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OMAR GUERRERO
LA ADMINISTRACIN
PUBLICA
DEL ESTADO
CAPITALISTA
Primer Lugar del Concurso: Premio Anual
de Administracin Pblica 1978
Ediciones
197
CONSEJO DIRECTIVO:
Presidente:
Vicepresidentes:
Consejeros:
Tesorera:
Secretario Ejecutivo:
Fernando Solana
Alejandro Carrillo Castro
Jos Chanes Nieto
Lidia Camarena Adame
Osear Reyes Retana, Jr.
Adolfo Lugo Verduzco
Manuel Uribe Castaeda
Carlos F. Almada
6547
MIEMBROS FUNDADORES:
Antonio Carrillo Flores
Gilberto Loyo
Rafael Mancera Ortiz
Gabino Fraga
Jorge Gaxiola
Jos Iturriaga
Enrique Caamao
Daniel Escalante
Ral Ortiz Mena
Rafael Urrutia Milln
Jos Attolini
Manuel Palavicini
Jess Rodrguez y Rodrguez
Andrs Serra Rojas
Catalina Sierra Casass
Alfredo Navarrete
Gustavo R. Velasco
Francisco Apodaca
CONSEJO DE HONOR:
Gabino Fraga
Andrs Caso
P R O L O G O
los
lista le corresponde ahora -y desde hace algn tiempo- no slo representar los intereses del capital sino resolver los conflictos entre sus facciones, varias de las cuales han sido muy debilitadas
o incluso desaparecidas en aras de evitar rupturas y enfrentamientos de tal magnitud que el sistema en su conjunto pudiera verse en
peligro de perder puntos en favor de las clases explotadas.
Las -
pugnas entre el capital han sido ejemplificadas de manera muy elocuente por las llamadas guerras mundiales de este siglo; pero han
sido los Estados nacionales, con el control que ejercen sobre las
clases trabajadoras, los que han luchado por la defensa de sus propias clases dominantes.
En la primera gran
La in-
nunca.
Si con el tiempo la administracin pblica creca en nmero de dependencias en funcin de sus centros de intervencin, con la
crisis de los treinta se dio en su seno un gran salto tanto cuanti^
tativo como cualitativo que, para observadores de la poca, representaba algo muy cercano a lo que entonces se conoca como socia
lismo, y que para muchos, ms sutiles en el anlisis aunque equivo
cados, consisti en una modalidad denominada capitalismo de Estado.
A partir de esas interpretaciones la discusin sobre el tema
sigue vigente y gira en torno al papel del Estado en la sociedad capitalista y por lo tanto de la funcin de la Administracin P
blica.
XVI
una
En los p u n
Pero,
lo
que es un hecho, es que en trminos genricos, de acuerdo con la observacin emprica, el Estado y sus aparatos representan directa
e indirectamente la clase dominante en su conjunto -aunque a veces
privilegia a una de sus facciones-.
nes,
ra la burguesa no resultan ser atractivas; es decir, las que no representan ganancia que es, conviene repetirlo, el objetivo fund
mental de la clase capitalista.
ro demuestra lo que durante aos, con verdaderas filigranas tericas, trataron de ocultar los idelogos del capitalismo.
A stos -
XVII
El autor va a los orgenes tanto del sistema, que los enfrenta a sus idelogos, como de los argumentos que utilizaron como primera
premisa para construir su castillo de naipes defendido por la lgji
ca del poder.
un
abstracto y mucho menos especulativo- su proyeccin habr de ser universal puesto que interesa a "tirios y troyanos" en muchas lat
tudes y, por qu no, a los estudiosos incluso de los pases llamados socialistas hoy en da.
En el nivel nacional la obra de Ornar Guerrero ha tenido reconocimiento entre especialistas que incluso difieren de sus puntos
de vista; ha ganado, por ejemplo, el premio 1978 de Administracin
Pblica.
Queda la gran s a
XVIII
en
XIX
Agradecimientos
Esta obra es el producto de siete aos de mi vida acadmica en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM; pero representa ms: mi formacin en Licenciatura y Doctorado en A d m i
nistracin Pblica en esa misma institucin, aos en los que junto
a la elaboracin de esta investigacin desempe mis funciones docentes .
La admn-L&tnac.6n pbtca de. Litado capitat&ta fue concebida y planeada dentro de mis lecciones de la ctedra Teora de la Administracin Pblica I, pero fue desarrollada y concluida en
el
racin del Centro de Investigaciones en Administracin Pblica y de la Divisin de Estudios Superiores de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales.
La obra ha dado dos grandes frutos: el primero, la obtencin
del grado de Doctor en Administracin Pblica.
Es motivo de agra-
sidente del INAP, por promover con eventos como el Premio Anual de
Administracin Pblica, el que los investigadores podamos tener fo
ros en los cuales expresarnos con toda libertad, respeto y d i g n i
dad.
El trabajo aqu presentado tuvo grandes y valiosas colabora
ciones: la de Octavio Rodrguez Araujo, quien con dedicacin y esmero dirigi la investigacin; la de Ral Olmedo, cuyo apoyo y
aliento estimularon la conclusin de la obra; de Erika Doring, Cipriano Flores, Ricardo Uvalle y Jos Fernndez Santilln, quienes
en plticas de cubculo orientaron y ayudaron a corregir el proceso de investigacin; la de Francisco Sampere y Mario Maraboto,
XXII
Mi ms profundo agradecimien
to.
Ornar Guerrero
Octubre de 1979
XXIII
INTRODUCCIN
La administracin
capi.tati.iita; tal es el -
administracin pblica tiene como objeto el situarla en un marco de condiciones econmicas, sociales y polticas que determinan las
formas y el comportamiento que adopta, en una fase histrica especfica.
de produccin capitalista, se est circunscribiendo a este mismo modo de produccin la validez de las proposiciones planteadas y, en ningn caso, a otras formaciones que le han precedido.
Los
1_/ Acerca de la historia de la administracin pblica ha sido escrita la magnfica obra de Gladden, A hiton.y o & pubtic admin.iitA.ation; del mismo autor, ver: "Public adminis tra t ion and
history". De Thuiller y Tulard, ver: "Problemes de t'histoire
de 1'administration".
Sucede lo mismo en -
por igual en todos los modos de produccin, adquiere en cada uno de ellos en particular una modalidad orgnica y funcional peculiar.
En el esclavismo existen grandes cuerpos colegiados; en la Edad Me_
dia se combina lo poltico y lo domstico, en tanto que en el despotismo oriental la administracin aparece como una atribucin de
la persona del monarca y los medios de administracin se consideran de su propiedad patrimonial.
modo de produccin, una modalidad distinta y, por tanto, los conceptos que representan esa modalidad son relativos a la peculiaridad de los diferentes modos de produccin.
La administracin pblica en el Estado capitalista, frente a
los modos de produccin que le han precedido, contiene sus propias
relaciones y sus peculiares formas de organizacin y funcionamiento.
por igual a todo modo de produccin, tiene sin embargo en cada uno
de ellos una implicacin privativa e inherente a las formas concre
tas de organizacin social que asumen las relaciones administrativas correspondientes al esclavismo, al feudalismo, al despotismo oriental y al capitalismo.
Los anteceden-
vada en la poca de la monarqua absoluta, son tiles a la presente investigacin porque contribuyen a situar histricamente la administracin publica capitalista e identifican sus races histricas.
dad entre hecho e idea, ya que la segunda es la expresin abstracta del primero, conviene distinguir entre objeto y estudio tal como se hace entre poltica y ciencia poltica, as como entre socie_
dad y sociologa.
II
La obra est dividida en tres partes:
?>imo.Ka.
Segunda.
ta.
T.lezna. La naturaleza de la administracin pblica capitalista.
En la primera parte se tratan cuatro temas: I. Definicin e identidad de la administracin pblica; II. Historia y clases sociales; III. Divisin del Estado y la sociedad; IV. Clases sociales y administracin pblica.
problemas concretos, especialmente la divisin entre Estado y sociedad y la bipolaridad de los poderes legislativo y ejecutivo, co_
mo centros de poder del Estado capitalista.
La segunda parte tiene como propsito identificar las races
histricas de la administracin pblica y, por medio de estas races, distinguirla de la administracin privada.
Est integrada
por cinco captulos que tratan los siguientes tpicos: V. Presencia de elementos administrativos orientales en la Edad Media; VI.
Asimilacin de los mtodos despticos de gobierno en la monarqua
absoluta; VII. Transicin de la monarqua absoluta, al Estado capi^
talista moderno; VIII. Cooperacin y divisin del trabajo; IX. Gerencia capitalista.
Se tra-
polmicas en torno a la ubicuidad disciplinaria de la Administracin Pblica, cuestin que ha adquirido una doble dimensin: ausen
cia de definicin y no identidad.
la ingeniera, el derecho y otras ms, reclamar la propiedad del estudio de la Administracin Pblica; en el mismo sentido, pero
Administracin Pblica como un campo concreto de estudio y, dado que los idelogos de la empresa privada estn interesados en el es_
tudio de los procesos internos de los organismos (como por ejemplo
el proceso administrativo), en el que domina el concepto de gerencia, los esquemas propiamente gerenciales se impusieron rpidamente.
En un ambiente en el cual diversas ciencias se disputan el
campo de la Administracin Pblica y, dado que en su seno la unidad ha sido sustituida por la diversidad de los "enfoques", nuestra disciplina deriv a la multiplicacin de definiciones y, por ltimo, a la prdida de identidad; identidad que tuvo en sus co- mienzos, pero que se fue gradualmente desfigurando a medida que
otras disciplinas, principalmente la "Ciencia Administrativa", absorban problemas antao atribuidos a los publiadministrativistas.Por tanto, se propone una alternativa de solucin a este problema.
2_/
Denominamos pu.bta.dmn<L>t>ia.t'L\}.>ta. a l e s t u d i o s o de l a Administracin Pblica, para contrastarlo del administrador pblico profesional.
vestigacin de las fuentes tericas del estudio de la Administracin Pblica; es decir, la bsqueda de las fuentes en las cuales
abrevaron publiadministrativistas que, al mismo tiempo, en la misma poca, pero en distintos lugares, se propusieron establecer el
estudio de la Administracin Pblica sobre la base de la misma fun
damentacin: la dicotoma poltica-administracin.
Wilson, Good-
La administracin pbLi
ca es un acto de direccin administrativa del Estado en la sociedad, pero es tambin un acto de dominio poltico que los pone en -
relacin.
tural.
2)
nistrativistas formulen visiones abstractas y ahistricas del origen y el desarrollo de la administracin pblica, aludiendo sita
ciones "robinsonianas"* desligadas de cualquier comprobacin emprica.
buyen el origen de la administracin pblica a la simple convivencia humana y confunden la interdependencia social de los pueblos primitivos con la cooperacin que se desprende de la concurrencia
de trabajadores reunidos en una actividad productiva, propiamente
capitalista.
_3/
lo que la atribucin de conceptos capitalistas a relaciones administrativas precapitalistas, distorsiona y confunde la realidad de
sus propias relaciones.
Tal - -
El proceso administrativo de -
10
En esta for_
diar la estructura del gobierno sin antes comprender su papel mediador entre el Estado y la sociedad, ya que la forma orgnica que
adopta est determinada por la naturaleza de ese mismo papel.
La
histricos: la fundamentacin histrica permite observar el desarrollo peculiar de la administracin pblica en la monarqua absoluta, tal y como se manifiesta en la expropiacin feudal por parte
de los comisarios regios y en la instauracin de la centralizacin
poltica y administrativa en el Estado; por su parte, la adminis-
11
cin del Estado, la administracin privada lo es de la sociedad; Estado y sociedad estn divorciados, escindidos por cuanto son entidades que, aunque ntimamente relacionadas, son autnomas entre
s.
males, sobre todo si en la administracin pblica y en la administracin privada encontramos orgenes y desarrollos tan diferentes.
El anlisis histrico es vital para la administracin pblica
por cuanto que, merced a la divisin del Estado y la sociedad, de
lo pblico y lo privado, hoy da el gobierno y la administracin privada son tan distintos como el Estado y la sociedad mismos; si
no, para qu llamar a una pblica y a otra privada.
Precisamente
lo que hay que destacar son sus diferencias, porque existen; sus semejanzas, si fueran ms importantes, tambin valdra la pena estudiarlas.
diferencias, porque son stas las que identifican las relaciones del gobierno y la empresa privada, en el marco del modo de produccin capitalista.
12
3)
esta investigacin y que concierne a la administracin pblica como dominio poltico y direccin administrativa.
Como ha sido tradicional en nuestra disciplina, la administra
cin pblica normalmente es estudiada como una organizacin de ser
vicio; y as es, en efecto, pero bajo la siguiente consideracin:
la accin gubernamental est encaminada a satisfacer una variedad
mayscula de necesidades que brotan de la divisin del trabajo social y que no pueden ser resueltas sino por medio de la administra
cin pblica.
gantesco esfuerzo de dJizcc6n admX.n,>tKa.t,va, que acomete funciones generales que brotan del organismo productivo total de la sociedad; asume actividades de control, vigilancia, fomento, regulacin e inclusive produccin, y se plasma en los ms diversos organismos pblicos: ministerios, comisiones, juntas, fideicomisos,
etc.
en la medida en que asume la direccin administrativa de las funciones generales que brotan de su aparato productivo.
Sin embargo, la direccin administrativa implicada en la adiai
nistracin pblica, frecuentemente ha sido confundida y falsificada por una visin paternalista y caritativa, pretendidamente orien
tada a la proteccin y seguridad de las clases explotadas.
De es-
te modo, la accin gubernamental se observa como una actividad altruista encaminada a compensar, desinteresadamente, las desigualda
des sociales.
nismo de servicio social y su vocacin es identificada con los intereses de las clases proletarias.
13
En una situacin tal, la accin gubernamental no slo es alejada de su funcin de direccin administrativa, sino tambin de su
funcin de dominio poltico.
acomete la proteccin y el alivio de las clases oprimidas, en ningn caso puede aparecer como una accin de dominio y coercin enfrentada a los intereses de esas clases.
te ha sido relacionada a la democracia, por lo que la administracin pblica ha sido definida como democrtica.
Democracia, bene-
La administracin pbli-
estatal, como el contendiente autnomo de una arena poltica que sustituye al Estado, que llena el vaco del concepto de un Estado
incompatible con los "modernos" enfoques de la ciencia poltica, que prefieren el trmino "sistema poltico".
Contra perspectivas unidimensionales, hemos propuesto la vi-
14
2)
3)
El tema de este trabajo cubre un campo o dominio tradicionalmente tratado por la ciencia poltica, a saber, aquel que comprende el estudio de la accin gubernamental, misma que tiene una im-
15
plicacin directa con todo aquello que comprende la relacin del Estado y la sociedad, es decir, las formas orgnicas y los mecanijs
mos ejecutivos mediante los cuales la administracin pblica plasma el dominio poltico y la direccin administrativa del Estado, en el seno de la sociedad.
Para
decirlo en otras palabras, la Administracin Pblica es el campo de la ciencia poltica que se relaciona con el ejercicio del poder
gubernamental, cuando ste toma la doble forma de direccin y dona
nio.
11.1.1/
No obstante el carcter naturalmente poltico de la administracin pblica, por cuanto entraa la accin del gobierno que relaciona al Estado con la sociedad, durante la primera mitad del si^
glo actual predominaron en su campo de conocimiento las ms fieles
16
limitada a la introspeccin anatmica y fisiolgica, la adminis- tracin pblica se reduce a una actividad tcnica, neutral, aislada de la contaminacin poltica, tal como la burguesa lo aspira para sus empresas particulares.
Esta percepcin doctrinaria de la administracin form una
cauda de proslitos en los momentos precisos en que se daba en el
capitalismo la expansin de las grandes empresas transnacionales.
Correspondiendo a la necesidad de la productividad industrial, se
desarrollaron nuevas tcnicas de explotacin del trabajo y, parale_
lamente, una doctrina justificadora de la situacin imperante; de
este modo, Fayol y Taylor, entre otros idelogos, se dieron a la tarea de construir una doctrina eficientista que pretende enmascarar, bajo el velo de "principios cientficos", la realidad de la explotacin existente en los talleres industriales.
5_/ La versin "apoltica" de la administracin pblica es claramente observable en la obra de madurez de Gulick; ver: "Motas
sobre la teora de la organizacin y "La ciencia, los valores
y la administracin pblica". Esta versin es tambin transp
rente en obras de U r w i c k : tle.mo.ntOi> de. a a.dm.n..t>ttia.c6n., "La
organizacin como problema tcnico" y "La funcin de la administracin". Tambin pueden consultarse los siguientes artfcii
los: Lichtfield, "Notes on a general theory of administration";
Hinderacker, "The study of administration: interdisciplinary dimentions"; y Stene, "An approach to a science of administration".
17
Es en-
tonces que la ciencia poltica recupera la supremaca como campo acadmico natural de la Administracin Pblica.
traordinaria, como lo fue la Segunda Guerra Mundial, el Estado capitalista moviliz a las mayoras de las sociedades del orbe, puso
_/ En plena poca de expansin del gerencialismo, durante las dcadas de los treintas y cuarentas, persisti la disidencia de
los politlogos, en cuyo movimiento destacan White y Gaus. Del
primero ver: "Public administration"; del segundo: "The present
status of the study of public administration" y "Trends in the
theory of public administration".
18
en accin gigantescos aparatos administrativos y dej como evidencia la peculiaridad de la administracin gubernamental como esfera
poltica especfica.
La Administracin Pblica, como disciplina politolgica, ha tenido un camino ascendente, pero no exento de controversias y cr^
ticas;'mas, en general, su desarrollo ha llevado a los estudiosos
a la conclusin de la naturaleza politolgica de la Administracin
Pblica y, como campo de la ciencia poltica, a su status acadmico.
El campo de estudio de la Administracin Pblica es el campo
de estudio del poder, pero slo en aquello en lo que el poder se conforma, como accin gubernamental, en dominio poltico y direccin administrativa.
ta cierto punto absurdo, desmembrar de la administracin pblica sus naturalezas administrativa y poltica, confinando la primera a
una funcin tcnica y neutral, divorciada de la esencia del gobier
no, es decir, el poder.
Aunque los publiadministrativistas sostuvieron una posicin T_l Entre mediados de los cincuentas y finales de los sesentas la
Administracin Pblica vivi una crisis intelectual, que tom6
la forma de crisis de "identidad". Las controversias manifies_
tas en esta etapa pueden estudiarse en las siguientes obras: Mosher, "Research in public adminis tration"; Ostrn, The. Intzctuat
oi4.> n <mzA.c.<m pubZZc. a.dm.ni.t.tn.a.ti.on y "Public
choise: a different approach to the study of public administra^
tion"; Caiden, "In defense of public administration"; Parker,
"The end of public administration"; Riggs, "Professonalism, political science and the scope of public administration"; Marini, Tou)a/id a ne.it) pubc
19
defensiva frente al gerencialismo de la primera mitad de este siglo, produjeron numerosos trabajos acerca del gobierno.
De la Se-
Pblica se aprecia en obras originales inspiradas en los diferentes periodos de desarrollo de la Administracin Pblica como disci
plina (ver nota N? 4) y en la literatura en la cual se ha sinteti8/
zado y sistematizado su avance acadmico.
Tambin a finales de la Segunda Guerra Mundial se consolid un nuevo ambiente acadmico, igualmente aletargado en la primera mitad del siglo; nos referimos al conductualismo.
Es Simn quien
introduce el conductualismo al estudio de la administracin, a mediados de la dcada de los cuarentas, produciendo gran conmocin a
las ideas ortodoxas.
8/
20
"ciencia administrativa".'
imponer relativamente nociones como las de "racionalidad", "toma de decisiones", etc., consiguiendo slo mayor precisin conceptual
que otras categoras acuadas por el gerencialismo y que son de me
or generalidad.
Sin embargo, aunque el conductualismo no se ha circunscrito a
la ciencia poltica, no se ha alejado de ella y ha empleado en la
Administracin Pblica conceptos que, como el de "autoridad", son
de uso comn en aqulla.
10/
21
sus
El capitalismo no inventa el -
22
PRIMERA PARTE
I.
orientacin de los politlogos por estudiar la Administracin Pblica como disciplina, ms que como objeto,'y situarla en la particularidad de cada marco nacional, con la consiguiente proliferacin de "teoras" parciales con validez igualmente parcial.
El resultado es el siguiente: la construccin de teora se re
duce a modelos formales y la investigacin emprica a marcos nacio_
\_l Es sabido que cualquier objeto, es decir un hecho social, un fenmeno, es susceptible de estudio y por lo tanto es un objeto de conocimiento. Un estudio supone un objeto, es decir, un
hecho o fenmeno o un conjunto de hechos y fenmenos, que inspira y define un campo dado de conocimiento. El estudio o dis_
ciplina existe por cuanto explica un fenmeno especfico de la
realidad, que le es propio y peculiar. El objeto es un hecho;
el estudio su explicacin analtica y sistemtica. Sin embargo, cuando una disciplina se reproduce a s misma como abstrae,
cin formal, es decir, cuando crea modelos o conceptos pres- criptivos o arquetpicos que idealizan la realidad, el estudio
se divorcia del objeto; la disciplina se hace etrea, celes- tial, formal. La Administracin Pblica est en esta sita- cin. Tal es el tema de este captulo.
27
nales.
En circuns_
El problema de definicin
La teora de la Administracin Pblica capitalista est por -
elaborarse.
el siguiente proceso: comienza por delimitar las fronteras, para luego precisar el centro.
En
efecto, la administracin pblica es una relacin que vincula al Estado con la sociedad, pero los estudiosos han deformado el hecho:
en lugar de investigar el divorcio entre sociedad y Estado, han
formulado una falsa dicotoma: la de la poltica y la administra-
28
En esta -
ten de la separacin de la sociedad y el Estado, pero no han tomado conciencia del hecho; es decir, el Estado ha sido sustituido
por la poltica y la sociedad slo se comprende como un supuesto de la accin administrativa.
la administracin en oposicin a
la poltica.
A este respecto Wilson afirm, en el primer estudio sustan- cial y exclusivamente dedicado a la admini tuacin pu.bLi.ca, que s_
en ac- -
cn; ti e.1 e.j&cu.tvo, e. e.t que. acta, La dmzn.6n md.> vi.hA.bLt. 2_/ Moreland, "The science of public administration", p. 414. En
el plano disciplinario, en esta misma pgina agrega: "La cizncia poLtica tiata. ziznciaLmzntz con Loi mtodoi pon O CUCLLz ZA 6on.mu.Lada ta poltica pblica; y La zmpaKzntada Cizncia
dz La Adminiiilacin Pblica comiznza dondz la poltica tzimi-
29
m-
El gobierno y la adminis-
Wilson y -
del Estado, ni el origen de su poder como el poder de las clases dominantes; no han comprendido, en fin, que el poder estatal que se ejerce en la sociedad no es sino la relacin que vincula dos en
tes que se encuentran separados, y que esa relacin contribuye a establecer lazos de reciprocidad necesarios para paliar los efectos de su divorcio.
Por esta razn, la definicin de la administracin pblica ha
3_/
47
Etimznt-
p. 171.
cia superficial del concepto formal del gobierno, por cuanto conci^
ben la administracin pblica al margen de la realidad que yace en
la escisin del Estado y la sociedad.
Los publiadministrativistas tratan el problema en otra forma totalmente distinta.
ses dominadas las que sufren la accin del gobierno, como accin de las clases dominantes; pero no se puede actuar sobre los domina^
dos si no es precisamente para dominarlos.
El gobierno no existe
sino para n.zalza.n. un dominio de clase; el gobierno no es un dominio pe.1 e.. Ni Wilson ni Mosca comprenden el dominio de clase y,
al suponer la accin gubernamental en la sociedad, producen defini^
ciones formales plasmadas en la superficialidad de los hechos.
No obstante, Wilson tiene el mrito de haber insinuado en su concepto de administracin pblica como gobierno en accin, la
desvinculacin entre el Estado y la sociedad; sin embargo, al usar
el concepto de poltica por el de Estado, fue incapaz de percibir
la realidad de la divisin de la sociedad y el Estado, formulando
en su lugar la falsa dicotoma de administracin y poltica.
31
Apor
t, no obstante, un dato trascendental: que la administracin pblica, como gobierno en accin, no es sino la actividad de un ente
en otro, que le es ajeno; es el Estado presente en la sociedad por
medio de la administracin pblica.
Aos despus, -
Fundamentalmente, pa-
En contraste, confor
_5/
A mediados del siglo XIX, cuatro dcadas antes de la obra de Wilson, Tocqueville habla percibido la separacin de la sociedad y el Estado. Sin embargo, como Wilson, Tocqueville slo apreci los efectos viibe. sin remontarse a las causas. Observ la accin gubernamental en la vida civil como algo extra
o a la sociedad, pero no fue capaz de explicarla porque no lleg a comprender el antagonismo entre la sociedad y el Estado. En esta forma, seala que "bajo el antiguo rgimen, al
igual que en nuestros das, no haba en Francia, ciudad, burgo,
pueblo, aldea, por pequea que fuese, hospital, fbrica, convento ni colegio, que pudiese tener una voluntad independiente
en sus asuntos particulares, ni administrar segn sus deseos sus propios bienes. Entonces como ahora, la adminii tKaci.6 n te_
na a los franceses bajo su tutela, y si la insolencia de' esta
expresin todava no se haba revelado, ya exista al menos la
realidad que expresaba". E antiguo nJLgixnn y a K&voludn,
p. 86.
Sin incurrir en exageracin, se puede afirmar que el conoci- miento acumulado y la construccin terica de la Administra- 32
Aunque la
El proyecto acadmico de
Wilson consiste en poner a la luz del da una funcin del Estado hasta entonces casi marginada por el pensamiento poltico: la funcin Pblica puede resumirse en la separacin entre poltica y
administracin o bien, en su relacin de parentesco. Sobre la
primera lnea pueden citarse las siguientes obras: Wilson, op.
cit.% Moreland, op. cit.;
33
cin administrativa.
ma que se levanta sobre la sociedad para someterla a su dominio; pero el Estado no slo asume una funcin poltica de dominio, sino
que tambin desempea otras funciones: la econmica, la ideolgica
y la administrativa.
34
dola a partir de la identificacin de una funcin del Estado, la administracin, en contraste con otra, la poltica.
La dicotoma de Wilson nace de una realidad histrica concreta; pero no le interesa explicar esa realidad, sino solamente situar la Administracin Pblica en los cubculos de investigacin y
en las aulas universitarias.
La dicoto-
un inters acadmico.
Este espritu propiamente acadmico que se percibe en la dico
toma poltica-administracin, tambin es observable en publiadministrativistas contemporneos a Wilson: Goodnow y Willoughby.
El
La divisin tripartita de po
35
bre se puede distinguir su mente y su actividad, en el Estado se pueden diferenciar la voluntad y la accin, es decir, sus une-towe pn.iman.lah: la e.xpft.e.n de. la voluntad
c-in de. ea voluntad.
de.1 Eitado
y la. &j&cu-
Estados y son diferenciables en la medida en que cada una se especifica con toda precisin, por cuanto asumen la expresin o la eje_
cucin de la voluntad del Estado.
ta diferenciacin se encuentra falsificada por la divisin tripartita de poderes, en la medida en que asigna arbitrariamente la le-
10/
36
11/ "Es imposible asignar cada una de esas fusiones a una autoridad separada, no meramente porque el ejercicio del poder guber_
namental no pueda ser claramente repartido, sino porque, como
los sistemas polticos las realizan, esas dos funciones primarias del gobierno tienden a ser diferenciadas dentro de funcio_
nes menores y secundarias. El descargo de cada una de esas funciones menores es atribuido a rganos gubernamentales separados e independientes. Estos rganos tienen su propio nombre
y lugar en el sistema gubernamental". Ibid.
12/ "Las fur iones polticas se agrupan naturalmente bajo dos ttii
los, que son igualmente aplicables a las operaciones mentales
y las acciones de personalidades autoconscientes". Ibid, p. 9.
13/ "La acci6n dzl Eitado como zntidad con.-iA.ite. zn opzia.cA.onu> nzczianiai pama La zxpn.zii6n de iu voluntad y zn opziacionzi necaariiai pana La zjicu.cX.6n de Zia voluntad. La voluntad del Estado o soberana debe ser concretada y formulada antes que la accin poltica pueda ser realizada. La voluntad del Estado o soberana debe ser ejecutada, despus de que ella ha sido
formulada, si esa voluntad es el resultado de la accin gubernamental. Todas las acciones del Estado o de sus rganos, aun
que son acometidas con este propsito, una y otra facilitan la
expresin de esa voluntad o ayudan en su ejecucin". Jb-d.
14/ "Estas dos funciones del gobierno pueden, pofi pn.op6X.to dz
COnvznizncia, ser designadas respectivamente como poltica y administracin. VolX.ti.ca iz nzlaciona con Lai polZticai o zx-
37
La distincin entre expresin y ejecucin, tal como la formula Goodnow, tiene mucho ms parentesco con la separacin entre legislacin y ejecucin (haciendo la salvedad de que nos referimos a
funciones, no rganos), que con la divisin entre poltica y administracin.
en -
cuanto no identificar directamente las funciones primarias del Estado con los rganos denominados poder legislativo y poder ejecuti_
vo, pero no en cuanto no identificarlas a las funciones de legisla
cin y ejecucin y, en su lugar, hacerlo con poltica y administra
cin.
ntiac6n.
sitos de conveniencia", la "conveniencia" no le autoriza identificar poltica con expresin y administracin con ejecucin.
Good-
15/
"La tradicional clasificacin tripartita de los poderes gubernamentales. Basada en este principio de clasificacin, todos
los poderes del gobierno han sido ampliamente concebidos dentro de una u otra de las tres grandes clases, de acuerdo a como ellos tienen que ver con 1) la determinacin o establecimiento de la ley, 2) la interpretacin de la ley y 3) su cumplimiento. A estas tres clases han sido dados los nombres de
Legislativo, Judicial y Ejecutivo. Estructuralmente considera
do, se ha estimado que el gobierno debe ser constituido por
tres grandes ramas teniendo como funciones la creacin, la adjudicacin y el cumplimiento de la ley"..."No obstante el hecho que esta divisin tripartita de los poderes gubernamentales ha recibido tal reconocimiento para darle la designacin de divisin clsica de poderes gubernamentales, su examen podra mostrar que ella no puede sujetarse a la prueba del anl
sis cientfico, y adems de que incurre... en serias dificulta^
des en el trabajo de problemas prcticos de la distribucin
funcional de los poderes gubernamentales". Willoughby, The. Q0_
vzn.nme.nt o m o d z i n tate-i, p . 2 1 7 .
16/
"El defecto de este sistema de clasificacin /el tripartit7 radica en el hecho de que fracasa en distinguir y hacer una
provisin separada para las funciones del EZe.ctona.do y la Adm
ni.htKa.cl6n". lbd.
39
De
17/
18 / "Para entender la diferencia entre los dos, cuando son propia~" mente empleados, es necesario distinguir entre dos cosaa. La
40
19/
ciar el ejecutivo como todo y la administracin como p a r t e .
Disipada la confusin entre ejecucin y administracin, as como clarificadas sus diferencias, se pueden plantear las definiciones que les son correspondientes.
Willoughby, evidentemente
y admi.nA.i-
"La ie.gu.nda distincin es entre el acto de una organizacin como totalidad y el acto de una de sus partes. Hay muchos ca
sos donde la accin gubernamental debe representar la accin
del gobierno como una unidad. Esto implica especialmente el
campo completo de las relaciones internacionales, en las cuales est involucrado el trato de algn rgano o autoridad cuya funcin sea la de representar el gobierno en esta capacidad". Ibd, pp. 219-220.
20/
21/
41
De ambas definido
La dicotoma poltica-adminis_
tracin se ha vuelto a consumar, de nueva cuenta, con la arbitrariedad habitual de los publiadministrativistas; arbitrariedad habi^
tual que identifica la funcin ejecutiva con la poltica, y no con
la Jefatura de Estado en un rgimen poltico parlamentario; que
identifica, a su vez, la funcin administrativa, normalmente atribuible al Jefe de Gobierno de ese mismo rgimen, con la administra
cin -en sentido restringido- como rama separada del rgimen poltico.
22/
Es formulada en Estados -
esto e s ,
y la admnitKac6n
e-it nte.ie.iada. con a pue.ta &n pti&ctca
de. tai poltica* tal como on de.te.Kmna.da. pon. otio 6>t,ga.non.
Ibld.
