UNIVERSIDADE FEDERAL DO TOCANTINS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIAS DO AMBIENTE

JOO APARECIDO BAZOLLI

Os Efeitos dos Vazios Urbanos no Custo de Urbanizao da Cidade de

Palmas TO.

Palmas - TO
2007

ii

JOO APARECIDO BAZOLLI

Os Efeitos dos Vazios Urbanos no Custo de Urbanizao da Cidade de

Palmas TO.

Dissertao apresentada ao Programa de Psgraduao Stricto Sensu em Cincias do Ambiente, da

Universidade Federal do Tocantins, como requisito
parcial para obteno do ttulo de Mestre em Cincias
do Ambiente.
Orientador: Prof. Dr. Waldecy Rodrigues

Palmas - TO
2007

iii

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Biblioteca da Universidade Federal do Tocantins
Campus Universitrio de Palmas
B364e Bazolli, Joo Aparecido
Os Efeitos dos vazios urbanos no custo de urbanizao da Cidade de Palmas
TO. / Joo Aparecido Bazolli. Palmas, 2007.
154 f.
Dissertao (Mestrado) Universidade Federal do Tocantins, Ps-Graduao em
Cincia do Ambiente, 2007.
Orientador: Prof. Dr. Waldecy Rodrigues
1. Cidade. 2. Urbanizao. 3. Expanso urbana. 4. Densidade urbana. 5. Infraestrutura. I. Ttulo
CDU 504

Bibliotecrio: Paulo Roberto Moreira de Almeida

CRB-2 / 1118
TODOS OS DIREITOS RESERVADOS A reproduo total ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer
meio deste documento autorizado desde que citada a fonte. A violao dos direitos do autor (Lei n 9.610/98)
crime estabelecido pelo artigo 184 do Cdigo Penal.

iv

JOO APARECIDO BAZOLLI

Os Efeitos dos Vazios Urbanos no Custo de Urbanizao da Cidade de

Palmas TO.

Essa dissertao foi julgada e aprovada pelos membros

da Banca Examinadora no Programa de PsGraduao Stricto Sensu em Cincias do Ambiente, da
Universidade Federal do Tocantins / UFT, em sesso
realizada no dia 27 de maro de 2.007, para obteno
do grau de Mestre em Cincias do Ambiente.
Linha de pesquisa da rea de concentrao de
estratgias da Sociedade para Desenvolvimento
Sustentvel - Polticas pblicas para Desenvolvimento
Sustentvel.
Coordenadora do programa Prof Dr Paula Benevides de Morais

Banca Examinadora:
Prof. Dr. Jos Ramiro Lamadri Marn
Prof. Dr. lvio Quirino Pereira

Orientador Professor Dr. Waldecy Rodrigues

Palmas - TO
2007

v
AGRADECIMENTOS

A todos que, diretamente ou indiretamente, contriburam para a realizao deste

trabalho.
Ao Professor Waldecy Rodrigues, pela ateno, compreenso e superao no
trabalho de orientao.
Aos colegas da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitao
SEDUH de Palmas, pelo pronto atendimento aos pedidos e solicitaes de dados e
informaes extremamente teis ao estudo.
Ao colega Luis Hildebrando, Diretor de Planejamento Territorial da SEDUH por
entender o esprito do estudo e estar sempre pronto com entusiasmo para colaborar com
sugestes.
Aos colegas e professores do mestrado pelo constante incentivo mesmo diante das
adversidades e dificuldades que foram transpostas no transcorrer do curso.
Aos colegas do CEULP/ULBRA pelo incentivo e contribuio ao estudo, ao grupo
dos cursos tecnolgicos que suportaram as tenses resultantes da presso existente no
decorrer do processo de construo do trabalho, em especial a professora Silvria pela
competente conduo na reviso do trabalho.
Aos meus familiares, aos filhos Roberta e Rodrigo, pelo incentivo, em especial a
minha esposa Rita, que suportou a ausncia e falta de ateno, alm da sua contribuio
efetiva na conduo do trabalho.
Aos amigos, aos colegas e as inmeras pessoas annimas que atenderam
prontamente aos pedidos de informaes e dados dos mais diversos rgos e entidades.

vi
SUMRIO
TABELA......................................................................................

viii

GRFICOS..................................................................................

ix

FIGURAS.....................................................................................

MAPAS........................................................................................

xi

SIGLAS........................................................................................

xii

RESUMO.....................................................................................

xiii

ABSTRACT.................................................................................

xiv

INTRODUO............................................................................
METODOLOGIA.........................................................................
CAPITULO I: ABORDAGEM ESTRUTURAL DOS VAZIOS
URBANOS...................................................................................
1.1. Conceitos e modelo.....................................................

15
17

1.2. Mercado de solos.........................................................

26

1.3. Estudo comparativo......................................................

29

1.4. Evoluo do estudo sobre os vazios urbanos...............

30

CAPTULO II: A OCUPAO DO SOLO E OS

ELEMENTOS DA SUA DINMICA: ESPAO URBANO,
PREO E URBANIZAO........................................................
2.1. Espao urbano.............................................................

33
33

2.2. A dinmica espacial da cidade.....................................

34

2.3. Mercado imobilirio e o valor do solo urbano.............

35

2.4. Espao e periferia........................................................

42

CAPTULO III: DESENHO URBANO, DENSIDADE E O

CUSTO DE URBANIZAO. ...................................................
3.1. Desenho urbano............................................................

45
45

3.2. Densidade urbana.........................................................

47

3.3. Custo de urbanizao...................................................

53

CAPTULO IV: CIDADES SUSTENTVEIS...........................

CAPTULO V: LEGISLAO URBANA E AMBIENTAL
BRASILEIRA...............................................................................
5.1. Histrico da Legislao Urbana no Brasil...................

60
68
68

5.2. Constituio Federal.....................................................

70

5.3. Lei 10.257, de 2001, O Estatuto da Cidade............

72

5.4. Plano Diretor................................................................

76

5.5. Norma Ambiental Urbana............................................

78

24
24

vii
RESULTADOS E DISCUSSES................................................
1. Localizao e contexto histrico de Palmas-TO.............

82
82

2. A evoluo da ocupao da cidade.................................

86

3. Anlise do Mercado Imobilirio.....................................

97

4. Caracterizao dos Vazios Urbanos em Palmas-TO.......

105

5. Custo de Urbanismo: Uma abordagem comparativa......

110

5.1. Capitais brasileiras..................................................

110

5.2. Densidade urbana de Palmas-TO............................

118

5.3. Custo de Urbanismo em Palmas-TO.......................

125

5.4. Custo de Urbanismo e o Plano Plurianual de

Palmas-TO.....................................................................
6. Os efeitos dos vazios urbanos no Custo de Urbanizao

129
132

7. Cenrios: Perspectivas da ocupao de Palmas-TO para

os prximos 10 anos......................................................
7.1. Projeo de crescimento populacional de Palmas-TO
em 10 anos.....................................................................
7.2. Cenrio 1: Reduo do atual permetro urbano de
28.415 hectares para 16.000 hectares, tendncia de
reteno da expanso urbana e adensamento da regio
central ...........................................................................
7.3. Cenrio 2: Permanncia da condio atual com
permetro urbano de 28.415 hectares e tendncia de
crescimento da regio Palmas norte........................................................................
CONCLUSO..............................................................................

138
139

140

142
143

REFERNCIAS...........................................................................

146

NOTAS.........................................................................................

151

ANEXOS......................................................................................

153

viii

TABELAS
Tabela 1

Participao mdia em porcentagem das diferentes partes nos

custos totais dos subsistemas urbanos

56

Tabela 2

Custo mdio das redes urbanas em funo da densidade

58

Tabela 3

Custo por usurio das redes urbanas no nvel urbano para as

cidades de porte mdio

59

Tabela 4

Populao urbana e rural no Brasil

79

Tabela 5

Crescimento Demogrfico 1991 a 2000

85

Tabela 6

Lanamento de Loteamento-1991

88

Tabela 7

Ocupaes irregulares em Palmas-TO

95

Tabela 8

Vazios Urbanos de Palmas-TO por quadra

109

Tabela 9

Custo de Urbanismo das capitais brasileiras

111

Tabela 10

reas Urbanizadas da Amaznia legal

113

Tabela 11

Anlise do Custo de Urbanismo

114

Tabela 12

Densidade urbana: Cidades/ reas

116

Tabela 13

Densidade Urbana Quadras de Palmas-TO

119

Tabela 14

Custo de Urbanismo Dados econmicos - Palmas-TO

128

Tabela 15

Quadro de Obras de Infra-estrutura Urbana PPA

2006/2009

Tabela 16

130

Obras de Infra-estrutura Urbana PPA 2006/2009

Pavimentao de Quadras internas

131

Tabela 17

Custo para implantao de quadra padro em Palmas-TO

133

Tabela 18

Custo mdio das redes urbanas em funo da densidade

adaptada para Palmas-TO

Tabela 19

Tabela 20

135

reas de Palmas em relao a densidade urbana e Custo

Urbano

141

Custo de Urbanizao e Urbanismo de Palmas-TO

142

ix
GRFICOS
Grfico 1 Ocupaes irregulares percentuais por regio

96

Grfico 2 Valor atribudo pelo Mercado Imobilirio e Planta de Valores

Genricos Imobilirios PMP - 2000

98

Grfico 3 Relao entre densidade demogrfica e custo de urbanismo per

capita em capitais selecionadas em reais (R$) 2005

117

Grfico 4 Densidade urbana das capitais brasileiras hab/ha

118

Grfico 5 Custo de urbanismo Incidncia s/ total de despesas - 2005

129

Grfico 6 Incidncia s/ o custo total para implantao de quadra padro

em Palmas-TO

134

Grfico 7 Relao do custo da rede com a densidade urbana

136

Grfico 8 Projeo de crescimento populacional de Palmas-TO

139

Grfico 9 Densidade por hectare Projeo 10 anos

140

x
FIGURAS
Figura 1

Esquema representativo de formao do sentido dos lugares

Figura 2

Jardim Santa Helena Alameda 2

46
100

xi
MAPAS
Mapa 1

Localizao de Palmas-TO

83

Mapa 2

Confrontaes de Palmas-TO

84

Mapa 3

Extenso urbana da cidade de Palmas-TO

87

Mapa 4

Lanamento de Loteamentos de 1991

89

Mapa 5

Expanso Urbana de 1989 a 2006

91

Mapa 6

Loteamento ARSO 31

93

Mapa 7

Extenso da regio norte de Palmas-TO

102

Mapa 8

Localizao do Residencial Polinsia

104

Mapa 9

Vazios Urbanos de Palmas-TO

107

Mapa 10

Localizao da ARSO 51

108

Mapa 11

Quadras escolhidas para estudo da densidade de Palmas-TO

120

Mapa 12

Densidade populacional por quadra cidade de Palmas-TO

121

Mapa 13

Habitaes precrias na regio central da cidade

123

Mapa 14

Locais precrios Regio sul da cidade de Palmas TO

126

xii
SIGLAS

SEDUH-PMP: Secretria do Desenvolvimento Urbano e Habitao da Prefeitura

Municipal de Palmas
IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
GIUG: Gerncia de Informaes Urbansticas Georefernciadas da SEDUH-PMP
PIB-M: Produto Interno Bruto do Municpio
IDHM: ndice de Desenvolvimento Humano do Municpio

xiii

RESUMO

A cidade de Palmas, capital do Estado do Tocantins, destaca-se por, embora ser planejada e
ter apenas dezessete anos de fundao, apresentar problemas de vazios urbanos, expanso
desordenada e elevado Custo de Urbanizao. Justificou-se o estudo pela observao da vasta
rea de vazios urbanos na regio central da cidade, seguida pela sua baixa densidade
populacional, em relao ao plano original urbanstico. Esses fatores inicialmente so
atribudos expanso desordenada da cidade e considerados preponderantes para a
formulao da hiptese de que os vazios urbanos apresentam efeitos econmicos no Custo de
Urbanizao da cidade. Objetivou-se com o estudo analisar os efeitos dos vazios urbanos no
Custo de Urbanizao da cidade. Buscou-se identificar e quantificar os vazios urbanos
existentes na cidade de Palmas; analisar as razes e os fatores que determinam a sua presena
e permanncia na regio central da cidade; analisar a expanso urbana e o crescimento
desordenado da cidade; analisar a relao dos vazios urbanos com o mercado imobilirio e
estudar a densidade urbana. No estudo foi utilizado o mtodo do Custo Mdio das redes
urbanas em funo da densidade (MASCAR, 1987) desenvolvido por meio de levantamento
de dados secundrios. Foi realizada no contexto metodolgico a anlise dos vazios urbanos,
da densidade populacional, da expanso da cidade, do Custo de Urbanismo e de Urbanizao.
No estudo se concluiu que os vazios urbanos provocam efeitos no Custo de Urbanizao, pelo
espalhamento da cidade, fator da baixa densidade urbana e do elevado custo/ benefcio
decorrente da implantao de infra-estrutura. Desta maneira foi proposto no estudo a
conteno da expanso da cidade pela reduo do permetro urbano atual de 28.415 hectares
para 16.000 hectares e a criao de polticas pblicas voltadas para o adensamento da regio
central da cidade, com a ocupao dos vazios urbanos existentes nesta regio, que esto
dotados de infra-estrutura.

Palavras chave: Cidade, Urbanizao, Expanso urbana, Densidade urbana, Infra-estrutura.

xiv

ABSTRACT

Palmas city, the Tocantins State capital, is distinguished for (even so it is planned and it is
only seventeen years old) presenting problems of urban emptiness, expansion disorder and
raised Urbanization Cost. The present study is justified for the observation of a vast area of
urban emptiness in the city central region, followed for its low population density, in relation
to the original urban plan. These factors initially are attributed to the citys disordered
expansion and considered preponderant for the hypothesis construction of that the urban
emptiness present economic effect in the citys Urbanization Costs. The objective of the
present study is to analyze the effect of the urban emptiness in the city Urbanization Cost.
One searched to identify and to quantify the existing urban emptiness in Palmas city; to
analyze the reasons and the factors that determine its presence and permanence in the central
region of the city; to analyze the urban expansion and the city disordered growth; to analyze
the relation of the urban emptiness with the real estate market and to study the urban density.
It was used in the study the urban nets Average Cost method in function of the density
(MASCAR, 1987) developed by means of secondary data-collecting. The analysis of the
urban emptiness, of the population density, of the city expansion, of the Urbanism Cost and of
Urbanization was carried through in this methodological context. In the study it was
concluded that the urban emptiness provoke effects in the Urbanization Cost, for the
scattering of the city, factor of the low urban density and the raised cost/benefit resultant of
the infrastructure implantation. In this way it is recommended in the study the containment of
the city expansion through the reduction of the current urban perimeter from 28.415 hectares
to 16.000 hectares and the creation of public politics toward the occupancy of the city
downtown, with the occupation of the existing urban emptiness in this region, that are
endowed with infrastructure.

Key-words: City, Urbanization, urban expansion, urban density, infrastructure.

15
INTRODUO
Palmas, capital do Estado do Tocantins, embora seja uma cidade planejada e com
apenas dezessete anos de fundao, apresenta srios problemas urbanos resultantes do
crescimento desordenado, como a expanso perifrica decorrente dos vazios urbanos e os
seus efeitos no elevado custo para a implantao e da manuteno da infra-estrutura e
equipamentos pblicos na cidade.
O crescimento da cidade foi gerado por programas de incentivo do governo estadual
que atraram considerveis fluxos migratrios oriundos das mais diversas regies do pas,
estimulados pelas facilidades na aquisio de lotes, muitos deles doados. Por essa razo se
verificou considervel crescimento populacional, registrado principalmente nos primeiros
dez anos da sua fundao, que foi acompanhado pela implantao de infra-estrutura urbana
na regio central da cidade e pelo fomento dos meios produtivos. Essas transformaes
levaram a uma expressiva valorizao do mercado imobilirio.
Este estudo se prope a contribuir com a investigao dos efeitos dos vazios urbanos
sobre o custo de urbanizao da cidade de Palmas - TO. Com essa proposta, foi estabelecida a
relao entre os vazios urbanos e o custo de urbanizao da cidade, considerando a densidade
demogrfica local.
A investigao no estudo tem a finalidade de responder questo: Quais os efeitos
dos vazios urbanos no custo de urbanizao da cidade de Palmas - TO?
Justifica-se o estudo pela observao da vasta rea de vazios urbanos na regio
central da cidade, seguida por sua baixa densidade populacional, em relao ao seu plano
original de implantao. Fatores inicialmente atribudos expanso desordenada da cidade e
considerados preponderantes para a formulao da hiptese que os vazios urbanos apresentam
efeitos econmicos no custo da implantao e da manuteno da infra-estrutura e de
equipamentos pblicos na cidade.
Segundo dados do IBGE, projeo para o ano de 2005, a densidade populacional
urbana de Palmas era de 7,3 habitantes por hectare, muito abaixo da mnima suportvel
prevista por Mascar (1987o) de 40 pessoas por hectare, e com distncia ainda maior do seu
plano original de implantao, que previa a densidade de 300 pessoas por hectare.
Com relao ao mercado imobilirio da cidade, verifica-se a reteno de terras
providas de infra-estrutura na sua regio central, com fins especulativos, considerada indutora
do crescimento descontnuo da mancha urbana. Os vazios urbanos gerados nesse processo
dificultam e encarecem a urbanizao da cidade, por seu elevado custo, devido a dois fatores.

16
Primeiro por provocar a extenso de redes para as reas perifricas como: pavimentao de
ruas e avenidas; redes de guas; esgoto e de energia eltrica; iluminao pblica; escolas;
creches; posto policial; praas e estruturas de lazer. Segundo, pela desnecessidade dessa
expanso, afinal a cidade na sua regio central possui reas urbanizadas sem ocupao.
A dinmica desencadeada pelo mercado imobilirio provocada pela reteno de terra
pode ser verificada pela existncia de reas ociosas dentro do permetro urbano,
principalmente na sua regio central, sejam lotes ou glebas, que ocasionam a diminuio da
oferta de terra urbanizada e resultam na elevao artificial do seu valor. Como conseqncia
desse processo, as pessoas menos providas de recursos so empurradas para as reas
perifricas da cidade. Esses locais perifricos na maioria das vezes so constitudos por
loteamentos clandestinos, descontnuos e longe do aglomerado central, fator que torna a
cidade cada vez mais espraiada e refora o avano do urbano sobre o rural, ampliando a
degradao do ambiente que, embora no avaliado neste estudo, se d em razo desse avano
pela prpria ocupao do espao.
A proposta da pesquisa decorreu pela preocupao de que a cidade, mesmo com a
existncia de vazios urbanos na sua regio central, apresenta de maneira desordenada e
contnua uma expanso perifrica. Outros fatores que se agregaram anlise foram a
observao das atividades do mercado imobilirio sob a tica da sistemtica da elevao
artificial do valor da terra, prtica comum nesse setor, e a constatao da baixa densidade
populacional da cidade, inicialmente atribuda ao seu crescimento espraiado.
Dessa maneira, pretendeu-se possibilitar a formulao de novas propostas de estudos
do gnero, principalmente por tratar do espao urbano, do meio ambiente construdo e do
custo de urbanizao, com o intuito de estabelecer a sustentabilidade da cidade.

17

METODOLOGIA
Este estudo foi realizado a partir de consultas preliminares com subsidio terico
multidisciplinar, seguido por levantamento de dados histricos da cidade, bem como, pela
identificao e quantificao dos vazios urbanos na cidade, pela anlise da forma de expanso
e de ocupao urbana desde a sua implantao, pela anlise do mercado imobilirio, pelo
levantamento de indicadores de crescimento, densidade e econmicos, pela anlise
cartogrfica para identificao dos espaos na cidade, pela projeo de cenrios com base nos
resultados encontrados na pesquisa.
O parmetro para a anlise foi o permetro urbano de Palmas - TO, estabelecido pela
Lei Complementar N 58, de 16 de setembro de 2002, que instituiu o Macrozoneamento
Territorial da cidade. De acordo com essa normativa, a Macrozona Urbana corresponde
poro do territrio do municpio apropriada predominantemente s funes urbanas, tendo
sido definida a partir das reas j urbanizadas e dos vetores de expanso urbana Norte e Sul,
com rea de 28.415 hectares e suas confrontaes estabelecidas pela referida lei.
Foram utilizados no trabalho, para identificao de localidades, dois tipos de mapas:
em desenho e ortofotos, com os indicativos das coordenadas geogrficas.
Os mapas em desenho, integrantes deste estudo foram elaborados a partir da matriz
fornecida pela Secretria do Desenvolvimento Urbano e Habitao da Prefeitura Municipal de
Palmas. Na elaborao, foram utilizados os Softwares: Corel Draw12 2003, para assinalar
as localidades e as informaes indicativas do texto e o Autodesk - AutoCAD 2005, para
realizar as anlises e observaes internas das quadras e realizao dos clculos de reas.
Os mapas utilizados no trabalho, em ortofotos, e as distncias medidas com o uso de
georeferenciamento, foram realizadas com o auxlio do Google Earth Image/
DigitalGlobe/2006 e 2007 - (Imagens de Satlite).
As fotografias, que compem o acervo do trabalho e mostram as imagens
identificadas pela localizao dos mapas, foram produzidas pelo autor e organizadas com o
auxlio do Software Picasa Verso 2.6.0 (Build 35.97.0) (Google, 2006) MSWin.
As tabelas e os grficos que compem o estudo foram elaboradas com o auxlio do
Software BrOffice.org 2.1- PlanCal (Microsystems, 2006), com a finalidade de mostrar os
diversos indicadores pesquisados e inter relacion-los.

18
Etapas da pesquisa
A pesquisa foi desenvolvida obedecendo s seguintes etapas:

Subsdio terico e reviso de literatura

A partir de consultas preliminares com subsdio multidisciplinar, foi realizado o
embasamento terico do estudo, dividido em cinco captulos, assim estruturado: Captulo I:
Abordagem estrutural dos vazios urbanos; Captulo II: A ocupao do solo e os elementos da
sua dinmica: espao urbano, preo e urbanizao; Captulo III: Desenho urbano, densidade e
o custo de urbanizao; Captulo IV: Cidades sustentveis; e Captulo V: Legislao urbana e
ambiental brasileira.
Resultados e Discusses

1) Localizao e contexto histrico de Palmas TO

Por meio de base cartogrfica, foi realizada a localizao de Palmas, no contexto
regional e local, com as suas confrontaes e o apontamento das suas coordenadas
geogrficas, bem como, realizado um levantamento histrico da sua implantao. Os dados
coletados junto ao IBGE, outras instituies e do SIMBRASIL1 possibilitaram analisar
questes relacionadas ordem econmica local, indicadores como PIB municipal, renda per
capita, nvel de pobreza, dficit habitacional, IDHM -ndice de Desenvolvimento Humano
Municipal.

2) A evoluo da ocupao da cidade

Com levantamento de dados por meio de mapas, identificao de registro de
loteamentos no Cartrio de Registro de Imveis, foi analisada a evoluo da ocupao
espacial de Palmas no perodo de 1991 a 2006. A anlise da expanso e ocupao da cidade
foi realizada com os dados cedidos pela SEDUH, com o levantamento da legislao
urbanstica do municpio e de sua base cartogrfica. A utilizao do Google Earth
Image/DigitalGlobe/2006 e 2007 (Imagens de Satlite) e os levantamentos cartogrficos
do Plano Diretor de Palmas possibilitaram analisar a tendncia da expanso da cidade, com o
mesmo critrio, o movimento da sua ocupao espacial, por fim a identificao das reas
centrais urbanizadas sem ocupao.

19
3) Anlise do mercado imobilirio
Com a finalidade de identificar os valores de mercado de lotes vazios em relao
base tributria para cobrana do imposto predial e territorial urbano2, bem como a valorizao
dos imveis no deslocamento centro-periferia, foi realizado o levantamento de valores de
lotes por metro quadrado, nas quadras que foram selecionadas. A avaliao dos imveis foi
realizada pela Cmara de Valores Imobilirios do Estado de Tocantins, em 2007, que mantm
um banco de dados comparativos de valores de imveis urbanos. Com os dados levantados,
foi possvel analisar o mercado imobilirio no que tange a elevao artificial do valor da terra
para comercializao futura. Outro aspecto importante foi a possibilidade de estabelecer o
comparativo entre o preo praticado pelo mercado imobilirio e o valor utilizado pela
prefeitura municipal como base de clculo para os impostos imobilirios, especificamente o
imposto predial territorial urbano, calcado na Planta de Valores Genricos da Prefeitura
Municipal de Palmas, aprovada pela Lei N 965/2000. Esse relacionamento permitiu, no
estudo, um melhor entendimento da dinmica que acontece entre os valores praticados pelo
mercado imobilirio e o baixo valor dos impostos, que esto relacionados propriedade
imobiliria e so devidos municipalidade. Condio, que por si s, serve como indutora para
a reteno da terra e gera os efeitos indesejados sociedade, pela elevao do custo de
urbanizao na cidade.

4) Caracterizao dos vazios urbanos em Palmas TO

Os vazios urbanos da regio central de Palmas - TO foram identificados a partir de
informaes extradas no banco de dados geogrficos de imagens de satlites, fotos areas e
de mapas da cidade, pelo Sistema de Informaes Georeferenciadas - SIGPALMAS3 - (2006).
Esta ferramenta a Prefeitura Municipal de Palmas disponibiliza para domnio pblico, em dois
formatos. Um deles em arquivo PDF "Portable Document Format" para uso com as ortofotos
publicadas e o outro formato em JPG Joint Pictures Group para uso com os mapas em
desenho disponibilizados.
Para a quantificao desses vazios urbanos, foram realizados levantamentos junto
Secretria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitao da Prefeitura Municipal de
Palmas, por meio da GIUG, com o objetivo de obter a sua rea dentro do permetro urbano de
Palmas - TO.

20
5) Custo de urbanismo
Com o intuito de inicialmente estabelecer uma viso macro de Palmas-TO na
conjuntura nacional, foi realizado o levantamento do custo de urbanismo4 das capitais
brasileiras, seguido pelo levantamento contbil do municpio. Foram coletados, analisados,
conciliados e atualizados os dados contbeis sobre a rubrica Custo de Urbanismo de Palmas,
do perodo de 2002 a 2005. Os referidos dados constam no Balano Patrimonial da Prefeitura
Municipal. Para o citado levantamento foram geradas planilhas emitidas pelo Sistema
Integrado de Administrao Financeira para Estado e Municpios SIAFEM fornecidas
pela Secretria de Administrao Financeira da Prefeitura Municipal de Palmas. Para concluir
esta etapa foi realizada anlise do PPA Plano Plurianual do perodo de 2006 a 2009 para
estabelecer a relao espacial do oramento, na discusso centro-periferia, com o elevado
custo da cidade devido sua expanso desordenada.

6) Os efeitos dos vazios urbanos no custo de urbanizao

Com o intuito de levantar os dados do Custo de Urbanizao com a finalidade de
aplicar o Mtodo de Custo Mdio das redes em funo da densidade (MASCAR, 1987p),
para comprovar os efeitos dos vazios urbanos, nessa relao, foram cumpridas algumas subetapas a seguir:

a) A referncia, fundamentada no estudo, para o clculo do custo de urbanizao foi

uma quadra padro de Palmas, com a medida de 700 metros por 700 metros, que totaliza 490
mil metros quadrados, o equivalente a 49 hectares ou 0,49 quilmetros quadrados;

b) Com base na literatura, foi estabelecido o critrio para o clculo das redes como:
tipo de traado da rede de infra-estrutura; a funo bsica do desenho do sistema virio; a
topografia e outras especificaes tcnicas detalhadas pelo oramento;

c) Para atender o foco do estudo, adaptou-se na tabela a proposta de Mascar

(1987q), incluindo a construo de equipamentos pblicos como: escola, creche, quadrapoliesportiva, posto policial, posto de sade e praa;

21
d) Na realizao do clculo e elaborao dos oramentos, foi utilizado o Sistema
Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil SINAP, do setor de
Desenvolvimento Urbano e Habitao da Unidade da Caixa Econmica Federal de Palmas TO;

e) Os dados coletados sofreram homogeneizao em clculo estatstico de mediana.

Para isso foi considerado o tipo de traado da rede de infra-estrutura, a funo bsica do
desenho do sistema virio, a topografia e outras especificaes tcnicas detalhadas no
oramento;

f) Foi acrescido aos dados coletados o percentual de 15% a ttulo de BDI Bnus de
Despesas Imprevistas utilizado pelas prefeituras municipais no pas. Esse percentual
utilizado foi informado pela Secretaria Municipal de Infra-Estrutura PMP;

g) Para a estruturao e composio dos dados oramentrios, considerou-se a

quantidade de vias pblicas e as medies, com base na quadra padro, com o uso do sistema
Google Earth image/DigitalGlobe/2006 e do software Autodesk - AutoCAD 2005;

h) Foi elaborada, no estudo, a Tabela de Custo de Urbanizao para Palmas e a

Tabela de Custo Mdio das redes em funo da densidade, com base no mtodo de Mascar
(1987r), adaptada a partir dos valores levantados, considerando o nvel de densidade previsto
no projeto original de Palmas, de 300 habitantes por hectare. Na construo da tabela Custo
Mdio das redes, em funo da densidade, foram considerados os indicadores da tabela
original (Mascar, 1987s), de cinco pessoas por domiclio e a variao do Custo/Hectare das
redes em 7,296% de 75 domiclios para 150 domiclios, em 7,09% de 151 domiclios a 300
domiclios e em 9,572% de 301 domiclios a 600 domiclios;

i) Para a realizao da anlise intra-urbana de densidades e de valor imobilirio dos

lotes, foram selecionadas, nos quadrantes do plano original da cidade, conhecido como
Palmas-centro, e em reas perifricas da regio sul, dezenove localidades. Os critrios
utilizados para escolha destas localidades foram: estarem distribudas em zona residencial nos
quadrantes ARNO rea Residencial Norte, ARSO rea Residencial Sudoeste, ARNE
rea Residencial Nordeste, ARSE rea Residencial Sudeste e na regio sul integrarem os

22
bairros Aureny(s); terem alta densidade, considerando a realidade de Palmas; estabelecerem
uma distncia, em relao ao marco zero da cidade, gradativa na direo centro-periferia;
apresentarem valorizao imobiliria na relao linear centro-periferia (vetor norte-sul);
possurem rea equivalente ao da quadra padro do plano original da cidade de 49 hectares;
que estabeleam a diferena entre as quadras centrais urbanizadas e as quadras distantes do
centro, sem ou com a urbanizao precria; que estabeleam a diferena entre as quadras
centrais, com habitaes boas, e as quadras perifricas, com habitaes precrias.

7) Projeo populacional para dez anos em Palmas-TO e a construo de

cenrios considerando a expanso urbana em relao a densidade demogrfica
A partir dos resultados encontrados pelo estudo, foi realizada inicialmente a projeo
do crescimento populacional da cidade, em seguida foram construdos dois cenrios
provveis: o primeiro considera a proposta do estudo, que sugere a ocupao da regio central
da cidade e a reduo do seu permetro urbano; o segundo considera o crescimento urbano
dentro do atual permetro com a expanso da cidade para a regio norte.
Portanto, esta etapa foi realizada de acordo com as sub-etapas:

a) Para a realizao da projeo do crescimento populacional foi utilizado o Mtodo

de Incremento (PUPPI, 1981a), Mdia Aritmtica, onde Pz = Po (1+0,04pz), sendo Pz =
Populao prevista, Po = Populao inicial, P = Crescimento mdio anual da populao e z =
(tn-to) perodo de previso. Para o estabelecimento do prazo de dez anos estimado no estudo,
foi considerado o perodo legal para a reformulao do Plano Diretor. Desta maneira,
realizou-se a projeo do crescimento populacional da cidade considerando trs condies: a
primeira com crescimento intenso - equivalente a proporo de duas vezes o indicador
regional de densidade - de 2,90%, igual a 5,8%; a segunda, com crescimento moderado - uma
vez o indicador regional - de 2,90% e finalmente a terceira com crescimento reduzido considerando o indicador mdio nacional - de 1,64%.

b) No estudo, para o estabelecimento dos cenrios, optou-se por considerar a

condio de um crescimento intenso, devido condio econmica enunciar essa
possibilidade, pelo anncio do governo federal por meio do PAC Programa de Acelerao
do Crescimento destinar 50,9 bilhes de reais para regio norte, desse valor 11,9 bilhes
direcionados para a infra-estrutura social e urbana. Considerando que o programa contempla a

23
implantao da ferrovia norte-sul, trecho da cidade de Araguana a Palmas, sua interligao
com as hidrovias do Amazonas e Tocantins-Araguaia, que possibilitar o escoamento da
produo com menor custo pelo Estado do Maranho, o que j tem levado empresrios
paulistas e mineiros a buscarem o estado do Tocantins com o objetivo de produzir lcool e
biodiesel, pode-se concluir que certamente esses fatos produziro reflexos intensos na
economia de Palmas.

c) O primeiro cenrio construdo props para anlise da relao espacial da cidade

com a densidade urbana, trs condies: a primeira considera a cidade com o atual permetro
urbano de 28.415 hectares; a segunda, caso seja procedido a reduo do permetro urbano,
conforme proposto pelo estudo, para 16.000 hectares, por ser possvel; e a terceira caso
houvesse a reduo do permetro urbano para 9.369 hectares, rea original do plano da cidade,
mas atualmente invivel por implicaes legais. As trs condies mostradas estabelecem a
relao do crescimento populacional com a ocupao da rea central da cidade e o reflexo na
densidade urbana.

d) O segundo cenrio criado considera a atual rea urbana da cidade de 28.415

hectares e desloca a expanso urbana em direo regio norte, onde existem alguns
loteamentos aprovados, a partir do trecho no urbanizado de 5.700 hectares. Nesse vis, foi
realizada a anlise do crescimento, com base nos Custos de Urbanizao apurados pelo estudo
e estimados os valores que a municipalidade deveria arcar com a referida expanso,
considerando tambm, na anlise, os efeitos dos custos na relao de densidade e nos vazios
urbanos da cidade.

