La cuestin habitacional es un problema que se observa mundialmente pero su

resolucin vara segn las condiciones socioeconmicas de los distintos pases. Mientras
que en los pases centrales esta problemtica se aborda desde polticas estatales, en los
pases latinoamericanos no se trat de la misma manera. En Latinoamrica (como en el
resto de los pases perifricos), en cambio, las soluciones tuvieron lugar a travs del
mercado informal o de mecanismos propios de la lgica de la necesidad (Arqueros et al.,
2011).
Argentina no escapa a la generalidad que se da en su continente. Cada vez ms
familias viven en las denominadas Villas miseria y aunque los proyectos de
urbanizacin fueron y son muchos, la concrecin de obras de infraestructura est lejos de
ser una realidad. El acceso a una vivienda y movilidad adecuadas no son solamente
requisitos fundamentales para una vida digna, sino que adems condicionan el acceso a
otros bienes y servicios, como la educacin, la salud y el trabajo (Capella et al., 2010).
La Ciudad de Buenos Aires es la ms poblada del pas; actualmente cuenta con 48
barrios. No es homognea, sino que presenta grandes desigualdades. Se puede observar
un norte prospero econmicamente, mientras que los barrios del sur tienen dificultades
para acceder a los derechos bsicos. El barrio Villa Lugano ubicado al sur de la ciudad ha
estado histricamente habitado por una poblacin en situacin desfavorable. Este barrio
cuenta con un nmero significativo de asentamientos informales, entre las que se
encuentra la Villa 20 donde a su vez est ubicado el barrio Papa Francisco caso que
analizaremos en los prximos aparatados. El barrio Villa Lugano tiene dentro de sus
lmites cuatro de las 23 villas existentes en la ciudad: Villa 15 (Ciudad Oculta y Ncleo
Habitacional Transitorio Avenida del trabajo), Villa 17 (Barrio Pirelli), Villa 19 (Barrio
Inta) y Villa 20. Las primeras urbanizaciones informales comenzaron a desarrollarse
durante la dcada de los cuarenta. La Villa 20 es la segunda en importancia en la Ciudad
de Buenos Aires, por la cantidad de poblacin que concentra. (19,2% del total de la
poblacin en villas). (Di Virgilio, Ostuni, Gil, Perea y Vitale, 2010). La sociedad se
organiza en gran parte segn el modelo productivo; as se llevan adelante procesos que
dan como resultado las villas de emergencia. El caso de Villa Lugano es ilustrativo. Antes
de la dcada del 30 la economa argentina estaba basaba en un modelo rural. En un

principio, la actividad central del pas era la ganadera y luego se expandi al sistema
mixto. La poblacin estaba expandida en el campo y tambin en zonas de mataderos o
puertos, estos tambin al servicio del modelo agroexportador.
Villa Lugano surgi en 1909 cuando Soldati gener que el ferrocarril tenga una
nueva estacin en el barrio. A su vez, para esta poca se dio el surgimiento del primer
matadero en la zona y la instalacin de las primeras fbricas. Los primeros luganenses
se incorporaron como asalariados a las toqueras fbricas de ladrillos, lavaderos de lana,
elaboradores de sebo y curtiembres que se ubicaban en las zonas asociadas a las
actividades de los mataderos (Di Virgilio, Ostuni, Gil, Perea y Vitale, 2010).
A partir de 1930 no slo el modelo econmico empezaba a mostrar signos de
cambio sino tambin la sociedad. Debido a la Primera Guerra Mundial, la poblacin
aument drsticamente con la inmigracin de los europeos que haban escapado. A su
vez, el modelo de sustitucin de importaciones trajo como consecuencia una gran
movilizacin social de gente que antes viva en el interior y que, en busca de trabajo, se
instalaron en las grandes ciudades prximos a las fabricas. Por aquellos aos, la merma
de la actividad agro-exportadora y la incipiente actividad industrial, signific la
migracin de importantes capas del campesinado hacia la ciudad. La llegada masiva de
poblacin (rural y proveniente de Europa) a las urbes se sinti agudamente en Buenos
Aires, que aument en un milln de habitantes su poblacin entre 1914 y 1936
(Arqueros et al., 2011). Dichos inmigrantes, en general, eran de bajos recursos y
comenzaron a ubicarse en lugares donde haba oferta laboral. El sur de la ciudad fue uno
de los preferidos ya que, quienes se encontraban en bsqueda de trabajo decidieron
instalarse en zonas fabriles. Barrios como Villa Lugano fueron los principales receptores
debido a su actividad productiva. En sus orgenes y hasta fines del siglo XX, el barrio
Lugano (y la zona de Villa Riachuelo) se caracteriza por ser una zona predominantemente
industrial (Di Virgilio, Ostuni, Gil, Perea y Vitale, 2010).
Es as que para la dcada del 50 ya vivan un 4000 habitantes en Villa Lugano.
No solo el dbil sistema de salud y educacin sino tambin las condiciones de vivienda
precaria dificultaban y an hoy siguen dificultando la vida de los trabajadores del sur.

