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Resumen
El cobre ha sido clave y lo sigue siendo para el desarrollo del
pas. Lo que se pretende en este documento es destacar que existe
un potencial de contribucin al desarrollo mucho mayor que no
est siendo aprovechado. Se explica por qu y se reflexiona sobre
cmo lograr esa mayor contribucin del cobre y de la minera al
desarrollo del pas. Despus de revisar el impacto tradicional al
PIB, presupuesto fiscal y exportaciones, se examina su aporte
potencial dada nuestra participacin del mercado mundial y sus
perspectivas futuras.
Se estudia el impacto multiplicador del cobre y se discute como
acentuarlo y acelerar su contribucin al desarrollo. Se revisan en
particular los temas de recursos humanos y desarrollo
tecnolgico.
Que el cobre ha sido clave para el desarrollo del pas est fuera de
discusin. Lo que se pretende en este documento es destacar que
su potencial contribucin al desarrollo es mucho mayor y que no
est siendo aprovechado. El documento explica por qu no se
est aprovechando todo el potencial y examina cmo lograr una
mayor contribucin del cobre y de la minera al desarrollo del
pas.
El documento quiere aportar a una reflexin principalmente en los
ambientes externos a la minera en los cuales no se aprecia en
Parte de este documento recoge experiencias sobre este tema, del autor como Presidente Ejecutivo de
Codelco, Enrique Silva fue un gran colaborador en varias presentaciones sobre estas materias. Agradezco
los comentarios de Jorge Bande , Patricio Meller, Marco Orellana, Gonzalo Rivas, Ivn Valenzuela y los
de los participantes en el Seminario de CIEPLAN el 19 de mayo del 2011. Este documento es parte del
programa de investigaciones de CIEPLAN.
1980
1990
2000
2002
2004
2008
2009
Contribucin
Contribucin Cobre Empleo Directo en la
Minera al PIB (En
al PIB (En pesos
Minera del Cobre
pesos constantes de constantes de 2003)
(Miles de
2003)
trabajadores)
7,1%
3,5%
44,9
7,7%
5,0%
46,2
8,7%
7,2%
33,6
8,3%
6,9%
34,9
8,5%
7,0%
37,0
6,7%
5,5%
50,3
6,7%
5,5%
Fuentes: CODELCO y Banco Central de Chile, Meller (2002)
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
% Aporte Codelco
(En millones de
dlares de cada ao.)
34,2
15,1
12,3
5,2
9,6
15,6
8,3
8,7
2,7
2,3
5,7
3,3
2,9
6,3
20,1
22,2
Una buen anlisis de la importancia del cobre para el desarrollo del pas en esas dcadas puede verse en
Ffrench Davis R y Tironi E 1974 El Cobre en el Desarrollo Nacional Ceplan Universidad Catlica y en
Meller P 2002, Dilemas y Debates en torno al Cobre en particular el captulo El Cobre Chileno y la
poltica minera
2006
33,4
2007
25,6
2008
21,6
2009
12,8
2010
15
Promedio
13,5
Fuente: DIPRES.
1960-1965
1966-1970
1971-1975
1976-1980
1981-1985
1986-1990
1991-1995
1996-2000
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
37.778
56
32.894
49
27.454
51
39.290
56
Fuente: Banco Central de Chile.
39.139
32.040
27.454
37.695
Fuente: CODELCO
Ello tiene fuerte impacto en los aportes del sector tanto en divisas
como al fisco. Los aportes de Codelco al fisco fluctuaron en los
ltimos 20 aos entre el 2,3% y el 34% de los ingresos tributarios.
Lo tradicional era que con precios altos el Estado aumentaba sus
gastos, los que, cuando bajaban los precios del cobre y los
ingresos fiscales, era muy difcil disminuir, generando dficits
presupuestarios. A partir de 1987 se estableci un fondo de
estabilizacin del cobre, que posteriormente se ampli al
molibdeno, como parte de la poltica de balance estructural. El
gasto del Estado, de acuerdo a esta poltica, se ajusta a los precios
del cobre de largo plazo.3 Esta nueva poltica fiscal sumada a una
poltica de tipo de cambio flexible, con una poltica monetaria que
apunta a una meta de inflacin, se ha traducido en un escenario de
poltica macro que estabiliza los ciclos externos originados en el
precio del cobre. Este nuevo esquema no solo ha atenuado el
impacto interno de los ciclos de precios del cobre, sino que
adems ha permitido hacer poltica contra cclica.
