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ADMINISTRATIVO I Professor Ricardo Santovito

1 conceitos de direito administrativo

2 princpios explcitos de direito administrativo
legalidade. impessoalidade. moralidade. publicidade. eficincia.
3 princpios implcitos de direito administrativo
1 indisponibilidade do interesse pblico. 2 Supremacia do interesse pblico. 3
autotutela. 4 tutela. 5 especialidade. 6 continuidade do servio pblico. 7
razoabilidade. 8 proporcionalidade. 9 segurana jurdica.
Administrao pblica: Funes administrativas. Desconcentrao. Classificao
de rgos. Descentralizao.
Administrao indireta: autarquia. Autarquia sob regime especial. Agncias
reguladoras. Agencias executivas. Fundaes. Empresa Pblica. Sociedade de
economia mista. Associaes pblicas. Consrcio pblico.
Entidades paraestatais: servios sociais autnomos. Organizaes sociais.
Organizaes da sociedade civil de interesse pblico.
Atos administrativos: atributos do ato administrativo. Requisitos de validade:
competncia. Forma. Finalidade. Motivo. Objeto. Classificao de ato
administrativo. Espcies de ato administrativo. Extino dos atos administrativos.

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1 Conceito de Direito Administrativo (Hely Lopes Meirelles):
Direito Administrativo o conjunto harmnico de princpios e regras que
disciplinam as entidades, os rgos e as pessoas que exercem as atividades
administrativas tendentes a realizar direta, concreta e imediatamente os fins do
Estado.
Do conceito, extraem-se cinco outros institutos:
a) princpios e regras:
Princpios e regras so espcies de normas jurdicas. Este conjunto de normas
jurdicas tambm chamado de Regime Jurdico Administrativo, que derroga
parcialmente o direito privado e estabelece prerrogativas e sujeies para a
administrao.
- Princpio: toda norma jurdica que funda o sistema (Celso Antonio: alicerce do
sistema). Tem contedo indeterminado, vago, veicula um comando geral e
mantm, com os outros princpios, uma relao de interdependncia. Art. 37 CF:
No h antinomia entre princpios, um no exclui o outro. Um princpio nunca
excludo do sistema jurdico. Deve haver compatibilizao entre os princpios.
O contedo dos princpios pode ser extrado do sistema jurdico, sobretudo
quando da aplicao do direito (no diz o que eficincia, mas tem que ter).
Princpios explcitos da administrao (LIMPE):
Art. 37 - A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:

- Regra: tem contedo certo, determinado, preciso, que inteiramente vinculado

norma jurdica.
Pode existir antinomia entre as regras. (a regra no se aplica a este caso),
determinando a aplicao de uma em detrimento da outra.
b) entidades, rgos e pessoas:
- entidades: pessoas jurdicas criadas pelo Estado. Integram a administrao
indireta (agncias, autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas,
sociedades de economia mista).
- rgos: centros de competncia institudos no interior da pessoa jurdica.
- pessoas: so os agentes pblicos (aqueles que titularizam cargo ou emprego, ou
exercem funes pblicas, ou ainda os particulares em colaborao).
c) atividades administrativas:
Corresponde funo administrativa, que exercida de forma direta, concreta e
imediata, para a satisfao das necessidades do Estado.

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Funo administrativa a atividade exercida pelo Estado ou por quem lhe faa as
vezes para alcanar o Interesse Pblico.
Possui natureza instrumental (e no estrutural): no elege os fins do Estado,
somente cumpre os fins do Estado. Ela encerra um dever, uma obrigao, ou o
munus publico.
A Administrao decorre em regra de comportamentos infralegais e regida pelo
regime jurdico administrativo.
A funo administrativa exercida preponderantemente pelo executivo, mas pela
interpenetrao dos poderes, os trs poderes exercem funo administrativa.
- Funo legislativa: a atividade exercida pelo Estado a partir de comportamento
infraconstitucional e que inova a ordem jurdica. abstrata e impessoal.
O legislativo funda o sistema jurdico, enquanto a funo administrativa de
natureza instrumental, realizada concretamente.
- Funo jurisdicional: a atividade desenvolvida pelo Estado de forma neutra,
imparcial, indireta, porque substitui a vontade das partes ao compor o conflito de
interesses.
A funo administrativa direta e se realiza imediatamente.
d) direta, concreta e imediata:
- direta: exercida pelo prprio Estado.
- concreta: atos concretos
- imediata: finalidade especfica de satisfao das suas necessidades.
Ex: exerccio dos poderes administrativos (poder de polcia, interveno do
Estado na propriedade, fomento, servios pblicos).
e) fins do Estado:
A administrao e a atividade administrativa no elegem os fins do Estado.
A funo administrativa tem funo instrumental, exercida para a satisfao do
interesse pblico. H discricionariedade, mas nunca na finalidade (e na
competncia ou na forma), somente no motivo e no objeto.
Interesse Pblico a relao de necessidade estabelecida pelo Estado ou pela
coletividade com determinado bem juridicamente protegido.
- Inter + Esse: entre algo.
- necessidade da coletividade: interesse pblico primrio: defendido pelo MP (via
Ao civil pblica) e pelo cidado (via ao popular).
- necessidade do Estado: interesse pblico secundrio: defendido pelo prprio
Estado, por meio de sua procuradoria.

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Organizao Constitucional do Estado:
da conformao poltica do Estado que decorre o regime aplicvel ao exerccio
da funo administrativa (regime jurdico administrativo). O Direito Administrativo
dependente da organizao constitucional do Estado.
a) Forma de Estado: Federao
b) Forma de Governo: Repblica
c) Sistema de Governo: Presidencialismo
d) Separao de poderes: legislativo, executivo e judicirio.
a) Da forma de Estado federal decorre a descentralizao poltica, que reconhece
mais de uma pessoa poltica com competncia material e legislativa (unio,
estados, municpios e distrito federal). (co-existncia, autonomia).
Surgiu com a repblica, com um processo de segregao (diferente dos EUA, sc
XVIII, onde houve agregao).
No estado unitrio (Brasil imprio), h a atribuio de competncia para uma s
pessoa poltica, que pode repartir internamente parcelas deste poder, dando
ensejo ao surgimento de autoridades regionais (h desconcentrao).
Com a descentralizao, parcelas do poder estatal so atribudas pelo poder
constituinte a diversas pessoas polticas.
Cada ente tem autogoverno, auto-organizao e autoadministrao.
Da autoadministrao resulta a capacidade de criao de autarquias prprias.
O regime jurdico administrativo aplicvel atuao administrativa dos trs
poderes e de entidades componentes das esferas de cada pessoa poltica.
b) Da forma de governo republicana, decorre o reconhecimento da supremacia e
da indisponibilidade do interesse pblico, o regime de responsabilizao
(cassao, impeachment), o acesso igualitrio ao exerccio das funes
administrativas (impessoalidade, isonomia).
Compem o ideal republicano a realizao de concurso pblico, as eleies etc.
c) Do sistema de governo presidencialista, decorre a atribuio da chefia da
administrao pblica ao chefe do executivo. A funo executiva
predominantemente do poder executivo, e a norma constitucional aplicvel por
simetria a todas as pessoas polticas (unio, estados, municpios e distrito
federal).
d) Da Separao de poderes decorre a atribuio primria da funo
administrativa ao poder executivo, mas pela interpenetrao, os trs poderes
exercem a funo administrativa.

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Diferenas entre administrao e governo (Hely Lopes Meirelles):
1 quanto atividade:
Governo: o ato de governo de natureza poltica, essencialmente discricionrio.
Administrao: o ato administrativo neutro e vinculado (vide exceo 1).
2 quanto conduta:
Governo: tem atuao independente.
Administrao: atos administrativos so hierarquizados.
Ex: um deputado tem atuao independente (vota como quiser), enquanto
governo, mas enquanto administrao se submete hierarquia (Regimento
interno da Cmara).
3 quanto responsabilizao:
Governo: h a responsabilizao poltica, com fundamento constitucional
(impeachment, crime de responsabilidade, cassao).
Administrao: h responsabilidade tcnica ou legal (peculato).
4 quanto ao poder:
Governo: tem poder de deciso.
Administrao: poder de execuo (cumprimento de ordem). (vide exceo 2)
5 quanto funo:
Governo: exerce funo estrutural (fins)
Administrao: exerce funo instrumental (meios)
Excees:
1 a atuao administrativa pode ser discricionria, mas se presume vinculada.
A lei concede ou no a discricionariedade.
2 a funo administrativa pode ser de deciso, como ocorre com as agncias
reguladoras, ou no exerccio do poder regulamentar ou normativo.
As agncias reguladoras integram a administrao e exercem funes
normativas, podendo disciplinar o modo e a forma da prestao dos servios
pblicos. Exercem funo administrativa, mas atuam com independncia.
ANATEL, ANEEL, ANP.

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Conceituao
a) Governo:
- sentido formal: o conjunto de rgos e poderes estatais.
- sentido material: o exerccio de uma parcela da soberania estatal, promovido
por atos dotados de imperatividade, que elegem as finalidades do Estado, as
polticas pblicas, ou a manuteno da ordem jurdica e social.
a atuao soberana exercida pelo Estado de modo a eleger suas finalidades.
a atuao independente de natureza poltica.
Ex: ato de Governo: sano, veto, iniciativa de lei, decreto de interveno, decreto
de estado de stio.
b) Administrao pblica:
- sentido formal ou orgnico (pessoa): o conjunto de rgos ou entidades
criadas para o exerccio da funo pblica.
- sentido material ou funcional (atividade): corresponde s atividades
administrativas. o exerccio das funes administrativas.
Ex: Organizaes Sociais. instituio de direito privado, mas presta uma funo
pblica, logo, deve se submeter ao regime jurdico administrativo.
O regime jurdico administrativo aplicvel s entidades e rgos, e a todos
aqueles que exercem as funes administrativas.
Funes administrativas em espcie:
1 prestao de servios pblicos: concesso, permisso, PPP.
2 polcia administrativa: concesso de alvar, licena, fiscalizao, interdio.
3 interveno na propriedade privada: desapropriao, servido administrativa.
4 fomento (apoio): subvenes, auxlio.
5 poder normativo ou regulamentar. Agncias reguladoras.
c) Regime Jurdico Administrativo:
Distino entre regime jurdico administrativo e regime jurdico da administrao:
- Regime Jurdico da Administrao: conjunto de normas jurdicas de direito
pblico e direito privado, que regem a funo pblica e o exerccio da funo
administrativa. Ex: emite um cheque, celebra contrato de locao.
Nada impede a administrao de praticar atos ou celebrar contratos de direito
privado.
A administrao, no entanto, no fica desobrigada de atender normas de direito
pblico, como, por exemplo, o dever de licitar, o dever de prestar contas.
- Regime Jurdico Administrativo: conjunto de normas de direito pblico que
estabelecem para a administrao prerrogativas e sujeies.
Prerrogativas e sujeies se justificam pela supremacia do interesse pblico, pela
indisponibilidade, pelo carter vinculado da atuao administrativa e tambm pela
natureza instrumental da administrao.

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Prerrogativas:
- presuno de legalidade dos atos
- auto-executoriedade
- auto-tutela (rever os prprios atos)
- resciso unilateral de contrato.
- condicionar o exerccio de direitos (poder de polcia).
- desapropriao de bens
- servido administrativa
Sujeies:
- motivao
- publicidade
- sujeio a controle interno e externo
- dever de prestar contas
- responsabilidade civil objetiva
A relao da Administrao Pblica com os administrados, por pressupor a
supremacia do poder pblico, ser sempre vertical ou verticalizada, porque no
h igualdade formal, material, ou plena autonomia de vontade.
Nas relaes de direito privado, por sua vez, o plano horizontal. O pressuposto
de igualdade entre as partes.

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PRINCPIOS EXPLCITOS DA ADMINISTRAO art 37 caput CF: LIMPE
PRINCPIO DA LEGALIDADE:
Surgiu com o Estado de Direito, com a imposio de mecanismos de controle
estatal, com a separao dos poderes e com a superao do estado de polcia.
O Estado de direito corresponde supremacia da lei, ou da constituio, para
condicionar ou subordinar a atuao estatal.
Toda a Atividade Administrativa deve estar condicionada a prvia previso legal. O
Administrador cumpre a norma legal. O princpio restringe a autonomia de
vontade do administrador.
A restrio decorre do condicionamento da vontade do administrador ao que
prev a lei ou o direito.
O princpio da legalidade em sentido amplo se confunde com o direito, e inclui
qualquer espcie de ato normativo, inclusive medida provisria.
Apenas em sentido estrito que a legalidade corresponde prvia existncia de
lei formal, lei que provm do legislativo.
Do administrador no se admite qualquer atuao que no contenha prvia e
expressa previso legal. Ao administrador dado fazer somente o que estiver
permitido pela lei (em sentido amplo).
O particular, ao contrrio, pode fazer tudo quanto no estiver proibido.
No direito pblico h subordinao s leis, e subordinao do particular em
relao administrao.
A administrao executa a lei de ofcio, ou seja, aplica a vontade do legislador.
NO H EXCEES AO PRINCPIO DA LEGALIDADE.
A violao leva nulidade, ilegalidade, invalidao.
Existem restries ao princpio da legalidade, admitidas na Constituio Federal:
(Ateno: no so excees, so restries, pois esto previstas na CF).
- Medidas provisrias
- Estado de Stio
- Estado de Defesa
- Decreto de interveno
- Decreto independente ou autnomo (art 84, VI, CF):
Art. 84 - Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
VI dispor, mediante decreto, sobre:
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de
despesa nem criao ou extino de rgos pblicos;
b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos;

Apenas a legalidade no sentido estrito, ou seja ato normativo oriundo do

legislativo que pode admitir exceo.
Legalidade em sentido amplo, que abrange qualquer ato normativo, a comear
pela Constituio, no admite exceo.

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O decreto independente ou autnomo o que no decorre de lei, por isso no
possui natureza regulamentar.
Ele pode ser editado pelo chefe do executivo, ou por outros agentes em regime
de delegao. Art 84, n:
Pargrafo nico - O Presidente da Repblica poder delegar as atribuies mencionadas nos
incisos VI, XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da Repblica
ou ao Advogado-Geral da Unio, que observaro os limites traados nas respectivas delegaes.

