Universidade de Braslia

Instituto de Relaes Internacionais

Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais Doutorado

Tese de doutorado
Sistema multilateral de comrcio e processos de integrao regional:
complementaridade e antagonismo

Tatiana Lacerda Prazeres

Orientador: Professor Dr. Eduardo Viola

Braslia
2007

SUMRIO

Agradecimentos _______________________________________________________________________
05
Resumo / Abstract _____________________________________________________________________06
Introduo ____________________________________________________________________________
08
Captulo 1 ____________________________________________________________________________18
O sistema multilateral de comrcio
1.1 Globalizao, cooperao e multilateralismo
1.2 Histrico e evoluo do sistema multilateral de comrcio
1.3 A OMC: objetivos, funes, estrutura e soluo de controvrsias
1.4 Princpios da OMC e as excees s regras
Captulo 2 ____________________________________________________________________________62
O regionalismo
2.1 Regionalismo: contextualizao e questes conceituais
2.2 Consideraes tericas sobre o regionalismo
2.3 A evoluo rumo ao novo regionalismo
Captulo 3 ____________________________________________________________________________97
O regionalismo econmico-comercial na atualidade: experincias selecionadas e sua relao com o
multilateralismo comercial
3.1 A Unio Europia
3.2 O NAFTA
3.3 O Mercosul
3.4 O regionalismo na sia: breve panorama
Captulo 4 ___________________________________________________________________________167
O regionalismo frente ao sistema multilateral de comrcio
4.1 Acordos regionais de comrcio e as regras da OMC
4.2 O regionalismo no Comit sobre Acordos Regionais de Comrcio e nas negociaes da Rodada Doha
4.3 A posio do sistema de soluo de controvrsias da OMC
Captulo 5 ___________________________________________________________________________245
Multilateralismo, regionalismo e a institucionalidade complexa do comrcio internacional: os fatores
de complementaridade e antagonismo
5.1 A institucionalidade complexa dos vnculos comerciais e suas razes
5.2 Os fatores de complementaridade e de antagonismo entre as abordagens regional e multilateral
5.3 O papel da OMC diante da configurao institucional do comrcio internacional
Concluses __________________________________________________________________________
314

Referncias bibliogrficas _____________________________________________________________322

ndice analtico _______________________________________________________________________338
Lista de siglas _______________________________________________________________________340

Agradecimentos

minha famlia, pelo incentivo incansvel; ao orientador deste trabalho e amigo, Eduardo
Viola, pela importante contribuio minha formao; aos membros da banca avaliadora, pela dedicao e
pela oportunidade do dilogo; e CAPES, por apoiar a realizao de estudos na Universidade de
Georgetown, nos EUA, durante um perodo da elaborao desta tese.

Resumo
Esta tese trata da institucionalidade complexa do comrcio internacional, que atualmente caracterizada
pela evoluo simultnea do sistema multilateral de comrcio e de processos de integrao regional. Por
meio do estudo do multilateralismo e do regionalismo, a pesquisa contribui para a compreenso de regimes
internacionais voltados para o comrcio e a governana econmica e, particularmente, lana luzes sobre o
modelo institucional que atualmente prov as bases para o crescimento do comrcio internacional. Por um
lado, esta tese avalia os fatores sob o quais os blocos regionais prejudicam o fortalecimento e a evoluo do
regime multilateral de comrcio articulado pela Organizao Mundial do Comrcio. Por outro, avalia os
fatores sob os quais a existncia de esquemas preferenciais de comrcio promove o multilateralismo. Esta
tese analisa o antagonismo e a complementaridade dos blocos regionais em relao ao sistema multilateral
por meio de duas abordagens distintas: o contedo dos regimes (a esttica da interao) e o processo
negociador (a dinmica da interao). Num balano de todos os fatores relevantes, conclui-se que a
interao entre os blocos comerciais e o regime multilateral de comrcio gera antagonismo o curto prazo,
mas sugere a complementaridade no mdio prazo. Esta tese conclui, assim, que a complementaridade e o
antagonismo coexistem na interao entre regionalismo e multilateralismo. O vetor do antagonismo parece
preponderante no curto prazo, uma vez que, em termos gerais, tanto a esttica quanto a dinmica das
interaes entre regionalismo e multilateralismo prejudicam o funcionamento e a evoluo do regime
multilateral de comrcio. Ao mesmo temo, a complementaridade se apresenta como uma promessa de
mdio prazo, tendo em vista que os fatores relacionados a esse vetor esto basicamente limitados
contribuio positiva que os blocos podem prestar facilitao das negociaes multilaterais. Dessa forma,
os fatores de complementaridade alcanam o instrumento, ou seja, o processo negociador, mas so
suficientes, de maneira isolada, para garantir um regime multilateral de comrcio fortalecido como resultado.
Palavras-chave: Organizao Mundial do Comrcio OMC, multilateralismo, regionalismo, blocos
comerciais, integrao regional.

Abstract
This Ph.D. dissertation addresses the complex institutional framework of international trade, which today is
characterized by the simultaneous evolution of both the multilateral trading system and the regional
integration processes. By studying the multilateralism and the regionalism, this research advances the
understanding of international regimes concerned with trade and economic governance and, particularly, it
sheds light on the institutional model which today lays the foundations for the growth of international trade.
On the one hand, this dissertation evaluates the factors that make regional blocs a hindrance to the
strengthening and evolution of the multilateral trading system embodied in the World Trade Organization. On
the other, it assesses the factors under which the existence of preferential trade schemes helps
multilateralism. This dissertation analyses the antagonism and complementarity of regional blocs towards the
multilateral system through two different approaches: the content of the regimes (the statics of the
interaction) and the negotiating processes (the dynamics of the interaction). In a balance of all relevant
factors, this work came to the conclusion that the interaction between trade blocs and the multilateral trading
regime creates antagonism in the short run, but it is conducive to complementarity in the medium term. Thus,
this dissertation concludes that complementarity and antagonism coexist in the interaction of trade
regionalism and multilateralism. The vector of antagonism seems stronger in the short run, since, in general
terms, both the statics and the dynamics of the interactions between regionalism and multilateralism hinder
the working and evolution of the multilateral trade regime. At the same time, complementarity presents itself
as a medium-term promise, as factors related to this vector are basically limited to the positive role blocs
may play in the facilitation of multilateral negotiations. Therefore, the factors of complementarity reach the
instrument, that is the negotiating process, but they do not suffice alone to guarantee a stronger multilateral
trade regime.
Key words: World Trade Organization WTO, multilateralism, regionalism, trade blocs, regional integration.

Introduo
Yet nearly five decades after the founding of the GATT, MFN [most-favoured nation clause] is no longer the
rule; it is almost the exception. Certainly, much trade between the major economies is still conducted on a
MFN basis. However, what has been termed the spaghetti bowl of customs unions, common markets,
regional and bilateral free trade areas, preferences and endless assortment of miscellaneous trade deals
has almost reached a point MFN treatment is exceptional treatment. Certainly the term might now be better
defined as LFN, Least-Favoured-Nation treatment. Does it matter? We believe it matters profoundly to the
future of the WTO.
Consultative Board to the WTO Director-General, 2004.

A intensificao das trocas comerciais entre Estados certamente fenmeno dos mais
significativos das relaes internacionais contemporneas. A interveno dos Estados na definio da
institucionalidade por detrs do crescimento do comrcio internacional uma questo de grande
importncia nesse contexto. Por meio do estudo do regionalismo e do multilateralismo comercial, esta tese
tem como propsito contribuir para a melhor compreenso dos regimes voltados governana econmicocomercial e, particularmente, do modelo institucional subjacente ao fortalecimento do comrcio
internacional.
O que instiga este estudo o desenvolvimento paralelo e concomitante de padres de
comportamento aparentemente contraditrios por parte dos Estados, com a conseqente a criao de uma
institucionalidade complexa e ambgua para governar e estimular o crescimento do comrcio internacional.
O problema de pesquisa que motiva este estudo pode ser formulado a partir dos seguintes termos: diante
da evoluo simultnea do sistema multilateral de comrcio e de processos de integrao regional, que
fatores contribuem para que a relao dos blocos em relao ao multilateralismo seja de
complementaridade e, ao contrrio, que elementos reforam o vis antagnico entre o regionalismo e o
regime multilateral de comrcio?
Nesse sentido, esta tese tem por objetivo investigar, no contexto das relaes econmicocomerciais da atualidade, em que medida os blocos regionais prejudicam o fortalecimento e a evoluo do
regime multilateral de comrcio e, do mesmo modo, a partir de que fatores a formao de arranjos regionais
(ou preferenciais) de comrcio pode contribuir para o multilateralismo comercial articulado pela Organizao
Mundial do Comrcio (OMC).
Para fins deste estudo, sob o rtulo de regionalismo econmico-comercial, incluem-se todos
os arranjos cooperativos definidos por polticas governamentais que estabeleam preferncias comerciais a
um grupo limitado de pases (ou, mais precisamente, que beneficiem apenas parte dos membros do sistema

multilateral de comrcio)1. Ao longo deste trabalho, assim, optou-se por acompanhar o entendimento
majoritrio da literatura e tratar por acordos regionais de comrcio o que, a rigor, poderia ser mais
propriamente tratado por acordos preferenciais de comrcio (expresso tambm empregada aqui,
indistintamente). Assim, o que uma parcela da literatura chama de PTA (Preferential Trade Agreements) o
que, mais propriamente, est na essncia do fenmeno que esta tese trata por regionalismo e por acordos
regionais de comrcio (como faz, alis, boa parte da literatura).
Alguns nmeros ilustram o contexto da pesquisa. Estima-se que em 2010 sero cerca de
400 os acordos preferenciais de comrcio em vigor. Atualmente, apenas um nico dos 151 membros do
regime multilateral de comrcio a Monglia no conta com um acordo regional de comrcio (ARC). Em
mdia, cada membro da OMC est vinculado a cinco acordos preferenciais, e alguns pases chegam a ter
mais de 10 desses acordos. As estimativas variam consideravelmente no que diz respeito ao volume de
comrcio operado por essas condies especiais, mas argumenta-se que cerca de 50% do fluxo comercial
internacional se d entre pases que, entre si, tenham estabelecido preferncias comerciais de algum tipo.
Este cenrio se conformou paralelamente existncia e evoluo do regime multilateral de comrcio, que
vincula praticamente todos os pases do mundo a partir principalmente de um pilar central, que justamente
a no-discriminao no comrcio internacional.
De fato, o objeto de estudo do internacionalista sempre tocado pelo fato de que a
sociedade internacional , por definio, uma sociedade anrquica. Esta caracterstica marca
significativamente a compreenso do atual modelo subjacente s relaes comerciais internacionais e no
pode ser desconsiderada na formulao terica a respeito da configurao institucional destas relaes.
Ainda assim, muito embora inexista um poder central que se sobreponha ao dos Estados, um equilbrio
mais ou menos precrio, a depender da perspectiva de anlise instaura-se mediante o reconhecimento
por parte desses atores em torno de alguns interesses comuns, que procuram preservar por meio do
respeito a determinadas instituies e normas2. Como se articulam esses interesses comuns que
certamente existem no mbito do comrcio internacional , como isso se reflete nas instituies e normas
criadas, e no respeito a essas disciplinas constituem elementos centrais na anlise relativa
complementaridade e oposio entre os fenmenos do multilateralismo e do regionalismo econmicocomercial.
Indubitavelmente, o aumento dos fluxos de comrcio internacional se beneficiou da
liberalizao comercial articulada pela OMC. Alm de promover a adoo de disciplinas para estimular o
comrcio de bens e servios, a OMC constituiu um sistema de monitoramento e controle destinado a
garantir a observncia dessas regras. Esses elementos contriburam para que se conferisse um mnimo de
segurana e previsibilidade s relaes entre os membros da Organizao, fatores esses de relevncia
1

A definio aqui adotada remete de Bhagwati, que trata regionalismo por preferential trade agreements among a
subset of nations. BHAGWATI, Jagdish. Trading blocs: alternative approaches to analyzing preferential trade
agreements. Cambridge: The MIT Press, 1999, p. 03.
2
Cf. BULL, Hedley. A sociedade anrquica: um estudo da ordem na poltica internacional. So Paulo: UnB/IPRI, 2002,
p. 79-81.
9

considervel para o incremento do comrcio global. Ademais, ao estabelecer compromissos jurdicointernacionais relativos liberalizao comercial, o regime multilateral de comrcio evitou que houvesse
retrocessos em relao abertura comercial que se desenvolveu ao longo de dcadas.
Um dos princpios que sustentou a liberalizao comercial desde o GATT-1947 (General
Agreement on Tariffs and Trade) foi exatamente o da clusula da nao mais favorecida, por meio do qual
os Estados estavam obrigados a estender os benefcios conferidos a uma Parte contratante do GATT a
todas as outras. Contudo, exceo importante no-discriminao preconizada pela clusula da nao
mais favorecida encontrava suporte, desde aquela poca, na possibilidade de os Estados conformarem,
com apenas alguns parceiros, acordos preferenciais de comrcio, no ampliando aos demais membros do
sistema as vantagens asseguradas em mbito restrito.
O sistema multilateral de comrcio, atualmente articulado pela OMC, no se encontra alheio
ao fortalecimento do regionalismo e ameaa ao regime multilateral que lhe inerente. De fato, se, por um
lado, os acordos regionais so possveis, por outro, a permisso para que se faa uma abertura seletiva
com base em acordos regionais de comrcio encontra uma srie de limites. O artigo XXIV do GATT-1994
tem exatamente como escopo definir os parmetros para que se repute compatvel um acordo de
preferncias comerciais com as regras do sistema multilateral de comrcio.
Em ltima instncia, quando negociaram o GATT, desde sua primeira verso em 1947,
admitiram os Estados que os processos de integrao regional no inviabilizariam a liberalizao do
comrcio em escala global. Contudo vale registrar no ignoravam os Estados os riscos de que isso
viesse a acontecer, ou seja, no desconsideravam a possibilidade de blocos regionais servirem de
obstculo liberalizao global do comrcio. Isto pode ser inferido por meio da previso de exigncias a
serem cumpridas por estes acordos preferenciais para que pudessem ser considerados compatveis com o
regime.
Passados cerca de sessenta anos da criao do GATT, assistiu-se a um crescimento
exponencial desses acordos preferenciais, como se v abaixo:

10

ARCs em vigor

No. de ARCs

200
150
100
50

19
48
19
52
19
56
19
60
19
64
19
68
19
72
19
76
19
80
19
84
19
88
19
92
19
96
20
00
20
04

ano

Dados: OMC, 2007.

Nas ltimas duas dcadas, as relaes internacionais so marcadas pelo adensamento da
interdependncia econmica entre os Estados e pelo desenvolvimento de relaes comerciais, financeiras e
produtivas de carter transnacional. O crescimento do comrcio internacional produto da interao entre a
lgica comercial e essas dinmicas produtiva e financeira, sobre as quais os Estados nacionais exercem
pouco controle. O componente especificamente comercial, que o foco deste estudo, fortemente
influenciado pelo sistema multilateral de comrcio e pelos blocos regionais. Por meio dessa
institucionalidade por detrs dos fluxos de comrcio, os Estados exercem influncia no contexto econmicocomercial da atualidade.
A tese ora proposta tem este cenrio como objeto de investigao; lida com a composio
entre vetores centrpetos do multilateralismo e os centrfugos do regionalismo; enfrenta um contexto
marcado por foras dialticas que por vezes parecem confluir para os mesmos objetivos e por vezes
parecem se anular. A compreenso deste fenmeno, que est no ncleo do cenrio econmico-comercial
da atualidade, o que se prope a fazer na tese de doutoramento.
Ao longo do tempo, a literatura sobre este tema focou-se no carter de complementaridade
ou de antagonismo na relao dos blocos com o regime multilateral de comrcio. Com efeito, to plausvel
quanto a possibilidade de acordos regionais prestarem um servio ao sistema multilateral de comrcio

11

parece ser o entendimento de que, na verdade, militam eles em desfavor do comrcio internacional livre e
no-discriminatrio.
Em vrios momentos, percebe-se dos autores a predileo pelos argumentos num sentido
ou em outro. Em algumas ocasies, percebe-se inclusive o esforo na apresentao dos argumentos nos
dois sentidos. De forma quase que intuitiva, no entanto, comum na literatura que se tente fazer, sem
critrios pr-estabelecidos, uma balana a respeito dessas foras concorrentes, com o fim de determinar a
preponderante. Dessa maneira, a maioria dos estudiosos sobre o tema acaba se clivando entre os que
defendem a complementaridade e os que sustentam o antagonismo do regionalismo vis--vis o
multilateralismo comercial.
Estruturado a partir da diviso simplista entre os que defendem a complementaridade e os
que sustentam o antagonismo, o debate sobre este tema pouco pde avanar ao longo dos anos, apesar de
ter se avolumado consideravelmente. A busca por se definir, de maneira peremptria, se os blocos
contribuem para ou se prejudicam o regime multilateral de comrcio auxiliou pouco na compreenso do
fenmeno da interao de forma integral, em sua plenitude e complexidade. A ampla gama de metforas
empregadas na literatura internacional sobre o tema d indcios da dificuldade de se compreender e explicar
o fenmeno. Apenas para ilustrar, o leitor desta tese h de se deparar com referncias a stumbling block e
stepping stone, a triciclo e bicicleta, a foras centrpetas e centrfugas, a domin, a spaghetti bowl e noddle
bowl etc. A variedade de imagens que remetem contraposio, anttese tambm sinaliza como ao longo
do tempo a literatura sobre o tema acabou se debruando sobre a complementaridade e a oposio, na
busca por identificar o vetor preponderante.
Este estudo no pretende se somar ao universo dos que pinam fatores prediletos para
afirmar, de forma categrica, sobre o carter de complementaridade ou de antagonismo do regionalismo em
relao ao multilateralismo. Afastando-se dessa abordagem e adotando um enfoque distinto, o estudo
pretende contribuir para um problema conhecido da literatura, mas que tem motivado respostas em geral
pouco resistentes a um tratamento cientfico rigoroso.
Esta tese busca identificar todos os fatores relevantes no cenrio da inter-relao entre os
planos minilateral e multilateral de comrcio. Com isso, e ao sistematizar esses fatores de acordo com
critrios novos (a esttica e a dinmica da interao, como se ver), tem-se como objetivo conhecer melhor
o relacionamento entre os fenmenos e identificar as circunstncias e condies diante das quais um dos
vetores, o de complementaridade ou de antagonismo, tende a ser determinante para a institucionalidade do
comrcio internacional.
Busca-se, portanto, mapear as variveis e compor um quadro analtico que capture a
complexidade da interao para que se possa, de forma abalizada, dela se depreender diante de que
condies e circunstncias a complementaridade ou o antagonismo tende a prevalecer. Como a
probabilidade de ocorrerem determinados fatores varia, como tambm variam a importncia que se atribua
a cada um deles e interao entre esses fatores tanto com o meio, quanto entre eles prprios, no
possvel se definir, a priori, se a complementaridade ou o antagonismo prepondera. Chega-se at onde se

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julga possvel: mapeiam-se os fatores, identificam-se as variveis e constitui-se um quadro de utilidade para
que se compreenda a institucionalidade do comrcio internacional, sob o ponto de vista de suas abordagens
mini e multilateral.
Esse exerccio encontra vrias dificuldades. Muitas delas tambm foram enfrentadas por
estudos anteriores sobre o assunto. A complexidade que cerca o tema evidente. Vrios foram os estudos
que tentaram ordenar e explicar o fenmeno, como faz prova o vasto rol de referncias bibliogrficas
relacionadas nesta tese. O carter insuficiente da literatura sobre o tema pode ser explicado pelos seguintes
elementos. O fenmeno complexo, principalmente porque os dois nveis evoluem ao mesmo tempo, a
interao entre os processos rica, dinmica e se d a partir de vrios pontos de conexo.
A teoria sobre regionalismo ainda hoje pouco consistente. E o fenmeno da multiplicao
de ARCs apenas em parte explicado pela teoria da integrao regional, como se ver adiante. Os estudos
sobre o tema pouco ajudam a compreender a proliferao de arranjos de meras preferncias comerciais
entre parceiros distantes que pouco fizeram entre si alm de compartilhar acesso preferencial a mercados e
de definir regras adicionais para promover suas relaes econmico-comerciais. Alm disso, a quantidade e
a variedade de ARCs so de tal monta que generaliz-los para tratar da relao dos ditos blocos com o
regime multilateral embute uma srie de riscos.
No outro lado, na ponta do regime multilateral de comrcio, apesar da vasta literatura
existente ao seu respeito, a interao com os ARCs costuma ser estudada a partir de um ponto de vista
estritamente jurdico ou rigorosamente econmico. Essas duas abordagens no permitem que se capture a
complexidade do fenmeno em seu aspecto poltico-institucional.
O respeito ou no pelos blocos das regras previstas na OMC para compatibilidade com o
regime multilateral constitui apenas uma varivel para a composio do quadro analtico que contemple as
foras de contraposio e complementaridade entre os blocos e o multilateralismo. Do mesmo modo, o
impacto econmico dos blocos para o regime tambm no constitui a fora mais relevante para determinar a
institucionalidade do comrcio mundial. E, ainda que assim fosse, os estudos econmicos sobre o tema no
so conclusivos, conforme demonstra o Captulo 02. Ademais, esses estudos so pouco enraizados na
realidade, medida que trabalham com modelos que levam em conta apenas parte da interao do
fenmeno e ignoram uma srie de variveis que passam a ser cada vez mais importantes no contexto de
ARCs (como aspectos relacionados a servios e investimentos).
, de fato, muito difcil construir algo consistente sobre bases to movedias. Tanto o
regionalismo quanto o multilateralismo comercial ainda se ressentem de estudos tericos e analticos mais
consistentes. A interao entre justamente esses dois fenmenos, como se pode supor, tem sua
compreenso prejudicada nesse contexto.
Essa dificuldade metodolgica central neste estudo: muito embora o relacionamento entre
o sistema multilateral de comrcio e os regimes regionais tenha atrado grande ateno de formuladores de
poltica e acadmicos h dcadas, os estudos sobre o tema no evoluram to rapidamente quanto se
poderia esperar em funo do interesse por ele.

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A relevncia do tema nos dias de hoje e a insuficincia dos esforos acadmicos a seu
respeito justificam o estudo feito por esta tese. Desde o prisma prtico, ntida se mostra a importncia do
estudo do multilateralismo e do regionalismo. A atualidade do tema evidente, e a urgncia em se
compreend-lo depreendida pelo passar de olhos em qualquer peridico de qualquer parte do mundo. A
intensificao das trocas comerciais entre Estados e a necessidade de se tomarem decises a respeito da
configurao do cenrio internacional, que serve de contexto a esses fluxos comerciais, fazem com que seja
de relevncia premente a compreenso dos fenmenos que orientam o ambiente internacional.
Sob o aspecto terico, muito h que se discutir a respeito da relao que se trava entre, de
um lado, a teoria da globalizao e os estudos sobre o multilateralismo comercial e, de outro, a teoria da
integrao e os estudos sobre arranjos preferenciais de comrcio. Muito embora essas correntes encontrem
substrato terico comum no liberal-institucionalismo, segue havendo divergncia considervel a respeito na
natureza do relacionamento entre esses fenmenos. Ou seja, muito embora se saiba que o multilateralismo
e o regionalismo se articulam, ainda h muito a se esclarecer a respeito das particularidades desse
relacionamento e dos fatores subjacentes a essa relao, com vistas a se diagnosticar os elementos que
lhes podem promover seja a complementaridade, seja o antagonismo. A interdisciplinaridade que o
tratamento do tema exige faz, do mesmo modo, a pesquisa extremamente rica do ponto de vista terico.
Um outro aspecto de carter metodolgico da abordagem aqui adotada merece ateno.
No se tem por foco essencial a relao entre o comrcio regional e o comrcio mundial o que
possivelmente motivaria uma tese estritamente econmica. No estudo proposto, a ateno voltada para os
regimes e as instituies. Nesse sentido, a relao entre o comrcio regional e o mundial interessa menos
que a relao entre os regimes comerciais de abrangncia regional e o sistema multilateral de comrcio,
ainda que esse aparato tenha sido constitudo para influir sobre os fluxos de comrcio regional e mundial. A
tese proposta, assim, antes de ser um estudo rigorosamente econmico, consiste numa reflexo mais
abrangente, que extrapola as questes econmicas e busca nas teorias das Relaes Internacionais, na
Economia Poltica Internacional e no Direito Internacional elementos para a compreenso da realidade
internacional.
Sob o ponto de vista das teorias das Relaes Internacionais, esta pesquisa encontra
referencial analtico sobretudo no liberal-institucionalismo. A teoria da globalizao, os estudos sobre
cooperao internacional, a teoria dos regimes, as anlises sobre multilateralismo, as reflexes sobre
governana todos prestam contribuio significativa para a compreenso do objeto de estudo desta tese.
Ainda no que ao atine ao embasamento terico em sentido estrito, vale lembrar que a
tese ora proposta relacionada diretamente teoria da integrao regional neste ponto, essenciais
pesquisa se mostram os estudos de Bela Balassa, numa perspectiva poltico-institucional 3, e os de Jacob
Viner, sob o ponto de vista econmico4. As anlises promovidas por Balassa a respeito das etapas pelas
3
4

BALASSA, Bela. Teoria da integrao econmica. Lisboa: Livraria Clssica Editora, 1961.
VINER, Jacob. The customs union issue. New York: Carnedgie Endowment for International Peacfde, 1950.
14

quais os processos de integrao passam com vistas ao seu aprofundamento tm seu espao nesta tese.
Os estudos de Viner sobre desvio e criao de comrcio nos blocos regionais, por sua vez, so referncias
necessrias para se analisar a capacidade de estes prestarem servio causa da liberalizao do comrcio
em escala global, apesar de toda a polmica que cerca a aplicao das teses de Viner a experincias
concretas de integrao regional.
Por sua vez, a Economia Poltica Internacional, ao servir de conexo entre a poltica e a
economia internacional, presta contribuio para que se examine a formao tanto da engrenagem
multilateral de comrcio, quanto dos arranjos regionais. Por meio no apenas da corrente liberal, mas
tambm da realista, podem-se lanar hipteses a respeito do relacionamento entre os blocos e o regime
multilateral5.
As lies do Direito Internacional Pblico, a seu turno, so de grande utilidade para o
exame dos compromissos assumidos pelos Estados no mbito multilateral e das obrigaes por eles
contradas por meio de acordos regionais. Sob o aspecto jurdico-formal, podem-se extrair concluses a
respeito da compatibilidade entre os mecanismos multilateral e regional. Ainda vale destacar a importncia
do exame dos contenciosos levados OMC a respeito do desvio do multilateralismo em razo de acordos
regionais. A anlise dos contenciosos, possvel luz do Direito Internacional, permite que se reflita a
respeito da reao do regime de comrcio multilateral a casos em que este foi supostamente ameaado por
processos de integrao regional. Da mesma forma, o Direito Internacional, combinado com outras
perspectivas de anlise, tambm til para que se estude o monitoramento e controle feito pelos prprios
membros da OMC a respeito dos blocos existentes e para que se avaliem as propostas de reforma das
regras hoje em vigor.
Especificamente, so pesquisadas fontes primrias, em especial as regras e os
precedentes da OMC e os acordos regionais de comrcio, com vistas a melhor se conhecer a relao que
se opera entre eles. Tambm se analisam minutas de reunies da OMC dedicadas ao tema do
regionalismo, particularmente dos encontros do Comit sobre Acordos Regionais de Comrcio, voltado a
monitorar os blocos formados pelos membros do regime multilateral. Ainda, as propostas de reforma das
regras hoje existentes na OMC sobre o regionalismo so examinadas neste estudo. Ademais, a tese busca
na literatura especfica os diferentes entendimentos a respeito da conexo entre o sistema multilateral de
comrcio e os processos de integrao regional.
A respeito da natureza da pesquisa empreendida para a realizao deste estudo, pode-se
dizer que esta tanto bibliogrfica quanto descritiva. Bibliogrfica, uma vez que procura explicar um
problema a partir de referncias tericas publicadas; descritiva, porque observa, registra, analista e
correlaciona fatos ou fenmenos sem manipul-los, no intuito de descobrir, com a preciso possvel, a

KRASNER, Stephen. The accomplishments of international political economy. In: SMITH, Steve; BOOTH, Ken;
ZALEWSKI, Marysia (eds.). International theory: positivism and beyond. Cambridge: Cambridge University Press, 2002,
p. 108-127.
15

natureza e as caractersticas de um fenmeno e sua conexo com outros 6. Entre os mtodos a serem
empregados nesta investigao na forma como os compreendem Cervo e Bervian esto a observao,
a induo, a inferncia e a deduo, ainda, naturalmente, a anlise e a sntese7.
A pesquisa desenvolvida apresenta, neste contexto, uma abordagem qualitativa do
problema examinado, buscando sobretudo estabelecer inferncias causais a respeito da relao entre
blocos regionais e sistema multilateral de comrcio, com vistas a avaliar a maneira pela qual os processos
multilateral e regional interagem. Mais precisamente, busca-se estabelecer as hipteses de correlao entre
a existncia de agrupamentos regionais e de um sistema multilateral de comrcio, com vistas a esclarecer
as condies e os fatores a partir dos quais o regionalismo fortalece e enfraquece o multilateralismo.
Com vistas a investigar o tema apresentado e, especificamente, com o fim de enfrentar o
problema proposto neste estudo, adotou-se uma estrutura articulada em cinco Captulos, da forma como
segue. Cabe notar que cada Captulo desta tese conta com uma introduo prpria, que explicita os
objetivos da seo e a maneira pela qual contribuem para o objetivo geral da pesquisa.
O Captulo 1 trata de apresentar o sistema multilateral de comrcio. De incio,
contextualiza o regime num cenrio mais amplo, por meio de referncias analticas globalizao,
cooperao e ao multilateralismo. Passa-se ento a explorar, sob uma perspectiva histrica, a formao e
evoluo do sistema multilateral de comrcio propriamente dito. Chega-se assim OMC, quando se fazem
consideraes de carter sobretudo poltico-institucional sobre a Organizao. Encerra-se o Captulo com
uma anlise dos princpios sobre os quais se sustenta a OMC, conferindo-se nfase clusula da nao
mais favorecida comentada acima.
O Captulo 2 explora o regionalismo. Faz-se nesta oportunidade um amplo apanhado das
questes tericas, histricas e conceituais a respeito deste fenmeno. Exploram-se suas caractersticas e
destaca-se a evoluo rumo ao chamado novo regionalismo.
No Captulo 3, aplicam-se as lies da seo anterior ao exame de experincias
concretas. Faz-se, assim, uma anlise de casos sobre o regionalismo econmico-comercial na atualidade,
j se conferindo destaque relao de blocos especficos com o multilateralismo comercial. Os casos,
conforme explora o prprio Captulo, foram selecionados a partir de critrios l indicados, que remetem a
uma combinao de fatores, entre os quais esto principalmente a importncia econmica e poltica dos
membros cobertos por eles e a incluso de modelos de integrao distintos. Com isso, o Captulo 3 faz uma
primeira aproximao entre o multilateralismo, explorado no Captulo 1, e o regionalismo, tratado em termos
gerais no Captulo 2, e o faz a partir de experincias concretas, que permitem no apenas articular
consideraes tericas feitas anteriormente, mas tambm avaliar sua adequao s experincias empricas
da atualidade.

6
7

Vide CERVO, Amado; BERVIAN, P. A. Metodologia Cientfica. 4. ed. So Paulo: Markron Books, 1996, p. 48-49.
CERVO, Amado; BERVIAN, P. A. Op. cit., p. 20 e ss.
16

O Captulo 4 aborda a forma pela qual o regionalismo tratado pelo sistema multilateral
de comrcio, em suas vrias frentes. Exploram-se as regras existentes no multilateralismo a respeito do
regionalismo econmico-comercial. Aps isso, a tese avalia como o tema do regionalismo foi tratado em
experincias concretas levadas ao exame do Comit sobre Acordos Regionais de Comrcio. Passa-se
ainda pelas negociaes atualmente em curso na Rodada Doha para a reforma das regras sobre este tema.
Por fim, faz-se um apanhado completo dos contenciosos relativos ao regionalismo que foram levados ao
sistema GATT/OMC.
Finalmente, o Captulo 5 relaciona as anlises que foram se acumulando por meio dos
Captulos anteriores, sob o ttulo Multilateralismo, regionalismo e a institucionalidade complexa do comrcio
internacional: os fatores de complementaridade e de antagonismo. De incio, sintetiza-se de maneira
esquemtica a institucionalidade do comrcio internacional da atualidade. Em seguida, mapeiam-se os
fatores de complementaridade e de antagonismo entre as abordagens regional e multilateral, a partir dos
aspectos aqui tratados por estticos e dinmicos da interao. E conclui-se o Captulo com a sntese dos
desafios que recaem sobre a OMC para que siga exercendo papel de relevncia para o comrcio mundial,
luz das questes levantadas a respeito da institucionalidade subjacente aos fluxos comerciais.
Com isso, julga-se estarem cobertas as questes relevantes para que se lide com o tema
e, em especial, com o problema desta pesquisa. A partir desses elementos, pode-se avaliar a configurao
institucional do comrcio internacional e construir uma referncia analtica til para que se avalie a
complementaridade e o antagonismo entre o regionalismo e o multilateralismo comercial.

17

Captulo 1
O sistema multilateral de comrcio
1.1 Globalizao, cooperao e multilateralismo
1.2 Histrico e evoluo do sistema multilateral de comrcio
1.3 A OMC: objetivos, funes, estrutura e soluo de controvrsias
1.4 Princpios da OMC e as excees s regras

O propsito deste primeiro Captulo consiste em apresentar o sistema multilateral de

comrcio, o que e necessrio para que se possam explorar as relaes entre o multilateralismo e
regionalismo econmico-comercial.
A anlise do sistema multilateral de comrcio, tanto em sua vertente terica, quanto prtica,
por sua vez, exige reflexo prvia a respeito do contexto internacional da atualidade, notadamente sobre as
particularidades do processo de globalizao. Sabe-se, afinal, que o regime de comrcio multilateral
engendrado pela OMC est inserido num contexto mais amplo, marcado pela intensificao dos vnculos
entre os atores internacionais, pela aproximao entre os Estados em prol da busca de interesses comuns e,
particularmente, pela formao de instituies multilaterais de governana econmica.
Esse cenrio, assim, delineado na seo 1.1. Alm de se caracterizar o fenmeno da
globalizao, trata-se da cooperao entre seus atores, principalmente os Estados, e ento investiga-se o
surgimento de instituies multilaterais. Esses elementos, dessa forma, conformam um cenrio analtico
mais abrangente, no qual se pode contextualizar o multilateralismo comercial de maneira adequada.
A seo 1.2, por sua vez, trata de reconstituir brevemente a evoluo do regime multilateral
de comrcio, para que se o compreenda tambm a partir de seu desenvolvimento histrico. Em seguida, a
seo 1.3 trata de explorar propriamente a Organizao Mundial do Comrcio, instituio que concentra os
esforos multilaterais para a promoo da liberalizao comercial. Essas consideraes de cunho mais
institucional tambm so importantes para que se compreendam as dificuldades e possibilidades de o
multilateralismo comercial oferecer respostas aos desafios postos pela proliferao de arranjos comerciais
preferenciais.
Por fim, a seo 1.4 oferece a oportunidade de se explorarem os princpios da Organizao,
entre os quais est justamente a clusula da nao mais favorecida, que prev o tratamento nodiscriminatrio entre os membros do regime. Compreender a importncia da no-discriminao no regime
multilateral fundamental para que se possa dimensionar o desafio imposto ao regime em funo dos
acordos regionais de comrcio.
Com isso, este Captulo estabelece parte importante do quadro bsico a partir do qual se
pode explorar o problema desta tese. O Captulo seguinte, ao tratar de regionalismo, completa este cenrio

18

e, a partir disso, podem-se estabelecer reflexes mais consistentes sobre a inter-relao entre o
multilateralismo e o regionalismo econmico-comercial.

1.1 Globalizao, cooperao e multilateralismo

O conceito de globalizao tem sofrido desgaste conceitual considervel nos ltimos
tempos, principalmente fora do meio acadmico. Apesar das dificuldades de lidar no plano epistemolgico
com o conceito de globalizao e muito embora se admitam os riscos de argumentaes baseadas neste
conceito, julga-se, sim, que ele dotado de valor explicativo importante no estudo do sistema internacional
da atualidade e que, alm disso, indispensvel para que se delineie com algum rigor o panorama no qual
opera o sistema multilateral de comrcio. Ao menos no plano acadmico, a literatura sobre o tema avanou,
fazendo til este conceito operacional.
oportuno, diante disso, que se conceitualize o fenmeno da globalizao. Recorre-se, para
tanto, a David Held e Anthony McGrew:
Simply put, globalization denotes the expanding scale, growing magnitude,
speeding up and deepening impact of interregional flows and patterns of
social interaction. It refers to a shift or transformation in the scale of human
social organization that links distant communities and expands the reach of
power relations across the worlds major regions and continents1.
Diante desse conceito, parece interessante destacar os microprocessos que conformam o
fenmeno maior da globalizao. So os processos de alargamento, aprofundamento e acelerao da
interconectividade global2. Explica-se: o conceito de globalizao implica um alargamento da repercusso
das atividades sociais, polticas e econmicas atravs das fronteiras, de modo tal que eventos, decises e
atividades em uma parte do mundo podem vir a ter importncia para indivduos e comunidades em regies
distantes do globo.
interessante notar que o processo de alargamento dos efeitos de fatos sociais tem por
implicao o estreitamento dos vnculos que aproximam distintas comunidades. O alargamento da
repercusso de fenmenos e o estreitamento de vnculos entre sujeitos (que, alis, para vrios autores o
que caracteriza a globalizao) so, com efeito, fortemente correlacionados.

HELD, David; McGREW, Anthony. The Great Globalization Debate. In: ______ (eds.). The Global Transformations
Reader: An Introduction to the Globalization Debate. 2 ed. Cambridge: Polity Press, 2003, p. 04. Anthony Giddens, por
exemplo, oferece definio que destaca os processos de intensificao e alargamento dos fenmenos sociais:
Globalization can be thus defined as the intensification of worldwide social relations which link distant localities in such a
way that local happenings are shaped by events occurring many miles away and vice versa. GIDDENS, Anthony. The
Globalizing of Modernity. In: HELD, David; McGREW, Anthony (eds.). Op. cit., p. 60.
2
Sobre estes trs processos como elementos conformadores da globalizao, vide HELD, David; McGREW, Anthony;
GOLDBLATT, David; PERRATON, Jonathan. Rethinking Globalization. In: HELD, David; McGREW, Anthony (eds.). Op.
cit., p. 67 e ss.

19

Alm disso, os vnculos de conexo entre fronteiras no so espordicos ou ocasionais

pode-se diagnosticar um adensamento, um aprofundamento na interconectividade, ensejando padres de
interatividade que transcendem circunstncias de um dado momento. Keohane e Nye tratam deste
epifenmeno por density of networks, chamando ateno para a intensificao crescente das diversas redes
de conexo que aproximam distintos atores3.
Alm de marcada pelo alargamento e adensamento dos vnculos, a globalizao
caracterizada pela velocidade com que se operam os fluxos que alimentam esses vnculos. De fato, o
desenvolvimento de sistemas globais de transporte e comunicaes aumenta a velocidade potencial da
difuso global de idias, pessoas, informao, bens, servios e capital. A acelerao das interaes globais,
assim, tambm caracteriza a globalizao.
Uma palavra deve ser dedicada dimenso cognitiva do processo de globalizao e s suas
implicaes para o prprio fenmeno. A globalizao no apenas existe no mundo dos fatos, mas
apreendida pela inteligncia humana, que reage ao processo, e, assim, interage com ele. Existe um grau de
conscincia de uma certa condio global, o que no externo ao fenmeno, mas de sua prpria natureza,
uma vez que a interveno dos sujeitos (particularmente dos tomadores de deciso) no processo afeta a
essncia mesma do fenmeno.
Na busca de melhor compreender a globalizao, parece oportuno destacar, como bem
notam Keohane e Nye, que a globalizao se trata de um processo, e no de um estado. Os autores
inclusive fazem a distino entre globalism e globalisation para acentuar as particularidades dos conceitos.
Segundo eles, [g]lobalism is a state of the world involving networks of interdependence at multicontinental
distances4.
E seguem: [w]e prefer to speak of globalism as a phenomenon with ancient roots and of
globalization as the process of increasing globalism, now or in the past. Fazem, ento, a sntese nos
seguintes termos: Globalization is the process by which globalism becomes increasingly thick5. Ainda que
no contexto deste estudo no se adotem as expresses dos autores, parece til ter em mente o fato de que
a globalizao diz respeito a um processo em curso, e no a uma situao esttica em que o mundo se
encontre ou aonde se deseje chegar.
importante notar que estes processos de alargamento, adensamento e acelerao da
interconectividade global no se operam necessariamente de modo harmonioso, vantajoso para todos os

KEOHANE, Robert; NYE JR., Joseph. Globalization: Whats new? Whats not? (And So What?). Foreign Policy. Spring
2000, p. 108 e ss. Observam contudo os autores que o aumento da densidade das redes de interdependncia, na
atualidade, implica alterao na natureza do processo de globalizao, no sendo apenas uma diferena de grau em
relao a perodos anteriores da histria. Para os autores, densidade significa que diferentes relaes de
interdependncia se interseccionam de maneira mais profunda em mais pontos. Portanto, os efeitos de eventos em
uma rea geogrfica, em uma dimenso, podem ter efeitos profundos em outras reas, em outras dimenses. Como se
pode perceber, as implicaes da intensificao remetem s caractersticas do alargamento, mencionadas acima.
4
KEOHANE, Robert; NYE JR., Joseph. Op. cit., p. 75.
5
Idem, p. 77.

20

atores de modo equivalente, tampouco se trata de algo necessariamente desejvel. Trata-se no de uma
opo normativa, mas de uma constatao emprica6.
Ainda que o processo de globalizao parea algo que se possa depreender do mundo dos
fatos, existe um debate importante na literatura sobre as reais dimenses deste fenmeno, sobre suas
verdadeiras implicaes para o sistema internacional e sobre seu ineditismo. Trata-se do debate, bem
sintetizado por Held e McGrew, entre os globalistas e os cticos 7. Apesar das dificuldades em caracterizar o
debate, os autores demonstram ser possvel identificar a posio daqueles que, de modo geral, consideram
que a globalizao consiste num processo histrico real e significativo os globalistas , e os que concebem
o fenmeno sobretudo como uma construo ideolgica e social de valor explanatrio reduzido os cticos8.
Para os cticos, o conceito mesmo de globalizao muito questionvel. Questionam o que
h de efetivamente global na globalizao. Afirmam, ademais, que o processo de intensificao das relaes
internacionais no novo e que, alis, em perodos anteriores (particularmente na chamada belle poque da
globalizao, de 1890 a 1914) os fluxos internacionais eram inclusive mais intensos que hoje.
Como percebem Held e McGrew, para os cticos, a globalizao em boa parte consiste num
mito. [T]he concept of globalization is primarily an ideological construction; a convenient myth which, in part,
helps justify and legitimize the neoliberal global project, that is, the creation of a global free market and the
consolidation of Anglo-American capitalism within the worlds major economic regions9. O conceito de
globalizao, neste contexto, funcionaria como um mito necessrio, por meio do qual governos justificariam
suas aes a seus cidados, como se no lhes houvesse alternativa possvel diante do fenmeno dito
incontornvel da globalizao conforme notam Hirst e Thompson10.
Robert Gilpin, por exemplo, em seo intitulada Globalization and its discontents de sua
obra, observa de maneira no apenas ctica, mas tambm pragmtica:
At the opening of the twenty first century, we should remember that many
aspects of globalization are not novel developments and we should
recognize that most of the worlds population is excluded from a globalization
associated primarily with the industrialized economies and the industrializing
economies of East Asia and Latin America. We should also realize that,
despite its importance, economic globalization is limited and cannot possibly
possess either all negative or all the positive consequences attributed to it11.
6

Como notam Held e McGrew: (...) as the rise of the anti-globalization protests demonstrates, it should not be read as
prefiguring the emergence of a harmonious world society or as a universal process of global integration in which there is
a growing convergence of cultures and civilizations. HELD, David; McGREW, Anthony. Op. cit., p. 04.
7
Os autores mostram-se cientes da dificuldade de caracterizar as posies. Trying to make sense of this debate
presents some difficulties, since there are no definitive or fixed lines of contestation. Instead, multiple conversations
coexist (although few real dialogues), which do not readily afford a coherent or definitive characterization. Idem, p. 02.
8
Numa crtica construo de Held e McGrew, poder-se-ia argumentar que os posicionamentos, tal como definidos
pelos autores, forariam o analista alinhar-se aos globalistas corrente a qual os autores parecem filiar-se. Com efeito,
para alguns, a tese dos cticos, tal como exposta pelos autores, poderia estar esboada de maneira um tanto caricata.
9
Idem, p. 05.
10
Vide, em especial o captulo 01 do livro: HIRST, Paul; THOMPSON, Grahame. Globalizao em questo: a economia
global e as possibilidades de governabilidade. 3 ed. Petrpolis: Vozes, 2001.
11
GILPIN, Robert. The Challenge of Global Capitalism: the world economy in the 21st century. Princeton: Princeton
University Press, 2000, p. 295-296.

21

A perspectiva globalista, por sua vez, rejeita o entendimento de que o conceito de

globalizao deva ser simplesmente descartado em razo de ser puramente ideolgico ou socialmente
construdo, ou mesmo sinnimo de imperialismo ocidental. Ainda que os globalistas no neguem que o
discurso da globalizao possa servir aos interesses do Ocidente, particularmente dos mais desenvolvidos,
defendem seus arautos que a globalizao efetivamente implica mudanas reais na ordem internacional.
Muito embora a frmula adotada por Held e McGrew contribua para que se compreenda o
atual estado do debate a respeito da teoria da globalizao, vale notar como alis reconhecem os prprios
autores que os dois rtulos (cticos e globalistas) so tipos-ideais, heuristic devices which help order a
field of enquiry and identify the primary areas of consensus as well as dispute. Generalizaes e as
imprecises que naturalmente resultam delas acabam ocorrendo quando se lana mo deste tipo de
recurso, que segue vlido como instrumento analtico se se tm em mente essas limitaes.
Se os globalistas exageram na nfase aos fenmenos da realidade que corroboram seu
entendimento, os cticos pecam por subestimar esses mesmos fatores. Curiosamente, para a anlise do
tema tratado nesta tese, pode-se diagnosticar ainda que de maneira grosseira e incorrendo-se nos
mesmos riscos de impreciso apontados acima um alinhamento entre, por um lado, os cticos e os que
acreditam que o regionalismo tem preponderado e ameaa o sistema multilateral, e por outro, os globalistas
e os que percebem a predominncia do multilateralismo comercial.
Novamente, com vistas a mitigar a bipolarizao, vale registrar que os cticos no ignoram a
existncia de um sistema multilateral de comrcio, mas argumentam que a tendncia de que os blocos
enfraqueam esse sistema. Os globalistas, por sua vez, admitem a ocorrncia de agrupamentos regionais,
mas percebem este fenmeno como um componente do processo de globalizao, no o invalidando, mas,
ao contrrio, confirmando seu vigor.
A classificao de David Held e Anthony McGrew, dessa forma, contribui no apenas para
que se caracterize o contexto internacional que serve de cenrio ao tema desta tese, como tambm para
que se esbocem os posicionamentos divergentes a respeito especificamente do tema aqui tratado: o sistema
multilateral de comrcio e o regionalismo econmico-comercial.
Os efeitos do processo de globalizao podem ser constatados em temas distintos, como na
poltica, na cultura e na economia. Mesmo que as anlises variem em funo das inclinaes de quem
estuda o fenmeno (mais prximos aos globalistas ou aos cticos), fato que a globalizao tem
implicaes bastante distintas a depender da rea temtica que se analise.
Nesta oportunidade, confere-se nfase globalizao econmica, em razo do assunto
versado nesta tese. Ainda assim, deve-se ter presente que a globalizao fenmeno complexo e
multifacetado. No se pretende, evidentemente, tratar de todas as suas particularidades, mas to-somente
centrar-se em sua vertente econmica e, mais precisamente, a econmico-comercial o que efetivamente
22

contribui para a compreenso do tema em estudo. importante, contudo, ter em mente a preocupao de
Held e McGrew, para quem: [t]o reduce globalization to a purely economic or technological logic is
considered profoundly misleading since it ignores the inherent complexity of the forces that shape modern
societies and the world12. Alm disso, mesmo sob o ponto de vista econmico, a globalizao tem vertentes
prprias, geralmente classificadas em comercial (que ganha destaque neste estudo), produtiva e a
financeira.
Parece vlido, neste momento, apresentar definio de globalizao econmica. Para
Jagdish Bhagwati, por exemplo, [e]conomic globalization constitutes integration of national economies into
international economy through trade, foreign direct investment (by corporations and multinationals), shortterm capital flows, international flows of workers and humanity generally, and flows of technology13.
Ainda que se reconhea a importncia fundamental de atores no-estatais no processo de
globalizao econmica, deve-se ter presente que o tema versado nesta tese adota as relaes entre os
Estados ou agremiaes de Estados como nvel de anlise, foca-se no regionalismo e no
multilateralismo comerciais como instituies que articulam atores estatais. Assim, muito embora se admita a
relevncia de foras transnacionais, parte-se do pressuposto de que o fenmeno da formao de acordos
regionais de comrcio ou de instituies comerciais multilaterais segue sendo, em ltima instncia, uma
deciso dos Estados deciso essa que naturalmente influenciada por interesses de outros atores e, em
particular, condicionada pelas dinmicas econmicas.
O papel do Estado diante da globalizao econmica preocupao central nos estudos de
Economia Poltica Internacional (EPI). Partindo do pressuposto da existncia paralela e da interao
recproca do Estado e do mercado, das atividades poltica e econmica, a EPI presta contribuio para que
se examine a formao tanto da engrenagem multilateral de comrcio, quanto dos arranjos regionais, e
lana hipteses a respeito do relacionamento dos mecanismos.
Ainda que primeira vista as correntes distintas da EPI possam parecer mutuamente
excludentes, uma anlise mais cuidadosa sugere haver pontos de contato importantes entre elas e, mais, faz
crer na existncia de alguma complementaridade entre as abordagens, capaz, inclusive, de permitir uma
caracterizao mais sofisticada dos fenmenos aos quais a EPI dedica ateno. As escolas de pensamento
da EPI so classificadas de maneira distinta a depender do autor, ainda que na essncia se aproximem14.
12

HELD, David; McGREW, Anthony. Op. cit., p. 06.

BHAGWATI, Jagdish. In Defense of Globalization. Oxford: Oxford University Press, 2004, p. 03.
14
Gilpin, por exemplo, identifica a corrente liberal, a nacionalista e a marxista. Dougherty e Pfaltzgraff denominam de
paradigma realista o que Gilpin trata por nacionalista. Krasner, a seu turno, entende que a EPI tem sido dominada por
quatro grandes perspectivas (e no trs): o liberalismo, o realismo, o marxismo e a poltica domstica nesta ltima se
incluiriam preocupaes e abordagens que nas outras classificaes estariam includas sobretudo no realismo, mas que
acentuam nfase na relao entre as questes domsticas e as internacionais. Cf. GILPIN, Robert. A Economia Poltica
das Relaes Internacionais. Braslia: UnB, 2002, caps. 01 e 02. DOUGHERTY, James; PFALTZGRAFF JR., Robert.
Contending Theories of International Relations: a comprehensive survey. 5 ed. Longman: New York, 2001, cap. 09.
KRASNER, Stephen. The accomplishments of international political economy. In: SMITH, Steve; BOOTH, Ken;
ZALEWSKI, Marysia (eds.). International theory: positivism and beyond. Cambridge: Cambridge University Press, 2002,
p. 108-127.
13

23

Muito embora as classificaes e as denominaes no sejam exatamente importantes aqui,

vale concordar com Krasner, quando afirma que o debate central na EPI tem sido entre as anlises liberais e
realistas. Segundo Krasner, [l]iberal analysis has focused on the incentives and opportunities for cooperation. Realists have focused on the way in which power has influenced both the character of international
regimes and conflicts among specific states15. Aps expor as idias-chave de cada corrente, conclui Krasner
enfatizando justamente o tema desta tese:
Liberalism predicts an increasingly integrated global economy. Realism
predicts movement towards regional blocs (...). Liberalism predicts the
consolidation of universal international rules of the game which facilitate
mutual interaction. Realism predicts specific rather than diffuse reciprocity
with states focusing more on immediate than long-term benefits16.

O tema desenvolvido nesta tese exige que se tenham em mente particularmente essas duas
correntes. Embora se reconhea que o liberalismo parece capaz sustentar explicaes mais adequadas do
que se examina, em alguns momentos a realidade parece conferir razo percepo realista / nacionalista
da EPI. Como bem observa Gilpin ao constatar a inviabilidade de se explicar a realidade internacional por
meio de uma nica perspectiva, o ecletismo pode no levar preciso terica, mas s vezes o nico
caminho disponvel17.
De fato, se a intensificao dos vnculos entre os Estados, a cooperao internacional e a
criao de um regime multilateral de comrcio encontram referencial analtico adequado no liberalismo, por
outro lado, a formao de blocos regionais, o desvio do multilateralismo e a tentativa de se orientar a
economia internacional por interesses polticos domsticos via regionalismo enquadram-se tambm nos
parmetros conceituais e analticos da corrente realista / nacionalista da EPI.
Como nota Krasner, o liberalismo como, alis, as demais abordagens de EPI conta com
algumas variantes; as principais delas so o funcionalismo, o transnacionalismo e a teoria da cooperao. O
funcionalismo ser retomado no Captulo seguinte com vistas a explicar a formao de blocos regionais
(alis, o que demonstra que o processo de formao de acordos regionais pode ser examinado no apenas
a partir de uma abordagem realista, mas tambm de um enfoque liberal da EPI).
Por ora, dedica-se ateno teoria da cooperao, fundamental para que se compreenda a
razo e a dinmica do processo mediante o qual os Estados decidem por coordenar seus comportamentos,
limitando deliberadamente suas prprias margens de ao, em prol dos resultados esperados da ao
coletiva. A compreenso dos regimes internacionais, e particularmente do regime de comrcio multilateral,
exige reflexo prvia sobre a cooperao, especialmente sobre a cooperao num ambiente anrquico,
como o cenrio internacional.
15

KRASNER, Stephen. Op. cit., p. 110. Conclui o autor observando que, ainda que anlises especficas das diferentes
correntes tenham sido profundamente esclarecedoras, nenhuma delas at o momento apresentou uma teoria geral
coerente (e mesmo abrangente, completa, poder-se-ia acrescentar).
16
Idem, p. 119.
17
GILPIN, Robert. Op. cit., p. 43.

24

A cooperao internacional, tal como existe hoje, apenas pode ser explicada a partir do
reconhecimento da interdependncia. No trabalho seminal de Richard Cooper, a interdependncia pode ser
entendida como fato ou condio de dependncia recproca; a mtua dependncia 18. Vale contudo destacar
a observao de Gilpin: a dependncia pode ser mtua, mas no de fora equivalente, no vincula na
mesma intensidade um Estado em relao a outro. De toda maneira, mesmo os economicamente mais
fortes no esto imunes aos episdios que se operem em outras economias.
A interdependncia, como se pode recordar, caracterstica (ou efeito, para alguns) do
processo de globalizao econmica descrito acima. A interconectividade global cria vnculos a unirem
diversos atores (principalmente os Estados) e faz com que esses sujeitos alimentem os vnculos, percebam
seus efeitos e reajam tambm em funo dos fluxos que se operam nessa rede.
Curiosamente, no apenas a dependncia comum incentiva os Estados a cooperarem, mas
tambm a competio econmica internacional entre esses mesmos atores, no contexto de um regime de
mercado, tem levado os pases a buscarem a cooperao. A formao de arranjos cooperativos, na lgica
liberal, pode fazer com que a situao dos atores melhore em relao ao estado de no-cooperao.
Apesar, portanto, da tnica competitiva que permeia o relacionamento entre os Estados (que disputam
mercados, investimentos estrangeiros, o contedo de regras etc.), o interesse em melhorar sua posio
relativa faz com que cooperem com aqueles com os quais ao mesmo tempo competem.
Os estudos tericos a respeito da cooperao internacional remetem ao primeiro debate
interparadigmtico das Relaes Internacionais, e que contraps as idias de realistas e idealistas. Ainda
que a evoluo terica da disciplina tenha adquirido sofisticao considervel nos ltimos cinqenta anos,
inclusive por meio de outros debates interparadigmticos, fato que mesmo nas formulaes tericas mais
recentes encontram-se traos de uma ou outra das concepes clssicas das Relaes Internacionais.
Uma anlise mais cuidadosa da cooperao internacional no mundo dos fatos ao menos
na esfera econmico-comercial faz crer que a tradio realista das Relaes Internacionais no representa
o referencial analtico mais adequado para explicar este fenmeno19. Uma reflexo que pretenda contemplar
a cooperao nas relaes internacionais encontra referencial analtico mais adequado no liberalinstitucionalismo. De fato, ao contrrio dos realistas, os liberais tendem a perceber nas relaes
internacionais um potencial para a criao de instituies que permitam a melhor consecuo dos objetivos

18

COOPER, Richard. The Economics of Interdependence. New York: McGraw-Hill, 1968.

19

A realidade internacional dos dias de hoje sugere que as possibilidades de cooperao transcendem em muito as
apontadas pelos autores realistas, pelo menos no mapa conceitual relativo interdependncia econmica. Deve-se
reconhecer, contudo, que formulaes mais recentes do realismo, contudo, parecem ampliar as possibilidades de
cooperao entre os atores. Por meio da noo de ganhos relativos (em detrimento dos ganhos absolutos dos liberais),
os realistas passaram a admitir outras possibilidades de o Estado cooperar, mesmo que mantenham o foco nas
implicaes da cooperao para o poder. A cooperao, contudo, s se daria medida que aumentasse o poder do
Estado em relao quele com quem coopera, ou seja, apenas ocorreria quando as vantagens para ele superassem as
vantagens para a sua contraparte. Vide por exemplo MEARSHEIMER, John. Anarchy and the struggle for power. In:
ART, Robert; JERVIS, Robert. International Politics. 6 ed. New York: Pearson, 2004, p. 50.

25

de seus atores, sem que isso necessariamente tenha como pressuposto o aumento do poder relativo do
Estado vis--vis os outros atores internacionais.
Evidentemente que sob o rtulo de liberais, neoliberais e liberais-institucionalistas incluem-se
autores e teses de matizes os mais distintos. Pode-se afirmar, contudo, esto a unir estes autores e teses,
no apenas uma percepo menos pessimista das relaes internacionais, como tambm uma preocupao
temtica com questes relativas democracia, interdependncia econmica, cooperao, s
organizaes internacionais e ao direito internacional. Vrios modelos explicativos se desenvolveram nesse
contexto com vistas a examinar a realidade internacional a partir de uma perspectiva menos ctica do
ambiente internacional e por meio das instituies indicadas.
Particularmente a respeito do tema analisado, se os neoliberais admitem que os Estados
esto essencialmente preocupados com os ganhos absolutos decorrentes da cooperao, os neorealistas,
por sua vez, entendem que os Estados focam-se nos ganhos relativos que adviriam da cooperao e
relativos tendo como referncia as implicaes da cooperao para o poder do Estado com que cooperam, e
no a situao em que eles mesmos estariam se no cooperassem (noo essa de ganho absoluto).
Segundo notam Burchill e Linklater, [t]his follows from the neorealist focus on the balance of power, which
rests precisely upon the assumption that states will continually scan each other for signs that their relative
power position is changing20.
interessante registrar o entendimento de Grieco, para quem neorealistas e neoliberais se
concentram em questes distintas no que atine aos limites da cooperao. For neoliberals, it is not at all
difficult to see why States cooperate it is in their (absolute) advantage to do so. The problem, rather, as we
have seen, is that states have a tendency to cheat, to become free riders, and what is needed is some
mechanism that prevents cheating21. Ainda que os liberais institucionalistas no concentrem ateno neste
aspecto da cooperao, fato que tampouco ignoram o carter frgil dos vnculos que aproximam os
Estados.
Mostra-se oportuno transcrever breve passagem de Mearsheimer, que ilustra o
entendimento neorealista a respeito da cooperao internacional (particularmente entre grandes potncias).
Segundo o autor:
One might conclude [...] that my theory does not allow for any cooperation
among the great powers. But this conclusion would be wrong. States can
cooperate, although cooperation is sometimes difficult to achieve and always
difficult to sustain. Two factors inhibit cooperation: consideration about
relative gains and concern about cheating. Ultimately, great powers live in a
fundamentally competitive world where they view each other as real, or at
least potential enemies, and they therefore look to gain power at each others
expenses22.
20

BURCHILL, Scott; LINKLATER, Andrew. Theories of International Relations. New York: St. Martinis, 1996, p. 50.
Idem, p. 50. Cf. GRIECO, Joseph M. Anarchy and the Limits of Cooperation: A Realist Critique of the Newest Liberal
Institutionalism. In: LIPSON, Charles; COHEN, Benjamin (eds.). Theory and Structure in International Political Economy:
An International Organization Reader. Cambridge, MA: MIT Press, 1999, p. 09-31.
22
MEARSHEIMER, John. Op. cit., p. 50.
21

26

Parece contudo importante reconhecer uma certa aproximao das teses neoliberais e
neorealistas a respeito de cooperao. Isso ocorre sobretudo em funo da adoo de pressupostos de
escolha racional e sociedade anrquica presentes em ambas as abordagens23. Sim, importante notar que
mesmo os neoliberais admitem que os Estados agem com vistas a maximizar suas vantagens, numa
perspectiva utilitarista que corresponde s teses da escolha racional. E, do mesmo modo, autores filiados a
esta linha de pensamento reconhecem o carter anrquico da sociedade internacional, ou seja, no ignoram
a ausncia de um poder central capaz de orientar a ao dos agentes. Ainda que tenham nos seus
referenciais esses mesmos elementos, neoliberais e neorealistas divergem a respeito das condies a partir
das quais se daria a cooperao entre os atores na ordem internacional e dos limites dessa ao
cooperativa. Divergem, igualmente, a respeito do papel que competiria s instituies na criao e
manuteno do agir cooperativo nas relaes internacionais.
Evidentemente que h muito alm do debate a respeito de realismo e liberalismo para o
exame da cooperao na sociedade anrquica. Os tericos da globalizao, os estudiosos da
interdependncia, os adeptos da teoria dos jogos, os partidrios da teoria dos regimes, os simpticos s
teses da governana todos prestam sua contribuio compreenso desses fenmenos que se verificam
na realidade internacional dos dias de hoje. de se admitir, contudo, que de alguma forma esses
referenciais explicativos tm razes que se aproximam das construes do liberal-institucionalismo o que
acaba se fazendo sentir nesta oportunidade, em que se contextualiza o cenrio internacional, a globalizao
econmica e a cooperao internacional no mbito econmico-comercial.
Para a caracterizao mais precisa do cenrio internacional, parece conveniente conferir
alguma ateno ao carter anrquico da sociedade internacional pressuposto aceito tanto por liberais
quanto por realistas e que, em ambas as leituras, traz implicaes importantes para o funcionamento da
sociedade internacional, para a criao de instituies e para o funcionamento de regimes internacionais.
A tese do perfil anrquico da sociedade internacional, desenvolvida sobretudo a partir de
Hedley Bull, parte do pressuposto da inexistncia um poder central ao qual se submetam os atores
internacionais. No h um poder superior ao dos Estados que lhes defina normas e que seja capaz de
garantir a observncia dessas regras o que marca a anarquia internacional. O que Bull defende em ltima
instncia, contudo, a existncia de uma certa ordem na sociedade internacional, ainda que essa sociedade
seja por natureza anrquica.
De fato, de se reconhecer a existncia de uma sociedade internacional, tal como definida
por Bull. Mais precisamente, h uma sociedade internacional em razo de que os Estados, principais atores,
compartilham uma srie de valores, interesses, normas e instituies comuns. A existncia desses

23

BURCHILL, Scott; LINKLATER, Andrew. Op. cit., p. 50.

27

elementos faz com que a interao entre os sujeitos d ensejo no apenas a um sistema de Estados, mas
sim a uma sociedade internacional24.
Se a existncia de uma sociedade internacional cria as condies para que a cooperao
internacional seja possvel, a anarquia que marca essa sociedade, contudo, torna o agir cooperado menos
provvel. Com efeito, o carter anrquico da sociedade internacional faz com o estabelecimento e a
manuteno da ao cooperativa exijam esforo adicional. A aderncia de Estados a regimes que, a rigor,
restrinjam-lhes a capacidade de ao precisa ser analisada no contexto de um ambiente desprovido de um
garantidor em ltima instncia do direito. Estudos tm sugerido que engajamento do Estado a arranjos
cooperativos credencial importante para estimular o comprometimento por parte de outros Estados e,
assim, fazer as expectativas convergirem em torno da ao orientada para objetivos comuns. Parece claro,
contudo, que um ambiente anrquico dificulta o processo de formao de regras, ameaa a eficcia de
normas definidas e limita a possibilidade de se impor sano caso sejam descumpridas. Ainda assim, como
se notou, criam-se instituies, definem-se regimes e desenvolvem-se mecanismos de governana no
mbito internacional.
Tanto Oye, quanto Axelrod e Keohane, ao tratarem de cooperao internacional, iniciam
suas reflexes a partir do carter anrquico da sociedade internacional, destacando as dificuldades para que
se logre cooperao for no central authority imposes limits on the persuit of sovereign interests (Oye)25,
afinal, atuam os atores num cenrio em que [t]here is no common government to enforce rules (nas
palavras de Axelrod e Keohane)26. Ainda assim, os autores reconhecem a existncia de aproximaes
cooperativas entre os Estados, e buscam justamente explicar este fenmeno.
Uma breve meno ao que significa cooperao neste contexto parece oportuna. Como bem
notam Axelrod e Keohane, a cooperao no equivalente harmonia. Se esta exige completa identidade
de interesses, a cooperao apenas pode ocorrer em situaes nas quais h uma certa combinao de
interesses cooperativos e conflitivos. Em tais situaes, cooperation occurs when actors adjust their
behavior to the actual or anticipated preferences of others. E concluem os autores: cooperation, thus
defined, is not necessarily good from a moral point of view27.
importante ter presente que as instituies exercem papel importante na cooperao
internacional num ambiente anrquico. A partir de uma perspectiva racionalista, Keohane, por exemplo, vem
defendendo que as instituies reduzem os custos de elaborao, monitoramento e aplicao das regras
custos de transao , provm informaes, facilitam o entendimento e fazem os compromissos mais
confiveis28.
24

BULL, Hedley. A sociedade anrquica: um estudo da ordem na poltica mundial. Braslia: IPRI, 2002, p. 19.
OYE, Kenneth. Explaining cooperation under anarchy: hypoteses and strategies. In: _______ (ed.). Cooperation under
anarchy. Princeton: Princeton University Press, 1986, p. 01-23.
26
AXELROD, Robert; KEOHANE, Robert. Achieving cooperation under anarchy: strategies and institutions. In: OYE,
Kenneth (ed.). Cooperation under anarchy. Princeton: Princeton University Press, 1986, p. 226-254.
27
AXELROD, Robert; KEOHANE, Robert. Op. cit., p. 226.
28
KEOHANE, Robert. After hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. Princeton: Princeton
University Press, 1984. Para o autor: Political institutions are persistent and connected set of formal and informal rules
25

28

Ao tratar de institucionalismo, Keohane observa que

this new school of thought argued that, rather than imposing themselves on
states, international institutions should respond to the demand by states for
cooperative ways to fulfill their own purposes. By reducing uncertainty and
the costs of making and enforcing agreements, international institutions help
states achieve collective gains29.
Com vistas a compreender o multilateralismo comercial, uma reflexo deve ser feita a
respeito da natureza do multilateralismo. De incio, de se ter em mente o entendimento de Ruggie de que o
multilateral qualificador de instituio; que o multilateralismo deve ser compreendido no contexto de
instituies internacionais. Para Ruggie,
(...) multilateralism is an institutional form that coordinates relations among
three or more states on the basis of generalized principles of conduct: that is,
principles which specify appropriate conduct for a class of actions, without
regard to the particularistic interests of the parties or the strategic exigencies
that may exist in any particular occurrence30.
Nesta linha, o autor insiste para a chamada dimenso qualitativa do conceito de
multilateralismo. No basta a ao coordenada de um certo nmero de pases; necessrio que a ao dos
atores seja orientada a partir de princpios gerais de conduta31. ainda importante ter presente que o
multilateralismo no deve ser confundido com organizaes multilaterais formais se essas so fenmeno
recente nas relaes internacionais, o multilateralismo tem razes antigas e independe de arranjos formais.
Parece oportuno, neste contexto, que se dedique ateno ao conceito de regime uma
modalidade de instituio -, que, como tal, pode ser multilateral em sua forma. O regime de comrcio
multilateral, objeto desta tese, exige reflexo a respeito do conceito de regime internacional. Na definio
clssica de Krasner, [r]egimes can be defined as sets of implicit or explicit principles, norms, rules and
decision-making procedures around which actors expectations converge in a given area of international
relations32. Regimes, assim, abrangem uma dada rea temtica, como defesa, comrcio ou finanas, por
within which attempts at influence take place. KEOHANE, Robert. Governance in a partially globalized world. In:
_______. Power and governance in a partially globalized world. London: Routledge, 2002, p. 247. Em outra passagem,
Keohane acrescenta que esse conjunto de regras prescreve papis comportamentais, constrange atividades e molda
expectativas. Apud RUGGIE, John. Multilateralism: The Anatomy of an Institution. In: RUGGIE, John Gerard (ed.).
Multilateralism Matters: The Theory and Praxis of an Institutional Form. New York: Columbia University Press, 1993, p.
10.
29
KEOHANE, Robert. International Institutions: Can interdependence work? Foreign Policy, issue 110, Spring 2000, p.
82-97.
30
RUGGIE, John. Op. cit., p. 11.
31
Reitera esse entendimento a seguinte passagem: (...) what is distinctive about multilateralism is not merely that it
coordinates national policies in groups of three or more states, which is something that other organizational forms also
do, but additionally that it does so on the basis of certain principles of ordering relations among those states. RUGGIE,
John. Op. cit., p. 07.
32
O autor precisa o conceito: Principles are beliefs of fact, causation or rectitude. Norms are standards of behavior
defined in terms of rights and obligations. Rules are specific prescriptions or proscription for action. Decision-making
procedures are prevailing practices for making and implementing collective choice. Cf. KRASNER, Stephen. Structural
causes and regime consequences: regimes as intervening variables. International Organization, n. 36, v. 02, Spring
1982, p. 02.

29

exemplo. Essas instituies sociais, pode-se dizer, materializam os esforos dentro do sistema internacional
para o desenvolvimento de arranjos cooperativos, sejam eles formais ou informais.
Notam Puchala e Hopkins que os regimes constrain and regularize the behavior of
participants, affect which issues among protagonists move on and off agendas, determine which activities are
legitimized or condemned, and influence whether, when, and how conflicts are resolved33.
Vale notar que nem todo regime internacional de carter multilateral. Associando o
conceito de Krasner definio de multilateralismo apresentada por Ruggie, este observa que o que faz um
regime multilateral, alm de envolver trs ou mais Estados, is that the substantive meanings of those terms
roughly reflect the appropriate generalized principles of conducts34.
Apesar de o conceito de regime internacional ter sofrido crticas na literatura por sua
amplido e, para alguns, por sua suposta pouca utilidade analtica, pensa-se que a expresso capaz de
contribuir para a compreenso do sistema multilateral de comrcio articulado pela OMC. Trata-se, sem
dvida, de um regime internacional, e os estudos que se desenvolveram a respeito desta categoria
contribuem para que se o compreenda. De outra forma, o conceito de regime internacional tem tambm
valor explicativo no estudo de arranjos regionais, conforme se sustentar no Captulo seguinte.
H algum tempo, a literatura tem dedicado ateno s razes que levam os Estados a
manter-se vinculados a regimes e, particularmente, aos motivos que fazem os pases respeitarem as regras
dos regimes internacionais, considerando que o ambiente internacional , com efeito, um ambiente
anrquico.
Primeiramente, de se concordar com Puchala e Hopkins, quando afirmam [u]sually it is
self-interest, broadly perceived, that motivates compliance35. Se a regra do regime coincide com o interesse
do Estado, parece evidente a explicao de que o respeito norma se d sobretudo em funo do interesse
prprio.
Chamam ainda mais ateno, contudo, as explicaes sobre os motivos para que os
Estados cooperem e respeitem um dado regime, quando isso contraria seu interesse imediato trata-se,
como bem definiu Keohane, do puzzle of compliance. Estudos desenvolvidos nesta linha tm defendido que
os Estados se engajam em aes cooperativas, entre outros motivos, pelas compensaes decorrentes do
agir coordenado, especialmente pela expectativa de que os outros Estados tambm se comportem pelas
regras definidas. A reciprocidade, como define Keohane, parece ser a estratgia mais eficaz para manter a
cooperao entre egostas36.

33

PUCHALA, Donald; HOPKINS, Raymond. International regimes: lessons from inductive analysis. International
Organization, v. 36, n. 2, Spring 1982, p. 62.
34
RUGGIE, John. Op. cit., p. 13.
35
PUCHALA, Donald; HOPKINS, Raymond. Op. cit., p. 89.
36
KEOHANE, Robert. Reciprocity in International Relations. International Organization, v. 40, n. 01, Winter 1996, p. 02.
Para o autor: [r]eciprocity refers to the exchange of roughly equivalent values in which the actions of each party is
contingent on the prior actions of the others in such a way that good is returned for good, and bad for bad (p. 08).

30

A manuteno do vnculo do Estado a arranjos cooperativos tambm explicada pela

perspectiva de futuro, ou seja, pelo reconhecimento de que a relao entre os sujeitos no se esgota numa
nica oportunidade e que, portanto, a defeco, ainda que tentadora no curto prazo, pode inviabilizar ganhos
futuros37.
Preocupaes com reputao tambm tm sido apontadas como motivo para os Estados
manterem-se vinculados a regras e instituies, mesmo quando isso se torna inconveniente. De certa forma,
a partir de uma leitura racionalista, a reputao relaciona-se tanto com o interesse na reciprocidade, quanto
com a perspectiva de futuro, uma vez que a credibilidade do comportamento do ator parece ser credencial
importante para determinar o comportamento do sujeito com quem coopera38. A preocupao com a
reputao, de certa forma, tambm encontra apoio numa perspectiva construtivista: trata-se, enfim, de
moldar as expectativas daquele com quem se coopera, a partir da construo da percepo de que se
contra-parte confivel, de que se desfruta de bom conceito no funcionamento num dado regime.
Outro fator relevante a explicar a observncia a um regime, para Puchala e Hopkins, diz
respeito sua legitimidade. Segundo eles, o respeito s normas de um regime depende em grande medida
do consenso ou da aquiescncia dos membros em relao ao contedo desse regime. Mesmo nos casos
em que, em concreto, no interessaria atender ao regime, quanto maior for o grau de concordncia a
respeito dele (de forma geral), menor a tendncia defeco.
Concluem os autores que o interesse prprio, compreendido de maneira ampla, que em
regra motiva o respeito s regras. O interesse do Estado pode estar em cumprir uma norma que no lhe
interessa, se o regime como um todo lhe favorece (e, articulando com os outros argumentos, se a
reciprocidade, a perspectiva de futuro, a reputao e a legitimidade do regime fortalecem o entendimento de
que seu interesse estaria melhor atendido se se submetesse a uma situao especfica que num dado
momento no lhe seria conveniente)39.

37

Sobre o assunto, vide: OYE, Kenneth. Explaining cooperation under anarchy: hypoteses and strategies. In: _______
(ed.). Cooperation under anarchy. Princeton: Princeton University Press, 1986, p. 01-23. Consulte-se tambm:
AXELROD, Robert; KEOHANE, Robert. Achieving cooperation under anarchy: strategies and institutions. In: OYE,
Kenneth (ed.). Cooperation under anarchy. Princeton: Princeton University Press, 1986, p. 226-254.
38
O autor, de fato, mostra-se intrigado com o chamado puzzle of compliance, e busca investigar as razes pelas quais
os Estados aderem e mantm-se vinculados a arranjos cooperativos. KEOHANE, Robert. Introduction: from
interdependence and institutions to globalization and governance. In: _______. Power and governance in a partially
globalized world. London: Routledge, 2002, p. 03 e ss. Vide tambm cap. 02.
39
Os autores observam tambm que those who customarily comply with regime norms do so sometimes because they
value the regime itself. Tais participantes no teriam interesse em estabelecer precedentes, que poderiam a fazer com
que o comportamento desviante se tornasse mais recorrente. Contudo, para os autores, este regime-mindeness uma
razo menos importante para explicar a aderncia aos regimes more comom is compliance out of calculated selfinterest. PUCHALA, Donald; HOPKINS, Raymond. Op. cit., p. 90. Como notam tambm Dougherty e Pfaltzgraff, of
central importance for a theory of cooperation is the extent to which the incentives for, or benefits from, cooperation can
be seen to outweigh the incentives to act unilaterally. DOUGHERTY, James; PFALTZGRAFF JR., Robert. Contending
Theories of International Relations: a comprehensive survey. 5 ed. Longman: New York, 2001, p. 506-507.

31

Feitas as reflexes necessrias sobre o processo de globalizao, sobre a cooperao entre

Estados no contexto de um ambiente que, muito embora marcado pela globalizao, seja ainda assim
anrquico, e definidas as noes gerais sobre instituies, regimes e multilateralismo, enfrenta-se o objeto
desta tese: o sistema multilateral de comrcio. A seo seguinte trata, assim, de apresentar a evoluo
desse sistema, desde o fim da Segunda Grande Guerra, quando surgiu de maneira incipiente, at a criao
da OMC, que institucionaliza e d forma a um regime complexo e sofisticado no contexto das relaes
internacionais. Ademais, a compreenso do papel que o princpio da no-discriminao exerceu para a
coeso do regime de fundamental importncia para a anlise da relao entre o sistema multilateral de
comrcio e os acordos regionais de comrcio, uma vez que esses, em ltima instncia, representam um
desvio dessa regra basilar de no-discriminao que desde o incio marcou o regime multilateral de
comrcio.

1.2 Histrico e evoluo do sistema multilateral de comrcio

Na anlise da evoluo do sistema multilateral de comrcio, faz-se necessrio o resgate do
contexto histrico que caracterizou o final da Segunda Guerra Mundial, notadamente a partir das grandes
conferncias que estabeleceram a conformao do sistema internacional do ps-1945. Mais especificamente
no campo econmico, merece destaque a Conferncia de Bretton Woods, realizada em New Hampshire
(EUA), entre julho e agosto de 1944, que lanou as novas bases do sistema econmico internacional.
Por ocasio da referida Conferncia, intentou-se estabelecer um trip de organizaes
internacionais que dessem sustentculo nova ordem. Eram elas o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o
Banco Mundial (ou Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento) e a Organizao Internacional
do Comrcio (OIC). Da proposta inicial, apenas a ltima instituio no pde ser estabelecida. O FMI e o
Banco Mundial foram criados na prpria Conferncia de Bretton Woods, em 194440.
A OIC, a completar o trip econmico-internacional, viria a consolidar regras ambiciosas
relativas abertura comercial, objetivando caso pudesse ter sido estabelecida superar a autarquia e o
protecionismo que resultaram da crise de 1929 e que nos anos 30 tiveram impacto nas tenses polticas
contribuindo assim para a ecloso da Segunda Guerra Mundial41.
Sob os auspcios do Conselho Econmico e Social das Naes Unidas (Ecosoc), criado em
1946, quatro conferncias foram realizadas com o objetivo de se estabelecer este ltimo sustentculo do
sistema econmico internacional. EUA e Reino Unido empreenderam esforos e entabularam as
negociaes iniciais em prol da OIC. Aps mais de cem volumes de documentos oficiais extrados das trs
primeiras conferncias, vinte e trs pases reuniram-se em Havana, em outubro de 1948, imbudos do
propsito do estabelecimento definitivo da organizao internacional.
40

Vide sobre o assunto vide BLANGER, Michael. Institutions conomiques Internationales. 5 ed. Paris: Economica,
1992, em especial o captulo 02.
41
LAFER, Celso. Comrcio, desarmamento, direitos humanos: reflexes sobre uma experincia diplomtica. So Paulo:
Paz e Terra, 1999, p. 29.

32

Os resultados das negociaes internacionais tomaram corpo na "Carta de Havana

Instituindo a Organizao Internacional do Comrcio", que todavia nunca entrou em vigor. Ratificaram-na
apenas Austrlia, de forma condicional, e Libria, incondicionalmente muito embora a verso final da Carta
de Havana, de maro de 1948, tenha sido assinada por representantes de 53 pases, inclusive dos Estados
Unidos42.
interessante notar que, muito embora os norte-americanos tenham sido os grandes
entusiastas da OIC, entende-se que a principal razo para o malogro da Organizao foi a no-ratificao
posterior de seu estatuto pelos EUA. Assinado em 1948 e apresentado ao Congresso norte-americano em
abril de 1949, o acordo constitutivo da OIC foi retirado do parlamento pelo Presidente Truman em dezembro
de 1950. Em 1949, quando do envio do tratado ao Congresso, parecia claro aos americanos que o fim da
Segunda Grande Guerra poderia novamente trazer os efeitos desastrosos do fim da Primeira Guerra
Mundial, notadamente a depresso econmica dos anos 193043. Segundo avaliao de Jackson, para o
Congresso americano, a ambio da Carta de Havana parecia demasiada e a nova instituio limitaria
excessivamente a soberania nacional44.
Diante da impossibilidade do estabelecimento da OIC, logrou-se apenas aprovar o Acordo
Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT), de objetivos mais modestos, uma vez que consistia to-somente
num segmento da Carta de Havana (segmento denominado Poltica Comercial ou Captulo IV) 45. As metas
do GATT eram centradas sobretudo na reduo progressiva de tarifas alfandegrias46. O GATT, inicialmente
previsto como um acordo provisrio, acabou por orientar todo o sistema multilateral de comrcio por meio
sculo e lanou as bases para que, em outro momento histrico, pudesse ser estabelecida a Organizao
Mundial do Comrcio, que acabaria por recobrar as metas mais amplas inicialmente previstas para a OIC.
Fala-se em acordo no-definitivo pois que o GATT passou a ser considerado como um
compromisso vlido no mbito do Direito Internacional por meio do Protocolo sobre Aplicao Provisria
(PAP), que previa justamente sua substituio pela organizao que se almejava estabelecer. O PAP, de
42

ALMEIDA, Paulo Roberto de. Relaes internacionais e poltica externa do Brasil. Porto Alegre: UFRGS, 1998, p. 127.
As razes para a mudana do entendimento norte-americano, segundo Diebold, eram basicamente trs: as alteraes
do cenrio internacional entre 1945 e 1950 (o que trouxe outras preocupaes ao Congresso, como a Guerra da Coria),
a situao poltica nos EUA (vale lembrar que em novembro de 1950 os republicanos obtiveram maioria no Congresso, o
que fez o presidente, democrata, hesitar em relao ao sucesso da iniciativa) e, finalmente, a resistncia de parte
expressiva da comunidade empresarial norte-americana em relao proposta de Organizao. DIEBOLD JR., William.
The end of the ITO. Essays in International Finance, n. 16, Oct. 1952, p. 03.
44
JACKSON, John. The world trading system: law and policy of International Economic Relations. 2 ed. Cambridge: MIT
Press, 1997, p. 21.
45
Jackson observa que o Presidente norte-americano detinha autorizao do Congresso para que adotasse acordos
para reduo de tarifas e de outras restries comerciais, mas no para a criao de uma organizao internacional. Se
a adoo da OIC exigia o aval do Legislativo, o mesmo no se aplicava ao GATT, que, assim, no chegou a ser
examinado pelo Congresso americano. JACKSON, John. Op. cit., p. 37.
46
Destaca Almeida o processo de negociao que permitiu o acordo: Em reunies sucessivas conduzidas em Genebra,
entre maro e outubro de 1947, pares de pases negociaram produtos individuais dos quais cada um era o principal
fornecedor do outro. As concesses assim acordadas deveriam ento ser estendidas a todos os demais. Durante essa
fase bilateral das negociaes, cada participante estava presumivelmente disposto a garantir a seu parceiro concesses
inicialmente negociadas pelos demais. Os resultados dos 123 conjuntos de negociaes entre os 23 pases foram
incorporados em um nico Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio, assinado em 30 de outubro de 1947. ALMEIDA,
Paulo Roberto de. Op. cit., p. 128.
43

33

certo modo, tornou possvel o estabelecimento do GATT naquele determinado contexto histrico, de vez que
assegurava a possibilidade de os pases alegarem direito interno preexistente s normas do GATT para se
eximirem de cumprir as obrigaes nele estabelecidas. Apenas este delicado mecanismo consolidado nos
direitos do av (granfather rights) permitiu que alguns pases pudessem fazer parte do GATT sem que
consultassem seus parlamentos para a ratificao do acordo, pois, para alguns, a possibilidade de se argir
a exceo de direito preexistente permitiria que o acordo dispensasse a consulta ao Legislativo47.
Costuma-se identificar como princpios basilares do GATT a clusula da nao mais
favorecida e o princpio do tratamento nacional, que so desdobramentos de um propsito de nodiscriminao da mercadoria importada, seja em relao a produtos similares de outros pases (clusula da
nao mais favorecida), seja no que atine a bens nacionais similares (tratamento nacional) 48. Dedica-se
ateno maior a esses princpios na prxima seo.
Discute-se se, alm das regras mencionadas, teria existido um princpio de reciprocidade ao
longo da evoluo do GATT, proporcionando um equilbrio mnimo nas relaes econmico-comerciais.
Ainda que a reciprocidade no tenha existido como um princpio jurdico, prestou contribuio significativa
nas negociaes comerciais, notadamente no mbito das redues tarifrias49. A reciprocidade, elemento
importante na formao e manuteno de regimes internacionais, serviu para promover a coeso do regime
multilateral de comrcio em formao, ao constranger os free-riders (ou caroneiros), aqueles que, no
concedendo redues, eram beneficiados pelas redues alheias (como efeito da clusula da nao mais
favorecida), sem arcar com os riscos de expor suas economias competio internacional.
De fato, a combinao dos dois princpios centrais (nao mais favorecida e tratamento
nacional) j se mostrou capaz de criar um sistema rgido de promoo da liberalizao comercial, reduzindo
sensivelmente a margem de manobra das Partes do acordo. A reciprocidade, contudo, era invocada com
freqncia para instar a que todos se engajassem no processo negociador, fizessem concesses comerciais
e respeitassem os compromissos assumidos.
As negociaes multilaterais com vistas liberalizao comercial deram-se por meio de oito
rodadas, que reuniam os pases interessados na reduo de obstculos ao comrcio. A partir do histrico
das rodadas, Bhala identifica trs tendncias importantes no processo negociador do regime de comrcio
multilateral: o envolvimento de nmero cada vez maior de pases, a cobertura crescente sobre o volume do
comrcio mundial, e o perodo mais dilatado para que as rodadas fossem concludas. Resume o autor: as

47

Sobre a questo, veja-se JACKSON, John. Op. cit., p. 39 e ss. Entretanto, as alegaes de direitos preexistentes
permearam todo o perodo de vigncia do GATT, e s puderam ser afastadas com o estabelecimento da OMC.
48
Como se pode perceber, os princpios do GATT (que, alis, se reproduzem na OMC) foram formulados para regular o
comrcio de bens, num momento em que a economia internacional era, de fato, essencialmente industrial. Com o passar
do tempo, a importncia econmica do comrcio de servios e dos direitos de propriedade industrial motivou adaptaes
desses princpios inicialmente talhados para o comrcio de mercadorias.
49
Entendendo a reciprocidade como princpio, veja-se LONG, Olivier. Law and its Limitations in the GATT Multilateral
System. London: Kluwer, 1987, p. 10-11. Um argumento forte contra o carter jurdico da reciprocidade dado pelo perfil
incondicional da clusula da nao mais favorecida prevista no GATT (o que se trata com mais ateno abaixo).

34

negociaes foram-se tornando mais abrangentes e complexas50. A Rodada Uruguai, a ltima da srie,
reuniu 118 pases, estendeu-se de 1986 a 1994 e envolveu um volume de comrcio estimado de U$ 3,7
trilhes.
Constata Thorstensen que o sucesso das rodadas pode ser atestado pelo fato de que em 1947
a mdia de tarifas aplicadas sobre a importao de bens era de 40% e que ao final da Rodada Uruguai
(1994) essa mdia caiu para 5%51. certo, contudo, que a reduo de tarifas aos intercmbios
internacionais no pode ser atribuda apenas ao sistema multilateral de comrcio. A prpria formao de
arranjos regionais que reduzem barreiras intrabloco est associada a esse fenmeno. Igualmente, aberturas
econmicas unilaterais ocorreram na histria recente, sobretudo na dcada de 1990 (inclusive no Brasil) 52.
Por outro lado, tambm correto ter presente que alm da reduo de barreiras tarifrias, outras medidas
puderam ser adotadas no contexto do GATT em prol do comrcio internacional (sobretudo por meio da
definio de regras para restringir o emprego de medidas no-tarifrias).
Vale notar que a evoluo do sistema multilateral de comrcio no se operou de forma linear e
firme em direo liberalizao comercial. Segundo Gilpin, o processo de abertura do comrcio no plano
multilateral j havia desacelerado na dcada de 1950 e, segundo ele, a criao da ento Comunidade
Econmica Europia estava entre as razes para que isso ocorresse. interessante, desde j, perceber
como o fenmeno do regionalismo afeta as negociaes comerciais multilaterais. Para Gilpin, a Rodada
Dillon (1960-62) foi iniciada pelos EUA para combater a ameaa representada pela tarifa externa da
Comunidade, assim como a Poltica Agrcola Comum, com seus subsdios produo agrcola53.
Ainda para caracterizar as dificuldades por que passou o sistema multilateral de comrcio,
importante recordar que nos anos 1970 a economia mundial sofreu problemas srios, o que provocou
inclusive a diminuio do ritmo da expanso do comrcio internacional. Entre os fatores relacionados a esse
fenmeno esto as crises do petrleo, o impacto da adoo de taxas de cmbio flutuantes e o surgimento da
chamada estagflao mundial. Nesse sentido, o xito da Rodada Tquio (1973-79) de certa maneira
surpreendente, uma vez que ocorreu num perodo de tendncia global em favor do nacionalismo econmico.
Ainda assim, embora a definio de novas disciplinas tenha ajudado a limitar a conduta arbitrria dos
governos e a proliferao de barreiras no-tarifrias, o contexto internacional no permitia que os avanos
tivessem sido mais substantivos54.

50

BHALA, Raj; KENNEDY, Kevin. World Trade Law. Virginia: Lexis Law Publishing, 1998, p. 133.
Vejam-se THORSTENSEN, Vera. OMC: As regras do comrcio internacional e a Rodada do Milnio. So Paulo:
Aduaneiras, 1999, p. 30; JACKSON, John. Op. cit., p. 73 e ss.
52
A associao entre o regime de comrcio e o crescimento dos fluxos de comrcio internacional, de fato, merece
cuidado. Viola e Leis, por exemplo, observam que [n]os ltimos dez anos, o comrcio internacional tem apresentado
grande crescimento, apesar do estancamento das negociaes multilaterais de liberalizao desde de Seattle 1999, que
no foi revertido pelo lanamento da Rodada Doha, o que mostra que o aprofundamento da globalizao comercial
depende pouco da dinmica institucional. VIOLA, Eduardo; LEIS, Hctor Ricardo. Sistema Internacional com
Hegemonia das Democracias de Mercado. Florianpolis: Insular, 2007, p. 36.
53
GILPIN, Robert. Op. cit., p. 216.
54
GILPIN, Robert. Op. cit., p. 222.
51

35

Apesar de que em meados da dcada de 1980 as percepes em relao ao GATT eram de

ceticismo, houve o lanamento de uma nova rodada de negociaes, a Rodada Uruguai, apoiada sobretudo
pelos Estados Unidos. Com efeito, os norte-americanos tinham interesse que o regime existente fosse mais
abrangente, incidindo tambm sobre o comrcio de servios e protegendo direitos de propriedade
intelectual, temas cada vez mais importantes para a economia mundial e, em especial, para a norteamericana. De fato, o interesse dos EUA em incluir esses temas no regime existente ilustra a transio da
sociedade industrial para a sociedade do conhecimento, tida como o mais importante vetor das
transformaes mundiais nas ltimas dcadas55.
Outro tema que esteve entre as razes para o lanamento de uma nova rodada de negociaes
foi a agricultura, assunto reiteradamente negligenciado ao longo das rodadas anteriores. A promessa de que
o tema seria finalmente incorporado s regras do regime serviu de importante incentivo para que
especialmente os pases em desenvolvimento apoiassem a idia de uma nova rodada de liberalizao
comercial, mesmo num momento econmico delicado.
Alm das questes temticas que motivaram a nova rodada, e do interesse americano nas
negociaes de vrios desses temas, havia questes jurdico-institucionais relativas ao sistema que
precisavam ajustes. O GATT, adotado para funcionar provisoriamente enquanto a OIC no entrasse em
vigor, completava quarenta anos de existncia, e seu funcionamento evidenciava as fragilidades de um
mecanismo criado para ser provisrio.
Muito embora parea incontestvel o xito das negociaes operadas sob a gide do GATT na
reduo progressiva das barreiras ao comrcio, algumas falhas indicavam a necessidade de reformulao
do sistema multilateral de comrcio. Barral constata que algumas limitaes sistmicas presentes no GATT
reduziam o grau de segurana jurdica e fortaleciam excessivamente o aspecto diplomtico-negocial do
regime. A primeira limitao era referente ao mecanismo de soluo de controvrsias, que permitia que um
pas pudesse bloquear iniciativas que lhe fossem desfavorveis56. Outra fragilidade apontada pelo autor
residia na possibilidade de cada Estado escolher o acordo especfico de que desejasse fazer parte (o
denominado GATT la carte). Havia, ainda, a possibilidade de as partes invocarem direitos preexistentes ao
GATT (o "direito do av"), permitindo que se furtassem ao cumprimento das obrigaes assumidas. Por fim,
o autor comenta que a essas limitaes ainda se somavam as reclamaes dos pases em desenvolvimento
(PEDs) quanto estipulao de excees e regras mais lenientes, que favorecessem a promoo de seu
desenvolvimento econmico57.
A ltima das rodadas de negociao, a Rodada Uruguai, enfrentou os problemas citados, que,
aos poucos, vieram a se incorporar pauta das discusses. A Rodada Uruguai, lanada na cidade de Punta

55

VIOLA, Eduardo; LEIS, Hctor Ricardo. Op. cit., p. 41.

Sobre esta questo, vide seo 03 deste Captulo.
57
BARRAL, Welber (org.). O Brasil e a OMC: os interesses brasileiros e as futuras negociaes multilaterais.
Florianpolis: Diploma Legal, 2000, p. 25.
56

36

del Este em setembro de 1986 e prevista inicialmente para durar quatro anos, levou sete anos e meio para
ter seus trabalhos concludos o que resultou num conjunto de cerca de 30.000 pginas de acordos58.
Em especial, as dificuldades enfrentadas durante as negociaes dessa Rodada estiveram
associadas diversidade dos temas discutidos e polmica a eles associada. A agricultura, em particular,
deu causa a dilataes de prazo. No que atine aos procedimentos adotados, vale destacar a criao de um
Comit de Negociaes Comerciais, ao qual se vincularam quatorze grupos negociadores. Realizou-se, em
dezembro de 1988, em Toronto, uma Mid-Term Review para se avaliarem os trabalhos realizados at ento
e se negociarem os termos que conduziriam concluso da Rodada. Agricultura, txteis e propriedade
intelectual eram temas acerca dos quais persistiam vrias divergncias.
So

apontados

como

os

principais

resultados

alcanados

na

Rodada

Uruguai,

consubstanciados no Acordo de Marraqueche59: (a) reduo tarifria; (b) aperfeioamento dos instrumentos
de defesa comercial, como salvaguardas e antidumping; (c) integrao de produtos agropecurios ao
sistema multilateral de comrcio; (d) incorporao dos txteis ao sistema criado, com previso de eliminao
do Acordo Multifibras; (e) estabelecimento de um Acordo Geral sobre o Comrcio de Servios (GATS); (f)
criao de um Acordo sobre Direitos de Propriedade Intelectual relacionados ao Comrcio (TRIPs); (g)
instituio do Acordo sobre Medidas de Investimento Relacionadas ao Comrcio (TRIMs); (h) definio de
um Mecanismo de Reviso de Poltica Comercial dos pases membros; (i) estabelecimento de um novo
mecanismo de soluo de controvrsias e (j) criao da Organizao Mundial do Comrcio, cujas atividades
se iniciaram em 1o de janeiro de 199560.
interessante observar que o estudo do GATT no se reveste apenas de importncia histrica.
A Carta da OMC deixa claro que no houve uma verdadeira ruptura entre o GATT e a OMC, mas, ao
contrrio, um processo de evoluo cujas origens precisam ser recordadas. A OMC deve ser guiada por
decises, prticas e procedimentos obedecidos pelas Partes contratantes do GATT-1947 e pelos rgos
estabelecidos no contexto do GATT-194761. Esses pouco mais de dez anos de existncia da OMC
demonstram que o surgimento da Organizao representa uma mudana no regime, e no de uma mudana
de regime em relao ao GATT62.
Numa avaliao histrica do GATT, sempre importante ter presente que as regras do regime
asseguravam aos Estados uma margem de manobra razovel, que o prprio contedo do regime era flexvel
e que os instrumentos para constranger o comportamento dos participantes eram pouco sofisticados.
58

BARRAL, Op. cit., p. 25. THORSTENSEN, Vera. Op. cit., p. 39.

Para uma anlise detalhada dos resultados da Rodada Uruguai, veja: BOURGEOIS, Jacques H.; BERROD, Frdric;
FOURNIER, Eric (eds.). The Uruguay Round Results. Bruges: European University Press, 1995.
60
BARRAL, Welber; REIS, Geraldo. Globalizao e o novo marco regulatrio do comrcio internacional: a insero
brasileira. Ensaios FEE, ano 20, n. 01, 1999, p. 185.
61
Vide OMC. Acordo Constitutivo, artigo XVI.
62
Os conceitos so tratados, por exemplo, por Krasner. Vide KRASNER, Stephen. Structural causes and regime
consequences: regimes as intervening variables. International Organization, n. 36, v. 02, Spring 1982, p. 02-05. In sum,
change within a regime involves alteration of rules and decision-making procedures, but not of norms or principles;
changes of a regime involves alteration of norms and principles (...) (p. 05).
59

37

Comprova-se esse entendimento, por exemplo, pelo mecanismo do direito do av e pela possibilidade de um
Estado bloquear uma condenao contra si no sistema de soluo de controvrsias do regime, impedindo-a
de ser adotada. A criao de uma organizao internacional veio efetivamente fortalecer o regime prexistente e atenuar as fragilidades que o marcaram63.
1.3 A OMC: objetivos, funes, estrutura e soluo de controvrsias
A Organizao Mundial do Comrcio estabelecida em 1994 como um dos principais
resultados da Rodada Uruguai a instituio que coordena a negociao das regras relacionadas ao
comrcio internacional e que permite que haja um grau de superviso do cumprimento de tais normas na
prtica. Afirma-se que o maior patrimnio da Organizao est nas suas regras, que, de fato,
consubstanciam o compromisso dos Estados com a liberalizao comercial, objetivo perseguido pela OMC.
Alm disso, medida que o regime adquiriu maior grau de institucionalizao, criou-se ambiente propcio ao
avano permanente das negociaes comerciais, que confere regularidade ao processo negociador e aos
mecanismos de superviso do comportamento dos Estados.
O Acordo de Marraqueche, que deu origem Organizao, foi subscrito por 129 pases,
contando a OMC, atualmente (agosto de 2007) com 151 membros. Negociam ingresso na Organizao
cerca de trinta outros pases, entre eles a Rssia, o Ir e o Iraque. A China, pas de mercado consumidor
cobiado e de grande potencial exportador, ingressou na Organizao em 2001, aps difcil processo de
negociao. Com efeito, a OMC no dotada apenas de um perfil multilateral, no sentido conferido por
Ruggie ou seja, multilateral por reunir mais de trs pases segundo princpios gerais de conduta 64. Trata-se
tambm de organizao de vocao universal, em razo de vincular 151 membros, responsveis por mais
de 97% dos fluxos de comrcio internacional.
interessante notar que o regime multilateral de comrcio, institucionalizado pela OMC,
trouxe avanos importantes a respeito do comrcio de bens. No se conseguiu atingir, todavia, avanos da
mesma ordem a respeito de temas como servios, propriedade intelectual e investimentos. Numa sociedade
cada vez mais voltada para o conhecimento, comrcio de servios e propriedade intelectual passaram a
adquirir expresso econmica evidente. Ainda que esses temas tenham sido includos no regime multilateral
de comrcio, a capacidade de a OMC regular esses fluxos da realidade ainda menor que suas
possibilidades em relao ao comrcio de bens. De toda forma, mesmo que de maneira incipiente, existe um
esforo em fazer o regime incidir tambm sobre esses aspectos da vida econmica internacional, que, com

63

Para uma recuperao do processo histrico de transformao do GATT em OMC veja-se SATO, Eiiti. Mudanas
estruturais no sistema internacional: a evoluo do regime de comrcio do fracasso da OIC OMC. Centro Brasileiro de
Estudos da Bacia do Prata. Disponvel em: <http://www.cedep.ifch.ufrgs.br/bibliotecatextoeletronicoing.htm>. Acesso em:
28 de julho de 2005.
64
Vide seo 1.1 acima.

38

efeito, crescem em importncia65. Como se ver nos Captulos seguintes, esses temas tm sido tratados
com mais sucesso no mbito de acordos regionais de comrcio.
O estabelecimento da OMC tornou-se possvel, no entender de Celso Lafer, pela diluio
dos conflitos de concepo notadamente em razo do abrandamento das divergncias ideolgicas , que
passaram a ser substitudos pelos conflitos de interesses entre os pases; por um certo consenso entre os
Estados quanto inviabilidade do desenvolvimento isolado; pela crena na segurana do multilateralismo; e,
finalmente, pelas novas oportunidades de acesso a mercados, que surgiam a partir da abertura comercial
que ocorria em vrios pases66. De fato, no contexto ps-Guerra Fria, o fim da bipolaridade e o colapso do
regime sovitico inevitavelmente promoveram expanso das economias de mercado e a adoo de regimes
econmicos mais abertos em vrios pases.
Numa perspectiva jusfilosfica, a OMC reflexo de uma mudana de concepo do prprio
Direito Internacional, como observa Celso Lafer. Em outros tempos marcado por normas de mtua
absteno, o Direito Internacional dos dias de hoje justamente caracterizado por normas de mtua
colaborao, segundo o entendimento de que a convivncia pacfica entre os Estados passa
necessariamente pelas relaes harmnicas entre eles, e no por seu isolamento. Deve-se ainda considerar
que as normas de mtua colaborao, em contraposio s normas de mtua absteno, aproximaram
Estados, atenuando as diferenas entre o interno e o externo efeito forjado pelos acordos da OMC,
como se perceber ao longo desta tese67.
Segundo a praxe estabelecida, as decises na OMC so tomadas por consenso. Parece
importante registrar que, a rigor, as decises da Conferncia Ministerial e do Conselho Geral da OMC
podem ser tomadas havendo maioria dos votos emitidos. A prtica estabelecida pelo GATT e mantida na
OMC, contudo, consagrou o consenso nessas instncias decisrias. Diante das dificuldades nas
negociaes evidenciadas sobretudo na Conferncia Ministerial de Seattle, Ehlermann e Ehring esto entre
os que criticam a praxe consagrada do consenso, mesmo havendo previso para votao por maioria
quando o consenso no puder ser obtido68.
Para os autores, a prtica estabelecida acaba gerando efeitos importantes (e no
necessariamente desejveis), como a manuteno do status quo, a dificuldade de reviso das regras
existentes, os obstculos para se fazer avanar o processo negociador. Em ltima instncia, o que preocupa
a respeito da praxe o risco potencial de paralisia do processo de tomada de deciso no mbito da OMC, o
65

Em relao a servios, h o acordo GATS; a respeito de propriedade intelectual existe o TRIPS e, no que atine aos
investimentos, h o TRIMs, conjunto de regras bastante incipientes sobre os fluxos financeiros internacionais, que, na
verdade, apenas prev regras para medidas de investimento relacionadas ao comrcio, com vistas a evitar que aes
dos Estados desviem os fluxos de investimento, medida em que os incentivem a partir de certos parmetros (como
desempenho exportador e contedo nacional).
66
LAFER, Celso. Op. cit., p. 36.
67
Vide tambm LAFER, Celso. O impacto de um mundo em transformao. Poltica Externa, v. 07, n. 01, jun./ago. 1998,
p. 03-14.
68
EHLERMANN, Claus-Dieter; EHRING, Lothar. Decision-making in the World Trade Organization. Journal of
International Economic Law, n. 8, v. 1, p. 5175.

39

que pode fazer com que a Organizao perca relevncia na regulao dos fluxos da realidade, medida que
no fornea respostas para questes econmico-comerciais relevantes e ao mesmo tempo polmicas. Esse
aspecto, retomado ao longo da tese, afeta diretamente a capacidade da e OMC lidar com o fenmeno do
regionalismo.
evidente, contudo, que as regras e a praxe estabelecida a respeito do processo decisrio
no explicam muito a respeito da tomada de deciso numa organizao internacional. Apesar de ser
relevante o conhecimento do processo sob o ponto de vista formal, necessrio ter em mente que, na
prtica, o consentimento efetivo dos membros da Organizao no processo decisrio, especialmente dos
menos desenvolvidos, afetado por presses polticas e econmicas, prejudicado pela simultaneidade das
reunies, pela falta de pessoal qualificado e, em muitos casos, pela impossibilidade financeira de o pas
sustentar permanentemente uma representao em Genebra. A rigor, contudo, importante reconhecer
que, diferentemente do que ocorre no FMI e no Banco Mundial, instncias nas quais os votos so
ponderados de acordo com a contribuio financeira dos pases para as organizaes, na OMC cada
membro tem direito a um voto, independentemente de sua capacidade contributiva ou de seu interesse
poltico na conduo do processo69.
A estrutura legal decorrente da Rodada Uruguai pode ser esquematizada a partir das
seguintes consideraes. O Acordo Constitutivo da OMC relativamente simples, tendo pouca extenso;
entretanto, contm os resultados fundamentais da Rodada Uruguai em seus quatro anexos. Todo o membro
da OMC obrigatoriamente parte dos trs primeiros anexos. O Anexo 1, que contm os acordos
multilaterais, dividido em trs partes: comrcio de bens (GATT-1994); comrcio de servios (GATS) e
propriedade intelectual (TRIPS). O Anexo 2 refere-se ao Entendimento sobre Soluo de Controvrsias
(ESC) e o Anexo 3 explicita as regras do Mecanismo de Reviso de Poltica Comercial. O Anexo 4, por sua
vez, representa uma certa ruptura proposta de "pacote nico" (single undertaking), dado que cuida dos
"acordos plurilaterais", sobre os quais no h obrigatoriedade de adeso70. Versam tais acordos sobre
aeronaves civis, compras governamentais, carne bovina e produtos lcteos71.
Vale destacar algo bastante recorrente nas negociaes articuladas pela OMC: a de que
esta uma member-driven organization, ou seja, de que a Organizao (ou o seu Secretariado) tem papel
limitado na definio dos rumos das negociaes e, sobretudo, nos resultados dos processos decisrios.
Esse perfil, de fato, parece herdado da experincia do GATT. Seu status de uma quase-organizao
internacional refletia-se na postura mais reativa do Secretariado, cujas atribuies, alm do mais, eram um
tanto limitadas. Uma anlise cuidadosa tanto das funes quanto da atuao do Secretariado do sistema
GATT/OMC faz crer que as crticas que muitas vezes so dirigidas OMC deveriam, de fato, ser orientadas

69

Situao parte parece ser a da atual Unio Europia diante da OMC. O bloco detm o direito de tantos votos
quantos forem os seus membros, que devem votar sempre no mesmo sentido. Cf. OMC. Acordo Constitutivo, artigo IX.1.
70
H, assim, uma contraposio entre acordos multilaterais, de adeso obrigatria do mbito da OMC, e acordos
plurilaterais, de participao no-obrigatria, listados no Anexo 4 da Carta da OMC.
71
Em 1997 perderam vigncia os acordos sobre carne bovina e sobre produtos lcteos.

40

aos pases que fazem parte dela. Esse entendimento, inclusive, reforado pelo fato de que as decises na
OMC so tomadas por consenso.
Finalmente, importante fazer referncia existncia de uma rodada de negociao
comercial em curso, a Rodada Doha. Lanada em 2001 no Catar, aps tentativa mal-sucedida em Seattle
(1999), a rodada visa a dar prosseguimento liberalizao comercial promovida pelas rodadas anteriores.
Na Conferncia Ministerial de Doha, quando se pde lanar a rodada, definiu-se mandato negociador de
abrangncia considervel, que contempla, entre outros temas, agricultura, servios, acesso a mercado para
bens no-agrcolas, regras sobre soluo de controvrsias e a relao entre comrcio e meio ambiente. A
reviso das regras da OMC a respeito de acordos regionais de comrcio tambm est includa no mandato
de Doha, o que se explora no Captulo 0472.
A Rodada Doha, que deveria ter sido concluda em janeiro de 2005, ainda est em curso. De
modo geral, entende-se que o sucesso da rodada depende do tratamento que a agricultura vier a receber no
sistema. H um certo ressentimento dos pases exportadores de bens agrcolas com o que chamam de
promessas no-cumpridas da Rodada Uruguai. Apesar de o tema agricultura ter motivado o lanamento
daquela rodada, o Acordo Agrcola que se definiu naquele contexto considerado excessivamente modesto
no entendimento de vrios pases, entre eles o Brasil. H efetivamente uma defasagem considervel no
tratamento que bens agrcolas e no-agrcolas recebem no sistema multilateral de comrcio.
Custa-se a crer que venha a haver avanos consistentes nas negociaes lanadas pela
Conferncia Ministerial de Doha se no ocorrer uma reviso substantiva das regras aplicveis agricultura
(e no trs pilares que conferem sustentao ao Acordo: subsdios exportao, apoio domstico e acesso a
mercados)73. A Conferncia Ministerial de Hong Kong, que ocorreu no final de 2005, contribuiu pouco para
impulsionar as negociaes (apesar do passo importante da definio de prazo para o fim dos subsdios
exportao agrcola). Aps o encontro de Hong Kong, as negociaes arrefeceram-se diante de um novo
impasse em 2006, agravado pelo fim iminente do Trade Promotion Authority norte-americano (em 2007).

Objetivos e funes
Do prembulo do Acordo Constitutivo da OMC consta que os membros reconhecem que as

suas relaes na rea do comrcio e das atividades econmicas devem ser conduzidas com vistas
melhoria dos padres de vida, assegurando o pleno emprego e um crescimento amplo e estvel do volume
de renda real e demanda efetiva74. Pretendem os membros, ao menos formalmente, a expanso da
produo e do comrcio de bens e servios, a partir de uma proposta de desenvolvimento sustentvel.
72

Cf. WTO. Ministerial Conference. Fourth Session. Doha, 9 - 14 November 2001. Ministerial Declaration.
WT/MIN(01)/DEC/1. 20.11.2001.
73
No Captulo 03 desta tese, retoma-se a anlise sobre a Rodada Doha, em cujo mandato tambm esto presentes o
esclarecimento e o aperfeioamento das disciplinas existentes a respeito de acordos regionais de comrcio (cf.
Declarao Ministerial de Doha, par. 27).
74
O escopo da Organizao est definido genericamente no Acordo Constitutivo da OMC, artigo II.

41

Tambm admitem a necessidade de empreenderem esforos para que os pases em desenvolvimento se

beneficiem dos frutos do comrcio internacional correspondentes s necessidades do desenvolvimento
econmico.
Na busca desses objetivos mediatos, esto presentes outras metas, como a obteno, na
base da reciprocidade e de vantagens mtuas, de reduo substancial de tarifas e de demais obstculos ao
comrcio, bem como a eliminao do tratamento discriminatrio nas relaes comerciais internacionais.
Nesse mesmo sentido, os membros reafirmam seu propsito de preservar os princpios fundamentais e de
favorecer a consecuo dos fins que sustentam o sistema multilateral de comrcio, articulados agora pela
OMC.
A anlise dos objetivos da OMC e dos meios para atingi-los evidencia a tnica liberal que
permeia os pressupostos da Organizao. Em outros termos, bastante presente, na OMC, a associao
entre o crescimento do comrcio internacional e o incremento nas condies de vida dos pases que
participem destas trocas.
A soluo das controvrsias comerciais est includa entre as funes da Organizao. A
resoluo das disputas tem efeito de no apenas evitar que essas adquiram propores maiores, mas
tambm de garantir que os tratados negociados sejam observados pelos membros da Organizao. De
modo geral, pode-se afirmar que a promoo de um ambiente econmico-comercial ativo e estvel, dirigido
por regras acordadas pelos prprios participantes deste sistema, parece ser em ltima instncia a linha a
orientar as atividades da Organizao. Sem dvidas, a criao de um mecanismo destinado a resolver as
disputas entre os participantes do regime e orientado para garantir a aplicao das regras acordadas
contribui sobremaneira para a convergncia de expectativas nessa dada rea temtica, servindo, assim, de
elemento central para o regime criado (numa aplicao das lies de Krasner ao assunto tratado).
Ainda entre as funes da OMC est o gerenciamento do mecanismo de reviso de poltica
comercial. Com vistas a fazer frente ao objetivo de supervisionar a aplicao dos compromissos acordados,
foi criado um sistema perante o qual os membros da Organizao periodicamente devem expor suas
polticas que tenham efeito sobre o sistema multilateral de comrcio. Aps a apresentao de um relatrio
circunstanciado do Secretariado da Organizao a respeito do pas sabatinado, esse deve esclarecer
dvidas e responder perguntas de seus pares a respeito da compatibilidade das prticas adotadas com os
compromissos assumidos. Nesse contexto, caso algum membro identifique a violao a um acordo da OMC
pode eventualmente provocar o sistema de soluo de controvrsias da Organizao e contestar a medida
em questo.
A institucionalizao de um mecanismo regular de superviso do cumprimento das regras do
regime, a que todos os membros se submetem, parece constituir elemento importante para a coeso do
regime multilateral de comrcio, medida que h no mecanismo um potencial de constrain e regularize the
behavior of participants efeito importante dos regimes, como notam Puchala e Hopkins. O mecanismo de

42

reviso de poltica comercial, conforme se observou, uma inovao da OMC em relao ao antigo GATT e
pode ser considerado um trao da evoluo do regime.
Por fim, vlido ter sempre presente que, muito embora tenha a OMC objetivos
institucionalmente definidos e mesmo personalidade jurdica prpria, a Organizao em ltima instncia
traduz a vontade de seus membros. Assim, havendo vontade poltica (e, naturalmente, condies favorveis
sob o ponto de vista econmico), novos rumos podem ser dados OMC, mesmo quando aparentemente
contrrios a seus objetivos previamente definidos75. Esse comentrio, alis, remete ao perfil de memberdriven organization, comentado acima, que marca a OMC.
Alm dos objetivos depreendidos do prembulo do Acordo Constitutivo da Organizao,
pode-se afirmar que a OMC est ainda imbuda do propsito de se constituir num quadro institucional
comum, no apenas para conduo das relaes comerciais entre os Estados membros com base nos
acordos celebrados, mas tambm para as futuras negociaes multilaterais. Com efeito, se o propsito da
OMC est em incentivar o livre-comrcio, pode-se afirmar que a promoo das negociaes com este fim
faz parte das funes da Organizao, que, alis, tem atuado nesse sentido apesar das dificuldades que
vm surgindo ao longo do processo.
De maneira sinttica, pode-se concluir que a Organizao detm as seguintes funes:
facilitar a implementao, a administrao, bem como levar adiante os objetivos dos acordos da Rodada
Uruguai; constituir foro para as negociaes sobre as relaes comerciais entre os Estados membros, com
propsito de criar ou modificar acordos multilaterais de comrcio; dirigir o mecanismo de soluo de
controvrsias e gerenciar o mecanismo de reviso de polticas comerciais.

Estrutura
A OMC formada a partir da estrutura delineada no artigo IV de seu Acordo Constitutivo, da

maneira que segue: a Conferncia Ministerial rgo mximo da Organizao, em que todos os membros
tm assento. Rene-se a Conferncia Ministerial, no mnimo, a cada dois anos76. de uma Conferncia
Ministerial que deve resultar o mandato de uma nova rodada de negociao. E tambm a ela que incumbe
a aprovao dos resultados das negociaes de uma rodada.
O Conselho Geral o corpo diretor da OMC, devendo reunir-se sempre que necessrio para
examinar as polticas comerciais dos membros ou solucionar litgios referentes aos acordos da Organizao.
75

Lembre-se, por exemplo, do episdio em que no mbito da OMC, por ocasio da Conferncia Ministerial de Doha
(novembro de 2001), decidiu-se que o acesso a medicamentos antiretrovirais, como questo de sade pblica, no
poderia estar condicionado aos critrios rgidos de propriedade intelectual privilegiados no TRIPS. Flexibilizou-se, assim,
o entendimento sobre um dos pilares da OMC por vontade e presso poltica de seus membros. Cf. WTO. Ministerial
Conference. Fourth Session. Doha, 9 - 14 November 2001. Ministerial Declaration. WT/MIN(01)/DEC/1. 20.11.2001. (a
partir daqui OMC. Declarao Ministerial de Doha).
76
Desde a instituio da OMC, houve seis dessas reunies em Cingapura (1996), em Genebra (1998), em Seattle
(1999), em Doha (2001), em Cancun (2003) e em Hong Kong (2005). A Conferncia Ministerial composta pelos
Ministros das Relaes Exteriores (ou equivalente) de cada membro, e tem autoridade para tomar decises sobre
quaisquer matrias relativas aos acordos da OMC.

43

Assim, o Conselho Geral toma corpo por vezes como rgo de Reviso de Poltica Comercial, por vezes
como rgo de Soluo de Controvrsias. O Conselho Geral, ademais, pode reunir-se no contexto de uma
rodada de negociao e adotar decises que orientem o processo negociador.
Atuando na qualidade de rgo de Soluo de Controvrsias, o Conselho Geral chave no
mecanismo criado pelo Entendimento sobre Soluo de Controvrsias, participando do procedimento ao
autorizar a instalao de um painel, ao aprovar o relatrio de um painel ou do rgo de Apelao, ao
fiscalizar a implementao da deciso aprovada etc.
Exercendo as funes de rgo de Reviso de Poltica Comercial, o Conselho Geral
examina periodicamente as polticas de cada membro da OMC e permite que os membros as cotejem com
as normas da Organizao, no intuito de verificar sua compatibilidade. Com isso, proporciona-se aos
membros da Organizao uma viso global da poltica comercial que orienta os demais participantes do
regime, contribuindo assim para a transparncia da prpria Organizao e, em ltima instncia, para a sua
eficcia. Ao contrrio da Conferncia Ministerial, o Conselho Geral rgo permanente e rene-se com
freqncia maior do que a primeira.
A OMC conta tambm com um Secretariado, administrado por um Diretor-geral indicado pela
Conferncia Ministerial77.
A Rodada Uruguai ainda estabeleceu trs Conselhos Conselho sobre Comrcio de Bens,
sobre Comrcio de Servios e sobre Direitos de Propriedade Intelectual relacionados ao Comrcio
destinados a acompanhar a implementao dos acordos negociados em cada uma dessas reas
especficas, respectivamente GATT-1994, GATS e TRIPS78. H ainda comits e grupos de trabalho, que
totalizam cerca de trinta, sendo em regra subordinados aos Conselhos indicados. Alguns foram criados pelo
prprio Acordo Constitutivo da OMC79; outros, estabelecidos por Conferncias Ministeriais. Inclui-se nessa
ltima categoria o Comit sobre Acordos Regionais de Comrcio, institudo em 1996 (ao qual se dedica
ateno posteriormente)80.
77

Atualmente Diretor-geral da OMC francs Pascal Lamy, que, em 2005, venceu os candidatos do Brasil, das Ilhas
Maurcio e do Uruguai no processo de escolha para o posto. Antes dele, atuaram como Diretor-Geral o tailands
Supachai Panitchpakdi, o neozelands Mike Moore e o italiano Renato Ruggiero.
78
Estes Conselhos atuam segundo orientao dos Acordos a que esto ligados e do Conselho Geral, a que esto
administrativamente vinculados. Qualquer membro da OMC pode participar dos trabalhos destes Conselhos, que se
renem na freqncia de suas necessidades.
79
Foram previstos no Acordo Constitutivo da OMC o Comit sobre Comrcio e Desenvolvimento, o Comit sobre
Restries em Balano de Pagamentos e o Comit sobre Oramento, Finanas e Administrao. Cf. OMC. Acordo
Constitutivo, artigo IV.7.
80
Alm desse Comit, outros rgos criados por Conferncias Ministeriais foram o Comit sobre Comrcio e Meio
Ambiente, estabelecido em 1994, e os Grupos de Trabalho sobre Investimentos, Concorrncia e Transparncia em
Compras Governamentais, institudos tambm em 1996. Vale notar que, ademais da estrutura permanente descrita,
criada sobretudo para supervisionar a aplicao das regras existentes, a Rodada Doha definiu um modelo
organizacional prprio para levar a efeito as negociaes lanadas por ocasio da Conferncia Ministerial. H um
Comit de Negociaes Comerciais, sob a autoridade do Conselho Geral, encarregado de articular o trabalho dos
grupos negociadores criados (acesso a mercados e regras) e dos rgos j existentes, mas que agora tem atribuio
adicional para negociao, conferida pelo mandato da Rodada Doha (chamam-se sesses especiais dos comits ou dos
conselhos existentes).

44

Um comentrio de carter mais amplo parece vlido a respeito do funcionamento desses

rgos criados e do processo negociador que se desenvolve em seu contexto. No h, com efeito, um
alinhamento automtico dos pases nas negociaes. As posies dos atores variam de acordo com seus
interesses no processo e, conseqentemente, alteram-se os aliados diante das circunstncias. H o que se
chamou de uma geometria varivel na negociao, que se faz sentir diante de cada tema, s vezes diante
de cada proposta num mesmo tema. A definio de alianas e a formao de coalizes no sistema
multilateral de comrcio no comportam, assim, lgicas simplistas. No h pases totalmente liberais nem
completamente protecionistas. Todos os membros encerram interesses ofensivos combinados com
interesses defensivos, ou seja, existem aspectos em que lhes interessaria a abertura comercial e temas nos
quais prefeririam manter o status quo ou mesmo retroceder em relao aos avanos ocorridos.
Com efeito, alguma ateno tem sido dedicada pela literatura ao estudo da formao de
coalizaes no sistema multilateral de comrcio, em que so empregadas em regra para que os pases que
faam parte delas possam maximizar seu poder de barganha nas negociaes comerciais. Os like-minded
countries formam coalizes de vrios tipos, que costumam se focar em fazer avanar a agenda das
negociaes, em apresentar um proposta, em bloquear aes, e em negociar novas coalizaes. Essas
coalizaes, de composies variadas, tambm focam-se em estratgias distintas ao longo do tempo: o
Grupo de Cairns, por exemplo, atuou como uma coalizao focada na defesa de uma proposta durante a
Rodada Uruguai, e passou agir fortemente como uma coalizao de bloqueio na Conferncia Ministerial de
Bruxelas, em 1980, quando se buscou concluir a rodada sem que o tema agricultura tivesse recebido o
tratamento que seus membros considerassem minimamente aceitvel81.
A dificuldade de, a priori, definir posies ou estabelecer alianas ficou evidenciada, por
exemplo, na escolha recente do Diretor-geral da OMC, em que o Brasil e o Uruguai apresentaram
candidaturas prprias (num universo total de quatro candidaturas e de ento 148 membros). A incapacidade
de o bloco regional manter-se coeso diante desse tema ilustra no apenas a fragilidade do prprio Mercosul,
mas tambm a complexidade da definio de posies e do processo negociador relativa ao sistema
multilateral de comrcio. O governo brasileiro argumentou, entre outras questes, que o posicionamento do
Uruguai teria sido excessivamente conservador em matria de liberalizao do comrcio agrcola e que, em
razo tambm disso, no poderia apoiar seu candidato ao posto de Diretor-geral da Organizao.
A prpria bipolarizao tradicional entre pases em desenvolvimento e desenvolvidos (de j
pouca utilidade cientfica) no faz sentido na maioria das reas temticas. Mesmo no que diz respeito
liberalizao do comrcio agrcola, em que se costuma identificar uma certa contraposio entre
desenvolvidos e em desenvolvimento, essa lgica um tanto maniquesta perde fora quando se constata
que, por exemplo, o Grupo de Cairns rene pases to dspares como Brasil e Austrlia. Temas que
tradicionalmente articulam pases em desenvolvimento, como por exemplo investimentos, tm permitido

81

HOEKMAN, Bernard; KOSTECKI, Michel. The Political Economy of the World Trading System. 2 ed. Oxford: Oxford
University Press, 2005, p. 118-120.

45

alianas entre membros com interesses similares. Nem todos os em desenvolvimento, contudo,
compartilham das posies defendidas, por exemplo, pela ndia e pelo Brasil no tema.
De toda maneira, apenas diante de cada situao especfica se consegue delinear com
alguma preciso interesses ofensivos e defensivos de cada pas. E mais, apenas com muito cuidado
consegue-se definir quando interesses aparentemente defensivos efetivamente o so, ou quando interesses
anunciados como defensivos so utilizados como instrumento de barganha para que se consigam avanos
nas reas em que o pas tem interesses que so de fato ofensivos. Marcar posio a respeito de um
determinado tema, demonstrando no haver interesse em que suas negociaes avancem, serve por vezes
apenas para ampliar poder de barganha (para os pases que efetivamente tm algum), a ser empregado nas
negociaes que este membro tem interesse em fazer avanar. O processo negociador no contexto do
sistema multilateral de comrcio, com efeito, apesar de bastante complexo e interessante, foge ao escopo
deste estudo. Importa apenas por ora chamar ateno para o fato de que, em boa parte das situaes, a
existncia de um acordo regional de comrcio entre um grupo de pases no costuma ser determinante para
a formao de alianas no sistema multilateral de comrcio com a exceo evidente da Unio Europia.
Essa questo ser retomada ao longo deste estudo.

