GESTIN PUBLICA ESTRATGICA.

CONCEPTOS, ANLISIS Y EXPERIENCIAS: EL CASO IPIA.

Michael Barzclay

John F. Kennedy School of Govemment

Harvard University
Jos Mara O'Kean
Departamento de Teora Econmica y Economa Poltica
Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales
Universidad de Sevilla

Ttulo original: 'STRATEGIC PUBLIC MANAGEMENT IN

ANDALUSIA: Concepts, Experience and Analysis"

Traduccin: Luis Gutirrez Andrs

Economista

DEPOSITO LEGAL: M-29603- 1

AGRADECIMIENTOS

La realizacin de este estudio ha sido posible gracias a la beca

concedida a Michael Barzelay por el German Marshall Fund of the United States y al
permiso otorgado por la John F. Kennedy School of Government de la Universidad
de Harvard durante el otoo de 1987. Estamos muy agradecidos al apoyo prestado
por ambas instituciones.
El anlisis poltico incluido en la Parte I se basa en gran medida en la
investigacin que actualmente llevan a cabo Michael Barzelay y Antonio Porras
Nadales, Catedrtico de Derecho Constitucional.
El estudio de la industria del mrmol blanco de Macael, presentado en la
Parte II del presente trabajo, cont con la plena colaboracin de Catherine
Moukheibir, a lo largo de la segunda parte del trabajo de campo, realizado en el
verano de 1988. La integracin en el anlisis de conceptos tales como la estrategia
competitiva y los procesos de grupo se debe en gran parte a su trabajo en el
proyecto.
Estamos tambin muy agradecidos al estmulo cientfico proporcionado
por Mark Moore, Ronald Ferguson y Raymond Vemon de la Universidad de Harvard.
Ricardo Snchez de la Morena, Alfredo Snchez, Magdalena Mord y Manuel Simarro
facilitaron enormemente nuestro anlisis emprico del Instituto de Promocin
Industrial de Andaluca.

INDICE GENERAL
Pgin
a

AGRADECIMIENTOS ...........................................................................

INTRODUCCION ..................................................................................

PARTE I:
DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA Y CAPACIDAD DEL IPIA

17

1. ANTECEDENTES DE LA ESTRATEGIA ..........................................

19

FORMACIN DE LA JUNTA DE ANDALUCA .............................

19

ORIGENES DEL INSTITUTO DE PROMOCION

INDUSTRIAL DE ANDALUCIA ....................................................

20

ELECCION DEL DIRECTOR GENERAL .....................................

21

2. ESTRATEGIA EMPRESARIAL ..........................................................

22

BASES Y FINES DE ACTUACION .............................................

22

QUIENES DEBIAN SER LOS CLIENTES? ................................

24

- Eleccin de industrias ..........................................................

24

- Eleccin de tipos organizativos .............................................

24

QUE FUNCIONES DEBIAN LLEVARSE A CABO? .....................

26

- La funcin de reducir los costes de la informacin .

26

- La funcin de la percepcin del mercado y de la

innovacin ...........................................................................

26

- La funcin de tender puentes entre redes sociales

fragmentadas ......................................................................

27

QUE TECNICAS DEBIAN EMPLEARSE? ..................................

28

- Tcnicas genricas del sector pblico ..................................

28

- Posibles aplicaciones de las tcnicas genricas .................... 30

ELECCION DE UNA ESTRATEGIA DIFERENCIADA ................... 32

Pgin
a

3. ESTRATEGIA ADMINISTRATIVA .......................................................

36
CREACIN DE LA CAPACIDAD A TRAVS DE
VNCULOS ENTRE ORGANISMOS .........................................................
37
CREACIN DE CAPACIDAD PRODUCTIVA INTERNA .............................
37
Eleccin de una forma orgnica ........................................................
39
Estrategia de localizacin ................................................................
40
Las diputaciones provinciales como aliados ................................
42
Estrategia para la contratacin de los gerentes
de sucursal .......................................................................................
43
Contratacin de especialistas en las sucursales ...............................
44
Resumen .........................................................................................
45

DETERMINACIN DEL MBITO ESTRATGICO ................................

45
- Desarrollo propio o adquisicin de conocimiento ................................
45
- Lmites de promocin sin financiacin .................................................
46
ELEMENTOS POLTICOS DE LA ESTRATEGIA
ADMINISTRATIVA ....................................................................................
48
4. ESTRATEGIA POLTICA ................................................................................
51
SOPORTES MICROPOLITICOS ...............................................................
51
- Gestiones con el Presidente de la junta ..............................................
52
SOPORTES MACROPOLITICOS E IDEOLGICOS ................................
54
- El discurso de Dependencia y Subdesarrollo ................................
54
- Smbolos polticos de dependencia en Andaluca ...............................
55
- Evolucin poltica del Gobierno andaluz ................................ 56
- Estrategia discursiva del IPIA ............................................................
58
SOPORTES INTERMEDIOS ................................................................
62

VULNERABILIDADES DE LA ESTRATEGIA POLTICA ...............................

64
5. CONCLUSIONES ............................................................................................
67

LA GESTIN PUBLICA ESTRATEGICA COMO DISCURSO

68

EL DESARROLLO DEL DISCURSO DE LA

GESTION PUBLICA ESTRATEGICA EN ESPAA ........................... 71
CLASES DE CONOCIMIENTOS DEL TIPO "KNOW HOW" NECESARIOS
PARA LOS GESTORES PUBLICOS ................................................ 72

PARTE II: EL PROCESO DE PRODUCCION DEL IPIA: DESARROLLO

DEL "PLAN DE ACTUACION" PARA LA INDUSTRIA DEL MARMOL
BLANCO
DE MACAEL ........................................................................
HACIA EL CONCEPTO DE PLAN DE ACTUACION .............
VINCULACIN DE LA INDUSTRIA DEL MARMOL DE
MACAEL CON LA ESTRATEGIA DEL IPIA ...................................... 79
NECESIDAD DE UNA ESTRATEGIA COMPETITIVA COMUN 81
OBSTACULOS AL LOGRO DE UNA ESTRATEGIA
COMPETITIVA COMUN ................................................................... 82
PRINCIPIOS OPERATVOS PARA SUPERAR EL
INDIVIDUALISMO Y LA RESISTENCIA AL CAMBIO ........................ 83
CONCEPCION DEL ESQUEMA NEGOCIADOR ............................... 84
COMIENZO DEL "PLAN DE ACTUACION" DE MACAEL .................. 85
DESARROLLO Y APROBACION DEL "PLAN DE
ACTUACION" ................................................................................... 87
POSTERIOR DESARROLLO DEL PLAN EN SU INSTRUMENTACION
......................................................................................................... 89
Obtencin de financiacin para realizacin de estudios
90
Motivacin del trabajo de colaboracin
91
Contenido de la estrategia competitiva comn ........................
92
- Obtencin de fondos para-la inversin
EJECUCIN DEL "PLAN DE ACTUACION"
- Ventas y capacidades de produccin
- Financiacin de la ampliacin de capacidad productiva
Diversidad interna
- Cooperacin entre empresas

EL ENFOQUE ESTRATGICO DE LA PROMOCIONA INDUSTRIAL

EPILOGO
BIBLIOGRAFA

Introduccin
A principios de los aos ochenta, la transicin democrtica en Espaa
estimul la aparicin de un sistema poltico regional en Andaluca, sistema
que pas a estar dominado por un partido poltico que tena como principal
compromiso la consecucin del desarrollo econmico. La novedad que
representaban el gobierno democrtico, las instituciones polticas regionales
y el predominio socialista hizo surgir la esperanza de que Andaluca tena al
fin la oportunidad de determinar su propio destino econmico.

Inmediatamente despus de tomar posesin, el primer gobierno regional cre

dos organismos -el Instituto de Promocin industrial de Andaluca (IPIA) y la
Sociedad para la Promocin y Reconversin Econmica de Andaluca
(SOPREA)-, encargndoles la tarea de promover el desarrollo econmico
andaluz. El IPIA se configur bsicamente como rgano de ayuda al sector
privado a travs de la coordinacin de la poltica econmica regional, en
tanto SOPREA tena como objetivo el fomento del desarrollo empresarial por
medio de la inversin en el capital de determinadas empresas de la regin.

Los encargados de dirigir estos nuevos organismos se enfrentaban a

enormes desafos. Estos funcionarios pblicos deban ser capaces de poner
en pie una estructura institucional que diese lugar a una serie de productos
que, a su vez, tendran que lograr los resultados econmicos prometidos por
sus superiores polticos. As pues, los directores de estos organismos se
enfrentaban a toda una serie de problemas empresariales clsicos: cmo
elegir las diferentes actividades productivas que tuviesen el mayor impacto
posibles en los problemas sociales que los organismos queran resolver, y
cmo adquirir y emplear los recursos que permitiesen instrumentar las
actividades productivas seleccionadas.

Al enfrentarse a tales problemas empresariales de carcter genrico, los

directores del IPIA y de SOPREA no podan echar mano de un conocimiento
sistemtico sobre la gestin pblica general, o sobre organismos especficos
de desarrollo econmico. Como sucede en muchos otros pases, en Espaa
el estudio sistemtico de la actividad del sector pblico se lleva a cabo
principalmente por profesionales universitarios que no tienen como actividad
primordial la estrategia empresarial. Los juristas, por ejemplo, se ocupan en
gran medida del desarrollo legal de las instituciones pblicas y del sistema de
normas que regula las relaciones de tales instituciones entre s, tanto con las
autoridades polticas como con el pblico en general. La esfera de
competencia de estos profesionales, no abarca el problema de la forma en
que los dirigentes institucionales, deberan emplear los recursos puestos a su
disposicin para lograr los objetivos sociales propuestos por el sistema
poltico. Muchos economistas, por el contrario, se ocupan del impacto de la
poltica pblica en los resultados deseados; ahora bien, el mbito de trabajo
habitual de estos profesionales hace que sea muy reducida su preocupacin
acerca de cmo se instrumenta la poltica econmica a travs de la prctica
administrativa habitual. Debido a las tendencias expuestas, as como al
predominio en Espaa de esas dos profesiones, existe un notable
desconocimiento sobre la forma en que el gobierno puede contribuir a
solucionar los problemas sociales. La superacin de este obstculo exige que
los investigadores planteen de modo sistemtico cuestiones relativas a cmo
los directores de organismos pblicos deberan enfrentarse a los retos que se
les plantean.

El desfase apuntado est empezando a salvarse en los Estados Unidos,

pas en el que diversas instituciones universitarias estn intentando ofrecer a
los administradores del sector pblico una preparacin similar a la
proporcionada a otros profesionales. Para llevar a cabo semejante esfuerzo,
los responsables de esas instituciones estn desarrollando tanto anlisis
tericos de funcin empresarial como estudios empricos detallados de la

actuacin administrativa y del desarrollo institucional. La bsqueda de

clarificacin conceptual y de conocimiento prctico derivada de un anlisis
profundo de la situacin actual se espera que proporcione a los gestores
pblicos profesionales un marco cada vez ms amplio en el que discutir la
forma en que enfrentarse a su tarea.

En trminos generales, los administradores pblicos estn empezando a ser

vistos como responsables de la recaudacin de los recursos pblicos y de su
empleo en aquellas formas que mejor cubran los objetivos seleccionados por
el sistema poltico (1). al llevar a cabo estas tareas, los administradores
pblicos dedican gran parte de sus energas a negociar con supervisores
polticos, con funcionarios pblicos de otros departamentos y niveles
administrativos, con clientes, grupos de intereses, suministradores de
servicios y subordinados. El objetivo de esa negociacin reside en llegar a
acuerdos sobre los objetivos que han de perseguirse, los recursos de que se
ha de disponer y las expectativas de cumplimiento. Al cerrar acuerdos firmes
con todas las partes mencionadas, el administrador pblico se encuentra en
realidad intentando utilizar la motivacin, el conocimiento y otros recursos
que polticos, colegas, clientes y subordinados pueden aportar a la resolucin
de los problemas pblicos. Al actuar de este modo, el administrador pblico
no solamente realiza actos administrativos coherentes con normas legales
superiores o simplemente con las directrices polticas, emanadas del
gobierno, sino que su papel, tal como se contempla en este trabajo, consiste
en reconciliar entre si el sistema poltico, los conocimientos existentes sobre
los problemas sociales relevantes y las tcnicas administrativas que permiten
a los distintos organismos alcanzar elevados niveles de ejecucin.

(1) Para una exposicin general de este enfoque, vase Lax y Sebenius (1986)

A pesar de que la concepcin americana choca contra la corriente del

pensamiento

europeo

continental

sobre

la

administracin

pblica,

se

corresponde estrechamente con la realidad de lo que los administradores

pblicos llevan realmente a cabo en muchos organismos pblicos, en Espaa y
en otros pases. Cuando estos administradores tienen la responsabilidad de
promover el desarrollo econmico o de Este enfoque de la administracin
pblica se encuentra ms de acuerdo con la tradicin poltica de los Estados
Unidos que con la de aquellos paises en los que se ha considerado
histricamente a esa administracin como un conjunto de procedimientos para
aplicar las normas legales de orden superior a casos concretos.
Proporcionar servicios al pblico, se encuentran necesariamente interesados
en mandatos polticos seguros, que les permitan utilizar su conocimiento sobre
su esfera de actuacin y sobre los rendimientos del organismo; cuando existen
tambin problemas de legalidad, stos no pueden constituir la nica
preocupacin de los administradores, cuyas carreras dependen del logro de
resultados apreciables exigidos por sus superiores polticos y por los
ciudadanos.
Durante los primeros aos de existencia de la Junta de Andaluca, el enfoque
estratgico de la administracin pblica se puso de manifiesto al menos en un
caso. Los autores del presente estudio hemos llegado a tener conciencia de la
aplicacin implcita de este enfoque en el marco andaluz gracias a la
investigacin de las medidas puestas en prctica por el IPIA para incrementar
las capacidades empresariales de una regin, en la que la iniciativa privada se
ha considerado generalmente deficiente. Cuando nos familiarizamos con esas
medidas, nos sorprendi enormemente el ingenio con el que el Director
General haba desarrollado la capacidad del IPIA para lograr ganancias

pequeas pero significativas en el desarrollo del sector privado industrial,

incluso sin disponer de recursos presupuestarios apreciables. Tras reflexionar
sobre ello, decidimos que nuestro trabajo tendra mayor utilidad para la
discusin de la estrategia del desarrollo econmico si analizase de modo
sistemtico la forma en que se haba construido el IPIA como institucin y las
vas a travs de las que se haba llegado a su resultado principal.
El objeto de este estudio no es el de examinar o valorar todos y cada uno de
los aspectos del trabajo llevado a cabo por el IPIA durante el perodo que va
desde su creacin, en 1983 a su incorporacin, junto con SOPREA, al Instituto
de Fomento de Andaluca (IFA) en 1986, sino ms bien el de presentar ideas
de amplia aplicacin en la teora y prctica de la administracin pblica en
Espaa. El foco de nuestra atencin reside en analizar las ideas y la actuacin
de "una persona determinada", el Director General del IPIA, encargado de la
tarea de desarrollar (en el marco de un amplio mandato poltico) una entidad
legal

en

un

organismo

eficaz.

Nuestra

intencin

es

alentar

los

administradores pblicos, a los investigadores y al pblico en general para que

presten una atencin sistemtica a la complejidad de la estrategia empresarial
en el contexto del sector pblico. Al emplear las modernas teoras de gestin
para analizar la actividad desarrollada por el Director General del IPIA,
ofrecemos una perspectiva de trabajo de un administrador pblico, a la vez que
ejemplos ilustrativos extrados de la experiencia del IPIA.
El enfoque centrado en las ideas y actuaciones de una persona concreta es
atpico en gran parte de los estudios sobre la actividad pblica y se ve
ciertamente desalentado por parte de las pautas culturales espaolas, en
general, y de la tradicin administrativista, en particular. Sin embargo, este
desplazamiento del enfoque constituye un rasgo caracterstico del esfuerzo
realizado para desarrollar un entramado intelectual prctico que pudiese ser
utilizado

por

los

administradores

pblicos

profesionales.