O decreto independente ou autnomo s admitido nas duas hipteses

contempladas na Constituio Federal:
a) extino de cargos pblicos, quando vagos, e organizao da administrao.
O decreto independente ou autnomo pode ser objeto de controle de
constitucionalidade, pois s possvel ofensa direta norma constitucional.
J o decreto de execuo (Art 84, IV) fica exposto ao controle de legalidade.
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para
sua fiel execuo;

Admite-se como espcies de decretos independentes os que impem

interveno, a instituio do Estado de Stio e do Estado de Defesa.
LEGALIDADE X LEGITIMIDADE
LEGITIMIDADE corresponde ao cumprimento da ordem democraticamente
imposta. Est relacionado ao acesso ao poder, obteno do poder (tem poder
atravs do voto).
LEGALIDADE corresponde a cumprir a ordem juridicamente positivada. Est
relacionada com o exerccio do poder.
LEGALIDADE DIFERENTE DE RESERVA DE LEI
RESERVA DE LEI indica a necessidade de regulao da matria por lei, no seu
aspecto formal (lei do legislativo).
Reserva de lei:
1 pode indicar o rgo competente (quem pode legislar congresso, cmara).
2 pode indicar a natureza da matria (a espcie da lei) Ordinria,
Complementar, Lei Orgnica.
3 Pode indicar a vinculao do legislador (se vai regular totalmente ou
parcialmente a matria)
Existe a necessidade de lei, e a Constituio prev como ela ser feita:
RESERVA LEGAL ABSOLUTA: cabe lei definir
RESERVA LEGAL RELATIVA: na forma da lei, nos termos da lei

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PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE
A impessoalidade pode estar relacionada a trs fatores:
1 Finalidade: Hely Lopes: toda a atividade administrativa est vinculada ao
interesse pblico (no h discricionariedade). Se h violao, ocorre o desvio de
finalidade, espcie de abuso de poder. prtica de um ato ilegal.
Finalidade:
- em sentido amplo, corresponde ao interesse pblico, abstratamente considerado
- em sentido estrito, a finalidade ser sempre a indicada na lei. Finalidade
requisito ou condio de validade do ato administrativo.
(requisitos do ato administrativo: finalidade, competncia, forma, motivo e objeto)
Para Celso Antonio Bandeira de Mello, finalidade um pressuposto teleolgico
para a validade do ato administrativo.
A finalidade pblica tambm impede que o administrador faa uso da funo
pblica para auto-promoo, o emprego de sinais, smbolos oficiais. Art 37, 1:
1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos
dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar
nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores
pblicos.

Probe-se, em tese, placas de inaugurao (descerramento), nome de polticos

em obras pblicas. Contudo, o STF j se pronunciou alegando que isto faz parte
da tradio republicana.
2 Isonomia: A atividade administrativa reserva para todos os mesmo tratamento,
proibindo o estabelecimento de favoritismos ou de discriminaes, dissociadas da
lei (Constituio) ou da razoabilidade.
Ex: autorizao para que a comunidade catlica faa festa de rua (Achiropita).
No pode proibir que evanglicos faam sua festa.
3 imputao: Jos Afonso da Silva: toda Atividade administrativa imputvel,
atribuda pessoa jurdica entidade pblica detentora da funo, prerrogativa, e
no da pessoa fsica, o agente pblico, mero executor, instrumento de atuao.
Teoria do rgo, ou Teoria da Imputao (Otto Von Gierke):
Segundo essa teoria, a manifestao de vontade da pessoa jurdica d-se por
intermdio de rgos, de tal forma que quando os agentes que os compem
atuam, como se o prprio Estado o fizesse.
Substitui-se a idia de representao (teoria do mandato ou da representao,
prpria do direito privado) pela de imputao, associando o representante
pessoa jurdica. O rgo entendido, assim, como parte integrante do Estado.
O rgo pblico o centro de competncia institudo no interior da pessoa jurdica
e o cargo pblico uma unidade, um local com funes prprias e ocupado pela
pessoa fsica, mera executora das funes.

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O ORGO NO "REPRESENTA" A PESSOA JURIDICA. ELE E "FRAGMENTO"
DELA.
A prerrogativa da pessoa jurdica, que reparte internamente em rgos, so
criados os cargos, e neles surgem as pessoas fsicas, meros executores.
Art 37, 6:
6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios
pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

PRINCPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA

Quando se fala em moral, moral jurdica, no moral comum. O administrador
obrigado a cumprir valores ticos juridicizados.
Valores ticos juridicizados so os reconhecveis e identificveis no sistema
jurdico, o que permite a distino entre o honesto e o desonesto, o justo e o
injusto.
Esta moral administrativa difere moral comum (geralmente religiosa), que no
pode ser transposta para o direito (no foi missa, ato de improbidade).
No tem cunho subjetivo, no se examina a inteno, s a ao.
Esse princpio obriga a atuao do agente pblico e de qualquer pessoa que se
relacione com a administrao observncia de valores morais juridicizados, por
exemplo, boa-f, imparcialidade, razoabilidade, lealdade.
Os valores ticos juridicizados esto presentes nos princpios gerais de direto, no
Direito Pressuposto (no no direito posto).
A moral administrativa orienta a conduta interior da administrao, por exemplo,
pela identificao dos motivos, pela identificao da finalidade dos atos.
Da violao do princpio da moralidade decorre o ato de improbidade.
A moralidade aferida a partir da finalidade ou dos motivos dos atos.
A finalidade pode ser representativa de leso ao errio, de enriquecimento ilcito
ou de violao de outros princpios, como o da impessoalidade.
A lei de improbidade pune a violao da moralidade e o pressuposto de todo ato
de improbidade a violao da moralidade.
A lei tutela a moral administrativa, e no a moral comum.
O art 37, 4 CF estabelece o dever de probidade e as medidas ou sanes
aplicveis. A norma constitucional regulamentada pela lei de improbidade,
8429/92, que prev em seu artigo 12 outras medidas.
4 - Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a
perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e
gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.

O ato de improbidade no tem natureza penal, mas a mesma conduta do agente

tambm pode corresponder a prtica de um ilcito penal e falta funcional.
Os atos descritos no artigo 9 da lei de improbidade caracterizam, por exemplo,
ato de improbidade, peculato e falta funcional.
A recproca no verdadeira: nem toda a falta funcional corresponde a ato de
improbidade (faltou sem justificativa: falta funcional)

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O ato de improbidade apurado pelo Ministrio Pblico ou pela prpria
administrao, e a ao tem natureza civil, espcie de Ao Civil Pblica:
Ao Civil Pblica por Improbidade.
A moralidade o bem jurdico tutelado, que tem natureza de interesse difuso.
A lei 8.429/92 tem natureza jurdica de lei mista, pois contm normas formais (ou
instrumentais, processuais), e normas de direito material. Vejamos:
Art 9, 10 e 11 so tipo. Natureza material. Art 17 uma regra processual.
Podem violar a moralidade no apenas os agentes pblicos, como tambm os
particulares que se relacionam com a administrao.
A moralidade protege e se relaciona com o exerccio da funo administrativa,
independentemente da condio funcional do agente (convocado, nomeado,
eleito).
IMPROBIDADE E AGENTES POLTICOS
O STF est decidindo se o agente poltico pode ser responsvel por crime de
improbidade (Art 37, 4 CF).
Posio majoritria do STF (prejudicada porque o agente deixou de exercer
funo poltica) reduz a abrangncia do artigo 2 da lei 8429/92, para excluir
aqueles que contam com sistema de responsabilizao previsto na Constituio.
Assim, agentes polticos autores de atos de improbidade cometeriam infrao
poltico administrativa (crime de responsabilidade), ficando sujeitos perda do
cargo, cassao de mandato em processo especfico (impeachment), etc.
Sanes aplicveis em aes de improbidade administrativa (lei, no CF):
- perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio
- ressarcimento integral do dano
- perda da funo pblica
- suspenso dos direitos polticos
- pagamento de multa civil
- proibio de contratar com o Poder Pblico
DIFERENAS entre Ao Civil Pblica e a Ao de Improbidade
1 diferenas processuais:
Nem todas as normas processuais da Lei da Ao Civil Pblica (7.347/85) so
aplicveis para Ao Civil de Improbidade. Aplica-se subsidiariamente a lei
7.347/85, em conjunto tambm com o Cdigo de Defesa do Consumidor.
Art 21 7347/85 e art 90 do CDC:
Art. 21 - Aplicam-se defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for
cabvel, os dispositivos do Ttulo III da Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990, que instituiu o
Cdigo de Defesa do Consumidor.
Art. 90. Aplicam-se s aes previstas neste ttulo as normas do Cdigo de Processo Civil e da Lei
n 7.347, de 24 de julho de 1985, inclusive no que respeita ao inqurito civil, naquilo que no
contrariar suas disposies.

2 legitimados:
A legitimidade para propor Ao Civil Pblica est no artigo 5 da lei de ACP:

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Art. 5 A ao principal e a cautelar podero ser propostas pelo Ministrio Pblico, pela Unio,
pelos Estados e Municpios. Podero tambm ser propostas por autarquia, empresa pblica,
fundao, sociedade de economia mista ou por associao que:
I - esteja constituda h pelo menos um ano, nos termos da lei civil;
II - inclua entre suas finalidades institucionais a proteo ao meio ambiente, ao consumidor,
ordem econmica, livre concorrncia, ou ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico.

A legitimidade para propor Ao de Improbidade s do MP e Pessoas Jurdicas

interessadas, que integram a administrao. Esse um exemplo de normas
especficas para a lei de improbidade. Vejamos:
Rol de legitimados ativos para Ao de Improbidade art (17 da LI):
Art. 17 - A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela
pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias da efetivao da medida cautelar.

3 a destinao da indenizao:
Em Ao Civil Pblica, a destinao o fundo de reparao:
Art. 13 - Havendo condenao em dinheiro, a indenizao pelo dano causado reverter a um
fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participaro
necessariamente o Ministrio Pblico e representantes da comunidade, sendo seus recursos
destinados reconstituio dos bens lesados.

Em ao de improbidade, a indenizao revertida ao patrimnio pblico.

4 foro competente:
Em ambos os casos aplica-se o artigo 2 da lei 7347/85 para definio do foro
competente.
Art. 2 As aes previstas nesta Lei sero propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo
juzo ter competncia funcional para processar e julgar a causa.

Ocorre que, na Ao de Improbidade, o local do dano corresponde ao local da

sede da entidade pblica lesada, que pode no ser necessariamente o local da
prtica do ato.
CAIU EM CONCURSO:
O governador contrata, sem licitao, uma obra no interior de So Paulo. Foro
competente: a SEDE DO GOVERNO, onde foi assinado o ato, e no onde foi
realizada a obra.
A ao de improbidade sempre movida em face do agente pblico (chamado
agente mprobo) e do particular ou terceiro que concorreu para a prtica do ato.
O Objeto da ao ser a aplicao das sanes ou medidas e a invalidao do
ato ou do contrato.
ATENO: O particular no tem legitimidade par a ao Civil Pblica. Pode pedir
Ao Popular. (vide legitimao no Art 5 LACP).
Na Ao popular o cidado pode pleitear apenas a invalidao do ato ou contrato,
alm da obrigao de reparar o dano. Por isso o objeto do pedido de Ao de
Improbidade ser sempre mais amplo.
Entre as duas aes no h litispendncia, h contingncia.
A Ao Civil de Improbidade processada no juiz monocrtico. No h foro por
prerrogativa de funo, e da ao podem decorrer as seguintes medidas:

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(previstas no art 37, 4 CF):
1 suspenso dos direitos polticos
2 perda da funo pblica
3 indisponibilidade de bens
4 obrigao de reparar o dano
(previstas no art 12 da LI):
5 perda de bens
6 multa civil (vai para o patrimnio pblico)
7 proibio de contratar ou receber benefcios
O rol de medidas exemplificativo, comporta ampliao.
Posio majoritria do STJ: o rol alternativo, o juiz pode deixar de aplicar todas
as sanes. O juiz leva em conta a extenso do dano e o proveito patrimonial do
agente (art 12, n).
Assim tambm considerou o MPU: lcito ao juiz eleger a sano de acordo com
seu critrio.
5 Na Ao Civil pblica, pode firmar termo de ajustamento.
Art 5 6 Os rgos pblicos legitimados podero tomar dos interessados compromisso de
ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia de ttulo
executivo extrajudicial.

Na Ao de Improbidade, vedado qualquer tipo de conciliao, acordo ou

transao.
Art 17, 1 vedada a transao, acordo ou conciliao nas aes de que trata o "caput".

CAUTELARES SEQUSTRO E INDISPONIBILIDADE

possvel a decretao cautelar do seqestro e da indisponibilidade de bens nas
hipteses de enriquecimento ilcito (art 9) e dano ao errio (art 10).
POSIO DA JURISPRUDENCIA CONSOLIDADA: exige-se os pressupostos
tpicos para qualquer cautelar: fumus boni iuris e periculum in mora.
EXCEO AO ENTENDIMENTO CONSOLIDADO:
INDISPONIBILIDADE sano (art 37, 4, CF), no tpica de cautelar.
TUTELA DE EVIDNCIA. Risco medido pelo legislador. No precisa de fumus
boni iuris e periculum in mora.
SEQUESTRO (art 822 e 825, CPC) , ao contrrio, TUTELA DE URGENCIA,
precisa do fumus boni iuris e periculum in mora.
CONTUDO, ESSA POSIO MINORITRIA. s do professor e do
desembargador Jos Roberto Bedaqui. Deve se sustentar a outra.
A perda de funo e a suspenso de poderes polticos s se efetivam aps o
trnsito em julgado de sentena condenatria.
As demais penas admitem execuo provisria.
Os recursos da Ao Civil Pblica no geram efeitos suspensivos, pode executar
provisoriamente a multa.
No curso do processo, o agente pode ser afastado provisoriamente, quando
necessrio para a produo de provas.
A lei no fixa prazo na durao do afastamento, ele continua recebendo seus
vencimentos, at ter trnsito em julgado.
O afastamento cautelar em prejuzo de vencimentos.

15
O afastamento tambm pode ser ordenado pela administrao no procedimento
administrativo que investiga o ato, tambm por prazo indeterminado e sem
prejuzo de remunerao.
PRINCPIO DA PUBLICIDADE
Publicidade est associada ao princpio republicano, ao dever de transparncia.
Publicidade dar divulgao, levar ou permitir o conhecimento da atividade
administrativa por terceiros.
Publicidade pode se constituir em:
1 condio para a produo de efeitos jurdicos.
Do ato administrativo decorrero efeitos jurdicos a partir de sua publicao.
2 condio de eficcia para o ato administrativo (art 26, lei de licitaes)
Art. 26. As dispensas previstas nos 2 e 4 do art. 17 e nos incisos III a XXIV do art. 24, as
situaes de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento
previsto no final do pargrafo nico do art. 8, devero ser comunicados dentro de trs dias a
autoridade superior, para ratificao e publicao na imprensa oficial, no prazo de cinco dias,
como condio para eficcia dos atos.

publicidade podem ser associados o devido processo legal, o direito de vistas

do processo administrativo, o direito de intimao, o direito de certido, o habeas
data, etc.
Da publicidade tambm decorre a possibilidade de controle da atividade
administrativa, controle sobretudo externo, exercido pelo Tribunal de Contas e
pelo Poder Judicirio.
O MP no tem poder de controle. Tem poder de fiscalizao, e promove o controle
por meio do judicirio.
O MP realiza atividade substancialmente de fiscalizao.
As recomendaes do MP no tm carter vinculatrio.
Publicidade regra, sigilo exceo.
Sigilo pressupe deciso fundamentada (sigilo no se presume). Pode decorrer:
1 do interesse do Estado (v.g, Segurana Nacional)
2 do interesse social (sade pblica. Ex: divulgar febre amarela causa pnico)
3 para preservao da intimidade das pessoas (Ex: sigilo bancrio).
O sigilo alcana o contedo do ato, do processo, da contratao, mas no a sua
existncia. A existncia do ato no pode ser negada.
O sigilo pode ser imposto:
1 objetivamente, quando decorre da Constituio Federal ou de lei.
2 subjetivamente, quando decorre da natureza da informao e daquele que a
detm (ex: advogado, mdico, autoridade religiosa).
Sigilo bancrio STF:
O sigilo bancrio no aplicvel s contas e movimentaes titularizadas pela
administrao pblica ou pelas pessoas polticas.