24

CAPTULO I: ABORDAGEM ESTRUTURAL DOS VAZIOS URBANOS

1.1. Conceitos e modelo
Para este estudo, determina-se como ponto de partida para identificao dos vazios
urbanos os terrenos vagos encontrados nas cidades, que devem ser considerados como
referncia da existncia do fenmeno, no que concerne a sua individualidade. Sabe-se que a
somatria dos terrenos vagos resulta na quantificao dos espaos vazios. Assim, os terrenos
vagos so uma modalidade de uso do solo, quantificveis e elementos comensurveis da
paisagem. Portanto, o caminho bsico para estrutura o estudo identificar o vazio urbano
enquanto terreno, lote e gleba sem construo.
Por outro lado, a abordagem dos vazios urbanos no se restringe aos aspectos
quantitativos. Por sua amplitude e complexidade, esto inseridos na dinmica da produo e
da reproduo dos espaos na cidade, em dado momento, desse processo emerge a forma de
representao dos terrenos vagos na paisagem (ALVAREZ, 1994a).
O contraste entre a concentrao urbana e os terrenos vagos, estabelece a dimenso
estruturada e dialtica da realidade para a compreenso dos processos de constituio do
espao urbano. Nos terrenos vagos que podem ser quantificveis e descritveis, em relao a
esse contraponto, respeitados os contrastes, encontra-se uma caracterstica comum, a
possibilidade da concentrao urbana tambm poder ser quantificada (ALVAREZ, 1994b).
Embora os terrenos vagos sejam quantificveis, a dinmica da produo de espao,
no processo de estruturao da mancha urbana da cidade, no representa dado esttico diante
da lgica do mercado de solos. Os terrenos vagos surgem e desaparecem a partir e diante de
um processo incessante de produo e consumo, considerando que essa condio indutora
da descontinuidade territorial que ocorre devido a duas dimenses contraditrias: a
espontnea e a institucional (ALVAREZ, 1994c).
A concepo da lgica dos vazios urbanos nas cidades no pode ser estruturada em
modelo comum. Para o aprofundamento da anlise, faz-se necessrio considerar diversas
variveis, entre outras o porte, adensamento e a regio geogrfica onde a cidade est inserida.
A relao entre terrenos vagos, os vazios urbanos e a urbanizao fica clara a partir
da constatao de que os terrenos vagos sugerem uma negao ao processo de adensamento,
considerando-se que as cidades se constituem a partir da tendncia de maximizao do
adensamento. Nesse vis os terrenos vagos se apresentam como contraponto e contraste, por
constiturem-se como meio de investimento financeiro e de valorizao patrimonial.

25
Em estudo realizado, concluiu Alvarez (1994d) que a urbanizao reduz a
disponibilidade de terrenos vagos, em contra partida eleva o preo do metro quadrado local,
ficando consubstanciado que a reproduo dos vazios urbanos est relacionada expresso
territorial que a pobreza assume na cidade.
No modelo latino americano de ocupao das cidades, considerado perverso e
ineficaz, os vazios urbanos se constituem como base fundiria para proprietrio privado ou
poder pblico. Este ltimo, modestamente, utiliza esses espaos para implantao de projetos
de regenerao de cidades ou periferias. Esses espaos, ao contrrio, poderiam se transformar
em oportunidades credveis, fato que depende da integrao de aes a serem desenvolvidas
pela administrao pblica municipal e no existe a cultura de iniciativas nesse sentido.
Embora amplamente constatado os malefcios causados pelos vazios urbanos s
cidades, bem como, a sua relao tradicional como expresso do poder da propriedade privada
da terra, o fenmeno ainda pouco estudado, especialmente na Amrica Latina. Constata-se
tambm que, nos estudos realizados sobre a temtica, existe a tendncia da realizao de
anlises superficiais do assunto, so poucos os debates encontrados com um nvel de
aprofundamento, principalmente os que tratam sobre os elementos que explicam a relao do
fenmeno com os submercados de terra urbana e peri-urbana. So raras abordagens
encontradas sobre o grau de prejuzos econmicos e sociais causados pelo fenmeno, poucos
estudos relacionam-no com as polticas fiscais imobilirias e da produo e reproduo da
cidade, modestos debates sobre a influncia do fenmeno na apropriao do espao urbano
(CLICHEVSKY, 1999a).
Conceitualmente os vazios urbanos esto diretamente relacionados ao seguimento
privado ou pblico. Na iniciativa privada, esto relacionados mais especificamente ao
mercado imobilirio e ao comportamento dos agentes privados que investem nesse mercado.
Na administrao pblica, esto relacionados s polticas pblicas e ao comportamento dos
agentes pblicos que conduzem essas polticas, em especial as que tratam das definies
territoriais, principalmente de rea urbana.
A dinmica do crescimento das cidades tem como critrio a converso de solo no
urbanizado em urbanizado, por foras centrfugas, evidente que o processo incorre em falhas
pela falta de homogeneidade, disso emergem, ento, os vazios urbanos, que devem ser
reconhecidos conceitualmente como componentes estruturais da cidade e no simplesmente
como resultados dos distrbios ou ms formaes na produo espacial da cidade.

26
Certamente os terrenos vazios coexistem nas cidades, tanto na sua variedade de tipos
(com diferentes medidas e modo de uso), como na variedade das regies (reas de periferia,
rea central da cidade, rea industrial, rea comercial e outras reas), mas interferem
diretamente nas formas de crescimento das cidades, tambm definem a urbanizao, causam,
principalmente, quando a expanso urbana avana sobre a rea rural, problemas ambientais. A
questo central para a compreenso do fenmeno defini-lo como problema estrutural, que
pode ser identificado pela existncia de diferentes pequenos mercados locais segmentados
interconectados globalmente e pela forte tendncia do avano urbano sobre o rural, em
circunstncia da elevada vantagem decorrente dessa operao (CLICHEVSKY, 1999b).

1.2. Mercado de solos

No vis de abordagem do estudo, destaca-se que o mercado de solo por ser voltil
sofre alteraes constantes relacionadas s novas demandas mercadolgicas e ofertas urbanas.
A incorporao imobiliria, como demanda contempornea, assume um papel importante na
condio de interventora no processo de ocupao de solo, quando por meio da transformao
de uso se apropria dos lucros que, em condio diferente, seria do proprietrio tradicional da
terra. O estado surge, tambm, como detentor de terra a partir da implementao das polticas
de reforma estatal, portanto importante interventor no processo de ocupao do solo.
Enfim, os vazios urbanos, alm de denotar reteno fundiria, so um forte sinal de
que existe parcela da populao, que por requisito econmico, no consegue ocupar esses
espaos, devido, obviamente, valorizao imobiliria. Em termos scio-espaciais, os vazios
urbanos definem a forma da expanso urbana e, por conseguinte, so responsveis pelos
problemas originados pelo crescimento desordenado, que resultam nas baixas densidades
urbanas em regies centralizadas.
O avano urbano para reas distantes acarreta excessivas despesas ao errio
municipal com a implantao e manuteno de infra-estrutura, equipamentos e servios
pblicos, em detrimento ociosidade de infra-estrutura instalada em regies centrais que no
so utilizadas. A extenso das redes do transporte coletivo um fator que eleva o custo de
manuteno da municipalidade, alm do efeito ambiental direto acarretado por longos
percursos dos veculos automotores. Outro aspecto importante relacionado qualidade de
vida da populao o tempo despendido em deslocamentos extremamente longos e, na
maioria das cidades, realizado pelo meio desconfortvel do transbordo.

27
Denota-se, desse contexto, que no existe racionalidade no processo de ocupao do
solo, via segregao, tanto no aspecto econmico pela sua relao custo/benefcio, muito
elevada para a municipalidade, como no aspecto social, por resultar em qualidade de vida e
convivncia comunitria, abaixo do desejado.
Na abordagem econmica, no se encontra subsdio conceitual para fundamentar o
dispndio oramentrio representado pelos custos pblicos elevados para a implantao e
manuteno de infra-estrutura, equipamentos e servios pblicos, em locais distantes da
regio central, normalmente fora do permetro urbano, em relao ociosidade desses
aparatos nas regies centrais, que permanecem sem ocupao, ou seja, normalmente com
baixa densidade e com uma significativa porcentagem de vazios urbanos (CLICHEVSKY,
1999c).
Embora o estudo no tenha primordialmente como foco o aspecto social, por sua
importncia na abordagem do fenmeno, procedeu-se anlise conceitual para fortalecer a
relao da dinmica da ocupao dos espaos vazios na cidade.
Verificou-se, portanto, que embora haja grande quantidade de espaos urbanizados e
vazios nas regies centrais das cidades brasileiras de mdio porte, os terrenos vagos so
excessivamente valorizados. Parcela significativa dessa valorizao advm da instalao, pela
municipalidade, da infra-estrutura e dos servios pblicos. Fato este que torna o solo urbano
centralizado inacessvel para grande parte da populao e resulta na segregao espacial. Isso
leva a populao sem acesso centralidade, de maneira formal, compra de terrenos a preo
mais barato, ou pela via informal, por invases de terra, a ocuparem reas em locais cada vez
mais distantes. Esses locais, ocupados na maioria das vezes, so inadequados ambientalmente
e normalmente com condies precrias de habitao (CLICHEVSKY, 1999d).
A previsibilidade de ocupao traduzida em parmetros estabelecidos por normas
legais, como ocorre em alguns Planos Diretores, ora direcionando para o aumento de
densidade urbana, ora indo ao rumo inverso, no determinante no gerenciamento dos vazios
urbanos na cidade (PROJETODESIGN, 2001a).
O aspecto preponderante nessa relao seria, ao invs do estabelecimento de
parmetros legais, muitas vezes com carter unicamente punitivos, o estabelecimento de
regras claras do jogo, que contemplem a ocupao do solo. Esse processo possibilitaria uma
viso sistmica da dinmica, pelos atores envolvidos, resultando na reduo de conflitos, haja
vista a insuficincia do conhecimento dos sistemas urbanos, existente entre os prprios

28
envolvidos na sua formatao, agregada s diversas variveis de difcil deteco e controle
(PROJETODESIGN, 2001b).
O comando dos sistemas urbanos somente assegurado caso os recursos pblicos
sejam suficientes, mas isso no ocorre porque esses recursos so escassos e insuficientes.
Portanto cabe aos municpios o papel de negociador desses processos integrantes do
planejamento urbano e que ainda deve coadunar os interesses coletivos e particulares.
(PROJETODESIGN, 2001c).
A municipalidade com o uso do princpio educativo, no papel de negociador, deveria
orientar a iniciativa e o investimento privado para o uso das reas vazias que possuam infraestrutura, evidentemente com a oferta de garantias para a produo de habitao, como de
financiamento e fiscais. Deveria, ento, ser possibilitado aos interessados, na ocupao, a
rentabilidade mdia para esse tipo de produo. O processo de negociao somente resultaria
em xito se houvesse o atendimento dos interesses das duas partes: iniciativa privada e
administrao pblica (PROJETODESIGN, 2001d).
Com o enfoque do uso do principio educativo, o vazio urbano passaria a ser visto
como oportunidade, no mais como algo que por previso legal deva ser ocupado. Relevando,
que no campo da negociao sejam respeitados os benefcios e nus resultantes do processo, o
procedimento no tem que ser menos transparente, menos requalificador, menos positivo aos
interesses coletivos e ao oramento pblico, ou seja, no haja no processo uma desobrigao
das

responsabilidades

tanto

da

municipalidade

como

da

iniciativa

privada

(PROJETODESIGN, 2001e).
Nesse vis, o debate termina por ser remetido economia urbana, quando se constata
que o resultado do procedimento da mediao do negcio internaliza as externalidades, as
prprias medidas exigidas pelo sucesso que o negcio propem recuperam parte da maisvalia, criadas pelo capital fixo da cidade.
Na viso do vazio urbano como oportunidade, estudos propem a realizao de
mediao para uso desse espao:

Para os excludos, um lugar onde viver; para os setores mdios,

possibilidades de reas verdes, equipamento, recreao etc; para os que
investem nas cidades, acesso terra para novos usos emergentes; para o
Estado vendedor de terra, possibilidade de obter recursos num momento de
ajuste fiscal; para a cidade como um todo, reserva para assegurar sua
sustentabilidade e racionalidade do capital social incorporado no utilizado.
(CLICHEVSKY, 1999e: p.347).

29

1.3. Estudo comparativo

A complexidade do estudo dos vazios urbanos remete a situaes diferentes e
definies operacionais distintas. As anlises que partem da convergncia na utilizao desses
espaos urbanos, por ocasio da busca da individualidade do fenmeno, remetem a dimenses
pontuais. Destacam-se estudos realizados na cidade de Lima, capital do Peru (tem cerca de 8,4
milhes de habitantes, o centro econmico e poltico do pas e o crescimento foi produto
principalmente do xodo rural e migrao urbana) e na cidade brasileira do Rio de Janeiro,
(tem cerca de 6.094.183 habitantes, a segunda maior cidade brasileira em populao).
Curiosamente da anlise das situaes paradigmticas, da primeira cidade, resultou em
aproveitamento

para

intervenes

da

segunda,

como

urbanizao

de

favelas

(CLICHEVSKY, 1999f).
Outros aspectos determinantes apontam caractersticas diferentes na abordagem dos
vazios urbanos, que so constatados pela anlise que foi extrada de estudos realizados sobre a
temtica, a exemplo da sua conjectura de terras de engorda, realizada em Quito, Equador, (a
populao estimada da cidade de 1.865.541, rea de aproximadamente 290 quilmetros
quadrados), representadas por extensas reas vazias entremeadas com urbanizadas. Deve-se
considerar que as reas desocupadas assumem significativa importncia na explicao sobre o
desenvolvimento urbano da cidade e sobre os quais necessrio propor formas de gesto
(CLICHEVSKY, 1999g).
Em San Salvador, capital de El Salvador (2.224.223 milhes de habitantes), estudos
mostraram uma dimenso diferente aos vazios urbanos, so caracterizados como "latentes",
ou seja, lotes ocupados por numerosas edificaes antigas espera de demolio, em virtude
do seu nvel de deteriorao e obsolescncia, no centro urbano (CLICHEVSKY, 1999h).
Estabelecendo comparativo com as normas reguladoras encontradas em estudos
realizados, destaca-se que, em Quito, Equador, existe legislao que prev sanes tributrias
aos detentores de terrenos vazios. Por outro lado sua efetiva aplicabilidade fica comprometida
pelo rol de excees existente, o tributo que penaliza os abusos, pelo seu baixo valor no
obtm o efeito desejado. Portanto no h estmulo coercitivo suficientemente aos proprietrios
para edificarem. Na cidade de Lima, Peru, o marco regulatrio sobre as questes do solo
urbano extremamente frgil, h inclusive iseno para terras em processo de urbanizao e
no existe no procedimento de parcelamento a obrigatoriedade de urbanizar.

30
Em estudo realizado pela Prefeitura Municipal de Campinas, Estado de So Paulo,
em 1995, identificou-se a existncia de grandes extenses de reas no ocupadas, seja na
forma de lotes urbanizados, mas desocupados, seja na forma de grandes glebas situadas na
rea urbanizada. Estima-se que, do total da zona urbana do municpio, exista cerca de 40% de
reas consideradas como vazios urbanos, circunscritas pelo permetro urbano, que abrange
cerca de 50% da rea total do municpio.
Esses fatores levam clandestinidade nas ocupaes, no detectada pela base
cartogrfica oficial, mas assume um grau de importncia significativa no processo de
produo do espao urbano. Define-se como clandestinidade, segundo Gasparini (1985),
como um parcelamento, loteamento ou desmembramento a que o Poder Pblico compete
examinar e, se for o caso, aprovar seu plano, mas dele no tem qualquer conhecimento oficial.

1.4. Evoluo do estudo sobre vazios urbanos

Clichevsky (1999i) destaca categoricamente que vazios urbanos so um tema que
no tem despertado interesse nos pesquisadores e tampouco nos organismos de planejamento
em nenhum nvel de governo. O pouco material disponvel resulta em dificuldade na coleta de
informaes sobre a temtica, afora a falta de registros multifinalitrios atualizados para
subsidiar estudos no setor. No Brasil, o fenmeno vazios urbanos tem sua importncia
central definida pelas questes de poltica urbana e os seus dados existentes so escassos e
frgeis.
Percebe-se, em anlise aos estudos realizados sobre os vazios urbanos, que h
convergncia no entendimento de que os terrenos vazios poderiam servir como abrigo parte
da populao que no tem acesso terra urbana e mora em grande parte nas distantes
periferias das cidades.
Nota-se que a deduo pelo uso e ocupao dos terrenos vagos, pela populao
menos favorecida, busca lastro na condio de que os vazios urbanos, nas mais diversas
localidades, se constituem por uma porcentagem significativa das reas urbanizadas das
cidades, estimada pelo Instituo Brasileiro de Geografia e Estatstica, censo 2000, em 50% das
reas dos permetros urbanos. Essas propriedades no esto atendendo ao seu uso social,
previsto pela Constituio Federal.

31
O trato dos vazios urbanos peculiar forma de crescimento da cidade, sua
intensidade no homognea na representao do desenho urbano, sofre influncia na sua
dinmica com relao aos tipos de proprietrios, na forma de uso e ocupao, na oscilao da
demanda local, nas expectativas produtivas regionais e locais, em especial nas interferncias
positivas de acessibilidade, como a construo de novas vias.
A permanncia dos vazios urbanos no est exclusivamente atrelada s intervenes
pblicas, em algumas localidades se identificam espaos desocupados h vrias dcadas, em
outras, o fenmeno recente pela sua natureza cclica, medida que as cidades criam reas de
expanso urbana, conseqentemente, no atual modelo, possibilitam o surgimento de reas
novas de vazios urbanos.
A expanso urbana sem o planejamento e anlise necessria, alm de permitir o
avano do urbano sobre o rural, pode levar a situaes j identificadas em diversos estudos
realizados, onde so criados novos espaos vazios, mas com escassas ou nulas condies
urbano-ambientais

para

ocupao,

em

termos

de

infra-estrutura

bsica,

eroso,

inundabilidade, risco ssmico e outras condies de acessibilidade.

Essa situao se torna possvel quando as regras para converter terra rural em urbana
so frgeis e permitem que as decises polticas e os interesses econmicos sobreponham os
interesses coletivos, condio que depois de concretizada, torna-se difcil reverso, retorno
ao status quo ante, pois depender de medidas que impossibilitem a ocupao ou obriguem ao
empreendedor a realizao de grandes investimentos para adequar a sustentabilidade
ambiental ao antrpica.
Para aprofundamento do estudo sobre a temtica, cabe identificar os detentores dos
vazios urbanos e as razes da reteno. Os agentes imobilirios (produtores da terra urbana),
os pequenos proprietrios e posseiros, instituies diversas e o Estado so os detentores dos
vazios urbanos. Quanto razo da reteno, ela est calcada na espera pela valorizao,
determinante pela dinmica da acessibilidade, ou seja, a implantao da infra-estrutura e dos
servios pblicos, com oramento da municipalidade, que valorizam as reas privadas.
Porm, mesmo depois de os terrenos j se encontrarem em patamar elevado de preo,
dentro do status restrito a uma parcela pequena da populao, eles continuam retidos,
comportamento que vislumbra que as cidades podero ficar vazias por um horizonte temporal
incerto.

32
Esse tipo de comportamento termina por empurrar as decises sobre o tema para o
campo de implementaes de polticas pblicas de ordenamento urbano e territorial, as quais
obriguem ao detentor dos vazios urbanos a utilizao do imvel, como o uso das ferramentas
disponibilizadas pelo Estatuto da Cidade, diploma legal que ser amplamente discutido neste
estudo e objeto de ttulo especfico, que o marco jurdico regulatrio do captulo de polticas
urbanas da Constituio Federal.
O fenmeno estudado tem caractersticas especficas e locais, necessrias para a sua
descrio, classificao e anlise. Compreender onde esto localizados os vazios urbanos, sua
dimenso, quem so os detentores desses espaos e a sua dinmica em relao ao crescimento
da cidade essencial para o aprofundamento do debate temtico.
Desta maneira, a racionalidade na ocupao dos vazios urbanos, pode constituir
como oportunidade singular na distribuio do espao urbano de maneira mais eficiente e
socialmente justa. O uso do Estatuto da cidade e aprovao dos Planos Diretores,
paralelamente implantao de uma poltica habitacional que abarque as classes menos
favorecidas e, portanto, redistributiva de renda e benefcios, possibilitar a melhoria da
qualidade do ambiente construdo e da qualidade de vida da populao.
Portanto, o estudo sobre os vazios urbanos serve para confirmar a importncia do seu
papel no debate sobre as polticas pblicas urbanas, com abrangncia no seu planejamento e
na sua gesto.

33

CAPTULO II: A OCUPAO DO SOLO E OS ELEMENTOS DA SUA

DINMICA: ESPAO URBANO, PREO E URBANIZAO.
2.1. Espao urbano
Historicamente as cidades tiveram papel significativo nas relaes humanas, mas a
sua marca profunda e definitiva emerge na civilizao contempornea. O crescimento urbano
justificado principalmente pela migrao rural-urbana (SPOSITO, 2005b).
Especificamente o fenmeno da diversidade espacial, objeto de demanda urbana e
matria antagnica, com o reforo do paradigma de que a cidade para todos, deslocou as
discusses para eixos mais amplos. As demandas esto sendo debatidas com o uso de canais
participativos, a exemplo do Plano Diretor Participativo, possibilitando, assim, reunir, os
construtores e os usurios (SOUZA, 1985).
A complexidade e a amplitude do debate sobre o espao urbano emergem, tambm,
por reflexo da sociedade. Isso possibilita a oportunidade para a realizao do estudo sobre
esse tema dentro de uma variedade de linhas terico-metodolgicas, a busca dos processos de
transformao da sociedade que ocorrem na cidade, em essncia objeto de qualquer cincia
social (ABREU, 1994a).
Estudos comentados, neste trabalho, com enfoque em cidade de porte mdio,
demonstraram que o efeito imediato quando h implantao de polticas pblicas que afetam
o mercado de solos, observada na variao da renda da terra urbana, com resultado imediato
ou em potencial.
O efeito da variao da renda da terra urbana se estende ao aumento ou a reduo da
capacidade de apropriao privada sobre o lucro imobilirio. Como resultado desse processo,
h um caminho natural para as divergncias, conflitos e contradies, pela prpria condio
inerente ao Estado, no papel de indutor do crescimento urbano (CARLOS, 1994a).
O espao urbano rene os interesses dos agentes privados, do poder pblico, dos
movimentos sociais, como forma de resistncia contra a segregao do espao residencial,
visto na abordagem deste estudo pelo vis do preo da terra e pelo direito cidade
(CAVALCANTE, 1972a).
O espao urbano convertido em lotes retidos para a especulao imobiliria se
transforma em imensos vazios em meio regio central das cidades, normalmente dotados de
infra-estrutura, sendo detectado na maioria das cidades brasileiras como causadores de efeitos
no custo da cidade, conforme debate amplo neste estudo.

34
2.2. A dinmica espacial da cidade
Ressalta Abreu (1994b) que o espao inerente existncia humana. O homem
produz o espao por meio do trabalho. Portanto aprofundar o entendimento dessa relao
perpassa pela histria e pelo desenvolvimento da sociedade, das foras produtivas, das
relaes de produo e cultura. O espao no autnomo, est inter-relacionado sociedade,
portanto concebido como materialidade social, tem no homem o sujeito da sua produo,
razo pela qual a discusso deve ser procedida se levando em considerao a sociedade. O
espao no simplesmente organizado pela sociedade, mas sim produzido por ela, por meio
do trabalho.
A cidade entendida por meio de um processo de interao espacial urbano e as suas
relaes socioeconmicas, que forma um macro-sistema urbano desagregado, com suas
atividades socioeconmicas complementares que iro definir os subsistemas urbanos
(PALMA; KRAFTA, 2003b).
A amplitude e diversidade do fenmeno urbano so elementos fundamentais da
transformao na maneira de entend-lo e represent-lo. As solues espaciais no so mais
definidas em termos da melhor escolha. Alm da busca que cada agente empreende na
maximizao do benefcio pelo menor custo, so analisadas situaes mais adequadas quela
realidade momentnea e local, considerado o histrico da posio comunitria (PALMA;
KRAFTA, 2003c).
A dinmica espacial que origina as cidades est representada pelo processo contnuo
de alocao de formas construdas, espaos adaptados e atividades sociais sobre um
determinado lcus. O ajuste espacial decorrente das foras, dos contrastes e dos privilgios,
determinantes na diferenciao da maneira de ocupao, coordenadas pelos atores sociais, que
agem sobre os elementos urbanos, ora provocando aglomerao de pessoas e concentrao de
atividades, ora dispersando as pessoas e descentralizando as atividades, estabelecendo, assim,
a cada ao de transformao, um novo mapa de acessibilidade com seu quadro de
beneficirios (PALMA; KRAFTA, 2003d).
Cavalcante (1972b) prope dois elementos de arranjo espacial. O primeiro considera
o crescimento da populao no conjunto da periferia com a composio de sua origem,
gnero, grau de instruo, atividade e a sua condio socioeconmica e a relao de
dependncia com o centro. O segundo arranjo, considera as funes urbanas clssicas como a
comercial, militar, industrial, de prestao de servios e administrativas, enquanto definio

35
de atividades e servios existentes no ncleo, que so responsveis pela relao entre o ncleo
e as demais reas da cidade.
No tratamento da dinmica espacial da cidade, sob a tica e perspectiva da economia
urbana, os vazios urbanos so decorrentes de fatores estruturais e da apropriao da renda da
terra urbana. Aos fatores estruturais se atribu a polarizao espacial inerente ao capital e a
apropriao da renda da terra, pela reteno de pores do territrio pelo Estado ou por
agentes privados. Essas condies justificam o crescimento da periferia, pela inacessibilidade
ao solo urbano, principalmente nas reas centrais, pela prtica imobiliria de preos elevados.
O contexto apresentado refora o padro centro-periferia, onde h o direcionamento
dos recursos municipais, principalmente, para as reas centrais, que so providas dos
equipamentos pblicos, o que resulta, por conseguinte, na marginalizao das camadas sociais
que vivem na periferia, s margens do processo. Pela prpria natureza da falta de polticas
efetivas de controle do solo, as cidades, sob essa perspectiva, crescem em funo dos
interesses da maximizao de lucro dos agentes privados e no a partir dos interesses
coletivos (ABREU, 1994c).
O fenmeno espacial urbano perpassa pelo conceito da acessibilidade, como
princpio geral, em face de todo ordenamento espacial atuar casualmente nas localizaes
mais acessveis. As ocupaes mais intensivas e as atividades mais competitivas constroem
gradientes decrescentes centro-periferia (PALMA; KRAFTA, 2003e).
O crescimento urbano tem como caracterstica a criao das vias de circulao
irradiadas a partir de um ncleo central. Nesses traados que so organizadas as redes de
transporte que direcionam a expanso urbana. A cidade se amplia nas proximidades das vias
destinadas rede de transporte, pela prpria acessibilidade (FAISSOL, 1973).
2.3. Mercado imobilirio e o valor do solo urbano
Pelo foco deste estudo, a temtica fundiria e valor imobilirio mereceram
abordagem em face da discusso sobre os problemas urbanos convergirem para a contradio
decorrente de modificaes imposta pela sociedade e imprimida no espao geogrfico. Essas
modificaes esto relacionadas produo e reproduo do espao, que na realidade,
ocorrem, pelo fato do espao urbano se vincular a compra ou aluguel do pedao de terra
com a finalidade de uso para a moradia (OLIVEIRA, 1978a).

36
A produo e reproduo do espao se vinculam a fatores sociais, habitao e ao
prprio pedao de terra, que assumem papel preponderante na reproduo do homem, haja
vista, que a sociedade estabelece o abrigo como um smbolo de status e de ascenso social,
devido agregar valor de troca. Portanto, a valorizao da terra e a sua interferncia na relao
da ocupao espacial, representada pela dinmica da periferizao urbana, d-se
essencialmente devido a esse aspecto.
Nesse vis e considerando que a questo central do debate se estabelece a partir da
falta de acesso a terra com infra-estrutura, em virtude do seu elevado preo, no se pode
deixar de trazer colao o fato da unidade espao-sociedade reproduzir a desigualdade
materializada, pela diviso do trabalho, entre as parcelas do espao e em cada uma delas.
Ao analisar o espao como fruto dessa reproduo, considerando o processo de acumulao e
a centralizao da propriedade e do poder, detecta-se que a desigualdade se estrutura a partir
da relao do domnio econmico (OLIVEIRA, 1978b).
A produo e reproduo do espao urbano se desenvolvem em meio a constantes
conflitos de interesses entre os atores sociais. Se por um lado os proprietrios dos meios de
produo, os proprietrios fundirios, os promotores imobilirios e o Estado atuam no sentido
da obteno de maior renda das suas propriedades, que resulta na maximizao dos seus
lucros, por outro lado os grupos sociais excludos querem seu espao digno no contexto
urbano, que lhe negado pela elevada valorizao do espao urbanizado. Dessa maneira os
detentores do meio de produo obtm o pice dos seus lucros imobilirios na converso de
terra rural em urbana, considerando que o uso do solo urbano mais remunerador e pela
considervel valorizao da terra na simples transformao de rural para urbano (CORRA,
1995a).
Devido a esse contexto e com foco na maximizao dos lucros imobilirios, os
proprietrios fundirios com o uso da influncia e do poder pressionam a municipalidade,
procurando intervir nas questes locais de uso e ocupao do solo, do zoneamento urbano e
outros aspectos primordiais na urbanizao das cidades (CORRA, 1995b).
A expresso espacial do sistema de produo gerado pelo crescimento da cidade, no
modelo latino-americano, denota entre suas contradies as disparidades espaciais, que so
vistas como produtos e tidas como condio essencial para o desenvolvimento da cidade.
De maneira ampla, a questo do uso do solo emerge no limiar dos interesses entre o
mercado imobilirio e coletividade. O conflito inerente desse processo se configura pelas
relaes sociais que permitem aos detentores do capital, de maneira concreta, a ascenso por

37
meio da propriedade, que lhe d poder e direito ao uso da matria trabalho (OLIVEIRA,
1978c).
O uso do solo e das suas benfeitorias na economia urbana tem a conotao
mercadolgica, portanto no acessvel a todos, haja vista que a atribuio dos valores de uso
no imposta pela pura soberania do consumidor, mas vem refletida dos seus hbitos
culturais, das suas necessidades sociais, do prprio estilo de vida e de outros aspectos. Assim
o debate do uso e ocupao do solo urbano, no sentido estrito, deveria seguir a teoria do valor,
que fundamenta especificamente valor de uso e valor de troca (OLIVEIRA, 1978d).
salutar apontar entre diversos aspectos relevantes, que emergem do debate, aquele
que converge diretamente para a proposta deste estudo, consubstanciando pela dinmica do
preo praticado pelo mercado imobilirio, que a dialtica representada pela busca do acesso
terra urbana com infra-estrutura e na sua contraposio a especulao imobiliria. Ressaltase, portanto, que agregado a outros fatores, tambm primordiais, este o parmetro para a
compreenso da presena de extensas regies vazias encontradas nas cidades, principalmente,
as dos pases do bloco latino-americano.
A amplitude desse processo dialtico desgua no mercado imobilirio, que a
ligao determinante para o acesso propriedade privada. A especulao imobiliria o
principal aspecto gerador da segregao, principalmente entre as classes de maior e de menor
renda. So identificadas condies pontuais nesse processo como: a renda associada ao lugar
de moradia (determinada pelo preo da terra); local de moradia associado ao acesso infraestrutura; e local de moradia associado ao acesso ao trabalho (OLIVEIRA, 1978e).
O mecanismo desenvolvido para o avano da mancha urbana e a valorizao da terra,
por meio da apropriao da renda da terra pelos seus proprietrios, a criao de novas reas,
que em alguns casos, embora regulares, no apresentem condies dignas para a habitao, ou
seja, em locais sem qualquer infra-estrutura bsica, que resultam em srios problemas sociais.
A contrapartida no processo baixo investimento nesses empreendimentos, que obviamente
geram elevados lucros imobilirios aos proprietrios das glebas loteadas.
O processo calcado na reserva de reas para especulao imobiliria origina os
vazios urbanos, a ao de reteno praticada tanto pelos loteadores como pelas famlias
compradoras desses lotes urbanos, que ficam aguardando a interveno da municipalidade,
normalmente resultante da presso dos moradores locais, para a implantao da infra-estrutura
bsica e equipamentos pblicos (CARLOS, 1994b).

38
Nessa linha de pensamento, a necessidade de produzir espao vai ao encontro da
especulao dos vazios urbanos. Um dos exemplos mais comuns de produo privada de
espao urbano o loteamento. A poltica utilizada para a implantao desses
empreendimentos claramente favorece a especulao imobiliria e, por conseguinte, origina
os vazios urbanos.
Para

melhor

entendimento

do

tema,

pontua-se

que

historicamente

desmembramento do solo foi identificado em 1789, ps-revoluo francesa, em face da venda

de grandes propriedades da aristocracia e do clero e pela derrogao dos direitos fundirios da
nobreza e dos municpios. Com essa apropriao, o monoplio passa para a propriedade
privada, e o terreno adquire status de produto, sua comercializao se torna em pouco tempo
objeto de especulao, especialmente pela valorizao decorrente da revoluo industrial
(CARLOS, 1994c).
De maneira geral as vendas de lotes urbanos, que so originalmente realizadas em
funo da ideologia da casa prpria para a classe trabalhadora, revelam surpresas, quanto s
promessas realizadas, por ocasio da compra. Constata-se na ocasio da posse do lote que as
promessas, na maioria das vezes, no so cumpridas. O adquirente percebe que alm da
inexistncia da infra-estrutura prometida, se no lutar para a soluo do problema, no ver
ele solucionado em curto prazo (CARLOS, 1994d).
Resultante do processo de presso popular, a infra-estrutura chega a esses
loteamentos, regra geral, por implantao pelo Estado, e os benefcios gerados pela
valorizao local (mais-valia) ficam para os empreendedores e famlias que adquiriram e
retiveram lotes com finalidade especulativa. Dessa maneira, alm de verem os seus lotes
valorizados, certamente o procedimento agregar valores indiretos as suas reservas
(CARLOS, 1994e).
Aps o debate sobre os valores que so agregados ao preo da terra, a reteno
fundiria e especulao imobiliria, cabe a discutir a formao do preo da terra urbana e por
sua relativa complexidade, requer-se delimitar a questo da dinmica espacial na dimenso do
mercado imobilirio. Nesse sentido, verifica-se que um lote nico, no possvel reproduzir
outro semelhante, mesmo em localizaes iguais, portanto a parcela de terra preserva algum
grau de monoplio.

