Reforma institucional del MERCOSUR: Análisis de un reto

0
reforma institucional.indd 1
TPT
09/12/2008 10:53:10
TPT
09/12/2008 10:53:11
REFORMA INSTITUCIONAL
DEL MERCOSUR.
ANLISIS DE UN RETO
09/12/2008 10:53:11
TPT
09/12/2008 10:53:11
<>
REFORMA INSTITUCIONAL
DEL MERCOSUR.
ANLISIS DE UN RETO
Documento de Trabajo
Gerardo Caetano
Mariana Vzquez
Deisy Ventura
Diciembre 2008
v/ G\, cef r
INTEGRACIN REGIONAL
TPT
09/12/2008 10:53:11
TPT
09/12/2008 10:53:11
CEFIR
Fundado en 1993 , el Centro de Formacin para la Integracin Regional - CEFIR - ha
sido testigo y partcipe activo de los procesos de integracin en Amrica Latina y en la
constitucin del MERCOSUR. Desde su sede, propicia el intercambio creativo de ideas y
prcticas de integracin, facilita el desarrollo de experiencias y la participacin social y
refuerza la capacidad de negociacin y toma de decisiones a travs de la formacin
permanente de actores claves en el proceso.
Dedicado a la investigacin, reflexin, impulso del dilogo, comunicacin, formacin y accin poltica en materia de integracin regional, y abierto a la participacin de los
distintos actores de la sociedad civil, el CEFIR tiene por objetivo contribuir a democratizar
y profundizar los procesos de integracin regional en Amrica Latina, en particular el
MERCOSUR, y a fortalecer sus dimensiones social, cultural y ciudadana.
Las actividades del CEFIR estn basadas en los objetivos de impulsar la formacin y
la investigacin sobre los procesos de integracin regional en Amrica Latina; contribuir
al estudio de los problemas de inters general, especialmente; sensibilizar a la ciudadana
del MERCOSUR sobre los aspectos positivos de la integracin; establecer mecanismos
de prevencin y resolucin de conflictos; incubar iniciativas innovadoras que ordenen,
impulsen y refuercen la integracin regional; defender los valores morales y los principios
de justicia, igualdad y libertad, as como las formas democrticas de gobierno.
Centro de Formacin para la Integracin Regional - CEFIR
Av. Joaqun Surez 3568
Montevideo 11700 - URUGUAY
Tel. (++ 598 2) 336 5232 / 33
Fax (++ 598 2) 336 3695
E.mail: info@cefir.org.uy
http://www.cefir.org.uy
09/12/2008 10:53:11
InWEnt
InWEnt - Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH - es una organizacin de
desarrollo de recursos humanos, formacin continua y dilogo. Creada en el ao 2002
por la fusin entre la CDG (Cari Duisberg Gesellschaft) y la DSE (Deutschen Stiftung fr
internationale Entwicklung), su labor se sustenta en la experiencia de ambas instituciones
en varios decenios de cooperacin internacional. Sus programas internacionales de
capacitacin y de dilogo estn destinados a cuadros tcnicos, ejecutivos y directivos del
sector privado, la poltica, la administracin pblica y la sociedad civil.
Gracias a sus programas de formacin, de intercambio y de dilogo para unas 35.000
personas por ao originarias de pases en vas de desarrollo o transformacin, InWEnt
constituye la mayor iniciativa alemana comn de la Federacin, los Estados Federados y
el sector privado para formacin y cooperacin a nivel internacional. InWEnt cuenta con
alrededor de 900 empleados en sus sedes centrales de Bonn y Colonia y en otras 30
localizaciones en Alemania y el extranjero. El socio principal es el Gobierno Federal, el
principal comitente es el Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo, que
financia las actividades de InWEnt.
InWEnt - Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH
Friedrich-Ebert-Allee 40
53113 Bonn
Fon +49 228 4460-0
Fax +49 228 4460-1766
http://www.inwent.org
09/12/2008 10:53:11
Amigas y amigos:
En marzo del ao que viene el MERCOSUR cumple 18 aos, como quien dice alcanza su
mayora de edad. Todos somos conscientes de sus avances y retrocesos.
El proceso de integracin avanza en diferentes tiempos y con distinta profundidad
segn el sector que analicemos.
Sin gnero de dudas en su agenda econmica se percibe un importante retraso
cuando no estancamiento, esperamos se avance en la ya cercana cumbre de Baha.
Sin embargo el MERCOSUR social, el de nuestros pueblos, el de las redes de organizaciones civiles, el de Mercociudades, el de la coordinacin sindical avanza y se
profundiza.
Asimismo todos los actores vinculados al proceso de integracin coinciden en que
en gran medida la institucionalidad del MERCOSUR hoy, 18 aos despus de su creacin,
ha sido ampliamente superada.
Este documento que hoy estamos presentando pretende constituir un insumo para
el anlisis crtico de la estructura institucional del MERCOSUR, tambin proponer
orientaciones de trabajo para el debate sobre posibles modificaciones.
Este documento, realizado por tcnicos de la regin y analizado en conjunto con
representantes de la sociedad civil, parlamentarios, sindicalistas, protagonistas de Mercociudades, que publicamos desde CEFIR pretende presentar el debate sobre la arquitectura
institucional y el proceso decisorio del MERCOSUR como elemento central de la discusin,
que naturalmente se traduce en un modelo de integracin y sus orientaciones.
Esperamos que resulte una contribucin efectiva.
Federico Gomensoro
Secretario ejecutivo CEFIR
09/12/2008 10:53:11
TPT
09/12/2008 10:53:11
NDICE
1.
Introduccin. Sobre qu discutimos cuando debatimos

sobre la institucionalidad de la integracin
y la metodologa para su reforma?
13
2.
Diagnstico del eje funcional
17
3.
Diagnstico del eje legitimidad democrtica
39
4.
Dimensin de la participacin de la sociedad civil
40
5.
Dimensin subnacional.
45
6.
Dimensin parlamentaria
49
7.
Temas para una nueva agenda
57
8.
Tabla de abreviaturas
62
09/12/2008 10:53:11
TPT
09/12/2008 10:53:11
13
1. INTRODUCCIN. SOBRE QU
DISCUTIMOS CUANDO DEBATIMOS
SOBRE LA INSTITUCIONALIDAD DE LA
INTEGRACIN Y LA METODOLOGA PARA
SU REFORMA?
Por qu es tan importante, a 18 aos de la creacin del MERCOSUR, llevar
adelante un anlisis crtico de su estructura institucional y proponer criterios y
principios orientadores para su reforma? La arquitectura institucional de un
proceso de integracin no es nunca un marco neutro que, ms all de sus
formatos y contenidos, permite hacer viable cualquier tipo de proyecto regional o
crea incentivos para favorecer determinadas formas de integracin.
A partir de esa premisa de anlisis, nos parece ms que importante
presentar el debate sobre la arquitectura institucional y el proceso decisorio del
MERCOSUR como un elemento central de la discusin sobre el modelo de
integracin y sus orientaciones preferidas.
El diagnstico acerca de las fortalezas y debilidades de la dimensin
institucional de un proceso de integracin, de su impacto sobre la evolucin
cotidiana de un bloque regional constituye un factor particularmente relevante
porque lleva implcito un debate sobre otras cuestiones. Entre ellas, nos gustara
destacar algunas.
En primer lugar, como se ha dicho, involucra en forma necesaria una
discusin en torno al modelo de integracin que se quiere. En ese sentido, todo
debate acerca de filosofas integracionistas implica una confrontacin de
propuestas en torno a cmo pensar la institucionalidad del bloque, pero tambin
orienta nuevas opciones acerca de cmo orientar el modelo general y estratgico
del proyecto integrador. La opcin por un modelo se corresponde necesariamente
con la preferencia de un determinado formato institucional. Valga la reiteracin,
los diseos institucionales no son neutros, no sirven para cualquier poltica de
integracin o de insercin internacional, estimulan o desestimulan determinados
tipos de accin y de horizontes de trabajo.
En segundo lugar, el debate sobre instituciones en un proceso de
integracin involucra toda una opcin sobre los rasgos del modelo de democracia
presente en los niveles nacional (Estados parte) y regional (bloque
supranacional). Sobre este ltimo nivel se trata, por ejemplo, de elegir formatos
en un continuo que va desde modelos ms ntidamente intergubernamentales a
otros con perfiles ms abiertos a espacios de supranacionalidad formal, desde
enfoques ms concentradores del poder decisorio en las entidades con
integracin excluyente de los representantes de los Estados parte a otros que
tienden a desconcentrar los sistemas decisorios a travs de una diversidad de
dimensiones posibles, entre otras, dando participacin a las organizaciones de la
sociedad civil y/o a los gobiernos locales, descentralizando la definicin e

implementacin de las polticas pblicas de integracin, etc.
reforma institucional.indd
13
09/12/2008
10:53:11
14
Reforma institucional del MERCOSUR
En tercer lugar, estos debates implican la asuncin de posiciones sobre las

principales orientaciones de los modelos de desarrollo nacional y regional y su
mayor o menor articulacin. A partir de la metodologa de la integracin y de los
actores que participen en el proceso decisorio, las opciones de poltica de
integracin sern diferentes y, consecuentemente, a su vez, ms o menos
legtimas, efectivas y eficaces.
En cuarto lugar, entonces, tambin est presente el debate sobre la
importancia otorgada a la legitimidad social del proceso y a los alcances y lmites
de las normas que se crean en su marco, as como a la efectividad y eficacia de
estas ltimas.
Para finalizar, en el debate sobre la institucionalidad de un proceso de
integracin tambin se halla implcito el interrogante acerca de cmo el bloque
puede resolver sus contenciosos internos, si dispone de los instrumentos
necesarios para que existan de modo efectivo y permanente rganos e instancias
capaces de procesar los conflictos y arribar a una resolucin legtima,
democrtica y pacfica de los mismos. El diseo puede crear mayores o menores
incentivos para la concertacin o favorecer el predominio en la negociacin de
visiones centradas en la exclusiva bsqueda de intereses nacionales y/o
sectoriales, debilitando y quitando legitimidad, en este ltimo caso, a la dimensin
ms regional del proceso.
De muchas cosas nos habla entonces la institucionalidad de un esquema
regional. Reformular la institucionalidad de un bloque supone construir
instrumentos idneos para dar respuestas a nuevas demandas y agendas que se
registran como emergentes y pertinentes. Este es el caso de los objetivos
buscados tras el afianzamiento institucional del MERCOSUR. En este sentido, ya
no se trata slo de crear instrumentos para cumplir los pactos establecidos, lo
que ya sera altamente conveniente y positivo, sino para empujar la efectivizacin
cabal de un modelo de integracin alternativo, con una agenda de propuestas e
iniciativas de nuevo perfil.
En relacin al interrogante que se planteaba en el primer prrafo de esta
introduccin, se debe insistir que en ninguna construccin poltica y tampoco en
los procesos de integracin regional, las instituciones y su diseo resultan neutros.
Si, como creemos, no se puede hoy pensar el desarrollo sin regin, se necesitan
instituciones que de manera pragmtica y eficaz asuman esa opcin general. Esto
significa atender ciertas demandas fundamentales: i) responder con eficacia y
audacia a la persistencia de los indicios de d-ficit democrtico dentro del
funcionamiento cotidiano del bloque (lo que supone mejorar los sistemas de
rendicin de cuentas y aumentar de manera sustantiva la transparencia de la
informacin, viabilizar de modo prctico la participacin social, entre otras tareas);
ii) resolver la frecuente disfuncionalidad entre el formato institucional vigente y los
objetivos, tanto coyunturales como estratgicos, del proceso de integracin
(construir una cultura institucional que aliente el pensar y actuar en clave
regionalista, evitar la concentracin ejecutivista, que deviene en ejecutivismo sin
ejecutividad, sistematizar el diseo y la implementacin de las agendas, construir
organismos e instancias que puedan constituir la base efectiva para gestionar
eficazmente polticas pblicas regionales en diversos campos que las requieren

de manera acuciante, etc.); iii) incorporar otras modalidades de gestin (para
evitar la superposicin de tareas y funciones, para racionalizar el
intergubernamentalismo y otorgarle una mayor eficiencia, para superar los
obstculos derivados de su carcter episdico y poco sistemtico, etc.); iv)
consolidar la dimensin
14
09/12/2008
10:53:11
Introduccin
15
poltica del proceso de integracin en procura de un mayor involucramiento de los

partidos polticos y de los liderazgos nacionales en los temas de la agenda integracionista,
potenciando embriones e instancias de supranacionalidad concreta en especial a nivel
sectorial, a la vez de empujar para un mayor nivel de formalizacin y periodicidad de las
reuniones ministeriales, buscando e impulsando encuentros transversales de frentes ms
asociados de la institucionalidad MERCOSUR (Comisin de Representantes Permanentes
del MERCOSUR, Parlamento del MERCOSUR, Foro de Ciudades y Regiones) con mbitos
e instancias integracionistas distintos (Mercociudades, Programa SOMOS MERCOSUR,
redes de intelectuales y de centros universitarios). La eleccin de un determinado tipo de
diseo, o su reforma, constituye siempre una decisin poltica que tiene consecuencias
en cada una de estas dimensiones, entre otras.
Finalmente, nos interesa destacar en este sentido que, para que esta reforma tenga
legitimidad poltica, social y tcnica, tanto la metodologa de trabajo a travs de la cual
se definan los cambios, como los resultados del proceso, deben ser concebidos con
visin participativa y regional.
TPT
09/12/2008 10:53:11
TPT
09/12/2008 10:53:11
17
2. DIAGNSTICO DEL EJE FUNCIONAL

El diagnstico de la arquitectura institucional del MERCOSUR, focalizado en el eje funcional, implica una identificacin lo ms exhaustiva posible de las disfuncionalidades que,
de forma acumulativa, generan obstculos para el avance del proceso de integracin
regional, de su agenda, para su profundizacin y para la concrecin de sus objetivos
ms ambiciosos e incluso, por momentos, de sus metas cotidianas.
Concentraciones de poder
La concepcin del diseo institucional del MERCOSUR, como toda arquitectura de

este tipo, est histricamente condicionada. El diseo establecido por el Protocolo de
Ouro Preto (POP), firmado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay el 17 de diciembre
de 1994, refleja un contexto poltico e ideolgico regional de los noventa, con la eleccin
de un modelo de integracin mercantilista. Esto explica el grado mnimo de compromiso
entre los Estados, lo que est representado en el discurso poltico a travs del eufemismo
flexibilidad.
En el seno de los rganos decisorios del MERCOSUR, la toma de decisiones se realiza
en todos los casos por consenso y con la presencia de todos los Estados parte, lo cual
da idntica capacidad de veto a cada uno de ellos. No se trata solamente de un sistema
institucional intergubernamental sino que, adems, el mismo concentra la toma de
decisiones en los poderes ejecutivos nacionales y, particularmente, en determinadas
agencias de los gobiernos nacionales.
09/12/2008 10:53:12
18
Luego, la primera concentracin de poder del MERCOSUR se encuentra en los

Estados, en detrimento de las instituciones comunes, lo que parece natural en un proceso
absolutamente intergubernamental.
Sin embargo, lo que llama la atencin en el caso del MERCOSUR es que dicha
concentracin de poder abarca incluso trmites administrativos de los ms ordinarios,
siendo el MERCOSUR, entre los organismos intergubernamentales existentes en el mundo
de hoy, uno de los procesos negociadores que presentan menor grado de densidad
institucional.
Adems, el poder de los Estados se concentra en ciertos sectores de las burocracias nacionales, sobre todo las Cancilleras, que monopolizan incluso formalmente la
coordinacin de todas las reuniones (artculos 7, 11 y 17 del POP), por lo que los
mecanismos internos de toma de posiciones nacionales carecen de mayor densidad
interministerial.
Tambin entre los pases se evidencia una concentracin de poder en el Estado
que ejerce la Presidencia Pro Tempore (PPT), que convoca y preside las reuniones, influenciando sobremanera la definicin del orden del da y las pautas de negociacin. Hay
una relacin directa entre la calidad de una Presidencia Pro Tempore y la dinmica
institucional del MERCOSUR. Las eventuales dificultades logsticas o de masa crtica de
una PPT producen evidentes consecuencias sobre los resultados de cada semestre de
negociacin, luego sobre la evolucin del bloque.
Pasando al plan de las relaciones inter-institucionales, el MERCOSUR posee apenas
tres instituciones decisorias (Consejo, Grupo y Comisin de Comercio), cuyos miembros
son designados por los Estados parte, con respecto a los cuales no tienen ningn
tipo de autonoma. Los tres rganos estn integrados por miembros de los poderes
ejecutivos nacionales.
El Consejo del Mercado Comn (CMC)
El CMC es el rgano superior del MERCOSUR y le corresponde la conduccin
poltica del mismo y la toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los
objetivos y plazos establecidos para la constitucin definitiva del Mercado Comn.
Est integrado por los ministros de Relaciones Exteriores y de Economa de los
Estados parte y se rene las veces que considera oportuno, por lo menos una vez
por semestre con la presencia de los presidentes de los Estados parte. Su
presidencia, semestral, se ejerce por rotacin de los Estados, por orden alfabtico.
Sus reuniones son coordinadas por los ministros de Relaciones Exteriores y a ellas
pueden ser invitados otros ministros o autoridades de nivel ministerial.
El CMC toma sus decisiones por consenso y con la presencia de todos los
Estados parte y se pronuncia mediante decisiones, obligatorias para estos ltimos.
Es en el Protocolo de Ouro Preto que se detallan sus funciones y atribuciones, las
ms importantes de las cuales son las siguientes:
velar por el cumplimiento
del Tratado de Asuncin, de sus protocolos y de
los acuerdos firmados en su marco;
09/12/2008 10:53:12
19
formular polticas y promover las acciones necesarias para

la conformacin del mercado comn;
ejercer la titularidad de la personalidad jurdica del MERCOSUR;
negociar y firmar acuerdos, en nombre del MERCOSUR, con
terceros pases, grupos de pases y organismos
internacionales, funciones que pueden ser delegadas por
mandato expreso al Grupo Mercado Comn;
pronunciarse sobre las propuestas que le sean elevadas
por el Grupo Mercado Comn;
crear reuniones de ministros y pronunciarse sobre los
acuerdos que le sean remitidos por las mismas;
crear los rganos que estime pertinentes, as como
modificarlos o suprimirlos; y adoptar decisiones en materia
financiera y presupuestaria.
El Grupo Mercado Comn (GMC)

