Construcción de Un Estado Democrático para El Buen Vivir

CONSTRUCCIN DE UN
ESTADO DEMOCRTICO
PARA EL BUEN VIVIR:
ANLISIS DE LAS PRINCIPALES TRANSFORMACIONES
DEL ESTADO ECUATORIANO 2007-2012
1. Pabel Muoz Lpez

2. Tatiana Hidrovo Quinez
3. Franklin Ramrez Gallegos
4. Sara Bez
5. Edgar lvarez
6. Danilo Barragn
7. Danilo Rosero
8. Gustavo Bedn Tamayo
9. Juan Fernando Garca
10. Christian Pino G
11. Anabel Salazar
CONSTRUCCIN DE UN ESTADO
DEMOCRTICO PARA EL
BUEN VIVIR: ANLISIS DE LAS
PRINCIPALES TRANSFORMACIONES
DEL ESTADO ECUATORIANO
2007-2012
EULALIA FLOR RECALDE

COMPILADORA, EDITORA
Senplades
Construccin de un Estado Democrtico para el Buen Vivir:
Anlisis de las principales transformaciones del Estado ecuatoriano 2007-2012
Senplades / 1a edicin Quito, 2014
296 p., 163 x 235 mm (Serie Discusin)
Los criterios vertidos en esta obra son de responsabilidad de sus

autores, y no necesariamente reflejan la opinin de la Senplades. Los
contenidos del libro se pueden citar y reproducir, siempre que sea
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correspondientes refiriendo la fuente bibliogrfica.
Publicacin de distribucin gratuita, no comercializable.
Senplades, 2014
De esta edicin:
Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo
Subsecretara General de Transformacin del Estado para el Buen Vivir
Av. Juan Len Mera N 130 y Patria
Quito, Ecuador
Tel: (593) 2 3978900
Fax: (593) 2 2563332
www.planificacion.gob.ec
ISBN- 978-9942-07-598-7
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El Telgrafo
Contenidos
Captulo
Presentacin: del desmantelamiento

a la recuperacin del Estado
Pabel Muoz Lpez
I
El retorno del Estado: historia y presente

de la institucionalidad en el Ecuador
pag
7
13
1. La construccin histrica del Estado ecuatoriano
Tatiana Hidrovo Quinez
15
2. Autonoma estatal, cambio

poltico y post-neoliberalismo
Franklin Ramrez Gallegos
31
3.Estrategia hacia la construccin

del Estado Plurinacional
Sara Bez
49
4. Habemus Estado: La recuperacin de la autoridad pblica y el nuevo rol del Estado ecuatoriano
II
Edgar lvarez, Danilo Barragn, Danilo Rosero
66
El Estado en los territorios.
97
1. Autonoma y Estado unitario: una lectura constitucional
Gustavo Bedn Tamayo
98
2. Autonomas territoriales: un camino por recorrer. Conformacin de regiones autnomas, distritos metropolitanos autnomos y circunscripciones territoriales indgenas, afroecuatorianas y montubias
Juan Fernando Garca
110
3. Descentralizacin y equidad territorial
Christian Pino G. y Anabel Salazar
144
4. El Estado en los territorios: el proceso de desconcentracin en el Ecuador y la recuperacin de lo pblico
Andrea Madrid Tamayo y Mara Josefina Torres
162
III
El Estado y la gestin eficaz y transparente.
187
1. Desarrollo econmico territorial
Nora Lis Cavuoto y Nila Chvez
188
2. Ingresos tributarios y equidad territorial
Carlos Marx Carrasco
205
3. La inversin pblica como instrumento de

la transformacin del Estado ecuatoriano
Eduardo Marn Y Jorge Solano
223
4. El nuevo rol de las empresas pblicas
Sergio Ruiz
234
5. Planificacin y gestin pblica emancipadora.

O cmo hacer funcionar el Estado.
Gemma Ubasart-Gonzales
244
6. Nueva gestin pblica
IV
Leonardo Reyes
250
Conclusiones. Hacia una nueva generacin de

reformas del Estado
277
Galo Mayorga
Del desmantelamiento a la recuperacin del Estado
Presentacin
Del desmantelamiento a la
recuperacin del Estado
Varios anlisis sobre la construccin del Estado ecuatoriano sugeran
la inacabada existencia del mismo; a pesar de pasos gigantes y avances histricos en nuestra vida republicana, como lo fueron el Estado
clerical de Garca Moreno, la revolucin liberal de Alfaro, el Estado
regulador de Isidro Ayora o el Estado social y centralizado de la dictadura militar de los 70, dichos estudios vean al Estado ecuatoriano
como una entidad en proceso de consolidacin.
Esta tesis fue muy explcita, en tiempos recientes, entre los aos
1996 y 2006, pues una crisis poltica caracterizada, casi anecdticamente, por el hecho de que ningn gobernante termin el perodo
constitucional para el que fue electo, la agudiz.
Para muchos, la salida de esta situacin podra encontrarse en un
nuevo proceso constituyente que refundar nuestro Estado, mediante
un ideario programtico, un enfoque de derechos y una estructura
moderna, democrtica y territorializada.
Este mpetu constituyente fue traicionado por el gobierno del presidente Alfredo Palacio y, al mismo tiempo, se convirti en uno de los
fundamentos de una refrescada propuesta poltica que buscaba recuperar lo pblico como fundamento de convivencia, romper con un
modelo econmico concentrador y excluyente, consolidar un Estado
democrtico, y construir poder popular.
Para lograrlo, la Revolucin Ciudadana debi disputar y modificar
las relaciones de poder y, una vez en el gobierno, canalizar las demandas y las expectativas ciudadanas.
Desde la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, Senplades, tuvimos el privilegio ciudadano de aportar en el proceso sealado. Se nos encarg, no solo condensar el ideario programtico del
proyecto poltico-ciudadano, sino tambin definir los elementos que
nos permitan un cambio del rgimen de acumulacin en el pas, y, por
lo tanto, un nuevo modo de regulacin social, es decir, un nuevo tipo
de Estado, normas, regulaciones, entidades y pautas de conducta
acordes con el momento histrico. En otras palabras, construir institucionalidad, en el sentido amplio del trmino, y aportar en la consolidacin del Estado ecuatoriano.
Bajo el marco de la recuperacin de las facultades pblicas, entre
ellas, la de planificar, definimos como un objetivo del desarrollo nacional, la transformacin democrtica del Estado. Ello qued plasmado
en nuestro primer Plan Nacional de Desarrollo (2007-2010) bajo el
fundamento de dejar atrs el dogmatismo neoliberal sobre el Estado
Pabel Muoz Lpez
mnimo y rescatarlo del secuestro del que fue parte por las lites econmicas y polticas del pas.
As, nuestra agenda de trabajo para este el perodo, 2007-2010,
fue la recuperacin de las facultades esenciales del Estado: rectora, regulacin, control, redistribucin; una profunda reforma institucional del Ejecutivo; la descorporativizacin de los espacios de toma
de decisiones; y una nueva organizacin poltica territorial.
La Constitucin del 2008 instaura un nuevo rgimen poltico y
econmico en el pas, y un nuevo modelo de desarrollo. Reconoce al
ser humano como sujeto y fin, y tiene como objetivo garantizar la produccin y reproduccin de las condiciones materiales e inmateriales
que posibiliten el Buen Vivir. La carta magna define al Estado ecuatoriano como constitucional, de derechos y justicia, intercultural, plurinacional, desconcentrado y descentralizado; y define la nueva organizacin del poder en cinco funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial,
Electoral y de Transparencia y Control Social, que supera la clsica
separacin de los tres poderes del Estado.
Posterior a la promulgacin de la Constitucin del 2008 se aprueba
el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 2013. En el Objetivo 12 Construir un Estado democrtico para el Buen Vivir se retoma fuertemente
la necesidad de recuperar la autoridad pblica y las facultades esenciales para democratizar el Estado y acercarlo a la ciudadana, retomando
la nocin de un Estado inteligente, dinmico y estratgico que impulsa la
participacin ciudadana. Para ello, se apela a la reorganizacin y clarificacin de las competencias de las carteras de Estado; la reforma normativa, imperante para lograr alineamiento con los postulados establecidos
en la nueva Constitucin; el establecimiento de las zonas de planificacin
como niveles territoriales para la planificacin y desconcentracin de las
entidades del Ejecutivo en los territorios; y la institucionalizacin del Sistema Nacional de Competencias y los rganos que lo lideran.
En estos aos el territorio se ha convertido en el gran protagonista
del proceso de transformacin, espacio de nuevas configuraciones
que generan nuevos relacionamientos entre los actores del Estado y la
sociedad civil. As, la gran apuesta por transformar el Estado pasa por
mirar la gestin pblica de forma distinta, cercana a la poblacin, a sus
necesidades, a sus requerimientos y demandas. Una gestin pblica
entendida como un medio para que la poblacin pueda mejorar sus
capacidades, ejercer sus derechos, verse provista de servicios pblicos con pertinencia y calidad. Por ello, el eje territorial ha sido nodal en
la construccin del nuevo Estado que apunta hacia la consolidacin de
la universalidad de servicios pblicos de calidad. En este sentido, los
territorios se han convertido en el eje de una nueva forma de gestin
poltica que rompe con el bicentralismo heredado del Estado burgus.
La transformacin del Estado tambin implica la configuracin del
Estado plurinacional e intercultural bajo el reconocimiento de los principios de pluralidad poltica y democracia, basados en el reconocimiento
de las diversidades, la autodeterminacin cultural y el ejercicio de
formas propias de gobierno. Esto no debe afectar la unidad del Estado,

pero s implica transformaciones en lo institucional, en lo territorial, en
lo cultural y en la forma de hacer poltica y gestin pblica.
De esta forma, el proceso de transformacin del Estado no es
concebido como un fin en s mismo, es un proceso emprendido para
cambiar de forma radical las condiciones de vida de la poblacin,
para garantizar sus derechos, para devolverle lo que en pocas anteriores le fue arrebatado. Es un proceso de mediano y largo alcance,
que ha requerido cambios estructurales en las relaciones de poder.
Sin embargo, a partir del ao 2007 hemos dado pasos firmes para
la transformacin del esquema de desarrollo basados en la construccin de un nuevo Estado, y para la consolidacin de una institucionalidad democrtica y eficaz. Pero estamos conscientes que resta mucho
por hacer. Por ello, el Objetivo 1 del Plan Nacional para el Buen Vivir
2013 2017, Consolidar el Estado democrtico y la construccin del
poder popular afianza el desmantelamiento del Estado burgus, la
profundizacin de las transformaciones institucionales que apuntalen
el buen vivir, la reconstitucin del rol regulador del Estado, la consolidacin de una administracin pblica eficiente que resuelva las demandas de la ciudadana en el territorio y el fortalecimiento de los procesos
de descentralizacin y desconcentracin en zonas, distritos y circuitos
para brindar servicios pblicos de calidad a la ciudadana. Asimismo,
destaca el fortalecimiento de la sociedad mediante le fomento de la
participacin poltica y la construccin del poder popular como una
prioridad del proyecto poltico de la Revolucin Ciudadana.
Con todo ello, es para la Secretara Nacional de Planificacin y
Desarrollo un verdadero placer auspiciar la publicacin de la obra
Construccin de un Estado democrtico para el buen vivir: anlisis de
las principales transformaciones del Estado ecuatoriano 2007 2012,
que contiene interesantes ensayos que dan cuenta del proceso de
transformacin emprendido.
En la primera parte del libro, El retorno del Estado: historia y presente de la institucionalidad en el Ecuador, Tatiana Hidrovo Quionez inicia con una exposicin analtica de las distintas formas de organizacin
poltica y relaciones de poder que han tenido lugar en el territorio ecuatoriano desde la poca aborigen, aterrizando en el proyecto-prctica
de revolucin ciudadana para transformar el Estado oligrquico. Seguidamente, Franklin Ramrez Gallegos en su ensayo Autonoma estatal,
cambio poltico y post-neoliberalismo analiza el proceso poltico abierto
en relacin al retorno estatal en medio de la crisis global del capitalismo.
Presta particular atencin al trastrocamiento de los factores de poder y
a las reformas institucionales que han permitido al gobierno civil ampliar
la autonoma relativa del Estado y orientarlo hacia la construccin de una
agenda de polticas pblicas asociada con la superacin del neoliberalismo. En el artculo Estrategia hacia la construccin del Estado Plurinacional, Sara Bez desarrolla, de manera sucinta, un marco terico
que sostiene conceptualmente el deber ser del mandato constitucional en relacin al Estado plurinacional ecuatoriano, apostando por una
10
Pabel Muoz Lpez
democracia incluyente, plural y diversa que cuestiona el modelo monocultural del Estado Nacin de cuo liberal. Finalmente, Edgar lvarez
Molina, Danilo Rosero Fuentes y Danilo Barragn Galarza en su artculo
Habemus Estado: La recuperacin de la autoridad pblica y el nuevo rol
del Estado ecuatoriano parten de un anlisis de las implicaciones del
recetario neoliberal en la institucionalidad pblica ecuatoriana, y desarrollan una evaluacin del proceso de transformacin del Estado emprendido desde el ao 2007 por el gobierno de la revolucin ciudadana, destacando los principales logros en esta materia.
La segunda parte del libro trata sobre el Estado en los territorios.
El ensayo Autonoma y Estado unitario: una lectura constitucional de
Gustavo Bedn Tamayo, reflexiona, desde una mirada tanto jurdica
como poltica, alrededor de los conceptos de autonoma y Estado unitario, caractersticos de la estructura del Estado ecuatoriano, y trata
de responder las siguientes interrogantes: son conceptos compatibles?, en qu medida acentuar la autonoma de los gobiernos autnomos descentralizados debilita o puede incluso romper el estado unitario?, es posible fortalecer al estado unitario y a la vez la autonoma y
descentralizacin de los GAD?. En esta lnea Juan Fernando Garca en
su ensayo sobre la conformacin de las autonomas territoriales reconocidas y reguladas en la Constitucin de la Repblica y el Cdigo
Orgnico de Organizacin Territorial, Autonomas y Descentralizacin,
aborda aspectos estratgicos, legales, institucionales y polticos que
entran en juego en la creacin de regiones autnomas, distritos metropolitanos autnomos y circunscripciones territoriales indgenas, afroecuatorianas y montubias, e identifica el estado de distintas iniciativas que han aparecido para su conformacin y los factores que inciden
para su instauracin. El artculo Descentralizacin y equidad territorial
de autora de Christian Pino y Anabel Salazar hacen una descripcin
de los rasgos caractersticos del modelo de descentralizacin que rige
en el Ecuador desde la aprobacin de la Constitucin del 2008, tanto
desde la perspectiva administrativa, como desde el anlisis de los elementos fiscales, y sealan los desafos que enfrenta la descentralizacin en el Ecuador, tras una primera etapa de la aplicacin del nuevo
modelo. Por ltimo, Andrea Madrid Tamayo y Mara Josefina Torres,
complementan la visin territorial, en su ensayo El proceso de desconcentracin en el Ecuador y la recuperacin de lo pblico y desarrollan una descripcin analtica del proceso de desconcentracin de
las entidades de la Funcin Ejecutiva emprendido por el gobierno de la
Revolucin Ciudadana, identificando los resultados obtenidos hasta el
momento y los retos en esta materia.
La tercera parte del libro, cierra con un abordaje del Estado y la
gestin eficaz y transparente. Nora Lis Cavuoto y Nila Chvez Sabando
en su artculo Desarrollo Econmico Territorial exponen y analizan los
principales planteamientos del desarrollo econmico territorial, recuperando elementos socio-histricos que son fundamentales para continuar con las transformaciones del Estado ecuatoriano. Seguidamente
en el ensayo Ingresos tributarios y equidad territorial Carlos Marx
Carrasco realiza una crtica sobre los ingresos tributarios y la equidad

territorial y analiza cmo la aplicacin de algunas herramientas presupuestarias de los diferentes niveles de gobierno puede contribuir a la
equidad territorial. En esta lnea, Eduardo Marn y Jorge Solano en el
artculo La inversin pblica como instrumento de la transformacin
del Estado Ecuatoriano presentan una descripcin de las nuevas disposiciones constitucionales y orgnicas que norman la transformacin
de la inversin pblica en el pas, a nivel central y descentralizado, la
evolucin que ha tenido en los ltimos aos y los logros alcanzados.
Por su lado, el ensayo El nuevo rol de las empresas pblicas de Sergio Ruz, desarrolla un recuento histrico y un diagnstico de la situacin de las empresas pblicas hasta el 2007, situando la recuperacin
de lo pblico iniciada en el gobierno de la revolucin ciudadana. Analiza los principales aportes y estmulos de la Ley de Empresas Pblicas, y evidencia la necesidad de mejorar sus modelos de gestin con
la finalidad de que puedan interactuar de manera adecuada dentro de
contextos globales o regionales de elevada complejidad. Gemma Ubasart Gonzlez en su artculo Planificacin y gestin pblica emancipadora. O cmo hacer funcionar el Estado realiza una revisin histrica a
las distintas soluciones que se han dado a la cuestin de la legitimidad
del poder. Desarrolla la premisa que para consolidar proyectos polticos
transformadores es indispensable aceptar el reto de pensar en formas
de mejora de la planificacin y la gestin pblica, y hacerlo desde una
perspectiva emancipadora. Para finalizar, el artculo de Leonardo Reyes
Nueva gestin Pblica analiza temas relacionados con la nueva gestin pblica desarrollada en el Ecuador, haciendo hincapi en el proyecto Gobierno por Resultados.
La presente publicacin cierra, a manera de conclusin, con el
ensayo Hacia una nueva generacin de reformas del Estado escrito
por Galo Mayorga, quien parte de un recuento de los logros alcanzados en el marco del proceso de transformacin del Estado llevado a
cabo por el gobierno ecuatoriano, y recoge varias estrategias para
hacerlo irreversible.
Ponemos a disposicin de la ciudadana esta publicacin convencidos de que el Estado es el fruto de un pacto de accin y construccin
colectiva, que se produce a travs del debate plural e informado, para
seguir dotando de significado a lo pblico, a lo comn, a lo comunitario.
Creemos firmemente que el camino recorrido ha abonado notablemente en la consecucin de este fin y, aunque an falta mucho por
hacer, estamos convencidos de que el proceso de transformacin del
Estado emprendido es uno de los legados ms importantes que las nuevas generaciones sabrn analizar, valorar, juzgar, y defender, en el contexto de la responsabilidad histrica que tuvimos que afrontar como pas:
pasar del desmantelamiento a la recuperacin del Estado.
Pabel Muoz
Secretario Nacional de Planificacin y Desarrollo
11
I
EL RETORNO DEL ESTADO:
HISTORIA Y PRESENTE DE LA
INSTITUCIONALIDAD
EN EL ECUADOR
1.
La construccin histrica
del Estado ecuatoriano
Tatiana Hidrovo Quinez1
Resumen
A travs de este artculo historiogrfico se busca explicar el proceso
que dio lugar al Estado ecuatoriano como consecuencia de las relaciones de poder y la conformacin de un sistema internacional. Este
trabajo consta de tres partes: la primera expone sobre las distintas
formas de organizacin poltica y relaciones de poder que han tenido
lugar en el territorio desde la poca aborigen hasta la independencia.
La segunda muestra la transicin desde el antiguo al nuevo rgimen y
el carcter del Estado, republicano oligrquico y cacical; y, la tercera,
sobre el proyectoprctica de Revolucin Ciudadana, para transformar el Estado oligrquico.
Varios autores coinciden en que el Estado es una unidad poltica de dominacin que se expresa a travs de instituciones en
un territorio determinado, posee el monopolio de la violencia y al
declararse republicano y democrtico, responde al concepto abstracto de soberana popular. El Estado tiene un carcter dual, es a
la vez una expresin poltica de un sistema de dominacin nacional y un conjunto de instituciones interdependientes (Maiguashca,
1994: 356). Michael Foucault considera al Estado como una prctica, una manera de gobernar y un principio de inteligibilidad. La
idea reguladora de esa forma de pensamiento, de reflexin, de clculo y de intervencin que se denomina poltica, (Foucault, 19771978: 329). La Repblica es un Estado en los cuatro sentidos de
la palabra: es ante todo un dominio, un territorio, un medio de
jurisdiccin, un conjunto de leyes, reglas y costumbres; es adems
cierta estabilidad de las tres cosas: dominio, jurisdiccin e institucin o estatus de los individuos (1977-1978: 295).
Candidata a Doctora en Historia por la Universidad Andina Simn Bolvar; Magster en Estudios Latinoamericanos,
Mencin Historia Andina; y Licenciada en Ciencias de la Comunicacin. Ha realizado estudios sobre comunicacin y poltica en la Universidad Mayor de San Simn de Cochabamba, Bolivia. Actualmente es presidenta del
Centro Cvico Ciudad Alfaro y Docente de la Facultad de Comunicacin de la Universidad Eloy Alfaro de Manab.
La construccin histrica del Estado ecuatoriano
1. Entidades territoriales y sociedades polticas originarias

Los diversos pueblos originarios que se asentaron en el territorio de lo
que hoy es Ecuador, no se cohesionaron entre s ni constituyeron una
unidad cultural. Cada grupo tena su propia organizacin poltica ms
o menos compleja y llegaron a desarrollar una suerte de instituciones
y gobiernos con caractersticas distintas, de tal manera que formaron sus propias entidades territoriales. En ese sentido, se considera a
las entidades territoriales como unidades polticoadministrativas de
carcter histrico, que se han conformado como resultado de relaciones de poder en un espacio determinado.
Despus de un largo proceso de complejizacin social y poltica,
en el siglo XV las sociedades originarias estaban organizadas en distintos seoros. No hay duda que estos seoros eran territorios polticamente autnomos, puesto que en ellos prevalecan unas reglas
de juego especficas que regulaban las relaciones de poder, e instituciones propias que regan en determinados grupos sociales, los
cuales no estaban necesariamente asentados en un mismo territorio (Deler, 2007: 13). Las diferentes organizaciones sociales y polticas estaban regidas por un Seor Principal que perteneca a un linaje,
el cual ejerca una suerte de gobierno que promova y administraba el
excedente. Junto a l se encontraba una elite sacerdotal que operaba
el sistema ideolgicosagrado. Para el caso de la costa, estos cacicazgos lograron una articulacin poltica descentralizada, que les permiti operar un sistema mercantil a lo largo del Pacfico, agregando
valor simblico y de intercambio a bienes escasos, cuya acumulacin constituy una especie de capital mercantil, (Marcos Zeidler,
en lvarez, 2001: 122)2.
La base del poder en los seoros descansaba en el control ideolgico y la fetichizacin de bienes escasos como la spondylus y las
esmeraldas, y su circulacin en un espacio panandino. Un elemento
clave del sistema fue el temprano proceso de urbanizacin que permiti la formacin de centros de poder secular y religioso, verdaderas
localidades con una funcin poltica (Deler, 2007: 25), mientras otros
cumplan actividades de coordinacin productiva. De esta forma, los
territorios se fueron configurando como unas estructuras compuestas
por un conjunto de asentamientos que cumplan distintas funciones,
todos articulados por un centro de poder.
Otro de los elementos claves del poder fue la jerarquizacin de la
sociedad a partir de los roles y capacidades, el principio de linaje y los
atributos sagrados. Estos sistemas territoriales no fueron eliminados
despus de la invasin incsica producida en la segunda mitad del
siglo XV. Si bien se superpuso en la Sierra un poder centralizado y una
estructura poltica de tipo estatal o imperial, que funcionaba sobre la
base de un control militar, administrativo y tributario, los caciques de
2 Para
el caso de las esmeraldas, vase: Hidrovo Quinez Tatiana. El Sistema Umia. En: Arqueologa y etnohistoria del seoro de Canceb en Manab central. Mar Abierto. Manta. 2010.
15
16
los seoros siguieron siendo un nivel de gobierno dentro de la estructura del Tahuantinsuyo.
El mapa poltico territorial de lo que hoy es Ecuador, estaba constituido a finales de la poca aborigen, por los siguientes centros de
poder autnomos: Caranqui, Quito, Tacunga, Liribamba, Tomebamba,
Pun, Seoro de Baltacho (Santa Elena), Salangome, Canceb y Coaque. Pudieron haber existido otros centros de poder que no han sido
reportados por la historiografa o arqueologa debido a la falta de investigaciones. Se observa que en los mismos lugares siguen hoy persistiendo centros de poder resultados del proceso histrico. La autonoma de las entidades polticas-territoriales y el modelo de poblamiento
seran determinantes en la conformacin espacial del poder colonial
y mucho despus, de la Repblica, lo cual marc y marca el carcter
del EstadoNacional contemporneo.
2. El Estado mixto colonial

Federica Morelli plantea que en la poca de la Colonia, el Estado
espaol era de tipo mixto; estaba asentado en un pacto tripartito e
histrico entre la monarqua, la nobleza y los cuerpos territoriales,
cuya institucin clsica era el cabildo. El cabildo fue, por lo tanto,
una institucin territorial y occidental de vieja data que articulaba el
poder de las comunitas representando a los muchos en el Estado
de tipo mixto que funcionaba a partir la alianza tripartita entre el rey,
los nobles y las localidades. El rey no era slo un sujeto portador de
soberana, sino una institucin que reflejaba el pacto entre la Casa
Real, los nobles y las localidades (Morelli, 2005: 19). En la tradicin
hispana se da un fenmeno de soberana fragmentada o dicho de
otro modo, se constituy un Estado bajo la concepcin pluralista de
soberana (Morelli, 2005: 19, 32).
Este gobierno mixto tena un equilibrio de poderes entre el uno
(el rey), los pocos (los nobles) y los ms (las ciudades) (Morelli, 2005:
38). Esta articulacin del poder significa que no exista un ente nico
portador de la soberana, el monarca, y, por tanto, de todos los poderes, sino que este poder original y constitutivo estaba repartido en
estamentos, uno de los cuales era un cuerpo corporativoterritorial
disperso. Esta concepcin hispnica fue sustentada por el jusnaturalismo3 y los pensadores escolsticos, que conciben a las organizaciones polticas locales: el municipio, como sociedades naturales anteriores a la voluntad del Estado y de los individuos (Albi, 1953: 25)4.
El modelo del Estado mixto se reprodujo en las colonias americanas con sus propias particularidades. Para el xito del proyecto
colonial era necesaria la integracin de los grupos locales en el tejido
3 El
prefijo ius, de origen latn, alude al Derecho. El iusnaturalismo o jusnaturalismo es la filosofa del derecho
natural. Los seguidores del jusnaturalismo consideran que existe una ley natural independientemente del ser
humano; y por lo tanto regula por s misma y naturalmente las acciones de la sociedad. El jesuita espaol
Francisco Surez (1548 1617) se adscribi a esta lnea de pensamiento.
4 Albi
Fernando. Derecho municipal comparado del mundo hispano. Madrid. 1953. Pg. 25
poltico, tanto los blancos como los indios, obviamente en desigualdad de condiciones. Espaa cre los conceptos de Repblica de
Espaoles y Repblica de Indios. La primera se institucionalizaba en
un territorio con el cabildo, espacio de poder que garantizaba los privilegios de los blancos, brazo operativo y ejecutor del orden colonial.
La segunda se materializ en las reducciones y pueblos de indios
controlados tanto por los blancos, para el uso de la fuerza de trabajo,
como por la Iglesia, para la colonizacin y cristianizacin de los imaginarios. Exista una autoridad tnica, el gobernador/cacique de indios,
que al recibir privilegios como la exoneracin del tributo, serva de
engranaje entre las dos sociedades.
En Amrica, el cabildo fue desde el comienzo una institucin poderosa que posea territorio, una calidad inherente slo a los estados
modernos, y que, adems, tena atribuciones legislativas, judiciales y
ejecutivas, sobre un espacio social. De esta manera, el cabildo concentraba en una sola institucin los tres tipos de funciones que, en el concepto de un Estado liberal, slo se pueden ejercer por separado. Una de
las competencias ms importantes del cabildo era su potestad de otorgar la condicin de vecino, un sujeto poltico con privilegios, cuyo estatuto, en el caso de las Indias, slo poda ser otorgado a los espaoles y
con el paso del tiempo a los criollos, quienes presidan la jerarqua social
dentro de un orden desigual. Slo podan ser autoridades del cabildo los
vecinos, imbricando de esta forma el poder del encomendero. El cabildo
fue entonces una institucin excluyente y reproductora de una sociedad jerarquizada que salvaguardaba las prerrogativas de los blancos/
criollos en detrimento de las castas de indios, mestizos y negros. De ah
el enorme poder de los gobiernos locales histricos y la explicacin de
por qu fueron centros donde se acun el sentido de soberana.
El rgimen colonial desarroll en Amrica un conjunto de instituciones, una de las cuales fue la Real Audiencia, unidad administrativa
y de justicia superior. Desde Quito oper una Real Audiencia subordinada, presidida por una autoridad togada que cumpla varias funciones, lo cual era caracterstico del antiguo rgimen (Tern, 2008:
60). En escala menor operaban las gobernaciones como instituciones
de fuerza. El corregimiento, y su autoridad el corregidor, presida los
cabildos, administraba justicia y recababa tributos, de tal forma que
operativizaba el Estado mixto, relacionando al rey con los cuerpos o
corporaciones territoriales de la Colonia. La institucin que articulaba
las distintas instituciones en Amrica, era el Virreinato.
A pesar de que la imposicin del modelo colonial signific una
ruptura histrica y un anacronismo cultural de envergadura, existen
ciertas continuidades en el proceso. Los invasores europeos, quienes
llegaron al espacio de lo que hoy es Ecuador desde 1526, superpusieron sus asentamientos sobre los mismos centros de poder de las
sociedades originarias. Lo hicieron por un principio lgico, puesto que
los centros ancestrales eran ncleos coordinadores de lugares densamente poblados, y uno de los intereses de los conquistadores era el
control y aprovechamiento de la mano de obra.
17
18
De otra parte, utilizaron la propia estructura de poder porque era

la nica manera de controlar rpidamente territorios y sociedades que
estaban, en general, muy bien asentadas, ya que dominaban cuencas
hidrolgicas, diversos pisos ecolgicos, rutas naturales y tierras aptas
para la produccin. Estos antiguos centros formaban parte tambin
de una geografa sagrada que los espaoles necesitaban dominar
como parte de su proyecto de colonizacin del imaginario. Es por
esa razn que superpusieron las iglesias cristianas sobre los antiguos
centros religiosos que eran a la vez centros polticos.
Los centros poltico administrativos coloniales fueron creados de
manera ms o menos estables en Quito (San Francisco de Quito, fundada en 1534), la cuenca del Guayas (Santiago de Guayaquil, fundada jurdicamente en 1534 en la sierra, pero asentada en Cerrito
Verde definitivamente a partir de 1547), en Canceb (San Gregorio de
Puerto Viejo, 1535), en Tomebamba, (Santa Ana de Cuenca, 1557) y
en Caranqui (San Miguel de Ibarra, 1606). Otras ciudades fundadas
fueron: Loja (1546), Zamora (1550) y Riobamba (1580) (Ayala Mora,
1988). Esta estructura poltica territorial marcaba de alguna manera
una continuidad en relacin a la estructura del espacio poltico de los
pueblos originarios.
En el siglo XVIII, el Estado colonial intentaba mutar a un modelo
centralizado-absolutista, para lo cual era necesario terminar con el
acuerdo tripartito entre la monarqua, las corporaciones territoriales y
los nobles. Es decir, acabar con el Estado mixto y modernizar la administracin introduciendo a una burocracia ilustrada. Con ello se buscaba incrementar las recaudaciones para sustentar el nuevo Estado
espaol que se enfrentaba al desarrollo de las fuerzas capitalistas de
los imperios vecinos y, por otra parte, introducir nuevos conceptos en
el manejo de la cosa pblica. Eran los tiempos en los cuales se haban
desarrollado las nociones de sociedad, estadstica, reservas monetarias y libertad de comercio.
El acuerdo entre la monarqua y los criollos, a travs de la cual no
slo controlaban los cabildos, sino que adems ocupaban los principales cargos de las instituciones de la monarqua en las colonias,
estuvo vigente durante los siglos XVI y XVII. Ese pacto se rompera
con las Reformas Borbnicas y el absolutismo monrquico, modelo
que tuvo relativo xito en algunos territorios. Mientras que en la Real
Audiencia de Quito, este fracas obligando a la monarqua a reformular la antigua alianza bajo nuevos acuerdos que permitan a los grupos criollos mantener espacios de poder en el gobierno local y regional (Morelli, 2005: 23).
Bajo el impulso de la doctrina liberal, materializada en la independencia de los Estados Unidos y con la Revolucin Francesa, se proclamaron los Derechos del Hombre y de los Ciudadanos, se reformularon
los conceptos de soberana y se cuestion a la monarqua como portadora de esa potestad. La nocin de la soberana popular tom cuerpo,
plantendose la monarqua constitucional y el republicanismo como dos
modelos modernos de organizacin poltica estatal. En 1808, se produjo
la vacacio reggis, es decir, la ausencia del rey espaol como institucin,

ante lo cual las lites espaolas apelaron al antiguo concepto del jusnaturalismo y a la idea de que la soberana era una potestad divina traspasada al pueblo, el mismo que la haba transferido al Monarca.
Ante la ausencia del rey, se interpret que la soberana regresaba al pueblo representado en las corporaciones territoriales.
En Quito (1809) y otros lugares de Amrica se proclamaron juntas autnomas, aunque no independientes de la monarqua. Por
su parte, las Cortes de Cdiz plasmaron en la Carta Magna de
1812, la Monarqua Constitucional. Esta Constitucin rompera
antiguas tradiciones e introducira las nociones de ciudadana y
votacin popular como ejercicio de la soberana del pueblo (Rodrguez, 2006). Poco despus de 1812 se celebraran por primera vez
elecciones de autoridades de cabildos constitucionales. Esta institucin deba funcionar en todos los pueblos de blancos o indios
que tuvieran ms de 1.000 habitantes. Aunque en 1814, el rey de
Espaa retom el poder absolutista y elimin la Monarqua Constitucional, la realidad y las nociones de soberana haban cambiado
drsticamente, de tal forma que se haba producido una primera
revolucin de tipo liberal, (Rodrguez, 2006).
Tras la independencia, se intent materializar un nuevo Estado
republicano centralizado, pero las entidades regionales eran para
entonces estructuras histricas que impidieron la realizacin del proyecto bolivariano. Este busc, en un principio, instituir una repblica de
corte liberal. Se promulg la libertad de vientre, para que quienes nacieran fueran libres, aunque los antiguos esclavos mantendran esa condicin. Se elimin el tributo de indios, se confiscaron los bienes de algunos conventos, desapareci la inquisicin y la censura pblica, pero
estas reformas no se mantuvieron en el tiempo (Landzuri, 2005: 108).
En la mayora de los pases andinos, las nuevas repblicas nacidas de la desarticulacin del Estado bolivariano se crearon, no a partir
del pacto poltico constituyente de los ciudadanos como portadores
de soberana individual segn el concepto de la doctrina del Estado
moderno liberal, sino a partir de un pacto de antiguas corporaciones y
entidades territoriales que congregaban a los grupos de poder criollo.
Los cabildos de Amrica haban acunado progresivamente sentidos
de soberana, lo cual explica la forma particular de cmo despus se
realizaron los acuerdos polticos que dieron lugar a los Estados republicanos en Amrica. La iglesia y las facciones armadas tambin jugaran un papel importante.
El Estado Oligrquico-Cacical
En el siglo XIX se consolid el orden capitalista a escala intercontinental, que buscaba el incremento de la produccin, la productividad y
la expansin del mercado para la acumulacin de la renta. Emergi la
burguesa como clase social dominante y los Estadosnacionales, en
su versin republicana o monrquicaconstitucional, como una forma
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poltica moderna de organizar el nuevo orbe. La articulacin de los

mercados se dio a partir de una divisin internacional del trabajo, que
dej a las colonias como proveedoras de materia prima y a los centros industrializados como procesadores y ejes del comercio internacional, lo cual provoc la mayor acumulacin de la renta en los principales centros europeos, desde donde se ejerci hegemona.
Los territorios coloniales de la Gobernacin de Guayaquil se
insertaron paulatinamente a travs de la produccin del cacao. En
la sierra se produca una crisis, no obstante se mantuvo la hacienda
terrateniente y la servidumbre de los indgenas. En la costa tambin
se form, desde el siglo XVIII, la hacienda terrateniente y se increment la mano de obra esclava y diversas formas de servidumbre.
La historiografa de reciente cuo est ms o menos de acuerdo
en definir al Ecuador decimonnico como un Estado Oligrquico
Terrateniente, controlado por oligarquas latifundistas regionales que
tenan tensiones y precarios equilibrios entre s (Ayala Mora, 2009:
19). En las primeras dcadas del siglo XX, el Estado fue, en cambio, Oligrquico-Burgus y adquiri el carcter de plutocrtico, una
vez que la burguesa comercial y financiera lograra el control del aparato pblico. Esas definiciones son tiles para comprender al Estado
en la escala nacional, pero en los territorios, sobre todo en los perifricos, su carcter fue fundamentalmente cacical y corporativo, que
fueron cualidades del antiguo rgimen. Para el caso de este artculo,
propongo definirlo como OligrquicoCacical. Es desde ese paraguas
conceptual que se comprende no slo el proceso de construccin del
Estado republicano y nacional a lo largo de su historia, en tanto son
las oligarquas nacionales y los caudillos y caciques de nuevo cuo,
los actores hegemnicos de las relaciones de poder, en las escalas
nacional, regional y local.
Jos Carlos Chiaramonte define al caudillo como el agente que
organiza la vida social de las comunidades, regula la anarqua, llena el
vaco de las instituciones recientes e inestables que surgan, mientras se
debilitaba el ancestral corporativismo (Chiaramonte, 2003: 150). Antonio Annino seala que hay una especie de anacronismo, una realidad
jano bifronte que dio lugar al caudillo como agente de la anarqua y el
poder arbitrario y personal, que limit la soberana de las leyes (Annino,
2003: 152). No obstante, este fenmeno se dio como consecuencia de
la aparicin del nuevo rgimen, que necesit contar con personalismos
de tipo mtico que sustituyeran la ausencia del rey (Morse, 1995: 180).
En Hispanoamrica, el cacique provena de la sociedad tradicional, funcionaba como autoridad local y realizaba el engranaje con el nuevo
Estado. El nuevo cacique se diferenciaba del antiguo cacique indgena,
en que basaba su poder en los compadrazgos, los lazos personales,
familiares y creaba la ficcin democrtica. Era un poder ilegal, escondido, vergonzante, pero inevitable (Guerra, 1988: 201).
Por otra parte, la construccin del Estado de Ecuador no se
puede comprender slo a partir de la categora de clase social y sus
acciones polticas de tipo oligrquicas, sino que es tambin necesario
observar los procesos de institucionalizacin y las dinmicas territoriales de los centros en relacin con la periferia. Un Estado se forma
por agregacin o desagregacin de unidades territoriales ms pequeas. Este proceso es regido por un centro, que no es necesariamente
un centro fsico, y que puede ser ms fuerte que su periferia, menos
fuerte que ella o tener una equivalencia de poder, (Maiguashca,
2003: 215). En el caso de los Andes, dice Juan Maiguashca, los Estados tuvieron como tarea principal la integracin de los fragmentos
existentes, pero esta empresa fue difcil porque la periferia fue siempre ms fuerte que el centro, debido a la fuerza de las antiguas entidades territoriales. De ah, que la historia del Estado andino, entre ellos
el de Ecuador, es tambin la historia de los procesos de penetracin
territorial desde el centro.
Varios autores coinciden en que el Estado ecuatoriano republicano naci del pacto entre las corporaciones territoriales de Guayaquil, Quito y Cuenca, y no del hipottico pacto entre ciudadanos que
portaban un fragmento de poder, la suma del cual constitua la totalidad de la soberana popular, principio bsico del Estado nacional
moderno, republicano y democrtico, teorizado por la doctrina liberal clsica.
De hecho, el texto de la Constitucin de 1830 que crea al Ecuador, sealaba:
Los Departamentos del Azuay, Guayas y Quito quedan reunidos entre s formando
un solo cuerpo independiente con el nombre de Estado del Ecuador.
Naci as, en 1830, una repblica sin ciudadanos y perviva el modelo

del Estado mixto, aunque el pacto ya no sera con el monarca y la
nobleza, sino entre los cuerpos, cuya hegemona era ejercida por los
antiguos criollosblancos, quienes adems eran terratenientes, aunque esta forma de apropiacin de la tierra no se replicaba en espacios
perifricos como el de Manab.
La fragmentacin de las lites en entidades territoriales, las llevara
a una disputa inicial para definir el carcter federal o unitario del Estado.
De acuerdo a la interpretacin de Juan Maiguashca, es la clase terrateniente la que intenta utilizar el Estado central para cohesionar nacionalmente a toda la sociedad (Maiguashca, 1994: 356). Para consolidar
el Estado nacional era necesario concretar una divisin poltica territorial y la discusin se centr en torno a organizarlo en departamentos o
en provincias. En este sentido se inici un complejo proceso de tensin entre las antiguas entidades territoriales autnomas y el Estado
centralizador que buscaba, adems, subordinar a tales poderes locales y a corporaciones como la iglesia y el ejrcito. Estas tensiones se
expresaron en dos corrientes: la de los unitaristas versus los federalistas, y la de los centralistas versus los descentralistas (Maiguashca,
1994: 360). Los primeros pretendan concretar el modelo federal; los
segundos basaban sus aspiraciones en mantener una cierta autonoma poltico-administrativa. El poder central, instrumentalizado en una
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burocracia administrativa, elimin en 1835 los departamentos y consolid las provincias como nivel de gobierno desconcentrado, es decir,
dependiente del Ejecutivo. No obstante, el proceso electoral qued en
manos de los poderes locales; los cabildos ejercan potestad sobre los
cantones y parroquias; estas ltimas eran las unidades para organizar
el sistema electoral indirecto.
La ciudadana era un concepto relativamente nuevo que se introdujo en 1812, durante la corta vigencia de la Constitucin de Cdiz.
De acuerdo a la doctrina liberal, el ciudadano era un sujeto poltico moderno con derechos, portador de un fragmento de la soberana popular y su voluntad deba ejercerse a travs de las tres funciones del Estado. Este criterio era una novedad en la Amrica del
siglo XIX y obligaba a que la categora vecino, antiguo sujeto poltico
con privilegios, calificado por el cabildo y vasallo del rey, mutara a la
de ciudadano. Por tanto, la construccin de ciudadana era todo un
desafo para las nuevas repblicas hispanoamericanas, cuya sociedad estaba traspasada por una diversidad tnica y cultural y, por
supuesto, de gnero. El concepto griego de ciudadano estaba atado
al de sujeto varn, libre y por lo tanto propietario. An en la Francia revolucionaria, cuna de la filosofa poltica de la modernidad, se
negaron inicialmente los derechos polticos electorales a las mujeres, a la servidumbre, a los no contribuyentes y a los que carecan
de domicilio, creando una categora de ciudadanos pasivos, (Gueniffey, 2001: 12).
En la Constitucin de 1830, que dio lugar al Ecuador, la ciudadana era un derecho poltico limitado a los hombres, propietarios y
letrados. Todos los dems eran individuos sin derechos y no formaban parte real de la soberana popular. En esencia, la categora de
vecino continuaba vigente creando un anacronismo dentro del nuevo
Estado Republicano. Para ejercer el derecho al voto, era necesario ser
vecino de una jurisdiccin. Igualmente, para integrar el Consejo de
Estado, entidad colegiada de mucha importancia y poder, era necesario ser vecino de reputacin.
Ese texto constitucional sealaba:
Art. 12.- Para entrar en el goce de los derechos de ciudadana, se requiere:
1.Ser casado, o mayor de veintids aos:
2.Tener una propiedad raz, valor libre de 300 pesos y ejercer alguna profesin, o
industria til, sin sujecin a otro, como sirviente domstico, o jornalero:
3.Saber leer y escribir.
El rgimen electoral era indirecto: los cabildos, bajo el control del gobernador, realizaban en las parroquias las elecciones, quienes a su vez designaban a los diputados y estos al Presidente de la Repblica. Como se dijo
antes, para tener derecho al voto era necesario ser ciudadano-vecino de
una de las parroquias del cantn5, lo que revelaba el problema real de la
5 Artculo
16 de la Constitucin de 1830.
conversin de estos sujetos de antiguo rgimen, en actores polticos

modernos. El diputado deba ser tambin un ciudadanopropietario
varn y tener un capital de cuatro mil pesos o renta fija de 500 pesos,
como producto de una profesin cientfica o una industria.
El nuevo rgimen era parlamentariopresidencialista: si bien el
Congreso (poder legislativo) designaba al Presidente, lo cual garantizaba un relativo acuerdo de las elites regionales, el Ejecutivo tena
capacidad de veto de las leyes y nombraba a partir de una terna del
Consejo de Estado, a los magistrados de justicia y por supuesto a
prefectos y gobernadores. La Constitucin fundacional cre un organismo complejo llamado Consejo de Estado, que en esencia significaba un espacio de convergencia de los poderes reales, para decantar las tensiones. Estaba compuesto por el Jefe de Estado Mayor
General, el Vicepresidente, un Ministro de la Corte de Justicia, un
eclesistico y tres vecinos de reputacin.
La Constitucin fundacional garantiz, entonces, que la soberana pasara a los hombres, terratenientes, polticosmilitares y a los
prelados de la Iglesia Catlica; y que continuara el antiguo modelo
colonial racista, excluyente, teocrtico y patriarcal. Este poder necesitaba concretarse en los territorios. Su nuevo representante, sustituto
del corregidor, era ahora el gobernador, quien se articulaba a travs
del cabildo con las lites locales histricas y con los caciques, los cuales, como se ver, suplantaban por lo pronto la ausencia del Estado
moderno en los territorios e incluso lideraban las milicias, atendiendo
la necesidad del monopolio de la violencia. El cacique sera y an es
un actor poltico en las relaciones de poder.
Una condicin indispensable del nuevo Estado moderno era lograr
el monopolio de la fuerza (Luhumann, 1995: 95), por lo tanto, el ejrcito
y los militares jugaran desde ese momento un papel importante para
cooptar el poder de turno, dirimir cuando se agudizaban las tensiones
de las elites regionales, y defenderlo frente a las facciones armadas,
que acechaban constantemente buscando desestabilizar al gobierno
de turno para lograr una negociacin o derrocarlo. Nicklas Luhmann
seala que: la violencia fsica no se sustituye por ninguna otra alternativa de evitacin. Agrega que: la violencia se establece como el
comienzo del sistema que conduce a la seleccin de reglas dentro del
surgimiento del Estado moderno, basado en el monopolio de la toma
de decisiones (Luhumann, 1995: 95). Durante el proceso de formacin
del Estado Republicano las disputas se producan entonces no slo por
el control del Gobierno sino tambin por la definicin del carcter del
Estado y por lo tanto del tipo de reglas que regiran. Ante la falta de instituciones democrticas, la accin armada se constituy en una forma
de medicin de fuerzas. Los montoneros fueron grupos armados formados por diferentes caudillos y facciosos que se movilizaron poco
despus de la Independencia, durante todo el siglo XIX. Algunos grupos buscaban un espacio de poder personal, pero otros, como los liderados por Jos Mara Urbina y despus por Eloy Alfaro, perseguan el
poder para transformar el Estado (Hidrovo, 2011).
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Durante los primeros aos de la Repblica hubo gobiernos civilistas que no lograron avances en medio de las tensiones entre las elites
costeas y serranas (Ayala Mora, 2008: 28). Poco despus, Urbina,
militar y liberal de primera generacin, en su calidad de Presidente,
elimin la esclavitud y designo rentas para la indemnizacin de los
esclavistas (Ayala Mora, 2008: 29).
En 1859 se evidenciaron de manera aguda las tensiones entre las
lites regionales y la imposibilidad de la hegemona nica de los latifundistas serranos sobre la emergente burguesa costea. Se consolid un pacto entre los grupos regionales para superar el estado de
anarqua y garantizar la estructura terrateniente, a partir de concesiones mutuas. Ayala Mora seala: La aristocracia serrana ejerci directamente el gobierno, pero dio amplias garantas al crecimiento econmico que favoreca al latifundismo y al comercio de la Costa (Ayala
Mora, 2008: 33). Se inici un perodo de represin que se justificaba en
la necesidad de lograr el orden y el progreso, cuya figura central era al
presidente Gabriel Garca Moreno, quien intentaba concretar un proyecto de Estado nacional, teocrtico, centralizado y oligrquico. A travs de la Constitucin de 1869, llamada la Carta Negra, el Estado confesional impuso la condicin de ser catlico para ser ciudadano con
derechos polticos. Garca Moreno buscaba garantizar el modelo terrateniente de propiedad de la tierra, consolidar el nuevo poder financiero,
expresado en el Banco del Ecuador (Ayala Mora, 2008: 33). Tambin
buscaba disminuir o desaparecer a los poderes locales, para lo cual
limitaba a su mnima expresin a los municipios; lograr el monopolio
de la violencia; mantener los privilegios de los grupos dominantes; profundizar la penetracin del Estado centralista en los territorios y limitar
la ciudadana a los hombrespropietarioscatlicosletrados. El Estado
republicano necesitaba adems sustentarse en una unidad cultural, es
decir, en la nacin. El garcianismo pretendi por ello crear la nacin
ecuatoriana catlica, nico vnculo cultural que compartan la mayor
parte de los habitantes; por ello su objetivo fue la invencin de la nacin
moral por fuerza de la ley con el apoyo de la Iglesia Catlica Romana,
con la que firm el Concordato (Henderson Peter, 2010).
En la segunda mitad del siglo XIX, las contradicciones entre los
terratenientes serranos unidos a la Iglesia Catlica, y la burguesa
costea, se haban profundizado. La burguesa buscaba liberarse
del pago del diezmo e imponer frmulas de contribucin basadas en
el valor de la propiedad o el capital, a lo cual se resistan los terratenientes serranos. Terminado el rgimen del Terror se inicia la fase del
Progresismo que realiz tenues transformaciones, pero mantuvo en
esencia el carcter del Estado oligrquico- confesional. Durante este
perodo, para ser ciudadano ya no se requera ser catlico ni propietario, sino ser varn, mayor de 21 aos, letrado y casado. Durante
esta fase, el Estado penetr en los territorios a travs de la educacin, el telgrafo, apertura de caminos e instituciones represivas
como la Polica Rural, que oper bsicamente en Manab y Guayas
para enfrentar a los facciosos armados. Paralelamente comenzaron
a mostrarse las primeras organizaciones polticas y los clubes electorales, antecedentes de los partidos polticos modernos (Ayala
Mora, 2008: 44)
Por causas no esclarecidas se produjo un proceso de politizacin
del emergente campesinado, clase social formada a partir del despegue agro exportador en la costa. Despus de la Independencia y
durante varias dcadas los campesinos de la costa haban engrosado
movimientos armados obligados por facciosos, pero en la segunda
mitad del siglo XIX (1864), intelectuales, pequeos y medianos propietarios y comerciantes de las zonas perifricas de la costa, como
Manab, portadores de una ideologa radical, lideraron a estas fuerzas
y le dieron una razn poltica.
En Hispanoamrica, los radicales eran afines a una corriente humanista, cercana a un tipo de democracia social que se acun en la Francia revolucionaria. Demandaban la democratizacin y modernizacin
del Estado, la creacin de la nacin, el ejercicio de la soberana nacional, la confiscacin de los bienes de la Iglesia Catlica y el carcter
laico de la Repblica y, por lo tanto, la educacin laica y gratuita. Una
de las particularidades del radicalismo fue la introduccin al debate de
la cuestin indgena y en Ecuador proclamaron como objetivo, la libertad de los indios. Tambin soaban con la integracin poltica de Amrica y se proclamaban anticolonialistas. De alguna manera los radicales se acercaron a la idea del Estado interventor del libre comercio para
proteger el desarrollo de la industria y comercio interno. De esta forma,
su proyecto poltico entraba en tensin con el de las burguesas, que
ms all de sus contradicciones de clase, buscaban la afirmacin de
un Estado que garantizara privilegios, la propiedad terrateniente, promoviera la acumulacin de la renta capitalista en pocas manos y la
mercantilizacin de la mano de obra. La visin social se contrapona,
entonces, a la visin puramente capitalista.
El radicalismo lleg al poder con el necesario apoyo de la burguesa agro exportadora y financiera, de tal manera que esta correlacin
de fuerzas impidi el acelerado avance de la revolucin. No obstante,
despus de 1906 se produjo la laicizacin del Estado. El Estado laico
era entendido como sistema de instituciones civiles y espacios seculares. El sistema de educacin pblica deba servir para promover la
secularizacin de la sociedad y la reproduccin del pensamiento cientfico positivista. En concreto, la Iglesia Catlica nacional ya no sera
una institucin estatal, sino privada, destinada exclusivamente a la
tutela de la fe en una relacin particular con los individuos. Por otra
parte, existira libertad de culto. As mismo, se consagr definitivamente la inviolabilidad de la vida y las libertades fundamentales. Se
termin el ferrocarril que conectaba Quito y Guayaquil para modernizar la conectividad entre los dos centros econmicos y de poder, y
con el propsito de viabilizar la unidad de la nacin mestiza ecuatoriana, tan difcil de construir. Se impuls la organizacin de los artesanos, lo cual constituy la antesala de la futura organizacin social
y obrera. As mismo, se logr ampliar la ciudadana, incorporando a
25
26
las mujeres como sujetos polticos y actoras del espacio pblico. La

ampliacin del Estado y la burocracia dio lugar a la formacin de segmentos medios urbanos que al actuar como sujetos polticos, cambiaran la correlacin de fuerzas en el siglo XX.
Lo que se haba producido entre 1895 y 1912 era una Revolucin
del carcter del Estado con profundas consecuencias para la sociedad. La politizacin de los sectores campesinos y de los sectores urbanos populares creaba condiciones para la profundizacin del proceso,
bajo la figura del lder de la Revolucin, el general Alfaro. Las burguesas buscaban mantener el carcter oligrquico del Estado para sus
fines y articuladas con los terratenientes serranos y una parte de la Iglesia Catlica ultramontana, asesinaron a varios de los principales radicales, para poner fin a la Revolucin. Despus de 1912, los sectores
dominantes toman el control del Estado y se instaura una plutocracia.
Para entonces, el espacio nacional estaba articulado por un eje
territorial transversal de carcter histrico, que adems una a los
principales centros demogrficos, econmicos y de poder: Guayaquil y Quito. A pesar de los esfuerzos de penetracin del Estado, la
estructura territorial estaba an compuesta por centros y periferia. En
la periferia de estructura rural segua funcionando el cacique de nuevo
cuo, como intermediario del poder. La poltica de antiguo rgimen,
basada en las relaciones personales, clientelares, corporativas y cacicales, sigui vigente. Los Municipios se mantuvieron como espacios
de poder local, lo que significaba que quedaban rastros del Estado
mixto y del antiguo rgimen. Pero sin lugar a dudas, el Estado central estaba ahora ms presente, sobre todo a travs de instituciones
como el Registro Civil y el sistema educativo pblico laico.
En la segunda dcada del siglo XX era evidente que en Ecuador
exista una nueva relacin de poderes, a partir de la incorporacin de
otros actores: ahora actuaban las burguesas agrarias serranas, las burguesas financieras costeas, los nuevos militares profesionales los segmentos medios y las organizaciones sociales que congregaban a los
trabajadores6. Muchos de estos grupos se expresaban a travs de los
modernos partidos polticos, entre los cuales se encontraba el Partido
Socialista (1926). En 1922 fue evidente el nacimiento de las nuevas fuerzas polticas de corte popular: el 15 de noviembre se produjo una primera gran huelga de trabajadores en Guayaquil que desemboc en una
protesta de magnitud, reprimida duramente por el Estado oligrquico,
dejando un legado de centenares de muertos. La crisis del cacao y la
nueva relacin de fuerzas impidieron la hegemona absoluta de los grupos de poder de la costa, lo cual limit el Estado plutocrtico. En 1925
tuvo lugar lo que la historia conoce como Revolucin Juliana, cuyos protagonistas principales fueron jvenes militares, quienes enunciaron un
proyecto nacional con fines sociales, pero no lograron desarrollarlo. Nuevamente, en 1944, los sectores medios y populares identificados con la
6
Como consecuencia de la Revolucin Alfarista de tipo radical, el Ejrcito se institucionaliz, lo cual permiti la
formacin de militares profesionales y nacionalistas.
izquierda, intentaron controlar el Estado para llevar adelante transformaciones de carcter social, pero no tuvieron xito. En la segunda mitad del
siglo XX, el Estado se convirti en actor fundamental de la economa, a
partir de la explotacin del petrleo. Durante el Gobierno Revolucionario Nacionalista de las Fuerzas Armadas se puso en prctica una poltica
desarrollista, se promovi la modernizacin de las relaciones capitalistas y el impulso de nuevos sectores populares (Ayala Mora, 2008: 112).
El poder de los militares dejaba ver de alguna manera la debilidad de las
oligarquas regionales y la necesidad de contar con fuerzas dirimentes.
Sin embargo, desde el retorno a la democracia (1979), a pesar de los afanes de los sectores medios de controlar el Estado para lograr beneficios
sociales, fue evidente un renovado pacto de los histricos grupos regionales de poder. Las oligarquas buscaron crear un Estado neoliberal bajo
una nueva doctrina neocapitalista. La ficcin democrtica se realizaba a
travs de partidos polticos que eran, en realidad, representantes de facciones de los grupos de poder para lograr la necesaria negociacin en
la reparticin de la renta estatal petrolera y participar en los rditos de la
deuda externa7.
A finales del siglo XX, los movimientos sociales, organizaciones
polticas y partidos autodenominados de izquierda, comenzaban a
sumar. En 1990 se produjo una gran movilizacin indgena que evidenciaba su politizacin para lograr la transformacin de la Repblica mestiza. Por otra parte, desde los territorios se expresaban demandas de
descentralizacin para lograr una mejor reparticin de la renta petrolera
en el territorio. Sin embargo, en algunos casos, estas demandas fueron
usadas por las lites locales para pedir autonomas radicales que permitieran consolidar el modelo neoliberal desde las localidades.
En abril de 2005 se produjo en Quito una movilizacin liderada
por sectores medios llamada La Rebelin de los Forajidos, para impedir el avance del modelo neoliberal y que se mantuviera la violacin de
la soberana con la permanencia de la base militar norteamericana en
Manta. Esto demostraba que los segmentos medios y populares eran
ahora un importante contrapeso, debido a que haban logrado articularse por la coincidencia de objetivos y la ductilidad de una nueva
forma de organizacin poltica, conocida con el nombre de movimientos sociales. Alain Touraine seala que: un movimiento social es una
organizacin que enfrenta formas opuestas de utilizacin de los recursos y los valores culturales (Touraine, 1989: 162).
4. El Estado ciudadano en construccin

La articulacin de los movimientos sociales de Quito y en general de
la sierra y amazona, y la secuela de desigualdad, exclusin, pobreza,
7
Los tenedores de la deuda externa eran en parte de las propias lites nacionales, las cuales adems garantizaban desde el Estado, que la renta petrolera se destinara significativamente al pago de la deuda, aplicando para
ello las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional.
27
28
la privatizacin de lo pblico y violacin de la soberana nacional por

parte de los grupos de poder, cambi la correlacin de fuerzas de tal
modo que llega al poder en 2007 por la va de eleccin popular, una
articulacin de movimientos sociales, que bajo el nombre de Alianza
Pas, desarrolla un nuevo proyecto de Estado, el cual debe materializarse a travs de un proceso llamado Revolucin Ciudadana.
Este proyecto se fundamenta en el concepto utpico y filosfico del Buen Vivir o sumak kawsay. El proyecto proclama la necesidad de realizar la Revolucin Constitucional, tica y de lucha contra la corrupcin, social, productiva, econmica, la recuperacin de
lo pblico y la de defensa de la soberana nacional. Adems de buscar la integracin latinoamericana. Se aprueba finalmente una nueva
constitucin (2008), la misma que proclama un Estado constitucional
de derechos, justicia social, republicano, unitario, plurinacional, intercultural, democrtico (participativo), laico y descentralizado. Surge la
necesidad de construir las nuevas instituciones que materialicen la
interculturalidad en una sociedad diversa y faciliten la aplicacin de
polticas sociales de inclusin y redistribucin de la riqueza. Por otra
parte, que hagan operativa a la democracia participativa ms all de la
creacin enunciativa de la Funcin de Transparencia y Control Social,
con el propsito de hacer factible el ejercicio continuo del poder de
los ciudadanos. La Constitucin de 2008 tambin define la existencia de una ciudadana colectiva y por lo tanto de derechos colectivos,
recogiendo no slo la tradicin de los pueblos ancestrales sino de
las mismas comunitas hispanas, lo cual supera la doctrina del Estado
moderno liberal, basado en la ciudadana individual.
Proclama los derechos de la naturaleza, rompiendo con el antropocentrismo caracterstico de la modernidad, pero se ve obligado a
concretar ese concepto abstracto. Se consagra la unidad jurisdiccional de la justicia y por lo tanto se despoja a los Municipios de su antigua atribucin del habeas corpus. Se crea cuatro niveles de gobiernos
autnomos-descentralizados, que tienen autonoma administrativa,
poltica y financiera y atribucin para expedir normas secundarias,
lo cual demuestra la existencia real de varias escalas de poder local.
Aunque los cuatro niveles de gobierno adquieren la atribucin para
legislar, el municipio mantiene el poder del control sobre el uso y ocupacin del suelo, lo que significa que tienen potestad sobre el territorio cantonal.
La Revolucin Ciudadana busca la construccin de un Estado
como potencia superior con capacidad de intervenir en las fuerzas del
mercado, efectuar la redistribucin social de la renta y evitar la mercantilizacin del trabajo. Estos nuevos roles y atributos del Estado lo
convierten en herramienta y medio para realizar un proyecto poltico
llamado Socialismo del siglo XXI, cuyo fundamento filosfico es el
Buen Vivir. El nuevo Estado en construccin se enfrenta al desafo de
pervivir con una realidad internacional capitalista que, aunque en crisis, contina existiendo de forma tal que el mercado sigue constituyendo un poder fctico. Por otra parte, superar el modelo de Estado
liberal clsico concebido para funcionar dentro de la modernidad,

fenmeno civilizatorio cultural que estara en proceso de cambio. As
mismo, conciliar todas estas aristas en un modelo poltico coherente
con la naturaleza social y cultural propia de Amrica Latina, que todava tiene rezagos del colonialismo.
El nuevo Estado se reinventa dentro de una relacin de fuerzas
en el que actan los promotores de la Revolucin, quienes ejercen
el poder desde el Gobierno; movimientos polticos que por diversas
razones interpelan el proceso, entre los que se encuentran una parte
de los indgenas; la burguesa agraria, financiera y empresarial, que
opera a travs de los decadentes partidos polticos, antiguas corporaciones y medios privados de comunicacin, alianza que intenta revertir el orden para convertir nuevamente al Estado en un lugar de dominacin de las oligarquas histricas; fuerzas violentas sin rostro, de
tipo internacional, manejan el capital ilegal, y tambin constituyen una
fuerza fctica. Ante la ausencia en los territorios perifricos de estructuras polticas modernas sustentadas en ideologas (movimientos o
partidos), los caciques locales siguen siendo pieza clave y ofrecen
sus servicios de intermediacin poltica de dos formas: en la relacin
centroperiferia estatal; y como articulador de fuerzas electorales. La
oferta cacical juega polticamente ms en la costa, aunque en la sierra existe tambin y es de carcter tnico.
Como se ve, la historia del Estado en lo que hoy es Ecuador ha
sido la historia de los enfrentamientos y alianzas de los grupos de
poder regionalizados. Durante la poca originaria operaron sobre el
territorio varias organizaciones polticas, una de las cuales, la de los
manteos, tendra visos de Estado. Posteriormente, el Estado inca
logr imponerse slo en un fragmento del espacio social, localizado
en la sierra. Ms tarde, lo que hoy es Ecuador form parte de un
Estado intercontinental de tipo colonial. En el siglo XIX actuaron en
la disputa, sobre todo, los grupos hegemnicos criollos, quienes
lograron imponer un Estado oligrquicoterratenienteconfesional. El
ingreso a la poltica de segmentos campesinos populares permiti
realizar una Revolucin y sentar las bases del Estado democrtico.
Al retomar el control los grupos burguesesterratenientes, se impuso
nuevamente un Estado oligrquico a principios del siglo XX; pero el
mapa de actores polticos es ahora ms complejo, debido a la politizacin de los segmentos medios y populares, que van creciendo progresivamente. La permanente lucha entre las oligarquas y los nuevos segmentos medios y populares permiti cambiar la relacin de
fuerzas, de modo tal que en el siglo XXI se inicia un proceso llamado
Revolucin Ciudadana.
Los estudios histricos necesitan de perspectiva temporal para
interpretar los hechos desde un enfoque procesual; sin embargo,
no caben dudas de que en estos momentos, en Ecuador, un nuevo
Estado est naciendo
29
30
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2.
Autonoma estatal, cambio
poltico y post-neoliberalismo
Franklin Ramrez Gallegos8
Resumen
En convergencia con otros gobiernos progresistas de la regin, el
gobierno de la Revolucin Ciudadana relanza el Estado al primer plano
de la coordinacin social y la promocin del desarrollo. El texto analiza el conflictivo proceso poltico abierto en relacin a dicho retorno
estatal en medio de la crisis global del capitalismo. Se presta particular atencin al trastrocamiento de los factores de poder y a las
reformas institucionales que han permitido al gobierno civil ampliar
la autonoma relativa del Estado y orientarlo hacia la construccin de
una agenda de polticas pblicas asociada con la superacin del neoliberalismo. El ltimo apartado del texto se concentra en las tensiones
y lmites de dicha transicin.
1. El poder neoliberal
La vigente crisis del capitalismo neoliberal ancla hoy en da sus ms
complejos efectos en los dominios de las que, hasta hace poco, se consideraban los estables centros de la economa mundo. El imperativo de
tranquilizar a los mercados financieros ha empujado a la recesin en la
zona euro y a una sostenida desaceleracin del crecimiento en EEUU.
Aunque desde un inicio la gestin de la crisis ha sido asumida
desde la perspectiva de la ortodoxia fiscalista, las calificadoras de
riesgos voceras de las finanzas transnacionales y comisarios de la
poltica econmica global- no dejan de demandar cada vez ms austeridad y mayor control de la deuda pblica a los estados. A los ojos
de los mercados financieros, ni las polticas de represin presupuestaria ni las drsticas medidas para el control de la deuda parecen ser
suficiente garanta para enfrentar la crisis. En este escenario, todo
apunta a que en el futuro inmediato se refuerce el poder de clase del
bloque neoliberal: la alianza de los jerarcas del mundo financiero, los
8
Doctor en Sociologa Poltica por la Universidad Pars VIII-Saint Denis y Complutense de Madrid.
Profesor investigador del Programa Estudios Polticos de la FLACSO. Sus lneas de investigacin son participacin, accin colectiva - democracia y cambio poltico.
32
gerentes y profesionales de la banca y, ms atrs, partidos alineados

con el credo de la disciplina presupuestaria. Bajo dicha hegemona, el
imperativo del control del dficit pblico continuar sofocando cualquier poltica activa de los estados y trasladando los costos de la crisis a las grandes mayoras.
stas ltimas ya han dejado evidencia de su frustracin. Animadas por la primavera rabe contra gobiernos despticos, en el corazn de otra gran parte de las protestas sociales que tuvieron lugar
en diversos puntos del planeta desde los indignados espaoles, las
movilizaciones en Tel Aviv, los estudiantes chilenos, el Occupy Wall
Street (OWS) del bajo Manhattan, a las movilizaciones en 951 ciudades el 15 de octubre pasado- se observa no solamente la mundializacin del malestar popular con los efectos sociales acelerados
por la gestin de la crisis, sino la abierta contestacin al bloque de
poder que ha impuesto el vigente rgimen de acumulacin flexible
que domina el globo desde hace ms de 30 aos. Los ocupantes
de Liberty Street, a una cuadra del Banco de la Reserva Federal de
Nueva York, lo han expresado con nitidez: somos el 99%. El uno
por ciento restante condensa al poder corporativo de la banca, de las
finanzas y, simplemente, de los ms ricos entre los ricos.
Dicha ola de contestacin social entraa una doble impugnacin:
los intereses del mercado financiero juegan en contra de las necesidades de los ms, mientras el poder poltico se enajena de la defensa
del bien comn para acercarse a la representacin de banqueros,
acreedores y especuladores globales. No obstante, el hecho de que
tal impugnacin contenga una comprensin cabal de la correlacin de
fuerzas a nivel global no debe hacernos confundir sobre el carcter
real de dichas movilizaciones. Se trata de un conjunto de luchas que,
en trminos generales, contienen demandas parciales y defensivas
buscan menos promover un avance de la sociedad que evitar la profundizacin de los retrocesos y la prdida de conquistas sociales en
medio del ataque sistemtico al estado social- y que se desarrollan en
el terreno fijado por el an frreo dominio del poder transnacional del
capital financiero (De Sousa, 2011).
Tal es la cuestin que suele perderse de vista en el anlisis que
realiza un amplio espectro del pensamiento crtico con relacin a la
orientacin y al desempeo de los diferentes proyectos gubernativos de las izquierdas sudamericanas. Ms all de sus retricas altisonantes -y del hecho que algunas de sus expresiones hayan trado de
vuelta la idea del socialismo a sus programas-, el escenario poltico
en que tales gobiernos se desenvuelven no deja de estar configurado
por las lneas de poder de las finanzas globales en que se sostiene el
neoliberalismo. Reconocer esto no supone, como cierta vulgata insina, dimitir poltica e intelectualmente de la bsqueda de alternativas anti-capitalistas concretas, pero s busca enfocar, sin veleidades
ideolgicas, el especfico terreno de la lucha poltica como condicin
necesaria para una ponderacin adecuada de los avances, tensiones
y contradicciones de los gobiernos progresistas de la regin.
Autonoma estatal, cambio poltico y post-neoliberalismo
2. Las izquierdas, el Estado y sus crticos

En su globalidad, tales gobiernos procuran reconstruir y re-direccionar
las mediaciones socio-polticas que han contribuido a la integracin
subordinada de los territorios nacionales en la dinmica de acumulacin especulativa del capital financiero. La recomposicin de tales
mediaciones se catapulta en el nivel nacional a travs de la accin
poltica de los Estados. Precisamente, quebrar la iniciativa poltica de
dichos Estados, acabar con su deber de regular los mercados y con
su capacidad de direccin del conjunto social, ha sido la obstinacin neoliberal. Contra ella se dirige el vigente relanzamiento ms o
menos voluntarista y/o institucionalizado segn los casos- del Estado
al primer plano de la coordinacin social. La nocin de integracin
implica, sin embargo, que un Estado no puede escoger no estar integrado es concebible una estrategia de aislamiento?- y que acta
en un especfico contexto internacional signado por el neoliberalismo.
Ello no significa que las polticas nacionales sean irrelevantes sino
que estn limitadas por las pautas de la acumulacin financiera global. Desde esta perspectiva, la accin estatal engrana estrategias que
pueden apuntalar mayor o menor grado de autonoma y soberana en
relacin a la determinacin global (Twaites Ray, 2008).
En tal escenario diversos sectores, incluso prximos a los movimientos sociales, consideran que el espacio de lo local -ciudadesestado, regiones autonmicas- brinda las mejores condiciones para
la recomposicin democrtica de las mediaciones polticas y sociales
con los mercados globales. Esta no ha sido la orientacin estratgica
de los gobiernos progresistas de la regin. Aquellos han optado ms
bien por la reconfiguracin de la dimensin estatal-nacional de accin
pblica y por la configuracin de un espacio poltico regional de geometra variable (UNASUR, CELAC, ALBA) como resortes fundamentales en la tensin con la estructura global de poder. Se instaura as,
a nivel subregional, un ciclo neo-soberanista atravesado por la reivindicacin estatal de la auto-determinacin de los intereses nacionales
y por la apuesta geo-poltica de la integracin inter-estatal. El carcter novedoso y disruptivo de tal ciclo proviene del quiebre simultneo
con un nacionalismo refractario a reconocer la dinmica de los intercambios globales y con la dominante perspectiva neoliberal de una
integracin regional regida por el puro flujo del libre comercio (Long y
Bonilla, 2010).
As, an si han incorporado demandas localistas y autonomistas
en sus plataformas de reconstruccin del poder estatal, tales gobiernos no parecen receptivos a la idea de propulsar regmenes territoriales de autonoma plena, fcilmente digeribles por la globalizacin
neoliberal. Ms bien, la centralidad poltica del Estado enfrenta tendencias previas de atomizacin (Ecuador, Bolivia) -propulsadas por
proyectos autonomistas de base regional dispuestos a forjar republiquetas hostiles a toda idea de una comunidad poltica nacional-,
33
34
y recupera la iniciativa de los aparatos centrales de cara a gobernar y a mantener presencia activa en el conjunto del espacio nacional. De hecho, los gobiernos de cambio anclan parte de su legitimidad en haber logrado que sus plataformas programticas interpelaran
a la sociedad como proyectos nacionales. Luego del prolongado ciclo
de des-estatizacin de la economa y des-nacionalizacin de la poltica que acompa al neoliberalismo, las arenas estatales reemergen
entonces como el terreno en que se afirma la idea del bien comn y
se ponderan los intereses nacionales sin cuya definicin no es posible trazar vas alternas de insercin externa.
Es este retorno del Estado el que ha provocado las ms virulentas reacciones de las elites bancarias, empresariales y financieras
nacionales que, en su momento, impulsaron las polticas de desregulacin, liberalizacin y privatizacin que pulverizaron las capacidades estatales de promocin del desarrollo nacional, control del mercado y redistribucin de la riqueza social. Tambin ciertas vertientes
de izquierdas y sectores con sensibilidades autonomistas se oponen
a la centralidad que los gobiernos sudamericanos asignan a la reestructuracin estatal. Por un lado argumentan, en tono funcionalista,
que todo lo que consolida el Estado contribuye a la reproduccin del
capital; por otro, y en una mirada anti-institucionalista que bordea una
anti-poltica conservadora, se defiende que slo en la accin colectiva autnoma reside el potencial para construir opciones alternativas
verdaderas.
La crtica conservadora combina elementos de la doctrina liberal el imperativo del Estado mnimo como garanta de la no intromisin de la poltica en las iniciativas individuales (la libertad negativa)
y en la fluidez del mercado- con la ms llana defensa de un puado
de intereses particulares que florecieron en los tiempos de la desregulacin. La crtica autonomista presupone, por su parte, un corte
tajante entre auto-organizacin social e institucionalidad poltica bajo
la mirada moralizante de las virtudes emancipatorias de movimientos sociales virginales. En tal lectura, la poltica estatal solo puede
contaminarlos y derruir su capacidad de movilizacin utpica. La distancia del movimiento social con respecto a la poltica instrumental
es imprescindible para preservar su potencial de imaginacin crtica
(Saint-Upry, 2004), pero creer que la sola reivindicacin de la autonoma de los colectivos resuelve el dilema de la lucha por el poder
estatal es una ilusin que puede conducir al aislamiento del movimiento social de la disputa por el cambio o, ms an, a una suerte de
parroquializacin de sus luchas en micro-arenas de actividad pblica:
hegemona de garaje.
Por su parte, la crtica del Estado como una pieza ms de la reproduccin del capitalismo pierde de vista que el Estado es una forma de
relacin social contradictoria, y que sus acciones, su andamiaje organizativo y su misma orientacin estn atravesados por dicha contradiccin. De ah que las polticas y las instituciones estatales que pueden aparecer como conquistas de los sectores populares y de las
clases subalternas contribuyan tambin a la legitimacin de un sistema que tiende a perennizar su condicin. La historia de los derechos sociales y las instituciones de bienestar, arrancadas al capital
por los de abajo, refleja de modo ntido la complejidad de tal ambivalencia9. Decir, entonces, que el Estado constituye una pura continuidad del capital aparece como una abstraccin incapaz de captar la contradictoria dinmica de los intereses que se materializan en
su seno y, sobre todo, como una generalizacin que no da cuenta de
los conflictos que pueden orientar la accin estatal hacia la defensa
de los intereses mayoritarios, la produccin de bienes colectivos y la
confrontacin de las lgicas excluyentes e inequitativas que sostienen al capitalismo. Dicha orientacin es siempre una posibilidad que,
condicionada por la acumulacin global, depende de la capacidad
de las fuerzas en disputa en cada territorio nacional para inscribir sus
demandas en la materialidad del Estado e incluso para encaminarlo
como uno de los principales recursos para la transformacin social.
Esto ltimo abre la interrogante, de modo particular, sobre el sentido
de las decisiones polticas de las instituciones y elites locales responsables de la conduccin gubernativa en cada sociedad.
3. La poltica del retorno estatal en Ecuador10

Decir, entonces, que el retorno del Estado supone la quiebra poltica
del poder de las finanzas globales y del consenso neoliberal puede
resultar una generalizacin tan banal como aquella que sostiene que
todo lo que se refiere al Estado alimenta al capital. Si se trata de entender el cambio poltico en curso cabra ms bien indagar:
En qu medida el retorno estatal definido como prioridad estratgica por los distintos gobiernos progresistas de la regin logra
desmontar al ncleo duro de la agenda neoliberal establecida en
cada pas; y,
Establecer en qu medida las polticas que se han adoptado
abren la va para disputar, en el mediano plazo, la configuracin de
esquemas alternos de acumulacin y distribucin de la riqueza,
as como de formas democrticas de coordinacin social.
Ambas cuestiones dependen de la capacidad de las nuevas coaliciones de poder para conducir el andamiaje estatal con relativa autonoma con respecto a las constelaciones neoliberales y a los intereses
de los ms poderosos.
A este respecto, las cosas no son nada sencillas. Se ha visto ya
como el nuevo gobierno peruano presidido por Ollanta Humala que
fuera presentado por los medios conservadores como otro exponente
9
De igual modo, las formas del Estado se caracterizan y estn atravesadas por los contradictorios modos de
existencia de la sociedad civil que las produce (patrimonialismo, familismo amoral, etc.).
10
Este segmento del texto incorpora y profundiza previos avances de investigacin. Ver, sobre todo, F. Ramrez
Gallegos, 2012, Reconfiguraciones estatales en Ecuador: 1990-2011, en El Estado en Amrica Latina: continuidades y rupturas, M. Thwaites (editora), Santiago de Chile: CLACSO-ARCIS.
35
36
del radicalismo izquierdista del siglo XXI- ha cedido en pocos meses

gran parte de su agenda de cambio y hoy se muestra como un lder
tibiamente reformista en plena reconquista de la confianza de los
mercados. Algo similar ocurri en el Ecuador con el acceso al poder
(2003) de Lucio Gutirrez en alianza con Pachakutik y el Movimiento
Popular Democrtico. En seis meses, la agenda post-ajuste del Coronel fue enterrada, mientras se anunciaba el acercamiento del pas
al eje Washington-Bogot y se designaba como Ministro de Finanzas a un economista ortodoxo cercano a la gran banca. Como a lo
largo del ltimo perodo democrtico, dicho gobierno aunque apuntalado en cierta plataforma popular- no alcanz jams a actuar con
una mnima independencia respecto a los grandes intereses nacionales y globales.
La procura de la autonoma estatal demanda una combinacin de
decisiones polticas radicales y de reformas institucionales progresivas
que, de modo ineludible, abren lneas de confrontacin y conflicto con
la amalgama de intereses que han capturado amplia influencia sobre la
conduccin de las instituciones pblicas. De all que, sin soporte y articulacin popular, difcilmente los gobiernos civiles que empujan dicha
contienda podran avanzar en sus propsitos e incluso perseverar en el
poder. Ms all de su potencia y su anclaje social, sin embargo, tales
gobiernos deben tambin dar muestras de su capacidad para deshacer los factores polticos y los marcos regulatorios que han otorgado
enormes facultades de veto a determinados centros de poder independiente -los poderes fcticos- en relacin a la determinacin de una
agenda pblica que responda a los intereses de los ms.
Aunque el arribo al poder de dichos gobiernos estuvo precedido
por una oleada de protesta y resistencia social que, desde mediados
de los aos noventa, resquebraj la hegemona del proyecto neo-conservador, ha sido en el curso de sus mandatos cuando la lucha poltica
alcanza un carcter dirimente en relacin a la superacin de la agenda
ortodoxa (Ramrez Gallegos, 2006: 30-44). A lo largo de la ltima dcada
no ha estado en juego entonces, nicamente, la gobernabilidad del sistema poltico sino la recomposicin de la matriz de poder social11 a
fin de asegurar la viabilidad de nuevas polticas de desarrollo nacional
propulsadas desde la agencia estatal: ah el carcter refundacional y el
permanente conflicto poltico que parecen atravesar dichos procesos.
El encadenamiento de batallas electorales -Venezuela, Ecuador y Bolivia- ha sido una pieza clave en tal perspectiva y ha abierto dinmicas de
movilizacin popular en torno a unas fuerzas gobernantes que, como en
el Ecuador, llegaron al poder sin estructuras partidarias slidas y carentes de experiencia poltica y administrativa.
Los escenarios de procesamiento de la lucha poltica varan,
en efecto, en las distintas experiencias de poder de las izquierdas
11 Con
esta nocin se alude, ms all de la poltica formal, al conjunto de pautas distributivas que permiten a las
fuerzas sociales acceder a los mecanismos de decisin y a los medios de produccin, organizacin y comunicacin sobre cuya base se instituye, y se disputa, el poder poltico. Ver. C. Offe, 1990, Contradicciones del Estado de
Bienestar, Madrid: Alianza Editorial.
sudamericanas segn el grado de consolidacin de las fuerzas que

las conducen. Para los partidos que llegaron al poder con organizaciones polticas institucionalizadas el problema del cambio se ha presentado, prioritariamente, en las arenas del desarrollo econmico
nacional y de la justicia distributiva (equidad, combate a la pobreza,
etc.). Por el contrario, para los emergentes movimientos de vocacin
transformacional pero sin partidos polticos estructurados, la posibilidad del cambio se ha presentado como una ruptura conflictiva con
el modo de organizacin social12 en su conjunto y dentro de ste,
en primer trmino, con el orden poltico en que no tenan cabida. Su
agencia poltica no ha buscado nicamente sacar a sus sociedades
de un estado de crisis social especfico sino, a la vez, reconfigurar el
espacio poltico en la perspectiva de ampliar las condiciones que les
permitan consolidar el proceso de cambio que abanderan. Crisis y
cambio aparecen, as, como problemas eminentemente polticos que
requieren alterar los escenarios y las relaciones de poder vigentes. Ah
el lugar de las asambleas constituyentes y el peso de los liderazgos
polticos como mecanismos institucionales para la refundacin de la
comunidad poltica y para el resquebrajamiento de la regulacin promercado en la coordinacin del conjunto social.
En el Ecuador, en el contexto del proceso poltico abierto con la
puesta en marcha de la Asamblea Constituyente (2007-2008) y del
inmenso revs electoral que supuso para las fuerzas de la derecha la
eleccin de los asamblestas13, el gobierno de la Revolucin Ciudadana tom una serie de medidas que, reivindicadas desde hace ms
de una dcada por el movimiento popular, daban cuenta de la reconfiguracin de la matriz de poder social del pas: el fin del convenio de
cooperacin militar que permita a EE.UU tener presencia en la Base
de Manta; la ratificacin de la caducidad del contrato con la petrolera
norteamericana OXY; la suspensin de la negociacin del Tratado de
Libre Comercio con EEUU; la declaracin de ilegitimidad de la deuda
externa; la incautacin a los bienes de los banqueros implicados en la
quiebra del sistema financiero y la dolarizacin de la economa (2000),
entre otras.
La orientacin programtica de tales decisiones expresaba el
virtual desacoplamiento del poder poltico democrticamente sancionado en relacin a los circuitos transnacionales y algunas expresiones de las clases dominantes que sostuvieron el largo proceso
de liberacin de la economa, la captura rentista de las instituciones
pblicas, el debilitamiento del Estado y la plena subordinacin de
la poltica exterior a los intereses de Washington. Si en los primeros
12
O. Ozlak (2007) plantea que este concepto integra los componentes de desarrollo econmico, gobernabilidad
democrtica y equidad distributiva y no se limita al problema de los sistemas democrticos o del Estado democrtico (pp. 50). Ver, El Estado democrtico en Amrica Latina. Hacia el desarrollo de lneas de investigacin,
Nueva Sociedad No. 210, julio-agosto, Buenos Aires.
13
Alianza Pas (AP), movimiento poltico liderado por Rafael Correa, obtuvo 80 de los 130 curules de la Asamblea y
el resto de las fuerzas progresistas 10 ms. Tal configuracin de la representacin dejaba a los partidos conservadores sin mayor capacidad de incidencia en los debates constitucionales.
37
38
aos de gobierno dicha orientacin responda a la voluntad de la

nueva clase poltica, en lo posterior su capacidad decisional se catapult en la reconstruccin de los factores de poder que habilitaran
el relanzamiento del Estado al centro de la coordinacin social as
como la recuperacin de la rectora estatal sobre la agenda pblica.
Las siguientes lneas de decisin gubernativa han tenido particular
relevancia al respecto:
1. Un conjunto de medidas orientadas a la gestin nacional sin
interferencia del capital global- de una porcin sustantiva del
excedente local proveniente de rentas de recursos estratgicos. La creacin, fortalecimiento y /o capitalizacin de empresas pblicas en sectores claves de la economa (petrleo, minera, servicios pblicos, etc.) y la renegociacin de contratos con
diversas transnacionales de cara a incrementar los mrgenes de
participacin estatal en los ingresos y regalas que se producen
en tales sectores (p.e, petrleo) aparecen como decisiones fundamentales de cara a la creacin y (re) apropiacin estatal de
recursos con alta capacidad de generacin de renta diferencial14.
A contramano del sentido comn neoliberal capturar porciones
del capital global a travs de la apertura a la inversin extranjera, las zonas de libre comercio y la plena movilidad del capital-,
dicha estrategia es de suma importancia para un estado perifrico de cara a elevar los grados de libertad respecto al poder global y a financiar con capitales propios el desarrollo nacional.
2. Una serie de opciones polticas encaminadas al resquebrajamiento de las correas de trasmisin decisional del capital financiero sobre la economa nacional. Luego de la apertura de una
auditora integral de la deuda externa y de la declaratoria de ilegitimidad de ciertos tramos de endeudamiento, el gobierno nacional
encamin procesos de judicializacin contra presuntos implicados en la adquisicin fraudulenta de crdito, declar una moratoria tcnica y, posteriormente, entr en un default de una parte significativa de la deuda contenida en los bonos 2012 y 2030. Bajo
este marco el pas logr retirar el 93% de la deuda representada
en tales bonos. La transformacin radical de la gestin pblica
de la deuda adquirida por el pas hasta 2006 implic la reduccin
substantiva del peso de la deuda externa en la economa nacional15 y, de modo ms significativo, recort el poder de la especulacin financiera en su torno.
3. Un conjunto de medidas orientadas a apuntalar un nuevo esquema
de regulacin y control de las finanzas y la banca nacionales en
procura de bajar las tasas de inters, conseguir la repatriacin
14 Para
2011, la extraccin pblica duplica la extraccin privada de petrleo y luego del proceso de renegociacin
de contratos el Estado percibe U$D 46 millones adicionales por cada dlar de aumento en el precio del barril. Ver
Senplades, 2012, Evaluacin Plan Nacional para el Buen Vivir, Quito.
15 As, mientras
que la ratio deuda pblica/PIB llegaba al 49% en el perodo 2000-2006, en el perodo 2007-2011
se coloca en 25%. En cuanto al gasto pblico, si en 2006 se destinaba 24% del presupuesto al pago de la deuda
externa, para fines de 2011 esta cifra baja al 7% (Ibd.)
de sus reservas depositadas en el exterior, dinamizar el aparato

productivo y apuntalar a la banca pblica y cooperativa. Progresivamente se ha ampliado adems la franja impositiva a la salida
de capitales (de 1 a 5% entre 2007 y 2011). El esquema de desregulacin financiera de los aos 90 se revierte. Particularmente
sensible en esta perspectiva fue la expedicin, desde el poder
legislativo, de una nueva regulacin que elimina la autonoma de
Banco Central y determina la centralidad del poder ejecutivo en
la fijacin de la poltica monetaria. Para el discurso ortodoxo, la
independencia de los bancos centrales es un valor fundamental
a fin de conquistar la confianza de los mercados. La Constitucin
estipul igualmente que la propiedad accionaria de la banca se
concentre solo en actividades ligadas al sector. En 2012 se cumpli el plazo para que sus grandes accionistas se deshagan de
sus inversiones en empresas ajenas al mbito bancario. Se ha
prestado especial atencin a la desvinculacin accionaria entre
la banca y los grandes medios de comunicacin.
4. Una serie de decisiones orientadas a reforzar la centralidad de
la poltica tributaria y la capacidad recaudatoria del Estado en
el marco de un nfasis en la progresividad en los impuestos
y en la necesidad poltica de contener la histrica rebelda tributaria de las lites y de los grandes grupos de poder econmico. La implantacin de una reforma tributaria progresiva se ha
situado en el centro de la nueva agenda pblica desde el inicio
del gobierno de la Revolucin Ciudadana y ha redundado en un
incremento de las recaudaciones superior al 65% entre el ciclo
2003-2006 y el perodo 2007-2011. Una activa poltica tributaria
es fundamental para un pas en que la estructura de los ingresos
del fisco depende en buena medida de la capacidad recaudatoria del Estado16 y en que la redistribucin de la riqueza se coloca
como eje de la accin pblica17.
Aunque la eficacia de este conjunto de decisiones ha sido desigual
en particular a nivel de la regulacin bancaria- ha permitido que el
gobierno civil se coloque en mejores condiciones de disputar la centralidad del Estado y en algunos casos apenas su legtima intervencin- en la determinacin de la agenda pblica a nivel nacional. Se
tratara de la apertura de un momento, indito en el vigente perodo
democrtico, en que las condiciones de poder habilitan y legitiman la
operacin del Estado como actor poltico en capacidad de enfrentar,
e incluso zanjar a favor del inters general, mltiples negociaciones
con diverso tipo de agentes sociales y polticos que haban capturado
segmentos fundamentales de la poltica pblica.
16 En
2011 el peso de los ingresos no petroleros en los ingresos permanentes del fisco tuvo una participacin del
53%. Ver, Ministerio de Coordinacin de la Poltica Econmica, 2012, Informe de indicadores macroeconmicos
febrero 2012, Serie Ecuador Econmico, Quito (pp. 4).
17
Al relacionar el gasto social con el servicio a la deuda externa se concluye que antes del 2007 los recursos
destinados al pago de deuda duplicaban a la inversin social. Hoy sucede lo contrario. Ver A. Acosta et. Al., 2010,
Una lectura de los principales componentes econmicos, polticos y sociales del Ecuador durante el ao 2009,
Quito: FLACSO-ILDIS.
39
40
La reconfiguracin de las redes de poltica pblica agita ineludiblemente a los desplazados. El extraamiento del poder enciende el
conflicto poltico: los gremios y sectores asociados a la banca, a las
exportaciones, al comercio, al capital financiero, a los grandes medios
y a otros grupos privados no han cesado en su confrontacin con
la Revolucin Ciudadana. La poltica tributaria ha abierto, por ejemplo, diversas querellas judiciales entre el gobierno y el alto mundo
empresarial. A la vez, mientras algunas empresas transnacionales han
denunciado al Ecuador ante las instancias globales de regulacin del
comercio y de las inversiones18, en no pocas ocasiones desde los grupos financieros se ha especulado sobre una posible fuga de capitales, un nuevo feriado bancario o el fin de la dolarizacin.
En medio de esta conflictividad de mltiples aristas, el alto capital poltico del Gobierno y los mayores mrgenes de autonoma del
poder civil han permitido el sostenimiento de una agenda heterodoxa
de conduccin econmica en medio de la prolongada crisis global
del rgimen de acumulacin flexible y de las incesantes presiones
polticas por la vuelta a la desregulacin, el aperturismo y la seguridad jurdica para las grandes inversiones. Una constelacin de polticas post-neoliberales se afirma en el espacio poltico. Los capitales
nacionales y el ahorro interno financian la inversin pblica, dinamizan el desarrollo endgeno y apuntalan el gasto social. La agenda
redistributiva instituye, a su vez, una matriz de inclusin social que
combina proteccin de los salarios y del poder adquisitivo, continuidad de los subsidios y nfasis en polticas universalistas y focalizadas de acceso a servicios pblicos, seguridad y proteccin social. Se
persigue as el doble imperativo constitucional de combatir la pobreza
y lograr mayores niveles de igualdad. En un entorno econmico que
demanda mayor prudencia fiscal, un cmulo de demandas populares
largamente represadas obtienen as respuesta pblica y amplan el
margen de confianza social en la accin estatal19 mientras consolidan
el campo de articulacin hegemnica de la agenda del cambio. sta
ltima toma forma institucional en el Estado y no se limita al voluntarismo de la conduccin poltica como repite el pensamiento conservador en su evocacin al carisma populista.
4. La reforma del Estado y las batallas intermedias

