Instituto Serzedello Corra

PLANEJAMENTO DA
CONTRATAO DE SERVIOS
TERCEIRIZADOS

Aula 2
Contratao Pblica: conceito,
princpios, objetivo e fases.

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Secretaria Geral da Presidncia
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Paulo Prudncio Soares Brando Filho
Vivian Campelo Fernandes
DIAGRAMAO
Vanessa Vieira

Ateno!

Este material tem funo didtica. A ltima atualizao ocorreu em setembro de 2014. As afirmaes
e opinies so de responsabilidade exclusiva do autor e podem no expressar a posio oficial do
Tribunal de Contas da Unio.

Aula 2 - Contratao Pblica: conceito, princpios, objetivo e fases

Por que a Administrao contrata?
O que uma licitao?
Ol, hoje estudaremos a aula 2 do curso de Planejamento da
Contratao de Servios Terceirizados.Nesta segunda aula do nosso
curso trataremos de um assunto bastante instigante: a contratao
pblica.
A Administrao, para consecuo de seus objetivos, necessita, por
meio de contratao pblica, adquirir recursos materiais, realizar obras,
servios e alienar bens.
A contratao pblica um processo que normalmente se inicia
com a identificao de uma determinada necessidade da administrao
que precisa ser satisfeita.
O processo prossegue com a busca de uma soluo que satisfaa
plenamente aquela necessidade da administrao.
Quando se conhece perfeitamente a necessidade e j se identificou
a melhor soluo, o passo seguinte a seleo de uma pessoa com
condies de viabilizar a soluo proposta pela melhor relao custo/
beneficio.
Aps essa seleo, que normalmente feita por meio de licitao,
entramos na fase da gesto contratual, que envolve questes como
fiscalizao, repactuao e prorrogao.
Assim a contratao pblica pode ser resumida a um processo
onde a Administrao, diante de um problema ou uma demanda, por
no possuir em seus quadros, busca no mercado algum que oferea
a melhor soluo e que cobre um preo justo pelos bens ou servios
oferecidos.
Para facilitar o estudo, esta aula est organizada da seguinte forma:
Aula 2 - Contratao Pblica: conceito, princpios, objetivo e fases3
1. Conceito de Contratao Pblica 5
2. O que o processo de contratao pblica? 5
3. Plano de trabalho 6
4. Termo de referncia 7

Aula 2 - Contratao Pblica: conceito, princpios, objetivos e fases

[3]

5. Edital 8
6 Perspectivas da contratao pblica 8
6.1. Existncia de uma necessidade a ser satisfeita 8
6.2. Necessidade x Soluo 8
6.3. Erro na identificao da necessidade 9
6.4. Soluo do problema (objeto capaz de satisfazer a necessidade) 9
7. Descrio do objeto11
8. Seleo de uma pessoa com condies de viabilizar a soluo proposta11
9. O que Licitao?12
10. Pressupostos e finalidades14
Reflexo e preparao para prxima aula15

Ao final desta aula, esperamos que voc tenha condies de:

Entender o conceito de Contratao Pblica;
Compreender o que o processo de contratao pblica;
Compreender os objetivos da Contratao Pblica;
Descrever as fases da contratao pblica;
Identificar as perspectivas da contratao pblica;
Entender o conceito de Licitao;
Identificar quais so os pressupostos e finalidades da contratao
e da licitao.
Pronto para comear? Ento, vamos!

[4]

PLANEJAMENTO DA CONTRATAO DE SERVIOS TERCEIRIZADOS

1. Conceito de Contratao Pblica

A contratao pblica uma realidade jurdica ampla, que
compreende o planejamento do que se necessita contratar, passando pela
seleo da melhor proposta, at chegar gesto/fiscalizao do contrato.
uma realidade jurdica contida na ideia de processo, pois
por meio processo administrativo que ela estruturada, desenvolvida,
aperfeioada e atinge a sua finalidade.

