2

Tabla de contenido
Resumen ejecutivo .......................................................................................................................... 3
Introduccin .................................................................................................................................... 5
1. Concesiones, contratos de obra pblica y financiacin por el mercado ..................................... 7
1.1 Concesiones y contratos de obra pblica .............................................................................. 7
1.2. Problemas de las estructuras financieras de las concesiones de Colombia ......................... 8
2. Las concesiones viales en Colombia hasta el ao 2007 ............................................................ 11
3. Las concesiones en Colombia despus del ao 2007................................................................ 18
3.1. Renegociacin masiva desde 2008..................................................................................... 18
3.2. El ltimo proyecto adjudicado en Colombia (2009): Ruta del Sol ...................................... 19
4. Balance sumario y economa poltica de las concesiones ......................................................... 21
4.1. Renegociaciones y desempeo de la concesiones ............................................................. 21
4.2. Por qu Colombia tiene un arreglo ineficaz en concesiones? .......................................... 22
5. Cmo licitar bien en Colombia: recomendaciones ................................................................... 25
5.1 Arquitectura del sistema de concesiones: cmo llegar a un nuevo equilibrio ................... 26
5.2 Planificacin de la red y evaluacin de proyectos ............................................................... 27
5.3 Adjudicacin de proyectos .................................................................................................. 28
5.4 Estructuracin financiera y arreglos de seguridad .............................................................. 30
Referencias .................................................................................................................................... 34

Reformas para atraer la

inversin privada en
infraestructura vial
Diagnstico1

Juan Benavides 2

Resumen ejecutivo
Colombia tiene una red vial rezagada con respecto a sus necesidades de crecimiento y
exportacin. En presencia de evidentes restricciones fiscales, se requiere un modelo capaz
de atraer capital privado en gran escala para financiar y construir la columna vertebral de
la red vial principal. En este segmento de la red, la inversin tiene mayores retornos
pblicos y privados porque elimina restricciones de capacidad para el comercio y reduce
los tiempos de transporte de carga y pasajeros.
Las concesiones son instrumentos financieros ideales para lograr este propsito, a travs
de la financiacin privada de infraestructura vial. La experiencia del pas en el uso de
concesiones desde 1993 sugiere que hay un inmenso camino por recorrer, especialmente
cuando se comparan los resultados obtenidos con los de pases de similar origen legal
como Mxico y Chile, que empezaron sus programas al tiempo.
Los hechos estilizados de las concesiones colombianas reflejan la ausencia de un plan
maestro de transporte: muchas de las veintids concesiones vigentes son vas locales o
regionales que no conectan los grandes centros industriales entre s ni con los puertos;
puesto que no se exigen aportes patrimoniales mnimos a los concesionarios, las obras se
construyen muy lentamente; la renegociacin de los contratos se ha vuelto endmica y se
ha vuelto comn el uso de comportamientos anticompetitivos en las licitaciones; el sector
pblico aprovecha los contratos firmados para adicionar nuevas obras de acuerdo a las
1

Este documento hace parte de una serie de estudios financiados por el Consejo Directivo de Fedesarrollo a
travs del Fondo Germn Botero de los Ros en su convocatoria 2009. Las opiniones expresadas son
responsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen ni a Fedesarrollo ni a la CAF.
2
Profesor asociado de la Facultad de Administracin de la Universidad de los Andes. Correo:
jbenavid@uniandes.edu.co. El autor agradece especialmente a Roberto Steiner, Armando Montenegro,
Mauricio Santa Mara, Alejandro Linares, lvaro Durn, Rafael Rivas, Ricardo Fandio, los miembros del
Consejo Directivo de Fedesarrollo y los participantes en los seminarios de Fedesarrollo del 15 de diciembre
de 2009 y 15 de enero de 2010 por sus comentarios y sugerencias.

solicitudes de las comunidades y prorroga las concesiones masivamente, sin nuevos

concursos y comprometiendo vigencias futuras.
Esta preocupante situacin aparece por debilidades del sector pblico en preparacin de
proyectos, seleccin de operadores adecuados, estructuracin financiera y validez de los
contratos. Las presiones redistributivas son muy fuertes en el sector de transporte y la
actual institucionalidad (INCO) no est en capacidad de mitigarlas. Puesto que las
concesiones sufren cambios permanentes de alcance, los operadores financieros tienden a
no participar en los concursos y su espacio es llenado por firmas constructoras. Por su
naturaleza, estas firmas tienen objetivos y restricciones de financiacin que no coinciden
con la lgica del negocio de concesin (financiar con recursos frescos y remunerarse en un
largo plazo). A su vez, la adicin permanente de nuevas obras hace errtica la calidad
crediticia de la deuda, por lo que los inversionistas institucionales se inhiben de participar
en este sector.
Las soluciones exigen (i) cambios en la conduccin del sector de concesiones y en la
capacidad de hacer valer los contratos; (ii) planificacin de la red de transporte; (iii)
mejoras en la adjudicacin y preparacin de proyectos; y (iv) estructuracin financiera por
los mercados financieros.
No es necesario crear instituciones nuevas para enfrentar los problemas de las
concesiones; basta con rescatar experiencias positivas de la dcada de los noventas, dando
al Ministerio de Hacienda y a Planeacin Nacional el liderazgo de los procesos de
ingeniera financiera, estructuracin y adjudicacin; y dar a Planeacin Nacional un peso
mayor en la planificacin de la red y en la priorizacin de proyectos.
Sobre la base de un buen diseo y una buena preseleccin de firmas, la adjudicacin debe
hacerse mediante variables sencillas y transparentes, evitando las complicaciones de
adjudicacin que en vano se impusieron para tratar de impedir el comportamiento anti
competitivo y las ofertas artificialmente bajas. La estructuracin financiera debe usar la
prctica internacional (project financing) con obligaciones de aportes mnimos de
patrimonio y construccin en plazos cortos. Las garantas de ingreso mnimo deben tener
un papel catalizador en la atraccin de inversionistas institucionales, que necesitan que la
deuda tenga grado de inversin.
Las consecuencias esperadas de estas medidas incluyen una mejor seleccin y priorizacin
de proyectos, estabilidad de los contratos, entrada en operacin de los proyectos en un
plazo breve, dinamizacin de los mercados de bonos de infraestructura, mejor defensa del
inters pblico y mejor uso de los limitados fondos pblicos.

Introduccin
Este artculo propone ajustes al marco institucional y a los arreglos contractuales de
concesiones viales en Colombia. Las propuestas se apoyan en un diagnstico de los
incentivos pblicos y privados existentes en el sector transporte y sus consecuencias sobre
el desempeo de las concesiones.
Colombia inici su esquema de concesiones a mediados de los aos noventas, al tiempo
que Chile y Mxico, pases con quienes comparte la misma tradicin jurdica. Si bien estos
dos pases incurrieron inicialmente en errores similares a los de Colombia, producto de la
inexperiencia, en gran medida los corrigieron. Varios hechos, que contrastan con los
avances de Chile y Mxico resumidos en la penltima seccin, llevan a concluir que este
no ha sido el caso en Colombia:

Las concesiones no han construido la columna vertebral de una red terrestre

moderna y competitiva; muchas de ellas corresponden a mallas viales regionales o
pequeos segmentos de alcance local y sin peso estratgico.
Las obras se construyen a la velocidad de las vigencias futuras y de los peajes,
desvindose de la necesidad de construirse en un perodo breve.
El diseo y calidad de muchas obras son bajos.
Los aportes patrimoniales de los concesionarios son reducidos. En muchas
ocasiones se usan fondos pblicos para financiar obras que no los requieren. Los
fondos pblicos no se usan para multiplicar la inversin privada, desperdicindose
la oportunidad de financiacin por parte de los inversionistas institucionales
(aseguradoras, fondos de pensiones).
Las concesiones frecuentemente reciben adiciones de obra o se prorrogan sin
concurso.
Los incentivos de la adjudicacin y supervisin alientan comportamientos no
competitivos.

Puesto que en Colombia los fondos pblicos tienen un alto costo de oportunidad, su
asignacin en el sector de transporte terrestre debe centrarse en apalancar inversiones
privadas que consoliden la red vial primaria (ver Caja 1), que est rezagada y sobre la que
descansa la competitividad del pas.

Caja 1. Infraestructura vial y concesiones

La modestia del acervo de infraestructura y calidad de la red vial en Colombia ha sido advertida
ampliamente. El porcentaje pavimentado es 10% (de un total de 166,233 km; Fay y Morrison 2007),
cuando la mediana de ese porcentaje en Amrica Latina, en una muestra de 19 pases, era 20% en 2001
2
(Caldern y Servn 2004a). La densidad por rea de vas pavimentadas (km/1,000 km ) de Colombia es
14.6, mientras que el promedio de Amrica Latina y el Caribe es 36, y el promedio de pases de ingreso
mediano es 82 (Caldern y Servn 2004b). Aunque la mitad del territorio del pas no fuera carreteable,
una densidad de 29.2 estara todava por debajo de la media de la regin. La densidad por poblacin de
vas pavimentadas (km/milln de habitantes) de Colombia en 2008 era de 287, mientras que la de Chile
en 2001 era de 1,044, segn el Consejo Privado de Competividad de Colombia (2009).
Los costos de transporte y distribucin (logsticos) de bienes en Colombia (21% del costo total del
producto final) estn cerca del promedio latinoamericano, pero los competidores prximos tienen costos
menores en cinco puntos porcentuales. Ecuador, Per y Venezuela tienen un promedio de 13.9% y
Centro Amrica un promedio del 14% (Banco Mundial 2006). La inversin privada en transporte, que
empez en 1991, no ha sido suficiente para compensar las reducciones de la inversin privada, dado que
no ha subido del 0.3% del PIB (Caldern y Servn 2004a). Algunos autores han calculado que se
necesitan inversiones superiores al 2% del PIB durante una dcada para lograr dotaciones y calidades de
infraestructura de transporte consistentes con las de pases como Corea del Sur, expuestos al comercio
exterior.
Las concesiones pueden apalancar los fondos pblicos escasos para modernizar la red troncal de
transporte. El nivel de deuda financiada por inversionistas institucionales sintetiza la funcionalidad de un
sistema de concesiones. La comparacin con Chile es preocupante. En Chile, a diciembre de 2007, 12
concesiones viales haban emitido un total de US$4,113 millones en bonos de infraestructura, de los
cuales US$2,208 millones haban sido comprados por los fondos de pensiones (Asociacin AFP 2008).
Estas inversiones equivalen al 2.3% del portafolio de los fondos chilenos.
En Colombia, a diciembre de 2008, los fondos de pensiones haban invertido $446,053 millones
(US$226.85 millones) en bonos y $41,490 millones (US$21.1 millones) en patrimonio en concesiones
viales, el 0.8% de su portafolio (Montenegro 2009). Como se discute en este documento, el bajo nivel de
inversin institucional en concesiones viales en Colombia se puede explicar por la ausencia de
estructuras financieras y patrocinadores idneos, resultado de la debilidad pblica en preparacin y
cambios frecuentes en el objeto de los contratos.

