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DIREITO ADMINISTRATIVO

A Administrao
Pblica

02
02.1 Introduo
Noes Gerais
Noes Iniciais:

Para Maria Sylvia Di Pietro a idia de administrao pblica abrange duas acepes:
administrao pblica em sentido objetivo: a atividade administrativa exercida pelo
Estado;
administrao pblica em sentido subjetivo: o conjunto de rgos e de pessoas
jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado.
Em amplo sentido, a administrao pblica abrange os rgos governamentais
(governos) e os rgos administrativos. Em sentido estrito, a administrao pblica
refere-se unicamente aos rgos administrativos, sendo somente estes objeto de estudo do
Direito Administrativo e no compreende, portanto, os rgos polticos, que exercem a
atividade poltica e so objeto de estudo do Direito Constitucional.

Os Elementos da Administrao Pblica:


A administrao pblica composta por trs elementos: entidades, rgos e agentes
pblicos. As entidades so as pessoas jurdicas pblicas ou privadas que fazem parte da
Administrao. rgos so elementos despersonalizados, integrantes das entidades e
incumbidos da realizao da funo da entidade a que pertence. Agentes pblicos so os
indivduos que exercem essas funes. Veremos a seguir cada um destes elementos com
mais detalhes.
Administrao Pblica
Entidade pblica

rgo pblico

Agente pblico

(ex: Municpio)

(ex: Secretaria de Educao)

(ex: professor de escola pblica)

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Entidades Pblicas
Pessoas Jurdicas Pblicas:

As pessoas jurdicas pblicas so aquelas pertencentes ao Estado ou de entidades por ele


constitudas ou reconhecidas e tm por finalidade a satisfao dos interesses pblicos. As
pessoas jurdicas pblicas podem ser poltico-administrativas ou somente administrativas.
Pessoas jurdicas pblicas
PolticoAdministrativas

So as pessoas jurdicas pblicas poltico-administrativas: a


Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Elas tm
alm do poder administrativo, o poder normativo, ou seja, a
possibilidade de legislar.

Administrativas

So as pessoas jurdicas pblicas com funo meramente


administrativa. Nestas se encontram as autarquias (unidades
servientes e instrumentais que tm por finalidade administrar) e
tambm as fundaes pblicas.

Pessoas Jurdicas Privadas Colaboradoras com o Estado:


Existem tambm as pessoas jurdicas privadas que colaboram com o Estado. So elas
denominadas por alguns de entes paraestatais (funcionam ao lado do Estado) e se
classificam em dois grandes ramos: as sociedades de economia mista e as denominadas
empresas pblicas. Alm das paraestatais, existem tambm as paraestatais de cooperao.
Entidades Pblicas
Entidades Estatais

A Unio, os Estados e os Municpios

Entidades Autrquicas

As autarquias.

Entidades Fundacionais

As fundaes.

Entidades Paraestatais

As empresas pblicas e as sociedades de economia mista.

Entidades Paraestatais
de Cooperao

Os entes em situao peculiar, que colaboram com o Estado mas que


no se enquadram exatamente na administrao direta ou indireta
(ex.: os servios sociais autnomos: SENAI, SESC; os conselhos
profissionais: CREA, OAB; e as empresas controladas pelo Poder
Pblico, sem serem contudo, empresas pblicas ou sociedades de
economia mista).

rgos Pblicos
Noes Iniciais:

Os rgos pblicos so divises das entidades estatais, ou centros especializados de


competncia, institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes,
cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem (ex: um ministrio ou uma
secretaria).

Autonomia:
Em princpio, os rgos pblicos no tm personalidade jurdica prpria. Os atos que
praticam so atribudos ou imputados entidade estatal a que pertencem. Contudo, os

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rgos pblicos podem ter representao prpria, atravs de seus procuradores, bem como
ingressar em juzo, na defesa de suas prerrogativas, contra outros rgos pblicos.

Classificao dos rgos Pblicos:

Os rgos pblicos podem ser classificados:


quanto estrutura: em simples ou compostos;
quanto atuao funcional: em singulares ou colegiados;
quanto posio estatal: em independentes, autnomos, superiores ou subalternos.

Agentes Pblicos
Conceito:
Agentes pblicos so todas as pessoas, vinculadas ou no ao Estado, mas que prestam
servio pblico de forma permanente ou ocasional. Eles podem ser divididos em:

01

Agentes polticos:
So os que ocupam os cargos principais na estrutura constitucional, em situao de
representar a vontade poltica do Estado. So agentes polticos os chefes do
executivo, seus ministros e secretrios, deputados, senadores, vereadores,
magistrados, membros do Ministrio Pblico, membros do Tribunal de Contas e os
representantes diplomticos.

02

Agentes administrativos:
So os servidores pblicos (civis e militares) e os servidores temporrios, ou seja,
todos aqueles que se vinculam ao Estado ou s suas entidades autrquicas,
fundacionais e paraestatais investidos a ttulo de emprego. Representam a grande
massa dos que trabalham junto ao Poder Pblico.