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O STF admite, inclusive, a requisio de informaes bancrias pelo MP, mesmo
sem autorizao judicial.

PRINCPIO DA EFICINCIA
A Eficincia dirigida:
1 ao agente pblico, obrigado a uma atuao profissional tcnica ou cientfica, e
no amadorstica, o que justifica, por exemplo, a demonstrao de conhecimentos
para a admisso (concurso de provas), a demonstrao de aptido para as
funes pelo Estgio Probatrio e a submisso avaliao peridica de
desempenho, e a responsabilidade tcnica e profissional.
2 O Princpio tambm aplicado para a administrao, obrigada a organizar-se
de forma racional, econmica e comprometida sempre com o melhor resultado e
com a otimizao dos recursos pblicos.
As entidades devem atuar de acordo com a sua especialidade, e toda a
administrao est comprometida com limitaes de despesa.
O princpio est relacionado com o art 169, CF (limites de despesas com pessoa),
e com as vinculaes s leis oramentrias (Plano plurianual, lei de diretrizes
oramentrias e lei oramentria anual)
Do Princpio decorre tambm a possibilidade de contrato de gesto. Art 37, 8:
8 - A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao
direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores
e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou
entidade, cabendo lei dispor sobre:
I - o prazo de durao do contrato;
II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, e obrigaes e responsabilidade
dos dirigentes;
III - a remunerao do pessoal.

No tempo do imprio, a administrao pblica era Regaliana (de Real): visava o

interesse do Governante (rei). Depois, no tempo de Getlio Vargas, era a
administrao Burocrtica: o bem comum seria atingido por meio de normas
burocrticas. Hoje se fala em administrao Gerencial, com foco na gesto da
administrao.
Do Princpio decorre tambm a conformao da Administrao gerencial, o
surgimento das agncias reguladoras e a transformao da administrao
pblica.
CONTRATO DE GESTO
H duas espcies de contrato de gesto:
1- Contrato firmado entre entidades da administrao (art 37, 8, CF)
D ensejo s agncias reguladoras. Somente o contrato firmado com entidades
da administrao tem previso constitucional.
2- Contrato firmado com entidades sociais, identificadas como organizaes
sociais, na forma admitida pela lei local.

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Tem previso infraconstitucional.
Para Celso Antonio Bandeira de Melo, o contrato de gesto (regra prevista no
artigo 37, 8) inconstitucional, porque permite a ampliao de autonomia de
entidade da administrao a partir de mero contrato, sendo que a autonomia
decorre da lei.
Aplica-se o princpio do paralelismo das formas e s a lei poderia modificar a
autonomia das entidades.
Esta uma posio isolada de Celso Antonio Bandeira de Melo.
Da regra do art 37, 8, pode decorrer a ampliao da autonomia das entidades
da administrao indireta (autarquias, fundaes), ou das chamadas agncias
executivas.
Outra decorrncia do princpio da eficincia: a omisso estatal, ou o no
cumprimento de um dever imposto ao poder pblico pode corresponder violao
da eficincia.
Ex: TJ/SP condenou o municpio de So Paulo como ineficiente no controle do
uso e ocupao do solo urbano (represa de Guarapiranga).
Outra decorrncia do princpio da eficincia: para o STF, a criao de cargos em
comisso em nmero excessivo pode revelar violao aos princpios da
razoabilidade e da eficincia.
A criao de cargos em comisso que no sejam relacionados com funes de
chefia, direo e assessoramento (art 37, 5), pode significar a violao da
razoabilidade, eficincia e moralidade.

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PRINCPIOS IMPLCITOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO

Os princpios implcitos garantem a unidade do sistema, porque garantem a
correlao entre todos os princpios e regras do sistema jurdico.
1 indisponibilidade do interesse pblico
2 Supremacia do interesse pblico
3 autotutela
4 tutela
5 especialidade
6 continuidade do servio pblico
7 razoabilidade
8 proporcionalidade
9 segurana jurdica
1 PRINCPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PBLICO
O Interesse Pblico indisponvel, porque no titularizado pelo agente pblico
(mero gestor que detm o dever de atuar). Toda a atividade administrativa
vinculada ao interesse pblico, e esta finalidade indisponvel.
Voc renuncia ao CARGO (mandato) no FUNO.
Interesse pblico abriga as necessidades, as convenincias, de toda a sociedade,
ou de parcela dela, incumbindo ao Estado satisfaz-las.
INTERESSE PBLICO PRIMRIO: Se atende toda a sociedade.
ATENDER A NECESSIDADE INDISPONVEL.
O Estado atua para a concretizao do bem comum, que corresponde noo
de interesse pblico. O interesse pblico primrio retrata as necessidades comuns
toda sociedade.
INTERESSE PBLICO SECUNDRIO: retrata necessidades do prprio Estado.
A violao destes deveres sugere a prtica de improbidade administrativa (lei
8.429/92, artigo 11)
2 SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO SOBRE O PARTICULAR
No confronto de interesses pblico e privado, prevalece o interesse pblico,
porm, sempre na forma possibilitada pelo direito.
O princpio no autoriza a supresso de direitos individuais, mas permite que ela
ocorra, desde que a atuao administrativa seja legal.
Ex: formas de interveno do estado na propriedade: desapropriao, ocupao
requisio, servido, limitaes.
Ex: poder de polcia: prerrogativa estatal para impor condies para o exerccio de
direitos individuais.
Da supremacia, decorrem prerrogativas para o Poder Pblico:

19
Auto-executoriedade: a possibilidade de decidir e fazer cumprir suas decises.
Nem todos atos tm auto executoriedade. Ex: Multa deve ter execuo fiscal.
Presuno de veracidade (de legalidade): dos atos administrativos a relao
jurdica verticalizada.
3 PRINCPIO DA AUTOTUTELA (SUMULA 473, STF)
SMULA N 473 - A administrao pode anular seus prprios atos quando eivados de vcios que
os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos, ou revog-los, por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada em todos os casos
a apreciao judicial.

A AUTOTUTELA INDICA A PRERROGATIVA DA Administrao de rever os seus

prprios atos, anulando-os por ilegalidade ou revogando-os por convenincia e
oportunidade.
DEVER DE ANULAR, FACULDADE DE REVOGAR.
ANULAO:
Anula-se o ato administrativo que seja ilegal. Anula-se por legalidade. A anulao
por autotutela decorre do Princpio da Legalidade.
O pressuposto da anulao a existncia de um ato ilegal.
A Anulao tem a natureza de dever, vinculado, no faculdade, o
administrador est obrigado.
A anulao produz efeitos retroativos, desconstitui os efeitos jurdicos produzidos.
Ningum adquire direito a partir de ato ilegal, por isso no h direito
manuteno do ato. No h direito adquirido decorrente de ato ilegal.
A administrao poder ser obrigada apenas a respeitar direito de terceiro de boaf, assim considerados os que no concorreram para a execuo do ato.
Art 37, 5, CF: Em geral o prazo de cinco anos, mas pode ser imprescritvel.
5 - A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente,
servidor ou no, que causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes de
ressarcimento.
SMULA N 346 - A administrao pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.

A anulao tambm chamada de invalidao.

Doutrina: a anulao forma anormal de extino do ato, chamada de retirada.
REVOGAO:
Revogao suprime o ato vlido, porm inoportuno ao Interesse Pblico. Revogase por convenincia e oportunidade ao interesse pblico.
O ato perfeito, vlido (legal), mas inconveniente.
Revogao decorre do Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o
particular e o Princpio da Finalidade ou Impessoalidade.
A revogao constitui faculdade, deciso discricionria. A administrao precisa
respeitar o Direito Adquirido.
A revogao na produz efeito retroativo, no desconstitui os efeitos jurdicos do
ato.

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EM CONCURSO:
O Judicirio pode revogar ou anular um ato administrativo?
ANULAR PODE: o judicirio exerce controle externo da legalidade.
REVOGAR NUNCA: O judicirio s revoga seus prprios atos.
O controle externo realizado pelo judicirio s pode determinar a ANULAO dos
atos da Administrao.
O judicirio s revoga seus prprios atos (portarias)
LIMITES PARA REVOGAR
H limites para revogar. H atos que no so passveis de revogao:
1 Atos vinculados (previstos em lei) Ex: aposentadoria compulsria.
2 Atos Enunciativos (definio de Hely Lopes) ou meros atos administrativos
(Ex: certido, vistoria, atestados).
3 Se o agente pblico exauriu sua competncia para a prtica do ato.
(eventualmente, o superior do agente poder revog-lo, mas no o prprio).
4 ato que gerou direitos adquiridos (somente para quem gerou): a lei (e o ato
jurdico, conseqentemente) no prejudicar o direito adquirido.

4 PRINCPIO DA TUTELA (controle ou superviso)

A tutela permite que a administrao pblica estabelea controle ou superviso de
atos da administrao indireta. A lei deve estabelecer a possibilidade e os limites
do controle. A tutela no se presume, s exercida quando admitida.
Quanto menor a sujeio da Entidade ao controle, maior ser a sua autonomia.
Entidades que no esto sujeitas a todas as formas de controle gozam de maior
autonomia e so chamadas de autarquias de regime especial. Ex: Banco
Central, Universidades Pblicas, Agncias Reguladoras (ANAC, ANATEL).
Ex: nomeao do dirigente condicionada aprovao pelo poder legislativo, com
mandato de quatro anos.
UNIO
/
|
\
ANAC
IBAMA
EBCT
Todas tm Personalidade Jurdica, tem patrimnio. Apesar da Unio exercer
tutela, no tem relao hierrquica entre entidades da Administrao Indireta e a
Administrao Direta.
A hierarquia somente aplicvel internamente, na organizao da prpria Pessoa
Jurdica. Externamente, fala-se em controle.
A hierarquia uma prerrogativa da idia da Autoridade.
Se a lei permite a imposio de recurso para a Administrao Direta em face de
ato da Administrao Indireta, o recurso chamado de RECURSO
HIERARQUICO IMPRPRIO.
ESPCIES DE CONTROLE
Espcies de controle que a Administrao direta exerce sobre a Administrao
indireta (Princpio da Tutela):
1 Controle Poltico: Permite Administrao Direta a escolha dos dirigentes da
Administrao Indireta.
2 Controle da Legalidade: Permite a anulao de Atos.
3 Controle de Mrito: Permite a Revogao de Atos.
4 Controle Finalstico: Permite a verificao dos resultados da atuao da
Entidade. Cumprimento de metas. Finalidades institucionais.

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5 Controle Financeiro e
comprometimento dos recursos.

Oramentrio:

fiscalizao

dos

gastos

Superviso ministerial (decreto-lei 200/67):

Na Administrao Federal, a tutela chamada de Superviso Ministerial.
Sempre que se falar em Ministerial = Ministrio = pasta da Administrao Federal.
Pegadinha de concurso: o ministrio pblico fiscaliza as fundaes pblicas e
privadas, mas esta superviso ministerial (pasta da administrao federal) no
tem nada a ver com o ministrio pblico.
PRINCPIO DA HIERARQUIA
o princpio que obriga a administrao a se organizar, permitindo a relao de
coordenao e subordinao.
Toda entidade deve se organizar de modo hierrquico.
A hierarquia s se aplica internamente. No h relao de hierarquia externa.
No h relao de hierarquia entre administrao direta e as entidades da
administrao indireta. O que pode existir relao de tutela ou controle.
5 PRINCPIO DA ESPECIALIDADE (art 37, XIX, XX)
Art 37, XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de
empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar,
neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;

Lei especfica CRIA autarquia e AUTORIZA A CRIAO de Empresa pblica,

Sociedade de economia mista e fundao.
Cabe lei definir a rea de atuao ou funo institucional (objeto social) das
entidades que compem a Administrao, e cada uma atua segundo sua
especialidade.
A lei cria as autarquias e pode autorizar a constituio de empresa pblica,
sociedade de economia mista e fundao.
Pessoa Jurdica de Direito Pblico (autarquia) criada pela lei;
Autarquia passa a ter personalidade jurdica a partir da publicao da lei.
Pessoa Jurdica de Direito Privado (SEM, EP) criada na forma da lei civil, do
direito privado. Isto o princpio da especialidade (ou pertinncia temtica).
Adquirem personalidade jurdica a partir do registro no RPEM (junta comercial).
Obs: fundao pode ser pessoa jurdica de direito pblico ou privado.
Princpio da Reserva Legal: A lei que autoriza a criao define a especialidade, o
objeto social ou a rea de atuao, o que reduz a autonomia da entidade criada.
A entidade no pode, por iniciativa prpria, modificar seu objeto social, ou decidir
quanto sua extino, porque a extino e modificao so dependentes de lei.
A lei causa limitao de capacidade de autodeterminao.

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Descentralizao: por meio de lei (ou ato administrativo: concesses, permisses)
o ente poltico atribui para outra pessoa parcela de sua competncia.
Desconcentrao: diviso interna de competncia.

6 PRINCPIO DA CONTINUIDADE DO SERVIO PBLICO

O Princpio tem sentido amplo, para compreender o exerccio de qualquer
atividade estatal executada ou prestada direta ou indiretamente pelo Estado.
Toda a atividade estatal imprescindvel, est vinculada ao interesse pblico e
por isso no admite paralisao injustificada.
Quanto interrupo de servios de fornecimento, admite-se, desde que haja
notificao prvia.
Do princpio decorrem:
1 substituio imediata e automtica de um agente pblico por outro, nos casos
de frias, remoo, impedimento, afastamento, vacncia, etc.
2 encampao do servio pblico concedido.
Encampao ou resgate decorre da supervenincia do interesse pblico. uma
forma de extino do contrato, mas que depende de lei.
3 interveno nas concessionrias e permissionrias.
A interveno provisria, seno seria expropriao.
4 caducidade de contratos de concesso e permisso de servios pblicos.
Caducidade a forma de extino de contrato de concesso, determinada por
culpa do concessionrio ou permissionrio. sano: no cumpriu, est extinto.
A caducidade pode ser precedida de interveno, para garantia de continuidade
dos servios pblicos.
Reverso de bens: ao final da concesso ou permisso, os bens afetados ao
servio pblico (previstos no contrato e no edital) passam a integrar o patrimnio
pblico.
A reverso de bens uma das formas do Estado adquirir patrimnio.
Obs: a mo-de-obra nunca incorporada, seria violao obrigatoriedade do
concurso (art 37, II)
5 no oposio da exceo de contrato no cumprido. No regime contratual da
administrao, o contratado obrigado a executar o objeto do contrato
independentemente do cumprimento das obrigaes pela administrao
contratante (solve et repete). Ex: atraso no pagamento no superior a 90 dias.
6 restries e vedaes ao direito de greve no servio pblico (art 37, VII)
- proibio de direito de greve nas carreiras militares (STF: tambm polcia civil)
- restrio ao exerccio do direito de greve para as demais carreiras. O direito de
greve no auto-aplicvel, depende de norma regulamentadora.
STF: admite a aplicao da lei 7.783/87 (art 9 a 11 setor privado) para o setor
pblico (via Mandado de Injuno), como forma de suprir a omisso legislativa.