Soluo de controvrsias
O sistema de soluo de controvrsias da OMC considerado por muitos como pea central

do regime de comrcio multilateral. De fato, no basta a definio de um conjunto normativo complexo e

rigoroso, se no h um mecanismo orientado para garantir a aplicao dessas normas. Conforme definido
no Entendimento sobre Soluo de Controvrsias da OMC, acordo que rege a resoluo das disputas, o
mecanismo criado elemento fundamental para conferir segurana e previsibilidade para o sistema
multilateral de comrcio82.
Se a existncia das regras comerciais j sugere a importncia de um sistema para garantirlhes eficcia, outros fatores ajudam a explicar o motivo pelo qual o sistema de soluo de controvrsias da
OMC tornou-se elemento central do regime de comrcio multilateral. O crescimento das disputas entre
Estados um efeito esperado da intensificao do comrcio internacional. E, de fato, os fluxos comerciais
vm crescendo de maneira consistente a cada ano83. As disputas, nesse contexto, so percebidas inclusive
com naturalidade, como decorrncia prpria do adensamento dos intercmbios comerciais.
Um forte indcio da importncia e tambm da credibilidade do sistema de resoluo de
conflitos da OMC est no alto nmero de contenciosos levados sua apreciao. Em dez anos de
funcionamento, mais de trezentas disputas foram apresentadas ao mecanismo de resoluo de
contenciosos, cuja competncia, contudo, restrita ao exame da compatibilidade de medidas adotadas
pelos participantes do regime com as regras da OMC. Apenas a ttulo de comparao, a Corte Internacional
82
83

Entendimento sobre Soluo de Controvrsias, artigo 3.1.

Vide, por exemplo, WORLD Trade Organization. World Trade 2006, Prospects for 2007. Geneva: WTO, 2006.

46

de Justia, nos seus cinqenta anos de operao, havia analisado menos de cinqenta casos, apesar de ter
competncia muito mais abrangente que o mecanismo da OMC.
Associado alta demanda pelo sistema de resoluo de disputas est o interesse crescente
dos Estados por maior quinho nos fluxos do comrcio internacional. De fato, a busca dos membros da
OMC por participao de maior quantidade e de melhor qualidade no comrcio internacional faz com que
estejam atentos ao comportamento dos parceiros de regime, com os quais no apenas partilham interesses,
mas tambm disputam mercados. Com as pretenses crescentes dos Estados em relao ao comrcio
internacional, era mesmo de se esperar que aumentassem os questionamentos quanto legalidade das
prticas adotadas pelos membros da Organizao, sobretudo as empregadas para promover exportaes ou
para proteger mercados.
A relevncia do mecanismo de soluo de disputas tambm aumenta quando o prprio
sistema multilateral de comrcio adquire maior relevncia, cobrindo parcela mais ampla dos fluxos de
comrcio. Como se afirmou, a OMC vem adquirindo novos membros ao longo dos anos e vem incorporando
novos temas ao seu conjunto normativo. Com isso, a abrangncia do rgo destinado a analisar a
compatibilidade das prticas dos membros com os compromissos assumidos automaticamente tambm se
alarga e tem sua importncia renovada.
De fato, o grande nmero de disputas levadas ao sistema de soluo de controvrsias da
OMC d indcios de que os membros do regime acreditam na capacidade de o mecanismo ter sua utilidade.
H que se reconhecer, contudo, que o sistema de soluo de controvrsias merece reparos, como inclusive
reconhecem os prprios membros da Organizao, que, no mbito da Rodada Doha, esto imbudos do
propsito de esclarecer e aperfeioar as disciplinas existentes84.
Ainda que imperfeito, o sistema de soluo de controvrsias da OMC representa avano
significativo em relao ao mecanismo do GATT destinado a este fim. De fato, o sistema do GATT ressentiuse de maior grau de institucionalizao, foi excessivamente guiado por prticas diplomticas e acabou tendo
sua efetividade um tanto comprometida ao longo dos anos85.
O modelo de soluo de controvrsias da OMC, negociado na Rodada Uruguai, aperfeioou
o sistema existente no GATT. No mbito da OMC, h um acordo detalhando o procedimento para resoluo
das disputas, que inclusive termina com a possibilidade de um membro, individualmente, bloquear o sistema
de soluo de controvrsias. Com efeito, a chamada inverso da regra do consenso representa um dos
mais importantes avanos do mecanismo da OMC em relao ao do GATT.
84

Declarao Ministerial de Doha, pargrafo 30.

O carter problemtico do procedimento estabelecido decorria do fato de que o Estado acusado ou condenado na
disputa tambm fazia parte do Conselho do GATT e, como se exigia seu consenso para que o caso fosse aberto ou a
condenao aprovada, havia sempre a possibilidade de a parte vencida bloquear a adoo da deciso do painel; isso,
por certo, se ela j no houvesse obstado instaurao do prprio painel incumbido de analisar a acusao contra si.
Assim, a parte vencida, em ltima instncia, poderia evitar as conseqncias do relatrio ao votar contra sua aprovao.
Evidentemente, o mecanismo forjado no contexto do GATT era limitado na sua capacidade de constranger o
comportamento dos participantes do regime.
85

47

Pelo mecanismo do GATT, a formao de um painel para examinar um caso ou a deciso de

um painel poderia ser bloqueada se um membro no a desejasse. Agora, na OMC, o painel s no ser
instaurado (ou o julgado s no ser adotado) se todos os membros rejeitarem-no. No modelo anterior, a
vontade de um pas era suficiente para que o procedimento no tivesse curso. Atualmente, necessrio que
todos os membros no queiram o procedimento para que ele seja bloqueado (trata-se do reverse
consensus) o que, alis, nunca ocorreu na histria da OMC. Para que isso acontecesse, afinal, seria
necessrio que o prprio pas que solicitou o painel no tivesse mais interesse nele ou no desejasse a
adoo de uma deciso do sistema que lhe tenha sido favorvel.
Alm da inverso da regra do consenso, entre os avanos do sistema de soluo de
controvrsias da OMC esto a criao de um rgo de Apelao (OAP) e a unificao dos procedimentos
para soluo de controvrsias previstos nos vrios acordos que compunham o GATT. Com a criao de um
OAP, as decises dos painis esto sujeitas reviso de um rgo permanente, o que contribui para a
uniformidade das decises do sistema. Por fim, a unificao dos procedimentos constitui progresso relevante
para o sistema, por trazer maior coeso s decises da OMC. Vale lembrar que at a Rodada Uruguai vigia
o chamado GATT la carte, uma vez que os pases poderiam escolher os acordos de que queriam
participar. Na OMC, com a regra do pacote nico, a existncia de um mesmo procedimento de resoluo
de disputas, independentemente da matria, contribui para a unidade do regime.
Uma reflexo sobre o sistema de soluo de controvrsias da OMC no dispensa meno
sobre a sano econmico-comercial. Sabe-se que o direito internacional sofre crticas em relao sua
alegada falta de eficcia, sua baixa capacidade de regular a realidade internacional. Entre as razes
associadas a essa caracterstica atribuda ao direito internacional est a dificuldade de se definir uma
sano no contexto de uma sociedade anrquica.
Como se comentou acima, a sociedade internacional no conta com um poder central ao
qual os atores se submetam, no dispe de uma autoridade que defina regras capazes de regularem o
comportamento dos sujeitos ou de impor-lhes sano em caso de descumprimento. O funcionamento no
apenas de um regime internacional, mas particularmente de um sistema de soluo de controvrsias de um
regime internacional, chama ateno daqueles que se interessam em identificar as razes pelas quais os
Estados aderem a regimes e mantm-se vinculados eles. E, mais precisamente, interessa identificar o
motivo por que os Estados cumprem decises de mecanismos de soluo de controvrsias internacionais,
se, a rigor, no h poder superior ao do Estado, capaz de determinar-lhe a conduta.
No caso do regime de comrcio multilateral, a explicao para o fenmeno da credibilidade
relativa do sistema de soluo de controvrsias parece passar por dois planos. De maneira especfica, a
sano econmico-comercial um instrumento de que outros mecanismos de resoluo de disputas no
dispem e que, de certa forma, oferece algum constrangimento para que o Estado condenado pelo sistema
volte a se comportar de acordo com as regras. Se assim no proceder, o participante do regime est sujeito
suspenso das concesses a que teria direito em razo justamente de participar do regime. Na prtica, o

48

pas que se recusar a cumprir uma deciso do sistema de soluo de controvrsias estar sujeito a
restries comerciais, seus produtos sofrero barreiras adicionais para ingressarem no mercado do pas
prejudicado pelo desrespeito s regras. A sano, como ferramenta de constrangimento, perdura at o
momento em que o Estado condenado volte a respeitar as normas (o que, em regra, ocorre com a
revogao ou reforma da medida considerada incompatvel com os acordos da OMC).
De maneira geral, contudo, os Estados vinculam-se ao regime, observam suas regras e
costumam cumprir decises que reprovam seu comportamento porque isso lhes interessa. Como observado
na primeira seo deste Captulo, o interesse prprio, percebido de maneira ampla, que explica o
cumprimento das decises do sistema (e no apenas o receio da sano como os mais idealistas
gostariam, ou como aqueles apegados lgica do direito interno poderiam pensar).
Apesar de desrespeitarem as regras de maneira velada, quando o sistema reprova seu
comportamento, os Estados costumam optar por voltar a se comportar de acordo com o regime porque sua
percepo de que a observncia a esse regime, de maneira geral, lhes conveniente. Convm que haja
convergncia de expectativas em torno das regras definidas; convm que se cobre reciprocidade por parte
dos demais participantes do sistema; convm a partir da crena nos benefcios do liberalismo que haja
efetivamente o crescimento do comrcio internacional. Esse interesse mais amplo faz com que o Estado
mantenha-se vinculado ao regime, mesmo diante de uma situao que em particular no lhe seja favorvel.
A perspectiva da sano comercial um fator adicional a explicar o cumprimento da deciso, mas
certamente no o nico. Sinal disso que, em alguns casos em que os membros foram autorizados a
aplicar a retaliao comercial, ela acabou no ocorrendo, muito embora juridicamente possvel86.
Um breve comentrio a respeito de um caso concreto ilustra o que ora se argumenta. Brasil
e Venezuela venceram disputa comercial contra os EUA, no primeiro contencioso julgado pelo sistema de
soluo de controvrsias da OMC (trata-se do conhecido caso da gasolina). Apenas uma leitura apressada
poderia atribuir a opo do governo americano de cumprir a deciso que o condenou ameaa de sano
econmico-comercial que lhe poderia ser imposta pelo Brasil e pela Venezuela. Se a sano um fator para
constranger o Estado a corrigir a conduta desviante, certamente no o nico, tampouco o mais relevante
(pelo menos no neste caso).
Os americanos reformaram uma lei ambiental interna de maneira a cumprir a deciso da
OMC que os condenou. Afrouxaram padres ambientais, que eram efetivamente discriminatrios e
prejudicavam o acesso ao mercado americano, a que brasileiros e venezuelanos teriam direito em funo
das regras da OMC. A deciso americana de reformar uma norma interna parece estar associada ao fato de
esse ter sido o primeiro caso julgado pela OMC, o que reforava o interesse dos EUA no efeito
86

Nos dois contenciosos envolvendo Brasil e Canad relativos a aeronaves civis, o sistema de soluo de controvrsias
autorizou a sano econmico-comercial e ela no ocorreu (nem Brasil, nem Canad optaram por empregar esse
recurso). No contencioso recente em que o Brasil questionou subsdios que os Estados Unidos concediam aos seus
cotonicultores, o Brasil foi autorizado a suspender benefcios mas optou por dilatar o prazo conferido aos americanos
para implementarem a deciso do sistema. Vale por fim registrar o argumento econmico de que a sano comercial
pode prejudicar aquele que dela faz uso, uma vez que dificultar acesso ao seu mercado de produtos estrangeiros pode
levar perda de bem-estar econmico ( medida que prejudica consumidores, protege indstrias ineficientes etc.).

49

demonstrao decorrente do cumprimento do julgado. Era conveniente aos EUA sinalizar para os demais
participantes do regime que eles tambm se submetem s regras e cumprem as decises que lhes
condenam. As regras definidas na Rodada Uruguai atendem s pretenses dos EUA, interessados desde o
incio no lanamento da Rodada e nos temas que vieram a ser cobertos por ela, conforme se observou.
Desrespeitar a primeira deciso do rgo de soluo de controvrsias moldaria a percepo dos demais
participantes do sistema de uma maneira que no interessava aos norte-americanos, transmitiria a
mensagem de que o mecanismo de constrangimento e presso pouco efetivo e que, portanto, o sistema
no seria capaz de assegurar a efetividade das normas (que, como dito, contemplam os interesses
americanos).
A legitimidade do regime de maneira ampla, elemento identificado por Puchala e Hopkins
para explicar a observncia s regras de um regime, tambm fator que justifica a posio americana.
Nesse cenrio, o aspecto preocupao com a reputao, apontado por Keohane como elemento
importante para justificar a aderncia a regimes, tambm encontra terreno frtil. Do mesmo modo, a
perspectiva de futuro, o entendimento de que o relacionamento dos Estados no se esgota numa nica
oportunidade, tambm facilmente identificada como componente para justificar o vnculo ao regime.
Parece claro, nesse contexto, que a sano econmico-comercial, de maneira isolada, explica pouco a
respeito da razo pela qual os Estados se mantm vinculados ao regime, mesmo quando isso contraria seus
interesses imediatos (ou, mais precisamente, quando so condenados pelo mecanismo de resoluo de
disputas do regime).
Reflexes a respeito do sistema de soluo de controvrsias da OMC sero retomadas no
Captulo 4 desta tese, quando se analisam, entre outras questes, os contenciosos julgados pela OMC a
respeito das regras definidas pela Organizao para a compatibilidade entre acordos regionais de comrcio
e o sistema multilateral. O exame da maneira como a Organizao reage aos processos de integrao
regional e do modo como isso influencia o comportamento dos participantes do regime e molda suas
expectativas relevante na avaliao dos vnculos entre o regionalismo e o multilateralismo comercial, como
se ver posteriormente.

1.4 Princpios da OMC e as excees s regras

Muito embora a OMC tenha se estruturado sobre uma complexa base de acordos que,
como observado, totalizam cerca de 30.000 pginas de documentos , suas regras tm um vrtice comum, o
que facilita sua compreenso e confere alguma unidade ao conjunto normativo que sustenta a Organizao.
Os princpios constituem esse ncleo comum a partir do qual os acordos da OMC foram orientados.
No h nos acordos da OMC, contudo, uma lista clara dos princpios em que ela se apia;
tais regras encontram-se diludas na normativa da Organizao, sendo agrupadas pela literatura de
diferentes formas. Bhala e Kennedy, por exemplo, identificam no pice do ordenamento jurdico da

50

Organizao a clusula da nao mais favorecida, o tratamento nacional, a obrigatoriedade do limite tarifrio
e a eliminao das restries quantitativas87. A esses quatro pilares, entende-se conveniente a incluso da
transparncia. Nesta seo, comentam-se brevemente esses princpios, dando-se destaque clusula da
nao mais favorecida. Afinal, a formao de acordos regionais de comrcio implica, necessariamente, um
desvio desse princpio fundamental do sistema multilateral de comrcio afetando a caracterstica central o
regime, justamente seu perfil multilateral.

Princpio do tratamento nacional

Os princpios gerais da OMC reproduzem na essncia os princpios consagrados no GATT-

1947. O comrcio sem discriminao, que se desdobra na clusula da nao mais favorecida e no princpio
do tratamento nacional, o ncleo do sistema multilateral de comrcio estabelecido a partir do GATT-1947 e
confirmado na OMC. Estes princpios, com variaes, esto contemplados nos acordos-chave da OMC, o
GATS, o TRIPS e o GATT-1994.
O princpio do tratamento nacional condena a discriminao entre o nacional e o estrangeiro.
No que se refere ao comrcio de bens, o princpio tem por efeito assegurar a equivalncia de tratamento
entre o produto importado (uma vez ingresso no pas importador) e o produto nacional similar. Bens
estrangeiros, tendo cumprido os requisitos para sua importao, devem receber o mesmo tratamento dos
produtos domsticos em relao ao regime tributrio, administrativo ou de qualquer outra natureza (GATT1994, artigo III).
Com relao propriedade intelectual, ressalvadas as excees previstas nas convenes
internacionais, os membros da OMC devem garantir a indivduos ou Estados estrangeiros tratamento no
menos favorvel que o concedido aos seus prprios nacionais (TRIPS, artigo III). Em matria de servios, a
aplicao do princpio do tratamento nacional ainda apresenta vrias restries. O propsito da regra,
contudo, o mesmo: evitar o tratamento prejudicial ao prestador de servio estrangeiro.
A jurisprudncia do GATT e da OMC farta no que atine ao princpio do tratamento
nacional. Este, mais do que a prpria clusula da nao mais favorecida, est na raiz de prticas
protecionistas. Impor maior rigor importao de bens em relao aos quais exista um produto nacional
similar, com vistas a garantir mercado ao produto interno, coincide com a prpria noo de protecionismo.
Como se pode deduzir, a aplicao do princpio do tratamento nacional depende do conceito de similaridade
entre produtos, cuja definio na prtica geralmente cercada de polmica.
Apresentam-se como um desafio OMC as discriminaes implcitas, aquelas que se
operam de modo sutil, pouco evidente. De fato, com a definio de normas aplicveis ao comrcio
internacional e a conseqente restrio da possibilidade de adoo de medidas protecionistas, crescem em
sofisticao as frmulas para burlar os princpios consolidados pela OMC, dificultando assim a
87

BHALA, Raj; KENNEDY, Kevin. World Trade Law. Virginia: Lexis Law Publishing, 1998, p. 59 e ss.

51

caracterizao da violao dessas regras gerais. As barreiras tcnicas, sanitrias e fitossanitrias, por
exemplo, podem ser utilizadas como forma velada de se contrariar o princpio do tratamento nacional.
Aparentemente neutras, as exigncias tcnicas impostas para a importao de determinados produtos
servem por vezes como mecanismo protecionista. De fato, as novas formas de protecionismo, sob uma
anlise mais rigorosa, podem trazer, na substncia, violaes ao princpio do tratamento nacional, uma vez
que pases parecem estar fazendo exigncias que no fazem aos seus prprios produtos para a
importao do similar estrangeiro.

Obrigatoriedade do limite tarifrio

O respeito a um limite na imposio de tarifas para a importao est, por bvio, na base de

qualquer processo de liberalizao comercial, uma vez que as tarifas so historicamente o instrumento de
regulao de poltica comercial de que os Estados mais fazem uso. Ao longo da evoluo do GATT, como j
se pde observar, a promoo do comrcio internacional deu-se essencialmente por meio da imposio de
tetos tarifrios, aos quais todas as Partes contratantes se submetiam. Os parmetros acertados em cada
rodada de negociao eram revistos na seguinte, com vistas a se atingirem nveis ainda menores de
proteo tarifria.
As negociaes sobre tarifas durante as cinco primeiras rodadas do GATT deram-se de
produto a produto. Nas Rodadas Kennedy e Tquio, as redues se operaram de modo linear para todos os
produtos, tendo todavia sido admitida uma lista de excees. Tentou-se poca, sem sucesso, a
negociao de tarifa setor a setor, o que no foi possvel uma vez que a definio do setor a ser atacado era
invariavelmente objeto de controvrsia. As sete primeiras rodadas de negociao do GATT foram capazes
de garantir uma reduo acentuada das tarifas sobre o comrcio de bens manufaturados, muito embora
houvesse (como ainda h) escalada e picos tarifrios considerveis. Na Rodada Uruguai, os membros
poderiam se valer de qualquer mtodo de reduo tarifria, desde que atingissem pelo menos a reduo
obtida na Rodada Tquio, que foi de um tero sobre tarifas existentes. Esta meta foi ultrapassada, tendo
sido possvel uma limitao prxima aos 40%88.
Atualmente, os parmetros tarifrios negociados na Rodada Uruguai encontram-se listados
numa srie de pginas de anexos ao Acordo sobre Comrcio de Bens da OMC (GATT-1994). O respeito a
estes limites tarifrios acordados no plano multilateral representa princpio sobre o qual a liberalizao
comercial promovida pela OMC se sustenta. O artigo II do GATT-1994 trata justamente de questes gerais
desse calendrio de obrigaes em matria tarifria. Atualmente, no mbito da Rodada Doha, discute-se
nova reduo tarifria, o que ocorrer por meio de uma frmula, cuja composio tem sido objeto de disputa
acirrada entre os membros da OMC89.
88

Sobre este processo, vide TREBILCOCK, Michael J.; HOWSE, Robert. The Regulation of International Trade. 2 ed.
London: Routledge, 1999, p. 116-129.
89
OMC. Declarao Ministerial de Doha, pargrafo 26.

52

Na prtica, divergncias a respeito do cumprimento das obrigaes definidas nos

compromissos de cada membro se concentram no exatamente no respeito ao limite tarifrio, mas na
classificao aduaneira empregada pelo pas importador. Ao invs de desrespeitar o limite tarifrio em si,
algo facilmente contestvel, o pas com interesse em dificultar certas importaes tende a mudar a
classificao aduaneira do produto em questo, de maneira a enquadr-lo numa linha tarifria cujo limite
seja mais alto, permitindo que haja incidncia maior do imposto de importao90.

Eliminao das restries quantitativas

A previso do GATT-1947 atinente proibio de restries quantitativas ao comrcio

baseou-se na seguinte lgica, que se mantm verdadeira nos dias de hoje: com a imposio de limites
tarifrios, os pases buscam outras formas de proteger indstrias nacionais, efeito que at ento obtinham
por intermdio das tarifas. Com o propsito de evitar que isso ocorresse, concordou-se que toda a proteo
possvel deveria ser aquela garantida por tarifas que, por sua vez, eram limitadas e cuja aplicao era
mais facilmente fiscalizada. O processo chamado de tariffication, ainda, facilitaria as negociaes futuras
com vistas eliminao das barreiras ao comrcio.
A preocupao em evitar restries quantitativas na importao de bens est atualmente
expressa no artigo XI do GATT-199491. Preocupao maior na poca do GATT-1947 em relao a restries
quantitativas eram as cotas, ainda hoje existentes92. A partir da dcada de 1970, sob a aparncia e
denominao de Acordos Voluntrios de Exportao, passou-se a temer tambm uma situao similar a das
cotas, com efeitos econmicos equivalentes. Ao invs de o pas importador determinar a quantidade a ser
importada, o pas exportador voluntariamente restringe suas exportaes para outro pas a um dado nvel.
O Acordo sobre Salvaguardas da OMC veio a proibir essa prtica, at ento objeto de dvidas quanto sua
viabilidade jurdica93.
Atualmente, as atenes em matria de restries quantitativas parecem se concentrar nas
medidas no-tarifrias que, muito embora no constituam efetivamente cotas, produzam efeitos
equivalentes, ou seja, restringem artificialmente a oferta de determinado bem no mercado importador ao
limitar o ingresso de um dado produto. Praticamente impossvel parece ser a definio de uma lista
exaustiva dessas medidas94.
90

Essa , por exemplo, a essncia da argumentao brasileira e tailandesa no contencioso envolvendo frangos que
sejam ao mesmo tempo salgados e congelados. Os europeus, que importavam o produto como frango salgado,
passaram a classific-lo como frango congelado, numa linha tarifria sujeita a imposto de importao mais alto e a cotas
que no existiam para o frango salgado. Brasileiros e tailandeses, entre outras questes, alegaram que, por meio do
artifcio da mudana na classificao aduaneira do produto, houve violao ao teto tarifrio previsto no compromisso
europeu. Vide Comunidade Europia frangos, DS/269 e WT/DS286.
91
H trs excees importantes a garantirem a utilizao de limitaes quantitativas ao comrcio internacional: a
primeira se refere a produtos agrcolas; a segunda, a cotas temporrias empregadas para correo de balano de
pagamentos; a terceira, a cotas impostas como medidas de salvaguarda, com base no artigo XIX do GATT-1994.
92
Na prtica, o artigo XI geralmente descrito como a proibio ao uso de cotas, mas o dispositivo vai muito alm disso,
vedando restries quantitativas em sentido amplo.
93
OMC. Acordo sobre Salvaguardas, artigo 11.1, b.

53

Transparncia
O princpio da transparncia, previsto inicialmente no GATT-1947 (artigo X) e reforado pela

"Deciso sobre Procedimentos de Notificao" da Rodada Uruguai95, mostra-se essencial, tanto entre os
membros da OMC no processo de construo de confiana recproca necessria ao fortalecimento do
sistema multilateral de comrcio, quanto entre a OMC e a sociedade civil de seus membros receosa dos
impactos das negociaes comerciais sobre o meio ambiente, o desenvolvimento, sobre questes
trabalhistas etc.
Desse modo, a prpria legitimidade da OMC acaba por depender tambm de transparncia
nos mbitos interno e externo. O princpio, ainda, contribui para a convergncia das expectativas, diminuindo
o segredo que sempre facilita o unilateralismo, incentiva o desvio das regras e promove o enfraquecimento
do regime. Alm disso, a transparncia vai ao encontro da reduo dos custos de transao, o que da
essncia de um regime internacional.
Na prtica, a transparncia interna est diretamente associada obrigao que os pases
tm de se submeter periodicamente sabatina do Mecanismo de Reviso de Poltica Comercial, comentado
acima, no mbito do qual devem expor a adoo de qualquer medida interna com implicaes para o
comrcio com outros membros96. Algumas crticas ainda so dirigidas ao sistema de soluo de
controvrsias da OMC pela pouca transparncia nos procedimentos adotados, o que dificultaria o controle
da sociedade civil sobre os casos que esto sendo julgados.
Deve-se contudo reconhecer que a presso da sociedade civil sobre a Organizao permitiu
que uma srie de medidas fossem tomadas com vistas maior publicidade de suas atividades. Associadas
s possibilidades da internet, certamente tais medidas incrementaram a transparncia externa da
Organizao. Atualmente, por exemplo, pode-se ter acesso a atas de reunies, documentos da OMC
divulgados entre os Estados membros, documentos dos membros apresentados a rgos da OMC, decises
dos rgos jurisdicionais da Organizao, tratados em vigor, propostas dos membros para a reforma de
acordos etc.

Clusula da nao mais favorecida

94

Non-tariff barriers can be defined by what they are not all barriers to trade that are not tariffs. Admittedly, this
definition is not especially gratifying or enlightening. Crafting a more useful definition, however, is probably futile.
BHALA, Raj; KENNEDY, Kevin. Op. cit., p. 115.
95
Disponvel em: <http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/33-dnotf.pdf>. Acesso em: 15 janeiro 2007.
96
O artigo X do GATT-1994 trata da publicao e administrao de regulamentos comerciais; o artigo III do GATS dispe
sobre transparncia como obrigao geral aplicvel a este acordo; o artigo LXIII prev regras de publicidade para o
TRIPs.

54

Por ora, dedica-se ateno clusula da nao mais favorecida, princpio basilar do sistema
multilateral de comrcio e, ao mesmo tempo, elemento central na compreenso do relacionamento entre o
multilateralismo e o regionalismo, como se explicar.
Tal qual o princpio do tratamento nacional, a clusula da nao mais favorecida um
desdobramento do propsito de no-discriminao no comrcio internacional. Se no tratamento nacional a
no-discriminao opera-se entre o produto nacional e o importado similares, por sua vez, com base na
clusula da nao mais favorecida, a no-discriminao d-se entre dois bens importados que sejam
similares, mas provenientes de origens distintas. A prpria essncia de um acordo regional que conceda
preferncias tarifrias contraria a lgica da no-discriminao, uma vez que de sua natureza a concesso
de vantagens a um grupo limitado de pases, ou seja, a discriminao com fundamento na origem do
produto. Retoma-se posteriormente a discusso sobre regionalismo e a clusula da nao mais favorecida.
Observa Jackson que MFN [clusula da nao mais favorecida] has been a central pillar of
trade policy for centuries97. Segundo o autor, o surgimento da clusula da nao mais favorecida remonta
ao sculo XII, muito embora ela tenha crescido em importncia e tornado-se conhecida pela expresso
"nao mais favorecida" a partir do sculo XVII, particularmente nos tratados de amizade, navegao e
comrcio.
O princpio de no-discriminao no comrcio internacional estava presente desde as
primeiras discusses sobre a Organizao Internacional do Comrcio (que, como observado, no chegou a
existir). A primeira proposta norte-americana para a OIC mencionava que a no-discriminao era algo
desejvel, ao passo em que segunda proposta sugeria expressamente a adoo da clusula da nao mais
favorecida. Durante a redao final do texto, em Genebra (1947), os EUA sustentaram que a adoo da
clusula da nao mais favorecida era absolutamente fundamental para o acordo que se negociava.
Conforme notam Bhala e Kennedy, a disposio dos demais participantes da negociao em
adotar a clusula da nao mais favorecida no totalmente ntida a partir dos registros do processo
negociador98. No contexto histrico marcado pelo segundo ps-guerra, contudo, estava claro para os demais
negociadores o interesse dos americanos no apenas em desmantelar preferncias tarifrias existentes
(sobretudo as concedidas no contexto da Commonwealth), mas principalmente em evitar que novos
esquemas preferenciais surgissem, comprometendo a criao de um regime multilateral. Bhagwati menciona
o debate justamente a respeito desse tema entre os britnicos, liderados por Keynes e defensores das
preferncias imperiais, e os americanos, orientados por Cordel Hull e pelo argumento do multilateralismo 99.
Ao final, prevaleceram os argumentos a favor da clusula da nao mais favorecia e, assim, desde o
primeiro acordo do GATT contempla-se essa regra100.
97

JACKSON, John. Op. cit., cap. 06. Veja-se sobre este princpio BHALA, Raj; KENNEDY, Kevin. Op. cit., p. 59-78.
BHALA, Raj; KENNEDY, Kevin. Op. cit., p. 249 e ss.
99
BHAGWATI, Jagdish. Trading blocs: alternative approaches to analyzing preferential trade agreements. Cambridge:
The MIT Press, 1999, p. 03-04.
100
No Captulo 04 retoma-se o histrico das negociaes relativas flexibilizao dessa clusula com vistas
acomodao das preferncias comerciais no regime que se criava.
98

55

A clusula da nao mais favorecida, prevista no antigo GATT-1947, foi restabelecida na

OMC por meio do GATT-1994 (artigo I), quanto ao comrcio de bens; do GATS (artigo II), relativamente ao
comrcio de servios, e no TRIPS (artigo IV), com relao proteo da propriedade intelectual.
Desenvolvida originalmente no contexto do comrcio de bens, a clusula da nao mais favorecida
apresenta particularidades quando incide sobre servios e propriedade intelectual.
Segundo este princpio, uma vantagem comercial concedida a qualquer Estado parte da
OMC deve imediatamente ser estendida a todos os outros membros da Organizao. Por meio da clusula
da nao mais favorecida, evita-se a discriminao em relao a produtos oriundos de um ou outro pas,
promovendo uma equalizao nas vantagens do comrcio internacional e, por conseqncia, facilitando-se o
acesso equnime a mercados. A clusula da nao mais favorecida , em suma, o parmetro para
tratamento isonmico entre Estados distintos.
Como se pode imaginar, a clusula da nao mais favorecida contribui de maneira
substancial para o carter multilateral do regime de comrcio articulado pela OMC. Conforme se registrou
acima, o multilateralismo, no sentido conferido por Ruggie, refere-se caracterstica de uma instituio, de
que participem mais de trs Estados, on the basis of generalized principles of conduct: that is, principles
which specify appropriate conduct for a class of actions, without regard to the particularistic interests of the
parties or the strategic exigencies that may exist in any specific occurrence101. Aps enunciar o que entende
por princpio geral de conduta, Ruggie cita justamente a clusula da nao mais favorecida para exemplificar
sua exposio: MFN treatment is a classic example in the economic realm: it forbids discrimination among
countries producing the same product full stop102.
A aplicao da regra da nao mais favorecida por vezes encontra dificuldades em razo do
conceito de similaridade. Tem-se a partir desta clusula o mesmo tratamento para produtos que, muito
embora oriundos de distintos pases, sejam similares. Os acordos da OMC no explicitam o contedo do que
seja produto similar, tampouco definem critrios que viabilizem sua identificao. A lacuna dos Acordos
nesse aspecto motivou a manifestao dos sistemas de soluo de controvrsias do GATT e da OMC por
vrias vezes. Esse conceito, que prova uma srie de divergncias, foi, por exemplo, o que ensejou a
controvrsia envolvendo Brasil e Espanha sobre o caf brasileiro103.
Ainda, a clusula da nao mais favorecida costuma ser classificada em condicional e
incondicional. Na modalidade condicional, a clusula prev que os benefcios concedidos pelo pas A ao
pas C apenas se estendem ao B, se esse se comprometer a assegurar a A vantagens equivalentes s
101

RUGGIE, John Gerard (ed.). Multilateralism Matters: The Theory and Praxis of an Institutional Form. New York:
Columbia University Press, 1993, p. 11.
102
Idem, ibidem. Vale notar que em outro texto Ruggie corretamente qualifica seu argumento: The General Agreement
on Tariffs and Trade made obligatory the most-favored-nation rule, but a blanket exception was allowed for all existing
preferential arrangements, and countries were permitted to form customs unions and free trade areas. A relao entre
esse princpio geral de conduta e a exceo a ele admitida est na essncia desta tese. RUGGIE, John Gerard.
International regimes, transactions, and change: embedded liberalism in the postwar economic order. International
Organization, n. 36, v. 02, Spring 1982, p. 213.
103
Espanha caf no-torrado, BISD28S/102.

56

conferidas por A a B. A noo de reciprocidade est, assim, embutida no conceito de conditional MFN.
Diferentemente, na modalidade incondicional, as vantagens concedidas pelo pas A ao pas C so
automaticamente expandidas ao pas B, sem que esse tenha que se comprometer com concesses ao pas
A.
Os estudiosos da reciprocidade nas relaes internacionais associam a clusula da nao
mais favorecida incondicional ao que chamam de reciprocidade difusa. Por outro lado, a modalidade
condicional da clusula vinculada a uma reciprocidade especfica. Segundo Keohane, a reciprocidade
especfica princpio de comportamento adequado quando as normas de obrigao so fracas (a regra na
poltica internacional), mas quando a ocorrncia de cooperao mutuamente benfica parece possvel. Por
outro lado, a reciprocidade difusa, para o autor, apenas vivel quando algumas normas de obrigao
existem, when international regimes are relatively strong, conclui Keohane104.
Na literatura, apontam-se as vantagens associadas clusula da nao mais favorecida
incondicional. Preliminarmente, argumenta-se a dificuldade em se negociarem concesses recprocas com
todos os terceiros Estados que aufiram benefcio de uma relao entre dois pases. Mais precisamente
quanto aos benefcios da modalidade incondicional de nao mais favorecida, sustenta-se que essa
promove o livre-comrcio de maneira mais eficaz, uma vez que as concesses feitas por um Estado
automaticamente atingem todos os demais105.
Alm disso, a modalidade incondicional da clusula evita que concesses operadas num
contexto bilateral sejam posteriormente erodidas por novas vantagens que um dos parceiros conceda a um
terceiro. H, ainda, o argumento da eficincia econmica, que naturalmente rechaa que o acesso a
mercados seja decorrncia de uma vantagem tarifria ao invs da diferena de competitividade. Por fim, h
a justificativa poltica: a modalidade incondicional de nao mais favorecida evita desavenas entre os
Estados, afasta com maior vigor a discriminao entre eles e, assim, fortaleceria o regime multilateral106.
importante ter em mente que a clusula da nao mais favorecida prevista no GATT-1994
nitidamente de carter incondicional (trata-se, assim, de reciprocidade difusa). Isso significa que um pas
no precisa, a rigor, oferecer contrapartida para invocar a clusula da nao mais favorecida e se beneficiar
de uma concesso feita por um participante do regime a outro Estado no processo negociador. No
obstante, necessrio registrar que a modalidade incondicional da clusula d margem ao comportamento
caroneiro, ou seja, permite que pases se beneficiem das concesses feitas por outros membros do
regime, sem que tenham que arcar com o risco de aportarem concesses comerciais.
Conforme nota Keohane, contudo, o carter incondicional da clusula da nao mais
favorecida prevista no sistema multilateral de comrcio precisa ser qualificado. De fato, uma vez feita a
104

KEOHANE, Robert. Reciprocity in International Relations. International Organization, v. 40, n. 01, Winter 1996, p. 2425.
105
Como contra-argumento, pode-se cogitar da resistncia maior dos pases em oferecerem concesses tarifrias, se
essas atingem todos automaticamente, sem que haja contrapartida o que, a ttulo de argumentao, poderia dificultar a
liberalizao comercial. Sobre o assunto, vide KEOHANE, Robert. Op. cit., p. 01-27.
106
BHALA, Raj; KENNEDY, Kevin. Op. cit., p. 257 e ss.

57

concesso comercial, ela se estende a todos os membros do regime (reciprocidade difusa). Entretanto,
durante as negociaes comerciais estabeleceu-se uma regra destinada a evitar os caroneiros e, assim,
mitigar os receios dos membros quanto inexistncia de contrapartidas para as concesses que viessem a
fazer.
Trata-se da regra do fornecedor principal. Segundo ela, diante da disposio de um membro
em fazer uma concesso, exigia-se contrapartida de todos aqueles que fossem fornecedores relevantes do
produto beneficiado pela reduo tarifria. Na Rodada Dillon, por exemplo, apenas os pases cujo produto
negociado tivesse participao menor que 10% no mercado do pas que estava fazendo a concesso
estariam eximidos de oferecer contraprestao (ou seja, apenas esses poderiam atuar como caroneiros)107.
Assim, havia um mecanismo para constranger os membros do regime durante as negociaes a retribuir
vantagens, contudo, aps definida a tarifa consolidada, essa valeria para todos os membros e o tratamento
mais favorvel que posteriormente viesse a ser concedido a um pas deveria ser estendido automaticamente
aos demais.
Evidentemente que, muito embora a reciprocidade difusa seja mitigada durante o processo
negociador, ela efetivamente corresponde modalidade incondicional de nao mais favorecida prevista na
OMC e confirma os indcios da fora do regime internacional.

As excees s regras
Admitem-se como excees s regras que prevem a liberalizao comercial as seguintes

possibilidades, asseguradas pelos prprios acordos da OMC e sistematizadas por Thorstensen da seguinte
forma108:
(a) excees gerais: nada no Acordo sobre Comrcio de Bens deve impedir a adoo de
medidas para proteger a moral pblica e a sade humana, animal ou vegetal; o comrcio de ouro e prata; a
proteo de patentes, marcas e direitos do autor; tesouros artsticos e histricos; recursos naturais
exaurveis e garantias de bens essenciais (artigo XX);
(b) salvaguardas para balano de pagamentos: h a possibilidade de um membro restringir a
quantidade ou o valor de mercadorias importadas no intuito de salvaguardar sua posio financeira externa
e seu balano de pagamentos (artigo XII a XV);
(c) aes de emergncia sobre importaes (salvaguardas): existe a possibilidade de
permisso para que um membro suspenda as concesses acordadas, em havendo risco de que importaes
crescentes causem prejuzos graves aos produtores internos (artigo XIX);

107

KEOHANE, Robert. Reciprocity in International Relations. International Organization, v. 40, n. 01, Winter 1996, p. 2526.
108
Vejam-se THORSTENSEN, Vera. Op. cit., p. 34-35; JACKSON, John. Op. cit., p. 54-57.

58

(d) waiver: a OMC pode, por 2/3 dos votos de seus membros, autorizar que um pas tenha
suas obrigaes suspensas por um determinado perodo, diante de circunstncias excepcionais que
apresente (artigo XXV.4);
(e) excees para os pases em desenvolvimento: o artigo XVIII refere-se ajuda do Estado
para a promoo do desenvolvimento econmico; a Parte IV do GATT-1994, que trata de comrcio e
desenvolvimento, pontua uma srie de possibilidades disposio dos PEDs para que promovam o
crescimento por meio do comrcio o que, em alguns casos, importa excees aos princpios gerais;
(f) excees relativas segurana nacional: a interpretao das normas da OMC no deve
permitir que sejam adotadas medidas contrrias segurana nacional de um pas, segundo o artigo XXI do
GATT-1994;
(g) proviso de opt-out, ou seja, de no-aplicao do acordo entre os membros: tais
hipteses encontram-se expostas no artigo XXXV do GATT-1994 e referem-se, por exemplo, possibilidade
de uma parte admitir que a ela no sejam estendidos os benefcios e as obrigaes em princpio devidos.
H, finalmente, a exceo relativa a acordos regionais de comrcio:
(h) unies aduaneiras e zonas de livre-comrcio: os acordos regionais podem utilizar-se de
regras preferenciais intra-bloco, desde que respeitadas algumas condies, como a de que a situao de
terceiros pases no seja piorada em relao aos direitos de que dispunham antes da conformao do bloco
(artigo XXIV). No Captulo 04 desta tese, analisa-se detalhadamente esta exceo.

Neste Captulo, apresentou-se brevemente o sistema multilateral de comrcio, aps feita

introduo sucinta a respeito do contexto terico em que se opera o regime de comrcio multilateral, o que
motivou a nfase conferida ao processo de globalizao. De fato, a intensificao do comrcio internacional
fator central do fenmeno da globalizao. O alargamento, o aprofundamento e a acelerao da
interconectividade global, processos que marcam a globalizao, encontram base emprica relevante no
aumento do comrcio internacional. E, se no se pode creditar o crescimento dos intercmbios
exclusivamente ao regime de comrcio articulado pelo GATT/OMC, indiscutvel que esse sistema prestou
contribuio significativa para o incremento do comrcio, ao promover rodadas sucessivas de liberalizao
comercial, ao estabelecer o compromisso jurdico com tetos tarifrios, com a no-discriminao e com a
eliminao de restries quantitativas, ao definir regras a imprimirem um mnimo de segurana e
previsibilidade ao comrcio e, finalmente, ao criar um sistema (mesmo que frgil) de coao em favor do
respeito s regras definidas.
Quando se examina o motivo da coeso deste regime internacional em relao a outros
existentes, quando se questiona a razo pela qual um nmero to expressivo de atores decidiu cooperar em
prol do funcionamento desse sistema, retomam-se as concluses gerais a respeito das razes para o
estabelecimento e a manuteno do agir cooperativo. Trata-se, em princpio, da situao em que os Estados
59

vinculam-se a regimes por isso ser de seu interesse concluso a que os intrigados com o puzzle of
compliance chegaram ao estudar situaes como essa. Na essncia, est a crena nas promessas do
liberalismo econmico, na perspectiva de que o comrcio melhora o estado daqueles que dele participam,
na constatao da interdependncia, na crena das restries decorrentes de uma escolha pela autarquia,
pelo isolamento e pelo protecionismo.
Esta percepo, que se intensificou com o final da Guerra Fria e o fortalecimento das
economias de mercado, tem se confirmado com o passar do tempo, e comprovada, por exemplo, pelo
ingresso da China na OMC em 2001, e pelo renovado interesse da Rssia em aderir s regras do sistema
multilateral e liberal de comrcio. E, medida que os plos dinmicos da economia global vinculam-se a
um dado regime que define as condies bsicas para os intercmbios comerciais de bens e servios, a
opo por manter-se apartado desse sistema no convm mesmo aos mais cticos a respeito de suas
vantagens.
Com efeito, numa recuperao histrica do sistema multilateral de comrcio pode-se
identificar nele um regime internacional relativamente forte. H, de fato, a convergncia de expectativas dos
atores em torno de uma dada rea temtica e, de alguma maneira, o agir dos atores moldado pelas
expectativas que se formam em relao ao regime. Pode-se afirmar, tambm, que muito embora desvios
ocorram ao longo desses mais de cinqenta anos de funcionamento do regime, tem ele atuado de forma
significativa sobre os fluxos da realidade internacional (pelo menos de maneira mais evidente que vrios
outros regimes existentes).
Apesar disso, um desafio ao regime vem se avolumando nas ltimas dcadas e diz respeito
formao de arranjos regionais de comrcio, que fazem os membros da OMC se desviarem da regra
essencial do multilateralismo comercial, a no-discriminao. No Captulo seguinte, passa-se a analisar o
fenmeno do regionalismo, a partir do que se pode avaliar qual o impacto desses processos em curso sobre
o sistema multilateral de comrcio, ora apresentado.

60

Captulo 2
O regionalismo
2.1 Regionalismo: contextualizao e questes conceituais
2.2 Consideraes tericas sobre o regionalismo
2.3 A evoluo rumo ao novo regionalismo

Este Captulo trata basicamente de regionalismo. Para identificar os fatores diante dos quais
o regionalismo contribui para o multilateralismo comercial (e tambm as circunstncias e condies em que
o enfraquece), necessrio que se conhea o fenmeno do regionalismo, explorando-se suas
caractersticas centrais. tambm importante que se tenha como contexto a teoria da integrao regional e
o histrico recente dos processos integrativos. Estas consideraes de carter geral so traadas neste
Captulo. No Captulo seguinte, trata-se de experincias especficas de integrao regional. Assim, a partir
da anlise geral e de casos concretos, pode-se relacionar o regionalismo com o multilateralismo comercial
(esse, apresentado em linhas gerais no Captulo 1).

2.1 Regionalismo: contextualizao e questes conceituais

Regionalismo no cenrio internacional

Antes de se iniciar uma anlise sobre o regionalismo econmico-comercial, e mesmo antes

de se alinhavar alguma considerao sobre o regionalismo diante do multilateralismo comercial, convm

fazer uma reflexo mais ampla a respeito do regionalismo no cenrio internacional.
Com efeito, uma anlise do regionalismo no contexto global parte da constatao de que,
nos dias de hoje, verifica-se a coexistncia de foras centrpetas e centrfugas que aproximam e afastam
diferentes atores; que elementos que unem Estados em torno de um plo comum servem ao mesmo tempo
como fator de repulso em relao a outros atores.
O regionalismo, curiosamente, representa uma certa sntese de fenmenos de natureza
aparentemente contraditria e, nesse sentido, sintomtico do prprio sistema internacional. De fato, o
regionalismo incorpora essa natureza ambgua medida que constitui um processo ao mesmo tempo
integrativo e desintegrativo. Em geral, quando analisada luz do sistema multilateral de comrcio, por
exemplo, a formao de blocos regionais percebida como um movimento de ruptura, uma fora de
natureza centrfuga diante do empuxo provocado pelo fenmeno do multilateralismo.
Uma reflexo similar poderia ser feita no contexto da segurana internacional: o emprego de
foras por parte da OTAN (Organizao do Tratado do Atlntico Norte), por exemplo, com freqncia
percebido como um desvio em relao ao sistema de segurana coletiva articulado pelas Naes Unidas
(como ocorreu nos episdios que envolveram a ex-Iugoslvia em 1999 e mesmo o Iraque em 2004). Em si,

62

contudo, o regionalismo tanto sob o ponto de vista econmico-comercial, quanto sob o aspecto polticoestratgico no deixa de representar um vetor de aglutinao, que arregimenta atores em prol de objetivos
e aes comuns ou ao menos coordenadas1.
De modo geral, o regionalismo percebido pelos atores internacionais, especialmente pelos
Estados (mas tambm empresas multinacionais, por exemplo) como uma estratgia para potencializar ou
mesmo viabilizar interesses. Conforme observa Hveem, regionalism is an aspect of the pursuit by social
actors of strategies which are designed to affect one or several of the following important factors: the
distribution of power, the pooling or splitting of identity, the flow of goods and services, and the (re)distribution
of wealth2. Na linha de outros vrios autores, Mistry observa que: the new regionalism appears to be more
a response on the part of national governments to manage, collectively, new political and economic risks and
uncertainties which confront them in the post-Cold War era3.

Regionalismo no contexto econmico internacional

Visto particularmente no contexto econmico internacional, o regionalismo na atualidade

percebido por muitos como um instrumento por meio do qual o Estado busca influir no processo de
globalizao econmica4. O fenmeno do regionalismo, assim, indicaria o interesse na retomada do papel do
Estado na configurao da ordem econmica internacional. Constata Gibb, por exemplo, que somewhat
paradoxically, the globalisation of business appears to have promoted international regionalism as states try
to control at the regional level what they have increasingly failed to manage at the national and multilateral
level5.
Alguns autores inclusive percebem o regionalismo econmico-comercial como instrumento
central do dito comrcio estratgico. Nessa linha apresentada por Gamble e Payne, os argumentos de
stratagic trade negam (ao menos parcialmente) os benefcios do livre-comrcio e insistem na importncia da
interveno do Estado sobre o mercado justamente por meio de arranjos regionais. No mbito desses
acordos, os Estados participantes poderiam exercer maior controle e influncia sobre o regime criado em
comparao com a atuao que costumam ter no sistema multilateral. Na lgica do strategic trade, States

Vide MITTELMAN, James. Rethinking the New Regionalism in the Context of Globalization. In: HETTNE, Bjrn; INO
TAI, Andrs; SUNKEL, Osvaldo (eds.). Globalism and the New Regionalism. London: Macmillan, 1999, p. 30.
2
Nesse sentido, prossegue o autor: But most public institutions with some autonomous capacity to act pursue mixed
motives because they represent complex political interest formations. This means that regional institutions may also be
the target of state strategy to shape and change them, or event to weaken or destroy them. HVEEM, Helge. Political Re
gionalism: master or servant of economic internationalization? In: HETTNE, Bjrn; INOTAI, Andrs; SUNKEL, Osvaldo
(eds.). Globalism and the New Regionalism. London: Macmillan, 1999, p. 90.
3
MISTRY, Percy. The New Regionalism: Impediment or Spur to Future Multilateralism. In: HETTNE, Bjrn; INOTAI, An
drs; SUNKEL, Osvaldo (eds.). Globalism and the New Regionalism. London: Macmillan, 1999, p. 117.
4
Veja-se, de forma peral, MAINSFIELD, Edward; MILNER, Helen. The new wave of regionalism. International
Organization, n. 53, v. 03, Summer 1999, p. 602.
5
GIBB, Richard. Regionalism in the world economy. In: GIBB, Richard; MICHALAK, Wieslaw. Continental Trading Blocs:
The Growth of Regionalism in the World Economy. New York: John Wiley & Sons, 1994, p. 01.

63

instead must act strategically to protect key sectors and ensure that they become international leaders6.
Segundo os autores, todos os projetos regionais em curso so em alguma medida orientados por essa
percepo dita estratgica.
Diante dessas reflexes, no sem razo, alis, levantam-se suspeitas quanto possibilidade
de o regionalismo econmico-comercial estar sendo empregado como uma nova modalidade de
protecionismo. Para alguns, com efeito, a discusso entre regionalismo e multilateralismo comercial, na
verdade, remonta ao debate clssico da Economia Poltica Internacional entre protecionismo e liberalismo 7.
Sob nova roupagem, assim, o regionalismo teria como essncia viabilizar a proteo a mercados domsticos
e a indstrias locais, no mais em mbito nacional, mas sim numa esfera ampliada, a regional. E justamente
o fato de no ser nacional, mas sim regional a abrangncia da suposta proteo, o vis protecionista do
regionalismo seria diludo ou mesmo dissimulado, levantando menos resistncias quanto sua
incompatibilidade com a lgica liberal que orienta o multilateralismo comercial.
No estudo do regionalismo, e mesmo de processos de integrao regional de maneira mais
especfica, importante ter presente que se est diante de fenmenos multidimensionais, ou seja, de
processos que tm vertentes poltica, social, cultural e econmica. O mesmo, alis, j tinha se comentado
em relao ao processo de globalizao, analisado no Captulo anterior.
A prpria dimenso econmica, que interessa mais diretamente a esta tese, composta de
subdimenses distintas embora muito relacionadas. O regionalismo econmico tem em geral na
subdimenso comercial seu vis mais acentuado. O comrcio, alis, deve ser entendido no apenas em seu
sentido estreito, o comrcio de bens, mas tambm em sua acepo ampla, que inclua o comrcio de
servios. O destaque ao enfoque comercial, contudo, no torna sem relevncia os fatores financeiro ou
produtivo de um bloco regional. Deve-se inclusive reconhecer a importncia crescente dos fluxos financeiros
nos processos de integrao regional, sobretudo nos mais avanados.
Em geral, contudo, os investimentos que se fazem em um bloco regional esto associados
s possibilidades decorrentes da liberalizao comercial que costuma estar na base de qualquer processo
integrativo. A capacidade, por exemplo, de o Mxico atrair investimentos externos em grande monta aps a
concluso do NAFTA , em boa medida, explicada pelo fato de que o pas, com custos de mo-de-obra mais
baixos, poderia receber investimentos para a produo de bens que pudessem ser exportados ao mercado
norte-americano sem que sobre eles incidisse qualquer imposto de importao. O mesmo poderia ser dito
em relao Irlanda: a incluso do pas no processo de integrao europeu foi fator determinante para o
influxo de capital estrangeiro que veio a receber a partir dos anos 1980, mas sobretudo na dcada de 1990.
A possibilidade de se constituir uma plataforma de exportaes para um mercado ampliado pela eliminao
6

GAMBLE, Andrew; PAYNE, Anthony. Conclusion: The New Regionalism. In: GAMBLE, Andrew; PAYNE, Anthony (ed.).
Regionalism and World Order. London: Macmillan, 1996, p. 251.
7
Vide BLACKHURST, Richard; HENDERSON, David. Regional integration agreements, world integration and the GATT.
In: ANDERSON, Kym; BLACKHURST, Richard (eds.). Regional Integration and the Global Trading System. New York:
Harvester Wheatsheaf, 1993, p. 409.

64

das barreiras ao comrcio , dessa forma, um elemento importante a motivar o fluxo de capitais em funo
do bloco regional.
A liberalizao comercial, ainda, costuma ser acompanhada de medidas que visem a
eliminar as restries ao fluxo de capital entre pases que faam parte do bloco. Assim, a adoo de regras
que facilitem o ingresso e a sada de divisas para os parceiros regionais constitui um incentivo adicional para
o crescimento dos investimentos intra-bloco8.
Em suma, o crescimento dos fluxos de capital intra-zona (ou seja, a integrao econmicofinanceira) justifica-se em boa medida pelas possibilidades do mercado ampliado, que decorrem da
integrao econmico-comercial. Alm disso, o aumento da proteo ao capital (com a eliminao das
restries remessa de lucros e a adoo de mecanismos de soluo de disputas, por exemplo) faz com
que se intensifique o fluxo financeiro, completando o ciclo da movimentao de capital associada
integrao.
Uma breve meno integrao produtiva importante para que se constitua um cenrio
mais abrangente a respeito da integrao econmica, percebida a partir da reunio de suas dimenses
comercial, financeira e produtiva. Talvez essa ltima vertente seja a mais densa em um processo integrativo,
por implicar alterao significativa na estrutura econmica da regio. A integrao produtiva envolve a
constituio de cadeias produtivas regionais, que explorem as complementaridades econmicas e
incentivem a especializao dentro do bloco regional. A internacionalizao de empresas dos pases do
bloco, com vistas sua atuao efetiva na regio, algo inerente a esse processo. Parcerias, fuses e
aquisies entre empresas da regio igualmente compem esse cenrio. Vale notar que a dimenso
produtiva da integrao econmica bastante relacionada integrao financeira e comercial. O fluxo de
investimentos e a circulao de bens e servios decorrentes desse processo so fatores essenciais para que
se opere a integrao produtiva numa dada regio.
Particularmente no estudo dos processos de integrao regional, importante notar que em
vrios deles (como na Unio Europia e no Mercosul) o impulso inicial foi de natureza poltica (e com fortes
preocupaes voltadas s questes de segurana regional, deve-se admitir). Ao longo do tempo, contudo, a
vertente econmica da integrao passou a adquirir importncia marcante em praticamente todos os
processos, tendo sido por vezes capaz de assegurar a continuidade de projetos integrativos mesmo quando
as circunstncias polticas no lhes eram especialmente favorveis. Esta tese, ainda que naturalmente no
ignore as demais faces dos processos de integrao regional, centra-se no pilar econmico e
particularmente no econmico-comercial que os sustenta.

Regionalismo como acordos preferenciais de comrcio

Assim, se qualquer pas poderia interessar-se pelos investimentos em um outro pas em funo de que esse ltimo
teria concludo um acordo comercial, o fato de que a eliminao s restries para o ingresso e sada de capital se opera
apenas entre os membros do bloco acaba tendo por efeito o estmulo adicional para que a intensificao dos fluxos
financeiros ocorra justamente intra-bloco.

65

Para fins deste estudo, sob o rtulo de regionalismo econmico-comercial, incluem-se todos
os arranjos cooperativos definidos por polticas governamentais que estabeleam preferncias comerciais a
um grupo limitado de pases (ou, mais precisamente, que beneficiem apenas parte dos membros do sistema
multilateral de comrcio)9.

Esses mecanismos, com efeito, ao favorecerem o comrcio com base em

critrios geogrficos (de origem), embutem uma lgica discriminatria, que primeira vista esvazia o
multilateralismo comercial, ao contrariar a essncia da clusula da nao mais favorecida10.
Ao longo deste trabalho, assim, optou-se por acompanhar o entendimento majoritrio da
literatura e tratar por acordos regionais de comrcio o que, a rigor, poderiam ser mais propriamente tratados
por acordos preferenciais de comrcio. Conforme se destacou, o fenmeno que interessa a esta tese tem
como base preferncias comerciais concedidas entre os participantes de um grupo de pases. So as
preferncias comerciais que caracterizam o fenmeno (e no exatamente sua abrangncia regional, que, no
mais das vezes, remete a uma proximidade geogrfica que no necessariamente existe nos arranjos que ora
interessam). Assim, o que uma parcela da literatura chama de PTA (Preferential Trade Agreements) o que,
mais propriamente, est na essncia do fenmeno do que esta tese trata por regionalismo e por acordos
regionais de comrcio (como faz, alis, boa parte da literatura)11.
A partir desse esclarecimento, percebe-se que o elemento geogrfico no exerce papel
determinante para o fenmeno que ora interessa. Arranjos preferenciais de comrcio independem do
compartilhamento de fronteiras basta que se ateste a origem do que se importa para que as vantagens
sejam operacionalizadas, o que, ademais, tambm se exige entre vizinhos. So vrios os exemplos que
podem ilustrar esses arranjos preferenciais: entre Coria e Cingapura, entre EUA e Marrocos, entre Turquia
e Tunsia ou entre Mxico e Japo existem acordos preferenciais12.
Ao tratar de regionalismo econmico-comercial de maneira ampla (ou seja, de modo
excludente em relao ao que seja multilateral), tem-se por resultado que fenmenos de naturezas distintas
interessam a esta tese. Todos eles, no entanto, guardam em comum o fato de que se apartam do
multilateralismo comercial ao concederem preferncias a um grupo restrito de parceiros. Trata-se, sem
dvidas, de um espectro amplo de fenmenos, que variam em funo do nmero de participantes, da
institucionalidade existente, da localizao geogrfica e, especialmente, em razo da ambio dos objetivos
e da profundidade da cooperao que j puderam estabelecer.
Esse amplo espectro de iniciativas que se incluem sob o escopo desta tese poderia ser
ordenado numa escala de processos que variasse de maior para menor grau de profundidade e de ambio
9

A definio aqui adotada remete de Bhagwati, que trata regionalismo por preferential trade agreements among a
subset of nations. BHAGWATI, Jagdish. Trading blocs: alternative approaches to analyzing preferential trade
agreements. Cambridge: The MIT Press, 1999, p. 03.
10
Vide Captulo 1.4 acima.
11
MAINSFIELD, Edward; MILNER, Helen. Op. cit., p. 591-592.
12
Um projeto de uma integrao aprofundada, por outro lado, pode-se beneficiar de maneira expressiva do
compartilhamento de fronteiras entre seus membros. A integrao fsica, a construo de uma identidade regional, a
eventual adoo de uma moeda comum, a mobilidade de pessoas todos so elementos de projetos mais ambiciosos
de cooperao que se favorecem de uma base geogrfica comum.

66

de objetivos. Na ponta desse conjunto de iniciativas aqui denominadas regionais est um sistema altamente
integrado como a Unio Europia, que, ademais do comrcio, pde obter a cooperao aprofundada em
uma srie de outros temas. No outro extremo desse espectro de arranjos regionais dispostos em funo da
profundidade da cooperao, h possivelmente o Sistema Geral de Preferncias, o mecanismo por meio do
qual alguns pases de renda alta concedem, de maneira unilateral, vantagens tarifrias a pases em
desenvolvimento. Entre um extremo e outro, esto iniciativas de naturezas distintas. As diferenas entre os
dois exemplos, contudo, indicam a diversidade de fenmenos que, tratados genericamente por regionalismo,
interessam a este estudo.
Uma leitura apressada poderia sugerir que apenas os processos de integrao mais
aprofundados mereceriam ateno num estudo sobre a relao entre o multilateralismo comercial e os
processos de integrao regional o que no correto. Ao contrrio, vale insistir na importncia, para esta
tese, de arranjos regionais menos ambiciosos. A relevncia desses processos regionais explica-se no
apenas pela multiplicao de acordos comerciais dessa natureza na atualidade, mas tambm pelo volume
considervel de fluxos de comrcio que se operam sob essas linhas tarifrias preferenciais e que, assim,
escapam dinmica do multilateralismo comercial.

As caractersticas e a importncia do regionalismo na atualidade

O regionalismo encontra-se amplamente difundido no cenrio econmico internacional. A

dimenso do fenmeno e o vigor da tendncia em prol do regionalismo podem ser ilustrados pelo nmero de
acordos notificados OMC13. Em julho de 2007, eram 205 os acordos em vigor envolvendo os membros da
OMC (que totalizavam 150 poca)14.
Dentre os 151 membros da OMC, apenas um a Monglia no conta com um acordo de
preferncias comerciais15. Sob outra perspectiva, pode-se agregar uma informao que tambm ilustra a
proliferao desses arranjos. Estudo recente aponta que a Unio Europia aplica integralmente sua tarifa de
nao mais favorecida a apenas nove membros do regime multilateral. Para os mais de cem outros
membros da OMC, o tratamento mais favorvel que o garantido na OMC, e assegurado por uma ampla
13

Todos os membros da Organizao tm a obrigao de informar sobre acordos de que faam parte e que concedam
vantagens comerciais a apenas alguns pases.
14
interessante notar que at maro de 2007, no total, 369 ARCs haviam sido notificados ao GATT/OMC. Desses,
contudo, 175 eram classificados como inativos, totalizando 194 em vigor. Entre os motivos para a inatividade esto:
alargamentos de ARCs existentes (eliminando vrios ARCs prvios), a criao de unies aduaneiras onde antes havia
uma zona de livre-comrcio, a substituio de acordos antigos por acordos novos, e a inoperncia de ARCs forjados no
cenrio da Guerra Fria, que em alguns casos vieram a ser extintos. Apenas para ilustrar o primeiro ponto: o alargamento
da UE de 15 para 25 membros implicou a extino de cerca de 60 ARCs que antes envolviam as partes (CRAWFORD,
Jo-Ann; FIORENTINO, Roberto. The Changing Landscape of Regional Trade Agreements. Discussion Paper n. 8,
Geneva: WTO, 2005). Assim, a reduo do nmero de ARCs no significa necessariamente que um volume menor de
comrcio seja operado por regras especiais. Parece, contudo, que mais estudos empricos seriam necessrios para se
explorar a causa da alta taxa de mortalidade de ARCs.
15
Informao disponvel em: <www.wto.org>. Acesso em: 02 de agosto 2007. Como nota a The Economist, at a
Monglia demonstra sinais de interesse nos seus prprios ARCs. Vide LEAST Favoured Nation. The Economist. 03
August 2006.

67

gama de arranjos bilaterais e acordos preferenciais (como SGPs, regime para ACPs etc.), conforme se ver
no Captulo 03. Esses fluxos de comrcio operam-se margem do regime multilateral de comrcio, ainda
que relacionem justamente os membros desse regime16.
Trata-se, evidentemente, de uma situao que contraria a lgica dos regimes internacionais
exposta no Captulo 01. Se o regime multilateral de comrcio rene seus membros a partir de princpios
gerais de conduta, e se a clusula da nao mais favorecida um de seus princpios centrais, parece que,
de fato, h um risco para a credibilidade do regime, se praticamente todos os seus membros, em menor ou
em maior grau, se desviam das regras adotadas.
Apesar de haver divergncia nos nmeros, estima-se que um volume expressivo do
comrcio mundial se opere dentro dos ARCs. Em 2006, o Diretor Geral da OMC reconheceu que estatsticas
apontam para que esse percentual seja superior a 50% do comrcio global 17. Um estudo da OCDE publicado
em 2003 tambm estimava esse percentual seria prximo dos 50% em 2005 18. Isso no significa, contudo,
que a totalidade desses fluxos comerciais opere-se sob regras preferenciais. Explica-se.
H uma dificuldade considervel na definio do percentual do comrcio mundial que de fato
efetuado sob condies preferenciais, em razo de que nem todo o comrcio existente dentro de um ARC
se d a partir de regras e tarifas especiais. Primeiramente, esses acordos no costumam cobrir 100% do
comrcio intra-zona. Alm disso, h tantas particularidades, regras e excees dentro de blocos regionais
que a definio do que efetivamente objeto de preferncias comerciais algo complexo. Em suma: medir o
comrcio operado entre os membros de ARCs mais fcil do que precisar o volume do comrcio que de fato
se beneficia de um tratamento mais favorecido.
Um estudo do Banco Mundial chama ateno para outro aspecto relevante: muitas tarifas,
principalmente dos EUA e da UE (especialmente engajados em acordos preferenciais) esto j consolidadas
em zero no mbito multilateral. Isso significa que o ARC de que participem no garante uma preferncia
para o parceiro regional e no gera uma discriminao ao comrcio internacional no bem em questo. O
Banco Mundial estima que 30 a 35% do comrcio internacional seja efetivamente operado dentro de ARCs.
Se excludo o comrcio realizado sob as linhas j consolidadas em zero (ou seja, onde no h preferncia
comercial) o percentual de comrcio efetivamente discriminado seria de apenas 21% do comrcio mundial19.

16

A informao consta do chamado Relatrio Sutherland, documento que resultou do trabalho de um Comit de
especialistas de renome internacional constitudo pelo Diretor-Geral da OMC para discutir desafios institucionais da
Organizao e apresentar sugestes a esse respeito. Vide CONSULTATIVE Board to the WTO Director-General. The
Future of the WTO: Advancing Institutional Challenges in the New Millenium. Geneva: WTO, 2004. O documento citado
rene as principais concluses do Grupo e est disponvel no site da OMC. A partir daqui, refere-se ao documento como
Relatrio Sutherland, como se tornou conhecido, em funo de seu coordenador, Peter Sutherland. CONSULTATIVE
Board. Op. cit., p. 21.
17
WTO. WTO News. Lamy welcomes WTO agreement on Regional Trade Agreements. 10 July 2006.
18
Indeed, the percentage of world trade accounted for by preferential regional trade agreements is expected to grow
from 43% at present to 55% by 2005 if all expected RTAs are realised. ORGANISATION for Economic Co-operation and
Development. Regionalism and the Multilateral Trading System. Paris: OECD, 2003, p. 12.
19
Os dados so de 2004/2005. WORLD Bank. Global Economic Prospects. Washington: World Bank, 2005, p. 40-41.

68

Como se pode perceber, no h clareza a respeito das dimenses da cobertura dos ARCs
sobre o comrcio mundial. De toda forma, amplamente aceito que uma parte considervel do comrcio
mundial opera-se sob condies preferenciais. Uma parcela ainda mais expressiva desses fluxos se d
dentro de blocos regionais. Ainda que isso no necessariamente implique uma discriminao tarifria em
relao ao comrcio de terceiros, os blocos garantem aos seus membros condies que no estendem aos
demais, o que, de alguma forma, sempre acaba se traduzindo em alguma vantagem no-multilateralizada.
Pense-se, por exemplo, que apenas os parceiros do bloco podem se socorrer do regime de soluo de
controvrsias regional para apresentar uma disputa, mesmo que ela diga respeito ao comrcio de um bem
que, a rigor, no dispe de tratamento tarifrio preferencial no bloco.
Ademais, como se ver frente, as questes tarifrias vm perdendo importncia relativa
nos ARCs. A relevncia que esses acordos tm, por exemplo, sobre os investimentos regionais no
capturada pelas estatsticas que medem o fluxo de comrcio operado por linhas preferenciais. Os ARCs,
nesse sentido, so mais relevantes no cenrio econmico mundial do que as estatsticas sobre o comrcio
efetivamente discriminado sugerem.
Trata-se, sem dvidas, de fenmeno importante sob o ponto de vista dos fluxos da realidade
e justifica, pelo menos em alguma medida, os receios de alguns de que o sistema multilateral de comrcio
pode vir a estar em risco20. Em janeiro de 2007, o Diretor Geral da OMC estimou que em 2010 sero cerca
de 400 os acordos preferenciais em vigor no mundo, o que indica uma intensificao da tendncia de
formao de ARCs, j que em maro de 2007 eram cerca de 200 os acordos notificados em vigor21.
Se no bastasse a complexidade decorrente da existncia de vnculos preferenciais a
ligarem diferentes pases, importante considerar que um nico pas est simultaneamente vinculado a
vrios arranjos preferenciais. A sobreposio de acordos regionais de comrcio, com efeito, tem atrado
cada vez mais a ateno de pesquisadores e preocupado formuladores de poltica em todo o mundo22. Alm
disso, esse fenmeno tem gerado complicaes adicionais para empresas exportadoras, que tem de lidar
com regras distintas para poder se beneficiar dos diferentes regimes. Apenas para se ilustrar o ponto, um
levantamento do Secretariado da OMC em 2000 concluiu que cada membro da Organizao estava
vinculado em mdia a cinco ARCs, e que, em alguns casos, havia membros que contavam com dez ou mais
arranjos preferenciais23. A rede densa de acordos envolvendo a UE, comentada acima, emblemtica da
sobreposio de ARCs.
20

Vide BHAGWATI, Jagdish. The world trading system at risk. New York: Harvester Wheatsheaf, 1991, cap. 05.
WTO. WTO News. 17 January 2007. Regional Agreements: the pepper in the multilateral curry. Disponvel em
<www.wto.org>. Acesso em 20 de fevereiro de 2007. provvel que o Diretor-Geral da OMC tenha feito referncia
genrica a todos os acordos regionais em vigor no mundo, no apenas os notificados OMC. Em 2003, por exemplo,
um levantamento indicava que existiam cerca de 60 ARCs no em vigor que no haviam sido notificados OMC. WTO
Secretariat. The Changing Landscape of Regional Trade Agreements. Geneva: WTO, November 2003, par. 07.
22
Um levantamento da OMC de 2003 indicava que 90% dos ARCs em negociao eram de acordos bilaterais, o que
aumenta consideravelmente a chance de que haja mais sobreposio entre os acordos, adicionando complexidade
institucionalidade do comrcio mundial. Em 2003, os acordos bilaterais j respondiam por 80% dos acordos em vigor.
WTO Secretariat. Op. cit., par. 11.
23
WTO. Synopsis of Systemic Issues Related to RTA. Note by the Secretariat. WT/REG/W/37. 02 March 2000, p. 04.
21

69

Tal a complexidade das relaes que se estabelecem entre os pases em funo desses
cerca de 200 acordos preferenciais em vigor que se tornou freqente na literatura o emprego da expresso
spaghetti bowl para caracterizar justamente esse emaranhado de vnculos que unem pases distintos24. E,
vale notar, o fenmeno no se concentra apenas na Europa e nas Amricas. At mesmo na sia, onde a
intensificao das relaes econmico-comerciais ocorria basicamente sem a adoo de preferncias
comerciais, pode-se perceber mais recentemente o interesse de Japo, China e Coria no estabelecimento
de seus prprios ARCs. Igualmente, o fenmeno no se circunscreve aos plos dinmicos da economia
mundial. Para ilustrar, veja-se graficamente o estado desses vnculos no continente africano.

Acordos regionais na frica

Nile River Basin

COMESA

ECCAS

AMU

IGAD

CEMAC
Somalia
Sao Tom & Principe

Algeria
Libya
Morocco Mauritania
Tunisia

ECOWAS

Conseil de
LEntente

Ghana
Nigeria

Egypt

Cameroon
Central African Rep.
Gabon
Equat. Guinea
Rep.Congo

Djibouti
Ethiopia
Eritrea
Sudan

Burundi*
Rwanda*

Chad

Cape Verde
Gambia

DR Congo
Benin
Togo
Cote dIvoire

Guinea-Bissau

Liberia
Sierra Leaone

Niger
Burkina Faso

Mali
Senegal

EAC

Guinea
Tanzania*

Malawi*
Zambia*
Zimbabwe*

SACU
WAEMU

Mano River
Union

Kenya*
Uganda*

Angola

CLISS

AMU:
Arab Maghreb Union
CBI:
Cross Border Initiative
CEMAC:
Economic & Monetary Community of Central Africa
CILSS:
Permanent Interstate Committee on Drought Control in the Sahel
COMESA: Common Market for Eastern and Southern Africa
EAC:
East African Cooperation
ECOWAS: Economic Community of Western African Studies
IGAD:
Inter-Governmental Authority for Government
IOC:
Indian Ocean Commission
SACU:
Southern African Customs Union
SADC:
Southern African Development Community
WAEMU: West African Economic & Monetary Union

South Africa
Botswana
Lesotho

Mozambique

SADC

Mauritius*
Syechelles*
Comoros*
Madagascar*

Namibia*
Swaziland*

Reunion

*CBI

IOC

Fonte: WORLD Bank. Global Economic Perspectives: Trade, Regionalism and Development. Washington:
World Bank, 2005, p. 13.

24

A expresso foi cunhada por Jagdish Bhagwati, que, por meio dela, refere-se a a messy maze of preferentes as PTAs
formed between two countries, with each having bilaterals with others and different countries, the latter in turn bonding
with yet others, each in turn having different rules of origin () for different sectors, and so on. I called it a spaghetti bowl
because it is a unruly mass of criss-crossing strings that, in any case, is beyond my capabilities. BHAGWATI, Jagdish.
Free Trade Today. Princeton: Princeton University Press / Oxford, 2002, p. 112-113.

70

Entre as caractersticas importantes do regionalismo de hoje, vale destacar a prevalncia de

reas de livre-comrcio em detrimento da opo por acordos que envolvam a coordenao de polticas em
relao a terceiros pases (como unies aduaneiras). A tendncia, inclusive, de que se proliferem os
acordos mais rasos de cooperao. Dos 205 acordos preferenciais em vigor (notificados OMC at julho de
2007), 123 eram de zonas de livre-comrcio, ou seja, da forma mais rasa de discriminao permitida pelas
regras da OMC25.
Vale ter em mente que, por definio, um pas no pode em princpio participar de duas
unies aduaneiras ao mesmo tempo, j que essa forma mais aprofundada de integrao pressupe a
adoo de uma tarifa externa comum. Isso, assim, explica em parte e fortalece a tendncia pelo crescimento
mais rpido do nmero de zonas de livre-comrcio vis--vis o nmero de unies aduaneiras. Como se pode
supor, outro motivo associado ao maior nmero de zonas de livre-comrcio diz respeito ao interesse dos
pases em manter liberdade para estabelecer suas prprias parcerias, o que no possvel em uma unio
aduaneira (em funo da coordenao de polticas comerciais e da adoo de uma tarifa externa comum).
Conforme se explora com mais detalhes no Captulo 05, importante considerar que os
ditos ARCs modernos contam com obrigaes que vo muito alm das questes tarifrias. Mesmo reas de
livre-comrcio, que em geral so tratadas como acordos rasos de cooperao, passam a abordar questes
relativas a defesa concorrncia, compras governamentais, investimentos, servios, meio ambiente, temas
trabalhistas etc. Trata-se, de fato, de uma caracterstica importante nos ARCs da atualidade, e no parece
haver sinais de que isso se reverta no curto prazo.
Uma outra caracterstica relevante do regionalismo na atualidade diz respeito ao
engajamento de pases que tradicionalmente demonstravam alguma resistncia em participar desses
acordos. A situao na sia emblemtica disso. Membros da OMC considerados late-comers em relao
ao regionalismo, como Japo, Coria, Hong Kong (China), China e Tailndia tm se envolvido intensamente
na negociao de seus prprios acordos26.
Parte muito expressiva dos ARCs em negociao e dos j adotados envolvem apenas dois
27

pases . Vale contudo notar que comeam a ganhar volume os acordos entre blocos, que, se so bilaterais
na forma, envolvem complexidade maior e geram efeitos distintos sobre o comrcio internacional e sua
institucionalidade. Entre os exemplos desses acordos, em negociao ou j concludos, h Mercosul-UE,
Mercosul-Conselho de Cooperao do Golfo (CCG), UE-CCG, Comunidade do Caribe (Caricom)-Mercado
Comum

Centro

Americano

(MCCA),

Unio

Aduaneira

Sul-Africana

(SACU)-Comunidade

do

Desenvolvimento Sul-Africano (SADC).

25

Conforme se ver no Captulo 04, possvel que se estabelea forma ainda mais superficial de cooperao, como o
caso das preferncias unilaterais do tipo SGP. Para isso, contudo, necessrio que os membros da OMC autorizem
esse arranjo por meio da concesso de um waiver, ou seja, de uma suspenso temporria de obrigaes. As reas de
livre-comrcio, por outro lado, no exigem concordncia prvia dos demais membros do regime multilateral para que
possam se efetivar.
26
WTO Secretariat. Op. cit., par. 17.
27
Dos ARCs em vigor, 80% so bilaterais. Dos propostos ou em negociao, 90% deles envolvem apenas duas partes
(dados de 2003). WTO Secretariat. Op. cit., par. 11.

71

Outra caracterstica importante dos blocos, j antecipada pelos exemplos, refere-se ao fato
de esses acordos so cada vez mais trans-regionais e mesmo trans-continentais. Se de incio os acordos se
davam basicamente entre vizinhos, isso j no mais correto28.
Verifica-se tambm que EUA e UE tm atuado como plos difusores de ARCs. A estratgia
adotada por esses pases est na base do modelo denominado de hubs-and-spokes, em que plos centrais
promovem seus modelos de ARCs para pases menores, que estariam nas pontas. Apesar desse enfeixe de
acordos centrados nos hubs, os pases das pontas tambm formam entre si ARCs. De alguma maneira,
contudo, pode-se verificar a tendncia de que EUA e UE atuem na promoo desses arranjos em relao a
outros pases, promovendo a liberalizao comercial de forma bilateral e a partir de seus prprios
parmetros. O Captulo 03 explora com mais detalhes esses dois casos.
Alguns ainda identificam a tendncia de formao de trs grandes plos irradiadores de
ARCs, que, alm de EUA e UE, incluiriam um bloco do Leste / Sudeste Asitico. Apesar da hiperatividade
nas negociaes de ARCs naquela regio, no h clareza ainda sobre se haveria um plo irradiador de
acordos com o mesmo padro, como nitidamente h por parte dos EUA e da UE. Convm notar que, muito
embora o Japo tenha apenas recentemente seguido a tendncia do regionalismo, os acordos por ele
promovidos guardam bastante semelhana e tem se avolumado (o que poderia sugerir um plo em
formao). A China, outro pas com potencial de atuar como plo, tambm apenas muito recentemente se
engajou na estratgia regional, contando hoje com apenas quatro ARCs. Parece cedo para, naquela regio,
identificar tendncias de formao de um plo central de difuso de ARCs. ntida, todavia, a intensa a
movimentao para a formao de acordos regionais no Leste e Sudeste Asiticos.
Sob o ponto de vista dos plos dinmicos da economia mundial, percebe-se assim a
existncia de trs grandes ncleos que, em maior ou menos grau, encontram suporte em ARCs. Deve-se
contudo ressaltar que em nenhum dos trs casos (na Europa, no Sudeste/Leste Asitico e na Amrica do
Norte) os acordos preferenciais constituram motivo central para o aumento do fluxo de comrcio regional.
Os acordos incentivam o fortalecimento e ampliam as garantias para vnculos que claramente lhes eram
preexistentes.

O jogo de trs nveis: o panorama da inter-relao entre fatores domsticos, plano regional
e esfera multilateral

28

Traditionally, RTA formation occurred between so-called "natural" trading partners, geographically contiguous
countries with already well-established trading patterns. Australia and New Zealand, the NAFTA countries, the EC,
EFTA, and CEFTA provide good examples. Indeed, most countries sign their first RTA with one or several neighbouring
or regional partners. South-east Asian countries' participation in ASEAN, sub-Saharan African groupings such as
CEMAC or SACU, or the Western Hemisphere groupings of CARICOM, the CACM and MERCOSUR are all prime
examples. However, once a country has exhausted its strictly regional prospects, it may begin to look further afield for
preferential partners. WTO Secretariat. The Changing Landscape of Regional Trade Agreements. Geneva: WTO,
November 2003, par. 12.

72

Ao avaliar a configurao dos acordos comerciais nos dias de hoje, percebe-se com
facilidade que, deliberadamente ou no, os Estados estabeleceram um sistema de dois planos: constituram
uma camada multilateral que vincula praticamente todos, ao mesmo tempo em que conformaram uma srie
de acordos paralelos que, se tm abrangncia limitada sob o ponto de vista dos participantes, so mais
ambiciosos na perspectiva da liberalizao comercial do que as regras do regime multilateral29.
Essa configurao da ordem internacional agrega um complicador conhecida teoria dos
jogos de dois nveis. No mbito desses estudos, a poltica comercial com freqncia analisada como um
two-level game, jogo esse determinado pela interao entre grupos de interesse como condicionantes
domsticos e a ao dos Estados na esfera internacional30. Ao constatar que o plano internacional acaba se
subdividindo em dois nveis, o multilateral e regional, a incluso dos fatores domsticos no estudo do
comportamento dos sujeitos acaba por implicar uma situao de three-level game, como bem notam Gavin e
Langenhove31.
H, assim, o plano multilateral, que congrega praticamente todos os pases a partir de
normas comuns e do princpio da no-discriminao. Conformou-se, ainda, esse plano intermedirio, que
rene tambm esses mesmos atores, mas a partir de uma configurao distinta: o plano formado por
agrupamentos menores, que por vezes inclusive se sobrepem, mas que tm regras prprias e conferem
vantagens apenas a alguns. Na literatura, vem se consagrando a expresso minilateralismo para designar a
configurao dessas relaes e para contrapor essa dinmica do plano multilateral.
Nesse contexto, importa deixar claro que no apenas os fatores domsticos condicionam a
ao dos atores nos planos regional e multilateral, como tambm o que ocorre nesses nveis tem
implicaes para os demais planos, seja ele o domstico, o regional ou o multilateral. A poltica domstica
afeta a orientao do Estado no apenas no plano multilateral, mas e com ainda maior vigor, pode-se dizer
tambm no plano regional. Em razo especialmente do menor nmero de participantes dos agrupamentos
regionais, as questes internas dos Estados refletem-se de maneira mais direta e exercem impacto mais
substantivo nos regimes de abrangncia regional. De modo geral, pode-se afirmar que a relao entre o
plano nacional e o internacional, seja multilateral, seja regional, bastante explorada pela literatura, que
especialmente nos dez ltimos anos tem conferido destaque aos fatores domsticos na compreenso da
cena internacional.
A relao entre os dois planos internacionais, assim, que tem sido apenas recentemente
objeto de investigao mais sistemtica. Apesar de ser claro que, por exemplo, a concluso de uma rodada
de negociaes multilaterais afeta o andamento de negociaes regionais que estejam em curso, ainda so
29

HART, Michael. A matter of synergy: the role of regional agreements in the multilateral trading order. In: BARRY,
Donald; KEITH, Ronald (eds). Regionalism, Multilateralism and the Politics of Global Trade. Vancouver: UCB Press,
1999, p. 25-53.
30
Vide PUTNAM, Robert et al. (eds.). Double-Edged Diplomacy. Berkeley: University of California Press, 1993.
31
GAVIN, Bridig; LANGENHOVE, Luk Van. Trade in a world of regions. In: SAMPSON, Gary; WOOLOCOCK, Stephen
(eds.). Regionalism, multilateralism and economic integration: the recent experience. Tokyo: United Nations University
Press, 2003, p. 277 e ss.

73

poucos os estudos que visam a compreender, em conjunto, a dinmica das aes que ocorrem nesses dois
planos. E, com efeito, a dificuldade de se analisarem as influncias cruzadas, as implicaes mtuas entre
os arranjos regionais e o regime multilateral bastante grande. Essa dificuldade agravada
consideravelmente pelo fato de que as negociaes comerciais internacionais ocorrem simultaneamente no
plano regional e no multilateral.
Igualmente agrava este cenrio o fato de que um nico pas, ademais das tratativas
multilaterais, tende a estar envolvido em vrias negociaes no nvel regional. Apenas para se ter uma idia
da complexidade que enfrenta um pas ao ter de contemplar os planos domstico, regional e multilateral na
definio de sua poltica de comrcio exterior, pense-se a situao do Chile, bastante ativo na promoo de
ARCs. O pas encontra-se vinculado ao mesmo tempo a 16 ARCs, alm de fazer parte da OMC. E os
acordos chilenos envolvem seus principais parceiros comerciais, tendo exigido grande esforo por parte da
burocracia estatal, tanto na coordenao interna, quanto no dilogo com o setor privado, sobretudo porque a
negociao de boa parte desses acordos coincidiu em alguma medida no tempo. Entre os parceiros do Chile
esto os EUA, a UE, a China, o Japo e o Mercosul. Essas negociaes, ainda, ocorreram paralelamente a
tratativas multilaterais.
As prprias negociaes no plano regional, como se pode imaginar, tm implicaes
cruzadas. A abertura comercial que se faz para um pas afeta o benefcio que pode ser garantido na outra
negociao comercial (e, portanto, a contraprestao que se pode obter desse outro pas). Coordenar todas
essas negociaes de maneira a otimizar os benefcios das vrias frentes no tarefa trivial. Por mais que a
economia chilena, para manter o exemplo, seja estruturada a partir de poucos produtos, ainda assim a
complexidade gerada pela simultaneidade das vrias negociaes regionais expressiva.
Tambm para ilustrar o argumento, veja-se brevemente a situao do Brasil. O pas participa
ativamente das negociaes da OMC e, ao mesmo tempo, investe no aprofundamento das regras do
Mercosul e nas negociaes entre esse bloco e, por exemplo, a UE, a ndia, a SACU, Israel, o Conselho de
Cooperao do Golfo, a Comunidade Andina. O prprio Mercosul est na fase final do processo de incluso
da Venezuela como membro. Cogitam-se ARCs com outros pases, como por exemplo, a Coria. At
poucos anos atrs, a ALCA ocupava espao importante na pauta das negociaes. Na essncia, o objeto
das negociaes em todos esses foros bastante similar. E todas as negociaes sofrem impacto direto dos
setores da economia interessados no resultado do processo, e sobre todos esses setores, naturalmente,
incidiro os efeitos do que for decidido nessas instncias.
Ademais de as varias negociaes regionais se influenciarem mutuamente, e de serem
impactadas por fatores domsticos, h ainda o plano multilateral, que compe o jogo dos trs nveis em que
um pas deve operar sua estratgia negociadora. Foca-se aqui, para reforar essa interao especfica, nas
implicaes cruzadas entre os planos multilateral e regional. Se aos europeus, por exemplo, interessa o
mercado de servios brasileiro num acordo Mercosul-UE, medida que a oferta do Brasil na Rodada Doha
contemple esses interesses, novas demandas europias entraro na pauta bi-regional ou mesmo o interesse

74

relativo dos europeus nessas negociaes diminui. Do mesmo modo, em princpio, no faria sentido sob o
ponto de vista da estratgia negociadora que um pas fosse mais ambicioso nas negociaes multilaterais
do que nas regionais. Ao proceder dessa forma, o pas perderia poder de barganha numa determinada
oferta feita regionalmente, se ao mesmo tempo a apresentasse em mbito multilateral, onde os benefcios se
estendem para todos (inclusive para os parceiros regionais)32.
evidente que se comunicam as dinmicas das negociaes nos planos regional e
multilateral, h nitidamente implicaes cruzadas entre essas duas camadas internacionais. E o componente
domstico afeta a atuao dos Estados nessas duas esferas33. De fato, a incluso de um plano, o regional,
nas anlises tradicionais sobre jogos de dois nveis para a poltica comercial contribui para a compreenso
da realidade internacional dos dias de hoje, especialmente a do comrcio internacional.

2.2 Consideraes tericas sobre o regionalismo

As reflexes aqui feitas sobre teoria da integrao regional explicam parte do fenmeno
neste estudo tratado genericamente por regionalismo. Conforme se indicou na seo anterior, arranjos
mais superficiais, de cobertura muito limitada ou que concedam apenas preferncias unilaterais tambm
interessam a esta tese. Esses fenmenos, contudo, no encontram suporte terico consistente na teoria da
integrao. A respeito deles, os estudos sobre globalizao e cooperao internacional, explorados no
Captulo anterior, parecem prestar melhor contribuio. medida que a cooperao passa a se tornar mais
densa, contudo, a teoria da integrao constitui a base apropriada para a anlise do regionalismo.
Num contexto terico mais amplo, tanto o multilateralismo comercial, quanto os arranjos
cooperativos mais rasos e os processos de integrao regional mais aprofundados encontram na
cooperao internacional um substrato terico comum. A matriz terica desses fenmenos est no liberalinstitucionalismo. No obstante, deve-se notar que comum entre os neorealistas a nfase no vis
desintegrativo do regionalismo, fazendo dele importante objeto de estudo tambm dessa corrente terica.

O regionalismo pela teoria da integrao

Em regra, a integrao tratada seja como um processo, seja como um estado, que articula

atores internacionais, de maneira consensual, a partir de objetivos, interesses, normas e valores que sejam
compartilhados. Como observado, a integrao denota um esforo adicional em relao cooperao. A
integrao sugere comprometimento de longo prazo, algo no apenas ocasional (o que pode ocorrer com a
cooperao), costuma envolver objetivos comuns mais ambiciosos que os de arranjos cooperativos mais
32

Essa discusso retomada no Captulo 05, quando se analisam os fatores de complementaridade e antagonismo dos
blocos para as negociaes multilaterais.
33
Sobre essa dinmica, veja-se KERREMANS, Bart. The Links between Domestic Political Forces, Inter-Bloc Dynamics
and the Multilateral Trading System. In: KERREMANS, Bart; SWITKY (ed.). The Political Importance of Regional Trading
Blocs. Aldershot: Ashgate, 2000, p. 119-168.

75

simples e acaba por implicar algum grau de institucionalidade capaz de conferir segurana e estabilidade s
relaes que se conformam (o que a cooperao mais rasa pode dispensar).
A fluidez conceitual relativa integrao faz com que as classificaes a ela relacionadas
sejam bastante imprecisas. Vista como um processo, a integrao poderia incluir na sua fase inicial arranjos
cooperativos mais superficiais. Assim, numa escala que indicasse o grau de densidade, de profundidade de
um processo de integrao seria possvel identificar, no seu incio, estgios que denotariam aes
meramente cooperativas.
Como um estado, no parece apropriado diagnosticar como integrao a situao de dois ou
mais pases que, entre si, no tenham nada mais que tomado medidas com vistas reduo das barreiras
ao comrcio do grupo. Esse, por exemplo, o estado das relaes econmico-comerciais entre o Mercosul
e a ndia ou o Mercosul e a SACU: h um acordo entre as regies prevendo preferncias tarifrias, com o
objetivo de constituio posterior de uma rea de livre-comrcio. No caso do acordo comercial Mercosulndia, por exemplo, o valor do intercmbio comercial entre as partes que deve ser coberto pelo acordo est
provavelmente em volta de apenas 30%34. Se possvel, ao perceber a integrao como processo, constatar
nessas situaes um ato em prol da integrao, caso se tenha a compreenso da integrao como um
estado ou uma situao, no pareceria correto, atualmente, identificar nesses arranjos verdadeira
integrao.
Em seu estudo bastante influente sobre teoria da integrao econmica, Balassa, observa
que, enquanto a cooperao envolve aes destinadas a diminuir a discriminao, o processo de integrao
econmica implica medidas destinadas a suprimir algumas formas de discriminao. Conclui ento Balassa
que: Al distinguir entre cooperacin e integracin, situamos las principales caractersticas de sta la
abolicin de discriminacin dentro de una rea dentro de un campo ms preciso, y damos al concepto un
significado definido, sin diluirlo innecesariamente con la inclusin de diversas acciones en el campo de la
cooperacin internacional35.
Muito embora seja considervel a disperso dos conceitos sobre integrao, de alguma
maneira eles acabam por refletir compromissos mais densos de cooperao, conforme observado. Na
definio clssica de Ernst Haas, a integrao trata-se de process whereby political actors in several distinct
national settings are persuaded to shift their loyalties, expectations, and political activities toward a new
center, whose institutions possess or demand jurisdiction over the preexisting national states36.

34

Segundo informao do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior do Brasil, as preferncias do

Mercosul para a ndia incluem 452 itens tarifrios, e as indianas para o Mercosul cobrem 450 itens tarifrios. O universo
de linhas tarifrias do sistema harmonizado cobre mais de 5 mil itens tarifrios (em seis dgitos). Vide:
<http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/secex/negInternacionais/acoComerciais/mercIndia.php>. Acesso em: 23 maro
2007.
35
BALASSA, Bela. Op. cit., p. 02.
36
HASS, Ernst. International integration: the European and the universal process. International Organization, n. 15, 1961,
p. 366.

76

Ademais da noo de transferncia de lealdades a outro locus de poder, elaborada por

Haas, a idia de comunidade de segurana, lanada por Deutsch, tambm se tornou bastante influente nos
estudos sobre integrao. Segundo o autor, a integrao poltica pode ser entendida por um process that
may lead to a condition in which a group of people has attained within a territory a sense of community and of
institutions and practices strong enough to assure, for a long time, dependable expectations of peaceful
change among its population37.
Deve-se notar, desde j, que os conceitos clssicos sobre a integrao so excessivamente
apegados ao processo integrativo europeu, que, de fato, acabou por exercer influncia decisiva sobre a
teoria da integrao. Atualmente, entende-se que a supranacionalidade (que bastante evidente da
definio de Haas, por exemplo) trao marcante da integrao naquela regio, mas que no
necessariamente elemento caracterizador dos processos de integrao de maneira geral.
Pode-se antecipar, assim, que a teoria da integrao de certa maneira ainda sofre com o
impacto do mais consistente processo integrativo. A tentativa de elaborar marco terico denso para o
modelo europeu fez com que a teoria da integrao acabasse incorporando em seus conceitos
particularidades daquele processo histrico, que no necessariamente se reproduzem em outras regies. A
busca por transcender aquela experincia e desenvolver uma teoria, que seja de fato abrangente e genrica,
capaz de constituir quadro analtico consistente para outras regies um desafio ainda hoje presente.
No apenas o conceito de integrao se alimentou da experincia europia, como toda a
teoria da integrao se desenvolveu paralelamente aos desdobramentos dos episdios do processo
integrativo europeu. A concorrncia entre o desenvolvimento terico e a evoluo emprica da integrao, de
fato, algo marcante nos estudos nessa rea38.
Na evoluo histrica das teorias sobre a integrao regional, encontram-se num primeiro
momento as teses denominadas funcionalistas. Os estudos classificados dessa forma buscaram inspirao
inicial justamente no processo europeu. Bastante influente nas formulaes funcionalistas foi David Mitrany,
cuja obra clssica no tema, A Working Peace System, data de 1946, quando a integrao europia parecia
muito mais desejvel do que propriamente factvel no curto prazo 39. Nesta obra seminal sobre a teoria da
integrao, Mitrany, ao enfatizar a cooperao na busca de solues para necessidades ou funes
especficas, defendia que dessa forma se constituiria a base para o adensamento de uma rede cooperativa,
o que, por sua vez, conduziria formao e ao fortalecimento de regimes e instituies internacionais40.
37

DEUTSCH, Karl. Political Community and the North Atlantic Area. Princeton: Princeton University Press, 1957, p. 05.
Ademais, a teoria acabou sendo contaminada por um certo vis normativo: os entusiastas do processo, aqueles que
desejavam seu sucesso, acabaram refletindo essas expectativas nas anlises sobre a integrao. Como se sabe, o
processo de integrao europeu, e particularmente a construo da supranacionalidade, foi acompanhado de debates
acalorados entre os estudiosos das Relaes Internacionais. Em alguns momentos, contudo, parece ter havido uma
certa confuso na anlise do que pareceria provvel com o que seria prefervel. Em algum grau, as anlises sobre a
integrao foram prejudicadas pelo desejo dos tericos de que se conformasse de maneira exitosa a integrao
europia, algo romantizado desde o sculo XVIII.
39
Entre outros autores bastante influentes na linha terica do funcionalismo esto, por exemplo, Ernest Haas, Amitai
Etzioni, Philippe Schimitter, Karl Deutsch e Walter Hallestein.
38

77

Nesse contexto, quanto mais exitosa fosse a cooperao numa dada rea temtica, maiores
seriam os incentivos para a ao coordenada em outras esferas. Estava a a essncia do que Mitrany
denominou de ramificao (ramification), o que muito claramente se relaciona com a lgica do
transbordamento (spill-over), conceito que veio a se tornar bastante influente no estudo da integrao
especialmente a partir das publicaes de Ernst Haas41.
Apesar da nfase cooperao em reas temticas e tcnicas como elemento catalisador
do processo de integrao, importante ter presente o contexto poltico mais amplo em que se
desenvolveram os estudos iniciais sobre o assunto. Com o fim da II Guerra Mundial, a aproximao entre os
seis membros iniciais do esquema regional europeu era nitidamente percebida como um instrumento que
tornaria mais custoso o emprego da fora entre eles (que eram Blgica, Holanda, Luxemburgo, Frana,
Alemanha e Itlia).
Da mesma forma, o cenrio da bipolarizao que se desenhava com o final da guerra
acabou exercendo influncia importante para a aproximao dos Estados europeus. A ameaa representada
pela Unio Sovitica e, num segundo momento, a prpria hegemonia norte-americana estiveram (essa
principalmente para os franceses) entre as motivaes fundamentais do processo de integrao e sugeriram
a necessidade de se construir uma unidade regional, com base na identidade de valores e interesses, o que
faria o contraponto s foras existentes42.
Assim, a despeito da percepo das questes tcnicas como estratgicas, as preocupaes
com a segurana regional que estiveram na origem do processo integrativo europeu. E naturalmente as
lies tericas acabaram refletindo esse cenrio. A prpria noo de comunidade de segurana, elaborada
por Deutsch como parte mesma do conceito de integrao (conforme notado acima), ilustra a influncia da
empiria sobre o desenvolvimento terico da integrao.
Nessa linha, ao sintetizarem a essncia do funcionalismo, Lindberg e Scheingold observam
que seus tericos percebiam a busca por solues cooperadas para problemas econmicos e sociais
comuns como instrumento que sepultaria as causas materiais da guerra e promoveria o estabelecimento de
padres crescentes de interao social entre fronteiras nacionais43.
Bastante presente nos estudos funcionalistas era a distino entre as questes tcnicas e as
polticas. Na lgica dos funcionalistas, a cooperao poderia mais facilmente se iniciar por questes menos
sensveis e nas quais a necessidade da ao coordenada fosse mais evidente. medida que a cooperao
nas reas tcnicas fosse adquirindo maior densidade, haveria melhores condies para se articularem
40

DOUGHERTY, James; PFALTZGRAFF JR., Robert. Contending Theories of International Relations: a comprehensive
survey. 5 ed. New York: Longman, 2001, p. 512.
41
HAAS, Ernst. The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950-1957. 2 ed. Standford: Standford
University Press, 1968, cap. 08.
42
VAZ, Alcides Costa. Cooperao, integrao e processo negociador: a construo do Mercosul. Braslia: IPRI / Funag,
2002, cap. 01.
43
LINDBERG, Leon; SCHEINGOLD, Stuart. Europes Would-be Polity: patterns of change in the European Community.
New Jersey: Prentice-Hall, 1970, p. 06.

78

posies nos temas dito polticos. De fato, o efeito spill-over da cooperao era percebido com um certo
determinismo pelos funcionalistas. Haas, por exemplo, observava no final da dcada de 1950 que the spillover effect in sector integration is believed to lead inevitably to full economic integration44.
Os tericos do funcionalismo tambm dedicaram ateno formao de convergncia de
posies e ao processo de tomada de deciso num arranjo cooperativo. A importncia de que as decises
fossem tomadas de maneira incremental, que fossem construdas gradualmente a partir de decises prvias
algo presente na lgica funcionalista. Haas, por exemplo, observa que incrementalism is the decisionmaking style of successful functionalism45.
De modo geral, a percepo funcionalista da integrao parte de uma base bastante
pragmtica e utilitria. A despeito disso, com o tempo verificou-se a fragilidade de uma srie de seus
postulados. medida que surgiam obstculos no percurso da integrao europia, constatava-se um certo
simplismo das teses funcionalistas, era possvel se diagnosticar que a automaticidade, o determinismo
previsto pelos funcionalistas a respeito da evoluo do processo integrativo no encontrava suporte na
realidade da experincia europia.
Com efeito, uma boa reviso dos postulados funcionalistas pode ser vista na segunda
edio da obra da Haas, publicada em 1968, dez anos aps a primeira. A auto-crtica de Haas e os ajustes
percepo funcionalista da integrao so nitidamente motivados pelos rumos que veio a tomar a integrao
europia. Da avaliao de Haas da prpria teoria, percebe-se que o autor admite que a ambigidade
relacionada expresso integrao faz com que seja difcil estabelecer parmetros para avaliao do
fenmeno (o que agravado pelo fato de que a integrao parece ser percebida mais como um processo
que como um estado).
Ainda na reviso terica do funcionalismo, Haas chama ateno especial para um aspecto
relevante quando se tem em considerao o propsito desta tese de avaliar a relao do multilateralismo
com o regionalismo econmico-comercial. Segundo Haas, o funcionalismo teria dedicado pouca ateno ao
cenrio externo formao dos blocos regionais, ordem internacional, ao entorno do objeto de estudo,
mas que com ele se comunica muito diretamente. Admite um dos principais expoentes do funcionalismo que
essa corrente no teria conferido ateno devida s mudanas sociais e polticas que ocorreram
simultaneamente ao processo de integrao, tendo inclusive o influenciado46. A auto-crtica de Haas, nesse
contexto, relaciona-se com a automaticidade conferida pelos funcionalistas aos processos de integrao. A
realidade veio a comprovar que fatores externos ao fenmeno integrativo podem vir a se mostrar
determinantes para a evoluo de processos de integrao, o que escapava s premissas dos
funcionalistas.
44

HAAS, Ernst. Op. cit., p. 283. Ao analisar a resistncia inicial dos britnicos em se juntarem iniciativa europia, Haas
defendia que o efeito do transbordamento beneficiaria no apenas outros temas ou setores de modo a integr-los no
processo, mas tambm atingiria novos Estados, que se interessariam em fazer parte da integrao medida que ela
fosse avanando.
45
HAAS, Ernst. Op. cit., prefcio segunda edio.
46
HAAS, Ernst. Op. cit., prefcio segunda edio.

79

De modo geral, como avalia Vaz, o funcionalismo revelou uma srie de imprecises e
ambigidades com relao ao prprio conceito de integrao. Ademais, inexistia entre seus tericos
consenso sobre indicadores a serem considerados para a avaliao de processos integrativos. E, pode-se
acrescentar, isso se revelou crtico justamente num momento em que se buscava conferir padres mais
rgidos de avaliao para processos sociais (uma tendncia forte no estudo das Relaes Internacionais nos
EUA naquela poca). Finalmente, como j se ressaltou, o funcionalismo no tratava de maneira satisfatria
das implicaes do ambiente internacional sobre os processos de integrao regional47.
Aspectos especficos da literatura funcionalista foram tambm bastante criticados. A prpria
base do funcionalismo, que parte da nfase na cooperao em reas tcnicas ao invs da articulao inicial
nas questes polticas, foi objeto de questionamentos. A separao entre o tcnico e o poltico (o que, alis,
remonta distino realista de alta e baixa poltica) mostrou-se frgil no apenas sob o ponto de vista
terico, mas tambm de difcil distino na prtica.
Ademais da dificuldade na separao dessas esferas, a experincia europia veio a
demonstrar a dificuldade de fazer com que a cooperao em questes tcnicas se fizesse sentir nos temas
ditos polticos. O transbordamento, percebido de uma maneira quase que automtica pelos funcionalistas,
provou-se mais problemtico do que de incio se havia pensado. Os avanos e retrocessos no processo de
conformao dos arranjos supranacionais demonstraram justamente que a cooperao poltica no decorre
de maneira automtica da tcnica e, mais, que a cooperao em reas sensveis pode ocorrer de maneira
errtica, e no de modo linear em prol do adensamento das relaes entre os sujeitos.
Tendo em vista sobretudo essas fragilidades, uma nova corrente terica se conformou a
partir das bases funcionalistas, mas com o propsito de melhor precisar, de ajustar e de testar suas
hipteses originais.
No mbito do neofuncionalismo, conferiu-se maior nfase ao papel dos partidos polticos e
de grupos de interesse, bem como ao apoio ou resistncia das elites polticas locais ao processo de
integrao48. Nessa mesma linha, dedicou-se maior ateno ao fenmeno da interdependncia no sistema
internacional e em suas implicaes polticas, em detrimento do foco excessivo que se vinha conferindo a
processo formais e institucionais da integrao49.
Uma reviso da alegada automaticidade do processo de integrao tambm foi feita pelos
neofuncionalistas. O conceito de spill-over, central para os funcionalistas, veio a ser fortemente questionado.
Philippe Schimitter, por exemplo, enquadrou o conceito numa nova moldura analtica: o spill-over seria uma
opo estratgica para os atores do processo, mas certamente no a nica50.
47

VAZ, Alcides. Op. cit., p. 32.

DOUGHERTY, James; PFALTZGRAFF JR., Robert. Op. cit., p. 512.
49
VAZ, Alcides. Op. cit., p. 33.
50
A integrao, segundo Schimitter, pode passar por fases de spill-around, ou seja, de ampliao de atividades
desempenhadas pela organizao integrativa, mas no necessariamente de aumento de seus poderes ou autoridade;
fases de buildup, a saber, de aumento na autonomia de deciso e da autoridade da organizao integrativa, sem que
novas questes temticas sejam includas em seu escopo; fases de retrenchment, em que h um aumento na autonomia
48

80

O refinamento conceitual empreendido por Schimitter em sua obra publicada em 1970,

assim, levava em conta as dificuldades por que passava a prpria Europa, cujo exemplo sintomtico a
primeira crise grave daquele processo integrativo, o episdio da cadeira vazia, protaganonizado pela Frana
em 1965. As reflexes desse autor, como de outros neofuncionalistas, avanam em termos tericos ao
desmistificar a suposta automaticidade na evoluo de arranjos integrativos.
A despeito dos esforos tericos dos neofuncionalistas, parecia claro que a base conceitual
e analtica que puderam desenvolver no era suficiente para a compreenso aprofundada do fenmeno da
integrao, nem mesmo na Europa e, com mais razo, menos ainda em outras partes do mundo, num
momento em que j se verificava uma srie de iniciativas extra-europias de cooperao aprofundada.
A fragilidade conceitual identificada desde os primeiros estudos funcionalistas nunca pde
ser completamente sanada. Diante da diversidade de conceitos de integrao (e da percepo do fenmeno
ora como estado, ora como processo), era evidente a dificuldade em se agregar contedo a uma base to
fluida. Classificaes, comparaes e definio de indicadores, por exemplo, so todos elementos tericos
prejudicados nesse contexto. E, em razo disso, naturalmente, variam de forma considervel as avaliaes
sobre o atual estado de processos como o europeu, e sobre perspectivas futuras para esse e outros blocos.
As dificuldades analticas relativas integrao foram evidenciadas quando o prprio Ernst
Haas reconheceu a obsolescncia da teoria da integrao na metade da dcada de 1970 51. Segundo Breslin
e outros, [t]he publication of Haas devastating The Obsolescence of regional Integration Theory (Haas,
1975) seemed to indicate not only that neofuncionalism had run aground, but that the very idea of producing
theoretical models of regionalism was deeply misconceived52. Segundo os autores, dois fatores explicariam
o fenmeno: (i) a expectativa de que a experincia europia seria replicada com sucesso em outros lugares
mostrou-se equivocada e (ii) os estudos sobre integrao haviam subestimado o papel dos governos
nacionais e o carter prejudicial do nacionalismo para os processos de integrao.
Diante de um cenrio em que a prpria integrao europia vacilava, as avaliaes
entusiastas dos funcionalistas e mesmo dos neofuncionalistas tornavam-se descontectadas da realidade.
Estudos de vis realista passaram a se tornar mais influentes nos anos 1970 e destacavam o carter
intergovernamental da integrao, assim como o papel do Estado como o principal ator na cena regional e
internacional53.
individual dos atores do processo em detrimento da organizao e, finalmente, fase de spill-back, em que ocorre uma
retrao tanto do escopo das funes quanto da autoridade, da autonomia da estrutura integrativa. SCHIMITTER,
Philippe. A Revised Theory of Regional Integration. International Organization, n. 24, v. 04, 1970, p. 848.
51
Um artigo com esse mote, publicado em 1975, motivou reflexo mais detalhada, publicada no ano seguinte por Haas.
Vide HAAS, Ernst. The obsolescence of regional integration theory. Berkeley: University of Califrnia Press, 1976.
52
BRESLIN, Shaun; HIGGOTT, Richard; ROSAMOND, Ben. Regions in comparative perspective. In: BRESLIN, Shaun
et al. New Regionalisms in the Global Political Economy. London: Routledge, 2002, p. 03.
53
Como observa Vaz, com exceo da Unio Europia, que persegue a integrao pela via da supranacionalidade, a
realidade dos anos 90 corrobora a reorientao das vises funcionalistas no sentido de conceber a integrao sob
arranjos intergovernamentais e com diferentes graus de institucionalizao, e no apenas segundo formas
supranacionais. Sem dificuldades, percebe-se que essa igualmente a realidade no incio do sculo XXI. VAZ, Alcides.
Op. cit., p. 36.

81

O interesse em transcender a experincia europia e compreender outros processos de

integrao regional tambm motivou novos rumos para a teoria. A dificuldade em se reproduzir a
supranacionalidade europia em outros projetos integrativos fez com que surgissem estudos voltados a
essas outras realidades.
Nesse cenrio, vieram a adquirir importncia a teoria sobre regimes internacionais e o
paradigma da interdependncia complexa54. A introduo da perspectiva domstica no estudo da integrao
tambm passou a ser freqente, expondo uma dimenso bastante importante para a explicao dos
processos. Essas abordagens tericas, se no se relacionam exclusivamente ao fenmeno da integrao,
aportaram subsdios importantes para a compreenso desses processos. Conforme notam Breslin e outros,
[t]he dissolution of integration theory was not simply a consequence of the discrepancies between
theoretical predictions and empirical reality. In addition, neofuncionalism was marginalized by the emerging
distaste for grand predictive social scientific theories and the development of interest in interdependence55.

Os estudos econmicos sobre o regionalismo

muito interessante observar que, paralelamente ao desenvolvimento terico de cunho

mais qualitativo da integrao por parte de estudiosos da Cincia Poltica, das Relaes Internacionais e da
Histria, foi-se conformando um corpo terico de cunho eminentemente econmico voltado ao exame do
fenmeno da integrao, particularmente da constituio de unies aduaneiras (o que esteve na base da
integrao europia).
Tambm no campo econmico, os estudos sobre o tema se alimentaram da integrao na
Europa, talvez atingindo um grau de abstrao maior que os estudos de vis qualitativo, o que permitiu que
os instrumentos de anlise econmica tenham exercido influncia significativa no exame dos efeitos de
unies aduaneiras que se formavam em outras regies. No obstante, curioso observar a relativa ausncia
de dilogo entre esses estudos da integrao de vis mais poltico e os de cunho mais econmico.
Faz-se por ora uma reviso bastante breve da literatura econmica a respeito de integrao.
Antes disso, contudo, importante registrar que os estudos sobre integrao que costumam ser
classificados de econmicos poderiam ser subdivididos em duas matrizes distintas: uma de carter mais
descritivo (ou conceitual) e outra mais analtica (ou quantitativa).
A teoria econmica relativa integrao, sob o ponto de vista acima denominado descritivo,
remete aos estudos de Bela Balassa, que se tornaram bastante influentes na classificao de processos
integrativos e no entendimento a respeito dos estgios pelos quais as iniciativas regionais costumam passar
para que adquiram maior densidade. Vale notar que a influncia de Balassa no se limitou aos estudos
54

No Captulo I pde-se fazer breve meno aos estudos sobre a formao de regimes internacionais. A
interdependncia complexa, conceito operacional desenvolvido basicamente por Robert Keohane e Joseph Nye Jr. em
meados dos anos 1970, enfatiza o papel dos vnculos internacionais que se desenvolvem paralelamente ao do
Estado, mas que vm adquirindo importncia crescente no ambiente internacional.
55
BRESLIN, Shaun; HIGGOTT, Richard; ROSAMOND, Ben. Op. cit., p. 03.

82

tericos que lhe sucederam: os estgios da integrao e as caractersticas de cada etapa, tais como
descritos pelo autor, acabaram se refletindo na modelagem de acordos internacionais que estiveram na base
desses projetos.
Ainda, convm notar que os estudos de Balassa so posteriores s teses originais da teoria
econmica estrito senso da integrao (acima denominada de analtica). Assim, a anlise econmica
descritiva feita por Balassa se aproveita em alguma medida dos estudos sobre a quantificao dos efeitos
econmicos de processos integrativos, sobre os quais se comenta diante.
Observa Bela Balassa que a integrao econmica (entendida pelo autor como a supresso
de algumas formas de discriminao econmica entre pases) pode adotar vrias configuraes, que
representam distintos graus de integrao. Segundo ele, so as formas: zona de livre-comrcio, unio
aduaneira, mercado comum, unio econmica e integrao econmica total, cujas caractersticas so
definidas da seguinte forma.

Em uma rea de livre-comrcio, as tarifas e restries quantitativas entre os produtos dos pases
participantes so abolidas, mas cada pas mantm suas prprias tarifas frente queles que no
participam da rea.

A unio aduaneira, a seu turno, implica, ademais da liberalizao comercial intra-zona, a

equiparao do tratamento tarifrio a pases que no fazem parte do bloco, o que se faz
basicamente por meio da adoo de uma tarifa externa comum.

Uma forma mais densa de integrao econmica se obtm por meio de um mercado comum, que
no se restringe a eliminar as limitaes ao comrcio e a adotar um tratamento uniforme em relao
a terceiros, mas passa tambm a liberalizar o movimento de fatores como o capital e o trabalho.

Uma unio econmica, por sua vez, acrescenta s caractersticas de um mercado comum um certo
grau de harmonizao das polticas econmicas nacionais, com o objetivo de eliminar a
discriminao resultante da diferena em tais polticas.

Por fim, a integrao econmica total pressupe a unificao das polticas monetria, fiscal e social,
ademais de requerer o estabelecimento de uma autoridade supranacional, cujas decises sejam
obrigatrias para os Estados membros.

Ao longo do tempo, essa classificao feita por Balassa na dcada de 1960 sofreu ajustes
por parte da literatura, ainda que tenha servido de base para parcela muito expressiva dos estudos sobre
integrao. Entre as modificaes que vieram a ser sugeridas a essa classificao est a incluso de um
estgio inicial no processo de integrao, antes mesmo da zona de livre-comrcio. Denominada por alguns
de zona ou acordo de preferncias tarifrias, essa etapa indicaria a ocorrncia da eliminao das barreiras
ao comrcio para alguns produtos, mas no todos (o que, se fosse o caso, configuraria uma zona de livre-

83

comrcio). Da mesma forma, a reduo (sem que haja a eliminao) das barreiras entre pases daria ensejo
a uma zona de preferncias tarifrias.
Vale reconhecer que, para Balassa, se houver apenas a reduo de barreiras ao comrcio
entre determinados pases (mas no a eliminao), no haveria que se falar em integrao, seno de
cooperao, o que fugiria ao objeto de estudo do autor. De toda maneira, deve-se admitir que na atualidade
so comuns acordos como o Mercosul-ndia ou o Mercosul-SACU, que estabelecem a eliminao (mesmo
que em alguns casos gradual) das barreiras tarifrias intrabloco para apenas uma parcela da pauta tarifria
de cada parte, situao que no parece se enquadrar no estgio de zona de livre-comrcio.
Um outro exemplo interessante que poderia ser includo sob essa categoria de zona de
preferncias tarifrias a ALADI (Associao Latino-Americana de Integrao). O acordo que lhe serve de
base prev incidncia ampla sobre produtos, mas no a eliminao de barreiras sobre a circulao desses
bens na regio coberta pela a ALADI. O que o acordo estabelece, na essncia, a reduo em termos
percentuais da alquota que o pas-membro impe a terceiros mercados, para a importao de um produto
originrio de um parceiro do esquema regional, o que configura uma margem de preferncia para bloco por
meio de um imposto de importao mais favorvel. Essa margem de preferncia regional faz com que a
ALADI possa ser includa nesse estgio de rea de preferncia tarifria, uma vez que definitivamente no h
uma zona de livre-comrcio entre seus scios.
evidente que o estudo terico das etapas da integrao no representa uma limitao
discricionariedade dos Estados que se vinculam a iniciativas dessa natureza. de se reconhecer, contudo,
uma certa coerncia econmica na seqncia de Balassa, o que acabou se refletindo no projeto de certos
processos integrativos. Ademais do modelo europeu, que inspirou o autor, pode-se afirmar que, em boa
medida, a evoluo do Mercosul busca seguir essa orientao56. Em outros casos, houve uma inverso
bastante significativa da ordem estruturada por Balassa. Pense-se, por exemplo, na realidade da
Comunidade Andina: o bloco ainda no conseguiu garantir a aplicao de uma tarifa externa comum entre
seus membros (o que caracterizaria uma unio aduaneira), ao mesmo tempo em que j definiu uma
estrutura institucional dotada de supranacionalidade, cujas decises so obrigatrias para seus membros (o
que tpico do ltimo estgio do processo integrativo, a integrao econmica total).
Passa-se agora a uma reviso brevssima da parte da teoria econmica da integrao
voltada s questes analticas e, mais precisamente, ao impacto de processos regionais para o bem-estar
econmico. De incio, vale notar que, apesar de dcadas de estudos sobre o tema, no se logrou extrair
concluses gerais sobre o impacto de unies aduaneiras sobre o bem-estar (nem dos pases que fazem
parte delas, tampouco para terceiros pases). Ainda menos significativos so os resultados de estudos de
outros estgios de modelos integrativos, como zonas de livre-comrcio ou mercados comuns. Mais frgeis
ainda so os estudos que visam a quantificar os efeitos de arranjos regionais que, ademais de bens, estejam
voltados para a liberalizao de servios e de investimentos.
56

Vide, nesse sentido: Mercosul. Tratado de Assuno, artigo 1.

84

Isso significa que a literatura parece perder cada vez mais capacidade explicativa em
relao aos arranjos que se conformam na atualidade. Deve-se reconhecer, de toda maneira, a dificuldade
de se analisarem os processos de uma maneira nica e geral, e, assim, de se extrarem concluses de
relevncia terica significativa, uma vez que os projetos integrativos apresentam caractersticas distintas e
envolvem atores e circunstncias bastante dspares.
Os estudos clssicos sobre os impactos econmicos de acordos regionais de liberalizao
comercial so certamente os de Jacob Viner, que publicou o bastante influente The Customs Union Issue em
195057. Antes de Viner, prevalecia o entendimento de certa maneira generalizado (mas desprovido de
fundamento analtico) de que unies aduaneiras e zonas de livre-comrcio contribuiriam para a liberalizao
comercial em escala global. Diante do fato de que poca j se reconheciam os benefcios econmicos do
livre-comrcio, pouco se questionava a contribuio que os arranjos regionais poderiam trazer economia
mundial.
O foco da anlise de Viner est, como observado, na tentativa de avaliar o impacto
econmico de acordos regionais que eliminem as barreiras ao comrcio dentro do bloco e que ao mesmo
tempo definam uma tarifa comum para produtos que advenham de terceiros mercados58.
Os conceitos-chave da teoria vineriana so a criao e o desvio de comrcio. A criao de
comrcio significa o estabelecimento de fluxo comercial a partir de um produtor mais eficiente, s custas de
um com menor eficincia. O desvio de comrcio, a seu turno, significa a substituio de uma fonte mais
eficiente como fornecedora por outra menos eficiente. Segundo o autor, a criao de comrcio implica
aumento no bem-estar dos pases que fazem parte do bloco, ao passo em que o desvio de comrcio implicalhes prejuzo. Em processos especficos, ocorrem simultaneamente criao e desvio de comrcio e, assim, o
efeito geral do bloco para a economia depende do resultado lquido da criao do comrcio (ou seja,
deduzido o que for desvio).
importante ter em mente que Viner toma como pressuposto que a unio aduaneira criada
no aumenta as barreiras em relao a terceiros mercados, apenas liberaliza o comrcio dentro do bloco e
faz com que esse unifique a forma como se relaciona, sob o ponto de vista de tarifas, com terceiros Estados.
Alm disso, Viner avalia os resultados de unies aduaneiras tendo por comparao a situao existente
antes dela (a comparao, portanto, no com uma situao hipottica de livre-comrcio mundial). Assim, a
criao e o desvio de comrcio so conceitos empregados em relao a um estado em que a restrio ao
comrcio era necessariamente maior que a existente antes da unio aduaneira analisada (uma vez que
Viner considera que, parte da constituio da unio aduaneira, os demais fatores so mantidos
constantes).

57

VINER, Jacob. The Customs Union Issue. New York: Carnegie Endowment for International Peace, 1950.
Os pressupostos da anlise empreendida por Viner so uma situao de concorrncia perfeita, de custos constantes e
de custos de transporte nulos. Ainda que a anlise em si seja bastante consistente e mesmo reveladora, de se
reconhecer que a falta de realismo dos pressupostos por ele adotados faz com que a aplicao dos resultados a
situaes concretas seja um tanto limitada.
58

85

Por meio de um exemplo, a construo de Viner mostra-se bastante clara. Diante de uma
unio aduaneira que envolva os pases A e B, e que exclua C, so basicamente cinco os cenrios
econmicos que podem ser projetados59.
1. Os dois pases participantes produziam uma dada mercadoria antes da formao da unio
aduaneira e esta unio aduaneira inclui o produtor de custos mais baixos mundialmente. Uma vez
estabelecida a unio, o produtor ineficiente, por exemplo, do pas A, deixar de produzir esta
mercadoria e sua demanda total ser satisfeita mediante importaes feitas do pas B. Trata-se da
hiptese clssica de criao de comrcio. O mesmo resultado, pode-se dizer, seria obtido se fossem
eliminadas as tarifas do bloco para o resto do mundo (ainda que, insista-se, Viner no se preocupe
com esse referencial).
2.

Os dois pases participantes produziam a mercadoria em questo diante de proteo aduaneira, e a

unio no inclui o produtor que tenha custos menores. A eliminao das tarifas entre os
participantes estimular o comrcio, uma vez que agora ser possvel explorar a diferena de
custos, que antes se controlava por meio de tarifas. Contudo, vale notar, essa situao
economicamente menos eficiente que o livre-comrcio mundial, pois que, diante de uma situao de
livre-comrcio, nenhum dos pases produziria a tal mercadoria: ambos a importariam da fonte com
custos mais baixos. Na percepo de Viner, que no tem como referncia o cenrio mundial, esta
ainda assim uma situao de criao de comrcio. Contudo, resta claro que, a partir de uma
perspectiva mais ampla, no se est diante de um cenrio em que a eficincia econmica
explorada da melhor forma; no se trata de uma situao paretiana tendo em vista o sistema
internacional.

3.

O pas B o produtor de custos mais baixos, o pas A no produzia a mercadoria nem mesmo sob
proteo aduaneira. Assim, uma vez estabelecida a unio, no ocorreriam mudanas (ou seja, A
continuaria importando de B, mais eficiente). O mesmo, alis, ocorreria numa situao de livrecomrcio (uma vez que B o mais competitivo mundialmente no bem em questo). Trata-se de caso
em que a unio aduaneira no afeta o bem-estar dos pases do bloco (desconsiderando,
evidentemente, as implicaes da elasticidade-preo da importao, o que, na verdade, o prprio
Viner no leva em conta). A depender de como o fator preo afeta as importaes, pode haver
aumento do comrcio entre os pases como decorrncia da eliminao do imposto sobre a
importao, o que faz o produto chegar com menor preo ao consumidor de A60.

4. O pas B fabricava a mercadoria sob proteo enquanto e o pas A a importava de C, que a fonte
de custos mais baixos. A eliminao das tarifas entre os pases A e B deslocar a demanda total de
importaes do produtor mais eficiente, C, para o pas B, uma vez que, em razo da tarifa, os custos
59

As hipteses abaixo esto definidas em termos gerais em BALASSA, Bela. Op. cit., p. 28 e ss.
Em termos conceituais, tal como define Viner, esse no seria o caso de criao de comrcio (os intercmbios apenas
poderiam se avolumar, mas eram pr-existentes constituio da unio aduaneira). Mas essa explicao teria que levar
em conta um fator que Viner deliberadamente ignora em seus pressupostos de anlise: as elasticidades.
60

86

de B sero inferiores aos de C. Trata-se da hiptese clssica do desvio de comrcio. A situao

resultante menos eficiente que a verificada antes do estabelecimento da unio aduaneira e, com
maior razo, menos eficiente que uma situao de livre-comrcio mundial.
5.

Nem o pas A, tampouco o pas B produziam a mercadoria nem sob proteo tarifria. Nenhuma
alterao de produz como conseqncia do estabelecimento da unio aduaneira, ambos os pases
continuaro a importar a mercadoria da fonte de custos mais baixos. No h criao tampouco
desvio de comrcio, o bem-estar dos pases do bloco mantm-se inalterado61.