03

Agentes por colaborao ou delegados:


So particulares que executam determinada atividade, obra ou servio pblico e o
realizam em nome prprio, por sua conta e risco, mas segundo as normas do
Estado e sob permanente fiscalizao. Estes particulares podem atuar colaborando
(voluntariamente ou no) com o Poder Pblico ou recebendo a incumbncia
atravs de uma delegao. Nesta categoria encontram-se os concessionrios e
permissionrios de obras e servios pblicos, os serventurios de ofcios ou
serventias de registro no estatizadas, os leiloeiros, os tradutores e os intrpretes
pblicos, alm de outros.

04

Agentes honorficos:
So cidados convocados, designados ou nomeados para prestar transitoriamente,
determinados servios ao Estado, em razo de sua condio cvica, honorabilidade
ou de sua notria capacidade funcional, mas sem qualquer vnculo empregatcio ou

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estatutrio e, normalmente sem remunerao (exercem um mnus pblico). So os


jurados, mesrios eleitorais, comissrio de menores e outros da mesma natureza.

05

Agentes credenciados:
So aqueles que recebem a incumbncia da Administrao para represent-la em
determinado ato ou praticar certa atividade especfica, mediante remunerao do
Poder Pblico credenciante.

02.2 A Atividade Administrativa


Noes Gerais
Noes Iniciais:
Como vimos, em sentido objetivo, a administrao pblica entendida como a atividade
concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurdico de direito pblico e por
meio de seus rgos para a consecuo dos interesses coletivos.

Natureza:

A natureza da administrao pblica como atividade de um mnus pblico, isto , a de um


encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos bens, servios e interesses da
coletividade.

Finalidade:

O fim da Administrao basicamente o bem comum da coletividade administrada.

Poder-dever do Administrador:

A administrao, em regra, tem no s o poder, mas tambm o dever de agir, dentro de sua
competncia e de acordo com o determinado em lei.

Regime Jurdico da Administrao Pblica


Noes Iniciais:

Por regime jurdico da administrao pblica podemos entender o sistema de princpios e


normas que regem a atividade administrativa. A Administrao pode tanto estar submetida
a um regime jurdico de direito pblico como a um regime de direito privado. Por exemplo,
as empresas pblicas e as sociedades de economia mista e as suas subsidirias que explorem
atividade econmica, por exemplo, se sujeitam ao regime jurdico prprio das empresas
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e
tributrias.

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importante salientar que, quando a Administrao emprega modelos privatsticos,


nunca integral a sua submisso ao direito privado, pois possui certos privilgios como
o juzo privativo, a prescrio qinqenal, o processo especial de execuo e a
impenhorabilidade de seus bens. De outro lado, devem sempre se submeter a restries
concernentes competncia, finalidade, motivo, forma, procedimento e publicidade.

Regime Jurdico Administrativo:

A expresso regime jurdico administrativo reservada to-somente para abranger o


conjunto de traos, de conotaes, que tipificam o Direito Administrativo. Baseia-se nas
prerrogativas e sujeies da Administrao Pblica. Muitas dessas prerrogativas e restries
so expressas sob a forma de princpios que informam o direito pblico e, em especial o
Direito Administrativo e que sero tratados a seguir.

Princpios da Administrao Pblica


Veremos a seguir os princpios que regem a administrao pblica, sendo que os cinco
primeiros so previstos constitucionalmente (art. 37).

01

Legalidade:

Este princpio, juntamente com o controle da Administrao pelo Poder Judicirio, nasceu
com o Estado de Direito. Segundo o princpio da legalidade, a administrao pblica s pode
fazer o que a lei determina ou autoriza. O administrador no pode agir, nem deixar de agir,
seno de acordo com a lei, na forma determinada. No direito administrativo, o conceito de
legalidade contm em si no s a lei, mas tambm, o interesse pblico e a moralidade.
De forma reflexa temos o princpio da autonomia da vontade, segundo o qual deve-se admitir
que, nas relaes entre particulares, pode ser feito tudo o que no for proibido por lei.

02

Impessoalidade:

Este princpio atualmente possibilita duas interpretaes distintas:


Em primeiro plano temos que um princpio que obriga a Administrao a que
pratique seus atos no em benefcio desta ou daquela pessoa, uma vez que somente o
interesse pblico deve nortear o seu comportamento.
Num segundo sentido o princpio impe ao administrador pblico que pratique o ato
administrativo para o seu fim legal e sem assumir como de sua autoria. Para Hely
Lopes Meirelles, o princpio da impessoalidade referido na Constituio de 1988 nada
mais que o clssico princpio da finalidade. Assim, o mrito dos atos deve sempre
pertencer Administrao, e no s autoridades que os executam. A prpria Constituio
estabelece uma conseqncia expressa a essa regra, quando, no 1 do art. 37, probe que
constem nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridade ou
servidores pblicos em publicidade de atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos
pblicos.

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Jos Afonso
da Silva

O princpio ou regra da impessoalidade da Administrao Pblica


significa que os atos e provimentos administrativos so imputveis no ao
funcionrio que os pratica mas ao rgo ou entidade administrativa em
nome do qual age o funcionrio. Este um mero agente da Administrao
Pblica, de sorte que no ele o autor institucional do ato. Ele apenas o
rgo que formalmente manifesta a vontade estatal. Por conseguinte, o
administrado no se confronta com o funcionrio x ou y que expediu o
ato, mas com entidade cuja vontade foi manifestada por ele. (Curso de direito
Constitucional Positivo, p. 570).