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7 PRINCPIO DA RAZOABILIDADE
um princpio geral de direito que informa o Direito Administrativo, para obrigar o
agente pblico, ao elaborar uma norma, um ato, ou ao aplicar a norma, a uma
interpretao orientada por critrios objetivos, impessoais, como forma de
alcanar uma soluo que seja justa, ou que corresponda ao senso mdio capaz
de ser assimilada, compreendida, realizvel por qualquer pessoa no mesmo
contexto, na mesma situao.
O agente pblico deve abandonar critrios exclusivamente subjetivos, como por
exemplo frutos de preconceitos, ideologias, favoritismos ou preferncias pessoais.
Deve atribuir o justo valor ao fato ou norma. Justo Valor identificado porque
observa o senso mdio, o senso comum.
O Princpio fundamenta-se na lgica do razovel, que difere da lgica do racional.
- lgica do razovel: valorativa, atribui valor, significado realidade.
- lgica do racional: neutra, descritiva da realidade.
Ex: fiscal rigoroso interdita restaurante, enquanto fiscal bonzinho no autua.
Deve se atribuir o justo valor, por meio de critrios objetivos, impessoais.
Na atividade inteiramente vinculada, a violao da razoabilidade pode revelar a
inconstitucionalidade da lei (no apenas do ato do agente).
8 PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE
Princpio Geral de Direito que tem aplicao no Direito Administrativo, que obriga
o agente justa ponderao de valores para garantir uma congruncia lgica,
uma compatibilidade entre o fato e a conseqncia jurdica.
Art 2, n, lei 9.784/99:
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de:
VI - adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes, restries e sanes em
medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico;

A proporcionalidade exige:
a) o exame da necessidade (na medida do necessrio)
b) o exame da adequao (se o meio o adequado)
A proporcionalidade obriga a menor restrio de direitos para obteno do melhor
resultado. Tem aplicao sobretudo nos atos punitivos.
As Aes Declaratrias de Inconstitucionalidade geralmente versam sobre leso
ao princpio da razoabilidade e da proporcionalidade.
Dica:
- interpretao do fato: razoabilidade.
- imposio de sano: proporcionalidade.
9 PRINCPIO DA SEGURANA JURDICA
Tambm chamado de proteo confiana.
princpio geral de direito que objetiva permitir:
a) a estabilizao de relaes ou de situaes,

24
b) a manuteno de efeitos jurdicos j verificados.
No direito administrativo, o princpio limita o poder de autotutela (revogao ou
anulao) ou de tutela (controle), permitindo o estabelecimento de prazos
prescricionais para anulao de atos administrativos (art 54, lei 9.784/99):
Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos
favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada m-f.

Pergunta de concurso:
O que limita a autotutela? A segurana jurdica.
A segurana jurdica impede que se d efeito retroativo para nova interpretao
jurdica da lei administrativa (art 2, n, XIII, lei 9.784/99).
Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade,
motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana
jurdica, interesse pblico e eficincia.
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de:
XIII - interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim
pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de nova interpretao.

Segurana jurdica se relaciona com decadncia, prescrio, precluso,

usucapio (prescrio aquisitiva), exigindo-se a boa-f objetiva e a boa-f
subjetiva.

25

Estrutura da Administrao Pblica:

1 distino entre Pessoa Jurdica e rgos:
1.1 pessoa jurdica estatal:
So entidades integrantes da estrutura do Estado e dotadas de personalidade
jurdica: aptido genrica para adquirir direitos e deveres na esfera jurdica.
1.2 rgos pblicos:
So centros de competncia integrantes das pessoas jurdicas estatais. No tm
personalidade jurdica.
Pontes de Miranda: os rgos pblicos presentam as pessoas estatais.
(fazem a pessoa presente. No representam, pois no so duas pessoas).
Ateno: excepcionalmente, rgos pblicos podero ter capacidade especfica
para determinados atos. Ex: rgos autnomos e independentes que tm
capacidade para estar em juzo, para defender prerrogativas prprias.
Ex: cmara dos vereadores: Particular bate em carro oficial. Quem prope a ao
a municipalidade.
Ex: cmara dos vereadores: prefeito no repassa verbas. Cmara impetra MS.
2 distino entre Desconcentrao e Descentralizao:
2.1 Desconcentrao:
repartio interna de competncia.
Passagem de competncia de um rgo para outro rgo.
Ex: Presidncia da Repblica para o Ministrio da Fazenda.
2.2 Descentralizao:
a distribuio externa de competncia, de pessoa jurdica para pessoa jurdica.
Ex: agncias reguladoras.
Arsesp: agncia reguladora que cuida da regulao e fiscalizao do
saneamento bsico e energia no Estado de So Paulo.
Duas espcies de descentralizao:
2.2.1 descentralizao por servio:
aquela em que a lei atribui a uma pessoa jurdica a titularidade de um servio.
Ex: Arsesp.
2.2.2 descentralizao por colaborao:
aquela em que um contrato ou um ato unilateral atribui a uma pessoa o poder
de executar um servio. Ex: Sabesp.

26
3 Distino entre administrao direta e administrao indireta:
3.1 Administrao Direta:
Compreende os rgos integrantes das pessoas polticas (UEDFM). Ex: poder
judicirio, MP, tribunal de contas.
3.2 Administrao Indireta:
Compreende as pessoas jurdicas criadas pelos entes polticos (UEDFM). Ex:
autarquias, fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista etc.
4 pessoa jurdica de Direito Pblico e pessoa jurdica de Direito Privado Estatal:
4.1 pessoa jurdica de Direito Pblico:
Compreende os entes polticos e as pessoas criadas por estes entes para exercer
atividade tpica de Estado.
Atividade tpica de Estado: a atividade relacionada :
- regulao
- fiscalizao
- gesto de outras atividades obrigatrias
- segurana pblica
Ex: autarquias, agncias reguladoras, fundaes pblicas, associaes pblicas
(que so espcies do gnero consrcio pblico).
4.2 pessoa jurdica de Direito Privado Estatal:
So pessoas criadas pelo Estado para explorar atividade econmica ou
meramente executar um servio pblico.
Ex: Banco do Brasil, CEF, correios, sabesp.
Ex: Empresa Pblica, Sociedade de Economia Mista, Fundaes privadas criadas
pelo Estado, Consrcios Pblicos de Direito Privado.
5 hierarquia x controle:
5.1 hierarquia o poder que um rgo exerce sobre outro rgo, conferindo ao
primeiro amplo poder de fiscalizao. Ex: Presidncia e o Ministrio da Fazenda.
Amplo poder: fiscaliza, rev atos, avoca competncia.
5.2 controle (tutela ou superviso ministerial): o poder de uma pessoa poltica
em relao pessoa jurdica que tiver criado, que confere primeira a faculdade
de fiscalizar finalisticamente e nos casos previstos na lei.
- ministrio da previdncia fiscaliza INSS. Presidente nomeia seu superintendente
Obs: ler decreto-lei 200/67, sobre funes administrativas.
6 Pessoa Jurdica de Direito Pblico:
6.1 Atuao: atividade tpica de Estado: a atividade relacionada :
- regulao
- fiscalizao
- gesto de outras atividades obrigatrias
- segurana pblica

27
6.2 Espcies:
- autarquias;
- agncias reguladoras;
- fundaes pblicas;
- associaes pblicas (que so espcies do gnero consrcio pblico).
6.3 Regime Jurdico Geral das Pessoas jurdicas de Direito Pblico:
Aplicvel s quatro espcies.
a) so criadas por lei especfica: no pode ser por decreto ou portaria. A EC 19/98
determina que a lei deve ser especfica, ou seja, trate apenas deste assunto.
A lei j cria a pessoa jurdica, no autoriza a criao.
(obs: Empresas Estatais, a lei autoriza a criao).
(Direito Pblico: fica criada. Direito Privado: fica autorizada a criao).
As PJ de direito pblico so criadas por lei, mas institudas por decreto.
Institudas, neste caso, tem sentido de regulamentao, dos regulamentos da
pessoa jurdica de direito pblico.
b) as quatro tm capacidade administrativa:
Ateno: capacidade administrativa no se confunde com autonomia
administrativa, financeira e oramentria, que todas as pessoas jurdicas tm.
Capacidade administrativa a capacidade de atuar em uma atividade tpica de
estado (regulao, fiscalizao, segurana pblica, gesto de outras atividades
obrigatrias). Somente as pessoas jurdicas de direito pblico tm.
Ex: autarquia pode receber competncia de regulao, fiscalizao etc.
SEM (BB) no de receber competncia de regulao.
STJ: EP e SEM no podem exercer poder de polcia.
A deciso do STJ trar srias repercusses, pois CET, Cetesb, so SEM, mas
fiscalizam. Em tese, suas multas so inconstitucionais.
c) as quatro expedem atos administrativos:
Ato administrativo tem prerrogativas, atributos: presuno de legitimidade,
imperatividade (notifica o particular), exigibilidade (coao indireta: multa o
particular), autoexecutoriedade (coao direta: faz e cobra do particular).
d) as quatro possuem Imunidade de impostos:
Em relao aos impostos sobre patrimnio, rendas e servios (art 150, 2, CF).
extenso imunidade recproca que existe entre os entes polticos s suas
pessoas jurdicas de direito pblico.
Obs: A imunidade somente em relao atividade fim da PJ de direito pblico.
e) as quatro possuem bens pblicos:
Bem pblico definido pelo titular (art 98, CC): PJ de direito pblico.

28
Bens pblicos so imprescritveis (no usucape) e impenhorveis.
A execuo se d por meio de precatrio (ou OPV, se de pequeno valor).
Mesmo os bens dominiais so impenhorveis (PJ s tem o domnio).
STJ: admite-se o sequestro de verbas pblicas para custear tratamento mdico.
(ponderao: vida e sade x bem pblico).
f) as quatro possuem vantagens processuais:
Integram o conceito de Fazenda Pblica, logo, incide o prazo em dobro para
recorrer e em qudruplo para contestar (art 188, CPC), o reexame necessrio (art
475, CPC), e o deferimento de tutela antecipada e liminar depende de requisitos
(vide leis 8.437/92 e 9.494/97).
Ateno: Juizados Especiais Federais e Juizados Especiais da Fazenda Pblica
Estadual: os prazos em dobro e em qudruplo para a Fazenda Pblica no valem
no mbito destes dois juizados.
Obs: nos Juizados Especiais da Fazenda Pblica Estadual, a competncia ser
absoluta, apesar de ser em razo do valor (at 60 SM).
g) devem adotar, como regra, o regime estatutrio para seu funcionalismo.
Dois fundamentos:
- garantia da estabilidade. Necessria em razo da atividade desenvolvida (fiscal).
- no h direito adquirido em razo do estatuto (estatuto lei). Em sentido
contrrio, o regime celetista firma contrato, inaltervel em razo da
obrigatoriedade (pacta sunt servanda)
6.4 Agncias Reguladoras:
6.4.1 reas de atuao:
a) regulamentao e fiscalizao de servios pblicos: ANTT, ANEEL, ANATEL,
ANAC, ANTAQ.
b) poder de polcia sobre certas atividades: ANS, ANVISA.
c) fomento de certas atividades: ANCINE, ADENE.
d) controle de atividades de petrleo: ANP.
e) fiscalizao de bens pblicos: ANA uso de recursos hdricos federais.
6.4.2 peculiaridades do Regime Jurdico das Agncias Reguladoras:
a) os dirigentes das agncias reguladoras so nomeados mediante aprovao
prvia do Senado Federal.
Obs: no homologao, que controle vinculado. Aprovao controle
discricionrio, aprovao possui conceitos vagos.

29
b) os dirigentes tm mandato fixo (3, 4, 6 anos). No podem ser exonerados ad
nutum. Os mandatos no coincidem com os dos chefes do Executivo.
Obs: contudo, os dirigentes podem ser desligados:
- pelo cometimento de infrao disciplinar, apurada mediante processo
administrativo com contraditrio e ampla defesa.
- por ato de improbidade ou cometimento de crime, com sentena transitada em
julgado (vide efeitos da pena, Direito Penal).
c) quarentena: os dirigentes, findo o mandato, ficam vinculados agncia por
determinado perodo, varivel (6m, 8m, 1 ano). Contudo, continuam recebendo a
remunerao de dirigente.
d) as entidades exercem poder normativo (nos limites da lei). Vide art 21, XI e
177, 2, III, CF:
XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de
telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de
um rgo regulador e outros aspectos institucionais;
1 A Unio poder contratar com empresas estatais ou privadas a realizao das atividades
previstas nos incisos I a IV deste artigo observadas as condies estabelecidas em lei.
2 A lei a que se refere o 1 dispor sobre:
III - a estrutura e atribuies do rgo regulador do monoplio da Unio;

regulao: no poder legislativo, mas exerce funo legislativa.

nos limites da lei: a lei que trata das agncias traz apenas diretrizes e princpios
a serem observados no servio pblico e nas atividades fiscalizadas, e a agncia
reguladora, por meio de resolues, exerce seu poder normativo adensando as
diretrizes expressas na lei.
STF: constitucional o poder normativo das agncias reguladoras, desde que no
se desborde dos limites legais.
A doutrina aponta que justifica o poder normativo das agncias reguladoras o fato
de que, normalmente, estas tm uma relao de Supremacia Especial em relao
aos entes fiscalizados.
- Supremacia Geral: o Estado tem em relao a todos ns, independente de haver
vnculo especfico.
- Supremacia Especial: h um vnculo prvio entre as partes.
Poder normativo:
- CF admite existncia de rgos reguladores;
- o poder normativo s exercido nos limites da lei;
- as agncias reguladoras esto em uma situao de supremacia especial em relao aos
destinatrios do poder normativo.

6.5 Associaes Pblicas:

6.5.1 Natureza Jurdica:
Associaes pblicas so Pessoas Jurdicas de Direito Pblico, criadas no
contexto de um Consrcio Pblico.
Consrcio pblico uma pessoa jurdica formada pela reunio de Entes Polticos.

30
Lei 11.107/05 (art 241, CF): criou o Consrcio Pblico. Com a lei, o consrcio
pblico deixou de ser mero convnio para ser pessoa jurdica.
O consrcio tem duas finalidades:
a) atividade tpica de Estado: a associao pblica.
b) atividade no-tpica de Estado: o consrcio pblico de direito privado.
6.5.2 atuao da associao pblica:
Atua na gesto associada de atividade tpica de Estado.
Ex: Associao Pblica: cinco entes se renem para fiscalizar o meio ambiente.
- Consrcio Pblico de Direito Privado: entes se renem e criam um hospital.
6.5.3 formao da Associao Pblica:
1 entes polticos devem fazer um protocolo de intenes, visando a criao de
uma associao pblica.
2 tal protocolo deve ser publicado no Dirio Oficial de cada ente poltico.
3 o protocolo deve ser ratificado por lei de cada um dos entes polticos.
4 com a aprovao legal, se inicia a personalidade jurdica da Associao.
Obs: basta a aprovao de dois entes para a criao.
5 por lei, a Associao criada, mas no instituda. Em seguida os entes devem
celebrar um contrato de consrcio pblico, que trata do funcionamento e
regulamentao.
6 ano a ano, devem celebrar contrato de rateio, tratando do custeio e
investimento daquela entidade.
7 eventualmente, podem celebrar contrato de programa, que aquele que
regula a prestao de servios por parte de um rgo ou de uma entidade de um
ente consorciado em favor de um ente ou dos entes consorciados.
Ex: Estado de So Paulo firma consrcio com municpios de So Paulo e
Guarulhos, para tratar do abastecimento de gua. O consrcio firma contrato de
programa com a Sabesp.
No contrato de programa, a prestao de servio no precisa ser precedida de
licitao. hiptese de dispensa de licitao. Art 24, XXVI, lei 8.666/93:
Art. 24. dispensvel a licitao:
XXVI na celebrao de contrato de programa com ente da Federao ou com entidade de sua
administrao indireta, para a prestao de servios pblicos de forma associada nos termos do
autorizado em contrato de consrcio pblico ou em convnio de cooperao.