Particularmente, la poltica de concesiones viales debe concentrarse en interconectar los

tres grandes centros productores del interior (Bogot, Medelln y Cali) con los puertos
martimos sobre el Pacfico (Buenaventura) y el Atlntico (Cartagena-Barranquilla-Santa
Marta) y los pasos fronterizos con Ecuador y Venezuela. Las concesiones son el
instrumento idneo para financiar, construir y administrar la columna vertebral de la red
vial del pas. El efecto multiplicador de las inversiones privadas en concesiones slo se
lograr con el cumplimiento y la estabilidad de los contratos, y estructurando los proyectos
con la disciplina de los mercados de deuda, condiciones que no estn presentes
actualmente en Colombia.
El diagnstico que sigue se desarrolla en cuatro secciones. En la primera seccin se
comparan las concesiones y los contratos de obra pblica; y se discute la financiacin por
el mercado. La segunda y tercera secciones revisan las experiencias de las concesiones
antes y despus de las prrrogas masivas del plazo. La cuarta seccin hace el balance y

discute la economa poltica sectorial. Las recomendaciones se presentarn en el

documento completo.

1. Concesiones, contratos de obra pblica y financiacin por el

mercado
1.1 Concesiones y contratos de obra pblica
El gobierno puede financiar las redes viales con impuestos o con recursos del sector
privado, a travs de concesiones. Por las caractersticas del transporte terrestre
(externalidades de red), slo una fraccin de los corredores viales de cualquier pas tiene
trficos capaces de proveer una rentabilidad privada atractiva sobre la base exclusiva del
cobro de peajes. En general, los contratos de obra pblica son la alternativa bsica para
construir la mayora de proyectos de transporte terrestre.
Una concesin es un instrumento financiero para atraer capital y habilidades gerenciales
privadas al desarrollo de proyectos pblicos. Un concesionario hace aportes patrimoniales
frescos y consigue deuda; encarga la construccin a una firma que generalmente es
distinta de la concesionaria; y opera y mantiene un activo bien definido por un perodo
finito. El activo revierte al estado al finalizar la vigencia del contrato. La inversin privada
en una concesin se efecta ante la expectativa de recibir flujos de caja que remuneren el
costo del capital y el desempeo eficaz del operador durante el perodo de la misma. Un
concesionario puede gestionar y retener riesgos razonables de costos y mercado, pero slo
estar dispuesto a hacer un aporte patrimonial sustancial por un plazo largo si existen
condiciones de estabilidad contractual, institucional y en el objeto del contrato.
La profundidad de la participacin privada en infraestructura vial depende de la capacidad
pblica de disear estructuras financieras con perfiles de repago que puedan remunerar
los riesgos asumidos por todos los financiadores privados. Este perfil de repago podra
incluir no solo peajes, aportes, garantas, sino tambin la cesin de derechos exclusivos de
desarrollo de finca raz en las vas aledaas, si fuere necesario. En pases con amplio
espacio fiscal, la vinculacin del capital privado se busca ante todo para obtener ganancias
de eficiencia; los pagos peridicos por parte del sector pblico al concesionario (peajes
sombra) para lograr la rentabilidad privada pueden reducir la presin sobre los pagos de
los usuarios. Por el contrario, en pases con reducido espacio fiscal, la inversin privada en
infraestructura resuelve en primer trmino un problema de restriccin presupuestal y los
peajes tienen un alto peso en el repago financiero.
En contraste con una firma convencional, cuya existencia legal no depende de la vida til
de los activos que posee actualmente, las concesiones tienen una vida finita y la obligacin
de revertir los activos al Estado. Estas dos restricciones aumentan los riesgos del
concesionario y ejercen presiones para reducir el esfuerzo y las obligaciones de inversin

cuando se avecina la expiracin del contrato. La operacin de una concesin puede

coincidir con un perodo de baja rentabilidad, que una firma ordinaria compensa en el
largo plazo. Esta posibilidad no existe para el concesionario. Una concesin puede requerir
apoyos financieros pblicos para cubrir riesgos para los que no haya mercado.

El contrato de obra pblica cumple un papel distinto al de la concesin. A diferencia de

sta, el contrato de obra pblica necesita el reembolso inmediato de los costos incurridos
porque no se trata de un operador financiero. La obra pblica es la alternativa bsica
cuando el tamao de los proyectos no justifica los costos de estructuracin con agentes
privados, o cuando el riesgo constructivo no es asegurable. Los contratos de obra pblica
deben optimizar el valor de la maquinaria y equipos de los constructores mediante una
tasa de ocupacin alta. Los constructores no pueden mantener ociosa su maquinaria
durante los 20 o ms aos que pueda durar una concesin; generalmente no pueden
comprometer aportes patrimoniales ni apoyos contingentes de liquidez en negocios de
plazo distinto a los constructivos sin entrar en estrs financiero; y la operacin moderna de
una red vial muy probablemente tampoco es parte de sus habilidades centrales. De ah la
usual renuencia de las firmas constructoras a efectuar aportes patrimoniales cuando salen
favorecidos con una concesin.
Los grandes concesionarios internacionales tienen su origen en firmas de construccin y
han integrado verticalmente las actividades de construccin y los servicios financieros. Las
prcticas internacionales de estructuracin financiera y mitigacin de riesgos establecen
condiciones draconianas de responsabilidad del concesionario por sobrecostos y retrasos
cuando es prctico que la construccin la efecte una firma afiliada. Estos sobrecostos y
retrasos pueden surgir del conflicto de inters entre construccin y concesin. Como se
argumenta a continuacin, la debilidad pblica para disear, estructurar, licitar y
supervisar proyectos de concesin en Colombia ha permitido que los constructores sean
los lderes de las concesiones, sin que se hayan graduado como operadores financieros y
de servicios. Por su naturaleza empresarial y por los incentivos que enfrentan, el resultado
visible ha sido que las obras avanzan lentamente porque se financian por los flujos
recaudados y recibidos y no por aportes iniciales.

1.2. Problemas de las estructuras financieras de las concesiones de

Colombia
La financiacin de concesiones en Colombia presenta los siguientes problemas:

Los mitigantes de los conflictos de inters entre construccin, por un lado, y

operacin y mantenimiento, por el otro, son insuficientes. Cuando la concesin es
otorgada a un constructor, sus aportes patrimoniales al proyecto tienden a ser muy
bajos. Esto aumenta el riesgo de la deuda, reduce la posibilidad de emitir bonos

con grado de inversin y hace que las obras se financien con los ingresos por peajes
y con vigencias futuras, por lo que las obras avanzan lentamente.
La deuda no se contrata en razn a las caractersticas del proyecto, sino contra el
balance del operador. Este tipo de financiacin genera reducida informacin
verosmil sobre la calidad de un proyecto porque hace parte de una relacin de
largo plazo entre un banco comercial y cliente, que exige menos debida diligencia.
El ingreso de deuda a los fondos generales del patrocinador facilita su uso en otros
proyectos, lo que aumenta el riesgo de no concluir las obras a tiempo.
El gobierno financia obras adicionales dentro de una concesin ya otorgada
exclusivamente con vigencias futuras, cuando lo correcto tcnicamente es relanzar
de nuevo la concesin y exigir aportes proporcionales al operador.

En contraste, la estructuracin de concesiones comnmente usada en otros pases se

efecta con considerables aportes patrimoniales de operadores financieros
(patrocinadores) y con deuda obtenida en los mercados. Para ello se forma una nueva
firma separada, basada en la rentabilidad privada del nuevo proyecto, con aportes de
deuda basados nicamente en la solidez de los flujos de caja del proyecto en aislamiento
del resto de actividades del patrocinador. Esta deuda no se respalda con colateral, no resta
capacidad de deuda del balance del patrocinador y, en caso de insolvencia, los acreedores
no tienen recurso contra los activos del patrocinador, sino slo contra los activos del
proyecto. La ausencia de recurso obliga a firmar una coleccin de contratos para hacer
valer la transferencia de riesgos. Los contratos ms importantes son (i) los contratos de
construccin (Engineering Procurement Contract; EPC), en los que los patrocinadores
transfieren los riesgos de sobrecostos y retrasos a las firmas constructoras; (ii) los
contratos de operacin y mantenimiento con firmas especializadas; (iii) los contratos de
gestin fiduciaria de ingresos y egresos, para asegurar que los flujos estn protegidos de
los riesgos de desvo a otras actividades del patrocinador; que los egresos se efecten
contra hitos predefinidos y auditados por ingenieros independientes; y que los tenedores
de deuda tengan prioridad en el uso de los flujos de caja libre. Estos contratos reducen la
discrecionalidad del patrocinador, para beneficio del inters de los tenedores de deuda y
del inters pblico.
El uso de la estructura discutida (esquematizada en la Figura 1) reduce el conflicto de
inters que aparece cuando el conjunto de patrocinadores incluye a los constructores de la
obra civil, quines deben estar sujetos a las usuales transferencias de riesgo de los
contratos EPC. El porcentaje de aporte patrimonial (30%) es comnmente usado en
proyectos de transporte terrestre a nivel internacional, y est asociado a la meta de
otorgar grado de inversin a la deuda, lo que reduce el costo del capital del proyecto. Los
constructores cumplen su papel en el periodo inicial y dan paso al perodo de operacin
rpidamente. Si la promocin del proyecto y la precalificacin han sido adecuadas, la firma
ganadora estar liderada por patrocinadores sofisticados y con solvencia para apoyar las
contingencias del proyecto.

10

Por la ausencia de recurso, los mercados financieros introducen una disciplina que no se
encuentra en la financiacin contra balance. La presencia de deuda sin recurso es una
seal positiva al mercado sobre la suficiencia financiera del proyecto y de consenso entre
banqueros de inversin, patrocinadores y prestamistas sobre la solidez de los aportes
patrimoniales para que los compromisos de repago de deuda se cumplan en una firma
nueva que no tiene trayectoria crediticia. Los tenedores de deuda harn su debida
diligencia y establecern clusulas restrictivas para que, en caso de presiones de cualquier
origen para cambiar el objeto de la concesin, puedan acelerar el repago de la misma.
Cuando el nivel de aportes patrimoniales es suficientemente alto, la deuda puede tener
grado de inversin y se pueden emitir bonos atractivos a los inversionistas institucionales.
Esto introduce una forma de regulacin de la concesin por los mercados financieros
introduciendo en el esquema de concesiones a un nuevo grupo de actores con intereses
en la buena seleccin de proyectos, operadores y desempeo del proyecto.
Figura 1. Estructura convencional de project financing para concesiones viales

Gobierno
-Garantas a tenedores de
bonos
-Subsidios

Contrato de Construccin
(EPC)

Deuda sin recurso

-Multilaterales
-Banca comercial sindicada
-Bonos de infraestructura

70%

Compaa de la concesin

Patrimonio
-Patrocinador lder
-Otros patrocinadores
(capital privado, etc.)

30%

Contrato de concesin con

el Estado

Contrato de operacin y
mantenimiento
Fuente: elaboracin del autor.