03

Moralidade:

Alguns autores entendem que o conceito de moral administrativa vago e impreciso ou que
acaba por ser absorvido pelo prprio conceito de legalidade, mas no entanto, antiga a
distino entre moral e direito, ambos representados por crculos concntricos, sendo o
maior correspondente moral e, o menor, ao direito. Assim, no se identifica com a
legalidade (porque a lei pode ser imoral e a moral pode ultrapassar o mbito da lei) e produz
efeitos jurdicos, porque acarreta a invalidade do ato, que pode ser decretada pela prpria
Administrao ou pelo Poder Judicirio. A apreciao judicial da imoralidade ficou
consagrada na Constituio pelo dispositivo concernente ao popular (art. 5, LXXIII) e
implicitamente pelos artigos 15, V, 37, 4, e 85, V, este ltimo considerando a improbidade
administrativa como crime de responsabilidade.
Trata-se no da moral comum, mas da moral administrativa, ou tica profissional, que consiste no
conjunto de princpios morais que se devem observar no exerccio de uma profisso. Para anular
um ato administrativo, o Judicirio pode examinar no s a legalidade estrita, mas tambm a
moralidade do ato, bem como a sua conformidade com o interesse pblico.

Improbidade administrativa:
O ato de improbidade administrativa aquele contrrio moralidade administrativa.
A Lei de Improbidade trouxe hipteses que a improbidade depende de prova e outras
em que se presume. Presume-se atos de improbidade, entre outros a venda de bem
pblico abaixo do valor de mercado e compra de bens acima do valor de mercado
(superfaturamento).

04

Publicidade:

Os atos pblicos devem ter divulgao oficial, como requisito de sua eficcia, salvo as
excees previstas em lei. Entre as excees esto a segurana nacional (art. 5o, XXVIII, da
CF), certas investigaes policiais (CPP, art. 20), processos cveis em segredo de justia
(CPP, art. 155) etc. Alm de assegurar aos atos a devida eficcia, o princpio da publicidade
tem como objetivo proporcionar transparncia atividade administrativa.

05

Eficincia:

o dever da boa administrao imposto a todo agente pblico com o objetivo de realizar
suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional.

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06

Finalidade:

A Administrao deve agir com o fim de atender ao interesse pblico visado pela lei. Assim,
a regra bsica da Administrao a finalidade de atendimento ao interesse pblico. O ato
administrativo no tem legalidade se o administrador agiu no interesse prprio, e no no
interesse pblico, ainda que obedecida formalmente a letra da lei. O interesse que deve ser
atendido o chamado interesse pblico primrio, referente ao bem-estar coletivo, da
sociedade como um todo, que nem sempre coincide com o interesse pblico secundrio,
referente a rgos estatais ou governantes do momento. O interesse pblico prevalece sobre
o interesse individual, respeitadas as garantias constitucionais e pagas as indenizaes
devidas, quando for o caso.
Caso o administrador no atenda a este princpio, acontecer o chamado desvio de finalidade, (uma
forma de abuso do poder), acarretando a nulidade do ato.

07

Indisponibilidade:

A Administrao no pode transigir, ou deixar de aplicar a lei, seno nos casos


expressamente permitidos, nem dispor de bens, verbas ou interesses fora dos estritos
limites legais.

08

Continuidade do servio pblico:

Os servios pblicos no podem parar, devendo manter-se sempre em funcionamento,


dentro das formas e nos perodos prprios de prestao. No deveria haver greve sem
limites no servio pblico, mas o assunto ainda aguarda regulamentao por lei
complementar (CF, art. 37, VII). Para os militares h proibio expressa de greve (CF, art.
42, 5).
O particular contratado para executar servio pblico no pode interromper a obra sob a alegao
de no ter sido pago. Em relao Administrao no vigora a exceptio non adimpleti contractus
(CC, art. 477). Contudo, o art. 78, da Lei de Licitaes e Contratos permite a suspenso dos
servios no caso de atraso de pagamento por mais de 90 dias, salvo se houver calamidade pblica,
perturbao da ordem ou guerra.

09

Probidade:

Os atos da Administrao Pblica devero sempre estar revestidos de probidade. A noo de


probidade envolve a obedincia aos princpios administrativos, notadamente ao princpio da
moralidade, mas no apenas este. De modo contrrio, pertencem ao conceito de
improbidade os atos desonestos, imorais e ilegais.

10

Supremacia do interesse pblico:

De acordo com este princpio deve a Administrao sempre observar em suas decises a
predominncia do interesse pblico sobre o interesse privado (o interesse pblico tem
supremacia sobre os individuais). Este princpio tambm chamado de princpio da
finalidade pblica.

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11

Prestao de contas:

O dever de prestar contas decorrncia natural da Administrao como encargo da gesto


de bens e interesses alheios.

12

Autotutela:

Pelo princpio da autotutela a Administrao pode exercer o controle sobre os prprios atos,
com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos.
Encontramos essa faculdade da Administrao consagrada nas smulas 346 e 473 do STF.
SMULA N 346 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL:
A administrao pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.
SMULA N 473 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL:
A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais,
porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao
judicial.