El resquebrajamiento del ncleo duro de las polticas neoliberales
est estrechamente ligado, adems de los factores antes analizados, al incremento de la capacidad decisional de los agentes pblicos y a la posibilidad de que el gobierno central conduzca el Estado
con mayores mrgenes de autonoma con respecto al entorno de
actores sociales y polticos que han preservado alto poder de veto
18
La mayora de las querellas contra el Estado se deben a las decisiones gubernamentales dirigidas a la renegociacin de los contratos con diversas transnacionales.
19 Segn el reporte del Latinobarmetro 2011, el estado ecuatoriano se sita entre los dos estados valorados como
ms justos y eficaces en toda la regin (Ver, www.latinobarometro.org).
sobre las decisiones que competen al poder civil democrticamente

electo. La procura de la autonoma relativa en la conduccin del
Estado estara ligada el apuntalamiento de un conjunto de reformas
institucionales que abrieron especficos conflictos con una amplia
gama de actores entre los que se incluyen segmentos del funcionariado pblico.
En efecto, si la disputa poltico-electoral20 y la confrontacin entre
la Revolucin Ciudadana y especficos grupos de inters aparecen en
el primer plano de la conflictividad abierta por la reconfiguracin de
la matriz de poder estatal en el ltimo lustro, en los andariveles intermedios de la poltica se han librado no menos intensas batallas entre
el gobierno y diverso tipo de agentes socio-polticos en torno a determinadas reformas de la arquitectura institucional y de la estructura
de toma de decisiones. En tales disputas se entreveran, en lo fundamental, dos grandes lneas de tensin: el conflicto por la rectora de
la agenda pblica y el conflicto en torno al poder y legitimidad democrtica de los arreglos corporativos. En lo que sigue se indaga, entonces, en las especficas orientaciones de tales reformas y en sus efectos sobre la matriz de poder social.
Una de las primeras medidas del gobierno de la Revolucin Ciudadana fue decretar la eliminacin del Consejo Nacional de Modernizacin del Estado (CONAM) creado en plena hegemona neoliberal
para apuntalar los procesos de privatizacin de empresas y servicios
pblicos as como para asegurar el adelgazamiento de la administracin pblica. A la vez se relanz la operacin de un rgano de planificacin -la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (Senplades)- que incorpora como una de sus funciones centrales la Reforma
Democrtica del Estado. Se asuma de este modo que la planificacin del desarrollo nacional facultad tambin desmantelada en tiempos neoliberales- no poda estar escindida de la reconstruccin del
aparato pblico y del fortalecimiento de las capacidades que habilitan al Estado como eje de la coordinacin social. La centralidad que
dicha cuestin adquiri en la agenda gubernativa perme largamente
el primer Plan Nacional de Desarrollo (2007) y el conjunto del debate
constitucional. En este marco, buena parte del esfuerzo legislativo del
vigente ciclo ha estado ligado a la reconfiguracin de la arquitectura
estatal21. Tal cuestin ha contribuido a elevar la capacidad gubernamental de fijar la agenda pblica al menos en relacin a tres aspectos:
1. El peso de la planificacin pblica como eje articulador de la
agenda nacional y de las agendas sectoriales. La implantacin
de la Senplades como instancia del ms alto nivel, articulada a la
20
Entre 2007 y 2012 se efectuaron cinco procesos electorales a nivel nacional. Los tres primeros (2007-2008)
estuvieron vinculados al proceso constituyente, el cuarto correspondi a las elecciones generales de abril 2009
y el quinto a la Consulta-Referndum de 2011. En todos estos procesos los resultados generales dejaron a al
gobierno de la Revolucin Ciudadana como ntido triunfador.
21 De las 103 leyes aprobadas entre 2007-2011, 29% se orientan a la reestructuracin del Estado. Dicho porcentaje
solo es superado por aquel que corresponde a la garanta de derechos (30%). Las reformas en el rgimen de
desarrollo han sido objeto del 23% de las leyes aprobadas (Senplades, ibd., pp. 100).
41
42
Presidencia de la Repblica, ha facilitado dicho empeo. A pesar

del carcter descentralizado y participativo del proceso de planificacin, el Gobierno central concentra un amplio margen decisional para fijar la agenda pblica y asignar los recursos correspondientes. La planificacin nacional es de hecho, segn la
Constitucin, una competencia exclusiva del Estado central. Tal
tarea se ve reforzada por la nueva prescripcin de vincular planificacin e inversin pblica y por la apertura de una Cuenta nica
del Tesoro Nacional. En el pasado, las cartas de intencin con la
banca internacional y la capacidad de negociacin de ministerios, agencias y corporaciones impriman la pauta de la asignacin del presupuesto mientras que la multiplicacin de cuentas,
fondos y pre-asignaciones a determinados sectores y programas
restringan el control y el margen de maniobra del gobierno central sobre los recursos fiscales. La expedicin del Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas ha sido un recurso de
fundamental relevancia para reorganizar las cuentas nacionales y
recomponer el poder de conduccin del gobierno central sobre el
proceso de planificacin. Dicho Cdigo ampla los instrumentos
presupuestarios de accin pblica y desmonta las sinuosas regulaciones encaminadas en dcadas pasadas22, bajo el credo de
la austeridad fiscal, para reducir el dinamismo del gasto pblico
a su mnima expresin. As, la recuperacin de la capacidad de
planificacin del Estado ha ido de la mano con la centralidad de
la inversin pblica como motor del desarrollo nacional23. Ambos
factores elevan las opciones del poder civil para gobernar el conjunto de la agenda pblica.
2. El poder ministerial. Ms all de la especificidad de la arquitectura institucional diseada por la agenda de reforma estatal,
una de sus significativas consecuencias polticas ha sido recolocar a los Ministerios como rectores de la agenda de poltica
pblica en los campos de su incumbencia. Se trata de la dimensin organizacional del aumento de autonoma decisional del
gobierno civil. Aquello contrasta con la previa implantacin de
un conjunto de agencias, consejos, comisiones y unidades de
gestin que an si estaban adscritas a la Presidencia guardaban para s un considerable margen de control sobre segmentos neurlgicos de la agenda pblica. Muchas de estas instancias fueron creadas como parte de proyectos financiados por la
Banca Multilateral de Desarrollo con el especfico fin de sortear
la injerencia burocrtica de los ministerios en programas decisivos para el avance del ajuste estructural. La eliminacin de esta
22
Por ejemplo se derogaron la Ley Orgnica de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal y otras
regulaciones que colocaban rgidos lmites al gasto y al endeudamiento pblico y que suponan la existencia de
fondos de estabilizacin colocados en la banca internacional a fin de recomprar deuda (uno de tales fondos, el
FEIREP, destinaba el 70% de los recursos all colocados a la recompra de los papeles de deuda) y guardar las
reservas pblicas para hacer frente a eventuales choques externos.
23 Entre
2007 y 2011 la participacin de la inversin pblica como porcentaje del PIB creci en promedio hasta el
11,7%, es decir, ms del doble que en el ciclo 2001-2006 (5,4%).
institucionalidad paralela y el consecuente traspaso de sus funciones a los Ministerios parece un eje central de la reforma institucional y del progresivo empoderamiento de su capacidad de
determinar la agenda pblica. La recuperacin de la rectora de
los Ministerios sobre sus especficos campo de accin ha implicado, en muchos casos, la descomposicin de las redes de poltica pblica que se haban configurado en las dos ltimas dcadas. Tal sera el caso del sector social en el que, an en medio de
continuidades en la poltica pblica, se ha relegado a un segundo
plano la incidencia de agencias internacionales de cooperacin,
organismos no gubernamentales o consultoras que promovieron
la nueva cuestin social -equidad, focalizacin, participacin civil,
presupuestos sostenibles, etc.- como parte nodal de las agendas
pblicas del sector. Los propios Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) construidos por las agencias de Naciones Unidas fueron colocados, por el gobierno nacional, en el mismo nivel que las
metas fijadas por el Plan Nacional de Desarrollo y cuestionados
incluso como objetivos minimalistas en la procura del bienestar
colectivo. Para los sectores concernidos con la nueva cuestin
social ha resultado muy complejo conservar algo de su previa
influencia y en muchos casos ni si quiera han podido reconectarse en las redes pblicas coordinadas por los Ministerios del
sector. Dicho aspecto ha implicado muchas veces, no obstante,
ciertos niveles de enclaustramiento o aislamiento de los decisores pblicos en relacin a las redes sociales y actores colectivos
concernidos en especficos sectores de poltica pblica.
3. El reajuste en la comunidad de tomadores de decisiones y la regulacin del corporativismo. El fortalecimiento ministerial se ha acompaado de diversas reformas y decisiones polticas encaminadas a
desmontar influyentes estructuras corporativas en diversos mbitos de gestin. Para el efecto se ha sustrado toda capacidad de
fijar agenda a los rganos colegiados en que el sector privado
estaba sobre-representado y/o se ha eliminado la mayoritaria presencia de los gremios en dichos rganos. El gobierno puso especial nfasis en suprimir la presencia de las fracciones del capital
privado en todo consejo de poltica pblica en que tuvieran voz y
voto. As por ejemplo, en el Consejo de Comercio Exterior e Inversiones (COMEXI) se suprimi inicialmente la representacin del
sector privado que ocupaba el 45% del rgano colegiado- y en lo
posterior se lo remplaz por un rgano compuesto en su totalidad
por delegados del Gobierno central. Dicha instancia, encargada de
delinear las polticas de comercio exterior, pas a estar coordinada
por el Ministerio del ramo con lo que perdi su previa autonoma
decisional24. El discurso gubernamental insisti en que el COMEXI
estuvo conducido segn los intereses de los poderosos gremios
24 De
modo similar, en la Corporacin para la Promocin de Exportaciones e Inversiones (CORPEI) se suprimi la

presencia de exportadores y cmaras empresariales -que ocupaban el 62% del rgano colegiado frente al 31%
de la representacin del sector pblico- y en lo posterior se lo remplazo por un rgano pblico.
43
44
en particular las cmaras de comercio- y que su desplazamiento

apareca como condicin para el impulso de una poltica comercial
alternativa. Bajo la nueva configuracin institucional, el gobierno
central ha incrementado su poder de regulacin de las importaciones y de proteccin de la endeble industria nacional. Como en
este caso, los sectores vinculados o provenientes del lobby bancario y empresarial, que apuntalaron a la tecnocracia neoconservadora que gobern en los noventa, se encuentran ahora virtualmente distanciados de la correa de transmisin de decisiones en
el gobierno nacional. Cabe estudiar a futuro cmo han reconfigurado sus modos de acercamiento con la administracin pblico y
qu tipo de (nuevos?) nexos han sabido establecer a fin de preservar mrgenes de influencia relativa en las decisiones pblicas.
Los intentos de reducir el peso del corporativismo no se han dirigido nicamente hacia el desplazamiento de los grandes grupos
econmicos de los centros del poder poltico. El gobierno tambin
ha intervenido en determinados arreglos corporativos a travs de los
que determinados gremios pblicos u organizaciones civiles han conquistado capacidad decisional y/o poder de veto sobre especficos
campos de la poltica pblica. Al igual que los sectores empresariales, algunos actores sociales han denunciado aquello como un atentado a su autonoma y como un intento del gobierno de copar las instituciones. Buena parte de la protesta social del perodo se explica
por la oposicin de las organizaciones sociales a tal perspectiva de la
reforma institucional25.
En efecto, el gremio de profesores pblicos imbricado a la lgica
partidaria del Movimiento Popular Democrtico (MPD)- consider un
golpe a su dinmica interna la decisin gubernamental de ampliar
presencia estatal en las tareas de seleccin y evaluacin docente
mientras reduca el poder de influencia del gremio. As, ante diversas
reformas gubernamentales en el sector, la Unin Nacional de Educadores (UNE) debi resignar potestades y representacin en los procesos de seleccin y promocin de maestros, en el manejo de determinadas partidas presupuestarias, en la organizacin de los cursos para
el ascenso docente en el escalafn e, incluso, perdi presencia en las
antiguas comisiones de defensa profesional, hoy, juntas de resolucin
de conflictos. La anterior configuracin permita al cuerpo magisterial orientar tales procesos hacia sus fines de fortalecimiento organizativo y, en consecuencia, incentivaba el incremento de su capacidad
de negociacin con los ministros de turno. Si dicho poder colectivo
contribuy en su momento a contener las tendencias privatizadoras
en la educacin pblica, tambin ha operado como un freno para el
impulso de reformas que prioricen la calidad de la enseanza.
La reduccin de la influencia de la UNE de las comisiones nominadoras resquebraj en algo su sistema de reclutamiento gremial
25 Ver
al respecto Franklin Ramrez Gallegos y Juan Guijarro, 2011, quateur: une rvolution citoyenne conteste, en tat des rsistances dans le Sud: Amrique Latine, Alternatives Sud, Vol, 18, No, 4, pp, 53-60.
nombramientos implicaban una exigencia de lealtad y asociacin

compulsiva al gremio- y debilit a uno de los actores corporativos con
mayor capacidad de movilizacin en el pas. Ningn gobierno anterior
haba desafiado de tal modo al magisterio. Su poder de veto bloque
siempre cualquier reforma. De hecho, el propio gobierno debi retroceder (2009) en algunas de sus pretensiones ante la potente movilizacin del gremio contra el modo de procesamiento de la evaluacin
docente y otros aspectos de la poltica educativa del rgimen.
Buena parte de la puja entre el Gobierno y el movimiento indgena alude tambin a desacuerdos sobre la representacin corporativa en el Estado. La confrontacin abierta en torno al proyecto de
Ley de Aguas otra de las leyes fijadas como prioritarias por el Rgimen de Transicin constitucional- da cuenta de sus divergentes posicionamientos al respecto. En efecto, si en el curso del debate legislativo (2009) ambos actores coincidieron en la necesidad de reconstruir
la autoridad pblica del sector hdrico tambin desmantelada en el
ciclo neoliberal- discreparon respecto a la composicin interna de la
nueva entidad. La Confederacin de Nacionalidades Indgenas del
Ecuador (CONAIE) sostuvo que la mxima autoridad del sector debe
ser un Consejo Plurinacional con delegados indgenas, usuarios del
riego, consumidores, movimientos y una representacin minoritaria
del gobierno. Para el gobierno dicha figura relegara al poder pblico
a un segundo plano: su propuesta sealaba que el Presidente de la
Repblica sera el encargado de nombrar a un Secretario Nacional del
Agua e inclua un Consejo Plurinacional, con composicin paritaria del
gobierno y las comunidades, encargado de formular polticas y supervisar el cumplimiento de la ley. En medio de intensas movilizaciones
indgenas y de la divisin de las fuerzas progresistas, la ley no pudo
ser votada en el parlamento.
En suma, la voluntad gubernamental de desactivar arreglos corporativos y medidas especiales ha dejado ver el peso, y la capacidad
reactiva, de los intereses representados dentro de las instituciones
pblicas. Para unos (exportadores, banqueros, docentes, policas,
etc.) se trata de resguardar especficos beneficios y bolsones de
excepcionalidad institucional favorables a sus pequeos y grandes
intereses26. Para otros (indgenas, sectores medios y populares sindicalizados, militares) en la preservacin de los espacios de representacin conquistados en la administracin pblica se juega, adems, parte de su autonoma. Ms que un pleno rechazo al retorno del
Estado obsesin neoconservadora- estos sectores pujan por guardar el lugar que ya haban conquistado dentro de l. Al as hacerlo
toman distancia del universalismo de la Revolucin Ciudadana y de
su tendencia a colocar en un mismo plano poltico al ciudadano abstracto y a los actores organizados. El gobierno, sentado en mltiples
triunfos electorales, solo los ve como una constelacin particularista
26 As, por
ejemplo, el putsch policial del 30 de septiembre de 2010 estara vinculado a diversas reformas institucionales encaminadas a deshacer mecanismos de proteccin estamental de la fuerza pblica.
45
46
poco dispuesta a inmiscuirse en la construccin del bien comn. En

su perspectiva, la legtima representacin de los intereses generales
est conectada de modo intrnseco con el sufragio universal. Dicho
enfoque reduce no obstante las opciones para el protagonismo de la
sociedad civil en la conduccin y el control de las instituciones polticas. Las batallas por el Estado y los dilemas de la representacin
social en el sector pblico atraviesan buena parte de la conflictividad
entre el campo organizativo y el gobierno.
Parece claro, en cualquier caso, que en el vigente proceso de
reforma estatal el re-alineamiento de las coaliciones polticas y de las
redes de intereses se colocan en el centro mismo del rediseo de las
instituciones pblicas. Deshacer las resistencias corporativas y reinvertir las asimetras de poder en direccin de evitar la neutralizacin
de la que ha sido objeto el aparato pblico se coloca, en la perspectiva de la Revolucin Ciudadana, como la condicin fundante para
fijar y conducir la agenda de cambio. Dicha perspectiva vuelve irreductible el conflicto y lo coloca incluso como eje estratgico de una
lucha poltica que reactualiza cada vez, en el discurso presidencial,
las inciertas fronteras entre el carcter general del Estado y el sentido
particularista de los dems intereses dispersos.
5. Tensiones del retorno estatal

El anlisis de la lucha poltica abierta a lo largo del ltimo lustro por
la Revolucin Ciudadana en procura de gobernar el conjunto de
la agenda pblica da cuenta de un trastrocamiento de la correlacin de fuerzas dominante a lo largo del prolongado ciclo de dominacin neoliberal (1983-2005). El material aqu discutido evidencia que, desde 2007, el poder civil democrticamente electo est
en mejor disposicin poltica e institucional para evitar la captura
de las instituciones pblicas por parte de un conjunto de actores
que hicieron del Estado apenas un recurso para el sostenimiento
de parciales intereses.
En medio de un intenso ciclo electoral (2006-2008) que puso
a prueba la articulacin entre las demandas populares y la voluntad de cambio poltico, dicha disposicin se ha sostenido en la
capacidad de la fuerza gobernante para emprender un conjunto
de reformas que, al tiempo, robustecieron el poder de control y
regulacin del Estado sobre las fuerzas del mercado y elevaron
el margen de soberana decisional del poder civil sobre la poltica
pblica. La combinacin de estos tres factores -victoriales electorales, reformas estructurales, cambios institucionales- ha permitido
al gobierno civil contar con legitimidad democrtica, ms amplios
recursos financieros y especficos instrumentos de accin pblica
para contener la capacidad de veto de diverso tipo de poderes
fcticos y encaminar la construccin de una agenda pblica que
toca los intereses de los ms. La disminucin de la autonoma de
los centros de poder independiente en relacin a la produccin de
las polticas pblicas aparece, en los ltimos trabajos de Ch. Tilly

(2010), como uno de los mecanismos generales que inciden en los
procesos de democratizacin.
En el caso ecuatoriano dicho proceso se acompaa de la reconfiguracin de la matriz de poder social -en una perspectiva en que
los actores que impulsaron el proyecto neoliberal han perdido plena
influencia poltica- y de una re-orientacin de la agenda pblica que
toma distancia de la austeridad fiscal, la desregulacin y la primaca
de los intereses financieros sobre el conjunto de la economa. Se consolida as el retorno del Estado al primer plano de la coordinacin de
lo social en medio de diversas disputas en que el gobierno civil procura sentar las condiciones para que una cultura poltica de la generalidad se sobreponga al dominio de los intereses parciales en la
gestin de los asuntos pblicos27.
Aunque tal agenda contiene ntidas preocupaciones por la igualdad y la inclusin social28 de un amplio conjunto de categoras sociales antes relegadas del mbito de la intervencin pblica, ha abierto
un espiral de conflictividad no solo con los grandes grupos de poder
sino adems con organizaciones sociales y redes asociativas de
diverso tipo. En esta confrontacin resuenan las batallas por la legitimidad y el poder de la representacin corporativa en el Estado. Pero
resuenan tambin, y quizs de modo an ms decisivo, los efectos de
desconocimiento de las especficas identidades polticas por un discurso gubernativo que tiende a situar como principal cualidad democrtica la orientacin hacia los intereses generales -encarnada en la
colectividad poltica que se extiende desde el sufragio popular- y que
sospecha por tanto del compromiso de los cuerpos intermedios con
la disputa por el bien comn.
Tal cuestin abre interrogantes sobre la sostenibilidad poltica y la
profundidad democrtica de la vigente coyuntura de la autonoma relativa del Estado. Despus de todo, la autonoma estatal sin la participacin y la interlocucin con la pluralidad de actores sociales acarrea riesgos burocratizadores, debilita el control popular de la gestin de los
asuntos comunes y no parece suficiente para sostener, por s sola, la disputa por el cambio del rgimen de acumulacin -todava centrado en el
sector primario-exportador- y por la defensa del conjunto primordial de
derechos que an debe garantizar el poder pblico a la ciudadana.
En cualquier caso, mientras la crisis del capitalismo neoliberal arrecia en el norte del planeta, la Revolucin Ciudadana exhibe unas robustas cifras que combinan, para los ltimos aos, tasas de crecimiento que
han ido entre el 5% y el 8%, una de las tasas de desempleo urbano ms
bajas de los ltimos aos y la ms baja de la regin (4,62% en 2012), y
27 Sobre
la cultura de la generalidad y la revolucin ver P. Rosanvallon, 2007, El modelo poltico francs. La sociedad civil contra el jacobinismo de 1789 hasta nuestros das, Buenos Aires: Siglo XXI editores
28 El
Ecuador se sita entre los pases donde los niveles de pobreza y de desigualdad han descendido con mayor
intensidad en la regin. (CEPAL, 2012, Panorama Social de Amrica Latina, Santiago de Chile. Accesible en www.
cepal.org)
47
48
el dinamismo de las polticas distributivas. La promocin endgena del

desarrollo y la regulacin del mercado empujan una importante actividad
econmica con capacidad de movilizar el empleo y promover la igualdad.
Esta constelacin de polticas post-neoliberales ha conseguido impregnar a la sociedad pero no a las finanzas: el mapa-mundi de Standard &
Poors gran comisaria global del poder financiero- coloca al Ecuador en
la zona roja para inversores y acreedores con una calificacin de riesgo
soberano que ha oscilado entre CCC+ y B- en los ltimos dos aos. Para
mediados de 2012, solo Bolivia, Venezuela y Argentina alcanza ndices
semejantes. La heterodoxia sudamericana no convence a los mercados.
Sin embargo, tampoco los representantes locales de stos consiguen
hacerlo, desde hace una dcada y en la mayora de pases de la regin,
con los electores.
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del CLAD No. 41.
3.
Estrategia hacia la construccin
del Estado Plurinacional
Sara Bez29
1. Aspectos generales
1.1. Antecedentes
En el marco de la presentacin de elementos de una propuesta de
estrategia para la construccin del Estado Plurinacional, solicitada
por el Presidente de la Repblica a la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo - Senplades, conjuntamente con el diseo de las
Estrategias Nacionales por la Igualdad, Desarrollo Rural, el Estado
en los territorios y la de Territorializacin de la Inversin Pblica, se
ha considerado indispensable revisar los elementos conceptuales del
planteamiento de la plurinacionalidad. Se enfatiza en el trmino revisin porque en la Senplades el esfuerzo de identificacin de hitos
conceptuales se ha desplegado en distintas etapas de trabajo conforme se sealar en los prrafos siguientes.
Previo al desarrollo del anlisis se considera pertinente sealar
que para este trabajo se ha tomado como referencia los elementos
que han caracterizado el proceso auspiciante de la tesis de la plurinacionalidad proveniente de los pueblos y nacionalidades que constituyen el pas, sin que ello signifique desconocimiento de los esfuerzos de la academia y de los aportes de la dispora de actores sociales
que en la dcada de los aos noventa en particular contribuyeran a
proyectar el enfoque de la esencia plurinacional del Estado.
1.2. El contexto
La declaratoria del Ecuador como un Estado constitucional de derechos y justicia, democrtico, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico, consignado en el Art. 1 de la Constitucin, no puede sino entenderse como parte de un proceso de
transformacin del proyecto social de pas.
29
Licenciada en Ciencias Jurdicas y Polticas por la Universidad Catlica del Ecuador. Actual mente se desempea
como funcionaria de Control del Poder de Mercado.
50
Sara Bez
En efecto, la tesis del Estado Plurinacional se enmarca en la construccin de alternativas de superacin del racismo estructural institucionalizado en una matriz colonial del carcter del Estado legitimado en
relaciones de poder y dominacin de unas culturas sobre otras, fundamentado en la acepcin liberal y monocultural de equivalencia de
un Estado Nacin. Supondra entonces la transformacin de la forma
Estado liberal moderno hacia otro tipo de organizacin estatal bajo
el reconocimiento de los principios de la pluralidad poltica, la democracia basada en el reconocimiento de las diversidades, la superacin de relaciones subalternas en el trato como minoras nacionales, la autodeterminacin cultural y el ejercicio de formas propias de
gobierno, sin afectar la unidad del Estado. En este sentido, la plurinacionalidad es un tema poltico, es decir, un tema de poder en el marco
de pluralidad de culturas, lgicas y racionalidades.
La plurinacionalidad sera tambin parte de la construccin del Buen
Vivir como paradigma de mejor calidad de vida, bienestar, satisfaccin
de necesidades bsicas y un orden distinto de relacin del ser humano
con la naturaleza, en el que los sujetos individuales y colectivos puedan
contar con igualdad de oportunidades para forjar un proyecto de vida.
La construccin del Estado plurinacional desde estas premisas requiere de un nuevo andamiaje jurdico normativo que vaya a
la par de la formulacin de polticas pblicas diferenciadas y acciones especficas hacia los sujetos titulares de derechos colectivos (Art.
57, Constitucin 2008) como son las comunidades, pueblos y nacionalidades que cuentan con un acumulado de principios, objetivos y
estrategias nutrido tambin de los aportes de diversas corrientes de
pensamiento y de accin por los derechos sociales, econmicos, culturales y ambientales enmarcados en las iniciativas sociales de construccin de alternativas al neoliberalismo de las dos ltimas dcadas.
Desde esta ptica, y partiendo de este supuesto, en una estrategia acorde a los principios y objetivos del Plan Nacional para el
Buen Vivir la tesis de la plurinacionalidad no ser catalogada como
un asunto exclusivo de minoras tnicas acotado a formas culturales a ser tratadas bajo el enfoque de polticas subsidiarias y residuales. Ser entendida entonces en el horizonte de la sociedad del Buen
Vivir, sostenida en los pilares de una democracia plural basada en
una propuesta de cohesin social, de respeto a la diversidad y de
complementariedad para el bienestar individual y colectivo del pas,
como sustancia del proceso de transformacin del Estado. Lo que
es diverso no est desunido, lo que est unificado no es uniforme, lo
que es igual no tiene que ser idntico, lo que es diferente no tiene que
ser injusto, (Santos, 2007: 9).
1.3. El origen
La definicin de la tesis del Estado y la Democracia Plurinacional adems de un desafo en trminos conceptuales es tambin un desafo poltico que tiene su origen en el pas en la plataforma de accin
Estrategia hacia la construccin del Estado Plurinacional
del movimiento indgena durante las dcadas de los aos ochenta y

noventa30.
La tesis en el mbito legal emerge a travs de la propuesta de Ley
de Nacionalidades Indgenas preparada por la Comisin de Asuntos
Indgenas del Congreso Nacional de 1988, en el perodo de gobierno
socialdemcrata de Rodrigo Borja. El fundamento jurdico aluda a la
nocin del territorio como el espacio para el desarrollo de las culturas y afirmacin de identidad, mencionndose aspectos tales como
el carcter inembargable, indivisible e imprescriptible de las tierras de
las comunidades indgenas (Arts. 11-21).
La dcada siguiente se inauguraba con la demanda del movimiento indgena en el marco de la movilizacin nacional de junio
de 1990, en la que se reclamaba la declaratoria de Estado Plurinacional por medio de la realizacin de una Asamblea Constituyente.
La adhesin y apoyo de la comunidad internacional y de los organismos de representacin contribuyeron de manera significativa en
este proceso.
As, el movimiento indgena propona a la sociedad nacional una
agenda de transformacin en torno a una integracin diferenciada al
Estado ecuatoriano. Por esta razn la agenda contena dos aspectos
fundamentales: de una parte, la afirmacin de lo propio planteando
des-racializar el concepto desvalorizado de la etnicidad y, de otra
parte, levantando la tesis de la autodeterminacin como pueblos y su
derecho al territorio y sus recursos naturales, a la designacin directa
de sus autoridades bajo su normativa de usos y costumbres y, en
general, a un proceso endgeno de gestin territorial.
El elemento central de la tesis de plurinacionalidad se apuntalaba
en la dimensin del reconocimiento de los pueblos como entidades
histricas con identidad, principios, idiomas propios, normas, formas
de autogobierno, valores; en suma, una forma societal que se desenvolva en un territorio determinado.
La reivindicacin del derecho a la tierra como demanda levantada
por las comunidades indgenas campesinas, de matriz rural agraria,
adquiri otro significado con el planteamiento del derecho al territorio en tanto supona acciones de recuperacin y defensa del espacio fsico de las nacionalidades indgenas amaznicas de la zona
centro sur del pas, considerada como la ltima frontera del bosque
hmedo tropical, y las zonas de pramo como parte constitutiva de
los pisos ecolgicos de los territorios comunales de los pueblos indgenas andinos.
En el contexto nacional, este proceso se desarroll en el
perodo de ascenso de las polticas econmicas neoliberales de
30
Una sugerente lectura de este perodo la ensaya Vctor Bretn cuando afirma que Ecuador fue el pas que
cont con un movimiento indgena fuerte y lo suficientemente articulado como para cuestionar, en la dcada de
los aos noventa del siglo pasado, los excesos de las polticas de ajuste de alto coste social, adems de poner en
jaque los cimientos monotnicos y monolinges sobre los que se haba constituido la Repblica desde su etapa
fundacional. (Bretn, 2012: 14)
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desmantelamiento del Estado y de liberalizacin de los bienes naturales: tierras y territorios, agua y biodiversidad.
La agenda lleg a su punto culminante en 1998 cuando la Asamblea Constitucional incorpor los derechos colectivos de los pueblos
indgenas en la Constitucin y reconoci el carcter pluritnico del
Estado ecuatoriano. A partir de este momento el planteamiento se
reconoca en la reivindicacin de los derechos colectivos.
La dcada del 90 fue el escenario de las movilizaciones sociales que avanzaban en procesos de acumulacin de fuerzas desde
el levantamiento indgena de junio de 1990; pasando por la marcha
amaznica por los territorios de 1992 liderada por el pueblo kichwa
de Pastaza que permiti la legalizacin de un milln doscientas mil
hectreas de territorios de propiedad ancestral de sus comunidades;
la emergencia de una variedad de mecanismos de participacin poltica en 1996; y, la conformacin de una significativa coalicin social
expresada a travs de la pluralidad y complementariedad cultural y
poltica de variadas expresiones que se sumaron en este trayecto
aportando nuevas versiones y planteamientos provenientes del ecologismo poltico, del feminismo poltico y de gnero, de las corrientes
de reivindicacin de identidades y distintas opciones sexuales, movimientos culturales, de jvenes, de pobladores urbanos y sectores de
izquierda. Todo ello, en conjunto, se expresara en una pluralidad y
apuesta con profundo sentido de innovacin partiendo del encuentro y el reconocimiento de lo diverso, diferencindose de la tradicional organizacin gremial corporativa de representacin de intereses
exclusivos y especficos.
Con estos sealamientos, a manera de introduccin, se ha pretendido evidenciar el contexto en el que el movimiento indgena organizado fue forjando su condicin de actor social y poltico con una
tesis que, a partir de sus especficas condiciones, planteaba una
forma distinta de modo de vida al conjunto de la sociedad nacional.
2. Aproximacin conceptual
El propsito de este documento de trabajo es el de plantear una lectura tendiente a apuntalar los esfuerzos de gobierno en torno a la
identificacin y puesta en marcha de polticas pblicas diferenciadas
en el marco del mandato constitucional de la construccin del Estado
Plurinacional e Intercultural definido en el Art. 1 de la Constitucin
Poltica del 2008. El desafo del momento, evidentemente, es afinar,
mejorar y profundizar las implicaciones de la plurinacionalidad en la
institucionalidad estatal, entendindose por sta tanto a la arquitectura institucional como a las polticas pblicas.
En este esfuerzo, siguiendo con la entrada metodolgica con la
que se ha trabajado en la Senplades, se considera pertinente revisar
los planteamientos que emergieran del debate interno de las organizaciones de pueblos y nacionalidades del pas sistematizados y
ordenados en el documento de Principios y Lineamientos, de septiembre de 2007, presentado por la CONAIE a la Comisin del Consejo de Universidades y Escuelas Politcnicas, creada por iniciativa
del presidente Rafael Correa, con la finalidad de que sta fuera la instancia que recogiera y procesara las propuestas sociales durante el
perodo de la realizacin de la Asamblea Constituyente y la redaccin
de la nueva Constitucin.
Estos planteamientos se refirieron, al menos, a tres ejes bsicos:
1. El reconocimiento de la interculturalidad poltica y la participacin
para una nueva democracia;
2. El cambio de los tres poderes de la democracia formal: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, considerando que las reformas legales, institucionales y las garantas constitucionales son parte de
las herramientas para avanzar hacia la construccin del Estado
Plurinacional; y,
3. El reconocimiento de niveles importantes de autogobierno de los
pueblos y nacionalidades indgenas, entendido como el reconocimiento del derecho de los pueblos a sus formas propias de
autoridad ().
Los Derechos Colectivos referidos a los Pueblos y Nacionalidades
Indgenas y los Pueblos Afroecuatorianos y Montubios reconocidos en
la Constitucin del 2008 (Art.57) avanzan hacia el horizonte de la plurinacionalizacin del Estado en tanto a travs de stos se reconocen:
1. La propiedad ancestral de los territorios de los pueblos indgenas
como imprescriptible y exenta de tasas tributarias;
2. El derecho a crear y fusionar circunscripciones territoriales en las
jurisdicciones del ordenamiento territorial ecuatoriano en las que
asumiran las mismas competencias de los gobiernos autnomos
descentralizados correspondientes, ms el ejercicio de los derechos colectivos y el sumak kawsay;
3. El derecho a administrar reas protegidas que se encuentren en territorios ancestrales y el compromiso del Estado a no realizar actividades extractivas en territorios de pueblos en aislamiento voluntario;
4. El reconocimiento a la justicia indgena, en el marco del respeto a
los derechos humanos, como una jurisdiccin especial;
5. El reconocimiento a las nacionalidades y pueblos como sujetos
de derechos;
6. El fortalecimiento de la educacin intercultural bilinge, bajo la
rectora del Estado;
7. El reconocimiento de la nacionalidad ecuatoriana por nacimiento
para las personas que pertenecen a una nacionalidad indgena
reconocida en el pas y que nacieron en las zonas de frontera; y,
8. La declaracin del castellano, kichwa y el shuar como idiomas
oficiales de relacin intercultural y de los dems idiomas como
oficiales en las zonas en las que habitan las nacionalidades
respectivas.
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Visto as el camino hacia la construccin del nuevo Estado, el Plurinacional e Intercultural, requiere reformas institucionales y polticas
especficas necesarias para la transversalizacin y promocin de la
interculturalidad como tema de inters de todos, de todas las culturas y nacionalidades. Su potencial radica en el incremento social que
supone el intercambio, es decir, los beneficios sociales, culturales,
econmicos y tecnolgicos en trminos de equidad.
La interculturalidad como nexo entre los pueblos y nacionalidades que ejercen sus derechos colectivos y el resto de la sociedad,
incluidos los mismos pueblos indgenas a su interior y los otros pueblos (afroecuatorianos, montubios y mestizos), se devela entonces
como el medio necesario para viabilizar los procesos de intercambio
entre diversas culturas (personas, colectivos, instituciones) hacia la
conformacin del Estado plurinacional creando as las condiciones del verdadero Estado pos-colonial; no con una ciudadana diferenciada nicamente, sino hacia un Estado plural e incluyente con
plena participacin, una suerte de Estadored con una caracterstica
adicional: la calidad de intercultural. Y es que el Estadonacin, al
menos en el contexto ecuatoriano y latinoamericano, debe ser superado (COMUNIDEC, 2011).
3. La plurinacionalidad e interculturalidad y las polticas pblicas

En lo que tiene que ver con las polticas pblicas las estrategias que se
reconocen hacia la plurinacionalizacin del Estado han sido diversas y
complementarias, abordando el debate conceptual abierto en el marco
de actualizacin del Plan Nacional de Desarrollo hacia el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, siguiendo con una serie de reflexiones emprendidas y canalizadas a travs de seminarios, talleres, foros
de trabajo, disertaciones en general, en mbitos acadmicos y sociales relacionados con el diseo de polticas pblicas. Debates que se
han plasmado en la serie editorial de publicaciones de la Senplades en
torno a los nuevos paradigmas de la poltica, la economa, el ejercicio
de gobierno, la democracia, el Buen Vivir y el sumak kawsay.
En este marco al interno de lo que constituyen los ejes de la
democratizacin del Estado se ubica la construccin del Estado Plurinacional e Intercultural, conforme al mandato constitucional.
Para hacer efectivo este planteamiento, estamos trabajando en 4 mbitos: a) La generacin de polticas pblicas diferenciadas, que permitan superar los procesos histricos de
exclusin de las nacionalidades y pueblos del Ecuador, incorporando procesos de reparacin desde una perspectiva de justicia histrica; b) La Incorporacin de enfoques interculturales en la institucionalidad pblica; c) El apoyo a los procesos de creacin de las circunscripciones territoriales indgenas, afroecuatorianas y montubias; y, d) El impulso a
mecanismos que permitan la efectiva participacin de las nacionalidades y pueblos en la
gestin pblica (Senplades, 2011:15,16).
En el orden administrativo poltico institucional, la construccin del

Estado Plurinacional requiere y exige un sistema de planificacin territorial tendiente a la superacin del centralismo y la inequidad territorial que ha caracterizado al Estado liberal precedente. En este proceso de cambio institucional la presencia del Estado en los territorios
avanza hacia la estructuracin de los sistemas interculturales sectoriales (salud, educacin, administracin de justicia) articulados en circuitos y distritos bajo el sentido de territorios del buen vivir en procura
de asegurar el acceso universal y ejercicio cabal de derechos.
La construccin de un Estado Plurinacional, basado en una
sociedad intercultural, requiere de polticas pblicas adecuadamente
territorializadas tendientes a garantizar el ejercicio pleno de los derechos colectivos. La territorializacin de la poltica pblica as diseada
pretende la reduccin de brechas de inequidad y la satisfaccin de las
necesidades bsicas de los territorios y su poblacin.
Podra afirmarse que la plurinacionalizacin del Estado ha avanzado en la gestin territorial por medio de la convergencia y el reconocimiento de complementariedad del Plan Nacional para el Buen Vivir
y las Agendas de Igualdad, Sectoriales y Zonales con las Agendas de
los pueblos campesinos montubios, afroecuatorianos y nacionalidades indgenas y los planes de vida proyectados para las Circunscripciones Territoriales Montubias, Afroecuatorianas e Indgenas.
En cuanto a las Circunscripciones Territoriales Indgenas, Afroecuatorianas o Montubias, el avance ms importante radica en el reconocimiento pleno de stas como gobiernos locales autnomos, con
competencias y asignacin de recursos econmicos para su ejercicio.
Un segundo avance tiene relacin con la determinacin del procedimiento para crear una circunscripcin territorial indgena, afroecuatoriana o montubia, a travs de una consulta popular a la poblacin del
territorio en cuestin.
En conjunto el reconocimiento de los derechos territoriales y formas de gobierno y autoridad, no solo para indgenas y afroecuatorianos sino tambin para los pueblos montubios, se expresa como uno
de los aspectos de mayor peso en la transformacin de la institucionalidad estatal (Senplades, 2011:33-34).
Bajo consideraciones de carcter tcnicopoltico el abordaje de
la plurinacionalidad, como queda sealado, se ha remitido tambin a
los planteamientos que constan en las Agendas de las organizaciones
nacionales de pueblos indgenas, afroecuatorianos y campesinos montubios31, a travs de una metodologa de trabajo que se ha sostenido en
la sistematizacin de la informacin constante en las fuentes secundarias de las diversas organizaciones. Sistematizacin que permiti evidenciar la coincidencia que en su contenido programtico comparten esos
31 La
sistematizacin de las propuestas de agendas de los pueblos y nacionalidades incluy los contenidos de las
plataformas de trabajo de las organizaciones nacionales: FENOCIN, CONAIE, FEI; Organizaciones campesinas
montubias; y, Organizaciones de pueblos afroecuatorianos. Los documentos de resultados se encuentran a disposicin en la Subsecretara General de Democratizacin del Estado Senplades.
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colectivos en lo que respecta al eje de la tierra, territorios, agua, biodiversidad y agrobiodiversidad. Convergencia sustancial an cuando se evidencien a la vez experiencias diferenciadas y consistencias diversas de
los distintos actores sociales. Los otros mbitos temticos que constituyen tambin ejes convergentes aluden a los derechos de acceso a los
sistemas de educacin y salud interculturales.
Cmo avanzar en esta perspectiva y a partir de cules elementos materializar el principio constitucional de la plurinacionalidad e
interculturalidad? Metodolgicamente el abordaje de este tema desde
el rol de la Senplades ha discurrido a travs de dos momentos referenciales importantes: el primero32, en el perodo de trabajo de actualizacin del Plan Nacional de Desarrollo, hoy PNBV 2009-2013; y, el
segundo, a partir del 2010 en el mbito de las polticas pblicas y la
institucionalidad.
Los contenidos desarrollados en el primer momento sirvieron de
referencia para la actualizacin del Plan Nacional de Desarrollo, en
particular para los objetivos identificados como vinculantes a la construccin plurinacional: Objetivo 8: Afirmar y fortalecer la identidad
nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad; y, Objetivo 11: Establecer un sistema econmico social,
solidario y sostenible (Senplades, 2009: 297 y 329).
En un segundo momento, a partir del 2010, se han sistematizado
los planteamientos de las agendas de los pueblos indgenas, campesinos-montubios y afroecuatorianos que, de manera diferenciada
pero convergente tambin, identifican a los derechos territoriales y los
derechos sociales de educacin y salud como los pilares de la construccin del Estado Plurinacional. El ejercicio de esta sistematizacin
tuvo lugar bajo la orientacin estratgica de la Subsecretara General
de Democratizacin del Estado de la Senplades como instancia responsable de la transformacin de la institucionalidad estatal.
En este acpite se tratar acerca de estos aspectos que constituyen insumos prioritarios.
3.1. Derechos territoriales

En la visin de los pueblos y nacionalidades no es posible su existencia sin territorio. La territorialidad y la tierra son la base material y
espiritual de su existencia, identidad y desarrollo y constituyen, entre
otros, los ejes del Estado Plurinacional.
Para el pueblo montubio cuya afirmacin identitaria se ha fortalecido en el proceso de transformacin constituyente, el sentido y
comprensin del Estado Plurinacional est estrechamente ligado a su
32
En el ao 2009 en el marco de la realizacin de trabajos de consultoras para el desarrollo e incorporacin

del concepto de Plurinacionalidad e Interculturalidad en el PNBV, Objetivos 6, 8 y 11, bajo el seguimiento de la
Subsecretara de Planificacin, se llev a cabo la Consultora de Marco conceptual de la plurinacionalidad e
interculturalidad
pertenencia y control de la territorialidad, la reivindicacin de lo agrario y de la produccin campesina.

Por otro lado, desde la comprensin de los colectivos afroecuatorianos el concepto de territorio, distinto al de tierra, supone, entre
otras cosas, el reconocimiento de la capacidad poltica de los pueblos
para administrar sus territorios. El alcance de la dimensin de territorio se ubicara as en la esfera de lo poltico, de lo colectivo y no nicamente en la esfera de la propiedad privada y la titularidad individual.
La Constitucin reconoce el territorio del Ecuador como una unidad geogrfica e histrica de dimensiones naturales, sociales y culturales, legado de nuestros antepasados y pueblos ancestrales; este
territorio es inalienable, irreductible e inviolable y nadie atentar contra la unidad territorial (artculo 242). As mismo, el artculo 57 reconoce y garantiza a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indgenas, los derechos colectivos relacionados a tierras y
territorios, que sern inalienables, inembargables e indivisibles.
En la perspectiva de avanzar hacia la construccin real del Estado
Plurinacional para los pueblos indgenas es fundamental garantizar el
acceso y posesin de la tierra como un bien comunitario capaz de garantizar la continuidad histrica y cultural de un pueblo o nacionalidad. Sin
embargo, dado que este mundo (indgena) es tambin diverso, a su interior las propuestas tambin denotan matices que los diferencian.
As para los pueblos con matriz agraria campesina la tierra representa la base de la tradicin y economa por lo que plantean proteger y defender nuestras riquezas: la tierra, la naturaleza, nuestros
alimentos y, sobre todo al pequeo productor, que sostiene al pas
(FENOCIN: 2008). Mientras para los pueblos con una afirmacin
identitaria consolidada como parte de una nacionalidad el territorio
es entendido como el derecho a una espacialidad propia. Este planteamiento no se opone a la nocin de territorio nacional y acepta la
coexistencia de la propiedad privada de la tierra, con la colectiva
o comunal, operando con mecanismos para proteger esta ltima y
asegurarla como patrimonio inalienable, indivisible, imprescriptible e
inembargable. Este planteamiento fue recogido en el Cdigo Orgnico de Ordenamiento Territorial Autonomas y Descentralizacin
(COOTAD) al sealar en el artculo 103 que se reconoce y garantiza a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indgenas la propiedad imprescriptible de sus tierras comunitarias que
sern inalienables, inembargables e indivisibles, as como la posesin de los territorios y tierras ancestrales que les sern adjudicadas gratuitamente.
En el marco del Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV), la redistribucin de la tierra es considerada como el centro del cambio en
este perodo y de la estrategia del Buen Vivir en su conjunto. La meta
1.4.1 del PNBV seala que es preciso reducir en un 22% el nivel de
concentracin de la tenencia de la tierra, hacia el 2013 como eje del
cambio de patrn de acumulacin (PNBV:2009-2013).
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En este contexto las polticas gubernamentales han avanzado en

dos frentes. El primero, en la legalizacin de territorios ancestrales a
cargo del Viceministerio de Desarrollo Rural, por medio de la Unidad
de Territorios Ancestrales del Ministerio de Agricultura, Acuacultura
y Pesca (MAGAP). Segn esta entidad, la meta hasta el 2013 comprende la titulacin de 1.000.000 de hectreas de territorios ancestrales en todo el pas, incluyendo tambin la regin Costa.
El segundo frente tiene que ver con el apoyo tcnico del Ejecutivo
por medio de la Secretara de Pueblos, Movimientos Sociales y Participacin Ciudadana (SPMSPC) y el Instituto para el Ecodesarrollo de la
Regin Amaznica (ECORAE) para cumplir con el proceso de convocatoria de consulta popular y elaboracin de los estatutos territoriales
en caso de que los resultados de esta fueran favorables para la conformacin de una circunscripcin territorial en un determinado territorio.
No obstante el avance en la definicin de polticas pblicas diseadas en procura de resoluciones en el marco del derecho y de los
principios de equidad y justicia problemas de diversas caractersticas
subsisten en este mbito como ocurre con los conflictos inter tnicos
respecto de la ocupacin territorial entre, por ejemplo, las nacionalidades Shiwiar y Andoas, en la provincia de Pastaza; la nacionalidad
Aw y el pueblo afroesmeraldeo, en Esmeraldas; y, las nacionalidades Secoya y Siona, Cofn y Kichwa en Sucumbos, al interior de la
Reserva de Produccin Faunstica Cuyabeno.
Otro aspecto que abona a la complejidad del mapa territorial en el
pas tiene relacin con la coexistencia de mltiples categoras fsicoespaciales sobre una misma rea geogrfica, por ejemplo: territorio
indgena, zona intangible, rea natural protegida (parques nacionales,
reserva de bisfera), bloque petrolero, zona de amortiguamiento, etc.
En este contexto, en procura de sostener polticas y lineamientos de accin hacia la garanta de los derechos territoriales, se
requiere abordar y resolver el marco normativo prioritario vinculado
a dos de los elementos fundamentales de la reproduccin material
y cultural de pueblos y nacionalidades como son la tierra y el agua,
partiendo del reconocimiento de la problemtica agraria como un
asunto de poltica econmica nacional y no slo una poltica necesaria para indgenas y campesinos. Se requiere, adicionalmente,
promover el rgimen de propiedad de la tierra con indicadores de
equidad de gnero tendientes a garantizar iguales oportunidades de
acceso a la tierra a las mujeres rurales de pueblos y nacionalidades
indgenas, afroecuatorianas y del pueblo montubio.
Las propuestas de Circunscripciones Territoriales Indgenas
(CTIs) previstas en la Constitucin, el COOTAD y el PNBV son una respuesta institucional a las demandas de los pueblos y nacionalidades
sobre tierras, territorios y reconocimiento a sus formas de organizacin, sin embargo, su viabilidad debe superar aspectos claves como
las competencias en cuanto al ejercicio pleno de los derechos de los
pueblos indgenas dentro de sus jurisdicciones territoriales.
La poltica pblica orientada hacia la plurinacionalizacin del

Estado, en particular y sobre todo desde las visiones de los pueblos
y nacionalidades indgenas, requiere la discusin con los interlocutores. Considerar en toda su profundidad estas visiones demanda una
gran flexibilidad, apertura y voluntad poltica para afrontar los principales temas de discusin identificados en torno a las CTIs y sus procesos de conformacin que tienen que ver con su naturaleza dada la
probable sobreposicin de funciones con otras formas de gobierno
autnomo descentralizado, como las Juntas Parroquiales y los GAD
cantonales y provinciales, especialmente en temas cruciales relacionados con tierras y territorios y el manejo / administracin de los bienes naturales estratgicos como el agua y el ambiente en su conjunto.
El proceso de conformacin de las Circunscripciones Territoriales
Afroecuatorianas (CTAs) o las Circunscripiciones Territoriales Montubias (CTMs) debe enfrentar el desafo de lograr adecuados mecanismos de coordinacin y articulacin entre los distintos gobiernos territoriales. Como seala el PNBV, para esto es imperativa la generacin
de polticas interculturales de reconocimiento que posibiliten un dilogo efectivo y el despliegue de un Estado que reconozca la diversidad y rompa los sesgos coloniales que an marcan la vida de la sociedad ecuatoriana (Senplades, 2009: 356).
La necesidad de contar con polticas especficas de regulacin respecto de los alcances e implicaciones en la gestin y administracin de los recursos estratgicos en los territorios en cuanto
a conocimientos y biodiversidad, estrechamente vinculados al tema
de propiedad intelectual dado que en stos la presencia de pueblos
y nacionalidades indgenas y otras poblaciones locales garantizan la
permanencia y recreacin de comunidades detentoras de bioconocimiento, supone contar con una suficiente y adecuada capacidad institucional capaz de gestionar polticas y estrategias de intervencin
diferenciadas en zonas de especiales caractersticas y estndares
culturales, sociales y ambientales, asegurando a la vez un proceso de
coordinacin sostenido y en correspondencia con las orientaciones
estratgicas del PNBV y los planes de ordenamiento territorial zonal.
3.2. Derechos sociales: educacin intercultural bilinge

En el PNBV, entre los Objetivos y Polticas referidas a la Educacin Intercultural Bilinge, se destacan especficamente el Objetivo
2: Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadana y
su Poltica 2.3 que se seala que es preciso Fortalecer la educacin intercultural bilinge y la interculturalizacin de la educacin;
y, el Objetivo 8: Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad y su Poltica 8.5 tendiente a Promover y apoyar procesos de preservacin,
valoracin, fortalecimiento, control y difusin de la memoria colectiva e individual y del patrimonio cultural y natural del pas, en toda
su riqueza y diversidad, en especfico, la Meta 8.3.1 que se plantea
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como horizonte lograr, hacia el 2013, aumentar al 80% la poblacin

indgena que habla lengua nativa (PNBV: 2009-2013).
La implementacin de estas polticas precisa un reconocimiento
de la especificidad del sector y de la situacin general relativa al
acceso, permanencia y calidad de la educacin de los pueblos indgenas y afroecuatorianos, especialmente a nivel rural.
El Sistema de Educacin Intercultural Bilinge, establecido desde
hace ms de dos dcadas, representa al primero de los niveles de institucionalidad y de poltica pblica a favor de los derechos de los pueblos y nacionalidades indgenas. A lo largo de los 23 aos de funcionamiento del sistema se puede encontrar un acumulado de experiencias
pedaggicas de notable avance. Sin embargo, limitantes como la falta
de maestros (as) con especialidad lingstica, cultural y pedaggica;
escasa disponibilidad de material pedaggico con contenidos con
visin intercultural; insuficiente cobertura de equipamiento e infraestructura; e, inequidad en la determinacin de escalas salariales, entre
otros, gravitan sobre la institucionalidad de este sector.
El propsito esencial del sistema de Educacin Intercultural Bilinge es la recuperacin y fortalecimiento de las lenguas ancestrales.
Sin embargo, la recuperacin etnolingstica y el compromiso de restaurar los saberes ancestrales, en el caso de las minoras tnicas as
consideradas por el nmero de sus integrantes, como ocurre con los
grupos poblacionales de las nacionalidades Spara, Shiwiar, Andoas,
Siona, Secoya, Waorani, pera, Aw y Tsachila, se ven amenazados precisamente por las limitantes sealadas, pero sobre todo por la
ausencia de maestros con suficiencia lingstica y pedaggica.
La construccin del conocimiento es un proceso histrico y est
permeada por claves de valores construidos socialmente y con determinados roles sociales. Los saberes, como una produccin humana,
nacen condicionados por su realidad concreta y representan la base
sobre la cual se construyen la sociedad y la historia. En esta perspectiva, el derecho a la educacin, en el marco del proyecto societal del
Estado plurinacional, no slo puede concebirse como el acceso a servicios en igualdad de condiciones en cuanto a calidad, sino tambin como el ejercicio del derecho a la identidad y la cultura, esencialmente a travs del uso y aplicacin de las lenguas ancestrales.
Garantizar una educacin intercultural de calidad es el desafo
que se construir, desde un enfoque de multinivel y multicriterial, partiendo, por ejemplo, del reconocimiento de la desnutricin crnica que
afecta especialmente a la niez indgena de la Sierra en edades tempranas comprendidas entre 0 y 5 aos de edad, y que tiene directa
incidencia en los procesos de aprendizaje y el bajo desempeo escolar. Si no se garantiza ello, la poltica de educacin tanto del sistema nacional hispano, en general, como del intercultural bilinge,
en particular, difcilmente podr alcanzar el postulado de transformacin social a partir de una educacin como base de una sociedad
del Buen Vivir.
A la par de la aplicacin de estas polticas, la construccin del

Estado Plurinacional demanda, en trminos prcticos, medidas tendientes a la preservacin y fortalecimiento de la identidad, a partir del
uso de la lengua, entendida sta como un acumulado histrico especfico de cdigos, tiempos y sentidos, que constituyen la base de la
diversidad. En esa dimensin, los lineamientos estratgicos definidos
en las polticas del PNBV, Poltica 8.3, destacan la importancia de
impulsar el conocimiento, la valoracin y afirmacin de las diversas
identidades socioculturales de los distintos pueblos y nacionalidades
que conforman el Ecuador (PNBV, 2009-2013), a travs de:
1. El fomento de estudios transdisciplinarios sobre las diversas culturas e identidades y la difusin de sus elementos constitutivos;
2. El reconocimiento, valoracin y proteccin de los conocimientos,
saberes y prcticas culturales ancestrales e histricas;
3. La conservacin y formalizacin de las lenguas y dialectos indgenas, conjuntamente con la promocin de su uso;
4. La generacin de mecanismos de comunicacin e informacin
que permitan el reconocimiento y respeto de la diversidad cultural
del pas y de la Amrica Latina y el mundo. (PNBV: 2009-2013)
Lograr una mejora sustancial de la calidad y pertinencia de la educacin intercultural bilinge requerir de la aplicacin de estndares culturales especficos en al menos cuatro reas del currculo nacional:
matemtica, lengua y literatura, ciencias naturales y estudios sociales, asociados a un adecuado nivel de profesionalizacin de maestros
(as) bilinges pertenecientes a las nacionalidades minoritarias que
sufren el riesgo objetivo y sostenido de prdida del acervo lingstico.
El caso de nacionalidades minoritarias como la Spara, en la provincia de Pastaza es un claro ejemplo de esta situacin, en tanto el sistema de los Centros Educativos Comunitarios Intercultural Bilinges
(CECIBs) que funciona en el territorio y que, en principio, debera trabajar con un sistema educativo trilinge (kichwacastellanospara)
para garantizar que los alumnos reciban diariamente horas de lengua
y cultura spara, como parte de su formacin, no cuentan con maestros con suficiencia y formacin lingstica. La necesidad se ve compensada por medio de mecanismos de apoyo, que son proporcionados por los ancianos de la comunidad que asisten en la enseanza
de la lengua.
Avanzar hacia la inclusin de especificidades culturales como
stas en el sistema formal, en observancia de principios de equidad
y en el marco de los derechos constitucionales requiere de polticas
efectivas de superacin de las condiciones de exclusin estructural,
contemplando el ciclo formativo completo; vale decir, la educacin
inicial en el rango poblacional de 0 a 5 aos, el nivel de educacin
general bsica y el sistema de educacin universitaria.
Por otro lado, polticas y lineamientos hacia la plurinacionalizacin
del Estado requieren un enfoque articulado de polticas de educacin
y salud, dada la directa influencia de la desnutricin en la capacidad
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de aprendizaje y desarrollo de destrezas cognitivas, a la par de una

planificacin de mediano plazo, tendiente a preparar las condiciones
de un proceso de formacin y profesionalizacin especializada de lingistas, considerando el acervo idiomtico de las 14 nacionalidades
indgenas como elemento constitutivo del patrimonio cultural del pas.
La recuperacin y el fortalecimiento lingstico, a su vez, deber
incluir el diseo de estndares culturales diferenciados de la malla
curricular en los contenidos del Bachillerato Unificado. En esta perspectiva, el sistema universitario deber contar con equipos profesionales especializados y multicriteriales del sector pblico, acadmico
y de organizaciones de pueblos y nacionalidades que han acumulado
una trayectoria de experiencia pedaggica y de gestin en los territorios. Particular atencin merece este enfoque en los centros urbanos, como destino de la movilidad migratoria interna, especialmente
Quito y Guayaquil, como ciudades en las que la poblacin indgena
migrante ha propiciado la conformacin de territorios tnicoculturales, y ha fortalecido su identidad cultural mediante el sistema escolar
bilinge. La interrelacin entre salud, desarrollo econmico y reduccin de la pobreza, ha sido ampliamente demostrada como variable
primordial en las polticas de equidad.
3.3. Derechos sociales: sistema de salud intercultural

El artculo 32 de la Constitucin establece que la salud es un derecho
que garantiza el Estado, a la par de la garanta de acceso y ejercicio
de otros derechos, entre ellos, el derecho al agua, a la alimentacin, a
la educacin, a la cultura fsica, al trabajo, a la seguridad social, a los
ambientes sanos y otros que sustentan el Buen Vivir.
En el mbito de la salud, los pueblos y nacionalidades reconocen, en el contenido del Convenio 169 de la OIT, una visin holstica e
integral de la salud como calidad de vida y bienestar, y el deber de los
gobiernos de garantizar el mayor nivel posible de salud fsica y mental de los pueblos interesados en participar y cooperar. Para ello, se
establece que los servicios de salud se organicen en la medida de lo
posible a nivel comunitario y se planifiquen y administren, en cooperacin con los pueblos interesados, teniendo en cuenta sus condiciones
econmicas, geogrficas, sociales y culturales, as como sus mtodos
de prevencin, prcticas curativas y medicamentos tradicionales. De
la misma manera, el artculo 24 de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas reconoce, como fundamental, el derecho de aplicar sus prcticas de salud, incluida la conservacin de sus plantas medicinales, animales y minerales, de inters
vital desde el punto de vista mdico.
La rectora de la salud es del Estado y sus instituciones nacionales, como lo seala la Poltica 3.5 del PNBV. Para esto, el Estado
incentivar la investigacin sobre prcticas y conocimientos ancestrales y alternativos; disear y aplicar protocolos interculturales
que faciliten la implementacin progresiva de la medicina ancestral
y alternativa, con visin holstica, en los servicios de salud pblica y

privada, e introducir en la malla curricular de los programas de formacin profesional en salud contenidos que promuevan el conocimiento, la valorizacin y el respeto de los saberes y conocimientos
ancestrales y alternativos. La Poltica 8.1 permite apoyar la construccin de la sociedad plurinacional e intercultural dentro de relaciones
de reconocimiento de la diferencia y respeto mutuo, bajo los principios del Buen Vivir (PNBV: 2009-2013), a travs de la transversalizacin de las distintas cosmovisiones en el diseo y la ejecucin de la
poltica pblica y los planes de desarrollo regional y nacional, particularmente, en los programas de educacin y salud a nivel nacional.
En este horizonte, el diseo de las polticas y lineamientos de
accin del sector, teniendo en cuenta la interdependencia y la interrelacin de la salud con los factores asociados a la educacin y las caractersticas de los territorios, junto a un nuevo y complejo factor, como es
el deterioro del ambiente y el cambio climtico, observarn:
La incorporacin de un enfoque de planificacin multicriterial con
variables e indicadores de salud desagregados en variables territoriales, demogrficas, sociales, de gnero y culturales, como parte de un
sistema intercultural de salud.
La relacin vinculante entre desnutricin crnica y deterioro de la
calidad de la dieta alimentaria como efecto de los cambios del patrn
productivo, asociada a pobreza econmica, bajo nivel educativo de
la poblacin, falta de servicios bsicos como agua potable y saneamiento ambiental,
La caracterizacin territorial y cultural del perfil epidemiolgico
de la poblacin, considerando a stos como tiempos de enfermedades de causalidades complejas. En este sentido, una accin de poltica de salud coherente con este enfoque sistmico de interrelacin,
necesita de la actualizacin del perfil epidemiolgico de la poblacin,
sustentado en lneas de base con informacin etnohistrica referida
al uso y ocupacin de los territorios. Condiciones especficas, como
el caso de la nacionalidad Waorani, por ejemplo, altamente vulnerable
y predispuesta a la afectacin de la Hepatitis B, suponen un conjunto
de acciones especficas y de especializacin que deben contemplar
medidas de diverso impacto, desde la prevencin hasta la prestacin de servicios de atencin curativa, como la aplicacin de protocolos de contingencia y cercos epidemiolgicos dirigidos tanto a la
poblacin directamente propensa, como a la poblacin circundante,
no indgena, que tiene algn nivel de relacionamiento con el territorio
(comerciantes, proveedores de servicios, turistas).
El fortalecimiento del sistema de variables e indicadores de Salud
Ambiental y Sistema de Vigilancia Epidemiolgica del Ministerio de
Salud Pblica (SIVE), mediante estudios de casos cuantitativos y cualitativos, para construir un sistema integral de vigilancia y control de
los riesgos ambientales, con indicadores especficos territoriales,
demogrficos, sociales, de gnero y culturales.
63
64
Sara Bez
En conjunto, los lineamientos propuestos deben ser ledos como

la secuencia de un proceso de reversin de las condiciones estructurales, que estn en la base de la persistencia de la pobreza. Impulsar los cambios que se requieren en la actual fase de afirmacin de la
transformacin del Estado supone empatar y encontrar el punto de
equilibrio y de correlato entre la poltica real y los elementos declarativos de la plurinacionalidad, en la perspectiva de afirmar formas de
convivencia en la diversidad.
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65
4.
Habemus estado: la recuperacin
de la autoridad pblica y el nuevo
rol del Estado ecuatoriano
Danilo Rosero33, Danilo Barragn34 y Edgar lvarez35
Resumen
La implementacin del recetario neoliberal hacia el Estado estuvo
orientada al achicamiento de su estructura y al debilitamiento de sus
capacidades, justificadas por la construccin del Estado mnimo y su
rol poco interventor. En este camino se abri paso a la privatizacin
del Estado y la reduccin de su capacidad institucional; se extendi la
impunidad, la corrupcin, la burocratizacin y la presencia de grupos
de poder en el aparato institucional del Estado, con lo cual se extendi el particularismo y el corporativismo. Tambin se institucionaliz
la exclusin y programas selectivos que favorecieron al capital financiero, fracciones rentistas, importadoras y agro-exportadoras, etc; a
la par que se reprimarizaron los procesos productivos, y se liberaliz
y desregul la economa nacional, que finalmente termin agudizando
los procesos de pauperizacin social.
Frente a esta realidad, el gobierno de la revolucin ciudadana ha
dirigido una verdadera revolucin poltica, al punto que podemos afirmar que la recuperacin del Estado ha sido uno de los principales
logros de esta transformacin democrtica. Desde el ao 2007, sta
ha resultado fundamental para impulsar su proyecto poltico, econmico, social y cultural, que inici con el proceso constituyente y se
extendi durante todo este perodo con la promulgacin de un nuevo
marco legal y programtico que edifican la sociedad del Buen Vivir. Se
33
Egresado de la Escuela de Sociologa y Ciencias Polticas de la Universidad Central del Ecuador. Actualmente
se desempea como Asistente de la Direccin de Rediseo y Desconcentracin de la Subsecretaria de Cambio
Institucional de la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (Senplades).
34
Licenciado en Intercambios Internacionales por la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador. Realiza estudios de
maestra en antropologa en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Actualmente se desempea como Analista de la Direccin de Rediseo y Desconcentracin de la Subsecretara de Cambio Institucional
de la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (Senplades).
35
Magster en Desarrollo Local y Territorial por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO);
Ingeniero en Manejo y Conservacin del Medio Ambiente por la Universidad Nacional de Loja. Actualmente
se desempea como Analista de la Direccin de Rediseo y Desconcentracin de la Subsecretara de Cambio
Institucional de la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (Senplades).
Habemus Estado: La recuperacin de la autoridad pblica y el nuevo rol del Estado Ecuatoriano
ha reorganizado el poder del Estado, se han recuperado sus capacidades esenciales; ha sido rediseada su estructura institucional, tanto
a nivel central como territorial; se est impulsando una estrategia que
acerque el Estado a los ciudadanos para garantizar sus derechos, y
se ha trabajado en la innovacin de la gestin pblica para prestar
servicios de calidad y con calidez. Consolidar este proceso de transformacin poltica es ahora el reto del Gobierno Nacional.
Introduccin
Con la puesta en marcha de la agenda neoliberal, la reforma del
Estado inicia un camino que es poco a poco dilucidado por la luz
del neoliberalismo. Este proceso no revierte la problemtica estructural que arrastra nuestro pas como herencia colonial y que se desarrolla a lo largo de nuestro perodo republicano, sino que por el contrario,
profundiza sus rasgos ms regresivos.
La orientacin de la agenda nacional pasa a ser tutelada por los
postulados neoliberales, impuesta desde las grandes instituciones
financieras internacionales, las empresas transnacionales y las potencias del primer mundo; y viabilizada en el mbito nacional por las lites locales funcionales al poder hegemnico. De esta forma, se niega
la direccin de un proyecto de desarrollo nacional y se reconfigura
la economa del pas, orientndola abiertamente hacia el mercado,
con lo cual se logra favorecer primordialmente al capital financiero, a
las fracciones rentistas, importadoras y agro-exportadoras del capital
nacional, as como al capital internacional.
En el perodo comprendido entre las dos ltimas dcadas del
siglo pasado y el primer lustro del actual, empezaron a evidenciarse
ciertos efectos de la implantacin del modelo neoliberal, tales como
la reprimarizacin productiva del pas, la exportacin casi exclusiva
de bienes primarios; la aperturizacin y desregulacin de la economa
nacional; la agudizacin de los procesos de pauperizacin social en
el pas por la desatencin del pago de la deuda social y la priorizacin
del pago de la deuda externa; la privatizacin del Estado y la reduccin de su capacidad institucional y funcional, proceso que viabiliz la construccin del Estado mnimo; la extensin de la impunidad,
la corrupcin, la burocratizacin y la presencia de grupos de poder
en todo el entramado institucional del Estado, con lo cual se extendi el particularismo y el corporativismo en mano de representantes
empresariales. Adems, paulatinamente se fue acumulando una crisis poltica que desencaden en el descalabro poltico-institucional y,
a su vez, en la deslegitimacin de la lucha social y el desgaste de los
movimientos progresistas, motivado principalmente por el shock de
las medidas neoliberales. A estas consecuencias se deben aadir los
costos ambientales que la aplicacin de este modelo implic para el
Ecuador. (Falcon, 2012: 76-83)
67
68
Danilo Rosero, Danilo Barragn y Edgar lvarez
1. Desmantelamiento del Estado y caos institucional

La implementacin de las propuestas de corte neoliberal inclua la
reforma institucional del Estado, que apuntaba hacia el achicamiento
de su estructura y al debilitamiento de sus capacidades; ambas
acciones justificadas por la panacea liberal: El Estado mnimo, cuyas
funciones deben estar abocadas nicamente a la seguridad interna
y externa y a la garanta administrativa de los flujos comerciales. En
esta lnea se oper un debilitamiento sistemtico de las facultades
esenciales del Estado: se limitaron la rectora, la planificacin, la regulacin y el control estatal, dejando el espacio libre para que opere la
agenda de las instituciones multilaterales y las prescripciones de las
cartas de intencin. Al respecto, cabe tomar en cuenta lo siguiente:
La reestructura neoliberal del capitalismo condujo a que el Estado abandonara
aquella funcin y ese propsito (productor-proveedor directo de determinados bienes y servicios), pero no significa que haya dejado de ser un agente econmico: el
Estado en el neoliberalismo es un activo agente econmico tambin para la redistribucin del ingreso slo que transfirindolo de los de menor ingreso a los de
mayor ingreso, utilizando para ello instrumentos impositivos, mediante precios y
tarifas, en la asignacin del gasto pblico, con intervenciones de promocin y financiamiento directos al capital, y con mecanismos econmicos y extraeconmicos de
disciplinamiento y despojo a los trabajadores. La reestructura neoliberal del capitalismo implica la privatizacin del Estado pues convierte al inters minoritario del
capital en inters general (pblico) (Stolowicz, 2010: 295).
Este debilitamiento de las facultades estatales gener deficiencias

estructurales en las entidades del Estado principalmente de la Funcin
Ejecutiva las cuales se evidenciaban en su gestin cotidiana. Por tanto,
en un contexto de demandas sociales crecientes, originados por los
avatares que provocaba la aplicacin del recetario neoliberal, se conform el escenario propicio para que el Estado crear de manera arbitraria y coyuntural entidades para-ministeriales y autnomas para apagar los incendios sociales que se gestaban al interior de la sociedad,
generando duplicidad de funciones con las carteras ministeriales y deficiencias en la coordinacin con las entidades estatales, a partir de una
lgica que responda a prcticas clientelares y oportunistas por sobre
criterios programticos. Era ms fcil y sencillo crear institucionalidad
que reforzar la ya existente. Los programas de atencin social son un
claro ejemplo de aquella poca. (Senplades, 2009b: 8-9)
Las bajas capacidades de coordinacin incidieron, con ms o menos intensidad, en
la creacin y proliferacin coyuntural y arbitraria de al menos 18 clases de entidades pblicas y de una extensa institucionalidad (119 consejos, comisiones, fondos,
institutos y otros, adems de 16 organismos de desarrollo regional) independiente
o poco cercana a los ministerios y a la presidencia de la Repblica, con amplio margen de discrecionalidad y un uso ambiguo del concepto de autonoma (38 entidades
autnomas). La creacin coyuntural de tal conjunto de entidades as como su estatuto de autonoma debilitaron por largo tiempo las capacidades rectoras, sobre todo
de los ministerios, en relacin a la poltica pblica (Senplades, 2009b: 8).
Adicionalmente, con el advenimiento del neoliberalismo, se apuntal

una fraccin burguesa rentista, ligada al capital financiero importador
y a los negocios primario-exportadores, en detrimento de aquel grupo
burgus, vinculado con el sector industrial, que haba sido hegemnico en la fase precedente (Dvalos, 2010: 81-82). Esta nueva fraccin
que ahora dominaba los procesos econmicos y polticos, de la mano
de entidades internacionales multilaterales y en complicidad con el
Estado cooptado por estos mismos grupos de presin, coparon,
adems de las instancias ministeriales, espacios pblicos de composicin corporativa, en los que incidan en la generacin de poltica pblica en beneficio de sus intereses particulares. Un ejemplo de
ello se encuentra en la extensin de la presencia de cmaras y gremios empresariales en los espacios de decisin pblica, por sobre la
participacin de representantes de la sociedad civil y los trabajadores (Senplades, 2009b: 9). Adems, se impuls la generacin de un
marco legal que responda a los principios de estabilizacin y ajuste
estructural, principalmente bajo la gida del FMI, beneficiando a grupos de poder nacional e internacional. En esta lnea y como un claro
ejemplo se pueden tomar en cuenta a las leyes TROLE36.
Una de las estrategias en este perodo fue la de operar fondos por
fuera del Presupuesto General del Estado y extender la entrega de pre
asignaciones presupuestarias, con lo cual se restringi la capacidad
de planificacin presupuestaria al Estado, se disminuy la flexibilidad
fiscal, y se fortalecieron econmicamente los grupos de poder que
copaban los puestos estatales o estaban ligados de alguna manera a
ellos. (Senplades, 2009b: 8)
Ligado a la estrategia anterior, cabe mencionar que la fragilidad
del sistema financiero ecuatoriano, producto de nuestra articulacin
subordinada al capitalismo mundial, se agudiz por la autonoma de
los entes de control, la falta de regulacin estatal (por su prdida de
capacidades funcionales) y su colusin con las lites empresariales
tanto de procedencia nacional como internacional. El manejo irresponsable del sistema econmico y financiero nacional desencaden
una profunda crisis, que se evidenci de manera clara con el feriado
bancario ocurrido en marzo de 1999, y la cual culmin con la crisis
de nuestra moneda nacional y la brusca imposicin de la dolarizacin
como sistema monetario en enero del 2000 (Senplades, 2009b: 8).
Por otro lado, para la gestin territorial se impuls la descentralizacin como otra de las grandes estrategias en la poca neoliberal, la cual estaba destinada a beneficiar a los gobiernos locales
con las mejores capacidades institucionales y organizacionales, para
administrar y lucrar de las competencias que mejores y ms rentables
beneficios econmicos generaban, reforzar a los grupos de poder
36 Se hace referencia a la Ley para la Transformacin Econmica del Ecuador (TROLE 1) emitida en marzo del 2000
y la Ley para la Promocin de la Inversin y la Participacin Ciudadana (TROLE 2) emitida en septiembre del
mismo ao. Estas leyes fueron expedidas durante la Presidencia del Dr. Gustavo Noboa Bejarano. Ambas leyes
profundizaron el modelo privatizador en el pas, la transferencia de recursos a los grupos de poder y la conculcacin de la participacin ciudadana.
69
70
locales, debilitar la accin estatal en los territorios, pretender autonomas fragmentadoras de la unidad nacional, facilitar la privatizacin de
lo pblico y extender redes clientelares (Senplades, 2009a: 313-314).
En esta lnea, dentro de los territorios y de la mano de los gobiernos
locales, se establecieron regmenes excepcionales y autrquicos funcionales a intereses privados y corporativos que no rendan cuentas
al Estado Central y extendan la corrupcin (Senplades, 2009b: 9). Un
ejemplo de ello fue la Comisin de Trnsito del Guayas.
Adems de la descentralizacin como estrategia neoliberal para
intervenir en los territorios y debilitar las capacidades de accin estatal, desde el Gobierno central se reforz la accin de los organismos
de desarrollo regional (ODRs), ligados a la inversin e intervencin de
organismos internacionales, que profundizaron la inequidad territorial y duplicaron funciones con los ministerios y los gobiernos locales
(Senplades, 2009a: 312).
Otra medida implementada desde la lgica neoliberal fue la
privatizacin de lo pblico, que se bas en la venta de los bienes del Estado, el incremento de la desinversin estatal en empresas pblicas, servicios y bienes pblicos, factores que facilitaban
la compra de activos y pasivos estales para su posterior privatizacin. Se releg lo pblico por detrs de lo privado y se gener un
imaginario social de precariedad e ineficiencia del sector pblico.
El Estado operaba con tecnologa y sistemas de informacin obsoletos que le impedan lograr una gestin pblica eficiente y transparente (Senplades, 2009a: 318-320).
Como conclusin podra mencionarse que la gestin y la institucionalidad, que caracterizaron a la poca neoliberal, provocaron un feroz
desmantelamiento del Estado e atrofiaron su rol y su capacidad de
accin, mediante la construccin del Estado mnimo. Al revisar la estructura institucional de la funcin ejecutiva, que se configur en las dos ltimas dcadas, se constata la incoherencia y la debilidad en la coordinacin de sus intervenciones pblicas. El carcter rgidamente sectorial de
la mayora de sus ministerios y secretaras, el recorte de las capacidades
estatales de planificacin, as como la nula institucionalizacin de espacios diseados para la deliberacin y la articulacin entre las instancias
claves de la funcin ejecutiva aceleraron la fragmentacin y la segmentacin de la agenda pblica (Senplades, 2009b: 8).
De lo expuesto, se pueden resaltar las siguientes debilidades existentes en las entidades de la Funcin Ejecutiva, antes del ao 2008:
Ministerios con dbil rectora sobre las polticas pblicas;
Alta corporativizacin de la institucionalidad estatal;
Condicin ambigua de las entidades estatales respecto a su
carcter pblico o privado;
Excesivo nmero de instituciones pblicas con amplio margen de
discrecionalidad y autonoma;
Proliferacin de diversos tipos de instituciones pblicas de
manera arbitraria y coyuntural;
Duplicidad de funciones;
Escasa capacidad estatal de regulacin y control, en especial, en
sectores estratgicos;
Frgiles capacidades de coordinacin de la accin estatal.
Como consecuencia de lo expuesto anteriormente, se obtiene:
Desregularizacin: el mejor regulador es el mercado;
Liberalizacin del mercado de capitales;
Corporativizacin: captura regulatoria;
Imposibilidad de dirigir y gestionar la poltica pblica: debilitamiento del Estado.
2. Hacia la recuperacin del Estado

Democratizar el Estado significa recuperarlo para la ciudadana
(Senplades, 2011: 13)
Bajo la premisa de la recuperacin del Estado, y con una profunda conviccin de cambio, el gobierno de la revolucin ciudadana ha impulsado,
desde el 2007, un proyecto poltico-econmico alternativo que parte del
proceso de reforma democrtica. Al respecto, cabe recordar que no
hay cambio en el modelo de desarrollo si no se transforman, a la vez, las
bases institucionales y los principios de accin del Estado. Este debe ser
comprendido como una dinmica de accin colectiva que provee uno
de los principales recursos de accin pblica con que cuenta la nacin,
para encaminar las decisiones estratgicas que le permitirn acercarse
a las metas de desarrollo que ella pueda fijarse en el marco de procesos
democrticos de auto-determinacin poltica (Senplades, 2011: 31-32).
El punto de partida de la recuperacin del Estado surge del planteamiento inicial de Alianza Pas, plasmado en el Plan de Gobierno 2007
2011, el cual parte del imaginario social de cambio extendido en la sociedad, fruto de los estragos creados por la arremetida del modelo neoliberal
en la sociedad ecuatoriana. De esta forma, Alianza Pas cristaliz ese imaginario, y gener una visin de desarrollo acorde a su propuesta poltica.
Proponemos una Revolucin ciudadana para hacer cambios radicales
Con la participacin ciudadana del campo y las urbes haremos un gran
acuerdo nacional para construir oportunidades para todos y todas, donde
prime el inters comn sobre el particular, y donde los ciudadanos y ciudadanas tengan garantizados sus derechos a una buena vidaa una sociedad equitativa y solidaria, donde la honradez y las manos limpias sean la
base de la nueva democracia (PAIS, 2006: 4).
La propuesta inicial del movimiento PAIS arranc con el reconocimiento de la necesidad de cambios radicales en las estructuras del pas,
cambios que solo pueden operar, a travs de una revolucin democrtica que construya, mediante una democracia radicalmente participativarepresentativa, deliberativa, consensual, un Estado de derechos y justicia
71
72
democrtico, que edifique valores como la democracia, la solidaridad, la

justicia, le tica, la equidad, que garantice la seguridad y la justicia con
instituciones adecuadas, independientes, y despartidizadas, eficientes,
eficaces y descentralizadas (PAIS, 2006: 5-6).
Esta revolucin deba incorporar a toda la poblacin, incorporarla en la toma de decisiones, que incluye el reconocimiento de que
Ecuador es un pas de distintos y diversos (Interculturalidad); reconocimiento que, al mismo tiempo, revalorice nuestra historia, la de los
pueblos originarios; que asiente el respeto y el valor del otro, as como
de los derechos humanos para todos y todas; emprender as procesos de ciudadanizacin constantes que involucren a toda la poblacin
(PAS, 2006: 4-6).
Fortalecer adems los espacios polticos, democrticos y de participacin ciudadana, lo que implica la democratizacin tanto de los
partidos polticos, como de las dems organizaciones sociales y polticas; emprender una reforma poltica que pase por el Estado y todas
sus funciones, para que dentro de ellas se condensen y solucionen
los conflictos sociales. Un Ecuador pacfico, sin violencia, donde el
orden democrtico supedite a las Fuerzas Armadas. (PAIS, 2006: 6-7)
Emprender, adems, una democratizacin de los medios de
comunicacin, que sean objetivos e independientes, potenciar una
recuperacin de los sistemas de rehabilitacin social (crceles), promover la insercin laboral de jvenes, ancianos, presos, personas con
capacidades especiales, principalmente. Proceso que pasa por la elevacin del nivel de bienestar de la poblacin (acceso a sus necesidades mnimas bsicas), dentro de las que se encuentran el acceso a
la salud, educacin, vivienda, buena alimentacin, seguridad social,
actividades artsticas y deportivas, mediante un desarrollo equilibrado
y de vinculacin sectorial de todas las regiones del pas, que desarrolle por igual campo y ciudad, agricultura e industria, exportaciones con el resto de la economa, para lo cual es indispensable un
reordenamiento territorial democrtico, que supera la burocratizacin
y la centralizacin de la gestin pblica, para de esta forma generar riqueza ligada a procesos redistributivos, y sostenibles en el largo
plazo. (PAS, 2006: 7-8)
Fortalecer al Estado frente al mercado, para regularlo en funcin de
las necesidades sociales, y lograr que posicione al ser humano en primer lugar, que ligue los intereses del productor y el consumidor, de la
oferta y la demanda. Con ello poder generar un pas competitivo, que
no arriesgue lo social ni lo ambiental; un pas que conviva en armona
con la naturaleza, donde no sea posible su mercantilizacin depredadora. Que potencie su diversidad biolgica, ecolgica y cultural. Que se
asiente en soberanas alimentaria, cultural, energtica, monetaria, enmarcada en relaciones internacionales de cooperacin y respeto, que tenga
una perspectiva de soberana Latinoamericana. (PAS, 2006: 7-9)
Son estos lineamientos programticos los que orientaron la construccin de una base slida, sobre la cual opere la recuperacin del
Estado y su democratizacin. Esta base encontramos en la Constitucin de la Repblica del 2008, la cual marc formalmente el final de
la era neoliberal y sus polticas en el pas, al cristalizar los lineamientos del nuevo pacto social descrito en prrafos anteriores y establecer nuevos principios y garantas, en relacin con los derechos de
la poblacin y de la naturaleza; un Estado constitucional de derechos
y justicia, intercultural, plurinacional y territorializado (desconcentrado
y descentralizado); un sistema econmico social y solidario que reconozca al ser humano como sujeto y fin; la promocin de una relacin
dinmica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado, en armona con la naturaleza, con el propsito de garantizar la produccin y la
reproduccin de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir; sentando adems las bases para la recuperacin
de lo pblico y la reconstitucin del Estado, apuntalando el rgimen
de desarrollo y fortaleciendo la participacin ciudadana.
Un claro logro de la Constitucin de la Repblica del 2008 es la
nueva organizacin del poder basada en cinco funciones: Ejecutiva,
Legislativa, Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social,
con lo cual se super la clsica separacin de los tres poderes del
Estado, modelo caduco para las necesidades del Ecuador que se
quiere construir. Adems, se promovi la recuperacin de las capacidades estales y la autoridad pblica (Art. 141, 154, 313, 314, 344,
347, 361, 375, 378, 389, 392, 405). As como se establece que la
planificacin del desarrollo nacional es uno de los deberes prioritarios del Estado (Art. 3 numeral 5), y que sta ser participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente, propiciando la equidad social y territorial y promoviendo la concertacin (Art. 27537).
El Estado planificar el desarrollo del pas para garantizar el ejercicio de los derechos, la consecucin de los objetivos del rgimen de
desarrollo y los principios consagrados en la Constitucin (Art. 275).
En este marco, las polticas, programas y proyectos pblicos; la
inversin pblica y la ejecucin presupuestaria del Estado; y la gestin de las diferentes Funciones del Estado y niveles de gobierno, se
articularn a travs del Plan Nacional de Desarrollo que es el instrumento de Planificacin Nacional que delinea la estrategia de desarrollo del pas (Art. 28038).
37 Art. 275.- El rgimen de desarrollo es el conjunto organizado, sostenible y dinmico de los sistemas econmicos,
polticos, socio-culturales y ambientales, que garantizan la realizacin del Buen Vivir, del sumak kawsay.