Ao desenhar as hipteses decorrentes da formao de uma unio aduaneira, pode-se

identificar que a criao de comrcio representa um movimento em direo situao do livre-comrcio,
uma vez que se substitui uma fonte menos eficiente por uma mais eficiente na produo de um dado bem.
Naturalmente, o desvio de comrcio representa um passo na direo oposta: privilegia-se a fonte menos
eficiente, em detrimento da mais eficiente.
O exame das hipteses acima tambm permite uma concluso importante: quando se tem
por referncia o cenrio mundial, o aumento do bem-estar em funo da conformao da unio aduaneira
ocorre quando o produtor mundialmente mais eficiente est includo no bloco. Nessa situao,
evidentemente, no haveria desvio de comrcio porque a fonte de custos mais baixos ser naturalmente a
que suprir a demanda dos demais pases do bloco. Ocorre que, num bloco regional, pode estar includo o
produtor mais eficiente em termos mundiais de alguns produtos, mas certamente no estaro os mais
eficientes de todos os bens. Ou seja, em alguma medida sempre haver desvio de comrcio se um pas do
bloco comprar de um parceiro regional ao invs de um produtor mais eficiente que esteja fora dele (mas que
no consiga acessar o mercado do bloco pela imposio da barreira tarifria).
Em ltima instncia, assim, o ideal sob o ponto de vista econmico seria que o bloco
regional contivesse os produtores mais eficientes de todos os bens, situao hipottica em que no haveria
possibilidade de ocorrer desvio de comrcio. Evidentemente que o cenrio descrito justamente o de livrecomrcio mundial. Apenas nessa situao que se teria a garantia de que a demanda de um dado pas (na
verdade, de todos os pases tambm) seria atendida pelo produtor de custos mais baixos, o que afastaria a
ineficincia econmica do desvio de comrcio.

61

Aqui, novamente, as implicaes de se ignorar as elasticidades so grandes. No caso hipottico acima, os dois pases
(A e B) continuaro importando a mercadoria de um terceiro, que no faz parte do arranjo regional, sobre cujos produtos
incidiro uma tarifa externa comum desse bloco. Caso essa barreira fosse eliminada, as importaes de A e B
aumentariam em funo da elasticidade-preo das importaes, o que geraria, na prtica, aumento de bem-estar em
razo de se reduzirem custos da fonte que j mais eficiente. Tendo em vista que Viner desconsidera as elasticidades e
se concentra na comparao do bloco com o que havia antes dele (proteo maior), a hiptese transcrita acima, para o
autor, implica a manuteno do estado anterior (no se cria, tampouco se desvia comrcio). Deve-se reconhecer,
contudo, que na prtica essa situao no se equipararia, em termos de bem-estar, ao livre-comrcio mundial. Ainda
que a fonte de abastecimento seja a mais eficiente, sua eficincia no totalmente explorada em razo da barreira
tarifria.

87

A teoria da integrao econmica proposta por Viner, assim, acaba confirmando a

importncia do livre-comrcio sob o ponto de vista da eficincia econmica, quando se tem por comparao
qualquer unio aduaneira. Em alguns casos, quando o produtor eficiente estiver justamente no bloco, o
efeito econmico o mesmo do livre-comrcio para os pases parceiros, mas o bloco regional nunca seria
economicamente mais eficiente ao livre-comrcio numa avaliao geral.
Essa concluso levou ao entendimento de que a formao de blocos regionais uma
second-best option, tendo em vista que numa unio aduaneira h quem seja por ela beneficiado mas
inevitavelmente h prejudicados em razo dela na medida dos desvios de comrcio. Tendo como referncia
apenas a criao e o desvio de comrcio, uma situao paretiana apenas poderia ser obtida por meio do
livre-comrcio mundial.
Jagdish Bhagwati chama ateno para o fato de que j em 1950 Jacob Viner afirmava,
diante de suas concluses, que free trade areas are not free trade. Bhagwati reafirma a concluso: FTAs
[reas de livre comrcio] are two-faced: they free trade and they retreat into protection, simultaneously.
Nesse sentido, o autor defende o emprego da expresso acordos preferenciais de comrcio ao invs de
acordos de livre-comrcio, j que essa ltima no capturaria os efeitos duplos do fenmeno e sugere,
equivocadamente, que esses acordos implicam apenas um de seus efeitos62.
A teoria desenvolvida por Viner foi objeto de vrias anlises, passou por alguns
refinamentos, mas a base, indicada acima, continua sendo bastante influente nos estudos sobre o tema.
Numa das revises mais importantes da obra de Viner, feita por Meade, observa este autor que a anlise de
Viner incompleta sob vrios aspectos e when an attempt is made to complete it, it no longer remains as
simple in its application as may at first sight appear to be the case63.
Uma crtica importante s teses de Viner refere-se ao fato de elas terem se limitado
compreenso dos efeitos estticos dos acordos preferenciais. Com o tempo, passou a se perceber a
importncia dos efeitos dinmicos de tais arranjos. Se os efeitos estticos limitam-se s questes de desvio
e criao de comrcio num dado momento, os efeitos dinmicos derivam do aumento da competio,
motivado por economias de escala, um estmulo ao investimento e ao emprego mais eficiente de recursos
produtivos. Ainda que se reconhea que, pela teoria econmica, acordos regionais de comrcio so secondbest options em relao ao multilateralismo comercial, hoje se admite que os efeitos dinmicos de acordos
regionais tendem a ser muito maiores que os ganhos estticos decorrentes da criao lquida de comrcio 64.
62

BHAGWATI, Jagdish. Free Trade Today. Princeton: Princeton University Press / Oxford, 2002, p. 107.
MEADE, James. The Theory of Customs Union. Amsterdam: North-Holland Publishing, 1968, p. 34. Entre os principais
analistas do trabalho de Viner esto, alm de Meade (cuja obra indicada na nota acima), Gehrels (1956/57) e Lipsey
(1957, 1960 e 1970). Entre as principais fragilidades associadas s teses de Viner est o fato de que o autor se foca
apenas na produo e ignora o efeito da unio aduaneira sobre o consumo quando analisa o impacto econmico dos
blocos. Ademais, Viner trabalha com elasticidade zero para a curva de demanda e elasticidade infinita para a de oferta
uma simplificao que prejudica a aplicabilidade das lies tericas realidade. A criao de comrcio, observa-se
tambm, no poderia ser considerada integralmente como ganho de bem-estar. H uma reduo de receita
governamental decorrente da eliminao da barreira tarifria intrabloco quando justamente o pas passa a adquirir de um
parceiro regional em detrimento de outro sobre o qual incidiria o imposto. Esse elemento desconsiderado por Viner.
64
OECD. Op. cit., p. 19.
63

88

Esses aspectos no so contemplados pela abordagem vineriana e apenas mais recentemente passaram a
receber ateno da literatura especializada65.
De toda maneira, vale concluir, a base conceitual elaborada por Viner a respeito de desvio e
criao de comrcio bastante influente ainda nos dias de hoje, apesar das dificuldades em faz-la incidir
sobre experincias concretas.
igualmente interessante constatar o pouco dilogo entre os estudos de internacionalistas
ou cientistas polticos de maneira geral e economistas. A discusso terica sobre a integrao sob o ponto
de vista da poltica tem ocorrido praticamente margem do esforo terico, sob o aspecto econmico, de se
avaliar o impacto de arranjos regionais para seus membros e para os que no fazem parte dele. H, sem
dvidas, um distanciamento entre as anlises qualitativas e as quantitativas da integrao, o que
prejudicial para o estudo do tema.
Outro aspecto relevante a se constatar num balano a respeito da teoria da integrao diz
respeito sua fragilidade, tanto no que atine a aspectos puramente econmicos, quanto de economiapoltica, quanto ainda de poltica de maneira geral.
No mbito econmico, apesar das crticas s teses de Viner, pouco se pde acrescentar
sobre a base por ele desenvolvida e tampouco logrou-se desenvolver com consistncia outro corpo terico
sobre o tema. Os estudos de enfoque econmico sobre regionalismo, que adquiriram volume a partir da
dcada de 1960, pouco puderam evoluir aps isso. Ainda no h, nos dias de hoje, convergncia a respeito
do impacto econmico de acordos regionais de comrcio sobre o bem-estar tanto dos membros do bloco
quanto para a economia global. Mesmo que haja certo consenso quanto ineficincia econmica do desvio
de comrcio e quanto s vantagens da criao de comrcio, a literatura ainda diverge a respeito de casos
concretos, quando se busca classificar uma situao de uma ou outra forma. Ademais, vrias crticas foramse estabelecendo com o tempo a respeito desse critrio econmico desenvolvido por Viner nos anos 1960,
notadamente no que se relaciona s suas limitaes explicativas a respeito das implicaes de arranjos
regionais de comrcio. Talvez seja possvel afirmar que atualmente se sabe menos sobre o tema do que se
pensava saber quando Viner lanou seus estudos.
Na esfera da poltica ou mesmo da economia poltica da integrao, o impulso inicial
conferido por funcionalistas e refinado por neofuncionalistas na dcada de 1970 no permitiu evolues mais
substantivas nos ltimos tempos, como se percebeu. Apesar de que alguns elementos tericos j estejam
delineados, Anderson e Blackhurst admitem que [a] general theory of the political economy of economic
integration has yet to be developed (...)66.
Do ponto de vista da Cincia Poltica e das Relaes Internacionais, os estudos sobre a
integrao regional acabaram-se concentrando no exame de casos concretos. O foco por vezes excessivo
65

O tema explorado com detalhes, por exemplo, em BHAGWATI, Jagdish (ed.). Trading blocs: alternative approaches
to analyzing preferential trade agreements. Cambridge: The MIT Press, 1999.
66

ANDERSON, Kym; BLACKHURST, Richard. Op. cit., p. 09.

89

nas questes institucionais de processos especficos, no debate quase que infindvel sobre a natureza
intergovernamental ou supranacional de blocos, na cronologia de tratados e nas perspectivas de futuro de
certos projetos de integrao pouco puderam contribuir para o desenvolvimento de uma teoria geral sobre o
tema da integrao regional.
No se desconhece, naturalmente, que a diversidade extraordinria entre os processos
dificulta de maneira muito aguda o desenvolvimento de uma teoria que se pretenda geral. Da mesma forma,
o carter relativamente recente do regionalismo, principalmente com essas caractersticas que apresenta
nos dias de hoje, dificulta a construo de uma teoria sobre o tema. O nmero limitado de experincias de
integrao regional bem sucedidas outro fator a dificultar a construo terica sobre o tema.

2.3 A evoluo rumo ao novo regionalismo

Uma breve reflexo sobre a evoluo do regionalismo contribui para a compreenso desse
fenmeno no dias de hoje, bem como para auxiliar no entendimento sobre a relao entre os arranjos
regionais e o sistema multilateral de comrcio, cujos contornos, alis, foram definidos justamente no
momento em que a chamada primeira onda do regionalismo tomava corpo. Vale registrar que a evoluo de
processos especficos ser elaborada no Captulo seguinte.
Por ora, interessa destacar aspectos gerais da evoluo recente do regionalismo como
opo poltico-econmica no cenrio internacional. interessante notar que o regionalismo vem
despertando interesse crescente nos meios poltico e acadmico, apesar do descrdito que cercou o tema
por um bom tempo: pouco se acreditava em sua capacidade de sustentao, na sua factibilidade. O
ceticismo que marcou o assunto nas dcadas de 1970 at a metade dos anos 1980 relaciona-se muito
diretamente com as dificuldades por que passavam iniciativas regionais no mundo, em especial o projeto
europeu de integrao.
No obstante, uma nova onda de regionalismo veio a tomar vigor a partir de meados da
dcada de 1980, e at os dias de hoje desperta o interesse de formuladores de poltica e acadmicos a
respeito de temas relacionados a processos de integrao regional. Esta tese, de certa maneira, insere-se
neste contexto. E, nesta oportunidade, recupera-se muito brevemente esse processo que culmina no
chamado novo regionalismo, fenmeno cujo relacionamento com o sistema de comrcio multilateral est
no centro deste estudo.
O marco inicial do regionalismo costuma ter como referncia clssica a Zollverein alem,
constituda em 1833. Com efeito, a integrao econmica entre dezoito estados alemes e a definio de
uma tarifa externa comum para o agrupamento exerceram papel importante para a constituio do Estado
alemo no sculo XIX. Deve-se reconhecer, no obstante, que a formao dessa unio aduaneira se operou
num contexto bastante distinto do movimento em prol do regionalismo aps a II Guerra Mundial, o que se
relaciona de maneira mais direta com esta tese. Constituda na primeira metade do sculo XIX, a unio

90

aduaneira entre estados alemes deu-se no contexto da formao de Estados nacionais. Atualmente, o
fenmeno do regionalismo parte justamente da existncia desses Estados nacionais, e vai alm: analisa os
fatores que orientam o agrupamento desses sujeitos em novos arranjos cooperativos67.
No sculo XX, como observa Balassa, nenhuma unio aduaneira de importncia
permaneceu instituda aps a II Grande Guerra, apesar das diversas tentativas de se integrar as economias
de pases europeus. No perodo seguinte ao conflito mundial, adquiriu vigor o interesse por processos de
integrao regional. Inicialmente, a formao do Benelux (unio aduaneira entre Blgica, Holanda e
Luxemburgo) em 1948, e posteriormente, da Comunidade Europia do Carvo e do Ao (1953), da
Comunidade Econmica Europia (1957/58) e da Associao Europia de Livre-Comrcio (1960) constituem
os exemplos mais marcantes de uma tendncia que conformava.
Ademais da experincia europia, o ps-Guerra assistiu a iniciativas de integrao regional
em outras partes do mundo. Na Amrica Latina, por exemplo, houve a adoo do acordo constitutivo da
Associao Latino-Americana de Livre-Comrcio (ALALC) em 1960, bem como a assinatura do Acordo de
Cartagena, que lanava as bases para a integrao entre os pases andinos em 1969.
Apesar do reconhecimento crescente da interdependncia entre os Estados nos anos 1970,
as iniciativas de integrao regional se ressentiram da crise econmica internacional daquele perodo. A
ento Comunidade Econmica Europia vivia um momento de estagnao, que motivou o chamado
europessimismo. Na Amrica Latina, tanto a ALALC, como a ento Comunidade Andina de Naes, quanto
ainda o Mercado Comum Centro Americano mostravam sinais de inoperncia. Como observa Vaz, as
polticas econmicas de cunho recessivo e as medidas protecionistas, com as quais os pases
industrializados responderam crise do petrleo e instabilidade financeira, dificultavam a coordenao de
esforos necessria ao avano da integrao econmica68. O regionalismo, assim, experimentou uma fase
de descrdito a partir dos anos 1970, que s seria superada na dcada seguinte, num contexto bastante
distinto.
O relativo desinteresse por temas afetos integrao, tanto no mbito da formulao de
polticas, quanto no cenrio acadmico, perdurou at praticamente meados da dcada de 1980, quando o
assunto voltou a despertar ateno nessas esferas. Interessante a observao de Schirm, para quem o
ressurgimento do regionalismo parecia pouco provvel na dcada de 1980. Segundo ele fatores especficos
vieram posteriormente a reverter esse cenrio. Para o autor, [e]xisting cooperation seemed to have either

67

O novo regionalismo no tende a levar os Estados formao de outro Estado a partir da cooperao. Para alguns, a
experincia europia poderia ser considerada como uma tendncia nesse sentido. Ainda assim, a integrao europia
sui generis e no se reproduziu em nenhuma outra regio com o mesmo vigor, de modo que, mesmo que se identifique
ali a tendncia de formao de uma federao, aquela experincia isoladamente no poderia constituir uma tendncia.
O regionalismo no sculo XIX trata-se de fenmeno de natureza distinta do que teve incio no sculo XX e ganhou fora
aps a II Guerra Mundial.
68
VAZ, Alcides Costa. Op. cit., p. 25.

91

stalled (Euro-sclerosis) or failed altogether (Latin America, Africa) and the end of the cold war led some
observers to expect a new wave of nationalism and conflict, even in Western Europe 69.
Em comparao com a primeira onda de regionalismo dos anos 1950 (segunda metade) e
1960, o novo regionalismo (ou a dita segunda onda) ocorre num contexto de mudanas estruturais na
ordem poltica e econmica mundial. O fim da Guerra Fria, o fortalecimento das economias de mercado em
relao s suas alternativas, a intensificao do processo de globalizao e o interesse dos Estados em
agirem nesse cenrio so elementos da ordem poltica e econmica mundial que se relacionam com o
surgimento de uma nova onda de regionalismo70.
De modo especfico, o ressurgimento do regionalismo como fenmeno de relevncia na
ordem internacional a partir da segunda metade dos anos 1980 explicado pelos seguintes fatores:

O fim da Guerra Fria (e, por definio, da bipolaridade que orientava as alianas) provocou
profundas alteraes na configurao da geopoltica mundial, criando condies favorveis para
arranjos de diferentes composies e configuraes. Nesse contexto, a diluio das preocupaes
com conflitos mundiais permitiu que os pases dedicassem ateno a estratgias que
potencializassem o desenvolvimento econmico a partir do reconhecimento da interdependncia
internacional.

O desenvolvimento do processo de integrao europeu e, em particular, os receios de que se

constituiria a Fortress Europe, a partir da entrada em vigor do Ato nico Europeu (1986/87),
estimularam iniciativas regionais em outras partes do mundo. Alm disso, medida que se
aprofundava e alargava o processo de integrao europeu, aumentavam os receios quanto
possibilidade de a Europa estar menos interessada em buscar a liberalizao do comrcio pela via
multilateral, o que teria servido de estmulo para outros pases buscarem suas prprias parcerias.

A mudana na percepo e no comportamento norte-americano diante de arranjos preferenciais que

se desviassem do multilateralismo exerceu papel fundamental para o fortalecimento da tendncia
em prol do regionalismo nos anos 1990. O fenmeno, analisado com mais ateno no Captulo 03,
relaciona-se muito diretamente com o cenrio ps-Guerra Fria, bem como com as preocupaes
americanas em relao fortaleza Europa que estaria sendo erguida no outro lado do Atlntico e,
posteriormente, com as dificuldades em se concluir a Rodada Uruguai, ento em curso. Da mesma
forma, os EUA passaram a opor menos resistncia a processos de integrao regional, medida
que esses tambm refletiam polticas de liberalizao comercial e promoviam reformas econmicas

69

SCHIRM, Stefan. Globalization and the New Regionalism: Global Markets, Domestic Politics and Regional
Cooperation. Oxford: Blackwell, 2002, p. 02.
70
Ademais de se desenvolver num outro contexto, o chamado novo regionalismo apresenta caractersticas distintas
daquele das dcadas de 1950 e 1960. Sob uma perspectiva mais ampla, entre os fatores distintivos do novo
regionalismo em relao ao antigo estariam justamente a sua abrangncia mais ampla e o seu carter multidimensional.
Segundo Mittleman, por exemplo, [t]he most important characteristic of the new regionalism are its truly worldwide reach,
extending to more regions, with greater external linkages. In comparison to the specific objectives of the classical region
alism, the new regionalism is multifaceted, more comprehensive than the old paradigm. MITTELMAN, James. Op. cit., p.
29.

92

associadas a valores liberais compatveis com o pensamento americano, principalmente nos pases
em desenvolvimento e nos ex-comunistas71.

O fracasso na tentativa de se concluir a Rodada Uruguai em dezembro de 1990, como se havia

planejado, fez os pases reconsiderarem a opo pelo regionalismo. Conforme observa Sampson,
[i]t could well be that the membership in these trading blocs was seen as an insurance against the
possible collapse of the Round and the forerunner of the adoption of inward-looking trade policies in
the event of a failed Round72.

O efeito demonstrao da experincia europia (follow-the-leader effects) exerceu impacto em todo

o mundo, especialmente na Amrica Latina e na frica, com o conseqente interesse em replicar
nas respectivas regies a iniciativa bem sucedida do regionalismo europeu.

Numa tabela esquemtica, Robert Lawrence define as principais caractersticas do novo

regionalismo, em comparao com sua verso anterior, da seguinte maneira que segue73.

Regionalismo: antigo e novo

Antigo

Novo

Substituio de importaes, proteo e reserva em

Promoo das exportaes, interesse na integrao

relao economia mundial

em relao economia mundial

Alocao de recursos planejada e orientada

politicamente

Alocao de recursos orientada pelo mercado

Orientado por governos

Orientado por empresas privadas

Focado sobretudo no comrcio de bens

Focado em bens, servios e investimentos

Concentrado nas barreiras de fronteiras

(basicamente tarifas ao comrcio)

Incentivo integrao aprofundada

71

BRESLIN, Shaun; HIGGOTT, Richard; ROSAMOND, Ben. Regions in comparative perspective. In: BRESLIN, Shaun
et al. New Regionalisms in the Global Political Economy. London: Routledge, 2002, p. 16.
72
SAMPSON, Gary; WOOLOCOCK, Stephen (eds.). Regionalism, multilateralism and economic integration: the recent
experience. Tokyo: United Nations University Press, 2003, p. 04.
73
LAWRENCE, Robert. Preferential Trading Agreements: The Traditional and The New. In: GALAL, Ahmed; HOEKMAN,
Bernard (eds.). Regional Partners in Global Markets. London: Centre for Economic and Policy Research, 1997, p. 13-34.

93

Tratamento preferencial para pases menos

Regras iguais (ainda que com perodos de

desenvolvidos

adaptao distintos)

Ainda que a tabela seja til para contrastar as diferenas, generalizaes e alguma
impreciso decorrem da tentativa de se oporem as caractersticas do fenmeno nos dois momentos
distintos. Em particular, nota-se que o novo regionalismo, apesar de estimulado pelas foras do mercado,
tambm em boa parte orientado pelos governos74.
No contexto desta tese, convm destacar uma caracterstica atribuda ao novo regionalismo:
diz-se que o antigo regionalismo era alimentado pela lgica protecionista, ao passo em que o novo
regionalismo com freqncia descrito como aberto, no sentido de promover a interao dos blocos com o
exterior. De fato, o novo regionalismo, sob o ponto de vista econmico, em geral associado a an
economically enhanced free trade concept which is open, outward-looking and inclusive rather than the old
variety which was protectionist, inward-looking and designed to exclude75. importante, contudo, que no se
conclua de maneira peremptria que o novo regionalismo necessariamente aberto. Apenas diante do
exame de casos especficos que se poderia fazer esse tipo de avaliao.
Entretanto, deve-se admitir a tendncia de que, no que diz respeito relao com o cenrio
externo, o fator distintivo do novo regionalismo refere-se sobretudo ao reconhecimento, por parte dos
Estados, da inviabilidade de se adotar modelos econmicos fechados e de se utilizar do regionalismo como
instrumento para a autarquia. Nos dias de hoje, os processos de integrao regional so antes percebidos
como estratgia em favor da insero internacional dos pases que participam de iniciativas dessa natureza.
Talvez nesse aspecto mais sistmico se encontre a principal diferena entre o regionalismo dos anos 1960 e
o de hoje: atualmente, o regionalismo serve de veculo para estimular maior interao dos pases que nele
se engajam com o mundo, ao contrrio da concepo das dcadas anteriores em que, principalmente na
Amrica Latina, o regionalismo era meio de viabilizar medidas protecionistas e auto-centradas.
Caractersticas especficas do regionalismo, tal como definido nesta tese, podem ser vistas na primeira
seo deste Captulo.

Num balano e por fim, importante destacar que as dificuldades conceituais e analticas
relativas ao dito antigo regionalismo acabam sendo transferidas para o chamado novo regionalismo.
Mudaram os fatores que justificam a onda regionalista, assim como foram alteradas as caractersticas do
fenmeno, como se observou. A teoria, que j no explicava satisfatoriamente o regionalismo que floresceu
74

Sobre o tema, vide tambm HETTNE, Bjrn. Globalization and the New Regionalism: The Second Great Transforma
tion. In: HETTNE, Bjrn; INOTAI, Andrs; SUNKEL, Osvaldo (eds.). Op. cit., p. 07-08.
75
MISTRY, Percy. Op. cit., p. 123.

94

nas dcadas de 1950 e 1960, igualmente encontra dificuldades na definio de instrumentos de anlise
consistentes para este novo mpeto regionalista.
Talvez as fragilidades tericas tenham se tornado ainda mais evidentes diante desta nova
onda regionalista. A inadequao principalmente dos estudos econmicos nova realidade bastante clara.
Investimentos e comrcio de servios, elementos quase sempre presentes nas novas iniciativas de
integrao regional, escapam completamente aos estudos econmicos que esto na base do que ainda hoje
se constri em termos tericos sobre integrao regional. Como observa Mistry, a major difficulty that arises
in evaluating the new regionalism is the absence of a sufficiently rigorous methodology for capturing, or even
understanding fully, the essence of all of its costs and benefits. What is missing is an analytical framework for
assessing RIAs [regional integration agreements] in a more holistic manner than the Vinerian analysis, which
is confined specifically to the limited issue of trade in goods76.
Como se perceber ao longo desta tese, o carter inconcluso dos estudos econmicos sobre
a integrao regional afeta a definio das normas multilaterais a respeito da compatibilidade entre o
regionalismo e o multilateralismo. Igualmente, o carter incipiente da teoria da integrao regional um
elemento a ter em mente quando se observa a falta de clareza dos membros da OMC a respeito do papel
que caberia ao regionalismo numa instituio multilateral de comrcio. Esses aspectos influenciam
diretamente a capacidade de os blocos prestarem um servio ao multilateralismo comercial.

76

MISTRY, Percy. Op. cit., p. 145.

95

critrio consagrado pela teoria da integrao regional). Respectivamente, assim, h um exemplo de

integrao econmica total (construda a partir de um mercado comum), uma unio aduaneira
(ainda que incompleta) e uma zona de livre-comrcio nos trs casos selecionados. O estudo dos
trs modelos permite que se explorem implicaes distintas (e se comparem as implicaes)
decorrentes do grau de profundidade dos blocos para o sistema multilateral de comrcio.
Evidentemente, as limitaes de inferncias feitas a partir de uma base limitada de casos devem ser
consideradas.
Convm tambm notar a importncia econmica dos blocos examinados,
principalmente do NAFTA e da UE, bem como a relevncia poltica dos atores envolvidos nesses
agrupamentos. Com efeito, os pases cobertos pelos casos examinados tm participao
significativa no cenrio econmico internacional e exercem papel fundamental na configurao da
institucionalidade do comrcio mundial. As concluses que se podem extrair da inter-relao entre
esses blocos e o sistema multilateral de comrcio, nesse contexto, passam a ser mais significativas.
Um breve comentrio sobre o regionalismo na sia, como plo dinmico da
economia mundial, deve ser feito. Como se ver na seo 3.4, os fluxos de comrcio naquela
regio, at recentemente, haviam sido estimulados sobretudo por foras de mercado. Acordos que
estabelecessem preferncias comerciais eram raros tanto no Leste quanto no Sudeste Asiticos.
Hoje, a sia a regio onde a tendncia pr-regionalismo apresenta maior vigor. No h, contudo,
um bloco ou um acordo preferencial que merea destaque neste momento, em que o fenmeno
apenas se inicia na regio. Entendeu-se que a apresentao de um panorama do regionalismo na
sia seria mais til para uma viso abrangente desse fenmeno no cenrio econmico-comercial da
atualidade do que a concentrao do foco num acordo ou num pas especfico. Esse, portanto, o
enfoque adotado na seo 3.4 deste Captulo.
Outros processos no sero estudados por opo metodolgica desta pesquisa. Os
regionalismos sub-sahariano ou andino, por exemplo, poderiam contribuir para a compreenso do
tema desta tese. Por motivos prticos, contudo, foi tambm necessrio definir foco: como se notou,
so cerca de 200 os arranjos preferenciais de comrcio em vigor notificados OMC, o que criaria
dificuldades considerveis para uma tese, caso se pretendesse uma anlise exaustiva dos blocos
existentes.

3.1 A Unio Europia

Antes de iniciar esta seo, convm esclarecer o foco de anlise aqui privilegiado.
A partir das consideraes feitas acima, o objetivo desta seo pode ser definido nos seguintes
termos: (i) resgatar sinteticamente a evoluo da integrao europia, (ii) explorar as conexes do
processo de integrao europeu com o GATT/OMC, sob o ponto de vista poltico-jurdico, e (iii)
avaliar a dinmica do relacionamento entre o bloco europeu e regime multilateral de comrcio para,

98
11

a partir de inferncias do caso concreto, mapear fatores que tenham contribudo para a relao de
complementaridade e de antagonismo entre os dois regimes1.
Por fim, vale recordar que boa parte da teoria da integrao, resgatada acima, foi
construda a partir da experincia europia. Assim, a dinmica da integrao, suas caractersticas e
seu desenvolvimento naquela regio de alguma maneira foram capturados pelos tericos da
integrao, interessados no apenas na experincia da Europa Ocidental, mas tambm na
possibilidade de extrair dela concluses de carter geral. A seo anterior deste Captulo, dessa
forma, contm elementos importantes para o quadro terico em que esta seo se sustenta.

3.1.1 Evoluo do processo de integrao europeu

A integrao europia tem origens remotas e passou por um processo evolutivo
bastante complexo, que poderia ser recontado de vrias formas2. Para o propsito desta tese,
interessa resgatar o histrico do processo e compreender sua evoluo principalmente medida
que, ao conceder vantagens comerciais a um grupo limitado de pases, interage com a dinmica do
sistema multilateral de comrcio. Em particular, interessa neste contexto a interveno dos pases
que, via acordos preferenciais, estabeleceram um regime comercial apartado do multilateral, que,
com o tempo, foi incluindo novos parceiros e cobrindo novas reas temticas de implicaes
comerciais, consolidando um regime denso e potente3. Evidentemente que no se pretende reduzir
a complexidade da integrao europia s questes comerciais. Trata-se apenas de indicar o
recorte metodolgico que interessa a esta pesquisa.
Como se sabe, a Unio Europia de hoje se construiu a partir da conjuno de trs
acordos, que vinculavam inicialmente seis pases. O primeiro dos acordos, o Tratado de Paris, que
constituiu a Comunidade Europia do Carvo e do Ao (CECA) em 1951, j fazia das preferncias
comerciais um dos principais instrumentos para promover a integrao entre seus membros.
Alemanha, Blgica, Frana, Holanda, Itlia e Luxemburgo estabeleceram um programa para
liberalizar o comrcio de carvo e ao na regio e para adotar uma tarifa externa comum para esses
produtos quando originrios de terceiros pases.
O projeto, que refletia basicamente a proposta do Ministro francs Robert Schuman,
tinha como propsito estabelecer uma administrao comum para a indstria pesada desses
pases, de forma a que a produo de armamentos na regio fosse objeto de controle e deciso
compartilhados. De uma ambio surpreendente para a poca, os pases tambm lograram
1

Esta abordagem, como se pode perceber, deliberadamente opta por no privilegiar discusses relevantes
para a integrao europia. O foco, como observado, est na relao entre os regimes, e no propriamente
nas nuances da experincia integrativa europia.
2
Vejam-se, por exemplo, COSTA, Carla. Economia e Poltica da Construo Europeia. Lisboa: Terramar, 2005.
CINI, Michelle (ed.). European Union politics. New York: Oxford, 2003. GOWER, Jackie (ed.). The European
Union handbook. 2 ed. London: Fitzroy Dearborn, 2002. LESSA, Antnio Carlos. A construo da Europa: a
ltima utopia das relaes internacionais. Braslia: IBRI/Funag, 2003. WALLACE, Helen; WALLACE, William.
Policy-making in the European Union. 4 ed. Oxford: Oxford University Press, 2000. Alm disso, consulte-se o
site da Unio Europia: <www.europa.eu.int>.
3
Para este enfoque econmico-comercial, veja-se por exemplo: NICOLAIDES, Phedon (ed.). The Trade Policy
of the European Community. Maastricht: European Institute of Public Administration, 1993.

99
11

estabelecer uma Alta Autoridade, assim chamado o rgo executivo da associao, que tinha
poderes ditos supranacionais, podendo agir mesmo que no houvesse o consentimento de todos
os pases membros do grupo.
Se o motivo principal para a integrao da Europa era certamente de natureza
poltico-estratgica, o instrumento empregado pelos seis pases para esse fim era basicamente de
ordem econmico-comercial. Essa caracterstica, alis, notada por vrios autores alinhados ao
funcionalismo, que justamente sustentavam que a cooperao em temas de low politics serviria de
base para que novas reas (e temas mais sensveis) viessem a ser incorporadas agenda
integrativa.
Com efeito, os anos 1950 na Europa foram marcados pela reconstruo do psGuerra e por iniciativas que, baseadas tambm em esquemas comerciais, pudessem estabilizar as
relaes entre os pases e evitar animosidades que estiveram na origem de conflitos anteriores.
Nesse perodo, igualmente, com o incio da Guerra Fria e o interesse dos EUA em evitar a
expanso do comunismo para a Europa ocidental, houve apoio importante dos americanos,
inclusive com aporte de recursos via Plano Marshall, para promover a integrao na Europa.
O xito na construo de um mercado comum para carvo e ao serviu de
importante incentivo para que a cooperao no se limitasse a esses setores. Em 1957, os mesmos
membros da CECA assinaram um instrumento que previa a constituio de um mercado comum
entre eles, de abrangncia geral. Na mesma ocasio, os seis pases se comprometeram a cooperar
na rea nuclear, assinando o acordo constitutivo da Euratom.
O funcionamento de trs comunidades paralelas (CECA, CEE e Euratom),
vinculando os mesmos membros, levou os seis pases europeus a assinarem nos anos 1960 o
Tratado de Bruxelas, que fundia a administrao das trs comunidades, conferindo maior
racionalidade e coeso iniciativa de integrao.
Os anos 1960 ainda foram marcados por polticas importantes do bloco quando se
tem em mente sua relao com o regime multilateral de comrcio, que a esta poca fortalecia as
bases estabelecidas no final dos anos 1940. Em 1962 houve o lanamento de uma Poltica Agrcola
Comum, estabelecendo controle e incentivos conjuntos sobre a produo de alimentos na regio.
Refletindo vnculos histricos, em 1963 a CEE estabeleceu relaes privilegiadas,
inclusive comerciais, com dezoito ex-colnias. Os benefcios concedidos a esse grupo limitado de
pases no se estendia aos demais participantes do GATT, a despeito da clusula da nao mais
favorecida j contemplada no Acordo quela poca (assunto comentado com mais detalhes abaixo).
Ao mesmo tempo em que iniciava o estabelecimento de seus vnculos externos, a
CEE preparava-se para a constituio da unio aduaneira entre os pases do bloco. Em junho de
1968 foram eliminadas as restries alfandegrias entre os membros e foi adotada a tarifa externa
comum para as importaes originadas de terceiros mercados.
A integrao europia dos anos 1970 foi marcada pelo primeiro alargamento do
bloco, com a incluso de trs novos pases: Dinamarca, Irlanda e Reino Unido. Alm da

100
11

liberalizao comercial entre esses pases e os demais membros do bloco, os novos parceiros
passaram a adotar as polticas europias, inclusive a poltica comercial comum.
O fortalecimento das instituies europias tambm marcou o perodo, com a
primeira eleio direta, em 1979, para o Parlamento Europeu, que at ento era composto por
representantes dos Parlamentos Nacionais. Nos anos 1970 tambm se estabeleceu o primeiro
mecanismo de poltica cambial, por meio do qual os pases definiam limites estreitos em que as
taxas de cmbio entre as moedas poderiam flutuar, o que foi o primeiro passo para que cerca de
trinta anos mais tarde pudesse ser possvel a adoo de uma moeda comum.
Superadas as dificuldades que Grcia, Portugal e Espanha enfrentavam em funo
de governos autoritrios, nos anos 1980 esses pases juntaram-se ao bloco europeu, criando
desafios considerveis para a integrao, em razo das disparidades econmicas em relao aos
demais membros do bloco.
Os anos que marcaram a virada da dcada de 1980 para a de 1990 so de
importncia fundamental na histria recente das relaes internacionais. A emblemtica queda do
muro de Berlim e o colapso do comunismo tm implicaes muito significativas para todo o mundo.
Na Europa, com a unificao das Alemanhas em 1990, a parte oriental do pas juntou-se tambm
ao bloco europeu.
No que diz respeito a comrcio, muito embora as barreiras tarifrias intra-zona
tivessem sido eliminadas em 1968, o fluxo comercial ainda encontrava vrios obstculos dentro do
bloco, decorrentes sobretudo de questes regulatrias prprias de cada pas. Em funo disso, os
pases se comprometeram com um programa ambicioso de medidas para eliminar essas restries
num perodo de seis anos.
O Ato nico Europeu, de 1986, materializou o compromisso e constituiu a primeira
grande emenda ao Tratado de Roma da CEE. O contedo do instrumento refletia basicamente um
levantamento feito pela Comisso Europia, sob a presidncia de Jacques Delors, que identificara a
necessidade de 279 medidas legislativas para concretizao do mercado interno. O documento
propunha um cronograma de atividades e sugeria como prazo para a concluso do mercado comum
31 de dezembro de 1992. Esperava-se com isso a eliminao de todas as barreiras internas no
apenas circulao de bens, mas tambm de pessoas, servios e capital.
Com vistas a dar novo nimo ao processo integrativo, assinou-se em 1992 em
Maastricht o chamado Tratado da Unio Europia. Introduzindo reformas importantes aos
instrumentos normativos anteriores, o Tratado de Maastricht trouxe regras sobre a adoo de uma
moeda comum, bem como sobre poltica externa e de segurana comum, alm de tratar de
cooperao judicial e em assuntos domsticos. A Comunidade Econmica Europia foi ento
rebatizada oficialmente Comunidade Europia4.
4

A Unio Europia, assim, foi estruturada a partir de trs pilares definidos no Tratado de Maastricht: ao pilar
comunitrio, somaram-se outros dois de carter intergovernamental, um relativo poltica externa e de
segurana comum, e outro cooperao para assuntos judicirios e internos. O conjunto, assim, o que
constitui institucionalmente a Unio Europia.

101
11

Conforme previsto pelo Ato nico Europeu, o mercado comum veio de fato a ser
constitudo em 1 de janeiro de 1993. Com vistas a garantir as chamadas quatro liberdades (bens,
servios, pessoas e capital), mais de duzentas leis foram adotadas ou reformadas, versando sobre
poltica tributria, regulao sobre servios, qualificaes profissionais e outras exigncias que
implicavam barreiras circulao desses fluxos econmicos intra-bloco. A livre-circulao de
algumas modalidades de servios teve que ser adiada em razo da complexidade e de resistncias
locais liberalizao.
Em janeiro de 1995 a Unio Europia passou por mais um processo de
alargamento, agora para incluir entre seus membros a ustria, a Finlndia e a Sucia. Pela segunda
vez, a Noruega rejeitou o ingresso no bloco por meio de uma disputada consulta popular. A
integrao europia, assim, completaria os cinqenta anos de existncia com 15 membros e o
interesse manifesto de vrios outros de se juntarem a uma rea de prosperidade econmica (ainda
que de crescimento relativamente baixo, de custo de vida alto e desemprego considervel).
Na construo da institucionalidade europia, convm tomar nota do Tratado de
Amsterd, de 1997. Ainda que no seja central nas questes comerciais (todas basicamente
encaminhadas antes disso), o Tratado de Amsterd avanou ao definir regras sobre liberdade,
democracia e direitos humanos no bloco. O acordo ainda ampliou temas sob o escopo do bloco,
aprofundando a integrao. Finalmente, o tratado lanou as bases para uma importante reforma nas
instituies europias, o que veio de fato a ocorrer por meio do Tratado de Nice, assinado em 2001.
Em 1 de janeiro de 2002, num momento de grande simbolismo e de implicaes
prticas significativas, o euro, moeda comum, comeou a circular entre 12 dos 15 membros da
Unio Europia. Ao adotar a estratgia da integrao em duas velocidades, o bloco admitia que
alguns pases optassem por no participar da chamada zona do euro, uma mudana importante na
conduo do processo integrativo. Outros pases que no atendessem a critrios rgidos de gastos
pblicos, inflao, endividamento etc. tampouco poderiam ingressar na chamada zona do euro.
O aprofundamento da integrao (com a moeda nica) seguiu ocorrendo
paralelamente ao processo de alargamento do bloco. Em maio de 2004, oito pases da Europa
Central e Oriental juntaram-se Unio Europia, alm de Chipre e Malta, fazendo dessa a mais
ambiciosa ampliao do bloco europeu at o momento. O movimento em direo ao Leste europeu
foi visto com ceticismo e preocupao por muitos, em funo das disparidades econmicas entre a
Europa dos 15 e os novos dez recm-ingressos no bloco. Ademais, a populao expressiva de
alguns pases com da Polnia foi motivo de resistncia de alguns, apreensivos com as implicaes
para o desemprego j alto na regio. Assim, alterando significativamente a composio do bloco,
em maio de 2004, Chipre, Eslovnia, Eslovquia, Estnia, Hungria, Letnia, Litunia, Malta, Polnia,
Repblica Checa, passaram a ser membros da Unio Europia.
Um passo de grande importncia para a integrao europia foi dado em 2004,
quando os 25 pases da UE assinaram o Tratado que estabelece uma Constituio Europia. Aps
dcadas de evoluo do processo integrativo, os pases membros do bloco conseguiram
institucionalizar num nico documento os compromissos dos pases com o bloco, regular as

102
11

questes de processo decisrio, definir obrigaes bsicas com proteo de direitos individuais nos
pases e, de forma geral, imprimir ordem srie de tratados que emendavam outros tratados
adotados ao longo do tempo.
O chamado acervo comunitrio, conjunto de obrigaes dos membros definido em
normas que foram sendo adotadas com o tempo, tornou-se excessivamente complexo. A
Constituio da Unio Europia deve substituir os tratados anteriores, de forma ordenada e coesa,
garantindo a supremacia do direito comunitrio sobre as legislaes nacionais, e trazendo maior
segurana jurdica para a regio. Pelas grandes implicaes da Constituio para os pases
membros (como as decorrentes da criao de um Ministro Europeu de Relaes Exteriores), o
Tratado que estabelece a Constituio precisa ser ratificado por todos os membros antes de entrar
em vigor. Em 2005, por meio de referendos nacionais, dois pases recusaram-se a ratificar o
tratado. Com o no de Frana e Holanda Constituio Europia, a busca pelas ratificaes foi
suspensa, forando uma reflexo na Europa sobre os limites do processo integrativo.
Ainda que no front do aprofundamento tenha havido hesitao, o alargamento
apresentou um avano previsto, com o ingresso de dois novos membros no bloco em 2007,
Bulgria e Romnia. Crocia, Macednia e Turquia seguem sendo candidatos para um futuro
alargamento sempre incerto, especialmente para os turcos.
De modo geral, pode-se afirmar que, apesar de bem-sucedida, a integrao
europia constitui um processo complexo, por vezes ambguo, que foi marcado por momentos de
entusiasmo, e outros de hesitao e mesmo de retrocesso.
Nos primeiros anos da integrao, por exemplo, buscou-se estabelecer uma
Comunidade Poltica Europia e uma Comunidade Europia de Defesa, mas a iniciativa no vingou
por resistncias nacionais. Os anos 1970 na Europa, num outro exemplo, tornaram-se conhecidos
pelo perodo de euroesclerose, em que as dificuldades de fazer o bloco avanar eram bastante
grandes. A crise da cadeira vazia, episdio envolvendo a Frana a respeito da poltica agrcola
comum em 1965, tambm demonstra as resistncias que a integrao europia por vezes
encontrou dentro de seus pases membros.
Mais recentemente, a rejeio da Constituio Europia em pelo menos dois pases
membros demonstra de forma ntida a ausncia de consenso sobre os limites da integrao do
bloco que, em linhas gerais, constitui o caso mais bem sucedido de integrao de pases soberanos
da histria recente.
A importncia econmica e comercial da Unio Europia no pode ser negada. Em
2005, a Europa dos 25 totalizava um PIB de 10,844 trilhes. As disparidades entre o produto de
pases europeus, contudo, brutal. Ao passo em que o PIB per capita da Alemanha em 2005
atingiu 38.475,50, o da Letnia foi de pouco mais de 5.500,00. Atualmente, cerca de 71,5% do
produto da UE advm de servios. Ainda que represente menos de 7% da populao mundial (com

103
11

quase 460 milhes de pessoas), a UE responsvel por cerca de 1/5 das exportaes e das
importaes mundiais (dados de 2005)5.
O comrcio entre os Estados membros totaliza cerca de 2/3 de todo o comrcio da
Unio Europia, e contabiliza mais da metade do comrcio de cada um dos ento 25 membros6. Em
alguns pases, o total do comrcio operado intra-bloco chega a cerca de 80%. Em Portugal, por
exemplo, 79,9% do comrcio exterior do pas tem como destino / origem os membros da Unio
Europia (percentual equivalente, por exemplo, na Repblica Checa, na Eslovquia e em
Luxemburgo). Esses fluxos comerciais, como se sabe, operam-se margem das regras da OMC, e
as negociaes que deram ensejo a essas preferncias tampouco so discutidas na esfera
multilateral. A seo seguinte trata justamente de apresentar as relaes do bloco europeu com o
regime multilateral de comrcio.
3.1.2 As relaes do bloco europeu com o GATT/OMC
O Captulo seguinte desta tese abordar o histrico das negociaes do artigo XXIV
do GATT e explorar seu contedo. Por ora, convm apenas ter em mente que a incluso de um
dispositivo sobre acordos preferenciais no GATT-1947 refletia, em grande medida, o fato de que tais
arranjos existiam e que provavelmente seguiriam presentes na institucionalidade do comrcio
internacional. Alguns pases europeus envidaram esforos para que acordos decorrentes de
preferncias coloniais fossem permitidos no regime multilateral e no-discriminatrio que se
conformava. Alm disso, quando o GATT foi negociado, Blgica e Holanda discutiam uma parceria
que posteriormente veio a se constituir numa unio aduaneira7. O GATT, assim, precisava
acomodar essa realidade que lhe era pr-existente
Especificamente a respeito da integrao europia, vale ter presente que quando
se constituiu a CECA, em 1951, o GATT j existia e nele constava a clusula que autorizava,
mediante algumas condies, que as Partes Contratantes se desviassem do multilateralismo
comercial para formarem blocos regionais. Com efeito, o artigo XXIV, com poucos acrscimos e
esclarecimentos, pautou o tratamento jurdico do regionalismo no sistema multilateral de comrcio
desde suas origens, e antes mesmo da conformao do bloco europeu.
Nesse contexto, os negociadores tanto da CECA, quando da CEE e da Euratom, ao
menos formalmente, levaram em considerao as obrigaes que os seis pases do bloco
assumiram quando das negociaes de Genebra que deram origem ao GATT. Com efeito, alguns
trechos do acordo da CEE remontam ao GATT e guardam semelhana com seus conceitos e com
os requisitos de compatibilidade8. Os acordos das trs associaes fazem inclusive referncia
expressa s obrigaes que os pases assumiram em funo do GATT.
5

Vide WTO. Trade Policy Review. European Communities. Report by the Secretariat. WT/TPR/S/177. 22
January 2007.
6
Esses dados e os seguintes desta seo foram obtidos em: <http://europa.eu/abc/keyfigures/index_en.htm>.
Acesso em: 27 janeiro 2007.
7
FINGER, J. Michael. GATT, Rules and Property Rights. In: ABEGAZ, Berhanu et al. The Challenge of
European Integration. Oxford: Westview Press, 1994, p. 132.
8
Vide, em especial, o artigo 9 do Tratado de Roma.

104
11

Como uma experincia sem precedentes, significativa e estreitamente relacionada

liberalizao comercial, a integrao europia criou desafios considerveis para a participao do
bloco na institucionalidade e no processo negociador do GATT. O fato que, ao longo do tempo, foi
se consolidando uma situao bastante inusitada, com a participao simultnea da Comunidade e
dos membros da Comunidade no GATT/OMC o que, como se pode imaginar, gerou algumas
incertezas e ambigidades.
Interessante, nesse sentindo, reproduzir o comentrio de Pascal Lamy, exComissrio Europeu de Comrcio e atual Diretor-Geral da OMC, sobre o tema. Segundo ele, It may
be logical, but rare indeed is the international system which not only accepts apparently diverging
approaches to fundamental issues, but is designed specifically to accommodate them9.
Convm igualmente ter sempre presente que o GATT no deu ensejo a um regime
propriamente rgido. Baseado sobretudo na praxe que era construda entre seus membros, o arranjo
flexvel GATT contribuiu sensivelmente para que a acomodao do bloco no regime multilateral
fosse possvel. Igualmente, o interesse dos europeus em agir como bloco e o apoio por parte dos
americanos a isso10 foram fatores fundamentais na construo positiva das relaes entre a
CEE/CE e o GATT/OMC.
O carter nebuloso das normas sobre regionalismo no GATT, se por um lado
contribuiu para discusses infindveis entre seus membros a respeito da integrao europia, por
outro lado permitiu que se tolerassem interpretaes mais flexveis sobre as exigncias de
compatibilidade, fazendo assim a participao da CEE/CE no processo multilateral menos
turbulenta.
Para alguns, inclusive, a excessiva flexibilidade do GATT diante da iniciativa de
integrao europia marcou de maneira substantiva a forma como o artigo XXIV seria percebido no
regime ao longo dos anos, comprometendo-lhe a eficcia. Para Petersmann, por exemplo, a
tolerncia em relao situao do bloco europeu no regime afetou no apenas a fora do artigo
XXIV, mas fez com que outros desvios das regras viessem a ser mais facilmente tolerados.
Segundo o autor:
The decision of not pursuing the legal debates about the
compatibility of the EEC Treaty wit Art. XXIV in favour of pragmatic
solutions to practical problems and the subsequent tolerance of
alleged legal inconsistencies of the EECs agricultural and
preferential policies with GATT law have been described as a
turning point in the evolution of the GATT legal system, acting as an
incentive for a number of pragmatic departure from rules after
195811.

LAMY, Pascal. Stepping stones or stumbling blocks? the EUs approach towards the problem of
multilateralism vs. regionalism in trade policy. World Economy, 2002, p. 1399.
10
FINGER, J. Michael. Op. cit., p. 137. Ainda que de incio o apoio integrao europia por parte dos
americanos tenha tido fortes motivaes geopolticas, fato que os EUA no opuseram resistncia
participao do bloco europeu no GATT, ao contrrio, apoiaram a iniciativa.
11
PETERSMANN, Ernst-Ulrich. The EEC as a GATT Member: Legal Conflicts between GATT Law and the
European Community Law. In: HILF, Meinhard; JACOBS, Francis; PETERSMANN, Ernst-Ulrich. The European
Community and the GATT. Deventer: Kluwer, 1986, p. 40.

105
11

Feitas consideraes de carter mais geral, volta-se anlise da relao do bloco

europeu com o GATT. Logo de incio, as dificuldades ficaram evidentes quando se cotejou a CECA
com as normas do GATT. O primeiro dos acordos que estava na base do mercado europeu no
constitua nem um rea de livre-comrcio, tampouco uma unio aduaneira, modalidades de ARCs
permitidas pelo artigo XXIV. Por maiores que fossem as dvidas sobre o contedo do artigo XXIV,
era claro que um acordo que estabelecia um mercado comum to-somente para carvo e ao
(artigo 4 do Tratado da CECA) no preenchia um quesito importante do GATT, que se refere
cobertura do acordo preferencial sobre substancialmente todo o comrcio dos pases que o
formam.
Diante disso, em 1952, os seis membros da CECA solicitaram suspenso parcial de
suas obrigaes perante o GATT, com base em previso legal do Acordo (waiver definido pelo
artigo XXV:5 do GATT), para que pudessem atingir os objetivos da CECA. Aps constitudo um
Grupo de Trabalho para esse fim, as Partes Contratantes autorizaram a concesso do waiver em
novembro de 195212. Entre as obrigaes suspensas estava, naturalmente, a de estender a todos o
tratamento mais favorecido concedido a alguma Parte Contratante do GATT nas reas
mencionadas (carvo e ao). Tambm com base nos princpios gerais estabelecidos na deciso do
waiver, a Alta Autoridade da CECA passaria a participar diretamente das rodadas subseqentes de
liberalizao comercial (Genebra (1956), Rodada Dillon (1960/61) e Rodada Kennedy (1964/67)),
tratando das matrias includas em seu escopo.
Ainda durante as negociaes para a formao da CEE, em 1956 os seis pases
europeus garantiram publicamente s demais Partes Contratantes do GATT que o Tratado da CEE
lhes seria notificado conforme previso legal do GATT13. Em maro de 1957, um representante do
grupo dos pases europeus dirigiu-se s Partes Contratantes para garantir a conformidade do
Tratado da CEE com o GATT, conferindo the firm assurance (...) that as long as the Six would
remain Contracting Parties to the General Agreement they would scrupulously observe their
obligations under this Agreement14.
Antes de prosseguir, convm fazer breve exposio sobre as competncias e a
conduo da poltica comercial do bloco europeu. Por pretender constituir um mercado comum, o
Tratado de Roma j estabeleceu uma Poltica Comercial Comum, impedindo que cada membro,
individualmente, definisse os prprios parmetros de relacionamento com terceiros Estados sob o
ponto de vista comercial.
Nesse contexto, a Comisso Europia foi incumbida do poder de negociar e
concluir tratados comerciais (artigo 113 do Tratado CEE). O dispositivo j indicava que a Poltica
Comercial Comum deveria ser baseada em princpios uniformes, particularmente no que diz
12

O documento pode ser visto em GATT. SR 7/17. 12 November 1952. Vide tambm GATT. L/56. 18
November 1952. Interessante, por fim, a nota da Secretaria Executiva do GATT que sumaria os aspectos
jurdicos relativos concesso do waiver. GATT. L/17. 24 September 1952. Os documentos do antigo GATT
esto, em boa parte, disponveis no site da OMC.
13
O Tratado de Roma foi de fato apresentado ao GATT em abril de 1957, nos parmetros legais (vide GATT.
L/262. 27 April 1957).
14
PETERSMANN, Ernst-Ulrich. Op. cit., p. 34.

106
11

respeito alterao de tarifas, concluso de acordos comerciais, liberalizao comercial etc. Havia
tambm previso de que a Comisso submetesse ao Conselho propostas sobre a implementao
da Poltica Comercial Comum, num processo decisrio complexo.
Em linhas gerais, as competncias e atribuies ento definidas foram mantidas at
os dias de hoje (com a ressalva importante de que passou a haver obrigatoriedade de
consentimento do Parlamento Europeu para aprovao desses acordos comerciais). Assim, ao
longo de toda a histria do relacionamento entre CEE/CE e GATT/OMC, o bloco europeu foi
representado nas negociaes comerciais pela Comisso Europia, que detinha o poder de
negociar e concluir acordos comerciais em nome dos pases membros, em consultas com o
Conselho (responsvel inclusive por autorizar a abertura de negociaes comerciais).
J em 1960, a partir da Rodada Dillon (1960/61), a Comisso Europia passou ela
mesma a participar regularmente das negociaes comerciais do GATT. Uma vez que os membros
da CEE mantinham seu status legal diante do GATT, a participao da CEE nas negociaes era
um tanto ambgua. Ainda que houvesse o precedente da participao da CECA nas negociaes,
para essa Comunidade havia o waiver (que inclusive autorizava a participao nas tratativas) e,
ademais, suas competncias eram claramente definidas em torno de carvo e ao.
A CEE, a seu turno, tinha abrangncia muitssimo maior e o poder de atuao da
Comisso era tambm bastante amplo de acordo com o Tratado de Roma. No se cogitou de
concesso de waiver para a ento CEE porque seus membros alegavam a compatibilidade do bloco
com o regime. Ademais, em razo da abrangncia do bloco, a concesso do waiver seria
equivalente excluso de seus membros do regime do GATT, o que no faria sentido
politicamente. Mudanas no regime europeu em funo do GATT tampouco eram cogitadas. Era
necessrio, assim, buscar acomodar os interesses polticos na estrutura e na dinmica do GATT o
que, conforme notado, foi facilitado pelo carter pouco institucionalizado do regime nas suas
primeiras dcadas de funcionamento, pelo apoio poltico dos EUA e pela ambigidade das normas
sobre o tema.
Por vezes, os acordos negociados no mbito do GATT eram concludos pela
Comisso em nome da CEE/CE, por vezes os firmavam a CEE/CE e seus Estados membros15.
Segundo Petersman, a double membership da CEE/CE e de seus pases membros no GATT nunca
deu margem a grandes polmicas jurdicas. Segundo o autor, [t]he institutional evolution of GATT
itself and the participation of the EEC within GATT are examples of the successful creation in GATT
practice of all necessary institutions and procedures in spite of the lack of express treaty provision16.
A CEE nunca foi formalmente includa como Parte Contratante do GATT e, por sua vez, os

15

A diferena de tratamento em grande medida remota s discusses internas na CEE/CE sobre o limite das
competncias da Comisso Europia. Nos casos em que o contedo do acordo versasse sobre temas que
escapavam do mandato negociador da Comisso, havia a tendncia de que os membros tambm assinassem
o texto acordado. Ao longo do tempo, vale notar, a Comisso empreendeu esforos em prol de uma
interpretao ampla do artigo 113 do Tratado de Roma, que lhe conferia poderes para negociar e concluir
tratados comerciais.
16
PETERSMAN, Ernst-Urlich. Op. cit., p. 37.

107
11

participantes do regime nunca regularam o status jurdico da CEE, como fizeram com a CECA por
meio do waiver concedido em 1952.
De toda forma, apesar da tolerncia que marcou a posio dos participantes do
GATT com a integrao europia, quando de fato se constituiu a CEE logo foi estabelecido (em
outubro de 1957) um Comit encarregado de examinar o Tratado de Roma, bem como o Tratado da
Euratom, luz dos dispositivos relevantes do GATT e to consider the most effective methods of
implementing the inter-related obligations which the six Governments had assumed under these
instruments17.
O Comit constituiu quatro subgrupos para examinar as previses do Tratado CEE
relativas (i) a tarifas, (ii) ao uso de restries quantitativas, (iii) ao comrcio de produtos agrcolas e
(iv) aos acordos preferenciais entre esses membros e outros parceiros. Esses subgrupos, alm de
um criado para examinar o Euratom, apresentaram seus relatrios em novembro de 1957, sem que
houvessem chegado a concluses definitivas a respeito dos instrumentos avaliados.
Os debates revelaram divergncias considerveis entre os membros dos grupos a
respeito do contedo das obrigaes do artigo XXIV. Alm disso, havia indefinies sobre a poltica
agrcola europia e sobre a tarifa externa comum que dificultavam resultados conclusivos dos
subgrupos. O trabalho de reviso dos textos continuou at novembro do ano seguinte, quando
ento as Partes Contratantes admitiram que the examination of the Rome Treaty with Art. XXIV (...)
and the discussion of the legal questions involved in it could not usefully be pursued at the present
time18. Fato que, iniciada a avaliao desses instrumentos no ano de constituio da CEE (1957),
nunca chegou a haver manifestao definitiva do GATT/OMC sobre sua compatibilidade com o
regime multilateral de comrcio.
Por anos, a CEE, por meio da Comisso, participou de negociaes com as demais
Partes Contratantes do GATT, que buscavam compensaes pelos alegados prejuzos comerciais
que lhes tinham sido gerados pela formao do bloco europeu. Com efeito, a tarifa externa comum
do bloco veio a ser definida, em regra, por meio da mdia aritmtica simples das tarifas dos Estados
membros. Consequentemente, a tarifa de alguns membros do grupo, para certos produtos, veio a
ser maior que a aplicada antes da unio aduaneira, o que deu margem renegociao de direitos
prevista no artigo XXIV do GATT19.
As inquietaes sobre a compatibilidade do bloco europeu com GATT aumentavam
com o passar do tempo, principalmente medida que novos pases agregavam-se ao bloco e em
que este passava a aprofundar a cooperao existente. O Grupo de Trabalho constitudo pelo
GATT para avaliar a compatibilidade do alargamento europeu de 1973 com as regras do regime no
17

GATT. Committee on the Treaty establishing the European Economic Community. W.12/14. 1 November
1957.
18
Vide GATT. The Rome Treaties. Statement of Conclusions for Approval by the Contracting Parties. W.13/49.
18 November 1958. GATT. Summary Record of the Fifteenth Meeting. SR.13/15. 19 November 1958.
19
A dificuldade nas negociaes pode ser ilustrada pela chamada chicken war: os EUA entenderam que no
haviam sido suficientemente compensados pelo aumento da alquota aplicvel s importaes de frango pela
Alemanha. Uma retaliao agressiva por parte dos americanos entre 1962 e 1963 fez com que o incidente se
tornasse conhecido justamente por chicken war. PAEMEN, Hugo; BENSCH, Alexandra. From the GATT to
the WTO: the European Community in the Uruguay Round. Leuven: Leuven University Press, 1995, p. 24.

108
11

logrou atingir uma concluso. Em 1982, os EUA acionaram o sistema de soluo de controvrsias
do GATT contra a CE, demonstrando insatisfao com os chamados Acordos Mediterrneos, por
meio dos quais o bloco concedia preferncias comerciais a determinados pases20. Esse episdio
considerado como divisor de guas na tolerncia dos americanos em relao ao bloco europeu.
Com o contencioso, os EUA deixavam claro que a condescendncia em relao especialmente aos
acordos do bloco europeu com outros pases no era irrestrita.
As divergncias sobre o tema e a insatisfao de alguns participantes do GATT
com o regime europeu ficaram evidenciadas no relatrio do Grupo de Trabalho criado para avaliar a
acesso da Grcia ao bloco, no incio dos anos 1980. Apesar de o resultado do exame no ter sido
conclusivo, o contedo do relatrio reflete o nimo de algumas Partes Contratantes do GATT21.
Muito embora o representante da CE tenha alegado que as tarifas gregas
passariam de 18% ad valorem em mdia para 4% (ou 6%, se considerados os produtos de
petrleo), isso no foi suficiente para as demais Partes Contratantes do GATT se convencerem de
que o arranjo no lhes seria prejudicial. Alegou ainda o representante da CE que o nmero de
tarifas consolidadas da Grcia triplicaria, e que mais da metade das linhas tarifrias do pas seriam
consolidadas em zero. Nada disso bastou para que o bloco obtivesse o aval dos membros do Grupo
de Trabalho22. Sobretudo, argumentaram que a Poltica Agrcola Comum se estenderia Grcia,
criando uma srie de novas barreiras e artificialidades para o comrcio internacional nesse setor.
Um dos pases do Grupo de Trabalho destacou que a falta de consenso entre os
membros a respeito da compatibilidade da acesso grega ao bloco europeu no seria surpresa,
uma vez que no tinha sido possvel uma avaliao conclusiva seja do prprio bloco europeu
(CEE), seja do primeiro alargamento do bloco, em 1972-73. De fato, se uma das crticas centrais
dos membros do Grupo de Trabalho dizia respeito incidncia da PAC sobre a Grcia, o fato de
nunca ter sido feita uma avaliao conclusiva da PAC no contexto da CEE prejudicava a avaliao
da acesso grega.
Sob esse aspecto, as preocupaes de um participante do regime vieram a se
confirmar: One could therefore hardly conclude that any further EC accession agreements could be
judged to be in conformity with the GATT. Expresso no incio dos anos 1980, o receio acabou se
confirmando e, de fato, nunca se chegou a uma avaliao definitiva sobre quaisquer dos
alargamentos da integrao europia. O relatrio sobre este alargamento europeu, que ao final
concluiu apenas que no fora possvel chegar a uma concluso sobre tema, expressa literalmente o
desapontamento dos membros do Grupo de Trabalho sobre o tratamento do regionalismo no regime
multilateral.
Apesar de todos os questionamentos jurdicos que a integrao europia poderia
gerar e de todos os receios econmicos relacionados formao do bloco, no havia condies
20

CEE produtos ctricos, L/5776.

GATT. Accession of Greece to the European Community. Report of the Working Party. L/5453. 28 January
1983.
22
Os membros do Grupo de Trabalho alegavam que a Grcia estava usando tarifas consolidadas ao invs das
aplicadas como instrumento de comparao, o que no seria correto.
21

109
11

polticas para que as Partes Contratantes do GATT condenassem o processo de integrao

europeu. O resultado, com efeito, no interessaria s partes do sistema multilateral de comrcio, em
especial aos europeus e aos EUA. Tampouco seria conveniente queles interessados em
eventualmente participar do bloco europeu ou mesmo estabelecer seus prprios arranjos regionais.
Conforme nota Hudec, the very size and importance of the EC adventure make it unrealistic to
expect that permission for its existence had to depend upon conformity with these rules. The EC was
the cornerstone of a new North Atlantic foreign policy, as important as the GATT itself23.
Divergncias internas na CEE a respeito do sistema multilateral de comrcio
puderam ser observadas ao longo do tempo e seguiro existindo. O lanamento da Rodada
Uruguai ilustra o assunto. Com efeito, a perspectiva de incluso de novos temas na agenda fez a
CEE mais inclinada a apoiar o incio de uma nova rodada, apesar dos receios de que a reabertura
das negociaes pudesse trazer dificuldades para sua poltica agrcola comum (e, neste ponto, a
resistncia era sobretudo francesa).
Os mais interessados nas negociaes, contudo, tiveram que enfrentar resistncia
oposta pelos pases recm-ingressos na CEE, especialmente Portugal e Espanha, que se juntaram
ao bloco em 1986. Aps promoverem abertura econmica significativa para ingressar no mercado
europeu, esses pases estavam pouco dispostos a fazer novas concesses (especialmente no
plano multilateral)24. Superadas as dificuldades sobretudo em funo do interesse na liberalizao
do comrcio de servios, a CEE juntou-se aos EUA para arregimentar apoio para uma nova rodada.
No apenas entre os membros da CEE/CE havia divergncias sobre as
negociaes multilaterais, mas ao longo do tempo foram sendo evidenciadas diferenas entre os
membros do bloco e a Comisso Europia. Em particular, houve bastante discusso sobre os
limites da competncia da Comisso Europia na negociao e concluso de acordos comerciais,
especialmente a partir da Rodada Tquio. Durante a Rodada Uruguai, por exemplo, um momento
bastante tenso nas relaes entre a Comisso e os membros do bloco foi a negociao do Acordo
de Blair House sobre agricultura em 1992. Conforme nota Billet, o acordo entre a CE e os EUA foi
negociado de forma autnoma pela Comisso, praticamente margem do controle dos Estados
membros. O resultado, contudo, mostrou-se inaceitvel para a Frana, que conseguiu reunir o apoio
de alguns Estados membros para forar a Comisso a renegociar o acordo25.
Apenas em dezembro de 1993, foi possvel um acordo definitivo entre EUA e CE
sobre agricultura. O novo documento de fato veio a flexibilizar a verso anterior do Acordo de Blair
House, negociado segundo a Frana de maneira inadmissvel pela Comisso Europia em
nome dos Estados membros. Resolvidas as divergncias entre os dois principais atores do regime,
a Rodada Uruguai logo teve seu desfecho.

23

HUDEC, Robert. The GATT Legal System and World Trade Diplomacy. New York: Praeger, 1975, p. 195196.
24
PAEMEN, Hugo; BENSCH, Alexandra. Op. cit., p. 45 e ss.
25
BILLIET, Stijn. From GATT to the WTO: the internal struggle for external competences in the EU. Journal of
Common Market Studies, v. 44, n. 05, 2006, p. 903.

110
11

Tendo participado das negociaes da Rodada Uruguai em nome da Comisso

Europia, Hugo Paemen trata do tema a partir da perspectiva do bloco:
Well aware of the dangers they were facing, the Americans showed
that they had no doubts about where their priorities lay. They
resolved to devote all their efforts to ensuring that services would be
included in the new round of negotiations. Having no option but to
compensate and counterbalance, the European Community evolved
its own tactics, necessarily more complicated because of its
structure. Its prime concerns was limit the damage in agriculture.
At the same time, it would have to find some way of obliging the
Japanese to open up their market for goods in order to have
something to offer France in return for potential agriculture
concessions. As for the new rounds grand design the extension
of the multilateral system to services Europe, the worlds foremost
exporter of services, decided to leave it to the U.S. to make the
running26.

Ao longo de toda a Rodada Uruguai, a CEE participou ativamente das negociaes

e o fez de maneira coesa. Apesar de as divergncias internas do bloco serem razoveis, no mbito
multilateral as posies eram defendidas pela Comisso como traduo do interesse comunitrio. A
articulao entre a CEE, como bloco, e os EUA constituiu a engrenagem principal que determinou o
andamento das negociaes e moldou o resultado final da Rodada Uruguai.
Tal era a complexidade dos acordos resultantes da Rodada Uruguai e tamanha era
a divergncia a respeito dos limites de atuao da Comisso, que o tema acabou por ser levado
Corte Europia de Justia. Num parecer consultivo emitido em novembro de 1994, a Corte
manifestou entendimento de que a Comisso de fato tinha competncia para assumir
compromissos de liberalizao comercial em nome dos Estados membros. A Poltica Comercial
Comum, de responsabilidade da Comisso (em conjunto com o Conselho), contudo, no era ampla
o suficiente para atingir propriedade intelectual e alguns modos de prestao de servios (os que
no envolviam movimento transfronteirio). Diante disso, a Corte entendeu que tanto o TRIPs
quanto o GATS deveriam ser assinados em conjunto tanto pela Comisso Europia, quanto por
seus Estados Membros (por serem, neste sentido, mixed agreements). Os demais acordos
deveriam ser concludos apenas pela Comunidade Europia, representada pela Comisso27.
Concludas as negociaes da Rodada Uruguai, a Comisso enviou exposio de
motivos ao Conselho, com vistas obteno do aval para concluso do processo. No memorando
enviado ao Conselho, a Comisso reiterava que tanto a Comunidade Europia quanto seus Estados
seriam membros da OMC, participando de seus rgos e atividades da mesma maneira como
26

In: PAEMEN, Hugo; BENSCH, Alexandra. Op. cit., p. 49.

Opinion of the Court of 15 November 1994 (Opinion 1/94). Competence of the Community to conclude
international agreements concerning services and the protection of intellectual property - Article 228 (6) of the
EC Treaty. Segundo a Corte, particularmente 'consumption abroad', 'commercial presence' e 'presence of
natural persons' no estariam cobertos pela Poltica Comercial Comum. Vide ECJ, Opinion 1/94 em
<www.europa.eu.int>. Segundo o site da EU, [t]he scope of the common commercial policy, as defined by
Article 133, has been interpreted very broadly by the Court of Justice. However, it does not cover international
negotiations and agreements relating to services and intellectual property, two areas being discussed within the
WTO. The Council can nevertheless extend the scope of Article 133 to include these areas by unanimous
agreement following consultation of the European Parliament.
27

111
11

vinham atuando no mbito do GATT. O documento tambm indicava que as posies tomadas pela
Comisso seriam resultantes de reunies de coordenao entre ela e os membros da CE. Se
houvesse divergncias incontornveis, a Comunidade levaria o assunto ao chamado Comit 113
(nmero do artigo do Tratado de Roma que indica a competncia da Comisso para Poltica
Comercial Comum) ou mesmo para o Conselho de Ministros, se fosse necessrio. O documento
informava tambm que os membros da CE poderiam expressar suas vises na OMC, desde que
estivessem alinhadas com a posio da Comisso Europia. Finalmente, a respeito do processo
decisrio, o documento tambm indicava que a Comisso votaria em nome dos Estados membros
da CE como um nico bloco28.
O Conselho, a seu turno, ademais de aprovar os textos finais da Rodada Uruguai,
encaminhou os documentos para a aprovao do Parlamento Europeu. Apesar do pouco tempo
para a avaliao e da mudana na composio que pela qual o Parlamento havia acabado de
passar, o rgo emitiu rapidamente sua aquiescncia em relao aos textos legais (em dezembro
de 1994, de modo a viabilizar a entrada em vigor dos acordos no incio de 1995)29.
O Acordo constitutivo da OMC, adotado ao final da Rodada Uruguai, prev que
tanto a Comunidade Europia quanto os seus Estados so membros da Organizao (artigo XI). No
que diz respeito ao processo decisrio, o Acordo prev que a Comunidade Europia tem tantos
votos quantos forem os seus membros (participantes da OMC, naturalmente). O voto da
Comunidade Europia, assim, expresso pela Comisso e tem o peso do nmero de membros do
bloco (artigo IX).
Mesmo concluda a Rodada Uruguai, as negociaes entre os membros da CE, e
entre eles e os rgo comunitrios a respeito do sistema multilateral de comrcio so permanentes
e ainda pouco institucionalizadas. Houve ao longo do tempo algumas tentativas de se definir um
Cdigo de Conduta, especialmente para institucionalizar um mecanismo permanente de consultas
entre a Comisso e os membros a respeito das negociaes na OMC e para tratar da participao
desses pases nos procedimentos da Organizao. Mais recentemente, em junho de 2000 em Nice,
tentou-se aprovar um Protocol on Arrangements for Participation by the European Union (European
Community and Member States) in WTO Proceedings. At o momento no foi possvel a construo
de uma proposta que obtivesse consenso a esse respeito. Como observa Koutrakos, rather than
functioning on the basis of clearly pre-determined principles, the Community and the Member States
manage their participation in WTO on the basis of ad hoc procedural arrangements30.

3.1.3 As relaes do bloco europeu com o mundo: as preferncias comerciais europias e o

sistema multilateral de comrcio

28

Sobre o tema vide KUIJPER, Pieter. The Conclusion and Implementation of the Uruguay Round Results by
the European Community. European Journal of International Law, n. 06, 1995, 222-244.
29
Idem.
30
KOUTRAKOS, Panos. EU International Relations Law. Portland: Hart Publishing, 2006, p. 178.

112
11

 correto ter presente que o regionalismo europeu no apenas estabeleceu

preferncias comerciais entre seus membros, mas tambm conformou vnculos que ligam o bloco a
outros arranjos comerciais e outros pases, definindo novas preferncias comerciais tendo o prprio
bloco europeu como um dos plos desta relao. Por dizer respeito diretamente ao tema desta tese,
o fenmeno tambm ser brevemente explorado aqui. Assim, quando se estuda UE, regionalismo e
OMC, importante tambm considerar os arranjos preferenciais que os europeus vm
estabelecendo, e que na verdade antecedem a prpria criao da CEE.
Em particular, Frana, Blgica, Itlia e Holanda, todos membros fundadores da
CEE, tm histrico consolidado de concesso de vantagens comerciais a determinados parceiros.
Durante as negociaes do Tratado de Roma, de 1957, esses quatro pases asseguraram a
continuidade das prticas e, mais, fizeram com que elas se tornassem comunitrias, e no mais
nacionais.
Novamente, sob o aspecto jurdico-institucional, houve uma tolerncia razovel das
Partes Contratantes do GATT com os esquemas preferenciais europeus. Segundo Petersmann,
[t]he pragmatic tolerance previously shown by the GATT Contracting Parties in regard to the legal
compatibility of the EEC Treaty and the subsequent EFTA Treaty with Art. XXIV contributed to the
EECs decision to invoke Art. XXIV as the legal basis for its worldwide network of preferential trade
agreements concluded during the 1960s and 1970s with altogether some 100 countries31.
Nenhum

dos

vrios

Grupos

de

Trabalho

estabelecidos

para

avaliar

compatibilidade dos acordos com as normas do GATT chegou a alguma posio definitiva a esse
respeito. Ademais da ambigidade das normas e da sensibilidade poltica do tema, h que se
reconhecer que o interesse (ainda que no manifesto) de vrios membros do GATT em acordos
preferenciais com a CEE (e mesmo com outros parceiros) nunca permitiu que fossem tomadas
medidas mais enrgicas quanto proliferao desses arranjos da Comunidade.
A poltica do estabelecimento de uma rede de arranjos preferenciais tendo a UE
como centro irradiador desses vnculos segue em vigor e tem se intensificado a partir dos anos
1980 e em especial dos anos 1990, fortalecendo a tendncia da chamada nova onda de
regionalismo e a difuso do modelo hub-and-spokes. A partir da segunda metade dos anos 1990,
por exemplo, o bloco europeu formou acordos de livre-comrcio com frica do Sul, Mxico, Chile,
Crocia, Macednia, Jordnia, Tunsia, Israel, Marrocos, Egito, Lbano, entre outros32. Ao mesmo
tempo, a UE negocia vrios outros acordos desse tipo, inclusive com blocos regionais, como o
Mercosul. Em abril de 2007, autorizou-se a Comisso a negociar acordos de livre-comrcio com a
ndia, a Coria e com a ASEAN33.
Essa estratgia, ainda, desenvolve-se paralelamente ao processo de alargamento
do grupo que, a rigor, expande para outros pases o tratamento discriminatrio que o bloco oferece
a seus membros. Ademais do alargamento recente que incluiu dez novos membros no regime, em
31

PETERSMAN, Ernst-Urlich. Op. cit., p. 37 e ss.

LAMY, Pascal. Op. cit., p. 1399.
33
Disponvel em: <http://ec.europa.eu/trade/issues/bilateral/regions/asem/pr230407_en.htm>. Acesso em: 24
abril 2007.
32

113
11

2007 ingressaram no bloco a Romnia e a Bulgria, fazendo com que a UE conte hoje com 27
pases.
A complexidade dos arranjos preferenciais estabelecidos pelos europeus foi
admitida por Pascal Lamy, em 2002, quando era Comissrio de Comrcio da Unio Europia. A
tabela abaixo, apresentada num artigo do atual Diretor-Geral da OMC, esquematiza esses arranjos
europeus:

Arranjos preferenciais estabelecidos pela Unio Europia

Tipo de regime comercial
a) Mercado nico

Nome do acordo
European Economic Area

Pases envolvidos
Islndia, Noruega e
Liechtenstein

b) Unio aduaneira

Turquia, Andorra e San

Marino

c) rea de livre-comrcio

Sua, Israel, Chipre,

Malta, frica do Sul,
Mxico, Chile, Croacia,
Macednia, Marrocos,
Autoridade Palestina,
Ilhas Faroe

d) Acordos de Parceria e
Cooperao (tratamento de
clusula da nao mais
favorecida)

Rssia e outros exsoviticos

e) Preferncias contratuais no- Acordos Mediterrneos, Lom /

recprocas
Cotonou (1a gerao)

Algeria, Egito, Jordnia,

Lbano, Sria e pases
africanos, caribenhos e
do Pacfico

f) Preferncias autnomas norecprocas

Outros pases em
desenvolvimento (SGP) e
Albnia, Bsnia e
Iugoslvia

g) Apenas clusula da nao

mais favorecida

Sistema Geral de Preferncias e

regime "Western Balkans"

Austrlia, Canad,
Japo, Nova Zelndia,
Estados Unidos, Coria
etc.

Diante dessa rede de relaes que a UE estabeleceu ao longo do tempo, no

surpreende o comentrio de Pascal Lamy: observa ele que antes de a UE contar com uma poltica
externa e de segurana comum, os acordos preferenciais eram o principal instrumento de poltica

114
11

externa do bloco34. E pode-se afirmar que a estratgia segue sendo empregada, mesmo com a
coordenao de esforos para o relacionamento externo da UE.
Convm fazer esclarecimentos sobre dois dos arranjos preferenciais europeus, pela
importncia que detm: os acordos com os pases africanos, caribenhos e do Pacfico (ACPs) e o
Sistema Geral de Preferncias (SGP).

a) Parceria entre Unio Europia e Pases ACPs

34

LAMY, Pascal. Op. cit., p. 1401.

115
11

Desde 1964 o Grupo de Pases Africanos, Caribenhos e do Pacfico (ACPs)

estabeleceu relaes privilegiadas com o bloco europeu. Os acordos, na verdade, refletem vnculos
histricos, j que vrios desses pases haviam sido no passado colnias dos pases europeus.
Diversos acordos foram sendo adotados e revisados ao longo dos anos, estabelecendo um quadro
institucional para a cooperao entre esses pases e os membros da hoje Unio Europia. O
contedo desses acordos bastante abrangente e atualmente inclui questes como, por exemplo,
armas de destruio em massa e o Tribunal Penal Internacional.
Sob o ponto de vista desta tese, interessa registrar que no quadro jurdicoinstitucional da cooperao bloco europeu-ACPs a concesso de preferncias comerciais sempre
esteve presente. Em 1964, assinou-se o primeiro dos instrumentos da parceria, a Conveno de
Yaound, que foi seguida por quatro Convenes de Lom, sendo que a ltima expirou em 2000.
Em funo disso, adotou-se em 2000 o Acordo de Cotonou, cuja ltima reviso foi aprovada pelo
Conselho Europeu em junho de 2005. O Acordo de Cotonou estabelece o marco geral da
cooperao entre ACPs e UE por vinte anos, e deve ser revisado a cada cinco.
O novo instrumento avana em relao aos anteriores medida que amplia
sensivelmente o escopo da cooperao, antes baseada especialmente na concesso de
preferncias comerciais unilaterais aos ACPs. Essas preferncias, todavia, seguem existindo.
Segundo o Acordo de Cotonou, contudo, novos acordos comerciais entre UE e ACPs devem ser
negociados (e de fato as negociaes iniciaram-se em 2003). A expectativa de que o comrcio
seja liberalizado nos dois sentidos, encerrando o sistema de preferncias comerciais concedidas em
base no-recproca para os ACPs. H contudo previso para que o sistema atual siga em vigor
durante um perodo transitrio at, no mximo, janeiro de 2008. Os atuais ACPs incluem o nmero
expressivo de 78 pases35.
Atendendo aos interesses dos pases ACPs, por ocasio do lanamento da Rodada
Doha, foi aprovado um waiver para acomodar juridicamente o Acordo de Cotonou no marco
normativo da OMC36. A deciso garante o tratamento privilegiado s importaes provenientes dos
ACPs feitas pela UE, eximindo-a portanto de conferir tratamento de nao mais favorecida aos
demais membros da OMC. O waiver encerra-se em 1 de janeiro de 2008, justamente quando
expira o prazo definido no Acordo de Cotonou37.

35

Vide: <http://europa.eu/scadplus/leg/en/s05032.htm>. Acesso em: 24 abril 2007.

Sobre a compatibilidade desses acordos preferenciais com as normas da OMC, vide por exemplo: HUBER,
Jrgen. The Past, Present and Future ACP-EU Trade Regime and the WTO. European Journal of International
Law, v. 11, n. 02, 2000, p. 427-438. Ainda, consulte-se MATAMBALYA, Francis; WOLF, Susanna. The Cotonou
Agreement and the Challenges of Making the New EU-ACP Trade Regime WTO Compatible. Journal of World
Trade, v. 35, n. 01, 2001, p. 123-144.
37
Vide WTO. Doha WTO Ministerial 2001: The ACP-EC Partnership Agreement. WT/MIN(01)/2001. 14
November 2001.
36

116
11

Apesar de o volume de comrcio operado por essas linhas preferenciais no ser

muito expressivo em termos absolutos, vale considerar a importncia econmica desses arranjos
para os 78 pases no-europeus que compem o bloco. exceo de armas, praticamente tudo
que esses pases exportam para a UE isento de imposto de importao. Ademais, sob o ponto de
vista institucional, a teia de relaes paralelas ao regime multilateral bastante densa: so 78
pases de um lado e 27 de outro que operam relaes comerciais margem do regime multilateral.
Isso, de fato, no desprezvel sob o ponto de vista desta tese.

b) Sistema Geral de Preferncias da Unio Europia

Passa-se agora a fazer alguns esclarecimentos sobre o Sistema Geral de
Preferncias (SGP) da Unio Europia, que tambm um regime operado margem do regime
multilateral de comrcio (ainda que com o consentimento expresso de seus membros). O SGP,
existente desde os anos 1970, consiste num conjunto de preferncias comerciais que pases
desenvolvidos

concedem

unilateralmente

pases

em

desenvolvimento

de

menor

desenvolvimento relativo. Assim, o SGP discriminatrio medida que os benefcios concedidos a

esses pases no se estendem aos demais membros da OMC (ou medida que as vantagens so
distintas mesmo entre os beneficirios do regime). Vale ter presente que no apenas a Unio
Europia, mas tambm os EUA e alguns outros pases tm seus prprios SGPs.
O atual SGP europeu, vigente entre 2006 e 2008, contempla mais de 170 pases
beneficirios38. Nem todos os produtos desses pases so privilegiados pelo tratamento mais
favorvel que o concedido pela tarifa externa comum da Unio Europia. Produtos sensveis para a
indstria europia ou produtos agrcolas, por exemplo, no se beneficiam do regime. Brasil, ndia,
China e Indonsia, por exemplo, pases em desenvolvimento mas em melhores condies que
outros da lista, tm mais produtos excludos do tratamento preferencial do SGP europeu.
De toda maneira, a cobertura desse regime comercial considervel. E,
novamente, quando se tem em conta a preocupao com o arranjo institucional do comrcio
mundial, um regime como o SGP precisa ser levado em considerao. Trata-se de um sistema
paralelo ao multilateral que vincula, de um lado, os 27 europeus e, de outro, quase 170 outros
pases. De fato, a maior parte do comrcio que se opera entre esses grupos de pases no se d de
acordo com as regras do SGP mas sim, em princpio, com as regras e tarifas acordadas no plano
multilateral, j que as exportaes europias para os beneficirios no tm vantagens especiais
(apenas as exportaes dos pases beneficirios para o bloco europeu). Ainda assim, o fluxo
comercial no sentido pases em desenvolvimento-bloco europeu opera-se em grande medida sob
condies que no as da OMC. Ademais, as negociaes relativas ao SGP ocorrem de forma
relativamente desconectada das tratativas multilaterais (ou, ao menos, sem a participao dos
demais membros do regime multilateral).
38

Sobre o atual SGP da UE, vide European Union. Council Regulation (EC) No 980/2005 of 27 June
2005 applying a scheme of generalised tariff preferences. Disponvel em:
<http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/r11020.htm>. Acesso em: 24 janeiro 2007.

117
11

O atual SGP europeu prev trs subsistemas. A depender de onde o pas se

enquadrar, variam as vantagens. H o dito regime geral do SGP. Existe um regime especial de
incentivo ao desenvolvimento sustentvel e boa governana, que focado em pases dito
vulnerveis e substitui o subregime anterior que era voltado ao combate produo e ao trfico de
drogas (chamado Drugs Agreement). Nessa categoria incluem-se atualmente Bolvia, Colmbia,
Equador, Costa Rica, Venezuela, Peru etc. Esses pases tm a obrigao de ratificar e implementar
algumas convenes de direitos humanos e de meio ambiente, alm de adotar princpios de boa
governana (para coibir lavagem de dinheiro, por exemplo). H finalmente um regime especial para
pases de menor desenvolvimento relativo. Para os pases includos nessa ltima categoria, h uma
iseno integral do imposto de importao de tudo o que puderem exportar para a UE, com exceo
de armas e munio39.
No h dvida de que o SGP tem sido empregado tanto pela UE, como tambm
pelos EUA, deve-se dizer, como instrumento de barganha para promover seus interesses em pases
menos desenvolvidos. H uma vasta agenda no-comercial por trs das concesses unilaterais e
no-condicionais que marcam (ou deveriam marcar) o SGP. Ainda, nesse sentido, a criao de
subsistemas dentro do SGP contribui enormemente para que ele, que deveria ser generalized,
seja empregado como mecanismo de incentivo e punio para pases menos desenvolvidos, que
vivem sob constante ameaa de serem reclassificados ou excludos do regime 40. Esse exemplo
ilustra como ARCs podem ser empregados para outros objetivos que no estritamente comerciais,
tema que retomado no Captulo 05.
Tendo em mente, assim, as linhas gerais do SGP, convm brevemente discorrer
sobre a forma como o regime, preferencial por definio, pde ser acomodado no sistema
multilateral de comrcio. O SGP, como observado, foi criado na dcada de 1970, a partir de um
entendimento entre a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento
(UNCTAD), de vis desenvolvimentista, e os pases desenvolvidos da Organizao para
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Apesar de definidas as linhas gerais de
preferncias no-recprocas e no-condicionais a pases menos desenvolvidos, no se adotou um
regime nico, cabendo portanto a cada pas que concede o benefcio estabelecer suas regras para
operar o sistema.
A maneira de acomodar o SGP na institucionalidade do GATT foi via concesso de
um novo waiver, para que se superasse a incompatibilidade entre o artigo I, relativo nao mais
favorecida, e os SGPs que viessem a ser constitudos, que beneficiariam apenas parte dos
membros do regime multilateral. Em 1971, as Partes Contratantes do GATT concederam um waiver
39

Sendo uma concesso unilateral, a UE atribui-se o direito de suspender as vantagens do SGP aos pases
beneficirios, caso entenda que as condies previstas no estejam sendo cumpridas. A violao sistemtica
dos tratados que os pases tm que ratificar ou a prtica estabelecida do trfico de drogas pode levar
suspenso dos benefcios que um pas usufrua. H tambm previso geral de salvaguarda, que consiste na
possibilidade de a UE restaurar o imposto de importao caso o regime cause dificuldades para a indstria
domstica de produtos similares.
40
Para uma boa anlise nesse sentido, veja-se SCHAFFER, Gregory; APEA, Ivonne. Institutional Choice in the
Generalized System of Preferences Case: Who Decides the Conditions for Trade Preferences? Law and
Politics of Rights. Journal of World Trade, n. 39, v. 06, 2005, p. 977-1008.

118
11

para o SGP por dez anos41. O perodo de dez anos foi eliminado em deciso posterior das Partes
Contratantes do GATT, que em 1979 adotaram a chamada Clusula de Habilitao42. Trata-se
com mais detalhes deste instrumento no Captulo 04. Por ora, importante ter presente que, no
momento de criao da OMC, a Clusula de Habilitao foi formalmente includa entre seus
documentos jurdicos. Assim, o waiver em relao ao SGP foi incorporado ao marco regulatrio da
OMC e, em princpio, sem data para expirar (apesar de que os waivers deveriam ser concedidos por
tempo determinado)43.

3.1.4 Influncias do bloco europeu sobre o multilateralismo comercial

A partir da experincia da Unio Europia podem-se fazer reflexes importantes sobre
a relao dos blocos regionais com o sistema multilateral de comrcio. Em especial, a partir desse
caso podem-se examinar fatores de compatibilidade e antagonismo entre os ARCs e o regime
multilateral. Esta experincia, assim, constitui base emprica importante para esta tese, em razo de
uma srie de fatores: o peso econmico e poltico do bloco, o fato de seus membros terem
conseguido articular posio conjunta no GATT/OMC, o carter aprofundado da cooperao e sua
j relativa longa vida, entre outros.
As lies apreendidas neste Captulo sero, assim, retomadas no Captulo 05, quando
se mapeiam os fatores de compatibilidade e antagonismo dos blocos com o regime multilateral. Por
ora, algumas breves reflexes devem ser antecipadas. O ponto de partida : a literatura no
unnime a respeito do papel deste bloco para o fortalecimento do multilateralismo comercial
articulado pelo sistema GATT/OMC.
Alguns alegam que o bloco, como tal, teria gerado dificuldade para o andamento das
negociaes multilaterais. Argumenta-se, tambm, que a tolerncia (necessria por motivos
polticos) com o bloco europeu fez com que se esvaziasse a credibilidade do sistema de
monitoramento e controle que deveria existir com base no artigo XXIV do GATT. Alega-se que a
experincia da integrao europia teria incentivado que vrios outros pases tambm se
desviassem do multilateralismo comercial, enfraquecendo o regime. Diz-se que as negociaes
europias (inclusive para os vrios alargamentos) teriam roubado ateno e energia de seus
negociadores, tornando-se prioridade para o bloco, em detrimento do regime multilateral. Tambm
se menciona que, ademais da formao do prprio bloco, a ampla rede de acordos preferenciais
estabelecida pela UE contraria frontalmente o princpio da no-discriminao, central na OMC.
Por outro lado, h quem defenda que a experincia da integrao europia teria
contribudo para o fortalecimento do regime multilateral de comrcio e, em especial, para o avano
das negociaes multilaterais. Vale recordar que a Unio Europia , at hoje, o nico bloco que,
na OMC, manifesta-se por uma nica voz. Ao coordenar a posio de 27 pases, a UE reduziria o
41

GATT. Generalized System of Preferences (GSP Decision). Decision of 25 June 1971. BISD 18S/24.
GATT. Decision on Differentiable and More Favourable Treatment, Reciprocity and Fuller Participation of
Developing Countries (Enabling Clause). Decision of 28 November 1979. L/4903.
43
A despeito do waiver concedido genericamente a SGPs, o sistema europeu foi recentemente objeto de
interessante contencioso na OMC, comentado na seo 3.3 desta tese.
42

119
11

Captulo 3
O regionalismo econmico-comercial na atualidade: experincias selecionadas e sua relao com
o multilateralismo comercial
3.1 A Unio Europia
3.2 O NAFTA
3.3 O Mercosul
3.4 O regionalismo na sia: breve panorama

Este Captulo aproveita-se das noes gerais sobre regionalismo apresentadas no

Captulo anterior, e explora a integrao regional a partir de trs experincias concretas. Examinamse brevemente as conexes entre, de um lado, o sistema multilateral de comrcio e, de outro, a
Unio Europia (UE), o Acordo de Livre-Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA) e o Mercado
Comum do Sul (Mercosul). Antes de prosseguir, convm fazer alguns esclarecimentos
metodolgicos.

Por que estudar casos relevante para esta tese?

Em linhas gerais, a partir das consideraes feitas no Captulo 2, pode-se afirmar

que a contribuio que a teoria presta para explicar as conexes entre o regionalismo e o
multilateralismo ainda no parece satisfatria. Assim, a anlise dos casos complementa as
consideraes tericas e genricas com experincias concretas, o que pode relevar fatores
importantes para a compreenso do problema da tese, permitindo que se explorem com mais
fundamento as condies e circunstncias em que o regionalismo contribui para o fortalecimento do
multilateralismo comercial.

Que aspectos dos arranjos regionais interessam a esta tese? Por qual motivo?
Com efeito, a literatura existente sobre os arranjos regionais vastssima. Vrias

teses poderiam derivar (e de fato derivam) do estudo desses processos de integrao regional.
importante, portanto, que se tenha sempre presente que o interesse desta tese nesses processos
consiste em avaliar os fatores diante dos quais os blocos fortalecem e prejudicam o regime
multilateral de comrcio. Mais que os blocos em si, interessam a esta tese as conexes entre eles e
o regime multilateral. Por isso, este Captulo no se aprofundar nas particularidades dos processos
de integrao selecionados. Ao contrrio, o estudo focar a inter-relao dos blocos com o regime
multilateral de comrcio.

Por que estes casos, por que Unio Europia, Mercosul e NAFTA? E por que no outros?
Unio Europia, Mercosul e NAFTA representam justamente exemplos dos trs

principais modelos de arranjos regionais (classificados a partir da profundidade da integrao,

97
11

nmero de interlocutores nas negociaes multilaterais, facilitando seu andamento. Ademais, ao

reunir a fora de seus membros, a UE acabou se posicionamento como um ator relevante nas
tratativas com os EUA, constituindo uma liderana que se mostrou relevante para a concluso da
Rodada Uruguai.
Ainda, a experincia que o bloco acumulou no tratamento interno de alguns temas
mostrou-se valiosa para a definio de novas disciplinas na OMC. Os esforos dos europeus para
definir regras para o emprego de barreiras tcnicas ao comrcio intra-bloco serviram de inspirao
para os acordos sobre o tema que vieram a ser adotados no plano multilateral. Ademais, por meio
da promoo de seus acordos regionais, a UE tem incentivado pases a adotarem novas disciplinas,
que poderiam posteriormente servir de base para regras multilaterais. O modelo hub-and-spoke,
alm disso, estaria promovendo uma harmonizao dessas novas prticas.
Em sntese, o legado da UE para o regime multilateral comporta vises distintas e no
h consenso a respeito do balano final. O Captulo 5, como observado, resgata da experincia
europia no regime multilateral consideraes importantes para o problema desta pesquisa, focado
em mapear fatores de complementaridade e antagonismo dos blocos em relao ao regime
multilateral.

120
11

3.2 O NAFTA
3.2.1 Evoluo do processo integrativo na Amrica do Norte
A histria da aproximao econmica entre os pases da Amrica do Norte tem razes
remotas. Por um longo perodo, o comrcio entre EUA e Canad foi praticamente isento de tarifas,
tendncia histrica que se reverteu nos anos 1920 e 1930, quando as presses protecionistas
alteraram o padro do relacionamento entre os pases. A liberalizao comercial veio a ocorrer
posteriormente, em 1935, quando o Congresso americano adotou o Reciprocal Trade Agreements
Act. Com base nesta legislao, o Presidente Roosevelt negociou uma reduo tarifria substantiva
para as relaes EUA-Canada, como parte de sua poltica de boa vizinhana1.
Os passos mais concretos em direo constituio de uma rea de livre-comrcio
na regio foram dados na dcada de 1980. Em 1986, foram iniciadas as negociaes do que veio a
ser o Acordo de Livre-Comrcio entre Estados Unidos e Canad (CUSFTA). Apesar de o tema ter
gerado polmica no Canad (e no ter chamado muita ateno nos EUA), o Acordo entre os dois
pases entrou em vigor em 1 de janeiro de 1989, com o objetivo de eliminar barreiras ao comrcio de
bens e servios, de promover a competio justa, de liberalizar as condies para investimentos, de
estabelecer procedimentos para uma administrao conjunta do Acordo e para resoluo de disputas,
e de lanar as bases para futuras cooperaes bilaterais e multilaterais (CUSFTA, art. 120).
interessante notar que o CUSFTA fazia meno expressa s obrigaes que os
dois pases haviam assumido perante o GATT, no sentido de fazer o novo arranjo compatvel com o
regime multilateral. Curiosamente, o mesmo documento indicava de maneira expressa que em caso
de divergncias entre o GATT e o CUSFTA, este ltimo acordo deveria prevalecer (CUSFTA, artigo
104). O dispositivo, como se pode imaginar, provocou reaes negativas entre os membros do GATT.
Por outro lado, o fato de que o CUSFTA em vrias sees transcrevia literalmente os dispositivos do
GATT contribuiu para que o risco de divergncia fosse minimizado.
Com efeito, o CUSFTA era bastante abrangente, incluindo eliminao de tarifas
aduaneiras e restries quantitativas. Ainda contava com regras sobre compras governamentais,
barreiras tcnicas, liberalizao de servios e investimentos, alm de normas para ingresso
temporrio de pessoas para realizao de negcios. Em alguma medida, tambm a agricultura era
tratada no Acordo (principalmente sob o ponto de vista de acesso a mercados). Muito do contedo do
CUSFTA veio a ser posteriormente reproduzido no NAFTA.
Convm fazer um breve comentrio sobre a avaliao do CUSFTA pelo GATT. Ainda
que o Grupo de Trabalho designado pelo GATT para avaliar a compatibilidade do arranjo regional
com o artigo XXIV no tenha chegado a um consenso a respeito do tema, a manifestao dos
membros refletia as dificuldades em lidar, ainda no GATT, com a relao entre regionalismo e
multilateralismo. O Relatrio do Grupo de Trabalho, adotado em 12 de novembro de 1991, apesar de
ser, de modo geral, positivo em relao ao CUSFTA, evidenciava que vrios membros do Grupo
1

Vide RICHARD, John; DEARDEN, Richard. The Canada-US Free Trade Agreement. Montreal: CCH Canadian
Limited, 1988. Sobre o tema veja-se tambm PORTER, Tony. The North American Free Trade Agreement. In:
STABBS, Richard; UNDERHILL, Geoffrey (ed.). Political Economy and the Changing Global Order. London:
Oxford, 2000, p. 245-263.

120

tinham resistncias em relao ao novo acordo preferencial. Temas como regras de origem e
agricultura motivaram preocupao dos membros. Em especial, a previso de que o Acordo do
CUSFTA deveria prevalecer em relao ao GATT em caso de divergncia foi algo que motivou
questionamentos aos EUA e ao Canad. Ao final, conforme notado, o Grupo de Trabalho apenas
reportou as discusses aos demais membros do GATT e no chegou a concluses sobre a
compatibilidade do CUSFTA com o regime2.
Com efeito, o Acordo de Livre-Comrcio entre EUA e Canad representa uma
guinada na percepo e no comportamento americano em relao poltica de estabelecimento de
acordos preferenciais de comrcio3. Abaixo, dedica-se maior ateno ao comportamento dos EUA em
relao poltica de acordos regionais. Por ora, vale ter em mente que a orientao norte-americana
pr-acordos preferenciais, inaugurada sobretudo na parceria com o Canad, persiste com vigor at os
dias de hoje, ainda que os EUA sigam defendendo que a via multilateral prefervel e prioritria para
a liberalizao comercial. Esse mesmo discurso e essa mesma prtica de alguma maneira
ambivalentes podem tambm ser diagnosticados na atuao da Unio Europia, conforme se notou
na seo anterior.
interessante notar que o ingresso do Mxico no grupo parecia muito pouco provvel
poca em que as negociaes entre Canad e EUA se iniciaram, em 1986. As relaes comerciais
entre Mxico e EUA eram sobretudo marcadas por resistncias, obstculos e protecionismo. Mesmo
aps a II Guerra Mundial, o Mxico nacionalizou indstrias, estabeleceu controle sobre fluxo de
capitais, restringiu o comrcio exterior, entre vrias medidas que pareciam pouco alinhadas com a
criao de uma rea de livre-comrcio, principalmente envolvendo os EUA4.
O fato de aderir ao GATT apenas em 1986 emblemtico da orientao polticaeconmica do Mxico daquele tempo. O pas, assim, no participou de nenhuma das rodadas de
negociao do regime at a Rodada Uruguai e tampouco assumiu compromissos de liberalizao
comercial no plano multilateral at a dcada de 1980. O Mxico, em suma, no parecia um candidato
potencial a participar de um acordo de livre-comrcio com EUA e Canad. De toda maneira, na poca
em que o CUSFTA entrou em vigor, em 1989, o Mxico j passava por reformas profundas, que
vieram a promover a abertura econmica do pas.
Quando EUA e Canad assinaram acordo de livre-comrcio, o Presidente mexicano
Carlos Salinas expressou aos EUA seu interesse num acordo com os norte-americanos. Conforme
nota Folson,
[f]rom the United States perspective, separate free trade agreements
with Canada and Mexico were an option. From the Canadian
2

ABBOTT, Frederick. Law and Policy of Regional Integration: the NAFTA and Western Hemispheric Integration in
the World Trade Organization System. Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1995, p. 40.
3
Conforme se comenta diante, antes do acordo com os canadenses os EUA estabeleceram um regime
preferencial de comrcio com Israel. A literatura, contudo, entende que a mudana no comportamento americano
marcada especialmente a partir do acordo com o Canad, j que as relaes EUA com Israel tm uma
dinmica prpria, que transcende em muito as questes comerciais.
4
Vide, por exemplo, ORTER, Tony. The North American Free Trade Agreement. In: STABBS, Richard;
UNDERHILL, Georffrey (ed.). Political Economy and the Changing Global Order. London: Oxford, 2000, p. 245263.

121

perspective, however, participation on trilateral North American free

trade negotiations was essential. The Canadians were afraid that
some of their hard won CUSFTA benefits might be diluted if the failed
to join in the negotiations. Their participation was thus initially
defensive, but over time they realized that NAFTA offered he chance
to revisit and take up issues of importance to Canada5.
A participao do Mxico na parceria entre EUA e Canad tinha naturalmente uma
agenda no-comercial substantiva mas no-escrita para os pases do bloco, especialmente para
os EUA. Ademais da abertura comercial, entre os motivos para o interesse americano na incluso do
Mxico no bloco estavam, por exemplo, a consolidao das reformas por que passava a economia
mexicana, a estabilidade poltica na regio, as preocupaes energticas (especialmente as reservas
de petrleo mexicanas), o crescimento econmico dos pases, o controle sobre migrao (e, em
particular, o interesse em reduzir a presso sobre imigrao medida que o bloco pudesse trazer
crescimento econmico e postos de trabalho para o Mxico).
Iniciadas em julho de 1991, as negociaes sobre o NAFTA foram concludas cerca
de um ano depois. O NAFTA foi ento assinado pelo Presidente Bush, mas submetido ao Congresso
americano pelo Presidente Clinton, aps a vitria eleitoral de 1992. Na linha das crticas que Clinton
havia feito ao NAFTA durante a campanha eleitoral, o novo presidente reabriu as negociaes com o
Mxico e o Canad para fazer com que regras sobre proteo ambiental e condies trabalhistas
fossem incorporadas ao NAFTA. Alm de obter sucesso na concluso desses acordos paralelos, a
Administrao Clinton pde negociar ainda um entendimento sobre proteo temporria do mercado
em caso de surto de importaes (salvaguardas). O acordo original assinado na Administrao Bush,
alm dos instrumentos negociados na gesto Clinton, foram apresentados ao Congresso norteamericano sob o guarda-chuva do fast-track em 1993.
Recebido com alguma resistncia no Congresso americano, o Acordo do NAFTA foi
sujeito a muitos debates. Ao final, a Cmara dos Deputados aprovou os instrumentos por 234 a 200
votos, e o Senado por 61 a 38 votos. Havia de fato oposio em alguns setores da sociedade
americana, que expressavam preocupaes com perda de empregos e com questes ambientais
decorrentes do Acordo. Clinton, que conseguira renegociar os termos do NAFTA de maneira a
minimizar esses receios, passou tambm a defender o bloco como um instrumento para promover a
competitividade americana em relao a Japo e Unio Europia, ainda que esse aspecto do Acordo
no tenha sido empregado como um argumento forte em prol do NAFTA at ser apresentado ao
Congresso.
Ainda, um argumento que se relaciona dinmica multilateral foi empregado com
alguma habilidade pela Administrao Clinton na tentativa de obter a aprovao do Congresso a
respeito do NAFTA. Argumentou-se que a aprovao do NAFTA pelo Congresso americano
sinalizaria para os demais parceiros do GATT que o Parlamento estaria preparado para aprovar os
resultados da Rodada Uruguai. E, ao mesmo tempo, a aprovao do NAFTA estimularia a concluso

FOLSOM, Ralph. NAFTA in a nutshell. St Paul: West Group, 1999, p. 07-08.

122

bem sucedida das negociaes multilaterais, medida que acentuaria o risco de haver uma
regionalizao do comrcio mundial se as tratativas multilaterais fracassassem6.
Nos demais parceiros do bloco, o NAFTA tambm obteve a aprovao congressual.
Como nota Folson, o Primeiro Ministro Mulroney habilmente garantiu a aprovao do NAFTA antes
das eleies canadenses de 1993. Aps a aprovao do Acordo, o partido conservador do Primeiro
Ministro perdeu as eleies parlamentares, na esteira do sentimento anti-NAFTA existente no pas
poca. No Mxico, por outro lado, o Presidente Salinas teve pouca dificuldade para garantir a
aprovao do NAFTA pelo Congresso controlado pelo seu Partido Revolucionrio Institucional (PRI)7.
Os objetivos do NAFTA esto basicamente previstos no artigo 102 de seu Acordo
constitutivo e incluem a eliminao de barreiras ao comrcio e a facilitao do movimento
transfronteirio de bens e servios; a promoo de condies de competio justa; o aumento de
oportunidades de investimentos; o estabelecimento de regras sobre propriedade intelectual; a adoo
de mecanismo efetivo para soluo de controvrsias no bloco, alm de administrao conjunta do
acordo, e da adoo de um marco para futura cooperao trilateral, regional e multilateral. Trata-se,
em linhas gerais, dos objetivos que haviam sido estabelecidos para o CUSFTA.
Faz-se, por ora, um breve panorama sobre os compromissos introduzidos aos
membros do bloco pelo NAFTA, o que importante para que se possa perceber de que maneira o
arranjo regional relaciona-se com o regime multilateral de comrcio, sob o ponto de vista das regras.
No que atine ao comrcio de bens, o Acordo probe seus membros de aumentarem
impostos ou de adotarem novos impostos para a circulao de produtos do NAFTA.

O Acordo

manteve para 1998 o prazo relativo eliminao dos impostos entre o Canad e os EUA. A
liberalizao comercial para o Mxico foi estabelecida, em grande medida, em 2003. At 2008,
praticamente todos os produtos do bloco devem circular livremente na regio, segundo um
cronograma que classifica os bens em quatro grupos e prev prazos diferenciados para a
desgravao de cada grupo, a partir da sensibilidade relacionada ao bem8.
O NAFTA tambm eliminou o imposto de importao dentro do bloco, seguindo o que
o CUSFTA havia feito em relao a EUA e Canad em 1994. A adoo de imposto de exportao foi
tambm, em geral, proibida no NAFTA9.
Convm recordar que, como uma rea de livre-comrcio (e no uma unio
aduaneira), o NAFTA no impe restries ao direito de os seus membros adotarem o imposto de
6

Vide ABBOTT, Frederick. Op. cit., cap. 01.

FOLSOM, Ralph. Op. cit., p. 69.
8
O parmetro adotado pelo bloco foram as tarifas aplicadas em 1991. Os produtos que se incluam no
Cronograma A foram desgravados imediatamente em 1 de janeiro de 1994. Os do Cronograma B foram sujeitos
a desgravao gradual at 1 de janeiro de 1998. Os do Cronograma C at 1 de janeiro de 2003. Finalmente, os
produtos que foram includos no Cronograma C+ devem ser desgravados at 1 de janeiro de 2008. Nessa
categoria encontram-se produtos altamente sensveis como milho e feijo, para o Mxico, e suco de laranja e
acar, para os EUA.
9
Foi contudo permitida ao Mxico a possibilidade de adotar essas medidas para gneros alimentcios essenciais,
como milho, farinha e leite, j que esses produtos so tradicionalmente subsidiados no pas. Assim, com vistas a
evitar uma reduo drstica da oferta desses bens no mercado mexicano medida que pudessem ser
exportados a preos mais baixos para EUA e Canad, o imposto de exportao foi permitido ao Mxico nessas
situaes.
7

123

importao que lhes for adequado para terceiros mercados. Assim, por exemplo, novos acordos
preferenciais podem ser negociados pelos membros do NAFTA com terceiros pases, sem que
tenham o consentimento ou contem com a participao dos demais membros bloco. Isso, de fato,
vem ocorrendo e analisado adiante.
Uma das preocupaes centrais na negociao do NAFTA era a definio de regras
de origem para o bloco, com vistas a assegurar que apenas os produtos originados no grupo
pudessem se beneficiar do tratamento preferencial estabelecido por ele. A regra bsica de que
todos os produtos totalmente obtidos ou produzidos dentro do NAFTA so originados no bloco. O
NAFTA privilegiou o critrio da mudana da classificao aduaneira do produto como parmetro para
se conferir origem, seguindo linha adotada no CUSFTA. Assim, a despeito de haver vrias excees,
a regra de que um bem produzido no NAFTA, mas que contenha materiais, componentes etc. no
originados no bloco, apenas pode circular livremente na regio se a transformao produzida em um
dos pases do NAFTA tenha sido suficiente para implicar uma alterao na classificao aduaneira do
bem (fazendo dele, de fato, um novo produto).
Apesar da regra geral da mudana da classificao aduaneira, alguns produtos
tambm tm de atender a quesito de contedo local mnimo para se beneficiar do regime do NAFTA.
Calados, produtos qumicos e automveis esto entre os exemplos que se incluem nessa categoria.
As regras de origem do NAFTA foram bastante criticadas pelos membros da OMC, por serem
excessivamente complexas e restritivas, e mesmo por embutirem interesses protecionistas.
No que atine a produtos agrcolas, houve um esforo dos pases da regio em
tarificar (ou seja, em converter em tarifas) as cotas, licenas de importao e outras barreiras a
esses produtos. Adotou-se, aps isso, limitao a esses equivalentes tarifrios, o que aumentou a
transparncia, se no pde promover a liberalizao total e imediata da comercializao dos produtos
agrcolas. Praticamente todas as tarifas circulao de produtos agrcolas devem ser extintas at
200910.
De toda forma, como se pode imaginar, produtos agrcolas so os mais sujeitos a
restries no NAFTA, apesar de que no bloco regional houve avanos, principalmente no que diz
respeito a acesso a mercados, que no ocorreram no sistema multilateral. Temas mais complexos
como subsdios a exportao e principalmente apoio domstico, contudo, no poderiam ser
enfrentados com propriedade na esfera regional.
Como expresso do interesse principalmente dos EUA, no comrcio de servios as
obrigaes do NAFTA excedem consideravelmente s da OMC. A mudana na abordagem das
negociaes j sinalizava a ambio maior: ao invs de a liberalizao ser feita a partir de uma lista
positiva (como foi no CUSFTA e no GATT/OMC), no NAFTA adotaram-se listas negativas como
mtodo de negociao. Isso significa que determinado servio precisa estar expressamente previsto
na lista para que seja excludo da liberalizao comercial, sob pena de estar inserido no regime. Nas
10

Quando o Canad procedeu tarificao de suas barreiras agrcolas, o EUA acionaram o sistema de soluo
de controvrsias do NAFTA, questionando o procedimento. Um painel de cinco rbitros decidiu por unanimidade
que a tarificao feita pelo Canad e o nvel das tarifas resultantes do processo eram compatveis com as
obrigaes do pas junto ao NAFTA.

124

listas positivas, ao contrrio, os pases indicam que servios (de um universo classificado
internacionalmente) gostariam de incluir na liberalizao. amplamente aceito que o mtodo das
listas negativas mais agressivo e favorece uma liberalizao maior do que est sendo negociado11.
O Captulo do NAFTA relativo a investimentos tido como um dos mais ambiciosos
do Acordo. Com efeito, h obrigaes consideravelmente mais substantivas que as definidas no
mbito do TRIMs, com vistas a evitar a distoro dos investimentos na regio. Ademais, adotaram-se
normas para ampliar a garantia ao capital investido no bloco. Com a aprovao de uma lei mexicana
em 1993 relativa ao tema, parte das preocupaes com o assunto foram reduzidas. A previso
dessas regras no mbito do NAFTA, contudo, veio a ampliar a segurana jurdica para investidores
estrangeiros, especialmente americanos no Mxico. Entre as obrigaes expressas do NAFTA a
respeito de investimentos est a proibio de nacionalizao ou expropriao direta ou indireta dos
investimentos feitos pelos pases do NAFTA (art. 1110)12. Alm disso e num passo ambicioso o
NAFTA estabeleceu um mecanismo soluo de controvrsias que permite que particulares
(empresas) acionem os Estados-membros do bloco por meio de uma arbitragem internacional.
O NAFTA tambm contm um Captulo abrangente relativo a propriedade intelectual,
que bastante relacionado ao TRIPs, mas consideravelmente mais abrangente que ele.
Sobre medidas de defesa comercial, convm registrar que o NAFTA no eliminou a
possibilidade de os pases aplicarem medidas antidumping ou compensatrias ao comrcio intrabloco (diferentemente, portanto, do que os membros da Unio Europia conseguiram fazer).
Interessante notar, nesse contexto, que o Acordo de Livre-Comrcio entre o Canad e o Chile, de
1996, j probe a adoo de medidas antidumping aos intercmbios bilaterais (medidas
compensatrias seguem sendo possveis).
O NAFTA conta com vrios procedimentos para soluo de controvrsias, sendo que
os relativos aos Captulos 19 e 20 so os mais conhecidos e institucionalizados. O Captulo 19 trata
de disputa relacionadas a antidumping e medidas compensatrias, ao passo em que o Captulo 20
estabelece procedimentos gerais que so aplicveis salvo haja algum dispositivo mais especfico que
possa incidir sobre a controvrsia (como regras sobre disputas do tipo investidor-Estado, sobre
cooperao ambiental ou sobre temas trabalhistas). O mecanismo de soluo de controvrsias do
NAFTA se inspirou no do CUSFTA e nitidamente influenciou o desenho do Entendimento sobre
Soluo de Controvrsias da OMC.
Negociado pelo Governo Clinton como um instrumento paralelo, o acordo sobre
cooperao em temas trabalhistas exerceu importncia considervel para viabilizar a aprovao do
NAFTA no Congresso americano. O documento acordado, ao mesmo tempo em que garante o direito
de cada pas estabelecer padres trabalhistas diferenciados (mas altos, prev o texto), define um
conjunto de onze princpios orientadores, que devem ser observados pelos trs membros do NAFTA.
11

Entre os servios excludos da liberalizao comercial esto basicamente servios legais, martimos, areos,
de telecomunicaes bsicas, servios relacionados industria cultural e compras governamentais de servios
(como sade, seguridade social etc.). O mercado de alguns servios protegido por cotas (por exemplo, os EUA
adotam cotas para limitar prestao de servios de TV a cabo, transporte de gs natural e servios postais).
12
Excees so previstas em caso de interesse pblico, em base no-discriminatria e de acordo com um
padro de tratamento mnimo previsto pelo NAFTA.

125

Entre esses princpios esto, por exemplo, regras sobre direito de greve, direito sindicalizao,
proibio de trabalho infantil etc.
Tambm negociado como um instrumento paralelo aps a concluso das
negociaes do NAFTA, o acordo sobre cooperao em temas ambientais prev a primazia de cinco
convenes internacionais de proteo ambiental sobre as normas do NAFTA, em caso de conflito.
Alm disso, o Acordo garante o direito de cada pas estabelecer seus prprios nveis de proteo
ambiental. Conforme se comentar diante, tanto para questes trabalhistas quanto ambientais
(temas dos side agreements) o NAFTA garante precedncia do sistema de soluo de controvrsias
do bloco em relao ao da OMC, se a parte reclamada assim preferir. A previso, com efeito, refora
a importncia das regras introduzidas no regime aps a reabertura das negociaes.
Por fim, um comentrio sobre possibilidades jurdicas de expanso do NAFTA. O
artigo 2204 do Acordo prev a possibilidade de que outros pases juntem-se ao NAFTA, sem
restries quanto localizao geogrfica. Austrlia, Coria do Sul, Nova Zelndia e Cingapura so
pases que, por exemplo, j expressaram interesse no NAFTA. Em 1994, houve formalmente o
convite para que o Chile iniciasse negociaes para fazer parte do NAFTA, mas a proposta no
avanou quando, em seguida, foi negado fast-track ao Executivo americano. De toda forma, o pas
conseguiu negociar um acordo de livre-comrcio com o Canad e mesmo com os EUA.

3.2.2 O NAFTA e a OMC

a) O NAFTA no Comit de Acordos Regionais da OMC e a reao dos membros do regime
multilateral
O NAFTA foi notificado aos membros do regime multilateral de comrcio conforme
previsto. Ainda sob a gide do GATT, estabeleceu-se em maro de 1994 um Grupo de Trabalho para
avaliar a compatibilidade do Acordo com as normas do GATT. Posteriormente, em janeiro de 1995,
entrou em vigor o GATS, que igualmente traz dispositivo prevendo os quesitos de compatibilidade
entre o sistema multilateral e os blocos regionais a respeito de servios. Nessa base, em maio de
1995 foi tambm estabelecido um Grupo de Trabalho para avaliar o NAFTA luz do artigo V do
GATS13.
Novamente na avaliao do NAFTA, os debates j clssicos a respeito de acordos
regionais de comrcio vieram tona. Os conceitos ambguos das normas multilaterais sobre
regionalismo foram amplamente debatidos. Aps oito anos de Rodada Uruguai, os agora membros da
OMC reproduziam no contexto da nova organizao as mesmas discusses que marcaram o tema
durante os quase cinqenta anos de vigncia do GATT. Pouco puderam fazer para esclarecer o
contedo das obrigaes do artigo XXIV ao longo das negociaes e, na avaliao do NAFTA, viu-se
mais do mesmo do que ocorrera nos exames do bloco europeu. Alis, as dvidas aumentaram, j que
13

Sobre o contedo das normas da OMC sobre arranjos regionais, seja a respeito de bens, seja de servios, vide
Captulo 04 desta tese.

126

agora na OMC o comrcio de servios tambm passa pelo escrutnio de um artigo que trata,
novamente de maneira vaga, dos quesitos de compatibilidade entre o bloco regional e o sistema
multilateral. O Captulo seguinte explora o contedo dessas normas.
Deve-se dizer, contudo, que o NAFTA est certamente entre os blocos regionais que
mais se aproximam dos quesitos definidos pelos artigos XXIV do GATT e V do GATS. A liberalizao
comercial empreendida pelo arranjo regional de fato substantiva, conforme se destacou acima. Alm
disso, a criao do NAFTA tampouco parece ter criado, no total, novas barreiras para terceiros
pases.
Baseado na etapa de reviso factual bastante favorvel ao NAFTA, em 2000 o
Presidente do Comit de Acordos Regionais da OMC (CRTA) empreendeu esforo para que o Acordo
fosse aprovado pelo membros do Comit e ento encaminhado para o aval do Conselho sobre
Comrcio de Bens e o de Servios da OMC, fazendo com que, finalmente, houvesse a primeira
avaliao conclusiva de um acordo regional pela Organizao.
O Presidente do CRTA, contudo, no foi bem sucedido em sua iniciativa. A minuta de
Relatrio no foi aprovada pelos membros do CRTA, aparentemente mais por questes sistmicas do
que propriamente por discordarem de seu contedo. Fato que, at o momento, nem mesmo o
NAFTA passou pelo escrutnio da OMC.
De toda forma, a minuta de relatrio preparado pelo Presidente do Comit em
conjunto com o Secretariado da OMC indica que os membros do NAFTA forneceram ao CRTA
informaes que indicam que 98% das linhas tarifrias do bloco tiveram o imposto de importao
eliminado para as transaes intrabloco, representando mais de 99% do comrcio regional em
volume14.
Alm de ter liberalizado substancialmente todo o comrcio intrazona, segundo o
relatrio no-adotado, o Comit tambm teria concludo que os membros do NAFTA tampouco
aumentaram as barreiras ao comrcio relativas a terceiros mercados. Na avaliao sobre o comrcio
de servios, tambm teria restado claro que o NAFTA conta com substantiva cobertura setorial, como
requer o GATS. No mrito, segundo ainda a minuta do relatrio, os aspectos polmicos da avaliao
do NAFTA pelos membros da OMC teriam se centrado em regras de origem (que para muitos pases
parecem excessivamente complexas e restritivas), em produtos agrcolas e na salvaguarda prevista
pelo o bloco.
No tendo sido possvel a adoo do relatrio que declara o NAFTA compatvel com
as regras da OMC, a situao jurdica do bloco no Comit segue pendente, como alis o estado das
mais de duas centenas de acordos preferenciais notificados Organizao.
Apesar de reconhecer a falta de clareza dos dispositivos do GATT e GATS que tratam
de arranjos regionais de comrcio, Abbott sustenta que [t]he NAFTA clearly meets the criteria
prescribed by the WTO Agreements for a trade trade area (under GATT Article XXIV) and a regional
14

WTO. Committee on Regional Trade Agreements. Draft Report on the Examination of the Free Trade
Agreement. WT/REG4/W/1. 20 September 2000. Os demais documentos relevantes na avaliao do NAFTA pela
OMC so listados nesta minuta de relatrio.

127

services arrangement (under GATS Article V). By any reasonable measures, the NAFTA eliminates
substantially all tariffs and other restrictive regulations of commerce on trade between Canada,
Mexico, and the United States, and eliminates substantially all barriers on trade in services in a
substantial number of sectors15. E, de fato, de se concordar com o autor. Por motivos outros que
no tcnicos, o NAFTA contudo nunca pde ser aprovado pela OMC.
Nesse cenrio de resistncia declarao de compatibilidade do NAFTA com as
normas da OMC, vale muito brevemente indicar de que maneira os principais atores do regime
multilateral reagiram ao NAFTA.
Em geral, os europeus manifestaram-se favoravelmente iniciativa de integrao da
Amrica do Norte, mas registram a importncia de o compromisso estar alinhado s obrigaes dos
pases junto ao GATT. Em maio de 1993 a Comisso Europia divulgou uma Nota Informativa sobre o
NAFTA, em que expressava algumas preocupaes do bloco europeu com o que se formava no
continente americano. Pelo documento, percebe-se a expectativa dos europeus de que alguns dos
compromissos assumidos na esfera regional fossem multilateralizados logo em seguida, com a
concluso da Rodada Uruguai. O documento ainda sinalizava para o possvel interesse do Mxico em
fortalecer laos com o bloco europeu, para evitar vnculos excessivos com os EUA e melhor balancear
suas relaes externas o que era visto com bons olhos pelo relatrio.
A Nota da Comisso sintetizada da seguinte maneira: In summary, therefore, and
notwithstanding some displacement of certain exports of the Community to the participants of the
NAFTA, the impact of the NAFTA on the Community can be expected to felt most strongly in terms of
its political and economic relationship with Mexico; that impact is expected to be globally positive 16. De
fato, o Mxico veio a estabelecer uma rea de livre-comrcio com o bloco europeu alguns anos
depois17.
O Japo, um dos ltimos pases do regime multilateral a seguir a tendncia do
regionalismo, demonstrou ceticismo em relao integrao norte-americana e deixou evidenciar
receios quanto balcanizao do comrcio mundial em blocos comandados pela Unio Europia e
pelo NAFTA configurao em que o pas perderia importncia relativa, caso optasse por seguir a
estratgia multilateral. A principal preocupao japonesa com o NAFTA, segundo a literatura, no
15

ABBOTT, Fredrick. The North American Integration Regime and its Implications for the World Trading System.
In: WEILER, J. The EU, the WTO and the NAFTA: towards a Common Law of International Trade. Oxford: Oxford
University Press, 2000, p. 175.
16
ABBOTT, Frederick. Law and Policy of Regional Integration: the NAFTA and Western Hemispheric Integration
in the World Trade Organization System. Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1995, p. 126.
17
No Comit de Relaes Econmicas Externas do Parlamento Europeu, preparou-se um Relatrio que avaliava
as implicaes do NAFTA para o comrcio mundial e para a Unio Europia em particular. O Relatrio
especulava se seria mais provvel um sistema baseado em dois blocos, sendo um americano-asitico e outro
europeu, ou se a tendncia era que o regime operasse a partir de trs plos dinmicos, separando-se o asitico
do americano. The Report is not inclined to exaggerate the dangers posed by such a development, but does note
that an expanded NAFTA would not necessarily be in the Communitys best interest. Para mitigar o risco, o
Relatrio incentiva fortemente a concluso da Rodada Uruguai. Em dezembro de 1992, o Parlamento Europeu
adotou uma Resoluo a respeito do NAFTA, em que sada o Acordo do NAFTA to the extent that it will prove
trade-creating rather than trade-diverting, e expressa receios quanto ao impacto das regras de origem do novo
bloco sobre as exportaes europias de carros e txteis, quanto aos possveis efeitos que o sistema de soluo
de controvrsias do NAFTA possa ter para a efetividade do mecanismo do GATT, entre outras questes.
ABBOTT, Frederick. Op. cit., p. 129.