7 Pessoas Jurdicas de Direito Privado Estatais:

7.1 Conceito: so as pessoas jurdicas criadas pelo Estado, para o exerccio de
atividades que no so tpicas de Estado.
Exemplos de reas de atuao:
1 explorao de atividade econmica. S pode ocorrer em dois casos:

31
1.1 relevante interesse pblico. Ex: criao de fbrica de medicamentos para
HIV, criao de bancos populares, de farmcias populares.
1.2 para atender imperativos de segurana nacional. Ex: Embraer, fbrica de
tanques.
2 mera execuo de servio pblico. Somente executam o servio pblico.
Ex: telefnica, sabesp.
3 outras atividades. No s o poder pblico que pode criar. Museu, biblioteca.
explorao de atividade econmica

relevante interesse pblico

imperativo de segurana nacional

reas de atuao mera execuo de servio pblico

outras atividades

7.2 Espcies:
7.2.1 Empresas Pblicas
7.2.2 Sociedades de Economia Mista
7.2.3 Fundaes Privadas criadas pelo Estado
7.2.4 Consrcio Pblico de Direito Privado
7.2.1 Empresas Pblicas:
- caractersticas:
a) s tem capital inteiramente pblico.
b) admite-se qualquer regime societrio (ltda, SA etc).
c) se a empresa pblica for federal, o foro a Justia Federal (ex: CEF, correios).
7.2.2 Sociedades de Economia Mista:
- caractersticas:
a) o capital pblico e privado. Havero acionistas privados. Contudo, o controle
acionrio pertence sempre ao poder pblico (controle acionrio: aes com direito
a voto).
b) admite-se somente o regime societrio da Sociedade Annima, para conseguir
captar recursos privados.
c) o foro a Justia Estadual, mesmo se for Sociedade de Economia Mista
Federal. Ex: Banco do Brasil, Petrobrs, Sabesp.
Obs: tcnica de distino entre EP e SEM: SEM so mais agressivas no mercado.
SEM vendem aes (Sabesp vende aes na Bolsa de NY).
7.2.3 Fundaes Privadas criadas pelo Estado:
- caractersticas:
a) tm sua criao autorizada por lei (ao contrrio, autarquia a lei j cria).
So criadas por Estatuto Social, levado a registro no Cartrio de Pessoa Jurdica.

32
b) So fiscalizadas pelo Ministrio Pblico (aplica-se o Cdigo Civil).
c) adotam o regime celetista.
d) lei complementar ir regulamentar as reas de atuao das fundaes privadas
Apesar da CF mencionar fundaes, so somente as privadas (art 37, XIX, CF):
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa
pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste
ltimo caso, definir as reas de sua atuao;

7.2.4 Consrcio Pblico de Direito Privado:

Entes polticos se renem para atuar em atividade que no tpica de Estado.
Ex: criao de um hospital.
- caractersticas:
a) sinnimo de Associao Privada (art 44, I, CC).
b) Consrcio Pblico de Direito Privado autorizado por lei, mas criado pelo
Estatuto Social, levado a registro no Cartrio de Pessoa Jurdica.
Obs: Consrcio Pblico de Direito Pblico criado por lei.
7.3 Regime Jurdico Comum das PJ de Direito Privado Estatais:
um regime jurdico misto, h caractersticas privadas e condicionantes pblicas:
7.3.1 Regime Jurdico Privado (caractersticas privadas):
a) so criadas mediante arquivamento dos atos constitutivos no Registro Pblico
competente, mas necessria lei especifica autorizando a criao.
b) no tm capacidade administrativa, que a capacidade de exercer uma
atividade tpica de Estado (no se confunde com autonomia administrativa, que
toda pessoa jurdica tem).
Ateno: existem SEM e EP fiscalizando (atividade tpica de Estado), em tese,
no poderiam fiscalizar nem multar (ex: Cetesb, CET).
c) se submetem s regras de Direito Privado quanto :
c1) obrigaes e contratos (pelo Cdigo Civil). A responsabilidade civil, em tese,
ser subjetiva. Contudo ser responsabilidade civil objetiva:
- se meramente executam servio pblico ( servio pblico).
- se houver relao de consumo (CDC).
- se envolver questo de meio ambiente.
- se houver atividade de risco (art 927, n, CC)
- se circula produto (somente produto, art 931, CC).
Exemplo Petrobrs:
Pela Constituio Federal, ter responsabilidade civil subjetiva. Contudo,
atividade de risco, e circula produto. Ter responsabilidade civil objetiva.

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927, Pargrafo nico. Haver obrigao de reparar o dano, independentemente de culpa, nos
casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano
implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.
Art. 931. Ressalvados outros casos previstos em lei especial, os empresrios individuais e as
empresas respondem independentemente de culpa pelos danos causados pelos produtos postos
em circulao.

c2) obrigaes tributrias: no tm imunidade de impostos (art 150, 2, CF).

c3) obrigaes trabalhistas: so celetistas.
c4) deveres processuais: no tem prazo diferenciado, reexame necessrio,
diferena na tutela antecipada, execuo fiscal etc.
7.3.2 Regime Jurdico Pblico (condicionantes pblicas):
a) devem promover licitao, contudo, de forma mais branda.
A licitao s existe integralmente em relao s atividades meio (limpeza,
vigilncia, deve licitar). Para atividade fim, no precisa licitar.
Obs: A Petrobrs possui regulamento prprio que, para o STF, constitucional.
b) devem promover concurso pblico (mesmo sendo celetistas).
c) so fiscalizadas pelos Tribunais de Contas (art 70, CF), pois pertencem ao
poder pblico.
d) Esto submetidas aos princpios da administrao pblica (art 37, CF: LIMPE),
pois so administrao indireta.
e) esto submetidas lei 9.784/99, que inclui, alm dos princpios do art 37, CF, a
motivao, a razoabilidade e a segurana jurdica.
Assim, podem demitir (so celetistas), mas devem motivar. Podem desfazer
contratos, mas devem motivar (sem motivao, reintegra e restaura o contrato).
f) os agentes das entidades esto submetidos lei de improbidade administrativa.
8 entes de cooperao:
- sinnimos: entidades paraestatais ou terceiro setor.
- no pertencem administrao direta ou indireta. Cooperam com a
administrao, seguem paralelo, no so 1 setor (Estado) nem 2 (empresas).
8.1 conceito:
So pessoas jurdicas de direito privado no estatais, sem fins lucrativos e que
exercem atividades de interesse pblico, no exclusivas de Estado.
- direito privado: so particulares.
- no estatais: no foram criadas pelo Estado.
- sem fins lucrativos: no distribuem lucro.
- atividades no exclusivas de Estado: atuam na rea de sade, promovem o
meio ambiente (promovem. No fiscalizam, que funo tpica de Estado).
8.2 Espcies:
8.2.1 Servios Sociais Autnomos (SSA):
- sinnimo: Sistema S: sesi, senac, senai, sesc, sebrae.

34
- ligados a categorias profissionais (comrcio, indstria, prestao de servio).
- arrecadam contribuies parafiscais (tributo). Tm capacidade tributria. Em
troca, alocam os recursos em atividades pbicas no exclusivas de Estado.
Ex: senac: educao.
- Adotam o regime jurdico de direito privado. No so obrigadas a fazer concurso
pblico e licitao. Porm, por arrecadarem recursos pblicos, tais entidades so
obrigadas a prestar contas, inclusive para o Tribunal de Contas (art 70, n, CF).
Isto significa que devem respeitar a impessoalidade, moralidade, legitimidade e
economicidade (na prtica: devem fazer processo seletivo, pesquisa de preos).
8.2.2 Organizaes Sociais OS (lei 9.637/98):
A expresso OS um qualificativo atribudo a entidades que atendam aos
requisitos da lei citada (no um tipo especfico de pessoa jurdica).
Requisitos:
- impossibilidade de ter fins lucrativos (o que afasta ser uma sociedade; pode ser
associao ou fundao).
- necessidade de haver no Conselho Deliberativo Superior da entidade
representantes do poder pblico E da comunidade.
O qualificativo, para ser atribudo, deve receber a aprovao do ministro da pasta
correspondente e do ministro da administrao.
(ou respectivos secretrios de Estado ou de Municpio, j que cada ente poder
ter sua prpria lei de OS).
Uma vez atribudo o qualificativo, a entidade estar autorizada a celebrar um
contrato de gesto, que ir tratar das atividades que a entidade prestar e da
colaborao que o poder pblico dar (dinheiro, concesso ou permisso de uso
de bens pblicos, e at a cesso de servidores pblicos).
Os servios contratados no mbito do contrato de gesto podem s-los com
dispensa de licitao (art 24, XXIV, lei 8.666/93):
Art. 24. dispensvel a licitao:
XXIV - para a celebrao de contratos de prestao de servios com as organizaes sociais,
qualificadas no mbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no
contrato de gesto. (Includo pela Lei n 9.648, de 1998)

As OS atuam nas reas do Ensino, da Sade, da Cultura, da Pesquisa e

Desenvolvimento Tecnolgico e Defesa do meio ambiente (art 1, lei 9.637/98).
Regime jurdico: idem ao regime dos Servios Sociais Autnomos:
- regime de direito privado. No so obrigadas a fazer concurso pblico e
licitao. Como arrecadam recursos pblicos, so obrigadas a prestar contas,
inclusive para o Tribunal de Contas (art 70, n, CF).
- devem respeitar a impessoalidade, moralidade, legitimidade e economicidade
(na prtica: devem fazer processo seletivo, pesquisa de preos).
Se uma OS descumprir o contrato de gesto, poder ser desqualificada.

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8.2.3 Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) 9.790/99:
A expresso OSCIP tambm uma qualificao, atribuda a entidades que
atendam aos requisitos da lei citada.
Quem promove a qualificao o Ministro da Justia.
Uma vez qualificada, a entidade est autorizada a celebrar Termo de Parceria,
que tem as mesmas caractersticas do contrato de gesto.
Tais entidades atuam em atividades privadas de interesse pblico, tais como a
promoo do voluntariado, a defesa e promoo da paz, da tica, dos valores
universais, dos direitos humanos, da segurana alimentar e at nas atividades
tpicas das organizaes sociais, mas, nestas, apenas de modo complementar.
O regime jurdico das OSCIP igual ao das OS e dos SSA.
Organizaes Sociais:
- aprovao do ministro da pasta correspondente e do ministro da administrao.
- celebra contrato de gesto.
- atua em reas que o Estado deveria atuar diretamente: Ensino, Sade, Cultura, Pesquisa e
Desenvolvimento Tecnolgico e Defesa do meio ambiente.
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP:
- aprovao do Ministro da Justia.
- celebra Termo de Parceria.
- atividades que o Estado deveria fomentar: promoo do voluntariado, defesa e promoo da paz,
da tica, dos valores universais, dos direitos humanos, da segurana alimentar e at nas
atividades tpicas das OS, de modo complementar.

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ATOS ADMINISTRATIVOS:
1 conceito: a declarao do Estado (ou de quem lhe faa as vezes), no
exerccio de prerrogativas pblicas, com a finalidade de executar direta e
concretamente a lei.
a) a declarao do Estado (ou de quem lhe faa as vezes):
O Estado estar sempre presente. Declarao igual a comando, prescrio de
conduta.
b) no exerccio de prerrogativas pblicas:
H uma situao vertical, as partes no esto em p de igualdade.
c) com a finalidade de executar direta e concretamente a lei:
infraconstitucional. Executa a lei, no a Constituio. Por direto, entende-se
imediato, de ofcio, independe de provocao.
Atividade jurisdicional mediata, indireta, depende de provocao.
Atividade legislativa para ato em abstrato, no em concreto.
2 no so atos administrativos (no se enquadram no conceito).
Ato da Administrao:
2.1 atos da administrao regidos pelo Direito Privado.
H situao de horizontalidade, as partes esto em p de igualdade.
Faltam ao Estado prerrogativas pblicas (b).
Exemplos:
- locao em que o Poder Pblico locatrio. regida pela lei de locaes.
(o Estado nunca locador. Faz cesso, concesso, permisso, nunca locao).
- expedio de cheques. regida pela lei de cheques.
- contrato de seguro, financiamento, leasing. Regidos pelas leis especficas.
2.2 atos materiais (chamados de fatos administrativos).
Falta declarao, comando (a).
Conseqncia: ato material no pode ser revogado ou anulado.

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Exemplos:
- Mdico pblico fazendo cirurgia;
- professor da rede pblica de ensino dando aula;
2.3 atos polticos:
Tem fundamento de validade na prpria Constituio Federal.
No executam a lei, mas a Constituio (falta c).
Exemplos:
Iniciativa de lei, veto de lei.
Costumam ter alta carga de discricionariedade.
So impugnados via ADIn.
3 atributos do ato administrativo:
Sinnimos: qualidades, prerrogativas, notas peculiares.
3.1 Presuno de Legitimidade:
a qualidade do ato pela qual este se presume verdadeiro e legal. Abrange:
a) presuno de veracidade: os fatos invocados se presumem verdadeiros. Ideia
de f pblica.
b) presuno de legalidade: o direito aplicado se presume adequado.
A presuno relativa, pode ser desfeita, admite prova em contrrio (iuris tantum)
Todos os atos administrativos gozam do atributo de presuno de legitimidade.
o nico atributo presente em todos os atos administrativos.
3.2 Imperatividade:
Sinnimo: poder extroverso: nasce no interior da administrao e atinge quem
est no exterior.
a qualidade do ato pela qual este se impe a terceiros, independentemente de
sua concordncia.
A imperatividade depende de lei possibilitando o comando. No est presente em
todos os atos.
Exemplo: Obrigao do proprietrio de terreno: cercar, murar e fazer calada.
No feito, auto de constatao (com presuno de legitimidade: o fato ocorreu e o
direito o adequado). Notificao ao proprietrio. Impe a obra ao proprietrio.
3.3 Exigibilidade: a qualidade do ato pela qual, imposta a obrigao, esta pode
ser exigida mediante coao indireta.
Exemplo: no exemplo do terreno acima, a imposio de multa a proprietrio.
A exigibilidade um plus em relao imperatividade.
Tambm no a regra, necessita que a lei traga a previso de exigibilidade.
Dupla fiscalizao: Na maior parte das vezes, imperatividade e exigibilidade esto
juntas. Contudo, h tendncia para que o poder de polcia se modifique, em razo