El Estado planificar el desarrollo del pas para garantizar el ejercicio de los derechos, la consecucin de los objetivos del rgimen de desarrollo y los principios consagrados en la Constitucin. La planificacin propiciar la equidad
social y territorial, promover la concertacin, y ser participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente.
El Buen Vivir requerir que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades gocen efectivamente de sus
derechos, y ejerzan responsabilidades en el marco de la interculturalidad, del respeto a sus diversidades, y de la
convivencia armnica con la naturaleza. (Constitucin 2008)
38
Art. 280.- EI Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetarn las polticas, programas y proyectos pblicos; la programacin y ejecucin del presupuesto del Estado; y la inversin y la asignacin de los
recursos pblicos; y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autnomos
descentralizados. Su observancia ser de carcter obligatorio para el sector pblico e indicativo para los dems
sectores. (Constitucin 2008)
73
74
Adems, la Constitucin de la Repblica establece un nuevo rol

para el Estado, diferente a aquel que oper durante la larga noche
neoliberal, al otorgarle la responsabilidad de la provisin de los servicios pblicos de agua potable y de riego, saneamiento, energa
elctrica, telecomunicaciones, vialidad, infraestructuras portuarias y
aeroportuarias, y los dems que determine la ley y, adems, determinar que el Estado garantizar que los servicios pblicos y su
provisin respondan a los principios de obligatoriedad, generalidad,
uniformidad, eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad,
regularidad, continuidad y calidad. El Estado dispondr que los precios y tarifas de los servicios pblicos sean equitativos, y establecer
su control y regulacin (Art. 314).
Para esto, las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores pblicos y las personas que
acten en virtud de una potestad estatal tendrn el deber de coordinar acciones para el cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el
goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitucin (Art.
226). Esto, en tanto que la administracin pblica constituye un servicio a la colectividad que se rige entre otros principios por los de eficacia, eficiencia, desconcentracin, coordinacin, planificacin, transparencia y evaluacin (Art. 227).
Adicionalmente la Carta Magna en su Art. 315, seala que El Estado
constituir empresas pblicas para la gestin de sectores estratgicos,
la prestacin de servicios pblicos, el aprovechamiento sustentable de
recursos naturales o de bienes pblicos y el desarrollo de otras actividades econmicas. Las empresas pblicas estarn bajo la regulacin y
el control especfico de los organismos pertinentes, de acuerdo con la
ley; funcionarn como sociedades de derecho pblico, con personalidad
jurdica, autonoma financiera, econmica, administrativa y de gestin,
con altos parmetros de calidad y criterios empresariales, econmicos,
sociales y ambientales. Los excedentes podrn destinarse a la inversin
y reinversin en las mismas empresas o sus subsidiarias, relacionadas
o asociadas, de carcter pblico, en niveles que garanticen su desarrollo. Los excedentes que no fueran invertidos o reinvertidos se transferirn al Presupuesto General del Estado. La ley definir la participacin de
las empresas pblicas en empresas mixtas en las que el Estado siempre tendr la mayora accionaria, para la participacin en la gestin de los
sectores estratgicos y la prestacin de los servicios pblicos.
Para esto el Artculo 31339 de la Constitucin establece que
el Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y
39 Art. 313.- El Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratgicos,
de conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental, precaucin, prevencin y eficiencia.

Los sectores estratgicos, de decisin y control exclusivo del Estado, son aquellos que por su trascendencia y
magnitud tienen decisiva influencia econmica, social, poltica o ambiental, y debern orientarse al pleno desarrollo de los derechos y al inters social.
Se consideran sectores estratgicos la energa en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables, el transporte y la refinacin de hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio gentico, el
espectro radioelctrico, el agua, y los dems que determine la ley. (Constitucin 2008)
gestionar los sectores estratgicos, de conformidad con los principios

de sostenibilidad ambiental, precaucin, prevencin y eficiencia.
A modo de conclusin podramos afirmar que, la evolucin
de la Reforma Democrtica del Estado se inicia con la puesta en
marcha de las normativas vigentes establecidas en la Constitucin de la Repblica del Ecuador de 2008, convirtindose en el primer insumo de la estrategia de transformacin del Estado. Es as
que a partir de los lineamientos constitucionales, el Estado recupera las principales capacidades de accin estatal (rectora, planificacin, regulacin y control). Por consiguiente, el cambio de
paradigma de la nueva Constitucin ha logrado promover la recuperacin y fortalecimiento de un nuevo Estado soberano para la
ciudadana; la construccin de un rgimen de desarrollo para la
igualdad y el Buen Vivir en armona entre la sociedad, la naturaleza
y la economa; la constitucin de un Estado de derechos y justicia;
la organizacin del poder en cinco funciones estatales: ejecutiva,
legislativa, judicial, electoral, y de transparencia y control social;
la democratizacin y recuperacin del sistema poltico y la nueva
organizacin territorial para la descentralizacin y las autonomas.
(Senplades, 2009b: 12)
3. Principios de la Reforma Democrtica del Estado

A partir de la Constitucin del 2008, el Gobierno de la Revolucin
Ciudadana emprendi una profunda reforma democrtica del aparato
estatal orientada a la recuperacin de las principales capacidades
de accin del Estado (la rectora, planificacin, la regulacin, el control); la racionalizacin y el ordenamiento de las entidades de la Funcin Ejecutiva; el fortalecimiento de la institucionalidad ministerial; la
reorganizacin de las funciones y facultades de cada entidad; la gestin desconcentrada y descentralizada de dichas funciones; la construccin del Estado plurinacional; el fortalecimiento de la participacin ciudadana y la consecucin de un ejercicio eficaz y eficiente del
Estado (Senplades, 2011: 13-15).
Adems de los lineamientos programticos planteados en el Plan
de Gobierno del Movimiento Pas para el perodo anterior y la Constitucin de 2008, el proceso de Reforma Democrtica del Estado, que
abarca temas institucionales y funcionales, est amparado programticamente en el objetivo 12 del Plan Nacional para el Buen Vivir, el
mismo que busca construir un Estado democrtico para el Buen Vivir,
y cuyas polticas se mencionan a continuacin:
1. Construir el Estado plurinacional e intercultural para el Buen Vivir
(viabilizando polticas interculturales y de fortalecimiento de las
nacionalidades y pueblos del Ecuador para el pleno ejercicio de
sus derechos);
2. Consolidar la nueva organizacin y rediseo institucional del
Estado que recupere las capacidades estatales de rectora,
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76
planificacin, regulacin, control, investigacin y participacin

(que desprivaticen al Estado y permitan que ste represente efectivamente el inters pblico);
3. Consolidar el modelo de gestin estatal articulado que profundice los procesos de descentralizacin y desconcentracin, y que
promueva el desarrollo territorial equilibrado (impulsando la participacin social y ciudadana en todos los niveles de gobierno);
4. Fomentar un servicio pblico eficiente y competente;
5. Promover la gestin de servicios pblicos de calidad, oportunos,
continuos y de amplia cobertura y fortalecer los mecanismos de
regulacin (considerando que un Estado democrtico necesariamente tiene que ser cercano a la ciudadana, reconociendo su
diversidad territorial y cultural);
6. Mejorar la gestin de las empresas pblicas y fortalecer los mecanismos de regulacin;
7. Impulsar la planificacin descentralizada y participativa, con
enfoque de derechos (Senplades, 2009a: 310-324).
En este marco, el proceso de transformacin estatal ha concebido
al Estado como la articulacin entre centros de poder y redes de
accin (Estado-red). En trminos metodolgicos, y de cara al proceso especfico de transformacin institucional de la funcin Ejecutiva, ello ha implicado determinar los puntos centrales y estratgicos de la gestin del Ejecutivo y delinear los mbitos en los que se
requiere de accin pblica concertada e intersectorial (Senplades,
2011: 17). Para desarrollar el marco constitucional y programtico,
el Gobierno Nacional ha impulsado la reestructuracin de la Funcin Ejecutiva como un proceso necesario y urgente, respondiendo
a principios democrticos y funcionales.
Principios:
Diferenciacin funcional: Diferenciar las funciones es un principio operativo bsico para mantener la coherencia, la coordinacin y la complementariedad entre las acciones de las entidades del Ejecutivo, as como reproducirlas tanto a nivel central
como a nivel territorial.
Racionalizacin: Racionalizar la estructura del Estado es un
principio funcional que da paso a la ptima organizacin de las
estructuras institucionales del Estado, adecuadas a las necesidades sociales y programticas que requiere la ciudadana
ecuatoriana.
Transparencia: Una gestin transparente es un principio bsico
de la administracin pblica, que se operativiza mediante el
despliegue de la informacin pblica y la rendicin de cuentas
a la ciudadana.
Equidad territorial: La presencia equitativa en el territorio es
un principio orientador constituido para generar capacidades,
potencialidades y sinergias entre los diversos mbitos locales,

que son complejas construcciones polticas, sociales y econmicas atravesadas por formas concretas de acumulacin y distribucin de la riqueza social.
Participacin e inclusin: La participacin e inclusin de la ciudadana es un principio fundamental orientador de la planificacin nacional descentralizada y participativa, que toma como
eje primordial las demandas sociales e histricas de los ciudadanos y ciudadanas, en el marco del Estado plurinacional y
diverso que constituye el Ecuador.
Profesionalizacin y meritocracia: Mejorar la calidad del servicio pblico es un principio que garantiza una gestin eficiente,
eficaz, con calidad y calidez hacia la ciudadana que, a su vez,
garantiza el logro de los retos programticos que demanda el
pas. Esto mediante la capacitacin y profesionalizacin constante de los servidores pblicos.
Eficiencia y eficacia: Realizar una gestin eficiente y eficaz permite garantizar que la administracin y la gestin pblica estarn enfocada en la promocin de derechos, en coherencia con
el espritu de las disposiciones constitucionales. (Senplades,
2011: 17-38)
4. Mecanismos para la Reforma Democrtica el Estado

Estos principios orientadores de la reforma democrtica del Estado
pusieron en marcha la propuesta de rediseo institucional de la Funcin Ejecutiva, cuyo ejercicio implic el diseo de mecanismos, herramientas y procesos adecuados que permitieran operar el cambio
institucional en base a los principios y los objetivos del proceso de
democratizacin estatal.
Adems, para operar dicho cambio, se torn indispensable levantar un anlisis exhaustivo de cada una de las instituciones que conformaban el Estado, sea cual fuere su carcter y su funcin. Ser en
torno a este universo de instituciones que se efectivizar las reformas
estatales de este Gobierno en base a los mecanismos que se mencionan a continuacin.
4.1. Diferenciacin funcional.

El primer gran momento de la reforma democrtica del Estado fue
el de la definicin de las funciones que debe realizar y el de esclarecer cmo se corresponden dichas funciones, unas con otras, para
garantizar una gestin pblica ordenada, eficaz e inteligente, evitando
duplicaciones y superposiciones (Senplades, 2009b: 15).
De esta manera para una adecuada identificacin tanto de
las instituciones como de sus funciones y facultades [instrumentales]se desarroll una matriz de diferenciacin funcional que
77
78
establece los diferentes roles que deben cumplir las entidades de

la funcin ejecutiva y cmo stos entran en relacin con otras entidades, conformando un sistema de administracin y de gestin
que, lejos de duplicarse y contraponerse, se complemente y articule ordenadamente (Senplades, 2009b: 16). As, la diferenciacin
que se realiza es competencial de tal manera que cada entidad de
la Funcin Ejecutiva tiene marcado y diferenciado su rol, evitando
la duplicidad de funciones y por ende el uso de recursos y gastos
innecesario.
4.2. Glosario de trminos (entidades y funciones)

Para establecer una clara y efectiva diferenciacin funcional, se hizo
necesaria la consolidacin de un glosario de trminos que definiera
los conceptos, alcances, lmites y la razn de ser:
De cada una de las entidades pblicas pertenecientes a la Funcin Ejecutiva;
De las funciones que cada una de ellas debe desempear;
De las diferentes facultades que pueden gestionarse; y,
De los espacios de deliberacin, dilogo y consulta que existen
y pueden existir para el diseo y la implementacin de la poltica
pblica.
Con este insumo se efectu una clara diferenciacin funcional de las
entidades de la Funcin Ejecutiva, atendiendo a las competencias
que cada una de ellas llevara a cargo, y desde la que se desprenden
determinadas facultades y atribuciones. Es en base a esta diferenciacin que se redise tanto la estructura orgnico-funcional del ejecutivo como del conjunto de Ministerios y dems carteras de Estado
(Senplades, 2009b: 15-17).
4.3. Mecanismos de coordinacin

La dispersin funcional que caracterizaba a la gestin pblica previa al
Gobierno de la revolucin ciudadana, daba cuenta de una grave falta
de coordinacin, ya sea por la duplicidad de funciones, por la prdida
de capacidades o por la presencia de entidades autnomas. Para resolver este problema e instrumentar la poltica pblica de manera racional,
coherente y articulada a las grandes temticas sociales, que busca salvaguardar el Gobierno Nacional, as como para facilitar el seguimiento,
monitoreo y evaluacin de las polticas pblicas, se crearon sectores
de coordinacin para el tratamiento integral de las polticas pblicas
en la figura de los Ministerios Coordinadores y los Consejos sectoriales de Poltica. Dentro de este esquema se reorganizaron a las instituciones existentes en la estructura del Estado Ecuatoriano (Senplades,
2009b: 18).
4.4. Reforma de las estructuras funcionales del Ejecutivo

Tanto la estructura orgnica del Estado, como la estructura interna
de cada entidad heredada de los gobiernos anteriores, develaba
una organizacin desordenada, catica y de jerarqua discrecional, similar a la que exista en el ejecutivo en su conjunto. Estas
estructuras sectoriales dispersas, poco funcionales y caducas en
muchos casos reflejaban las diferentes capacidades y la discrecionalidad con la que cada una de ellas fue creada (Senplades, 2009b:
20). A partir de esta realidad, se buscaron mecanismos que permitieran resolver esta problemtica institucional que aquejaba a las
entidades estatales.
Por un lado se perfil la homologacin de estructuras orgnicofuncionales internas de las entidades del Ejecutivo, proceso que buscaba alcanzar una Funcin Ejecutiva coherente, estructurada, coordinada, efectiva y eficiente, que distribuya responsabilidades, corrija
disfuncionalidades y resuelva los retos normativos y sociales asignados a cada una de las entidades del Estado. (Senplades, 2011: 18)
Para una adecuada divisin funcional de las competencias y la
gestin que deban cumplir las entidades del Estado en funcin de la
normativa legal, se implementa la matriz de competencias, la misma
que determina el mbito y el nivel de accin de cada una de las entidades, y los bienes y servicios a ser prestados por cada uno de ellos,
tendiendo a la complementariedad de la gestin del sector pblico.
(Senplades, 2011: 18)
Para una adecuada gestin de las competencias correspondientes a cada una de las entidades, y una efectiva prestacin de servicios
a la ciudadana se implementaron modelos de gestin, que buscaban establecer tanto la mejor estrategia para la prestacin del servicio, como su nivel de prestacin; las estructuras funcionales desde la
que se operar la prestacin, y los servicios por nivel de cada una de
las entidades.
Finalmente, se emprendi la homologacin y estandarizacin de las
escalas salariales de los/las servidores pblicos. (Senplades, 2011: 18)
4.5. Rediseo de la organizacin territorial.

Cabe mencionar en este punto que la reforma democrtica del Estado
involucra, a la par del rediseo institucional de las entidades del nivel
central, el rediseo de la organizacin territorial y de las instituciones
que operan desde lo local. Al respecto, el Gobierno dirige la estrategia del Estado en el territorio, mediante los procesos de desconcentracin y descentralizacin, que sern explicados ms adelante. El
diseo de una nueva organizacin de la gestin pblica en el territorio implica clarificar las competencias, facultades y atribuciones en la
administracin pblica central y en los distintos niveles de gobierno,
estableciendo previamente las fuentes de recursos necesarios para el
79
80
cabal cumplimiento de dichas responsabilidades e identificando los

espacios de articulacin de la implementacin de la poltica pblica
desde las diferentes esferas (Senplades, 2009b: 24)
Por tanto, repensar el territorio implica modificar la gestin del
Estado y la distribucin espacial/territorial del poder, redistribuyndolo y ampliando la participacin de actores en los procesos de toma
de decisiones, aproximando el Estado, sus productos y servicios a la
ciudadana, a travs de los procesos de desconcentracin y descentralizacin. Los desafos a los que el Estado se vea abocado eran:
Eliminacin de la superposicin de funciones en el territorio;
Articulacin entre las instancias centrales y locales;
Construccin de unidades territoriales con mayores capacidades
de integracin;
Vinculacin de los objetivos nacionales y locales;
Racionalizacin de recursos fiscales y su distribucin territorial.
(Senplades, 2009b: 24)
A continuacin, se explican brevemente estos dos procesos.
4.5.1. Desconcentracin
La desconcentracin es el traslado de ciertas y determinadas facultades y atribuciones
desde el nivel central hacia los otros niveles jerrquicamente dependientes, siendo la
primera la que mantiene la rectora y asegura su calidad y buen cumplimientocuya
finalidad es contribuir a la garanta de los derechos ciudadanos, a travs de la prestacin de servicios pblicos con eficiencia, calidad y calidez (Senplades, 2013: 4).
Para fomentar la equidad territorial, garantizar una presencia equilibrada de instituciones pblicas y conformar un Estado policntrico, el Gobierno Nacional impulsa,
por un lado, la desconcentracin del Ejecutivo en el territorio. Este proceso busca
resolver el caos de administracin territorial provocado por la poca presencia o
incidencia de las entidades de la funcin ejecutiva a nivel local a lo largo de los ltimos aos (Senplades, 2011: 19).
Este proceso se respalda, principalmente, en la Constitucin de la

Repblica (Titulo I y V) y en el Plan Nacional para el Buen Vivir (Estrategia Nacional Territorial). A partir de este marco, el Gobierno Nacional ha trabajado:
1. El diseo y la definicin de estructuras desconcentradas de
las entidades que conforman el Ejecutivo, de acuerdo con sus
competencias y obedeciendo a una tipologa para la desconcentracin, que busca aterrizar la poltica pblica de las diferentes entidades en el territorio, a travs de la presencia institucional en el mismo, tomando en cuenta el marco constitucional
y legal, as como las capacidades de cada uno de los niveles de gobierno. La tipologa que se estableci es la siguiente:
Tipologa Uno: Privativa.- Son privativas aquellas carteras de
Estado, cuyas competencias, productos y servicios, de acuerdo
con su naturaleza estratgica y de alcance nacional, no son susceptibles de ser descentralizadas a otros niveles de gobierno.
Tipologa Dos: Alta desconcentracin, baja descentralizacin.Esta tipologa corresponde a aquellas carteras de Estado, que por
la naturaleza de sus competencias y por los productos y servicios
que prestan a la ciudadana, requieren un alto nivel de desconcentracin, para la adecuada articulacin y prestacin de servicios
en los niveles territoriales desconcentrados ms desagregados.
Tipologa Tres: Alta descentralizacin, baja desconcentracin.- Son de alta descentralizacin y baja desconcentracin
aquellas carteras de Estado, cuyas competencias se enmarcan en sectores en los que de acuerdo con la Constitucin y la
ley, corresponde a los gobiernos autnomos descentralizados
la prestacin de ciertos y determinados productos y servicios.
Tipologa Cuatro: Sectores estratgicos.- A esta tipologa
corresponden las carteras de Estado de sectores estratgicos,
que intervienen en sectores de decisiva influencia econmica,
social, poltica y ambiental. Por tanto, el Estado en su conjunto
se reserva todas sus competencias y facultades; en este sentido
la delegacin de actividades a la iniciativa privada es excepcional
de acuerdo con la ley (Senplades, 2013: 7).
2. En la elaboracin de la propuesta de la distribucin del Ejecutivo en el territorio (DET), comprendida como el nmero y la ubicacin de las sedes desconcentradas de las entidades del Ejecutivo. Esta propuesta busca la consolidacin de una estructura
sectorial gil e inteligente a nivel desconcentrado, que permita
niveles de coordinacin interinstitucional e intersectorial y que a
la vez fortalezca las potencialidades locales, sin que esto implique un crecimiento excesivo del aparato estatal, promoviendo
sinergias territoriales y generando equidad territorial (Senplades,
2011: 24);
3. La conformacin de zonas de planificacin40 (el decreto Ejecutivo
No. 878 del 18 enero del 2008 establece la creacin de 7 regiones administrativas de planificacin, el cual fue reformado con el
Decreto Ejecutivo No. 357 cambiando la denominacin de regiones a zonas de planificacin y aadiendo 2 zonas a los 7 existentes, conformando un total de 9 zonas de planificacin);
4. La conformacin de distritos41 y circuitos42 administrativos para
la prestacin directa de servicios pblicos a la ciudadana, por
parte de las entidades y organismos que conforman la Funcin
40 Zonas
de Planificacin: Zona 1 (Esmeraldas, Imbabura, Carchi, Sucumbos), Zona 2 (Pichincha excepto el cantn
Quito, Napo y Orellana), Zona 3 (Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo, Pastaza), Zona 4 (Manab, Santo Domingo de
los Tschilas), Zona 5 (Santa Elena, Guayas excepto los cantones de Guayaquil, Samborondn y Durn; Bolvar,
los Ros y Galpagos), Zona 6 (Caar, Azuay y Morona Santiago), Zona 7 (El Oro, Loja y Zamora Chinchpe), Zona
8 (Cantones de Guayaquil, Samborondn y Durn), Zona 9 (Distrito metropolitano de Quito) (Senplades, 2012: 7).
41 Coincide
con el cantn o unin de cantones. Se han conformado 140 distritos en el pas. Cada distrito tiene un
aproximado de 90.000 habitantes (Senplades, 2012: 9).
42 Corresponde
a una parroquia o conjunto de parroquias. Existen 1134 circuitos en el pas. Cada circuito tiene un
aproximado de 11.000 habitantes (Senplades, 2012: 9)
81
82
Ejecutiva, de acuerdo con el nivel de desconcentracin establecido

en su respectiva matriz de competencia, modelo de gestin y estatuto
orgnico por procesos (Acuerdo Ministerial de Senplades Nro. 557 de
16 de febrero del 2012). Esta conformacin se elabor tomando en
cuenta la divisin poltica del territorio, la densidad poblacional y la
accesibilidad a servicios (Senplades, 2011: 26);
5. Para la coordinacin en el territorio se crearon espacios de coordinacin en la figura de Gabinetes zonales y Gabinetes provinciales, y
equipos polticos territoriales como espacios de coordinacin poltica.
Estos espacios en su conjunto facilitan la planificacin, la evaluacin,
el seguimiento y monitoreo del despliegue de la estrategia en el territorio, facilitan la rendicin de cuentas al Ejecutivo, y articulan la gestin de los distintos niveles de gobierno. (Senplades, 2011: 26);
6. Finalmente, se estableci la relocalizacin, entendida como el traslado de la oficina matriz de una institucin pblica fuera de la capital
del pas, como otro de los procesos que garantiza una efectiva desconcentracin y presencia equilibrada de instituciones en el pas. Este
mecanismo contempla la relocalizacin total, en el caso de que se
transfiera la totalidad de la institucin, o la relocalizacin parcial, en el
caso de que se transfiera una subsecretara/Viceministerio, ms no la
totalidad de la institucin. (Senplades, 2011: 27)
Es en base a estas lneas complementarias del proceso de desconcentracin que se impulsa la distribucin equilibrada del Ejecutivo en
el territorio. Es as como se est consolidando un nuevo modelo de
Estado, efectivamente desconcentrado, y con altos niveles de coordinacin, con una clara y renovada redefinicin de roles, estructuras y
distribucin territorial. Es un Estado pensado para garantizar los derechos de las y los ecuatorianos a travs de una prestacin eficiente y
clida de los servicios pblicos (Senplades, 2011: 27).
4.5.2. Descentralizacin
La descentralizacin comprende la transferencia de competencias, atribuciones,
funciones, responsabilidades y recursos desde los rganos de la Administracin
Central, a favor de entidades de Derecho Pblico de la Administracin Pblica Institucional o de los Gobiernos Autnomos Descentralizados (Senplades, 2009b: 36).
El proceso de descentralizacin que dirige el Gobierno responde al objetivo establecido en la Constitucin de 2008, el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio (Art 3, numeral 6). Esto a partir de la recuperacin del rol del Estado en sus
distintos niveles territoriales y en su responsabilidad en el ejercicio de las competencias de frente a la ciudadana (Senplades, 2011: 28).
Para operativizar este proceso se crea por Constitucin el Sistema

Nacional de Competencias (Art. 239) y el Consejo Nacional de Competencias43, para la administracin y transferencia de las competencias
43 El
Consejo Nacional de Competencias es un organismo tcnico integrado por un representante de cada nivel de
gobierno. El Consejo regula la transferencia obligatoria y progresiva de competencias, y resuelve los conflictos
relacionados con el ejercicio de las mismas. De esta manera se asegura una efectiva descentralizacin al crearse
una institucionalidad especfica para la transferencia de competencias. La descentralizacin pasa a ser parte
de un programa ms amplio, que articula la reestructuracin econmica con procesos de democratizacin que
generen desarrollo y crecimiento con equidad. (Larrea, 2012: 113).
que por mandato constitucional se deben descentralizar, as como de los

recursos correspondientes; adems de resolver en la sede administrativa
los posibles conflictos que se puedan generar entre niveles de gobierno.
De esta manera, se pas de un modelo de descentralizacin voluntario y
desarticulado a uno obligatorio, ordenado y progresivo.
A ms de la creacin del CNC, se establecen constitucionalmente otros mecanismos para la coordinacin entre los distintos
niveles de gobierno. Tenemos en este caso la figura de gabinetes
territoriales y la articulacin entre los Gobiernos Provinciales, Municipales y Parroquiales, a travs de la participacin de las autoridades municipales y parroquiales, como Consejeros Provinciales
(Senplades, 2011: 29). Adems, la nueva Carta Magna establece
que los GAD podrn participar de las rentas del Estado por la explotacin de recursos no renovables en su territorio (Art. 274).
En esta lnea, la Asamblea Nacional, cumpliendo el mandato constitucional, aprueba el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial,
Autonoma y Descentralizacin, publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 303 de 19 de octubre de 2010. Este cuerpo normativo
desarrolla la organizacin territorial y el sistema de competencias establecidos en la Constitucin, y en lo fundamental elimina la dispersin
normativa existente alrededor de la materia, reafirma la autonoma de
los niveles de gobierno, regula el sistema de competencias y su institucionalidad, fija los mecanismos para compensar los desequilibrios
en el desarrollo territorial y establece los principios bsicos que deben
observar los gobiernos autnomos descentralizados en el ejercicio de
su autoridad y de sus potestades. (Senplades, 2011: 29-30)
Para finalizar, el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas
Pblicas en su artculo 26, numeral 12, establece que la Senplades
(Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo) tiene como atribucin coordinar con el sector pblico los procesos de descentralizacin
del Estado, en funcin de las polticas del Plan Nacional de Desarrollo;
disposicin que faculta a la Senplades para generar las condiciones
tcnicas y polticas necesarias para llevar adelante el proceso de descentralizacin de conformidad con el Plan Nacional de Descentralizacin expedido por el Consejo Nacional de Competencias.
5. Reforma Democrtica del Estado: Logros del perodo

2007 - 2012
En base a este arduo proceso de planificacin y elaboracin de herramientas, procedimientos e insumos tcnicos, el Gobierno Nacional
ha dirigido una autntica revolucin poltica que ha significado una
transformacin profunda y democrtica del Estado durante estos ltimos seis aos, al amparo, como ya se mencion, del proceso constituyente y de un marco programtico plasmado en el Objetivo 12 del
Plan Nacional para el Buen Vivir, que sent las bases del proceso.
Las polticas desarrolladas en dicho objetivo buscan transformar las
83
84
bases institucionales y los principios de accin del Estado, como procesos fundamentales para impulsar un cambio en el rgimen de acumulacin. Una de las virtudes del Gobierno actual ha sido la profunda
preocupacin por la reforma democrtica del Estado, por ampliar la
agenda pblica, y su lucha por responder la problemtica histrica
que aqueja a la sociedad ecuatoriana, a tal punto que podemos afirmar que la transformacin del Estado ha sido un claro fundamento
poltico de este proceso revolucionario. En este marco podemos establecer los siguientes avances en base a las polticas establecidas en
el PNBV 2009 2013.
Poltica 1 - Construir el Estado plurinacional e intercultural para el Buen Vivir

El Estado en el Ecuador, desde sus inicios, se constituy como uninacional y monocultural, heredero de la modernidad occidental, modelo
segn el cual a un Estado corresponde una nacin (Villoro, 2001:
257), reflejo de la teora poltica generada en el norte global y que
a su vez reprodujo: a) la matriz de dominacin colonial asentada en
la idea de raza como un factor biolgico determinante para acceder
a los espacios de toma de decisin44; b) el eurocentrismo45, y c) las
prcticas culturales, ticas y morales de la sociedad capitalista; invisibilizando y excluyendo a la mayora de la poblacin, y configurando
un patrn de poder basado en la dominacin colonial, la modernidad europea, y el despliegue mundial de la ley del valor (Amin, 1989:
103-109).
Refundar el Estado, sobre la base del reconocimiento del carcter multisocietal y diverso del territorio ecuatoriano, ha constituido una
de los grandes retos del gobierno actual. Para esto, se han tomado
medidas para conformar los pilares sobre los que se levanta el nuevo
modelo estatal.
Para viabilizar esto, actualmente se cuenta con un marco Constitucional que concibe al Estado bajo un carcter plurinacional e intercultural (Art. 1), recogiendo una de las reivindicaciones histricas ms
profundas e importantes de nuestros pueblos y nacionalidades. Asimismo, se ha trabajado en la construccin de la Agenda de Igualdad
de la Interculturalidad y en la conformacin del Consejo Nacional de la
Igualdad respectivo. Se han generado polticas pblicas que transverzalizan el enfoque plurinacional e intercultural, orientadas a superar la
exclusin, el racismo y la desigualdad estructural de la que adolecen
nuestros pueblos y nacionalidades desde una perspectiva de justicia histrica y social, as como el marco legal que apoya y promueve
44 Acerca
de la dominacin racial y el uso de la estructura poltica para su ejercicio, Cfr. Terrn, Eduardo. (2002). El
anlisis de la cuestin racial en el desarrollo de la sociologa. En Eduardo Terrn eds. (2002). Razas en Conflicto,
Barcelona: Anthropos Editorial.
45 El
capitalismo se caracteriza como un modelo occidental que se expande como prototipo superior de organizacin social. Esta occidentalizacin impuesta como receta a todas las sociedades determina la superioridad
europea: libertad de empresa, y el mercado, el laicismo y la democracia electoral pluralista. Cfr. Amin, Samir.
(1989). El Eurocentrismo: crtica de una ideologa. Mxico: Siglo Veintiuno Editores, pg. 101 - 103.
la creacin de circunscripciones territoriales indgenas, afroecuatorianas y montubias (COOTAD). Se ha incorporado a profesionales de los
pueblos y nacionalidades en la administracin pblica y se est elaborando un modelo de prestacin de servicios que contemple la generacin de servicios pblicos diferenciados en el territorio nacional.
Poltica 2 - Consolidar la nueva organizacin y rediseo institucional del

Estado, que recupere las capacidades estatales de rectora, planificacin,
regulacin, control, investigacin y participacin
En comparacin con la gestin y la institucionalidad que caracteriz
a la poca neoliberal, en la cual se debilit al Estado y atrofi su rol y
su capacidad de accin, mediante el desarme de su institucionalidad
hasta su mnima expresin, el Gobierno de la Revolucin Ciudadana
emprendi una profunda y democrtica reforma institucional, orientada a la recuperacin de las capacidades de accin del Estado, la
racionalizacin del Ejecutivo, el fortalecimiento de la institucionalidad
ministerial, as como de sus funciones y facultades, y la promocin de
un ejercicio eficaz y eficiente.
En este mbito la Constitucin del 2008 determin una nueva
organizacin del poder, basada en cinco Funciones del Estado: Funcin Legislativa, Funcin Ejecutiva, Funcin Judicial, Funcin Electoral y Funcin de Transparencia y Control Social. A partir de este
proceso, se han expedido 152 leyes y 294 decretos ejecutivos que
guardan relacin con la transformacin democrtica del Estado. En
ellos se han reformado un total de 168 entidades pblicas, de las cuales se han eliminado 69, se han transformado 67 y se han creado 32
nuevas entidades, y a la par se han descorporativizado 63 instancias
colegiadas de decisin y regulacin pblica, en las que predominaban intereses de los gremios empresariales por sobre los intereses del
Estado y la sociedad civil.
Adems, se ha recuperado la capacidad pblica de generar polticas (rectora estatal) de manera planificada, mediante las agendas
de poltica sectorial; se ha restablecido la capacidad de regulacin
y control de los ministerios sobre la sociedad y sus procesos; se ha
recuperado la capacidad de planificacin nacional, a travs de la Senplades, y la gestin de la administracin pblica, a travs de la SNAP;
se han creado ministerios coordinadores como instancias de articulacin de la poltica pblica para la gestin articulada, planificada y
organizada de 8 sectores de coordinacin; se han implementado instancias tcnicas especializadas (Agencias de Regulacin y Control)
para fortalecer el ejercicio de la regulacin y del control de la Funcin
Ejecutiva; se ha fortalecido el sistema con 7 agencias de regulacin
y control y 2 superintendencias nuevas, que hacen parte de la FTCS.
Por otro lado, el Estado cuenta actualmente con 13 institutos pblicos de investigacin para construir la sociedad del conocimiento, y se han constituido 26 empresas pblicas para la gestin
estratgica y soberana del Estado sobre la biodiversidad, los recursos
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naturales y sectores estratgicos. A su vez, se ha racionalizado esta

institucionalidad, a travs de la homologacin de las estructuras orgnico-funcionales internas de la totalidad de Ministerios, Secretaras
Nacionales e Institutos.
En este proceso se ha recuperado tambin la funcionalidad de
las finanzas pblicas para facilitar la accin del Estado como legtima expresin de la accin colectiva de la sociedad. Se ha logrado
la transversalizacin de los enfoques de gnero, intergeneracional,
tnico-cultural, discapacidades y movilidad humana en las polticas
pblicas. Y, finalmente, se han aprobado matrices de competencias
y modelos de gestin (instrumentos de planificacin institucional)
de 78 entidades (Ene-2013) de la Funcin Ejecutiva, lo cual permite
alcanzar un funcionamiento dinmico y eficiente del Estado en su
conjunto, evitando la dispersin y las duplicidades funcionales.
Tras el proceso de reforma institucional, la Funcin Ejecutiva est
compuesta actualmente por 136 instituciones: 8 Ministerios Coordinadores, 20 Ministerios Sectoriales, 7 Secretaras Nacionales, 14 institutos de promocin y normalizacin, 13 institutos de investigacin, 5
Consejos de la Igualdad, 25 empresas pblicas, 7 Agencias de Regulacin y Control, 6 secretaras tcnicas, 8 entidades que conforman
la banca pblica, 3 servicios, 12 entidades que conforman otra institucionalidad (FF.AA., Polica nacional, etc.) y, adicionalmente, cuenta
con 49 cuerpos colegiados que operan a travs de la figura de comits o consejos como espacios de coordinacin para la generacin de
poltica intersectorial y su gestin.
Poltica 3 - Consolidar el modelo de gestin estatal articulado, que profundice

los procesos de descentralizacin y desconcentracin y que promueva el
desarrollo territorial equilibrado
Es importante identificar al territorio como un sistema complejo y
dinmico que se transforma continuamente, en donde se deposita
la historia econmica, poltica y social de un pas. La distribucin del
Ejecutivo en el territorio evidencia la correlacin de fuerzas polticas,
sociales y econmicas, las cuales se visibilizan en la organicidad del
Estado y en la reparticin del poder en el territorio.
La organizacin territorial que caracteriz al Estado ecuatoriano
constituy y profundiz, a lo largo de su evolucin histrica, enclaves de desarrollo que determinaron la inequidad social y la concentracin de los ingresos nacionales en tres polos (Quito, Guayaquil y
Cuenca). Se favoreca el centralismo y, con l, los intereses oligarcas
en torno a estos territorios. Asimismo, en ellos se concentraban los
servicios pblicos prestados por el Estado; la administracin pblica
y las dependencias de las entidades pblicas; la riqueza y las posibilidades de bienestar de la poblacin.
A la par del centralismo administrativo, poltico, econmico y
socio-cultural, durante el neoliberalismo se promovi un verdadero
proceso de descentralizacin discrecional y a la carta, que no

tomaba en cuenta las necesidades de los territorios, sino los intereses de pequeos caciques locales, con lo cual se profundizaron
las redes clientelares entre el gobierno central y los distintos niveles de gobierno.
Para desestructurar el carcter polarizador que ha generado la
organizacin de los territorios en el pas, y reordenar la presencia institucional del Estado, el gobierno nacional apost por la desconcentracin y por la descentralizacin como procesos fundamentales para
generar un desarrollo equitativo, igualitario y equilibrado en cada uno
de las localidades del territorio nacional. Adicionalmente, ha impulsado una gestin pblica innovadora, eficiente y de calidad para articular activamente a la poblacin en todos los niveles de gobierno.
En esta lnea, se ha generado una estrategia del Estado en el territorio, basada en los procesos de descentralizacin y desconcentracin.
Desconcentracin
En torno a la desconcentracin, se ha generado un modelo territorial
que garantiza la presencia desconcentrada del Ejecutivo en los territorios (organizacin territorial de las carteras de Estado, sustentada
en una distribucin ordenada y complementaria de las competencias)
y de un marco legal que lo respalda, as como de una estrategia que
garantiza la sostenibilidad, la eficiencia y la eficacia del proceso de
desconcentracin, y que est basado en cuatro elementos: la construccin y el equipamiento de infraestructura adecuada en territorio;
la desconcentracin administrativa financiera; el fortalecimiento del
talento humano y la prestacin de los servicios.
Esta estrategia se plasma en una nueva distribucin territorial en
la que la accin pblica se ejecuta a travs de 9 zonas, 140 distritos
y 1134 circuitos. Esta distribucin garantiza una gestin ordenada y
complementaria de la Funcin Ejecutiva con la de los gobiernos autnomos descentralizados, por las tipologas de desconcentracin de
las estructuras ministeriales en el territorio.
Para determinar la brecha entre la oferta actual e ideal de la prestacin de servicios en el territorio, basada en la distribucin territorial mencionada, y tomando en cuenta factores como infraestructura,
equipamiento y talento humano, segn el requerimiento para la prestacin de servicios, la definicin de estndares de calidad y las tipologas para la prestacin, se levant un estudio de costos para salir del
subdesarrollo, el cual determin este costeo. En el proceso estuvieron involucrados los Ministerios de Salud, Educacin, Inclusin Econmica y Social, Justicia, Interior, y la Secretara Nacional de Riesgos.
Para la implementacin desconcentrada de las entidades del Ejecutivo, han sido definidos modelos de gestin desconcentrada de 78
entidades, con lo cual se busca garantizar la presencia institucional
del Estado en todo el pas.
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A su vez, para la prestacin de servicios, se dise un modelo

de prestacin estndar, el cual ser aplicado y levantado por cada
ministerio sectorial con el apoyo tcnico de Senplades, para garantizar la calidad y cobertura de los servicios pblicos que se prestan en
el territorio, as como la regulacin y el control del Estado central en
relacin con la prestacin de los mismos.
Todos estos avances se plasman en la implementacin de los
distritos y circuitos del Buen Vivir, con articulacin intersectorial para
la prestacin de servicios en territorio, la cual avanza en la implementacin de los 3 distritos priorizados de manera integral: Joya de
los Sachas, Jama-Pedernales y Sigchos. Asimismo, se est avanzando en la relocalizacin de 5 entidades en todo el territorio nacional:
CONELEC, Ministerio de Deportes, Viceministerio de Minas (MRNNR),
ARCOM (MRNNR), y SENAMI.
Descentralizacin
Para operar un proceso ordenado y progresivo de descentralizacin
a nivel nacional, la Constitucin de 2008 cre el Sistema Nacional de
Competencias y el Consejo Nacional de Competencias, que se instal el 31 de enero de 2011. Hasta la fecha, ha aprobado veintisiete
resoluciones, todas por unanimidad, lo cual demuestra la existencia
de un proceso de dilogo y articulacin multinivel que ha privilegiado
el inters general.
De la misma manera, en octubre de 2010 se public el Cdigo
Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin
-COOTAD-, que es el cuerpo jurdico que desarrolla y reglamenta,
entre otros aspectos, la nueva organizacin territorial del Estado,
los principios de la descentralizacin, la institucionalidad, el procedimiento para la transferencia de competencias y los ingresos de los
gobiernos autnomos descentralizados (GAD), as como su distribucin en el caso de las transferencias provenientes del presupuesto
general del Estado.
Para operativizar el proceso de descentralizacin, el CNC aprob
el 1 de marzo de 2012 el Plan Nacional de Descentralizacin 20122015, que es un instrumento que define los principios y lineamientos
del proceso de descentralizacin.
En esta lnea, hasta el momento se ha transferido la competencia
para planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego y drenaje; la competencia de gestin de la cooperacin internacional a los
tres niveles de gobierno sub-nacionales y la competencia para planificar, regular y controlar el trnsito, transporte terrestre y la seguridad
vial a los GAD municipales.
De la mano de este proceso, las transferencias realizadas del presupuesto general del Estado a los gobiernos autnomos descentralizados, entre 2006 y 2012, se incrementaron en 1.4 veces en relacin
con los perodos anteriores.
Adicionalmente, la nueva frmula de distribucin de recursos por

parte del Gobierno Central a los gobiernos autnomos descentralizados, de acuerdo con lo establecido en la Constitucin, considera un
componente de equidad territorial. El coeficiente de Gini de las transferencias per cpita del Modelo de Equidad Territorial, para el 2011,
fue de 0,24 para los GAD provinciales; de 0,21 para los GAD municipales y de 0,20 para los GAD parroquiales rurales. Esto demuestra
una distribucin equitativa, que mejora an ms para el ao 2012, disminuyendo 1 centsima para provincias y juntas parroquiales rurales y
3 centsimas en municipios; lo cual significa que hay una mejora de
la equidad en las transferencias per cpita.
La reorganizacin territorial est construyendo lazos entre los
diversos actores del territorio, de manera que conjuntamente enfrenten los desafos histricos y promuevan objetivos comunes para servir a la colectividad.
Poltica 4 - Fomentar un servicio pblico eficiente y competente

Histricamente, la gestin y el servicio pblico en el Ecuador han
sido vistos como sinnimos de ineficiencia, precariedad y malos tratos hacia la ciudadana. El neoliberalismo profundiz el ejercicio ineficiente, precario y corrupto de la gestin pblica, para propiciar la privatizacin del sector y el advenimiento de prestadores privados.
El Gobierno de la Revolucin Ciudadana, reconociendo la importancia de la gestin pblica, ha impulsado su renovacin, calidad e
innovacin para garantizar una gestin eficiente, profesionalizada,
meritocrtica y comprometida con la poblacin y la satisfaccin de
sus demandas, alejada de viejas prcticas burocrticas.
En esta lnea se ha avanzado en la publificacin del sector pblico,
recuperando y revalorizando el sector por sobre el carcter privado y
precario heredado del neoliberalismo. Se cuenta con una Ley Orgnica de Servicio Pblico (LOSEP) que promueve su mejoramiento y el
cambio de las prcticas que tradicionalmente lo han caracterizado.
Se ha logrado la rectora del MRL sobre la gestin del talento humano
y de la SNAP sobre la gestin de la calidad.
Se ha impulsado y aplicado un sistema integrado de talento
humano para lograr la excelencia y profesionalizacin ptima y sostenida del servicio pblico. En la actualidad el aparato pblico cuenta
con 493.312 servidores pblicos: 1 servidor por cada 29.359 habitantes. (5,47% de la PEA - promedio OCDE: 14,6%), lo cual ha incrementado la capacidad institucional del Estado (Fuente: MRL y OCDE).
Adems, el Estado est invirtiendo para la renovacin del servicio
pblico. En el ao 2012 se invirtieron USD $267720.272,72.
Se ha revalorizado lo pblico como prestador de servicio y al
ciudadano como fin ltimo. Se ha institucionalizado la meritocracia,
mediante la creacin del Instituto Nacional de la Meritocracia y se
est impulsando un programa nacional de excelencia.
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Por otro lado, se cuenta con una norma tcnica de procesos que
homologa los trmites administrativos en el nivel central, y se ha institucionalizado en la administracin pblica, la implementacin y operacin de Gobierno Por Resultados GPR- , con el fin de obtener una
gestin pblica de calidad, orientada a resultados, centrada en el ciudadano y fundamentada en los principios de Administracin Pblica.
Los logros en este mbito no han sido pocos, y podemos afirmar
que en estos seis aos de gestin se ha logrado la revalorizacin del
servicio pblico.
Poltica 5 - Promover la gestin de servicios pblicos de calidad, oportunos,

continuos y de amplia cobertura y fortalecer los mecanismos de regulacin.
Histricamente, la gestin pblica ha ignorado su rol fundamental de
brindar servicios de calidad y calidez a la ciudadana. Hoy se trabaja en
el rescate de ese rol, promoviendo mejoras en la calidad de la gestin
pblica para brindar un servicio eficaz y eficiente a todos los ciudadanos.
Para ello, se ha elaborado una metodologa que define la participacin pblica y privada para la provisin y prestacin de bienes y
servicios pblicos de calidad, incorporando la posibilidad de establecer alianzas con el sector privado y el sector popular solidario para
cumplir este objetivo.
Para la regulacin y garanta de la calidad de las prestaciones y
de los derechos ciudadanos, se ha diseado un esquema de regulacin y control estatal en funcin de la nueva clasificacin de bienes:
superior, estratgico y de mercado. Esto aclara el rol de la institucionalidad pblica para el ejercicio de la regulacin y el control.
Asimismo, para la regulacin de la prestacin de servicios pblicos, se ha elaborado el diseo estndar del modelo de prestacin
(estandarizacin) que asegura la calidad de los servicios en el territorio, por parte de las instituciones estatales.
Por otro lado, se est trabajando en innovaciones tecnolgicas
que permitirn volver ms eficiente a la gestin pblica. En esta lnea,
se ha integrado la informacin de indicadores sectoriales en el Sistema Nacional de Informacin (SNI), el cual facilita la toma de decisiones para la gestin pblica, y adems se encuentra al servicio de
la ciudadana. Se est perfeccionando la implementacin de la estrategia del Gobierno Electrnico, y como parte de este proceso se ha
diseado la oficina virtual de trmites. Con esto se busca acercar de
manera innovadora los servicios que presta el Estado al ciudadano y
mejorar la gestin y funciones estatales de manera articulada. Adems, se est implementando un modelo de reestructuracin de la
gestin pblica (Modelo R) que busca generar una gestin efectiva,
eficaz y de calidad. Adicional a ello, se han establecido cartas de servicios y compromisos con el ciudadano, para atender las demandas
de todos y todas a lo largo del territorio nacional y se ha implementado el Gobierno por Resultados (GPR) en toda la Funcin Ejecutiva.
Se ha realizado el diagnstico de las capacidades regulatorias

en el Estado, lo cual permitir mejorar la regulacin y el control estatal segn prcticas internacionales, para la consecucin eficiente de
los objetivos nacionales de desarrollo. Mediante asistencias tcnicas
a los organismos que ejercen la facultad de regulacin y control, se
inici la implementacin de recomendaciones sobre el uso eficiente
y efectivo de la regulacin para la transformacin democrtica del
Estado.
Poltica 6 - Mejorar la gestin de las empresas pblicas y fortalecer los

mecanismos de regulacin
Durante el modelo neoliberal se emprendi el debilitamiento y la
desinversin de las empresas pblicas, lo cual provoc su quiebra o
privatizacin. En los ltimos cinco aos, el desafo para el gobierno
consisti en recuperar la propiedad estatal de las empresas pblicas y su capacidad operativa para la gestin de bienes pblicos,
estratgicos y la prestacin de servicios.
A partir de la Constitucin del 2008, se le atribuye al Estado la
facultad de constituir empresas pblicas para la gestin de sectores
estratgicos. A partir del nuevo ordenamiento jurdico, se han constituido en la Funcin Ejecutiva 26 empresas pblicas que pretenden
contribuir al desarrollo humano y Buen Vivir de la poblacin ecuatoriana, actuando bajo principios de eficiencia, eficacia, racionalidad y
rentabilidad para la prestacin de servicios pblicos.
En esta lnea, la Constitucin de la Repblica estableci en su
artculo 314 que el Estado ser el responsable de la provisin de los
servicios pblicos de agua potable y de riego, saneamiento, energa
elctrica, telecomunicaciones, vialidad, infraestructuras portuarias y
aeroportuarias, y de todos aquellos que determine la Ley, recuperando
el rol activo del Estado sobre los bienes pblicos y estratgicos del
pas. Para esto, se establece en el artculo 315 que el Estado podr
constituir empresas pblicas.
En el ao 2009 se promulg la Ley Orgnica de Empresas
Pblicas, que tiene por objeto regular la creacin, el marco jurdico
y la autonoma econmica, financiera, administrativa y de gestin
de las empresas pblicas; as como tambin definir mecanismos
para que estas participen en mercados abiertos o no a la competencia, de tal forma que sean entidades estatales que fomenten
el desarrollo integral, sustentable, descentralizado y desconcentrado, al vincular su operacin con la consecucin de metas del
Sistema Descentralizado de Planificacin Participativa.
Complementario a ello, a inicios del ao 2012, se expidi la normativa para la creacin de las Empresas Pblicas, mediante Decreto
ejecutivo No. 1064, del 16 de febrero de 2012, publicado en el Registro Oficial No. 651, del 1 de marzo de 2012, siendo este un requerimiento previo para la creacin de las empresas pblicas.
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El resultado de este proceso ha sido el fortalecimiento del rol de

las 26 empresas pblicas, destinadas a la gestin de sectores estratgicos, logrando mayores niveles de eficiencia en la gestin tcnica,
administrativa y financiera. Se han estandarizado los procedimientos
para la sesin de directorios y creado comisiones tcnicas para agilizar la toma de decisiones en las empresas pblicas.
Hasta el ao 2012, ninguna empresa pblica contaba con estados
financieros auditados. En la actualidad, varias empresas cuentan con
estados financieros auditados y con unidades de auditora interna.
Se ha mejorado la sostenibilidad financiera de las varias empresas
pblicas, de tal manera que no requieran recursos del Estado para su
funcionamiento, y se ha logrado que su produccin aporte al Presupuesto General del Estado.
Asimismo, se han optimizado las empresas pblicas a travs de
la fusin como un mecanismo para la maximizacin del valor de las
empresas, bajo principios de economas de escala, encadenamientos productivos, diversificacin industrial, transparencia administrativa financiera y competitividad.
Finalmente, se ha diseado una propuesta de la Secretaria Tcnica de Empresas Pblicas que fortalecer el rol programtico de las
mismas, en lo relacionado con direccionamiento estratgico, gobierno
corporativo y desarrollo organizacional.
Poltica 7 - Impulsar la planificacin descentralizada y participativa, con

enfoque de derechos
La planificacin que predomin en Ecuador se caracteriz por ser
catica, con un Estado central que dej de planificar, y con gobiernos
locales que planificaban el desarrollo de manera aislada y competitiva, sin generar espacios que articulen modelos de desarrollo regionales en funcin de una visin de desarrollo pas. En este sentido, la
planificacin del territorio estuvo desarticulada, sin una orientacin
programtica nacional y respondiendo a una lgica de globalizacin
que generaba territorios ganadores y perdedores. La planificacin formulada desde los gobiernos locales involucr a la sociedad civil de
manera funcional y utilitarista, que no desencaden procesos participativos activos, salvo el caso de contados cantones cuya organizacin social se vi fortalecida en estos procesos.
En la actualidad, a partir de la Constitucin del ao 2008, se establece la planificacin desde una nueva visin, descentralizada, participativa y articulada, integrando en el ciclo de la planificacin tanto a
actores de los distintos niveles de gobierno, como a la ciudadana en
su conjunto. Se dirige ahora un verdadero esquema de planificacin
estratgica y prospectiva, que toma en cuenta las potencialidades y
demandas reales de los territorios y las necesidades ms inmediatas,
lo cual permite articular tanto la planificacin local con la planificacin
nacional y los grandes objetivos nacionales.
Para impulsar la planificacin descentralizada y participativa, con

enfoque de derechos, la Constitucin 2008 cre el Sistema Nacional
de Planificacin descentralizada y participativa, en el que intervienen
de manera activa todos los niveles de gobierno y la ciudadana. Este
sistema opera institucionalmente bajo la figura del Consejo Nacional
de Planificacin, el cual posee una secretara tcnica que la ejerce
Senplades. (Art. 279). Asimismo, la Constitucin del 2008 establece
como instrumento de la planificacin Nacional al Plan Nacional de
Desarrollo, en base al cual se determina la poltica pblica, la programacin del presupuesto del Estado, la asignacin de recursos pblicos, las competencias y margen de accin de las entidades. (Art. 280)
Por otro lado, se ha expedido el Cdigo Orgnico de Planificacin y
Finanzas Pblicas, que norma y regula los mecanismos de planificacin
nacional y territorial, la participacin para la elaboracin de propuestas,
y los lineamientos a los que se debe ajustar la inversin pblica del pas.
Asimismo, se han delineado las directrices a las que deben obedecer la planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial. Se ha
emitido una gua metodolgica para la planificacin del desarrollo y el
ordenamiento territorial, que busca fortalecer la capacidad de planificacin del nivel central y de los diferentes niveles de gobierno. Finalmente, se han creado espacios para la participacin ciudadana en
la planificacin territorial, bajo la figura de consejos, de acuerdo con
cada nivel de gobierno.
Conclus i on es
La reforma democrtica del Estado ha sido uno de los pilares fundamentales sobre los que se asienta el proceso de cambio radical que
dirige este gobierno. Como lo seala Pabel Muoz un cambio en
el rgimen de acumulacin viene acompaado de un cambio en el
modo de regulacin social. Ello supone transformaciones en los mbitos legales, regulatorios e institucionales. Involucra tambin cambios
en la accin social, en el comportamiento y en las costumbres de los
actores sociales (Falcon, 2012: 90).
El cambio institucional en el pas busca alterar las relaciones
sociales y econmicas heredadas, no slo de los gobiernos anteriores, sino la matriz misma de dominacin, explotacin y dependencia
que ha caracterizado a los pases de nuestra regin, frente a un sistema capitalista voraz que basa su funcionamiento en la propagacin
de una episteme individualista y egosta, que se encarna en cada una
de las sociedades del planeta (Falcon, 2012: 93).
Si bien es cierto, los logros alcanzados no han sido pocos, los
retos a los que an se ve enfrentado el Estado son enormes. Si bien
se ha iniciado un proceso de transformacin de lo pblico, el cambio cultural ser un reto fundamental a emprender. Existe actualmente
un desfase entre la transformacin de las instituciones formales y el
inmovilismo de las organizaciones informales: stas ltimas, en buena
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medida, responden, an, al patrn instaurado por la ideologa neoliberal y el espritu del capitalismo: atomizacin, individualismo, desvalorizacin y descrdito de lo pblico (Falcon, 2012: 93).
Enfrentar stos, entre otros retos, es el camino a seguir por parte
del Gobierno Nacional. Proseguir con la lucha contra la desestatizacin de la economa y la desregulacin de los mercados y, por el
otro, con las reformas ligadas a la racionalizacin de la administracin
pblica, la descentralizacin del Estado y la articulacin entre gestin
pblica y la participacin ciudadana. Se trata de consolidar la existencia de instituciones pblicas eficientes, modernas y participativas
(PAIS, 2013: 188).
Profundizar los cambios, corregir las disfuncionalidades y acelerar los procesos, sern los desafos para este nuevo perodo de
gobierno, en el cual se buscar consolidar e institucionalizar el Estado
de derechos y justicia, plurinacional, intercultural y diverso; fortalecer
el poder popular y ampliar la participacin ciudadana, y profundizar
el viraje programtico, como bases de la transformacin econmica,
poltica, social y cultural, que supone el destierro de los viejos paradigmas desarrollistas y modernistas, para avanzar en la construccin
de la sociedad del Buen Vivir.
En el prximo ciclo gubernativo continuaremos impulsando la transformacin radical del Estado en todas sus funciones y niveles de gobierno, y la democratizacin de las relaciones con la sociedad, a fin de garantizar los derechos consagrados
en la Constitucin. Ello requiere fundamentalmente la construccin de una ciudadana activa y capaz de demandar al Estado el cumplimiento de sus derechos, y
de colaborar con l para la generacin de una sociedad justa, solidaria y soberana.
Sabemos que el cumplimiento del proyecto constitucional requiere la movilizacin
popular y la actualizacin constante de las instituciones en un permanente dialogo y
tensin con el poder constituyente. La Constitucin es nuestro horizonte, un terreno
abierto de lucha poltica. (PAIS, 2013: 188).
Bibliografa
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Villoro, Luis. (2001). Momento de perplejidad e interrogacin. En Blanco Figueroa, Francisco. Cultura y globalizacin, Mxico: Universidad de Colima.
95
II
EL ESTADO
EN LOS TERRRITORIOS
98
Gustavo Bedn Tamayo
1.
Autonoma y Estado unitario:
una lectura constitucional
Gustavo Bedn Tamayo46

Uno de los debates tericos ms comunes, pero poco profundizados en nuestro pas al momento de discutir sobre la organizacin
territorial, ha sido el de la autonoma y el Estado unitario. Casi sin
mayor anlisis y, curiosamente, casi por consenso, se han posicionado y defendido histricamente estos dos postulados de manera
simultnea, como pilares caractersticos de la estructura del Estado
ecuatoriano: somos un Estado unitario, y reconocemos y defendemos la autonoma de los gobiernos subnacionales, hoy denominados
Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD). Se trata de dos tesis
que en la prctica han sido incuestionables y que han logrado coexistir sin mayor reflexin ni cuestionamiento.
Es posible afirmar que son conceptos compatibles? En qu
medida el acentuar la autonoma de los GAD debilita o puede incluso
romper el Estado unitario? Se puede fortalecer al Estado unitario y,
al mismo tiempo, lograr la autonoma y descentralizacin de los GAD?
Antes de asumir cualquier posicin al respecto, es menester realizar
un ejercicio reflexivo que comprenda un abordaje terico -desde la
ciencia poltica, de manera que proporcione elementos conceptuales
rigurosos al respecto- y tambin que ayude a descifrar, a la luz de ese
marco terico, qu tipo de Estado y qu clase de autonoma y descentralizacin es la que caracteriza especficamente a nuestro pas.
Slo despus de haber realizado este abordaje, podra intentarse despejar las interrogantes planteadas.
1. Las formas de Estado

Partiendo del marco de la tradicin del pensamiento poltico, que va
desde la teora clsica aristotlica, donde se distinguen las tres formas de gobierno: la monarqua, la aristocracia y la democracia (y sus
respectivas formas corruptas o impuras: tirana, oligarqua y demagogia); pasando por la teora medieval, de derivacin romana y la
46
Abogado y Doctor en Jurisprudencia por la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador (PUCE). Magster en
Ciencia Poltica y Administracin Pblica por Pontificia Universidad Catlica del Ecuador (PUCE). Actualmente
es Subsecretario de Descentralizacin de la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (Senplades) y
Secretario Ejecutivo, encargado, del Consejo Nacional de Competencias (CNC).
Autonoma y Estado unitario: una lectura Constitucional
elaboracin de la teora de la soberana popular; hasta llegar a la teora moderna, nacida con el surgimiento del estado moderno, segn la
cual las formas histricas de gobierno son la monarqua y la repblica
en sus dos modalidades (aristocracia y democracia); podemos afirmar que el Ecuador, a travs de la aprobacin de la Constitucin de
Montecristi de 2008, ratifica una vez ms su calidad histrica de repblica como forma de gobierno, y mantiene la caracterstica de unitario, como su forma de Estado.
En efecto, el artculo 1 de la Constitucin dice: El Ecuador es
un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrtico, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y
laico. Se organiza en forma de repblica y se gobierna de manera
descentralizada.
La teora poltica nos ensea que existen fundamentalmente dos
modalidades de estado: el unitario y el federal. Sin embargo, han existido ltimamente algunos procesos polticos en el mundo que han
explorado ciertas formas intermedias, tal es el caso del modelo regional italiano y el autonmico espaol.
El Estado unitario, al decir de Burdeau, es el que slo posee un
centro de impulsin poltica y gubernamental. El poder pblico en la
totalidad de sus atributos y funciones cuenta en l con un nico titular, que es la persona jurdica Estado. Todos los individuos colocados
sobre su soberana obedecen a una misma y nica autoridad, viven
bajo el mismo rgimen constitucional y estn regidos por las mismas
leyes (Bordeau, 1981: 74) Es decir, es el tipo de Estado que posee
un solo nivel poltico de gobierno, con divisin de poderes, ejecutivo,
legislativo y judicial.
Al respecto, es oportuno mencionar, siguiendo a Borja, que existen dos grandes sistemas de divisin de poderes: el que plante Montesquieu en los albores de la Revolucin Francesa para desconcentrar la autoridad poltica en tres grandes departamentos: el legislativo,
el ejecutivo y el judicial, con la finalidad de precautelar los intereses
de la libertad de los gobernados; y el que plantea la teora federal al
distribuir las competencias gubernativas en funcin del territorio entre
rganos federales y los regionales (Borja, 2008: 20)
De esta manera, en el Estado federal, a diferencia del unitario,
coexisten dos poderes polticos distintos: el federal nacional y el local.
Cada uno tiene potestades ejecutivas, legislativas y judiciales, y dos
rdenes jurdicos, aunque en el marco de los principios generales de
la constitucin federal y como una sola persona jurdica internacional.
Entre el Estado unitario y el federal, transita, por ejemplo, el
modelo de Estado autonmico espaol, el cual, segn Alfonso Trujillo, se caracteriza por cuatro principios:
El de unidad, refirindose a la unidad poltica del Estado, cuya
competencia constitucional es exclusiva y excluyente;
El de autonoma, como un reconocimiento de la existencia misma
de un hecho regional o de la vocacin para crearlo en trminos
99
100 Gustavo Bedn Tamayo
suficientes para darle garanta y otorgarles a las comunidades

regionales la competencia legislativa, pero con sujecin a la competencia constitucional, exclusiva del centro de unidad poltica;
El de solidaridad, que supone la obligacin de corregir desequilibrios econmicos, as como la negacin de privilegios de unas
comunidades frente a otras; y,
El de asimetra, que significa el reconocimiento de unas diferencias estructurales en entidades territoriales semejantes o inclusive iguales. (Suing, 2010: 114).
El Estado ecuatoriano, bajo este marco terico, es unitario, no es federal como Estados Unidos, Brasil o Argentina; ni autonmico, como
Espaa. Es unitario, no slo por la disposicin constitucional citada,
sino porque posee las caractersticas de tal. No se ha configurado en
l ningn elemento que trastoque esa calidad47. El Ecuador mantiene
un solo nivel poltico de gobierno que rige a todo el territorio nacional
en los mbitos ejecutivo, legislativo y judicial, bajo un mismo rgimen
constitucional y legal; no coexisten dos ordenamientos jurdicos distintos48; y, fundamentalmente, no se ha dotado de potestades estatales a los niveles subnacionales, sino de facultades normativas complementarias y ejecutivas, como se ver ms adelante.
En este escenario, dnde encajan los GAD?, cul es conceptualmente su naturaleza jurdica y poltica? Los Gobiernos Autnomos Descentralizados son niveles del mismo Estado unitario, el cual
se gobierna de manera descentralizada. Es decir son la expresin
mxima de la descentralizacin del Estado, entendida sta como la
modalidad de la forma de gobierno republicana de nuestro Estado
unitario ecuatoriano. En otras palabras, los conceptos de Repblica,
Estado unitario, y descentralizacin son perfectamente compatibles,
pues un Estado unitario que se organiza en forma de Repblica puede
ser descentralizado administrativamente, lo mismo -o incluso en
mayor medida-, que uno federal o uno autonmico.
El nuevo modelo de descentralizacin en el Ecuador, establecido en la Constitucin y desarrollado en el Cdigo Orgnico de
Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD),
apunta fundamentalmente a desarrollar el concepto de descentralizacin administrativa, ms que al de descentralizacin poltica, pues
al ser una modalidad de la forma de gobierno que no ha cambiado la
forma de Estado, se centra en la transferencia de competencias de la
47
Se ha confundido frecuentemente la creacin de las regiones autnomas que prev nuestra Constitucin (Art.
244) con el establecimiento del Estado autonmico establecido en la Constitucin espaola de 1978, pero no
son situaciones iguales, pues nuestras futuras regiones no son sino un nivel de gobierno subnacional tal como
los gobiernos provinciales, municipales y parroquiales rurales, con idnticas facultades, sin las potestades de las
comunidades autnomas espaolas.
48 Ningn
lugar, ni individuo est exento de la observancia del ordenamiento jurdico nacional, no existen sistemas
jurdicos locales diferenciados, y todos estamos sometidos al mismo rgimen constitucional y legal. Se consagra
la unidad jurisdiccional como principio constitucional (Art. 168). An el reconocimiento de la justicia indgena, otro
gran debate inconcluso en nuestro pas, no alcanza el establecimiento de un doble ordenamiento jurdico, pues
sta no podra contrariar a la Constitucin y, est sujeta a control de constitucionalidad, conforme el artculo 171
de la norma suprema.
Autonoma y Estado unitario: una lectura Constitucional 101
Administracin Pblica Central49, mas no en la transferencia de potestades estatales legislativas e incluso jurisdiccionales que caracteriza,
en cambio, a la descentralizacin poltica en estados federales o autonmicos (Prez, 2009: 255-256). La Constitucin de Montecristi no
opt por estos modelos.
Esto no significa que Ecuador no haya tenido importantes avances en materia de descentralizacin poltica, al atribuir competencias,
otorgar facultad normativa complementaria a los gobiernos subnacionales, o elegir democrticamente a sus autoridades locales. Sin
embargo, los avances, especficamente en este nuevo marco jurdico
en materia de descentralizacin, apuntan ms a fortalecer la gestin
administrativa del Estado; lo cual no necesariamente debe ser considerado como una debilidad, sino como una estrategia para consolidar
y profundizar paulatinamente la descentralizacin poltica.
2. El alcance de la autonoma
Ahora bien, recuperando el planteamiento del problema original, la
posible incompatibilidad conceptual podra darse entonces no entre
el Estado unitario con la descentralizacin, sino con la autonoma,
reconocida a nuestros GAD. Es preciso reflexionar, por tanto, sobre el
concepto de autonoma una vez absuelto el primer nivel, el del Estado
unitario, y verificar la compatibilidad o incompatibilidad entre estos
dos conceptos polticos.
Segn la doctrina del derecho administrativo, seala Agustn
Gordillo, existen dos conceptos escalonados: autarqua y autonoma.
Autarqua significa exclusivamente que un ente determinado
tiene capacidad para administrarse a s mismo;
Autonoma agrega a la caracterstica anterior, la capacidad de
dictarse sus propias normas, dentro del marco normativo general, dado por un ente superior (Gordillo, 2009: 424-425).
Aunque se advierte que cuando se habla de que autonoma implica
dictarse sus propias normas, sta abarca tambin a los entes autrquicos, pues no podra concebirse a la autarqua como la mera capacidad de administrarse a s mismo, sin poder dictarse norma alguna.
Por lo tanto, la distincin es simplemente en el grado, pero nos ayudar a demostrar ms adelante por qu, aunque existan limitaciones,
nuestros GAD son autnomos, y los lmites existentes para el ejercicio de sus competencias en el marco del estado unitario, no afecta
esta autonoma.
Sin embargo, la autonoma plena, en un sentido estricto, ira ms
de la mano con el concepto de descentralizacin poltica, propio del
49 Segn el Art. 5 del Estatuto de Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva (ERJAFE), la Administracin
Pblica Central se identifica con los rganos superiores de la Funcin Ejecutiva, a quienes les corresponde la
direccin de la poltica interior y exterior del Estado, as como su administracin civil y militar. Para el caso de la
descentralizacin no aplicaran temas de poltica exterior, y menos an de potestades legislativas y jurisdiccionales que ni siquiera corresponden a la Funcin Ejecutiva.
federalismo. As, segn Borja la descentralizacin poltica, llamada

tambin autonoma, es una de las caractersticas del Estado federal y
consiste en el fraccionamiento horizontal de las competencias legislativas, ejecutivas y judiciales, y su distribucin entre los rganos regionales que ejercen en su circunscripcin toda gama de estas potestades, dentro de la divisin de atribuciones que marca la constitucin
federal (Borja, 2009: 20).
Es decir, la autonoma, de acuerdo con Trujillo Muoz, significa
reconocer potestades, y stas, a su vez, segn Manuel Rozados, se
caracterizan por ser un poder abstracto, conferido por el ordenamiento
jurdico, de carcter funcional o con una finalidad especfica, y de naturaleza fiduciaria; es decir, que no se les atribuye a la administracin
en su propio beneficio, sino en el de un tercero, que es el pueblo. Sin
embargo, anota Jos Suing, no todas las potestades tienen el mismo
significado y alcance (Suing, 2010: 111). Se diferencian las potestades pblicas estatales como las de legislar, administrar justicia o administrar la cosa pblica, que son las de mayor y ms amplio espectro, y
que estn ligadas al mbito de accin primordial de las funciones del
Estado. A la vez estn entendidas como la materializacin del poder
del imperio del Estado, de tener potestades ms acotadas en el mbito
administrativo, propias de los rganos de las funciones del Estado o de
las entidades estatales, y que son los mecanismos reconocidos por la
ley para la concrecin del ejercicio de competencias.
Bajo estas perspectivas, un proceso de autonoma o autonmico implica el reconocimiento de las potestades pblicas estatales a entidades regionales o territoriales, y por tanto, trastoca el concepto de Estado unitario, acercndonos hacia el Estado federal, o por
lo menos, al autonmico. Pero, es esa la autonoma consagrada en
nuestro marco constitucional y legal a favor de los GAD?
El Art. 238 de la Constitucin menciona que: Los gobiernos
autnomos descentralizados gozarn de autonoma poltica, administrativa y financiera, y se regirn por los principios de solidaridad,
subsidiariedad, equidad interterritorial, integracin y participacin
ciudadana. En ningn caso el ejercicio de la autonoma permitir la
secesin del territorio nacional. Constituyen gobiernos autnomos
descentralizados las juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los
consejos regionales.
Por su parte, el Art. 240 de la Norma Suprema determina: Los
gobiernos autnomos descentralizados de las regiones, distritos
metropolitanos, provincias y cantones tendrn facultades legislativas en el mbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales.
Las juntas parroquiales rurales tendrn facultades reglamentarias.
Todos los gobiernos autnomos descentralizados ejercern facultades ejecutivas en el mbito de sus competencias y jurisdicciones
territoriales50.
50
[El subrayado es nuestro. N del E].
Como se observa, la Constitucin, bajo el concepto de autonoma, reconoce a los GAD facultades legislativas y ejecutivas. En ningn caso, potestades estatales. Y no se trata de una simple utilizacin
indiscriminada de trminos, sino de conceptos bien diferenciados,
pues, en cambio, s se refiere a potestades estatales, cuando hace
alusin al poder de imperio del Estado en el campo legislativo, ejecutivo y judicial.51
Esto se ratifica, en el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD), en las siguientes
disposiciones:
Art. 7. Facultad normativa. Para el pleno ejercicio de sus competencias y de las
facultades que de manera concurrente podrn asumir, se reconoce a los consejos
regionales y provinciales, concejos metropolitanos y municipales, la capacidad para
dictar normas de carcter general, a travs de ordenanzas, acuerdos y resoluciones, aplicables dentro de su circunscripcin territorial.
El ejercicio de esta facultad se circunscribir al mbito territorial y a las competencias de cada nivel de gobierno, y observar lo previsto en la Constitucin y la Ley.
Los gobiernos autnomos descentralizados del rgimen especial de la provincia de
Galpagos ejercern la facultad normativa con las limitaciones que para el caso
expida la ley correspondiente.
Las circunscripciones territoriales indgenas, afroecuatorianas y montubias asumirn las capacidades normativas que correspondan al nivel de gobierno en las que
se enmarquen, sin perjuicio de aquellas que le otorga la Constitucin y la ley.
Art. 9.- Facultad ejecutiva.- La facultad ejecutiva comprende el ejercicio de potestades pblicas privativas de naturaleza administrativa bajo responsabilidad de
gobernadores o gobernadoras regionales, prefectos o prefectas, alcaldes o alcaldesas cantonales o metropolitanos y presidentes o presidentas de juntas parroquiales rurales.
Consecuentemente, del reconocimiento de facultades legislativas y

ejecutivas como potestades administrativas, se evidencia que la autonoma reconocida a los GAD, no es la autonoma plena o territorial.
Sin embargo, tampoco es una simple autarqua. Cul es entonces el
alcance de esta autonoma?
El Cdigo Orgnico de Autonoma y Descentralizacin, al desarrollar el precepto constitucional de la autonoma dice:
Art. 5.- Autonoma.- La autonoma poltica, administrativa y financiera de los gobiernos autnomos descentralizados y regmenes especiales prevista en la Constitucin
comprende el derecho y la capacidad efectiva de estos niveles de gobierno para
regirse mediante normas y rganos de gobierno propios, en sus respectivas circunscripciones territoriales, bajo su responsabilidad, sin intervencin de otro nivel
de gobierno y en beneficio de sus habitantes. Esta autonoma se ejercer de manera
responsable y solidaria. En ningn caso pondr en riesgo el carcter unitario del
Estado y no permitir la secesin del territorio nacional.
51 Ver, por
ejemplo, el Art. 11 no. 9, Art. 84, Art. 167, Art. 225 no. 3, Art. 232 de la Constitucin
Por lo tanto, dos son los elementos que, a mi juicio, configuran el

tipo de autonoma que consagra nuestro marco jurdico ecuatoriano
a favor de los GAD:
El derecho y la capacidad efectiva para regirse mediante normas y rganos propios; y,
La no intervencin de otro nivel de gobierno o autoridad
extraa en su administracin y gestin.
Ninguno de los dos elementos conlleva el ejercicio de una potestad
pblica estatal, pero s la garanta del ejercicio de potestades administrativas; por lo tanto, sin alcanzar la autonoma plena o territorial, s
gozan de autonoma poltica, administrativa y financiera para su gestin y administracin, ms all de la simple autarqua o mera capacidad de administrarse.
En este nivel, dentro del primer elemento, el artculo 5 del COOTAD
seala que la autonoma poltica debe entenderse como la capacidad de cada gobierno autnomo descentralizado para impulsar procesos y formas de desarrollo acordes a la historia, cultura y caractersticas propias de la circunscripcin territorial. Se expresa en el pleno
ejercicio de las facultades normativas y ejecutivas sobre las competencias de su responsabilidad; las facultades que de manera concurrente
se vayan asumiendo: la capacidad de emitir polticas pblicas territoriales; la eleccin directa que los ciudadanos hacen de sus autoridades mediante sufragio universal, directo y secreto; y, el ejercicio de la
participacin ciudadana. Mientras que la autonoma administrativa se
entiende como el pleno ejercicio de la facultad de organizacin y de
gestin de sus talentos humanos y recursos materiales para el ejercicio de sus competencias y cumplimiento de sus atribuciones, en forma
directa o delegada, conforme a lo previsto en la Constitucin y la ley.
El artculo en mencin seala que la autonoma financiera es el derecho de los gobiernos autnomos descentralizados de recibir de manera
directa, predecible, oportuna, automtica y sin condiciones, los recursos
que les corresponden de su participacin en el Presupuesto General de
Estado, as como en la capacidad de generar y administrar sus propios
recursos, de acuerdo a lo dispuesto en la Constitucin y la ley.
El ejercicio de esta autonoma poltica, administrativa y financiera
no slo que es plenamente compatible con el carcter de Estado unitario, sino que, adicionalmente, se ejerce y fortalece en ese marco.
El primer elemento sealado consolida este concepto de autonoma desde abajo, desde su ejercicio. El segundo elemento consolida
y garantiza el concepto desde arriba, es decir, desde la no intervencin, especialmente de otros niveles de gobierno. En este sentido el
COOTAD dispone:
Art. 6.- Garanta de autonoma.- Ninguna funcin del Estado ni autoridad extraa
podr interferir en la autonoma poltica, administrativa y financiera propia de los
gobiernos autnomos descentralizados, salvo lo prescrito por la Constitucin y las
leyes de la Repblica.
a) Est especialmente prohibido a cualquier autoridad o funcionario ajeno a los gobiernos autnomos descentralizados, lo
siguiente:Derogar, reformar o suspender la ejecucin de estatutos
de autonoma: normas regionales; ordenanzas provinciales, distritales y municipales; reglamentos, acuerdos o resoluciones parroquiales rurales; expedidas por sus autoridades en el marco de la Constitucin y leyes de la Repblica;
b) Impedir o retardar de cualquier modo la ejecucin de obras, planes o
programas de competencia de los gobiernos autnomos descentralizados, imposibilitar su adopcin o financiamiento, incluso demorando la
entrega oportuna y automtica de recursos;
c) Encargar la ejecucin de obras, planes o programas propios a organismos extraos al gobierno autnomo descentralizado competente;
d) Privar a los gobiernos autnomos descentralizados de alguno o parte
de, sus ingresos reconocidos por ley, o hacer participar de ellos a otra
entidad, sin resarcir con otra renta equivalente en su cuanta, duracin y
rendimiento que razonablemente pueda esperarse en el futuro;
e) Derogar impuestos, establecer exenciones, exoneraciones, participaciones o rebajas de los ingresos tributarios y no tributarios propios de los
gobiernos autnomos descentralizados, sin resarcir con otra renta equivalente en su cuanta;
f) Impedir de cualquier manera que un gobierno autnomo descentralizado recaude directamente sus propios recursos, conforme la ley;
g) Utilizar u ocupar bienes muebles o inmuebles de un gobierno autnomo descentralizado, sin previa resolucin del mismo y el pago del
justo precio de los bienes de los que se le priven;
h) Obligar a gestionar y prestar servicios que no sean de su competencia;
i) Obligar a los gobiernos autnomos a recaudar o retener tributos e
ingresos a favor de terceros, con excepcin de aquellos, respecto de
los cuales la ley les imponga dicha obligacin. En los casos en que por
convenio deba recaudarlos, los gobiernos autnomos tendrn derecho
a beneficiarse hasta con un diez por ciento de lo recaudado;
j) Interferir o perturbar el ejercicio de las competencias previstas en la
Constitucin, este Cdigo y las leyes que les correspondan, como consecuencia del proceso de descentralizacin;
k) Emitir dictmenes o informes respecto de las normativas de los respectivos rganos legislativos de los gobiernos autnomos descentralizados, especialmente respecto de ordenanzas tributarias, proyectos,
planes, presupuestos, celebracin de convenios, acuerdos, resoluciones y dems actividades propias de los gobiernos autnomos descentralizados, en el ejercicio de sus competencias, salvo lo dispuesto por la
Constitucin y este Cdigo;
l) Interferir en su organizacin administrativa;
m) Nombrar, suspender o separar de sus cargos a los miembros del
gobierno o de su administracin, salvo los casos establecidos en la
Constitucin y en la ley; y,
n) Crear o incrementar obligaciones de carcter laboral que afectaren

a los gobiernos autnomos descentralizados sin asignar los recursos
necesarios y suficientes para atender dichos egresos.
En definitiva, la autonoma reconocida a los GAD por el ordenamiento
jurdico ecuatoriano, es un concepto poltico intermedio cuyo alcance
est dado por el ejercicio de potestades administrativas, en el mbito
poltico, administrativo y financiero, para el cumplimiento de sus competencias, otorgadas en el marco del Estado unitario. Por lo tanto, es
perfectamente compatible con esta forma de Estado.
3. Debate e iniciativas autonmicas en el Ecuador