Los primeros proyectos relacionados con la vivienda social fueron llevados a cabo
por el peronismo mediante la Fundacin Eva Pern. Si bien fueron varios de los
proyectos que se concretaron, otros no pudieron ser terminados. Durante las dictaduras
posteriores a los gobiernos peronistas el problema habitacional se agudiz todava ms.
El Plan de Emergencia que postul el desalojo de las villas, para el cual se dispuso
la relocalizacin y readaptacin social de sus pobladores fue desarrollado durante la
dictadura que puso fin a la segunda presidencia peronista. (Arqueros et al., 2011). Ms
tarde la dictadura militar llev a cabo el Programa de Erradicacin de Villas de
Emergencia que haba sido reglamentado en 1966. Si bien este ltimo plan sostena
formalmente una erradicacin, materialmente el modelo econmico necesitaba la mano
de obra para llevar a cabo la industrializacin. Las villas comenzaron a constituirse,
entonces, en una respuesta condenada formalmente, pero tolerada (cuando no promovida)
fcticamente por las diferentes gestiones gubernamentales (Arqueros et al., 2011). Sin
embargo, durante la ltima dictadura militar (1976-1983), el modelo econmico volc su
nfasis en el mercado financiero y de servicios, dejando atrs el modelo industrial y
poniendo en marcha el programa de erradicacin de las villas de una forma violenta: Los
habitantes de las villas fueron violentamente expulsados en el marco de una estrategia
que combinaba el envo compulsivo de la poblacin a sus lugares de origen, a conjuntos
habitacionales o a terrenos vacantes fuera de los lmites de la capital (sumado a la
desaparicin y represin fsica, que tambin se verific en villas) (Arqueros et al., 2011).
El retorno de la democracia trajo aires nuevos para la poblacin villera. Muchas
de las villas erradicadas volvieron a ser pobladas, y, de alguna manera, legitimadas por
los poderes estatales. Programas tales como el Programa de Radicacin y Solucin
Integral de Villas y Ncleos Habitacionales Transitorios (OM 39.753/84) y el Plan Piloto
de Recuperacin, Renovacin e Integracin Urbana de Villa 6 fueron son ejemplos de los
programas impulsados en la era democrtica. (Arqueros et al., 2011).Cabe sealar que
entre 1970 y 1992 crecieron las construcciones en materia de vivienda social en Villa
Lugano, a pesar de los frenos durante la ltima dictadura militar (1976-1983). (Di
Virgilio, Ostuni, Gil, Perea y Vitale, 2010).
A partir de los 80 se sancionaron distintas leyes correspondientes a la

organizacin y urbanizacin de las villas poniendo sobre la mesa el problema. En 1998 se