42
Unidos por Wilson, Goodnow y Willoughby; en Inglaterra por Moreland; y en Alemania por Weber.
Y es la dicotoma poltica-
Gracias a ella,
Los politlogos
Co
23/
El estudio de la Administracin Pblica capitalista no ha sido capaz de relacionar la realidad y el concepto de la adminis.
tracin pblica. Ha hecho del concepto una frmula de reproduccin de modelos y clasificaciones, desligados de la realidad. La funcin del concepto es completamente distinta; a es_
te resp'ecto, Kosfk ha afirmado que "la evidencia no coincide
con la claridad y distincin de las cosas, sino ms bien con
la falta de claridad en la representacin de ellas ... el todo , pues, es accesible directamente al hombre, pero como un todo catico y nebuloso ... el concepto de la cosa es la comprensin de ella y comprender lo que la cosa es significa conocer su estructura. El rasgo ms caracterstico del conocimiento consiste en la descomposicin del todo. V .ale\ct.ca de.
lo conclito, pp. 30, 39 y 40.
24/
43
Para que en
De este modo,
los
tracin pblica debe fundamentarse en hechos histricos que testimonien las relaciones de la sociedad y el Estado en diferentes modos de produccin, no en categoras formales que, aunque relativas
al capitalismo, slo describen con superficialidad y miopa las re_
laciones empricas que pretenden expresar.
Cuando la ciencia
25/
"No hay lneas de demarcacin, que establezcan aparte las funciones administrativas de las no-administrativas, que puedan fluir entre ste y ese departamento de gobierno sin ir de lo alto de una colina al fondo de un valle, sobre vertiginosas al^
turas de distinciones y al travs de densas junglas de disposi^
ciones estatutarias, ac y acull alrededor de 'ses', 'peros',
'cuntos', 'sin embargos', hasta que unos y otros se pierdan al ojo comn no acostumbrado a esta clase de indagaciones y
consecuentemente no habituado al teodolito del discernimiento
lgico". Wilson, Op. C-t-t., p. 211.
26/
"La d-cotomX.a es til para establecer comparaciones, pero no tiene el poder de explicar.
Su principal utilidad es la de ayudar a enfocar la observacin y sugerir investigaciones ulte_
riores". Meehan, Op. C-it. , p. 35.
44
El problema de identidad
La dicotoma poltica-administracin es la clave de la teora
de la Administracin Pblica, inclusive para el enfogue que, sin superarla, la ha puesto en tela de juicio: el enfoque de la polti_
ca pblica.
cuentas, a un replanteamiento total de definicin que, opuesto radicalmente a sus proposiciones, pretende superar las deficiencias
e insuficiencias de la divisin de poltica y administracin y cimentar las bases de una categora de administracin pblica en la
que ambas ya no estn separadas, sino unidas.
foque de la poltica pblica fracasa en su empeo: ms que identificar y esclarecer las relaciones de la poltica y la administracin, las confunde en un trmino impreciso y tautolgico: "poltica pblica".
La
Recordemos que los griegos llamaban ?oZ.t> y los romanos Reipubt-COL al Estado, para referirse a la entidad en la cual se concreta el inters colectivo.
45
El enfoque de la poltica pblica, que incluye a un grupo importante de politlogos,'sumerge a la poltica y la administracin en este pantanoso concepto de "poltica pblica", no slo indiferencindolas sino agregando a la categora administracin pblica organizaciones polticas gubernamentales y extragubernamenta
les como los cuerpos legislativos y judiciales, partidos, grupos de presin y movimientos de opinin.'
La poltica pblica es un proceso en el cual concurren los
ms variados organismos polticos, gubernamentales y no gubernamen
tales.
la dis_
tincin de lo pblico y lo privado: en la poltica pblica los intereses privados se transforman en pblicos y los intereses pblicos se convierten en privados.
Pero, a -
27/ Los principales miembros de esta orientacin son los siguientes: White, Introduccin al e.itudio de la adminii&iacin pdbli^
ca; Gaus, "The present status of public administration"; Dimock, KdminA.6tKa.cA.6n publica; Pffifner, Public adminiitKatiOn; Truman, The. QO\)e.Knmental puoceAi; Morstein Marx, Ele.me.nti o public adminii,fiation; Reagan, The. adminii tftation o public pq_
licy.
28/ La polivalencia del trmino "poltica pblica" queda manifiesta en la siguiente definicin de Dimock: "La poltica pblica
ei la Ke.conciliaci6n y la cKitalizacin de. IOA puntoi de. vita y IO de.e.o de. muchai pt/uonai y giupoi en el cuztipo io- cial ... la Ke.conciliaci6n de. diveteoi inte.xe.ieM en e.1 inteJii
pdblico e.i una empieza conjunta de amboi podetei, el le.giilati_
VO y el ejecutivo". Citado por Landau, "El concepto de la toma de decisiones en el campo de la administracin pblica", p.
22.
46
El enfoque
Pretendiendo resol^
47
La poltica -
dad.22/
El enfoque de la poltica pblica echa por la borda los lo- gros, no slo de los fundadores de la disciplina, sino de todo el
48
conocimiento acumulado.
Los autores de la -
dicotoma definieron parcialmente la administracin pblica como una funcin especfica del Estado; la separacin, aunque fue artificial, al menos delimit provisionalmente el perfil de la accin
gubernamental.
lo desconoce su diferenciacin, sino que incluso la pierde de vista: la administracin pblica se disipa en la bruma creada por la
poltica pblica; en lugar de sostener el principio de la distincin entre vida pblica y vida privada -implcito en la dicotoma
poltica-administracin-, el enfoque de la poltica pblica confun
de en el seno de este mismo concepto organismos representativos de
la sociedad civil (parlamento, partidos, grupos de presin y movimientos de opinin), con instituciones del Estado (el ejecutivo y
el judicial), haciendo imposible identificar y definir la administracin pblica.
El estudio pierde su objeto.
intereses y los conflictos de clases en un proceso poltico que, como si se tratara de un mercado de economa liberal, permite a
49
los
La
50
II.
El estudio de la Administracin Publica ha acumulado y desarrollado conocimientos sobre esta disciplina, pero no sobre el objeto que le es propio.
Los pu
El objeto
del estudio ha sido parcialmente definido al travs de la dicotoma poltica-administracin y arbitrariamente sustituido y esfumado en el enfoque de la poltica pblica.
El Movimiento de Adminis_
1_/
51
Del mismo
En
52
Administracin Pblica Capitalista se desploma, porque sus cimientos, la materia de estudio, se han evaporado.
3.
El problema de la historia
El estudio de la Administracin Pblica fracas porque no aten
Fracas porque el
estudio y el objeto quedaron separados; porque quien conoce y lo conocido fueron aislados, porque quien conoce no es autor y actor
de la historia, sino un sujeto situado fuera de la realidad.
La -
crisis de identidad, que es una toma de conciencia de los acadmicos de la Administracin Pblica y un reencuentro de una disciplina con su realidad, consiste en la manifestacin de un claro divor
ci del cientfico y su disciplina, con la materia que da contenido a esa disciplina.
Hasta entonces, -
53
Lo
Sin em-
54
la relacin entre la disciplina y el objeto; la crisis de identidad se convirti en el objeto del estudio, no en la forma de encon
trar, identificar y definir la materia.
de disertaciones y polmicas, la crisis de identidad, sin ser resuelta, desemboc en una crisis de creatividad y esta crisis en el
ambiente intelectual contemporneo en el que se desenvuelve el estudio de la Administracin Pblica.'
De la indefinicin, la Admi
2./ Durante los estudios doctorales y la preparacin del cuaderno Te.oiX.CL admXnX&tKatXva
de. ta cX&ncXa
dencia descendente en la creatividad e innovacin del conoci- miento de'la Administracin Publica. Este hecho quedS corroborado en el semestre correspondiente al Estudio de la Administre
cin Pblica (una ctedra universitaria a mi cargo) . Fueron eje
puestas y discutidas, cronolgicamente, las siguientes obras: Wilson, "The study of administration"; Goodnow, PotX.c& and ad_
mXnXitA.atXon;. Moreland, "The science of publie administration'.1;
Willoughby, Tfee QOveJinme.nt o( mode.n.n tate.>; White, "Public ad-
55
Pero la improductividad no es -
La Administra- -
cin Pblica ha recorrido un ciclo, un crculo vicioso que, comenzando en la indefinicin ha vuelto a la indefinicin.
La falta de creatividad es un problema que, en contraste con
la actitud de los publiadministrativistas contemporneos, no se re
solver con el estudio del objeto sino con el objeto del estudio.
La administracin pblica habr de encontrarse consigo misma como
fenmeno real, histrico y concreto.
La administracin pblica es
Waldo, "The acope of the theory of public administration"; Riggs, "Professionalism, political science and the acope of public
administration"; Caldwell, "Methodology in the theory of public
administration"; Ostrn, "Public choice. A different approach to the study of public administration"; Kirhart, "Toward a the
ry of public administration"; Savage, "Dismantling the administrative state"; y Ridley, "Public administration: cause for di
content". Durante el curso el consenso indic que conforme
avanzbamos en el anlisis de las obras antiguas hacia las recientes, la creatividad y novedad del conocimiento disminua.
La lectura incluy artculos completos, captulos de libros y,
sin ser exhaustiva, contemplo lo ms selecto y representativo
de los ensayos y obras ms citadas por los tratadistas. Se coja
sultaron ensayos de precursores, como los de Wilson y Moreland;
obras reconocidas, como las antologas de Cbarlesworth (Waldo,
Riggs y Caldwell) y Marini (Kirhart); artculos de la celeblrri
ma ?ablc a,dm.nt>t>iaton -tevxew (Dahl, Simn y Ostrom) ; y otros
de origen diverso. La conclusin fue que en la actualidad la Administracin Publica vive una crisis de creatividad.
_/ Como sucesin de modos de produccin no debe entenderse un desarrollo unilineal, cuyo proceso pone a un modo de produccin n_e
cesarlamente despus de otro. Los modos de produccin son una
56
nistracin pblica la situamos exclusivamente en el capitalismo, pero sin desatender sus orgenes en el modo de produccin feudal.
As pues, considerando su pertenencia social, econmica y poltica,
es preocupacin en este trabajo especificar estructuras, procesos
y funciones de la administracin pblica que la identifican y
nen como un objeto concreto de estudio.
"representacin simplificada de las e1. cructuras caractersticas de las diversas forjaciones econcuiico-sociales y de sus le^
yes fundamentales de movimiento". Melotti, MaKX. y &L Te.KC.ifi Mando, p. 13. Esfuerzos intelectuales encomiables por precisar el carcter explicativo de los modos de produccin se encuentran en Godelier, Eque.ma. de, e.voLuci6n de. La. 4ocie.da.de.i,
Cap. i y en Te.oH.Za. maKx&ta de. La 6ocie.dade.Ji pK&capitaLita,
Introduccin; y en Fioravanti, EL conce.pto de. modo de. pKoduccin, Cap. 1.
/
57
con mtodos distintos y enfoques contrastados., Wittfogel y Eisenstadt dan relevancia a nueva informacin sobre un problema que apor_
ta posibilidades de investigacin del objeto de estudio de la admi^
nistracin pblica: las fuentes histricas originales de la adminis_
tracin pblica.
Cap. I y Althusser y Balibar, Va.10. Lt,<LH E Ca.pta, segunda
parte, Cap. I.
10/ Entre estos cientficos destacan los siguientes autores: Weber,
Economa, y oczdad; Wittfogel, Ve.ipotA.6mo ofie.nta.; Hintze, HX.ton.X.a. dz a oimaA pottccu>; Jacoby, La bu.Koc)ia.tza.c6n d mundo i Eisenstadt, Lo tancu polt-Lcoi di toi npe.ko,
58
En contraste a la Europa prefeudal y feudal, Oriente desconoci las aristocracias terratenientes o bien conoci su dbil existencia .
y una burocracia poltica y cortesana, monopolizaba la propiedad patrimonial y concentraba un poder enorme e ilimitado.
La forma y
dimensiones que asume el poder poltico en el modo de produccin asitico, como poder absoluto y autocrtico, es una consecuencia que brota directamente de las relaciones de produccin y del carc
ter patrimonial de la propiedad estatal
El gobierno es la realizacin del E . do como organizacin
del dominio de clase y toda forma de domii. \cin de clase implic una forma determinada de organizacin del Jstado.
De este modo, -
las funciones ejecutivas, pero stas se limitaban tambin a la organizacin colegial no jerrquica ni monocrtica -como los dos Aleo nt i atenienses, los cinco ^onoi espartanos v los dos cnsules
59
romanos, que compartan autoridad y responsabilidad- y, por el carcter rotativo de los cargos, el ejercicio de las funciones se
El Estado
60
La organizacin colegial de la administracin griega y romana es consecuente al Estado esclavista no autoritario ni centralista.
El Estado capitalista ha heredado y desarrollado avances histricos en la organizacin administrativa, los cuales, evidentemen
te, no provienen de Grecia y Roma republicanas.
le fueron legados por el Estado oriental.
Estos progresos -
Es en el modo de produ
El Estado,
El Esta-
A excepcin de
ha -
61
cas, as como controlar y administrar la produccin agrcola, desempea otras importantes actividades econmicas como las de tributacin -generalmente en especie y mano de obra requisada-, distribucin y transportacin.
oficinas de planificacin -especialmente para construccin y suministro de fuerza de trabajo-, presupuestacin, egresos, tesorera
y contabilidad.
logia de la clase dominante, el Estado oriental asume tambin el liderazgo intelectual sagrado y secular, haciendo de la Iglesia
una institucin estatal cuya cabeza, normalmente, es el propio ds_
pota.il/
El modo de produccin asitico, su origen, desarrollo y trasmisin al capitalismo, constituye una de las lagunas en el objeto
de la Administracin Pblica.
14/ El modo de produccin asitico constituye quizs el ms valioso laboratorio social para determinar las fuentes originarias
de la administracin publica; aunque poco estudiado, el modo de produccin asitico tiene ya suficiente literatura para comenzar a estudiarse como el seno en el cual es engendrada la primera forma de administracin. Listamos aqu algunas obras
interesantes: Marx, Fund.ame.nto de. Za c.n.Zti.c.a de. Za zconomta
63
vigentes en la administracin pblica capitalista, pueden ser rastreadas en sus orgenes primarios en el modo de produccin asitico.
Los paralelos
Deber replan- -
tear la situacin de la administracin pblica en la Edad Media, analizando en especial la relacin que guarda el feudalismo con
las sociedades precedentes; de esta relacin se podr responder
15/ La diferencia entre un Estado oriental y otro orientalizado, yace en la pureza y predominio del modo de produccin asitico
en una formacin social dada. En el Estado oriental el m.p.a.
es puro o dominante econmica y polticamente; en el Estado orientalizado, sin ser dominante en lo econmico, su predominio poltico lo eleva sobre los otros modos de produccin coexistentes.
64
blema esencial de la Administracin Pblica y que no ha sido atendido: el problema de las clases sociales.
En las so-
El capitalismo ha llega-
do a una organizacin social que, basada en una articulacin puramente econmica,'es diferenciada y especializada.
En el capita-
El capitalis-
16/
El capitalismo significa "la destruccin de la estructura estamental y la construccin de una sociedad articulada de un modo puramente econmico". Lukcs, H-t-4-tOA.-ta. y cofto.e.no..a. de. cae., p. 64.
65
dividuo a castas, estamentos y profesiones, creando las condiciones en las cuales los hombres slo son identificables por su papel
en la produccin, por su relacin con la propiedad y con los me- dios de produccin; como miembros de clases sociales.
La administracin pblica, como otras manifestaciones sociales (como la economa y la poltica), debe ser estudiada a partir
de los fundamentos materiales y las relaciones de produccin.'
Las condiciones materiales de existencia y las relaciones de produccin que engendran, constituyen los cimientos del edificio de la sociedad y el Estado, as como las formas determinadas de con18 /
ciencia que le son c o r r e s p o n d i e n t e s . E n lo ms profundo de la
estructura social yacen las fuerzas productivas que crean las rea
clones entre el trabajo y el capital, fundamento sobre el cual se
constituyen las formas de conciencia social.
Como consecuencia, -
son las fuerzas productivas las que crean 1?.: relaciones de produ
cin y, por su mutua relacin, en un momento determinado originan
el desarrollo de la sociedad.
17/
"Los hombres que establecen las relaciones sociales conforme la produccin material, producen tambin los principios, las ideas, las categoras, conforme a las relaciones sociales". M
hi.Ki.0. de. a ilo i, o {a., p. 338.
66
Las diferen-
cuando en su seno existen fuerzas productivas suficientemente desarrolladas; la antigua sociedad desaparece en el momento en el
cual se han desarrollado hasta su limite las fuerzas productivas a
las que puede dar cabida.
Cada poca progresiva del desarrollo histrico engendra, por
tanto, determinado tipo de relaciones de produccin.
El esclavis-
67
Como si se trata-
pb^
p. 25.
22/ La concepcin de la administracin pblica como aparato es cla_
ramente visible en Webf.r. Su concepto de "cuadro" o "aparato"
administrativo del Estado denota su significado de maquinaria
formal. En su definicin de Estado sita al cuadro administra^
tivo como un aparato que detenta y ejerce el monopolio de la violencia fsica. Economa...., pp. 43-45. Las concepciones "organicistas" son ms frecuentes que la anterior; como organi.
zacin, la concepcin de la administraci6n pblica no es equvoca sino en la medida en que tiende a identificarla exclusiva,
mente con estructuras especficas. Tal es el caso de la si- guiente definicin: "pon. a.dmn>tH.a.c.6n pdbca 4e en-t-tende, COL,
68
considerada como un ente con cuerpo propio -la burocracia- y una vocacin natural: poner en la prctica los designios del Estado.
Pero como organizacin formal ligada naturalmente a los fines del
Estado, la administracin pblica slo existe en el Estado y, ste
mismo es concebido como una organizacin que toma realidad en la organizacin de la administracin pblica.'
El Estado formal no
en z uio coman, cu actividadzi de ai n.amai zjzcutivai dz oi gobizn.noi nacina, dz O ziiadoi y ocaidadzi; ai de. ai juntai y comiiionzi nde.pe.ndZe.ntti cn.zadai pon. z Congn.zio
y pon. ai zgiiatun.ai zitatazi; ai de. ai iocizdadzi mzn.can_
tizi gubzn.namzntazi; y cu de. cizntoi on.ganiimoi diitintoi de can.dctzn. e.ipe.c.azado". Simn e.t z, Kdmlni.itn.acA.6n pd
ca, p. 5. La caracterizacin instrumentalista tambin es muy
comn y considera que "a admni thac.6n pb-ca en iu aczp- c6n mdi ijnpt, e.i e. nitn.ame.nto que. z aobizn.no moviiza pa
Ka a zjzcucin pn.c.t.Lca dz iui pn.ogH.amai". Rodrguez Reyes,""
Kdminiitn.ac.i6n dz izcton. pdbico, p. 29. Como accin instrumental, 'la administracin pblica tambin ha sido definida con
frecuencia. De acuerdo con esta concepcin, "La adminiitn.aci6n
pdbica coniiitz en todai ai opzKacionzi quz tiznzn pon. objeto a Kzaizaci6n o a obizn.vanc.ia on.zoia dz a poitica dz
Eitado". White, Jntn.oduc.ci6n a zitudio dz a adminiitn.aci6n
pdbica, p. 1. Finalmente, como enfoque "innovador", Riggs presenta un concepto que seala a la administracin como he- chos concretados. "E iigni^icado dz a adminiitn.aci6n puzde.
izn. imitado a un concepto unciona, zi dzdn., a a conizcuzA^
cia dz a accin, no a a intznci6n o a a acci6n miima". Op.
cit., p. 37.
23/ Tal es la concepcin del Estado de Weber. "Pon. Eitado dzbz zn\
tzndzKie. un initituto potico z actividad continuada, cuando
y zn a mzdida en quz iu cuadn.o adminiitn.ativo mantznga con ixito a pKztzniin a monopoio dz a coaccin iiica pan.a e.
mantznimiznto dz oKdzn vigzntz". Economa..., p. 44.
69
es observado como una organizacin con poder propio y la administracin pblica como el medio de ejecucin de ese poder.
El objeto de la Administracin Pblica slo puede ser identificado si son superadas las concepciones formales y encontradas
sus races en la realidad social.
La administracin pblica no es
simplemente un cuerpo formal encarnable en la burocracia, que ciegamente pone en accin el poder de un Estado formal, que existe s
lo en funcin de la realizacin de ese poder.
La administracin -
ino en el.Estado.
El Estado
La
globlamente, en el Estado.
las clases
dominantes
La administracin pbli-
dominan
tes.
Las clases -
dominantes, mediante esta frmula, lan disfrazado su poder en el poder del Estado.
El poder del Estado, poder de 1 s clases dominantes, es comprendido por los pensadores -especial' ente Weber- como un poder
que, aunque no exclusivamente expresado como violencia fsica, es
detentado en forma monopolstica.
71
Hoy en da, en
Al proteger in-
Tal uni-
dad, que entre las clases dominantes se manifiesta como una unidad
contradictoria, lo es tambin entre las propias clases dominantes
y las clases dominadas.
Pe-
73
clase de los intereses de las clases dominadas; tambin se comportar con respecto a ellas en una relacin de tu.te.ta y - tK\)JLC..0 . Pa
ra que las clases no se consuman en una lucha estril, para que
los intereses dominantes sean los intereses de las clases dominantes, el Estado, al tutelar y servir, aparenta representar a las
clases dominadas cuando en realidad reproduce las condiciones y las
relaciones de produccin del capitalismo.
a cargo de la administracin pblica -en su caso, a cargo de los municipios o empresas del gobierno central-, suministran satisfactores elementales a los asalariados; la tutela, por su parte,
coii
clases, aparece como un centro de poder estatal que debe ser estudiado desde estas mismas raice i sociales, en la misma forma como la ciencia poltica lo deber hacer con los parlamentos o los partidos.
La administracin pblica es uva institucin del Estado que,
como centro de poder, participa en la organizacin y el ejercicio
del poder de las clases dominantes.
pblica es la administracin del Estado, organizacin pblica de las clases dominantes y, por tanto, una institucin de clase: crea
y reproduce las condiciones de la produccin capitalista.
Pero, -
tambin, como institucin estatal, la administracin pblica, al contribuir a la unidad de la sociedad, tutela y sirve a las clases
75
dominadas; tutela y servicio que, en el capitalismo, no tienen como funcin sino la de reproducir las relaciones de produccin.
capitalismo produce capitalismo.
76
El
III.
La solucin de este -
la sociedad.
En este -
tre vida poltica y vida civil; ,. tanto que Rousseau y Tocqueville abordaron la forjacin de los sistemas republicanos, como una
reaccin de la sociedad frente a
ci de la sociedad
Slo en -
la medida en que recuperemos en la tradicin filosfica de aque- los siglos el significado de la administracin pblica como una relacin del Estado y la sociedad, podremos llegar a comprender la
accin gubernamental como dinmica poltica y administrativa que hace realidad la presencia estatal en el seno de la sociedad civil.
Es precisamente la divisin Estado-sociedad el fundamento en
77
su mutua relacin de instancias mediadoias -el ejecutivo y el legislativo- que las pongan en
El po_
der legislativo es la d legacin de la sociedad en el Estado, en tanto que el poder fjecutivo es la delegacin del Estado en la sociedad.
dad y la funcin delegacional del ejecutivo y el legislativo, se entender la falsedad de las bases sobre las cuales se ha intentado fincar el estudio de la Administracin Pblica: la dicotoma po
ltica-administracin.
78
Por ello,
Ya que
el capitalismo cre al individuo desembarazndolo de las comunidades medievales, la sociedad civil es el seno en que se desenvuelve
ese individuo y los intereses que, como intereses particulares, le
son inherentes; el Estado, por su parte, desprendido de la sociedad civil, asume las funciones generales, pblicas, opuestas a las
actividades particulares realizadas por los individuos de la socie_
dad civil.
i.nte.KcambJLo cond.ci.0nado pon la> ue/izcu de. pH.oduc.cX.6n txtinte. en toda* tas ha>e.i ht6tu,ca ante.Ki.oH.ii> y que. a u vez cu,
cond-Ccona e La. >oce.dad cv".
Marx y Engels, La Lde.oogX.a
alimaa, pp. 72 y 38.
79
El Estado
ciales.
re decir relac:. i dialctica entre estructura (produccin e intercambio) y superestructura (el Estado), a la vez que la independencia relativa del Estado en relacin con los conflictos de clase.
5.
Tomado -
80
contener la dualidad dialctica del Estado y la sociedad y, como lo observa en "La cuestin juda", toca al capitalismo abolir una
caracterstica peculiar del feudalismo: la identidad del Estado y
la sociedad; en la Edad Media, las mismas bases que sirven de sostn a la sociedad sirven, por consiguiente, al Estado.
En el feu-
dalismo nos encontramos ante una oczdad poltica, y un Eitado cV.1, es decir, ante la identidad del Estado y la sociedad.
El capitalismo liquida la antigua estructura social feudal, desvincula lo poltico de lo civil y hace distintos al Estado y la
sociedad.
"Aqu, el 'antagonismo', la 'separacin' o la 'independencia' del Estado y de la sociedad civil o sociedad designan muy exactamente esto: la autonoma especfica del Estado capitalista y
de las relaciones de produccin en el modo de produccin capiti
lista se refleja, en el campo de la lucha de clases, en una autonoma de la lucha econmica y de la lucha poltica de clases".
Poulantzas, Pode.K poltico
talJUta., p. 166.
81
capZ-
lia
que existe una autonoma entre la lucha econmica y la lucha poltica de clases; pero es decir tambin que la lucha econmica se da
en el aislamiento de los individuos, en tanto que la lucha poltica trasciende en colectividades, en clases en cuanto tales.
La se_
paracin del Estado poltico no implica sino el nivel superestructural en el cual las clases contienden como clases, en tanto que la separacin de la sociedad civil implica la lucha econmica de clases de los individuos como individuos, es decir, luchas salaria^
les,
5_/ Segn Poulantzas la divisin del Estado y la sociedad es el reflejo de "un desajuste especfico del Estado y de la lucha econmica de clases. La forma que reviste ese desajuste consiste
precisamente en la relacin del Estado -representativo de la
'unidad1- y el aislamiento de las relaciones sociales econmicas, por medio de la soberana popular y del cuerpo poltico de
'pueblo-ciudadanos*. Antagonismo del Estado y de la sociedad quiere decir aqu desajuste y autonoma respectiva de lo polti.
co y de lo econmico y desajuste del Estado y de la lucha econ_
mica de clases, 'aislada'". Ibld, p. 367.
6_/ "Ese 'antagonismo del Estado y de li sociedad' indica, sin emb a r g o , a d e m s ... una autonoma, fi ^cutiva de. Eitado y d e l a s
clases polticamente dominantes. La relacin del Estado y del
inters poltico de esas clases, que Marx distingue muchas veces de su inters 'privado', 'econmico', 'egosta', etc., no puede establecerse ms que por una autonoma relativa del Estado y de esas clases, cuyo secreto nos lo revela el bonapaKtJtmo:
su caracterstica esencial es precisamente la independencia par_
ticular del Estado respecto de las clases dominantes". lbd, pp. 367-368.
82
dependencia relativa del Estado frente a las clases dominantes y en la organizacin y encuadramiento del proletariado campesino o urbano en corporaciones estatales o paraestatales, tal y como se ha dado tpicamente en el bonapaA.tA.imo.'
La autonoma relativa del Estado frente a la sociedad no es sino otra forma de hacer referencia a su separacin; sin embargo,
tambin significa el creciente poder del Pistado sobre la sociedad,
el fortalecimiento del Bstado que da con da comprime y asfixia ms y ms la vida civil.
Precisa-
vaca y t Eitado,
p . 119.
83
sociedad como un todo para proteger los inte eses de una de sus
partes: el bloque en el poier que aglutina u la burguesa con otras
clases y fracciones dominantes.
84
el Estado slo es comprensible si se entiende que este ultimo, para realizar su funcin y establecer la ficcin de unidad, se erige
como un ente soberano que protege a unas clases frente a las dems.
Para mantenerse como clases dominantes, deben saberse formalmente
gobernadas;'el Estado es una necesidad y la burguesa ha de tole
rarlo porque el Estado sirve a sus fines.
Las clases
dominantes, al adoptar el papel ciudadano, con los deberes y obligaciones que implica, no hn enajenado su condicin de propieta- rias de los medios de produccin, ni su posicin dominante.
El go
14/
15/
85
El comn denominador
de los enfoques, sin embargo, la entie .de como una organizacin es_
pecfica y hasta independiente de Xa estructura gubernamental.
El
El
86
in embar
ma no debe observarse como un problema meramente disciplinario; la dicotoma es algo ms que un planteamiento metodolgico.
expresin
distorsionada
Es la
87
ciedad y el Estado.
siguiente.
La divisin del Estado y la sociedad es profundamente estudia
do por Hegel y Marx; pero, adems, vinculan este problema al centro del estudio de la Administracin Pblica: el objeto.
Es decir,
Bodino, Hobbes, Rousseau y Tocqueville, han. aportado una valiosa contribucin il estudio de la Aclministracion Pblica que ha sido desatendida y que bien merece tomarse en consideracin para situar
nuestra disciplina sobre tierra rirme.
de los medios de produccin, los feudatarios, tambin expropia a las comunidades y los pequeos propietarios, disolviendo los vncu
los genricos que unan a los hombres entre s: crea en el propie-
88
da. 2/
Una clase, la burguesa, hace de la sociedad una imagen de
sus intereses; la sociedad civil no es sino el conjunto de las ca
ses que han asumido las caractersticas de la clase que, como clase hegemnica, dicta su propia forma definida por la propiedad pr
vada, de acuerdo con el modo de produccin capitalista.
Cada indi_
p. 211.
17/ "En rigor y hablando en sentido prosaico, los miembros de la sociedad burguesa no son tomos. La cualidad caracterstica del tomo consiste en no tener ningunas cualidades y, por tanto, ninguna clase de relaciones con otros entes fuera de l, condicionadas por su propia necesidad natural. El tomo carece de necesidades, se basta a s mismo. El individuo egosta
de la sociedad burguesa puede, en su representacin insensible
y en su abstraccin sin vida, inflarse hasta convertirse en
tomo, es decir, en un ente bienaventurado, carente de relacio_
nes y necesidades, que se basta a s mismo y est dotado de ab_
soluta plenitud. Pero la desdichada realidad sensible hace c_
so omiso a su representacin; cada uno de sus sentidos le obl
ga a creer en el sentido del mundo y de los individuos fuera de l, e incluso su estmago profano le recuerda diariamente que el mundo fuera de l no es un mundo vaco, sino que en rigor tiene que llenarlo". Marx y Engels, La iagfidda. ^a.m..0., p.
187.
89
Es as como la burgue-
As,
La socie-
La
90
do.22/
El capitalismo, al liquidar al feudalismo y disolver los vlncu
los sociales que le fueron propios, rompe los lazos que encadenaban el individualismo egosta de la burguesa.' El capitalismo forja una nueva sociedad a partir de la creacin de una sociedad civil, no poltica; por la creacin de un Estado poltico, no ci-
vil.22/
20/ "Todos los presupuestos de esa vida egosta siguen vigentes al
margen de la esfera del Estado, en la sociedad burguesa, pero
como cualidades de la sociedad civil". Ib-td.
21/ "Escindida la sociedad burguesa en sus partes integrantes ms
simples, de una parte los individuos y de la otra los elementos materiales y espirituales que forman el contenido vital, la situacin burguesa de esos individuos ... pero la puesta en
prctica del idealismo del Estado fue, al mismo tiempo la pues_
ta en prctica del materialismo de la sociedad burguesa. La supresin del yugo poltico fue al mismo tiempo la supresin de las ataduras que sujetaban el espritu egosta de la sociedad burguesa. La emancipacin poltica fue contemporneamente,
la emancipacin de la sociedad burguesa de la poltica, de la
apariencia misma de un contenido universal". ZbZd.