Estamos

profundamente agradecidos a Ricardo Snchez de la Morena, que desempe

el cargo de Director General del IPIA hasta la creacin del IFA, por permitirnos
describir y analizar su trabajo como administrador pblico durante esos aos.
Dado que nuestro objetivo bsico consiste en ilustrar un marco genrico de
administracin pblica, algunos lectores podran extraarse de que el caso del
IPIA merezca la atencin especial que se le dispensa en este estudio. Creemos
que el IPIA merece tal atencin, porque el enfoque de administracin pblica
adoptado por Snchez de la Morena se desva por completo de lo considerado
normal. Aun cuando no pueden demostrarse de modo concluyente las
innovaciones que implica este enfoque, el lector se ver probablemente
impresionado por la diferencia entre su propio estereotipo de un administrador
pblico espaol y la imagen que deducimos del estudio del caso IPIA. El
responsable del Instituto evit cualquier enfoque legalista y burocrtico de la
administracin pblica y en su lugar, prest toda su atencin a los tres
elementos clave de la estrategia de un administrador pblico: la tarea bsica
de promocin de empresas, la relacin entre el IPIA y la vida poltica de la
Junta de Andaluca y la tarea administrativa de organizar el IPIA. Estos tres
elementos -de fondo, poltico y administrativo- se entrelazaron cuidadosamente
en la seleccin que llev a cabo el IPIA entre promociones, clientes,
estructuras organizativas, personal y relaciones con polticos. Creemos que el
modo en que el Director General adapt la estrategia y estructura del IPIA al
entorno polifactico institucional ilustra muy grficamente cmo puede
mejorarse la administracin pblica en Espaa.
Otra razn por la que el IPIA merece una atencin especial es el hecho de que
su estrategia y estructura reflejan diversas tendencias de carcter general en la
resolucin de los problemas pblicos.
En primer lugar, el Director General del IPIA intent movilizar la actividad social
y otros recursos de sujetos privados, antes que confiar exclusivamente en los
limitados recursos disponibles por el sector pblico. El inducir la colaboracin

explcita de sujetos privados en el logro de objetivos pblicos, a travs de la

negociacin o del acuerdo, es una estrategia crecientemente dominante
utilizada por las instituciones pblicas en Europa Occidental y en los Estados
Unidos. Esta estrategia reconoce que la capacidad del sector pblico para
llevar a cabo el cambio social se encuentra limitada tanto por las limitaciones
presupuestarias como por el hecho de que muchos espacios sociales se
encuentran densamente poblados por sujetos privados con capacidad para
bloquear las estrategias pblicas de cambio si as lo deciden. Mientras que la
estrategia genrica de movilizar los recursos privados para resolver los
problemas pblicos puede no resultar muy innovadora, la tcnica especfica del
IPIA de utilizar este enfoque para promover el desarrollo empresarial es
bsicamente innovadora en el contexto andaluz.
En segundo lugar, el IPIA intent complementar las actividades de los
restantes organismos del sector pblico interesados en fortalecer la estructura
empresarial andaluza, por medio del desarrollo de sus nuevas, especficas y
concentradas competencias y de la constitucin de una red de lazos con
organismos con competencias diferentes a las suyas. Al tiempo que el IPIA se
concentraba en ayudar a determinado nmero de sectores especficos y de
comunidades locales a disear e instrumentar estrategias competitivas para
ramas tradicionales de la actividad econmica, el instituto se dedic a inducir a
numerosos organismos de su red a colaborar proporcionando recursos
financieros y de otro tipo que el IPIA no poda suministrar por si mismo. Estas
instituciones incluan los organismos pblicos centrales (por ejemplo, el
Instituto de la Mediana y Pequea Empresa -IMPI-, el Gran rea de Expansin
Industrial de Andaluca -GAEIA-, el Banco de Crdito Industrial -BCI- y la
Direccin General de Minas), la administracin local (p. Ej., Diputaciones
provinciales y Ayuntamientos) e instituciones financieras semipblicas (como
las Cajas de Ahorro). As pues, el IPIA concentr sus esfuerzos en cubrir una
importante brecha existente en la red de instituciones operantes en el campo
que se le haba asignado y en persuadir a otros organismos que disponan de

los recursos necesarios a apoyar las estrategias locales o sectoriales de

desarrollo ideadas por el IPIA. Este enfoque de la constitucin de la capacidad
administrativa directa de una entidad individual con la administracin indirecta
de otras instituciones incluidas en la misma red, se encuentra cada vez ms
extendido tanto en los pases desarrollados como en los en desarrollo (2). Los
esfuerzos especficamente realizados por el IPIA en el sentido de entrelazar las
fragmentadas redes institucionales en la politizada economa de mercado
andaluza proporcionan un ejemplo concreto de cmo un organismo pblico
puede

seleccionar

cuidadosamente

un

mbito

operativo

participar

eficazmente en los entramados de instituciones dedicadas a resolver

problemas en la prctica.
Podra pensarse que el director del IPIA posea la estructura de pensamiento
caracterstica de la gestin pblica estratgica y se limit a aplicar tales
proposiciones. Considerar que un organismo de la Administracin debe disear
y producir un "producto" ("qu" y "cmo"), teniendo siempre presente a los
clientes a quienes servir ("para quin"), diferenciando el resultado directo de su
accin ("output") de la incidencia del mismo en el entorno ("outcome") y con
esta perspectiva ser capaz de precisar e implantar una estrategia en su gestin
pblica, eran estructuras de pensamiento que Ricardo Snchez de la Morena,
no posea inicialmente como conocimiento formalizado, pero que a medida que
fue enfrentndose a su gestin cotidiana utiliz en mayor o menor medida y
menor medida y quiz de forma intuitiva. Sin embargo del anlisis inductivo de
su gestin cabe abstraer que se aproxim mucho al enfoque propuesto y que la
aplicacin de este enfoque tuvo un xito que es dudoso haberlo conseguido
con una prctica de la gestin menos empresarial y ms burocrtica y
tradicional.

(2) Los argumentos en favor de esta forma de organizacin social pueden encontrase en
obras sobre la gestin en el sector privado que subrayan el valor de las organizaciones
concentradas (por ejemplo, Peters y Watermaan, 1982) y de relaciones contractuales entre
las mismas cuidadosamente estructuradas (p. ej., Williamson, 1986). Para una discusin de
cuestiones conexas en el marco de pases en desarrollo, vase Hirschman (1984).

En resumen, esperamos que nuestra exposicin del desarrollo institucional

del IPIA sirva para animar a los administradores pblicos a familiarizarse con
el enfoque estratgico de la gestin pblica y a tener en cuenta su
importancia para su propio trabajo. Esperamos tambin que esta monografa
atraiga la atencin de los investigadores que se ocupan del funcionamiento
del sector pblico y que pasen a examinar de forma sistemtica otros
ejemplos de innovacin de las estrategias de la administracin pblica en
Espaa.

El estudio se divide en dos partes. En la primera nos ocupamos de analizar

cmo Ricardo Snchez de la Morena estructur el IPIA, defini el ambito de
su actuacin, eligi a sus clientes y configur la capacidad poltica y
organizativa del instituto para animar su estrategia. En la segunda, llevamos a
cabo un anlisis ms detallado del trabajo realizado por el IPIA. Con ayuda
del caso que muchos consideran el proyecto de desarrollo de ms xito del
IPIA (el Plan de Actuacin de la Comarca del Mrmol de Macael), analizamos
cmo Snchez de la Morena utiliz los recursos del IPIA y ciertas ingeniosas
tcticas de gestin indirecta para estimular el desarrollo de esta industria
tradicional localmente concentrada.

El estudio ha sido redactado originariamente en ingls pensando en el

anlisis del mismo por especialistas en gestin pblica. Por ello en algunas
ocasiones nos hemos visto obligados a explicar aspectos y circunstancias de
la realidad espaola y andaluza, que los lectores de esta versin espaola
estudiosos del proceso poltico reciente pudieran considerar obvios o
innecesarios. Hemos optado finalmente por no realizar cambios sustanciales
a este respecto.

Por ltimo, quisiramos advertir nuevamente al lector del enfoque atpico

utilizado en la exposicin. El quiz excesivo personalismo adoptado en este
trabajo es una "estrategia" ms, que pretende convencer al lector de la
importancia de las personas adecuadas, sobre la estructuras organizativas
tradicionales de la administracin pblica.

PARTE I
DESARROLLO DE LA ESTRATEGIA Y
CAPACIDAD DEL IPIA

1. ANTECEDENTES DE LA ESTRATEGIA
FORMACIN DE LA JUNTA DE ANDALUCA
A mediados de 1979, Catalua y el Pas Vasco se convirtieron oficialmente
en Comunidades Autnomas dentro del Estado Espaol. Estas regiones
nacionalistas histricas obtuvieron fcilmente el mximo nivel de autonoma
permitida por la Constitucin de 1978, gracias a una clusula especial del
Ttulo VIII aplicable nicamente a aquellas. Entre tanto, los lderes andaluces
comenzaron a movilizar a la opinin pblica en apoyo de una campaa para
lograr un grado equivalente de autonoma para su regin (de acuerdo con el
tortuoso proceso prescrito en el artculo 151 para aquellas regiones no
consideradas como nacionalidades histricas).

A fin de reforzar su identificacin poltica con sus votantes de la regin

andaluza, los dirigentes de numerosos partidos polticos animaron este
proceso con un dbil movimiento nacionalista regional. Sin embargo, a juzgar
por el fracaso ltimo del partido poltico nacionalista regional, los lazos
polticos decisivos existentes entre los andaluces demostraron ser mas su
posicin

comn

en

una

Espaa

desigualmente

desarrollada

progresivamente descentralizada que el orgullo por el desarrollo cultural de

Andaluca y su glorioso pasado. A lo largo de ms de cien aos, Andaluca
fue conocida sobre todo por sufrir un elevado desempleo, alta emigracin,
apreciables bolsas de pobreza, renta per capita inferior a la media nacional,
subdesarrollo

industrial

manifiestas

desigualdades.

Las

ociosas

comparaciones con las muy industrializadas regiones de Catalua y el Pas

Vasco, que haban obtenido con rapidez la mxima autonoma permitida,
dieron contenido poltico a las viejas ideas andaluzas de desigualdad
econmica e injusticia social.

Esta nueva conciencia poltica lleg a ser especialmente intensa cuando el

partido del gobierno, la Unin del Centro Democrtico (UCD), manifest su
oposicin al referndum de febrero de 1980 en el que se planteara si
Andaluca debera obtener el mismo nivel de autonoma que Catalua y el
Pas Vasco (es decir, a travs del artculo 151). Tras esta decisin, los
dirigentes del principal partido opositor a la UCD, el Partido Socialista Obrero
Espaol (PSOE), convirtieron con facilidad los crecientes sentimientos de
discriminacin poltica, desventaja econmica y orgullo cultural en votos en
favor de la propuesta de referndum. En cualquier caso, la propuesta no fue
aprobada, como resultado del relativamente escaso apoyo que recibi de los
votantes de la provincia de Almera (se requera la aprobacin por mayora
absoluta del censo de electores en las ocho provincias de la propuesta
Comunidad Autnoma). Algunos meses despus, en un esfuerzo por reducir
el perjuicio poltico derivado de haberse opuesto a lo que demostr ser una
causa popular, la UCD negoci un acuerdo que permita que el proceso
autonmico progresase como si el referndum hubiese sido aprobado en toda
Andaluca. Como resultado de estas negociaciones y de la aprobacin de un
estatuto de autonoma por el Parlamento nacional y por los votantes
regionales en 1981, se convocaron las primeras elecciones para el
Parlamento regional en marzo de 1982.

A lo largo de la campaa electoral, los socialistas (PSOE) afirmaron que

utilizaran el gobierno regional para combatir las races del subdesarrollo y
para elevar el nivel de vida de Andaluca hasta la media nacional. Estas
afirmaciones, unidas al hecho de que el lder del PSOE, Rafael Escuredo,
tena el camino abierto para proseguir la va autonmica (hasta entonces
seguida con xito), fijaron las bases para una victoria socialista en las
elecciones. Al obtener la mayora absoluta en el Parlamento regional, el
PSOE comenz a concentrar su atencin en superar realmente el
subdesarrollo andaluz y en consolidar su posicin dominante en el sistema
poltico regional (Barzelay, 1987).

ORIGENES

DEL

INSTITUTO

DE

PROMOCIN

INDUSTRIAL

DE

ANDALUCIA

Antes de la transicin democrtica y durante la misma, los problemas

econmicos y sociales de Andaluca se atribuan con gran frecuencia a su
bajo grado de desarrollo industrial. Slo el 20 por ciento de la renta regional
era generado por el sector industrial, principalmente por la construccin, la
industria alimentaria, los transformados de metales y los subsectores de la
qumica de base. De modo caracterstico, las industrias con mayor capacidad
de crear y captar valor econmico se encontraban localizadas fuera de la
regin. Como ejemplo de ello, muchos de los ctricos cultivados en Andaluca
se exportaban a Valencia para su envasado y posterior comercializacin. Un
elevado porcentaje del corcho semielaborado producido en Andaluca
occidental se exportaba a Portugal, donde determinadas

empresas

elaboraban tapones de corcho para vino embotellado. Una gran proporcin

del mrmol blanco extrado de las montaas de Almera se venda en forma
de bloques en bruto empresas manufactureras situadas en el Pas Vasco y
en Alicante. Como ltimo ejemplo, las plantas qumicas localizadas en
Andaluca, transformaban petrolero importado en productos qumicos bsicos
que eran despus exportados a otras regiones para su transformacin en
productos finales ms especializados y de mayor valor aadido.

Con la constitucin del gobierno regional, los participantes en el proceso

poltico-econmico se pusieron fcilmente de acuerdo en que la Junta de
Andaluca deba crear organismos especficos, alejados en cierto modo de la
idea de departamentos administrativos, que persiguiesen el objetivo general
de la industrializacin. Este acuerdo condujo a la creacin del Instituto de
Promocin Industrial de Andaluca, ya durante el perodo preautonmico,

cuando los poderes de la Junta eran todava insignificantes. Tras el acceso al

poder de los socialistas en 1982, el IPIA fue creado de nueva formalmente por
el Parlamento regional, en su primera actuacin de poltica econmica (Perez
Royo y Porras Nadales, 1987: 253-255). En la misma ocasin, el Parlamento
cre SOPREA para permitir al gobierno regional asumir un papel de
propietario en determinadas empresas que operaban en la regin. Se
esperaba que ambos organismos pudiesen generar conjuntamente un
desarrollo industrial de un tipo todava nuevo para Andaluca.

ELECCON DEL DRECTOR GENERAL

Tras la aprobacin de la normativa fundacional del IPIA, Ricardo Snchez de

la Morena fue nombrado por el Consejero de Economa, Julio Rodrguez,
Director General del Instituto. Snchez de la Morena haba llamado ya la
atencin de Rodrguez tras la victoria del PSOE en las elecciones de mayo de
1982. Incentivado por el clima de voluntarismo poltico que acompa a la
transicin democrtica y al xito de la transicin andaluza a la autonoma,
Snchez de la Morena renunci a su empleo en el sector privado como
responsable del Banco Urquijo de los estudios microeconmicos para
Andaluca y acept un puesto eventual en la Consejera de Poltica Territorial.
Al cabo de pocos meses, pas a formar parte del gabinete de Rodrguez y
empez a elaborar un enfoque de la promocin industrial que iba a diferir
notablemente de los programas emprendidos en Andaluca durante la era
franquista del desarrollismo.

Al elaborar ese enfoque, se inspir en la gran experiencia que haba adquirido

en el Banco Urquijo; all, a lo largo de una dcada, haba realizado anlisis
econmicos de crditos industriales, visitando en ocasiones las instalaciones
de los clientes. Esas ocasiones le proporcionaron numerosas ideas acerca de

las actitudes, los modos de pensar y la capacidad de los propietarios y

directores de empresa andaluces. Como resultado de todo ello, Snchez de la
Morena lleg en 1982 a la nueva administracin regional convencido de que
uno de los obstculos fundamentales para el progreso industrial de Andaluca
era el limitado desarrollo profesional y la falta de visin empresarial de la
mayor parte de los hombres de negocio de la regin.

El entonces miembro del gabinete del Consejero fue uno de los muchos que
diagnosticaron de modo general el atraso industrial. Sin embargo, a diferencia
de los cientficos expertos en la estructura econmica de Andaluca, haba
obtenido su conocimiento de las debilidades y potencialidad de los
empresarios caso por caso, gracias al contacto directo. Este tipo de
conocimiento no acadmico, tcito o personal (Polanyi, 1966) del carcter de
los empresarios andaluces tendra utilidad a la llegada de Snchez de la
Morena al IPIA.

2. ESTRATEGIA EMPRESARIAL
BASES Y FINES DE ACTUACIN

Al igual que a muchos otros organismos, al IPIA se le encarg de superar un

problema social enorme e histricamente insoluble; en este caso, los
generalmente dbiles esfuerzos andaluces por crear y acaparar valor
econmico para la poblacin de la regin a travs de la actividad industrial. Al
empezar a enfocar esta tarea de forma estratgica, pareci importante
realizar una distincin analtica entre el resultado deseado de una mayor
industrializacin y los servicios especficos que los empleados del IPIA iban a
elaborar y a ofrecer a sus clientes. La cuestin estratgica vital consista en
ofrecer los servidos especficos y servir a los grupos concretos de clientes
que mejor pudiesen contribuir a la industrializacin. La serie de servicios
ofrecidos y de grupos de clientes representara la "estrategia empresarial" del
IPIA para acercarse al objetivo de una mayor industrializacin (3).
(3) El concepto de estrategia es multifactico y se encuentra tratado de forma diversa en la
bibliografa norteamericana, aunque casi siempre llama la atencin sobre las relaciones
interfuncionales e intertemporales entre las actividades y decisiones de una organizacin
(vase Andrews, 1980). Recientemente, se han definido ms estrictamente el concepto como
la comprensin compartida dentro de una empresa de su gama deseada de "productos
ofrecidos" y "mercados servidos" (vase Peter, 1985, Abell, 1980 y Tregore y Zimmerman,
1980). Es til calificar la gama de productos y mercados de una empresa como su "estrategia
empresarial" (de la forma en que lo hacemos aqu en el caso del IPIA), para distinguir este
concepto de una estrategia corporativa o institucional de caracter global. La mayora de los
autores en la materia esta de acuerdo en que una buena estrategia exige conjuntar la
perspectiva del producto-mercado de una empresa con una aptitud caracterstica para
competir en el campo elegido. Si bien no es inconsistente con esta perspectiva, la bibliografa
sobre gestin pblica centra ms la atencin del lector en la necesidad de relaciones
coherentes, que se refuerzan mutuamente, entre los rasgos esenciales, polticos y
administrativos del trabajo de una organizacin. Las estrategias polticas y administrativas del
IPIA se discutirn de acuerdo con el anlisis interpretativo de su estrategia empresarial o
"perspectiva de producto-mercado".

Al seleccionar una estrategia empresarial, el Director General del IPIA tuvo

que diagnosticar los obstculos existentes a la industrializacin andaluza.
Ese diagnstico tena que determinar con precisin los vacos existentes en
la estructura institucional de la economa regional y, consecuentemente, las
funciones especficas que, de ejecutarse ms correctamente, podran poner
en marcha el proceso industrializador. Este diagnstico positivo se utilizara
para orientar la eleccin administrativa de las funciones especficas que el
IPIA debera intentar llevar a cabo por si mismo. El diagnstico de la dbil
industrializacin andaluza, al distinguir entre los diferentes tipos de agentes
que participan en la economa regional, determinara tambin la seleccin de
los grupos de clientes a servir.
El diseo de la estrategia empresarial del IPIA no estara completo hasta que
no decidiese la serie de servicios especficos a ofrecer. Seleccionar una serie
de servicios exiga consecuentemente de la direccin del IPIA considerar de
modo muy cuidadoso tanto las tcnicas de carcter genrico con las que los
organismos pblicos pueden afectar al resultado de las empresas como la
forma en que las tcnicas especficas de interaccin del IPIA podran llevar a
cabo las funciones propuestas. Al actuar de esta manera, el Director General
tuvo que utilizar su imaginacin, creatividad y conocimiento personal del
entorno en que haba de actuar el IPIA, al menos como cualquier otro mtodo
de razonamiento formal.

Si bien su propio diagnstico del entorno del IPIA tena importancia, en su

calidad de director de un organismo del sector pblico, estaba obligado a
tener en cuenta los diagnsticos del subdesarrollo industrial de Andaluca
realizados por otras personas y lo que stas opinaban acerca de cul debera
ser la estrategia empresarial del IPIA. La exposicin ms autorizada de estos
puntos de vista se encontraba en la normativa fundacional del Instituto. En
comparacin con los mandatos programticos caractersticos otorgados a los

rganos ejecutivos en el Estado contemporneo (Porras Nadales, 1987 a), el

del IPIA era sumamente detallado. Los objetivos bsicos incluan el aumento
de la participacin de la industria en la estructura econmica andaluza, el
fortalecimiento de la capacidad de la economa para transformar recursos
naturales en productos valiosos y el apoyo a los esfuerzos realizados por las
pequeas y medianas empresas para desarrollarse. La normativa fundacional
proporcionaba as una orientacin de lo que deban ser las funciones del
organismo (promover industrias, utilizar mejor los recursos propios de la
regin) y de quines deban ser sus clientes (medianas y pequeas
empresas). La misma normativa determinaba igualmente algunos servicios
especficos que el nuevo gobierno regional consideraba deba ofrecer el IPIA
a sus clientes. Esos servicios incluan estudios econmicos, asesoramiento
sobre mejoras administrativas y tecnolgicas y la oportuna documentacin
con los incentivos ofrecidos por el gobierno y con cualquier otra informacin
que pudiese influir en la decisin de invertir en la regin (Snchez de la
Morena y Bueno, 1984: 89).