39
A localizao de um lote prope determinado valor pelo uso da terra, que o mercado
imobilirio transforma em preo da terra. Dessa maneira, os lotes tm preos diferentes por
razo de ter valores diferentes e no devido produo de rendas diferentes (VILLAA,
1998b).
Nesse sentido, o valor do solo urbano produto da articulao da localizao do
lote urbano em relao totalidade da cidade (SANTOS, 2005a). Esclarece Villaa (1998c)
que o preo da terra tem dois componentes. O primeiro decorre do seu preo de produo, e o
segundo o seu preo de monoplio, traduzido por sua unicidade.
O debate sobre a formao do preo da terra leva importante reflexo de que o
desenvolvimento urbano interfere diretamente na dinmica da diviso espacial. Essa
interferncia pode ser detectada no aspecto relacionado manifestao de valores atribuda s
parcelas divididas, que replicam os efeitos, por conseguinte, nos processos econmicos, nos
aspectos polticos e sociais da localidade (SANTOS, 2005b).
Destaca-se no debate sobre o preo da terra a relao entre a centralidade e a
periferia. No centro, decorrida a estabilizao da cidade, a elevao de preo, em termos
proporcionais, menos acentuada do que na periferia, justificada pelo forte apelo expansivo e
maior demanda pelo espao urbano, mesmo com a precariedade de infra-estrutura
normalmente detectados nestas localidades (ACIOLY; DAVIDSON, 1998a).
Em estudo que reproduziu os preos de solo urbano, das maiores cidades italianas, no
perodo de 1965 a 1975, considerando as faixas urbanas determinadas pelo centro, semicentro e periferia, detectou-se que os aumentos proporcionalmente dos preos so acentuados
na periferia, pelas razes j especificadas. Constatou-se que na zona central e semi-central,
embora os valores do solo sejam elevados, apresentam no histrico estabelecido pela relao
temporal de 10 anos, proposto pelo estudo, pequena oscilao (ACIOLY; DAVIDSON,
1998b).
O debate tem merecido sustentao sob diversos pontos de vista, um deles o
econmico. Segundo Chapin (1977), o solo urbano pode ser considerado com um bem
durvel, pois comercializvel, gera rendas, est sujeito s foras da oferta e demanda e o seu
valor de uso determinado pelo mercado imobilirio.
Tambm, sob o ponto de vista econmico, ao se referir ao mercado de solo urbano,
Sposito (2005a), afirma que o fator determinante para o acesso moradia a capacidade de
pagar, no se aplicando a esse mercado o conceito econmico da oferta e da procura. O autor
incisivo na deduo de que o simples aumento da oferta no determinante para o problema

40
da acessibilidade da terra, haja vista que o salrio da populao em geral no possibilita a
compra ou aluguel de imveis.
No Brasil, especialmente, at pelo dficit habitacional estar instalado na populao
de baixa renda, faixa de at trs salrios mnimos, e devido manuteno do atual modelo
latino-americano de crescimento das cidades, a populao de baixa renda, independentemente
do aumento de oferta, ficar margem, sem a possibilidade do acesso a terra, principalmente
a urbanizada.
Em sentido contrrio a esse entendimento, Diefenbach (1995a) defende que o preo
do solo urbano no pode ser visto apenas sob o ponto de vista econmico. Argumenta que a
valorizao do solo no depende somente das foras da oferta e demanda, mas est
condicionada essencialmente funcionalidade, potencialidade e localidade. Considera no
contexto subsidiariamente as externalidades proporcionadas por servios pblicos urbanos, os
meios de consumo coletivo e, sobretudo, as aes polticas propostas pela municipalidade.
Ainda, com o intuito de fortalecer o debate, afirma Martin (1984) que o preo da
terra urbana emerge como resultado da sua renda. Para elucidar a questo, afirma que no ciclo
econmico so fixados inicialmente os preos das mercadorias produzidas, evidentemente
com base no valor nelas contidas, entre eles o custo de produo. No mercado, a funo
oferta-demanda e a concorrncia entre os capitalistas que estabelecero o preo, portanto
desse processo que emerge a parcela de lucro.
Entende o autor, em questo, que do estabelecimento do preo da terra urbana
emerge o resultado da renda proporcionada ao seu proprietrio, pelo seu possvel uso,
recorrente de o fato de o capital adquirir a terra-mercadoria. A questo central a ser debatida
que a terra nesse processo que deveria ser considerada como meio de produo, equivale ao
capital. O autor conclui que a renda capitalista da terra no nasce da produo, mas da
distribuio da mais-valia.
A renda da terra urbana tem como base o poder monopolista, determinado pela
apropriao privada ou pblica de determinadas pores de terra, que so retidas pelos atores
sociais com objetivo de aumentar o seu fluxo de renda, tambm pelo controle exclusivo sobre
alguns itens relativos a essas pores de terra, direto ou indireto, como a possibilidade futura
da comercializao com a apropriao integral da renda resultante do poder monopolista. Na
verdade, no h comercializao da terra, do recurso natural ou do local de qualidade singular,
mas da mercadoria ou do servio produzido por meio do seu uso (HARVEY, 2005).

41
O debate acerca do valor da terra urbana tem como centralidade questes
relacionadas: sua atratividade, pelos diferentes usos do solo; sua titularidade, pela
regularizao fundiria; acessibilidade e dotao de infra-estrutura, atributos que interferem,
de maneira direta e substancial no valor do solo. Outros fatores especficos do parcelamento,
como a sua localizao e as externalidades, so elementos que pela sua dinmica, ao
interagirem, provocam efeitos diferenciados sobre a parcela de terra, sobre o seu uso e
conseqentemente sobre o seu valor de mercado (DIEFENBACH, 1995b).
Em relao ao debate sobre a renda da terra urbana no se pode deixar de citar a
posio defendida por Carlos (1994f) que estabelece a formao do preo da terra pela
determinao da renda fundiria, em relao taxa de lucro que ocorre durante o ciclo
econmico. A terra em si no tem valor, mas sim o seu uso, quando a taxa de juro cai, h
elevao do preo da terra o que provoca um aumento das expectativas relativas valorizao
futura, considerada a origem dos vazios urbanos, pelo estabelecimento de reservas e pelo
aumento de expectativas de valorizao. Esse diferencial computado como se fosse uma
renda, ou seja, a quarta renda.
Outro aspecto importante da abordagem do estudo o avano do urbano sobre o
rural, que provoca o crescimento da mancha urbana e se d a partir da valorizao e do
parcelamento da terra. O processo se d com a eliminao das atividades rurais ao entorno da
cidade, que so substitudas por reas loteadas, trazendo as camadas mais pobres da
populao para essas regies, influenciando sobremaneira no desenvolvimento urbano,
normalmente rarefeito pelas vastas reas vazias dentro da mancha urbana, que so utilizadas
como reserva de valor (CARLOS, 1994g).
A acessibilidade a essas reas loteadas pela populao de baixa renda pode ser
verificada em face dos valores praticados na venda dos lotes, sempre abaixo dos praticados
nas regies centrais, decorrente do baixo investimento pela falta de implantao de infraestrutura (embora sempre prometida na ocasio da venda, normalmente no implantada) e
pela possibilidade da autoconstruo (pela ineficincia dos rgos fiscalizadores na conteno
deste efeito) (CARLOS, 1994h).
Segundo Carlos (1994i), as incurses nesses locais demonstram esse fenmeno, a
paisagem denota algo inacabado, as construes propem a falta de uma condio definitiva,
acabada. Embora regulares muitos desses loteamentos no esto inseridos na lei de uso e
ocupao do solo e no constam da planta de valores genricos da prefeitura, outros sequer
constam na carta municipal oficial.

42
Em se tratando especificamente do mercado de solo urbano, pode-se afirmar que
possui oscilaes importantes, principalmente quando comparado com a sua prtica na
Europa e nos pases norte-americanos, em relao aos pases latino-americanos. Smolka
(2003a) mostra em estudo realizado, que o metro quadrado de terrenos na periferia de cidades
norte-americanas tem um intervalo de US$ 28 a US$ 145, nas cidades alems a variao de
US$ 61 a US$ 124. Finalmente se verifica que nas cidades latino-americanas, essa variao
vai de US$ 32 ao surpreendente US$ 172. Evidente, h de se considerar, ainda, que os
rendimentos da populao nas cidades norte-americanas so de sete a dez vezes maiores aos
da populao latino-americana.
Smolka (2003b) afirma que o cidado norte-americano com o salrio mnimo de
aproximadamente US$ 950 poderia comprar de sete metros quadrados a trinta e quatro metros
quadrados, na periferia de Boston (Estados Unidos da Amrica), enquanto na cidade de
Palmas, Estado do Tocantins, poderia comprar apenas de oitenta centmetros quadrados a
quatro metros quadrados.
Considerando o salrio mnimo brasileiro da poca do estudo de US$ 130, concluiu
que seriam necessrios de doze a quinze anos de trabalho para uma famlia, com renda mdia
de trs salrios mnimos, adquirir um terreno urbanizado padro de duzentos metros
quadrados, no Brasil (SMOLKA, 2003c).

2.4. Espao e periferia

Embora a segregao espacial assuma um forte carter social, a sua relao com o
custo da cidade preponderante, haja vista que o deslocamento para a periferia, tanto da
classe favorecida quanto do pobre, repercute substancialmente no oramento do municpio,
seno para prover a infra-estrutura no local da ocupao, dever possibilitar o acesso a essas
novas localidades.
De qualquer maneira o debate sobre o mercado de solo urbano remete discusso
para a questo da urbanizao perifrica. Embora inicialmente fortemente evidenciada pela
segregao da baixa renda, na literatura se apresenta com duas formas de ocupao,
especificamente para uso residencial, a urbanizao de status e a urbanizao popular.
A urbanizao de status caracterizada por terras bem localizadas e valorizadas por
amenidades fsicas, naturais ou socialmente produzidas, que se transformam em bairros
seletivos, dotados de infra-estrutura, que em parte so levadas pela municipalidade, por meio
da presso exercida pelos proprietrios (CORRA, 1995c).

43
A urbanizao popular se caracteriza por serem implantadas em terrenos mal
localizados, ou seja, em periferias sem amenidades, com inmeros registros de agresso ao
meio ambiente natural, alm de esses loteamentos terem a finalidade de extrair renda da terra,
o que resulta em infra-estrutura mnima, em muitos casos, sem nenhuma, mesmo porque
muitos loteadores no cumprem as leis que regulamentam o uso e parcelamento do solo
(CORRA, 1995d).
Esses empreendimentos so destinados populao de baixa renda sendo a habitao
construda ora pelo Estado, ora pelo sistema de autoconstruo. O Estado, ao intervir nesse
processo com mecanismos assistencialistas, cria ou ratifica a segregao residencial
(CORRA, 1995e).
A segregao um processo pelo qual h concentrao em pontos geogrficos de
classes ou camadas sociais, sendo o mais conhecido tipo de segregao na Amrica Latina a
do centro-periferia. Desta maneira, a regio central da cidade dotados de servios urbanos,
pblicos e privados, ocupada pelos grupos de alta renda e a periferia ocupada
predominantemente pelos excludos, que vivem em locais longnquos sem dotao de infraestrutura bsica, considerado assim, o espao, como mecanismo de excluso (VILLAA,
1998d).
A segregao residencial, produto da existncia de classes sociais, remonta sua
origem do prprio aparecimento das cidades, na realidade, origina-se do processo de
organizao social em reas. Os grupos com renda mais elevada residem em imveis caros,
nos locais nobres da cidade, e os de baixa renda, em locais afastados sem infra-estrutura e
muitas vezes em condies precrias. O sintoma apontado para a inacessibilidade do grupo de
baixa renda aos locais com melhores condies atribudo prpria falta de renda, atribuda
grande parte da populao. Mas outros fatores correlatos no podem ser abandonados, haja
vista, que eles so tambm inerentes ao processo, como: doenas, subemprego, baixo nvel de
escolaridade, desemprego, emprego mal remunerado, entre outros (CORRA, 1995f).
Na criao da cidade, o Estado pode intervir como agente modelador do espao
urbano, por meio do planejamento, com o estabelecimento de ncleos urbanos. A tradio
latino-americana remonta o modelo das cidades do sculo XVI, descrito por Hasen (1979),
como padro tpico da cidade brasileira, com os pobres na periferia, evidenciando o
crescimento centro-periferia.

44
A cidade foi planejada em torno de uma praa central. Os quatros quarteires
que a delimitam foram reservados para a catedral, os edifcios dos governos
provincial e municipal e a residncia do chefe dos conquistadores. Aos
outros espanhis foram cedidos lotes dentro de dois ou trs quarteires, em
cada direo. Esta rea espanhola de residncia constitui o centro. A uma
distncia maior, na direo do exterior, e deixando espao para a expanso
deste centro, foram reservadas reas nas quais os ndios podiam estabelecerse. Estas reas constituram barrios. medida que a cidade crescia, o centro
foi absorvendo os barrios e os ndios foram se mudando para mais alm.
medida que estes aumentavam em nmero, a rea que ocupavam ia se
tornando maior. Mas o crescimento prosseguiu vagarosamente em harmonia
com a estrutura social e cultural estabelecida (HASEN, 1979. p.497)

O Estado no tem demonstrado imparcialidade ao planejar seus investimentos e

cedidos a presses das classes dominantes, escolhe as localidades intra-urbanas onde esto os
seguimentos mais abastados, ou podero ser vendidos e ocupados por eles, afinal preciso
valorizar as reas, em detrimento aos locais onde esto instaladas as comunidades pobres,
mais afastados. Nesse processo so gerados os espaos vazios com fins especulativos, alm de
o tecido urbano crescer para a periferia, pela excessiva valorizao das regies mais
centralizadas (SPOSITO, 1992).
As caractersticas que reproduzem essa realidade se retro-reproduzem, alm do seu
crescimento sistmico em face do prprio crescimento urbano. Nessa ampliao complexa,
encontramos identificaes comuns para problemas como: as cidades so grandes devido
especulao, ou vice-versa; h especulao devido aos vazios urbanos, ou vice-versa; h
vazios urbanos, porque as cidades so grandes, ou vice-versa. Destaca-se tambm como parte
desse processo que o modelo rodovirio urbano fator de crescimento disperso e do
espraiamento da cidade (SANTOS, 2005c).

45

CAPTULO III: DESENHO URBANO, DENSIDADE E O CUSTO DE

URBANIZAO.
3.1. Desenho urbano

A abordagem do desenho urbano, no contexto deste estudo, serve para respaldar o

debate sobre a expanso desordenada das cidades. Como evidenciado na seqncia do texto, o
tratamento do assunto no tem o carter meramente tcnico. Por sua amplitude e pela
proximidade ao debate sobre o planejamento urbano, a discusso assume importante papel
para o estabelecimento de uma viso sistmica espacial das cidades.
Relacionado com a maximizao da qualidade de vida no uso dos espaos pblicos,
levando-se em conta tanto o aspecto fsico e o scio-cultural, aparece na dcada de cinqenta
o termo desenho urbano. No desmembramento do termo, o urbano retrata a cidade, com
abrangncia de todo o seu espao, enquanto o termo desenho retrata efetivamente a produo
e organizao dos espaos (CARMONA et al., 2003a).
Contextualizando, o desenho urbano contemporneo, na busca da criao de espaos
urbanos de sucesso, inserido na dinmica da cidade em razo da sua diversidade de
atividades, no tem a preocupao com a formulao de espaos somente enquanto entidades
estticas, mas tambm se preocupa com a relao comportamental no interior dos espaos
criados e com a dimenso da sua interveno na produo dos espaos.
A noo de desenho urbano pressupe um caminho para cidades mais seguras e
humanas, por meio da produo e incluso social dos espaos urbanos de maneira
participativa. Existe uma relao estabelecida entre a formulao de idias, conceitos e
projetos com as diretrizes de interveno e gesto do espao urbano, contemplados pelos
princpios do planejamento participativo, que so normalmente estabelecidos em normas
legais.
nesse vis que acontece a busca da identidade espacial, em que a atitude
comportamental do indivduo transcende o sentimento da propriedade privada individualizada
e passa a ter um sentimento de comprometimento com o espao em que vive. Enfim, a
comunidade se sente responsvel e se orgulha por conviver em determinado espao. Esse
sentimento de propriedade adquirido quando existe uma clara delimitao espacial entre os
espaos pblicos, semipblicos e privados (ZELINKA; BRENNAN, 2001).

46
O desenho urbano no est atrelado somente esttica, ele tem a amplitude e abraa
todo o espao urbano, inclusive abrange os aspectos de gesto e manuteno.
Contemporaneamente considerado como um processo de identificao das solues para
estabelecer qualidade espacial cidade, tanto no aspecto fsico como no scio-cultural, ou
seja, responsvel em fazer lugares para pessoas aproveit-los e us-los (CARMONA et al.,
2003b).
Destarte, desenho urbano uma atividade de planejamento, cujos objetivos se
reportam qualidade fsico-ambiental das cidades. Del Rio (1990a) define desenho urbano
como o campo disciplinar que trata a dimenso fsico-ambiental da cidade, enquanto conjunto
de sistemas fsico-espaciais e sistemas de atividades que interagem com a populao por meio
de suas vivncias, percepes e aes cotidianas.
Figura 1- Esquema representativo de formao do sentido dos lugares, na
confluncia das dimenses fsica, comportamental e de
percepes, sugerido por David CANTER.

Fonte: (DEL RIO, 1990. p.70)

Assim, desenho urbano um processo integrado ao planejamento que tem como

meta principal a promoo da qualidade fsico-ambiental da cidade, busca na produo do
espao o sentido dos lugares, considera, assim, as atitudes humanas e a forma espacial
como manifestao poltica. Dessa forma, interage de diversas maneiras e momentos com a
comunidade, estabelece a conscincia do seu papel social, a importncia do processo
participativo e a compreenso espacial entre o privado e domnio pblico (DEL RIO, 1990b).

47
Como discutido neste estudo, as normas coercitivas no tero seus efeitos plenos,
como uma condio conclusiva na soluo dos problemas atuais das cidades brasileiras. A
clareza dos papis dos atores sociais envolvidos e a definio de regras respeitadas podero
ser o caminho. O fortalecimento desse contexto certamente possibilitar a realizao de um
projeto mais amplo, inclusivo e desejado.
Del Rio (1990c) relata a imprescindvel e necessria implantao do desenho urbano
no Brasil, devido ao desastroso resultado no ambiente urbano, atribudo ao despreparo dos
profissionais e cidados que resultou na oferta, pelas cidades, de um ambiente pobre e, muitas
vezes, nocivo sade. Destaca como critrio para a implantao do desenho urbano, no pas,
a busca de duas reas bsicas e fundamentais. A primeira, a rea da estrutura administrativa
governamental, inicialmente no nvel municipal, tendo como foco o uso e ocupao do solo.
A segunda rea, a acadmica, com o objetivo que propiciar a criao, por sua importncia, de
uma rea de concentrao especfica da temtica.
A principal crtica aos conceitos modernistas est relacionada natureza do desenho
dos espaos urbanos que transformaram as ruas, anteriormente locais de intensa vida social,
em canais de trfego de veculos, os prdios surgem como objetos no espao, desconectados
de seu contexto urbano, ao invs de definirem os espaos pblicos. Esses conceitos
influenciaram em leis de zoneamento, usos e ocupao do solo, cdigos de obras, de
parcelamentos e loteamentos urbanos (SILVA, 1997a).

3.2. Densidade urbana

Neste estudo, a densidade urbana um elemento essencial para o debate. No se
pode falar em cidade sustentvel, tema de captulo especfico, sem integrar a questo do
adensamento na configurao do espao urbano. O instigante do tema no haver respostas
para a questo da densidade ideal, haja vista que, para estabelecer a relao espacial da cidade
com a densidade urbana, devem ser consideradas desde as origens sociais e tnicas da
populao at aspectos econmicos locais.
Nesse contexto, ao se obter opinio de um planejador sobre o uso de um lote de cem
metros quadrados, constata-se que para o indiano a rea demasiadamente grande, portanto
inacessvel financeiramente populao, enquanto que para um africano (oriental cone sul) o
lote demasiadamente pequeno, portanto inaceitvel por parte da populao, denota-se,
assim, que as consideraes locais, no planejamento, so extremamente importantes,
principalmente na relao espacial das cidades (ACIOLY; DAVIDSON, 1998c).

48
Destarte, o planejador, na idealizao da rea de lotes urbanos, deve consultar
questes relacionadas cultura e prticas sociais locais. No Brasil, at pelas suas dimenses
continentais, onde a terra pode parecer um recurso ilimitado, a prtica do planejamento
urbano cristalizou o lote de duzentos metros quadrados, com medida de dez metros de frente
por vinte metros de fundos, e a habitao de sessenta metros quadrados, como padro mnimo.
Assim a unidade familiar composta pelo lote e pela casa, dentro do padro estabelecido,
considerada capaz de prover uma qualidade de vida e de moradia aceitvel, para o indivduo
(ACIOLY; DAVIDSON, 1998d).
A anlise da densidade urbana serve para subsidiar tecnicamente e financeiramente a
distribuio e consumo da terra urbana, bem como, a relao com a implantao da infraestrutura e dos servios pblicos. A maximizao econmica do uso da infra-estrutura e da
eficincia do uso do solo urbano determinada pela densidade urbana, assim, quanto maior
for a densidade, mais eficiente ser o seu uso economicamente (ACIOLY; DAVIDSON,
1998e).
A ocupao espacial da cidade sofre a influncia da densidade, que interfere no uso do
solo, na relao ambiental, no trfego local de veculos, entre outros aspectos.
Nesse vis se integram o planejamento, desenho urbano e densidade urbana, pois o
produto final do planejamento fsico-espacial exige uma viso sistmica da proposta da
cidade, inserindo o meio ambiente, a comunidade e a direo do crescimento urbano que
conduzem para o adensamento ou no de regies. Enfim, a primeira questo definir de que
maneira o espao urbano ser ocupado com base na premissa que cidade queremos.
A corrente que defende a concentrao de pessoas, alta densidade, justifica seu
posicionamento com a demonstrao da existncia de benefcios decorrentes em funo da
citada concentrao, destacando a possibilidade significativa de elevadas taxas de retorno do
investimento pblico e maior captao de recursos por meio da coleta de taxas e impostos
urbanos, alm, evidentemente, de maior controle sobre os custos urbanos (ACIOLY;
DAVIDSON, 1998f).
Acioly e Davidson (1998g) discutem a temtica da densidade urbana e analisam a
questo sob o seguinte prisma:

49
(...) altas densidades garantem a maximizao dos investimentos pblicos,
incluindo infra-estrutura, servios e transporte, e ainda permitem a utilizao
eficiente da quantidade de terra disponvel. Podem-se conseguir altas taxas
de retorno do investimento pblico e uma maior gerao de recursos atravs
da coleta de taxas e impostos urbanos, assumindo-se que haver benefcios
advindos da concentrao de pessoas, atividades e unidades construdas
(ACIOLY; DAVIDSON, 1998h, p. 28).

Existem vrios mecanismos que podem ser utilizados pelos planejadores para exercer
o controle da densidade urbana, entre eles: a legislao municipal de uso e ocupao do solo,
que especifica o ndice e a taxa de aproveitamento; o cdigo de obras; algumas das
ferramentas do Estatuto das Cidades; entre outros mecanismos de regulao, previstos na lei
do Plano Diretor.
Entretanto o controle efetivo da densidade inexiste, devido s presses sociais, por
no haver polticas institucionais na rea habitacional e finalmente pelo descontrole do
mercado imobilirio. Esses fatores apontados so os responsveis por desregular o processo
de controle espacial e estabelecer uma nova dinmica, denominada como: cidade real. Essa
dinmica pode em determinado momento provocar um adensamento exagerado, mas, no atual
modelo, tem levado as cidades ao crescimento desordenado, provoca o seu espalhamento e
cria os espaos vazios na mancha urbana, que so usados para fins especulativos.
A infra-estrutura e a densidade urbana esto diretamente relacionadas, haja vista o
elevado custo para a implantao de equipamentos e de servios pblicos nas diversas
localidades. Portanto o nmero de pessoas beneficiadas pela implantao de infra-estrutura
deve estar proporcionalmente condizente ao investimento realizado pelo gestor pblico.
Embora no haja consenso na literatura sobre um padro universal de densidade
urbana, os estudos realizados propem o uso de uma chamada densidade confortvel,
estimada por Acioly e Davidson (1998i), em 300 habitantes por hectare. Com esse patamar,
no haveria impactos ao meio natural. Portanto esse ponto de equilbrio, considerado
otimizado, estaria na proporo ideal para absorver o custo da implantao da infra-estrutura
sem afetar o bem-estar da populao diretamente envolvida.
O atual modelo linear de crescimento das cidades, que resulta em baixa densidade
urbana, continua sendo praticado pelos planejadores, por sua vez, o modelo objeto de amplo
debate por sua insustentabilidade. Os elementos constitutivos dessa concluso so aspectos
como: o carter econmico, esse modelo eleva significativamente o custo de urbanizao; a
subutilizao dos equipamentos urbanos nas cidades, existem espaos urbanizados que esto

50
vazios; e pelo modelo provocar a segregao scio-espacial, considerada um fator indutor da
periferizao urbana e da excluso social (ACIOLY; DAVIDSON, 1998j).
Alm da prtica do modelo linear, a insistncia pelos planejadores do uso do modelo
mono-funcional, que destina por meio de polticas pblicas, de gabinete, os investimentos
macios para as regies centrais, que caracterizado como ineficiente, haja vista que a
densidade urbana, nessas regies, flutuante, resultado do prprio modelo linear, que afasta a
populao das regies centrais (ACIOLY; DAVIDSON, 1998l).
Esse fenmeno da flutuao populacional ocorre por conta do excesso de
concentrao nas regies centrais durante o perodo da jornada de trabalho. No fim de
expediente e nos finais de semana, essas regies se transformam em verdadeiros desertos,
provocando, assim, a subutilizao dos espaos urbanos. Agregado a essa condio, as regies
centrais so caracterizadas como zonas precursoras dos bairros dormitrios perifricos
(ACIOLY; DAVIDSON, 1998m).
Por isso os modelos das cidades-jardim e o urbanismo moderno so altamente
questionveis, pelo motivo de preconizar densidades baixas e quantidade excessiva de solo
urbano destinado para uso pblico e reas verdes, que cristalizam morfologias e padres
internacionais e desconsideram importantes aspectos culturais e valores urbanos locais
(ACIOLY; DAVIDSON, 1998n).
Cabe ressaltar neste estudo a importncia da densidade urbana na performance
econmica local, a sua influncia na qualidade de vida da populao e o seu grau de interrelao com a sustentabilidade do meio ambiente urbano. Por outro lado, no se pode falar no
fenmeno da concentrao sem uma poltica urbana espacial distributiva, bem como, sem
estabelecer o seu grau de impacto nas atividades locais e no uso e ocupao do solo, alm,
evidentemente da criao de mecanismos de monitoramento do mercado imobilirio,
principalmente pelos governos locais (ACIOLY; DAVIDSON, 1998o).
Estudos demonstram que a realizao do planejamento urbano fundamentado em
concentrao populacional, com adensamento moderado, segundo Acioly e Davidson (1998p),
de 300 habitantes por hectare, interfere no custo da cidade, por resultar em menor custo da
implantao e manuteno de infra-estrutura em relao populao beneficiada custo/
benefcio, ao contrrio, a baixa densidade de residncias unifamiliares dispersa a cidade e
influencia no seu custo de maneira negativa, ou seja, maior custo da implantao e
manuteno da infra-estrutura em relao populao beneficiada (ACIOLY; DAVIDSON,
1998q).

51
Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, censo 2000, a
densidade demogrfica mdia da zona costeira brasileira de oitenta e sete habitantes por
quilmetro quadrado, cinco vezes superior mdia nacional, que de 19,92 habitantes por
quilmetro quadrado.
Em circunstncias da inrcia estatal, ocorrem mecanismos informais de
adensamento, especialmente nas regies perifricas, como a autoconstruo e a ampliao
irregular dos imveis j existentes, pela tolerncia dos rgos fiscalizadores. Ressalta-se,
tambm, que medida que melhora a acessibilidade nos locais perifricos, por conseguinte,
amplia-se o nmero de construes irregulares, finalmente quando h expectativas de
regularizao fundiria ocorre antecipadamente valorizao imobiliria (ACIOLY;
DAVIDSON, 1998r).
O mercado imobilirio aparece em vrios estudos, sobre a temtica urbana, como o
principal seguimento interventor na ocupao espacial da cidade, ora estimulando o
adensamento, em determinadas regies, com finalidade especulativa, ora, e com maior
freqncia, periferizando a cidade, conseqentemente originando os vazios urbanos. Outro
aspecto que merece destaque, nesse contexto, que, embora a municipalidade mantenha
regulamentaes e normas de controle sobre a direo da expanso urbana, elas no
contemplam os custos sociais da acessibilidade cidad (ACIOLY; DAVIDSON, 1998s).
A questo central do debate o estabelecimento da densidade ideal para as
localidades, de 300 habitantes por hectare, mas a literatura unnime em afirmar que no
existe um modelo pronto. A construo do modelo local, para a determinao da densidade
urbana, que traduza a sua eficincia, deve levar em conta aspectos como: as origens sociais e
tnicas da populao e no deve abandonar os aspectos econmicos locais (ACIOLY;
DAVIDSON, 1998t).
O grau de eficincia da gesto estabelecido pela identificao da densidade urbana
mxima, suportvel pela cidade. Estudos constatam que o excesso de populao provoca
tenses ambientais como: delinqncia; stress; distrbios nervosos e outros sintomas inerentes
e relacionados superlotao da habitao, o que reflete diretamente na qualidade de vida das
pessoas (ACIOLY; DAVIDSON, 1998u).
Ferreira (2004a) fomenta o debate sobre densidade, estabelecendo a relao entre a
concentrao populacional, densidade e custo da terra. O autor afirma que

52
(...) as maiores densidades urbanas, geralmente, tendem a facilitar a oferta e
distribuio da infra-estrutura. Nesse sentido, esto implcitas as economias
de escala relacionadas a essas concentraes populacionais, refletindo-se
nos custos da terra urbana e, conseqentemente, na sua distribuio e
consumo (FERREIRA, 2004b, p. 06).

O padro de densidade influencia significativamente, tambm, no transporte urbano,

principalmente o coletivo, pela composio do nmero de viagem e pelo modo de locomoo.
Essa composio de viagem e locomoo mostra que no havendo viagens longas e
caras h possibilidade de uma quantidade maior de deslocamentos, ou seja, maior nmero de
viagens, que resulta em menor tempo de espera ao passageiro, e um menor preo de passagens
pelo maior nmero de usurios. Estudos realizados em Curitiba - PR detectaram que,
medida que houve adensamento na regio central as viagens realizadas pelo transporte
coletivo, ficaram com maior nmero de passageiros, resultado da diminuio de nmero de
viagens por pessoas em automvel individual privado (ACIOLY; DAVIDSON, 1998v).
Concluiu-se naquele estudo, que com a possibilidade de maior acessibilidade ao
transporte coletivo pblico e as dificuldades de locomoo com o transporte privado (trnsito
e local para estacionar), bem como a sua cobertura efetiva de um raio de distncia
relativamente curta, possibilitou maior eficcia no servio. Assim sendo, foram integralmente
atendidas as necessidades bsicas do usurio, fator decisivo na alterao do comportamento
da populao (ACIOLY; DAVIDSON, 1998x).
A questo da infra-estrutura urbana ser objeto de discusso na seqncia do estudo,
mas, como reflexo inicial, destaca-se que, em razo da complexidade em estabelecer a
relao entre a densidade e os custos de infra-estrutura, existem poucos estudos disponveis
sobre a temtica. Essa complexidade tem sido aos longos dos anos um fator de desestmulo
aos pesquisadores.
Embora as altas densidades habitacionais sejam mal vistas no urbanismo ortodoxo e
na teoria do planejamento habitacional, por acreditar-se que elas levem ao insucesso e
dificuldades no arranjo espacial da cidade, isso no verdade. A correlao entre altas
densidades e problemas no mnimo incorreta. Basta observar as cidades reais, elas
acontecem, produzem e se reproduzem. A razo desse entendimento deve-se confuso entre
altas densidades habitacionais e superlotao de moradias, condies distintas (JACOBS,
2000a).

53
Em breve esclarecimento, pela importncia no contexto, a densidade est relacionada
quantidade de moradia ou de pessoas por acre ou por quilmetro (padres de medidas),
enquanto a superlotao est relacionada ao nmero excessivo de pessoas por moradia,
considerando o seu nmero de cmodos, estabelecido pelo censo em 1,5 pessoa por cmodo.
A superlotao de moradias manifestao de pobreza e est relacionada segregao
espacial, na verdade a superlotao em baixas densidades pode ser mais deprimente e
destrutiva do que em altas densidades, porque em locais de baixa densidade h menos vida
pblica funcionando, tanto para diverso, como para a formao de grupos fortalecidos com
objetivo de buscar os direitos por meio da luta poltica, contra as injustias e negligncias
(JACOBS, 2000b).
No h como prever o futuro de uma cidade, haja vista o grande nmero de decises
cumulativas que se afetam mutuamente. Entretanto o modelo de adensamento pode gerar
cenrios alternativos. Assim o modelo pode, a partir de um estado inicial e determinado lapso
temporal, tomar como ponto de partida a cidade real e um conjunto de preposies
urbansticas direcionadas ao adensamento, atender padres de qualidade de vida e ambiental,
desejveis em uma cidade (PALMA; KRAFTA, 2003a).
A densidade, quando tratada pelo desenvolvimento urbano, tende a estabelecer
controvrsias, principalmente na sua relao com o planejamento urbano tradicional ortodoxo.
Desta relao emergem das discusses, posies divergentes e confusas. As decises sobre
planejamento urbano que envolve densidade podem ter impacto significativo na sade, no
meio ambiente, na produtividade das cidades e no processo de desenvolvimento humano.
O problema da densidade em relao qualidade de vida complexo, portanto
qualquer julgamento definitivo sobre a temtica induz ao equvoco. necessria profunda
anlise adequao da tipologia da urbanizao cultura local. Curiosamente a cidade de
mais alta densidade ocupacional do mundo, Nova Iorque, Estados Unidos, uma cidade
agradvel e com uma boa qualidade de vida (MASCAR, 1987a).

3.3. Custo de urbanizao

A rede de infra-estrutura tem a sua origem com o prprio surgimento da cidade. A
rede viria a primeira a surgir, desde os calamentos das antigas vias romanas, at
contemporaneamente o uso de asfalto na pavimentao das vias de trfego. seguida pela
rede sanitria, com a constatao de exemplos em Jerusalm e na Roma antiga. E, por fim,
surge a rede eltrica, no final do sculo XIX (MASCAR, 1987b).