22/ "La revolucin poltica, que derroc ese poder seorial, y ele_
v los asuntos del Estado a asuntos del pueblo y que constituy al Estado poltico en asunto general... suprimi con ello el carcter poltico de la sociedad burguesa ... las determina
das actividades y condiciones de la vida descendieron hasta una significacin puramente individual. Dejaron de representar la relacin general entre el individuo y el conjunto del Estado. Lejos de ello, la cosa pblica en cuanto tal pas a -
91
La divisin entre la sociedad civil y el Estado poltico burgueses origin, esencial y tpicamente en la Revolucin Francesa,
la escisin entre los derechos del hombre y los derechos del ciuda^
dao.
son posibles con la disolucin de una formacin social en la que ser ahora de incumbencia general de todo individuo, y la funcin publica su funcin universal... Liber de sus ataduras al espritu poltico, que se hallaba escindido, dividido y estancado en los callejones sin salida de la sociedad feudal; lo
aglutin sacndolo de esta dispersin, lo liber de su confusin con la vida burguesa a la que se haba unido y lo constituy en la esfera de la comunidad, de la actividad universal del pueblo, en el ideal de independencia con respecto a aquellos elementos particulares de la vida burguesa". Ibld, p".247.
23/ "El hombre, en cuanto miembro de la sociedad civil, el hombre
no poltico, aparece necesariamente como el hombre natural.
Los diot> de. 'komrne. aparecen como dn.0A.t4 na.tu.Jie., pues la -
92
la sociedad y el Estado se confunden, en la que la poltica est atomizada en enclaves seoriales y en la que se entremezclan ntimamente los elementos de la sociedad -trabajo, familia y propiedad25/
con la corporacin, el estamento y el latifundio.=-' En la Edad Media, sociedad y Estado son una identidad y, como tal, comparten
las unidades fundamentales de trabajo-corporacin, familia-estamen
to y propiedad-latifundio.
25/
"La vieja sociedad civil tena directamente un carcter poltico, es decir, los elementos de la vida burguesa, como por ejemplo la posesin, o la familia, o el modo de trabajo, se haban elevado al plano de elementos de la vida estatal, bajo
la forma de propiedad territorial, el estamento o la corporacin". bd, p. 246.
93
En el capita
Libertad,
igualdad, seguridad y propiedad, segn la Declaracin de los Derechos del Hombre, son derechos naturales e imprescriptibles que garantizan la propia condicin humana.
del hombre no son sino los derechos del individuo egosta que inte
26/ "Los dKOt de V komme., los derechos del hombre, en cuanto tales, se distinguen as de los dH.QJLtt> da ctoye.n, de los derechos del ciudadano. Quin es el kom e distinto del Ctoyzn?
Ni ms ni menos que el miembro de la sociedad burguesa.
Por
qu el miembro de la sociedad burgus- se llama 'hombre', simplemente hombre, y por qu sus de.'echrs se llaman derechos del
hombre?
Cmo se explica esto?
Pode; os explicarlo remitiendo
nos a las relaciones entre -l Esttdo t ltico y la sociedad
burguesa ... los llamados d rechos de i hombre, los dKO,t& de. V homme. en cuanto distinto.' a los dK' 4 da Ctoye.n, no son
sino los derechos del riem" ri de la so edad burguesa, es decir, el hombre egosta, e.1 h >mbre separ do del hombre y de la
comunidad".
Ibd, pp. 2/,z-2 3.
2 7/ "Los hombres del Estado poli. Leo son religiosos por el dualismo existente entre la vida individual y j.a genrica, entre la
vida de la sociedad burguesa y la vida poltica; son religiosos en la medida en que el hombre se comporta con respecto a la vida del Estado, localizada en el ms all de su individualidad real, como con respecto a su verdadera vida; religiosos
en cuanto que, aqu, la religin es el espritu de la sociedad
burguesa, la expresin del divorcio y del alejamiento del hombre con respecto al hombre".
lbd, p. 239.
28/ "El hombre, en su inmediata realidad, en la sociedad civil, es
un ser profano. Aqu donde pasa ante s mismo y ante los otros
por un individuo real es una manifestacin carente de verdad.
Por el contrario, en el Estado, donde el hombre es considerado
como un ser genrico, es el miembro imaginario de una presunta
soberana y esta privado de su vida real individual e inmerso
en una real universalidad".
I6-cd, p. 233.
94
bre la cual se edifica el Estado es, en tanto que suma de individuos egostas, la negacin material de la vida genrica que, nica
mente como sombra del hombre real, constituye el Estado.
Arraigado en una base constituida por individuos egostas, el
Estado aparece como el espectro fantasmagrico e invertido de la realidad de la sociedad civil.
civil es tambin impotente para forjar al hombre genrico;'as como el Estado representa en el ciudadano, como ser genrico, la sombra del hombre real, la sociedad civil expresa en el individuo,
la realidad del hombre.
95
un ser ficticio.
32/ Marx, al analizar los derechos del hombre, puso especial atencin en los derechos a la libertad y la seguridad. La primera
como condicin de la propiedad; la segunda como garanta del egosmo. "El derecho humano de la JLX.be.Ktad no est basado en
la unin del hombre con el hombre sino, por el contrario, en la separacin del hombre con respecto del hombre. Es el derecho a esta disociacin, el derecho del individuo delimitado, limitado a s mismo ... la aplicacin prctica del derecho humano de la libertad es el derecho humano de la propiedad privji
da" ... "La Ae.guK4.dad es el concepto social supremo de la sociedad burguesa, el concepto de polica, de acuerdo con el
cual toda la sociedad existe para garantizar a cada uno de sus
miembros la conservacin de la persona, de sus derechos y de su propiedad ... el concepto de seguridad no hace que la soci
dad burguesa supere su egosmo. La seguridad es, por el contrario, la garanta de ese egosmo". 16-tcf, pp. 243-244.
33/ "El derecho del hombre a la propiedad privada es el derecho a
disfrutar de su patrimonio y a disponer de l abiertamente (a
ion QK) , sin atender al resto de los hombres, independientemente de la S'ociedad". Ib-id.
96
Debido a que
34 / Al argumentar el carcter de totalidad del Tercer Estado, la burguesa, Sieys afirma que haba asumido tanto los "trabajos
particulares" como las "funciones publicas". Op.C-Lt., pp. 5-7.
35/ "La divisin del trabajo lleva aparejada, adems, la contKa.dC_
c6n intKe. e.1 -LntKb dtt nd\).du.o concKzto o do. ana. dztKmi.nada ka.mjLl.jLa. y z JLnto.Kti> comn de todo to> nd4.vldu.ot> Kzta.-
C-ona.do zntJLZ &Z, inters comn que no existe, ciertamente, tan solo en la idea, como algo 'general', sino que se presenta
97
individuo o ncleo familiar supone, adems de su propio inters particular, un inters general, colectivo.
En el capitalismo, sin
Es cier_
Sin embargo, -
tud de esta contKadlcc6n zntKe. e.t ntzi pa.nticu.laJi y e.t .ntKi coman, en cuanto E&tado, una olma piop.a c JLnde.pe.ndJLe.ntg., ie.paA.ada de. lo fie.atz> 4.nte.ft.e.e.& paxt4.cuLaH.eJi y cote.ctvo6,
y al mismo tiempo, como una comunidad ilusoria, pero siempre sobre la base real de los vnculos existentes". Tb,d.
98
la individualidad plasmada en la sociedad civil, sino de los intereses comunes de todos los individuos que, como intereses comunes,
no comprenden la sociedad civil de conjunto, sino las clases socia_
les que la integran.
racin de los intereses individuales, sino tambin deslindado de los intereses comunes de los individuos como clases; gobierna en beneficio de algunas de ellas, de las clases dominantes.
Por tanto, los intereses individuales se plasman como intereses colectivos, pero parciales, en cuanto se integran en una clase;
el Estado no slo est divorciado / en contradiccin con esos inte
rses individuales, si vio tibian o ' los intereses colectivos de los individuos en cuanto se intecr.
este modo, el Estado se basi en ei
De
ticular y el inters comn, mismo qu sustituye por un inters colectivo de clase y que se constituye . a algo material y ajeno a la
sociedad,'porque slo representa el inters colectivo de las cla_
37/ "La lucha prctica de estos intereses particulares que constan,
teniente y de un modo real se enfrentan a los intereses comunes
o que ilusoriamente se creen tales, impone como algo necesario
la interposicin prctica y el refrenamiento por el inters -
99
ses dominantes.
El Estado capitalista
es la organizacin creada por la burguesa para defender sus intereses y dar proteccin a la propiedad privada de los medios de pro
duccin.
clase los intereses comunes de la sociedad civil; el Estado, organizacin de clase, pretende salvar su divorcio con la sociedad aspirando a dar unidad a la propia sociedad.
100
la nacin".
reses de clase de la burguesa y el proletariado, creando el inters comn que l mismo aspira a representar; el Estado no es sino
la unidad de clase, la unidad del inters comn de las clases domi^
nantes.'
Conforme a todo lo anterior, nos encontramos ante la evidencia de que el divorcio del Estado y la sociedad se expresa en forma doble: por un lado, al travs del antagonismo entre la vida pblica y la vida privada y, por el otro, al travs de la contradiccin entre inters particular e inters comn.
De ello se despren
de que la separacin Estado-sociedad debe entenderse como la autonoma relativa del Estado frente a la sociedad; sociedad que lo ha
engendrado y lo hace vivir.
implica, como dijimos, la existencia de dos entes distintos que, para existir requieren separarse y, a la vez, relacionarse; su divisin es una relacin dialctica entre estructura y superestructu
ra, relacin mutuamente necesaria a partir de su existencia separa
da: precisamente es la separacin lo que permite que existan.
Del
mismo modo como las condiciones materiales de existencia produjeron en la Edad Media la identidad del Estado y la sociedad, en el
capitalismo las condiciones materiales de existencia han producido
su separacin.
101
El Estado,
veremos en el captulo siguiente, constituyen las formas de relacin gue se establecen entre la sociedad y el Estado.
40/ "Como el Estado naci de la necesidad de refrenar los antagonismos de clase, y como, al mismo tiempo, naci en medio del conflicto de esas clases es, por regla general, el Estado de la clase ms poderosa, a etcue. z.con6me.omznt m&M podiioia.
que, con ayuda de l, se convierte tambin en La. Ca-ie. poZX.t-camznte. dominante., adquiriendo con ello nuevos medios para la
represin y la explotacin de la clase oprimida". Engels, E&
0KA.QW. ... p. 201.
102
8.
social del trabajo va aparejada a la distincin entre inters privado e inters comn.
gundo en el Estado.
mn ilusorio en la medida en que es la organizacin de los intereses comunes de las clases dominantes; el Estado, por tanto, asume
en inters comn de las clases dominantes la realizacin de distin
tas unc<7ne pbtca.
Desde
este punto de vista, los regmenes polticos son el resultado de la organizacin funcional del Estado, de la distincin de las funciones pblicas.
La organizacin del Estado en regmenes polticos ha tenido 103
dad-Estado, en la cual la propia divisin funcional atln no aparece; existen grandes cuerpos colegiales en los que las decisiones son tomadas de comn acuerda, pero sin especializacion o jerarqua.
En la Edad Media, por su par :. se desconoce la distincin entre lo pblico y lo privado, lo pollv '.co y lo social, creando una esca_
la jerrquica piramidal de vasallaje, que relaciona como personas
particulares al secr y > su protegido, y a ste, como seor, con
su propio protegido y
as: sucesivamente.
104
dimientos en el interior de los organismos colegiados, pero no entft los organismos colegiados mismos; la divisin de funciones no
se concreta en un rgano que le sea correspondiente.
Por ello, la
hasta que, como condicin histrica, se desarrolla la divisin social del trabajo en el modo de produccin capitalista.
Es de sobra conocida la te< ra de la divisin de poderes como
para abundar en ella.
105
la realidad, esto es, en el desarrollo de la divisin social del trabajo en un momento histrico determinado.
El grado de divisin
social del trabajo determina la formacin, diferenciacin y especializacin que alcanzan las instituciones de la sociedad civil y,
por tanto, del Estado.
rresponde una mayor diferenciacin y especializacin de la organizacin del Estado, es decir, el rgimen poltico.
La divisin social del trabajo, sin embargo, no slo determina la diferenciacin y especializacin de las instituciones polti^
cas, sino tambin las modalidades que adquieren sus relaciones.
Asi, la organizacin de poderes puede adoptar tres caractersticas,
segn una tradicional tipologa: divisin, colaboracin o confu- sin de poderes.
en el carcter jerrquico o polirquico de la organizacin del poder, sugiriendo la distincin entre regmenes unitarios y regmenes pluralistas.
106
forma como el Estado y la sociedad contraen determinadas relaciones que median y compensan su divisin, concretando en el poder le_
gislativo la representacin de la sociedad en el Estado y en el p
der ejecutivo la representacin del Estado.en la sociedad.
Confor
Los diputados y -
107
Estas consideraciones nos sitan ante la distincin entre rgimen poltico y gobierno, categoras frecuentemente confundidas.
Su primera diferencia radica en la que es propia entre el todo y la parte: el rgimen es el todo, el gobierno la parte, es decir, el poder ejecutivo.
de la primera, comprende al rgiirn poltico como el conjunto institucional del Estado; es el "esqueleto" y el organismo material del Estado, el escenario en el cual se desenvuelve la vida poltica.
el divorcio entre lo universal y lo particular, significa sustancialmente la autonoma relativa del Estado con respecto de las ca.
ses sociales; es decir, aunque el Estado es un producto de las ca
ses y sus conflictos, como unidad de clases mantiene una autonoma
relativa con respecto a las clases dominantes, a las dominadas y a
las que le sirven de pedestal.'
108
La lucha poltica, por al contrario, implica una transformacin de lo; modos de exister jia y de las condiciones sociales; en
esta lucha lo que est
obrero.
109
burguesa por seguir siendo una clase, los proletarios por dejar de ser una clase y liquidar, para siempre, las clases.
En esta si_
tuacin, el Estado capitalista de clase trasciende la lucha econmica, queda situado en la lucha poltica y adquiere una relativa autonoma de las clases y sus conflictos.
la sustantividad propia que adquiere el Estado como instancia en la que los conflictos de clases adquieren un nivel nacional, una implicacin de clases como conjuntos que pugnan por sobrevivir como tales (las clases dominantes) o liquidarlas como tales (el proletariado) .
Es en ests condiciones que la administracin pblica capitalista se presenta como una forma de relacionar al Estado y la sociedad, una forma de vincular lo general con lo particular, dentro
de un terreno en el cual las clases estn presentes.
La administra^
cin pblica, como tal, como p&bca, como administracin del Esta
do, parte de la universalidad de su propio carcter poltico para
concretarse en las particularidades de la sociedad civil.
Precisa
110
la accin gubernamental, como administracin del Estado, se caracteriza por individualizar la accin del Estado cuando entra en coii
tacto con la sociedad, es decir, con la particularidad de la socie_
dad civil.-/
La relacin Estado-sociedad no existe sino con la relacin so_
ciedad-Estado, es decir, con la vinculacin que va de la sociedad
al Estado.
111
9.
La antinomia Estado-sociedad no puede ser resuelta, mucho menos como lo intenta Hegel por medio del modelo medieval,-/caracterizado precisamente por la identidad de la sociedad y el Estado.
Hegel mismo, quien caracteriza en el capitalismo la divisin entre
la sociedad y el Estado, no puede argumentar la naturaleza poltica de las clases sociales y, como clases polticas, adems de sociales, borrar con ello la distincin Estado-sociedad.->
Por tan-
112
de la sociedad y el Estado.
El hecho principal, la divisin entre el Estado y la sociedad,
caracterstico del capitalismo, es desconocido en la Edad Media.
La unidad del Estado y la sociedad queda resuelta en la unidad mi
ma del Estado, por cuanto las clases sociales son clases polticas.
El capitalismo, al desmembrar de lo poltico actividades realizadas como tKabajoi paKtcua.Ke.,' atribuye al Estado actividades 9/
que no pueden implicar, en contraste, sino (anclon& p.bca .'
La identidad entre el Estado y la sociedad, que confunde tambin lo pblico y lo privado, hace del Imperio medieval una superposicin laxa e imprecisa sobre la estristura feudal.
El capitalismo,
La solucin hegeliana de -
113
Tal identi-
por objeto resolver la unidad, sino ms bien patentizar el divorcio del Estado y la sociedad.
114
do.'
es decir, colectividades en las cuales se identifican los individuos como grupo,' trascienden en lo poltico -lo general-, lo que
en lo econmico se presenta como particular, aislado, individualizado.
Las clases sociales hacen general la particularidad del individo; sin embargo, ellas no se incorporan como tales al Estado, ya que por este hecho se convertiran en clases polticas,'como
en la Edad Media, desapareciendo la divisin entre la vida poltica y la vida civil.
Las clases sociales hacen genrral la particularidad indivi- -
11/
12/
13/
"El tte.mo.nto ata-ita tiene la determinacin de que la ocupacin universal llegue a la existencia no slo en s, sino tambin para s, es decir, que el momento de la libertad subjetiva formal, la conciencia publica, como universalidad emprica
de los pareceres y pensamientos de la masa, llegue a l a la existencia". Hegel, TltoiO &X.OL. . . , p. 307.
"En la medida en que millones de familias viven bajo condiciones econmicas de existencia que las distingue por su modo de
vivir, sus intereses y su cultura de otras clases y las oponen
a stas de un modo hostil, aqullas forman una tOLiZ.". Marx,
Et de.cocho
bKwman.i.0 de, Lu Bon.apa.fite., p . 3 4 1 .
"La ctae. pivada no se transforma en tta&e. potXXca, sino que
como la clase privada adquiere su actividad y su significado polticos, no tienen pura y simplemente actividad y significado polticos. Su actividad y significados polticos, son la actividad y significados polticos de la clase privada como
clase privada. Por lo tanto, la clase privada no puede entrar
en la esfera poltica ms que de acuerdo a la distincin entre
las clases de la sociedad civil. La diferencia entre las clases de la sociedad civil llega a ser una diferencia poltica".
Marx, Citca..., p. 90.
115
dual, pero no directamente, sino por medio de de.e.ga.do. Los delegados son, en cuanto tales, un cuerpo organizado que en la vida poltica integra el inters de clase.
14/ "Ya que la dite.QO.cA.6n se hace para la deliberacin y la decisin sobre aiantoi unve.Kia.te.-& , ella tiene el sentido de que por la confianza son determinados a ello tales individuos, los
cuales se entienden mejor en tales asuntos que los que delegan,
as como tambin que ellos no hacen valer el inters particular de una comunidad o corporacin contra el inters universal,
sino que hacen valer esencialmente ste. Con ello, no tienen
la relacin de ser mandatarios, comisionados o portadores de instrucciones, tanto menos cuanto la reunin tiene la determinacin de ser una diambiza. viva que se instruye y se convence
recprocamente, y que delibera en comn". Hegel, Tto&O{OL. . . ,
pp. 313-314.
15/ Hegel trata el problema de las clases como mediacin en el
apartado "El poder legislativo", de su obra tooia. dzt de.n.&_
cho. Esto no es accidental; al contrario, pretende y consigue
mostrar la necesidad de la organizacin institucional que tienen las clases, aunque limite tal organizacin al parlamento bicameral. Sin embargo, el corporativismo actual viene a de-
116
ler formas representativas estamentales expresadas en sus consejos colegiales, hasta gue liquid totalmente las bases sociales y
materiales del feudalismo; pero paralelamente propici y desarroll otros organismos colegiados donde dio cabida a las delegaciones de clases, mismos que originaron el Parlamento y despus, tras
la Revolucin Francesa, la Asamblea Nacional.'
El Estado capita
el corporativismo ha intentado atenuar la lucha de clases e institucionalizar negociaciones por medio de delegados.
Conforme el de
117
poltico y establecido cierta delegacin oficializada con el Estade para realizar consultas mutuas.
del capitalismo ha creado junto a instancias parlamentarias tradicionales, nuevos foros de representacin de la sociedad civil en el Estado.
clases trasciendan los parlamentos como instancias de representacin testimonia que las asambleas legislativas, al disminuir su ca
rcter representativo o no adecuarse a la estructura de clases del
capitalismo avanzado, son sucesivamente sustituidas por nuevas for_
mas de representacin dentro del rgimen poltico, como delegacin
de la sociedad ante el Estado.
La delegacin de las clases sociales en el seno del Estado, 1
17/
como dice Hegel, implica el elemento mvil de la sociedad civil,'
el elemento que conoce sus problemas vitales.'
Tal delegacin -
de la sociedad civil implica ya una organizacin de clase que ha trascendido al individuo egosta, recogido en el seno de ella misma; el individuo, agrupado en clases, no se manifiesta entonces co_
mo ciudadano abstracto, sino como miembro de clase.
Las clases, -
po-
ioczdad
m6vt de. ta
118
Slo al
19/ Hegel realza el factor de organizacin de clase. "En cuanto stos son delegados por la sociedad civil se encuentra inmediji
tamente en ello que esa sociedad civil hace esto como aquello
que ella es; por tanto, no como disuelta atomsticamente en los individuos, que se renen en un instante sin otra orientacin ms que para un acto individual y temporal, sino en cuanto asociaciones constituidas, comunidades y corporaciones articuladas, que reciben de este modo una vinculacin poltica".
Ibld, pp. 312-313.
20/ "En_qu, pu<>, iZn.ve.n ai cai&i como me.dadon. con zie. ex*emo I e. EitadoT? UnZcamznte. en que. 'O Zntz.n.e.izi pan.tZcua.n.zi
di Tai comunZ.da.dzi, con.pon.acZonzi e ZndZvZduoi Z aZian' o
'en que iui Zntzn.zizi aZiladoi an.n.zgan pon. in.tin.mt.dJLo de. ai
caizi iui cue.nta. con e.1 Estado y tambin en que e l pensar y
querer inorgnicos de la multitud y de la masa' en la creacin
de las c l a s e s , han ocupado su voluntad (su actividad) en la
apreciacin de la actividad de las c l a s e s , han ocupado su 'peii
sar' y gozado de la ilusin de su ob j etivizacin. . Ve.n.0 ai caiti de.be.n Z.K\)JLK a mJLimo tiempo como me.d<.adon. paxa. que.
con.pon.acZomi
A saber, la si-
La administracin
pblica es, de este modo, una mediacin y, por tanto, una relacin
que vincula el Estado y la sociedad.
10.
Dicotoma poltica-administracin.
El legislativo y el ejecutivo
El modo de produccin capitalista se ha caracterizado, sobre
todo en el siglo XIX, por la tendencia ascendente del poder ejecutivo frente al poder legislativo; la creciente burjcratizacin del
Estado, manifiesta en la organizacin administrativa del ejecutivo,
se ha extendido a los otros dos poderes, hacindolos depender cada
da ms de estructuras y procedimientos rutinarios y permanentes.
Hoy en da es clebre el ritualismo'enmaraado y formalista con
e individuo no e ailzn' . A la inversa: 1) transigiendo con
el 'inters del Estado'; 2) siendo ellas mismas el 'aislamiento poltico' de esos intereses particulares, concilian este aislamiento como acto poltico en el cual, por ellas, esos 'in
tereses aislados' son elevados al rango de inters 'general'...
120
que el poder judicial desahoga sus asuntos, cuando los llega a des_
ahogar, y el dominio ejercido por las comisiones permanentes que se responsabilizan de la administracin interna del legislativo y
de los asuntos especiales que se tratan en su seno.
Paralelamente,
se ha puesto de manifiesto la participacin creciente del legislativo en tareas ejecutivas, as como la intervencin en aumento del
ejecutivo en tareas legislativas.
yor extensin, se le han atribuido las tartas legislativas ms importantes que antiguamente estaban resrvalas al legislativo.
En
mismo, el capitalismo divide lo que en la Edad Media era unidad: el Estado y la sociedad; del mismo modo, al especificar y diferenciar la economa, dndole coherencia, especializa y distingue otras
121
tancia por cuanto al distinguirse de la sociedad, va disolviendo antiguas formas patrimoniales y colegiales de administracin, dando cabida crecientemente a las formas burocrticas.
Al destruir *
22/ Max Weber nos ha legado un relato ilustrativo y claro del modo
como se form la burocracia del Estado moderno; ver su "PoltjL
ca como vocacin".
23/ "Este podzK ZJe.CUtA.VO, con su inmensa organizacin burocrtica
y militar, con su compleja y artificiosa maquinaria de Estado,
un ejrcito de funcionarios que suma medio milln de hombres,
junto a otro ejrcito de otro medio milln de hombres, este es_
pantoso organismo parasitario que se cie como una red al cuer
po de la sociedad francesa y le tapona todos los poros, surgi
en la poca de la monarqua absoluta, de la decadencia del rgimen feudal, que dicho organismo contribuy a acelerar". Marx,
E dX.zcJ.ocko bn.umcuiX.odz Lu<L& Bonapafitz, p. 339.
Marx, La Quznxa
122
revolucin que en la superestructura del Estado tuvo tres fases: primero form y desarroll la maquinaria burocrtica de la monarqua, dentro de la unidad relativamente indiferenciada de la legis_
lacin y la ejecucin; luego, con la Revolucin Francesa, elev al
legislativo como centro cimero de la primera repblica; finalmente,
en el imperio de Luis Bonaparte pone al ejecutivo por encima del legislativo.
El
Sentencias
El -
25/
26/
27/
124
sa coexisten en un balance de fuerzas, pero inclinado a la primera,'en tanto que en la monarqua bonapartista la burguesa no ha
29/
sido capaz de gobernar y el proletariado an no lo e s . '
Un eje-
cutivo fuerte no es, por tanto, sino el producto de un Estado fortalecido sobre la sociedad.
Las clases dominantes son tales, porque en el modo de produccin capitalista el capital explota al trabajo; su dominio directo
es econmico; es decir, la explotacin origina la sujecin econnuL
ca.
bido a sus fraccionamientos internos, a sus rivalidades intesti- as,'su unidad de clase queda condicionada a la unidad misma del
Estado'y la unidad del Estado est sujeta a las clases, incluyen
28/ "La alianza de clases nobleza-burguesa est, en este caso,
marcada con frecuencia por un predominio muy claro de la nob^e
za"..."hay, pues que distinguir entre 'bonapartismo', que no depende de una fase de transicin propiamente hablando, y la
monarqua absoluta". Poulantzas, Podti poltico y clai& 0clale.6 en e.1 Etado
29/ "El imperio ^_de Luis BonapartJ. . . en realidad, era la nica forma de gobierno posible, en el momento que la bu.KQU.mla. haba perdido ya la facultad de gobernar el pas y la claiZ trabajadora no la haba adquirido an". Marx, La QU.ZKKO. civil. ..,
p. 541.
30/ "Durante los regmenes siguientes J_a la Revolucin Francesa/,
el gobierno, colocado bajo el control del parlamento -es decir,
bajo el control directo de las clases poseedoras-, no solo se
convirti en un vivero de enormes deudas nacionales y de im- puestos agobiadores, sino que, con la seduccin irresistible de los cargos, momios y empleos, acab siendo la manzana de la
discordia entre las fracciones rivales y los aventureros de las clases dominantes". lbldf pp. 540-541.
31/ El Estado capitalista es la unidad poltica de las clases domi_
nantes. Este carcter de unidad de clase de las clases dominantes, lo apreci en toda su plenitud Engels, al tratar el problema de la vivienda: "lo que los capitalistas ... tomados
individualmente no quieren, u Eitado no lo quiere tampoco. Si,
pues, los capitalistas aliladoi deploran la miseria de la vi125
De es_
La burguesa
francesa, apoderada de la Asamblea Nacional entre 1848 y 1851, sucumbi frente al ejecutivo de Bonaparte despus de no lograr gober
nar ella misma.'
Las revolucio-
vienda, pero apenas hacen nada para paliar al menos superfi- cialmente sus consecuencias ms espantosas, loi captai. ii tai zn iu conjunto, zl Eitado, no haidn mucho mdi". Contribucin. .
p. 635.
32/ "Si la repblica parlamentaria, como deca M. Xhiers, era 'la
que menos_las divida' a las diversas fracciones de la clase
dominante^/, en cambio abra un abismo entre esta clase y el
conjunto de la sociedad situado fuera de sus escasas filas. Su
unin vena a eliminar las restricciones que sus discordias im
ponan al poder del gobierno bajo regmenes anteriores, y, ante la amenaza de un alzamiento proletario, se sirvieron del po_
der del Estado, sin piedad y con ostentacin, como de una mquina nacional de guerra del capital contra el trabajo. VKo
tita cruzada ininterrumpida contra tai ma&a productorai Izi obligaban, no ilo a rzvtitir al poden. nje.cu.tlvo di acultadzi
dz K&pn.ti6n cada vez mayoA.e., hi.no, al miimo tiempo, a dzipojaft a iu piopio valuante. paKlamintaKio -la iamblza Nacional-,
ano pon uno, dz todoi 6u m&dioi de. d&&na contra eJL podeA ziicutivo". Marx, La guzKKa civil... , pp. 540-541.
126
34/ "Al paso que los progresos de la moderna industria desarrollaban, ensanchaban y profundizaban el antagonismo de clase entre el capital y el trabajo, el pode.K de.1 Eitado fue adquirieri
do cada vez ms el carcter de poder nacional del capital sobre el trabajo, de fuerza pblica organizada para la esclaviza^
cin social, de mquina del despotismo de clase. Despus de cada revolucin, que marca un paso adelante en la lucha de ca
ses, se acusa con rasgos cada vez ms destacados el carcter puramente represivo del poder del Estado. La revolucin de
1830, al traducirse en el paso del gobierno de manos de los t
rratenientes a manos de los capitalistas, lo que hizo fue trans_
ferirlo de los enemigos ms remotos a los enemigos ms directos de la clase obrera. Los republicanos burgueses, que se
aduearon del Poder del Estado en nombre de la revolucin de Febrero,- lo usaron para las matanzas de Junio, para probar a la clase obrera de que la repblica 'social' es la repblica que asegura su sumisin social para convencer a la masa monrquica de los burgueses y terratenientes de que pueden dejar sin peligro los cuidados y los gajes del gobierno a los 'republicanos' burgueses. Sin embargo, despus de su primera y heroica hazaa de Junio, los republicanos burgueses tuvieron que
pasar de la cabeza a la cola del 'partido del orden', coali- cin formada por todas las fracciones y facciones rivales de la clase apropiadora, en su antagonismo, ahora franco y manifiesto, contra las.clases productoras. La forma ms adecuada
para este gobierno por acciones era la Ke.pdblX.ca pa.Kia.tne.nta.fia,
con Luis Bonaparte por presidente. Fue ste un rgimen de
franco terrorismo de clase y de insulto deliberado contra la vlle. multA.tu.de.". Marx, La Qu.eM.Ka cv...,
p. 540.
127
El proceso llega
El Se-
36/ El desarrollo del poder del Estado "se vea entorpecido por t
da la basura medieval: derechos seoriales, privilegios locales, monopolios municipales y gremiales, cdigos provinciales.
La escoba gigantesca de la revolucin francesa del siglo XVIII
barri todas estas reliquias de tiempos pasados, limpiando as,
al mismo tiempo, el suelo de la sociedad de los ltimos obs- tculos que se alzaban ante la superestructura del edificio
del Estado moderno, erigido bajo el Primer Imperio que, a su vez, era el fruto de las guerras de coalicin de la vieja Eur
pa semifeudal contra la moderna Francia". Marx, La. QU.IKKO. c-t\J1...,
p . 539.
128
provocan que todas las conquistas liberales arrancadas por la burguesa al antiguo rgimen, se conviertan en un obstculo para su desarrollo; si a fines del siglo XVIII la burguesa enarbola la
bandera liberal de la libertad, la seguridad, la igualdad y la pro
piedad, en fin, los Derechos del Hombre, a mediados del siglo XIX
estos mismos Derechos se han convertido en una remora de su desenvolvimiento, porque junto con el parlamentarismo imposibilitan su
unidad de clase.'
37/ "La burguesa tena la conciencia exacta de qu-: todas las armas forjadas por ella contra el feudalismo se 'olvan contra ella misma, de que todos los medios de cultura alumbrados por
ella se rebelaban contra su propia civilizacin, de que todos
los dioses que haba creado la abardonaban. Comprenda que to_
das las llamadas libertades civil ;s y los organismos de progre_
so atacaban y amenazaban al mismo tiempo en la base social y en la cspide a su dominacin de clase". Marx, B de.cocho biwma.no..., p. 2 91.
38/ "Cuando en cada manifestacin de vida de la sociedad vea un peligro para la 'tranquilidad', como poda empearse en mante_
ner a la cabeza de la sociedad el figme.n de. agta.cn, 6u p10_
po KQmn, tt H.gm&n pa.nia.me.nta.)io, este rgimen que, segn
129
Sin emba
go, este hecho debe comprender esencialmente el papel de las clases dominantes, esto es, su imposibilidad para tener en el parlamento su unidad de clase; no as la posibilidad real del proletariado de acceder y someter a su dominio el poder legislativo.
