Conselho Tutelar: parmetros para a interpretao do alcance de sua

autonomia e fiscalizao de sua atuao1.

2

Murillo Jos Digicomo

Dentre as inmeras inovaes advindas com o Estatuto da

Criana e do Adolescente, a obrigatoriedade da instalao, em todos os
municpios brasileiros, de ao menos 01 (um) Conselho Tutelar, rgo que
substituindo boa parte das atribuies do antigo "Juiz de Menores" , por
definio legal, "...permanente e AUTNOMO, no jurisdicional, encarregado
pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criana e do
adolescente..." (art. 131 da Lei n 8.069/90 - grifei), foi sem dvida um grande
passo rumo democratizao e maior agilidade na soluo de problemas
relacionados violao de direitos fundamentais de crianas e adolescentes.
Pea-chave de todo o Sistema de Garantias idealizado pelo
legislador estatutrio, ao Conselho Tutelar cabe, dentre outras atribuies, o
encaminhamento de crianas e adolescentes que se encontram em situao de
risco na forma do art. 98 da Lei n 8.069/90, bem como a criana acusada da
prtica de ato infracional (conforme art. 105 do mesmo Diploma Legal),
juntamente com seus pais ou responsvel, a programas especficos tambm
3
expressamente previstos em lei , cuja necessidade de criao, manuteno e
ampliao o rgo, melhor do que qualquer outro, tem condies de atestar - e
cobrar junto ao Executivo local.
Importante aqui abrir um parnteses para deixar claro que,
por "Executivo", deve-se tambm (e especialmente) compreender o Conselho
Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, rgo que detm a
competncia (e portanto o poder-dever) constitucional de formular a poltica de
atendimento criana e ao adolescente no municpio e tambm de fiscalizar o fiel
cumprimento de suas deliberaes por parte do administrador pblico4.
Infelizmente, a falta de uma adequada compreenso acerca
da importncia do papel e das atribuies/poderes do Conselho Tutelar, tanto de
parte das autoridades pblicas e populao em geral quanto, por vezes, de
integrantes do prprio rgo, tem levado a inmeras distores e problemas na
sua forma de atuao e compreenso do exato sentido de sua "autonomia", seja
em razo de sua omisso, seja como resultado de abuso ou desvio de poder,
tornando necessria a criao de mecanismos de fiscalizao de sua atuao e
mesmo de controle e represso da conduta inadequada de seus integrantes.
1

Recomenda-se a leitura conjunta com o artigo "Conselho Tutelar: poderes e deveres face da Lei
n 8.069/90", que se encontra publicado na pgina do CAOPCA/PR na internet, alm de outros
acerca do tema.
2
Promotor de Justia e membro da Associao Brasileira de Magistrados e Promotores de Justia
da Infncia e da Juventude - ABMP, no estado do Paran (murilojd@mp.pr.gov.br).
3
Vide arts. 90, 101, 112 e 129 do mesmo Diploma Legal citado.
4
Conforme art. 227, 7 c/c art. 204, ambos da Constituio Federal e art. 88, inciso II da Lei n
8.069/90.

Ora, se por um lado certo que o Conselho Tutelar detm

uma significativa parcela do poder e, por conseguinte, da soberania estatal, tendo
sido em alguns aspectos equiparado autoridade judiciria5, cujas atribuies,
como dito acima (e se extrai da inteligncia do art. 262 da Lei n 8.069/90),
substitui, no estando subordinado quer ao Prefeito Municipal (cuja atuao em
prol da criana e do adolescente inclusive ajuda a monitorar), quer a qualquer
outro rgo ou autoridade pblica, por outro tambm certo que esse mesmo
poder, como de resto ocorre com todos os demais agentes polticos6, est sujeito
a limitaes alm, claro, de uma contnua fiscalizao por parte dos demais
integrantes do Sistema de Garantias elaborado pelo Estatuto da Criana e do
Adolescente, na clssica concepo de que um regime verdadeiramente
democrtico pressupe a existncia de "freios e contrapesos" entre os diversos
poderes constitudos.
E nessa perspectiva que o conceito de "autonomia" do
Conselho Tutelar deve ser analisado e interpretado, inconcebvel que , a
qualquer rgo pblico, seja a qual poder pertena ou represente, uma atuao
livre do controle de outros poderes, rgos, instncias e mesmo por parte do
cidado comum, na medida em que o povo, em ltima anlise o detentor de
todo o poder (nesse sentido temos a expressa definio do art. 1, par. nico, da
Constituio Federal), e o destinatrio de toda atividade pblica, que ideolgica e
presumivelmente tem por escopo o bem estar de toda coletividade.
Assim sendo, a autonomia que, por definio, o Conselho
Tutelar possui, se constitui no em um "privilgio" para seus integrantes, que
estariam livres de prestar contas de seus atos quer administrao pblica (
qual, queiram ou no, esto vinculados), quer a outras autoridades e membros da
comunidade, mas sim importa numa prerrogativa indispensvel ao exerccio das
atribuies do rgo, enquanto colegiado, que por vezes ir contrariar os
interesses do Prefeito Municipal e de outras pessoas influentes que, por ao ou
omisso, estejam ameaando ou violando direitos de crianas e adolescentes
7
que devem ser objeto de sua tutela .
De fato, no seria lgico que o legislador concedesse ao
Conselho Tutelar o status de "agente poltico", com poderes equiparados aos da
autoridade judiciria, podendo inclusive promover diretamente a execuo de
suas decises, para tanto expedindo requisies a rgos pblicos8, sob pena da
prtica de infrao administrativa (conforme art. 249 da Lei n 8.069/90) e
mesmo, a depender da situao, de crime (conforme art. 236 do mesmo Diploma
Legal), sem dar-lhe a garantia de que poderia exercer suas atribuies de forma
livre e independente, colocando-o a salvo da ingerncia e/ou de repreenses por
9
parte de outras autoridades pblicas .
6