128

estava nos efeitos econmicos imediatos do bloco para o pas, mas sim na possibilidade de blocos
comerciais robustos prejudicarem o arranjo institucional do comrcio mundial e as normas que
estavam sendo definidas no plano multilateral.
O Industrial Structure Council, rgo consultivo do Ministrio do Comrcio
Internacional e da Indstria do Japo, elaborou documento que levantava uma sria de preocupaes
quanto ao NAFTA, to logo o Acordo foi assinado. Alm de manifestar dvidas quanto
compatibilidade de vrios aspectos do Acordo com o GATT (como regras de origem, transio em 15
anos, ao invs de 10, entre outros assuntos), o documento tratava tambm de questes mais
sistmicas, e evidenciava a preocupao do Japo nos seguintes termos: regional integration, even
when its charts a course to a more open market, can be the starting point for economic blocs that
could destroy the free-trade system. It will therefore be necessary to monitor regional integration on a
continuing basis to ensure that it is in compliance with WTO rules and open to the outside world18.
Apesar da tradio do Japo em buscar liberalizao comercial pelo sistema
multilateral, o movimento da Europa e agora dos EUA em direo a arranjos regionais no podia ser
ignorado. E diante do interesse desses atores na estratgia regional, tornava-se menos factvel a
possibilidade de o regime multilateral adotar medidas enrgicas contra os blocos. Nesse contexto e
fazendo proveito do dinamismo econmico do Sudeste asitico, o Japo, ainda que de incio
resistente ao regionalismo, passou a seguir essa tendncia. Inicialmente a partir de um acordo de
livre-comrcio com Cingapura, o Japo passou a articular os pases da regio em prol de um arranjo
regional19.
Ainda que o NAFTA fosse visto com algum receio pelos membros do sistema
multilateral de comrcio, o fato que havia pouco que pudessem fazer para obstar criao do
arranjo regional na Amrica do Norte. A Europa, por ter seu prprio bloco, encontrava limites srios
para questionar o comportamento dos EUA. O Japo, diante da tendncia verificada nos EUA e na
Europa, tampouco teria como reagir de maneira enrgica ou forar uma resposta mais dura por parte
do regime multilateral de comrcio.
Os pases em desenvolvimento com algum peso na Organizao tambm no
encontravam incentivos para questionar a tendncia da formao dos arranjos preferenciais (e
tampouco teriam condies de evitar o bloco norte-americano). Eles prprios investiam nos seus
blocos regionais e se beneficiavam de esquemas preferenciais coordenados pelos pases
desenvolvidos (SGP e outros). E ademais de parecer invivel politicamente questionar a prtica dos
atores mais relevantes, as regras do regime no eram fortes o suficiente para lhes dar respaldo caso
desejassem optar por um questionamento com base jurdica. Por fim, vrios pases, especialmente os
que geograficamente se aproximavam do bloco europeu e os que estavam localizados no continente
18

Idem, p. 151.
Na avaliao de Abbott, Japan faces perhaps the gravest danger among industrialized countries from a
breakdown of the WTO system and emergence of a tightly regionalized world. This results from a combination of
factors, not the least of which is that historical political animosity between Japan, South Korea and the PRC does
not readily lend itself to close Asian regional cooperation. Economic necessity may make strange bedfellows, but
it perhaps should not be surprising if Japanese trade policy-makers, working on behalf of a highly export-oriented
domestic economy, seek to emphasize the importance of containing regional protectionism. Idem, ibidem.
19

129

americano, nutriam alguma expectativa de se agregar aos processos de integrao regional na

Europa e na Amrica. No continente americano, em especial, a perspectiva de uma zona de livrecomrcio de abrangncia continental passou a despertar o interesse de vrios pases.

b) Os conflitos entre as normas do NAFTA e da OMC, e a sobreposio das jurisdies

regional e multilateral
As relaes do NAFTA com a OMC ainda hoje no so claras sob o ponto de vista
jurdico. O fato de as negociaes do NAFTA terem ocorrido durante as tratativas da Rodada Uruguai,
pode, ao menos em parte, explicar a relao nebulosa entre as regras dos regimes20.
O NAFTA, naturalmente, traz obrigaes mais profundas para seus membros do que
os compromissos que lhes so impostos pelo regime multilateral de comrcio. O Acordo, por exemplo,
cobre regras para defesa da concorrncia, padres ambientais e trabalhistas, e barreiras tcnicas
aplicadas a servios. Para esses temas, no h paralelo nas normas da OMC. Compromissos em
compras governamentais, algo opcional para os membros da OMC, so obrigatrios para os pases
no NAFTA no contexto desse acordo21.
Assim, como da essncia de um acordo preferencial, o NAFTA estabelece
obrigaes do tipo WTO plus para os seus membros. O Acordo regional no apenas avana
consideravelmente na eliminao de obstculos aos fluxos comerciais intrabloco, mas define um
conjunto substantivo de regras orientadas para promover a intensificao das relaes econmicas na
regio22.
importante notar que o Acordo constitutivo do NAFTA reafirma as obrigaes que
os pases do bloco tm perante o sistema multilateral de comrcio, ao mesmo tempo em que
estabelece uma regra geral de supremacia das regras do NAFTA em caso de conflito com outras
normas internacionais (como, alis, fazia o CUSFTA). A regra geral da prevalncia do NAFTA,
prevista no artigo 103 do Acordo, tem excees expressas. Assim, em caso de conflito com
determinados tratados como o Protocolo de Montreal sobre Substncias que Destroem a Camada de
Oznio (1987) ou a Conveno da Basilia sobre Resduos Perigosos (1989), esses instrumentos
devem prevalecer em detrimento das normas do NAFTA. Entre os compromissos que devem se
sobrepor ao NAFTA em caso de conflito, no h referncia expressa ao GATT-1947 ou s normas do
sistema multilateral de comrcio.
Em algumas situaes, o acordo constitutivo do NAFTA simplesmente incorpora
regras do GATT, como o caso do princpio do tratamento nacional (artigo III do GATT), da proibio
20

Nesta linha, observa Folsom: NAFTAs relationship to the WTO Uruguay Round agreements is complex and
less than clear, especially on the issue of which prevails in the event of a conflict. Negotiated largely in parallel
time frames, each influenced the other, but significant differences exist. Cf. FOLSOM, Ralph. Op. cit., p. 72.
21
Contudo, h alguns temas, como valorao aduaneira e inspeo pr-embarque, cobertos pelas regras da
OMC, que no esto contemplados no NAFTA. Como todos os membros do NAFTA fazem parte da OMC, no h
dvidas de que essas regras valem tambm nas relaes entre os trs pases.
22
Deve-se registrar desde j que, dentre as reas de livre-comrcio hoje existentes no mundo, o NAFTA muito
possivelmente o que mais avana em relao aos compromissos definidos no mbito multilateral (, assim, o
mais plus das reas de livre-comrcio).

130

de restries quantitativas (artigo XI) e das excees gerais para proteo do meio ambiente, da vida
humana, animal e vegetal (artigo XX).
O fato de o NAFTA adotar a mesma letra do GATT nesses casos em princpio em boa
medida evita divergncias entre os instrumentos legais. O membro que est de acordo com uma
norma automaticamente cumpriria a outra. Contudo, a adoo das mesmas normas nos dois planos
gera outro tipo de problema: a possibilidade de mais de um sistema de soluo de controvrsias se
manifestar rigorosamente sobre a mesma regra, o que gera o risco claro de interpretaes distintas.
H uma discusso considervel na literatura a respeito do que deve prevalecer em
caso de conflito entre as normas da OMC e as do NAFTA. Alguns autores argumentam que, como
todas as partes do NAFTA so membros da OMC, a Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados
prev que, nessas situaes, em de caso de conflito entre dois tratados, deve prevalecer o que
posterior que, no caso, o acordo da OMC23. Contudo, o tema se torna nebuloso a partir da
previso do NAFTA de que o Acordo deve prevalecer em relao a todos os outros, a no ser os
expressamente indicados no prprio texto do NAFTA (que so apenas tratados ambientais)24.
Sem pretender solucionar as divergncias existentes sobre o tema, em ltima
instncia o que se argumenta aqui que, de fato, as relaes do NAFTA com a OMC, pelo menos do
ponto de vista jurdico, parecem um tanto nebulosas. E, como se ver em seguida, isso no se trata
de questo de interesse meramente terico. Alguns contenciosos no NAFTA e na OMC refletem
justamente esta ambigidade, gerando dificuldades polticas para o bloco e, no limite, dificultando
uma relao harmoniosa e de complementaridade que possa ter com o regime multilateral de
comrcio25.
Numa anlise mais cuidadosa desse debate, contudo, pode-se perceber que o dilema
a respeito do regime que deve prevalecer em caso de conflito menos problemtico do que parece
primeira vista. O artigo XXIV do GATT tem como propsito eximir seus membros (que cumpram os
requisitos nele definidos) de observar as normas do GATT que impediriam a formao do bloco
regional. Assim, para formarem a zona de livre-comrcio, os membros do NAFTA podem desrespeitar
23

Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados, artigo 30.3: Quando todas as partes no tratado anterior so
igualmente partes no tratado posterior, sem que o tratado anterior tenha cessado de vigorar ou sem que a sua
aplicao tenha sido suspensa nos termos do artigo 59, o tratado anterior s se aplica na medida em que as suas
disposies sejam compatveis com as do tratado posterior. Para o texto completo, consulte:
<http://www2.mre.gov.br/dai/dtrat.htm>.
24
Vale notar, por fim, que o artigo do NAFTA que enuncia o princpio do tratamento nacional faz referncia
observncia, pelas partes do NAFTA, ao GATT ou a um successor agreement to which all Parties are party. Ou
seja, considerando que poca em que este dispositivo foi elaborado j era bastante ntida a possibilidade de
criao da OMC, resta claro que os negociadores do NAFTA tinham em mente a possibilidade de a obrigao
daquele artigo ser alterada pelo regime que sucederia o GATT. Os acordos da OMC poderiam, por essa via, ser
capazes de se sobrepor s normas do NAFTA em caso de conflito (pelo menos em conflito relacionado a
tratamento nacional).
25
Conforme nota Abbott, [t]he legal relationship between the NAFTA and the WTO is ambiguous. Whether
NAFTA or WTO rules prevail in the event of inconsistency is uncertain, and the extent to which NAFTA panels
may or must be considerer applicable WTO rules is unclear. The ambiguity in NAFTA-WTO legal relations may
reflect an underlying uncertainty in the policy arena. () While there may be sound policy reasons for clarifying
the relationship between these two agreements, trade policy makers remain subject to conflicting pressures, and
the ambiguity may persist for some time. Cf. ABBOTT, Fredrick. The North American Integration Regime and its
Implications for the World Trading System. In: WEILER, J. The EU, the WTO and the NAFTA: towards a Common
Law of International Trade. Oxford: Oxford University Press, 2000, p. 170.

131

as regras do regime multilateral que sejam necessrias, o que equivale a dizer que, respeitados os
requisitos do artigo XXIV, o regime do NAFTA tem prevalncia para seus membros. Trata-se de
soluo conciliatria que encontra respaldo nas regras da OMC, e que acaba privilegiando o regime
regional (como exceo possvel ao regime multilateral).
Se em nenhuma circunstncia as normas do bloco regional pudessem prevalecer
sobre as do regime multilateral, o artigo XXIV do GATT seria desprovido de sentido e utilidade o que
no razovel supor. A questo que o NAFTA, diferentemente de outros arranjos regionais,
evidencia em seu acordo constitutivo a prevalncia de suas regras sobre as de outros regimes, o que
sem dvida provocou discusses e desconfiana entre os membros da OMC. Em geral, os ARCs
afirmam que as obrigaes regionais so compatveis com as da OMC. Isso, indiretamente, remete s
normas do regime multilateral que permitem que os pases se desviem, de maneira condicional, dos
compromissos da OMC. Em razo de o NAFTA expressamente estabelecer sua prevalncia em
relao a outras normas multilaterais em caso de conflito, automaticamente instaurou-se o receio
entre os membros do regime multilateral de que se estaria criando um sistema parte, fora do
controle da OMC.
O que se argumenta aqui que, sob o ponto de vista da OMC, possvel a
observncia das regras regionais em detrimento das multilaterais, o que, contudo, est estritamente
condicionado ao cumprimento dos quesitos definidos pelo artigo XXIV do GATT (e tambm V do
GATS). A previso do NAFTA de que suas regras tem prevalncia sobre outras multilaterais deve ser
entendida nesse contexto. Ademais, essa regra do NAFTA no prejudica o direito dos demais
membros da OMC de exigirem, via um contencioso por exemplo, que EUA, Canad e Mxico
cumpram as obrigaes que assumiram multilateralmente (e, como se explorar no Captulo 04, o
desvio dessas regras com base no argumento do acordo regional possvel em circunstncias muito
limitadas).
A fonte maior de complicaes parece decorrer da sobreposio das jurisdies dos
regimes. Em outras palavras, a possibilidade de que o sistema de soluo de controvrsias do NAFTA
e o da OMC acabem se manifestando sobre um mesmo tema e de forma divergente est na
essncia do problema de compatibilidade entre os regimes.
Veja-se a situao. O NAFTA garante aos seus membros o direito de escolherem
entre o mecanismo de soluo de controvrsias do NAFTA e o da OMC, caso queriam contestar a
prtica de um parceiro do NAFTA que viole os dois regimes. Contudo, uma vez feita a escolha, o
membro no pode acionar o outro mecanismo, e portanto a eleio do foro definitiva26.

26

O direito de escolha, contudo, no irrestrito. Em questes relacionadas a padres trabalhistas, a meio

ambiente, a regulamentos sanitrios e fitossanitrios ou exigncias tcnicas para produtos ou servios relativos a
padres de sade ou segurana, se assim desejar a parte demandada, o litgio necessariamente tem que ser
levado apenas ao NAFTA, mesmo que tenha sido inicialmente apresentado pela parte demandante na OMC.
Isso, naturalmente, amplia as possibilidades de que a parte reclamada - que adotou a restrio comercial
baseada no argumento ambiental ou social obtenha sucesso em sua defesa, sobretudo porque as normas do
NAFTA a respeito de questes trabalhistas e ambientais so mais robustas que as da OMC. Trata-se, enfim, de
um incentivo que o NAFTA traz a respeito desses temas, ao garantir parte que adota os padres trabalhistas ou
ambientais privilegiados no NAFTA o direito de vetar a OMC como foro do litgio, quando, em regra, compete ao
autor da demanda decidir a quem apresent-la.

132

Apesar de o NAFTA prever que, uma vez definido o foro para a soluo do litgio, este
definitivo, as possibilidades de conflito e as incertezas decorrentes da atuao paralela do
mecanismo de soluo de controvrsias do NAFTA e da OMC continuam existindo. Deve-se notar
que a proibio de acionar os dois foros de fato reduz as possibilidades de conflitos.
Caso haja normas de fato incompatveis no NAFTA e na OMC, a deciso de um
sistema de soluo de controvrsias que determine que um membro cumpra uma dessas normas (em
detrimento de outra) gera uma dificuldade razovel medida que torna evidente a impossibilidade de
o pas respeitar os dois regimes ao mesmo tempo. Na verdade, o problema j existia, mas se torna
manifesto e ganha outra sensibilidade poltica a partir do pronunciamento de um tribunal arbitral27.
Caso no se trate de um problema de incompatibilidade de normas do NAFTA e da
OMC, h ainda assim aspectos delicados e potencialmente conflituosos decorrentes da atuao
concomitante dos sistemas de soluo de controvrsias, conforme se expe.
Pense-se no caso de um pas levar uma disputa ao NAFTA e, depois, decidir
apresent-la OMC. Apesar de as regras do NAFTA no permitirem essa estratgia, o sistema de
soluo de controvrsias da OMC tenderia examinar o caso, no restringindo suas atribuies com
base numa regra do NAFTA. Se parece pouco provvel que um pas do NAFTA venha a agir dessa
forma, violando as regras do Acordo ao acionar os dois foros, convm considerar que, na prtica,
sempre possvel apresentar um problema antigo como se fosse novo, ou apresentar como questes
separadas problemas que se relacionam. O caso dos adoantes, envolvendo Mxico e EUA no
NAFTA e na OMC ilustra esse segundo ponto e, com efeito, acabou gerando a manifestao dos
sistemas de soluo de controvrsias regional e multilateral sobre questes que, para alguns, eram
bastante relacionadas28.
Alm disso, medida que as normas regionais se assemelhem s multilaterais,
remetam-se s multilaterais ou mesmo transcrevam essas regras, tende-se a formar um corpo de
jurisprudncia nos blocos que no necessariamente coincide com o entendimento que se v a ter
dessas mesmas regras (ou de regras similares) no plano multilateral, o que, novamente, pode gerar
dificuldades para que um pas obedea os dois regimes.
A probabilidade de surgimento de conflitos entre os mecanismos de soluo de
controvrsias ficou evidenciada desde o CUSFTA, que tambm permitia o recurso seja ao GATT seja
ao prprio CUSFTA na resoluo de litgios comerciais entre EUA e Canad. Num caso curioso e que
deixa lies importantes, o sistema de soluo de controvrsias do CUSFTA analisou a
compatibilidade de uma norma interna dos EUA com as normas do GATT (sim, normas do GATT e
no do CUSFTA). Em casos como esse, de fato, as possibilidades de conflito so reais e de
implicaes considerveis para a coexistncia harmnica dos regimes29. medida que o CUSFTA
27

A possibilidade de essa situao no ser problemtica limita-se aos casos em que a medida regional
incompatvel com o regime multilateral seja essencial para a formao do bloco regional (no entendimento de que
esse atende aos quesitos do artigo XXIV).
28
PAUWELYN, Joost. Adding sweetners to softwood lumber: the WTO-NAFTA spaghetti bowl is cooking.
Journal of International Economic Law, v. 09, n. 01, 2006, p. 197.
29
ABBOTT, Frederick. Law and Policy of Regional Integration: the NAFTA and Western Hemispheric Integration
in the World Trade Organization System. Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1995p. 103.

133

analisou a compatibilidade de uma medida nacional (seja dos EUA, seja do Canad) com as normas
do ento GATT, potencializou enormemente as possibilidades de haver conflito entre a interpretao
de um sistema e outra que pudesse, em outro contencioso, surgir da anlise feita pelo mecanismo de
resoluo de litgios do GATT.
Se a regra da escolha do foro no NAFTA atenua a probabilidade de conflitos entre os
sistemas de soluo de controvrsias regional e multilateral, casos recentes comprovam que os
problemas dessa natureza ainda assim existem e, na prtica, dificuldades surgem do fato de que as
jurisdies regional e multilateral acabam se sobrepondo. Num artigo bastante interessante, Pauwelyn
refere-se a dois contenciosos, um sobre madeira (softwood lumber) e outro sobre adoantes, que
envolvem os pases do NAFTA ao mesmo tempo no mecanismo de soluo de litgios do bloco e no
da OMC.
Apenas para ilustrar, veja-se episdio recente da longa disputa entre EUA e Canad
sobre importao norte-americana de madeira canadense. Em novembro de 2005, um painel da OMC
aceitou a concluso da autoridade investigadora norte-americana de que as importaes de certa
madeira canadense ameaavam de prejuzos srios a indstria americana. Alguns meses antes, em
agosto de 2005, no mbito do sistema de soluo de controvrsias do NAFTA decidiu-se que aquele
mesmo documento da autoridade investigadora norte-americana no comprovava a ameaa de
prejuzos srios indstria dos EUA.
Diante da situao, pergunta Pauwelyn: with NAFTA finding in favour of Canada (that
is, no threat of material injury, hence no US right to either antidumping or countervailing duties) and
WTO finding in favour of the US, what is next? Can the US maintain its extra duties on Canadian
lumber (currently averaging 20.15%) or must the duties be withdrawn or repaid? 30. Ao observar
situao equivalente na disputa sobre adoantes entre Mxico e EUA, envolvendo ao mesmo tempo
os mecanismos da OMC e do NAFTA, conclui o autor que [t]he WTO-NAFTA spaghetti bowl is very
real31.
Apesar dos conflitos potenciais entre as normas e mesmo entre a atuao dos
sistemas de soluo de controvrsias do NAFTA e da OMC, Abbott nota com propriedade que
[I]t seems doubtful that any party to either organization will have an
interest in deliberately provoking a clash between the two systems, and
it may be pointed out that the European Union and GATT have coexisted in a similar situation for more than three decades without a
serious rupture in relations. The NAFTA, EU and WTO are each
organizations that function adequately because the parties to each of
them have an interest in their success. The interests of the parties tend
to manifest itself in cooperative behaviour. Although it is important to
pursue mechanisms intended to minimize destructive conflict, the
historical record suggests that the NAFTA and WTO institutions should
be able to cooperate and coexist, more or less peacefully32.
30

PAUWELYN, Joost. Op. cit., p. 197.

PAUWELYN, Joost. Op. cit., p. 207.
32
ABBOTT, Fredrick. The North American Integration Regime and its Implications for the World Trading System.
In: WEILER, J. The EU, the WTO and the NAFTA: towards a Common Law of International Trade. Oxford: Oxford
University Press, 2000, p. 116-117.
31

134

c) O NAFTA e as negociaes do regime multilateral de comrcio

Um breve comentrio sobre os propsitos e a institucionalidade do NAFTA til para
explorar a atuao do bloco nas negociaes multilaterais. O NAFTA conta com estrutura institucional
bastante simples. O Acordo estabelece a criao da Comisso de Comrcio do NAFTA, apoiada por
um Secretariado permanente, e complementada por vrios grupos de trabalhos e comits.
Em parte, a institucionalidade modesta reflete o fato de que o bloco busca constituir
to-somente uma rea de livre-comrcio. Nas relaes externas, portanto, os membros do NAFTA
tm autonomia para a definio e defesa dos seus interesses (diferentemente do que ocorre no bloco
europeu). Naturalmente, a estrutura menos robusta do NAFTA tambm reflete o interesse
principalmente dos EUA de no criar estruturas supranacionais, de no delegar poder a rgos do
bloco e de no necessariamente compartilhar decises relativas a poltica comercial.
O NAFTA, assim, no foi desenhado para promover integrao poltica e social na
Amrica do Norte, mas foi arquitetado como um meio para estimular o comrcio e o crescimento
econmico na regio. Nesse sentido, as instituies do bloco foram projetadas para coordenar as
atividades das partes, e no para tomar decises em nome delas. Fato que, assim, o NAFTA tem
estrutura institucional modesta e seus membros seguem sendo responsveis pela definio do
relacionamento com terceiros mercados.
Por outro lado, a ausncia de previso expressa no NAFTA a respeito de uma poltica
comercial comum para os trs pases no significa que na prtica no exista a tentativa de
coordenarem posies a respeito de poltica comercial. Nas negociaes multilaterais, ao menos
informalmente h consultas mtuas e quando possvel existe a articulao de posies a respeito dos
temas tratados. Alis, a tentativa de coordenar posies deixa o Mxico com alguma freqncia em
situaes delicadas. Ao mesmo em que o pas se posiciona com um pas em desenvolvimento, conta
com uma parceria estreita com dois pases altamente desenvolvidos. Como frequentemente os
assuntos na OMC polarizam pases desenvolvidos e em desenvolvimento, o Mxico s vezes
forado a se posicionar perante os parceiros (do bloco e do mundo), gerando-lhe alguma dificuldade.
importante recordar que, a despeito da tentativa de se coordenar posio nas
negociaes multilaterais, os membros do NAFTA podem litigar no mecanismo da OMC, um contra o
outro. Trata-se de situao bastante distinta da do bloco europeu, em que divergncias entre os
parceiros devem necessariamente ser solucionadas dentro da estrutura institucional da Unio
Europia e, portanto, no h possibilidade de haver um litgio entre dois membros do bloco na OMC.
Alm disso, na UE a poltica comercial comum aos seus membros.
Seguindo a tendncia da formao de arranjos preferenciais, os pases do NAFTA
tm aberto (isoladamente, reitere-se) vrias frentes de negociao com outros pases e blocos. O
Canad, alm de participar do NAFTA, tem acordos com Chile, Israel e Costa Rica. O Mxico
estabeleceu acordo de livre-comrcio, por exemplo, com Israel e Nicargua. O EUA tm seus
acordos, por exemplo, com Austrlia, Bahrein, Chile, Cingapura, Colmbia, Israel, Marrocos, Jordnia,

135

Panam, Peru e SACU (ou seja, frica do Sul, Botsuana, Nambia, Lesoto e Suazilndia).
Aparentemente, no h muita conexo entre as estratgias dos trs parceiros do NAFTA na atuao
externa, mesmo em temas relacionados a assuntos cobertos pelo bloco.
interessar notar nesse sentido que, apesar de os trs pases do NAFTA terem um
acordo de livre-comrcio com Israel, eles foram negociados em perodos diferentes e tm coberturas
distintas tambm. O acordo de Israel com os EUA data de 1985, com o Canad foi estabelecido em
1996 e com o Mxico no ano de 2000. curioso observar como, nas reunies do CRTA para avaliar
os acordos do Canad e depois do Mxico com Israel, os EUA participaram ativamente, com posies
inclusive crticas e questionadoras a respeito da compatibilidade dos compromissos regionais de seus
parceiros do NAFTA vis--vis a regras do regime multilateral33.
Na ltima reunio da Comisso de Comrcio do NAFTA, em 2006, os membros do
bloco adotaram uma Declarao Conjunta que contempla o seguinte ponto: We will also examine
how our three countries might collaborate in trade agreements with other countries and how elements
of new FTA might inform improvements to NAFTA practices such as transparency and trade
facilitation34. A redao do pargrafo sugere ser ainda pouco coordenada a atuao externa do bloco.
Ao mesmo tempo, o texto indica que os pases do NAFTA percebem que podem vir a colher
benefcios da colaborao entre eles na abordagem junto a terceiros mercados.

3.2.3 Os EUA, o regionalismo e o multilateralismo comercial

Como j observado, os EUA so historicamente defensores da tese de que a
liberalizao do comrcio mundial deveria ocorrer na esfera multilateral e, principalmente, de maneira
no-discriminatria. Foram justamente os EUA, nas negociaes sobre a OIC nos anos 1940, que
opuseram resistncia aos interesses britnicos de manter as preferncias imperiais que haviam
estabelecido ao longo do tempo. Alm de terem encorajado o surgimento do GATT, o lanamento da
Rodada Uruguai e a criao da OMC, os EUA foram desde o incio das negociaes do regime
multilateral de comrcio os principais defensores da clusula da nao mais favorecida (inclusive na
sua modalidade incondicional).
A despeito da orientao histrica, os EUA demonstraram interesse em acordos
preferenciais na dcada de 1980, contribuindo para o impulso regionalista que tomou flego a partir
daquele momento, e que segue em curso ainda hoje. Segundo alguns autores, a guinada americana
em relao poltica de estabelecimento de acordos preferenciais de comrcio encontra razes
principalmente na lentido da Rodada Uruguai e nas incertezas quanto aos seus resultados.
Conforme notado na primeira parte deste Captulo, a formao do bloco europeu tambm contribuiu
de maneira significativa para que os EUA buscassem suas prprias parcerias regionais, medida que
temiam os efeitos econmicos e polticos da dita fortaleza Europa que estaria em construo.
33

Vide, por exemplo, minutas das reunies do CRTA a respeito da avaliao dos acordos Mxico-Israel e
Canad-Israel (documentos WTO. WT/REG124/M/1. 18 June 2003 (Mxico-Israel) e WTO. WT/REG31/M/1. 29
July 1997 (Canad-Israel).
34
NAFTA. 2006 NAFTA Commission Meeting. Joint Statement. Acapulco, Mexico, March 24, 2006.

136

 interessante notar que no incio dos anos 1960 a opo da via regional foi cogitada
e rejeitada pelos EUA. Economistas, polticos e intelectuais propuseram a criao de um NAFTA
que, na verdade, referia-se uma North Atlantic Free Trade rea (e no North American), reunindo os
EUA e o bloco europeu que se formava naquele momento. Movidos pela expectativa de que as
conversaes bilaterais poderiam acelerar a liberalizao comercial entre os grandes players, alguns
atores influentes apoiaram a iniciativa. Ao final, o governo dos EUA a rejeitou35.
Nos anos 1980, a partir de um conjunto de fatores e incentivos distintos, os EUA
reconsideraram a opo dos anos 1960 e adotaram a estratgia de acordos preferenciais em sua
poltica comercial. Diante da resistncia do bloco europeu ao lanamento de uma nova rodada
multilateral em 1982, e das presses protecionistas internas (que exigiam do governo americano
reao poltica para promover o comrcio), a Administrao Reagan iniciou conversas com o governo
canadense, que viriam a culminar no CUSFTA e posteriormente no NAFTA36.
O Canad, com efeito, surgiu como parceiro natural e prioritrio para o
estabelecimento de um acordo de livre-comrcio com os norte-americanos. Alm de compartilhar
fronteira extensa com os EUA, o Canad j apresentava intercmbios comerciais bastante intensos
com o pas vizinho. Igualmente, o Presidente Reagan tinha no Primeiro Ministro canadense Mulroney
um importante aliado, o que facilitou os entendimentos com o pas. O CUSFTA, assim, conforme
notado acima, inaugurou uma nova orientao na poltica comercial americana, que afeta
sensivelmente a correlao de foras entre regionalismo e multilateralismo.
Interessante notar que antes mesmo de as negociaes do NAFTA serem concludas,
o governo Bush, convencido da guinada pr-regionalismo, anunciou em 1990 o projeto de estabelecer
uma rea de livre-comrcio nas Amricas, a ALCA. Com a perspectiva de liberalizar o comrcio e os
investimentos em 33 dos 34 pases americanos, o projeto da ALCA foi defendido tambm pela
administrao Clinton e pela gesto George W. Bush.
As negociaes, contudo, apesar de avanos iniciais importantes37, perderam
momento principalmente a partir de 2003. Resistncias especialmente no Brasil fizeram com que os
EUA reavaliassem sua estratgia e passassem a negociar acordos bilaterais ou mesmo subregionais
nas Amricas. Ainda assim, ao menos formalmente, o processo negociador encontra-se apenas
suspenso.
De toda forma, a arquitetura institucional do comrcio na regio foi sensivelmente
afetada pelas investidas bilaterais dos EUA. Os americanos atualmente contam com acordos de livrecomrcio com Mxico, Canad, Chile e recentemente concluram um importante acordo com pases
35

Como nota Bhagwati, entre os motivos para isso estava o seguinte: the North Atlantic initiative, despite its
ultimate objective of free trade worldwide, would have entailed preferences and discrimination at the outset.
BHAGWATI, Jagdish. Beyond NAFTA: Clintons Trading Choices. Foreign Policy, n. 91, Summer 1993, 158.
36
BHAGWATI, Jagdish. Op. cit., p. 158 e ss. Conforme j notado, vale ter presente que o acordo dos EUA com
Israel data de 1986, e portanto anterior ao acordo com o Canad. As circunstncias histricas da proximidade
entre EUA e Israel fazem desse acordo um caso parte. Assim, a literatura usualmente atribui parceria com o
Canad, alguns anos depois, o incio da mudana na poltica de comrcio exterior dos EUA.
37
Trs minutas de acordo foram sucessivamente divulgadas no site da ALCA medida que as negociaes
avanavam. Muito embora as minutas ainda estivessem repletas de colchetes (indicando no haver consenso
nos trechos marcados) a existncia mesma de verses preliminares do acordo sinalizava os avanos das
conversaes. Vide: <www.ftaa-alca.org>. Acesso em: 20 abril 2007.

137

da Amrica Central. O chamado CAFTA-DR inclui, alm da Repblica Dominicana, a Costa Rica, El
Salvador, Honduras, a Nicargua e a Guatemala. Atualmente, encontram-se em fase de avaliao no
Congresso norte-americano os acordos assinados com Colmbia, Panam e Peru. A recente vitria
dos democratas nas eleies parlamentares de 2006, contudo, levanta dvidas sobre a possibilidade
de que esses acordos, negociados pela Administrao republicana, venham a ser reabertos, para
incluir questes relativas a meio-ambiente e temas sociais / trabalhistas38.
Num balano, percebe-se com facilidade que os EUA investiram na estratgia de,
pela via bilateral, negociar acordos de livre-comrcio no continente americano, contornando as
resistncias que o Brasil e outros poucos pases opunham ALCA. At mesmo no Mercosul, zona em
que a influncia do Brasil maior, os EUA aparentemente contam com o interesse do Uruguai num
arranjo preferencial. Pode-se, assim, sem dificuldades diagnosticar a implementao, pelos norteamericanos, de um modelo chamado hub-and-spokes na regio, em que o EUA esto no centro de
um eixo de onde irradiam vrios acordos, que seguem basicamente o padro definido por esse plo
central.
As investidas bilaterais dos EUA no se limitaram ao continente americano.
Principalmente aps os atentados de 11 de setembro, a associao entre interesses polticoestratgicos e acordos comerciais tem marcado a poltica comercial americana. Os atentados fizeram
com que os EUA empregassem de forma mais evidente acordos preferenciais como instrumento
para promoo de interesses polticos, estabelecendo parcerias estratgicas no mundo.
O discurso de Robert Zoellick, ento USTR (United States Trade Representative), por
ocasio da assinatura do acordo de livre-comrcio entre EUA e Marrocos ilustra este argumento.
Segundo Zoellick, [s]tep by step, the Administration is working to build bridges of free trade with
economic and social reformers in the Middle East. Our plans offer trade and openness as vital tools for
leaders striving to build more open, optimistic and tolerant Islamic societies39.
A Administrao Bush, e em particular a gesto Zoellick frente do USTR, avanou
na estratgia de abrir vrias frentes de negociao comercial. Ainda que em alguma medida essa
orientao tenha sido trilhada na Administrao Clinton (com acordos com Chile e Cingapura, por
exemplo), a gesto Zoellick teria raised this multi-front strategy approach to the level of trade
doctrine40. Numa anlise da abordagem regional que a poltica comercial americana passou a
privilegiar, Feinberg conclui: It is significant that RTAs are no longer anomalies to be explained away

38

Num interessante artigo publicado em 2007, Robert Zoellick, diante dos acordos j adotados pelos EUA nas
Amricas, prope a criao da Association of American Free Trade Agreements (AAFTA). Segundo ele: The
AAFTA could shape the future of the Western Hemisphere, while offering a new foreign and economic policy
design that combines trade, open societies, development and democracy. In concert with successful immigration
reform, the AAFTA would signal to the Americas that, despite the trials of war and Asia's rising economic
influence, U.S. global strategy must have a hemispheric foundation. ZOELLICK, Robert. Happily ever AAFTA.
Wall Street Journal. 08 January 2007, p. A17.
39
United States. United States Trade Representative. Press Release. 15 June 2004. United States and Morocco
Sign Historic Free Trade Agreement. Disponvel em: <www.ustr.gov>. Acesso em: 03 fevereiro 2007. A chamada
Middle East Free Trade Initiative, lanada em 2003 pelo Presidente Bush, emblemtica dessa orientao.
40
FEINBERG, Richard. Regionalism and Domestic Politics: U.S. Latin America Trade Policy in the Bush Era.
Latin American Politics and Society, v. 44, n. 04, Winter 2002, p. 140.

138

as fitting unique circumstances; rather they have been fully accepted and incorporated into the heart of
the U.S. trade policy41.
Deve-se dizer que a estratgia das vrias frentes de negociao recebeu e tem
recebido algumas crticas. Segundo Gordon, por exemplo, trata-se de estratgia equivocada sob o
ponto de vista do interesse dos EUA. E essa abordagem seria especialmente prejudicial aos
interesses dos EUA na sia, onde acordos preferenciais esto se proliferando, e se multiplicam sob a
justificativa de que so uma resposta necessria s iniciativas americanas.
Conforme se ver na seo 3.4, a nova estratgia comercial dos EUA tida como
fator relevante para a proliferao de iniciativas regionais na sia. A China, por exemplo, desde 2001
bem buscando estabelecer acordos de livre-comrcio ao seu entorno. De acordo com Gordon,
tambm em resposta direta investida chinesa, o Japo anunciou o fim de seu compromisso irrestrito
com a abordagem multilateral para a abertura comercial, estabelecendo em 2002 seu primeiro acordo
preferencial de comrcio (com Cingapura). Yet both countries, to explain and justify their new
emphasis on regionalism, regularly blame the United States for starting the trend42.
Na linha desse entendimento, os EUA, com o comrcio relativamente bem distribudo
com todas as regies do mundo, deveriam estimular a liberalizao comercial via regime multilateral
de comrcio. Ao adotarem a estratgia de vrias frentes de negociao comercial, os prprios
americanos estariam estimulando que os demais membros do regime se desviassem da regra do
multilateralismo. Alm disso, os americanos estariam perdendo a oportunidade que poucos atores
tm de influenciar a atuao dos parceiros no sentido de promover a coeso do sistema multilateral
de comrcio.
A estratgia de abrir novas frentes de negociao comercial inclui, para os EUA, a
sia. Alm de fazerem parte da APEC, os EUA vm estreitando seus vnculos com os pases da
ASEAN. No contexto desse ltimo agrupamento43, os norte-americanos propuseram acordos de livrecomrcio com os pases da regio committed to economic reforms and openness. At o momento, j
conseguiram estabelecer os chamados Trade and Investment Framework Agreements com Indonsia,
Malsia, Tailndia, Brunei e Filipinas. Ainda na sia, em abril de 2007, os EUA concluram acordo
com a Coria do Sul.
Numa viso panormica da atuao externa dos norte-americanos sob o ponto de
vista de arranjos preferenciais de comrcio, vale fazer uma meno aproximao entre EUA e Unio
Europia, na construo de uma chamada parceria transatlntica44. Ainda que no haja um acordo
41

Idem, ibidem.
GORDON, Bernard. A High-Risk Trade Policy. Foreign Affairs, v. 82, n. 04, July-Aug. 2003, p. 106. O anncio
do interesse americano numa rea de livre-comrcio para as Amricas teria estimulado ainda mais as iniciativas
regionais na sia, diante do argumento de que o mercado dos EUA seria mais facilmente acessado por
concorrentes asiticos na Amrica Latina. Alm disso, os americanos teriam incentivo adicional para
concentrarem seus investimentos na subregio.
43
Fazem parte da chamada Enterprise for ASEAN Initiative os seguintes pases: Brunei, Camboja, Indonsia,
Laos, Malsia, Myanmar, Filipinas, Cingapura, Tailndia e Vietnam. Informaes sobre esses vnculos dos EUA
podem ser obtidas em <www.ustr.gov>.
44
Sobre o tema, veja-se por exemplo RHODES, Carolyn. The European Union and the United States: A New
Balance of Influence in the Global Political Economy. BARRY, Donald; KEITH, Ronald (eds). Regionalism,
Multilateralism and the Politics of Global Trade. Vancouver: UCB Press, 1999, p. 157-179.
42

139

preferencial entre o pas e o bloco regional, a partir dos anos 1990 verificam-se iniciativas em prol do
crescimento do comrcio e dos investimentos entre as partes45.
Em 1995, quando se adotou a chamada New Trans-Atlantic Agenda, foram previstas
vrias aes conjuntas entre as regies. Curiosamente, entre as cerca de 150 iniciativas previstas,
no havia meno a uma rea de livre-comrcio, mas sim uma referncia um tanto vaga construo
de um New Trans-Atlantic marketplace. A idia do marketplace foi posteriormente elaborada numa
minuta de proposta da Comisso Europia ao Conselho. A proposta da Comisso de fato no
contemplava a livre-circulao de mercadorias entre as regies, mas previa a cooperao a respeito
de barreiras no-tarifrias (especialmente as regulatrias) e a liberalizao do comrcio de servios,
entre outras questes.
A proposta de marketplace, contudo, foi rejeitada pela Frana em abril de 1998,
quando conseguiu fazer com que o tema no fosse includo na agenda da reunio seguinte entre UE
e EUA. Na reunio de cpula daquele ano, o documento da chamada Parceria Econmica
Transatlntica acabou ento fazendo referncias mais sutis cooperao entre as regies a respeito
de temas comerciais, mencionando dilogo, troca de informaes, experincias etc.
Finalmente, em 2004, num documento denominado European Union United States
Initiative to Enhance Trans-Atlatic Economic Integration and Growth, adotado pelas partes numa
reunio de cpula, h referncias promoo de investimentos, cooperao na rea de servios,
em temas regulatrios e outras barreiras no-tarifrias, em propriedade intelectual, em compras
governamentais, em concorrncia, entre outros temas tambm cobertos pela OMC. Ao mesmo tempo,
a declarao reafirma a importncia que EUA e UE conferem OMC e s negociaes em curso na
Rodada Doha46.
Em conjunto, Unio Europia e EUA contabilizam cerca de 40% do volume de
comrcio global e somam aproximadamente 60% do PIB mundial47. No h dvidas de que um acordo
de livre-comrcio entre as duas regies afetaria profundamente o regime multilateral de comrcio.
Nesse contexto, a liberalizao comercial entre as regies via acordo preferencial no parece
conveniente em termos polticos para as partes. Receia-se no sem razo que, caso se
estabelea uma rea de livre-comrcio transatlntica, a OMC se torne apenas um instrumento a ser
facilmente manipulado por EUA e UE, servindo to-somente para conferir uma aparncia de
legitimidade s decises que vierem a ser tomadas no contexto bilateral48.

45

De maneira esquemtica e sob o ponto de vista formal, o dilogo transatlntico pode ser sintetizado a partir dos
seguintes pontos: Em 1990, institucionalizou-se o mecanismo de dilogo e concertao poltica entre EUA e UE,
por meio da Declarao Transatlntica. Em 1995, na Reunio de Cpula de Madri, adotou-se a chamada New
Trans-Atlantic Agenda, com quatro pontos prioritrios, entre eles a contribuio para expanso do comrcio
mundial e o estreitamento das relaes econmicas entre as regies. No contexto dessa Agenda, em 1998 foi
lanada a Trans-Atlantic Economic Partnership. Finalmente, em 2005 adotou-se documento denominado EU-US
Initiative to Enhance Trans-Atlantic Economic Integration and Growth, com referncia liberalizao comercial
entre as regies. Sobre o tema vide tambm <www.europa.eu.int>.
46
Vide documento em <www.europa.eu.int>. Acesso em: 15 abril 2007. Referncia em termos nominais.
47
Informao obtida em <www.europa.eu.int>. Acesso em: 15 abril 2007.
48
Vide HINDLEY, Brian. New Institutions for Transatlantic Trade? International Affairs, v. 75, n. 01, 1999, p. 49.

140

Ainda que as regies tenham interesse em promover sua integrao econmicocomercial, EUA e UE tendem a avanar nesse sentido at o limite em que comeam a esvaziar o
regime multilateral de comrcio, o que no lhes convm. Estabelecer um equilbrio entre os objetivos
o que tem se tentado fazer ao longo do tempo: para isso, EUA e UE evitaram desde o incio do
dilogo transatlntico a expresso rea de livre-comrcio nos documentos formais (adotando o
marketplace, por exemplo), e tm se focado em temas em que a cooperao menos problemtica
sob o ponto de vista das implicaes para o regime multilateral de comrcio.
O Acordo de Reconhecimento Mtuo sobre barreiras tcnicas (adotado em 1997), por
exemplo, absolutamente possvel luz das regras da OMC e pode prestar uma contribuio muito
substantiva para promover o comrcio entre as regies (especialmente entre EUA e UE, em que as
barreiras no-tarifrias so cada vez mais importantes vis--vis as barreiras tarifrias). Se a reduo
das barreiras tarifrias de maneira discriminatria (ou seja, apenas entre as regies) faria com que o
novo bloco tivesse que ser notificado OMC, passasse pelo escrutnio do artigo XXIV etc., a adoo
de um Acordo de Reconhecimento Mtuo, por exemplo, no gera essas obrigaes e dificilmente
seria questionado no mbito multilateral. Igualmente, essa abordagem de perfil mais baixo parece
levantar menos suspeitas e crticas por parte dos demais membros da OMC. Por outro lado, esse
instrumento pode prestar uma contribuio importante para estimular o comrcio entre as partes.
Fora do mbito comercial, EUA e UE tm dedicado esforos promoo dos
investimentos entre as regies. Os investimentos transatlnticos tm se mostrado significativamente
mais importantes em termos econmicos que o comrcio de bens entre EUA e UE. Ao mesmo tempo,
as iniciativas conjuntas para a promoo dos investimentos so menos problemticas frente ao
regime multilateral de comrcio, que at os dias de hoje no conseguiu definir um marco comum
sobre o tema, deixando ampla margem para os Estados estabelecerem regras e parcerias regionais49.
Finalmente, quando se considera a atuao do EUA frente ao regime multilateral de
comrcio, importante tambm recordar que o pas, como outros desenvolvidos, conta com um
regime de preferncias comerciais concedidas sobretudo a pases em desenvolvimento. Essas
preferncias, conforme observado na seo anterior sobre a Unio Europia, tambm representam
um desvio da clusula da nao mais favorecida. Essas excees, contudo, so respaldadas pelo
prprio regime multilateral.
Em resumo, os EUA mantm atualmente quatro regimes de preferncias unilaterais.
O mais conhecido deles o Sistema Geral de Preferncias (SGP), existente desde 1976 e que
atualmente contempla iseno do imposto de importao de cerca de 4.650 itens tarifrios de 144
pases. Alm desse regime geral, h (i) a Iniciativa da Bacia do Caribe, que privilegia vrios pases da
Amrica Central e do Caribe, para facilitar o desenvolvimento econmico e promover a diversificao
das exportaes da regio, existente, sob outra denominao, desde 1983; (ii) o Programa de
Combate Produo e ao Trfico de Drogas para a Regio Andina, que desde 1991 concede
49

As regras existentes no TRIMs so bastante limitadas, proibindo basicamente os Estados de condicionarem

incentivos aos investimentos a contedo local ou a desempenho exportador. Medidas para estimular e proteger
investimentos estrangeiros (definindo, por exemplo, garantias contra a expropriao arbitrria e assegurando o
direito de remessa de lucros) ainda no esto contempladas no quadro normativo da OMC. Sobre esses temas,
no h restrio multilateral para que sejam abordados em mbito regional.

141

benefcios comerciais a Bolvia, Colmbia, Equador e Peru mediante o cumprimento de metas do

programa e (iii) o Programa de Crescimento e Oportunidade para a frica, criado em 2000 e que
beneficia com iseno tarifria as importaes provenientes de pases sub-saharianos50.
Como se percebe a partir desse panorama dos vnculos comerciais estabelecidos
pelos EUA, o pas pde de fato construir uma rede densa de arranjos preferenciais, que vo desde o
NAFTA, passam pelas preferncias unilaterais, pela gama considervel de acordos bilaterais recentes
e incluem perspectivas de novas parcerias, no apenas com outros pases, mas tambm com o
prprio bloco europeu e o asitico. Isso, claro, opera-se paralelamente ao vnculo dos EUA com o
regime multilateral de comrcio. Com efeito, se h poucas dcadas atrs os EUA eram os guardies
do multilateralismo e da no-discriminao no comrcio internacional, atualmente no se poderia mais
dizer o mesmo.

50

Sobre os regimes preferenciais adotados pelos EUA, veja-se <www.ustr.gov>.

142

3.3 O Mercosul
3.3.1 Evoluo do processo de integrao do Mercosul
A idia de reunir os pases latino-americanos num esquema integrativo to antiga
quanto a independncia desses pases de suas colnias europias. As razes mais remotas do
processo e as iniciativas de abrangncia latino e sul-americanas so preteridas no contexto deste
estudo, que privilegiar o Mercosul e suas origens mais imediatas. O motivo para isso consiste
justamente no foco da tese. Tal como na seo sobre a integrao europia ou norte-americana, os
temas l abordados poderiam dar ensejo a vrios estudos.
Nesta seo, igualmente, diante da infinidade de abordagens possveis, convm
esclarecer que interessa: (i) resgatar brevemente o processo de integrao do Mercosul,
apresentando de que maneira os resultados que obteve e as metas que pretende atingir relacionam o
bloco com o regime multilateral de comrcio, (ii) explorar de que forma o Mercosul tem atuado na
OMC, seja nos Comits destinados a avali-lo, seja nas negociaes e nos contenciosos da
Organizao e (iii) por fim, traar um breve panorama das relaes externas do bloco, pois que,
medida que o Mercosul relaciona-se com outros pases e blocos, afeta o fenmeno do regionalismo
na atualidade e, por conseguinte, sua relao com o regime multilateral de comrcio.
O Mercosul tem em sua origem a aproximao entre Brasil e Argentina, no contexto
do fim da ordem bipolar, no cenrio global, e do restabelecimento dos regimes democrticos, no
contexto subregional. De modo geral, o fim da Guerra Fria ampliou as possibilidades de atuao
externa dos Estados e diluiu preocupaes mais imediatas com questes relacionadas segurana e
defesa. Em particular, a retomada da democracia exerceu papel fundamental para arrefecer
desconfianas mtuas que marcaram a histria de Brasil e Argentina, criando um cenrio mais
propcio a aes cooperativas.
Ademais, a experincia bem sucedida do regionalismo na Europa certamente serviu
de inspirao para a aproximao dos pases do Cone Sul. Tal como ocorreu na Europa, muito
embora o instrumento empregado para promover a cooperao tenha sido econmico-comercial, a
essncia da motivao a favor da parceria estava nas questes polticas, na percepo compartilhada
a respeito do carter estratgico da cooperao (inclusive sob o ponto de vista militar). A promoo
do desenvolvimento econmico da regio, contudo, sempre foi fator relevante para estimular o
processo integrativo.
Afastando-se de um padro histrico de desconfianas mtuas, Brasil e Argentina
estabeleceram em 1986 o Programa de Integrao e Cooperao Econmica (PICE). Sob o ponto de
vista poltico, o PICE tinha como propsito fortalecer as novas democracias que surgiam nos dois
pases, depois de longo perodo de regimes militares. Desde uma perspectiva econmica, a
Programa visava a expandir e diversificar o comrcio entre Brasil e Argentina, e para isso adotava
protocolos setoriais (que tratavam, por exemplo, de bens de capital, de setor automotivo e de
agronegcio)1.
1

Para uma reviso do processo de negociao do Mercosul, vide VAZ, Alcides Costa. Cooperao, Integrao e
Processo Negociador: A Construo do Mercosul. Braslia: IBRI/Funag, 2002. Vide tambm MANZETTI, Luigi.

143

As condies econmicas internas de Brasil e Argentina, naquele momento, no

eram as mais favorveis a uma parceria econmica mais consistente. Baixo crescimento, problemas
na conduo da poltica macroeconmica e restries impostas pela dvida externa em ambos os
pases caracterizavam o cenrio em que se buscava promover a integrao. A despeito disso, os
presidentes Ral Afonsn e Jos Sarney sinalizaram o interesse no estreitamento dos vnculos com a
assinatura do Tratado de Cooperao, Integrao e Desenvolvimento, em 1989. O documento, que
foi ratificado pelos Parlamentos de Brasil e Argentina, previa a constituio de uma rea de livrecomrcio entre os dois pases num perodo de dez anos.
A ascenso ao poder de Carlos Menem e Fernando Collor de Mello, no incio dos
anos 1990, contribuiu para a aproximao entre os pases. Ambos os presidentes, alinhados no
entendimento sobre a importncia da abertura econmica, promoveram reformas liberalizantes e
apoiaram a cooperao sub-regional, no apenas com a ampliao de seu escopo, mas tambm com
a reduo de prazos para consecuo dos objetivos definidos. Sob o ponto de vista do escopo, duas
frentes de atuao mudaram significativamente a iniciativa original da parceria: Uruguai e Paraguai
vieram a se juntar ao projeto. E este, que seria de uma rea de livre-comrcio, tomou dimenses
consideravelmente maiores, medida que passava ter como objetivo a criao de um mercado
comum.
Em maro de 1991, Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai assinaram o Tratado de
Assuno, acordo constitutivo do Mercosul. Includos novos parceiros e ampliado o objetivo do projeto
(de modo a fazer dele um mercado comum), os pases ainda concordaram em concluir esse processo
em 31 de dezembro de 1994. Trata-se, de fato, de uma mudana considervel em relao ao que
havia sido acordado anos antes: em 1989, Brasil e Argentina haviam se comprometido com uma rea
de livre-comrcio para 2000. Mais tarde, em 1991, num momento de bastante otimismo, Brasil,
Argentina, Uruguai e Paraguai estavam se comprometendo com um mercado comum j em 1995. O
excesso de ambio veio a se tornar evidente pouco tempo depois.
O Tratado de Assuno define, em linhas gerais, no que consistiria o mercado
comum. Em seu artigo 1, o Tratado prev que o mercado comum implica (i) a livre circulao de
bens, servios e fatores produtivos entre os pases, por meio da eliminao no apenas de barreiras
tarifrias e no-tarifrias circulao de bens, mas tambm de qualquer outra medida equivalente; (ii)
o estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoo de uma poltica comercial comum com
relao a terceiros Estados ou blocos de Estados, bem como a coordenao de posies em foros
econmico-comerciais; (iii) a coordenao de polticas macro-econmicas e setoriais entre os
Estados partes (e ento o Tratado lista vrios exemplos, como poltica de comrcio exterior, agrcola,
cambial e outras); (iv) a harmonizao de legislao nas reas pertinentes, com vistas a fortalecer o
processo de integrao.
Apesar de ser de grande ambio, o Tratado de Assuno no estabelece muitos
parmetros para a consecuo de suas metas. Nesse sentido, alis, de se concordar com Motta
The Political Economy of Mercosur. Journal of Interamerican Studies and World Affairs, v. 35, n. 04, Winter 19931994, p. 101-141.

144

Veiga: Mercosurs founding treaties are as ambitious in their goals as they are vague about means
and timeframes for attaining those goals2.
Muito embora durante o chamado perodo de transio no tenha sido estabelecido
o mercado comum conforme previsto, a fase de 1991 a 1994 trouxe bons resultados ao Mercosul. Em
apenas quatro anos, a participao das exportaes intra-zona no PIB da regio aumentou mais de
60%. Houve de fato liberalizao do comrcio no bloco: em janeiro de 1995, mais de 85% dos fluxos
de comrcio intrarregional se beneficiavam da alquota zero de imposto de importao. As excees
ao livre-comrcio intra-zona foram includas no chamado regime de adequao final unio
aduaneira (que deveria expirar em 1999, com um ano a mais para transio no Paraguai e Uruguai).
Alm dessas excees, foram adotados os regimes especiais temporrios para acar e automveis.
No balano, de fato, parte muito expressiva das barreiras ao comrcio intra-zona foi eliminada logo
nos primeiros anos do Mercosul e os fluxos comerciais cresceram de maneira expressiva no bloco3.
Alm disso, um passo importante na construo do Mercosul foi dado com a adoo
da tarifa externa comum (TEC), em vigor a partir do incio de 1995. Ao abrirem mo da possibilidade
de definirem individualmente o imposto de importao que aplicariam a terceiros mercados, os pases
do Mercosul avanaram de maneira consistente rumo a um mercado comum, definindo o
compromisso de manter o mesmo imposto de importao para produtos originrios fora do bloco.
Entretanto, nesse tema, da mesma forma, admitiram-se temporariamente listas de exceo
nacionais e regimes especiais para bens de capital e bens de informtica e de telecomunicaes.
Ao final de 1994, quando j era evidente a impossibilidade da construo do mercado
comum a partir de 1995, os pases reformularam as metas, ao mesmo tempo em que definiram uma
estrutura institucional de carter permanente e esclareceram aspectos do processo integrativo
necessrios para sua evoluo. O chamado Protocolo de Ouro Preto reafirma o Conselho Mercado
Comum (CMC) como rgo mximo do bloco, sendo composto pelo Ministro das Relaes Exteriores
de cada um dos membros, e confirma o Grupo Mercado Comum (GMC) como rgo executivo do
bloco. O Protocolo esclarece caber ao CMC negociar e firmar acordos, em nome do Mercosul, com
terceiros pases, blocos regionais ou organizaes internacionais (artigo 8.4)4.
O Protocolo de Ouro Preto esclarece regras sobre o processo decisrio no Mercosul,
bem como sobre a vigncia das normas no bloco. Confirmando o carter intergovernamental do
Mercosul, o Protocolo reafirma que as normas provenientes dos rgos decisrios do Mercosul5 so
2

MOTTA VEIGA, Pedro da. Mercosurs Institutionalization Agenda: the Challenges of a Project in Crisis. Buenos
Aires: IDB-Intal, 2004, p. 07.
3
BOUZAS, Roberto. El Mercosur diez aos despus. Proceso de Aprendizaje o dj vu? Desarrollo Econmico,
v. 41, n. 162, jul-sep. 2001, p. 182.
4
O CMC, o GMC e a Secretaria do Mercosul, que j haviam sido previstos pelo Tratado de Assuno passaram,
agora pelo Protocolo de Ouro Preto, a ser acompanhados de trs novos rgos. A Comisso de Comrcio do
Mercosul foi incumbida de promover a concluso da unio aduaneira e zelar pela aplicao dos instrumentos da
poltica comercial do Mercosul. A Comisso Parlamentar Conjunta do bloco e o Frum Consultivo Econmico e
Social, tambm estabelecidos pelo Protocolo de Ouro Preto, tm carter consultivo e visam a envolver o
parlamento e a sociedade civil dos pases do bloco no processo de integrao do Mercosul. Recentemente,
foram empreendidos esforos para a criao do Parlamento do Mercosul, em substituio Comisso
Parlamentar Conjunta. O Parlamento do Mercosul no futuro deve ser composto a partir do voto direto dos
cidados do bloco.
5
So os rgos com poder decisrio segundo o Protocolo de Ouro Preto: CMC, GMC, CCM.

145

obrigatrias para as partes, mas devem ser adotadas apenas em havendo consenso entre elas.
Essas normas, contudo, no tm obrigatoriamente efeito imediato sobre seus membros, o que
significa que, quando necessrio, os pases devem seguir os procedimentos previstos internamente
para incorporar as decises do Mercosul s suas ordens jurdicas internas.
Alm disso, o Mercosul privilegiou a doutrina da vigncia simultnea das normas.
Isso significa que apenas quando os todos os pases membros do bloco tiveram incorporado uma
determinada norma que ela passa a estar em vigor para todos. Se um dos hoje quatro scios, por
questes internas relacionadas sua dinmica parlamentar por exemplo, no conseguir obter a
aprovao de uma norma do Mercosul, ela no vincula juridicamente nenhum dos outros membros
(mesmo que esses j a tenham ratificado). Essa questo foi objeto de um dos contenciosos levados
ao sistema de soluo de controvrsias do Mercosul6.
O Protocolo de Ouro Preto formalmente afirma a personalidade jurdica do Mercosul,
o que de fato um instrumento a facilitar a atuao internacional de forma coesa por parte do bloco.
Dotado de personalidade jurdica de Direito Internacional, o Mercosul, como tal, pode no apenas
negociar novos compromissos internacionais, mas assumir esses compromissos como uma entidade
nica perante terceiros pases. Sabe-se que um dos motivos para que o Protocolo de Ouro Preto
contemplasse disposio expressa sobre a personalidade jurdica do bloco diz respeito ao interesse
da Unio Europia em negociar com o Mercosul em seu conjunto, e no com cada um dos quatro
membros do bloco simultaneamente.
Uma palavra deve ser dedicada ao sistema de soluo de controvrsias do
7

Mercosul . Desde o Tratado de Assuno, os membros constituram um mecanismo destinado a

solucionar as disputas, entre eles, que viessem a decorrer da aplicao das normas do bloco.
Baseado num sistema arbitral, o modelo definido sobretudo a partir do Protocolo de Braslia (1991)
previa que as decises do sistema seriam definitivas e inapelveis. O sistema estabelecia a
possibilidade de se aplicarem sanes comerciais para garantir a efetividade de suas decises8.
Num balano, com efeito, fato que o sistema foi relativamente pouco acionado
durante seus primeiros dez anos de vigncia. Foram dez contenciosos no perodo, apesar de uma
srie de dificuldades e de questionamentos jurdicos terem permeado a integrao do Mercosul ao
longo desses anos. Os motivos para isso so vrios. Historicamente os pases da regio resolviam
suas divergncias pela via diplomtica, sem que tenham construdo uma tradio de soluo de
conflitos pela via das normas. Tambm de se considerar que em vrios momentos o Mercosul teve
suas normas flexibilizadas por interesse de seus membros, o que pode ter evitado litgios. Por fim,
6

Mercosul. Laudo arbitral IV frango. Brasil e Argentina. 21 de maio de 2001.

Sobre o tema, vide, por exemplo, PENA, Celina; ROZEMBERG, Ricardo. Una aproximacin al desarrollo
institucional del MERCOSUR. Buenos Aires: BID-Intal, 2005. CARDENAS, Emilio; TEMPESTA, Guillermo.
Arbitral Awards Under Mercosurs Dispute Settlement Mechanism. Journal of International Economic Law, 2001,
p. 337-366.
8
As sanes comerciais consistem, na prtica, na suspenso de benefcios a que o pas que perdeu o litgio
teria em funo das normas do Mercosul. Ao se recusar a cumprir uma deciso do sistema de soluo de
controvrsias, esse pas tem de enfrentar barreiras adicionais para acessar o mercado do pas que venceu a
disputa, e que estaria sofrendo prejuzos comerciais em razo da resistncia do pas perdedor em cumprir a
deciso que o condenou.
7

146

talvez em alguns momentos, as dvidas quanto efetividade do sistema tenham feito os pases
hesitarem a respeito da utilidade de se recorrer a ele.
O Protocolo de Braslia para soluo de controvrsias foi substitudo pelo Protocolo
de Olivos em 2002. Trs modificaes introduzidas pelo novo acordo merecem destaque, sendo que
uma delas relaciona-se muito diretamente com o tema desta tese. A primeira mudana importante
introduzida pelo Protocolo de Olivos diz respeito constituio de um Tribunal Permanente de
Reviso para soluo de controvrsias, estabelecendo-se assim a possibilidade de os pases
recorrerem das decises dos painis9. Outra mudana importante diz respeito criao de um
mecanismo de acompanhamento e superviso do cumprimento dos laudos arbitrais adotados pelo
regime, algo de importncia fundamental para a credibilidade do sistema. Tendo entrado em vigor em
2002, o novo mecanismo, contudo, julgou apenas dois litgios, e a anlise de sua efetividade ainda
carece de evidncias empricas mais fartas.
Sob o ponto de vista deste estudo, a modificao importante introduzida pelo
Protocolo de Olivos refere-se chamada clusula de escolha do foro. O Protocolo contm uma
clusula que estabelece que as controvrsias que puderem ser apresentadas tanto ao mecanismo de
soluo de controvrsias do Mercosul, quanto ao da OMC (ou de outro esquema preferencial de que
os membros do Mercosul sejam partes individualmente) podero ser submetidas a um ou a outro foro,
escolha da parte demandante. Contudo, uma vez iniciado um procedimento, nenhuma das partes
poder recorrer a mecanismos de soluo de controvrsias estabelecidos nos outros foros, com
relao ao mesmo objeto de disputa (artigo 1.2).
Com efeito, o Protocolo de Braslia no trazia disposio alguma sobre a
possibilidade (ou impossibilidade) de os pases recorrerem a outro sistema de soluo de
controvrsias que no o do Mercosul, se assim desejassem. Curiosamente, o silncio do Mercosul
sobre o tema sucedeu o CUSFTA, cujo tratado constitutivo continha previso expressa proibindo os
membros de recorrerem seja ao sistema de soluo de controvrsias do CUSFTA seja ao do GATT,
depois de terem acionado um deles num dado litgio.
A inexistncia de previso sobre esses casos em que um pas que membro do
bloco viola as normas regionais e multilaterais ao mesmo tempo fez com o Mercosul passasse por
situao delicada em pelo menos dois momentos. Em dois contenciosos envolvendo Brasil e
Argentina, uma disputa julgada no mecanismo de resoluo de conflitos do Mercosul terminou sendo
analisada no sistema de soluo de controvrsias da OMC.
Os casos Argentina-txteis, sobre a adoo pela Argentina de medidas de
salvaguarda, e o contencioso Argentina-frangos, a respeito de aplicao de direitos antidumping pela
Argentina sobre a importao de frango brasileiro foram os contenciosos em que, apesar de terem
ensejado manifestao do sistema do Mercosul, foram em seguida apresentados OMC10.

Esse aperfeioamento do sistema parece de fato de inspirar no modelo da OMC, que, como se viu, prev o
direito de apelao.
10
Mercosul. Laudo arbitral III txteis. Brasil e Argentina. 10 de maro de 2000, e Mercosul. Laudo arbitral IV
frango. Brasil e Argentina. 21 de maio de 2001.

147

Dificuldades jurdicas e polticas surgem desse tipo de interao conflituosa entre os

blocos regionais e o sistema multilateral de comrcio. De imediato, as seguintes questes podem ser
identificadas: e se os sistemas decidirem de maneira divergente, se for impossvel para um pas
cumprir as decises provenientes dos dois regimes, o multilateral e o regional? E que risco existe
para a credibilidade dos sistemas de soluo de controvrsias se decises de um mecanismo
passarem a ser contestadas em outro? Que implicaes isso traz para a segurana e a previsibilidade
que os regimes deveriam conferir ao comrcio internacional / regional?
Para evitar que o problema por que passou voltasse a ocorrer, o Mercosul, assim,
veio a proibir que mais de um sistema seja acionado para se manifestar sobre o mesmo caso, ao
mesmo tempo em que assegurou o direito de seus membros escolherem o foro que lhes parecer mais
conveniente, abrindo mo inclusive do mecanismo do bloco se assim desejarem. Vale ter presente,
contudo, que a existncia da clusula da escolha do foro atenua os riscos de conflito entre os
sistemas de soluo de controvrsias, mas no os elimina completamente11.
Numa avaliao que transcenda as questes meramente formais, verifica-se que o
Mercosul passa por dificuldades considerveis para fazer avanar o processo de integrao.
interessante notar que at 1997 houve um crescimento bastante significativo do comrcio intrabloco12. A partir da, as relaes entre os pases comearam a se deteriorar e foram agravadas
consideravelmente a partir da desvalorizao da moeda brasileira (1999) e especialmente com a crise
econmica na Argentina (2000-2001). Numa anlise mais detalhada, Bouzas observa que o perodo
ureo do Mercosul teria sido do seu lanamento (1991) at a criao da unio aduaneira, em 1995,
quando, num perodo relativamente curto, pde-se liberalizar 85% do comrcio do bloco e se
conseguiu adotar, ainda que com excees, uma tarifa externa comum, conforme se notou. Entre
1995 e 1997-98, as dificuldades tornam-se mais evidentes e a partir da os nveis de interdependncia
comercial passaram a ser declinantes13.
Principalmente aps a constituio da unio aduaneira (ainda hoje incompleta), as
resistncias contra o bloco comearam a ganhar volume nos pases membros, as decises tornaramse cada vez mais politizadas e as presses internas passaram a estimular a adoo de medidas
unilaterais que contrariavam o processo integrativo. Em 2000, na tentativa de estabelecer uma
agenda positiva para o bloco e de se conferir novo impulso poltico integrao, promoveu-se o dito
Relanamento do Mercosul, que, contudo, no foi capaz de reverter o processo de perda de
credibilidade do bloco. A situao do Mercosul veio a se agravar consideravelmente com a crise
econmica da Argentina14.

11

A anlise recente de Pauwelyn sobre o spaghetti bowl NAFTA-OMC, mencionada acima, demonstra como a
sobreposio das jurisdies regional e multilateral pode gerar conflitos mesmo que, a rigor, os membros do
NAFTA no possam acionar esse regime e o multilateral para apresentar o mesmo litgio. Vide PAUWELYN,
Joost. Adding sweetners to softwood lumber: the WTO-NAFTA spaghetti bowl is cooking. Journal of
International Economic Law, v. 09, n. 01, 2006, p. 197-207.
12
Vide, por exemplo, MOTTA VEIGA, Pedro. Op. cit., p. 03.
13
O artigo de Bouzas tem como marco temporal os dez anos do Mercosul, portanto, analisa o processo at 2001.
14
Vide MOTTA VEIGA, Pedro. Op. cit, p. 02 e ss.

148

Conforme nota Motta Veiga, interessante observar que as dificuldades do bloco

tornaram-se evidentes quando se encerrou a fase de abertura comercial intra-zona, para o que os
pases da regio estavam relativamente preparados (j que se encontravam num processo de
liberalizao econmica de forma geral). Quando as questes centrais do bloco passaram ento a se
concentrar numa agenda mais complexa as dificuldade se avolumaram consideravelmente. A partir
de 1995, com a adoo da TEC foi evidenciada a necessidade de se coordenarem polticas at ento
tidas como internas, e a institucionalidade do bloco mostrou-se frgil para conferir o suporte
necessrio adoo e implementao de medidas com esse fim.
Talvez os pases do bloco no estivessem efetivamente preparados para proceder s
mudanas e coordenao de aes que uma unio aduaneira e principalmente um mercado comum
exigiriam. Num histrico de processos de integrao marcados por flexibilizao, por excees, pela
ausncia de tradio de respeito a regras, metas e prazos, os pases foram se tornando hesitantes
em relao ao esforo a empreender na integrao regional. Com o tempo, foi se criando um dficit
de implementao no bloco medida que, no discurso, todos estavam comprometidos com a
integrao e se engajavam no relanamento do Mercosul, mas ao mesmo tempo passavam a
empreender menos esforo para tornar efetivos os compromissos assumidos.
Duas questes nesse contexto chamam ateno: a ineficincia na produo das
normas no Mercosul e seu baixo grau de implementao (ou a defasagem entre o que se adota e o
que se implementa no bloco). O desafio consiste em conferir credibilidade ao sistema de produo e
principalmente implementao das normas do Mercosul15. A opo quase que permanente pela
gesto poltica dos conflitos tem tido seu preo para a institucionalidade que se pretende criar e para
a construo de percepes a respeito da obrigatoriedade das normas16.
De modo geral, o risco, conhecido por todos, de que o Mercosul perca relevncia
no mundo dos fatos, exercendo influncia muito limitada sobre o comportamento de atores pblicos e
privados17. E, vale reiterar, o problema no consiste na ausncia de normas. Ao contrrio, existem
muitas normas, muitas vezes conflituosas, de contedo pouco claro, frequentemente enfrentando
problemas de internalizao e, principalmente, de implementao.
A integrao, contudo, no est na produo das normas, mas no seu impacto sobre
a realidade econmica da regio. Isso, de fato, tem sido apreendido com dificuldade pelas anlises
usualmente feitas (uma vez que, em geral, mais fcil identificar as normas adotadas pelo bloco, e
mais complexo avaliar que impacto efetivamente exerceram para a integrao). As observaes feitas
por Crawley so emblemticas disso: The production of protocols and regulations has become
detached from such instruments implementation in terms of deadlines, timing, compliance and
enforcement. The integration process thus becomes a model based on power rather than on rules18.

15

CRAWLEY, Andrew. Mercosur: In Search of a New Agenda. Buenos Aires: IDB-Intal, 2004, p. 08.
Crawley registra o risco, apontado por alguns, de aladizacin do processo de integrao do Mercosul, a partir
do receio de que se consolide a percepo de que as normas adotadas no so exatamente obrigatrias.
17
Vide MOTTA VEIGA, Pedro. Op. cit., p. 08. Vide tambm CRAWLEY, Andrew. Op. cit.
18
CRAWLEY, Andrew. Op. cit., p. 08.
16

149

A farta produo normativa cria a falsa idia de progresso, medida que no acompanhada pela
efetiva implementao dessas normas.
Para ilustrar o problema, Motta Veiga indica estudo segundo o qual at 2000 apenas
34% das normas adotadas pelo bloco haviam sido incorporadas pelos quatro scios e, portanto,
estavam em vigor (foram 254 incorporadas, num universo surpreendente, diga-se de 1.128
normas adotadas pelo bloco)19. A incorporao ainda depende muito de boa vontade dos membros,
de presses domsticas, de interesses setoriais e da eficincia das burocracias estatais. Alm disso,
a facilidade com que os membros se desviam das regras adotadas que j so poucas do universo
total via medidas unilaterais considervel20. E, nesse contexto, o recurso relativamente baixo ao
sistema de soluo de controvrsias do bloco confirma a fragilidade institucional (na prtica, e no na
teoria do bloco).
Ademais, a integrao perdeu foco nos ltimos anos. A agenda expandiu-se
consideravelmente aps a constituio da unio aduaneira, contribuindo para que o dficit de
implementao fosse alargado e a credibilidade do processo ainda mais comprometida21. A disperso
de esforos tem impacto especialmente significativo no Mercosul, em que h pases com
possibilidades econmicas e de recursos humanos bastante escassas. O fato de que as decises so
tomadas por consenso faz com que a perda de foco seja ainda mais prejudicial ao aprofundamento
do Mercosul.
Diante da fragilidade das instituies e do dficit de implementao significativo no
bloco, as circunstncias polticas e econmicas de momento acabam exercendo papel muito decisivo
para o avano do Mercosul. A politizao assume um perfil negativo, como nota Bouzas, quando as
divergncias (inclusive as de carter tcnico) so levadas arena poltica e capturadas de forma
conflituosa pelo debate poltico interno. A politizao evidentemente pode ter um lado positivo,
medida que garanta a primazia de objetivos maiores do processo de integrao sobre divergncias
circunstanciais. De toda forma, o Mercosul vem sofrendo pelo excesso de influncia das
contingncias polticas.
Nesse contexto, entre os problemas centrais por que passa o Mercosul, do ponto de
vista da institucionalidade, esto: (i) a ineficincia do processo de elaborao das regras, (ii) a
defasagem entre elaborao de regras e incorporao dessas regras, (iii) a fragilidade dos
instrumentos para garantir a aplicao dessas normas (ainda que existam, a pouca utilizao denota
sua fragilidade sob o ponto de vista substantivo). Esses problemas todos so agravados pela perda
de foco e pelo alargamento considervel da agenda do bloco, e pelas abordagens diferentes de
poltica macroeconmica adotadas nos pases do Mercosul, alm das grandes assimetrias
19

O artigo 40 do Protocolo de Ouro Preto prev que uma norma adotada no mbito do bloco que precise ser
incorporada ao ordenamento jurdico dos membros do bloco apenas estar vigente e, portanto, ser obrigatria
depois que houver sido incorporada por todos os membros do Mercosul. Vide MOTTA VEIGA, Pedro. Op. cit, p.
13-14.
20
Vide BOUZAS, Roberto. Op. cit., p. 185 (o autor nota, em especial, o crescimento de medidas unilaterais
restritivas ao comrcio aps 1999, e em especial diante da resistncia do Brasil em permitir a adoo de um
mecanismo de salvaguardas para o bloco durante e aps a crise da Argentina. De toda forma, um mecanismo
com finalidade equivalente das salvaguardas foi institucionalizado em 2006).
21
Vide, por exemplo, MOTTA VEIGA, Pedro. Op. cit., p. 12.

150

econmicas entre seus membros22. O prejuzo para a credibilidade do Mercosul, nesse cenrio,
evidente.
As perspectivas de curto prazo para o Mercosul tampouco so positivas. O ingresso
da Venezuela no bloco, previsto para ocorrer em breve, deve dificultar a atuao articulada do
Mercosul e, em especial, deve dificultar as negociaes do bloco com seus principais parceiros
comerciais. Na mesma linha, a Argentina tem seguido curso estatizante e protecionista, o que, alm
de dificultar a implementao de compromissos assumidos no contexto do bloco, cria obstculos
atuao coordenada dos membros do Mercosul, principalmente num momento em que o Brasil tem
grande interesse no avano da Rodada Doha.

3.3.2 O Mercosul e as regras da OMC sobre acordos regionais de comrcio

Apesar de o Mercosul ter sido constitudo em 1991, a anlise efetiva do bloco pelo
regime multilateral de comrcio foi iniciada apenas no mbito da OMC, a partir de 1995 portanto23.
Foram realizadas quatro rodadas de avaliao do Mercosul luz das normas da
OMC, sendo que a ltima delas ocorreu em maio de 2006. Apenas nessa ocasio pde-se concluir a
etapa preliminar de avaliao do Mercosul, que diz respeito ao exame factual do bloco. Deve-se
dizer que a quantidade de regras, de excees e o dficit de implementao (mencionado acima)
foram fatores que dificultaram a concluso desta etapa bsica de exame de compatibilidade do bloco.
Nos debates, a manuteno de regimes aucareiro e automotivo apartados das regras de
liberalizao do bloco motivou questionamentos por parte dos membros da OMC. Ademais, a
dificuldade para concluso da etapa de avaliao dos fatos deveu-se em parte a questes tcnicas
relativas a nomenclaturas tarifrias, dados estatsticos, compatibilizao de informaes etc.
Resolvidas as questes tcnicas, o Secretariado da OMC divulgou em maio de 2005
um documento que avaliava as barreiras impostas pelo Mercosul s importaes provenientes de
terceiros Estados, um tema de preocupao considervel entre os membros do regime multilateral,
receosos de que o bloco lhes tivesse dificultado o acesso ao mercado da regio 24. A avaliao, deve22

Sobre este tema, vide artigo muito interessante: BAUMANN, Renato; MUSSI, Carlos. Mercosul: Ento e Agora.
Braslia: Cepal, maio de 2006.
23
Como se sabe, o Mercosul, alm de Brasil e Argentina, conta com Paraguai e Uruguai como membros. A
disparidade entre o grau de desenvolvimento dos scios gerou dvidas sobre se o bloco deveria ser analisado
luz do artigo XXIV do GATT, que traz obrigaes mais substantivas para os membros, ou a partir da Clusula de
Habilitao, que garante tratamento mais favorvel a pases em desenvolvimento. Numa sada inusitada,
buscou-se conciliar interesses e chegou-se concluso de que a avaliao seria feita pelos dois dispositivos,
mas conduzida pelo Comit sobre Comrcio e Desenvolvimento (responsvel pelas avaliaes feitas pela
Clusula de Habilitao). Os resultados dos trabalhos desse Comit e suas recomendaes seriam, conforme
previsto, enviados para o Conselho Geral da OMC, with a copy of the report transmitted as well to the Council for
Trade and Goods (Conselho que deve aprovar relatrios e recomendaes relativos a avaliaes feitas pelo
artigo XXIV). No Captulo seguinte dedica-se mais ateno avaliao dos blocos pela OMC. Por ora, importa
apenas registrar que em funo de o Mercosul ser composto por pases mais e menos desenvolvidos, houve
alguma dificuldade em enquadrar o bloco no arranjo institucional da OMC que praticamente ainda no havia
sido utilizado e testado pelos membros poca. A soluo encontrada, que gera surpresa para alguns, foi de
avaliar o bloco luz de dois dispositivos diferentes (vide WTO. Working Party on the Southern Common Market
(Mercosur) Agreement. WT/COMTD/5/Rev.1. 25 October 1995).
24
WTO. Southern Common Market (Mercosur). Weighted Average Tariff Rates and Customs Duties Collected.
Note by the Secretariat. WT/CMTD/1/Add15. 24 May 2005 (verso revisada). A metodologia empregada encontra
respaldo no Entendimento sobre o Artigo XXIV da Rodada Uruguai.

151

se dizer, foi bastante favorvel ao Mercosul. O Secretariado calculou a mdia tarifria ponderada
(pelo volume de comrcio operado pelas linhas tarifrias) em 1994, antes portanto da unio
aduaneira, e em 1995 e 2006. A concluso do Secretariado da OMC foi de que a TEC no
representou em mdia um aumento nas tarifas incidentes sobre as importaes originrias de
terceiros pases. A mdia ponderada do imposto de importao antes da unio aduaneira, em 1994,
era de 12,5%, e reduziu-se para 12% em 1995, uma vez adotada a TEC, e posteriormente para
10,4% em 2006, prazo final previsto para a implementao da unio aduaneira25.
Na defesa do bloco perante os membros do regime multilateral de comrcio, o
representante da Argentina alegou que, para refletir integralmente o impacto da criao do Mercosul
sobre o comrcio mundial, seria necessrio ter como ponto inicial de referncia o imposto de
importao aplicado pelos pases do bloco em 1990 ou 1991, logo antes da criao do Mercosul (ao
invs dos anos anteriores ao da adoo da TEC). Segundo o delegado argentino, em 1990, a mdia
tarifria aplicada era de 18,34% para a Argentina, 20,73% para o Brasil, 14,09% para o Paraguai e
23,40% para o Uruguai.
Assim, de acordo com a Argentina, esses nmeros demonstrariam um esforo de
abertura dos membros do Mercosul para o mundo mesmo antes da adoo da TEC. Ainda que a
influncia do Mercosul para essa abertura seja altamente contestvel, fato que os pases do bloco
promoveram liberalizao comercial de modo geral. A abertura unilateral e a concluso da Rodada
Uruguai parecem ter exercido papel mais significativo para esse resultado. De toda forma, diante dos
nmeros apresentados pelo prprio Secretariado da OMC, ganhou fora o entendimento de que o
bloco, apesar das dificuldades por que passa, ao menos no teria prejudicado o comrcio com
terceiros pases via aumento de tarifas.
Ainda com o propsito de defender a compatibilidade do Mercosul com o regime
multilateral, na ltima reunio da OMC dedicada a esse tema, a Argentina, na presidncia pro
tempore do bloco, apresentou dados relativos ao incremento do comrcio intra-zona e do bloco com o
mundo. Segundo o delegado argentino, o comrcio exterior dos quatro pases do Mercosul aumentou
80% ao longo dos dez ltimos anos (passando de US$ 144 bilhes em 1995 para US$ 260 bilhes
em 2005). Considerando o ano anterior entrada em vigor do Tratado de Assuno (1990), a
expanso do comrcio foi da ordem de 255%. O comrcio extra-regional do Mercosul atingiu US$ 220
bilhes em 2005, um aumento de 90% desde 1995 e de 239% em relao a 1990. Ainda, segundo a
Argentina, os resultados intra-zona tambm foram bastante positivos, com um aumento de 381% do
comrcio entre os pases do bloco entre 1995 e 2005. Algumas referncias, mais genricas contudo,
foram feitas ao comrcio de servios, que passaria a ser estimulado com a entrada em vigor, em
dezembro de 2005, do Protocolo de Montevidu sobre Comrcio de Servios.
Apesar de questionamentos feitos por EUA, Unio Europia e Austrlia na ltima
reunio, entendeu-se que estava concluda a etapa de anlise factual do bloco e que, portanto,
munidos das informaes necessrias, os membros do Comit poderiam proceder avaliao do
25

WTO. Examination of the Southern Common Market (Mercosur) Agreement. WT/COMTD/1/Add.16. 16 May
2006, p. 02.

152

bloco luz dos dispositivos relevantes (o artigo XXIV do GATT-1994 e a Clusula de Habilitao). Eis
o estado em que se encontra a avaliao do processo de integrao do Mercosul na OMC, aps mais
de quinze anos de existncia do bloco.

3.3.3 A atuao externa do Mercosul

Conforme observado, entre os objetivos do Mercosul est a adoo de uma poltica
comercial comum entre seus membros. Alm de ter implementado uma tarifa externa comum para as
importaes provenientes de terceiros mercados, o Mercosul obteve algum sucesso na negociao,
como bloco, de acordos preferenciais de comrcio com outros pases ou mesmo blocos comerciais.
Os resultados quanto atuao coordenada no mbito multilateral, por outro lado, no so to
positivos, conforme se indicar.
Um passo importante para fortalecer a atuao externa do bloco foi dado em 2000,
no contexto do chamado Relanamento do Mercosul, quando o Conselho Mercado Comum adotou
uma deciso que, a partir de junho de 2001, probe os Estados de assinarem novos acordos
preferenciais que no tenham sido negociados pelo Mercosul26. Com efeito, se h uma tarifa externa
comum, no h sentido em permitir que individualmente algum membro do bloco conceda vantagens
comerciais a outro pas. Nesse sentido, at surpreendente que em 2000, cinco anos aps a adoo
da TEC, uma deciso nesses termos tenha sido necessria.
Ao longo dos anos o Mercosul tem seguido a tendncia verificada internacionalmente
a respeito da formao de acordos preferenciais de comrcio. Vrias frentes de negociao foram
abertas pelo bloco. Num breve panorama, verifica-se que em 1995 o Mercosul estabeleceu um
acordo-quadro com a Unio Europia, reforando a cooperao inter-institucional existente desde
199227 e lanando as bases para uma futura rea de livre-comrcio entre as regies (as negociaes,
embora em ritmo lento, ainda hoje seguem em curso).
O Mercosul assinou um acordo de livre-comrcio com o Chile, em vigor a partir de
1996, e outro com a Bolvia, vigente em 1997. No contexto sul-americano, tambm foram constitudos
outros acordos, visando ao estabelecimento de uma rea de livre-comrcio na regio. Pases como
Colmbia, Equador, Peru e Venezuela estabeleceram acordos com o Mercosul para esse fim.
Em 2000, adotou-se um acordo-quadro para pautar as negociaes entre Mercosul e
frica do Sul para a liberalizao comercial. Em seguida, as negociaes passaram a incluir os
demais membros da SACU, que, alm da frica do Sul, so Botsuana, Nambia, Suazilndia e
Lesoto. Em 2003, foram iniciadas negociaes para um acordo de preferncias tarifrias fixas com a
ndia, que foi concludo em dezembro de 2004.
No ano de 2005, definiram-se as regras para a negociao do acordo de livrecomrcio entre Mercosul e Israel, e entre Mercosul e o Conselho de Cooperao do Golfo. H
26

Mercosul. Mercosul/CMC/Dec n. 32/00. Relanamento do Mercosul. Relacionamento Externo. 29 de junho de

2000.
27
Vide Mercosur European Union. Inter-Institutional Cooperation Agreement between Mercosur Council and the
European Comission. 29 May 1992.

153

tambm negociaes em curso entre Mercosul e o Marrocos. Alm disso, outras frentes de
negociao esto sendo avaliadas pelo Mercosul. H expectativas de avanos nas conversas com
Egito e Paquisto. Ademais, contatos esto sendo estabelecidos com pases da Amrica Central e
Caribe, alm da Coria28.
Em maio de 2006, foi assinado o Protocolo de Adeso da Venezuela ao Mercosul,
que conta com compromissos e etapas do processo de ingresso do pas ao bloco. Alm da
liberalizao efetiva do comrcio com os membros do Mercosul, o Protocolo prev a implementao
da TEC por parte da Venezuela, assim como regras para adoo das normas do Mercosul pelo novo
membro29. Para o Protocolo entrar em vigor, necessrio que seja ratificado pelos pases atualmente
membros do bloco, o que ainda no ocorreu. Em janeiro de 2007, a Bolvia formalizou interesse de
participar do Mercosul tambm como membro pleno (e no apenas como associado, com um
acordo de livre-comrcio com o bloco)30.
Por fim e no menos importante , convm ter em mente que, apesar de
praticamente paradas, as negociaes para um arranjo inter-regional Mercosul e Unio Europia
continuam na agenda do bloco. Quanto ALCA, no h expectativa de que suas negociaes sejam
retomadas no curto prazo.
A respeito da ALCA comentou-se brevemente na seo anterior. Algumas palavras
sobre as negociaes Mercosul-Unio Europia parecem convenientes agora31. Vale registrar que a
Unio Europia o principal destino das exportaes do Mercosul e, igualmente, a principal origem
das importaes do bloco do Cone Sul. Conforme observado, as negociaes para um acordo de
livre-comrcio entre Mercosul e Unio Europia se iniciaram propriamente em 1995, com uma agenda
bastante ambiciosa. De fato, as negociaes em curso caso possam ser concludas apontam para
um acordo com cobertura sobre 90% do comrcio entre as regies. Alm disso, as negociaes
abrangem servios (inclusive reas que os pases do Mercosul reputam sensveis, como servios
financeiros e de telecomunicaes), investimentos, compras governamentais, entre outros assuntos
nem sempre presentes em acordos preferenciais de comrcio.
Alguns temas, ao longo do tempo, vieram suscitar bastante polmica durante as
negociaes bi-regionais. Entre eles se inclui propriedade intelectual e o interesse dos europeus em
conferir proteo ampla a indicaes geogrficas (de produtos como queijo e presunto, alm de
28

A breve reviso da rede de vnculos comerciais do Mercosul pode ser vista do documento que reporta a
avaliao do bloco na OMC. WTO. Examination of the Southern Common Market (Mercosur) Agreement.
WT/COMTD/1/Add.16. 16 May 2006. Veja informaes disponveis em <www.desenvolvimento.gov.br>. Acesso
em: 25 de abril de 2007.
29
Conforme nota do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil, com a adeso da Venezuela, o Mercosul
passa a constituir um bloco com mais de 250 milhes de habitantes, um PIB superior a um trilho de dlares
(aproximadamente 76% do PIB da Amrica do Sul) e comrcio global que ultrapassa US$ 300 bilhes ao ano.
Brasil. Ministrio das Relaes Exteriores. Nota Imprensa n. 327, de 24 de maio de 2006. Disponvel em
<www.mre.gov.br>.
30
Brasil. Ministrio das Relaes Exteriores. Nota Imprensa n. 11, de 12 de janeiro de 2007. Disponvel em:
<www.mre.gov.br>. Acesso em: 20 abril 2007.
31
Para uma anlise mais detalhada das negociaes, consulte-se, por exemplo, GIORDANO, Paolo. The
External Dimension of Mercosur: Prospects for a North-South Integration with the European Union. Buenos Aires:
IDB-Intal, 2003. BULMER-THOMAS, Victor. The European Union and Mercosur: Prospects for a Free Trade
Area. Journal Of Inter-American Studies and World Affairs, v. 42, n. 01, Spring 2000, p. 01-22. Vide ainda
<http://ec.europa.eu/comm/external_relations/mercosur/intro/index.htm>.

154

vinhos e bebidas espirituosas). O interesse da UE em adotar suas prprias regras de origem no

acordo Mercosul-Unio Europia outro tema sensvel nas negociaes, j que as regras de origem
para o Mercosul so distintas. Igualmente, a UE pretende que haja uma harmonizao do regime de
medidas sanitrias e fitossanitrias no Mercosul, para que o acordo sobre o tema com o bloco no
seja feito individualmente com os scios, mas seja estabelecido de forma bilateral entre os blocos.
Para o Mercosul, as dificuldades em viabilizar essa abordagem so considerveis.
Do lado do Mercosul, h igualmente uma srie de pretenses do bloco que
encontram resistncias na contra-parte europia. Apenas para ilustrar, observa-se que as cotas
oferecidas pela UE para produtos agrcolas ainda so consideradas insuficientes pelo Mercosul. As
resistncias dos europeus na abertura do mercado de servios no modo de prestao quatro32
tampouco agradam o Mercosul.
H uma gama considervel de questes ainda pendentes na negociao, e parece
difcil prever um desfecho para o tema no curto prazo. Mais que a superao de dificuldades tcnicas
do processo negociador, uma orientao poltica firme nesse sentido parece ser necessria para
promover as negociaes do acordo de livre-comrcio entre Mercosul e UE.
importante notar que essas negociaes so bastante influenciadas pelo ritmo do
andamento das tratativas multilaterais. Assim, alguns estimam que, se houver evoluo significativa
na agenda da Rodada Doha, o ritmo das negociaes bi-regionais tende a se reduzir. Por outro lado,
o fracasso da rodada multilateral poderia conferir novo flego ao dilogo bi-regional. A inter-relao
entre as negociaes regionais e as multilaterais, sob esse aspecto, carece de estudos empricos
mais aprofundados. Alguns imaginavam que, por exemplo, a concluso bem-sucedida da Rodada
Uruguai faria arrefecer a tendncia pr-regionalismo, mas ocorreu justamente o oposto: a tendncia
se acentuou aps a Rodada, com a multiplicao de ARCs. Retoma-se este tema no Captulo 05.
Por fim, importante ter presente que, motivado pelo interesse europeu, o Mercosul
pde conduzir as negociaes com a Unio Europia em bloco, fazendo com que o dilogo fosse de
fato bi-regional. Esse formato de negociao contribuiu para o exerccio de coordenao de posies
entre os membros do Mercosul e certamente presta servio ao propsito de se adotar uma poltica
comercial comum para o bloco.
Vale ter presente que cada um desses acordos regionais negociados pelo Mercosul
est sujeito avaliao da OMC a respeito da compatibilidade do regime preferencial com as regras
do sistema multilateral de comrcio. Essa avaliao tende a ser difcil, no apenas porque
tradicionalmente so, mas porque, de um dos lados do acordo preferencial, h um bloco regional,
cuja compatibilidade com o regime multilateral de comrcio ainda aguarda definio. de se esperar,
assim, que os exames dos acordos externos do Mercosul tenham que lidar com essa dificuldade
adicional. Situao semelhante foi vista na anlise dos alargamentos da Unio Europia. Como se
comentou, no houve avaliao conclusiva sobre a compatibilidade do bloco europeu (na verso de
seis membros) com as regras da OMC. O exame dos alargamentos sucessivos do bloco foi dificultado
32

Este modo de prestao de servio, chamado oficialmente de presena de pessoas fsicas, envolve o
deslocamento do indivduo de seu pas para prestar o servio em outro.

155

em vrios momentos pelo fato de que nem mesmo a primeira verso do arranjo regional havia obtido
o aval do regime multilateral de comrcio.
Numa avaliao mais ampla da atuao externa do Mercosul, percebe-se que, de
fato, nas questes comerciais de mbito regional (no-multilateral), existe uma coordenao das
posies entre os seus membros, e as vrias frentes negociadoras abertas com vistas formao de
reas de livre-comrcio contam com o Mercosul, na qualidade de bloco, como ator relevante. No
regime multilateral, contudo, os resultados so distintos. A coordenao de posies mais rara do
que se poderia imaginar para um bloco como o Mercosul, que h mais de dez anos estabeleceu uma
unio aduaneira. Esse fator, isoladamente, seria razo bastante para se esperar pelo menos uma
coordenao substantiva da poltica comercial dos scios, se no uma harmonizao efetiva.
Ao longo do tempo, as dificuldades na atuao coordenada a respeito de poltica
comercial vieram a se tornar evidentes para o Mercosul. Mesmo nas tratativas no-multilaterais
percebem-se essas dificuldades. O interesse recente de autoridades do Uruguai na negociao
bilateral de um acordo de livre-comrcio com os EUA ilustra o problema. Com efeito, as discrepncias
econmicas crescentes na regio dificultam a adoo de uma posio externa comum. Para os dois
pases menores, com estruturas produtivas mais frgeis, a defesa de tarifas altas para bens
industriais faz pouco sentido. Os interesses de Argentina e do Brasil, contudo, no coincidem com
essa viso. Para os pases menores, que vm acumulando dficits na sua balana comercial, a
velocidade com que o Mercosul negocia acordos preferenciais de comrcio poderia ser maior (ainda
que tenham receio de compartilhar o acesso privilegiado que tm ao mercado sobretudo brasileiro).
interessante fazer um breve comentrio sobre a situao do Chile, que tambm
demonstra percepes diferentes sobre a insero internacional dos pases da sub-regio. Quando
se considerou a incluso do Chile no Mercosul, a possibilidade foi logo afastada. No apenas o Chile
tinha tarifas mais baixas do que viria a ser a TEC (e o pas naturalmente no queria aumentar suas
tarifas), mas tambm os chilenos no queriam ter sua poltica de comrcio exterior e sua capacidade
de participar de outras reas de livre-comrcio condicionadas s orientaes de outros pases,
principalmente de pases to divergentes do Chile, como o Brasil, sob o ponto de vista de estrutura
produtiva, interesses ofensivos e defensivos etc. Tendo apenas um acordo de livre-comrcio com o
Mercosul, o Chile manteve sua margem de manobra na conduo da poltica comercial, e de fato tem
adotado uma estratgia bem mais agressiva do que lhe seria possvel caso fizesse parte da unio
aduaneira do Mercosul. Com dezesseis ARCs, o Chile conta com um acordo de livre-comrcio, por
exemplo, com a China.
A partir de um critrio temtico, Crawley faz um levantamento interessante das
dificuldades de os membros do Mercosul coordenarem posio nas negociaes externas33. Em
sntese, observa-se que:

Servios o Mercosul adotou o Protocolo de Montevidu para o comrcio de servios no

bloco, que entrou em vigor apenas em dezembro de 2005. Caso implementado com sucesso,
o acordo ter promovido, num perodo de dez anos, a liberalizao dos servios no Mercosul.

33

CRAWLEY, Andrew. Op. cit., p. 12.

156

Hoje, ademais das barreiras existentes ao comrcio de servios intra-Mercosul, os

compromissos que os scios do bloco tm diante do GATS apresentam diferenas
considerveis34. Isso, naturalmente, dificulta uma estratgia conjunta do bloco nas
negociaes sobre o tema, seja na esfera multilateral (onde ainda no se v uma
coordenao efetiva), seja no mbito dos acordos preferenciais do Mercosul (onde h uma
coordenao, que decorre tambm da obrigao de o Mercosul negociar em bloco, mas que
dificultada por no haver ainda liberalizao intra-zona).

Agricultura todos os membros do Mercosul tm interesse na liberalizao do comrcio

agrcola, na eliminao de subsdios distorcivos ao comrcio e na negociao de barreiras
sanitrias e fitossanitrias. A definio de uma posio conjunta ainda assim no simples,
como faz prova o fato de que, por um tempo, o Uruguai optou por no fazer parte do G-20,
grupo articulado sobretudo pelo Brasil para reunir na OMC pases com interesses ofensivos
nas negociaes agrcolas no plano multilateral.

Antidumping como nota Crawley, a negociao de regras sobre antidumping assunto

prioritrio para o Brasil em qualquer esfera de que os EUA participem (seja na OMC, seja na
ALCA, por exemplo), diante do entendimento de que, por vezes, essas medidas tm sido
empregadas para viabilizar protecionismo. Para Uruguai e Paraguai, esse no seria um tema
exatamente prioritrio. Apenas recentemente a Argentina veio a se juntar aos esforos
brasileiros nas negociaes sobre este assunto. No h portanto uma percepo
compartilhada na regio a respeito da importncia do tema.

Investimentos a atuao externa do Mercosul nesta rea especialmente problemtica,

como nota Crawley, pelo fato de ainda no haver um marco normativo em vigor no mbito do
bloco para regular investimentos intra-zona, tampouco para tratar dos investimentos externos
que ingressem no bloco. Vale notar que ambos os instrumentos foram adotados em 1994,
mas ainda no esto em vigor em razo de que nem todos os membros do bloco
incorporaram essas regras s suas ordens internas, passados mais de doze anos de sua
adoo. As resistncias incorporao dessas regras esto sobretudo no Brasil.

Compras governamentais muito embora o assunto esteja em negociao no Mercosul

desde 1997, ainda hoje no foi possvel obter um acordo sobre ele. Existem divergncias
sobre cobertura do acordo (se incluiria esferas estadual, municipal), h discusses sobre que
tipo de preferncia o instrumento deveria garantir para os pases do Mercosul, e no h
consenso sobre se um acordo sobre compras governamentais deveria incluir servios.
Evidentemente que essas divergncias internas dificultam consideravelmente a construo
de uma posio comum entre os membros do Mercosul nas negociaes externas. E vale
notar que esse tema est muito presente nos ARCs negociados, por exemplo, pelos EUA e
pela UE.

34

As listas com setores, modos de prestao e compromissos foram negociadas individualmente (por pas) na
Rodada Uruguai, o que resultou compromissos discrepantes entre os membros do Mercosul diante da OMC em
matria de servios.

157

Com base nesse breve inventrio, percebem-se as dificuldades de o Mercosul

negociar em bloco, quando as questes transcendem barreiras tarifrias e passam a se concentrar
em regras rea em que o Mercosul pde avanar pouco ao longo do tempo. Diante da dificuldade
de tratar desses temas internamente, no supreende a existncia de obstculos importantes
atuao externa de forma coesa do Mercosul a respeito deles.

3.3.4 O Mercosul, o sistema multilateral de comrcio e as negociaes de acordos regionais

O impacto do Mercosul sobre o regime multilateral de comrcio discutvel, mas
possivelmente possa se afirmar que o bloco, como tal, tem exercido impacto pouco relevante para a
institucionalidade do comrcio internacional, tanto sob o ponto de vista das negociaes multilaterais,
quanto da definio de regras mais aprofundadas que as adotadas multilateralmente. Por outro lado,
pode-se dizer que o bloco tem sido relativamente ativo na definio de vnculos preferenciais de
comrcio com outros pases e outras regies. Se esses arranjos escapam dinmica do
multilateralismo comercial, deve-se ao menos reconhecer que o Mercosul, nesse sentido, segue a
tendncia trilhada pelos atores mais importantes do regime multilateral.
O fato de a TEC ter sido definida abaixo da mdia tarifria adotada anteriormente
pelos membros do bloco ao menos refora o entendimento de que o Mercosul no teria constitudo
exatamente um obstculo ao comrcio mundial. Por outro lado, pode-se trabalhar com a hiptese de
o bloco ter perdido a oportunidade de contribuir para o regime multilateral, de ter bem aproveitado seu
potencial de servir como um stepping stone para o sistema multilateral de comrcio, medida que:
(i) O Mercosul no consegue articular a posio de seus membros na OMC. Caso
isso fosse possvel, o bloco contribuiria para a convergncia de posies e, em ltima instncia, para
a reduo do nmero de interlocutores no regime, o que tende estimular o avano das negociaes
multilaterais. A dificuldade de articular posies ficou evidenciada na ltima eleio para Diretor-Geral
da Organizao. Com quase 150 membros poca, a OMC tinha quatro candidatos ao posto de
Diretor-Geral. Os membros do Mercosul no apenas fracassaram na tentativa de apoiar um mesmo
candidato, como conseguiram lanar dois candidatos do bloco na disputa, um uruguaio e um
brasileiro. Para o bloco, o resultado das eleies foi um desgaste considervel.
Com efeito, atualmente no se pode defender que exista uma poltica comercial
comum no Mercosul. A coordenao que h limita-se basicamente adoo da tarifa externa comum
e atuao conjunta nas negociaes de acordos de livre-comrcio com terceiros mercados o que
necessrio mas no suficiente para uma poltica comum.
Por mais que as diferenas entre os parceiros do bloco dificultem a adoo de uma
poltica comercial comum, deve-se recordar que, em boa medida, a criao do Mercosul foi defendida
sob o argumento de que poderia servir de plataforma para melhor potencializar os interesses da
regio, para promover a insero externa dos pases que compem o bloco. A atuao em bloco na
OMC constituiria boas oportunidades para que o bloco fizesse valer esse seu potencial.
158

(ii) A atuao do sistema de soluo de controvrsias do Mercosul demonstrou, em

pelo menos duas situaes, relao no-harmoniosa com o mecanismo de soluo de controvrsias
do regime multilateral de comrcio. Conforme se comentou acima, dois litgios apresentados ao
sistema de resoluo de disputas do Mercosul foram posteriormente levados ao da OMC35.
Dificuldades relacionadas a esse tipo de episdio foram listadas acima, e prejudicam a
complementaridade entre os regimes.
Atualmente, numa terceira situao, a compatibilidade entre os regimes est sendo
posta prova. O Brasil, tambm sob o argumento de que necessita cumprir um laudo arbitral do
sistema de soluo de controvrsias do Mercosul, estaria descumprindo a clusula da nao mais
favorecida. A Unio Europia levou o tema ao sistema de soluo de controvrsias da OMC e o
chamado contencioso dos pneus deve ter desdobramentos definitivos em breve36.

(iii) As regra que foram definidas no mbito regional em muito pouco aprofundam as
normas adotadas multilateralmente. Para alguns analistas, a possibilidade de os blocos promoverem
regimes WTO plus seria um dos fatores pelo quais os acordos regionais poderiam contribuir para o
avano posterior das negociaes sobre regras no plano multilateral. Como notado acima, o bloco
avanou rapidamente na eliminao de barreiras internas e na adoo de uma tarifa externa comum.
Aps isso, quando as questes relevantes passaram a se relacionar mais diretamente com polticas
internas, como defesa da concorrncia, compras governamentais, defesa do consumidor e mesmo
outras barreiras no-tarifrias ao comrcio, muito pouco se pde avanar no Mercosul. Em outros
termos, o Mercosul teria agregado pouca substncia, no plano regional, aos padres adotados no
regime multilateral, que servem como piso para os membros de um acordo preferencial37.

35

Mercosul. Laudo arbitral III txteis. Brasil e Argentina. 10 de maro de 2000, e Mercosul. Laudo arbitral IV
frango. Brasil e Argentina. 21 de maio de 2001.
36
Vide Mercosul. Laudo arbitral VI pneumticos. Brasil e Uruguai. 09 de janeiro de 2002. E, na OMC, consultese: Brasil-pneus reformados, WT/DS332. Ainda que no seja necessariamente problemtico, convm registrar
que em dezembro de 2006 um novo contencioso foi iniciado na OMC envolvendo dois pases do Mercosul. Tratase do caso aberto pela Argentina contra o Brasil a respeito da aplicao de medidas antidumping sobre resinas
do tipo PET. Vide Brasil-resinas, WT/DS355.
37
MOTTA VEIGA, Pedro. Op. cit., p. 02.

159

3.4 O regionalismo na sia: breve panorama

A compreenso do regionalismo na atualidade no seria completa sem algumas
consideraes sobre a manifestao deste fenmeno na sia, principalmente no Sudeste e Leste
Asiticos. Apesar de as sees anteriores terem tratado do regionalismo a partir de arranjos
especficos, esta seo aborda o fenmeno na regio de maneira geral, especialmente porque na
sia, diferentemente da Amrica do Norte e da Europa Ocidental, no h um bloco que aglutine
pases a partir de um arranjo preferencial comum. Contudo, em funo da importncia econmica da
regio, de sua relevncia para o regime multilateral de comrcio e do avano do regionalismo que ali
se verifica, convm que se faam as reflexes que seguem.
Esta seo contempla basicamente os seguintes pontos: de incio, faz-se um breve
panorama do regionalismo na sia, com o fim de caracterizar o cenrio. Em seguida, exploram-se as
razes para a proliferao recente de acordos preferenciais na regio. Posteriormente, so mapeadas
em grande linhas as principais caractersticas do fenmeno. Por fim, so feitas consideraes gerais
sobre o tema, a partir do foco desta tese.

Caracterizao do cenrio
H poucos anos atrs, o regionalismo na sia era o exemplo clssico do dito

regionalismo aberto. Mesmo quando em todo o mundo se multiplicavam arranjos preferenciais de

comrcio, a intensificao dos fluxos comerciais na regio da sia-Pacfico operava-se sobretudo a
partir de foras de mercado e suas dinmicas tecnolgicas. Basicamente no havia acordos
preferenciais que definissem vantagens tarifrias ao comrcio entre os pases da regio. Esta
situao alterou-se completamente nos ltimos dez anos e, de forma aguda, nos ltimos cinco anos.
A hiperatividade dos pases da regio na busca de parcerias comerciais preferenciais , com efeito,
impressionante.
Apesar de datar de 2003, os dois grficos abaixo ilustram o regionalismo na Europa e
na sia. Enquanto que na Europa so muitos os acordos em vigor e poucos os em negociao, na
sia so poucos em vigor e muitos em negociao. A diferena de perfil dos grficos ilustra as
tendncias distintas e, de alguma maneira, sugere que os late comers em relao ao regionalismo
estejam de fato empreendendo esforo para seguir a tendncia. A partir do grfico, tambm se
percebe como as zonas de livre-comrcio concentram praticamente todos os esforos do
regionalismo asitico, em detrimento de unies aduaneiras ou mesmo de arranjos mais aprofundados.

160

Europe:
RTAs' status
as of
Europa: situao
dos ARCs
emOctober
outubro 2003
de 2003
140
120
100
Partial Scope

80

Customs Union

60

FTA

40
20
0

Em vigor

In Force

Assinados / em negoc.
Signed/Neg.

Propostos

Proposed

sia-Pacfico:
situao
dos
ARCs
outubro
de 2003
Asia/Pacific:
RTAs'
status
as em
of October
2003
30
25
20

Partial Scope

15

Customs Union

10

FTA

5
0

Em vigor

In Force

Assinados / em negoc.
Signed/Neg.

Propostos

Proposed

Fonte: WTO Secretariat. The Changing Landscape of RTAs. Geneva: WTO, Nov. 2003.

Antes

de

apresentar

esses

vnculos

preferenciais,

vale

considerar

que

frequentemente se anunciam novas iniciativas regionais, o que faz muito difcil a construo de um
panorama preciso do fenmeno do regionalismo na sia. Seria possvel levar em conta aqui apenas
os acordos j notificados OMC. Isso, contudo, subestima a multiplicao de iniciativas preferenciais
na regio. So vrios os acordos em negociao, propostos e mesmo assinados mas ainda no
notificados Organizao. Abaixo, assim, adota-se uma soluo conciliatria, que faz referncia aos

161

acordos notificados OMC at julho de 2007, mas leva em conta levantamentos que mapeiam
negociaes em curso.
A partir dos acordos j notificados e em vigor, percebe-se que Cingapura pioneiro
na tendncia de ARCs na regio1. O pas hoje conta com ARCs com EUA, Austrlia, EFTA (European
Free Trade Agreement, que inclui Noruega, Sua, Islndia e Liechtenstein), Japo, Jordnia, Coria e
Nova Zelndia. A Coria, cujo primeiro acordo preferencial data apenas de 2004, j adotou ARCs com
EFTA, Cingapura e Chile. O Japo, a partir de seu primeiro ARC com Cingapura em 2002, atualmente
j conta com acordos com Malsia e Mxico. A China tem ARCs com Macau e Hong Kong, que so
membros apartados da China continental na OMC. Num movimento importante, a China estabeleceu
um ARC com os pases da ASEAN.
A ASEAN, com efeito, o principal esforo de carter plurilateral na regio para o
estabelecimento de uma zona de livre-comrcio. O acordo preferencial, j em vigor, est em fase de
implementao e envolve seus dez membros: Brunei, Camboja, Cingapura, Indonsia, Laos, Malsia,
Myanmar, Filipinas, Tailndia e Vietn. Conhecido como AFTA (Asean Free Trade Area), o acordo
data de 1992 e est entre as iniciativas mais antigas da regio a respeito de acordos preferenciais de
comrcio.
Uma palavra deve ser dedicada APEC (Asia Pacific Economic Cooperation).
Definitivamente, a APEC no foi constituda para promover o comrcio na regio por meio de
preferncias comerciais. Trata-se antes de um foro poltico de coordenao e cooperao econmica.
Individualmente, contudo, os pases que fazem parte da APEC tm sido bastante ativos na promoo
de ARCs. A partir da proliferao desses acordos pelos membros da APEC, a reunio de Cpula do
bloco em 2003 decidiu abrir negociaes para um acordo de livre-comrcio entre seus pases.
As dificuldades para isso, no entanto, so bastante considerveis. Entre os membros
da APEC h, por exemplo, China, EUA, Japo e Rssia. Um acordo de livre-comrcio entre Japo e
China encontraria dificuldades polticas expressivas. E um envolvendo China e EUA enfrentaria
resistncias tambm considerveis nos EUA, que vm acumulando dficit comercial volumoso com os
chineses.
Do mesmo modo, um acordo envolvendo todos esses parceiros provocaria
dificuldades considerveis para o regime multilateral de comrcio e geraria resistncias grandes dos
demais membros da OMC, o que os prprios membros da APEC tendem a evitar. Parece pouco
provvel que, ao menos no curto prazo, a APEC sirva de base para um grande acordo de livrecomrcio entre seus membros. Mais factvel que seus scios, bastante numerosos e heterogneos
entre si, busquem individualmente essas parcerias, mesmo com membros da prpria APEC.
Retomando os ARCs da regio, ademais dos acordos notificados e em vigor, h
outros muitos em negociao, conforme notado2. Cingapura tm perseguido ativamente a concluso
1

Vide informao atualizada at maro de 2007 em: <www.wto.org>, no portal dedicado a acordos regionais de
comrcio.
2
Informaes obtidas em CRAWFORD, Jo-Ann; FIORENTINO, Roberto. The Changing Landscape of Regional
Trade Agreements. Discussion Paper n. 8, Geneva: WTO, 2005.

162

de ARCs. Alm dos j em vigor mencionados acima, o pas negocia acordos com Kuait, Catar,
Panam e Peru, e estuda, entre outras possibilidades, ARCs com Barein, Egito e Sri Lanka.
O Japo, alm dos acordos em vigor com Cingapura, Filipinas, Malsia e Mxico,
aguarda a aprovao do acordo com a Tailndia pelo seu Congresso. Alm disso, os japoneses esto
negociando novas parcerias com Austrlia e ASEAN, e estudam a possibilidade de negociarem com
Coria e Chile. Ademais da importncia da parceria Japo-Coria (caso venha a ser estabelecida),
deve-se destacar o interesse do Japo em estreitar vnculos com os membros da ASEAN.
A Coria, alm dos acordos j em vigor mencionados e das negociaes abertas com
o Japo, estuda um acordo de livre comrcio com a ASEAN, como alis a China procedeu. Ainda,
vale notar que Coria concluiu acordo de livre-comrcio com o EUA em abril de 2007 e iniciou
negociaes com a UE em maio deste ano.
Austrlia e Nova Zelndia tm, entre si, uma parceria importante j consolidada. Alm
disso, ambos os pases tm se engajados em vrias negociaes regionais. A Austrlia, por exemplo,
hoje j conta com acordos com Tailndia, EUA e Cingapura. Os dois pases estudam tambm um
ARC com a ASEAN.
A China, ademais da parceria com a ASEAN e o Chile, estuda tambm a viabilidade
de ARCs com Austrlia e Nova Zelndia. Os chineses chegaram a propor, em 2006, um grande
acordo de livre-comrcio envolvendo ASEAN, China, Japo e Coria do Sul3.
Finalmente, no Sul da sia, a ndia tem se tornado um ator relevante sob o ponto de
vista de iniciativas regionais. O SAFTA (South Asian Free Trade Agreement) conta, alm da ndia,
com Bangladesh, Buto, Maldivas, Nepal, Paquisto e Sri Lanka. Ademais, a ndia estabeleceu um
acordo de preferncias comerciais com o Mercosul, e negocia acordos com ASEAN, Tailndia,
Cingapura entre outros.
difcil precisar o impacto econmico desses arranjos comerciais. A despeito de
serem vrios os vnculos, o volume de comrcio coberto por eles nem sempre expressivo. Numa
tentativa de mensurar o efeito desses acordos a partir do fluxo de comrcio existente, Sen estima que,
caso os acordos em negociao se confirmem, a tendncia de que 50% ou mais do comrcio de
bens dos pases da ASEAN e da ndia se dem dentro dos ARCs e que 25% ou mais do comrcio de
bens da China seja operado com parceiros desses arranjos4.

Os motivos para a nova tendncia

Com efeito, interessante considerar que pases como Japo e Coria, defensores

tradicionais da liberalizao no-discriminatria, tenham recentemente decidido se engajar ativamente

na negociao desses acordos preferenciais de comrcio. Se o regionalismo de foras de mercado
marcava o Leste e o Sudeste Asiticos at dez anos atrs, hoje essa afirmao teria que ser
3

Vide THE JAPAN Syndrome. The Economist. 10 May 2007.

SEN, Rahul. New Regionalism in Asia: A Comparative Analysis of Emerging Regional and Bilateral Trading
Agreements involving ASEAN, China and India. Journal of World Trade, v. 40, n. 04, 2006, p. 564.
4

163

qualificada. O crescimento do comrcio regional est estreitamente relacionado a dinmicas de

mercado e tecnolgicas da regio. No entanto, a esse cenrio hoje se somam acordos preferenciais a
promover ainda mais o comrcio regional.
De forma esquemtica, entre os motivos para esta tendncia na regio esto5:

A sndrome da marginalizao. Diante da proliferao de iniciativas regionais no mundo e da

constituio de uma tendncia que parece irreversvel ao menos no curto prazo, os pases da
regio encontram incentivos para se juntar a ela. Pelo argumento da sndrome da
marginalizao, Damro ilustra como os pases acabam se inclinando por polticas regionais
pelo receio de ficarem excludos de acontecimentos importantes do cenrio poltico e
econmico internacional. Ademais, prejuzos comerciais tambm decorrem do isolamento e
servem de incentivo para o engajamento nessa poltica6.

A mudana da estratgia comercial dos EUA e, em particular, a constituio do NAFTA

Enquanto os EUA mantinham oposio poltica de constituio de ARCs, os pases que
adotavam o mesmo entendimento tinham menos receios quanto aos riscos do fenmeno
(apesar de que em vrias partes do mundo j se verificavam esses ARCs). Nesse sentido, a
formao do acordo dos EUA com o Canad e, em seguida, a constituio do NAFTA
serviram de alerta importante para os pases asiticos, especialmente para o Japo. Como
nota Gordon, num argumento j antecipado na seo que tratou do NAFTA, Tokyo had long
adhered to the multilateral WTO system, but if NAFTA to say nothing of a hemispheric trade
agreement suggested a change in Americas stance, then Japan would have to reconsider
its policies7.

A crise asitica A crise financeira por que passou o Sudeste asitico em 1997 e 1998
apontada pela literatura como um motivo a mais para que os pases da regio buscassem
parcerias locais, estreitassem seus vnculos com a regio e desenvolvessem seus prprios
meios de lidar com a dinmica econmica internacional. Para Gordon, Asian financial crisis of
1997-1998 came to be regarded as evidence that Washington had neglected Asia and that the
region now needed to take care of itself8.

A dificuldade de fazer o regime multilateral avanar Num cenrio em que o regionalismo se

proliferava, concentrar todos os esforos na liberalizao multilateral j se tornava
problemtico para os pases asiticos. Diante das dificuldades relacionadas ao lanamento de
uma nova rodada de negociaes multilaterais em Seattle (1999) e das perspectivas sombrias
que decorreram daquele episdio, os pases da regio encontraram incentivos adicionais para
buscar seus prprios ARCs. O lanamento da Rodada Doha no arrefeceu esse impulso. Ao

O Captulo 05 explora os motivos por trs do regionalismo de forma mais ampla, aqui convm apenas apontar
brevemente razes para a mudana no comportamento dos pases da regio.
6
DAMRO, Chad. The Political Economy of Regional Trade Agreements. In: BARTELS, Lorand; ORTINO,
Federico. Regional Trade Agreements and the WTO Legal System. Oxford University Press: 2006, p. 30 e ss.
7
GORDON, Bernard. Asias Trade Blocs Imperil the WTO. Far Eastern Economic Review, Nov. 2005, p. 08. O
autor apresenta uma srie de fatos que estabelecem o vnculo entre o comportamento americano e a reviso,
pelos japoneses, de sua prpria estratgia comercial.
8
GORDON, Bernard. Op. cit., p. 08.

164

contrrio, as dificuldades para que a Rodada avancem constituem estmulo para que esses
pases sigam investindo em seus ARCs.

Caractersticas do regionalismo na sia

Novamente de forma pontual, identificam-se aspectos do regionalismo na sia que

contribuem para a compreenso do fenmeno naquela regio. Aproveita-se aqui dos estudos de
Rahul Sen9.

Os acordos no se limitam a vizinhos Tal como se verifica em outras partes do mundo, os

ARCs na sia independem das questes geogrficas. Alm de estabelecerem vnculos entre
si, os pases do Leste, Sul e Sudeste Asiticos tm definido acordos que envolvem todas as
regies do mundo.

Os acordos so abrangentes Em regra os acordos negociados por esses pases vo alm

da reduo de barreiras tarifrias ao comrcio de bens. Concebidos como acordos de
parceria econmica, esses arranjos so desenhados para liberalizar e facilitar de forma
abrangente o comrcio de bens, de servios e os investimentos entre parceiros. Ademais,
parte expressiva deles aborda disciplinas para compras governamentais, promoo da
concorrncia e facilitao do comrcio.

Os acordos se sobrepem Como em poucas partes do mundo, forma-se na regio uma

ampla rede de acordos que vinculam vrios pases a vrios outros pases numa combinao
muito intrincada. A sobreposio de acordos na regio, o que se depreende facilmente do
levantamento feito no item anterior, fez com que se cunhasse a expresso noodle bowl para
caracterizar o regionalismo na sia. Mais que o spaghetti bowl, o noodle bowl ilustraria o
emaranhado ainda maior dos vnculos na regio.

Boa parte dos acordos ainda est em negociao Como se observa nos grficos acima, o
nmero de acordos em negociao e em estudo muito maior que o nmero de acordos em
vigor na regio. Isso significa que os impactos do regionalismo na sia tanto para o comrcio
internacional quanto para o regime multilateral de comrcio ainda so desconhecidos. Tratase de fenmeno recente e em constituio.

Est em curso uma aproximao entre os grandes atores da regio Como se viu, Japo e
Coria negociam um ARC. A China j conta com acordo com a ASEAN e a Coria, a ndia e
o Japo seguem esse caminho. Por meio da APEC, busca-se tambm a liberalizao
comercial na regio. Como se antecipou acima, as dificuldades polticas para um acordo
envolvendo China e Japo so considerveis. De toda forma, ambos parecem interessados
num acordo com a Coria. Ao menos em tese, comea-se a cogitar da possibilidade de se
estreitarem os vnculos comerciais entre esses trs pases. Os impactos desse movimento

Vide referncia acima.

165

para a institucionalidade do comrcio internacional seriam considerveis, ainda que vale

insistir essa hiptese encontra dificuldades considerveis para se confirmar.

Consideraes gerais
A primeira considerao que se pode fazer a partir desse cenrio a respeito da

configurao institucional do plano minilateral de comrcio. Estaria em formao um cenrio

dominando por trs grandes blocos comercias constitudos por ARCs: um norte-americano, um
europeu e um asitico? A nitidez quanto aos dois primeiros plos no se verifica no terceiro. Apesar
da proliferao de iniciativas regionais na sia, at o momento so poucas as perspectivas de que um
grande acordo regional v reunir os principais atores da regio, conforme se notou acima. Essa
observao, contudo, no ignora o fato de que, a despeito da inexistncia de um acordo nico, a
regio em seu conjunto constitui um plo de grande importncia para a economia mundial e compe,
com os EUA e a Europa Ocidental, os trs principais focos de concentrao dos fluxos de capital e
comrcio da atualidade10.
Outra questo interessante nesse contexto diz respeito existncia de um hub, de
um pas-plo de onde irradiariam acordos regionais que entre si guardassem alguma semelhana.
Como se viu anteriormente, UE e EUA vm promovendo a liberalizao comercial e a adoo de
novas disciplinas a partir dos modelos por cada um deles defendidos. O regionalismo na sia, no
entanto, parece mais difuso at o momento. As rivalidades locais e a existncia de mais de um plo
de poder poltico-econmico na regio fazem difcil a definio de um pas-plo. De toda maneira,
como se notou, o fenmeno ainda est em formao na sia, o que impede anlises mais
substantivas a esse respeito.
Por fim, vale fazer algumas reflexes sobre o impacto do regionalismo na sia sobre
a institucionalidade do comrcio mundial. A primeira grande ressalva numa reflexo desse tipo referese novamente ao fato de que o regionalismo no Sul, Leste e Sudeste asiticos recente e que,
portanto, seus impactos no apenas sobre a institucionalidade do comrcio internacional, mas
tambm sobre os fluxos econmico-comerciais so desconhecidos. H muito mais acordos em
negociao do que em vigor, de modo que qualquer anlise de impacto seria muito especulativa.
De certo, neste momento, h apenas o fato de que os ltimos defensores
incondicionais da no-discriminao no comrcio internacional sucumbiram orientao prregionalismo. E, ainda que seja algo muito incipiente, percebem-se preocupaes na literatura sobre a
capacidade de este tipo de regionalismo, difuso e complexo, prestar efetivamente uma contribuio
para o multilateralismo comercial, no balano final.

10

Sobre o tema, vide RAVENHILL, John. A three bloc world: the new East Asian regionalism. International
Relations of the Asia-Pacific, v. 02, 2002, p. 167-195.

166

Captulo 4
O regionalismo frente ao sistema multilateral de comrcio
4.1 Acordos regionais de comrcio e as regras da OMC
4.2 O regionalismo no Comit sobre Acordos Regionais de Comrcio e nas negociaes da Rodada
Doha
4.3 A posio do sistema de soluo de controvrsias da OMC

Este Captulo integralmente dedicado a explorar a maneira pela qual o regionalismo

tratado no mbito regime multilateral de comrcio. Para isso, explicam-se as regras multilaterais
existentes a respeito da compatibilidade entre os arranjos regionais e as normas da OMC. Aps isso,
o Captulo apresenta de que forma essas normas tm sido tratadas pelos membros do regime, seja
no Comit destinado a avaliar os acordos regionais existentes, seja nas negociaes dedicadas a
reformas dessas regras. Por fim, analisa-se a reao do sistema de soluo de controvrsias da OMC
aos casos envolvendo regionalismo que lhe foram apresentados, ou seja, explora-se como o sistema
interpretou as normas existentes a respeito do relacionamento entre os blocos e o regime multilateral.
A partir desse quadro, tem-se uma viso abrangente da forma como o regionalismo tem sido
acomodado dentro do regime que, a rigor, foi estruturado para promover no-discriminao no
comrcio internacional.

4.1 Acordos regionais de comrcio e as regras da OMC

4.1.1 Histrico da exceo dos ARCs no sistema multilateral de comrcio
Para que o multilateralismo e o regionalismo sejam compreendidos em sua
perspectiva histrica, importante ter em mente que arranjos bilaterais sempre se fizeram presentes
no cenrio internacional, e certamente antecedem os primeiros esforos bem sucedidos de se
estabelecer um regime multilateral para o comrcio1.
Com efeito, apesar de o pilar central do sistema multilateral de comrcio ser
justamente a no-discriminao e, em particular, a clusula da nao mais favorecida, os pases que
negociaram o GATT no podiam ignorar a existncia desses arranjos preferenciais, tampouco o
interesse de alguns pases relevantes em seguir executando essa poltica.
Como consta de uma publicao da OMC, a previso do GATT-1947 de que certos
arranjos preferenciais poderiam coexistir com o regime multilateral deve-se, ao menos em parte, a
uma dose de realismo poltico. Segundo essa linha, o histrico de arranjos preferenciais era j
bastante considervel na dcada de 1940, e vrios pases no assinariam o acordo do GATT se, em
funo disso isso, lhes fosse proibido manter os vnculos existentes ou estabelecer tais acordos com
parceiros prioritrios2.
1

DEARDORFF, Alan; STERN, Robert. Multilateral Trade Negotiations and Preferential Trading Arrangements. In:
_______, Analytical and Negotiating Issues in the Global Trading System. S.l.: University of Michigan Press,
1994, p. 27 e ss.
2
WTO Secretariat. Regionalism and the World Trading System. Geneva: WTO, 1995, p. 05 e ss.