A costa de las crisis anteriores, el pas ha aprendido, se han
creado consensos y se ha dado una institucionalidad para lograr
mitigar el impacto de la volatilidad. Es un avance significativo
que se puso a prueba con muy buenos resultados en la ltima
crisis financiera internacional4. Tambin, pas bien la prueba de
la crisis asitica de fines de los 90, no en materia cambiaria, pero
si en materia fiscal.
Esta nueva realidad hace que el impacto del cobre sobre el
desarrollo sea mucho mayor ya que las crisis provocadas por la
volatilidad de su precio se han controlado de manera
significativa.5Ha sido ms fcil reducir el impacto de la
volatilidad de los precios del cobre en el presupuesto fiscal que en
la competitividad del resto de la produccin de transables, tanto
exportaciones como sustitutos de importacin. Los transables ven
afectada su rentabilidad con la apreciacin cambiaria resultante de
las bonanzas de precios del cobre. Esto, por cierto, es ms
relevante para los productores de menor rentabilidad. Con todo, la
poltica fiscal contracclica ha reducido este efecto.
Puede verse una descripcin de este fondo de estabilizacin en Arellano (2005) Del dficit al
supervit fiscal: razones para una transformacin estructural en Chile, CIEPLAN, tambin en Estudios
Pblicos y en Velasco A., A. Arenas, J. Rodrguez, M. Jorratt y C. Gamboni (2010). El Enfoque de
Balance Estructural en la Poltica Fiscal en Chile: Resultados, Metodologa y Aplicacin al Perodo
2006-2009, Estudios de Finanzas Pblicas N15, Dipres, Ministerio de Hacienda, Chile.
4
Vase la presentacin del Presidente del Banco Central en los inicios de esta gran crisis Jos De
Gregorio Marzo 2008 El ajuste en chile al precio del cobre y desafos en la actual crisis crediticia
internacional
5
El impacto de las variaciones de precios en la industria del cobre es inevitable e incluso conveniente.
Los productores ajustan su produccin y hacen esfuerzos por adecuarse a la realidad de precios. Para los
pequeos productores mineros, se han ideado mecanismos de estabilizacin a travs de Enami para hacer
ms gradual el ajuste a las nuevas condiciones.
1950 1955
1956 1960
1961 1965
1966 1970
1971 - 1975
1976 - 1980
1981 1985
1986 1990
1991 1995
1996 2000
2001 2005
2006 2009
Produccin
Mundial
Promedio
(Miles de T.M.)
Produccin Chile
Promedio (Miles de
T.M.)
Participacin de
Chile Promedio (%)
2.786,2
385,1
3.681,2
502,1
4.699,6
587,9
5.625,8
664,5
7.199,7
778,2
7.856,8
1.044,8
8.191,9
1.245,5
8.761,6
1.493,6
9.557,6
2.102,2
12.171,6
3.837,6
14.185,5
4.991,4
15.571,8
5.408,8
Fuente: World Metal Statistics, produccin mundial.
13,8
13,7
12,5
11,9
10,8
13,3
15,2
17,0
21,9
31,4
35,2
34,7
CODELCO
Otros de Chile
20
Per
12
Mxico
Estados
Unidos
Indonesia
China
Polonia
Rusia
Australia
Otros Pases
20
Cochilco Inversin en la Minera Chilena del Cobre y del Oro Proyeccin del perodo 2010 2015
Actualizada a mayo 2010, estima que dentro del perodo 2010 2015 los proyectos que ya se encuentran
en construccin y aquellos con probabilidades de iniciar su construccin suman U$ 41.000 millones.
