Revista Crtica de Cincias

Sociais
77 (2007)
Poderes locais em perspectiva comparada

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Tiago Matos Fernandes

Descentralizar fragmentar? Riscos

do pluralismo administrativo para a
unidade do Estado em Moambique
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Referncia eletrnica
Tiago Matos Fernandes, Descentralizar fragmentar? Riscos do pluralismo administrativo para a unidade do
Estado em Moambique, Revista Crtica de Cincias Sociais [Online], 77|2007, posto online no dia 01 Outubro
2012, consultado o 30 Janeiro 2013. URL: http://rccs.revues.org/795
Editor: Centro de Estudos Sociais
http://rccs.revues.org
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Documento acessvel online em: http://rccs.revues.org/795
Este documento o fac-smile da edio em papel.
CES

Revista Crtica de Cincias Sociais, 77, Junho 2007: 151-164

TIAGO MATOS FERNANDES

Descentralizar fragmentar?
Riscos do pluralismo administrativo
para a unidade do Estado em Moambique
Procedese a uma anlise crtica dos riscos derivados da existncia de uma diversidade
de actores polticos locais em Moambique, os quais, para alm dos governos distritais
e das autarquias locais, exercem funes polticas e/ou administrativas no mesmo
espao territorial. So eles, fundamentalmente, os chefes tradicionais, os secretrios
de bairro e os lderes religiosos. A partir de um estudo de caso realizado no municpio
da Ilha de Moambique (Provncia de Nampula), pretendese demonstrar como a
institucionalizao deste pluralismo administrativo, acelerado pelo processo de
descentralizao administrativa em curso, coloca em risco o exerccio da soberania do
Estado ao nvel local.

Introduo
O processo de descentralizao em Moambique, que veio a culminar com
as primeiras eleies autrquicas realizadas no pas, em 30 de Junho de
1998, deve ser entendido no contexto dos esforos de reaproximao do
Estado moambicano s comunidades locais, fortemente afectadas pela
guerra civil e pela falncia das tentativas do partido Frelimo na promoo
do desenvolvimento local.
Esses esforos iniciaram-se em finais dos anos 80, com a execuo dos
primeiros programas de reajustamento estrutural (FMI e Banco Mundial),
e conduziram elaborao de um Programa de Reforma dos rgos Locais
(PROL), em 1991 (naturalmente, a introduo dos princpios do pluralismo
e da democracia multipartidria na Constituio, em 1990, e a celebrao
dos acordos de paz de Roma, em 1990, no foram alheios a todos estes
esforos).
O PROL teve como objectivo a reformulao do sistema de administrao local do Estado vigente e previa inicialmente a diviso administrativa
do pas em 128 distritos municipais rurais e 23 distritos municipais urbanos,
dirigidos por trs rgos municipais (Presidente, Assembleia e Conselho
Municipal), eleitos por sufrgio directo, secreto e universal.

152 | Tiago Matos Fernandes

No entanto, com as primeiras eleies multipartidrias (para a Presidncia e para a Assembleia da Repblica), realizadas no ms de Outubro de
1994, e se bem que se tenham assegurado as condies de pacificao e
democratizao necessrias para dar incio ao processo de descentralizao
administrativa do pas, verificou-se igualmente que o partido Renamo conseguiu obter resultados eleitorais potencialmente ameaadores, na ptica da
Frelimo, para a sua hegemonia poltica no mbito local (principalmente no
Centro e Norte do pas), mais ainda num cenrio de eleies municipais. Por
essa razo, e tambm por divergncias manifestadas pelo partido Renamo
sobre o teor da legislao que visava regulamentar a primeira lei sobre autarquias locais, acabou por proceder-se, em 1996, alterao da Constituio
moambicana, a qual passou a incluir um novo captulo sobre poder local.
Foi esta alterao constitucional que permitiu finalmente a entrada em vigor,
em 1997, de uma nova lei reguladora da descentralizao (a Lei das Autarquias Locais), a criao de 33 municpios urbanos no pas (e j no a implementao de distritos municipais em todo o territrio, com os riscos polticos
da resultantes) e a realizao das primeiras eleies autrquicas, em 1998.
Ao longo de todo o processo de produo legislativa, revelou-se determinante o papel informador desempenhado pela legislao e pela doutrina
jurdico-administrativa portuguesaspapel que foi consolidado e aprofundado pelo importante trabalho de consultadoria realizado por alguns juspublicistas portugueses junto do governo moambicano para a elaborao
dos primeiros diplomas legais em matria de descentralizao administrativa. Essa influncia foi ao ponto de, salvo algumas raras excepes, a ordem
jurdica moambicana ter importado na sua quase totalidade o enquadramento jurdico-administrativo portugus sobre a organizao e funcionamento das autarquias locais.
As ineficincias de um Estado importado
Ora, a importao/imitao de um modelo de organizao administrativa
local estranho realidade do pas (a qual bem pode ser analisada luz do
conceito de Estado mimtico de Dominique Darbon), acabou por reve Dos quais destacamos o Prof. Doutor Vitalino Canas, consultor do Banco Mundial na avaliao
do PROL (em finais de 1991) e, posteriormente, consultor do Governo de Moambique, desde
Fevereiro de 1992 at Outubro de 1995.