O Uso e Abuso do Poder


Noes Iniciais:

O uso do poder prerrogativa da autoridade administrativa. Mas o poder deve ser usado
normalmente, sem abuso, e usar normalmente do poder empreg-lo segundo as normas
legais, a moral da instituio, a finalidade do ato e as exigncias do interesse pblico.
Portanto, abusar do poder empreg-lo fora da lei, sem representar utilidade pblica. O
abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato,
ultrapassa os limites de suas atribuies ou se desvia das finalidades administrativas. Assim,
o gnero abuso de poder ou abuso de autoridade reparte-se em duas espcies bem
caracterizadas: o excesso de poder e o desvio de finalidade.
O abuso do poder tanto pode revestir a forma comissiva como a omissiva, pois ambas so
capazes de afrontar a lei e causar leso a direito individual do administrado.

Excesso de Poder:
O excesso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, vai
alm do permitido e exorbita no uso de suas faculdades administrativas. Excede, portanto,
sua competncia legal e, com isso, invalida o ato, porque ningum pode agir em nome da
Administrao fora do que a lei lhe permite. O excesso de poder torna o ato arbitrrio, ilcito
e nulo.

Desvio de Finalidade:
O desvio de finalidade ou de poder verifica-se quando a autoridade, embora atuando nos
limites de sua competncia, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos objetivados
pela lei ou exigidos pelo interesse pblico.

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Remdios:

Para o combate ao abuso do poder, a Constituio prev o mandado de segurana, cabvel


contra ato de qualquer autoridade, e assegurou a toda pessoa o direito de representao
contra abusos de autoridade, complementando esse sistema de proteo contra os excessos
de poder com a Lei de Abuso de Autoridade, que pune criminalmente seus autores.

02.3 A Administrao Direta e Indireta


Noes Gerais
Noes Iniciais:

A administrao pode ser:


direta: exercida pelos prprios rgos do Estado;
indireta: exercida por entidades interpostas - pessoas jurdicas, pblicas ou privadas,
que agem em nome do Estado, desempenhando servios pblicos.
incorreto falar-se em Administrao direta e indireta em relao aos outros dois
Poderes: o Legislativo e o Judicirio.

Administrao Direta:

Os entes que possuem natureza jurdica de direito pblico interno de administrao direta
so as entidades poltico-administrativas de estatura constitucional:
a Unio;
os Estados: tem sua existncia reconhecida pela Constituio Federal, so criados
atravs de leis federais e so regidos pelas Constituies Estaduais;
o Distrito Federal: previsto pela Constituio Federal, regido pela Lei Orgnica do
Distrito Federal;
os Territrios: embora no sejam unidades poltico-administrativas dotadas de
autonomia so tidos como pessoas jurdicas de direito pblico interno de
administrao direta.
os Municpios: so designados constitucionalmente como entidades autnomas
criadas por leis estaduais e regidas pelas respectivas leis orgnicas.
So pessoas jurdicas de direito pblico externo as entidades regulamentadas pelo direito
internacional, abrangendo as naes estrangeiras e organismos internacionais (ex: ONU).

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Administrao Indireta:

Tambm denominada administrao descentralizada, a administrao indireta o conjunto


de entidades dotadas de personalidade jurdica prpria, mas que prestam servios pblicos
ou servios de interesse pblico e so vinculadas e fiscalizadas pelo Poder Pblico. As
entidades da administrao indireta esto arroladas no Decreto-Lei 200/67 (reforma
administrativa federal), com alteraes posteriores. So elas:
as autarquias;
as fundaes governamentais;
as empresas pblicas;
as sociedades de economia mista.
A descentralizao consiste na atividade administrativa transferida para outra pessoa. A
delegao de competncia instrumento da descentralizao administrativa.

Descentralizao e desconcentrao:
A descentralizao no se confunde com desconcentrao. Na desconcentrao, a entidade pblica
distribui a atividade internamente entre seus prprios departamentos ou rgos subalternos que esto
submetidos estrutura hierrquica. J na descentralizao a atividade administrativa transferida da
entidade pblica para outra pessoa jurdica, caracterizando-se por conferir aos organismos autnomos
esta personificao. Outra caracterstica de que a criao dessas pessoas envolve necessariamente a
participao do Poder Legislativo competente.
H outras formas de descentralizao que no se enquadram na administrao indireta, tais
como as concessionrias, as permissionrias e as autorizatrias de servios pblicos.

Fiscalizao:

Os entes da Administrao indireta permanecem vinculados ao ente criador, e, sobre os


quais a administrao direta exerce poderes de fiscalizao, de correo de atos, e, at
mesmo de interveno, que compem, em seu conjunto, a chamada tutela ou superviso
administrativa.

Responsabilidade:

O poder pblico que criou as entidades da administrao indireta responde


subsidiariamente pelas obrigaes patrimoniais destas, no caso de extino ou de
insuficincia de bens.