En las ltimas dcadas, el debate alrededor de las autonomas ha sido
recurrente en el Ecuador, aunque, lamentablemente, sin la profundidad
conceptual requerida, y en algunos casos, incluso escondiendo intereses divorciados con los enfoques tericos. As por ejemplo, en pleno
apogeo del neoliberalismo, en la dcada de los noventa y los primeros aos del presente siglo, algunas voces autonmicas se levantaron
desde distintas regiones. Detrs de estas iniciativas, no estuvo un proyecto de reivindicacin social de las regiones y territorios excluidos, y
menos an un intento de democratizacin del poder poltico. Lo que se
hizo fue utilizar un discurso autonmico como estrategia para debilitar
al Estado, desprestigiar a lo pblico e intentar profundizar la receta neoliberal del Estado mnimo. As, en el ao 200052, por iniciativa de varios
prefectos del pas, se llegaron a realizar consultas populares en las provincias de Manab, Guayas, Los Ros, El Oro y Sucumbos, mediante las
cuales se reclamaba la autonoma de tales provincias.
Los resultados de estas consultas favorecieron la opcin de las
autonomas provinciales; sin embargo, no tuvieron ningn efecto posterior, principalmente por las siguientes razones:
a) Se trataban de consultas provinciales cuyos efectos pretendan
ser de carcter nacional, lo cual era claramente contrario a la propia
Constitucin de la poca53. Este factor las volvi inaplicables;
b) No se defini con claridad el alcance de la autonoma reclamada, pues
la Constitucin no consagraba un rgimen autonmico, sino un sistema
descentralizado. Se peda entonces una reforma constitucional que
estableciera ese rgimen o slo el cumplimiento de la descentralizacin
prevista en la Constitucin? En el primer caso, en qu deba consistir
ese rgimen?, un legislativo propio, un sistema judicial, un rgimen tributario, arancelario, recursos naturales administrados por el territorio?
Eso fue algo que los promotores de las consultas nunca supieron explicar. Los votantes dijeron que s a un discurso, no a una propuesta; y,
52 Paralelamente, en
la Presidencia de Gustavo Noboa, su hermano, Ricardo Noboa, prepar un proyecto de ley de

autonomas desde el CONAM que no tuvo ningn eco en los actores locales y no lleg a aprobarse.
53 Constitucin 1998, artculo 106: Cuando existan circunstancias de carcter trascendental atinentes a su comu-
nidad, que justifiquen el pronunciamiento popular, los organismos del rgimen seccionalpodrn resolver que
se convoque a consulta popular. [el subrayado es nuestro. N. del E.].
c) Pese a la aprobacin mayoritaria, las consultas no generaron mayor

entusiasmo en la poblacin, precisamente debido a la ambigedad de
sus contenidos.
Contradictoriamente, estas consultas -que evidenciaron cacicazgos
provinciales y locales-, poco influyeron en el proceso de descentralizacin, pues podemos constatar cmo los gobiernos subnacionales
ms entusiastas con estos procesos, no lo fueron para asumir competencias con impactos sociales para la poblacin, lo cual representa
una prueba de que las iniciativas fueron meramente coyunturales.
En el ao 2006, varias autoridades locales, lideradas por los alcaldes de Guayaquil y Quito54, presentaron al pas un proyecto de ley
orgnica del sistema autonmico, con elementos ms concretos que
los esgrimidos en las consultas populares. Sin embargo, el proyecto
fundamentalmente contemplaba la posibilidad de que los gobiernos subnacionales que lo deseen y cumplan con ciertos requisitos
poblacionales, puedan acceder, solos o mancomunados, a un rgimen de organizacin especial autonmica propia -de tipo espaol-,
sin considerar, no obstante, ningn criterio de equidad y solidaridad
interterritorial. Era claro que los contenidos de este proyecto modificaban sustancialmente la organizacin territorial del Estado y el tipo
de Estado vigente en el Ecuador, por lo cual el proyecto no poda ser
tramitado en el Legislativo sin un cambio constitucional. Con ello se
pretendi incidir polticamente en el discurso y propuestas presidenciales que se gestaban en ese momento para las elecciones de octubre y noviembre de ese ao. Se trat de un proyecto polticamente
orientado.
Finalmente, a la Asamblea de Montecristi llegaron varias propuestas alrededor de la autonoma. La Constitucin de 2008 opt
por introducir importantes innovaciones en los territorios, especialmente, con la posibilidad de la creacin de regiones, distritos metropolitanos autnomos, y circunscripciones territoriales especiales
que -aunque enmarcadas en los mismos trminos y lmites analizados anteriormente, es decir, sin rebasar el campo de las potestades
administrativas- dio cuenta de un proceso progresivo en marcha que,
al tiempo de abrir la posibilidad de profundizar la autonoma de los
territorios, no abandonaba el carcter unitario del Estado ecuatoriano, resaltando los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integracin y participacin ciudadana.
En efecto, los gobiernos regionales, al tenor de lo dispuesto
en los artculos 238, 240 y 262 de la Constitucin -aunque con un
procedimiento especial previsto para su creacin y con un mayor
mbito territorial de accin-, son gobiernos autnomos descentralizados, en los mismos trminos que los provinciales, municipales
y parroquiales rurales. Se les atribuye facultades y no potestades
estatales, y competencias en su mbito territorial. En ese marco, su
estatuto de creacin debe someterse a control de constitucionalidad
54 Jaime
Nebot y Paco Moncayo respectivamente.
por parte de la Corte Constitucional, de acuerdo con el artculo 245

de la Norma Suprema.
Los distritos metropolitanos autnomos son gobiernos municipales extendidos en su nivel competencial al nivel provincial y regional,
segn lo dispone el artculo 266 de la Constitucin que seala: Los
gobiernos de los distritos metropolitanos autnomos ejercern las
competencias que corresponden a los gobiernos cantonales y todas
las que sean aplicables de los gobiernos provinciales y regionales.
Y con respecto a los otros regmenes especiales, como las circunscripciones territoriales indgenas, afroecuatorianas y montubias
que se pudieran constituir en el futuro, son formas especiales de
gobierno en el marco de la provincia, cantn o parroquia en la que
se conformen, segn lo dispuesto por el artculo 257 de la Constitucin, que seala: En el marco de la organizacin poltica administrativa podrn conformarse circunscripciones indgenas o afroecuatorianas, que ejercern las competencias del gobierno territorial autnomo
correspondiente
Esto no significa que no sea un importante avance, en trminos
de abrir nuevas posibilidades al ejercicio efectivo de la autonoma por
parte de los territorios, a fin de que paulatina y progresivamente se
vaya profundizando este ejercicio como parte de un proceso poltico
a largo plazo, que busca repartir y democratizar el poder para alcanzar la equidad territorial. Significa que debe ser entendido como parte
de una visin a futuro de transformacin del Estado, que ni en los pases europeos se ha consolidado de manera inmediata55.
4. Conclusiones
De las reflexiones desarrolladas alrededor de estos conceptos, se
puede colegir que el Estado unitario subsiste y se fortalece del ejercicio bien entendido de la autonoma de los gobiernos subnacionales. Al mismo tiempo, la autonoma de los GAD se ve garantizada en
el marco de la unidad del Estado.
Es importante entender la autonoma como una oportunidad de
los territorios para desarrollarse sin dependencia del centro, y por lo
tanto, los GAD deben considerarse como artfices del desarrollo territorial, concibindose como una parte del todo, y no como partes independientes del Estado. Aqu entran en juego principios como el de
solidaridad, subsidiariedad y, fundamentalmente, corresponsabilidad.
Los GAD son niveles de gobierno del mismo Estado y, por lo tanto,
corresponsables, en el mbito de sus competencias, del bienestar de
la poblacin. La bsqueda del Buen Vivir consagrado en la Constitucin, no es una responsabilidad exclusiva del gobierno central.
55 Espaa
aprob su Constitucin autonmica en 1978 (34 aos), Francia aprob su primera ley de descentralizacin, la Ley relativa a los Derechos y Libertades de las Comunas, de los Departamentos y de las Regiones en
1982 (30 aos); y pases de tradicin histrica federal como Alemania, lleva dcadas consolidando su modelo de
estado confederado.
En una sociedad donde se ha recuperado el rol del Estado y el

carcter estratgico de lo pblico, se requiere el fortalecimiento de
todos sus niveles de gobierno, tanto del gobierno central como tambin de los GAD, para garantizar procesos de inclusin econmica y
social en todo el territorio nacional. Consecuentemente, la autonoma no es un objetivo, sino un medio para mejorar las capacidades de
gestin del Estado a nivel territorial, y consecuentemente para generar condiciones de igualdad para todos los ciudadanos, independientemente del lugar geogrfico donde habiten. Con este enfoque, lejos
de debilitarlo, se consolida un Estado unitario fuerte, pero no pesado;
eficiente y eficaz, y alejado del burocratismo; sin buscar un excesivo
intervencionismo estatista, pero s el fortalecimiento de sus capacidades de rectora, regulacin y control. Un Estado que permita alcanzar
los grandes objetivos nacionales de desarrollo.
El reto para nuestro pas, est en desprenderse de visiones reducidas y mezquinas, que consideren a la autonoma como una bandera del separatismo. La autonoma es precisamente lo contrario: un
mecanismo de integracin de los territorios histricamente excluidos,
que no permite ver ni utilizar al Estado unitario como un discurso del
centralismo. La posibilidad de explotar las alternativas constitucionales previstas, como la creacin de regiones, distritos metropolitanos autnomos y circunscripciones territoriales indgenas, afroecuatorianas y montubias, son una oportunidad brillante para conducir el
pas hacia ese camino. Ojal los actores polticos y sociales estn a la
altura de estos nuevos tiempos.
Bibliografa
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Suing, Jos (2010). Gobiernos Autnomos Descentralizados, Editorial UTPL, Loja.
2.
Autonomas territoriales: un
camino por recorrer. Conformacin
de regiones autnomas,
distritos metropolitanos
autnomos y circunscripciones
territoriales indgenas,
afroecuatorianas y montubias
Juan Fernando Garca56
1. Introduccin
La Constitucin vigente desde 2009 incorpora, en materia de organizacin territorial del Estado, importantes innovaciones que son reguladas por el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonomas
y Descentralizacin (COOTAD), que tienen como propsitos principales -sealados en su artculo 2-, entre otros, garantizar o impulsar:
1. La autonoma poltica, administrativa y financiera de los gobiernos autnomos descentralizados, en el marco de la unidad del
Estado ecuatoriano.
2. La profundizacin del proceso de autonomas y descentralizacin, con el fin de promover el desarrollo equitativo, solidario y
sustentable del territorio, as como el desarrollo social y econmico de la poblacin.
3. La organizacin territorial del Estado equilibrada y solidaria, que
compense las situaciones de inequidad y exclusin existentes
entre las circunscripciones territoriales.
4. La afirmacin del carcter intercultural y plurinacional del Estado.
En la bsqueda de estos objetivos, estas normas regulan la conformacin de un nuevo nivel de organizacin territorial como el de las
regiones autnomas, y la creacin de regmenes especiales como los
56
Socilogo con mencin en Ciencia Poltica. Postgrado en Diseo, Gestin y Evaluacin de proyectos de desarrollo.
Estudios en comunicacin social. Consultor con experiencia en las reas de poltica y negociacin legislativa,
desarrollo, evaluacin de polticas y proyectos, autonomas y descentralizacin, participacin, etc.
Autonomas territoriales: un camino por recorrer 111
distritos metropolitanos autnomos y las circunscripciones territoriales

indgenas, afroecuatorianas y montubias. Todas stas constituyen distintas formas de autonomas territoriales que la Constitucin reconoce,
y respecto a las cuales define su naturaleza y establece los procedimientos de conformacin, as como las competencias que ejercern.
Las regiones autnomas son un nuevo nivel territorial, y los distritos metropolitanos autnomos son regmenes especiales del nivel
cantonal por motivos de concentracin de poblacin. Las circunscripciones territoriales indgenas, por su parte, pertenecen al nivel parroquial rural, cantonal y regional, por consideraciones tnico culturales.
Las regiones autnomas constituyen una nueva escala de organizacin territorial, con su correspondiente nuevo nivel de gobierno,
que debe permitir, a travs de la integracin de dos o ms provincias,
el acceso a la titularidad de nuevas competencias y recursos para su
gestin. La posibilidad de conformar regiones autnomas obedece al
objetivo de impulsar los procesos polticos para que todos los territorios alcancen mayores grados de autonoma y descentralizacin, y
se promueva un desarrollo territorial equitativo y equilibrado, a travs
de un gobierno intermedio de mayor escala que el de nivel provincial.
El rgimen especial de los distritos metropolitanos autnomos
posibilita a los gobiernos autnomos descentralizados municipales de cantones que superen el 7% de la poblacin nacional -a travs de su estatuto de autonoma y siguiendo el proceso establecido
en la normativa-, asumir las competencias correspondientes al nivel
provincial y regional en su circunscripcin territorial. Aquello permite
dotar de una amplia capacidad de administracin y gobierno a los
municipios para que, convirtindose en distritos metropolitanos autnomos, manejen de manera integrada un mayor espectro de competencias y autonoma, de manera que puedan enfrentar las complejidades y desafos de desarrollo de urbes de grandes proporciones
Las circunscripciones territoriales indgenas, afroecuatorianas y
montubias son otro rgimen especial que puede ser aplicado a los
gobiernos autnomos descentralizados del nivel provincial, cantonal
y parroquial rural, para que stos adopten formas de gobierno correspondientes a las de estos pueblos y nacionalidades. Las circunscripciones territoriales constituyen un mecanismo muy importante de reivindicacin cultural y poltica frente a procesos de colonizacin, as
como de construccin del Estado plurinacional e intercultural.
Estas transformaciones normativas, vistas en perspectiva, responden y buscan salidas a las permanentes tensiones existentes
entre los territorios a lo largo de la historia de construccin del estado
nacional; responden tambin a problemticas profundas de configuracin de un Estado con caractersticas tnicas culturales unvocas y
a grandes disparidades territoriales de desarrollo.
Como parte y expresin de esas tensiones histricas, relacionadas con la estructura y organizacin territorial del Estado, se debe
recordar que en la dcada de los noventa, y principalmente en los
112 Juan Fernando Garca
primeros aos de la primera dcada del siglo XXI, apareci con importancia en distintas partes del pas, en especial en la mayora de provincias de la costa ecuatoriana, un conjunto de planteamientos y
discursos polticos, que demandaban conquistas de autonoma territorial poltica y/o administrativa. A lo largo del ao 2000, en las provincias de Guayas, Manab, Los Ros, El Oro y Sucumbos se realizaron y aprobaron, con amplios porcentajes a favor, consultas populares
impulsadas para demandar autonoma y modificar el marco jurdico
ecuatoriano para dar paso a estos procesos. Ha sido recurrente tambin, a lo largo de la historia del Estado ecuatoriano, el aparecimiento
de reivindicaciones o tensiones respecto a la forma en que existen y
se insertan los distintos territorios como parte de la nacin, as como
del nivel de atencin y presencia estatal en ellos.
Desde el hito histrico que constituyeron los levantamientos indgenas de 1990 y 1992, se formularon fuertes planteamientos por consagrar el carcter plurinacional del Estado, los cuales en un inicio fueron recogidos por la Constitucin de 1998, que reconoci, de manera
general, la conformacin de circunscripciones territoriales indgenas
y afroecuatorianas. En lo posterior, en la Constitucin vigente desde
el 2009, se establece, con especificidad, su carcter y procedimiento
para su conformacin. Estas circunscripciones constituyen una pieza
importante del carcter plurinacional del Estado, establecido en la
nueva Carta Magna.
As tambin, otro antecedente sustantivo en materia de descentralizacin y de desarrollo de mecanismos institucionales y jurdicos
-que permitan asumir mayor autonoma y competencias para la gestin de grandes urbes-, constituye la expedicin de la ley que cre el
Distrito Metropolitano de Quito en 1993. Esta norma otorg a la capital las competencias de regulacin y control sobre el uso y ocupacin del suelo; la planificacin, regulacin y coordinacin del transporte pblico y privado; y la prevencin y control de la contaminacin
ambiental. Al mismo tiempo, posibilit a cualquier urbe -de ms de
250 mil habitantes- que adopte este rgimen de distrito metropolitano
y las competencias sealadas, solamente mediante la expedicin de
una ordenanza municipal.
A ms de ello, se debe considerar que la historia de la divisin
poltica administrativa del Ecuador es un proceso caracterizado por
la creacin de nuevas unidades territoriales provinciales, cantorales y
parroquiales. Si bien stas responden al crecimiento poblacional de
nuevas localidades y demandas -que expresan dcadas de desatencin estatal en estos territorios-, son fruto tambin de dinmicas polticas de conquista y disputa de espacios de poder local, que han atomizado su organizacin territorial.
Desde la Ley de Divisin Territorial de 1897, se han creado 9 provincias y 168 cantones. En ese perodo, solamente entre 1981 y 1993
se conformaron 67 cantones, muchos de los cuales no contaban con
la poblacin legalmente requerida. Entre 1958 y el 2008 se crearon
182 nuevas parroquias rurales.57 Por ello, uno de los problemas que
busca resolver la conformacin de regiones autnomas y la posible
constitucin de distritos metropolitanos autnomos, a travs de la
fusin de cantones conurbados, constituye la histrica fragmentacin
de la organizacin territorial del Estado existente.
En consideracin de estos antecedentes y de los objetivos que
persiguen estos mecanismos de autonoma territorial establecidos
en la Constitucin, el presente artculo busca identificar los procesos
existentes de cara a conformarlos, analizar los distintos factores que
inciden y que marcan complejidades para su proceso de creacin, y
colocar varios desafos polticos, institucionales y de desarrollo estratgico para construir una forma de Estado que otorgue este reconocimiento de autonoma.
2. Las regiones autnomas

2.1. El procedimiento de conformacin de las regiones autnomas
La Constitucin establece el procedimiento para crear regiones
autnomas, para lo cual las provincias que las conformarn deben
tener continuidad territorial, ocupar un porcentaje mayor a 20 mil
kilmetros cuadrados, y un nmero de habitantes que en conjunto
sea superior al 5% de la poblacin nacional. El COOTAD define que
el territorio de la regin no deber superar el 20% de la superficie
nacional. La conformacin de regiones debe procurar el equilibrio
interregional, la afinidad histrica y cultural, la complementariedad
ecolgica y el manejo integrado de cuencas.
La iniciativa para su conformacin corresponde a los gobiernos
provinciales que debern emprender la iniciativa por medio de una
resolucin de los consejos provinciales correspondientes, que deber
contar con el voto favorable de las dos terceras partes de sus integrantes. Con estas resoluciones se prepararn los proyectos de ley de
conformacin de la regin y de estatuto de autonoma regional.
El COOTAD establece que el proyecto de ley de regionalizacin debe contener la declaracin de su creacin y la delimitacin
de su territorio, que no podr transformar los lmites ya existentes
de las provincias en cuestin. La exposicin de motivos del proyecto
deber contener la informacin que sustente el cumplimiento de los
requisitos, los criterios y los principios de la organizacin territorial.
El proyecto de ley de creacin de la regin deber ser presentado al Presidente de la Repblica, a fin de que sea remitido a la
Asamblea Nacional, verificando que cumpla con lo previsto en la
Constitucin para la conformacin de regiones. La Asamblea Nacional aprobar el proyecto de ley en un plazo mximo de 120 das, y
57 Ver
Senplades, Atlas Geogrfico de la Repblica del Ecuador, 2010, pg. 11.
para negarlo requiere de las dos terceras partes de los votos. En

caso de que en ese plazo la Asamblea Nacional no se pronuncie, el
proyecto de ley de creacin de la regin se considerar aprobado.
La Constitucin establece en el artculo 246 que el estatuto
aprobado ser la norma institucional bsica de la regin y establecer su denominacin, smbolos, principios, instituciones del
gobierno regional y su sede, as como la identificacin de los bienes, rentas, recursos propios y la enumeracin de las competencias
que inicialmente asumir
A su vez, el proyecto de estatuto de autonoma de la regin
deber ser presentado por los prefectos en cuestin a la Corte
Constitucional, a efectos de que sta emita el dictamen de favorable
requerido, a fin de garantizar que ste proyecto guarde correspondencia con las disposiciones constitucionales.
Una vez cumplidos estos procedimientos, el Consejo Nacional Electoral organizar y convocar a la correspondiente consulta
popular para que la poblacin se pronuncie sobre el estatuto de
autonoma. Con la aprobacin de la mayora de votos vlidos en
cada una de las provincias en cuestin, la regin quedar conformada y entrarn en vigencia la ley y el de estatuto de autonoma.
La Constitucin establece la obligatoriedad de que todas las
provincias integren una regin, y, en su disposicin transitoria primera, al referirse al conjunto de leyes que deben ser aprobadas por
el rgano legislativo nacional, define que la ley que regule la descentralizacin territorial de los distintos niveles de gobierno y el sistema
de competencias fijar el plazo para la conformacin de regiones,
que no debe exceder los 8 aos.
Es as como el COOTAD, en su disposicin transitoria tercera,
establece que para el cumplimiento de este plazo, las solicitudes para
convocar a consulta popular deben ser presentadas hasta 8 aos despus de la aprobacin de este cdigo, y que transcurrido ese tiempo,
la situacin de las provincias que no hubieren concluido el proceso o
no integraren ninguna regin, ser resuelta a travs de una ley presentada por el Presidente de la Repblica a la Asamblea Nacional.
3. Los procesos y complejidades existentes para la conformacin

de regiones autnomas
No existen al momento iniciativas activas por parte de prefecturas
y/o sus consejos provinciales que expresamente apunten a la conformacin de regiones autnomas. No han sido presentados, a las instancias competentes, proyectos de estatutos de autonoma ni proyectos de creacin de regin alguna, para iniciar los procedimientos
correspondientes.
Sin embargo, existen procesos iniciales de asociacin de gobiernos autnomos descentralizados provinciales, a travs de la figura del
mancomunamiento, que a futuro podra constituirse en la base del proceso

de construccin de regiones. Como lo establece el COOTAD, los gobiernos autnomos descentralizados pueden conformar mancomunidades
para mejorar la gestin de sus competencias y favorecer la integracin.
3.1. La Mancomunidad del Norte del Ecuador

La iniciativa ms avanzada de mancomunamiento e integracin existente entre gobiernos provinciales constituye la Mancomunidad del
Norte del Ecuador, conformada entre Carchi, Imbabura, Sucumbos y
Esmeraldas, que fue creada mediante un convenio firmado en Nueva
Loja, el 21 de enero del ao 2011, entre los respectivos prefectos
Ren Yandm, Diego Garca, Orlando Grefa y Luca Sosa.
La Mancomunidad, a ms de su constitucin, ha llevado a cabo
un proceso para su operacin, fruto de lo cual cuenta con la correspondiente personera jurdica y con su institucionalidad estructurada
y en funcionamiento.
El objetivo general de la Mancomunidad del Norte es propiciar la
gestin concertada para el desarrollo sustentable y sostenible de las
provincias integrantes. La Mancomunidad se ha planteado objetivos
especficos relacionados a los campos de las competencias de los
gobiernos provinciales, especialmente en los mbitos de integracin
y desarrollo, vialidad, gestin ambiental, riego, etc.
La Mancomunidad ha buscado integrar elementos de la planificacin
de cada una de las provincias para generar una visin estratgica territorial comn e integrada para toda la zona, especialmente referida a aquellos campos que tienen mayor vinculacin con las competencias del nivel
provincial, pero que incluye proyectos o esferas sobre las cuales se requerira gestin de competencias correspondientes del nivel central o regional.
Esta visin estratgica del territorio de las provincias de la mancomunidad abarca lneas de intervencin en los siguientes mbitos:
econmico productivo, ambiental, energtico, infraestructura, conectividad, as como en el mbito tnico cultural.
Por los aspectos sealados, la Mancomunidad del Norte del
Ecuador constituye la iniciativa con mayores avances en trminos de
integracin de gobierno provinciales, que coincide con la zona de planificacin estructurada por el gobierno nacional y su propuesta original de regionalizacin. Este es el proceso que podra proyectarse
como un emprendimiento embrionario para la posible conformacin
de una regin, en virtud de que existen algunos elementos de construccin de un desarrollo estratgico integrado de los territorios de las
provincias mancomunadas.
3.2. La Mancomunidad Centro Norte

Las prefecturas de Napo, Imbabura, Santo Domingo de los Tschilas,
Manab y Pichincha conformaron la Mancomunidad de los Gobiernos
Provinciales del Centro Norte del Ecuador, mediante un convenio firmado en la ciudad de Portoviejo el 11 de julio de 2012, que fue publicado en el Registro Oficial del 20 de enero del mismo ao. Inicialmente,
el Gobierno Provincial de Orellana, dirigido por la Prefecta Guadalupe
Llori form parte de los entendimientos para integrar la Mancomunidad Centro Norte; sin embargo, este gobierno autnomo descentralizado no firm el convenio ni se integr a esta mancomunidad.
Los fines especficos de esta asociacin son impulsar la gestin
mancomunada de las competencias del nivel provincial, la ejecucin
de proyectos mediante convenios operativos entre todos o varios de
sus miembros, promover el desarrollo de sus territorios y propiciar la
integracin de las provincias. En su proceso de conformacin la mancomunidad estructur mesas de trabajo sobre combate a la fiebre
aftosa, ambiente y agua, planificacin y seguridad.
El carcter y alcance actual de esta mancomunidad, si bien sus
fines tienen un espectro general para impulsar la gestin mancomunada de las competencias de los gobiernos provinciales, se ha concentrado, por su dinmica inicial, en llevar a cabo acciones conjuntas
en el campo agropecuario para el combate a la fiebre aftosa. No se
advierte de momento que esa iniciativa pueda proyectar de manera
sustantiva la conformacin de una futura regin, sino que posiblemente se circunscribir para fomentar la gestin asociada de algunas
competencias o mbitos especficos como los de vialidad, seguridad,
fomento productivo, seguridad, turismo, planificacin.
En la Mancomunidad Centro Norte no se observan, al menos
actualmente, elementos tendientes a estructurar mayores niveles de
integracin, y proyectos de incidencia regional que estructuren, apuntalen y caractericen una posible construccin de una unidad econmica, productiva y de desarrollo de carcter y alcance de una regin.
La Mancomunidad de Gobiernos Provinciales del Centro Norte
del Ecuador an no ha concluido el proceso de su constitucin, a
pesar de que arranc en el ao 2010. Le queda registrarse en el Consejo Nacional de Competencias, pues su institucionalidad an no se
encuentra en funcionamiento. Han logrado desplegarse acciones a
travs de funcionarios o unidades existentes en los distintos gobiernos provinciales.
3.3. El intento inconcluso de conformar la Mancomunidad del Sur del Ecuador

En Zamora, el 16 de abril de 2010, los prefectos Pal Carrasco,
de Azuay; Santiago Correa, de Caar; Montgomery Snchez, de El
Oro; Rubn Bustamante, de Loja; Marcelino Chumpi, de Morona
Santiago, y Salvador Quishpe, de Zamora Chinchipe, firmaron un
acta de constitucin de la Mancomunidad del Sur del Ecuador,
con la finalidad de impulsar los procesos de integracin y desarrollo a nivel regional y transfronterizo con el norte del Per. Este
documento se firm como un avance previo a la obtencin de la
autorizacin o aprobacin de las respectivas cmaras provinciales,

para que se realice la firma del convenio definitivo de conformacin
de la mancomunidad.
Al inicio, la provincia de Loja haba firmado, el 14 de enero del 2009,
el acuerdo de entendimiento para conformar esta mancomunidad. Sin
embargo, Rubn Bustamante, Prefecto de Loja, consider finalmente
que la mancomunidad poda interferir en la creacin de la Regin entre
Loja, El Oro y Zamora Chinchipe, creada como zona por el Ejecutivo.
La iniciativa para conformar la Mancomunidad del Sur del Ecuador
incluy el impulso de varios ejes de trabajo y proyectos en materia de
conectividad e integracin regional, y desarrollo econmico productivo.
En trminos generales, uno de los objetivos anunciados por la mancomunidad fue equilibrar la inadecuada concentracin econmica y poltica en Quito y Guayaquil, al impulsar una estrategia relevante para el
sur del pas, de manera que se constituya en nuevo polo de desarrollo.
Actualmente, la iniciativa de conformar esta mancomunidad se
encuentra detenida, principalmente por factores de orden poltico. Un
aspecto clave es la posicin poltica actual del Prefecto del Azuay,
Pal Carrasco, quien tras haber llegado a la Prefectura -con el apoyo
de Alianza PAIS-, luego de algunas discrepancias, pas a formar parte
de la oposicin para integrarse a la denominada Coordinadora Plurinacional de las Izquierdas, como un movimiento opuesto al rgimen. Es decisiva tambin la relacin de conflicto que existe entre el
gobierno nacional y el Prefecto de Zamora Chinchipe, Salvador Quishpe, la cual se ha agudizado en los dos ltimos aos, especialmente
respecto a su oposicin a la minera a gran escala que impulsa el
Ejecutivo. Salvador Quishpe y Marcelino Chumpi buscaran, a travs de la conformacin de la mancomunidad, declarar a esta zona
libre de este tipo de actividades extractivas. La oposicin poltica de
estos prefectos dificulta y marca complejidades y crea un escenario
muy distinto de relacionamiento con el Prefecto del Caar, Santiago
Correa, perteneciente al movimiento de gobierno, y con Montgomery
Snchez, Prefecto de El Oro, aliado al rgimen.
Otro factor que ha limitado la conformacin de la mancomunidad ha
constituido la negativa de la cmara provincial de Morona Santiago para
aprobar o autorizar la pertenencia a ella, por parte de esa prefectura.
3.4. El intento de conformar una regin autnoma amaznica

En la Segunda Cumbre Regional Amaznica del 6 de agosto de 2010,
realizada en Macas, y organizada por los prefectos de la Amazona,
agrupados el Consorcio de Gobiernos Autnomos Provinciales Amaznicos (CONGAA), fue promocionada una propuesta de proyecto de
ley para la creacin de la denominada Regin Autnoma Especial
Amaznica Plurinacional e Intercultural.
Esta propuesta interpretaba, de manera particular, el artculo 250
de la Constitucin, que establece que El territorio de las provincias
amaznicas forman parte de un ecosistema necesario para el equilibrio

ambiental del planeta. Este territorio constituir una circunscripcin territorial especial, para la que existir una planificacin integral recogida en
una ley que incluir aspectos sociales, econmicos, ambientales y culturales, con un ordenamiento territorial que garantice la conservacin y
proteccin de sus ecosistemas y el principio del sumak kawsay.
La propuesta de los prefectos amaznicos buscaba interpretar
que esta disposicin constitucional deba ser conjugada con aquellas
referidas a la creacin de regiones autnomas o sobre la conformacin de regmenes especiales (como los distritos metropolitanos autnomos; las circunscripciones territoriales indgenas, afroecuatorianas
y montubias o el rgimen especial de Galpagos) y promover la conformacin de una regin autnoma especial, que es una figura que
no existe en la Constitucin ni en el COOTAD.
Esta iniciativa se inscribe dentro de los conflictos o diferencias existentes entre el gobierno nacional y los partidos de oposicin de Pachacutik y Sociedad Patritica, que tienen una importante
incidencia en las provincias amaznicas, donde stos despliegan
una dinmica poltica de oposicin al gobierno, con autoridades de
gobiernos autnomos, como son los casos de los prefectos Salvador Quishpe, de Zamora Chinchipe, Guadalupe Llori, de Orellana y
Marcelino Chumpi, de Morona Santiago.
A ms de los requisitos constitucionales y legales que esta iniciativa no lograra sortear, este proyecto no tuvo el aliento poltico necesario. En la Cumbre Amaznica no existi una posicin de comn
acuerdo entre los distintos actores. Como parte de ello, las cmaras
provinciales de Sucumbos y de Zamora Chinchipe, no autorizaron a
sus prefectos emprender las acciones tendientes para conformar esta
regin. En la actualidad no han existido episodios significativos relacionados con la reactivacin de este proceso.
4. Factores que inciden en la conformacin de regiones autnomas

Existen varios factores que explican y que marcan complejidades
en lo referente a que los gobiernos autnomos provinciales emprendan iniciativas para conformar regiones autnomas. Entre ellos, se
encuentran principalmente los siguientes:
4.1. Demandas locales de autonoma

Uno de los principales factores que inciden en que no se hayan conformado o emprendido mayores iniciativas de creacin de regiones autnomas, tiene que ver con la disminucin o repliegue de las
demandas locales de autonoma. En la primera dcada de los aos
2000, existieron sustantivas demandas de autonoma local que derivaron en la realizacin de consultas provinciales a favor de la autonoma en las provincias de Guayas, Los Ros, Manab, El Oro y Sucumbos. La Constitucin de Montecristi regul la naturaleza, el alcance
y el procedimiento de conformacin de las autonomas territoriales, a

travs del nuevo nivel de gobierno regional. Esto fue fruto del reconocimiento de la existencia de este tipo de demandas locales, que se
encuentran enmarcadas dentro de una visin de solidaridad y complementariedad estratgica de desarrollo entre provincias, y de la
perspectiva de democratizar territorialmente el Estado.
Por lo general, las demandas de autonoma se produjeron en un
contexto de debilidad poltica y crisis de representacin de los diversos gobiernos nacionales de turno, que, especialmente en la primera
dcada de los aos 2000, tuvieron muy bajos niveles de aceptacin
ciudadana (tres de los cuales fueron derrocados). Otro factor que incidi fue la presencia de escenarios en el que la atencin e inversin
estatal sobre la mayora de provincias fueron muy reducidas.
Hoy en da, este escenario es distinto, pues existe un crecimiento sin
parangn de la inversin y obra pblica en los territorios, as como de la
extensin de servicios estatales a lo largo del pas, que si bien no alcanzan a revertir totalmente la desatencin gubernamental -generada histricamente en las provincias-, suscitan un clima de presencia del Gobierno
y de atencin pblica totalmente diferente a la de las dcadas anteriores.
La aceptacin del Gobierno es considerada de alcance nacional.
Si bien no ha triunfado electoralmente en las distintas elecciones en
todas las provincias del Ecuador -y mantiene sus bastiones polticos
ms consolidados en ciertas reas del pas-, sin embargo, conserva
un equilibrio que lo caracteriza como una fuerza poltica nacional que
no est circunscrita local o regionalmente. Bajo estas circunstancias,
no es fcil volcar a la opinin pblica para demandar autonoma y
posicionar al gobierno central como la entidad que encarna y es responsable del centralismo, la desatencin y el olvido.
Para actores de oposicin puede resultar inconveniente, polticamente, sumarse o acogerse a los mecanismos institucionales
de autonoma existentes en estas normas, pues terminaran reconociendo el valor o pertinencia de la poltica gubernamental y la
normativa consagrada al respecto.
Es posible aadir que hay un clima de relaciones institucionales y polticas muy distintas en la actualidad, entre los gobiernos
autnomos descentralizados y el gobierno nacional. Ahora existe un
marco de mucha mayor coordinacin y trabajo conjunto entre estos
niveles de gobierno, que comprende la ejecucin o financiamiento
a obras importantes en las diversas provincias. El Presidente de la
Repblica mantiene peridicas reuniones de trabajo con prefectos,
alcaldes y presidentes de juntas parroquiales rurales, que marcan
una relacin totalmente diferente a lo que exista en el pasado con
los gobiernos locales.
Existe un marco de afinidad o cercana poltica ente los gremios
de los gobiernos autnomos descentralizados y el gobierno nacional.
El movimiento poltico de gobierno es la organizacin poltica que ms
autoridades de gobiernos autnomos descentralizados tiene a nivel
nacional, y los distintos gremios de los gobiernos autnomos descentralizados tienen cercana con el gobierno nacional. Alianza Pas
tiene 9 de las 24 prefecturas. Las distintas asociaciones de los gobiernos provinciales, municipales y parroquiales rurales estn dirigidas
por autoridades locales del movimiento de gobierno o son aliados de
ste. De los 24 prefectos, 17 apoyaron pblicamente al Presidente
de la Repblica de cara a su reeleccin, al igual que 170 alcaldes de
los 221 municipios. Los prefectos de las provincias en las que el ao
2000 se realizaron las consultas populares por la autonoma en Guayas, El Oro, Los Ros, Manab, y Sucumbos, apoyan actualmente al
Presidente de la Repblica.
La activacin del proceso de descentralizacin, a travs del funcionamiento del Consejo Nacional de Competencias, en el que estn representados todos los niveles de gobierno, y la transferencia inicial de competencias realizada en los mbitos del riego, el trnsito y la cooperacin
internacional, abonan a un clima que favorece la relacin ms armnica
entre el gobierno central y los gobiernos autnomos descentralizados.
Los distintos aspectos sealados configuran un escenario que es
mucho menos propicio para reivindicar demandas de autonoma, al
menos como las producidas en la dcada pasada, y que se caracterizaron por el reclamo, la inaccin, desatencin y olvido de un gobierno
central debilitado ante la opinin pblica, que era blanco fcil de
demandas territoriales.
En un marco como los sealados, actualmente la efervescencia de las demandas de autonoma se ha reducido o replegado.
Sin embargo, esto no quiere decir que las demandas autonmicas
no se puedan reactivar, pues si bien ahora existen aspectos distintos que marcan una coyuntura diferente, las tensiones y factores estructurales que las producen no han desaparecido, aunque
actualmente se encuentran atenuadas y existe un proceso de consolidacin de la institucionalidad del Estado nacional, de su presencia y de mayor fuerza poltica del gobierno central en los territorios. Por el contrario, ahora est presente un marco constitucional
y legal que las reconoce, y que fomenta la construccin de las
autonomas, mediante la integracin estratgica y solidaria de las
provincias en una regin. Este proceso, en lugar de constituir un
camino para la oposicin y la disputa poltica frente a un gobierno
central, podra ser la manera para emprender un proyecto ambicioso de desarrollo estratgico territorial y autonomas en cooperacin y confluencia con el ejecutivo nacional.
4.2. El alcance y carcter de las demandas de autonoma

El hecho de que no se hayan emprendido an procesos sustantivos
de conformacin de regiones autnomas, puede obedecer al sentido
y caractersticas de las demandas de autonoma que antecedieron a
la Constitucin de Montecristi.
El esquema de autonomas y descentralizacin, que la Constitucin y el COOTAD consagran, tiene un enfoque programtico y una
visin respecto al desarrollo territorial y nacional, y tambin respecto
al rol que debe tener el Estado sobre la economa y el mercado. En
ese sentido, existen diferencias programticas o ideolgicas en relacin con el modelo de autonomas que fue impulsado en el ao 2000.
Como sucedi en el caso de las consultas populares, que fueron realizadas en las 5 provincias ya mencionadas -impulsadas en su mayora por la tendencia socialcristiana-, la visin de autonomas o descentralizacin estuvo asociada con un enfoque de corte neoliberal y
de desarrollo, basado en una economa de mercado y en un esquema
territorial fundado en el desarrollo concentrado de zonas privilegiadas.
Las diferencias existentes se pueden sintetizar en los siguientes
aspectos:
1. Las anteriores demandas de autonoma promovan un esquema
cuyo valor primordial era la libertad poltica del territorio que
impulsaba la autonoma, y que se basaba en las particularidades
y diferencias locales. El modelo propuesto por el actual gobierno
nacional busca equilibrar los valores de libertad y democracia,
con los de la igualdad y equidad territorial, dentro de un esquema
de autonoma con articulaciones solidarias y potencialidades
complementarias entre los territorios.
2. En las demandas anteriores, la descentralizacin se inscribi en
un proceso para perfilar un Estado mnimo, con un nivel central
con reducidas competencias. El modelo actual promueve el fortalecimiento de todos los niveles de gobierno, en el marco de
una recuperacin de las facultades estatales de la planificacin,
la regulacin y el control.
3. Las demandas de autonoma de los aos anteriores estaban circunscritas a lograr mayores niveles de facultades o competencias en unidades territoriales, como las provincias o cantones,
como el de Guayaquil, por ejemplo. El esquema constitucional
actual consagra a la regin como unidad estratgica de integracin de territorios para estos procesos.
4. Un modelo de descentralizacin con transferencia de competencias de manera voluntaria e individual, que era considerado ms
gil y que supuestamente facilitaba la gestin efectiva de gobiernos locales ms eficientes o con mejores capacidades institucionales de gestin. En contraste, hoy est vigente un modelo de
descentralizacin que asigna competencias exclusivas comunes
y obligatorias a todos los gobiernos autnomos descentralizados
de cada nivel.
5. Un modelo de autonomas que en algunos aspectos se asemeja
al de los estados federados, en el cual existe una autonoma
poltica caracterizada por la coexistencia de dos rdenes jurdicos, cmaras legislativas y sistemas de justicia; uno para el conjunto de los territorios federados y otro para cada uno de ellos.
El esquema actual est basado en un modelo de autonoma para
la gestin gubernamental o de facultades ejecutivas, de manera

descentralizada en distintos niveles.
Respecto a este ltimo punto, es importante detallar que -como lo seala
Marco Elizalde-, la Constitucin reconoce una descentralizacin administrativa de competencias de carcter ejecutivo y una descentralizacin
reglamentaria (que no tiene un alcance legislativo) en el campo normativo, que es ejercida a travs de ordenanzas locales, las cuales tienen
capacidad de regulacin local en el mbito de las competencias especficas de los gobiernos autnomos descentralizados. Bajo este punto de
vista, la facultad normativa de las entidades autnomas, consagrada en
la Constitucin, est asociada directamente a la potestad ejecutiva de
establecer polticas sobre sus competencias, de manera equivalente a la
capacidad del Presidente de la Repblica de dictar reglamentos relacionados a la gestin gubernamental (Elizalde, s/f: 48-59).
Este esquema difiere de un estado federal, en el que en las circunscripciones autnomas tienen la capacidad de legislar determinadas materias, a travs de un rgano legislativo independiente de la funcin ejecutiva local, y de administrar justicia, a travs de una funcin
judicial local. En el modelo federal pueden regir conjuntamente el orden
jurdico local para las circunscripciones autnomas y el orden jurdico
federal para todo el Estado. Aquello demanda que la potestad legislativa -debido al principio de divisin de poderes-, sea ejercida a nivel
local por una asamblea o poder legislativo, que tiene una naturaleza
distinta a la de los consejos de los distritos metropolitanos autnomos
y de las regiones establecidos en la Constitucin. Estos ltimos son
presididos por el alcalde metropolitano o el gobernador regional, y tienen una composicin y nivel de representacin ms acotado. Es as
como en el modelo federal se aplica la tradicional divisin de poderes legislativos, ejecutivos y judiciales a nivel local (Borja, 2008: 20-22).
A ms de diferencias de orden programtico o de visin ideolgica sobre las autonomas, se debe observar tambin que varias de
las demandas de autonoma -si bien pueden responder a problemas
reales de desigualdades territoriales de desarrollo, de concentracin
de recursos y activos para la produccin, y de insuficiente atencin
pblica en distintas zonas del pas-, obedecen en buena medida tambin a posiciones polticas que instrumentan estas reivindicaciones
como un recurso discursivo y de posicionamiento poltico local, pero
menos como intentos efectivos para lograr procesos de asuncin de
competencias o para construir propuestas precisas de dinmicas de
reestructuracin poltica y administrativa de la organizacin territorial
e institucional del Estado.
En ese sentido, el principal actor que puso con fuerza sustantiva
la regionalizacin de manera previa y durante el debate constituyente
fue el gobierno nacional. El aparecimiento de propuestas de regionalizacin no es nuevo en el Ecuador, pues haban aparecido en dcadas
anteriores propuestas trabajadas desde varios espacios institucionales,
como por ejemplo, la Junta Nacional de Planificacin o propuestas surgidas desde los territorios, como el caso del ex Alcalde de Loja, Bolvar
Castillo. Tampoco es reciente la problemtica por construir procesos

que respondan a una reorganizacin estatal en materia de autonoma y
descentralizacin que d respuesta a las inequidades territoriales.
Si bien el proyecto del gobierno nacional no constituye la nica
iniciativa de regionalizacin que ha surgido en el Ecuador, se puede
observar que es mayor el peso o importancia estratgica otorgado
por el Ejecutivo. Esta propuesta no encuentra an un eco o respuesta
coincidente y con fuerza similar a nivel de los territorios y de los
gobiernos autnomos descentralizados.
Para los gobiernos provinciales no resulta sencillo operar este
tipo de iniciativas en funcin de que se requieren varios elementos de
considerable importancia entre los que se puede citar los siguientes:
1. Voluntades polticas coincidentes de los prefectos involucrados
y de sus cmaras provinciales; y una afinidad bsica entre sus
movimientos o partidos, o que su pertenencia a determinada
tienda poltica no impida su integracin.
2. Equilibrio y procesos internos de negociacin exitosa entre las
prefecturas y provincias, para que posibles disputas o diferencias de centralidad o protagonismo al interior de la futura regin,
no impidan los acuerdos para su conformacin. Aspectos como
la ubicacin de la sede del gobierno regional y de proyectos de
relevancia estratgica para la regin resultan necesarios equilibrar para lograr aquello.
3. Fuerza poltica y proyeccin electoral en cada una de las provincias
para lograr obtener un resultado favorable en la consulta popular.58
4.3. Proyeccin estratgica del desarrollo del territorio de la futura regin

Otro elemento vital para lograr conformar una regin tiene que ver
con la posibilidad de construir y proyectar una visin de desarrollo
del territorio de la futura regin; de tal manera que se pueda elaborar y compartir -con los principales actores sociales, polticos, econmicos y con la ciudadana de las provincias que vayan a conformar
la regin-, elementos que configuren una visin comn para construir el futuro de su territorio. Esto implica poder concebir la integracin estratgica entre las provincias y articular estratgicamente sus
potencialidades, expectativas y vocaciones de desarrollo.
Se debe subrayar que las principales competencias de los
gobiernos regionales son la planificacin del desarrollo regional, el
fomento de actividades productivas regionales; la aplicacin de polticas de innovacin y transferencia del conocimiento y tecnologas
58 Se
debe tener en cuenta que los prefectos necesitan un menor porcentaje de apoyo electoral, que aquel requerido para acceder a la Presidencia de la Repblica, debido a que en las elecciones locales no existe segunda
vuelta electoral, y el candidato que accede a la Prefectura triunfa en la mayor parte de los casos con porcentajes
menores al cincuenta por ciento de los votos. De esta manera, una votacin para consulta popular, para conformar una regin, demanda una mayor cantidad de votos a favor, que los estricta o normalmente requeridos para
lograr la prefectura.
para el desarrollo regional, como tambin el manejo de la vialidad

regional encaminado a su integracin, etc.
A diferencia de las funciones de los otros gobiernos autnomos
descentralizados, los gobiernos regionales no concentran sus funciones en la dotacin de servicios pblicos, ni infraestructura bsica, o
aspectos como la regulacin y uso del suelo, ni la planificacin urbanstica; sino que su rol apunta a impulsar en mayor escala el desarrollo estratgico y productivo del territorio.
En ese sentido, se necesita proyectar agendas o elementos de lo
que puede constituir un proyecto de desarrollo regional, que caracterice el perfil productivo de la regin, en el cual se especifiquen puntualmente las principales lneas productivas, que impulsen de manera
integrada el crecimiento conjunto de las provincias asociadas, e incluyan -dentro de una especie de meso sistema econmico y productivo-, la posibilidad de acceder a actividades econmicas, empleo y
oportunidades para la poblacin. Es vital que estas lneas productivas
tengan un alcance regional para lograr brindar amplias posibilidades
de inclusin econmica y de desencadenar, de forma virtuosa, dinmicas de impulso econmico a la generalidad de actores involucrados con la economa del territorio.
Se trata de concebir y establecer los tipos de productos, servicios y
actividades econmicas que, en cierta medida, van a caracterizar y especializar productivamente a la futura regin, de manera que tengan complementariedades con otros territorios o regiones. Es clave proyectar la
modalidad en que el sistema econmico y productivo de la regin se va
a conectar estratgicamente con la demanda interna, as como tambin
su rol o especificidad en una insercin en los mercados internacionales.
Aquello requiere ir acompaado de identificar los proyectos de
infraestructura, conectividad, vialidad y servicios pblicos. Esto no
apunta solamente a brindar servicios bsicos sino a apuntalar el
desarrollo estratgico regional. En ocasiones la planificacin territorial se ha concentrado, principalmente, en definir el tipo de proyectos
que en materia de infraestructura y servicios podra requerir el desarrollo econmico. Lo ha hecho muy poco en especificar y analizar la
viabilidad de las lneas productivas, especialmente a travs de acuerdos conjuntos con los actores econmicos presentes en el territorio.
Lo sealado cobra especial relevancia en virtud de que la proyeccin estratgica de las posibles regiones se articule y posibilite el
cambio de la matriz productiva que impulsa el gobierno central. Todo
ello con la finalidad de que la economa nacional no est basada fundamentalmente en la extraccin de recursos naturales y la venta de
materias primas o de productos agropecuarios con poco valor agregado, sino que la base de la economa ecuatoriana est fundada en el
conocimiento, el desarrollo cientfico y tecnolgico, y desarrolle actividades productivas con altos niveles de valor agregado.
Para impulsar y viabilizar la transformacin de la matriz productiva
actual del Ecuador se requiere que, a nivel meso o a escala regional, los
territorios tengan un perfil productivo direccionado expresamente a este

cambio, y que estos perfiles estn engranados y articulados a fin de que
puedan, en conjunto, lograr el desarrollo de las lneas productivas planteadas a nivel del pas. Las piezas que requiere el cambio de matriz productiva no son otras que lograr perfiles econmicos aptos en los territorios, mediante una planificacin estratgica de alcance regional.
La conformacin de un nuevo nivel de organizacin territorial,
como el regional, demanda que las diferencias existentes de identidad local y las contraposiciones que puedan existir entre ciudades
cercanas o provincias vecinas, se despejen a partir de un sueo o
proyecto de un desarrollo integrado que los potencie. Es comn que
a nivel local, entre poblaciones cercanas, existan identidades que se
contrapongan o rivalicen con las de otros territorios cercanos. Una de
las herramientas efectivas para evitar aquello puede ser el impulso
de un perfil econmico y productivo suficientemente potente y equilibrado, de manera adecuada, al interior de un territorio regional.
4.4. El nivel de gobierno intermedio, competencias y recursos econmicos

para los gobiernos regionales
Otro de los factores que incide en la conformacin de regiones consiste en los efectos que puede tener la creacin de un nivel de gobierno
intermedio, como el regional, sobre el nivel de gobierno provincial
Los gobiernos provinciales tienen tambin la competencia de
fomentar las actividades productivas y expresamente las agropecuarias. La competencia provincial de planificar, construir y mantener la
vialidad provincial, que no incluya reas urbanas, podra superponer
vas consideradas de mbito regional.
En el proceso constituyente los actores que con mayor fuerza
manifestaron su desacuerdo con la creacin de regiones fueron algunos prefectos y sus gremios de trabajadores. El proceso de negociaciones de la Constitucin de Montecristi deriv en que la iniciativa de la conformacin de las regiones autnomas est en manos
de los gobiernos de las provincias implicadas. De esta manera, algunas prefecturas pueden optar por no emprender procesos de regionalizacin, para no afectar los espacios competencias y polticas que
actualmente estn en manos de los gobiernos provinciales.
A ms de ello, un factor muy importante tiene que ver con que en el
proceso de distribucin de los recursos econmicos -establecido en el
COOTAD, mediante los cuales se define la participacin de los gobiernos autnomos descentralizados de los ingresos permanentes y no
permanentes del presupuesto del Estado- no se asign un porcentaje
de stos a los gobiernos regionales. Para que estos gobiernos dispongan de recursos econmicos, se requiere una reforma legal que debe
ser tramitada en la Asamblea Nacional, y que slo puede provenir de la
iniciativa legislativa del Presidente de la Repblica. Esta asignacin de
recursos, a travs de una reforma legal, es polticamente muy compleja
de procesar con los gobiernos autnomos descentralizados provinciales, cantonales y parroquiales rurales, quienes actualmente tienen ya
asignados legalmente el cien por ciento de este rubro presupuestario: gobiernos autnomos descentralizados provinciales (27%), cantonales y de los distritos metropolitanos (67%), y de las juntas parroquiales rurales (6%).
5. Los distritos metropolitanos autnomos

5.1. El procedimiento de creacin de los distritos metropolitanos autnomos
Los distritos metropolitanos autnomos son un rgimen especial del
nivel de organizacin territorial cantonal, que acceden a esta condicin debido a su amplia concentracin poblacional. El primer inciso
del artculo 247 de la Constitucin de la Repblica establece que el
cantn o conjunto de cantones contiguos en los que exista conurbaciones, con un nmero de habitantes mayor al siete por ciento de la
poblacin nacional podrn constituir un distrito metropolitano
Como se explic en prrafos anteriores, el rgimen especial de los
distritos metropolitanos autnomos permite a sus gobiernos autnomos descentralizados -a travs de su estatuto de autonoma y siguiendo
el proceso establecido en la normativa-, asumir, en su circunscripcin
territorial, las competencias correspondientes al nivel provincial y regional, aparte de aquellas asignadas a los gobiernos municipales. Se debe
subrayar que cuando un distrito metropolitano autnomo se conforme
en esa circunscripcin territorial, nicamente los gobiernos autnomos
descentralizados que deberan operar son aquellos que corresponden
al gobierno del distrito metropolitano y los de las juntas parroquiales
rurales. Esto le brinda una mayor capacidad al gobierno del distrito
metropolitano autnomo para la gestin local de ese territorio.
El procedimiento para la creacin de los distritos metropolitanos
autnomos, establece que su conformacin debe iniciar mediante
una resolucin del concejo o concejos cantonales correspondientes,
para lo cual se prepararn el proyecto de ley de conformacin del distrito y el de su estatuto de autonoma.
El procedimiento de conformacin es similar al de las regiones
autnomas, que fue explicado en pginas anteriores. Es decir, que
el proyecto de ley tiene que ser aprobado en la Asamblea Nacional y
el estatuto debe obtener un dictamen favorable por parte de la Corte
Constitucional, luego de lo cual necesita lograr una mayora de votos
vlidos en la correspondiente consulta popular, de manera que ambos
entren en vigencia, y el distrito metropolitano autnomo quede conformado. Se debe resaltar adems, que el COOTAD establece que la
creacin del distrito metropolitano no supone la escisin del territorio
provincial en el que est localizado.
La conformacin de distritos metropolitanos autnomos responde a la necesidad de crear una unidad urbana econmica, social
y poltica que, en razn de su magnitud y cantidad de poblacin,

demanda una gestin pblica y de gobierno local compleja e integrada, que logre articular las mltiples dimensiones del desarrollo
moderno de una ciudad de importantes proporciones, como tambin
el tratamiento de sus problemas y conflictos.
Las grandes metrpolis demandan resolver, con la mayor integracin y la ms alta capacidad de gobierno, un amplio y complejo espectro de problemticas, tales como el ordenamiento territorial, la planificacin del desarrollo de extensos centros urbanos, la proyeccin armnica
de su crecimiento, la dotacin masiva de los servicios bsicos e infraestructura y espacios pblicos para varios millones de habitantes, la organizacin de la movilidad, el trnsito y el transporte pblico, el desarrollo econmico y productivo, y su articulacin con la dinmica econmica
nacional e internacional; y adicionalmente, la seguridad, el manejo de
conflictos y el impulso de procesos democrticos locales de construccin poltica y participativa de las grandes ciudades, etc.
Por ello, la conformacin de un distrito metropolitano podra
ofrecer, al correspondiente gobierno autnomo descentralizado, la
posibilidad de asumir competencias de mayor envergadura con sus
recursos, y lograr as una capacidad de gobierno ms amplia para la
administracin de grandes urbes modernas.
Existe tambin la posibilidad de que la conformacin de un distrito metropolitano autnomo sea fruto de la fusin de dos cantones
que, en conjunto, cumplan con el requisito poblacional, y que, gracias
a su dinmica de crecimiento, hayan entretejido conurbaciones. Este
mecanismo permite la posibilidad de afrontar y resolver procesos de
fusin o conurbacin de cantones que, a lo largo del tiempo, han integrado sus urbes y entrelazado sus procesos reales de vida econmica
y social, y que pueden demandar soluciones articuladas.
La poblacin del Ecuador -registrada en el Censo de Poblacin y Vivienda del ao 2010- es de 14`483.499 habitantes. Actualmente, los cantones que cuenten con ms de 1`013.845 pobladores -equivalente al 7% de la poblacin nacional-, pueden impulsar
un proceso para conformarse como distritos metropolitanos autnomos. Es decir que, tanto Guayaquil, que tiene 2`350.915 pobladores registrados, y Quito, con 2`239.191 habitantes, cumplen con
el requisito poblacional para emprender esta iniciativa.
5.2. El caso de Guayaquil

En el caso de Guayaquil, la Alcalda no ha impulsado la adopcin del
rgimen especial de distritos metropolitanos autnomos, a pesar de
que su Alcalde ha demandado en su discurso poltico, de manera insistente, la tesis de la autonoma y ha planteado ante la opinin pblica
una mayor descentralizacin, competencias y recursos para la ciudad.
En diversas coyunturas se ha producido episodios polticos en
los cuales el planteamiento de la autonoma se reedita con mayor o
menor fuerza, dependiendo del momento, de la relacin poltica con

los respectivos gobiernos y de la correlacin de fuerzas existentes.
Varias marchas polticas organizadas por Jaime Nebot y sectores polticos y econmicos guayaquileos -cercanos al socialcristianismo-,
han sido los captulos ms propicios para elevar el reclamo de autonoma en distintas circunstancias.
Los episodios han ido variando desde la marcha de los crespones negros de 1999, en defensa del propietario del Banco del Progreso (Jaime Aspiazu); pasando por la marcha blanca del 26 enero
de 2005, en el escenario de las protestas en las semanas cercanas
a la cada de Lucio Gutirrez; hasta un par de marchas organizadas
en contra del gobierno de Rafael Correa, que tuvieron lugar el 24 de
enero del 2008 y el 11 de noviembre del 2010, en crtica al gobierno y
por la demanda de mayores recursos para la municipalidad. La consulta popular de enero de 2000, propuesta por el Prefecto del Guayas,
Nicols Lapentti, fue otro captulo en el que las fuerzas socialcristianas reeditaron el reclamo por la autonoma.
En el marco de la oposicin y de las diferencias polticas con
el gobierno de Rafael Correa, el alcalde Jaime Nebot ha rechazado
explcitamente el modelo de autonomas y descentralizacin que la
actual Constitucin y el COOTAD proponen. En Guayaquil, no se ha
producido ninguna iniciativa para conformar un distrito metropolitano
autnomo, por parte de su alcalde y el grupo de concejales que conforman una mayora al interior del Concejo Municipal de Guayaquil. En
su momento, tampoco el alcalde Len Febres Cordero lo hizo cuando
la Ley que cre el Distrito Metropolitano de Quito posibilit a cualquier
urbe, de ms de 250 mil habitantes, adoptar este rgimen especial y
asumir las competencias correspondientes.59
Las crticas al modelo de autonomas y descentralizacin de la
Constitucin y el COOTAD giran en torno a argumentos que se ilustran a travs de los que plantea expresamente Joffre Campaa60:
1. No recoge el viejo anhelo de autonoma de Guayaquil;
2. Le quita a la ciudad cualquier posibilidad de progreso;
3. No brinda avances respecto a las competencias que actualmente
maneja la Alcalda, ni existe determinacin precisa de las competencias a ser manejadas por el distrito metropolitano autnomo;
4. Distorsiona los conceptos de autonoma y de distrito metropolitano,
59 Ver
Diario El Hoy, del 1 de diciembre de 1993, titulado Febres Cordero cauteloso ante ley del distrito metropolitano. La noticia dice que El alcalde de Guayaquil, Len Febres Cordero, recibi con mucha cautela la decisin
gubernamental de aplicar el ejectese al proyecto de ley que crea el distrito metropolitano para Quito, ley que rige
para las ciudades del pas de ms de un milln de habitantes. Febres Cordero dijo que el municipio porteo est
estudiando el proyecto, de modo que cualquier aceptacin est por verse. Sin embargo de lo que podemos
concluir hasta ahora, estamos en capacidad de sealar que hay ciertos aspectos que lo consideramos positivos y
tenga usted la seguridad de que cuando estemos completamente organizados nos acogeremos, como ciudad de
ms de un milln de habitantes, a todos los beneficios que esta ley le puede dar a un Guayaquil metropolitano o
como la opinin pblica en un momento determinado decida llamarlo, acot.
60
Ver el editorial de Joffre Campaa, asesor de Jaime Nebot en asuntos de descentralizacin, en El Universo,
Guayaquil, distrito metropolitano? Con esta Constitucin? Ni hablar. Con este Gobierno? Menos, 30 de
abril del 2009.
5. La preparacin del proyecto de ley para la conformacin del distrito constituye una trampa del gobierno que controla la Asamblea Nacional;
6. Es un modelo de autonoma sin la capacidad de dictar leyes.
Existen tambin argumentos, como los planteados por el asamblesta
Andrs Roche- integrante de la Comisin de Gobiernos Autnomos y
Descentralizacin de la Asamblea Nacional, cercano a Nebot y ex funcionario del Municipio de Guayaquil-, en los que se defiende el modelo
de descentralizacin anterior a la nueva Constitucin. Roche defiende
el modelo denominado uno a uno, o a la carta, por considerar que ste
ofrece un procedimiento ms gil de descentralizacin de competencias, a travs de la firma de un convenio requerido por el gobierno local
interesado en asumir determinada competencia, en el que los gobiernos locales ms responsables y eficaces podan acceder a competencias y recursos con mayor facilidad. El modelo a la carta, defendido por
Roche, tena como virtud estar basado en la libertad del gobierno local
demandante de una competencia, y permita que prefectos y alcaldes
eficaces puedan desarrollar una gestin pblica ms efectiva61.
El modelo de autonoma, planteado por el Alcalde de Guayaquil,
difiere de las caractersticas del proceso de autonomas y descentralizacin consagrado en la nueva Constitucin y el COOTAD. Para la
Alcalda de Guayaquil, impulsar la conformacin del distrito metropolitano autnomo implicara reconocer pblicamente beneficios o bondades del nuevo esquema de descentralizacin y autonomas propuesto por el gobierno de Rafael Correa.
En Guayaquil, el planteamiento de autonoma de estos sectores
no ha explicitado una propuesta concreta y detallada de un modelo
institucional y estatal sobre las autonomas y la descentralizacin. La
posicin de este sector poltico ha constituido ms un recurso poltico
de posicionamiento que una alternativa concreta de reestructuracin
poltica y administrativa de la estructura del Estado.
El desafo para construir un distrito metropolitano autnomo en
Guayaquil est abierto. Este nuevo proyecto podra tener como una
de sus caractersticas fundamentales la conquista de un mayor nivel
de autonoma, en un marco de fuerte solidaridad y complementariedad con el resto de territorios. Colocara a Guayaquil como un eje
moderno y un motor inclusivo de desarrollo para el pas. Se tratara
del proyecto de un Guayaquil moderno, metropolitano, inclusivo, que
contenga proyectos emblemticos en los campos sociales, econmicos, de infraestructura, servicios bsicos, transporte, ciencia y tecnologa, integracin, etc. Aquello demandara, para quienes emprendan esta iniciativa, perfilar con mucha precisin lneas de intervencin
y grandes proyectos que conciban y logren posicionar con total claridad la idea de un Guayaquil del siglo XXI.
61
Ver La realidad del proceso de descentralizacin en el Ecuador de Andrs Roche, en Descentralizacin y

Autonoma: retos del COOTAD, gora Democrtica, mayo 2011.
Un gran reto constituye definir e impulsar un perfil productivo

para un futuro distrito metropolitano autnomo, que sea un motor del
desarrollo industrial, tecnolgico y cientfico, comercial, financiero,
portuario y de servicios, en el marco de una nueva matriz productiva del Ecuador, distinta del modelo fundado en base a la agroexportacin. La transformacin del modelo de desarrollo de Guayaquil -y
de sus zonas de influencia ms directa-, es uno de los aspectos de
mayor desafo y decisivos para esta evolucin cualitativa de la economa nacional, que le permita superar el modelo extractivista y exportador de materias primas.
Concebir un Guayaquil autnomo del siglo XXI supone superar la
visin de las ltimas dcadas de administracin municipal, que estuvo
centrada en la regeneracin urbana, la ampliacin de servicios, la construccin de infraestructura pblica emblemtica (como el Malecn
2000) y en una importante infraestructura vial. Implica tambin construir una visin estratgica de la ciudad -en el sentido ms amplio y
maximalista- para proyectar y conjugar una gran cantidad de elementos que configuren una concepcin ms integral de la prospectiva de
la urbe. Esta concepcin articulara varios mbitos: el desarrollo econmico y su integracin del desarrollo de la ciudad con los territorios;
la innovacin tecnolgica y un avanzado proceso de industrializacin;
la prestacin de modernos servicios portuarios para el pas del futuro,
la proyeccin de un sistema de movilidad y transporte para las prximas dcadas; la inclusin econmica y la superacin de la pobreza;
la dotacin masiva de servicios bsicos y la regularizacin o resolucin integral de los graves problemas de los sectores suburbanos ilegales; la proteccin ambiental y la implementacin de sistemas de tratamiento de aguas y residuos slidos; el ordenamiento territorial y el
mejoramiento urbanstico mediante la construccin de infraestructura
pblica para toda la ciudad; la proyeccin de Guayaquil en el campo
educativo, universitario, cultural, turstico, deportivo; etc.
5.3. El caso de Quito

Quito es un Distrito Metropolitano al cual le han sido reconocidas las
competencias precisadas en la ley de 1993, aunque todava no aquellas correspondientes al nivel provincial y regional que la Constitucin,
a las que puede acceder un distrito metropolitano autnomo con su
conformacin, mediante la aprobacin de su estatuto de autonoma
en consulta popular. En trminos de competencias, esta ley le otorg
al Distrito Metropolitano de Quito la regulacin y control sobre el uso
y ocupacin del suelo, la planificacin, la regulacin y la coordinacin del transporte pblico y privado, y la prevencin y control de la
contaminacin ambiental. Con esta norma tambin se desconcentr
la gestin de la municipalidad a travs de las administraciones zonales actuales.
El COOTAD reconoce la vigencia de esta ley -anterior a la actual
Constitucin-, para conformar territorialmente el distrito metropolitano;
slo resta concluir el proceso de constitucin de ste rgimen especial mediante la aprobacin de su estatuto de autonoma en consulta
popular, para que acceda a las competencias correspondientes del
nivel regional y provincial.
En el caso de Quito, la constitucin del Distrito Metropolitano
autnomo ha sido prevista en el Plan de Gobierno que formul la
actual administracin para la campaa electoral. Est tambin contemplada en el Plan de Desarrollo de Quito para el perodo 2012
2020, y plantea, como uno de sus objetivos estratgicos, obtener
el estatuto jurdico para ejercer las competencias de un distrito autnomo, y tiene como una de sus polticas erigir el Distrito Metropolitano de Quito como Distrito Autnomo con el ejercicio de competencias propias de un gobierno regional autnomo.
Para ello, la actual administracin ha formulado una propuesta
de estatuto de autonoma que ha sido revisada inicialmente en espacios de trabajo con los concejales. La administracin actual posee
lineamientos estratgicos y prospectivos para otro modelo de crecimiento y desarrollo urbano de la ciudad, los cuales que requieren difundirse de manera suficientemente estructurada y directa en
una gran concepcin del Quito para el siglo XXI. Por ello, uno de
los puntos ms importantes para fomentar la conformacin del distrito metropolitano autnomo tiene que ver con adscribir a la comunidad de innovaciones ambiciosas, concretas y transformadoras,
que coloquen a la ciudad en un proceso vanguardista de desarrollo,
mediante procesos de consolidacin de la planificacin estratgica
de la ciudad y de su posicionamiento.
La actual agenda metropolitana de gobierno, planteada por la actual
administracin, contempla mltiples aristas que apuntan hacia la integralidad del desarrollo de la ciudad. Busca articular distintas esferas como el
desarrollo productivo y la inclusin econmica, la proteccin y el ejercicio
de derechos, la democratizacin poltica y el fomento de la participacin;
el ordenamiento territorial y la planificacin armnica de una urbe, la promocin cultural y la conservacin del patrimonio; la seguridad, la movilidad, la dotacin de espacios pblicos adecuados, la regularizacin de
barrios y construcciones; la dotacin de servicios pblicos de calidad y el
tratamiento adecuado de residuos, la transformacin y el fortalecimiento
de la institucionalidad pblica metropolitana, etc.
En trminos de ordenamiento territorial y crecimiento urbano
armnico, la administracin metropolitana ha planteado, por ejemplo,
un modelo de ciudad compacta e integrada, que cuente con infraestructura bsica y servicios cercanos que reduzcan los desplazamientos para movilizarse, especialmente a sitios de trabajo y estudios. Este
modelo promueve el desarrollo de varias centralidades o polos para
redistribuir adecuadamente, en una urbe policntrica, la carga y el
peso excesivo existente en el hipercentro de la ciudad, y plantea concentrar varias zonas mediante el crecimiento vertical de las edificaciones que compactara la expansin dispersa de las zonas urbanas.
Este esquema evitara la expansin indiscriminada de la ciudad

hacia la periferia, reducira sustancialmente los costos de la dotacin
de infraestructura y servicios en zonas cada vez ms lejanas no planificadas y dispersas. Permitira tambin resolver de mejor manera los
problemas de movilidad con la implementacin de un sistema pblico
integrado de transporte, que tendra al metro como su columna vertebral. Dentro de este modelo, por ejemplo, la salida del actual aeropuerto permitira la construccin de edificaciones de altura y promover en una amplia zona en el norte de la ciudad la compactacin y el
crecimiento vertical de la urbe (informacin desactualizada)
En materia de infraestructura vial, lo que propone el plan presentado por la administracin municipal tiene un alcance muy importante
pues comprende: a) la construccin de 7 grandes proyectos de nuevas carreteras o vas importantes (CollasNuevo Aeropuerto, Oriental
Puembo, MonjasVicentinaSan Juan, la Perimetral Metropolitana, la
va MirandaSimn BolvarEscaln, y la OntanedaSimn Bolvar);
b) las prolongaciones de las 2 arterias principales que rodean la ciudad (Mariscal Sucre, entre la Ecuatoriana y la Maldonado, va Oriental
Simn Bolvar); c) el repotenciamiento de 3 grandes vas, mediante la
construccin de 19 intercambiadores (Interocenica, Oriental Simn
Bolvar y Occidental Mariscal Sucre); d) la ampliacin de la va entre
Rumihurco y la ciudadela Rolds; e) la reestructuracin y las reformas
geomtricas a 9 sectores estratgicos del trfico urbano; y f) un programa de acceso a barrios que contiene 59 subproyectos.
El proyecto del Metro es, sin duda, la obra ms importante y la
evolucin ms decisiva que la actual administracin ha emprendido.
Sus caractersticas y avances permitirn marcar un punto de quiebre
definitivo no slo en materia de transporte pblico y movilidad, sino
que constituir un proyecto emblemtico que marcar un hito para un
Quito del siglo XXI en materia de desarrollo y modernidad.
El Metro ser la columna vertebral de un sistema integrado de transporte. Esta red de trenes subterrneos permitir recorrer el trayecto de
22 kilmetros en un poco menos de 34 minutos: desde Quitumbe -en
el sur-, hasta el Labrador -en el norte-, a lo largo de 15 estaciones, a las
que en un futuro podran agregarse 5 adicionales. Su lnea inicial podr
transportar a 400 mil personas por da y ser construido con un sistema
modular que permitir la ampliacin posterior de su primera etapa con
tres lneas nuevas (desde el Recreo hacia el sur oriente; desde El Labrador hacia el nororiente, para la zona de Carceln; y desde el Labrador
hacia la Ofelia, con un recorrido similar al de la avenida La Prensa).
El nuevo aeropuerto internacional de Quito brindar servicios modernos a la capital, que abarca en la actualidad el 60% de las frecuencias
internacionales. Configurar una nueva centralidad de la ciudad, que contar con una zona especial de desarrollo econmico de unas 1500 hectreas, con la finalidad de aumentar los flujos comerciales y econmicos.
De igual manera, el proyecto del Parque del Lago que ocupar las terrenos del antiguo aeropuerto Mariscal Sucre, cambiar la
configuracin urbanstica de gran parte del norte de la ciudad y modificar la perspectiva del manejo de espacios pblicos recreacionales
y ambientales en ese gran sector de la ciudad.
Elementos y ejemplos concretos como stos constituyen la base
principal a ser difundida mediante una estrategia comunicacional y
poltica, para provocar las transformaciones y beneficios directos y
concretos de un nuevo modelo de ciudad, coherente con la conformacin del distrito metropolitano autnomo.
En el caso de Quito -quizs en mayor medida que en el caso de Guayaquil-, se requiere que la conformacin del distrito metropolitano autnomo se encuentre ligada a un proyecto de evolucin amplia de la ciudad, considerando que la tesis y la conquista de la autonoma como tal,
no ha sido histricamente un anhelo, debido a la condicin de capital y
de centralidad que la ciudad representa. Por esta razn, es ms decisivo
proyectar las ventajas que, a travs de nuevas competencias y mayores
recursos, la gestin puede ser potenciada con nuevos proyectos para el
desarrollo urbanstico, social y econmico de la futura metrpoli.
6. Las circunscripciones territoriales indgenas, afroecuatorianas

y montubias
6.1. El procedimiento de conformacin de circunscripciones territoriales
indgenas, afroecuatorianas y montubias
Mientras las regiones y los distritos metropolitanos autnomos son innovaciones introducidas exclusivamente por la actual Constitucin, las circunscripciones territoriales indgenas, afroecuatorianas y montubias -que
fueron reconocidas en la Constitucin de 1998- tuvieron como antecedentes importantes instrumentos internacionales que las fomentan y regulan.
El Convenio 169 de la OIT, sobre derechos de los pueblos indgenas y tribales de 1989 y la Declaracin de las Naciones Unidas
sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas de 2007, son instrumentos internacionales que reconocen el derecho de estos pueblos
a sus tierras, territorios y recursos naturales, en funcin de su propiedad o posesin ancestral. Estas normas establecen la obligacin del
Estado de reconocer y proteger sus costumbres, tradiciones, sistemas de gobiernos, formas de organizacin y tenencia de la tierra.62
62
Los artculos 3, 4, 5 y 46 de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los pueblos indgenas son de especial relevancia respecto a la autonoma y su relacin con el estado, y establecen lo siguiente:
Artculo 3: Los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin. En virtud de este derecho determinan libremente su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y cultural.

Artculo 4: Los pueblos indgenas, en ejercicio de su derecho de libre determinacin, tienen derecho a la autonoma o
al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, as como a disponer de los medios
para financiar sus funciones autnomas.
Artculo 5: Los pueblos indgenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones polticas, jurdicas,
econmicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida
poltica, econmica, social y cultural del Estado.
Artculo 46: 1. Nada de lo sealado en la presente Declaracin se interpretar en el sentido de que confiere a un
Estado, pueblo, grupo o persona derecho alguno a participar en una actividad o realizar un acto contrario a la Carta de
Estas circunscripciones fueron un aspecto clave que ha sido

demandado por el movimiento indgena ecuatoriano, principalmente a
travs de la CONAIE. A partir de la dcada de los aos 90, esta organizacin irrumpi en el escenario poltico del pas, con la realizacin
de los levantamientos de 1990 y 1992. stos constituyeron hitos que
rebasaron su agenda de demandas de las dcadas anteriores, que se
bas, principalmente, en reclamos relacionados con la problemtica
campesina. Lograron incorporarse reivindicaciones respecto al carcter plurinacional del Estado, as como el reconocimiento y proteccin
de los pueblos y nacionalidades indgenas.
En ese mismo sentido, el autoreconocimiento que realiza el movimiento indgena como pueblos y nacionalidades va ms all de la nocin
o condicin de etnias o de grupos culturales diversos. La nocin de
nacionalidad interpela la idea de que dentro del Estado existe una nacin
con caractersticas socioculturales y polticas de un solo tipo. La nocin
de nacionalidades est asociada estrechamente a una condicin de la
nacin y del Estado que no es nica sino mltiple; es decir, que tiene un
carcter plurinacional. A diferencia de la concepcin de nacionalidades,
la nocin de etnias carecera de una implicacin de autoridad sobre un
territorio por razones histricas o culturales (Ospina, 2010).
Por ello, se establece una relacin directa entre tres elementos:
el reconocimiento de las nacionalidades o pueblos, el carcter plurinacional del Estado y la nocin de autodeterminacin de las nacionalidades o pueblos sobre su territorio ancestral. De modo general
se puede sealar que la reivindicacin de crear estas circunscripciones responde a la demanda de establecer de manera autnoma, en
los territorios ancestrales, las formas propias de organizacin y autogobierno de los pueblos y nacionalidades, y de alcanzar la autodeterminacin de su vida econmica, social y cultural, y el manejo de los
recursos naturales en ellos existentes.
En Latinoamrica al menos 6 pases han incorporado reconocimientos o mecanismos institucionales en sus constituciones para
formas de autonoma territorial indgena: Panam en 1972, Nicaragua en 1987, Colombia en 1991, Bolivia en el ao 2009 y Ecuador en
1998 y 2008. Estos mecanismos institucionales de autonoma suponen un rgimen poltico formal de autogobierno territorial en el cual el
Estado reconoce tanto derechos colectivos como individuales a pueblos indgenas, de manera que stos pueden ejercer el derecho de
autodeterminacin (Gonzlez, 2010: 36).
La Constitucin ecuatoriana de 1998, que consagr el carcter
intercultural del Estado, incorpor por primera vez el reconocimiento
para que se puedan conformar circunscripciones territoriales indgenas, pero no precis su naturaleza, competencias, ni procesos de conformacin.63 Estos aspectos deban ser establecidos mediante una ley.
Naciones Unidas, ni se entender en el sentido de que autoriza o fomenta accin alguna encaminada a quebrantar o
menoscabar total o parcialmente la integridad territorial o la unidad poltica de estados independientes.
63
El artculo 241 de la Constitucin de 1998 establece que La organizacin, competencias y facultades de los
Entre el ao de 1999 y 2000, la CONAIE impuls un proyecto de ley

orgnica de las circunscripciones territoriales indgenas, que lleg a ser
tratado en primer debate en el Congreso Nacional, aunque no fue aprobado. En el ao 2001, la Organizacin de Pueblos Indgenas de Pastaza (OPIP) elabor una propuesta de ley orgnica y un reglamento para
conformar la circunscripcin territorial autnoma del pueblo kichwa de
Pastaza, aunque luego esa iniciativa fue abandonada. Las bases de la
Federacin Interprovincial de Centros Shuar (FICSH) prepararon otra propuesta de ley orgncia de circunscripciones indgenas en el ao 2003.64
La Constitucin actual, que reconoce por primera vez el carcter plurinacional del Estado, define que las circunscripciones territoriales indgenas, afroecuatorianas y montubias se conformarn en el marco de la
organizacin poltico administrativa, ejercern las competencias del nivel
de gobierno correspondiente y se guiarn por los principios de interculturalidad y plurinacionalidad, de acuerdo con los derechos colectivos.65
Estas circunscripciones territoriales son consagrados en la actual
Constitucin como regmenes especiales del nivel parroquial, cantonal o provincial, que en el marco de la organizacin poltico administrativa del Estado, permiten asumir las formas de gobierno correspondientes a las nacionalidades y pueblos indgenas, afroecuatorianas
y montubios. Estos gobiernos autnomos descentralizados, que se
acogen a este rgimen especial por motivos o factores tnico culturales, sern titulares de las competencias correspondientes al nivel de
gobierno en el que stas han sido conformadas.
Las disposiciones constitucionales establecen que para la conformacin de las circunscripciones, deber realizarse una consulta
popular en las parroquias, cantones o provincias conformadas mayoritariamente por comunas, comunidades, pueblos o nacionalidades
indgenas, afroecuatorianas o montubias, y tendr que ser aprobada
por las dos terceras partes de los votos vlidos.
Un elemento importante que el COOTAD incorpora es que las circunscripciones se regirn, a ms de la Constitucin y los instrumentos
internacionales, por su estatuto de constitucin y funcionamiento, que
ser incluido en la consulta popular que define su creacin.66 El estarganos de administracin de las circunscripciones territoriales indgenas y afroecuatorianas, sern reguladas
por la ley
64
Ver, Leonardo Viteri G., Circunscripciones territoriales indgenas, http://www.flacsoandes.org/web/imagesFTP/8677.Los_problemas_territoriales.pdf
65 El
artculo 257 de la Constitucin actual establece que En el marco de la organizacin poltico administrativa
podrn conformarse circunscripciones territoriales indgenas o afroecuatorianas, que ejercern las competencias
del gobierno territorial autnomo correspondiente, y se regirn por principios de interculturalidad, plurinacionalidad y de acuerdo con los derechos colectivos. Las parroquias, cantones o provincias conformados mayoritariamente por comunidades, pueblos o nacionalidades indgenas, afroecuatorianos, montubios o ancestrales podrn
adoptar este rgimen de administracin especial, luego de una consulta aprobada por al menos las dos terceras
partes de los votos vlidos. Dos o ms circunscripciones administradas por gobiernos territoriales indgenas
o pluriculturales podrn integrarse y conformar una nueva circunscripcin. La ley establecer las normas de
conformacin, funcionamiento y competencias de estas circunscripciones.
66 El
inciso primero del artculo 93 del COOTAD, referido a la naturaleza de estas circunscripciones, establece que
Son regmenes especiales de gobierno autnomo descentralizado establecido por libre determinacin de los
pueblos, nacionalidades y comunidades indgenas afroecuatorianas y montubias, en el marco de sus territorios
ancestrales, respetando la organizacin poltico administrativa del estado, que ejercern las competencias del
tuto de autonoma haba sido reconocido en la Constitucin a favor de

las regiones autnomas y los distritos metropolitanos autnomos. El
COOTAD otorga tambin a las circunscripciones territoriales indgenas,
afroecuatorianas y montubias la posibilidad de contar con un estatuto,
que si bien no es denominado como un estatuto de autonoma, es una
norma propia que establece su constitucin y funcionamiento.
Para constituir estas circunscripciones, el COOTAD establece
que la iniciativa puede ser emprendida tanto por el gobierno autnomo descentralizado en cuestin, como por las comunas, comunidades, pueblos o nacionalidades. En ste ltimo caso stas requieren
solicitar la convocatoria a consulta popular al Consejo Nacional Electoral, con el respaldo del 10% de los habitantes de la circunscripcin
o de la mayora absoluta de las autoridades de los gobiernos comunitarios. El gobierno autnomo descentralizado requiere, en cambio, el
voto de las tres cuartas partes de sus integrantes.67
6.2. Las primeras iniciativas de conformacin de circunscripciones

territoriales indgenas, afroecuatorianas y montubias
Actualmente existen al menos cuatro iniciativas que se han emprendido en bsqueda de conformar circunscripciones territoriales indgenas y que han dado pasos para implementar el proceso legal de su
creacin.
Las iniciativas fomentadas comprenden la implementacin de este
rgimen especial en los cantones de Loreto, en la provincia de Orellana;
de Arajuno, en la de Pastaza, y en las parroquias rurales de Ahuano
y Chontapunta, del cantn Tena, en la provincia del mismo nombre.
Las iniciativas en estas dos parroquias rurales y dos cantones han sido
emprendidas por las nacionalidades kichwas que viven en estos territorios y tienen el mismo nivel de avance. Han elaborado sus propuestas de estatutos para su conformacin, formuladas por las denominadas asambleas constituyentes de las circunscripciones, solicitando,
nivel de gobierno autnomo correspondiente. Se regirn por la Constitucin, los instrumentos internacionales
y por sus estatutos constitutivos, para el pleno ejercicio de los derechos colectivos. Contarn con los recursos
provenientes del presupuesto general del estado que les correspondan.
67 El artculo 95 del COOTAD, relativo a la iniciativa para la conformacin de estas circunscripciones establece que:
La iniciativa para conformar una circunscripcin territorial de comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indgenas, afroecuatorianas y montubias corresponde a stos o al gobierno autnomo descentralizado
correspondiente.
Para el efecto, las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indgenas, con el respaldo del 10% de los
habitantes de la respectiva circunscripcin o de la mayora absoluta de las autoridades de los gobiernos comunitarios, solicitarn al Consejo Nacional Electoral la convocatoria a consulta.
En el caso de que sea el gobierno autnomo descentralizado a travs de su rgano legislativo el que tenga la
iniciativa, deber contar con el voto favorable de las tres cuartas partes de sus integrantes.
El Consejo Nacional Electoral deber realizar la convocatoria para la consulta dentro de los cuarenta y cinco das
siguientes a la fecha de peticin.
En caso de que el resultado sea positivo, entrar en vigencia una vez que el Consejo Nacional Electoral proclame
sus resultados, sin perjuicio de su publicacin en el registro oficial.
En caso de que el resultado de la consulta sea negativo en relacin a la propuesta, la iniciativa podr ser retomada despus de un lapso mnimo de dos aos.
conjuntamente, al Consejo Nacional Electoral -el 6 de agosto del 2012-,

los trminos y caractersticas en los cuales deben presentar la solicitud a convocatoria a consulta popular con el correspondiente registro
de firmas, bajo la previsin de que el proyecto de estatuto sea revisado
por la Corte Constitucional antes de dar paso a la consulta popular68.
Las cuatro iniciativas ya emprendidas en las provincias orientales
han sido impulsadas por el trabajo desplegado por el Instituto para el
Ecodesarrollo Regional Amaznico (ECORAE), con el cual se ha promovido que organizaciones indgenas desplieguen estos procesos.
En las provincias amaznicas se encuentran 10 de las 14 nacionalidades existentes en el Ecuador, pues en ellas habitan los pueblos Siona,
Secoya, Cofn, Waorani, Shiwiar, Zpara, Achuar, Shuar, Kichwa y
Andoa. De acuerdo con la informacin manejada por el ECORAE, el
64.8 % de los territorios de la amazona ecuatoriana, es decir, cerca
de 7 millones quinientas treinta y seis mil hectreas, son territorios
ancestrales. El 33.1% de los habitantes de las provincias orientales,
de acuerdo con Censo de Poblacin y Vivienda, se autoreconocen
como indgenas, es decir, 245.014 personas.
El 14 de octubre del ao 2009, el Presidente de la Repblica,
Rafael Correa, expidi un Decreto Ejecutivo en el que encarga al Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amaznico la coordinacin del
proceso de creacin de las circunscripciones territoriales indgenas.
En ese marco, el ECORAE emprendi un proceso de socializacin,
difusin e impulso de la conformacin de circunscripciones territoriales indgenas en la Amazona con las nacionalidades Siona, Zpara,
Secoya, Kichwa, Shuar, Waorani, Andoas, Achuar, Shiwiar y Cofn.
En la marcha de este proceso fue avanzando y cobrando forma la
posibilidad de conformar las circunscripciones territoriales indgenas
mencionadas en Loreto, Arajuno, Chontapunta y Ahuano.
5.3. Factores que inciden en la conformacin de CTIs