Uma das excepes a possibilidade, prevista na lei moambicana, de o presidente do Conselho
Municipal (a designao moambicana para designar a Cmara Municipal) poder escolher livremente metade dos membros desse Conselho, devendo os demais membros ser escolhidos de entre
os deputados da Assembleia Municipal.

O Estado africano um modo de dominao aceite como legtimo e constitudo pela imitao
formal do modelo histrico desenvolvido por certos pases ocidentais (Darbon, 1998: 62).


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lar insuficincias evidentes, quando confrontada com a realidade sociolgica

e cultural de Moambique, porquanto ignorou a importncia das instituies
polticas comunitrias tradicionais na mobilizao e participao das comunidades na vida poltica local.
Por outro lado, revelou um desconhecimento da prpria lgica que preside ao modo como a sociedade moambicana, semelhana das demais
sociedades africanas, se organiza, segundo a qual so os resultados obtidos
que determinam as formas de organizao administrativa (e no o inverso).
Para tienne Le Roy (1995: 159), justamente esta lgica funcionalista,
em detrimento de uma lgica institucional ou normativista, que est na
origem da existncia e funcionamento de um verdadeiro pluralismo administrativo em frica. Foi essa lgica que criou condies para a existncia,
no seio de um mesmo territrio, de diversos tipos de entidades administrativas locais e fruns de resoluo de conflitos (de origem oficial ou no oficial,
formal ou informal), capazes de suprir a incapacidade do Estado de garantir
o exerccio das funes administrativa e jurisdicional no mbito local, onde
no consegue chegar, e de servir, assim, os interesses dos cidados comuns.
Para o mesmo autor, este pluralismo assume uma grande vitalidade justamente porque leva em considerao a pluralidade das formas de organizao existentes nos Estados africanos e responde de uma forma relativamente clere e eficaz aos problemas concretos dos cidados.
Organizao administrativa local e pluralismo administrativo
Em Moambique, esse pluralismo pode ser visto em trs nveis distintos de
administrao: a administrao local do Estado (desconcentrada); a administrao local autrquica; e a administrao comunitria (onde podemos
encontrar chefes tradicionais, secretrios de bairro e outros lderes legitimados pelas comunidades).
Segundo Boaventura de Sousa Santos, o referido pluralismo existe dentro e fora das instituies da administrao pblica oficial. Assim, quando
nos referimos ao fenmeno de diversidade das prticas administrativas que
Segundo tienne Le Roy, no contexto africano, o que legitima, aos olhos dos actores, o interesse
ou no das reformas em vista no tanto a beleza do desenho institucional como as vantagens
prticas retiradas de um dispositivo organizativo (Le Roy, 1995: 159). Ou seja, para este autor, o
fundamento para a aceitao (legitimidade) e para o sucesso de um determinado modelo de organizao administrativa pelas comunidades locais africanas reside mais nas vantagens prticas resultantes da sua adopo (isto , na sua adequao a servir de instrumento para a resoluo dos
problemas concretos) do que na aparente racionalidade burocrtica do modelo adoptado.

Antigos secretrios dos Grupos Dinamizadores, formalmente extintos, mas que sobreviveram
sociologicamente atravs do exerccio de funes administrativas. Os secretrios dos Grupos Dinamizadores eram responsveis pela divulgao e enquadramento ideolgico das comunidades situa
das nos bairros e nas aldeias, durante o perodo socialista.