El GMC es el rgano ejecutivo del MERCOSUR. Est coordinado por los ministerios de Relaciones Exteriores e integrado por cuatro miembros titulares y cuatro
alternos por pas, que representan a los siguientes organismos pblicos: ministerios de Relaciones Exteriores; ministerios de Economa o equivalentes, y bancos
centrales.
El GMC tiene la facultad de iniciativa y entre sus funciones y atribuciones se
destacan:
velar por el cumplimiento del Tratado de Asuncin, de sus protocolos y de
los acuerdos firmados en su marco;
proponer proyectos de decisin al CMC;
tomar las providencias necesarias para el cumplimiento de las decisiones
adoptadas por el Consejo;
proponer medidas concretas tendientes a la aplicacin del programa de
liberacin comercial, a la coordinacin de polticas macroeconmicas y a la
negociacin de acuerdos frente a terceros;
fijar programas de trabajo que aseguren el avance hacia la constitucin del
mercado comn;
crear, modificar o suprimir rganos tales como subgrupos de trabajo y reuniones especializadas, para el cumplimiento de sus objetivos;
manifestarse sobre las propuestas o recomendaciones que le fueren
sometidas por los dems rganos del MERCOSUR en el mbito de sus
competencias;
ne
go
cia
19
r, con la participacin de representantes de todos los Estados parte, por

delegacin expresa del CMC y dentro de los lmites establecidos en
mandatos especficos concedidos con esa finalidad, acuerdos en nombre
09/12/2008
10:53:12
20
del MERCOSUR con terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales. El GMC, cuando disponga de mandato para tal fin, proceder a
la firma de los mencionados acuerdos. Adems, cuando sea autorizado por
el CMC, podr delegar los referidos poderes a la Comisin de Comercio del
MERCOSUR;
adoptar resoluciones en materia financiera y presupuestaria, basado en las

orientaciones emanadas del Consejo;
organizar las reuniones del CMC y preparar los informes que ste le solicite.
Finalmente, se establece que el GMC se pronuncie por consenso, mediante
resoluciones obligatorias para los Estados parte.
La Comisin de Comercio (CCM)

El Protocolo de Ouro Preto establece las siguientes funciones para la CCM:
velar por la aplicacin de los instrumentos comunes de poltica comercial

intra-MERCOSUR y con terceros pases, organismos internacionales y acuerdos de comercio;
considerar y pronunciarse sobre las solicitudes presentadas por los Estados

parte con respecto a la aplicacin y al cumplimiento del arancel externo
comn y de los dems instrumentos de poltica comercial comn;
efectuar el seguimiento de la aplicacin de los instrumentos de poltica

comercial comn en los Estados parte;
analizar la evolucin de los instrumentos de poltica comercial comn para el

funcionamiento de la unin aduanera y formular propuestas a este respecto
al GMC;
tomar las decisiones vinculadas a la administracin y a la aplicacin del

arancel externo comn y de los instrumentos de poltica comercial comn
acordados por los Estados parte;
informar al GMC sobre la evolucin y la aplicacin de los instrumentos de

poltica comercial comn, sobre la tramitacin de las solicitudes recibidas y
sobre las decisiones adoptadas respecto de las mismas;
proponer al GMC nuevas normas o modificaciones a las normas existentes

en materia comercial y aduanera del MERCOSUR;
proponer la revisin de las alcuotas arancelarias de tems especficos del

arancel externo comn, incluso para contemplar casos referentes a nuevas
actividades productivas en el mbito del MERCOSUR;
establecer los comits tcnicos necesarios para el cumplimiento de sus

funciones, as como dirigir y supervisar las actividades de los mismos;
09/12/2008 10:53:12
21
desempear las tareas vinculadas a la poltica comercial comn que le

solicite el GMC.
La CCM se pronuncia por consenso, a travs de directivas o propuestas. Las
primeras son obligatorias para los Estados parte.
Paralelamente, se llev a cabo una estrategia de proliferacin de los espacios de

negociacin sin poder de decisin (Reuniones de Ministros, Reuniones Especializadas,
Sub-grupos, Comits, Grupos Ad Hoc, Foros, etc.). Estos mbitos estn vinculados a los
rganos decisorios, a quienes canalizan, al final de cada semestre, su produccin.
O
GMC y preparatoria del
Consejo
Segn el actual calendario de reuniones de la Presidencia Pro Tempore brasilea,

en el segundo semestre de 2008 se prev la realizacin de 237 reuniones de alrededor
de 150 mbitos negociadores distintos.
09/12/2008 10:53:12
22
rganos vinculados al Consejo

Reunin de Ministros de Agricultura (RMA) (Dec. CMC N
11/92) Comit MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa (CMA) (Dec.
CMC N 25/05)
Reunin de Ministros de Cultura (RMC) (Dec. CMC N 02/95 )
(Coordinada por el FCCP)
Comit Coordinador General del MERCOSUR Cultural (RCCG)
Comisin Tcnica Biblioteca del MERCOSUR (CTBM)
Comisin Tcnica de Capacitacin (CTC)
Comisin Tcnica de Legislacin Cultural (CTLCM)
Comisin Tcnica de Patrimonio (CTP)
Comisin Tcnica Industrias Culturales (CTIC)
Foro de Autoridades Cinematogrficas y Audiovisuales del MERCOSUR (FACyA)
Foro de Directores de Archivos Generales de las Naciones del MERCOSUR (FDAGNM)
Reunin de Ministros de Economa y Presidentes de Bancos Centrales (RMEPBC) (Dec. CMC N 06/91)
Grupo de Monitoreo Macroeconmico (GMM) (Dec. CMC N 30/00)
Comit de Indicadores Macroeconmicos (CIM) (Dec. CMC N 31/06)
Reunin de Ministros de Educacin (RME) (Dec. CMC N 07/91)
Comit Coordinador Regional (CCR) (Dec. CMC N 15/01)
Comisin Regional Coordinadora de rea Educacin Bsica (CRC-EB)
Comisin Regional Coordinadora de rea Educacin Tecnolgica (CRC-ET)
Comisin Regional Coordinadora de rea Educacin Superior (CRC-ES)
Grupos Gestores de Proyecto (Dec. CMC N 15/01)
Grupo Gestor del Proyecto de Bibliotecas Escolares
Grupo Gestor del Proyecto Terminologa en Educacin del MERCOSUR
Grupo Gestor del Proyecto Sistema de Indicadores Educativos del SEM
Grupo Gestor del Proyecto Educar en la Diversidad en los Pases del MERCOSUR
Grupo Gestor del Proyecto Educar con Equidad en el MERCOSUR
Sistema de Informacin y Comunicacin (SIC) (Dec. CMC N 15/01)
Comit Asesor del Fondo del Sector Educativo del MERCOSUR (CAFEM) (Dec.
CMC N 05/06)
Reunin de Agencias Nacionales de Acreditacin (RANA)
Reunin de Ministros de Industria (RMIND) (Dec. CMC N 07/97)
Grupo de Trabajo para estudio de las Formas Jurdicas que favorezcan Asociaciones
de Intereses Econmicos (GTAIE)
Grupo de Trabajo Premio MERCOSUR de Calidad (GTPMC)
22
09/12/2008
10:53:12
Reunin de Ministros de Interior (RMI) (Dec. CMC N 07/96) (Coordinada

por el FCCP)
Comisin Tcnica (RMI/CT)
Grupo de Trabajo Especializado Delictual (CT/DEL)
Grupo de Trabajo Especializado Ilcitos Ambientales (CT/AMB)
Grupo de Trabajo Especializado Informtica y Comunicaciones (CT/INF)
Grupo de Trabajo Especializado Trfico Ilcito de Material Nuclear y/o Radioactivo
(CT/TMR)
Grupo de Trabajo Especializado Seguridad Ciudadana (CT/SEG)
Grupo de Trabajo Especializado Capacitacin (CT/CAP)
Grupo de Trabajo Permanente sobre Terrorismo (GTP)
Grupo de Trabajo Especializado sobre Terrorismo (GTE)
Foro Especializado Migratorio (FEM)
Reunin de Ministros de Justicia (RMJ) (Dec. CMC N 08/91)
Comisin Tcnica (RMJ/CT)
Reunin de Ministros de Medio Ambiente (RMMA) (Dec. CMC N 19/03)
Grupo Ad Hoc Lucha contra la Desertificacin y la Sequa (GAHLDS) Grupo
Ad Hoc Calidad de Aire (GAHCA) Grupo Ad Hoc Recursos Hdricos
(GAHRH)
Grupo de Trabajo Gestin Ambiental de Residuos y Responsabilidad post
Consumo (GTPARR)
Reunin de Ministros de Minas y Energa (RMME) (Dec. CMC N 60/00)
Reunin de Ministros y Altas Autoridades de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin (RMACTIM) (Dec. CMC N 05/05)
Reunin de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social (RMADS) (Dec. CMC
N 61/00)(Coordinada por el FCCP)
Instituto Social del MERCOSUR (ISM) (Dec. CMC N 03/07) (vinculado transitoriamente)
Comisin de Trabajo Economa Social: Definiciones y Experiencias (CTES)
Comisin de Trabajo Erradicacin del Trabajo Infantil y de la Explotacin Sexual
Comercial Infantil (CTETI)
Comisin de Trabajo Sistema Estadstico de Indicadores Sociales (SEIS)
Grupo Tcnico (GT)
Reunin de Ministros de Salud (RMS) (Dec. CMC N 03/95)
Comit Coordinador de la RMS (RMS-CC)
Comisin Intergubernamental Sistemas de Informacin y Comunicacin en
Salud (CISICS)
23
23
09/12/2008
10:53:12
24
Comisin Intergubernamental Poltica de Medicamentos (CIPM)

Comisin Intergubernamental Control de Dengue (CICD)
Comisin Intergubernamental VIH-SIDA (CIVIH)
Comisin Intergubernamental Control del Tabaco (CICT)
Comisin Intergubernamental Salud Sexual y Reproductiva (CISSR)
Comisin Intergubernamental Salud y Desarrollo (CISD)
Comisin Intergubernamental Gestin de Riesgo y Reduccin de Vulnerabilidad
(CIGRRV)
Comisin Intergubernamental Salud Ambiental y del Trabajador (CISAT)
Comisin Intergubernamental Implementacin del RSI (CIRSI)
Comisin Intergubernamental Donacin y Transplantes (CIDT)
Reunin de Ministros de Trabajo (RMT) (Dec. CMC N 16/91)
Reunin de Ministros de Turismo (RMTUR) (Dec. CMC N 12/03)
Foro de Consulta y Concertacin Poltica (FCCP) (Dec. CMC N 18/98) Grupo de
Trabajo sobre Armas de Fuego y Municiones (XVIII FCCP, Punto 3.5) Grupo de
Trabajo sobre Asuntos Jurdicos y Consulares (Dec. CMC N 34/00) Grupo de
Trabajo sobre Prevencin de Proliferacin de Armas de Destruccin Masiva
(GTADM) (Dec. CMC N 46/07)
Grupo Ad Hoc sobre Registro Comn de Vehculos Automotores y Conductores (IX
MCCP, Punto 1)
Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) (Dec. CMC N
11/03)
Grupo Alto Nivel Estrategia MERCOSUR de Crecimiento del Empleo (GANEM-PLE)
(Dec. CMC N 46/04)
Grupo Alto Nivel para Examinar la Consistencia y Dispersin del Arancel
Externo Comn (GANAEC) (Dec CMC N 05/01)
Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la Reforma Institucional (GANRI) (Dec. CMC N
21/05)
Grupo de Alto Nivel para la elaboracin de un Programa de Cooperacin SurSur (GANASUR) (XXXV CMC, Acta 01/08, Punto 17.11)
Grupo de Alto Nivel para la elaboracin del Plan Estratgico para la Superacin
de las Asimetras en el MERCOSUR (GANASIM) (Dec. CMC N 33/07)
09/12/2008 10:53:12
25
Grupo de Trabajo para la negociacin del proceso de adhesin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (GTVENE) (Art. 11 Protocolo de Adhesin de
la Repblica Bolivariana de Venezuela al MERCOSUR)
Grupo de Trabajo Ad Hoc para la incorporacin de la Repblica de Bolivia
como Estado Parte del MERCOSUR (GTBO) (Dec. CMC N 01/07)
Reunin de Altas Autoridades en el rea de Derechos Humanos (RADDHH)
(Dec. CMC N 40/04) (Coordinada por el FCCP)
Grupo de Trabajo Permanente para la Coordinacin e Implementacin de las
Acciones relativas a la Iniciativa Ni@Sur para la Promocin e Proteccin de los
Derechos de la Infancia y Adolescencia (GTP-Ni@Sur)
Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (GTDESC)
Grupo de Trabajo sobre Promocin de la Igualdad Racial (GT-PIR) (Acta 3/06) Grupo
de Trabajo sobre Educacin y Cultura en Derechos Humanos (GT-ECDH) (Acta
3/06)
Grupo de Trabajo encargado del Diseo e Implementacin del Instituto de Polticas
Pblicas de Derechos Humanos (GT-INSTPPDH) (Acta 3/06)
rganos vinculados al Grupo
Instituto MERCOSUR de Formacin (IMEF) (Dec. CMC N 04/07 - Res. GMC N

57/07) (Coordinado por la CRPM)
Subgrupo de Trabajo N 1 Comunicaciones (SGT N 1) (Res. GMC N 20/95,
Dec. CMC N 59/00)
Comisin Temtica de Asuntos Postales (CTAP)
Comisin Temtica de Radiocomunicaciones (CTRc)
Comisin Temtica de Radiodifusin (CTRd)
Comisin Temtica de Servicios Pblicos de Telecomunicaciones (CTSPT)
Subgrupo de Trabajo N 2 Aspectos Institucionales (SGT N 2) (Dec. CMC N
59/00)
Subgrupo de Trabajo N 3 Reglamentos Tcnicos y Evaluacin de la Conformidad (SGT N 3) (Res. GMC N 20/95, Dec. 59/00) Comisin de
Alimentos (CA) Comisin de Evaluacin de la Conformidad (CEC)
09/12/2008 10:53:13
26
Comisin de Metrologa (CM)

Comisin de Seguridad de Productos Elctricos (CSPE)
Comisin de la Industria Automotriz (CIA)
Comisin de Gas (CG)
Grupo de Trabajo Juguetes (GTJ)
Grupo de Trabajo Seguridad de Bicicletas de Uso Adulto (GTB)
Subgrupo de Trabajo N 4 Asuntos Financieros (SGT N 4) (Res. GMC N
20/95, Dec. CMC N 59/00)
Comisin de Sistemas Financieros (CSF)
Subcomisin Presentacin de Estados Contables (SCPEC)
Comisin Mercados de Capitales (MC)
Comisin Seguros y Reaseguros (CSR)
Subcomisin Margen de Solvencia (SCMS)
Subcomisin de Reaseguros (SR)
Comisin Lavado de Dinero (CLD)
Subgrupo de Trabajo N 5 Transportes (SGT N 5) (Res. GMC N 20/95, Dec.
CMC N 59/00)
Comisin de Especialistas sobre Lmite de la Responsabilidad Civil y Contractual
en el Transporte Internacional de Pasajeros
Grupo de Trabajo sobre Transporte Terrestre de Mercancas Peligrosas en el
MERCOSUR (SGT 5/GTMP) (XXVIII Reunin del SGT N 5)
Comisin de Especialistas de Transporte Martimo del MERCOSUR (XXVII Reunin
del SGT N 5)
Consejo Permanente de Seguridad Vial del MERCOSUR (SGT N 5/CPSV) (MERCOSUR/CPC/REC N 05/04)
Subgrupo de Trabajo N 6 Medio Ambiente (SGT N 6) (Res. GMC N 20/95,
Dec. CMC N 59/00)
Grupo Ad Hoc Competitividad y Medio Ambiente (GAHCyMA) (XXXV SGT N
6)
Grupo Ad Hoc Sistema de Informacin Ambiental del MERCOSUR (SIAM) (III
SGT N 6)
Grupo Ad Hoc Bienes y Servicios Ambientales (GAHBSA) (XXXIII SGT N 6)
Grupo Ad Hoc Biodiversidad (GAHB) (XXXIII SGT N 6)
Grupo Ad Hoc Manejo Adecuado de Caza de Especies Migratorias y Comunes
en reas Transfronterizas (XXXVIII SGT N 6)
Grupo Ad Hoc Gestin Ambiental de Sustancias y productos Qumicos (XXIX
SGT N 6)
Grupo Ad Hoc Agua de Lastre (GAHAL) (XXV SGT N 6)
Grupo Ad Hoc Emergencias Ambientales (GAHEA) (XII SGT N 6)
09/12/2008 10:53:13
27
Subgrupo de Trabajo N 7 Industria (SGT N 7) (Res. GMC N 20/95, Dec. CMC