7
Pases tradicionalmente mineros estn viendo disminuir sus reservas Por ejemplo, Canad ha disminuido
sus reservas de cobre en ms de 60% y estima que le quedan menos de 10 aos. (The mining association
of Canada Mineral Production and Community Economic Development: The Way Forward. A Brief to
the 62nd Annual Mines Minister's Conference - PowerPoint Presentation - September 19, 2005 - St.
Andrews, NB)
10
Puede verse Anderson Steven T,U.S. Geological Survey (2009) The Mineral industry of Chile
11
12
25
20
15
10
0
0
5.000
10.000
EE.UU.
15.000
Japn
20.000
25.000
Alemania
30.000
Rusia
35.000
40.000
China
Por ello en la primera dcada de los aos 2000, ms del 60% del
aumento del consumo mundial de cobre provino de China y se
estima que en los prximos 25 aos la demanda mundial de cobre
se duplicar a causa de la demanda en los pases emergentes.
A lo anterior se agregan los nuevos usos del cobre, que
compensan y superan la sustitucin motivada por los mayores
precios relativos. En general la mayor eficiencia energtica, en
automviles por ejemplo, y las energas alternativas de carcter
renovable son ms intensivas en cobre. La propiedad
antibacteriana del cobre, recientemente reconocida por la EPA,
abre un amplio campo de nuevas aplicaciones.
En cambio por el lado de la oferta hay dificultades para responder
a esta demanda. Las leyes promedio de los yacimientos en
explotacin no solo han disminuido en los ltimos 30 aos sino
que lo seguirn haciendo en el prximo decenio. Los nuevos
descubrimientos son ms profundos y su mineraloga es ms
compleja. Los descubrimientos de los 80 estaban en su mayora
expuestos, los de la dcada pasada estn ocultos.
13
14
Vase un completo recuento de este debate en Meller (2002) Dilemas y Debates en torno al Cobre ,
en particular el articulo del mismo autor , El cobre chileno y la poltica minera.
11
Vase Recuadro 1
15
Fuente: SERNAGEOMIN
17
18
13
OECD (2005) Knowledge Intensive Service Activities in the Mining Technology Services Industry in
Australia.
14
Datos de Global Infomine citados por MINING SECTOR 2010: An Underground Payload
19
38.229
44.226
42.862
Canad
60.753
72.561
80.099
EE.UU.**
66.800
69.600
71.200
2006
2007
2008
2009
Chile
183
149
234
173
Canad
3.983
4.032
4.081
2.681
EE.UU.
13.288
15.814
18.128
12.701
Desde los aos 50 hasta mediados de los 70 en que la economa se abre a las importaciones, las
polticas de comercio internacional buscaron promover esa sustitucin con variados resultados. Vase el
recuento de Ffrench Davis (1974) Integracin de la gran minera a la economa nacional: el rol de las
polticas pblicas en Ffrench Davis y Tironi El Cobre en el desarrollo nacional.
16
Vase Ramos Joseph 1998 Una estrategia de desarrollo a partir de los complejos productivos en torno
a los recursos naturales, Revista de la Cepal N 66 Diciembre. Vase Lagos Gustavo y Edgar Blanco
(2010) Mining and development in the region of Antofagasta, Resources Policy 35.
20
Pueden verse algunos ejemplos de documentos donde se recoge la visin del sector. En Suecia el
informe de 2009 se presenta la estrategia sueca y propuesta de iniciativa de carcter internacional Mining
for Development a preparatory study May 2009 . En Australia, Australia 2030, Vision 2020 Project: The
Australian Minerals Industry's Infrastructure Path to Prosperity, Prepared for the Minerals Council of
Australia May 2009.
21
18
Es una iniciativa que inici BHP a la cual se sum Codelco en enero del 2010. Vase la presentacin
de Osvaldo Urza, lder del programa, Proveedores de Clase Mundial para la Industria Minera Global,
julio 2010.
22
23
6. Recursos humanos
En cualquier actividad productiva la calidad y cantidad de
recursos humanos disponibles resulta esencial. Ello se vuelve
ms importante en la medida que el conocimiento cobra mayor
relevancia para esa actividad. Es el caso, como hemos sealado,
de la minera y de la industria para-minera.