Existen varias complejidades que entran en juego en el escenario de
la conformacin de circunscripciones indgenas afroecuatorianas y
montubias. Entre ellas se encuentran las siguientes:
1. Las diferencias existentes entre los territorios ancestrales o
espacios habitados por los pueblos y nacionalidades indgenas,
afroecuatorianas y montubias, con la organizacin territorial del
Estado, estructurada en parroquias rurales, cantones y provincias, como los que siguen:
68 Aunque
el procedimiento establecido en el COOTAD no especifica que el estatuto de las circunscripciones territoriales indgenas deba obtener el dictamen de constitucionalidad, previo a la realizacin de la consulta popular
-procedimiento que ste cdigo y la Constitucin s especifican en el caso de los estatutos de las regiones
autnomas y distritos metropolitanos autnomos-, las organizaciones que impulsan estas iniciativas y el ECORAE
han considerado que el Consejo Nacional Electoral, una vez recibida la peticin por los proponentes, enviar a la
Corte Constitucional la propuesta de estatuto para su anlisis y resolucin respectiva, en consideracin del Art.
183 de la Ley Orgnica Electoral, as como del inciso 7 del Art. 104 y numeral 2 del Art. 438 de la Constitucin,
que establece que, en todos los casos, se requerir dictamen previo de la Corte Constitucional, sobre la constitucionalidad de las preguntas propuestas en las consultas populares.
a) territorios habitados por indgenas, afroecuatorianos y montubios que no coinciden con la divisin poltico administrativa, pues se
extienden en partes de distintas provincias, cantones y/o parroquias
rurales (por ejemplo los Awas, que habitan en partes de las provincias
de Carchi, Imbabura y Esmeraldas, e inclusive territorio colombiano);
b) pueblos o nacionalidades que ocupan una parcela territorial dentro
de una parroquia rural, cantn o provincia, de la cual no son la poblacin mayoritaria; (por ejemplo el caso de los Tschilas que integran 8
comunidades asentadas en distintas partes de las zonas rurales de
Santo Domingo);
c) pueblos y nacionalidades ubicados de manera dispersa en varias
circunscripciones o grandes ciudades, de las cuales no son la poblacin mayoritaria (por ejemplo los afroecuatorianos que viven en Guayaquil o Quito);
d) Existen conflictos o indefiniciones territoriales que provocan que
los territorios ancestrales de pueblos o nacionalidades no se encuentren delimitados (por ejemplo, el caso de los Waorani)69.
2. Las diferencias y conflictos, respecto a la definicin de autoridades
de estas circunscripciones territoriales, que podran afectar o producir conflictos con los derechos polticos de una poblacin que
tendra otra autoidentificacin tnica cultural, como blancos, mestizos, etc. El establecimiento de formas propias y ancestrales de
gobierno y autoridad -que podran estar fundados en base a factores de edad, capacidad, aspectos religiosos o sagrados, estructuras familiares y de parentesco, etc. estaran ante la posibilidad de ser
incompatibles con los derechos de la poblacin mestiza o blanca
para elegir autoridades, mediante una votacin universal y directa,
y afectar as los derechos polticos establecidos en la Constitucin
y el Cdigo de la Democracia. El momento en que se instauran formas propias, preexistentes de gobierno interno de las comunidades y organizaciones indgenas, afroecuatorianas y montubias, para
el gobierno de este rgimen especial, pueden stas ser consideradas impuestas para el resto de la poblacin que no forma parte de
estos pueblos y nacionalidades, y afectar sus derechos polticos de
elegir a travs de una eleccin directa y universal sus autoridades,
as como de ser elegido o de participar en la toma de decisiones.
Mecanismos garantizados en la Constitucin, como los de revocatoria del mandato, o procedimientos democrticos como la destitucin o sucesin de autoridades de eleccin popular podran entrar
en conflicto con la instauracin de estas formas de gobierno.
69 El
predominio de territorios indgenas discontinuos y tnicamente heterogneos ocurre sobre todo en la sierra,
pero es muy frecuente tambin en toda la amazonia, donde existe tambin una colonizacin campesina ms o
menos antigua, que remonta en el algunos casos a las primeras dcadas del siglo XX y que se intensific con
la reforma agraria desde los aos de 1960. Algunos territorios no enfrentan este problema: varios lugares de
la amazonia, especialmente de la baja amazonia, tienen poblacin culturalmente ms homognea Pero la
mayora de la poblacin indgena del pas vive en territorios tnicamente heterogneos, en algunos casos con
una mayora de la poblacin indgena ms o menos amplia (como en la sierra central) y otros casos en minora
(como en la sierra norte y sur), Pablo Ospina Peralta, Estado plurinacional y autogobierno territorial. Demandas
indgenas en Ecuador. P. 209., en La autonoma a debate, Miguel Gonzlez, FLACSO, 2010.
Otra complejidad importante al respecto tiene que ver con los

mecanismos y procedimientos requeridos para la eleccin o definicin de autoridades. sta consiste en que el establecimiento
de otras formas de autoridad implica instaurar nuevas modalidades de representacin poltica que, a diferencia de la democracia
moderna, no estn basadas necesariamente en un sistema de partidos y movimientos polticos, que deben cumplir con una serie de
requisitos para presentar candidaturas en la eleccin de autoridades de los gobiernos autnomos descentralizados. Esta complejidad es mayor si se considera que las autoridades de una circunscripcin territorial indgena no ocupan o gobiernan una instancia
organizativa interna de las comunidades indgenas, sino que son
autoridades de un territorio en el que habita poblacin con otras
autoidentificaciones tnicas culturales. En este caso, es necesario precisar de qu manera estos otros grupos pueden estar polticamente representados. Es posible para esa poblacin aplicar
las normas de eleccin tradicional de autoridades? Los candidatos o aspirantes a constituirse en autoridades -con otra identidad
cultural que no sea indgena, afroecuatoriana o montubia-, pueden o no lograr el apoyo de electores o ser seleccionados como
representantes de poblacin indgena, afroecuatoriana o montubia? Las autoridades o representantes no son elegidos universalmente por toda la ciudadana de la circunscripcin? Existe un
sistema de cuotas en las que cada grupo de determinada identidad tnica tiene sus propios representantes, de manera similar al
carcter que tiene una representacin corporativa?
3. La naturaleza del gobierno y de sus rganos, y en qu medida
stos estn regulados por la Constitucin y la ley (COOTAD).
Existe una complejidad en el campo del diseo institucional de los
rganos de gobierno, y un desarrollo pendiente sobre sus caractersticas, composicin y atribuciones. Una de las mayores complejidades al respecto consiste en que existe una diferencia entre
mecanismos de gobierno y autoridad propios -que son de carcter interno para resolver asuntos inherentes a la comunidad o a
los pueblos y nacionalidades-, con los rganos de un gobierno
autnomo descentralizado de este rgimen especial. Este ltimo
tiene un carcter y naturaleza distintos. Si bien puede tener particularidades por consideraciones tnico culturales, no obstante
debe ejercer competencias sobre asuntos que tienen afectacin
sobre un territorio ms amplio, en el que no slo habiten indgenas, afroecuatorianos y montubios. En este caso, debe operar adecuadamente con mltiples instituciones y procedimientos
legales del Estado para su funcionamiento y control administrativo. De la misma manera, en virtud de que estos rganos no son
slo de gobierno interno propio, requieren operar de manera articulada con el resto de la institucionalidad estatal, as como con el
marco jurdico que regula la administracin pblica.
4. La definicin de las competencias de las circunscripciones territoriales indgenas supone otra complejidad importante. Si bien stas
por definicin constitucional deben ejercer aquellas del nivel de

gobierno en el que se conformen, existe una diferencia entre esta
definicin constitucional y la demanda indgena inspirada en los instrumentos internacionales del Convenio 169 de la OIT sobre derechos de los pueblos indgenas y tribales de 1989, especialmente
la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indgenas de 2007. En lo fundamental, la reivindicacin
planteada a partir de estos instrumentos consiste en establecer de
manera autnoma, en los territorios ancestrales, las formas propias
de organizacin y autogobierno de los pueblos y nacionalidades, y
de alcanzar la autodeterminacin de su vida econmica, social, cultural, as como del manejo de los recursos naturales en ellos existentes. Aquello implica no solamente asumir las competencias del nivel
de gobierno en el que se conforme la circunscripcin, ms an en
el caso de que buena parte de ellas podra crearse, principalmente,
en el nivel de las parroquias rurales, y tambin en el de los cantones. Ello tambin implicara tener atribuciones en otros mbitos. Por
ejemplo, en las propuestas de estatutos de las iniciativas existentes
se intentan definir funciones y competencias -o al menos establecer
algn tipo de disposiciones normativas- en las reas de manejo de
patrimonio y recursos naturales, de sistema financiero, de seguridad
social, de relaciones internacionales, de telecomunicaciones, transporte fluvial y areo, o de aspectos relativos a procesos electorales,
de control y de justicia indgena.
En el caso de la justicia indgena, por ejemplo, si bien sta es
reconocida por la Constitucin que otorga, a las autoridades de
comunidades, pueblos y nacionalidades indgenas, la capacidad
de ejercer funciones jurisdiccionales, se debe tomar en cuenta
que estas funciones no estn reconocidas exacta o necesariamente a las autoridades de los gobiernos autnomos descentralizados de este rgimen especial. stas son asignadas a las autoridades de las comunidades de las nacionalidades y pueblos en
su condicin de tales, independientemente de si en sus territorios ancestrales se hayan conformado circunscripciones territoriales indgenas. Se trata de funciones atribuidas exclusivamente
para resolver asuntos de orden interno, que pueden ser aplicadas
con normas y procedimientos propios que no contravengan la
Constitucin ni los derechos humanos reconocidos en los instrumentos internacionales. En conclusin, la competencia de ejercer
funciones jurisdiccionales de la justicia indgena no puede necesariamente ser atribuida a los rganos de gobierno de una circunscripcin territorial indgena, para cualquier tipo de causas y
procesos judiciales que se produzcan en esa parroquia, cantn o
provincia, segn sea el caso, sino a las autoridades de las comunidades, pueblos y nacionalidades para asuntos o conflictos de
carcter interno.
5. La jerarqua y alcance del estatuto es un aspecto que puede
generar problemas o conflictos de competencias y atribuciones
con otras instituciones estatales. La Constitucin no establece
la posibilidad de que stas posean un estatuto que las regule,

ni tampoco define la jerarqua que tiene ste dentro del conjunto
de normas. El COOTAD cre la figura de los estatutos para el
funcionamiento y organizacin de circunscripciones territoriales
indgenas. En las iniciativas existentes de conformacin de este
rgimen especial, por parte de sus impulsores, se intenta que
el estatuto debera tener rango de una ley orgnica. Incluso en
una de sus propuestas de estatutos, se intenta establecer que
en todo lo no previsto por el estatuto se aplicarn como normas
supletorias la Constitucin, los instrumentos internacionales, el
COOTAD y la Ley de Servicio Pblico.
6. La conflictividad poltica es un factor que tiene una importante
incidencia en la conformacin de las circunscripciones territoriales indgenas, y presenta algunas aristas: la relacin y diferencias
polticas existentes entre el gobierno y actores indgenas, que se
expresan de manera particular en zonas proclives a la conformacin de este rgimen especial, principalmente en la Amazona y
tambin en la Sierra central; la conflictividad y/o la problemtica
poltica que pueden despertar este tipo de iniciativas en sectores
de otra autoidentificacin tnica cultural, como los mestizos que
habitan en las posibles o futuras circunscripciones, as como con
partidos polticos y especialmente autoridades de los gobiernos
autnomos descentralizados que puedan ser afectados.
A factores de este tipo se podran sumar aspectos en relacin al actor
o actores que estaran llamados a impulsar la conformacin de circunscripciones territoriales indgenas. Existe hoy en da un actor
o actores polticos indgenas, afroecuatorianos y montubios con las
condiciones e inters de impulsar el proceso?
Los indgenas mantienen una permanente presencia en la poltica
nacional. No tiene actualmente como uno de sus focos de concentracin ms importantes o inmediatos la conformacin de este rgimen especial. Al interior del movimiento se expresan con mayor profundidad las especificidades y diferencias entre los segmentos que lo
componen, entre los que existen importantes particularidades ideolgicas, organizativas y polticas.
Hasta ahora, el planteamiento de la plurinacionalidad ha sido ms
potente como una reivindicacin y demanda poltica de reposicin
histrica frente a los procesos de colonizacin interna, en el contexto
de la lucha del movimiento indgena en las dcadas de aplicacin del
neoliberalismo. Esta demanda ha resultado, en el caso de las circunscripciones territoriales indgenas, menos frtil como un mecanismo
concreto y viable de estructuracin institucional de otras formas culturales de autoridad y gobierno.
Por otra parte, en la actualidad es importante la relacin poltica
que existe entre el movimiento indgena en general -y con la CONAIE
y Pachacutik en particular-, con el gobierno nacional. La condicin de
opositores al gobierno y las disputas y diferencias polticas existentes
no favorecen que estos actores coadyuven o impulsen la concrecin
de mecanismos de construccin del Estado plurinacional bajo la

administracin del Presidente Rafael Correa.
Para la CONAIE y Pachakutik es complejo conformar circunscripciones territoriales indgenas, porque aquello podra implicar que
se presente o posicione ante la opinin pblica -e inclusive a nivel
internacional-, que las polticas y normas impulsadas por el Gobierno
Nacional sobre este mbito, permiten una democratizacin del Estado
y un reconocimiento muy importante de los derechos y reivindicaciones histricas de los pueblos y nacionalidades indgenas, y la construccin del Estado plurinacional. La estrategia y discurso actuales de
oposicin de estos actores estn basados en catalogar al gobierno
como un rgimen autoritario, que reprime y ataca a las organizaciones
y a las dinmicas de movilizacin social. De qu otra manera puede
explicarse que un movimiento social que durante ms de dos dcadas ha planteado con amplia fuerza la reivindicacin de la plurinacionalidad, y ha estado de acuerdo y votado a favor de con las normas
constitucionales y legales que reconocen y regulan a estas circunscripciones, no ha impulsado an su conformacin?
Puede colocarse como otro factor -que entra en juego para que
existan actores significativamente interesados en impulsar la conformacin de circunscripciones territoriales indgenas-, aquel que tiene
que ver con el carcter y el alcance que stas adoptaron en la Constitucin y en el COOTAD. Estas normas fueron negociadas y apoyadas por Pachacutik, cuando en Montecristi y en la Asamblea Nacional
fueron respectivamente aprobadas. Sin embargo, dado que este rgimen especial se debe crear en el marco de la organizacin territorial
del Estado y ejercer las competencias correspondientes al nivel de
gobierno en el que se conformen, esto difiere del alcance maximalista
con el que se ha planteado, a lo largo de los aos, la plurinacionalidad
y las autonomas territoriales indgenas. El planteamiento maximalista
difiere del carcter establecido en estas normas, porque busca alcanzar el autogobierno para definir de forma autnoma todo lo atinente
a su modelo de desarrollo econmico, social y poltico, a las formas
institucionales de gobierno y organizacin, al manejo de recursos los
naturales, de los procesos de justicia indgena, etc.70 Las competencias de los niveles parroquiales rurales, cantorales y provinciales, en
cambio, se concentran en perfiles institucionales ms acotados.71
70 El alcance de la autodeterminacin de los pueblos, incluido en la Declaracin de Naciones Unidas sobre pueblos ind-
genas, establece en el artculo 3 que Los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin. En virtud de ese
derecho determinan libremente su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y cultural.
En el artculo 31 define que Los pueblos indgenas, como forma concreta de ejercer su autodeterminacin, tienen
derecho a la autonoma o al autogobierno en cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, en particular
la cultura, la religin, la educacin, la informacin, los medios de comunicacin, la salud, la vivienda, el empleo, el bienestar social, las actividades econmicas, la gestin de tierras y recursos, el medio ambiente y el acceso de personas
que no son miembros de su territorio, as como los medios de financiar estas funciones autnomas.
71
Los gobiernos de las parroquias rurales, que seran territorialmente el nivel ms viable para la conformacin
de estas circunscripciones, se ocupan principalmente de obras de infraestructura fsica, equipamiento, espacios pblicos y vialidad parroquial; promover la organizacin ciudadana, e incentivar actividades productivas
comunitarias y la preservacin ambiental. Los gobiernos municipales manejan, esencialmente, servicios bsicos
de agua potable, alcantarillado, manejo residuos; infraestructura pblica y vial, trnsito y transporte; as como
ordenamiento territorial y control del uso y ocupacin de suelo.
Estas innovaciones constitucionales suponen no slo avances significativos en cuanto a su contenido y diseo. Han implicado tambin
dinmicas complejas de negociacin poltica y la construccin social
de los mecanismos jurdicos e institucionales, que han sido posibles
gracias a lograr espacios de poder estatal y de procesos de reconstruccin del Estado, mediante una reconfiguracin del orden jurdico al interior de un proceso constituyente histrico y democrtico. El impulso de
estas innovaciones no debera desmayar, pues ellas no slo han sido
recogidas y reguladas en la Constitucin y en la ley, sino que son una
puerta abierta que demandar mayores esfuerzos y desafos, no menos
complejos que los que demandaron su reconocimiento, especialmente
de parte de los distintos territorios y de sus gobiernos autnomos descentralizados, para emprender y consolidar una organizacin territorial
del Estado con mayor autonoma, equidad territorial y democracia. El
camino est abierto y su recorrido es un desafo pendiente.
Bibliografa
Borja, Rodrigo (2008). Descentralizacin y Autonoma en el Ecuador. En Descentralizar: un derrotero a seguir. Compiladores: Carrin Fernando, Villaronga Brigitta, FLACSO-INWENT-Senplades.
Elizalde, Marco (s/f ). Teora de la Descentralizacin en el Ecuador. Apuntes conceptuales sobre la descentralizacin en la Constitucin Ecuatoriana de
2008. En http://www.revistajuridicaonline.com/images/stories/revistasjuridicas/derecho-publico-tomo-2/21a76_teoria.pdf )
Gonzlez, Miguel (2010). Autonomas territoriales indgenas y regmenes autonmicos (desde el Estado) en Amrica Latina, en La autonoma a debate.
Autogobierno indgena y Estado plurinacional en Amrica Latina, FLACSO.
Municipio del Distrito Metropolitano de Quito Plan de Desarrollo 2012 2022.
Ospina Peralta, Pablo Ospina (2010). Estado plurinacional y autogobierno territorial. Demandas indgenas en Ecuador, en Gonzlez, Miguel. La autonoma a debate, FLACSO.
Viteri G., Leonardo. Circunscripciones territoriales indgenas, www.flacsoandes.org/web/imagesFTP/8677.Los_problemas_territoriales.pdf
Los gobiernos provinciales principalmente tienen como responsabilidad el sistema vial provincial fuera de reas
urbanas, las obras en cuencas y microcuencas, la construccin y operacin de sistemas de riego, y el fomento
de actividades productivas y agropecuarias.
3.
Descentralizacin
y equidad territorial
Christian Pino G.72 y Anabel Salazar C.73

En el Ecuador las tensiones entre la centralidad y la periferia constituyen
un rasgo originario distintivo del Estado, producto de su conformacin
como una agregacin de regiones y no como una herencia lineal de una
entidad consolidada en el pasado (Ayala Mora, 2000). A lo largo de su
historia, esta tensin se ha expresado de diferentes maneras.
Esta tensin que es natural en casi todos los estados modernos,
entre nosotros se ha liberado de diversas maneras; unas veces de formas explosivas; otras, mediante los canales institucionales tradicionales del lenguaje jurdico normativo, y que con diversas variantes se
ha interpretado en clave de descentralizacin.
La tensin centro periferia -liberada a travs de canales normativos, bajo el apelativo de la descentralizacin-, presenta en el Ecuador sus primeras prefiguraciones en el siglo XIX y a principios del siglo
XX, referidas principalmente a la reivindicacin de la recaudacin de
la rentas por unidades administrativas locales, asignadas a una obra o
finalidad especfica (Prez, 2006). En virtud de estas demandas locales, se inici un proceso de generacin de asignaciones presupuestarias a favor de determinados gobiernos locales, que fueron financiadas con el cobro de impuestos de origen local.
Sin embargo, el camino hacia la consolidacin de la descentralizacin como una forma de administracin de lo pblico no ha sido
lineal. En diversos momentos es posible apreciar la existencia de visiones confrontadas respecto a la descentralizacin. Es por ello que frente
a etapas incipientes de descentralizacin de ingresos fiscales, se sucedieron momentos de centralizacin de la rentas, que se expresaron de
igual manera en marcos normativos, los cuales buscaron recuperar para
la centralidad la recaudacin y administracin de las rentas. Esto nos da
cuenta no slo de las tensiones centro periferia, sino de visiones distintas de la descentralizacin en lo relacionado a su instrumentalizacin.
72
Abogado por la Universidad del Desarrollo de Chile; estudios de Postgrado en Derecho Administrativo de la
Universidad Andina Simn Bolvar. Actualmente se desempea como asesor Legal de la Secretara Nacional de
Planificacin y Desarrollo (Senplades).
73
Economista y Magster en Economa. Actualmente se desempea como Directora de Descentralizacin Fiscal de

la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (Senplades).
Descentralizacin y equidad territorial 145
Esta primera configuracin de la descentralizacin, limitada a la

reparticin de las rentas tributarias, con el transcurso del tiempo -y
siempre bajo el impulso de la tensin centro periferia-, fue mutando
hacia visin ms amplia que entiende la descentralizacin como una
forma de administrar el Estado, que es una orientacin recogida de
manera incipiente en la Constitucin de 194574, en la que se consagra
la autonoma municipal, as como las rentas y capacidad de endeudamiento de los consejos provinciales. De igual manera en la de 197975,
en la que se establece, por primera vez en nuestro ordenamiento jurdico, la necesidad de aplicar un esquema de administracin descentralizada (Pino, 2012), y que se plasma con ms contundencia a partir
de la Constitucin de 1998, que consagr el modelo de descentralizacin concreto, que se haba fraguado anteriormente a travs de diversas reformas legales.
A partir de la reinstauracin de la democracia en el Ecuador, se
empieza a consolidar una suerte de ola descentralizadora, mediante
la aprobacin de diversas leyes con un discurso fuertemente descentralizador. Ejemplos de ello son la promulgacin de leyes como
la de modernizacin, de desarrollo seccional, de descentralizacin,
del 15%, entre otras, y que constituyeron el antecedente de la Constitucin de 1998. Desde ese momento, y especialmente en los aos
noventa, la descentralizacin se convierte en una especie de moda,
impulsada por organismos internacionales, respecto de la cual pareca haber un consenso algo peligroso.
Ante el fracaso de modelo de estado desarrollista de factura
cepalina, se activ con fuerza en el pas y en toda Amrica Latina una
corriente neoliberal. sta aplic sin beneficio de inventario el recetario
consagrado en el Consenso de Washington, una de cuyas frmulas
era precisamente la descentralizacin, cuyo objetivo final era el desmantelamiento del Estado, a travs de la privatizacin, la transferencia de competencias al mercado, la entrega de pre asignaciones a los
gobiernos locales, la desregulacin y las autonomas como expresiones de concentracin de recursos a nivel local (Carrin, 2007).
Sin embargo, el aparente consenso de los aos noventa no fue
capaz de producir un impulso efectivo a la descentralizacin, ms all
de la suscripcin de convenios de descentralizacin que en la prctica no se tradujeron en un ejercicio efectivo de competencias, ni en
la entrega de recursos para su ejercicio. Eran pocas en las que todos
hablaban, estudiaban y proponan la descentralizacin, pero sus efectos no se reflejaban en trminos de mayor equidad territorial o de mejoras efectivas en la prestacin de servicios pblicos. Este momento lo
expresa muy bien Fernando Cordero Cueva: Descentralizacin, todos
hablan tan bien de ti que pareces muerta (Cordero, 2012).
74 Vase
los artculos 102, 110 y 111 del texto de la Constitucin de la Repblica del Ecuador del ao 1945.
75 El Art. 118
de la Constitucin de la Repblica del Ecuador de 1979, dispona lo siguiente: El Estado propende al

desarrollo armnico de todo su territorio mediante el estmulo de las reas deprimidas, la distribucin de recursos
y servicios, la descentralizacin administrativa y la desconcentracin nacional, de acuerdo con las circunscripciones territoriales.
146 Christian Pino G.y Anabel Salazar C.
Hasta ese momento, la descentralizacin en el pas poda fcilmente circunscribirse a los patrones distintivos promedios en Amrica,
que hablaban de un proceso heterogneo, pues las caractersticas propias del modelo permitieron establecer diferencias notables en las potestades competenciales y en los recursos que reciban distintos gobiernos
locales del mismo nivel o de la misma naturaleza76. Tambin nos hablaban de un proceso incompleto, pues en la prctica los convenios de
transferencia de competencias en muy pocos casos produjeron efectos jurdicos efectivos y nunca estuvieron acompaados de transferencia de recursos para su cumplimiento. Al mismo tiempo podemos referirnos a un proceso que careci de mecanismos adecuados de evaluacin,
de manera que puedan dar cuenta del impacto positivo que pudo haber
tenido la descentralizacin en la reduccin de la pobreza, hiptesis principal de las reformas en este campo (Clemente, 2008).
Bajo la gida de estos paradigmas neoliberales, la descentralizacin fue utilizada como un mecanismo para la aplicacin de las
polticas de ajuste, que promovieron el desmantelamiento del Estado,
encaminado a beneficiar a ciertas regiones ricas que proclamaban
la autonoma con un sentido claramente secesionista. Con ello se pretenda promocionar las autonomas y asegurar relaciones de poder
asimtricas, que explotaron el denominado conflicto regional entre los
poderes locales del pas (Ramrez, 2001). En ese momento se careca
de polticas de reforma y modernizacin, y de una orientacin hacia la
redistribucin y la equidad territorial.
Ante esta corriente neoliberal, surge en el Ecuador y en buena
parte de los pases de Amrica del Sur, una corriente que desafa los
postulados del dogma capitalista, que ya mostraba los primeros sntomas de decadencia, y que hoy se expresan ms que en una crisis
coyuntural -y que de hecho existe-, en una alteracin de carcter paradigmtico que requiere generar una visin alternativa de desarrollo.
En ese contexto, y ante la existencia de un cierto consenso en
torno a la descentralizacin, la tensin alter su foco. A partir de ese
momento se empez a plantear -ya no tanto bajo los trminos de tensin centro periferia, sino ms bien bajo la necesidad de formular un
planteamiento alternativo a la crisis estructural del paradigma capitalista y su instrumentalizacin de la descentralizacin-, una propuesta
con un fuerte nfasis en la distribucin del poder y de los recursos, y
como consecuencia, la necesidad de generar una equidad territorial.
1. Nuevo modelo de descentralizacin

En el proceso de transformacin y democratizacin del Estado -que se
inici en el pas a partir del ao 2006, y que tiene su mxima expresin
76 El
modelo imperante en la poca y consagrado en la Constitucin de 1998, se conoci como a la carta, o uno
a uno, pues las transferencias de competencias obedecan a la sola voluntad del gobierno local, a partir de un
abanico de competencias de las que se excluan tan solo unas pocas, lo cual se tradujo en gobiernos locales del
mismo nivel con competencias dismiles o gobiernos locales de distinto nivel con competencias superpuestas.
en la Constitucin de Montecristi-, se plante la organizacin territorial y la descentralizacin en la mesa del debate. Ello se produjo no
necesariamente como una manera de liberar la tensin centro-periferia, sino como una apuesta para la recuperacin de lo pblico. Se
vio la necesidad de recuperar el sentido de autoridad para la redistribucin los recursos, a partir de las necesidades territoriales y, fundamentalmente, para lograr equidad territorial en la prestacin de
productos y servicios pblicos de calidad a lo largo y ancho de la geografa nacional, y en la distribucin de recursos fiscales que apalanquen la garanta de derechos y la realizacin del Estado Constitucional de derechos y justicia que consagra nuestra Carta Constitucional.
Esto se traduce en la inclusin del Ttulo V en el texto constitucional, relativo a la organizacin del territorio, en el cual se establece un
nuevo modelo de descentralizacin que incorpora importantes innovaciones, tanto en su faz administrativa como fiscal, que fueron desarrolladas a travs del Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial Autonoma
y Descentralizacin (COOTAD) y que estn en la lnea de generar equidad territorial.
1.1. Descentralizacin administrativa

La faz administrativa de la descentralizacin est referida a la transferencia irrevocable de competencias desde el gobierno central a los denominados gobiernos autnomos descentralizados. Esta entrega de competencias, de acuerdo con el nuevo marco constitucional y legal, no puede
tener lugar sin la correspondiente dotacin de los respectivos recursos
materiales y financieros, para lo cual se contempla un mecanismo de costeo al que nos referiremos al analizar la faz fiscal de la descentralizacin.
De acuerdo con esta precisin inicial, es necesario sealar que
los elementos innovadores en esta faz administrativa se plasman en el
establecimiento de una serie de principios programticos que le dan
un nuevo contenido a la descentralizacin; al igual que el establecimiento de un marco conceptual, mediante el cual se defini un cdigo
de comunicacin nico y legitimado entre los operadores de la descentralizacin, la creacin de un rgano encargado de llevar adelante
el impulso poltico y tcnico de la descentralizacin -desde el mismo
corazn del gobierno central-, y la determinacin clara de una pauta
de transferencia que se complementa con un procedimiento ordenado de transferencia de competencias.
1.2. Principios Programticos

Como se plante al inicio, el actual proceso de descentralizacin es
uno de los engranajes que articulan y ponen en movimiento una visin
del Estado que integra sus diferentes niveles, que enfatiza su despliegue territorial -en cuanto proveedor de bienes pblicos a los ciudadanos y ciudadanas-, y que, por tanto, exige una mejor distribucin
de recursos y una articulacin integral de todas sus estrategias, particularmente con aquellas vinculadas al proceso de desconcentracin.
En esa lnea, es posible reconocer las siguientes lneas programticas de orden constitucional y legal que informan el proceso actual y
que lo hacen girar en torno al logro de la equidad territorial:
El carcter obligatorio y por niveles de gobierno77, que se contrapone a la visin individualista del modelo anterior basado en negociaciones individuales78, se traduce en la necesidad de llevar adelante
procesos de descentralizacin integrales, que abarquen en un solo
anlisis a todos los gobiernos autnomos del nivel competente. Por
esta razn, las transferencias de competencias han involucrado en su
aplicabilidad a todos los gobiernos provinciales en el caso del riego; a
todos los gobiernos municipales en el caso del trnsito, el transporte
y la seguridad vial; y a todos los niveles de gobierno en el caso de la
gestin de la cooperacin internacional; y, adicionalmente, un anlisis
integral del sector al que se refiere la competencia. Esto siempre con
el objetivo de asegurar simetra en la reparticin de cargas y recursos.
Este carcter obligatorio, sin embargo, debe conciliarse con otro
lineamiento constitucional referido a su carcter progresivo, que obliga
a que en el marco de los procesos de transferencia de competencias se
distinga las diferentes capacidades operativas de los distintos gobiernos autnomos competentes. Esto en la prctica se ha expresado, por
ejemplo, en el caso de la transferencia de la competencia de trnsito,
transporte y la seguridad vial a los gobiernos municipales, en la regulacin de un cronograma progresivo de implementacin de la competencia, que tom en cuenta precisamente estas diferencias. En ese mismo
sentido, se estableci la necesidad de una fase previa de fortalecimiento que vara segn el gobierno autnomo descentralizado.
De igual manera, bajo la aplicacin de este principio, se consideraron las diferencias territoriales de los cantones como la poblacin,
la densidad, el parque automotor cantonal, la dinmica econmica del
cantn, la experiencia municipal y la sostenibilidad econmica para el
ejercicio de la competencia, que derivaron en el establecimiento de
modelos de gestin diferenciados79.
Ya en la esfera de lo legislativo el COOTAD tambin establece
una serie de principios estructurantes del proceso que lo caracterizan
y que se han expresado de manera concreta. En ese sentido, se plantean el principio de solidaridad, el de coordinacin y el de corresponsabilidad80, que han definido la estructura regulatoria de los modelos
77 Vase
artculos 239 y 269 Constitucin de la Repblica del Ecuador.
78 Por
esta caracterstica el modelo de descentralizacin anterior fue conocido como modelo uno a uno, pues los
procesos de descentralizacin tenan lugar en el marco de negociaciones individuales entre gobiernos seccionales determinados y los ministerios sectoriales.
79 Para
el ejercicio de la transferencia de la competencia de trnsito, transporte y seguridad vial, se consideraron

tres modelos de gestin que permitirn un ejercicio sostenible de la competencia y en el que las diferencias
fundamentales estn determinadas por la capacidad para realizar las actividades de control operativo en la va
pblica y de matriculacin y revisin tcnica vehicular.
80 Artculo
6, Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonomas y Descentralizacin COOTAD-.
de gestin en los que se establecen los marcos de roles y responsabilidades por niveles de gobierno, y que deben tomarse en cuenta al
momento de la distribucin de recursos.81
De acuerdo con estos principios, a todos los niveles de gobierno
les corresponde, de manera conjunta, asumir responsabilidades en la
construccin del desarrollo, as como en el ejercicio y disfrute de los
derechos ciudadanos, en la necesidad de articular sus ejercicios de
planificacin, lo cual debe traducirse en modelos de gestin que persigan la gestin competencial como sistemas integrales82.
En ese sentido es que los modelos de gestin -aprobados en el
marco del actual modelo de descentralizacin-, han procurado establecer
con claridad la necesidad de que el gobierno central fortalezca sus capacidades para la definicin de la poltica pblica sectorial con carcter transversal o nacional. Todo ello con la finalidad de establecer el marco general
para el ejercicio de las competencias, que exprese la definicin de objetivos de poltica nacional, de estndares precisos para el aseguramiento de
la calidad de los servicios pblicos prestados por los gobiernos locales, y
de la definicin de mecanismos de control adecuados. Bajo esta lgica
se ha buscado generar sistemas de informacin, que permitan medir los
efectos de la descentralizacin en relacin con la equidad interterritorial, la
prestacin de servicios de calidad y la consecuente eliminacin de diferencias arbitrarias e injustificadas en su acceso.
Todo lo anterior en consonancia con el protagonismo del gobierno
local y en lo relacionado con la gestin o ejecucin de los servicios pblicos, dentro del marco de sus competencias, sin pretender que ello se
reduzca al rol de mero ejecutor de la poltica pblica nacional. De esta
manera, se reconoce en los modelos de gestin la facultad de los gobiernos locales para definir polticas territorializadas, que atiendan a las particularidades propias de su localidad, en absoluta consonancia con el
principio de subsidiariedad que, a la luz del COOTAD, adquiere una
nueva connotacin que no est fundada exclusivamente en el criterio de
eficiencia que imper en la poca neoliberal, sino que pone nfasis en la
necesidad de responder adecuadamente a las necesidades territoriales.
1.3. Marco Conceptual

Uno de los elementos que aporta significativamente a la fluidez del
proceso de descentralizacin bajo el imperio del nuevo modelo, tiene
relacin con el establecimiento de un cdigo de comunicacin validado normativamente83, que ha permitido a los diferentes operadores
tcnicos y polticos discutir sobre la base de conceptos acordados,
81
Por aplicacin del principio de solidaridad por ejemplo, en el caso de la competencia de trnsito y transporte
la recaudacin por concepto de matriculacin vehicular se distribuye entre todos los gobiernos municipales
independientemente de su cobro.
82 Artculo
83 Nos
128, COOTAD.
referimos a los conceptos que informan al Sistema Nacional de Competencias y que estn consagrados en
el COOTAD en los artculos 108 a 116.
con los cuales se definen los marcos generales para el ejercicio descentralizado de competencias.
Bajo este marco conceptual para el anlisis normativo de una
competencia, es posible distinguir los siguientes niveles:
1. Sector: Grandes materias o mbitos donde cabe la intervencin
estatal (Ej. movilidad);
2. Competencia: Aptitud legal de un nivel de gobierno a intervenir
en un sector (Ej. trnsito, transporte terrestre y seguridad vial);
3. Facultad: Herramientas o potestades pblicas para ejercer la
competencia (Ej. planificacin, regulacin y control del trnsito); y
4. Actividades: Aspectos operativos (Ej. matricular, poner seales
de trnsito).
De esta manera se ha conseguido que los diferentes modelos de gestin adopten una estructura modular, en la cual es posible identificar
los productos y servicios -cuya prestacin le corresponde a cada nivel
de gobierno involucrado-, en el mbito de su competencia en un sector determinado, ordenados de acuerdo con las facultades de rectora, planificacin, regulacin, control y gestin. Esto permite una mejor
comprensin del contenido de la competencia, especialmente para
los efectos del costeo de la misma, lo cual redunda, al final del da, en
una mejor distribucin de recursos.
A ese marco conceptual es preciso agregar, adems, el establecimiento de la distincin entre los conceptos de titularidad de la competencia y de ejercicio o gestin de la misma, que se expresa en los
artculos 114 y 115 del COOTAD. Esta diferenciacin normativa permiti resolver el dilema constitucional relativo a las competencias exclusivas y las competencias concurrentes.
La Constitucin de la Repblica del Ecuador aplica diferentes
categoras de competencias. Una de esas categoras distingue entre
competencias exclusivas y competencias concurrentes. Sin embargo,
la misma Constitucin en su artculo 260, tiene una disposicin que
oscurece un tanto la aplicabilidad de esta categora al sealar que: El
ejercicio de las competencias exclusivas, no excluir el ejercicio concurrente de la gestin en la prestacin de los servicios pblicos y actividades de colaboracin y complementariedad entre niveles de gobierno.
De este modo -a partir de la diferenciacin entre titularidad y ejercicio o gestin-, se ha consensuado en torno a que en las competencias exclusivas84 puede o no tener lugar una gestin concurrente, en
la cual un nivel de gobierno es el titular exclusivo y responsable por
su prestacin, y otro u otros niveles de gobierno slo prestan concurrentemente ciertos productos y servicios; mientras que en las competencias concurrentes85 -al ser titulares varios niveles de gobiernono puede sino caber un ejercicio concurrente.
84 Las
competencias exclusivas son las reguladas en los artculos 261, 262, 263, 264 y 267 de la Constitucin.
85 Ejemplos
de competencias concurrentes son las establecidas en los artculos 265 y 375 de la Constitucin de la
Repblica del Ecuador.
1.4. Impulso tcnico y poltico

Bajo el imperio del modelo anterior se definieron espacios institucionales de impulso de la descentralizacin, como el caso del Consejo
Nacional de Modernizacin (CONAM), que fue una entidad de la funcin ejecutiva que tena bajo su responsabilidad la coordinacin del
proceso de modernizacin del Estado86, el cual, entre otros aspectos,
comprenda los procesos de descentralizacin y desconcentracin87.
Como se ha sealado, la naturaleza misma del modelo anterior
trab la posibilidad de generar un proceso consolidado de descentralizacin. Sin embargo, tambin podra considerarse como un elemento adicional, la incapacidad del CONAM para generar un proceso
concertado e integral de descentralizacin, por cuanto no logr articular una voluntad poltica efectiva de descentralizacin en el centro
del poder poltico -ms all del favorecimiento de procesos puntualesy no consigui legitimar una relacin cooperativa con los gobiernos
locales para generar alianzas estratgicas que impulsen el proceso.
Esto fue producto de su composicin exclusivamente representativa
del Ejecutivo o su esfera o de la esfera del poder central, sin representacin de los Gobiernos Autnomos Descentralizados88.
En ese contexto, la Constituyente de Montecristi toma una
apuesta radical por la viabilizacin de la descentralizacin como
un proceso poltico, en cuyo impulso deben ser considerados los
Gobiernos Autnomos Descentralizados. Para ello estableci con
rango constitucional un rgano tcnicopoltico, encargado de impulsar la descentralizacin que es el Consejo Nacional de Competencias
(CNC)89, rgano al que se le dio fortaleza desde su autonoma y legitimidad desde su composicin, pues integra a todos los niveles90. Adems, tiene capacidad desde sus atribuciones, pues a diferencia de
las figuras institucionales anteriores, ste rgano tiene como principal atribucin la organizacin y direccin de la descentralizacin; es
decir, la transferencia de competencias y recursos del nivel central a
los denominados gobiernos autnomos descentralizados91.
Es importante destacar que en este cuerpo colegiado autnomo, integrado por todos los niveles de gobierno, su presidencia
86 Artculo
9, literal b), Ley de Modernizacin del Estado.
87 Artculo
5, literal b), Ley de Modernizacin del Estado.
88
De acuerdo con el artculo 11 de la Ley de Modernizacin el directorio del CONAM lo integraban, un delegado del
Presidente de la Repblica, el Ministro de Finanzas, el Gerente General del Fondo de Solidaridad, El Presidente de
la Corporacin Financiera Nacional, Representante de los trabajadores del sector pblico, representante de las
cmaras de la produccin y El Secretario General de la Administracin.
89
El Consejo Nacional de Competencias, rgano establecido en la Constitucin de la Repblica y Regulado con

detalle en el COOTAD, inici su gestin el 31 de enero de 2011 y desde la fecha ha emitido 26 resoluciones,
de conformidad con las cuales entre otros aspectos se transfirieron las competencias de riego, gestin de la
cooperacin internacional, planificacin regulacin y control del trnsito, transporte terrestre y seguridad vial, y
se aprob el Plan Nacional de Descentralizacin 2012 2015.
90 De
acuerdo con el artculo 269 de la Constitucin y 118 del COOTAD, el Consejo Nacional de Competencias se
integra por un representante de cada nivel de gobierno.
91 Artculos
269 de la Constitucin de la Repblica y 119 literal b) del COOTAD
es entregada al nivel central en la figura del mismo Presidente de la

Repblica. Desde la perspectiva institucional, el nuevo modelo de
descentralizacin apuesta por una variante descentralizadora cuyo
impulso procedimental y poltico debe originarse desde el mismo centro -ms all de las consideraciones obvias y legtimas de lo local-, lo
cual guarda plena armona con el criterio de integralidad y transversalidad del nuevo modelo. Integralidad que, en trminos de Fernando
Carrin, exige la necesidad de que los procesos de descentralizacin tomen nota de lo local, pero tambin de lo central, pues la descentralizacin desde este enfoque supone la distribucin del poder
central, no su destruccin (Carrin, 2007).
1.5. Procedimiento de Transferencia

Finalmente en lo referente a la faz administrativa, es preciso sealar que en funcin del carcter integral y por nivel de gobierno del
modelo, la ley regula un procedimiento para llevar adelante la transferencia de competencias.
Este procedimiento, dirigido y organizado por el CNC, requiere el
concurso de todos los operadores involucrados en el proceso de descentralizacin: los gobiernos locales receptores de la competencia
-en este caso representados por su delegado en el seno del Consejo
y por su asociacin gremial respectiva-, y el gobierno central, representado por el delegado del Presidente de la Repblica al Consejo,
el Ministerio rector de la competencia, el Ministerio de Finanzas y la
Secretaria Nacional de Planificacin92.
Este procedimiento tiene una etapa informativa -de recoleccin
de antecedentes-, y una de carcter resolutivo. La etapa informativa
se inicia formalmente con la solicitud de los denominados informes
habilitantes de estado de ejecucin de la competencia, a cargo del
Ministerio rector de la competencia; de recursos existentes, a cargo
del Ministerio de Finanzas, y de capacidad operativa, bajo la responsabilidad de cada asociacin gremial segn sea la competencia.
El contenido de estos informes guarda relacin con la necesidad
de conocer el marco general bajo el cual se ha venido ejerciendo la
competencia por parte del gobierno central, en trminos de su institucionalidad, de sus productos y servicios asociados, de su modelo
de gestin, de los recursos materiales, tecnolgicos, financieros y del
talento humano empeados en su ejercicio; de la identificacin -en el
presupuesto general del Estado- de las respectivas partidas asociadas a estos elementos, y un anlisis de las fortalezas, debilidades y
necesidades de fortalecimiento de los diferentes gobiernos autnomos descentralizados con competencia.
92 Respecto
de la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, es preciso sealar que el artculo 26 No. 12 del
Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas dispone que a sta le corresponde coordinar con todo el
sector pblico los procesos de descentralizacin y desconcentracin, por esa razn le corresponde al Secretario
nacional de Planificacin y Desarrollo la delegacin presidencial para encabezar el Consejo y para participar
como miembro con voto dirimente en las respectivas comisiones sectoriales de costeo de la competencia.
Con los elementos que arrojen estos informes inicia la fase

resolutiva, en la cual es posible identificar dos momentos: uno,
relativo al costeo de la competencia a cargo de la comisin sectorial de costeo, cuyo informe vinculante determinar los recursos
asociados a la competencia y establecer un mecanismo para su
distribucin. Y el otro, relativo al modelo de gestin o esquema de
descentralizacin para el ejercicio de la competencia, as como al
establecimiento de un cronograma progresivo de implementacin
de la competencia, de acuerdo con las capacidades operativas de
los gobiernos locales.
Ambos niveles resolutivos se plasman normativamente en una
resolucin del Consejo Nacional de Competencias, de carcter obligatorio tanto para el gobierno central como para los gobiernos locales, la cual regular el ejercicio de la competencia descentralizada.
2. Descentralizacin Fiscal
2.1. Marco conceptual
La descentralizacin en su dimensin fiscal debe ser entendida de
manera integral con la dimensin administrativa y poltica. Generalmente, por razones de tipo poltico y econmico se analiza la conveniencia de transferir competencias a los gobiernos locales, plantendose preguntas como: qu tipo de funciones debe seguir cumpliendo
el Estado de manera centralizada? Cules funciones pueden ser
descentralizadas? Para ello resulta prctico revisar el enfoque tradicional de hacienda pblica que plantea tres funciones fiscales para el
sector pblico: asignacin, distribucin y estabilizacin (Musgrave y
otros, 1991: 7).
La provisin de bienes y servicios pblicos corresponde a la funcin de asignacin; la distribucin de la renta y riqueza se relaciona con
la funcin de distribucin, y la funcin de estabilizacin se refiere a mantener niveles adecuados de empleo, estabilidad de los precios y crecimiento econmico. Desde esta perspectiva, las funciones de asignacin
y estabilizacin, contribuyen de manera ms efectiva a la justicia social
y econmica93 al ser manejadas desde el gobierno nacional. La funcin
de asignacin puede ser nacional y local, es decir multijurisdiccional, por
lo tanto los bienes y servicios pblicos pueden ser provistos desde el
gobierno central y gobiernos locales. Es as que el proceso de descentralizacin fiscal influye en el funcionamiento de la economa de un pas,
especficamente en lo que tiene que ver con la asignacin y provisin de
bienes pblicos locales en trminos de eficiencia y equidad territorial.
Desde este punto de vista, la descentralizacin fiscal tiene cuatro pilares fundamentales:
93 El
Plan Nacional para el Buen Vivir, plantea a la justicia social y econmica como aquella en la cual todos los
individuos gozan del mismo acceso a los medios materiales, sociales y culturales.
1. Una clara asignacin a los niveles subnacionales de gobierno de

una mayor responsabilidad en lo que respecta a la realizacin de
gastos, campo en que pueden actuar con mayor eficacia;
2. Una mayor autonoma financiera y las correspondientes facultades tributarias, que permitan una generacin estable de recursos
y un comportamiento responsable en materia fiscal, en correspondencia con la asignacin de las responsabilidades de gasto (Bahl,
1999: 7). Los ingresos se deben determinar en funcin de las fuentes
de financiamiento tributarias que tienen disponibles los niveles de
gobierno para proveer los bienes y servicios pblicos, con base en:
I. El principio de equidad fiscal, es decir, personas con el mismo
nivel de ingresos deberan ser tratados de igual manera por los distintos gobiernos subnacionales.
II. El principio de corresponsabilidad fiscal, a travs del vnculo entre
el cumplimiento de las obligaciones tributarias por el contribuyente
y el beneficio obtenido en la provisin de bienes y servicios pblicos
en el territorio que reside.
III. La neutralidad geogrfica, que implica que los tributos subnacionales no deben interferir en el comercio nacional o internacional o no
debe distorsionar la decisin de inversin de la actividad econmica.
De acuerdo con Musgrave el gobierno central est en mejores condiciones para concentrar mayor poder tributario que los gobiernos
locales, en especial al aplicar impuestos progresivos redistributivos o
que graven bases tributarias mviles (Musgrave y otros, 1991: 262).
3. Una adecuada definicin de las transferencias intergubernamentales, que permitan superar el desequilibrio fiscal vertical y los
problemas de eficiencia y equidad, que son inherentes a la transicin hacia un esquema de gestin descentralizada, y;
4. Reglas claras sobre la utilizacin del endeudamiento por parte de
los gobiernos subnacionales, que estn acordes con la sostenibilidad fiscal nacional, para lo cual se podr implementar un monitoreo que alerte de la situacin fiscal de los GAD, y en caso de ser
necesario se impongan restricciones y controles (Aghon, 2000: 5).
Los gobiernos subnacionales deben procurar equilibrar sus gastos anuales con sus ingresos propios y transferencias, cuando no
lo logran se producen dficits que sern financiados recurriendo
al endeudamiento. Con el objetivo de disponer de un endeudamiento subnacional responsable, es importante considerar:
I. Establecer mecanismos de seguimiento al endeudamiento subnacional y establecer programas de fortalecimiento de la gestin financiera;
II. Regular y controlar el endeudamiento subnacional a travs de
lmites y reglas claras articuladas con la poltica fiscal nacional.
2.2. El nuevo modelo de Descentralizacin Fiscal en el Ecuador

La Constitucin del ao 2008 ratifica la descentralizacin fiscal en el pas, con sustanciales cambios en las relaciones fiscales
intergubernamentales en el Ecuador, en razn de una definicin especfica en la asignacin de competencias exclusivas94 o responsabilidades del gasto para cada uno de los niveles de gobierno. Esto tiene
sus propias ventajas en la provisin de bienes y servicios, en virtud
del principio de subsidiariedad95 para alcanzar el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes.
En este contexto, la Constitucin y el COOTAD revalidan la autonoma financiera de los gobiernos autnomos descentralizados, otorgada
por los recursos financieros propios que pueden generar en su jurisdiccin territorial, incentivando el esfuerzo fiscal. La diferencia est en la
creacin de regiones como un nivel adicional de gobierno a los ya existentes (consejos provinciales, municipios y juntas parroquiales rurales),
a las cuales se ceden tributos desde el nivel central una vez que se
creen. De esta manera, se establecen y mantienen impuestos, tasas,
contribuciones y otros ingresos96, para los distintos Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD) con la potestad de generarlos aplicando
su facultad regulatoria. Por otro lado, el gobierno central mantiene una
estructura tributaria con impuestos de bases mviles (renta, al valor
agregado, consumos especiales, arancelarios y otros) con el fin de proveer los bienes y servicios que le competen, as como de redistribuir la
riqueza hacia los otros niveles de gobierno.
Otro cambio fundamental en las relaciones fiscales intergubernamentales es el relacionado con el sistema de transferencias entre
el gobierno central y los GAD, cuyo objetivo principal es promover un
sistema equitativo que incorpora realidades territoriales, con la finalidad de alcanzar equilibrios horizontales entre territorios del mismo
nivel de gobierno, pero a la vez, considera las competencias exclusivas por cada nivel de gobierno, para conseguir un equilibrio vertical
entre los distintos niveles de gobierno. Es as que la descentralizacin
en Ecuador dispone de tres tipos de transferencias a GAD:
1. Modelo de Equidad, que se refiere a la transferencia del 21% de
ingresos permanentes y el 10% de ingresos no permanentes del
presupuesto general del Estado97, con el objetivo de garantizar
una provisin equitativa de bienes y servicios pblicos, relacionados con las competencias exclusivas de cada nivel de gobierno,
para lograr equidad territorial. En este sentido, el modelo de equidad territorial -en lo que respecta a la asignacin de recursos
que consideran los criterios constitucionales-, en el ao 2011 se
observa que se promueve una mayor equidad a nivel territorial, lo
cual se demuestra a travs del indicador de Gini98, que deja apre94
La Constitucin 2008 en sus artculos 260 al 267 y el COOTAD en sus artculos 129 al 148 definen las
competencias exclusivas por nivel de gobierno.
95
El COOTAD en su artculo 3 establece el principio de subsidiariedad.
96
En cuanto a tributos, el COOTAD mantiene lo estipulado en la Ley Orgnica Reformatoria a la Ley de Rgimen
Municipal del ao 2004.
97
Constitucin de la Repblica 2008, artculos 270 y 271, y 193 del COOTAD.
98 El
indicador de Gini mientras ms cercano a uno significa desigualdad y ms cercano a cero igualdad.
ciar una mayor igualdad en la asignacin por habitante de las

transferencias para cada nivel de gobierno.
Gobiernos Autnomos Provinciales

Curva de Lorenz - 2011
Gobiernos Autnomos Municipales

1.0
0.8
1.0
0.8
0.6
Equidistribucin
0.4
0.2
0.0
0.0
Gini = 0.16
0.2
0.4
0.6
% Acumulado
0.8
1.0
% Acumulado Monto
% Acumulado Monto
Grfico 1 ndice de Gini: transferencias del monto b del Modelo de

Equidad Territorial
Equidistribucin
0.6
0.4
0.2
Gini = 0.15
0.0
0.0
0.2
0.4
0.6
% Acumulado
0.8
1.0
% Acumulado Monto
Gobiernos Autnomos Provinciales

1.0
0.8
0.6
Equidistribucin
0.4
0.2
0.0
0.0
Gini = 22
0.2
0.4
0.6
% Acumulado
0.8
1.0
Fuente: Senplades
2. Transferencias de recursos correspondientes a las competencias

exclusivas nuevas que sean transferidas a los GAD. En este mbito
el modelo de descentralizacin fiscal vinculado, se ha implementado en dos competencias especficas: riego y drenaje; y trnsito,
transporte terrestre y seguridad vial. En estos sectores, el principio
fundamental ha sido procurar la equidad en la asignacin de recursos, considerando caractersticas territoriales y sectoriales, a travs de la informacin disponible en el pas y de fuente oficial.
El proceso implica una revisin en detalle de la informacin financiera,
sectorial, demogrfica, socioeconmica, en base a la cual se realiza
una caracterizacin territorial -en caso lo requiera la competencia-, y
se define la informacin que permite realizar un costeo y distribucin
de recursos con principios de equidad, solidaridad y subsidiariedad.
A manera de ejemplo, se presenta el siguiente diagrama:
Ilustracin 1 Proceso de anlisis fiscal para distribucin de recursos

por competencias exclusivas
Transferencia de
competencias
Descentralizacin Fiscal
Competencias
Riego
y Drenaje
Marco Legal
TTTSV
Bomberos
Vialidad
Anlisis Legal (Modelo de Gestin)
Informacin
financiera sectorial
y demogrficaterritorial
MF
MAGA-ESPAC
INEC,MAGAP
MF, MTOP
CTE,ANT,
DNTTSV
INEC
MF, SNGR
CONELEC,
INEC
MF, BDE,
MTOP, INEC,
INAMHI
Caracterizacin
territorial-sectorial
de GAD
Sectorial y
Territorial
Sectorial y
Territorial
- ndice de
necesidades
Distritos
Cantonales
Por nivel de
gobierno
Costeo y
Distribucin de
Recursos
(Criterios
territoriales y de
equdad)
Costeo
Histrico,
Criterios y
Frmula
de
distribucin
Levantamiento
y Costeo
Histrico
de Procesos, Criterios
y frmula de
distribucin
Propuesta de
Costeo,
criterios de
Distribucin
Estndares
Propuesta de
costeo
Mtodo de anlisis estadsticos (sostenibilidad-Equidad)

Fuente: Senplades
3. Transferencia de recursos para compensar a los GAD en cuyos territorios se generen, exploten o industrialicen recursos no renovables.
En este aspecto el Ecuador mantiene dos leyes: la Ley 010 de ecodesarrollo amaznico que entrega recursos a los territorios en donde
se explota petrleo, y la Ley 047 relacionada con la produccin de
energa elctrica en algunas provincias de la zona sur del pas.
En el Ecuador la transferencia de recursos a los GAD -en la dcada
de los noventa y la primera dcada del 2000- se caracteriz por una
asignacin que no respondi a criterios de equidad territorial, sino a
criterios clientelares y discrecionales, en funcin del poder poltico
que disponan los gobiernos locales y de su afinidad con el gobierno
nacional. De esta manera, la asignacin de recursos por transferencias no tuvo correspondencia con una asignacin de competencias
clara y concreta.
En lo que respecta al endeudamiento de los GAD, la Constitucin
establece principios fundamentales enfocados a lograr un mayor desarrollo de los territorios, para lo cual los recursos de endeudamiento se
deben destinar exclusivamente a inversin pblica que potencie una
mayor prestacin de bienes y servicios pblicos, que contribuyan a una
mejor calidad de vida. De esta manera, se salvaguarda la consistencia

entre la poltica de endeudamiento de los GAD con la sostenibilidad fiscal de todo el pas, en la medida que procura un endeudamiento responsable en funcin de los lmites establecidos en el Cdigo Orgnico
de Planificacin y Finanzas Pblicas (COPYFP)99.
En este sentido, en el pas la estructura del endeudamiento de
los GAD ha cambiado. Ahora es la banca pblica nacional (Banco del
Estado) que ha incrementado el financiamiento a los GAD, disminuyendo la participacin del endeudamiento externo considerablemente.
Grfico 2 Composicin de la deuda en gobiernos autnomos descentralizados
Deuda por AcreedorGobiernos Provinciales
Ao 2011
Deuda por AcreedorGobiernos Municipales

Ao 2011
100%
80%
60%
100%
80%
60%
40%
20%
40%
20%
0%
2007
2008
2009 2010 2011
Deuda Privada
Deuda Externa
0%
2007
2008
Otros Bancos Pblicos
2009 2010 2011

Banco Estado
Fuente: Banco del Estado
En lo que respecta a otras reas de estrecha vinculacin con la

descentralizacin fiscal, el COPYFP establece dos sistemas: el
Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa y
el Sistema Nacional de Finanzas Pblicas. Las normas y reglas que
se establecen en dicho Cdigo son de aplicacin para todo el sector pblico100 y para todos los niveles de gobierno en el Ecuador.
En este sentido, el nuevo modelo de descentralizacin fiscal que
dispone el pas debe mirar, entre otros aspectos fundamentales, su relacin con la planificacin nacional y territorial, de manera que se consolide -por parte de los GAD- la asignacin eficiente de recursos vinculados a sus competencias, a travs de los planes de desarrollo local que
deben contribuir a las metas y objetivos nacionales de la planificacin,
a fin de alcanzar una verdadera articulacin entre lo nacional y local.
Para que tenga xito en la prctica, este proceso de planificacin descentralizada participativa, se relaciona de manera estrecha
con el Sistema Nacional de Finanzas Pblicas, en lo que respecta a
los recursos econmicos que los GAD disponen en sus presupuestos,
para poder prestar los bienes y servicios pblicos a la ciudadana. En
otras palabras, la vinculacin entre la planificacin y el presupuesto
99
El artculo 125 del COPYFP, establece lmites al endeudamiento para gobiernos autnomos descentralizados
100 La
Constitucin incluye en el sector pblico a las entidades que integran el rgimen autnomo descentralizado.
en el nivel local es un eje central que permitir alcanzar una gestin

pblica eficiente, con una visin a mediano y largo plazo que, de
manera equitativa, asegure una mejor calidad de vida de los habitantes, en base a los recursos disponibles en la economa dentro del
marco de la descentralizacin.
Adicionalmente, la descentralizacin fiscal se inscribe, de manera
directa, en el Sistema Nacional de Finanzas Pblicas. Desde el punto
de vista de la macroeconoma y la descentralizacin, el nuevo modelo
en Ecuador apuesta por una transferencia de recursos, de una
manera ordenada y progresiva -desde el nivel central de gobierno-,
para minimizar las repercusiones fiscales que podran presentarse en
el proceso de transicin inicial que conlleva la descentralizacin. En
este sentido, el diseo del sistema de transferencias contiene criterios explcitos y transparentes que promueven la eficiencia (esfuerzo
administrativo), el esfuerzo fiscal y la equidad (criterios como necesidades bsicas insatisfechas, logros en el mejoramiento de los niveles
de vida, criterios sectoriales y territoriales, entre otros) en la asignacin de recursos para la provisin de bienes pblicos.
La generacin de dficits, por parte de los gobiernos autnomos descentralizados, tiende a promover el uso del endeudamiento
que puede conducir a efectos perversos desde el punto de vista de
la estabilidad macroeconmica. Igualmente, podra ocasionar serias
restricciones en la misma gestin financiera local. En este aspecto, el
Sistema Nacional de Finanzas Pblicas, como ya se mencion, establece lmites de endeudamiento a los gobiernos autnomos descentralizados y al nivel central, procurando responsabilidad y articulacin
con la planificacin de mediano y largo plazo, mediante la inversin
pblica y a travs de programas y proyectos priorizados en los planes
de desarrollo territorial de los GAD.
3. Conclusiones
La transformacin democrtica que se ha implantado en el pas, en
trminos de la apuesta programtica por un nuevo modelo de desarrollo -que en lo poltico institucional se traduce en la necesidad de
recomponer la figura estatal, y que en clave de descentralizacin
se traduce en la distribucin de poder y en la eliminacin de asimetras territorial en la entrega de recursos a los gobiernos locales-, ha
tenido en los ltimos aos avances significativos. Sin embargo, la
tarea ms compleja para efectos de su consolidacin se encuentra
an por venir.
En ese sentido, resulta estratgico consolidar y asegurar los procesos ya iniciados, de manera que el ejercicio de las competencias
transferidas impacte efectivamente en la calidad de vida de las personas, logrando un mayor acceso a bienes pblicos que sean prestados
con calidad. Desde esa perspectiva urge la concrecin de algunos
aspectos que por ahora an no pasan de expresiones declarativas y
de buenas intenciones:
1. La generacin de sistemas de informacin que permitan trazar lneas de base reales, para la evaluacin del proceso y su
correccin cuando corresponda, para asegurar mayores niveles
de eficiencia en la inversin y gestin pblica del Estado en su
conjunto, y para tomar decisiones adecuadas que aseguren la
equidad territorial a la hora de aplicar las herramientas para la
redistribucin de recursos.
2. El fortalecimiento de las capacidades institucionales, tanto del
gobierno central -en lo relativo a su rol regulador y controladory de los gobiernos locales, en su calidad de prestadores de servicios pblicos. Con especial atencin en lo relacionado con sus
capacidades de recaudacin y generacin de ingresos propios,
as como para un manejo responsable del endeudamiento.
3. La definicin de adecuados canales de coordinacin, articulacin y comunicacin entre el ciudadano y los distintos niveles
de gobierno, y entre niveles de gobierno, de manera que permitan lograr una lectura adecuada de las necesidades territoriales,
as como de una sincrona y armona en el diseo y aplicacin de
polticas pblicas a travs de procesos participativos.
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22 de octubre.
Ley de Modernizacin del Estado (1993). R.O. 349 de 31 de diciembre.
162 Andrea Madrid Tamayo y Mara Josefina Torres
4.
El Estado en los territorios: el proceso
de desconcentracin en el Ecuador
y la recuperacin de lo pblico
Andrea Madrid Tamayo101 y Mara Josefina Torres102
Resumen
La Constitucin de la Repblica del Ecuador y el Plan Nacional para
el Buen Vivir 2007-2013 impulsan la desconcentracin y descentralizacin como mecanismos que buscan recuperar lo pblico para los/
as pobladores/as. Mediante estos recursos de accin pblica, se pretende orientar las decisiones estratgicas que garanticen el acercamiento del Estado a la ciudadana y su funcionamiento eficaz, eficiente y democrtico para alcanzar las metas de desarrollo social.
En el marco de la reforma del Estado y de los avances en torno al
cambio en la concepcin de la gestin pblica tradicional de cara a la
ciudadana, en Ecuador se est llevando adelante un proceso de desconcentracin, entendida como un ejercicio de redistribucin del poder
a nivel nacional y subnacional, que busca superar los obstculos de
tipo administrativo, tcnico e incluso poltico, para garantizar la presencia del Estado en los territorios a travs de unidades jerrquicamente
subordinadas, que permitan ejercer la gobernanza en los territorios.
Desde la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (Senplades) se han emitido los lineamientos que pretenden garantizar la
articulacin de la planificacin nacional, la implementacin de servicios pblicos de calidad y calidez en las localidades, el direccionamiento hacia un desarrollo justo para todos/as, la complementariedad
y la corresponsabilidad del Estado nacional y subnacional, desde una
concepcin programtica y a largo plazo del Estado.
Para ello, se han conformado unidades territoriales denominados
zonas, distritos y circuitos, que son niveles de planificacin cercanos
101
Antroploga; Estudi una Maestra en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO- Sede Ecuador).
Actualmente se desempea como Analista de la Direccin de Rediseo y Desconcentracin de la Subsecretaria
de Cambio Institucional de la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (Senplades).
102
Licenciada en Sociologa y Ciencias Polticas; Estudi una Maestra en Estudios Latinoamericanos con Mencin
en Polticas Culturales en la Universidad Andina Simn Bolvar-Sede Ecuador. Actualmente se desempea como
asesora del Proyecto Emblemtico de Implementacin de Distritos y Circuitos de la Secretara Nacional de
Planificacin y Desarrollo (Senplades).
El Estado en los territorios: el proceso de desconcentracin en el Ecuador y la recuperacin de lo pblico 163
a la ciudadana, a travs de los cuales se pretende ejecutar y territorializar la poltica pblica en las localidades, garantizar la cobertura y
calidad en la prestacin de los servicios pblicos y articular los distintos niveles de gobierno, a travs de procesos de microplanificacin.
A partir de los elementos expuestos, en el presente artculo se analizarn los resultados obtenidos durante el proceso de desconcentracin llevado adelante por la Senplades.
Introduccin
En septiembre del 2008, mediante la aprobacin de la Constitucin de
la Repblica, se establece que el Ecuador es un Estado constitucional
de derechos y justicia, democrtico, soberano, independiente, unitario,
intercultural, plurinacional y laico. Desde estos elementos, el Plan Nacional para el Buen Vivir - 2009-2013 (PNBV), instrumento en el que se fundamenta la accin programtica del Estado (CRE, 2008), incluye tambin
criterios que apuntan hacia una ruptura con los preceptos ms ortodoxos del neoliberalismo y se redireccionan hacia la consecucin del
Buen vivir. Este ltimo, es un concepto histricamente construido desde
la bsqueda permanente por alcanzar otros modos de vida, sustentados en criterios de plurinacionalidad e interculturalidad, que se proyectan
hacia la satisfaccin de las necesidades, la consecucin de una calidad
de vida digna, en paz y armona con la naturaleza (Ramrez, 2008: 387).
Esta nueva forma de concebir el desarrollo necesita transformar
el Estado y generar una renovada estructura institucional, que incorpore tanto a nivel orgnico como funcional los cambios requeridos para
avanzar hacia el Buen vivir. As, el Objetivo 12 del Plan Nacional para el
Buen Vivir 2009 - 2013, estipula Construir un Estado democrtico para
el Buen Vivir, desde el que se establece como poltica la construccin de un Estado policntrico, desconcentrado y descentralizado, partiendo de que para alcanzar el Buen Vivir se requiere un profundo proceso de transformacin del Estado, que permita consolidar un modelo
de gestin cercano a la ciudadana y presente en los territorios, para lo
cual se definen los siguientes lineamientos (Senplades, 2009b):
1. Recuperar y fortalecer las capacidades estatales de rectora,
regulacin y control que permitan que el Estado represente efectivamente el inters pblico;
2. Construir el Estado plurinacional, viabilizando polticas interculturales y de fortalecimiento de las nacionalidades y pueblos del
Ecuador para el pleno ejercicio de sus derechos;
3. Impulsar la participacin social y ciudadana en todos los niveles
de gobierno;
4. Impulsar un profundo proceso de desconcentracin del Ejecutivo
en los territorios, considerando que un Estado democrtico necesariamente tiene que ser cercano a la ciudadana, reconociendo
su diversidad territorial y cultural.
En esta medida, el objetivo de la presente ponencia es describir los

avances del proceso de desconcentracin de la Funcin Ejecutiva y los
resultados obtenidos con la estructuracin de unidades territoriales. A
lo largo del artculo se analiza la desconcentracin llevada adelante por
el Estado, enfatizando en la dinmica de los distritos administrativos de
planificacin para el Buen Vivir y los hitos identificados en el proceso.
El texto se ha dividido en tres partes: en la primera, se realiza un acercamiento terico sobre la administracin territorial y la distribucin del
poder. En el segundo acpite se esboza una reconstruccin histrica
sobre el proceso de desconcentracin de las entidades del Ejecutivo.
Posteriormente, se hace una presentacin de la propuesta actual, en
torno a la implementacin de distritos y circuitos a nivel nacional. Para
concluir, se presenta la estrategia que gua el proceso de implementacin actual y que apunta a garantizar su sostenibilidad.
1. Antecedentes
El territorio es depositario de la historia econmica, poltica, social de
un pas; es la expresin espacial de la forma de acumulacin y redistribucin de la riqueza, por lo que constituye un sistema complejo
y dinmico que se transforma continuamente (PNBV, 2009-2013).
En este marco, una de las estrategias contempladas en el Plan Nacional para el Buen Vivir propone articular los esfuerzos institucionales
para generar una planificacin nacional, que considere tanto la distribucin equitativa del ejecutivo en los territorios como los esfuerzos
realizados por los diferentes niveles de gobierno, con miras a la superacin de la histrica inequidad territorial y la planificacin de intervenciones que, desde una mirada programtica nacional, se articulen
a las particularidades locales, como un eje clave de la propuesta de
recuperacin y transformacin del Estado (PNBV, 2009-2013).
Hasta el ao 2007 la estructura del Ejecutivo en los territorios careca de una planificacin nacional y responda a los criterios particulares
desde los que cada entidad miraba lo local. Esta dinmica decant en
la creacin arbitraria y coyuntural de una institucionalidad para-ministerial en la estructura orgnica de la Funcin Ejecutiva y en los territorios,
evidenciada por la presencia de 16 Organismos de Desarrollo Regional
(ODR), los mismos que tenan un funcionamiento autnomo y estaban
distribuidos aleatoriamente en el pas como unidades ejecutoras, que
superponan competencias y recursos con los organismos del rgimen
seccional autnomo y carecan de coordinacin con las organizaciones
estatales sectoriales que tenan presencia territorial.
El nacimiento de los ODR fue la respuesta a un contexto poltico
especfico en la dcada de los treinta, cuarenta y sesenta, en el que
se crean mediante de Ley o Decreto estas entidades de carcter autnomo a las que el Estado tena la obligatoriedad de entregar recursos. As, unidades como el Programa Regional para el Desarrollo del
Sur del Ecuador (PREDESUR) en Loja, El Oro y Zamora Chinchipe, la
Comisin de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Ro Guayas

(CEDEGE), la Corporacin Reguladora del manejo Hdrico de Manab
(CRM), el Centro de Desarrollo del Norte de Manab (CEDEM), el Centro de Reconversin Econmica (CREA) en Azuay, Caar y Morona
Santiago; el Instituto Nacional Galpagos (INGALA), etc., se crearon
como parches para impulsar el desarrollo local y asumir proyectos
hidroelctricos, de vialidad, riego, planificacin, manejo de cuencas,
etc., e incluso para administrar empresas de agua potable, desde las
que se pretenda atender a ciertas demandas locales.
Bajo el amparo constitucional del artculo 147 -numerales 3, 5
y 6-, que establece entre las responsabilidades del Presidente de la
Repblica dirigir la administracin pblica en forma desconcentrada
y expedir los decretos necesarios para su integracin, organizacin,
regulacin y control, as como, crear, modificar y suprimir los ministerios, entidades e instancias de coordinacin; sealndose al mismo
tiempo en el artculo 40 de la Ley de Modernizacin del Estado que
es competencia exclusiva del Ejecutivo la regulacin de la estructura, funcionamiento y procedimientos de todas sus dependencias y
rganos administrativos.... Por otro lado, en el Estatuto del Rgimen
Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, en su artculo 11 literal b) determina que el Presidente de la Repblica deber orientar los
aspectos fundamentales de las actividades, de los organismos, entidades y empresas pblicas que conforman la Funcin Ejecutiva.
Frente a ese diagnstico situacional y normativo -y en el marco del
proceso de reforma del Estado-, se plantea que las competencias asumidas por los Organismos de Desarrollo Regional deban ser asumidas por
los ministerios y secretaras nacionales del sector temtico, al que le competa realizar cada una de las actividades que estaban siendo ejecutadas
por estos organismos. Esto con la finalidad de evitar la superposicin de
funciones y la generacin de esfuerzos aislados que no respondan a una
planificacin nacional. A partir de estos criterios, se implementaron varios
cambios institucionales en el marco de los cuales se redistribuyeron las
funciones asumidas por los ODR. Si tenan a su cargo el abastecimiento
de agua potable, esta atribucin deba ser asumida por los municipios. Si
estaban ejecutando temas vinculados con educacin, stos deban ser
incorporados en la gestin del Ministerio de Educacin, etc.
La bsqueda por un desarrollo y ordenamiento territorial, y una desconcentracin y descentralizacin efectiva, constituye una de las estrategias de cambio que apuntan hacia concretar los desafos derivados del
nuevo marco constitucional. Desde este punto de vista, la reflexin sobre
la planificacin territorial u ordenacin poltica del Estado103 implica que
la accin del poder estatal sea uniforme, constante, expedita, inevitable
y eficaz, contando horizontalmente con una cadena de autoridades polticas y administrativas que cubran todo el territorio. As se asientan los
103
El ordenamiento del territorio plantea tres interrogantes principales Qu se va a ordenar?, Para qu se va

a ordenar?, Cmo se va a ordenar? Esto implica tres tipos bsicos de intervencin: a) legislar mediante la
definicin de objetivos y polticas territoriales a desarrollar, b) planificar mediante la elaboracin de planes de
diferente nivel jerrquico (planificacin en cascada) que van desde lo ms general (directrices territoriales) hasta
los detalles especficos y c) ejecutar transformando la realidad de acuerdo a las determinaciones de lo planificado
(Senplades, 2008: 56).
principios de unidad, desconcentracin y jerarqua desde procesos histricos concretos (Torres y Maldonado, 2007).
En este marco, la propuesta de reforma del Estado ha tenido como
objetivo alcanzar un nuevo modelo que permita la construccin de un
Ecuador consolidado y enriquecido por el reconocimiento de sus
diferencias y la recuperacin de lo pblico para la ciudadana. Para
ello, se ha llevado adelante un proceso de desconcentracin (de
las funciones del gobierno central) y de descentralizacin (consolidacin del gobierno local) (Senplades, 2008: 77). Esta reorganizacin del Estado ha implicado un proceso de mayor democratizacin, no slo porque limita la concentracin del poder, sino porque
el nuevo sistema que se plantea multiplica las instancias de participacin ciudadana.
En sntesis, la planificacin nacional, cuyas polticas se concretan en los territorios, debe nutrirse de la planificacin local y aprender
de sus dinmicas. Para ello se requiere una administracin estatal que
articule y efectivice los lineamientos programticos para la implementacin de la poltica pblica, desde el centro hasta el ltimo rincn del
pas. En este marco, con la finalidad de dar cumplimiento al mandato
constitucional establecido en el artculo 3 numeral 5, el PNBV impulsa
una estructura territorial policntrica, que permite redistribuir la institucionalidad pblica, de manera equitativa en el territorio, y acercar el
Estado a los/as ciudadanos/as.
2. Estado, poder y territorio

Bajo el objetivo de articular las polticas pblicas con las condiciones y caractersticas de las localidades, se elabora la Estrategia
territorial nacional como parte del PNBV. Aqu se hace referencia al
territorio como un sistema complejo y dinmico, que se trasforma
continuamente y que incorpora elementos relacionados con las particularidades sociales, culturales, econmicas, etc., de cada momento
histrico (PNBV, 2008: 372). En este sentido, los territorios son espacios contenedores de prcticas culturales, en los cuales se concretan
las diversas manifestaciones de la sociedad.
Es decir, el territorio puede ser entendido como un espacio
material y simblico de asentamiento y de creacin de la historia y la
cultura, as como de construccin de utopas colectivas y alternativas societales, es el punto de partida para la creacin de identidades
y el lugar donde se forjan las comunidades (Cecea, 2002). En esta
medida, el territorio es el cmulo de stas relaciones que se articulan
como un campo de juego compuesto por mltiples actores e intereses y sujeto a distintas interpretaciones y significaciones (Eguiguren, 1995) al interior del cual se edifican significados y percepciones.
A pesar de ello, tambin es un espacio de conflicto construido socialmente que sustenta una correlacin de fuerzas entre distintos actores
que intervienen en l (Bonilla, 2004).
Por otro lado, es necesario tener presente que el territorio tambin representa en trminos prcticos el punto de referencia geogrfico de la jurisdiccin del Estado que permite saber hasta dnde se
extiende espacialmente la influencia indiscutida del poder de un ncleo
social. (Hernndez, 1981). De esta forma, la organicidad del Estado y
la distribucin del Ejecutivo en el territorio evidencian el equilibrio o el
desbalance logrado en un momento determinado entre las fuerzas polticas, sociales y econmicas que conforman el poder, y, por lo tanto, la
lgica de administracin del Estado y la reparticin de este poder en el
territorio. Dicha configuracin es dinmica, como lo es la misma estructuracin del Estado y de la sociedad. Su organicidad permite identificar el establecimiento de una serie de conflictos que surgen alrededor
de la unidad del Estado y de la sociedad, sobre los cuales es necesario generar inclusiones y equidades (Torres y Maldonado, 2007). Histricamente, la distribucin del poder en el territorio no siempre ha respondido a un esquema previamente pensado. Por el contrario, se ha
producido como resultado de negociaciones fragmentadas y de los
intereses hegemnicos que existen en todos los espacios polticos.
En esta medida, la divisin poltico territorial de un Estado es el
resultado de una serie de criterios que se han ido asentando en forma
de capas a lo largo de la historia (Torres y Maldonado, 2007). Para
Javier Burgos (1996) la divisin territorial es la primera tarea reformadora del Estado en funcin de articular, la distribucin de la accin
administrativa en cierto nmero de esferas particulares para que juntas se mueven en armona y en virtud de un solo impulso (Colmeiro,
1995), esto con la finalidad de facilitar al que manda el conocimiento de las necesidades y de los recursos de un pas; conocimiento
que es una necesidad para el gobierno y una garanta para los ciudadanos. Este conocimiento es mayor cuando la vinculacin entre
el administrador con el administrado es ms fuerte (Burgos, 1996).
En Ecuador, hasta antes de la Constitucin de 2008, se poda
observar principios distintos, e incluso opuestos, en torno a la administracin estatal, que respondan a diversas opciones ideolgicas
generadas en relacin con la vertebracin territorial del Estado. As,
centralizacin, descentralizacin, delegacin, uniformismo, diversidad, autonoma, etc., son formas de administracin del Estado que
se presenta en distintos momentos histricos, en proporciones y bajo
principios variables dependiendo del modelo ideolgico dominante y
de la configuracin del poder existente (Torres y Maldonado, 2007).
En relacin con la definicin de centralizar Colmeiro (1995) plantea que es someter a todas las personas y todos los intereses a la
ley de la igualdad, y distribuir equitativamente los beneficios y las cargas aejas a la cualidad de ciudadano. Es al mismo tiempo establecer
una regla de orden imprimiendo a las fuerzas sociales una direccin
nica, y robusteciendo el poder que vela por la paz interior y por la
independencia nacional. El problema de la centralizacin y de la concentracin de poder, tiene antecedentes que se remontan a la poca
de la colonia espaola, cuando en 1563 se estableci el gran territorio
de la Real Audiencia de Quito, en donde por un lado se fueron consolidando tres centros principales de autoridad: Quito, Guayaquil y
Cuenca, ciudades desde las cuales se decida y se gobernaba sobre
el inters general (centralizacin) y por otro las competencias que le
correspondan ejercer al Estado se acumulaban en un solo rgano
ubicado en estos territorios (concentracin) (Hernndez, 1981). Posteriormente, en 1830 la primera Constitucin consagr la existencia
de los departamentos de Azuay, Guayas y Quito como expresin poltica de las regiones (Ayala Mora, 2008), lo que fortaleci la concentracin territorial de las competencias del Estado, y la toma de decisiones nicamente desde el nivel central.
As, desde la conformacin del Ecuador como Repblica su estructura de funcionamiento tuvo un enfoque centralista con un desarrollo
tripolar, focalizado en las grandes urbes (Quito, Guayaquil y Cuenca)
alrededor de las cuales se configur todo el aparato estatal y su institucionalidad. Si bien, en un primer momento, la centralizacin aparece
como alternativa a los privilegios que fragmentaban el Estado e impedan su accin uniforme (Torres y Maldonado, 2007), bajo estos criterios, el resto del territorio qued supeditado a las decisiones y directrices emitidas en estos polos de desarrollo, desde donde se defina
lo que ocurra a nivel nacional. La consecuencia lgica de este funcionamiento centralizado y concentrado imposibilit la construccin de
otras estructuras de organizacin policntrica y, por lo tanto, un desarrollo equitativo y armnico en territorio ecuatoriano. Lo complejo es
que para el ao 2007, esta situacin todava se manifestaba a travs de
una problemtica cuyos principales efectos fueron:
1. Concentracin de recursos en las ciudades ms grandes con un
consecuente desarrollo desordenado de las mismas, creando
metrpolis que atraan la migracin interna y que crecan sin
orden ni planificacin. Esto, gener problemas internos en las
ciudades, por ejemplo asentamientos humanos en zonas no planificadas y sin servicios bsicos, presencia de invasiones en propiedad privada o en zonas de reserva natural no destinadas a
vivienda, entre otros.
2. En comparacin con aquellas metrpolis las ciudades ms
pequeas representaban mercados menos interesantes para la
inversin y para la prestacin de servicios, lo cual provoc la
existencia de una brecha significativa especialmente en la prestacin y calidad de los servicios.
3. El centralismo de la institucionalidad pblica histricamente trajo
como consecuencia que el diseo de algunas polticas pblicas no sea el ms adecuado, por cuanto se desarrollaban sin
conexin con los contextos territoriales de donde surgan las
demandas.
4. La presencia de las principales dependencias del Gobierno central en Quito, as como el hecho de la concentracin de todas
las funciones del Estado, produjo un efecto de atraccin para
instituciones como embajadas, organismos de cooperacin
internacional, diversas asociaciones de carcter social y econmico, etc., las cuales se ubicaron nicamente en la capital, propiciando an ms la concentracin de los recursos econmicos
y de conocimiento.
Bajo estos parmetros, se propone la regionalizacin horizontal del
territorio nacional como respuesta a la necesidad de contar con
unidades administrativas de planificacin, que ms all de las tradicionales regiones naturales de carcter vertical (Costa, Sierra,
Oriente e Insular) y de los tradicionales polos de desarrollo (Quito,
Guayaquil y Cuenca), permitan integrar a los territorios y potenciar complementariedades entre la Costa, Sierra y Oriente, considerando variables de tipo social, econmico, poblacional, cultural
e histrico. En este contexto, si bien la estructura macro regional
contina asentada en la inevitable geografa vertical del pas, se
propone la integracin horizontal, basada en la complementariedad directa de aquellas provincias que forman una lnea continua
desde la Costa hasta el Oriente, posibilitando la reestructuracin
administrativo-territorial del pas (Senplades, 2008: 67).
Bajo estos criterios se emite el Decreto Ejecutivo (DE) Nro.
878 (2008), en el cual se establece el Sistema Nacional de Planificacin (SNP), liderado por la Senplades, y se crean 7 regiones
administrativas (organizacin horizontal del territorio) para el establecimiento de coordinaciones zonales, como unidades desconcentradas que permiten acercar el Estado a la ciudadana a travs
de la transferencia de atribuciones, funciones, responsabilidades y recursos, tanto humanos, fsicos, financieros y tecnolgicos,
de una entidad administrativa del nivel central a una de sus unidades jerrquicamente dependientes, siendo la primera la que mantiene la rectora y asegura su calidad y buen cumplimiento (D.E.
878). Todo este nuevo marco poltico intenta dar una adecuada y
flexible respuesta a las necesidades de servicios bsicos de calidad, la promocin del desarrollo sustentable y una democratizacin del Estado frente a la ciudadana. Con la expedicin del D.E.
Nro. 357 de 2010, las 7 regiones se transforman en 9 zonas administrativas de planificacin, desde las cuales se potencia la gestin
de las carteras de Estado en relacin con la vocacin del territorio.
Esto en la medida de que la planificacin nacional fundamentada en la divisin poltico administrativa del pas y en los polos
de desarrollo que se haban creado, respondan a un modelo disfuncional, que, como se ha comprobado histricamente, gener el
despilfarro de los recursos del Estado, la ineficiencia en la prestacin de servicios y la profundizacin de las asimetras en cuanto
a infraestructura social y productiva, equipamientos y servicios.
Esta situacin se evidenci por una lado, con el escaso impacto
de los Organismos de Desarrollo Regional, convertidos en entidades burocrticas con autonoma para la contratacin y que no respondan a una planificacin ni nacional ni local; y por otro lado, con
la superposicin de competencias entre las entidades sectoriales
con presencia en el territorio, los organismos de desarrollo regional y los gobiernos locales. Frente a esto, se lleva adelante un proyecto de pas que otorgar orientacin y sentido al desarrollo y a la
planificacin nacional.
De esta forma, a travs del anlisis en torno a la situacin del
Estado, del poder y del territorio se va cimentando el proceso de
desconcentracin para el cabal cumplimiento de competencias,
funciones y atribuciones de los ministerios y secretaras nacionales en cada unidad territorial. Con ello se busca responder a los
requerimientos de un desarrollo armnico del territorio, que no fue
anteriormente atendido por la institucionalidad estatal.
3. Una reconstruccin histrica del proceso de desconcentracin

En este contexto, frente al Estado centralista y concentrador que
se haba impulsado hasta el ao 2007, la participacin de los territorios, el fortalecimiento de la presencia del Estado en las localidades y la calidad en la prestacin servicios se han convertido en
los objetivos hacia los que apunta la reconstruccin del Estado y
la desconcentracin.
A partir de la emisin del mandato constitucional del ao 2008,
el Buen Vivir o sumak kawsay se constituye en el fin de la poltica
pblica. Es decir, la mejora en la calidad de vida de la poblacin y
la garanta de sus derechos se transforman en directrices fundamentales, desde las cuales se redireccionan los criterios y estructuras estatales que, hasta ese momento, haban respondido a la
visin del desarrollo, entendido como crecimiento econmico.
Esto implic, a su vez, pensar en una reforma integral del Estado,
que permitiera generar una cercana con la poblacin, tanto a nivel
territorial-espacial como poltico. Ms que acercar el poder a la ciudadana, significa cambiar el poder para que no sea el mismo poder
al que se critica104 el que se acerque al/la ciudadano/o. Esa lgica
sera una reproduccin de aquello. Se trata de construir el poder desde
los/as ciudadanos/as, de manera que sus resultados sean revertidos
para su beneficio en el marco de otros sentidos y principios.
El impulso hacia una estructura territorial de este tipo requiere
una visin policntrica, articulada y complementaria entre s, que
garantice los derechos y redunde en la integracin de servicios
con criterios de universalidad y solidaridad; que promueva las actividades y encadenamientos productivos; que tenga la capacidad
de controlar y moderar el crecimiento con base a las capacidades
ambientales del entorno y promotoras del manejo factible de los
desechos y elementos contaminantes; as como la generacin de
104
En el pas es notorio descubrir que los problemas que se evidencian en el Estado Central se reproducen en
cascada hasta el nivel subnacional ms pequeo. Es as como encontramos que un municipio recin creado, o el
mismo caso de las juntas parroquiales, tienen al poco tiempo -o en el mismo momento de creacin- los mismos
cuellos de botella en el presupuesto y la gestin, y reproducen formas polticas de clientelismo, corrupcin, etc.
investigacin, ciencia y tecnologa en funcin de las necesidades

especficas de los territorios (PNBV, 2009-2013).
Si bien los niveles de planificacin desconcentrados no se fundamentan en la divisin poltico-administrativa del pas, tampoco
la fragmentan, y se constituyen en un ejercicio imprescindible para
que las poblaciones del Ecuador se miren y se reconozcan entre
s, ms all de sus lmites administrativos. Este proceso de planificacin -que tom a la desconcentracin como su principal mecanismo- implic la creacin de un sistema de distribucin espacial de
las entidades prestadoras de servicios del Estado, garantizando la
ampliacin progresiva de la cobertura de servicios como salud, educacin, proteccin social, etc., bajo el criterio de fortalecer una organizacin territorial equitativa, que apunta a resolver viejos y nuevos
problemas y necesidades, y que enfrenta las inequidades territoriales y sociales desde una mirada programtica.
De esta manera, se busca construir equidad a travs de la presencia equilibrada de las instituciones pblicas en el territorio y obtener una gestin pblica eficiente, vinculada a la gente, capaz de lograr
acciones articuladas entre los distintos niveles de gobierno, de modo
que la accin pblica se complemente y permita alcanzar colectivamente el Buen Vivir. Todo esto supone recuperar lo pblico para la
ciudadana a travs de una transformacin de las relaciones entre el
Estado y los/as ciudadanas/os. Al hacerlo, estamos recuperando la
poltica como expresin de la accin colectiva.
A manera de conclusin, remarcamos que la propuesta de administracin territorial del Estado ha supuesto no solamente redistribuirlo, sino pensar en una Nueva Institucionalidad Estatal que construya su razn de ser y su presencia territorial en funcin de la
ciudadana (Cecea, 2002). Esto ha implicado, necesariamente, una
apuesta por la transformacin profunda del poder y sus relaciones
con las localidades.
4. La desconcentracin y sus niveles

El funcionamiento eficaz y democrtico del Estado es uno de los principales recursos de accin pblica para orientar las decisiones estratgicas que le permitirn acercarse a las metas de desarrollo social. Frente
a este nuevo enfoque en torno a la planificacin nacional, se plantea
desconcentrar la presencia del Ejecutivo, y se lleva a cabo un anlisis
respecto a las entidades que deban realizar su gestin nicamente a
nivel central para garantizar la unidad poltica del Estado, identificando
asimismo a aquellos ministerios o secretaras nacionales que deban
realizar su distribucin funcional y espacial para responder de manera
gil y acorde a las necesidades locales (Hernndez, 1981).
Luego de varios esfuerzos de planificacin, enfocados en la consolidacin de un Estado policntrico, cercano a las caractersticas,
necesidades y potencialidades de los diferentes territorios -excluidos
histricamente de una relacin directa con el Estado central-, se inici el proceso de conformacin de unidades desconcentradas de planificacin. En esta medida, y considerando la urgencia de distribuir
la presencia del Ejecutivo en los territorios, la Secretara Nacional de
Planificacin y Desarrollo -en su calidad de entidad rectora de la planificacin nacional- promueve una organizacin equitativa de las instituciones del Ejecutivo en el territorio, y define los niveles de desconcentracin territorial, a travs de los cuales se garantiza la cercana
de las entidades del Ejecutivo a la ciudadana y la articulacin entre la
gestin nacional y territorial.
Bajo estos criterios, se elaboraron cuatro tipologas de desconcentracin y descentralizacin que determinan, dependiendo de las
competencias institucionales, si la entidad requiere tener presencia
territorial y hasta qu nivel, as como la forma a travs de la cual las
entidades tienen presencia en el territorio. De este modo, la desconcentracin de la Funcin Ejecutiva es el medio que permitir que la
ciudadana tenga servicios pblicos de calidad y calidez que garanticen sus derechos, mediante una prestacin eficiente de los servicios, para alcanzar equidad en la presencia de las instituciones
pblicas en el territorio. Para la consolidacin de este proceso se
organiz el territorio nacional en niveles administrativos de planificacin denominados:
Tabla 1: Niveles de planificacin de acuerdo a su tipologa
Tipo
Tipologa
Niveles
Central
Zonal
Privativo
Alta desconcentracin baja

descentralizacin
Alta descentralizacin baja

desconcentracin
Sectores estratgicos
Provincial
Fuente: Presentacin induccin Senplades, 2010
Para ello, fue previsto que los ministerios sectoriales y secretaras

nacionales, que corresponden a la tipologa de alta desconcentracin,
deberan optimizar los recursos humanos con los que cuenta la institucin para la prestacin de nuevos productos y servicios, mediante
la reduccin de personal a nivel de planta central y su respectivo fortalecimiento en los niveles desconcentrados, realizando un anlisis de
ventajas comparativas, competitivas y potencialidades, en torno a criterios de equilibrio y equidad, de acuerdo con los lineamientos establecidos por la Senplades.
De esta manera, se crearon, inicialmente 7 regiones, a ms de

los cantones de Quito y Guayaquil105, que pasaron a ser denominados como zonas de planificacin, incluyendo las mencionadas ciudades106. Las nueve zonas administrativas de planificacin son niveles
desconcentrados que se impulsan desde el Ejecutivo para acelerar y
profundizar el proceso de distribucin en el territorio de la administracin pblica central. Su misin es gestionar la planificacin zonal,
enmarcada en el Sistema Nacional de Planificacin, que garantiza la
participacin de los territorios en el diseo de polticas, metodologas
y herramientas, gestionando y aplicando en el rea de su jurisdiccin
los macro procesos de informacin y estudio, planificacin e inversin
pblica, reforma del Estado e innovacin de la gestin pblica, participacin ciudadana, seguimiento y evaluacin.
No obstante, si bien las zonas son niveles de planificacin, el nivel
provincial -que hasta el 2011 se contina utilizando-, responda ntegramente a la divisin poltica del pas, motivo por el cual se ve como
necesaria la configuracin de otros niveles de planificacin, que respondan a criterios de desarrollo nacional y a la caracterizacin socio
econmica de los territorios. Frente a esto, desde la Senplades se
identificaron unidades de planificacin ms cercanas a los territorios.
Para ello se consideraron algunos criterios y variables tcnicas, como
la necesidad de respetar la divisin poltica administrativa provincial,
cantonal y parroquial, la densidad poblacional (concentracin y dispersin) para garantizar y democratizar el acceso a los servicios, a travs
de su distribucin equitativa en todo el territorio, la continuidad y afinidad territorial, los lazos histricos y de hermandad entre los territorios.
Pero adems fue importante tener claros criterios sobre accesibilidad
(vas de comunicacin terrestre, area y fluvial), considerando para ello
la mayor o menor facilidad de acceso a un servicio irregularmente distribuido en el territorio, ligado ntimamente a condiciones de distancia
y medios de acceso.
En este sentido, con Acuerdo Ministerial de Senplades Nro. 557,
del 16 de febrero de 2012, se conformaron 140 distritos y 1.134 circuitos, para la prestacin de servicios y el ejercicio de derechos y garantas ciudadanas, a travs de estas unidades territoriales de planificacin que articulan las polticas nacionales con los territorios. Ello con
el fin de generar un modelo intersectorial que permita una adecuada,
coordinada y permanente prestacin de servicios pblicos de calidad,
adaptados a las especificidades locales.
Las unidades administrativas distritales responden a un nivel de
micro-planificacin sectorial que busca fortalecer la territorializacin
de la poltica pblica y prestar los servicios que abastecern a un conjunto de circuitos. Esta unidad respeta la divisin poltico administrativa del cantn, y dependiendo del nmero de poblacin (aproximadamente 90.000 habitantes), estos pueden estar compuestos por uno o
105
Decreto Ejecutivo 878 con Registro Oficial N 268 del 08 de febrero de 2008.
106
Decreto Ejecutivo 357 con Registro Oficial N 205 del 02 de junio de 2010.
por dos o ms cantones (existen 70 distritos pluricantonales). En otros

casos, debido a la densidad poblacional, se ha visto la necesidad de
dividir un cantn en varios distritos, con la finalidad de obtener unidades con un nmero poblacional similar.
Por otro lado, los circuitos son unidades territoriales locales conformadas por un conjunto de establecimientos prestadores de servicios pblicos que son ofertados por diferentes entidades, los cuales forman una red articulada de servicios dentro de cada distrito. La
planificacin a nivel de circuitos se basa en la divisin poltica de las
parroquias y para su conformacin se ha considerado un rango de
entre 20.000 y 3.000 habitantes.
Los niveles de planificacin mencionados se articulan de la
siguiente manera: la zona contiene a varios distritos, y los distritos
contienen a varios circuitos, tal como se grafica en la figura que se
presenta a continuacin:
Grfico 1: Niveles desconcentrados
Zonas 9
Distritos
140
Circuitos
1134
Fuente: Presentacin Distritos y Circuitos Senplades, 2010
A partir de estas definiciones, se procede a la reclasificacin de las entidades que deban desconcentrarse en los niveles distritales y circuitales, y que tenan que territorializar sus servicios. Esta caracterizacin
coincide plenamente con la definicin que ya se haba realizado en funcin de las cuatro tipologas sealadas. Para ello, se consideraron criterios como el tipo de servicios que prestan, los requerimientos y demandas de la poblacin de cada territorio (necesidades humanas durante
el ciclo de vida y cercana necesaria de la prestacin de los servicios a
la ciudadana) y las caractersticas y el rol de las entidades (modelo de
gestin y matriz de productos y servicios de cada institucin, tipologa
de productos y servicios, y de ser el caso, competencias y facultades
concurrentes con los GAD), partiendo de la necesidad de contar con
estructuras sectoriales giles e inteligentes a nivel desconcentrado,
que permitan realizar una adecuada coordinacin interinstitucional e
intersectorial, de manera que fortalezca las potencialidades locales, sin

que esto implique un crecimiento excesivo del aparato estatal.
5. La distribucin del Ejecutivo en el territorio