N 59/00)
Comisin de Calidad e Innovacin (CCI)
Comisin de Micro, Pequeas y Medianas Empresas y Artesanas (CMPYMEA)
Comisin de Propiedad Intelectual (CPI)
Foro de Competitividad de la Cadena Productiva Madera Muebles del MERCOSUR
(SGT 7/FCMMM)
Subgrupo de Trabajo N 8 Agricultura (SGT N 8)
(Res. GMC N 20/95, Dec. CMC N 59/00)
Comisin de Sanidad Animal (CSA)
Comisin de Sanidad Vegetal (CSV)
Grupo de Trabajo Permanente en Cuarentena Vegetal (GTPCV)
Comisin de Semillas (CS)
Comisin Ad Hoc Vitivincola (CAHV)
Subgrupo de Trabajo N 9 Energa (SGT N 9) (Dec. CMC N 07/05)
Subcomisin de Programas Energticos (SCPE)
Subcomisin de Precios, Tarifas y Tratamiento Tributario (SCPTT)
Subgrupo de Trabajo N 10 Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social
(SGT N 10) (Res. GMC N 20/95, Dec. 59/00)
Comisin Temtica I Relaciones Laborales (CTRL)
Comisin Temtica II Empleo, Migraciones, Calificacin y Formacin Profesional
(CTEMCFP)
Observatorio del Mercado de Trabajo del MERCOSUR (OMTM) Acta 3/96 anexo XI
Comisin Temtica III Salud y Seguridad en el Trabajo, Inspeccin del Trabajo y
Seguridad Social (CTST)
Subgrupo de Trabajo N 11 Salud (SGT N 11)(Res. GMC N 151/96, Dec. CMC
N 59/00)
Comisin de Productos para la Salud (COPROSAL)
Grupo Ad Hoc Sicotrpicos y Estupefacientes (GAHSICO)
Grupo Ad Hoc Sangre y Hemoderivados (GAHSANHE)
Grupo Ad Hoc Productos Mdicos (GAHPROME)
Grupo Ad Hoc Cosmticos (GAHCOSME)
Grupo Ad Hoc Domisanitarios (GAHDOMIS)
Comisin de Servicios de Atencin a la Salud (COSERATS)
Subcomisin de Desarrollo y Ejercicio Profesional (SCOEJER)
Subcomisin de Evaluacin y Uso de las Tecnologas en Servicios de Salud
(SCOTECNO)
09/12/2008 10:53:13
28
Comisin de Vigilancia en Salud (COVIGSAL)

Subcomisin Control Sanitario de Puertos, Aeropuertos, Terminales y Pasos Fronterizos Terrestres (SCOCONTS)
Subgrupo de Trabajo N 12 Inversiones (SGT N 12) (Res. GMC N 13/00, Dec.
CMC N 59/00)
Subgrupo de Trabajo N 13 Comercio Electrnico (SGT N 13) (Dec. CMC N
59/00, Dec. CMC N 59/00)
Subgrupo de Trabajo N 15 Minera (SGT N 15) (Dec. CMC N 07/05)
Subcomisin de Geologa y Recursos Minerales (SCGRM)
Grupo Ad Hoc de Expertos Fondos para la Convergencia Estructural del
MERCOSUR (GAHE-FOCEM) (Dec. CMC N 24/05 Reg. Art. 25) (Coordinado
por la CRPM)
Grupo de Contrataciones Pblicas del MERCOSUR (GCPM)(Res. GMC N
35/04)
Grupo de Especialistas en Reconocimiento Mutuo (GERM)
Grupo de Integracin Productiva del MERCOSUR (GIP) (Dec. CMC N 12/08)
Grupo de Servicios (GS) (Res. GMC N 31/98, Dec. CMC N 59/00)
Comisin Socio-Laboral del MERCOSUR (CSLM) (Res. GMC N 15/99)
Comit Automotor (CA) (Art. 36 Dec. CMC N 70/00)
Comit de Cooperacin Tcnica del MERCOSUR (CCT) (Res. GMC N 26/92,
Dec. CMC N 59/00)
Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del
MERCOSUR (FCCR) (Dec. CMC N 41/04) Comit de los Estados Federados,
Provincias y Departamentos (CEFPD) Comit de los Municipios (CM)
Grupo de Trabajo de Integracin Fronteriza (GTIF) (VII FCCR-CN, Acta 01/08) Grupo
de Trabajo de Informacin Portal Web (GTIPW) (VII FCCR-CN, Acta 01/08)
Reunin Especializada de Agricultura Familiar en el MERCOSUR (REAF)(Res.
GMC N 11/04)
Grupo Temtico Acceso a la Tierra y Reforma Agraria
Grupo Temtico Equidad de Gnero
09/12/2008 10:53:13
29
Grupo Temtico Seguro Agrcola para la Agricultura Familiar Grupo

Temtico Facilitacin de Comercio de la Agricultura Familiar Grupo
Temtico Polticas Activas para la Juventud Rural
Reunin Especializada de Autoridades Cinematogrficas y Audiovisuales del
MERCOSUR (RECAM) (Res. GMC N 49/03)
Reunin Especializada de Autoridades de Aplicacin en Materia de Drogas,
Prevencin de su Uso Indebido y Recuperacin de Drogadependientes (RED)
(Res GMC N 76/98, Dec. CMC N 59/00) (Coordinada por el FCCP)1
Comisin Tcnica sobre Armonizacin Legislativa (CTAL)
Comisin Tcnica sobre Lavado de Dinero Proveniente del Trfico Ilcito de Drogas
y Delitos Conexos (CTLD)
Comisin Tcnica sobre Reduccin de la Demanda (CTRD)
Comisin Tcnica sobre Trfico Ilcito y Control de Sustancias Qumicas Controladas
(CTTICSQc)
Reunin Especializada de Ciencia y Tecnologa (RECyT) (Res. GMC N 24/92,
Dec. CMC N 59/00)
Comisin Temtica Capacitacin de Recursos Humanos y Proyectos de Investigacin y Desarrollo (CTCRHPID) Comisin Temtica Sociedad de la Informacin
(CTSI)
Reunin Especializada de Comunicacin Social (RECS) (Res GMC N 155/96
Dec CMC N 59/00, LVIII GMC, Acta 2/05, pto. 2.5.4)
Reunin Especializada de Cooperativas del MERCOSUR (RECM) (Res. GMC
N 35/01)
Reunin Especializada de Defensores Pblicos Oficiales del MERCOSUR
(REDPO) (Res. GMC N 12/04) (Coordinada por el FCCP)
Reunin Especializada de Infraestructura de la Integracin (REII) (Res. GMC
N 89/00, Dec. CMC N 59/00)
Reunin Especializada de la Juventud (REJ) (Res. GMC N 39/06)
Reunin Especializada de la Mujer (REM) (Res. GMC N 20/98, Dec. CMC N
59/00) (Coordinada por el FCCP)
Reunin Especializada de Ministerios Pblicos del MERCOSUR (REMPM)(Dec.
CMC N 10/05) (Coordinada por el FCCP)
09/12/2008 10:53:13
30
Reunin Especializada de Organismos Gubernamentales de Control Interno

(REOGCI) (Dec. 39/04) (Coordinada por el FCCP)
Reunin Especializada de Promocin Comercial Conjunta del MERCOSUR
(REPCCM) (Res. GMC N 91/00, Dec. 59/00)
Centro de Promocin Comercial Conjunta del MERCOSUR (CPCCM), Berln, Alemania (Establecido en el mbito de la XI REPPCM, 16/09/2002 - Comunicado
Conjunto, CMC, diciembre, 2002)
Reunin Especializada de Turismo (RET) (Res. GMC N 12/91, Dec. CMC N
59/00)
Subcomit de Participacin en Ferias Internacionales (SCPFI)
Reunin Especializada de Entidades Gubernamentales para Nacionales Residentes en el Exterior (REEG) (Dec. CMC N 31/07) (Coordinado por el FCCP)
Reunin Tcnica de Incorporacin de la Normativa MERCOSUR (RTIN) (XXIX
GMC, Acta 01/98 , pto.4 )
Grupo Asuntos Presupuestarios de la SAM (GAP) (XLIV GMC, Acta 04/01, pto. 7.2)
Grupo Ad Hoc Cdigo Aduanero del MERCOSUR (GAHCAM)(Dec. CMC N 25/06)
Grupo Ad Hoc de Concesiones (GAHCON) (Res. GMC N 44/00, Dec. CMC N 59/00)
Grupo Ad Hoc de Consulta y Coordinacin para las Negociaciones OMC y
SGPC (GAH OMC-SGPC) (Res. GMC N 09/05)
Grupo Ad Hoc Relacionamiento Externo (GAHRE)(Res. GMC N 34/95, Dec. CMC
N 59/00)
Grupo Ad Hoc Sanitario y Fitosanitario (GAHSF) (Res. GMC N 04/04)
Grupo Ad Hoc Sector Azucarero (GAHAZ) (Dec. CMC N 19/94, Dec. CMC N
59/00)
Grupo Ad Hoc sobre Biotecnologa Agropecuaria (GAHBA) (Res. GMC N 13/04)
Grupo Ad Hoc sobre Comercio de Cigarrillos en el MERCOSUR (GAHCC) (Res. GMC
N 14/02)
Grupo Ad Hoc sobre Integracin Fronteriza (GAHIF) (Dec. CMC N 05/02)
09/12/2008 10:53:13
31
Grupo Ad Hoc para una Poltica Regional sobre Neumticos inclusive Reformados y Usados (GAHN) (Res. GMC N 25/08)
Grupo Ad Hoc sobre Biocombustibles (GAHB) (Dec. CMC N 49/07)
Grupo de Trabajo Ad Hoc Dominio MERCOSUR (GAHDM) (Dec. CMC N 09/06)
Grupo Ad Hoc Fondo MERCOSUR de Apoyo a Pequeas y Medianas Empresas
(GAHFME) (Dec CMC N 13/08)
rganos vinculados a la Comisin de Comercio

Comit Tcnico N 1 Aranceles, Nomenclatura y Clasificacin de Mercaderas
(CT N 1) (Dir. CCM N 01/95, Dec. CMC 59/00)
Comit Tcnico N 2 Asuntos Aduaneros (CT N 2) (Dir. CCM N 01/95, Dec.
CMC N 59/00)
Sub Comit Tcnico de Legislacin Aduanera (SCTLA)
Sub Comit Tcnico de Procedimientos Aduaneros (SCTPA)
Sub Comit Tcnico de Informtica Aduanera (SCTIA)
Sub Comit Tcnico de Valoracin Aduanera (SCTVA)
Sub Comit Tcnico de Prevencin y Lucha Contra Ilcitos Aduaneros (SCTPLCI)
Sub Comit Tcnico de Controles y Operativa de Frontera (SCTCOF)
Comit Tcnico N 3 Normas y Disciplinas Comerciales (CT N 3) (Dir. CCM N
01/95, Dec. CMC N 59/00)
Comit Tcnico N 4 Polticas Pblicas que Distorsionan la Competitividad
(CT N 4) (Dir. CCM N 01/95, Dec. CMC N 59/00)
Comit Tcnico N 5 Defensa de la Competencia (CT N 5) (Dir. CCM N 01/95,
Dec. CMC N 59/00)
Comit Tcnico N 6 Estadsticas de Comercio Exterior del MERCOSUR (CT
N 6) (Dec. CMC N 31/06)
Comit Tcnico N 7 Defensa del Consumidor (CT N 7) (Dir. CCM N 01/95,
Dec. CMC N 59/00)
Comit de Defensa Comercial y Salvaguardias (CDCS) (Dir. CCM N 09/97,
Dec. CMC N 59/00)
09/12/2008 10:53:13
32
Ms all de la concentracin del poder en los rganos decisorios, hay un

claro predominio del Grupo sobre el Consejo y la Comisin de Comercio. Aunque
formalmente el Consejo sea superior al Grupo, son los responsables por el ltimo
quienes preparan las decisiones del primero en las llamadas reuniones
preparatorias del Consejo.
Esto implica igualmente una concentracin temporal del proceso decisorio al
final del semestre. La casi totalidad de lo que se produce en los mbitos
negociadores a lo largo del semestre (a menudo, como consecuencia de aos de
negociacin en los foros especficos) desemboca como una avalancha de papel
sobre los escasos das de la ltima reunin del Grupo y las previas del Consejo.
Esto explica en gran parte el alto grado de rechazo a las propuestas innovadoras,
el grado de incongruencia sistmica del proceso decisorio, as como el escaso
pragmatismo y la precariedad tcnica de las decisiones.
Por fin, los sectores yuxtapuestos de las burocracias nacionales capitaneadas por las
Cancilleras se autodefinen, con propiedad, como una gran familia, pues gran
parte de los negociadores participa del proceso hace muchos aos, aunque en
distintas ubicaciones funcionales.
Adems de los rganos con poder decisorio, encontramos en el diseo
establecido por el POP:
La Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR (CPC), sucedida por el

Parlamento del MERCOSUR;
El Foro Consultivo Econmico y Social (FCES) y
La Secretara Administrativa (SAM), definida en el POP como un rgano de

apoyo operativo a todo el sistema, posteriormente modificada y rebautizada
Secretara del MERCOSUR (SM).
Hasta diciembre de 2004, a diez aos de la aprobacin del POP, podan
destacarse cuatro modificaciones importantes en el esquema institucional.
9. La institucionalizacin, en 1998, del Foro de Consulta y Concertacin
Poltica (FCCP), como rgano auxiliar del CMC, con el fin de contribuir tanto con la
consolidacin y expansin de la creciente dimensin poltica del MERCOSUR
como con la profundizacin del dilogo entre los Estados parte y entre stos y los
Estados asociados en temas de poltica exterior y de agenda poltica comn.
10. La transformacin, en 2003, de la Secretara Administrativa del
MERCOSUR en rgano tcnico, ahora llamado Secretara del MERCOSUR.
Entre sus atribuciones se destaca particularmente el que constituir un espacio
de reflexin comn, ausente hasta entonces.
11. La creacin, en 2003, de la Comisin de Representantes
Permanentes del MERCOSUR (CRPM), que no slo rene a las representaciones
diplomticas de los Estados parte ante el bloque sino que tiene tambin una
presidencia dotada de funciones de representacin internacional.
12. La instalacin, en 2004, del Tribunal Permanente de Revisin,
con sede en Asuncin, promoviendo la renovacin del sistema de solucin de
controversia creado por el Protocolo de Brasilia, de 17 de diciembre de 1991, que
fue remplazado por el Protocolo de Olivos, firmado en 18 de febrero de 2002.
32
09/12/2008
10:53:13
33
El Foro de Consulta y Concertacin Poltica (FCCP)

Es la Decisin del CMC No. 18/98 la que crea el FCCP, como rgano auxiliar del CMC.
Este foro sesiona con la participacin de representantes de los Estados asociados
y trabaja sobre temas de inters comn. Su principal funcin es profundizar el
examen y la coordinacin de la agenda poltica de los Estados parte del MERCOSUR
y asociados, inclusive en lo referente a las cuestiones internacionales de naturaleza
poltica y de inters poltico comn relacionado con terceros pases, grupos de
pases y organismos internacionales.
La Decisin del CMC No. 02/02 define con mayor claridad sus atribuciones y
funciones, as como los mecanismos de coordinacin con los dems rganos del
MERCOSUR, disponindose la realizacin de reuniones peridicas con el GMC a
efectos de coordinar materias que no sean estrictamente econmico-comerciales
y efectuar un intercambio de informacin sobre el desarrollo del proceso de
integracin en las reas de sus competencias. A su vez, el CMC delega en el
FCCP las funciones encomendadas al GMC con respecto a ciertas Reuniones de
Ministros, como la de Educacin o Desarrollo Social. Las funciones del FCCP en
relacin con estas reuniones son: participar en sus sesiones, efectuar el
seguimiento de sus trabajos, recibir las actas e instrumentos emanados de las
mismas y elevar al CMC, para su aprobacin, los acuerdos y propuestas de
normas MERCOSUR emanados de dichas reuniones, a travs del GMC. El FCCP
formula entonces recomendaciones, adoptadas por consenso, que son sometidas
al CMC para su consideracin.
La Secretara Administrativa del MERCOSUR (SM)