Incluso aunque la normativa fundacional del IPIA proveyese una orientacin

bsica para el diseo de una estrategia empresarial, se trataba slo de un
punto de partida. Al desarrollar el mandato otorgado al IPIA, su director -junto
con su superior (inicialmente el Consejero de Economa) y sus principales
subordinados- necesitaba comprobar una serie de cuestiones cada vez ms
refinadas acerca de los grupos de clientes a los que servir, las funciones a
desempear y las tcnicas a emplear de forma progresiva (4). En los
apartados siguientes, describimos el proceso lgico estratgico que parece
haber sido seguido por el IPIA.

QUIENES DEBIAN SER LOS CLIENTES?

Del mandato legislativo se deduca con claridad que el IPIA deba servir
especficamente a las pequeas y medianas empresas (PYMES). Ahora bien,
el mandato dejaba abiertas otras cuestiones. Significaba aquella clusula
que no deba servirse a las grandes empresas? Significaba que el IPIA no
deba servir a las corporaciones locales, a los sindicatos, o a otras entidades
inicialmente

no

interesadas

en

promover

el

desarrollo

econmico?

Significaba que el IPIA no poda seleccionar las PYMES a las que servir?
Eleccin de industrias Si el IPIA se hubiese concentrado exclusivamente en
promover las empresas incluidas en unos pocos sectores industriales,
seguramente podra haber obtenido xitos de importancia, pero hubiera
defraudado las expectativas generales de estar al servicio de todos los
potenciales inversores en la industria andaluza. Por otra parte, si el Instituto
hubiese comprometido todos sus escasos recursos en satisfacer las
crecientes solicitudes de servicios o informacin, el IPIA no hubiese sido
capaz de tomar la iniciativa en la promocin de empresas, tarea que su
direccin consideraba como de especial importancia para el desarrollo
regional.
De igual modo, el IPIA se enfrentaba a una segunda disyuntiva. En la medida
en que dedicase su atencin a atraer a empresas de elevada tecnologa que
podran generar nuevos empleos en Andaluca, el IPIA no sera capaz de
invertir suficientes recursos para fortalecer las industrias ms tradicionales
que empleaban a la mayor parte de los trabajadores industriales de la regin.
Eleccin de tipos organizativos

Se poda haber decidido elegir como nicos clientes a empresas individuales,

pero el apoyo a una empresa determinada, de tamao pequeo o mediano,
hubiese tenido probablemente consecuencias muy reducidas para el
desarrollo del segmento andaluz de un sector industrial, en especial si se
trataba de un sector satisfacen a travs del consumo de un producto, en
tanto que las tecnologas describen cmo el producto en concreto

(4) Utilizamos aqu el argumento de Abell (1080) de que debe definirse un producto de
acuerdo con la funcin que desempea y con la tecnologa en que se basa. Las funciones de
los clientes describen cules de sus necesidades se

proporciona satisfaccin. As, por ejemplo, la necesidad de desplazarse a

larga distancia puede satisfacerse por medio de diversas tecnologas
diferentes (automvil, tren o avin); "automvil" es, evidentemente una
definicin incompleta de producto, ya que no identifica la funcin que
desempea esa tecnologa (en competencia con otras). Abel] afirma tambin
de forma persuasiva que el "mercado" al que sirve una empresa debera
definirse en trminos de sus grupos de clientes prioritarios y de las
necesidades que pretende satisfacer, no siendo suficiente por si solo ninguno
de esos elementos. Abel] emplea esta lnea de razonamiento para afirmar
que los conceptos de "producto" y "mercado" estn interrelacionados y que
deberan analizarse al mismo tiempo utilizando las ideas subyacentes de
"clientes servidos", "funciones desempeadas" y "tecnologas empleadas".
En lo que sigue, tomamos prestada esta estructura analtica y la adaptamos
a nuestros fines especficos.
La fragmentacin debilita la posicin negociadora de cada empresa frente a
proveedores y compradores y favorece una reida competencia entre las
empresas dentro del sector; en esta situacin, el valor creado por el sector
tiende a ser acaparado por proveedores y compradores antes que por las
empresas del propio sector (Porter, 1980: 206). La accin conjunta por parte
de las empresas puede ayudar a superar algunos de los obstculos
derivados de la pequea dimensin. Si el IPIA se decida a fomentar la
accin conjunta, tena que considerar como sus grupos de clientes no a las
empresas individuales sino a asociaciones sectoriales de las mismas.

Ahora bien, si el IPIA sirviese nicamente a empresas o a sus asociaciones,

los sindicatos podran pensar que se les haba excluido del proceso de toma
de decisiones sobre el desarrollo. Dado que los intentos de promover el
desarrollo industrial podran verse condenados al fracaso de existir conflictos
sociales, haba que considerar tambin como clientes a los sindicatos. Por
otro lado, la inclusin de estas organizaciones en los esquemas de
promocin industrial podra haber desplazado el foco de atencin hacia
cuestiones distintas de aquellas de las que se ocupaba bsicamente el
Instituto.

Adems, si los clientes del IPIA fuesen nicamente empresas, asociaciones

empresariales u otros agentes relacionados con el sector, podran haberse
descuidado aspectos territoriales del desarrollo industrial, podran no haberse
tenido en cuenta los efectos de las vinculaciones existentes entre diferentes
actividades en la misma localizacin (Hirschman, 1981), y, por ltimo, podra
no haber aparecido ninguna oportunidad de coordinar las inversiones en
infraestructura fsica y social de forma que se elevase la inversin industrial y
la innovacin. Como consecuencia de todo ello, la lista de posibles clientes
tendra que haber incluido a los municipios, adems de todos los ya
mencionados.

En resumen, el Director General tuvo que echar mano de su imaginacin y

buen juicio para concebir una estrategia empresarial. Al considerar si defina
el "mercado" del IPIA de forma amplia o estricta, tuvo que analizar las
consecuencias que para el logro de la misin del Instituto tendran las
diferentes concepciones acerca de quines deberan ser sus clientes. Entre
los posibles grupos de clientes se encontraban, por tanto: todas las empresas
que se dirigiesen al IPIA, las empresas de los sectores que el IPIA
considerase

estratgicos,

las

organizaciones

de

agentes

sociales

econmicos de carcter sectorial o territorial y la administracin municipal.

Cada una de estas definiciones del mercado tena cualidades propias y era
coherente con el mandato amplio del IPIA, si bien en ltimo trmino eran algo
conflictivas entre s.

QUE FUNCIONES DEBAN LLEVARSE A CABO?

Una respuesta a la pregunta quines deberan ser los clientes? dependa

de las funciones especficas que el IPIA intentase desempear en el proceso
de industrializacin andaluz. La identificacin de-esas posibles funciones se
vio ayudada por el diagnstico de la dbil industrializacin andaluza.
La funcin de reducir los costes de la informacin
Como se ha discutido ms arriba, la normativa que cre el IPIA presupona
que el alto costo de adquirir una informacin sobre la que basar las
decisiones de inversin impeda la industrializacin de la regin. El IPIA
podra haber reducido tales costes recopilando y elaborando informacin
sobre la localizacin de los emplazamientos industriales, las fuentes de
financiacin pblicas y privadas, las subvenciones concedidas por los
distintos

organismos

pblicos

el

proceso

de

aprobacin

por

la

administracin pblica de la construccin de una fbrica o de la constitucin

de una empresa. La reduccin de los costes de adquirir estos tipos de
informacin podra haberse logrado, por medio de la elaboracin de un
producto completamente normalizado, como sera una gua para los
inversores, o de otra forma ms a la medida de los clientes, como podra ser
una separata de los datos de ms importancia para el tipo de empresa que
solicitase asistencia.

La funcin de la percepcin del mercado y de la innovacin

La normativa constitutiva del IPIA determinaba tambin que el Instituto deba
proporcionar informacin sobre los mercados y las tecnologas existentes. A
pesar del superficial parecido entre esta funcin y la de recopilar informacin
sobre emplazamientos industriales y subvenciones oficiales, sus diferencias

eran considerables. La informacin de mercados y tecnolgica es claramente

especfica de un sector o incluso de una empresa; con frecuencia, es mucho
ms costoso de obtener y beneficia por regla general a menor nmero de
clientes.

Para estimar el coste de elaborar o adquirir informacin sobre mercados y

tecnologas, era necesario examinar por qu tal informacin no se recopilaba
por las propias empresas. Posiblemente, los pequeos empresarios
individuales estaban demasiado ocupados con los asuntos diarios para
dedicar su tiempo a explorar su entorno ms amplio; de igual manera, las
empresas individuales eran tambin probablemente demasiado pequeas
para permitirse adquirir informacin sobre mercados o tecnologas. Por otra
parte, las asociaciones empresariales, al haber sido creadas slo tras el
derrumbamiento del aparato corporativo franquista, eran institucionalmente
tan dbiles que no podan permitir a las empresas compartir los costes y los
beneficios implicados. Este diagnstico sugera que una de las funciones del
IPIA debera ser la de facilitar una colaboracin selectiva entre las empresas
andaluzas a fin de reunir informacin sobre los mercados y las tecnologas de
su entorno.

En cualquier caso, poda pensarse que muchos empresarios individuales

posean realmente

tal

informacin, pero que no podan

introducir

innovaciones debido a la falta de beneficios y a su limitado acceso al crdito.

O bien que quiz muchos empresarios simplemente no aspiraban a mejorar
sus empresas y, en consecuencia, no se daban cuenta de las posibles
ventajas de buscar nuevos mercados o de correr el riesgo de emprender un
proceso de innovaciones. Si alguna de estas posibilidades fuese cierta en
grado significativo, proporcionar informacin especfica sobre los mercados
o la tecnologa no sera suficiente para inducir los resultados deseados de
superior

innovacin,

inversin,

produccin,

renta

empleo.

Estos

diagnsticos muy extendidos sugeran que la funcin del IPIA deba ser la de
ayudar a mejorar el acceso al crdito de las pequeas empresas industriales
o la de fomentar un espritu empresarial.

La funcin de tender puentes entre redes sociales fragmentadas

El IPIA iba a ser uno entre muchos organismos dedicados al desarrollo
industrial de Andaluca. Varios rganos de la administracin central, por
ejemplo, ofrecan a las empresas subvenciones u otros incentivos, a travs
de programas de promocin territorial, tecnolgica o de pequeas empresas;
otro organismo ayudaba a las empresas a acceder a los mercados de
exportacin y otros regulaban la localizacin industrial y la constitucin de
empresas. Los proyectos de construccin de carreteras y algunos otros de
infraestructura eran responsabilidad tanto del Ministerio de Obras Pblicas y
Urbanismo como de los correspondientes rganos regionales y locales. El
acceso a los oportunos suministros de electricidad dependa en Andaluca
de la empresa privada Compaa Sevillana de Electricidad. A la vista de la
fragmentada estructura institucional de la economa regional, podra haberse
considerado que la principal funcin del IPIA era la de establecer vnculos
entre sus clientes y toda la serie de instituciones que se encontraban en
disposicin de proporcionar recursos bsicos (5).
Este anlisis sugiere, en conclusin, que las funciones seleccionadas para el
IPIA podran haberse definido conceptualmente como reducir los costes de
transaccin de la adquisicin de informacin, cambiar los puntos de vista de
los empresarios y dirigir de forma indirecta a otras instituciones participantes
en la economa regional. A pesar de que todas ellas representaban
bsicamente diferentes concepciones de la estrategia empresarial del IPIA,
(5) Esta concepcin de desarrollo integrado y de la importancia de la funcin de creacin de
una red social se pone de relieve en muchos estudios recientes sobre desarrollo (por
ejemplo, Hirschaman, 1981, Aldrich y Zimmer, 1986, Greenfield, Strickon y Ubrey, 1979,

Ferguson y Ladd, 1986 y Friedmann, 1987). Por otra parte, en la legislacin constitutiva del
IPIA, en 1983, se declar explcitamente la necesidad de constituir una red de relaciones

el Instituto podra haber intentado desempear todas las funciones

expuestas en este anlisis, al menos para determinados grupos de clientes.
Sin embargo, esa decisin no poda llevarse a cabo en tanto se continuase
pensando en funciones en abstracto, es decir, antes de contrastar las
tcnicas que el IPIA podra utilizar para ello. Slo en ese momento podra la
direccin del Instituto concebir definiciones alternativas de servicios y
mercado y decidir la estrategia empresarial a seguir.

(6) Como se indica en la anterior nota 4, tecnologa y funcin son componentes esenciales
de la concepcin de "producto" de Abell. Para utilizar la categora "tecnologa" en el
contexto del IPIA, necesitamos definirla en sentido amplio. Marshall (1975: 9) define la
tecnologa como "conjunto de conocimientos relativos a los procesos, mtodos, tcnicas
y bienes de equipo mediante los que se elaboran productos o se prestan servicios". Esta
definicin nos permite relacionar la cuestin de "qu tecnologas deberan emplearse"
con tipologas de enfoques amplio amplios de la administracin y gestin pblicas.
Empezamos por realizar un inventario de las distintas tcnicas genricas que los
organismos pblicos usan frecuentemente para tomar decisiones y relacionarse con sus
clientes; este esquema est adaptado de Mashaw (1983) y Friedmann (1987). En su
estudio analtico del Amercian Social Security Disability Pro m, Mashaw diferencia entre
tres tcnicas importantes: "racionalidad burocrtica" "trato

QUE TCNICAS DEBIAN EMPLEARSE?

Tcnicas genricas del sector pblico

Al igual que muchos organismos pblicos, las tcnicas generales que podra
haber empleado el IPIA, conjuntamente o por separado, para desempear
sus funciones propuestas incluan "racionalidad burocrtica", "policy
analysis", "servicio profesional" y "aprendizaje social" (6).

La racionalidad burocrtica se caracteriza por una precisa toma de

decisiones llevada a cabo a travs de procesos de carcter legal y
convenientemente racionalizados a fin de tener en cuenta los costes. La
principal tcnica afectada es el tratamiento de la informacin. La orientacin
del proceso de toma de decisiones y la eleccin de normas son tanto
formulaciones de objetivos, derivadas a menudo del ordenamiento, como
nociones de normalidad de procedimiento e igualdad legal formal, con
frecuencia derivadas del derecho administrativo. La exactitud, la sujecin a
las normas, la eficacia y la racionalidad vertical son algunos de los valores
clave que confieren reputacin y legitimidad al empleo de la tcnica de
racionalidad burocrtica (Mashaw, 1983: 25; Weber, 1968: 217-226; Morgan,
1986: 20-25; Friedmann, 1987:100; Nieto, 1984: 51-69).

En su carcter de tcnica genrica, el "policy anlisis -anlisis de polticas

pblicas- se enfrenta a la racionalidad legal burocrtica en el sentido de que
se ocupa ms directamente de perseguir objetivos y emplea ampliamente i
mtodos cientficos para elegir los medios segn los fines determinados

(Friedmann, 1987:
forma, "el 'policy

139-179;
a

Stokey y Zeckhauser, 1978) (7). Expresado de otra

nalysis' es un proceso del conocimiento que utiliza

razonamientos tcnicos para explorar y valorar posibles lneas de actuacin"

(Friedmann, 1987: 181). En gran medida, el

bie

nestar social, tal como lo

concibe la moderna economa del bienestar, se ha utilizado como criterio de

seleccin. El "policy anlysis" se distingue tambin por el nfasis puesto en
clarificar los fines abstractos que han de conseguirse, en recopilar datos
objetivos, en emplear mtodos cientficos de anlisis yen tomar las
decisiones. Lo que proporciona especial reconocimiento y legitimidad a esta
tcnica es la notable inversin cultural efectuada por la sociedad moderna
en la idea de la racionalidad cientfica (Gellner, 1974; Meyer y Rowan,
1977), el pesimismo sobre la poltica y la burocracia como tcnicas para
resolver problemas sociales (Lindblom y Cohen, 1979) y las aportaciones a
la prctica y la administracin pblicas realizadas por analistas de las
polticas pblicas.
Frente a las tcnicas de racionalidad burocrtica y del "policy analysis", el
servicio profesional destaca fundamentalmente la idea de que los clientes
deben estar perfectamente atendidos. Esta tcnica genrica se basa en
parte, en la analoga de las relaciones teraputicas, como las que existen
entre un mdico y su paciente. Se supone que los suministradores de
servicios guiados por el modelo de servicio profesional dedican su
conocimiento intuitivo y cientfico a diagnosticar la situacin de cada uno de
sus clientes y a prescribir remedios.

(7) "Como campo de estudio, el anlisis poltico se deriv de la confluencia de tres

corrientes del discurso intelectual: ingeniera de sistemas, ciencia de la gestin y ciencias
polticas-administrativas. Lo que hizo posible la convergencia fue la opinin generalizada de
que, primero, los mtodos objetivos de la ciencia podan y deban usarse para hacer ms
racionales las decisiones polticas y que, segundo, unas decisiones ms racionales
mejoraran materialmente la capacidad de las organizaciones para resolver problemas"
(Friedmann, 1987: 139).

La intuicin, o "inteligencia clnica", se considera en este modelo como forma

vlida de conocimiento, postulndose con ello que nunca se conocern por
completo los hechos de importancia para un caso determinado, que cada
caso es potencialmente nico y que con frecuencia el juicio profesional no
muestra el tipo de lgica lineal ligada al enfoque cientfico o a la aplicacin
de normas generales a circunstancias especficas objetivamente definidas
(Mashaw, 1983: 27-28). Esta tcnica genrica tiene un especial atractivo
para los que se quejan de una actitud de indiferencia hacia los clientes
engendrada por la aplicacin de la racionalidad burocrtica y para los que
desean proporcionar una posicin autorizada a prescripciones deducidas de
la aplicacin de la inteligencia clnica a casos especficos.

