Poder de Polcia

1 Introduo
Foi visto que o Estado precisa ter mecanismos prprios que lhe permita atingir seus
objetivos, previstos na Lei e na Constituio e qualificados como verdadeiros poderes ou
prerrogativas especiais de Direito Pblico.
Um desses poderes resulta exatamente do inevitvel confronto entre os interesses
pblico e privado e expressa a necessidade de impor restries ao exerccio dos direitos dos
indivduos. Quando o Poder Pblico interfere na rbita do interesse privado para salvaguardar o
interesse pblico, restringindo direitos individuais, atua no exerccio do poder de polcia.
De acordo com Bandeira de Mello (2004, p. 725-727), a essncia do poder de polcia
o seu carter negativo:
No sentido de que atravs dele, o Poder Pblico, de regra, no pretende uma atuao
do particular, pretende uma absteno. (...) a utilidade pblica , no mais das vezes,
conseguida de modo indireto pelo poder de polcia, em contraposio obteno direta de tal
utilidade, obtida por meio dos servios pblicos.

2 Sentido amplo e restrito

A expresso poder de polcia comporta dois sentidos, um amplo e um restrito. Em
sentido amplo, poder de polcia significa toda e qualquer ao restritiva do Estado em relao
aos direitos individuais. Esta a funo do Poder Legislativo, incumbido da criao do direito
legislado, e isso porque apenas as leis podem delinear o perfil dos direitos, aumentando ou
reduzindo seu contedo.
Em sentido estrito, o poder de polcia a atividade administrativa, consistente no poder
de restringir e condicionar o exerccio dos direitos individuais em nome do interesse coletivo. [1]
Esse o definio dada pelo Cdigo Tributrio Nacional:
Art. 78. Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando
ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno de fato,
em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes,
disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de
concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

3 Atributos do poder de polcia

O poder de polcia, quando executado regularmente, apresenta as seguintes
caractersticas:

Discricionariedade: a Administrao Pblica tem a liberdade de estabelecer, de acordo

com sua convenincia e oportunidade, quais sero as limitaes impostas ao exerccio dos
direitos individuais e as sanes aplicveis nesses casos. Tambm tem a liberdade de fixar as
condies para o exerccio de determinado direito.
Porm, a partir do momento em que foram fixadas essas condies, limites e sanes,
a Administrao obriga-se a cumpri-las, sendo seus atos vinculados. Por exemplo:
discricionria a fixao do limite de velocidade nas vias pblicas, mas vinculada a imposio
de sanes queles que descumprirem os limites fixados.
Autoexecutoriedade: a Administrao Pblica pode exercer o poder de polcia sem a
necessidade de interveno do Poder Judicirio. A nica exceo a cobrana de multas,
quando contestadas pelo particular. Ressalte-se que no necessria a autorizao do Poder
Judicirio para a prtica do ato, mas sempre possvel seu controle posterior desse ato. A
autoexecutoriedade s possvel quando prevista expressamente em lei e em situaes de
emergncias, nas quais necessria a atuao imediata da Administrao Pblica. [2]
Coercibilidade: os atos do poder de polcia podem ser impostos aos particulares,
mesmo que, para isso, seja necessrio o uso de fora para cumpri-los. Esse atributo limitado
pelo princpio da proporcionalidade.

4 Poder de polcia e segurana pblica

Apesar da semelhana de nomenclatura, no se pode confundir o poder de polcia com
os rgos policiais responsveis pela segurana pblica. O primeiro est disperso em vrios
rgos da Administrao Pblica e obedece a normas administrativas que limitam o exerccio
dos direitos individuais.
A segurana pblica protegida apenas pelos rgos enumerados no art. 144 da
Constituio: polcia federal, polcia rodoviria federal, polcia ferroviria federal, polcia militar e
polcia civil. Todos eles obedecem a normas penais e processuais penais, sendo sua atribuio
restrita preveno e represso de crimes. Alm disso, sua atuao est subordinada ao
Poder Judicirio e ao Ministrio Pblico.
Assim, o poder de polcia exercido por meio de uma atividade denominada polcia
administrativa, enquanto que a polcia judiciria a funo de preveno e represso de crimes
e contravenes. Um mesmo rgo pode exercer atividades de polcia administrativa e
judiciria. A Polcia Federal, por exemplo, age como polcia administrativa quando emite
passaportes e polcia judiciria quando realizada inqurito policial.

5 Financiamento das atividades de polcia

A atividade do Poder Pblico no exerccio do poder de polcia autoriza-o a exigir do
interessado o pagamento de taxa, espcie de tributo, conforme determinam a Constituio
Federal [3] e o Cdigo Tributrio Nacional. A taxa diferencia-se do imposto, outra espcie de
tributo, principalmente quanto sua destinao: enquanto a receita dos impostos utilizada
para o pagamento de diversas despesas, a taxa tem destinao especfica o custeio da
atividade de polcia administrativa ou de um servio pblico divisvel.

Em consequncia, no cabvel a cobrana de tarifa, que se caracteriza como preo

pblico, e, diferentemente daquele tributo, tem natureza contratual, ou seja, somente cobrada
quando o consumidor usufrui o servio. A tarifa adequada para remunerar servios pblicos
econmicos, inclusive os executados por concessionrios e permissionrios de servios
pblicos (energia, transporte, gua, telefonia etc.).
Da mesma forma, para que seja legtima a cobrana de taxa pelo Poder Pblico
competente, necessrio se faz que a entidade exera o poder de polcia. Porm, de acordo
com o STF, no preciso prova efetiva do exerccio desse poder, que presumido. [4]

6 Competncia
A competncia para exercer o poder de polcia , em princpio, da pessoa federativa
qual a Constituio Federal conferiu a competncia para regular a matria. Caso no haja
previso expressa, deve ser utilizado o critrio da predominncia do interesse, segundo o qual
os assuntos de interesse nacional esto sujeitos ao policiamento da Unio; os assuntos de
interesse regional sujeitam-se polcia estadual; e os assuntos de interesse locais so tratados
pela polcia municipal.
Ex.: a regulao do sistema financeiro nacional de competncia da Unio e sua fiscalizao
realizada pelo Banco Central, autarquia federal; a edio de normas sobre transporte
intermunicipal compete aos estados, sendo sua fiscalizao efetivada pela Administrao
Pblica estadual; a utilizao e o parcelamento do solo matria municipal e deve ser
fiscalizada pelos rgos e entidade municipais.