54
Roma contava com um sistema de abastecimento de gua invejvel, com mais de
cinqenta quilmetros de aquedutos e trezentos e cinqenta quilmetros de canalizao na
cidade. A gua era trazida por gravidade e armazenada em repositrios para a depurao,
decantao e posterior distribuio. A taxa cobrada do usurio era mensurada pela proporo
do dimetro do tubo que o abastecia. A cidade possua dezenove aquedutos que forneciam um
milho de metros cbicos cidade, esgotos dinmicos e ruas pavimentadas para atender cerca
de um milho de habitantes (FERRARI, 1991). Esse sistema, certamente, no encontrado
em muitos dos atuais municpios brasileiros.
As modificaes constantes, tanto quantitativas como qualitativas, das atividades nas
cidades denotam a sua eminente evoluo. Portanto a adaptao dos espaos, o
estabelecimento da acessibilidade aos espaos novos e aos j existentes e a manuteno e
ampliao da infra-estrutura so primordiais (RONCA; ZMITROWICZ, 1988).
A urbanizao est relacionada com a implantao da infra-estrutura. Para o estudo
das dimenses da infra-estrutura, necessrio inicialmente conceitu-la como um sistema
tcnico de equipamentos e servios necessrios ao desenvolvimento de funes urbanas,
vistas nas dimenses: social, econmica e institucional. A infra-estrutura na dimenso social
objetiva promover condies adequadas de moradia, trabalho, sade, educao, lazer e
segurana. A dimenso econmica deve oferecer condies cidade de desenvolvimento das
atividades de produo e comercializao de bens e servios. Finalmente, a dimenso
institucional deve possibilitar a gerncia da prpria cidade, provendo meios ao
desenvolvimento das atividades poltico-administrativas.
Compem o sistema de infra-estrutura urbana os subsistemas tcnicos: Subsistema
Virio; Subsistema de Drenagem Pluvial; Subsistema de Abastecimento de gua; Subsistema
de Esgotos Sanitrios; Subsistema Energtico e Subsistema de Comunicaes. Os subsistemas
tcnicos relacionam-se s dimenses: fsica e rede de servios, integradas ao meio urbano
com a funo de atender s necessidades da populao das cidades (MASCAR, 1987c)
Para maior compreenso do contexto, faz-se necessria uma breve introduo sobre
os subsistemas tcnicos e sua integrao fsica e social com a populao da cidade. As vias
urbanas de trfego que na sua conjuntura so importantes facilitadoras nos deslocamentos da
populao pertencem ao Subsistema Virio. Para a configurao dos desenhos dessas vias,
deve ser observada a topografia do traado, contemplar a interligao entre as atividades
profissionais, as de lazer e outras necessrias vida nas cidades, tendo como ponto de partida
os espaos utilizados pelas residncias, local de habitao da populao. Nesse sentido,

55
haver a busca da comunicao eficiente entre as centralidades e os bairros e entre os prprios
bairros. Para o desenvolvimento desse subsistema, necessrio um substancial foco no
transporte urbano coletivo, pois a eficincia de um, necessariamente, perpassa pela eficincia
do outro (MASCAR, 1987d)
As enchentes ocorridas no meio urbano, em toda estao de chuvas, uma grande
preocupao para os planejadores, em face da enorme complexidade no seu tratamento
temtico, as tentativas de solues at hoje foram incuas. O Subsistema de Drenagem Pluvial
trata desse assunto que abrange a macro e micro drenagem nas cidades e tem por objetivo
amenizar os efeitos da concentrao de guas precipitadas pelas chuvas no meio urbano. O
desenho para o escoamento das massas lquidas, que normalmente realizado por gravidade e
por canalizaes subterrneas, direciona o volume captado para os rios e crregos existentes
na localidade. Segundo Mascar (1987e), so partes integrantes desse subsistema as ruas
pavimentadas, incluindo as guias, sarjetas e as redes de tubulaes, e o sistema de captao.
Um aspecto relevante desse contexto que, em recente descoberta, ficou comprovado que as
guas captadas nesse sistema possuem elevado grau de contaminao por metais pesados, que
so lanados sem qualquer tratamento na bacia hidrogrfica, levando, assim, contaminao
aos mananciais.
Para suprir uma das mais importantes necessidades do homem e relacionado sade
pblica, o Subsistema de Abastecimento de gua composto pela: captao, aduo,
recalque, tratamento e distribuio. O objetivo desse subsistema prover a populao com
gua potvel, dentro dos padres sanitrios reconhecidos para o uso humano (MASCAR,
1987f).
Esse subsistema pode ser considerado como complementar ao subsistema de
abastecimento de gua e indiretamente relacionado drenagem pluvial. O Subsistema de
Esgotamento Sanitrio composto por: redes de esgotos sanitrios, ligaes prediais, tanques
flexveis, estaes elevatrias e estaes de tratamento. Tem por objetivo dar destinao aos
resduos lquidos, com a finalidade de resguardar a sade humana e ambiental. um produto
da destinao de gua potvel, j utilizada, e, em muitas cidades, por falta de fiscalizao, o
subsistema de esgoto e drenagem pluvial mescla a destinao dos produtos, ora o produto da
drenagem lanado no esgoto, ora produto do esgoto lanado na tubulao da drenagem
pluvial. O desenho para o escoamento das massas lquidas no esgoto realizado por
gravidade, estaes elevatrias e por canalizaes subterrneas, que direcionam o volume
captado para as estaes de tratamento, onde o produto tratado e posteriormente lanado os

56
efluentes nos rios e crregos existentes na localidade. Para o lanamento dos efluentes so
observados os padres sanitrios de adequao ao meio ambiente, determinado por normas
reguladoras (MASCAR, 1987g).
O Subsistema Energtico subdividido em energia eltrica e o gs. No estudo, ser
analisada somente a rede energia eltrica. Por ser uma energia limpa e econmica, essa forma
de energia uma das mais utilizadas no meio urbano e destina-se iluminao de residncias
e locais pblicos, alm do uso industrial. Para o fornecimento de energia eltrica no meio
urbano, necessrio um conjunto de elementos, desde a sua captao primria nas usinas,
transporte por sistema de transmisso e posterior distribuio.
Finalmente, pelo seu destaque nas cidades modernas, o Subsistema de
Comunicaes. Em circunstncia da alta tecnologia que envolve essa rea, considerado
atualmente o sistema que mais se desenvolve no mundo. Seu desenvolvimento atribudo
substituio do deslocamento humano pela remessa e recebimento de arquivos de dados.
Mascar (1987h) define a participao mdia em percentual dos subsistemas da
infra-estrutura urbana, conforme tabela a seguir:
Tabela 1: Participao mdia em porcentagem das diferentes partes nos
custos totais dos subsistemas urbanos
SUBSISTEMA

REDE

LIGAES

EQUIPAMENTOS

DOMICILIARES

COMPLEMENTARES

TOTAL

Pavimento

100

100

Drenagens pluviais

100

100

Abastecimento de gua

15,5

25,5

59,0

100

Esgoto Sanitrio
Abastecimento de enrgia
eltrica

39,0

3,0

58,0

100

20,5

15,0

64,5

100

Iluminao pblica

26,5

73,5

100

Fonte: (MASCAR, 1987)

O fato de que tanto as empresas de servios pblicos como as suas concessionrias

so extremamente desarticuladas motivo para a elevao de custos na implantao e
manuteno dos servios e da dificuldade das renovaes necessrias, que trazem efeitos
estticos e urbansticos desagradveis, a exemplo do efeito paliteiro das torres de telefonia
celular em todo o pas e da desordem encontrada no subsolo das cidades, um emaranhado de
redes.
As instalaes dos subsistemas podem ser realizadas: no nvel areo, comumente
usado para a energia eltrica e telefonia; no nvel de superfcie, utilizado em alguns casos para
a drenagem urbana; e finalmente no nvel subterrneo, mais utilizado para gua e esgoto.

57
Evidentemente que a escolha do nvel para a instalao dos subsistemas passa pela
questo oramentria. Em pases desenvolvidos, os subsistemas so instalados no nvel
subterrneo, por meio de galerias projetadas, mtodo que encarece muito a implantao, mas
resolve o problema esttico das cidades, alm de no interferir na paisagem urbana, afora o
custo da reduo de manuteno e a rapidez para realizao de reparos.
Os urbanistas tm pouca relao com o custo da implantao desses elementos, a no
ser quando trabalham na criao de uma cidade, nica maneira de influenciar na escolha das
localizaes que afetem os custos, alm de poder interferir na forma dos lotes, embora,
novamente, se esbarram na questo do investimento disponvel para a realizao do servio.
Segundo Mascar (1987i), para a obteno de sistemas econmicos viveis, os
municpios devem fazer investimentos significativos em pavimentao e drenagem, que
representem entre 55% a 60% do custo total das redes.
Por outro lado a infra-estrutura urbana que proporciona o bem-estar das pessoas
usurias, tambm, pela disposio no espao geogrfico, provoca a valorizao de uma regio
em detrimento de outras, pode favorecer determinada atividade, motivos que causam
desigualdades entre regies. A interveno local normalmente o resultado de aes polticas,
sem consistncia tcnica, em detrimento ao planejamento estratgico, que normalmente
realizado pela prpria administrao pblica.
Em estudo realizado por Acioly e Davidson (1998z), que considerou a hiptese de
ser encontrado um grau de eficincia da densidade urbana, observou-se que como resultado
desse processo haveria um ganho social e econmico. Como ganho social teramos uma
melhor qualidade de vida da populao e como ganho econmico, a reduo significativa do
custo para a implantao dos subsistemas de abastecimento de gua e de esgoto sanitrio.
Mascar (1987j), com o uso do mtodo de Custo Mdio das Redes Urbanas em
Funo da Densidade, analisa diversos nveis de densidades em relao aos custos para a
implantao de infra-estrutura urbana.
Com o uso da (Tabela 2), verifica-se que o custo por hectare para a implantao de
infra-estrutura para uma densidade de 75 habitantes por hectare custa 33.642 mil dlares,
representando 2.230 mil dlares por domiclio. J a implantao para 600 habitantes por
hectare custa 43.339 mil dlares, representando 358 dlares por domiclio.
Contextualizando a anlise, o deslocamento de 75 para 600 habitantes por hectare
representa um custo adicional para a implantao da infra-estrutura na ordem de 9.697 mil
dlares, equivalente a 28,8% de acrscimo, enquanto o custo/benefcio por famlia

58
representou um acrscimo representativo de 523%, devido reduo do custo por domiclio
de 2.230 mil dlares para 358 dlares.
Em ltima anlise, verifica-se que ao dobrar a densidade de 75 para 150 habitantes
por hectare o adicional no custo equivale a 6,8%, de 150 para 300 habitantes por hectare o
adicional no custo equivale a 10,8%, e finalmente de 300 para 600 habitantes por hectare o
adicional no custo equivale a 8,8%, enquanto a reduo do custo por domiclio encontra
fatores representativos, at atingir os 523% na relao de atendimento a 120 domiclios.
Tabela 2: Custo mdio das redes urbanas em funo da densidade

O autor, considerando o custo total da rede, no estabelecimento de um comparativo

entre a densidade de 60 domiclios por hectare a um custo de 1.706 mil dlares por famlia e
15 domiclios por hectare, que corresponde a uma densidade mdia bruta comum em cidades
brasileiras, a um custo de US$ 3.705 por famlia, concluiu que os custos destas cidades para a
implantao de infra-estrutura so superiores 46% do padro ideal, alm evidentemente dos
recursos escassos dos municpios para que os gestores apliquem neste setor da administrao
pblica.

59
Tabela 3: Custo por usurio das redes urbanas no nvel urbano para as
cidades de porte mdio

Para Brando (1975), o custo per capita das redes de infra-estrutura urbana decresce
espetacularmente medida que a densidade populacional aumenta, portanto constata-se uma
relao inversa entre densidade e custo de infra-estrutura.
O Banco Mundial, em 2003, constatou que o Brasil possui a menor taxa dos pases
latinos americanos em implantao de infra-estrutura. Por esse motivo h o eminente risco de
colapso nesse setor, haja vista que o atual ritmo de crescimento, previsto pelo Banco Mundial
em 2 milhes de pessoas anualmente, exige gastos na ordem de 31 bilhes de reais por ano
em transporte, energia e saneamento, e o pas aplica somente 15 bilhes de reais, metade do
necessrio.

60
CAPTULO IV: CIDADES SUSTENTVEIS

A origem da cidade a aldeia, mas a cidade no pode ser considerada, de maneira

simples, como apenas uma aldeia que cresceu. Com a implantao da indstria, do comrcio e
servio, acontece a mudana na fora de trabalho. As pessoas, que cultivam a terra mantm,
com o excedente da produo agrcola, as pessoas que no tm essa obrigao (BENEVOLO,
2005a).
Nesse contexto, emergem os contrastes entre os dois grupos sociais, dominantes e
subalternos, entremeados pelo avano tecnolgico e a especializao da indstria e do
comrcio, que so levadas produo agrcola (BENEVOLO, 2005b).
Portanto as cidades surgiram em decorrncia do comrcio de produtos excedentes,
em funo da reunio de pessoas e aglomeraes humanas. A sua maior caracterstica a
concentrao populacional (RIBEIRO, 2004a). Elas tiveram a sua origem na diviso do
trabalho, os produtores rurais continuaram a produzir, mas os encontros para a transao dos
produtos aconteciam nas cidades (RIBEIRO, 2004b).
As cidades, que so vistas como um resultado das formas urbanas construdas para
abrigar as pessoas, revelam a complexidade na sua expresso de equacionar tecnologia,
cultura, religiosidade, temporalidades e domnio espacial.
Segundo Santos (2004a), o espao a acumulao desigual de tempos, que para
retratar a soma de conhecimentos aplicados na sua produo so possveis identificar no
espao urbano temporalidades diferentes, na cidade a casa colonial encravada entre prdios
ps-modernos.
O homem, por sua dualidade, representada pela bipolaridade positivo e negativo,
produzir e consumir, construir e destruir e por outras contradies, promove, dialeticamente,
uma constante procura de meios para harmonizar este antagonismo inerente prpria natureza
humana (PUSCH, 2004a).
A cidade na sua dimenso de ser social, por condio inerente das concentraes
sociais, agua as contradies existentes, que leva a potencial ruptura da ordem estabelecida.
A cidade, considerada como a expresso mxima de ordem, vive cotidianamente a tendncia
da desordem. O antagonismo entre a contradio e harmonia reflete na dualidade entre a
ordem e o caos e na sua dialtica utopia-entropia por meio das suas mltiplas contradies
(PUSCH, 2004b).

61
Com o foco especfico no tema deste estudo, destaca-se o raciocnio da dicotomia
cidade-campo, tendo o municpio como ente sistmico dividido em rea rural e urbana. Com
base nesse pressuposto, considerando o constante avano do urbano sobre o rural, observa-se,
de certa maneira, que a manuteno da organizao discricionria feudal consubstanciada nos
muros sociais, esto caracterizadas pela segregao espacial. Embora haja prescrio
constitucional do princpio democrtico da igualdade, a cidade no acessvel a todos, at
porque a prpria busca da lgica da igualdade tem produzido a discriminao.
Com o enfoque no desenvolvimento sustentvel e na dinmica da cidade, segundo
Vieira (2004), a cidade sustentvel o local de onde emerge a participao do cidado, na sua
relao de prover o seu sustento baseado em aes que objetivem o bem estar da comunidade,
que deve estar condicionada defesa do meio ambiente natural, enfim, o conceito vem
consolidado na dicotomia, cidade-cidado, enquanto a existncia da garantia do exerccio da
cidadania plena.
Barnett (1993a) define que cidade sustentvel o local onde a populao e os
empresrios se empenham na melhoraria do ambiente natural, construdo e cultural, em nvel
local e regional, objetivando o desenvolvimento sustentvel global.
Porm h distines entre os conceitos desenvolvimento sustentvel em cidades e de
cidades sustentveis. O primeiro emerge do processo advindo de compromissos ambientais e
sociais com as geraes contempornea e futura, e o segundo emerge de uma realidade j
determinada, na qual ocorre o equilbrio na relao produo e consumo na cidade, respeitado
o ambiente natural que proporciona o equilbrio da equao: economia, sociedade e ambiente.
Quando se fala em cidade sustentvel no pode ser considerado somente o bem-estar
social dos habitantes, o planejamento urbano e a gesto do meio ambiente urbano. Devem-se
levar em considerao tambm aspectos econmicos e financeiros intrnsecos s morfologias
e tipologias das cidades (ACIOLY; DAVIDSON, 1998aa).
indiscutvel a complexidade da traduo do desenvolvimento sustentvel
realidade urbana. A agenda Habitat II, resultante da segunda Conferncia das Naes Unidas
sobre Assentamentos Humanos, ocorrida em Istambul, 1996, indica estrategicamente o
encaminhamento relacionado produo e ao consumo consciente, orienta a adoo de
parcerias entre o poder pblico e privado para o uso dos recursos naturais e que devem ser
considerados os limites locais e globais desses recursos (BREMER, 2004).

62
Principalmente aps a ECO-92, os debates sobre cidades sustentveis assumiram
certa relevncia. Por exemplo, a ocupao do solo recebeu uma viso ambiental, sob o manto
da proteo aos recursos naturais, principalmente a gua. Assim, para a implantao de novos
projetos de parcelamento do solo, deve ser assegurada pela municipalidade, como questo
central, a sustentabilidade desses projetos em relao a sua insero no contexto da cidade.
Surge, ento, uma nova demanda para que sejam atendidos os parmetros que
garantam a sustentabilidade local e global. Para o atendimento a essa nova demanda, foi
estabelecida, tambm, uma viso contempornea no trato da consolidao da urbanizao.
Essa viso objetiva compatibilizar os nveis ambientais de preservao, considerando
parmetros: uso da gesto de resduos slidos, controle dos efluentes domsticos, proteo de
mananciais, drenagem e adequao de infra-estrutura em assentamentos.
A cidade caminha em direo sustentabilidade urbana medida que adquire a
capacidade de manter o padro da vida social adequado aos cidados. Essa condio uma
das principais caractersticas de harmonizao.
De maneira geral, parece relativamente simples atingir a condio proposta, mas, na
verdade, a aplicao ampla do conceito sustentabilidade urbana extremamente complexo e a
sua aceitao ainda mais controvertida. A principal fundamentao para aplicabilidade
conceitual da sustentabilidade se encontra na mudana de comportamento das comunidades
locais.
A incessante busca pela harmonia perpassa pelo respeito aos recursos naturais, pela
orientao dos investimentos pblicos e privados, pelos aspectos ambientais locais e globais,
pela direo do desenvolvimento tecnolgico e finalmente pela mudana institucional, tudo
em coerncia com as necessidades das geraes atuais e as futuras.
A sustentabilidade urbana, no contexto deste estudo, debate a capacidade de suporte
do meio ambiente construdo. No h, portanto, um aprofundamento da temtica ecolgica. O
estudo, desta maneira, trata da dicotomia: meio bitico-abitico, em relao intensa
interveno antrpica ocorrida pelo avano da urbanizao sobre as reas rurais, cada vez
mais constantes.
Uma questo pontual para o estabelecimento de uma agenda de sustentabilidade
urbana a criao de estratgias cognitivas e operativas, formuladas localmente e ampliadas
globalmente. Nesta agenda priorizar o processo de urbanizao e a ocupao espacial das
cidades, mas no desprezar a gerao de empregos e rendas, o processo produtivo e equilbrio

63
ambiental sustentvel. Assim, para a formulao da agenda, implicaria na inter-relao entre
justia social, qualidade de vida, equilbrio ambiental e desenvolvimento.
A implementao de polticas publica que objetivem a sustentabilidade urbana,
estariam se contrapondo ao atual quadro catico das cidades, como o da crescente e
deteriorada condio de vida da populao urbana. Considerando o inevitvel crescimento das
cidades, na forma das leituras sobre sustentabilidade, pode-se pensar na eminente crise urbana
sob a perspectiva da impotncia do estabelecimento de uma pauta social, principalmente no
que tange a organizao da ocupao espacial urbana de maneira equnime e integradora.
Enfim, no existem efetivamente polticas habitacionais eficazes no pas, devido
principalmente pela devastao ambiental. Os custos sociais das ocupaes irregulares so
extremamente elevados, principalmente no aspecto ambiental, pelas ocupaes de reas
inadequadas e locais de eminente risco ambiental. Nesse contexto, a sustentabilidade urbana,
entre outras metas que devem ser estabelecidas, tem o papel essencial, tambm, de propiciar a
proximidade entre a moradia do cidado e o seu local de trabalho (GIRARDET, 1996).
A discusso sobre a sustentabilidade urbana encontra na literatura correntes
divergentes que fundamentam a tese de controle da expanso urbana, com o uso de polticas e
medidas, como: a criao de leis estabelecendo limites de crescimento perifrico por seu
relacionamento com novas ocupaes urbanas sem disponibilidade de infra-estrutura e
instalaes pblicas; alm de outras medidas pertinentes (BARNETT, 1993b).
Estudos realizados pela fundao Joo Pinheiro, em 2001, pgina 169 do relatrio
final, mostram que no Brasil o dficit habitacional urbano recai sobre as famlias pobres, ou
seja, 83,2% de pessoas com renda de at trs salrios mnimos e revela que a deficincia do
estoque de moradias no pas cresceu de 5,4 milhes de unidades em 1991 para 6,5 milhes em
2000.
Santos (2004b) discute a temtica salientando que o direito habitao digna um
dos direitos humanos fundamentais e denuncia a falta do cumprimento dessa obrigao.
Segundo o autor, alguns pases no contemplam a obrigao no seu arcabouo legal, e outros
pases so incapazes de fazer cumprir a obrigao legal, contemplada na sua legislao.
Ressalta, tambm, que na estrutura social de culturas antigas, como as dos indgenas, existia o
direito moradia, por uso de casas individuais ou choupanas coletivas. Conclui que moradia
um direito natural do homem, enquanto socialmente estruturado, e como tal deve ser
reconhecido nas legislaes de todos os pases.

64
A dinmica da cidade no absorve a sustentabilidade urbana, como um fim absoluto,
mas perpassa pelo entendimento da construo, por um processo gradativo, da cidade
sustentvel, com a reviso constante das metas e das aes estabelecidas com base nos vetores
econmico-social-ambiental.
Constata-se atualmente a formatao de vrias etapas delimitadas como estratgias
desse processo gradativo. O princpio da ao deve estar calcado na construo de uma
Agenda 21 Local, no de um Plano Diretor, que hoje est sendo priorizado, por recomendao
legal. Afinal, como definir o Plano Diretor da cidade se no h metas e aes definidas pela
principal agenda norteadora do planejamento urbano e territorial, objeto da consolidao do
caminho ao desenvolvimento sustentvel.
Uma outra agenda, trazida ao debate, pela sua importncia no contexto urbano, a
chamada Agenda Marrom. Este documento foi criado com o objetivo de preveno e controle
da degradao ambiental, decorrente de atividades poluidoras, bem como, para propiciar o
desempenho de atividades correlatas a esse tema, como a realizao de estudos e pesquisas
sobre poluio, estudos sobre a qualidade do ar, da gua e do solo.
A referida agenda discute aes especficas para as diferentes regies do pas. No
contexto urbano, traz a poluio como um perigo eminente humanidade, afinal nas grandes
metrpoles o maior perigo est no ar.
Outro grave problema tratado pela agenda so os dejetos domsticos e das indstrias
despejados nos rios que cortam as cidades, pois so diariamente descartados, segundo dados
do Ministrio do Meio Ambiente, em torno de noventa mil toneladas de lixo urbano. Desse
lixo produzido, somente 60% recolhido. Dessa coleta somente 25% encaminhado para os
aterros sanitrios. Por esses nmeros, possvel determinar a quantidade de lixo depositada a
cu aberto, com um agravante, o pas no est preparado para manejo de lixo hospitalar e lixo
txico.
Ao abordar a questo da cidade sustentvel, existe um aspecto determinante que no
pode deixar de ser mencionado, trata-se da questo espacial da cidade e da atribuio do valor
da terra.
No tratamento espacial da cidade, considerados os ambientes construdo e natural,
mesmo os espaos vazios tm intencionalidades de uso, que estabelecem a relao do valor
econmico. Por deduo o uso do espao produzido que estabelece o seu valor.

65
A base para atribuio dos valores aos espaos vagos est nas possibilidades
mercadolgicas dos locais onde esto inseridos, ou seja, o valor de troca, com a sua base
fincada no processo de fragmentao do espao. A atual crise urbana ambiental, devido ao
esgotamento e poluio dos recursos naturais, determina a escassez dos bens naturais, alm
das freqentes transferncias de bens comuns para os agentes privados, com o respaldo das
leis de propriedade.
Essa relao tem imprimido expressiva interveno na relao espacial das cidades,
cria a impossibilidade da sustentabilidade, pela valorizao artificial da centralidade urbana,
ou seja, a atribuio de valores diferenciados aos diversos lugares na cidade, que refora
significativamente as desigualdades.
As cidades atuais, considerando o espao onde esto inseridas, pela prpria dimenso
territorial do pas e aspectos regionais, apresentam aumento na demanda por ocupao
irregular do uso do solo, enquanto, por outro lado, se verificam espaos vazios que so
deixados nas suas centralidades com a finalidade especulativa. Ambas condies so inerentes
estagnao do desenvolvimento das atividades urbanas, que precisam de espao e de tempo
para existir, condies essas que levam a converso em desperdcio de espaos utilizveis.
Pelo menos trs fatores decorrentes dessas condies interferem diretamente na
sustentabilidade local, como o rpido processo de urbanizao (avano da urbanizao sobre a
rea rural e para regies distantes do centro), a progressiva diferenciao da diviso social do
trabalho (crescimento das cidades e diminuio da sua densidade, apesar da populao se
manter constante) e a progressiva simultaneidade da diviso social (acordar, circular, trabalhar
etc, em tempos precisos).
Enfim, Villaa (1998a) destaca que as regies das cidades se diferem pela ao da
burguesia que, em determinados locais, cria padres: ambiental e esttico; de edifcios
luxuosos; de paisagismo e de vias pblicas. Condies que no existentes em outros locais da
cidade, por deduo, nessas regies, so implantadas a melhor infra-estrutura da cidade,
especialmente a rede viria.
A sustentabilidade, no contexto deste estudo, avana no debate sobre o sistema linear
de crescimento das cidades. O avano da urbanizao sobre a rea rural, sem qualquer
preocupao de resguardar as fontes ambientais primrias, como gua e terras agricultveis,
promove o desmatamento e ocupa reas sensveis. A expanso urbana, nas cidades, deve ser
contida, ou seja, a reverso dessa linearidade, com a introduo do processo de crescimento
urbano que respeite o ciclo ambiental, evitando assim a predao do ambiente natural.

66

O planejamento da expanso de aglomerados urbanos nas cidades essencial e deve

ser realizado pela via da sustentabilidade urbana, afinal no s produzir os espaos
necessrio mant-los e, quando for preciso, desmont-los, nunca demoli-los. O desafio para a
transformao da cidade catica em cidade sustentvel, sob a premissa do equilbrio
ambiental: ambientes construdo e natural, e considerado o bem-estar da populao, est
principalmente na restrio do uso do solo. Muito difcil de ocorrer, mormente, que essa
condio afronta diretamente aos interesses do capital especulativo imobilirio.
Espera-se, portanto, diante do inerente conflito de interesses, a ao do poder
pblico, com vistas preservao ambiental, na forma possibilitada pelas agendas discutidas
neste captulo, bem como pelas normas legais estabelecidas, que permitem garantir o
desenvolvimento sustentvel a exemplo de aplicao de sanses e penalidades pecunirias, j
previstas nas diversas normativas existentes. O Estado deve tomar para si a responsabilidade
de garantir o interesse da sociedade, que deve estar acima de qualquer outro interesse, a
exemplo do econmico.
A realidade tem demonstrado que o ente estatal no tem conseguido cumprir a sua
obrigao de garantir o desenvolvimento sustentvel e o nus da sua ineficincia recai sobre a
sociedade pelo elevado passivo ambiental existente na atualidade, como a ocupao de reas
de encostas, manguezais e outras, cuja reparao no estimvel. A apropriao das reas
urbanas ou contguas a elas (o avano sobre as reas rurais) pelo capital especulativo impe as
cidades o crescimento desordenado, at porque quem determina a direo da expanso a
criao de novos empreendimentos, que atualmente crescem de maneira totalmente
fragmentada malha urbana.
O exame isolado de empreendimentos imobilirios, pelo poder pblico responsvel
por sua aprovao, possibilita, por diversas razes (polticas, interesses particulares ou locais)
suborno, aprovao de loteamentos e outros empreendimentos em locais sem qualquer
integrao com a malha urbana.
A viso fracionada e individual da cidade permite no prever as conseqncias
inerentes da implantao de empreendimentos desanexados da malha urbana. O corte dessa
continuidade, alm do impacto ambiental extremamente grave nos arredores, possibilita a
apropriao das reas de ligao, espao entre a atual urbanizao e o novo local aberto, por
especuladores para valorizao, objeto da criao dos vazios urbanos. E, para quem no tem

67
acesso a terra urbanizada, esses locais distantes, normalmente sem condies dignas de
habitao, servem para as suas moradias.
A imagem pblica da cidade sobrepe individual, na inter-relao do ambiente, na
viso do prprio habitante (LYNCH, 1997). O limite encontrado entre as fronteiras, cidade e
entorno, so responsveis pelas quebras da sua continuidade linear, mas permite que a cidade
se torne abrigo do grupo social por meio de seu uso constante e dirio, se tornando o ambiente
mais importante, entre os espaos construdos pelo homem (LANDIM, 2004).
A sustentabilidade urbana deve ser vista luz da sustentabilidade da cidade,
considerar as atividades desenvolvidas em seu interior, objetivar a qualidade de vida dos seus
cidados e a preservar o meio ambiente.
Elaborar um plano de aes consistente e participativo refora os atuais paradigmas
urbansticos. Anlise dos aspectos sociais, espaciais e ambientais do municpio, com uma
viso sistmica sobre a sustentabilidade territorial, e finalmente atendimento dos anseios de
qualidade de vida da populao sero fatores determinantes para a distino entre a nova
conjuntura e o planejamento tradicional, que tcnico-administrativo e sem qualquer
integrao, nas vias decisrias, com os atores sociais.
Por fim, o direcionamento sustentabilidade urbana deve acontecer via insero da
dimenso ambiental no planejamento e nas polticas pblicas urbanas. Conceitualmente o
planejamento ambiental relaciona seus princpios de valorao e conservao dos sistemas
naturais do territrio considerando como a base para a auto-sustentao da vida e das relaes
entre os ecossistemas naturais e antrpicos as bacias hidrogrficas, que envolvam vrias
cidades em um mesmo ecossistema natural (FRANCO, 2001).

68

CAPTULO V: LEGISLAO URBANA E AMBIENTAL BRASILEIRA

5.1. Histrico da Legislao Urbana no Brasil
No Brasil, existem registros de normas sobre assuntos urbanos desde o perodo
colonial. Destacam-se, por sua importncia, as Ordenaes Filipinas5 vigentes no Brasil at
1916, que tratavam de matria edilcia, da organizao urbana e das atribuies das
autoridades locais relacionadas s deliberaes sobre as questes urbanas (DI SARNO,
2004a).
Delimita-se, para o estabelecimento de uma cronologia da atual discusso sobre a
funo social da propriedade, o ano de 1808. Nesta poca, construda com base no princpio
do poder de polcia, criado pela jurisprudncia da legislao brasileira, nasceu uma cultura
jurdica fundamentada na funo social da propriedade urbana. Essa cultura estabeleceu a
prerrogativa ao Estado, por razes intrnsecas, em arbitrar sobre os interesses comuns (DIAS,
2000a).
Nesse sentido a temtica urbana tratada, at ento, de maneira fracionada, tem como
o marco regulatrio urbanstico brasileiro a Constituio do Imprio, de 1824, sculo XIX,
que ameniza o tratamento do direito de propriedade, antes com carter quase que absolutista.
A Carta Poltica de 1824 dispe por previso legal do instituto da desapropriao, autntica
interveno estatal. Esse instrumento possibilitava ao Estado lanar mo de reas de seu
interesse, com a reteno de propriedade privada, contrariando assim o dito princpio
absolutista (DI SARNO, 2004b).
Somente no final do sculo XIX, a legislao urbanstica brasileira mostrou sua
evoluo com o registro de parcerias entre o poder pblico municipal e a iniciativa privada.
Essas parcerias ocorreram pela necessidade de melhorias urbansticas nas cidades porturias,
chamadas de cidades de fluxo. Essa interveno possibilitou a realizao de obras pblicas
nas cidades pelas empresas privadas que recebiam, em contrapartida, concesses para a
explorao de servios pblicos na rea porturia (DIAS, 2000b).
A primeira Constituio Republicana, de 1934, contempla definitivamente a funo
social da propriedade, que foi grafada no texto de maneira explcita no artigo 133, item 17,
mas interpretada de maneira implcita quanto sua aplicabilidade.

69
Artigo 113 da Constituio Republicana, de 1934.
(...) item 17 - garantido o direito de propriedade, que no poder ser
exercido contra o interesse social e coletivo, na forma que a lei determinar,
assegurando a defesa prvia e justa nos casos de desapropriao por
necessidade de utilidade pblica.