Con el eclipse del parlamento como centro hegemnico, el poder legislativo pasa a compartir el papel delegacional de la sociedad en
el Estado con nuevas formas de representacin burguesa y proletarias, que se engendran del desplazamiento de la hegemona de la
ventilan bajo formas de ideas; cmo, pues, algn inters, alguna institucin van a situarse por encima del pensamiento e imponerse como artculo de fe? La lucha de los oradores en la
tribuna provoca la lucha de los plumferos de la prensa, el club de los debates del parlamento se complementa necesariameii
te con los clubes de debates de los salones y tabernas, los re_
presentantes que apelan continuamente a la opinin del pueblo
autorizan a la opinin del pueblo para expresar en peticiones
su verdadera opinin. El rgimen parlamentario lo deja todo a
la decisin de las mayoras; cmo, pues, no van a querer dec
dir las grandes mayoras fuera del parlamento? Si los que estn en la cima del Estado tocan, qu cosa ms natural sino
que los que estn abajo bailen". lbd, p. 292.
39/ "La distincin legislativo-ejecutivo sera una garanta para las clases dominantes: permitira el desplazamiento del centro
de gravedad de la unidad poltica, en el caso de una escalada
parlamentaria de las clases dominadas". Poulantzas, Pode.fi poIZtlco..., p. 410.
40/ "El predominio actual del ejecutivo corresponde de manera efe^
tiva a las dificultades que la fraccin monopolista encuentra
para organizar su hegemona poltica respecto de las clases dcj
minadas en el parlamento..., pero tales dificultades no por
eso atestiguan un riesgo real de conquista del parlamento por
las clases dominadas". ibZd, pp. 410-411.
130
del
aumenta y se estimula su intimidad con el poder ejecutivo del Estado burgus moderno.
As como la divisin del Estado y la sociedad es la clave de
la distincin entre poder ejecutivo y poder legislativo, esta distincin es la clave de la dicotoma poltica-administracin.
En -
de la divisin del Estado y la sociedad es posible entender la dicotoma poltica-administracin, como una distorsin de la distincin entre legislativo y ejecutivo.
41/
"En la relacin del Estado y del bloque en el poder, el desplazamiento del legislativo al ejecutivo... concierne a las
modificaciones de la fraccin hegemonica ... desplazamiento
de la hegemona de la fraccin industrial a la fraccin financiera y, despus a la monopolista". bd. p. 412.
131
Tenemos la
pdbca,
cap. 7.
132
ne, Hegel, Marx y Tocqueville, con Wilson, Goodnow, Moreland, Willoughby y Weber.
La teora bipartita de poderes distingue conce.bln y hace.fi co44/
mo elementos en unidad, no en divorcio. Rousseau' identifica vg_
untad
vo.
y lutfiza o potzncla
y aplicacin
(ejecutivo) ,
Para los -
tres filsofos polticos no hay un tercer poder: el judicial; en tanto Rousseau lo omite, Hegel y Paine lo someten, junto con la ad
44/ "En toda accin libre hay dos causas que concurren a producirla: la una mofial, o se.a a voluntad que. de.te.funlna e.t acto; la
otKa lj,c.a, o &e.a la pote.nca que. la e.jzcuta. Cuando camino
hacia el objeto, necesito primeramente querer ir, y en segundo
lugar, que mis pies puedan llevarme. Un paraltico que quiere
correr, como un hombre gil que no quiera, permaneceran ambos
en igual situacin. En el cuerpo poltico hay los mismos mSv
les: dlhtngale. e l la tue.fi.za y la voluntad; &ta bajo e.1 nomb/ie. de. Pode.fi legislativo;
la otfia, bajo e.1 de. Vode.fi e.jcut
vo. Nada e hace, o nada de.be. hace.fit>e. n su concufuo".
El
contfiato social, p. 241.
45/ Paine, Los difie.ch.OS de.1 hombfiz, p. 1 8 4 .
4/ Hegel, fllosoia..., p. 298.
133
impone y hecho que se cumple", sino entre plane. ge.ne.iale. y me- do e.pzcale. ; esto es, al fin de cuentas, entre legislacin y ejecucin.
trascendental-
E, pon. a de.cA.ilo, e.1 n-Cco alan de.cubA.me.nto en mate.K,a de. Kdmlnl,tKac6n Pblica que. fizmoi iializado".
El antiguo *
gime.n y la Jie.voluc6n, pp. 249-250.
134
Opuesto a la identificacin de la poltica con el estadista y la administracin con el ministro, Moreland considera que ambas se
confunden en la realidad y que esta misma confusin crea la necesi^
dad de su d i s t i n c i n . G o o d n o w afirma que en todo aobierno exis_
ten "dos funciones primarias o fundamentales: la txpKtii6n de. la -
voluntad
d e l E s t a d o y l a e.jtcud6n
... e s t a s f u n -
More-
land y Goodnow se inclinan por la divisin de funciones y se oponen a la divisin de poderes; es decir, estn a favor de la separa
cin funcional de lo que parecen ser las dos actividades "naturales"
Pero no slo por tal omisin, sino porque ese esquema sos-
laya la distincin entre uncin i}e.cutva y funcin admini&tKativa, distincin que asume un doble carcter: 1) toca al zje.cutivo supervisar la ejecucin de las leyes y a la administracin hacer lo que la ley seala; 2) el tje.cutX.vo es el todo y la administracin una p a r t e .
48/
Segn Moreland, el hecho de que en la realidad, poltica 7 administracin estn confundidas "sirve slo para incrementar la
necesidad de un claro reconocimiento de la distincin". Pero
no nos dice el por qu de tal necesidad. "The science of public administration", pp. 414-415.
4 9 / G o o d n o w , Politic
and admi.nJUtXati.on,
50/ Willoughby, The. QOVtKnmtnt
o modlin
220.
135
p. 22.
tate, p p .
217, 2 1 9 -
El administrador profe_
Wil_
loughby y Weber llevan la dicotoma a sus ltimas consecuencias: Willoughby propone en la administracin un quinto poder, no slo separado de la poltica, sino de la propia ejecucin y Weber identifica poltica y administracin como profesiones excluyentes.
La dicotoma poltica-administracin llega a su climax; se
convierte en una preocupacin enigmtica, enmascara un problema
"De acuerdo con su propia invocacin, el genuino jnelona.fu.0 ... no hala. poltica. H&6 ble.n ka.nA. una 'administracin' ImpaKclal. Esto es vlido tambin para el llamado administrado A.
' po ltco' , al menos oficialmente, en tanto que la KOL&on d'tat, es decir, los intereses vitales del grupo gobernante no
estn en cuestin. Slne. -La. tt Studlo, 'sin desdn ni parcialidad', debe administrar su cargo. VoK tanto, no de.be. hacil pie.cJ.4ame.ntz lo que. e.1 poltico, e.1 ld&K
b&n ha.ce.K empii, e.t de.o.n. poltica.
136
muestran que, entre los centros de poder del Estado, el judicial no ha tenido importancia alguna.
Se ha convertido en parte de la
na de este hecho, en la medida en que el legislativo y el ejecutivo representan la polaridad de poderes en el Estado durante el siglo XIX, polaridad que termina con el ascenso del ejecutivo.
Existe pues una divisin entre poltica y administracin?
No.
poltica y administracin.
137
tado y al rgimen que adopta, no slo a una de sus partes: el legislativo; sin embargo, el nico aspecto administrativo del Estado
coincide casi exclusivamente con el poder ejecutivo, el gobierno en accin, la administracin pblica.
11.
produccin capitalista, por cuanto existe, como condicin histrica especfica, el divorcio entre el Estado y la sociedad; existe por cuanto tiene la funcin de mediar entre ambos e, individualizando en la sociedad la universalidad del Estado, actuar como dele,
gacin de ste en aqulla.'
138
En contraste
to a la voluntad principesca.
El ejecutivo no es
Como -
tal, como realidad concreta, tiene al mismo tiempo supuestos materiales y sociales determinados histricamente en el modo de produc_
cin capitalista.
Si la administracin pblica es una mediacin, como tal no puede sino relacionar entes separados; de este modo, la existencia real
de la administracin pblica capitalista supone el divorcio de la
sociedad y el Estado.
A su vez, el di^
vorcio entre vida privada y vida pblica produce la distincin entre actlvldadzi pKlvadai, asumidas por individuos -por particula
res- en su beneficio, y {unclonzi pdbtlcai, atribuidas al Estado.
La administracin pblica supone, como opuesta, la administracin
interna del inters comn particular; el inters comn particular'
por cuanto integracin en algn organismo civil de la sociedad, es
140
Su di_
ferencia sustancial es patente: la administracin pblica, al relacionar al Estado y la sociedad, concreta en actos particulares
la universalidad del Estado; la administracin privada, interna a la sociedad civil, mantiene la particularidad inherente al inte_
res privado en el seno mismo de la sociedad civil.
La administra
entre
la
administracin pblica.
Como
qued establecido, las clases median entre la sociedad y el Estado y la administracin pblica entre el Estado y la sociedad.
El
141
En el capi-
talismo, Estado y sociedad son diferentes y, por tanto, la administracin pblica, por la necesidad objetiva de la mediacin,
aparece como una relacin entre ambos.
Qued asentado que las clases unlversalizan, como delegacin
civil en el Estado, la individualidad de la sociedad; por su parte, como delegacin poltica en la sociedad, la administracin pt
blica individualiza en actos concretos la universalidad del Estado.
Estado-sociedad: la forma universalizadora que relaciona a la sociedad con el Estado y la forma individualizadora que hace lo pro
pi entre el Estado y la sociedad, es decir, la forma universalizadora que encarna en las clases sociales y la forma individualizadora que lo hace en la administracin pblica.
Ambas, clases -
142
el
Como di^
de la administracin
ca confluyen en la creacin de un conjunto institucional, en un aparato organizativo en el cual se conserva el efecto ae la duali^
dad de la mediacin.
57/
58/
59/
143
fuerza, Rousseau; ejecucin, Paine; cumplimiento-aplicacin, Hegel; ejecutar, Tocqueville)-, fue confundida con la distincin en
tre poltica y administracin.
de la dicotoma poltica-administracin -Wilson, Goodnow, More- land, Willoughby y Weber- identifican el e.gAatvo -que para
Rousseau, Paine, Hegel y Tocqueville se presenta en forma de "voluntad", "decisin" y "prescripcin-supervisin"- con potX.tA.ca.; igualmente identificaron el e.je.c.utvo -manifiesto para los filoso
fos polticos como "fuerza", "cumplimiento-aplicacin" y "ejecu-
Rousseau,
Paine, Hegel, Marx y Tocqueville, pensadores que advirtieron la dicotoma de la sociedad y el Estado -principalmente Hegel y Marx-,
concibieron, aunque con diferentes formulaciones, la organizacin
de la mediacin bipolar en el legislativo y el ejecutivo, realzan
do como caracterstico de uno la voluntad o decisin, y del otro
la fuerza o accin; pero nunca los identificaron con poltica y -
complejo o que est compuesto por dos o ms: el e.6ta.be.C- mZznto di a. lay y su e/eeuc-ctfn". lbd, p. 187.
144
La
Replantee-
60/
61/
"El sostenimiento del inters universal del Estado y de lo legal en esos derechos particulares y el retrotraimiento de
stos a aqullos, exige un desempeo por los de.lzgado& del poder del gobierno, por los empleados ejecutivos del Estado".
Hegel, filoioia..., p. 289.
145
La administracin pblica
se
62/
63/
observa una distincin entre "t LigliloLK y dictan. e.ye. y tX e.jiC.iitCLKtoL 0 admntA-a.A.a. . . . En materia de ejecucin,
lo que llama poddK ju.de.a.t U>, ew *>tnt.do ZAtilcto y pKoplo,
t podzx e.je.cuvo deJL pa.A". Lo de.ie.cho> de. fcomb/ie, p .
184.
146
Esta mediacin es
do lo anterior descansa en la escisin de la sociedad y el Estad o , ' e n el hecho histrico fundamental del cual brot la adminis
64/
"En efecto, las clases sociales son delegadas por la sociedad civil, como el poder gubernativo es delegado por el prii
cipe". Marx, CKttlca.. ., p. 106.
65/
"Hegel hace intervenir al 'Estado mismo 1 , al 'poder gubernativo' por medio de los 'delegados', en la 'gestin' del 'inters general del Estado y la legalidad, etc.', en el cuadro
de la sociedad civil y, segn l, estos 'delegados d.l go- bierno', estos 'funcionarios ejecutivos del Estado' son la verdadera 'representacin del Estado', y no 'de', sino 'contra' la 'sociedad civil'. La opoilcln entKe e.1 Estado y la
&oce.dad civil e.t jada, pue, y el Estado no Kehlde., -no
iue.Ka de. la ocidad civil, a la que no toca m& que pon. meato de. 'deJLe.3a.d06', a. quienes concia a. 'gestin de.1 Eitado'
en el int&KloK de. ea e^ieia*.
Pon. eto 'de.lega.doi>' no eJ>
t>upnJjnda, la opoZc.6n, >no que e tian lo imada en opo- C.6n 'legal', ' lja' . El 'Estado', en cuanto extrao y e x u
rior al ser de la sociedad civil, es sostenido poi los delegados de este ser contra la sociedad civil". Ib-id, p. 64. "El Estado, ...es sostenido contra la sociedad civil por los
delegados y representantes, mantenidos, consagrados e investidos por l. La polica, los tribunales y la adnu.nAMt.Ka- C<i6n no son rganos de la sociedad civil que rigen el inters comn de sta, sino agencias del Estado, encargadas de admJLnAtk.au el EAtado contia la hodedad
civil".
Lefebvre,
Sociologa de Ma-tx, p. 136.
66/
do y la s o c i e d a d c i v i l ... La buKocKacla
Lefebvre, op. clt.,
p. 128.
147
Kve
de
mediacin".
148
SEGUNDA PARTE
V.
12.
cin feudal como un conjunto social de instituciones totalmente diferentes a las que existen en el capitalismo; por comparacin se encuentra que ambos modos de produccin son totalmente distintos.
tuciones sociales descentralizadas existentes en el feudalismo, aparecen la monarqua absoluta y su no menos centralizada adminis^
tracin comisarial.
En la Edad Media la sociedad feudal produjo en su seno la se_
milla de la nueva sociedad, la capitalista, que habra de destruir^
la; evidentemente, tambin contena en su seno los grmenes de la
centralizacin.
la cen-
tralizacin poltica y administrativa del Estado capitalista brota de una tendencia universal, inherente a todos los Estados,
orientada a la racionalizacin del ejrcito, las finanzas, la jus_
151
ticia, las comunicaciones y otras ramas; para otros, a nuestro juicio ms certeros, el carcter centralizado del Estado capitalista brota de la germinacin de algunas semillas comisariales so
brevivientes a lo largo de la Edad Media.
Ambas perspectivas,
sin embargo, dejan sin resolver el problema mayor: cmo, de la descentralizacin feudal, nace la centralizacin absolutista?
El problema, creemos, tiene respuesta si se plantea er estos
trminos:
Vn.lme.io, considerando que en la Edad Media se mantiene relativamente el principio de unidad poltica mediante la subsistencia de los elementos fundamentales del palacio romano, la sobrevi^
vencia de esta precaria unidad poltica se manifiesta en una tendencia intermitente a medida que oscilan y se equilibran las fuer
zas polticas de la monarqua y de los feudatarios.
Se.gu.ndo, no considerando la persistencia de los grmenes comisariales como un producto de la Edad Media, sino como una
pervivencia romana.
su-
El feudalismo naci -
27
152
Pero la li-
asimil los resultados alcanzados por el modo de produccin asitico, del mismo modo el feudalismo recogi de Roma sus propios re
sultados; y, en la misma forma, el capitalismo toma para si los avances alcanzados en la Edad Media.
El feudalismo rescat progresos histricos de las cenizas de
la vieja sociedad romana.
Es tal
"La hUitoKa no es sino la sucesin de las diferentes generaciones, cada una de las cuales explota los materiales, capita_
les y fuerzas productivas trasmitidas por cuantas la han precedido". Marx y Engels, La idoloQa attmana, p. 49.
153
El pala_
su
su
de
verse, de {uncon<ViO patiimOna.e., de un mero servicio domstico. Gladden, A hlitoKy 0& publlc. a.dminl>tn.a.ti.ont Tomo I,
pp. 3-4.
154
en
155
ciones dependiendo de la situacin histrica donde se le contempla: las monarquas medievales, desde el punto de vista del Imperio Romano que les precede, constituyen su restauracin, mientras
que observadas desde el Estado absoluto, a quien anteceden, constituyen su precedente.
contemplando la administracin pblica en su transcurrir histrico, sino una etapa transitoria del despotismo oriental en su paso
le Oriente hacia Occidente.
En lo que sigue de este captulo se desarrollar esta idea
general, cabiendo, sin embargo, consideraciones casusticas importantes.
b)
As, en ..cinto
M ue
yace
156
13.
en Europa.
go,
el Reino Normando de Inglaterra y en las Monarquas Capetiana y Angevina, adoptadas desde Italia del Sur y Sicilia.
El Reino Merovingio constituye el primer intento, desde el colapso del Imperio Romano Occidental, de reunificacin territorial en una parte del espacio ocupado por ste.
Las condiciones
El patrimonia-
lismo medieval tiene un carcter uta.me.ntat, que hace de los funcionarios virtuales propietarios de los medios de administracin,^
siendo condicin de este desarrollo la apropiacin privada de los
9_/
patiimonidiAmo"
ditamun-
157
De este modo, -
de ingresos produce un sistema irregular de egresos; el funcionario que primero se apodera del cargo, se convierte en un propieta
rio que disfruta, tambin en su beneficio, los ingresos del mismo
que as se convierten en rentas.
10/
11/
158
a, el palacio merovingio conserva al menos los restos del sentido de unidad; y esta unidad encarna, al menos temporalmente, en el rey, quien se relaciona con los nobles, los e.ade.4,, por medio
de vnculos contractuales de vasallaje que desaparecen con su - muerte.^
An encon-
Como re-
12/
13/
14/
159
El palacio se ha contrado a la
a un pequeo grupo de
Duques
y Marqueses, funcionarios romanos de la administracin central, an conservan entre los merovingios un leve significado de centra
lizacin.
Tocar
al Imperio Carolingio retardar an ms la feudalizacin territorial, a costa de conceder prebendas en especie y tolerar la existencia de estamentos.
Si bien es cierto que el Imperio Carolingio es un
relativo
15/
16/
17/
160
La feudalizacin es retardada -,
lo hace el emperador.
- -
161
de la administracin central, tiene a su vez la imprecisin orgnica que le imprime su carcter itinerante; no es posible desarro_
llar una capacidad de accin sin medios materiales de administracin, y stos comprenden una gran cantidad de objetos fsicos que,
al no poderse mover, son gradualmente desechados.
El carcter am
consolidacin
del
Imperio.
Como toda formacin medieval, tambin el Imperio Carolingio
tiene un importante desarrollo de la administracin territorial.
Aqu es donde se aprecian mejor los fundamentos materiales en los
cuales se basa la administracin carolingia.
La llave maestra
yace en el funcionamiento del mecanismo supervisor: los comisa- rios son tambin Condes y Abades; no se puede ser juez y parte. Pero hay un problema mayor: la remuneracin de los Condes se hace
por medio de la prebenda de feudo.
162
estable,
20/
21/
163
de dos
22/
zxtiao.
Por lo que
164
24/
pp. 28-29.
25/
"Aqu encontramos todos los rasgos del Estado moderno, creado por Federico II, en su triunfo sobre la sociedad feudal:
el ejercito de Federico cre los rudimentos de un ejrcito profesional ... los funcionarios judiciales y los tribunales
de justicia los pona solamente el emperador. Se creo una legislacin central. La constitucin promulgada en Melfi en
1231 fue una recopilacin de derecho administrativo y polti^
co a la que se ha llamado el 'acta de nacimiento de la burocracia moderna 1 . Se fund una universidad en aples ... que no enseaba por amor al saber, sino para el Estado; no era una escuela para formar clrigos, sino para funcionarios
del Estado". Ibld, p. 29.
26/
"No es extrao, pues, que a base de su conocimiento de la poca, Haskins, el mximo experto ingls en relaciones anglosicilianas en la Edad Media, sugiriera 'la posibilidad de
una relacin entre el Vome.da.y Book y los registros fiscales
que l se haba heredado de sus gobernantes bizantinos y sarracenos"'. Wittfogel, op. Ct., pp. 247-248.
165
prevaleciente; es nico en la historia el hecho de que este mtodo desptico de gobierno se aplicara a una sociedad tpicamente f e u d a l . L o ms sorprendente, sin embargo, es la estructura ad
ministrativa encargada de ponerlo en operacin: el Ec.fi/tqu-ce4..
El Echqu.e.i constituye el centro de la administracin finan
ciera.
Su funcin
166
Este organismo financieropermiti a Guillermo posesionarse y explotar, en provecho de la monarqua, la mayor parte de la tierra
confiscada.
El Eckqu.e.*i,
por extensin, tambin fue muy til para controlar los ingresos de origen anglosajn, como "ayudas", "alivios", "guarda" y administracin de la justicia, que tenan relacin con el vasallaje.
Pero adems de operar como eje de la administracin financie^
ra, el Echque.ft. tambin lo es de la administracin normanda.
En el ramo financiero, despus del registro en el Ec.kiqu.ltn, los
ingresos tienen dos destinos: la Cmara real y el Tesoro
Pbli
co.
custo-
necesarios
nes: la Cmara, organismo casi exclusivamente financiero; la CuHi.0. Reg4, corporacin ulica que sustituye a la corte; y el Uottl, cuerpo en el que se resume la administracin central.
Den-
167
mordial: como entidad cortesana tambin desempea funciones ulicas y se convierte en el centro del palacio itinerante, del Hote..
La organizacin de la administracin central se complementa con la funcin conciliar de la Culia Re.g (la antigua fllit&na-Gzmot anglosajona, reformada), en la que tienen lugar parientes, consejeros y funcionarios.
En el plano de la administracin territorial, los
normandos
conservaron la antigua organizacin anglosajona que agrupaba el territorio ingls en Shie.&, a cuya cabeza estaba el Reeve de.1
Ski& o She.fLA.ii; pero cambian sus denominaciones por las de Conda^
do y Vizcondz, a la par que hacen de stos el vnculo de las loca
lidades con el poder central.
31/
"En aquella Italia del sur y aquella Sicilia donde se encontraba a latinos, musulmanes -un nacimiento heteroclito de re_
ligiones yuxtapuestas, de. tiadicione. lomanai,, bA.za.ntA.Yia.4t
168
dos de gobernacin sobreviven a Guillermo y permanecen en la Monarqua Angevina de Inglaterra y en la Monarqua Capetiana de - Francia.
Los Angevi-
nos heredan y mantienen la maquinaria administrativa creada por Guillermo el Conquistador; conservan el Hotel y su peculiar carc
32/
ter ambulante' e integran a l la Cancillera, activa organizacin a cuyo cargo se encuentra la redaccin y el archivo de la do
cumentacin real.
169
y fiscal.'
El ShufiX^i
Inglaterra,
35/
36/
Este agente es un "funcionario de tipo moderno ... su historia nos permite asistir al paso de la monarqua feudal a la
monarqua centralizadora". Petit-Dutaillis, op. cXt., p. 103.
170
men de elementos normandos, anglosajones y carolingios y, lejos de restringirse a parientes, amigos, consejeros y domsticos, incluye tambin laicos y eclesisticos cuando lo exige el rey.
De
Direc-
tamente de los carolingios, han conservado a la mayora de los funcionarios patrimoniales,' as como al principal oficial pblico, el Canciller; y, como entre los carolingios, tambin la C
mar, que tiene la triple funcin de guardarropa, tesorera priva_
171
De
el
del
raleza no patrimonial, tiene una actividad fiscal intensa por medio de funcionarios centrales -agentes de la
CU.KA.CL
Rzg, Sa.yte.i>
CuK-ia Re-
puesto y un mecanismo que asemeja un plan de ingresos, cuyo destino es el propio Temple.
un mundo caracterizado por la resistencia total a la centralizacin; estamos, ya, en la antesala de la monarqua absoluta, es d
cir, ante el Estado moderno.
40/ "La corte del rey, centro del gobierno, no era sino el Hotel
ampliado, que alojaba a numerosos huspedes sedentarios o de
paso". lbd, p. 197.
41/ En sesiones financieras toma el ttulo de Cuia. Compe.t Reg<.
172
Su funcin -
el objeto de la lucha de la monarqua absoluta; sin embargo, la liquidacin del feudalismo no ser inmediata, sino gradual, y durar tres siglos.
173
VI.
La monarqua absoluta, engendrada por el capitalismo sobre las cenizas del feudalismo, ha comenzado por establecer un dominio territorial pleno, y a la vez que ha aniquilado los centros autnomos de poder -los feudos- tambin ha impedido el desarrollo
de nuevos focos independientes.
ta, tambin es un Estado autocrtico: liquidados los derechos estamentales al cargo, impide que la burocracia emergente aspire
la apropiacin privada.
cracia en Europa?
\J
175
de los medios de administracin de manos feudales por parte del monarca, en la superestructura poltica.
15.
El absolutismo
La pro
duccin de mercancas en los talleres manufactureros no slo erosion las relaciones de e.i\>du.mbti& existentes, sino que tambin
desgast la relacin poltica vigente: e, vcL-ialtaje..
El desarrai^
go de los campesinos al suelo feudal y la circulacin universal de las mercancas, se convirtieron en los corrosivos principales
que trastocaron los cimientos de la economa medieval y, como con
secuencia, las relaciones sociales y polticas por ella incubadas.
Las fuerzas centrpetas que chocan contra la estructura econmica
feudal, deterioran de raz las relaciones sociales y polticas, y generan, a su vez, las condiciones histricas apropiadas para el desarrollo de la monarqua absoluta.
Liquidadas las antiguas relaciones de produccin, la servidumbre y la prestacin laboral forzada, as como diezmadas las re_
laciones de seoro y vasallaje, ya no existen obstculos para la
formacin de Estados centralizados los cuales, mil aos atrs, se
venan enunciando: los intentos abortados -por darse en condiciones sociales desfavorables- de unificacin poltica dados en
las
176
tos intentos histricos en la Edad Media, de no haberse desarrollado tales experimentos, no se podra comprender el origen de la
monarqua absoluta que, nacida de la destruccin de la sociedad feudal, se levanta como una formacin caracterizada por la jerarqua y la centralizacin.
El capitalismo -
en
Pero
el pensamiento pol-
tico es algo ms: la descripcin de la forma en que fue restaurado el despotismo oriental en la monarqua absoluta forjada por el
capitalismo.
cepcin original del Estado soberano como poder absoluto y autocrtico e ilustraron su teora esencialmente en la idea de Estado
del Imperio Romano burocrtico, aunque tambin recurrieron a ejem
pos variadsimos de la historia de Grecia y Roma; pero el conte-
177
Estado absoluto se ha consolidado, expone la teora del poder absolutista del rey frente a los restos caducos de la aristocracia
terrateniente.
KZQlmt
A ste lo
Bodino, por
l_l "Los Eitadoi y soberanas que han tenido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repblicas o principados".
E piA.ncX.pe,, p . 3 0 5 .
3_/
"Re.pdbZX.ca es un recto gobierno de varias familias, y de lo que les es comn, con pode.1 obe.iano". "La 4 o 6 e.A.a.nX.0. es el pode.1 abiotuto y perpetuo de una repblica". Loi >e.X& XbloA
de Za RzpdbZXca, pp. 11 y 46.
4y
178
tre el Estado y la sociedad, divorcio inexistente en el feudalismo; el Le.vi.at.n no existe sino gracias a su desvinculacin con la
sociedad.
la sociedad.
de
Son antifeudales -
porque el poder est en manos de la nobleza real, centralista y autoritaria; lo son porque la monarqua absoluta es un Estado expropiador y, como tal, transitorio.
Por tanto,
_5/
"El titular de esta persona se denomina iobifia.no y se dice que tiene pode.fi A0bZfia.no; cada uno de los que le rodean es idbdZto suyo". I6-cd.
179
h la cabeza del Estado gobierna un monarca absoluto y autocrtico que reclama para s derechos soberanos,' que no muestran
sino la inexistencia de los derechos feudales; pero, adems,
los
all de la cancelacin de honores y privilegios: consiste en la expropiacin de los medios de produccin que habrn de nutrir
L&vlatn.
al
la
9/
burguesa; sin embargo, se reserva el control y la distribucin.
El nuevo Leviatn, en contraste con su predecesor, el Leviatn
oriental, no es un propietario universal, sino un expropiador un
61/
Hobbes afirma la existencia de doce derechos soberanos: 1) los subditos no pueden cambiar la forma de gobierno; 2) el p
der soberano es inalienable; 3) la decisin soberana es impr
testable; A) los actos soberanos son inacusables; 5) el soberano no puede ser castigado por los subditos; 6) el soberano
es juez de la paz y la defensa de los subditos; 7) legisla s
bre la distribucin de la propiedad privada; 8) es juez y arbitro; 9) hace la paz y la guerra; 10) designa consejeros y ministros en pocas de paz y de guerra; 11) recompensa y castiga, incluso arbitrariamente cuando una ley anterior no prev su medida; y 12) tiene honor y preeminencia superior. Jbld,
cap. XVIIT.
]_/ "El poder y el honor de los subditos se desvanecen en presencia del poder soberano". Ibld, p. 160.
8y
9_/ "La distribucin de los materiales para una nutricin da lugar a las categoras tuyo y buyo, en una palabra, la pKoplzdad, y compete, en todos los gneros de gobierno, al poder s
berano". Ibld, p. 210.
180
versal que se reserva el derecho soberano de dictar las modalidades a una tendencia inevitable: la propiedad privada de los me- dios de produccin.
La desamor-
la agricultura el centro de la vida productiva; pero su libera- cin de "manos muertas" permite obtener materias suficientes para
alimentar un nuevo tipo de produccin, la manufacturera, de la
cual brotan artculos o mercancas elaboradas por el trabajo conjunto de los o b r e r o s . E l Estado expropiador, sin embargo, es-
181
tablece lmites a la propiedad privada, reservndose derechos y controles inherentes a su naturaleza soberana, como organizacin
territorial de dominio' y poder superior situado sobre la socie_
dad, en el que se incluye el control y la reglamentacin de la vi_
da econmica.'
La revolucin histrica que transform hasta las races el feudalismo, tambin trastoc la composicin de la posesin de los
medios de administracin.
mo cuerpo orgnico que somete a los trabajadores a una nueva forma de explotacin, los organismos de la administracin pblica
operan como cuerpo que somete a los habitantes a una nueva forma
de dominacin.
13/
182
La autocracia
El
con
Tal -
183
El primer hecho
soberano realizado por la monarqua absoluta consisti en la subordinacin formal, institucional e incondicional de los funcionarios de la administracin pblica, al soberano absoluto; del mismo modo como el absolutismo del Estado se consolid con la derrota de los feudos, como poderes extragubernamentales, el autocratismo del monarca se consolid con la derrota de los estamentos,
como poderes intragubernamentales.
propi gradualmente a los ministeriales estamentarios; pero, enfrentado con resistencia, cre a la vez una organizacin paralela
184
se aliment de la expropiacin del poder arrancado a los feudatarios; pero en este periodo el proceso de descomposicin de la estructura estamental no se dio sbitamente; el soberano no reivindic los oficios estamentales de un da para otro, sino tras
larga lucha.
una
es
ya se enunciaban en la poca de las monarquas medievales, slo adquieren plena distincin conceptual cuando la realidad en que se basa la monarqua absoluta, los separa como hechos diferentes.
Su base real es la oposicin entre posesin estamental y funcin
pblica: el oficio es un derecho rentable que se tiene en propie14/
dad; la comisin una actividad ejercida en nombre del Estado.'
14/
185
Si el Estado ab-
soluto es una restauracin oriental, es decir, si existen antecedentes prefeudales opuestos a la apropiacin personal de cargos,
resulta evidente la posicin adoptada, por los filsofos monarcnanos ante los estamentos y las prebendas, as como su reclame a
favor del carcter pblico de los puestos de la administracin del Estado. Ko es arbitrario, por todo esto, subrayar la rea- cin entre la desaparicin del patrimonialismo estamental y la emergencia de la burocracia, como una aportacin de la obra de Bo
dio.
El oficio como funcin del Estado no es, sin embargo, un invento de la monarqua absoluta; ya se evidencia en las monarquas
medievales; sin embargo, en stas no se conoce el sueldo como medio de pago por servicios y el ejercicio del cargo se da en p r e
benda comerciable para producir beneficios.