Hay que anotar que el nmero y monto de proyectos de infraestructura estructurados a

travs de project financing son indicadores comnmente usados para evaluar la calidad de
las instituciones y el nivel de desarrollo de los mercados financieros de un pas. El World
Economic Forum WEF (2007; p. 22-23) ha producido un ndice de Atraccin para la
Inversin Privada en Infraestructura (Infrastructure Private Investment Attractiveness Gap,
IPIAI) para una muestra de 12 pases de Amrica Latina. La Figura 2 muestra los resultados
para Colombia, en comparacin con la referencia de Chile y el promedio de los doce
pases. Colombia presenta un pobre desempeo en dos variables crticas del IPIAI: marco
legal y nmero de negocios estructurados dentro del marco de project financing

11

(representado por la variable private investment track records en la grfica de la

izquierda) y (sin mostrar en las grficas), uno de los ms bajos ndices de desarrollo del
mercado de capitales (sptimo en la muestra), del mercado accionario (octavo en la
muestra) y de desarrollo de los fondos de pensiones. La calificacin colombiana en el uso
de project financing es muestra inequvoca de que el esquema de participacin privada en
infraestructura, fuera de los sectores de servicios pblicos, no est funcionando.

Figura 2. Colombia: ndice de atraccin para la inversin privada en infraestructura(IPIAI)

Fuente: World Economic Forum (2007; p. 23).

2. Las concesiones viales en Colombia hasta el ao 2007

Acosta, Rozas y Silva (2008) presentan un detallado recuento de la institucionalidad del
sector transporte en Colombia, que se resume a continuacin. En 1992 se reestructur el
Ministerio de Obras Pblicas y Transporte y el Fondo Vial Nacional, crendose el Instituto
Nacional de Vas (INVIAS), con el objetivo de ejecutar las polticas y proyectos relacionados
con la infraestructura vial. Posteriormente se dict el Decreto 101 de 2000 para
reestructurar las entidades del sector transporte, y se crearon la Comisin de Regulacin
del Transporte y la Superintendencia de Puertos y Transporte ((la primera nunca se
estableci por razones legales)). Las concesiones estuvieron a cargo del INVIAS hasta el
ao 2003, cuando se cre el Instituto Nacional de Concesiones (INCO). INVIAS qued
responsabilizado de las redes secundarias y terciarias. INCO, entidad subordinada al

12

Ministerio de Transporte, rene en una sola entidad la estructuracin, contratacin,

ejecucin, administracin y supervisin de los contratos de concesin de infraestructura
de transporte (carreteras, puertos y vas frreas) y la vinculacin de capital privado en la
red primaria.
La contratacin estatal est regulada por la Ley 80 de 1993 y sus extensiones. La Ley 80
dificulta la asignacin competitiva de riesgos por la inadecuada interpretacin de la nocin
de equilibrio econmico de los contratos como reconocimiento de sobrecostos. La Ley
1150 de 2007, adems de exigir una asignacin explcita de los riesgos, trata al contrato
de concesin como una forma de contratacin pblica abierta a la que se le pueden
adjuntar rdenes de trabajo adicional. La Ley 448 de 1998 (Ley de contingencias)
establece la poltica de riesgos en contratacin estatal. El Consejo Superior de Poltica
Fiscal (CONFIS) autoriza las obligaciones que involucren vigencias futuras de acuerdo a las
metas del Marco Fiscal de Mediano Plazo. El Consejo Nacional de Poltica Econmica y
Social (CONPES) define los lineamientos de poltica de manejo de riesgo del estado en
procesos de participacin privada en infraestructura y declara el carcter estratgico de las
inversiones para comprometer vigencias futuras.
Entre 1994 y 2007, Colombia concesion 3,700 km (el 22% del total de la red
pavimentada). En este momento hay 22 concesiones vigentes, que se han otorgado en
tres generaciones y media de concesiones. El recuento que sigue cubre
cronolgicamente las principales experiencias en asignacin de riesgo, variables de
adjudicacin, ilustrando la evolucin de lo que empez como una falla del servicio y
empeor en desempeo.
La primera generacin de concesiones (ver Tabla 1) incluy once proyectos con contratos
suscritos entre 1994 y 1997, preparados por el INVIAS. La duracin promedio de los
contratos fue de 17 aos. Las concesiones se otorgaron a los concursantes con una
frmula fcilmente manipulable. 3 Los procesos de contratacin de siete proyectos de
concesin fueron declarados desiertos y luego se asignaron directamente sin concurso.
Como se observa en la Tabla 1, las concesiones de la primera generacin son inconexas y
dispersas. Este patrn de dispersin espacial de esfuerzos de inversin se repite en las
siguientes generaciones de concesiones y sigue la lgica de la economa poltica sectorial
discutida en la cuarta seccin.

La frmula incluy la tarifa de peaje, que multiplicaba la suma de: (i) factor de ajuste de las tarifas, (ii)
porcentaje de ingresos mnimos garantizados, (iii) sobre costos asumidos, (iv) plazo de construccin, (v) plazo
de operacin; a esta suma se le sumaba un factor que mejoraba el puntaje si el proponente se comprometa
con obras adicionales. Los proyectos se adjudicaban al menor puntaje posible. Est por fuera del alcance de
este trabajo discutir todos los aspectos anti tcnicos de la frmula. Benavides (2008) demuestra la manera
de manipular ptimamente la frmula para ganarse primero el concurso (con tarifas artificialmente bajas),
asegurar contractualmente valores ventajosos en garantas de ingreso mnimo y sobre costos, y alegar
desequilibrio econmico despus de firmado el contrato.

13

En los proyectos de la primera generacin se dieron garantas de ingreso mnimo muy

generosas y mal valoradas durante toda la vida til del proyecto para cubrir la diferencia
entre el ingreso real y el garantizado contractualmente. Adems, la Nacin asumi riesgos
que normalmente deben asumir los operadores (sobrecostos). El contrato de concesin
obligaba a INVIAS a asumir la totalidad del 30% inicial de los sobrecostos de construccin y
el 75% de los sobrecostos entre el 30% y el 50%. Esta asignacin no estimula la eficiencia
constructiva. Adems, los mecanismos de compensacin en caso de activacin de las
contingencias incluan el aumento del plazo de la concesin, el aumento del peaje y, por
ltimo, compensaciones directas con recursos del INVIAS.
Por una combinacin de factores (proyecciones de trfico optimistas y choques
macroeconmicos negativos), el trfico se redujo entre el 74% y el 85% del pactado (19992001; Reyes 2002) y las contingencias se activaron. Clculos recientes muestran que, por
concepto de las concesiones del modo carretero de la primera generacin, durante la
dcada pasada se han causado a la nacin deudas del orden del 0.4-0,5% del PIB por ao.
Despus de la activacin de las garantas en la primera generacin, el estado traslada ms
riesgos al concesionario en el contrato (constructivo, de trfico, trmites de predios y
licencias ambientales). Sin embargo, el efecto de este traslado sobre el desempeo del
contrato podra ser negativo por la incertidumbre en diseos y proyecciones de trnsito,
as como por el surgimiento de obras adicionales y la inadecuada interpretacin del
principio de equilibrio econmico como reconocimiento de sobrecostos.
Las principales dificultades de la primera generacin de concesiones, comunes a los pases
que empezaron su sistema de concesiones al mismo tiempo, son atribuibles a la
inexperiencia del gobierno, la premura y la limitada preparacin del esquema. 4 Los predios
no estaban totalmente adquiridos al comenzar la construccin y se presentaron retrasos y
sobrecostos no previstos, dado que no se contaba con licencias ambientales previas. La
solvencia financiera de las firmas no fue adecuadamente evaluada. Algunas de ellas no
pudieron obtener financiacin y por ello se produjeron retrasos en el inicio de las obras.
Los contratos no tenan definidos los mecanismos para resolucin de disputas ni las reglas
para el pago de garantas). Tampoco se hicieron road shows para vincular concursantes
internacionales. 5

Ver Contralora General de la Repblica de Colombia (2001).

Estas limitaciones hicieron que la primera generacin (Engel, Fischer y Galetovic 2003, p. 8) estuviera
plagada de renegociaciones de contratos, retrasos, grandes pagos por garantas de trfico y de sobrecostos, y
sobrecostos en la compra de predios. En promedio, el trfico fue un 40% ms bajo que el pronosticado por
INVIAS, mientras que, en promedio, los costos estuvieron un 40% ms altos que los firmados en los contratos
iniciales. Un 58% de sobrecostos adicionales se debi a los cambios de diseo y la adicin de trabajos
adicionales. El nivel y grado de modificaciones de los contratos ha sido muy grande. Por ejemplo, en la
concesin Bogot Villavicencio, el contrato ha sido sujeto de 33 adiciones o enmiendas hasta 2008, con un
costo 51.3% ms alto que el inicial y un aumento del plazo del 81% (Acero 2008), en parte por el bajo nivel
de diseo de esta compleja obra.

14

Tabla 1. Primera generacin de concesiones viales (1994-1997)

Proyecto

Fecha de
Longitud
adjudicacin
(Km)

Inversin inicial
(millones)
Pesos
Dlares

Santa Marta-Riohacha-Paraguachn
Malla Vial del Meta
Los Patios-La Calera-Guasca y El SalitreSop-Briceo

02-08-94
02-08-94
02-08-94

250
190
50

92,471
107,611
21,254

39
45
9

Bogot-Cqueza-Villavicencio
Bogot (El Cortijo)-Siberia-La Punta-El Vino
Cartagena-Barranquilla
Desarrollo Vial del Norte de Bogot
Fontibn-Facatativ-LosAlpes
Girardot-Espinal-Neiva
Desarrollo Vial del Oriente de Medelln y
Armenia-Pereira-Manizales (Autopistas del
Caf)
Subtotal
Departamentales
Barranquilla-Cinaga (Atlntico)
Buga-Tulu-La Paila
Subtotal
Total concesiones primera generacin

02-08-94
02-08-94
24-08-94
24-11-94
30-06-95
10-07-95
23-05-96
21-04-97

90
31
109
48
41
150
349
219

252,728
107,341
35,055
225,530
96,967
101,605
263,421
469,967

106
45
15
94
41
43
110
197

1,527 1,773,950

742

62
73,858
60
229,320
122
303,178
1,649 2,077,128

31
96
127
869

12-11-93

Fuente: Acosta, Rozas y Silva (2008), usando informacin de Crdenas, Gaviria y Melndez (2005).

La segunda generacin de concesiones const de dos contratos firmados entre 1997 y

1999 (ver Tabla 2). Actualmente solo uno de los contratos est activo, pues se declar el
incumplimiento del contrato de la concesin El Vino-Tobiagrande Puerto Salgar
(otorgado a la firma COMMSA). La duracin estimada del contrato vigente (Malla Vial del
Valle) es 20 aos. En reconocimiento de los errores en asignacin de riesgos y en
generosidad en los montos de las garantas de la primera generacin, el CONPES 3945 de
1999 impuso lmites a las garantas de ingreso (aportes contingentes del gobierno si el
trfico baja de un punto predefinido) y se eliminaron las garantas de riesgo constructivo
de la primera generacin. En su lugar se propusieron soportes de ingreso para el
cubrimiento del servicio de deuda, cambiario y de riesgo geolgico. Estas decisiones son
una mejora formal en comparacin con la primera generacin. Las concesiones de
segunda generacin se adjudicaron con una nueva frmula que, como en la primera
generacin, era fcilmente manipulable, como se presenta en la Caja 2.