La Secretara Administrativa del MERCOSUR aparece por primera vez en el TA bajo
la forma de un rgano auxiliar del GMC. En el POP su estatus se modifica, en tanto
se la define como un rgano de apoyo operativo de todo el sistema, responsable
de la prestacin de servicios a las dems instituciones del MERCOSUR. Entre sus
actividades reconocidas en el protocolo, se destacan:
servir como archivo oficial de la documentacin del MERCOSUR;
realizar la publicacin y la difusin de las normas adoptadas en el marco del

MERCOSUR.
En ese contexto, le corresponde:
realizar, en coordinacin con los Estados parte, las traducciones autnticas

para los idiomas espaol y portugus de todas las decisiones adoptadas por
los rganos de la estructura institucional del MERCOSUR;
editar el boletn oficial del MERCOSUR;
organizar los aspectos logsticos de las reuniones del CMC, del GMC y de la
CCM y, dentro de sus posibilidades, de los dems rganos del MERCOSUR,
09/12/2008 10:53:14
34
cuando las mismas se celebren en su sede permanente. En lo que se re fiere a las

reuniones realizadas fuera de su sede permanente, la SM proporcionar apoyo al
Estado en el que se realice la reunin;
informar regularmente a los estados parte sobre las medidas implementadas por cada pas para incorporar en su ordenamiento jurdico las normas
emanadas de los rganos del MERCOSUR;
desempear las tareas que le sean solicitadas por el CMC, el GMC y la

CCM.
De acuerdo a la decisin N 30/2002 del CMC, la SM debera ser transformada en
secretara tcnica.
La SM est a cargo de un director, que tiene la nacionalidad de uno de los Estados
parte, elegido por el GMC, en forma rotativa, previa consulta a los Estados y
designado por el CMC. Su mandato tiene una duracin de dos aos, estando
prohibida su reeleccin.
La Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM)

La CRPM es un rgano dependiente del CMC, integrado por los representantes
permanentes de cada Estado parte para el MERCOSUR y un presidente. La
comisin tiene las siguientes competencias:
asistir al CMC y a la presidencia Pro Tempore del MERCOSUR en todas las

actividades que le sean requeridas por cualquiera de stos;
presentar iniciativas al CMC sobre materias relativas al proceso de integracin

del MERCOSUR, las negociaciones externas y la conformacin del mercado
comn;
afianzar las relaciones econmicas, sociales y parlamentarias en el MERCOSUR, estableciendo vnculos con la CPC y el FCES, as como con las reuniones
especializadas del MERCOSUR.
El presidente de la CRPM debe ser una personalidad poltica destacada, de nacionalidad
de uno de los Estados Partes, designada por el Consejo del Mercado Comn a
propuesta de los Seores Presidentes de los Estados Partes. Sus funciones son
las siguientes:
presidir los trabajos de la CRPM;
representar al MERCOSUR en las relaciones con terceros pases, grupos

de pases y organismos internacionales por mandato del Consejo;
participar en las reuniones de ministros del MERCOSUR;
presentar un informe semestral de sus actividades en ocasin de las

reuniones del CMC.
09/12/2008 10:53:14
35
El Tribunal Permanente de Revisin

(TPR-Protocolo de Olivos)
El sistema de solucin de controversias del MERCOSUR es mimtico en relacin a la Organizacin Mundial de Comercio y no a otros procesos de integracin regional, como
se podra esperar. Comprende negociaciones bilaterales, discusin en el seno de las
instituciones (Comisin de Comercio o Grupo) y finalmente el recurso al arbitraje.
La va arbitral conoce dos instancias. La primera la efectan tribunales arbitrales
ad hoc, elegidos segn listas de expertos ofrecidas por los Estados. La segunda la
realiza un rgano permanente de apelacin, al que pueden recurrir los que no se
conforman con la decisin de un tribunal ad hoc. En el MERCOSUR, este rgano se
llama Tribunal Permanente de Revisin (TPR). El Protocolo prev algunas hiptesis
de acceso directo al TPR (art. 23 PO).
Aunque el TPR tenga su sede permanente en el Edificio Villa Rosalba, en Asuncin, sus
miembros (uno nombrado por cada pas, ms un quinto rbitro elegido por
consenso) no residen en dicha ciudad, y son convocados a comparecer cuando la
institucin es llamada a pronunciarse sobre un caso. No se trata tampoco de un
tribunal en el pleno sentido del trmino, pues el Protocolo de Olivos no cre una
jurisdiccin supranacional.
El TPR puede emitir, adems de fallos, opiniones consultivas que no vinculan a los
Estados parte.
Una vez accionado el sistema de solucin de controversias del MERCOSUR, los
Estados deben renunciar al recurso a otros sistemas similares. Los particulares no
tienen acceso al sistema de Olivos, salvo si un Estado endosa su demanda.
Finalmente, en diciembre de 2004 se establece la creacin de dos instituciones

sumamente importantes: el Parlamento del MERCOSUR (cuyo protocolo constitutivo es
aprobado por la Decisin del CMC No. 23/05) y el Foro Consultivo de Municipios, Estados
Federados, Provincias e Intendencias del MERCOSUR (Decisin del CMC No. 41/04).
Las instituciones del MERCOSUR se establecen en el POP en el marco de un modelo de
integracin autorregulado. Este modelo, implementado durante la dcada del 90,
tiene como meta central la integracin negativa en el terreno comercial, es decir,
fundamentalmente, la liberacin de las barreras al comercio. Deja de lado entonces otros
objetivos, como el establecimiento de una poltica comercial comn o la coordinacin de
las polticas macroeconmicas, presentes incluso en el TA.
Este modelo no considera al acuerdo regional como un instrumento para la
integracin productiva y el desarrollo local, nacional y regional, o para la integracin
social y cultural, sino que tiene al incremento de los niveles de comercio como objetivo
casi nico. Esto se manifiesta incluso en el hecho de que el bloque no se da tampoco
en el perodo polticas destinadas a disminuir las grandes asimetras existentes entre los
Estados que los componen o en el interior de sus territorios.
09/12/2008 10:53:14
36
Integracin negativa y positiva

La integracin negativa se define como aquella que impulsa la libertad de los
mercados y de la competencia, con la eliminacin paulatina de los obstculos al comercio y la adopcin de las normas necesarias a la circulacin fluida de mercaderas.
La integracin positiva configura una comunidad de intereses mediante medidas
positivas, que normalmente requieren el acuerdo de los gobiernos nacionales en
las instituciones comunes y una explcita legitimacin poltica, como los fondos de
reconversin, la reduccin de las asimetras regionales o el fortalecimiento de las
infraestructuras de modo de favorecer indirectamente el comercio intra-zona.
Las modificaciones del diseo posteriores al POP intentaron resolver problemas de

gestin de la integracin que aparecieron con la ampliacin del espectro temtico que
presenta todo proceso de este tipo a medida que avanza. Sin embargo, la realidad
institucional y, fundamentalmente, poltica, del bloque, super ampliamente la
estructura orgnica de 1994. El diseo actual consolida distorsiones vinculadas a
diversas necesidades funcionales, corporativas y/o a coyunturas polticas domsticas o
regionales.
Sin embargo, no es acorde ni funcional con respecto a la etapa presente del proceso de
integracin y establece lmites importantes para su profundizacin y
democratizacin y para que el bloque devenga un instrumento de desarrollo y un
espacio real de procesamiento y resolucin de diferencias.
Probablemente por estas razones se cre un Grupo Ad Hoc de Alto Nivel sobre la
Reforma Institucional (Decisin CMC 21/05), que deba elaborar un proyecto completo de
reforma antes del diciembre de 2006. Esta fecha se pospuso inicialmente para diciembre
de 2007 (Decisin CMC 29/06) y despus para junio de 2009 (Decisin CMC 56/07).
En lo que concierne a este Grupo, no se conoce las propuestas nacionales que se encuentran
sobre la mesa, tampoco se tiene acceso al acervo de discusin que even-tualmente all se haya
acumulado.
Pasando a las conclusiones de este eje, se pude afirmar en primer lugar, como apreciacin
general, que el modelo institucional no refleja en ninguna de sus instituciones decisorias
un proyecto colectivo sino que, dificultosamente, pretende articular proyectos nacionales,
que colocan al proyecto comn en lugares ms o menos importantes de la agenda
segn la coyuntura poltica domstica y regional.
En segundo lugar, es de destacar la ausencia de formaciones permanentes de los rganos
decisorios, formaciones que en organizaciones internacionales consolidadas contribuyen
a crear una cultura institucional y una agenda comunes en los temas de su competencia.
Se cuestiona con solidez el argumento de que la creacin de agencias sectoriales
comunes es costosa para el esquema de integracin, desglosando con rigor los costos
polticos, econmicos y tcnicos de un sistema exclusivamente intergubernamental
como el actualmente vigente.
09/12/2008 10:53:14
Se estima que a lo largo de un semestre seran cerca de 19 los das en que, con las
formaciones plenarias, se toman decisiones. Ya se ha dicho que el gasto de los
Estados parte, con el traslado de sus propias burocracias nacionales, es mayor
o equivalente al costo de la creacin de un cuerpo permanente especializado,
dedicado en tiempo integral a las cuestiones de la integracin econmica.
Estos costos, particularmente en cuanto a su impacto sobre la cultura institucional
del bloque, tienden a ser acumulativos.
En tercer lugar, la base intergubernamental del esquema, coadyuvada por y a su vez
promoviendo una gran fragmentacin de agendas y agencias, fortalece la prdida de
visin integral y regional que caracteriza a las negociaciones en el bloque. Este
dficit aumenta de manera inversamente proporcional al nivel en el que se toman
las decisiones, promoviendo entonces en la gestin cotidiana de la integracin
una visin parcial de las propuestas y dificultando la construccin de una posicin
comn.
La superposicin de funciones, competencias y temas de agenda dentro de
los niveles regional y nacional, y entre ambos niveles, se retroalimentan,
generando las importantes disfuncionalidades y prdidas de eficiencia que
caracterizan al sistema y, a su vez, algunos de los dficit que sealamos en el eje
legitimidad democrtica de este diagnstico.
A pesar de que el CMC es el rgano superior del MERCOSUR, el Grupo
domina ampliamente el proceso decisorio gracias al nmero y a la
naturaleza de las competencias o delegaciones que concentra,
superpuestas en una compleja estructura de rganos auxiliares que
ocasiona la fragmentacin de temas que frecuentemente deberan ser
tratados desde un punto de vista global. Los episodios de incongruencia o
desarticulacin entre normas derivan, en gran medida, de la supervisin
temtica de la pluralidad de rganos auxiliares.
En cuarto lugar, una disfuncionalidad importante, vinculada fuertemente con la
cuestin del dficit democrtico del proceso de integracin mencionada
previamente, es la concentracin de poder en los poderes ejecutivos y,
especficamente, en algunas agencias de los Estados parte, lo que genera un
cuello de botella que bloquea la profun-dizacin del proceso, particularmente en
las dimensiones no econmicas o comerciales del mismo. Las reuniones de
ministros, por ejemplo, no cesan de reclamar un papel ms efectivo en la
dinmica del bloque, que racionalice la actual participacin de las diferentes
carteras ministeriales de los gobiernos en incontables rganos dependientes (en
particular en los subgrupos de trabajo) y en las reuniones mismas. De esa manera,
se evitara la duplicacin de esfuerzos para la misma finalidad, la dispersin de las
normas y la sedimentacin a veces conflictiva, en los distintos rganos nacionales,
de atribuciones para las cuales adems no gozan de poder decisorio.
La ausencia de poder decisorio de estas agencias, que en el plano interno tienen el
mximo poder de decisin, genera a su vez, como sealamos, un bloqueo que
paraliza en gran medida la agenda social de la integracin, con su consecuente
impacto sobre la legitimidad del proceso en la sociedad toda. Actores sociales
que son convocados, en ciertas ocasiones, para la elaboracin de propuestas
37
comunes con rganos cuyos miembros tienen el mximo poder de incidencia en

el nivel nacional, ven frustradas sus expectativas en el momento en que la puesta
en marcha de stas se ve frenada o impedida en el plano regional por un
conflicto inter-agencias.
37
09/12/2008
10:53:14
38
El eje de la disfuncionalidad refiere de manera directa al vnculo estrecho antes anotado
entre institucionalidad y modelo de integracin. Las instituciones sirven en tanto
instrumentos idneos y legtimos para el cumplimiento de objetivos, y estos derivan
necesariamente de la agenda que comienza a prevalecer en el bloque. En ese sentido,
el notorio cambio de agendas ocurrido en el MERCOSUR de los ltimos aos ha puesto
de manifiesto de manera muy clara la disfuncionalidad de la institucionalidad actual del
bloque respecto a los objetivos que imponen los nuevos contextos. Veamos en detalle
algunos aspectos de esta problemtica.
TPT
09/12/2008 10:53:15
39
3. DIAGNSTICO DEL EJE

LEGITIMIDAD DEMOCRTICA
A continuacin se pasar revista a un conjunto de dficit que llamamos
transversales, dado que atraviesan por completo la estructura y la metodologa
del esquema de integracin, para luego referirnos a sus manifestaciones
especficas en tres dimensiones seleccionadas por su relevancia relativa.
En primer lugar, el MERCOSUR tiene un importante dficit de rendicin de
cuentas. Esta afirmacin se basa, por un lado, en la oscuridad que enmarca su
proceso decisorio y, por otro, en las deficiencias de los mecanismos de consulta
establecidos por el bloque. Es difcil para actores polticos, sociales y tcnicos de
agencias gubernamentales no vinculadas directamente al proceso, identificar el
locus de la responsabilidad en los mecanismos decisorios. Esto lleva a una
carencia de legitimidad poltica, social y tcnica, que caracteriza al esquema de
integracin. Como seala un documento de la Fundacin Friedrich Ebert editado
en el 2004: El escaso grado de compromiso con las decisiones tomadas en el
mbito institucional del MERCOSUR cons tituye una clara seal de que muchos
actores gubernamentales o no gubernamentales tienen dificultades para aplicar o
para hacer cumplir decisiones respecto de las cuales no fueron consultados.
En segundo lugar, la lgica del intergubernamentalismo crea incentivos
institucionales para el predominio de una visin nacional de la integracin. A
esto se suma el hecho de que, en el caso del MERCOSUR, la representacin
poltica en el espacio regional ha estado concentrada durante todos estos aos en
los poderes ejecutivos nacionales, situacin que la creacin del Parlamento del
MERCOSUR atena muy parcialmente. Esto ha impedido el ejercicio de una
funcin que nunca puede ser desempeada por los poderes ejecutivos: la
representacin de la diversidad presente en el rico entramado social y cultural de
nuestros pases. Esta ausencia ha llevado a una importante prdida de
legitimidad social y poltica del propio proceso.
La mayora de los anlisis del diseo institucional del MERCOSUR no
consideran la variable temporal. Es sta, sin embargo, la que nos permite ver hasta
qu punto, a lo largo del tiempo, el diseo institucional va dando forma a toda
una cultura organizacional determinada, lo que influye sobre la definicin
de la agenda de la integracin.
El MERCOSUR ha tenido una trayectoria institucional que, a lo largo de los aos, ha
dado lugar a una cultura institucional que en la actualidad revela carencias
crecientes y no resulta la ms favorable para profundizar la integracin: presenta
lmites importantes en cuanto a su capacidad para permitir el avance del proceso
en las mltiples dimensiones y momentos en que ste se desarrolla. Esta cultura
institucional, en trminos generales, prioriza la visin nacional en la negociacin y
la reserva con respecto a la informacin. Esta ltima circunstancia, justificada a lo
largo de la historia de las diplomacias nacionales para algunas cuestiones
sensibles, no resulta acorde ni funcional con la extensa pauta temtica de todo

proceso de integracin y da lugar a un importante dficit democrtico, como
veremos ms adelante con ejemplos concretos.
39
09/12/2008
10:53:15
40
En los siguientes prrafos se presentar cmo estos dficit transversales se manifiestan en tres dimensiones particularmente importantes para el diagnstico, en el marco
del eje legitimidad democrtica: la dimensin de la participacin social, la dimensin de
la participacin de entes subnacionales y la dimensin parlamentaria, como particular
expresin de la dimensin representativa.
3.1 Dimensin de la participacin de la sociedad civil