Es importante sealar que, paralelamente a la definicin de los niveles de desconcentracin y a la caracterizacin de las entidades que
tendran presencia territorial en zonas, distritos y circuitos, se fue
definiendo la Distribucin del Ejecutivo en el Territorio (DET). A travs
de esta propuesta de reordenamiento, se busc fortalecer el nuevo
modelo de gestin estatal desconcentrado, desde dos perspectivas:
la primera, para acercar el Estado a los/as ciudadanos/nas y coordinar de mejor manera la gestin pblica; y la segunda, racionalizar la
prestacin de servicios pblicos evitando duplicidades, deficiencias
administrativas o ausencia de Estado.
La propuesta contiene una visin integral que detalla la ubicacin de las carteras de Estado desconcentradas a lo largo del territorio nacional, con la finalidad de evitar la conformacin de nuevos focos centralizados en las capitales de provincia o en ciudades
especficas. Para ello, se han considerado criterios de equidad territorial, accesibilidad e infraestructura existente, a fin de lograr una
gestin equitativa, inclusiva y sustentable, y se ha propiciado y fortalecido una estructura nacional policntrica, articulada y complementaria, tendiente a la construccin de un pas territorialmente
equitativo, seguro y sustentable, con una gestin eficaz y un acceso
universal y eficiente a servicios.
Bajo los criterios anteriormente sealados, se enfatiza en la
importancia de analizar las potencialidades y limitaciones territoriales, las caractersticas productivas, demogrficas, sociales y la realidad de las localidades que conforman cada una de las zonas de planificacin, en virtud de proponer la ubicacin de ministerios sectoriales
y secretaras nacionales que localicen su presencia en el territorio y
atiendan, en funcin a sus productos y servicios desconcentrados,
a la demanda local. Con ello se ha definido la institucionalidad que
deba localizarse en cada uno de los territorios.
Grfico 2: Mapa de ubicacin institucional nivel zonal

Resultados de la propuesta territorial
(nmero de instituciones desconcentradas)
Total Instituciones
nivel zonal y provincial
Fuente: Presentacin DET Senplades, 2012
En funcin de la propuesta, es importante sealar que tras realizar un

anlisis comparativo sobre la base de un ejercicio de identificacin
catastral -entre la presencia de las entidades localizadas en los territorios, hasta antes del inicio del proceso de reforma y aquellas existentes hasta el 2010-, no se evidenci un incremento del nmero de
unidades sino, por el contrario, una reestructuracin y organizacin
de la presencia local de las entidades:
Tabla 2: Tabla diferenciacin presencia territorial
Ministerio
Justicia
Riesgos
Transparencia
MRECI
Gobierno
Educacin
MIES
MIDUVI*
SENAMI*
Salud
Relaciones laborales
MAGAP*
Antes
(catastro)
Ahora (DET)
Variacin de
institucionalidad
1
22
3
3
22
160
24
26
2
194
32
29
8
22
4
6
22
124
23
24
4
124
23
22
7
0
1
3
0
-36
-1
-2
2
-70
-9
-7
MIPRO
MINTUR*
MTOP
Ambiente*
Cultura*
Deportes*
Minas y petrleos
SENAGUA
Finanzas
SPMSPC
Senplades
Total
5
16
26
30
20
24
15
13
1
15
7
689
22
22
23
22
22
7
27
9
2
23
8
593
17
6
-3
-8
2
-17
12
-4
1
8
1
-97
*Representan los ministerios y secretarias nacionales que tienen niveles provinciales transitorios
Fuente: Proceso de Reforma del Estado 2009, informacin recogida por la Subsecretaras zonales de Senplades y consolidado por el
equipo de la matriz en el 2010.
6. El Estado en los territorios y los avances de la desconcentracin

En el marco de este proceso, en el ao 2011, con la finalidad de llevar adelante estrategias que permitan acercar el Estado a la ciudadana para garantizar los derechos de las y los ecuatorianos, a travs de una prestacin eficiente y clida de los servicios pblicos, se
realiza la implementacin de la propuesta denominada Estrategia de
corto plazo, que posteriormente adquiri el nombre de El Estado a
tu Lado. Este ejercicio se constituy en el primer pilotaje de implementacin de acciones de poltica pblica en el territorio bajo la lgica
de distritos y circuitos, que apuntan hacia la consecucin de territorios del Buen Vivir.
Durante su ejecucin se llev a cabo la articulacin y planificacin
conjunta de los productos y servicios de varias instituciones en nueve
distritos seleccionados. Este proceso, que implic inicialmente la implementacin de los servicios pblicos ofertados por seis entidades del Ejecutivo en los distritos seleccionados107, permiti generar estrategias de
articulacin intersectorial que apuntaban hacia la prestacin articulada
de servicios para atender a las demandas integrales de la poblacin.
Para alcanzar el rgimen del Buen Vivir es necesario no perder de
vista la integralidad de los procesos y generar los engranajes pertinentes, a fin de conseguir una mejor calidad de vida para la ciudadana.
Esto slo puede concretarse si la posibilidad de conocer, aprender
e innovar las propuestas, que estn encaminadas hacia la consecucin de este fin, sean lo suficientemente amplias y apunten, por sobre
todo, a devolver al Estado su razn de ser enfocado hacia la poblacin. Bajo estos parmetros, y considerando que la desconcentracin
107
San Lorenzo (Zona 1: Provincia Esmeraldas, Distrito 08D05), Joya de los Sachas (Zona 2: Provincia Orellana,
Distrito 22D01), Sigchos (Zona 3: Provincia Cotopaxi, Distrito 05D05), Jama Pedernales (Zona 4: Provincia
Manab, Distrito 13D10), Chillanes (Zona 5: Provincia Bolvar, Distrito 02D02), Sigsig (Zona 6: Provincia Azuay,
Distrito 01D08), Zapotillo (Zona 7: Provincia Loja, Distrito 11D09), Monte Sina (Zona 8: Provincia Guayas, Distrito
09D08), Eloy Alfaro (Zona 9: Provincia Pichincha, Distrito 17D06 Quitumbe y 17D07).
permite obtener una gestin pblica eficiente y vinculada a la gente,

en los distritos seleccionados se plante fortalecer la prestacin de
servicios ofertados por las entidades del rea social de manera intersectorial, considerando para ello las particularidades de cada sector
e involucrando criterios de calidad, calidez y eficiencia, a fin de cubrir
las demandas de la poblacin.
Para ello, fue necesaria la conformacin de equipos distritales
que direccionen el proceso y posteriormente elaborar el diagnstico territorial e intersectorial. En este punto, la socializacin a nivel
local y la generacin de actividades intersectoriales contribuyeron a
articular los esfuerzos nacionales, zonales y distritales y al fortalecimiento de la propuesta, a partir de la validacin de las autoridades
de los diferentes niveles. Por otro lado, la preparacin e implementacin del pilotaje denominado Estado a tu lado permiti promover un primer ejercicio de gestin intersectorial, entendida como la
intervencin coordinada y articulada entre distintos sectores estatales, con la finalidad de orientar estratgicamente las acciones de las
entidades pblicas hacia la resolucin de los problemas identificados y priorizados a nivel local.
Si bien cada entidad presta servicios especializados acorde con
sus competencias y atribuciones, el ser humano debe ser comprendido en su complejidad, es decir, de manera holstica y complementaria. Dentro del proceso de desconcentracin del ejecutivo en el territorio, la intersectorialidad108 constituye uno de los ejes principales para
garantizar servicios de calidad y de acceso universal a la ciudadana.
En funcin de ello, y con la finalidad de crear organicidad y coherencia a la estructura estatal, el rol de los ministerios fue dividido a nivel
temtico; la atencin a la poblacin fue asumida de manera individual
desde la particularidad de cada enfoque sectorial.
De esta situacin emerge la propuesta de realizar intervenciones
considerando los ciclos integrales de vida de las personas y la necesidad de aunar esfuerzos que nos permitan obtener impactos profundos en su calidad de vida. De esta manera, los servicios no pueden
ser diseados ni deben ser prestados desde una visin lineal o con
una visin unifocal, sino que deben considerar una comprensin integral de los fenmenos, y por lo tanto, deben ser el resultado de una
accin conjunta del Estado.
Bajo esta lgica, a travs de la realizacin de reuniones permanentes con las entidades del Ejecutivo, se definieron mecanismos de
articulacin del trabajo para la prestacin de servicios pblicos de
manera intersectorial. Este trabajo fue visibilizado por la poblacin a
travs de amplias campaas de comunicacin y de productos para
difusin, as como en eventos de lanzamiento de los servicios en cada
uno de los territorios.
108
Es importante sealar que un primer acercamiento la necesidad de generar accionar intersectoriales, fue planteado a travs de la creacin de los Consejos Sectoriales como instancias al interior de las cuales se articula,
coordina, armoniza y aprueba la poltica ministerial e interministerial (Decreto Ejecutivo Nro. 726).
Estas intervenciones intersectoriales para la prestacin de los

servicios, adems de fortalecer las propuestas de cada ministerio y
de articular acciones conjuntas, permiti la retroalimentacin entre
las instituciones sobre las estrategias utilizadas para intervenir en
los territorios. Asimismo, esto posibilit la identificacin de fortalezas y debilidades, pero tambin de nuevas formas de prestacin
de servicios que permitan responder adecuadamente a las dinmicas de la poblacin en cada localidad. Si bien no en todos los distritos se pudo intervenir con los mismos servicios entre algunos de los
que se promocionaron durante este pilotaje podemos mencionar:
Desnutricin cero, Estrategia Nacional Intersectorial de Planificacin
Familiar (ENIPLA), Atencin y actividades extramurales, Deteccin y
atencin temprana y escolar de la discapacidad auditiva (Ministerio de Salud Pblica), Implementacin de los lineamientos didcticos educacin inicial, Red de educacin inclusiva, Aulas tecnolgicas comunitarias (alfabetizacin digital), Ampliacin de cobertura de
8vos aos de educacin bsica (Ministerio de Educacin), Registro
y cedulacin de nios y nias, Sostenibilidad de cobertura e incremento de unidades de desarrollo infantil, Capacitacin sistemtica
a coordinadores y promotores de los CIBV (Centros Integrales del
Buen Vivir) y CNH (Creciendo con nuestros hijos), Formacin familiar
y comunitaria, Centros de Restitucin de Derechos (CRD), Atencin
para adultos mayores (Ministerio de Inclusin Econmica y Social),
entre otros.
Como resultado de esta estrategia se obtuvo un reposicionamiento de la intervencin del Ejecutivo en el territorio con un impacto
poltico meditico y, por otro lado, el conocimiento de la ciudadana a
travs de los procesos de socializacin sobre los servicios prestados
por las instituciones en el nivel territorial. Adicionalmente, la ECP permiti identificar nudos crticos importantes para el desarrollo de futuras estrategias, que evidenciaron la necesidad de fortalecer la construccin de los procesos desde el nivel local tomando en cuenta las
dinmicas de cada una de las zonas y su poblacin; por ejemplo,
la brecha existente a nivel tcnico comunicacional entre los equipos
distrital y nacional para evitar retrasos en el cumplimiento de metas
dentro del proceso de desconcentracin de los servicios, as como
tambin la existencia de duplicidad en programas sectoriales entre
diferentes entidades, entre otros. Finalmente, para iniciar procesos de
desconcentracin es fundamental establecer las estrategias de planificacin de recursos administrativos, financieros y talento humano
que permitan dar sostenibilidad a los programas en el largo plazo.
Aunque la desconcentracin puede aplicarse de diferentes maneras, limitndose en algunos casos a la ejecucin de las polticas emitidas desde el nivel central (Abalos Knig, s/f); el proceso llevado adelante en Ecuador ha apunado hacia garantizar que las facultades de
planificacin, control tcnico (cumplimiento de estndares), coordinacin, evaluacin y gestin se realicen en los niveles desconcentrados, lo cual permite elevar el nmero de decisiones que se toman
desde ellos, as como fortalecer la participacin de los territorios para

la construccin de la poltica pblica.
7. Dnde estamos? Hacia dnde vamos?

Los avances conseguidos hasta ese momento en materia de desconcentracin pueden sintetizarse en:
a) Homologacin de una estructura organizacional para el Ejecutivo
tanto a nivel central como desconcentrado;
b) Regulacin de la distribucin equitativa del Ejecutivo en el territorio nacional;
c) Transferencia a las unidades desconcentradas de atribuciones y
facultades especficas, dependientes del nivel central, pero con posibilidad de tomar decisiones de aplicacin territorial;
d) Obligatoriedad de las entidades del Ejecutivo de evaluar la necesidad y pertinencia de su desconcentracin y de aplicar el nivel de presencia territorial definido por la Senplades y;
e) Definicin de unidades de planificacin desconcentradas.
A partir de estos avances, con la experiencia del pilotaje mencionado anteriormente, y con la finalidad de impulsar el modelo desconcentrado, se desarrolla una propuesta ms amplia y abarcativa
que incluye la implementacin de los distritos de planificacin para el
Buen Vivir en todo el territorio nacional. Desde los distritos y circuitos ya conformados se procede al anlisis de las condiciones existentes en relacin con la prestacin de servicios en cada uno de los
territorios.
Para ello, se identifican las entidades que estn realizando una
prestacin de servicios directa en las localidades, en qu condiciones y cunto le cuesta al Estado ecuatoriano la implementacin de
unidades territoriales (distritos integrales del Buen Vivir) que cuenten
con todos los servicios y condiciones para consolidar la presencia
del Estado en los territorios. Bajo estos criterios, se realiz el estudio
denominado Costos para salir del subdesarrollo, llamado actualmente Costos para alcanzar el Buen Vivir en los territorios.
El estudio de Costos para alcanzar el Buen Vivir es otro de los
grandes esfuerzos de planificacin que se efecta desde el Ejecutivo. Apunta a definir el dficit en la prestacin de servicios en cada
territorio, a partir del anlisis de la oferta actual versus la oferta ideal.
Durante el estudio se procedi a identificar los costos necesarios para
subsanar la brecha existente entre la oferta actual de servicios brindados por el Estado y la oferta ideal. Es decir, por un lado se identificaron
las condiciones actuales de los servicios que se estn brindando en
cada territorio en trminos de infraestructura, talento humano, equipamiento y poblacin actualmente atendida. Por otro lado, se defini cul es la oferta ideal de la prestacin de servicios, incluyendo la
poblacin que debe ser atendida, el nmero ptimo de establecimientos, personal y equipamiento que debe haber en cada territorio para
alcanzar una prestacin eficiente de servicios pblicos, destinados a

cubrir las necesidades de las poblaciones desatendidas del pas y a
garantizar cobertura (Senplades, 2012).
A partir de la comparacin de ambos datos (oferta actual versus
oferta ideal) se identific el dficit en la prestacin de los servicios;
es decir, la brecha en la cobertura de servicios, de las entidades que
fueron parte del estudio a nivel de distritos, por servicios identificados (educacin, salud, inclusin econmica y social, seguridad, etc.),
y servicios domiciliarios (agua y alcantarillado, vivienda, telefona fija
o mvil e internet) (Senplades, 2012).
Este clculo de inversin constituye uno de los pilares fundamentales para alcanzar el Buen Vivir de la poblacin, en la medida en que
permite definir la priorizacin de la inversin pblica en los territorios
durante un perodo de tiempo determinado, visibilizar las particularidades de cada localidad, brindar una repuesta tangible a las demandas ciudadanas garantizando efectivamente sus derechos, y llevar
adelante una planificacin estructural del Estado.
Desde esta perspectiva, el proceso de desconcentracin es
mucho ms que la apertura de oficinas en los territorios, implica,
sobre todo, cambiar los procesos institucionales para prestar servicios pblicos de calidad que permitan alcanzar el Buen Vivir, generando la complementariedad entre la distribucin del Estado en los
territorios y los servicios pblicos que requiere la poblacin para
alcanzar el Buen Vivir (Estrategia del Estado en el Territorio, 2012). Por
ello, ms all de garantizar la presencia del Ejecutivo a travs de unidades territoriales, la Senplades ha planteado un proceso enfocado
hacia el fortalecimiento de la articulacin nacional, territorial e intersectorial enfocada en lograr eficacia (alcanzar objetivos) y eficiencia
(optimizar recursos) en la aplicacin de la poltica pblica.
Desde la operativizacin de este ejercicio de planificacin y retomando el conocimiento adquirido en la ECP se desarroll una estrategia que apunt a avizorar cmo funcionar el engranaje para garantizar un proceso sostenible en el largo plazo con la finalidad de mejorar
realmente la calidad y cobertura en la prestacin de los servicios. Esto
en la medida de que ms all de una cuestin tcnica, los procesos de cambio de las entidades deben partir del relacionamiento de
estas con el territorio para lo cual es necesario contar con informacin
sobre las localidades y asegurar las condiciones previas que permitan
un efectivo proceso de implementacin y de adaptacin de las unidades desconcentradas a las necesidades y realidades de la poblacin
(De Souza Silva, 2001).
En este contexto, las entidades que deben acercar su prestacin
de servicios a nivel de zonas, distritos y circuitos, enfrentan procesos de transformacin que ameritan construir de forma urgente estrategias que garanticen, por un lado, la coherencia con el nuevo contexto en el cual se van a relacionar y, por otro lado, el fortalecimiento
interno de las unidades desconcentradas. En caso contrario, tienen
altas probabilidades de vulnerabilizar los procesos y sus roles, y con

ello debilitar o fracasar en su proceso de desconcentracin institucional con una consecuente prdida de vigencia, legitimidad, reconocimiento, apoyo poltico, financiero e institucional.
Es por esta razn que se retoma la propuesta metodolgica
basada en el enfoque de Sostenibilidad institucional elaborada por
Jos De Souza Silva (2001), desde la que se consideran algunos componentes fundamentales para fortalecer los cambios producidos en
diferentes estructuras organizacionales. Desde estas consideraciones
se construye la Estrategia del Estado en el territorio, que busca fortalecer el proceso de desconcentracin y la implementacin de distritos
y circuitos administrativos para el Buen Vivir, apuntando hacia alcanzar los resultados esperados a nivel del proceso de desconcentracin:
1. Modelo de prestacin de servicios pblicos (Proyecto
Institucional).
2. Desconcentracin administrativa financiera (Capacidad
Institucional).
3. Desarrollo de capacidades en el talento humano (Capacidad
Institucional).
4. Implementacin servicios en los territorios (Credibilidad
Institucional).
El proyecto institucional se refiere a la orientacin que debe seguir
el proceso para cumplir con los objetivos institucionales y a la aplicacin de los lineamientos definidos en la Constitucin y en el Plan
Nacional de Desarrollo sobre el direccionamiento conceptual del pas.
Para esto, han sido diseadas desde Senplades algunas herramientas a partir de las cuales se construye la consistencia programtica,
las facultades y atribuciones de cada entidad, la diferenciacin competencial y los procesos agregadores de valor de cada entidad: Matriz
de competencias y Modelos de gestin.
Adicionalmente, se ha planteado la necesidad de desarrollar
modelos de prestacin de servicios a nivel institucional donde se
pueda contar con estndares de calidad y cobertura, a partir de los
cuales se definan las modalidades de los servicios. En este punto
se plantea recoger la sintona entre los aportes de la institucin y las
necesidades y aspiraciones de su entorno, visibilizando la interaccin entre la institucin y las localidades, que garantice una prestacin equitativa y adecuada de los servicios pblicos.
Por otro lado, la capacidad institucional se refiere a las fortalezas
internas que tiene cada entidad para realizar la gestin y las acciones que le permitirn cumplir con su deber ser. En este caso, hacer
efectiva la desconcentracin de los servicios a nivel de zonas, distritos y circuitos. Este elemento que forma parte esencial de la sostenibilidad institucional se fundamenta en la desconcentracin administrativa financiera y en el fortalecimiento del talento humano (que
implica la incorporacin de personal con perfiles adecuados en cada
rea de trabajo y su capacitacin permanente), factores que requieren
de una adecuada articulacin y coordinacin intersectorial, necesaria para poner en marcha las capacidades de los territorios y la desconcentracin de las unidades administrativas. Para ello, entenderemos a la desconcentracin administrativa financiera como el proceso
mediante el cual las instancias superiores de un ente u organismo
pblico transfieren las atribuciones y recursos a sus dependencias
territoriales para la gestin de sus ingresos y gastos. La desconcentracin administrativa financiera y el fortalecimiento del talento
humano son el sustento de este componente, pues sin estos procesos las entidades no tendran los recursos necesarios para efectuar
sus competencias en el nivel territorial.
Como ltimo componente de esta estrategia, se vuelve indispensable garantizar la credibilidad y empuje desde la ciudadana en
el proceso que se est llevando adelante. Es decir, es importante el
reconocimiento y apoyo de todos los actores nacionales y territoriales, respecto a la legitimidad y pertenencia de este proceso. Por ello
si bien se est fortaleciendo la implementacin de estos niveles desconcentrados en todo el pas; se ha focalizado en la intervencin de
tres distritos pilotos (Sigchos, Jama Pedernales y Joya de los Sachas)
con sus respectivos circuitos, que sern el ejemplo a nivel nacional de
la propuesta de planificacin llevada adelante, lo cual permitir fortalecer la legitimidad del proceso y la generacin de cambios visibles
para la ciudadana.
En esta medida, la implementacin de los distritos y circuitos de
planificacin suponen, sobre todo, una transformacin en la forma de
prestar el servicio a la ciudadana, que requiere de la agencia de cada
entidad, pero adems del relacionamiento interinstitucional. Desde
estos elementos, se garantizar la sostenibilidad y eficiencia de la
prestacin del servicio en el territorio, mediante los cuales se apunta a
redistribuir el poder y mejorar las condiciones de vida de la poblacin.
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Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas.
III
El Estado y la gestin
eficaz y transparente
1.
Desarrollo Econmico Territorial
Nora Lis Cavuoto109 y Nila Chvez110
Resumen
Este documento procura contribuir con los principales planteamientos
del desarrollo econmico territorial, recuperando algunos elementos
socio-histricos que son fundamentales para continuar con las transformaciones del Estado ecuatoriano. Plantea que la herencia colonial
dejada en el pas, es el antecedente que sesga las relaciones sociales que construimos en la actualidad. Se presentan de manera breve
distintos debates sobre desarrollo, que han sido planteados durante
el siglo XX. De igual forma, se realiza una introduccin a las principales transformaciones que est impulsando el Estado ecuatoriano, y se
presenta el anlisis de los principales elementos del desarrollo endgeno en relacin con la descentralizacin.
1. Esas relaciones socio-econmicas construyeron estos

territorios
En el suelo del tiempo, escribimos los garabatos que llamamos historia.
Sub Comandante Marcos

Toda sociedad deviene de un proceso histrico y las relaciones socioeconmicas que se generan en el presente son la herencia de esa
construccin. El colonialismo y la expansin geogrfica produjeron
modalidades opresivas en los mtodos de trabajo, con la complicidad de aparatos de Estado fuertes que lograran este paso esencial
109
Magster en Desarrollo Local de la Universidad de San Martn (Argentina) y la Universidad Autnoma de Madrid
(Espaa); Posgrado en Desarrollo Local de reas Metropolitanas de la Universidad de General Sarmiento
(Argentina). Desarrolla la tesis de Doctorado en Administracin en la Universidad Nacional de Crdoba.
Actualmente se desempea como docente y asesora de tesis de postgrado en la Universidad Pontificia Catlica
Madre y Maestra (PUCMM) de Santo Domingo-Repblica Dominicana; consultora internacional en Desarrollo
Territorial.
110
Sociloga de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador (PUCE). Magster en Antropologa de la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Estudios en las facultades de Humanidades y de Ciencias
Sociales de la Universidad de la Repblica de Uruguay (UDELAR), Actualmente desempea funciones en la
Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo.
Desarrollo Econmico Territorial 189
de una economa local a una economa mundo. Si bien para Wallerstein (1998), a mediados del siglo XV, empieza a producirse un nuevo
crecimiento de la poblacin, un desarrollo de los centros urbanos con
un incremento de la demanda, una dinamizacin de los centros mercantiles, un incremento de los ingresos fiscales, un desarrollo de la
economa, sin embargo, cabe preguntarse: A quines favoreci ese
desarrollo econmico?
En cambio, para Garca Bernal (2006) en Amrica, la produccin
estaba condicionada por el clima y el suelo, y concentrada en los productos que los encomenderos introdujeron para satisfacer a la corona
de Espaa, sin que ello significara la instalacin de capacidades productivas para la exportacin. Los encomenderos111 cumplan su rol
generando dinero para la corona, mediante los tributos que extraan
de los indgenas. Adems, explotaban la mano de obra indgena gratuita y la tierra que obtenan por su relacin con el poder de ascendencia, que les favoreca para la explotacin. Esta tierra era abundante y barata, los espaoles tuvieron muy pocas dificultades para
conseguirla, sea por reales mercedes o por compras a los indgenas.
Desde la poca colonial hasta el presente, Ecuador hereda relaciones socioeconmicas selladas por la explotacin, por la discriminacin y por la exclusin. Por mencionar un ejemplo, con los movimientos migratorios producidos en el siglo XVI, un sinnmero de
indgenas arribaron a la Real Audiencia de Quito, escapando de las
guerras civiles, de la invasin espaola, del rgimen colonial, de las
epidemias y de las exigencias de aquella economa espaola. A ese
movimiento, la Real Audiencia respondi con un nuevo tributo que
grav a los indgenas, segn el lugar donde vivan y no por su lugar de
origen. Con esta presin, unos seis mil indgenas quedaron sin encomenderos y fueron utilizados por Benalczar112 para la conquista de
Pasto. No regresaron, fueron secuestrados y utilizados como guerreros, portadores, concubinas o sirvientes (Powers, 1991).
El funcionamiento del aparato estatal colonial estaba aliado
a la estructura eclesistica que se encargaba de la apropiacin del
diezmo113, de la explotacin de mano de obra indgena y de la organizacin del culto (Ayala Mora, 2000: 66).
Estas acciones de la historia ponen en evidencia cmo la poltica
pblica de la poca se ejecutaba mediante formas de explotacin, de
111 La encomienda fue la institucin ms importante de inicios de la colonia que benefici a los conquistadores. Sus
servicios fueron premiados por medio del reparto de indgenas, y tena, como una de sus principales finalidades,
la catequizacin de los indgenas. Sin embargo, por las mltiples explotaciones a los indgenas pas de ser una
institucin de prestacin de servicios a una de carcter de tributario (Quezada, 1996).
112 Conquistador
espaol. Tras haber ayudado a Pizarro a combatir a las tribus locales, complet en 1534 la conquista de Quito.
113 El
diezmo es la dcima parte de la produccin de la tierra y la ganadera. En 1501 fue concedido a la corona
y revertido a la Iglesia, para la extensin y el mantenimiento de la misma. Se divida en dos partes: una mitad
destinada a sostener a los obispos y las catedrales, y la otra mitad, que se divida en 9 partes, que le corresponda
a la Real Hacienda, para el sostenimiento del clero parroquial y para la construccin y reparacin de iglesias y
hospitales.
190 Nora Lis Cavuoto y Nila Chvez
discriminacin y de exclusin. Por otro lado, Guerrero plantea una de

las expresiones ms perversas de la colonialidad del poder, del saber
y del ser ha sido erigir la razn como el nico uni-verso no slo de la
explicacin de la realidad sino de la propia constitucin de la condicin de lo humano (Guerrero, 2011: 88).
Aquellos sucesos de la historia construyeron relaciones verticales
y jerrquicas, los cuales dejaron en estos territorios esquemas de comprensin de la realidad por sistema de oposiciones binarias. Esquemas
sustentados por las lites sobre la vida social para su conveniencia,
donde se contrapuse lo salvaje y la razn, y la ciudad como opuesta
al mundo rural. As se van instalando discriminaciones: lo urbano se
identific con determinadas formas culturales, que eran asumidas
como mecanismos de diferenciacin o como preocupacin de las lites de reinventar su origen: las ideas del patrimonio, los ciclos fundacionales, la hispanidad; en otros casos, como futuro deseado o nostalgia de futuro (Kingman, 2006: 42). Las poblaciones que no tenan el
poder no accedan a la educacin y tampoco a los espacios de toma de
decisin. Se constituy una sociedad polarizada que ha continuado su
configuracin basada en la construccin histrica del estigma114.
La discriminacin se vive como el paria que queda fuera de las
jerarquas sociales y no tiene la menor gana de integrarse en ellas, se
vuelve con el corazn confiado a lo que el pueblo y la sociedad ignoran (Arendt, 2004: 53).
Desde el funcionamiento del sistema, Bauman (2005) plantea
que existe un ellos que son los discriminados en la sociedad, los que
deberan ser menos porque para la produccin material e intelectual de la sociedad no son funcionales. Se les asume como inferiores frente a la identidad dominante, donde esta discriminacin desvaloriza y construye estereotipos negativos para esos grupos sociales.
Estos estereotipos estn presentes en el diagnstico del Plan Plurinacional para eliminar la discriminacin racial y la exclusin tnica
y cultural: el 65% de ecuatorianas/os es racista, pero slo el 10% lo
admite. El 52% de la poblacin tiene conocimiento de la definicin
de racismo y el 48% desconoce. Los sitios donde ms se practica la
discriminacin racial son las oficinas pblicas, con un 68%; escuelas
y colegios privados, con 62%; pero tambin existen espacios como
bancos, partidos polticos, universidades y Fuerzas Armadas.
Ecuador es un territorio de diversidades. Segn el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, la poblacin ecuatoriana llega a los 14.483.499
habitantes. Su composicin es: 71,9% mestizos, 7,4% montubios, 7,2%
afroecuatorianos y 7% indgenas. Ecuador es un territorio de inequidades: los datos de pobreza son un signo contundente de que existe
114
Goffman (2003), al respecto del estigma, indica que son los griegos quienes inventaron este trmino para
referirse a signos corporales, con los cuales se intentaba exhibir algo malo y poco habitual en el status moral de
quien los presentaba: una persona corrupta o deshonrada a quin deba evitarse en espacios pblicos. Durante
el cristianismo se agregaron dos significados metafricos: signos corporales de la gracia divina y signos corporales de perturbacin fsica. Pero para Goffman, en la actualidad, el estigma es utilizado en un sentido bastante
parecido al original (2003: 11).
discriminacin. En septiembre de 2012, las personas que se encontraron en condicin de pobreza -medido como ingreso per cpita- fue
menor a la lnea de pobreza: 2.51 USD diarios. La pobreza en zonas
urbanas fue de 16,3 %; en situacin extrema pobreza en zonas urbanas: 4,7 %. El coeficiente de Gini nacional urbano: 0,44%.
Por tanto, es fundamental plantearnos la necesidad de reflexionar para desterrar las concepciones que heredamos del modelo colonial; es decir, reconocer nuestra diversidad y las inequidades, eliminar
las prcticas discriminatorias, construir una poltica pblica desde la
inclusin, para generar condiciones del Buen Vivir.
Conocer la historia para recuperar la memoria que no nos
devuelve la realidad de los hechos, sino formas de ver, representaciones que, adems, han sido transformadas por la vida y el trabajo de la
memoria (Kingman, 2006: 44).
Como Kowii (2011) afirma la instalacin de la Repblica trajo
autonoma poltica pero no justicia. El nico y mejor camino conocido en el presente -tal como Sen (1999) reconoce cuando sostiene,
que tanto los derechos civiles y polticos permiten que las personas
puedan demandar la accin pblica adecuada a travs de un nico y
vlido modelo de gobernar- es la democracia.
En la democracia el sujeto es la ciudadana o el ciudadano. Kingman
(2008) explica que histricamente este concepto en las ciudades andinas,
se desarrollaba como parte de proyectos de expresin, con un doble proceso cultural. Por un lado, con la coexistencia de distintos rdenes jerrquicos, y por el otro, el del mestizaje. Este concepto de ciudadana se
constituye histricamente como una condicin privilegiada que se deriva
del ser habitante de una ciudad (no tanto en sentido fsico como cultural) y
de la de ser parte de un estamento115. (Kingman, 2008: 39).
Un pas como Ecuador, con un pasado colonial, construye su presente basado en la discriminacin como respuesta a las relaciones sociales heredadas y, por tanto, en la explotacin, en la exclusin y el estigma.
La reflexin sobre nuestras poblaciones nos lleva a plantearnos justamente
cmo esas relaciones socio-econmicas, construyeron estos territorios.
2. Un fugaz repaso al concepto de desarrollo

El subdesarrollo no es una etapa del desarrollo. Es su consecuencia
Eduardo Galeano
En la dcada de los 50, el desarrollo era sinnimo de crecimiento
econmico y de industrializacin. Crecer era sinnimo de tener un
115
Ciudadana frente a un Estado que es definido por Das y Poole the state is imagined as an always incomplete
project that must constantly be spoken of and imagined through an invocation of the wilderness, lawlessness
and savagery that not only lies outside its jurisdiction but also threatens it from within (2004: 7).
Producto Interno Bruto (PIB) ms y ms alto, comparado con otros

pases. El ser humano era tan slo un factor ms de produccin; o
sea, capital y mano de obra en un mismo nivel. En la poca referida, el desarrollo slo se meda por el PIB o su variante ms humana:
el ingreso per cpita. Un modelo de economa a imitar: la economa
estadounidense.
En los aos 60 y 70 comenzaron algunos autores a cuestionarse si
los pases latinoamericanos y otros ms pobres podran ser medidos con
las unidades de medida del pas del norte. Se revis el concepto de desarrollo. Segn Seers (1970), si queramos saber si un pas se haba desarrollado, debamos preguntarnos qu haba pasado con la pobreza, el
desempleo y la desigualdad. Apareci as la contradiccin entre ingreso
per cpita alto, con pobreza, desempleo y desigualdad. Se puso en tela
de juicio el fin ltimo del desarrollo econmico y, por tanto, el concepto
de desarrollo. Crecimiento y desarrollo no fueron suficientes para explicar las diferencias y las metas alcanzadas.
En los aos 70, el concepto de desarrollo implic la bsqueda de
un crecimiento con equidad. En los pases ms industrializados surgi
una creciente preocupacin por el uso irracional de los recursos naturales y la contaminacin ambiental que haba provocado el proceso
de crecimiento e industrializacin. La teora de la dependencia, en
Amrica Latina, aport conceptos tales como aquel que el subdesarrollo estaba directamente ligado a la expansin de los pases industrializados, o que el desarrollo y subdesarrollo eran dos aspectos diferentes del mismo proceso. El subdesarrollo no era ni una etapa en un
proceso gradual hacia el desarrollo ni una precondicin, sino una condicin en s misma, y la dependencia no se limitaba a relaciones entre
pases, sino que tambin creaba estructuras internas en las sociedades (Blomstrm y Ente, 1990).
Este enfoque, que distingui al centro de la periferia y la semiperiferia, puso nfasis en el rol hegemnico de las economas centrales en
la organizacin del sistema capitalista. Para autores de esta tendencia,
el problema fundamental del desarrollo de una estructura subdesarrollada, era la necesidad de superar su estado de dependencia, transformar su estructura para obtener una mayor capacidad autnoma de crecimiento y una reorientacin de su sistema econmico, de manera que
pudiera satisfacer los objetivos de la respectiva sociedad.
En los aos 80, con otra situacin internacional, el concepto dio
un giro hacia otros objetivos deseados como la estabilidad. La recesin de la economa internacional, la explosin del problema de la
deuda externa y los problemas inflacionarios llevaron a que los objetivos econmicos centrales fueran la estabilidad macroeconmica y la
recuperacin del crecimiento econmico. A finales de los 80 e inicios
de los 90, se vive o se padece la primaca de los programas de estabilizacin y ajuste econmico (privatizacin del Estado, liberalizacin de
los mercados de capitales, apertura irrestricta de mercados, reduccin de gasto social, aumento de impuestos al consumo). Los efectos
fueron devastadores para los pases subdesarrollados que soportaron
tales polticas; se agravaron, adems, los problemas de pobreza, desigualdad, exclusin social y deterioro ambiental.
An en los aos 90, al desarrollo se lo continuaba asociando
con el crecimiento, con el PIB agregado y, sobre todo, con el PIB per
cpita. El concepto, as asociado con variables duras del crecimiento,
permiti que slo los economistas fueran los profesionales aptos para
sacar a los pases del subdesarrollo. Esta visin de una sola disciplina
aument la circularidad viciosa de las soluciones y de las posibles
acepciones con que se asociaba el concepto.
Pero no tuvo que pasar mucho tiempo para que las explicaciones econmicas resultaran insuficientes, igual que los remedios aplicados. Surgieron nuevas nociones del desarrollo, como las del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), inspiradas
en las ideas de Amartya Sen, de Mahbub ul Haq, de Richard Jolly y
otros (Boisier, 2000) que amplan el concepto e incorporan nuevas
dimensiones a los indicadores tradicionales.
Es desde comienzos de los aos 90 que se public el Indicador
de Desarrollo Humano (IDH), el cual concibe la calidad de vida como
el objetivo final del desarrollo. Este indicador mide la esperanza de
vida, el nivel de educacin y la tasa de alfabetizacin, a dems de la
renta nacional per cpita segn el poder adquisitivo.
3. Algunos amigos del desarrollo

3.1. El desarrollo endgeno
Este amigo del desarrollo tuvo su lugar de nacimiento en la Italia de
los aos 70. Algunos estudiosos italianos (Bagnasco, 1977; Becattini,
2000; Brusco, 1980; Garofoli, 1995; y Fu, 1983) investigaron cules eran los elementos responsables del xito de ciertas economas
locales, en determinadas regiones. Encontraron que el talento empresarial, un arreglo productivo flexible -a los que luego los llamaron
distritos italianos- y la existencia de agentes catalizadores de potencialidades endgenas, daba un resultado nico. As se conoci al
sviluppo endgeno como el fenmeno que provoc el resurgimiento
de la Emilia Romagna y otras pocas regiones italianas. Garofoli, define
al desarrollo endgeno como la capacidad para transformar el sistema socio - econmico; la habilidad para reaccionar a los desafos
externos; la promocin de aprendizaje social; y la habilidad para introducir formas especficas de regulacin social a nivel local, que favorecen el desarrollo de las caractersticas anteriores. Desarrollo endgeno es, en otras palabras, la habilidad para innovar a nivel local,
(Garofoli, 1995).
El desarrollo endgeno es la capacidad de innovacin a nivel
local. Utilizacin, implementacin y valorizacin de los recursos locales. Capacidad de internalizar, asimilar o metabolizar las innovaciones
organizativas. Capacidad de reaccin a la adversidad externa y a la

oportunidad exgena.
3.2. El desarrollo local

El amigo local del desarrollo es, entre otras cualidades, el ms famoso.
Pero no por eso el ms claro o autoexplicativo. Lo local se ha asociado, en muchos casos, con el recorte poltico administrativo de los
territorios. Lo local como sinnimo de municipal o cantonal. En honor
a la verdad, esto puede o no coincidir; el recorte es una de las caractersticas pero no la ms importante. Lo local es por su contenido y no
contenedor por su lmite.
La nocin de local es opuesta a la de global, y es por ello que
lo local se define y hace referencia siempre a espacios mayores, no
necesariamente muy lejanos. Lo local cobra sentido y se define e
identifica cuando se lo mira desde afuera, y se lo relaciona con ese
entorno mayor. As puede ser local un espacio dentro de una ciudad y serlo porque fuera existe una ciudad, una provincia, un pas y
un mundo con el que interacta. O bien desde afuera y desde arriba.
Segn se construyan las relaciones polticas y de poder, desde arriba
es un sentido del anlisis y la determinacin de lo local.
Se utiliz por mucho tiempo la contraposicin de local a global, y
luego se acu, para esta interseccin, el trmino glocal, con el fin de
aludir a esa relacin biunvoca de lo local con lo mayor, con lo global,
cualquiera fuera su dimensin.
El desarrollo local fue en Europa la respuesta reactiva frente a la
onda de polticas de ajuste supra nacional, a la prevalencia de bloques homogeneizantes, a la no diferenciacin macroeconmica que
dejaba sin identidad a las reacciones locales, las ms endgenas. Fue
tambin la reaccin al anonimato e indiferenciacin de la globalizacin. En los pases de la OCDE116, para el ao 1995, la cuestin local
se consider central como respuesta a los problemas de desempleo
y de desrdenes econmicos causados por la decadencia industrial
y las deslocalizaciones.
Para Arocena, el desarrollo local se define en la dialctica global/
local: El desarrollo local no es pensable si no se inscribe en la racionalidad globalizante de los mercados, pero tampoco es viable si no se
plantea sus races en las diferencias identitarias que lo harn un proceso habitado por el ser humano (Arocena, 1997: 91).
Por ltimo, no pueden quedar fuera las citas a Borja y Castells
(1997), quienes sostuvieron que lo global y lo local son complementarios, creadores conjuntos de sinergia social y econmica. Dicen respecto
de las nuevas ciudades: Lo global localiza, de forma socialmente segmentada y espacialmente segregada, mediante los desplazamientos
humanos provocados por la destruccin de viejas formas productivas
116
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE).
y la creacin de nuevos centros de actividad. La diferenciacin territorial de los dos procesos, el de creacin y el de destruccin, se incrementa el desarrollo desigual entre regiones y entre pases, e introduce
una diversidad creciente en la estructura social urbana.
3.3. El desarrollo territorial

Desde este punto de vista, el territorio es mucho ms que el recorte del
suelo de la superficie terrestre, que sera el sinnimo elegido por el inters de un gegrafo. Para el desarrollo, el territorio est asociado al concepto de contenido y no a la idea de contenedor. El territorio es un actor
del desarrollo. En este sentido, en el territorio adquieren relevancia las
relaciones de poder, el proyecto poltico que all se construye, la calidad
de las instituciones que all se conforman, las tensiones y conflictos, los
acuerdos y los modos de lograrlo, las oportunidades y los obstculos.
Todo ello confluye para hacer el desarrollo territorial.
El desarrollo territorial es como un prisma que se compone de
muchas facetas. La faceta cultural de lo territorial comprende etnias,
migrantes, gneros variados, movindose en una bsqueda continua
y cotidiana de coherencia, cooperacin, respeto e identidad. La faceta
institucional territorial est tejida de las relaciones entre los miembros
del espacio territorio sociedad que lo conforman. Las vinculaciones de
solidaridad, las de pensar a los otros, a los dems, a lo grupal o bien
a territorios ms atomizados, ms centrados en lo individual. La faceta
ambiental territorial que nos habla de la conversacin que tengan o
dejan de tener con la naturaleza y el tipo de vnculos con ella, sea como
sujeto o como objeto; la mirada al futuro y la sostenibilidad ambiental
o los recursos y el aprovechamiento productivo finito. La faceta econmica territorial comprende relaciones entre proveedores, clientes, productores, el tipo de vnculos y hasta de valores que construyen el tejido
productivo. Es ste el que se forma y define a un territorio desde lo
socio - econmico.
1.4 Los tres amigos del desarrollo econmico territorial

Aqu, donde el desarrollo se asocia con sus amigos -lo econmico, lo
socio-econmico y lo territorial-, lo concebimos como el desarrollo de
un proyecto poltico de largo plazo (Madoery, 2005). Lo poltico, como
sntesis y expresin de las relaciones de poder entre los miembros que
componen el territorio; los espacios de tensin y cohesin como espacios de poder, diferenciados de otros espacios mayores con definiciones e identidades propias.
El desarrollo econmico territorial se construye alrededor y desde
la conformacin empresaria econmico-productiva, por el modo en
que sus actores se relacionan, tejen redes de vnculos asociativos,
utilizan los recursos, toman y dejan oportunidades endgenas y exgenas, se posicionan poltica y econmicamente y definen al territorio
en una gama amplia de aspectos.
En el desarrollo econmico territorial se pone singular atencin

en los intangibles del desarrollo, la formacin de sus actores, las organizaciones a que pertenecen o crean en el proceso de desarrollo, los
valores de sus tramas socio-productivas, los capitales materiales y
abstractos, las redes y otras formas asociativas que dan fuerza a sus
iniciativas. En definitiva la diversidad de modos y formas, las heterogeneidades que los hacen nicos y diferentes de otros territorios.
Esas identidades y diversidades que tiene el desarrollo econmico territorial hacen de los territorios de intervencin unos sujetos
que requieren de abordajes tambin diferentes. No es posible medir al
desarrollo econmico territorial por medidas estadsticas convencionales y mucho menos por los promedios del desarrollo convencional.
La medida del desarrollo econmico territorial est en su heterogeneidad interna, en la estructura social y sus relaciones econmicas, sociales, productivas y polticas. En este modo de comprender el desarrollo encontramos que los actores no caminan al mismo ritmo ni priorizan
los mismos vectores. Es por ello que los desarrollos econmicos territoriales son diferentes, variados y es necesario evaluarlos para dotarles de medidas adecuadas de apoyo que equilibren o pongan en mejores condiciones de competencia frente a fuerzas exgenas de poder.
Las medidas del desarrollo econmico territorial estn en indicadores
que ponen su foco en la capacidad de desarrollo (Alburquerque, 2010).
Las tradicionales medidas de apertura de mercados o de desregulacin, e incluso las privatizaciones, han condenado a las pequeas
empresas a posiciones desventajosas en trminos de competitividad.
Considerando que stas son las unidades que generan la mayor proporcin de empleo e ingreso a las economas, es necesario proporcionarles una arena de lucha donde sus capacidades puedan desplegarse y
no minimizarse, y justamente para ello es necesario conocerlas. Pero en
el desarrollo econmico territorial lo sustancial no son las empresas ni el
capital invertido ni los sectores econmicos con potencialidad, como se
ha venido analizando. El alma de la amistad entre el desarrollo, la economa y el territorio es el mismsimo territorio y su vocacin identitaria.
2. Estos territorios que se estn transformando

Los suburbios de la tierra no quieren seguir siendo suburbios, oscuros, ignorados, oprimidos. Reclaman su cuota de sol y el derecho a conducir sus destinos.
Vivin Trias117
El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia; sin
embargo, el cambio que se necesita es estructural y va a ser real
siempre y cuando en la cotidianeidad la poblacin haya superado la
117 Poltico
e historiador uruguayo. Nace en la Las Piedras, Canelones en 1922 y muere en 1980 (Fundacin Vivin
Tras, 2010).
discriminacin, pero tambin cuando el dilogo de igual a igual no

aparente estar resuelto y construido para el beneficio de la expansin
del capital como lo seala Viaa (2011).
La Constitucin, aprobada el 20 de octubre de 2008, marca una
clara diferencia en materia de derechos. El artculo 11 reconoce que el
ejercicio de los derechos se regir por los siguientes principios, citados
textualmente: todas las personas son iguales y gozarn de los mismos
derechos, deberes y oportunidades, nadie podr ser discriminado por
razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo, identidad de gnero,
identidad cultural, estado civil, idioma, religin, ideologa, filiacin poltica, pasado judicial, condicin socio-econmica, condicin migratoria,
orientacin sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad, diferencia fsica; ni por cualquier otra distincin, personal o colectiva, temporal
o permanente, que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular
el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos. La ley sancionar
toda forma de discriminacin. El Estado adoptar medidas de accin
afirmativa que promuevan la igualdad real en favor de los titulares de
derechos que se encuentren en situacin de desigualdad.
La Carta Magna en su artculo 57 reconoce y garantiza a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indgenas los siguientes
derechos colectivos: mantener, desarrollar y fortalecer libremente su
identidad, sentido de pertenencia, tradiciones ancestrales y formas de
organizacin social. No ser objeto de racismo y de ninguna forma de discriminacin fundada en su origen, identidad tnica o cultural. El reconocimiento, reparacin y resarcimiento a las colectividades afectadas
por racismo, xenofobia y otras formas conexas de intolerancia y discriminacin. Conservar y desarrollar sus propias formas de convivencia y
organizacin social, y de generacin y ejercicio de la autoridad, en sus
territorios legalmente reconocidos y tierras comunitarias de posesin
ancestral. Crear, desarrollar, aplicar y practicar su derecho propio o consuetudinario, que no podr vulnerar derechos constitucionales, en particular de las mujeres, nias, nios y adolescentes. Mantener, proteger
y desarrollar los conocimientos colectivos; sus ciencias, tecnologas y
saberes ancestrales; los recursos genticos que contienen la diversidad
biolgica y la agrobiodiversidad; sus medicinas y prcticas de medicina
tradicional, con inclusin del derecho a recuperar, promover y proteger
los lugares rituales y sagrados, as como plantas, animales, minerales y
ecosistemas dentro de sus territorios; y el conocimiento de los recursos
y propiedades de la fauna y la flora. Se prohbe toda forma de apropiacin sobre sus conocimientos, innovaciones y prcticas.
Por otro lado, a partir del ao 2009, Ecuador cuenta con un
Plan Plurinacional para eliminar la discriminacin racial y la exclusin
tnica y cultural, que ha sido elevado a poltica a travs del decreto 60
y aprobado con fecha 28 de septiembre de 2009. De esta manera, el
Plan debe ser aplicado en el nivel nacional como poltica pblica por
todos los medios del Estado. El artculo 2 decreta los 365 das del ao
como das de combate al racismo y la discriminacin racial y se plantea la necesidad de construccin de sociedades interculturales.
Las transformaciones que ha vivido el Ecuador desde la Constitucin del 2008 corresponden a la necesidad de generar un quiebre
con la herencia de un Estado abandonado, que no se recuper en
los aos de democracia despus de la dictadura. Bajo una lgica
neoliberal -con races en los aos ochenta-, continu en la dcada
de los noventa, reforzando sus preceptos en nuestro territorio como
en toda Amrica Latina, destruyendo capacidades de la poblacin,
generando niveles alarmantes de pobreza. En nombre de marcados
intereses fueron tomadas decisiones irresponsables en relacin con
la ciudadana; como por ejemplo, las que acompaaron durante la
crisis bancaria de marzo de 1999, cuando fue declarado un feriado
bancario en el pas.
As, esta Constitucin plantea tambin la recuperacin del
Estado, mediante la inversin planificada y priorizada, as como una
ruptura con ese no Estado, y apunta a la transformacin democrtica en todos los niveles de gobierno, recuperando las facultades de
rectora, planificacin y regulacin.
En este sentido, el sistema nacional descentralizado de planificacin participativa organiza la planificacin para el desarrollo y
cuenta con un Consejo Nacional de Planificacin. Este Consejo dispone de una secretara tcnica llamada a realizar el Plan Nacional de
Desarrollo que para el perodo 2009-2013, el cual ha sido denominado Plan Nacional para el Buen Vivir (Art. 279).
Dentro de este Plan Nacional para el Buen Vivir se han planteado orientaciones ticas y programticas, la propuesta de cambio de paradigma: del desarrollo al Buen Vivir; un diagnstico crtico
a las 3 dcadas del neoliberalismo; planteamientos para un nuevo
modo de generacin de riqueza y redistribucin; estrategias para
el perodo 2009-2013; doce objetivos nacionales para el buen vivir,
cada uno de ellos con sus polticas y metas correspondientes; una
estrategia territorial nacional y, por ltimo, criterios para la planificacin y priorizacin de la inversin pblica.
Por otro lado, Ecuador es un pas basado en un modelo primario-extractivista- exportador, que es un patrn que reproduce un
esquema de acumulacin desigual y un tipo de explotacin insensato, que degrada el ecosistema y genera en su poblacin un estancamiento de la mano de obra especializada, bajos salarios, baja
capacidad de consumo y la imposibilidad de ahorrar. Tambin ha
representado incremento de la dependencia externa y aumento de la
vulnerabilidad de la economa. Finalmente, la economa ecuatoriana
est altamente concentrada, lo cual implica un estancamiento de
la industria y un dominio de estas actividades primario-extractivistas-exportadoras, como tambin sus externalidades negativas. Por
todo esto, se ha planteado dinamizar el desarrollo productivo nacional y de territorios, y establecer medidas concretas y planes especficos de corto, mediano y largo plazo, considerando un cambio de
la matriz productiva.
Este proceso est relacionado con la transformacin del Estado

y los mecanismos que se han generado a travs de la descentralizacin y de la desconcentracin. El Estado antes del 2007 -ese no
Estado- se caracterizaba por presentar prdida de las facultades
estatales, creacin arbitraria y coyuntural de entidades paraministeriales y autnomas, corporativizacin de la institucionalidad estatal,
fondos fuera del Presupuesto General del Estado y pre asignaciones presupuestarias, un marco legal que beneficiaba a determinados grupos de poder, construccin bicentralista del territorio, descentralizacin subordinada a la voluntad de las autoridades locales
y nacionales (modelo uno a uno), descentralizacin sin definicin
de competencias y facultades por niveles de gobierno (modelo a
la carta), transferencia de competencias sin recursos y sin desarrollo de capacidades de los Gobiernos Autnomos Descentralizados
(GAD), ODR que profundizaban la inequidad territorial y traslapes de
competencias con los GAD.
El Estado que se ha recuperado concibe un Estado policntrico, capaz de generar cohesin y equidad territorial, en igualdad
de oportunidades, a partir del reconocimiento de diversidades territoriales, en la redistribucin de recursos, en el acceso a justicia y
garanta de derechos. Un Estado donde las competencias, facultades y servicios bsicos sean descentralizados y desconcentrados, y
reflejen una planificacin articulada, participativa y descentralizada.
Este Estado descentralizado y desconcentrado responde a la
Constitucin, al Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonomas y Descentralizacin, COOTAD (2010), al Cdigo Orgnico de
Planificacin y Finanzas Pblicas (2010), al Plan Nacional de Descentralizacin 2012-2015, al Sistema Nacional de Planificacin, a la
descentralizacin fiscal, a la transferencia de competencias y gestin concurrente; a la relocalizacin, a la articulacin para la prestacin de servicios, a la regulacin, a la conformacin de nueve zonas,
140 distritos y 1.134 circuitos y a la reorganizacin administrativa.
El problema estructural que amenaza la sostenibilidad de la
macroeconoma ecuatoriana es el dficit de la balanza comercial
no petrolera. Por tanto, se requiere tomar medidas vinculadas a la
balanza de pagos, que respondan a las necesidades de la poblacin, de los actores de la economa privada, mixta, pblica, popular
y solidaria. Las medidas deben asegurar la articulacin durante todo
el ciclo de la produccin, y tener un enfoque integral, de manera que
se genere efectivamente productividad, se favorezca la distribucin
y se redistribuyan los recursos. En este sentido, el Buen Vivir replantea las condiciones de reproduccin del conjunto de la sociedad, la
redistribucin de los recursos y el reconocimiento de la naturaleza
como sujeto de derechos.
3. Desarrollo endgeno y descentralizacin

Es necesario hacer un mundo nuevo. Un mundo donde quepan
muchos mundos, donde quepan todos los mundos.
Sub Comandante Marcos.

La descentralizacin es un concepto ambiguo, si realmente existe
como tal. En Amrica Latina confundimos reiteradamente la descentralizacin con la desconcentracin y hasta con la deslocalizacin.
Desconcentrar consiste en ceder capacidad de decisin de un
nivel jerrquico a otro dentro de la misma institucin. La misma organizacin distribuye internamente sus espacios de decisin.
Deslocalizar es cambiar de ubicacin geogrfica a una entidad,
sin cambiar la toma de decisiones, ni las competencias ni los recursos.
Descentralizar supone crear nuevas instancias, nuevos entes,
distintos de aquel del cual se va a transferir capacidad decisoria;
incluso puede suponer la creacin de capacidad jurdica propia, e
implica transferir recursos y la posibilidad de nuevas normas propias
de funcionamiento.
Dicho as, parecen cosas tan dismiles, pero en la realidad se confunden o se las confunde deliberadamente para engaar o engaarse.
Se trata en todos los casos del difcil arte de distribuir poder.
Descentralizacin no es la versin antagnica de centralizacin,
aunque la semntica as lo sugiera. En cambio, podramos decir que
son dos modos de hacer gobierno, entre los cuales suceden un conjunto creativamente infinito de situaciones posibles, las cuales dependen siempre de los contextos histricos y de las relaciones sociales y
polticas que los definen.
Se ha mal usado el trmino descentralizacin, con apariencia de
modernizador y reformista, cuando en el fondo se han buscado objetivos demaggicos. En cambio, la descentralizacin para Alburquerque (2010) debe apuntar a un cambio estructural sustantivo que involucre al conjunto del tejido poltico y social, al requerirse un nuevo
"contrato social" que afecte a todos los actores sociales, pblicos y
privados, para hacer posible la gobernabilidad. Por ello, resulta necesario distinguir la descentralizacin administrativa de la descentralizacin poltica o, mejor dicho, del carcter poltico del proceso de
descentralizacin.
La descentralizacin con desarrollo endgeno imprime, en el
territorio donde sucede, cambios esenciales en la sociedad y en el
gobierno, porque instala elementos de horizontalidad, selectividad,
territorialidad y capacidad de concertacin estratgica entre los diferentes actores locales. A su vez, un desarrollo endgeno necesita de
procesos de gobernabilidad descentralizada, de decisiones concertadas, de articulacin de lo endgeno con lo exgeno.
Bajo la aplicacin del principio de subsidiariedad, la descentralizacin bien podra comprenderse como el ejercicio ordenado y distribuido del poder del Estado, de acuerdo al cual, cada territorio es responsable de realizar en su propio mbito, transfiriendo hacia arriba
lo que slo aquello que el bien comn o la tecnologa establezca como
responsabilidad del ente mayor (COOTAD, Art 3). Dice La legislacin
ecuatoriana (COOTAD, Art 3) dice que: En virtud de este principio, el
gobierno central no ejercer competencias que pueden ser cumplidas
eficientemente por los niveles de gobierno ms cercanos a la poblacin y solo se ocupar de aquellas que le corresponda, o que por su
naturaleza sean de inters o implicacin nacional o del conjunto de un
territorio. Sostiene en el prrafo anterior1 que lo har para mejorar su
calidad y eficacia y alcanzar una mayor democratizacin.
El objetivo 11, del Plan para el Buen Vivir, ordena establecer un
sistema econmico social, solidario y sostenible, como una medida
necesaria para cambiar el presente del pueblo ecuatoriano, y es considerado como una tarea al futuro porque no se da an en la realidad
econmica actual. Se deben superar las injusticias y desigualdades
e impulsar una economa endgena "...es decir, un desarrollo con y
para todas y todos los ecuatorianos".
La descentralizacin de la competencia de Fomento Productivo,
con enfoque de desarrollo endgeno, supone que las polticas que
adopte el Estado, tanto en sus intervenciones especficas a nivel de
gobiernos autnomos descentralizados como en las instancias nacionales de rectora del fomento, se hagan priorizando tres valores consagrados en la legislacin vigente:
a) grupos asociados de agentes econmicos;
b) cadenas de valor; y,
c) los valores constitucionales adoptados por Ecuador.
El cambio que puede provocar la descentralizacin debe acompaarse con cambios en la/os agentes. A la vez que implica cambios de
actitud de las instancias nacionales, requiere de actitudes y aptitudes diferentes por parte de los actores sub nacionales. La gestin de
las iniciativas de desarrollo territorial exige una mentalidad opuesta a
aquella del subsidio o la espera pasiva de las directrices desde arriba
(el Estado nacin, la cooperacin internacional o la inversin extranjera). Es por ello que la capacitacin, la formacin y la re orientacin
de los actores, pblicos y privados, adquiere una importancia vital en
el proceso.
La actual funcin de los gobiernos autnomos descentralizados
(GAD) de Ecuador, de ejecutar presupuestos, deber ser reorientada
a la de promotores o agentes del desarrollo, motivando y generando
articulaciones entre agentes econmicos o detectando potenciales
grupos asociativos a promover. Se insiste en la condicionalidad de formar agentes para realizar una descentralizacin efectiva y con menores riesgos de reproducir viejos e ineficientes esquemas clientelares.
4. Conclusiones
Las herencias destacadas en este documento pretenden poner de
manifiesto que, tras un largo recorrido de ms de cinco siglos de historia, an subsisten las relaciones marcadas por la explotacin, la discriminacin y la exclusin en la cotidianeidad.
Hemos planteado esta preocupacin porque estas formas son
justamente aquellas que dificultan la cohesin social, que sera el elemento aglutinante indispensable para un desarrollo en equidad, inclusivo y hacia el Buen Vivir.
Reconoce el documento que los movimientos sociales con sus
idas y venidas, impulsados por el rechazo, el cansancio, el hasto,
encuentran el espacio ese momento histrico para que los cambios
se plasmen en la Carta Magna del pas. El Ecuador posee hoy una
Constitucin que refleja esas demandas sociales y la necesidad de
replantearse un nuevo Estado, que sea capaz de marcar un punto de
inflexin en la historia, de hacerse responsable de las transformaciones y de las rupturas que hay que generar.
En la base de la construccin presente de estos territorios existen valores; deben estar en prioridad los seres humanos, el objetivo
final debe ser un concepto cuasi filosfico no cuantitativo, no limitado
a cifras a alcanzar, porcentajes a reducir, sino a situaciones casi utpicas a lograr, por eso hemos revisado los conceptos de desarrollo, lo
cual es deseable, y tambin la pregunta de hacia dnde vamos.
La descentralizacin en s misma no es un acto, es un proceso
de transferencia de competencias. Debe comprenderse como un proceso continuo de entrega de poder a los actores ms cercanos a los
problemas y a las soluciones. Si lo abordamos as, estaremos construyendo un desarrollo desde los territorios, con equidad, inclusivo,
con pretensiones de desterrar la explotacin y la discriminacin.
Un desarrollo econmico territorial requiere del juego equitativo
de muchos actores y de un entorno que favorezca espacios para la
toma de decisiones de los diferentes actores en sus diferentes niveles; es decir, se requiere del proceso de descentralizacin que se
enmarca en la transformacin del Estado, y que tiene su fundamento
en una construccin legal con base social que est en la Constitucin que garantiza los derechos de las personas, pero tambin los de
la naturaleza.
El documento destaca tambin la evolucin del concepto de
desarrollo para arribar al desarrollo econmico territorial, como un
lugar de encuentro de las necesidades sentidas de la poblacin y un
Estado que se hace cargo polticamente, y que elige atender esas
demandas generadas desde la poblacin en la pretensin de revertir
la explotacin, la discriminacin y la exclusin, utilizando para ellos el
camino de la democracia, la participacin y la descentralizacin.
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2.
Ingresos tributarios y
equidad territorial
Carlos Marx Carrasco118
1. Discusin terica
1.1. Equidad
La literatura dedicada a la reflexin sobre igualdad y equidad es
extensa y variada. Ambos conceptos son elementos constitutivos de
otras grandes nociones como la pobreza y la justicia social. No resulta
extrao plantear como consenso que la eliminacin de la pobreza y
alcance de la justicia social son el objetivo primordial de las diferentes sociedades, y que para esto es necesario reducir (o eliminar) las
inequidades. Sin embargo, lo que s resulta extrao es encontrar posturas similares sobre lo que se entiende por pobreza o justicia social.
Consecuentemente, no es usual encontrar consensos sobre lo que
se entiende por igualdad o equidad. Pocas veces nos detenemos a
reflexionar sobre el significado y las implicaciones de dichos trminos. Por esta razn, el primer paso para poder discutir los temas de
equidad territorial debe ser la reflexin, contextualizacin y conceptualizacin de lo que se entiende por igualdad y equidad.
De manera general, existen cuatro corrientes de pensamiento
que discuten esta temtica:
a) el enfoque utilitarista,
b) el enfoque de la igualdad dentro de la Teora de Justicia de John Rawls,
c) el enfoque de capacidades y justicia desarrollado por Amartya Sen, y,
d) el enfoque de necesidades humanas.
En el presente artculo se toma en consideracin el enfoque de necesidades humanas.119 Amartya Sen sugiere que el problema de los
118
Candidato a Doctor en Economa y Derechos por la Universidad de Pablo de Olavide Espaa; Magster en
Economa por las Universidades de Italia y Espaa; Economista por la Universidad de Cuenca. Actualmente ejerce
las funciones de Ministro de Relaciones Laborales, fue director del Servicio de Rentas de Internas del Ecuador
(SRI) desde enero de 2007 hasta marzo de 2014.
119
Una buena revisin y crtica a los enfoques utilitaristas y de Rawls puede encontrarse en Sen (1979). Una discusin sobre las relaciones entre el enfoque de Rawls y Sen puede encontrarse en Gilardone (2011). Para el enfoque
de necesidades humanas se puede consultar a Boltivinik (2003) y a Max-Neef, Elizalde y Hopenhayn (1989). Por
ltimo, una importante discusin y reflexin sobre los aspectos de justicia social y equidad puede encontrarse en
206 Carlos Marx Carrasco
enfoques utilitarista y rawlsiano es que no consideran las capacidades de un ser humano, es decir, la posibilidad de que una persona
pueda realizar lo que considera valioso ser o hacer. El enfoque de
capacidades de Sen puede considerarse como una extensin de la
preocupacin de Rawls por los bienes primarios, simplemente cambiando la atencin de los bienes hacia lo que los bienes hacen para el
ser humano (Sen, 1979). Para Sen, lo importante no es la cantidad de
bienes que una persona posea sino la medida en que dichos bienes
le permitan alcanzar sus realizaciones personales, la sola propuesta
de realizaciones personales ya supone un estricto reconocimiento a la
diversidad entre personas.
La propuesta de necesidades humanas parte de la misma crtica de Sen al enfoque utilitarista y de Rawls en el sentido de que el
elemento central a analizar deben ser las personas y no los objetos.
Este enfoque plantea que el mejor proceso de desarrollo ser aquel
que permita elevar ms la calidad de vida de las personas () [y que
sta] depender de las posibilidades que tengan las personas de
satisfacer adecuadamente sus necesidades humanas fundamentales (Max-Neef, Elizalde, & Hopenhayn, 1986: 16). Por lo tanto, en lo
que a igualdad o equidad se refiere, el objetivo es que todas las personas tengan la posibilidad de satisfacer sus necesidades humanas.
Ha existido la creencia de que las necesidades humanas son infinitas, que cambian en el tiempo y que dependen de cada cultura. Esta
es una creencia falsa, que parte del error de ignorar la diferencia fundamental entre lo que son necesidades y lo que son satisfactores de
esas necesidades (Boltivinik, 2003).
Las necesidades humanas pueden clasificarse conforme a varios
criterios. Max-Neef, Elizalde y Hopenhayn (1986) proponen dos criterios de desagregacin. El primero, en base a categoras existenciales, incluye las necesidades de ser, tener, hacer y estar. El segundo,
en base a categoras axiolgicas, incluye las necesidades de subsistencia, proteccin, afecto, entendimiento, participacin, ocio, creacin, identidad y libertad.
La alimentacin o el abrigo, por ejemplo, no deben considerarse
como necesidad, sino como satisfactores de la necesidad humana de
subsistencia. La educacin y la salud deben entenderse como satisfactores de las necesidades de entendimiento y proteccin respectivamente. La relacin entre necesidades y satisfactores no es biunvoca, un satisfactor puede contribuir a la satisfaccin de diferentes
necesidades y una necesidad puede requerir de varios satisfactores para ser satisfecha. Por ejemplo, las organizaciones comunitarias democrticas, o cualquier organizacin de participacin poltica
democrtica, debe entenderse como un satisfactor que cubre la
necesidad de participacin pero a su vez estimula la satisfaccin de
necesidades de proteccin, afecto, ocio, creacin, identidad y libertad (Max-Neef, Elizalde, & Hopenhayn, 1986).
Rivadeneira y Carrasco (2012).
Ingresos tributarios y equidad territorial 207
Las necesidades se satisfacen en relacin a uno mismo, en relacin al grupo social y en relacin al ambiente. Esta puntualizacin
es de suma importancia porque el enfoque de necesidades humanas no es uno individualista o antropocntrico. Se reconoce al ser
humano como parte de una sociedad y como parte del ambiente en
una fuerte relacin de interdependencia (Boltivinik, 2003). Por ejemplo, a la sobreexplotacin de recursos naturales se la considera como
un pseudo-satisfactor puesto que estimula una falsa sensacin de
satisfaccin de una determinada necesidad, en este caso la de subsistencia, pero que en el mediano o largo plazo puede aniquilar la
satisfaccin de la necesidad que pretende satisfacer (Max-Neef, Elizalde, & Hopenhayn, 1986).
Las necesidades humanas se configuran como finitas, pocas
y clasificables; adems, son las mismas en todas las culturas y en
todos los perodos de la historia. Lo que cambia entre culturas y con
el transcurrir del tiempo son los mecanismos por los cuales dichas
necesidades se satisfacen, es decir, los satisfactores. El cambio cultural es consecuencia del abandono de satisfactores tradicionales
para remplazarlos por otros nuevos y diferentes.
El reconocer que existen diferencias entre seres humanos,
donde lo que es valioso ser o hacer tiene un alto componente subjetivo, significa que la reflexin sobre equidad es bastante compleja.
Por ejemplo, la equidad entendida como la posibilidad adquirida por
todas las personas de satisfacer sus necesidades humanas puede
implicar, de hecho lo hace, inequidades en los satisfactores que permiten alcanzarlas. Si se pretende satisfacer la necesidad humana
de subsistencia con el satisfactor alimentacin, una persona puede
requerir diez unidades de alimentacin y otra solamente de una. En
el ejemplo, se logra satisfacer las necesidades humanas de manera
equitativa pero esto implica una distribucin inequitativa del satisfactor que permite alcanzarla.
Como se seala en Rivadeneira y Carrasco (2012), en una interpretacin de Sen, la diversidad es la causa de que cuando se exige
que se mantenga la equidad en algn aspecto bsico, a la vez se
inste, o al menos tolere, la prevalencia de inequidades en otros
aspectos(Rivadeneira & Carrasco, 2012: 31). Las desigualdades se
pueden justificar en la medida en que impliquen la equidad en un
espacio ms importante, como el de las capacidades o necesidades humanas.
El enfoque de necesidades humanas permite tambin la reconceptualizacin del trmino pobreza. Cualquier necesidad humana fundamental que no est satisfecha revela una pobreza humana, es decir,
en lugar de una existen varias pobrezas. La pobreza de subsistencia
(debido a alimentacin y abrigo insuficientes), de proteccin (debido a
sistemas de salud insuficientes, a la violencia, etc.), de afecto (debido
al autoritarismo, a la opresin, a las relaciones de explotacin con el
medio ambiente, etc.), de entendimiento (debido a la deficiente calidad de la educacin), de participacin (debido a la marginacin y
discriminacin), de identidad (debido a la imposicin de valores extraos a culturas locales y regionales, emigracin forzada, exilio poltico,
etc.) y as sucesivamente. (Max-Neef, Elizalde & Hopenhayn, 1986: 18).
Este enfoque rebasa la visin limitada y restringida que relaciona la
pobreza solamente con un determinado umbral de ingreso. El desarrollo
conceptual tradicional, referente a pobreza y equidad, impulsado por el
paradigma neoclsico es estrictamente economicista debido a su visin
reduccionista y crematstica de los aspectos distributivos. La corriente
neoclsica ha dejado de lado la discusin de contenidos debido a su
abuso de las herramientas cuantitativas que, por obvias razones, ha derivado en la agregacin, que no es ms que la eleccin de una determinada herramienta suponiendo que sta permitir sintetizar toda la informacin disponible, como se lo hace con el ingreso (Serrano, 2011).
Una vez que se ha definido al objetivo de la igualdad o equidad
como la posibilidad de que todas las personas puedan satisfacer sus
necesidades humanas, que son universales, con satisfactores diferenciados, es importante cuestionarse cul es la labor que el Estado
puede y debe cumplir para contribuir a la equidad.
1.2. Estado y equidad

En la lgica poltica de Locke, de finales del siglo XVII, al Estado se lo
conceba como la institucin protectora de la sociedad y garante de
la justicia y orden de las relaciones entre las personas. Casi un siglo
despus, el liberalismo econmico, impulsado principalmente por
Adam Smith (1776), recomend limitar el mbito de accin del Estado
para que no se inmiscuyese en la actividad privada. Para el liberalismo, el Estado solo se concibe y se justifica como complemento del
sector privado (Sevilla, 2006).
En lo relacionado al mbito econmico, la corriente liberal radical ha impulsado la idea de que los mercados libres y autorregulados
son capaces de asignar eficientemente los recursos, generar equilibrios macroeconmicos y conducir a las sociedades a condiciones
de equidad y bienestar. Bajo la misma tradicin liberal pero no tan
radical, el Estado solo debe suministrar bienes y servicios pblicos
que son aquellos que los mecanismos de mercado no permiten que el
sector privado los provea. Los bienes y servicios pblicos son aquellos orientados a satisfacer las demandas sociales que no resultan
atractivas, en realidad rentables, para el sector privado.
La existencia de bienes y servicios pblicos es producto de fallos
de mercado. Otro fallo de mercado importante es la distribucin de
la renta, en tanto los resultados distributivos de los mecanismos de
mercado no siempre son aquellos socialmente deseados. Se puede
incluir un tercer fallo de mercado, que quiz es el ms importante porque supera la simple nocin del acceso a bienes y distribucin de
la renta, que es que sus procesos no garantizan una sociedad equitativa en trminos de satisfaccin de las necesidades humanas. La
sola nocin de que el mercado no puede atender ciertas demandas
sociales justifica la participacin del Estado en la economa y sociedad en general (Sevilla, 2006).
Entendiendo la equidad como la posibilidad de satisfaccin de
necesidades humanas por parte de toda la poblacin y bajo la premisa de que el Estado debe contribuir a alcanzarla, cabe cuestionarse
cmo puede contribuir el gobierno central. Se debe tomar en cuenta
dos dimensiones, la primera tiene que ver con los satisfactores y la
segunda con los diferentes componentes del Estado.
En lo que tiene que ver con los satisfactores, el primer paso
importante es tener en cuenta que stos no tienen por qu ser
los mismos para los diferentes grupos de personas o territorios.
El satisfactor alimentacin no tiene por qu ser el mismo para una
persona de la Sierra que de la Amazona, el satisfactor agua de
calidad no tiene por qu significar redes de agua potable en todos
los territorios. Es ms, la demanda de satisfactores debera partir de procesos democrticos de decisin desde cada territorio,
y la labor del Estado centrarse en contribuir a la consecucin de
dichos satisfactores plurales. El segundo paso importante, a este
respecto, es entender que la provisin de bienes y servicios pblicos contribuye solamente con algunas de las muchas dimensiones de satisfactores que permiten satisfacer las diferentes necesidades humanas.
En lo concerniente a los componentes de Estado, es fundamental
tener presente que el gobierno es solo uno de stos, constituido en el
poder ejecutivo. Pero dentro del gobierno existen tambin diferentes
niveles, desde el gobierno central hasta gobiernos locales. Esto significa que el gobierno central es solamente un eslabn de una cadena
de gobiernos. Por lo tanto, su labor, por ptima que fuere, no siempre
puede traducirse en resultados de equidad para la poblacin.
Una vez que se han discutido brevemente estos conceptos se
puede plantear que: dado que los bienes y servicios pblicos son
solamente una dimensin de los mltiples satisfactores y que el
gobierno central compone solamente un eslabn, de suma importancia pero uno al fin, de una red de gobiernos dentro del Estado, entonces las labores que realice sern necesarias pero no suficientes para
alcanzar la equidad entendida en los trminos definidos. Es en este
contexto en el que hay que entender el rol de los ingresos tributarios
y su aporte a la equidad territorial.
Con esta breve introduccin se ha querido llamar la atencin sobre dos puntos en particular. El primero es que cuando se
habla de equidad es fundamental cuestionarse los conceptos. Si
se adopta el enfoque de necesidades humanas se entender que
la captacin y distribucin de recursos monetarios, por ejemplo,
representa solamente una arista de todas las correspondientes a
los diferentes satisfactores necesarios para alcanzar una sociedad
equitativa. El segundo punto es que la eficiente y equitativa labor
de la poltica fiscal del gobierno central no es garanta de equidad,
puesto que se requiere que las polticas de los otros niveles de

gobierno tambin lo sean.
2. Discusin emprica
En esta seccin se realiza una revisin de algunos elementos cuantitativos que permiten analizar cmo algunas de las herramientas presupuestarias de los diferentes niveles de gobierno pueden contribuir a
la equidad territorial en los trminos sugeridos anteriormente, estando
conscientes de que esto representa solamente una dimensin necesaria pero no suficiente para dicho objetivo.
2.1. Gobierno Central

2.1.1. Ingresos tributarios
El Estado debe decidir qu bienes pblicos ha de suministrar para satisfacer las necesidades de la poblacin y cmo financiarlos. Al no existir
una demanda individualizada de bienes pblicos no cabe el precio. Por
lo tanto, el Estado debe decidir cmo distribuir el costo de la provisin
de bienes y servicios pblicos entre la sociedad, para esto se utilizan los
impuestos como una de las herramientas de financiamiento (Sevilla, 2006).
En el Ecuador, los intentos por transformar el sistema tributario fueron fallidos hasta 1997. Los tributos no lograron consolidarse como una
herramienta que garantice la suficiencia presupuestaria y peor an como
herramienta que pueda contribuir a la equidad territorial. En el ao 1998
inicia la transformacin de la administracin tributaria mediante una
reforma y la creacin del Servicio de Rentas Internas como una entidad
gubernamental autnoma; los resultados en trminos de recaudacin y
presin tributaria son significativos (Carrasco & Serrano, 2011).
Las reformas impulsadas en los ltimos aos, principalmente a raz
de la Ley para la Equidad Tributaria, tambin han significado importantes cambios en el sistema tributario ecuatoriano. No solo por la creacin
de nuevos impuestos y cambios de tarifas, sino por la incorporacin de
medidas anti-elusin que contribuyen a una recaudacin ms justa.
Otro de los aspectos importantes de las reformas de los ltimos
aos es el nfasis que se ha dado a la recaudacin directa y progresiva, y al incentivo al empleo e inclusin social, mediante la creacin
de deducciones, por ejemplo (Carpio & Carrasco, 2012).
El grfico 1 permite observar los importantes logros en trminos
de recaudacin y presin tributaria en el Ecuador. Sin embargo, hay
que tener presente que stos siguen siendo niveles bajos en comparacin con la media europea (36,4%), aunque se ubican cerca a la
media de Amrica Latina (19%)120 (Ramrez & Carrasco, 2012).
120
Los datos del grfico muestran la recaudacin del Servicio de Rentas Internas. Si a esto se le adiciona la recaudacin seccional y las contribuciones sociales, que tambin deben considerarse en la presin fiscal, este indicador
se ubica en 20,9% en el ao 2010 en Ecuador.
4%
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
Millones USD
14,5%
14,4%
13,2%
12,0%
11,2%
11,0%
10,4%
10,6%
11,2%
11,3%
10,3%
8,2%
6,2%
6,0%
5,9%
8%
5,6%
12%
5,6%
% del PIB
18%
11,8%
Grfico 1. Recaudacin y Presin Tributaria. Periodo 1994 - 2011
0%
1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
Presin tributaria
Recaudacin
Fuente: Banco Central del Ecuador, Servicio de Rentas Internas

Descripcin: El eje vertical izquierdo muestra los diferentes porcentajes de presin tributaria anual. El eje vertical derecha indica el
valor en millones de USD de la recaudacin efectiva de impuestos.
Elaboracin: Centro de Estudios Fiscales
Para definir la distribucin de los costos de la provisin de bienes y servicios pblicos entre la ciudadana ser necesario definir algn criterio que
responda a la cuestin fundamental de cunto debe pagar cada individuo
por los bienes y servicios pblicos provistos por el Estado (Sevilla, 2006).
Para que un sistema tributario se considere equitativo debe tomar
en cuenta dos elementos determinantes que son la equidad vertical (tratamiento desigual de los desiguales) y la equidad horizontal (tratamiento
igual de los iguales). La equidad horizontal permite evitar trato discriminatorio, pero es la vertical la que ms puede contribuir a la equidad en
la recaudacin. La equidad vertical est asociada a la progresividad. Los
impuestos regresivos, y generalmente los indirectos, no cumplen con el
criterio de equidad vertical (Cano, Oliva, & Ramrez, 2011; Arias, Andino, &
Serrano, 2011).
Una de las grandes diferencias que existe entre Europa y Amrica
Latina, en materia tributaria, es que, en nuestro continente, la principal
fuente de recaudacin proviene de impuestos indirectos, a diferencia de
Europa que se financia principalmente de impuestos directos (Ramrez &
Carrasco, 2012). El Ecuador no ha estado ajeno a esta realidad y es importante mencionar que, si bien las reformas de 1998 permitieron una mayor
recaudacin, estas fueron en detrimento de las capas ms pobres de la
poblacin puesto que se sustentaron en impuestos indirectos y regresivos.
Se dej de lado los impuestos a la renta y al patrimonio como consecuencia de los poderes fcticos de aquellos grupos de poder enquistados en
el gobierno (Carrasco &Serrano, 2011). Las reformas de los ltimos aos
han contribuido de manera significativa a que la recaudacin de impuestos
directos tenga mayor importancia en la recaudacin total, como se puede
observar en el grfico 2, aunque an no se haya logrado que sean la principal fuente de recaudacin.
44%
42%
2010
2011
58%
43%
2009
56%
39%
2008
57%
35%
2007
61%
35%
2006
65%
33%
2005
65%
30%
2004
67%
29%
2003
70%
27%
2002
71%
29%
2001
73%
39%
2000
71%
50%
1999
61%
34%
1998
50%
36%
1997
66%
40%
1996
64%
39%
1995
60%
35%
1994
61%
30%
1993
65%
67%
33%
70%
66%
34%
67%
33%
1991
1992
% Participacin
100%
80%
60%
1990
Grfico 2. Composicin de la recaudacin. Periodo 1990 - 2011
40%
20%
0%
Fuente: Servicio de Rentas Internas

Como se mencion anteriormente, la labor del gobierno central debe

ser entendida como una parte de la labor del Estado en su objetivo de
alcanzar una sociedad equitativa. Sin embargo, hay que precisar que
la recaudacin de impuestos es tambin solo una parte de la labor del
gobierno central en la construccin de un pas equitativo. Se puede
asumir que un sistema tributario alcance un nivel ptimo, en lo que
a eficiencia y equidad en la recaudacin se refiere, pero si el uso de
dichos recursos no contribuye a la equidad territorial servir de muy
poco haber alcanzado dicho ptimo recaudatorio.
2.1.2. Uso de los recursos del Estado y transferencias

a los Gobiernos Autnomos Descentralizados
Entre los recursos que maneja el Estado y que contribuyen a mejorar
los niveles de equidad territorial hay que ubicar las transferencias que
reciben los Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD), el financiamiento que reciben va endeudamiento propio, las inversiones que
realiza el Gobierno Central en el territorio (educacin, salud, vialidad,
etc.), la asignacin de recursos que coloca la banca pblica (Banco
Nacional de Fomento, Corporacin Financiera Nacional, Banco Ecuatoriano de la Vivienda), los subsidios y sus beneficiarios en cada territorio (combustibles, electricidad, bono de desarrollo humano, etc.)
Se podra hacer un anlisis sobre cmo cada una de dichas fuentes de recursos contribuyen a la equidad territorial. En el presente
artculo se trabaja solamente sobre las asignaciones que reciben los
GAD del Presupuesto General del Estado. El objetivo de puntualizar
las diferentes vas por las que el Estado canaliza recursos hacia la
poblacin es que se tenga en cuenta que las transferencias son apenas una de estas vas, por lo tanto puede contribuir a la equidad territorial pero no es suficiente para garantizarla.
El complemento de un sistema recaudatorio equitativo debe ser
el uso equitativo de esos recursos. Si tomamos solamente a las transferencias, es preciso cuestionarse qu se entiende por transferencia
equitativa. Lo ptimo sera conocer los requerimientos especficos
de recursos que cada territorio tiene para satisfacer sus necesidades humanas y, en funcin de stos, distribuir las transferencias. Sin
embargo, si tomamos en cuenta este enfoque debemos comprender
que no todo es cuantificable en trminos monetarios y que sobre lo
cuantificable tampoco se tiene todo.
En el Ecuador han existido importantes reformas que buscan
criterios multidimensionales para definir una transferencia equitativa
hacia los gobiernos seccionales. La Constitucin de la Repblica,
aprobada en referndum popular en 2008, establece que los GAD
participarn de, al menos, el 15% de los ingresos permanentes y de
un monto no inferior al 5% de los no permanentes correspondientes
al Estado central (artculo 271) y que los recursos sern distribuidos
conforme a los siguientes criterios:
a) tamao y densidad de la poblacin;
b) necesidades bsicas insatisfechas, jerarquizadas y consideradas
en relacin a la poblacin en el territorio; y,
c) logros en mejoramiento de los niveles de vida, esfuerzo fiscal y adminis trativo, y cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y
del plan de desarrollo del GAD (Art. 272) (Asamblea Nacional, 2008).
La ley que viabiliza estos preceptos constitucionales es el Cdigo
Orgnico de Organizacin Territorial Autonoma y Descentralizacin
(COOTAD) que entr en vigencia en el 2010. En ste se establece que
los GADs participarn del 21% de los ingresos permanentes y del
10% de los no permanentes del presupuestos general del Estado (Art.
192). Para viabilizar los criterios de distribucin, el COOTAD define
frmulas de clculo e ndices relacionados a dichos criterios en un
esfuerzo por captar las varias dimensiones que la Constitucin exige
para lograr transferencias equitativas desde una perspectiva multidimensional (Art. 194 y 195) (COOTAD, 2010)
Dentro del COOTAD existen tambin otras normas que coadyuvaran a la consecucin de la equidad territorial como la descentralizacin de
competencias atada a transferencias que permitan cubrirlas. Consta tambin la transferencia de recursos a los territorios donde se generen, exploten o industrialicen recursos no renovables (artculo 189) (COOTAD, 2010).
Estos importantes aportes normativos han tenido lugar en los
ltimos cuatro aos y la ley que especficamente los viabiliza entr
en vigencia en 2010. En el COOTAD se establece que los GAD no
podrn recibir transferencias inferiores a las recibidas al ao anterior
a la entrada en vigencia de la ley, este criterio fue incluido por mandato constitucional. El COOTAD establece que la distribucin de las
transferencias tomar el 2010 como ao base y repartir solamente
el monto excedente bajo los preceptos constitucionales e instrumentalizados en dicho Cdigo (artculo 193). Esto significa que an no es
posible tener un sistema de transferencias equitativo en los trminos
definidos por la nueva normativa. El monto excedente al recibido en
2010, que es el que ha sido distribuido en funcin a los nuevos criterios, es an marginal.
Por esta razn, la distribucin estructural de las transferencias

se mantiene y se espera que, a medida que aumenten los ingresos del Estado, el nuevo sistema se traduzca en asignaciones ms
equitativas.
El criterio principal para distribuir los recursos a los GAD ha sido
la poblacin. Criterios ms amplios, pero igual limitados, como el indicador de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) no muestra una
relacin positiva con las transferencias, que es lo que se esperara si
dicho indicador fuera importante para la determinacin de transferencias. Dichas relaciones se observan en el grfico 3.
Los dos diagramas superiores muestran una clara relacin positiva entre la poblacin y las transferencias a los GAD, tanto en 2001
como en 2010. Los diagramas inferiores muestran una muy leve relacin positiva entre las transferencias per cpita y el porcentaje de
la poblacin que vive con necesidades bsicas insatisfechas (NBI)
en cada GAD. Territorios con sustanciales diferencias de NBI recibieron transferencias per cpita similares lo cual significa que dichas
transferencias no tuvieron relacin alguna con un intento por reducir
la inequidad territorial en trminos de NBI.
Grfico 3. Poblacin-Transferencias y Transferencias per cpita-NBI.
2001 y 2010
Fuente: Sistema de Informacin Municipal y SIISE

Incluso, si se asume que la poblacin es el nico criterio vlido para

distribuir las transferencias a los GAD, se observa que no se logr
realizarlas de manera equitativa. El coeficiente de Gini de las transferencias per cpita hacia municipios y consejos provinciales no se ha
modificado en los ltimos veinte aos y ha oscilado en torno al 0,4
que no es un nivel muy equitativo, incluso se puede observar que, en
la ltima dcada, las transferencias han tendido a ser ms inequitativas en trminos de poblacin121.
Grfico 4. Gini de las transferencias per cpita a municipios y consejos
provinciales. Perodo 1990-2010
Fuente: Sistema de Informacin Municipal

Las transferencias a los GAD son otro eslabn de esta compleja

cadena de procesos, mediante el cual se puede contribuir a la equidad
territorial. Al ser solamente un eslabn, es un paso necesario pero no
suficiente. Podemos suponer que todos los mecanismos hasta aqu
son equitativos en los trminos definidos en la primera parte, pero si
los GAD no utilizan estos recursos de tal manera que efectivamente
contribuyan a satisfacer las necesidades humanas de la poblacin,
todos los procesos anteriores servirn de muy poco. Por esta razn,
si hablamos de equidad territorial debemos entender tambin cul es
la realidad presupuestaria de los GAD y en qu utilizan sus recursos.
2.2. GAD
2.2.1. Ingresos
La nica razn para que la equidad en las transferencias no sea una
condicin necesaria para contribuir a la equidad, en sentido amplio,
es que stas no sean significativas en los presupuestos municipales.
121
El coeficiente de Gini es una herramienta cuantitativa que permite observar el nivel de equidad de una distribucin en base a un criterio definido. Los valores del coeficiente se ubican entre 0 y 1. Un valor de 0 significa una
distribucin perfectamente equitativa y un valor de 1 lo contrario. En el caso del grfico, un gini de 0 significara
que todos los GADs recibieron exactamente el mismo nivel de transferencias per cpita, que es lo que se esperara de una distribucin de recursos basados solamente en el criterio de la poblacin.
Sin embargo, una caracterstica estructural de las finanzas seccionales es que las transferencias estn por encima del 80% del total de los
ingresos de los GADs diferentes de Quito y Guayaquil. En las dos ciudades ms grandes del pas la composicin de ingresos es ms compensada, aunque en los ltimos aos las transferencias han cobrado
mayor importancia en los ingresos totales.
Grfico 5. Composicin de los ingresos de los GADs diferentes de Quito
y Guayaquil. Perodo 1990-2010

Grfico 6. Composicin de los ingresos de Quito y Guayaquil.