2. O que o processo de contratao pblica?

O processo de contratao pblica o conjunto de fases, etapas e
atos estruturado de forma lgica que permite Administrao, a partir
da identificao precisa da sua necessidade (problema), definir com
preciso o encargo (objeto e demais obrigaes do licitante) desejado,
minimizar seus riscos e selecionar, isonomicamente, pessoa capaz de
satisfazer a sua necessidade pela melhor relao benefcio-custo.
Assim, o objetivo da contratao pblica atender a determinada
necessidade/demanda da Administrao, por meio de uma soluo
previamente definida, que consiste em seleo de uma pessoa fsica ou
jurdica capaz de viabilizar essa soluo.
O processo de contratao pode ser dividido, didaticamente em 3
fases: interna, externa e contratual.
I. Interna: Planejamento, definio de regras, elaborao de Plano
de trabalho e de Termo de referncia;
II. Externa: seleo da melhor proposta licitao; e
III. Contratual: execuo e gesto do contrato.
na fase interna que ocorre todo o planejamento da contratao.
A fase interna prepara e condiciona as fases externa e contratual.
No difcil concluir que um planejamento mal executado tem
grandes possibilidades de levar a elaborao de um edital inadequado e
assim toda a licitao (fase externa) estar comprometida.

Aula 2 - Contratao Pblica: conceito, princpios, objetivos e fases

[5]

Cabe frisar ainda que tambm a fase contratual pode ficar

prejudicada devido a um planejamento mal elaborado.
Se nessa fase de planejamento no forem corretamente estipulados
os critrios de fiscalizao, prorrogao e repactuao toda a gesto
contratual ser atingida.
ainda na fase interna que se identifica o problema, se define o
encargo (conjunto de obrigaes, estabelecidas pela Administrao,
e que devem ser cumpridas integralmente pela contratada), se define
tambm o ncleo do encargo, ou seja, a obrigao mais importante do
contratado, tambm chamado de objeto.
Tambm na fase interna, so estimados os custos e demonstrados
os resultados a serem alcanados em termos de economicidade e de
melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros
disponveis com a contratao pretendida.
Alm disso, na fase interna so estabelecidos os critrios de
habilitao tcnica, econmica, financeira e jurdica das empresas
interessadas em participar do certame licitatrio, alm de estabelecer os
procedimentos ligados gesto e fiscalizao do futuro contrato.
Nessa fase tambm so elaborados documentos importantes que
vo nortear todo o processo de contratao:
Plano de Trabalho;
Termo de Referncia; e
Edital.

3. Plano de trabalho
O Plano de trabalho o documento que preceder as contrataes
de servios terceirizados. Ele sempre aprovado pela autoridade mxima
do rgo ou entidade ou a quem a autoridade delegar competncia, e
dever conter no mnimo as seguintes informaes:
justificativa da necessidade dos servios;
relao entre a demanda prevista e a quantidade de servio a
ser contratada; e
[6]

PLANEJAMENTO DA CONTRATAO DE SERVIOS TERCEIRIZADOS

 demonstrativo de resultados a serem alcanados em termos

de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos
humanos, materiais ou financeiros disponveis.
Considerando a importncia do Plano de Trabalho com vistas a
subsidiar a deciso da administrao em terceirizar determinado servio,
trataremos desse assunto com mais detalhes no transcorrer da aula n 4
deste curso.

4. Termo de referncia
O Surgimento da expresso Termo de Referncia ocorre no
Decreto n 3.555/00:

Art. 8 A fase preparatria do prego observar as seguintes regras:

I - a definio do objeto dever ser precisa, suficiente e clara, vedadas
especificaes que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessrias, limitem ou
frustrem a competio ou a realizao do fornecimento, devendo estar refletida
no termo de referncia;
II - o termo de referncia o documento que dever conter elementos capazes
de propiciar a avaliao do custo pela Administrao, diante de oramento
detalhado, considerando os preos praticados no mercado, a definio dos
mtodos, a estratgia de suprimento e o prazo de execuo do contrato;

Observa-se que o Termo de Referncia um documento que, alm

de conter elementos para propiciar Administrao uma avaliao do
custo da contratao pretendida, dever possuir a definio precisa e
clara do objeto.
Considerando a grande importncia desse documento para o
sucesso da contratao pblica, reservamos as aulas de nmero 5 a 8
para tratarmos exclusivamente desse tema.