154 | Tiago Matos Fernandes

opera dentro das prprias instituies da administrao pblica oficial,

estaremos a falar de um pluralismo interno. J quando nos referimos ao
pluralismo externo, estaremos a falar no fenmeno de sobrevivncia de
estruturas polticas que exercem as prerrogativas prprias do Estado no
mbito local, socorrendo-se para o efeito de regras de Direito hbridas
(compsitos de Direito formal e informal) e de formas de legitimao
poltica no oficial ou mesmo tradicional. sobre esta forma de pluralismo
administrativo que nos debruaremos no presente artigo.
O pluralismo administrativo em Moambique um fenmeno relevante,
quer do ponto de vista sociolgico, quer do ponto de vista jurdico, de tal
sorte que o Estado moambicano, a partir de 2001, se viu forado a reconhe
cer e legislar sobre as formas de legitimao e reconhecimento das autoridades comunitrias, e sobre os modos de articulao dos rgos locais do
Estado e das autarquias com as autoridades comunitrias.
Por essa razo, na Lei dos rgos Locais do Estado (e respectivo Regulamento), o legislador contemplou os diferentes nveis e espcies de organizao administrativa, nos termos que abaixo esquematizamos (Quadro 1):
Quadro 1Formas de organizao administrativa local em Moambique
Unidade Territorial8

Administrao Local
Desconcentrada

Provncia

Governo Provincial

Distrito

Governo Distrital

Municpios

Comunidades
e Autoridades
Comunitrias

Posto Administrativo

Chefe de Posto
Administrativo

Povoaes

Comunidades
e Autoridades
Comunitrias

Localidade

Chefe de Localidade

Administrao Local
Descentralizada

Administrao
Comunitria

Comunidades
e Autoridades
Comunitrias

Comunidades
e Autoridades
Comunitrias

Fonte: Lei dos rgos Locais do Estado e Regulamento.

Este pluralismo traduz-se numa situao de extrema heterogeneidade no interior do Direito

estatal e, portanto, na actuao poltico-administrativa e reguladora do Estado. O Estado em que
domina esta condio designa-se por Estado heterogneo (Santos e Trindade, 2003a: 63).

O que fez nos diplomas que estaturam os modos de articulao dos governos distritais e das
autarquias locais com autoridades comunitrias, e na lei dos rgos locais do Estado e respectivo
regulamento.
8
Segundo Jos scar Monteiro (2002), o nmero de distritos e postos administrativos foi alargado,
em 1986, ficando o pas estruturado em 10 provncias, 128 distritos, dos quais 31 de 1a classe,
54 de 2 classe e 43 de 3 classe, 393 Postos Administrativos e 1.048 localidades.


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No de estranhar a importncia atribuda pelo Estado administrao

comunitria. Num inqurito realizado no territrio do municpio da Ilha
de Moambique, durante o ano de 2001, foi possvel, por exemplo, apurar
que 53,3% dos conflitos relacionados com a titularidade e uso das terras
eram dirimidos com o recurso s autoridades comunitrias, sendo que a
interveno das autoridades administrativas apenas se verificava em 45%
dos casos. As autoridades comunitrias tambm revelaram grande protagonismo na resoluo de conflitos sociais, resultantes de dvidas particulares e pequenos delitos: fizeram-no em 30,7% das vezes (contra 59,5% das
autoridades oficiais e 9,8% de outras autoridades).
Naturalmente, a importncia dada pelas populaes ao exerccio da actividade administrativa exercida por autoridades no oficiais coloca entraves
garantia do exerccio da soberania do Estado sobre o territrio e populaes no mbito local, da qual deriva, em ltima medida, a sua unidade.10
Os dois volumes publicados em 2003 com as concluses do projecto de
investigao organizado por Boaventura Sousa Santos e Jos Carlos Trindade
sobre o fenmeno do pluralismo jurdico em Moambique (Santos e Trindade, 2003) demonstram saciedade como, em Moambique, o poder
administrativo vem sendo exercido por uma pluralidade de formas e instituies, formais e informais, e como as comunidades locais se encontram
sujeitas a formas no estatais de exerccio do poder poltico. Demonstra
igualmente a existncia de vrios ordenamentos jurdicos originrios de
base, dos quais derivam, em ltima instncia, formas diversas de legitimidade
e legitimao do poder. Em suma, acaba por demonstrar (apesar de no ser
esse o seu objectivo), que o poder local das autarquias locais se exerce num
contexto estranho do princpio constitucional da unidade do Estado.11 Trata-se de um exemplo acabado de como a law in action no acompanhou a law
in the books, para utilizar uma expresso cara Sociologia do Direito.
No mbito de um projecto de pesquisa do Cruzeiro do SulInstituto de Investigao para o
Desenvolvimento (Maputo).
10
Um Estado designa-se por unitrio quando as formas de poder e actores polticos locais se
encontram subordinados ao poder do Estado central, e quando todo o povo e territrio nacionais
se encontram sujeitos a um nico poder poltico. Em tese, um Estado unitrio deve ainda comportar uma unidade de ordenamentos jurdicos originrios e de Constituies; uma unidade de
sistemas de funes e rgos do Estado; e uma unidade de centros de deciso poltica (Miranda,
1988, 1992; Zippelius, 1997). Registe-se que um Estado unitrio pode comportar um modelo
descentralizado de organizao administrativa (como o caso de Moambique).
11
Recorde-se que o n. 1 do artigo 188. da Constituio da Repblica de Moambique, referindo-se
administrao local autrquica, determina que o Poder Local tem como objectivos organizar a
participao dos cidados na soluo dos problemas prprios da sua comunidade, promover o
desenvolvimento local, o aprofundamento e a consolidao da democracia, no quadro da unidade
do Estado moambicano.