15

Tabla 2. Segunda generacin de concesiones viales (1999-2001)

Proyecto

Fecha de
Longitud
adjudicacin
(Km)

El Vino-Tobiagrande-Puerto Salgar-San
Alberto

24-12-97

Malla Vial del Valle del Cauca y Cauca

Total concesiones segunda generacin

29-01-99

571

Inversin inicial
(millones)
Pesos
Dlares
906,746

379

470
705,920
1,041 1,612,666

295
675

Fuente: Acosta, Rozas y Silva (2008), usando informacin de Crdenas, Gaviria y Melndez (2005).

Caja 2. La apuesta de la concesin El Vino-Tobiagrande-Puerto Salgar

Los contratos de segunda generacin se adjudicaron por el mnimo valor de la suma ponderada de
cuatro cantidades: solicitud de cobertura de liquidez, garanta de ingreso, ingreso esperado (con alta
ponderacin) y obras complementarias (ste ltima cantidad con signo negativo y alta ponderacin). En
el caso de la concesin El Vino-Tobiagrande-Puerto Salgar, el contrato obligaba a aceptar los diseos de
la autoridad concedente, que incluan la construccin de tneles, obras con alto riesgo de sobrecostos.
La firma COMMSA gan la concesin mencionada solicitando un valor de ingreso esperado muy bajo, sin
solicitar mecanismos de liquidez ni garantas de ingreso y maximizando las obras complementarias.
Segn estimaciones de orden de magnitud, los valores propuestos en ingreso esperado fueron
notablemente inferiores a los necesarios para remunerarse construyendo el proyecto exigido por la
Nacin. Puesto que tampoco se solicitaron garantas de ingreso mnimo ni apoyos de liquidez a la nacin
y se prometi construir obra adicional, es claro que se estaba en presencia de una oferta depredadora
para hacerse a la titularidad del contrato asumiendo costos e ingresos inferiores, y riesgos superiores a
los que asumira una firma eficiente.
Lo sucedido con esta concesin muestra no slo un comportamiento anticompetitivo, sino la intencin
de doblegar la institucionalidad: una vez ganado el concurso, COMMSA anunci que haba pujado por un
proyecto distinto del definido en los pliegos, con un trazado diferente y sin tneles. El trazado propuesto
por COMMSA requera menos inversin y tena menos riesgo constructivo (a costa de mayor tiempo de
viaje), por lo que obtendra un valor esperado positivo antes de costos de renegociacin, que
seguramente la firma subestim.
Adicionalmente, el sector pblico repite el error de considerar a la obra adicional como un elemento
positivo dentro de un contrato de concesin. La apuesta de los concesionarios, aunque fall en su
aceptacin jurdica (el contrato no prosper por la flagrancia de su incumplimiento y por fallas de
documentacin legal), sembr la percepcin de que era posible sacar ventaja de la debilidad tcnica y
jurdica del estado. Este caso fue documentado en detalle por Benavides y Fainboim (2002).

El caso de COMMSA ilustrado en la Caja 2 muestra que la debilidad de preparacin y

estructuracin de proyectos, de la gestin y del cumplimiento de los contratos fue
explotada para buscar ganancias financieras una vez otorgado el contrato. La percepcin
de debilidad del sector pblico observada en la primera generacin, a pesar de los avances
en la asignacin de jure del riesgo en la segunda generacin, puede haber alentado esta
actitud. Lo perturbador en este caso fue la apuesta del concesionario a que su
comportamiento sera valorado incluso como un aporte al bienestar social.

16

La tercera generacin de concesiones estuvo compuesta por cuatro contratos suscritos

entre 2001 y 2004. Se observa en la Tabla 3 que las obras, como en las anteriores
generaciones, no conforman rutas estratgicas que conecten grandes centros urbanos con
puertos u otros grandes centros urbanos. En la tercera generacin se redujeron las
variables de adjudicacin a una sola: Ingreso Esperado. Esta modalidad fue propuesta por
Engel, Fischer y Galetovic (2003) para gestionar el riesgo de demanda, extendiendo el
plazo de la concesin hasta que se recaude la cifra solicitada. En este formato, un proyecto
se asigna al proponente que solicite el mnimo valor presente de los ingresos por peajes.
Este modelo contrasta con los formatos clsicos de concesin, de plazo fijo, que tiene los
problemas descritos en la primera seccin. La clave de la aplicacin consiste en usar una
tasa de descuento apropiada para calcular el valor presente de los ingresos futuros, en
aplicar el mtodo slo para proyectos rentables y en no modificar el alcance del proyecto
despus de firmado el contrato.
Tabla 3. Tercera generacin y tercera generacin y media de concesiones viales (2001-07)
Proyecto

Fecha de
Longitud
adjudicacin
(Km)

Inversin inicial
(millones)
Pesos

Dlares

Tercera generacin
Zipaquir-Palenque

27-12-01

371

34,981

15

Briceo-Tunja-Sogamoso
Bogot-Girardot
Pereira-La Victoria
Subtotal tercera generacin

15-07-02
01-07-04
02-08-04

219
283
57
930

305,299
470,027
100,000
910,307

128
197
42
382

21-11-06
06-12-06
02-02-07
22-06-07
13-07-07
28-07-07

116
47
125
131
131
293
843

277,900
109,878
205,460
158,466
333,200
234,201
1319,105

116
46
86
66
139
98
551

1,772

2,229,392

933

Tercera generacin y media

Rumichaca-Pasto-Chachag
rea Metropolitana de Bucaramanga
Crdoba-Sucre
rea Metropolitana de Ccuta
Girardot-Ibagu
Ruta Caribe
Subtotal tercera generacin y media
Total concesiones 3 y 3.5 generaciones

Fuente: Acosta, Rozas y Silva (2008), usando informacin de Crdenas, Gaviria y Melndez (2005).

Con excepcin del proyecto recientemente asignado de Ruta de Sol, la adjudicacin de

concesiones con la variable Ingreso Esperado se ha aplicado sin descontar los flujos (dado
que, en su momento, no hubo consenso sobre el valor del costo promedio ponderado del

17

capital de estos proyectos) y con plazo mximo por restricciones legales. 6 Cuando los
ingresos no se descuentan, se trabaja por fuera de la lgica financiera elemental. Adems,
la ausencia de descuento incentiva la renegociacin pues el concesionario asume riesgos
de demanda exacerbados. Los cuatro proyectos de la tercera generacin han sufrido
modificaciones a las condiciones iniciales (modificaciones en el alcance de las obras),
aceptadas a cambio de aumentos en el valor del Ingreso Esperado ofertado por el
concesionario, que oscilan entre un 50% y un 400%. 7
Los nuevos contratos de concesin firmados entre 2006 y 2007 (Tabla 3) incluyen seis
proyectos. Los proyectos tienen un alcance bsico y un alcance progresivo. El progresivo
corresponde a obras complementarias a las del alcance bsico que se desarrollarn
siempre y cuando se activen unos hitos relacionados, entre otros, con el nivel de trfico y
la disponibilidad de recursos adicionales. Los contratos de esta generacin se adjudicaron
ponderando los valores de Ingreso Esperado, sin descuento, con Aportes Estatales
solicitados y participacin plural (se adjudica puntaje positivo en funcin del nmero de
integrantes del consorcio). Este cambio en la adjudicacin combina el intento de detener
comportamientos anticompetitivos observados en las anteriores generaciones, con
criterios de equidad en el mercado de concesionarios. La pluralidad de participantes en el
consorcio es intil en proyectos de alta complejidad, donde se requiere un patrocinador
fuerte con capacidad tcnica. La pluralidad no necesariamente aumenta la capacidad de
financiacin bajo el esquema de deuda con recurso y aumenta los costos de coordinacin
del lder de los patrocinadores. El balance de las concesiones hasta 2007 muestra unos
pecados originales de primera generacin (proyectos que no corresponden a prioridades
de competitividad, diseos insuficientes, garantas excesivas y mal valoradas, uso de
variables de adjudicacin problemticas, adjudicacin sin concurso) que trataron de
remediarse con el nico instrumento de los mayores traslados de riesgos al concesionario.
El resultado de COMMSA en la segunda generacin no prendi las alarmas en el sector
pblico para evitar la generalizacin del efecto demostracin de incumplir flagrantemente
las condiciones de la licitacin y de la manipulacin del proceso de adjudicacin con pujas
depredadoras. La tercera y tercera generacin y media se desarrollaron bajo la percepcin
de manipulacin de las licitaciones y del intento pblico de mitigarla por prueba y error,
ensayando diversas variables de adjudicacin (lo que se ilustra en la cuarta seccin). Estos
esfuerzos no dieron resultado porque se generaliz la renegociacin, primero individual y
ahora de manera masiva, como se discute en la tercera seccin. El INCO no destin
esfuerzos a fortalecer los fundamentos de la preparacin y adjudicacin, llegndose
adems a los problemas identificados en la segunda seccin: predominio de constructores
como concesionarios sin mitigantes de conflicto de inters, bajos aportes patrimoniales,
baja velocidad e construccin, uso ineficiente de los recursos pblicos y ausencia de
inversin institucional y extranjera.

6
7

Las normas de contratacin pblica en Colombia obligan a tener plazos mximos.

La estructuracin original de la concesin Briceo-Tunja-Sogamoso de mediados de 2002, contemplaba
como novedad un alcance bsico y un alcance progresivo.

18

3. Las concesiones en Colombia despus del ao 2007

3.1. Renegociacin masiva desde 2008
El documento CONPES 3535 de julio de 2008 invoca el Artculo 28 de la Ley 1150 de 2007
para justificar la prrroga (para construir ms obras) o adiciones a todos los contratos de
concesiones vigentes; y promueve la declaracin de importancia estratgica de 17 de las
21 concesiones existentes en esa fecha. 8 El documento CONPES 3562 de diciembre de
2008 invoca de nuevo este artculo para justificar ms obras adicionales en 6 de los
contratos anteriormente prorrogados por el documento CONPES 3535. Los documentos
CONPES 3584 de abril de 2009 y 3593 de julio de 2009 son aplicaciones idnticas del
mismo artculo.
Las mencionadas decisiones del CONPES vuelven intil el esfuerzo de estructurar
tcnicamente las concesiones. Estas no deben ser un sujeto mutante ex post, entre otras
razones porque los cambios imprevistos alteran la calidad crediticia de la deuda,
impidiendo la atraccin de inversionistas institucionales. La mutabilidad de la concesin
hace que el objeto subastado quede imperfectamente definido, convirtiendo la licitacin
en un ritual sin otro significado que el de otorgar el contrato al competidor con capacidad
de llevar a un documento CONPES la mayor cantidad de obras posteriores. El sesenta por
ciento de prrroga o adicin se est aplicando de manera recurrente; en la prctica no hay
lmite al nmero de veces en que se puede recurrir a la norma, perpetuando al
concesionario. En contraste, la prctica internacional de las concesiones consiste en
reconocer los gastos excepcionales necesarios por fuera del contrato de concesin (con
costos unitarios prefijados), sin que entren a formar parte de la base de activos a
remunerar ni que sirvan de soporte a la ampliacin de los plazos.
La extensin automtica del trmino de una sola concesin solo puede darse en
condiciones de excepcionalidad justificadas y con criterios de evaluacin econmica
positiva. Pero la renegociacin automtica de todas las concesiones de un pas por parte
de la autoridad competente ser un estudio de caso en la literatura internacional, que
superar la atencin que atrajo en su momento el contrato de COMMSA. La Caja 3 resume
un caso que ejemplifica las ganancias que se pueden recibir con cambio del objeto del
contrato y por renegociacin masiva.