Aula 2 - Contratao Pblica: conceito, princpios, objetivos e fases

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5. Edital
O edital um instrumento de convocao do certame licitatrio
que fixa o objeto, as condies de participao, os critrios de escolha da
empresa a ser contratada.
O edital tem como base para sua elaborao exatamente o Termo
de Referncia.
Percebam ento que um edital bem elaborado ter estreita ligao
com a qualidade do Termo de Referncia que lhe deu suporte e direo.

6 Perspectivas da contratao pblica

A contratao publica pode ser examinada sob trs perspectivas:
existncia de uma necessidade a ser satisfeita (identificao de
um problema); identificao de uma soluo capaz de satisfazer a
necessidade; e a seleo de uma pessoa com condies de viabilizar a
soluo proposta.
6.1. Existncia de uma necessidade a ser satisfeita
(identificao de um problema)
A existncia de uma necessidade pode iniciar o processo de
contratao na Administrao Pblica. A primeira providncia da fase
interna identificar a necessidade da Administrao, ou seja, conhecer
de forma adequada e precisa aquilo de que realmente a Administrao
necessita. exatamente esse procedimento que pode d incio
contratao pblica.
Reparem que nem sempre a precisa identificao da necessidade
administrativa inicia o processo de contratao. H casos em que a
melhor soluo para satisfazer essa necessidade encontra-se nos prprios
quadros do rgo/entidade, fato que dispensa o ente pblico de ir ao
mercado buscar uma empresa para atender sua demanda.
6.2. Necessidade x Soluo
No se deve confundir a necessidade com a soluo. A primeira
(necessidade) o problema a ser resolvido.
[8]

PLANEJAMENTO DA CONTRATAO DE SERVIOS TERCEIRIZADOS

J a segunda (soluo) o objeto e demais obrigaes que devero

ser integralmente cumpridas pela empresa contratada, que iro atender
plenamente a demanda do ente pblico.
EXEMPLO

Um determinado rgo pblico vai inaugurar sua nova sede e necessitar de

servios de limpeza para essa edificao.
Desta forma a contratao de uma empresa especializada para prestar os servios
de limpeza no deve ser vista como um problema, mas sim como uma possvel
soluo para atender uma necessidade/demanda desse ente pblico.

6.3. Erro na identificao da necessidade

A incorreta identificao da necessidade pode ocasionar srios
problemas na definio do objeto. importante ressaltar que o objeto
(soluo) que deve se ajustar necessidade e nunca o inverso.
6.4. Soluo do problema (objeto capaz de satisfazer a
necessidade)
A soluo o encargo que algum dever cumprir para atender a
uma necessidade da Administrao.
O encargo por sua vez o conjunto de obrigaes, assumido pela
contratada, do qual o elemento mais importante o objeto, tambm
chamado de obrigao principal.
Observe que de grande importncia a indicao precisa,
suficiente e clara do objeto. Afinal, esse procedimento ter influencia
direta nos demais encargos que devero ser assumidos pela contratada
e consequentemente no valor da proposta que ser apresentada pela
licitante.
Os cuidados com a indicao precisa do objeto e demais obrigaes
da contratada tambm se justificam tendo em vista os impactos desses
procedimentos na gesto do contrato, principalmente na sua fiscalizao.
A partir do momento em que o contratado conhece perfeitamente
quais so todas suas obrigaes frente Administrao, as tarefas de
acompanhamento e fiscalizao da execuo do contrato ficam bem
menos ridas.

Aula 2 - Contratao Pblica: conceito, princpios, objetivos e fases

[9]

A correta e precisa definio dos encargos/objeto guarda ainda

estreita relao com os demais institutos da contratao. Em funo do
objeto e encargos se define a modalidade da licitao (Concorrncia,
Tomada de preos, Convite, Prego para bens e servios comuns, etc).
Em funo da natureza, riscos e complexidade do objeto, so
definidas as exigncias de capacidade tcnica-operacional e econmicofinanceira.
Observem que o grau tanto das exigncias de capacidade tcnicaoperacional como das econmico-financeira guarda proporo direta
com os riscos e complexidade da contratao pretendida.
Desta forma, quanto mais critica e complexa for a contratao,
maiores devem ser a capacitao tcnica-operacional e econmicofinanceira exigidas das empresas interessadas em prestar o servio.
Um caso bem interessante para ser examinado a contratao de
uma empresa especializada para prestar servios de limpeza.
O objeto a ser contratado (servios de limpeza) realmente no
de grande complexidade, contudo extremamente crtico para a
Administrao.
Imagine se a contratada, por questes financeiras ou operacionais,
simplesmente suspende a prestao desses servios para a sede
determinado ministrio.
Por quanto tempo esse importante ente pblico conseguir manter
suas atividades sem os servios limpeza?
Atentem ento para o fato de que, apesar da pouca complexidade,
a no prestao de determinados servios pode levar inclusive a
paralisao do rgo publico ocasionando prejuzos imensos populao
e consequentemente ao interesse publico.