167

So conhecidas, na histria da negociao do GATT, as divergncias entre EUA e

Reino Unido a respeito das excees clusula da nao mais favorecida. Ao passo em que os EUA
adotavam uma postura mais liberal, o Reino Unido tinha interesse em assegurar a ampla rede de
acordos de seu regime de preferncias imperiais.
Ao final de extensos debates, o artigo I do GATT-1947, que trata da clusula da
nao mais favorecida, explicitamente acabou excetuando dessa exigncia os acordos preferenciais
existentes poca da entrada em vigor do GATT. Essa exceo abrigava, assim, as Preferncias
Imperiais Britnicas e outras concedidas por algumas Partes Contratantes do GATT. Contudo,
acordou-se que as margens de preferncia no poderiam se ampliar em relao aos nveis existentes
e tampouco novos arranjos preferenciais de cobertura limitada poderiam ser criados3.
interessante registrar que, muito embora os EUA tenham se oposto s preferncias
comerciais britnicas, logo no incio das negociaes passaram a defender que unies aduaneiras
deveriam ser permitidas pelo regime. Assim, uma previso sobre a viabilidade de unies aduaneiras,
ainda que mediante condies, estava presente nas propostas americanas para as negociaes que
levaram adoo do GATT4. Segundo o Secretariado da OMC, a posio americana era apoiada
fortemente pelos pases europeus, particularmente pela Frana e pelos membros da recm-criada
Benelux (Blgica, Holanda e Luxemburgo)5. Apesar de apoiarem as unies aduaneiras, os EUA
rejeitavam outras formas de esquemas preferenciais como exceo ao regime multilateral.
De fato, curioso que o GATT tenha proibido a formao de novos acordos
preferenciais de cobertura parcial ao mesmo tempo em que tenha admitido que unies aduaneiras e
zonas de livre-comrcio viessem a ser formadas. Como se sabe, esses dois tipos de arranjos
regionais devem garantir, em tese, algo prximo a 100% de liberalizao comercial entre seus
membros, ao passo em que os acordos de cobertura parcial ensejariam menor grau de discriminao
vis--vis o comrcio internacional.
Segundo lgica adotada (de base econmica contestvel, antecipe-se), a eliminao
das restries sobre todo (ou praticamente todo) o comrcio entre dois pases representaria um passo
no sentido de se promover a atividade econmica, da mesma forma que isso seria recomendvel
entre duas provncias, dois estados de um mesmo pas6.
Por outro lado, h pouca explicao a respeito dos motivos pelos quais um arranjo
que liberalizasse apenas parte do comrcio no poderia contribuir para a eliminao dos obstculos
3

SNAPE, Richard. History and Economics of GATTs Article XXIV. In: ANDERSON, Kym; BLACKHURST,
Richard. Regional Integration and the Global Trading System. New York: St. Martins Press, 1993, p. 281.
4
Para um breve histrico das negociaes sobre o artigo XXIV veja-se GATT. Article XXIV of GATT. Drafting
History of the Paragraphs Relating to Customs Unions and Free Trade Areas. Note prepared by the Secretariat.
W.12/18. 7 November 1957.
5
WTO Secretariat. Op. cit., p. 08.
6
The founders of GATT recognised, in other words, that economic integration between several countries has or
can have an economic rationale analogous to the process of integration within a single sovereign state, which in
turn means that integration agreements do not pose an inherent threat to efforts to promote continued integration
on a world-wide basis. WTO Secretariat. Op. cit., p. 06. Argumenta-se tambm, a esse respeito, que medida
que o bloco avance a ponto de eliminar substancialmente todas as barreiras ao comrcio interno, as
desvantagens decorrentes do desvio do multilateralismo seriam consideradas compensadas pela liberalizao
comercial promovida pelo bloco.

168

comerciais ou no estimularia o regime multilateral. Boa parcela da literatura admite que inexistem
motivos econmicos claros para autorizar um arranjo regional que discrimine 100% do comrcio
interno (ou substancialmente todo o comrcio interno) e ao mesmo tempo proibir os que liberalizem
parte menos substantiva do comrcio interno7.
Kenneth Dam, por exemplo, observa a esse respeito que:
since the tariff reduction inherent in such a preferential arrangement
might be considered to be a movement toward free trade, albeit not so
dramatic as that produced by a customs union or free-trade area, and
since such a preferential arrangement by definition involves less
discrimination against nonmembers that a customs union or free-trade
area, the justification for proscribing such arrangements absolutely is
not clear8.

James Meade, um dos principais entusiastas de uma organizao internacional para

o comrcio, defendia, por exemplo, que a exceo possvel no-discriminao deveria existir tosomente para arranjos que garantissem preferncias de no mximo 10% do produto do outro Estado
com o qual formasse um arranjo preferencial9. Nem reas de livre-comrcio, tampouco unies
aduaneiras, o economista defendia que apenas uma pequena frao do comrcio entre dois ou mais
pases pudesse ser excepcionada das regras do regime multilateral. Como se pode perceber, trata-se
de viso diametralmente oposta que foi contemplada na letra do GATT.
Vale notar, contudo, que estudos econmicos mais aprofundados sobre unies
aduaneiras ganharam volume a partir da dcada de 1950, depois, portanto, da redao do dispositivo.
De toda forma, por ora importa ter presente que o GATT veio a contemplar entre os requisitos de
compatibilidade entre os arranjos preferenciais e as regras do regime multilateral a necessidade de
que o bloco elimine as barreiras sobre substantially all the trade entre seus parceiros.
Um argumento a favor desse critrio refere-se possibilidade de os pases evitarem
presses protecionistas na definio desses ARCs. Segundo esse argumento, an important rationale
for the substantially-all-the-trade requirement is that it helps governments resist the inevitable political
pressures to avoid or minimize tariff reductions in inefficient import-competing sectors. Ainda, de
acordo com essa leitura, uma ampla cobertura setorial contribuiria para a promoo dos efeitos
desejveis de criao de comrcio10.
Frank observa que, apesar de no haver explicao formal para o GATT no permitir
arranjos de cobertura parcial, o entendimento de um importante negociador americano do GATT
7

Vide, por exemplo, BHAGWATI, Jagdish. Departures from Multilateralism: Regionalism and Agressive
Uniliateralism. The Economic Journal, v. 100, n. 403, Dec. 1990, p. 1304-1317. Vide JACKSON, John. The
Jurisprudence of GATT and the WTO: Insights on treaty law and economic relations. Cambridge: Cambridge
University Press, 2000, p. 103. Ademais, ao permitir apenas os blocos que liberalizassem praticamente todo o
comrcio, o regime evitaria a proliferao sem controles desses ARCs, o que lhe seria prejudicial. Por fim, alegase que, em funo dessa exigncia, os pases que se engajam em ARCs conseguiriam melhor se proteger de
presses protecionistas que teriam interesse em evitar que um dado setor fosse liberalizado.
8
DAM, Kenneth. Regional Economic Arrangements and the GATT: The Legacy of a Misconception. University of
Chicago Law Review, v. 30, n. 04, 1963, p. 633.
9
Vide SNAPE, Richard. Op. cit., p. 281.
10
WTO Secretariat. Op. cit., p. 09.

169

sugere as razes por trs da posio americana, que acabou se refletindo no resultado das
negociaes. De acordo com Wilcox:
a customs union creates a wider trading area, removes obstacles to
competition, makes possible a more economic allocation of resources,
and thus operates to increase production, and raise planes of living. A
preferential system, on the other hand, retains internal barriers,
obstructs economy in production, and restrains the growth of income
and demand (). A customs union is conducive to the expansion of
trade on a basis of multilateralism and non-discrimination; a
preferential system is not11.

Assim, com esse argumento, a proposta norte-americana contemplava unies

aduaneiras como exceo possvel ao regime multilateral, mas no estendia essa exceo para
zonas de livre-comrcio, para arranjos de cobertura parcial ou mesmo para acordos temporrios que
visassem ao estabelecimento de unies aduaneiras ou outras formas de blocos comerciais. Como se
ver em seguida, zonas de livre-comrcio foram includas como exceo possvel ao regime na
verso final do GATT-1947. Acordos de cobertura limitada, contudo, foram proibidos.
medida que avanavam as negociaes, restava clara a necessidade de uma
previso que respaldasse a situao dos pases que estivessem no processo de criar uma unio
aduaneira. Entre a completa autonomia para conduo de poltica comercial e o estado de unio
aduaneira, os pases naturalmente produziriam discriminaes ao comrcio que, a rigor, seriam
incompatveis com as normas que estavam sendo acordadas. Como esse processo exige um perodo
para que seja concludo, admitiu-se a possibilidade de que esses acordos temporrios fossem
respaldados pelo regime.
Em Havana, nos encontros que encerraram a negociao entre novembro de 1947 e
maro de 1948, Lbano e Sria apresentaram a proposta de permitir que tambm reas de livrecomrcio pudessem ser consideradas compatveis com o regime que estava sendo criado. A proposta
contou com apoio de vrios pases em desenvolvimento, que julgavam que a adoo de uma poltica
comercial harmonizada (exigncia das unies aduaneiras) poderia no lhes interessar ou lhes ser
algo excessivamente complexo. reas de livre-comrcio pareciam melhor se adequar aos interesses
dos pases em desenvolvimento12. Vale notar que incluso de zonas de livre-comrcio na exceo do
artigo XXIV foi feita ao final das negociaes e, segundo Frank, there is no clear evidence that it was
carefully thought through13.
Para alm do argumento do realismo poltico (ou seja, do reconhecimento da
existncia dos acordos preferenciais poca da negociao do GATT), o argumento de carter
econmico tambm foi empregado para justificar a existncia do artigo XXIV. Como se depreende do

11

WILCOX, Clair. A Charter for World Trade. New York: Macmillam, 1949, p. 70-71 apud WORLD Trade
Organization Secretariat. Op. cit., p. 08.
12
WTO Secretariat. Op. cit., p. 08 e ss.
13
FRANK, Isaiah. Discrimination, Regionalism and the GATT. American Society of International Law Proceedings,
n. 54, 1960, p. 181.

170

comentrio do negociador americano, havia um entendimento poca, ainda que nebuloso, a

respeito da probabilidade de unies aduaneiras efetivas contriburem para o comrcio internacional.
Conforme nota Promfet, o artigo XXIV representa a tentativa dos negociadores do
GATT de resolver o conflito entre o objetivo de promover o livre-comrcio e o de, ao mesmo tempo,
permitir a existncia de arranjos preferenciais, fenmeno inegvel poca e que, acreditava-se,
poderia de alguma maneira contribuir para o comrcio internacional. A dificuldade dos negociadores
estava em definir critrios, em precisar as condies mediante as quais os arranjos regionais
poderiam contribuir para promover o regime multilateral, evitando que se permitisse um desvio
excessivo do objetivo central da no-discriminao no comrcio internacional. E, para o autor, os
critrios definidos pelo dispositivo no foram os adequados. Assim a redao final do artigo XXIV veio
a refletir a falta de clareza sobre o papel de arranjos preferenciais num regime multilateral. Para
Pomfret, Article XXIV as drafted was useless guide to the desirability or underdesirability of a PTA
[acordos preferenciais de comrcio], and remained so14.
Ademais de no estar baseado numa lgica econmica clara, o artigo XXIV do GATT1947 ainda acabou contemplando uma redao confusa e privilegiando expresses ambguas. Em
sntese, o dispositivo prev que unies aduaneiras e reas de livre-comrcio (bem como acordos
temporrios que visem a uma ou outra situao) so permitidos no mbito do sistema multilateral de
comrcio desde que:

As barreiras comerciais impostas a terceiros pases no sejam no conjunto (on the whole)
maiores que aquelas anteriormente adotadas;

As barreiras comerciais sejam eliminadas em relao a substancialmente todo o comrcio

(substantially all the trade) entre os membros do bloco;

Acordos temporrios visando a uma unio aduaneira ou a uma zona de livre-comrcio durem
apenas por um perodo razovel de tempo (reasonable period of time) at que esses
objetivos sejam atingidos.

Vale notar que, com poucos esclarecimentos ao longo do tempo, o artigo XXIV do
GATT-1947 praticamente o mesmo artigo XXIV do GATT-1994, que hoje pauta o tema no mbito da
OMC. Mais frente trata-se das regras atuais com mais detalhes, e exploram-se as ambigidades
que resultam da redao do dispositivo.
Por ora, apenas para ilustrar, vejam-se algumas questes que decorrem da redao
frgil do artigo XXIV. Comparar as barreiras do bloco com as barreiras adotadas previamente por
seus membros algo que pode ser feito de vrias maneiras (mdia simples, mdia ponderada,
ponderada pelas linhas tarifrias, pelo volume de comrcio dos pases etc.). Alm disso, o quanto de
comrcio intra-zona constitui substancialmente todo o comrcio intra-zona uma questo que
continua indefinida at hoje, mais de cinqenta anos aps a adoo da regra. Por fim, naquele
14

POMFRET, Richard. The Economics of Regional Trading Arrangements. Oxford: Claredon Press, 1997, p. 50.

171

momento, ainda no havia nenhum parmetro de tempo para a existncia de acordos temporrios
(interim agreements) visando ao estabelecimento de uma zona de livre-comrcio ou uma unio
aduaneira, uma vez que a redao do dispositivo fazia referncia apenas a um perodo razovel de
tempo.
Essas e outras dificuldades vieram tona logo nas primeiras discusses do GATT a
respeito de arranjos preferenciais de comrcio. O European Free Trade Agreement (EFTA), por
exemplo, ao excluir o setor agrcola da liberalizao comercial, gerou dvidas quanto ao cumprimento
do quesito da cobertura sobre substancialmente todo o comrcio. O acordo de associao entre
Grcia e CEE, que previa um perodo de implementao de 22 anos, provocou questionamentos
sobre a razoabilidade do tempo da transio. A avaliao das barreiras impostas a terceiros mercados
antes e depois da formao do bloco tambm foi objeto de discusso entre os membros do GATT
quando houve a adoo da tarifa externa comum do bloco europeu, cujo resultado era a mdia
simples de tarifas em geral altas da Itlia e da Frana, com as tarifas em regra baixas da Alemanha e
do Benelux15.
interessante registrar a avaliao de Pomfret a respeito das excees clausula da
nao mais favorecida nas negociaes do GATT-1947. Segundo o autor, os debates sobre as
preferncias britnicas consumiram tempo e energia considerveis dos negociadores do GATT, e
algum tempo depois perderam importncia, j que foram desmanteladas com a entrada do Reino
Unido no bloco europeu na dcada de 1970. Por outro lado, o tema das unies aduaneiras e das
zonas de livre-comrcio no teria recebido a ateno que merecia, sendo tratado num dispositivo de
redao ruim e de lgica econmica questionvel. Em grande medida, a relativa pouca ateno
dedicada ao tema se explicaria pelo fato de que, no momento em que o GATT foi negociado, poucos
arranjos desse tipo eram previstos e no se contava com a proliferao desses acordos como a que
se assistiu a partir das dcadas de 1980 e 199016.
importante notar que, a partir do interesse dos pases em desenvolvimento, adotouse em 1979 a chamada Clusula de Habilitao. Entitulada formalmente Differential and More
Favourable Treatment Reciprocity and Fuller Participation of Developing Countries, a Deciso das
Partes Contratantes do GATT foi desenhada para flexibilizar as obrigaes dos pases em
desenvolvimento frente o regime multilateral de comrcio. Entre outras questes, a Deciso prev que
acordos regionais ou globais entre pases menos desenvolvidos para a concesso de vantagens
comerciais so possveis a partir de quesitos menos rigorosos que os aplicveis aos demais membros
do regime. Em suma, sob a Clusula de Habilitao, a obrigao dos membros menos desenvolvidos
que se engajarem em acordos preferenciais restringe-se basicamente notificao aos demais
parceiros e disponibilidade para promover consultas e esclarecer dvidas17.

15

Como observado no Captulo anterior, o aumento das tarifas alems nesse contexto deu ensejo a uma
divergncia comercial razovel com os EUA, que aplicaram retaliaes comerciais em resposta a isso.
POMFRET, Richard. Op. cit., p. 75. Conclui Pomfret que [t]he consequences of this ambiguities was to render
Article XXIV pratically unenforcable.
16
POMFRET, Richard. Op. cit., p. 79-80. O autor menciona a existncia de quatro unies aduaneiras, de
relevncia contestvel poca, alm da parceria entre Blgica-Luxemburgo: Frana-Mnaco, Itlia-San Marino,
Sua-Lichtenstein e a unio aduaneira africana entre colnias belgas e britnicas.

172

Na Rodada Uruguai, era j claro s ento Partes Contratantes do GATT que as

disciplinas sobre arranjos regionais em vigor eram frgeis18. O perodo coberto entre o
estabelecimento do GATT e a Rodada Uruguai assistiu a uma srie de iniciativas regionais e, em
especial, formao do bloco europeu o que preocupava sobretudo os pases menos inclinados a
seguir essa abordagem regional.
O Japo e, em seguida, a ndia promoveram discusses sobre o tema na Rodada
Uruguai, com vistas a esclarecer e restringir as regras sobre a formao de arranjos preferenciais.
Austrlia, Nova Zelndia e Coria estavam entre os pases que vieram a apoiar a iniciativa, temendo
prejuzos num cenrio eventualmente dominado por grandes blocos comerciais19. Do lado defensivo
estavam os pases europeus (no apenas os que naquele momento participavam do bloco, mas
tambm os que se interessavam pela possibilidade de se incluir no processo) e outros pases que
promoviam seus prprios arranjos regionais.
Alm de buscar esclarecer expresses vagas do artigo XXIV, o Japo pretendia
incluir no dispositivo a obrigao de que os membros de um novo arranjo regional compartilhassem,
com base na clusula da nao mais favorecida, uma parcela das concesses acordadas no nvel
regional. A sugesto no prosperou, como tambm no avanaram os debates a respeito do
contedo de substancialmente todo o comrcio e de outras expresses nebulosas do artigo XXIV.
Alguns poucos esclarecimentos ao artigo XXIV, contudo, foram possveis como
resultado da Rodada Uruguai. O tema, que no tinha recebido muita ateno no incio das
negociaes da Rodada, voltou a ser objeto de debate a partir da provocao feita ao Secretariado do
GATT em 1990, para que apresentasse um documento sobre as questes tratadas durante as
negociaes. A CE reagiu prontamente ao texto apresentado, criticando-o por ser propositivo e
ambicioso demais, por ser desequilibrado etc. A partir da, as negociaes sobre o tema se
intensificaram, principalmente no sentido de esclarecer dispositivos do artigo XXIV.
Com base nessas discusses, o presidente do Grupo de Negociao sobre os Artigos
do GATT e o Secretariado do GATT apresentaram uma proposta de entendimento sobre o artigo
XXIV, que foi apoiada por EUA, Japo, Austrlia, Canad, Mxico e outros. A CE, no entanto, se
opunha sugesto, basicamente porque defendia o direito a compensaes comerciais quando os
pases de um arranjo regional reduzissem suas tarifas para os membros do regime multilateral. O
GATT-1947 previa renegociao de direitos nos casos em que, em razo de um acordo regional, um
pas tivesse que aumentar sua tarifa para alm do nvel consolidado no regime. No havia previso de
compensaes para a situao inversa (ou seja, caso o pas diminusse as barreiras para o resto do
mundo), e a proposta apresentada tampouco contemplava esse interesse europeu. As divergncias
sobre o texto puderam ser solucionadas apenas ao final das negociaes e, assim, adotou-se o
17

GATT. Decision on Differentiable and More Favourable Treatment, Reciprocity and Fuller Participation of
Developing Countries (Enabling Clause). Decision of 28 November 1979. L/4903.
18
Alm da Clusula de Habilitao, a respeito de arranjos regionais foi adotada em 1972 uma deciso relativa
necessidade de os acordos serem notificados aos parceiros do GATT aps sua assinatura (BISD 19S/13).
Ademais desses instrumentos, no houve avanos substantivos na definio de regras aplicveis ao tema entre
1947 e 1995.
19
CROOME, John. Reshaping the World Trading System: a History of the Uruguay Round. The Hague: Kluwer
Law International, 1999, p. 83.

173

Entendimento sobre o Artigo XXIV como um dos resultados da Rodada Uruguai. O interesse europeu
sobre as compensaes no foi contemplado no texto adotado.
O documento traz basicamente quatro importantes esclarecimentos a respeito do
artigo XXIV:

Define diretrizes para o clculo do nvel de barreiras antes e depois da formao da unio
aduaneira (o que de importncia fundamental para avaliar se o bloco criou obstculos a
terceiros pases);

Esclarece as obrigaes de os membros do bloco compensarem terceiros pases em caso de

aumento das barreiras em razo da formao do arranjo regional;

Define que o perodo de um interim agreement normalmente no deve ser superior a dez
anos e

Assegura que os dispositivos sobre soluo de controvrsias possam ser acionados para se
contestar qualquer questo que decorra da aplicao das regras do regime multilateral a
respeito de blocos regionais.

Apesar de vrios aspectos relativos ao tema seguirem indefinidos aps a Rodada

Uruguai, fato que houve algum avano em prol do esclarecimento do artigo XXIV naquele momento.
Vale ainda recordar que na Rodada Uruguai adotou-se um Acordo Geral sobre
Comrcio de Servios, o GATS. Como se sabe, o GATS contm dispositivo equivalente ao artigo
XXIV do GATT. O artigo V do GATS, assim, tambm conta com requisitos de compatibilidade entre o
sistema multilateral e arranjos regionais que concedam preferncias comerciais em servios para
apenas alguns pases. Apesar de sofrer de dificuldades equivalentes s do GATT, o GATS pde se
beneficiar de algumas discusses que ocorreram no mbito do comrcio de bens e contemplou, em
seu artigo V, obrigaes ligeiramente mais precisas que as constantes do GATT, como se ver em
seguida.

4.1.2 As atuais regras sobre a compatibilidade dos ARCs com o regime multilateral de
comrcio
No mbito da OMC, o quadro normativo a respeito de arranjos regionais pode ser
esquematizado da seguinte maneira:

O artigo XXIV do GATT-1994 a regra-chave que respalda juridicamente a existncia de

arranjos regionais no regime de comrcio multilateral, e o Entendimento sobre o Artigo XXIV,
adotado na Rodada Uruguai, esclarece obrigaes definidas nesse dispositivo;

174

A Clusula de Habilitao flexibiliza os requisitos definidos pelo artigo XXIV para os pases
em desenvolvimento, facilitando a criao de blocos regionais (de bens) entre esses
membros;

O artigo V do GATS a norma que garante a viabilidade jurdica do tratamento mais

favorecido em servios para parceiros de acordos regionais, envolvendo tanto pases em
desenvolvidos quanto em desenvolvimento.

Nesta seo, explicam-se estas regras. O texto que segue inevitavelmente tcnico e
complexo, e sua redao menos clara do que se desejaria. Em parte, isso decorre do fato de que as
normas da OMC sobre o tema so justamente complexas e pouco claras. A tentativa de simplificar as
regras para apresent-las aqui acabaria distorcendo a realidade, medida que esconderia a polmica
que de fato existe em torno delas. Da mesma forma, ao esquematizar e sintetizar as regras, a
tendncia de que se acabe privilegiando um determinado entendimento em detrimento de outros
tambm existentes, o que fugiria ao propsito deste Captulo. Com essas consideraes em mente,
passa-se a analisar as regras da OMC sobre regionalismo e, em seguida, as divergncias associadas
interpretao dessas normas.

a) ARCs e as normas da OMC sobre comrcio de bens

Dedica-se ateno, por ora, ao artigo XXIV do GATT-1994, a peachave no
relacionamento, sob o ponto de vista jurdico, entre os arranjos regionais e o regime multilateral de
comrcio.
Primeiramente, importante considerar que o artigo XXIV contempla uma exceo ao
princpio fundamental do sistema multilateral de comrcio, que justamente a no-discriminao.
Prevista no artigo I do GATT-1994, a clusula da nao mais favorecida, abordada no Captulo 01
desta tese, prev basicamente que uma vantagem comercial concedida a um parceiro do regime deve
imediatamente estender-se aos demais. Os acordos regionais, por definio, concedem vantagens a
um grupo limitado de participantes e, assim, a rigor, so incompatveis com a clusula da nao mais
favorecida.
Os pargrafos 4 a 8 artigo XXIV do GATT-1994, nesse contexto, definem quesitos
mediante os quais os blocos podem ser considerados compatveis com as regras do regime
multilateral de comrcio. Conforme observado, as normas atualmente em vigor so basicamente as
adotadas em 1947. Apesar de ser amplamente admitido que o artigo tenha redao ambgua e seja
desprovido de fundamento econmico claro, os interesses a respeito do tema so to complexos e
ambivalentes que os membros da OMC no conseguiram aperfeioar essas normas de forma
substantiva.
Em suma, eis as regras definidas pelo artigo XXIV. O pargrafo 4 afirma que as
Partes reconhecem o carter desejvel da promoo do comrcio via acordos que estimulem a

175

aproximao entre membros do regime20. As Partes tambm reconhecem que o propsito de unies
aduaneiras ou zonas de livre-comrcio deve ser a promoo do comrcio entre seus membros, e no
o aumento de barreiras comerciais em relao a no-membros.
O pargrafo 5 e o 8 so a essncia do artigo XXIV. O pargrafo 5 prev que as
disposies do GATT-1994 no devem obstar (shall not prevent, no original) a formao de uma unio
aduaneira ou uma rea de livre comrcio, ou a adoo de um acordo provisrio necessrio para a
formao desses arranjos, desde que:

(a) com relao a uma unio aduaneira (ou a um acordo provisrio com esse fim), as tarifas e outras
regulaes de comrcio impostas por ocasio da formao da unio aduaneira (ou do arranjo
provisrio) no sejam no conjunto (on the whole) maiores ou mais restritivas para terceiros pases que
a incidncia geral de tarifas e de regulaes de comrcio aplicveis pelos pases membros desse
agrupamento regional antes de sua formao (ou da adoo do acordo provisrio).

(b) com relao a uma rea de livre-comrcio (ou a um acordo temporrio visando a esse fim), as
tarifas ou outras regulaes de comrcio adotadas em cada pas por ocasio da formao do bloco
no podem ser maiores ou mais restritivas para terceiros Estados membros que as tarifas e outras
regulaes de comrcio existentes nesses pases antes da adoo da rea de livre-comrcio (ou do
acordo provisrio).

Assim, o pargrafo 5, em suma, garante o direito de os membros formarem unies

aduaneiras e zonas de livre-comrcio, mas probe que esses arranjos prejudiquem, para terceiros
pases, o acesso ao mercado daqueles que venham a conformar o bloco.
O GATT-1994 reconhece ser difcil a implantao imediata de uma zona de livrecomrcio ou uma unio aduaneira. Admite, assim, a existncia de acordos temporrios que visem
formao desses blocos. Nessas situaes, contudo, no h clareza sobre que obrigaes incidem
sobre os membros da OMC envolvidos nos arranjos. O artigo XXIV indica que esses instrumentos no
devem ser empregados como pretexto para a criao de novas barreiras ao comrcio, e prev que
esses acordos temporrios devem incluir um plano e um cronograma para que a formao do bloco
se d dentro de um perodo razovel de tempo. Conforme notado, no Entendimento sobre o Artigo
XXIV da Rodada Uruguai, esclareceu-se que normalmente esse perodo deve ser de at 10 anos21.
20

a redao do pargrafo: 4. The contracting parties recognize the desirability of increasing freedom of trade
by the development, through voluntary agreements, of closer integration between the economies of the countries
parties to such agreements. They also recognize that the purpose of a customs union or of a free-trade area
should be to facilitate trade between the constituent territories and not to raise barriers to the trade of other
contracting parties with such territories.
21
Teoricamente, se os membros da OMC entenderem que o acordo provisrio (com plano e cronograma de
implementao) no atende ao pargrafo 5(c) do artigo, sugestes devem ser feitas para os pases interessados
na formao do arranjo regional, e este no deve entrar em vigor at que alteraes recomendadas sejam
incorporadas ao projeto. Essa previso, contudo, no teve grande aplicao prtica ao longo dos anos. Em geral,
curto o perodo de tempo entre a notificao do acordo e sua entrada em vigor, dificultando que seja feita uma

176

O pargrafo 8 define que, para os propsitos do GATT:

(a) Uma unio aduaneira deve ser entendida como a substituio de um territrio aduaneiro por dois
ou mais territrios aduaneiros, de modo que
(i) tarifas e outras regulaes restritivas ao comrcio (exceto, quando necessrio, as previstas
pelos artigos XI, XII, XIII, XIV, XV e XX) sejam eliminadas a respeito de substancialmente todo o
comrcio entre os membros da unio aduaneira ou pelo menos a respeito de substancialmente todo o
comrcio de produtos originados nesses territrios e
(ii) substancialmente todas as tarifas e outras regulaes de comrcio sejam aplicadas por
cada membro da unio aduaneira em relao aos pases que no faam parte dela.

(b) uma rea de livre-comrcio deve ser entendida como um grupo de dois ou mais territrios
aduaneiros em que as tarifas e outras regulaes restritivas de comrcio (exceto, quando necessrio,
as previstas pelos artigos XI, XII, XIII, XIV, XV e XX) sejam eliminadas em relao a substancialmente
todo o comrcio entre os membros a respeito dos produtos neles originados.

Em sntese, o pargrafo 8 apresenta as definies de unio aduaneira e de zona de

livre-comrcio, e o faz a partir de duas frentes: uma interna e outra externa. Sob o ponto de vista
interno, os blocos devem eliminar substancialmente todas as restries ao comrcio regional. Sob a
perspectiva externa, o dispositivo determina que a unio aduaneira adote substancialmente a mesma
poltica para os produtos originrios de terceiros mercados (exigncia essa que, naturalmente, no se
aplica a zonas de livre-comrcio).
Se, ao estabelecer uma unio aduaneira, um membro da OMC adotar uma tarifa mais
alta que a consolidada por ele para um determinado produto, os procedimentos de renegociao de
direitos com os demais membros da OMC so aplicveis, com vistas a garantir as compensaes
devidas (artigo XXIV:6)22. Nas negociaes a respeito da compensao, deve-se levar em
considerao o fato de os outros membros do bloco terem reduzido seu imposto de importao para o
produto em questo23.
Na prtica, essas negociaes vm ocorrendo entre os membros da OMC. So
conhecidas e trabalhosas as renegociaes de direitos que decorrem, por exemplo, dos
sucessivos alargamentos europeus. Quando os novos membros do bloco, ao adotarem a tarifa
anlise de seu contedo. Alguns acordos acabam sendo notificados no momento em que entram em vigor (ou
mesmo aps isso). Ademais, o exame de mrito dos acordos no-provisrios no apresenta histrico otimista, o
que dificulta que se faa esse exame para os acordos provisrios.
22
O pargrafo 4 do Entendimento sobre o Artigo XXIV estabelece que essas negociaes "must be commenced
before tariff concessions are modified or withdrawn upon the formation of a customs union or an interim
agreement leading to the formation of a customs union".
23
A rigor, em uma rea de livre-comrcio no haveria de se falar em alterao de barreiras para terceiros
Estados e, portanto, em direito a compensao pelo aumento da tarifa acima do nvel consolidado. O artigo do
GATT, assim, faz referncia apenas a unies aduaneiras. Como nota uma publicao da OMC, contudo,
Members of free trade areas, even though they do not adopt a common external tariff or common trade policy,
are subject to similar provisions. WTO Secretariat. Op. cit, p. 09.

177

externa comum da Unio Europia, passam a aplicar um imposto de importao maior que aquele
com o qual eles haviam se comprometido, surge o direito renegociao dos compromissos. No h
uma frmula pr-definida para se definir a compensao. Contudo, num levantamento histrico, podese dizer serem bem-sucedidas essas renegociaes de direitos, apesar de complexas24.
O pargrafo 7 do artigo XXIV traz as obrigaes gerais de notificar os acordos
regionais, prestar informaes e viabilizar que os demais membros da OMC faam suas
consideraes e recomendaes a respeito do acordo, tendo em vista as obrigaes assumidas pelos
parceiros do bloco regional no plano multilateral25.

b) Os ARCs e as normas especiais da OMC para pases em desenvolvimento

O regime da OMC garante uma avaliao mais flexvel para os blocos regionais entre
pases em desenvolvimento. As regras relativas a esse tema esto contempladas na Clusula de
Habilitao que, conforme observado, consiste numa deciso de 1979 das Partes Contratantes do
GATT, incorporada aos instrumentos legais da OMC e ainda em vigor.
A Clusula de Habilitao prev, em seu pargrafo 2(c), a possibilidade de os pases
em desenvolvimento formarem acordos regionais ou globais para a reduo mtua ou eliminao de
tarifas ou medidas no-tarifrias. Trata-se, em suma, de um waiver das normas do regime, com vistas
a viabilizar acordos entre esses pases, sem que tenham que estender benefcios para outros
membros da OMC. Interessante notar que a Clusula de Habilitao respalda no apenas a
eliminao, mas tambm a reduo de barreiras tarifrias e no-tarifrias entre pases em
desenvolvimento. Isso, de fato, consiste uma mudana substantiva em relao ao artigo XXIV, que
prev necessidade de se eliminarem as barreiras entre os membros do acordo.
Apesar de a Clusula de Habilitao flexibilizar as regras para a formao de acordos
preferenciais entre pases em desenvolvimento, h ainda quesitos que precisam ser cumpridos. A
Clusula requer que esses acordos sejam voltados para facilitar e promover o comrcio entre pases
em desenvolvimento, e no para criar dificuldades indevidas para terceiras partes. A Clusula prev
tambm que tais acordos regionais no devem obstar a reduo de barreiras tarifrias e no-tarifrias
em base multilateral. A obrigao mais concreta introduzida pela Clusula de Habilitao refere-se
necessidade de os pases notificarem aos membros do regime a adoo, modificao ou extino

24

WTO Secretariat. Op. cit., p. 10. Vide GATT, artigo XXVIII.

Vale registrar que h crticas quanto efetividade da previso legal. Segundo o prprio Secretariado da OMC:
The time at which an RTA should be notified by Members is not precisely formulated nor homogeneously
expressed in WTO rules, as reflected in the provisions reproduced in the Annex. In practice, many RTAs are
notified when their texts have already been sealed or even when the RTA is already in force, and it has been
argued that this restrains the effectiveness of the ensuing examination process. Vide WTO. Negotiating Group on
Rules. Compendium of issues related to RTA. TN/RL/W/8/Rev.1 1 August 2002, p. 05. Por fim, o pargrafo 10
prev que, por trs quintos dos votos, os membros da OMC podem autorizar a existncia de um projeto de
acordo regional que no cumpra os requisitos do artigo, mas que vise ao estabelecimento de uma unio
aduaneira ou uma zona de livre-comrcio, tal como previstas no artigo XXIV. O histrico da negociao desse
dispositivo indica que ele tinha por propsito permitir algum monitoramento dos acordos regionais nos quais nem
todos os membros eram partes do GATT. O dispositivo no tem relevncia prtica nos dias de hoje.
25

178

desses acordos, estando disponveis para realizar consultas e prestar informaes a outros membros
quando provocados26.
importante notar que a Clusula de Habilitao no cobre acordos preferenciais
entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, tampouco serve de base para justificar
preferncias unilaterais para pases em desenvolvimento, concedidas por membros mais
desenvolvidos. Como se observou no Captulo 2, um waiver teve de ser concedido para acomodar
juridicamente o SGP, por exemplo, no regime multilateral de comrcio27.
Por fim, vale notar que essas regras especiais para pases em desenvolvimento
aplicam-se apenas para os acordos regionais relativos ao comrcio de bens. Quando o bloco cobrir
tambm servios, mesmo os pases em desenvolvimento devem se submeter s regras do GATS
(que menos generoso nas flexibilidades com os pases em desenvolvimento, como se ver abaixo) 28
.

c) Os ARCs e as normas da OMC sobre comrcio de servios

Por ora, apresentam-se brevemente as regras da OMC a respeito da compatibilidade
entre acordos regionais que cubram servios e o regime multilateral de comrcio. Como se sabe, o
tema servios foi includo nas regras do regime multilateral apenas a partir da Rodada Uruguai. O
GATS, em vigor desde 1995, contempla previso a respeito de arranjos regionais de comrcio, sob a
denominao de acordos de integrao econmica.
Parece til fazer algumas consideraes gerais a respeito do GATS antes de
introduzir o tema desses acordos de integrao econmica. O GATS estruturado a partir de regras
gerais aplicveis a todos os membros da OMC, alm de compromissos especficos que cada um dos
pases assumiu individualmente com setores de servios e com modos de prestao desses
servios29.
Entre as regras gerais do GATS est a clusula da nao mais favorecida, ainda que
sujeita a vrias qualificaes. Assim, como regra geral, cada membro deve garantir a services and
services suppliers of any other Member treatment no less favourable treatment than it accords to like
services and services suppliers of any other country (artigo II dommomonmomon GATS). Contudo,
26

Vide LAIRD, Sam; CRAWFORD, Jo-Ann. Regional Trade Agreements and the WTO. Credit Research Papers.
Nottingham: Centre for Research in Economic Development and International Trade: May 2000, p. 16.
27
O Comit sobre Comrcio e Desenvolvimento monitora e recebe as notificaes relativas aos acordos
regionais cobertos pela Clusula de Habilitao.
28
Vide GATS, artigo 3.a.
29
So quatro os modos de prestao de servio previstos pelo GATS. Cada pas pde definir restries para
cada um desses modos de prestao, dentro do universo dos setores que pretendeu liberalizar. So os modos:
1) movimento transfronteirio, em que o servio prestado do territrio de um membro para outro (servios de
telecomunicaes costumam servir de exemplo desse modo de prestao), 2) consumo no exterior, em que o
servio prestado no territrio de um membro para o consumidor de um outro membro (servios relacionados a
turismo so exemplos usados para esse modo de prestao), 3) presena comercial, em que os servios so
prestado por meio de um estabelecimento comercial ou profissional de um membro no territrio de outro (os
servios bancrios prestados por filiais de bancos estrangeiros num dado pas servem como exemplo aqui) e 4)
presena temporria de pessoas fsicas, em que os servios so prestados no territrio de um membro da OMC
por um nacional de um outro membro, que se desloca para o local da prestao do servio (um exemplo a
prestao de servios de construo civil).

179

excees clusula da nao mais favorecida foram permitidas nos compromissos especficos
(schedules) dos pases30.
Tendo em mente a lgica estruturante do GATS, passa-se ao seu dispositivo sobre
acordos regionais de comrcio. De incio, convm notar que o GATS no conta com a distino,
presente no GATT, entre zonas de livre-comrcio e unies aduaneiras. No artigo V, sob o ttulo de
Integrao Econmica, esto definidos os quesitos de compatibilidade entre o GATS e os acordos
regionais que privilegiem servios ou prestadores de servios de apenas alguns membros da OMC31.
Em detalhes, so estas as exigncias do GATS sobre acordos regionais. O pargrafo
4 do artigo V prev que esses acordos devem ser desenhados para facilitar o comrcio entre as
partes e no devem, em relao a outro membro da OMC que no seja parte do bloco, aumentar o
nvel geral (overall level) de barreiras ao comrcio de servios dentro de setores ou subsetores, em
comparao com o nvel existente antes da formao do acordo regional.
interessante notar que, apesar do paralelismo entre essa previso do GATS e a
regra do GATT sobre o mesmo tema, o dispositivo do GATS mais preciso medida que evidencia a
impossibilidade de que as barreiras sejam aumentadas dentro de setores ou subsetores. Isso significa
que um membro no pode alegar em sua defesa que o aumento de barreiras num dado setor teria
sido compensado pela reduo dos obstculos em outro (argumento comum quando se trata de
acordos regionais sobre bens).
Novamente h uma equivalncia entre GATS e GATT no que diz respeito cobertura
dos arranjos regionais. Como se observou, o GATT conta com o requisito da abrangncia do acordo
sobre substancialmente todo o comrcio entre os scios. No GATS, o dispositivo equivalente prev
que o acordo (a) tenha cobertura setorial substancial (substantial sectoral coverage) e (b) assegure
a ausncia ou a eliminao de substancialmente toda a discriminao entre as partes (substantially
all discrimination) nos setores cobertos pelo bloco32.
O dispositivo do GATS esclarece que cobertura setorial substantiva deve ser
entendida tanto em termos de setores cobertos, quanto sobre modos de prestao. O Acordo ainda
esclarece que a avaliao sobre a cobertura do arranjo regional deve incluir o nmero de setores, o
volume de comrcio afetado, alm dos modos de prestao. Ainda, h previso expressa de que,
para cumprir o quesito da cobertura substantiva sobre o comrcio, no pode haver excluso a priori
de nenhum modo de prestao. Interessante notar que no h previso equivalente sobre a excluso

30

Como nota o Secretariado da OMC, a number of governments in Europe and Latin America have claimed MFN
exemptions for bilateral arrangements with neighbours or regional partners which facilitate the cross-border
movement of passenger and freight transport. WTO Secretariat. Op. cit., p. 21.
31
Alm do artigo V do GATS, que equivale ao artigo XXIV do GATT, o GATS conta com dispositivo que
excepciona as normas do GATS para os casos de integrao completa do mercado de trabalho entre dois ou
mais pases (artigo V bis).
32
De fato, a redao do dispositivo prev que o acordo preferencial: (a) has substantial sectoral coverage, and
(b) provides for the absence or elimination of substantially all discrimination, in the sense of Article XVII, between
or among the parties, in the sectors covered under subparagraph (a), through: (i) elimination of existing
discriminatory measures, and/or (ii) prohibition of new or more discriminatory measures, either at the entry into
force of that agreement or on the basis of a reasonable time-frame, except for measures permitted under Articles
XI, XII, XIV and XIV bis (nota de rodap omitida).

180

de setores. A partir disso, pode-se concluir que, em princpio, o bloco regional poderia excluir de sua
cobertura a liberalizao sobre alguns setores de servio.
O GATS flexibiliza as exigncias sobre arranjos preferenciais que incluam pases em
desenvolvimento. Em particular, h maior tolerncia quanto ao requisito de que o acordo elimine
substancialmente toda a discriminao a respeito dos setores cobertos33.
Tal como no GATT, no mbito do GATS existe previso de renegociao de direitos
quando um membro da OMC desrespeita um compromisso assumido multilateralmente em funo da
formao do acordo regional. Assim, caso um pas tenha que modificar um compromisso em seu
cronograma de obrigaes, os pases prejudicados devem ser compensados. Diferentemente do
GATT, contudo, o GATS traz previso de arbitragem caso as negociaes para compensao no
sejam bem sucedidas, e permite a retaliao contra o pas que alterou o compromisso, se esse no
cumprir o resultado da arbitragem que tenha se manifestado sobre a compensao (GATS, artigo
XXI).
O GATS ainda define regras sobre transparncia e notificao desses acordos de
integrao econmica, estabelecendo para os seus membros a obrigao de prestar as informaes
que vierem a ser solicitadas pelos demais membros do regime multilateral. O Acordo tambm define
que o Conselho sobre Comrcio de Servios poder estabelecer um grupo de trabalho para examinar
a compatibilidade de um arranjo regional com as normas definidas no GATS. Segundo o Secretariado
da OMC, essa uma diferena em relao acordos regionais de bens, em que a criao do grupo de
trabalho para avaliar o arranjo automtica34.
As discusses sobre o contedo do artigo V no so, at o momento, to acirradas
quanto s relativas ao artigo XXIV do GATT. Ao menos trs fatores poderiam ser associados a isso:
(i) o nmero dos acordos regionais de servios notificados OMC bastante inferior ao nmero dos
acordos sobre bens. Segundo o ltimo levantamento da OMC, de julho de 2007, eram 48 os acordos
notificados sobre servios em vigor (ao passo em sobre bens eram 157 acordos), (ii) o artigo V do
GATS bastante mais recente que o XXIV do GATT, e ainda no foi completamente explorado no
regime multilateral, (iii) em alguma medida, a redao do artigo V se beneficiou das discusses
existentes no GATT sobre o artigo XXIV. Assim, por exemplo, quando o GATS apresenta o conceito
de substancialmente todo o comrcio, logo indica que fatores devem ser levados em considerao
nessa expresso, esclarece que modos de prestao especficos no podem ser a priori excludos,
entre outros aspectos no presentes no GATT35.

33

Vide GATS, artigo V:3. Quando o acordo for apenas entre pases em desenvolvimento, h ainda flexibilidade
adicional (prevista no artigo V:3(b)).
34
WTO Secretariat. Op. cit., p. 22.
35
Nesse sentido, notam Hudec e Southwick que En la redaccin de estas normas, los negociadores del AGCS
evitaron algunos de los problemas que se haban planteado en el contexto del Artculo XXIV del GATT. Sus
opciones a este respecto son informativas para algunos de los debates que continan en el contexto del Artculo
XXIV. Al mismo tiempo, el Artculo V del AGCS comparte con el Artculo XXIV del GATT los mismos problemas
que los negociadores no pudieron superar. HUDEC, Robert; SOUTHWICK, James. In: RODRIGUEZ MENDOZA,
Miguel; LOW, Patrick; KOTSCHWAR, Barbara. Trade Rules in the Making: Challenges in Regional and
Multilateral Negotiations. Washington: OAS / Brookings Institute Press, 1999, p. 47-80.

181

O artigo V do GATS, contudo, tambm cercado de polmicas. Tal como no artigo

XXIV do GATT, sua redao repleta de conceitos jurdicos vagos e sua lgica um tanto ambgua, o
que, na verdade, reflete a falta de clareza, por parte dos membros da OMC, a respeito de qual
efetivamente o papel que os blocos devem exercer no regime multilateral. Podia-se inclusive
esperar que, em razo dos problemas com o artigo XXIV no GATT, os negociadores da Rodada
Uruguai pudessem adotar, para servios, outra lgica para avaliar a conformidade de acordos
regionais. Isso, contudo, no ocorreu, e o artigo V do GATS de fato remete lgica do artigo XXIV do
GATT.
Vale notar, ainda, que as estatsticas de comrcio de servios no mundo ainda so
bastante precrias e muitssimo menos desenvolvidas que as relativas ao comrcio de bens. Esse
fator pode, na prtica, dificultar a avaliao do cumprimento dos quesitos do artigo V por parte dos
arranjos regionais.

4.1.3 Aspectos polmicos relacionados s regras da OMC

Apresentadas em linhas gerais as regras da OMC sobre arranjos regionais, passa-se
agora a explorar as divergncias a elas relacionadas. Foca-se aqui no artigo XXIV do GATT-1994, em
que boa parte da polmica se concentra. Como observado, a redao pouco clara e a existncia de
expresses ambguas no artigo fizeram com que uma srie de discusses sobre ele ocorresse no
apenas entre os membros da OMC, mas tambm na literatura especializada. Abaixo, resumem-se
essas questes.

a) Haveria um teste de criao e desvio de comrcio no artigo XXIV?

De incio, vale fazer um comentrio sobre o pargrafo 4 indicado acima, que prev
que os ARCs devem servir para promover trocas comerciais entre seus scios, e no para criar novos
obstculos a terceiros Estados. Houve alguma discusso entre os membros do regime a respeito
desse dispositivo, j que ele poderia viabilizar, na leitura de alguns pases, um teste econmico de
desvio e criao de comrcio, que pudesse conferir mais racionalidade ao exame dos blocos
regionais.
Para alguns, o pargrafo 4 apenas introduziria o tema dos arranjos regionais no
contexto multilateral, ao passo em que para outros ele criaria obrigaes jurdicas. Para a Coria, por
exemplo, o dispositivo teria contemplado a previso de um teste econmico dos blocos para que sua
compatibilidade com o regime multilateral pudesse ser confirmada36. O entendimento coreano de que

36

Segundo o entendimento da Coria, (S)ince there was no agreement as to the meaning of the term
substantially all the trade, it seemed the examination of trade effects of RTAs was very important. Nessa linha,
segundo o pas, the Committee should not limit too narrowly the legal reading of paragraph 4. WTO. Committee
on Regional Trade Agreements. WT/REG/M/15, 13 January 1998, par. 20. Esse entendimento, em diferentes
graus, foi apoiado por Austrlia, Hong Kong, Japo e Coria, de acordo com o Comit (vide documento sobre
questes sistmicas a respeito de acordos regionais de comrcio na OMC em WTO. Committee on Regional
Trade Agreements. WT/REG/W/37. 15 February 2000, p. 34)

182

se deveria fazer anlise de desvio e de criao de comrcio para os blocos, com base nesse
dispositivo, recebeu crticas de vrios membros da OMC, entre eles EUA e UE.
Alm de haver polmica razovel na literatura a respeito da avaliao, em casos
concretos, do balano entre desvio e criao de comrcio, o pargrafo 4 de fato no parece fazer
essa exigncia. Nessa linha, os EUA defenderam que a anlise de compatibilidade dos blocos com o
regime multilateral deve ser antes jurdica, de acordo com as normas, e no econmica (no sentido de
se avaliar criao e desvio de comrcio).
Convm ainda registrar que no contencioso Turquia-txteis (comentado adiante neste
Captulo), o rgo de Apelao (OAP) manifestou entendimento de que o pargrafo 4 no cria
obrigaes prprias, mas to-somente informa, esclarece o propsito dos pargrafos seguintes do
artigo, servindo como instrumento de interpretao37.
Apesar de ter sido rechaado o argumento do teste de criao e desvio de comrcio
como requisito da compatibilidade entre os blocos e o regime multilateral, vale notar que existe sim
um teste econmico embutido no pargrafo 5 do artigo XXIV, que se refere ao nvel de acesso que
terceiros pases tm ao mercado do bloco, antes e depois da constituio do acordo regional. Esse,
contudo, nitidamente no um exame de criao e desvio de comrcio, como se pode deduzir das
consideraes sobre isso feitas no Captulo 0238.

b) A abrangncia da exceo do artigo XXIV

At a manifestao do OAP sobre o tema em 1999, havia polmica considervel entre
os membros do sistema multilateral a respeito do escopo da exceo conferida pelo artigo XXIV. Em
outras palavras, alguns pases defendiam que apenas a clusula da nao mais favorecida poderia
ser desrespeitada pelos pases que formassem arranjos regionais compatveis com as regras, ao
passo em que outros defendiam que o artigo XXIV no limitava a abrangncia da exceo a essa
regra do GATT. Outros dispositivos poderiam ser descumpridos pelos membros do acordo regional,
se necessrio.
Entre os pases que defendiam que apenas o artigo I do GATT-1994 poderia ser
desrespeitado, o argumento era de que o contrrio seria conferir carta-branca para eximir os membros
de blocos regionais de qualquer responsabilidade perante o regime multilateral, mediante a alegao
de que estariam respaldados pelo artigo XXIV.
Por outro lado, os pases que defendiam que a exceo no se limitava clusula da
nao mais favorecida reforavam o argumento pela letra do GATT. O pargrafo 5 do artigo XXIV
prev que `the provisions of this Agreement no devem obstar o direito de os pases formarem os
arranjos regionais. Como a expresso the provisions encontra-se no plural, isso serviu de argumento
37

Conforme consta da deciso, It [o pargrafo 4] does not set forth a separate obligation itself, but, rather, sets
forth the overriding and pervasive purpose for Article XXIV which is manifested in operative language in the
specific obligations that are found elsewhere in Article XXIV. Turquia-txteis. WT/DS34/AB/R, par. 57.
38
A existncia do teste econmico sobre barreiras antes e depois do bloco foi confirmada pelo painel e pelo OAP
no contencioso Turquia-txteis, WT/DS34/R, par. 9.121 e WT/DS34/AB/R, par. 55.

183

para a defesa de que outras regras, alm da nao mais favorecida, poderiam ser excepcionadas
pelo artigo XXIV.
interessante notar que o painel do caso Turquia-txteis adotou uma interpretao
mais rigorosa sobre o assunto, aparentemente limitando a exceo do XXIV clusula da nao mais
favorecida. Outros desvios das disciplinas multilaterais aparentemente no poderiam ser respaldados
pelo dispositivo. Entretanto, segundo o OAP, o artigo XXIV confere base para que o membro da OMC
descumpra outras regras, alm do artigo I, que forem necessrias para garantir a formao do acordo
regional (desde que esse acordo cumpra os quesitos do dispositivo). Pode-se antecipar, por outro
lado, que o OAP fez uma avaliao rigorosa desses quesitos, o que acaba por dificultar que um bloco
passe pelo teste do artigo XXIV e, portanto, possa utilizar-se das excees que ele garante.

c) A lgica da interpretao do artigo XXIV

Uma questo importante para a compreenso do artigo XXIV diz respeito lgica de
avaliao de um bloco regional diante do dispositivo. Com o tempo, foi se desenvolvendo o
entendimento de que primeiramente deve se avaliar se o arranjo regional se qualifica nas definies
do pargrafo 8 do artigo (que trata basicamente dos conceitos), para ento avaliar se preenche as
condies definidas no pargrafo 539.
No faria sentido avaliar primeiramente se o bloco preenche a condio do pargrafo
5 (de no aumentar os obstculos para terceiros pases) sem antes verificar que, de fato, o arranjo
constitui seja uma unio aduaneira, seja uma zona de livre-comrcio, tais como definidas pelo
pargrafo 8 (que estabelece os conceitos, prevendo exigncias de relacionamento interno e externo
do bloco)40.
Com efeito, a seqncia da avaliao proposta parece conferir maior racionalidade
redao e estrutura confusas do artigo XXIV. Se, primeira vista, a criao de um teste que
promova a anlise do pargrafo 8 antes do 5 parea desprovida de lgica, um exame mais cuidadoso
da redao dos dispositivos faz com que o argumento tenha sentido. Assim, a seqncia proposta
para a avaliao parece imprimir alguma coerncia e trazer clareza ao artigo XXIV.

39

interessante notar que o painel do contencioso Turquia-txteis no procedeu anlise desta forma. Ao
contrrio, a lgica de interpretao foi painel foi um tanto mais linear, medida que buscou, pargrafo a
pargrafo do artigo XXIV, se havia algum dispositivo que autorizava a prtica contestada, que em princpio era
incompatvel com o GATT-1994. O OAP reformou a lgica de avaliao do painel para adotar, em linhas gerais, o
entendimento exposto acima.
40
O argumento elaborado por Mathis nos seguintes termos: Therefore, if there is any argument for bifurcating
an examination process in order to avoid an external-effects examination for otherwise non-qualified agreements,
this point should be drawn at the juncture between paragraphs 8 and 5 so as to make a paragraph 8 finding prior
to a paragraph 5 examination. If defects are presented in the qualification of an arrangement according to that
considered first, the process would be essentially finished, or plans amended accordingly, as no affirmative
recommendation would be obtained determining that a free-trade area or customs union was being formed. What
is suggested is a bifurcated procedure whereby the first step must be passed prior to a consideration of the
second. MATHIS, James. Regional Trade Agreements in the GATT/WTO. The Hague: Asser Press, 2002, p.
234.

184

Seguindo o entendimento de que primeiramente se deve verificar se o bloco atende

os quesitos conceituais do pargrafo 8, para posteriormente avaliar se preenche o requisito do 5, fazse aqui a exposio das questes polmicas do artigo XXIV seguindo essa mesma ordem lgica.

d) Verificao da existncia da unio aduaneira ou da zona de livre comrcio

d.1) Requisito da eliminao de substancialmente todas as barreiras ao comrcio intra-bloco

Uma das polmicas mais conhecidas na literatura a respeito dos arranjos regionais no
sistema multilateral de comrcio diz respeito ao conceito de substancialmente todo o comrcio. A
divergncia de entendimento reflete-se tambm entre os membros da OMC, que nunca conseguiram
esclarecer o contedo da expresso, criticada desde que inserida no texto do GATT em 1947. Essa
expresso est entre os principais motivos pelos quais os membros da OMC nunca chegaram a uma
anlise conclusiva sobre a compatibilidade de um acordo regional com as regras do regime
multilateral.
Como se notou acima, a expresso substancialmente todo o comrcio adotada pelo
pargrafo 8 do GATT, que trata das definies de unio aduaneira e de zona de livre-comrcio.
Segundo o dispositivo, as partes devem eliminar tarifas e outras regulaes restritivas sobre
substancialmente todo o comrcio do bloco.
Para alguns pases, a expresso substancialmente todo o comrcio deve ser avaliada
a partir de uma dimenso quantitativa, ou seja, deve referir-se a um percentual do comrcio coberto
pelo acordo. Alguns pases chegaram a sugerir percentuais (os europeus, por exemplo, durante a
avaliao do Tratado de Roma, defenderam a hiptese de que a liberalizao de 80% do comrcio
intra-bloco deveria ser considerada necessria para o cumprimento do quesito). Outros percentuais
foram sugeridos ao longo do tempo.
Para outros membros da OMC, o trecho deve ser avaliado a partir de um critrio
qualitativo, no sentido de no permitir a excluso de algum setor econmico da abrangncia do
acordo comercial. O acordo de livre-comrcio entre Sucia e os pases blticos, como relata o
Secretariado da OMC, teria obtido aval do Grupo de Trabalho do GATT encarregado de examin-lo,
se no fosse pelo fato de que alguns membros do Grupo no admitiram que um acordo que exclusse
o setor agrcola, como era o caso, fosse considerado compatvel com o quesito de cobrir
substancialmente todo o comrcio41.
Vale ter presente que a abordagem qualitativa e quantitativa no so mutuamente
excludentes, sendo possvel que se adote um critrio que contemple os dois fatores. Atualmente,
contudo no h definio sobre o tema. O assunto retomado adiante neste Captulo, quando se
trata da reforma das regras existentes.

41

WTO Secretariat. Op. cit., p. 13.

185

Praticamente na nica oportunidade em que OAP teve de se manifestar sobre o tema,

o resultado tampouco contribuiu para esclarecer o dispositivo. Muito embora o OAP tenha defendido
que os painis devem verificar a existncia ou no de uma unio aduaneira ou de uma zona de livrecomrcio, o que os obrigaria a avaliar se h, no caso concreto, cobertura sobre substantially all the
trade, no se esclareceram os critrios mediante os quais essa anlise deva ser feita.
O OAP limitou sua manifestao a um terreno seguro, afirmando, de forma um tanto
lacnica, que `substantially all the trade is not the same as all the trade, and also that `substantially
all the trade is something considerably more than merely some of the trade42. Para onde a expresso
exatamente aponta nesta zona cinzenta algo ainda a ser definido, e idealmente pelos membros da
OMC (e no pelos membros de painis ou do OAP).

d.2) Requisito da adoo de substancialmente as mesmas polticas em relao a no-membros

(para unies aduaneiras)
Na mesma linha do substancialmente todo o comrcio, o pargrafo 8 determina que,
em caso de unies aduaneiras, o bloco deve aplicar substancialmente a mesma tarifa e outras
regulaes de comrcio sobre terceiros mercados. Igualmente dvidas surgem sobre o contedo da
expresso, que foi objeto de avaliao do sistema de soluo de controvrsias da OMC no
contencioso Turquia-txteis, comentado a seguir, quando foi possvel se obter um pequeno
esclarecimento sobre o dispositivo.
Nesse contencioso, o OAP reformou o entendimento expresso pelo painel sobre o
contedo da expresso. Segundo o OAP, o painel teria sido excessivamente flexvel ao decidir que
comparable trade regulations by regional parties seria suficiente para atender o requisito definido no
pargrafo 8. Para o OAP, necessrio maior grau de semelhana entre as polticas dos membros (do
que o sugerido pelo painel) para que se respeite a exigncia da adoo de substancialmente a
mesma tarifa e outras regulaes de comrcio em relao a terceiros Estados. No se avanou,
contudo, para alm deste pequeno esclarecimento.

d.3) Restries comerciais intra-zona possveis aps a formao do bloco

Um tema menos popular que o relativo a substancialmente todo o comrcio, mas
bastante sensvel a respeito da relao entre arranjos regionais e o regime multilateral refere-se s
restries comerciais que podem ser mantidas ao comrcio intra-bloco, aps a formao do acordo
regional. Como se observou, o pargrafo 8 do artigo XXIV determina que as restries ao comrcio
intra-regional sejam eliminadas em relao a substancialmente todo o comrcio.
Essa, de fato, a regra. O trecho relevante do artigo, contudo, prev na sua ntegra
que tarifas e outras regulaes restritivas ao comrcio (exceto, quando necessrio, as previstas pelos
artigos XI, XII, XIII, XIV, XV e XX) sejam eliminadas a respeito de substancialmente todo o comrcio
42

Turquia-txteis, WT/DS34/AB/R, par. 48.

186

entre os membros. A redao definida entre parnteses d margem a divergncias considerveis

entre os membros da OMC.
A partir desse dispositivo, assim, entende-se que as restries comerciais previstas
nos artigos XI a XV, e no XX do GATT-1994 podem ser adotadas entre os parceiros de um bloco (se
isso for necessrio), mesmo que eles tenham a obrigao geral de eliminar as barreiras a
substancialmente todo o comrcio regional. Veja-se, ento, de forma resumida, que medidas so
essas, cuja manuteno segue sendo possvel no mbito dos blocos regionais:

Artigo
XI
XII
XIII
XIV
XV

Contedo
Probe cotas e outras restries s importaes e exportaes, salvo excees
pr-definidas.
Permite restries s importaes em caso de emergncia relativa a balano de
pagamentos.
Exige que, em reas em que se admitem cotas (produtos agrcolas, por exemplo),
elas sejam administradas de forma no-discriminatria.
Permite desvio em relao aplicao no-discriminatria de cotas (prevista no
artigo XIII), se for necessrio por razes de balano de pagamentos.
Permite desvio das normas do GATT para o cumprimento de obrigaes do Fundo
Monetrio Internacional.
Permite desvio das normas do GATT, com a imposio de restries ao comrcio,

XX

para a adoo de medidas necessrias proteo da vida, da sade, do meio

ambiente etc.

Em outras palavras, a partir da letra do GATT, segue sendo possvel que um membro
do bloco regional restrinja o comrcio intra-zona para, por exemplo, garantir a proteo ao meio
ambiente. Sobre isso, no h exatamente divergncias.
Os problemas surgem quando se constata que, na lista de excees possveis regra
da liberalizao comercial intra-zona, no se incluem os artigos VI e XIX do GATT-1994, que tratam
de medidas antidumping e de salvaguardas. No entendimento de boa parte da literatura, a ausncia
desses dispositivos na lista do pargrafo 8 do artigo XXIV do GATT-1994 significa que, uma vez
constituda a unio aduaneira ou a zona de livre-comrcio, no seria mais possvel que um membro
do bloco aplicasse uma medida antidumping ou uma salvaguarda contra as importaes de outro
parceiro do bloco.
Como se viu, no NAFTA, por exemplo, as medidas antidumping entre os membros
so possveis. No Mercosul, igualmente a adoo dessas medidas prevista. Um levantamento feito

187

pelo Secretariado da OMC indica que essas medidas so em regra contempladas em acordos
regionais43.
Interessante observar que em alguns arranjos regionais previses sobre defesa da
concorrncia no bloco tm sido adotadas e, a partir disso, probe-se a aplicao de medidas
antidumping intra-zona, o que o caso da Unio Europia, da Australia-New Zealand Closer
Economic Relations e do Acordo de Livre-Comrcio entre o Canad e o Chile44.
Vrios acordos regionais tambm permitem a aplicao de salvaguardas entre seus
membros. O problema, novamente, semelhante: a rigor, o artigo XXIV no permite que depois de
formado o bloco essas medidas possam ser empregadas entre seus membros.
Tal a complexidade do tema que a literatura consagrou a expresso quebracabea quando se refere questo das salvaguardas nos acordos regionais de comrcio, ilustrando
a quantidade de peas que compem o cenrio sobre o assunto e a dificuldade de combin-las num
quadro normativo que seja ao mesmo tempo lgico e compatvel com as regras do regime
multilateral45. Fato que, a despeito das divergncias sobre a possibilidade jurdica de se
empregarem essas medidas no contexto regional, vrios arranjos regionais as prevem46.
Durante a Rodada Uruguai, diante da existncia de opinies divergentes sobre o
tema, a Secretaria do GATT preparou uma nota informativa para os negociadores, esclarecendo que:
No existe indicio alguno en los antecedentes o en los registros de la
Secretara acerca de por qu el Artculo XIX [que prev as
salvaguardas] no fue incluido en la lista de excepciones en () el
Artculo XXIV:8 () No se puede suponer que la no inclusin del
Artculo XIX en la lista de excepciones contenida en el Artculo XXIV
se debi a un descuido de parte de los redactores del acuerdo
general, sino que ms bien se trat de una omisin deliberada47.
Na Rodada Uruguai, apresentou-se proposta de um texto para confirmar a
impossibilidade de se aplicarem as medidas ao comrcio intra-bloco, e ao mesmo tempo para
esclarecer que, quando um pas do bloco fosse adotar uma medida de salvaguarda contra terceiros
pases, deveria, por uma questo de lgica inclusive, desconsiderar as importaes provenientes dos
pases do bloco no clculo do surto das importaes e no prejuzo causado por elas. Assim, se a
medida de salvaguarda no se aplicaria aos parceiros do bloco, no faria sentido considerar as
importaes provenientes do bloco para caracterizar o prejuzo que motiva a medida. A sugesto,
contudo, acabou no prosperando48.
43

Vide WTO. Committee on Regional Trade Agreements. Non-Tariff Provisions in RTAs. Background Note by the
Secretariat. WT/REG/W/26. 5 May 1998. No Captulo 05 retoma-se este assunto.
44
LAIRD, Sam; CRAWFORD, Jo-Ann. Regional trade agreements and the WTO. North American Journal of
International Economics and Finance, n. 12, 2001, p. 196.
45
Vide a anlise aprofundada do tema feita em PAUWELYN, Joost. The puzzle of WTO safeguards and regional
trade agreements. Journal of International Economic Law, v. 07, n. 01, 2004, p. 109-142.
46
Vide WTO. WT/REG/W/26.
47
GATT. MTN.GNG/NG7/W/13/Add.1, p. 3
48
Vide HUDEC, Robert; SOUTHIWICK, James. Regionalism and WTO Rules: Problems in the Fine Art of
Discriminating Fairly. In: RODRGUEZ MENDOZA, Miguel; LOW, Patrick. Trade Rules in the Making: Challenges
in Regional and Multilateral Negotiations. Washington: OAS / Brookings Institute, 1994, p. 16.

188

Entretanto, o entendimento relativo necessidade de haver paralelismo entre a

investigao da medida e sua aplicao foi confirmada pelo sistema de soluo de controvrsias da
OMC poucos anos depois, num caso envolvendo a Argentina (comentado a seguir). O OAP, contudo,
nessa situao e em outras que a sucederam, esquivou-se de entrar no mrito sobre se seriam
possveis as salvaguardas dentro de uma unio aduaneira (no caso, o Mercosul). A deciso limitou-se
a expressar que, se as importaes de um pas foram computadas para caracterizar o prejuzo que
motivou a salvaguarda, essas importaes no poderiam ser excludas da aplicao da medida.
Vale registrar que o Acordo sobre Salvaguardas da OMC permite que uma unio
aduaneira, como tal, aplique uma medida dessa natureza contra importaes de terceiros Estados49. A
investigao, nesse caso, deve levar em conta o mercado da unio aduaneira em seu conjunto. O
Acordo, contudo, segue permitindo que os membros de um bloco procedam a investigao
individualmente e apliquem a medida contra terceiros (o que, alis, o que costuma ocorrer).
Todavia, o Acordo sobre Salvaguardas no esclarece se os membros do bloco podem
ser excludos da medida. Essa dvida reforada pela caracterstica da no-seletividade que deve
marcar a aplicao da salvaguarda. Ou seja, como regra geral, a medida deve ser aplicada a todas as
importaes do produto em questo, independentemente de sua origem. Como se viu, contudo, o
artigo XXIV no permite, a rigor, a aplicao da medida contra parceiros do bloco. A soluo razovel
para o quebra-cabea das salvaguardas parece ser, nesse cenrio, a seguinte: excluir os parceiros
do bloco da investigao da salvaguarda e igualmente exclu-los da incidncia da medida. O respaldo
jurdico para o aparente descumprimento do princpio da no-seletividade est justamente no artigo
XXIV (em particular na lista do pargrafo 8).
Alm da aplicao de salvaguarda intra-bloco no ser, a rigor, juridicamente possvel,
as restries voluntrias de exportao atualmente no so uma alternativa tecnicamente vivel s
salvaguardas, j que o acordo sobre o tema expressamente as probe50.
Para alguns pases e para parte da literatura, a lista das medidas restritivas que
poderiam ser mantidas ao comrcio intra-bloco no deve ser considerada como sendo um rol taxativo,
mas sim exemplificativo, ilustrativo de restries possveis. Outras medidas que no as
expressamente ali previstas, portanto, poderiam ser adotadas intra-bloco, restringindo o comrcio
regional. Essa, com efeito, no parece ser a interpretao mais correta da letra do dispositivo, que,
redigido como uma exceo, deve ser interpretado restritivamente. No faria sentido o dispositivo
legal citar expressamente algumas medidas especficas como exceo regra da liberalizao
comercial intra-bloco, se outras medidas restritivas tambm pudessem ser possveis. Ou seja,
tecnicamente o entendimento mais correto parece ser o de que a lista taxativa, e que as medidas
que no esto ali listadas no podem ser adotadas ao comrcio intra-zona (com uma exceo
importante, justificada abaixo).
49

Acordo sobre Salvaguardas, artigo 2, nota de rodap n. 1. O dispositivo ainda permite que a investigao seja
feita pela unio aduaneira em nome de um de seus scios, hiptese em que a medida seria aplicada apenas em
favor dele.
50
Acordo sobre Salvaguardas, artigo 11.b. () a Member shall not seek, take or maintain any voluntary export
restraints, orderly marketing arrangements or any other similar measures on the export or the import side ().

189

As discusses sobre a natureza taxativa ou exemplificativa da lista foram inauguradas

com a ento Comunidade Econmica Europia, quando a EEC Association of Overseas Territories foi
examinada por um grupo de trabalho do GATT em 1957. Como o acordo preferencial entre os
europeus e esse grupo de pases previa a possibilidade de as partes aplicarem outras restries ao
comrcio entre elas, alm das previstas na lista do pargrafo 8, a ento CEE argumentou que a lista
era exemplificativa, e que no proibia que outras medidas de efeito restritivo fossem adotadas. O
argumento empregado pela CEE naquela ocasio at os dias de hoje utilizado pelos que defendem
que outras restries ao comrcio intra-zona so possveis.
Eis o argumento: a CEE defendia que a lista do pargrafo 8 do artigo XXIV seria
meramente exemplificativa especialmente com base no entendimento de que o artigo XXI do GATT1947 no poderia estar fora dela, por motivos lgicos. O artigo XXI trata da possibilidade de os pases
restringirem o comrcio para protegerem a segurana nacional. Ora, a rigor, caso se entendesse que
a lista seria exaustiva, os membros de um acordo regional no poderiam, sob o argumento de
segurana nacional, recusar-se a importar do pas scio produtos como, por exemplo, armas ou
material nuclear que no julgassem adequados. Como o artigo XXI no fora listado como exceo
possvel regra da liberalizao comercial, isso significaria que a lista seria exemplificativa, e no
exaustiva ou taxativa. No seria concebvel defender a possibilidade de os pases de um bloco
regional no poderem se utilizar dessa exceo prevista no prprio GATT, segundo o argumento
europeu.
De fato, intrigante primeira vista perceber que o artigo XX, por exemplo, est
listado no dispositivo em anlise, mas o artigo XXI no. A rigor, isso significaria que os membros do
acordo regional podem manter obstculos necessrios para proteger a sade humana, animal ou
vegetal (artigo XX), mas no poderiam adotar barreiras necessrias para garantir a segurana
nacional (artigo XXI). A falta de lgica, de coerncia e de paralelismo nessa interpretao fez a CEE
argumentar que os dispositivos listados no artigo comporiam uma lista apenas exemplificativa de
barreiras que poderiam ser mantidas aps a formao do bloco.
Quando se resgata o histrico da negociao do GATT-1947, percebe-se, contudo,
uma diferena a respeito desses dois dispositivos que pode justificar o motivo do tratamento dspar.
Durante as negociaes para a OIC, o atual artigo XX era tratado como exceo ao Captulo IV da
Carta de Havana, que era relativo Poltica Comercial (e que veio basicamente a ser o GATT). O
contedo do artigo XXI, diferentemente, estava previsto fora da parte comercial da Carta de Havana,
e estava includo no Captulo IX, dedicado s Excees Gerais ao regime da OIC51. Ou seja, a
exceo de segurana nacional aplicar-se-ia integridade da Carta de Havana, e no apenas ao
Captulo sobre poltica comercial, como era o caso do artigo XX52.
51

A redao original do que hoje a artigo XXI do GATT confirma esse entendimento: o artigo previa que
Nothing in this Charter shall be constructed de maneira a obstar o direito de o membro adotar medidas para
proteger a segurana nacional.
52
Conforme se observou no Captulo 01 desta tese, em razo de no ter sido possvel a criao da OIC naquele
determinado contexto histrico, apenas parte da Carta de Havana, que estabeleceria a organizao, pde ser
adotada. A seo relativa Poltica Comercial (Captulo IV da Carta) foi objeto de algumas adaptaes e passou
a vincular os pases sob a forma do GATT.

190

Na avaliao de Mathis, prosaico o motivo pelo qual o artigo XXI no foi previsto
nas excees do pargrafo 8. Segundo o autor:
the most plausible interpretation for the absence of a security exception within
the final Article XXIV is that of a simple incorporation error. In transferring the
provisions from the ITO Charter to the GATT, the security exception, now also
brought within the GATT as Article XXI, was simply omitted by oversight in
failing to make a reference to an exception that was not originally located
within the confines of the Commercial Policy Chapter [de onde se extraram
as demais medidas previstas pelo artigo XXIV como possveis para o
comrcio intrabloco de arranjos regionais]53.
O argumento de Mathis , portanto, de que a lista de medidas possveis exaustiva:
ou seja, nenhuma outra barreira ao comrcio intra-bloco pode ser mantida a no ser aquelas que
esto ali listadas. O fato de o artigo XXI no estar contemplado nessa lista o que seria razovel
explica-se antes por um descuido do que propriamente por uma opo deliberada dos negociadores.
A omisso do artigo XXI desse rol, assim, no poderia conduzir ao entendimento de que a lista seria
meramente exemplificativa.
Por outro lado, mesmo tendo esse entendimento, Mathis parece dar razo a uma
construo como a feita, por exemplo, por Edmond Vlker, que busca acomodar, nesse cenrio, a
possibilidade de se adotarem medidas que restrinjam o comrcio para proteger a segurana nacional
dentro de um acordo regional54. Eis o argumento: o caput do artigo XXI afirma que nada do acordo do
GATT-1994 impede o membro de restringir o comrcio para proteger a segurana nacional. Para
Vlker, isso significa que o dispositivo se sobrepe lista do artigo XXIV. Ou seja, nem mesmo os
quesitos de compatibilidade do GATT-1994 entre acordos regionais e regime multilateral devem
prejudicar o direito dos membros de protegerem a segurana nacional 55. Ainda que por meio de uma
construo elaborada, a lgica do argumento compatvel com a histria do processo negociador
relativa ao artigo XXIV, e tambm razovel sob o ponto de vista da coerncia do regime.
Em suma, e para encerrar a discusso sobre que medidas restritivas ao comrcio
podem ser adotadas pelos membros de um acordo regional aps ter sido ele formado: pela redao
do dispositivo e pelo contexto negociador do GATT-1947, entende-se correta posio que defende
que apenas as medidas listadas no pargrafo 8 podem ser empregadas pelos membros de um acordo
regional em relao aos fluxos comerciais intra-bloco. Outras medidas como antidumping e
salvaguardas, a rigor, teriam que ser eliminadas no mbito do comrcio intra-bloco. A despeito do
carter exaustivo da lista, por fim, entende-se que, pelo contexto histrico do processo negociador e
53

MATHIS, James. Op. cit., p. 63. Segundo o autor, houve alguns ajustes para viabilizar a vigncia de apenas
parte da Carta de Havana, entre eles no dispositivo que hoje o artigo XXIV. Como o contedo do artigo XXI
estava em outro Captulo da Carta de Havana, teria sido negligenciado pelos redatores do documento final do
GATT por descuido.
54
VLKER, Edmond. Barriers to External and Internal Community Trade. Dordrecht: Kluwer, 1993, p. 27 apud
MATHIS, James. Op. cit., p. 61.
55
Como argumento contrrio, observa-se que o artigo XX inicia-se da mesma forma que o XXI, ao dizer que nada
neste acordo obsta o direito das partes de tomarem medidas para proteger a vida etc. Ocorre que, contudo, o
artigo XX est listado entre as excees possveis, e o XXI no. Ou seja, para justificar o emprego das medidas
do artigo XX ao comrcio intra-bloco no necessrio recorrer a essa construo, basta constatar que o artigo
XX est expressamente previsto na lista das medidas possveis.

191

tambm pela redao do artigo XXI, as medidas para garantir a segurana nacional devem ser
consideradas juridicamente possveis no mbito de acordos regionais (ainda que no estejam
expressamente listadas no rol do artigo XXIV:8)56.
Naturalmente, faltam condies polticas para que se faa valer a letra do GATT a
respeito de salvaguardas e antidumping: como se observou na seo sobre o NAFTA, interessa aos
EUA a possibilidade de aplicar essas medidas ao comrcio do bloco. Apesar da posio do Canad
de que direitos antidumping no deveriam ser possveis no contexto regional, o NAFTA manteve essa
possibilidade (apenas no acordo de livre-comrcio Canad-Chile os canadenses conseguiram fazer
valer seu interesse). Conforme se notou, vrios acordos em vigor contemplam a possibilidade de se
adotarem essas medidas ao comrcio intra-zona.

e) Verificao da compatibilidade do bloco (que preencha os quesitos conceituais) com a regra

da proibio do aumento de barreiras para terceiros pases
Seguindo a lgica de interpretao do artigo XXIV que parece a mais correta, no
ponto acima analisaram-se as questes polmicas relativas prpria existncia dos arranjos
regionais, tais como definidos pelo pargrafo 8 do artigo. Uma vez aprovado pelo teste desse
dispositivo, o bloco ainda assim tem de atender ao requisito do pargrafo 5 do artigo, que diz respeito
no-criao de obstculos para terceiros pases. Sobre esse dispositivo tambm h questes
polmicas, que so abordadas nesta seo.
O pargrafo 5, de grande importncia no artigo XXIV, prev que as tarifas e outras
regulaes de comrcio impostas por ocasio da formao da unio aduaneira (ou do arranjo
provisrio) no sejam no conjunto (on the whole) maiores ou mais restritivas para terceiros pases que
a incidncia geral de tarifas e de regulaes de comrcio aplicveis pelos pases membros desse
agrupamento regional antes de sua formao (ou da adoo do acordo provisrio).
A redao confusa do dispositivo d margem a mltiplas interpretaes. Igualmente
as formas de se calcularem as barreiras e de se comparar o antes e o depois so vrias. A Rodada
Uruguai contribuiu para esclarecer algumas dvidas que pairavam sobre o dispositivo (mas no todas,
antecipe-se).
Havia divergncias a respeito do que tomar como referncia quando da anlise sobre
se o bloco teria aumentado as barreiras a terceiros pases: as tarifas efetivamente aplicadas pelos
membros ou o teto tarifrio com o qual eles haviam se comprometido na OMC. O Entendimento sobre
o Artigo XXIV, de 1994, esclarece que as tarifas efetivamente aplicadas (e no as consolidadas)
56

Hudec e Southwick, tambm com base na razoabilidade, defendem esse posicionamento da seguinte forma:
Aunque la lista de excepciones del Artculo XXIV:8 no menciona las salvaguardias de la seguridad nacional del
Artculo XXI, pocos dudaran que los miembros de un acuerdo de comercio regional mantienen el derecho a
restringir el comercio entre s por razones de seguridad nacional. () Dada la seriedad con que todo pas
miembro del GATT seguramente considera las amenazas a su seguridad, es difcil creer que los redactores del
Artculo XXIV tuvieran la intencin de evitar que los pases miembros de un acuerdo de comercio regional
soliciten excepciones por razones de seguridad nacional entre s, nicamente en razn de los objetivos de
poltica econmica en que se funda la norma de sustancialmente todo el comercio". Vide HUDEC, Robert;
SOUTHWICK, James. Op. cit., p. 15

192

devem ser tomadas como referncia para esse propsito. O Entendimento, assim, fez mais rigoroso o
quesito de compatibilidade dos blocos com o regime multilateral, j que as tarifas aplicadas so na
pior das hipteses iguais, mas frequentemente menores que as consolidadas.
Outra contribuio da Rodada Uruguai para esclarecer o artigo XXIV:5 refere-se
propriamente ao clculo das barreiras. O Entendimento define que a avaliao deve ser baseada na
mdia ponderada das tarifas aplicadas e nos impostos arrecadados, antes e depois da formao do
bloco57. O clculo das barreiras tarifrias deve se basear em estatsticas de um perodo representativo
anterior formao do bloco, deve levar em considerao a mdia ponderada feita a partir das linhas
tarifrias por volume e valor, e deve ser discriminado por pas.
Divergncias importantes a respeito do pargrafo 5, contudo, no puderam ser
solucionadas na Rodada Uruguai. A esse respeito, dois pontos merecem ateno: um deles refere-se
a expresso no conjunto (on the whole) e o segundo a outras regulaes de comrcio (other
regulations of commerce).
O trecho do pargrafo 5 destacado acima prev que as barreiras ao comrcio
impostas em funo da unio aduaneira no devam ser no conjunto (on the whole) maiores ou mais
restritivas a terceiros pases que as existentes antes da formao do arranjo.
Duas questes bsicas chamam ateno a respeito dessa expresso, na forma como
foi inserida no dispositivo: (i) seria possvel que uma unio aduaneira criasse um novo obstculo (ou
aumentasse algum existente) se essa barreira fosse compensada pela reduo de obstculos em
outras reas? Essa, de fato, uma interpretao possvel para dar significado a no conjunto 58; (ii)
seria possvel que um bloco aumentasse as barreiras a determinados pases em razo da criao da
unio aduaneira se, no geral, seu impacto para a totalidade dos membros do regime multilateral no
fosse negativo? Ou seja, nessa segunda hiptese, ao invs da criao de uma barreira ser
compensada pela eliminao da outra (como na primeira situao), o prejuzo para um membro seria
compensado pelo benefcio total (ou pela ausncia de prejuzo) ao conjunto dos membros do regime
multilateral. No h resposta conclusiva para nenhuma das questes59.
Vale contudo recordar que quando as barreiras dos membros do bloco sobem para
alm do nvel consolidado h direitos de compensao para os principais prejudicados. Ocorre que,
em algumas situaes, as barreiras podem aumentar em relao s aplicadas, sem que isso seja o
57

No trecho relevante, consta do Entendimento que: The evaluation under paragraph 5(a) of Article XXIV of the
general incidence of the duties and other regulations of commerce applicable before and after the formation of a
customs union shall in respect of duties and charges be based upon an overall assessment of weighted average
tariff rates and of customs duties collected. This assessment shall be based on import statistics for a previous
representative period to be supplied by the customs union, on a tariff-line basis and in values and quantities,
broken down by WTO country of origin. The Secretariat shall compute the weighted average tariff rates and
customs duties collected in accordance with the methodology used in the assessment of tariff offers in the
Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations. For this purpose, the duties and charges to be taken into
consideration shall be the applied rates of duty.
58
As divergncias a respeito desse tema vieram tona em vrios momentos, e foram suficientes, por exemplo,
para inviabilizar o andamento da avaliao do alargamento europeu que incluiu Dinamarca, Irlanda e Reino
Unido na dcada de 1970. WTO Secretariat. Op. cit., p. 15.
59
A segunda hiptese foi bastante debatida no exame do Tratado de Roma pelo GATT e, como se sabe, a
avaliao do processo foi inconclusa. O argumento europeu era de que a avaliao deveria ser sobre o impacto
geral do bloco para terceiros pases, e no individualmente por pas.

193

bastante para superar o nvel consolidado das tarifas. Nesse caso, com efeito, no parece haver
direito de compensao. Esse fator, por outro lado, deve ser levado em conta na avaliao de que o
bloco no deve aumentar as barreiras para no-membros. Como o Entendimento sobre o Artigo XXIV
da Rodada Uruguai esclareceu que a referncia a tarifa aplicada e no a consolidada, tem-se por
concluso que o aumento da tarifa aplicada (mesmo que ao final seja aqum da consolidada) deve
ser tomado em considerao na avaliao do bloco pelo artigo XXIV.
Ainda, interessante notar que a expresso no conjunto est presente apenas no
pargrafo relativo a unies aduaneiras, e no encontrado no referente a zonas de livre-comrcio.
Nesses arranjos, as barreiras existentes em cada um dos scios (sem referncia a no conjunto) no
podem ser superiores s aplicveis nesses pases antes da formao do bloco. A ausncia da
expresso no trecho relativo a zonas de livre-comrcio motivou interpretaes distintas entre os
membros da OMC, e em particular serviu de suporte para os que defendiam que, em reas de livrecomrcio, nenhum aumento de tarifas (mesmo dentro do limite das consolidadas) ou de barreiras notarifrias seria possvel por ocasio da formao do bloco60. A rigor, os pases tm liberdade para
aumentarem suas tarifas at o limite do que consolidaram.
De forma geral, assim, ainda no h clareza sobre as implicaes da expresso no
conjunto no contexto do pargrafo 5.
Problemtica ainda nesse dispositivo a expresso outras regulaes de comrcio.
O prprio Entendimento sobre o Artigo XXIV da Rodada Uruguai sugere ser difcil quantificar e avaliar
o impacto dessas regulaes antes e depois da formao do bloco. Para agravar, no h consenso a
respeito do que se incluiria no conceito de regulaes de comrcio.
Em especial, h divergncias a respeito da incluso de regras de origem sob o rtulo
de regulaes de comrcio. Regras de origem so de grande importncia em acordos preferenciais
porque definem que produtos podem ser considerados como originados nos membros do bloco e,
portanto, podem se beneficiar do tratamento privilegiado.
Para alguns pases, o efeito de regras de origem excessivamente complexas e
rigorosas equivalente ao de se constituirem novas barreiras para terceiros Estados. Em alguns
casos, quando regras de origem exigem alto nvel de contedo local para que um produto se beneficie
do arranjo preferencial, essas regras distorcem no apenas o comrcio (porque se opta pelo insumo
domstico para garantir a origem regional), mas tambm os investimentos ( medida que foram que
haja base fsica de produo nos pases do bloco)61.

60

WTO. Committee on Regional Trade Agreements. Synopsis of Systemic Issues Related to RTA.
WT/REG/W/37. 2 March 2000, p. 18.
61
A manifestao da ndia ilustra este ponto: Another complex origin rule identified in a RTA is that for clothing
and coats to be entitled to the benefit of preferential tariff, linings should originate from the fabric stage from one of
the RTA Member countries. Such rules appear to go far beyond the requirement of substantial transformation
envisaged under value addition criteria. Such requirements, in fact, would also appear to attract the provision of
TRIMS as it, in effect, imposes a 100% local content requirement for some inputs. It would be useful for Members
to identify and compile such anomalous and trade restrictive PROs [regras de origen preferenciais]. WTO.
Negotiating Group on Rules. Discussion Paper for Regional Trading Arrangements. Communication from ndia.
TN/RL/W/114. 6 June 2003, par. 16.

194

Para outros, o fato de que o GATT no define normas substantivas para regras de
origem em acordos regionais faz com que os membros dos blocos tenham ampla margem de
manobra para definir que requisitos os bens devem cumprir para que possam se beneficiar do regime
preferencial do bloco62. Em suma, segue havendo divergncia a respeito da incluso de regras de
origem como regulaes de comrcio, para fins de aplicao do pargrafo 5 do artigo XXIV. Caso as
regras de origem se incluam nessa categoria, as restries comerciais provocadas por elas teriam de
ser computadas no clculo total do impacto do bloco para terceiros Estados.
Durante a Rodada Uruguai os negociadores tentaram esclarecer a relao das regras
de origem com o artigo XXIV, mas no obtiveram muito sucesso. Foi possvel apenas a adoo de um
Anexo ao Acordo sobre Regras de Origem, que define princpios gerais para as regras de origem
preferenciais (ou seja, as adotadas no contexto de acordos preferenciais de comrcio, inclusive os
que apenas concedem vantagens unilaterais). No se resolveu, contudo, se essas regras devem ser
computadas no clculo de restries ao comrcio provocadas pelo bloco a terceiros mercados63.
interessante notar que o artigo XXIV adota dois conceitos similares em sua
redao: outras regulaes ao comrcio (ORC) e outras regulaes restritivas ao comrcio (ORRC).
O artigo XXIV prev que num bloco comercial as partes devem eliminar substancialmente as ORRCs
ao comrcio intra-zona. Ao mesmo tempo, estabelece que esses blocos no podem aumentar ou criar
novas ORCs para terceiros pases. Por fim, o dispositivo ainda prev que os pases de uma unio
aduaneira devem adotar substancialmente as mesmas ORCs vis--vis o outros membros do regime.
No parece conveniente entrar em detalhes sobre a discusso existente sobre os conceitos. Alguns
pases inclusive defendem que eles devem ser entendidos como equivalentes. De toda maneira,
apenas vale chamar ateno para a existncia das expresses similares e das divergncias a respeito
delas. Trata-se, enfim, de mais um item do rol considervel de dificuldades relacionadas
interpretao do artigo XXIV.

4.2 O regionalismo no Comit de Acordos Regionais de Comrcio e nas negociaes da

Rodada Doha

4.2.1 O Comit de Acordos Regionais de Comrcio, o exame dos blocos existentes e a

avaliao das questes sistmicas

62

A ttulo de informao, vale recordar a existncia do Acordo sobre Regras de Origem, como um dos
instrumentos resultantes da Rodada Uruguai. O acordo visa a promover a harmonizao de regras de origem
entre os membros da OMC, e define medidas para promover a transparncia no emprego das regras existentes.
Na prtica, houve pouco avano na tentativa de se harmonizarem regras de origem. O acordo no traz previses
especficas para o emprego de regras de origem em blocos regionais, mas prev medidas adicionais de
transparncia para essas regras (vide Anexo II do Acordo).
63
Sobre regras de origem em acordos regionais, veja-se regras de origem nos acordos LAIRD, Sam. Regional
trade agreements: dangerous liaisons? World Economy, 1999, p. 1179-1200. LaNASA III, Joseph. Rules of Origin
and the Uruguays Effectiveness in Harmonizing Them. The American Journal of International Law, v. 90, n. 04,
Oct. 1996, p. 625-640. PALMETER, David. Rules of Origin in customs unions and free trade areas. In:
ANDERSON, Kym; BLACKHURST, Richard. Op. cit., p. 326-434.

195

Ao longo da existncia do GATT, tornou-se claro que o regime multilateral exercia

pouco controle sobre os arranjos regionais de comrcio. A fragilidade do artigo XXIV era admitida no
apenas por estudiosos, mas tambm por aqueles envolvidos no funcionamento do regime.
J no incio da dcada de 1970, por exemplo, Frank Haight, observava que:
if the General Agreement on Tariffs and Trade is to retain a significant
influence in world trade policy, a new understanding of the meaning
and application of Article XXIV is one of the issues that must be
resolved. That Article, permitting the formation of customs unions and
free-trade areas, is probably the most abused in the whole agreement
and the heaviest cross the GATT has had to bear64
Gardner Patterson, ex Vice-Diretor Geral do GATT, constatou nesta linha que:
of all the GATT articles, this is one of the most abused, and those
abuses are among the leasted noted. Unfortunately, therefore, those
framing any new [free trade area] need have little fear that they will be
embarrassed by some GATT body finding them in violation of their
international obligations and commitments and recommending that
they abandon or alter what they are about to do65.

Durante as negociaes da Rodada Uruguai, conforme se observou, houve algum

avano no esclarecimento das normas aplicveis a acordos regionais. Logo aps a concluso da
Rodada, contudo, fortaleceu-se o entendimento de que deveria haver maior institucionalizao no
processo de avaliao dos acordos regionais, o que poderia facilitar a operacionalizao do artigo
XXIV e das normas ento recm-adotadas.
Convm recordar que em apenas uma nica situao em toda a histria do regime
GATT/OMC houve manifestao de mrito sobre um acordo regional. Em 1994, o GATT aprovou o
acordo entre a Repblica Checa e a Eslovquia 66. A unio aduaneira entre esses pases resultou da
dissoluo da Checoeslovquia e, de fato, implicava a criao de um bloco altamente coeso. No
havia barreiras tarifrias ou no-tarifrias circulao de bens intra-bloco, porque se mantiveram as
mesmas polticas existentes antes da dissoluo do pas. No houve perodo de transio porque
simplesmente seguiu-se praticando o que havia antes. A criao de barreiras ao comrcio dos dois
pases foi proibida pelo acordo. E ambos os pases mantiveram o imposto de importao que a
Checoeslovquia aplicava (passou apenas a haver duas pautas tarifrias idnticas).
Este acordo, absolutamente sui generis no universo dos ARCs notificados ao
GATT/OMC, pde finalmente obter o aval do regime quanto sua compatibilidade com as regras do
GATT. Vale notar, contudo, que o acordo previa a possibilidade de se aplicarem salvaguardas e
medidas antidumping intra-zona, o que, a rigor, no deveria ser possvel. Isso, contudo, no foi o

64

HAIGHT, Frank. Customs Union and Free Trade Areas Under GATT. Journal of World Trade Law, v. 06, n. 04,
1972, p. 391-404 apud MATHIS, James. Op. cit., p. 227 (destacou-se).
65
PATTERSON, Gardner. Implications for the GATT and the World Trading System. In: SCHOTT, J. Free Trade
Areas and U.S. Trade Policy. Washington: IIE, 1989, p. 361 apud WTO Secretariat. Op. cit., p. 63.
66
Vide o documento em GATT. Working Party on the Customs Union between the Czech Republic and the Slovak
Republic. Report. L/7501. 15 July 1994.

196

bastante para impedir que, diante de fatores to favorveis unio aduaneira, ela deixasse de ser
aprovada pelos membros do GATT.
Alm desse, nenhum outro acordo regional dos mais de duzentos acordos
notificados obteve aval, tampouco foi rechaado pelos membros do GATT/OMC, a despeito da
preocupao crescente com eles67. Vale ter presente que os blocos no devem obter uma autorizao
prvia da OMC para que sejam adotados. No se trata de obter uma luz verde. Ao contrrio, a
obrigao de notificar e se submeter ao exame do regime. Caso obtenha a luz vermelha, a sim o
bloco teria que se adaptar s recomendaes que lhe forem feitas68.
Boa parte das dificuldades enfrentadas pelo antigo GATT no monitoramento de
acordos regionais segue existindo nos dias de hoje na OMC. Contudo, as fragilidades nesse
processo, constatadas mesmo aps a Rodada Uruguai, estimularam a criao de um comit
permanente dedicado a esse fim. Assim, conferindo uma base institucional mais slida para promover
a transparncia, o controle e avaliao de arranjos preferenciais, o Comit de Acordos Regionais de
Comrcio (CRTA) foi criado em 1996.
O CRTA, que aberto participao de todos os membros da OMC, tem entre suas
competncias o exame dos acordos regionais luz das regras pertinentes da OMC. Ademais, conta
com a prerrogativa de fazer recomendaes aos membros do bloco a partir desse exame. Entre as
atribuies centrais do Comit tambm est a avaliao das ditas questes sistmicas no
relacionamento entre os blocos e o regime multilateral de comrcio (e entre os blocos em si), podendo
fazer sugestes a esse respeito ao Conselho Geral da OMC69.
No GATT, apenas os grupos de trabalho especficos dedicavam-se efetivamente ao
tema do regionalismo. A anlise feita por esses grupos, de fato, focava-se sobretudo no acordo que
estava sendo examinado. Nesse contexto, a compreenso do fenmeno mais amplo do regionalismo
e a busca de ajustes sistmicos para a relao entre os blocos e o regime multilateral ficavam
comprometidas. A criao do CRTA tambm foi estimulada por essa necessidade.
Alguns poderiam argumentar que a prpria existncia de um comit para avaliar os
ARCs potencializa a presso dos pares (peer pressure), incentivando que os arranjos regionais
observem as normas da OMC. Evidentemente, diante de um histrico ruim de avaliaes pelo CRTA,
o argumento perde fora, ainda que em tese seja plausvel. Por outro lado, segundo a OMC, h
registro de que negociadores, quando engajados nas conversaes sobre arranjos regionais de
67

de se concordar com Sampson quando, ao comentar o acompanhamento dos blocos regionais pelo GATT,
conclui: [u]nfortunately, history has proved this to be one of the most unsatisfactory of all GATT procedures.
SAMPSON, Gary. Compatibility of Regional and Multilateral Trading Agreements: Reforming the WTO Process.
The American Economic Review, v. 86, n. 02, May 1996, p. 90.
68
Vide MARCEAU, Gabrielle; REIMAN, Cornelis. When and How Is a Regional Trade Agreement Compatible with
the WTO? Legal Issues of Economic Integration, v. 28, n. 03, 2001, p. 297-336.
69
WTO. Committee on Regional Trade Agreements. WT/L/127. 7 February 1996. Vale transcrever as atribuies
do CRTA, tais como definidas no documento acima: a) to carry out examination of agreements and to present its
report for appropriate action; b) to consider how the required reporting on the operation of such agreements
should be carried out and to make appropriate recommendations; c) to develop procedures to improve the
examination process; d) to consider the system implications of such agreements for the multilateral trading system
and the relationship between them, and to make appropriate recommendations to the General Council; and e) to
carry out additional functions assigned by the General Council (WTO, WT/L/127, par. 1).

197

comrcio, tenham sido instrudos a evitar ao mximo um resultado que pudesse ser questionado na
OMC70. Isso, de fato, possvel (mesmo provvel) e a existncia do CRTA pode reforar o incentivo
para que se respeitem as regras, medida que isso pouparia os membros de blocos regionais de
constrangimentos frente aos seus pares do regime multilateral, na avaliao desses acordos. No
balano, contudo, pode-se dizer que a presso dos pares no parece especialmente eficaz no CRTA.
Alm do que, as reunies do Comit so poucas e os arranjos regionais, muitos diluindo ainda mais
a presso que poderia exercer sobre os membros.
Antes de tratar do trabalho do CRTA, convm fazer uma breve reflexo de carter
institucional, relacionada ao papel e funo de diferentes rgos na OMC. Conforme se notou, o
CRTA tem a atribuio de proceder ao exame e avaliao dos acordos regionais vis--vis as
normas da OMC, e de fazer recomendaes aos membros dos blocos a partir disso. While this
implies a judicial action by way of taking a decision, the CRTA process is not a judicial one, but is
suggested to be rather political in nature71. Essa questo traz tona aspectos interessantes da
relao entre o Comit e o sistema de soluo de controvrsias da OMC. Alguns questionamentos
preliminares poderiam ser j levantados:
(i) se o bloco for regularmente notificado OMC e o CRTA no conseguir fazer uma
avaliao conclusiva a respeito dele, qual o status legal desse arranjo frente ao regime multilateral?
Seria possvel falar numa presuno de compatibilidade do arranjo com as normas multilaterais? O
OAP, ao tratar da unio aduaneira entre Unio Europia e Turquia, cuja avaliao no CRTA ainda
pendia de concluso, sugeriu que a ausncia de manifestao do CRTA sobre um bloco significa que
seu status legal frente ao regime multilateral continua indefinido, e que no h presuno de que
cumpre as regras do regime. De outro lado, seguindo orientao definida no Entendimento sobre o
Artigo XXIV da Rodada Uruguai72, o OAP decidiu que o silncio do CRTA no obsta a que o sistema
de soluo de controvrsias da OMC se manifeste sobre a compatibilidade de um bloco com o regime
multilateral73.
(ii) se o CRTA houver se manifestado sobre o mrito de um acordo regional, o
sistema de soluo de controvrsias poderia reexaminar a compatibilidade do bloco com as regras
multilaterais, chegando eventualmente a uma concluso diversa da do Comit? Lembre-se que,
aparentemente, a anlise de um rgo predominantemente poltica ao passo em que a de outro
sobretudo jurdica, de modo que a possibilidade de resultados distintos torna-se ainda mais factvel.
Igualmente, antecipa-se que na deciso do caso Turquia-txteis, o OAP deixou claro que espera que
futuros painis que se deparem com o artigo XXIV avaliem se, de fato, o bloco em questo atende os
requisitos do artigo. Mas, e se o CRTA j houver deliberado a esse respeito? No se encontrou
resposta clara sobre esse tema nos documentos seja do Comit, seja do sistema de soluo de
controvrsias da OMC, seja nas regras do regime.
70

WTO Secretariat. Op. cit., p. 65.

Vide MATHIS, James. Op. cit., p. 229.
72
Conforme se notou acima, o Entendimento, entre outras questes, esclareceu que as regras sobre soluo de
controvrsias podem ser acionadas para se questionar a compatibilidade de uma medida de um arranjo regional
com as normas do regime multilateral.
73
Turquia-txteis, WT/DS34/R, par. 9.49 e ss.
71

198

Talvez a soluo conciliatria possvel (e razovel) para essa questo passe pelo
seguinte entendimento: o exame geral do bloco pelo CRTA no obsta o direito de as partes
questionarem medidas especficas desse acordo regional no sistema de soluo de controvrsias da
OMC. Em havendo previamente uma manifestao positiva do CRTA sobre o bloco, o painel partiria
do pressuposto da compatibilidade desse arranjo com as normas multilaterais e restringiria sua
anlise a verificar se a medida questionada necessria para a formao do arranjo regional (na
lgica do quesito definido pelo OAP no caso Turquia-txteis, como se ver na seo seguinte).
Caso o CRTA tenha se manifestado pela incompatibilidade do bloco com o regime
multilateral, pensa-se que nem mesmo seria necessrio avaliar, num contencioso, o argumento da
exceo do artigo XXIV. A parte demandada inclusive teria poucos incentivos para justificar a medida
questionada pelo artigo XXIV caso o CRTA j tenha decidido que o bloco no atende os seus
quesitos. Na hiptese de a parte demandada insistir na defesa da medida pelo artigo XXIV mesmo
havendo a reprovao do bloco no CRTA, o melhor entendimento o de que o painel no deve
reexaminar o ARC, devendo aceitar o resultado da avaliao feita pelo Comit (e, portanto, deve
rejeitar a defesa da parte).
Em caso de no ter havido manifestao de mrito, a sim o painel teria que avaliar se
o bloco atende os requisitos do artigo XXIV para depois examinar se a medida questionada
necessria para a existncia do acordo regional. Este, ao menos, o entendimento do OAP, sobre
esta situao especfica.
(iii) finalmente, se os painis passarem a examinar a compatibilidade dos blocos com
o artigo XXIV, conforme o entendimento do OAP, que efeito isso tem sobre os trabalhos conduzidos
no CRTA? O entendimento do painel vincularia os membros da OMC reunidos no CRTA, que tem
entre suas atribuies justamente avaliar a compatibilidade dos blocos com as regras do regime?
Menos clareza ainda h sobre essa questo, que, no entanto, tende a vir tona em breve. Como se
observou, est em curso o chamado contencioso dos pneus, envolvendo Brasil e UE num litgio na
OMC envolvendo o Mercosul. Ao mesmo tempo, o exame do Mercosul no CRTA segue em curso,
como se observou no Captulo 02. No h clareza sobre que efeito a deciso do rgo de soluo de
controvrsias (seja ela positiva, seja negativa para o Mercosul) teria para o exerccio da competncia
atribuda ao CRTA. Pode-se afirmar j (em agosto de 2007) que o painel furtou-se a entrar na
discusso sobre a compatibilidade do Mercosul com as normas da OMC. Aguarda-se manifestao
definitiva sobre o contencioso.
As questes aqui levantadas hipoteticamente podem dar ensejo a reflexes bastante
interessantes sobre equilbrio institucional na OMC, o que diz respeito no apenas relao entre os
rgos da Organizao, mas tambm relao entre os membros do regime (reunidos no CRTA) e o
seu sistema de soluo de controvrsias74. Um eventual reexame, pela via arbitral, de um bloco j
avaliado pelo CRTA teria o efeito de esvaziar as atribuies desse Comit, alm de fazer com que a
prerrogativa dos membros da OMC seja preterida em favor da manifestao do rgo destinado a
74

Sobre este tema, vide MAVROIDIS, Petros. If you dont do somoeone else will (or wont): Testing Compliance of
Preferential Trade Agreements with the Multilateral Rules. Journal of World Trade, v. 40, n. 01, 2006, p. 187-214.

199

soluo de controvrsias. Nessa mesma linha, a reforma de uma deciso do CRTA pela via arbitral
certamente parecer a muitos como ativismo judicial por parte do sistema de soluo de
controvrsias, como abuso de suas prerrogativas, em detrimento do entendimento que os membros
do regime tenham a respeito das regras que os vinculam75. Apenas no futuro se ter resposta a essas
questes.
Ainda sobre este tema, convm transcrever manifestao do presidente do Conselho
sobre Comrcio de Bens, quando da constituio do primeiro grupo de trabalho, sob a gide da OMC,
destinado a avaliar um acordo regional. Em fevereiro de 1995, antes portanto da criao do CRTA, o
Conselho criou um grupo para examinar o alargamento europeu que incluiu no bloco a ustria, a
Finlndia e a Sucia. Diante das modificaes recentes introduzidas no artigo XXIV pela Rodada
Uruguai e tendo em vista o contexto da nova Organizao criada, o presidente do Conselho fez
algumas consideraes gerais sobre a natureza da avaliao a ser feita pelo grupo de trabalho76.
Essas consideraes foram aprovadas pelo Conselho sobre Comrcio de Bens e
costumam ser referenciadas quando se comenta o papel do CRTA nos dias de hoje, e quando se
especula sobre a relao do Comit com o sistema de soluo de controvrsias da Organizao 77.
So os trechos relevantes:
() it should be kept in mind that the purpose of an examination in the
light of paragraph 5(a) of Article XXIV would not be to determine
whether each individual duty or regulation existing or introduced on the
occasion of the formation of a customs union is consistent with all
provisions of the WTO Agreement; it would be to ascertain whether on
the whole the general incidence of the duties and other regulations of
commerce has increased or become more restrictive. Accordingly,
although the Working Party would conduct its examination in light of the
relevant provisions of the Agreements contained in Annex 1A of the
WTO Agreement, the conclusions of the Report of the Working Party
would be confined to reporting on consistency with the provisions of
Article XXIV78.

Tendo essas reflexes em mente, faz-se agora uma breve apresentao da atividade
79

do CRTA . O exame de ARCs de comrcio pelo CRTA serve a basicamente dois propsitos, segundo
75

Recorde-se que a deciso do CRTA validada na instncia superior, seja o Conselho sobre Comrcio de
Bens, seja o de Comrcio de Servios (seja ainda o Comit sobe Comrcio e Desenvolvimento, que ainda que
no seja superior ao CRTA, tem a prerrogativa de lhe solicitar anlises em caso de acordos regionais notificados
sob a Clusula de Habilitao).
76
WTO. Working Party on the Enlargement of the EC. Accession of Austria, Finland and Sweden. W/REG3/1. 13
March 1995.
77
O painel do contencioso Turquia-txteis, por exemplo, fez referncia expressa a esse entendimento para
justificar a lgica da sua avaliao (vide Turquia-txteis, WT/DS34/R, par. 338).
78
E segue o documento: On the occasion of the formation of a customs union a measure might be taken whose
legal status under the WTO Agreement is not directly related to or does not depend on the consistency of the
formation of the customs union with Article XXIV as such. The examination of incidence and restrictiveness of
such a measure by a Working Party established under Article XXIV would not prevent any WTO Member from
raising the question of the consistency of that measure in another WTO body competent to examine that issue,
nor does the present arrangement prejudice the rights and obligations of any WTO Member under the WTO
agreements.
79
Os ARCs so notificados ao Conselho sobre Comrcio de Bens, quando se incluem no escopo do artigo XXIV.
O Conselho adota os termos de referncia do exame do acordo e transfere esse exerccio ao CRTA. Nos casos
dos acordos que se beneficiam da Clusula de Habilitao, a sua notificao feita ao Comit sobre Comrcio e

200

a prpria OMC: garantir a transparncia desses acordos e permitir que os membros avaliem sua
compatibilidade com as regras da Organizao. O processo envolve no apenas a apresentao de
fatos, regras e dados pelas partes do acordo, mas tambm a prestao de esclarecimentos por meio
de perguntas e respostas (inclusive por escrito) envolvendo os membros da OMC. Estando o exame
factual concludo, o Secretariado prepara minuta do relatrio do exame. H ento consultas entre as
partes e debates nas reunies do CRTA a respeito do contedo do relatrio que, quando aprovado
pelo Comit, deve ser submetido ao rgo que lhe incumbiu da avaliao, para aprovao (a
depender do tema, Conselho sobre Comrcio de Bens, sobre Comrcio de Servios, ou o Comit
sobre Comrcio e Desenvolvimento).
Segundo o ltimo relatrio anual do CRTA ao Conselho Geral da OMC, at outubro
de 2006, 366 ARCs haviam sido notificados ao sistema GATT/OMC, sendo que 214 estariam
atualmente em vigor80. Dentre os acordos em vigor, 147 deles foram notificados pelo artigo XXIV do
GATT, 22 pela Clusula de Habilitao e 45 pelo artigo V do GATS. No final de 2006, estavam sob
exame do CRTA, segundo o relatrio, 158 acordos preferenciais, dos quais 120 relativos a bens e 38
sobre servios. No universo dos acordos em anlise, 14 atualmente estariam na etapa de exame
factual, 65 ainda no haviam iniciado essa etapa e 79 acordos j teriam concludo a fase de
levantamento e discusso dos fatos, instrumentos legais e dados estatsticos. Entretanto, no houve
consenso a respeito dos relatrios de mrito desses acordos, que deveriam apresentar a posio dos
membros do regime sobre a compatibilidade (ou no) dos blocos com as regras multilaterais.
Vrios fatores compem um cenrio que ajuda a explicar o motivo pelo qual no tem
sido possvel a adoo de relatrios de mrito no CRTA. Essas razes, vale notar, permeiam o regime
multilateral desde suas origens e impediram que tambm na poca do GATT o trabalho de avaliao
de acordos fosse eficaz. So fatores relevantes para explicar a dificuldade de o CRTA atingir seus
objetivos:
(i)

os interesses dos membros da OMC sobre o tema do regionalismo so ambguos,

complexos: ao mesmo tempo em que os pases tm receio dos efeitos dos blocos
sobre o regime e sobre seu prprio comrcio, todos eles ( exceo da Monglia)
promovem suas polticas regionais. Conhecido pela literatura como sndrome do
telhado de vidro, o problema ilustra a dificuldade de um pas questionar a prtica
alheia, quando ele prprio a adota.

(ii)

as regras da OMC sobre o tema so pouco claras, conforme se notou na seo

anterior. s vezes as regras so confusas (a prpria estrutura do artigo XXIV prova
disso), s vezes so imprecisas (h vrios conceitos indeterminados no artigo XXIV,

Desenvolvimento, que em geral no requer do CRTA uma avaliao muito aprofundada do acordo. Quando o
acordo regional cobre comrcio de servios, seja entre pases desenvolvidos, quer inclua ou limite-se a pases
em desenvolvimento, sua notificao feita ao Conselho sobre Comrcio de Servios, que pode encaminhar o
acordo para exame do CRTA. Conforme notado acima, a criao de um grupo de trabalho para examinar
acordos sobre servios no obrigatria (ao contrrio do que ocorre com os acordos regionais sobre bens, em
que esse exame sempre necessrio). Sobre o procedimento de exame dos blocos pelo Comit, vide o Anexo
do documento WTO. Compendium of Issues Related to Regional Trade Agreements. Background Note by the
Secretariat. TN/RL/W/8/Rev.01. 1 August 2002, p. 8.
80
Este nmero inclui tanto ARC, como acordos de acesso a ARCs. Vide o documento em WTO. Report (2006)
of the Committee on Regional Agreements to Trade to the General Council. WT/REG/17. 24 November 2006.

201

como substancialmente todo o comrcio, outras regulaes de comrcio e outras

regulaes restritivas de comrcio), e em algumas situaes h lacunas nas normas
(a ausncia de alguma orientao sobre a relao dos blocos com regras de origem
apontada como exemplo disso). A fragilidade das regras certamente dificulta a
adoo de decises de mrito no CRTA.

(iii)

a falta de credibilidade das regras e do regime nesse aspecto afeta o desempenho do

sistema de monitoramento e controle da OMC. Dcadas se passaram e apenas um
relatrio de mrito foi adotado, o que desestimula o engajamento efetivo dos
membros na busca de avaliaes conclusivas sobre os blocos.

(iv)

h receios quanto s implicaes da deciso do CRTA sobre o sistema de soluo de

controvrsias da OMC, em razo de no haver clareza sobre qual a extenso dos
efeitos de uma deciso do Comit, conforme se notou acima. Ademais, os membros
de acordos regionais tm receio de prestar informaes sobre o bloco que possam
ser utilizadas contra eles num futuro contencioso, dificultando a anlise dos processos
de integrao regional pelo CRTA81.

(v)

s vezes no h interesse poltico dos membros em forar a condenao de um

bloco, por motivos outros que no exatamente relacionados s questes tcnicas
(mas que podem estar ligados, por exemplo, a uma negociao comercial etc.). Para
ilustrar, pode-se afirmar que os EUA apoiaram a formao do bloco europeu na OMC
por motivos sobretudo estratgicos e geopolticos. Como se viu no Captulo anterior, o
grupo de trabalho criado para avaliar o Tratado de Roma, se nunca pde aprovar o
bloco europeu, tampouco o rechaou.

(vi)

por questes de acesso a mercado, pode no haver interesse de terceiros pases em

condenar um bloco que no liberalize substancialmente todo o comrcio interno,
requisito de compatibilidade definido no artigo XXIV. Ao forar um bloco a eliminar
substancialmente todas as restries aplicadas internamente, os demais membros do
regime estariam, em termos relativos, estimulando o aumento da discriminao feita
pelo bloco em relao eles prprios. Explica-se melhor: a rigor, quanto maior for a
cobertura do acordo regional sobre o comrcio do bloco, mais ele atende lgica do
GATT-1994. Contudo, quanto maior for a abrangncia do bloco (ou seja, quanto mais
ele eliminar as restries ao comrcio dos scios regionais), maiores relativamente se
tornam as discriminaes para o comrcio dos terceiros pases.
Essa situao reflete a fragilidade da base econmica sobre a qual se construiu o

artigo XXIV e, com efeito, constitui um motivo para que terceiros pases no se vejam especialmente
encorajados a criticar a falta de cobertura comercial de um bloco. A presso dos pares no CRTA,
assim, poderia implicar, em ltima instncia, a defesa da abertura de mercado para outros membros
da OMC (os parceiros do bloco) em detrimento da maioria dos participantes do regime multilateral.
81

Cf. WTO, TN/RL/W/8/Rev.01, p. 08.

202

(vii)

quando so levados ao exame da OMC, os acordos regionais j foram

trabalhosamente negociados pelos seus membros, o que aumenta a dificuldade em
conden-los. Em geral, essas negociaes so complexas e demoradas. Por vezes,
quando notificado OMC, o ARC j obteve aprovao dos parlamentos nacionais e
pode at mesmo ter sido avalizado por uma consulta popular. Na prtica, por vezes o
acordo regional j est inclusive em vigor. O custo poltico de se condenar esse
acordo muito alto para o regime. Historicamente, os membros dos blocos tm
atuado com afinco para defender aquilo que, para eles, tido como fato consumado.
Pode-se afirmar que a reabertura das negociaes regionais em funo das
deliberaes do CRTA no algo seriamente cogitado pelos membros do acordo
regional.

(viii)

a praxe estabelecida do consenso claramente estimula a paralisia decisria do

Comit. Apesar de as regras da OMC preverem a possibilidade de decises serem
tomadas por maioria, nunca houve interesse efetivo dos membros para que assim se
procedesse nesse contexto. Dessa forma, como os membros do acordo regional
participam do CRTA, o consenso praticamente inviabiliza a concluso de que um
ARC no compatvel com as regras da OMC.

O Comit Consultivo convocado pelo Diretor-Geral da OMC para avaliar desafios

institucionais da Organizao sintetizou a dificuldade de se fazer uma avaliao mais rigorosa dos
blocos regionais: In practice, there are now just too many WTO members with interests in their own
regional or bilateral arrangements for a critical review of PTA terms to take place and for consensus on
their conformity to be found82. Esse aspecto apontado pelo Relatrio Sutherland est na essncia do
impasse que virtualmente paralisa os trabalhos do CRTA.
Deve-se notar, tambm, que o funcionamento do CRTA prejudicado em decorrncia
de problemas relacionados a notificao, informao e apresentao de relatrios sobre o
funcionamento dos acordos regionais. Muitas vezes os membros notificam ao Comit a existncia de
um acordo regional aps sua entrada em vigor, o que, ademais de contrariar as regras existentes,
acaba esvaziando o direito das partes de analisarem, buscarem informao e eventualmente
sugerirem ajustes no acordo, antes do incio de sua vigncia.
Muito embora as regras sobre a prestao de informaes sejam pouco claras, os
membros parecem conferir excessiva flexibilidade ao seu compromisso de manter o Comit (e
indiretamente os demais membros do regime) informado de suas iniciativas regionais. Alm da
questo dos acordos notificados quando j esto em vigor, sabe-se de acordos vigentes h algum
tempo que nunca foram notificados ao Comit. As informaes estatsticas apresentadas por vezes
so pouco claras. As revises bienais dos acordos em vigor, previstas pelo Entendimento sobre o
82

CONSULTATIVE Board. Op. cit., cap. 2. O texto, em vrias passagens, adota Preferential Trade Agreements
(PTA) para o que, neste estudo, trata-se por acordos regionais de comrcio (ARCs). Vide comentrio feito essa
questo terminolgica no Captulo 02 acima.

203

Artigo XXIV da Rodada Uruguai, no tm ocorrido conforme acordado83. A deciso do Conselho Geral
da OMC de 2006 que cria um mecanismo para promover a transparncia de ARCs, comentada
diante, deve contribuir para que o CRTA lide melhor com essas questes.
O Comit, no entanto, tem feito trabalho til de estabelecer procedimentos para
facilitar a notificao e o exame dos arranjos84. Alm disso, o CRTA tambm contribui para
sistematizar as informaes relativas a acordos regionais e para fazer levantamentos de questes
horizontais sobre os blocos (como, por exemplo, sobre regras de origem e barreiras no-tarifrias em
geral presentes em ARCs)85.
Como se pode supor, no entanto, a efetividade do trabalho do Comit depende muito
de um entendimento poltico dos membros da OMC a respeito do papel que pretendem atribuir aos
blocos regionais no sistema multilateral de comrcio. A ausncia de clareza a esse respeito,
combinada com os fatores acima indicados, compromete o desempenho bem-sucedido das
atribuies do CRTA.
Conforme notado j pelo Secretariado da OMC e sugerido acima, o impasse histrico
do Comit gera o risco de que o exame dos ARCs deixe de ser feito multilateralmente, conforme
previsto pelos membros, e passe a ser feito pela via dos litgios apresentados ao sistema de soluo
de controvrsias da OMC86.
Na seo seguinte, trata-se do processo negociador que pode conduzir reviso das
regras da OMC sobre acordos regionais de comrcio, com vistas a conferir-lhes maior eficcia.

4.2.2 As negociaes em curso sobre a reforma das regras sobre regionalismo

A Rodada Uruguai contribuiu pouco para que se esclarecessem as regras sobre

regionalismo no sistema multilateral de comrcio. Da mesma forma, o Comit sobre Acordos
Regionais de Comrcio, criado aps a Rodada Uruguai, no tem obtido sucesso na sua tarefa de
avaliar a compatibilidade dos acordos regionais com as normas da OMC. Ao mesmo tempo, por outro
lado, proliferam-se as iniciativas regionais. Conforme observado, atualmente existe uma densa rede
de arranjos preferenciais de comrcio que ligam praticamente todos os membros da OMC a partir de
vrias conexes distintas.
Nesse cenrio, a dificuldade de o regime multilateral disciplinar os arranjos regionais
evidente, e aumenta medida que (i) se intensifica a tendncia da formao de blocos preferenciais
pelos membros da OMC e (ii) a institucionalidade existente no plano multilateral segue sem oferecer
respostas para essas questes.
83

Vide WTO. Report (2006) of the Committee on Regional Agreements to Trade to the General Council.
WT/REG/17. 24 November 2006, parte IV.
84
Vide WTO, WT/REG/W/9, WTO, WT/REG/W/6, WTO, WT/REG/W/15, todos disponveis no website do prprio
CRTA em <www.wto.org>.
85
Vide WTO, WT/REG/W/26; WTO, WT/REG/W/45 e WTO, WT/REG/W/46.
86
WTO, TN/RL/W/8/Rev.01, p. 8

204

Conforme sugere o Relatrio Sutherland, h basicamente duas vias factveis

(factveis, destaque-se) para se tratar dessa questo no mbito do sistema multilateral de comrcio. A
primeira consiste em aprofundar a liberalizao comercial no plano multilateral. Ao reduzir barreiras
em base no-discriminatria, a margem de preferncia comercial estabelecida pelos acordos
regionais se reduz. No limite hipottico, a eliminao das barreiras tarifrias no plano multilateral
esvaziaria completamente a possibilidade de se concederem preferncias tarifrias no nvel regional.
Caminhar nessa direo contribuiria para o objetivo de evitar que os blocos promovam a eroso do
multilateralismo comercial87.
Por outro lado, h de se reconhecer que as barreiras tarifrias vm perdendo
importncia em relao s barreiras no-tarifrias. A nova gerao de acordos regionais inclusive
confere importncia considervel a temas no-tarifrios. Assim, a reduo multilateral de tarifas lidaria
com parte do desafio posto pelo regionalismo. Na mesma linha, contudo, medida que o regime
multilateral possa enfrentar melhor essas barreiras, menor seria, em tese, o incentivo (e mesmo a
possibilidade) de se estabelecerem regras paralelas no plano regional. No obstante, reconhecida a
dificuldade de lidar com esses temas no mbito da OMC e, ao mesmo tempo, tem se provado mais
fcil avanar, no plano regional, em assuntos como harmonizao de barreiras tcnicas, adoo de
regras de origem, compromissos com concorrncia etc.
De toda forma, a reao do regime multilateral ao regionalismo, conforme conclui o
Comit Consultivo mencionado, seria responder com mais multilateralismo ao desafio posto pelos
blocos regionais. Nesse sentido, o lanamento de uma rodada de negociaes na OMC visto com
entusiasmo pelos que defendem a importncia de se fortalecer o regime multilateral.
A segunda via para o regime multilateral lidar com a proliferao de blocos regionais
(e no-excludente em relao primeira) seria por meio do fortalecimento da institucionalidade
existente hoje na OMC voltada ao monitoramento dos blocos regionais. Isso passaria pelo
esclarecimento das normas existentes e pelo aperfeioamento dos mecanismos destinados a avaliar
a compatibilidade dos blocos com o regime multilateral. Novamente, para promover essa frente de
atuao, a abertura de novas negociaes comerciais pode ser algo auspicioso.
De fato, a rodada de negociaes constitui boa oportunidade para se promover a
liberalizao comercial em base multilateral e para se aperfeioar o regime existente. Aps fracassar
a tentativa de se lanar uma rodada em 1999, em Seattle, novas circunstncias tornaram possvel
que, dois anos depois, os quase 150 membros da OMC concordassem com uma agenda ambiciosa
de negociaes comerciais. Em 2001, em Doha, pouco aps os atentados de 11 de setembro e diante
de receios de uma recesso econmica global, foi ento aberta uma nova rodada de negociaes
comerciais.
A Rodada Doha poderia motivar vrias anlises distintas. Por razes de foco,
concentra nas negociaes que a Rodada tem promovido sobre o regionalismo. importante contudo
87

O relatrio do Comit de especialistas, diante desse cenrio, observa the sense of urgency of success in the
Doha Round is manifest from this perspective and perhaps a commitment by developed Members of the WTO
to establish a date by which all their tariffs will move to zero should now be considered seriously.
CONSULTATIVE Board. Op. cit., p. 26.

205

ter presente, na linha do que se comentou acima, que as negociaes sobre acesso a mercados via
reduo tarifria e sobre outras barreiras no-tarifrias tm impacto importante sobre a relao dos
blocos com o regime multilateral.
No mbito da Rodada Doha, constituiu-se o Comit de Negociaes Comerciais, que
coordena as negociaes em curso. Vinculados ao Comit esto vrios grupos incumbidos de tratar
dos diversos assuntos cobertos pela agenda de Doha. O tema do regionalismo est sob a
incumbncia do Grupo Negociador de Regras (GNR), que tambm responsvel por conduzir as
negociaes sobre a reviso do Acordo Antidumping e do Acordo sobre Subsdios e Medidas
Compensatrias (alm de tratar de regras sobre subsdios pesca).
Em princpio, as negociaes deveriam se encerrar em 2005, o que no foi possvel
por uma srie de fatores. No h muita clareza sobre quando seria possvel concluir a Rodada Doha.
Depois de as negociaes terem sido suspensas em julho de 2006 em razo de diferenas entre os
principais atores, em janeiro de 2007 o processo negociador foi retomado. Em junho de 2007 em
Potsdam, a falta de entendimento entre os pases do G4 (Brasil, EUA, ndia e UE) fez novamente
mais remota a perspectiva de um acordo para a Rodada.
Alguns duvidam mesmo de que possa haver um desfecho positivo para a Rodada
Doha. De toda forma, as negociaes seguem em curso. E, bom recordar: o eventual fracasso da
Rodada Doha no afetaria os compromissos j assumidos, apenas impediria que se aprofundasse o
processo de liberalizao e se aperfeioassem as regras indicadas pelo mandato de Doha. Feitas
essas consideraes gerais sobre a Rodada, passa-se s discusses sobre regionalismo nesse
contexto.
As negociaes sobre ARCs, conduzidas pelo GNR, so balizadas pelo mandato
negociador que foi estabelecido em Doha. Pelo atual nvel dos debates que se desenvolvem no
contexto desse mandato, pode-se j prever que, se houver um resultado positivo da Rodada Doha,
ainda assim no haver mudanas radicais na forma como os arranjos regionais tm sido tratados no
sistema multilateral de comrcio.
No obstante, refletindo a preocupao com a proliferao dos acordos regionais, no
prembulo da Declarao de Doha os membros da OMC reafirmam que a Organizao constitui foro
nico para a definio de regras e liberalizao comercial em nvel global. Ao mesmo tempo, os
membros admitem o papel importante que os acordos regionais podem cumprir ao promoverem a
liberalizao e a expanso do comrcio e ao incentivarem o desenvolvimento.
O mandato negociador sobre acordos regionais est definido no pargrafo 29 da
Declarao Ministerial, nos seguintes termos:
We also agree to negotiations aimed at clarifying and improving
disciplines and procedures under the existing WTO provisions
applying to regional trade agreements. The negotiations shall take
into account the developmental aspects of regional trade agreements.