Autonomia:

Os rgos da administrao indireta so autnomos, sujeitando-se, contudo, superviso


do Ministrio respectivo (ou Secretaria), atravs de uma srie de medidas, como indicao
ou nomeao dos dirigentes da entidade, aprovao de suas contas e outros, no
significando contudo que estejam hierarquicamente subordinados administrao direta.

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Autarquias
Noes Iniciais:

As autarquias so entidades criadas por lei para realizar atividades tpicas da administrao
pblica que requeiram para seu melhor funcionamento, gestes administrativa e financeira
descentralizadas. So dotadas de personalidade jurdica pblica e exercem servio
autnomo, tendo capacidade de auto-administrao, patrimnio e receitas prprias. So
autarquias, entre outras, o INSS, a OAB, a USP (Universidade de So Paulo), o CADE
(Conselho Administrativo de Defesa Econmica Lei n 8.884/94) e as agncias
reguladoras.
AUTARQUIAS
Somente podem ser criadas ou extintas por lei especfica (CF, art. 37, XIX).
Somente adquirem personalidade jurdica com a lei que a instituiu.
So responsveis pelos prprios atos, sendo a responsabilidade do ente criador
subsidiria.

Patrimnio:
As autarquias possuem patrimnio prprio, sendo todos os seus bens pblicos. No so
passveis de execuo, penhora ou serem objeto de direitos reais de garantia.

Princpio da Especialidade:
De acordo com o princpio da especialidade, aplicado s autarquias, no podem ter elas
outras funes alm daquelas para as quais foram criadas, salvo alterao legal posterior.

Atos e Contratos:

As autarquias submetem-se ao mesmo regime das entidades da administrao direta. Os


atos praticados pelas autarquias so administrativos, dotados de presuno de legitimidade,
exigibilidade e executoriedade. Os contratos so administrativos em grande parte e as
compras e contrataes so sujeitas licitao.

Regime de Pessoal:
O regime de pessoal das autarquias o mesmo dos servidores pblicos da administrao
direta (CF, art. 39).

Controle e Responsabilidade:
Incide sobre as autarquias o controle administrativo (superviso do Estado) e o controle
financeiro do Tribunal de Contas. Como sujeito de direito, a autarquia responsvel pelos
seus atos, havendo a responsabilidade subsidiria do Estado.

Imunidade a Impostos:

A imunidade recproca entre a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios para instituir
impostos sobre patrimnio, renda ou servios (CF, art. 150, VI, a) extensiva s autarquias
e s fundaes, desde que vinculadas a suas finalidades essenciais (CF, art. 150, 2).

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Fundaes Pblicas
Noes Iniciais:

As fundaes pblicas (ou governamentais) so entidades, criadas por lei especfica, com
funo de realizar atividades no lucrativas e atpicas do Poder Pblico, mas de interesse
coletivo, como a educao, cultura e pesquisa (ex.: Fundao Pe. Anchieta, Fundao de
Amparo Pesquisa).

Personalidade Jurdica:

Predomina hoje na doutrina o entendimento quase unnime de que as fundaes criadas


pelo Poder Pblico so uma espcie de autarquia - autarquia fundacional - com
personalidade jurdica de direito pblico.
As fundaes, conforme a Constituio e o entendimento do STF, so pessoas jurdicas
de direito pblico, sendo espcie do gnero autarquia (autarquias fundacionais ou
fundaes autrquicas).

Patrimnio:
O patrimnio das fundaes exclusivamente pblico.

Atos e Contratos:

Os atos de seus dirigentes no so considerados administrativos, mas a estes se equiparam


para efeito de mandado de segurana e ao popular. Os contratos tambm no so
administrativos, mas esto sujeitos licitao.

Regime de Pessoal:

Pessoal regido pela legislao trabalhista.

Controle:
Sofrem controle administrativo da Administrao direta, controle do Conselho de
Curadores, do Ministrio Pblico (consideradas pessoas jurdicas pblicas, no incide o
controle do Ministrio Pblico) e do Tribunal de Contas.

Empresas Pblicas
Noes Iniciais:

Empresas pblicas So pessoas jurdicas de direito privado criadas por lei especfica, com
capital exclusivamente pblico, para realizar atividades econmicas de interesse do Estado
ou para a prestao de servio pblico, instituidora nos moldes da iniciativa particular,
podendo revestir qualquer forma e organizao empresarial (ex.: Embratel, EBTC).
Empresa estatal considerada como sinnimo de empresa pblica, ou seja, aquela que pertence ao
Poder Pblico.

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Patrimnio:

O patrimnio da empresa pblica, embora pblico por origem, pode ser utilizado, onerado
ou alienado na forma regulamentar ou estatutria, independentemente de autorizao
legislativa especial, porque tal autorizao est implcita na lei instituidora da entidade. O
seu patrimnio, bens e rendas, podem servir para garantir emprstimos e obrigaes
resultantes de suas atividades sujeitando-se a execuo pelos dbitos da empresa. A
empresa pblica no est sujeita a falncia, mas seus bens so penhorveis e executveis e a
entidade pblica que a instituiu responde, subsidiariamente, pelas suas obrigaes.

