O conceito de operaes urbanas comeou a ser discutido no Brasil na dcada de

1970 em um contexto de transformaes urbanas, no qual a populao rural estava sendo

ultrapassada pela urbana e os problemas estavam cada vez mais acentuados. Pode-se
atribuir uma coincidncia temporal em relao ao conceito de solo criado, o qual surgiu
entre 1975 e 1976, no exatamente como instrumento, mas com o objetivo de controlar o
crescimento urbano atravs do controle da densidade, partindo-se da distino entre o
direito de propriedade e o direito de construir. O conceito de solo criado se define pela
criao de reas adicionais de piso utilizvel no apoiadas diretamente sobre o solo,
diferena clara de conceituao em relao a caracterizao de operao urbana que
permaneceu por aproximadamente uma dcada.
Em 1986, os conceitos de operao urbana e solo criado se misturaram de forma a
gerar um novo instrumento denominado Operao Interligada. Esta determinava trocas de
habitaes de interesse social por excees nos ndices urbansticos, posteriormente
declaradas inconstitucionais pelo Ministrio Pblico. O fator agravante residia no desvio
de um dos objetivos do solo criado que era a igualdade de todos os proprietrios de
terrenos por meio de um coeficiente de aproveitamento nico, pois as operaes
interligadas acabavam por acentuar a desigualdade com o tratamento de caso a caso.
O resultado dessa conjuno de conceitos foi considerado negativo, uma vez que
caractersticas importantes de ambos foram ignoradas e descontextualizadas, como o
estabelecimento de permetros especficos e o coeficiente de aproveitamento nico. A
noo de parceria em intervenes urbanas se perdeu, reduzindo-se participao
privada na construo de casas populares.
Ao longo das duas dcadas que se passaram at sua efetiva aplicao (19701990), a concepo de operao urbana passou por muitas transformaes, destacandose So Paulo como maior detentor de conhecimento desse instrumento at a
regulamentao pelo Estatuto da Cidade. O municpio contou com trs operaes
urbanas na dcada de 1990: Operao de Anhangaba em 1997, Operao Faria Lima e
Operao gua Branca, ambas em 1995, as quais receberam apoio da iniciativa privada
para viabilizar as intervenes urbanas e se basearam na venda de potencial construtivo.
A meno do instrumento no plano diretor e na lei orgnica do municpio garantiu a base
jurdica necessria, introduzindo a operao urbana como um mecanismo de conciliao
entre a potencialidade e as necessidades do poder pblico com a potencialidade e as
necessidades da iniciativa privada, destinando os recursos no apenas para obras de
carter habitacional, mas tambm obras de outra natureza. Ao invs de recuperar
discusses tericas iniciais, optou-se pela explorao das operaes interligadas, tendo
como primeiras operaes urbanas aplicadas em So Paulo um conjunto de operaes
interligadas em um determinado permetro com inteno de modificao do tecido urbano
ou soluo de um problema detectado.
As operaes urbanas de Anhangaba e gua Branca no obtiveram o sucesso
esperado e atriburam o resultado falta de adeso do mercado imobilirio, ignorando as
verdadeiras causas. Estas esto relacionadas ao estabelecimento de parmetros

inadequados, falta de um programa de intervenes definido e ampliao de incentivos

atravs de isenes, os quais, ao contrrio de contribuir para o desenvolvimento urbano,
estimularam ainda mais a especulao imobiliria, o que contaminou a interveno
pblica com interesses privados.
Por outro lado, a Operao Faria Lima obteve grande sucesso, uma vez que a rea
j estava em processo de valorizao e expanso imobiliria. O instrumento foi utilizado
mais para se apropriar de tal valorizao do que promover uma grande transformao
urbanstica, configurando um caso de exceo entre as operaes urbanas.
Essa primeira gerao de operaes urbanas revelou diversas contradies entre
os conceitos originais e as aplicaes prticas do instrumento, pois havia mais foco no
aumento de ndices construtivos e na arrecadao de recursos do que em um projeto
claro de transformao urbana, reproduzindo a mesma configurao urbana das regies
prximas.
Em 2001, tem incio a segunda gerao de operaes urbanas em So Paulo, com
sua regulamentao nacional no Estatuto da Cidade, o qual buscou recuperar a essncia
do instrumento, reforando a ideia de parceria e introduzindo a obrigatoriedade da gesto
compartilhada das operaes urbanas entre o poder pblico e a sociedade civil. Entre as
mudanas, encontra-se a nova nomenclatura, na qual as operaes urbanas passam a se
chamar operaes urbanas consorciadas (OUC), e a utilizao do Certificado de Potencial
Adicional de Construo (CEPAC). A OU Faria Lima contribuiu de forma significante para
a formulao do texto e retomada do instrumento.
A regulamentao nacional pode ser resumida em trs artigos, que definem que,
no permetro das operaes urbanas, ndices urbansticos podero ser alterados e
edificaes no regularizadas podero ser colocadas de acordo com a legislao.
Tambm estabelecido a necessidade de uma forma de controle da operao que seja
compartilhada com a sociedade civil e a possibilidade de emisso de CEPAC no mbito
da OU.
O municpio de So Paulo aprovou duas OUC - OUC gua Espraiada em 2001, e
OUC Faria Lima em 2004 - cada qual com seu grupo de gesto compartilhada,
destacando-se como intervenes as obras virias e a construo de habitaes de
interesse social. Assim como na primeira gerao, houve uma desigualdade na utilizao
das reas derivada da dinmica do mercado imobilirio. Dessa forma, o que mais se
destaca na segunda gerao o financiamento das operaes urbanas por meio do
CEPAC.
Apesar das primeiras propostas terem surgido j em 1995, o CEPAC - Certificado
de Potencial Adicional de Construo - teve sua implementao regulamentada pelo
Estatuto da Cidade em 2001, apresentando So Paulo como primeiro municpio a
incorporar esse instrumento. Mesmo assim, apenas em 2004, ele foi devidamente
caracterizado, assumindo a forma de ttulos mobilirios, passveis de negociao. Eles
so comercializados por meio de leiles ou licitaes pblicas como forma de antecipao
dos recursos oriundos de propostas privadas nas reas de operaes urbanas, sendo

convertidos apenas em rea adicional de construo ou mudana de uso. Esses ttulos

so considerados ativos de renda varivel, por sua rentabilidade estar associada
valorizao imobiliria, e suas colocaes pblicas devem ser feitas exclusivamente em
bolsa de valores ou entidades de balco organizado. Eles podem ser resgatados como
pagamento durante licenciamento de um projeto no permetro da OU, mas no podem ser
retirados em dinheiro. Os recursos obtidos pelos leiles so considerados fora do
oramento municipal, no sendo incorporados ao tesouro municipal, e, por ter sua
rentabilidade associada valorizao das reas da OU, sua arrecadao no deve
superar o objetivo maior de transformao urbana do CEPAC.
Atualmente, destaca-se que as possibilidades das operaes urbanas so muito
maiores dos que as identificadas pela primeira e segunda gerao. J possvel apontar
uma valorizao da sua dimenso de projeto quanto a estudos realizados no s no
mbito econmico, mas tambm ambiental, social e de comunicao. Cabe ao poder
pblico garantir que o interesse privado seja direcionado por ele, e no o contrrio, e que
os projetos desenvolvidos resultem da articulao de aspectos econmicos e urbansticos
do instrumento, podendo configurar no futuro uma terceira gerao de operaes
urbanas.