Cules son las instituciones y mecanismos establecidos por el MERCOSUR para la
participacin de la sociedad civil? El Tratado de Asuncin, en su artculo 14, prev la
posibilidad de que el GMC convoque a representantes del sector privado en el desarrollo
de sus trabajos, en caso de considerarlo pertinente. Sin embargo, durante el perodo de
transicin establecido por aquel tratado (1991 -1994), no se defini ningn procedimiento
en ese sentido. Es importante considerar que, dado el carcter restrictivo de gran parte
de los documentos de la poca, es imposible saber si fue realizada alguna convocatoria
y, en ese caso, quin habra participado en calidad de sector privado. Por su parte, el
POP en 1994 estableci dos tipos de mecanismos:
13. El Foro Consultivo Econmico y Social (FCES), espacio institucional
exclusivo para la participacin de los sectores econmicos y sociales.
14. La posibilidad de participacin del FCES en las reuniones preparatorias de
los subgrupos de trabajo (SGTs) y respectivas comisiones, dependientes del GMC, as
como en las Reuniones Especializadas y los Grupos Ad Hoc.
El FCES fue definido en el POP como el rgano de representacin de los sectores
econmicos y sociales. Est conformado por igual nmero de representantes por Estado
parte (nueve) y se le otorga una funcin consultiva, que se concreta a travs de recomendaciones al GMC tomadas por consenso.
Entre sus cometidos, establecidos en su reglamento interno aprobado por resolucin del
Grupo Mercado Comn No. 68 de 1996, se destacan:
pronunciarse dentro del mbito de su competencia, emitiendo recomendaciones,

sea por iniciativa propia o sobre consultas que realicen el GMC y dems rganos
del MERCOSUR. Dichas recomendaciones pueden referirse tanto a cuestiones
internas del MERCOSUR como a la relacin de ste con otros pases, organismos
internacionales y otros procesos de integracin;
cooperar activamente para promover el progreso econmico y social del MERCOSUR,

orientado a la creacin de un mercado comn y su cohesin econmica y social;
dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto social y econmico derivado de las

polticas destinadas al proceso de integracin y las diversas etapas de su implantacin, sea a nivel sectorial, nacional, regional o internacional;
proponer normas y polticas econmicas y sociales en materia de integracin;
contribuir a una mayor participacin de la sociedad en el proceso de integracin

regional, promoviendo la real integracin en el MERCOSUR y difundiendo su dimensin econmico-social.
TPT
09/12/2008 10:53:15
El FCES se organiza en secciones nacionales que, segn su regla mento interno, tienen
autonoma organizativa, pudiendo definir qu sectores econmicos y sociales las
componen. Se exige que las organizaciones sean las ms representativas y de
mbito nacional, as como la paridad en la designacin de representantes de
organizaciones de trabajadores y empresarios. Las decisiones son tomadas por
su rgano superior, el plenario.
Las formas institucionalizadas para la participacin social en el MERCOSUR
adolecen tambin de importantes deficiencias.
En primer lugar, en cuanto a los mecanismos de consulta previstos, la rendicin de
cuentas tiene que ver con la respuesta de los rganos del MERCOSUR que
admiten la participacin de otros actores a la pregunta de cmo y en qu medida
reciben e incorporan en sus procesos de decisin las opiniones e informaciones
de esos actores.
Respecto a estos mecanismos, se observa que sus objetivos y procedimientos
estn establecidos todava de forma incompleta y (), finalmente, en ninguno de
ellos existe la preocupacin por prever la rendicin de cuentas sobre la utilizacin
de los resultados por la estructura institucional del bloque y su influencia en el proceso
de toma de decisiones. () La cuestin de la rendicin de cuen tas tiene su pun to cen
tral en la deficiencia de reg lamen tacin y procedimientos para las consultas. Esto quiere
decir que el canal es puesto a disposicin, pero no su forma de funcionamiento.
Adems, es tambin importante relacionar tal principio al inters de aquellos que no
integran el proceso de decisin, pero que sin embargo tienen inters en acompaar su
proceso. () Se nota la ausencia de informacin disponible al pblico en general
sobre cmo se desarrollan los mecanismos de participacin, es decir que aquel que
no participa, no tiene acceso a las informaciones sobre quin participa, cmo lo
hace y en qu medida influye en el proceso de decisin. Por ello, este principio
est ntimamente relacionado al de transparencia. (Cf. AAVV, Participacin de la
sociedad civil y de gobiernos subnacionales en el MERCOSUR, Montevideo,
Proyecto de cooperacin Secretara del MERCOSUR/Banco Interamericano de
Desarrollo, 2005)
En segundo lugar, entonces, es preciso sealar el dficit de transparencia que
caracteriza al MERCOSUR. Tomemos como ejemplo el estado de aplicacin del
principio de publicidad. Este ltimo est presente en el ordenamiento jurdico de
los Estados parte. Sin embargo, ni el TA ni el POP lo consideran, como se seala
en forma expresa en el ya referido documento de la Secretara Tcnica y del BID:
Se destaca que la carencia de un principio de este tipo interfiere tanto en la
dinmica de la transparencia interna, es decir, entre los Estados Partes y los
rganos que componen la estructura del MERCOSUR, como en la transparencia
externa (con el pblico en general, incluyendo los in tegran tes de la sociedad civil y
de los gobiernos subnacionales).
Desde un comienzo y en el marco de este vaco, se estableci la siguiente
distincin: mientras que las decisiones aprobadas (actas, normas y documentacin
anexa) seran por regla general pblicas, excepto que los Estados parte lo
establecieran de otro modo, los proyectos de norma en negociacin (las
propuestas presentadas por los Estados parte) tendran un carcter reservado,
41
slo disponibles para los funcionarios gubernamentales. Esta situacin inhiba la

posibilidad de que los integrantes de la sociedad civil pudieran participar del
propio proceso negociador.
Veamos qu ha ocurrido con los documentos producidos en las reuniones,
considera ndo los sig uientes datos: de enero de 2003 hasta noviembre de 2005, en
sus 45 reu niones,
41
09/12/2008
10:53:15
42
los rganos decisorios del MERCOSUR (Consejo del Mercado Comn, GMC y
Comisin de Comercio del MERCOSUR) han producido 235 documentos reservados
como anexos a sus actas, sobre un total de 382. El GMC, en particular, en el
mismo perodo, clasific como reservado el 45% de los anexos a las actas (100
sobre 243). La resolucin del GMC No. 08/05, artculo 2, modifica la regla
anteriormente mencionada, obligando a la publicidad de todas las resoluciones y
los propios proyectos de normas, salvo que un Estado solicite su reserva. Es en el
marco de la nueva metodologa establecida por aquella resolucin en el que se
dan paradojas notables, como el que el anexo VIII del acta de la reunin XXIX del
Consejo del Mercado Comn, realizada en diciembre de 2005, aparezca como
reservado, siendo su ttulo: Participacin ciudadana en el MERCOSUR. Se trat de
una propuesta uruguaya de ampliacin de la participacin, vetada y clasificada
como reservada a solicitud de otro u otros Estados parte del bloque. Dado que no
se exige que las posiciones nacionales sean aclaradas, es imposible saber qu
Estado o Estados vetaron la propuesta, as como quin o quines y por qu motivo
solicitaron la reserva de la misma.
La cuestin de la transparencia no slo se vincula a la publicidad, sino
tambin a las cuestiones del acceso a los documentos, su carcter ms o menos
comprensible para la ciudadana y las polticas de difusin que se organicen (o
no) por el proceso de integracin. En el documento de la Secretara y del BID
referido se sealan con rigor las dificultades de acceso y el carcter muchas
veces oscuro de la redaccin de las normas. Con respecto a este ltimo punto, en
el estudio sealado se afirma que lo importante de la inteligibilidad de las
informaciones puestas a disposicin al pblico o a determinados actores, sea de la
sociedad civil, sea de gobiernos subnacionales, es que permite que la informacin
sea til al actor, incluso para mantener su capacidad de participacin e
interlocucin en el proceso decisorio. El texto de la normativa del bloque es, en
general, ambiguo, auto-referen te, de escasa tcnica, y parece ser destinado a los
propios funcionarios del bloque.
En tercer lugar, la lgica del intergubernamentalismo extremo, con su
correlato en la carencia de visin regional, se refleja tambin, como veremos, en
la concepcin y organizacin de los mecanismos de participacin, limitando la
construccin de agendas regionales que profundicen el proceso. La carencia de
espacios en la estructura del bloque y el escaso esfuerzo en iden tincar la in terseccin
en tre los in tereses de los actores involucrados, fragiliza incluso el reconocimiento de su
estructura institucional como mbito de interlocucin de la sociedad civil y de
gobiernos subnacionales. (Ibid.) En el mismo documento se sealan dos elementos
centrales para describir las deficiencias en trminos de visin regional: la
dificultad poltica para establecer y promover el reconocimiento de una agenda
efectivamente regional y la concepcin restrictiva prevista para la participacin
directa en el MERCOSUR, entendida apenas como una sumatoria de
organizaciones reconocidas en la dimensin nacional y consideradas con
representatividad slo en ese mbito. No cabe duda que cada uno de los dficit
sealados favorece la elitizacin y la reduccin de los interlocutores del bloque.
Se har referencia ahora a los dficit especficos encontrados en los
mecanismos establecidos por el POP para la participacin social.

En cuanto al FCES, reconocemos deficiencias externas e internas.
Entre las primeras, podemos destacar la debilidad relativa de la institucin en el
diseo institucional del MERCOSUR, que se expresa fundamentalmente en lo
siguiente:
42
09/12/2008
10:53:15
El FCES tiene un rol exclusivamente consultivo.

La consulta no implica, en el MERCOSUR, rendicin de cuentas sobre la
utilizacin de la informacin y/o opiniones por parte de aquellos que la
realizan. De hecho, considerando tanto la trayectoria de la Comisin
Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR como la del FCES, podemos
sostener que, en el bloque, afirmar que una institucin tiene un rol
consultivo no significa mucho ms que decir que esa institucin no tiene
poder de decisin. En diciembre de 2005, sobre un total de 22
recomendaciones realizadas por el FCES al GMC, se podan encontrar slo
dos consultas. En ninguno de los casos la institucin con poder decisorio se
manifest acerca de la recomendacin provista, lo cual implica una
absoluta carencia de rendicin de cuentas vinculada al procedimiento en
cuestin.
En cuanto a las deficiencias internas, se impone considerar particularmente dos:

La participacin en el FCES es muy limitada. Las secciones
nacionales concentran el registro y el reconocimiento de los actores de la
sociedad civil autorizados a participar, de tal forma que ninguna organizacin
puede hacerlo si la seccin de su pas no lo admite. Esto lleva a una importante
elitizacin de la participacin y a una seria deficiencia en trminos del carcter
ms o menos inclusivo del mecanismo. Esta situacin se ve agravada por el
hecho de que las secciones nacionales reservan, en su propio reglamento
interno, una parte de los nueve lugares a que tienen derecho para algunas
organizaciones que en un determinado momento fueron consideradas las ms
representativas en el mbito nacional.
16. La organizacin del FCES, articulada en torno a secciones
nacionales, presenta restricciones importantes en lo referente a la construccin
de una visin regional.
La participacin en otros rganos del MERCOSUR adolece de reglas claras
tanto en cuanto a la forma como a los actores calificados para participar. Parte de
estos mecanismos de participacin fue reglamentada precariamente en los
reglamentos internos de los respectivos rganos y/o del rgano con poder de
decisin al que estn vinculados.
Se seala nueva mente en el documento de la Secretara y del BID: el mayor
dficit de participacin de la sociedad civil en el MERCOSUR reside en la calidad de la
participacin y no en la cantidad de mecanismos. Numrica y formalmente existen,
pero no hay gobernabilidad en la definicin de los mismos. Es decir, no es clara la
justificacin de por qu es admitida la participacin en determinados mecanismos y no
en otros. La mayora de las veces, la apertura a la participacin adviene de una
coyuntura poltica o, a veces, hasta personal y no sistmica. Tal deficiencia queda
todava ms en evidencia cuando no estn establecidos los procedimien tos de
participacin, incluyendo la rendicin de cuentas sobre los efectos de dicha
participacin.
En el marco de la nueva geografa poltica regional, inaugurada a partir de 2003
con la llegada al poder de Luiz Incio Lula da Silva, Nstor Kirchner y Tabar
15.
43
Vzquez en Brasil, Argentina y Uruguay respectivamente, la cuestin de la

participacin de la sociedad civil en el proceso de integracin comenz a permear
el discurso oficial del MERCOSUR. Este principio, por ejemplo, se destaca
especialmente en el punto 3 del llamado Consenso de Buenos Aires, firmado por
los presidentes Kirchner y Lula en octubre de 2003: Convenimos en impulsar
decididamen te en el proceso de in tegracin regional la participacin activa de la
sociedad civil, fortaleciendo los rganos existentes, as como las iniciativas que
contribuyan a
43
09/12/2008
10:53:15
44
la complementacin, la asociatividad y el dilogo amplio y plural.

Luego, aparece ya a nivel regional en el plan de accin del
bloque, a partir de la aprobacin por los cuatro Estados parte
del Programa de Trabajo 2004-2006. Este estableca una
agenda prioritaria para el perodo, en la se planteaba un
espectro temtico de la integracin que desplazaba el eje de
accin de lo exclusiva mente comercial, predominante en la
dcada anterior. En la segunda parte del Programa, bajo el ttulo
de MERCOSUR Social, se propona impulsar la ampliacin de la
participacin de la sociedad civil y la visibilidad cultural del
proceso de integracin. De forma coherente con el nuevo lugar
que la cuestin de la participacin pasaba a ocupar en la
agenda del bloque, todos los Estados parte comienzan a crear
reas con diversos niveles de desarrollo e institucionalizacin,
responsables de instaurar y fortalecer espacios nacionales y
comunes para la participacin social en el proceso de
integracin.
En el segundo semestre de 2005, la Presidencia Pro Tempore
uruguaya del MERCOSUR presenta la Iniciativa SOMOS
MERCOSUR, bajo el lema de llenar de ciudadana al
MERCOSUR. La iniciativa desarroll un conjunto de
propuestas tendientes a ampliar y fortalecer los espacios de
participacin ciudadana para la integracin. Bajo la presidencia
argentina, en 2006, la iniciativa se transform en el Programa
Regional SOMOS MERCOSUR y se crearon puntos focales del
mismo en cada uno de los Estados parte, coincidentes con las
reas sealadas en el prrafo anterior.
En ese marco, en julio de 2006, simultneamente con la Cumbre de Presidentes
del MERCOSUR se realiz el Primer Encuentro por un MERCOSUR Social y Productivo, que
reuni a ms de 500 organizaciones sociales regionales, inaugurando la serie de Cumbres
Sociales del MERCOSUR que contina hasta la actualidad.
$
#
El diseo institucional y la metodologa o proceso de
elaboracin de las decisiones en el MERCOSUR presentan
serias deficiencias con respecto a su capacidad para impulsar y/o
dar lugar a la participacin de la sociedad civil en la
construccin regional, en la defi-nicin e implementacin de
las polticas de cooperacin e integracin. Hemos mostrado
los dficit transversales y especficos que consideramos ms
importantes.
Sin embargo, simultneamente, la amplitud y densidad de
las redes y organizaciones activas en la regin ha desbordado
y superado a los diversos espacios institucionales y
mecanismos previstos. Podemos encontrar ejemplos en
mltiples sectores: cooperativismo, derechos humanos, gnero,

agricultura familiar, entre otros. Esto es as porque la sociedad
civil regional, como bien han sealado en un trabajo Cecilia
Alemany y Beatriz Leandro, se relaciona formalmen te (a travs
de los rganos de participacin creados por los gobiernos) e
informalmente (a travs de redes u otras formas de asociacin
estables o espontneas).
Nos encontramos entonces con una dinmica regional que
no se refleja en la estructura y la metodologa del bloque y que
tiene por lo tanto obstculos importantes en cuanto a su
capacidad de incidencia, como tambin han sealado Alemany
y Leandro: Hay sinergias que se estn desaprovechando desde
la concepcin pblica del MERCOSUR que sigue predominando
en la ingeniera actual del proceso de integracin.
Durante el perodo 2004-2006 ha habido avances
relevantes, que confluyeron en la puesta en marcha del
Programa SOMOS MERCOSUR y la formalizacin de las
Cumbres Sociales. Sin embargo, la continuidad y
profundizacin de este proceso no estn garantizadas si no se
lleva adelante una reingeniera institucional y metodolgica, en
base a los
44
09/12/2008
10:53:16
principios de transparencia, inclusin de nuevos actores, democratizacin del bloque

y autonoma de los espacios de participacin en relacin al mayor o menor
compromiso que los diversos gobiernos del bloque puedan tener con dichos
espacios.
3.2 Dimensin subnacional