Regime Jurdico:

As empresas pblicas adquirem personalidade jurdica com o registro de seu ato


constitutivo e regem-se pelas normas aplicveis s empresas privadas, inclusive quanto s
obrigaes trabalhistas e tributrias. Seu pessoal no tecnicamente funcionrio, s para
efeitos penais e para fins de cumulao de cargos (os funcionrios esto sujeitos proibio
constitucional de acumulao de cargos, empregos ou funes), para os demais efeitos sero
simplesmente empregados regidos pela legislao trabalhista, previdenciria e acidentria
comum, competindo Justia do Trabalho dirimir os litgios resultantes de suas atividades
funcionais.

Atos e Contratos:

Os atos dos dirigentes no so atos administrativos, equiparam-se a atos de autoridade para


efeito de mandado de segurana e ao popular, os contratos no so administrativos, mas a
licitao obrigatria.

Controle:

O controle administrativo exercido pela Administrao direta e o controle financeiro pelo


Tribunal de Contas.

Falncia:

As empresas pblicas no esto sujeitas s regras estabelecidas pela Lei de Recuperao e


Falncias (Lei 11.101/2005, art. 2, I).

Sociedades de Economia Mista


Conceito:

As sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito privado, criadas por lei,
com participao do Poder Pblico e de particulares no seu capital e na sua administrao,
para a explorao de atividade econmica ou prestao de servio de interesse coletivo
outorgado ou delegado pelo Estado. As sociedades de economia mista so caracterizadas
pelo aporte de capital do Poder Pblico, que em regra possui a maior parte do capital social
votante, controlando, portanto a sociedade, mas contando ainda com a participao de
particulares na composio da sociedade. So exemplos de sociedades de economia mista o
Banco do Brasil e a Petrobrs.

Atos e Contratos:

Assim como nas empresas pblicas, os atos no so administrativos e em relao aos atos
daquelas que exploram atividade econmica tambm no pode ser impetrado mandado de
segurana. Assim como os demais entes que compem a administrao pblica direta e
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indireta, sujeitam-se licitao. No entanto, h uma peculiaridade pois o artigo 173 da


Constituio Federal estabelece que a lei que definir o estatuto jurdico da sociedade de
economia mista, a qual poder estabelecer normas prprias de licitao e contratos para a
sociedade de economia mista.

Forma:

A forma usual da sociedade de economia mista tem sido a de sociedade annima, no


importando, porm, que o Estado seja scio majoritrio ou minoritrio, mas sim que a sua
direo seja conferida por lei ou conveno ao Poder Pblico.

Patrimnio:

O patrimnio formado com bens pblicos e subscries particulares. A sociedade de


economia mista no est sujeita a falncia, mas seus bens so penhorveis e executveis e a
entidade pblica que a instituiu responde, subsidiariamente, pelas suas obrigaes.

Regime Jurdico:

Adquirem personalidade jurdica com o registro de seus estatutos e regem-se pelas normas
aplicveis s empresas privadas, inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e tributrias.
Seu pessoal no tecnicamente funcionrio, somente para efeitos penais e para fins da
proibio constitucional de acumulao de cargos, empregos ou funes. Para os demais
efeitos sero simplesmente empregados regidos pela legislao trabalhista, previdenciria e
acidentria comum, competindo Justia do Trabalho dirimir os litgios resultantes de suas
atividades funcionais.
A Lei das S.A. (Lei n 6.404/76), dispe, especificamente, sobre as sociedades de economia
mista, em seus artigos 235 a 242.

Falncia:
O art. 242 da Lei 6.404/76 que dispunha que as companhias de economia mista no esto
sujeitas a falncias, mas os seus bens so penhorveis e executveis, e a pessoa jurdica que
a controla responde, subsidiariamente, pelas obrigaes foi revogado pela Lei 10.303/01.
Assim, como no caso das empresas pblicas, a Lei 11.101/2005 (Lei de Recuperao e
Falncias) exclui as sociedades de economia mista do seu campo de aplicao (art. 2, I).

Empresa pblica

Sociedade de
Economia Mista

formada somente com recursos pblicos.

formada com recursos pblicos e privados.

Pode adotar qualquer forma societria.

Deve ser sempre constituda na forma de SA.

Feitos perante a Justia Federal (CF, art. 109)

Feitos perante a Justia Estadual.

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Questes de Concursos
Nas questes a seguir, assinale a alternativa que julgue correta.
01 - (Magistratura/PR 2006) Sobre a organizao administrativa, assinale a opo correta:
(

a) As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero gozar de


privilgios fiscais no extensivos s do setor privado.
b) As autarquias possuem personalidade jurdica de direito pblico e sero criadas
mediante Decreto do Chefe do Poder Executivo da respectiva unidade da federao.
c) As sociedades de economia mista possuem personalidade jurdica de direito privado e
as empresas pblicas possuem personalidade jurdica de direito pblico.
d) competente a Justia Federal para julgar as causas em que parte sociedade de
economia mista cujo acionista controlador seja a Unio Federal.