[ 10 ]

PLANEJAMENTO DA CONTRATAO DE SERVIOS TERCEIRIZADOS

7. Descrio do objeto
Na descrio do objeto a ser contratado deve-se sempre atentar para
o princpio da adequao, assim tudo o que for necessrio para garantir
a obteno da soluo capaz de satisfazer a necessidade e preservar a
economicidade da contratao possvel e legal.
INCS. I DO ART. 9 DO DECRETO 5.450/05

I - elaborao de termo de referncia pelo rgo requisitante, com indicao

do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificaes que, por
excessivas, irrelevantes ou desnecessrias, limitem ou frustrem a competio ou
sua realizao

8. Seleo de uma pessoa com condies de viabilizar a

soluo proposta
O ato de selecionar algum no mercado acontece quando a
Administrao no tem como viabilizar a soluo para seu problema
de forma direta, atravs de seus prprios meios. Assim precisar ir at o
mercado e contratar pessoa fsica ou jurdica que possa executar todos
os encargos da soluo do problema de maneira satisfatria.
A adoo de procedimento licitatrio regra para a Administrao
Pblica, quando compra ou contrata bens e servios.
No entanto, a lei apresenta excees a essa regra. So os casos
em que a licitao legalmente dispensada, dispensvel ou inexigvel,
prevista no comando de licitaes, Lei n 8.666, de 1993.
No caso de dispensa, a licitao possvel, por haver possibilidade
de competio, mas no obrigatria, enquanto na inexigibilidade no
possvel a concorrncia.
A contratao por meio de dispensa de licitao se faz por: licitao
dispensada (art. 17); e licitao dispensvel (art. 24).
Nas situaes de dispensa ou inexigibilidade de licitao, conforme
disposto no Decreto n 5.504, de 5 de agosto de 2005, as entidades privadas
sem fins lucrativos, inclusive as Organizaes Sociais e as Organizaes
da Sociedade Civil de Interesse Pblico, observaro o disposto no art. 26
Aula 2 - Contratao Pblica: conceito, princpios, objetivos e fases

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da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, devendo a ratificao ser procedida

pela instncia mxima de deliberao da entidade, sob pena de nulidade.
Cabe ao gestor publico agir com cautela quando optar pela
contratao direta, pois a Lei de 8.666 considera ilcito penal dispensar
ou inexigir licitao fora das hipteses descritas em lei, ou deixar de
observar as formalidades pertinentes.

9. O que Licitao?
Licitao o procedimento administrativo formal em que a
Administrao Pblica convoca, mediante condies estabelecidas em
ato prprio (edital ou convite), empresas interessadas na apresentao
de propostas para o oferecimento de bens e servios.
A licitao objetiva garantir a observncia do princpio
constitucional da isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa para
a Administrao, de maneira a assegurar oportunidade igual a todos
os interessados e possibilitar o comparecimento ao certame do maior
nmero possvel de concorrentes.
A Lei n 8.666, de 1993, ao regulamentar o artigo 37, inciso XXI,
da Constituio Federal, estabeleceu normas gerais sobre licitaes
e contratos administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de
publicidade, compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 - ART. 37, XXI

A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,

dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao
seguinte:
(...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras
e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure
igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam
obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos
da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica
indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes;

[ 12 ]