El Artculo 28 de la Ley 1150 establece que el CONPES debe dar concepto favorable como requisito para la
celebracin de prrroga o adiciones a los contratos de concesin de obra pblica. Este Artculo dice: En los
contratos de concesin de obra pblica podr haber prrroga o adicin hasta por el sesenta por ciento (60%)
del plazo estimado, independientemente del monto de la inversin, siempre que se trate de obras
adicionales directamente relacionadas con el objeto concesionado o de la recuperacin de la inversin
debidamente soportada en estudios tcnicos y econmicos. Respecto de concesiones viales deber referirse
al mismo corredor vial.

19

Caja 3. La concesin Bosa-Granada-Girardot (BGG) y las renegociaciones

Esta va tiene uno de los Trficos Promedio Diarios (TPD) ms altos del pas (14,496 en Chusac y 12,154
en Chinauta; cifras que pueden triplicarse en los das festivos), lo que la convierte en una obra rentable
sin necesidad de dineros de los contribuyentes. El valor inicial del contrato (Ingreso Esperado) fue de
$882 mil millones; el aporte patrimonial inicialmente pactado fue del 17.7% del valor del contrato. En
agosto de 2005, INCO extendi el alcance del contrato con obras adicionales cuyo costo fue estimado por
el concesionario en $164 mil millones; para remunerar estas obras, se increment el valor del contrato a
$2,953.7 millones (un aumento del 235% con respecto al valor inicial). En 2007, INCO ejerci la opcin
contractual de optar por los pagos de las obras adicionales y mantenimiento causados hasta diciembre de
2007, valorados en $199.9 mil millones. Por mantener tales obras se determin una remuneracin de
$421.8 mil millones, sufragadas por un nuevo incremento del valor del contrato hasta por $1,202.7
millones. Adems de estos incrementos posteriores del valor del contrato, el concesionario fue favorecido
adems en 2006 con un prstamo pblico por $25.8 mil millones.
El documento CONPES 3535 de julio de 2008 declar 17 concesiones de importancia estratgica,
incluyendo la BGG, para la que se aprobaron recursos del presupuesto nacional entre 2010 y 2013 por un
total de $178 mil millones corrientes ($164 mil de 2010 al 5%) para cubrir sobrecostos, obras adicionales
y las intersecciones y puentes peatonales de Soacha; asimismo, aprob aportes pblicos por $118.2 mil
millones corrientes ($92.2 mil millones de 2010 al 5%). El documento CONPES 3632 de diciembre de 2009
ratific el plan de inversiones del CONPES 3535 y efectu incrementos de aproximadamente $12 mil
millones corrientes para operacin y mantenimiento en 2011 y 2012.
A pesar de la rentabilidad de la concesin BGG, de los aportes pblicos en vigencias y de los prstamos, la
concesionaria ha enfrentado problemas de liquidez en esta y otras obras de los mismos patrocinadores.
Esto puede suceder cuando los ingresos llegan para libre disposicin y uso del concesionario, a diferencia
de los manejos fiduciarios de las estructuras que se financian con deuda sin recurso. INCO no ha
confirmado si estos problemas de liquidez han afectado el cronograma de construccin, de por s muy
lento en el contrato.

3.2. El ltimo proyecto adjudicado en Colombia (2009): Ruta del Sol

El Proyecto de Ruta del Sol incluye la rehabilitacin y expansin de 993 km de carretera
existente y la construccin de un nuevo tramo de 78 km, entre Bogot y Santa Marta. El
proyecto tiene tres sectores y recibe trfico de los departamentos situados a ambas orillas
del ro Magdalena. El sector 1 (Villeta El Korn) es un corredor nuevo de 78.3 km en una
zona topogrficamente difcil que no tiene diseo e incluye la construccin de 6 tneles.
Este sector se desarrolla a travs de un contrato de 7 aos, en los que el contratista est
obligado al diseo y la gestin de precios durante los primeros 4 aos, la obtencin de
licencias ambientales, la financiacin y construccin de la va en doble calzada y la
operacin y mantenimiento rutinario de las obras. Los sectores 2 (Puerto Salgar San
Roque; 528 km existentes) y 3 (San Roque Y de Cinaga y Carmen de Bolvar Bosconia
Valledupar; 465 km existentes) se ejecutarn con contratos de concesin que usan como
criterio de adjudicacin el Valor Presente Neto de Ingresos combinados de peajes y
aportes estatales con cargo a vigencias futuras. La duracin de las concesiones es de 20
aos e incluye la obligacin del diseo definitivo, la gestin de predios, la obtencin de
licencias, la financiacin, rehabilitacin y mejoramiento de la va existente, la construccin
de la segunda calzada (donde aplica) y la operacin y mantenimiento rutinario y peridico

20

del tramo. Este proyecto es importante para estructurar la conectividad entre el centro del
pas y la Costa Atlntica a travs del Valle del Ro Magdalena. Lo que no queda claro es (i) si
la magnitud de las inversiones y el tipo de va son consistentes con la relocalizacin de la
industria nacional en las costas, como se debe esperar si el comercio exterior se dinamiza;
(ii) si el proyecto era concesionable. Los niveles de trfico inicial y previsto son
demasiado bajos para la longitud de la va y la magnitud de las inversiones, lo que obliga a
la financiacin pblica ante la insuficiencia de un esquema de peajes. Segn el documento
CONPES 3571 de marzo de 2009, los Trficos Promedios Diarios Anualizados (TPDA) en
2008 alcanzaron un mximo de 4,832 en una de las 10 estaciones de peaje existentes. Los
TPDA en el sector cercano a Santa Marta no pasan de 2,000. Este proyecto se har con el
apoyo de sustanciales vigencias futuras (se han programado aportes totales de $ 7,514 mil
millones constantes de 2008, que se desembolsaran durante 15 aos a partir del ao
2011; CONFIS 027 de 2009) y se otorg con base en la variable de Ingreso Esperado.
Sin desconocer las restricciones que la IFC debi enfrentar en la estructuracin, se
evidencian los siguientes problemas: (i) no se ha mostrado que este proyecto no sea un
elefante blanco; la necesidad de efectuar elevados aportes pblicos es un fuerte indicio
en este sentido; (ii) los proponentes del mtodo del Valor Presente de los Ingresos
solicitados (Engel, Fischer y Galetovic 2003) insisten en que esta modalidad slo puede
aplicarse cuando el proyecto sea rentable financieramente y recomiendan vigorosamente
que los gobiernos no efecten aportes al proyecto porque facilitan la aparicin de
elefantes blancos; (iii) el sector 1 no parece ser concesionable por su tamao, riesgos
constructivos y ausencia de historia de trfico. En realidad, este sector es un proyecto de
obra pblica tramitado a travs de la figura de concesin, lo que permitir la extensin del
plazo mediante la figura aplicada a partir del CONPES 3535 con base en el Artculo 28 de la
Ley 1150; lo cual hace que la idea de lanzar una concesin nueva a un plazo ms largo
despus del ao 7 sea irreal; (iv) no hay evidencia de que se hayan solicitado aportes
patrimoniales mnimos a los proponentes; (v) en un pas con cortes dbiles y sin efecto
reputacin, no se debe entregar a las firmas el diseo de los proyectos (otra cosa es el
Reino Unido, cuyo esquema flexible en tal sentido no es aplicable); ni la gestin de predios
ni la obtencin de licencias. Quedaron muchas incgnitas por resolver. Los riesgos que
pueden materializarse o justificarse ex post podran activar el mecanismo de prrroga ya
criticado. Era posible una mejor estructuracin? Por lo pronto, la respuesta es positiva en
los siguientes aspectos: lanzamiento con diseos detallados, predios liberados y licencias
ambientales tramitadas, introduccin de la lgica de contratos de obra pblica en
segmentos que de todas formas seran financiados con el presupuesto, uso de una mejor
variable de adjudicacin para el contexto del proyecto (menores aportes solicitados a la
Nacin). La primera impresin es que la estructuracin de Ruta del Sol no revierte los
problemas de estructuracin antes discutidos. El 15 de diciembre de 2009, los sectores 1 y
2 fueron otorgados, y el sector 3 fue declarado desierto.

21

4. Balance sumario y economa poltica de las concesiones

4.1. Renegociaciones y desempeo de la concesiones
Se ha mostrado que la acumulacin de experiencias no ha mejorado el desempeo de las
concesiones viales, medido en tres dimensiones: (i) efecto multiplicador sobre la inversin
privada y uso eficiente de los fondos pblicos; (ii) velocidad de ingreso de las obras; (iii)
fortalecimiento de la red vial principal.
Existe una cuarta dimensin del desempeo de las concesiones viales de Colombia: la
frecuencia y profundidad de la renegociacin de contratos. Una renegociacin es eficiente
si los riesgos del proyecto se materializan y la mejor gestin del concesionario no evita las
prdidas financieras. Las dos mayores fuentes de riesgo en concesiones son la geologa
durante la construccin, y el trfico durante la operacin. El diseo detallado mitiga el
primer tipo de riesgo y los estudios de demanda y las garantas de ingreso mnimo mitigan
el segundo. Cuando ambas incertidumbres son altas por falta de preparacin, se
multiplican las excusas para renegociar ineficientemente. La renegociacin ineficiente se
refleja en extensin de plazos (reduciendo la entrada al mercado de operadores)
acompaada del otorgamiento de obra adicional y uso de los fondos pblicos para
financiar obras adicionales no priorizadas.
La incertidumbre dificulta separar las renegociaciones eficientes de las ineficientes. Con
esta aclaracin, se encuentra que hasta la fecha, cada una de las 22 concesiones vigentes
ha sido modificada, sumando en total 311 cambios de diversa ndole, excluyendo los
originados despus de la emisin de la Ley 1150 de 2007 (Acero 2008; Benavides 2008a).
El atributo modificado con mayor frecuencia fue los Requerimientos de Inversin (57% en
la primera generacin, 56% en la segunda generacin, y 45% en la tercera generacin). Los
atributos Valor del Contrato y Modificacin de Tarifas han cambiado poco en las
renegociaciones. Hay que anotar que el atributo Extensin del Perodo se ha utilizado con
mayor frecuencia (47%) en la tercera generacin (cuando se us el Valor Esperado de
Ingresos sin descontar) que en la primera (21%) y en la segunda (41%). Como resultado, el
costo inicial de los proyectos de las tres primeras generaciones aument en 27%; las
inversiones adicionales se han multiplicado por 1.5, y el Ingreso Esperado que los
operadores solicitan se ha multiplicado por 3.4 (Melndez 2009). Todo esto sin que las
obras entren en operacin en plazos cortos para aportar sus beneficios.
Hasta el ao 2008, los atributos que definen la rentabilidad ex ante (incrementos tarifarios
y extensin del contrato, por ejemplo) se han renegociado menos en Colombia que en el
resto de Amrica Latina. En Colombia, el atributo modificado con mayor frecuencia es el
incremento de inversin (55%), en contraste con el promedio latinoamericano, en el cual
el segundo atributo modificado con mayor frecuencia (62%) es precisamente el contrario:

22

reduccin de las obligaciones de inversin (Guasch 2007). Estas cifras confirman el

predominio en Colombia de los intereses constructivos en las concesiones.
Las renegociaciones pueden ser contenciosas o amigables (este segundo caso formalizado
por Engel, Fischer y Galetovic 2006). Las negociaciones amistosas suceden cuando un
gobierno decide usar las concesiones como instrumento de inversin permanente en la
red vial, en parte para evadir los costos de transaccin de relanzar nuevas licitaciones. Esta
es la caracterstica del esquema colombiano despus de 2007, con la llegada de las
renegociaciones masivas aprobadas por documentos CONPES, que aprueban vigencias
futuras para reconocer algunos sobrecostos y financiar obras adicionales y mantenimiento
sin anlisis de costo beneficio ni priorizacin.
Cuando es habitual que se presenten renegociaciones, la concesin, como cuidadoso
arreglo de gestin de riesgo, se desvirta. La competencia por ganar una concesin se
separa de los costos y beneficios del objeto licitado y se convierte en instrumento para
asegurar la firma del contrato. Los cambios inesperados en el alcance de las inversiones
slo son mitigables a travs de los litigios o por negociacin entre contratistas y
administracin pblica. Las implicaciones de la renegociacin como prctica corriente son
preocupantes para el futuro de la industria. Se facilitara la organizacin de una industria
de concesiones donde se compite por rentas de renegociacin y las firmas con reputacin
en otros mercados tenderan a sustraerse de participar (Benavides 2008c).

4.2. Por qu Colombia tiene un arreglo ineficaz en concesiones?

La figura de la concesin en Colombia se ha convertido en una extensin de la obra pblica
con la que se pueden extraer rentabilidades exorbitantes sin aportes patrimoniales. Las
inversiones se han multiplicado por 1.5, el ingreso esperado que los operadores solicitan
se ha multiplicado por 3.4 (Melndez 2009) y las nuevas inversiones se financian con
prstamos y aportes del estado y con peajes. Las diferencias de avance entre los sistemas
de concesiones de Colombia y las de Chile y Mxico (ver Caja 4), pases todos con sistemas
jurdicos de la misma tradicin romano-germnico, descartan la hiptesis de que las
concesiones solamente pueden funcionar bien dentro del marco del derecho comn de
los pases anglosajones. Los notorios avances de desempeo en electricidad y
telecomunicaciones en Colombia tambin descartan el factor pas en la explicacin del
atraso del transporte.
En el sector de generacin elctrica y de telecomunicaciones de Colombia, la quiebra del
modelo estatista y el retroceso de los intereses polticos fue aprovechado por un liderazgo
poltico para introducir mecanismos de mercado y la funcin de la regulacin econmica.
Desde siempre haban existido fuertes tradiciones tecnocrticas en estos dos sectores, lo
que facilit la introduccin de innovaciones comerciales, tecnolgicas y de la
competencia. La privatizacin de firmas produjo una nueva coalicin interesada en
defender el nuevo esquema. Las ganancias de bienestar tangibles a los consumidores y

23

contribuyentes han consolidado el apoyo tcito de la mayora de la poblacin en estos dos

sectores.
Las instituciones y arreglos del sector de transporte reflejan la interaccin de los siguientes
factores:
LAS CARACTERSTICAS DE LOS SERVICIOS SECTORIALES. Los beneficios privados de las redes de
transporte se concentran en las troncales de alto trfico, lo que dificulta constituir firmas y
mercados de infraestructura de manera generalizada. Adems, es polticamente inviable
privatizar las carreteras. Esto contrasta con la generacin elctrica, donde se pueden
constituir firmas y organizar mercados fsicos y financieros sofisticados.

Caja 4. Las experiencias de Mxico y Chile en concesiones desde los 90s

Mxico fracas en su primera fase de concesiones por la ocurrencia simultnea de costos superiores e
ingresos inferiores a los esperados. Sin embargo, el rescate carretero ocurri cuando los activos ya
estaban construidos. Chile tuvo contratiempos en su primer intento por el uso de variables de
adjudicacin mltiples y contradictorias y la toma de riesgos gestionables por los operadores.
Mxico asumi las lecciones de su fracaso con un esquema de Concesiones Carreteras (CC) que incluye:
diseo detallado; proyecto consistente los con planes viales federales; posibilidad de revisin y
sugerencias de cambio de los proyectos por los licitantes; los licitantes asumen totalmente los riesgos de
retraso y sobrecosto con garantas exigibles; se entregan los derechos de va liberados; se precalifica por
solvencia financiera, tcnica y estructura de capital (dando lugar a descalificacin si es del caso); se
adjudica con variables simples (mnimos aportes solicitados o mximos pagos al gobierno); el gobierno
asegura recursos pblicos para hacer viable la financiacin del sector privado (subsidios y garantas); se
exige usar project financing y manejo fiduciario de los flujos; los aportes pblicos se hacen en
proporcin a los aportes del operador; se exige un mnimo de 25% de patrimonio; si hay obra adicional
conveniente para el concesionario, se debe hacer por su cuenta y riesgo, sin aportes pblicos; las
expansiones se activan por hitos predefinidos como opciones que pueden ser ejercidas por el operador
(sin aportes del gobierno) o por relanzamiento de la concesin si no las desea ejercer. (Secretara de
Comunicaciones y Transporte 2006).
La Ley de Concesiones de Chile exige que los proyectos tengan rentabilidad social mnima (8%); se
precalifica a las empresas o consorcios licitantes con base en la propuesta tcnica, el enfoque
operacional y el sistema de peajes (se descalifican propuestas que no logran puntaje mnimo); las
propuestas tcnicas incluyen la aceptacin de los diseos, despus de un perodo de revisin; en todo el
proceso de adjudicacin interviene el Ministerio de Finanzas; el contrato adquiere estado de Decreto
firmado por los Ministros de Obras Pblicas, Finanzas y el Presidente de la Repblica; se exige usar
project financing y manejo fiduciario de los fondos; los patrocinadores deben aportar al menos un 30%
de patrimonio; se usan mejoras crediticias (monolines) para atraer a tenedores de deuda
institucionales. La mayora de los concesionarios en Chile son extranjeros que traen innovacin al sector
(Benavides 2008a).

LAS TRADICIONES TECNOCRTICAS. En energa elctrica y telecomunicaciones se valora el papel

de los tcnicos y hay grandes necesidades de coordinacin de la expansin y operacin de
las redes troncales. Sin planeacin, las redes de transporte se expanden
desorganizadamente y con sesgo hacia las redes secundarias y terciarias. Sin embargo, y

24

en contraste con las redes de electricidad y comunicaciones, la ausencia de coordinacin

no es crtica para la operacin de tramos aislados. Se pueden construir mallas viales y vas
no vinculadas al comercio exterior sin oposicin inmediata del resto de usuarios de la red.
LAS LEYES DE CONTRATACIN PBLICA Y SU INTERPRETACIN. La codificacin de reglas facilita la
transferencia de riesgos al estado, con independencia de la asignacin inicial en los
contratos, como lo son el Artculo 27 y el numeral 14 del Artculo 25 de la Ley 80 de 1993
(equilibrio econmico). Estas medidas alientan el uso de la influencia y/o de recursos
legales para alegar desequilibrios en los ingresos que deben reconocerse por parte del
sector pblico o para lograr obras adicionales.
LA FORMA COMO SE RESUELVEN LAS PRESIONES REDISTRIBUTIVAS DENTRO DEL SECTOR. La asignacin de
gasto pblico tiene cada vez menos procesos que controlen su bondad y consistencia con
objetivos generales de pas. La infraestructura vial aparece en el juego poltico como seal
de redistribucin creble y de poder poltico. Las transferencias a los ciudadanos en forma
de flujos pagados por el presupuesto son fcilmente reversibles con la rotacin poltica,
mientras que las carreteras prestan servicios por perodos superiores a los de la rotacin
poltica a un grupo bien definido de electores (Robinson y Torvik 2005). Las
administraciones pblicas entienden a las concesiones como una herramienta de
ejecucin de gasto pblico en infraestructura. Las obras adicionales pequeas son ms
efectivas que las vas troncales para aumentar la influencia.
LA

DBIL INFLUENCIA DE LOS SECTORES MODERNOS DE LA ECONOMA SOBRE EL DESEMPEO DEL SECTOR

TRANSPORTE.

Colombia no sigui un patrn histrico de integracin mediante la

infraestructura fsica y la apuesta a la industrializacin. La localizacin de buena parte de la
produccin en el interior, acompaada de una baja conectividad entre regiones, refleja
que Colombia es un exportador reticente. Como resultado, la industria y los agentes
asociados al comercio exterior son todava incipientes y no han tenido la posibilidad de
abogar por una buena red primaria. Este factor fue decisivo para el desarrollo del sistema
de concesiones en Mxico y Chile; el primero necesita buenos corredores por su
participacin en NAFTA y Chile por su apuesta a la economa de mercado y la apertura
econmica a todos los capitales.

EL CAPITAL SOCIAL. En Colombia se ha abierto paso un arreglo en el que un porcentaje

significativo de la poblacin encuentra aceptable incumplir las normas sociales e invertir
recursos en codificar reglas favorables (lo que explica la inflacin legal y reglamentaria,
generalmente contradictoria). Este ambiente alienta el uso de tecnologas de extraccin de
rentas y las firmas cumplidoras de las normas quedan en desventaja estratgica (Gintis
2009). El efecto reputacin no ha sido disuasivo suficiente para detener el
comportamiento observado en concesiones.
Los factores planteados delimitan las posibilidades de accin de los siguientes actores: los
intereses polticos; el Ministerio de Transporte y el INCO; DNP y el Ministerio de Hacienda;
los constructores; los concesionarios; los usuarios de la red en cercanas de las vas; los

25

agentes econmicos que exportan o importan; y los contribuyentes.

existente se puede originar de la siguiente forma:

El equilibrio

En medio de las presiones redistributivas del sector: (i) INCO est en desventaja
para imponer orden en el gasto por su debilidad tcnica y su papel subordinado en
el Ministerio de Transporte; (ii) DNP y Minhacienda pierden influencia en el
esquema de pesos y contrapesos pblicos, si no han tenido un control fuerte en la
estructuracin de proyectos; (iii) los usuarios favorecidos por las obras adicionales
apoyan el uso discrecional de las concesiones; (iv) y los contribuyentes, los
exportadores e importadores enfrentan problemas de coordinacin (accin
colectiva) o de motivacin para impulsar un mejor arreglo en concesiones.
Finalmente, las leyes de contratacin, la mala gestin contractual y el dbil cumplimiento
de los contratos favorecen el predominio de las firmas constructivas. La renegociacin se
ha vuelto frecuente en parte porque el espritu o la aplicacin de las leyes de contratacin
pblica asumen que el estado es financiador de ltima instancia de sus contratistas y tiene
la obligacin de resarcirlos cada vez que se desequilibra la ecuacin contractual. La
expectativa de indemnizacin con independencia del esfuerzo incentiva el alegato de
prdidas para solicitar compensacin posterior en forma de obra adicional. En
consecuencia, la renegociacin en masa favorece los intereses polticos, las firmas y los
usuarios de las obras, en perjuicio de los contribuyentes.