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da dupla fiscalizao: primeiro se determina a correo da irregularidade, pela
imperatividade. Em seguida, no atendido, h coao indireta, pela exigibilidade.
Ou seja, cada vez mais, exige-se que se d oportunidade ao particular regularizar.
3.4 Autoexecutoriedade: a qualidade do ato pela qual a administrao pode
compelir materialmente o administrado a cumprir o determinado. Coao direta.
A administrao usa a fora, sem se socorrer do judicirio.
Tambm a exceo. H autoexecutoriedade em dois casos:
a) quando a lei expressamente autorizar.
b) quando no houver tempo para buscar a prestao jurisdicional (acautelar o
interesse pblico). Ex: defesa civil remove fora pessoas de rea de risco.
Em qualquer caso em que se admite o uso da fora, h de se respeitar o
contraditrio e a ampla defesa, que podero at ser diferidos, em situaes de
urgncia.
Ex: fechamento de bar com rudo. Fecha e d contraditrio diferido.
passvel de indenizao, com responsabilidade objetiva do Estado.
3.5 Tipicidade: o atributo pelo qual os atos administrativos devem
corresponder aos tipos previstos em lei.
- Divergncia doutrinria: tipicidade requisito de validade, no atributo.
- em prova teste: atributo.
- em segunda fase: atributo, mas para parte da doutrina requisito de validade.
4 requisitos do ato administrativo:
4.1 para a doutrina tradicional (Hely Lopes Meirelles e lei 4.717/65):
4.1.1 Competncia:
a atribuio legal dos cargos pblicos, dos rgos pblicos e das pessoas
jurdicas pblicas.
- atribuio legal: decorre de lei. No podem dar competncia: decreto, portaria.
- h trs olhares: cargo (agente), rgo (secretaria) e pessoa jurdica (municpio).
Deve verificar se os trs so competentes.
Caractersticas da competncia:
- imodificvel: no pode torn-la mais ampla ou mais restrita.
- irrenuncivel: o titular no pode se desfazer da atribuio.
- imprescritvel: o no-uso da competncia no a extingue.
- delegao: nem toda competncia delegvel. H atribuies indelegveis.
Com a delegao, transfere-se determinada atribuio para o ato.
Partes: delegante e delegado.
- so indelegveis:
a) deciso de recurso administrativo
b) atos de carter normativo
c) atos de competncia exclusiva

39
Questo de concurso: a delegao de competncia administrativa:
- revogvel a qualquer tempo;
- de publicidade necessria (veiculao no meio oficial);
- as decises expedidas so de responsabilidade do delegado (sum 510, STF);
SMULA N 510 - Praticado o ato por autoridade, no exerccio de competncia delegada, contra
ela cabe o mandado de segurana ou a medida judicial.

- excepcionalmente, pode se delegada para outro ente, ainda que no

hierarquicamente subordinado.
Ex: no h subordinao entre Unio e INSS, h vinculao. Contudo, pode haver
delegao.
Delegao tcita:
a delegao na ausncia de lei autorizadora. Possibilidade (trs correntes):
1 (Rgis de Oliveira): No. Fundamento: princpio da legalidade.
2 (Maria Sylvia): Sim. A delegao um poder implcito do agente pblico.
3 (Osvaldo Aranha Bandeira de Mello): deve haver distino:
a) Sim, dentro de uma estrutura hierrquica.
b) No, fora de uma estrutura hierrquica.
Existem trs vcios de competncia:
a) usurpao de funo: a situao em que algum finge se agente pblico.
Os atos so inexistentes. Ex: falsa delegacia do cidado instaura IP.
b) excesso de poder: a situao em que um agente pblico excede da
competncia que tem, agindo em uma que no tem. Pode ser:
- ato anulvel: incompetncia relativa. Ex: em funo territorial.
Ex: fiscal da zona norte que multa bar na zona sul.
- ato nulo: incompetncia absoluta. Ex: em razo da matria.
Ex: fiscal do sossego pblico que multa alimento estragado (vigilncia sanitria).
c) funo de fato: aquela exercida por algum irregularmente investido em
funo pblica. O agente atua de fato, com vcio de direito.
Ex: juiz de casamento nomeado por prefeito (quando deveria ser pelo secretrio
estadual de justia).
Princpios da segurana jurdica e da boa-f: Os atos praticados por agentes em
funo de fato so vlidos, se houver boa-f e aparncia de legalidade.
4.1.2 objeto:
o que o ato dispe, enuncia, declara, prescreve, modifica na ordem jurdica; o
contedo do ato. Ex: alvar dispe de licena. Para que o ato seja vlido quanto
ao objeto, este deve ser lcito, possvel e determinvel (e moral).
Ex: licena de funcionamento para casa de tolerncia. O ato nulo.

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Caractersticas do objeto:
(Os vcios do objeto esto presentes na ausncia das caractersticas)
1 lcito.
(vcio: objeto ilcito)
2 possvel. (vcio: objeto impossvel)
3 certo.
(vcio: objeto incerto)
4 moral. (vcio: objeto imoral)
4.1.3 forma:
o conjunto de formalidades para a existncia e a seriedade do ato (Hely Lopes
Meirelles e lei 4.717/65). A forma impe:
a) respeito forma propriamente dita. Ex: contrato administrativo deve ter forma
escrita (exceo: contrato at R$ 4.000,00 e de pronta entrega pode ser verbal).
b) existncia de motivao (explicao).
A desobedincia forma torna o ato nulo.
Forma tem dois sentidos:
a) em sentido estrito: o revestimento exterior do ato; o modo pelo qual o ato
revela sua existncia. Como regra geral, o ato deve seguir a forma escrita, para
possibilitar o controle do ato.
b) em sentido amplo: a formalidade envolvida no mbito da produo do ato
administrativo. a solenizao especfica na produo do ato.
Ex: ato de nomeao. Formalidade: concurso pblico.
Ex: requerimento de frias. Por escrito, publicao por duas vezes no DO.
Para revogar o requerimento, tambm deve ser por escrito, publicado 2x no DO.
Princpio do paralelismo das formas: A forma assumida para a extino ou
modificao de um ato administrativo deve seguir a mesma forma daquela
utilizada para sua edio.
4.1.4 motivo:
a matria de fato e de direito em que se funda o ato. H vcio no motivo quando
o fato invocado falso, ou o direito aplicado inadequado.
Ateno: motivo no se confunde com motivao.
- motivao a exposio por escrito dos motivos.
Polmica: obrigatoriedade de motivao de um ato administrativo:
- minoritria (Jos dos Santos Carvalho Filho): A motivao no obrigatria.
- amplamente majoritria: h obrigatoriedade de motivao do ato administrativo.
Fundamento (Maria Sylvia): princpio da motivao, princpio do contraditrio e
ampla defesa, princpio da moralidade, publicidade.
Contudo, h excees motivao:
Ex: exonerao de cargo em comisso ( livre, dispensa a motivao).

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Pela Teoria dos Motivos Determinantes, a existncia e a adequao do motivo
invocado condicionam a validade do ato, ou seja, demonstrado que o fato falso
ou inadequado, o ato nulo.
Os motivos invocados para a prtica de um ato administrativo condicionam a sua
validade. Caso restar demonstrado que o motivo falso ou inexistente, o ato ser
viciado (ilegal).
Mesmo no precisando motivar, se houver motivao, a teoria dos motivos
determinantes aplicvel. O motivo vai vincular a validade do ato.
Divergncia doutrinria:
- minoritria: somente os atos vinculados precisam ser motivados.
- minoritria: somente os atos discricionrios precisam ser motivados.
- majoritariamente: tanto vinculados como discricionrios precisam motivao.
Motivao Aliundi ou no contextual: motivao que faz referncia a anteriores
pareceres, laudos, etc. Ex: diante do parecer de fls, indefiro o requerimento.
perfeitamente vlida. (STF/2006). O que importa que haja motivao eficiente,
controlvel a posteriori.
Ainda: a prpria lei (art 50, 1, lei 9.784/99) sustenta tal entendimento.
4.1.5 finalidade:
o bem jurdico objetivado pelo ato. Todo ato administrativo tem uma finalidade.
a) finalidade prxima (ou em sentido estrito): o resultado especfico de um ato
administrativo.
- demisso: punir o funcionrio
- remoo: organizao da administrao ou atender a interesse particular do
agente pblico.
b) finalidade remota (ou em sentido amplo) atender o interesse pblico.
Quando a administrao remove servidor com finalidade de puni-lo, h vcio de
finalidade. Ferida a finalidade, h desvio de poder (desvio de finalidade).
Vcios de finalidade (desvio de finalidade, ou desvio de poder):
(Obs: os vcios esto relacionados aos sentidos).
a) desvio de poder genrico: a inteno do agente no o interesse pblico.
Ex: expede decreto expropriatrio para se vingar de inimigo poltico.
b) desvio de poder especfico: o resultado do ato no aquele previsto em lei.
Ex: punio de agente, de forma no prevista em lei. Remoo de agente, ao
invs de demisso. Remoo no serve para punir, mas para readequao do
quadro.
Ateno no confundir:
- excesso de poder: vcio de competncia. O agente excede da competncia
que tem, agindo em uma que no tem. Relativa: anulvel. Absoluta: nulo.
- desvio de poder: h desvio de finalidade. O bem jurdico objetivado pelo ato no
o interesse pblico.

42
- Abuso de poder: gnero, que tem por espcies o excesso de poder (vcio de
competncia) e o desvio de poder (vcio de finalidade).

Abuso
de poder:

Excesso de poder (vcio de competncia)

Desvio de poder (vcio de finalidade)

Amplo (DP genrico)

Estrito (DP especfico)

Questo: no se decreta a invalidade de um ato administrativo quando apenas um

entre os diversos motivos determinantes no est adequado realidade ftica.

Classificao dos atos administrativos:

1 critrio: quanto manifestao de vontade:
1.1 ato administrativo simples: decorre da manifestao de vontade de um nico
rgo. Ex: desclassificao de um licitante realizada por comisso de licitao.
1.2 ato administrativo complexo: ato administrativo que decorre da manifestao
de vontade de dois ou mais rgos, em que as vontades se unem para formar um
nico ato.
As vontades dos rgos so vontades homogneas, tm a mesma importncia.
1.3 ato administrativo composto: decorre da manifestao de vontade de dois
ou mais rgos, em que a vontade de um rgo instrumental em relao
vontade do outro rgo.
H manifestao de vontade principal e instrumental, acessria, ancilar.
Dica: se houver manifestao de vontade instrumental, acessria, ato composto
Ex: ato de aprovao, homologao, visto parecer.
Ateno: investidura do PGJ: ato complexo, as vontades so homogneas, tm
a mesma importncia. Indicao de trs nomes pelo colgio de procuradores (lista
trplice), seguida da escolha, pelo governador, de um dos nomes indicados.
Investidura do Procurador Geral da Repblica: ato composto, uma vontade
acessria em relao outra. Indicao pelo Presidente da Repblica, seguida de
aprovao pelo Senado Federal.
Dica: aprovao acessria; escolha homognea.
Divergncia doutrinria (Celso Antonio Bandeira de Mello): no h ato composto.
Ateno: vontade de rgo colegiado ato simples. vontade de um nico
rgo, que pode ser simples ou colegiado.
2 critrio: quanto liberdade de atuao do agente pblico:

43
2.1 ato administrativo vinculado: no h margem de liberdade de atuao.
A lei esgota a matria, determina um nico comportamento para a autoridade
administrativa. No h juzo de convenincia e oportunidade.
Ex: aposentadoria compulsria de servidor aos 70 anos.
Ex: licena para construir. Preenchidos os requisitos, deve expedir a licena.
Um ato vinculado integralmente vinculado: os 5 requisitos so vinculados na lei.
2.1 ato administrativo discricionrio: existe margem de liberdade de atuao.
A lei no esgota a matria. Existe juzo de convenincia e oportunidade.
Ateno: convenincia e oportunidade sinnimo de mrito.
- nomeao para cargo em comisso;
- autorizao de uso de bem pblico (festa de rua).
Ateno: Licena: ato vinculado. Autorizao: ato discricionrio.
Configurao do ato discricionrio:
- competncia, forma e finalidade: so vinculados. Presentes na lei.
- motivo e objeto: so discricionrios. Constituem o mrito do ato.
- motivo: exonerao de cargo em comisso: livre.
- objeto: aplicao de sano A, B ou C. O contedo da sano definido
discricionariamente.
Ou seja: um ato discricionrio no totalmente discricionrio.
Controle do ato administrativo pelo poder judicirio:
um mecanismo do Estado Democrtico de Direito, decorre do princpio da
legalidade: submisso do Estado lei.
No direito comparado, h dois sistemas de controle:
a) sistema francs (ou sistema do contencioso administrativo): H dois judicirios:
um voltado para as lides envolvendo a administrao, outro para as demais lides.
b) sistema ingls (ou sistema da jurisdio una): h apenas um judicirio, que
julga todos os litgios, inclusive as lides envolvendo a administrao pblica.
Apesar da influncia do sistema francs, o Brasil adota o sistema ingls.
- Controle do ato vinculado:
um controle amplo, pois todos os requisitos so vinculados, lei. H controle de
legalidade em todos os requisitos.
- Controle do ato discricionrio:
um controle restrito, pois feito somente sobre os requisitos que so vinculados
lei (competncia, forma e finalidade). O judicirio s faz controle de legalidade;
no faz controle de mrito (no motivo e no objeto).
Fundamento: violao da separao de poderes.

44

Observaes ao controle do ato administrativo:

a) nomeao de parentes para cargo em comisso:
Nomeao para cargo em comisso ato discricionrio, contudo, h controle do
ato discricionrio: no pode haver nomeao de parentes (exceto para cargos de
ministro e secretrio).
A margem de liberdade do ato discricionrio foi reduzida. Contratar parente ato
de ilegalidade.
Fundamento da reduo da margem de liberdade: princpios constitucionais (que
tm densidade normativa): princpio da moralidade, da impessoalidade.
b) utilizao de material da repartio para uso prprio. Sano: advertir,
suspender ou demitir. Utilizou uma folha, foi demitido. Apesar de haver
discricionariedade no objeto do ato, este pode ser revisto, pois fere o princpio da
razoabilidade.
c) teoria dos motivos determinantes: o administrador no obrigado motivar o ato
discricionrio, mas, se o fizer, a ele fica vinculado. Se o motivo que determinou o
ato se mostrar inexistente judicialmente, o ato ilegal.
Discricionariedade diferente de Arbitrariedade:
- discricionariedade: uma liberdade dentro da lei.
- arbitrariedade: conduta fora da lei.
Princpio da proporcionalidade como limitador do poder discricionrio:
Crtica: atualmente, o princpio da proporcionalidade se tornou recurso retrico
(em caso de bom-senso, justia).
Fundamentos constitucionais do princpio da proporcionalidade:
a) devido processo legal (art 5, LIV) sob o aspecto material. Impem uma
adequao de conduta estatal.
b) legalidade (37, caput e 5, II) (para Celso Antonio Bandeira de Mello): na
legalidade est embutida a finalidade, que pressupe uma atuao razovel.
c) Estado de Direito (1, caput) a atuao do Estado de direito deve ser razovel.
STF (ADIn 1407 rel Celso de Mello vu, DJ 24/11/00):
A norma estatal que no veicula qualquer contedo de irrazoabilidade, presta
obsquio ao postulado da proporcionalidade, ajustando-se clusula que
consagra, em sua dimenso material, o princpio do substantive due process of
law (CF, 5, LIV).
Critrios para aplicao do princpio da proporcionalidade:
(para evitar a aplicao como recurso retrico: desproporcional, no aplico).
Observa-se trs sub-princpios (de forma sucessiva e subsidiria):
a) Adequao

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b) Necessidade
c) Proporcionalidade em sentido estrito
Lei 9.784/99 (processo administrativo federal):
Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade,
motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana
jurdica, interesse pblico e eficincia.
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de:
VI - adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes, restries e sanes em
medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico;

a) Adequao: a aptido para realizar a finalidade; se a medida capaz de

atingir determinada finalidade.
Ex: inadequado tapar o sol com a peneira.
b) Necessidade: dentre as medidas adequadas, deve-se optar pela medida que
traz menor restrio ao particular.
Ex: dos males, o menor. No amputa a perna por problema no menisco, faz
tratamento: adequado, mas no necessrio.
c) proporcionalidade em sentido estrito: faz-se uma comparao entre a
intensidade da restrio diante da importncia da finalidade.
Esta comparao deve ser proporcional: quanto mais importante a finalidade,
mais intensa poder ser a restrio.
Ex: no se abatem pardais com canhes.
Celso Antonio Bandeira de Mello: h outros requisitos do ato administrativo.
Um deles a causa do ato administrativo.
- causa (no motivo): a relao entre o motivo e o contedo do ato, tendo em
vista a sua finalidade. A causa do ato evidencia a proporcionalidade.
Silncio Administrativo (ou silncio da Administrao):
Particular formula um pedido, a administrao se cala.
O silncio no um ato administrativo. Fundamento: no h declarao.
Odete Medauar: o silncio um no ato. um fato administrativo.
Direito de Petio (art 5 XXXIV, a): A administrao obrigada a se manifestar
sobre um pedido:
XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso
de poder;

A omisso gera responsabilidade do agente pblico (art 48, lei 9.784/99):

Art. 48. A Administrao tem o dever de explicitamente emitir deciso nos processos
administrativos e sobre solicitaes ou reclamaes, em matria de sua competncia.

