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Actualidad Jurdica Ura Menndez / 35-2013

LA REFORMA DE LA LEY DE ORDENACIN DE LOS TRANSPORTES TERRESTRES

La reforma de la Ley de Ordenacin de los

Transportes Terrestres

The Amendment of the Spanish Law on Land

Transports

La Ley 9/20013, de 4 de julio, ha modificado la Ley de Ordenacin

de los Transportes Terrestres, esencialmente, en la regulacin de los
transportes pblicos de viajeros y en la intermediacin en la contratacin de los transportes de viajeros y de mercancas. En general, esta
reforma tiene por finalidad adecuar nuestro ordenamiento jurdico
sectorial a las normas comunitarias dictadas en materia de transporte durante estos ltimos aos.

The Law 9/2013, dated 4 July, has amended the Spanish Law on
Land Transports. Essentially, the amendments focus on the rules
regarding the requirements for rendering passengers public transport
services and the intermediation in the contracting of passengers and
cargo transports. In general, this legal reform aims at adapting our
sectors legal framework to European laws issued in the past recent
years in the field of transport.

Introduccin

Junto a la reforma de la LOTT, en igual fecha y

mediante la Ley Orgnica 5/2013, tambin se
modifica el artculo 10 de la Ley Orgnica 5/1987
sobre delegacin de facultades del Estado en las
Comunidades Autnomas en materia de transporte.
El objeto de dicha modificacin no es otro que el
de clarificar el alcance de las funciones que, en
materia de inspeccin y sancin, ya haban sido
delegadas en favor de las Comunidades Autnomas. Y as expresamente se dispone que en materia
de servicios y dems actividades de transporte, y
con exclusin del transporte internacional, las
Comunidades Autnomas asumen, por delegacin,
las potestades de inspeccin en relacin con los
centros de trabajo ubicados en sus territorios y respecto de los vehculos que circulen por ellos, con
independencia del mbito territorial del servicio o
actividad inspeccionada, e igualmente la facultad
sancionadora que resulte de tales inspecciones
delegadas.

El 25 de julio de 2013 entr en vigor la reforma de

la Ley 16/1987 de Ordenacin de los Transportes
Terrestres (LOTT) que se ha llevado a cabo mediante la Ley 9/2013, de 4 de julio. La finalidad declarada de las modificaciones introducidas en la LOTT
no es otra que la de adaptar la norma a los cambios
operados en el mercado de los transportes terrestres
y, principalmente, adecuar nuestra normativa interna a las disposiciones comunitarias en materia de
transporte, en particular, a los Reglamentos
1370/2007, 1071/2009, 1072/2009 y 1073/2009 y,
en materia de responsabilidad de los transportistas
de viajeros, al Reglamento 181/2011, todos ellos,
ya en vigor y aplicables.
La nueva regulacin de los trasportes pblicos de
viajeros prescinde de la modalidad del transporte
regular de carcter temporal (sin perjuicio del mantenimiento de las autorizaciones vigentes, hasta la
fecha de su extincin). Quedan simplificadas, de
esta forma, las distintas modalidades de transporte
pblico de viajeros, en lnea con lo dispuesto en el
Reglamento 1073/2009, reconocindose las
siguientes: (a) el transporte regular de uso general;
(b) el transporte regular de uso especial; y (c) el
transporte discrecional. Al margen de tales modalidades, se mantienen, con ciertas modificaciones,
los transportes privados complementarios y los
transportes tursticos.
Aun cuando, segn el artculo 1.1.2 de la LOTT,
los transportes por ferrocarril siguen quedando
sujetos a su normativa, la disposicin derogatoria
nica de la Ley 9/2013 deroga expresamente las
escasas normas que, especficamente destinadas a la
regulacin del transporte ferroviario, an se contenan tanto en la LOTT como en el Real Decreto
1211/1990 que la desarrolla.