206

Vrios documentos foram apresentados ao GNR sobre a reforma das disciplinas

existentes sobre acordos regionais88. Segundo a prpria OMC, as negociaes sobre este tema tm
ocorrido paralelamente em duas vias: a das reunies formais, nas quais inicialmente se buscou
identificar os assuntos especficos a serem abordados, e a via das consultas e reunies informais, em
que os membros vinham tratando principalmente de questes procedimentais relacionadas ao
aumento da transparncia de ARCs. Como se comentar, essa via informal j apresentou resultados
positivos.
De fato, as negociaes sobre um mecanismo para promover a transparncia de
ARCs avanaram, tendo sido possvel adotar em 2006 um texto que entra em vigor em base
provisria89. Os membros podero rever o contedo da deciso e devem substituir esse mecanismo
temporrio por um permanente no contexto do resultado final da Rodada Doha90.
O documento esclarece prazos relativos s notificaes e ao contedo do que os
membros devem informar ao Comit. Talvez o aspecto mais substantivo da deciso refira-se ao fato
de que, a partir dela, o Secretariado da OMC deve fazer um levantamento das questes factuais do
bloco examinado. Mesmo havendo prestao de informao pelas partes do acordo regional, o
Secretariado deve apresentar aos demais membros do regime um documento que facilite o exame
factual no CRTA. Essa anlise, feita sob responsabilidade do prprio Secretariado, no pode servir de
fundamento para um futuro contencioso, segundo a deciso. Em maio de 2007, foram realizadas as
primeiras anlises de ARCs j sob as regras do novo regime.
O maior envolvimento do Secretariado da OMC na avaliao factual dos blocos era
algo discutido informalmente h algum tempo, principalmente a partir da experincia, considerada
mais exitosa, do Mecanismo de Reviso de Poltica Comercial (MRPC) da OMC. Um breve
comentrio sobre esse sistema parece til antes de prosseguir. Conforme se notou no Captulo 01, os
membros da Organizao passam periodicamente pelo MRPC, para que os demais parceiros do
regime obtenham informaes e esclarecimentos sobre as regras e prticas econmico-comerciais
desse pas sabatinado. No contexto desse Mecanismo, o Secretariado da OMC prepara um relatrio
que identifica pontos relevantes do pas examinado para o regime multilateral de comrcio. O pas sob
anlise tambm prepara seu relatrio, e esses documentos servem de base para que os demais
membros o questionem. No mbito MRPC, o trabalho do Secretariado tido como de grande
88

A pedido do Grupo, o Secretariado da OMC preparou um documento contendo o histrico dos debates sobre
as principais sugestes e as questes sistmicas relacionadas a ARCs ao longo do GATT/OMC, com vistas a
subsidiar o processo negociador. Vide WTO. Compendium of Issues Related to Regional Trade Agreements.
Background Note by the Secretariat. TN/RL/W/8/Ver.1. 01 August 2002.
89
WTO. Negotiating Group on Rules. Report by the Chairman to the Trade Negotiating Committee. TN/RL/18. 13
July 2006. A deciso contida no anexo deste relatrio foi adotada pelo Conselho Gerald a OMC em 14 de
dezembro de 2006. Vide <www.wo.org>. A possibilidade de que parte dos resultados da Rodada entre em vigor
provisoriamente uma exceo regra do pacote nico prevista pela prpria Declarao Ministerial de Doha
(pargrafo 47).
90
O Diretor-Geral da OMC manifestou-se sobre a deciso nos seguintes termos: This decision will help break the
current logjam in the WTO on regional trade agreements. This is an important step towards ensuring that regional
trade agreements become building blocks, not stumbling blocks to world trade. It is important to note as well that
this breakthrough comes at a critical juncture in our broader Doha round negotiations. Hopefully this decision is a
good omen for much needed progress in other areas of the talks, such as agriculture and industrial goods trade,
where agreement is urgently needed. Vide: <http://www.wto.org/english/news_e/news06_e/rta_july06_e.htm>.
Acesso: 20 abril 2007.

207

importncia para facilitar o exame das prticas do pas sabatinado que afetem o comrcio com os
demais membros da OMC.
Justamente nesse contexto e a partir dessa experincia que se vinha defendendo
que o Secretariado da OMC, tambm no mbito do CRTA, pudesse exercer um papel mais ativo na
fase de exame factual dos blocos, colhendo informaes e disponibilizando-as para os membros do
regime. Fez-se experimentalmente esse exerccio no acordo de livre-comrcio entre Chile e Coria
(que se voluntariaram para isso) e, de modo geral, os membros do CRTA julgaram valioso o trabalho
realizado pelo Secretariado91. Assim, esta deciso de 2006 institucionaliza o exerccio, amplia o
trabalho do Secretariado e deve fortalecer o CRTA, ao facilitar o processo de reviso dos blocos.
Vale notar, por fim, que essa sugesto era apoiada pelo Relatrio Sutherland,
mencionado acima. Alm da participao mais ativa do Secretariado no exame factual dos blocos, o
Relatrio tambm sugere a possibilidade de que haja um sistema equivalente ao MRPC para os
blocos regionais, permitindo uma avaliao peridica dos arranjos, para a qual o Secretariado da
OMC exerceria papel central, ao colher informaes e apresentar aos membros da Organizao um
relatrio sobre o funcionamento do bloco92.
Faz-se agora um breve comentrio sobre o estado das negociaes sobre os
aspectos substantivos das regras sobre regionalismo na OMC (ou seja, parte das discusses sobre
procedimentos para transparncia). Em seguida, confere-se destaque posio dos principais atores
sobre o tema, uma vez que isso determinante para o resultado do processo negociador.
De modo geral, pode-se afirmar que as negociaes sobre ARCs evoluram muito
pouco no que atine s questes sistmicas. A falta de propostas substantivas a respeito da reforma
das regras foi motivo de preocupao expressa pelo presidente do GNR ao Comit de Negociaes
Comerciais da OMC em maro e em julho de 200693.
De fato, no foram muitas as manifestaes sobre o tema e aquelas que foram
apresentadas em grande medida remontam impasses histricos do CRTA. O prprio presidente do
GNR chegou a classificar de acadmicas as discusses do Grupo, buscando conferir maior foco e
engajamento ao processo negociador94. Com efeito, h manifestaes sobre mltiplos assuntos e no
se forma densidade suficiente em questes centrais para que haja algum avano no sentido da
proposio de nova redao para os dispositivos que devem ser esclarecidos95.

91

WTO. Negotiating Group on Rules. Summary Report of the Meeting held on 4 October 2005. TN/RL/M/32. 09
December 2005.
92
CONSULTATIVE Board. Op. cit., p. 26-27. Essas duas frentes de atuao, que fortaleceriam o papel do
Secretariado da OMC no monitoramento dos blocos regionais receberam o apoio de um grupo de pases nas
negociaes comerciais em curso. Vide WTO. Negotiating Group on Rules. Submission on Joint Communication
from Australia, Chile, Hong Kong (China), Korea and New Zealand. TN/RL/W/117. 11 June 2003.
93
Neste ltimo relatrio, o presidente registrou a retomada das negociaes sobre aspectos sistmicos dos ARCs
after several months of inactivity due to lack of text-based proposals. E conclui o assunto ao afirmar que [i]t has
been reiterated that text-based proposals are at this point essential to advance the process. WTO. Negotiating
Group on Rules. Report by the Chairman to the Trade Negotiating Committee. TN/RL/19. 27 July 2006, par. 06.
Vide tambm o relatrio anterior em WTO. Negotiating Group on Rules. Report by the Chairman to the Trade
Negotiating Committee. TN/RL/16. 28 March 2006.
94
WTO. Negotiating Group on Rules. Report by the Chairman to the Trade Negotiating Committee. TN/RL/15. 30
November 2005.

208

Diferentemente do que ocorre em outros temas, nenhum pas parece ter claro
interesse ofensivo ou forte interesse defensivo nas negociaes sobre ARCs para faz-las avanar
em algum sentido. No h um grande demandante do tema, tampouco se formaram alianas de peso
sobre o assunto. Nem mesmo na linha tradicional de pases desenvolvidos e em desenvolvimento h
uma separao a respeito de ARCs96. Com pouqussimas excees, nem mesmo os membros de
acordos regionais mais robustos se manifestam em conjunto, formam alianas claras ou defendem as
mesmas posies nesse tema da Rodada97. O baixo engajamento norte-americano nesse assunto, ao
menos nas reunies formais, contribui para que o tema permanea fora da agenda central de Doha.
Entre os pases que prestaram alguma contribuio para este debate esto Japo e
Austrlia (em maior grau), e tambm Unio Europia, China, ndia, Turquia, Chile, Coria, Taiwan e
os ACPs. Como se antecipou, a baixa participao dos EUA a respeito desse tema merece registro:
no houve um nico documento formal apresentado pelos norte-americanos a respeito da reforma
das regras sobre ARCs (at agosto de 2007).
De toda forma, at onde pde avanar, o debate sobre questes de mrito
relacionadas a ARCs focou-se basicamente no conceito de substancialmente todo o comrcio, no
perodo de transio dos acordos temporrios e na dita dimenso desenvolvimentista dos ARCs.
Dentre esses aspectos, o que concentrou maior ateno dos membros foi o conceito de
substancialmente todo o comrcio. Membros saram em defesa da abordagem quantitativa, apoiando
por vezes critrio do percentual de volume de comrcio coberto pelo acordo, por vezes o critrio do
percentual de linhas tarifrias liberalizadas. Uma combinao dos dois critrios foi tambm sugerida.
Alguns membros defenderam a necessidade de se adotar uma abordagem qualitativa para a
expresso, evitando que um setor inteiro possa ser excludo do acordo regional (com muita
freqncia, como se notou, agricultura no coberta por ARCs).
Entre os documentos apresentados, as propostas do Japo e da Austrlia receberam
ateno especial. Considerada por alguns membros como excessivamente ambiciosa, a proposta
australiana defende que, para que haja cobertura do bloco sobre substancialmente todo o comrcio,
95% das linhas tarifrias devem ser abrangidas pelo acordo, num perodo de dez anos. Se no
bastasse esse patamar rigoroso, a Austrlia ainda defende que, para entrar em vigor, o bloco
precisaria cobrir pelo menos 70% das linhas tarifrias de seus membros98.
O Japo, a seu turno, tambm apia uma abordagem quantitativa para a expresso
substancialmente todo o comrcio, mas defende o critrio de volume de comrcio efetivamente
95

H expectativa de que, a partir de 2007, as discusses sobre temas sistmicos possam avanar mais
rapidamente. Entre 2005 e 2006 a ateno dos membros do GNR em ARCs esteve centrada no mecanismo
sobre transparncia. Com a adoo do documento relativo ao assunto no segundo semestre de 2006, alguns
estimam que os esforos negociadores possam se voltar s questes centrais do debate sobre ARCs.
96
Os pases ACPs, por exemplo, interessados no seu regime preferencial com os europeus, tem uma agenda
clara sobre o tema que nem sempre coincide com a dos demais pases em desenvolvimento.
97
As excees aqui so a Unio Europia, que por obrigao deve se manifestar em conjunto, e os pases ACPs,
que de fato articulam posio e se manifestam em bloco. parte disso, h um documento que rene alguns
poucos membros da APEC, e nada alm disso nas reunies formais.
98
Vide WTO. Negotiating Group on Rules. Submission on Regional Trade Agreements by Australia.
TN/RL/W/180. 13 May 2005. A Austrlia ainda prope a incluso de outras referncias de carter qualitativo entre
seus quesitos.

209

coberto pelas preferncias comerciais (ao contrrio da Austrlia, nesse aspecto, que defende a
cobertura sobre linhas tarifrias)99.
Nas discusses sobre o perodo de transio de acordos temporrios que visem a
uma unio aduaneira ou a uma zona de livre-comrcio, as divergncias centram-se na definio do
que seriam casos excepcionais, j que o artigo XXIV prev que esses acordos temporrios should
exceed 10 years only in exceptional cases.
Num breve panorama sobre os interesses dos pases expressos nos documentos por
eles apresentados, observa-se: a preocupao do Chile em esclarecer e aperfeioar o artigo V do
GATS, o interesse da Coria em aclarar os conceitos de ORRC e ORC, a preocupao dos ACPs em
garantir e ampliar o espao para o regime preferencial com os europeus, os receios da ndia com as
barreiras que os blocos criam para terceiros pases (em especial, em funo de regras de origem
rigorosas, que afetam em particular seus produtos txteis), entre outros. Muitos dos membros
defendem maior participao do Secretariado da OMC no processo de avaliao dos blocos e
sugerem medidas para promover o papel do CRTA.
Uma proposta interessante, mas aparentemente pouco factvel, foi defendida por
Taiwan: a de que os membros da OMC prevejam em seus ARCs uma clusula de acesso para os
demais membros da Organizao100. Segundo a proposta taiwanesa, a clusula obviamente no
conferiria direito automtico de membros da OMC ingressarem em blocos regionais, mas to-somente
asseguraria a prerrogativa de discutirem o acesso ao bloco com os demais membros desse acordo
preferencial. Sob o argumento de que isso promoveria o regionalismo aberto e a complementaridade
entre os blocos e o regime multilateral, Taiwan defendeu a sugesto e recebeu vrios comentrios
sua proposta, o que motivou esclarecimentos por escrito em seguida101. Uma crtica importante
proposta de Taiwan chama ateno para o fato de que a composio dos blocos definida tambm (e
s vezes principalmente) por motivos polticos, e no exatamente comerciais, o que dificultaria que os
blocos estivessem a priori abertos acesso de novos membros.
A Unio Europia tem defendido nas negociaes sobre ARCs seu conceito de deep
integration, argumentando que acordos superficiais de liberalizao comercial no devam ser
considerados compatveis com as normas da OMC. Interessante contudo notar como a Unio
99

WTO. Negotiating Group on Rules. Paper by Japan. TN/RL/190. 28 October 2005. O documento do Japo
indica que o percentual do comrcio coberto para que o bloco preencha o quesito deve ser discutido
posteriormente. Contudo, ao longo da proposta japonesa, percebe-se o interesse em que a cobertura seja a
maior possvel, fazendo mais rigorosos os quesitos de compatibilidade dos blocos com o regime multilateral. Tal
como a Austrlia, o Japo tambm admite a incluso de outros requisitos de carter qualitativo para o exame do
substantially all the trade, como a proibio de que algum setor econmico importante esteja integralmente
excludo da cobertura comercial do bloco. A Unio Europia tambm expressamente manifestou-se a favor de
uma abordagem quantitativa e baseada em volume comercial, como o Japo. Igualmente, preferiu no se
manifestar ainda sobre o percentual que deveria ser adotado para esse fim. Vide WTO. Negotiating Group on
Rules. Submission on Regional Trade Agreements by the European Communities. TN/RL/179. 12 May 2005, par.
08-09.
100
Essa questo j havia sido levantada em discusses anteriores no CRTA, e foi listada no levantamento feito
pelo Secretariado da OMC a respeito das questes sistmicas de ARCs. Vide WTO, TN/RL/W/8/Rev.1, par. 27.
101
Vide WTO. Negotiating Group on Rules. Submission on Regional Trade Agreements by the Separate Customs
Territory of Taiwan, Pengew, Kinmenand and Matsu. TN/RL/W/182. 09 June 2005. O documento seguinte,
contendo comentrios e respostas s questes apresentadas, est indexado da seguinte maneira WTO.
TN/RL/186. 03 August 2005.

210

Europia tem utilizado o argumento do desenvolvimento para defender suas posies. Primeiro,
prope que acordos entre pases em desenvolvimento e desenvolvidos devam se beneficiar de regras
mais flexveis. Como se sabe, atualmente a Clusula de Habilitao, que garante essa flexibilidade,
aplica-se apenas a acordos entre pases em desenvolvimento. Diante do waiver que teve de negociar
em 2001 para o seu regime com os ACPs, a UE busca facilitar a acomodao de suas regras
preferenciais no regime multilateral.
Outra sugesto europia foi de fazer uma distino entre pases em desenvolvimento
e pases de menor desenvolvimento relativo, o que acabaria restringindo o tratamento especial e
diferenciado para um grupo mais seleto de pases102. Essas duas sugestes europias a respeito de
questes ligadas ao desenvolvimento motivaram reaes contrrias por parte da China, que, sem
mencionar diretamente a UE, sugeriu estar havendo uma distoro do conceito e do propsito da
dimenso desenvolvimentista nas negociaes sobre ARCs103.
Num balano, pode-se afirmar que, ao menos nas reunies formais, os debates sobre
questes sistmicas avanam muito lentamente. importante considerar que as reunies formais so
em geral vistas pelos membros antes como um foro para marcar posio, do que propriamente um
ambiente propcio ao exerccio engajado de negociao, ao debate e construo conjunta de
propostas104. No se sabe, no entanto, das articulaes que podem estar sendo feitas no plano
informal, o que poderia implicar mudanas importantes nos rumos dos debates formais, afetando o
resultado das negociaes.
Contudo, como se observou, no parece que esta Rodada (se bem concluda)
implicar mudanas muito importantes para a forma como ARCs so tratados na OMC. A ausncia de
propostas mais ambiciosas para regular ou mesmo restringir a proliferao desses acordos reflete os
interesses complexos dos membros da OMC, que seguem atuando em duas frentes paralelas na
promoo de suas polticas comerciais, a multilateral e a regional.
Num esforo de sntese, as propostas de reforma das regras da OMC sobre
regionalismo, feitas tanto pelos membros da Organizao, quanto por estudiosos do assunto,
poderiam ser agrupadas nos seguintes nveis:

Reformas para promover a transparncia dos ARCs e para tornar mais eficaz o
processo de avaliao no CRTA:
O aperfeioamento de regras e procedimentos para se promover a transparncia de

ARCs j um resultado concreto (mas modesto) das negociaes de Doha. Algumas sugestes para
aumentar a eficcia dos processos de avaliao no CRTA ainda podem vir a ser adotadas. Talvez a
102

WTO. Negotiating Group on Rules. Submission on Regional Trade Agreements by the European Communities.
TN/RL/179. 12 May 2005.
103
WTO. Negotiating Group on Rules. Submission on Regional Trade Agreements by China. TN/RL/W/185. 22
July 2005.
104
Vale ter em mente que as decises na OMC de forma geral, e nesse foro em particular, so tomadas por
consenso. Assim, diante da resistncia existente em relao a alguns temas, s vezes propostas nem chegam a
ser levadas a reunies formais.

211

mais efetiva seria a criao de um sistema permanente de avaliao dos blocos, com participao
ativa do Secretariado, luz da experincia do Mecanismo de Reviso de Poltica Comercial. A
sugesto defendida por alguns membros da OMC e adquiriu maior visibilidade quando o Relatrio
Sutherland expressou apoio a essa sugesto. A partir do fortalecimento da atividade do Secretariado
no exame factual dos blocos, o que j foi aprovado, pode-se avaliar com mais fundamento o interesse
na criao de um sistema similar ao MRPC para os ARCs.
Uma proposta mais ambiciosa para promover a eficcia do CRTA diz respeito
possibilidade de se rever a prtica estabelecida do consenso e de se acionar a regra da adoo de
decises por maioria105. Tendo em vista a importncia da regra do consenso na OMC, por um lado, e
a dificuldade que gera para o processo decisrio, por outro, o Relatrio Sutherland sugere que a
Member considering blocking a decision that otherwise has very broad consensus support shall only
block such consensus if it declares in writing, with reasons included, that the matter is one of vital
national interest to it106. Deve-se notar que a prtica do consenso afeta o processo decisrio em toda
a Organizao, e no apenas no CRTA. O tema tem sido objeto de reflexo mais sistmica pelos
membros da OMC.

Reformas para esclarecer expresses especficas e historicamente problemticas das

regras existentes:
Conceitos como substancialmente todo o comrcio (SAT), outros regulamentos de

comrcio (ORC), outros regulamentos restritivos de comrcio (ORRC) so objeto de longos debates e
impasses histricos na OMC, mas ao mesmo tempo esto na essncia dos requisitos de
compatibilidade entre os blocos e o regime multilateral.
Pelas discusses entre os membros, percebe-se que o esforo negociador est
voltado para esclarecer as expresses, e no para alterar as regras de maneira a evit-las. Mesmo
assim, vale lembrar a crtica existente quanto ausncia de fundamento econmico slido para o
quesito de cobertura sobre substancialmente todo o comrcio. Entre as discusses mais recorrentes
esto: deve-se adotar uma abordagem quantitativa, qualitativa ou mista para o SAT? Caso seja
quantitativa, deve-se ter como referncia o volume de comrcio liberalizado ou as linhas tarifrias
cobertas pelo acordo regional? Em ambos os casos, qual o percentual mnimo que deve ser exigido
para que se cubra substancialmente todo o comrcio? Sobre ORRC e ORC, h discusso sobre se as
expresses teriam o mesmo contedo ou no. H debates sobre se incluem medidas antidumping e
de salvaguarda. Igualmente no h consenso sobre se regras de origem deveriam ser entendidas
como regulaes de comrcio (no sentido de ORRC e ORC).
105

A possibilidade de decises serem tomadas por maioria prevista no prprio acordo da OMC, mas certamente
encontra muita resistncia entre os membros da Organizao. Sobre o tema, vide EHLERMANN, Claus-Diter;
EHRING, Lotear. Decision Making in the World Trade Organization: Is the Consensus Practice of the World Trade
Organization Adequate for Making, Revising and Implementing Rules on International Trade? Journal of
International Economic Law, n. 08, v. 01, 2005, p. 51-75.
106
CONSULTATIVE Board. Op. cit., p. 64. Alm dessa sugesto para constranger os pases a evitarem o
bloqueio do consenso (sem contudo abolir a prtica estabelecida), os membros do Comit Consultivo sugerem
que se faa uma distino entre questes substantivas e questes procedimentais, e que para essas ltimas seja
revista a prtica do consenso.

212

Apesar dos esclarecimentos da Rodada Uruguai, ainda restam dvidas a respeito da

exigncia de que o bloco no crie no conjunto obstculos a terceiros. A esse respeito, por exemplo,
j se sugeriu a adoo de um critrio mais simples: o de que a TEC de uma unio aduaneira deva ser
composta pela menor tarifa aplicada por um membro do grupo para cada linha tarifria especfica.
Isso faria com que necessariamente bloco contribusse para a abertura comercial de seus membros,
ademais de constituir um critrio muito mais simples de ser verificado (ainda que no apresente
soluo para as barreiras no-tarifrias). Dentre os membros preocupados com a no-criao de
barreiras para terceiros pases esto a ndia (afetada por regras de origem para txteis) e o Japo,
que tem procurado de forma mais sistmica esclarecer esse quesito107.

Reformas para promover a dimenso desenvolvimentista dos ARCs:

Reformas dessa natureza foram previstas pelo mandado de Doha e devem ocorrer

caso haja um resultado positivo da Rodada. Conforme se observou ao longo do texto, entre as
medidas em discusso esto prazos mais dilatados para a implementao dos acordos regionais
entre pases em desenvolvimento. Aspectos polmicos relacionados a esse assunto incluem, por
exemplo, a possibilidade, defendida pelos europeus e pelos ACPs, de que acordos entre
desenvolvidos e em desenvolvimento tambm se beneficiem de regras mais flexveis. Reformas
dessa natureza, contudo, no afetaro a essncia da relao entre regionalismo e multilateralismo.

Reformas estruturantes:
H discusses importantes para se esclarecer a lgica de interpretao do artigo

XXIV, a relao entre os pargrafos do artigo, a interface entre o artigo XXIV e as demais normas da
OMC (sobre antidumping, salvaguardas e regras de origem, por exemplo). Existe debate para se
aclarar o escopo da exceo do XXIV (excetua apenas a clusula da nao mais favorecida ou outras
regras tambm?). E igualmente existe discusso razovel sobre a relao do CRTA com o sistema de
soluo de controvrsias da OMC (os painis devem mesmo avaliar a compatibilidade dos blocos
com as regras, como quer o OAP?). Outras discusses de fundo tambm afetam as regras sobre
acordos regionais no GATS.
Principalmente na literatura, observam-se sugestes que visam a conferir maior
racionalidade econmica s regras da OMC mas h pouca ressonncia desse assunto entre os
membros da Organizao, que tm se focado em ajustes pontuais nas regras existentes.
Se no bastasse a complexidade existente na relao dos blocos com o regime
multilateral, comea a se avolumar o problema da sobreposio dos acordos regionais. Isso,
naturalmente, traz implicaes ainda pouco estudadas, registre-se sobre o multilateralismo
comercial. Conforme se observou, 150 dos 151 membros da OMC tm acordos preferenciais em
107

A proposta apresentada pelos japoneses, contudo, foi criticada por vrios parceiros, que levantaram
dificuldades operacionais na sugesto. Vide WTO. TN/RL/190 (Japo) e WTO. Negotiating Group on Rules.
Discussion Paper on Regional Trade Agreements. Communication from India. TN/RL/W/114. 06 June 2003.

213

vigor. Em 2000, 38% dos membros da OMC estavam envolvidos em mais de trs ARCs. Naquele ano
estimava-se que em 2005 esse nmero subiria para 59% 108. Essas questes de carter estrutural, no
entanto, no so centrais no debate atualmente em curso sobre a reforma das regras.

Para concluir, pode-se afirmar que as mudanas vista, se ocorrerem, devem ser
superficiais. O resultado das negociaes de Doha sobre ARCs deve manter intacta a essncia das
regras hoje existentes, o que reflete a complexidade do tema e os interesses ambguos dos pases a
respeito do regionalismo.

4.3 A posio do sistema de soluo de controvrsias da OMC

Nesta seo, analisam-se as decises do sistema de soluo de controvrsias da
OMC a respeito do regionalismo. Esses julgados, que lidam com tema politicamente sensvel e regras
bastante complexas, indicam como o assunto percebido pelo principal mecanismo de controle e
superviso das regras do regime multilateral. Confere-se maior nfase ao contencioso Turquia-txteis,
em que foi possvel a anlise de algumas questes centrais do embate entre regionalismo e
multilateralismo. Em seguida, so feitos comentrios mais gerais sobre outros casos em que o tema
do regionalismo tambm exerceu alguma importncia.

4.3.1 O contencioso Turquia-txteis

Muito embora a redao do artigo XXIV seja de fato confusa e a despeito da
multiplicao dos acordos regionais ao longo da histria do GATT-OMC, h um nico contencioso do
sistema GATT/OMC em que efetivamente se enfrentou a compatibilidade entre o regionalismo e o
multilateralismo comercial. Por isso apenas, este contencioso Turquia-txteis j seria bastante
relevante para o tema estudado nesta tese. H mais, contudo: neste caso, enfrentaram-se, ao menos
em parte, questes sistmicas e polmicas relativas redao do artigo XXIV, contribuindo para
esclarec-las109.
A importncia poltica deste contencioso parece clara, tanto para as partes
diretamente envolvidas nele (especialmente a Turquia), quanto para os demais participantes do
sistema, por suas implicaes sistmicas. Em ltima instncia, para a Turquia, estava em jogo a
viabilidade jurdica (frente s normas da OMC) do instrumento que no futuro poderia levar o pas a
aderir Unio Europia. Para os demais membros do regime, o contencioso constitua oportunidade
108

WTO. Committee on Regional Trade Agreements. Mapping of RTAs. Note by the Secretariat. WT/REG/W/41.
11 October 2000.
109
Em outros poucos contenciosos, comentados em seguida, o tema do regionalismo veio tona, mas no foi
crtico para a resoluo do problema. Esses outros contenciosos tampouco viabilizaram esclarecimentos
importantes sobre a relao dos blocos com o regime multilateral. Existe uma expectativa de que o sistema de
soluo de controvrsias da OMC venha a tratar novamente do tema no contencioso em curso envolvendo Brasil
e UE. Nesta disputa, os europeus contestam medidas brasileiras que probem a importao de pneus reformados
de todo o mundo, mas permitem as importaes desses produtos quando originrias dos membros Mercosul. A
estimativa de que at final de 2007 haja uma deciso definitiva para o caso (vide Brasilpneus reformados,
WT/DS332).

214

para que se esclarecesse, talvez no na instncia mais apropriada (a judicial), o contedo de regras
que os pases membros da OMC puderam definir apenas de maneira vaga.
As implicaes deste contencioso para o tema tratado nesta tese so exploradas no
item final desta seo.

a) Breve resumo dos fatos

Conhecido como caso Turquia-txteis, este contencioso entre a Turquia e a ndia
ocorreu entre fevereiro de 1998 e novembro de 1999110. Em grau de apelao, OAP acabou
confirmando o entendimento do painel a respeito da incompatibilidade de cotas turcas em relao s
regras da OMC, ainda que com motivos diferentes dos empregados pelo rgo de primeira instncia.
Em 1963, a Turquia e a ento CEE assinaram o Acordo de Ancara, estabelecendo as
bases para a futura unio aduaneira entre a Turquia e a CEE. O Acordo deixa aberta a possibilidade
de acesso da Turquia CE em seu artigo 28. Nesse cenrio, a avaliao que se fizesse da unio
aduaneira entre a Turquia e a CE era algo que interessava e sobretudo preocupava os turcos.
A Turquia e a CE notificaram o GATT dos instrumentos relevantes para a formao
da unio aduaneira. Como nos outros casos, o grupo de trabalho incumbido da anlise deste acordo
no chegou a concluso definitiva sobre ele. Criado o CRTA em 1996, reuniu-se ele por duas
ocasies para examinar esse acordo especfico, sem que a at a data do julgamento do contencioso
houvesse concludo sua anlise sobre a compatibilidade da unio aduaneira entre a CE e a Turquia
com as regras da OMC.
Com vistas a viabilizar a constituio da unio aduaneira, a partir de 1973 (conforme
previsto) a Turquia iniciou o alinhamento de suas polticas aduaneiras com a Tarifa Aduaneira Comum
da CE (EC CCT). Em particular, questiona-se neste litgio uma medida da Turquia, tomada
supostamente para viabilizar a unio aduaneira que o bloco e o pas vinham negociando.
Em maro de 1995, o Conselho da Associao Turquia-CE adotou a Deciso 1/95,
que definia as regras para a implementao da fase final da unio aduaneira entre as partes. O artigo
12.2 da Deciso estabelece que:
Em conformidade com as exigncias do artigo XXIV do GATT, a
Turquia aplicar a partir da entrada em vigor desta Deciso
substancialmente a mesma poltica comercial que a Comunidade no
setor txtil, incluindo os acordos e arranjos no comrcio de txteis e
vesturio.

Com o fim de aplicar o que considerou ser substancialmente a mesma poltica

comercial da CE em txteis e vesturio, a Turquia iniciou em 1995 negociaes com vrios pases
com vistas a adotar cotas importao de produtos txteis e de vesturio. Cotas a esses produtos
110

Refere-se deciso do painel como Turquia-txteis, WT/DS34/R e a do OAP como Turquia-txteis,

WT/DS34/AB/R. Ademais de Turquia e ndia, participaram do caso, mas na qualidade de terceiras partes, Hong
Kong, Japo, Filipinas, Tailndia e EUA.

215

eram licitamente impostas pela CE. Para alinhar sua poltica de comrcio exterior dos europeus, a
Turquia pretendia tambm aplicar essas cotas.
Convm registrar que em 31 de dezembro de 1994, vspera da entrada em vigor da
OMC, a Turquia no adotava nenhuma restrio quantitativa importao de txteis e vesturio.
Restava claro para a Turquia que, se no pudesse se socorrer do artigo XXIV, essas cotas no
poderiam ser consideradas juridicamente possveis no mbito do sistema multilateral de comrcio,
uma vez que as regras da OMC probem a adoo de novas restries quantitativas ao comrcio.
A Turquia enviou proposta de acordo para todos os pases que se submetiam s
cotas europias para produtos txteis, incluindo-se a a ndia, com o objetivo de alcanar um acordo
para a administrao e distribuio dessas restries quantitativas111. A Turquia firmou acordo a esse
respeito com 24 pases (membros e no-membros da OMC).
Contudo, a partir de janeiro de 1996, a Turquia passou a impor restries unilaterais
s importaes de txteis originadas em outros 28 pases, com os quais no logrou alcanar acordo.
Entre esses pases, estava a ndia. Assim, a partir de 1996, a Turquia passou a aplicar restries
quantitativas a 19 categorias de produtos txteis provenientes da ndia.
O objeto da disputa, em suma, pode ser sintetizado da seguinte maneira: estava em
questo a viabilidade jurdica de cotas ao comrcio impostas pela Turquia a produtos provenientes da
ndia. A prpria Turquia admitia que, per se, as cotas no eram juridicamente possveis. Alegava, no
obstante, que a medida era necessria para viabilizar a unio aduaneira que o pas conformava com a
CE e que, portanto, encontraria respaldo nas regras da OMC. A ndia, a seu turno, argumentava que
as regras do regime, ainda que previssem a coexistncia de blocos regionais com o sistema
multilateral, no autorizavam as medidas em questo.

b) Argumentos centrais das partes

Em sntese, a ndia defendeu que as cotas aplicadas pela Turquia aos produtos
txteis e de vesturio indianos eram incompatveis com as previses do GATT-1994 que probem
restries quantitativas ao comrcio112. A Turquia, que no contestou a existncia de barreiras
importao de txteis, fundamentou sua defesa no artigo XXIV do GATT-1994. Ou seja, alegou que,
embora a rigor incompatveis com as previses do regime que probem restries quantitativas ao
comrcio, as cotas em questo seriam juridicamente possveis porque respaldadas no dispositivo do
GATT que, grosso modo, prev que suas regras no devem obstar a constituio de acordos
regionais de comrcio por parte de seus membros.
Segundo a ndia, o artigo XXIV do GATT no autoriza que os pases que formem uma
unio aduaneira imponham, por isso, restries quantitativas a terceiros pases membros da OMC. De
111

Uma frmula padro foi proposta para o clculo das cotas em relao a todos os terceiros pases.
A ndia fundamentou seu pleno nos artigos XI (eliminao geral de restries quantitativas) e XIII (nodiscriminao na aplicao de restries quantitativas) do GATT-1994 e no artigo 2.4 do Acordo sobre Txteis e
Vesturio (que trata da proibio de novas restries ao comrcio no setor). Este Acordo no se encontra mais
em vigor.
112

216

acordo com a ndia, o nico princpio que poderia ser flexibilizado para a formao do ARC seria o da
clusula da nao mais favorecida. Em ltima instncia, dessa forma, flexibilizar a clusula da nao
mais favorecida seria necessrio para a conformao de um arranjo regional, ao passo em que a
imposio de novas restries quantitativas a terceiros mercados no seria medida necessria para a
formao de uma unio aduaneira e, portanto, no deveria ser autorizada mesmo queles que
desejassem se engajar em um processo de integrao regional. Alegou a ndia que o artigo XXIV no
poderia servir de carta-branca para permitir uma suspenso das obrigaes que os membros da OMC
assumiram com seu marco normativo113.
De acordo com a ndia, o argumento turco de que o alinhamento com as polticas de
comrcio exterior europias seria algo mandatrio no seria procedente. O dispositivo da OMC
confere alguma flexibilidade a seus membros que participam de unies aduaneiras, prevendo a
harmonizao de substancialmente toda a poltica em relao a terceiros pases, o que no significa
100% de harmonizao. E, ademais, se h formas menos restritivas ao comrcio de terceiros pases
para se proceder a essa harmonizao, que se utilize essa alternativa, evitando que o bloco crie
novos obstculos ao comrcio onde antes no havia114.
Por sua vez, em sntese, a Turquia alegou que o artigo XXIV reconhece que os
membros da OMC tm o direito de formar unies aduaneiras e que, respeitados os parmetros do
artigo, esses membros tm a prerrogativa de adotar medidas que, de outra maneira, seriam
incompatveis com o GATT. Para a Turquia, o artigo XXIV no autorizaria os membros a
descumprirem apenas a clusula da nao mais favorecida, mas todas as medidas que fossem
necessrias para formar a unio aduaneira115.
A Turquia alegou que o regime de comrcio criado aps a conformao da unio
aduaneira era menos restritivo ao comrcio com terceiros Estados que o existente antes do bloco,
situao que levaria ao cumprimento do requisito definido no artigo XXIV:5(a)116. A unio aduaneira,
assim, teria sido constituda a partir dos princpios norteadores do GATT a esse respeito, medida
113

Caso se entendesse que o artigo XXIV do GATT permite que os pases desrespeitem a proibio de imporem
cotas ao comrcio, a ndia ento alegava subsidiariamente que a harmonizao imediata das restries aos
txteis entre a Turquia e a CE seria desnecessria porque (i) a CE e a Turquia estavam aplicando impostos de
importao e regulaes distintas em relao a vrios setores e parceiros comerciais e (ii) em todas as reas em
que os impostos de importao e as regulaes de comrcio eram distintos, a CE e a Turquia puderam
implementar controle de fronteira hbil a garantir que apenas produtos de origem europia e turca fossem
beneficiados pelo regime preferencial estabelecido pelo acordo comercial CE-Turquia. Turquia-txteis,
WT/DS34/R, par. 5.1-5.3.
114
A ndia tambm levantou o argumento de que o acordo concludo entre a CE e a Turquia estabelece a
constituio de uma unio aduaneira no futuro e que, portanto, no seria regulado pelas previses do artigo XXVI
que tratam de unies aduaneiras completas, de maneira que essas normas no poderiam ser acionadas para
justificar as restries. No mximo, segundo a ndia, o processo poderia ser considerado uma unio aduaneira
em formao e, a partir disso, a exigncia de convergncia da poltica comercial em relao a terceiros pases
precisaria ser ainda mais flexibilizada e no poderia justificar o argumento turco de que o pas foi obrigado a
adotar as cotas.
115
A Turquia sustentou esse argumento no caput do artigo XXIV:5, que prev que `the provisions this Agreement
shall not prevent (...) a formao de unies aduaneiras ou zonas de livre-comrcio. Ou seja, o artigo menciona,
no plural, que as previses do GATT no devem impedir os arranjos regionais, o que corroboraria o
entendimento de que outras previses do GATT, alm do artigo I, poderiam ser excepcionadas para viabilizar o
bloco regional.
116
No trecho relevante, o artigo XXIV:5(a) estabelece que duties and other regulations of commerce () shall
not on the whole be higher or more restrictive than the general incidence of the duties and regulations of
commerce applicable in the constituent territories prior to the formation of such union () (destacou-se).

217

que sua criao no apenas eliminou barreiras ao comrcio entre os pases participantes do bloco,
mas tambm resultou em regras mais favorveis a terceiros pases.
Para justificar a definio de cotas importao de txteis, a Turquia constri a
seguinte argumentao. As exportaes de txteis da Turquia para a CE correspondiam a mais de
40% do total das exportaes de produtos industrializados da Turquia para o bloco. Se txteis e
vesturio fossem excludos da unio aduaneira entre a Turquia e a Unio Europia, o acordo no
cumpriria o requisito de cobrir substantially all the trade entre os membros e, portanto, no seria
juridicamente vivel diante do artigo XXIV:8(a)(i).
Do mesmo modo, o artigo XXIV:8(a)(ii) prev que os membros de uma unio
aduaneira adotem substantially the same duties and other regulations of commerce em relao a
terceiros mercados. Assim, a aplicao de cotas sobre txteis pela Turquia, com vistas a alinhar sua
poltica de comrcio exterior nesse setor em relao s prticas europias, seria uma exigncia
(requirement) tanto da CE, que aplicava as cotas, bem como do prprio artigo XXIV.
Segundo os turcos, a adoo das cotas era tecnicamente necessria para evitar a
chamada triangulao (ou circumvention). Nesse caso, a triangulao se operaria da seguinte forma:
para se aproveitar do fim do imposto de importao e das cotas para a importao de produtos txteis
turcos pela CE, produtores de outros pases poderiam fazer seus produtos ingressarem no mercado
turco (at ento livre de cotas) para que posteriormente fossem re-exportados para a CE,
beneficiando-se do regime mais favorvel definido a partir da unio aduaneira entre a Turquia e a CE.
Com isso, produtos originrios de terceiros pases poderiam contornar (circumvent) as barreiras
definidas pelo mercado da CE, medida que sua comercializao pudesse ser triangulada pela
Turquia.
interessante registrar que a Turquia alegou que, no exame deste contencioso, o
painel no poderia se substituir ao CRTA, que por sua vez ainda no havia finalizado a avaliao
sobre a compatibilidade do acordo CE-Turquia com o artigo XXIV. A esse respeito, a ndia expressou
que no estava questionando a compatibilidade do acordo com o artigo XXIV, mas que sua demanda
limitava-se ao argumento de que a Turquia no teria o direito de adotar restries quantitativas
importao de txteis em funo dessa unio aduaneira117.
A tese central da Turquia parece estar baseada sobretudo na racionalidade
econmica, que apenas em algum grau se reflete na letra do GATT. Segundo a Turquia, no
importava que o pas tivesse adotado uma nova barreira ao comrcio para viabilizar uma unio
aduaneira se, no balano, esse ARC tivesse facilitado o acesso que terceiros pases tinham aos
mercados daqueles que vieram a formar o bloco. Importava, segundo os turcos, que no cmputo geral
o novo regime no tivesse prejudicado os membros do sistema multilateral de comrcio. Isso, de fato,

117

Vide Turquia-txteis, WT/DS34/R, par. 9.31. Assim se manifestou o painel sobre o assunto: We note that, at
least initially, both parties argued explicitly that the Panel should not assess the compatibility of the Turkey-EC
regional trade agreement with the provisions of Article XXIV. In its second submission, however, Turkey argues
that the Panel cannot assess the WTO compatibility of any specific measure adopted in the context of the
formation of a regional trade agreement, separately and in isolation from an assessment of the overall
compatibility of this regional trade agreement with Article XXIV of GATT.

218

 necessrio para que o arranjo regional seja considerado compatvel com as normas da OMC mas
no suficiente, como se ver pela avaliao do painel e do OAP resumidas abaixo.

c) Deciso do painel e do rgo de Apelao

Diante dos argumentos apresentados pelas partes, o painel procedeu ao exame do
caso a partir de trs etapas: (i) o painel deveria avaliar se o sistema de soluo de controvrsias da
OMC poderia examinar medidas tomadas por um membro por ocasio da formao de uma unio
aduaneira de que participe; (ii) em caso afirmativo, o painel ento deveria avaliar em que medida
estaria autorizado ou necessitaria avaliar a compatibilidade geral da unio aduaneira em questo com
as normas da OMC; (iii) finalmente, o painel deveria determinar se o artigo XXIV autorizaria um
membro a adotar uma medida com a questionada.
O painel ento iniciou o exame pelo primeiro ponto, a saber, se poderia julgar a
compatibilidade de medidas que tenham sido tomadas pelos membros da OMC por ocasio da
formao de unies aduaneiras. Chegou-se concluso de que o exame seria possvel sobretudo a
partir do pargrafo 12 do Entendimento sobre o Artigo XXIV, que define que as normas relativas a
soluo de controvrsias podem ser invocadas com respeito a qualquer questo decorrente da
aplicao das previses do artigo XXIV relativas a acordos regionais.
Passou-se ento ao segundo ponto levantado pelo painel na sua estrutura de anlise
do caso (ponto esse de implicaes sistmicas significativas para o tema), que diz respeito
necessidade / possibilidade de o painel avaliar a compatibilidade geral do acordo regional com as
normas da OMC para ento examinar se a medida especfica que foi questionada consistente com o
regime. A esse respeito, convm transcrever trecho da deciso do painel:
(...) we note that the Committee on Regional Trade Agreements
(CRTA) has been established, inter alia, to assess the GATT/WTO
compatibility of regional trade agreements entered into by Members, a
very complex undertaking which involves considerations by the
CRTA, from the economic, legal, and political perspectives of different
Members, of the numerous facets of a regional trade agreement in
relation to the provisions of the WTO. It appears to us that the issue of
regarding the GATT/WTO compatibility of a customs union, as such,
is generally a matter for the CRTA since, as noted above, it involves a
broad of multilateral assessment of any such custom union, i.e. a
matter which concerns the WTO membership as a whole118.

Nesse cenrio, o painel constatou que existe alguma margem para que os painis
avaliem, diante de um caso concreto, apenas os argumentos que considerarem relevantes para a
resoluo da disputa entre as partes. Dessa forma, finalizou a discusso com o argumento de que, no
caso em exame, para avaliar o pedido da ndia, no seria necessrio examinar a compatibilidade do

118

Tuquia-txteis, WT/DS34/R, par. 9.52 (notas de rodap omitidas).

219

acordo CE-Turquia com o artigo XXIV do GATT como tal 119. Este entendimento antecipa-se foi
reformado pelo OAP.
Assim, o painel concluiu a exposio sobre a lgica da avaliao do contencioso
observando que sua anlise se limitaria questo de saber se, neste caso, por ocasio da formao
da unio aduaneira Turquia-EC, a Turquia estaria autorizada a adotar restries quantitativas s
importaes de um terceiro pas, que a rigor seriam incompatveis com a OMC, aceitando como
pressuposto que a unio aduaneira em questo compatvel com o artigo XXIV do GATT-1994120.
interessante observar que consta do relatrio do painel que [w]e note that the
wording of Article XXIV is of sub-optimal clarity and has been the object of various, sometimes
opposing, views among individual contracting parties and Members and in the literature121. A despeito
das dificuldades relacionadas redao do artigo XXIV, o painel teve de avaliar seus trechos
relevantes: o artigo XXIV:5 e XXIV:8.
O painel, com efeito, adotou uma lgica um tanto linear no tratamento do tema:
avaliou se havia algo, em cada um dos pargrafos relevantes do artigo XXIV, que autorizaria a
Turquia a adotar essas cotas. O painel aparentemente no percebeu o artigo XXIV:8 como um
dispositivo conceitual, que define no que consiste uma unio aduaneira (ou uma zona de livrecomrcio), e o XXIV:5 como o dispositivo que define os requisitos de compatibilidade entre as normas
da OMC e os arranjos que tenham se enquadrado na definio do pargrafo 8. Essa lgica, que
pareceria mais adequada (conforme se exps anteriormente), no foi adotada pelo painel.
Assim, o mtodo linear empregado pelo painel o fez buscar em cada um dos
dispositivos algo que eventualmente autorizasse a Turquia a adotar as cotas em questo. No tendo
encontrado essa permisso, decidiu que as medidas turcas eram incompatveis com as regra da
OMC.
De modo geral, pode-se afirmar que a anlise empreendida pelo painel, caso fosse
mantida pelo OAP, faria difcil o emprego bem-sucedido da exceo do artigo XXIV. O painel buscou
no pargrafo 5 ou no 8 se haveria algo que autorizasse uma medida adotada em funo de um bloco
regional, quando, na verdade, a autorizao (qualificada pelos pargrafos) est definida no caput do
artigo 5, que diz que nada no acordo do GATT deve obstar o direito de os pases formarem os blocos
regionais. A autorizao para o desvio das regras da OMC, naturalmente, depende do cumprimento
dos quesitos definidos nos pargrafos. O painel no encontraria essa autorizao nos pargrafos do
119

Particularmente quanto possibilidade de avaliar a compatibilidade geral do acordo regional com as normas
da OMC, o painel observou que, de acordo com precedente do rgo de Apelao, incumbe ao painel examinar
medidas, e que um acordo regional contm numerosas medidas, todas potencialmente sujeitas a avaliao pelo
mecanismo de soluo de controvrsias da OMC. Concluiu ento que however, it is arguable that a customs
union (or a free-trade area) as a whole would logically not be a measure as such, subject to challenge under the
DSU [Entendimento sobre Soluo de Controvrsias da OMC]. Sob o argumento da economia processual, o
painel no avaliou o bloco por considerar isso desnecessrio para a soluo do caso. Ao final, o painel no deixa
claro se estaria autorizado a avaliar a compatibilidade do bloco com o regime. E encerra o assunto com a
seguinte passagem: We consider that the question of whether panels have the jurisdiction to assess the overall
compatibility of a customs union is not in any event an issue on which it is necessary for us to reach a decision in
this case (Turquia-txteis, WT/DS34/R, par. 9.52-9.55).
120
Turquia-txteis, WT/DS34/R, par. 9.55 (grifos no original).
121
Turquia-txteis, WT/DS34/R, par. 9.97.

220

artigo XXIV, que definem os quesitos de compatibilidade do bloco com as normas do regime, e no
enunciam propriamente o direito de formarem blocos regionais. Deve-se, contudo, reconhecer que a
falta de ordem lgica da estrutura do artigo XXIV permite leituras como essa feita pelo painel mas
que, note-se, acabou sendo reformada pelo OAP.
Basicamente os seguintes argumentos foram empregados pelo painel para rechaar
as pretenses turcas. O requisito de adotar substantially the same duties and other regulations of
commerce algo reconhecidamente nebuloso. A despeito disso, o painel concluiu que esse
dispositivo garante alguma flexibilidade aos membros da unio aduaneira, que no os obriga a um
alinhamento automtico a poltica de um outro membro122 (especialmente se a poltica desse membro
mais restritiva ao comrcio internacional que a sua prpria).
Dois aspectos foram centrais na argumentao do painel a esse respeito. O primeiro
chama ateno para o fato de que a importao dos produtos txteis em questo correspondia a tosomente 4,5% das importaes totais da Turquia. Diante de um volume to baixo de comrcio, o
painel no se convenceu do argumento de que as cotas eram necessrias para a Turquia adotasse
substancialmente as mesmas prticas em relao CE123.
O segundo ponto importante para o convencimento do painel refere-se ao fato de que
em outros temas relevantes no houve alinhamento entre as prticas turcas e europias. No setor
siderrgico, no setor de couro e calados, em 290 produtos industriais sensveis, nas prticas
antidumping e nas medidas compensatrias, por exemplo, no houve harmonizao entre as prticas
turcas e as europias. Ademais, todo o setor agrcola foi excludo da unio aduaneira entre Turquia e
CE. Isso de fato corroboraria o entendimento de que existe flexibilidade na convergncia de polticas
em relao a terceiros mercados, e que a Turquia no estaria obrigada pelo dispositivo do GATT a
reproduzir a forma como os europeus se relacionam com terceiros mercados.
Alm disso, a Deciso 1/95, objeto do litgio, previa que a CE continuaria a aplicar seu
sistema de certificao de origem caso a Turquia no lograsse obter acordo para restringir suas
importaes de txteis provenientes de terceiros pases124. Ou seja, em ltima instncia, a prpria
Deciso 1/95 sugeria que regras de origem seriam suficientes para evitar a triangulao temida pelos
europeus.
No h dvidas, contudo, de que a forma de controle via regras de origem bastante
mais complexa e custosa que a simples restrio das importaes pela Turquia. Alm disso, caso se
impusesse verificao de origem na fronteira europia, o nus operacional do controle acabaria
recaindo sobre os europeus. Entretanto, pela forma como se procedeu, o custo sobretudo o poltico
da medida recaiu sobre a Turquia. Pode-se inclusive especular sobre a presso europia para que a
Turquia agisse dessa maneira, facilitando para a UE o controle de fronteira de produtos txteis
provenientes (mas no necessariamente originrios) da Turquia. Um argumento dessa natureza,

122

Turquia-txteis, WT/DS34/R, par. 9.148.

Turquia-txteis, WT/DS34/R, par. 9.153.
124
Turquia-txteis, WT/DS34/R, par. 9.152.
123

221

contudo, no eximiria a Turquia de suas responsabilidades perante da OMC e nem foi cogitado no
contencioso.
Pela forma como foi fundamentada a deciso, pode-se perceber como o painel
conduziu a argumentao para a questo de haver (ou no) outra alternativa menos restritiva ao
comrcio, que fosse ao mesmo tempo capaz de viabilizar a unio aduaneira e de evitar o problema de
triangulao. Muito embora os europeus no tenham participado do caso, o painel formulou questes
CE, que foram respondidas. A primeira questo levantada pelo painel dizia respeito justamente a se
CE e Turquia teriam buscado medidas alternativas s cotas, evitando prejuzo para terceiros
Estados125.
Em resposta formulada ao painel, alegaram os europeus que o emprego de regras de
origem que beneficiassem as exportaes turcas teria sido uma exceo ao princpio da livrecirculao de bens dentro da unio aduaneira e teria exigido the maintenance of customs and border
checks within the customs union designed to ensure that Turkey would not become a transit point of
goods in circumvention of the Communitys quota system arising from Turkeys adoption of the
Communitys rates of tariffs etc126.
Pela anlise do painel, depreende-se que uma alegada facilidade operacional na
implementao da unio aduaneira no poderia servir para que se optasse por uma medida onerosa
ao comrcio internacional; no poderia justificar a criao de obstculos s exportaes de
terceiros127. Nessa base, foi sendo desconstitudo o argumento turco de que as cotas eram
necessrias para a conformao da unio aduaneira.
curioso constatar que, por ocasio de alargamentos do bloco europeu, os novos
membros do grupo passaram a adotar restries quantitativas ao comrcio de forma a alinhar sua
poltica de comrcio exterior do bloco. Isso havia ocorrido na acesso de 1973 (Dinamarca, Irlanda
e Reino Unido), na de 1981 (Grcia), na de 1986 (Portugal e Espanha) e na de 1995 (ustria,
Finlndia e Sucia)128. De toda forma, em nenhum desses casos anteriores a adoo de cotas foi
levada apreciao do sistema de soluo de controvrsias do GATT. Entretanto, o fato de cotas
terem sido adotadas nesse cenrio e no contestadas no significa que elas passaram a ser
consideradas juridicamente viveis frente ao sistema.

125

Em particular, o painel questionou: Did the parties consider using rules of origin to ensure that only Turkish
exports of textile and clothing products to the EC would benefit from the preferential market access treatment to
the EC market as envisaged in the customs union? Was any consideration given to the use of a provision similar
to that of Article 115 of the EC Treaty which has effectively been used amongst EC members states for many
years before the completion of the EC single market?. Turquia-txteis, WT/DS34/R, par. 4.1.
126
Turquia-txteis, WT/DS34/R, par. 4.3.
127
Registrou o painel, ademais, que nas reas em que o imposto de importao ou outras regulaes para
terceiros ainda eram distintas, a CE e a Turquia foram capazes de implementar controle de fronteira para garantir
que apenas os produtos turcos recebessem tratamento preferencial, conforme se notou acima.
128
Vale contudo notar que esse fato motivou manifestao de alguns membros do GATT nos Grupos de Trabalho
incumbidos de avaliar os processos, que alegaram que a prtica contrariava o regime estabelecidos (h
referncias expressas questo das cotas nos relatrios de exame de acesso da Grcia e de Portugal e
Espanha). GATT. Report of the Working Party on the Accesion of Greece to the European Communities, adopted
on 9 March 1983, BISD S30/169, p. 186. GATT. Report of the Working Party on the Accession of Portugal and
Spain to the European Communities, adopted on 19-20 October 1988, BISD 35S/293, p. 315.

222

O painel, em suas concluses, destacou que no procedeu ao exame da

compatibilidade geral do acordo regional em questo com as regras da OMC, porque isso no seria
necessrio para a resoluo do caso e tambm porque no foi solicitado pelas partes para que
fizesse essa avaliao129. Em sntese, decidiu o painel que o artigo XXIV no autorizaria a Turquia a
violar obrigaes das OMC alm da clusula da nao mais favorecida numa anlise bastante
rigorosa do escopo da exceo do artigo XXIV. Assim, concluiu o painel que as restries
quantitativas sobre produtos txteis definidas pela Turquia eram incompatveis com as regras da OMC
e que o artigo XXIV no teria o poder de torn-las juridicamente possveis.
Convm fazer uma referncia discusso que ocorreu neste contencioso a respeito
de nus da prova relativo ao artigo XXIV. Em suma, o debate sobre esse tema pode ser sintetizado da
seguinte forma: caberia Turquia comprovar que sua medida encontrava respaldo no artigo XXIV?
Ou diferentemente, diante da existncia da unio aduaneira envolvendo a Turquia, caberia ndia
comprovar que as cotas no poderiam ser empregadas, a despeito disso?
Em deciso mantida pelo OAP, o painel resgatou a regra geral sobre nus da prova
na OMC, segundo a qual a parte que alega estar coberta por uma exceo ou constri uma
affirmative defense deve comprovar que as condies para isso esto presentes. No caso concreto, a
ndia alegou que as cotas turcas violavam dispositivos do GATT. A Turquia, que no negou a
existncia das cotas, argumentou, numa defesa afirmativa, que estaria respaldada pelo artigo XXIV.
Restou claro, a partir dessa construo, que caberia Turquia comprovar que de fato preenchia as
condies do artigo XXIV, podendo, assim, usufruir da exceo nele contida130.
Em grau de apelao, a Turquia questionou a interpretao dada pelo painel ao artigo
XXIV, que em sua leitura teria feito uma anlise muito restritiva do escopo desse dispositivo. O OAP
confirmou o entendimento do painel que de as restries quantitativas definidas pela Turquia eram
incompatveis com as normas da OMC e que no podiam ser justificadas pelo artigo XXIV. Os
fundamentos empregados pelo OAP para embasar seu entendimento, contudo, foram distintos dos
usados pelo painel, e portanto lanaram novas luzes a respeito da compreenso do sistema de
soluo de controvrsias da OMC sobre o artigo XXIV.
importante sobretudo registrar que o OAP reformou o entendimento do painel sobre
a necessidade de se avaliar a compatibilidade geral de um acordo regional de comrcio com as
regras da OMC, para que ento se julgue se uma medida em particular justificada pelo artigo XXIV.
Para o painel, esse exame geral no seria necessrio (ou pelo menos no teria sido no caso em
exame). Segundo o OAP, necessrio primeiramente avaliar se a unio aduaneira (ou a zona de
livre-comrcio) preenche os requisitos gerais definidos pelo artigo XXIV, para ento examinar a
medida que objeto da controvrsia.
Sob o ponto de vista sistmico, a deciso do OAP traz implicaes bastante
relevantes para a compreenso do artigo XXIV. Vejam-se os detalhes.

129
130

Turquia-txteis, WT/DS34/R, par. 9.208.

Turquia-txteis, WT/DS34/R, par. 9.57-59. Vide Turquia-txteis, WT/DS34/AB/R, par. 45.

223

Segundo o OAP, o pargrafo 5 do artigo XXIV seria a referncia central para a

soluo desse contencioso. O caput do dispositivo prev que:
Accordingly, the provisions of the Agreement shall not prevent, as
between the territories of contracting parties, the formation of a
customs union (); Provided that: () [destaques feitos pelo prprio
OAP]

Com base nessa redao, o OAP entendeu que as previses do GATT no devem
fazer impossvel (shall not prevent) a formao de uma unio aduaneira. Ou seja, em ltima
instncia, seriam aceitveis apenas as medidas incompatveis com o GATT que fossem
indispensveis para a constituio do acordo regional. Esta concluso est certamente entre os
aspectos mais importantes da deciso deste contencioso.
Nas palavras do OAP:
This wording indicates that Article XXIV can justify the adoption of a
measure which is inconsistent with certain other GATT provisions only
if the measure is introduced upon the formation of a customs union,
and only to the extent that the formation of the customs union would
be prevented if the introduction of the measure were not allowed131.
Assim, o OAP decidiu que o artigo XXIV pode justificar uma medida incompatvel com
outras previses do GATT quando duas condies estiverem atendidas:

(i)

Primeiramente, a parte que pretende se beneficiar dessa exceo precisa

demonstrar que a medida questionada foi adotada por ocasio da formao de
uma unio aduaneira que cumpra os quesitos do artigo XXIV itens 8 e 5132 e

(ii)

A parte deve demonstrar que a formao da unio aduaneira teria sido obstada
(prevented) se no lhe fosse permitido adotar a medida em questo.
Assim, segundo o OAP, um painel que se defronte com uma defesa baseada no

artigo XXIV deve inicialmente determinar se existe uma unio aduaneira, tal como definida no artigo
XXIV:8 e 5. A ento que deve verificar se a formao dessa unio aduaneira teria sido obstada sem
a medida ilegal (ou seja, deve avaliar se a medida de fato necessria para a formao da unio
aduaneira)133. Segundo a deciso final do caso: in other words, it may not always be possible to
131

Turquia-txteis, WT/DS34/AB/R, par. 46.

Numa anlise cuidadosa desta deciso do OAP, Marceau e Reiman desmembram este ponto em dois
quesitos distintos, o que, de fato, parece fazer sentido. Assim, as autoras destacam que, alm de o bloco ter que
respeitar o pargrafos 5 e 8, a medida questionada dever ser sido adotada upon the formation do bloco, nas
palavras do OAP (ou seja, como notam, isso significaria que they cannot be adopted after the creation or the
completion of the RTA). Aqui, contudo, mantm-se a estrutura da anlise apresentada pelo prprio OAP. Vide
MARCEAU, Gabirelle; REIMAN, Cornelis. When and How Is a Regional Trade Agreement Compatible with the
WTO? Legal Issues of Economic Integration, v. 28, n. 03, 2001, p. 313.
133
Vale insistir na maneira como o OAP percebeu a relao entre o pargrafo 5 e 8 do artigo XXIV, para que da
extrasse esses dois quesitos acima indicados. O caput do artigo XXIV:5 faz referncia formao de uma unio
aduaneira. Portanto, qualquer medida incompatvel com o GATT que pretender ser justificada pelo artigo XXIV
depende da comprovao da existncia da unio aduaneira, o que deve ser feito via pargrafos 5 e 8 do artigo.
Apenas ento que se verificaria, em funo do caput do artigo XXIV:5 (shall not prevent), se a unio aduaneira
teria sido inviabilizada se no fosse a medida especfica em anlise. Turquia-txteis, WT/DS34/AB/R, par. 58-59.
132

224

determine whether not applying a measure would prevent the formation of a customs union without
first determining whether there is a customs union134.
Feitas essas consideraes de carter geral, o OAP voltou-se ao contencioso em
questo e verificou que o painel partira do pressuposto que havia entre a CE e a Turquia uma unio
aduaneira e ento dedicara-se apenas ao segundo dos dois quesitos que posteriormente foram
definidos pelo painel. Ou seja, o painel no avaliou se, de fato, havia uma unio aduaneira entre a CE
e a Turquia, tal como definida no artigo XXIV o que para o OAP seria necessrio para a Turquia
acionar com sucesso a exceo prevista no artigo.
O OAP, ento, ao constatar que no se apelou do entendimento do painel de que
havia de fato uma unio aduaneira, decidiu que no iria examinar essa questo (que estaria, assim,
fora de sua competncia)135. Dessa forma, em ltima instncia, o OAP sustentou que necessrio
avaliar a compatibilidade geral do ARC com o artigo XXIV do GATT, mas acabou por no o fazer
neste caso, tampouco por oferecer parmetros a respeito da forma pela qual essa avaliao teria de
ser feita (com base nos limites definidos pelo seu mandato).
Um comentrio breve a respeito dessa questo parece interessante e ilustra como o
OAP esquivou-se das questes espinhosas relativas avaliao de ARCs com as normas do GATT.
Como se sabe a expresso substantially all the trade, central para o artigo XXIV do GATT, das
mais polmicas de toda a normativa da OMC. O OAP conclui que os painis futuros devem avaliar se
esto diante de ARC tal como definido pelo artigo XXIV, quando ele for empregado como argumento
de defesa. Para isso, os painis tero invariavelmente que decidir se o ARC em exame cobre ou no
substantially all the trade entre seus membros, expresso cujo contedo nunca pde ser elucidado
pelos membros do GATT/OMC nesses mais de cinqenta anos de funcionamento do regime.
Apesar de dizer que esse exame deve ser feito, o OAP apenas indica que est claro
que substantially all the trade is not the same as all the trade, and also that substantially all the trade
is something considerably more than merely some of the trade136. Ou seja, o OAP no contribuiu
exatamente para elucidar a expresso.
De modo similar, pouco o OAP disse a respeito do quesito de comrcio externo do
bloco. Apenas constatou que a adoo de substantially the same tratamento em relao aos que no
fazem parte do bloco no significa que os membros da unio aduaneira tenham que adotar as
mesmas (the same) tarifas e outras regulaes comerciais para terceiros, no entendimento de que
substantially the same no igual a the same137.
A lgica de argumentao estruturada pelo OAP esvaziou substancialmente a defesa
turca, baseada de forma significativa no argumento do overall assessment / on the whole. Explicase: segundo o entendimento turco, o artigo XXIV admite que os membros de uma unio aduaneira
adotem restries ao comrcio por ocasio da criao do ARC, desde que, no balano final, esse
134

Turquia-txteis, WT/DS34/AB/R, par. 59, itlico no original.

Turquia-txteis, WT/DS34/AB/R, par. 60.
136
Turquia-txteis, WT/DS34/AB/R, par. 48.
137
Turquia-txteis, WT/DS34/AB/R, par. 48.
135

225

bloco regional no crie um regime mais prejudicial a terceiros pases que o existente antes da criao
do bloco. Segundo a Turquia, a unio aduaneira que conformou com os europeus implicava, no geral,
uma abertura desses mercados a terceiros pases e, por isso, a medida restritiva adota seria
juridicamente possvel.
Para o OAP, essa questo levantada pela Turquia relaciona-se com a existncia ou
no de uma unio aduaneira compatvel com os quesitos do pargrafo 5 e 8 do artigo XXIV. Ou seja,
trata-se do primeiro item do teste criado pelo OAP. E, na verdade, o OAP tomou como dadas a
existncia dessa unio aduaneira e sua compatibilidade com o regime.
Concentrou-se o OAP na necessidade da medida incompatvel com as regras do
GATT para que fosse constitudo o bloco (segundo item do teste). A argumentao da Turquia, a
esse respeito, limitava-se a argir que lhe era exigido o alinhamento s prticas europias sobre
importao de txteis de terceiros mercados. Quando se verificou que para vrios outros temas a
Turquia manteve polticas de comrcio exterior distintas das europias, o argumento turco perdeu
fora. Igualmente, quando se constatou que apenas 4,5% das importaes turcas eram dos txteis
em disputa, esvaziou-se o argumento de que a medida era necessria para que a Turquia adotasse
substancialmente as mesmas prticas da UE em relao a terceiros. A constatao de que regras de
origem poderiam solucionar as dificuldades que supostamente motivaram as cotas fez o argumento
turco ainda mais frgil.
De toda maneira, interessa por ora registrar que a lgica de argumentao da
Turquia, baseada no fato de que a unio aduaneira, ao final, teria favorecido a liberalizao do
comrcio internacional de pouco adiantou diante do entendimento do OAP de que deveria avaliar se a
adoo cotas seria indispensvel para a constituio do acordo regional em questo.
O teste econmico definido pelo OAP a respeito do artigo XXIV, assim, mostrou-se
mais rigoroso que alguns poderiam pensar. No basta que o ARC seja compatvel com as regras do
artigo XXIV para que as medidas adotadas em seu contexto sejam aceitas pelo regime. Mesmo que
se entenda que o bloco esteja de acordo com as regras da OMC, uma medida especfica s poder
ser adotada se o pas que a emprega comprovar que a constituio do ARC teria sido obstada se no
pudesse implementar a medida contestada. Diante disso, a concluso do OAP reduz
substancialmente as possibilidades de que um pas construa uma argumentao bem-sucedida com
base nesse dispositivo frente ao sistema de soluo de controvrsias da OMC.
Neste contencioso em particular e especificamente em relao ao segundo quesito
(necessidade da medida incompatvel com o GATT), o OAP, seguindo orientao trilhada pelo painel,
concluiu que havia alternativas disponveis para a Turquia cumprir o requisito de adotar
substancialmente as mesmas polticas em relao a terceiros pases, sem que para isso empregasse
novas restries ao comrcio desses membros da OMC. Novamente acompanhando entendimento do
painel, o OAP faz referncia a regras de origem como instrumento eficaz para garantir o objetivo
turco, mas menos restritivo ao comrcio internacional que as cotas adotadas138.
138

Turquia-txteis, WT/DS34/AB/R, par. 62.

226

Convm fazer um breve resgate da discusso sobre necessidade nas regras e na

jurisprudncia do GATT/OMC, uma vez que isso tende a ser relevante em contenciosos futuros
envolvendo o artigo XXIV. A construo da doutrina da necessidade da OMC fez-se a partir do artigo
XX do GATT-1994. Esse dispositivo prev a possibilidade de se descumprirem as regras do GATT
para garantir a defesa de objetivos previstos no dispositivo. Entre esses objetivos esto, por exemplo,
a proteo da vida e da sade humana, e a preservao de recursos naturais esgotveis. Para que
possa se beneficiar dessa exceo, o pas, contudo, no pode adotar uma medida que cause
obstculo desnecessrio ao comrcio internacional. A necessidade, assim, foi objeto ampla reflexo
ao longo do tempo, especialmente porque o artigo XX foi por vrias vezes tema de discusso no
sistema de soluo de controvrsias tanto do GATT como da OMC.
interessante notar como a necessidade da medida, exigida pelo OAP no contexto
do artigo XXIV, remete ao conceito de necessidade que foi construdo a partir do artigo XX do GATT.
Com base na jurisprudncia do GATT/OMC, a exceo do artigo XX s pode ser legitimamente
adotada pelo membro que, para garantir os fins do dispositivo (proteo da sade etc.), opte pela
medida que seja, em ltima instncia, a menos restritiva ao comrcio internacional (ou menos
incompatvel com as regras do regime)139.
H, portanto, ntida semelhana na construo do argumento sobre os limites do
emprego das excees previstas no artigo XX e no XXIV. Em ambos os casos, indispensvel que a
medida, que de outra maneira seria incompatvel com o regime, seja necessria para a obteno do
propsito assegurado pela exceo (em um caso, a proteo da vida, sade etc., e na outra situao
a constituio de um acordo regional de comrcio)140.
Evidentemente, quanto ao artigo XX esse entendimento foi confirmado em vrios
julgamentos. A respeito do artigo XXIV, o contencioso Turquia-txteis o primeiro em que se constri
essa argumentao, que nitidamente se apia no entendimento existente sobre o artigo XX141. Sinal
de que essa associao verdadeira est no fato de que, tambm no caso Turquia-txteis, o sistema
buscou identificar (como fez nos contenciosos do artigo XX) quais seriam as medidas alternativas,
razoavelmente disponveis, que o Estado poderia empregar para garantir seus objetivos legtimos mas
que, ao mesmo tempo, causassem menos restries ao comrcio internacional. Como observado,
tanto o painel quanto o OAP insistiram que a adoo de regras de origem seria instrumento capaz de
garantir a formao da unio aduaneira e, simultaneamente, causaria menos limitao ao comrcio
internacional (ademais de ser ferramenta lcita).
139

Vide Tailndia cigarros, BISD 37S/200, par. 75 (no mbito da OMC). Vide tambm Estados Unidos seo
335, BISD 36S/345, par. 5.26 (na esfera do GATT, caso em que pela primeira vez se elaborou esse
entendimento sobre a necessidade).
140
Em ambas os cenrios, o entendimento do sistema de soluo de controvrsias da OMC parece ser o de que
a medida necessria se no houver outra alternativa, menos incompatvel com as regras ou menos restritiva ao
comrcio internacional, que seja capaz de garantir que o Estado exera seus direitos previstos no GATT-1994
(seja no artigo XX, seja no XXIV).
141
Pauwelyn, por exemplo, critica a deciso do OAP e, em particular, a criao de um teste de necessidade
para o artigo XXIV, sem fundamento claro, fazendo muito mais difcil o emprego desse artigo. Segundo o autor,
the Appellate Body requirements for Article XXIV justification are supported by neither the text nor the spirit of
Article XXIV. They ought to be overturned. PAUWELYN, Joost. The puzzle of WTO safeguards and regional
trade agreements. Journal of International Economic Law, v. 07, n. 01, 2004, p. 141.

227

 interessante notar que o OAP, de fato, faz uma anlise bastante objetiva da
necessidade da medida para a constituio da unio aduaneira. Em tese, a adoo de regras de
origem resolveria o problema que supostamente motivou a adoo de cotas pela Turquia. E o
emprego de regras de origem licito no mbito do comrcio internacional, diferentemente das cotas
empregadas pela Turquia. O que o OAP no cogita se os europeus aceitariam essa possibilidade,
que, apesar de teoricamente disponvel, possivelmente transferiria CE os custos operacionais e o
nus do controle de fronteira. Considerando que 40% das exportaes de bens industriais turcos para
a CE eram de txteis, o volume do controle fsico de mercadorias na fronteira no seria algo
desprezvel no universo do comrcio coberto pelo acordo.
Em ltima instncia, ainda que em tese regras de origem fossem uma alternativa
vivel, no se sabe se de fato essa opo estava disponvel Turquia; no se sabe que nvel de
resistncia os europeus oporiam unio aduaneira com a Turquia se isso lhe implicasse a
administrao de um regime de regras de origem como esse que o OAP diz estar disponvel
Turquia. Ainda que tecnicamente regras de origem pudessem resolver o problema da triangulao, na
prtica possvel que, por razes polticas, as cotas tenham sido necessrias para viabilizar o
acordo regional.
Sob o ponto de vista sistmico, uma reflexo pode ser feita a partir deste litgio sobre
os limites dessa exceo ao regime prevista no artigo XXIV. Em outros termos, em funo desse
contencioso, pode-se afirmar que o artigo XXIV permite que um pas descumpra qualquer dispositivo
do GATT ou apenas a clusula da nao mais favorecida, que por definio incompatvel com
acordos preferenciais?
Esta importante questo a respeito da abrangncia da exceo prevista no artigo
XXIV no foi esclarecida em carter definitivo pelo sistema de soluo de controvrsias da OMC. O
tema tratado marginalmente no penltimo pargrafo do relatrio do OAP, em que consta [w]e wish
to point out that we make no finding on the issue of whether quantitative restrictions found to be
inconsistent with Article XI and Article XIII of the GATT will ever be justified by article XXIV. We find
only that the quantitative restrictions at issue in the appeal in this case were not so justified. Likewise,
we make no finding either on many other issues that may arise under Article XXIV. The resolution of
those other issues must await another day142.
De toda forma, pela ntegra da deciso do OAP, depreende-se que a exceo do
artigo XXIV pode incluir outros dispositivos alm da clusula da nao mais favorecida. Para que se
beneficie da exceo, contudo, o pas, ademais de demonstrar que o ARCs atende aos quesitos do
artigo XXIV, deve comprovar que o desrespeito a essas outras regras do GATT seria necessrio para
a constituio do bloco.
A deciso do OAP foi adotada pelo rgo de Soluo de Controvrsias da OMC (em
que todos os seus membros tm assento) em novembro de 1999. Em 2001 as partes chegaram a um
consenso a respeito de como implementar a deciso143.
142
143

Turquia-txteis, WT/DS34/AB/R, par. 65 (grifo no original).

Informaes obtidas em: <www.wto.org>. Acesso em: 20 outubro 2006.

228

d) Implicaes deste contencioso para o tratamento do regionalismo na OMC

Quando se pensa nas implicaes deste contencioso para o tratamento do
regionalismo no sistema multilateral de comrcio, as seguintes consideraes poderiam ser feitas:

O OAP esboou o que pode ser entendido como um teste do artigo XXIV. Para que uma
medida adotada no contexto de um acordo regional possa ser considerada compatvel com as
regras da OMC ainda que, a rigor, viole alguma norma multilateral, necessrio que: (i) a
medida tenha sido adotada por ocasio da formao da unio aduaneira ou da zona de livrecomrcio que respeitem os parmetros do artigo XXIV e (ii) a medida seja necessria
formao do ARC. O OAP explora a questo da necessidade da medida e chega a uma
concluso rigorosa: possvel que se adote uma medida que de outra forma seria
incompatvel com as regras se, sem ela, os membros no pudessem estabelecer o ARC 144.
Na verdade, so poucas aquelas medidas que, se no pudessem ser adotadas, obstariam a
criao do bloco regional. Ou seja, a partir deste contencioso, tornou-se nitidamente mais
difcil o desvio das regras da OMC sob o argumento do direito formao de um bloco
regional. Se no bastasse o nus de comprovar que o bloco atende os quesitos do artigo
XXIV, o pas que pretender se socorrer do artigo deve ainda comprovar que, sem a medida
em questo, no seria possvel a formao do ARC.

A partir do entendimento do OAP, os painis devem avaliar se os blocos regionais atendem

os quesitos do artigo XXIV do GATT quando o pas demandado alegar esta exceo em sua
defesa. O pas que pretender justificar uma medida pelo artigo XXIV, assim, ter que
demonstrar ao painel que o bloco regional atende os quesitos desse artigo. Muito embora o
CRTA tenha a prerrogativa de examinar os ARCs, o OAP decidiu que, se um contencioso for
apresentado a respeito deste tema, a anlise de compatibilidade deve ser feita pelo painel. O
OAP, contudo, no esclarece como os painis devem proceder caso o CRTA tenha j feito
uma anlise conclusiva do bloco (sobre isso comentou-se na seo anterior deste Captulo).

A deciso do OAP traz implicaes importantes para o equilbrio institucional na

OMC, tanto no que diz respeito atribuio de rgos distintos, quanto no que atine ao balano entre
o que compete aos membros definirem (no caso, via CRTA e mesmo via negociaes das regras) e
aquilo que cabe aos painis esclarecerem. H evidentemente um risco decorrente de definir, via
contenciosos, aquilo que os pases no puderam esclarecer nas negociaes para a definio e
reforma das regras.

144

Vale recordar que, segundo a lgica da necessidade empregada pelo OAP, sempre que houver uma medida
alternativa menos restritiva ao comrcio, razoavelmente disponvel ao pas membro e capaz de assegurar o
mesmo objetivo legtimo, essa medida dever ser empregada (sob pena de o quesito da necessidade no estar
cumprido).

229

A dita ambigidade construtiva, que foi necessria para que se chegasse a um

consenso na adoo do artigo XXIV, agora d margem para que essas regras sejam interpretadas em
detrimento do entendimento que alguns membros do regime tenham a respeito delas. Sero os
painis esclarecendo as ambigidades das normas adotadas, ao invs dos membros, que o fariam
por meio de negociaes e de resultados aceitveis a todos mas que, por outro lado, nunca foram
possveis.
Se, por um lado, o preenchimento de lacunas e a definio do contedo de normas
pouco claras so atividades inerentes ao julgamento de casos concretos, por outro lado, a
dependncia excessiva dessa via judicial pode ser prejudicial credibilidade e legitimidade das
normas do regime. Seria necessrio, nesse sentido, que as negociaes para o esclarecimento das
normas e que o processo de avaliao poltica no CRTA apresentassem resultados concretos,
fazendo contraponto atuao do sistema de soluo de controvrsias, em benefcio da credibilidade
e legitimidade do regime.
Ao final desta seo 3.3 faz-se uma avaliao geral da reao do sistema de soluo
de controvrsias do regime multilateral a respeito do tema do regionalismo.

4.3.2 Outros contenciosos relacionados a regionalismo

Alm do contencioso Turquia-txteis analisado acima, nenhum outro litgio da OMC
enfrentou a fundo as questes que dizem respeito relao entre o regionalismo e o multilateralismo
comercial. A despeito disso, alguns contenciosos tocam marginalmente o tema, e contribuem em
alguma medida para que se tenha um entendimento mais completo a respeito do tratamento que o
tema tem recebido no sistema de soluo de controvrsias da Organizao. Esses casos so
Argentina-calados, EUA-glten, EUA-salvaguardas e ndia-SGP. Igualmente, houve no GATT trs
contenciosos cujas decises finais no foram adotadas, mas que tratam do tema. Sobre esses casos,
dedica-se uma breve nota.
Os comentrios que seguem abaixo concentram-se to-somente nos aspectos dos
contenciosos que se relacionam com o tema desta tese. Ao privilegiar a questo do regionalismo, as
anlises propositadamente deixaro de tratar de temas que tenham sido relevantes para os litgios
(que, como observado, relacionam-se tangencialmente com as questes que interessam a este
estudo). Segue-se aqui a ordem cronolgica das decises, medida que isso facilita o entendimento
sobre a evoluo do tema no sistema de soluo de controvrsias do GATT/OMC145.

a) O regionalismo nos contenciosos do GATT

Entre 1948 e 1994, em trs oportunidades o regionalismo veio tona em
contenciosos levados ao frgil mecanismo de resoluo de disputas do GATT. So as disputas: CEEprodutos ctricos, CEE-bananas I, CEE-bananas II. Nenhuma dessas decises foi adotada e, portanto,
145

Para se ter como referncia, o caso Turquia-txteis ocorreu antes do contencioso Argentina-salvaguardas, e
foi o primeiro litgio levado OMC que dizia respeito a ARCs.

230

vinculou juridicamente as partes no contencioso. Como se observou no Captulo 01, no antigo regime
do GATT era necessrio o consenso entre suas Partes Contratantes para que a deciso de um painel
fosse adotada. Isso no foi possvel em nenhuma dessas situaes e, assim, elas tampouco criam
precedente legal para futuras disputas. Contudo, a fundamentao legal de painis no adotados,
conforme j decidiu o OAP da OMC, pode servir de orientao para casos futuros na Organizao146.
Estes contenciosos, com efeito, constituem-se as primeiras referncias a respeito da reao do
regime multilateral aos blocos regionais, e acabaram se refletindo nas decises seguintes da OMC.
O contencioso CEE-produtos ctricos, de 1986, decorre de longa discusso jurdica a
respeito de acordos preferenciais estabelecidos pela CEE 147. Neste caso, estavam em questo
acordos preferenciais que a CEE estabeleceu com pases em desenvolvimento da bacia do
Mediterrneo. Os EUA vocalizavam suas crticas a esses acordos mediterrneos de modo geral, e em
particular demonstravam preocupao com o impacto sobre seu mercado de ctricos.
O fundamento legal da disputa era simples: como os acordos mediterrneos
estabeleciam preferncias comerciais para alguns pases e no atendiam aos requisitos do artigo
XXIV, nada mais seriam que uma violao clusula da nao mais favorecida. Hudec nota que the
United States did not really expected to dismantle the entire network of Mediterranean trade
agreements (...) The United States was asserting the legal claim primarily to add some negotiating
leverage to its continuing demand for a further reduction in the MFN tariff on citrus. For the EC,
however, the legal claim had to be taken at face value. If one citrus preference was GATT-illegal, so
were all the other preferential tariff in all other Mediterranean trade agreements148.
De fato, o caso tinha alta sensibilidade poltica. Para a CEE, o painel era inadmissvel,
uma vez que os acordos preferenciais haviam sido notificados ao GATT conforme previsto e, nessa
base, segundo os europeus, deveriam ser considerados juridicamente vlidos e insuscetveis de
questionamento. Havia, igualmente, presso dos pases beneficirios dos acordos mediterrneos,
para que os EUA desistissem do contencioso149.
Ao final, numa deciso considerada confusa e de poor legal writing pela literatura150,
o painel decidiu que no poderia avaliar a conformidade dos acordos mediterrneos com o artigo
XXIV, j que isso seria de competncia dos grupos de trabalho (conforme procedimento previsto no
pargrafo 7 do artigo). Contudo, o painel admitiu que a legalidade dos acordos ainda pendia de
definio, e que os prejuzos que os EUA sofriam em funo deles poderiam ser compensados.
146

No contencioso Japo-bebidas alclicas, WT/DS8,9,10/AB/R, p. 14-15, o OAP expressou: We agree that a

panel could nevertheless find useful guidance in the reasoning of an unadopted panel report that it considered to
be relevant.
147
Vide CEE-produtos ctricos, L/5776.
148
Vide HUDEC, Robert. Enforcing International Trade Law: The Evolution of the Modern GATT Legal System.
Salem: Butterworth Legal Publishers, 1993, p. 158.
149
Houve demora considervel para a constituio deste o painel, e este, por sua vez, levou mais tempo que de
costume para se manifestar sobre o caso. Igualmente, como nota Hudec, a deciso, de 127 pginas em espao
simples, era, com ampla folga, a mais extensa da histria do GATT at o momento. Conforme notado
anteriormente, este contencioso tido como divisor de guas no relacionamento entre UE e EUA a respeito do
tema. Os EUA, que vinham adotando uma postura tolerante em relao aos acordos europeus, decidiram pela
primeira vez nesta oportunidade questionar a prtica.
150
HUDEC, Robert. Op. cit., p. 161. Para o autor, o resultado foi ademais cumbersome and contradictory.

231

O resultado, de fato, no agradou os europeus, sobretudo porque colocava em dvida

a legalidade de seus acordos preferenciais. Ao final, a CEE bloqueou a adoo do relatrio do painel.
A divergncia entre EUA e CEE foi resolvida entre os pases, aps alguma dificuldade, quando os
europeus acabaram reduzindo suas tarifas para produtos ctricos, em especial para laranjas e limes.
O caso CEE-bananas I foi aberto em 1993, a pedido de Colmbia, Costa Rica,
Guatemala, Nicargua e Venezuela, que questionavam o tratamento mais favorvel que passou a ser
concedido pela CEE s bananas dos pases ACPs em funo da Conveno de Lom. Sobre as
bananas dos pases latino-americanos incidia um imposto de importao de 20%, ao passo em que
as bananas originrias dos ACPs eram ser isentas de imposto de importao para acessarem o
mercado europeu. Alm disso, alguns pases do bloco europeu mantinham restries adicionais para
bananas provenientes de no-ACPs151.
Em essncia, a CEE alegou que o tratamento diferenciado era justificado pelo artigo
XXIV do GATT-1947, combinado com a Parte IV do Acordo, que versava sobre tratamento mais
favorecido para pases em desenvolvimento.
O painel decidiu que o artigo XXIV autoriza o desvio das regras para que os membros
formem zonas de livre-comrcio e unies aduaneiras, mas no para outro propsito. De fato, os
europeus pretendiam sustentar as preferncias unilaterais e no-recprocas pelo artigo XXIV, o que
no convenceu o painel. Pela deciso, o painel tambm deixou claro que o fato de a CEE ter
notificado ao GATT seu regime preferencial sob o artigo XXIV no teria o poder de isent-la de
questionamentos num contencioso, como queriam os europeus.
Os EUA, antes deste litgio, j haviam solicitado um waiver para fundamentar suas
preferncias unilaterais e no-recprocas para os pases da bacia do Pacfico, no entendimento de
que no estariam respaldados pelo GATT o que fortaleceu o entendimento que veio a ser
privilegiado pelo painel. Ao final, o painel conclui que apenas um waiver poderia acomodar
juridicamente as preferncias que os europeus concediam aos ACPs no regime do GATT. A deciso
do painel no foi adotada, conforme se observou, mas posteriormente o waiver veio a ser negociado
pela CEE com os demais membros do regime.
O segundo caso das bananas152 foi aberto em 1994 e questionava o novo regime
europeu para bananas, adotado em julho de 1993, aps o primeiro contencioso sobre o tema. Vrios
aspectos desse litgio remetem-se ao anterior. Apesar de ter reformado as regras sobre a importao
de bananas, a CEE seguia concedendo vantagens para os ACPs em detrimento de outros pases.
Novamente os europeus articularam sua defesa tambm com base no artigo XXIV. E os autores da
demanda, a seu turno, alegaram que o dispositivo garante uma exceo para preferncias concedidas
entre membros do regime. Alegavam que the very concept of non-reciprocity was fundamentally
irreconcilable with the notion of a free trade area or customs union153.
151

Vide CEE-bananas I, DS32/R. Alguns pases do bloco tambm vieram a aumentar suas restries comerciais
aos latino-americanos para alm do compromisso assumido em seus schedules, em funo dos alargamentos do
bloco europeu, o que ampliou a desvantagem dos pases reclamantes em relao situao dos ACPs.
152
CEE-bananas II, DS38/R.
153
GATT. EEC-bananas II, DS38/R, par. 34.

232

Interessante notar que a CEE insistiu no argumento de que o painel no teria

competncia para analisar a Conveno de Lom vis--vis o artigo XXIV do GATT, j que havia
previso no artigo para outro tipo de avaliao (feita pelos grupos de trabalho). Como resposta, os
demandantes alegaram que essa avaliao no seria necessria, uma vez que o artigo XXIV no se
aplicaria ao caso, baseado no entendimento de que a Conveno de Lom nitidamente no dizia
respeito a uma unio aduaneira ou a uma zona de livre-comrcio. Ademais, os autores da demanda
sustentaram que o procedimento de avaliao dos blocos previsto no artigo XXIV no poderia
comprometer o direito de recorrer ao mecanismo de soluo de controvrsias do GATT154.
Nessa base, o painel passou a avaliar as questes substantivas do caso e chegou
imediatamente concluso de que a falta de reciprocidade no regime estabelecido impedia que
pudesse ser classificado como uma unio aduaneira ou uma zona de livre-comrcio, e que no havia
base no artigo XXIV para justificar o modelo preferencial implementado entre CEE e ACPs. A deciso,
conforme se observou, no foi adotada pelas Partes Contratantes do GATT por no haver consenso a
respeito dela155.

b) Argentina-calados
J no mbito da OMC, este contencioso, que se desenrolou em 1998, envolveu EC e
Argentina na primeira disputa relacionada a regionalismo aps o paradigmtico contencioso Turquiatxteis. Dedica-se alguma ateno a este caso, em razo de que outros dois litgios posteriores dizem
respeito a um problema similar e tiveram desfecho semelhante. Neste caso, os europeus contestavam
as salvaguardas impostas pelos argentinos sobre a importao de calados156.
O painel entendeu que, de fato, as medidas argentinas desrespeitavam o Acordo de
Salvaguardas da OMC, deciso mantida pelo OAP, ainda que com outra fundamentao. A Argentina
anunciou a suspenso das medidas, aps a aprovao da deciso pelo rgo de Soluo de
Controvrsias da Organizao.
Uma das questes centrais deste contencioso diz respeito investigao feita pelas
autoridades argentinas, que chegou concluso de que estavam presentes os requisitos para a
aplicao da medida de salvaguarda. Em essncia, as autoridades argentinas consideraram as
importaes provenientes do Brasil para caracterizar o dano indstria argentina, mas excluram o
Brasil da aplicao da salvaguarda, sob o argumento de que no poderiam aplicar a medida ao
parceiro do ARC.
154

GATT. EEC-bananas II, DS38/R, par. 50. A essncia da deciso do painel deste caso foi a seguinte: The
Panel could not accept that tariff preferences inconsistent with Article I:1 would, by notification of the preferential
arrangement and invocation of Article XXIV against the objections of other contracting parties, escape any
examination by a panel (...). The Panel concluded therefore that a panel, faced with an invocation of Article XXIV,
first had to examine whether or not these provisions applied to the agreement in question. Cf. GATT. EECbananas II, DS38/R, par. 158.
155
Aps esta disputa, a CE alterou novamente seu regime para importao de bananas. E, uma vez mais, o
regime foi questionado (agora na OMC). Equador, EUA, Guatemala, Honduras e Mxico (vide WT/DS27) levaram
as regras europias para o sistema de soluo de controvrsias da Organizao. Nesta ocasio, contudo, a CE
no tentou defender as regras pela via do artigo XXIV, e utilizou-se de outros argumentos.
156
Brasil, EUA, Indonsia, Paraguai e Uruguai atuaram como terceiras-partes no caso.

233

Deve-se notar que as importaes de calados do Mercosul pela Argentina eram

significativas. Assim, apesar de essas importaes terem contribudo de forma expressiva para que a
Argentina adotasse a medida de proteo indstria domstica, o pas decidiu por excluir justamente
os membros do Mercosul da incidncia da medida, o que provocou a reao de terceiros pases (e,
neste caso, dos europeus, que tiveram o acesso ao mercado argentino limitado, ao passo em que o
suposto causador do dano aos argentinos, o Brasil, seguia exportando ao pas)157.
Convm transcrever os dispositivos relevantes para essa disputa, que so poucos
mas dizem muito sobre o contencioso em questo.

Article 2
Conditions

1. A Member1 may apply a safeguard measure to a product only if that Member has
determined, pursuant to the provisions set out below, that such product is being
imported into its territory in such increased quantities, absolute or relative to
domestic production, and under such conditions as to cause or threaten to cause
serious injury to the domestic industry that produces like or directly competitive
products.
2. Safeguard measures shall be applied to a product being imported irrespective of
its source."
A nota de rodap do artigo 2.1 acima contm a seguinte previso:
A customs union may apply a safeguard measure as a single unit or on behalf of a
member State. When a customs union applies a safeguard measure as a single unit,
all the requirements for the determination of serious injury or threat thereof under this
Agreement shall be based on the conditions existing in the customs union as a whole.
When a safeguard measure is applied on behalf of a member State, all the
requirements for the determination of serious injury or threat thereof shall be based on
the conditions existing in that member State and the measure shall be limited to that
member State. Nothing in this Agreement prejudges the interpretation of the
relationship between Article XIX and paragraph 8 of Article XXIV of GATT 1994.

Em sntese, o painel entendeu no ser possvel a excluso das importaes do

Mercosul na aplicao da salvaguarda, se essas importaes foram contabilizadas na investigao
que fundamenta a adoo da medida. O painel defendeu a necessidade de haver paralelismo entre a
investigao e a aplicao da medida de salvaguarda. Nas palavras do painel, we conclude that a
member-state-specific investigation that finds serious injury or threat thereof caused by imports from

157

O painel registra o argumento europeu nos seguintes termos: This error is of particular importance, because
MERCOSUR imports account for the largest percentage of imports in Argentina (Argentine data for 1996 show
that that 7.5 million pairs were imported from MERCOSUR countries, while only 5.97 million pairs were imported
from non-MERCOSUR countries, i.e. a total of 13.47 million pairs). Furthermore, the European Communities
notes the fact that since 1993 imports from non-MERCOSUR countries have actually decreased, not increased.
Argentina-calados, WT/DS121/R, par. 5.68.

234

all sources cannot serve as a basis for imposing a safeguard measure on imports only from thirdcountry sources of supply158.
O painel ento avaliou o argumento da Argentina de que estaria obrigada pelo artigo
XXIV a excluir os membros do Mercosul da aplicao da medida. O argumento argentino estava
embasado no pargrafo 8 do artigo XXIV, segundo o qual os membros de uma unio aduaneira
devem eliminar as restries a substancialmente todo o comrcio intra-zona, com exceo, quando
necessrio, daquelas barreiras permitidas pelos artigos XI a XV e XX do GATT. O artigo que trata de
salvaguardas, o XIX, no est previsto nesta lista, conforme se notou neste Captulo159. Com base
nisso, defendia a Argentina que no poderia adotar salvaguardas contra seus parceiros do
Mercosul160.
O painel manifestou entendimento de que seria possvel a adoo de salvaguardas
dentro de arranjos regionais. Observou que a liberalizao comercial prevista pelo artigo XXIV tem de
ser de substantially all the trade (e no necessariamente de todo o comrcio do bloco) e que, nesse
sentido, a flexibilidade prevista poderia ser empregada para a eventual adoo de salvaguarda. Alm
do mais, nos casos de interim agreement leading to the formation of a custums union, a flexibilidade
para a adoo dessas medidas seria ainda maior. Ao final, conclui o painel que we do not agree with
the argument that in the case before us Argentina is prevented by Article XXIV:8 of GATT from
applying safeguard measures to all sources of supply, i.e., third countries as well as other member
States of MERCOSUR161.
O OAP, com base em outra fundamentao, manteve a deciso do painel de que a
medida da Argentina violava o Acordo sobre Salvaguardas. De incio, o OAP expressou entendimento
de que, ao contrrio do que defendia o painel, no se tratava de aplicao de salvaguarda por uma
unio aduaneira, em nome de um de seus membros (nota de rodap do artigo 2.1 do Acordo sobre
Salvaguardas, transcrita acima).
Com efeito, a salvaguarda em questo foi aplicada pela Argentina, a partir de uma
investigao argentina e levando em considerao o mercado do pas. O fato de a Argentina fazer
parte de uma unio aduaneira no faz com que automaticamente seja aplicvel a nota de rodap do
dispositivo 2.1, que trata de salvaguardas impostas por unies aduaneiras ou por uma unio
aduaneira em nome de um de seus membros.
Ao contrrio do que entendia o painel, o OAP decidiu que o caso sob anlise no se
enquadrava em nenhuma dessas duas hipteses e que, portanto, a nota era irrelevante para a
resoluo deste contencioso162. Tendo concludo que estava em questo uma medida argentina (e
no uma medida do Mercosul), o OAP tambm entendeu que uma anlise do artigo XXIV no seria
158

Argentina-calados, WT/DS121/R, par. 8.102 (pargrafo cujo entendimento expressamente modificado pelo
rgo de Apelao).
159
Se salvaguardas fossem possveis num acordo regional, o artigo XIX teria de estar previsto na lista das
barreiras que podem ser mantidas dentro do bloco alegou a Argentina.
160
Sobre o tema, vide PAUWELYN, Joost. The puzzle of WTO safeguards and regional trade agreements.
Journal of International Economic Law, v. 07, n. 01, 2004, p. 109-142.
161
Argentina-calados, WT/DS121/R, par. 8.101.
162
Argentina-calados, WT/DS121/AB/R, par. 106-108.

235

relevante para a resoluo do contencioso em questo163. Pela deciso do OAP, portanto, resta claro
que, apesar da nota de rodap acima tratar da aplicao de salvaguardas por unies aduaneiras, os
scios de ARCs podem optar por exercer plenamente seus direitos de investigar e aplicar uma
medida como membros da OMC, levando apenas seu mercado em considerao.
A partir dessa leitura, o OAP acaba afastando o argumento de que o bloco regional
seria importante para a soluo do caso. Neste contencioso em particular, o artigo XXIV no seria
relevante, a Argentina no teria construdo sua defesa com base nele, e o painel tampouco teria
procedido ao exame dos requisitos do artigo XXIV de maneira apropriada, na leitura do OAP. Em
funo disso, o OAP decidiu que a anlise do artigo XXIV feita pelo painel deveria ser
desconsiderada, j que esse artigo was not relevant to this case (algo questionvel, diga-se de
passagem)164.
A despeito de reformar os argumentos do painel, o OAP igualmente concluiu que a
Argentina no poderia justificar a imposio de medidas de salvaguarda apenas para no-membros do
Mercosul, com base em uma investigao que identificou prejuzo grave indstria (ou ameaa dele)
causado por importaes de todas as origens, inclusive as provenientes dos pases do Mercosul. E
conclui o OAP sua deciso com um final lacnico: [a]nd we wish to underscore that, as the issue is not
raised in this appeal, we make no ruling on whether, as a general principle, a member of a customs
union can exclude other members of that customs union from the application of a safeguard measure.
Com efeito, a Argentina no construiu sua defesa com base no artigo XXIV do GATT,
apenas o citou quando foi conveniente. Em essncia, a Argentina pretendia justificar as salvaguardas
pela nota de rodap transcrita acima, que o OAP julgou que no se aplicava ao caso. Em sua defesa,
a Argentina tambm insistia para a ausncia de regra que proibisse a metodologia que empregou na
aplicao da medida. Defendia que a exigncia de um paralelismo no encontrava fundamento jurdico
nas regras da OMC165. Sustentava que os europeus baseavam sua argumentao numa suposta
lgica, e no nos critrios legais do Acordo sobre Subsdios. Nesse cenrio, observou que h regras
na OMC desprovidas de lgica, mas que ainda assim precisam ser respeitadas. Para ilustrar a falta de
lgica das regras, os argentinos ento mencionaram com certa ironia que as regras do regime
permitem subsdios agrcolas altamente distorcivos ao comrcio e que, mesmo assim, precisam ser

163

Como nota Mathis, by eliminating the consideration of footnote 1, the Appellate Body also conveniently
avoided any need to determine whether or not MERCOSUR actually is a customs union, a point contested by both
the Indonesia and United States submissions, but not the EC. MATHIS, James. Op. cit., p. 224.
164
Segundo o OAP: As Argentina did not argue that Article XXIV provided it with a defence against a finding of
violation of a provision of the GATT 1994, and as the Panel did not consider whether the safeguard measures at
issue were introduced upon the formation of a customs union that fully meets the requirements of subparagraphs 8(a) and 5(a) of Article XXIV, we believe that the Panel erred in deciding that an examination of
Article XXIV:8 of the GATT 1994 was relevant to its analysis of whether the safeguard measures at issue in this
case were consistent with the provisions of Articles 2 and 4 of the Agreement on Safeguards. Accordingly, as we
have found that the Panel's analysis of Article XXIV of the GATT 1994 was not relevant in this case, we reverse
the Panel's legal findings and conclusions relating to Article XXIV of the GATT 1994. Argentina-calados,
WT/DS121/AB/R, parte VI (que faz referncia expressa aos pargrafos 8.93-8.102 da deciso do painel).
165
Para uma anlise crtica do argumento do paralelismo, vide PAUWELYN, Joost. Op. cit.. Segundo o autor, o
OAP gerou confuso desnecessria em torno deste conceito, que, a partir desse caso, veio a servir de base para
a soluo de outros, como se ver.

236

respeitadas166. Nada disso, contudo, convenceu o OAP, que veio a condenar as medidas argentinas,
mas no entrou no mrito do argumento do regionalismo.

c) EUA-glten
Neste contencioso, que se desenrolou entre 1999 e 2001, a CE questionou
salvaguardas impostas pelos EUA sobre glten de trigo167. O caso guarda muita semelhana com o
contencioso Argentina-calados, apresentado acima. Em especial, o conceito de paralelismo
desenvolvido naquele contencioso mostrou-se especialmente til na resoluo deste caso.
Em essncia, os EUA conduziram a investigao a respeito das salvaguardas
tomando as importaes de todas as origens como base, mas excluram as importaes canadenses
da aplicao da medida. A falta de paralelismo entre a investigao e a aplicao das salvaguardas
foi questionada pelos europeus.
Em sua defesa, os EUA alegaram que inicialmente fizeram uma investigao global,
que incluiu as importaes do Canad. Em seguida, conduziram uma segunda anlise para verificar
se (a) as importaes do Canad constituam percentual substantivo das importaes dos EUA deste
produto e (b) se as importaes canadenses contriburam de maneira importante para o prejuzo srio
causado pelas importaes168.
O painel no se convenceu de que a metodologia empregada pelos EUA respeitava o
quesito do paralelismo. Essa deciso foi confirmada pelo OAP, que entendeu que a anlise em
separado das importaes do Canad no bastaria para que houvesse a simetria entre a investigao
e a aplicao da medida. Para atender ao paralelismo, seria necessrio que os EUA investigassem se
todas as exportaes, excludas as canadenses, seriam suficientes para caracterizar o prejuzo
srio169.
Ao recorrerem ao OAP, os EUA tambm sustentaram sua defesa no artigo XXIV do
GATT-1994. O OAP rejeitou o recurso norte-americano, mantendo a deciso do painel e concluindo
que this dispute does not raise the issue of whether, as a general principle, a member of a free-trade
agreement can exclude imports from other members of that free trade agreement from the application
of a safeguard measure170.
Tal como na deciso Argentina-calados, neste contencioso o OAP no entrou no
mrito das medidas restritivas ao comrcio que so possveis entre os membros de um acordo
regional. A falta de paralelismo entre a investigao, que levou o parceiro regional em conta, e a
166

Argentina-calados, WT/DS121/R, par. 76 e ss.

Vide EUA-glten, WT/DS166.
168
EUA-glten, WT/DS166/R, par. 8.161.
169
Essa concluso sobre paralelismo, contudo, no significa que o OAP tenha se posicionado sobre a
possibilidade de aplicao de salvaguardas entre os membros de um bloco regional. Trata-se apenas de
argumento para ilustrar como o paralelismo no havia sido respeitado na metodologia dos EUA de investigar as
importaes originrias do Canad em separado (ao invs de analisar as importaes totais, deduzindo-se as
canadenses o que traria lgica relao entre investigao e aplicao da medida, caso os EUA pretendessem
excluir o Canad de sua incidncia).
170
EUA-glten, WT/DS166/AB/R, par. 99.
167

237

aplicao da medida, que excluiu as importaes desse scio, foi suficiente, nos dois casos, para que
as prticas comerciais da Argentina e dos EUA fossem condenadas pelo regime.
Por mais que parea lgica e razovel a deciso do OAP, alguns, por outro lado,
poderiam questionar se os argumentos de defesa norte-americanos (fundamentados no regionalismo)
foram suficientemente explorados pelo OAP neste contencioso (e mesmo no anterior).

d) EUA-salvaguardas (line pipe)

Mesmo aps duas disputas relativas aplicao de salvaguardas em blocos
regionais, um novo contencioso foi levado OMC, tratando basicamente do mesmo tema de
Argentina-calados e EUA-glten.
Entre 2000 e 2002, a Coria contestou uma medida de salvaguarda aplicada pelos
EUA, que novamente incluram o Canad na investigao que levou s salvaguardas e excluram as
importaes desse pas na adoo da medida. Desta fez, contudo, os EUA, alm de alegarem o artigo
XXIV em sua defesa, argumentaram que o relatrio da autoridade investigadora americana apontava,
numa nota de rodap, que teria chegado mesma concluso sobre os pressupostos da aplicao da
medida se as importaes provenientes do Canad e do Mxico fossem excludas da investigao 171.
Com esse argumento, os EUA entendiam ter cumprido o quesito do paralelismo (seguindo orientao
dada no precedente EUA-glten).
O painel deste contencioso, no entanto, tomou uma via distinta dos anteriores e
entendeu que a exceo do artigo XXIV, levantada pelos EUA, precisaria ser levada em conta na
soluo da disputa. Com base nesse entendimento, o painel fundamentou-se na deciso do caso
Turquia-txteis para avaliar se o NAFTA efetivamente atendia os requisitos do artigo XXIV. Em caso
positivo, o painel ento poderia analisar se a medida contestada era de fato necessria para a
formao desse acordo regional.
O painel entendeu que o artigo XXIV pode justificar a excluso dos parceiros do bloco
comercial na aplicao de uma salvaguarda. Segundo o painel, os EUA, em princpio, demonstraram
que o NAFTA atende aos quesitos do artigo XXIV do GATT para que seja considerado uma zona de
livre-comrcio (fez o que se chama de um prima facie case). Essa demonstrao no teria sido
desconstituda pela Coria172. Alm disso, o painel concluiu que a eliminao das medidas de
salvaguarda entre os parceiros do NAFTA era necessria para a formao dessa rea de livrecomrcio173. Seguindo o que entendeu ser as lies do precedente Turquia-txteis, o painel julgou que
171

EUA-line pipe, WT/DS202/R, par 188-189.

A argumentao coreana centrou-se no fato de que o NAFTA no poderia ser considerado compatvel com as
normas do regime porque o CRTA ainda no havia chegado a uma concluso a esse respeito. EUA-line pipe,
WT/DS202/R, par. 7.142-143. A esse respeito, o painel decidiu que o fato de no ter havido avaliao conclusiva
do NAFTA no CRTA no era razo suficiente para desconstruir a presuno de compatibilidade feita pelos EUA a
partir das evidncias apresentadas.
173
O painel faz algumas consideraes sobre a necessidade da medida neste caso nos pargrafos 7.147-7.148
de seu relatrio. Para o painel, a salvaguarda consistiria uma regulao restritiva ao comrcio. Como os
membros de um arranjo regional devem eliminar substancialmente todas as regulaes restritivas ao comrcio
entre eles, a no-aplicao da salvaguarda em relao a um scio do regime seria necessria para a
conformao de um bloco que atendesse os requisitos do GATT-1994.
172

238

a excluso das importaes do NAFTA das salvaguardas aplicadas pelos EUA era justificada pelo
artigo XXIV. Trata-se do primeiro caso em que um painel procedeu ao exame de compatibilidade de
um bloco regional com o artigo XXIV, conforme o OAP havia sugerido na deciso Turquia-txteis. As
consideraes e concluses do painel sobre o artigo XXIV, contudo, foram absolutamente rejeitadas
pelo OAP.
De incio, vale notar que o OAP no se convenceu de que a nota de rodap do
relatrio norte-americano seria suficiente para cumprir o quesito do paralelismo e, nessa base, os
EUA teriam violado o Acordo sobre Salvaguardas. De acordo com a deciso do OAP, [a]lthough
footnote 168 does contain a determination that imports from non-NAFTA sources increased
significantly, footnote 168 does not establish explicitly that increased imports from non-NAFTA sources
alone caused serious injury or threat of injury. Nessa linha, o OAP concluiu que a nota de rodap 168
no estabelece a reasoned and adequate explanation of how the facts would support such finding174.
Tendo considerado que os EUA violaram o Acordo sobre Salvaguardas, o OAP ento
examinou o argumento do artigo XXIV, cuja interpretao no caso foi objeto de apelao por parte da
Coria. O OAP, contudo, recusou-se a avaliar o mrito da discusso relativa ao tema, ao entender
que o artigo XXIV no se aplicava disputa em questo (mantendo, portanto, o entendimento
estabelecido nos precedentes anteriores comentados acima). Segundo o OAP:
The question of whether Article XXIV of the GATT 1994 serves as an
exception to Article 2.2 of the Agreement on Safeguards [que prev a
no-seletividade na aplicao da medida] becomes relevant in only
two possible circumstances. One is when, in the investigation by the
competent authorities of a WTO member, the imports that are
exempted from the safeguards measures are not considered in the
determination of serious injury. The other is when, in such an
investigation, the imports that are exempted from the safeguards
measures are considered in the determination of serious injury, and
the competent authorities have also established explicitly, through a
reasoned and adequate explanation, that imports from other sources
outside the free-trade area, alone, satisfied the conditions for the
application of a safeguard measure ()175.

Considerando que, na sua avaliao, o caso em anlise no se enquadrava em

nenhum das duas hipteses, OAP decidiu que no necessitava examinar o argumento do artigo XXIV.
Para o OAP, assim, as autoridades norte-americanas no forneceram explicao fundamentada e
adequada de que, excludas as importaes originrias de Canad e Mxico, ainda assim as
importaes dos demais pases seriam suficientes para que estivessem preenchidos os requisitos
para a aplicao da salvaguarda.
Por fim, vale notar que o OAP desconsiderou a argumentao e as concluses
desenvolvidas pelo painel neste caso a respeito do artigo XXIV, declaring them moot and as having
no legal effect176. Essa concluso, com efeito, decorre do entendimento do OAP que o artigo XXIV
174

EUA-line pine, WT/DS202/AB/R, par. 190 e ss.

EUA-line pipe, WT/DS202/AB/R, par. 198 (grifos no original).
176
EUA-line pine, WT/DS202/AB/R, par. 198-199.
175

239

no era relevante para a soluo do caso em anlise, uma vez que este no se enquadrava em
nenhuma das duas hipteses acima enunciadas.

e) ndia-SGP
Este contencioso, que se desenrolou entre 2003 e 2004, abordou o regionalismo sob
outra perspectiva, a da Clusula de Habilitao, e tratou no de um bloco regional, mas do Sistema
Geral de Preferncias (SGP). O resultado do contencioso, que declarou o regime europeu
incompatvel com as regras da OMC, acabou forando uma reforma no SGP da UE. A ndia, em
essncia, questionou a discriminao operada dentro do SGP europeu, o que, segundo o pas,
violaria as condies do waiver concedido a esse esquema preferencial177.
Em resumo, a ndia questionou um dos cinco subsistemas do SGP europeu, o
chamado Drug Arrangement. Apenas doze pases haviam sido includos pela UE nesse subsistema,
que garantia reduo tarifria maior que o regime geral do SGP, em que a ndia se inclua. Segundo a
ndia, essa caracterstica do regime faria com que ele no estivesse coberto pelo waiver concedido
pela Clusula de Habilitao, que prev, de forma geral, tratamento no-discriminatrio entre
beneficirios do SGP.
A ndia, com efeito, alegava que suas exportaes para o bloco europeu estariam
sendo prejudicadas pelo fato de que o Paquisto se inclua no subsistema do Drug Arrangement e,
portanto, tinha acesso privilegiado ao mercado europeu, principalmente no setor txtil. Como notam
Schaffer e Apea, a UE incluiu o Paquisto na lista dos beneficirios do Drug Arrangement por
questes polticas, em resposta cooperao que o pas teria oferecido contra o Talib e a Al Qaeda
no ps 11 de setembro178. Para a ndia, contudo, no foi aberta a possibilidade de ser beneficiada pelo
subsistema.
Com efeito, a Clusula de Habilitao, que concede waiver para o SGP, refere-se a
generalized, non-reciprocal and non-discriminatory preferences beneficial to developing countries179.
No estando respaldado na Clusula de Habilitao, o SGP simplesmente violaria a clusula da
nao mais favorecida, segundo a argumentao indiana.
O OAP concluiu que o termo no-discriminatrio previsto na Clusula de Habilitao
(em particular no dispositivo em que a ndia sustentou sua argumentao) no probe os pases
desenvolvidos de adotar tarifas diferenciadas para produtos originrios de diferentes beneficirios do
SGP. Contudo concluiu o OAP , ao conceder o tratamento diferenciado o pas deve garantir que
identical treatment is available for all similarly-situaded GSP beneficiaries, ou seja, todos os
beneficirios do SGP que tenham development, financial and trade needs to which the treatment in
question is entitled to respond180. Em ltima instncia, o OAP definiu como no-discriminatrio o
177

Vide no Captulo 02 desta tese consideraes sobre o SGP europeu.

SCHAFFER, Gregory; APEA, Ivonne. Institutional Choice in the Generalized System of Preferences Case:
Who Decides the Conditions for Trade Preferences? Law and Politics of Rights. Journal of World Trade, n. 39, v.
06, 2005, p. 985-986.
179
Vide Clusula de Habilitao e, em particular, a nota de rodap 3 do pargrafo 2(a).
180
Vide CE-SGP, WT/DS246/AB/R, par. 173-174.
178

240

regime que esteja disponvel para todos os pases em desenvolvimento que se encontrem em
situao equivalente.
No caso concreto, o OAP concluiu que o Drug Arrangement does not set out any
clear prerequisite or objective criteria that, if met, would allow for other developing countries that
are similarly affected by the drug problem to be included as beneficiaries under the Drug
Arrangement181. A partir dessa linha de argumentao, o OAP condenou o SGP europeu, que,
conforme observado, veio a ser modificado posteriormente.
A avaliao do OAP acaba permitindo alguma discriminao no tratamento conferido
a diferentes pases beneficirios de um SGP. Contudo, conforme esclareceu o OAP, o tratamento
diferenciado tem limites, que dizem respeito sobretudo a um mnimo de razoabilidade na
discriminao entre os pases. O OAP, assim, furtou-se de entrar no mrito do Drug Arrangement
europeu, evitando uma discusso bastante sensvel politicamente, que diria respeito ao uso do SGP
para promoo dos interesses dos pases que concedem os benefcios e ao emprego de
condicionalidades na administrao do sistema.

4.3.3 Balano do tratamento do regionalismo pelo sistema de soluo de controvrsias do

regime multilateral de comrcio
De forma geral, percebe-se a dificuldade do sistema de soluo de controvrsias da
OMC em lidar com a questo do regionalismo, por suas implicaes polticas e pela complexidade
das normas existentes. Contudo, no caso em que o tema realmente teve de ser explorado, o
contencioso Turquia-txteis, constatou-se uma resposta dura do sistema para o desvio do
multilateralismo, o que, de alguma forma, contrasta com a realidade verificada no cenrio
internacional e com a prpria tolerncia dos membros do regime no rgo de controle poltico dos
blocos, o CRTA.
Aps esta deciso do OAP, pensou-se que a resposta rigorosa do sistema de soluo
de controvrsias ao regionalismo pudesse encorajar os membros da OMC a mudarem o perfil
histrico de paralisia do CRTA, estimulando-os a se engajarem na avaliao efetiva dos blocos. Se
no o fizessem, estava claro que os painis passariam a exercer essa prerrogativa.
Igualmente, especulou-se sobre a possibilidade de os membros da OMC envidarem
maiores esforos para esclarecer as regras do artigo XXIV, sob pena de os painis/OAP o fazerem
segundo seus prprios parmetros. Afinal, para avaliar se um bloco atende os quesitos do artigo
XXIV, os painis necessariamente tero que enfrentar os conceitos de substancialmente todo o
comrcio, outras regulaes restritivas de comrcio etc. (se pretenderem seguir as instrues do
OAP). Talvez diante do receio quanto aos rumos que o tema pudesse tomar no mbito dos
contenciosos, os pases poderiam finalmente encontrar incentivos para aperfeioar as regras do
regime.

181

CE-SGP, WT/DS246/AB/R, par. 177-189.

241

Marceau e Reiman, por exemplo, observam: [i]n its Report on Turkey-textiles, the
Appellate Body urged WTO members to assume their responsibility towards the multilateral system
and to exercise with maturity the monitoring of RTAs. So far, WTO have behaved like ostriches,
hoping that this difficult issue would go away182.
No se percebeu, contudo, mudana significativa no CRTA aps a deciso deste
contencioso. Da mesma forma, o entendimento rigoroso do OAP a respeito do artigo XXIV no parece
ter sido capaz de estimular o engajamento dos membros da OMC na reforma dos aspectos centrais
das regras sobre ARCs, como se viu na seo anterior.
Talvez o efeito mais evidente desta deciso seja a resistncia dos membros da OMC
em utilizarem-se do artigo XXIV como defesa num contencioso na Organizao. De fato, entre a
deciso do caso Turquia-txteis, em 1999, e o ano de 2005183, nenhum membro da OMC fez do artigo
XXIV o ponto central de sua defesa num litgio na Organizao184.
Por outro lado, a deciso do caso Turquia-txteis poderia ter como efeito um aumento
de casos em que ARCs fossem levados ao exame do sistema de soluo de controvrsias, j que o
teste definido pelo OAP fez bastante difcil a defesa de uma medida com base no artigo XXIV. De fato,
se a interpretao dada pelo OAP ao artigo XXIV tende a desestimular os pases a se defenderem
com base nele, por outro lado poderia incentivar os membros a questionar as prticas de outros
pases que tenham sido adotadas no contexto de ARCs. Isso tampouco ocorreu de forma significativa.
Com efeito, num universo de mais de 300 litgios na OMC, chama a ateno a
existncia de apenas um que trate essencialmente de regionalismo. Talvez a principal razo disso
esteja no que se denomina por sndrome do telhado de vidro. Isto , um pas evita questionar os
acordos regionais dos outros membros porque ele prprio vincula-se a acordos regionais, que podem
vir a ser contestados. natural que um pas evite apontar as inconsistncias da prtica dos outros
quando suas prprias prticas a respeito do mesmo tema apresentam suas fragilidades.
A pouca combatividade relacionada a esse assunto est tambm associada ao fato
de que os membros mais fortes da Organizao esto especialmente engajados em acordos dessa
natureza. Conforme se observou no Captulo 02, os EUA, mais recentemente, e os europeus, desde o
surgimento do GATT, vm adotando tambm uma abordagem regional na definio de seus vnculos
de comrcio exterior.
182

MARCEAU, Gabrielle; REIMAN, Cornelia. Op. cit., p. 297.

Fala-se em 2005 porque parte da defesa brasileira no contencioso dos pneus, em curso, diz respeito
exceo que o regime garante para a formao de blocos regionais. Contudo, nem mesmo este caso o
argumento do regionalismo seja central na defesa de um membro da OMC. Diante das dificuldades em se
acionar com xito o artigo XXIV e tambm em funo do apelo social relativo questo ambiental, o Brasil
parece mais inclinado a fazer do contencioso dos pneus um caso ambiental do que propriamente um caso de
acordos regionais. O futuro dir o que foi determinante para a resoluo deste contencioso. Vide a petio
brasileira no site do Ministrio das Relaes Exteriores, em
<http://www.mre.gov.br/portugues/ministerio/sitios_secretaria/cgc/pneus.asp>. Acesso em: 10 abril 2007.
184
A respeito deste efeito da deciso do OAP, Mathis por exemplo observa: (...) in a complex and likely
controversial determination, the Appellate Body has also arguably established a requirement that future panels
must undertake a compatibility assessment of a regional trade agreement when a member is seeking to invoke
the Article XXIV defense. Aps observar que cabe ao pas membro do acordo regional demonstrar que de fato
existe uma unio aduaneira / zona de livre-comrcio compatvel com as regras para poder usufruir da exceo do
artigo XXIV, Mathis conclui que [p]erhaps time will tell whether any regional party will ever choose to invoke the
Article XXIV defense subject to these terms. MATHIS, James. Op. cit., p. 194.
183

242

Pareceria um tanto arriscada a estratgia de forar o sistema de soluo de

controvrsias da OMC a se posicionar sobre normas cuja ambigidade de alguma maneira os
favorece185. Assim, razovel supor ter havido uma certa resistncia dos principais atores da OMC
em forar que, na esfera de soluo de litgios, o sistema viesse a se posicionar, eventualmente
dificultando a estratgia de poltica comercial que estejam seguindo, ao aportar-lhe fragilidades sob o
ponto de vista jurdico. Mais conveniente que isso seria atuar na penumbra do regime, aproveitandose da ambigidade das normas para dar seguimento sua estratgia ou, no limite, esclarecer o
contedo das normas no mbito de um processo negociador, esfera em que EUA e UE exercem
controle bastante significativo sobre o resultado do processo (diferentemente do controle que podem
exercer sobre o resultado de uma avaliao do painel / OAP).
E, de modo geral, pode-se afirmar que diante de um cenrio em que virtualmente
todos os membros da OMC engajam-se em prticas regionais, conferir visibilidade poltica a ele no
mbito do regime multilateral, sobretudo na esfera da soluo de conflitos, no parece interessar a
ningum. Se, ao menos no plano institucional, todos se beneficiam da ambigidade das normas
existentes, a pouca combatividade associada ao tema pode ser compreendia no contexto mais amplo,
que inclui o posicionamento ambivalente dos membros do regime tanto no CRTA quanto nas
negociaes associadas reforma das regras. Todos se engajam em arranjos questionveis e,
apesar de terem receio dos efeitos dos blocos alheios, no esto exatamente dispostos a restringirem
sua margem de manobra para atuarem regionalmente. Em sntese, a ambigidade das normas, ao
mesmo tempo em que no interessa a nenhum Estado, parece interessar a todos.

185

De toda forma vale destacar os europeus resolveram contestar uma prtica do Mercosul no sistema de
soluo de controvrsias no final de 2005, num caso ainda pendente de deciso (Brasilpneus reformados,
WT/DS332).

243

Captulo 5
Multilateralismo, regionalismo e a institucionalidade complexa do comrcio internacional: os fatores de
complementaridade e antagonismo
5.1 A institucionalidade complexa dos vnculos comerciais e suas razes
5.2 Os fatores de complementaridade e de antagonismo entre as abordagens regional e multilateral
5.3 O papel da OMC diante da configurao institucional do comrcio internacional

Aps tratar do multilateralismo, do regionalismo e de explorar, de forma geral, a conexo

entre eles, dedica-se este Captulo ao problema central da pesquisa. O objetivo geral do estudo pode ser
definido nos seguintes termos: diante da existncia e evoluo simultneas do sistema multilateral de
comrcio e de processos de integrao regional, que fatores estimulam que o regionalismo contribua
para o multilateralismo comercial e, ao contrrio, que fatores fazem com que o regionalismo enfraquea
o regime multilateral?
Entende-se por fator aquilo que contribui para um resultado. Em particular, exploram-se
como fatores as condies e as circunstncias diante das quais o regionalismo promoveria a
complementaridade e o antagonismo em relao ao regime multilateral de comrcio. Esses fatores (i)
coexistem, (ii) se relacionam e (iii) assumem importncia distinta a depender do cenrio. Importa aqui o
mapeamento dessas variveis na construo de um quadro analtico que cubra as foras relevantes para
explicar a inter-relao entre regionalismo e multilateralismo e, em particular, que esclarea as condies
e circunstncias mediante as quais o regionalismo contribui para e prejudica o regime multilateral de
comrcio.
Deve-se ter presente, em especial na leitura deste Captulo, a dificuldade de tratar das
relaes entre multilateralismo e regionalismo: o processo de interao rico, apresenta mltiplas
facetas e implicaes cruzadas. Conforme se notou nos Captulos anteriores, ambos os fenmenos
ainda carecem de estudos mais aprofundados. Com maior razo, o relacionamento entre o
multilateralismo e o regionalismo ainda se ressente de uma base analtica mais desenvolvida. H ntida
ausncia de abordagem, de metodologia que capture o fenmeno em seu dinamismo e complexidade1.
Deve-se notar que os vrios fatores explorados sobretudo na seo 5.2 so objeto de
polmica tanto na literatura como entre formuladores de poltica. Isso, com efeito, reflete em parte
percepes distintas a respeito do fenmeno do regionalismo e da contribuio que ele possa prestar ao
regime multilateral. Uma anlise atenta dessas condies e circunstncias aqui identificadas, contudo,
sugere que essa divergncia, na essncia, diz respeito importncia que deva ser atribuda a cada
1

Um esforo importante nesse sentido pode ser visto em BALDWIN, Richard. Multilateralising Regionalism:
spaghetti bowls as building blocs on the path to global free trade. Geneva: Institute for International Studies, July
2006. Baldwin constri interessante argumentao a partir da combinao de modelos desenvolvidos para explicar
tanto o regionalismo, quanto o multilateralismo. Em particular, o autor busca examinar a interao entre os
processos por meio do juggernaut model (para tratar do processo de liberalizao multilateral) e da teoria do
domin (para o regionalismo), combinados com elementos de liberalizao competitiva e de outros
desenvolvimentos tericos (lobby assimtrico, race to the bottom unilateralism etc.). Exercem influncia sobre os
estudos de Baldwin contribuies para o tema feitas por Jagdish Bhagwati e Fred Bergsten (liberalizao
competitiva). O argumento do domin foi desenvolvido pelo prprio Richard Baldwin (e tenta capturar o carter
dinmico do processo de liberalizao comercial, competindo com a abordagem tradicional de dilema do prisioneiro
para explicar reduo de tarifas via negociao).

245

argumento, e no propriamente sobre sua capacidade de impactar a relao regionalismomultilateralismo. Trata-se, assim, de questo de grau, e no de gnero. Em alguma medida, entende-se
que, em diferentes graus, todos os fatores aqui identificados impactam com alguma importncia a
relao dos blocos com o regime multilateral.
De forma esquemtica, o Captulo organizado da seguinte forma. A primeira seo
apresenta, de maneira estilizada, a institucionalidade complexa do comrcio internacional na atualidade
e os motivos que levam a este cenrio. Para isso, a seo rene argumentos centrais dos Captulos
anteriores.
A segunda seo trata propriamente de identificar essas condies e circunstncias
diante das quais os blocos prestam papel seja negativo, seja positivo para o regime multilateral de
comrcio. Faz-se uma anlise temtica (a partir do contedo das obrigaes de uma esfera e outra) e,
em seguida, analisam-se esses fatores a partir de uma abordagem sistmica, voltada sobretudo ao
exame da inter-relao entre os processos a partir dinmica das negociaes regionais e multilaterais.
Por fim, a terceira seo explora os fatores relacionados ao prprio multilateralismo
(suas regras, sua dinmica de funcionamento e negociao para novos avanos) que afetam
positivamente ou negativamente a contribuio que os blocos podem prestar para o prprio regime
multilateral. Explora-se, assim, a retroalimentao, no sentido de investigar de que maneira o prprio
regime multilateral afeta a capacidade de os blocos contriburem e prejudicarem o multilateralismo
comercial2.