Durante mucho tiempo, la dimensin subnacional no ha sido reconocida
mnimamente en la institucionalidad del MERCOSUR. Esto ha contrariado la
tendencia predominante en la regin en la dcada del 90, cuando importantes
procesos de descentralizacin otorgaron a los gobiernos subnacionales
crecientes competencias y, por ende, responsabilidades polticas y sociales, en
un gran abanico de cuestiones, algunas tratadas en las negociaciones del
bloque.
En el marco del retroceso que leg aquella dcada con respecto al rol del
Estado nacional, parece haberse configurado, como sealan Mara Ins Barreto y
Marcelo Passini, una tendencia, ms o menos generalizada, de ampliacin de las
funciones y del campo de actuacin de las esferas subnacionales de gobierno, que
gradualmente pasan a asumir responsabilidades por la promocin del desarrollo en
los territorios bajo sus jurisdicciones, lo que implica, necesariamente, mayor
presencia en el plano internacional .
Esta tendencia, como sealamos, no ha sido acompaada por el desarrollo
institucional del MERCOSUR. El proceso de integracin se ha caracterizado por
una fuerte concentracin del poder de decisin, tanto en los Estados parte como,
ms especfi-camente, en los poderes ejecutivos nacionales de cada uno de
ellos. Como sealaba Enrique Saravia en los albores del MERCOSUR, los
Estados parte del bloque padecen de una excesiva centralizacin de las
atribuciones y competencias en el poder nacional, las acciones relativas a la
integracin regional han quedado histricamente circunscriptas a una conduccin
concentrada tanto institucional como geogrficamente.
Es en ese marco que debe analizarse la profundidad relativa que ha alcanzado la
dimensin subnacional de la integracin regional en el bloque. Sin embargo,
muchas ciudades, provincias y regiones han sido muy activas. En este sentido se
destaca, especialmente, la accin de la Red de Mercociudades.
Al poco tiempo de la firma del POP tuvo lugar una reunin que constituy el hito
fundacional del proceso que llevara, posteriormente, a la creacin formal de la
Red. En Asuncin, el 7 de marzo de 1995, se realiz el Seminario MERCOSUR:
Opciones y Desafos para las Ciudades y fue en ese marco que los alcaldes de
Asuncin y Montevideo junto a representantes de Brasilia, Buenos Aires, Ro de
Janeiro y Santiago de Chile firmaron la llamada Declaracin de Asuncin. En esa
declaracin se estableci la creacin de una Red de Ciudades de los pases
miembros del MERCOSUR y sus potenciales asociados (Bolivia y Chile).
La primera reunin Cumbre, que crea la Red de Mercociudades, tiene lugar
en la misma ciudad en noviembre de aquel ao. Asisten a ella respresentantes de
las ciudades de Asuncin, Brasilia, Crdoba, Curitiba, Florianpolis, La Plata,
45
Montevideo, Porto Alegre, Ro de Janeiro, Rosario y Salvador. En la segunda

reunin Cumbre de Mercociudades, realizada en septiembre de 1996 en Porto
Alegre, Brasil, se firma el estatuto de la Red, que
45
09/12/2008
10:53:16
46
establece sus objetivos. stos, siguiendo a Mara del Huerto Romero, pueden sintetizarse de la
siguiente forma:
17. Buscar el reconocimiento de las Mercociudades en la estructura del MERCOSUR,
persiguiendo la co-decisin en las reas de su competencia.
18. Impulsar la creacin de redes de ciudades a travs de unidades tcnicas
operativas que desarrollen diversas acciones, programas y proyectos de inters comn
intermunicipal.
19. Crear mecanismos de comunicacin en red entre las ciudades, a fin de facilitar
el intercambio de experiencias e informaciones.
La Carta de Porto Alegre destacaba la necesidad de incluir a los gobiernos de los
estados y provincias, los Municipios e In tendencias y el conjun to de la sociedad civil al proceso
de integracin. No como elementos subordinados de una lgica concentradora de poder
y apartada de las comunidades, sino construyendo espacios reales de participacin, en
donde el poder local pueda constituirse como sujeto deliberante de polticas comunes y actor
indispensable para la consolidacin del dilogo integrador de gobiernos y sociedades .
En estos ms de diez aos, la Red de Mercociudades ha tenido un importante crecimiento, tanto en trminos cuantitativos como cualitativos. En la actualidad, forman parte
de ella aproximadamente 180 ciudades de los pases del MERCOSUR y asociados, que
trabajan en unidades tcnicas. Las instancias institucionales de la Red son: la Asamblea
General, el Consejo de Mercociudades, la Secretara Ejecutiva y las unidades.
Mara del Huerto Romero ha destacado, con respecto a los objetivos de largo plazo
de la red, los siguientes logros:
El establecimiento de un mecanismo democrtico, regular e institucionalizado de

dilogo y cooperacin entre ciudades del MERCOSUR. Ello ha permitido el debate
y el intercambio de ideas relativas tanto a problemticas urbanas compartidas
como a los impactos del proceso de integracin en las entidades locales.
El establecimiento de una instancia democrtica, regular e institucionalizada para

acordar posiciones frente al MERCOSUR y sus principales temas de debate.
Avances en el reconocimiento de la Red como interlocutor de actores internacionales (tales como la Unin Europea, la Organizacin de Estados Americanos,
Eurocities, agencias de cooperacin de pases donantes, etc.) y de las instancias
gubernamentales nacionales de los pases del MERCOSUR.
En diciembre de 2000, a travs de la decisin del Consejo del Mercado Comn No.
59/00 y la Resolucin No. 90/00 del Grupo Mercado Comn, se crea la Reunin
Especializada de Municipios e Intendencias (REMI). Se ha sealado, con acierto a nuestro
juicio, que en el proceso de creacin de la REMI se puso de manifiesto la falta de claridad
estratgica sobre cmo podan las ciudades aportar al MERCOSUR . Si bien su creacin
no ha implicado un reconocimiento formal de la Red de Mercociudades, esta ltima se
convirti en el motor de la REMI. Sin embargo, es preciso destacar que esta Reunin, como
rgano del MERCOSUR, reprodujo el funcionamiento en torno a secciones nacionales,
un retroceso con respecto a la forma de funcionamiento de la Red de Mercociudades,
que haba incorporado en su dinmica de trabajo una visin regional.
TPT
09/12/2008 10:53:16
47
La REMI tuvo su reunin constitutiva en junio de 2001, en la ciudad de Asuncin.

En su marco se realizaron seis encuentros; el ltimo de ellos en junio de 2004. En ese
momento, intendentes y alcaldes plantearon que, dado su carcter de representantes
electos por la ciudadana, el mbito de una Reunin Especializada no era acorde con
su estatus poltico e institucional. Por lo tanto, nuevamente por demanda de la Red de
Mercociudades, el Consejo del Mercado Comn cre, en ese mismo ao, el Foro Consultivo
de Municipios, Estados Federados, Provincias e Intendencias del MERCOSUR.
En los considerandos de la decisin del Consejo del Mercado Comn No. 41/04
que lo crea, se establece que el desarrollo del proceso de integracin tiene una dimensin poltica, la cual requiere acciones coordinadas y sistematizadas de todos los actores
involucrados en el mismo. La conveniencia de instituir un foro que se preste al dilogo y a
la cooperacin de las autoridades de nivel municipal, estadual, provincial y departamental
de los Estados parte del MERCOSUR entre s y con los gobiernos nacionales. Esta creacin
reconoca en sus fundamentos una motivacin ms clara y positiva con respecto al rol
de los gobiernos subnacionales.
El FCCR se instala en Ro de Janeiro, Brasil, en enero de 2007.
Atribuciones del FCCR (Resolucin No. 26/07

del GMC, 27/9/2007)
Pronunciarse, por intermedio del GMC, dentro del mbito de su competencia,
emitiendo recomendaciones, sea por iniciativa propia o sobre consultas que
realicen el GMC y dems rganos del MERCOSUR.
Cooperar activamente para promover el desarrollo de la creciente dimensin poltica
de la integracin. A estos efectos, podr pronunciarse para el cumplimiento de sus
objetivos, sobre cualquier cuestin referente al proceso de integracin y su
ciudadana emitiendo declaraciones pblicas.
Dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto poltico y social a nivel municipal,
estadual, provincial y departamental, de las polticas destinadas al proceso de integracin y diversas etapas de su implementacin, especialmente en las instancias
referidas a los Fondos de Convergencia Estructural del MERCOSUR. Proponer
medidas destinadas a la coordinacin de polticas para promover el bienestar
y mejorar la calidad de vida de los habitantes de los Municipios, Estados
Federados, Provincias y Departamentos de la regin.
Realizar investigaciones, estudios, seminarios o eventos de naturaleza similar sobre cuestiones
de su competencia, de relevancia para el MERCOSUR y el proceso de integracin a
solicitud de su sesin plenaria o a travs de sus comits. Establecer o
incrementar las relaciones entre los distintos Municipios, Estados, Provincias y
Departamentos de los Estados parte, con miras a proponer medidas destinadas a
coordinar polticas para promover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los
habitantes de los distintos municipios, estados federados, provincias y departamentos de la regin, as como formular recomendaciones para dicho efecto.
09/12/2008 10:53:16
48
Contribuir a una mayor participacin de las sociedades en el proceso de integracin regional, promoviendo la real integracin dentro del MERCOSUR
a nivel municipal, estadual, provincial y departamental y colaborando con la
construccin de una identidad ciudadana regional.
Promover y hacer tratativas tendientes a la celebracin de acuerdos interinstitucionales, con rganos y foros de la estructura institucional del
MERCOSUR. En todos los casos, los acuerdos se celebrarn a travs del
GMC. Establecer vnculos y realizar consultas con asociaciones e
instituciones nacionales o internacionales, cuando sea conveniente o
necesario para el cumplimiento de sus objetivos, dentro de la normativa
MERCOSUR vigente. Tratar cualquier otra cuestin que tenga relacin con
el proceso de integracin a nivel municipal, estadual, provincial y/o
departamental. Crear instancias para el estudio de temas especficos, el
seguimiento de los acuerdos alcanzados dentro del Foro, organizar y
difundir las actividades a nivel local, regional y nacional, entre otros temas.
El FCCR, a su vez, contar con dos comits: un Comit de Municipios y un

Comit de Estados Federados, Provincias y Departamentos.
La participacin de los gobiernos subnacionales en un proceso de
integracin regional, su calidad, intensidad y continuidad en el tiempo, su carcter
forma l y/o informal, su mayor o menor (o nula) inclusin en la institucionalidad del
esquema, mucho nos dice sobre este ltimo. Cuestiones como la integracin de
los diversos territorios que componen los Estados parte al esquema regional, la
mayor o menor concentracin de la definicin e implementacin de las polticas
de integracin, la ms o menos importante bsqueda de legitimar socialmente el
proceso, etc., pueden analizarse a la luz de aquella participacin, entre otros
elementos a ser considerados.
En el MERCOSUR, durante casi quince aos, no se cre un espacio institucional
para la participacin de actores no tradicionales, como es el caso de los gobiernos
subnacionales. La gobernanza propia del proceso, su diseo institucional y su
metodologa de trabajo, han presentado barreras estructurales para la
participacin institucional de los gobiernos subnacionales. Esta ltima, sin
embargo, se ha dado de manera informal, es decir, por fuera de la arquitectura
creada por el bloque, a travs de la Red de Mercociudades.
La experiencia acumulada en materia del trabajo horizontal y la incidencia poltica
de la red, su consolidacin como un espacio poltico de ciudades promotoras del
accionar del conjunto en pos de profundizar un MERCOSUR inclusivo de las
dimensiones polticas, sociales y culturales, que opera en su dinmica
institucional en clave regional y no nacional, result fundamental en el camino
hacia el reconocimiento institucional de los gobiernos locales.
48
09/12/2008
10:53:16
Si bien en los considerandos de la creacin de la REMI nada se deca sobre el

rol de las Red de Mercociudades, este nuevo rgano, durante su funcionamiento,
la tuvo como motor para su conformacin, para ampliar la participacin y para la
inclusin en la agenda de debates postergados (como la transparencia,
determinados proyectos locales concebidos en clave regional, la incorporacin de
las demandas de la ciudadana, etc.).
Una innovacin institucional importante en este sentido se ha dado con la
creacin del Foro que, al poco tiempo de su conformacin, ha mostrado seales
acerca de las particularidades de la agenda de la dimensin subnacional,
trabajando sobre propuestas que no haban sido consideradas con anterioridad
en el bloque. Sin embargo, tanto la demora en su instalacin (creado en 2004, se
instal finalmente en 2007), as como los posicionamientos de las coordinaciones
nacionales respecto del reglamento, muchas veces divergentes de las posiciones
de las ciudades, dan cuenta de los obstculos an persistentes para la
incorporacin de una lgica en donde los gobiernos subnacionales puedan incidir
en la agenda de la integracin. La dinmica de funcionamiento del FCCR, desde
su instalacin, ha permitido, por un lado, avanzar rpidamente en la aprobacin
de su reglamento (resolucin No. 26/07 del GMC) y en la incorporacin de una
agenda que incluya el tratamiento de los Fondos de Convergencia Estructural
(FOCEM) del MERCOSUR, la visibilidad y la transparencia, la integracin
fronteriza y la articulacin interinstitucional. Sin embargo, el hecho de que la
coordinacin nacional se haya radicado en los poderes ejecutivos nacionales, ha
resultado un obstculo en la constitucin de una agenda propia de los gobiernos
subnacionales, provocando una subordinacin de los gobernantes electos locales
a la tecnoburocracia de los ejecutivos. La respuesta positiva a la recomendacin
hecha por el FCCR en 2007 al GMC, referida a la necesidad de que las
coordinaciones nacionales sean ejercidas por electos, facilitara y desarrollara un
avance ms vinculado a los objetivos del Foro.
El proceso de inclusin formal de la participacin de los gobiernos
subnacionales en el MERCOSUR recin est comenzando. Los diversos
escenarios posibles de la misma, en la medida en que se concreten, mucho han
de mostrarnos acerca de la calidad y profundidad de la integracin en la regin.
3.3 Dimensin parlamentaria

Los Parlamentos y los Congresos han asumido, en las modernas democracias representativas, un rol fundamental como espacios para el ejercicio mediado de la soberan a
popular, para la bsqueda pacfica del consenso, la resolucin de conflictos en
sociedades complejas y, finalmente, para la legitimacin del proceso poltico. Este
rol ha estado vinculado histrica mente con el desempeo de determinadas
funciones (representativa, de legitimacin, legislativa y de control) que no son
cumplidas (o no lo son ni de similar forma ni a partir de los mismos principios) por
los poderes ejecutivos.
La reflexin sobre la dimensin parlamentaria de un proceso de integracin
es, por ende, insoslayable, e implica pensar acerca de hasta qu punto hay una
49
intervencin real de las construcciones parlamentarias en el proceso poltico, es

decir, en la elaboracin de las decisiones polticas, a fin de garantizar su
correspondencia con la voluntad popular. Asimismo, en un proceso de este tipo, la
importancia del Parla mento regional trasciende estos elementos:
49
09/12/2008
10:53:17
50
es el espacio institucional para la construccin de una visin regional, desde una

perspectiva plural y multicultural, en un marco de tradiciones polticas nacionales
diversas.
Un espacio regional concebido con grandeza, con ambicin, en clave
democrtica, como un instrumento para el desarrollo con inclusin, requiere un
espacio institucional donde todas las voces sean odas. Finalmente, la calidad
del vnculo que el Parlamento regional establezca con la sociedad civil ser,
entonces, central para avanzar hacia una cultura poltica e institucional favorable a
un proceso de integracin cualitativamente diferente.
Veamos ahora cul ha sido la trayectoria de la dimensin parlamentaria del
MER-COSUR y cules los desafos ms importantes que actualmente enfrenta.
La dimensin parlamentaria de la integracin fue escasamente considerada
en la gnesis del proceso. El Tratado de Asuncin (TA), que dio origen al MERCOSUR,
apenas hace referencia a la constitucin de una Comisin Parlamentaria Conjunta
(CPC) en su ltimo prrafo, en el cual se afirma que con el objeto de facilitar el
avance hacia la conformacin del Mercado Comn se establecer una Comisin
Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR, as como tambin que los poderes
ejecutivos de los Estados parte mantendrn informados a los respectivos Poderes
Legislativos sobre la evolucin del Mercado Comn.
A partir de la va abierta por este documento, los parlamentarios de los Estados
parte tomaron la iniciativa de crear la insta ncia anotada, estableciendo el mismo ao
de la firma de aqul su primer reglamento interno, lo cual volvi posible la
formalizacin de sus reuniones. Dicho instrumento, en primer lugar, otorgaba a la
CPC un carcter consultivo, deliberativo y de formulacin de propuestas, para
luego especificarse con mayor detalle dichas atribuciones. Se estableca que
emitira resoluciones vinculadas a las siguientes cuestiones:
Acompaar la marcha del proceso de integracin regional.
Desarrollar las acciones necesarias para facilitar la futura instalacin del