De hecho, no es un cargo,
sino un medio de producir beneficios, una propiedad privada que genera ingresos.
186
slo en forma,
de
Tal distincin, a
Asi,
de
los estamentarios.
La doble diferenciacin entre oficial y comisario, y magistrado y ministro, muestra que en la etapa formativa del Estado ca
pitalista, es decir, la monarqua absoluta, comparte muchas cara
tersticas con las monarquas medievales.
Una, fundamental, es -
15/
16/
187
De aqu
los cargos, establecieron principios fijos y en particular la exigencia de su conformidad para la admisin de personas
extraas en la aioc-iac6n de Zo mnte.tLae.6 , fijaron los
servicios y las obligaciones y constituyeron una aQKu.pacX.6n
e.itamznta ce.-tA.ada con la cual tena que pactar el seor".
Weber, Economa y iocizdad, tomo I I , p. 772.
17/
Ibld.
18/
188
el
feudata- -
Adems,
19/
20/
21/
189
22/
23/
El Estado
sarios, el soberano est en condiciones de establecer una poltica de sustitucin de ministeriales estamentales, convirtiendo sus
oficios en meras dignidades desprovistas de funcin.
En contras-
los
22/
23/
"Tambin cesa la comisin por muerte del comitente ... siempre que el asunto sea completo; en otro caso, el comisario puede continuar lo que ha comenzado sin fraude. Cuando el comisario conoce la muerte del prncipe, aunque no se le haya advertido por notificacin expresa, no puede emprender n_
da si las cosas estn completas. Cuando digo asunto incompleto, quiero decir aquel que no se puede dejar sin perjuicio del pblico". Ibld, pp. 107-108.
"Todo lo que hemos dicho de los comisarios no es aplicable a
los oficiales. El poder de estos no cesa con la muerte del
prncipe, si bien, en cierto modo, lo retienen por tolerancia y queda como en suspenso hasta que se reciben cartas del
nuevo prncipe, o su confirmacin para continuar en sus ofi-
24/
190
discrecional implicada en los oficios, comparada a la que es conferida a los cargos en comisin.
El comisario es un agen-
te de las decisiones reales, un misionero encauzado a la realizacin de una tarea concreta que no implica un poder propio, sino el poder del soberano. '
"Otra diferencia entre el oficial y el comisario es que el poder de los oficiales, adems de ser ordinario, conlleva na
yor autoridad y amplitud que la comisin. A ello se debe que los edictos y ordenanzas dejen cosas a la conciencia y discrecin de los magistrados, quienes interpretan equitativamente las leyes segn las circunstancias". lb<Ld.
26/
"Por el contrario, los comisarios estn en mayor grado obligados y vinculados a los trminos de las comisiones, en esp
cial cuando se trata de negocios del Estado". Ibid.
ll_l "En las primeras repblicas solo haba comisiones, porque, dado que el oficial, como hemos dicho, slo puede ser instituido en virtud de ley expresa . . . a ZXJtstanca. dtt oi-iciat
pa.Ke.ce. dmnuK
e. pod&K
>obzKa.no".
Ib-td. p . 1 0 9 .
Bodino
"observa que al comienzo de su desenvolvimiento, todos los Estados emplean, no funcionarios ordinarios, sino nicamente
comisarios, y que toda reorganizacin del Estado, toda K<L^0K_
mat-Lo, tiene que servirse de comisionados extraordinarios".
Schmitt, La dZctaduKa, p. 72.
191
28/
denuncia de los defensores del Estado f 'en aquella poca.
El re
clamo acusador, al mismo tiempo, es una denuncia contra la ilegitimidad de la apropiacin de la cosa pblica a favor de propietarios privados, que estn al margen de la legalidad del inters co
lectivo.
por
da fue pblico, y que debe seguirlo siendo, es un hecho que corresponde al inters de la sociedad.
El Estado ha comenzado el -
En su seno -
28/
29/
"Los principados, ducados, marquesados y condados fueron hechos perpetuos por quienes los tenan en comisin, no quedaii
do pas en Europa, salvo Inglaterra, donde, actualmente, estas dignidades no sean hereditarias, de modo tal que el poder de mando y la distribucin de la justicia ha venido a p
rar a manos de mujeres y nios por derecho hereditario; lo que nh.a. pblico 4e ka convnn.tA.io zn paKticnxlaH., \Jzndndo>e.
al mtjOK po&ton".
Tbid, p . 150.
192
trimoniales.
por cargos comisariales cuyo primer principio radica en la obe- diencia; pero slo obedece quien no reclama derechos y privile- gios de cargo.
193
los
La monarqua absoluta es un Estado capitalista porque ha sido engendrada en el modo de produccin capitalista; precisamente
es la etapa formativa del Estado capitalista.
En el Estado abso-
su
La monar-
so de unificacin poltica y centralizacin administrativa, me- diante el cual se integran las bases para la edificacin de la sq_
ciedad civil como nacin.
glos XVI y XVIII, la monarqua absoluta deja su lugar al Estado capitalista moderno.
195
17.
de administracin.
jerrquicas y centralizadas.
La ex-
plicacin de este hecho se encuentra en la decadencia de los elementos burocrticos de la administracin pblica y el renacimiento, ahora ilimitado, de los elementos patrimonial-domsticos de la Edad Media.
196
ganizacin de la administracin romana, la estructura econmica feudal va incubando elementos dinmicos que trastocan el estancamiento oriental, revolucionndolo, creando en su lugar una sociedad histricamente ms avanzada.
Tal es la clave de su
de produccin asitico llega al tope del crecimiento de sus fuerzas productivas y al lmite de su capacidad poltica y administra
tiva.
La sociedad oriental llega en esta poca a la cspide de
su
J3/
Acerca de la decadencia de Roma y Bizancio, pueden consultarse los siguientes ensayos: Dihel, "La decadencia econmica de
Bizancio"; Bernardi, "Los problemas econmicos del Imperio Ro_
mano"; Finley, "La mano de obra y la cada de Roma".
197
los rabes, legado a su vez de Persia; no toma el modelo romano de los vencidos -los bizantinos-, sino la tradicional estructura
palaciega oriental.
Imperio Otomano su ltimo avance; de aqu en adelante, sus procesos regenerativos harn de Oriente una sociedad al margen de la rueda de la historia.
tal,
ductiva.-'
paralizadas la sociedad y el Estado; la administracin del Imperio Otomano, amn de su composicin palaciega, seguir siendo el
motor de las conquistas turcas hasta el momento de su colapso.
La administracin otomana no ser capaz de progresar porque los hombres que la integran son funcionarios patrimoniales, apenas han
dejado de ser sirvientes domsticos.
Es la presencia de funcionarios pblicos, burocrticos, lo que genera avances superiores en la administracin; su existencia
contribuye al auge romano y, su relativa ausencia, a la inmutabilidad bizantina.
"La sencillez del organismo de produccin de estas comunidades que, bastndose a s mismas, se reproducen constantemente
en la misma forma y al desaparece! fortuitamente vuelven a
restaurarse en el mismo sitio y con el mismo nombre, nos da la clave para explicarnos ese misterio de la nmuta.btda.d de
las sociedades asiticas, que contrasta de un modo sorprenden^
te con la constante disolucin y transformacin de los Estados de Asia y su constante cambio de dinastas". Marx, E Ca^
pta, tomo I, pp. 291-292.
198
produccin asitico concluye, tambin con respecto a la administracin, su papel histrico; se convertir en un fsil viviente.
El despotismo oriental, con sus ltimas manifestaciones cimeras -China y el Imperio Otomano- ver pasar la rueda de la historia de Oriente a Occidente.
La adminis_
Las revolucio-
nes de palacio, las turbulencias dinsticas, son incapaces de estimular un cambio en la base.
_5/
"A la estructura de los elementos econmicos bsicos de la sociedad no llegan las tormentas amasadas en la regin de las nubes polticas". Ibld, p. 292.
199
tivas estacionarias:
ucton pabtiquz.
El mundo antiguo se mo
La administracin tiene en
el capitalismo nuevas condiciones dinmicas que brotan del crecimiento de las fuerzas productivas y, a la vez, engendran nuevos fundamentos sobre los cuales edificar su desarrollo: el divorcio
de la sociedad y el Estado y la necesidad de la administracin p
blica como mediacin que las relacione.
La administracin del Estado absoluto es la restauracin, ba
jo condiciones histricamente determinadas del capitalismo entre
6>y
"Existe en realidad un desarrollo, pero que slo abarca las fuerzas productivas, por cuanto la mayor flexibilidad de las
relaciones de produccin existentes permite absorber las contradicciones existentes, retrasando la aparicin de 'una poca de revolucin social' ... asegura al devenir de las sociedades asiticas una marcha casi ondulatoria que bien podramos denominar cclc.da.d". Melotti, UaKx y l Te4.ce* Mundo,
p. 153.
200
el siglo XVI y XVIII, de la administracin del despotismo oriental; pero no del despotismo oriental momificado en China y Tur- gua, sino de los grmenes burocrtico-patrimoniales heredados
por el Bajo Imperio Romano al travs de la Edad Media.
18.
Este proceso, in
ciado en el siglo XVI, durar hasta el siglo XVIII en que la burguesa comienza a establecer regmenes republicanos.
Esta etapa,
en
Fue en Francia -
El confito
l_l Sobre este proceso formativo, ver: Chapman, The. p-t.0 e-4 -0 n Off
goviA.nme.nt; Legendre, "Le rgime historique des bureaucracies
occidentales"; Poullet, "Evolution des 'roles* dirigeants
dans l'administration de l'etat"; Armstrong, "Od regime admjL
niatrative lites: prelude to modernization in France, Prussia and Russia".
201
ne principalmente lugar en los grandes cuerpos colegiados y las localidades,- tambin incluye la administracin central del monar
ca.
polio del soberano y, a su vez, el control de la administracin central permite al monarca subordinar gradualmente a las localida
des.
persistencia de elementos prebendarios en la mayora de los oficios ocupados por la aristocracia terrateniente.
Pero no slo
202
Francia y Prusia conocen la institucin comisarial; tambin Espaa, durante los borbones, Dinamarca, Suecia e Inglaterra emplean
comisarios como instrumentos del absolutismo regio.
El comisario es la base de la administracin del Estado abso
luto en E u r o p a y , erradicados los resabios feudales y consolida
dos los fundamentos burocrticos, lo es tambin de la administracin del Estado capitalista moderno que lo ha convertido en oficial.
En Prusia los comisarios se originan en las encomiendas de revista del ejrcito y en las supervisiones territoriales; en Espaa,
en la poca de Carlos V, con la creacin del Comisario General
que integraba los cargos de Auditor General, Teniente General y Jefe de Cuartel Maestro.
11/
12/
13/
"La eficacia de la institucin comisarial recorre, en general, una gran parte de los Estados europeos, casi en todas partes al servicio de la idea del Estado absolutista". Ibid,
p. 105.
"En los territorios inquietos, como Crcega en 1550, o en pocas de inquietud general, como en las luchas contra los hugonotes, desempeaban como 'intendenta' comisiones y poderes de naturaleza ejecutiva; se hacan cargo de los intereses del monarca en las asambleas de los Estados provinciales,
vigilaban secretamente a los gove.Kne.u.fL& ... o desempeaban cualesquiera otras comisiones especiales del gobierno". b-d,
p. 167.
"Hubo dos ocasiones en que el impulso para la formacin de comisarios papales provino de incitaciones de la poca imperial romana tarda: una fue la adopcin directa de la institucin bizantina de los comisarios imperiales, que se menci
203
la que, recogiendo la tradicin romano-bizantina, sirvi al Estado absoluto como ejemplo del empleo regular de comisarios.
Como ya lo observamos, el Estado absoluto constituye la fase
formativa del Estado capitalista; del mismo modo, la admn6tnac6n comaia.l del Estado absoluto constituye la fase formativa
de la admlni.itKa.cJ.6n oicat del Estado capitalista.
En otras pa
Su obra, a la
"Como la Revolucin Francesa no tuvo solamente por objeto cambiar un gobierno antiguo, sino abolir la forma antigua de
sociedad, tuvo que atacar al mismo tiempo a todos los poderes establecidos, aniquilar todas las influencias reconocidas ... pero apartad estos escombros: podris percibir un p
der central inmenso que atrajo hacia s y engull en su unidad todas las parcelas de autoridad y de influencia enormemente dispersas entre una multitud de poderes secundarios, de rdenes, de clases, de profesiones, de familias y de indji
viduos, como diseminadas por todo el cuerpo social. Nunca e habta vlito en e.1 mundo un podzti ejne.ja.ntz dude, a cada
de.1 lmpe,Ko Romano". Tocqueville, op. cit., pp. 33-34.
204
La - -
205
lar; pero es tutelar por su propia condicin de Leviatn administrativo que explota y domina, a la vez que protege y sirve.
Y es
16 /
\l_l "El gobierno central no se limita a socorrer a los campesinos en sus miserias; pretende tambin ensearles el arte de
enriquecer, ayudndolos e incluso obligndolos a ello, si era necesario. Con esta finalidad haca repartir de vez en
cuando por sus intendentes y subdelegados pequeas cartillas
de agricultura, fundaba sociedades agrcolas, prometa primas y mantena con grandes gastos en vveres cuyos productos
distribua". bld, p. 73.
206
blica, la monarqua absoluta es un puente tendido entre el despotismo oriental y el Estado capitalista moderno; es el antiguo rgimen donde tiene lugar la restauracin reformada de los mtodos
orientales de gobierno aplicados bondadosamente en la sociedad ci^
vil.
18/
"Nada indica que para realizar este difcil trabajo el go- bierno del antiguo rgimen haya seguido un plan profundamente
zl
Al
mo
19/
"Si se me pregunta cmo esta parcela del antiguo rgimen pudo ser trasplantada en su totalidad a la sociedad nueva e iii
corporarse a sta, responder que il La czntfiallzacln no
apanzcl en la Revolucin
zi poique. zlla mlima fuz zl comlzn^
zo de. tita Rzvolucln
... zn iu ie.no todoi loi podzxzi tlzndtn natuKalmzntz
hacia la unificacin,
y ilo con mucho aitz
ie. pue.de, conizgulx. quz pzKmanzzcan
izpaiadai".
Ibld, p. 96.
20/
207
El capitalismo
Abolido totalmen-
En su proceso expropia-
los
gremios y las manufacturas capitalistas, con comerciantes y banqueros burgueses que reclaman independencia.
co le sucede uno republicano.
Al rgimen monrqu:L
208
Es su combinacin o exclusin lo
que explica las modalidades estructurales y funcionales que adopta la administracin pblica en un momento histrico determinado.
La forma originaria de la administracin tiene lugar en el despotismo oriental.
El
La unidad or-
sia Sasnida, Babilonia, Mxico y Per prehispnicos, China e India, tuvieron este tipo de administracin.
En la interconexin histrica habida entre pueblos de Asia y
Europa, en la cuenca oriental del Mediterrneo, se da una combina
cin de elementos.
Sus procedimien-
209
Los -
elementos burocrticos casi desaparecen, el procedimiento unipersonal est muy atenuado y las comisiones slo son virtualidades.
Es como si todos los avances de la administracin se los hubiera
tragado la tierra; subsisten, sin embargo, en forma de grmenes que sobreviven la Edad Media.
El Estado absoluto recupera la forma burocrtica y atena
marcadamente el elemento patrimonial.
El procedimiento colegial
La monarqua absoluta es -
Aunque el
personal pblico ha llegado a constituir un servicio civil e, inclusive, lograr cierto derecho de cargo, el Estado capitalista mo
derno se ha cuidado de no reconocer la propiedad vitalicia y here
ditaria de los puestos pblicos.
mula el sentimiento de prestigio de los funcionarios, pero no reconoce prerrogativas seoriales; auspicia el espritu de servicio,
210
La admi-
211
VIII.
19.
te determinadas formas de acuerdo con distintos modos de produccin; sin embargo, como proceso, tiene una forma universal que
trasciende las diferentes formas en las cuales encarna.
Tal. uni-
213
El animal no piensa al
realizar actividades constructivas, como por ejemplo, el castor al hacer la presa; el castor no sabe lo que ha hecho, slo respon
de instintivamente, subsistiendo, preservando su vida.
Del mismo
modo, la organizacin perfeccionada que alcanzan ciertas sociedades de insectos y vertebrados se presenta admirablemente articula
da; parece como si entre ellos se hubiera desarrollado tambin
una forma de organizacin poltica.
del
trabajo, los animales tampoco hacen poltica; sta es una prerrogativa humana.
Volviendo al trabajo, debemos hacer nfasis entonces, que ni
por lo que hacen ni por la forma como lo hacen, los animales realizan su trabajo igual al del hombre.
Al construir un nido, al
hacer una madriguera, al tejer una telaraa, los animales no proyectan con antelacin la obra, sino que responden a sus instintos
de supervivencia.
k_l "Parece que la ' socializacin' es una va de evolucin diferente de la va orgnica. Todo sucede como si, en todos los
niveles de la evolucin biolgica, ciertas especies se adentrasen en esta va de la 'socializacin' -sin que se sepa por
qu- y encontrasen en ella posibilidad de evolucin que ha
conducido a algunas a un gran perfeccionamiento". Duverger,
SocloloQa. poltica,
pp. 151-152.
y que el que v
214
Es el caso del
b_l "Al final del proceso de trabajo brota un resultado que antes
de comenzar el proceso exista ya en la mente del obrero, es
decir, un resultado que tena ya una existencia ideal". Marx,
E cap-itaZ, pp. 130-131. "Cuando ms se alejan los hombres de
los animales, ms adquiere su influencia sobre la naturaleza
el carcter de una accin intencional y planeada cuyo fin es
lograr objetivos proyectados de antemano". Engels, "El papel
del trabajo en la transformacin del mono en hombre", p. 86.
Tj
"El obrero no se limita a hacer cambiar de forma la materia que le brinda la naturaleza, sino que, al mismo tiempo, reali
za en ella su fin, fin que l sabe que rige como una ley las
modalidades de su actuacin y al que tiene necesariamente que
supeditar su voluntad". Marx, op. C-c-t. , p. 131.
i_l "EZ pH.Oce.AO de, tidbajo, tal como lo hemos estudiado, es decir,
fijndonos solamente en sus elementos simples y abstractos, es la actividad racional encaminada a la produccin de valores de uso, la asimilacin de las materias naturales al serv.
ci de las necesidades humanas, la condicin general de intej_
cambio de materias entre la naturaleza y el hombre, la condicin natural eterna de la vida humana, y por tanto, independientemente de las formas o modalidades de esta vida y comn
a todas laa formas sociales por igual". lbdt p. 136.
215
metal precioso desprendido de la roca y que es apto para ser convertido en producto; ocurre igual con el animal o el pez, cuya
piel u osamenta sirven para fabricar productos.
La materia prima
entraa trabajo acumulado; el objeto, en contraste, parte de la ventaja que le brinda la naturaleza convertida en tierra y a g u a . ^
Entre el objeto y la materia prima funciona el medio de trabajo,
que realiza y orienta la accin del trabajador sobre el objeto que es trabajado.'
El desarrollo del trabajo, sin embargo, pronto reclama el re_
emplazo de medios de trabajo naturales por otros fabricados por el propio trabajo: las manos del hombre, como medios de trabajo,
producen manos artificiales.'
9_/ "La tierra es su despensa primitiva y es, al mismo tiempo, su primitivo arsenal de instrumentos de trabajo". Ibdt p. 132.
10/ "De este modo, los productos de la naturaleza se convierten
directamente en rganos de la actividad del obrero, rganos
que l incorpora a sus propios rganos corporales, prolongan^
do as, a pesar de la Biblia, su ihta.tu.1a. na.tu.KaJL". lbd. 11/
216
la fabricacin de instrumentos es tambin un resultado del trabajo y, por ende, un hecho histrico.'
ductos, son el reflejo indirecto que proyectan los medios de trabajo en ellos.
Los instrumentos de trabajo son el conducto de la actividad
misma, el trabajo en accin, creando y realizando al hombre, mien
tras que los productos, a saber, una pirmide o un dolo ptreo,
12/
"Lo que distingue a las pocas econmicas unas de otras no es lo que. ie. hace., sino il cmo e hace.. Los instrumentos de trabajo no son solamente el barmetro indicador del desarrollo de la fuerza de trabajo del hombre, sino tambin el exponente de las condiciones sociales en que se trabaja".
Marx, El Capital, p. 132.
217
establece semejanzas, pero no diferencias, salvo aquellas relativas al material utilizado en la fabricacin o el tipo de procedimiento inherente en su elaboracin.
de
La razn -
de
13/
14/
Ibld.
218
des, templos y tumbas; con picos y palas se mezclan materiales que despus toman formas de ciudades; con agujas y dedales se tejen capas, telas, alfombras, en fin, vestido humano; con canales,
diques y acueductos se aumenta el flujo de agua para incrementar
a su vez la produccin agrcola.
mecnicos no slo producen objetos y otros medios de trabajo, sino son tambin las herramientas al travs de las cuales se desarrolla la habilidad del hombre como productor.
Ya en el apartado anterior analizamos con cierta extensin el trabajo y el proceso de trabajo.
las condiciones objetivas del trabajo, especialmente la tierra, donde el trabajador se asienta y realiza su labor.
medios del trabajo los que reflejan la capacidad productiva del hombre y, por tanto, su historia.
20.
15/
219
de determinadas.
sociedades precapitalistas; es que las formas de conciencia son producto del trabajo material que se expresa en la sociedad ci- vil.'
En el modo de -
produccin antiguo los negocios pblicos eran asuntos sencillos que resolva la propia ciudadana; la muestra ms palpable de es-
16/
"La conciencia, por tanto, es ya de antemano un producto social, y lo seguir siendo mientras existan seres humanos".
M a r x y E n g e l s , La dotoQX.a
atzmana,
p. 3 1 .
17/
"La cottc-tenc-td es, ante todo, naturalmente, conciencia del mundo inmediato y sensible que nos rodea y conciencia de los
nexos inmediatos con otras personas y cosas, fuera del individuo consciente de s mismo". Ibd.
220
La
18/
19/
"Por tanto, estas ideas, estas categoras son tan poco eternas, como las relaciones que expresan. Son productos histricos y transitorios" ... "existe un movimiento continuo de
crecimiento en las fuerzas productoras, de destruccin de
las relaciones sociales, de la formacin de las ideas". Marx,
M-ce-t-ta di la ^oioita, p. 338.
221
El problema es, -
entonces, hasta qu punto la "ciencia administrativa" es til para explicar la realidad histrica que precede al capitalismo.
La
solucin o respuesta no se desprende de la "ciencia administrativa" misma, sino de la realidad que expresa o pretende expresar, esto es, la organizacin administrativa del trabajo capitalista como forma histrica superior.'
la
es
una falta de contenido, para que deje al desnudo la expresin - real de los hechos.
La estructura y las relaciones sociales capitalistas dan la
clave de la estructura y las relaciones sociales precapitalistas;
la administracin capitalista da la clave de la administracin
precapitalista.
20/
"La sociedad burguesa constituye la organizacin histrica de la produccin ms desarrollada y diversificada. Las c a U
goras que expresan las relaciones de esta sociedad y aseguran la comprensin de sus estructuras, nos permiten al mismo
tiempo entender la estructura y las relaciones de produccin
de todas las sociedades pasadas, sobre cuyas ruinas se halla
edificada la sociedad burguesa, la cual conserva ciertos ves_
tigios de las primeras, mA.iYitKa.it que. algunas \JJitual'idade.6 al dziai.KollaK&t, kan tomado en tita todo u nt-Ldo. La
222
La admi^
complejas que brotaron de otras no menos esbozadas formas de cooperacin y divisin del trabajo.
hegemona en el proceso de trabajo, y las condiciones objetivas de la produccin cambian radicalmente la organizacin y la forma
de trabajo.
223
sadas en la produccin independiente de cada trabajador, quedan abolidas al emerger la manufactura capitalista.
Las artesanas -
medievales, en las cuales el maestro y el oficial producen como unidad, son sustituidas gradualmente por manufacturas auspiciadas
por capitalistas y en las cuales se concentran, fsica y orgnica
mente, asalariados que son reclutados en el mercado de la fuerza
de trabajo.
Estos trabajadores, es decir obreros libres de lazos serviles y seoriales, a la par que desprovistos de medios de produccin, son puestos juntos bajo el mismo techo, masivamente y al
mismo tiempo, para producir mercancas para ex uso y el cambio, a
la vez que plusvala para el propietario.
La cooperacin simple,
forma de trabajo que descansa esencialmente en la cooperacin y en la cual sta reviste su forma propia y p e c u l i a r . E n un local,
dentro del cual convergen en el tiempo y el espacio, son concentrados medios de produccin al travs de los cuales los obreros trabajan en cooperacin, a la vista del capitalista.
22/
Frente a las formas precapitalistas, "la cooperacin capitalista no se presenta como una forma histrica especial de
cooperacin, sino que sta reviste la forma peculiar del pro_
ceso capitalista de produccin, forma especfica que le caracteriza y le distingue" ... "Y si como la fuerza productiva social del trabajo se presenta como fuerza productiva del
capital, la cooperacin aparece tambin como una forma especfica del proceso capitalista de produccin, que la distingue del proceso de produccin de los obreros aislados o de los maestros artesanos independientes. Marx, E Ca.pA.tCLL, tf>
mo I, p. 2 70.
224
La fuerza productiva que entraa la nueva forma de trabajo tiene un desarrollo pleno en la cooperacin capitalista. La coo23/
pe.Ka.C4.6n' juega el papel de estimulante y multiplicador de toda
la fuerza productiva que encierra el trabajo humano; tal fuerza se basa en:
a)
b)
accin co-
c)
23 /
"La olma de. trabajo do. mu.ch.0A obKZKOi cootdlnadoi, y Ke.u.ndo& con an.Ke.gto a un pan en e. m&mo pn.oce.io de. pn.odu.cc6n
o en ptioce.AO de. pKodixccn ditntoi>, peno zntazadoi, >e.
tama coopzA.acX.6n. lbd, p . 2 6 2 .
24/
"Del mismo modo que la fuerza de ataque de un escuadrn de caballera o la fuerza de resistencia de un regimiento de iii
fantera difieren sustancxalmente de las sumas de fuerza de
ataque y resistencia desplegados por cada soldado, la suma mecnica de fuerzas de los diversos obreros es algo sustancialmente distinto de la potencia social de fuerzas que desarrollan muchos brazos coordinados simultneamente en la mis^
ma operacin indivisa". Ib-id.
25/
"Aparte de la nueva potencia de fuerzas que brota de la fusin de muchas energas en una, el simple contacto social eii
gendra en la mayora de los trabajos productivos una emulacin y excitacin especial de espritus vitales, que exalta
la capacidad individual de cada obrero". Ib-td.
26/
225
Tal volumen, por tanto, siempre ser mayor que aquel involucrado en el trabajo de obreros aislados actuando cada cual en un objeto comn: por ejemplo, cosecha, pesca
o caza.
La cooperacin es, en resumen, energa nueva que brota de la
fusin de muchas energas articuladas en una simultaneidad espacial y temporal; crea una fuerza de masa, excita un rendimiento mayor y concentra volumen de trabajo en el lugar y el tiempo reque_
27/
ridos.' La cooperacin, para hablar en un lenguaje agradable 28/
para los administradores, abate costos, es e.^i.CJe.ntz,' satisfa-
226
ce por cuenta doble los fines y los deseos del propietario: mercancas y ganancias.
La cooperacin crea a su vez ventajas consecuentes que se m
nifiestan en la extensin del permetro de accin del trabajo y en la estrechez del rea fsica del lugar donde se realiza.
La -
cooperacin es la forma que reviste el proceso de trabajo que desemboca en una polifuncionalidad simultnea, alternativa o consecuente: potencia mecnica de fuerza de trabajo, estmulo al traba
jo colectivo para incrementar rendimientos y fuerza de masa. Asi^
mismo, tiene multifuncionalidad que se expresa en la extensin
del rango del trabajo, reduccin del rea geogrfica, o ambos a la vez.
Sin embargo, la cooperacin no slo se desenvuelve en la esfera de la produccin mercantil, sino tambin en otros sectores econmicos como los de la construccin y la agricultura, por no citar otros.
de se observa a la cooperacin como esa forma especfica creada por el capitalismo y que l ha desarrollado y perfeccionado como
29/
forma histrica ms avanzada.'
"Adems este rgimen de trabajo fomenta la emulacin entre los obreros y pone en tensin sus energas; da a los trabajos anlogos de muchos su sello de continuidad y polifacetis^
D O ; permite ejecutar simultneamente distintas operaciones;
economiza medios de produccin, permitiendo emplearlos cole
227
asombro y reconocimiento.
De es-
tas construcciones, la gran muralla china, las pirmides de Egipto, Teotihuacn y Cholula, as como las numerosas obr-as hidrulicas regadas por todo Oriente y Amrica, no son sino mudo testimonio.
El capitalismo ha creado una forma de cooperacin exclusivamente tcnica.'
tivamente; imprime al trabajo individual el carcter de trabajo social medio: en resumen, la fuerza productiva especfi_
ca de la jornada de trabajo combinada es la fuerza productiva social del trabajo o la fuerza productiva del trabajo social. Esta fuerza productiva brota de la misma cooperacin.
Al coordinarse de un modo sistemtico con otros, el obrero se sobrepone a sus limitaciones individuales y desarrolla su
capacidad de creacin". Marx, E Capta, tomo I, p. 265.
30/
Armando de Palma escribi un interesante, aunque en parte equvoco, anlisis sobre este tema, denominado "La organizacin del trabajo capitalista en EZ Ca.pta.t de Marx". Ver
tambin, Braverman, op. C.t., cap. 3.
228
peles" o "cargos".
ma: la cooperacin.'
caso se encuentran las obras de Fayol, Gulick y Urwick,' mientras que en el segundo destacan las de Taylor y Mayo.-/
Al
fin
de cuentas, sin embargo, en todo caso siempre se trata de obras sobre gerencia y administracin; por ello, los trabajos ms afama
dos han resumido sus estudios en palabras tan sutiles como el
POSVCORB, para referirse a las funciones de la gerencia.'
Pero,
31/
Una de las pocas obras en la cual hay al menos una preocupacin parcial por estudiar la cooperacin es la de Barnard, a
la cual antes hemos hecho referencia. No obstante, el anl
sis de la cooperacin parte desde la administracin, siendo
que debiera comenzar al revs. Es la cooperacin la que
crea la administracin, no a la inversa. Ver Barnard, op.
dt.,
parte I.
32/
kdm.n..&t>ia.c6n ndut>i-La.l y g&ne.fial; En.a.yo& obfie. la. c-tenC.CL de. la. a.dm.y.t>t>ia.c.i.6n; y Loi tle.me.nto6 de. la. <xdmn>tia.C-tn, respectivamente.
33/
Vn.JLn.cA.plot> de. la. a.dmlnlitia.cl6n c-tentilica, y Vioble.ma.i hamanoi de. la. cvlza.cn ndu.tKi.al, respectivamente.
3A/
Esta palabra, formulada por Gulick, significa: planificar, organizar, ta.^.g (personal), dirigir, coordinar, >ie.poK- tng (informar) y badg&t-ing (presupuestar). "Notas sobre la
teora de la organizacin", p. 47.
229
21.
Cada oficio se -
jo o un trabajo similar.
Ambos sistemas,
en la manufactura: al final,
231
un aspecto de la
mercan-
que
-
232
4/
cuencia de esta creacin, nace el obrero parcial.
Se forma un
mecanismo productivo que, como el Le.vatn de Hobbes, est integrado por hombres, mejora la capacidad productiva del obrero
en
al
patrn.
233
De este modo, del proceso del trabajo fundamentado en la divisin tcnica emergen productos que muestran, a la vez, su naturaleza de mercanca y el mtodo empleado en su fabricacin.
De -
es ms desarrollada e implica, por tanto, una divisin del trabajo tambin ms desarrollada; coincide en pleno, por ejemplo, con
el mtodo de Babbege para elaborar alfileres.^
La mercanca,
234
que la crea y la frmula orgnica que encarna en la manufactura para producirla; la mercanca es un espejo en el cual se refleja
el trabajo humano, su forma, su extensin y el modo especficamen
te administrativo como es organizado por el capital.
22.