A referida Lei Magna destaca em seu bojo a ordenao urbana e as atribuies do

municpio. Estabelece, assim, a sua competncia de legislar sobre os assuntos de interesse
local (DI SARNO, 2004c).
Na dcada de 1960, surgem modestas intervenes no campo jurdico, como a
implantao da Poltica Nacional de Habitao e Planejamento Territorial. O destaque desse
perodo se concentra na aprovao da Constituio Federal, de 1967, que institui o
planejamento urbano e inclui a capacidade legislativa ao municpio na organizao urbanoterritorial (DI SARNO, 2004d).
Somente no final dos anos 1970, os legisladores admitiram a existncia de
considervel parcela da populao sem acesso ao mercado formal de solo. Assim, por haver
detectado essa nova condio, ou seja, de excessiva informalidade fundiria, os legisladores
na criao da Lei 6766, de 1979, denominada Lei de Loteamento ou Uso e Ocupao do
Solo, inseriram o chamado espao legal, 35% da rea total loteada, nos projetos dos
empreendimentos, destinada ao interesse social (DIAS, 2000c).
Surge, a partir da promulgao da lei de Uso e Ocupao do Solo, a cultura de
projetos que objetivavam integrar as populaes de reas socialmente excludas. Porm as
aes de integrao dependiam de recursos estatais disponveis, no somente da especificao
cartogrfica de zonas especiais ou da destinao de reas para a habitao social nos planos
diretores. Por esse motivo, o resultado desse processo no registrou respostas significativas,
que pudessem refletir na melhoria da qualidade de vida da populao excluda (DIAS, 2000d).
A legislao urbanstica brasileira, no perodo dos anos 1970, permaneceu dentro da
cultura de restries s atividades e ao uso do solo, sob o auspcio do princpio do poder de
polcia. Com essa concepo, a cidade assume o papel de reserva de valor de terras, motivo
do desenvolvimento de mecanismos de preservao e de regulao do mercado de solos,
voltados aos empreendimentos imobilirios e no regulao social da produo da cidade
(DIAS, 2000e).
Dias (2000f) relaciona o aspecto legal urbanstico com a segregao informal, a
regularizao fundiria, ou seja, a legalidade urbana provoca a valorizao antecipada no

70
mercado de solo, um dos motivos da segregao, razo do lucro e poder, na dinmica do
espao urbano.
O Direito urbanstico atravs daquilo que se convencionou chamar
"legalidade urbana" regido por uma racionalidade instrumental, voltada
para a otimizao do lucro e do poder no espao urbano, produzindo como
uma das principais seqelas: a segregao urbana, pois os processos de
decibilidade das cidades em sua imensa maioria possuem como objetivo
apartar os ricos dos pobres, por isto propugnamos por uma virada
paradigmtica no direito urbanstico brasileiro, para que o mesmo busque a
sua fundamentao na vontade discursiva dos cidados, com o objetivo de
produzir padres de desenvolvimento sustentvel das cidades. (DIAS,
2000g. P. 224)

5.2. Constituio Federal

A partir da promulgao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988,
a poltica urbana assumiu um papel relevante, por esse diploma legal trazer pela primeira vez
dispositivos especficos sobre a temtica urbanstica.
O artigo 182 da Carta Poltica estabelece que o Plano Diretor o instrumento tcnico
legal definidor de cada municipalidade. Esse instrumento tem o objetivo de orientar toda a
atividade da administrao e dos administrados nas realizaes pblicas e particulares que
interessem ou afetem a coletividade.
O mesmo artigo estabelece, ainda, que a propriedade urbana deva cumprir o
princpio da funo social6 e atenda s exigncias fundamentais de ordenao da cidade
expressas no Plano Diretor.
O Plano Diretor considerado como um instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento urbano e deve ser executado pelo poder pblico municipal, com o objetivo
de garantir o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade.
Segundo Harada (2004a), a funo social da propriedade, quando expressa no Plano
Diretor, evita a especulao imobiliria e possibilita a aplicao das medidas previstas no
artigo 182 da Constituio Federal, regulamentado pela Lei 10.257, de 2001, Estatuto da
Cidade, que assim define sua posio:
Intervenes urbansticas nas periferias da cidade, onde predomina
populao de baixa renda, podem acarretar valorizao imobiliria de tal
ordem, produzindo efeitos no desejados pelo Poder Pblico municipal,
quais sejam, o deslocamento da populao humilde para locais cada vez
mais distantes do centro urbano. Nessas hipteses, cabe ao Poder Pblico
local ficar atento para evitar a especulao imobiliria, exigindo o
cumprimento da funo social da propriedade, expressa na lei do seu plano
diretor, utilizando-se, gradualmente, das medidas previstas no 4 do art.
182 da CF (HARADA, 2004b. P. 79).

71
Para Mukai (2001), o artigo 183 da Carta Magna refora e consolida a questo do
princpio da funo social da propriedade, quando institui a chamada reforma urbana. Cria-se
a figura da usucapio especial que possibilita a pessoa que detm a posse de imvel urbano,
com rea de at duzentos e cinqenta metros quadrados, pelo perodo de cinco anos
ininterruptos sem ser molestado em adquirir o seu domnio por desta figura jurdica. A
usucapio especial a aquisio de imvel pela posse e uso de forma pacfica.
Entende Harada (2004c) que o artigo 145 da Carta Poltica assume importante papel
na legislao urbanstica brasileira, pois aborda o princpio da justa distribuio do nus e dos
benefcios, referenda o desdobramento do princpio da igualdade de todos perante a lei e
especifica questes relativas prpria valorizao imobiliria.
A execuo de qualquer plano urbanstico, a reurbanizao de um bairro
deteriorado, por exemplo, traz benefcios populao em geral. Porm
alguns sero direta e especificamente beneficiados com a execuo de obras
e servios pblicos, com a valorizao de seu seus imveis. Outras tero
suas propriedades desvalorizadas pela ao do Poder Pblico. As
valorizaes diretas e especficas devem ser compensadas mediante
pagamento da contribuio de melhoria por parte dos beneficiados. As
propriedades esvaziadas de seu contedo econmico devem ser indenizadas
mediante regular processo expropriatrio (HARADA, 2004d. p. 97).

Mesmo com o avano da legislao urbanstica, permitida pela Constituio de 1988,

foram verificadas, durante a assemblia constituinte, inmeras aes de lobbies do mercado
imobilirio, que dominaram principalmente a Subcomisso da Poltica Urbana e Transportes.
Para pontuar algumas intervenes, no artigo 182 do captulo de poltica urbana, foi acrescida,
na redao do texto final, a condio de o Plano Diretor ser o principal instrumento para
definio da funo social da cidade. Esse artigo foi vinculado a um projeto de lei para a sua
regulamentao, que demorou onze anos para sua aprovao e ainda depende para sua
eficcia plena da aprovao dos Planos Diretores pelas Cmaras de Vereadores (QUINTO JR,
2003a).
Alguns dos municpios brasileiros, que por definio legal so obrigados a aprovar os
seus Planos Diretores, esto elaborando o documento. Os municpios que despeitarem a lei,
constitucionalmente, ficaro impossibilitados de aplicar todos os instrumentos do Estatuto da
Cidade. Alguns desses instrumentos, por previso legal, somente podero ser aplicados caso
sejam definidos no Plano Diretor, substancialmente a definio da funo social da cidade e
da propriedade, objeto para a aplicao no ordenamento do espao urbano.

72
5.3. Lei 10.257, de 2001, O Estatuto da Cidade.
Aps uma longa tramitao no legislativo federal, exatamente onze anos, foi
aprovada a Lei 10.257, de 2001, chamada de "O Estatuto da Cidade". Essa Lei serviu para
regulamentar o artigo 182 da Constituio Federal do Brasil de 1988 (QUINTO JR, 2003b).
O projeto de lei N 5.788, de 1990, ao ingressar no Senado Federal recebeu o N PL/
181, de 1989, por ser um aperfeioamento do projeto pioneiro de N 2.191, de 1989, que
originou o Estatuto da Cidade (QUINTO JR, 2003c).
Esse trabalho elaborado estrategicamente pelo Senador Pompeu de Souza foi
aprovado pelo Senado Federal em 2001. Por no ser comum o ingresso de projetos de lei pelo
Senado Federal, acabou por desarticular as aes dos empresrios imobilirios, que aps a
aprovao da referida lei ficaram numa posio defensiva (QUINTO JR, 2003d).
Segundo Quinto Jr (2003e), o Estatuto da Cidade, se comparado s experincias
europias, est ao menos com um sculo de atraso, considerando o uso dos instrumentos
urbansticos que possibilitam regular socialmente o mercado imobilirio e estabelecer
mecanismos de compensao social atravs da poltica urbana.
A Lei 10.257, de 10 de julho de 2001, O Estatuto da Cidade, surge como um novo
instrumento para ordenar o crescimento do setor imobilirio. Ele estabelece as diretrizes
gerais da poltica urbana nacional.
A referida Lei rege as questes da ordenao do territrio e da participao
comunitria, objetiva, no seu bojo, promover a incluso social. Estabelece, tambm, as regras
referentes: ao uso e a ocupao do solo urbano e ao controle da expanso do territrio urbano
e prope a definio da funo social da cidade e da propriedade, especificada no Plano
Diretor Participativo.
A Lei coloca disposio, no captulo segundo, ferramentas de Poltica Urbana para
uso contra os abusos ao direito propriedade, como a especulao imobiliria derivada da
reteno fundiria. A especulao imobiliria objetiva a valorizao viciosa do imvel e em
regra provocadora dos vazios urbanos nas regies centrais das cidades. Este procedimento
de reteno fundiria, pela nova Lei, pode ser punido com o Imposto Predial Territorial
Urbano progressivo, em face da propriedade no cumprir a funo social.
Entre as medidas indutoras para cumprimento da funo social da propriedade,
destacam-se: a possibilidade de desapropriao do imvel no utilizado ou sub utilizado; a
usucapio de imvel urbano; a outorga onerosa do direito de construir; as operaes

73
consorciadas, com estabelecimento de parceria entre o setor pblico e privado; a transferncia
do direito de construir; o impacto de vizinhana; a preempo e o direito de superfcie7.
O Estatuto da Cidade dispe que a municipalidade fixar as condies e prazos para
o cumprimento da obrigao de parcelar, edificar ou utilizar terra urbana mantida em
ociosidade, assegurados prazos no superiores a um ano para protocolizao de projeto de
parcelamento, utilizao ou construo e de dois anos, a partir da aprovao do projeto, para a
utilizao, parcelamento ou para iniciar as obras de edificao.
importante notar que a norma legal ressalta a obrigao de utilizao da terra
urbana de forma independente do parcelamento ou edificao. No sendo cumpridas as
obrigaes estabelecidas, o municpio proceder aplicao do Imposto Predial e Territorial
Urbano progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota em at 3% anualmente, pelo
prazo de cinco anos consecutivos, respeitado o limite mximo de 15%.
Desta maneira, depois de decorridos os prazos estabelecidos no Estatuto da Cidade,
distribudos em: um ano para o protocolo do projeto; dois anos para o cumprimento das
obrigaes assumidas no projeto; e finalmente os cinco anos de pagamento do imposto
predial, em regime de progresso, sem que tenha sido dado o aproveitamento adequado ao
imvel, possibilitar ao municpio optar em manter a cobrana do imposto predial. Nesta
cobrana do imposto poder ser aplicada a alquota mxima de 15% ou, se assim entender a
prefeitura, proceder desapropriao-sano do dito imvel, obviamente com a obrigao do
seu uso social.
Em caso do poder municipal optar pela desapropriao-sano do imvel, dever
pagar o valor da indenizao, que corresponde ao valor venal do imvel (valor encontrado na
planta de valores genricos e utilizado para a cobrana do imposto predial), na forma de
ttulos pblicos. O avano na sistemtica desse pagamento pode ser verificado na previso
legal que possibilita a deduo da valorizao do imvel, em funo de obras realizadas pelo
poder pblico no local (asfalto, iluminao pblica, rede de esgoto etc). Portanto, encontrado
o valor correspondente indenizao do imvel, caber a deduo da valorizao que lhe foi
atribuda, computado o perodo entre a certificao do recebimento da notificao ao
proprietrio, que imps o aproveitamento do imvel, e a efetiva desapropriao. Nesse vis, e
considerado tambm como grande avano do Estatuto da Cidade foi a determinao da
deduo no pagamento da desapropriao-sano, de quaisquer expectativas de ganhos, lucros
cessantes e juros compensatrios, relativos ao imvel desapropriado.

74
Com essa medida fica caracterizada a expropriao da mais valia8, que objeto do
lucro resultante da valorizao do imvel, por conta de melhorias na localidade onde est
inserido, realizadas pela prefeitura e pagas por todos os contribuintes. Desta maneira a
destinao dessa valorizao, atualmente apropriada pelo agente privado, toma outra direo,
vai para os cofres pblicos municipais.
Em anlise aos instrumentos institudos pelo Estatuto, pela importncia da sua
influncia na gesto da cidade, destaca-se o direito de preempo, que conceitualmente
equivale ao direito de preferncia pelo poder pblico municipal para aquisio de imvel
objeto de alienao onerosa entre particulares. permitida sua aplicabilidade somente em
reas

previamente

circunscritas

por

lei

municipal,

instrumento

que

se

vincula

obrigatoriamente necessidade de reas pelo poder pblico para regularizao fundiria,

execuo de programas e projetos de interesse social, implantao de equipamentos urbanos e
comunitrios, proteo ambiental e outros fins similares.
O poder pblico dispe tambm da outorga onerosa outro instrumento, que j vem
sendo colocado em prtica em diversas localidades brasileiras, regulamentado por meio de lei
municipal. Esse instrumento que conhecido como outorga onerosa do direito de construir
impe a prestao de contrapartida por aquele que exercer o direito de construir acima do
coeficiente de aproveitamento bsico adotado pelo plano diretor. O plano diretor poder
propor um nico coeficiente para toda a cidade (integral) ou especificar coeficientes
diferenciados para reas especficas da cidade (parcial).
Embora sem uma forte tendncia de utilizao, pela caracterstica do envolvimento
oramentrio de grande monta e pela difcil integrao entre a administrao pblica e a
iniciativa privada, as operaes urbanas consorciadas, previstas no Estatuto, que so definidas
pelo conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo poder pblico municipal com a
participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e dos investidores privados, e
tm por objetivo reproduzir, em determinado espao (rea especfica) por meio de
transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e valorizao ambiental. Esse
instrumento somente poder ser aplicado com a anuncia de 80% dos proprietrios da rea de
abrangncia, que tero a incumbncia de financiar a infra-estrutura necessria, para a
viabilizao do empreendimento. Esse processo permite medidas urbansticas que alterem as
normas locais vigentes (uso do solo, coeficiente construtivo etc.), bem como, prev a emisso,
pela municipalidade, de certificados de potencial construtivo adicional, com possibilidade de

75
alienao em leilo ou a utilizao diretamente no pagamento das obras. Esses certificados
podem ser utilizados somente na rea definida pela operao.
A linha conceitual, entre as operaes consorciadas e a transferncia do direito de
construir, instrumentos inseridos no Estatuto, difere em face do primeiro instrumento
possibilitar o uso do direito de construir somente na rea definida pela operao. J o
segundo, por sua vez, permite ao proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico, exercer o
direito de construir em outro local. Em ambos os instrumento, h possibilidade de alienar o
direito mediante escritura pblica, respeitados os critrios de utilizao. Para a aplicao do
direito de construir na forma prevista na legislao urbanstica vigente, deve ser respeitada a
condio da utilizao do imvel pelo poder pblico, com a finalidade especfica de:
implantar equipamentos urbanos e comunitrios; preservar o patrimnio cultural e o meio
ambiente; ou finalmente servir aos programas de regularizao fundiria.
Finalmente, considerado como um instrumento contemporneo, por sua busca de
equilbrio ao meio ambiente, o Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) foi inspirado no
estudo prvio de impacto ambiental, mas que dele se diferencia por sua aplicao. Esse
instrumento democratiza as decises locais e possibilita a realizao de consulta pblica como
um requisito para as licenas urbansticas e edilcias municipais, acima de tudo, centra-se em
anlise de questes essencialmente urbanas, quando da reproduo do espao, como: o
adensamento populacional; o impacto sobre os equipamentos urbanos e comunitrios; a
gerao de trfego; a demanda por transporte pblico e outras questes que afetem o meio
ambiente artificial e natural.
O Estatuto da Cidade cria instrumentos de gesto e sugere diretrizes norteadoras para
aes concretas relativas poltica urbana. Por previso constitucional e desse novo marco
regulador, ficam institudas garantias ao direito s cidades sustentveis, que devem ser
entendidas como: o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte urbano coletivo, aos servios pblicos com qualidade, ao
trabalho e ao lazer. Para fortalecer a gesto pblica, o Estatuto prope um conjunto de
diretrizes, estabelecidas por: cooperao entre o poder pblico e a iniciativa privada e demais
setores da sociedade no processo de urbanizao; a justa distribuio dos benefcios e dos
nus do processo de urbanizao, com a finalidade de dar sustentabilidade s cidades. Esse
processo tem como objetivo sensibilizar a gerao presente para a preservao do meio
ambiente como garantia do uso do espao urbano tambm pelas geraes futuras.

76
Segundo Arruda (2001), o Estatuto da Cidade no vai, por si s, garantir cidades
mais justas. A nova lei traz o instrumental cirrgico, que pode ser bem usado, ou no, de
acordo com a habilidade do cirurgio, no caso as municipalidades. O grande risco desse
instrumental regulador de se tornar lei que no pegou.
5.4. Plano Diretor
A velocidade do crescimento das cidades resultou na falta da acomodao espacial
da populao. A soluo para a questo espacial com o uso de processos arcaicos, como os
planejamentos de gabinete e decises s custas de interesses da classe dominante, se
mostraram ineficazes. Percebe-se neste contexto que h indicao da construo de um novo
paradigma, com base no planejamento urbano que objetive o desenvolvimento sustentvel das
cidades.
O Plano Diretor efetivamente criado pela Constituio Federal, de 1988, emergiu da
dialtica ocupao do espao e indissociabilidade entre o urbano e rural. Conhecido como
plano estratgico, por traar os objetivos e fixar seus prazos, estabelecer as atividades e
definir sua execuo, e como diretor por fixar as diretrizes do desenvolvimento urbano do
Municpio (SILVA, 1997b).
Segundo Le Corsubier9, o urbanismo a cincia da organizao do espao, para alm
das restritas fronteiras das cidades. Esse contexto sugere ao gestor pblico que lance um
olhar sistmico sobre o municpio, principalmente nos momentos das definies relativas a
polticas pblicas, criao de instrumentos reguladores e na realizao do planejamento
municipal, condies onde deve haver a integrao entre o urbano e rural.
O Plano Diretor deve considerar, para sua concepo, o municpio como um todo,
traar os objetivos para a rea urbana e rural, essencialmente deve definir a funo social da
propriedade e ser concebido a partir de ampla participao popular.
A cidade, afinal, atinge ao patamar constitucional, a Carta Magna de 1988, prev em
seu captulo que trata da poltica urbana a obrigatoriedade da elaborao, pelos municpios, do
Plano Diretor Participativo e a sua remessa casa legislativa municipal, para a aprovao,
efetivamente se transformando em Lei Urbanstica Municipal. (LIRA, 1997).
Este foi o motivo que levou os 1.700 municpios brasileiros, dos 5.507 existentes
segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Censo de 2000, a elaborarem os seus
Planos Diretores, em 2006, e encaminharem s respectivas Cmaras Municipal, para sua
aprovao.

77
O Estatuto da Cidade, discutido anteriormente, ainda se mostra em fase de discusso
hermenutica. Embora tenha surgido como um instrumento que regulamenta os preceitos
constitucionais que trata da temtica urbana, no apresentou ainda resultados efetivos, at pela
dependncia da aprovao dos Planos Diretores nos municpios, que definiro de maneira
mais especifica os instrumentos utilizados pela municipalidade e as punies aplicadas aos
especuladores imobilirios.
A questo central emergida do bojo desse novo conjunto de leis o contradito ao
paradigma dominante sobre a propriedade absoluta. Neste aspecto o debate remetido
titularidade do domnio dos imveis, que exercido por membros da prpria comunidade
onde estes esto inseridos. Desta maneira, a atitude dos prprios membros da comunidade, na
relao do uso de suas propriedades, deve ser cidad, o que no condiz com a atividade
especulativa de reteno de terrenos, resultante nos vazios urbanos das cidades.
Como explica Borges (1994), o titular do domnio tem a obrigao com sua
comunidade, ou seja, tem de cumprir na condio de titular do domnio a funo social da
propriedade, a propriedade destinada a servir a todos, embora pertena a um s. Assim,
verifica-se que a propriedade privada, com base individualista, cedeu definitivamente o
espao para a propriedade com finalidade social. A propriedade somente se justifica quando
cumprir a sua funo social, hoje por imposio legal, definida no Plano Diretor. (HARADA,
2004e). Neste contexto a essncia da discusso a questo epistemolgica da cidadania
enquanto essncia da cidade.
O Plano Diretor concebido em gabinete, sem participao popular e tendo como
resultado cartas temticas delimitadoras dos espaos de uso e ocupao do solo, deu margem
a uma nova concepo didtica de formulao, ou seja, o estabelecimento de um novo
paradigma, possibilitando que a populao participe efetivamente da sua discusso, resultado,
nos dias atuais, da politizao da massa e conseqente reafirmao da cidadania e respeito
funo social da cidade. (HARADA, 2004f).
Os Planos Diretores que esto sendo elaborados no pas tem a preocupao de
atender as questes locais, mas a sua concepo est voltada para global, demonstrando
substancialmente a preocupao com o ordenamento territorial, como relatado na Rede Plano
Diretor - Planos Diretores do Brasil - http://www.cidades.gov.br, acessado em 02/12/2006.

78
Ouro Preto j tem um Plano Diretor, aprovado em 1996, mas a lei nunca foi
colocada em prtica. Muitos especialistas consideram a ausncia dessa
legislao um dos fatores que mais contriburam para a descaracterizao do
centro histrico da cidade e para a ocupao irregular das encostas que o
rodeiam. Problemas que vo alm da preservao do patrimnio histrico,
como a precariedade da infra-estrutura nos bairros da periferia, tambm tm
sua origem na lacuna aberta pela falta do Plano Diretor e da Lei de
Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo.
Pilar localiza-se no extremo oeste da Regio Metropolitana de Macei, com
populao de 31.201 habitantes (Censo 2000) e uma rea de 248,98 Km. No
perodo de 1991 a 2000 o percentual da populao urbana cresceu 14%,
chegando ao ndice de 90% de pessoas residindo na rea urbana. O dficit
habitacional do municpio foi suprido num primeiro momento por vrios
loteamentos de iniciativa pblica, descontnuos malha urbana existente e
com deficincia nos sistemas de saneamento bsico. Nesse sentido, a
demanda habitacional foi suplantada em carter emergencial, no entanto, a
problemtica urbana e ambiental gerou novas demandas ao poder pblico.

5.5. Norma Ambiental Urbana

Para tratar de normas ambientais brasileiras necessria uma breve introduo sobre
a Agenda 21, que ser tratada detalhadamente em capitulo especifico. A referida agenda o
resultado da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
realizada em 1992 na cidade do Rio de Janeiro, traduz a tensa relao entre a espcie humana
e natureza, na sua pretenso de buscar o equilbrio por meio do crescimento econmico
duradouro, tendo como espinha dorsal o desenvolvimento sustentvel-. Esse documento
consensual concebido num processo que durou dois anos, recebeu contribuio de governos e
de instituies da sociedade civil de cento e setenta e nove pases.
A Agenda 21 Brasileira se refere questo dos vazios urbanos, enfocando em seu
bojo o paradoxo da necessidade de reas verdes nas cidades, em especial nas zonas
densamente ocupadas, por outro lado se preocupa com a otimizao do uso da infra-estrutura
existente nas cidades, pelo elevado custo da urbanizao, ou seja, mostra a necessidade de
adensar as regies j urbanizadas.
Na abordagem ambiental sobre o meio urbano brasileiro se destaca o crescimento
urbano horizontal, resultado da partilha de espaos de antigas chcaras, stios e fazendas, ao
redor da cidade, para fins especulativos, estabelecendo, por analogia, uma mancha de leo em
expanso.
O uso desse mecanismo de expanso urbana, com parcelamento de glebas situadas
em posies descontnuas da mancha urbana, ou seja, a quilmetros de distncia da rea
central, em locais anteriormente utilizados para funes agrrias, termina por eliminar essas
funes iniciais, que respondem pelo crescimento e a riqueza da prpria cidade.

79
Embora se constate uma tendncia global de reduo do crescimento demogrfico, os
diagnsticos que abordam o meio urbano no so animadores, pois o fluxo para as cidades
ascendente, em 1960 a populao urbana brasileira era de 45%, no ano de 2000 passou a 81%,
trazendo problemas como: adensamentos desordenados; ausncia de planejamento; carncia
de recursos e servios; obsolescncia da infra-estrutura e dos espaos construdos; padres
atrasados de gesto e agresses ao ambiente; esto longe de serem solucionados.
Tabela 4: Populao urbana e rural no Brasil

Populao

1960

1970

1980

1990

2000

Urbana

45%

56%

67%

75%

81%

Rural

55%

44%

33%

25%

19%

Fonte: Ministrio do Meio Ambiente, 2000.

Historicamente aps a Conferncia das Naes Unidas Sobre o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento, em 1972, realizada em Estocolmo, com duras criticas pela participao
brasileira, se desenvolveu a legislao ambiental brasileira. Como resultado dessa
participao foram criadas no pas a Secretaria Especial do Meio Ambiente e algumas normas
ambientais.
Mas efetivamente nada de significativo ocorreu antes do inicio da dcada de 80,
somente nesta ocasio, estudos buscaram consolidar o arcabouo legal que tratava das
questes ambientais e estava fracionado, na Poltica Nacional do Meio Ambiente. A Lei 6938,
de 1981, foi criada em decorrncia do clamor dos movimentos ecolgicos e por imposio
internacional de polticas de meio ambiente. O Estado na dcada de 80 acreditava,
equivocadamente, que poderia gerir as desigualdades sociais e controlar a degradao do meio
ambiente, em conturbada caminhada que resultou na criao e extino de secretarias e
ministrios (BANUNAS, 2003a).
A conscincia ambiental se fortalece finalmente com a Constituio Federal de 1988,
quando em seu art. 225 prev os princpios gerais em relao ao meio ambiente, e estabelece
punies exemplares, penais e administrativas, para as condutas e atividades lesivas ao meio
ambiente, para as pessoas fsicas e como grande novidade estende a punio s pessoas
jurdicas. Cabe ressaltar que a Poltica Nacional de Meio Ambiente a partir da sua edio, em
1981, com sua base poltica apoiada na legislao ambiental internacional, foi adaptada vrias
vezes e recepcionada pela referida Constituio Federal. (BANUNAS, 2003b).

80
A legislao ambiental de 1981, com o respaldo da Constituio Federal de 1988,
instrumentou a esfera municipal, que integrada ao Estado e a Unio, passou a deliberar sobre
as questes relacionadas ao meio ambiente, como a realizao de Estudos de Impacto
Ambiental e da regulamentao de reas de relevante interesse ambiental, instrumentos estes
que incidiam mais sobre os grandes projetos e empreendimentos.
Em poca recente e de maneira modesta os governos municipais vm criando seus
rgos ambientais, muitas vezes sem status de secretaria ou agregados a setores sem qualquer
articulao com a temtica, e ainda boa parte com abrangncia nas reas de limpeza pblica e
de parques e jardins, com pouca interface com o planejamento fsico-territorial das cidades,
propriamente dito.
O municpio no uso da sua atribuio de gestor ambiental no tem conseguido sequer
transpor a grande barreira de controlar a expanso urbana, ora por omisso, pela falta de
aparato para manter uma fiscalizao rigorosa e na maioria das vezes por presso do mercado
imobilirio, no sentido de formar estoque de reas urbanizveis.
Os conflitos advindos do avano do processo de urbanizao, quando ocorre sobre as
reas rurais ao entorno das cidades, com relevante freqncia sobre terras frteis, que
obviamente interfere na economia local, pela influncia nas atividades agrcolas produtivas,
so provocados pelos enfrentamentos com o mercado imobilirio. Em outras situaes,
quando esse avano atinge reas ambientalmente frgeis, no recomendadas para usos
urbanos, em especial o parcelamento para fins habitacionais, so provocados pelos
enfrentamentos com as classes menos favorecidas, que esto nestes locais justamente por no
haver qualquer interesse pelo mercado imobilirio.
Neste processo os locais agricultveis so desprezados e com a expanso da cidade
se tornam espaos vazios ou assentamentos onde no so oferecidas condies mnimas para a
sobrevivncia das pessoas instaladas nestes locais. Essa condio provocada pela baixa
capacidade de suporte do poder pblico em atender demandas por infra-estrutura e servios
pblicos, alm da existncia de vazios urbanos, em locais com infra-estrutura, no interior do
permetro urbano.
No cabe adentrar no mrito, mas o debate cidade-campo no se esgota, os diversos
autores discutem a temtica ainda sob um olhar disciplinar, destaca-se a viso social da
questo:

81
O antagonismo cidade-campo, apresentado como um simples modelo de
dominao e de explorao, escamoteia, portanto realidades essenciais e
desloca o fundo da questo. De fato, da mesma forma que existe dominao
no interior do mundo rural, tambm h explorao e dominao no interior
da prpria cidade (SANTOS, 2003. p 257).

No aspecto legal quem define o permetro urbano, da cidade, o poder pblico

municipal, portanto, no se aplica mescla indiferenciada de usos rural e urbano, a dicotomia
se estabelece na complexidade, na regulao do uso e ocupao do solo, evidenciada pelos
conflitos gerados pelo avano do processo de urbanizao, ora para se fazer valer em
decorrncia do interesse econmico, ora pelo seu controle e reflexos na deteriorao do meio
ambiente e na qualidade de vida das populaes tanto urbana quanto rural.
Lanando uma viso sistmica sobre as questes ambientais no espao urbano, podese afirmar que as maneiras prejudiciais de urbanizao esto acima dos problemas estruturais,
detecta-se em sentido amplo uma forte influncia na deteriorao ambiental, a partir da
degradao dos recursos naturais seguidos de problemas sociais mais profundos, como a
prpria carncia de habitao de interesse social, confirmado pelo altssimo dficit
habitacional do pas, e sua localizao, quando existente, em reas distantes da malha urbana,
contrapondo-se existncia de glebas vazias em regies urbanizadas, tendo com uma de suas
causas a pouca efetividade de polticas sociais de acesso a terra e a moradia.
Para integrar o meio ambiente natural s questes urbanas, foi criado, em 2003, o
Ministrio das Cidades, que tem como proposta lanar um olhar ambiental no tratamento da
questo habitacional do pas, e considerar o ambiente natural como parte integrante do
desenvolvimento urbano, garantindo populao o direito infra-estrutura, mobilidade e
transporte coletivo, equipamentos e servios urbanos e sociais, mas principalmente o direito
cidade e a incluso da sociedade nas decises governamentais, com a criao de instncias de
participao popular.
Neste contexto surgem os conselhos consultivos e deliberativos nas trs esferas de
governo: Federal; Estadual e Municipal, que tm como responsabilidade tratar das questes
urbanas e ambientais, com o objetivo de atender s necessidades locais, mas atreladas aos
problemas ambientais e urbanos global.

82

RESULTADOS E DISCUSSES

1. Localizao e contexto histrico de Palmas - TO

A Constituio Federal de 1.988 autorizou a criao do estado do Tocantins, que foi
instalado em janeiro de 1.989 com a instituio do governo estadual. A sua sede provisria foi
estabelecida na cidade de Miracema do Tocantins, escolhida na ocasio, para posterior
aprovao pela Assemblia Constituinte de um local definitivo para sede do governo e a
capital do Estado.
A criao do novo Estado gerou fortes expectativas econmicas para a regio.
Devido s cidades existentes, no ento norte de Gois, no oferecerem condies para abrigar
a nova capital, o governo estadual decidiu construir uma cidade moderna e funcional para
abrigar a capital do Estado.
Por fatores geogrfico-econmicos e polticos, o Poder Executivo escolheu a rea
que abriga atualmente a cidade de Palmas, margem direita do rio Tocantins, considerando o
sentido sul-norte, localizada no centro geogrfico do Estado. Como medida administrativa, na
ocasio, foi desmembrada do Municpio de Porto Nacional a rea de 1.024 quilmetros
quadrados, englobando a localidade de Taquaralto e de Taquarussu do Porto.
A consolidao efetiva da cidade ocorreu em janeiro de 1.993, quando tomaram
posse, resultante da primeira eleio local, os membros do legislativo e o prefeito da capital,
momento do surgimento de leis, regulamentos, normas e ordenamentos municipais que
tratavam de impostos, do uso e ocupao do solo urbano e das demais normas atinentes
regulamentao urbanstica necessria.
Segundo Moraes (2003a), Palmas, a mais recente Capital projetada do pas, que foi
construda no sculo XX, surgiu como um importante ncleo urbano de transio entre o
Norte da floresta Amaznica e o Centro-Oeste do cerrado brasileiro.
O municpio de Palmas est localizado na regio oriental do Tocantins a 1.149
quilmetros da capital federal. Segundo dados do IBGE em 2001 a sua rea de 2.474,90
quilmetros quadrados, e seu ponto geogrfico fica entre as coordenadas 9 55 41 S e 10
27 36 de latitude Sul e 47 47 32 e 48 2227 de longitude Oeste, dados do Sistema de
Informaes Geogrficas, 2006 (Mapa 1).

83
Mapa 1: Localizao de Palmas-TO

9 55 41 S e 10 27 36 de latitude Sul e 47 47 32 e 48 2227

Fonte: Google Earth image/DigitalGlobe/2007

84
Segundo a Secretria do Desenvolvimento Urbano e Habitao da PMP, a altitude
mdia do municpio de 330 metros, confrontando-se com os municpios: Monte do Carmo e
Porto Nacional, ao Sul; Porto Nacional, Miracema do Tocantins, a Oeste; Lajeado e
Aparecida do Rio Negro, ao Norte; e Novo Acordo e Santa Tereza do Tocantins, a Leste
(Mapa 2).
Mapa 2: Confrontaes de Palmas-TO

9 55 41 S e 10 27 36 de latitude Sul e 47 47 32 e 48 2227

Fonte: Google Earth image/DigitalGlobe/2007

85
O municpio conta atualmente com a populao de 208.165 habitantes, conforme
dados da projeo IBGE para o ano de 2005. Destacou-se pelo crescimento populacional entre
1991 a 2000, que registrou 12,38%, muito acima da mdia regional de 2,90%, da nacional de
1,60% e de cidades como Goinia - GO, 3,24%, Braslia - DF, 2,80%, localizadas no eixo
Centro-Oeste do pas, e de Porto Velho - RO, 3,27%, na regio norte (Tabela 5).
Tabela 5: Crescimento Demogrfico de 1991 a 2000

Mesmo, com a reduo da sua taxa de crescimento populacional, aps o ano de 2000,
para 9,58%, Palmas - TO ainda permaneceu com um elevado ndice de crescimento
populacional, se comparada com a mdia nacional que evoluiu entre 2000 e 2004 de 1,60%
para 1,64%, dados do IBGE, censo 2000 e projeo 2004.
Em razo da posio geogrfica do Estado do Tocantins, do impacto e das fortes
expectativas geradas pela criao da nova capital, foram atradas para a cidade de Palmas
pessoas de diversos lugares do pas. Segundo dados do IBGE censo do ano de 2000, 13,7%
dessas pessoas vieram de Gois, 12,2% do Maranho, 8,1% do Par, 5,1% do Piau, 19,7% de
outras localidades, e 41,2% das pessoas que fixaram as suas residncias na cidade vieram do
prprio Estado.
O crescimento populacional na ordem de 9,58% a.a. o principal fator que leva
maior responsabilidade administrao municipal, no sentido de disponibilizar a infraestrutura fsica e social para atender essa populao crescente. Soma-se tambm o dever de
criar empregos, notadamente para os menos qualificados, de maneira a permitir a convivncia
digna entre todos os seus habitantes.

86
2. A evoluo da ocupao da cidade
Segundo os planejadores da cidade, denominado como Grupo Quatro, a previso
para a ocupao da cidade, a partir de 1989 e conforme o projeto original de 9.369 hectares,
era de urbanizao de 1.624 hectares, rea suficiente para acolher uma populao de 120 mil
habitantes at o 5 ano da fundao. Na projeo da poca, Palmas - TO, teria 200 mil
habitantes at o 10 ano, podendo chegar ao 15 ano com 800 mil habitantes, sem causar
transtornos de ordem social, com a mdia de adensamento entre 300 a 350 habitantes por
hectare.
Mas a ocupao no ocorreu conforme previso dos planejadores. Basta verificar a
excessiva mancha urbana da cidade que apresenta 35,63 quilmetros de dimenso, os
4.127,81 hectares de espaos vazios detectados no permetro urbano, que equivale a 2,5 vezes
do espao destinado originalmente para ocupao, de 1.624 hectares, a reduzida populao
atual da cidade de 208.165 mil habitantes, segundo projeo do IBGE, 2005, enquanto a
projeo inicial apontava para o 15 ano 800 mil habitantes e principalmente a densidade
populacional do municpio de 0,84 habitante por hectare, e da atual rea urbana, 7,3
habitantes por hectare.