Parlamento del MERCOSUR.
Solicitar a los rganos institucionales del MERCOSUR informaciones respecto

a la evolucin del proceso de integracin.
Constituir subcomisiones.
Tambin se estableca que la CPC emitira recomendaciones sobre la
conduccin del proceso de integracin y la armonizacin legislativa y, adems,
propondra normas de derecho comunitario referidas al proceso de integracin.
El POP reconoci a la CPC como una institucin ms, aunque sin capacidad
decisoria, definindola como el rgano representativo de los Parlamentos de los
Estados Partes en el mbito del MERCOSUR.
La CPC estaba integrada por igual nmero de parlamentarios (16) por cada
pas, los que eran designados por los respectivos parlamentos nacionales de
acuerdo con sus procedimientos internos.
El POP estableca que la CPC procurar acelerar los procedimientos internos
correspondientes en los Estados parte para la pronta entrada en vigor de las normas
emanadas de los rganos del MERCOSUR (). De la misma manera, coadyuvar
en la armonizacin de legislaciones, tal como lo requiera el avance del proceso de

integracin. Cuando fuere necesario, el Consejo solicitar a la Comisin Parlamentaria
Conjunta el examen de temas prioritarios.
50
09/12/2008
10:53:17
51
Atribuciones de la extinta CPC (1995)
Acompaar la marcha del proceso de integracin regional expresado en la formacin del MERCOSUR e informar a los Congresos Nacionales a ese respecto.
Desarrollar las acciones necesarias para facilitar la futura instalacin del
Parlamento del MERCOSUR.
Solicitar a los rganos institucionales del MERCOSUR informaciones respecto
a la evolucin del proceso de integracin, especialmente en lo que se refiere
a los planes y programas de orden poltico, econmico, social y cultural.
Constituir subcomisiones para el anlisis de los temas relacionados con el
actual proceso de integracin.
Emitir recomendaciones y dictmenes respecto a la conduccin del proceso
y de la formacin del mercado comn, y sobre decisiones, resoluciones, directivas y propuestas, que deban ser dictadas por los rganos institucionales
pertinentes del MERCOSUR.
Elaborar poltica legislativa de integracin y realizar los estudios necesarios
tendientes a la armonizacin de las legislaciones de los Estados parte, aprobar los proyectos correspondientes y otras normas de derecho comunitario,
que sern remitidos a la consideracin de los Parlamentos Nacionales.
Acelerar los procedimientos internos correspondientes en los Estados parte
para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los rganos del
MERCOSUR.
Concertar relaciones de cooperacin con los parlamentos de terceros pases
y con otras entidades en el mbito de los dems esquemas de integracin
regional.
Establecer relaciones y suscribir acuerdos sobre cooperacin y asistencia
tcnica con organismos pblicos y privados, de carcter nacional, regional,
supranacional e internacional.
Finalmente, sin perjuicio de la enumeracin precedente, la Comisin podr
establecer otras atribuciones dentro del marco del Tratado de Asuncin y el
Protocolo de Ouro Preto.
La CPC remite recomendaciones al CMC por intermedio del GMC y sus decisiones
han de tomarse por consenso de las delegaciones de todos los Estados parte. Este consenso
es expresado por el voto de la mayora de sus integrantes.
Al incluir a la CPC en la estructura institucional del MERCOSUR, el POP le confiri
legitimidad jurdica como rgano de la integracin. Y al transformarse en ley interna, el
protocolo permite y legitima la insercin del brazo parlamentario de la integracin en el
seno de los parlamentos nacionales de los Estados parte, como ha sealado Mara
Claudia Drummond.
Durante casi quince aos, el lugar que han tenido en el proceso tanto los parlamentos
nacionales como su institucin representativa, la CPC, ha sido muy dbil. El POP dio a la CPC
un lugar ms importante, en comparacin con el TA, pero ste continu siendo consultivo,
09/12/2008 10:53:17
52
deliberativo y de formulacin de propuestas. Tampoco otorg a la CPC atribuciones

de control, de creacin legislativa o de codecisin. Incluso aqu apareca otro
problema vinculado con el rol fundamental que cumple toda asamblea, como
espejo de la diversidad de opiniones: la bsqueda de consenso en la CPC se debi
apoyar en el voto nico, mayoritario, de cada una de sus delegaciones. Este carcter
nacional de la emisin del voto impeda la expresin de las divergencias internas de
cada delegacin, as como una posible estrategia de construccin de alianzas
ideolgicas, que trascendieran las fronteras nacionales.
La decisin del CMC No. 49/04, Parlamento del MERCOSUR, en la cual se
manifiesta la decisin de crear el Parlamento y se inviste a la CPC como comisin
preparatoria para realizar todas las acciones necesarias en ese sentido, ha
implicado un cambio importante en la dimensin parlamentaria de la integracin.
Seala Oscar Casal que repara uno de los errores de diseo ms significativos
que el MERCOSUR tuvo en la concepcin institucional de Ouro Preto y en particular
para con la CPC. El mismo consisti en que el espacio de representacin de la
dimensin parlamentaria en el MERCOSUR no fuera concebido por los legtimos
representantes: los parlamentarios, quienes ni siquiera fueron consultados. Este
error de diseo explica, en parte, el por qu de algunas fallas estructurales en la
concepcin original de la CPC y de cmo stas probablemente incidieron en la
generacin de los dficit democrticos y de legitimidad que se observan a lo largo de
la historia del MERCOSUR y que son algunas de las razones para las cuales la
creacin del Parlamento del MERCOSUR contribuir a superarlos como un ins trumen
to eficaz de legitimidad y represen tacin democrtica. Sin embargo, los desafos de
esta institucin, como veremos, son an importantes.
Luego de la aprobacin de la decisin del CMC No. 49/04, Parlamento del
MERCOSUR, se instruy a un Grupo de Alto Nivel para elaborar un proyecto de
protocolo para la constitucin del Parlamento del MERCOSUR, que fue aprobado
por la decisin del CMC No. 23/05, de diciembre de 2005.
En el protocolo se afirma tener el convencimiento de que () la instalacin del
Parl amen to del MERCOSUR, con una adecuada represen tacin de los in tereses de los
ciudadanos de los Estados Partes, significar un aporte a la calidad y equilibrio
institucional del MERCOSUR, creando un espacio comn en el que se reflejen el
pluralismo y las diversidades de la regin y que con tribuye a la democracia, la
participacin, la represen tatividad, la transparencia y la legitimidad social en el
desarrollo del proceso de in tegracin y de sus normas. Se reco noce ta m bin () la
importancia de fortalecer el mbito institucional de cooperacin interparlamentaria,
para avanzar con los objetivos previstos de armonizacin de las legislaciones
nacionales en las reas pertinentes y agilizar la incorporacin a los respectivos
ordenamientos jurdicos internos de la normativa del MERCOSUR que requieran
aprobacin legislativa.
El Parlamento del MERCOSUR, despus de un perodo de transicin, ha
sustituido pues a la CPC. En tal sentido, el Protocolo ha establecido dos etapas de
transicin, hasta su conformacin definitiva. En la primera etapa (2007-2010), su
composicin ser paritaria (18 miembros por pas, elegidos de manera indirecta, a
travs de los parlamentos nacionales), si bien se elegirn en forma directa los

parlamentarios que lo conforman, segn el cronograma electoral de cada pas. En
este perodo el Parlamento debe aprobar y proponer al CMC la frmula de su
composicin definitiva, en base al criterio de representacin ciudadana, que
implica una proporcionalidad, si bien atenuada. Asimismo, debe aprobar
52
09/12/2008
10:53:17
53
su primer reglamento interno. En la segunda etapa (2011-2014), su composicin ser ya en

base al criterio ciudadano, con miembros elegidos directamente, considerndose la
posibilidad de que los mandatos sean distintos en funcin de los cronog ramas electorales.
Una vez definitivamente conformado, se prev una eleccin directa y simultnea en
todos los Estados parte, con mandatos nicos e iguales, por 4 aos.
Luego de un proceso arduo de negociaciones, algunas competencias importantes han sido
atribuidas a esta nueva institucin.
Competencias del Parlamento del MERCOSUR (Art. 4 del Protocolo

Constitutivo)
Velar en el mbito de su competencia por la observancia de las normas del MERCOSUR.
Velar por la preservacin del rgimen democrtico en los Estados parte, de conformidad con las normas
del MERCOSUR, y en particular con el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el
MERCOSUR, la Repblica de Bolivia y la Repblica de Chile.
Elaborar y publicar anualmente un informe sobre la situacin de los derechos humanos en los Estados
parte, teniendo en cuenta los principios y las normas del MERCOSUR.
Efectuar pedidos de informes u opiniones por escrito a los rganos decisorios y consultivos del MERCOSUR
establecidos en el Protocolo de Ouro Preto sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de
integracin. Los pedidos de informes debern ser respondidos en un plazo mximo de 180 das.
Invitar, por intermedio de la Presidencia Pro Tmpore del Consejo del Mercado Comn, a
representantes de los rganos del MERCOSUR, para informar y/o evaluar el desarrollo del proceso de
integracin, intercambiar opiniones y tratar aspectos relacionados con las actividades en curso o
asuntos en consideracin.
Recibir, al finalizar cada semestre a la Presidencia Pro Tmpore del MERCO-SUR, para que presente el
programa de trabajo acordado, con los objetivos y prioridades previstos para el semestre.
Realizar reuniones semestrales con el Foro Consultivo Econmico y Social a fin de intercambiar
informaciones y opiniones sobre el desarrollo del MERCOSUR.
Organizar reuniones pblicas, sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integracin, con
entidades de la sociedad civil y los sectores productivos.
Recibir, examinar y en su caso canalizar hacia los rganos decisorios, peticiones de cualquier particular de los
Estados parte, sean personas fsicas o jurdicas, relacionadas con actos u omisiones de los rganos del
MERCOSUR.
09/12/2008 10:53:17
54
Emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integracin, por iniciativa propia o a
solicitud de otros rganos del MERCOSUR.
Con el fin de acelerar los procedimientos internos correspondientes de
entrada en vigor de las normas en los Estados parte, el Parlamento elaborar dictmenes sobre todos los proyectos de normas del MERCOSUR que
requieran aprobacin legislativa en uno o varios Estados parte, en un plazo
de noventa das (90) de efectuada la consulta. Dichos proyectos debern
ser enviados al Parlamento por el rgano decisorio del MERCOSUR, antes
de su aprobacin. Si el proyecto de norma del MERCOSUR es aprobado por
el rgano decisorio, de conformidad con los trminos del dictamen del Parlamento, la norma deber ser remitida por cada Poder Ejecutivo Nacional al
Parlamento del respectivo Estado Parte, dentro del plazo de cuarenta y
cinco (45) das, contados a partir de dicha aprobacin. En caso que la norma
aprobada no estuviera en conformidad con el dictamen del Parlamento, o si
ste no se hubiere expedido en el plazo mencionado en el primer prrafo del
presente numeral, la misma seguir su trmite ordinario de incorporacin.
Los Parlamentos nacionales, segn los procedimientos internos correspondientes, debern adoptar las medidas necesarias para la instrumentacin o
creacin de un procedimiento preferencial para la consideracin de las
normas del MERCOSUR que hayan sido adoptadas de conformidad con los
trminos del dictamen del Parlamento, mencionado en el prrafo anterior. El
plazo mximo de duracin del procedimiento previsto en el prrafo precedente, ser de hasta ciento ochenta (180) das corridos, contados a partir del
ingreso de la norma al respectivo Parlamento nacional. Si dentro del plazo
de ese procedimiento preferencial el Parlamento del Estado Parte rechaza
la norma, sta deber ser reenviada al Poder Ejecutivo para que la presente
a la reconsideracin del rgano correspondiente del MERCOSUR.
Proponer proyectos de normas del MERCOSUR para su consideracin por
el Consejo del Mercado Comn, el que deber informar semestralmente
sobre su tratamiento.
Elaborar estudios y anteproyectos de normas nacionales, orientados a la
armonizacin de las legislaciones nacionales de los Estados parte, los que
sern comunicados a los Parlamentos nacionales a los efectos de su eventual
consideracin.
Desarrollar acciones y trabajos conjuntos con los Parlamentos nacionales,
con el fin de asegurar el cumplimiento de los objetivos del MERCOSUR, en
particular aquellos relacionados con la actividad legislativa.
Mantener relaciones institucionales con los Parlamentos de terceros Estados
y otras instituciones legislativas.
Celebrar, en el marco de sus atribuciones, con el asesoramiento del rgano
competente del MERCOSUR, convenios de cooperacin o de asistencia tcnica
con organismos pblicos y privados, de carcter nacional o internacional.
09/12/2008 10:53:17
Fomentar el desarrollo de instrumentos de democracia representativa

y participativa en el MERCOSUR.
Recibir dentro del primer semestre de cada ao un informe sobre la
ejecucin del presupuesto de la Secretara del MERCOSUR del ao
anterior.
Elaborar y aprobar su presupuesto e informar sobre su ejecucin al
Consejo del Mercado Comn dentro del primer semestre del ao
posterior al ejercicio.
Aprobar y modificar su reglamento interno.
Realizar todas las acciones que correspondan al ejercicio de sus
competencias.
La instalacin plena del Parlamento del MERCOSUR constituye un primer

paso fundamental, una condicin sine qua non, para avanzar hacia la ampliacin
de la representacin poltica, la democratizacin y la legitimacin del proceso de
integracin regional. Esta representa, ni ms ni menos, el involucramiento y el
compromiso efectivo, profundo y pleno de los actores polticos nacionales y de la
sociedad civil en un proceso de integracin regional que enfrenta el desafo de
jugar un rol significativo en un probable nuevo esquema multipolar de poder
global.
El Parlamento tiene actualmente desafos polticos importantes, vinculados a su
desarrollo y fortalecimiento. Su puesta en marcha presenta al liderazgo poltico y
social y a la ciudadana en general, el desafo de asumir con compromiso la
responsabilidad de ser protagonistas de esta innovacin poltico-institucional, con
fuertes consecuencias polticas. El Parlamento del MERCOSUR es la expresin
de la recuperacin de la poltica en una regin que ha sufrido las graves
consecuencias de la implementacin de una lgica mercantil como principio
regulador de la vida social.
Cules son, entonces, algunos de sus principales desafos polticos y tcnicos?
En primer lugar, la definicin del criterio de representacin ciudadana a partir del
cual sern elegidos directamente sus miembros. Esto es, el tema sensible pero
polticamente central de la proporcionalidad atenuada. Para aquilatar la
relevancia de esta cuestin debe advertirse con claridad los alcances jurdicos del
mandato derivado del Protocolo y las consecuencias jurdicas y polticas de su
incumplimiento. Como primer punto, se debe destacar que de conformidad con el
derecho del MERCOSUR, ste tiene la misma jerarqua normativa que el Tratado
de Asuncin y dems instrumentos del derecho originario. En este sentido, el
artculo 24 (clusula revocatoria) del Protocolo Constitutivo del Parlamento del
MERCOSUR (PCPM) prev que quedan derogadas todas las disposiciones de
carcter institucional del Protocolo de Ouro Preto que guarden relacin con la
constitucin y funcionamiento del Parlamento y resulten incompatibles con los
trminos del presente Protocolo, con expresa excepcin del sistema de toma de
decisiones de los dems rganos del MERCOSUR, establecidos en el art. 37 del
55
Protocolo de Ouro Preto. De ello resulta que el PCPM, al tener la misma jerarqua
que el TA y el POP (entre otras normas del derecho originario) y al ser posterior,
puede reformar dichos instrumentos. Lo mencionado no es menor, y en tal
sentido resulta central para desestimar cualquier instrumento que pueda
esgrimirse relativo a que el Derecho del MERCOSUR establece como principio
inalienable
55
09/12/2008
10:53:18
56
e inmodificable la paridad en la representacin y en el nmero de votos entre los
Estados parte. En otras palabras, el PCPM puede establecer un sistema de
representacin y de nmero de votos asignados diferentes segn el Estado del
que se trate. Como segundo punto, con respecto a la exigencia de
representacin ciudadana, esto es, de un sistema proporcional, es necesario
registrar que si bien el Protocolo no menciona expresamente en el texto el
concepto de representacin proporcional, adems de que el mismo es connatural
a todo rgano parlamentario que, tal como lo es el Parlamento del MERCOSUR,
representa a la ciudadana, s se afirma en dicho Protocolo (y por cierto en varias
de sus disposiciones: considerandos, artculos 1, 2, 3 y 5 y disposicin transitoria
4) que la representacin que ostentan los integrantes del rgano no es la de los
Estados parte sino la de los ciudadanos de los mismos. De all que,
coherentemente, el PCPM se separa del sistema clsico de representacin de
Estados, para adoptar la de los ciudadanos. Por ello, el criterio de representacin
ciudadana que se menciona en el artculo 5.1 y la disposicin transitoria 2 del
PCPM es sinnimo de representacin proporcional.
En otras palabras, el Parlamento del MERCOSUR no representa a los Estados sino al
conjunto de ciudadanos que viven en un Estado Parte, de all que la asignacin del
nmero de parlamentarios por Estado debe tener en cuenta (aunque no
exclusivamente) la cantidad de ciudadanos de dicho Estado. Dicho en otros
trminos, la asignacin de un nmero igual de Parlamentarios a todos los
Estados Partes, luego de la primera etapa, viola el Protocolo.
Continuando con los desafos, en segundo lugar, el Parlamento debe definir
una agenda prioritaria para la regin, con una visin de mediano y largo plazo
que parta de una concepcin del proyecto de integracin como estratgico. All,
con certeza deben aparecer temas como la identificacin de las barreras para la
conformacin de una verdadera unin aduanera, las asimetras estructurales y la
promocin de polticas pblicas regionales, la infraestructura, la energa, la
cultura, la construccin de ciudadana.
En tercer lugar, en un esquema en el que, como sealamos, un nmero tan importante de documentos del bloque contina con carcter reservado y las
decisiones concentradas en algunas agencias de los ejecutivos de los Estados
parte, el Parlamento tiene la responsabilidad poltica de involucrarse en el
proceso de reforma institucional del MERCOSUR, actualmente en discusin. Es
el espacio poltico legtimo para convocar a diversos actores pblicos y privados,
locales, nacionales y regionales, para debatir y elaborar una propuesta de
reforma legtima poltica, social y tcnicamente. Una reforma institucional es, ante
todo, una opcin poltica y no tcnica. Si permanece en el mbito tcnico, o
concentrada en los poderes ejecutivos, el nivel de ambicin del resultado no
estar a la altura del proyecto poltico estratgico que la regin merece.
En cuarto lugar, constituye una funcin indelegable del liderazgo poltico del
MERCO-SUR, a travs de su Parla mento, el sensibilizar y crear conciencia en los
pueblos de la regin acerca del carcter estratgico del proyecto de integracin, al
convertirse en sus emisarios e instrumentos, a travs de la coherencia entre un
discurso fuertemente comprometido con el proyecto y un conjunto ambicioso de
propuestas que cuenten con el apoyo poltico de los representantes populares de la

regin. El Parlamento del MERCOSUR debe concentrarse fundamentalmente en la
construccin de consensos para la puesta en marcha de una agenda positiva de
integracin slida, profunda y permanente.
56
09/12/2008
10:53:18
57
4. TEMAS PARA UNA NUEVA AGENDA