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Las autorizaciones de transporte pblico

Con la excepcin de los transportes realizados en

aquellos vehculos referidos en el artculo 42.2 de
la LOTT, y de conformidad con lo dispuesto en el
Reglamento 1071/2009, la prestacin de cualquier
servicio de transporte pblico de viajeros o de mercancas queda sujeta a la obtencin de una autorizacin administrativa de transporte pblico, cuyo
otorgamiento es de carcter reglado (si bien pueden
establecerse limitaciones cuantitativas respecto de
aquellas que habiliten para realizar transporte interurbano de viajeros en vehculos de turismo o para
el arrendamiento de vehculos con conductor) previa acreditacin de los siguientes requisitos esenciales: (a) tener la nacionalidad espaola o de algn
Estado miembro de la Unin Europea; (b) acreditar,
en su caso, la personalidad jurdica y la expresa

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mencin de la actividad de transporte como parte

de su objeto social; (c) disponer de un domicilio en
Espaa; (d) contar con uno o ms vehculos matriculados en Espaa; (e) disponer de direccin y firma electrnica y de un equipo informtico suficiente para documentar a distancia el contrato de
transporte; y (f) cumplir las obligaciones fiscales,
laborales y sociales que resulten exigibles.

Asimismo, las autorizaciones de transporte pblico

habilitan para la realizacin del transporte en todo
el territorio espaol, salvo aquellas excepciones o
limitaciones que se establezcan respecto de las
autorizaciones que habiliten para la realizacin de
transportes interurbanos de viajeros en vehculos
de turismo o para el arrendamiento de vehculos
con conductor en vehculos de turismo.

Si, adems, el transporte ha de realizarse a bordo de

vehculos de masa mxima autorizada superior a
3,5 toneladas, el otorgamiento de las autorizaciones
de transporte pblico estar sujeta al cumplimiento
de los siguientes requisitos adicionales: (a) la disposicin de un establecimiento situado en Espaa (en
donde debern conservarse los documentos contables, de gestin del personal y los correspondientes
a los tiempos de conduccin y descanso), as como
de uno o ms vehculos matriculados en Espaa;
(b) la honorabilidad de la empresa y de su gestor de
transporte de forma que no hayan sido condenados
por la comisin de delitos o faltas penales o sancionados por la comisin de determinadas infracciones administrativas; (c) la capacidad financiera del
transportista; y (d) su competencia profesional.

En tal sentido, conviene mencionar que, conforme

a la modificacin establecida en la Ley 9/2013, el
arrendamiento de vehculos con conductor se configura como una modalidad de transporte discrecional de viajeros en vehculos de turismo, perdiendo as, en consecuencia, su consideracin de
actividad auxiliar y complementaria del transporte.
Siendo as, su prestacin, limitada a los vehculos
de turismo, est sujeta a la obtencin de la necesaria autorizacin de transporte pblico de viajeros.

Por lo que se refiere a la concurrencia del requisito

de la capacidad financiera, el artculo 46 de la
LOTT establece que la declaracin del concurso del
transportista presupone su incumplimiento salvo
que, a criterio de la Administracin, existan perspectivas realistas de saneamiento financiero en un
plazo razonable. En todo caso, la aprobacin de un
convenio determina el cumplimiento de la capacidad financiera, no as la apertura de la fase de liquidacin concursal que implica su incumplimiento.
En relacin con el requisito de competencia profesional, el artculo 47 de la LOTT, en lnea con lo
establecido en el Reglamento 1071/2009, exige que
las actividades de transporte estn dirigidas por un
gestor de transporte cuya vinculacin con el transportista ha de ser real.
Las autorizaciones de transporte pblico sern, con
carcter general y salvo determinadas excepciones,
intransmisibles. No estn sujetas a plazo de duracin determinado, pero su validez puede quedar
condicionada al correspondiente visado peridico,
cuya realizacin se prev de oficio una vez que
todos los sujetos afectados (titulares de autorizaciones) estn obligados a disponer de direccin y firma electrnica y del equipamiento informtico
correspondiente (artculos 43.1.e) y 56 de la LOTT
en relacin con las disposiciones transitorias tercera
y cuarta de la Ley 9/2013).

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El contrato de gestin del servicio pblico de

transporte regular de viajeros de uso general

Como tambin se estableca con anterioridad a la

comentada reforma de la LOTT (entonces, el de
carcter permanente), solo el transporte pblico
regular de viajeros de uso general tiene la consideracin de servicio pblico titularidad de la Administracin. Por ello, excepto cuando la Administracin opte por su gestin directa, su prestacin se
realizar por aquella empresa, titular de una autorizacin de transporte pblico de viajeros, a la que se
adjudique el correspondiente contrato de gestin.
Con carcter general, y a decir del artculo 73.1 de
la LOTT, el contrato se adjudicar mediante procedimiento abierto. En todo caso, se establece un
derecho preferente de adjudicacin a favor del oferente anterior titular del contrato que se licita,
siempre que hubiese cumplido satisfactoriamente el
contrato y que la valoracin atribuida a su oferta
sea, al menos, igual a la mejor de las dems que
hubiesen sido presentadas.
No obstante el expresado principio general de licitacin en concurrencia, previa su justificacin, se
posibilita la adjudicacin directa de los contratos de
gestin de escasa entidad econmica, as como, con
carcter extraordinario y por un perodo de duracin no superior a dos aos, de aquellos que se
otorguen al objeto de mitigar las consecuencias derivadas de la interrupcin o riesgo de interrupcin de
un servicio de transporte regular establecido.
Por lo que a su rgimen jurdico se refiere, la gestin de los servicios de transporte regular de viaje-