En espa_
Existen, sin em
bargo, otras causas que son fuente de confusin; tal es el caso del idioma alemn, tan alejado del nuestro, y en el cual el mandar,
10/
235
de
Volvamos -
11/
12/
236
En estos casos, el -
trabajo ha revestido un carcter social y presupone el empleo masivo de medios de produccin centralizados; es decir, esta forma
de trabajo se realiza en gran escala. '
En una organizacin relativamente compleja, como la manufacturera, se da una simbiosis entre la direccin y la administra- cin que encarna el capitalista;' pero, cuando las fuerzas productivas generan formas de organizacin ms complejas -como la m
nufactura desarrollada y la industria-, ambas funciones tienden a divorciarse quedando la primera como facultad del propietario y
13/
14/
"Por su forma la direccin capitalista es una dAJLtC.CA.6vi de.pt-CCL. Al desarrollarse la cooperacin en gran escala, este despotismo va presentando sus formas peculiares y caracte^
rsticas; primero, tan pronto como su capital alcanza su lmite mnimo, a partir del cual comienza la verdadera produccin capitalista el patrono se exime del trabajo manual" ...
"Esta funcin de direccin, de vigilancia y enlace, se convierte en funcin del capital tan pronto como el trabajo sometido a l reviste carcter cooperativo. Como funcin espe^
cfica del capital, la funcin directiva asume tambin una importancia especfica" . . . "el capitalista no es tal capitji
lista por ser director industrial, sino al revs: el director industrial por ser capitalista. El alto mando sobre la
industria se convierte en atributo del capital, como en la poca feudal era atributo de la propiedad territorial el alto mando en la guerra y en el poder judicial". Ib-td, pp. 67,
268.
237
-co
La distincin, por el
238
El obrero
Desa
rrolla labores tediosas, repetidas, extraordinariamente especificadas, que restan imaginacin, calidad y calificacin a su fuerza
de trabajo.
As, esta divisin es a la vez una asignacin del trabajo. La cooperacin hace concurrir trabajadores que realizan un trabajo parcial, a la vez que material; es la divisin del trabajo e.ntue. o obn.tn.oi>.
cin, sufre a su vez un proceso de desdoblamiento del que brota la divisin entre el trabajo material y el trabajo intelectual. -
16/
239
De las lecturas comparadas de Babbage y Taylor puede apreciarse el avance logrado por esta doble divisin del trabajo/ de una po
ca a otra.>
La cooperacin supone obreros libres; la divisin del trabajo supone la cooperacin; la separacin del trabajo manual y el intelectual supone la divisin del trabajo; la administracin supone la separacin entre el trabajo manual y el trabajo intelectual.
17/
Respecto de Taylor, Lenin ha comentado: "la ltima palabra en este terreno -el sistema Taylor-, al igual que todos los
progresos del capitalismo, rene en s toda la refinada fero^
cidad de la explotacin burguesa y muchas valiossimas conquistas cientficas concernientes al estudio de los movimieii
tos mecnicos durante el trabajo". "Las tareas inmediatas del poder sovitico", p. 695. Acerca de la obra de Taylor,
ver la apologa de Jos Mallart y Cuto, 0h.QO.ni.zOLC.JL6n. ciznttiica. d& tia.ba.jo; as como la crtica de Jos Mara Vegara,
La oKQa.nza.c6n. ciunt^ica. dzl tia.ba.jo Cie.nc.ia o
idzotogia?
apareci un
19/
240
Se ha consumado una nueva divisin; ahora el capitalista dota de mando a gerentes asalariados, para dejar l mismo de ser ge
rente y conservarse como propietario; ahora la gerencia no slo planifica el trabajo que se plasma en la produccin, es decir, el
de los obreros, sino tambin el trabajo administrativo que se - plasma en la gestin; el capitalismo ha creado en los administradores una nueva categora de obreros, los de "cuello blanco".
Del
ema
industriales
Domina
El dominio,
control es coercin.
y o^lc.azi
(npe.ctocontH.a.ma.e.6t/iz&) , q u e -
241
Nacen,
20/
242
La "ciencia admi-
nistrativa" es el estudio de la a.dmn->tiacn ge.ie.nc.lcLt, es decir, de la organizacin del capital para dirigir y supervisar
el
trabajo material.
23.
La administracin gerencial.
direccin y alta vigilancia
Trabajo de
La administracin gerencial es una consecuencia de la divisin entre el trabajo material y el trabajo intelectual; en tanto
que el obrero realiza el primero, es decir, produce las mercan- cas, los administradores asumen la planificacin, direccin y vi_
gilancia de ese mismo trabajo, es decir, realizan el trabajo inte_
lectual.
intelectual significa que, como producto de la cooperacin y la divisin tcnica del trabajo, el obrero realiza el trabajo material y produce mercancas, en tanto que el patrn, en calidad
de
trabajo del obrero, adems de estar reducido a la operacin elemental, lo convierte en un obrero parcial, descalificando su fuer_
za de trabajo, abaratndole en el mercado de trabajo, todo el tra^
bajo intelectual es reclamado por el empresario como gerente; l
lo planifica, organiza, dirige y reprime
243
El trabajo de direc- -
como propietario.
capLtaLAta
ha
La causa
244
inters es el producto del capitalista como propietario del capital/ en tanto que la ganancia es su salario como empresario, como
funcionario de su propio negocio.'
proceso del trabajo, mientras que la ganancia brota del proceso del trabajo mismo.
la clave para comprender la naturaleza del trabajo de administracin, del trabajo de direccin y supervisin como organizacin
23/
24/
245
El capitalista, co
mo pfiopA.ztaA.-Lo, obtiene inters de la explotacin de trabajo asalariado, de la apropiacin de trabajo ajeno;'el capitalista, co
mo zmpwaH.lo, obtiene ganancia como asalariado junto al obrero;'
pero como asalariado de un trabajo de explotacin y dominio.
La
25/
26/
"De otro lado, esta forma de inters da a la otra parte de la ganancia la forma cualitativa de la ganancia de empresario y la del salario de vigilancia. Las distintas funciones
que el capitalista tiene que desempear como tal y que le co_
rresponden precisamente a diferencia y en contraposicin de
los obreros, se presentan como simples funciones de trabajo.
Cita. plusvala no poique, tna.ba.iz. como capitalista, no poique. tx.aba.ja tambln lnde.pzndlzntzme.ntz de su condicin dz tal". Ibld, p. 366.
"Por consiguiente, esta parte de plusvala no tiene nada de
plusvala, sino que es lo contrario de ella, un equivalente
por el trabajo realizado. Como el carcter enajenado del ca_
27/
246
El capitalista, como
pital, su contraposicin con respecto al trabajo, se desplaza ms all del proceso real de explotacin, al campo del ca
pital a inters, este proceso de explotacin aparece aqu c
mo un 8imple proceso de trabajo, con la diferencia de que el
capitalista en activo realiza un trabajo distinto al de los
247
La administra
cin de la empresa privada se caracteriza, al brotar de la divisin del trabajo material y el trabajo intelectual, por dar armona, coordinacin y unidad al trabajo material socialmente combinado, a la par que explota, domina y reprime al propio
trabaja-
248
cin privada capitalista, sin embargo, no es la nica organiza- clon del trabajo de direccin y supervisin basado en el trabajo
social cooperativo y en el antagonismo de las clases, pero es en
la cual ella misma, como a.dmnt>La.c6n, muestra en la forma ms
transparente su doble carcter como direccin y dominio.
La "ciencia administrativa" contempornea, especialmente en
autores como Fayol y Urwick como ejemplificaciones tpicas, ha es_
tudiado y argumentado la gerencia capitalista a partir nica o ca
si exclusivamente de su aspecto direccin y no del segundo -dominio-, que ha quedado integrado a la primera.
29/
30/
En primer lugar,
La administracin privada capitalista "tiene un doble carcter". "De un lado, en todos aquellos trabajos en que cooperan muchos individuos la cohesin y la unidad del proceso se
personifican necesariamente en una votuntad de. mando y en
funciones que no afectan a los trabajos parciales, sino a la
actividad total del taller, como ocurre con el director de una orquesta. Es ste un trabajo productivo cuya necesidad
se plantea en todo rgimen combinado de produccin". lb-Cd.
"De otro lado ... este trabajo de a.tta. \)Qta.nca. se presenta necesariamente en todos aquellos sistemas de produccin -basados en el antagonismo entre el obrero corno prc iuctor directo y el propietario de los medios de produccin. Cuando
mayor es este antagonismo, mayor es tambin la importancia que desempea el trabajo de alta vigilancia. Por eso este trabajo alcanza su punto culminante en la esclavitud. Sin embargo, es tambin indispensable en el rgimen de produc- cin capitalista, puesto que aqu el proceso de produccin constituye, al mismo tiempo, el consumo de la fuerza de trabajo con el capitalista". Ib-id.
249
aluden al carcter universal de la direccin como un proceso no capitalista, independiente de la peculiaridad de cada modo de pro
duccin, borrando de un plumazo el carcter histricamente determinado de la direccin en cada uno de ellos; es decir, confunden
el trabajo de direccin como resultado de todo trabajo socialmente combinado, con la direccin como organizacin de la administra
cin gerencial que encuentran por igual e indistintamente en todo
modo de produccin.
Sin embargo el carcter capitalista de la gerencia como orga_
nizacin del capital es muy claro en sus propios idelogos.
De -
La gerencia
Administracin y direc- -
31/
"Ninguna de las cinco funciones precedentes eat encargada de att-iciitah. el programa general de la empresa, de C0n6t- taK it cue.tpo oca, de nooKdlnaK esfuerzos, de almonza/i
actos ... constituyen otra funcin distinta que se designa -
AdmnAtft.a-
250
la versin francesa Fayol dice comma.ndtma.nt, no die.c.t<Lon) , coordinar y controlar, como administracin, vienen a ser finalmente la organizacin de la gerencia para cumplir el trabajo de direccin; estas actividades son, por tanto, la organizacin administrativa al travs de la cual la gerencia capitalista armoniza y da coherencia a la empresa como un cuerpo social.
Como Fayol, y basado en 61, Urwick plantea una organizacin
gerencial similar del trabajo de direccin: vaticinio, planeamien
to, organizacin, mando y control;'y como ambos, Gulick, con su
VOSVCORB, propone tambin un esquema de organizacin gerencial
del trabajo de direccin, que establece los criterios modernos de
la administracin como una expresin del trabajo intelectual.
Es
como la estudia la "ciencia administrativa", corresponde a la organizacin en la gerencia misma del trabajo intelectual que acorn
te el trabajo de planificar, organizar, conducir y reprimir el
33/
34/
Ha -
lbd.
Lo zmtntO
251
El capitulado de esta -
Nin
como
35/
36/
252
gerencia, objeto del estudio de la "ciencia administrativa", no podr ser cabalmente entendida si no se comprende que el trabajo
de direccin y supervisin, que brota de la distincin entre inte
res y ganancia, distingue a su vez al capitalista como propietario del capital y como funcionario; y que, como trabajo asalariado,
pero como trabajo explotador de direccin y supervisin, ha sido
lanzado al mercado como mercanca, puede ser vendido y comprado,
permitiendo al capitalista desprenderse de l y crear un equipo de gerentes que lo desempeen en nombre de su persona.'
Al fin
El capitalista, -
37/
"La misma produccin capitalista se ha encargado de conse- guir que el trabajo de alta vigilancia, al separarse completamente de la propiedad del capital, ande rodando por la calle. El capital no necesita, pues, perder su tiempo encargndose personalmente de esta labor. Un director de orquesta no necesita, ni mucho menos, ser propietario de los instrumentos de la orquesta, ni entre sus funciones figura la de abonar los salarios a los dems msicos". Ib-id, p. 370.
253
ajeno, ya no lo destina para "gastos de inversin", sino para sufragar "gastos de administracin" que, en todo caso, no le cuestan nada.
ser empresario para dedicarse exclusivamente a ser capitalista, es decir, dedicarse a acrecentar su capital por medio de intereses , haciendo que la ganancia se integre al inters y se desprenda del trabajo de direccin y vigilancia.
254
mo empresario de su propio negocio; y, si bien es cierto que el capitalista sigue obteniendo beneficios de los puestos de adminis_
tracin (por ejemplo, en los consejos de administracin), tambin
lo es que da a da queda ms claro que la plusvala brota de la
produccin, del trabajo asalariado y no, como se pretende, del
trabajo funcionarial y administrativo del empresario.
Por tanto,
38/
Sobre los gerentes como "clase dominante" ver: Burnham, La ie.vouc6n de. loi dKe.ctoKe.>', Galbraith, E nutvo zitado ndiMtfi.a.1} y Dahrendorf, La ctae. ioclalm y u conflicto en Lo. OCe.dad nduAtA-ZaZ. Para una atinada crtica a esta
interpretacin ver: Mills, VodH, poltica, y pue.bo, captulo titulado "Marx para los gerentes".
255
Slo en la
medida en que aprendamos a distinguirlas, podremos precisar y valorar un problema hasta ahora desatendido: las relaciones entre la accin gubernamental y la produccin mercantil.
El estudio de la Administracin Pblica como gobierno en accin, permite rebasar las visiones introspectivas y gerenciales del poder ejecutivo, frecuentemente inclinadas a equiparar el pro
ceso administrativo interno del gobierno con el proceso administrativo de la empresa privada.
ca y administracin privada nos sita ante lo realmente importante que comparten: sus relaciones abocadas a la reproduccin del capitalismo.
256
Los e
la
257
en la administracin pblica se -
Por tanto, si en la -
Definitivamente s.
La administracin pblica
258
TERCERA PARTE
24.
ministracin que brota del antagonismo de clases y de la necesidad de conduccin del trabajo asociado a gran escala, se encuentra caracterizada por una doble naturaleza: direccin y dominio.
La lucha de clases implica el antagonismo entre quienes tienen la
propiedad de los medios de produccin y quienes tienen slo la
propiedad de su fuerza de trabajo; como las clases dominantes explotan a las dominadas -es decir, se apropian del producto de su
trabajo-, en cuanto clases dominantes someten a las dominadas al
orden social establecido.
na el dominio de la burguesa sobre las clases productoras, ha- ciendo de la administracin pblica un vehculo para la realizacin del dominio de clase.
pues, nace del antagonismo de clases para imponer el dominio de las clases dominantes sobre las clases dominadas.
El Estado, sin embargo, no solamente asume un carcter de do
minacin.
el sello burgus de la nacin, las funciones pblicas que se desprenden de su carcter universal.
261
la direccin del Estado sobre la sociedad no es el dominio y la direccin del Estado pe.fi &, sino de las clases dominantes, aquellas que al travs del Estado han establecido la unidad burguesa
de la nacin.
Las clases productoras y trabajadoras, es decir, las clases
dominadas, son las que en el seno de la sociedad burguesa sufren
la dominacin misma y son empujadas, por el torbellino de la pro-
Marx, Et dzcocho
262
tracin Pblica ha comprendido al poder ejecutivo dzide. la perspectiva del Estado, es decir, desde el punto de vista de las clases dominantes; nunca, sin embargo, la Administracin Pblica ha
sido estudiada desde el ngulo de las clases dominadas.
Ya es
tiempo que abordemos el estudio de la Administracin Pblica de abajo para arriba, de los administrados a los administradores, so
bre todo porque el dominio y la direccin suponen dominados y dirigidos, no slo dominadores y directores.
la
263
ne clases sociales, aunque y)desgastadas y en vas de desaparicin, cuyo origen se remonta al feudalismo, e inclusive a ciertos
arcasmos prefeudales.
la
su independencia con respecto de la sociedad civil y de las clases dominantes, en la medida en que se apoya en las clases domina_
das, en la medida en que el Estado represente a las clases domina
das, a la vez que encarna el dominio de las clases dominantes.
El Estado es la unidad de clase de las clases dominantes; es
la unidad de su inters poltico, de su poder poltico.
El Esta-
do, a su vez, se presenta ante la masa de la nacin como su representante; sin embargo, en contraste con las clases dominantes,
el Estado representa a las clases dominadas en la medida en que ellas mismas se someten al Estado; en el grado en que el Estado -
264
clases dominadas como clases, no pretende presentarse sino como representacin de las clases dominadas; por tanto, entre ms se masifica una sociedad, menor posibilidad tienen las clases domina
das de hacerse representar como clases ante una instancia parlamentaria' o por medio de un partido poltico.
Al representarse me
El po-
der ejecutivo que "expresa la heteronoma de la nacin por oposicin a su autonoma", es, como gobierno del Estado, el poder real
de las clases dominantes.
to de sumisin.
La masificacin de las clases dominadas, su representacin en el Estado y la ausencia de un inters poltico autnomo de ca
se, facilitan al ejecutivo su accin sobre ellas.
El Estado re-
265
El impues_
25.
ciedad, pero sta nace de la estructura econmica, de la produccin, del intercambio y la distribucin.
ciedad se explica a partir de las condiciones materiales, de la estructura econmica, el Estado no se explica sino a partir de la
propia sociedad civil.
go,
no".
M a r x , La tacha
266
p. 214.
las clases.
El Estado slo
es comprensible a partir de la desigualdad social, y si originalmente tuvo como propsito exclusivo el atender los intereses comu
nes,
57
6_/ "El Eitado -que al principio no haba sido sino el ulterior desarrollo de los grupos naturales de comunidades tnicamente
(por - -
ejemplo en Oriente, la organizacin del riego) y de pKote.ge.fie. Ke.nte. al e.xte.KOK- asume a partir de ese momento, con la
misma intensidad, la tarea de mantzn&K coeA.citivame.nte. CL
condicion&i vitales y de. dominio de. la. claie. dominante. Ke.pe.<
to de la dominada". bid.
267
No existe desigualdad -
La organiza
ne.* pblica* se encuentran en las comunidades primitivas de todos los tiempos, en las ms antiguas comunidades de las mar^
cas germnicas igual que en la India actual /fines del siglo
Xix7.
E*tn,
lo* comiznzoi
j)/
268
El Estado se ha convertido
en
tas el Estado.
Esta breve explicacin del origen del Estado ha tenido como
propsito demostrar cmo el Estado, independientemente del modo de produccin en el cual es engendrado, naci para realizar una actividad que brota de los intereses comunes de la sociedad: la tarea de direccin administrativa.
un Estado administrativo.
El Estado, originalmente, es
b a j o , a c.tiza.cio'n. dt 6n.Qan.oi>
pa.ua. pA.ote.geA lo& in.tzJie.ite coma
nei y Ke.peJLtn. lo con.tKajiot>n.
Ibd, p . 1 7 3 .
"~
9/
Ibld.
269
rior, el culto y otras muchas Rancio ne.6 pblicas no requirieron sino un incipiente Estado administrativo que, formado por los representantes comunales, estaba encargado de su realizacin; en. esa fase, el Estado da unidad a los intereses compartidos de distintas comunidades y su poder se encuentra limitado a la mera rea_
lizacin de funciones pblicas.
se, por la existencia del propio Estado, se evidencia ya la descomposicin de la sociedad comunal y el inicio de la sociedad
clases.
de
sociedad comunal es el producto precoz de la sociedad clasista. El Estado es un producto de las clases y sus conflictos y, por
tanto, el Estado administrativo puro no es sino el germen del Estado poltico que ha sido engendrado en el seno de la sociedad
clasista.
Sin embargo, el Estado poltico creado tras la disolucin de
la sociedad comunal, no dej de ser un Estado administrativo.
Es,
cin administrativa.'
10/
"Lo nico que nos interesa aqu es comprobar que en todas partes subyace al podtn. poltico una iu.Yic6ti ocial: y que. e.1 podiK poltico no ha >ubtdo a la latiga md.6 que. cuando
ka cumplido &a u unc-itfn ocial. Los muchos despotismos que han aparecido y desaparecido en Persia y la India saban
siempre muy bien que eran ante todo empresarios colectivos de irrigacin de los valles fluviales, sin la cual no es posible la agricultura en esas regiones. Los cultos ingleses
han sido los primeros que han permitido olvidarlo en la In-
270
direccin administrativa, porque la primera no subsiste si la segunda -que es una actividad que concreta actos pblicos-' no es
realizada.
funciones pblicas indispensables y variadas -econmicas, sociales, religiosas, judiciales, etc.- es el soporte material de la dominacin poltica y, frecuentemente, su legitimacin ideolgica.
La direccin administrativa brota directamente de la vida
productiva; es una necesidad cuando el trabajo social en gran escala ha llegado a un grado determinado de cooperacin y divisin
del trabajo.
"Todo poder poltico descansa originalmente en una funcin econmica, social, y aumenta en la medida en que, por disolu
cin de las comunidades primitivas, los miembros de la soce_
dad se transforman en productores, con lo que se alejan cada
vez ms de los administradores de las funciones sociales colectivas". Ibd, p. 176.
12/
271
La administracin pblica capitalista tambin entraa el doble carcter de direccin y dominio; de administracin y poltica.
Por tanto, acomete a la vez la realizacin de funciones pblicas
y ejercicio del poder poltico.
siste en que la direccin administrativa implica, como armonizacin y coordinacin, la conduccin de las actividades econmicas
de la sociedad en su conjunto gue brotan del desarrollo de las
fuerzas productivas.
brota del trabajo cooperativo asociado gue se liga directamente al desarrollo econmico.
Como dominacin poltica, la administracin pblica ilustra
el divorcio del Estado y la sociedad, expresado en la autonoma relativa del Estado.
cia del Estado frente a la sociedad, del antagonismo de clases, de la desigualdad social; sin embargo, el dominio poltico nunca
existe aislado: junto a l se encuentra la direccin adminstrate
va.
tuar en dos sentidos. 0 bien lo hace en el sentido y la direccin del desarrollo econmico objetivo, o bien obra contra este desarrollo, y entonces sucumbe, con pocas excepciones, al desarrollo econmico". lbd.
272
26.
co y direccin administrativa.
De este modo,
como direccin del trabajo socialmente combinado, la administracin pblica cumple con la realizacin de una gran variedad de
funciones pblicas: salubridad, orden pblico, represin policial,
defensa, relaciones exteriores, obras pblicas, produccin, asistencia pblica, etc.; asimismo, asume, como dominio poltico,
la
cias que atienden mltiples servicios asistenciales, sobre todo para las clases explotadas.
273
servicio posible.
direccin administrativa, como servicio y tutela de los necesitados, tiene un lmite: la miseria.
Es el pauperismo el lmite de toda administracin pblica tu
telar y de servicio, porque es el pauperismo el resultado de
las
que explota al trabajador, no puede vivir como capitalista sino al mantener a los obreros en el lmite elemental de su subsistencia.
Tal es -
13/
Acerca de la relacin entre el pauperismo y el modo de produccin capitalista, Marx la ha planteado en los siguientes
trminos: "La pregunta de 'El prusiano', Por qu el rey de Frusia no ordena inmediatamente que los nios pobres sean
educados? es del mismo tipo. Sabe 'El prusiano1 qu ten- dra que ordenar para ello? Ni ms ni menos que la abolicin
del proletariado ... la educacin y el mantenimiento de los
nios pobres sera, al mismo tiempo que la abolicin del pati
perismo, la del proletariado". Marx, "Kritische randglossen
zu dem artikel 'Der Knig von PreuBen und socialreform. Von
einem PreuBen'", p. 400. "El Prusiano" es el pseudnimo de
Arnold Ruge. Agradezco al Ing. Pedro Corsi la traduccin al
espaol de este artculo. En algunas citas empleamos la tra
duccin de Cornil, de algunos fragmentos incluidos en su CCLK0> Mafix y Ve.de.tiA.co En.ge.ti; as como de la antologa de Marx,
Soc<.oogX.a. y O-ioiZa t,0(U.a.l,a. cargo de Bottomore.
274
atribuye el origen del pauperismo a la poltica partidista,=/a las leyes malthusianas de la poblacin' y a fallas de la adminis_
tracin pblica.'
14/
15/
16/
275
solver de fondo la miseria r "porque el Estado ingls, como la sociedad inglesa, estn basados en el trabajo asalariado y, por tan
to, en el trabajo explotado que produce la miseria de los trabaja
dores.
nistracin pblica misma,'para extenderse sucesivamente a las casas de t r a b a j o . L o importante de la reforma consiste en que
el Estado ingls mostr una verdadera intencin por abolir el pau
perismo, reformando su propia administracin; este caso ilustra,
sin embargo, la brecha que existe entre la poltica tutelar del -
18/
"La administracin de impuestos para los pobres que provienen de funcionarios de las respectivas parroquias, ser por
tanto reformada. Se reforman uniones de aproximadamente - veinte parroquias que son reunidas en una administrac5n ni^
ca. Una oficina de funcionarios -Boaid o Gu.aKdbLa.ni-1 funcionarios elegidos por los contribuyentes, se rene un da determinado en la residencia de la unin y decide sobre la aprobacin de la ayuda. Estas oficinas son dirigidas y vigji
ladas por empleados del gobierno, de la Comisin Central de
Somme/U HouAe., el 'ministerio de pauperismo' segn la atinada denominacin de un francs /Eugeae Bure_tT. El capital
controlado por esta administracin es casi igual a la suma que cuesta la administracin de guerra en Francia. El nmero de las administraciones locales que ocupa es de quinientos y cada una de estas administraciones locales ocupa por lo menos veinte funcionarios". lbd, pp. 397-398.
"Fue esto lo que motiv a la reglamentacin de las casas de
trabajo, cuyo rgimen se orienta a atemorizar a los miserables e impedir que vayan a buscar refugio en ellas contra el
hambre. En esas casas de trabajo la caridad est ingeniosamente asociada al espritu de venganza de la burguesa respecto de los miserables, que apelan a su beneficencia". Tbd,
p. 398.
276
cia primero fue extendida a un nmero mayor de miserables, para luego, considerada como causa del pauperismo, ser restringida a su mnima expresin.
abolir el pauperismo, tampoco pudo finalmente llevar al cabo su cometido, porque los males sociales no se resuelven reformando la
administracin del Estado.
Ni la beneficencia ni la administra-
19/
"As, Inglaterra trato primero de abolir el pauperismo con medidas de caridad y de administracin. Consider, despus,
que el desarrollo incesante del pauperismo era efecto, no de
la industria moderna, sino del impuesto para los pobres, y vi6 en la miseria generalizada una consecuencia particular de la legislacin inglesa. Lo que antes haba atribuido a una insuficiencia de benevolencia, lo atribuy despus a un
exceso de sta. Finalmente, los pobres fueron considerados
responsables de la miseria y castigados como tales". lbd,
20/
277
La administracin pblica responsabilizada de abolir el pauperismo, al no lograr su cometido, se convierte, por inercia, en
la administracin del pauperismo.
ce exclusivamente a la miseria y a las dependencias administrativas encargadas de administrar la miseria; el pauperismo, adems de reproducirse, produce deficiencias en la salud, en la reprodu
cin de la fuerza de trabajo y en las facultades creativas e inte
lectuales de los pobres.
del Estado abarca, adems de las instituciones de beneficencia, otras ms de seguridad social, salud y proteccin al salario.
In
una
21/
"La Convencin tuvo un momento de valor al ordenar la supresin del pauperismo, no en seguida ... sino slo despus de
encomendar al Comit de Salud Pblica la preparacin de los
planes y proyectos necesarios ... Cules fueron los resulta^
dos de la decisin de la Convencin? Simplemente, que hubo
un decreto ms y que un ao despus los tejedores hambrientos sitiaban la Convencin. La Convencin, sin embargo, representaba el mximo de energa, de fjerza y de inteligencia
poltica del Estado burgus". bd, p. 400.
22/
278
El pauperismo qued en -
letra muerta y la administracin tutelar responsabilizada en abolir lo, se convirti en la administracin de la miseria.
El problema radica, entonces, en la posicin que asume el Es_
tado no slo frente al pauperismo, sino ante los problemas de
la
sociedad, entre los que la miseria no es sino una de sus manifestaciones extremas.
No.
El Estado ca-
dad. (Por qu medios I Con establecimientos que muy rpidamente se transformaron en crceles, debido a que los pobres
solo llegaban a ellos por va del tribunal correccional".
Ibld, p. 399.
23/
279
las
condiciones infrahumanas de vida de los pobres, implica la abolicin del trabajo asalariado y de la explotacin de que es objeto.
Eliminar la miseria y las condiciones de vida del trabajador,
es
abolir la relacin de explotacin entre capital y trabajo, cam- biar las relaciones de produccin y, por tanto, modificar toda la
superestructura poltica e ideolgica que se levanta sobre ellas,
y de la cual forma parte el propio Estado.
En ltima instancia, el Estado no se reconoce a sf mismo como el origen de la pobreza, sino que suele atribuirla a uno de
sus aspectos: la administracin pblica.
to, una reforma.
De este modo,
24/
280
El E
La administracin pbli-
25/ "En ltjna nAtancXa, todoi loi, Ehtadoi bu&can a coma, en cu de$ce.n(i<u caiuate.6 o nte.nconateJ> de. La admX.niitn.ac.L6n y, pon. ej>o tn.atan de. xtAotv&n. u atlcu con Ke.lon.mai, de. ta. admnAtxac6n.
Pon. qu?
?Ke.ci,a.me.ntQ. poique, a admnji>tn.a.ci.6n e a ac tivdad on.ganzadon.a dc EAtado".
lbd.
26/ "La contradiccin entre la decisin y la buena voluntad de la administracin, por una parte, y sus recursos y riqueza,
por la otra, no la puede abolir el Estado sin abolirse a s
mismo, ya que se fundamenta en esta contradiccin. Se fund
menta en la contradiccin entre vda pdbXca y \)da pnj.va.da,
en la c o n t r a d i c c i n entre nte.Ke.hQ.ii QZntH.aeJ> & nte.KeJ>e& pa.n.tcuan.e.". Ibld.
281
27/
tencia al tocar la vida y el inters privados.'
Es por ello, -
en
28/ "Si eJL Estado modznno quisiese, acaban, con a impote.ncia de su ad.ni.nAjitKacA.6n, se. vexta obligado a abolin Las actuales condicione.it de. La vida pnivada. y i eJL Estado quiAie.it abq_
LA a condicione.*) de. La vida pnivada de.beA.ta ponex ^in a &u pKopia e.xiitncia, ponqu. 6lo existe, en uncin de. eJLLai".
Ibid, p. 402.
282
En otras palabras,
los problemas sociales que engendra el capitalismo, por serle inherentes, no tienen solucin alguna; slo son paliables.
La adini
nistracin pblica nunca ser, por tanto, potvcme.nte. ecaz, sino ne.QOLtA.vame.nte. ^icaz. Su efectividad nunca resolver los
problemas que crea el capitalismo.
considerar este hecho: la eficacia de la administracin pblica no se puede medir en trminos de la bondad de su organizacin interna, y mucho menos por el costo de ella misma, sino por la solu
cin real de los problemas sociales.
la
solucin del pauperismo, la mendicidad, la incapacidad de compra del obrero, y otras ms, al no resolver los problemas sociales,
pasan a encargarse de su administracin.
Con la administracin -
pblica los problemas sociales pasan a ser una institucin nacional , que son administrados y mantenidos dentro de lmites tolerables del conflicto de clases.
tucin nacional, entran al engranaje de las rutinas administrativas y se llegan a convertir en bandera de gobernantes y partidos
polticos.
283
las
condiciones en las cuales se basa la existencia de la administracin publica, sta no puede sino tener un comportamiento formal y
negativo ante la propia sociedad,
mento alguno, el Estado argumenta que su desarrollo poltico y, por tanto, la razn de Estado, no son la causa de los problemas sociales sino, a la inversa, stas el origen de los obstculos de
la consolidacin de esa misma razn de Estado./
29/
En la medida -
"Cuanto md& pode.noso e. e.1 Estado y, pon. consi.Qule.ntz, cuanto mii poltico e.s un paZs, menos probable. e.s que. buSque. a
base, de. los males sociales y su explicacin Qe.ne.KaJt e.n el principio mismo de.1 Estado, es de.clH., tn la organizacin de.
la sociedad, de. la que. e.1 Estado es la expKtiln
actvat
con&ce.nte. y Oficial.
La razn poltica se caracteriza por
el hecho de que razona dentro de los lmites y el marco de -
284
La administracin -
pblica, como actividad organizadora del Estado en la sociedad, no hace sino expresar al propio Estado como organizacin poltica
de la sociedad.
mir los males s o c i a l e s ; l a administracin pblica es incapaz de resolver los problemas sociales.
tradicciones hayan sido superadas, se habrn resuelto los problemas sociales y, por tanto, habr desaparecido el modo de produc-
"El principio de la razn poltica es la voluntad. Cuanto ms limitada es la razn poltica, y por ello ms perfecta en su gnero, cuanto ms crece en la fuerza todopoderosa de
la voluntad, menos cuenta se da de los lmites naturales y espirituales de sta, y menos capaz es, por tanto, de descubrir el origen de los males sociales". I6-cd.