Alternativas do particular diante do silncio administrativo:

1 se a lei confere efeito ao silncio da administrao e o equipara:

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1.1 ao deferimento do pedido (silncio positivo):
Ex: cdigo de obras do municpio de So Paulo: se a administrao no se
manifesta em trinta dias, considera-se deferido o pedido.
- conseqncia: no gera prejuzo ao particular.
1.2 ao indeferimento do pedido (silncio negativo):
Ex: art 33, 1, lei SP 10.177/98 (processo administrativo estadual): no obtida a
resposta no prazo de 120 dias, considera-se indeferido o pedido.
- conseqncia: o particular pode exigir controle judicirio. O objeto da ao
depende da natureza do pedido, se um ato discricionrio ou vinculado:
a) silncio negativo, ato discricionrio: o judicirio no pode expedir o ato,
substituindo a administrao. H mrito da administrao. pedido juridicamente
impossvel. Ex: autorizao de bem pblico.
- conseqncia: o pedido de obrigao de fazer, para que a administrao
motive o ato (ao cominatria).
b) silncio negativo, ato vinculado: o judicirio pode expedir o ato, substituindo a
administrao, desde que preenchidos os requisitos do ato vinculado. Ex: licena
para construir.
- conseqncia: o pedido declaratrio.
Obs: concurso para advogado pblico: o judicirio nunca pode substituir a
administrao.
- licena tem natureza declaratria - vinculado
- autorizao tem natureza constitutiva discricionrio

2 se a lei no confere efeito ao silncio (silncio inadimplemento):

- conseqncia: idntica ao silncio negativo: o particular pode exigir controle
judicirio. O objeto da ao depende da natureza do pedido, se um ato
discricionrio ou vinculado:
2.1 silncio inadimplemento, ato discricionrio: o judicirio no pode expedir o
ato, substituindo a administrao. H mrito da administrao. pedido
juridicamente impossvel. Ex: autorizao de bem pblico.
- conseqncia: o pedido de obrigao de fazer, para que a administrao
motive o ato (ao cominatria).
b) silncio inadimplemento, ato vinculado: o judicirio pode expedir o ato,
substituindo a administrao, desde que preenchidos os requisitos do ato
vinculado. Ex: licena para construir.
- conseqncia: o pedido declaratrio.
Prazo para gerar interesse de agir pelo silncio da administrao (trs hipteses):
a) depende da lei (se a lei mencionar o prazo).
b) se a lei for omissa, o prazo de trinta dias, por analogia ao art 49, lei 9.784/99.
c) o prazo decadencial de 120 dias, por analogia ao mandado de segurana.
Obs: Celso Antonio Bandeira de Mello: entendia ser o prazo de 120 dias; reviu
sua posio, adotando como correto o prazo de trinta dias.

47
Questo de concurso: licena para tratar de interesses particulares ato
discricionrio (apesar do rtulo licena, ato discricionrio seria mais correto o
termo autorizao para tratar de interesses pblicos)

A lei confere
efeito ao
Silncio:

equivale a deferimento (positivo):

considera-se deferido
equivale a indeferimento (negativo):
pode exigir controle judicirio

- ato discricionrio: obrigao de fazer

(judicirio no substitui a administrao)
- ato vinculado: pedido declaratrio
(judicirio substitui a administrao)

A lei
no ( o silncio inadimplemento):
confere efeito pode exigir controle judicirio
ao Silncio:

- ato discricionrio: obrigao de fazer

(judicirio no substitui a administrao)
- ato vinculado: pedido declaratrio
(judicirio substitui a administrao)

EXTINO DO ATO ADMINISTRATIVO:

- Modalidades de extino:
1 extino pelo cumprimento dos efeitos do ato:
extino normal; cumpridos os efeitos do ato, este naturalmente se extingue.
Ex: cumprimento de frias pelo prazo assinalado.
2 desaparecimento do sujeito ou do objeto sobre o qual recai o ato:
Ex: morte do sujeito.
3 contraposio:
a extino do ato administrativo pela prtica de outro, antagnico ao primeiro.
Ex: o ato de nomeao contraposto ao ato de exonerao.
4 caducidade:
a extino do ato administrativo em virtude de sua invalidade superveniente.
Ocorre a extino do ato por caducidade quando o ato perde seus efeitos
jurdicos em razo de norma jurdica superveniente que impede a permanncia da
situao anteriormente consentida.
Ex: em zona mista, particular obtm licena de funcionamento; alterao para
zona exclusivamente residencial; h a declarao de caducidade da licena de
funcionamento.
Obs: caducidade uma palavra equvoca (mais de um sentido):
- como forma de extino do ato administrativo, por invalidade superveniente;
- como forma de extino de concesso, promovida unilateralmente pelo poder
concedente, durante a vigncia do contrato, em virtude de descumprimento de
clusula contratual pelo concessionrio.
5 cassao:
a extino do ato administrativo que beneficia o particular, em virtude do
descumprimento por este de algum dever.

48
beneficia o particular: atos ampliativos de direito.
sano ao particular que descumpre um dever em um ato que o beneficia.
Ex: obtm licena de funcionamento para um hotel, contudo mantm uma casa
de tolerncia. Pelo desvirtuamento do uso da licena de funcionamento, a
administrao cassa o ato administrativo.
6 revogao:
1 conceito: a extino do ato administrativo em virtude de sua inconvenincia
e inoportunidade, luz do interesse pblico.
Ex: revogao de permisso de uso para instalao de banca de jornal.
2 motivo da revogao: exerccio do mrito, reavaliao do interesse pblico,
juzo de convenincia e oportunidade.
Obs: a licena para assuntos particulares revogvel; contudo, h polmica se
necessrio haver uma mudana ftica para a revogao:
a) Minoritrio (Carlos Ari Sundfeld): SIM. H necessidade de alterao da
circunstncia ftica para a revogao. No pode simplesmente pensar melhor.
b) Majoritrio (Odete Medauar e Osvaldo Aranha Bandeira de Mello): NO. No
h necessidade de alterao da circunstncia ftica. necessrio apenas uma
reavaliao do interesse pblico, no dos fatos.
3 objeto da revogao: um ato administrativo vlido.
4 titularidade da revogao: da Administrao. Maria Sylvia Zanela de Pietro:
o Judicirio no pode revogar, pois a revogao envolve mrito.
Contudo, o Judicirio pode revogar um ato administrativo, quando este ato for
expedido pelo prprio Judicirio, em exerccio de funo atpica.
5 agente competente para a revogao:
a) o prprio agente que expediu o ato.
b) o agente hierarquicamente superior quele que expediu o ato.
6 efeito da revogao: a revogao no retroage. Os efeitos so ex nunc.
Fundamento: os efeitos do ato so mantidos, uma vez que se revoga ato vlido.
7 direito indenizao:
a) regra geral: no h direito indenizao. Fundamento: o particular no tem
direito manuteno do ato.
b) excepcionalmente: h possibilidade de indenizao, quando a revogao gera
danos comprovados ao particular (ex: investimentos ou despesas para o ato).
8 prazo para revogao: no existe prazo. A revogao imprescritvel.
Enquanto o ato estiver produzindo efeitos, pode ser objeto de revogao.
9 atos irrevogveis:
a) atos vinculados. Fundamento: revogao anlise de mrito, convenincia e
oportunidade. Em um ato vinculado, no h mrito.

49
Questo: licena para construir ato vinculado; contudo, a administrao revoga
licena para construir. Fundamento: quando revoga ato vinculado, tecnicamente,
no est revogando o ato. Na verdade, uma expropriao de um direito que j
se incorporou na esfera jurdica do particular.
Conseqncia: haver obrigao de indenizar.
b) atos j exauridos (aquele que j produziu todos seus efeitos). Na verdade, o
ato j est extinto. No pode ser revogado porque j se extinguiu.
c) atos que integram procedimento administrativo. Fundamento: incidncia da
precluso administrativa.
Repristinizao do mbito dos atos administrativos:
- Em regra, no h repristinao de lei (uma lei revogada no volta a viger pela
revogao da lei que a revogou: art 2, 3, LICC).
3 Salvo disposio em contrrio, a lei revogada no se restaura por ter a lei revogadora perdido
a vigncia.

- H efeito repristinatrio em ADIn (que no se confunde com repristinao):

A declarao de inconstitucionalidade de uma lei na ADIn provoca o
ressurgimento da legislao por ela revogada.
Fundamento: a lei inconstitucional no pode produzir nenhum efeito, e o primeiro
efeito de uma lei a revogao da lei anterior.
- Efeito Repristinatrio de atos administrativos:
Divergncia doutrinria:
1 (Digenes Gasparini, falecido em 24/01/2009): no h efeito repristinatrio
nos atos administrativos. Fundamento: analogia ao art 2, 3, LICC)
2 (Celso Antonio Bandeira de Mello): h efeito repristinatrio nos atos
administrativos. Fundamento: questo de lgica: contedo implcito do ato.
Legislao: leis federais e do Estado de So Paulo so omissas.
Lei Complementar 33/96 de Sergipe (referncia analtica para outros Estados):
(um dos autores: Carlos Ayres Britto) Art 82 do efeito repristinatrio:
Sempre que por um novo ato vier a ser revogado o ato revogatrio, entende-se
que o seu efeito o de restabelecer a situao originariamente criada pelo
primeiro ato, salvo disposio em contrrio.
Em concurso: discorrer sobre a divergncia, citar a LC 33/96 e a ela se filiar.
Questo de concurso: possvel a revogao parcial de ato administrativo, desde
que a parte no revogada for subsistente por si mesma.
7 invalidao ou anulao:

50
Obs: Hely Lopes Meirelles (no adotado): invalidao um gnero, com duas
espcies: a revogao e a anulao.
- conceito: a extino do ato administrativo, em virtude de sua ilegalidade.
- motivo: a ilegalidade do ato administrativo.
- objeto: a anulao recai sobre um ato invlido.
- titularidade:
a) da administrao que expediu o ato invlido;
b) Judicirio, em controle de legalidade, mesmo que expedido por outros poderes.
A administrao pode anular e revogar seus prprios atos (sm 346 e 473, STF):
SMULA N 346 - A administrao pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.
SMULA N 473 - A administrao pode anular seus prprios atos quando eivados de vcios que
os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos, ou revog-los, por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada em todos os casos
a apreciao judicial.

A smula 473, STF traz o princpio da autotutela: poder de anular e revogar seus
prprios atos.
Obs 1: diferena com princpio da tutela: entre a administrao direta e indireta
no h submisso (hierarquia); h vinculao (federal: superviso ministerial).
O controle existente entre a administrao direta e indireta baseado na relao
de tutela.
Obs 2: diferena ente tutela e controle hierrquico: a tutela mais fraca (h mais
autonomia da administrao indireta).
Efeito da invalidao:
A invalidao retroage (ex tunc). Os efeitos anteriores extino do ato so
desconsiderados. Fundamento: aquilo que viola o direito no pode produzir
efeitos na esfera jurdica.
Ex: gratificao; depois de 4 anos recebendo, constata-se que ilegal.
A administrao invalida a concesso da gratificao.
Em regra, o servidor ter que restituir toda a gratificao recebida.
Contudo, partindo do pressuposto de que o servidor estava de boa-f, possvel
relativisar o efeito ex tunc e ele no estaria obrigado a restituir a gratificao.
(ponderao entre legalidade e boa-f).
Em Direito Administrativo, o princpio da boa-f recebe o nome de princpio da
proteo confiana.
Atualmente prevalece, na ponderao com o princpio da legalidade, o princpio
da boa-f: o ato viciado produz efeitos em relao a terceiros de boa-f.
Smula 106, TCU:

51
A ilegalidade das concesses de reforma, aposentadoria e penso, no implica
por si s a obrigatoriedade da reposio das importncias j recebidas de boa-f.
O julgamento, pela ilegalidade, das concesses de reforma, aposentadoria e penso, no implica
por si s a obrigatoriedade da reposio das importncias j recebidas de boa-f, at a data do
conhecimento da deciso pelo rgo competente.

STF, MS 26085, rel: min Carmen Lcia (julg: jun/08):

O reconhecimento da ilegalidade da cumulao de vantagens no determina,
automaticamente, a restituio ao errio dos valores recebidos, salvo se
comprovada a m-f do servidor.
MS 26085 / DF Rel: Min. CRMEN LCIA Julg: 07/04/2008 Tribunal Pleno
EMENTA: MANDADO DE SEGURANA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO QUE
CONSIDEROU ILEGAL APOSENTADORIA E DETERMINOU A RESTITUIO DE VALORES.
ACUMULAO ILEGAL DE CARGOS DE PROFESSOR. AUSNCIA DE COMPATIBILIDADE DE
HORRIOS. UTILIZAO DE TEMPO DE SERVIO PARA OBTENO DE VANTAGENS EM
DUPLICIDADE (ARTS. 62 E 193 DA LEI N. 8.112/90). M-F NO CONFIGURADA.
DESNECESSIDADE DE RESTITUIO DOS VALORES PERCEBIDOS. INOCORRNCIA DE
DESRESPEITO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL E AO DIREITO ADQUIRIDO.
1. A compatibilidade de horrios requisito indispensvel para o reconhecimento da licitude da
acumulao de cargos pblicos. ilegal a acumulao dos cargos quando ambos esto
submetidos ao regime de 40 horas semanais e um deles exige dedicao exclusiva. 2. O 2 do
art. 193 da Lei n. 8.112/1990 veda a utilizao cumulativa do tempo de exerccio de funo ou
cargo comissionado para assegurar a incorporao de quintos nos proventos do servidor (art. 62
da Lei n. 8.112/1990) e para viabilizar a percepo da gratificao de funo em sua
aposentadoria (art. 193, caput, da Lei n. 8.112/1990). inadmissvel a incorporao de vantagens
sob o mesmo fundamento, ainda que em cargos pblicos diversos. 3. O reconhecimento da
ilegalidade da cumulao de vantagens no determina, automaticamente, a restituio ao errio
dos valores recebidos, salvo se comprovada a m-f do servidor, o que no foi demonstrado nos
autos. 4. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal tem-se firmado no sentido de que, no
exerccio da competncia que lhe foi atribuda pelo art. 71, inc. III, da Constituio da Repblica, o
Tribunal de Contas da Unio cumpre os princpios do contraditrio, da ampla defesa e do devido
processo legal quando garante ao interessado - como se deu na espcie - os recursos inerentes
sua defesa plena. 5. Ato administrativo complexo, a aposentadoria do servidor, somente se torna
ato perfeito e acabado aps seu exame e registro pelo Tribunal de Contas da Unio. 6. Segurana
parcialmente concedida.