02 - (Magistratura/RS 2000) Tomando por tema a Administrao Pblica, considere as assertivas

(
(
(
(
(

)
)
)
)
)

abaixo.
I A Unio e as autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico interno; a primeira,
direta, e as segundas, indiretas.
II Os Municpios so pessoas jurdicas pblicas criadas por lei estadual.
III Em nome dos princpios da igualdade e do interesse pblico, que norteiam toda
Administrao Pblica , o Municpio pode desapropriar bens do Estado.
Quais so corretas?
a) Apenas I
b) Apenas II
c) Apenas III
d) Apenas I e II
e) I, II e III

03 - (Magistratura/SP - 2004) As autarquias federais


(
(
(

)
)
)

a) so pessoas jurdicas de direito privado, com patrimnio e atribuies prprias.


b) agem por delegao, uma vez que so hierarquicamente subordinadas a Ministrios.
c) subordinam-se s normas de licitao dispostas na Lei n 8.666, de 21 de junho de
1993.
d) tm todo o seu pessoal necessariamente sujeito ao regime da CLT Consolidao das
Leis Trabalhistas.

04 - (Magistratura/SP - 2002) Em face do princpio da legalidade, consagrado constitucionalmente,


(
(
(
(

)
)
)
)

pode-se afirmar que a Administrao Pblica s pode fazer o que a lei


a) e o regulamento determinam.
b) determina.
c) e o regulamento determinam ou autorizam.
d) determina ou autoriza.

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05 - (Magistratura/SP - 2001) Assinale a alternativa correta.


(
(

)
)

(
(

)
)

a) As entidades paraestatais so pessoas jurdicas de direito pblico.


b) Os Estados membros possuem soberania, independncia poltica, administrativa e
financeira.
c) As autarquias so pessoas jurdicas de direito privado.
d) As fundaes pblicas devero ser criadas por lei especfica.

06 - (Magistratura/SP

(
(
(
(

)
)
)
)

- 2000)

Em relao s sociedades de economia mista, pode-se dizer:


I) so pessoas jurdicas de direito privado, com participao do Poder Pblico e de
particulares no seu capital e na sua administrao;
II) quando utilizadas para explorar atividades econmicas, devem operar sob as mesmas
normas aplicveis s empresas privadas, inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e
tributrias;
III) o seu pessoal no est sujeito proibio constitucional de acumulao de cargos,
empregos ou funes.
Quanto s afirmativas acima,
a) apenas I e II so corretas.
b) apenas I e III so corretas.
c) apenas II e III so corretas.
d) todas so corretas.

07 - (Ministrio Pblico/RS 2003) Assinale a alternativa incorreta:


(

a) As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico, de natureza meramente


administrativa, criadas por lei especfica.
b) Os municpios so pessoas jurdicas de direito pblico, de natureza administrativa,
institudos por legislao especfica.
c) As sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito privado, com criao
autorizada por lei especfica e se destinam realizao de obras e servios de interesse
coletivo.
d) As fundaes estatais so pessoas jurdicas de direito pblico, criadas por lei
especfica, e com as atribuies estabelecidas no seu ato de instituio.
e) As empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito privado, cujo criao
autorizada por lei especfica, para realizao de obras e servios.

08 - (Ministrio Pblico/MG 2004) Assinale a alternativa incorreta:


(
(

)
)

a) As empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito privado;


b) As sociedades de economia mista podem ser criadas e organizadas para a prestao e
explorao de servios pblicos;
c) Os servidores das sociedades de economia mista se submetem ao regime trabalhista
comum;
d) Os servidores das empresas pblicas, embora sujeitos aprovao em concurso
pblico para ingresso nos quadros da entidade, no adquirem estabilidade;
e) As empresas pblicas podem adotar qualquer forma societria dentre as em direito
admitidas, e o seu capital composto de recursos pblicos e particulares.

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09 - (Ministrio
(
(

)
)

Pblico/SP 2003) As entidades paraestatais diferenciam-se das entidades


autrquicas, pois
a) as paraestatais so criadas por lei especfica e as autarquias independem de lei.
b) as paraestatais possuem patrimnio prprio, ao contrrio das autarquias, que no o
possuem.
c) as paraestatais no so sujeitas licitao para compras, servios, obras e alienao de
seus bens, mas as autarquias se submetem aos processos licitatrios.
d) as paraestatais exercem funes pblicas tpicas, ao passo que as autarquias exercem
funes pblicas atpicas.
e) as paraestatais dependem do registro de seu estatuto para adquirir personalidade, ao
contrrio da autarquia, que adquire personalidade com a lei que a institui.

10 - (Procurador/RR 2006) Em relao aos princpios constitucionais aplicveis Administrao


(

(
(

)
)

correto afirmar que o princpio da


a) supremacia do interesse pblico hierarquicamente superior aos demais, devendo ser
aplicado sempre que houver embate entre direito pblico e privado.
b) publicidade dispensa publicao no Dirio Oficial do Estado, desde que o particular
interessado tenha sido notificado sobre o ato administrativo que lhe seja pertinente.
c) autotutela abrange a faculdade que possui a Administrao de rever seus prprios atos.
d) moralidade administrativa, embora previsto de forma individualizada na Constituio
Federal, somente aplicvel Administrao quando o ato praticado revestir-se de
ilegalidade.
e) eficincia autoriza a mitigao do princpio da legalidade sempre que houver
necessidade de privilegiar o alcance de melhores resultados na prestao de servios
pblicos.