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Deste modo, o exerccio da soberania pelo Estado no pode ser analisado

sem ser em confronto com o exerccio do poder pelos demais actores polticos locais (no estatais).
Pluralismo democrtico e controlo social
Esta anlise torna-se tanto mais interessante e complexa quando realizada
no contexto da vitria do partido Renamo-UE12 em cinco municpios do
pas, nas eleies autrquicas de 19 de Novembro de 2003. Esta vitria criou
condies para que esse partido exercesse, pela primeira vez, o poder poltico executivo, num quadro de legitimidade eleitoral.
Sucede que esse factor contribuiu igualmente para a degradao das
relaes entre os actores polticos locais existentes no territrio dos referidos municpios, visto que a descentralizao equipou a Renamo-UE com
um conjunto de instrumentos de controlo social e poltico das comunidades
locais. Essa capacidade de controlo foi alis fortalecida e legalizada pelo
prprio Estado-Frelimo, quando o mesmo decidiu alargar aos municpios
o regime j existente para a articulao dos rgos da administrao local
do Estado com as autoridades comunitrias.
No municpio da Ilha de Moambique, por exemplo, a administrao
municipal, ao abrigo dos mecanismos legalmente previstos para a articulao entre as autarquias locais e as autoridades comunitrias, e com o objectivo de fortalecer o seu controlo social e poltico sobre as populaes, tem
vindo a manipular os processos de legitimao das autoridades comunitrias.
Esta tentativa de manipulao tem sido dirigida para o objectivo de reconhecimento de autoridades comunitrias da sua confiana poltica (rgulos
e respectivos auxiliares, na ilha e no continente)isto , sem auscultao
da vontade expressa das comunidades locais, como manda a lei.
Naturalmente, este processo tem gerado a resistncia da Frelimo e do
representante do Estado ao nvel local (o administrador distrital), reintroduzido no municpio aps a vitria da Renamo nas eleies municipais de
2003 (em parte com o objectivo de defender o exerccio da soberania do
Estado no mbito local). Para o ajudar na sua tarefa, o administrador distrital, desta feita ao abrigo dos mecanismos legalmente previstos para a
articulao entre os rgos da administrao local do Estado e as autoridades comunitrias, apenas vem reconhecendo os secretrios de bairro como
autoridades comunitrias.

12

Abreviatura de Resistncia Nacional Moambicana-Unio Eleitoral.

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Autoridades comunitrias: sobrevivncia ou reinveno?

Nos ltimos anos, foram vrios os autores que estudaram as razes da sobrevivncia das autoridades comunitrias em Moambique, apesar da tentativa
de as destruir, durante o perodo ps-independncia, pelo partido Frelimo.13
Segundo o antroplogo francs Georges Geffray, a sobrevivncia destas autoridades deve-se ao apoio e relevncia social que o partido Renamo lhes conferiu, durante a guerra civil, arregimentando-as assim como sua base social
de apoio (Geffray, 1990). J para Fernando Florncio, a sobrevivncia das
autoridades tradicionais deve encontrar-se na legitimidade poltica que sempre
lhes foi conferida pelas comunidades locais e que deriva, em ltima medida,
do seu papel de intermedirios com os antepassados (Florncio, 2003).
Alice Dinerman, nos estudos que realizou no antigo Distrito de Erati
sobre as relaes entre o Estado-Frelimo e as autoridades tradicionais,
demonstrou que as autoridades tradicionais foram capazes de manter o
estatuto de liderana das suas famlias, conseguindo mesmo eleger os sobrinhos para os lugares de secretrios do Grupo Dinamizador da regio, com
a cumplicidade do presidente do Grupo Dinamizador distrital e das restantes estruturas do partido Frelimo (Dinerman, 1994).
Sejam quais forem as razes e estratgias de sobrevivncia poltica das
autoridades tradicionais, a verdade que elas lograram manter algumas
prerrogativas do seu poder poltico at actualidade e que o Estado se viu
forado a reconhecer a sua existncia e legitimidade, pressionado pelas
organizaes internacionais e pelos doadores (que viram nelas os interlocutores por excelncia para a promoo de estratgias de desenvolvimento
participativo ao nvel local).
Na verdade, o Estado tambm viu nas autoridades tradicionais uma oportunidade nica para encontrar um elo de re-legitimao junto das comunidades locais. Por essa razo, acabou por lhes atribuir importantes competncias, por via legislativa e regulamentar. Citamos, entre outras, a
competncia para organizar as populaes para a cobrana de impostos,
para as mobilizar na construo e mobilizao de infra-estruturas e vias de
comunicao, para participar o cometimento de infraces ou para resolver
os conflitos derivados do uso e gesto das terras.
Concomitantemente, conferiu-lhes poderes com uma grande carga simblica, como sejam o poder de usar fardamento e smbolos da Repblica,
de receber um subsdio pela sua participao na cobrana de impostos e de
participar nas cerimnias oficiais.
A Frelimo preconizava o desaparecimento das sociedades tradicionais, o quepensava-seiria
dar lugar ao surgimento de uma Nova Sociedade e de um Homem Novo. Este processo passava
pela abolio quer da sociedade colonial, quer da sociedade tradicional.
13