El aprendizaje social o teora "transactiva" de planificacin, adopta de modo

similar como punto de partida la afirmacin de que el conocimiento necesario
en la prctica es especfico para cada situacin, concentrado y estratgico;
adopta la forma de conocimiento informal, inarticulado a veces, y
"directamente entrelazado a la prctica social" (Friedmann, 1987: 165). Sin
embargo, en contraste con el caso del enfoque de tratamiento profesional, la
tcnica del aprendizaje social pone en tela de juicio y descalifica en cierto
modo la idea de que el suministrador de servicios puede conocer mejor las
circunstancias

que

afectan

sus

clientes

que

estos mismos. En

consecuencia, los que utilizan esta cuarta tcnica intentan movilizar el

conocimiento informal de los clientes, de forma que puedan diagnosticar sus
propios problemas y prescribirse los remedios. As, la tarea ms importante
del planificador consiste en configurar el contexto que permita y facilite la
interaccin de todas las partes que tienen importancia en la resolucin de los
problemas. Esta tcnica genrica es especialmente atractiva para aquellos
que creen que la gente estar ms dispuesta a buscar y aceptar el cambio si
considera que su conocimiento y sus intereses se tratan con el mayor respeto

y si posee cierto sentido de propiedad sobre el propio proceso de cambio. Es

igualmente atractiva para los que temen que las posturas cognoscitivas de
racionalidad burocrtica, "policy analysis" y servicio profesional tienden a
engendrar cierto grado de arrogancia entre los suministradores de servicios,
minando as la capacidad potencial del gobierno para lograr la cooperacin de
los ciudadanos en los esfuerzos deliberados de resolver los problemas.

Posibles aplicaciones de las tcnicas genricas

Aunque

la

racionalidad

burocrtica

se

utiliza

ampliamente

en

las

administraciones pblicas contemporneas, su utilidad para el IPIA era

limitada. La toma de decisiones exacta (principal valor de la racionalidad
burocrtica) no vena en absoluto al caso, ya que la tarea del IPIA consista
ms en inducir a otros a tomar decisiones que en decidir por si mismo.

Por el contrario, el "policy analysis" era una tcnica potencialmente vlida, al

menos para algunos aspectos del trabajo del IPIA. La idea de que la
superacin del subdesarrollo andaluz exiga una valoracin de conjunto de
las debilidades y potencialidades de la regin se encuentra claramente
inserta en el Plan Econmico de Andaluca (1984-86) y el IPIA poda haber
emprendido esa tarea. Adems, la proposicin de que el subdesarrollo
andaluz

se

encontraba

relacionado

con

la

existencia

de

vnculos

insuficientes entre sectores dentro de la economa regional (Delgado

Cabeza, 1981; Plan Econmico de Andaluca, 1983: 76) poda haber llevado
al IPIA a dirigir parte de esa atencin a identificar analticamente -utilizando,
por ejemplo, tablas de insumo-producto- cuales eran los vnculos ms
importantes que fomentar. Junto a ello, la idea de que la relativa pobreza de
Andaluca poda atribuirse en parte al fracaso en la utilizacin total de sus
"recursos endgenos" llev a algunos a presionar para que, el IPIA llevase a

cabo estudios industriales de conjunto (para la serie ms amplia posible de

actividades especficas), sobre cmo podran utilizarse mejor esos recursos
(8).

Si la tcnica dominante fuese el servicio profesional en vez del "policy

analysis", tendran que dedicarse esfuerzos considerables para ayudar a los
clientes del IPIA (definidos, en cualquier caso) a identificar y explotar las
oportunidades para innovar e invertir. El IPIA se concentrara en diagnosticar
los problemas empresariales de los clientes, en ofrecer asesoramiento
especializado y en incentivar a otras instituciones a proporcionar los
recursos necesarios para instrumentar la estrategia sugerida. Al emplear
esta tcnica de promocin industrial, el IPIA tendra que basarse en varios
tipos de "conocimiento clnico", incluido el utilizado para disear estrategias
rentables competitivas en determinados mercados. Aparte de la necesidad
de acumular el conocimiento clnico necesario, la principal dificultad de
emplear esta tcnica residira para el IPIA en trazar una relacin teraputica
con sus clientes semejante a la existente entre un mdico y su paciente. En
Andaluca, la relacin tpica entre empresarios y funcionarios pblicos haba
sido siempre conflictiva, incluyendo los intentos realizados por una
burocracia autoritaria y centralizada para regular o prohibir numerosos tipos
de prcticas y actividades empresariales. Dados estos antecedentes de
recelos endmicos, sera un reto formidable fomentar la impresin de que el
IPIA deseaba ayudar a los empresarios a resolver sus problemas.
El empleo de la tcnica de "aprendizaje social" constitua una forma de
superar la probable resistencia de los clientes a desempear el papel que
les asignaba el enfoque de "tratamiento profesional". En lugar de
diagnosticar a los empresarios sus problemas, el enfoque de aprendizaje
social aconsejaba que el IPIA participase en un proceso por el que sus
clientes definiran y analizaran sus propios problemas.

(8) Entrevista con Francisco Alburquerque, antiguo empleado del IPIA, noviembre de 1987.

De modo semejante, en lugar de proponer un asesoramiento estratgico,

este enfoque alternativo indicaba que el IPIA deba crear situaciones que
indujesen a los clientes a disear sus propias estrategias. Una ventaja
fundamental de este enfoque residira en ampliar el uso de la informacin y
opiniones subjetivas de los propios clientes; otra ventaja vendra derivada
del hecho de ofrecer a los clientes un mayor control sobre el fondo de la
estrategia recomendada; como resultado de ello, era ms probable que se
instrumentase la estrategia, dado que la misma implicara el criterio de los
clientes, y no slo el del IPIA, acerca de lo que sera bueno para ellos.

El enfoque de aprendizaje social conducira igualmente al IPIA a considerar

como clientes a los municipios o a las redes sociales, en vez de creer que su
tarea era tratar a una serie de clientes individuales. Este cambio de
perspectiva podra haber tenido extraordinarias consecuencias si las actitudes
de los empresarios hacia la innovacin estuviesen influidas por sus lazos
sociales. Si la cohesin social y el conservadurismo impidiesen el cambio,
sera todava mayor el argumento en favor de emplear la tcnica de
aprendizaje social para fomentar un proceso colectivo de diagnstico
empresarial y estrategia de desarrollo.

ELECCIN DE UNA ESTRATEGIA DIFERENCIADA

Numerosas consideraciones (incluidas las de tipo poltico subyacentes en el

mandato legislativo del IPIA) impulsaron a Ricardo Snchez de la Morena a
concebir la tarea del Instituto de acuerdo en trminos generales, con las tres
discusiones analizadas aqu: grupos de clientes a los que deba sevirse,
funciones a desempear y tcnicas a emplear. Respondi a esta
problemtica diseando una estrategia empresarial bien diferenciada que

permitiese al IPIA atender a distintos mercados con diferentes servicios. Se

proyectaron algunos servicios normalizados para reducir el coste al que
deban enfrentarse los potenciales inversores al recopilar la informacin
bsica sobre los incentivos a la inversin; as, por ejemplo, a cada cliente
que se acercaba al IPIA solicitando ese tipo de ayuda se le ofreca una gua
describiendo todos los programas pblicos de inters.

Otro servicio menos normalizado consista en orientaciones especficas,

redactadas por el equipo de economistas e ingenieros del IPIA, sobre cmo
llegar a poner en prctica una idea de constituir una empresa o de invertir. El
responsable de la institucin esperaba que, al ofrecer estos dos servicios a
todos los clientes interesados, el IPIA seria capaz de cumplir muchas de las
obligaciones especficas establecidas por la normativa creadora del Instituto.
Crea tambin que estos servicios representaban una forma relativamente
barata de contribuir modestamente al desarrollo industrial de Andaluca.

El servicio que ms deseaba disear y ofrecer el Director General estaba

directamente relacionado con lo que consideraba causas inmediatas del
atrofiado

crecimiento

productivos,

industrial

inadecuados

de

esfuerzos

la
de

regin:

anticuados

comercializacin,

procesos
reducidos

beneficios, inadecuado acceso al crdito y cierta negligencia del sector

pblico. Las funciones bsicas que el dirigente del IPIA intentaba
desempear por medio de este producto clave podran calificarse de
"animacin

social",

"planificacin

estratgica",

"estructuracin"

"fundamentacin institucional". La animacin social deba ser un proceso por

el que, primero, se impugnase la hiptesis de que el estancamiento y la
crisis eran inevitables para posteriormente, fomentar la conviccin de que
los esfuerzos colectivos y coordinados realizados por un sector o comunidad
conduciran a una mayor prosperidad. La planificacin estratgica deba ser
un proceso de identificacin de cambios en productos, tecnologa, procesos

productivos, mtodos de comercializacin y acuerdos organizativos que

ayudara a un sector a crear y captar ms valor econmico en su actividad.
La estructuracin tena que ser un proceso que indujera a las instituciones
financieras y del sector pblico a tener muy seriamente en cuenta las
solicitudes de crdito y de otros recursos realizados por los sectores
tradicionales y por las pequeas empresas. La fundamentacin institucional
deba ser un proceso de creacin de acuerdos progresivos que facilitase la
cooperacin mutua de los componentes de un sector en campos
especficos, como las compras y la comercializacin.

Entre las alternativas tcnicas que el IPIA poda utilizar para desempear
estas funciones mltiples, Snchez de la Morena estaba ms atraido por el
"aprendizaje social". Esta tcnica ofreca la posibilidad de hacer que los
pequeos empresarios comprendiesen los tipos adecuados de innovacin,
superando as las sutiles pero penetrantes fuerzas sociales que parecan
haber reducido su inters por la innovacin. Otra razn para utilizar esta
tcnica radicaba en la idea de que su empleo hara que los participantes
estuviesen ms comprometidos en la instrumentacin de los planes
aprobados y les permitira resolver futuros problemas sin la implicacin
directa del IPIA. Se crea tambin que esta tcnica fomentara unas mejores
relaciones entre clientes especficos y el IPIA. Por otro lado, el Director
General estaba tambin interesado en utilizar selectivamente las restantes
tcnicas genricas, al menos en tanto no socavasen el proceso de
aprendizaje social en que estaban empeados el IPIA y sus clientes.

Tras el fracaso en un intento inicial de desempear las funciones previstas

con la tcnica de aprendizaje social en la industria del cuero de Ubrique
(Cdiz), el equipo directivo del IPIA volvi a disear este servicio. El Instituto
comenz a ofrecerse como "coordinador general" de un "plan de actuacin"
para modernizar comunidades y sectores especficos. El plan concebido

tendra tres caractersticas fundamentales: sera general, concertado y

dinmico. El papel del IPIA consistira en desarrollar y coordinar el proceso
planificador, en asegurar los factores necesarios a lo largo del proceso
(como, p. Ej., la informacin) y en ayudar a las empresas a llevar a cabo el
plan para acceder a los fondos de inversin.

Aunque el papel general del IPIA en el desarrollo de los "planes de

actuacin" sera semejante en todos los proyectos, las particularidades de
cada caso (incluyendo aqu las estructuras de los mercados, las tecnologas,
los antecedentes y la personalidad de los participantes) diferan mucho entre
s. A fin de desempear de forma eficaz el papel de coordinador eficaz, los
funcionarios del IPIA tenan que dominar una masa impresionante de
conocimientos especficos y adaptar a esas condiciones su estrategia
especfica: en efecto, cada "plan de actuacin" tena que hacerse a la
medida. Debido a las demandas de normalizacin y a la necesidad de
administrar un proceso de toma de decisiones progresivo, el IPIA slo sera
capaz de trabajar en unos pocos proyectos a la vez.

En la tarea de determinar los grupos de clientes a los que ofrecer este

servicio, el responsable del IPIA se guiaba por tres criterios de carcter
general. En primer lugar, el proyecto deba ser apto para aplicar la estrategia
de desarrollo de la institucin. En consecuencia, los mejores candidatos para
los "planes de actuacin" seran aquellos proyectos que ensanchasen la
transformacin sectorial de materias primas o semielaboradas o que
mejorasen la competitividad de los sectores artesanales. En segundo lugar,
al menos algunos clientes necesitaban demostrar su voluntad y posibilidad
de proporcionar dirigentes locales al proceso planificador. De acuerdo con
ello, el Director General crea de utilidad esperar que las asociaciones de
empresarios, los alcaldes, etc. entrasen en contacto con el IPIA antes de
poner en marcha un "plan de actuacin". En tercer lugar, antes de aceptar

por completo el IPIA un "plan de actuacin", todos los participantes -con

gran frecuencia representantes de las asociaciones patronales, dirigentes
polticos y sindicatos, entre otros- tenan que demostrar su voluntad de
esforzarse

por

conseguir

acuerdos

unnimes

en

las

cuestiones

fundamentales. Sin embargo, ms all de estos criterios, el equipo gestor del

IPIA era flexible acerca de quines deban ser sus clientes; era posible que
fuesen sectores de mbito provincial o regional y las corporaciones locales,
adems de industrias localmente concentradas, uno de cuyos casos se
examina en profundidad en la Parte II del presente estudio.

En resumen, Ricardo Snchez de la Morena intent conjugar su propia idea

de qu "servicios ofrecidos" y "mercados servidos" contribuiran mejor al
deseado objetivo de la industrializacin con su manera de entender lo que el
gobierno regional y la opinin pblica consideraban que deban ser las
actividades y los objetivos especficos del IPIA. El resultado fue una
estrategia diferenciada (9). El mercado de los empresarios ya incentivados
se iba a servir ofreciendo unos pocos servicios relativamente normalizados,
diseados para reducir los costes de obtener informacin que recaen sobre
las empresas o las decisiones de inversin. El mercado de los sectores
tradicionales, compuesto en gran medida por empresas anticuadas y de
pequea dimensin y cuyos propietarios carecan evidentemente de
informacin, eran fuertemente individualistas y no eran en absoluto
propensos a las innovaciones, iba a ser servido con un producto mucho ms
complejo y ajustado a la clientela: en concreto los "planes de actuacin". En
tanto que el primer componente de la estrategia diferenciada del IPIA iba
dirigido a eliminar un importante obstculo opuesto a la industrializacin esto es, las dificultades de obtener informacin precisa y completa sobre la
existencia y disponibilidad de incentivos pblicos y de servicios de
promocin
directamente
financieros,

econmica
con

el

del

segundo

abanico

institucionales

de

componente

factores

tradicionales)

tena

que

interrelacionados
que

continuaban

tratar
(reales,
siendo

responsables de la reducida capacidad de Andaluca para transformar sus

abundantes recursos naturales y humanos en productos industriales, renta y
empleo.

3. ESTRATEGIA ADMINISTRATIVA
Cmo deba el IPIA desarrollar su capacidad de servir a esos mercados y
de producir esos servicios? Esta cuestin era tan urgente como la de definir
cul deba ser el mbito en que deba trabajar el IPIA, problema con el que
adems estaba ntimamente relacionada. Cuando Ricardo Snchez de la
Morena pas a ser Director General del IPIA, en 1983, su primera
preocupacin fue la de movilizar los recursos necesarios para que el
Instituto empezase a operar con cierto grado de eficacia.
En lo que se refiere a su presupuesto, la situacin del IPIA estaba limitada
por las restricciones presupuestarias globales a que se enfrentaba
inicialmente el gobierno regional. Adems, la situacin financiera del IPIA no
mejorara necesariamente cuando lo hiciese la de la Junta, ya que la mayor
parte de los futuros aumentos de ingresos esperados por el gobierno
regional iban a estar acompaados por transferencias de nuevas
responsabilidades administrativas y de funcionarios del gobierno central.

Ante la inexistencia de una apreciable dotacin inicial de fondos, de

facilidades financieras y de personal experimentado, el Director General
decidi basarse en gran medida en el intenso espritu de voluntarismo que
rodeaba en aquellos aos a la Junta de Andaluca. Se dio cuenta de que, en
las circunstancias dominantes,

(9) Entre los servicios excluidos por esta estrategia empresarial se encontraba la
promocin activa de inversiones de empresas localizadas fuera de Andaluca. Snchez de
la Morena tom esta decisin debido, en parte, a su conviccin de que las actividades
industriales controladas desde fuera seran ms vulnerables a cierres o reducciones de
personal que larde control local, en parte, a su compromiso personal con la idea de
construir sobre las bases industriales tradicionales de Andaluca y, en parte, a que pareca
que SOPREA estaba utilizando su gran capacidad financiera para seguir esa estrategia
alternativa de desarrollo industrial.

el ms valioso recurso del IPIA consista en el atractivo del propio mandato.

Pensaba que, si se aprovechaba adecuadamente ese recurso intangible, el
IPIA seria capaz de persuadir a todos aquellos cuya cooperacin se
precisaba para apoyar los esfuerzos iniciales del instituto.

Pero, por si solos, la legitimacin poltica y el voluntarismo constituan una

base poco slida para una institucin a la que se haba encomendado la
prosecucin del cambio a largo plazo. En consecuencia, el director del IPIA
no tuvo ninguna duda de que su tarea inmediata ms acuciante era la de
movilizar recursos materiales, en gran parte de entidades distintas de la
Junta de Andaluca.

CREACIN DE LA CAPACIDAD A TRAVES DE VINCULOS ENTRE

ORGANISMOS

Al disear una estrategia para movilizar esos recursos (materiales o en

especie), el Director General se bas en el hecho de que el IPIA no era el
nico organismo que operaba en el campo de la promocin industrial en
Andaluca. Las ocho diputaciones provinciales se haban mostrado en cierto
modo activas en este campo con competencias fiscales y los edificios

administrativos. Dado que el proceso autonmico haba reducido la

relevancia de las provincias en el sistema poltico y a la vista de que, en
muchos casos, estaban controladas por el PSOE, pareca factible la
colaboracin con el IPIA, en vez de la rivalidad. Adems, el Director General
esperaba que los organismos de la Administracin Central que operaban en
este campo, y que disponan de abundantes recursos financieros, viesen en
el IPIA una solucin a su problema de proporcionar servicios a una regin
del tamao y complejidad de la andaluza y tan lejana de Madrid.

Al enfrentarse al problema de cmo relacionarse con otras instituciones para

consolidar la capacidad institucional del IPIA, su director llevaba a cabo una
tarea

vital

para

la

mayor

parte

de

los

administradores

pblicos

contemporneos. La resolucin de problemas sociales complejos exige

ineludiblemente el logro de una colaboracin entre toda una serie de
instituciones. En consecuencia, "la tarea de administrar se define ms en
funcin de la necesidad real de acuerdos que de los lmites organizativos.
Esta observacin hace que sea menos interesante el antiguo problema de
saber dnde se detiene la organizacin. Un administrador que se detiene
donde lo hace su organizacin no puede llevar a cabo su tarea (Lax y
Sebenius, 1986: 319). Para Snchez de la Morena, en concreto, el objetivo
de crear relaciones valiosas con otros rganos de la administracin pblica
llevaba consigo ensamblar los intereses y recursos de esos organismos con
el inters del IPIA por convertirse en el foco de la red de instituciones de
promocin de la industria en Andaluca.

Al contrastar las alternativas de que dispona para erigir la capacidad de

produccin de servicios del IPIA, se empez a contemplar las alianzas entre
diferentes organizaciones como tcnica para movilizar tanto el capital humano
como los-recursos financieros y materiales. Pareca posible, por ejemplo, que
el IPIA tuviera dificultades en atraer y retener a funcionarios cualificados que

pudiesen ayudar a los clientes a evaluar su mercado y su entorno tecnolgico.