sancion la ley nmero 148 que cre la comisin coordinadora participativa, buscando la
participacin de los vecinos en cuanto al urbanismo villero. En 2003 se cre el Institutito
de la Vivienda de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y, particularmente para el caso de
la Villa 20, se sancion en 2005 la ley 1.770 que entre otras cosas, define el uso del
predio ahora denominado Papa Francisco para la construccin de viviendas sociales a
cargo del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
Sin embargo, el advenimiento del neoliberalismo trajo aparejado altos niveles de
desigualdad aumentando los ndices de pobreza y marginalidad. El menemismo no
ofreci respuestas al problema habitacional sino que dio regularizacin dominial y no
hizo ms que agravar la situacin de la clase trabajadora, debido al modelo econmico
que estaba implementando.
Con respecto al actual gobierno local de Mauricio Macri se puede resumir que no
slo no resuelve y desactiva lo que se empez a hacer desde la gestin anterior, sino que
adems descentraliz las funciones del Instituto de la Vivienda, generando as mayores
niveles de burocracia que obstaculizan cualquier reglamentacin de ley. En sntesis, si
en los aos precedentes a la gestin Macrista se registraron algunos magros avances en
relacin a la urbanizacin de villas, con el inicio de la actual gestin de gobierno se
desanduvo gran parte de ese camino, desconociendo las obligaciones que competen al
Estado segn la constitucin de la ciudad y la Ley 148 (Arqueros et al., 2011). Las
prioridades del gobierno de Macri tambin se pueden ver en el presupuesto del Instituto
de la Vivienda, que disminuy notablemente en los ltimos aos. La gestin macrista
(2007 a la fecha) se caracteriz por desarticular la poltica orientada al hbitat popular en
general, y a las villas en particular (Arqueros et al., 2011).
Para la gestin actual, la Villa 20 no es una excepcin. No se han detectado
avances en trminos de urbanizacin en los ltimos aos y aunque la misma sea una de
las pocas villas que tienen una ley sancionada especficamente para su poblacin, sigue
aun sin tener respuesta estatal.
Para utilizar los trminos de Oscar Oszlak (1983), es en este contexto en el que

distintos proyectos habitacionales quedan en el cementerio de proyectos polticos y los

vecinos de las villas siguen sin soluciones. El caso de la villa 20 no escapa de esta
realidad ya que, siendo la nica villa que tiene una ley sancionada especficamente para
su poblacin, sigue sin tener respuestas del Estado y los ms perjudicados son los
trabajadores.
Segn Oszlak y ODonnell (1982: 109) ninguna sociedad posee la capacidad ni
los recursos para atender omnmodamente a la lista de necesidades y demandas de sus
integrantes, por ello slo algunas de estas cuestiones se incorporan a la agenda de
problemas sociales que adquieren relevancia pblica. Dichas cuestiones atraviesan un
ciclo vital que se inicia en su problematizacin, es decir, su ingreso a la agenda pblica,
y perece en el momento en el que sale de la misma, esto es, se da por resuelta.
La pregunta por la cuestin socialmente problematizada una pregunta por el actor
o los actores que la problematizaron y la visibilizaron en el espacio pblico, en un
contexto poltico y social histricamente dado. La ocupacin ilegal por parte de
habitantes de la Villa 20 del predio lindero a sta, en el marco del dficit habitacional de
la Ciudad de Buenos Aires es, en nuestra consideracin, la cuestin socialmente
problematizada.
El inicio del ciclo de la poltica pblica, esto es, la instalacin en la agenda de
dicha problemtica, se da en la noche del 24 de febrero de 2014, en la que unas
trescientas personas se asentaron en el predio que, un ao atrs, funcionaba como
depsito de vehculos de la Polica Federal. Esa misma noche, durante un conflicto inter
vecinal, fue asesinado un hombre.
De acuerdo a la ley 1.770 sancionada en la Legislatura portea en 2005, el predio
estaba destinado a la urbanizacin de la Villa 20, a realizarse por el Gobierno de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Los hechos sucedidos cuatro aos antes en el Parque
Indoamericano fueron referidos en las primeras declaraciones que los ocupantes del
predio: No creo que pase nada. Es igual que en 2010. Van a venir, nos van a censar, nos
van a prometer cosas y despus no va a pasar nada... () Yo tambin estuve en la toma
del Indoamericano. Me censaron y todava tengo el papelito ah. Si hubiese recibido una

respuesta, no estara otra vez ac, no te parece?, (Rivas, 2014).