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Na verdade, trata-se de uma reactualizao do modelo de administrao

de indirect rule que presidiu Reforma Administrativa Ultramarina, e que
vigorou no pas durante praticamente todo o tempo colonial. De facto, feita
uma anlise realista dos diplomas que vieram regular a articulao das autoridades oficiais (governos distritais e autarquias locais) com as autoridades
tradicionais (redenominadas autoridades comunitrias), pode concluir-se
que, semelhana do ocorrido no tempo colonial, o objectivo da administrao central foi novamente o de as autoridades tradicionais desempenharem o papel de representantes do Estado no mbito local, e s muito residualmente o papel de provedores dos interesses das comunidades junto da
administrao local (Buur e Kyed, 2005).
Registe-se igualmente que o Estado, semelhana da administrao colonial, continuou a reservar para si o direito de reconhecer formalmente as
autoridades comunitrias legitimadas pelas comunidades locais (atravs das
Direces Provinciais de Apoio e Controlo). Trata-se de um importante
instrumento poltico para que o partido do Estado possa garantir a continuidade exerccio do seu poder e soberania, sem o risco de o controlo social
e poltico das populaes ser realizado por autoridades tradicionais cuja
legitimao tenha sido orquestrada pelo partido Renamo, com a cumplicidade das comunidades locais que lhes so afectas.
Outro problema consiste em determinar quais so as regras que devem
presidir escolha dos lderes comunitrios, aps dcadas de manipulao de
biografias e de regras de transmisso de poder, com largos perodos de vazio
de poder e duplicao de lideranas (West et al., 1999). No se trata j de saber
quais so as regras que devem ser genuinamente entendidas como tradicionais, mas sim de saber quais so as regras a adoptar para que o lder comunitrio possa ser legitimado pela comunidade (e, subsequentemente, reconhecido pelo Estado, sem que este possa arguir a inobservncia de tais regras).14
Esta questo remetenos necessariamente para os estudos de Eric Hobsbawm a respeito das
tradies inventadas. Segundo Hobsbawm, tais tradies inventadas tm a virtude de conferir a
possibilidade de uma sociedade ou grupo social estabelecerem ligaes artificiais entre um facto
ou prtica actual e um determinado passado histrico, com o objectivo de legitimarem novas
prticas de actores polticos, ou resolverem contradies do presente, resultantes da mudana e da
inovao. Hobsbawm chama a ateno para o facto de haver uma srie de factos sociais dados
como tradicionais, mas que so na verdade de origem bastante recente ou mesmo inventados. a
chamada tradio inventada, que deve entender-se como [...] um conjunto de prticas, normalmente dominadas por regras aceites explcita ou tacitamente e de natureza ritual ou simblica, que
procuram inculcar certos valores e normas de comportamento por meio da repetio, que pressupe automaticamente a continuidade com o passado. De facto, sempre que possvel, essas prticas
normalmente procuram estabelecer uma relao de conyinuidade com um passado histrico adequado. (Hobsbawm, 1992: 1).
Esta manipulao do passado, por forma a adequ-lo convenientemente ao presente, com o
objectivo de legitimar comportamentos e novos actores polticos, quer dizer que a tradio inven14