5. Cmo licitar bien en Colombia: recomendaciones

El mayor aporte de una poltica pblica en concesiones consiste en hacer que el esquema
colombiano se ajuste a las prcticas internacionales exitosas, 9 que incluyen la priorizacin
y planificacin de la red vial, diseos detallados, estabilidad legal y del objeto de la
concesin, adecuada seleccin de operadores que aporten nuevos recursos, financiacin
con deuda sin recurso y apoyos pblicos para cubrir contingencias no gestionables ni
asegurables. Estas buenas prcticas de ingeniera financiera, que no son nuevas en
Colombia, requieren ante todo decisiones institucionales que las apoyen.
Se recomiendan cuatro grupos de medidas conducentes a: lograr un arreglo favorable al
buen desempeo de las concesiones; seleccionar los mejores proyectos; elegir operadores
competentes; y asegurar una financiacin que apalanque los recursos pblicos. A
continuacin se discuten las propuestas respectivas.

Ver por ejemplo Strong, Guasch y Benavides (2004).

26

5.1 Arquitectura del sistema de concesiones: cmo llegar a un nuevo

equilibrio
Se requiere un liderazgo poltico que acepte la prioridad de remediar las deficiencias en
infraestructura, una alianza de intereses suficientemente amplia de afectados por el mal
estado de la infraestructura vial, y salvaguardias. Las medidas propuestas incluyen:

Liquidar el INCO. El anlisis econmico-poltico muestra que el desempeo de las

concesiones depende de muchos factores y sera un error atribuirlo a fallas
exclusivas de INCO. Sin embargo, por riesgo de captura, en Colombia no es
razonable que la organizacin y gestin de proyectos que impliquen subsidios o
garantas pblicas est en manos de un Ministerio que ejecute gasto. Las funciones
de preparacin tcnica de proyectos, adquisicin de predios y trmite de licencias y
permisos deben pasar al Ministerio de Transporte.

Delegar el liderazgo del proceso de estructuracin, otorgamiento y seguimiento de

concesiones al Ministerio de Hacienda y a Planeacin Nacional. Debe aprenderse
de los errores del pasado, aumentando la capacidad del grupo en estructuracin
financiera. Se deben programar road shows de grandes proyectos en el exterior
en foros especializados.

Promover la conversin de las constructoras fuertes en operadores financieros y de

servicios y asegurando a firmas constructoras competitivas su papel,
necesariamente restringido a la rpida construccin de las obras encomendadas,
dentro del esquema de concesiones (posiblemente aceptando un nivel mnimo de
proteccin a la ingeniera nacional). Esta propuesta no sustituye la necesidad de
usar contratos de transferencia de riesgo para gestionar el conflicto de inters
cuando el operador es al tiempo constructor.

Estructurar concesiones o paquetes de concesiones viales de tamao y rentabilidad

atractivas para atraer operadores internacionales, para oxigenar la industria y
permitir la introduccin de nuevas tcnicas de gestin, siguiendo la experiencia
chilena. Las concesiones pequeas y/o desarticuladas de planes integrales de
transporte tienen el riesgo de terminar en manos de constructores y de perpetuar
las tendencias negativas que se han discutido.

Conformar un Comit Asesor en Infraestructura y Logstica conformado por

empresarios exportadores e importadores, centros universitarios y cmaras de
comercio, que interacte de manera regular con el Ministerio de Transporte para
discutir los planes de infraestructura y su adecuacin a las necesidades de
competitividad y comercio exterior. Este Comit encomendara estudios tcnicos
de alto nivel para sustentar sus opiniones y recomendaciones y los debatira en
eventos pblicos regulares.

27

Implantar la prctica de gestin de activos en el Ministerio de Transporte. Este es

un enfoque gerencial que exige hacer un inventario de activos, valorarlos, definir
standards y medidas de desempeo, definir procesos cuantitativos de evaluacin,
desarrollar sistemas de planeacin y administracin del mantenimiento de las
redes viales, desarrollar metodologas de ingeniera econmica para calcular costos
y optimizar la vida til de los activos (Dornan 2002; Kim 1998). Esta prctica,
administrada a travs de contratos por desempeo, le dara norte a la
programacin del gasto ordinario y recurrente, creara un mercado ms calificado
de firmas en mantenimiento, ayudara a calibrar la necesidad de nuevas
concesiones y mejorara la ingeniera de concesiones.

Lanzar campaas educativas contra la corrupcin y sobre el alto costo de los fondos
pblicos, coordinadas por el Ministerio de Hacienda. Exigencia a las empresas
operadoras y constructoras de firmar un pacto de integridad en el sector de
transporte, instrumento diseado por Transparencia Internacional, siguiendo los
Principios de Negocios para Contrarrestar el Soborno en la Industria de la
Ingeniera y la Construccin (Business Principles for Countering Bribery in the
Engineering and Construction Industry) diseados conjuntamente con el Foro de
Desarrollo Econmico de Davos. Un pacto de este tipo se ha implantado en Corea
desde 2001 (Paterson y Chauhduri 2007) y hoy en da existe de manera formal en
Colombia. El pacto compromete pblicamente a las empresas a comportarse con
altos estndares de tica de negocios y a apoyar campaas anticorrupcin. La
negativa a firmar el pacto de integridad, o su violacin, conducen a la caducidad
del contrato. Esta sancin puede ayudar a restituir el efecto reputacin en la
industria de la construccin y las concesiones.

5.2 Planificacin de la red y evaluacin de proyectos

Adems de lograr un buen uso de los recursos escasos, la planificacin de la red vial
reduce la incertidumbre de las predicciones de trfico en las decisiones de inversin
privada. La evaluacin econmica de proyectos de infraestructura tuvo un pico durante los
aos 80s en Amrica Latina y en Colombia. Puesto que algunos proyectos que terminaron
siendo obras faranicas por sus sobrecostos o subutilizacin crnica fueron justificados
con el aval de voluminosos estudios de anlisis costo-beneficio, el esquema perdi
reputacin y peso dentro del ciclo de aprobacin de proyectos, reducindose a trmite
rutinario para cubrir las espaldas de los decisores con las entidades de control de gasto
pblico. En el caso del sector de transporte de Colombia, se propone:

Poner en cabeza del Ministerio de Transporte y del DNP la responsabilidad de

elaborar un Plan Maestro Sectorial de Transporte que defina la naturaleza modal
de los proyectos requeridos, los priorice y establezca el orden de magnitud de las
inversiones. Las tcnicas de anlisis y diseo de planes de transporte son bien

28

conocidas (Goodman y Hastak 2006 es uno de los mejores textos); se necesita el

apoyo de alto nivel para implantarlas y mantenerlas. Estas metodologas no se han
usado para definir el llamado Programa Estratgico de Autopistas PROESA I, que
son listas de peticiones definidas por influencia, tanto as que la prensa menciona
la formacin de un paquete adicional llamado PROESA II.

Reglamentar la Ley 819 de 2003 sobre uso de vigencias futuras, introduciendo la

exigencia de priorizacin sectorial y evaluacin econmica positiva, y eliminando la
figura de declaracin estratgica. Algunos observadores consideran que el uso de
los documentos CONPES para tal declaratoria es susceptible de captura y puede
producir problemas de sostenibilidad fiscal. Esto se evidencia porque las
declaratorias en concesiones viales (ver documentos CONPES 3413 de 2006, y
3571, 3584, 3593 y 3612 de 2009) se basa en la existencia previa y no en
priorizaciones de impacto sobre el bienestar. Con la elaboracin de un Plan
Maestro Sectorial de Transporte estable, los proyectos prioritarios deben recibir
financiacin y la declaratoria no es necesaria.

Poner en cabeza del Ministerio de Hacienda y de Planeacin Nacional la

responsabilidad de evaluar los proyectos de transporte vial, con el apoyo tcnico
del Ministerio de Transporte. Adoptar un enfoque pragmtico de evaluacin,
orientado a separar proyectos buenos de malos (de Rus, Betancor y Campos
(2006)), a cambio de buscar precisiones aritmticas en el clculo de tasa interna de
retorno econmica, reconociendo las limitaciones en informacin y la
incertidumbre de costos y beneficios futuros. Esto se logra con dos herramientas, la
preseleccin y la calibracin de esfuerzos de evaluacin. La preseleccin tiene
como meta descartar proyectos que no se ajustan estratgicamente. Los proyectos
sometidos a la preseleccin deben ajustarse en tamao, oportunidad y prioridad
dentro de la red. Para proyectos de gran calado, es recomendable tomarse el
tiempo necesario para efectuar evaluaciones econmicas detalladas. de Rus,
Betancor y Campos (2006) desarrollaron una metodologa simplificada de
evaluacin de proyectos de transporte para aplicar en condiciones de limitaciones
de informacin e incertidumbre, que ya ha sido probada con xito en varios pases
de Amrica Latina.

5.3 Adjudicacin de proyectos

Con respecto a las variables de adjudicacin, se debe evitar, en lo posible, convocar
licitaciones con variables mltiples de adjudicacin porque son los que estn ms
distantes de revelar informacin verosmil y son los ms manipulables. El uso simultneo
de Ingreso Esperado y subsidios tiende a convertir las concesiones en proyectos de obra
pblica al reducir el perodo de recuperacin de los ingresos. En Colombia se han
ensayado medidas aparatosas y antitcnicas con la esperanza de atajar las pujas

29

depredadoras.10 Estas medidas aumentaron la opacidad de la asignacin y se alejaron del

objetivo de elegir a los operadores ms eficientes. Lo importante en cualquier licitacin
para una concesin es que compitan operadores financieros idneos con atributos
transparentes como el menor costo fiscal o el mayor aporte al estado, de acuerdo a su
rentabilidad privada.
Por otra parte, los proyectos financieramente rentables por s mismos son los primeros
candidatos para convertirse en concesiones. Luego siguen los proyectos que requieran
aportes pblicos para complementar los ingresos por peajes para lograr la rentabilidad
privada y, por ltimo, los proyectos cuyos flujos de pagos provienen en su totalidad del
sector pblico. En consonancia, las propuestas de adjudicacin son:

Adjudicar con la variable Mnimos aportes del gobierno (mdG) en proyectos que no
son rentables financieramente con peajes de manera exclusiva. A estos aportes
deben sumarse las garantas solicitadas (que deben cobrarse en caso de realizacin
de las contingencias). El sector pblico puede aportar, si es factible, derechos
exclusivos de desarrollo de finca raz en la va para que el concesionario
suplemente sus ingresos por peajes con ingresos comerciales, de manera anloga a
las prcticas de financiacin de aeropuertos (alquiler de centros comerciales,
parqueaderos, etc.), que en algunos casos son superiores a los operacionales.

Adjudicar con la variable Mximos pagos al gobierno (MaG) en proyectos rentables

financieramente, netos de las garantas solicitadas. Cuando la experiencia de
estructuracin se haya consolidado y las instituciones sean ms slidas, usar
Ingreso Esperado, modalidad que exige que la defensa del inters pblico haya
mejorado sustancialmente para evitar que lo descrito en el caso de la Caja 3 se
repita.