87
Mapa 3: Extenso urbana da cidade de Palmas-TO.

Fonte: Google Earth image/DigitalGlobe/2006

O processo inicial da ocupao de Palmas se deu por doaes e leiles de reas

pblicas, realizados pelo governo estadual, com titulao provisria baseada no princpio
legal da retrovenda10, que estabelecia prazo de trs anos para parcelar ou construir, sob pena
da retomada do bem pelo Estado (MORAES, 2003b). Como princpio terico e se respeitada,
a iniciativa uma medida salutar, pois a retrovenda contempla no seu bojo a funo social da
propriedade, porm, no caso de Palmas, ainda existem, dessa poca, imveis que no foram
ocupados e no sofreram processo de retomada.
Outro aspecto relevante para a ocupao desordenada da cidade foi o abandono do
planejamento urbanstico pelos governantes, que adotaram uma poltica de reserva de terra na
sua regio central. Desta maneira no ano de 1991, dois aps sua fundao, foi iniciada a
expanso da cidade para fora do seu plano original, de 9.369 hectares, a partir da criao dos

88
Bairros Jardins Aurenys. A citada expanso para fora do plano da cidade, promovida pelo
governo estadual passou a ocorrer com freqncia, em 2002, destinou rea distante h 25
quilmetros da cidade, no bairro do Taquari, para uso e construo de habitao popular.
Nesse local ainda no h infra-estrutura bsica necessria. Verifica-se, que desde a
implantao da cidade, o governo e a iniciativa privada criaram espaos distantes, um para
atender a demanda social e outro para obter lucro imobilirio.
A iniciativa privada, conforme constatado pelo estudo, em 1991, aprovou 3.434 lotes
residenciais no extremo sul da cidade e fora do plano original, com lotes mdios de 360
metros quadrados, composta pelos loteamentos: Santa Helena, 440 lotes; Jardim Santa
Brbara II, 235 lotes; Jardim Snia Regina, 428 lotes; Jardim Bela Vista, 781 lotes; Jardim
Paulista, 926 lotes; Jardim Paulista II, 624 lotes (Tabela 6).
Tabela 6: Lanamento de Loteamentos 1991.

Fonte: Cartrio de Registro de Imveis da Comarca de Palmas-TO

Nesta ocasio foram colocados venda pela iniciativa privada 400 lotes do Jardim
Santa Brbara, que veio mais tarde se transformar em grave problema social. Devido ao
processo de periferizao, em 2002, o Jardim Taquari, criado pelo estado, se apresenta
tambm, como grave problema social, suplantando inclusive o Jardim Santa Brbara.
Conforme pode ser observado os problemas sociais ocasionados pelas ocupaes distantes
apenas mudam de criadores e de endereo, ora so criados pelo governo, ora pela iniciativa
privada, ora surgem na regio norte, ora na regio sul da cidade, mas continuam sem solues
terminais.

89
Mapa 4: Lanamento de Loteamentos 1991

Fonte: Secretria de Desenvolvimento Urbano e Habitao -PMP

Legenda: Loteamentos aprovados em 1991 (Dados da Tabela 6)

90
Desta maneira, a partir do ano de 1992 a expanso perifrica se fortaleceu e no pode
mais ser contida, o avano demonstrou claramente o nascimento da urbes apartada, uma nova
cidade margem da regio central.
Esse processo pode ser constatado a partir da criao dos Jardins Aurenys I, II, III e
IV, em 1991, posteriormente com o surgimento dos loteamentos: Jardim Aeroporto; Jardim
Bela Vista; Jardim Janana; Jardim Maria Rosa; Jardim Morada do Sol; Jardim Sol Nascente;
Jardim Santa f; Jardim Taquari; Jardim Vale do Sol; Jardim Irenilda e outros tantos
loteamentos clandestinos ou irregulares, que no constam oficialmente por no fazer parte do
cadastrado formal na prefeitura.
Essa ocupao da periferia na regio Sul da cidade se estendeu por uma rea de
11.743 hectares, espao urbano maior que os 9.369 hectares, do plano original de Palmas,
denominado atualmente como Palmas-centro, enfim surge uma nova cidade que se torna
maior do que a original planejada.

91
Mapa 5: Expanso Urbana de 1989 a 2006

Fonte: Secretria de Desenvolvimento Urbano e Habitao PMP -2006

92
O mercado imobilirio e o Estado determinaram e continuam a determinar a forma
do crescimento da cidade por diversos caminhos, entre eles, com a criao de loteamentos que
so implantados de acordo com interesses: poltico, social e especulativo.
Essa constatao se confirma pela verificao de que o Estado que tem destinado
reas sem infra-estrutura bsica para habitaes populares, distantes da regio central, como o
j citado bairro do Taquari. Por outro lado promoveu licitao no ano de 2006 de rea, com
quantidade restrita de lotes, localizada na Arso 31, medindo 22,01 hectares, dotada de toda
infra-estrutura, localizada na regio central, a 3,6 quilmetros do marco zero, a preos
proibitivos, de 100 reais o metro quadrado, destinados classe mdia. Essa rea que
permanece vazia, embora tenha sido vendida, possivelmente ser utilizada com fins
especulativos, situao proporcionada pelo prprio Estado.

93
Mapa 6: Loteamento ARSO 31

Vista rea do loteamento e fotografia do local

94
Retomando a questo da ocupao espacial de Palmas-TO, verifica-se que os
governantes seguiram o modelo do pas, caracterizado pelo avano do urbano sobre o rural,
tendo o estado entregue aos proprietrios dos espaos agro-urbano, um verdadeiro presente.
Em Palmas TO, o modelo pode ser constatado pela aquisio no ano de 1990 da
Fazenda Santa Brbara, rea rural com 1.126 hectares, pela quantia de 118.175,1011 mil reais,
ou seja, 104,95 reais por hectare, pagos em compra feita ao Estado do Tocantins, conforme
documento do Cartrio de Registro de Imveis da Comarca de Palmas. Essa rea considerada
rural na ocasio se transformou em seguida em rea urbana e se encontra atualmente, dividida
em lotes urbanos, que garante ao proprietrio desse empreendimento e de outros semelhantes
um elevado ganho monetrio por longos anos, devido inicialmente alta remunerao pela
simples transformao de rural em urbano, seguida pela reteno da terra na espera de sua
valorizao em face ao recebimento da infra-estrutura, equipamentos e servios pblicos,
normalmente implantados pela municipalidade, por presso da comunidade local.
Os parmetros para comparar os valores que so pagos pelas terras rurais, a sua
atualizao e a relao lucro imobilirio aps a sua transformao em rea urbana complexa,
no objeto deste estudo e merece um trabalho especfico tratando da temtica. Apenas para
dar uma viso ampla da situao, o referido local em debate poder produzir at vinte mil
lotes de trezentos e sessenta metros quadrados, hoje j tem aprovado em torno de trs mil
lotes. O lote de trezentos e sessenta metros quadrados no local est sendo oferecido por oito
mil reais. Considerando a possibilidade da implantao de vinte mil lotes a valores atuais,
renderia aos proprietrios 160 milhes de reais, que se torna expressivo quando comparado ao
valor de aquisio.
Destarte, enquanto houver presso sobre o preo da terra nas reas centrais, haver
garantia da comercializao dos lotes afastados pelo seu baixo valor, em relao regio
central, por tornarem-se mais acessveis s classes menos favorecidas.
A dinmica de ocupao da cidade tem contribudo tambm para a formao de
favelas e o surgimento de habitaes precrias, condies estas que resultam no aumento do
custo de urbanizao, em razo das ocupaes irregulares. Constata-se, por levantamento
realizado pela SEDUH em 2006, a existncia de 1.074 famlias ocupando diversas regies da
cidade. A maior aglomerao urbana foi detectada no Jardim Irm Dulce, com 300 famlias.
Verificaram-se ocupaes distantes do centro, como a Sol Nascente localizada a 22,7
quilmetros. Por outro lado, constatam-se ocupaes prximas da regio central, como a da
Arno 41, com apenas 2,1 quilmetros do marco zero.

95
Tabela 7: Ocupaes irregulares em Palmas-TO

Em anlise situao apresentada, constata-se que o poder pblico municipal dever

propor aes para solucionar o problema, haja vista que casos como ocupaes irregulares
tm causado srios problemas ambientais, principalmente ao avanar para reas prximas a
mananciais, alm do elevado custo de implantao de infra-estrutura para atender locais
ocupados distantes a mais de vinte quilmetros da regio central da cidade.
Os aglomerados urbanos precrios irregulares em Palmas - TO ocupam rea
significativa da cidade. Se no houver aes concretas do municpio, no sentido de buscar
soluo para o problema, o crescimento populacional gradativo dessas reas poder provocar
a formao de grandes favelas, como ocorreram em outras cidades mais antigas.

96
Observam-se, neste sentido, providncias tmidas por parte da Prefeitura de Palmas TO, como a proposta aos ocupantes das Arnos 72 e 73, loteamentos Fumaa, gua Fria e
Shallon, para a transferncia do local precrio onde vivem, para um novo local, em melhores
condies, constitudo por uma quadra localizada na prpria regio da Arno-rea Residencial
Norte. Para a concretizao da transferncia seria necessria apenas a implantao da infraestrutura bsica na nova localidade, em face da sua localizao j dispor dos servios pblicos
de sade, coleta de lixo, entre outros. Acontece que foi constatada que at fevereiro de 2007, a
prefeitura ainda no tinha efetivado a referida transferncia, devido no complementar as
obras necessrias na nova localidade, desta maneira, os ocupantes dos citados locais,
permanecem sem soluo para o problema.
Em anlise s ocupaes precrias, conclui-se que a sua distribuio geogrfica est
concentrada na regio Norte e Sul da cidade, responsveis por 32,31% e 67,69%,
respectivamente, por este tipo de ocupaes.
Grfico 1: Ocupaes irregulares percentuais por regio

Fonte: Secretria do Desenvolvimento Urbano e Habitao PMP - 2006

O registro das ocupaes precrias importante por apontar o deslocamento do mapa

para regio norte. Embora os dados mostrem um maior nmero de famlias, nestas condies,
na regio Sul, o nmero de localidades com ocupaes precrias identificadas na regio
Norte, quase equivalente ao da regio Sul, comparativamente so dez localidades na regio

97
Norte e onze localidades na regio Sul, essa mudana no mapa das ocupaes precrias para a
regio Norte merece a devida ateno.
Embora, de conhecimento geral, que o grande atrativo da regio Norte a sua
proximidade com a zona central da cidade, mostrada pelo gradiente de distncia das
ocupaes, bem como as suas reas disponveis entremeiam quadras de elevada densidade,
como a Arno 61 com 57,5 habitantes por hectare. Isso demonstra que os novos ocupantes
esto procurando regies que possam oferecer condies mais rpidas de melhoria na
qualidade de vida.

3. Anlise do Mercado Imobilirio

Conforme demonstrado pelo estudo, verifica-se que o mercado imobilirio contribui
tanto para a reteno de terras quanto para a expanso desordenada da cidade, quando torna
inacessvel a regio central para a classe de baixa renda.
Portanto a populao de baixa renda continua com acesso somente s reas
perifricas da cidade, devido a sua precariedade em infra-estrutura que as tornam mais
baratas.
Em anlise aos dados coletados na Cmara de Valores Imobilirios do Estado do
Tocantins, em janeiro de 2007, pode-se notar que o preo do lote na regio central oscila de
noventa reais o metro quadrado, na quadra Arse 51, a cento e setenta reais o metro quadrado,
na quadra Arse 12. (Grfico 2).
Conforme pode ser observado os valores dos imveis oscilam at mesmo dentro das
prprias quadras, a Arse 12 um exemplo disso. Esta condio ocorre devido a fatores que
valorizam ou desvalorizam o lote, como a sua posio dentro quadra, o uso do solo atribudo
(unifamiliar-multifamiliar), o desenho do lote, sua posio geogrfica (face: Norte - Sul), e
outros fatores mais especficos, como a regio onde o lote est inserido, sua topografia e o seu
tipo do solo.
Verifica-se, pela anlise do Grfico 2, que existe um patamar representativo de
quadras onde os lotes so ofertados com o preo acima de cem reais o metro quadrado, por
outro lado, poucas so as quadras com lotes ofertados com o preo abaixo de sessenta reais o
metro quadrado. Constata-se que a uma concentrao de valores elevados esto na regio
central da cidade. Ressalta-se que esses valores proibitivos da regio central decorrem da
reteno de imveis para a valorizao artificial, motivo da existncia dos vazios urbanos.

98
Outro aspecto de relevncia abordado no estudo a relao entre o valor do metro
quadrado ofertado pelo mercado imobilirio e o valor utilizado como base de clculo para o
imposto predial. Existe diferena significativa do valor do lote ofertado no mercado
imobilirio com o valor de base de clculo do imposto predial, ou chamado valor venal. Podese afirmar em anlise aos dados do (Grfico 2), que a exemplo quadra Arse 12, onde o lote
ofertado pelo mercado imobilirio a cento e setenta reais o metro quadrado, apresenta a sua a
base de clculo para o imposto predial em trinta e oito reais e dez centavos o metro quadrado,
conforme atribuio da Planta de Valores Genricos Imobilirios da PMP.
Grfico 2: Valor atribudo pelo Mercado Imobilirio e Planta de Valores
Genricos Imobilirio PMP 2000.

Valor atribudo pelo mercado imobilirio

Valor atribudo pela Planta de Valores Genricos Imobilirios (PVG) PMP- Lei 965/2000.
O grfico contm o valor de mercado e o atribudo pela PVG de lotes no
Plano Diretor Valor por Metro Quadrado e mostra a distncia de
localizao a partir do marco zero da cidade de zero a oito quilmetros.
Fonte: Cmara de Valores Imobilirios do Estado do Tocantins - 2007

Existem srios debates sobre a questo levantada: Como manter a equivalncia do

valor do lote no mercado imobilirio em relao ao valor venal? Mas a resposta para o
problema merece aprofundamento e foge ao tema proposto por este estudo. Essa discusso
remete ao paradigma de que proporcionalmente os pobres pagam mais impostos imobilirios
que os ricos.

99
Especificamente, em Palmas, os pobres recolhem impostos para que sejam mantidos
os vazios urbanos na cidade, os lotes privados de pessoas que na maioria das vezes sequer
residem na cidade so conservados pela prefeitura municipal, s expensas do errio pblico e
um custo elevado.
Alm do valor do imposto predial ser reduzido, o mesmo no tem eficincia na sua
cobrana. Em algumas cidades do pas o imposto sequer cobrado, por razes polticas
eleitoreiras. Em Palmas, esse tipo de imposto atinge inadimplncia elevada. Destaca-se como
questo central para o problema em Palmas-TO a determinao da razo pela qual o
Legislativo local recusou a atualizar a Planta de Valores Genricos Imobilirios, em sesso
realizada na Cmara Municipal, no ano de 2006. Condio essa que leva a municipalidade a
tributar os imveis, com base no referido documento, que foi aprovado no ano de 2000.
Embora os valores para constituir a base de clculo do imposto predial sofram a atualizao
monetria do perodo, permanecem significativamente defasados, em face da dinmica do
mercado imobilirio, que ocasiona constante valorizao dos imveis, conforme demonstrado
no Grfico 2.
Com os dados produzidos no estudo, pode-se deduzir que aos menos favorecidos
resta a periferia da cidade, pela inacessibilidade dos preos da regio central. Os locais
afastados so negociados a valores mdicos, alm de possibilitar o parcelamento. Dessa
maneira, parte da populao recorre a locais mais distantes, como os lotes do Jardim
Aeroporto e Jardim Santa Helena (Figura 2), que so originrios da Fazenda Santa Brbara e
so vendidos por prestaes a partir de noventa e sete reais mensais e custo final de vinte reais
o metro quadrado. Evidente que, alm da distncia de dezoito quilmetros da regio central, o
comprador, destes loteamentos, ter que enfrentar problemas como transporte urbano, escola,
creche, segurana, saneamento e outras necessidades inerentes qualidade de vida.

100
Figura 2: Jardim Santa Helena Alameda 2

Fotografia: (autor, 2006).

Vista parcial da Alameda 2 Jd. Santa Helena, mostrando que a rede eltrica
no oficial e os lotes foram e continuam a serem vendidos com a promessa
de regularizao.

Esse tipo de ocupao acarreta incalculveis conseqncias ao meio urbano, reflete

diretamente no ambiente natural e na qualidade de vida da populao, ocasiona srios
problemas ao poder pblico em face de normalmente ser solicitado a fornecer a infra-estrutura
e os demais servios pblicos, por presso dos moradores (MORAES, 2003c). Essas
localidades distantes esto fora do eixo de adensamento e dos locais de expanso das redes,
alm de muitas vezes estarem instalados em reas topogrficas que encarecem
exageradamente a realizao de obras pblicas.
As questes abordadas anteriormente sobre a valorizao imobiliria, periferizao e
segregao espacial remete o debate para a regio Norte da cidade, que vive uma situao
peculiar, devido ao impacto com a formao do lago, resultante da instalao da UHE Luiz
Eduardo Magalhes, em Lajeado do Tocantins. O lago tem a extenso de cento e dezoito
quilmetros e circunda a regio Norte de Palmas. Devido a esta condio foram geradas
grandes expectativas aos proprietrios s suas margens, em face do potencial turstico e
conseqente valorizao imobiliria, nesta regio. Afinal o exemplo tpico encontrado em
Braslia-DF, onde a ocupao das margens do Lago Parano por luxuosos condomnios
resultou em significativa valorizao imobiliria naquele local.

101
Desta maneira, no houve como reter o avano, em Palmas, para a regio norte da
cidade, assim envoltos por num clima desenvolvimentista, considerando que os grandes
investidores j haviam migrado para aquela regio, onde adquiriram terrenos ainda quando as
reas eram consideradas rurais, foi registrado definitivamente o avano da rea urbana sobre a
rea rural.
Portanto, em 16 de setembro de 2002, foi aprovada a Lei Complementar de N 58,
que instituiu o Macrozoneamento Territorial do Municpio de Palmas. A Lei, embora tenha o
seu mrito primeiramente por reconhecer a regio Sul da cidade (fora do plano original), at
ento sem leis urbanas, com a criao da Palmas-Sul, depois por modificar alguns critrios
urbanos do plano central, criando a Palmas-Centro. Mas, os legisladores cometeram
importante equvoco possibilitando a criao desnecessria de uma rea de expanso urbana
na regio Norte, fora do plano original, denominada Palmas-Norte, que estendeu a cidade por
mais 12 quilmetros, alm do plano original. Essa medida certamente comprometeu a
sustentabilidade da cidade, pois, alm da expanso j existente na regio Sul com rea de
11.743 hectares, o avano para a regio Norte agregou nova rea urbana de 5.742 hectares,
totalizando, portanto uma rea de 17.495 hectares de expanso, existente fora do plano
original de Palmas de 9.369 hectares.
Autorizada a expanso para a regio Norte pela edio da Lei, de imediato, surgiram
as solicitaes para a aprovao de novos loteamentos naquela regio. Existem atualmente
sete loteamentos que j foram aprovados, mas existem outros pedidos protocolados em
trmite na prefeitura, alm de indcios da existncia de alguns loteamentos clandestinos na
regio (Mapa 7).

102
Mapa 7: Extenso da regio norte de Palmas-TO

Fonte: Google Earth image/DigitalGlobe/2006

rea de 5.742 hectares Extenso 12 quilmetros

Pelo enunciado do trabalho cabe um breve esclarecimento sobre a definio legal das
reas urbana e rural. O Decreto-Lei de N 311, de 1938, define como rea urbana interna ao
permetro urbano de uma cidade, que deve ser definida por Lei Municipal. Desta maneira, a
zona rural do municpio fica na rea externa ao permetro urbano.
Voltando ao debate da Lei Complementar de N 58, para caracterizar o real avano
do espao urbano sobre o rural, no seu artigo 16 define: Denominam-se reas rurais, as que
se encontram fora dos limites das reas de urbanizao prioritria, preferencial e restrita e das
reas de preservao ambiental, ressalvada a rea do Parque Estadual do Lajeado,
transformando toda a rea norte de Palmas, entre a rodovia TO 050 e o lago formado pela
UHE Luiz Eduardo Magalhes, em rea urbana.

103
O municpio de Palmas, com base nesta determinao legal, passou a ter 28.415
hectares de permetro urbano e 94.942 hectares de rea rural. Conforme discutido
anteriormente, com a aprovao da nova lei, foram iniciadas as presses no sentido da
aprovao de loteamentos naquela regio, principalmente nas localidades mais prximas
zona central. Evidente, surge agora um novo perfil de loteadores, aqueles que querem instalar
empreendimentos destinados classe mais favorecida, surge na cidade, em fase embrionria,
os Condomnios em loteamentos urbanizados.
A origem em Palmas deste novo tipo de empreendimento tem sua fundamentao,
tambm, no avano do urbano sobre o rural. As terras que so fracionadas originando os
loteamentos vm pela compra de terras rurais de baixo valor imobilirio, em relao ao ganho
decorrente da sua transformao em urbana, e so transformadas em lucros imobilirios
generosos.
Deve ser considerado outro aspecto relevante neste processo, pois, mesmo que o
empreendedor dote a rea de infra-estrutura, existir a dependncia da manuteno das vias de
acesso ao local do loteamento, alm da necessria implantao dos servios pblicos pela
municipalidade, tudo ao encargo da prefeitura. Assim, fica demonstrando, que este
crescimento elitista onera, tambm, os menos favorecidos em face do uso de recursos
pblicos, que poderiam ser direcionados para locais com maior carncia, serem usados com a
finalidade de atender a essas novas demandas.
Na contextualizao deste processo se verifica que a regio Norte demonstra
fortemente a sua ascenso mercadolgica definida pela implantao do Condomnio Polinsia,
localizado a sete quilmetros do marco zero, com uma rea total de 57,83 hectares, parcelados
em 274 lotes. Os preos de oferta de lotes oscilam entre quarenta e dois reais a noventa reais o
metro quadrado, obviamente os lotes mais caros esto prximos s margens do lago,
respeitado os limites impostos pelas leis ambientais. Este exemplo demonstra o avano no
sentido contrrio baixa renda. O loteamento completamente estruturado ainda no est
ocupado, a reteno para especulao denota a valorizao artificial do preo da terra. (Mapa
8).
A valorizao da regio Norte teve como indutora da especulao imobiliria o
prprio governo estadual, ao reter glebas nesta regio, pois detentor de parte das glebas
vazias existentes prximas ao lago. O estado exerce o papel de especulador quando licita pelo
Projeto Orla lotes a valores proibitivos. Assim sendo, ao invs de estar coibindo as aes
especulativas, no mercado imobilirio, participa como parte integrante deste processo.

104
Mapa 8: Localizao do Residencial Polinsia

105
4. Caracterizao dos Vazios Urbanos em Palmas-TO.
Para caracterizar os vazios urbanos foram repetidas algumas informaes anteriores
com o objetivo de deixar claro o seu efeito na vida da cidade.
Os vazios urbanos na cidade de Palmas so constitudos por glebas e lotes, em regra
geral, urbanizados sem edificaes, que esto localizados no permetro urbano da cidade. Essa
condio define as formas de crescimento da cidade a partir da existncia de loteamentos
distantes da regio central, ou seja, expanso Norte e Sul. Essa forma de ocupao perifrica
suscita situaes urbanas e ambientais problemticas, como: o elevado custo de urbanizao e
a ocupao de reas que poderiam ser ambientalmente preservadas.
O deslocamento da populao para as reas perifricas da cidade induz a uma
expanso urbana por meio de ocupaes desordenadas, que podem ser legais ou ilegais,
contribuindo tambm, reiterando, com a degradao ambiental.
Na cidade de Palmas reteno de terras com fins especulativos contribui para o
crescimento descontnuo da mancha urbana, hoje com 35,63 quilmetros de extenso12. Esta
condio dificulta e encarece a implantao de infra-estrutura, de equipamentos e a
manuteno dos servios pblicos nas reas perifricas.
A existncia de reas ociosas dentro do permetro urbano, principalmente na regio
central, sejam lotes ou glebas, diminui a oferta de terra urbanizada, eleva artificialmente o seu
valor, empurra os menos favorecidos para reas perifricas, que na maioria das vezes ocupam
reas constitudas por loteamentos clandestinos, tornando a cidade cada vez mais espraiada.
Entre esses fatores, destaca-se o elevado custo para promover a urbanizao da
cidade como a implantao da rede de infra-estrutura e equipamento pblicos: pavimentao,
drenagens pluviais, abastecimento de gua, esgoto sanitrio, transporte coletivo, sade
pblica, educao, rede de energia eltrica e iluminao pblica, que, por fora dos espaos
vazios, so deslocados para reas distanciadas e, por vezes, com baixa concentrao
populacional.
Os vazios urbanos resultam do processo de ocupao da cidade. Em Palmas este
processo foi semelhante ao de Braslia - DF e Goinia -GO, em face do abandono do
planejamento urbanstico, que definia a forma de crescimento da cidade, considerando,
tambm, os mecanismos de presso do mercado imobilirio, a interferncia do poder
econmico e satisfao de interesses polticos, assim, essas capitais na produo do espao
urbano criaram espaos vazios, entremeados sua vasta superfcie (MORAES, 2003d).

106
O governo do Tocantins, para atrair interessados em ocupar a sua capital, realizou
doaes e leiles de reas, mas, estranhamente, a partir de 1991, comearam a surgir
loteamentos em regies distantes do centro urbano e fora do seu plano central, hoje PalmasCentro. Grandes reas foram oferecidas em locais distantes e deslocaram a populao menos
favorecidas para fora da rea urbanizada, enquanto que as reas da regio central foram
destinadas para os empreendimentos para classes mais favorecidas. Partes dessas reas foram
destinadas s empreiteiras que prestaram servios na construo da cidade, com o uso pelo
Estado do instituto legal chamado dao em pagamento13.
Dessa maneira, ocorreu a reteno de parcela considervel de terra urbana para
especulao imobiliria, prtica comum na cidade, principalmente, nos seus primeiros anos de
sua fundao. Assim, medida que o governo urbanizava as reas doadas ou leiloadas, eram
agregados valores substanciais aos imveis individuais, sem qualquer custo de produo para
os proprietrios. Em razo desse processo que propiciou lucros generosos a algumas pessoas,
parte das quais venderam seus imveis no mercado imobilirio, e outras no, assim, os seus
lotes continuam vazios na paisagem da cidade, extremamente valorizados, gerando os vazios
urbanos na regio central. Ressalta-se, tambm, que parte das pessoas que adquiriram lotes
em Palmas, nos primeiros anos da sua fundao, atualmente sequer residem na cidade. A
Prefeitura local cuida dessas reas vazias, realizando periodicamente a sua limpeza e com isso
rateando esses custos com todos os demais contribuintes.
A rea de vazios urbanos na cidade, segundo levantamento realizado pela SEDUH
em 2006, de 4.127,81 hectares, embora com certa concentrao na regio central, esta
instalada e distribuda por toda a mancha urbana (Mapa 9).

107
Mapa 9: Vazios Urbanos de Palmas-TO

Fonte: Secretria do Desenvolvimento Urbano e Habitao PMP - (2006)

108
Conforme verificado a partir de consulta ao Cadastro Imobilirio da Prefeitura de
Palmas e ao Registro de Imveis da capital, se pode constatar que h registros de propriedades
de glebas inteiras em nome de empresas dos setores imobilirios e da construo civil,
algumas localizadas em reas de considervel valorizao imobiliria. No estudo destacou-se
a guisa de exemplo a quadra Arso 51. Essa quadra que est localizada a 3,80 quilmetros de
distncia do marco zero da cidade e com 49 hectares de rea ainda sequer foi parcelada. A
centralidade do local, em meio regio adensada, possibilitou extrema valorizao devido
instalao de toda a infra-estrutura urbana, alm do acesso aos servios pblicos, ao comrcio,
hospitais e outros servios privados.
Mapa 10: Localizao Arso 51

Fonte: Cartrio de Registro de Imveis da Comarca de Palmas-TO

109
De qualquer maneira, embora haja certa concentrao dos vazios urbanos na regio
central, eles esto espalhados por toda a cidade, ou seja, existem na regio central e na regio
perifrica, motivos pelo qual vo pressionando o crescimento desordenado da cidade.
Tabela 8: Vazios Urbanos de Palmas-TO por quadra

Fonte: Secretaria do Desenvolvimento Urbano e Habitao da PMP

OBA: A regio das ARSOs referida na tabela, com rea de 1.410,30 hectares
composta pelas quadras: rea Comercial 130, 140, 150 e das reas
Residenciais 76, 82, 83, 84, 85, 86, 93, 94, 95, 96, 104, 105, 106, 113, 114,
115, 116, 122, 123, 124, 125, 126, 131, 132, 135, 141 e 151. Essas quadras
no foram especificadas em face da maioria delas no estarem parcelas,
portanto, no h registro individualizado nos documentos oficiais, podendo
detectar a rea pelo projeto original da cidade.

110
Em anlise aos dados da tabela que retrata os vazios urbanos se verifica que a regio
das ARSOs detm a maior rea vazia, com 1.913,1 hectares, equivalente a 46% do total dos
vazios urbanos. Essa rea contm quarenta e quatro quadras vazias, destas quadras, apenas
duas com loteamentos aprovados, as quadras 63 e 64, que equivale a 2% do total dos vazios
urbanos. Segundo dados levantados pela SEDUH em 2006, dez quadras desta regio so de
propriedade privada. Evidencia-se, neste contexto, que 44% das reas vazias deste local
sequer foram parceladas, o equivalente a 841,76 hectares, que possibilita a instalao de
quinze mil domiclios, populao de setenta e cinco mil pessoas. Esses lotes se parcelados e
vendidos a uma media de doze mil reais, valor atual no mercado imobilirio, rendero aos
proprietrios cento e oitenta milhes de reais.
Retrocedendo origem das ocupaes na cidade, o espao urbano discutido acima
foi retido propositalmente, devido seu potencial de valorizao no mercado imobilirio,
principalmente aps o ano de 2000, com a formao do lago da UHE Luiz Eduardo
Magalhes.
J na regio sul, fora do Plano Diretor, detecta-se 1.245,3 hectares de reas vazias,
equivalente a 30% do total dos vazios urbanos, que representam, dezesseis loteamentos,
destes cinco no esto aprovados, que equivalem a 5% do total dos vazios urbanos.
Este fato caracteriza fortemente a expanso desordenada da cidade, enquanto na
regio central praticamente no existem loteamentos aprovados, apenas 2% do total dos
vazios urbanos, na regio Palmas-Sul, estes correspondem a 25% do total dos vazios urbanos,
verificando-se claramente a especulao imobiliria, pela reteno da regio central para a
valorizao.

5. Custo de Urbanismo: Uma abordagem comparativa.

5.1. Capitais brasileiras
Para uma melhor compreenso e estabelecimento da relao entre o Custo de
Urbanismo de Palmas-TO com as demais regies do pas foi realizado levantamento deste
custo, nas capitais brasileiras, exceto de Braslia-DF, devido sua condio diferenciada de
administrao pblica. Na anlise s capitais brasileiras, foi debatida a densidade urbana, o
PIB, o valor per capita (por habitante), o valor gasto por hectare, tudo em relao ao Custo de
Urbanismo.

111
Tabela 9: Custo de Urbanismo das capitais brasileiras

Fonte: Com as fontes descritas os dados foram trabalhados pelo autor

112
A rea utilizada como indicador de clculo para densidade no pas a rea total dos
municpios, enfim: Qual a rea urbanizada do Brasil? A resposta a essa pergunta merece um
estudo especfico, pois no simples e nem est disponvel, principalmente na regio da
Amaznia.
A questo urbana de maneira geral deve ser tratada como uma realidade ecltica,
dinmica e diversificada, o estado da arte se altera no cotidiano, desde os mais remotos
aglomerados at as grandes aglomeraes conurbadas, como o caso de diversas capitais do
pas.
No h como estabelecer a mesma expresso espacial entre as regies do pas, uma
cidade de cinqenta mil habitantes na regio da Amaznia no corresponde a uma mesma
realidade espacial que uma cidade anloga no Nordeste ou na regio Sul. No h uma
modelagem de quantificao de homogeneze esses contextos, enfim as reas urbanizadas
dependem tambm dos contextos socioeconmicos e ambientais.
Para a construo da tabela acima, item rea urbanizada, foi utilizado levantamento
realizado pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria, que estimou a rea efetivamente
urbanizada do Brasil. O estudo foi realizado no perodo compreendido entre os anos 2000 e
2001, e detectou, com o uso de dados censitrios, procedimentos estatsticos,
geoprocessamento e imagens de satlite, que a rea urbanizada no pas de 21.285,0
quilmetros quadrados, equivalente a 0,25% da sua rea total de 8.531,245 quilmetros
quadrados.
De acordo com o estudo, a regio Norte apresenta a menor proporo de rea
urbanizada, 0,04% do total, 1.610,90 quilmetros quadrados da sua rea de 3.869.638
quilmetros quadrados, com uma populao urbana de 9.014.365 milhes de habitantes,
densidade (populao urbana/rea total) de 2,3 habitantes por quilmetro quadrado e
densidade (populao urbana/rea urbanizada) de 5.595,80 habitantes por quilmetro
quadrado. O Estado do Tocantins tem 99,6 quilmetros quadrados urbanizados dos 278.421
quilmetros quadrados de rea total. O municpio de Palmas - TO tem 39 quilmetros
quadrados urbanizados da sua rea de 2.474,9 quilmetros quadrados e est no estrato que
engloba os municpios com populao urbana entre 100 mil a 400 mil habitantes, que
representam 2,9% do nmero de municpios e 22,3% da populao urbana.