La cuestin socialmente problematizada es definida, por parte de los ocupantes,
como un problema netamente habitacional que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
no habra solucionado hasta el momento.
Una de las primeras voces estatales en orse fue la de Sergio Berni, secretario del
Ministerio de Seguridad de la Nacin, quien dijo estar listo esa misma noche para
desalojar el predio (Sergio Berni, furioso, 2014) y culp a en primer lugar, al Poder
Judicial, en la figura del fiscal Carlos Rolero, quien, en palabras del Secretario, demor el
pedido de desalojo; en segundo lugar, al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que,
hasta ese momento, no se haba pronunciado al respecto. El Secretario, adems, mantuvo
en la maana del 25 de febrero una reunin con los delegados de los ocupantes del
predio, en la que les transmiti que deban abandonarlo o seran desalojados.
Gendarmera Nacional y la Polica Metropolitana, por ltimo, comenzaron a custodiar la
zona.
Es posible afirmar que, desde la ptica de este actor la Secretara del Ministerio
de Seguridad de la Nacin-, la cuestin es vista como un problema delictivo, entendida
como la toma ilegal de un predio pblico, que las fuerzas de seguridad deben resolver.
Resulta ostensible que esta definicin difiere de la que dieron los ocupantes del predio.
El fiscal Carlos Rolero se present en el lugar la maana siguiente a la toma y
dialog con los vecinos, manifestndoles su deseo de encontrar una va pacfica para
solucionar el conflicto, sin recurrir al desalojo. Sin embargo, judicialmente, la cuestin
resulta ms compleja dado que se halla atravesada por tres causas diferentes:
La primera es la que inici la Asesora Tutelar contra el Gobierno
porteo por el incumplimiento del plan de urbanizacin que se
aprob por ley en 2005. Este expediente es el que lleva la jueza
contencioso administrativa Elena Liberatori.
En segundo lugar est la causa por la usurpacin, que llevan
adelante el Ministerio Pblico Fiscal y la jueza contravencional
Gabriela Lpez Iiguez. En este caso est pedido el desalojo, y
se investiga si hay una organizacin que provoc la toma.

La tercera es la causa penal por el asesinato de Osvaldo Soto,

ocurrido el primer da de la toma (Un conflicto, tres causas
judiciales, 2014).

El acercamiento al Gobierno de la Ciudad se dio a travs de un dilogo con la

Secretara de Hbitat e Inclusin Social, a cargo de Marina Kliemenzewicz, en el cual se
manej la posibilidad de la desocupacin a cambio de una nueva audiencia con los
delegados. El Procurador General Julio Conte Grand, en una nueva reunin, manifest
que exista un principio de acuerdo al comprometerse a iniciar la urbanizacin de la Villa
bajo la condicin de la desocupacin del predio (Rodrguez, 2014).
Los vecinos que ocuparon el predio no tuvieron, sin embargo, una posicin
uniforme y unvoca. Internamente, existieron fuertes discrepancias y disidencias, por
ejemplo, frente a las firmas de acuerdos con los distintos actores, principalmente, con el
gobierno porteo.
Otro de los actores sociales relevantes fue un grupo de legisladores porteos de la
oposicin al macrismo que reivindicaron el reclamo de los ocupantes (Videla, 2014b).
Tambin tuvieron alguna importancia los referentes polticos, el cura del barrio y otros
grupos polticos y sociales que reivindicaron el reclamo social.
Partir de estos primeros posicionamientos frente a la cuestin socialmente
problematizada permite reconocer los cambios que se produjeron en stos a medida que
evolucion la poltica pblica, cmo se condicionaron e influenciaron entre s, teniendo
en cuenta sobre todo el rol de suma importancia que ocupa el Estado, pero entendiendo a
ste no en trminos monolticos sino en su heterogeneidad interna que lleva a distintas
posturas entre agencias estatales y dentro de ellas mismas.
Retomando lo antes dicho, es de suma importancia en la evolucin de esta
cuestin el grupo de legisladores porteos de la oposicin que tom posicin buscando
un tratamiento de la cuestin que no derivara en un desalojo y que establecieron una
alianza con los ocupantes del predio. Estos actores fueron los que gestionaron las mesas
de dilogo entre el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y los ocupantes. Fue gracias a