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Como veremos, o problema da legitimao e reconhecimento das autoridades comunitrias est no centro da disputa de poder entre os principais
actores polticos locais em Moambique, de cujo resultado depende, em
ltima medida, a garantia do exerccio da soberania pela administrao
central e a defesa da unidade do Estado.
Na verdade, sendo o poder poltico, na definio clssica de Max Weber
(1944), uma relao de mando-obedincia (j que traduz simultaneamente
a imposio de uma vontade ou de uma norma de um indivduo ou de um
grupo sobre o outro, dentro de certos limites socialmente aceites, e porque
a sua aceitao implica formas de cooperao dentro da sociedade), igualmente verdade que essa relao tem de fazer-se dentro de um quadro geral
de legitimidade.
Deste modo, podemos concluir que quanto maior for o nvel de legitimidade de que beneficiam os actores polticos no estatais, maior ser o
risco de perda de soberania do Estado, j que o poder poltico se afere pelo
grau de obedincia (legitimidade) que o Estado consegue granjear junto
das populaes.15 essa ponderao que nos propomos fazer seguidamente,
de forma necessariamente resumida, com base na investigao que realizmos em Agosto de 2005 no municpio da Ilha de Moambique.
Legitimidade e legitimidades polticas no municpio da Ilha de Moambique
O municpio de Ilha de Moambique apresenta uma amostra riqussima
relativamente diversidade de actores polticos presentes no mbito local.
Para alm do Conselho Municipal (integralmente composto por membros
ou simpatizantes do partido RenamoUE) e da Assembleia Municipal (composta por dez deputados municipais na bancada da Renamo-UE, seis na
bancada da Frelimo e um do movimento de cidados UPI - Unidos pela
Ilha, num total de 17 deputados), o territrio ocupado pelo municpio
ainda administrado, desde a vitria da Renamo-UE em 2003, por um administrador (que representa, coordena e gere os interesses do Estado no mbito
local, nomeadamente as direces distritais sectoriais).
Por outro lado, o municpio um autntico mostrurio dos tipos de
autoridades comunitrias mais comuns no pas. Em primeiro lugar, os lderes religiosos, maioritariamente muulmanos, organizados em confrarias,
tada tanto inclui tradies que foram realmente inventadas, construdas e institudas formalmente
como as que emergiram de um modo menos fcil de rastrear num perodo breve e datvel []e
se estabeleceram com grande rapidez. (Hobsbawm, 1992: 1).
15
Registe-se que a legitimidade do poder poltico se traduz essencialmente na manifestao do
consentimento (expresso atravs de vrias formas, rituais e instrumentos) ao exerccio da governao. A esse processo de formao da legitimidade do poder poltico d-se o nome de legitimao (Fernandes, 1988: 210).

160 | Tiago Matos Fernandes

com uma importante funo de controlo social das populaes; em segundo

lugar, os secretrios de bairro (representantes do partido Frelimo no mbito
comunitrio, tanto na parte urbana, como na parte rural do municpio,
com funes de representao dos interesses da Administrao junto das
populaes); e, por fim, os rgulos (conotados com o partido Renamo-UE),
recentemente relegitimados no continente (zona rural), ou recriados na
ilha (zona urbana), em grande medida por via das operaes de legitimao
de autoridades comunitrias previstas no Diploma Ministerial n. 80/2004,
de 14 de Maio.
Formalmente, apenas o Conselho Municipal e a Assembleia Municipal
beneficiam de verdadeira legitimidade democrtica, no estrito sentido em
que os seus membros foram eleitos. No entanto, essa legitimidade no
materialmente nova, pois a representao social que as comunidades fazem
do exerccio do poder poltico pelos lderes municipais no difere substancialmente da representao que tinham do Conselho Executivo (estrutura
administrativa anteriormente existente ao nvel local, cujo presidente no
era eleito, mas sim nomeado pelo Ministro da Administrao Estatal, ouvido
o Governador Provincial). Como explica o advogado Jorge Graa,
Em Moambique tem havido uma certa evoluo sincrtica no domnio poltico-social.
As prprias municipalidades emergem de formaes estatais anteriores. No fundo,
procura-se uma maior legitimao pela via eleitoral, mas o municpio uma extenso
do prprio Estado, no um terceiro gnero que aparece.

Na verdade, a legitimidade do Conselho Municipal tem sido procurada

atravs do estabelecimento de pequenas redes clientelares e de proteco
das comunidades locais (o que faz atravs da designao de rgulos da sua
confiana poltica, como contrapeso influncia e controlo social exercido
pelos secretrios de bairro nomeados pelo administrador distrital, que procedem sistematicamente limitao do acesso das populaes rurais aos
poos de gua potvel, cobrana discricionria de taxas nos mercados ou
proibio de realizao de ritos de iniciao).
Por seu turno, o administrador distrital, no tendo legitimidade democrtica ( nomeado pelo ministro da Administrao Estatal, ouvido o
governador provincial), alicera a sua legitimidade na sua aco poltica
e administrativa, e na distribuio de recursos e de empregos, dentro da
sua rede clientelar.
Quanto s autoridades comunitrias, a sua legitimidade formal deriva presentemente da respectiva legitimao nos termos dos diplomas destinados a
articullas com os rgos da administrao local do Estado e autrquica.