285
cin capitalista.
suprimidas por el modo de produccin capitalista sin suprimirse l mismo, el Estado seguir buscando la fuente de los problemas sociales al margen de la sociedad y del propio Estado.
El Estado,
nistracin, la administracin pblica, no slo no es externa al Estado, sino que es su armazn y movimiento; el Estado puede pretender reformar la administracin pblica slo en la medida en que
ha llegado, engaosamente, a considerarla como un simple instrumen
to inanimado en sus manos.
El Estado no puede reformar su administracin sin reformarse
a s mismo, pero no en su esencia, sino en sus formas; por eso, la reforma de la administracin pblica es precisamente eso:
una
/te- iofima., es decir, un cambio de forma, una modificacin superficial en la cual el Estado slo cambiar la piel administrativa
para conservar su esencia, las entraas polticas.
31/
La reforma de
286
la administracin pblica es una falsa toma de conciencia del Estado, como causa de los problemas sociales; al reformar su natura^
leza administrativa, el Estado modifica nicamente su papel como
emplea cu-to de las funciones pblicas, sin trastocar su naturaleza
poltica, es decir, aquella que brota del antagonismo de clases,
del conflicto entre el capital y el trabajo, antagonismo que el propio Estado se ha propuesto atenuar.
El Estado es poltico y administrativo, pero exclusivamente
lo segundo se presta a un esfuerzo de reforma.
La reforma de
la
por el carcter formal y negativo de la accin de la administracin pblica en la sociedad civil, queda contrada a su esquema orgnico y su fisiologa interna, a sus ministerios, empresas,
procesos y procedimientos; la reforma de la administracin pblica ajusta y reestructura los rganos y las funciones de la administracin pblica, modificando a la par el contacto de sus agentes con la vida civil de los particulares.
32/
"Ante las consecuencias del carcter antisocial de la vida de la sociedad civil, de la propiedad privada, el comercio,
la industria, de la expropiacin mutua de los diferentes grju
pos de la sociedad civil, a e.y na.tuH.a.1 de. la. admni>tKa- c6n e la. impotencia.". Ibld.
287
27.
en accin,
como el trabajo
name.nta,. El trabajo del gobierno consiste, por tanto, en el de.6a.Kiotto y compalt>6n de. contiole.4; et titablectmiento
de. >e.ivcoi>.
manijo
modo
Ya se evidencia
289
es limitada.
en el cual la divisin de la sociedad y el Estado toma su forma ms pura- se muestra con toda claridad la doble naturaleza de la
administracin publica, como direccin y dominio.
Es en el capi-
As, la con-
290
El Esta-
impotencia cuando entra en contacto con la vida privada; el inters colectivo prevalece hasta el momento en el que toca el inters privado; o sea, realmente el inters privado se eleva sobre el inters pblico.
El dominio y la direccin se
contradicen y la administracin pblica, impotente ante la vida privada y los problemas sociales que produce, tiende a manifestar
se como supremaca y compulsin, en detrimento de su papel de ser
vicio y tutela.
ve, en la contradiccin de la naturaleza poltica y administrativa, las consecuencias de la divisin del Estado y la sociedad.
La administracin pblica, como lo hemos visto, da cabida en
su seno a contradicciones que brotan del modo de produccin capitalista.
291
sociales
asistir.
2) Contradiccin entre fines polticos y medios administrad
vos.
28.
292
Sin embar_
ptota.c6n; el poder comn que nace de la necesidad de canalizar los asuntos colectivos al travs de un inters tambin comn,
se
Este hecho
constituye una de las primeras divisiones de la sociedad, divi- sin que separa a productores y explotadores; han nacido las clases y los vnculos que establecen su relacin: la zxploacin y el dominio.
que ejerce el gobierno y el papel coercitivo que asume como organizacin de poder.
_3/
Engels explica en su Ant-X.-dU.kA.ing * p. 172-173, la naturaleza de este poder de funcin como una manifestacin esencialmente
administrativa de la necesidad de direccin que brota de pla^
mar, en obras de inters colectivo, actividades productivas que se asocian a intereses comunes.
293
La explotacin, entendida como la subsistencia de una clase social con el hurto del trabajo excedente de otra clase social, da la clave de la dominacin.
a que se encuentra desligada del trabajo productivo, gracias al hecho de que la clase dominada trabaja para ella.
La separacin
No
4_/
294
dades primitivas y en las sociedades polirquicas de la antigedad era encomendado a simples miembros de las mismas, en el Estado capitalista es delegado a profesionales del quehacer administrativo.
impersonales: los cafigoi, que se conjuntan jerrquica y funci- nalmente en gigantescos organismos administrativos.
De la capaci^
Es
_5/
La explotacin tuvo en
295
nt * "
Din
explotacin cre miseria y hambre, debido a que la fuerza de trabajo, fuente de la riqueza, el poder y el privilegio, es mermada
hasta el lmite de su agotamiento.
na de agotar su potencia.
de trabajo a explotarse, surge la poltica de tutzta y (Lvido para los gobernados, tarea que encomienda la clase dominante a la
administracin pblica.
La legislacin e instituciones tutelares del trabajo, apareci^
das en Europa desde el siglo XVII, reflejan fielmente las tareas protectoras encomendadas a la administracin pblica con el fin
de poner lmite a la voracidad de la burguesa, que atentaba agotar la fuerza de trabajo, preciosa veta de la riqueza del capi- tal.-'
La extensin orgnica
de la administracin pblica en estos ramos ilustra con suficiencia, la poltica tutelar del Estado capitalista.
296
Aunque
De esta manera, el -
blicas de carcter tutelar, la administracin pblica tambin desarrolla ministerios o empresas dedicados a compensar las deficien
cias manifiestas en los ingresos de obreros, campesinos y empleados.
cesaria de la pauperizacin.
La administracin pblica engendra y resume en su seno una contradiccin social que se ha convertido en su propia contradiccin: por un lado, e e -ntiu.me.nto dil QobiKno que establece y
ejerce controles: regulacin, tributos, violencia; por otro lado,
297
Do-
Tampo
298
la administracin pblica ha tenido la doble funcin de ejercer la compulsin de las clases dominantes y aliviar en los gobernados los efectos de esa misma compulsin.
Todas las grandes revoluciones de la historia: la orientalizacin del Imperio Romano, la formacin del Estado capitalista, la revolucin industrial, por citar algunas, implicaron la des- truccin del aparato administrativo vigente y la creacin de otro
ms desarrollado y eficiente.
29.
299
pero que ha de ser considerada como una parte integrante del rgjL
men poltico.
en
la
con arreglo a las mismas se estiman los medios adecuados para dar
les realidad, as como los recursos destinables a la obra.
No
300
Es decir, entre -
los fines y medios del Estado, entre el legislativo y el ejecutivo, existe un vaco de eficiencia que no es otra cosa que la impo
tencia de la administracin publica al tocar la vida y los intere
ses privados.
El legislativo significa, por su lado: planes, proyectos, pro
clamas, discursos; el ejecutivo, por el suyo: actividades, hechos,
obras, realizaciones.
legislativo y el ejecutivo, salta la contradiccin entre vida pblica y vida privada, entre inters colectivo e inters particular.
As, la administra
301
las
clases dominantes, la administracin pblica, s as pudiera decirse, est encajada en la carne viva de la sociedad civil y
de
30.
Poltica y adminis-
La adminis-
302
C-
El
303
La naturaleza -
derecho de nombramiento y remocin suponen, por tanto, la abolicin de las trabas patrimoniales del feudalismo.
El Estado capitalista liquid el feudalismo, suprimiendo a su vez el sistema prebendal y estamental de apropiacin de cargos,
cuyo ejercicio desde entonces queda desligado de la cuna y la estirpe.
atribuyen a la administracin pblica como responsabilidad institucional, contrastando la patrimonializacin de los servicios
la poca de las monarquas medievales.
en
10/
11/
304
las funciones objetivas del Estado, se convierten en un deber inherente al cargo administrativo y, por tanto, un deber que, siendo de naturaleza objetiva para el funcionario que lo desempea, llega a ser una responsabilidad subjetiva, ligado a l, a su persona, como su propia piel.
borados por los dirigentes del Estado para distorsionar las reali
dades que yacen en el propio Estado, como expresin de las relaciones de dominacin y explotacin que pesan sobre la sociedad c
vil, y uno de los argumentos favoritos de los publiadministrativistas para reducir la administracin pblica nicamente a su naturaleza administrativa.
El Estado tiene en la administracin pblica un sistema de accin, sujeto a su autoridad superior, cuya conducta ante l mis_
rao asume la forma de un comportamiento subordinado, puramente administrativo.
1_2/ "El individuo que, por un acto soberano, est ligado a una pfLO e.&6n O^-tcia, est asignado al cumplimiento de su deber",
Ib-td.
305
Al actuar -
Es la relacin interpues_
ta entre el Estado y la sociedad, la cabeza de playa del Estado en los suelos ajenos de la sociedad civil.
blica ha consistido el concebirla como un simple instrumento ejecutor, reducirla a una mera ejecucin.
306
san hasta cierto punto los lmites del control y logran participar con xito en el poder; los funcionarios, sin ser miembros
de
las clases dominantes, disfrutan entonces los beneficios del poder gubernamental.
La administracin pblica tiene, de este modo, una naturaleza doble que es contradictoria y que histricamente adquiri la forma de conflicto en la medida en que el Estado desatendi la di^
reccin administrativa.
toci&tcame.ntz, como sucedi en Oriente, la administracin pblica tiende a la bukoc>iat.za.c6n de la sociedad; es decir, el Estado engloba a la sociedad y la cubre orgnicamente por medio de
sus funcionarios.
14/
"La proteccin del E-itado y de los gob&JLnado contra el abuso de poder por parte de las autoridades y sus funcionarios,
se encuentra, por una parte, inmediatamente en su jerarqua
y responsabilidad y por otra parte, en la legitimidad de las
comunidades, corporaciones" ..... Sin embargo, "en la inmediatez y personalidad de este contacto yace el que el control de arriba de este aspecto logre imperfectamente su finalidad,
la cual puede encontrar obstculos que el nte.Ji coman de. -
307
e.qu.ibn.o
Pero,
en contraste, las sociedades precapitalistas no conocieron este equilibrio y normalmente la administracin pblica se encontr
plenamente burocratizada (despotismo oriental) o totalmente desbu
rocratizada (Grecia y Roma republicanas y Edad Media).
En situa-
cin semejante, en ausencia del equilibrio burocrtico, la historia de la administracin pblica precapitalista puede resumirse en el conflicto entre la burocratizacin y la desburocratizacin.
Sin embargo, el equilibrio burocrtico capitalista es un
equilibrio inestable, porque yace en su seno la contradiccin entre la naturaleza administrativa y la naturaleza poltica de la administracin pblica, la escisin del Estado y la sociedad.
moduA v-cvend-t entre el Estado y la sociedad no es sino una paz
15/ Con respecto a esta argumentacin ver: Eisenstadt, "Bureaucracy, bureaucratization and desbureaucratization".
308
El
de
Los
309
XII.
Tiene, como
da como un subcampo de la ciencia poltica, desde el siglo XVI; aunque sus orgenes como formacin social concreta se remontan
los inicios mismos de la civilizacin, en el modo de produccin asitico, su estudio da comienzo con el nacimiento mismo del capJL
talismo y el Estado absoluto que se engendra en l.
Hay, enton-
la
La causa
de
lidad histrica: slo en el capitalismo la divisin de la sociedad y el Estado, aparejada a la divisin social del trabajo, desembaraz al ejecutivo de la inextricable maraa que lo aprisionaba -que lo mantena confundido con la legislacin y la jurisdiccin-, que lo constrea a los hbitos patrimoniales, a confusas
relaciones donde no hay lo pblico ni lo privado, donde lo estrechaban lentas y estorbosas formas colegiales.
El capitalismo es,
311
tracin Pblica, gracias a que fue el capitalismo el que desmembr las ataduras patrimoniales y colegiales que mantenan cautivo
al ejecutivo, poniendo al desnudo -en plena transparencia mediante la divisin de la sociedad y el Estado- el carcter y forma de
la administracin pblica como un fenmeno que lleg, en su momen
to histrico, a tener sustantividad.
Es el capitalismo el que da
el
que crea el nico estudio de la Administracin Pblica, el estudio capitalista de la Administracin Pblica.
No obstante, la
de
barro y hoy, en los setentas, vive una crisis de creatividad en la cual se evidencia un divorcio entre el objeto y el estudio.
Por todo esto, el estudio de la Administracin Pblica capitalista ha sido replanteado.
El replanteamiento su-
31 .
Los fundamentos de
312
mediacin entre la sociedad y el Estado y la administracin pblica como mediacin entre el Estado y la sociedad
d) La organizacin bipolar de la mediacin.
La admi-
313
del
El predominio del -
\_l Este proceso tuvo su manifestacin tpica en la Francia decimonnica. "Se comprende inmediatamente que en un pas como Francia, donde el podzn. e.jcutivo dispone de un ejrcito de funcionarios de ms de medio milln de individuos y tiene por
tanto constantemente bajo su dependencia incondicional a una
masa inmensa de intereses y existencias, donde. e.1 Estado tiznz
atada, iscalizada, n.e.gulada, vigilada y tutelada a a sociedad civil, desde, sus manifestaciones mis amplias de. vida hasta sus vibn.ac.one.i> mis insignificantes, desde Sus modalidades
mis ge.nzn.ales de existencia hasta a existencia pKivada de.
OS individuo*, donde este cuerpo parasitario adquiere, por medio de una centralizacin extraordinaria, una ubicuidad, una
omnisciencia, una capacidad acelerada de movimientos y una
elasticidad, que slo encuentran correspondencia en la dependencia desamparada, en el carcter caticamente informe del autntico cuerpo social, se comprende que un pas semejante,
al pzKdzn. la posibilidad
de. diipone.fi de. lo> puestos ministzn.i<
les, la ksamblza nacional pzKda toda inilae.nc.ia z^zctiva,
i
al miomo.tie.mpo no iij/npli^icaba la adminit>tKaci6n de.1 Estado,
no reduca todo lo posible el ejrcito de funcionarios y finalmente no dejaba a la sociedad civil y a la opinin pblica
crearse sus rganos propios, independientes del poder del gobierno. Pero el intz>i(.& mattiial de la burguesa francesa e^
t precisamente entretejido del modo ms ntimo con la conser_
vacin de aquella extensa y ramificada maquinaria del Estado.
Coloca aqu a su poblacin sobrante y completa en forma de
sueldos del Estado lo que no puede embolsarse en forma de beneficios, intereses, rentas y hene-raros. De otra parte, su
inte.KA poltico la obligaba a sostener una guerra ininterrumpi^
da contra la opinin publica y mutilar y paralizar recelosa- mente los rganos independientes de movimiento de la sociedad,
all donde no consegua amputarlos por completo. Ve. Hite, modo, la bu.Kgu.e.iiia ^Kanc&sa ve.a&e. Ronzada, pon. iu situacin de.
clase., de. una pan,te. a de.stn.uin. las condiciones de. vida de. to-
314
La
te.Kce.Ka. enuncia la relacin del eclipse del poder legislativo y el auge del poder ejecutivo, con la formacin de la administra- cin pblica como una institucin poltica sustantiva y peculiar.
Las tres leyes de la administracin pblica explican, en suma,
las condiciones histricas en las cuales la administracin pblica
se desenvuelve y le permiten identificarse como objeto de estudio.
En Francia, a mediados del siglo XIX, encontramos el desarro
lio ms puro de la aparicin de la burguesa como clase dominante
y hegemnica, el desarrollo tpico del Estado capitalista como
unidad de clase de las clases dominantes.
315
lticos, al chocar con los intereses de otras clases de la sociedad civil, tienden a promover el ejecutivo -a la par que su centra
lizacin y burocratizacin- amplificando el carcter coercitivo y represivo del Estado.
tenta y goza la autonoma del Estado, brota de la dominacin burguesa de clase, pero pone al margen del gobierno a la propia burguesa.
sus intereses econmicos, la burguesa mantiene su unidad de clase y su hegemona en la medida en que crea las condiciones materiales para la promocin y el ascenso del ejecutivo.
As, el au-
el
La centraliza-
316
El poder -
o en pziml-
tJi. Tena mucho que prometer y mucho que dar. Influa ya de mil maneras, no solamente en la marcha general de los asun_
tos, sino tambin en la suerte de las familias y en la vida privada de cada individuo". Tocqueville, E antiguo KQme.n
y a KzvoluciSn, pp. 15-16.
4/
de. La autoAXdad
pblica".
lbd,
p. 46.
absoluta,
durante la pKlmtKa
Izvolu-
317
Sin embargo, ascenso del ejecutivo y el incremento de su accin en la sociedad, no superan la divisin entre el Estado y
la
sociedad; del mismo modo, el dominio absolutista y hasta desptico que asume el Estado poltico sobre la sociedad civil, no los identifica, sino por el contrario, remarca y define con mayor pre
cisin su divorcio.
te establecida la divisin del Estado y la sociedad y, al mismo tiempo, la capacidad de accin del Estado queda esencialmente con
fie.6tauKaci.6n, bajo LUJ, Tzti,pe.t bajo la Ke.pdbti.ca paKame.ntaK.CL, era el instrumento de la clase dominante, por mucho que
ella aspirase tambin a su propio poder absoluto"... "La repi
blica parlamentaria, en su lucha contra la revolucin, vise
obligada a fortalecer, junto con las medidas represivas, los
medios y la centralizacin del poder del gobierno" . .. "Es bja
jo el segundo Bonaparte cuando el Estado parece haber adquirji
do una completa autonoma. La mquina del Estado se ha cons
lidado ya de tal modo frente a la sociedad burguesa". Ibid.
]_l "La parodia del imperio _/?e Luis Napolen/ era necesaria para
liberar a la masa de la nacin francesa del peso de la tradi-
318
en_
Por su parte, el -
KQ-Lmtn potXico es la suma de los centros de poder del Estado. En el siglo XIX se dio una bipolaridad alterna de los centros
de
Con la Revolu- -
Y de ah hasta nuestros -
los centros de poder -el parlamento y el ejecutivo-, destacando el predominio de uno de ellos.
El predominio del ejecutivo moderno -y debido al carcter de
liberante del parlamento, a su papel clasista representativo como
319
tivo como mediacin del Estado y la sociedad, como delegacin estatal en la vida civil, toma naturalmente el papel gubernamental
como su propio papel.
El legislativo, -
sido incubado en su seno-, sino el Estado a la sociedad, el concepto de gobierno queda identificado, en su propia significacin
real, con el ejecutivo.
ticos.
KdmtiitK0LC6n Vdblca. no es distinto ni a gobierno ni a poder ejecutivo.
now, Moreland, Willoughby y Weber identifican poltica con decisin o voluntad, adscribiendo a administracin las caractersticas de realizacin o ejecucin.
320
Por qu la universal^
La respuesta -
es que se verifica una suplantacin, mediante la cual el legislativo y el ejecutivo son sustituidos por la poltica y la administracin, atribuyendo a stas las caractersticas de aquellos. Por
tanto, si bien es cierto que el objeto de estudio es primeramente
definido por los publiadministrativistas, tambin lo es que les preceden en su identificacin los filsofos polticos.
De este -
modo, Rousseau define el gobierno o upitma adm.n.>tn.a.c6n como el e.je-tc-tc-co legtimo del poder ejecutivo, sealando como su caracterstica la pote.nc.la. y la iu&fiza. Hegel define el gobierno como mediacin, esto es, como actividad encaminada a "la prosecucin y el mantenimiento de la vigencia de lo decidido, de las leyes, de las instituciones y establecimientos existentes para fina
8/
lidades comunes".
Gulick,
despus de definir al gobierno como el "grupo organizado de hombres quienes en un momento dado ejercen el poder efectivo de for-
8/
9_/
321
zar conformidad y servicios, y dirigir los diversos servicios comunes", formula la que probablemente sea la ms fidedigna y real
de las concepciones elaboradas en el estudio de la Administracin
Pblica capitalista: "En e.to m>mot> tKmno>,
ta.i coa
y compan
i e.ti\><Lc.Lo , todo
que e tt dtAa-
y manijo
de.
Final-
mente, Dimock, en uno de sus ensayos de juventud, define la administracin pblica destacando su carcter dinmico: "La administracin pblica no es meramente una mquina inanimada, realizando
sin pensar el trabajo dtl gobe.tino.
ai la administracin pblica
como
La admn4>tKac6n
en acc/tfn, e.t
contiactofi.'
Gobierno, administra- -
cin pblica y ejecutivo, son lo mismo; el objeto de estudio es la administracin pblica -con minsculas-, el gobierno y el ejecutivo, porque son idnticos.
10/
11/
322
p. 60.
p. 1.
cin Pblica, dando por supuesto que implica al mismo tiempo gobierno y administracin pblica.
El ejecutivo como objeto de estudio, sin embargo, no ha quedado claramente establecido en el estudio de la Administracin P
blica, excepto en los Estados Unidos.
No obstante, lo importante
12/ Los textos consultados son los siguientes: White, Introduccin aZ e.itadXo de. Za admXnXitKacXn pdbZXca (primera ed. en
ingls, 1926); Pffifner y Presthus, PubZXc admXnXtnatXon
( p . e . , 1 9 3 5 ) ; M o r s t e i n M a r x , Ete.me.ntA o pubZX.c
admXnX&tKat X o n ( p . e . , 1 9 4 6 ) ; S i m n e.t aZ, PubZXc
admXnXj>tKatXon
(p.e.,
1 9 5 0 ) ; D i m o c k y D i m o c k , kdmlnXAtn.ac.X6n
pdbZXca
(p.e. i., 1953);
W a l d o , AdmXnXitA.acX6n
pdbZXca
(p.e.i., 1953); Muoz Amato, I n
todu.cc.X6n
a Z a admXnXitn.ac.X6n
pdbZXca
(p.e., 1957); Jameson,
KdmXnXitiacao
pubZXca
(p.e., e nportugus, 1962); Mosher y Cim
m i n o , C X t n c X a d e Za. a.dmn.J>t>ia,c.6n
(p.e., e nitaliano, 1961);
N i g r o , ?abZc
adm.n<L>tn.(Lt.on
(p.e., 1965); Martin,
AdmX.n-CAtKa^
c-ttfn pbZca
( p . e . i . , 1 9 6 7 ) ; R e a g a n , The. admX.nX.itA.atA.on
o pi
bZic poZXcy
(p.e., 1 9 6 9 ) ; Rodrguez R e y e s , la
admlnX6tH.ac.X6n
dzZ itctoK
pdbZXco
(p.e., 1970); y Sharkansky, AdmXnXiViacXn
pdbZXca
(p.e.i., 1970).
323
Etudo de. a Admntia.cn V&btlca.. Es tratado en todas las obras en sus primeros captulos.
2.
0HQa.n-Lza.CA.6Yi.
Jameson.
3.
V/ie.cc6n.
y -
AdmnAt*ia.c~n nancte/ia.
?la.ne.a.c6n.
8.
ZtiKocKOLcia..
Waldo y Martin.
324
9.
Es tratado en cuatro
11.
12.
ReJiacione
intKagube.Kname.ntae.i>.
Comun4.cacX.6n.
15.
OtKOA (incluye temas con rendimiento, democracia, relaciones humanas; en fin, temas dismbolos).
Simn, Dimock,
vo: a su 0Kga.ni.zaci.6n, formas y caractersticas (jerrquica, funcional, etc.); a su dA.e.cci6n, autoridad, tipos de mando (lineal,
funcional), modos de obtener y estimular la obediencia, etc.; a su pe.A.Aona, formas de reclutamiento, entrenamiento, promocin, salarios, puestos, etc.; a su adminiitfiaci6n iinancieJia, mtodos
impositivos, presupuestos, gastos, tesorera, etc.; a su pane.aci.6n, instrumentos y medios de programacin, fines de la planeacin, etc.; a sus potlticai y pKoce.dimie.ntoi>, toma de decisiones
y modos de operacin, rutinas administrativas, etc.; a su cue.Kpo
325
funcin en a oclzdad.
Si -
la administracin pblica es la mediacin entre Estado y la sociedad, tal es su naturaleza, su esencia; por tanto el ejecutivo se
caracteriza por ser una KQ.la.cl6n y, como tal, su estructura queda
definida por ste carcter mediador.
ser estudiado internamente, en su estructura, sino externamente como delegacin del Estado en la sociedad; es as porque su propia composicin interna est determinada por su naturaleza mediadora.
internamente el ejecutivo, sino en omitir su esencia como rea- cin y, por tanto, estudiarlo hacia adentro como organizacin y
slo en cuanto tal.
326
Implicado en la trama
En cuanto a -
Inglaterra, su otrora papel inspirador de los primeros estudios de la administracin pblica norteamericana, se subordin al avan
ce de la investigacin administrativa en Estados Unidos.
En suma,
13/
327
pub
Slo as
Esto es lo que
S, los tiene.
El capitalismo, al -
crear, en las condiciones materiales de existencia, las relaciones sociales que le son correspondientes, ha creado tambin las 14/
formas intelectuales en que expresan esas mismas relaciones.
que.. Recientemente apareci un interesante y prometedor libro: Sctence admn6tn.a.t\)Z de Chevaller y Loschak. En Inglaterra, adems del estudio pionero de Moreland, "The scien_
ce o public adminis tra t ion", destacan las diferentes aporta_
ciones tanto en historia como en teora por parte de Gladden;
tambin tiene significacin el artculo de Fletcher, "Public
administration" , como el ensayo de Robson "Recent Trends in
public administration". Para una visin general del estudio
de la Administracin Pblica en Europa, se puede consultar el ensayo de Morstein Marx: "A new look at administrative
science in Europa". Sin embargo, sobre todo en Inglaterra,
existe una reorientacin del estudio de la Administracin P
blica hacia la doctrina norteamericana. Al respecto ver:
Walker, "An american conception of public administration"; Mackenzie, "The study of public administration in the United
States"; y Ridley, "Public administration: cause for discontent".
14/ "Los mismos hombres que establecen las relaciones sociales conforme a su productividad material, producen tambin los principios, las ideas, las categoras conforme a sus relacit)
nes sociales". Marx, M4tna. de, a {ilo>o{iX.a., p. 338.
328
La administracin pblica es un producto determinado de las fuerzas productivas a las cuales da cabida el capitalismo; como relacin social, ha creado ella misma las categoras y los conceptos
en que se expresa como realidad concreta.
El estudio de la Admi-
nistracin Pblica es el producto intelectual que ha sido engendrado en la relacin concreta, el ejecutivo, como objeto del propio estudio.
32.
terminan las relaciones sociales, stas a su vez determinan las formas del pensamiento.
15/
329
El estudio de la Administra-
cin Publica deber ser la expresin abstracta de la administracin pblica como objeto.
Hemos visto en los captulos I y II, que las categoras e
ideas del pensamiento administrativo postwilsoniano no corresponden a las relaciones sociales reales; stas, como materia de anlisis, y las ideas, como su expresin conceptual, estn divorciadas en el estudio de la Administracin Pblica.
En contraste, la
cuales la Administracin Pblica de Wilson a la fecha est divorciada del objeto, ya han sido tratadas con suficiente extensin en los captulos sealados; las razones por las cuales la filosofa poltica anterior a Wilson s corresponde al objeto, sern
tratadas a continuacin.
Las relaciones sociales, los hechos que producen las relacio
nes humanas, son engendrados por el desarrollo de las fuerzas pro
ductivas.'
los hombres, genera al mismo tiempo las relaciones que los integran socialmente.'
16/ "San los hombres libres de escoger tal o cual forma social?
En absoluto. Tomad un determinado estado de desarrollo de las facultades productivas de los hombres y tendris una determinada forma de comeAe-to y de coniumo. Tomad determinados
grados de desarrollo de la produccin, del comercio, del coii
sumo y tendris una determinada forma de constitucin social,
una determinada organizacin de la familia,, de rdenes o ca
ses, en una palabra: una determinada > 0 c-Lzaa.d CVt". lbd.
17/
330
do avance de las fuerzas productivas; por tanto, las relaciones sociales que engendran los hombres al entrar en contacto en su pro
ductividad material, existen por cuanto son correspondientes a un
determinado grado de desarrollo de las fuerzas productivas.
La -
las
de
corresponder al desarrollo de las fuerzas productivas, dejan de existir y son sustituidas por otras engendradas por el nuevo modo
de produccin.
cin de dependencia respecto al desarrollo de las fuerzas productivas, ha tenido una existencia histrica especifica; la sociedad
y el Estado, engendrados por la productividad material, han existido bajo las mismas condiciones.
expresan abstractamente esas mismas relaciones, tambin han tenido una vigencia determinada.
Si las fuerzas productivas determinan las relaciones socia-
331
les,
Los con
18/
un
cond(U.6n
19/
Ke.acX.one.s".
Ib-d, p . 2 6 .
332
La Administracin Pblica,
es
20/ A este respecto, nos han sido legados algunos trabajos muy antiguos que tratan el tema de la administracin pblica; pe_
ro no con el fin de establecer generalizaciones o explicar un problema cientfico. Son descripciones de realidades con
cretas. Existen trabajos que vale la pena sealar: Frontino,
333
de. la Re.pdblA.ca de Juan Bodino, especialmente en el libro III y en los captulos cuarto y quinto del libro IV.
Sin embargo, en -
el libro I se encuentra su fundamentacin: la repblica; la administracin domstica; la diferencia entre lo publico y lo privado;
la diferencia entre el poder pblico y el poder privado; la diferencia entre subdito y ciudadano; y la soberana.
Bodino parte de
Por
e.n co-
llbKoi
de. la Re.pdbtX.ca.,
21/
B o d i n o , Loi itli
22/
23/
24/
334
p. 11.
Por tanto, ms importante que la soberana como elemento comn, es la diferencia entre lo propiamente comn y lo propiamente privado.
su
25/
"La administracin domstica y el recto gobierno de la familia requiere la distincin y divisin de los bienes, mujeres,
hijos y criados de las diferentes familias, y de lo que les
es pKoplo
e.6 dzcln,
26/
en paJitlculan de Lo que lz
dzl blzn pblico".
Ibld.
z comn
en ge.ne.rial,
"Toda repblica, toda corporacin, todc colegio y toda familia se gobierna por mando y obediencia, una vez que la liber_
tad natural que corresponde a cada uno para vivir a su arbitrio es puesta bajo el poder de otro. Todo poder de mando sobre otro es piblico o privado. El podzh. pblico reside en
el soberano que da la ley, o en las personas de los magistra_
dos que se pliegan a la ley y mandan a los dems magistrados
y particulares. El mando ptlvado corresponde a las cabezas
de familia y a las corporaciones y colegios en general, sobre cada uno de ellos en particular, y a la parte menor de toda la corporacin en nombre colectivo". Tbld, p. 22.
335
en
Lo pblico, lo co-
mn,
La soberana, en-
tonces, da la clave; ella hace de cada jefe de familia, en el interior de la Repblica, un ciudadano dipe.ndX.inti. Dependiente, segn Bodino, en la medida en que la ciudadana es un privilegio
restringido a los jefes y que, en lo pblico, se manifiesta como
una cesin de libertad a favor de ia Repblica soberana.
La ciu-
27 /
"Cuando el cabeza di f^amitia sale de su casa, donde manda, para tratar o negociar con los dems jefes de familia acitica
di todo lo qui atai a todo> in gzni>ial, entonces se despoja
del ttulo de amo, de jefe y de seor, para hacerse compai-
10, gual
28/
Ibid,
p. 3 4 .
Tanto
los oficiales como los comisarios pueden ser magistrados y ministros, indistintamente, de acuerdo con la categora y la jerarqua
que asuman.
el
Bodino es el
337
Tam- -
se presenta como una escala de esferas de discrecin en decisiones que, de la cima a la base, separa gradualmente
a los funcionarios superiores de los inferiores.
3) La distincin entre el funcionario con mando, pero remov:L
ble (magistrado-comisario) y el funcionario sin mando, p
ro fijo (ministro-oficial). Actualmente tal diferenciacin distingue al funcionario de "confianza", del empleado de "base".
4) El carcter de los nombramientos.
simple -
Hoy en da los
oficios, los puestos pblicos, son ocupados por nombra- mientos expreso, en tanto que las comisiones se crean con
plena discrecin del titular de la administracin pblica.
5) La diferencia entre las funciones de los organismos admi-
338
Su Se-t t-
Como Bodino,
Como Bodino,
Hobbes parte de la diferencia entre lo pblico y lo privado; la primera parte del Le.va.tdn escrita en 1651, estudia al hombre como individuo, la segunda al Estado.