Precisamente las diferencias en la preparacin de los recursos
humanos es la que explica el xito de los pases que han tenido
ms xito en multiplicar el impacto de la minera en su desarrollo.
La comparacin entre Chile y Estados Unidos es interesante a este
respecto. Se estima que en la segunda mitad del siglo XIX,
ambos pases tenan tecnologas similares en la explotacin de
cobre, sin embargo a principios del siglo XX se haba producido
una brecha importante que llev a que las nuevas explotaciones
de gran minera en Chuquicamata y en El Teniente fueron
realizadas por capitales y tecnologas norteamericanas. Estados
Unidos reemplaz a Chile como principal productor mundial de
cobre durante la mayor parte del siglo XX.
En los Estados Unidos hubo un fuerte impulso a la educacin
secundaria a fines del siglo XIX y principios del siglo XX,
logrando el liderazgo mundial en educacin secundaria y superior.
Aparte de masiva, de jornada completa, con una formacin
acadmica con base cientfica y prctica, la educacin secundaria
y superior en EE.UU. logr ventajas importantes sobre los
modelos europeos de la poca21.
21
Vase por ejemplo los trabajos de Claudia Goldin The Human Capital Century and American
Leadership : virtues of the past . Economic History Association Presidential Adress 2000. NBER
working Paper 8239.
24
Vase los interesantes trabajos de Gavin Wright y Jesse Czelusta Exorcizing the resource curse:
minerals as a knowledge industry, past and present, Stanford University July 2002.
23
Vease un recuento histrico de la ingeniera chilena hasta 1935 en Santiago Marn Vicua (1935)
Nuestros Ingenieros.
24
Vase, por ejemplo, el informe sobre la realidad Australiana en Staffing the Supercycle: Labour Force
Outlook in the Minerals Sector, 2005 to 2015 (2006) encomendado por el Minerals Industry National
Skills Shortages Strategy (NSSS) financiado por el Department of Education, Science and Training de
25
26
Participan las siguientes instituciones: RWTH Aachen, Germany, Delft University of Technology,
Netherlands ,Camborne School of Mines, UK, Helsinki University of Technology, Finland,University of
Miskolc, Hungary , Wroclaw University of Technology, Poland., www.femp.org/ y /www.emmep.org/.
El programa parti en 1996 y ha ido creciendo.
27
7. Investigacin y desarrollo
En definitiva el desarrollo del sector en el largo plazo estar
determinado por el desarrollo tecnolgico y la innovacin. Esto
es cierto para la actividad minera como para todos los servicios
destinados a ella.
Los procesos mineros, al contrario de lo que a veces se pueda
pensar, no estn determinados por la calidad de los recursos que
ofrece la naturaleza, la tecnologa y la innovacin juegan un papel
muy determinante.
La opinin general es que la actividad minera es de baja
innovacin y poco intensiva en investigacin y tecnologa. Una
de las razones para ello es que en minera la innovacin principal
no est en los productos. El cobre exportado actualmente es muy
similar al que se ha exportado por varias dcadas, a diferencia de
lo que ocurre en otras industrias donde la innovacin en materia
de productos es permanente. Pinsese en la electrnica e
informtica o en la industria farmacutica que estn innovando
continuamente en sus productos. En la minera del cobre en
cambio se innova en los procesos productivos, los que estn ms
lejos del pblico general y por tanto son menos visibles aunque
son igualmente demandantes de los cambios tecnolgicos y la
innovacin permanente.
28
Vase el interesante anlisis de este proceso realizado por John E. Tilton y Hans H. Landsber
Innovation, Productivity Growth, and the Survival of the U.S. Copper Industry 1997
29
Cochilco (2010) Demanda de energa elctrica en la minera del cobre y perspectivas de seguridad en
su abastecimiento. Esta mayor demanda de energa en las operaciones mineras tambin se da en otros
pases a consecuencia de la mayor complejidad de los minerales. En Australia por ejemplo , la intensidad
de uso de energa se elev en 50% en la dcada del 2000. Vase Peak minerals in Australia:a review of
changing impacts and benefits .