Celso Antonio Bandeira de Melo: faz Classificao de ato administrativo:

1 ato administrativo ampliativo de direito: amplia a esfera jurdica do particular.
ato que concede um benefcio ao particular. Ex: licena.
2 ato administrativo restritivo de direito: restringe a esfera jurdica do particular.
Traz conseqncias negativas, negativo ao particular. Ex: sano administrativa
Para Celso Antonio, em relao sua invalidao:
1 o ato ampliativo tem efeito ex nunc, desde que presente a boa-f.
2 o ato restritivo tem efeito ex tunc.
Lei SP 10.177/98, art 61 (lei do processo administrativo do Estado de So Paulo):
A administrao deve desfazer os efeitos produzidos dos atos ilegais, salvo
quanto a terceiros de boa-f.

52
Artigo 61 - Invalidado o ato ou contrato, a Administrao tomar as providncias necessrias para
desfazer os efeitos produzidos, salvo quanto a terceiros de boa f, determinando a apurao de
eventuais responsabilidades.

Limite temporal para anulao do ato administrativo:

- pelo princpio da legalidade, no h limite temporal para a anulao do ato.
- pela segurana jurdica (ou estabilidade das relaes jurdicas) cabvel a
imposio de limite temporal para a anulao do ato administrativo.
Prevalece o princpio da segurana jurdica. H limite temporal para anulao.
Este limite temporal varia de acordo com cada ente administrativo:
- federal (art 54, lei 9.784/99): o prazo decadencial de cinco anos.
Art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade, e
pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos
favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada m-f.
1o No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia contar-se- da percepo
do primeiro pagamento.
2o Considera-se exerccio do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que
importe impugnao validade do ato.
Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo
a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria
Administrao.

- Estado de So Paulo (art , lei 10.177/98): o prazo de dez anos.

Artigo 10 - A Administrao anular seus atos invlidos, de ofcio ou por provocao de pessoa
interessada, salvo quando:
I - ultrapassado o prazo de 10 (dez) anos contado de sua produo;
II - da irregularidade no resultar qualquer prejuzo;
III - forem passveis de convalidao.

Obs: o limite temporal aplicvel somente para anulao; para revogao, o ato
imprescritvel (convenincia e oportunidade da administrao).
Teoria do Fato Consumado (ou Consumao do Estado de Fato):
Representa a consolidao de uma situao ftica advinda de um ato viciado.
Ocorre a estabilizao de uma situao, mesmo decorrente de um ato ilegal.
Teoria segundo a qual situaes de fato constitudas por deciso judicial de
carter provisrio e consolidadas no tempo por atraso de prestao jurisdicional
no podem ser desconstitudas em razo da segurana jurdica do indivduo.
Ex: candidato no aprovado em exame psicotcnico. Obtm liminar em MS para
prosseguir no concurso. Aprovado. Depois de dois anos exercendo regularmente
o cargo, deciso definitiva nega provimento ao MS, julgando vlida a reprovao
no psicotcnico. Segundo a teoria, o candidato no deve ser exonerado do cargo.

53
Aceitao da Teoria do Fato consumado Divergncia jurisprudencial:
- STF (Ag Rg no RE 476.783-0): no aceita a teoria do fato consumado.
Prevalece o princpio da legalidade.
RE 476783 AgR / SE Rel: Min. ELLEN GRACIE Julg: 28/10/2008 Segunda Turma
ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINRIO. CONCURSO
PBLICO. REEXAME DE FATOS E PROVAS E CLAUSLAS DO EDITAL. TEORIA DO FATO
CONSUMADO. INAPLICABILIDADE. INEXISTNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO.
1. A anlise do recurso extraordinrio depende da interpretao do teor do edital do concurso
pblico e do reexame dos fatos e das provas da causa. 2. A participao em curso da Academia
de Policia Militar assegurada por fora de antecipao de tutela, no apta a caracterizar o direito
lquido e certo nomeao. 3. Esta Corte j rejeitou a chamada "teoria do fato consumado".
Precedentes: RE 120.893-AgR/SP e AI 586.800-ED/DF, dentre outros. 4. Agravo regimental
improvido.

- STJ (Resp 862.913): aceita a teoria do fato consumado.

REsp 862913 / MG Rel: Min LUIZ FUX Julg: 04/03/2008 Primeira Turma
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. ENSINO. SUPERIOR. JUBILAMENTO. DEVIDO
PROCESSO LEGAL. EXIGIBILIDADE. TEORIA DO FATO CONSUMADO. PRECEDENTES DO
STJ. OFENSA AO ART. 535 DO CPC. INOCORRNCIA.
1. A Teoria do fato consumado considera que o decurso de tempo consolida fatos jurdicos que
devem ser respeitados, sob pena de causar parte desnecessrio prejuzo e afronta ao disposto
no art. 462 do CPC. Teoria do fato consumado. Precedentes desta Corte: RESP 686991/RO, DJ
de 17.06.2005; RESP 584.457/DF, DJ de 31.05.2004; RESP 601499/RN, DJ de 16.08.2004 E
RESP 611394/RN, Relator Ministro Jos Delgado, DJ de 31.05.2004. 2. O Tribunal local, ao
observar o desrespeito ao devido processo legal no procedimento de jubilamento do aluno, ora
requerente, determinou o seu reingresso nos quadros do estabelecimento de ensino superior para
cumprimento da nova grade curricular. 3. Deveras, como conseqncia da liminar, consumada a
rematrcula no Curso de Administrao de Empresas - Habilitao em Comrcio Exterior, o
requerente, ora Recorrente, logrando xito nos exames atinentes s quatro disciplinas da grade
curricular vigente poca do seu jubilamento, colou grau, obtendo a expedio do seu diploma. 4.
Inexiste ofensa ao art. 535 do CPC, quando o Tribunal de origem, embora sucintamente,
pronuncia-se de forma clara e suficiente sobre a questo posta nos autos. Ademais, o magistrado
no est obrigado a rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte, desde que os
fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a deciso. 5. Recurso especial
provido para manter inclume a liminar deferida initio litis.

revogao
anulao

motivo
mrito
vcio

titular
administrao
administrao / judicirio

efeitos
ex nunc
ex tunc

Classificao dos atos administrativos quanto ao grau do vcio (teoria dualista):

1 ato administrativo nulo
2 ato administrativo anulvel
1 ato administrativo nulo: o vcio no admite convalidao. No possvel retirar
o vcio do ato administrativo.
2 ato administrativo anulvel: o vcio admite convalidao.
Ex: nomeao por autoridade incompetente. possvel a convalidao, basta que
a autoridade competente ratifique a nomeao. A ratificao a convalidao.
A teoria monista se contrape teoria dualista. Ou o ato vlido ou invlido.
No se admite grau de vcio. Contudo, prevalece a teoria dualista. Fundamentos:

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- art 55, lei federal 9.784/99 (acima)
- art 10, II lei estadual 10.177/98 (acima)
- convalidao: conceito: a supresso do vcio do ato administrativo.
- efeito: retroativo (ex tunc). Fundamento: a nica utilidade da convalidao.
Se no retroagisse, bastaria que a autoridade competente refizesse o ato.
Tcnica para verificar se o ato ou no passvel de convalidao:
(verifica o vcio frente aos requisitos do ato administrativo: nulo ou anulvel)
- competncia:
- forma:
- finalidade:
- motivo:
- objeto:

admite convalidao
admite convalidao
no admite convalidao
no admite convalidao
no admite convalidao

anulvel
anulvel
nulo
nulo
nulo

Diante de um ato viciado:

- primeiro, verifica a localizao do vcio (se nulo ou anulvel).
- sendo nulo (vcio na finalidade, motivo ou objeto):
A administrao DEVE invalid-lo. exerccio de uma competncia vinculada.
Fundamento: princpio da legalidade.
- sendo anulvel (vcio na competncia ou na forma): duas correntes:
a) corrente clssica: a administrao PODE convalid-lo ou invalid-lo.
exerccio de uma competncia discricionria.
b) corrente moderna (Veida Zancaner, seu marido, Celso Antonio Bandeira de
Melo, e Maria Sylvia Zanela de Pietro): a Administrao DEVE convalid-lo.
Fundamento: na invalidao, h o princpio da legalidade;
Na convalidao, prestigia-se tambm a legalidade e mais a segurana jurdica e
a boa-f. Ou seja, com a convalidao, prestigia-se trs princpios.
Em uma situao, a administrao pode escolher entre convalidar ou invalidar:
Ato discricionrio, praticado por autoridade incompetente.
Fundamento: no se pode retirar da autoridade competente a escolha (pode
entender de forma diferente da autoridade incompetente).
Questo de concurso:
A Administrao concede aposentadoria. Pela CF (art 71, III), a aposentadoria
deve ser objeto de verificao pelo Tribunal de Contas.
Aps 15 anos, o tribunal reconhece ilegalidade da aposentadoria. Duas questes:
a) quando reconhece a ilegalidade, precisa conceder contraditrio e ampla defesa
ao servidor?
R: No. Dispensa-se contraditrio e ampla defesa ao servidor. Sm vinculante 03:
Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio asseguram-se o contraditrio e a
ampla defesa quando da deciso puder resultar anulao ou revogao de ato

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administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciao da legalidade do
ato de concesso inicial de aposentadoria, reforma e penso.

Fundamento: esta apreciao pelo Tribunal de Contas representa um ato

administrativo complexo, ou seja, a aposentadoria somente se aperfeioa com a
manifestao do Tribunal de Contas.
b) passados 15 anos, o Tribunal de Contas pode invalidar ou h limite temporal?
(lembre-se: para esfera federal, 5 anos)
R: STF e STJ (conforme julgados abaixo): pode invalidar. O prazo decadencial de
05 anos comea a contar no da concesso, mas somente aps a manifestao
do Tribunal de Contas.
(Obs: estas posies do STF e STJ so criticadas pela doutrina, em razo da
segurana jurdica e da boa-f).

RMS 21142 / SP Rel: Min FELIX FISCHER Julg: 20/09/2007 Quinta Turma
RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE
CONTAS. REVISO DE ATO PROVISRIO DE APOSENTADORIA. DECADNCIA. NO
OCORRNCIA. ATO COMPLEXO.
I - "O ato de aposentadoria consubstancia ato administrativo complexo, aperfeioando-se somente
com o registro perante o Tribunal de Contas. Submetido a condio resolutiva, no se operam os
efeitos da decadncia antes da vontade final da Administrao." (STF. Tribunal Pleno. MS n.
25072/DF, Rel. Min. MARCO AURLIO, Julgamento: 07.02.2007).
II - de se observar que a aposentadoria do recorrente, objeto de anlise do processo
administrativo perante o e. Tribunal de Contas Municipal, foi concedida em carter provisrio (fl.
43), razo pela qual no ocorreu a decadncia. Recurso ordinrio desprovido.
MS 25072 / DF Rel: Min. MARCO AURLIO Julg: 07/02/2007 Tribunal Pleno
EMENTA: MANDADO DE SEGURANA. OFENSA COISA JULGADA. INOCORRNCIA.
AUSNCIA DO INTEIRO TEOR DA DECISO JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO. ATO DE
APOSENTADORIA. DECADNCIA. INOCORRNCIA. OFENSA AO PRINCPIO DA AMPLA
DEFESA E DO CONTRADITRIO. INOCORRNCIA. ART. 5, LV E 71 DA CONSTITUIO DO
BRASIL. "ADIANTAMENTO DO PCCS". ABSORO. ART. 4, II, DA LEI N. 8.460/92.
POSSIBILIDADE DE PAGAMENTO DE PARCELA AUTNOMA A TTULO DE VANTAGEM
PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICADA - VPNI SOMENTE SE VERIFICADA DIFERENA A
MENOR ENTRE VENCIMENTOS ANTERIORES E OS FIXADOS NA LEI NOVA. ART. 9 DA LEI
N. 8.460/92. NECESSIDADE DE ANLISE DE FICHAS FINANCEIRAS ANTERIORES E
POSTERIORES COISA JULGADA E PUBLICAO DA LEI. SEGURANA DENEGADA.
1. A ausncia, entre os documentos juntados inicial, do inteiro teor da deciso judicial transitada
em julgado impede a anlise da extenso da coisa julgada e da eventual ofensa sua literalidade.
2. O ato de aposentadoria consubstancia ato administrativo complexo, aperfeioando-se somente
com o registro perante o Tribunal de Contas. Submetido a condio resolutiva, no se operam os
efeitos da decadncia antes da vontade final da Administrao.
3. O Tribunal de Contas da Unio, ao julgar a legalidade da concesso de aposentadoria, exercita
o controle externo a que respeita o artigo 71 da Constituio, a ele no sendo imprescindvel o
contraditrio. Precedentes [MS n. 24.784, Relator o Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 19.05.2004;
MS n. 24.728, Relator o Ministro GILMAR MENDES, DJ 09.09.2005; MS n. 24.754, Relator o
Ministro MARCO AURLIO, DJ 18.02.2005 e RE n. 163.301, Relator o Ministro SEPULVEDA
PERTENCE, DJ 28.11.97].
4. A parcela denominada "adiantamento do PCCS" foi absorvida pelos vencimentos dos servidores
pblicos civis [art. 4, II, da Lei 8.460 /92].

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5. Se o valor fixado na Lei n. 8.460/92 fosse menor que o montante do vencimento anterior,
somado s vantagens concedidas, a diferena deveria ser paga a ttulo de vantagem individual
nominalmente identificada, a fim de garantir a sua irredutibilidade [art. 9 da Lei n. 8.460/92].
6. No h ilegalidade na extino de uma vantagem ou na sua absoro por outra, desde que
preservada a irredutibilidade da remunerao. Precedente [MS n. 24.784, Relator o Ministro
CARLOS VELLOSO, DJ 19.05.2004].
7. O tratamento dado ao "adiantamento do PCCS" s poderia ser aferido por meio da anlise das
fichas financeiras anteriores e posteriores Lei n. 8.460/92 e ao trnsito em julgado da sentena
condenatria. Precedente [MS n. 22.094, Relatora a Ministra ELLEN GRACIE, DJ 25.02.2005].
8. Segurana denegada.