Por otro lado, era posible que el IPIA necesitase a veces personal altamente
especializado, por ejemplo, al desarrollar un "plan de actuacin" en un sector
determinado. En ambos casos, una forma atractiva de movilizar el necesario
capital humano consista en contratar con empresas cuyo negocio consistiese
en proporcionar anlisis y asesoramiento profesional. Al elegir entre adquirir
anlisis y asesoramiento o crear una fuerte capacidad de investigacin interna
utilizando funcionarios, se tena verdaderamente que tomar la decisin
estratgica acerca de lo que deba ser el mbito organizativo del IPIA (Porter,
1980).

CREACION DE CAPACIDAD PRODUCTIVA INTERNA

Si el Director General eligiese crear una capacidad interna para coordinar

los "planes de actuacin", tendra que localizar, atraer y adiestrar a
funcionarios capaces de emplear la tcnica genrica de la comunicacin
social para desempear las funciones de animacin social, planificacin
estratgica, trabajo en colaboracin y creacin de instituciones. El
responsable del Instituto era totalmente consciente de que apareceran
pocos funcionarios, o incluso ninguno, con los conocimientos adecuados,
con la experiencia y actitudes necesarias para producir ese servicio
innovador. Los licenciados universitarios ms recientes no tendran
suficiente experiencia, los funcionarios pblicos ms veteranos estaran
probablemente demasiado identificados con la prctica administrativa
tradicional, autoritaria y legalista de Espaa como para ser capaces de
practicar el enfoque del "aprendizaje social"; y los administradores con
mayores aptitudes del sector privado eran claramente reacios a entrar en el
sector pblico. Si bien el Director General crea que las personas con amplia
experiencia en el sector privado eran las ms adecuadas para realizar el
trabajo del IPIA, quedaban pendientes dos cuestiones: cmo atraerlas al

servicio pblico y, en caso de xito en este punto, cmo emplear mejor esos
recursos humanos en la prosecucin de la estrategia empresarial elegida
para el IPIA.

Una va decisiva de que dispona el Director General para dar forma a las
capacidades productivas del IPIA consista en la definicin del contenido de
cada puesto de trabajo y del establecimiento de relaciones informativas
formales dentro de la naciente estructura orgnica (Kelman,1986). Las
opciones posibles deberan considerar si los puestos de trabajo se
clasificaran,. y en caso afirmativo, a qu nivel: por producto, tipo de cliente,
especialidad tcnica o rea geogrfica (Gulick, 1937). Estas opciones
afectaran a las capacidades a travs de su influencia sobre el mbito de
interacciones de cada funcionario con los clientes, sobre los modelos de
comunicacin interna, sobre las aspiraciones profesionales y sobre la
estructura orgnica del IPIA en general.

Amn de disear el contenido de los puestos de trabajo y de definir las

relaciones, los problemas organizativos incluan elegir la adecuada condicin
laboral del personal del instituto. Desde el principio, el Director General
deseaba alcanzar dos objetivos al elegir el rgimen laboral: en primer lugar,
darse a si mismo la posibilidad de rescindir el contrato de aquellos
empleados que considerase no haban rendido de forma apropiada; y, en
segundo lugar, socavar aquellas normas informales de comportamiento
vigentes en la administracin pblica espaola que pensaba debilitaran el
enfoque empresarial, orientado al cliente, que esperaba implantar en el IPIA.
Sin embargo, el Director General no dispona de una autonoma completa en
la eleccin de la condicin laboral de su personal, ya que deba obtener la
aprobacin del responsable de asuntos de personal de la Junta de
Andaluca (esto es, el Director General de la Funcin Pblica). En la
negociacin mantenida con este funcionario, Snchez de la Morena tena el

proyecto de llamar la atencin acerca de que el IPIA era formalmente un

"organismo autnomo" de la Consejera de Economa (Prez Royo y Porras
Nadales, 1987: 254). La eleccin de esta forma jurdica, argumentara,
mostraba que el gobierno del PSOE pretenda otorgar al IPIA ms
flexibilidad que la concedida a rganos burocrticos convencionales.

En resumen, el desarrollo de una estrategia empresarial oblig al Director

General a decidir el tipo de capacidades internas de que deba disponerse y,
una vez echo eso, a desarrollarlas por medio de la aplicacin de mecanismos
administrativos clsicos, como contratacin y adiestramiento de personal,
calificacin de puestos de trabajo y estructuracin orgnica. En la medida en
que eligi (o se vio obligado ante la ausencia de recursos) crear la capacidad
del IPIA a travs de relaciones entre organismos, tuvo que encontrar la forma
de encajar los intereses del IPIA con los de las instituciones que posean los
recursos necesarios.
Eleccin de una forma orgnica
El Director General estaba convencido desde un principio que el xito de la
estrategia empresarial del IPIA dependera de que el instituto desarrollase su
capacidad de entrar fcilmente en contacto con los potenciales clientes a lo
largo de toda la regin. La interaccin del IPIA y sus clientes no poda tener
lugar de forma casual ya que se oponan al menos dos obstculos.

En primer lugar, la capital de la regin, Sevilla, se encuentra situada en la parte

occidental de la extensa Comunidad Autnoma. Las grandes distancias y el
trazado de los sistemas de carreteras y de ferrocarriles de la regin hacen que
el contacto entre Sevilla y Andaluca Oriental sea ms difcil que la
comunicacin entre las provincias orientales y Madrid. Adems, dado que el
gobierno regional constitua entonces una novedad, los andaluces no estaban

acostumbrados todava a la idea de viajar a Sevilla para realizar negocios con

la administracin pblica.

En segundo lugar, la distancia social se interpona de forma natural entre el

IPIA y sus clientes. La supervivencia de los pequeos empresarios dependa
de su capacidad de producir bienes para el mercado, mientras que la de los
funcionarios pblicos dependa de su posicin en el aparato burocrtico. La
distancia social se vea intensificada por la opinin predominante entre los
empresarios de que los administradores pblicos estaban por regla general
ms interesados en controlar la actividad empresarial que en satisfacer las
necesidades de las empresas.

Enfrentado a esas barreras opuestas a la interaccin del IPIA con sus

potenciales clientes, el responsable de la institucin decidi adoptar una
estructura orgnica geogrfica. Esta estructura comprenda dos caractersticas
analticamente diferenciadas: el establecimiento de una red de sucursales a lo
largo de toda Andaluca y la creacin de un puesto de gerente en cada oficina.

Estrategia de localizacin
La apertura de sucursales facilitara a los clientes de toda la regin mantener
contactos directos con los empleados del IPIA y servira tambin para poner
de manifiesto la voluntad del instituto de contactaron ellos. La cuestin
operativa bsica planteada al elegir una organizacin geogrfica era la de
decidir el nmero de sucursales y dnde deban localizarse. Era conveniente
establecer un nmero manejable de oficinas, dispersas a lo largo de la regin
de forma que su distribucin pareciese imparcial y maximizase el alcance del
IPIA. Ala luz de estos criterios, el Director General decidi que la provincia
deba ser la unidad geogrfica operativa del IPIA y que las sucursales deban

localizarse en siete de las ocho capitales provinciales (Sevilla se servira por

la oficina central). Las capitales de provincia haban sido la principal sede de
las transacciones administrativas andaluzas con los organismos de la
administracin central incluso desde el siglo XIX, cuando Espaa adopt el
sistema napolenico de administracin territorial. El modelo de interaccin
ciudadano-administracin con races en esta tradicin, ayudado por la
facilidad de conexin fsica de las capitales provinciales con su entorno,
permitira a las sucursales del IPIA localizadas en esas ciudades servir con
cierta facilidad a toda la Comunidad Autnoma. Por otro lado, pareca
tambin justo establecer sucursales en todas y cada una de las provincias
componentes de la Comunidad Autnoma.

De esta forma, el IPIA slo poda superar la distancia social existente entre
burcratas y empresarios cuando el instituto diferenciase sistemticamente
su imagen de la de una burocracia pblica clsica. Se esperaba alcanzar ese
objetivo

construyendo

una

organizacin

verdaderamente

empresarial,

dedicada a sus fines y capaz de entender los problemas de las empresas

desde la perspectiva de los clientes del IPIA.

La formacin de un grupo de siete gerentes provinciales responsables ante el

Director General fue el principal mecanismo administrativo que ste utiliz
para crear ese tipo de organizacin. Cada gerente haba de ser responsable
de instrumentar la estrategia empresarial del IPIA en su provincia, de
coordinar el trabajo de su personal especializado, de representar al instituto
en los crculos empresariales y polticos y de que la prensa provincial diese
publicidad al IPIA. Al delegar en los gerentes de las sucursales autoridad
amplia para gestionar las operaciones del IPIA en sus respectivas reas
geogrficas y al tener trato directo con los mismos, Snchez de la Morena
pretenda facultar a sus empleados ms importantes a asumir la
responsabilidad personal de realizar los objetivos del instituto (10). Con esos

poderes, los gerentes de las sucursales podran acomodar la estrategia del

IPIA a las circunstancias locales y estaran menos inclinados a trasladar
problemas a Sevilla. Se esperaba que este tipo de posibles actitudes y
comportamientos hiciese que las sucursales del IPIA fuesen unidades
orgnicas mucho ms capaces, por su tamao, que las delegaciones
provinciales de los altamente centralizados Ministerios madrileos.

El Director General crea que los empresarios percibiran con facilidad las
ventajas de esta estructura orgnica del IPIA. El primer contacto de aquellos
con el instituto tendra lugar probablemente a travs de un gerente provincial
con una orientacin profesional muy amplia, por lo que se vera animado a
plantear todo el abanico de problemas planteados por la empresa.

(10) En base a la idea de que las decisiones relativas a la mano de obra deban adoptarse
de forma que se facultase a los empleados a asumir responsabilidades personales sobre
los resultados. Vase Hackman (1986) y Hackman y Walton (1986).

Un contacto inicial de este tipo sera probablemente ms satisfactorio para el

cliente que el que pudiera tener con un ingeniero o un economista cuya
orientacin laboral y profesional consistira en aplicar sus conocimientos
especializados a situaciones concretas. Los clientes podran tambin
empezar a considerar al gerente de la sucursal como un interlocutor vlido
del sector pblico en lugar de tenerlo por alguien de un mundo totalmente
diferente del suyo; en efecto, dado que al gerente de la sucursal se le tena
generalmente por responsable de la buena marcha de la empresa, sera
posible contemplar su trabajo como si fuese ms parecido al del propietario
de una empresa que al de un funcionario de un organismo pblico
centralizado. Si esta idea pudiese reforzarse por otros elementos

semejantes, tendera a reducir el grado de distancia social existente entre

los empleados del IPIA y los propietarios de empresas.

Igualmente el responsable del IPIA crea que la organizacin geogrfica

prevista pondra los cimientos para el tipo de cultura o de carcter
institucional que esperaba crear. Al cubrir la mayor parte de los principales
puestos de trabajo de la organizacin con personal encargado de desarrollar
una actividad de gestin general, el Director General intentaba dar superior
rango institucional a los enfoques integradores y de carcter gestor que a las
perspectivas ms especializadas y funcionales, tpicamente defendidas por
aquellos

ntimamente

relacionados

con

profesiones

tradicionales

prestigiosas, como la ingeniera, la economa y el derecho. La orientacin

empresarial en que se basaba la nueva estructura (defendida tambin por
medio de otras actuaciones) se esperaba suavizase las fuerzas que impelan
al personal directivo tanto a aislarse frente a las necesidades e ideas de los
clientes como a dividir sus esfuerzos a lo largo de trayectorias funcionales.
La inculcacin de esa orientacin era de vital importancia si se deseaba que
el IPIA tuviese xito en elaborar "planes de actuacin". El ncleo esencial de
esa idea resida, en ltimo lugar, en utilizar un enfoque integrador,
empresarial y estratgico para contrastar las posibles vas de crear y
acaparar un valor ms elevado de las actividades econmicas andaluzas. Si
la cultura empresarial del IPIA no proporcionase una base slida para esta
orientacin dirigida a la resolucin de problemas, su personal no podra
dirigir con facilidad un proceso de aprendizaje social que examinase las
relaciones existentes entre los factores que afectaban al desarrollo de un
sector y que convergeran en un plan de actuacin integrado y por etapas.

En resumen, Ricardo Snchez de la Morena consideraba la organizacin

geogrfica como un dispositivo necesario para presentar. los objetivos del
IPIA en el mbito geogrfico y cultural andaluz. Estaba diseado para

superar tanto la distancia fsica que separa a Sevilla de los restantes lugares
de Andaluca como la distancia social que separaba a los funcionarios
pblicos de los empresarios privados. Al superar estas barreras opuestas a
la interaccin del IPIA y sus clientes y al fomentar una cultura empresarial,
integradora y de gestin, se esperaba conseguir que la organizacin fuese
claramente competente en el servicio a sus clientes, en el desempeo de
sus funciones yen el empleo de las tcnicas previstas en la estrategia del
IPIA de promover el desarrollo industrial de Andaluca.

En cualquier caso, el Director General era consciente de que la organizacin

geogrfica decidida (al igual que cualquier otro dispositivo administrativo por
si solo) no era una panacea. Semejante estructura no poda garantizar ni
una fluida relacin entre los gerentes de sucursales y los empresarios ni una
adecuada cultura empresarial y de gestin; buena parte dependera de la
experiencia y las actitudes de los individuos contratados para aquellos
puestos y del grado en que el Director General pudiese familiarizarlos con
las costumbres que deseaba introducir en la organizacin del IPIA. Por otro
lado, la estructura orgnica elegida era, como cualquier otra, vulnerable. As,
por ejemplo, la distancia fsica entre las sucursales poda ser un obstculo a
la comunicacin entre los gerentes del IPIA, conduciendo a duplicar los
esfuerzos o a que fracasasen oportunidades comunes; de igual modo,
podan aparecer desfases en las comunicaciones entre Sevilla y las
sucursales. El responsable de la institucin tena la intencin de evitar estos
problemas viajando con frecuencia a todas las sucursales y manteniendo
reuniones frecuentes con los gerentes de las mismas. Estas ltimas
ocasiones se pensaban como oportunidades para contrastar la experiencia
obtenida a partir de las operaciones de carcter regional realizadas por el
IPIA y para coordinar aquellos "planes de actuacin" que abarcasen ms de
una provincia.

Las diputaciones provinciales como aliados

A fin de establecerla red de sucursales, el Director General formaliz

acuerdos con las diputaciones provinciales de Almera, Cdiz, Crdoba,
Granada, Huelva, Jan y Mlaga. Estos rganos eran colaboradores
naturales del IPIA, porque continuaban ofreciendo unos programas de
promocin industrial, que procedan del perodo anterior a la autonoma,
seguan

poseyendo

numerosos

edificios

pblicos

en

las

capitales

provinciales de la Comunidad Autnoma, perciban ingresos fiscales y, al

igual que la Junta, estaban controlados por el PSOE.

En sus contactos con los dirigentes polticos provinciales, Snchez de la

Morena expuso los objetivos y la estrategia del IPIA y su relacin con las
metas de la recientemente consolidada Junta de Andaluca. El Director
General ofreci presentar ante la opinin pblica la labor de cada sucursal
como una labor conjunta del IPIA y las respectivas diputaciones provinciales.
Como contraprestacin, se solicitaba de estas que proporcionasen
gratuitamente

oficinas,

material

otros

servicios

en

un

edificio

estratgicamente situado, que cargasen con los gastos de calefaccin, luz y

telfono y que aportasen los fondos necesarios para pagar el sueldo de un
especialista en economa de empresa. Los nicos gastos con los que
correra el IPIA seran los correspondientes a la contratacin de un gerente
de sucursal.

De acuerdo con todos los convenios firmados, el IPIA se responsabilizara

de contratar al gerente de la sucursal y al personal de la misma. Los
convenios estipulaban tambin con claridad que las sucursales eran una
operacin conjunta del IPIA y de las diputaciones provinciales. De este
modo, el IPIA poda tener la esperanza de anular los posibles intentos

futuros de otros organismos de la Junta en el sentido de compartir esos

servicios y de reducir con ello la autonoma del instituto.

Estos convenios, firmados por los presidentes de las diputaciones

provinciales y el Consejero de Economa de la Junta de Andaluca, Julio
Rodrguez, en el perodo 1983-84, hacan progresar las estrategias
organizativas y empresariales analizadas con anterioridad, a la vez que
protegan la integridad institucional del IPIA. Las favorables condiciones
contenidas en los convenios reflejaban la capacidad que posea Snchez de
la Morena para convencer a otras personas de que deban concederse al
IPIA los recursos y la autonoma necesarios para perseguir una estrategia
de desarrollo autnomo andaluz. Esa capacidad dependa del momento en
que el IPIA entrase en el campo de la promocin industrial, de las
expectativas generalizadas de que la Junta de Andaluca llegase a
convenirse en uno de los protagonistas de los esfuerzos de desarrollo
regional, del respeto que obtuviesen los nuevos lderes polticos regionales y
de su propia habilidad para ofrecer una imagen convincente de lo que
debera ser la promocin industrial de la regin.

Estrategia para la contratacin de los gerentes de sucursal

El Director General crea que una larga experiencia empresarial era la nica
manera que tena una persona para obtener el conocimiento necesario que le
permitiese desempear la tarea de gerente de una sucursal. Adems, se
pensaba que con esa base se alcanzara tambin la credibilidad del IPIA
entre aquellos empresarios que fuesen reticentes en su trato con la
administracin pblica. Para reducir todava ms la distancia social entre el
IPIA y los empresarios, se opt por escoger a los candidatos que residiesen
en la sede de la sucursal o fuesen originarios de la misma.

A la vista de su escasez general en Andaluca, descubrir y retener a gerentes

capaces deba ser una difcil tarea. Sin embargo, el Director General
esperaba que la combinacin del voluntarismo dominante y de la crisis
econmica hara posible la atraccin de personas profesionalmente valiosas
y con espritu de servicio pblico. Poda ser incluso posible que
administradores de origen andaluz que trabajasen para empresas privadas
en cualquier otro lugar de Espaa contemplasen un trabajo en el IPIA como
oportunidad de regresar a su regin de origen.

Como parte de su estrategia personal, el Director General y su Secretario

General Tcnico (una combinacin de jefe de personal y presupuesto,
experto en legislacin y prctica administrativa espaola) consiguieron del
Director General de la Funcin Pblica de la Junta de Andaluca que
permitiera que el IPIA cubriese los puestos de gerente provinciales con
personal contratado en vez de con funcionarios pblicos; de esta manera, el
Director General del IPIA pensaba que podra lograr con mayor facilidad que
sus gerentes de sucursal fuesen responsables de proporcionar servicios de
calidad a los clientes, a la vez que tema no ser capaz de conseguir que los

funcionarios realizasen numerosas visitas a las empresas y que se

reuniesen con clientes fuera de las horas habituales de oficina, aspectos que
consideraba vitales para el xito de la estrategia empresarial del IPIA.