Descentralizar fragmentar? | 161

Sucede que a entronizao formal dos lderes comunitrios deve ser precedida de um processo de legitimao realizado de acordo com as regras
das comunidades. Ora, desconhecendo-se efectivamente quais sejam as
regras que devem presidir a tal processo de legitimao, e aproveitando a
oportunidade para criar uma situao de facto que consolide o seu controlo
social das populaes, o Conselho Municipal da Ilha de Moambique decidiu designar unilateralmente quatro rgulos da sua confiana poltica (dois
na ilha e dois no continente), ao arrepio da manifestao de vontade das
respectivas comunidades e, naturalmente, do reconhecimento dessa legitimao pelo Estado.
Como moeda de troca, o governo distrital consolidou o seu apoio poltico
e administrativo aos secretrios de bairro (oito na ilha e 23 no continente),
no exerccio das funes administrativas que vinham exercendo desde a
extino da figura dos secretrios dos Grupo Dinamizadores.16
Na verdade, apenas os lderes religiosos muulmanos (os xehes, com
grande tradio e peso na Ilha de Moambique), assumem e exercem o seu
poder de acordo com as regras das respectivas comunidades, pelo que,
formalmente, apenas eles deveriam ser considerados autoridades comunitrias luz do texto da lei.17
Naturalmente que a capacidade de mobilizao das populaes pelas
autoridades comunitrias depende dos diferentes nveis de legitimidade de
que beneficiam, sendo certo que, em geral, as comunidades urbanas aceitam
melhor o exerccio do poder poltico pelos secretrios de bairro, enquanto
as rurais consentem no exerccio do poder tradicional pelos rgulos.
Em qualquer caso, patente que os diferentes nveis de legitimidade das
autoridades comunitrias junto das comunidades locais geram uma maior
ou menor capacidade de exerccio da soberania pelo governo distrital (representante do Estado no mbito local) e que a garantia da unidade do Estado
ao nvel local se joga, portanto, no xadrez da poltica local (na esteira da
abordagem da politique par le bas de JeanFrancois Bayart).18
Segundo Chale Mussa, secretrio do bairro da Unidade, essas funes so as de passarem [...]
declaraes de residncia para viagens [para emisso de passaportes], bilhetes de identidade,
compra e venda. Segundo Braimo Pilale, secretrio de bairro do Museu, o secretrio de bairro
de facto chamado para intervir em questes familiares, mas tambm para a mobilizao para
limpezas, declaraes de residncia para ligao de energia nas residncias, para passaportes e para
aquisio de talhes. [...].
17
Alis, a legitimidade destes lderes religiosos manifesta-se na sua excelente capacidade de mobilizao das populaes para as grandes campanhas de limpeza, construo e reparao de vias,
ambiente e sade pblica, alicerada igualmente na independncia que foram conseguindo granjear
face ao poder poltico.
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Registe-se, no entanto, que a disputa dos rgos da administrao local pelo controlo das comunidades atravs das lideranas comunitrias bem mais do que simplesmente ideolgica, j que
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Concluses
Ao longo deste artigo, pretendemos demonstrar como o pluralismo administrativo, pela forma como se vem manifestando (principalmente nos municpios em que o partido Renamo venceu as ltimas eleies autrquicas),
pode pr em risco a forma unitria do Estado moambicano, tal como
entendida pela doutrina internacional (Miranda, 1988, 1992, Zippelius,
1997). E, a partir de um estudo de caso no municpio da Ilha de Moambique, conclumos que se assiste efectivamente fragmentao das funes
do Estado no mbito local, exercidas casuisticamente por uma variedade
de entidades oficiais e no oficiais, reconhecidas ou no pelo prprio Estado.
Por outro lado, e se bem que no possamos falar de uma pluralidade
de centros de deciso poltica em Moambique, a verdade que a tentativa
levada a cabo para garantir o domnio social e poltico das populaes
pelo partido Renamo leva a que possamos encontrar no territrio nacional
reas onde o Estado encontra resistncias para exerccio da sua soberania.
claramente esse o caso do municpio da Ilha de Moambique, principalmente na sua zona continental.
Assim, e ainda que obviamente no possamos concluir que o Estado
moambicano, escala nacional, um Estado composto e no um Estado
unitrio, a verdade que os processos de transformao poltica gerados ou
legitimados pelo prpria descentralizao (maxime exerccio de poder poltico, no mbito local, por partidos diferentes do partido do Estado, e legitimao de autoridades comunitrias criadas ex novo para o controlo social e
poltico das comunidades locais) abriu a porta para o aparecimento de graves entraves ao livre exerccio da soberania pelo Estado, no plano local.
Consideramos, portanto, que a garantia do exerccio da soberania do
Estado no plano local est intrinsecamente ligada ao futuro das lideranas
comunitrias, sendo certo que esse futuro vai depender do desfecho dos
seus processos de legitimao e reconhecimento, nos termos da legislao
passa pela tentativa de interveno directa na vida quotidiana das populaes (proibio/autorizao dos ritos de iniciao, controlo do acesso aos poos comunitrios, colecta de taxas) e pelo
controlo das foras de segurana comunitrias (os fruns de policiamento comunitrio).
Registe-se tambm que esta rivalidade verifica-se ainda no plano das relaes entre o governo
distrital e o Conselho Municipal, o que, na prtica, gera a desarticulao dos esforos destas instituies para a promoo do desenvolvimento local. o que se passa no tocante interveno
municipal em reas do domnio pblico martimo, da disputa pelo domnio das foras de segurana
pblica e da desarticulao na gesto do patrimnio imobilirio do Estado.
Para alm da descoordenao registada entre as autoridades administrativas oficiais, verifica-se um
esprito de desconfiana das prprias autoridades comunitrias, entre si, o que afecta a execuo
das tarefas solicitadas pelas autoridades administrativas e pelas prprias organizaes no-governamentais a operar localmente, o que condiciona severamente o nvel da eficincia, eficcia e
celeridade das aces de promoo do desenvolvimento local.