Debe reconocerse que la inexistencia de una agenda social efectiva e integral
constituye una de las grandes carencias del MERCOSUR hasta el presente. Las
omisiones flagrantes en la aplicacin de la Carta Socio-Laboral acordada en el
seno del bloque o el predominio poco menos que absoluto de los aspectos
comerciales sobre otros instrumentos de integracin han relegado un vasto
conjunto de necesidades y aspiraciones de las sociedades de la regin y ha
culminado por echar dudas y falta de confianza en nuestras poblaciones respecto
a lo que puede esperarse del MERCOSUR, precisamente en momentos en que
la situacin social de los Estados parte, aunque ha mejorado, sigue sin dejar
demasiados mrgenes para la espera. La necesidad de avanzar en su
formulacin y tratamiento puede bien constituirse entonces en un elemento
articulador de los esfuerzos de la sociedad civil, tanto de cara a la profundizacin
de la integracin como en relacin a un protagonismo social ampliado, todo lo
que converge en la construccin de una arquitectura institucional que habilite
este tipo de acciones..
En suma, como han destacado en forma reiterada las organizaciones como el Foro
Consultivo Econmico y Social (FCES) o la Coordinadora de las Centrales
Sindicales del MERCOSUR (CCSCS) -creada en 1986, un lustro antes del Tratado
de Asuncin-, el debate actual acerca de la reversibilidad o no del MERCOSUR
como proyecto histrico o el de la necesidad o no de su reforma institucional debe
dar paso a una discusin mucho ms abierta y profunda sobre cules son los
mejores modelos y filosofas integracionistas ante los grandes desafos de la
hora.
La Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS) emita tambin
hace unos aos, en medio de una de las Plenarias del FCES de las ltimas
Cumbres, una declaracin categrica en relacin al vnculo estrecho entre
instituciones y modelo de integracin para el MERCOSUR: La superacin de la
crisis no se dar por el retroceso, suspensin o flexibilizacin de los mecanismos
comerciales y polticos vigentes. Al contrario, el momento exige la profundizacin
del proceso de integracin, el fortalecimiento de su estructura institucional y la
adopcin de medidas inmediatas que contemplen metas productivas y sociales.
A partir de las transformaciones mencionadas, actores sociales, partidos polticos y
gobiernos coinciden en esta hora crtica en la demanda de cambios en el modelo
institucional mercosureo: desde el discurso, por ejemplo, parecen expresar una
voluntad poltica indita para impulsar una nueva institucionalidad que consolide
transformaciones profundas como la consolidacin del rol parlamentario y de los
actores de la sociedad civil en el proceso integracionista, no slo como forma de
superar el dficit democrtico del proceso, sino como forma idnea para la
solucin de contenciosos pendientes, para terminar con la inseguridad jurdica
dentro del bloque, y tambin para aumentar la eficacia socioeconmica de sus
acciones. En ese marco, comienza a reivindicarse un perfil de polticas integradas
ms proactivo y articulado, que no se limite a lo arancelario o a una coordinacin

macroeconmica ms retrica que real, sino que ample la agenda hacia temas
como la complementacin productiva y la articulacin de polticas
57
09/12/2008
10:53:18
58
sectoriales, la constitucin de un bloque unificado en sus acciones y definiciones en los

foros internacionales, la promocin de estrategias comerciales conjuntas en bsqueda
de nuevos mercados, entre otros puntos que veremos con ms detalle ms adelante.
Es en ese contexto que comienza a discutirse otra vez en el MERCOSUR una nueva
institucionalidad, como soporte de una nueva agenda y de un nuevo modelo de integracin
regional. Cul es la nueva agenda, ya esbozada por los crticos del MERCOSUR
anterior? Cul era esa nueva agenda que comenz a consolidarse en el discurso a travs
de mltiples documentos, en particular desde la Cumbre de Asuncin de mediados del
2003? Vale la pena detenerse un instante en lo acontecido en esta Cumbre y sobre todo
en los tres documentos all presentados: la propuesta de Brasil Objetivo 2006 (con su
Programa poltico, econmico, social y cultural, su Programa de Unin Aduanera, su
Programa Base de Mercado Comn y su Programa de la Nueva Integracin), la propuesta
argentina sobre El Instituto Monetario del MERCOSUR (con una propuesta gradualista
que a travs de la creacin de un Instituto Monetario del MERCOSUR postulara los pasos
para la concrecin de una moneda comn dentro de plazos viables y negociados) y la
propuesta de Paraguay sobre Tratamiento de Asimetras (en el que se plantea la necesidad del reconocimiento de las asimetras econmicas y sociales, con un consiguiente
trato diferencial para los pases ms pequeos del bloque). En esos tres documentos se
perfilaba una nueva agenda que apuntaba a un MERCOSUR integral, no solamente
comercial, y que incorporaba en serio el tema de una nueva institucionalidad que fuera
funcional al modelo integracionista en ciernes.
Cul podra ser el listado sucinto de los titulares de esta nueva agenda? Hagamos
una pequea resea:
coordinacin macroeconmica, en particular, de las polticas cambiarias;
complementacin productiva, a travs de los Foros de Competitividad y del establecimiento de cadenas productivas mercosureas;
complementacin de polticas (energticas, educativas, culturales, de derechos

humanos, etc.);
complementacin de infraestructuras; consolidacin y aplicacin efectiva de la Carta
Socio- Laboral; tratamiento serio de la propuesta ya acordada de libre circulacin de
personas; reconocimiento de asimetras y flexibilidades, en especial en relacin a
Paraguay y Uruguay;
negociacin internacional como bloque ante terceros y en foros internacionales;
estrategia comercial conjunta; estrategias de financiamiento intrazona; incorporacin
de nuevos socios; nueva institucionalidad.
Ninguno de los temas de esta nueva agenda est desprovisto de problemas y de
contradicciones, todos ellos exigen mucha negociacin poltica y no es augurable un
proceso de cambio rpido, sin conflictos, vertiginoso, a pesar de que son tpicos que hace
tiempo estn en el debate sobre el futuro del bloque regional y que los nuevos contextos
hacen resurgir. Los obstculos en esta direccin no resultan menores: el imperativo de
TPT
09/12/2008 10:53:18
las exigencias acrecentadas de sociedades nacionales profundamente heridas por la crisis

de hace un lustro y hoy conmovidas por las incertidumbres provocadas por la crisis
financiera internacional; la tentacin siempre presente de acuerdos bilaterales por
parte de un pas socio con resultados coyunturales, que recobra impulso ante el
fracaso proactivo del bloque en la consecucin de logros positivos en su agenda
externa comn; las diferencias de patrones de comercializacin entre las
economas de los pases socios; el esbozado debilitamiento de los gobiernos
nacionales; los escasos avances obtenidos en los mbitos de la negociacin
internacional del comercio; la heterogeneidad de economas y sociedades; etc.
Sin embargo, sin voluntarismo ni visiones ingenuas, la actual coyuntura parece
perfilarse como una oportunidad a no desperdiciar.
Cul puede ser el rumbo entonces? De qu MERCOSUR comienza a
hablarse? Es el MERCOSUR de la complementacin productiva, de los foros de
complementacin productiva. Es el MERCOSUR que necesita, desde una
asuncin plena de su condicin de proyecto poltico, articular polticas activas y
sectoriales de proyeccin regional, por ejemplo, en el campo de las polticas
energticas, fitosanitarias, en materia agrcola y pecuaria, en la coordinacin de
infraestructura para uso comn, en la adopcin de polticas de frontera.
Es un MERCOSUR que discute en serio la libre circulacin de personas, pero
incorporando en la agenda la necesidad de proyectar, divulgar y consolidar un
gran acuerdo en relacin a la Carta Socio Laboral, que ha aprobado como
documento y que reconoce derechos, pero que en las actuales condiciones se
presenta como de nula aplicacin y dudosa aplicabilidad.
Es el MERCOSUR que por muchos motivos, con otros bloques del mundo, debe
contribuir a contestar el desafo de reconstruir un nuevo orden internacional viable,
que tiene que actuar como bloque en mbitos internacionales, en mbitos
multilaterales, a partir del reconocimiento externo de personera internacional,
como un bloque que puede hablar con otros bloques.
Y en un contexto de pugna asimtrica entre unilateralismo impuesto y
posibilidades dificultosas de un multilateralismo alternativo, la emergencia de un
nuevo bloque que por otra parte se proyecta hacia Amrica del Sur a travs del
reciente formato UNASUR, adquiere una dimensin de proyeccin internacional
fuerte. Es la necesidad de actuar en la negociacin internacional como un bloque
unificado ante terceros, ms all de condiciones en parte diferentes pero que no
obstan para la concrecin negociada de posturas efectivamente comunes.
Es la idea de defender la bsqueda de mercados, ratificando la filosofa del
regionalismo abierto, pero discutiendo agendas sustantivas de las negociaciones
internacionales, discutiendo con seriedad temas que comprometen nuestras
economas, como la nueva articulacin de los organismos internacionales y sus
intervenciones en el plano de las polticas nacionales, como el tema de la
propiedad intelectual, como el tema de las compras gubernamentales, como el
tema de la rediscusin de los subsidios respecto de la produccin agrcola.
Es el MERCOSUR que comienza a hablar de estrategias comerciales conjuntas, que
busca la interlocucin con otros bloques, no slo la triangulacin clsica con
Estados Unidos y con la Unin Europea, sino que busca tambin negociaciones
59
ms firmes con
59
09/12/2008
10:53:18
60
China, con Japn, con Sudfrica, con Rusia, con los pases rabes. Es el
MERCOSUR que busca estrategias definanciamiento intrazona, pensadas desde la
eventualidad de bancos tanto de fomento o inversiones como de un Banco
Central al estilo europeo.
Aun con una agenda ms corta y viable en lo inmediato, que recorte desde
una lgica ms moderada e incremental los mltiples temas que aparecen, existe
una conviccin que comienza a generalizarse y que debe reiterarse una vez ms:
la actual institucionalidad, aun con los importantes cambios y creaciones
incorporadas ltimamente, resulta disfuncional para la consecucin de
logros efectivos en varios de estos planos novedosos de la agenda ms
actual.
Se trata en suma de un MERCOSUR que se orienta hacia una nueva institucionalidad que supere las deficiencias del MERCOSUR originario del 91, que profundice los
avances y que supere las omisiones del Protocolo de Ouro Preto de 1994, que consolide el
camino iniciado -aunque con altibajos y en lgica aluvional e inorgnica- con las
creaciones institucionales del ltimo tiempo. En ese marco, no puede resultar
casual que lo que se comienza a discutir es la necesidad de un nuevo
MERCOSUR que cuestione el interpresidencialismo extremo, y que incorpore el
tema de la evolucin (no impuesta, sin hegemonismos, con mucha negociacin
poltica) hacia una tensin ms equilibrada entre intergubernamentalismo y
espacios regionalistas efectivos. Se trata de un MERCOSUR que ratifica y
profundiza su insoslayable naturaleza de proyecto poltico. Es el MERCO-SUR
que consolida la necesaria transformacin de la mera secretara administrativa en
una secretara tcnica con proyeccin poltica, lo que requiere asesoramiento
tcnico y acadmico efectivos como los que ha comenzado a tener, capaz de ser
una usina, un gran think tank regional, para alimentar -sin subordinaciones
recelosas ni falta de transparencia- el funcionamiento de los otros rganos del
organigrama MERCOSUR.
Es el MERCOSUR que debera recomenzar a discutir la creacin de un
Instituto Monetario que viabilice la cada vez ms indispensable convergencia
cambiaria, embrin de un Banco Central regional. Se trata tambin de poner en
funcionamiento pleno lo dispuesto en el Protocolo de Olivos pero tambin de
seguir avanzando hacia la creacin de un verdadero Tribunal Permanente de
Justicia. Es un MERCOSUR que comienza a reformular las relaciones entre los
propios rganos decisorios de su formato institucional, exigindoles un
funcionamiento menos episdico y ms sistemtico, una conduccin ms
transparente y cotidiana.
No debe pensarse el MERCOSUR desde la identidad coyuntural de gobiernos que
ideolgicamente puedan ser ms o menos afines. Ya se ha advertido que
constituye un grave error. No es la experiencia de los procesos de integracin
exitosos. Por cierto que el que haya gobiernos afines ideolgicamente puede
ayudar mucho a avanzar en acuerdos. Pero si lo que se quiere es avanzar pero
con profundidad, la acumulacin en materia institucional es el mejor resguardo y
el instrumento ms idneo para obtener los logros econmicos y sociales que
nuestros pueblos necesitan cada vez con ms urgencia. Por supuesto que
-repitmoslo una vez ms- no hay modelo institucional neutro y que las
coyunturas de afinidad ideolgica entre los gobiernos socios ayudan a avanzar.
Pero precisamente para aprovechar al mximo esas oportunidades, se debe
pensar institucionalmente, hay que crear instituciones, que consoliden desde la
negociacin poltica avances que sea muy difcil luego revertir. Aprendamos (sin
copiar, por cierto)
60
09/12/2008
10:53:19
61
de los exitosos: la Unin Europea no fue formada para gobiernos socialdemcratas, para
gobiernos demcrata-cristianos, para gobiernos liberales. No hay proceso de integracin
de gobiernos democrticos, cuya vida natural es la de la rotacin en el poder y la de la
incertidumbre de los resultados electorales, que pueda hacerse articulado rgidamente a
una propuesta ideolgica cerrada del bloque regional del que se participa.
Por eso, si se quiere aprovechar la oportunidad que hoy est presente y que surge como
una demanda efectiva desde nuestros pases que no tienen salida en solitario (por cierto
que no la tiene el Uruguay, pero tampoco es tan claro creo que la tengan Argentina y aun
este Brasil devenido en actor global pleno pero que debe tener su respaldo en la regin)
se tendr que afirmar una nueva institucionalidad, que supere el dficit democrtico
que ha tenido el proceso, que supere ese interpresidencialismo que ha generado una
suerte de superejecutivismo absolutamente inejecutivo, que arraigue la legitimidad del
MERCOSUR en nuestras sociedades, pero que al mismo tiempo le d al MERCOSUR la
posibilidad de responder con efectividad a otra agenda, que es la que responde mejor a
esta nueva coyuntura que nos est exigiendo otras formas de pensar, no slo en clave
nacional sino en clave regional e internacional. En suma, se requiere una
institucionalidad funcional y operativa para los nuevos contextos.
TPT
09/12/2008 10:53:19
62
TABLA DE ABREVIATURAS
CCM: Comisin de Comercio del MERCOSUR
CMC: Consejo del Mercado Comn
CPC: Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR.
CRPM: Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR
FCES: Foro Consultivo Econmico y Social del MERCOSUR
FCCP: Foro de Consulta y Concertacin Poltica
FCCR: Foro Consultivo de Ciudades y Regiones
GMC: Grupo Mercado Comn
PCPM: Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR
PO: Protocolo de Olivos
POP: Protocolo de Ouro Preto
REMI: Reunin Especializada de Municipios e Intendencias
SGTs: Subgrupos de Trabajo
SM: Secretara del MERCOSUR
TA: Tratado de Asuncin
TPR: Tribunal Permanente de Revisin
$
#
62
09/12/2008
10:53:19
SOBRE LOS AUTORES

Gerardo Caetano es Doctor en Historia y Director Acadmico de CEFIR.
Mariana Vzquez es Licenciada en Ciencias Polticas.
Deisy Ventura es Doctora en Derecho por la Universidad de Paris 1, Panthon-Sorbonne, y
Profesora de Derecho Internacional del Instituto de Relaciones Internacionales de la
Universidad de So Paulo.
09/12/2008 10:53:19
TPT
09/12/2008 10:53:19

Reforma institucional del MERCOSUR: Análisis de un reto

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Reforma institucional del MERCOSUR: Análisis de un reto

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

0

Introduccin. Sobre qu discutimos cuando debatimos

Diagnstico del eje funcional

Diagnstico del eje legitimidad democrtica

Dimensin de la participacin de la sociedad civil

Temas para una nueva agenda

sociedad civil y/o a los gobiernos locales, descentralizando la definicin e