PLANEJAMENTO DA CONTRATAO DE SERVIOS TERCEIRIZADOS

As normas que disciplinam as licitaes pblicas devem ser

interpretadas em favor da ampliao da disputa entre os interessados,
desde que informadas no edital e no comprometam o interesse da
administrao, o princpio da isonomia, a finalidade e a segurana da
contratao.
De acordo com essa Lei, a celebrao de contratos com terceiros na
Administrao Pblica deve ser necessariamente precedida de licitao,
ressalvadas as hipteses de dispensa e de inexigibilidade de licitao.
O princpio bsico que norteia os procedimentos licitatrios o
da Legalidade. Nos procedimentos de licitao, esse princpio vincula os
licitantes e a Administrao Pblica s regras estabelecidas nas normas
e princpios em vigor.
Licitao conceituada por Hely Lopes Meireles como
sendo procedimento administrativo mediante o qual a
Administrao Pblica seleciona a proposta mais vantajosa
para o contrato de seu interesse.
Assim, esse procedimento desenvolve-se mediante uma sucesso
ordenada de atos vinculantes entre Administrao Pblica e terceiros
interessados, resguardando sempre os princpios constitucionais,
especialmente da isonomia, garantindo igualdade de oportunidade aos
interessados em firmarem contrato com ente pblico.

Ateno!

Licitao pode ser entendida ainda como um conjunto de

procedimentos administrativos com vistas a realizar a fase externa do
processo de contratao pblica.
A licitao tem relao direta com a disputa entre os competidores,
as ofertas por eles apresentadas e a anlise das suas condies pessoais.
Licitao , portanto, um procedimento do processo de contratao
pblica, pelo qual a Administrao seleciona a proposta mais vantajosa,
quando compra bens e servios.

Aula 2 - Contratao Pblica: conceito, princpios, objetivos e fases

[ 13 ]

10. Pressupostos e finalidades

A licitao e a contratao pblica possuem pressupostos e
finalidades distintas.
Devemos entender pressuposto como um motivo que vai justificar
determinado procedimento, enquanto a finalidade o objetivo que se
quer alcanar com determinada ao.
Vamos ento conhecer quais so os pressupostos e finalidades da
licitao e da contratao pblica.
O pressuposto da licitao a igualdade, a isonomia, ou seja,
assegurar oportunidade igual a todos os interessados. Inclusive a
isonomia um princpio constitucional. O pressuposto da contratao
pblica a existncia de uma necessidade da administrao.
J a finalidade da licitao obter, com o menor custo possvel,
o encargo desejado do licitante. No caso da contratao pblica, sua
finalidade satisfazer integralmente a necessidade da Administrao.
No quadro abaixo apresentamos um sntese dos pressupostos e
finalidades das licitaes e das contrataes publicas:

[ 14 ]

Licitao

Contratao Pblica

Pressuposto

igualdade/isonomia

necessidade/demanda da
Administrao

Finalidade

a seleo da proposta mais

vantajosa ou obteno da melhor
relao benefcio-custo

satisfazer integralmente
a necessidade da
Administrao

PLANEJAMENTO DA CONTRATAO DE SERVIOS TERCEIRIZADOS

Reflexo e preparao para prxima aula

Voc aprendeu nesta aula o conceito de Contratao Pblica, o que
o processo de contratao pblica, os objetivos, as fases e as perspectivas
da contratao pblica.
Aprendeu ainda o conceito de licitao e tambm quais so os
pressupostos e finalidades da contratao pblica e da licitao.
Com base nos conhecimentos adquiridos nesta aula pondere
a respeito do seguinte suposio: O Supremo Tribunal Federal STF
pretende contratar os servios de uma empresa especializada em udio
e vdeo para gravao e transmisso de imagens e udio das sesses
plenrias daquela Corte.
Diante da situao descrita, como voc classificaria essa contratao
quanto a sua complexidade e risco? Em sua opinio, com a finalidade
de garantir o mnimo de segurana para Administrao, quais seriam
as providencias que deveriam ser adotadas pela equipe responsvel por
essa contratao?
Na nossa prxima aula vamos tratar do tema terceirizao.
Aprenderemos o conceito de terceirizao e conheceremos o histrico
jurdico da terceirizao no Brasil.
Tambm na prxima aula estudaremos o conceito de servios
de natureza continuada. Pense a respeito: Qual seria vantagem para a
administrao terceirizar determinada atribuio?

Aula 2 - Contratao Pblica: conceito, princpios, objetivos e fases

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