Contratacin de especialistas en las sucursales

Con el fin de respaldar las actividades de las sucursales, Snchez de la

Morena deseaba contratar al menos una persona experta en anlisis de
empresas, otra que tuviese conocimientos de ingeniera y una tercera que
realizase labores auxiliares y administrativas. Estos profesionales ayudaran
a los clientes a estudiar las inversiones en nuevos procesos productivos e
innovaciones complementarias, a la vez que informaran a sus respectivos
gerentes provinciales. Como ya se ha dicho, todas las diputaciones
provinciales que colaboraban con el IPIA estaban de acuerdo en
proporcionar los fondos con que proveer los puestos de economistas.
Adems de ello, se formaliz el primer acuerdo regional con el organismo
del Ministerio de Industria responsable de promover la pequea y mediana
industria (IMPI), por el que el IPIA obtuvo financiacin para la instalacin
inicial de las primeras sucursales, as como el traspaso de los medios
patrimoniales, humanos y presupuestarios que el IMPI posea en Andaluca
para realizar su funcin. Un convenio similar con la Direccin General de
Innovacin del mismo Ministerio, permiti financiar la contratacin de un
ingeniero como asesor tecnolgico en cada provincia. Para ayudar a costear
los gastos del empleado administrativo, se formaliz un convenio para que el
IPIA participase en el programa de subvencin del empleo juvenil elaborado
por la Junta. Todos estos acuerdos ayudaron a poner en prctica una
organizacin de carcter geogrfico y una estrategia de localizacin
provincial, a pesar de las serias limitaciones presupuestarias del IPIA.

Resumen
En 1983, la idea de una institucin descentralizada, orientada al servicio del
cliente y capaz de llevar a cabo una estrategia diferenciada de promocin
industrial, pareca por completo una utopa. Con el reducido presupuesto
inicial del IPIA, era totalmente imposible cubrir los gastos que originaban la
apertura de siete sucursales y contratar a los profesionales que eso llevaba
consigo. Una posibilidad consista en posponer la puesta en prctica de la
estrategia organizativa de carcter geogrfico hasta que la Junta de
Andaluca pudiese asignar al IPIA superiores recursos presupuestarios. El
enfoque alternativo preferido por el Director General, consisti en obtener
recursos gracias a las relaciones de colaboracin con aquellos rganos de la
administracin central y local con objetivos solapados a los del IPIA; estaba
convencido de que cuanto ms rpidamente fuese conocido mejor podra el
IPIA satisfacer las aspiraciones de desarrollo econmico andaluz. Por otro
lado, un retraso a la espera de un mayor apoyo financiero futuro por parte de
la Junta hubiese significado tambin el despilfarro de uno de los principales
activos institucionales del IPIA, en concreto, su creacin relativamente
temprana dentro del marco del gobierno regional. Adems exista el coste de
oportunidad ante un posible fracaso, en el caso de ser ampliamente conocido;
ya que posiblemente la capacidad para defender la propia autonoma del IPIA
hubiese sido inferior ante aquellos organismos pblicos que entraron al poco
tiempo en los campos de la industria, el comercio, el turismo y la agricultura.
Al actuar con rapidez, concluyendo acuerdos con rganos pertenecientes a
otros niveles de la administracin pblica, el IPIA ayud en efecto a
consolidar sus "ventajas derivadas de tomar la iniciativa" (Poner, 1985: 80) y
protegi su imagen de principal protagonista de la Junta de Andaluca en la
tarea de promover

el

desarrollo regional autnomo. Igualmente,

la

contratacin de los gerentes de sucursal en el sector privado, insistiendo en

que estos puestos no fuesen ofrecidos a funcionarios pblicos, y la decisin
de que los empleados ms importantes fuesen responsables de proporcionar

elevados niveles de servicios, fueron elementos importantes de la estrategia

del Director General de utilizar de esta forma el personal y la organizacin
para diferenciar al IPIA de los organismos pblicos habituales en Espaa.

DETERMINACIN DEL AMBITO ESTRATGICO

Desarrollo propio o adquisicin de conocimientos
Como ya se ha visto, la estrategia bsica de Snchez de la Morena consisti
en

concentrarse

en

el

desarrollo

de

aquellos

elementos

internos

imprescindibles para participar de modo eficaz en la formulacin y ejecucin

de los "planes de actuacin", as como en proporcionar servidos de promocin
industrial algo ms normalizados. El requisito orgnico ms importante para
elaborar esos productos y servicios era un conjunto de representantes del
IPIA, motivados y con experiencia, localizados cerca de los clientes. Sin
embargo, este tipo de estructura orgnica dejaba sin resolver la cuestin de
cmo asegurara el IPIA que las decisiones estratgicas sobre sectores se
basasen en un adecuado conocimiento de las circunstancias predominantes
en la actividad de un mercado y en el campo tecnolgico. Dado que los
clientes del IPIA no posean la capacidad de realizar estudios profundos al
respecto, la decisin a tomar era si el IPIA deba contratar y dirigir un equipo
de analistas de mercado experimentados y de ingenieros o, en su lugar, llegar
a acuerdos con empresas consultoras para obtener la informacin y el
anlisis adecuados.

Al estudiar esta decisin de hacer o contratar, el responsable del IPIA decidi

no montar una estructura de investigacin interna. Al contratar con empresas
consultoras especializadas en determinados campos de la ingeniera o de
ciertas tcnicas de recopilacin de datos y anlisis de mercado, se sacar una
rpida ventaja del conocimiento y la experiencia que haban ido desarrollando
estas empresas a lo largo de los aos. Otra razn fundamental para esta
decisin resida en evitar problemas de escalafn y conflictos internos. El
Director General tema que el sistema de cultura empresarial que necesitaba
el IPIA para desarrollar anlisis de gran calidad, entrara en conflicto con el
ms frgil sistema necesario para apoyar el compromiso del IPIA en seguir un

proceso de aprendizaje social (11). As, el enfoque orgnico elegido para el

IPIA se vio reforzado por la decisin de obtener estudios en profundidad a
partir de empresas consultoras externas especializadas (12).
Lmites de promocin sin financiacin
Al utilizar de forma muy amplia los lazos existentes entre distintas
organizaciones para fundamentar las capacidades del IPIA, se logr superar
muchas de las limitaciones impuestas por la escasez de recursos materiales
asignados a su instituto. Como ya se ha visto, el Director General consigui
trazar una red de siete sucursales provinciales, cada una de ellas con un
gerente y tres empleados, teniendo fundamentalmente el IPIA que cargar slo
con los costes de los gerentes
Si bien esta infraestructura ofreca la oportunidad de que el IPIA entrase
fcilmente en contacto con sus clientes, no era suficiente para inducir la
innovacin y el desarrollo industrial. Las mejoras de los procesos productivos
y los cambios en la oferta de productos exigiran por regla general que las
empresas invirtiesen en bienes de equipo e instalaciones; estos programas
de inversin deban ser los resultados bsicos provisionales de los "planes
de actuacin" del IPIA. Snchez de la Morena era plenamente consciente de
la incapacidad del IPIA para financiar las inversiones necesarias para
instrumentar las estrategias aprobadas para un sector o comunidad. A partir
de un punto determinado, los "planes de actuacin" del IPIA no podran
evidentemente avanzar sin la voluntad de otras instituciones de proporcionar
recursos financieros.
(11) La competencia se derivara de las radicales diferencias en las hiptesis subyacentes a
las dos premisas relativas a la inteligencia y actuacin social, as como del mayor
prestigio social de las tcnicas clsicas de planificacin respecto de los procesos de
aprendizaje social en la Espaa contempornea.

(12) La empresa en la que ms confiaba el IPIA para sus estudios no relacionados con el
campo de la ingeniera era IDEASSA, presidida por Jos Alvea Hernndez. El papel de
Alvea fue con frecuencia ms importante para el trabajo del IPIA que la del simple
suministro de informacin y anlisis, como se puso de manifiesto en la ayuda que
proporcion a la coordinacin del desarrollo del "plan de actuacin" de la industria del

mrmol de Macael. La Parte II de este estudio muestra cmo el IPIA utiliz a las
empresas

consultoras

al

elaborar

su

producto

bsico.

A fin de evitar que los servicios bsicos ofrecidos por el IPIA fuesen
vulnerables a esa situacin, el primer Consejero de Economa de la Junta,
Julio Rodrguez, intent persuadir a las instituciones financieras que
operaban en la regin para que dirigiesen a las pequeas y medianas
empresas (PYMES) una mayor cantidad de fondos de lo hecho hasta el
momento. Su estrategia consisti en negociar acuerdos entre esas
instituciones y la Junta de Andaluca, acuerdos que se administraran a
partir de entonces por el IPIA. En virtud de tales acuerdos, las cajas de
ahorros provinciales y otras instituciones financieras se obligaban a
dedicar cierto volumen de sus flujos financieros a las PYMES, pero se
reservaban la decisin de aprobar los prstamos. En consecuencia, el IPIA
no poda prometer a sus clientes la obtencin de prstamos; lo ms que
poda hacer era ayudarlos a elaborar solicitudes de prstamo atractivas y
certificar los anlisis econmicos de la empresa y los planes de inversin.
Se esperaba que los bancos encontrasen atractivo e papel del IPIA, ya
que realmente el instituto soportaba buena parte de los costes de
desarrollar las solicitudes de prstamo en el segmento del mercado de las
pequeas y medianas empresas.

Los acuerdos entre la Junta y las instituciones financieras de la regin

parecen haber facilitado en la realidad el acceso de algunas empresas al
crdito. Lo mismo sucedi con posteriores acuerdos ligados a "planes de
actuacin" especficos entre el IPIA y el Banco de Crdito Industrial, el IMPI y
el programa de inversin industrial para Andaluca elaborado por la
administracin central (Gran rea de Expansin Industrial de Andaluca).
Como quiera que sea, el Director General lleg al convencimiento de que la
exclusin directa de la financiacin del mbito del IPIA planteaba un obstculo
insuperable al xito de la estrategia empresarial del instituto. Sin un grado
apreciable de capacidad financiera autnoma, vea extraordinariamente difcil
asegurar a los clientes que merecera finalmente la pena participaren el
desarrollo de los "planes de actuacin". Junto a ello, en aquellos casos en los

que el procedimiento discurriese al principio de forma adecuada, tema que se

disipase el mpetu bsico una vez que se formulasen los planes especficos
de inversin y que se enfrentase las dificultades de obtener financiacin. La
repeticin de frustraciones semejantes convenci por ultimo al director del
IPIA de que la promocin industrial no poda llevarse a cabo de modo
adecuado en Andaluca por una organizacin cuyo mbito no incluyera la
funcin financiera.

ELEMENTOS POLITICOS DE LA ESTRATEGIA ADMINISTRATIVA

Al considerar el elemento ms innovador de la diferenciada estrategia
empresarial del IPIA, identificamos la animacin social, la planificacin
estratgica, el trabajo en colaboracin y la creacin institucional como las
cuatro funciones que deban llevar a cabo los "planes de actuacin". En el
subsiguiente anlisis de la estrategia administrativa del Director General, se
hizo evidente que el IPIA no poda intentar elaborar por si solo ese producto.
As, por ejemplo, tena que contratarse a empresas de consultora a fin de
disponer de la informacin y el anlisis necesarios para la planificacin
estratgica. De igual manera, Snchez de la Morena esperaba poder confiar
en algunos clientes del IPIA, incluyendo los dirigentes de las asociaciones
empresariales y los polticos locales, para ayudar a instrumentar la funcin
de animacin social. As, en lugar de ver al IPIA como el nico diseador de
los "planes de actuacin", intent utilizar su institucin para erigir un
complejo entramado que abarcaba diferentes entidades, incluyendo al propio
IPIA.

El IPIA indujo a varias entidades a participar en el proceso productivo

ofrecindoles la posibilidad de una ganancia financiera. A las empresas
consultoras, por ejemplo, se les pagaba por sus servicios. Sin embargo, en
muchos casos el IPIA no poda desarrollar relaciones contractuales bien

definidas; por ejemplo, no poda ofrecer beneficio monetario alguno a sus

clientes por el hecho de participar en el proceso planificador.

En los casos en que el IPIA no era capaz de desarrollar relaciones

contractuales explcitas ni de ejercer una autoridad formal sobre aquellos a
los que deseaba incorporar al proceso de formulacin de "planes de
actuacin", el Director General haca uso de la persuasin. El IPIA tena que
emplear tambin esa persuasin para obtener la cooperacin de otros
organismos en el momento mismo de llevar a cabo "planes de actuacin" ya
formulados. Algunos de esos organismos eran empresas lucrativas,
incluyendo aquellos que proporcionaban factores esenciales para la
produccin y comercializacin industriales, como crdito, electricidad o
conexiones telefnicas. En. estos casos, la persuasin tena que emplearse
para influir en las ideas de rentabilidad y en las opiniones de cmo invertir o
cmo ofrecer factores productivos a una localidad o a un sector de manera
que pudiese alcanzar otros objetivos institucionales. De igual modo, para
poner en marcha los planes se precisaba la cooperacin de organismos
pertenecientes a las administraciones central, regional o municipal. As, por
ejemplo, cuando se pretenda mejorar las carreteras y otras obras publicas, el
IPIA deba encontrar la forma de convencer a esos organismos de que las
inversiones pblicas sugeridas eran ms tiles que otras alternativas que
pudiesen estar considerando.

Al persuadir a las diferentes instituciones para que suministrasen recursos

para la elaboracin o puesta en prctica de los "planes de actuacin", el
Director General intentaba explicar por qu la colaboracin con el IPIA iba a
servir a sus propios intereses. Por regla general, procuraba identificar los
problemas a los que se enfrentaba un suministrador potencial que podran
resolverse llegando a un acuerdo con el IPIA. As, por ejemplo, como ya se
ha indicado, comprendi que los bancos se enfrentaban al problema de

desarrollar y conceder lneas de prstamos a las pequeas empresas dados

los altos los costes en que se incurran. El IPIA poda argumentar al respecto
que la concesin de crditos a sus clientes ayudara a resolver ese problema,
ya que los bancos podan estar seguros de que las solicitudes de crdito
estaban respaldadas por una estrategia industrial documentada, realista y
competitiva. Este tipo de respaldo elevara as la probabilidad de que la
concesin de esos crditos fuese rentable para los bancos.
De igual modo, el IPIA poda recurrir por si mismo a organismos de la
administracin central, como el Instituto de la Mediana y Pequea Industria
(IMPI), como solucin al problema de proporcionar servicios individualizados
a las empresas andaluzas.

La presentacin publica del IPIA como solucin para los problemas

operativos de sus interlocutores no era la nica manera de lograr su
cooperacin. Otra va consista en reconocer que muchos suministradores se
enfrentaban a un problema institucional similar: cmo adaptarse a la nueva
estructura

de

poder

poltico

originada

por

la

transferencia

de

responsabilidades a la Junta de Andaluca y por las aplastantes victorias

electoras del PSOE a todos los niveles de gobierno. En esta situacin era
verosmil que los bancos, las empresas de servicios pblicos y los
organismos de la administracin central, por ejemplo, estuviesen interesados
en fomentar relaciones positivas con esta nueva estructura de poder; la
colaboracin con el IPIA poda contemplarse como solucin a ese problema
institucional. Ahora bien, para que se considerase al IPIA como medio
especialmente atractivo de mejorar las relaciones institucionales con la Junta,
los suministradores tenan que creer que el instituto era al menos tan
importante para las principales autoridades como las restantes unidades
orgnicas del nuevo gobierno regional. En consecuencia, el fomento de esta
creencia entre los posibles suministradores era una de las ms importantes
tareas de gestin poltica del Director General.

A la vez, los clientes del IPIA era probable que vigilasen la consideracin del
IPIA entre las principales autoridades del gobierno regional. Para ellos, el
IPIA era ante todo un embajador de la administracin publica: el instituto
deseaba llevar a cabo la funcin coordinadora intentando ejercer influencias
sobre el comportamiento de los clientes, por medio de la elaboracin de
"planes de actuacin" de un modo coordinado. Dado que el IPIA no poda
ejecutar sus propias decisiones crediticias, su capacidad para coordinar
eficazmente era absolutamente esencial si los clientes consideraban
oportuno trabajar con el instituto. La influencia sobre unas instituciones
formalmente autnomas a travs del sistema poltico-econmico de la regin
sera un objetivo mucho ms factible si el IPIA poda demostrar disponer de
un fuerte apoyo poltico a alto nivel.

4. ESTRATEGIA POLITICA SOPORTES MICROPOLITCOS

A lo largo de 1983 y 1984, la autoridad poltica con la que el responsable de

IPIA tuvo el contacto ms directo fue la misma persona que lo haba
nombrado Director General y a la que continuaba informando: el Consejero
de Economa, Julio Rodrguez. Antes de desempear ese cargo, Rodrguez
haba sido economista del Banco de Espaa, el banco central espaol, y
miembro activo del PSOE en Madrid. En junio de 1982, tras la victoria
socialista en Andaluca, pero antes de las elecciones parlamentarias
nacionales que llevaran al poder a Felipe Gonzlez como jefe de gobierno,
miembros influyentes del partido sugirieron al recin elegido Presidente de la
Junta para que encargara a Rodrguez de la poltica econmica. La tarea
inmediata del Consejero fue la de asegurar que la poltica econmica
andaluza no pareciese excesivamente radical, lo que hubiese socavado el
posterior xito de la estrategia estatal de competir con la UCD por los votos
de centro.

Como Consejero de Economa, Julio Rodrguez era bsicamente responsable

de dirigir el desarrollo del Plan Econmico de Andaluca (1984-86). Este
proceso reuni a dirigentes de los partidos, del gobierno y del sector privado
para discutir en detalle los problemas econmicos de Andaluca y las
perspectivas que se abran con el nuevo gobierno regional. Al plantear el
debate .en trminos de lo que deberan ser objetivos finales e intermedios de
la regin y al centrar la atencin en la elaboracin de un programa plurianual
de inversiones pblicas, el proceso planificador tendi a sustituir el discurso
de la poltica econmica convencional por el de la dependencia y el
subdesarrollo, anteriormente dominante. Dada la diversidad ideolgica
existente en el PSOE y el potencial de oposicin electoral de la izquierda, el

plan dej totalmente sin resolver la cuestin de si la Junta favorecera la

empresa pblica o la privada. Adems, al emplear esa estratagema para
acentuar la visin global del desarrollo econmico que tena la Junta,
Rodrguez intent describir cada sector de la economa regional como vital
para la futura prosperidad de Andaluca.