5.1 A institucionalidade complexa dos vnculos comerciais e suas razes

Nesta seo, selecionam-se alguns argumentos estilizados sobre o multilateralismo e o
regionalismo que contribuem para demonstrar a institucionalidade complexa dos vnculos comerciais
entre os pases. Reflexes mais aprofundadas sobre os aspectos aqui listados podem ser vistas nas
sees anteriores desta tese.

5.1.1 Caracterizao do cenrio: a transformao da clusula da nao mais favorecida no

tratamento da nao menos favorecida
A compreenso da institucionalidade subjacente aos fluxos comerciais da atualidade
requer que se leve em considerao os seguintes elementos:

Existncia de regime multilateral de comrcio, estruturado a partir da liberalizao comercial

associada no-discriminao, com as seguintes caractersticas:

Pelo recorte metodolgico escolhido, a retroalimentao no se refere a de que forma o multilateralismo pode
contribuir para os blocos regionais, mas de que maneira o multilateralismo pode fazer o regionalismo trabalhar a seu
favor, ser um instrumento em prol da convergncia, ou ao contrrio, de que forma o regime multilateral pode
contribuir para o papel de antagonismo dos blocos em relao ao prprio regime multilateral.

246

o Participao ampla: 151 membros, incluindo todos os pases mais relevantes no cenrio
econmico atual3.

o Disciplinas jurdicas para a liberalizao comercial: compromisso com a nodiscriminao, com tetos tarifrios, com regras para o comrcio de bens, de servios e
para propriedade intelectual.

o Controle e monitoramento de obrigaes: transparncia como obrigao jurdica,

sabatina dos membros no Mecanismo de Reviso de Poltica Comercial (peer pressure)
e soluo de litgios via mecanismo obrigatrio, dotado do poder de autorizar sanes
comerciais.

o Institucionalizao do dilogo e do processo negociador: superviso da aplicao e

funcionamento dos acordos adotados, e constituio de foro para promover o avano do
processo de liberalizao comercial.

Ao mesmo tempo:

Existncia de regime minilateral paralelo, em expanso e fora do controle do sistema

multilateral, envolvendo os mesmos atores mas baseado em preferncias comerciais (por
definio discriminatrias). Fenmeno com as seguintes caractersticas quantitativas e
qualitativas:

o Proliferao de vnculos preferenciais: estimativa de 400 ARCs em 20104.

o Universalizao da prtica: 150 dos 151 membros da OMC contam com vnculos
preferenciais5.

o Sobreposio dos arranjos: cada membro da OMC est vinculado a, em mdia, 5 ARCs,
e alguns esto vinculados a 10 ou mais ARCs6.

o Maior ambio em relao s regras multilaterais: novos ARCs tratam de temas no

cobertos pela OMC e definem obrigaes mais profundas para a liberalizao comercial.

o Volume expressivo de comrcio sob regras preferenciais: estimativa de que cerca de

50% dos fluxos comerciais opere-se dentro de acordos preferenciais7.

exceo da Rssia, em processo final de acesso OMC.

Vide WTO. WTO Speeches. DG Pascal Lamy. Regional Agreements: the pepper in the multilateral curry.
Bangalore, India, 17 January 2007.
5
CRAWFORD, Jo-Ann; FIORENTINO, Roberto. The Changing Landscape of Regional Trade Agreements.
Discussion Paper n. 8, Geneva: WTO, 2005, p. 01.
6
WTO. Synopsis of Systemic Issues Related to Regional Trade Agreements. Note by the Secretariat.
WT/REG/W/37. 02 March 2000.
7
Vide comentrio sobre este tema e as dificuldades para se precisar este percentual na seo 2.1 desta tese. De
acordo com Crawford e Fiorentino, para alguns pases suas relaes preferenciais respondem por mais de 90% de
seu comrcio exterior. CRAWFORD, Jo-Ann; FIORENTINO, Roberto. Op. cit., p. 01.
4

247

A combinao dos fatores indicados acima aponta para um cenrio em que a nodiscriminao, pilar central do regime multilateral, vem sendo nitidamente enfraquecida. Em particular, a
regra da nao mais favorecida passou a consistir basicamente no pior tratamento que um pas pode
receber de outro parceiro do regime multilateral. Trata-se da conseqncia de um cenrio em que, sob
vrios aspectos, a regra da no-discriminao tornou-se a exceo diante da proliferao de esquemas
preferenciais. No sem razo, a clusula da nao mais favorecida atualmente se torna sinnimo de
tratamento de nao menos favorecida.
emblemtica desse argumento a constatao de que, por exemplo, a UE aplica
integralmente sua tarifa de nao mais favorecida a apenas nove membros do regime multilateral. Para
os mais de cem outros membros da OMC, o tratamento mais favorvel que o garantido na OMC, e
assegurado por uma ampla gama de arranjos bilaterais e acordos preferenciais (como SGPs, ACP etc.),
conforme se viu anteriormente. Esses fluxos de comrcio operam-se em boa medida margem do
regime multilateral de comrcio, ainda que relacionem justamente os membros desse regime, a partir de
basicamente os mesmos temas8.
Nesse cenrio, interessante a observao de John Jackson, segundo o qual se estaria
caminhando para a necessidade de um novo tipo de clusula da nao mais favorecida: a que preveja
que o parceiro multilateral tem direito ao regime mais favorecido que a contraparte garante para um
algum pas num acordo regional9. Se o tratamento de nao mais favorecida em geral o piso, o pior
tratamento possvel entre membros da OMC, o revigoramento da Organizao poderia passar pela
reformulao desse princpio basilar da OMC nesses termos. Evidentemente que a sugesto se trata de
algo especulativo, terico. De toda forma, cogitar-se de algo dessa natureza diz muito sobre a
esquizofrenia que vive o regime multilateral e dito no-discriminatrio, em razo da proliferao de
acordos regionais.

5.1.2 As razes por detrs da complexidade

Compreender a lgica dos dois trilhos para a liberalizao comercial10 importante para
que se explorem as condies e circunstncias em que os blocos podem contribuir para ou prejudicar o
regime multilateral de comrcio.
A hiptese aqui defendida de que os membros da OMC buscam promover pela via
regional interesses que no tm sido (e em algumas situaes nem poderiam ser) bem atendidos no
mbito multilateral. Por outro lado, esses motivos no so suficientes para que os membros dos blocos
regionais percam interesse por um regime comercial de abrangncia ampla. Argumenta-se, assim, que
h incentivos importantes para o engajamento regional e h vantagens distintas na via multilateral. Ao
8

CONSULTATIVE Board. Op. cit., p. 21.

JACKSON, John. Perspectives on Regionalism in Trade Relations. Law & Policy in International Business, v. 27,
1996, p. 876.
10
H, evidentemente, a via da abertura unilateral de mercado, o que no interessa a este estudo por uma razo
clara: no h em princpio prejuzo ou incompatibilidade dessa prtica com a lgica de liberalizao comercial
promovida pelo regime multilateral de comrcio. Ao contrrio, trata-se de comportamento que vai ao encontro dos
propsitos do regime. Deve-se recordar que, mesmo concedida de maneira unilateral, uma tarifa mais baixa ou regra
mais favorvel ao comrcio de um membro da OMC estendida automaticamente a todos os membros do regime.
9

248

mesmo tempo, o regime multilateral no capaz de definir constrangimentos eficazes para que seus
membros deixem de acionar a via regional.
Evidentemente, os objetivos dos Estados na formao de acordos preferenciais so
11

distintos . Duas variveis parecem especialmente importantes para explicar as nuances nas inclinaes
pr-regionalistas: a depender da natureza do bloco a ser formado, os incentivos variam. Para acordos de
preferncias comerciais mais rasos os motivos so uns, para unies aduaneiras as razes so outras.
Da mesma maneira, tambm se alteram os motivos para a formao do bloco a depender do grau de
desenvolvimento do pas envolvido e de seus parceiros regionais12.
De modo geral, contudo, pode-se afirmar que a deciso de um pas de participar de um
acordo regional determinada pelo equilbrio das foras polticas internas, que combina foras prengajamento e outras contra-engajamento. A teoria associa os pr-engajamento aos setores
exportadores que ganham com o acesso preferencial se o pas participa do arranjo e que perdem com a
discriminao se o pas decide por ficar fora dele13. Foras poltico-econmicas contra o engajamento
so associadas aos setores domsticos menos competitivos, para os quais a abertura comercial seria
prejudicial. Alm desses setores, outras foras polticas de interesses no-comerciais tambm costumam
estar alinhadas s foras contra o engajamento, como sindicatos, por exemplo 14. parte dessas
reflexes bsicas sobre interesses domsticos, especialmente associadas ao setor produtivo, h outras
consideraes importantes sobre motivaes em favor do regionalismo vis--vis a opo exclusiva pela
via multilateral. Vejam-se os argumentos.
A compreenso dos motivos do regionalismo e o entendimento sobre a incapacidade do
regime multilateral evitar que seus membros recorram a ele so elementos importantes para que se
explorem, na seo 2, os fatores de complementaridade e antagonismo entre o minilateralismo e o
multilateralismo comercial.

a) Interesses que os membros da OMC buscam atender pela via regional no tm sido (e s vezes
nem poderiam ser) atendidos no mbito multilateral
Entre os interesses dos pases para a adoo de uma estratgia regional, apesar de
estarem vinculados ao regime multilateral de comrcio, esto os seguintes.
11

importante ter em mente que, por responderem a motivos distintos, o ARCs tm igualmente caractersticas e
efeitos diferentes. Nesse sentido, o impacto sobre o regime multilateral de comrcio complexo tambm por esse
aspecto e dificulta generalizaes.
12
Nos ARCs que envolvam um pas desenvolvido e outro em desenvolvimento, por exemplo, em geral para o pas
menor o objetivo est associado a assegurar acesso ao mercado do pas maior. Para o scio mais desenvolvido, os
motivos so complexos, associados a objetivos de poltica externa, diplomacia comercial e poltica de
desenvolvimento. Os acordos envolvendo pases em desenvolvimento, por outro lado, com freqncia se operam
entre pases vizinhos (Mercosul, Asean, SACU) e, nesses casos, o motivo inicial em geral poltico e associado a
desafios comuns decorrentes da vizinhana. WORLD Bank. Global Economic Perspectives: Trade, Regionalism and
Development. Washington: World Bank, 2005, p. 35 e ss.
13
BALDWIN, Richard. Op. cit., p. 11. Sobre a importncia dos fatores domsticos na deciso relativa liberalizao
comercial, vide YARBROUGH, Robert; YARBROUGH, Beth. Regionalism and Layered Governance: The Choice of
Trade Institutions. Journal of International Affairs, n. 48, v. 01, Summer 1994, p. 95 e ss.
14
Consumidores e contribuintes, ainda que tenham interesses econmicos importantes, no costumam ser fora
significativa no processo poltico interno que deciso pelo engajamento ou no no bloco

249

Os interesses que no podem ser atendidos multilateralmente

Por meio do regionalismo, os pases buscam promover interesses que, pela natureza do

multilateralismo, no poderiam ser atendidos nessa esfera ampliada. Entre esses interesses esto os
seguintes:

o Questes geopolticas, preocupaes com defesa e segurana, e com democracia, por

exemplo, so temas que motivam acordos regionais.

o Desafios comuns decorrentes de uma base geogrfica compartilhada tambm

promovem estes acordos (preocupaes com migraes, transporte, infra-estrutura
fsica, energia etc.)

o O acesso privilegiado a mercados (ou seja, em condies mais favorveis que as

concedidas a outros pases) est entre os motivos mais importantes para explicar o
interesse no regionalismo. Esse fator relaciona-se diretamente com o custo de
oportunidade de ficar fora de blocos regionais quando todos os pases esto
estabelecendo suas prprias parcerias.

o O interesse na captao de investimentos estrangeiros, o que potencializado pelo

alargamento do mercado decorrente da reduo das tarifas, outro fator importante a
esse respeito.

o A possibilidade de se utilizar um arranjo regional como instrumento para aumentar o

poder de barganha dos membros e para potencializar a insero internacional dos
pases da regio motiva o interesse em ARCs, principalmente para os pases de menor
expresso poltica e econmica em especial em blocos mais profundos15.

o A crena nas vantagens decorrentes de arranjos preferenciais mais densos, como uma
unio aduaneira ou um mercado comum, faz com que os pases se engajem em
iniciativas dessa natureza. Nesses esquemas mais aprofundados, haveria estmulo
maior harmonizao de polticas macro-econmicas, adoo de polticas comuns,
integrao econmica etc.

o O interesse em reproduzir experincias regionais bem sucedidas faz tambm os pases

inclinados a considerarem opes regionais (efeito follow the leader strategy,
desencadeado principalmente a partir da integrao europia). Esse argumento
relaciona-se diretamente com o que Damro trata por sndrome da marginalizao:
states will enter into RTAs because they fear being left out, or marginalized, from
important international economic and political developments16.

15

Esse fator, segundo a literatura, bastante presente no movimento em prol do regionalismo na Amrica Latina
dos anos 1990. Os receios da regio quanto ALCA e quanto ao poder dos EUA nas negociaes teriam servido de
estmulo a que formassem e buscassem consolidar agrupamentos subregionais.
16
DAMRO, Chad. The Political Economy of Regional Trade Agreements. In: BARTELS, Lorand; ORTINO, Federico.
Regional Trade Agreements and the WTO Legal System. Oxford University Press: 2006, p. 30 e ss.

250

O regime multilateral de comrcio no parece capaz de atender satisfatoriamente

nenhum desses interesses. curioso notar que alguns dos argumentos que motivam ARCs no esto a
rigor necessariamente relacionados a preferncias comerciais. Alguns dos objetivos listados poderiam
ser buscados sem que para isso os pases concedessem vantagens comerciais recprocas.
Frequentemente, contudo, os Estados lanam mo da troca de preferncias comerciais para a obteno
de objetivos de outra natureza. Como se observou, essa particularidade esteve na origem tanto do
Mercosul, mas especialmente da Unio Europia, por exemplo.
O fato que, em alguma medida, os pases se engajam em ARCs por motivos distintos
dos interesses que buscam assegurar no regime multilateral. Esse um elemento importante para
explicar a dificuldade de se lidar com os blocos regionais na esfera multilateral. Igualmente, a concluso
importante porque sugere que a formao de ARCs constitui tendncia que deve seguir em curso a
despeito dos desenvolvimentos bem-sucedidos que o regime multilateral possa vir a ter. Exploram-se
melhor essas consideraes frente.

Os interesses que so melhor ou mais facilmente viabilizados pela via regional

H uma lgica que aglutina os interesses que podem ser melhor ou mais facilmente

promovidos no mbito regional, em comparao com a esfera multilateral. Essa lgica remete ao nmero
expressivo de participantes da OMC (151 membros) e conseqente grande heterogeneidade entre os
scios. A esse fator se soma manuteno da prtica do consenso no processo decisrio na Organizao
e o resultado a dificuldade brutal para a tomada de deciso e para o avano das negociaes
comerciais. Essa circunstncia afeta no apenas a velocidade do processo negociador, mas tambm a
ambio dos compromissos que podem ser assumidos. Pases interessados em obter resultados com
mais rapidez e liberalizar com maior ambio se vem estimulados a se engajarem em arranjos
regionais.
Nesse contexto, os argumentos que so intrinsecamente associados s vantagens da
liberalizao comercial, e principalmente a feita de forma no-discriminatria, acabam sendo capturados
pelo discurso em prol do regionalismo. Argumentos como o aumento de oportunidades para empresas
locais, o estmulo concorrncia, o incentivo eficincia econmica em geral associados ao livrecomrcio so empregados em defesa do regionalismo medida que os avanos das negociaes
multilaterais se apresentam difceis e s vezes pouco provveis.
Alm da velocidade das negociaes, destaca-se aqui que os blocos tendem a atingir
resultados mais ambiciosos que os obtidos na esfera multilateral. Por ambio dos compromissos,
refere-se neste contexto tanto sua abrangncia, quanto sua profundidade. A abrangncia diz respeito
ao tratamento, no mbito regional, de temas fora do escopo da OMC. A profundidade refere-se ao
avano em relao s disciplinas multilaterais tanto sob o ponto de vista de maior acesso a mercado
para bens e servios (menores tarifas e menos restries no-tarifrias) quanto adoo de regras
substantivas para temas que a OMC, em maior ou menor grau, j regulamenta.

251

No que diz respeito abrangncia dos acordos regionais, convm notar que a definio
de disciplinas sobre os novos temas est entre as motivaes importantes para o regionalismo. Ainda
que esses assuntos possam ser objeto de regras multilaterais, na prtica observa-se a dificuldade para
que isso ocorra. De fato, o regime multilateral de comrcio obteve resultados importantes no que diz
respeito reduo de barreiras tarifrias ao comrcio (e ao estabelecimento de compromissos jurdicos
com esses tetos).
No entanto, medida que os desafios do regime superam as questes de fronteira e se
aproximam de temas at ento tidos como de interesse exclusivamente interno, as dificuldades para a
adoo de disciplinas multilaterais passam a crescer consideravelmente. Temas como poltica de
concorrncia, compras governamentais, investimentos, relao do comrcio com temas trabalhistas,
ambientais e segurana alimentar etc. so de uma complexidade poltica razovel. Vale notar que alguns
desses temas foram includos no mandato da Rodada Doha, mas vieram a ser mesmo formalmente
excludos do escopo das negociaes17. Em razo da impossibilidade de fazer as posies convergirem
nesses temas, aumentou o receio de que um impasse a respeito deles pudesse dificultar a construo de
um consenso na Rodada (principalmente luz da regra do compromisso nico).
Em grupos de menor nmero e de maior convergncia de interesses e valores, tanto
maior a chance de as negociaes avanarem mais rapidamente e maior a probabilidade de se
adotarem disciplinas comuns. Como a composio dos membros de um acordo regional depende
apenas do interesse compartilhado, natural que a aproximao se d entre pases inclinados a assumir
compromissos em determinadas reas, que se renam parceiros mais alinhados em termos polticoeconmicos.
Ademais, sendo livre a composio do bloco, tambm possvel e freqente inclusive
que haja um desequilbrio tal de poder entre as partes que facilite que o parceiro mais forte defina suas
prprias regras e condies parte mais fraca, o que encurta o processo negociador e facilita a
concluso do acordo (ainda que nitidamente s custas do interesse dos menores). De toda maneira,
mesmo nessas circunstncias, obtm-se resultados mais substantivos em termos de liberalizao
comercial e tambm mais rapidamente. Isso ocorre em especial nas negociaes configuradas a partir
do modelo hub-and-spokes (comentado anteriormente), em que no centro h, por exemplo, os EUA ou a
UE e nas pontas h pases bastante menos desenvolvidos. Recentemente tambm o Japo tem se
engajado nessa estratgia. A semelhana entre os acordos assinados pelos EUA reflete a lgica do
modelo-padro, de obrigaes bsicas que no conferem margem a muita discusso para as
contrapartes. O mesmo vale para a UE e tambm para o Japo, que vm buscando manter um padro
nos acordos adotados18. Abaixo, so apresentados comentrios a partir de reas temticas, ilustrando
17

Consta da deciso do Conselho Geral da OMC de agosto de 2004 (Pacote de Julho): Relationship between Trade
and Investment, Interaction between Trade and Competition Policy and Transparency in Government Procurement:
the Council agrees that these issues, mentioned in the Doha Ministerial Declaration in paragraphs 20-22, 23-25 and
26 respectively, will not form part of the Work Programme set out in that Declaration and therefore no work towards
negotiations on any of these issues will take place within the WTO during the Doha Round. Dos chamados temas de
Cingapura, que ampliariam a agenda da OMC, apenas o relativo facilitao do comrcio continua em discusso na
Rodada Doha. WTO. Decision Adopted by the General Council on 1 August 2004. WT/L/579. 2 July 2004.
18
Para quem est na ponta (num spoke) e se vincula a mais de um acordo regional com os centros (hubs), a adoo
de padres distintos costuma gerar alguma dificuldade. Em seguida exemplifica-se esta situao com a necessidade
de o Chile administrar regras distintas para certificao de origem.

252

tanto a abrangncia (via tratamento de novos temas, como padres trabalhistas) e quanto a
profundidade de ARCs (por meio de disciplinas mais rigorosas em temas j sob o escopo da OMC, como
propriedade intelectual, e de reduo de barreiras a bens e servios).
Em suma, chave na inclinao pr-regionalismo a combinao dos fatores velocidade
e ambio (aqui, includas a abrangncia e a profundidade) na liberalizao comercial em comparao
com os resultados da esfera multilateral. Vejam-se outras nuances da estratgia pr-regionalismo em
comparao com uma opo exclusiva pelo multilateralismo.
primeira vista pode parecer paradoxal luz do comentrio sobre a maior ambio dos
acordos regionais, mas tambm verdade que no mbito regional os Estados costumam ter maior
margem de manobra para definirem condies para a abertura econmica, para flexibilizarem prazos,
para protegerem setores, para adotarem uma abordagem gradual na liberalizao etc19. Isso,
naturalmente, depende da disparidade de poder entre os membros do bloco, mas em geral verdade.
Em regra, na esfera multilateral, onde os compromissos so basicamente os mesmos para os 151
pases20, a margem para acomodar interesses especficos de cada um deles menor 21. No outro
extremo do espectro, num acordo envolvendo apenas dois pases, por mais que no conjunto o resultado
da negociao seja mais ambicioso, maior a probabilidade de uma parte garantir que suas
sensibilidades sejam levadas em conta e protegidas. Os ARCs, assim, podem ser mais facilmente
customizados.
Um outro argumento interessante nesse contexto diz respeito ao interesse dos Estados
na consolidao de reformas econmicas pela via de compromissos internacionais. Em certos casos, h
o interesse do governo no poder em consolidar reformas e mesmo em assegurar o processo de abertura
comercial, de modo a vincular administraes seguintes o que poderia ser feito medida que esses
compromissos estejam definidos num esquema regional. Assim, um retrocesso em relao s mudanas
realizadas passaria a ser muito mais custoso politicamente, uma vez que exigiria a ruptura de
compromissos poltico-jurdicos de carter internacional.
A esse respeito, comum na literatura referncia ao caso do Mxico, na guinada liberal
da segunda metade dos anos 1980, combinada com a concluso do NAFTA nos anos 1990. Tambm
freqente referncia situao da Polnia e de outras economias em transio mais recentemente, que
vieram a assumir compromissos com o bloco europeu 22. Alm de vincular administraes posteriores
com a abertura, a definio dos compromissos pelos instrumentos internacionais tambm aumentaria a

19

Vide MAINSFIELD, Edward; MILNER, Helen. The new wave of regionalism. International Organization, n. 53, v. 03,
Summer 1999, p. 602 e ss.
20
Diz-se basicamente os mesmos porque h cronogramas por pases para a reduo tarifria para importao de
bens e para a liberalizao do mercado de servios. Alm disso, h outras flexibilidades para pases em
desenvolvimento.
21
Esse argumento importante porque, sobretudo luz dos anteriores, pode-se ter a impresso de que o
regionalismo estratgia alinhada com abertura econmica e com as foras de mercado, o que no
necessariamente verdadeiro. A opo pela abertura comercial via regionalismo (em comparao com a via do
multilateralismo) por vezes reflete a tentativa do Estado em exercer controle maior sobre o processo de liberalizao
econmica.
22
SAMPSON, Gary; WOOLOCOCK, Stephen (eds.). Regionalism, multilateralism and economic integration: the
recent experience. Tokyo: United Nations University Press, 2003, p. 11.

253

credibilidade e a sustentabilidade de reformas econmicas, gerando confiana ao investidor

principalmente externo, o que reforaria o interesse de alguns pases pelos ARCs.
Com efeito, a consolidao de reformas um objetivo que pode ser garantido tanto
regionalmente, quanto pela via multilateral. A via multilateral, por um lado, pode conferir mais segurana
ao compromisso assumido, principalmente em comparao com o que pode ser obtido nos arranjos
regionais entre pases em desenvolvimento (em que o desvio e a flexibilizao das regras
considervel). Por outro lado, ARCs estabelecem e consolidam obrigaes mais profundas que as
multilaterais. ARCs podem igualmente assegurar esse resultado num intervalo mais curto de tempo e
podem potencializar interesses polticos (inclusive poltico-eleitorais) de forma mais clara (tanto no caso
do Mxico, como da Polnia, em que a participao nos blocos respectivos era de grande interesse,
essa associao verdadeira). De toda forma, a consolidao de reformas econmicas por meio de
compromissos jurdico-polticos com outros parceiros fator importante para motivar governos, com essa
inclinao poltica, a se engajarem em ARCs.
Vale fazer um comentrio sobre o argumento do discurso para consumo interno no
contexto da promoo de ARCs. Aparentemente, os governos tm conseguido capitalizar politicamente a
concluso de um acordo regional. evidente que em vrios lugares esses acordos so objeto de
polmica e contestao. Contudo, a proliferao desses arranjos regionais sugere que, no balano, eles
no sejam exatamente impopulares. De forma geral, parece ter sido possvel vender um acordo
comercial ao eleitorado interno como um instrumento para promover as exportaes do pas, atrair
investimentos, aumentar competitividade, assegurar mercados etc.
Igualmente, a formao desses acordos em alguns pases costuma ser apresentada
como um indicativo de que o pas no estaria refm das dinmicas globais / multilaterais, mas que ao
mesmo tempo estaria alinhado s tendncias internacionais de formao de parcerias e de que estaria
buscando oportunidades para estimular o crescimento econmico etc. Ficar margem dessa tendncia
pode ter seu preo na avaliao do eleitorado domstico. Esses fatores, com efeito, tm sido
empregados para construir positivamente a percepo do eleitorado e da opinio pblica sobre arranjos
regionais. E esse resultado, naturalmente, um estmulo para que os governos optem por se engajar em
acordos dessa ordem.
Em compensao, um acordo multilateral, alm da oposio que tambm gera, menos
facilmente atribuvel a um pas especfico, de maneira que poucos poderiam capitaliz-lo politicamente
como possvel num acordo bilateral, por exemplo. Ademais, em razo de as negociaes multilaterais
serem extremamente demoradas e de o acordo ser um s (apesar de contar com muitos membros),
alguns governos acabam sendo mais simpticos estratgia regional, em que os resultados podem ser
colhidos no curto prazo e que as combinaes de parcerias so mltiplas, podendo potencializar o efeito

254

dessa estratgia sobre o eleitorado23. De toda maneira, esse aspecto da opo pelo regionalismo
certamente necessita de melhor exame emprico.
H um argumento menos bvio, mas tambm destacado por alguns autores mais
atentos a fatores domsticos relacionados deciso de um pas a respeito de participar de um acordo
regional. Segundo o argumento, tomadores de deciso inclinados por um vis liberal, mas que se
deparem com resistncias internas para promover abertura econmica de maneira unilateral, poderiam
encontrar no regionalismo um instrumento para incentivar abertura (relativa) do mercado domstico,
reduzindo ao mesmo tempo a oposio interna24. Nessa linha de argumentao, haveria, em alguns
pases, maior resistncia abertura seja unilateral, seja multilateral, se comparada quela promovida por
meio da integrao regional. Diante disso, o regionalismo poderia ser percebido por alguns como
instrumento menos custoso politicamente para promover abertura comercial e mesmo reformas
econmicas liberalizantes.
Um comentrio deve ser feito a respeito do interesse do setor privado dos pases que se
vejam na situao de engajar-se ou no num acordo regional (mesmo participando do regime
multilateral). Como mencionado acima, o setor exportador de um pas tende a apoiar a participao em
acordos regionais, ao passo em que os setores com menor competitividade, que passariam a sofrer a
concorrncia dos parceiros regionais, tendem a opor resistncia a esses arranjos. A mesma lgica
aplica-se posio do setor privado nas negociaes multilaterais.
Algumas particularidades, contudo, chamam ateno quanto se compara o interesse do
setor privado diante da opo regional ou da exclusivamente multilateral. Alguns setores podem ser
competitivos regionalmente, mas no em termos mundiais. Esses grupos tendem, naturalmente, a
preferir a liberalizao via acordos regionais. Ademais, conforme notado, em acordos regionais a
capacidade de o pas atender presses e interesses domsticos na definio de regras, excees,
prazos e condies normalmente maior que no mbito multilateral, o que permite melhor acomodao
desses interesses domsticos. Ainda, a velocidade com que se pode concluir um acordo regional fator
a estimular o apoio do setor privado pr-abertura a essa estratgia.
Por fim, conforme indicado acima, vale notar que, pela via do regionalismo, o setor
privado pode obter acesso preferencial a outros mercados. Por outro lado, pela via do multilateralismo, a
partir da lgica da no-discriminao, o setor privado pode atenuar a discriminao que sofre em funo
de blocos alheios. No mbito multilateral, contudo, as prprias preferncias que o beneficiam so
23

Convm ainda notar que a reao do eleitorado em vrios pases do mundo sobre a concluso de um novo
acordo da OMC incerta. Apenas aps o fim da Rodada Uruguai que o tema passou a ganhar espao mais
consistente na mdia e a receber interesse do pblico em geral. Reaes OMC e oposio ao avano das
negociaes so vistas em vrias partes do mundo, principalmente a partir da Conferncia Ministerial em Seattle
(1999). Ainda que existam resistncias formao de arranjos regionais, o fato de os pases poderem escolher com
quem se agrupam e terem maior margem para definir o contedo das regras que pautam a liberalizao comercial
faz com que as resistncias a esses processos possam ser menores (ou ao menos mais facilmente administrveis
pelos governos interessados).
24
Segundo Mansfield e Milner, por exemplo, certain governments have opted to enter a PTA because doing so
seemed likely to facilitate more extensive commercial liberalization than unilateral or multilateral strategies would
permit, given the nature of domestic institutions and the interests of potent segments of society. In the same vein, the
latest wave of regionalism has been marked by cases where accession to a PTA was used to facilitate liberal
economic and political reforms and to dilute the political efficacy of societal groups that opposed such changes.
MAINSFIELD, Edward; MILNER, Helen. Op. cit., p. 619.

255

inevitavelmente erodidas tambm, o que, dentre outros motivos, faz com que, em regra, seja prefervel
ao setor privado que sofre com discriminao alheia buscar atenu-la garantindo suas prprias
preferncias via novos ARCs do que reduzindo as alheias via regime multilateral. frente explora-se
melhor esse argumento, que se relaciona tese do jogo de trs nveis, mencionada no Captulo 02.

b) Por outro lado, segue havendo interesse num regime comercial no-discriminatrio e de
abrangncia ampla sobre o ponto de vista dos participantes
Entre os motivos pelo interesse no regime multilateral de comrcio, a despeito da
adoo de uma estratgia regional, esto:

A liberalizao comercial via regime multilateral mais eficiente em termos econmicos do que a
operada pela via regional. Pode-se dizer que h consenso na literatura a esse respeito: a
abertura comercial por meio de ARCs opo do tipo second-best em relao multilateral. Por
mais que haja divergncia a respeito da mensurao de desvio e criao de comrcio em casos
concretos, pde-se perceber pelo Captulo 02 desta tese que ARCs sempre, em algum grau,
implicam desvio de comrcio. Deve-se ainda acrescentar que no plano multilateral as presses
polticas internas de interesse protecionista tendem a ser menos eficazes em comparao com o
que ocorre na via regional (conforme notado acima).

Alguns temas de carter sistmico apenas podem ser tratados adequadamente no mbito
multilateral, da mesma forma como algumas barreiras apenas podem ser enfrentadas nessa
esfera. Essa parece ser a situao de temas como subsdios agrcolas exportao e apoio
domstico agricultura25, bem como a de regras sobre defesa comercial26. Disciplinas sobre
regras de origem, ainda que sejam tratadas no mbito regional, poderiam receber tratamento
muito mais eficiente na esfera multilateral27.

Entre vrios membros da OMC, o vnculo multilateral o nico que define obrigaes jurdicas
para o comrcio internacional, que viabiliza o monitoramento institucionalizado das prticas
comerciais, que estabelece a soluo arbitral de disputas comerciais, e que assegura um foro
permanente para negociaes comerciais. Isso verdade em especial para as relaes entre os
atores principais do regime: entre EUA, UE, Japo e China, por exemplo, no h esquemas
preferenciais de comrcio. Os compromissos multilaterais asseguram alguma previsibilidade

25

Vale notar que o terceiro pilar do Acordo sobre Agricultura da OMC, que diz respeito a acesso a mercados, algo
que pode, e tem sido tratado no plano regional. Para lidar com os dois demais pilares, apenas disciplinas
multilaterais parecem adequadas.
26
Como nota estudo do Banco Mundial, os EUA no tm interesse em tratar desse tema em ARCs. Ademais, seria
tecnicamente difcil estabelecer novas disciplinas sobre defesa comercial no mbito regional sem violar
compromissos multilaterais. WORLD Bank. Op. cit., p. 34.
27
Conforme nota o Diretor-Geral da OMC, These issues simply cannot be handled at the bilateral level. Take for
instance, negotiations to eliminate or reduce trade distorting agricultural subsidies, or fisheries subsidies. There is no
such thing as a bilateral farmer or fisherman, or a bilateral chicken and a multilateral farmer or chicken or fish.
Subsidies are given to farmers for all their poultry production. The same is true for rules on anti-dumping. WTO.
WTO Speeches. DG Pascal Lamy. Regional Agreements: the pepper in the multilateral curry. Bangalore, India, 17
January 2007.

256

para as relaes comerciais, sob o ponto de vista jurdico-institucional28. Para que se tenha uma
dimenso da importncia do argumento, lembre-se de que em mdia cada membro da OMC
conta com cinco acordos preferenciais. Mesmo que cada acordo desses possa incluir vrios
parceiros, ainda assim considervel o nmero de relaes que se operam segundo os
parmetros multilaterais (j que o regime multilateral tem 150 membros). Em suma, o regime
multilateral especialmente til para definir vnculos entre pases que no so ligados por ARCs.

Mesmo entre pases que participem de um ARC, o vnculo ao regime multilateral bastante
importante. Convm recordar que entre parceiros de ARCs as regras da OMC seguem sendo
juridicamente vinculantes29. A relevncia das obrigaes multilaterais entre parceiros de blocos
pode ser vista, por exemplo, pelo sistema de soluo de controvrsias da OMC, que acionado
frequentemente por um scio do ARC contra outro parceiro desse acordo. E esses contenciosos
no so relativos apenas a membros de blocos mais frgeis. Se h litgios na OMC envolvendo
os membros do Mercosul, h outros vrios relativos aos pases do NAFTA, por exemplo. Em
sntese, o regime multilateral tambm importante para as relaes entre os pases que entre si
tenham vnculos preferenciais. Essa afirmao especialmente verdadeira, contudo, para blocos
mais frgeis, nos quais os compromissos assumidos frequentemente so flexibilizados,
excepcionados etc. O regime multilateral, assim, acaba garantindo a essas relaes uma
estabilidade e segurana jurdico-institucional que alguns blocos s vezes no podem oferecer.

A atuao na esfera multilateral constitui estratgia fundamental para evitar que os blocos
alheios ameacem os benefcios do regime multilateral e prejudiquem os membros do sistema.
Apenas no mbito multilateral pode-se efetivamente conferir racionalidade multiplicao de
obrigaes, por vezes contraditrias, que vm sendo definidas em ARCs30. Por meio de
negociaes multilaterais, aprofunda-se a liberalizao comercial, diluindo-se margens de
preferncia concedidas regionalmente e promove-se o compartilhamento de regimes mais
favorveis. Por meio dos contenciosos, pode-se garantir, por exemplo, que os pases no
aumentem os obstculos ao comrcio em funo da criao de um bloco regional. Por meio do
CRTA, h algum monitoramento dos RTAs e, mesmo que bastante frgil, h em alguma medida
transparncia e presso dos pares. Como se admite que os blocos no sero extintos pelo
menos no mdio prazo, o interesse no regime multilateral aumenta justamente medida que
consiste em recurso importante para atenuar efeitos prejudiciais do regionalismo (o alheio).

5.2 Os fatores de antagonismo e de complementaridade entre as abordagens regional e

multilateral
28

De toda forma, naturalmente, no se ignora que os interesses polticos impediriam grandes impropriedades entre
esses atores-chave.
29
Segundo deciso do OAP comentada no Captulo 04, os membros de ARCs esto autorizados a adotar regras
incompatveis com as do regime multilateral to-somente se sem essas medidas a formao do ARC fosse
inviabilizada. Trata-se de um teste bastante rigoroso, de modo que, em linhas gerais, pode-se afirmar que as regras
multilaterais seguem vlidas entre os membros do ARC.
30
A compatibilizao das obrigaes importante para facilitar os fluxos comerciais, reduzir custos operacionais
para os negcios e contribuir para a segurana jurdica das relaes comerciais.

257

Esta seo focada na seguinte questo: diante do atual estado da institucionalidade

subjacente ao comrcio internacional e dos motivos que levam os membros da OMC a perseguirem a
estratgia dupla (ponto 5.1), a partir de que fatores o regionalismo poderia exercer um papel de
complementaridade e em que condies / circunstncias o regionalismo contribuiria para o antagonismo
em relao ao regime multilateral?
Para a melhor compreenso do tema, trata-se inicialmente do contedo dos ARCs (de
forma geral) via--vis os compromissos multilaterais. Sob esse ponto de vista, interessa especificamente
explorar de que maneira a definio simultnea de regras e de condies de acesso a mercados para o
comrcio no plano regional e no plano multilateral contribui para o papel seja positivo, seja negativo que
os blocos podem prestar ao regime multilateral. Aps essa abordagem temtica, passa-se, em seguida,
a uma avaliao sistmica, que avalia dinmica dos blocos regionais em relao s negociaes do
regime multilateral. Nesse ltimo mbito, interessa especificamente explorar de que maneira a existncia
dos blocos e a simultaneidade das negociaes regionais e multilaterais pode contribuir para e prejudicar
o avano do regime multilateral.

5.2.1 O contedo dos regimes: convergncia e divergncia sob o ponto das obrigaes
assumidas
Por definio, um ARC garante a seus scios vantagens que esses pases no
compartilham com os demais membros da OMC. Em geral, a literatura confere nfase ao fato de que os
scios regionais eliminam entre si as tarifas ao comrcio, ao passo em que mantm essas barreiras
tarifrias a no-membros do bloco regional. Vale contudo notar que, medida que as tarifas aplicadas
em carter multilateral so cada vez mais baixas, menor passa a ser a importncia relativa das tarifas
nos ARCs.
Explica-se: se o imposto de importao que os pases adotam multilateralmente j
reduzido, torna-se estreita a margem para que concedam benefcios para os parceiros regionais sob o
ponto de vista de tarifas. Apenas para ilustrar, veja-se a situao dos EUA, da UE e do Japo, que
aplicam cerca de 4% de imposto de importao sobre bens industriais31. A adoo de um acordo de livrecomrcio com qualquer um desses parceiros no implicaria, sob o ponto das tarifas, uma mudana muito
significativa em relao ao tratamento que os contrapartes receberiam na qualidade de, simplesmente,
membros da OMC.
Alguns poderiam imaginar que, aps a concluso bem-sucedida da Rodada Uruguai, o
interesse no regionalismo diminuiria, em razo especialmente da reduo significativa das barreiras
tarifrias operada na rodada. Isso, como se viu, no ocorreu. Alis, justamente o contrrio veio a

31

Vale tambm notar que entre e 2/5 das tarifas para bens industriais desses membros da OMC so j
consolidadas em zero. Ou seja, para esses produtos no h margem alguma para que concedam preferncias
tarifrias. O ano de referncia 2002 e o percentual refere-se a mdia simples. Dados extrados de BALDWIN,
Richard. Op.cit., p. 05.

258

acontecer: assistiu-se proliferao de ARCs aps a concluso da Rodada Uruguai, apesar de nela ter
se promovido reduo significativa das tarifas ao comrcio.
Esse resultado refora o entendimento de que so complexos os motivos pelos quais os
pases buscam simultaneamente a via regional e a multilateral na promoo de seus interesses
comerciais. Conforme se notou acima, objetivos de carter poltico e estratgico esto enraizados em
vrios, seno em todos os ARCs. Mesmo sob o ponto de vista econmico-comercial, h outros objetivos
perseguidos pelos ARCs que vo muito alm da eliminao de tarifas (ainda assim, como se ver
abaixo, isso segue relevante no contexto de ARCs).
Como notado, os ARCs tendem a promover a liberalizao comercial com maior
ambio que a atingida multilateralmente. Tanto sob o ponto de vista de abrangncia, quanto de
profundidade, os ARCs tendem a avanar em relao aos resultados obtidos na OMC. Consagrou-se na
literatura, nesse cenrio, a expresso WTO plus para justamente caracterizar as obrigaes mais
ambiciosas que os membros da OMC assumem quando vinculados a ARCs, principalmente em outras
reas que no tarifas.
Nesta

seo,

explora-se

brevemente

contedo

das

obrigaes

assumidas

regionalmente em comparao com as multilaterais, para que ento se possam avaliar fatores de
convergncia e divergncia entre os regimes. Faz-se essa anlise sob o ponto de vista temtico (e no
por ARCs), pois isso permite um panorama sistmico sobre o dito valor agregado que os ARCs, de
modo geral, oferecem em vrios campos temticos de interesse do regime multilateral32.

a) O panorama das obrigaes adicionais

Comrcio de bens

o Barreiras tarifrias
De fato, estudos empricos comprovam que os ARCs tm obtido sucesso razovel na
eliminao de tarifas ao comrcio intra-zona. Se essa concluso verdadeira para bens industriais, o
mesmo no se aplica a bens agrcolas. Num interessante levantamento feito pela OMC em 2001 sobre
ARCs, chega-se a seguinte concluso:
In general, RTAs provide for the elimination of most, if not all, duties on
industrial goods either on the date of entry into force of the agreement or
subject to progressive elimination in the course of the transition period of
the agreement. The goal of free trade in industrial products appears to be
the accepted norm. The treatment of agricultural goods within RTAs is
more complex. A few RTAs have eliminated all duties on agricultural
goods, but in general agricultural trade, even on a preferential basis,

32

Para um exame mais aprofundado do carter plus dos compromissos regionais em relao aos multilaterais, h
estudos empricos bastante interessantes, como o do Secretariado da OMC a respeito de servios (ROY, Martin;
MARCHETTI, Juan; LIM, Hoe. Services Liberalization in the New Generation of Preferential Trade Agreements
(PTAs): How much further than the GATS? WTO Staff Working Paper. Geneva: WTO, September 2006). Outros
levantamentos de interesse nesse sentido so da OCDE e do Banco Mundial (citados acima). Para um estudo mais
analtico, veja-se BARTELS, Lorand; ORTINO, Federico. Op. cit.

259

remains subject to exceptions. Average agricultural preferential tariffs

remain high33.

Assim, ainda que se tenha em mente o comentrio feito acima a respeito da perda de
importncia relativa das tarifas nos ARCs, vale tambm considerar que, com efeito, estudos empricos
apontam para o fato de que esses blocos praticamente eliminam as barreiras tarifrias ao comrcio
regional (apesar de que, em algumas situaes a cobertura do acordo seja de fato limitada).
Ademais das questes tarifrias, vale investigar temas especficos que, tratados no
mbito regional, avanam em relao s disciplinas multilaterais em matria de bens. Destacam-se aqui
regras de origem e barreiras tcnicas (incluindo-se as sanitrias e fitossanitrias).

o Regras de origem
No mbito multilateral, conforme observado, adotou-se o Acordo sobre Regras de
Origem, que, contudo, apenas define princpios gerais a orientar a aplicao de regras de origem. Ou
seja, no h propriamente a definio do contedo dessas regras na OMC. Estabeleceu-se to-somente
a obrigao de os pases respeitarem, na administrao de regras de origem, a no-discriminao, a
transparncia, o princpio da previsibilidade e do devido processo, e o da neutralidade (sendo que por
isso se entende que as regras de origem no devam ser empregadas como instrumento para restringir
ou distorcer o comrcio).
Este Acordo da OMC conta com um anexo para regras de origens chamadas
preferenciais, ou seja, aquelas empregadas com o fim de conceder uma vantagem comercial (via ARCs,
neles incluindo-se os sistemas unilaterais de preferncia). Conforme se notou, regras de origem so
especialmente importantes no contexto de regimes preferenciais, medida que garantem que o privilgio
concedido limite-se apenas aos membros do regime (evitando, por exemplo, que terceiros se aproveitem
das vantagens via a triangulao). Novamente no mbito de regras de origem preferenciais, a OMC
apenas define princpios gerais para evitar que essas medidas sejam empregadas como instrumento de
poltica comercial, servindo para proteger setores e restringir o comrcio.
Diante da importncia do tema para o comrcio internacional, o Acordo sobre Regras de
Origem da OMC prev que o Comit sobre Regras de Origem da Organizao trabalhe em conjunto com
a Organizao Mundial de Aduanas em prol da harmonizao de regras de origem. A harmonizao de
regras de origem no nvel multilateral, contudo, no apresenta resultados satisfatrios at o momento.
Diante desse cenrio, respeitando os princpios gerais do Acordo, os membros tm ampla margem para
definirem normas de origem no plano regional, ou seja, para adotarem os requisitos que o produto deve
cumprir (quanto ao local em que foi produzido) para que possa se aproveitar do regime especial.

33

WTO. Coverage, liberalization process and transitional provisions in RTAs. Background survey by the Secretariat.
WT/REG/W/46. 05 April 2002, p. 02. Estudo do Banco Mundial tambm chega concluso de que, em regra, os
ARCs se aproximam da eliminao de barreiras tarifrias intra-bloco, ainda que haja diferenas considerveis entre
acordos (WORLD Bank. Op. cit., p. 32).

260

Um estudo da OMC sobre os 215 ARCs em vigor em outubro de 2003 identificou que
esses acordos estabeleciam 2.317 relaes bilaterais preferenciais distintas entre os membros da
Organizao34. A complexidade decorrente desse cenrio brutal. A adoo de regras de origem
excessivamente intrincadas ou restritivas no mbito de ARCs, com efeito, tem o potencial de causar nus
considervel ao setor privado, de distorcer o comrcio e os investimentos. Alm disso, essas regras
criam complexidade razovel para os prprios pases que as adotam.
Veja-se, de incio, o impacto dessas regras sobre o comrcio e os investimentos:
suponha que os pases A e B estabeleam um ARC. Considere tambm que o produtor no pas C venda
seu produto (um componente) para o pas A, para que l seja incorporado na produo de um bem que
seja posteriormente exportado para o pas B. A depender da regra de origem adotada entre A e B, o
produto final no poder circular livremente no bloco se o componente em questo for importado. Nesse
caso, o pas A passar a buscar uma fonte local (ou de B) para suprir a demanda pelo componente, e o
pas C deixar de exportar para A, em funo de regras de origem adotadas entre A e B.
Como se pode deduzir desse exemplo, alm de afetar o fluxo de comrcio, regras de
origem restritivas tambm tm o poder de distorcer investimentos. O produtor do pas C, nesse caso, tem
um incentivo para fisicamente se instalar em A para que produza l seu componente e possa seguir
vendendo para as empresas do pas A. Sendo o componente produzido no pas A, o produto final pode
se beneficiar das vantagens principalmente tarifrias do ARC entre A e B. A manipulao de regras de
origem , nesse contexto, algo que pode trazer prejuzos importantes para terceiros pases.
Interesses protecionistas podem em com freqncia conseguem viabilizar suas
pretenses por meio dessas regras, que so complexas tecnicamente, mas envolvem interesses
comerciais de grande vulto. E diante da forma codificada como essas regras so definidas, no
evidente o vis protecionista que embutem. Apenas caso a caso se podem perceber as nuances
protecionistas de regras de origem35. Em caso de produtos de maior complexidade, a margem para que
essas normas alberguem interesses protecionistas ainda maior. Pense-se num automvel, que
composto por cerca de seis mil peas, partes e componentes. A definio dos critrios para se conferir
origem em casos como esse pode, de fato, constituir boa oportunidade para se privilegiarem interesses
protecionistas.

34

WTO. Synopsis of Systemic Issues Related to Regional Trade Agreements. Note by the Secretariat.
WT/REG/W/37. 02 March 2000, par. D.
35
Apenas para ilustrar a complexidade e a forma um tanto cifrada como essas regras so elaboradas, veja-se uma
das regras de origem definidas pelo acordo EUA-Austrlia (Disponvel em <www.ustr.gov>. Acesso em: 21 de abril
de 2007). Para o Captulo 18 do Sistema Harmonizado, que trata de cacau e preparados de cacau, h a seguinte
regra de origem para o produto chocolate em p com acar ou outro adoante adicionado (1806.10): A change to
subheading 1806.10 from any other heading, provided that such products of 1806.10 containing 90% or more by dry
weight of sugar do not contain non-originating sugar of Chapter 17 and that products of 1806.10 containing less than
90% by dry weight of sugar do not contain more than 35% by weight of non-originating sugar of Chapter 17. Isso
significa que um achocolatado em p que contiver menos de 90% do seu peso de acar no ser considerado
como originado no bloco (e portanto no se beneficiar do regime especial) se mais de 35% do acar adicionado a
esse chocolate em p no for originado no bloco (e, para isso, necessrio verificar as condies mediante as quais
se considera que o acar originado no bloco, de acordo com as regras de origem definidas para o Captulo 17).
Se mais de 90% do peso do produto for acar, ele no poder conter nada de acar no-originado do bloco, se
pretender se beneficiar do regime especial do acordo EUA-Austrlia. evidente que esse tipo de regra permite
camuflar interesses protecionistas.

261

Sob o ponto de vista do nus sobre o setor privado, especialmente interessante

considerar a situao de pases engajados em vrios acordos comerciais ao mesmo tempo. A depender
do destino da exportao, o produtor instalado nesse pas ter que atender a distintas regras de origem.
Ao vincular-se por ARCs aos EUA e UE, o Mxico, por exemplo, acabou adotando regras de origens
distintas para os mesmos produtos. O produtor mexicano, nesse cenrio, precisa lidar com essas
diferenas caso exporte para os dois destinos e pretenda se beneficiar desses regimes mais favorveis
garantidos pelo ARCs. O nus para a comprovao da origem em alguns casos tamanho que o
exportador por vezes prefere pagar o imposto de importao a comprovar a origem, como se no fizesse
parte de um bloco comercial que lhe garante o benefcio do imposto zero36.
ainda interessante notar que a comprovao da origem pode se dar basicamente por
dois regimes. Um deles de auto-certificao, em que o exportador atesta que cumpre determinada
regra de origem (mas tambm assume a responsabilidade por isso). No segundo modelo, uma entidade
vinculada ao Estado (ou com autorizao dele) atesta a origem do produto. Veja-se a situao do Chile,
que no acordo com os EUA adotou o sistema da auto-certificao e no acordo com a UE privilegiou o
regime da certificao por autoridade externa. A depender do destino das exportaes, os produtos
chilenos no apenas tm que atender a requisitos de origem distintos, mas tambm passam por
sistemas de certificao diferentes o que naturalmente implica custos e dificuldades adicionais para o
setor privado.
Por fim, essas regras de origem causam dificuldades para os prprios pases que as
adotam. Dois aspectos merecem destaque: o primeiro refere-se administrao dessas regras pelas
autoridades aduaneiras. Especialmente para pases que faam parte de vrios acordos comerciais, o
nus de verificar a comprovao da origem razovel. O segundo aspecto diz respeito s negociaes
de futuros acordos comerciais. Manter coerncia entre as regras adotadas em cada acordo parece ser
cada vez mais difcil diante da quantidade e variedade das exigncias adotadas em cada acordo (e dos
interesses protecionistas que algumas embutem).
Diante desse cenrio, as dificuldades decorrentes da multiplicao de regras de origem
so com freqncia ressaltadas quando se examina a ameaa que os blocos regionais criariam para o
comrcio mundial e para o regime multilateral de comrcio. Nesse sentido, a harmonizao de regras de
origem na OMC prestaria contribuio importante para evitar os problemas apontados (mesmo que os
esforos estejam voltados para as regras de origem no-preferenciais). Os resultados desses esforos,
como notado, so at o momento decepcionantes37.
Por outro lado, e como contra-argumento, um estudo da OCDE identifica uma possvel
convergncia entre essas regras, principalmente medida que, por exemplo, os EUA promovem seu
36

Viet Do e William Watson registram essa situao mesmo no NAFTA. Vide DO, Viet; WATSON, William. Economic
Analysis of Regional Trade Agreements. In: BARTELS, Lorand; ORTINO, Federico. Op. cit., p. 19.
37
Essa parece ser a avaliao do prprio Diretor-Geral da OMC em janeiro de 2007: What else can we do to
improve the cohabitation of bilateral and multilateral trade agreements? I believe we have to deal with the spaghetti
bowl of rules of origin. Harmonization of rules of origin that are simple, easy to apply and non-restrictive across
different regional trade agreements would simplify trading conditions and contribute greatly to transparency. Hard
work is continuing on this issue but to be frank, without serious results for the members (grifou-se). WTO. WTO
Speeches. DG Pascal Lamy. Regional Agreements: the pepper in the multilateral curry. Bangalore, India, 17
January 2007.

262

modelo com alguma consistncia nos vrios ARCs por eles adotados. O mesmo vlido para a UE e
seus acordos preferenciais. Evidentemente que entre esses modelos h diferenas, mas a partir da
difuso de modelos por plos centrais passa a haver uma base comum que pode estimular a adoo de
regras de origem harmonizadas no plano multilateral38.
Especialmente nessa rea de regras de origem, os blocos de fato tm acrescentado
substncia s disciplinas multilaterais, at porque na OMC no se definiu contedo de normas de
origem e no se adotaram padres para a harmonizao dessas regras. No balano, contudo, o valor
agregado pelos ARCs nessa rea no parece exatamente alinhado com o propsito da OMC de
promover o comrcio internacional livre e no-discriminatrio.

Barreiras tcnicas, sanitrias e fitossanitrias

Tal como ocorre com regras de origem, a OMC tambm apenas define princpios gerais

relativos aplicao de barreiras tcnicas, sanitrias e fitossanitrias. No h na OMC a definio do

contedo dessas exigncias (e tampouco h pretenso de que isso ocorra). As regras multilaterais
pertinentes incentivam os pases a participarem de instituies internacionais normalizadoras, como a
ISO (International Organization for Standardization), estimulam a harmonizao de exigncias tcnicas e
incentivam que os membros reconheam as exigncias de outros pases.
O GATT, o TBT e o SPS, em linhas gerais, estabelecem que os membros da OMC, na
adoo e aplicao de exigncias tcnicas (em sentido amplo), devem observar a no-discriminao, a
transparncia e a necessidade da medida para a obteno de um objetivo legtimo (como a proteo da
vida e da sade humana, animal e vegetal, por exemplo). As regras da OMC prevem que uma medida
tcnica no pode ser mais restritiva ao comrcio que o necessrio para que o pas que a adota atinja um
objetivo legtimo (mas, novamente, no define que exigncias podem ser essas).
Diante de um cenrio em que as barreiras tarifrias se reduzem e que a OMC probe
uma srie de outras prticas restritivas ao comrcio, as barreiras tcnicas tm adquirido relevncia cada
vez maior. No apenas por viabilizarem a proteo de interesses legtimos, as barreiras tcnicas
crescem em importncia tambm porque so um instrumento lcito para restringir o comrcio
internacional. Cientes disso tambm, os membros de ARCs promovem um esforo adicional para
harmonizar exigncias tcnicas, evitando que os obstculos tarifrios eliminados sejam substitudos por
novas barreiras (como essas) que restrinjam o comrcio intra-zona.
Na prtica, as negociaes com vistas ao estabelecimento de padres comuns so
extremamente complexas, dispendiosas e demoradas. Nos dias de hoje, talvez apenas a UE, em seu

38

Vide MOS, Evdokia. Rules of Origin. In: OECD. Op. cit., cap. 10. Segundo Evdokia Mos, it appears that the
same basic mechanisms or criteria are used by all reviewed RTAs, although in varying combinations. As RTAs
proliferate, a small number of models, initially formulated by major trading partners such as the US or the EU, are
replicated in the new agreements concluded between them and third countries (p. 160). Conforme nota a autora, o
sistema de cumulao tambm favorece a harmonizao de regras de origem entre seus participantes. Esse
conceito prev que o valor agregado pelo bloco pode ser feito em qualquer dos pases que dele faam parte (ao
invs de ser considerado por pas, o que teria efeito mais restritivo sobre o comrcio). Assim, um produto que tenha
partes originrias de vrios pases do bloco europeu originado na Unio Europia.

263

avanado grau de integrao, tenha logrado homogeneizar regulamentos tcnicos entre seus membros39. Diante das dificuldades em se estabelecerem
padres nicos, os pases acabam concentrando esforos em definir padres mutuamente aceitveis, ainda que distintos.
Com o fim de definirem padres mutuamente aceitveis, alguns ARCs estabelecem os chamados acordos de reconhecimento mtuo
(ARMs). Esses acordos podem referir-se ao reconhecimento tanto do regulamento tcnico adotado em outro pas (mas que seja diferente do seu prprio) ou
do teste (reconhecido pelo outro pas) que assegure a conformidade do produto com uma exigncia tcnica, o que evita que o produto seja novamente
testado no mercado de destino.
Entre EUA e UE h um importante ARM em telecomunicaes e tecnologia da informao, adotado em 1997. Voltado para reconhecimento
de procedimentos de verificao de conformidade, o ARC reconhece mutuamente os testes que comprovem que um produto atende a uma dada exigncia
tcnica. Acordos como esse so especialmente relevantes nas relaes comerciais de pases que entre si tm barreiras tarifrias bastante reduzidas. Os
chamados ARMs, no entanto, so com freqncia perseguidos no mbito de ARCs40.
As normas da OMC no probem esses ARMs, ainda que acabem sendo discriminatrios. Ao contrrio, segundo a lgica que informa o TBT,
esses acordos podem evitar obstculos desnecessrios ao comrcio internacional. Num interessante estudo sobre ARMs, Richard Baldwin demonstra ser
indispensvel classificar tais acordos em dois tipos, os abertos e os fechados, pois que implicam conseqncias distintas no campo da liberalizao
comercial41.
De acordo com o autor, os ARMs abertos so no-discriminatrios em relao aos pases que no fazem parte do acordo. Este o modelo
adotado internamente pela UE quanto verificao de conformidade, o que permite que um bem de terceiro pas que receba certificao de conformidade
por um pas europeu circule por todo o bloco, no sendo possvel a determinao de novos procedimentos de verificao de conformidade42.
39

Num exemplo emblemtico da dificuldade da adoo de padres comuns, note-se que, no bloco europeu, as negociaes para definio de padro comum para gua
mineral levaram onze anos para que pudessem ser concludas. Sobre o tema, vide KELLER, Odile. Llimination des entraves technique dans la Communaut europene.
Bern: Lang, 1992.
40
Verifica-se isso, em especial, nos ARCs promovidos pela UE. Segundo Woolcock, [t]he EU model (...) places considerable importance on policy approximation and the
mutual recognition as a mean of overcoming regulatory barriers to trade. Although there are resource constraints and limits to approximation, the EU model generally sees
approximation and mutual recognition as the ultimate means of removing regulatory barriers to trade. This is reflected in the acquis but also in agreements with accession
countries and in the Euro-Med Agreements. In this respect the European Union represents a form of a regional hemegon, in that smaller neighbouring countries are obliged to
adopt the prevailing European regulatory norms and technical standards. WOOLCOCK, Stephen. Conclusions. In: SAMPSON, Gary; WOOLCOCK, Stephen (eds.).
Regionalism, multilateralism and economic integration: the recent experience. Tokyo: United Nations University Press, 2003, p. 333.
41
BALDWIN, Richard. Regulatory protectionism, developing nations and a two-tier world trade system. Brookings Trade Forum 2000. Washington: Brookings Institute, 2001.
42

Tais acordos abertos, na leitura do autor, fomentam o comrcio internacional. Pense-se, por exemplo, que um produtor de componentes eletrnicos do leste asitico pode
no julgar interessante exportar para a UE se cada pas tiver suas prprias normas de verificao de conformidade. Pode, entretanto, ser conveniente a exportao se uma
nica verificao (que constate que seu produto segue certas normas) possa ser utilizada para que este circule por todos os membros do bloco.

264

Entretanto, h um segundo tipo de ARM, o fechado, cujos efeitos econmicos so pouco estudados. Os ARMs fechados so baseados em
regras de origem e produzem efeito discriminatrio medida que se aplicam somente aos produtos dos membros do acordo, criando um tratamento
desfavorvel aos no-membros. Tal a situao, por exemplo, do acordo entre a UE e a Sua sobre reconhecimento mtuo em matria de verificao de
conformidade43. Apenas produtos suos circulam livremente na UE, aps terem sido certificados na Sua. Produtos que a Sua reconhea conformidade,
mas de origem estrangeira, devem ser novamente testados antes de ingressarem na UE.
Num balano, pode-se dizer que os ARMs tm contribudo para evitar que barreiras tcnicas criem obstculos desnecessrios ao comrcio
internacional, medida que reconhecem padres distintos ou procedimentos de verificao de conformidade realizados por outros pases. Vale ter presente,
no entanto, que em alguma medida esses ARCs geram discriminao em relao ao comrcio daqueles que no fazem parte do acordo.
De outro lado, quando os membros de um ARC adotam padres tcnicos comuns (ao invs de apenas reconhecer as exigncias ou os
testes do outro membro), h um estmulo convergncia entre essas medidas numa esfera ampliada. Isso ocorre especialmente nos casos em que esse
padro comum baseado na norma de uma organizao internacional normalizadora, como a ISO, ou num padro reconhecido internacionalmente, como os
do Codex Alimentarius.
H sempre o risco, contudo, de que a harmonizao de padres intra-bloco faa com que novas barreiras sejam criadas para terceiros
pases. Esse risco, com efeito, razovel: parece mais provvel que o pas que adota padro menos rigoroso venha aumentar seu nvel de exigncia, do
que o pas que j adota mais rigor venha a abrir mo desse padro (a no ser nos casos em que a medida seja notoriamente descabida).
Por fim, vale notar uma interao positiva entre a esfera regional e a multilateral neste assunto: o tratamento do tema das barreiras tcnicas
no mbito europeu serviu de referncia para a adoo posterior de disciplinas multilaterais. O Standards Code, adotado na Rodada Tquio,
reconhecidamente se inspirou nos esforos da CE para lidar com o tema. Esse instrumento foi, na Rodada Uruguai, substitudo pelo TBT e pelo SPS, que
mantm muito dos elementos e da lgica do Standards Code. Trata-se de uma contribuio positiva que o regionalismo prestou ao regime multilateral.

Servios

43

O acordo pode ser visto em <http://www.europa.admin.ch/ba/off/abkommen/f/ab_tbt.pdf>. Note-se em especial o artigo 4o do referido instrumento, que trata justamente
sobre regras de origem.

265

De incio, interessante notar que os pases envolvidos em ARCs sobre servios respondem por mais de 80% do comrcio mundial nesse
44

setor . Apesar de haver apenas 44 ARCs sobre servios notificados OMC, as notificaes relativas ao estabelecimento desses acordos vm se
avolumando mais rapidamente que s referentes a acordos sobre bens45.
Na comparao entre o tratamento desse tema no mbito regional e no multilateral, a primeira questo que vem tona diz respeito ao
processo negociador. No mbito multilateral, adotou-se a abordagem das listas positivas, ao passo em que na esfera regional comum o mecanismo das
listas negativas nas negociaes sobre servios. Conforme antecipado quando se tratou do NAFTA, isso significa que, na OMC, os pases assumiram
compromissos nos setores individualmente listados por cada um deles em seus cronogramas especficos. Ao contrrio, em vrias negociaes regionais, os
compromissos so assumidos em todos os setores, a no ser naqueles expressamente indicados (trata-se da abordagem conhecida como list it or lose it).
Ainda que teoricamente ambos os tratamentos possam promover nveis equivalentes de liberalizao comercial, amplamente reconhecido
que a abordagem da lista negativa estimula resultados mais ambiciosos em termos de liberalizao comercial, conforme observado no Captulo 3. Esse
resultado foi confirmado tambm empiricamente por um levantamento recente feito pelo Secretariado da OMC 46. Inicialmente adotada no NAFTA, a
abordagem da lista negativa foi reproduzida em acordos como Mxico-Japo, Coria-Cingapura e em todos os acordos adotados pelos EUA47.
E, de fato, em matria de servios, o valor agregado dos ARCs est centrado basicamente em acesso a mercados, resultado consolidado
nesses compromissos especficos negociados a partir das listas. Como tema relativamente novo no regime multilateral, os compromissos de cada pas no
GATS no so em geral profundos. H maior margem, portanto, para que no mbito regional se concedam preferncias que no foram estabelecidas
multilateralmente48. Com efeito, os parceiros regionais tm se aproveitado dessa circunstncia e vm fazendo concesses bastante mais profundas que as
definidas no plano multilateral49.
44

Vale notar que as relaes entre os principias atores so pautadas pelas regras multilaterais, j que inexistem tambm ARCs de servios que vinculem EUA, UE, Japo,
China e ndia, por exemplo (evidentemente, sempre bom recordar que a UE, em si, no deixa de ser um ARC). Atualmente, so bastante comuns os ARCs de servios
envolvendo pases desenvolvidos e em desenvolvimento, ou que renam apenas pases em desenvolvimento.
45
ROY, Martin; MARCHETTI, Juan; LIM, Hoe. Services Liberalization in the New Generation of Preferential Trade Agreements (PTAs): How much further than the GATS?
WTO Staff Working Paper. Geneva: WTO, September 2006, p. 07.
46
Vide ROY, Martin; MARCHETTI, Juan; LIM, Hoe. Op. cit., p. 55. O prprio estudo, no entanto, reconhece que o fato de os EUA adotarem a abordagem das listas negativas
nos seus ARCs tambm um motivo importante para que os resultados dessa abordagem sejam mais ambiciosos. Alis, o estudo demonstra que os EUA obtiveram de forma
consistente ofertas melhores que os demais pases que tenham negociado com a mesma contraparte. Ou seja, o fator EUA tambm explica o resultado.
47
Informao vlida ao menos at 2006. Vide ROY, Martin; MARCHETTI, Juan; LIM, Hoe. Op. cit., OMC, p. 11-12 para uma lista de todos os ARCs notificados, com
caractersticas principais.
48
Diferentemente de bens, para os quais as tarifas definidas no plano multilateral so em regra reduzidas, no mbito dos servios as restries de acesso a mercados ainda
so razoveis, o que decorre tambm do fato de que apenas na Rodada Uruguai esse tema entrou na agenda multilateral.
49
SUAV, Pierre. Services. In: OECD. Op. cit., p. 25-26. Por outro lado, Pierre Sauv nota que ARCs apresentam pouco progresso na abertura de setores que na OMC
encontram dificuldades adicionais (como transporte martimo e terrestre, e servios de energia). A exceo importante aqui refere-se aos avanos no setor de transporte

266

O cenrio bastante distinto quando se analisam questes relacionadas a regras, o outro pilar do GATS, sob cuja denominao se incluem,
por exemplo, disciplinas sobre salvaguardas, regulao domstica e subsdios para servios. Nessas reas, segundo levantamentos feitos tanto pela OCDE
quanto pela OMC, os ARCs agregaram pouco valor ao que foi definido multilateralmente. Alguns desses temas enfrentam, no plano interno, sensibilidades
polticas considerveis, seja quando tratados multilateralmente, seja se abordados regionalmente. Alm disso, em reas como regulao domstica ou, em
especial, subsdios muito difcil que se adote um compromisso que beneficie apenas alguns pases. Nesses temas, assim, os ARCs tm somado pouco aos
compromissos multilaterais.
De toda forma, alguns ARCs registram avanos em questes sobre reconhecimento de licenas profissionais e qualificao educacional
aprofundando compromissos multilaterais entre os scios50. Igualmente, comum que ARCs sobre servios definam obrigaes mais rigorosas sobre
transparncia. Por fim, diferentemente do que ocorre na OMC, vrios ARCs contm previses sobre compras governamentais de servios51.
A principal diferena entre disciplinas multilaterais e regionais sobre servios, nesse cenrio, est mesmo na profundidade dos
compromissos assumidos em cada setor e em cada modo de prestao. Um par de exemplos ilustra a maior ambio dos ARCs sob esse aspecto. O Chile,
por exemplo, por meio de ARCs fez novas concesses em comparao aos seus compromissos multilaterais em vrias reas, como servios financeiros,
martimos, de construo, de entrega expressa etc. O Mxico, que tinha assumido na OMC compromissos em modo 3 (presena comercial) para 65% dos
setores, adotou obrigaes regionais em 91% dos setores para esse modo de prestao. Para o Panam, em modo 1 (prestao transfronteiria), o
percentual de setores com compromissos assumidos no plano multilateral de 42%, ao passo em que as negociaes regionais atingiram 91% dos setores
nesse modo de prestao52.
Vale registrar que a preocupao com regras de origem em servios consideravelmente menor que a registrada nos ARCs de bens.
Conforme nota o estudo do Secretariado da OMC, rules of origin in services PTAs are often liberal: anyone established in a partys territory even if owned
by foreigners benefits from the PTA, except in special circumstances. Uma exceo importante, ainda segundo o estudo, diz respeito aos ARCs assinados
pela China, em que regras de origem para servios so mais rigorosas, prevendo, por exemplo, que o prestador do servio tenha pelo menos trs anos de
operaes comerciais substantivas no pas parceiro do ARC para poder se beneficiar do regime preferencial53.

terrestre, em que a proximidade fsica (caracterstica freqente de ARCs) fator determinante para estimular avanos nos compromissos.
50
Vide OECD. Op. cit., cap. 01.
51
ROY, Martin; MARCHETTI, Juan; LIM, Hoe. Op. cit., p. 13.
52
Idem, p. 24.
53
ROY, Martin; MARCHETTI, Juan; LIM, Hoe. Op. cit., p. 57.

267

De modo geral, contudo, pode-se afirmar que, em servios, os ARCs avanam em relao ao regime multilateral sob o ponto de vista da
profundidade. Compromissos mais substantivos com acesso a mercados so vistos em praticamente todos os ARCs. Ainda que a respeito de regras os
resultados no sejam to mais profundos, a ambio no que diz respeito liberalizao comercial significativa.

Propriedade intelectual
Apesar de o acordo sobre propriedade intelectual da OMC (TRIPs) ser considerado ambicioso por muitos pases, tem sido possvel

aprofundar as obrigaes nele definidas por meio de ARCs.

Segundo levantamento feito pela OCDE, em vrios casos essas obrigaes adicionais referem-se ao cumprimento de previses de outros
tratados internacionais ou obrigao de que os membros do bloco se vinculem a esses tratados em matria de propriedade intelectual 54. Alguns ARCs so
TRIPs-plus medida que definem regras mais rigorosas para cumprimento das obrigaes (enforcement) em propriedade intelectual. So tambm
freqentes previses de cooperao nessa rea ou de estmulo promoo da harmonizao interna de regras sobre propriedade intelectual 55. Tambm se
identificam ARCs mais rigorosos que o TRIPs ao definirem prazos mais curtos que os multilaterais para implementao de obrigaes.
Vale notar que, de modo geral, os ARCs reafirmam as obrigaes que os pases assumiram com o TRIPs, por vezes fazendo referncia ao
Acordo, por vezes reproduzindo ao menos em parte seu contedo.

Investimentos
As regras da OMC a respeito de investimentos so bastante incipientes. No mrito, tratam basicamente de proibir determinadas polticas

pblicas que possam distorcer os fluxos de capital (TRIMs). Em outros acordos, h disciplinas que se relacionam em algum grau com investimentos (como
no GATS, TRIPs e Acordo plurilateral sobre Compras Governamentais). No foram bem sucedidas as tentativas de definir disciplinas mais substantivas a
respeito desse tema em mbito multilateral. De modo geral, assim, existe amplo campo para que regras para proteger e liberalizar os investimentos possam
ser adotadas no mbito de ARCs. Isso, com efeito, tem sido feito.
54

Para ilustrar: o EFTA, o acordo UE-Mxico e o acordo EUA-Jordnia prevem que seus membros devem cumprir o WIPO Copyright Treaty e o WIPO Perfomances and
Phonogram Treaty, ambos de 1996. Os Euro-Mediterranean Association Agreements prevem que as partes devem aderir ao Protocolo de Madri sobre Registro Internacional
de Marcas. Vide LIPPOLDT, Douglas. Intellectual Property Rights. In: OECD. Op. cit., p. 117.
55
LIPPOLDT, Douglas. Intellectual Property Rights. In: OECD. Op. cit., cap. 07.

268

Como nota a OCDE, questes relativas a investimentos so tradicionalmente tratadas por Acordos Bilaterais de Investimentos (BITs), e
assim ARCs no so tipicamente o veculo principal para promover disciplinas nessa rea. O nmero estimado de BITs em vigor em 2000 era de 1941, ao
passo em que os ARCs na mesma poca eram cerca de 9056.
Duas abordagens principais tm sido adotadas para tratar de investimentos no mbito de processos de integrao regional. Uma delas a
negociao de BITs paralelos ao ARC (mas que, naturalmente, feito no contexto das negociaes regionais). A segunda abordagem consiste na adoo de
regras para investimentos no prprio ARC, seguindo o modelo do NAFTA, que conta com captulo especfico para isso.
Sob o aspecto substantivo, seja via BIT, seja no prprio ARC, comum que no plano regional os pases adotem regras mais ambiciosas que
as da OMC sobre investimentos. Em particular, no mbito regional passam a ser freqentes: (i) a definio de regras sobre direito de estabelecimento
(relativo a subsidirias, agncias etc. no outro pas) e sobre livre-movimento de capital, (ii) a adoo de conceito mais amplo de investimento de forma a
estender a proteo sobre o capital externo, (iii) a proibio de outras medidas distorcivas aos investimentos alm das previstas no TRIMs 57 e, em especial,
(iv) a previso de um mecanismo de soluo de controvrsias que garanta ao investidor o direito de questionar o Estado receptor do investimento num foro
arbitral58.
Michael Gestrin, ao analisar a relao entre regionalismo e multilateralismo sob o ponto de vista de disciplinas para investimentos, observa
uma tendncia interessante. Segundo ele, aparentemente existe uma convergncia nas previses sobre investimentos em ARCs em direo ao algo que
possa ser descrito como um padro internacional implcito nesse tema. Essa convergncia, ainda segundo ele, estaria se operando a partir dos dois canais
mencionados: o dos BITs paralelos, que seguem em geral um padro comum, e o da adoo de um captulo especfico no ARC sobre o tema, o que
frequentemente feito a partir do modelo do NAFTA59. Para o autor, alis, a abordagem do NAFTA estaria se tornando como que um model RTA investment
chapter.
Conclui que [t]he trend therefore seems to be towards a more consistent treatment of investment in RTAs, both in terms of the tendency of
RTAs to include rules on investment (or side-BITs) and in terms of their content60. Apesar da tendncia em prol da convergncia nessa matria, o mosaico de

56

Nmero referente aos notificados OMC e em vigor. O dado relativo aos BITs consta de GESTRIN, Michael. Investment. In: OECD. Op. cit., cap. 03.
Para uma lista mais ampla que o TRIMs a respeito de medidas proibidas porque distorcem o comrcio, vide NAFTA, artigo 1106. Vide: < http://www.nafta-secalena.org/DefaultSite/index.html>
58
Nesse particular, comum referncia ao mecanismo de soluo de disputas do International Center for Settlement of Investment Disputes (ICSID) ou s regras de
arbitragem da United Nations Comission of International Trade Law (UNCITRAL).
59
Exemplos disso so o acordo de livre-comrcio entre o Canad e o Chile, e o entre Japo e Cingapura.
60
GESTRIN, Michael. In: OECD. Op. cit., p. 63.
57

269

previses sobre investimentos em vrios instrumentos pode dar margem a algumas dificuldades, medida que isso pode distorcer comrcio e investimentos,
principalmente quando associado a regras de origem que sejam complexas e arbitrrias.

Poltica de concorrncia
Um levantamento sobre ARCs em vigor aponta para o emprego bastante difundido de regras sobre defesa da concorrncia em mbito

regional. Apesar de isso sugerir a importncia do tema nas relaes econmico-internacionais, no foi bem-sucedida a tentativa de introduzir disciplinas
sobre concorrncia em mbito multilateral61. Ainda que alguns dispositivos dos acordos da OMC se relacionem marginalmente com o tema da concorrncia,
as disciplinas nesse mbito so muito incipientes. Desse modo, a adoo de regras sobre concorrncia no plano regional quase que automaticamente
implica avano em relao ao que existe sobre o tema na OMC.
Muito embora vrios ARCs tragam previses sobre concorrncia, tambm considervel a divergncia entre as disciplinas definidas em
62

cada acordo . Nottage, num estudo sobre o tema, observa que, dos ARCs que tratam de concorrncia, parte deles apenas define a obrigao geral de
empreender ao contra condutas anti-concorrenciais (tal como a obrigao de adotar internamente legislao sobre defesa da concorrncia), sem
estabelecer previses especficas a esse respeito. Outra parte desses ARCs define mais claramente a obrigao de coordenao de polticas, padres e
regras (o que em alguns casos implica legislao e procedimentos comuns).
Como exemplos do primeiro grupo (obrigaes mais gerais de combater as prticas anti-concorrenciais) h o NAFTA63, o acordo CanadChile, Mxico-Chile e Japo-Cingapura. O acordo entre Canad e Costa Rica, que de forma geral tambm segue a orientao de definir obrigaes mais
genricas, conhecido por introduzir discusses e conceitos, e por refletir preocupaes tratadas no Grupo de Trabalho da OMC sobre Comrcio e Poltica
de Concorrncia, numa interao positiva entre os esforos regional e multilateral64.

61

Vale notar que, no plano internacional, os esforos relativos adoo regras sobre concorrncia no se limitam OMC ou a ARCs. Principalmente na OCDE, mas tambm
no mbito das Naes Unidas (United Nations Set of Multilaterally Agreed Principles and Rules for the Controle of Restrictive Business Pratices), foram adotados instrumentos
com esse fim. importante tambm notar que a defesa da concorrncia foi um dos temas excludos da agenda de Doha, quando se verificou as dificuldades de se obterem
avanos.
62
Ademais, o nvel de ambio de cada projeto de integrao regional influencia muito diretamente que tipo de regra sobre concorrncia mais adequado. A diferena de
objetivos entre ARCs explica em parte (mas no totalmente) a disperso de disciplinas sobre concorrncia em cada um deles.
63
O Captulo 15 do NAFTA determina que seus membros adopt or mantain measures to proscribe anticompetitive business conduct and take apporpriate action with respect
thereto, sem adentrar no contedo dessas regras. Com base nessa obrigao, o Mxico adotou legislao interna (e abrangente) sobre o tema em 1993.
64
NOTTAGE, Hunter. Competition Policy. In: OECD. Op. cit., p. 75.

270

De outro lado, h ARCs que definem regras mais substantivas sobre poltica de concorrncia. Trata-se do caso no apenas da UE, mas
tambm dos acordos que o bloco europeu estabeleceu com terceiros pases. A UE, com efeito, um caso parte, em razo de ter definido uma poltica de
concorrncia comum, com supremacia sobre as polticas nacionais. parte dessa situao extrema, vale notar que no acordo de livre-comrcio entre UE e
EFTA, por exemplo, h a definio de padres para poltica de concorrncia (claramente inspirados no modelo da UE). Situao equivalente tambm ocorre
nos Euro-Mediterranean Association Agreements. Fora do mbito europeu, no Mercosul, na Comunidade Andina e no EFTA adotou-se ou busca-se a adoo
de obrigaes especficas nesta rea, que possam ir alm do compromisso genrico de combater prticas anti-concorrenciais. No mbito da parceria entre
Austrlia e Nova Zelndia h tambm previso de harmonizao das legislaes nessa rea65.
Conforme se comentou anteriormente, alguns ARCs probem a aplicao de medidas antidumping ao comrcio do bloco quando seus
membros optam por estabelecer cooperao na rea de concorrncia, com a harmonizao de legislaes. Entre os exemplos a esse respeito est a
ANZERTA, parceria que envolve Austrlia e Nova Zelndia. O acordo entre o Chile e o Canad tambm probe a aplicao de medidas antidumping, mas
apenas define em linhas gerais cooperao em matria de defesa da concorrncia. Conforme notado pelo Japo, a existncia de um sistema misto, que
preveja antidumping para terceiras partes e poltica de concorrncia para membros do ARC, pode criar distoro ao comrcio, uma vez que diferentes
critrios e condies existem para que se invoque uma medida ou outra66.

Compras governamentais
No mbito da OMC, adotou-se o Acordo sobre Compras Governamentais, como um instrumento plurilateral. Isso significa que o Acordo

vincula apenas os membros da OMC que desejarem participar dele. Atualmente so cerca de 40 os participantes (incluindo os 27 europeus). O Acordo trata
basicamente de promover a abertura do mercado de compras governamentais entre seus membros. O instrumento cobre compras governamentais em bens
e servios (inclusive de construo), define valores a partir dos quais o processo de compra governamental tem de ser aberto aos outros pases, inclui
governos sub-nacionais e conta com previses sobre transparncia e no-discriminao67.

65

Vrios ARCs tambm contm previses sobre monoplios e empresas com direitos especiais e exclusivos. Tambm comum no nvel regional a adoo de mecanismos
para promover consultas, cooperao e aplicao (enforcement) de medidas para combater prticas anti-concorrenciais.
66
WTO. Synopsis of Systemic Issues Related to RTAs. Note by the Secretariat. WT/REG/W/37, 02 March 2000, p. 07.
67
Na Rodada Doha, os esforos para abordar compras governamentais concentram-se nas questes relativas transparncia. Em julho de 2004, diante de dificuldades com
esse e outros temas, esse ponto da agenda foi formalmente excludo da Rodada.

271

No mbito de ARCs, comum a liberalizao do mercado de compras governamentais entre os scios regionais. Vrios desses ARCs
inspiram-se no modelo da OMC, e geral vo alm das obrigaes definidas multilateralmente. De acordo com levantamento feito pela OCDE, os ARCs
avanam em relao aos compromissos multilaterais de duas formas: primeiramente, alguns ARCs adotam previses muito similares s do Acordo da OMC,
mas incluem pases que optaram por ficar fora do acordo plurilateral.
A segunda forma refere-se maior ambio desses ARCs em comparao com o da OMC. Nesse aspecto, alguns ARCs ampliam a lista de
entidades sujeitas a disciplinas, bem como o rol de bens e servios s quais as regras se aplicam. Alguns ARCs diminuem o valor definido multilateralmente
a partir do qual se deve abrir a concorrncia para os scios. Em geral, os ARCs tratam tambm de ampliar as previses sobre transparncia.
Conclui Geloso-Grosso que although procurement-related provisions contained in most RTAs are of a preferential nature, the procedures
dictated in these provisions may help foster the practice of transparency more widely and so eventually yield more far-reaching benefits68.

Meio-ambiente
Previses relativas proteo ambiental (e vida e sade humana, animal e vegetal) podem ser encontradas de forma dispersa em vrios

acordos da OMC. Em linhas muito gerais, as regras prevem que os pases tm direito de restringir importaes se isso for necessrio para que protejam a
vida, a sade, ou se isso for relacionado proteo de recurso natural esgotvel 69. Ao mesmo tempo em que a OMC reconhece o direito de seus membros
perseguirem objetivos inquestionavelmente legtimos, definiram-se parmetros para que esse argumento no seja empregado como instrumento para se
dissimularem interesses protecionistas.
H, por outro lado, o receio de que os pases adotem regras ambientais flexveis (ou no adotem regra alguma para proteo ambiental) com
o objetivo de atrair investimentos ou de promover exportaes. At o momento, a OMC no conta com disciplinas para proibir seus membros de se portarem
dessa forma. A tentativa de se tratar desse tema em mbito multilateral encontrou resistncia de vrios pases, sobretudo de pases em desenvolvimento,
que temiam novas restries ao mercado de pases desenvolvidos. Alguns pases, preocupados com a chamada race-to-the-bottom em matria ambiental,
tm buscado promover padres mais rigorosos de proteo ao meio-ambiente via ARCs.

68

OECD. Op. cit., p. 97.

Igualmente pode limitar o acesso ao seu mercado de servios nessa base . H vrias qualificaes para o exerccio desse direito, mas, em linhas gerais, essa a lgica do
GATT, em seu artigo XX. Vide tambm TBT, SPS e GATS. Em 1996, foi criado no mbito multilateral o Comit sobre Comrcio e Meio Ambiente parar tratar do tema.
69

272

De forma geral, observa-se que vrios ARCs fazem referncia ou reproduzem previses da OMC sobre o tema, garantindo o direito de os
pases restringirem o comrcio por razes ambientais70. Em geral, contudo, os ARCs definem compromissos adicionais em matria ambiental. Vrios ARCs
contam com estrutura institucional prpria para promover a cooperao em matria ambiental e para evitar o relaxamento de padres ambientais. Alguns
ARCs buscam promover a harmonizao de padres ambientais entre seus membros. Tambm se identificam regras que prevem que os pases devem
periodicamente reportar questes relativas ao meio ambiente para seus pares.
Em alguns casos, verifica-se a previso de que os scios regionais devem cumprir determinados tratados internacionais em matria de
proteo ambiental. No caso do NAFTA, comentado no Captulo 03, o prprio acordo prev que na hiptese de divergncia entre certos tratados
internacionais de proteo ao meio-ambiente e as regras do NAFTA, as normas ambientais tm prevalncia. A incluso de um captulo sobre meio-ambiente
tem sido feita de forma consistente pelos EUA em seus ARCs.

Padres trabalhistas
Da mesma forma como existe o receio de que os pases afrouxem padres ambientais para atrair investimentos e promover exportaes, h

a preocupao com que padres trabalhistas excessivamente baixos sejam utilizados como instrumento para promover a competitividade de um pas. Isso
no apenas deslocaria investimentos, mas principalmente promoveria uma competitividade tida como desleal, em especial no contexto de ARCs, onde as
barreiras tarifrias so eliminadas e a concorrncia entre o produto importado e o nacional torna-se ainda mais acirrada.
Atualmente, a OMC no impe nenhuma obrigao aos seus membros no que atine a padres mnimos de garantias trabalhistas. Tal como
na seara ambiental, muitos pases resistem incluso dessas disciplinas na OMC por temerem novas barreiras ao comrcio. Em especial, pases em
desenvolvimento, com menos rigor nas normas trabalhistas, demonstram ceticismo em relao chamada clusula social. Ao argumentarem que outras
instncias (como a Organizao Internacional do Trabalho) seriam mais adequadas para tratar do tema, esses pases buscam evitar o estabelecimento de
vnculos mais estreitos entre o regime comercial e obrigaes com padres trabalhistas. Curiosamente, nas negociaes de ARCs, essas obrigaes tm
sido aceitas mesmo por pases que resistem adoo dessas regras no plano multilateral.
A promoo de padres trabalhistas via ARCs tem sido estratgia dos EUA desde o NAFTA. Como se observou no Captulo 03, negociou-se
aps a concluso do acordo original do NAFTA um instrumento em separado para padres trabalhistas (e outro sobre meio-ambiente), no entendimento de

70

Vide STEENBLIK, Ronald; LESS, Cristina. Environment. In: OECD. Op. cit., cap. 09.

273

que isso seria importante para obter a aprovao do Congresso americano em relao ao bloco comercial. A partir dessa experincia, a incluso de temas
trabalhistas em ARCs passou a ser um padro nos acordos envolvendo os EUA e igualmente em ARCs de vrios outros pases.
Em geral, ARCs que tratam do tema prevem obrigaes mnimas a serem asseguradas em cada um dos membros. No caso dos acordos
dos EUA, h cinco princpios centrais, que incluem, por exemplo, direito sindicalizao, idade mnima para o trabalho e proibio de trabalho forado. Os
ARCs ainda prevem um mecanismo para o qual podem ser apresentadas reclamaes relativas ao descumprimento de compromissos nessa rea.
Interessante notar que, em matria trabalhista (como tambm na esfera ambiental), os ARCs envolvendo os EUA prevem, ao invs das tradicionais
sanes comerciais, a aplicao de multa em caso de desrespeito das normas. Esses recursos devem ser destinados melhoria das condies trabalhistas
no pas que descumpriu as regras. Esse modelo, em linhas gerais, pode se visto nos acordos entre, de um lado, os EUA e, de outro, Austrlia, Barein, Chile,
Cingapura, Marrocos e CAFTA-DR71.

Assim, a partir das principais reas temticas, pode-se compreender de que maneira o contedo dos ARCs relaciona-se com as obrigaes
definidas multilateralmente. No exame dos estudos empricos feitos tanto pelo Banco Mundial, quanto pela OCDE, quanto ainda pela prpria OMC, concluise que h entendimento compartilhado de que os ARCs no apenas definem melhores condies de acesso a mercado entre seus parceiros, mas tambm
avanam na adoo de regras que facilitem o comrcio e os investimentos na regio. Nesse segundo aspecto, em geral menos explorado, concentrou-se
ateno a partir nos comentrios temticos acima, para que se possa explorar a relao de complementaridade e antagonismo entre o regional e o
multilateral sob o ponto de vista do contedo dos regimes.
Antes de explorar essa interface, interessante notar que, em alguns casos, a avaliao do impacto positivo ou negativo dessas regras para
o multilateralismo depende do entendimento que se tenha sobre o fortalecimento do multilateralismo comercial. Veja-se em particular a situao do valor
agregado pelos ARCs em padres trabalhistas e ambientais. No h dvidas de que esses acordos definem disciplinas mais substantivas que as adotadas
multilateralmente, no sentido de evitar a deteriorao de condies trabalhistas e ambientais entre seus membros.
Para muitos, essa uma contribuio importante que os ARCs podem prestar ao regime multilateral, servindo de modelo a inspirar regras da
OMC. Para outros, principalmente para os que resistem vinculao desses temas ao comrcio, a experincia regional no convm, e os esforos para que,
a partir dela, estimule-se a multilateralizao dessas regras poderia prejudicar o regime multilateral de comrcio. Emprega-se como motivo para justificar
este entendimento o argumento de que a incluso desses novos temas no regime multilateral poderia comprometer eficcia da OMC, fazer com que ela
71

WORLD Bank. Op. cit., p. 33 e ss.

274

perdesse o foco, dispersando os esforos de seus membros. Em sntese, assim, para quem defende que o tema no deva ser tratado na OMC, a adoo
dessas disciplinas no mbito de ARCs e a tentativa possvel de se transladar a experincia para o plano multilateral no fortaleceria, ao contrrio,
prejudicaria o funcionamento do regime.
Sem entrar no mrito sobre a convenincia de se multilateralizar a experincia dos blocos nessas reas, deve-se reconhecer que, a partir
delas, podem-se extrair lies sobre o interesse no tratamento do tema na OMC. No se pode negar, no entanto, que, medida que esses padres sejam
promovidos via ARCs, a tendncia que se desfaam resistncias para sua multilateralizao, principalmente entre os pases que j tiveram que adotar
essas regras em razo de ARCs. Abaixo explora-se esse argumento.

b) Fatores relacionados ao contedo dos regimes que estimulam o antagonismo dos blocos em relao ao sistema multilateral de comrcio
Ao entrar propriamente nos aspectos denotam antagonismo entre os regimes em funo das disciplinas adotadas pelos ARCs e da abertura
de comrcio promovida por eles, os seguintes pontos merecem ser destacados:

O conflito entre normas regionais e multilaterais

Deve-se sempre ter em mente que o regime multilateral e os blocos regionais tm, em boa medida, objetos semelhantes e definem, ao

mesmo tempo, disciplinas para regulamentar o comrcio entre basicamente os mesmos sujeitos (ainda que em composies distintas). O plus que os blocos
agregam ao regime multilateral pode ser incompatvel com outras obrigaes e princpios multilaterais.
Como exemplo disso, pense-se na situao de um ARC que preveja a possibilidade de os pases adotarem restries voluntrias de
exportao diante de determinadas circunstncias. A rigor, isso no possvel luz do regime multilateral, mas poderia, hipoteticamente, ser adotado entre
parceiros regionais com interesse em controlar um surto de importaes intra-zona que possa ser prejudicial a um deles. Situao como essa, com efeito, vai
de encontro lgica do regime multilateral e ao papel que os blocos devam cumprir para seu fortalecimento.
Numa situao agora no hipottica, veja-se um aspecto interessante do NAFTA. O Acordo prev que em caso de incompatibilidade entre
certos tratados de meio-ambiente e as normas do NAFTA, os tratados ambientais devem prevalecer. Como se comentou, vrias normas do NAFTA
assemelham-se ou mesmo fazem referncia s regras do regime multilateral de comrcio. Diante disso, o NAFTA, por uma via indireta, garante a
possibilidade de seus membros descumprirem obrigaes multilaterais para atender a tratados ambientais. provvel que, se um contencioso nesses
275

termos fosse levado OMC, a Organizao fizesse valer os compromissos que seus membros assumiram com o marco normativo comercial. Ainda assim, o
risco do conflito existe.
Uma outra situao verdica envolvendo conflito de normas pode ser vista no contencioso envolvendo Turquia e ndia na OMC, comentado
no Captulo 04. Em funo do ARC entre a Turquia e o bloco europeu, os turcos adotaram cotas ao comrcio de txteis que, a rigor, no poderiam adotar em
funo de seus compromissos na OMC. Como visto nesse caso, a incompatibilidade entre os regimes tem grande potencial de gerar prejuzos para os
demais membros da OMC, esvaziando direitos que tm em funo da normativa multilateral.
Para evitar conflitos entre os regimes, seria necessria a cooperao dos pases envolvidos em ARCs, ou seja, de praticamente todos os
membros da OMC. Seria necessrio que, ao definirem obrigaes regionais, os pases apenas se desviassem do multilateralismo se isso fosse necessrio
constituio do bloco (respeitando o artigo XXIV do GATT ou o artigo V do GATS). Igualmente, medida que avancem as disciplinas multilaterais, seria
necessria a reviso de regras regionais, evitando que os pases tenham que, ao mesmo tempo, cumprir obrigaes que entre si so incompatveis. Esse
trabalho no trivial, mas tecnicamente seria o adequado. Ainda, as divergncias sobre as normas da OMC relevantes fazem esse exerccio muito mais
difcil de ser monitorado e controlado.
H, ainda, sempre a possibilidade de que os pases aleguem que suas obrigaes regionais se sobrepem s multilaterais. O argumento,
conforme se deduz da deciso do OAP no caso Turquia-txteis, precisaria ser utilizado com cautela porque requer qualificao. A autorizao para que os
membros se desviem do regime multilateral ao adotarem uma norma com ele conflitante possvel to-somente medida que essa norma seja necessria
conformao do bloco regional (e do bloco que respeite os quesitos de compatibilidade definido nas regras multilaterais). Por um lado, o critrio adotado pelo
OAP bastante rigoroso com os blocos regionais. Por outro lado, a capacidade de a OMC constranger seus membros a aplicarem esse critrio muitssimo
limitada, como se argumenta aqui. Diante disso, considervel o risco de que se proliferem as situaes de incompatibilidade entre os regimes, sem que a
OMC possa sobre elas exercer controle efetivo.

As dificuldades decorrentes da atuao concomitante de sistemas de soluo de controvrsias no plano regional e multilateral
A coexistncia dos blocos regionais e do regime multilateral faz com que, simultaneamente, estejam operantes os sistemas de soluo de

controvrsias dos dois planos. Como em alguma medida h sobreposio tanto de sujeitos, quanto de objetos regulados nas duas esferas, h por
conseqncia o risco de conflito entre a atuao dos mecanismos. Ou seja, alm do conflito entre as obrigaes substantivas (destacado acima), h um

276

outro tipo de conflito: o que decorre da atividade concomitante de julgamento, pelos plano regional e multilateral, da compatibilidade do comportamento dos
Estados com as normas adotadas.
Mesmo que as normas regionais e multilaterais sejam iguais ou semelhantes, o risco de interpretaes distintas sempre existe.
Recentemente isso ocorreu no contencioso entre EUA e Canad sobre madeira, comentado no Captulo 03. As normas eram semelhantes e os sistemas da
OMC e do NAFTA decidiram de maneira oposta sobre um mesmo tema.
Ainda que no haja decises discrepantes entre si, a possibilidade de os pases acionarem o sistema regional e o multilateral para resolver
uma mesma controvrsia (ou controvrsias estreitamente relacionadas) provoca uma interao conflituosa entre o regionalismo e o multilateralismo
comercial. Conforme se observou nas sees anteriores, problemas dessa natureza foram verificados tanto em relao ao NAFTA quanto ao Mercosul.
Diante da proliferao recente de ARCs, pode-se especular sobre a possibilidade de essas situaes se avolumarem no futuro. Por outro
lado, os ARCs ditos modernos vm adotando disciplinas para evitar o abuso do chamado forum shopping, o que atenua, mas no elimina, problemas
decorrentes da atuao simultnea dos mecanismos de soluo e controvrsias, como se observou.
Trata-se de um aspecto em que a interao entre regimes multilateral e regimes regionais tende a ser no-harmoniosa, gerando insegurana
jurdica, e podendo colocar em risco a eficcia e a credibilidade do regime multilateral de comrcio.

A complexidade regulatria, o emaranhado das regras de origem e as dificuldades para o multilateralismo comercial
Ao avaliar o valor agregado dos blocos em relao ao contedo do regime multilateral, vale destacar a concluso do estudo da OCDE

sobre o tema. Apesar de admitir que as disciplinas dos ARCs vo alm dos compromissos multilaterais, observa o estudo que [t]his is not to suggest,
however, that such RTA provisions are necessarily better that provisions at the multilateral level, or that they are necessarily more conducive to trade and
investment liberalisation72. Nessa linha, o exemplo apresentado o de regras de origem, para o qual se definiram regionalmente novas disciplinas, mas no
necessariamente de uma maneira alinhada com os propsitos do regime multilateral.

72

It is for this reason that the term going beyond is preferred to the more value-laden expression WTO plus. OECD. Op. cit., p. 13-14. Crawford e Fiorentino tambm
chamam ateno para o fato de que nem todo o valor agregado pelos blocos est alinhado com os propsitos do regime multilateral. Dizem, por exemplo, que eliminao de
direitos antidumping intra-bloco pode estar, mas que a adoo de regras mais rigorosas para propriedade intelectual no. CRAWFORD, Jo-Ann; FIORENTINO, Roberto. Op.
cit., p. 06.

277

A complexidade e a fragmentao decorrente da multiplicao de regimes de origem distintos foram j caracterizadas na seo anterior. Por
ora, vale ter em mente que a dificuldade de a OMC em definir padres bsicos para a definio dessas regras certamente enfraquece o regime multilateral
de comrcio. E os ARCs contribuem para essa dificuldade, ao agregar complexidade ao tratamento do tema e ao privilegiar interesses protecionistas,
acentuando o papel de antagonismo do blocos vis--vis o regime multilateral. Em especial, vale notar que os mesmos interesses protecionistas que so
eventualmente privilegiados por regras de origem regionais tendem a opor resistncia adoo multilateral de padres bsicos comuns sobre o tema73.
medida que no seja possvel a definio, no plano multilateral, de padres mnimos para regras de origem, os blocos inevitavelmente
seguiro definindo suas prprias regras a partir de critrios que seus membros julgarem conveniente, e de forma completamente apartada de qualquer
superviso do regime multilateral. Se, por um lado, as negociaes futuras podem se beneficiar de boas prticas que forem se delineando sobre o tema e da
certa harmonizao promovida pelos modelos dos EUA e da UE, por outro lado, h o risco de que, at que isso ocorra, haja muito desvio de comrcio e de
investimentos, haja bastante complicao para o setor privado na observncia das normas, e para o setor pblico na negociao e administrao dessas
regras. Ademais, h sempre a possibilidade de as negociaes multilaterais sobre o tema se tornarem mais difceis em funo de que as regras adotadas
regionalmente j esto incorporadas em compromissos jurdicos e, principalmente, consolidadas na dinmica dos negcios do setor privado e na prtica dos
governos.

De forma geral, quando se observa que no plano multilateral e no plano regional h simultaneamente a definio de regras sobre os mesmos
temas a vincularem os mesmos pases, destacam-se os riscos de fragmentao dos regimes, de insegurana jurdica, de complexidade custosa para os
negcios. Destaca-se tambm o aumento de custo de transao para os Estados na administrao das regras e, em especial, nas negociaes comerciais
internacionais de forma geral. Chama-se ateno tambm para situaes politicamente sensveis, que decorram da atuao simultnea de sistemas de
soluo de controvrsias regional e multilateral, que, por exemplo, podem vir a se manifestar sobre um mesmo litgio de maneira distinta. Por fim, a
transparncia e a previsibilidade, aspectos centrais para o bom funcionamento do regime multilateral de comrcio, podem ser enfraquecidas diante da
proliferao desses arranjos.

73

Por outro lado, como indicado, o levantamento emprico feito pela OCDE conclui haver certos princpios comuns nessas regras adotadas de maneira fragmentada e
dispersa. Conforme notado, a coerncia entre os acordos promovidos pelos EUA e igualmente a semelhana entre os ARCs da UE nessa rea podem servir de base para a
convergncia de prticas em regras de origem no futuro.

278

O Relatrio Sutherland demonstra preocupao com os riscos relativos ao contedo desses ARCs para o regime multilateral de comrcio.
Apesar de reconhecer que h algum potencial de os blocos estimularem as negociaes multilaterais, o Relatrio conclui que the discretion enjoyed by PTA
parties in designing such regulatory regimes can strike a serious WTO minus note for the multilateral trading regime74.

c) Fatores relacionados ao contedo dos regimes que favorecem a complementaridade dos blocos em relao ao sistema multilateral de comrcio
O carter plus dos ARCs em relao s disciplinas adotadas multilateralmente traz benefcios ao regime multilateral, que esto relacionados
sobretudo ao seu impacto sobre as negociaes comerciais. Eis os argumentos.

ARCs como laboratrios para o regime multilateral

Experincias exitosas de blocos regionais, relacionadas sobretudo ao valor agregado das novas regras, podem mais facilmente ser

transladadas para a esfera multilateral, contribuindo para a evoluo do regime.

Historicamente, por exemplo, verifica-se que o sistema de soluo de controvrsias do NAFTA exerceu bastante influncia sobre o
mecanismo que veio a ser adotado na OMC. Igualmente, o tratamento de barreiras tcnicas no bloco europeu foi bastante influente na forma o tema veio a
ser regulamentado no GATT e posteriormente na OMC. Tambm em servios, a experincia do acordo de livre-comrcio entre EUA e Canad exerceu
impacto significativo na definio de disciplinas sobre o assunto na OMC75.
possvel que, caso o regime multilateral venha definir novas disciplinas sobre, por exemplo, investimentos, essas regras sejam inspiradas
nas experincias regionais sobre o tema, que atualmente alcanam j boa parte dos membros da OMC. O mesmo poderia ser dito para temas como
compras governamentais e concorrncia. Novamente, vale notar que no se trata de um processo linear, unicausal. As experincias regionais so um fator
(de relevncia limitada, inclusive), num universo de mltiplas variveis que determinam o sucesso de uma negociao multilateral num dado tema. Vale ter
em conta, por exemplo, que apesar de que a maioria dos membros da OMC faa parte de acordos sobre investimentos e de que boa parte dos ARCs
definam disciplinas a esse respeito, ainda assim os membros da Organizao julgaram conveniente excluir o tema das negociaes da agenda Doha.
74

CONSULTATIVE Board. Op. cit., p. 27.

Convm igualmente considerar que inovaes em nvel regional no exatamente exitosas tambm servem de exemplo para o regime multilateral. Nesse sentido, a definio
de multas para descumprimento dos compromissos ambientais e trabalhistas, uma inovao do NAFTA que veio a se mostrar praticamente inoperante, seria muito dificilmente
seria reproduzida em mbito multilateral caso os temas sejam iados a essa esfera.
75

279

De forma geral, contudo, o argumento de ARCs servirem como laboratrios para a futura multilateralizao de disciplinas para o comrcio
algo empiricamente verificado em algumas situaes. Ademais, medida que se avolumam as experincias regionais, os prprios membros da OMC
comeam a identificar melhores prticas em ARCs que possam ser teis no nvel multilateral. Nesse sentido, no h dvida de que o valor agregado dos
ARCs pode servir de estmulo na promoo das negociaes multilaterais.

ARCs como facilitadores da convergncia regulatria e da abertura comercial

Por meio de ARCs, principalmente pases mais fortes interessados numa determinada rea podem promover disciplinas e liberalizar o

comrcio mais facilmente. Dessa maneira, ARCs vo desfazendo resistncias a respeito de novas regras. Igualmente, ARCs promovem disciplinas
semelhantes ou mesmo comuns, contribuindo para a convergncia e estimulando o entendimento posterior no nvel multilateral.
Conforme antecipado acima, o membro do bloco regional que adota disciplinas para uma determinada rea tende mais facilmente a advoglas no plano multilateral. Para esse pas, haveria esforo adicional mnimo (se que tenha que haver algum) para o tratamento desse tema na esfera
multilateral, caso j tenha tomado as providncias para adotar esses padres no plano interno. J tendo feito seu dever de casa, a multilateralizao do
tema apenas faria com que outros membros viessem a cumprir padres que, a rigor, esse pas j adota.
razovel supor que pases nessa situao no apenas desfaam resistncias que porventura existam quanto ao tratamento dos temas na
OMC, mas que tambm possam apoiar essa abordagem, fortalecendo a posio em prol do avano desses temas na agenda multilateral a partir de padres
j compartilhados com outros membros76.
Evidentemente, pode-se considerar que a experincia com o tema no mbito regional tenha sido ruim e que, portanto, esse pas no esteja
inclinado a apoiar sua multilateralizao. Contudo, vale considerar que a adoo de disciplinas internas em funo de ARCs costuma envolver
compromissos jurdico-polticos de custo alto para serem desfeitos. Assim, a no ser que o pas pretenda alterar essa poltica no plano regional, no teria
incentivos para se opor sua multilateralizao pelas razes indicadas acima. Ademais, fazer resistncia a essa estratgia de multilateralizao implicaria

76

Essa relao, evidentemente, no automtica. Veja-se, para ilustrar, a situao da Austrlia comentada acima. O pas veio adotar padres ambientais no ARC com os
EUA e ainda assim no passou a ser um entusiasta do tratamento do tema no plano multilateral. Nesse caso, contudo, vale notar que a Austrlia sempre se ops a essa
vinculao comrcio-meio ambiente, mas acabou tendo que ceder na barganha bilateral com os EUA, sob pena de inviabilizar o ARC com os norte-americanos. O
entendimento sistmico do pas sobre o tema no parece (ao menos at o momento) ter sido afetado por essa circunstncia. possvel que com pases menores a relao
estabelecida acima seja mais direta. Mais estudos empricos seriam necessrio sobre este tema.

280

fazer oposio ao interesse do parceiro regional, em geral mais forte, que tenha feito presso para que o tema fosse contemplado no ARC e que agora tenha
interesse em multilateraliz-lo.
Em suma, a tendncia de que no mnimo o membro de um ARCs no dificulte a adoo, no plano multilateral, de alguma regra que j
tenha adotado em razo do acordo regional. Vale chamar ateno para um aspecto da estratgia principalmente dos pases que atuam como hubs do
regionalismo, e que tem sido criticado por analistas preocupados com o equilbrio e transparncia das negociaes comerciais. Como se pode perceber da
anlise temtica feita acima, vrios assuntos que encontram resistncia no plano multilateral tm avanado nas negociaes de nvel regional.
Vejam-se as obrigaes plus em propriedade intelectual e, especialmente, a adoo de regras para meio-ambiente e padres trabalhistas.
Pases mais fortes tm se aproveitado do maior poder de presso em negociaes regionais para avanar suas agendas, no apenas promovendo essas
regras, mas tambm angariando aliados na defesa de sua multilateralizao.
Alguns alegam que se estaria, pela porta lateral, fazendo esses temas entrarem na arena multilateral. Tem mrito, nesse sentido, o
comentrio feito no Relatrio Sutherland: We would argue that if such requirements cannot be justified at the front door at the WTO they probably should not
be encouraged to enter through the side door77. A forma reservada como as negociaes regionais so conduzidas e a falta de monitoramento do regime
multilateral sobre elas aumentam a eficcia da estratgia, fazendo-a de perfil baixo e evitando questionamentos dos demais membros da OMC. A despeito
da validade das crticas, sob o ponto de vista do foco deste estudo interessa notar que essa estratgia, ainda assim, pode estimular as negociaes
multilaterais (ainda que no necessariamente na direo reputada correta por muitos).
Convm destacar um outro aspecto a respeito da definio de regras no plano regional e suas implicaes para as negociaes multilaterais.
H, por um lado, o risco de o emprego dessas regras no plano regional gerar dificuldades posteriores nas negociaes multilaterais. Na seo seguinte
exploram-se as relaes entre os blocos e o regime multilateral sob o ponto de vista das negociaes da OMC. Por ora, vale ter presente que, mesmo que os
compromissos hoje assumidos no plano regional no contrariem as obrigaes da OMC, eles acabam consolidando regimes distintos entre si para o
tratamento dos mesmos temas, o que pode dificultar o processo de convergncia de disciplinas no mbito multilateral.

77

CONSULTATIVE Board. Op. cit., p. 23.

281

Nesse aspecto, chama ateno em especial o fato de os grandes players estarem promovendo seus prprios modelos regulatrios via ARCs.
EUA, UE e Japo, por exemplo, buscam manter uniformidade e consistncia nos vrios ARCs por eles individualmente perseguidos, como se observou. Na
comparao entre os modelos promovidos por cada um desses grandes atores, certamente h divergncias. medida que cada um desses atores promova
seu prprio modelo regulatrio, criando sua prpria zona de influncia, poderia haver algum risco de embate frente, na tentativa de transp-los ao nvel
multilateral78.
Como contra-argumento, deve-se considerar, por outro lado, que esse risco atenuado pelo dilogo transatlntico entre EUA e UE, e pela
articulao de posies entre os atores principais em foros com a OCDE 79. Ademais, h bastante semelhana nas abordagens adotadas pelos hubs do
sistema, conforme se destacou nas anlises temticas feitas acima, o que, assim, aumenta seu potencial de estimular a convergncia na esfera multilateral.
A partir de estudo de casos coordenado por Sampson e Woolcock, conclui-se que existe grande similaridade entre os modelos adotados pelos EUA e pela
UE em seus respectivos ARCs.
Nesse contexto, apesar de a configurao do comrcio a partir de um modelo hubs and spokes ser por vezes empregada como argumento
para acentuar o potencial de divergncia entre os blocos regionais e o sistema multilateral, uma anlise emprica das normas promovidas por esses hubs do
sistema sugere que a margem de coincidncia das abordagens considervel e, portanto, o potencial de convergncia parece superar o de conflito80.
Alm de se argumentar que os ARCs podem estimular a convergncia regulatria, sustenta-se ainda que os blocos promovem a
liberalizao comercial, facilitando a adoo de novos compromissos por parte de seus membros no mbito multilateral. Em regra, entende-se que os
membros de blocos regionais que j promoveram internamente liberalizao comercial oporiam menos resistncia abertura de mercados em mbito
multilateral.

78

Woolcock chama ateno para o que chama de regulatory regionalism, destacando que o desenvolvimento de abordagens concorrentes para lidar com barreiras
regulatrias ao comrcio podem surgir se houver diferena considervel entre os modelos que passarem a ser adotados pelo ARCs. O autor faz interessante comparao
entre os modelos regulatrios exportados pelos EUA e pela UE. Cf. WOOLCOCK, Stephen. Op. cit., p. 331 e ss.
79
O tratamento do tema investimentos nessa esfera emblemtico da coordenao de posies fora da OMC, e da promoo de ARCs segundo parmetros alinhados entre
os grandes atores.
80
Num balano, Sampson e Woolcock concluem que the case studies reveal that the impact of regional agreements in the new regulatory issues has been broadly consistent
with the substantive multilateral principles governing regulatory barriers in the WTO. Ainda que os autores reconheam um risco de competing spheres of regulatory
influence em razo de modelos em geral distintos que esto sendo promovendo pelos grandes plos do regime, o levantamento coordenado por eles aponta para a
complementaridade entre ARCs e o regime multilateral de comrcio no que diz respeito a regras. Vide SAMPSON, Gary; WOOLCOCK, Stephen. Op. cit., Introduo e
Concluso.

282

A abertura via ARCs promoveria a exposio gradual da economia domstica concorrncia externa, abrindo o caminho para a futura
adoo de compromissos multilaterais. Segundo esse argumento, ao menos em tese, pases que no abriram seus mercados alm do piso definido na OMC
tenderiam a opor mais resistncia abertura comercial que aqueles que j promoveram, pela via dos ARCs, a abertura para alguns pases.
Como contra-argumento, vale tambm considerar a hiptese oposta, ou seja, de os pases resistirem abertura multilateral por j terem feito
concesses na esfera regional. Nesse sentido, conforme se viu no Captulo 03, a resistncia de Portugal, Espanha e Grcia a uma nova rodada multilateral,
em funo dos compromissos robustos que haviam recm assumido com o ingresso no bloco europeu, parece ir ao encontro dessa hiptese81.
Novamente, ainda que a hiptese seja aventada pela literatura, mais evidncias empricas seriam necessrias para se examinar a relevncia
do argumento. Igualmente, em relao ao contra-argumento, que alega que os que j promoveram abertura comercial em funo de ARCs estariam mais
resistentes a novas concesses, estudos mais aprofundados seriam necessrios. De toda forma, vale ter em mente que, em muitos casos, pases podem, ao
longo do processo negociador multilateral, demonstrar ter interesse defensivo como estratgia negociadora, sendo que, no limite, no encontrariam muitas
dificuldades para compartilhar a abertura j feita no plano regional com os membros do regime multilateral.
De modo geral, contudo, a literatura parece mais inclinada a admitir que a abertura de mercado pela via regional pode ser vista como uma
preparao para a posterior multilateralizao das vantagens comerciais.
Um comentrio lateral vale ser feito muito brevemente. Interessa a este estudo os efeitos dos blocos regionais para o regime multilateral, e
no exatamente para seus membros individualmente. Contudo, o carter plus das normas dos ARCs implica efeitos tambm positivos parceiros dos regime
multilateral que no faam parte do acordo regional. Em geral, a literatura destaca os efeitos negativos dos ARCs para os no-membros, mas parece que h
aspectos positivos dos blocos, especialmente relacionados a regras, que beneficiam terceiros.
Terceiros pases, se sofrem com o desvio de comrcio em razo da reduo de barreiras de forma discriminatria, em geral tendem a se
beneficiar da adoo de novas disciplinas pelos parceiros de blocos regionais. Por exemplo, se um pas, em funo de um ARC, adota disciplinas para
defesa da concorrncia, para evitar o dumping social, para modernizar procedimentos aduaneiros, terceiros pases automaticamente se beneficiam dessas
novas disciplinas, em especial porque difcil circunscrever os efeitos dessas regras apenas para parceiros regionais 82. Argumenta-se tambm que os ARCs
contribuiriam para aumentar a segurana jurdica das relaes comerciais entre um membro de um acordo regional e os pases que no faam parte desse

81

Segundo levantamento emprico realizado recentemente pelo Secretariado da OMC, na rea de servios, aqueles que abriram o mercado em funo de ARCs
aparentemente no tm adotado maior ambio nas negociaes de Doha at o momento.
82
Confirmando essas externalidades positivas para terceiros nas negociaes de ARCs de servios, vide ROY, Martin; MARCHETTI, Juan; LIM, Hoe. Op. cit., p. 55.

283

bloco. Segundo esse argumento, a definio de regras em funo do regime regional aumentaria a previsibilidade das relaes no apenas entre os pases
do bloco, mas tambm para terceiros pases que operem no mercado regional83.
A partir das anlises temticas e das consideraes de carter geral, identificam-se basicamente trs formas pelas quais as regras plus dos
ARCs podem promover a convergncia de posies, gerando potencial de facilitar as negociaes multilaterais. A aproximao de polticas e a promoo da
compatibilidade entre as regras dos scios so aspectos dos ARCs que podem prestar contribuio efetiva para o regime multilateral. Com base
especialmente em estudo desenvolvido pela OCDE, pode-se afirmar que a convergncia facilitada quando:

as disciplinas regionais avanam tendo como base a abordagem adotada na OMC. Verifica-se que isso ocorre, por exemplo, em compras
governamentais, em que os compromissos regionais so aprofundados a partir do modelo do acordo multilateral. Reduz-se o valor mnimo para
abertura do mercado, somam-se novos setores e novas entidades e incluem-se pases que optaram por ficar fora do acordo plurilateral da OMC. Em
servios isso de alguma maneira tambm ocorre: os cronogramas adotados multilateralmente servem de piso para que os pases, entre si, melhorem
suas ofertas e abram mercados.

as disciplinas regionais se baseiam em normas internacionais, quando no h referncia na OMC. Exemplo dessa situao so acordos
internacionais de meio-ambiente, que passam a ser empregados como referncia quando, em mbito regional, os pases tm interesse em adotar
novas disciplinas para o tema. Mais eloqente parece ser o exemplo dos BITs, que servem de modelo para a promoo de regras razoavelmente
semelhantes sobre o tema dos investimentos, quando se adotam essas disciplinas no mbito de ARCs. As freqentes referncias s normas da
Organizao Mundial de Aduanas e s disciplinas da Conveno de Arusha sobre regras de origem tambm contribuem para a convergncia das
obrigaes adotadas de forma dispersa em ARCs.

as disciplinas de ARCs se espelham num modelo j adotado por outro bloco regional. Nesta situao o exemplo mais claro o captulo de
investimentos do NAFTA, que serviu de base para vrios outros ARCs, o que tambm contribui para a aproximao de posies sobre o tema. Esse
ltimo ponto bastante relacionado promoo do modelo hub and spokes pelos principais atores do regime, destacado acima.

De outro lado, o prprio regime multilateral poderia promover a influncia positiva que os blocos podem exercer sobre o multilateralismo
medida que, na nas negociaes da OMC, as experincias de convergncia no mbito regional sejam aproveitadas na definio de novas disciplinas
83

WOOLCOCK, Stephen. Op. cit., p. 124.

284

multilaterais. Como nota Zahrnt, since surmounting extensive regulatory diversity at the WTO level is problematic, a partial convergence brought about by
regional integration is a valuable contribution to multilateral economic cooperation84. Aborda-se esse tipo de relao na seo seguinte.
Deve-se recordar ainda que o aumento da transparncia e a promoo de cooperao e assistncia tcnica no nvel regional podem
contribuir para a convergncia dos esforos regionais e multilaterais.
Um ltimo aspecto tambm merece meno: argumenta-se que os ARCs promoveriam entre seus membros a cultura com os compromissos
internacionais, o que contribuiria para facilitar a adoo e a observncia de disciplinas posteriores no mbito multilateral.
Em sntese, o argumento central relativo contribuio dos blocos para o regime multilateral sob o ponto de vista do contedo dos regimes
diz respeito promoo da convergncia sobre regras para o comrcio e os investimentos e exposio abertura internacional (ainda que em mbito
reduzido). Ambos os fatores tendem a facilitar as negociaes na OMC e, consequentemente, contribuiriam para o fortalecimento do regime multilateral de
comrcio. Conforme nota Zahrnt, regionalism extends the zone of agreement in WTO negotiations because it promotes regional convergence and allows
overcoming disagreements between the members of an integrated regional ahead of WTO negotiations85. A aproximao de posies estimulada pelos
ARCs, em suma, ampliaria esta zona de entendimento no regime multilateral, promovendo a convergncia de seus membros sobre essas disciplinas e
sobre a abertura econmica de forma geral.
De maneira esquemtica, e sob o ponto de vista poltico-econmico, so relevantes os seguintes fatores para esse processo de
convergncia: (i) a diluio da resistncia em relao adoo de novas disciplinas, (ii) a promoo de aliados para o avano das negociaes multilaterais
em funo da adoo dessas regras por ARCs, (iii) o estmulo liberalizao comercial no plano multilateral a partir da abertura prvia em menor grau, (iv) a
promoo da cooperao e assistncia tcnica alinhada aos princpios e regras do regime multilateral, (v) os incentivos adicionais transparncia e (vi) o
fortalecimento da cultura de respeito a compromissos internacionais.
Sob um ponto de vista mais especfico, que acentue o vis jurdico da inter-relao entre os regimes do ponto de vista de seus contedos, a
convergncia pode-se dar a partir do seguinte fator: medida que os blocos agreguem valor s disciplinas da OMC, podem contribuir para o avano das
negociaes multilaterais, sobretudo se esse carter plus das regras estiver baseado (i) nas prprias disciplinas da OMC, (ii) em padres de alguma forma
aceitos internacionalmente, como tratados internacionais, modelos da OCDE, BITs etc., (iii) em experincias de outros ARCs. As experincias regionais bem
84

ZAHRNT, Valentin. How Regionalization Can Be a Pillar of a More Effective World Trade Organization. Journal of World Trade, v. 39, n. 04, 2005, p. 677. O autor tambm
refora a importncia de os ARCs agregarem valor tendo as disciplinas multilaterais como base ou mesmo tendo como referncia experincias de outros blocos regionais
como implicit global standards.
85
ZAHRNT, Valentin. Op. cit., p. 672.

285

sucedidas, principalmente no tratamento dos ditos novos temas, podem contribuir para a promoo do entendimento no nvel mais amplo, facilitando o
andamento das tratativas multilaterais.

5.2.2 A dinmica do processo negociador: a complementaridade e o antagonismo sob o ponto de vista das negociaes comerciais
Esta seo dedicada a outra interface importante entre o regionalismo e o multilateralismo comercial. Ademais da relao entre contedo
dos regimes, h tambm uma interao importante entre as negociaes relativas ao regionalismo e as referentes ao multilateralismo comercial. Como se
observou, as negociaes regionais e multilaterais desenvolvem-se ao mesmo tempo, relacionam os mesmos atores e versam basicamente sobre as
mesmas questes. A interao entre os processos rica e complexa, com potencial tanto de promover as negociaes multilaterais, quanto de enfraqueclas. Os pontos a seguir, assim, abordam a seguinte questo: de que maneira as negociaes regionais facilitam e dificultam o avano das negociaes no
plano multilateral?
Antes de passar aos fatores que potencializam o vis de complementaridade e de antagonismo entre o regionalismo e o multilateralismo
comercial sob o ponto de vista das negociaes, vale fazer um breve comentrio a respeito da importncia da evoluo das negociaes comerciais no
contexto do regime multilateral de comrcio. Afinal, os pontos abaixo destacam de que maneira a simultaneidade das tratativas nos foros regional e
multilateral pode afetar o andamento das negociaes multilaterais, mas por que o avano dessas negociaes importante para o regime multilateral de
comrcio?
Com efeito, deve-se considerar que o eventual insucesso de uma rodada de negociaes comerciais no afeta em nada, sob o ponto de
vista jurdico, os compromissos j assumidos pelos membros da OMC e, assim, todas as regras, cronogramas e limites tarifrios j adotados, por exemplo,
seguem em vigor. O fracasso das negociaes, no entanto, impediria que se aprofundasse a liberalizao comercial. A evoluo constante do processo de
liberalizao do comrcio internacional especialmente importante para que se evitem retrocessos e para que presses protecionistas no comprometam
resultados j obtidos. Ao longo do tempo, desenvolveu-se a chamada teoria da bicicleta para ilustrar como o funcionamento do regime de comrcio necessita
estar em constante evoluo, sob pena de tombar.
Alm desse argumento geral a respeito da importncia do avano das negociaes multilaterais, convm registrar que, quando se considera
a proliferao de iniciativas regionais, a relevncia da evoluo do regime multilateral parece ainda maior. necessrio que se aprofunde a liberalizao
comercial e se aperfeioem as regras relativas no apenas ao regionalismo, mas a outra reas temticas da Organizao, sob pena de ela gradativamente
perder importncia no contexto econmico internacional.
286

Num cenrio em que o regime multilateral no evolui e que os blocos se proliferam e se aperfeioam, natural que a OMC perca capacidade
de regular e monitorar os fluxos comerciais, e que v se desconectando da realidade econmico-comercial da atualidade. E, nessa linha, quanto maior a
defasagem entre a OMC e os fluxos da realidade, menor sua relevncia. No momento, no h dvidas de que h uma proliferao de iniciativas regionais
(ainda que de resultados variados) e que a OMC encontra dificuldades para promover liberalizao no nvel multilateral. Ou seja, parece claro o desafio que
a Organizao encontra e a importncia de que as negociaes sob seu escopo avancem.

a) Fatores relacionados s negociaes comerciais que estimulam o antagonismo dos blocos em relao ao regime multilateral
Inicia-se a anlise com os aspectos que potencializam o vis do antagonismo entre os regimes, ou seja, com os fatores relacionados s
negociaes de ARCs que dificultam o avano das negociaes multilaterais:

Perda de ambio das negociaes multilaterais

As negociaes paralelas de ARCs e do regime multilateral fazem com que as ofertas comerciais no plano multilateral tendam a ser menos

ambiciosas. Essa circunstncia uma decorrncia quase que inevitvel da estratgia negociadora, quando se negociam simultaneamente nos dois planos.
Como virtualmente todos os membros da OMC encontram-se nessa situao, o risco de que se perca ambio no plano multilateral considervel. Explicase o porqu.
Os pressupostos da anlise so os seguintes: (i) praticamente todos os membros da OMC esto envolvidos em ARCs, (ii) as negociaes
feitas no plano multilateral, com a participao de todos, afetam todos, (iii) as negociaes feitas no plano regional, com nmero limitado de participantes,
afetam apenas os membros do acordo regional, (iv) os tema em negociao nos dois planos coincidem em grande medida e (v) as negociaes nos dois
planos se desenrolam simultaneamente.
Nesse cenrio, quando um pas faz uma oferta (de abrir um setor de servios concorrncia externa, por exemplo) no mbito multilateral,
todos os membros da OMC se beneficiam dessa possibilidade, inclusive os pases com os quais esse membro esteja negociando um acordo preferencial de
comrcio. Quando esses pases passam a negociar no plano regional, aquela oferta feita na esfera multilateral j no serve como instrumento de barganha
regional, j que o acordo regional deve estabelecer regras preferenciais de comrcio, ou seja, deve estabelecer vantagens que seus scios no
compartilham com os demais membros da OMC.
287

Assim, por uma questo de estratgia comercial (e, no limite, de lgica), as ofertas mais generosas em termos de abertura comercial tendem
a se concentrar no mbito restrito, para que as menos ambiciosas, que beneficiam a todos, sejam feitas multilateralmente. Veja-se que o contrrio no faz
sentido: conferir vantagens mais substantivas no mbito multilateral automaticamente esvazia a negociao regional, uma vez que os pases que fazem
parte do grupo menor so tambm membros da OMC e j colheriam esse benefcio no mbito multilateral se l foi feita a oferta. Novos benefcios teriam que
ser definidos regionalmente, se o bloco pretender subsistir como um arranjo preferencial (ou seja, no ser diludo pela liberalizao no-discriminatria do
regime multilateral).
Essa situao, com efeito, estimula os pases a no serem ambiciosos no plano multilateral, para que no percam poder de barganha na
esfera regional. Se, numa situao hipottica, o pas fizesse uma oferta ambiciosa de consolidar em zero todas as suas tarifas para bens industriais na OMC,
no haveria margem para que ele estabelecesse preferncias tarifrias para esses bens em mbito regional, j que os participantes do crculo menor
tambm esto contidos no crculo maior.
Nesse sentido, os membros tendem a reservar suas melhores ofertas para os arranjos regionais, o que pode comprometer a ambio das
negociaes multilaterais86. Essa situao especialmente verdadeira nas negociaes sobre acesso a mercados (e menos a respeito de regras, que tm
uma dinmica distinta). Em acesso a mercados, onde a barganha mais evidente, existe de fato uma tendncia de que isso ocorra. Num acordo bilateral,
por exemplo, uma concesso comercial feita de um lado a partir da expectativa de benefcios equivalentes do outro lado ou como uma resposta a uma
oferta da contraparte. No regime multilateral, os efeitos de uma concesso comercial so mais difusos e no garantem ao pas que a fez um poder efetivo de
obter concesses alheias, da mesma forma como ocorreria no mbito de um grupo limitado de participantes.
Em especial, as negociaes sobre acesso a mercado de servios tendem a ser afetadas pela perda de ambio das ofertas no plano
multilateral. Em bens, as barreiras tarifrias so razoavelmente baixas para boa parte dos membros do regime. A margem de preferncia que pode ser
estabelecida via ARCs , por conseqncia, limitada. Servios, como se observou acima, tema relativamente novo no regime multilateral de comrcio e os
compromissos assumidos nesse mbito ainda no so profundos. Muitos pases no assumiram compromissos em vrios setores de servios e em vrios
modos de prestao desses setores no mbito da OMC. No GATS, no h obrigao de se conferir ao servio ou ao prestador estrangeiro o mesmo
tratamento dado ao nacional (como ocorre, paralelamente, com o comrcio de bens).