113
Tabela 10: reas urbanizadas da Amaznia legal

Fonte: Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria - 2001

As reas identificadas como urbanizadas, na tabela, no correspondem s definidas

pela Lei de permetro urbano dos municpios. Essas reas foram definidas pela somatria dos
espaos que apresentam aglomerados representativos, desta maneira, os aglomerados somados
podem no concentrar o resultado, ou seja, h possibilidade das referidas reas urbanizadas
estarem distribudas pelo territrio do municpio e no concentrada na cidade, como de se
esperar.
A rea urbanizada com maior extenso se encontra em So Paulo-SP com 96.832 mil
de hectares urbanizados, que equivale a 64% da sua rea total, seguido do Rio de Janeiro-RJ
com 55.738 de hectares urbanizados, que equivale a 44% da sua rea total. Destaca-se no
Centro-oeste a cidade de Goinia-GO, com 25.682 de hectares urbanizados, que equivale a
34% da sua rea total, na regio Sul, Curitiba-PR com 31.947 de hectares urbanizados, que
equivale a 74% da sua rea total, na regio Nordeste, Fortaleza-CE, com 19.349 de hectares
urbanizados, que equivale a 64% da sua rea total, na regio Norte Manaus-AM, com 22.950
de hectares urbanizados, que equivale a 0,02% da sua rea total, finalmente Porto Velho-RO,
com 4.123 de hectares urbanizados, que equivale a 0,001% da sua rea total. Observa-se com
os dados acima que a anlise da rea urbanizada e da densidade, depende de inmeros fatores.
No contexto apresentado os municpios da regio norte, pelo territrio extenso, apresentam
nfima urbanizao, em relao s reas totais. Ressalta-se como informao importante que a
zona urbanizada dos municpios da regio Norte esto concentrados, normalmente em
determinado ponto no territrio, por exemplo, s margens de um rio, dentro da rea do
municpio, como Manaus-AM e Belm-PA.

114
Tabela 11: Anlise do Custo de Urbanismo.

Fontes:
http://www.stn.fazenda.gov.br/estados_municipios/financas/Finbra2005v97a.exe
http://www.pnud.org.br/atlas/ranking/IDHM%2091%2000%20Ranking%20decrescente%20(pelos%20da
dos%20de%202000).htm
http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/areaterritorial/area.shtm?c=5
hftp://ftp.ibge.gov.br/Pib_Municipios/1999_a_2004/Pibmunicipios1999_a_2004.zip
http://www.cee.poli.usp.br/wiki/index.php/Diferen%C3%A7as_entre_o_rural_e_o_urbano
http://www.urbanizacao.cnpm.embrapa.br/conteudo/introducao.html
Legenda:
Os itens Infra-estrutura, Servios Pblicos e Urbanismo expressos em milhes de reais
Finbra: ano 2005
Populao Total Finbra 2005
rea Total IBGE 2001 Resoluo N 5 Dou 11/10/02 - Brasil 8.514.867,599 Km
rea Urbanizada Embrapa 2000 IDHM - IBGE 2000 Produto Interno Bruto a preos correntes - IBGE 2004

Fonte: Dados foram trabalhados pelo autor

115
A anlise da populao dos municpios extremamente representativa quando
estabelecido o comparativo entre o clculo da densidade pela rea urbanizada ou com o uso da
sua rea total. Por exemplo, para o estabelecimento da densidade urbana, considerada a rea
total do municpio e levando-se em conta a extenso das localidades da regio Norte, verificase no resultado desta operao a presena de discrepncias significativas. Portanto, o uso da
rea urbanizada para o estabelecimento da densidade urbana possibilita a realizao da
mensurao, com resultados mais prximos da realidade local.
Para demonstrar a relao da densidade urbana entre o seu clculo pela rea total do
municpio ou por sua rea urbanizada, destaca-se inicialmente que a Regio Norte,
considerando o clculo pela rea total do municpio, em face dos municpios que integram
essa regio apresentarem vastas reas de ocupao e uma relao populacional baixa, possui
as menores taxas de densidade do pas. Basta constatar na tabela acima que a cidade de Porto
Velho RO, apresenta a densidade urbana de 0,11 habitante por hectare, seguida por Rio
Branco - AC, com 0,31 habitante por hectare, Palmas - TO com a densidade de 0,84 habitante
por hectare. Estabelecendo um comparativo com as outras regies do pas, identifica-se que
na regio Nordeste, encontra-se a cidade com a maior densidade, Fortaleza CE, que tem
75,68 habitantes por hectare. Na regio Sudeste, a metrpole So Paulo - SP tem 71,49
habitantes por hectare. Na regio Centro-oeste, observa-se que Goinia - GO tem densidade
de 16,16 habitantes por hectare. Desta maneira pode se observar claramente a diferena da
taxa de densidade, com o parmetro referenciado entre a regio Norte e as demais regies,
oscilando de 0,11 habitante por hectare a 75,68 habitantes por hectare.
Comparando a mesma relao da densidade urbana, agora pela rea urbanizada, a
regio Centro-Oeste apresenta uma homogeneidade, oscilando de 41,5 habitantes por hectare,
em Cuiab - MT, 46,5 habitantes por hectare, em Goinia - GO, 48 habitantes por hectare, em
Campo Grande - MS.
Embora pode claramente ser verificada a fragilidade dos parmetros que so
utilizados para elaborao de diversos indicadores municipais, que dependem de anlise
urbana, a oscilao da densidade urbana de Porto Velho RO de 0,11 habitante por hectare,
quando calculada pela rea total, para 74,2 habitantes por hectare quando calculada pela rea
urbanizada, mostra, que da sua rea municipal de 3.420.950 milhes de hectares, apenas 4.123
mil esto urbanizadas, mesmo assim, esta urbanizao deve estar concentrada em uma nica
regio do municpio, denotando que na verdade a densidade real da cidade depende de fatores
que no foram contemplados pelo estudo realizado pela Embrapa em 2001. Isso tambm

116
ocorre com as demais cidades da regio Norte do pas, pelo mesmo motivo, rea territorial
extensa e populao baixa.
A capital que apresenta maior proximidade entre o indicador por rea total e por rea
urbanizada a cidade de Curitiba - PR, na regio Sul, que mostra 40,80 habitantes por hectare
por rea total, contra 55 habitantes por hectare por rea urbanizada.
Portanto, para estabelecer um comparativo entre as densidades encontradas com o
clculo pela rea total do municpio, clculo pela rea urbanizada e o clculo pelo permetro
urbano, selecionou-se aleatoriamente neste estudo, trs localidades, as cidades de Rio Branco
- AC, Goinia - GO e Palmas - TO.
Tabela 12: Densidade urbana: Cidades/ reas

Fonte: (IBGE, EMBRAPA e LEGISLAO) Dados trabalhados pelo autor.

Verificou-se na anlise proposta que das densidades encontradas, Goinia - GO, tem
o seu permetro urbano 67% urbanizado, ou seja, a sua rea central adensada. J Rio Branco
-AC tem uma vasta rea de municpio, um permetro urbano excessivo, em relao a sua rea
propriamente urbanizada e do permetro urbano de 14.041 mil hectares tem somente 32%
urbanizado, equivalente a 4.496 mil hectares. A mesma situao ocorre em Palmas TO que
do seu permetro de 28.415 mil hectares, somente 14% esta urbanizado, correspondente a
3.900 mil hectares, que caracteriza a sua extensa rea vazia no permetro urbano.
Continuando a anlise de custo de urbanismo, foi estabelecida a sua relao com o
Produto Interno Bruto, constatou-se que na cidade de Palmas - TO aplicado 25,6% do seu
Produto Interno Bruto em custo de urbanismo, Boa Vista - RR aplica 35,6%, a maior taxa do
pas, a cidade de So Paulo, aplica 1,0%, a menor taxa do pas. Evidente que na anlise destas
taxas encontradas de aplicao em custo de urbanismo, devem ser considerados diversos
fatores, alm, do percentual encontrado, estar condicionado infra-estrutura e servios
pblicos j existentes na cidade e a sua capacidade produtiva instalada. Assim, as cidades

117
mais antigas, com infra-estruturas instaladas e parque produtivo forte, tendem a apresentar
taxas reduzidas na relao entre o custo de urbanismo e o Produto Interno Bruto.
Passando para a anlise do custo de urbanismo e sua relao de gasto por habitante,
per capita, constatou-se que a cidade de Boa Vista - RR tem o custo de 187,09 reais por
habitante, enquanto Porto Velho - RO, 38,96 reais por habitante, Rio Branco - AC, 172,34
reais, Manaus - AM, 67,81 reais, Belm - PA, 84,27 reais, Macap - AP, 45,73 reais, e
Palmas, 216,79 reais. Conclui-se na anlise de Custo de urbanismo por habitante das capitais
brasileiras, que Palmas - TO apresenta o maior valor per capita desta relao, com a aplicao
de 216,79 reais por habitante.
Desta maneira, com a finalidade de estabelecer um comparativo entre a densidade
urbana, pela rea total do municpio e o Custo de Urbanismo per capita, foram destacadas as
cidades de Belm - PA, Palmas - TO e Goinia - GO. Ao final se constatou que a densidade
est inversamente relacionada ao Custo de Urbanismo, portanto quanto mais densa a regio
menor ser o seu Custo de Urbanismo, ao contrrio as cidades vazias custam mais, conforme
demonstrado.
Grfico 3: Relao entre densidade demogrfica e custo de urbanismo per
capita em capitais selecionadas - em reais (R$) 2005.

Fonte: (IBGE e EMBRAPA) Dados trabalhados pelo autor.

118
Finalizando o debate relacionado ao custo de urbanismo e com o intuito de
estabelecer um parmetro na relao das densidades das capitais brasileiras, com base nas
reas urbanizadas, verificou-se que as cidades da Regio Norte apresentam a oscilao de
52,1 habitantes por hectare, a menor, atribuda Palmas-TO, a 110,2 habitantes por hectares,
encontrada em Belm-PA. A capital Salvador-BA tem a densidade de 167,7 habitantes por
hectare, acima de So Paulo-SP com 106,1 habitantes por hectares, do Rio de Janeiro-RJ com
109,3 habitantes por hectare e de Recife-PE com 123,4 habitantes por hectare.
Grfico 4: Densidade urbana das capitais brasileiras hab/ha

Fonte: Dados da tabela 10 trabalhados pelo autor

5.2. Densidade urbana de Palmas-TO

Com as evidncias demonstradas no estudo, verifica-se que o espalhamento da
cidade onera os prprios muncipes, que terminam por arcar com as despesas de manuteno
decorrentes deste fato. Nota-se que a situao se torna ainda mais critica medida que a
expanso se veste com o manto da legalidade, com a criao de novas reas urbanas pela
prpria municipalidade. Portanto existem fortes razes, demonstradas pelo estudo, para que
no sejam autorizados novos loteamentos fora da zona central, em circunstncias do elevado
custo de instalao de infra-estrutura e equipamentos pblicos, suportados pela
municipalidade, alm da posterior manuteno decorrente dos servios pblicos, necessrios
nas novas localidades.

119
Em anlise intra-urbana da questo da densidade, em Palmas, destaca-se que as
quadras com maior densidade so: na zona central, regio do quadrante Norte, a Arno 32, com
78,78 habitantes por hectare, que est localizada a dois quilmetros do marco zero e a Arno
33, com 77,59 habitantes por hectare, que est localizada, tambm a dois quilmetros do
marco zero; regio do quadrante Sul, a Arse 122, com 70,11 habitantes por hectare, a sete
quilmetros do marco zero e a Arse 24, com 63,33 habitantes por hectare, que est localizada
a trs quilmetros do marco zero.
Entre as reas da regio Sul da cidade, fora do plano central, destaca-se o Jardim
Maria Rosa, com a densidade de 66,26 habitantes por hectare, que est localizado a dezessete
quilmetros do marco zero e Jardim Aureny III, com 34,33 habitantes por hectare, que est
localizado a quatorze quilmetros do centro. Observa-se que na regio Sul a densidade est
relacionada ao gradiente da distncia centro-periferia, quanto mais longe o bairro estiver da
regio central da cidade maior ser a sua densidade, denunciando a ocupao pela populao
da periferia.
Tabela 13: Densidade Urbana Quadras de Palmas-TO

120
Mapa 11: Quadras escolhidas para estudo da densidade de Palmas-TO

Fonte: Secretria do Desenvolvimento Urbano e Habitao da PMP

121
Mapa 12: Densidade populacional por quadra cidade de palmas-TO

Fonte: Secretria do Desenvolvimento Urbano e Habitao PMP - 2006

Observa-se tambm que no h homogeneidade na ocupao do espao urbano de

Palmas, nota-se que, entre o primeiro e quarto quilmetro do marco zero da cidade, a
densidade sofre grandes oscilaes, mesmo sem considerar na observao os espaos vazios
centrais, que esto dotados de infra-estrutura completa, como a j citada quadra Arso 51, que
est localizada a quatro quilmetros do centro, e ainda no foi ocupada.

122
Detectou-se no estudo que, nas proximidades da Praa dos Girassis, marco zero da
cidade e maior praa da Amrica Latina, no existe nmero significativo de habitantes, pela
prpria caracterstica da regio, zona comercial, mas se observa que na direo Sul o
gradiente centro-periferia apontou que o distanciamento da regio central est relacionado
com o adensamento urbano, os bairros populosos esto longe da regio central.
Constata-se que a densidade urbana da cidade de Palmas baixa, poucas so as
quadras que superam o indicador mnimo recomendvel, segundo Mascar (1987l), de 40
habitantes por hectare. Em anlise da amostra recolhida, destaca-se que, no quadrante Arne rea Residencial Nordeste, somente a quadra 51 supera o citado indicador, no segundo
quadrante Arno rea Residencial Norte, as quadras 32, 33 e 71, no quadrante Arse - rea
Residencial Sudeste, as quadras 24 e 122, no quadrante Arso rea Residencial Sudoeste, a
quadra 41, e fora da regio central o Jardim Maria Rosa.
A mdia de densidade encontrada na amostra analisada na tabela acima foi de 43,39
habitantes por hectare, acima da mdia da densidade por rea de municpio de 0,84 habitante
por hectare, da densidade por rea de permetro urbano, de 7,3 habitantes por hectare e abaixo
da densidade por rea urbanizada, de 52,1 habitantes por hectare, indicadores discutidos nos
itens anteriores, no estudo.
Para estudar a densidade urbana se torna necessrio a mensurao da cidade ilegal,
conhecida como clandestina, que est presente fortemente em Palmas - TO. Pois, embora
possa ser verificada a existncia de significativa quantidade de quartos alugados na regio
central da cidade, que abrigam inmeras pessoas, em habitaes precrias, o poder pblico
ignora o fato e no procede ao cadastro dessas pessoas na prefeitura, em face da maioria
residirem em habitaes irregulares ou clandestinas. Importante salientar que essas pessoas e
as habitaes precrias efetivamente existem, enfim essas so as caractersticas da cidade real
sobrepondo a cidade legal.

123
Mapa 13: Habitaes precrias na regio central da cidade

Fonte: Secretria do Desenvolvimento Urbano e Habitao PMP- 2006

124
Legenda: Mapa 13: Habitaes precrias na regio central da cidade

125
5.3. Custo de Urbanismo em Palmas-TO
O estudo constata que a cidade central est vazia, em decorrncia do afastamento da
populao para a periferia, ocorrida pela expanso que se seguiu com a ocupao desordenada
da cidade, desde a sua fundao. A fuga para a periferia da cidade ocasiona situaes
extremamente problemticas, como a obrigatoriedade da prefeitura de suprir a infra-estrutura
nas regies distante do centro, mesmo que tenham um nmero insuficiente de moradores. O
crescimento desordenado da cidade provoca uma relao custo/benefcio, desequilibrada,
pois, a implantao de infra-estrutura e equipamentos pblicos, em locais distantes, levandose em conta o nmero de indivduos da populao que poder ser atendida e o custo de
expanso das redes, que passam por vastas reas vazias at o local de instalao, torna o custo
por domicilio extremamente elevado.
Entretanto, nas reas perifricas, onde os nveis de pobreza, desemprego e
dependncia dos servios, infra-estrutura e equipamentos pblicos so elevados, exige-se que
seja feita a implantao de melhorias que ainda no esto instaladas, em alguns casos, sequer
na rea do Plano Bsico.
Em Palmas, pode ser verificado na zona Sul da cidade que os loteamentos existentes
no possuem infra-estrutura e equipamentos pblicos instalados, nem so oferecidos os
servios pblicos essenciais. O oramento pblico da municipalidade dever destinar verbas
com a finalidade de suprir estas necessidades, certamente por muitos anos.
O estudo prope a reduo do permetro urbano de Palmas de 28.415 hectares para
de 16.000 hectares (rea atual com urbanizao), embora dispersa, possibilita em decorrncia
desta ao o imediato reflexo na densidade urbana, alm da imediata reteno da expanso
urbana desordenada, ao menos a oficial e regular, num primeiro momento, posteriormente
com incentivo ao financiamento para construo de habitao popular e a criao de zonas
especiais no plano diretor, poderiam ser estancadas tambm as ocupaes irregulares,
ocorridas por invases e criao de loteamentos clandestinos.

126
Mapa 14: Locais precrios Regio sul da cidade de Palmas - TO

Fonte: Secretria do Desenvolvimento Urbano e Habitao PMP - 2006

127
Legenda: Locais precrios Regio sul da cidade de Palmas - TO

Em anlise aos efeitos dos vazios urbanos na cidade, ainda na questo econmica
financeira, foram levantados os Custos de Urbanismo de Palmas do perodo de 2002 a 2005 e
atualizados pelo IGPM ndice Geral de Preo ao Consumidor. Detectou-se que, nesse
perodo, foram liquidadas, pela prefeitura municipal, com base nos registros contbeis, as
despesas relativas s rubricas infra-estrutura, equipamentos e servios pblicos, o importe de
193.579.107 milhes de reais. Essas despesas foram distribudas anualmente, em 40.885.167
milhes de reais para o ano de 2002, 30.416.484 milhes de reais para o ano de 2003,
47.690.625 milhes de reais para o ano de 2004, 55.752.865 milhes de reais para o ano de
2005. A mdia anual de despesas com urbanismo nesse perodo foi de 48.394.777 milhes de
reais, estimando-se a mdia mensal de 4.032.898 milhes de reais.

128
Tabela 14: Custo de Urbanismo Dados econmicos Palmas-TO

Fonte: Secretria de Administrao Financeira da PMP SIAFEM Sistema

Integrado de Administrao Financeira para Estado e Municpios Prefeitura
Municipal de Palmas. Relatrio: 2001 a 2005

Destacam-se do levantamento dos servios pblicos inseridos em urbanismo, o

significativo investimento em educao, considerado somente a construo de escolas,
creches e locais destinados a cultura, foram investidos 9,56% do total gasto realizado, na
ordem de 4 milhes de reais; em limpeza das vias pblicas, 8,03% do total gasto realizado, na
ordem de 3.884 milhes de reais; e a coleta de lixo com 4,87% do total gasto realizado, na
ordem de 2.356 milhes de reais.
Dentre os itens de Custo de Urbanismo, devido ao seu peso sobre o total das
despesas, destacaram-se: a pavimentao com um custo anual de 15.922 milhes de reais,
equivalente a 32,90% do total do gasto realizado, estimado na realizao de 20 quilmetros de
obras; drenagem com um custo anual de 11.325 milhes de reais, equivalente a 23,40% do
total gasto realizado, estimado para a adequao de 12 quadras; e iluminao pblica com um

129
custo de 3.159 milhes de reais, equivalente a 6,53% do total gasto realizado, estimado na
instalao de 4000 pontos de luminrias.
Grfico 5: Custo de Urbanismo Incidncia s/ total despesas - 2005

Fonte: Secretria de Finanas da PMP Sistema Integrado de Administrao

Financeira para Estados e Municpios.

Finalmente em relao ao Custo de Urbanismo encontrado, pela mdia, de

48.394.777 milhes de reais, pode-se constatar que o custo de urbanismo em relao ao
nmero de habitantes, per capita, de 237,98 reais, o mesmo custo em relao a rea, por
hectare, de 12.408 mil reais e corresponde a 25,6% em relao ao Produto Interno Bruto.

5.4. Custo de Urbanismo e o Plano Plurianual de Palmas-TO

Para uma anlise futura sobre a condio urbana de Palmas, foi procedido
levantamento do Plano Plurianual14 da Prefeitura de Palmas. Este documento apresenta a
previso para gasto em urbanismo na cidade para o perodo 2006 a 2009, na ordem de 216,7
milhes de reais. Desse valor, 57% sero destinados para pavimentao, drenagem e
terraplanagem internas das quadras; 15%, para pavimentao, drenagem e terraplanagem das
vias de acesso; 3 %, para iluminao pblica; 15%, para galerias de escoamento de guas
pluviais e 11 %, para construo de pontes de ligao de vias pblicas.

130
Tabela 15: Quadro de Obras de Infra-Estrutura Urbana PPA 2006/2009

Fonte: Secretaria Municipal de Infra-Estrutura - PMP

Valores em milhes de reais

A previso se encontra dividida em 22% do valor orado para uso na rea da PalmasSul e 78%, do mesmo valor, para a regio da Palmas-Centro. Isso significa que a zona Sul
perifrica de Palmas continuar com os problemas atuais e, com a agravante do crescimento
perifrico, a tendncia dos problemas na regio aumentar, detectado, tambm, que no h
previso para a rubrica de iluminao pblica e galerias de escoamento de guas pluviais para
a regio Sul, assim esta regio no receber esses benefcios pelo menos at 2009.
Segundo consta no Plano Plurianual, a regio Sul, mesmo com a enorme carncia de
infra-estrutura receber, na rubrica de pavimentao, 18% do oramento, ou seja, 38,2
milhes de reais, enquanto na mesma rubrica a regio central, contar 54% do oramento,
116,2 milhes de reais, est condio aponta em direo a valorizao imobiliria, ainda
maior, da regio central.
Em anlise ao oramento das obras de pavimentao das quadras internas de Palmas,
de acordo com o Plano Plurianual, observa-se que na regio central existe certa
homogeneidade na distribuio dos valores desse oramento. Esta condio ocorre em face da
topografia e das quadras desta regio serem padro, quarenta e nove hectares, enquanto as
quadras na regio Sul, alm de no possurem o mesmo padro do centro, apresentam
condies topogrficas que encarecem as obras.

131
Tabela 16: Obras de Infra-Estrutura Urbana PPA 2006/2009
Pavimentao de Quadras internas

Fonte: Secretaria Municipal de Infra-Estrutura - PMP

O estudo foi focado na regio central da cidade, mas no se pode desprezar a nova
cidade existente, ao seu lado que, embora em sua maior parte no oferea a infra-estrutura
adequada, tem uma populao expressiva e, como demonstrado no estudo, no recebe da
municipalidade a ateno merecida, ora por desinteresse, ora por omisso por permitir
ocupaes regulares e irregulares na regio. Basta analisar o Plano Plurianual de 2006 a 2009
para detectar que o oramento previsto destina para a regio Sul apenas 22% do total orado
para benfeitorias em infra-estrutura.
Dois pontos servem de anlise neste contexto, o primeiro que a previso est dividida
em 22% para a rea Palmas-Sul e 78% para a regio da Palmas-Centro; o segundo que 30%
dos vazios urbanos esto fora do plano central e 70% na regio central. Isso retrata a inverso
ocorrida nas adequaes das verbas municipais, visto que se no houvesse a fuga para a
periferia, a diviso dos benefcios pela estruturao da cidade seria mais equnime, assim, a
imediata reteno da expanso contnua uma medida importante, entre as aes necessrias
para tornar a cidade sustentvel.

132
Esses indicativos demonstram o poder econmico influenciando a ordem dos
investimentos, pois at o ano de 2009 sero destinados 168,2 milhes de reais, em urbanismo,
para a regio central, com 70% dos vazios urbanos, maior que os 48,5 milhes destinados
para Palmas-Sul, com 30% dos vazios urbanos. Isso resultar diretamente na valorizao dos
lotes vazios da regio central, no mercado imobilirio. J que ao valor dos imveis vazios
concentrados nessa regio alvo de especulao imobiliria, nesse processo, ser acrescida a
mais-valia, ganho sem custo de produo, que beneficiar somente os proprietrios destes
imveis.

6. Os efeitos dos vazios urbanos no Custo de Urbanizao em Palmas-TO.

Para estudar o Custo de Urbanizao da cidade necessrio inicialmente estabelecer
a sua relao com a densidade urbana. Pois bem, a fuga para a periferia decorrente dos
vazios urbanos, gerados pela reteno da terra e pelos preos proibitivos dos lotes centrais.
Esses so os principais fatores causadores dos elevados Custos de Urbanizao
municipalidade e esto relacionados diretamente com a densidade urbana.
O estudo mostra a existncia dos vazios urbanos da regio central e os seus efeitos
negativos para a cidade. Como primeira alternativa proposta pelo estudo, possvel de ser
aplicada imediatamente, a reduo do permetro urbano da cidade dos atuais 28.415 hectares
para 16.000 hectares. Essa providncia provocaria o adensamento gradativo da regio central
da cidade e na ocupao dos vazios urbanos, com a conseqente reduo dos problemas
causados pelas ocupaes desordenadas, resultantes da expanso contnua da cidade. Para a
aplicao da medida de reduo do permetro urbano, necessria a aprovao do Plano
Diretor que foi encaminhado para aprovao na Cmara Municipal com a previso no seu
Titulo IV, Captulo I, seo I, artigo 15 que o permetro urbano da sede de Palmas deve ser
entendido como aquele que abriga as regies conhecidas por Palmas Centro e Palmas Sul e
distritos atuais.
Palmas com os seus 28.415 hectares de permetro urbano, 203.352 mil habitantes, na
rea urbana, e a densidade de sete habitantes por hectare, estabelece uma relao custo/
benefcio de urbanizao desequilibrada. O que a cidade gasta para a implantao de infraestrutura e equipamentos pblicos essenciais so elevados em relao populao
beneficiada.

133
Para a anlise do custo/benefcio por domiclio para a implantao de infra-estrutura
urbana, foi realizado o levantamento do oramento para a implantao de uma quadra em
Palmas (anexo I), que resultou na construo da tabela abaixo e posteriormente a construo
da tabela do custo mdio de urbanizao adaptada ao mtodo de Mascar (1987m).
Tabela 17: Custo para implantao de quadra padro em Palmas-TO

Fonte: SINAP Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da

Construo Civil

134

Valor/milhes

Grfico 6: Incidncia s/ o custo total para implantao de quadra

padro em Palmas-TO.

1.600
1.500
1.400
1.300
1.200
1.100
1.000
900
800
700
600
500
400
300
200
100

34,04%

17,10%
15,88%

Pavimentao
Esgoto Sanitrio
Sistema de Abastecimento de gua
Posto de Sade
Escola
Creche
Posto Policial
Quadra Poliesportiva
Praa

Macro Drenagem
Iluminao Pblica

7,88%
6,61%
5,18%

4,27%

3,34%
1,48%

2,98%
1,25%

Infra-estrutura
Coluna H
Fonte: SINAP Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da
Construo Civil

Para a composio do Custo de Urbanizao e a sua relao com a densidade foram

considerados: o custo atual para a urbanizao de uma quadra padro em Palmas; a existncia
de trezentos habitantes por hectare, previsto no plano original da cidade; cinco pessoas por
domiclio e finalmente para o relacionamento da ampliao e reduo das redes, a utilizao
dos indicadores da tabela original15 (Mascar, 1987n), de 7,26% de 75 domiclios para 150
domiclios, de 7,09% de 151 domiclios a 300 domiclios e finalmente de 9,57% de 301
domiclios a 600 domiclios.
Em anlise ao Custo Mdio das redes em funo da densidade, percebe-se o efeito da
baixa densidade da cidade em relao ao custo por famlia de urbanizao. A baixa densidade
decorrente das extensas reas desocupadas na regio central da cidade. Assim pode-se
afirmar que a densidade urbana de Palmas de 0,84 habitante por hectare, levando-se em conta
a rea do municpio de 247.490 mil hectares, extremamente baixa. Mesmo considerando o
atual permetro urbano de 28.415 hectares, especificado pela Lei Complementar de N
58/2002, e a populao urbana de 203.352 habitantes, que resulta na densidade de 7,3
habitantes por hectare, continua sendo baixa, tendo como efeito o elevado Custo de
Urbanizao, principalmente se considerada a densidade prevista no plano original de 300
habitantes por hectare.

135
Para a anlise local e adaptao ao modelo proposto, foi considerado: o Custo de
Urbanizao de uma quadra padro em Palmas de 4.484.303 milhes de reais, estimado em
91.516 mil reais por hectare e a demanda do projeto original de Palmas, de 300 habitantes por
hectare, equivalente a 60 domiclios por hectare, finalmente a rea do permetro urbano de
Palmas de 28.415 hectares.
Tabela 18: Custo mdio das redes urbanas em funo da densidade
adaptada para Palmas-TO

Fonte: (mascaro, 1987).

136
Com base no resultado obtido na elaborao da tabela de Custo Mdio das redes em
funo da densidade, observa-se que a instalao de uma quadra para atender a demanda de
15 domiclios tem o custo por hectare de 77.043 mil reais. Se nas mesmas condies a
demanda fosse ampliada de 15 para 120 domiclios, haveria um acrscimo no custo por
hectare, de 30%, ou seja, o custo por hectare acresce de 77.043 mil reais para 100.276 mil
reais. Por outro lado, observadas as mesmas condies, ao analisar o custo/benefcio dessa
implantao, ou seja, custo por habitao, verifica-se grande desproporo, enquanto o valor
para atender a demanda de 15 para 120 domiclios representa um acrscimo no custo de
apenas 30 %, o custo/benefcio, em relao inversa, representa 580% menor, ou seja, passa de
5.136 mil reais, 15 domiclios, para 763 reais, 120 domiclios. Portanto, em anlise a relao
mostrada, vale dizer que enquanto o custo por hectare acresce na proporo extrema de 30% o
seu custo/ benefcio por habitao decresce 580%.

Grfico 7: Relao do custo da rede com a densidade urbana

Fonte: (mascaro, 1987).

137
Analisando especificamente as redes de infra-estrutura, conclui-se que, medida que
a densidade aumenta, o custo/benefcio por habitao se reduz, enquanto a rede de
pavimentao, para atender 15 domiclios, custa 26.227 mil reais e o custo/benefcio por
habitao de 1.748 mil reais, ao ser ampliada essa mesma rede, para atender 120 domiclios, o
custo hectare aumenta para 34.136 mil reais, enquanto o custo/benefcio por habitao reduz
para 260 reais, e dessa maneira ocorre com as demais redes de infra-estrutura.
No estudo, as incidncias das redes de infra-estrutura, em relao ao custo total,
mostraram que a pavimentao com 34,04%, drenagem com 17,1% e esgoto com 15,9%
tiveram maior representatividade, confirmando a literatura.
Em anlise aos aspectos levantados, verifica-se que a cidade de Palmas,
considerando o permetro urbano de 28.415 hectares, a populao urbana de 203.352
habitantes, tem a densidade urbana de 7,3 habitantes por hectare. Para atender a proposta do
estudo, foi considerada para a anlise a densidade em relao rea urbanizada, de 52,1
habitantes por hectare, que o custo por habitao corresponde a onze domiclios por hectare.
Para atender o projeto original de Palmas, ou seja, com densidade de trezentos
habitantes por hectare e igual a 60 domiclios, a relao custo/benefcio, por habitao, estaria
na ordem de 1.525 mil reais, valor razovel se comparado condio atual, que representa um
custo superior aos 5.136 mil reais por habitao, definidos na tabela, considerando 52,1
habitantes por hectare, onze domiclios, corresponderia ao valor de sete mil e trezentos reais.
Desta maneira, com base no estudo, o governo municipal deveria estabelecer uma
poltica de adensamento da regio central. Conforme amplamente demonstrado os vazios
urbanos da regio central, tem efeitos significativos no custo da cidade, haja vista que a
reduo do permetro urbano e reteno da expanso urbana representariam na reduo do
custo/benefcio em relao ao custo de urbanizao de Palmas, ou seja, ao invs de estar hoje
na casa de 1.525 mil reais por habitao, gasta sete mil e trezentos reais por habitao.
A reduo do permetro urbano de 28.415 hectares para 16.000 hectares,
acompanhada de uma poltica de adensamento da regio central, teria um reflexo imediato no
Custo de Urbanizao, pois possibilitaria aumentar a rea urbanizada da cidade,
conseqentemente com a transposio da tabela de um patamar a outro, pelo menos de 15
para 30 domiclios por hectare, que corresponde na imediata reduo do custo/benefcio de
5.136 mil reais para 2.755 mil reais o equivalente a 89,5% menor, podendo chegar neste
caminho densidade desejada de 60 domiclios por hectare.

138
Com a atual condio, os investimentos na cidade ficam comprometidos e o seu
oramento tem a finalidade apenas de cobrir a manuteno do seu espalhamento. Verifica-se
que a diferena entre o ideal e o real significativa, equivalente a mais de 165%, demonstrado
acima.
A relao entre o Custo de Urbanizao e a densidade urbana tem extrema
importncia para a administrao municipal e o planejamento da cidade, que deve ser
norteado com o objetivo da busca da eficincia dessa relao. A ineficincia da relao reflete
no s na economia urbana, mas tambm na questo da expanso desordenada, no descontrole
dos vazios urbanos e na qualidade de vida da populao.
O empreendedor integrante do processo de urbanizao da cidade, conforme
demonstrado no estudo. Para a implantao de uma quadra padro em Palmas, cabe ao
empreendedor o desembolso de 6.794 milhes de reais para Custo de Urbanizao, com itens
como: pavimentao interna, rede de gua, microdrenagem e rede eltrica, conforme
disposio legal estabelecida pela Lei 6766/73, Lei de Loteamento. Esse valor despendido
estar inserido no estudo de viabilidade econmica do empreendimento e no custo do lote.
Mas na maioria das vezes a disposio no cumprida, restando municipalidade as
providncias de implantar os sistemas, por conta do errio pblico, ficando o lucro por esse
trabalho no realizado para o proprietrio do empreendimento.
Raramente se enfoca o Custo de Urbanizao e de Urbanismo na discusso sobre os
vazios urbanos. Porm este estudo mostra na anlise aos dados coletados das capitais
brasileiras esta relao, Custo de Urbanismo e densidade, ficando claro que as cidades onde a
densidade baixa apresenta um maior custo, condio amplamente discutida anteriormente
neste estudo.

7. Cenrios: Perspectivas da ocupao de Palmas-TO para os prximos 10 anos.

Os levantamentos realizados pelo estudo, consubstanciados nos debates propostos,
possibilitaram a criao de cenrios com parmetros para a projeo de Palmas para os
prximos dez anos, no que tange a ocupao urbana, tempo em que ser revisto o Plano
Diretor da cidade, conforme estabelece a legislao vigente Estatuto da cidade.