Hobbes concibe al hombre como individuo y al individuo como
ser natural y, por tanto, igual.
corporal y espiritualmente, tres causas de discordia los enfrentan: la competencia, la desconfianza y la gloria.
Por tanto,
la
primera ley del hombre se relaciona con su condicin misma de individuo: la libertad;'pero sta no implica sino el uso irrestric_
2j)/
339
La socie-
de
De aqu
le que use el poder que le resta, de acuerdo con lo que su juicio y raz6n le dictan". Hobbes, Le.vX.atdn, p. 113.
30/
"Un Znce-iante. adn de podex e.n todoi to& nombie-6. De este modo sealo, en primer lugar, como inclinacin general de la
humanidad entera, un perpetuo e incesante afn de poder, que
cesa solo con la muerte". lbd, p. 87.
31/
32/
"En esta guerra de todos contra todos, se da una consecuencia: que nada puede ser injusto. Las nociones de derecho e
ilegalidad, justicia e injusticia estn fuera de lugar. Von_
de. no hay podieJi .coman, la ley no existe: donde no hay ley, ~
no hay justicia. En la guerra, la fuerza y el fraude son las dos virtudes cardinales ... E natuiat tambn que. en <
cha condc.6n no e.xtan pn.opLe.dad y domX.nX.0, ni. d6tnc6n
znt>ie. tuyo y-mo; slo pertenece a cada uno lo que pueda tomar, y slo en tanto que pueda conservarlo". lbd, p. 111.
340
por s misma;'si as fuera no habra Estado alguno, pero tampoco sociedad civil alguna, porque sta no existe sino como expresin de la individualidad, y la individualidad no supone sino
universalidad, el Estado.
la
Socie-
dad "natural" porque para Hobbes lo natural, lo real, lo existente, es el individuo; el hombre natural es un individuo propietario, libre de poseer frente a los dems individuos.
Estado "arti^
sal, lo poltico, como diferente de lo civil, no puede pactarse sino negando la naturalidad del individuo; es algo no natural,
33/
"Si pudiramos imaginarnos una gran multitud de individuos concordes en la observancia de la justicia y de otras leyes
de la naturaleza, pero sin un pode.fi comdn para mantenerlos a
raya, podramos suponer igualmente que todo gnero humano hi^
ciera lo mismo, y entonces no existiera ni sera preciso que
existiera ningn gobierno civil o Estado, en absoluto, porque la paz existira sin sujecin alguna". b-cd, p. 148.
341
cin pblica.
ste voy a hablar de las partes orgnicas, que son los mnLbtfioi>
pbX.co" , a los cuales define en la forma siguiente: "Se denomina
mX.ni.it'io pbco a la persona que es empleado por el soberano ...
en algunos negocios, con autorizacin para representar en ese em34/
pleo la personalidad del Estado". 7
Hobbes tiene el cuidado de distinguir entre funcionarios y domsticos, situacin que el capitalismo lleva a su mxima expresin.
347
1bd, p. 203.
35/
342
estn disfrutando su triunfo sobre el feudalismo y reinan en santa paz; dos siglos despus, a fines del XIX, Francia y Estados
Unidos crearn los primeros gobiernos republicanos burgueses en los cuales domina el legislativo.
Las obras de Tocqueville, La d<moc.na.ca. e.n Am&t-tca u E an.tX.guo KQme.n y a Ktvotac.6n (escrito ms de medio siglo despus de la
Revolucin Francesa), as como la de Hamilton, Madison y Jay,
l<Lde.xa.lli>tci, son un testimonio de estos hechos.
3j>V
16-td, p. 204.
343
Las dos ltimas dcadas del siglo XVIII son claves para la comprensin del desarrollo de la administracin pblica.
En esta
poca tiene lugar el surgimiento de las dos primeras repblicas burguesas: Estados Unidos y Francia; en ambos casos, nos asomamos
al inicio del predominio del legislativo.
samiento de Hamilton en El zdzn.atA.ita, coleccin de ensayos contemporneos a la elaboracin de la constitucin poltica estadounidense.
El e.de.Kal.ita, elaborado inicialmente como una coleccin pe
riodstica de ensayos, sali a la luz baje esta forma entre 1787
y 1788; un ao antes de la promulgacin de la mencionada constitu
cin.
Hamilton, Jay y Madison, acerca de la nueva repblica, su forma federal de gobierno y la divisin y el balance de poderes.
Desta
te en la defensa del papel del ejecutivo frente al legislativo, argumentando un desequilibrio de poderes.
37/
En su opinin, la deb:L
"La administraci6n del gobierno, en su amplio sentido, abarca toda la actividad del cuerpo poltico, lo mismo legislat^
va, que ejecutiva y judicial; pzKO en u. &gncado m&i - -
aiaa.1 y pobzmente. m p-t.ec-t.60, e contiaz a la paxte. e/ecutva y coKKz&ponde. &pe.c.alme.nte. al campo dzl de.pah.tamunto
zjzc.atX.vo". Hamilton, El e.de.fialita, p. 3 0 7 .
344
al
Desea un ejecuti-
de
La demanda hamiltoniana
Sus obras, La
38/
"Un
no.
una
que
mal
Francia, ejemplo tpico en Europa, ha sido tratado con suficiencia en el apartado anterior.
La ce.nZH.a.tzoLc.6n gu.be.ina.me.ntat
39/
346
Tocqueville,
trativa en cada estado federado, en cada parte de la nacin, porgue tal acto sera un acto de de. centralizacin, no administrativa, sino poltica.
En contraste a Hamilton,
Tocqueville deman-
se
El aislamiento nortie
americano, con respecto a Europa, muestra cmo las relaciones ext e r i o r e s y la poltica belicista incrementan el poder del ejecu
40/
"Si el poder ejecutivo es menos fuerte en Norteamrica que en Francia, dbese atribuir su causa a las circunstancias
ms todava tal vez, que a las leyes. E principalmente en
u.4 Hitadone.6 con e.1 ixtKan.je.fio donde. eX poden, ejecutivo de.
ana nacin tizne ocasin de. de.ipZe.gai habilidad y lueJiza. Si
la vida de la Uni*n estuviera amenazada sin cesar, si sus
grandes intereses se encontraran todos los das mezclados a
los de otros pueblos poderosos, e MeKta al pode.fi ejecutivo
cfie.ce.fi ante, la opinin,
pofi lo que poda e.pe.n.an. de. l y pon.
lo que. ejecutara".
bld, p . 1 2 7 .
41/
347
con
de que existan las condiciones materiales e histricas a las cuales son correspondientes.
Que en Esta-
dos Unidos apenas se evidencia la divisin del Estado y la sociedad, queda de manifiesto en la concentracin de tareas y recursos
administrativos en los municipios, situacin que se desvanece en
el estado federado y, sobre todo, en el dbil e intrascendente go
43/
bierno federal.'
42 /
"En Francia el poder ejecutivo lucha sin cesar contra inmensos obstculos, y dispone de inmensos recursos para vencerlos. Se va. CLC.ie.ce.nta.ndo pon. la. gn.ande.za de. la& coica que. e/ecua y pon la mpon.tanca de. lo> aconte.cjLmle.ntoi, que. di_
ge".
Ibld, p. 128.
43 /
348
de
un municipio.'
Probablemente la insuficiencia del Estado para relacionar a
las comunidades con el gobierno federal, haya contribuido a la
45/
46/
"La comuna en Nueva Inglaterra ... est lo suficientemente poblada para que se est seguro de encontrar en su seno
los
elementos de la buena administracin ... En Nueva Inglaterra,
la mayora obra por medio de representantes cuando se deben
tratar asuntos generales del Estado. Es preciso que as fue_
se;
pero en la comuna, donde la accin legislativa y guberna
mental est ms cerca de los gobernados, la ley de representacin no es admitida. No hay consejo municipal
... Se - cuentan entre todas diecinueve funciones principales en la comuna. Cada habitante est obligado, bajo pena de multa, a
aceptar esas funciones; pero tambin la mayor parte de ellas
s o n tittK4.bu.lda&".
ibZd,
pp. 79, 81.
Tocqueville enumera hasta nueve funcionarios comunales: el
contable, escribano, cajero, vigilante de los pobres, comisa_
rios de escuela, inspectores de caminos, oficales municipales,
comisarios de parroquia e inspectores diversos, cuya m
yora es retribuida por el municipio. Ibd.
"En Francia, el recaudador del Estado recauda impuestos cmu
nales; en Norteamrica, el recaudador de la comuna recoge el
impuesto del Estado. As, entre nosotros, el gobierno central presta sus agentes a la comuna; en Norteamrica, la comuna presta sus funcionarios al gobierno". Ib-tcf, p. 82.
349
47/
cir, de administracin de la justicia.'
Sin embargo, en la po
No es extrao, entonces,
que este pensador se sorprenda por la gran descentralizacin norteamericana y, adems de su absurda distincin entre centralizacin gubernamental y descentralizacin administrativa, afirme que:
"lo que ms llama la atencin al europeo que recorre los Estados
Unidos, e a auenc-ca de o <?ue e. tama
b.e.hno o admntA.a.c6n" . '
47/
Tocqueville se confunde al considerar al condado como algo ms que un ente de administracin de justicia.
Llega incluso a afirmar cosas como esta: "El condado viene a ser el gran
centro administrativo, y forma el poder intermedio entre el
gobierno y los simples ciudadanos", p. 93. Esta frase, adems de confusa, prueba la insuficiencia del estado federado
como relacin entre el gobierno federal y los ciudadanos, es
decir, las comunas. Ver tambin p. 85.
48/
Tocqueville agrega: "El poder administrativo en Estados U n i dos no ofrece en su constitucin nada zzntfiaZ ni. jZH6.iquA.co.
Es precisamente lo que hace que no se advierta su presencia.
El poder existe, pero no se sabe dnde encontrar a su representante".
Zbd, pp. 86.87. Y, aunque percibe algn princ
pi de centralizacin, insiste en afirmar que: "Hay algunos
estados en los cuales se comienza a notar la seal de una cen
tralizaciSn administrativa.
El estado de Nueva York es el ms adelantado en este camino ... pero en general, se puede
decir que la caracterstica saliente de la administracin p
blica norteamericana es la de ser prodigiosamente descentralizada",
bld, p. 94.
350
351
51/
a pe.n-
Estoy persuadi-
"La ce.ntKaLJLzacA.6n logra fcilmente, en verdad, someter las acciones del hombre a una cierta uniformidad que acaba por que_
rer existir por s misma, independientemente de las cosas a las que se aplica; como esos devotos que adoran la estatua ol^
vidando la divinidad que representa. La centralizacin logra
sin esfuerzo imprimir una marcha regular a los negocios corrientes; dirigir eficazmente los pormenores de la poltica
social; reprimir los ligeros desrdenes y los pequeos delitos; mantener la sociedad en su tatU quo que no es propiamente ni decadencia ni progreso; mantener en el cuerpo social
una especie de somnolencia administrativa que los administradores tienen costumbre de llamar buen orden y tranquilidad
352
incluso, a la cultura de un pueblo; la centralizacin en el capitalismo es una consecuencia unida a la asociacin de los intereses
econmicos y polticos de la burguesa y al poder del Estado depc
sitado en el ejecutivo.
el
El -
La idea no -
353
zL 30b-ceA.no Kzpxe.izntatA.vo
(1861) u n -
notable captulo -el IV-, en el que se encuentra el primer tratamiento de las caractersticas del ejecutivo moderno y del servicio civil de carrera, problemas que van de la mano.
En lo refe-
rente al ejecutivo, Mili est preocupado por cinco materias: 1) la unidad de mando; 2) la responsabilidad oficial; 3) la decisin
unipersonal; 4) el carcter consultivo de los consejos; y 5) el tipo de nombramiento.
no
Esto supone
Por
El ministro es una
autoidad KZipon-
53/
54/
"Como regla general cada funciSn ejecutiva superior o subordinada, debe constituir la labor concreta de un individuo de_
terminado. Todo el mundo debe saber quin lleva al cabo - -
354
ministro sern nombrados y removidos directamente por l, en la misma forma en que l ha sido designado por el jefe de Estado.-
55/
56/
355
Con respecto al servicio civil, Mili est interesado por - tres problemas: 1) el sistema de mritos; 2) el ingreso por examen; y 3) las formas de promocin.
Le preocupa especialmente
la
El -
59/
de promocin que incluye el mrito y la a n t i g e d a d . L a obra de Mili, en fin, es una ventana que nos permite observar el desem
barazo del ejecutivo ingls con respecto de las formas colegiales
de administracin, as como su gradual ascenso como centro de poder.
5 7/
58/
59/
356
nistracin Pblica una disciplina de la realidad, no un estudio teolgico y celestial; contribuir a poner nuestra disciplina sobre cimientos de acero, no en los pies de barro en los que ahora
se encuentra.
La obra de Juan Bodino, Toms Hobbes, Juan Jacobo Rousseau,
Toms Paine, Alejandro Hamilton, Jorge Guillermo Federico Hegel,
Carlos Marx, Alexis de Tocqueville y John Stuart Mili, as como la de otros cientficos sociales que muy probablemente sean fuente importante de conocimiento, est esperando a los estudiosos de
la Administracin Pblica.
politlogofpuede seguir prescindiendo de aquellos pensadores si desea estudiar ne.aLme.ntt -es decir, dentro de la tita.tlda.d- la Administracin Pblica como un campo de conocimiento de hechos.
Va
357
La invitacin sigue
Sin embargo, Bodino, Hobbes, Rousseau, Paine, Harailton, Hegel, Marx, TocqueviXle y Mili no constituyen sino el pincpo
del camino; marcan'el sendero, pero no son todo el sendero.
Toca
La Adminis_
en
Si dudamos
358
359
E P I L O G O
Aunque sus orgenes mediatos se remontan al modo de produccin asitico, la administracin pblica del Estado capitalista es un objeto de estudio cuya existencia data del siglo XVI, es de
cir, de la poca de la monarqua absoluta surgida de las cenizas del feudalismo.
En la -
Edad Media la sociedad poltica implica, a la vez, un Estado civil; hay una confusin entre lo pblico y lo privado.
No existe,
tamental de la administracin medieval, por dos formas diametralmente opuestas: la administracin del Estado, es decir, la a.dmn-L&KCLc.n pblica, y las administraciones de los organismos productivos de la sociedad, las adminii tiacio n<Li> ptiivadai .
La prime
Direccin y do
364
privada, verdadera antinomia y real dicotoma insuficientemente estudiada, es una expresin del divorcio entre el Estado y la sociedad y, por tanto, de la separacin entre vida pblica y vida privada, entre inters colectivo e intereses particulares.
Por -
La administracin p
365
bajo cooperativo.
La administracin pblica
tiene como misin garantizar el imperio del capital sobre el trabajo, por lo que su propia existencia es un producto de las luchas
de clases al nivel de la sociedad y, por tanto, del propio Estado,
en la medida que es el Estado mismo el que debe paliar tales
lu-
chas; por ello, siendo la administracin pblica un producto de las clases y sus conflictos, habr de asumir como tarea el coadyu
var a la reproduccin de esas clases sin reproducir sus conflictos.
tal sobre el trabajo, es el imperio mismo; pero, como la administracin pblica, es tambin un producto de las clases y sus antagonismos y debe participar en la reproduccin de las clases sin re
producir sus antagonismos.
Por tanto, la comunidad de la administracin pblica y la ad
ministracin privada no brota de su identidad, pero tampoco de su
366
equivalencia.
cin privada, encontramos una separacin entre direccin y dominio sino, en su lugar, una unidad dialctica.
De este modo, si -
Pero la administra- -
367
que
La administracin publica
la
Decir administracin -
No es ac-
cidental que por a.d.mn>&icLC.i6n se entienda la direccin colectiva del aparato productivo de la sociedad; tampoco lo es que por pbt-iza. se comprenda el carcter poltico del Estado como dominio
sobre la sociedad.
368
Una con-
su
369
La poltica, por
Esta pers_
370
un problema esencial para su estudio: la relacin entre el desarrollo de la organizacin y accin gubernamental y las condiciones histricas en las cuales se engendr y se desenvuelve el modo
de produccin capitalista.
la
divisin de la sociedad y el Estado, divisin cuyos orgenes se encuentran en la destruccin del feudalismo y la abolicin, por tanto, de aquello que lo caracterizaba: la identidad de la sociedad y el Estado.
El capitalismo es la forma de produccin aparecida en los a
bores del siglo XVI -si bien ya comienza a evidenciarse desde el
siglo XIII- a raz de la liquidacin de la propiedad terrateniente, de las relaciones de servidumbre y del dominio feudal.
La
371
La produccin mercantil, el -
II
372
implicar la coexistencia de elementos burgueses y residuos medievales; en ella, la antigua monarqua medieval encuentra condiciones que favorecen su desarrollo y permiten la gradual, pero rpida, transformaci6n de sus antiguos caracteres descentralizados, laxos y polirquicos, en atributos absolutistas y despticos propios de una monarqua fuerte y unificada.
El modo de produccin
III
A pesar de que la monarqua absoluta tiende gradual y sistemticamente a erradicar los vestigios medievales, nunca lograr del todo desterrarlos de su administracin.
La administracin de
La diferenciacin
entre el legislativo y el ejecutivo, por tanto, slo es posible con la eliminacin del carcter absoluto y desptico de la nueva
monarqua, es decir, por la liquidacin de la propia monarqua ab
soluta y desptica.
373
IV
posesionada del recinto parlamentario, no puede dominar sino en la medida en que la legislacin se haga realidad en sus manos.
Para ello, se enfrenta al rey como titular del ejecutivo, atribuyendo para s la representacin de la Nacin y el derecho constitucional de decidir su destino.
374
dr breve vida.
El parlamentarismo implica representacin multiclasista, difusin y desconcentracin de focos de poder y, por definicin,
significa un estmulo a la lucha de clases; es un peligro para la
supremaca de las clases dominantes.
El parlamentarismo, mxima
conquista institucional y poltica de la burguesa frente al antiguo rgimen, pone en peligro la existencia no slo del poder po
ltico de la burguesa, sino su propia existencia como clase.
Apenas termina de desarrollar al legislativo -elevarlo como centro cimero de su poder- la burguesa decide su cada; ahora desarrolla al ejecutivo y, en su momento, tambin decidir su ocaso.
Entre los aos que van de la Revolucin Francesa a Luis Bona_
parte, la repblica parlamentaria se alterna con la restauracin
375
y el Imperio, pero a fin de cuentas desaparece con la extincin del poder parlamentario.
la lucha de clases, de la contienda poltica, de la oratoria proselitista, de los clubes partidistas, de la opinin pblica y de
los duelos periodsticos, est atentando no s61o contra el inters econmico de la burguesa, sino tambin contra su inters poltico.
ta frente a la burguesa como garanta de la seguridad de sus intereses polticos y como reserva inagotable de beneficios para su
inters econmico.
El poder ejecutivo no slo ostenta el poder coercitivo del Estado, sino tambin sus medios de persuasin y su poder econmico.
En
fin, el poder ejecutivo es el "cuerno de la abundancia" que suministra beneficios a la burguesa, por cuanto hace o deja de hacer,
pero siempre en su beneficio.
De este modo, si el legislativo es el atizador del fuego
la lucha de clases, el ejecutivo es su extintor.
de
El ejecutivo de_
376
pacidad de accin del proletariado y posibilitan la salvaguarda de la "paz social", tan necesaria para la sociedad burguesa.
En
la medida en que el ejecutivo pueda reprimir el poder de las clases dominadas, garantizar en el seno del Estado la unidad polti^
ca de las clases dominantes.
Desaparecido todo
A partir
VI
377
la
tir de su identidad natural con el ejecutivo, la administracin pblica consolida en sustancia su distincin con respecto a otras
instituciones polticas; es el momento cuando la administracin pblica brota al desnudo, liberada de las ltimas remoras estamen
tales, plenamente burocratizada, jerarquizada, centralizada, espe
cializada y diferenciada.
VII
oto
Sin embar-
VIII
En Estados Unidos la diferenciacin y sustantivizacin del ejecutivo fue tarda -pero ms radical y acelerada que en Europaporqu, aunque no existan elementos feudales, el carcter autno
mo de sus comunidades municipales y la fragilidad de sus gobiernos provincial y federal, estimularon la autogestin y los rga-
379
nos de representacin.
la
de la Administracin Pblica norteamericana no surgi slo como una consecuencia domstica del fortalecimiento del ejecutivo, sino tambin por la enorme influencia de la filosofa clsica alema
na entre los acadmicos norteamericanos, sobre todo entre los tra_
tadistas de la poltica.
Segn se puede apreciar en los trabajos de Hamilton y Tocque_
ville, entre las dos ltimas dcadas del siglo XVIII y las tres primeras del XIX, en Estados Unidos slo se percibe una virtual divisin del Estado y la sociedad que, a su vez, se refleja en la
supremaca del legislativo sobre el ejecutivo.
sin del Estado y la sociedad tuvo efectos diferentes a Europa, efectos que muestran tal divisin sin un fortalecimiento total
del Estado a expensas de la sociedad, sino ms bien un cierto
equilibrio entre ambos que culmina con una relativa inclinacin hacia el lado del ejecutivo.
380
del
vistas norteamericanos, quienes no comprendieron la dualidad legislativo-ejecutivo y la sustituyeron por la dicotoma polticaadministracin, dicotoma inspirada en una deformacin de aquella
dualidad convertida en tema de estudio en Europa hasta el siglo pasado, pero no en Estados Unidos.
nos no llegaron a entender la dualidad legislativo-ejecutivo de su propio pas y, bajo la influencia alemana de la Teora General
del Estado, hicieron de esa dualidad europea una dicotoma politi
ca-administracin norteamericana.
Existen evidencias en "The study of administration" de Wilson, fundador de la Administracin Pblica como disciplina basada
en la multicitada dicotoma, que testimonian como fuente de inspi^
racin al politlogo alemn Blunschli, uno de los ms eminentes tratadistas del Estado decimonnico.
381
Pblica no pueden considerarse sino discpulos de los filsofos polticos europeos; pero como discpulos que tergiversaron y falsificaron lo esencial del pensamiento de sus maestros.
IX
Conforme a lo anterior, puede concluirse que aunque el estudio norteamericano de la Administracin Pblica tiene como base acontecimientos domsticos, tambin recibi una influencia muy
expresin abstracta de una realidad, la dualidad legislativo-ejecutivo, sino la formulacin ideal de una situacin igualmente
ideal: la disociacin de la poltica y la administracin.
En Europa, el estudio de la Administracin Pblica data de cuatro siglos atrs, pero esa ancestral tradicin no tuvo continuacin; en otras palabras, as como los estudiosos norteamericanos tienen por tradicin la europea, los estudiosos europeos no -
382
entre los siglos XVI y XIX, como una secuela indirecta y secundaria de los anlisis de los filsofos polticos.
Comienza a -
383
escuela alguna.
estudio de la Administracin Pblica en anlisis formales del derecho y del Estado, anlisis que desplazan a la ciencia poltica
como campo de estudio natural de la Administracin Pblica.
Te.tice.io.
1887 por Wilson, todava sigue inspirando tratados como el de - Riggs, en 1968.
384
XI
Por tanto, los publiadministrativistas norteamericanos tienen el mrito de haber desarrollado, hasta su limite lo que hoy conocemos como disciplina de la Administracin Pblica; es decir,
el estudio de la disociacin o la confusin de la administracin
y la poltica.
385
La crisis de iden-
dad de una radical reorientacin, o ms bien, una real orienta- cin, sobre la base de la filosofa poltica europea.
Esta crisis de identidad de la Administracin Pblica representa la situacin del estudio de la disciplina en los momentos actuales.
repercute en la retaguardia.
XII
386
cemos por la divisin Estado-sociedad, sigamos por el rgimen poltico bipolar y finalicemos con el ejecutivo como mediacin. Es_
ta es la base de una verdadera reorientacin del estudio del obje
to; del estudio del objeto en relacin con el objeto de estudio.
Ya es tiempo que dejemos la dicotoma poltica-administra- cin; hace casi cien aos que la estamos "rumiando".
El reto para todos los estudiosos de la Administracin Pbli
ca es, entonces, enfrentarnos a la mediocridad del estudio del ob
jeto, es decir, a nuestra propia mediocridad como estudiosos de un objeto falseado, estrecho, distorsionado.
La reorientacin de
la Administracin Pblica es, ante todo, una toma de conciencia del investigador frente al objeto investigado, considerndose, l
mismo, como parte de la realidad en estudio.
Tan pronto tomemos conciencia de esto, podremos hacer de la
Administracin Pblica una disciplina digna, til y valiosa.
387
GLOSARIO DE TRMINOS
GLOSARIO DE TRMINOS
Como una convencin terminolgica, ms que una conceptualizacin rigurosa, se ha considerado conveniente agregar a esta
obra un glosario de categoras que permita precisar el sentido con que son usadas las nociones ms importantes y que aparecen frecuentemente empleadas a lo largo de la misma.
Debe apuntarse,
sin embargo, que tal y como son elaboradas las categoras en este
glosario de ninguna manera reduce o esquematiza un concepto a una
definicin descriptiva y mecnica, y mucho menos, abioatamznte. unvoca.. Pensamos que las categoras son formulaciones intelectu
les cuya constitucin abstracta no es sino una representacin
ideal de hechos reales, de eventos cuyo significado tiene una base histrica; por tanto, una categora expresa un hecho social
391
nolgico viene a ser un necesario colofn que deriva de la investigacin, es decir, un producto que, a manera de conjunto de categoras, nace de los resultados de la investigacin misma y expresa de manera ideal, como abstraccin, lo que la viva y e x i s
tente realidad representa en forma de hechos.
El glosario termi-
nolgico, en fin, tiene como pretencin el ilustrar al lector sobre el sentido que el autor da a las categoras empleadas en la obra, como producto de la investigacin.
LOA t&tvmJLnoh
Voti.tA.ca.. Esta categora es polivalente.
De hecho, es usada
sidera que la poltica es: la direccin o la influencia sobre direccin del Estado, es decir, lucha por el poder; esto es, que la
poltica es dirigir el Estado y luchar para influir sobre quienes
han asumido la direccin.
parte, la poltica tiene el doble significado de direccin del Estado y de lucha por el poder.
Para el caso de la Administracin Pblica, lo interesante es
que su contacto con la poltica define a esta ltima precisamente
392
en ambos sentidos, pero con el nfasis en la poltica como direccin del Estado porque la dicotoma poltica-administracin est
planteada precisamente en esos trminos.
Nuestra investigacin concluye un planteamiento relativamente diferente.
Lo que -
393
La poltica es el p r o
ducto del antagonismo de clases y la frmula de supremaca de una clase, la dom-Lnantz, sobre el conjunto de las restantes.
Pero si bien el Estado es, en esencia, poltico, no se agota en lo meramente poltico; el Estado es, tambin, sustancial
mente, administrativo.
Uno de los argumentos ms slidos que fundamentan el estatus
cientfico de la Administracin Publica es la necesidad, histricamente determinada, que tienen las formas originales del Estado;
la administracin pblica nace junto a las primeras civilizaciones del orbe, es decir, aquellas que traspasaron el umbral del pastoreo, la caza, la pesca, la recoleccin y la hidroagricultura, adentrndose en la agricultura a gran escala.
La administra
cin nace con la necesidad de armona del conjunto de la s o c i e dad y del trabajo asociado a gran escala, cuando los intereses de las colectividades de la antigedad se entrecruzan y manifies_
tan como funciones generales, esto es, como funciones adminis- trativas atribuidas a un rgano que da forma al conjunto social
y dirige el proceso de trabajo cooperativo y asociado: el E s t a
do.
394
es entonces una funcin ntimamente ligada a la funcin de domlno poltico del Estado que consideradas como conjunto en el seno de la administracin pblica, constituyen una relacin entre
el Estado y la sociedad.
Admlnlit/iacln P&btlca. Esta tiene, pues, una naturaleza
dual, a saber, poltica y administrativa, en la medida en que co
mo relacin entre el Estado y la sociedad, la administracin pblica los enlaza por medio del dominio y de la direccin.
La administracin pblica es una relacin entre el Estado y
la sociedad que las pone en contacto, al travs de la accin gubernamental ante los individuos privados.
Wilson, la administracin pblica es el gobierno en accin, es decir, el movimiento del Estado cuando entra en contacto con la
sociedad. Dimock, por su parte, afirm que la administracin pblica es el EAtado como covu>tKactoK y Gulick sostuvo que es el
tiabajo de.1 gobe.n.no. Un acuerdo tal entre autores de la misma nacionalidad no es de sorprender; pero s lo es, cuando se trata
395
Marx.
Pues
- -
cia el siglo XVIII, la nocin de administracin pblica como relacin del Estado y la sociedad cuando la define como una intermediacin entre el soberano y los subditos, para eiecutar las le_
yes; pero correspondi a Hegel el desarrollar con todo acierto la concepcin del poder gubernativo como delegacin del Estado
en la sociedad.
el Estado y la sociedad.
Estado. Esta es una categora compleja; sin embargo, pode-
mos acercarnos a ella tomando como base su carcter poltico, en contraste al carcter civil de la sociedad.
396
Lo mismo que el
De he-
El Es-
397
398
El Estado polti-
co, al que estn atribuidas las funciones generales que han sido
desglosadas de la sociedad, no puede sino tener una relacin individual izado ra con la sociedad, relacin que slo es posible me
diante una actividad que especifica y detalla en operaciones
concretas, las normas de carcter general: la admnttia.o.6n p&_
btca.
dos, hasta el mnimo, no puede sino tener una relacin universalizadora con el Estado, relacin que slo es posible mediante
agrupamientos de individuos:
cu
sino que tambin es un campo de conocimiento tradicionalmente marginado del estudio de la administracin pblica.
Esto nos -
399
cial multiclasista en el seno del Estado o, ms bien, es la delegacin de la sociedad civil en el Estado poltico.
La catego-
ra poder legislativo o parlamento, sirve para comprender como se constituye la delegacin de la sociedad en el Estado, concretando en su organizacin la universalizacin que como relacin hacen las clases sociales; pero tambin nos ayuda a entender la
forma en que en la ley general es paliado, relativamente, el carcter individualista de la sociedad civil.
e/ecu&tvo. El ejecutivo es la contraparte del p a r l a mento y tiene, como su denominacin lo seala, el cometido de
ciedad en la medida en que concreta, en su organizacin, la relacin individualizadora que establece la administracin pblica entre el Estado y la sociedad.
El poder ejecutivo es un concepto estrechamente ligado al
de administracin pblica y de hecho, en la actualidad o b s e r
400
sideracin porgue el ejecutivo es, hoy en da el titular de la administracin pblica por lo que queda en claro que sta es organizada sustancialmente en el seno del poder ejecutivo; pero que
en tanto el ejecutivo es la aplicacin que se da especifica y detalladamente, la administracin pblica es la relacin traductora de lo general en individual, que es presupuesta en la ejecucin misma.
tucional del Estado, esto es, la organizacin que asume el Estado en trminos de sus relaciones con la sociedad.
El rgimen
poltico muestra la forma en que se establece la relacin sociedad-Estado, por medio del legislativo, as como la relacin Estado-sociedad, al travs del ejecutivo, y nos ayuda a compren-der la situacin que guarda la autonoma del Estado frente a la
propia sociedad; porque tal autonoma se refleja en el fortalecimiento del ejecutivo frente al legislativo, asi como en la
gradual y creciente centralizacin administrativa.
Entre ms fuerte es el Estado frente a la sociedad, ms po
deroso es, a la vez, el ejecutivo trente al legislativo; es as
porque el centro del poder de las clases dominantes yace en el
ejecutivo, al situarse en su seno los intereses polticos y eco
401
observar la lucha de clases y los esfuerzos de las clases dominantes por unificarse en torno a un centro de poder estatal. El
rgimen poltico sirve para entender, finalmente, como el gobier
no tiende gradualmente a identificarse con el ejecutivo en la medida en que el centro de hegemona de las clases dominantes pa_
sa del parlamento al propio ejecutivo.
Gobzino. Finalmente, ser abordado el gobierno como una ca
tegorla estrechamente relacionada a las categoras de poder e j e
cutivo y de administracin pblica.
tidad entre estas dos ltimas categoras est histricamente determinada en la fase bonapartista del Estado capitalista, por la
gradual, pero decidida, incorporacin de la administracin ptSbl_i
ca en el seno del ejecutivo, en detrimento del parlamento, la
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conceptual bsico de la obra y aporten una idea concreta del centro terico de la misma.
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