30
Durante la ltima dcada se produjo un importante mejoramiento en la eficiencia en el uso del agua.
Pueden verse las estimaciones en Cochilco (2010) Consumo de agua en la minera del cobre 2009.
30
Peterson, D. J., Tom LaTourrette and James T. Bartis. New Forces at Work in Mining: Industry
Views of Critical Technologies. Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2001.
31
33
32
innovation
33
36
Puede verse una revisin de los enfoques en distintos pases en Canadian Mining innovation council
(2008) An overview of mining research and innovation strategies in selected foreign jurisdictions,
realizado como parte del proceso para establecer una estrategia para Canad ante la percepcin de prdida
de liderazgo frente a Australia .(Canadian Mining Innovation Council 2008 Pan-Canadian Mining
Research and Innovation Strategy )
34
37
Vase un recuento de estos y otros ejemplos australianos en Robert LaNauze and Paul Greenhill 2009 ,
ATSE Using our research lead to stay ahead y en Jim May 2006 Innovation in the mineral industry38
39
http://www.innovation.gov.au/innovationreview/Pages/home.aspx
World Bank 2008 Chile Towards a Cohesive and Well Governed National Innovation System
40
Son interesantes las reflexiones del profesor Steve Blank, invitado a conocer nuestro sistema de
innovacin, su sugerencia es que el ChileconValley debe desarrollarse apalancado de la industria minera.
35
RECUADRO 1
Aprendizajes de los estudios sobre clster
Al menos desde Alfred Marshall (1920) se ha reconocido la
importancia de la aglomeracin de empresas geogrficamente y
las ventajas que se derivan de la formacin de tales clsteres de
empresas. En las ltimas dcadas, Michael Porter (1990) ha
desarrollado el concepto de clster y su relevancia para entender
la localizacin de empresas y la competitividad de ciertas
regiones. Ello ha generado en el ltimo tiempo una cantidad de
estudios empricos que aportan nuevos antecedentes. El Global
Cluster Initiative Survey, mantiene un mapa con informacin de
clsteres en distintas partes del mundo, Ketels (2003) ofrece una
muy buena sntesis conceptual del tema.
Desde el punto de vista que aqu nos interesa hay al menos tres
cuestiones relevantes: i ) la existencia de un clster tiene ventajas
ya que generan un mayor crecimiento econmico, ii ) cules son
los orgenes de esas ventajas, iii ) cmo promover el desarrollo de
un clster, para lo cual hay que entender su dinmica y los
factores que impulsan su desarrollo.
i) La existencia de clsteres genera mayor crecimiento
econmico en comparacin a reas donde estos no existen.
Datos para 1990 2005 de diferentes clster en los estados
unidos muestran mayor dinamismo econmico que se
tradujo en mayor crecimiento del empleo, los salarios y
formacin de empresas en las regiones con mayor presencia
de clster. Delgado, Porter y Stern (2010).
ii) La cercana geogrfica de las empresas proporciona
economas de transaccin entre ellas y externalidades
positivas. Estas estn asociadas al acceso a recursos
humanos especializados y proveedores. A la difusin de
conocimiento y al aprendizaje de clientes y proveedores
36
localizados
en
el
rea.
Aprovechamiento
de
complementariedades y un ambiente competitivo. Facilita
la innovacin en la medida en que se puede lograr
interaccin con instituciones de investigacin y desarrollo
que se localizan en el rea. Facilitan la experimentacin.
Las industrias extractivas tienen que localizarse donde estn
los recursos naturales, de lo que se trata es que estas atraigan
la instalacin de otras empresas de servicios que no solo
tienen que localizarse obligadamente para prestar los
servicios in situ, sino que desde ah sirvan a otros mercados.
La apreciacin dominante es que este proceso de formacin
de clster no es automtico y/o puede acelerarse, generando
el crculo virtuoso de las externalidades. Vale decir existen
equilibrios mltiples. De lo que se trata es de moverse a un
equilibrio superior.