Descentralizar fragmentar? | 163

aplicvel, e que a ltima palavra sobre o reconhecimento formal das autoridades comunitrias compete Direco Provincial de Apoio e Controlo,
cuja imparcialidade frequentemente posta em causa pelos lderes municipais eleitos pelas listas do partido Renamo.
Por esta razo, e dada a inexistncia de mecanismos independentes de
regulao de conflitos, pensamos que o processo apenas ser concludo por
via de negociao entre a Frelimo e a Renamo. At l, a Renamo tentar
acelerar o processo de criao de autoridades tradicionais de facto, criando
um clima de instabilidade poltica e social, destinado a forar o Governo
Provincial a ceder na composio da lista de autoridades comunitrias
reconhecidas no final do processo.
Consciente de todos estas dificuldades, o Estado delineou uma estratgia
alternativa de consolidao da sua soberania, o que tem feito atravs da
manuteno das suas prerrogativas de tutela administrativa e inspeco
financeira das autarquias locais e do restabelecimento dos Governos Distritais no territrio dos municpios.
Simultaneamente, ao abrigo da nova Lei dos rgos Locais do Estado,
preparase para promover o estabelecimento de mecanismos de coordenao, apoio tcnico e cooperao com as autarquias locais, bem como de
auscultao dos interesses das comunidades locais atravs da generalizao
do recurso aos conselhos comunitrios. Finalmente, decidiu centrar a sua
estratgia de combate pobreza nos Governos Distritais, os quais dotou
com importantes recursos financeiros e autonomia financeira.
Em suma, o Governo est a tentar compensar os riscos resultantes da
fragmentao poltico-partidria e administrativa gerada pelo processo de
descentralizao, atravs da consolidao do seu processo de desconcentrao administrativa, com o qual pensa poder garantir melhor a defesa do
princpio da unidade do Estado.

Referncias bibliogrficas
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The Nexus of Community Representation and State Assistance. Copenhagen: Nordic
Africa Institute.
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na Provncia de Nampula, 1975-1987, Estudos Moambicanos, 17, 95-256.

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Zippelius, R. (1997), Teoria geral do Estado. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian.

Legislao consultada
Constituio da Repblica de Moambique.
Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro (Lei das Autarquias Locais).
Decreto-Lei n. 15/2000, de 20 de Junho (Articulao dos rgos locais do Estado com
Autoridades Comunitrias).
Lei n. 8/2003, de 19 de Maio (Lei dos rgos Locais do Estado).
Diploma Ministerial n. 80/2004, de 14 de Maio (Articulao das Autarquias Locais
com Autoridades Comunitrias).
Decreto n. 11/2005, de 10 de Junho (Regulamento da Lei dos rgos Locais do
Estado).