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ros de uso general se rige por lo establecido en la

LOTT y en sus normas reglamentarias, en el Reglamento 1370/2007 y, con carcter subsidiario, por
las normas contenidas en el Real Decreto Legislativo 3/2011 que resulten aplicables al contrato de
gestin de servicios pblicos.
El artculo 72 de la LOTT sanciona el carcter
exclusivo de la explotacin de los servicios de
transporte objeto del contrato de gestin, por lo
que a los trficos coincidentes se refiere. Solo
excepcionalmente, y por razones de inters general,
podr exceptuarse dicha exclusividad.
En lnea con lo dispuesto en la regulacin precedente, la duracin de los contratos no podr exceder de diez aos; si bien, cuando resultase necesario para completar la amortizacin de aquellos
activos vinculados al servicio, podr prorrogarse el
plazo de duracin establecido en el contrato de gestin por un perodo que no supere el de la mitad
del inicialmente dispuesto. Tambin se prev la
posibilidad de prorrogar el contrato de gestin, por
un perodo mximo de hasta dos aos, al objeto de
evitar o mitigar los efectos derivados de la interrupcin o del riesgo de interrupcin de un servicio de
transporte regular de viajeros.
Por lo dems, el contrato de gestin integrar el
contenido del pliego de las condiciones que sirvieron de base para la licitacin, referidas en el artculo 73.2 de la LOTT, as como las variaciones ofrecidas por el adjudicatario en su oferta que hubieran
sido aceptadas. Salvo que expresamente se hubiese
previsto en el pliego regulador, el contrato de gestin no puede ser objeto de modificacin. Ahora
bien, concurriendo las circunstancias previstas en
el artculo 75.3 de la LOTT (cambios sobrevenidos
en las circunstancias tenidas en cuenta al momento
de adjudicar el contrato respecto a la demanda de
los servicios, necesidad de cubrir nuevos trficos
no atendidos), la Administracin podr modificar
el contrato de gestin con la obligacin de restablecer el equilibrio econmico de este si se hubiese
visto afectado por la modificacin.
En las condiciones establecidas en el artculo 81 de
la LOTT, se prev la posibilidad de que la Administracin acuerde la concentracin, en un solo contrato de gestin, de todos los derechos y obligaciones que resulten de distintos contratos de gestin,
a fin de procurar la prestacin unificada de los servicios objeto de dichos contratos. En puridad, la
mencionada concentracin de contratos viene a
adecuar a la nueva normativa la otrora figura de la
unificacin de concesiones.

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El contrato de gestin se extingue, entre otros motivos

sealados en el artculo 82 de la LOTT, en los supuestos de declaracin del concurso del contratista. No
obstante, la Administracin podr acordar la vigencia
del contrato de gestin si, a su criterio, existen perspectivas realistas de saneamiento financiero en un
plazo razonable. En todo caso, se resolver si se abriese la fase de liquidacin concursal. Solo se acordar la
prdida de la fianza constituida por el transportista
contratista si el concurso fuese declarado culpable.
Tambin se extinguir el contrato de gestin cuando se declare la prdida o la suspensin de la autorizacin de transporte pblico del contratista. En
tal supuesto, as como en cualesquiera otros en los
que la resolucin del contrato de gestin fuese
imputable al transportista, la Administracin se
incautar de la fianza, sin perjuicio de la obligacin
del transportista de responder de los perjuicios que
excedan del importe de esta y, en su caso, de las
sanciones administrativas que se le impusieren.
Si la resolucin del contrato de gestin trajese causa del rescate del servicio, o de su supresin por
motivos de inters general o de la imposibilidad de
su explotacin como consecuencia de acuerdos
adoptados por la Administracin, deber esta
indemnizar al transportista en la forma prevista en
el artculo 84.5 de la LOTT.
La intermediacin en la contratacin de los
transportes pblicos. La figura del operador
logstico