139
7. 1. Projeo de crescimento populacional de Palmas-TO em 10 anos.
Inicialmente para estabelecer os parmetros dos cenrios foi realizada uma projeo
do crescimento populacional, para os prximos dez anos. Para a anlise foi utilizado o
Mtodo de Incremento (PUPPI, 1981b), Mdia Aritmtica, onde Pz = Po (1+0,04pz), sendo
Pz= Populao prevista, Po = Populao inicial, P = Crescimento mdio anual da populao e
z = (tn-to) Perodo de previso. Desta maneira a primeira hiptese que ocorra um
crescimento populacional intenso, tendo como indicador o dobro do crescimento regional de
2,90%, resultando no crescimento homogneo de (P) 5,8% a.a.; a segunda hiptese que
ocorra um crescimento moderado, tendo como parmetro o indicador regional, de (P) 2,90%
a.a., tambm homogneo; ou finalmente que ocorra o crescimento reduzido, tendo como
parmetro o indicador mdio nacional de (P) 1,64%, da mesma maneira homogneo.
Na projeo a partir do ano de 2006 (to), considerando a populao urbana de
203.352 habitantes (Po), foi encontrado no ano 2016 (tn) a populao de (Pz) 675.128 mil
habitantes para Palmas com a hiptese de um crescimento intenso, (Pz) 439.240 mil
habitantes para um crescimento moderado ou finalmente (Pz) 336.750 mil habitantes, para
um crescimento reduzido.
Os levantamentos realizados pelo estudo, consubstanciados nos debates propostos,
possibilitaram a criao de cenrios com parmetros para a projeo de Palmas para os
prximos dez anos, no que tange a ocupao urbana, tempo em que ser revisto o Plano
Diretor da cidade, conforme estabelece a legislao vigente Estatuto da cidade.
Grfico 8: Projeo de crescimento populacional de Palmas-TO

Fonte: ( PUPPI, 1981)

140
7. 2. Cenrio 1 - Reduo do atual permetro urbano de 28.415 hectares para 16.000
hectares, tendncia de reteno da expanso urbana e adensamento da regio central.
Para o estabelecimento desse cenrio, optou-se por considerar a condio de um
crescimento intenso, devido condio econmica enunciar essa possibilidade. Segundo
agncia O Estado de So Paulo, 2007, o governo federal, por meio do PAC Programa de
Acelerao do Crescimento, pretende destinar 50,9 bilhes de reais para regio Norte. Desse
valor, 11,9 bilhes direcionados para a infra-estrutura social e urbana. O programa contempla
a implantao da ferrovia Norte-Sul, trecho Araguana-Palmas, sua interligao com as
hidrovias do Amazonas e Tocantins-Araguaia, possibilitando o escoamento da produo com
menor custo pelo estado do Maranho. Isso j tem levado empresrios paulistas e mineiros a
buscarem o Estado do Tocantins com o objetivo de produzir lcool e biodiesel. Pode-se
concluir que certamente esses fatores produziro reflexos intensos na economia de Palmas.
Com o crescimento intenso, ficaram estabelecidas trs condies: a primeira
condio considera que Palmas permanea com sua atual rea urbana de 28.415 hectares; a
segunda condio que seja alterada o permetro urbano de Palmas, de 28.415 hectares para
16.000 hectares, condio plenamente possvel; e finalmente uma terceira condio, a criao
de uma situao ideal, mesmo que no seja possvel, por implicaes legais, seria a reduo
da rea urbana de Palmas, considerando o seu plano original de 9.369 hectares.
Grfico 9: Densidade por hectare Projeo 10 anos

Fonte: Dados trabalhados pelo autor

141
Em anlise a projeo, constata-se que em 2016, considerando a primeira condio,
Palmas com 28.415 hectares, a densidade seria de 23,8 habitantes por hectare, a segunda
condio prev Palmas com 16.000 hectares, a sua densidade, no contexto, seria de 42,2
habitantes por hectare, na terceira condio, com a reduo para 9.369 hectares, a densidade
seria de 72,1 habitantes por hectare.
O estudo constata que, em Palmas, os vazios urbanos ocupam, somente na zona
central, a rea de 2.383 hectares. Caso essa rea seja convertida em quadras padro de 49
hectares, seriam formadas 50 quadras, que poderiam abrigar, com base no projeto original da
cidade, 735 mil pessoas. Portanto, a cidade teria suporte, caso fosse utilizada somente as suas
reas centrais, de abrigar, o crescimento da populao de maneira confortvel, at o ano de
2016. Se considerada a rea de 16.000 hectares, proposta pelo estudo, a cidade comportaria o
crescimento populacional de maneira confortvel, pelo menos pelo dobro do tempo estimado,
considerando as expectativas otimistas.
Pode-se concluir, considerando a hiptese de crescimento intenso, que Palmas no ano
de 2016 estaria com aproximadamente 700 mil habitantes e densidade urbana de 72,1
habitantes por hectare, portanto na direo da sustentabilidade urbana.
Essa condio concentraria os investimentos e uso da infra-estrutura e servios
urbanos na rea central otimizando o Custo de Urbanismo per capita e reduzindo o custo/
benefcio de Urbanizao, pelo aproveitamento das reas existentes. Considerando o custo de
urbanizao encontrado no estudo de 77.043 mil reais (tabela 18), a relao custo/benefcio
ficaria assim distribuda:

Tabela 19: reas de Palmas em relao a densidade urbana e Custo Urbano

Fonte: Dados coletados no estudo

142
7. 3. Cenrio 2 Permanncia da condio atual com permetro urbano de 28.415
hectares e tendncia de crescimento da regio Palmas-norte.
Se Palmas continuar com o mesmo permetro urbano e houver incentivo para o
crescimento da cidade a partir da expanso norte, local onde j existem alguns loteamentos
aprovados, haver a ocupao de mais 5.700 hectares atualmente vazios na cidade. A regio
de expanso Norte da cidade poderia retornar a ser rural, caso permanea como rea urbana
possibilitaria a produo de 80 novas quadras padro na regio, que se fossem urbanizadas a
4.484.303 milhes de reais por quadra, custaria ao errio municipal 358.744.240 milhes, a
custo/benefcio de 55.030 mil reais por domiclio, prtica insustentvel.
Evidente que esse valor seria despendido de maneira gradativa, mas afetaria
diretamente a distribuio dos benefcios para a cidade. Conforme, verificado pelo estudo, a
rea de 16.000 hectares urbana proposta pode abrigar a populao por pelo menos vinte anos,
diante das melhores expectativas, levando em conta o espao ocioso atual de 4.127,81
hectares. Alm de que este processo ampliaria significativamente o custo de manuteno da
cidade estimado atualmente em 53 milhes de reais anuais.
Finalmente, poderia ser instalado o caos, no sentido da municipalidade, com a baixa
arrecadao atual, no conseguir estender os seus servios por regies mais distantes.

Tabela 20: Custos de Urbanizao e Urbanismo de Palmas

Fonte: Dados coletados no estudo

Com os levantamentos realizados no estudo, constatou-se certa homogeneidade no

custo per capita da cidade. Dos custos relativos a urbanismo, foram encontrados os valores
de 216,79 reais e 237,98 reais e para o custo de urbanizao 265,55 reais e 264,62 reais, estes
so os maiores custos per capita do pas, podendo ser reduzido com o adensamento, mas com
o espalhamento e expanso desnecessria serem ampliados a nveis insustentveis.

143
CONCLUSO
Em circunstncias do crescimento de dois milhes de pessoas por ano no Brasil, que
gera um custo de dois bilhes de dlares em infra-estrutura, levando-se em conta o dficit de
infra-estrutura j existente, pode-se afirmar que o pas no dispe de quantia necessria para a
soluo dos problemas detectados na maioria das cidades. Essa situao produz, ento, a
reduo da qualidade de vida da populao. Por isso as prefeituras devem realizar estudos no
sentido de reduzir esses custos. Em Palmas, conforme demonstrado no estudo, so necessrias
medidas para o adensamento da rea central da cidade e da reduo do permetro urbano
vigente, que tem hoje uma mancha urbana de 35,63 quilmetros de extenso e 28.415
hectares.
Atualmente, a cidade demonstra, conforme anlise prvia, haver considervel
reteno fundiria, aliada expanso urbana fundada, eminentemente, nos vazios urbanos.
Firmou-se, pois, um procedimento essencialmente especulativo, a valorizao da terra por si
s. Essa prtica improdutiva induz a valorizao exorbitante do solo e benfica apenas ao
proprietrio da rea, em detrimento aos interesses pblicos e da comunidade.
O estudo detectou que o elevado Custo da Cidade sofre os efeitos diretos dos vazios
urbanos existentes da regio central da cidade, bem como da expanso e ocupao
desordenada na cidade.
No estudo foi proposto o adensamento das reas urbanizadas, em face de haver infraestrutura implantada e um reduzido ndice de adensamento. A ocupao dos espaos vazios da
zona central de Palmas poder, conforme demonstrou a pesquisa, reduzir substancialmente o
Custo de Urbanizao da cidade.
Constatou-se, com o estudo, que a regio central da cidade tem densidade
extremamente baixa, a ocupao da cidade tem sido desordenada e existem vazios urbanos em
excesso na cidade, que resulta na especulao imobiliria. Os vazios urbanos so causadores
do elevado Custo de Urbanizao da cidade pela necessidade de implantao e manuteno da
infra-estrutura, equipamentos e servios pblicos, em locais distantes, devido cidade se
encontrar espraiada.
Pois, enquanto quadras centrais esto totalmente urbanizadas e vazias, com baixa
densidade, a populao tem se deslocado para espaos distantes da cidade, principalmente
pelo elevado preo da terra praticado na rea central da cidade.

144
Agregando aos fatores citados, acrescenta-se que a expanso desnecessria da
cidade, a exemplo da regio Norte com 5.742 hectares, provoca a perda de impostos pela
prefeitura por motivo de mesmo aps serem implantados a infra-estrutura e os servios
pblicos, em locais distantes, no realizado o cadastro municipal, por motivo dessas
ocupaes normalmente ocorrerem de maneira clandestina.
Verifica-se, tambm, que a expanso urbana desnecessria e com interesses apenas
polticos provoca custos adicionais ao errio municipal, pela implantao e manuteno de
infra-estrutura bsica, em locais distantes, a um custo estimado de 4 milhes de reais, relativo
implantao de uma quadra padro. Outra medida necessria a criao de espaos
destinados habitao popular, no Plano Diretor, que possibilitaria a incluso social e melhor
qualidade de vida aos muncipes, assim haveria significativa reduo da segregao social.
Na condio atual, no h como atender um quadro urbano em infra-estrutura e
servios urbanos, pois a populao limitada em recursos para custear as taxas pblicas.
Todo investimento deveria vir da esfera estadual ou federal a fundo perdido, assim
sustentabilidade fica altamente comprometida.
O padro de expanso urbana horizontal de baixa densidade praticada em Palmas
inviabiliza a cobertura do atendimento de infra-estrutura, equipamentos e servios pblicos, a
cidade foi projetada para 300 habitantes por hectare e possui densidade muito menor. Essas
formataes econmicas, sociais e ambientais devero ser alteradas se houver pretenso da
sustentabilidade, pois impede o oramento municipal de atender as demandas da populao.
Tais lacunas sero dificilmente preenchidas devido ao elevado custo de implantao
e manuteno de infra-estrutura, equipamentos e servios pblicos, amplamente demonstrados
no estudo, devido prpria arrecadao tributria, muito abaixo das necessidades. Assim os
recursos para as rubricas mencionadas emergem pela gerao de riquezas entre a populao.
A delimitao do permetro urbano permite: possibilitar parcelamento para fins
urbanos dimensionada pelo Planejamento Urbano; estabelecer uma poltica de dotao de
infra-estrutura urbana organizada; estabelecer poltica de controle da expanso, do uso e da
ocupao do solo urbano ordenada; evitar a expanso urbana sobre reas inadequadas; evitar
vazios urbanos e especulao imobiliria; e possibilitar melhor controle sobre a tributao
imobiliria.

145
Conclui-se, portanto, com o estudo que a reteno da expanso urbana e a
diminuio do permetro urbano vigente de 28.415 hectares para 16.000 hectares so medidas
de racionalizao de custos da cidade, devido baixa densidade atual na regio central da
cidade.
Destacam-se questes fundamentais para pesquisas futuras: a identificao
quantitativa da densidade apropriada para Palmas considerando seus aspectos sociais,
culturais e ambientais; identificao da maneira de maximizar o uso das reas urbanas de
forma que atenda plenamente os aspectos ambientais, o mercado imobilirio e a sociedade e a
identificao do ponto de equilbrio entre o custo de urbanismo, o custo social e o custo
ambiental. Os resultados desses estudos estariam contribuindo no sentido de conduzir as aes
pblicas municipais na direo da cidade sustentvel, mesmo que isso no leve cidade
compacta como norma.

146

REFERNCIAS
ABREU, Irlane Gonalves de. Geografia urbana: questes sobre sua natureza e seu objetivo.
So Paulo: Edusp, 1994.
ACIOLY JUNIOR, Cludio; DAVIDSON, Forbes. Densidade Urbana: um instrumento de
planejamento e gesto urbana. Rio de Janeiro: Mauad, 1998.
ALVAREZ, Ricardo. Os Vazios Urbanos e o Processo de Produo da Cidade. 1994. 146
f. Dissertao (Mestrado) - Departamento de Geografia, Faculdade de Filosofia, Letras e
Cincias Humanas de Universidade de So Paulo, So Paulo, 1994.
ARRUDA, Incio. Estatuto da Cidade: E Agora? So Paulo: Paz e Terra, 2001.
BANUNAS, Ioberto Tatsch. Poder de polcia ambiental e o municpio. Porto Alegre:
Sulina, 2003.
BARNETT, J. Sustanaible Development: How to Make In Work. Architectural Record.
Disponvel em: <http://habitare.infohab.org.br/publicacoes_relacionadas.aspx>. Acesso em:
30 jul. 2006.
BENEVOLO, Leonardo. Histria da Cidade. So Paulo: Perspectiva, 2005.
BORGES, Paulo Torminn. Institutos Bsicos do Direito Agrrio. So Paulo: Saraiva, 1994.
BRANDO, A.B. Urbanismo, Infra-estrutura e Arquitetura dos Projetos PLANHAP.
Braslia: Mimeo, 1975.
BREMER, Ulisses Franz. Por nossas cidades sustentveis. In: CONGRESSO NACIONAL
DOS PROFISSIONAIS DA ENGENHARIA, DA ARQUITETURA E DA AGRONOMIA,
5, 2004, So Lus. Artigo. So Lus: Confea, 2004. v. 1, p. 143 - 153.
CARLOS, Ana F. A cidade. So Paulo: Contexto, 1992.
_______, Ana F. Os caminhos da reflexo sobre a cidade e o urbano. So Paulo: Edusp,
1994.
_______, Ana Fani Alessandri. A (RE)produo do espao urbano.
Universidade de So Paulo, 1994.

So Paulo:

CARMONA, Matthew; HEATH, Taner; TIESDELL, Steven; OC, T. Public Places Urban
Spaces: the Dimensions of Urban Design. Los Angeles: Oxford, 2003.

147

CAVALCANTE, Trcia Correa. Barueri e sua participao no conjunto metropolitano na

faixa perifrica da metrpole paulistana. 1972. 155 f. Dissertao (Mestrado) Departamento de Geografia, Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas de
Universidade de So Paulo, So Paulo, 1972.
CHAPIN JUNIOR, F.S. Planificacion del uso del suelo urbano. Barcelona: Okos-tan, 1977.
CLICHEVSKY, Nora. Vazios urbanos nas cidades latino-americanas: situao atual e
propostas para sua utilizao. So Paulo: Lincoln Institute Of Land Policy, 1999.
CORRA, Roberto Lobato. O Espao Urbano. 3. ed. So Paulo: tica, 1995.
DI SARNO, Daniela Campos Librio. Elementos do direito urbanstico. Barueri: Manole,
2004.
DIAS, Maurcio Leal. Notas sobre o direito urbanstico: a "cidade sustentvel". Jus
Navigandi, Teresina, 2000. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=
1692>. Acesso em: 25 out 2006.
DIEFENBACH, Z.A. Uso do Solo Urbano no Bairro Patronato. 1995. 58 f. Monografia
(Especializao) Universidade Federal de Santa Maria, Santa Maria, 1995.
FAISSOL, Speridio. O sistema urbano brasileiro: uma anlise e interpretao para fins de
planejamento. Revista Brasileira de Geografia, Rio de Janeiro, v. 04, n. 35, p.01-112, dez.
1973.
FERRARI, Celso. Curso de Planejamento Municipal Integrado.
Pioneira, 1991.

So Paulo: Livraria

FERREIRA FILHO, Joaquim Bento de Souza; HORRIDGE, Mark. Economic Integration,

Poverty
and
Regional
Inequality
in
Brazil.
Disponvel
em:
<http://www.monash.edu.au/policy/ftp/workpapr/g-149.pdf>. Acesso em: 01 mar. 2007.
FRANCO, Augusto de. Capital Social. Braslia: Millenium, 2001.
GASPARINI, Digenes. Regularizao de Loteamento e Desmembramento. So Paulo:
Fundao Prefeito Faria Lima-cepam, 1985.
GIRARDET, H. The Gaia Atlas of Cities: New Directions for Sustainable Urban Living.
Londres: Gaia Books, 1996.

148

HARADA, Kiyoshi. Direito Urbanstico: Estatuto da Cidade: Plano Diretor Estratgico. So

Paulo: Ndj, 2004.
HARVEY, David. A produo capitalista do espao. So Paulo: Annablume, 2005.
HASEN, A. Ecologia de uma cidade latino-americana. So Paulo: Martins Fontes, 1979.
IBGE, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (Org.). Censo 2000. Disponvel em:
<http://www.ibge.gov.br/home/>. Acesso em: 13 out. 2006.
JACOBS, J. Morte e vida das grandes cidades americanas. So Paulo: Martins Fontes,
2000.
LANDIM, Paula da Cruz. Desenho de Paisagem Urbana: as Cidades do Interior Paulista.
So Paulo: Unesp, 2004.
LIRA, Ricardo Pereira. Elementos de direito urbanstico. Rio de Janeiro: Renovar, 1997.
LYNCH, Kevin. A Imagem da Cidade. So Paulo: Martins Fontes, 1997.
MARTIN, A R. O bairro do Brs e a deteriorizao urbana. 1984. 137 f. Dissertao
(Mestrado) - Departamento de Geografia, Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas
de Universidade de So Paulo, So Paulo, 1984.
MASCAR, Juan Luis. Custos de infra-estrutura: um ponto de partida para o desenho.
1979. 1 v. Tese (Livre Docncia) - Departamento de Faculdade de Arquitetura e Urbanismo,
Universidade de So Paulo, So Paulo, 1979.
________, Juan Luis. Manual de loteamento e urbanizao. Porto Alegre: Sagra Luzzatto,
1994.
________, Juan Luis. Desenho Urbano e Custo de Urbanizao. Braslia: MHU/SAM,
1987.
_________, Juan Luis. Estudo dos custos de infra-estrutura em cidades de porte mdio:
sistema de distribuio de gs encanado. So Paulo: Fau-Usp, 1979.
MORAES, Maria Lcia. A segregao planejada: Goinia, Braslia e Palmas. Goinia:
Universidade Catlica de Gois, 2003.
MUKAI, Toshio. O Estatuto da Cidade: anotaes Lei. So Paulo: Saraiva, 2001.

149

OLIVEIRA, Ariovaldo V. A lgica da Especulao Imobiliria. Geografia, Teoria e Critica,

So Paulo, v. 01, n. 26, p.131-146, 1978.
PALMA, Niara Clara; KRAFTA, Romulo. Centralidades Especficas: estudo da configurao
espacial ligada as complementariedades scio-econmicas entre espaos urbanos. Urbanismo
Municipal, So Paulo, n., p.353-374, 02 maio 2003.
PROJETODESIGN. So Paulo: Arco Editorial, v. 01, n. 254, 01 abr. 2001. Mensal.
Entrevista a Nuno Portas.
PUPPI, Idelfonso C. Estruturao sanitria das cidades. Curitiba: Universidade Federal do
Paran, 1981.
PUSCH, Jaime. tica profissional e sustentabilidade. In: CONGRESSO NACIONAL DOS
PROFISSIONAIS DE ENGENHARIA, DA ARQUITETURA E DA AGRONOMIA, 5.,
2004, So Lus. Artigo. So Lus: Confea, 2004. v. 1, p. 25 - 35.
QUINTO JUNIOR, Luiz de Pinedo. Nova legislao urbana e os velhos fantasmas. So
Paulo v.17, n 47, 2003.
Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=
sci_arttext&pid=S0103-40142003000100011&lng=pt&nrm=iso>>. Acesso em: 05 dez. 2006.
RIBEIRO, Wagner Costa. Cidades ou sociedades sustentveis?
In: CONGRESSO
NACIONAL DOS PROFISSIONAIS DA ENGENHARIA, DA ARQUITETURA E DA
AGRONOMIA, 5., 2004, So Lus. Artigo. So Lus: Confea, 2004. v. 1, p. 83 - 91.
RIO, Vicente Del. Introduo ao Desenho Urbano no Processo de Planejamento. So
Paulo: Pini, 1990.
RONCA, J.L.C.; ZMITROWICZ, W. A anlise dos limiares em Planejamento urbano.
So Paulo: Edusp, 1988.
SANTOS, Milton. A urbanizao brasileira. So Paulo: Edusp, 2005.
________, Milton. Economia espacial: crticas e alternativas. So Paulo: Edusp, 2003.
________, Milton. Pensando o espao do homem. So Paulo: Edusp, 2004.
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1997.
SMOLKA, Martin. Informalidad, pobreza urbana Y precios de la tierra. Land Lines,
Cambridge, v. 15, n. , p.14-19, 2003.

150

SOUZA, M A de. Metropolizao e Estudo do Cotidiano. In: ENCONTRO COTIDIANO,

CULTURA POPULAR E PLANEJAMENTO URBANO, 3., 1985, So Paulo. Anais resumo
expandido. So Paulo: Faculdade de Arquitetura/Usp, 1985. v. 1, p. 115 - 117.
SPOSITO, Maria Encarnao Beltro. Capitalismo e Urbanizao. So Paulo: Contexto,
2005.
________, Maria Encarnao Beltro. Cidade: espao e tempo. Revista Brasileira de
Geografia. So Paulo, v. 11, n. 37, p.89-98, 1992.
VIEIRA, Ruy Carlos de Camargo. Sistema educacional e profissional: integrao necessria
em busca da sustentabilidade. In: CONGRESSO NACIONAL DOS PROFISSIONAIS DA
ENGENHARIA, DA ARQUITETURA E DA AGRONOMIA, 5., 2004, So Lus. Artigo.
So Lus: Confea, 2004. v. 1, p. 37 - 45.
VILLAA, F. Espao Intra-Urbano no Brasil. So Paulo: Studio Nobel, 1998.
ZELINKA, A.; BRENNAN, D. Safe Scape: Creating Safer, More Livable Communities
Through Planning and Design. Chicago: American Planning Association, 2001.

151

NOTAS:
1

SIMBRASIL - Sistema de Informaes Scio Econmicas dos Municpios Brasileiros que contm
informaes sobre as principais cadeias produtivas, segundo critrios locacionais, que compreendem a
territorializao por microrregies e municpios e indicadores para avaliao preliminar do potencial de
competitividade nacional e internacional. O sistema tambm apresenta painis que contemplam informaes
de natureza scio-econmicas e relacionadas ao desenvolvimento urbano. Esse sistema foi desenvolvido pela
Caixa Econmica Federal em cooperao com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e a
Fundao de Desenvolvimento da UFPE (FADE), em 2003.
o Imposto Predial e Territorial Urbano que todo cidado que tiver um imvel predial ou territorial no
permetro urbano do municpio deve pagar. O IPTU lanado com base na Planta de Valores Genricos
(PVG). A Planta de Valores Genricos tem a finalidade de atualizar os valores do metro quadrado de terrenos
e de construo o mais prximo dos valores praticados pelo mercado imobilirio.
SEDUH - Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao, por meio da Gerncia de Informaes no
projeto SIGPalmas vem trabalhando na implantao de um sistema de informaes georeferenciadas, em
substituio aos mtodos tradicionais de levantamento, organizao e utilizao das informaes existentes,
com o objetivo de otimizar o planejamento e o gerenciamento da cidade. Num primeiro momento, o
SIGPalmas vem disponibilizar populao parte de sua produo: imagens satlites, fotos areas e mapas do
municpio de Palmas, visando estabelecer mais um canal para a troca de informaes, sugestes e
disseminao de conhecimentos. Essa ferramenta est disponibilizada na Internet por meio do portal da
Prefeitura de Palmas <(http://www.palmas.to.gov.br/SEDUH/ sigpalmas)>.
Levantamento atravs do Sistema FINBRA (Finanas do Brasil Dados contbeis dos Municpios), ano
2005, do Ministrio da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional STN. Esses dados decorrem de obrigao
prevista na Lei 4.320, de 17 de maro de 1964 e da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000. Trata-se
de um Balano de execuo oramentria (receita e despesas) e da posio patrimonial (ativo e passivo) dos
municpios brasileiros. No estudo foi destacada a funo urbanismo, na forma prevista na Portaria de N 42,
de 14 de abril de 1999 DOU de 15/04/99, sendo consideradas as sub-funes: Infra-estrutura urbana e
Servios Urbanos. No item Servios Urbanos so consideradas as rubricas de manuteno de drenagem, de
pavimentao, de iluminao pblica, de parques e de limpeza e conservao.
As Ordenaes Filipinas, embora muito alteradas, constituram a base do direito portugus at promulgao
dos sucessivos cdigos do sculo XIX sendo que algumas disposies vigeram no Brasil at o advento do
Cdigo Civil de 1916.
La funcin social es ni ms ni menos que el reconocimiento de todo o titular del domnio, de que por ser um
miembro de la comunidad tiene derechos y obligaciones com relacin a los dems miembros de ella, de
manera que si l ha podido elegar a ser titular del domnio, tiene la obligacion de cumplir com el derecho de
los dems sujeitos, que consiste en no realizar acto alguno que pueda impedir u obstaculizar el bien de dichos
sujetos, o sea, la comunidad. (BORGES, 1994).
A cidade de Frankfurt-am-Main, no comeo do sculo XIX abandonou a prtica funesta da venda de
extensas glebas s empresas de construo e outros especuladores, prtica essa ensejadora do nefasto trfico
de imveis, que recebiam o condenvel tratamento de simples mercadorias. Adotou-se na cidade a poltica de
no mais se vender terrenos destinados construo de moradias. As comunas e os Estados reservaram para
si a propriedade de tais terrenos, concedendo, por determinado nmero de anos, que variavam de 50 a 100
anos, o direito de superfcie a associaes de entidades pblicas. Essas entidades por sua vez ficavam
obrigadas a pagar uma renda anual e a construir casas de um tipo especfico, entregando-as a terceiros
mediante a locao a preos preestabelecidos, conforme regras previamente estabelecidas (LIRA, 1991).

152
8

O espao no apenas o local de produo, consumo e troca, mas tambm alia a estes um quarto domnio de relaes
sociais: o da produo de riqueza ou da mais valia. Mais valia a recuperao de parte, com base na totalidade dos
incrementos do valor da terra atribudo aos esforos da comunidade convertidos em arrecadao publica pela
via fiscal, das despesas com a urbanizao para devolver diretamente em benefcio dos ocupantes da
comunidade em geral. (SMOLKA e FURTADO, 2001).
Charles-Edouard Jeanneret, conhecido por Le Corbusier, nasceu em 6 de Outubro de 1887, em La Chaux-deFonds, Sua, mas viveu a maior parte da sua vida em Frana. Foi um arquiteto que constituiu um marco
muito importante no desenvolvimento da arquitetura moderna. Com a publicao de Vers une Architecture
(1923), ele adaptou o nome Le Corbusier e dedicou todo o seu talento e energia criao da uma nova e
radical forma de expresso arquitetnica. Em 27 de Agosto de 1965 morreu afogado no Mediterrneo.

10

Retrovenda uma clusula especial num contrato de compra e venda na qual se estipula que o vendedor
poder resgatar a coisa vendida, dentro de um prazo determinado, pagando o mesmo preo ou diverso,
previamente convencionado (incluindo, por exemplo, as despesas investidas na melhoria do imvel). A
retrovenda, aplicvel somente aos imveis, no considerada nova venda. Seu prazo mximo de trs anos,
ou seja, o vendedor s poder reaver o imvel por meio da retrovenda durante esse perodo. Para ser exercido
este direito, dever constar expressamente no contrato.

11 Atualizao procedida pelo IGP-DI - ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna, da Fundao
Getlio Vargas Fonte: www.fee.tche.br/sitefee/pt/content/servicos/pg_ atualizacao _ valores.php
acessado em 17 de janeiro de 2007
12

Ver mapa 3: Extenso urbana da cidade de Palmas TO.

13

Modalidade de extino de uma obrigao em que o credor pode consentir em receber coisa que no seja
dinheiro, em substituio da prestao que lhe era devida. Determinado o preo da coisa dada em pagamento,
as relaes entre as partes regulam-se pelas normas do contrato de compra e venda. Se for ttulo de crdito a
coisa dada em pagamento, a transferncia importar em cesso. Sendo o credor evicto da coisa recebida em
pagamento, a obrigao primitiva se restabelece, ficando sem efeito a quitao dada. Veja arts. 356 a 359 do
Cdigo Civil (Lei 10.406/2002).

14

O Plano Plurianual o instrumento pelo qual a administrao pblica ir orientar o planejamento e a gesto
da administrao pblica para os prximos quatro anos. No Plano Plurianual, estaro definidas as metas
fsicas e financeiras para fins do detalhamento dos oramentos anuais. De acordo com a Constituio Federal,
o Projeto de Lei do PPA deve conter "as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada".

15

Conforme descrito na tabela 2: Custo mdio das redes urbanas em funo da densidade. Foi utilizada a
variao entre a expanso ou reduo da rede.

153

ANEXO I
Implantao de Infra-estrutura e equipamentos pblicos em quadra padro da
cidade
Dados de infra-estrutura: Quadra 700m por 700m - rea de 490.000 metros
quadrados 49 ha 300 habitantes hectare
1. Administrao Pblica Municipal
Pavimentao- Externo 1900
CEF-GEATE-GETER CSF.SB.32metros
GEAP/SINAP- REFERNCIA COLETADA
MEDIANA 08/2006- TIPO DO PROJETO:
0056PAVIMENTAO:L.FX.ROLAMENTO 9,00
(CBUQ) M- DESCRIO SIGLA:RA-0,0CCDGT CUSTO R$ 698.640,87 KMLINEAR
Esgoto Sanitrio Interno - 7285
CEF-GEATE-GETER CSF.SB.33metros Externo 1900 metros
GEAP/SINAP- REFERNCIA COLETADA
MEDIANA 08/2006-TIPO DO
PROJETO:0073-REDE COLETORA E
INTERCEPTORA L/0,90M/P/1,30MDESCRIO SIGLA:CERAM 300MMCUSTO UNITRIOR$ 67.294,53-KM-LINEAR
Sistema de Abastecimento de gua CEF-GEATE-GETER CSF.SB.33Externo 1900 metros
GEAP/SINAP- REFERNCIA COLETADA
MEDIANA 08/2006-TIPO DO
PROJETO:0071-DISTRIBUIO
L/0,40M/P/0,50M- DESCRIO
SIGLA:TRONCO PVCCUSTO UNITRIOR$ 30.395,84-KM-LINEAR
Equipamento Comunitrio
CEF-GEATE-GETER CSF.SB.33Posto de Sade 530,89 m
GEAP/SINAP- REFERNCIA COLETADA
MEDIANA 08/2006-TIPO DO
PROJETO:0030-EQUIPAMENTOS
DESCRIO SIGLA:POSTO DE SADE_1
CUSTO UNITRIO-R$ 307.155,51
Equipamento Comunitrio
Escola 593 m

Equipamento Comunitrio
Creche 322,76 m

CEF-GEATE-GETER CSF.SB.33GEAP/SINAP- REFERNCIA COLETADA

MEDIANA 08/2006-TIPO DO
PROJETO:0029-EQUIPAMENTOS
DESCRIO SIGLA:ESCOLA-5 SALAS
CUSTO UNITRIO-R$ 202.161,11
CEF-GEATE-GETER CSF.SB.33GEAP/SINAP- REFERNCIA COLETADA
MEDIANA 08/2006-TIPO DO
PROJETO:0028-EQUIPAMENTOS
DESCRIO SIGLA: CRECHE 1
CUSTO UNITRIO-R$ 130.144,93

154

Equipamento Comunitrio
Posto Policial 63 m

Equipamento Comunitrio
Quadra Poliesportiva
coberta 1000 m
Equipamento Comunitrio
Praa Padro 5.246 m

Macro Drenagem

Iluminao Pblica
189 pontos

2. Empreendedor
Pavimentao- Interno 7285
metros

Sistema de Abastecimento de gua

Externo 7285

Micro Drenagem

Rede Eltrica
200 pontos

CEF-GEATE-GETER CSF.SB.33GEAP/SINAP- REFERNCIA COLETADA

MEDIANA 08/2006-TIPO DO
PROJETO:0034-EQUIPAMENTOS
DESCRIO SIGLA: POSTO POLICIAL
CUSTO UNITRIO-R$ 48.715,13
SECRETARIA DE INFRA-ESTRUTURA DA
PREFEITURA MUNICIPAL DE PALMAS
10/2006-ORAMENTO QUADRA 403
NORTE R$ 257.736,94
SECRETARIA DE INFRA-ESTRUTURA DA
PREFEITURA MUNICIPAL DE PALMAS
10/2006-ORAMENTO QUADRA 403
NORTE R$ 166.320,00
SECRETARIA DE INFRA-ESTRUTURA DA
PREFEITURA MUNICIPAL DE PALMAS
10/2006R$ 666.666,67
SECRETARIA DE INFRA-ESTRUTURA DA
PREFEITURA MUNICIPAL DE PALMAS
10/2006- GERNCIA DE ILUMINAO
PBLICA ORAMENTOS 1304 SUL
OBRA 03241 E 1306 SUL OBRA 03242
R$ 614,90 VPP
CEF-GEATE-GETER CSF.SB.32GEAP/SINAP- REFERNCIA COLETADA
MEDIANA 08/2006- TIPO DO
PROJETO:0056-PAVIMENTAO:
L.FX.ROLAMENTO 9,00 M- DESCRIO
SIGLA:RA-0,0-CCDGT CUSTO
R$ 698.640,87 KM-LINEAR
CEF-GEATE-GETER CSF.SB.33GEAP/SINAP- REFERNCIA COLETADA
MEDIANA 08/2006-TIPO DO
PROJETO:0071-DISTRIBUIO
L/0,40M/P/0,50M- DESCRIO
SIGLA:TRONCO PVCCUSTO UNITRIOR$ 30.395,84-KM-LINEAR
SECRETARIA DE INFRA-ESTRUTURA DA
PREFEITURA MUNICIPAL DE PALMAS
10/2006R$ 848.180,00
SECRETARIA DE INFRA-ESTRUTURA DA
PREFEITURA MUNICIPAL DE PALMAS
10/2006- GERNCIA DE ILUMINAO
PBLICA ORAMENTOS 1304 SUL
OBRA 03241 E 1306 SUL OBRA 03242
R$ 3.121,19 VPP