Sobre o tema, vide definio de Hely Lopes Meirelles contida no artigo acima citado.
Valendo observar que, no por acaso, o art. 98 da Lei n 8.069/90 relacionou, como primeira
hiptese de situao de risco envolvendo crianas e adolescentes, justamente a "...ao ou
omisso da sociedade ou do Estado" (verbis).
8
Cf. art. 136, inciso III, alnea a, da Lei n 8.069/90.
9
Desde que, claro, tenham sido respeitados os parmetros legais que norteiam sua atuao,
7

A autonomia que detm o Conselho Tutelar, portanto, deve

ser considerada como sinnimo de INDEPENDNCIA FUNCIONAL que o rgo
possui, enquanto COLEGIADO, se constituindo numa indispensvel prerrogativa
para o exerccio de suas atribuies, no significando, em absoluto, que no
possa ser aquele fiscalizado em sua atuao cotidiana pela administrao pblica
ou outros rgos e poderes constitudos e/ou que no tenha de prestar contas
de seus atos, sempre que necessrio.
Como resultado dessa constatao, e tambm em razo da
ausncia de uma "hierarquizao" entre os diversos integrantes do
supramencionado Sistema de Garantias idealizado pela Lei n 8.069/90,
nenhum outro rgo ou autoridade pblica pode interferir na atuao e decises
do Conselho Tutelar (que por sua vez independem do "referendo" ou aprovao
de outras instncias), desde que respeitados os preceitos legais que lhe servem
de parmetro, nem "determinar" que este pratique atos que so estranhos
funo e/ou no contidos no rol de suas atribuies estabelecido pelo Estatuto da
Criana e do Adolescente.
Por outro lado, qualquer pessoa do povo pode questionar a
atuao e mesmo a postura individual dos membros do Conselho Tutelar sempre
que estas se mostrem de qualquer modo ilegais ou abusivas, seja por ao, ou
por omisso10, podendo nesse sentido provocar tanto a autoridade judiciria,
11
quanto o Ministrio Pblico , sendo a este facultada a expedio de
recomendaes administrativas visando a melhoria do servio pblico prestado
pelo rgo12 e, se necessrio, a propositura de ao civil pblica para fins de
afastamento de um ou mais de seus integrantes que demonstrem total e
comprovada incapacidade para o exerccio responsvel das relevantes
atribuies que lhe so conferidas13.
A propsito, uma questo interessante resulta da forma
como se d o controle da atuao dos conselheiros tutelares individualmente
considerados, bem como a eventual aplicao de sanes administrativas quele
que descumpre seus deveres funcionais ou pratica atos que colocam em risco a
prpria imagem e credibilidade do rgo ao qual integra.
Tendo em vista a omisso da Lei n 8.069/90 acerca da
matria, o legislador municipal, face o disposto no art. 30, inciso II da Constituio
dentre os quais se incluem aqueles expressos no art. 37 da Constituio Federal, notadamente
quanto necessria observncia dos princpios da legalidade, impessoalidade e moralidade em
todas as suas intervenes.
10
Inclusive no tocante sua freqncia e conduta pessoal, inconcebvel que um conselheiro
tutelar que no cumpre expediente nem comparece aos plantes (se houver), freqenta bares e
boates mal-afamadas, costuma se embriagar, mantm "casos" amorosos com adolescentes, utiliza
o veculo do Conselho Tutelar para seu uso particular, deixa de exercer atos de ofcio, seja por
qual razo (preguia, medo de represlias), no levando ao conhecimento do colegiado fatos que,
em tese, representam violao de direitos de crianas e adolescentes, ainda que praticados por
omisso das demais autoridades pblicas etc.
11
Conforme art. 220 da Lei n 8.069/90.
12
Cf. art. 201, 5, alnea c, da Lei n 8.069/90.
13
Quando inexistentes e/ou inoperantes mecanismos de controle na via administrativa, que sero
adiante comentados.