Condiciones bsicas para facilitar la formacin y
crecimiento del clster son el ambiente de negocios,
(instituciones
y
reglas
propicias,
estabilidad
macroeconmica) y la infraestructura bsica. El primer
objetivo de la poltica pblica, cuando existen las
condiciones anteriores, es remover los obstculos para que
se produzca la colaboracin entre los participantes en el
clster. Contribuir a la disponibilidad de bienes pblicos o
semi-pblicos. Ser parte en la identificacin de actividades
colaborativas que elevan la productividad de las empresas
participantes.
37
Principales referencias
Delgado Mercedes, Michael E. Porter, Scott Stern (2010)
Clusters,
convergence,
and
economic
performance
http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1695011
Ketels Christian H. M (2003) The Development of the cluster
concept present experiences and further developments
http://www.isc.hbs.edu/pdf/Frontiers_of_Cluster_Research_2003.
11.23.pdf
Marshall Alfred (1920) Principles of Economics
Mac Millanand, Porter, M. E. (1990) The Competitive
Advantage of Nations. New York: Free Press
38
RECUADRO 2
Explotacin de recursos no renovables y crecimiento
sustentable
Por definicin, cuando se explota un recurso no renovable esto
significa que se consume el recurso y que por tanto parte de sus
retornos deben invertirse si se quiere mantener el nivel de
consumo o bienestar en el tiempo. Esto, que est en el sentido
comn, no siempre se cumple y es una de las razones por las
cuales los recursos mineros no contribuyen a un desarrollo
sostenido de los pases. Si no se hacen las inversiones para
reemplazar el capital de recursos naturales que se ha consumido
por otro capital fsico o humano que sea reproducible, se agota el
potencial de crecimiento a medida que se agotan las reservas de
capital natural.
La regla de Hartwick (1977)41 establece que las rentas de la
minera deben invertirse para asegurar un nivel de consumo
sostenible en el tiempo.
Para que ello ocurra se requieren las instituciones que garanticen
que tales rentas se ahorren y se canalicen a inversiones rentables.
Nada de ello est garantizado. As lo muestra la historia de los
pases ricos en recursos naturales no renovables.
Un interesante estudio del Banco Mundial, Where is the wealth
of nations? (2006)42 , realiz estimaciones de la riqueza en ms
de 140 pases, incluyendo la riqueza en recursos naturales,
mostrando tendencias en el tiempo as como las diferencias entre
41
http://siteresources.worldbank.org/INTEEI/214578-1110886258964/20748034/All.pdf
39
40
REFERENCIAS
Anderson Steven T, U.S. Geological Survey (2009) The Mineral industry
of Chile
(http://minerals.usgs.gov/minerals/pubs/country/2009/myb3-2009-ci.pdf)
AMIRA (2004) Copper Technology Roadmap
(http://www.energetics.com/resourcecenter/products/roadmaps/Documents/
Copper-Technology-Roadmap.pdf)
Arellano (2005) Del dficit al supervit fiscal: razones para una
transformacin estructural en Chile, CIEPLAN.
Canadian Mining Innovation Council (2008) An overview of mining
research and innovation strategies in selected foreign jurisdictions.
Comisin Chilena del Cobre (2010) Consumo de agua en la minera del
cobre 2009.
Comisin Chilena del Cobre (2010) Consumo de energa y emisiones de
gases de efecto invernadero asociadas de la minera del cobre de Chile.
Ao 2009.
Comisin Chilena del Cobre (2010) Demanda de energa elctrica en la
minera del cobre y perspectivas de seguridad en su abastecimiento.
Comisin Chilena del Cobre (2010) Inversin en la Minera Chilena del
Cobre y del Oro, Proyeccin del perodo 2010 2015.
CSIRO Minerals Down Under National Research Flagship.
(http://www.csiro.au/org/MDU-Overview.html)
CSIRO (2010) Peak Minerals In Australia: A Review Of Changing
Impacts And Benefits
De Gregorio, J. (2008) El ajuste en chile al precio del cobre y desafos en
la actual crisis crediticia internacional Presentacin preparado para el X
Workshop in International Economics and Finance.
Ffrench Davis R y Tironi E. (1974) El Cobre en el Desarrollo Nacional,
Ceplan Universidad Catlica.
41
43