este arreglo que la jueza a cargo del desalojo decidi postergarlo (Una mesa para evitar,
2014).
A partir de este acuerdo comenz un proceso de actividades por parte de la jueza
Liberatori, el Instituto de la Vivienda de la Ciudad y la Defensora General de la Ciudad
en conjunto con los habitantes del barrio Papa Francisco con el objetivo de concretar la
urbanizacin del espacio. Este aspecto resulta muy relevante para el anlisis ya que
estableci un consenso entre los actores en cuanto a que el problema a resolver era el
dficit habitacional.
Previamente mencionamos que en un determinado momento el reconocimiento de
grupos y organizaciones delictivas supuestamente localizadas en el predio comenz a ser
un tema de discusin entre los actores sociales. Podramos decir que a partir del mes de
junio de 2014 comenzaron a surgir las notas periodsticas que relacionaban al
asentamiento Papa Francisco con la inseguridad, es decir a hechos delictivos cometidos
en la zona alrededor de ste y que fueron aumentando cada vez ms. 1 Es pertinente
remarcar este cambio en la percepcin del caso porque llev finalmente a
reposicionamientos y tuvo implicancias para la resolucin de la cuestin.
El da martes 19 de agosto en una zona prxima al barrio Papa Francisco una
joven muri tras un asalto. El hecho gener una reaccin por parte de los vecinos de Villa
Lugano que se manifestaron y reclamaron por el inmediato desalojo del asentamiento
reconocindolo como el lugar donde se habran refugiado los culpables del crimen, pero
tambin expresando que se haba convertido en una zona liberada y que, a pesar de que
en l se encontraba gente con un reclamo justo, el asentamiento deba ser desalojado para
garantizar seguridad (Incidentes en la marcha, 2014), (Crimen de Melina, 2014).
El caso tuvo una cobertura meditica considerable introduciendo al tema del
Barrio Papa Francisco dentro de la temtica de la inseguridad 2 y finalmente el sbado
23 de agosto el predio fue desalojado por la Polica Metropolitana y Gendarmera
1 Algunas de las notas periodsticas que creemos marcan una reorientacin
en el tratamiento del tema son Carabajal (2014a) y (2014b), Velas para
pedir el desalojo (2014) y Villa lugano: narcos, asesinatos y descontrol
(2014)

Nacional en cumplimiento de la orden de la jueza Gabriela Lpez Iguez.

A pesar de que no podemos asegurar que la orden de desalojo se haya decidido
pura y exclusivamente a raz de la muerte de la joven, es por dems sugerente el hecho de
que se haya resuelto llevarlo a cabo de una manera tan repentina (desde el crimen hasta el
desalojo pasaron slo tres das de distancia; eso en comparacin con el hecho de que
haca seis meses que el predio estaba ocupado y todava no se llevaba adelante la
desocupacin por medio de las fuerzas) siendo que hasta ese momento (antes del
asesinato) la jueza se encontraba en una posicin ms inclinada a permitir que el
problema se resolviera entre el Gobierno y los ocupantes mediante una negociacin en
torno al problema del dficit habitacional, adems del conjunto de complicaciones que
haban surgido en relacin con el operativo de desalojo, lo cual ralentiz el proceso para
ser llevado a la prctica.
A raz de su difusin en los medios y del posicionamiento ms extremo de los
vecinos, la muerte de la joven gener nuevos posicionamientos que se inscribieron dentro
de la problemtica de la inseguridad y el problema habitacional qued relegado. En
primer lugar, y como dijimos antes, esto se puede comprobar a partir de los medios que,
en su mayora, hicieron referencia al desalojo en relacin con el crimen cometido das
antes, sugiriendo una cadena causal. En segundo lugar, esta redefinicin se vio replicada
en la posicin que tomaron ciertos representantes de agencias estatales cuando se
refirieron al tema del desalojo. El secretario de Seguridad de la Nacin, Sergio Berni,
declar: Este asentamiento se cobr la vida de tres personas (Berni: Todos sabamos
sobre la peligrosidad del lugar, 2014). Si bien desde un comienzo este actor consider
2 Debido a que el propsito de nuestro trabajo no es realizar un anlisis de la
cobertura meditica del caso sino un anlisis de la poltica pblica, el uso y
seleccin de fuentes periodsticas no se rige por criterios estrictos. Sin
embargo, sealamos aqu algunas de las notas que pueden ilustrar lo que
buscamos recalcar: Carabajal (2014, c), (Desalojan el predio tomado,
2014), (Despus de un homicidio, 2014), (Esperaron que muriera Melina,
2014), (Joven baleada en Villa Lugano, 2014), (Maria Eugenia Vidal, sobre
el desalojo, 2014), (Megaoperativo para desalojar la villa, 2014) y (Villa
Lugano: narcos, asesinatos y descontrol, 2014) [NOTA: Estn seguras de
que este ltimo artculo va ac?]