86

Zahrnt formula o problema nos seguintes termos: the opportunity to conclude regional integration agreements offers an incentive to large states to maintain trade barriers in
multilateral negotiations as these trade barriers serve as bargaining chips when negotiating for non-trade concessions with small countries in regional integration. ZAHRNT,
Valentin. Op. cit., p. 675.

288

Em outras palavras, h uma margem razovel para que os pases, no mbito regional, possam buscar compensao pela abertura de seu
mercado para determinados servios. Adotar ambio nas negociaes de servios na esfera multilateral significa, para forar o argumento mercantilista,
perder instrumento de barganha para obter resultados favorveis na esfera regional. Esse poder de barganha ainda existente em servios tende a fazer com
que as negociaes sobre esse tema no mbito multilateral percam ambio. Ademais, nas negociaes sobre servios (em que no h uma frmula comum
como nas negociaes sobre bens), h sempre o problema dos free riders, ou seja, de pases que se beneficiam das concesses alheias sem que aportem
contribuio no mesmo nvel, o que um fator a mais para desestimular ofertas substantivas no mbito multilateral.
Nesse cenrio, para a OMC, alm das ofertas menos ambiciosas que as regionais no que atine a acesso a mercados, restariam tambm as
questes que no podem (ou que dificilmente poderiam) ser tratadas no mbito regional, como, por exemplo, subsdios agrcolas tema, alis, associado a
muita polmica e sensibilidade poltica.
Como contra-argumento, alega-se que as vantagens colhidas multilateralmente so consideravelmente maiores que as obtidas na barganha
regional. Isso, assim, faria os pases inclinados a manterem um grau de ambio no mbito multilateral, estimulando que seus contrapartes faam o mesmo
e, assim, que os benefcios a todos sejam maiores. Ocorre, como observado, que o carter difuso da barganha multilateral prejudica a fora do argumento.
Parece, com efeito, que os pases esto mais interessados na barganha concreta em termos de acesso a mercados com seus parceiros regionais, em
detrimento dos benefcios potenciais e difusos que uma oferta ambiciosa na OMC poderia lhes trazer87.
Esta questo pode ser ilustrada a partir de um estudo emprico recente realizado pelo Secretariado da OMC, que avaliou os compromissos
assumidos em servios no mbito de ARCs e as ofertas feitas nessa rea na Rodada Doha. O estudo concluiu que vrios pases que fizeram concesses
substantivas na esfera regional no demonstraram ambio correspondente nas suas ofertas no mbito multilateral. Parte da explicao para isso estaria na
situao aqui descrita. Nesse sentido, observam os autores: Given the large gap between PTA commitments and GATS offers for a number of countries, one
wonders whether the ongoing PTA hyper-activity has not incited some Members to make minimal offers so as to have further negotiating chips (...) to offer in
various PTAs negotiations88.

87

Nesse sentido e chamando ateno para fatores domsticos na posio dos Estados, argumenta-se que services exporters might perceive their commercial gains more
clearly in the relatively more simple bilateral deals in comparison with multilateral negotiations with more than a hundred countries, especially if they get preferential access
over their competitors from other service-exporting countries. ROY, Martin; MARCHETTI, Juan; LIM, Hoe. Op. cit., p. 56.
88
Idem, p. 58. Outros fatores, naturalmente, explicam essa situao, entre eles o fato de o regionalismo consumir ateno que poderia ser dedicada ao multilateralismo
(argumento explorado melhor abaixo).

289

Ateno desviada e prioridades redefinidas em funo dos ARCs

Segundo alguns analistas, a poltica de negociao de acordos regionais poderia estar roubando energia, tempo e ateno dos membros da

OMC, em prejuzo das tratativas multilaterais. Com recursos escassos, os Estados tenderiam a concentrar esforos nas negociaes regionais, onde os
resultados podem ser obtidos no curto prazo e onde o risco de impasse menor89.
Segundo o Relatrio Sutherland,
At the very least, the diversion of skilled and experienced negotiating resources into PTAs especially for developing
countries and probably for rich countries also is too great to permit adequate focus on the multilateral stage. Despite all the
efforts at training negotiators in developing countries, there are just not enough capable people for most of them to
concentrate adequately on more than one serious negotiation at a time. In recent years, we fear it is the WTO that has lost
out in terms of negotiating focus90.
Existe, de fato, um debate razovel na literatura sobre este assunto. Para Yarbrough, contudo, as opinies so antes intuitivas que
propriamente baseadas em evidncias empricas. Assim, apesar de a hiptese parecer plausvel, estudos mais aprofundados sobre o tema seriam
necessrios.
Bhagwati, por exemplo, defende que, para os EUA, as negociaes regionais no esvaziaram o interesse ou a ateno na esfera multilateral.
A analogia empregada por ele de que U.S. trade negotiators apparently can walk and chew gum at the same time 91. Hufbauer, por outro lado, defende que
[t]he Single European Act and Europe 1992, for all their accomplishments, substantially drained EC energies from GATT talks. () On the other hand, the
US-Canada Free Trade Agreement, the North American Free Trade Agreement, Mercosur, and numerous other new or born-again PTAs have detracted little
if any energy from the GATT92. Ainda que valha ter a discusso em mente, importante considerar seu carter ainda inconcluso.
89

Nesse sentido, observa Damro: Governments have limited resources and, thus, must take care when deciding where to direct those resources. Often following delicate
internal political deliberations, they will decide to dedicate resources to negotiations that are more likely to reach a result than those that hold out the prospects of deadlock or
minimal results. DAMRO, Chad. The Political Economy of Regional Trade Agreements. In: BARTELS, Lorand; ORTINO, Federico. Regional Trade Agreements and the WTO
Legal System. Oxford: Oxford University Press, 2006, p. 38.
90
CONSULTATIVE Board. Op. cit., p. 23.
91
Vide sntese do argumento em YARBROUGH, Beth. Preferential Trade Agreements and the GATT: EC 1992 as Rogue or Role Model? In: ABEGAZ, Berhanu et al. The
Challenge of European Integration. Oxford: Westview Press, 1994, p. 84-85. Entre os mais cticos quanto importncia desse fator est, por exemplo, Woolcock, que
argumenta At the more technical level on which the negotiations take place, however, there is no evidence that regional initiatives detracted from the GATT negotiations. The
officials concerned in both sets of negotiations were aware of links between them (WOOLCOCK, Stephen. Regional Integration and the Multilateral Trading System. In:
GEIGER, Till; KENNEDY, Dennis. Regional Trade Blocs, Multilateralism and the GATT: Complementary Paths to Free Trade? London: Cassel, 1996, p. 119).
92
HUFBAUER, Gary. Comments. In: ABEGAZ, Berhanu et al. Op. cit., p. 118 e ss.

290

Com efeito, a presso do tempo, combinada com interesses de polticos e do setor privado, servem de incentivo importante para a
concentrao de esforos na esfera regional. Se os recursos so de fato limitados, plausvel a hiptese de que a ateno dada s tratativas bilaterais
acabe ocorrendo em detrimento das multilaterais. No estudo emprico sobre os ARCs de servios e a Rodada Doha, o Secretariado considera essa hiptese,
nos seguintes termos: it may be well that the negotiations of PTAs have to some extent diverted resources and attention away from the Doha services
negotiations. Many of those countries that have made the most new and improved commitments in their PTAs appear to be countries that have, in comparison
made rather modest offers, often to supplement already modest GATS commitments93.
Novamente, vale destacar que um fenmeno como esse tem mltiplas causas, entre as quais, alm da ateno desviada, a prpria ttica da
negociao. Como ttica de negociao, pases que no tm efetivamente interesses defensivos em servios podem estar adotando uma postura
conservadora neste momento da negociao para capitalizar seu poder de barganha nas negociaes onde tm de fato interesses ofensivos, por exemplo.
Ao final, a depender de resultados positivos colhidos em outras esferas, possvel que haja maior inclinao para que as ofertas em servios tornem-se mais
substantivas.
Em sntese, o argumento do desvio da ateno e da pulverizao dos esforos uma varivel num conjunto complexo de fatores que se
relacionam para explicar o resultado de avanos lentos e pouco ambiciosos de negociaes multilaterais. E, aqui novamente, a comprovao emprica da
importncia do fator energia dispersa ainda muito frgil.
Como contra-argumento, convm considerar que pases que tm mais recursos (mais pessoal, mais qualificao, burocracias mais eficientes
etc.) so tambm mais importantes para determinar o rumo das negociaes multilaterais. Ainda que as negociaes regionais de EUA, UE, Japo e China
faam com que esses pases tambm aloquem recursos para o minilateralismo, ao mesmo tempo so eles os que tm recursos de forma mais abundante.
Pases que no tem condies de participar ativamente de negociaes regionais e multilaterais ao mesmo tempo so justamente os pases que exercem
capacidade mais limitada de ditar o rumo das negociaes multilaterais. Assim, por mais que os principais atores do sistema multilateral estejam engajados
em iniciativas regionais, eles contam com recursos razoveis para promover negociaes simultneas nas duas esferas94.

ARCs como rede de proteo em relao ao eventual insucesso das negociaes multilaterais

93

ROY, Martin; MARCHETTI, Juan; LIM, Hoe. Op. cit., p. 58.

Tambm como contra argumento, ainda que de importncia relativa menor, vale considerar a manifestao de Pascal Lamy. Para o atual Diretor-Geral da OMC, os ARCs
permitem que se qualifiquem profissionais, tcnicos nos governos, fazendo com que se nivelem conceitos, informaes etc., o que pode diminuir custo de transao e
promover dilogo multilateral. Vide WTO. WTO Speeches. DG Pascal Lamy. Regional Agreements: the pepper in the multilateral curry. Bangalore, India, 17 January 2007.
94

291

Ainda que talvez menos importante no conjunto dos fatores, vale ter em mente que as negociaes no mbito regional criam oportunidades
comerciais que minimizam os prejuzos decorrentes de um eventual fracasso das negociaes multilaterais. Isso, com efeito, pode diminuir o incentivo para o
engajamento efetivo dos pases nas negociaes da OMC. Ao invs de buscarem a forma mais eficiente de promover a liberalizao comercial, a existncia
de uma opo do tipo second best, mas que seja efetivamente factvel, faz com que aumente o interesse relativo na via regional. Nas palavras de Zahrnt,
regional integration diminishes the expected gains from multilateral liberalization95. Como todos os membros da OMC esto envolvidos em ARCs, esse risco
se acentua.

b) Fatores relacionados s negociaes comerciais que favorecem a complementaridade dos blocos em relao ao regime multilateral
Passa-se agora a explorar os fatores diante dos quais as negociaes no plano regional podem contribuir para a evoluo do regime
multilateral de comrcio, medida que estimulem as negociaes da OMC. O foco aqui est no impacto das negociaes regionais sobre as negociaes
multilaterais. Nesse contexto, entre os fatores de complementaridade esto os seguintes:

Reduo do nmero de participantes nas negociaes multilaterais

Segundo estudiosos de regimes internacionais, admite-se em geral que quanto maior for o nmero de participantes de um regime, menos

eficaz ele tende a ser96. Quando os membros de ARCs negociam conjuntamente na OMC, h uma reduo do nmero de participantes e de propostas
relevantes na esfera multilateral, o que tende a facilitar a dinmica do processo negociador e a convergncia de posies nesse mbito97.
Vale notar que, atualmente, o argumento da reduo do nmero de participantes mais relevante em termos tericos do que prticos:
apesar da existncia de vrios blocos regionais, poucos prevem coordenao no nvel multilateral, e menor ainda o grupo dos que conseguem
efetivamente atuar em bloco. De maneira consistente, apenas a UE tem sido capaz de aglutinar a posio de seus membros. Em outros casos, a
95

ZAHRNT, Valentin. Op. cit., p. 676.

H evidentemente quem conteste essa relao, mas pode-se dizer que existe um certo entendimento a esse respeito. Sobre o tema, de forma geral, veja-se KAHLER,
Miles. Multilateralism with Small and Large Numbers. International Organization, v. 46, n. 03, Summer 1992, p. 681-708.
97
ZAHRNT, Valentin. Op. cit., p. 672. De acordo com Zahrnt, por exemplo, [r]egionalization reduces the number of policy proposals that are subject of negotiations and
facilitate more effective problem solving between fewer participants. O argumento especialmente importante num momento em que os desafios da Organizao passam a
se voltar para questes regulatrias (beyond-the-border measures) de sensibilidade poltica considervel, para as quais a convergncia de posies mais difcil e portanto
mais importante para o avano das negociaes.
96

292

coordenao de posies espordica e incerta (ainda que consultas entre membros de ARCs a respeito da atuao multilateral paream ser constantes).
Fato que os membros de ARCs nem sempre percebem seus interesses de forma semelhante nas negociaes multilaterais, o que dificulta a convergncia
de posies.
De toda forma, deve-se recordar que, no caso de unies aduaneiras, as regras da OMC prevem que seus scios devem adotar
substancialmente as mesmas polticas em relao a terceiros pases. Isso, com efeito, deveria ser razo suficiente para que se identificassem com mais
nitidez os blocos comerciais nas negociaes multilaterais.
No caso de zonas de livre-comrcio, por outro lado, a explicao para ser baixo o grau de coordenao entre seus membros mais simples.
Primeiramente, eles tm liberdade para definir suas polticas em relao a terceiros pases. Alm disso, um pas pode estar (e em geral est) vinculado a
mais de uma rea de livre-comrcio ao mesmo tempo, o que naturalmente dificulta a coordenao de posies de scios regionais na OMC. Recorde-se
ainda que cerca de 80% dos ARCs notificados OMC referem-se a zonas de livre-comrcio, o que em parte explica o baixo grau de coordenao de
membros de blocos regionais no plano multilateral98. Do mesmo modo, note-se que boa parte dos ARCs em negociao busca a constituio de uma rea de
livre-comrcio. Com isso, reduzem-se as expectativas de que, no futuro breve, amplie-se o nmero de pases que negociam efetivamente em conjunto no
plano multilateral.
Muito embora a teoria sustente que a reduo do nmero de participantes facilite as negociaes de um regime multilateral, interessante
observar que no h consenso sobre o carter positivo ou negativo da negociao em bloco por parte dos europeus para o avano das tratativas comerciais
multilaterais. At mesmo quando se analisa o tema de uma perspectiva histrica, ou seja, a partir das negociaes j concludas, no h consenso a respeito
da questo. Convm de fato dedicar ateno experincia europia na sua atuao como bloco no regime multilateral de comrcio, para investigar, pelo
menos neste caso, o papel do bloco nas negociaes do regime multilateral. A partir dela, podem-se lanar algumas hipteses iniciais a respeito da
participao de blocos regionais, como tais, no sistema multilateral de comrcio.
Veja-se, por exemplo, a posio de Peter Sutherland, Diretor-Geral do GATT na poca da concluso da Rodada Uruguai a esse respeito. Em
sua avaliao: [w]ithout the European Union there would have been no Uruguay Round. Had the Member States negotiated individually I cannot believe that
in fact global consensus would ever have been achieved99. Ainda que Sutherland tenha tambm atuado na Comisso Europia antes de assumir a transio
98

Apesar de formalmente o nvel de coordenao ser baixo, convm tambm notar que, com freqncia, propostas apresentadas por um nico pas so apoiadas pelos seus
scios regionais nas negociaes multilaterais. Assim, ainda que no sejam to comuns os documentos formais patrocinados pelos scios de um ARC em conjunto,
freqente que os parceiros apiem essas posies nas negociaes multilaterais. ainda mais provvel que tenha havido consultas prvias entre os parceiros antes que um
deles formalize uma posio no mbito da OMC. Assim, a convergncia de posies tende a ser maior do que os documentos formais sugerem.
99
SUTHERLAND, Peter. Introduction. In: PAEMEN, Hugo; BENSCH, Alexandra. Op. cit., p. 09.

293

GATT/OMC (o que naturalmente influencia sua anlise), interessante levar em considerao esse comentrio no exame sobre a contribuio que o bloco
possa ter prestado para a concluso bem sucedida da Rodada Uruguai.
Por outro lado, o ex Vice-Diretor do GATT Gardner Patterson, ao avaliar o papel do bloco no andamento das negociaes, chega a
concluso distinta da de Sutherland. Alm dos esforos da CE em assegurar uma poltica agrcola protecionista e viabilizar seus arranjos comerciais
discriminatrios, Patterson ainda identifica outras causas que, para ele, fariam da CE uma ameaa ao regime multilateral de comrcio100. Entre elas, merece
destaque a que diz respeito ao processo decisrio na CE, por sua alegada tendncia a fazer prevalecer posies conservadoras (quando no
protecionistas)101.
Segundo o autor, o sistema decisrio da CE tende a gerar processos decisrios lentos e que so inherently biased in favor of protectionism.
Como exemplo, observa que a insistncia de dois membros da CE (Reino Unido e Frana) em adotar restries rigorosas a importaes de produtos txteis
gerou uma posio bastante restritiva da CE durante as negociaes do acordo sobre txteis na dcada de 1970, comprometendo a liberalizao multilateral
do setor. Nas negociaes agrcolas, igualmente, posies conservadoras de alguns pases do bloco contaminam a posio da CE de forma geral. E o fato
de esses entendimentos serem apresentadas como os do bloco, como manifestao do interesse comunitrio, aumenta significativamente o poder e a
influncia dessas posies.
Alm disso, ao longo da evoluo do sistema multilateral de comrcio, o autor observa a inclinao da CE em negociar bilateralmente e
setorialmente, fazendo suas principais decises de poltica comercial fora do quadro institucional do regime multilateral. Ainda que a observao do autor
tenha sido feita durante a Rodada Uruguai, a concluso da Rodada parece confirmar esse entendimento, como demonstra o acerto entre EUA e CE a

100

Tambm questionando o papel da CE como bloco no andamento da Rodada Uruguai, veja-se a avaliao de Winters. A partir das dificuldades para a formao de
posies comuns entre os pases da CE, o autor sustenta que a negociao em bloco por parte dos europeus teria dificultado o avano da Rodada Uruguai. WINTERS, Alan.
Regionalism and the Next Round. In: SCHOTT, J. (ed.). Launching New Global Trade Talks: an Action Agenda. Washington, IIE, Sept. 1998 apud LAIRD, Sam; CRAWFORD,
Jo-Ann. Regional Trade Agreements and the WTO. Credit Research Papers. Nottingham: Centre for Research in Economic Development and International Trade: May 2000,
p. 08.
101
Vide PATTERSON, Gardner. The European Community as a Threat to the System. In: BERGSTEN, Fred; CLINE, William. Trade Policy in the 1980s. Washington: Institute
for International Economics, 1982, p. 223-242.

294

respeito de agricultura102. De modo geral, alis, Patterson critica [t]he ECs tolerance of, if not affection for, discrimantory practices 103. Entre vrios exemplos
que apresenta neste sentido, est por exemplo, a presso para que o Japo adotasse restries voluntrias s exportaes para o bloco europeu104.
Uma hiptese plausvel a respeito da influncia do bloco europeu para o andamento das negociaes multilaterais poderia ser formulada nos
seguintes termos: se a posio adotada pelo bloco a respeito de um determinado assunto for defensiva, protecionista ou conservadora, a negociao do
bloco em conjunto prejudica o regime multilateral de forma mais significativa do que se os pases do bloco que tm de fato a postura anti-liberalizao
estivessem negociando individualmente. Quando, ao contrrio, a posio do conjunto ofensiva, liberal, a atuao dos membros em bloco tende a
promover a abertura comercial, de forma mais eficiente do que se o pas de fato interessado na liberalizao advogasse essa posio isoladamente, fora do
conjunto.
Se essa hiptese parece um silogismo bvio, a lgica que a informa evidencia um aspecto importante quando se pensa no papel dos blocos
nas negociaes do regime multilateral de comrcio, especialmente da UE, que de fato atua em bloco no regime. O bloco amplifica a voz de seus membros e
amplia sua influncia no processo negociador, seja num sentido, seja em outro. Em ltima instncia, a existncia do bloco (especialmente do vulto da UE)
afeta substancialmente a dinmica das negociaes multilaterais. Contudo, a essncia do argumento de que, a priori, no se poderia afirmar se a
negociao em bloco facilita ou prejudica o avano das tratativas multilaterais. O fator determinante para isso parece estar no contedo da posio defendida
pelo bloco. A forma como a dinmica negociadora multilateral afetada pela UE depende das posies que vierem a ser adotadas como representativas do
interesse coletivo e, assim, em muitas vezes, depende do interesse do pas que, em ltima instncia, prioritariamente iado ao status de interesse
comunitrio. Dessa maneira, as implicaes do bloco para o andamento das negociaes multilaterais acabam dependendo resultado da barganha intraeuropia, de onde emergem as posies do bloco.
A apresentao de exemplos a respeito dessa hiptese encontra a dificuldade evidente seja do argumento contrafactual, por um lado, seja
da futurologia, do argumento especulativo, por outro. Pensar como teria se desenvolvido uma determinada negociao se o bloco europeu no existisse ou

102

Nota Patterson que apart from agriculture and textiles, an increasing number of sectoral trade restrictions (e.g. for steel, autos and electronics) are being negotiated by the
EEC bilaterally and discreetly outside the GATT framework and, if at all, are only subsequently notified to GATT () Hence, the GATT concept of a general rule oriented trade
policy in the wider national self-interest is increasingly displaced by separately negotiated power-oriented sectoral policies. PATTERSON, Gardner. Op. cit., p. 237.
103
Idem, ibidem.
104
Ainda, a resistncia dos europeus em permitir que o sistema multilateral contasse com um mecanismo de soluo de controvrsias que fosse legalmente obrigatrio refora
o entendimento dos que alegam que a CE no tinha interesse em criar um regime multilateral de comrcio forte e vinculante. De fato, por muito poucas vezes a CEE foi parte
demandante numa disputa do GATT. Segundo Patterson, isso seria reflexo da preferncia europia em lidar com as disputas via power-oriented bilateral negotiations ao
invs de rule oriented impartial third-party determination based on GATT rules. Ao final da Rodada Uruguai, sabe-se, houve a adoo de um mecanismo obrigatrio e
vinculante para a resoluo de litgios comerciais. A resistncia inicial dos europeus a isso, contudo, foi explcita. Idem, ibidem.

295

se seus pases no atuassem como bloco especular com base no contrafactual. Por outro lado, suposies sobre como tendem a ocorrer as negociaes
diante em razo de o bloco existir em grande medida especular.
Mesmo ciente desses limites da argumentao, pensa-se ser razovel admitir, por exemplo, que a Frana, isoladamente, talvez no
conseguisse adotar, no plano multilateral, as posies que, ao final da Rodada Uruguai, vieram a ser adotadas porque o pas conseguiu convencer seus
parceiros regionais a fazer que sua posio sobre agricultura, grosso modo, viesse a se refletir na vontade do conjunto. Sem pretender afirmar qual seria o
resultado das negociaes se o bloco europeu no existisse e se a Frana negociasse individualmente, pode-se ao menos concluir que a existncia do bloco
e sua posio em boa medida coincidente com os interesses franceses contriburam substancialmente para que o Acordo Agrcola da OMC tivesse a forma,
o contedo e, em especial, a pouca ambio que veio a ter.
Para considerar um tema em que o bloco europeu tinha interesse ofensivo, pense-se em servios na Rodada Uruguai. A prpria existncia
do GATS e seu contedo so tambm resultados do interesse do bloco europeu em incluir o tema na Rodada e fazer os membros do regime multilateral
vinculados a compromissos com a abertura do comrcio de servios. A negociao em bloco por parte dos europeus fez com que os EUA tivessem um
aliado importante para fazer avanar interesses nessa rea. A defesa dessas posies por parte dos membros da UE mais interessados no tema parece que
no teria sido to efetiva quanto a negociao feita pelo bloco europeu, em nome do interesse comunitrio.
O mesmo se poderia dizer, por exemplo, a respeito de compras governamentais. Nem todos os membros do bloco tinham interesse claro na
definio de disciplinas multilaterais sobre o assunto. Quando, contudo, aps discusses considerveis intra-bloco, os europeus decidiram apoiar a adoo
dessas regras, a influncia do bloco sobre o resultado final do processo foi considervel (e, supostamente, maior que a influncia que os pases efetivamente
interessados no tema poderiam exercer sobre o resultado final do processo).
A existncia do bloco europeu e sua capacidade de reverberar os interesses comunitrios de forma mais eficiente que a posio
pulverizada de seus Estados membros afetam significativamente o processo negociador no sistema multilateral de comrcio. Uma das implicaes desse
fenmeno est no equilbrio que o bloco passa a oferecer ao poder negociador dos EUA. Ainda que novamente assumindo os riscos do argumento
contrafactual, se o bloco no existisse e no tivesse estabelecido a teia de conexes que formou, seria razovel supor que a influncia dos EUA na
conduo das negociaes e no resultado das regras seria ainda maior. Existe, assim, por vezes como contraponto ao EUA, um bloco que manifesta seus
interesses de forma coesa e conjunta, cujo poder econmico , na soma, similar ao dos norte-americanos. A capacidade de os europeus aglutinarem foras
em torno das posies que so entendidas como comunitrias confere, de fato, um novo equilbrio s negociaes multilaterais.

296

Da mesma forma, quando posies dos EUA e da UE convergem, a probabilidade de que o regime caminhe na direo apontada por esses
atores bastante alta. Constitui-se, assim, uma dinmica minilateral dentro regime multilateral, a partir da atuao da UE como bloco e do seu
relacionamento com os EUA105.
Considerando, na linha de argumentao aqui desenvolvida, que o bloco europeu reverbera o interesse que prevalecer no processo de
barganha interno relativo posio do interesse comunitrio, vale alguma reflexo sobre a formao dessas posies e a maneira como isso afeta o
multilateralismo comercial.
Em particular, chama ateno o risco, observado por alguns analistas, de que no processo interno de formao de posio venha a
prevalecer o chamado menor denominador comum. Em outras palavras, haveria a tendncia de que, na tentativa de acomodar todos os interesses do bloco
na posio comunitria, perca-se ambio e as propostas europias tendam a ser mais conservadoras, o que seria naturalmente prejudicial ao avano das
negociaes comerciais.
Ademais, como a posio do bloco resultado de esforo intenso de coordenao entre seus membros, aquele que negocia pelo bloco teria,
em regra, menos margem de manobra para flexibilizar posies, o que dificultaria o processo negociador. Ainda que as normas comunitrias confiram
Comisso Europia o poder de negociar em nome do bloco, seu mandato depende de autorizao prvia do Conselho de Ministros. Alm disso, para cada
aspecto especfico das negociaes, h reunies preparatrias que renem os agora 27 membros na construo de uma posio que, se possvel, seja
aceitvel por todos. Uma vez formada a posio, natural que os limites de atuao da Comisso estejam bastante limitados ao que fora acordado com os
Estados membros que, ademais, so membros da OMC e tm assento nas negociaes, monitorando constantemente a atuao do rgo comunitrio.
Uma palavra sobre a autorizao do Conselho contribui para que se compreenda a complexidade da formao da posio comunitria, o
que, como observado, acaba restringindo o poder negociador da Comisso nas negociaes na OMC. Os interesses divergentes dos membros, de fato, so
evidenciados nas reunies do Conselho, em que tm assento ministros representantes dos Estados membros do bloco. Paemen, que atuou na Comisso
Europia e cuja viso reflete um equilbrio institucional mais orientado para o vis comunitrio, tem o seguinte entendimento sobre o assunto:

105

interessante notar que o poderio econmico-comercial da China ainda no se faz sentir em grande intensidade nas negociaes da OMC. Igualmente tampouco o Japo
tem conseguido fazer valer, nas negociaes da Organizao, o poderio econmico do pas.

297

it follows that getting the Council to adopt a proposal is the most difficult stage of the Community procedure. In the areas of
trade policy, negotiations between the Member States can sometimes be far more gruelling that negotiations with third
countries. Inevitably, proposals intended to reflect the collective position i.e. the Community interest are amended to take
account of disparate national views until, in many cases, all that is left is the lowest common denominator. During the
Uruguay round negotiations, this fundamental issue flaw was cruelly exposed from time to time by the lacklustre performance
of the European Community106.

Um comentrio adicional parece til quando se pensa no impacto da UE nas negociaes da OMC. O mandato negociador conferido pelo
Conselho Comisso no pblico, faz parte da estratgia negociadora da UE. Ao longo do tempo, a Comisso tem feito bom proveito desse fator,
transferindo para o Conselho e indiretamente para os membros da Comunidade a dificuldade de adotar uma posio que eventualmente no lhe interesse.
Ao alegar no ter mandato para prosseguir, a Comunidade tem com algum sucesso postergado decises e interrompido rumos que no lhe sejam
convenientes. O representante da Comisso Europia, ao mesmo tempo em que no tem margem irrestrita de manobra para transigir e negociar, consegue
fazer bom proveito dessa dificuldade para por vezes melhor defender o interesse europeu.
A rigor, pode-se argumentar que qualquer pas de peso poderia dificultar as negociaes alegando necessidade de consultar sua capital ou
seu Parlamento nacional o que, de fato, bastante comum. Contudo, a natureza complexa da UE, ao reunir vrios pases e rgos comunitrios, permite
que esse argumento seja potencializado. E o carter no-pblico dos termos e condies do mandato conferido pelo Conselho Comisso amplifica o poder
do argumento.
Apenas a ttulo de comparao, veja-se a situao dos EUA. Como se sabe, nos EUA as negociaes comerciais so conduzidas pelo Poder
Executivo, a partir de autorizao conferida pelo Congresso norte-americano107. Durante as negociaes comerciais, so muito recorrentes referncias por
parte dos negociadores norte-americanos ao mandato negociador que lhes foi conferido pelo Congresso. Igualmente, os norte-americanos esvaziam
negociaes quando certo tema ou abordagem estaria fora do escopo do Trade Promotion Authority (TPA). Uma diferena considervel em relao
atuao europia, contudo, consiste no fato de que os termos do TPA so pblicos, constam de uma norma aprovada pelo Congresso americano. No caso
da UE, isso no ocorre.
Por outro lado, pode-se argumentar, isso conferiria maior flexibilidade para que, ao longo do processo, a UE adaptasse sua estratgia
negociadora a novas circunstncias e desdobramentos do processo de negociao. No h contudo possibilidade de se fazer uma avaliao rigorosa a esse
106

PAEMEN, Hugo; BENSCH, Alexandra. Op. cit., p. 95.

O Executivo norte-americano pode negociar sem prvia autorizao do Congresso. Nesse caso, contudo, o Congresso tem prerrogativas amplas para alterar os termos de
um acordo negociado pelo Executivo.
107

298

respeito. Por ora, apenas pode-se verificar que os europeus tm sido habilidosos em utilizar as condies internas desse agrupamento sui generis que a
UE para defender suas posies e, em especial, para proteger interesses quando so defensivos nas negociaes multilaterais108.
Um outro aspecto da reduo do nmero de participantes, antecipado acima, vale ser melhor explorado. Trata-se da constituio de uma
dinmica minilateral entre EUA e UE dentro do processo multilateral, conferindo impulso s negociaes do GATT/OMC. O eixo entre os dois grandes
parceiros, em boa medida, foi possvel porque a UE se constitui como bloco, rene posies comuns e garante uma interlocuo nica. Em particular, na
Rodada Uruguai, Paumen e Bensch argumentam que a existncia do bloco europeu teria facilitado a construo de um ncleo dinmico do processo
negociador, a partir do relacionamento com os EUA. Essa base teria permitido a construo do consenso que conduziu concluso bem sucedida da
Rodada Uruguai.
Os autores, a esse respeito, referem-se particularmente ao Acordo de Blair House entre EUA e UE, que solucionou divergncias a respeito
de agricultura, talvez o tema mais difcil nas negociaes da Rodada. O dilogo entre os dois parceiros (possibilitado tambm pela atuao dos europeus em
bloco) parece de fato ter sido fundamental para a construo do consenso que veio abrir caminho para a concluso das negociaes multilaterais. Ainda que
em sacrifcio da transparncia e do processo democrtico (e mesmo de maior ambio), a existncia dos dois plos centrais parece de fato ter promovido a
convergncia entre os membros do regime de modo geral.
Em sntese, a participao da UE como bloco no processo negociador substitui as posies de 27 pases por uma nica posio. O fato de
as diferenas entre os membros serem conciliadas numa esfera menor e previamente negociao multilateral traz naturalmente efeitos sobre o andamento
das tratativas no plano maior.
Pode-se supor, assim, que as negociaes multilaterais sejam facilitadas pela reduo do nmero no apenas de atores efetivamente
negociando, mas tambm de propostas relevantes em exame. Nesse sentido, com efeito, tem seu apelo o argumento que sustenta que a atuao da UE em
bloco pode facilitar as negociaes multilaterais, apesar de que, conforme notado, as posies conservadoras do bloco tendem assumir grande importncia
no processo negociador.

108

interessante brevemente registrar a forma como os EUA atuaram, pelo menos durante a Rodada Uruguai, para minimizar o potencial da estratgia dos europeus de
transferir responsabilidades e posies pouco flexveis para seus membros. Os EUA abertamente mantinham de forma constante consultas entre suas embaixadas e cada um
desses pases da UE, com vistas a identificar as posies de cada membro, mapear interesses ofensivos, defensivos, questes crticas para cada pas etc. A partir disso, os
EUA frequentemente questionavam posicionamentos da Comisso Europia para tentar flexibilizar entendimentos do bloco, buscavam aliados dentro do grupo e, no limite,
tentavam lanar mo da estratgia de dividir para conquistar.

299

A liberalizao competitiva, a teoria do domin e a interao entre as negociaes regionais e multilaterais

A partir dos estudos de Fred Bergsten, a literatura tem dedicado ateno interao entre as dinmicas regional e multilateral a partir do

argumento da liberalizao competitiva. Em essncia, sustenta-se com a hiptese da liberalizao competitiva que existe uma dinmica encadeada entre as
negociaes regionais e multilaterais que gera resultados positivos para a evoluo do regime multilateral de comrcio, medida que se tenta ampliar numa
esfera a liberalizao comercial concedida na outra. Apesar de o relacionamento entre as vias se operar de uma forma um tanto catica, a busca da
liberalizao comercial pelas duas frentes promoveria uma competio entre elas que seria favorvel ao multilateralismo comercial. Segundo Bergsten,
() the postwar record is an unbroken chain of positive interaction between the global system and its main regional
subsystems. There are clear theoretical grounds for this outcome: modest liberalization begets broader liberalization by
demonstrating its payoff and familiarizing domestic politics with the issue, regional deals can provide useful models for
broader global agreements, and the adverse impact of new preferential arrangements on outsiders induces the latter to seek
new multilateral compacts.
The regionals have in fact kept the bicycle moving forward both through their own liberalization and through the impetus they
have provided to the successive multilateral initiatives. They have indeed been a major driving force behind each of the round
that have been the primary channels for global progress109.

O autor resgata, a partir de uma perspectiva histrica, a integrao europia e, em particular, sua influncia sobre as negociaes
multilaterais de comrcio, concluindo que a interao teria sido positiva para o regime multilateral. Segundo Bergsten, o lanamento da integrao europia,
no final da dcada de 1950, foi o fator mais importante para a motivar a iniciativa norte-americana de lanar a Rodada Kennedy no incio dos anos 1960.
Bergsten segue sua argumentao observando que o alargamento da CEE de forma a incluir Reino Unido e outros, com a conseqente
expanso do tratamento discriminatrio para outros mercados, foi um fator importante na deciso americana de insistir na Rodada Tquio nos anos 1970.
Segue em sua narrativa ao observar que a deciso da CEE de lanar a estratgia do mercado comum em 1985, com o conseqente aprofundamento da
discriminao em vrios setores, contribuiu para a determinao dos EUA de iniciar a Rodada Uruguai um ano depois. A partir desse breve histrico,
Bergsten conclui: To its great credit, the EU has agreed to reduce its barriers on a multilateral basis in each of these rounds though with great reluctance in
agriculture and thus to sustain the bicycle of global liberalization.

109

BERGSTEN, C. Fred. Fifty years of the GATT/WTO: Lessons from the Past for Strategies for the Future. In: WTO Secretariat. From the GATT to the WTO: The Multilateral
Trading System in the New Millennium. The Hague: Kluwer / WTO, 2000, p. 50.

300

 interessante notar como o Bergsten constri seu argumento para alm da dinmica EUA-UE e, de alguma maneira, envolve outros atores
na engrenagem regionalismo-multilateralismo:
When the EU and others refused to proceed with the new round that the United States was seeking in the early 1980s, the
United States reversed its traditional policy of sole reliance on multilateral liberalization and agreed to negotiate bilateral free
trade agreements with Israel and then Canada; the EU and others took notice and subsequently agreed to restart the
multilateral bicycle. When the Uruguay Round faltered in the late 1980s, Mexico successfully sought US and Canadian
agreement to negotiate NAFTA and several Asian countries (notably Japan and Australia) took the lead in creating APEC; the
EU and others took notice and the Round regained momentum. When the Round faltered once more in the early 1990s,
APECs decision to hold annual summits and create a community of Asian Pacific economies oriented toward free and open
trade and investment in the region by 2010/2020, as formally agreed a year later, quickly persuaded the Europeans to
overcome their problems and participate in a successful wrap-up110.

Tambm com base nessas reflexes de Bergsten, a literatura tem buscado aplicar a chamada teoria do domin para explicar a interao
entre as negociaes regionais e as multilaterais.
Originalmente, a teoria do domin se desenvolveu como ferramenta analtica para explicar o estmulo que a formao de um bloco regional
conferiria para a formao de novos blocos regionais ou para o alargamento dos existentes. Em parte, a chamada teoria rene uma srie de argumentos
relacionados a motivaes pr-regionalismo e chama ateno para o fato de que a formao de um acordo regional acentua esses incentivos relacionados
opo pelo engajamento em ARCs por parte de outros pases.
Assim, por exemplo, se o acesso preferencial a mercados um argumento que motiva os Estados a se engajarem em ARCs, a formao de
um bloco regional que no inclua um determinado pas potencializa o seu interesse na formao de um acordo regional para que tambm possa estabelecer
relaes privilegiadas e acesso preferencial a um determinado mercado. Igualmente, pode estimular o interesse desse pas em participar do bloco regional
formado (ou de outros). Nesse sentido, a formao de um bloco regional desencadearia a constituio de novos blocos comerciais ou o alargamento dos
existentes, como que num domin que, gradativamente, envolve mais e mais pases.
Richard Baldwin, ao desenvolver o conceito-operacional, apresenta vrias evidncias empricas para sustentar o argumento. Os
alargamentos do bloco europeu, a incluso do Mxico no acordo entre Canad e EUA, e mesmo o engajamento de Uruguai e Paraguai no dilogo inicial
entre Brasil e Argentina no que veio a ser o Mercosul ilustram o argumento do autor. Da mesma forma, ademais do alargamento, o autor explora como, por
exemplo, o bloco europeu estimulou a criao do NAFTA, como o NAFTA incentivou a formao de acordos regionais no Sudeste Asitico etc.
110

BERGSTEN, Fred. Op. cit., p. 50-51.

301

A teoria do domin, conforme antecipado, tem sido adotada no apenas para explicar o estmulo que o regionalismo confere ao
regionalismo, mas tambm para demonstrar o incentivo que o regionalismo pode aportar ao multilateralismo comercial.
Sylvia Ostry, por exemplo, apresenta argumentos empricos que reforam a tese da interao positiva entre as dinmicas regional e
multilateral, a partir do argumento do domin (que se assemelha muito ao da liberalizao competitiva). A autora reconta as dificuldades para o lanamento
da Rodada Uruguai na primeira metade dos anos 1980, destacando o interesse dos EUA nas negociaes multilaterais e a resistncia dos europeus a isso,
preocupados com os efeitos de uma nova rodada sobre sua poltica agrcola comum. A presso do Governo americano veio especialmente pela via do
regionalismo, com o incio do dilogo com o Canad para o estabelecimento de preferncias comerciais. Segundo a autora, [a] major objective for the U.S.
in the bilateral negotiations with Canada was to demonstrate to the Europeans that bilateralism was a feasible alternative that would be actively pursued if the
foot-dragging at the GATT continued111.
Richard Baldwin, num estudo interessante intitulado Multilateralising Regionalism: Spaghetti Bowls as Building Blocs on the Path to Global
Free Trade, praticamente reconstitui a histria do regime multilateral de comrcio a partir de sua interao com os blocos comerciais, luz dos argumentos
da liberalizao competitiva e da extrapolao da lgica do domin para a relao entre os regimes minilateral e multilateral 112. Sua hiptese, como o ttulo
sugere, de que os blocos, mesmo de forma catica e margem do controle da OMC, estariam contribuindo para a evoluo do regime multilateral de
comrcio.
Com efeito, interessante notar que a reduo de barreiras ao comrcio operada pelo sistema multilateral coexistiu com a liberalizao
comercial feita no mbito regional (e tambm com a unilateral, diga-se). O bloco europeu se formou aps o GATT e acompanhou sua evoluo desde a
primeira dcada de funcionamento do regime multilateral. Justamente no mesmo momento em que se lanavam as negociaes da Rodada Uruguai, o
Congresso canadense anunciava o incio das tratativas entre EUA e Canad para um acordo bilateral 113. O NAFTA e a Rodada Uruguai foram concludos
com poucos meses de diferena. O ano de 1986 emblemtico da coexistncia e, segundo o autor, da interao positiva, entre as dinmicas minilateral e
multilateral. Naquele ano, lanou-se a Rodada Uruguai, assinou-se o Ato nico Europeu (pea chave para consolidar o mercado comum no bloco) e foram
iniciadas as negociaes entre Canad e EUA para um acordo de livre-comrcio. Os episdios teriam se estimulado mutuamente, tendo como resultado,
entre outros, o incentivo para o multilateralismo comercial.

111

OSTRY, Sylvia. Regional Dominoes and the WTO: Building Blocks or Boomerang? Fraser Institute Conference. Toronto: [s.l.], Nov. 1999, p. 02-03.
BALDWIN, Richard. Op. cit., p. 15 e ss.
113
OSTRY, Sylvia. Op. cit., p. 04.
112

302

Alis, interessante notar que as negociaes do CUSFTA iniciaram no mesmo momento do lanamento da Rodada Uruguai, e que a
concluso do NAFTA ocorreu praticamente quando do encerramento da Rodada. Diante desses fatores, no parece excessivamente especulativo supor que
os EUA tenham calibrado a abordagem regional para pressionar por resultados que lhes interessavam na Rodada Uruguai. Nessa linha, parece de fato
plausvel que, ao menos nesse episdio especfico, o regionalismo tenha contribudo para a dinmica das negociaes multilaterais.
A liberalizao do comrcio de servios na esfera multilateral e regional confere suporte emprico para o argumento acima e ilustra de que
maneira a lgica do domin / da liberalizao competitiva teria se operado no entre blocos regionais, mas entre os blocos e o regime multilateral. Conforme
nota Sylvia Ostry, o tratamento do tema no CUSFTA nitidamente contribuiu para o resultado do GATS. A negociao via listas positivas e a definio de
obrigaes por modos de prestao foram lies do CUSFTA aproveitadas pelo regime multilateral. No mbito do GATS, alm de se aperfeioarem
disciplinas adotadas regionalmente, expandiram-se as obrigaes relativas liberalizao de servios: o que antes vinculava dois pases passou a obrigar
mais de 100 no final da Rodada Uruguai.
A partir da, observa Ostry que o domin fez sua contribuio na direo contrria tambm. O NAFTA, em seguida, veio a se aproveitar da
experincia do GATS e foi alm: substituiu o mecanismo das listas positivas pelo sistema das listas negativas, ampliando a profundidade da liberalizao
comercial atingida. Conclui a autora: thus the geoeconomic strategy of the regional domino game starts with CUSFTA, moves to GATS and then to NAFTA,
with improvements in each play114.
Com efeito, tem algum apelo o argumento que identifica uma inter-relao positiva ainda que complexa, tensa e s vezes contraditria
primeira vista entre as negociaes regionais e multilaterais. De toda forma, deve-se notar que a relao de causalidade parece mais evidente na hiptese
original da teoria do domin (regionalismo como estmulo a mais regionalismo). Igualmente, quando se tem em mente o argumento da liberalizao
competitiva, os fatos sugerem que a competio tende-se a operar entre blocos, que os pases tendem a buscar mais regionalismo para reagir aos blocos
alheios, ao invs de investirem na frente multilateral. Ainda assim, conforme se notou, algumas evidncias empricas sugerem a possibilidade de os blocos
regionais promoverem as negociaes multilaterais.
Os autores que sustentam a interao positiva entre regionalismo e multilateralismo com esses argumentos reconhecem a dificuldade de se
comprovar causalidades. Com efeito, o fato de o fenmeno A anteceder o B no significa que A seja a causa de B (aplicando-se aos fatos: no se pode
afirmar que a concluso do NAFTA causa do fim bem-sucedido da Rodada Uruguai apenas porque, alinhados no tempo, o NAFTA foi concludo logo antes
da Rodada). Deve-se tambm considerar que os fenmenos como a concluso de uma rodada de negociaes so complexos e multicausais. Ainda que se
114

OSTRY, Sylvia. Op. cit., p. 05.

303

admita que o NAFTA possa ter gerado presso entre os membros do regime multilateral, atribuir um peso a esse fator, diante das outras mltiplas variveis
que atuam para esse resultado, um exerccio arriscado.
Nesse sentido, Sylvia Ostry, por exemplo, aps comentar a estratgia americana de iniciar o dilogo com o Canad para tambm pressionar
pelo lanamento da Rodada Uruguai, pergunta: Was the ploy sucessfull? Of course its not possible to prove that the EC finally decided to grapple with
reforms of the CAP [poltica agrcola comum] because of fear of US regionalism. Still, it may have helped by adding to the internal pressure for agriculture
reform within the Community from countries like the UK or the Netherlands115.
Em alguns episdios, h de fato evidncias mais fortes da causalidade entre os fenmenos. Para motivar o Congresso americano a apoiar
uma nova rodada de negociaes multilaterais, o Governo Kennedy faz meno expressa integrao europia e ao anncio do Ato nico Europeu por
parte do bloco no documento em que pedia a autorizao para negociar acordos comerciais 116. Na seo 3.2 deste estudo, pde-se perceber, num outro
episdio, como a Comisso e o Parlamento Europeu, bem como o Ministrio da Indstria do Japo reagiram criao do NAFTA, sugerindo, em
documentos oficiais, a importncia de se fortalecer o regime multilateral, o que de fato parece ter incentivado a concluso da Rodada Uruguai.
De toda maneira, deve-se dizer que, na construo do argumento, os autores alinhados hiptese dessa engrenagem liberalizante entre
regionalismo e multilateralismo acabam simplificando e estilizando fatos e motivos, sugerindo inclusive algum grau de automaticidade entre os ARCs e a
evoluo do regime multilateral, relao essa que necessitaria de mais estudos empricos. O Relatrio Sutherland deixa transparecer algum ceticismo quanto
a essa engrenagem liberalizante. Segundo o documento, while there may be some truth to this proposition [refere-se tese da liberalizao competitiva], the
unregulated proliferation of PTAs tend to create vested interests that may make it more difficult to attain meaningful multilateral liberalization117.
Com efeito, se h argumentos empricos que sustentam a tese da liberalizao competitiva, h outros que servem de base para se contestar
essa hiptese. As negociaes em curso a respeito de servios na Rodada Doha reforam esse contra-argumento. Um estudo recente conclui que many of
those countries that have made the most new and improved commitments in their PTAs appear to be countries that have, in comparison, made rather modest
offers, offers that supplement their already modest GATS commitments. In that respect at least, this seems to contradict the so-called domino theory118.

115

OSTRY, Sylvia. Op. cit., p. 03.

KERREMANS, Bart. The Links between Domestic Political Forces, Inter-Bloc Dynamics and the Multilateral Trading System. In: KERREMANS, Bart; SWITKY (ed.). The
Political Importance of Regional Trading Blocs. Aldershot: Ashgate, 2000, p. 148 e ss.
117
CONSULTATIVE Board. Op. cit., p. 23.
118
ROY, Martin; MARCHETTI, Juan; LIM, Hoe. Op. cit., p. 58.
116

304

Tambm no mbito da Rodada Doha, o Relatrio Sutherland questiona se os acordos preferenciais estariam prestando contribuio para o
avano das negociaes multilaterais. O Comit constata que vrios pases que se beneficiam de regimes preferenciais como SGP ou mesmo que
participam de ARCs tm resistido a apoiar uma reduo tarifria mais substantiva no plano multilateral, naturalmente com receio de que suas preferncias
sejam erodidas. Combinando reflexes tericas a essa situao, o Comit conclui: there is, therefore, real reasons to doubt assertions that the pursuit of
multiple PTA will enhance, rather than undermine, the attractiveness of the multilateral trade liberalization at least in the short and medium term119.
Num balano, tanto a teoria da liberalizao competitiva, quanto o argumento do domin aplicado interao entre regionalismo e
multilateralismo, apresentam suas fragilidades. Em essncia, essas teses defendem que as negociaes na esfera multilateral tendem a ser estimuladas
pelos pases que no so parte de um bloco, diante do interesse em minimizar a discriminao criada, em erodir preferncias regionais e multilateralizar
benefcios.
Talvez essa engrenagem pudesse funcionar de maneira mais eficiente h uma dcada atrs, em que o regionalismo no era prtica to
disseminada quanto na atualidade. Nos dias de hoje, em que virtualmente todos esto engajados em ARCs, se um pas busca pela via multilateral atacar
discriminao que sofre, inevitavelmente ver suas prprias vantagens e preferncias serem erodidas em algum grau.
Nesse cenrio, mesmo que o pas A sofra com a discriminao decorrente de blocos alheios, ele pode encontrar mais incentivos para se
engajar em blocos regionais do para estimular que, pela via das negociaes multilaterais, seja restabelecida a no-discriminao. Alm de a via multilateral
reduzir as vantagens que o prprio pas A tenha em funo de seus ARCs, outros motivos fazem com que ele esteja inclinado a perseguir uma poltica de
arranjos regionais. Em outros termos, o regionalismo tende a promover mais regionalismo do que mais multilateralismo, ainda que, em alguma medida,
possa tambm beneficiar as negociaes multilaterais. Deve-se considerar, a esse respeito, que: (i) o resultado das negociaes multilaterais demorado e
incerto, (ii) mesmo que o resultado multilateral seja de fato ambicioso, a discriminao tende a ser mantida 120. Nesse cenrio, os pases parecem mais
inclinados a estabelecer suas prprias vantagens a reduzir as vantagens alheias (na esfera multilateral), ainda que atuem em ambas as frentes.
Deve-se igualmente considerar que limitada a experincia emprica para se testar a hiptese de uma engrenagem competitiva de
liberalizao comercial. Mesmo que o fenmeno do regionalismo no seja intrinsecamente novo, h circunstncias novas no regionalismo que afetam o
funcionamento dessa dita dinmica competitiva-cooperativa. Conforme observado, se antes o regionalismo era apenas comum, hoje absolutamente

119

CONSULTATIVE Board. Op. cit., p. 23.

Explica-se: mesmo que haja eroso das preferncias regionais por meio da reduo das barreiras no plano multilateral, enquanto no houver eliminao total do imposto de
importao no comrcio internacional, h margem para tratamento tarifrio privilegiado. Ademais, h temas como reconhecimento mtuo de barreiras tcnicas, por exemplo,
que podem fazer diferena em termos de acesso a mercados mas que dificilmente sero regulados no plano multilateral.
120

305

disseminado. E se antes no envolvia todos os grandes atores do regime multilateral, hoje envolve. Os EUA apenas a partir da segunda metade dos anos
1990 passaram a adotar uma poltica claramente pr-ativa a esse respeito. O primeiro acordo de livre-comrcio do Japo data de 2002.
Nesse contexto, limitada a possibilidade de se testar a hiptese da liberalizao competitiva se se pretender levar em conta esses novos
fatores. Pelo que se pode perceber a partir dos comentrios acima sobre a Rodada Doha, no tem sido possvel estabelecer um vnculo entre o regionalismo
e uma contribuio positiva para as negociaes comerciais multilaterais. Mas, novamente, so limitadas as evidncias para se chegar a uma concluso ou a
outra.
Como observa Sylvia Ostry, domin jogo para os grandes atores: apenas eles tm a capacidade de fazer com que a dinmica regional
afete positivamente a multilateral. Nesse contexto, importante, em especial, considerar o papel dos EUA no funcionamento dessa engrenagem que
favoreceria a liberalizao comercial. H dvidas sobre se os EUA estariam dispostos a exercer o papel que cumpriam anteriormente como grandes
promotores do multilateralismo comercial. Alm do debate sobre o interesse em exercer esse papel, h a discusso sobre a capacidade efetiva de exerc-lo.
Se, num contexto de Guerra Fria, os EUA estavam dispostos a arcar com os custos da liderana, nos dias de hoje, mudado o cenrio, os nus do exerccio
da liderana parecem ser vistos como excessivos. A mudana na estratgia comercial norte-americana pode, de alguma forma, prejudicar a suposta
engrenagem entre as aes no plano regional e multilateral.
H uma ntida diferena entre a combatividade dos EUA em defesa do multilateralismo em 1947 e o posicionamento ambivalente nos dias de
hoje, o que condizente com os interesses hoje complexos do pas, a quem parece interessar em especial a abertura multilateral, mas que tem buscado,
como nunca antes, uma estratgia agressiva de promoo de acordos preferenciais de comrcio.
Numa outra leitura, que estaria alinhada ao argumento do domin, os EUA poderiam estar promovendo ARCs tambm no entendimento de
que isso geraria presso sobre os demais membros do regime, para que avancem as negociaes em mbito multilateral. Nesse nterim, alm de aumentar
a presso sobre os membros do regime que no negociam bilateralmente com os EUA, o pas estaria desbravando mercados, promovendo suas regras e
angariando aliados na promoo de maior ambio multilateral.
Deixando-se de lado reflexes sobre a estratgia comercial americana, fato que o regime multilateral parece ter pedido seu principal
defensor incondicional. Alm de os EUA no estarem dispostos ou terem menos condies de cumprir este papel, nenhum outro grande ator tampouco
poderia exercer essa funo, ao menos no curto prazo. A UE, pela sua prpria natureza mas sobretudo pela rede densa de relaes privilegiadas que
estabeleceu, no poderia defender esse discurso. O Japo, que em princpio reagiu criticamente onda regionalista, sucumbiu tendncia e hoje tampouco
poderia exercer este papel. Nesse cenrio, parece faltar um agente que estimule o funcionamento da engrenagem regionalismo-multilateralismo. E os EUA
306

certamente contriburam para este papel pelo menos at o final da Rodada Uruguai. Se o domin , de fato, jogo para os grandes atores, no h clareza
sobre quais fariam a engrenagem se mover neste momento.

5.3 O papel da OMC diante da configurao institucional do comrcio internacional

5.3.1 O desafio imposto ao multilateralismo em funo do regionalismo

Sintetiza-se, de maneira esquemtica, as concluses das sees anteriores na figura abaixo. Um exame dos fatores de antagonismo e
complementaridade entre os regimes permite que se extraiam concluses relevantes sobre o desafio que o regionalismo impe ao multilateralismo comercial.
Partindo dos fatores que denotam o antagonismo que o regionalismo provoca em relao ao multilateralismo, tanto sob o ponto de vista do
contedo dos regimes, quanto do processo negociador, pode-se perceber como as dificuldades geradas so percebidas na atualidade e com clareza.
Ao contrrio, os fatores que sugerem a complementaridade dizem respeito possibilidade de se colherem benefcios no futuro, medida que
a convergncia dos processos regionais e a facilitao das negociaes pelos esforos prvios dos blocos apenas potencialmente contribuem para o
multilateralismo comercial. Esses benefcios impactam sobretudo as negociaes comerciais, mas no garantem seu sucesso. Ou seja, os benefcios
atingem o instrumento, o meio (a negociao), mas no asseguram que de fato compromissos novos e mais ambiciosos possam ser adotados
multilateralmente, no asseguram a evoluo e o aperfeioamento do regime multilateral de comrcio (ou seja, no garantem o resultado).
Se, por um lado, as dificuldades geradas pelo regionalismo so concretas e se operam no presente, as facilitadas promovidas por ele so
potenciais, futuras e incertas (ainda que certamente importantes). Pode-se inclusive levantar a hiptese de que os benefcios gerados pelo regionalismo
sejam subestimados, em razo de seus efeitos serem mais difusos sobre o multilateralismo comercial. Mais estudos empricos seriam teis para se explorar
em que medida a zona de convergncia criada pelo regionalismo estaria contribuindo para se aproximarem posies e se facilitar a construo do consenso
no plano multilateral. Alguns estudos interessantes sugerem que, alm da construo da convergncia, a reduo do nmero de participantes e de posies
relevantes na esfera multilateral e a dinmica do domin / da liberalizao competitiva estariam contribuindo para o regime multilateral. Novamente, contudo,
evidncias mais fartas seriam necessrias (ainda que, deve-se reconhecer, estudos nesse sentido so complexos porque em geral se deparam com o
problema do argumento contrafactual e das causalidades mltiplas).

307

Argumenta-se aqui, em sntese, que a conflituosidade da interao entre multilateralismo e regionalismo clara, ao passo em que a
complementaridade entre os regimes menos ntida. De acordo com os fatores mapeados, isso se deve em parte ao fato de que as dificuldades geradas
pelo regionalismo so presentes e os benefcios por ele promovidos em relao ao regime multilateral so futuros e incertos. De um lado, a conflituosidade
da relao atinge diretamente o regime multilateral, suas regras e seu funcionamento. De outro, os benefcios da interao se concentrariam sobretudo nas
negociaes multilaterais, ou seja, no instrumento e no no resultado final, que seria a evoluo e aperfeioamento do regime, com seu conseqente
fortalecimento.
Se se pode, com alguma clareza, identificar as formas pelas quais o regionalismo contribui para as negociaes multilaterais, essa
contribuio isoladamente no garante o sucesso de uma negociao na OMC. Uma negociao multilateral, principalmente no mbito de uma rodada, um
processo bastante complexo e multicausal. Por mais positivo que seja o papel que o regionalismo possa prestar a esse processo, certamente ele se
traduziria em apenas um elemento num conjunto considervel de variveis a determinar o lanamento, o avano ou a concluso bem sucedida de uma
rodada.
Vale notar tambm que h aspectos da relao entre regionalismo e multilateralismo que afetam negativamente as prprias negociaes
internacionais, reduzindo o potencial do benefcio dos blocos para o processo negociador multilateral. Entre os aspectos de antagonismo entre os regimes no
que diz respeito s negociaes, em especial o fator da perda de ambio nas negociaes multilaterais parece de fato concreto. Trata-se de algo inerente
estratgia negociadora de pases envolvidos em dilogo nos dois planos (ou seja, todos os membros da OMC), e encontra algum suporte emprico no
momento presente (vide comentrios acima sobre as negociaes de servios na Rodada Doha).
Assim, novamente, se os impactos positivos da inter-relao entre os regimes tendem a se concentrar nos benefcios do regionalismo para
as negociaes multilaterais, vale ter presente que a interao entre os regimes, sob alguns aspectos, tambm provoca dificuldades ao avano dessas
negociaes. E, no caso da perda de ambio, trata-se de impacto significativo e provvel (ao contrrio dos fatores de complementaridade, que em geral
causam impacto mais difuso sobre o avano das negociaes multilaterais). Em suma, alm de os fatores negativos gerarem problemas no funcionamento
do regime nos dias de hoje, em alguma medida eles tambm reduzem o benefcio lquido que os fatores de complementaridade geram para o avano das
negociaes multilaterais (eventualmente aniquilando-o).
Veja-se o esquema da argumentao.

308

Quadro-esquemtico dos fatores de complementaridade e antagonismo e de suas implicaes para o regime multilateral de comrcio

Impacto negativo

Impacto positivo
- potencial de convergncia (estmulo para a expanso da
zona de entendimento no plano multilateral)

de maneira ampla (vis poltico-econmico): diluio

de resistncias, estmulo abertura que pode ser
posteriormente multilateralizada, promoo da
cooperao, assistncia tcnica e cultura do respeito
a compromissos internacionais, e aumento da
transparncia e

de maneira especfica (vis jurdico):

- conflito de normas (pases vinculados a obrigaes entre si

incompatveis)
Contedo dos regimes
(a esttica da interao)

- conflito relativo a sistemas de soluo de controvrsias (vias

paralelas para enforcement das normas)
- complexidade regulatria (mesmo quando no h conflito):
fragmentao, insegurana jurdica, aumento de custos de
transao, nus para setor privado (regras de origem, p.ex.)

o agregao de valor s regras multilaterais

com base (i) em disciplinas da OMC, (ii) em
padres internacionais ou (iii) mesmo em
outros ARCs
o

- perda de ambio das negociaes multilaterais

Processo negociador
(a dinmica da interao)

experincias regionais bem-sucedidas

(especialmente em novos temas) mais
facilmente multilateralizadas (argumento do
laboratrio)

- desvio de ateno e recursos das negociaes multilaterais

- reduo do nmero de participantes / propostas relevantes

no mbito multilateral estimulando negociaes

- reduo relativa dos benefcios esperados da esfera

multilateral, com conseqente diminuio dos incentivos para
essas negociaes

- incentivos cruzados para a liberalizao, beneficiando o

avano do regime multilateral (argumento do domin /
liberalizao competitiva)

309

Desafio
do regime

310
Potencializar e antecipar os
benefcios do mdio prazo
Impacto positivo da coexistncia no
atinge necessariamente a essncia do
regime multilateral, mas apenas promove
o processo negociador em mbito
ampliado (ou seja, atinge o meio,
contribui para o resultado, mas no
garante o aperfeioamento /
fortalecimento do regime multilateral).
Impacto positivo da simultaneidade das
negociaes mais potencial que efetivo
(reduo de participantes) e com menos
incentivos que antes (grandes atores
envolvidos em ARCs, dificultando a
dinmica do domin / liberalizao)
competititiva

Minimizar os prejuzos de
hoje

Antagonismo no curto prazo e

potencial de complementaridade
no mdio prazo

benefcios potenciais colhidos no futuro

vantagens difusas e incertas
complementaridade da interao menos
evidente

Impacto negativo da
coexistncia, sob o ponto de
vista dos contedos, afeta o
funcionamento do regime
multilateral, prejudicando sua
credibilidade. Interao das
dinmicas negociadoras afeta
com clareza o avano das
negociaes multilaterais
(reduzindo ou mesmo anulando
as vantagens da simultaneidade
dos processos).

dificuldades geradas hoje

prejuzos concretos
conflituosidade da interao clara

5.3.2 A OMC e o desafio criado pelo regionalismo

Conforme a figura sintetiza, o antagonismo entre os regimes prevalece no curto prazo e
o potencial de complementaridade se avoluma no mdio prazo. A figura tambm antecipa os desafios
que essa situao cria para o regime multilateral. Esses desafios incluem duas frentes, que de forma
estilizada poderiam ser definidas como: minimizar os prejuzos de hoje, e potencializar e antecipar os
benefcios do mdio prazo.
Esse desafio que pressiona a Organizao ampliado por uma circunstncia importante:
quanto mais tempo o regime levar para reduzir os prejuzos e antecipar / promover os benefcios dos
arranjos regionais, maior a defasagem entre as disciplinas multilaterais e os fluxos da realidade e,
consequentemente, menor a importncia da OMC para o comrcio mundial (mantido o resto
constante).
Essa preocupao est refletida, por exemplo, no comentrio de John Jackson, que
destaca a necessidade e a urgncia, pode-se dizer, - de que a OMC evolua como instituio. Segundo
o autor
() if the WTO fails to keep abreast of the changes in the world and
evolve as an institution, some of the majors users of the institution, and
particularly some of the large trading powers, may begin to turn
elsewhere to solve their problems. This could mean that these countries
would turn to other multilateral institutions, such as the OECD, or to
regional organizations, bilateral measures, even unilateral measures. If
the major users become disillusioned, the WTO could gradually atrophy,
which would be disappointing to some other users of the system121.
H obstculos considerveis para a superao desse desafio relacionado ao
regionalismo. Este estudo argumenta que existem incentivos importantes para os Estados seguirem a via
do regionalismo e que no h mecanismos de constrangimento eficazes para evitar com que os
membros do regime multilateral adotem esta opo tambm. Essa situao decorre em especial dos
seguintes fatores:

Motivaes extra-econmicas para o regionalismo (regionalismo viabiliza interesses que no

so atendidos pelo multilateralismo);

Motivaes econmicas viabilizadas no plano regional em menor tempo, com maior ambio
e com mais facilidade que na esfera multilateral;

Falta de clareza sobre os impactos econmicos do regionalismo;

Interesses ambguos dos Estados, que promovem o prprio regionalismo mas temem o
regionalismo alheio, ou seja, pretendem viabilizar as suas polticas e ao mesmo tempo definir
limites para as dos outros;

Falta de clareza sobre o papel do regionalismo numa institucionalidade multilateral para o

comrcio.

121

JACKSON, John. The WTO Constitution and Proposed Reform: Seven Mantras Revisited. Journal of
International Economic Law, v. 04, n. 01, 2001, p. 71.

311

Diante desses elementos que esto na base do desafio imposto OMC pelo
regionalismo, percebe-se a dificuldade de a Organizao reagir a ele, de maneira a potencializar sua
influncia positiva e reduzir a negativa. Em especial, os interesses ambguos dos Estados geram
dificuldade razovel para que o multilateralismo comercial possa interferir nesse cenrio de
institucionalidade complexa. Os interesses complexos dos Estados constituem aspecto central na
explicao da falta de clareza sobre o papel do regionalismo no multilateralismo comercial. E os efeitos
disso so os seguintes:

normas multilaterais ambguas;

negociaes apticas sobre a reforma das regras multilaterais sobre regionalismo

(ambigidade que interessa a todos mas no interessa a ningum);

deciso do sistema de soluo de controvrsias desconectada da realidade polticoeconmica;

paralisia no sistema multilateral de monitoramento e controle, reduzindo a importncia da

presso dos pares.
Com esse cenrio, caracterizam-se os desafios (e os riscos, pode-se dizer) que o

regionalismo impe ao multilateralismo comercial e, em especial, OMC. Conforme se sugeriu acima, a

dificuldade de a OMC lidar com esse desafio est muito fortemente relacionada ao fato de que os
membros que fazem parte da Organizao esto, ao mesmo tempo, envolvidos nesses arranjos
regionais. A ambigidade de interesses dos membros da OMC, assim, fator crtico para que a
Organizao possa lidar com os problemas impostos pela proliferao dos acordos regionais.
Nesse sentido, vale reiterar que a OMC no conta mais com um membro capaz de
liderar os demais em prol da defesa do multilateralismo. Sem entrar no mrito do argumento da
estabilidade hegemnica, conforme se notou anteriormente os EUA hoje no mais desempenham o
papel que cumpriram na constituio do regime, na segunda metade dos anos 1940. Bastante engajados
na estratgia regional, a capacidade de o EUA monitorar e controlar os demais membros, fazendo-os
alinhados no-discriminao, hoje reduzida. Como se destacou acima tambm, nenhum outro
membro da OMC tampouco teria condies ou interesse de cumprir esse papel.
Sem uma grande liderana a favor da no-discriminao, com mais razo a OMC
depende da coordenao entre os grandes atores para que o regime possa avanar. A importncia de
liderana para o regime multilateral amplamente reconhecida pela literatura 122. Nesse caso, a parceria
entre os EUA e a UE parece estar na base de uma engrenagem que pode promover o andamento das
negociaes multilaterais123. Igualmente, a OCDE constitui foro importante para a coordenao de
posies entre pases-chave e, nesse caso, o envolvimento do Japo no mecanismo faz com que essa
instncia possa ser especialmente til para estimular convergncias que possam promover as
122

Vide, por exemplo, BERGSTEN, C. Fred. Fifty Years of the GATT/WTO: Lessons from the Past for Strategies for
the Future. In: WTO Secretariat. From GATT to the WTO: The Multilateral Trading System in the New Millennium.
The Hague: Kluwer, 2000, p. 45-56.
123
O final da Rodada Uruguai, com Acordo de Blair House, j sinalizou para a importncia do entendimento entre os
dois parceiros. O dilogo transatlntico certamente cria boa oportunidade para isso.

312

negociaes multilaterais. interessante ressaltar a anlise de Kahler, para quem o minilateralismo

sempre se faz presente em instituies multilaterais e especialmente importante para aquelas que
contam com muitos membros124.
Ademais das dificuldades decorrentes da falta de entendimento poltico a respeito do
regionalismo, a OMC precisa lidar com dificuldades institucionais relacionadas ao seu prprio
funcionamento. De incio, dois aspectos chamam ateno a esse respeito: (i) o grande nmero de seus
membros e a heterogeneidade entre eles e (ii) a praxe consolidada de se tomarem decises apenas com
base no consenso. Se cada um dos fatores implica dificuldade considervel para a reao da OMC ao
regionalismo, a combinao dos fatores faz com que o risco da paralisia decisria da Organizao seja
ainda mais evidente e, assim, aumenta a probabilidade de que se divorcie da realidade, medida que o
regionalismo avana e a OMC segue buscando zelar por regras que foram definidas basicamente em
1947, num momento em que o regionalismo tinha caractersticas e dimenses bastante diferentes.
Vrias sugestes tm sido formuladas para que a OMC possa lidar com os dois pontos
acima. O desafio est na definio de um processo decisrio que seja ao mesmo tempo eficiente e
dotado de legitimidade. Entre as sugestes propostas est a reviso da praxe do consenso. Outros
sugerem que se mantenha em princpio o consenso, mas que o pas na iminncia de bloque-lo tenha
que expor os motivos para tanto por escrito. Outros ainda sugerem que se considere a representao
como mecanismo institucional para ampliar as possibilidades de ao coletiva. Em maior ou menor grau,
todas essas sugestes encontram resistncias. De toda maneira, vale notar que a paralisia decisria da
OMC especialmente prejudicial para a resposta que a Organizao possa oferecer ao fenmeno do
regionalismo: alm da dificuldade de se reformarem as regras aplicveis ao tema (o que afeta toda a
agenda da Rodada Doha), h ainda neste caso a paralisia decisria do CRTA, cuja eficcia para
monitorar e controlar o comportamento dos membros mnima. Superar a paralisia decisria sem
comprometer a legitimidade da Organizao certamente uma misso complexa.
No plano institucional, alm da questo relativa ao processo decisrio na Organizao,
trs aspectos merecem considerao quando se examina o papel da OMC na promoo da
complementaridade dos blocos vis--vis o prprio regime multilateral: (i) negociaes, (ii) monitoramento
e controle, e (iii) soluo de controvrsias125.
O impacto das negociaes multilaterais sobre o regionalismo pode ser analisado sob
dois aspectos: (i) o da reforma das regras a respeito da compatibilidade entre regionalismo e
multilateralismo e (ii) o da adoo de novas disciplinas multilaterais e da promoo da liberalizao
comercial. A negociao a respeito da reviso das regras sobre regionalismo, com efeito, concentra os
fatores mais complexos do problema: alm das dificuldades polticas relativas ambigidade dos
interesses dos membros da OMC, h ainda os problemas relativos ao carter numeroso e heterogneo
dos membros da Organizao (com suas implicaes para o processo decisrio). Conforme notou-se no
124

Kahler, ao se referir ao multilateralismo a partir do segundo ps-guerra, conclui: where multilateral institutions
flourished, they were typically supported by minilateral cooperation among the Atlantic powers, a disguised
minilateralism that provided the essential frame for the multilateral order (p. 686). frente, observa: the multilateral
regime itself was governed by a minilateral structure of the largest trading partners. KAHLER, Miles. Op. cit., p. 690.
125
Vale notar que os dois primeiros aspectos so especialmente afetados pelo processo decisrio problemtico sob
o ponto de vista da eficincia.

313

Captulo 4, as negociaes sobre o tema so apticas, no h posies claramente definidas, as

discusses so voltadas para esclarecimentos pontuais das regras e, assim, no h perspectivas de que,
no curto prazo, o regime multilateral venha a operar uma mudana radical na forma como suas regras
acomodam os ARCs. Como notado acima, a ambigidade das normas, ao mesmo tempo em que parece
no favorecer ningum, favorece a todos os membros do regime. Nesse mbito das negociaes sobre
regras relativas a ARCs, com efeito, alm de melhorar transparncia dos ARCs, esclarecer conceitos e
aperfeioar os mecanismos de superviso dos blocos, parece que no h perspectivas positivas no curto
prazo.
importante tambm que no se caia na tentao de adotar regras mais rigorosas para
a compatibilidade entre regionalismo e multilateralismo, como forma de a Organizao reagir
proliferao dos ARCs. Ainda que isso parea pouco provvel em razo de no haver interesse
suficiente dos membros da OMC, so freqentes na literatura sugestes nesse sentido. Diante disso,
pertinente a observao de Blackhurst, sinalizando para o fato de regras mais rigorosas podem ser
contraproducentes no esforo da OMC em lidar com o regionalismo: when considering reforms, it is
important to distinguish between the issue of rules, and the issue of compliance with the rules. If
compliance is a problem, and many would argue it is, then strengthening of the rules without any change
in the incentives for compliance would risk creating an even larger gap between obligations and
performance126.
Ainda como complicador no processo de reforma das regras sobre regionalismo, vale
recordar que a reviso dessas normas faz parte do single undertaking da Rodada Doha. Isso, por um
lado, significa que apenas se ter resultados importantes sobre esse tema se e quando houver um
acordo a respeito da Rodada como um todo. Por outro lado, a concluso da Rodada no garante um
resultado ambicioso para o tpico. Os membros podem simplesmente acordar ajustes pontuais e
simblicos, para viabilizar a concluso do pacote das negociaes. O regionalismo certamente no est
entre os temas centrais da agenda de Doha.
Contudo, conforme se notou, manter as normas como esto (ou basicamente como
esto) implica um custo para o regime multilateral. Se o regionalismo avana e o multilateralismo no
aperfeioa seus instrumentos para lidar com o tema, maior a incapacidade de a OMC exercer alguma
influncia sobre o comportamento de seus membros.
No que diz respeito s negociaes sobre novas disciplinas de forma geral, o que se
argumenta que os membros da OMC poderiam estimular a complementaridade entre os regimes se
buscassem definir essas regras no plano multilateral a partir de experincias de blocos regionais e
mesmo de tratados internacionais em geral. Dessa forma, se promoveria a convergncia de disciplinas,
diminuindo aspectos negativos decorrentes da divergncia entre os regimes.
Alm da convergncia de disciplinas, aproveitar-se da liberalizao regional para
promover a abertura comercial no plano multilateral seria algo de grande importncia para maximizar o
potencial de complementaridade entre os regimes. Um episdio recente, bem observado por Baldwin,
126

Vide BLACKHURST, Richard; HENDERSON, David. Op. cit., p. 423 e ss.

314

ilustra como, no mbito da OMC, foi possvel promover o que ele chama de multilateralizao do
regionalismo. O exemplo, que merece um par de pargrafos, refere-se ao Acordo sobre Tecnologia da
Informao, adotado no mbito da OMC.
Em meados da dcada de 1990, o comrcio de bens de tecnologia da informao era
basicamente isento de tarifas, em parte em funo de ARCs127. Apesar disso, especialmente em
decorrncia de regras de origem complexas, o setor privado tinha dificuldades de otimizar globalmente a
produo e comercializao desse bens.
Sob os auspcios da OMC e a partir do incentivo dos EUA, os principais produtores
globais desses bens concordaram em consolidar em zero as tarifas para uma lista de produtos que inclui
computadores, semicondutores, equipamentos para produo de semicondutores, software, entre outros.
interessante notar que os benefcios foram estabelecidos com base na nao mais favorecida, ou seja,
atingem todos os membros da OMC, mesmo os que no se vinculam ao acordo (que, no entanto, segue
aberto adeso de outros pases). A proposta norte-americana logo atraiu interesse da UE, do Japo e
do Canad. Para aumentar o incentivo adeso, decidiu-se que o acordo apenas entraria em vigor
quanto seus membros representassem 90% do comrcio dos produtos por ele cobertos.
Reforando o argumento em prol da teoria do domin, Baldwin ento observa que, em
vigor desde 1997, o acordo atualmente atinge 97% do comrcio do setor e 63 membros da OMC. Tratase assim de exemplo recente e bem-sucedido do que chama de multilateralizao do regonalismo128.
interessante notar, nesse caso, a flexibilizao da praxe da Organizao: esse acordo
acabou privilegiando um novo modelo, que se encontra num nvel intermedirio entre as opes
plurilateral e multilateral at ento adotadas. A partir dessa configurao, foi viabilizado um acordo pouco
provvel no desenho multilateral (em que todos precisam estar de acordo) e estenderam-se benefcios
para todos os membros da OMC, o que no ocorre nos acordos plurilaterais.
Em monitoramento e controle, h certamente mais que a Organizao, por meio de seus
membros, poderia fazer para estimular os aspectos positivos do ARCs sobre o regime multilateral. Aqui,
novamente, a praxe do consenso uma dificuldade inicial. Convm recordar que o consenso antes
uma praxe do que uma norma jurdica na Organizao. A prtica, contudo, bastante arraigada
especialmente em algumas instncias e reas temticas. O CRTA e o regionalismo se incluem
facilmente nessas duas categorias.
As sugestes elaboradas pela literatura e pelos prprios membros da OMC consistem
em ampliar a transparncia dos ARCs (o que parcialmente j se obteve na Rodada Doha), em fortalecer
o papel do Secretariado no processo de avaliao dos blocos, em constituir um mecanismo de reviso
de ARCs, em delegar a um grupo tcnico a avaliao dos ARCs entre outras. Em alguma medida
avanos nessa rea so possveis, inclusive no curto prazo. De toda forma, bom ter em mente que a
questo do consenso, crtica para a efetividade do sistema, no de soluo fcil. A dita sndrome do

127

Alm dos ARCs, a liberalizao unilateral promovida pelos pases do Leste Asitico e a consolidao em nveis
bastante baixos do imposto de importao pelos EUA e Japo para esses produtos compem o cenrio.
128
BALDWIN, Richard. Op. cit., seo 3.3.

315

telhado de vidro cria obstculo razovel para a efetividade da presso dos pares, que, a rigor, seria
uma forma importante de controle no regime.
No mbito de soluo de controvrsias, h potencial considervel para que a
Organizao distancie-se ainda mais da realidade, comprometendo sua credibilidade. Conforme notado
no Captulo 3, numa nica oportunidade o sistema avaliou, num contencioso, as regras sobre
regionalismo. Nessa ocasio o OAP adotou um rigor na avaliao que parece inclusive exceder os
critrios do artigo XXIV. Se, por um lado, o dispositivo pleno de ambigidades, por outro, o OAP parece
ter feito uso delas para tentar, pela via dos contenciosos, fazer com o que os membros se portem de
uma maneira que no factvel nos dias de hoje. Igualmente, ao decidir que os painis devem avaliar a
compatibilidade dos blocos com as regras, o OAP acaba criando uma situao delicada para o equilbrio
institucional da Organizao, j que essa a funo primordial do CRTA, composto pelos prprios
membros da OMC. Em suma, imprimir rigor excessivo a normas frgeis e atropelar a esfera poltica
controle dos blocos pode ser prejudicial para a credibilidade e legitimidade da OMC o que, a seu turno,
pode acelerar o processo de irrelevncia da Organizao sobre os fluxos da realidade, ao menos sob
esse aspecto129.
Quando se pensa na capacidade de a OMC lidar com os desafios impostos pelo
regionalismo, vale concluir com a seguinte passagem do Relatrio Sutherland: while our political senses
tell us that little can be done effectively to prevent some further spread of PTAs, we would like to think
that governments will take into account the damage being done to the multilateral trading system before
they embark on new discriminatory initiatives130. Em ltima instncia, a questo novamente se volta aos
membros da Organizao e as perspectivas se tornam menos otimistas.
Numa aluso aos conceitos da teoria dos jogos, pode-se facilmente perceber que
quando todos traem os incentivos para cooperar se reduzem drasticamente. Ainda que os membros da
OMC reconheam que a liberalizao multilateral mais eficiente em termos econmicos, nenhum deles
parece inclinado a concentrar todos os esforos nessa via quando os scios esto todos promovendo
paralelamente suas prprias polticas regionais.
Resgatando-se as consideraes do Captulo 1 sobre a cooperao, extraem-se
concluses interessantes quando se examina a dificuldade de se fazer a no-discriminao uma
prioridade entre os membros da OMC. Se verdade que os pases se engajam em aes cooperativas
(limitando sua prpria margem de ao) sobretudo pela expectativa de que os demais pases se
comportem de acordo com as regras definidas, pode-se perceber que, quando todos se desviam das
regras estabelecidas, o incentivo para a cooperao praticamente se desfaz. A reciprocidade, como nota
Keohane, chave para a eficcia da cooperao.
129

Outro ponto interessante a considerar a respeito de soluo de controvrsias diz respeito ao entendimento do
OAP de ignorar decises de outros sistemas de soluo de controvrsias (em particular, os de ARCs). Mesmo nos
casos em que o tema j tenha sido decidido no mecanismo do bloco regional, a OMC no leva esse fator em
considerao e se concentra no seu prprio eco-sistema. Parece conveniente uma reavaliao dessa abordagem,
no sentido de se definir qual a melhor maneira de evitar que a coexistncia de mecanismos arbitrais paralelos seja
prejudicial ao mecanismo da OMC. Sobre esse assunto, vide por exemplo PAUWELYN, Joost. Adding sweetners to
softwood lumber: the WTO-NAFTA spaghetti bowl is cooking. Journal of International Economic Law, v. 09, n. 01,
2006, p. 197-207.
130
CONSULTATIVE Board. Op. cit., p. 26.

316

Os tericos da cooperao tambm argumentam que a preocupao com a reputao, a

legitimidade do regime e a perspectiva de futuro igualmente so fatores que incentivam os Estados a
cooperarem. Rapidamente, numa aplicao dos conceitos ao caso aqui estudado, percebe-se quo frgil
o incentivo para que os Estados se comportem como gostariam os autores do Relatrio Sutherland (o
que eles prprios reconhecem). A reputao de um Estado perante seus pares do regime multilateral tem
prejuzo mnimo (se algum) em funo de ele aderir a um ARC, quando todos se portam da mesma
forma. Nessa mesma linha, a sombra de futuro no relacionamento com os parceiros do regime
multilateral tampouco oferece incentivo relevante para que os pases evitem a via regional, j que todos
os membros do regime tambm buscam essa via. Por fim, a legitimidade do regime multilateral de
comrcio sob esse aspecto bastante enfraquecida medida que suas regras e sua prtica so
completamente desconectadas da realidade poltico-econmica da atualidade. A legitimidade do regime,
assim, tampouco oferece incentivo importante para que os pases evitem a via regional.
Boa parte das sugestes para que a OMC reduza o impacto negativo e promova a
influncia positiva do regionalismo sobre o regime multilateral remetem idia de reagir ao regionalismo
com mais multilateralismo. As dificuldades para isso esto acima exploradas. Diante desse cenrio,
aqueles que entendem a via multilateral a mais adequada para a institucionalidade do comrcio mundial,
depositam expectativas de que a liberalizao competitiva de fato seja desencadeada pelos blocos e
que, assim, a via multilateral possa se beneficiar dos desenvolvimentos recentes no plano regional. O
receio, contudo, que os grandes atores, que teriam condies de promover a interao positiva entre
os dois planos, no estejam dispostos ou no tenham condies de jogar domin, assim por dizer.
A coordenao minilateral entre os grandes atores passa a ser ainda mais crtica para
que isso ocorra. E os interesses do setor privado desses pases podem servir de incentivo importante
para isso, como ilustra o exemplo do Acordo sobre Tecnologia da Informao. A longo prazo, contudo,
apenas uma compreenso mais refinada do papel que cabe ao regionalismo num regime multilateral
para o comrcio pode permitir que a OMC potencialize os benefcios dos ARCs e minimize seus efeitos
negativos sobre o multilateralismo comercial.

317

Concluses
Em muitas de suas verses anteriores, esta tese tinha um ttulo ligeiramente distinto. A
diferena sutil, no entanto, diz algo muito relevante sobre suas concluses. Originalmente denominado
Sistema multilateral de comrcio e processos de integrao regional: complementaridade ou
antagonismo?, este estudo passou a ter como subttulo complementaridade e antagonismo.
Aps ampla reflexo sobre os fatores mediante os quais o regionalismo oferece foras
para o multilateralismo comercial e sobre condies e circunstncias em que o regionalismo corri suas
bases, chega-se concluso de que os fatores de complementaridade e de antagonismo coexistem, e
que nenhum deles sempre preponderante.
importante sempre ter em mente que a relao entre sistema multilateral e acordos
regionais apenas um dos vetores que influenciam a dinmica do comrcio internacional. Outros
elementos decisivos para isso so especialmente: 1) a transio da sociedade industrial para a
sociedade do conhecimento, que aumenta exponencialmente a produtividade sistmica da economia
mundial; 2) o desenvolvimento tecnolgico nas reas de transporte, comunicao e logstica; 3) o
comrcio intra e interfirmas; 4) a intensificao da globalizao dos mercados financeiros e 5) a
proliferao e o fortalecimento de cadeias produtivas transnacionais. Nesse sentido, esta tese reconhece
que os regimes comerciais so apenas um dos vetores que determinam a dinmica do comrcio
internacional. No entanto, a tese tem a institucionalidade por foco.
Apesar de a literatura oferecer vrias vises que defendem que os blocos esvaziam o
multilateralismo comercial e, ao mesmo tempo, ser prdiga em anlises que percebam o regionalismo
como um instrumento a favor do multilateralismo, defende-se, por meio deste estudo, que nenhuma das
posies reflete corretamente a realidade. O regionalismo, ao mesmo tempo em que favorece o
multilateralismo comercial, o prejudica. No se trata, portanto, de uma alternativa: favorecer ou
prejudicar. O que existe, assim, algo distinto: a relao ao mesmo tempo de complementaridade e de
antagonismo.
A tese vai alm. Aps mapear e sistematizar, de uma forma no-tradicional, elementos
de complementaridade e antagonismo, a tese constata que os fatores no apenas coexistem, mas
tambm se inter-relacionam de vrias maneiras, fortalecendo ou esvaziando a importncia desses
mesmos fatores na inter-relao das foras que conectam o regionalismo ao multilateralismo comercial.
Ademais, esses fatores relacionam-se com o cenrio em que operam. Assim, a depender de
circunstncias externas, elementos pr-complementaridade ou pr-antagonismo (ademais de coexistirem
e de se influenciarem mutuamente) tambm assumem importncia relativa distinta.
O estudo, intrigado com a correlao de foras de complementaridade e de
antagonismo, e convencido da dificuldade de se definir, a priori, qual das foras preponderante, busca
identificar variveis influenciam na direo final do vetor. Em outras palavras, a tese investiga os
elementos diante dos quais as foras de complementaridade ou as de antagonismo passam a se
destacar. A tese conclui, a partir de anlise cuidadosa dos fatores de complementaridade e de
antagonismo mapeados, que a fora que prepondera nesta relao depende de vrias circunstncias,
dentre as quais principalmente est o tempo.

58

O tempo se apresenta como um importante ponto de inflexo a indicar qual das foras
tende a ser determinante e, assim, sobrepor-se outra. Como se viu principalmente no Captulo 05, as
foras de antagonismo so determinantes no presente, ao passo em que as foras de
complementaridade passam a adquirir maior importncia no mdio prazo. Explica-se a concluso a
seguir.
Este estudo analisou a complementaridade e o antagonismo no relacionamento dos
blocos com o regime multilateral a partir de dois enfoques: o do contedo dos regimes, aspecto tratado
aqui por esttica da interao, e o do processo negociador, a dinmica da interao. Sob o ponto de
vista do contedo dos regimes, pde-se demonstrar que os compromissos assumidos nos acordos
preferenciais de comrcio so em geral mais ambiciosos que as obrigaes definidas no mbito
multilateral. A ambio, tal como definida neste estudo, pode ser observada tanto pela abrangncia,
quanto pela profundidade. A abrangncia diz respeito incluso, nos acordos regionais, de disciplinas
para temas no-cobertos pelo regime multilateral, como por exemplo defesa da concorrncia e proteo
social. A profundidade, a seu turno, refere-se a maior liberalizao em temas j tratados pela OMC (como
servios e compras governamentais) ou a acesso privilegiado a mercados por meio de tarifas mais
baixas que as definidas multilateralmente.
Sob o ponto de vista do contedo dos regimes, o impacto negativo dos ARCs sobre o
regime multilateral refere-se a (i) conflito de normas, decorrente do fato de que pases esto vinculados a
obrigaes que entre si podem ser incompatveis; (ii) conflito relativo a sistemas de soluo de
controvrsias, uma vez que passa a haver vias paralelas para garantir o cumprimento de obrigaes que
tratam dos mesmos temas vinculando os mesmos pases (mesmo que em composies variadas) e (iii)
complexidade regulatria, o que significa que, ainda que no haja conflito de normas, a coexistncia dos
regimes, sob o ponto de vista das regras, gera esvaziamento do regime multilateral, insegurana jurdica,
aumento de custos de transao, nus para o setor privado etc. Vale ainda notar que os blocos garantem
acesso privilegiado ao mercado de bens e servios de seus membros, que tambm definem, entre si,
outras disciplinas preferenciais para o comrcio e os investimentos. Com isso, em algum grau os
compromissos multilaterais perdem importncia no relacionamento entre scios de um ARC, o que afeta
a credibilidade do regime multilateral perante o conjunto de seus membros.
Ainda na esfera do contedo dos regimes, o impacto positivo dos ARCs sobre o regime
multilateral pode ser sintetizado no potencial de convergncia que os blocos geram entre seus membros
e, de forma ampla, entre os scios do multilateralismo comercial. Trata-se de estmulo dita zona de
entendimento no plano multilateral. De maneira ampla (ou num vis poltico-econmico) a convergncia
opera-se por meio da diluio das resistncias a novos compromissos, pelo estmulo abertura que pode
ser posteriormente multilateralizada, pela promoo da cooperao, pela assistncia tcnica alinhada
aos princpios da OMC, pela cultura do respeito a compromissos internacionais e pelo aumento (relativo)
da transparncia.
De maneira especfica (ou num vis jurdico), o impacto positivo dos ARCs diz respeito
possibilidade de eles agregarem valor s disciplinas multilaterais. O carter positivo dessas normas
WTO plus, como so chamadas, est sobretudo naquelas que forem adotadas com base (i) nas prprias
regras da OMC (aprofundando, por exemplo, regras sobre compras governamentais), (ii) em padres j
adotados internacionalmente (como os consolidados em acordos bilaterais de investimento, por
59

exemplo), (iii) em outros ARCs (aspecto comum nos temas ambientais, em padres trabalhistas e
concorrncia). Construdas a partir desses critrios, as normas WTO plus promovem a aproximao de
posies e tendem a facilitar o entendimento no plano multilateral. No que diz respeito interao entre
regionalismo e multilateralismo a partir das regras dos regimes, vale tambm notar que experincias
regionais bem-sucedidas podem ser mais facilmente multilateralizadas, permitindo que os ARCs sirvam
de laboratrios principalmente para o tratamento de temas ainda no disciplinados em mbito
multilateral.
Numa avaliao dos fatores de complementaridade e de antagonismo dos blocos em
relao ao regime multilateral de comrcio, sob o ponto de vista do contedo dos regimes, observa-se,
de um lado, a conflituosidade na interao. Os prejuzos decorrentes da existncia dos blocos para o
multilateralismo so concretos e gerados no presente. Por outro lado, a complementaridade da interao
menos evidente, principalmente porque os benefcios so potenciais e suas vantagens so difusas e
incertas. Explica-se. O impacto negativo da coexistncia dos blocos e do regime multilateral, sob o ponto
de vista das obrigaes dos sistemas, afeta o funcionamento do regime multilateral, prejudicando sua
credibilidade. Isso ocorre medida (i) que existam normas regionais e multilaterais entre si
incompatveis; (ii) que os sistemas de soluo de controvrsias atuem simultaneamente emitindo
decises contraditrias ou que possam ser questionadas em um ou outro sistema; (iii) que a
complexidade decorrente da multiplicidade de normas adotadas em nveis distintos afete a credibilidade
do regime multilateral, desestimulando o cumprimento de suas regras e (iv) que os compromissos
tarifrios e de acesso a mercado definidos multilateralmente so revistos entre os scios regionais,
afetando a credibilidade do regime multilateral.
Por outro lado, o impacto positivo da coexistncia dos regimes no afeta
necessariamente a essncia do regime multilateral, mas apenas promove o processo negociador em
mbito ampliado. Assim, como se pode perceber dos fatores de complementaridade acima listados, os
benefcios dos blocos para o regime multilateral acabam se circunscrevendo s negociaes
multilaterais. Com isso, as vantagens atingem o instrumento, a negociao. Ainda que contribuam para o
resultado, os benefcios da construo de convergncia promovida pela maior ambio dos blocos
regionais no garantem o aperfeioamento ou o fortalecimento do regime multilateral. Facilita-se a
negociao, mas no se assegura um resultado positivo para o processo negociador. Nesse sentido, dizse que o benefcio potencial e as vantagens podem ser colhidas no mdio prazo.
Ao se compararem os benefcios e prejuzos dos ARCs para o regime multilateral em
funo da maior ambio das obrigaes definidas nos blocos, pode-se afirmar que os prejuzos so
mais evidentes. As vantagens so difusas e potenciais. Os prejuzos atingem o regime multilateral, as
vantagens alcanam apenas as negociaes para o avano do regime multilateral. Para o sucesso de
uma negociao multilateral, no entanto, concorrem mltiplos fatores. A convergncia gerada pela zona
de entendimento e pelo valor agregado dos blocos fator de relevncia reduzida neste contexto.
Assim, nesse sentido que se afirma que o prejuzo certo e o benefcio apenas potencial.
Sob o ponto de vista do processo negociador, ou seja da dinmica da interao entre os
blocos e o regime multilateral, observam-se os seguintes fatores de antagonismo e complementaridade.
O impacto negativo dos blocos para o multilateralismo, nesse aspecto, diz respeito a (i) perda de
ambio das negociaes multilaterais, j que h uma tendncia, associada lgica do processo
60

negociador, de que ofertas mais liberalizantes sejam reservadas para negociaes com menos parceiros;
(ii) desvio de ateno e recursos das negociaes multilaterais e (iii) reduo relativa dos benefcios
esperados da esfera multilateral, com a conseqente diminuio dos incentivos para essas negociaes.
Ainda sob o ponto de vista do processo negociador, h, no entanto, fatores que ensejam
a complementaridade entre os blocos e o regime multilateral. Entre eles destacam-se (i) a reduo do
nmero de participantes e de propostas relevantes no mbito multilateral, favorecendo o andamento das
negociaes, caso o bloco atue como tal na esfera multilateral e (ii) a existncia de incentivos cruzados
para a liberalizao, beneficiando o avano do regime multilateral de comrcio. Trata-se do argumento da
dita tese do domin e da teoria da liberalizao competitiva, que defendem que os pases encontram
incentivos para negociar multilateralmente com o fim especialmente de erodir preferncias estabelecidas
pelo regionalismo alheio.
Tal como se destacou na interao entre os blocos e o regime multilateral quando
analisada pelo prisma do contedo dos regimes, comentam-se brevemente as concluses sobre a
interao entre os fatores relacionados s negociaes comerciais. Os aspectos positivos da
simultaneidade das negociaes novamente atingem o regime multilateral apenas potencialmente. A
vantagem decorrente da reduo do nmero de atores relevantes no plano multilateral antes terica
que efetiva. Existem hoje mais de 200 ARCs em vigor e, deles, apenas a UE efetivamente negocia em
bloco.
Mesmo no caso da UE, h dvidas sobre se a atuao de seus membros em conjunto
teria efetivamente facilitado o processo negociador multilateral. Esta tese sustenta a hiptese de que, se
a posio adotada pelo bloco a respeito de um determinado assunto for defensiva, protecionista ou
conservadora, a negociao do bloco em conjunto prejudica o regime multilateral de forma mais
significativa do que se os pases do bloco que tm de fato a postura anti-liberalizao estivessem
negociando individualmente.
Quando, ao contrrio, a posio do conjunto ofensiva, liberal, a atuao em conjunto
tende a contribuir mais significativamente para progresso das negociaes do que se o pas de fato
interessado na liberalizao advogasse essa posio isoladamente, fora do conjunto. Em ltima
instncia, o que se argumenta que o bloco amplifica a voz de seus membros e amplia sua influncia no
processo negociador, seja num sentido, seja em outro. A essncia do argumento, nessa linha, de que,
a priori, no se poderia afirmar que a negociao em bloco facilita o avano das tratativas multilaterais.
A interao positiva entre as negociaes regionais e multilaterais, prevista pelo
argumento do domin e pela teoria da liberalizao competitiva, encontra cada vez menos incentivos
para ocorrer. medida que os grandes atores do regime multilateral engajam-se efetivamente na opo
por ARCs, a dinmica do domin / da liberalizao competitiva se ressente da fora dos principais atores,
capazes de mover a engrenagem liberalizante com o objetivo de mitigar os riscos do regionalismo
praticado pelo vizinho. A guinada norte-americana a favor do regionalismo, acentuada nos ltimos anos,
elemento importante a considerar nesse contexto. O papel de liderana que os EUA exerceram na
criao do regime multilateral no ps-Guerra e, em especial, no combate a prticas discriminatrias, no
exercido com o mesmo vigor neste momento.
Estudos empricos recentes tm sugerido que o regionalismo tende a estimular mais
regionalismo, ao invs de mais multilateralismo. Mesmo que o pas A sofra com a discriminao
61

decorrente de blocos alheios, ele tende a encontrar mais incentivos para se engajar em blocos regionais
do que para estimular que, pela via das negociaes multilaterais, seja restabelecida a nodiscriminao. Alm de a via multilateral erodir preferncias que o prprio pas A tenha em funo de
seus prprios ARCs (e 150 membros da OMC se beneficiam dessas preferncias), outros fatores fazem
com que ele esteja inclinado a seguir uma poltica de arranjos regionais nessa circunstncia. Assim, os
membros da OMC parecem mais propensos a estabelecer suas prprias vantagens do que reduzir as
vantagens alheias pela via da esfera multilateral ainda que atuem em ambas as frentes. Em suma, os
fatores pr-complementaridade, sob o ponto de vista da dinmica da interao, tm suas prprias
fragilidades.
Tambm no aspecto das negociaes, percebe-se que a interao das dinmicas
negociadoras afeta negativamente de forma clara o avano das negociaes multilaterais, reduzindo ou
mesmo anulando as vantagens decorrentes da simultaneidade dos processos negociadores para o
regime multilateral. O principal fator, nesse contexto, refere-se perda de ambio das ofertas de
liberalizao comercial feitas multilateralmente. Ao apresentar propostas mais agressivas no plano
multilateral, que beneficiam todos os parceiros da OMC, o pas acaba perdendo margem de negociao
em acordos regionais, uma vez que os parceiros do agrupamento menor, o regional, j esto includos na
esfera maior, a multilateral, e se beneficiam da liberalizao comercial feita naquele mbito. Diante do
interesse dos Estados em ARCs, mesmo que por motivos extra-comerciais, h uma tendncia de que
reservem poder de barganha para essas negociaes. Este comportamento, no obstante, prejudicial
eficincia econmica que poderia ser promovida pela abertura multilateral.
Assim, num balano dos fatores, das relaes entre eles e da interao com o meio,
extrai-se, em linhas gerais, que a interao entre os blocos e o regime multilateral de comrcio gera
antagonismo no curto prazo, mas evidencia o potencial de complementaridade no mdio prazo. Isso
porque a conflituosidade decorre da coexistncia dos regimes e da simultaneidade das negociaes nos
dois planos, algo que hoje existe, e a complementaridade se espera a partir da contribuio do plano
minilateral ao processo de negociao multilateral. Ainda que a contribuio do regionalismo para o
multilateralismo possa se dar na atualidade (ou seja, no processo negociador multilateral que
eventualmente esteja em curso), seus benefcios apenas podem ser efetivamente colhidos quando as
tratativas resultarem em avanos no regime multilateral de comrcio, com a concluso de novas
negociaes que aprofundem e aperfeioem o multilateralismo comercial.
O impacto positivo dos blocos para o regime multilateral, assim, est concentrado na
facilitao das negociaes em esfera ampliada. Se, primeira vista, isso sugere a pouca importncia do
vetor de complementaridade dos blocos na sua relao com o regime multilateral, vale destacar quo
importante , para o multilateralismo, que as negociaes entabuladas em seu bojo avancem. Sem
aprofundar e aperfeioar o contedo do regime multilateral, cada vez menos impacto ele passa a ter
sobre os fluxos da realidade. Por outro lado, no obstante, vale notar que o regionalismo apenas um
fator, num universo de vrios outros (e inclusive mais importantes) que afetam as negociaes
comerciais multilaterais.
Assim, em sntese, num retrato, o vetor de antagonismo ganha destaque e, apenas num
filme, a fora de complementaridade adquire maior relevncia na interao entre regionalismo e
multilateralismo comercial. As razes por detrs das concluses sobre a esttica e a dinmica, sobre o
62

presente e o futuro, sobre o prejuzo evidente e o benefcio potencial so extradas da maneira como a
tese sistematiza fatores de complementaridade e antagonismo.
Este estudo buscou capturar a complexidade da relao entre multilateralismo e
regionalismo sob o ponto de vista poltico, jurdico e institucional, e constituiu um quadro analtico a partir
do qual se pode examinar a institucionalidade do comrcio internacional, inclusive de forma prospectiva.
A anlise combinada dos fatores mapeados, com a importncia que se lhes atribua e probabilidade de
que ocorram, conforma base analtica til no apenas para a compreenso sistmica da relao entre
multilateralismo e regionalismo nos dias de hoje, como tambm para se avaliarem tendncias.
Ao concluir pela prevalncia do antagonismo no curto prazo e pelo potencial de
complementaridade no mdio prazo na relao dos blocos vis--vis o multilateralismo comercial, o estudo
evidencia o desafio por que passa o regime multilateral de comrcio. Trata-se de minimizar os prejuzos
de hoje e, ao mesmo tempo, potencializar e antecipar os benefcios do mdio prazo. E o desafio do
regime grande. A hiperatividade do plano regional contrasta com a quase-paralisia das negociaes no
plano multilateral. Quanto maior for a defasagem entre as disciplinas multilaterais e a realidade do
comrcio internacional, menos importncia tem a OMC no contexto econmico-internacional, mais se
amplia a defasagem entre a realidade e o poder de a Organizao influenci-la.
Este estudo tambm concluiu que a OMC conta com alguma margem para promover o
papel de complementaridade que os blocos podem exercer em relao ao prprio multilateralismo
comercial. Naturalmente, no se ignora que a principal dificuldade para que a OMC lide de melhor forma
com o regionalismo decorre do fato de que os membros do regime multilateral so justamente os pases
que tambm se engajam em acordos regionais de comrcio. Interesses ambivalentes, combinados com a
praxe do consenso que guia o processo decisrio na Organizao, tm efeitos bastamente prejudiciais
para a capacidade de o regime reagir ao desafio que lhe imposto pelo regionalismo.
O estudo tambm evidencia que os membros da OMC buscam promover pela via
regional interesses que no tm sido (e em algumas situaes nem poderiam ser) bem atendidos no
mbito multilateral. Esses motivos, no entanto, no so suficientes para que os membros dos blocos
regionais percam interesse num regime comercial de abrangncia ampla. Sustenta-se aqui, portanto, que
h incentivos importantes para o engajamento regional e h vantagens distintas na via multilateral. Ao
mesmo tempo, o regime multilateral no capaz de impedir que seus membros acionem a opo do
regionalismo. O regime multilateral tampouco tem conseguido compelir seus membros a observarem
seriamente os padres por eles mesmos adotados para pautar a formao de arranjos regionais. Mesmo
que as regras da OMC sobre o tema sejam bastante frgeis, elas no costumam constituir fator
determinante no comportamento de seus membros interessados em estabelecer preferncias comerciais.
O fato de os pases se engajarem em ARCs por motivos distintos dos interesses que
buscam assegurar no regime multilateral elemento importante para explicar a dificuldade em se lidar
com os blocos na esfera multilateral. Essa concluso tambm importante porque sugere que a
formao de ARCs constitui tendncia que deve seguir em curso a despeito de desenvolvimentos bemsucedidos que as negociaes multilaterais possam vir a ter.
Alm de o regionalismo viabilizar interesses que no so atendidos pelo multilateralismo,
ele permite que interesses que, a rigor, poderiam ser promovidos multilateralmente sejam viabilizados em
menor tempo, com maior ambio e com mais facilidade que na esfera multilateral (ainda que em
63

prejuzo da eficincia econmica). Em sntese, existem incentivos importantes para a via do regionalismo
e no h mecanismos de constrangimento eficazes para evitar que os membros do regime multilateral
adotem esta opo tambm. Ainda compe este cenrio a falta de clareza sobre os impactos
econmicos do regionalismo.
Como resultado, percebe-se nitidamente a ambigidade nos interesses dos Estados, o
que se reflete em seu comportamento. Os membros da OMC promovem o prprio regionalismo mas
temem o regionalismo alheio, ou seja, pretendem impor limites s iniciativas dos parceiros, mas buscam
viabilizar as suas prprias. Nesse contexto, o regime multilateral perde fora.
Os interesses complexos e ambivalentes dos Estados constituem aspecto central na
explicao sobre a falta de clareza sobre o papel do regionalismo numa institucionalidade multilateral
para o comrcio. Resultam desse cenrio: normas multilaterais ambguas; negociaes apticas sobre a
reforma das normas existentes; deciso do sistema de soluo de controvrsias da OMC desconectada
da realidade poltico-econmica, e paralisia no sistema de monitoramento e controle do regime
multilateral.
interessante notar que, a despeito de o regime multilateral de comrcio ter avanado
ao longo do tempo sob muitos aspectos, as regras relativas ao regionalismo seguem sendo praticamente
as mesmas adotadas em 1947. Como se viu neste estudo, o regionalismo dos dias de hoje fenmeno
radicalmente distinto do que havia naquela poca. E mesmo quando as regras foram adotadas, j se
admitia seu carter vago e ambguo. Os interesses complexos dos membros do GATT/OMC, no entanto,
impediram que se adotassem, ao longo do tempo, normas mais claras para a definio de quesitos
mediante os quais o regionalismo contribuiria para o multilateralismo comercial e, portanto, poderia ser
aceito pelo regime multilateral. As negociaes da Rodada Doha para se aperfeioarem essas regras
indicam que, se houver avanos nesse sentido, esses no enfrentaro as questes sistmicas por detrs
da incapacidade de o regime multilateral lidar com a proliferao de blocos regionais.
O que se assistiu ao longo da evoluo do sistema multilateral de comrcio no que diz
respeito ao regionalismo foi a busca por se acomodarem as preferncias comerciais numa
institucionalidade voltada para o comrcio sem discriminao. Disciplinas ambguas e conceitos vagos
foram mantidos ao longo de dcadas. O sistema de monitoramento e controle dos blocos, via Comit
sobre Acordos Regionais de Comrcio, talvez seja o caso mais emblemtico de insucesso de toda a
histria do regime multilateral. A efetividade do trabalho do Comit depende muito de um entendimento
poltico dos membros da OMC a respeito do papel que pretendem atribuir aos blocos regionais no
sistema multilateral de comrcio. A ausncia de clareza a esse respeito, combinada com normas frgeis
e com a regra do consenso no Comit, compromete a fora da presso dos pares e o constrangimento
que o regime multilateral poderia propiciar. Esse cenrio agravado pelo fato de que todos os membros
da OMC esto envolvidos em negociaes para promover suas prprias preferncias comerciais.
A tolerncia com que os membros do regime vm tratando os blocos regionais no
sistema multilateral de comrcio contrasta com o rigor da anlise feita pelo sistema de soluo de
controvrsias da OMC, quando foi instado a se manifestar sobre um contencioso envolvendo o tema. De
fato, percebe-se a dificuldade de o sistema lidar, pela via dos contenciosos, com a questo do
regionalismo, por suas grandes implicaes polticas e mesmo pela complexidade das normas existentes
a esse respeito. O entendimento rigoroso do rgo de Soluo de Controvrsias sobre o artigo XXIV do
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GATT-1994 no foi suficiente para estimular o engajamento dos membros da OMC na reforma dos
aspectos centrais das regras sobre ARCs, como alguns desejaram. Igualmente, o precedente no
estimulou novos casos que um pas contestasse o regionalismo alheio, como se sups. Apesar de o
entendimento do sistema de soluo de controvrsias colocar em xeque muitos dos ARCs hoje
existentes, o que se verifica o baixo grau de combatividade relacionado a esse assunto. Esse efeito
corrobora concluses anteriores sobre a tolerncia dos membros da OMC ao regionalismo e sobre a
tentativa de se acomodar esse fenmeno no mbito do multilateralismo comercial.
A sndrome do telhado de vidro explica em boa medida a resistncia que os membros
da OMC tm de apontar as inconsistncias do comportamento dos outros quando suas prprias prticas
a respeito do mesmo tema apresentam suas fragilidades. Nesse sentido, parece mais conveniente aos
membros da OMC atuar na penumbra do regime, aproveitando-se da ambigidade de suas normas para
dar seguimento poltica de estabelecimento de ARCs. Todos se engajam em arranjos questionveis e,
apesar de terem receio dos blocos alheios, no esto exatamente dispostos a restringir sua margem de
manobra para atuar regionalmente.
No conjunto, constata-se a deteriorao dos incentivos para que os membros do sistema
multilateral de comrcio comportem-se de acordo com o regime. A clusula da nao mais favorecida,
pilar central do multilateralismo comercial, est nitidamente se transformado na clusula da nao menos
favorecida. Os compromissos do regime multilateral passam a constituir, nesse contexto, o pior
tratamento que um pas pode receber de outro membro da OMC. Trata-se do vetor mais evidente da
correlao de foras entre complementaridade e antagonismo no presente. Caso a OMC e seus
membros no sejam capazes de antecipar os efeitos positivos dos blocos sobre o regime multilateral e
potencializar esses resultados, a perspectiva de que a OMC perca relevncia como instituio
definidora da institucionalidade do comrcio internacional e de que o potencial de complementaridade
dos blocos em relao ao regime multilateral seja apenas uma promessa. Resta saber se esse resultado
negativo o suficiente para que seus membros decidam alterar padro histrico, acentuado
recentemente, de sessenta anos acomodando a discriminao no multilateralismo comercial.

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Regional Trade Blocs, Multilateralism and the GATT: Complementary Paths to Free Trade? London: Cassel,
1996, p. 115-130.
_______ (ed.). Trade and Investment Rule-making: the Role of Regional and Bilateral Agreements. Tokyo:
United Nations University, 2006.
YARBROUGH, Beth. Preferential Trade Agreements and the GATT: EC 1992 as Rogue or Role Model? In:
ABEGAZ, Berhanu et al. The Challenge of European Integration. Oxford: Westview Press, 1994, p. 79-117.
YARBROUGH, Beth; YARBROUGH, Robert. Dispute Settlement in International Trade: Regionalism and
Procedural Coordination. In: MANSFIELD, Edward; MILNER, Helen (eds.). The Political Economy of
Regionalism. New York: Columbia University Press, 1997, p. 134-163.
_______. Regionalism and layered governance: the choice of trade institutions. Journal of International Affairs,
Summer 1997, n. 01, p. 95-120.
ZAHRNT, Valentin. How Regionalization Can Be a Pillar of a More Effective World Trade Organization.
Journal of World Trade, v. 39, n. 04, 2005, p. 671-699.
ZOELLICK, Robert. Happily ever AAFTA. Wall Street Journal. 08 January 2007, p. A17.

Documentos principais do GATT/OMC (por ordem cronolgica)

GATT. Committee on the Treaty establishing the European Economic Community. W.12/14. 1 November
1957.
GATT. Article XXIV of GATT. Drafting History of the Paragraphs Relating to Customs Unions and Free Trade
Areas. Note prepared by the Secretariat. W.12/18. 7 November 1957.
GATT. The Rome Treaties. Statement of Conclusions for Approval by the Contracting Parties. W.13/49. 18
November 1958. GATT. Summary Record of the Fifteenth Meeting. SR.13/15. 19 November 1958.
GATT. Accession of Greece to the European Community. Report of the Working Party. L/5453. 28 January
1983.
GATT. Generalized System of Preferences (GSP Decision). Decision of 25 June 1971. BISD 18S/24.
GATT. Decision on Differentiable and More Favourable Treatment, Reciprocity and Fuller Participation of
Developing Countries (Enabling Clause). Decision of 28 November 1979. L/4903.
GATT. Working Party on the Customs Union between the Czech Republic and the Slovak Republic. Report.
L/7501. 15 July 1994.
WTO. Working Party on the Enlargement of the EC. Accession of Austria, Finland and Sweden. W/REG3/1. 13
March 1995.
WTO. Working Party on the Southern Common Market (Mercosur) Agreement. WT/COMTD/5/Rev.1. 25
October 1995.

79

WTO. Committee on Regional Trade Agreements. Non-Tariff Provisions in RTAs. Background Note by the
Secretariat. WT/REG/W/26. 05 May 1998.
WTO. Synopsis of Systemic Issues Related to RTA. Note by the Secretariat. WT/REG/W/37. 02 March 2000.
WTO. Committee on Regional Trade Agreements. Draft Report on the Examination of the Free Trade
Agreement. WT/REG4/W/1. 20 September 2000.
WTO. Committee on Regional Trade Agreements. Mapping of RTAs. Note by the Secretariat. WT/REG/W/41.
11 October 2000.
WTO. Doha WTO Ministerial 2001: The ACP-EC Partnership Agreement. WT/MIN(01)/2001. 14 November
2001.
WTO. Ministerial Conference. Fourth Session. Doha, 9 - 14 November 2001. Ministerial Declaration.
WT/MIN(01)/DEC/1. 20 November 2001.
WTO. Negotiating Group on Rules. Compendium of issues related to RTA. TN/RL/W/8/Rev.1 1 August 2002.
WTO. Coverage, liberalization process and transitional provisions in RTAs. Background survey by the
Secretariat. WT/REG/W/46. 05 April 2002.
WTO. Negotiating Group on Rules. Discussion Paper for Regional Trading Arrangements. Communication
from ndia. TN/RL/W/114. 06 June 2003.
WTO. Negotiating Group on Rules. Submission on Joint Communication from Australia, Chile, Hong Kong
(China), Korea and New Zealand. TN/RL/W/117. 11 June 2003.
WTO. Decision Adopted by the General Council on 1 August 2004. WT/L/579. 02 August 2004. (Pacote de
Julho)
WTO. Negotiating Group on Rules. Submission on Regional Trade Agreements by the European
Communities. TN/RL/179. 12 May 2005.
WTO. Negotiating Group on Rules. Submission on Regional Trade Agreements by Australia. TN/RL/W/180.
13 May 2005.
WTO. Southern Common Market (Mercosur). Weighted Average Tariff Rates and Customs Duties Collected.
Note by the Secretariat. WT/CMTD/1/Add15. 24 May 2005 (verso revisada).
WTO. Negotiating Group on Rules. Submission on Regional Trade Agreements by the Separate Customs
Territory of Taiwan, Pengew, Kinmenand and Matsu. TN/RL/W/182. 09 June 2005.
WTO. Negotiating Group on Rules. Submission on Regional Trade Agreements by China. TN/RL/W/185. 22
July 2005.
WTO. Negotiating Group on Rules. Paper by Japan. TN/RL/190. 28 October 2005.
WTO. Negotiating Group on Rules. Report by the Chairman to the Trade Negotiating Committee. TN/RL/16.
28 March 2006.
WTO. Examination of the Southern Common Market (Mercosur) Agreement. WT/COMTD/1/Add.16. 16 May
2006.
WTO. Negotiating Group on Rules. Report by the Chairman to the Trade Negotiating Committee. TN/RL/19.
27 July 2006.
WTO. Report (2006) of the Committee on Regional Agreements to Trade to the General Council. WT/REG/17.
24 November 2006.
WTO. WTO Speeches. DG Pascal Lamy. Regional Agreements: the pepper in the multilateral curry.
Bangalore, India, 17 January 2007.

Decises de sistemas de soluo de controvrsias

80

GATT/OMC

Argentina-calados, WT/DS121
Brasil-pneus reformados, WT/DS332
Brasil-resinas, WT/DS355
CEE-produtos ctricos, L/5776
CEE-bananas I, DS32/R
CEE-bananas II, DS38/R
CE-frangos, WT/DS269 e WT/DS286
Espanha-caf no-torrado, BISD28S/102
EUA-seo 335, BISD 36S/345
EUA-glten, WT/DS166.
EUA-salvaguardas (line pipe), WT/DS202
Japo-bebidas alclicas, WT/DS8,9,10
Tailndia-cigarros, BISD 37S/200
Turquia-txteis, WT/DS34
o

Outras instncias

European Court of Justice. Opinion of the Court of 15 November 1994 (Opinion 1/94). Competence of the
Community to conclude international agreements concerning services and the protection of intellectual
property - Article 228 (6) of the EC Treaty.
Mercosul. Laudo arbitral III txteis. Brasil e Argentina. 10 de maro de 2000.
Mercosul. Laudo arbitral IV frango. Brasil e Argentina. 21 de maio de 2001.
Mercosul. Laudo arbitral VI pneus. Brasil e Argentina. 09 de janeiro de 2002.

Outras documentos relevantes

Brasil. Ministrio das Relaes Exteriores. Nota Imprensa n. 11, de 12 de janeiro de 2007.
European Union. Council Regulation (EC) No 980/2005 of 27 June 2005 applying a scheme of generalised
tariff preferences.
Mercosul. Mercosul/CMC/Dec n. 32/00. Relanamento do Mercosul. Relacionamento Externo. 29 de junho de
2000.
Mercosur European Union. Inter-Institutional Cooperation Agreement between Mercosur Council and the
European Commission. 29 May 1992.
NAFTA. 2006 NAFTA Commission Meeting. Joint Statement. Acapulco, Mexico, March 24, 2006.
United States. United States Trade Representative. Press Release. 15 June 2004. United States and Morocco
Sign Historic Free Trade Agreement.

81

ndice analtico
Captulo 01
O sistema multilateral de comrcio
1.1 Globalizao, cooperao e multilateralismo
1.2 Histrico e evoluo do sistema multilateral de comrcio
1.3 A OMC: objetivos, funes, estrutura e soluo de controvrsias
1.4 Princpios da OMC e as excees s regras
Captulo 02
O regionalismo
2.1 Regionalismo: contextualizao e questes conceituais
2.2 Consideraes tericas sobre o regionalismo
2.3 A evoluo rumo ao novo regionalismo
Captulo 03
O regionalismo econmico-comercial na atualidade: experincias selecionadas e sua relao com o
multilateralismo comercial
3.1 A Unio Europia
3.1.1 Evoluo do processo de integrao europeu
3.1.2 As relaes do bloco europeu com o GATT/OMC
3.1.3 As relaes do bloco europeu com o mundo: as preferncias comerciais europias e o sistema
multilateral de comrcio
3.1.4 Influncias do bloco europeu sobre o multilateralismo comercial
3.2 O NAFTA
3.2.1 Evoluo do processo integrativo na Amrica do Norte
3.2.2 O NAFTA e a OMC
a) O NAFTA no Comit de Acordos Regionais de Comrcio da OMC e a reao dos membros
do regime multilateral
b) Os conflitos entre as normas do NAFTA e da OMC, e a sobreposio das jurisdies
regional e multilateral
c) O NAFTA e as negociaes do regime multilateral de comrcio
3.2.3 Os EUA, o regionalismo e o multilateralismo comercial
3.3 O Mercosul
3.3.1 Evoluo do processo de integrao do Mercosul
3.3.2 O Mercosul e as regras da OMC sobre acordos regionais de comrcio
3.3.3 A atuao externa do Mercosul
3.3.4 O Mercosul, o sistema multilateral de comrcio e as negociaes de acordos regionais
3.4 O regionalismo na sia: breve panorama
Captulo 04
O regionalismo frente ao sistema multilateral de comrcio
4.1 Acordos regionais de comrcio e as regras da OMC
4.1.1 Histrico da exceo dos ARCs no sistema multilateral de comrcio
4.1.2 As atuais regras sobre a compatibilidade dos ARCs com o regime multilateral de comrcio

82

4.1.3 Aspectos polmicos relacionados s regras da OMC sobre regionalismo

4.2 O regionalismo no Comit de Acordos Regionais de Comrcio e nas negociaes da Rodada Doha
4.2.1 O Comit de Acordos Regionais de Comrcio, o exame dos blocos existentes e a avaliao das
questes sistmicas
4.2.2 As negociaes em curso sobre a reforma das regras sobre regionalismo
4.3 A posio do sistema de soluo de controvrsias da OMC
4.3.1 O contencioso Turquia-txteis
4.3.2 Outros contenciosos relacionados a regionalismo
4.3.3 Balano do tratamento do regionalismo pelo sistema de soluo de controvrsias do regime
multilateral de comrcio
Captulo 05
Multilateralismo, regionalismo e a institucionalidade complexa do comrcio internacional: os fatores
de complementaridade e antagonismo
5.1 A institucionalidade complexa dos vnculos comerciais e suas razes
5.1.1 Caracterizao do cenrio: a transformao da clusula da nao mais favorecida no
tratamento da nao menos favorecida
5.1.2 As razes por detrs da complexidade
5.2 Os fatores de complementaridade e de antagonismo entre as abordagens regional e multilateral
5.2.1 O contedo dos regimes: convergncia e divergncia sob o ponto das obrigaes assumidas
5.2.2 A dinmica do processo negociador: a complementaridade e o antagonismo sob o ponto de
vista das negociaes comerciais
5.3 O papel da OMC diante da configurao institucional do comrcio internacional
5.3.1 O desafio imposto ao multilateralismo em funo do regionalismo
5.3.2 A OMC e o desafio criado pelo regionalismo

83

Lista de siglas

APEC Asia-Pacific Economic Cooperation (Cooperao Econmica da sia-Pacfico)

ARC Acordo Regional de Comrcio

ARM Acordo de Reconhecimento Mtuo

ASEAN Association of Southeast Asian Nations (Associao de Naes do Sudeste Asitico)

CCG Conselho de Cooperao do Golfo

CEE, CE, UE Comunidade Econmica Europia, Comunidade Europia, Unio Europia

CRTA Comit sobre Acordos Regionais de Comrcio

CUSFTA Canada-US Free Trade rea (rea de Livre Comrcio Canad-EUA)

GATS Acordo Geral sobre Comrcio de Servios da OMC (General Agreement on Trade in
Services)

GATT General Agreement on Tariffs and Trade (Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio)

MERCOSUL Mercado Comum do Sul

MRPC Mecanismo de Reviso de Poltica Comercial da OMC

NAFTA North American Free Trade Agreement (Acordo de Livre-Comrcio da Amrica do Norte)

OAP rgo de Apelao do sistema de soluo de controvrsias da OMC

OMC Organizao Mundial do Comrcio

ORC Outras regulaes ao comrcio (artigo XXIV do GATT)

ORRC Outras regulaes restritivas ao comrcio (artigo XXIV do GATT)

SACU Southern African Customs Union (Unio Aduaneira da frica Austral)

SADC Southern African Development Community (Comunidade para o Desenvolvimento da frica

Austral)

SAFTA South Asian Trade Agreement (Acordo de Livre-Comrcio do Sul da sia)

TRIMS Trade Related Investment Measures (Acordo da OMC sobre Medidas de Investimento
Relacionadas ao Comrcio)

TRIPS Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights (Acordo da OMC sobre Direitos de
Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio)

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