7 Meios de atuao
A polcia administrativa pode atuar de modo preventivo ou repressivo. Em sua atuao
preventiva, so estabelecidas normas e outorgados alvars para que os particulares possam
exercer seus direitos de acordo com o interesse pblico. O contedo do alvar pode ser uma
licena (ato vinculado e definitivo ex.: licena para construir ou para dirigir) ou uma
autorizao (ato discricionrio e precrio ex.: autorizao para o porte de arma).
A atuao repressiva inclui atos de fiscalizao e a aplicao de sanes
administrativas. A punio do administrado depende da prvia definio do ato como infrao
administrativa. [5] Apesar da existncia de medidas repressivas, a atuao do poder de polcia
essencialmente preventiva, pois seu maior objetivo evitar a leso ao interesse pblico.
Outra classificao considera que os meios de atuao podem ser: a) atos normativos:
a lei cria limitaes ao exerccio de direitos e o Executivo, por meio de decretos, portarias,
instrues, etc., disciplina a aplicao da lei nos casos concretos; b) atos administrativos e
operaes materiais de aplicao da lei ao caso concreto: inclui medidas preventivas
(fiscalizao, vistoria, ordem, notificao, autorizao, licena, etc.) e medidas repressivas
(dissoluo de reunio, interdio de atividade, apreenso de mercadoria contrabandeada,
etc.).

8 Ciclo de polcia
O exerccio do poder de polcia sempre deve obedecer seguinte sequncia de atos:

a) norma de polcia (legislao): estabelece os limites do exerccio dos direitos individuais.

Pode ser constitucional, legal ou regulamentar;
b) permisso (consentimento) de polcia: possibilita ao particular o exerccio de atividade
controlada pelo Poder Pblico;
c) fiscalizao: verificao do cumprimento das normas e das condies estabelecidas na
permisso de polcia;
d) sano de polcia: aplicao de penalidades queles que descumprirem as normas e as
condies da permisso de polcia. Tambm pode ser utilizada a medida de polcia, com o
objetivo de impedir a ocorrncia de dano. Ex.: aps fiscalizao que comprova a existncia de
comida estragada em um restaurante, a Administrao impe uma multa (sano) e destri a
comida estragada (medida de polcia)

9 Delegao do poder de polcia

O poder de polcia, por ser atividade exclusiva do Estado, no pode ser delegado a
particulares [6] , mas possvel sua outorga a entidades de Direito Pblico da Administrao
Indireta, como as agncias reguladoras (ANA, ANEEL, ANATEL, etc.), as autarquias
corporativas (CFM, CFO, CONFEA, etc.) e o Banco Central. Eventualmente, particulares
podem executar atos de polcia, mas sob o comando direto da Administrao Pblica. Ex.:
destruio de armas apreendidas. Nesses casos, no h delegao, pois o particular atua sob
as ordens estritas dos agentes pblicos.
Porm, de acordo com recente entendimento do STJ, devem ser consideradas as
quatro atividades relativas ao poder de polcia: legislao, consentimento, fiscalizao e
sano. Assim, legislao e sano constituem atividades tpicas da Administrao Pblica e,
portanto, indelegveis. Consentimento e fiscalizao, por outro lado, no realizam poder
coercitivo e, por isso podem ser delegados. [7]

10 Limites do poder de polcia

Como todo ato discricionrio, o poder de polcia tem limite nos princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade. Este ltimo de fundamental importncia, pois exige que
os direitos individuais sejam apenas restritos na medida considerada indispensvel para a
satisfao do interesse pblico. atuao desproporcional, por exemplo, expulsar camels da
via pblica com a utilizao de armas letais.
A imposio de sanes de polcia tambm sofre limitaes, pois, somente possvel
aplic-las se houver a obedincia ao devido processo legal, possibilitando ao particular o
exerccio do direito ampla defesa e ao contraditrio. Tambm existem atividades sobre as

quais no incide o poder de polcia, devido impossibilidade constitucional de restrio de

determinados direitos. O principal exemplo o jornalismo, uma vez que a Constituio no
admite controle estatal sobre a liberdade de expresso. [8]

11 Prazo prescricional para o exerccio do poder de polcia

A Lei 9.873/99 prev que a Administrao Pblica tem cinco anos para, no exerccio do
poder de polcia, apurar a ocorrncia de infraes administrativas. Esse mesmo prazo o limite
para a aplicao das penas cominadas no processo administrativo. [9] Porm, quando a
infrao administrativa tambm corresponder a um crime, o prazo prescricional ser aquele
previsto no Cdigo Penal. Tambm pode ocorrer a prescrio durante o processo, desde que
ele fique paralisado por mais de trs anos.
Em nome do princpio da igualdade, a jurisprudncia, mesmo antes da Lei 9.873/99, j
considerava que o prazo quinquenal de prescrio, aplicvel aos administrados por fora do
Decreto 20.910/32, tambm era aplicvel Administrao Pblica, em razo do princpio da
igualdade. [10]