El rgimen de intermediacin en la contratacin de

los transportes, tanto de viajeros como de mercancas, constituye, sin duda, una de las principales
modificaciones que se incorporan en la LOTT. Y
as, por lo que se refiere al transporte de viajeros,
tanto el artculo 22.2 como el artculo 99 de la
LOTT habilitan a los titulares de una autorizacin
de transporte pblico de viajeros para intermediar
libremente en la contratacin de esta modalidad de
transporte. Quedan exceptuados, no obstante, los
servicios de transporte pblico regular de viajeros
de uso general que solo podrn ser contratados, en
concepto de porteador, por el contratista titular del
contrato de gestin (o por el organismo o entidad
creada al efecto para la coordinacin y gestin de
tales servicios). Al margen quedan las intervenciones de las agencias de viajes y otros intermediarios
tursticos, cuya actividad, definitivamente excluida
de la legislacin de los transportes, queda sujeta a
la regulacin sectorial turstica.

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La intermediacin en la contratacin de los transportes de mercancas, sin embargo y salvo la novedosa modificacin a la que enseguida haremos referencia, sigue quedando condicionada a la previa
obtencin de una autorizacin de operador de
transporte. Ahora bien, ha de entenderse que dicha
intermediacin se refiere a la contratacin que se
realice en nombre propio y, por tanto, y a decir de
lo establecido en los artculos 22.1 y 119.3 de la
LOTT y 5.2 de la Ley del Contrato de Transporte
Terrestre de Mercancas, en concepto de porteador.
As, hemos de entender que la intermediacin, en
los trminos establecidos en el artculo 5.1 de la
ltima Ley citada, no quedar sujeta a la previa
obtencin de la referida autorizacin de operador
de transporte.
La LOTT remite a un posterior desarrollo reglamentario la determinacin de aquellos requisitos
que, en su caso, habrn de ser exigidos para el otorgamiento de la mencionada autorizacin de operador de transporte, si bien se anticipa que tales
requisitos, as como las normas sobre la vigencia y
visado de tal autorizacin, sern anlogos y similares a los exigidos para la obtencin de la autorizacin de transporte pblico de mercancas, antes
sealados.
Como anticipbamos, novedoso resulta el que, conforme a lo dispuesto en los artculos 98.1 y 119.1
de la LOTT, la autorizacin de transporte pblico
de mercancas habilite a sus titulares para (sin necesidad de obtener una autorizacin de operador de
transporte) intermediar tambin en la contratacin
de esta modalidad de transporte, siempre que en su
obtencin se hubiese acreditado el cumplimiento
de iguales o superiores requisitos a los que reglamentariamente se exijan para el otorgamiento de la
autorizacin de operador de transporte.
Uno de los aspectos destacados de la reforma introducida en la LOTT por la Ley 9/2013 es el reconocimiento legal expreso de la figura de los operadores logsticos, que se definen en el artculo 122 de
la LOTT como aquellas empresas especializadas en
organizar, gestionar y controlar, por cuenta ajena, las
operaciones de aprovisionamiento, transporte, almacenaje o distribucin de mercancas que precisan sus
clientes en el desarrollo de su actividad empresarial,
pudiendo utilizar, para ello, infraestructuras, tecnologa y medios propios o ajenos. Enmarcada esta
actividad entre las consideradas como auxiliares y
complementarias del transporte y, por tanto, regida
por las disposiciones de la LOTT, su prestacin est
sujeta a la previa obtencin de una autorizacin de
operador de transporte siempre que se pretenda

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intermediar en la contratacin de transportes de

mercancas.
Por lo dems, y como actividad auxiliar y complementaria del transporte, se sustituye el concepto de
estaciones de transporte de mercancas por el
mucho ms actual y habitual de centros de transporte y logstica de mercancas, que se definen en el
artculo 127.2 de la LOTT.
Otras modificaciones introducidas en la LOTT
El Registro de Empresas y Actividades de Transporte