11 - (Delegado/SP 1999) O CADE Conselho Administrativo de Defesa Econmica pela sua


(
(
(
(

)
)
)
)

natureza jurdica
a) autarquia federal vinculada ao Ministrio da Fazenda.
b) rgo colegiado subordinado diretamente ao Presidente da Repblica.
c) autarquia federal vinculada ao Ministrio da Justia.
d) rgo vinculado ao Conselho Monetrio Nacional.

12 - (Notrio
(

e Registrador/RJ 2005)
Observados os princpios que informam a atividade
administrativa, marque a alternativa correta:
a) O princpio da razoabilidade, quanto aos atos administrativos, incide tanto sobre
aqueles que se classifiquem como vinculados, quanto aos denominados
discricionrios.
b) A administrao pblica, ao realizar um concurso visando o provimento de cargos, no
poder fazer qualquer tipo de exigncia etria, sob pena de violao do principio da
igualdade.
c) O princpio da publicidade visa dar transparncias s atividades pblicas, alm de
assegurar aos atos a devida eficcia.
d) O princpio da segurana das relaes jurdicas permite que a Administrao, na
hiptese de mudana de entendimento ou interpretao de um dispositivo legal, possa
rever todas as suas decises anteriores tomadas com base em entendimento diverso.
e) A eficincia tida como um princpio implcito ao princpio da legalidade, e significa
uma atuao econmica.

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13 - (Notrio e Registrador/SP 2004) O clssico princpio da finalidade conceituado atualmente


(

como princpio da impessoalidade. Deste princpio, possvel concluir como correto que
a) possvel praticar o ato administrativo sem interesse pblico ou convenincia para a
Administrao.
b) possvel promoo pessoal de autoridade em razo de sua administrao, desde que
baseada em contrato pblico.
c) fica afastada a possibilidade de promoo pessoal de autoridades ou servidores
pblicos sobre realizaes administrativas.
d) a prtica de ato administrativo para satisfazer interesse prprio no implica em abuso
do poder.

14 - (Notrio e Registrador/SP 2004) O entendimento de que ao particular lcito fazer tudo que a lei
(
(
(
(

)
)
)
)

no probe e na administrao pblica s permitido fazer o que a lei autoriza reflete,


dentre os princpios bsicos da Administrao, o da
a) publicidade.
b) moralidade.
c) impessoalidade.
d) legalidade.

15 - (Notrio e Registrador/SP 2004) A definio: so particulares que recebem a incumbncia da

(
(
(
(

)
)
)
)

execuo de determinada atividade, obra ou servio pblico e o realizam em nome prprio,


por sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob permanente fiscalizao
trata de agentes
a) honorficos.
b) delegados.
c) polticos.
d) administrativos.

16 - Diz-se que s existe em relao sociedade de economia mista prestadora de servio


(
(
(
(

)
)
)
)

pblico e no quanto exploradora de atividade econmica:


a) a obrigao de realizar seleo pblica para contratao de seus empregados.
b) legitimidade passiva para Mandado de Segurana.
c) obrigao de licitar.
d) controle pelo Tribunal de Contas.

17 - Lei especial federal criou pessoa jurdica estatal de direito privado, com capital prprio e
(
(
(
(
(

)
)
)
)
)

exclusivo da Unio. Esta pessoa classificada como:


a) autarquia federal.
b) sociedade de economia mista federal.
c) empresa pblica federal.
d) entidade paraestatal pblica.
e) associao federal da Unio.

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18 - As autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mista so entidades:


(
(
(
(
(

)
)
)
)
)

a)
b)
c)
d)
e)

totalmente independentes do respectivo Poder Executivo.


subordinadas hierarquicamente ao respectivo Poder Executivo.
vinculadas e, portanto, fiscalizadas pelo respectivo Poder Executivo.
no vinculadas ao respectivo Poder Executivo.
nem fiscalizadas e nem vinculadas ao respectivo Poder Executivo.

19 - Por excelncia, a autarquia desempenha to somente:


(
(
(
(
(

)
)
)
)
)

a)
b)
c)
d)
e)

atividades comerciais.
servios pblicos, ou seja, atividades tpicas.
atividades industriais.
atividades atpicas, comrcio e indstria.
atividades econmicas.

20 - No direito brasileiro atual, a sociedade de economia mista pode revestir:


(
(
(
(
(

)
)
)
)
)

a)
b)
c)
d)
e)

qualquer forma em direito admitida.


apenas a forma de sociedade annima.
apenas a forma de sociedade de capital e indstria.
apenas a forma de autarquia.
a forma de sociedade civil.

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19

Gabarito
01.A

02.D

03.C

04.D

05.D

06.A

07.B

08.E

09.E

10.C

11.C

12.C

13.C

14.D

15.B

16.B

17.C

18.C

19.B

20.B

Bibliografia

DIREITO ADMINISTRATIVO
Maria Sylvia Zanella Di Pietro
Atlas

DIREITO ADMINISTRATIVO
Hely Lopes Meirelles
Malheiros

MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO


Jos Cretella
Forense

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Direito Administrativo
02 A Administrao Pblica

Atualizada em 10.11.2009
Todos os direitos reservados
CMP EDITORA E LIVRARIA LTDA.

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