Perodo 1990-2010

La alta dependencia financiera de las transferencias, plasmada en

los grficos precedentes, limita las posibilidades de los GAD para
impulsar grandes proyectos que contribuyan a reducir las diferencias
sociales en sus territorios. La escasa generacin de ingresos propios puede deberse a una fallida administracin tributaria, o a que
no exista suficiente dinamismo econmico en el territorio como para
generar ingresos propios; incluso puede ser consecuencia de intereses fcticos que pudiesen estar enquistados en las administraciones
seccionales. Sea por la razn que fuere, la realidad es que las asignaciones resultan ser determinantes de la herramienta presupuestaria
en la gran mayora de los territorios del pas. En este sentido, que las
transferencias provenientes del gobierno sean equitativas puede contribuir de manera significativa a la equidad territorial.
La escasa capacidad para generar ingresos propios en los territorios limita la capacidad de stos para proveer bienes y servicios pblicos de calidad. Por lo tanto, otro componente de suma importancia
para analizar la equidad territorial debe centrarse no solo en cmo las
transferencias contribuyen sino en cmo estas limitantes restringen la
consecucin de la equidad territorial. La responsabilidad del gobierno
central por transferir recursos debe tambin acompaarse de la responsabilidad de los gobiernos seccionales por generar sus recursos.
2.2.2. Uso de los recursos en los GAD

Como se ha mencionado, si los recursos monetarios no son utilizados
de manera responsable poco se podr esperar en trminos de equidad. En esta compleja cadena de responsabilidades, que se ha querido bosquejar en el presente artculo, los GADs son el ltimo eslabn y por lo tanto los encargados de ejecutar los recursos asignados
desde el gobierno central. Si entendemos que los satisfactores pueden ser diferentes en cada territorio, es comprensible que la relacin
entre las autoridades locales y sus pobladores sea de importancia
superlativa.
La participacin desde lo local es parte sustancial del enfoque de
necesidades humanas. No es posible entender un nuevo orden econmico si es que est no est sustentado en una densa red de nuevos
rdenes econmicos locales y esto implica que, desde el territorio, se
discutan y decidan las polticas locales (Max-Neef, Elizalde & Hopenhayn, 1986). En el caso de la utilizacin de los recursos econmicos,
esto significa la decisin democrtica de qu bienes pblicos financiar o de qu tipo de satisfactores contribuir a alcanzarlos.
Si bien el enfoque tratado en el presente artculo rebasa el mbito
presupuestario, es importante conocer cmo han utilizado sus recursos los diferentes gobiernos locales. Se observa, por ejemplo, que a
partir del ao 2000 los recursos destinados al gasto de capital (cuyo
principal componente es la inversin) han tenido una tendencia creciente en relacin al gasto total, para los cantones diferentes de Quito
y Guayaquil. Para stos ltimos se observa un quiebre en la composicin de los gastos desde el ao 1998.
Grfico 7. Composicin del gasto en cantones diferentes a Quito y Guayaquil.
Perodo 1990-2010

Grfico 8.Composicin del gasto en Quito y Guayaquil. Perodo 1990-2010

La participacin creciente de los gastos de capital no se debe solamente a un cambio en la asignacin del gasto por parte de los GAD,
sino tambin a una mayor disposicin de recursos. En este sentido,
la labor del Banco del Estado, en el actual gobierno, ha sido fundamental en la dotacin de financiamiento para inversin en el territorio por parte de los GAD. Es preciso mencionar que la gran mayora
de gobiernos locales no puede acceder a fuentes de financiamiento

privadas o internacionales debido a sus dbiles estructuras presupuestarias. El Banco del Estado es el brazo de financiamiento para
la gran mayora de los GAD y es un elemento que no hay que descuidar al momento de analizar los presupuestos locales. En direccin
opuesta, el Banco del Estado solamente financia a dichos estamentos
del gobierno, por lo tanto, un incremento en sus desembolsos implica
incremento de la inversin por parte de los GAD. En el siguiente grfico se puede apreciar el impulso que ha tomado esta importante institucin para la equidad territorial con el actual gobierno.
Grfico 9. Desembolsos efectivos del Banco del Estado. Perodo 1990-2010
Fuente: Banco del Estado

Por ltimo, es preciso mencionar que ni siquiera la mayor cantidad de

recursos destinados a inversin es suficiente para contribuir a la equidad territorial. Mucho depender del sector que se atienda con dicha
inversin, lo cual debera estar definido por procesos de participacin
democrtica en el territorio. Una caracterstica de la inversin de los
GAD es que el mayor componente se dedica a vialidad. En un territorio donde la poblacin considere que ese satisfactor contribuya de
manera significativa a satisfacer sus necesidades humanas dicho uso
de la inversin sera perfectamente vlido. Sin embargo, habra que
cuestionarse en qu medida es esto vlido cuando hay territorios con
grandes deficiencias en infraestructura de servicios bsicos (como
agua, alcantarillado y desechos slidos) o de educacin y salud.
Como se observa en el grfico 10, la inversin total de los GAD se
ha destinado en un mayor porcentaje a saneamiento ambiental, educacin y salud si comparamos los datos de 2009 (ltimos de los que
se encontr informacin) con los de 2001. El sector de vialidad sigue
siendo el ms atendido por las autoridades de los gobiernos locales.
Grfico 10. Composicin de la inversin total de los GAD. Ao 2001 y 2009

3. Conclusiones
El presente artculo ha querido hacer una reflexin crtica sobre
los ingresos tributarios y la equidad territorial. En lo relacionado al
segundo de estos conceptos, se ha querido llamar la atencin sobre
lo que se entiende por equidad, proponiendo una idea que supere las
visiones reduccionistas y crematsticas de la lgica neoclsica que
ha predominado el estudio de los aspectos distributivos en la economa. Para esto se ha propuesto el enfoque de necesidades humanas, el cual permite entender el concepto de equidad y pobreza bajo
una perspectiva multidimensional que reconoce las diferencias entre
seres humanos y su relacin inapelable e interdependiente del resto
de seres humanos y del ambiente. Bajo este enfoque se reconocen
necesidades humanas, finitas y universales, y satisfactores de esas
necesidades que no tienen por qu ser universales, que dependen
de las caractersticas individuales de las personas, de su cultura y de
sus formas de vida. En este contexto, se entiende a la equidad como
la posibilidad de que todas las personas puedan satisfacer sus necesidades humanas y la labor del Estado debe direccionarse hacia ese
objetivo. La cantidad de bienes o recursos monetarios son solamente
un tipo de satisfactores que contribuyen a la satisfaccin de ciertas
necesidades humanas, por lo tanto, stos pueden ser importantes
pero jams sern suficientes para alcanzar una equidad ms amplia,
en los trminos definidos.
En lo relacionado con los ingresos tributarios, se ha querido llamar la atencin sobre varios aspectos. El primero de stos es que el
gobierno es una parte del Estado, por lo tanto su accionar no debe ser
entendido como garante de la equidad. Adems de este criterio, se
ha querido resaltar que el gobierno es un eslabn de una cadena de
gobiernos, que va desde el gobierno central hasta los gobiernos locales. Por lo tanto, mucho menor ser la capacidad del gobierno central para garantizar la equidad. Por ltimo, se ha querido llamar a la
reflexin en lo concerniente a los recursos monetarios: la recaudacin
tambin es solo una parte de la compleja red que debera llevar a un

sistema equitativo. Es muy poco lo que se puede lograr, en trminos
de equidad territorial basados en lo definido, si es que se alcanza un
perfecto sistema recaudatorio pero el uso de esos recursos no contribuye a alcanzar ese objetivo de equidad territorial. Y esto no solamente depende de las labores que realice el gobierno central sino
tambin de lo que realicen los otros componentes de la cadena del
gobierno.
El uso reiterativo de la frase necesario pero no suficiente no
es casual. Se ha querido poner nfasis en que la equidad territorial
depende de un sinnmero de factores interrelacionados. A los procesos econmicos y sociales se los puede entender como una compleja
red, donde lo que haga o deje de hacer cualquier componente de
dicha red influir sobre todos los componentes, y para que se alcance
un objetivo particular, como en este caso la equidad territorial, lo que
haga cada componente siempre ser necesario pero nunca suficiente.
Tener esta idea siempre en mente servir para nunca conformarnos
con los logros particulares y seguir siempre trabajando por alcanzar
logros plurales como la equidad territorial.
Bibliografa
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Senplades.
Sevilla, J. (2006). Manual de poltica y tcnicas tributarias del CIAT. Panam: CIAT.
3.
La inversin pblica como
instrumento de la transformacin
del Estado Ecuatoriano
Eduardo Marn122 y Jorge Solano123
Introduccin
Un elemento fundamental en el proceso de transformacin del Estado
ecuatoriano ha sido, sin duda, la inversin pblica. Su rol protagnico, como variable instrumental para la consecucin de los objetivos nacionales de desarrollo, es el resultado de disposiciones constitucionales orgnicas, en materia de planificacin, finanzas pblicas y
descentralizacin, y de lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo
2007-2010, y en el Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV) 2009-2013.
La inversin pblica constituye un instrumento fundamental en la
concrecin de la estrategia de desarrollo del pas, pues permite alcanzar
profundas transformaciones en la prestacin de servicios pblicos, orientados hacia la generacin de capacidades y oportunidades, y la acumulacin de capital en sectores productivos y generadores de valor, como
condiciones primordiales para alcanzar el Buen Vivir. Para ello, es necesario combatir la profunda inequidad y los elevados ndices de pobreza
que vivi la poblacin ecuatoriana en pocas pasadas, y el retraso del
pas, debido a la ausencia sistemtica de inversiones en educacin,
salud, vivienda, vialidad, energa, ambiente y en eficiencia del Estado,
entre otros. En este sentido, la inversin pblica constituye un aspecto
central en la superacin de desequilibrios territoriales, pues busca brindar acceso equitativo a todos los ecuatorianos a los servicios que provee
el Estado, independientemente del lugar en donde habiten.
Otra caracterstica de la inversin pblica, en un contexto macroeconmico, es la posibilidad que ofrece en la generacin de efectos
122
Economista de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador (PUCE). Licenciado en economa y gestin por la
Universidad Pierre Mends France en Grenoble - Francia. Actualmente se desempea como Analista de objetivos
y manejo sostenible de la inversin pblica en la Secretara Nacional de Planificacin del Estado (Senplades).
123
Mster en Economa del Desarrollo por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO- Sede Ecuador;
Diplomado Superior en Gestin y Evaluacin de Proyectos por el Instituto de Altos Estudios Nacionales IAEN;
Ingeniero en Ciencias Econmicas y Financieras por la Escuela Politcnica Nacional EPN. Actualmente se desempea como Director de objetivos y manejo sostenible de la inversin pblica en la Secretara Nacional de
Planificacin del Estado (Senplades).
224 Eduardo Marn y Jorge Solano
anticclicos, para resguardar variables como el empleo y la produccin

domstica ante el advenimiento de crisis econmicas internacionales
de impacto mundial, como la ocurrida en 2009, debido a especulaciones de tipo financiero.
Una muestra de la relevancia de la inversin pblica en el Ecuador
se constata en el incremento anual de la relacin inversin pblica PIB.
Al considerar la inversin pblica del gobierno central, de las empresas pblicas no financieras y de los gobiernos seccionales, se evidencia una participacin record igual al 13% del PIB en 2008 y del 14%
en 2011, mientras que para el 2012 se mantiene la misma expectativa.
En este artculo se presenta un anlisis de la inversin pblica
como instrumento de la transformacin del Estado ecuatoriano y de
sus perspectivas a futuro, para lo cual se encuentra dividido en cuatro
secciones. En la primera, se hace referencia a las nuevas disposiciones constitucionales y orgnicas que norman la transformacin de la
inversin pblica a nivel central y descentralizado. En la segunda, se
realiza un recorrido de la evolucin de la inversin pblica en los ltimos aos, considerando al gobierno central, a las empresas pblicas
no financieras y a los gobiernos seccionales. En la tercera seccin, se
exponen los principales logros de la inversin pblica en los ltimos
aos. Finalmente, se presentan algunas conclusiones.
1. Disposiciones constitucionales y orgnicas que norman

la transformacin de la inversin pblica a nivel central y
descentralizado
A continuacin se examinan las principales disposiciones que han permitido la transformacin de la inversin pblica.
De lado de la Constitucin se destaca el establecimiento de disposiciones especficas para expandir los efectos de la inversin pblica,
sujetndola al Plan Nacional de Desarrollo y dirigindola al cumplimiento de los objetivos del rgimen de desarrollo. Por su parte, el
Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas (COPYFP), dictamina la articulacin de la planificacin con las finanzas pblicas. La
entrada en vigencia del COPYFP permiti la derogacin de varias leyes
que anteriormente normaban las finanzas pblicas de forma desordenada y contradictoria, lo cual signific trabas para la ejecucin de los
presupuestos. Las leyes que derog el Cdigo fueron: Ley Orgnica de
Administracin Financiera y Control; Ley Orgnica de Responsabilidad;
Estabilizacin y Transparencia Fiscal; Ley Orgnica para la Recuperacin del Uso de los Recursos Petroleros del Estado y Racionalizacin
Administrativa de los Procesos de Endeudamiento; Ley de Presupuestos del Sector Pblico; el captulo I de la Ley de Regulacin Econmica
y Control del Gasto Pblico.
El nuevo marco regulatorio ha permitido una ejecucin ms gil
de la inversin. Sin embargo, no es la nica ventaja. Entre los principales efectos debemos sealar que, en general, las finanzas pblicas, y
La inversin pblica como instrumento de la transformacin del Estado Ecuatoriano 225
particularmente la inversin pblica, quedan subordinadas a la planificacin. Otras caractersticas son la incorporacin de la perspectiva de planificacin plurianual y la flexibilidad para evitar la generacin de recursos
ociosos, pues permite modificaciones internas entre las asignaciones a
proyectos de una misma entidad, promoviendo la continuidad de la ejecucin de la inversin pblica. Asimismo, el COPYFP gener la regulacin para la inversin no slo de las entidades que forman parte del
presupuesto general del Estado, sino tambin de empresas pblicas,
universidades y escuelas politcnicas, gobiernos autnomos descentralizados, seguridad social y banca pblica.
Finalmente, se debe destacar que el COPYFP posibilita la coordinacin de la inversin pblica con la privada y fomenta la produccin nacional, ya que privilegia la adquisicin de bienes y servicios nacionales para
la ejecucin de programas y proyectos.
Por otro lado, el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin COOTAD establece disposiciones y mecanismos de asignacin equitativa de recursos para los gobiernos autnomos
descentralizados, de tal forma que se garantice el desarrollo equilibrado
de todos los territorios, la igualdad de oportunidades y el acceso a los
servicios pblicos. Para alcanzar estos objetivos, el clculo de las asignaciones para los gobiernos seccionales considera: el tamao y densidad de la poblacin, el ndice de necesidades bsicas insatisfechas, los
logros en el mejoramiento de los niveles de vida, la capacidad fiscal, el
esfuerzo administrativo, y el cumplimiento de metas del Plan Nacional
de Desarrollo y del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de cada
gobierno autnomo descentralizado.
2. Evolucin de la inversin pblica

El cambio que ha existido en materia de inversin pblica en el Ecuador
es evidente al estudiar su evolucin.
En la dcada de los 90, la inversin pblica en la regin latinoamericana estuvo restringida como resultado de la aplicacin de medidas de contraccin al gasto pblico, auspiciadas por organismos internacionales con injerencia en la poltica econmica de varios pases, entre
ellos, Ecuador. Las recetas aplicadas demostraron ser ineficaces, puesto
que, en lugar de mejorar las condiciones socio-econmicas de la regin,
entorpecieron el proceso de desarrollo.
A principios de la dcada pasada, la inversin pblica de Ecuador
alcanzaba el 5% del PIB. Las razones para explicar este dbil desempeo son diversas; una de ellas se puede atribuir a la profunda crisis
econmica que vivi el pas en 1999. A ello hay que sumar los bajos
ingresos generados por la explotacin de petrleo, la escasa recaudacin tributaria y la fuerte inestabilidad poltica sufrida por el pas durante
el perodo 2000-2006, lo cual impact directamente en los sectores econmico, social y productivo, postergando la consolidacin de una estrategia sostenible de desarrollo.
En ese perodo se mantuvo una serie de medidas para el cumplimiento de metas macrofiscales, como elementos de la poltica econmica
ecuatoriana, tales como: fideicomisos para el servicio de deuda, cartas de
intencin, pre asignaciones, limitaciones legales al crecimiento de la inversin y condicionamientos que restringieron la posibilidad de incrementar
los niveles de inversin pblica. En pocas palabras, los recursos pblicos
se manejaron de forma discrecional, sin contemplar una estrategia de planificacin de mediano y largo plazo, ni objetivos de desarrollo especficos.
La desinversin estatal fue maquillada con un discurso descentralizador a la carta, que transfera competencias a los gobiernos locales; en
algunos casos, sin los recursos necesarios para ejercerlas, y en otros,
solamente se asuman las competencias que generaban rentabilidad, lo
cual profundiz el debilitamiento del Estado central.
La dbil inversin, antes de 2007, y su recuperacin a partir de ese
ao, luego de las reformas jurdicas citadas en la seccin anterior de este
artculo, se presentan en el grfico 1. A nivel central se puede observar que en el gobierno de Rafael Correa se ha destinado cuatro veces
ms recursos para la ejecucin de programas y proyectos de inversin
pblica que lo invertido por los cuatro anteriores gobiernos juntos.
Grfico 1. Inversin pblica nivel central por perodo de gobierno
(millones de USD)
25.582
1.088
1.680
1.370
1.656
Jamil
Mahuad
Gustavo
Noboa
Lucio
Gutierrez
Alfredo
Palacio
Rafael
Correa
Fuente: Ministerio de Finanzas y entidades del SPNF

* Datos efectivos a septiembre 2012 y proyectados de diciembre 2012.
Nota: Inversin Pblica se considera la FBKF devengada del Gobierno Central
Elaboracin: Senplades
Anualmente el gobierno de la Revolucin Ciudadana ha incrementado

los niveles de inversin, tal como lo muestra el grfico 2, alcanzando
en 2011 cinco mil seis cientos millones. Para el 2012 se tiene proyectado llegar a los seis mil setecientos millones de dlares.
Grfico 2. Inversin pblica Gobierno central 2006-2012 (millones de USD)

6.714
5.684
4.308
3.507
3.698
2009
2010
1.672
829
2006
2007
2008
2011
2012

* Datos efectivos a septiembre 2012 y proyectados de diciembre 2012.
En este contexto, cabe analizar la participacin de la inversin pblica

del Gobierno central en la economa nacional, especficamente como
porcentaje del PIB. Este anlisis da muestra de la relevancia de la inversin como poltica de Estado. El indicador inversin pblica Gobierno
central/PIB se ha incrementado ao a ao; tal es as que mientras
en el 2000 fue del 2.6%, en 2008 se increment al 8%, alcanzado
records histricos en 2011 del 8.6% y en 2012 del 9%. Esto evidencia
nuevamente que la inversin pblica pas de tener efectos marginales antes de 2007 a implicaciones desencadenantes en la actualidad.
Grfico 3. Inversin Gobierno central / PIB
8,6%
7,9%
6,7%
9,2%
6,4%
3,7%
2,6%
1998
2,9%
1999
2,6%
2000
3,0%
2001
2,5% 2,3% 2,2% 2,2%

2,0%
2002
2003
2004
2005
2006
2007

Fuente: Ministerio de Finanzas y entidades del SPNF / BCE
* Datos efectivos a septiembre 2012 y proyectados a diciembre 2012.
2008
2009
2010
2011
2012
A nivel sectorial en el ao 2012, el plan de inversin del gobierno central se asign segn la siguiente distribucin: el 49% se destin a proyectos pertenecientes a los consejos de la produccin y de los sectores estratgicos.
Para el fomento de la competitividad del sector productivo se han
desarrollado proyectos de infraestructura en vialidad, puertos martimos, aeropuertos y de conservacin de cuencas hidrogrficas.
En los sectores estratgicos se destacan proyectos como la construccin de las hidroelctricas Coca Codo Sinclair, Sopladora yToachi-Pilatn; la electrificacin rural y urbano-marginal, las refineras del
Pacfico y Esmeraldas, multipropsito BABA; la generacin elctrica
con gas natural. Todas ellas orientadas, en su mayora, al cambio de
matriz energtica para terminar con la dependencia extranjera, en
cuanto a la importacin de energa elctrica y a la generacin trmica.
Grfico 4. Distribucin plan anual de inversin 2012
Fuente: e-Sigef al 26-11-2012

Incluye: Tesoro nacional, Anticipos ejercicios anteriores, Depsitos en Litigio Se excluye: sin proyectos Seleccin en base a Grupo
Gobierno Central y Universidades y Escuelas politcnicas.
En segundo lugar, se encuentran con el 26% de las asignaciones

de inversin, los consejos de desarrollo social y talento humano.
En talento humano se destaca la creacin de nuevas universidades
pblicas, entre las que se encuentran la Universidad de las Artes,
la Universidad Nacional de Educacin, IKIAM (Universidad Regional Amaznica) y el proyecto emblemtico Yachay. Este ltimo, el
ms ambicioso de los ltimos 100 aos y pretende ser el principal
conglomerado tecnolgico y centro de investigaciones aplicadas de
Amrica Latina, que previ una inversin de 300 y 500 millones de
dlares del Presupuesto General del Estado para los aos 2012 y
2013, respectivamente.
En el consejo de desarrollo social, existen intervenciones

de suma importancia para el pas, como el programa de desarrollo infantil, el fortalecimiento de la capacidad docente y recurso
humano, la construccin de unidades educativas del milenio, el programa y las campaas de vacunacin y nutricin. Todos ellos tienen
como objetivo contribuir al mejoramiento de los niveles de desarrollo
integral de las nias y nios que viven en el pas, dentro de familias
en condiciones de pobreza y extrema pobreza. En este mismo consejo tambin se encuentra la construccin de hospitales, viviendas,
la dotacin de servicios bsicos como alcantarillado,saneamiento y
desarrollo urbano.
Estos proyectos han permitido que la inversin social por persona (en salud, educacin, cultura, seguridad y medio ambiente) evolucione satisfactoriamente hasta el punto de triplicarse en el ao 2011
en comparacin con el ao 2006, como lo muestra el grfico 5.
El 15% se reparte entre los consejos de poltica econmica, poltica y de patrimonio, en el cual no se puede dejar de destacar la iniciativa Yasun ITT, el proyecto Guayaquil ecolgico y la rehabilitacin
del sistema ferroviario ecuatoriano. Finalmente el 10% de destin al
consejo de seguridad.
Grfico 5. Inversin social per cpita (USD)
Fuente: Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (MCDS). Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE)
Otro aspecto a destacar va junto a la inversin realizada por las empresas pblicas no financieras, en la cual se observan cambios radicales desde el 2007, con importantes recursos que han permitido revitalizar, repotenciar y mejorar la eficiencia de las empresas del Estado.
Grfico 6. Inversin empresas pblicas no financieras

(millones de USD)
2.207
1.685
1.603
1.494
1.308
536
348
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

Finalizando con esta seccin, se destaca el crecimiento en la inversin de los gobiernos autnomos descentralizados, lo cual muestra
el avance que tiene el pas en el proceso de descentralizacin y la
importancia y el cumplimiento con las disposiciones de orden jurdico
para la autonoma de las finanzas pblicas.
Grfico 7: Inversin gobiernos autnomos descentralizados
(millones de USD)
2.800
1.599
1.237
651
2006
836
2007
1.156
974
2008
2009

2010
2011
2012
3. Principales logros de la inversin pblica

La gran cantidad de recursos que se han destinado para la ejecucin
de programas y proyectos de inversin pblica, en los ltimos aos,
tiene ya resultados positivos. En esta seccin se analiza la evolucin
de los principales indicadores cuya mejora ha sido posible gracias a
los recursos consignados a cada sector, siendo los detallados a continuacin una pequea muestra de los cambios sustanciales logrados
mediante la inversin pblica.
De lado de los sectores estratgicos, especficamente en lo relativo a la diversificacin de la matriz energtica, la capacidad instalada
en el sistema nacional interconectado se increment de 3.342 MW en
2006 a 4.840 en el ao 2011. Por otro lado -en cuanto al cierre de las
brechas tecnolgicas, promoviendo el acceso a nuevas tecnologas
de la informacin y comunicacin-, el acceso a internet pas del 7%
en 2008 al 16.9% en 2011.
En el sector social se destacan algunos avances. El porcentaje
de hogares con acceso exclusivo a agua potable por red pblica pas
de 69% en 2006, a 76% en junio de 2012. El porcentaje de viviendas con acceso a servicios de saneamiento pas de 58% en 2006 a
68% en junio de 2012. Asimismo, el porcentaje de hogares que habitan en viviendas con caractersticas fsicas inadecuadas disminuy
del 45% en 2006, al 35% en junio de 2012, mientras que el porcentaje de hogares que viven en hacinamiento cay del 19% al 11.4% en
junio de 2012.
En este mismo sector, las inversiones en educacin han contribuido a elevar la tasa neta de matriculacin en educacin bsica, que
en 2006 fue de 91.4% al 95.4% en 2011, a travs de alrededor de 14
mil establecimientos educativos fiscales.
Los avances experimentados en el pas en materia de inversin
pblica tambin son visibles en educacin superior, cuyo fortalecimiento ha sido una de las prioridades del Gobierno de la Revolucin
Ciudadana. A comienzos del ao 2000, Ecuador era el pas latinoamericano con la menor inversin en educacin superior, situacin que
ha cambiado radicalmente en los ltimos aos. La meta propuesta
para el 2013, por parte del Consejo de Nacional de Planificacin, es
alcanzar una inversin equivalente al 1% del Producto Interno Bruto
para ciencia y tecnologa, considerando que antes slo se destinaba
el 0.22%.
Estos cambios obedecen a que una adecuada educacin constituye una herramienta para el logro de igualdad de oportunidades
hacia un desarrollo humano y productivo sostenible. Alcanzar el Buen
Vivir requiere de un pas que se desarrolle en varias esferas, entre ellas
el talento humano y el desarrollo de la ciencia y la tecnologa, para las
cuales la educacin superior es fundamental.
No todos los beneficios que trae el fortalecimiento de la educacin superior son cuantificables monetariamente. Sin embargo, esos
beneficios tienen un carcter colectivo, pues una poblacin educada y

con mayores conocimientos puede mejorar sus opciones de empleo,
generar plazas de trabajo e incrementar sus expectativas salariales.
Las polticas de inversin en educacin superior ya reflejan varios
logros. Entre el ao 2006 y 2011, se duplic la matrcula en educacin
superior de indgenas y afro ecuatorianos, lo cual significa que existen mayores oportunidades para los diferentes pueblos y nacionalidades del Ecuador. Esto se puede entender como uno de los beneficios
que trajo consigo la gratuidad de la educacin superior, ya que con la
Constitucin se entiende a la educacin superior hasta el tercer nivel
como un derecho y un bien pblico social.
Por otro lado, existe la necesidad de fomentar la educacin superior, profesional y tcnica, de pregrado y de postgrado, con miras a
contar con profesionales capacitados para realizar cambios estructurales como es el de la matriz productiva, en respuesta a que el Ecuador se ha caracterizado por ser un pas dependiente de sus recursos
naturales con una mnima inversin histrica en innovacin. El mundo
demanda de economas que se sustenten en ventajas comparativas,
que no se enfrasquen en la produccin de materias primas, sino que
se agregue ventajas relacionadas al conocimiento. Es por ello que, en
los ltimos cinco aos, el nmero de becas de cuarto nivel otorgadas
por el gobierno nacional, a travs de la SENESCYT, es 17 veces ms
que las otorgadas por los ltimos 7 gobiernos juntos.
En otro aspecto, el de la produccin a nivel nacional, es notoria la
transformacin que ha tenido el pas en materia de vialidad, en el que
se incluyen carreteras, puentes, puertos y aeropuertos, como tambin diversos proyectos que buscan fomentar la produccin nacional.
En el sector seguridad, a travs del fortalecimiento a la polica
nacional y de la entrada en funcionamiento del Sistema Integrados
de Seguridad Ecu 911, se espera reducir drsticamente los niveles de
delincuencia. En este mismo sector cabe mencionar el incremento de
la capacidad instalada del sistema de rehabilitacin social que pas
de 7.477 personas en 2007 a 10.458 en 2011.
Para finalizar, es necesario mencionar que, a ms de los efectos
positivos a nivel sectorial que conlleva la ejecucin y operacin de la
inversin pblica, est tambin tiene incidencia en variables macro,
como son el empleo y la erradicacin de la pobreza. En el primer caso
cabe citar que en el Ecuador la tasa de desempleo se redujo del 5%
en 2007, al 4.2% en 2011, mientras que el subempleo cay del 59.8%
al 54.7%. En el caso de la pobreza por NBI a nivel de hogares, sta se
redujo del 70.6% en 2001, al 56% en 2010.
4. Conclusiones
En este artculo se ha analizado brevemente el desempeo de la
inversin pblica, como instrumento de la transformacin del Estado
ecuatoriano en los ltimos aos. Para cumplir con este objetivo se
examin el marco jurdico, la evolucin y los principales logros de la

inversin pblica.
En sntesis se puede mencionar que las reformas, tanto constitucionales como a nivel orgnico, as como la recuperacin del rol planificador del Estado, han resultado los ejes centrales y fundamentales
para mejorar el desempeo de la inversin pblica.
En cuanto a la ejecucin de la inversin pblica se puede notar
que, en efecto, se ha incrementado sostenidamente. La inversin
del Estado central -empresas pblicas y gobiernos autnomos descentralizados-, ha alcanzado cifras record en los aos 2008 y 2011,
cuando se ubic en el 13% y 14% del PIB, respectivamente.
Por otro lado, en lo relacionado con los logros de la inversin
pblica, stos pueden ser determinados en algunos casos en el
avance en varios indicadores. Sin embargo, hay que considerar tambin la influencia de la inversin pblica en aspectos estructurales,
como son la erradicacin de la pobreza y la generacin de empleo.
Para finalizar estas conclusiones es importante sealar que, respetando los principios de la planificacin nacional, en los prximos
aos la inversin pblica continuar siendo un instrumento para el
logro de los objetivos de desarrollo, mediante el inicio de la operacin de varios proyectos emblemticos, que por su dimensin todava
se encuentran en etapa de ejecucin. Uno de los retos a futuro ser
incrementar la participacin de la inversin extranjera y domstica en
la economa del pas, orientndola hacia un rol de complementariedad
con la inversin pblica.
Bibliografa
Banco Central del Ecuador (2012) Informacin estadstica mensual, octubre.
Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin
Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas
Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador
Sistema Nacional de Informacin
4.
El nuevo rol de las
empresas pblicas
Sergio Ruiz124
Antecedentes
Revisando la historia reciente de la gestin pblica nacional, observamos que de alguna manera ms o menos coincidente, los diferentes
gobiernos resolvieron involucrar al Estado en ciertas reas econmicas y comerciales que tradicionalmente estuvieron reservadas a la iniciativa privada, a travs de emprendimientos pblicos.
La memoria nos trae a la mente recuerdos de esos emprendimientos y esfuerzos industriales que tuvo el pas, generalmente algunos de
los casos ms emblemticos, como lo fueron la Corporacin Estatal
Petrolera Ecuatoriana (CEPE), creada en 1972, posteriormente transformada en la Empresa Estatal Petroecuador en 1989; del Instituto Ecuatoriano de Electrificacin (INECEL), creado en 1961; o, el Instituto Ecuatoriano de Telecomunicaciones (IETEL), creado en 1972, entre otros.
Si bien el colectivo generacional que prest servicios en esas entidades suele recordar a esas instituciones como referente de la gestin
pblica, de la preocupacin por la inversin eficiente de los recursos,
de la permanente capacitacin de su talento humano -por el desarrollo de hitos de la infraestructura nacional como lo fueron el Proyecto
Hidroelctrico Paute, la Refinera de Esmeraldas o el acceso a las telecomunicaciones, respectivamente-, podemos identificar que detrs de
esa cscara se encontraba una lgica institucional improvisada, que
responda a una dinmica desconocida para el pas a esa fecha. Igual
sucedi con la confusin de roles y responsabilidades en esa gestin
pblica (las empresas estatales emitan polticas, regulaban y controlaban) que no se adapt a las necesidades crecientes. Con el tiempo,
todo ello fue debilitando la institucionalidad de esos referentes.
La rigidez de la estructura empresarial, su conceptualizacin desajustada con la dinmica que la actividad empresarial exige, se verificaba desde la forma de su constitucin, en todos los casos, por
124
Doctor en Jurisprudencia por la Universidad Internacional SEK de Quito. Estudios de especializacin en derecho
de los negocios por la Universidad Francisco de Vitoria de Madrid, Espaa. En la actualidad, colabora con el
Vicepresidente Jorge Glas Espinel, en la implementacin de los procesos de transformacin de cambio de la
matriz productiva y de coordinacin intersectorial con los sectores estratgicos.
El nuevo rol de las empresas pblicas 235
tratarse de figuras no reguladas. Las entonces llamadas empresas

estatales se creaban mediante ley, proceso que por la naturaleza del
instrumento, lo alejaba de los atributos tcnicos, comerciales y de
gestin que deban tener, y devenan en instrumentos con un elevado
componente poltico, sin planificacin y carentes de sintona con la
planificacin nacional.
Al ser estas entidades creadas por actos normativos legislativos,
se vieron alejadas de la estructura orgnica del Estado, provocando
el aislamiento de esas empresas en relacin con los objetivos nacionales, permitiendo la creacin de islas institucionales con fines particulares y desperdiciando la potencialidad de instituciones como las
empresas estatales para coadyuvar con los intereses nacionales.
Como lo indicbamos antes, las empresas pblicas o estatales siempre fueron importantes para casi todos los gobiernos, pero
por supuesto, desde diferentes perspectivas y para diferentes fines:
unos, para privatizarlas, otros, para corporativizarlas o encontrar en
ellas paliativos a la presiones polticas, entregndolas como cuotas
de poder; y, finalmente, otros fortalecindolas, reconociendo su rol en
la sociedad y su potencialidad en la gestin pblica.
1. Gestin empresarial estatal en el entorno previo a la Ley

Orgnica de Empresas Pblicas
Hasta finales del ao 2008 la gestin de los emprendimientos pblicos
se desarroll fundamentalmente a travs de tres formas jurdicas, como
lo indicamos antes: las empresas estatales, las entidades de derecho privado (sociedades annimas, fundaciones y corporaciones) con participacin mayoritaria de propiedad del Estado (gobierno central o gobiernos autnomos descentralizados), y las empresas de economa mixta.
Las empresas estatales se creaban, generalmente, a travs de
leyes especficas que determinaban el objeto de cada empresa, su
rgimen administrativo, sus mecanismos de contratacin, el rgimen
de control aplicable y el sistema de gestin del talento humano, entre
otros aspectos. Considerando que cada empresa era una ley, esto
provoc que cada una de esas entidades sea una isla independiente
respecto de la institucionalidad nacional (por s ya debilitada y fraccionada) y que entidades con un giro comercial de cientos de millones
de dlares no respondieran siempre a las polticas pblicas nacionales, sino que respondan a intereses u objetivos aislados independientemente de que stos pudieran estar alejados o ser contrarios a los
intereses generales de desarrollo, generalmente bajo el amparo de la
autonoma consagrada en esas mismas normas de creacin de las
empresas estatales.
Posteriormente, ya dentro de la poca privatizadora neoliberal, a
mediados de los aos noventa; y, a travs de la implementacin de
la Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de
Servicios Pblicos por Parte de la Iniciativa Privada, de las conocidas
236 Sergio Ruiz
Leyes Trole, de la Ley de Creacin del Fondo de Solidaridad, entre

otras, mientras se incubaba la iniciativa tendiente a la privatizacin de
la mayora del patrimonio de varias de las empresas estatales a travs de la venta de esas empresas, se engendr una nueva modalidad
de desarrollo de los emprendimientos pblicos, esta vez vinculada
con las normas aplicables al sector privado exclusivamente, a travs
de la constitucin de sociedades annimas o corporaciones o fundaciones, en las que el Estado, a travs de sus diferentes niveles de
gobierno, tena una participacin mayoritaria.
Fue en esta poca en la que las empresas estatales de electricidad, telecomunicaciones se convirtieron en sociedades annimas
y se fraccionaron, fue aqu cuando los municipios del pas constituyeron fundaciones o corporaciones, que por definicin, carecen de
fines de lucro, para desarrollar emprendimientos; es aqu cuando
ocurri el desmoronamiento de empresas estatales como Correos
del Ecuador.
La descoordinacin y prdida de la lgica institucional se reforz
con la transferencia de las empresas elctricas (escindidas del INECEL) y de telecomunicaciones (escindidas de Emetel) al Fondo de
Solidaridad, entidad que lleg a tener rango constitucional; y, que en
un principio de forma transitoria, hasta la venta de las empresas a
la iniciativa privada, deba invertir los excedentes arrojados por esas
empresas en proyectos de desarrollo social, pero con una limitacin
legal para esa misma entidad de invertir recursos para mejorar esos
rendimientos institucionales.
El caos institucional que reflejaron las entidades de derecho privado con participacin accionaria mayoritaria del Estado constituy
indudablemente un elemento que provoc la crisis del modelo, el fracaso de la estructura de gestin y la identificacin de la inminencia
de resolver las distorsiones provocadas por la aplicacin de parches
que trataban de resolver problemas operativos de fondo, pero que en
realidad sirvieron para esconderlos y profundizar la crisis institucional,
pero tambin para evitar la privatizacin de las empresas.
Por ejemplo, en un momento dado, empresas como las elctricas y telefnicas llegaron a estar sometidas a ocho entidades de
control, sin que eso signifique necesariamente que haya mejorado
los esquemas de gestin. As por ejemplo tuvimos a los siguientes
controladores:
1. Directorios (control operativos y de gestin)
2. Juntas de Accionistas (control de gestin)
3. Fondo de Solidaridad (accionista mayoritario)
4. Congreso Nacional (control poltico)
5. Contralora General del Estado (control de gestin)
6. Procuradura General del Estado (contratacin pblica, juicios)
7. SENRES (remuneraciones, talento humano)
8. Ministerio del Trabajo (talento humano)
En este punto, se evidencia que a pesar de existir sendos controles,

faltaba el punto esencial de articulacin y de control institucional, que
era la rectora y definicin del rol de las empresas del Estado en el
modelo de desarrollo nacional.
Adicionalmente a las empresas estatales y a las entidades de
derecho privado con participacin estatal mayoritaria, existieron y
existen empresas de economa mixta, reguladas por las disposiciones de la Ley de Compaas. Estos mecanismos asociativos buscaron fomentar la confluencia de intereses e inversiones pblicas y
privadas, pero fueron pocas las iniciativas que prosperaron o que
tuvieron influencia en los mercados o en la economa nacional, alguno
de los ejemplos que siguen vigentes es el caso de la empresa Austrogas, encargada del envasado y distribucin de gas para consumo
domstico en la zona sur del Ecuador, con nfasis fundamentalmente
regional.
Probablemente a partir de la dcada de los noventa hasta el ao
2007, haya sido el periodo en el que mayor complejidad en la gestin
de los emprendimientos pblicos enfrentaron los gobiernos, por causas como las que se indican a continuacin:
Causas legales
o normativas
Causas
Polticas
Coexistencia de tres tipos de orga- Las empresas pudieron connizaciones con leyes aplicables siderarse como herramientas polticas de gestin para
diferentes:
el establecimiento de cuotas

Empresas estatales
de poder no alineadas con los

Sociedades annimas
objetivos nacionales.

Fundaciones

Corporaciones
Empresas mixtas
Causas
Institucionales
Carencia de coordinacin interinstitucional entre
ministerios y empresas,
autonoma se entendi
como independencia.
Promulgacin y aplicacin de leyes Corporativizacin de las Inexistencia de principios

del rgimen privado y pblico de empresas sostena el rgi- institucionales de rectora,
forma simultnea.
men de hbridos institu- regulacin y control.
cionales, complicando su
gobernabilidad.
Superposicin de competencias de Alta rotacin de Presidentes
entidades de control, restando eje- Ejecutivos y/o Gerentes Genecutividad a las empresas, afectando rales de las empresas.
efectividad de controles.
Imposibilidad de inversin pblica
en las sociedades annimas en las
que el Estado era accionista nico o
mayoritario (empresas del Fondo de
Solidaridad)
Empresas se constituyeron
en herramientas para fugar
de normas transversales, y
crearon un rgimen propio
para cada empresa.
238 Sergio Ruiz
A partir del ao 2007, desde el mismo Fondo de Solidaridad, entidad

emblemtica del fracaso del perodo neoliberal que pretendi privatizar las empresas del Estado se formul el diagnstico que permitiera
recuperar el rol de las empresas pblicas para el desarrollo nacional,
para los mercados competitivos; y, fundamentalmente en la prestacin de servicios pblicos para los ciudadanos.
Es entonces, en ese momento, cuando se identific que las
empresas pblicas no estaban cumpliendo su rol de generacin de
riqueza, prestacin de mejores servicios, atencin de calidad a los
ciudadanos, entre otras, debido a la nula articulacin con los intereses nacionales. Adicionalmente, el marco normativo provocaba que
stas entidades estuvieran en el peor de los dos mundos, acogiendo
todo lo malo de las regulaciones privadas y pblicas.
2. Las nuevas empresas pblicas

La determinacin de un nuevo rol para las empresas pblicas constituy una poltica pblica determinada desde el primer ao de gestin del Gobierno Nacional, dirigido por el Presidente Rafael Correa
Delgado.
Esta poltica pblica provoc que distintas entidades pblicas participaran en conjunto en la recuperacin de la institucionalidad pblica, para definir con claridad el esquema organizacional del
Estado, las competencias, funciones; en general, reordenar al Estado
para establecer mecanismos coherentes y articulados de gestin
pblica, alineados con los objetivos nacionales.
Partiendo del liderazgo de las autoridades responsables de la
implementacin de este cambio para el alineamiento de las empresas del Estado con las entidades rectoras, se estableci las necesidades ecuatorianas frente a la gestin de esas entidades; y, para esto se
arranc con la implementacin de los roles de cada entidad pblica
dentro del contexto institucional, definiendo y delimitando los roles y
responsabilidades, implementando adems un esquema de gestin
pblica que rinda cuentas no solo de los resultados financieros del
giro del negocio, sino del cumplimiento de la planificacin nacional,
as se identific un modelo que integrara estas funciones de planificacin, rectora y polticas, regulacin y control y prestacin de servicios
de la siguiente manera:
Grfico 1. Reforma institucional: Ejes y competencias.
Senplades
Planificacin
MINISTERIOS
SECTORIALES
Rectora, Polticas
REGULACIN Y
CONTROL
(Superintendencias,
Agencias)
EMPRESAS PBLICAS
(Operadores pblicos,
prestadores de servicios)
EMPRESAS PRIVADAS
(Operadores privados,
prestadores de servicios)
La implementacin de esta estructura permiti que, durante los primeros aos del primer perodo presidencial del Gobierno del Economista
Rafael Correa, se lograran mejoras institucionales que se reflejaron en
la optimizacin de los resultados econmicos de las empresas, en la
mejora de los servicios, pero fundamentalmente en el alineamiento de
los objetivos de las empresas a los objetivos nacionales.
Con la llegada de la Asamblea Constituyente de Montecristi
se plantearon dos nuevos retos fundamentales: primero eliminar el
Fondo de Solidaridad, como representante mximo del fracaso del
modelo privatizador que desmembr a empresas estatales emblemticas y fortalecer el esquema en el que cada ministerio sectorial, por
su especialidad, fuera el rector de las empresas pblicas de su competencia. Y luego, instituir el concepto de empresa pblica a nivel
constitucional, determinando la importancia de su rol en el ejercicio
de los emprendimientos pblicos, particularmente en ciertos sectores, como los estratgicos.
Dichos objetivos se lograron, particularmente, a travs de lo establecido en la Disposicin Transitoria Trigsima de la Constitucin de la
Repblica, que orden la eliminacin del Fondo de Solidaridad; y, con
la incorporacin del artculo 315 de la misma Norma Suprema, estableciendo con rango constitucional a las empresas pblicas y su rol
en el desarrollo nacional.
De forma complementaria a las disposiciones constitucionales, se implementaron acciones adicionales, como la promulgacin
del Mandato Constituyente No. 15, hito esencial en la reestructura
de las empresas pblicas, que permiti la fusin de las empresas
de telecomunicaciones Andinatel S.A. y Pacifictel S.A. en la Corporacin Nacional de Telecomunicaciones; y, de varias empresas
elctricas de distribucin con resultados financieros deficientes en
la Corporacin Nacional de Electricidad CNEL- y de las empresas
de generacin y transmisin en la Corporacin Elctrica del Ecuador CELEC-.
240 Sergio Ruiz
Considerando las experiencias anteriores -en el sentido de que

las empresas estatales eran leyes independientes que no uniformizaban los criterios de gestin, que las sociedades annimas se convirtieron en herramientas de fuga para la aplicacin de las normas
de derecho pblico, que posteriormente se vieron obligadas a aplicar regulaciones del sector privado y del sector pblico, que volvieron
inmanejable su gestin, sobre la base de la solidez constitucional que
se confiri a las empresas pblicas-, se trabaj en el desarrollo de un
cuerpo normativo nico y especfico, aplicable a las empresas pblicas de los diferentes niveles de gobierno, la Ley Orgnica de Empresas Pblicas.
La expedicin de la Ley Orgnica de Empresas Pblicas tuvo
como objetivo constituirse en la nica norma aplicable para la regulacin de la constitucin, organizacin, funcionamiento, fusin,
escisin y liquidacin de las empresas pblicas, exceptuando a las
empresas del sector financiero o bancario, que por la naturaleza
del servicio estn sujetas a normas distintas. Bajo una sola norma
se establecieron los mecanismos de control econmico, administrativo, financiero y de gestin aplicables, constituyendo un marco
igual de claro que el existente para las empresas privadas (Ley de
Compaas), pero esta vez para la regulacin de los emprendimientos pblicos.
Por primera vez -a diferencia de muchos cuerpos normativos
del ordenamiento jurdico ecuatoriano- y con el objetivo de alinear
a las empresas pblicas con la planificacin y objetivos naciones,
la Ley Orgnica de Empresas Pblicas incluy varios objetivos y
principios, algunos operativos (constitucin de las empresas pblicas), y otros sustanciales, regulando el concepto de autonoma
-antes entendido como anarqua-, fomentando el desarrollo armnico a travs de la inclusin de las empresas pblicas para diferentes niveles de gobierno, y mediante principios como la satisfaccin
de las necesidades bsicas de sus habitantes, la utilizacin racional de los recursos naturales, la reactivacin y desarrollo del aparato productivo, y la prestacin eficiente de servicios pblicos con
equidad social.
La Ley Orgnica de Empresas Pblicas ha sido un elemento normativo innovador para la gestin pblica, no slo en la operacin
comercial, sino en la inclusin de concepto esenciales en el esquema
de Buen Vivir desarrollado por la Constitucin de la Repblica; por
ejemplo, a travs de la inclusin de conceptos como el de rentabilidad social, cambiando el paradigma mercantilista y materialista de los
emprendimientos pblicos, por un concepto ms amplio, de bienestar
y de redistribucin de riqueza.
La expedicin de la Ley Orgnica de Empresas Pblicas ha tenido
un efecto organizativo esencial, ha entregado herramientas claras
para la gestin pblica, as podemos observar el siguiente esquema
comparativo, ejemplificativo y referencial:
Antes de la promulgacin de la Ley

Despus de la promulgacin de la Ley

Dispersin institucional: Cada empresa estatal Estandarizacin institucional: Todas las emprecreada por ley; y cada sociedad annima creada sas pblicas se rigen por una misma ley, incluipor un estatuto diferente.
das las empresas mixtas que aplican la Ley de
Compaas slo para los fines societarios.
Ausencia de rectora: cada empresa estaba ais- Integracin en nueva estructura del Estado: cada
lada de las polticas y objetivos nacionales. No empresa pblica de la funcin ejecutiva tiene un
existan vnculos polticos y administrativos de Directorio presidido por el Ministro Rector del
adscripcin o rendicin de cuentas.
rea. Adems, cuenta con la integracin en el
sistema de planificacin con la presencia de la
Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, y con una lnea de reporte directa al Presidente de la Repblica, a travs de la designacin
de un delegado.
Impedimentos de respaldo de Gobierno para Soporte del Gobierno para el desarrollo de proinversin o garanta de inversiones y operaciones: yectos: al ser entidades pblicas, el Gobierno
las sociedades annimas era consideradas como puede inyectar recursos directamente u otorajenas a la gestin pblica, por lo cual no podan gar garantas soberanas en los casos en los que
acceder a inversiones estatales o recibir garantas existe capacidad de repago.
soberanas para el desarrollo de proyectos.
Debilitamiento institucional del Estado: las socie- Fortalecimiento institucional del Estado: empredades annimas eran consideradas como priva- sas pblicas son las responsables y principales
das. No podan ejercer directamente prerrogati- en cargadas de la gestin empresarial de sectovas que corresponden al Estado de forma directa. res reservados al Estado. Slo por excepcin se
pueden delegar a terceros.
El efecto de la norma en el nuevo rol de las empresas pblicas ha sido

esencial y en la actualidad se refleja en hechos concretos. Se pueden mencionar ejemplos como la presencia de la Corporacin Nacional de Telecomunicaciones en el sector de la telefona mvil, donde
ha podido generar efectos favorables para los consumidores en el
mercado, la ejecucin de una decena de proyectos elctricos que
permitirn que el Ecuador pase de ser un pas deficitario de energa -que sufra apagones- a un pas exportador de energa; la optimizacin de los resultados financieros de las empresas que separadas
como sociedades annimas, hoy fusionadas en una empresa pblica
arrojan utilidades mayores.
Estos beneficios y herramientas que se han puesto a disposicin de las empresas pblicas para que consoliden su nuevo rol se
ha replicado a nivel de los gobiernos autnomos descentralizados.
Es as que varios municipios y consejos provinciales han adoptado
este modelo para desarrollar sus proyectos emblemticos (metro de
Quito), para rescatar empresas que estaban en crisis organizacional
(Empresa Municipal de Aseo), o para asumir competencias (Empresa
de Trnsito de Guayaquil).
Finalmente, debemos mencionar que el nuevo rol de las empresas
pblicas se refleja tambin en su cambio de paradigma, priorizando la
atencin al ciudadano, la redistribucin de la riqueza y la bsqueda no
242 Sergio Ruiz
slo de rentabilidad financiera, sino de rentabilidad social, ampliando

el mbito de anlisis, pasando de lo particular a lo nacional.
Empresas como Ecuador Estratgico -responsable de la ejecucin de obras de redistribucin de la riqueza petrolera, minera en las
zonas de influencia de los proyectos estratgicos-, como la Corporacin Nacional de Telecomunicaciones, como la implementacin de
servicios de telecomunicaciones a nivel nacional, son pruebas tangibles de este concepto, haciendo real la poltica pblica y los postulados del Plan Nacional para el Buen Vivir, llevando el desarrollo y las
riquezas primero a los territorios ms necesitados.
3. Conclusiones y retos del nuevo rol de las empresas pblicas

Como lo mencionamos previamente, dentro de los ejes de gestin
del gobierno nacional, estuvo recuperar la institucionalidad del sector
pblico, fortalecer aquellas entidades que por su naturaleza deban
cumplir con funciones estratgicas para el desarrollo nacional, depurar la duplicacin de funciones, pero fundamentalmente establecer parmetros de rectora para que cada institucin, sea empresa
pblica, ministerio o cualquier otra forma de administracin pblica
estuviera articulada con los objetivos nacionales, terminando con
agendas independientes o con bastiones de ciertos grupos cerrados
que estuvieron acostumbrados a corporativizar cada rgano pblico
existente y esto se ha logrado.
Las empresas pblicas son ms eficientes que antes, tienen en
ejecucin proyectos de relevancia estratgica fundamental para el
pas y han podido beneficiarse de herramientas que antes no existan.
Sin embargo, es necesario avanzar y consolidar un modelo de
gestin que vaya incorporando variables que mejoren sus resultados
da a da y esos son retos que debern implementarse hacia el futuro.
Aplicar principios de gobierno corporativo, equivalentes a aquellos de corporaciones de clase mundial, sostener y defender la diferencia de la naturaleza de las empresas pblicas frente a otras instituciones pblicas, evitando que se limite la capacidad de gestin y
la necesidad de respuesta de las empresas, proyectar internacionalmente a las empresas pblicas, son aspectos que deben considerarse hacia el futuro.
Es fundamental evitar caer en los errores del pasado; recordar,
por ejemplo, que establecer ms controles (en cantidad no en calidad)
no implica necesariamente una mejora en las prcticas de las empresas, sino por el contrario, ms bien puede limitar la gestin.
Con el tiempo se ha logrado posicionar el principio de que las
empresas pblicas no son ni deben ser ministerios, secretaras o entidades pblicas anlogas a stas. Se ha interiorizado el hecho de
que se trata de entidades con una dinmica totalmente diferente a
quienes tienen bajo su responsabilidad la planificacin, la rectora,
la regulacin y el control, ms an cuando varias empresas pblicas cumplen sus actividades en mercados competitivos. Es fundamental continuar defendiendo, desde todas las instancias pblicas,
estos principios. Esto fortalecer la accin de las empresas pblicas
y permitir cumplir con objetivos superiores de consolidacin de un
modelo innovador para el mundo.
BIBLIOGRAFA
Constitucin de la Repblica del Ecuador, Registro Oficial No. 449 de 20 de octubre de 2008.
Ley Orgnica de Empresas Pblicas, Suplemento del Registro Oficial No. 48 de 16
de octubre de 2009.
Ley de Creacin del Fondo de Solidaridad, Registro Oficial No. 661 de 24 de marzo
de 1995.
Ley de Rgimen del Sector Elctrico, Suplemento del Registro Oficial No. 43 de 10
de octubre de 1996.
Ley Especial de Telecomunicaciones, Registro Oficial No. 996 de 10 de agosto de
1992.
Reglamento a la Ley de Creacin del Fondo de Solidaridad, Suplemento del Registro Oficial No. 864 de 17 de enero de 1996.
5.
Planificacin y gestin pblica
emancipadora o cmo hacer
funcionar el Estado
Gemma Ubasart-Gonzlez125
La produccin acadmica y los debates polticos en los espacios transformadores, tradicionalmente, han posicionado como centrales, entre
otras temticas, las contiendas electorales y la movilizacin ciudadana,
la construccin de ideologa y hegemona, la lucha por una geopoltica
ms justa o la transformacin macro del Estado y la economa. Si bien,
gracias a estas preocupaciones, se ha podido construir un marco de
cambio en gran parte de la regin latinoamericana -a partir del triunfo
de Hugo Chvez en 1998-, intelectuales y cuadros polticos y sociales
han dejado en un segundo trmino las cuestiones que tienen que ver
con la administracin y la gestin pblica, as como tambin con la bsqueda de calidad de los servicios pblicos y la planificacin de las polticas pblicas.
Max Weber apunt que las fuentes de legitimidad del poder provenan de la tradicin, la racionalidad y el carisma. En pleno siglo XXI -y vistas experiencias como los Estados del Bienestar que se construyen en
la Europa democrtica con posterioridad a la segunda guerra mundialpodemos aadir una nueva fuente: el rendimiento. La legitimidad tambin deriva de las propias actuaciones del poder. Si los y las ciudadanas
perciben que el Estado acta de manera eficiente, eficaz y democrtica,
su credibilidad aumenta. Si la materializacin de los derechos enunciados se hace efectiva, el apoyo al proyecto gobernante ser mayor.
Por todo esto pensamos que debe irrumpir con fuerza, y como forma
de consolidacin de los proyectos polticos transformadores, la preocupacin por la planificacin y la gestin pblica desde una perspectiva
emancipadora. No nos sirven las mismas frmulas impulsadas desde
ideologas y prcticas neoliberales, pero no por eso debemos renunciar
a pensar y construir planificacin y gestin pblica, o a preocuparnos por
la calidad de los servicios pblicos. El presente texto pretende aportar
algunas ideas con el objetivo de posicionar estas temticas en la agenda
acadmica y poltica, a la vez que empezar a desgranar propuestas de
por dnde ya se est construyendo esta apuesta.
125
Doctora en Ciencia Poltica por la Universidad Autnoma de Barcelona. Actualmente se desempea como asesora
en la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (Senplades).
Planificacin y gestin pblica emancipadora o cmo hacer funcionar el Estado 245
1. Tipologa de apuestas de planificacin y gestin pblica

Pensar la gestin pblica desde una perspectiva emancipadora
en pleno siglo XXI, en un pas en un proceso de transformacin radical, requiere de un revisin histrica a las distintas soluciones que se
han dado -desde una perspectiva terica y de aplicacin prctica- en
el campo de la ciencia de la administracin, la administracin pblica,
la gestin pblica y las polticas pblicas. Grosso modo, y advirtiendo
que la mayor parte del debate acadmico y poltico en este campo se
produce en los regmenes de bienestar avanzado en la segunda mitad
del siglo XX, podemos diferenciar entre la forma adoptada por la administracin pblica tradicional (APT) de manera compleja -sobre todo a
partir de la IIGM cuando irrumpen nuevas demandas y acciones estatales-, y la que resulta de los cambios que se produjeron en sta, a
partir de los aos 70 con la introduccin de perspectivas impulsadas
por el neoliberalismo como la nueva gestin pblica (NGP) o propuestas ms crticas y con centralidad en lo poltico que situamos bajo el
paraguas de la administracin deliberativa (AD).
As, y tal como apuntan Brugu/Subirats (1996:13), la Administracin Pblica Tradicional
se construy pensando en el control poltico externo, en la estricta jerarqua burocrtica, en la disponibilidad de unos empleados annimos y neutrales, y en la presencia de un inters pblico al que objetivamente se poda servir. Los pilares bsicos
sobre los que descansaba este modelo era la teora burocrtica weberiana y la dicotoma poltica-administracin wilsoniana. Sobre estos dos soportes, la administracin se nos aparece como un tema exclusivamente tcnico y alejado de la poltica.
En la dcada de los aos setenta, surgen importantes crticas a esta

manera de gobernar, en un entorno cambiante y globalizado. Se trata
de propuestas muy diversas pero que comparten entre si una mayor
preocupacin por los resultados, ms atencin a la responsabilidad
gerencial, necesidad de promover flexibilidad laboral y organizativa y
preferencia por las soluciones contractuales y mercantiles (Brugu/
Subirats,1996:14). Estas frmulas apuntadas se desarrollaran bajo
el paraguas de las corrientes impulsadas por Margaret Thatcher y
Ronald Reagan y que en el mbito de la administracin pblica toman
el nombre de Nueva Gestin Pblica.
Pero la crtica no slo se hace por la derecha. Ya en los aos
noventa surgen propuestas de modelos ms centrados en el dialogo, la cooperacin, la mediacin y la confianza, que en este texto le
damos el nombre de Administracin Deliberativa. Reivindican la gestin pblica como actividad poltica y no solamente tcnica. Buscan
substituir la APT y la NGP con la introduccin de profundos cambios. As pues, parten de la premisa de reconocer las dificultades de
la administracin pblica tradicional para responder a las demandas
de una sociedad cada vez ms compleja, inestable y diversa. Buscan
hacer una administracin suficientemente creativa e inclusiva para
responder a los problemas colectivos y demandas sociales. Y son
246 Gemma Ubasart-Gonzlez
en estas perspectivas en las cuales toma importancia la participacin

ciudadana y el control social.
Aplicacin de herramientas de planificacin y

gestin pblica para proyectos emancipadores
La discusin sobre la gestin pblica en pases en transformacin y
transicin, -que trabajan por la recuperacin del Estado y de la autoridad pblica junto con la intervencin en el mercado y la recuperacin de las funciones sociales-, tiene que hacerse tomando los elementos que nos pueden servir de las experiencias pasadas en otros
contextos. As pues, de las tres grandes aproximaciones expuestas, y en el marco de la construccin de una planificacin y gestin
pblica empancipadora, debemos utilizar aquellos elementos tericos y metodolgicos que nos puedan ser de utilidad.
Administracin pblica tradicional. Este modelo se basa sobre
fundamentos garantistas. Es la aplicacin del ideal burocrtico que
formul Weber en 1964, concebido con la finalidad de respetar el principio de legalidad. Los atributos definidos por el autor que caracterizan este modelo son, como apuntan Ballart/Rami (2000: 536): 1)
Especializacin: divisin intensiva de las tareas definidas a travs
de procedimientos formalizados y diferenciacin entre las tareas de
planificacin y las de ejecucin. 2) Jerarqua: a nivel organizativo se
adopta una estructura piramidal. 3) Formalizacin: regulacin normativa de los comportamientos y normas escritas, con la finalidad de
evitar un tratamiento diferenciado y aportar uniformidad, seguridad y
consistencia a la actuacin administrativa. 4) Profesionalidad: funcionarios pblicos seleccionados por sus mritos y capacidad profesional que progresan un su carrera administrativa de acuerdo con criterios objetivos.
Aplicabilidad. Sin llegar a construir un modelo burocrtico como
en los pases europeos de larga tradicin administrativa (Francia
o Alemania), consolidar una divisin clara de tareas y el principio
de jerarqua, as como la formalizacin de los comportamientos y
la seleccin de personal, son requisitos para un buen funcionamiento de la administracin pblica y la garanta de resultados
positivos y procedimientos acordes a la ley.
Crtica. Un modelo absolutamente burocrtico puede introducir
importantes disfunciones en la administracin del Estado como
pueden ser la propensin a trasladar los problemas hacia arriba,
el no incentivar la cultura de la responsabilidad y poner trabas a
la orientacin hacia la participacin ciudadana y el control social,
y la creacin de dificultades para la coordinacin horizontal de las
instituciones pblicas.
Nueva gestin pblica. Este modelo se basa sobre fundamentos de
competitividad. Las crticas que se hacen a la Administracin Pblica
Tradicional parten de la premisa de que el Estado es demasiado
voluminoso y la administracin pblica ineficiente. stas se realizan

a partir de las premisas neoliberales introducidas en el debate poltico y acadmico, como resultado de ideologas neoliberales en algunos pases europeos y en una clara apuesta de achicamiento del
Estado. Tienden a emular el modelo de la empresa privada tambin
en el mbito pblico. As pues, el objetivo de la NGP se basaba en tres
ideas: 1) Economa: hacer las cosas con menos recursos. 2) Eficiencia: hacer las cosas aprovechando mejor los recursos disponibles. 3)
Eficacia: conseguir aquello que tenamos previsto hacer.
De esta manera, como recuerda Brugu (2010), quieren expulsar
la irresponsabilidad burocrtica y sustituirla por la obligacin de cuentas, siguiendo la lgica del mercado. Como propuestas modernizadoras aparecen mecanismos y procesos que introducen la lgica de la
competencia: la externalizacin de los servicios y prestaciones pblicas, la segmentacin por roles, la direccin por objetivos, los contratos programa, la creacin de casi-mercados, etc. Como propuesta
que podra parecer contradictoria, y en muchos casos as ha resultado ser, desde estas posturas tambin se afirma que la principal perversin burocrtica es su alma racionalizadora y profesionalizadora
de la administracin pblica tradicional. Esta impedira la comunicacin y la coordinacin, y no permitira capacidad de respuestas, flexibilidad y creatividad. Para fomentar esta lgica de la cooperacin
apuntan, siguiendo a Brugu (2010): programas de calidad, reformas
en la gestin de recursos humanos, equipos de mejora, cartas de servicios, crculos e calidad, planes estratgicos, modelos participativos
de direccin, procesos de descentralizacin administrativa, etc.
Aplicabilidad: Una aproximacin de gestin pblica emancipadora tendra que apostar claramente por la eficacia -conseguir
aquello que tenamos previsto hacer- entendida como la voluntad de poner en el centro el cumplimento de los acuerdos sociales (por ejemplo, la Constitucin, programas de gobierno, etc.) y
la palabra de los gobernantes. Pero esta eficacia no est garantizada conseguir siempre y de mejor manera con el sector privado
-y menos en lo relacionado con derechos sociales y bienes estratgicos- aunque el sector privado puede proveer instrumentos
que nos permitan mejorar la gestin pblica. Es interesante apostar por priorizar aquellas propuestas que se elaboraron desde la
Nueva Gestin Pblica y que buscaban fomentar la cooperacin
en los procesos de gestin pblica.
Crtica: De esta perspectiva no podemos aceptar la propuesta
de buscar el debilitamiento del Estado y la autoridad pblica. As
como tampoco debemos fomentar la precariedad del servicio
pblico, en aras de una mayor eficiencia y economa. Los derechos sociales y laborales deben valorarse como inversiones y no
como costes o prdidas.
Administracin deliberativa. Este modelo se basa sobre fundamentos de inclusin y dilogo. La propuesta parte de la premisa de que
en sociedades complejas, como las nuestras, no es fcil fijar y medir
248 Gemma Ubasart-Gonzlez
objetivos de la misma manera como lo hace una empresa privada.

Introduce la idea de que, si bien el discurso de la NGP puede permitir mayor economa y eficiencia de la administracin, sta puede olvidarse de cumplir con su finalidad ltima: resolver conflictos y generar bienestar colectivo. Esta nueva perspectiva, an en un terreno ms
terico que de aplicacin prctica, buscara desarrollar algunas de
las propuestas enunciadas anteriormente, que tenan el objetivo de
fomentar la cooperacin, a la vez que potenciara el dilogo, la autonoma, la mediacin y la bsqueda de consensos. Y no slo en el interior de la propia administracin sino, y sobre todo, con otras instituciones y actores sociales. Es decir, le dara importancia a los procesos
de democratizacin y construccin del poder social, as como instituciones pblicas abiertas y flexibles.
Aplicabilidad: Pone en el centro la necesidad de considerar que
operamos en una sociedad compleja y que los objetivos ltimos de la administracin se encuentran fuera de sta; es decir,
en el bienestar de los y las ciudadanas. Apunta a que la gestin
pblica es una cuestin poltica y no slo tcnica, y que, por lo
tanto, debe fomentarse el dialogo, la cooperacin y la inclusin.
La Administracin Deliberativa se vera reflejada en la capacidad
de cooperar y generar sinergias productivas en tres direcciones:
1) Horizontal (o trabajo interdepartamental): entre distintos ministerios y organismos pblicos. 2) Vertical (o gobierno multinivel):
entre distintos niveles territoriales de gobierno y gestin. 3) Diagonal (o participacin ciudadana): con la ciudadana, mediante
la implementacin de mecanismos y procesos de participacin
ciudadana, as como tambin el dialogo con organizaciones
sociales.
Crtica: Esta propuesta an est poco desarrollada en el mbito
de aplicacin prctica. Puede ser interesante implementarla
en algunos mbitos y sectores concretos de la administracin
pblica: aquellos en los que exista ms dificultad en la definicin
de objetivos e indicadores de medicin, pero que a la vez tengan
una estructura administrativa slida y consolidada.
Planificacin y gestin pblica emancipadora:

eficacia y democracia
Una perspectiva socialista de la planificacin y la gestin pblica
podra surgir de una modificacin del principio de la triple-E thatcheriana. Estaramos de acuerdo en que es bueno conseguir mayor economa y eficiencia en la actuacin del Estado. Pero, sobre todo, debemos poner en el centro el concepto de Eficacia. Este tiene que ver con
la materializacin de lo que habamos decidido hacer, con la plasmacin en la prctica de los acuerdos sociales enunciados.
Adems, a la ecuacin planteada por la Nueva Gestin Pblica

debe aadirse el concepto de Democracia, entendido en una doble
vertiente: 1) tener en cuenta la participacin y el control social en el
diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas, as como
tambin del funcionamiento de la administracin y los servicios pblicos; y, 2) entender cmo la implementacin de derechos constituye
una extensin de la democratizacin del Estado, no slo en el mbito
formal sino tambin material.
Bibliografa
Ballart, X. y Rami, C. (2000), Ciencia de la Administracin, Valencia: Tirant lo
Blanch.
Brugu, Q. (2010), Burocrcia, nova gesti pblica i administraci deliberativa,
documento mimegrafiado.
Brugu, Q. y Subirats, J. (1996), Introduccin en Brugu/Subirats (ed.), Lecturas
de Gestin Pblica, Madrid: MAP.
6.
Nueva gestin pblica126
Leonardo Reyes127
Resumen
Los componentes de la gestin y el servicio pblico mencionados
articularn sus acciones y se potenciarn a travs de la Gestin de la
Calidad y evaluacin de servicios, en el Programa Nacional de Excelencia (PRONEXE).
El Gobierno Ecuatoriano, durante estos aos de Revolucin Ciudadana, ha transformado la gestin gubernamental, construyendo las bases
para formar instituciones pblicas eficientes, innovadoras, orientadas hacia
la excelencia en la prestacin de servicios pblicos. El Programa Nacional de Excelencia (PRONEXE) impulsar cambios sin precedentes para el
mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, a travs de la prestacin de servicios pblicos de calidad y la gestin pblica de excelencia.
1. Gobierno por Resultados: Un cambio de

cultura hacia el liderazgo estratgico
Para saber si uno es un lder hay que mirar hacia atrs. Si las personas detrs de
uno estn all nicamente porque no les queda otra opcin, es probable que no seamos ejemplo de nada. Por el contrario, si se encuentran ah porque uno los inspira y
los hace dueos de sus propias decisiones, entonces s estamos liderando.
Buenas prcticas emergentes en la Gestin

para Resultados en el Desarrollo OCDE DAC, 2008
Tomado de http://www.mfdr.org/sourcebook/3rdEdition/SourceBook3e-Spanish.pdf
1.1 Sobre la Gestin para Resultados del Desarrollo -GpRD- y su aplicacin

en el Ecuador
Las actividades de un Estado, ejercidas a travs de sus instituciones debidamente gobernadas, se dividen en cuatro clases segn Stiglitz (2000).
126
Este artculo cont con la participacin de Roberto Andrade, Santiago Barragn, Ana Lpez, Felipe Velazco y
Sebastin Viteri.
127
Ingeniero en Sistemas de Computacin. Actualmente se desempea como Subsecretario de Gestin Estratgica

e Innovacin de la Presidencia de la Repblica del Ecuador.
Nueva gestin pblica 251
Estas clases de actividades son: (a) la produccin de bienes y servicios; (b)

la regulacin y concesin de subvenciones a la produccin privada; (c) la
compra de bienes y servicios; y (d) la redistribucin de la renta.
Estas actividades en el caso del Estado ecuatoriano se hacen
para garantizar el acceso universal a los Derechos constitucionalmente garantizados128. De esta forma, el Estado asume la responsabilidad de atender la demanda ciudadana, desde un enfoque de derechos, teniendo como principal restriccin la escasez de recursos y,
como principal reto, el canalizar los recursos financieros recaudados
hacia resultados de importancia para la sociedad. Esto implica pasar
de una cultura de gestin activista a una cultura de gestin por resultados; en otras palabras, pasar de una cultura que se conforma con
el nmero de escuelas construidas, a una que busca construir las
escuelas y medir cmo ello afecta a la tasa de analfabetismo o de
matriculacin. Este cambio implica, en el caso ecuatoriano, garantizar que todo, absolutamente todo, lo que el Gobierno gestione a nivel
operativo129 de las instituciones del Estado est alineado con la planificacin institucional, sectorial y nacional, para generar una sinergia
inter e intrainstitucional, a fin de lograr la consecucin de resultados
importantes para la ciudadana.
De esta forma, un modelo de Gestin para Resultados de Desarrollo debe sustentarse como se menciona en OCDE-DAC (2008) en principios de buen gobierno objetivos claros, toma de decisiones basada en
informacin disponible, transparencia y adaptacin y mejoramiento continuos; adems de esto, hemos visto de gran importancia que el modelo
cuente con un esquema slido de medicin de la gestin, tanto de la planificacin estratgica como operativa.
La metodologa adoptada por el Gobierno ecuatoriano se ha implementado en el marco del Proyecto Gobierno por Resultados, liderado
por la Secretara Nacional de la Administracin Pblica. Este modelo
est sustentado en una jerarqua de planes, en cuya cspide est el Plan
Nacional de Desarrollo, con el cual se alinean las Agendas Sectoriales.
A este nivel de la jerarqua de planes se alinean los planes estratgicos
institucionales, y, a su vez, los planes de los niveles intermedios (Subsecretaras, Subgerencias, etc.), y finalmente los planes operativos (Direcciones) en donde se desarrollan los proyectos y procesos. Cada uno
de los planes, que conforman la jerarqua, tiene sus respectivos objetivos, estrategias, indicadores -con sus respectivas metas de periodicidad
mxima semestral- y riesgos, que permiten tener informacin til y oportuna para la toma de decisiones.
128
El numeral 1 de del Art. 3 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador indica que es uno de los
deberes primordiales del Estado: Garantizar sin discriminacin alguna el efectivo goce de los
derechos establecidos y en los instrumentos internacionales
129
Hay que tener presente que conforme a la Metodologa de Gobierno por Resultados, adoptada por
la Funcin Ejecutiva mediante Decreto Ejecutivo N.- 555 Publicado en el Registro Oficial el 30 de
noviembre de 2010, los objetivos operativos son materializados a travs de la gestin de proyectos
y procesos.
252 Leonardo Reyes
1.2. El Modelo de Gestin para Resultados de Desarrollo

en Ecuador: Gobierno por Resultados
El Gobierno de la Revolucin Ciudadana ha entendido que se requiere
de una revolucin de la cultura institucional para generar resultados.
Es as como, desde un inicio esta revolucin, a travs de la Secretara
Nacional de la Administracin Pblica, centr sus esfuerzos en un proyecto sin precedentes: Gobierno por Resultados.
Mediante Decreto Ejecutivo N.- 555, publicado en el Suplemento
del Registro Oficial No 331 de 30 de noviembre de 2010, el Presidente
de la Repblica, Economista Rafael Correa Delgado, dispuso la implementacin del Proyecto Gobierno Por Resultados -GPR- en todas las
instituciones de la administracin pblica central, institucional y dependiente de la Funcin Ejecutiva, encargando de liderar esta implementacin a la Secretara Nacional de la Administracin Pblica.
Gobierno por Resultados -GPR- tiene como fin obtener una gestin pblica de calidad y orientada a resultados; centrada en el ciudadano y fundamentada en los principios de Administracin Pblica
establecidos en la Constitucin de la Repblica. De igual manera, tiene
tambin como uno de sus fines, dar transparencia y continuidad a la
gestin de las instituciones pblicas, mediante la definicin, alineacin,
seguimiento y actualizacin de sus planes estratgicos, planes operativos, riesgos, programas, proyectos y procesos.
El Proyecto Gobierno por Resultados para tener xito necesitaba:
1) seleccionar una metodologa consistente, en base a la cual se sistematicen los planes estratgicos y operativos. La metodologa seleccionada se sustenta en el Cuadro de Mando Integral con las perspectivas
financiera, talento humano y operativo que garantiza el cumplimiento
de la perspectiva de ciudadana. Cada perspectiva tiene sus objetivos
e indicadores. Para la gestin de proyectos se utiliza la metodologa del
Project Management Institute -PMI-. 2) Seleccionar una herramienta
informtica que permita sistematizar la informacin, de manera que se
encuentre disponible de forma oportuna para la toma de decisiones.
Para ello se seleccion el software GPR, que era compatible con la
metodologa seleccionada, y se cont con el apoyo y la experiencia de
una Empresa privada experta en el tema. 3) Generar autosuficiencia de
la funcin ejecutiva en el uso de la metodologa y herramienta informtica seleccionadas. Para lograrlo se desarroll un Plan de Certificacin
de Consultores de la Secretara Nacional de la Administracin Pblica,
y se ejecut un ambicioso plan de capacitacin a funcionarios pblicos que posteriormente se convirtieron en usuarios del Sistema. Finalmente, era necesaria la Institucionalizacin del Proyecto, lo cual implicaba tambin normarlo para su uso adecuado. Para esto, la Secretara
Nacional de la Administracin Pblica cre en su estructura la Coordinacin General de Gobierno por Resultados y emiti la Norma Tcnica
de Implementacin y Operacin de Gobierno por Resultados.
El Modelo de Gestin de la Coordinacin General de Gobierno
por Resultados cuenta con tres macro procesos que garantizan la
implementacin, operacin y continuidad del Proyecto Gobierno por

Resultados. Estos macro procesos son:
1. Construccin y Sistematizacin de Planes Estratgicos y Operativos con sus respectivos componentes.
2. Capacitacin, Soporte, Desarrollo y Asesora en la Metodologa y
Herramienta Gobierno por Resultados GPR.
3. Generacin de Informacin Calidad, la misma que debe ser oportuna para dar seguimiento a la Gestin y tomar decisiones oportunas, tanto correctivas como preventivas.
1.3. Principales logros del Proyecto Gobierno por Resultados en Ecuador

Con la implementacin del Proyecto se consiguieron los siguientes logros:
1. Se operativiz el Plan Nacional de Desarrollo, a travs de la generacin y alineacin de una jerarqua de planes y responsables de
resultados.
2. Se re-orient la cultura organizacional, basada en actividades
hacia una cultura organizacional sustentada en resultados.
3. Implantacin de una nueva cultura pblica basada en lenguaje
comn, colaboracin horizontal y nuevos modelos mentales.
4. Autosuficiencia en la gestin y mejora continua de Gobierno Por
Resultados para muestra de ello es que:
4.1. Hemos realizado 2.025 eventos y talleres, en los que han
participado 27.265 funcionarias y funcionarios pblicos.
4.2. Existen 14.576 usuarios de GPR.
4.3. Se certific a 23 consultores de Presidencia.
4.4. Existen 250 funcionarios certificados en fundamentos
GPR.
En resumen, GPR est implementado satisfactoriamente. El gran
reto es su uso para mejorar el desempeo del Gobierno, con la nica
finalidad de generar resultados para nuestro mandante, la sociedad
ecuatoriana.
254 Leonardo Reyes
2. Gestin del cambio: estrategias para la sostenibilidad del

cambio organizacional hacia la excelencia en la gestin pblica
La Historia no se la cuenta, se la hace
Manuela Senz
2.1. Problemtica del proceso de reestructuracin en la gestin pblica

Durante varios aos, el aparato estatal se vio sometido a una serie
de cambios y transformaciones, cuyos esfuerzos estaban enfocados
en tratar de mejorar su gestin administrativa y el cumplimiento de la
normativa legal -proceso conocido como Modernizacin del Estado-,
en el cual la visin estatal estaba con direccionamientos y cambios
aislados y rgidos. Ello provoc que el Estado perdiera la perspectiva
del servicio al ciudadano y de la garanta de derechos como manda
la Constitucin.
Adems, la falta de integrar un slo sistema y el trabajo en
equipo de las Instituciones Rectoras en la Gestin Pblica, foment
una lmina que ocultaba la ineficiencia en la Gestin Institucional, y
gener duplicidad en proyectos, procesos y polticas infructuosas y
costosas.
Con este panorama, se pudo identificar, entre otras cosas: un
ineficiente manejo del recurso humano en el sector pblico, duplicidad de funciones entre las instituciones de la Funcin Ejecutiva,
ministerios sectoriales que cumplan funciones de hacedores de poltica pblica y, al mismo tiempo, como ejecutores de la misma; inexistencia de espacios de coordinacin adecuados para focalizar inversin o para ejecucin de programas transversales, baja satisfaccin
de la ciudadana con la calidad de los servicios pblicos, y la creencia generalizada acerca de la poca o nula profesionalidad de las y los
servidores pblicos.
2.2. Modelo de reestructuracin de la gestin pblica

Para solucionar la problemtica heredada de anteriores administraciones, y siguiendo con la poltica y modelo de cambio de la gestin pblica institucional (Grfico 1), el Gobierno del Ecuador desarroll una estrategia para el rediseo de la Funcin Ejecutiva, orientada
a articular, efectivamente, el nuevo modelo de desarrollo establecido
en la Constitucin de 2008, a fin de alcanzar eficiencia, eficacia, calidad, desconcentracin, descentralizacin, coordinacin, transparencia, participacin, sentido de pertenencia y responsabilidad social y
ambiental.
Grfico 1. Evolucin del Cambio en la Gestin Pblica
Institucin
Inteligente
2010
Peter Senge
Institucin Basada
en Gobierno por
Resultados
1998
Peter Drucker
Institucin
Burocrtica
1900 a 1950
Max Weber
Fuente: Varios Autores (Peter Drucker, Peter Senge, Max Weber)

Elaboracin: Coordinacin General de Gestin del Cambio/SNAP -2011
Esta estrategia fue recogida en el denominado Modelo de Reestructuracin de la Gestin Pblica Institucional-Modelo R, definida como el
conjunto de procesos, actividades y herramientas, interrelacionadas en
un sistema de gestin institucional fundamentado en polticas. Con este
sistema se busc consolidar e innovar a las instituciones de la Funcin
Ejecutiva, bajo principios constitucionales que regulan la administracin
pblica y as optimizar su gestin, los recursos del Estado, la mejora en
los servicios a la ciudadana y el desarrollo del servidor pblico.
Para su implementacin, el Gobierno Nacional cre el Comit de Gestin Pblica Interinstitucional, mediante Decreto Ejecutivo No. 729 de 11
de abril de 2011. Este comit es el responsable de disear, planificar, coordinar, dar seguimiento y asesora tcnica del Modelo de Reestructuracin
de la Gestin Pblica Institucional, a travs de la Secretara Nacional de la
Administracin Pblica, la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo
y el Ministerio de Relaciones Laborales, incluyendo al Ministerio de Finanzas como invitado permanente. A este Comit se le entrega la competencia de coordinar, articular, dirigir y emitir polticas y lineamientos estratgicos para la reestructuracin institucional de la gestin pblica
2.3. Componentes del modelo de reestructuracin de la Gestin Pblica

Los componentes del Modelo R (Grfico 2) tienen como finalidad
dar un direccionamiento estratgico en forma sistmica y dinmica
256 Leonardo Reyes
a la gestin pblica de las instituciones de la Funcin Ejecutiva. Ellos

estn recogidos en la Norma Tcnica de Reestructuracin (Acuerdo
No. 996), como se detalla a continuacin:
Planificacin de la organizacin
Es el conjunto de metodologas y herramientas tcnicas que, de conformidad con la normativa vigente, permiten delimitar a la institucin
y obtener su estructura en el nivel directivo.
Gobierno por resultados