Con el fin de escoger los mejores operadores y reducir el margen de renegociacin, se

recoge ampliamente la experiencia chilena y mexicana. Las recomendaciones incluyen:

10

Concesionar solamente obras con diseos avanzados y derechos de va liberados.

En Colombia no se pueden usar todava los esquemas basados en confianza y
reputacin que se han ensayado en el esquema PFI britnico, donde los diseos
son libres y no hay concurso formal sino negociaciones abiertas para seleccionar al
socio privado del estado en un esquema de alianza pblico-privada. Tampoco hay

Por ejemplo, en el proyecto Rumichaca-Pasto-Chachag se elimin la mitad de las propuestas admisibles

(que cumplan con requisitos de experiencia e idoneidad) con mayor Aporte Estatal Solicitado. A las
propuestas seleccionadas con el anterior filtro se les adjudic un puntaje entre 1 y 100 (100 es el mayor
puntaje posible), de la siguiente forma: (i) se tom el menor valor del Ingreso Esperado de las propuestas
como base; este valor se dividi entre el valor del Ingreso Esperado propuesto por cada proponente y se
multiplic por 90; (ii) a este valor se le sum 1 punto por cada participante (sea persona natural o jurdica)
dentro del consorcio proponente, hasta 10 puntos.

30

condiciones para entregar a un privado la gestin de predios y es ms gil que el

estado diligencie los permisos ambientales.

Permitir una ronda de opiniones y clarificaciones del diseo propuesto por el

estado antes de recibir propuestas. Una vez definido el diseo, las firmas deben
adherir contractualmente a construir y gestionar el proyecto de manera costoeficiente. Esto debe ayudar a prevenir los incidentes como los observados en
Colombia en la concesin vial de COMMSA.

Usar precalificacin para eliminar firmas que no tienen las caractersticas

financieras y de experiencia en operacin de servicios de transporte. La experiencia
constructiva debera tener un peso reducido en la evaluacin de las firmas
concursantes, ya que este servicio se puede contratar competitivamente por los
patrocinadores. Eliminar toda referencia a la pluralidad en la formacin de
consorcios como atributo que otorgue puntos en las evaluaciones tcnicas.

Establecer mecanismos de salida expeditos para proteger el inters pblico de (i)

incumplimiento de aportes patrimoniales exigidos, que deben ser superiores al
30% de la financiacin; (ii) imposibilidad de cierre financiero dentro de los plazos
definidos; (iii) incumplimiento de los cronogramas de construccin. La amenaza de
caducidad cuando la obra est en construccin slo parece operar en casos de
iliquidez del operador.

La evaluacin de propuestas debe disponer de un mecanismo de descalificacin de

propuestas temerarias. Los precios unitarios de construccin y de gestin deben
conformarse a los precios de mercado, como en el caso de Mxico y Chile.

5.4 Estructuracin financiera y arreglos de seguridad

Siguiendo la prctica internacional, las concesiones se deben estructurar para ser
financiados privadamente mediante la modalidad de project financing discutida en la
primera seccin, con exigencia de aportes patrimoniales mnimos y construccin
totalmente financiada por el operador en un plazo perentorio. El uso de project financing
implica la codificacin de una gran cantidad de clusulas positivas y restrictivas,
incluyendo los arreglos de seguridad para garantizar que una obra iniciada se termina y
gestiona adecuadamente en toda contingencia. Se resaltan los siguientes asuntos
importantes para concesiones viales:
El sector pblico no debe efectuar aportes patrimoniales ni de deuda cuando las
concesiones son rentables privadamente.
Los ingresos por peajes no deben contabilizarse como aportes financieros de los
patrocinadores, sino como re-pagos de sus aportes patrimoniales.

31

Los ingresos y egresos de todo tipo deben ingresar a una fiducia en el cul tengan
voto preferencial los acreedores y el Estado, en el caso que hay aportes de fondos
pblicos.
Los soportes crediticios deben estar a cargo del inversionista.
Las necesidades de ajuste de construccin deben absorberse en su totalidad por el
concesionario. Las obras adicionales solamente deben considerarse en caso de
ampliacin de la va por niveles de trfico. Como en Mxico, el concesionario tiene
la opcin de ampliar la va sin aportes del gobierno. En caso de que decida no
ejercer la opcin, el Estado puede terminar anticipadamente la concesin.

La incorporacin de deuda institucional requiere grado de inversin y las garantas logran

este objetivo, siempre y cuando los aportes y apoyos patrimoniales contingentes estn
bien estructurados. Las garantas tienen objetivos diferentes a los subsidios. Las primeras
reducen el riesgo de la deuda y los segundos hacen que la rentabilidad de los
patrocinadores sea atractiva en proyectos que no son financieramente viables, pero que
deben tener un impacto socioeconmico positivo. Las garantas no deben usarse para
proteger el patrimonio de los patrocinadores. El objetivo de las garantas es facilitar el
logro del grado de inversin de la deuda en proyectos bancables para as fomentar la
extensin y profundizacin de los mercados de deuda, como lo muestra la positiva
experiencia de Chile.
Algunos observadores opinan, basados en la negativa experiencia de la primera
generacin de concesiones, que usar garantas es negativo porque pueden reducir los
incentivos de los patrocinadores y aportantes de deuda a determinar si el proyecto es
financieramente sostenible. Si estas garantas se ofrecieran en el mercado (lo que
actualmente no sucede), no habra cabida para que el Estado las ofreciera o asumiera. Las
garantas de ingreso mnimo son inconvenientes cuando no tienen efecto catalizador en la
movilizacin de recursos de deuda; o cuando se aplican a proyectos no rentables o
especulativos. 11
Las garantas pblicas para concesiones deben disearse de acuerdo con los siguientes
principios:
Deben estar desligadas de la modalidad de adjudicacin y dedicarse
exclusivamente a cubrir los riesgos de liquidez de los tenedores de deuda.
El diseo y la proyeccin de trfico deben contar con estudios auditados por
expertos independientes, para evitar la conversin de garantas contingentes en
subsidios permanentes.
No deben usarse para aumentar la rentabilidad de un proyecto financieramente
deficitario pero socialmente positivo (para ello existen los subsidios a suma alzada).
11

Los proyectos especulativos poseen incertidumbre estructural (por ejemplo, el promedio de trfico
futuro ser o inmenso, o cercano a cero), a diferencia de proyectos en los cuales se conoce razonablemente
el promedio de trfico y la cobertura se reducira a problemas temporales de liquidez. Los proyectos
especulativos no son bancables, y, en caso de que tuvieran rentabilidades esperadas muy altas, podran
hipotticamente financiarse por fondos de capital privado.

32

Deben cobrarse al concesionario al costo de oportunidad de los fondos pblicos

para que no se conviertan en subsidio de los contribuyentes al concesionario.

Las propuestas de este documento, el estado actual y sus resultados esperados se

resumen en las Tablas 4 a 7.

Tabla 4. Cambio de equilibrio en el sector de concesiones viales

Actual

Propuestas

Resultado esperado

-Sector transporte dbil sin

peso en definicin de la red
troncal
-Operadores financieros en
desventaja
-Simbiosis entre gasto pblico
discrecional y concesionarios
interesados en obra adicional
-Leyes consolidan la simbiosis y
no defienden el inters pblico
-Baja velocidad constructiva y
desempeo de las vas

-Cambio basado en liderazgo

poltico y coaliciones
interesadas en buen
desempeo
-Liderazgo de Hacienda y
Planeacin en estructuracin y
seguimiento de concesiones
-Liquidacin de INCO
-Introduccin de metodologas
de gestin moderna de activos
-Debate pblico, transparencia
y pactos sectoriales de
integridad

-Concesiones menos influidas

por el proceso poltico
-Defensa del inters pblico por
pesos y contrapesos
-Efecto reputacin en firmas
sectoriales
-Responsabilidad por uso de
fondos pblicos
-Gestin eficiente de la red
genera informacin y mejora
estndares de ingeniera

Fuente: Elaboracin del autor.

Tabla 5. Planificacin de la red y evaluacin de proyectos

Actual

Propuestas

Resultado esperado

-Ausencia de marco sectorial

para evaluar oportunidad de
proyectos
-Red definida por competencia
poltica sin armonizacin
-Imposibilidad de detener
construccin de elefantes
blancos
-Riesgos no gestionables sin
renegociacin
-Proyectos de tamao
heterogneo

-Elaboracin de un Plan
Maestro de la Red Vial
-Restriccin del uso discrecional
de vigencias futuras y de la
nocin de proyecto
estratgico
-Restauracin de la prctica de
evaluacin de proyectos
-Uso de la evaluacin para
redisear
-Proyectos de suficiente
tamao para atraer operadores
internacionales

-Proyectos construyen la
columna vertebral de la red vial
nacional
-Estabilidad y predictibilidad
atraen operadores serios y
facilitan entrada de
inversionistas institucionales

Fuente: Elaboracin del autor.

33

Tabla 6. Adjudicacin de proyectos

Actual

Propuestas

Resultado esperado

-Adjudicacin aparatosa
y
errtica capturada por firmas
expertas en renegociar
-Libre entrada en nuevas
concesiones sin calificacin de
idoneidad.
-Se premia consorcios de
muchas firmas pequeas
-Propuestas imprudentes o
depredadoras no se excluyen
-Renegociaciones recurrentes

-Concursos lanzados con diseo

avanzado y vas liberadas
-Preseleccin para descartar
firmas por falta de idoneidad,
aportes
patrimoniales
insuficientes o costos irreales
-Uso
de
variables
de
adjudicacin
sencillas
de
acuerdo al contexto del
proyecto

-Operadores idneos lideran las

concesiones
-Restriccin
de
firmas
constructoras a su papel
natural
-Reduccin de las excusas y
oportunidades
de
renegociacin

Fuente: Elaboracin del autor.

Tabla 7. Estructuracin financiera y arreglos de seguridad

Actual

Propuestas

Resultado esperado

-Rechazo a efectuar aportes

patrimoniales
-Deuda bancaria contra balance
-Financiacin de obra por
peajes y construccin lenta
-Estado financia concesiones
rentables y desplaza a los
mercados de capitales
-Prrrogas automticas sin
relanzamiento de concurso que
generan rentas exorbitantes

-Uso de estructuras financieras

que disciplinen a los
operadores
-Exigencias de aportes
patrimoniales mnimos y plazos
perentorios de ejecucin de
obra
-Gestin fiduciaria de los flujos
financieros del proyectos
-Prohibicin a la financiacin
por peajes y del gobierno a
concesiones rentables
-Desligar la prrroga de las
obras adicionales
-Uso de garantas pblicas para
proteger deuda y llevar
proyecto a grado de inversin

-Proyectos entregan servicios

rpidamente despus de un
breve perodo constructivo
-Confianza para estructurar
bonos de infraestructura
-Regulacin de las concesiones
por mercados financieros
-Mejor uso de los fondos
pblicos y renovacin de la
competencia al finalizar plazos
-Eliminacin de rentas
injustificadas por prrroga

Fuente: Elaboracin del autor.

34

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