Federal, encontrou maior liberdade para estabelecer os referidos mecanismos de

controle de acordo com as necessidades locais, tendo em alguns casos criado
situaes que acabam por comprometer a prpria autonomia do Conselho
Tutelar, acarretando assim a inconstitucionalidade da norma respectiva, por
afronta ao mbito da competncia legislativa do municpio.
A delegao de tal tarefa ao Conselho Municipal dos
Direitos da Criana e do Adolescente, embora juridicamente admissvel e
largamente difundida (ao menos no Estado do Paran), no a meu ver a melhor
soluo, na medida em que no h entre este e Conselho Tutelar qualquer
relao de subordinao ou mesmo vinculao de ordem administrativa, tendo
aquele rgo deliberativo atribuies seguramente muito mais relevantes que
esta para ocupar seu tempo e sua ateno.
Vale aqui abrir mais um parnteses para reforar a idia de
que o Conselho Tutelar um rgo colegiado, e que seu poder de deciso, tanto
em relao s medidas que aplica, requisies que expede e outras atribuies
previstas na Lei n 8.069/90, resulta unicamente de seu funcionamento como tal
(e no da iniciativa de um conselheiro isolado, ainda que seja este o "presidente"
ou coordenador do rgo14, que a rigor no detm qualquer poder ou
prerrogativa a mais que os demais), para o que deve seu regimento interno
prever, a depender do volume de servio, uma ou mais sesses deliberativas
dirias ou semanais, onde os casos "atendidos" individualmente so levados
plenria para discusso e deliberao quanto s providncias a serem tomadas.
Nessa perspectiva, a atuao de um conselheiro tutelar
isolado no pode (ou ao menos no deveria) ser automaticamente creditada (ou
debitada, dependendo do ponto de vista) a todo o Conselho Tutelar, valendo
lembrar que a este, enquanto colegiado (e no a seus membros,
individualmente considerados), que se atribui as prefaladas autonomia e
independncia funcional.
Fechado o parnteses, de modo a evitar omisses e/ou
abusos, por parte de integrantes do Conselho Tutelar, o mais correto, no
entender do autor, seria criar, via lei municipal regulamentadora das atividades do
rgo, um mecanismo interno, a ser implementado no seu prprio mbito,
destinado ao controle "disciplinar" daquele conselheiro tutelar que descumpre
seus deveres funcionais e/ou pratica atos atentatrios aos princpios que regem a
conduta que se espera de todo servidor pblico (alm de outros exigveis
especificamente daqueles que lidam com crianas e adolescentes), devendo
claro, a bem dos princpios constitucionais do "Juiz natural", da legalidade, do
devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa15, haver expressa
previso legal das condutas que importam na violao de tais deveres e
princpios, das sanes em tese a elas cominadas16, autoridade processante e
14

Figura cuja existncia, alm de absolutamente desnecessria para o funcionamento do

Conselho Tutelar, tem sido duramente criticada por muitos, inclusive integrantes do prprio rgo.
15
Cf. art. 5, incisos XIV e XV, da Constituio Federal.
16
Podendo (e a meu ver devendo) haver alternativas excluso do Conselho, como seria o caso
do afastamento temporrio, com reduo proporcional dos subsdios eventualmente devidos (com
imediata assuno do suplente no perodo, de modo a no desfalcar e assim prejudicar o regular

encarregada do julgamento administrativo e procedimento a ser observado.