Es la metodologa mediante la cual se sistematiza, alinea, da seguimiento y actualiza los planes estratgicos y operativos en todos los
niveles de las instituciones, a la poltica y metas nacionales definidos
en el Plan Nacional de Desarrollo. Este Plan permite -a travs de gestin de mapas estratgicos, objetivos, indicadores y riesgos-, identificar e integrar planes, programas proyectos y procesos para una
entrega eficiente y eficaz de resultados, con lo cual se da transparencia y continuidad a la gestin.
Grfico 2. Componentes del Modelo de Reestructuracin de la Gestin Pblica
Fuente: Coordinacin General de Gestin del Cambio/SNAP -2011
Gestin de planes, programas y proyectos

Es un procedimiento mediante el cual las instituciones administran, a travs de objetivos, indicadores y resultados, todo el ciclo de vida de los planes, programas y proyectos, con el fin de contribuir al cumplimiento de
los objetivos nacionales, institucionales y de eficiencia gubernamental.
Gestin de procesos
Son el conjunto de actividades sistemticas que siguen un ciclo de
mejora continua, que implica la definicin, anlisis de mejora y control de procesos institucionales, con el objetivo de que las instituciones pblicas entreguen servicios de calidad.
Gestin y optimizacin de talento humano

Son un conjunto de procedimientos y herramientas integradas para
ordenar, desarrollar, potencializar, comprometer y motivar al talento
humano, de acuerdo con la estrategia institucional, fomentando el
desarrollo de las capacidades, habilidades y destrezas del servidor
pblico por mritos.
Herramientas complementarias al modelo de reestructuracin

Se integran en el proceso otros elementos que permitan a la institucin garantizar una comunicacin efectiva, desarrollar una cultura de
gestin del cambio e innovacin, fortalecer los valores y eficiencia institucional y promover la responsabilidad social en las y los servidores
pblicos y en la institucin. Estas herramientas son:
1. Diccionario de la gestin pblica institucional;
2. Gestin del cambio e innovacin por reestructuracin;
3. Cdigo de tica para el Buen Vivir;
4. Redistribucin de espacios fsicos e imagen;
5. Responsabilidad social y ambiental;
6. Implementacin del Modelo de Reestructuracin.
2.4. Implementacin del Modelo de Reestructuracin

Para la implementacin de este modelo se dise un plan de comunicacin y difusin en las instituciones de la Funcin Ejecutiva. Con el fin de
una mejor y eficaz implementacin del modelo, se eligi -por medio del
Comit y bajo los criterios de impacto ciudadano y volumen institucional-,
a doce (12) instituciones priorizadas en las que se ejecutara, de manera
inicial, el proceso de reestructuracin. Dicho proceso plante la realizacin
de un diagnstico inicial para establecer una lnea base, sobre la cual se
constituye un Plan de Inversin de Reforma Institucional (PIRI), que permitir dar apoyo y seguimiento en la implementacin del Modelo R.
258 Leonardo Reyes
Adicionalmente, se determin la necesidad de contar con una

Coordinacin General de Gestin Estratgica en las instituciones que
viabilice la ejecucin de los componentes del Modelo R en cada una
de ellas. Por esta razn, y en coordinacin con el resto de las unidades de la Subsecretara de Gestin Estratgica e Innovacin, se desarrolla un manual que permite dar apoyo y acompaamiento en la creacin de las coordinaciones antes mencionadas.
Proyectos en Marcha
1. Anlisis de brechas: Herramienta que permite identificar la existencia de diferencias entre los requisitos del perfil duro y profesional del
ocupante, y que se articula con otros subsistemas que el Ministerio de Relaciones Laborales se encuentra desarrollando y potencializando dentro de su gestin.
2. Proyecto de capacitacin virtual E-learning: Plataforma que permitir que una gran cantidad de servidores pblicos tengan acceso
a contenidos en-lnea relacionados con la gestin pblica, y que
suplir la deficiente y escasa capacitacin que ha tenido el servidor
pblico a lo largo de los aos.
3. Medicin del clima laboral y cultura organizacional: Proyecto que
tiene por objeto identificar oportunidades de mejora que existen en
16 instituciones participantes de la Funcin Ejecutiva, y as generar
planes de accin que permitan incrementar el sentido de pertenencia en el servidor pblico, retener a los mejores talentos, y posicionar
a las instituciones pblicas dentro del mercado laboral.
4. Sistema de remuneracin variable por eficiencia del jerrquico superior: Herramienta de motivacin para instituciones de la Funcin Ejecutiva para el cumplimiento de resultados en el Gestin Pblica.
5. Portal Yo gobierno: Herramienta estratgica de comunicacin virtual
que establece un proceso de endomarketing, que permite acortar
distancias jerrquicas y geogrficas entre los ms de 400 mil servidores pblicos. Adicionalmente, con la implementacin del diccionario de la gestin pblica se lograr estandarizar el uso de trminos
relacionados con la gestin pblica, adems de manejar un solo lenguaje organizacional.
6. Buenas Prcticas Ambientales Institucionales y la Medicin de la
Huella Ecolgica: Iniciativa del Ministerio de Ambiente mediante
Acuerdo Ministerial No. 131, que busca dar sostenibilidad al cambio
de cultura en relacin con la proteccin del medio ambiente.
3. Servicios pblicos y administracin por procesos

3.1. Modelo de gestin pblica
La Constitucin establece, en su artculo 3 -como uno de los deberes
primordiales del Estado- garantizar sin discriminacin alguna el efectivo
goce de los derechos establecidos en la Constitucin y en los instrumentos internacionales, en particular la educacin, la salud, la alimentacin, la
seguridad social y el agua para sus habitantes. Para lograr que los derechos lleguen a todas las personas y la colectividad es necesario definir un
modelo de gestin pblica.
Este modelo de gestin pblica puede definirse como la gestin de
un conjunto de componentes claves necesarios para que el Estado pueda
crear valor mediante su desarrollo, y lograr que todas las personas gocen
de los mismos derechos establecidos en la Constitucin. La gestin de
estos componentes se puede representar como la prestacin los de servicios pblicos necesarios para garantizar la accesibilidad de todas las personas y la colectividad a los derechos establecidos, y la titularidad de los
bienes pblicos por parte de la ciudadana.
Estos servicios se transforman en el canal entre el Estado y las personas para poder acceder a sus derechos constitucionales, sin descartar
que en su prestacin pueda requerir una interaccin con actores privados.
Para la prestacin de los servicios pblicos es necesario trabajar en
dos mbitos: la planificacin y la organizacin de los distintos actores para
su prestacin territorial, as como la gestin sistmica integral de los componentes necesarios para la prestacin del servicio y la accesibilidad a los
derechos constitucionales.
Para un mejor entendimiento podemos definir estos componentes
basados en una clasificacin de los mismos en capacidades organizacionales y recursos organizacionales.
Los componentes clasificados en las capacidades organizacionales
se definen como aquellos que pueden y deben desarrollarse y madurar
durante la gestin para la prestacin del servicio. Dentro de estos podemos identificar:
Liderazgo sobre el servicio

Este componente se define como la capacidad de la organizacin
para crear la sinergia de cada uno de los elementos del servicio para
lograr llegar al beneficiario del mismo, acorde con lo diseado, y
basado en valores y principios de excelencia.
Estrategia del servicio

Este componente se identifica como la capacidad de la organizacin
para aplicar, durante la prestacin del servicio, las polticas, lineamientos
y estrategias establecidas a nivel institucional, que se encuentren acordes con las agendas sectoriales y el Plan Nacional para el Buen Vivir.
Talento Humano
Este componente es definido como la capacidad de la organizacin para gestionar el desarrollo de las personas que la conforman,
260 Leonardo Reyes
como claramente se establece en la Ley Orgnica del Servicio Pblico

(LOSEP), acorde con los principios de calidad y calidez.
Procesos
Este componente se define como la capacidad organizacional de instituir
y estandarizar las actividades para la operacin de sus servicios basados
en una administracin por procesos alineados con una estrategia.
Los componentes clasificados como recursos de la organizacin
son aquellos que representan los recursos que se consumen y colaboran en la prestacin del servicio. Dentro de estos podemos identificar:
Recursos financieros
Se define a la disponibilidad de recursos financieros para que pueda
operar el servicio.
Recursos de informacin
Es la disponibilidad de informacin para la prestacin del servicio. Por
ejemplo, la hoja de vida de un paciente, la informacin de un ciudadano para un crdito, la informacin de un estudiante para el servicio
de educacin bsica, etc.
Recursos tecnolgicos
Este componente es definido como la disponibilidad de recursos tecnolgicos para la prestacin del servicio. Por ejemplo: computadoras,
servidores, cableado estructurado, aplicaciones informticas, almacenamiento, etc.
Infraestructura
Es la disponibilidad de infraestructura fsica para la prestacin del servicio. Ejemplo: centro de salud tipo A, escuelas, UPC, etc.
Equipamiento e inmobiliario
Se define como la disponibilidad de equipamiento e inmobiliario para
la prestacin del servicio. Ejemplo: camillas, equipos de ultrasonido,
escritorios, etc.
Materiales
Este componente es definido como la disponibilidad de materiales de
trabajo para la prestacin del servicio. Por ejemplo: gasas, papel, lpices, marcadores, etc.
Proveedores de servicios de apoyo

Son la coordinacin y la gestin de alianzas con entidades privadas u
otras para garantizar la prestacin del servicio. Por ejemplo, contratacin de doctores externos para operaciones especializadas, hospitales privados para suplir el exceso de demanda, etc.
La gestin sistmica integral de estos componentes debe regirse
bajo los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarqua, desconcentracin, descentralizacin, coordinacin, participacin, planificacin, transparencia y evaluacin, y en los casos que correspondan:
obligatoriedad, generalidad, uniformidad, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, regularidad y continuidad como lo establece los
artculos 227 y 314 de la Constitucin. Adicionalmente, deben ser gestionados cumpliendo las polticas pblicas que se definan, as como
los respectivos instrumentos legales que se desarrollen.
3.2. Ciclo de vida del servicio

La gestin sistmica integral de los componentes necesarios para
la prestacin del servicio y accesibilidad a los derechos constitucionales es la que define la etapa en que el servicio est disponible a sus usuarios. Esta etapa en la prestacin del servicio
puede definirse como su operacin. Para lograr estar disponible a
los usuarios es necesario que el servicio y sus componentes pasen
por otras etapas, de manera que permita su sostenibilidad en el
tiempo. Este conjunto de etapas deben ser tambin gestionadas
con un enfoque sistmico, que enfatiza la importancia de la coordinacin y del control a lo largo de su aplicacin, a fin de aplicar
los principios definidos que nos lleven a la excelencia en la gestin
del servicio pblico.
Podemos definir este control y coordinacin como la necesidad
de implementar un sistema de gestin de la calidad (ver la Norma ISO
9001:2008, y el IWA 4 Sistema de gestin de calidad-directrices para
la aplicacin de la Norma ISO 9001:2008 en gobierno local). Basados
en este sistema podemos definir varias etapas como son la definicin estratgica del servicio, su diseo, transicin, operacin y mejora
continua que detallamos a continuacin:
Etapa I: Estrategia de servicios

Durante esta etapa se determina el portafolio de los servicios actuales y futuros que debe brindar la institucin en cumplimiento de su
misin, y dentro de su mbito de competencia en observancia de las
demandas y necesidades de los ciudadanos. En esta fase se definen
las prioridades y estrategias para la mejora de la calidad de los servicios que otorga la institucin. Se identifican los servicios crticos, as
como las prioridades para la asignacin de los recursos e inversin.
262 Leonardo Reyes
Etapa II: Diseo del Servicio

En esta fase se identifican y especifican tcnicamente los componentes de un servicio para su prestacin, la estrategia de cmo se va a
implementar y realizar la transicin del servicio para su operacin y
el diseo de los mecanismos de evaluacin para su mejora continua.
Etapa III: Transicin del Servicio

La transicin del servicio corresponde a todas las actividades que
deben realizarse al implementar el servicio e iniciar su operacin. En
esta fase se desarrollan las actividades y proyectos definidos en la
fase de diseo, con el propsito de asegurar que se cuentan con las
capacidades organizacionales y los recursos necesarios para la operacin del servicio.
Etapa IV: Operacin del Servicio

La operacin comprende la gestin sistmica integral de los componentes necesarios para la prestacin del servicio y accesibilidad a los
derechos constitucionales. Esta gestin se representa como las actividades que se realizan diariamente y que se organizan en procesos
y utilizan los procedimientos diseados, as como las metodologas y
herramientas implementadas en la transicin.
Etapa V: Mejora Continua del Servicio

Consiste en la medicin, control y seguimiento a la prestacin del servicio para su mejora. Esta etapa contempla las metodologas de evaluacin del servicio, que incluye el anlisis de la percepcin del usuario frente a la prestacin del servicio durante su operacin.
Estas etapas cumplen un ciclo que arranca con la estrategia del
servicio, el diseo o rediseo de todos sus componentes, la implementacin y transicin de cada uno de ellos, mediante proyectos
acordes con lo diseado, la operacin coordinada de sus componentes durante la prestacin del servicio y la evaluacin del servicio para
su mejora, de manera que nos lleve nuevamente a replantear la estrategia y arrancar nuevamente el ciclo.
3.3. Gestin por procesos

Los procesos representan uno de los componentes que deben ser
gestionados para la prestacin de un servicio. Su importancia determina la forma en que se debe organizar el resto del componente para
lograr la gestin sistmica integral de los mismos. La gestin por procesos necesita de una identificacin de distintos tipos de procesos
(ver IWA 4 Sistema de gestin de calidad-directrices para la aplicacin de la Norma ISO 9001:2008, en gobierno local).
Como se establece en la Carta Iberoamericana de la Gestin

Pblica (CLAD): la adopcin de una gestin por procesos permite
la mejora de las actividades de la Administracin Pblica orientada al
servicio pblico y para resultados (CLAD. 2008: 16).
Es por este motivo que debemos alinear estos procesos con
los servicios que la institucin debe brindar. Para esto se debe
definir el portafolio de servicios de la institucin en su mbito de
competencia. Una vez identificado el portafolio de servicios, debe
establecerse una priorizacin de los servicios para que pueda aplicarse el ciclo de vida. Definida la priorizacin del servicio, iniciamos la identificacin de los procesos alineados a estos servicios.
Identificados estos procesos, debe definirse cules son procesos
cuyo desempeo es bajo y son de alta importancia para el servicio,
los cuales son descritos como procesos comatosos. La necesidad de esta priorizacin e identificacin permite a las instituciones mantener la etapa de operacin de los servicios y establecer el
equipo necesario para focalizar sus esfuerzos en mejorar servicios
de una forma organizada y controlada.
4. La calidad en la gestin pblica

4.1. Una evolucin de modelos econmicos
regionales y de la Gestin de Calidad
La calidad nunca es un accidente; siempre es el resultado de un esfuerzo de la
inteligencia
John Ruskin
En los ltimos aos, los modelos econmicos en la regin han ido
evolucionando para orientarse a la bsqueda de sociedades ms justas. En el Ecuador, como consecuencia de la aplicacin de las medidas neoliberales, provoc que se agudicen los problemas de desarrollo, que se produjera el debilitamiento de los mercados nacionales, la
falta de crecimiento econmico, la expansin de la pobreza y el desmantelamiento del Estado, el cual perdi su capacidad de respuesta
a los nuevos desafos,130 como el fomento de la calidad en la prestacin de servicios pblicos y en la gestin pblica.
En los ltimos aos, el Ecuador se encuentra inmerso en un proceso de transformacin que ha dejado atrs los modelos neoliberales,
y ha adoptado un modelo econmico social y solidario, descrito en la
Constitucin de la Repblica vigente.
Como consecuencia natural de la transformacin en los modelos
econmicos, se ha facilitado la adopcin de los conceptos de Calidad
130 Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica
264 Leonardo Reyes
y Excelencia, que se haban aplicado en varios pases desde hace

algunos aos.
La Norma ISO 9000131 parte del estndar de calidad ms ampliamente difundido a nivel mundial (ISO 9001), y que ha sido adoptada
como Norma Tcnica Ecuatoriana. Esta define la calidad como el
grado en el cual un conjunto de caractersticas inherentes satisface
los requisitos. Esto implica que un producto o servicio de calidad es
aquel que satisface las necesidades de quien lo recibe o usa. Segn
esta lgica, la calidad de los servicios pblicos debe fundamentarse
en la determinacin de las necesidades de la ciudadana, y la satisfaccin de stas de manera sistemtica. Buena parte de los esfuerzos
en gestin de calidad en el Estado ecuatoriano se orientarn a instaurar este concepto.
Segn la Carta iberoamericana de la CLAD, la calidad en la gestin pblica constituye una cultura transformadora que impulsa a la
Administracin Pblica a su mejora permanente, para satisfacer cabalmente las necesidades y expectativas de la ciudadana con justicia,
equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recursos pblicos.
Adems, se seala que: La calidad en la gestin pblica debe
medirse en funcin de la capacidad para satisfacer oportuna y adecuadamente las necesidades y expectativas de los ciudadanos, de
acuerdo a metas preestablecidas alineadas con los fines y propsitos superiores de la Administracin Pblica y de acuerdo a resultados cuantificables que tengan en cuenta el inters y las necesidades
de la sociedad.
La concepcin de la calidad ha ido evolucionando e incorporando nuevos aspectos hasta conformar una aproximacin holstica
e integradora de la gestin, donde cobran especial importancia todas
las partes interesadas en sus diferentes formas de relacin, as como
la sostenibilidad y la corresponsabilidad social.
La calidad en la gestin pblica puede y debe ser constantemente mejorada, buscando elevarla a niveles de excelencia, es decir
obtener resultados sostenibles, con tendencias crecientes de mejora,
y que tales resultados se comparen favorablemente con los ms destacados referentes nacionales e internacionales132
4.2. El camino recorrido

No se trata de una poca de cambios, se trata de un cambio de poca
Vinicio Alvarado
En materia de Calidad en la prestacin de Servicios Pblicos y en la
Gestin, se han desarrollado en los ltimos aos varios proyectos que
131 ISO
9000:2005
132 Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica
han ido buscando el fortalecimiento institucional. De ellos, mencionaremos los ms importantes:

Entre los aos 2010 y 2012, el Modelo de Reestructura y gestin
del cambio, el despliegue de Gobierno por Resultados, la automatizacin del proceso de compras pblicas y la estructuracin de las coordinaciones de gestin estratgica en las instituciones pblicas.
En el 2012, se ha trabajado en el diseo y conceptualizacin del
PRONEXE, el programa Nacional de Excelencia, que permitir desarrollar proyectos de mejora en la gestin institucional y de la prestacin de servicios, alineados con la promocin de la excelencia en las
instituciones del Gobierno Central. El PRONEXE aportar en el desarrollo de sistemas de gestin de calidad institucional.
4.3. El camino por recorrer: la calidad en los servicios

y en la gestin y la bsqueda de la excelencia
No basta con tener buena voluntad, tenemos que trabajar eficientemente por nuestros pueblos, hemos perdido demasiado tiempo para el desarrollo. Hay que tener
sentido de la urgencia para hacer las cosas extremadamente bien y con eficacia
Rafael Correa
El despliegue del Programa Nacional de Excelencia se llevar a cabo
desde el inicio del 2013. El programa -que servir como un marco de
referencia para el despliegue de la estrategia gubernamental a travs
de Sistemas de Gestin de la Calidad y Excelencia institucionales y
de un portafolio de proyectos coordinados-, tiene como objetivos fundamentales los siguientes:
1. Incrementar la capacidad del Estado para planificar, gestionar y
entregar resultados;
2. Incrementar la calidad de los servicios pblicos;
3. Incrementar las competencias y conductas del personal para
entregar servicios de calidad;
4. Incrementar la eficiencia del Estado en el uso de las alianzas y
recursos;
5. Incrementar la participacin ciudadana y la transparencia
El PRONEXE incorporar varias herramientas e instrumentos,
entre los que podemos destacar los siguientes: una planificacin
estratgica institucional con un seguimiento trimestral, enfocada en
la evolucin hacia la excelencia institucional, que toma como uno de
sus componentes al Modelo de Excelencia europeo EFQM, ampliamente difundido en instituciones pblicas a nivel mundial; la administracin por procesos, que sustenta los sistemas de gestin de la
calidad institucionales, con los lineamientos y controles generales
definidos en la norma ISO 9001 (2008); la evaluacin peridica de la
266 Leonardo Reyes
gestin institucional y su madurez, a travs de varias herramientas

existentes y de otras que se incorporarn; la evaluacin de los servicios pblicos, que se publicarn en cartas de servicio, que constituyen documentos de acceso pblico, a travs de los que el Gobierno
informa a la ciudadana sobre los servicios pblicos que presta, y que
incorporan indicadores que aseguran su cumplimiento.
Con el modelo de Excelencia europeo incorporado, se podr realizar un intercambio de mejores prcticas con instituciones a nivel
mundial y establecer parmetros de comparacin con la gestin
gubernamental de clase mundial.
El PRONEXE est concebido de manera que pueda impulsar la
eficiencia inter-institucional, inter-sectorial e inter-gubernamental en
los gobiernos autnomos y desconcentrados que se fortalecern en
los siguientes aos; facilitar la colaboracin matricial entre poderes
basada en metodologas y sistemas comunes; fomentar la unificacin de polticas y estndares y prcticas transversales de eficiencia,
calidad y excelencia; difundir informacin para el mejoramiento de los
servicios pblicos y de la gestin institucional, y adoptar soluciones
transversales, entre otros.
Se espera obtener, como resultados de impacto del PRONEXE,
principalmente los siguientes: la construccin de un sistema de eficiencia y calidad en la prestacin de servicios pblicos y en gestin
institucional de clase mundial; la innovacin y actualizacin en modelos de gestin gubernamental; la consecucin de resultados dirigidos y predecibles en la prestacin de los servicios para la ciudadana.
5. Gobierno electrnico
La tecnologa debe situarse al servicio de la modernizacin de la administracin
Miguel Porra
Desde el punto de vista de la nueva gestin pblica, sealar que en
el Ecuador no exista formalmente un gobierno electrnico puede ser
la mejor manera traerlo a colacin. Diferentes iniciativas de gobierno
electrnico se desarrollaron, desde 2007, en distintas instituciones
del Estado, como aquellas lideradas por la Senplades, la Subsecretaria de Tecnologas de Informacin (STI) y el Ministerio de Telecomunicaciones y Sociedad de la Informacin (MINTEL), as como las iniciativas propias de cada institucin del Estado.
A partir de la intervencin de la Secretara Nacional de la Administracin Pblica (SNAP), en el 2011 se acogen e integran todas las
iniciativas existentes dentro de un solo desarrollo, que posteriormente
se convertira en el Plan Nacional de Gobierno Electrnico, que permitir llevar a todo nivel la visin del rol estratgico que tiene dentro de
la administracin pblica.
Con ello se introduce una visin global del gobierno electrnico, centrado principalmente en la transformacin fundamental de
la manera cmo las Instituciones Pblicas entregan servicios a los
ciudadanos y de cmo stos interactan con ellas. Considerando el
paradigma de toda administracin pblica, esto significa que los ciudadanos siempre deben estar en el centro de sus acciones, habilitando el enfoque hacia la nueva gestin pblica.
La orquestacin y coordinacin transversal de esta nueva propuesta de valor de las instituciones, con una nica visin nacional, queda bajo la autoridad y rectora de la Secretaria Nacional de
la Administracin Pblica (SNAP), a travs de una nica herramienta
conocida como el Plan Nacional de Gobierno Electrnico.
Varios consultores internacionales participan y asesoran a la
SNAP en la elaboracin del diseo base y los esquemas principales
de lo que es el Plan Nacional de Gobierno Electrnico, cuyos esfuerzos tomaron forma a partir de Junio de 2011, durante los talleres de
socializacin institucional y la investigacin documental que formaron parte de los resultados expuestos en la conceptualizacin y anlisis de situacin actual de Gobierno Electrnico en Agosto 2011. Ellos
generaron los insumos mnimos necesarios para la ejecucin de la
asesora tcnica no reembolsable con National IT IndustryPromotion
Agency (NIPA) en Septiembre 2011, agencia coreana con la cual se
elabora una primera versin del Plan Nacional de Gobierno Electrnico, bajo el liderazgo de la SNAP y en conjunto con la participacin
de importantes instituciones del Estado como son:
1. La Secretaria Nacional de Planificacin y Desarrollo;
2. La Sper Intendencia de Compaas;
3. El Servicio de Rentas Internas;
4. El Ministerio de Industrias y Productividad;
5. El Ministerio de Telecomunicaciones y Sociedad de la Informacin;
6. Los Gobiernos Autnomos Descentralizados, entre otros.
El equipo tcnico multi-institucional estuvo conformado por la Coordinacin General de Innovacin, la Subsecretaria de Tecnologas de
Informacin y el Ministerio de Industrias y Productividad.
Elaborado el Plan Nacional de Gobierno Electrnico se haca
necesaria su primera etapa de socializacin y retroalimentacin, la
cual -gracias al respaldo de varias instituciones, sectores y organismos nacionales e internacionales adems del aporte oportuno de la
Subsecretaria de Imagen- fue posible realizar durante el evento CampusParty 2011.
Conscientes de la importancia de contar oficialmente con una planificacin nacional que englobe, agrupe, priorice y apoye las iniciativas
y acciones en materia de integracin de tecnologas de la informacin
y comunicaciones en los procesos gubernamentales de todas las instancias, una versin ajustada del Plan Nacional de Gobierno Electrnico fue aprobada por la mxima autoridad de la Secretara Nacional de
268 Leonardo Reyes
la Administracin Pblica, en el primer trimestre del 2012. Con ello se

consigui la asignacin del presupuesto inicial necesario para la creacin de la estructura de gestin base de administracin del Plan.
Es as que a finales de junio de 2012, se establece la Gerencia de
Gobierno Electrnico bajo la Subsecretara de Gestin Estratgica e
Innovacin. La Coordinacin de Innovacin de la misma subsecretara entrega el Plan Nacional de Gobierno Electrnico a dicha gerencia,
inicindose as la gestin del Plan, y manteniendo como ente rector a
la SNAP y como actores a las Instituciones Pblicas, el Sector Privado
y principalmente a sus beneficiarios.
Como parte de esta gestin, se consolida el Plan Nacional de
Gobierno Electrnico, que establece como el centro de sus objetivos
y acciones a los beneficiarios (ciudadanos, empresas, funcionarios,
gobiernos) del mismo. Mantiene su principal enfoque en la orquestacin de acciones e iniciativas institucionales, y su alineacin con una
nica estrategia nacional que permite el incremento y mejora en la
entrega de servicios pblicos en lnea, aparte de una visin de crear y
mantener las condiciones habilitantes y medio ambientes necesarios
a nivel estatal, para lograr la adecuada incorporacin de tecnologas
de la informacin y comunicaciones en el quehacer gubernamental.
Los principales pilares del Plan Nacional de Gobierno Electrnico
son los siguientes:
1. Entrega de servicios pblicos en lnea que sean confiables, disponibles, de fcil uso y acceso, implementados mediante un desarrollo
participativo y con altos estndares de calidad, de manera que promuevan la democratizacin, la desconcentracin y la ubicuidad de
dichos servicios;
2. Entrega de servicios pblicos en lnea que promuevan la transparencia y participacin ciudadana;
3. Mejora del desempeo institucional en sus procesos y actividades
internos, incrementando su eficiencia y eficacia, y posibilitando su
transformacin mediante la incorporacin de tecnologas de la informacin y comunicaciones.
4. Establecimiento de modelos de gobernanza y madurez de Gobierno
Electrnico, que permita la orquestacin y adecuada ejecucin del
Plan Nacional por parte de las Instituciones, a la vez que promuevan el desarrollo y sostenibilidad de los servicios pblicos en lnea.
5. Reduccin de la brecha digital an existente en el pas en mbitos de accesibilidad, educacin e infraestructura de base, que son
los principales habilitadores de la generacin de la demanda de la
nueva generacin de servicios pblicos en lnea.
6. Fortalecimiento y generacin de las capacidades locales institucionales, privadas y acadmicas que posibiliten la exitosa implementacin del Plan Nacional.
El lanzamiento oficial del Plan Nacional de Gobierno Electrnico 2013
2017 ser realizado en el ao 2013, evento luego del cual se enfrentan
importantes desafos para el pas y, principalmente, para su ente rector,

en funcin de llevar a cabo su exitosa implementacin.
Consolidar la institucionalizacin de su estructura de gestin, su
liderazgo, marco legal y modelo de gobernanza es el principal factor,
sin restar importancia a factores como son la generacin y fortalecimiento de capacidades institucionales y privadas, que respondan adecuadamente a las necesidades tcnicas, funcionales y de gestin que
demanda la implementacin del Plan Nacional. Es tambin importante
el fortalecimiento de una academia e industria local de Tics, con bases
slidas para la provisin de los servicios que requiera el Estado -y por
qu no decirlo, para que en un futuro no lejano llegar a ser un referente de exportacin de servicios tecnolgicos en la regin-, logrando
de esta manera un modelo real de soberana tecnolgica que integre de
manera pertinente Estado, industria y academia.
La creacin del marco legal de Gobierno Electrnico necesario
permitir la gil adopcin del modelo en su madurez, desconcentracin, desmaterializacin, estndares, coordinacin y orquestacin de
actividades entre instituciones.
La materializacin del Plan Nacional en el Programa Nacional de
Gobierno Electrnico permitir integrar las acciones, los actores y los
proyectos de este mbito, asegurando una adecuada asignacin de
prioridades, un empuje poltico, tcnico, administrativo y financiero que
es necesario como condicin natural para su logro.
As tambin, la adecuada difusin y promocin de las aristas y
beneficios del Plan Nacional de Gobierno Electrnico, tanto a nivel institucional cuanto a nivel ciudadano, constituyen otro eje importante
para garantizar no solamente la alineacin de las instituciones al Plan
Nacional, sino tambin el incremento del uso y demanda de servicios
en lnea por parte de todos los beneficiarios.
6. Innovacin pblica y gobierno abierto.

No estamos administrando un sistema, lo estamos cambiando
Rafael Correa
En esta seccin se detallan los principales aspectos de la innovacin
en el sector pblico, como un medio ms que han seguido gobiernos
y administraciones pblicas para gestionar de mejor forma la funcin
pblica, y que en el Ecuador hay esfuerzos destacables para fomentarla.
6.1. Acercamiento conceptual

Hablar de innovacin en el sector pblico no es algo nuevo.
Segn Christian Bason (2011): El desarrollo de la innovacin pblica
envuelve cuatro etapas, las cuales a pesar de estar superpuestas,
270 Leonardo Reyes
representan distintos pasos a seguir. Su trayectoria viene desde principios de 1970, y las cuales Benington y Hartley han caracterizado
como nueva administracin pblica y redes gubernamentales.
Es innegable que la Administracin Pblica es una pieza clave para
la sociedad. El Gobierno realiza esfuerzos para lograr que la administracin sea moderna, eficiente y eficaz, para lograr mayores cuotas
de bienestar y de calidad de vida. Las instituciones requieren capacidad de responder con eficacia a las demandas que nuestra sociedad,
compleja, cambiante y diversa, le plantea en cada momento. Entonces, qu es la innovacin en el sector pblico? Y de qu forma
ayudar la innovacin en mejorar? Esta seccin procurar hacer un
repaso de los conceptos y definiciones, as como de los desafos que
tiene el gobierno ecuatoriano en la mejora de la gestin, aplicando y
sistematizando un proceso formal de innovacin.
Mientras que en la innovacin empresarial, la literatura la relaciona con los resultados y el xito comercial, esta caracterizacin
no suele ser adecuada a las actividades del sector pblico. (Algunas
empresas de propiedad del Estado, por supuesto, pueden tener inters en demostrar la viabilidad comercial y la rentabilidad). Se presentan varias reflexiones sobre el concepto de innovacin en las actividades del sector pblico:
Hacer algo nuevo es decir, la introduccin de una nueva prctica o proceso, la creacin de un nuevo producto (bien o servicio), o la adopcin de un nuevo modelo de
relacin intra o inter-organizacionales (Green, Howells y Miles, 2002). La innovacin exitosa es la creacin e implementacin de nuevos procesos, productos, servicios y mtodos de entrega que se traducen en mejoras significativas en la eficiencia de los resultados, la eficacia o la calidad (Albury y Mulgan, 2003).
En primer lugar, es importante clarificar los conceptos y caractersticas de innovacin pblica en el Ecuador. La innovacin se define
como un medio ms para lograr una administracin pblica moderna
y, por tanto, se convierte en un proceso gobernante de las instituciones, y que est directamente ligado a la estrategia y a la planificacin. Es decir, se busca la aplicacin de ideas y prcticas novedosas en el mbito de la gestin pblica con el objetivo de generar valor
pblico.Este valor se lo realiza mediante la incorporacin de tecnologa, de prcticas organizativas, cognitivas o formales en los servicios pblicos, proyectos o las maneras de operar de una institucin.
La innovacin no es (slo) fruto de la casualidad, sino que responde
a un proceso sistemtico e intencional que debe ser gestionado. Al
referirse a innovacin en el sector pblico, se entendern las nuevas
ideas (o conceptos) aplicadas que:
Responden a una necesidad especfica o problema;
Involucran cambios en el comportamiento de las personas, prcticas, procesos y/o productos pblicos;
Mejoran el desempeo institucional y generan resultados observables;
Mejoran la calidad de vida de los ciudadanos;

Mejoran los ndices de eficacia, eficiencia y calidad en la prestacin
de servicios pblicos.
Segn Bason (2011), la innovacin es un verdadero sistema integrado por una serie de elementos que interaccionan de forma compleja y sinrgica. De acuerdo con enfoque holstico, sus componentes
son cuatro. En las personas residen la creatividad, el espritu crtico,
el conocimiento y las nuevas ideas que se construyen sobre la base
de lo existente. La institucin y sus mtodos de gestin deben facilitar los comportamientos innovadores. Las personas no innovan de
forma aislada, sino que lo hacen en el marco de una estructura. El
proceso de innovacin es condicin necesaria para poder gestionar la
innovacin de forma sistemtica. El entorno, entendido en un sentido
amplio, lo conforman ciudadanos, proveedores y el sistema externo
de innovacin. Incrementar las alianzas tecnolgicas y las colaboraciones externas de todo tipo con el sistema externo de innovacin,
en una prctica sistemtica de la innovacin abierta o de Gobierno
Abierto (Bason, 2011).
La innovacin se puede dar y materializarse en diferentes formas:
Innovacin en los servicios.- Es la que se realiza introduciendo un
nuevo servicio o se mejora la calidad de un servicio existente;
Innovacin en la prestacin de servicios.- Se realiza mediante cambios en las maneras de proveer servicios pblicos;
Innovacin administrativa y de organizacin.- Son cambios en las
estructuras organizativas, incluido la implementacin de mtodos
organizacionales novedosos;
Innovacin normativa.- Se realiza a travs de cambios en las regulaciones y normas.
Innovacin conceptual.- Es la que tiene lugar mediante el desarrollo
de nuevos puntos de vista o enfoques, y el cuestionamiento de los
supuestos existentes;
Innovacin sistmica.- Es la que se realiza a travs de la implementacin de nuevas o mejoradas formas de interactuar con otras organizaciones y fuentes de conocimiento.
Los cambios que estas innovaciones desaten pueden ser incrementales,

si estas representan cambios menores a los servicios, productos o procesos existentes. Generalmente, los ciudadanos no se atraen en demasa
con este tipo de innovacin, la cual pocas veces cambian la forma, relaciones y estructura de las instituciones. Cuando se trata de nuevos servicios o la introduccin de formas radicales de hacer las cosas la innovacin
puede ser radical. Este tipo de innovacin supone una mejora significativa
en el desempeo de la organizacin pblica tiene. Finalmente, las innovaciones pueden ser sistmicas generalmente impulsadas por la aparicin
de tecnologa. Dan lugar a nuevas estructuras en la fuerza de trabajo y
nuevas formas y tipos de organizacin, transformando sectores enteros, y
272 Leonardo Reyes
cambiando dramticamente las relaciones inter-organizacionales y el desempeo general (Mulgan y Albury, 2003). Normalmente estas innovaciones toman aos para mostrar sus efectos, ya que requieren cambios en los
entornos organizativo, social y cultural. Las innovaciones sistmicas pueden ser tambin provocadas por cambios de paradigmas.
Un aspecto adicional al hablar de innovacin es la participacin
ciudadana, que se refiere a las sugerencias innovadoras y las alianzas pblico-privadas para conseguir innovaciones de cualquier tipo.
La pregunta es: Por qu la Innovacin tiene que ver con lo que ese
denomina Gobierno Abierto? Segn el Open Goverment Partnership
(2011), este concepto se lo puede definir bajo tres pilares bsicos que
son transparencia, colaboracin y participacin. Se busca aumentar la
disponibilidad de informacin de las actividades gubernamentales. Los
gobiernos, mediantes sus instituciones, recopilan y generan informacin, y los ciudadanos tienen el derecho a solicitar acceso a la misma,
mediante la publicacin sistemtica y en formatos abiertos de datos
primarios, de informacin de alto valor y el rendimiento de las actividades y los servicios pblicos esenciales. Adems, se busca fomentar la
participacin de todas las personas -por igual y sin discriminacin-, en
la toma de decisiones, en sugerencias de mejora y la formulacin de
polticas, a travs del establecimiento y el uso de vas para solicitar la
opinin del pblico, y el aumento de la participacin del pblico en la
ejecucin. Es decir, crear mecanismos que permitan una mayor colaboracin entre los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil
y las empresas. As tambin aumentar el acceso a las nuevas tecnologas para la apertura y la rendicin de cuentas. Las nuevas tecnologas
ofrecen oportunidades para el intercambio de informacin, la participacin del pblico y la colaboracin.
La literatura tambin muestra que se han asignado diferentes
barreras y desafos a nivel social, econmico y tcnico a las actividades de innovacin en las instituciones. Segn un estudio de la Unin
Europea (Hugo Thenint, LL&A), denominado Global Review of Innovation Intelligence and Policy Studies, las siguientes podrn considerarse como barreras a la innovacin pblica:
Resistencia profesional
Una funcin pblica que muchas veces se caracteriza por prcticas
segn las agendas polticas. Por tanto, puede darse el caso de reticencia a aceptar el cambio y la innovacin.
Insuficiencia de recursos
Los recursos incluyen no slo la falta de apoyo financiero -ya sea en
un contexto general o especficamente para el apoyo a la innovacin-,
sino que tambin incluyen la escasez de habilidades pertinentes, en
recursos humanos o para alistar a otros servicios de apoyo necesarios para la aplicacin de las innovaciones.
La resistencia pblica a los cambios

Se supone que el pblico es, en general, resistente a la reorganizacin
y cambios en la forma de servicios pblicos se entregan. Por lo tanto,
la sociedad o algunos de sus elementos, tambin pueden ser adversos al riesgo. Muchas veces esta resistencia puede darse por falta de
informacin de los beneficios asociados al cambio.
El ritmo y la escala del cambio

Muchas administraciones y los servicios pblicos han sido objeto de
un gran nmero de cambios radicales, a menudo llamados reformas.
Esto ha dado lugar a un entorno inestable, sin visibilidad a medio
y largo plazo, y pocas oportunidades para reflexionar y evaluar el
impacto de las innovaciones introducidas.
Tamao y complejidad
El sector pblico comprende instituciones complejas y de gran escala,
que pueden desarrollar las barreras internas a la innovacin. Estas
barreras pueden consistir en la escasez de competencias, la falta de
un acuerdo claro y dificultades de comunicacin.
La aversin al riesgo y la responsabilidad

Hay una reticencia comprensible e inherente, para emprender o implementar cambios que puedan crear una mayor probabilidad de riesgo
para los usuarios y funcionarios. Adems, las organizaciones pblicas son examinadas por los polticos y los medios. Los empleados no
suelen ser recompensados por asumir riesgos.
Obstculos tcnicos
Puede haber una falta de soluciones tecnolgicas para el problema en
cuestin. La aplicacin de los nuevos usos de los equipos existentes,
por ejemplo, puede empujar la tecnologa a la medida de sus posibilidades y actuar como motor de la innovacin tcnica adicional.
6.2. Innovando en el Sector Pblico Ecuatoriano

El Ecuador requiere una economa dinmica, innovadora y basada en
el conocimiento133. Transformar los sectores hacia una alta tecnologa no es una cuestin simple. Los servicios pblicos son de los ms
intensivos en conocimiento y los que agregan valor a todos los sectores; por lo cual, obviamente, tienen que formar parte de esta transformacin y modernizacin (Thenint, 2010).
133 Constitucin
del Ecuador 2008 (Art. 339, 385 390), Plan Nacional para el Buen Vivir.
274 Leonardo Reyes
Es indiscutible el proceso de reforma del Estado Ecuatoriano en

todos sus niveles y sectores, fortaleciendo las instituciones y llevando
al Estado a un papel rector y promotor para el desarrollo del pas. Cabe
destacar que las reformas de los gobiernos no necesariamente puedan
llevar a innovaciones; es decir, que las reformas no conduzcan automticamente a nuevas formas o den lugar a mejoras significativas. Sin
embargo, en el caso Ecuatoriano desde el 2007, se ha puesto nfasis
en que los cambios sean profundos y la bsqueda de mejores y nuevas formas de gestionar lo pblico sea algo constante. Los siguientes
ejemplos nos permitirn reflexionar sobre las actividades innovadoras
de instituciones que han agregado valor pblico y han mejorado sustancialmente los servicios pblicos a la ciudadana, como son la gran
modernizacin del Registro Civil, la renegociacin de la deuda externa,
el nuevo concepto de polica comunitaria, la divisin del territorio por
distritos, la reforma del Consejo de la Judicatura, etc.
A nivel nacional, es valiosa la aproximacin dada al problema
de la mejora del servicio pblico con dos medidas afortunadas: la
una es el establecimiento al ms alto nivel de la Secretara Nacional
de la Administracin PblicaSNAP, con mandato y visin reciente y
amplia. La otra, el considerar la innovacin como una de sus lneas de
atencin. En la prctica, esta funcin confronta una delicada ecuacin
de balance entre alcance y poder. Por un lado, promueve y fomenta la
reinvencin institucional y de los procesos, en todas las ramas de la
administracin, independiente de su rea y ubicacin. Por otro lado,
debe asegurar el cumplimiento mnimo de disposiciones que garanticen el avance colectivo en ciertos procesos.
La estrategia de innovacin en desarrollo, por parte de la Secretaria Nacional de la Administracin Pblica, proporciona al pas un
balance entre la visin penetrante en el futuro, y los programas diseados para ser una realidad al servicio de los ciudadanos. Es as que
se est diseando el Sistema de Gestin de Innovacin y Gobierno
Abierto, el cual permitir la evaluacin institucional, la investigacin,
la participacin ciudadana en sugerencias e ideas; al igual que la conformacin de una red de expertos en la gestin pblica y bsqueda
de mejores prcticas que las instituciones debern institucionalizar,
adems de generar una base de conocimiento donde puedan reconocerse oportunidades de aplicacin.
Bibliografa
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Guenther Roth and Claus Wittich, eds., Berkeley, University of California
Press, vol. I, ch. 2, sec. 12.
IV
CONCLUSIONES: HACIA UNA
NUEVA GENERACIN DE
REFORMAS DEL ESTADO
Del Estado burgus al

Estado del Buen Vivir
Galo Mayorga Urquiza134
Los Estados deben ser considerados como algo ms que gobiernos. Son sistemas administrativos, jurdicos, burocrticos y coercitivos permanentes que no slo
tratan de estructurar las relaciones entre la sociedad civil y la autoridad pblica en
una organizacin poltica, sino tambin de estructurar muchas relaciones cruciales
dentro de la sociedad civil
Stepan, 1978, p.XII
1. La necesidad de nuevas instituciones para consolidar

el Estado constitucional de derechos y justicia
Para el gobierno de la Revolucin Ciudadana la transformacin del
Estado se ha concebido como un medio para la consecucin del Buen
Vivir. Para ser ms concretos, las extensas transformaciones polticoconstitucionales y los cambios planificados en la estructura y los procedimientos de las organizaciones de la Funcin Ejecutiva responden a la
necesidad de establecer una democracia constitucional, de derechos,
justicia, social y plurinacional. Por lo tanto, la democracia ecuatoriana se
ha empezado a configurar por la bsqueda de un modo de vivir y convivir, caracterizado por una sociedad de igualdad e inclusin de individuos,
colectivos y de la naturaleza, guiada predominantemente por el Buen
Vivir como un ethos.
El Buen Vivir denota, en clave poltica, la reorganizacin del poder,
la composicin de una nueva maquinaria estatal basada en una Funcin Ejecutiva con mejores funciones para gobernar y dos nuevas
Funciones de Estado: la de Transparencia y Control Social, y la Electoral, para reconocer al pueblo como mandante y primer fiscalizador
del poder pblico y consolidar la garanta de los derechos polticos,
respectivamente. En clave social, supone una ciudadana ms libre,
igualitaria, fraternal y solidaria para la subsistencia de la vida, como
parte de la naturaleza; es decir, una sociedad en equilibrio, capaz
134
Licenciado en ciencias sociales, programa de ciencia poltica en Jacobs University, Bremen, Alemania, 2007. Ha
realizado estudios de posgrado en la Escuela de Estudios Estratgicos y Seguridad, del Instituto de Altos Estudios,
2010-2011. Actualmente se desempea como director de Innovacin de la Gestin Pblica en la Secretara
Nacional de Planificacin y Desarrollo-Senplades.
Del Estado burgus al Estado del Buen Vivir 279
de autodeterminarse e incidir en las decisiones y polticas pblicas.

En lo econmico, se introducen nuevos parmetros que definen el
desarrollo sustentable y la redistribucin equitativa de los recursos
y la riqueza, bajo los principios de justicia e igualdad. En su forma
ambiental, el Buen Vivir representa obligaciones y responsabilidades
para el Estado y la ciudadana, a fin de impulsar su proteccin, conservacin y recuperacin.
La trayectoria o camino emprendido desde el ao 2007 se focaliz
en la democratizacin de la estructura bsica de la sociedad; es decir,
en la generacin de cambios en las instituciones polticas y econmicas clave, para promover una nueva forma de convivencia ciudadana, en
diversidad y armona con la naturaleza, de manera que permita alcanzar
el Buen Vivir y hacer posible un pas democrtico.
Claramente, el compromiso que favorece el proyecto nacional del
gobierno actual no puede ser posible y tampoco puede florecer en cualquier contexto institucional. Si, por ejemplo, las instituciones previenen
o impiden una relacin equilibrada entre la sociedad, el Estado y el mercado, y la armona con la naturaleza, entonces la construccin del Buen
Vivir se afecta gravemente. Dentro de un sistema poltico conflictivo y con
equilibrios cambiantes, podra llegarse a perder la energa poltica movilizada para el desarrollo de nuevas instituciones. A partir de cierta organizacin y ordenamiento institucional se determina, por lo tanto, el funcionamiento de la sociedad, el mercado y la naturaleza. De este modo, se
convierte la ingeniera institucional en la esencia del proceso de transformacin nacional.
Las transformaciones del Estado en Ecuador, en los ltimos aos,
ha defendido que lo que hace una sociedad democrtica del Buen Vivir
es la forma en que se adopta la propiedad135, el sistema de derechos,
las regulaciones del endeudamiento pblico, la participacin de la iniciativa privada en las actividades de inters general y las instituciones que
gobiernan la distribucin de los recursos. Sobre este ltimo, por ejemplo, en la educacin, la Constitucin ha comprometido al gobierno central para una distribucin de recursos de manera oportuna, regular y
suficiente, con incrementos anuales de al menos el 0.5 % del Producto
Interior Bruto, hasta alcanzar un mnimo del 6% del PIB136. Es importante
enfatizar en este punto, porque el gobierno del Presidente Rafael Correa
defiende, en el mbito organizativo del Estado, un sistema de instituciones que impulsen la distribucin y el acceso equitativo de los recursos y
la riqueza, para alcanzar el Buen Vivir. Cabe sealar que en gobiernos y
marcos constitucionales anteriores, esto se anulaba bajo las condiciones
135 Con
la adopcin de la Constitucin de 2008, se consagr la transformacin de las relaciones de poder entorno a

la propiedad (artculos 276 y 334): 1) se garantiza y reconoce la propiedad publica, privada, comunitaria, estatal,
asociativa, cooperativa, mixta, y que debern cumplir su funcin social y ambiental; 2) se afirma la construccin
de un sistema econmico basado en la distribucin igualitaria de los medios de produccin y la generacin de
trabajo digno y estable, y finalmente, 3) se convierte en deber del Estado la democratizacin de los factores de
produccin para eliminar privilegios y desigualdades.
136 Cfr. Artculo
348 y Transitoria Dcimo octava de la Constitucin.
280 Galo Mayorga Urquiza
de la libre competencia del mercado137. A partir del ao 2008, las instituciones aparecen equipadas de capacidades de distribucin, redistribucin, de intervencin, regulacin y rectora para que el Estado logre una
adecuada coherencia interna e induzca comportamientos justos, equitativos y solidarios entre los actores de la sociedad.
Sin duda, el Buen Vivir alude a la creacin de instituciones para
la realizacin de nuevos equilibrios entre el Estado y los diversos
actores econmicos, polticos y socio-culturales, en una convivencia
armoniosa con la naturaleza. Este sistema de instituciones se vincula
a ciertos valores transformadores para lograr una ruptura del patrn
del crecimiento capitalista, de la mercantilizacin de lo pblico, la privatizacin, la transformacin de los derechos en mercanca, la transformacin de los mbitos de la vida pblica y de los derechos democrticos-salud, educacin, agua, etc. en relacin cliente-empresa,
consumidor-empresa138.
Siendo as, cules son los parmetros o principios fundamentales para que las instituciones polticas y econmicas favorezcan a
largo plazo el compromiso poltico-constitucional con el Buen Vivir?
Primero, las instituciones deberan ser inclusivas e igualitarias para
generar la unidad en la diversidad139, dotadas de una autonoma relativa de clases y grupos dominantes140, y contar con puntos de apoyo
de un poder estatal fuerte en la administracin pblica, con puestos
clave en el mbito del ejecutivo: organismos e instancias de planificacin dotadas de autoridad para intervenciones productivas y sociales;
una regulacin y un control del comercio exterior para una nueva insercin internacional; y una propiedad pblica de sectores estratgicos
de la economa como en refinera, petroqumica, siderurgia, etc141. En
el pasado, en Ecuador los regmenes polticos fueron elitistas, excluyentes, concentradores de los recursos en selectos grupos de poder,
mientras se minimizaba la importancia del Estado, que fue una caracterstica que limit emprender acciones estatales autnomas.
Segundo, convendra que el nuevo sistema de instituciones
impulse una nueva base econmica, social y cultural para el desarrollo
137 En la Constitucin de 1998, el desarrollo econmico y social se sustent en el libre mercado, considerado la prin-
cipal institucin para la redistribucin de la riqueza. En la Constitucin de 1979 se consideraba que la economa
de mercado propenda a un proceso de mejoramiento y proceso integral de los ecuatorianos (artculo 45).
138 Tomamos
este efecto del capitalismo de Edgardo Lander. 2010. Crisis civilizatoria: el tiempo se agota. Sumak
Kawsay/Buen Vivir y cambios civilizatorios. Quito: FEDAEPS.
139
El Ecuador es un Estado plurinacional. La constitucin de 2008 reconoci el carcter multitnico del pas. Ms
an la constitucin promulg una serie de derechos colectivos de las comunidades, pueblos y nacionalidades
para la promocin, garanta y proteccin de la pluriculturalidad.
140 El
concepto de autonoma relativa, que se adopta es el que seala Trimberger Se puede decir que un aparato
estatal burocrtico o un sector de ste es relativamente autnomo cuando las personas que ocupan puestos
elevados de carcter civil y/o militar cumplen dos condiciones: 1) no son reclutadas en las clases terratenientes,
comerciales o industriales dominantes; y 2) no establecen vnculos personales y econmicos estrechos con
esas clases despus de su acceso a los altos cargos. Cfr. Trimberger, Ellen Kay. 1978. Revolution from Above.
Transaction Books: New Jersey, p.4 .
141 El
desafo de la transformacin del Estado en este aspecto consiste en iniciar y afianzar el proceso de la conformacin de la industria bsica, que tendra un rol fundamental para la administracin y gestin de los sectores
estratgicos
de un proceso de acumulacin intensivo en conocimiento, informacin, ciencia y tecnologa.

Finalmente, deberan proveer incentivos para reforzar la soberana popular, desde las diversas nacionalidades, identidades y la participacin ciudadana para una nueva dinmica de las formas de poder
en la sociedad.
Las instituciones existentes en el pasado, antes de 2007, no slo
fueron injustas sino poco democrticas, al pasar las decisiones polticas y econmicas por pequeos grupos de influencia e instituciones
internacionales vinculadas al capitalismo global.
Para los prximos cinco aos, el proceso de transformacin
nacional, en primer lugar, buscar el papel de defender y priorizar la
adopcin de transformaciones radicalmente democrticas que forjen
instituciones virtuosas142, de manera que permitan a la ciudadana el
goce efectivo de los derechos establecidos en la Constitucin, garantizando una estructura estatal ordenada que contrarreste las formas
de captura por parte de grupos de inters. Por un lado, se planteara el desarrollo de capacidades administrativas143 en las entidades
de la Funcin Ejecutiva, dirigidas a perfeccionar el equilibrio entre el
Estado y la sociedad, para evitar la captura y penetracin de las entidades estatales desde nichos rentistas144. Por otro lado, se impulsar,
mediante normas formales y otros instrumentos, la activacin del
Estado en materia econmica y financiera, para facilitar la formacin
de un sector popular, solidario y mixto. Desde este punto de vista,
la direccin del cambio institucional implicar profundizar el carcter
democrtico de las instituciones, para lograr la adecuada aplicacin
de los principios que desarrollen el Buen Vivir y renovar las formas de
accin social de cara al Estado.
En segundo lugar, las transformaciones pretendern corregir las brechas y dficits de las capacidades institucionales, de manera que permitan dirigir a largo plazo ocho grandes objetivos programticos, sobre
todo, aquellos vinculados al rgimen de acumulacin y el modo de
142
Este concepto se trata evidentemente del correcto y buen funcionamiento de las instituciones polticas, cuya
frmula la describi John Stuart Mill: consiste en parte en el grado en que [las instituciones polticas] promueven
el avance mental general de la comunidad, incluyendo el avance en intelecto, en virtud y en actividad prctica
y eficiencia; y en parte en el grado de perfeccin con que organizan el valor moral, intelectual y activo ya existente, como para operar con la mayor efectividad posible en los asuntos pblicos. Cfr. John Stuart Mill. 2004.
Considerations on Representative Government. Hazleton: Pennsylvania State University, p. 26 accedido en http://
www2.hn.psu.edu/faculty/jmanis/jsmill/considerations.pdf
143 Se
refiere a una modalidad de ejercicio de poder en la que el Estado es capaz de actuar de forma autnoma de
acuerdo con sus propios intereses y se cree que su autonoma se deriva principalmente de su capacidad. En este
sentido como seala Michael Mann, entenderemos la capacidad del Estado para penetrar realmente la sociedad
civil, y poner en ejecucin logsticamente las decisiones polticas por todo el pas. Mann denomina esta forma
el poder infraestructural del Estado. Cfr. Michael Mann. 1984. The Autonomous Power of the State: Its Origins,
Mechanisms and Results. Archives Europennes de Sociologie 25 (2): 189
144 La
bsqueda de rentas por parte de grupos de inters especial tiene a disminuir la eficacia y distribucin de la
riqueza en la sociedad. Mancur Olson asegura que los procesos rentistas y el poder desproporcionado de grupos
relativamente pequeos, hace prevalecer sus intereses; es decir, el incremento en grupos de presin es un factor
clave en el declive de la distribucin de la riqueza, quienes emplean el poder del Estado para avanzar sus fines
econmicos. Cfr. Mancur Olson. 1982. The rise and decline of nations. economic growth, stagflation, and social
rigidities. New Haven: Yale University Press.
regulacin para el Buen Vivir, que sern tratados en el siguiente acpite.

En ltimo trmino, y en relacin con lo antes mencionado, se
observar el impulso de la construccin de un sistema regulatorio y
de control democrtico para la gobernanza y sostenibilidad del nuevo
rgimen de desarrollo.
En las secciones que siguen se pretender dilucidar aquellas
acciones que directamente estn orientadas a impulsar un proceso
de institucionalizacin del Estado democrtico, constitucional de
derechos y justicia hacia el ao 2017.
2. Estrategias para las reformas institucionales

de segunda generacin
Para la institucionalizacin del Estado constitucional de derechos y
justicia en el perodo 2013-2017, se han delineado tres estrategias
que pretenden dar coherencia entre el margen adecuado de autoridad pblica y el grado y profundidad de la accin necesaria para
hacer frente a los problemas estructurales de la sociedad ecuatoriana:
a) Desmantelamiento del Estado burgus.- Se refiere a la eliminacin
de la indebida influencia de grupos de poder en la gestin de los
asuntos pblicos en los mbitos regulados por el Estado o bien del
enquistamiento de grupos econmicos en los organismos encargados de la poltica y la regulacin.
b) Profundizacin programticainstitucional.- Consiste en establecer
un conjunto de reglas, instituciones e instrumentos de actuacin poltica para conducir y alcanzar los objetivos estratgicos del Estado.
Aqu, tambin lo central ser incrementar las capacidades estatales
en diversos campos de regulacin y control, para corregir las fallas de
implementacin de polticas nacionales.
c) Optimizacin funcional.- Lo fundamental ser la remodelacin y
optimizacin del sistema de instituciones estatales, con la finalidad
de que surjan estructuras y procedimientos ms ligeros.
Primera estrategia: desmantelamiento del Estado Burgus

Para enfrentar las tendencias y fenmenos favorables al retorno de
los intereses de los grupos o elites nacionales de los sectores tradicionalmente hegemnicos -en las estructuras de las instituciones
polticas, que se relaciona con la dominacin de clase, como lo seala
Offe (1974)145-, el gobierno nacional impulsar un dinamismo diferente
145 En
este tipo de Estado, su estructura interna apunta a destilar los intereses de clase de un universo de intereses estrechos, de corto plazo, conflictivos e incompletamente formulados, de las unidades de capital, con la
finalidad de servir el inters universal de la clase capitalista. Adems de configurar y formular estos intereses en
un conjunto, este Estado emplea una selectividad complementaria que consiste en actuar como aparato de proteccin frente a los intereses anti-capitalistas. Estos dos criterios juntos, definen el carcter clasista del Estado.
Cfr. Offe, Claus. 1974. Structural Problems of the Capitalist State.en Klaus von Beyme (comp). German Political
Studies I, noviembre 2012,p. 36-38
de funcionamiento de la articulacin e intermediacin de intereses de

grupos con el Estado. En esta perspectiva, las polticas pblicas, la
estructura y las actividades del Estado se generaran con una articulacin regulada y ordenada de las personas, grupos o asociaciones
privadas, comunitarias, etc., evitando las polticas de presin rentistas sobre el Estado, para minimizar, de esta manera, la representacin
corporativa de grupo y la cooptacin de la toma de decisiones gubernamentales. El Estado, en este sentido, tendr una estructura y un
funcionamiento a salvo del corporativismo, de manera que sea posible controlar que determinados intereses socio-econmicos obtengan un estatus poltico privilegiado y el derecho a participar con autoridad en la formacin de la poltica nacional. Por lo tanto, resultar una
mayor autonoma de la organizacin administrativa del Estado y la primaca del inters general por sobre el inters particular, conforme a
los principios fundamentales del rgimen ecuatoriano, segn la Constitucin: soberano, independiente, unitario y plurinacional146. Tambin
sucedern unas interrelaciones entre la sociedad y el Estado que permitan resolver temas colectivos.
De esta forma, el desmantelamiento del Estado burgus y la
construccin del nuevo Estado constitucional implicaran, al menos,
lo siguiente:
a) Enriquecer a la democracia representativa con formas de participacin que surjan de la inclusividad y activacin de las distintas fuerzas
herederas de las luchas sociales de liberacin, as como de diversos
grupos sociales, y la necesidad de que ellos estn dispuestos a conceder en pro del bien comn, conforme al buen vivir.
b) Reacomodar la estructura de las relaciones entre grupos y el
Estado para conducir la poltica nacional por encima de influencias
poderosas. En otras palabras, considerando que han sido los grupos
tradicionalmente dominantes quienes han influido en la formacin de
polticas pblicas, se eliminaran los privilegios o desigualdades en el
acceso a la esfera pblica para la fijacin de la poltica econmica,
comercial, productiva u otra. As podr el Estado, como actor, desarrollar las polticas pblicas de modo relativamente continuo a largo
de periodos prolongados.
En esta medida, las transformaciones en este eje plantean resolver la
vinculacin poco democrtica del Estado con los intereses socioeconmicos dominantes y conseguir la activacin democrtica de las
interacciones de los grupos. Algunas de estas acciones seran las
siguientes, sin ser las nicas:
1. El retiro de los grupos de inters privado de espacios de decisin pblica, culminando el proceso de descorporativizacin del
Estado, especialmente en aquellas reas de mayor relevancia
estratgica que permitan consolidar el rgimen de desarrollo y la
aplicacin de derechos de la ciudadana;
146
Vase artculo 1, Constitucin de la Repblica del Ecuador
2. El fortalecimiento de la regulacin de las actividades de lobby y

las influencias de parte de intereses privados sobre las decisiones pblicas, as como sus formas de operacin, destinadas a
influir en el aparato estatal a favor de puntos de vista e intereses
de grupo;
3. La sustitucin del ordenamiento jurdico de corte neoliberal, proponiendo a la Asamblea Nacional proyectos de ley que fomenten
un orden social, conforme al Buen Vivir;
4. La promocin de espacios formales de dilogo y de participacin
ciudadana; y,
5. La cimentacin del Estado plurinacional e intercultural.
Segunda estrategia: profundizacin programtica-institucional

La institucionalidad del Estado debe estar en la capacidad de responder y administrar las contradicciones, conflictos y antagonismos de una estructura social que transita hacia el Buen Vivir. Esto
requiere desarrollar las capacidades del universo institucional encargado de la implementacin e impulso de los siguientes grandes objetivos programticos:
a) Consolidacin de la sociedad del conocimiento y el cambio de la
matriz productiva.
Dentro de este objetivo se crearn y transformarn instituciones pblicas para implementar la investigacin e innovacin del conocimiento
y el desarrollo y transferencia de tecnologas -en coordinacin con los
sectores privados y la academia-, en relacin con los sectores estratgicos, productivos, econmicos y de seguridad, etc. De hecho, las
sinergias del aparato de investigacin y el productivo se reconocern como elemento decisivo para alcanzar la soberana alimentaria, la
insercin estratgica en el contexto internacional y el desarrollo solidario y sostenible. En esta lnea es fundamental:
1. Fomentar la integracin de las capacidades de investigacin,
produccin de conocimiento e innovacin tecnolgica del pas;
2. Fortalecer la coordinacin y la intersectorialidad de las reas que
permitirn cambiar la matriz productiva;
3. Generar espacios de articulacin entre entidades pblicasprivados economa popular y solidaria, para potenciar las capacidades estratgicas nacionales;
4. Fortalecer la institucionalidad que permita dinamizar el mercado
interno, los anclajes productivos y la importacin de materias primas y bienes de capital.
En la sociedad del conocimiento, el sistema de educacin superior y
la formacin acadmica y profesional -con visin cientfica y humanista-, as como la investigacin cientfica, tecnolgica y la innovacin, se convierten en puntos de partida hacia esa sociedad, a la vez
que son un factor fundamental para un nuevo paradigma productivo.
Desde esta perspectiva, el conocimiento se desarrolla en funcin de

las caractersticas de un nuevo modo de acumulacin para conducir
a mayores ventajas competitivas dinmicas, en las que los actores
sociales consiguen organizar procesos rpidos y efectivos de aprendizaje y toma de decisiones, amoldando convenientemente el entorno
empresarial a los nuevos requerimientos nacionales147.
b) Consolidacin del sistema econmico social solidario.
En este objetivo se incorporaran nuevas formas de articulacin de las
instituciones para equilibrar los excesos del sistema capitalista que han
acentuado la destruccin de la vida y la naturaleza148, para afirmar al ser
humano como sujeto y fin, as como para alcanzar la dinamizacin del proceso econmico, mediante la financiacin de los pequeos y medianos
productores, facilitando la adquisicin de los medios de produccin. Para
favorecer la democratizacin de los medios de produccin, desde nuevas
instancias y estructuras del Ejecutivo, se modificara el carcter de la poltica econmica para transformar las relaciones y formas de produccin
para un nuevo desarrollo del sistema econmico con mxima eficiencia,
dentro de las limitaciones fsicas que impone la naturaleza.
Por otra parte, la institucionalizacin del Estado como ente regulador
para estimular la activacin de los sectores que funcionan con una lgica
de cooperativismo, asociacionismo y solidaridad, posibilitaran la transformacin del sistema econmico. En esta lnea, las acciones en este objetivo se orientaran a:
1. Fortalecer la rectora sobre la poltica econmica nacional, englobando tanto a lo pblico como a lo privado y el sector popular solidario. De igual manera, construir una regulacin efectiva del sistema
econmico y monetario, mediante el desarrollo de capacidades institucionales de los entes reguladores clave;
2. Consolidar un sistema financiero enfocado a la diversificacin productiva, que promueva la democratizacin de los servicios financieros
y el fortalecimiento de las actividades de emprendimiento.
c) Generacin de condiciones de igualdad, equidad, cohesin e
inclusin social.
La aspiracin de un Estado igualitarista, que garantice la inviolabilidad de los derechos, consisti en definir una Constitucin justa que
consagra estos principios y en la asignacin de atribuciones, como la
redistribucin y la distribucin a una institucionalidad que ha logrado
provocar cambios en las condiciones de igualdad149.
147
148
Cfr. Klaus Esser, Wolfgang Hillebrand, Dirk Messner, Jtirg Meyer-Stamer Competitividad Sistmica Instituto
Alemn de Desarrollo, Berlin.
Cabe mencionar que, las catstrofes sociales y ambientales, como el desastre minero de Nambija en la provincia
de Zamora Chinchipe en 1993 y los derrames de crudo producidos por la petrolera Chevron entre 1972 y 1992,
no son eventos aislados, pero costos y sntomas vinculados y producidos por la implantacin del capitalismo.
Estos errores sistmicos estn conectados con la actual crisis civilizatoria en la cual el ser humano cada vez ms
pierde el sentido de comunidad, solidaridad y de interdependencia con la naturaleza, para el sustento de la vida
en la Tierra.
149 Desde
el 2007, como seala Rebecca Ray y Sara Kozameh la pobreza cay de un pico de recesin del 36,0 al
28,6 por ciento; antes de la recesin, su nivel ms bajo haba sido el 35,0 por ciento. La pobreza urbana se redujo
Un segundo momento consistira en corregir aspectos organizativos del Estado, para desarrollar una poltica social y de igualdad,
que maximice las capacidades y potencialidades de la poblacin, as
como su acceso al sistema de inclusin y equidad social. Por lo tanto,
se procurara realizar lo siguiente:
1. Dotar al Estado de nuevas capacidades para coordinar la elaboracin e implementacin de polticas pblicas en esta materia, y
articular el conjunto de instituciones en torno al logro de la erradicacin de la pobreza;
2. Promover determinados resultados de la accin pblica, a travs
de un mayor direccionamiento de la institucionalidad del Estado
desde la planificacin pblica.
d) Garanta de la proteccin y la seguridad social.
Compatible con el objetivo anterior, y con miras a establecer la convivencia pacfica y la solidaridad de las personas, se propugnara edificar una institucionalidad nica, que tenga el propsito de garantizar
su realizacin personal en condiciones de dignidad, remuneraciones
justas e igualdad de oportunidades. La consecucin de este objetivo
evocar el derecho al trabajo, a una vida digna y a la seguridad social.
Los desafos seran:
1. Definir una institucionalidad de alcance nacional, con carcter
ministerial, para dirigir, regular y coordinar el subsistema de inclusin y seguridad social, de manera que permita alcanzar a los
ciudadanos un nivel de vida saludable e integral, basado en los
derechos al trabajo y la seguridad social;
2. Dentro de la institucionalidad formal del punto anterior, se tendra como especial inters promover la responsabilidad social de
las actividades econmicas que en forma colectiva o individual
desarrollen las personas, a fin de consolidar el carcter solidario
de los procesos productivos y econmicos.
e) Fomentar el gobierno corporativo de las empresas pblicas.
La Constitucin reconoci la importancia de la creacin de empresas
pblicas para el desarrollo y la soberana, convirtindose as en una
rea estratgica de la inversin pblica, a fin de garantizar que los sectores estratgicos -las telecomunicaciones, los recursos naturales no
renovables, el transporte, la biodiversidad, etc.- se orienten al pleno
desarrollo de los derechos y el inters social, y que la prestacin de los
servicios pblicos sea universal, accesible, eficiente y de calidad.
Con este objetivo se llevara adelante la mejora del desempeo,
la planificacin empresarial y gobernanza de las empresas pblicas,
evitando los errores en su administracin. Al mismo tiempo, se profundizara su contribucin a un desarrollo econmico sostenible y
sustentable.
del 25,5 al 17,4 por ciento, mejor que su punto ms bajo de 22,0 por ciento, previo a la recesin. Cfr. Rebecca
Ray y Sara Kozameh. La economa de Ecuador desde el 2007. Center for Economic and Policy Research,
Washington, Mayo 2012
En esta lnea las prioridades seran:

1. Mejorar el direccionamiento corporativo de las empresas pblicas, para asegurar que las operaciones sean eficientes, efectivas,
transparentes y responsables, atendiendo el inters general y los
objetivos de desarrollo del pas.
2. Estimular la innovacin, el desarrollo tecnolgico, las sinergias
y las alianzas estratgicas y el desarrollo de proyectos de gran
escala, que permitan un fortalecimiento de la administracin de
los sectores estratgicos.
f) Configuracin de un sistema integral de gobernabilidad nacional.
La gobernanza, gobernabilidad o buen gobierno son conceptos que
definen nuevas prcticas de accin colectiva, nuevas formas de
accin pblica, que ya no estn basadas en la dominacin o en la violencia legtima. Se fundamentan en procesos de deliberacin, negociacin y asociacin, en principios ticos y morales o en prcticas que
se producen en paralelo con las instituciones clsicas.150
En este sentido, el enfoque de gobernabilidad de las transformaciones estatales hacia el 2017, pretendera una mejor relacin entre
el Estado y la sociedad civil, pero tambin entre las instituciones que
forman el Estado. Con ello se acomete alcanzar dos objetivos fundamentales: 1) Profundizar el rgimen democrtico, especialmente
mediante la participacin ciudadana en la construccin de las polticas pblicas; y 2) Profundizar el nexo entre el Estado y la sociedad,
orientado a gestionar las relaciones, tanto complementarias como
conflictivas de los actores estatales y sociales.
Los procesos de dficit de gobernabilidad se generan cuando se
produce una falta de confianza de los ciudadanos en las instituciones
pblicas, que se origina, principalmente, por una incoherencia entre el
discurso y la prctica institucional, en un rendimiento inadecuado de
las instituciones frente a los requerimientos y demandas de la ciudadana. En tal virtud, la gobernabilidad que configurara las reformas de
segunda generacin esbozan la necesidad de articular procesos participativos y de corresponsabilidad en la implementacin de las polticas pblicas, que no slo respondan a iniciativas de compensacin,
sino a la generacin de pactos o acuerdos mutuos que fomenten un
desarrollo -en el cual el ser humano sea el centro de las polticas-,
como corresponsable en la transformacin de su realidad y no slo
como un simple receptor clientelar de la intervencin estatal.
Por consiguiente, la gobernabilidad que impulsara la transformacin estatal se caracterizara por la transparencia, la responsabilidad en
el sector pblico y la corresponsabilidad de la sociedad civil. La gobernabilidad implica tambin desarrollar la habilidad de las instituciones
estatales para convertir las demandas individuales en accin colectiva
o en polticas pblicas, negociar los intereses ciudadanos que forman
150
Jouve, B. (2005). From Government to urban governance in Western Europe: a critical analysis. Public
Administration and Development 25 (4), pp. 285-294
parte del sistema poltico, definir las reglas de accin, transformar

los conflictos, as como tambin, formar, gestionar y mantener pactos sociales territoriales coherentes, que estn sustentados en un programa poltico comn, ms all de los aspectos polticos y electorales.
La gobernabilidad que construya la segunda generacin de transformaciones estatales no se reducira a un mbito de poltica pblica,
sino que articulara el conjunto de espacios del sistema poltico constitucional para dar existencia a un todo armonioso e interrelacionado
con el poder popular. Esto requerira realizar acciones que sean cada
vez ms integrales, y a la vez, capaces de priorizar y definir de forma
precisa los objetivos comunes que se pretenden alcanzar, y que son
definidos por distintos actores que participan con intereses definidos
y en territorios especficos.
Para alcanzar este objetivo, se tratara de instrumentar lo
siguiente:
1. Establecer una diferenciacin institucional en los territorios sobre
los rganos decisorios y actores polticos, revisando la institucionalidad histrica y adecundola a las demandas de la gobernabilidad democrtica.
2. Generar apropiados canales institucionales para satisfacer
demandas sociales y la participacin social.
3. Robustecer la institucionalidad del Estado para potenciar las funciones de gestin de crisis y conflictos entre actores estatales y
sociales.
4. Garantizar una conduccin poltica desconcentrada nica en el
territorio, de tal manera que se asegure el dilogo social sin desviaciones institucionales ni duplicidades en la gestin de rganos decisorios.
g) Fortalecer las facultades de regulacin y control
La promulgacin de la nueva Constitucin en 2008 present un escenario muy positivo para efectuar transformaciones sistmicas y profundas. Por un lado, el ejecutivo retom la rectora para las polticas
pblicas y, por otro, se otorg gran capacidad estatal de regulacin
y control a un conjunto de instituciones especializadas, en diversas
reas de la economa y, en particular, en los sectores estratgicos.
Estos importantes avances estn constituyendo al Estado ecuatoriano en un servicio a la colectividad, regido por los principios de
eficacia, eficiencia, calidad, participacin, coordinacin, transparencia y evaluacin. Por consiguiente, ahora se seala la creciente relevancia de impulsar un Estado regulatorio que permita el ordenamiento
y la ejecucin de las normas para esas polticas pblicas con la finalidad de lograr el desarrollo organizado, sostenible y dinmico de los
sistemas econmicos, productivos, socioculturales y ambientales
que conforman el modo de acumulacin.
En esta lnea, se plantea la construccin del Estado como
regulador por su papel en la transicin del capitalismo a la nueva
reorientacin paradigmtica del Buen Vivir, como su estructura, actividad y poltica va configurando a la sociedad, el mercado y a la naturaleza para el bienestar pblico. Por lo tanto, los objetivos del Buen
Vivir requeriran la redefinicin de una renovada estrategia de intervencin regulatoria del Estado en los asuntos de la sociedad, a partir
de la constatacin del hecho que las viejas y fallidas modalidades e
instrumentos propios de la era del neoliberalismo requieren inmediatas modificaciones y sustituciones.
Esto nos remite en ltima instancia a transformar a los entes
reguladores del Estado y a la regulacin para garantizar la continuidad de la acumulacin que plantea el Buen Vivir en la que se reconoce al ser humano como sujeto y fin y se aspira a una vida digna.
El renovado modelo de acumulacin y rgimen de desarrollo constitucionalmente propuesto se propone contrarrestar de manera sistmica y estructurada mediante las normas y actos del poder pblico
las dificultades y defectos del sistema capitalista heredado. Para
esto ser preciso organizar, dirigir y reestructurar la sociedad, la
poltica, la produccin, reducir los desequilibrios y desigualdades
producidas por las fuerzas del mercado e intervenir con instrumentos de poltica efectivos para su correccin. Tiene cabida desde esta
perspectiva, que se afiance una intervencin estatal en el sistema
econmico para asegurar la distribucin de la riqueza nacional, sea
por medidas regulatorias directas o indirectas en las que el Estado
decida: asegurar una adecuada distribucin del ingreso, incentivar
el mximo nivel de produccin nacional, asegurar la soberana alimentaria y energtica, promocionar la incorporacin del valor agregado con mxima eficiencia, impulsar el pleno empleo, mantener la
estabilidad econmica, propiciar el intercambio justo y complementario de bienes y servicios e impulsar un consumo social y ambientalmente responsable151. En la Constitucin de la Repblica el repertorio de iniciativas regulatorias estatales es bastante amplio y de lo
que se puede identificar, para los sistemas financiero, de competencias, planificacin, vial, socio-cultural, ambiental, inclusin y equidad social, educacin, salud, seguridad social, cultura, comunicacin social, gestin de riesgos, comercio e inversin, etc.
La estrategia para procurar que el Estado constitucional de derechos y justicia asuma su papel de regulador de los asuntos de la sociedad requiere de una orientacin sistmica que permita la gobernanza de
las facultades de regulacin y control. Es decir, establecer un esquema
de funcionamiento del despliegue de la regulacin y el control a lo largo
de todos los poderes pblicos y los niveles de gobierno. Esto precisamente debe convertirse en un eje fundamental del gobierno nacional.
Por lo tanto, se tendra que adoptar un enfoque sistmico frente a la
coordinacin en la formulacin de polticas, regulaciones y leyes, que
refleje la naturaleza conjunta de la administracin.
151 Esto
esta fundando en los objetivos de la poltica econmica que expresa la Constitucin de la Repblica en el
artculo 284
Si bien se ha creado el sistema nacional de planificacin participativa como uno de los elementos claves de alto nivel para coordinar
las polticas, actos y decisiones para el desarrollo nacional, como en
lo econmico y social, es indispensable lograr que las entidades del
Estado cambien su mentalidad de actores individuales a una orientacin ms conjunta y coordinada en un sistema para la gestin de la
regulacin, aunando esfuerzos a la responsabilidad de coordinacin
de la planificacin pblica. Para alcanzar esto se deberan reforzar las
capacidades institucionales a largo plazo y abordar una agenda de
gobernanza regulatoria en toda su profundidad y complejidad como
nueva frontera de la transformacin del Estado.
Para llevar adelante una agenda de esta naturaleza que apunte a
mejorar y organizar la produccin regulatoria responsable y sensible a
los requisitos del Buen Vivir como a la multiplicidad de demandas de
la sociedad y para arraigar su sostenibilidad en el tiempo se necesitara establecer una poltica nacional integrada a los objetivos programticos principales del Estado, con vistas a acelerar la implementacin de la Constitucin y el Plan Nacional de Desarrollo.
Ya estn instaurados algunos de los elementos para impulsar la
gobernanza regulatoria, entre los se puede sealar, por un lado, en
el mbito del ejecutivo a las agencias de regulacin y control con
relacin a los sectores estratgicos, las unidades de normatizacin
en ciertos ministerios y espacios de coordinacin para la formulacin
de anteproyectos de ley. Por otro lado, en el mbito legislativo se
encuentra la unidad de tcnica legislativa (con relacin al acompaamiento en la creacin de normas y estimacin de costo). De igual
manera, acerca del control del cumplimiento de la regulacin, est
constituida la Funcin de Transparencia y Control Social.
Por lo expuesto, la transformacin de las facultades de regulacin y control del Estado requerira tres pilares crticos:
1. Polticas de regulacin. Una poltica expresa adoptada en el nivel
nacional con los organismos claves del direccionamiento estratgico del Estado que determine cundo, cmo y para que regular
en el rgimen de desarrollo.
2. Instituciones reguladoras fortalecidas. Fortalecer el rol efectivo
de las agencias reguladoras y de control en los sectores estratgicos, productivos y sociales, as como de otras instituciones
mediante la institucionalizacin de un sistema de gobernanza
regulatoria que logre: captar las asuntos de poltica susceptibles
de regulacin, desarrollar opciones de poltica y elegir instrumentos de poltica (regulacin), disear nuevas regulaciones y revisar
las existentes, hacer cumplir la regulacin y monitorear y evaluar
el desempeo de las regulaciones.152
152
En varios pases se cuenta con un organismo centralizado para el impulso y coordinacin de la gobernanza
regulatoria, vinculado estratgicamente con el Ejecutivo. En Mxico se cuenta con la Comisin Federal De Mejora
Regulatoria; en Alemania la Agencia de Control Normativo (Nationaler Normenkontrollrat), en Australia el Office of
Best Practice Regulation, en Brasil una oficina de mejora regulatoria en la Presidencia y en Japn el Consejo de
Promocin y Reforma Regulatoria. Vase tambin ver Recomendacin del Consejo Sobre Poltica y Gobernanza
3. Integrar herramientas regulatorias. En las primeras fases del proceso de regulacin de una entidad se crearan procedimientos
e instrumentos cuantitativos y cualitativos para identificar claramente los objetivos de poltica, evaluar las alternativas de la intervencin estatal y determinar la regulacin y otras medidas efectivas y eficientes para conseguir las metas, considerando sus
consecuencias en la sociedad y la administracin pblica.
Tercera estrategia: Optimizacin funcional

En las estrategias anteriores se han presentado las iniciativas de transformacin poltica y programtica como un tipo de profundizacin y
mejora del sistema de instituciones que dotaran al Estado de mayor
capacidad para responder y adaptarse a las exigencias de una democracia constitucional, de derechos, justicia, social y plurinacional. La
consecucin de dichas reformas pueden considerarse un resultado
en la medida en que aumenten en la organizacin estatal la capacidad para hacer frente a los nuevos retos del entorno entre los cuales
se encuentran mltiples cambios sociales, econmicos, productivos
y tecnolgicos mencionados en los siete objetivos.
Una mejora y transformacin del sistema de instituciones que
conforman el Estado no es un asunto fcil. Consiste en la reexaminacin y cambio de las prcticas sociales y estatales a la vista de los
imperativos del Buen Vivir que orientan los esfuerzos para paliar los
problemas de la construccin y consolidacin del Estado que han
afectado la funcin y la estructura de la poltica ecuatoriana.
En la tercera estrategia diversos tipos de instituciones secretaras, ministerios, agencias, institutos se someteran a un proceso
de remodelacin y optimizacin con la finalidad de que surjan estructuras y procedimientos ms ligeros. Es decir, podran darse fusiones
o separaciones de ministerios u otro tipo de organismos (por ejemplo, creando menos ministerios se podra mejorar la coordinacin y
especializacin). El enfoque principal de los cambios estructurales
que se adoptara permitir que las instituciones estatales se centren
de forma ms coherente y clara en sus objetivos prioritarios, y que a
su vez, conduzca a una bsqueda ms intensa de los resultados que
se consideran fundamentales para la realizacin del Buen Vivir. Por lo
tanto las transformaciones significaran garantizar un nivel adecuado
de coherencia y compatibilidad entre las instituciones estatales para
racionalizar diversas iniciativas en materia de:
a) Administracin y gestin de los recursos naturales no renovables
consistente con los principios de sostenibilidad ambiental153.
Regulatoria, Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico OCDE, 2012.
153
En los ltimos aos, el ambiente y la biodiversidad (patrimonio natural) se han convertido en un objetivo estratgico
del Estado por su relevancia geoestratgica y geoeconmica y esto implica que su proteccin, conservacin, recuperacin y promocin requiera una reorganizacin institucional para mejorar la administracin, regulacin, control
y gestin del Estado en estas actividades. Las acciones del Estado sobre el patrimonio natural son compatibles con
b) Atencin de grupos prioritarios.

c) Agua y saneamiento.
d) Desarrollo social.
e) Atencin de emergencias y los servicios de rescate y socorro.
f) Desarrollo sustentable de la amazona.
Conclusiones
La conexin entre el rgimen poltico administrativo descrito en el artculo 1 de la Constitucin de la Repblica154 - y la trayectoria de las
transformaciones estructurales y funcionales que se adoptaran en los
prximos cuatro aos es una cuestin que debera examinarse.
En el mundo que propone y define el Buen Vivir155, la estructura
del Estado y naturaleza del gobierno ejercern una influencia fundamental en el enfoque y temporalidad de las transformaciones. Lo que
supone un rgimen en el que el Presidente de la Repblica ejerce la
Funcin Ejecutiva, es el Jefe de Estado y de Gobierno y responsable
de la administracin pblica, es que las decisiones importantes de
cambio se toman en el ncleo de la organizacin estatal y que se aplicaran con rapidez y profundidad. Adems, por el anclaje del proceso
de transformacin con la Constitucin, estas supondran una estabilidad y seran vistas como el resultado de un pacto poltico, adquiriendo legitimidad entre la administracin pblica que debe ponerlas
en marcha y la ciudadana a la que se le est encomendando el derecho y la capacidad para desempear un papel democrtico en los
asuntos pblicos.
En las tres estrategias de transformacin se cree en el papel
importante del sector pblico y se reconoce la necesidad de llevar a
cabo reestructuraciones radicales y sustanciales como resultado de
una visin de democracia, igualitarismo, buen gobierno y una sociedad civil responsable. La primera estrategia, se centra en consolidar
el desarrollo econmico, social o ambiental, incluso representa una oportunidad estratgica para avanzar hacia un
desarrollo integral, sustentable y sostenible. Es ms, para que el patrimonio natural se utilice de modo racional,
sustentable y sostenible tiene que convertirse en un sector estratgico en el cual prevalezcan los principios de
sostenibilidad ambiental, precaucin, prevencin y eficiencia (Vase, Captulo V, Constitucin de la Repblica).
154
El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrtico, soberano, independiente,

unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de repblica y se gobierna de manera
descentralizada.
155 Los
deberes del Estado en el Buen Vivir los seala el artculo 227 de la Constitucin: Para la consecucin del
buen vivir, sern deberes generales del Estado:
Garantizar los derechos de las personas, las colectividades y la naturaleza.
Dirigir, planificar y regular el proceso de desarrollo.
Generar y ejecutar las polticas pblicas, y controlar y sancionar su incumplimiento.
Producir bienes, crear y mantener infraestructura y proveer servicios pblicos.
Impulsar el desarrollo de las actividades econmicas mediante un orden jurdico e instituciones polticas que las
promuevan, fomenten y defiendan mediante el cumplimiento de la Constitucin y la ley.
Promover e impulsar la ciencia, la tecnologa, las artes, los saberes ancestrales y en general las actividades de
la iniciativa creativa comunitaria, asociativa, cooperativa y privada.
cambios que aseguren que las poderosas organizaciones no estatales y los intereses dominantes no asuman funciones que se encuentran bajo el control directo del mbito poltico. La segunda, propugna
transformaciones en el Estado con el propsito de llevar cabo una realidad de lo que se debe hacer en el mundo futuro. El elemento visionario en las transformaciones de esta estrategia radica en la construccin del Estado como fuerza integradora de la sociedad democrtica,
con una personera jurdica y un sistema de valores propios. La ltima
estrategia, procura ocuparse de obtener una arquitectura de instituciones poltico-administrativas ms integrada y coordinada.
La segunda generacin de transformaciones del Estado consiste
en deconstruir en la medida de lo posible el statu quo y en implementar medidas para mejorar el funcionamiento de las estructuras y
prcticas del pasado, intensificando el direccionamiento y el control
del proceso, adoptando reestructuraciones radicales y fortaleciendo
el papel del Estado. El modelo de transformaciones que se adoptara
pone acento en los siguientes elementos:
Reafirmacin del rol del Estado como principal actor de las
soluciones para los nuevos problemas asociados con el capitalismo, el contexto estratgico y la globalizacin.
Reafirmacin del papel de la democracia como forma de
gobierno legitimadora dentro del aparato estatal.
Ratificacin del poder normativo del Estado, conservando
los principios bsicos en torno a la rectora de la poltica
pblica, planificacin, la regulacin y el control en el mbito
del ejecutivo.
Complementariedad de la democracia representativa a travs
de los mecanismos de la democracia directa y deliberativa.
Orientacin de la administracin pblica hacia el bienestar y
bien comn de la sociedad.
En las circunstancias actuales, la segunda generacin de transformaciones del Estado aade al Estado constitucional de derechos y justicia el ritmo y caractersticas adecuadas que se requieren para afrontar las tareas que deben acometer un pas democrtico.
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