que la toma del predio era un acto ilegal es notable que hubo un replanteamiento de lo
delictivo entendindolo ahora no slo en lo que respecta a ese acto sino al asentamiento
como espacio de establecimiento de ciertos grupos criminales, lo cual se evidenci
cuando declar: Sabamos que haba personas muy peligrosas ah adentro, por eso la
responsabilidad de entrar al lugar ms conflictivo fue de Gendarmera para neutralizar
todo intento de violencia para que la Metropolitana pueda ingresar con normalidad
(Berni: Todos sabamos sobre la peligrosidad del lugar, 2014). En consonancia con
esto se encuentran los dichos de la vicejefa del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires,
Mara Eugenia Vidal, que se posicion de manera similar, reconociendo el derecho de
algunos habitantes pero remarcando el carcter delictivo que haba adquirido el lugar:
[la gestin de Mauricio Macri] no va a permitir que las mafias ni el narcotrfico se
apoderen del lugar. () la toma del espacio pblico no es una solucin para obtener una
vivienda (Vidal dice que, 2014).
La Polica Metropolitana se mantuvo en la problemtica del asunto ya que a raz
del violento desalojo recibi denuncias judiciales que se estn investigando. Por otro
lado, y retomando la cuestin habitacional, una vez desalojado el predio el objetivo era
que fuera saneado y preparado para su urbanizacin, lo cual fue dictaminado por la jueza
Liberatori. Sin embargo el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires no ha realizado
acciones destinadas a cumplir la orden.
En este punto quisiramos retomar la definicin que hicimos al principio de la
cuestin socialmente problematizada: la ocupacin ilegal por parte de habitantes de la
Villa 20 de un predio en el marco del dficit habitacional. En primer lugar quisiramos
tomar la dimensin de la toma ilegal de un predio ya que consideramos que el giro
orientado hacia la temtica de la inseguridad permite dar al problema una resolucin
acorde a los primeros posicionamientos de algunos actores, es decir, solucionar el
problema de la toma mediante el desalojo y as dar un cierre al ciclo de la poltica pblica
sacando el tema de agenda. En segundo lugar la dimensin del dficit habitacional nos
parece sumamente importante ya que es a raz de esa problemtica que se da la toma del
predio y es la que condiciona toda la evolucin del ciclo de la poltica pblica mediante
posicionamientos de y acciones de diversos actores. Los distintos grupos que

mantuvieron desde un comienzo esa posicin respecto al problema (grupos de

legisladores porteos de la oposicin, mdicos, curas y referentes polticos de las villas,
organizaciones como Corriente Villera o La Alameda, etc.), a partir del desalojo
mantuvieron su alianza con los ahora desocupados del predio en busca de una solucin al
problema de la vivienda.

REFLEXIONES
IDEA A pesar de que el ciclo de la poltica pblica ha finalizado (a raz de la
definicin que hicimos de la cuestin socialmente problematizada) con el desalojo del
predio, la dimensin del dficit habitacional no ha encontrado una resolucin sustantiva
sino que simplemente ha salido de la agenda. Consideramos que esta es una cuestin que
debe ser analizada y estudiada en un marco de mayor cobertura ya que excede a la
particularidad del Barrio Papa Francisco y puede volver a emerger en otro caso. Un
anlisis exhaustivo y profundo de esta cuestin requerira un conjunto de recursos y
capacidades que van ms all de las que disponemos para este trabajo, pero consideramos
que es de suma importancia que se realice para poder comprender con mayor precisin su
complejidad y posible evolucin.

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