De modo a dar maior transparncia atuao dessa
instncia administrativa, que seria afinal composta pelos demais conselheiros
tutelares, com ou sem a participao de outros rgos e autoridades locais
(representantes do CMDCA, Cmara Municipal etc.), seria interessante haver a
previso da comunicao obrigatria, por parte da autoridade processante, da
instaurao do procedimento administrativo (ou mesmo do oferecimento de
representao por parte da vtima do abuso ou omisso do conselheiro acusado),
ao CMDCA, Ministrio Pblico e Poder Judicirio, de modo que possam exercer,
querendo, a fiscalizao de todo o processo, inclusive de modo a impedir ou
minimizar a possibilidade de ocorrncia do execrvel "corporativismo".
Importante mencionar que mecanismos similares de controle
interno da ao de membros de um determinado rgo ou instituio, existem em
profuso, sendo este exercido por intermdio das chamadas "corregedorias".
Apenas quando tais mecanismos falham em decidir com iseno, imparcialidade
e correo, que se cogita na criao de mecanismos de controle externo, como
atualmente ocorre com o Poder Judicirio e Ministrio Pblico17.
Nessa perspectiva, no nos parece que, antes de que seja
dado ao Conselho Tutelar um "voto de confiana" no sentido da capacidade de o
prprio rgo controlar as aes abusivas de seus integrantes, tarefa que a
princpio lhe interessa, at mesmo para que estes no venham a comprometer a
imagem da instituio perante a sociedade, devamos partir para a criao de
outras instncias de controle, pois afinal, aquele composto, em razo do
disposto no art. 135 da Lei n 8.069/90, por cidados que gozam de "presuno
de idoneidade moral" (verbis), tendo assim, at que se prove o contrrio, plenas
condies de resolver, sponte propria e com iseno e responsabilidade,
problemas envolvendo seus componentes.
De qualquer sorte, seja qual for a "frmula" encontrada pelo
legislador para o controle (interno e/ou externo) da atuao dos membros do
Conselho Tutelar individualmente considerados, importante que esta no venha
a ferir ou de qualquer modo arranhar a autonomia e independncia funcional de
que goza o referido rgo enquanto colegiado, cujas decises, observados os
princpios e parmetros legais estabelecidos para sua atuao, so soberanas e
devem ser respeitadas por seus destinatrios, a menos, claro, que em contrrio
decida o Poder Judicirio, aps devidamente provocado, seja atravs do pedido
revisional a que se refere o art. 137 da Lei n 8.069/9018, seja atravs de outro
remdio jurdico qualquer, como o caso do mandado de segurana, manejvel
contra atos ilegais ou abusivos praticados pelas autoridades pblicas em geral.
exerccio das atribuies do rgo, que como vimos somente pode funcionar enquanto colegiado).
17
Por intermdio do Conselho Nacional de Justia - CNJ e do Conselho Nacional do Ministrio
Pblico - CNMP, respectivamente.
18
Chamamos a ateno para o fato de o art. 137 da Lei n 8.069/90 no autorizar que o Juiz
proceda de ofcio a reviso da deciso do Conselho Tutelar, o que de um lado reafirma o princpio
da inrcia da jurisdio e de outro refora a idia da ausncia de qualquer relao de subordinao
entre ambas autoridades pblicas.

Registre-se, por fim, que a existncia de mecanismos de

controle como os acima referidos (que tambm podem e devem ser criados em
relao aos membros do Conselho Municipal de Direitos da Criana e do
Adolescente, muitas vezes omissos em comparecerem nas reunies do rgo e
tambm em exercerem sua competncia deliberativa e fiscalizatria das aes do
administrador pblico), serve para "depurar" o rgo e aumentar sua
credibilidade e respeitabilidade perante a populao, que em ltima anlise ser
a maior beneficiada com sua atuao de forma adequada, transparente,
competente e diligente.
Conclui-se, portanto, que:
1 - A "autonomia" do Conselho Tutelar a que se refere o art.
131 da Lei n 8.069/90 sinnimo de independncia funcional, que por sua vez
se constitui numa prerrogativa do rgo, enquanto colegiado, imprescindvel ao
exerccio de suas atribuies;
2 - Embora, como resultado de sua prefalada autonomia, o
Conselho Tutelar no necessite submeter suas decises ao crivo de outros
rgos e instncias administrativas, lhe tendo sido inclusive conferidos
instrumentos para execuo direta das mesmas (conforme art. 136, inciso III, da
Lei n 8.069/90), esto aquelas sujeitas ao controle de sua legalidade e
adequao pelo Poder Judicirio, mediante provocao por parte de quem
demonstre legtimo interesse ou do Ministrio Pblico;
3 - A autonomia que detm o Conselho Tutelar para o
exerccio de suas atribuies no o torna imune fiscalizao de outros
integrantes do Sistema de Garantias idealizado pela Lei n 8.069/90, com os
quais deve atuar de forma harmnica, articulada e cordial, com respeito e
cooperao mtuas;
4 - Fundamental que a lei municipal estabelea mecanismos
internos e/ou externos de controle da atuao dos conselheiros tutelares
individualmente considerados, bem como regulamente a forma de aplicao de
sanes administrativas quele que, por ao ou omisso, descumpre seus
deveres funcionais ou pratica atos que colocam em risco a prpria imagem e
credibilidade do Conselho Tutelar, podendo aqueles existirem tanto no mbito
interno quanto externo ao rgo.
Em qualquer caso, preciso ter em mente que o Conselho
Tutelar uma instituio democrtica, cuja existncia e adequado funcionamento
so essenciais ao Sistema de Garantias dos Direitos da Criana e do
Adolescente, razo pela qual sua imagem e credibilidade no podem ser de
qualquer modo prejudicadas pela prtica de abusos ou pela omisso de seus
integrantes.