Uno de los objetivos declarados de la reforma de la

LOTT, por exigencia de la normativa comunitaria,
es potenciar el papel del ahora denominado Registro de Empresas y Actividades de Transporte,
entonces llamado Registro General de Transportistas y de Empresas de Actividades Auxiliares y Complementarias del Transporte, establecindose los
medios para su coordinacin tanto con el Registro
Mercantil como con los Registros de la Direccin
General de Trfico, en los trminos establecidos en
el artculo 53 de la LOTT y en la disposicin adicional cuarta de la Ley 9/2013. No en vano, la disposicin transitoria segunda de la Ley 9/2013 prev
incluso la supresin potestativa de las tradicionales
tarjetas de transporte en las que se documentan las
distintas autorizaciones de transporte y de operador de transporte.
La publicidad de las inscripciones y anotaciones
contenidas en el Registro de Empresas y Actividades de Transporte (titulares de autorizaciones, contratos de gestin, incidencias relativas a las empresas y ttulos inscritos, y sanciones y expedientes
sancionadores) se articula en tres niveles distintos:
una publicidad plena, accesible a cualquier ciudadano y que alcanza a las inscripciones relativas a las
autorizaciones de las que sea titular una empresa,
as como a las tarifas y dems datos que reglamentariamente se determinen en relacin con los contratos de gestin; una publicidad restringida, limitada en su acceso a las personas a las que se refiera,
consistente en las anotaciones sobre procedimientos sancionadores; y una publicidad ordinaria, que
abarca cualesquiera otros datos inscritos o anotados
y a los que puede acceder todo aquel que acredite
un inters legtimo.
La declarada obligatoriedad de la inscripcin en el
Registro de Empresas y Actividades de Transporte
se hace extensiva, asimismo y por mor de lo dispuesto en la disposicin adicional quinta de la Ley

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Actualidad Jurdica Ura Menndez / 35-2013

9/2013, a los ttulos y licencias que habiliten para

la realizacin del transporte por ferrocarril, pese a
la existencia del Registro Especial Ferroviario, creado al amparo del artculo 55 de la Ley del Sector
Ferroviario y regulado en los artculos 129 y
siguientes del Reglamento que la desarrolla.

compromiso de someterse a dichas Juntas Arbitrales del Transporte para la resolucin de cualquier
controversia que, relacionada con la prestacin del
servicio, pudiese plantearse con los usuarios.
La accin directa del porteador efectivo

El transporte internacional de viajeros y mercancas

La realizacin en territorio espaol de transportes

internacionales y de cabotaje mediante vehculos que
no estn matriculados en Espaa se sujeta a las disposiciones que, sobre este particular, se establezcan,
fundamentalmente, en los tratados internacionales de los que Espaa es parte y, particularmente,
en las normas comunitarias reguladoras de dichos
transportes (es decir, los Reglamento 1072/2009 y
1073/2009). Por lo dems, la ejecucin de transportes internacionales por las empresas establecidas en
territorio espaol mediante vehculos matriculados
en Espaa, queda condicionada a la obtencin de las
autorizaciones que, conforme a la normativa, resulten necesarias (incluida la licencia comunitaria) y, en
todo caso, a la previa obtencin de la autorizacin de
transporte regulada en la LOTT.
La competencia de las Juntas Arbitrales del Transporte

La nueva redaccin dada al artculo 38.1 de la

LOTT incrementa a 15.000 euros el lmite cuantitativo respecto del cual ha de presumirse la voluntad
de las partes de someter al arbitraje de las Juntas
Arbitrales del Transporte las disputas que no excedan de dicho importe. Adems, los transportistas
titulares de un contrato de gestin deben asumir el

Conforme a lo establecido en la disposicin adicional sexta de la Ley 9/2003, a fin de reforzar las
medidas tendentes al cobro del precio del transporte adeudado al porteador que efectivamente haya
realizado la prestacin del transporte, se le permite
a este reclamar directamente dicho importe, bien al
cargador, o bien a cualquier otro transportista que
hubiera participado en la cadena de subcontratacin del transporte. La responsabilidad de todos
ellos estar limitada a la cantidad que, por su parte,
adeudasen con motivo de dicho transporte. No
obstante lo anterior, esta accin directa no proceder frente a las Administraciones Pblicas en el marco de los contratos administrativos.
El rgimen sancionador en materia de transporte

Por ltimo, cabe mencionar que la Ley 9/2003

incorpora, mediante la modificacin de los artculos 140 a 142 de la LOTT, un nuevo catlogo de
infracciones muy graves, graves y leves en materia
de transporte terrestre. Modifica tambin el artculo
143 de la LOTT, que establece las sanciones a las
anteriores infracciones, y el artculo 146 de la
LOTT en relacin con determinados aspectos del
procedimiento sancionador.
JULIO LPEZ QUIROGA*

* Abogado del rea de Mercantil de Ura Menndez (Madrid).

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