La gestin del proceso planificador realizada por Rodrguez aliment su

reputacin de ejecutivo poltico tcnicamente competente en el terreno de la
planificacin econmica. Que emergiese tambin de su puesto con la
reputacin de creador de instituciones iba a depender, en parte, de la buena
marcha del IPIA y de otros organismos dependientes de la Consejera de
Economa. En concreto, el fortalecimiento del IPIA permitira a Rodrguez
demostrar su compromiso con dos de las prioridades resaltadas en el plan:
Aumentar el tamao de la industria y promover la empresa privada. Por estas
y otras razones, el Consejero de Economa de la Junta estaba dispuesto a
trabajar estrechamente con Ricardo Snchez de la Morena en disear las
estrategias empresariales y administrativas del IPIA.

Snchez de la Morena dedic buena parte de su tiempo a discutir con

Rodrguez las ideas que se encontraban tras la propuesta estrategia del IPIA.
Esta interaccin intensa y sostenida influy indudablemente en la esencia de
la estrategia, a la vez que sirvi para que ambos funcionarios-se
comprometiesen personalmente con la idea de los "planes de actuacin" y de
utilizar el IPIA como vnculo de unin entre los pequeos propietarios de
empresas y la Junta de Andaluca. En virtud de ese compromiso, el
Consejero inici negociaciones para convencer a las instituciones financieras
de que elevasen el flujo crediticio a las pequeas y medianas empresas y de
que permitiesen al IPIA desempear la tarea de desarrollar y valorar las
solicitudes de crdito.

Gestiones con el Presidente de la Junta

Mientras el Consejero de Economa y el Director General del IPIA
desarrollaban las ideas que haban de informar el instituto, Rafael Escuredo
se preocupaba de dirigir la transicin de la Junta desde un esqueltico
rgano poltico preautonmico hasta una administracin y un gobierno
regionales totalmente desarrollados: Como Presidente de la Junta durante el
perodo preautonmico, Escuredo haba dirigido con xito su atencin al
problema de asegurar la autonoma de acuerdo con el artculo 151 de la
Constitucin, haba materializado en su persona los crecientes sentimientos
nacionalistas de la regin y haba politizado de modo repentino el
desdoblamiento centro-periferia existente entre Madrid, Catalua y el Pas
Vasco, por una parte, y Andaluca, por la otra. En las elecciones de 1982,
haba sido capaz de reunir una gran coalicin de votantes urbanos de clase
media y trabajadora y de obreros agrcolas, coalicin que condujo a la
mayora absoluta del PSOE en el parlamento regional.

En 1983, Escuredo se enfrentaba a un panorama poltico significativamente

modificado. La cuestin de la autonoma no era ya el problema principal y,
como consecuencia de la victoria del PSOE a nivel estatal, la tctica de
politizar el desdoblamiento centro-periferia planteaba ciertos riesgos. En esta
etapa, las principales preocupaciones polticas de Escuredo incluan el ajuste
al nuevo poder existente en Madrid, la consolidacin de la posicin de la
Junta en la nueva poltica regional, incorporando a las instituciones del
gobierno

regional

algunos

dirigentes

polticos

de

los

debilitados

competidores directos del PSOE, y la puesta en prctica del estatuto de

autonoma por medio de negociaciones con el gobierno central sobre
transferencias de atribuciones, dinero y personal.

El mantenimiento del ritmo del movimiento social proandaluz se consideraba

por el Presidente como medio importante de ejercer influencia poltica: a
sobre Madrid, de controlar a otros dirigentes polticos andaluces y de
proporcionar un marco adecuado para crear las instituciones de la Junta. El
principal instrumento elegido por Escuredo para progresar en este objetivo
instrumental fue la reforma agraria. En su aspecto tcnico, la legislacin y el
desarrollo reglamentario de la reforma agraria iban dirigidos a inducir a los
latifundistas andaluces a generar un superior valor econmico en sus
explotaciones; para lograr este objetivo se utilizaba la amenaza fiscal y de
expropiacin. Sin embargo, a la luz de la opinin pblica esa legislacin
representaba la continuacin de la lucha histrica por la tierra y la justicia
social interrumpida por el largo gobierno de Franco. Debido a que la reforma
agraria se encontraba tan ntimamente asociada en Andaluca a la idea de
lucha popular, la defensa de esa legislacin reforzaba la implcita pretensin
del gobierno del PSOE de ser la personalizacin poltica de la identidad
colectiva de la regin. De hecho, las encuestas de opinin pblica realizadas
durante esta poca demostraban que los votantes de las ciudades estaban
especialmente convencidos de que el PSOE realizara la reforma agraria,
mientras que los trabajadores del campo esperaban ser los beneficiarios
directos. De este modo, la provisional alianza electoral forjada en 1982 se
fortaleci todava ms y la Junta pas a ocupar una posicin de mayor
importancia en el universo poltico andaluz.

De este entorno poltico, el Director General no poda esperar de forma

realista que el IPIA constituyese uno de los principales intereses de Rafael
Escuredo. Ahora bien, recibir una atencin de alto nivel, explcita y continua,
no era esencial para las estrategias empresariales, administrativa y poltica
del IPIA. Lo que el instituto necesitaba en mayor medida del Presidente de la
Junta era su apoyo para las futuras necesidades presupuestarias, proteccin
en el caso probable de litigios jurisdiccionales y apoyo en sus declaraciones
a la prensa.

Entre los medios con los que se poda contar para despertar el inters de
Escuredo, estaba el de convencerle de que el IPIA permita a la Junta
proporcionar un nuevo servicio directamente a un numeroso grupo de
electores.

Cada

cliente

satisfecho

de

los

servicios

del

IPIA

sera

probablemente ms favorable al gobierno regional y a sus actuales dirigentes.

El trabajo a estos niveles bsicos permitira tambin al IPIA ofrecer ayuda a

aquellos alcaldes cuyos proyectos polticos incluyesen la promocin de
industrias localmente concentradas. Dado que la mayor parte de los
ayuntamientos

estaba

controlada

por

el

PSOE,

ese

servicio

era

potencialmente importante para los esfuerzos de consolidacin institucionaldel partido. Sin embargo, el hecho de llamar la atencin de Rafael Escuredo
acerca de estos rasgos del IPIA no fue especialmente eficaz, ya que el
Presidente estaba posiblemente ms interesado en promocionar ms una
imagen populista regional del gobierno que en fortalecer el partido como
institucin. En consecuencia, el IPIA podra haber impresionado ms
fcilmente a Escuredo si le 'hubiese mostrado ejemplos de sus positivos
esfuerzos en lograr que las colectividades en mala situacin trabajasen en pro
de su bienestar, tal como l les haba animado a hacer en sus viajes por la
regin.

A la vista de que Escuredo haba hecho su carrera poltica como Presidente

de la Junta de Andaluca movindose con acierto ante la prensa y la opinin
pblica, al IPIA le hubiese sido de mucha ms utilidad si sus esfuerzos de
promocin industrial hubieren formado parte de sus discursos. Al incluir tales
referencias en esos discursos, Escuredo habra demostrado que la imagen
del desarrollo econmico andaluz era algo ms que una sola reforma agraria.
Esta imagen hubiese sido probablemente muy eficaz si los elementos y la
estructura del discurso no hubieran sido nicamente aplicable a la industria o

a la agricultura sino que hubieran estado ligadas a las ideas de comunidad

poltica que Escuredo lanz durante el movimiento preautonmico.

Una de las tareas de gestin poltica ms importante del Director General

era, por consiguiente, elegir una idea, fraseo imagen muy grfica que pusiera
de manifiesto la estrecha relacin existente entre el instituto y la vida poltica
de la Junta de Andaluca; al mismo tiempo, ese marco servira para
diferenciar el enfoque de promocin industrial del IPIA del de otros
organismos pblicos, antiguos o nuevos, operantes en ese campo. Entre las
principales tradiciones del discurso poltico que se haba convertido en
moneda habitual en torno a la Junta de Andaluca, el discurso del
subdesarrollo y de la dependencia pareca inicialmente el ms atractivo.

SOPORTES MACROPOLITICOS E IDEOLOGICOS

El discurso de Dependencia y Subdesarrollo
Los orgenes del discurso del subdesarrollo andaluz pueden localizarse en la
teora de la dependencia del Mediterrneo, un movimiento intelectual europeo
que adquiri creciente importancia durante los aos sesenta y setenta. Los
tericos de esta escuela intentaban explicar las razones por las que Europa
del Sur era menos prspera que la del Norte y por qu las regiones
meridionales de los pases mediterrneos eran especialmente pobres. El
enfoque metodolgico bsico consista en considerar a la evolucin histrica
del capitalismo mundial como la fuerza impulsora que se encontraba tras las
disparidades internacionales e interregionales de renta y riqueza; esa
perspectiva pona de manifiesto cuales eran las causas sistemticas
internacionales de la capacidad de una nacin o una regin para
industrializarse. As, por ejemplo, la capacidad de importar materias primas
de la denominada periferia (y de exportar manufacturas a la misma) ayudaba
a explicar por qu zonas esenciales de la economa capitalista mundial
haban prosperado y mejorado su competitividad. Las mismas influencias
sistemticas se citaban tambin para considerar las estructuras econmicas y
sociales especficas que caracterizaban a las reas perifricas, configuradas
por una fuerte lite. Agrcola y una dbil burguesa ocupada en el comercio
en vez de en la industria. A su vez, se deca que estas estructuras eran
responsables del continuo fracaso industrializador de muchas naciones o
regiones.

A lo largo del crepsculo que signific el rgimen de Franco y durante la

transicin a la democracia, algunos intelectuales utilizaron este enfoque
metodolgico para describirla situacin econmica andaluza. Se centr la
atencin en seis facetas clave del caso andaluz. En primer lugar, en

comparacin con las regiones desarrolladas de Espaa, Andaluca estaba

especializada en la elaboracin de productos primarios, muchos de los cuales
se exportaban para su transformacin a zonas ms desarrolladas del pas. En
segundo lugar, el empleo en las actividades manufactureras tradicionales se
encontraba en lgico declive, ya que las empresas localizadas en regiones
ms desarrolladas (y que empleaban tecnologas ms avanzadas) competan
cada vez ms eficazmente a nivel nacional. En tercer lugar, buena parte de
las industrias modernas de la regin era propiedad y estaba controlada por
empresas con sede en Madrid, Barcelona y otras ciudades. En cuarto lugar, el
sistema bancario nacional tenda a "drenar" ahorros de Andaluca y a
invertirlos ms que proporcionalmente fuera de la regin. En quinto lugar, el
gobierno central de Franco descuid la inversin en la infraestructura fsica de
la regin; en especial, la manifiesta insuficiencia de las carreteras que unan
las provincias orientales y occidentales de Andaluca redujo la ya limitada
capacidad de la regin para generar un crecimiento autnomo. Por ltimo, las
polticas del gobierno central dirigidas a promover el desarrollo industrial en
Andaluca parecan diseadas principalmente para satisfacer los intereses
dominantes en el corazn de la economa poltica espaola. El instrumento de
subvencionar la inversin en Andaluca beneficiaba a importantes empresas
de mbito nacional, atrayendo a la regin a industrias intensivas en capital.
Esas empresas no fueron capaces de generar empleo industrial a un ritmo
suficiente como para compensar el paralelo declive del empleo en las
industrias andaluzas tradicionales. En resumen, la principal imagen derivada
de todo lo anterior era que las fuerzas liberadas por el injusto sistema
poltico-econmico

espaol,

juntamente

con

la

centralizacin

de

la

planificacin econmica, encorsetaron la economa andaluza.

Smbolos polticos de dependencia en Andaluca

Muchas de esas facetas del subdesarrollo andaluz tenan un smbolo claro en

el resultado de la primitiva estrategia del gobierno central del "polo de

desarrollo" de la provincia de Huelva. Este programa se haba basado en la

idea de que, al subvencionar las inversiones en una reducida rea geogrfica,
algunas industrias decidiran localizar sus instalaciones y su equipo en el
"polo". De esta manera, sus actividades productivas daran lugar a diversos
tipos

de

economas

externas

de

efectos

conexos,

induciendo

consecuentemente a otras empresas a instalarse en el mismo lugar. De forma

gradual, se esperaba que este polo de promocin estimulase un proceso de
transformacin econmica en toda su zona de influencia.

A comienzos de los aos sesenta se instalaron en Huelva varias industrias

qumicas bsicas, como parte de la aplicacin prctica de esa estrategia en
Andaluca. Sin embargo, las caractersticas econmicas de ese tipo de
industrias limitaron grandemente la capacidad del polo para estimular el
desarrollo de la regin circundante. Dado que el factor clave para la
produccin qumica de base - el petrleo - tena que importarse y puesto que
el producto final se suministraba a otras plantas industriales localizadas en las
regiones desarrolladas de Espaa para su posterior transformacin, eran muy
reducidos en la realidad, los efectos en cadena hacia delante o hacia atrs.
Por otro lado, estas plantas industriales tampoco crearon un nmero
apreciable de puestos de trabajo, ya que eran intensivas en capital y su
personal directivo estaba localizado principalmente en las sedes sociales de
las empresas. La principal consecuencia observada de esta estrategia de
establecimiento industrial centralmente dirigido fue la cada vez mayor
contaminacin del aire y el agua a lo largo de la costa de Huelva. La
incapacidad de generar empleo, la falta de relaciones intersectoriales, la
propiedad y el control externos y la contaminacin ayudaron a hacer del polo
de promocin de Huelva un smbolo del subdesarrollo andaluz y de las
polticas de desarrollo regional del rgimen de Franco.

Evolucin poltica del Gobierno andaluz

Junto a otros rasgos del subdesarrollo, la incapacidad de las industrias
modernas para crear empleo con la misma rapidez con que se reduca en las
industrias tradicionales se not con fuerza antes de que se aplicase al
contexto andaluz la teora de la dependencia. La innovacin intelectual
aportada por los tericos de la dependencia consisti en interpretar los
diferentes y familiares fenmenos del subdesarrollo como resultado de una
progresiva interaccin dinmica entre economas "centrales" y "perifricas".
Las implicaciones polticas prcticas de esta innovacin cientfica fueron
inicialmente algo ambiguas, ya que los tericos de la dependencia
aconsejaban por regla general el pesimismo o el cambio poltico radical. Sin
embargo, en la poca en que estaba surgiendo el rgimen democrtico, tras
40 aos de autoritarismo, ninguna de esas interpretaciones poda disponer de
amplio apoyo social.

Por otra parte, el esquema centro-periferia utilizado para diagnosticar los

problemas de Andaluca coincidi con el dinmico juego poltico puesto en
marcha por el Ttulo VIII de la Constitucin. Este proporcionaba un recurso
legal a aquellos que deseaban crear un movimiento popular para obtener
tanta autonoma para Andaluca como la que iban a recibir las nacionalidades
histricas. Ese objetivo deba perseguirse suprimiendo las ideas de diversidad
dentro de la regin y fomentando la conviccin de que los andaluces se
enfrentaban a agresores externos comunes. Estos agresores comprendan,
en el esquema de dependencia, tanto el "centro poltico" de Madrid como los
"centros econmicos" de Catalua y el Pas Vasco. Los problemas
conceptuales planteados por la diferenciacin entre centros polticos y
econmicos en Espaa se vieron superados por el hecho de que el centro
poltico se encontraba en vas de garantizar una amplia autonoma al centro
econmico, pero no a la periferia econmica. As, pues, la naciente

perspectiva de dependencia ocultaba un discurso poltico que culpaba del

subdesarrollo andaluz tanto a las nacionalidades histricas que obtenan la
autonoma como al gobierno central que la conceda.

El planteamiento de la oposicin entre centro y periferia por medio del

discursos de la dependencia y el subdesarrollo desempeaba la misma
funcin poltica en Andaluca que la que jug en Catalua y el Pas Vasco la
memoria histrica de la represin cultural. El rgimen de Franco haba
intentado fortificar el estado espaol prohibiendo el empleo del cataln y
vascuence en sus respectivos pases de origen, en tanto que Andaluca no
experiment tal represin, como consecuencia, en parte, de que el castellano
era la principal lengua de la regin. Si bien los habitantes de Andaluca se
consideraban diferentes de los castellanos, muchos andaluces eran ya muy
sensibles a las diferencias culturales existentes entre las partes oriental y
occidental de su propia regin. Todos estos factores actuaron contra la
apricin de un movimiento nacionalista regional fuerte y duradero. Para
reforzar ese dbil nacionalismo andaluz, muchos polticos intentaron inculcar
la idea de que todos los andaluces compartan las experiencias del
subdesarrollo y de la represin econmica de forma muy similar a como las
dos regiones ms desarrolladas haban experimentado la represin cultural.

El partido poltico con el mximo inters en politizar la divisin social entre

Andaluca y el centro poltico-econmico de Espaa era el Partido Socialista
de Andaluca (PSA). En las primeras elecciones de la transicin democrtica,
realizadas en 1977, el PSA demostr ser mucho ms dbil que el PSOE en
Andaluca. Tras las elecciones, el PSA decidi seguir siendo independiente
del PSOE, a diferencia de casi todos los dems partidos denominados
socialistas. En consecuencia, busc una base desde la que competir con
xito contra el cada vez ms potente PSOE por el mismo grupo de votantes
de izquierda, grupo que era mayora en Andaluca. Al trazar su estrategia, los

dirigentes del PSA prestaron atencin a tres hechos polticos de importancia.

En primer lugar, gracias a su mbito regional, el PSA se diferenciaba con
gran claridad del PSOE estatal. En segundo lugar, los partidos nacionalistas
catalanes y vascos haban demostrado una fuerza considerable en las
elecciones de 1977. En tercer lugar, el PSOE haba aceptado por completo la
idea de un estado espaol descentralizado.

Al igual que los partidos regionalistas de centro-derecha en Catalua y el Pas

Vasco, el PSA afirmaba que era l quien mejor poda representar la identidad
y los intereses de Andaluca. Pero el PSA no poda limitarse a copiar
simplemente las estrategias de aquellos partidos, ya que el partido regional
andaluz competa con el PSOE por el apoyo de unos votantes que ambos
consideraban de izquierdas. Como resultado de ello, el desafo estratgico del
PSA fue intentar un "nacionalismo de izquierdas". Puesto que el esquema de
la dependencia intensificaba, la divisin centro-periferia y sugera que el
subdesarrollo era el equivalente funcional de la represin, los dirigentes del
PSA encontraron que la bibliografa de la tradicin de dependencia era
extraordinariamente til como fuente de la ideologa del partido; adems, la
definicin del PSA como partido regional le permita utilizar estos elementos,
al menos al principio, ms eficazmente que el PSOE, que prosegua una
estrategia menos regionalmente diferenciada (Porras Nadales, 1984; Jerez
Mir, 1985).

El discurso poltico resultante contribuy a la gran mejora registrada por el PSA

en las elecciones parlamentarias de 1979. La proporcin de votos obtenidos
por el PSA en las reas urbanas aument en ocho puntos porcentuales
respecto de los resultados de 1977, mientras que la de los mismos obtenida
por el PSOE se redujo en seis puntos porcentuales (Porras Nadales, 1985:
238-252). Esta endencia alert a algunos dirigentes del PSOE sobre la
intensidad del atractivo nacionalista en su territorio electoral supuestamente

ms seguro. Entre estos dirigentes se encontraba Rafael Escuredo, que se

converta en esos momentos en Presidente de la Junta de Andaluca -en el
proceso preautonmico- gracias a los votos de los diputados comunistas del
parlamento regional. Escuredo procedi entonces a incorporar a su propio
discurso poltico el del PSA, con un xito evidente a lo largo del camino
autonmico.

Todos estos acontecimientos implantaron con fuerza la idea de que el

subdesarrollo en la sociedad poltica andaluza: no slo serva para definir, en
gran medida, lo que los andaluces tenan en comn entre s, sino que
proporcionaba tambin el marco ideolgico para interpretar las necesidades
sociales y justificar la actuacin

Estrategia discursiva del IPIA

A los dirigentes de los nuevos organismos pblicos, como el IPIA, les pareca
razonable conectar sus propios discursos a la interpretacin predominante del
carcter de la poltica andaluza y los problemas a que se enfrentaban; de este
modo, poda considerarse que perseguan racionalmente las metas colectivas
de la comunidad poltica y podan colaborar en el esfuerzo de Escuredo por
transmitir una imagen pblica. Es posible imaginar que, tras las elecciones de
1982, los dirigentes de la Junta podran haber desplazado inmediatamente la
atencin hacia una interpretacin diferente de la comunidad poltica y de los
usos racionales de la autoridad y los recursos pblicos. Pero, en su intento de
mantener el entusiasmo por el proyecto de autonoma regional, a la vez que
trabajaba de forma simultnea para fortalecer la capacidad institucional y
creativa de la Junta, Rafael Escuredo sigui utilizando un discurso poltico que
protestaba del subdesarrollo y otorgaba un valor fundamental a la poltica
regional, comprensiva, polifactica y atractiva del papel de la Junta en el
fomento del cambio econmico y social.

Para el responsable del IPIA, la eleccin del discurso institucional del

organismo que rega era una oportunidad de protegerse contra una serie de
puntos vulnerables originados por su decisin de concentrarse en elaborar
"planes de actuacin" y de servir a las industrias tradicionales. En primer
lugar, el hecho de que el proceso planificador tuviese como objetivo superar
numerosos

obstculos

interrelacionados

profundamente

arraigados

opuestos al progreso industrial significaba que los esfuerzos del IPIA deban
concentrarse, al menos al principio, en engendrar un "proceso de cambio a
largo plazo" dentro de unos pocos sectores econmicos definidos; los planes
beneficiaran as a lo que en trminos electorales era un nmero insignificante
de personas; adems, al ponerlas pblicamente de manifiesto, muchas de las
primeras realizaciones del proceso tendran mucha menor importancia para
los observadores externos que para los propios participantes en ese proceso.

En segundo lugar, al desechar la estrategia de dedicarse a las industrias

modernas, centrndose en vez de ello en la promocin de sectores
tradicionales, implicaba tambin apreciables riesgos polticos. En efecto, la
idea de que el desarrollo regional poda hacerse progresar de modo
sustancial reforzando los legados de remotas pocas econmicas era
ineludiblemente contracultural; durante dcadas, la vocacin de la poltica
econmica espaola haba consistido en extender industrias modernas como
los automviles, la qumica, el acero y la construccin naval. Muchos
intelectuales crean que Andaluca se quedara de nuevo atrs en la carrera
del desarrollo econmico y fracasara en la tarea de atraer a la siguiente
generacin de industrias modernas, como la electrnica (Romn, 1986). Con
el fin de defenderse de esta acusacin de hallarse fuera de contexto, el IPIA
precisaba sacar el mayor provecho de los elementos de la ideologa de la
Junta que denigraban la estrategia de promover industrias modernas y con
alta tecnologa.

La expresin elegida por el Director General como idea programtica clave

fue "desarrollo endgeno". En el contexto del discurso poltico andaluz, este
concepto -si bien falto de viveza y concrecin- era notablemente evocador. Al
nivel ms elemental, el trmino "endgeno" implicaba la existencia de una
frontera entre Andaluca y su entorno. Esta implicacin lgica reforzaba la
idea de que Andaluca se haba convertido en una entidad jurdica y sugera
que el proyecto del IPIA se encontraba estrechamente ligado a la
interpretacin ms sencilla de la identidad poltica andaluza.

Lo que es ms esencial, la expresin significa lo contrario de "desarrollo

exgeno", que se haba utilizado para designar tanto la estructura
extrovertida e internamente desarticulada de la economa regional como las
polticas regionales del rgimen de Franco. Como se ha indicado antes, el
"desarrollo exgeno" estaba intensamente caracterizado por la industria
qumica contaminante, intensiva en capital y controlada desde el exterior, que
el caso de Huelva personificaba. Como negacin del "desarrollo exgeno", el
lema del IPIA era a la vez programtico (concentrado en crear vnculos entre
las fuerzas internas de la regin) y legitimador (definido como clara
desviacin de las polticas regionales seguidas por el anterior rgimen
centralizado y autoritario). Su oposicin frontal a la herencia de pasados,
acuerdos y polticas institucionales iba dirigida a proteger 'los esfuerzos del
IPIA en proporcionar una expresin operativa a la idea general de crear
fuerzas internas y movilizar los recursos regionales.
La expresin "desarrollo endgeno" vincul al IPIA tanto al discurso poltico
de dependencia como al nacionalista. En lo que se refiere al primero, la
expresin sugera que el IPIA se esforzara en controlar el futuro econmico
de la regin y en atacar las races del subdesarrollo. La frecuente referencia
al concepto de subdesarrollo andaluz recordaba tambin al auditorio del IPIA
que los problemas econmicos de la regin eran numerosos, graves y

acumulativos. Este recordatorio era importante, ya que insinuaba la

necesidad de una estrategia de cambio fundamental a largo plazo. Al mismo
tiempo, para evitar que el nfasis puesto en la dependencia y el
subdesarrollo engendrase pesimismo, la expresin "desarrollo endgeno"
evocaba dos ideas nacionalistas: que Andaluca poda desarrollarse si se
concentraba en sus fuerzas desaprovechadas y ocultas y, en segundo lugar,
que el desarrollo slo sera "autntico" si se basaba en esas fuerzas.

Al tiempo que haca ms intensas las imgenes que rodeaban al IPIA, el

Director General habl tambin con frecuencia de crear un "tejido productivo"
y un "tejido empresarial". Estas expresiones transmitan una imagen de
fuerza futura, derivada de esfuerzos cuidadosos y sostenidos por integrar los
elementos dispersos de la economa. Si bien el fortalecimiento de . un
proceso que provocase los vnculos intersectoriales era la idea central de
esta expresin, implicaba tambin en segundo trmino, que poda
aumentarse la capacidad productiva fortaleciendo los lazos sociales entre los
participantes en la misma actividad econmica, hecho que el IPIA pretenda
llevar a cabo a travs de sus "planes de actuacin". Este segundo significado
recibi cierto grado de apoyo por el hecho de que el subdesarrollo se
relacionase con la falta de coordinacin e integracin social. As pues, estos
elementos discursivos ayudaron a vincular entre s las interpretaciones
econmicas y sociolgicas de los retos a que se enfrentaba Andaluca en el
campo del desarrollo.

En resumen, el discurso del IPIA de "desarrollo endgeno" y de "creacin de

un tejido productivo" proporcion una lnea de defensa contra las acusaciones
de que la estrategia del instituto estaba centrada demasiado estrechamente
en lograr lejanas ganancias para unas personas y colectividades ocupadas
todava en actividades econmicas del pasado. Lo que es ms importante,
esas expresiones subrayaban el notable valor de modernizar y ampliar

industrias que transformaran la produccin del sector primario de la regin y

serviran a los mercados regionales. La promocin de tales industrias
significaba ampliar la capacidad andaluza de aadir valor a los productos de
su sector primario, disminuyendo as el grado en que la economa de la regin
segua siendo extrovertida y, por tanto, incapaz de "generar internamente" el
crecimiento. La experiencia anterior sugera que no era probable que las
"industrias modernas", fuera de los subsectores de la alimentacin, las
bebidas y el tabaco, integrasen la economa regional a travs de la extensin
de vnculos hacia atrs. La imagen contenida en el discurso poltico del IPIA
recordaba tambin a los andaluces que los problemas econmicos de la
regin eran muy importantes y que su superacin exiga esfuerzos sostenidos
y cuidadosos para modificar unas actitudes profundamente arraigadas y unas
pautas de comportamiento que haban impedido la innovacin tecnolgica,
institucional e industrial, a todo lo largo de la economa regional.
Los estrechos lazos existentes entre esos conceptos y los de nacionalismo y
subdesarrollo contenidos en el discurso poltico de la Junta presidida por
Rafael Escuredo no garantizaban que el IPIA quedase a salvo de las posibles
crticas derivadas de otras perspectivas sobre el proceso de desarrollo. Era,
en efecto, posible que otras instituciones de la Junta defendiesen estrategias
distintas para la recuperacin industrial; la primera direccin de SOPREA
haba propuesto otra solucin para el problema del desempleo y de la baja
industrializacin. Esa competencia no era necesariamente temible, al menos
mientras el IPIA pareciese seguir disponiendo del elevado nivel de
autorizacin poltica que precisaba para llevar a cabo la funcin coordinadora
y para erigir su capacidad operativa a travs de acuerdos con otras
organizaciones. En aquella poca, pareca que el objetivo y la estrategia del
IPIA podran gozar de tal situacin poltica, al menos en tanto que el
subdesarrollo y el nacionalismo continuaran siendo ideas vitales animadoras
de la poltica andaluza.

En sus previsiones de futuro, el Director General del IPIA tena que

considerar si el compromiso del gobierno con la concepcin inicial de la
poltica regional disminuira de modo natural segn se fuesen consolidando
en Andaluca

el

partido y las

instituciones

del

gobierno regional.

Posiblemente, una vez que se valorase a esas instituciones por si mismas

(Selznick,1957), sera menos necesario utilizar el nacionalismo y el
subdesarrollo como mecanismos retricos para fomentar entre la poblacin
de la regin un sentimiento de identificacin poltica compartida. Esta
posibilidad no pareca inminente en tanto Rafael Escuredo detentase el poder
y mientras siguiese siendo modesta la capacidad operativa del gobierno
regional.

La estratgica eleccin del discurso institucional realizada por el IPIA pareca

ser vigorosa con respecto a las pequeas modificaciones experimentadas por
la ideologa del gobierno del PSOE en Andaluca. La imagen de "integrar el
tejido productivo" se traslad con facilidad al discurso de la poltica econmica
habitual, que lleg a ser cada vez ms preeminente como resultado de la
formulacin del Plan Econmico de Andaluca (1984-86). La prescripcin de
hacer progresar las conexiones hacia delante y hacia atrs en una economa
subdesarrollada se haba propuesto durante dcadas enteras (Hirschman,
1958), al tiempo que se haban demostrado, ya en el sector agroindustrial, las
ventajas de la cooperacin entre pequeas empresas. Otro conjunto de ideas
que iba ganando mayor aceptacin durante el primer gobierno del PSOE (la
planificacin democrtica) pareca tambin plantear pocos problemas. Esta
fue la idea de que se sirvieron Rafael Escuredo y Julio Rodrguez para dar a
conocer las ventajas del proceso utilizado al redactar el Plan Econmico
(Escuredo, 1983). Ese proceso implicaba la "negociacin social" entre el
gobierno, los grupos de intereses y otros, en vez de afectar nicamente a una
lite tecnocrtica localizada en un organismo planificador. La dependencia de
los "planes de actuacin" de la negociacin y del conocimiento social era

totalmente consistente con el compromiso de la Junta con la planificacin

democrtica, o al menos as lo pareca entonces.

SOPORTES INTERMEDIS
Una de las razones por las que el discurso del "desarrollo endgeno"
desempe un papel de tanta importancia en la estrategia poltica del IPIA
fue que eran extraordinariamente dbiles aquellas fuentes legitimadoras que
no fuesen la herencia del empuje autonmico y el mandato electoral del
PSOE. As, por ejemplo, el IPIA no poda buscar de forma realista una
legitimacin intelectual o cientfica de su estrategia empresarial a travs de
la movilizacin del apoyo d influyentes instituciones de investigacin. Si
bien el Director General consigui sintonizar con numerosas personas
conocidas por su postura crtica frente a la planificacin tradicional, esos
expertos no configuraban una autntica comunidad intelectual o poltica.
Revistas como Papeles de Economa Espaola o la Revista de Estudios
Regionales, haban fomentado congresos sobre economa andaluza. En
estas publicaciones como en las del Instituto de Desarrollo Regional de la
Universidad de Sevilla, se haban abordado los problemas de la economa
andaluza con unos resultados en trminos generales pesimistas y favorables
a una fuerte intervencin pblica, pero sin que existiese una comunidad
cientfica perceptible con un programa de investigacin o de accin comn.

La Confederacin de Empresarios de Andaluca (CEA) era otro posible

apoyo poltico intermedio externo para el IPIA. Durante los primeros aos de
la Junta, la CEA persigui una estrategia institucional con un nico objetivo:
el papel que se atribua a si misma era el de ser el representante exclusivo
de los intereses empresariales regionales. Ahora bien, las organizaciones
miembros de la CEA seguan siendo dbiles en si mismas, dado que haban
sido fundadas como mucho cinco aos antes, al desmantelarse los

"sindicatos" corporativos del Estado franquista. Con el tiempo, la CEA

aspiraba a convertirse en un grupo de inters unificado y centralizado, capaz
de reivindicar la representacin de los intereses generales de los
empresarios de la regin en todos los sectores econmicos. Como parte de
esa estrategia, los dirigentes de la CEA intentaron eliminar los contactos
directos entre sus miembros y la Junta de Andaluca.
Al comienzo de sus negociaciones con la CEA, el Director General descubri
en seguida que las estrategias empresarial y administrativa del IPIA se
consideraban una amenaza, ya que iban en contra del deseo de la CEA de
ser el nico interlocutor entre la Junta y los intereses empresariales. En
efecto, la CEA exigi estar representada en las comisiones planificadoras de
diversos "planes de actuacin". A la vez que rechazaba el argumento de que
la CEA deba tener derecho a tal participacin, el responsable del IPIA daba
a las asociaciones de empresarios locales o sectoriales la posibilidad de
incluir a la CEA en el proceso planificador. Sin embargo, las asociaciones no
respondieron nunca de forma favorable a esa opcin.

Es probable que Snchez de la Morena hubiese sido ms reacio a oponerse

a los intereses institucionales de la CEA si esta confederacin hubiese tenido
en la poca mayor fuerza poltica. Su fortaleza inicial se derivaba en gran
medida de sus relaciones directas con la Confederacin Estatal de
Organizaciones Empresariales (CEOE), que haba negociado importantes
acuerdos de poltica econmica y laboral con los principales sindicatos y el
gobierno durante la transicin democrtica. A la vista de estos acuerdos y de
los logros de las socialdemocracias del norte de Europa, mucha gente crea
que

los

convenios

"liberal-corporativos"

"democrtico-corporativos"

(basados en organizaciones unificadas y centralizadas de trabajo y capital)

eran tambin la clave de la paz social y la prosperidad econmica en
Andaluca.

Sin embargo, bajo la presidencia de Rafael Escuredo, no era del todo

conveniente esa concepcin de una estructura polticamente racional. Si bien
el apoyo concedido por Escuredo a la "planificacin democrtica" le llev a
favorecer la participacin de la CEA en la formulacin del Plan Econmico de
Andaluca, el Presidente no intent nunca negociar con esa entidad ni
garantizarle la exclusividad en los tratos entre las empresas y el gobierno
regional, ya que el establecimiento de una relacin semejante era
contradictorio con la poltica populista que Escuredo continuaba adoptando.
Adems, la CEA no haba permanecido al margen en el proceso electoral
autonmico: durante la campaa electoral de 1982, la organizacin patrocin
un memorable anuncio de prensa que representaba grficamente a los
socialistas como una manzana roja de la que emerga un gusano.

En resumen, el discurso populista de Escuredo fue para el IPIA una fuente de

legitimacin mucho

ms

poderosa

que

cualquier

otro

conocimiento

especializado, caracterstico de una comunidad poltica reconocida, o que el

mximo

portavoz

de

los

intereses

empresariales

organizados.

En

consecuencia, esos apoyos sociales comunes a la tarea de los organismos

pblicos eran meramente marginales para las necesidades polticas a corto
plazo del IPIA. Esta postura dio lugar, no obstante, a dos problemas. En
primer lugar, las justificaciones intelectuales de los esfuerzos invertidos en
los "planes de actuacin" todava no se haban elaborado para el contexto
andaluz; adems, si los conceptos de subdesarrollo y nacionalismo
perdiesen parte de su vitalidad poltica, crecera probablemente la necesidad
que tena el IPIA de disponer de justificaciones "cientficas" de su estrategia.
En segundo lugar, en caso de que el "corporativismo democrtico" se
convirtiese en el modelo de organizacin predominante en la poltica
andaluza, seran muy apreciables los costes de no haber coincidido en el
camino de la CEA.

VULNERABILIDADES DE LA ESTRATEGIA POLTICA

A corto plazo, la estrategia poltica del Director General tuvo un xito
absoluto. Con el apoyo superior de Julio Rodrguez, el IPIA transform su
capital poltico bsico en un conjunto de provechosas relaciones con las
diputaciones provinciales, los organismos de la administracin central y los
bancos. Como ya se ha indicado, estas relaciones eran fundamentales para
construir la capacidad operativa del IPIA. El cuidado puesto en preservar la
legitimacin poltica del IPIA atrajo tambin a los clientes, que empezaron a
considerar al instituto como el lgico punto de contacto entre ellos y el
gobierno regional (13). Con un creciente inters por el IPIA por parte de los
suministradores de recursos y de los clientes, la estrategia poltica y
administrativa implantada demostraba ser coherente.
A pesar de sacar el mayor provecho del clima de voluntarismo que rodeaba
la actividad de la Junta en aquella poca, el Director General permaneca
atento a posibles tendencias preocupantes. Se mostraba especialmente
sensible a cualquier indicio de que estuviese empeorando la posicin del IPIA
ante el

(13) Entrevistas con Francisco Martnez Justo, presidente de la Asociacin Provincial de

Empresarios del Mrmol, noviembre de 1987, y con Hctor Morell, presidente de la
Asociacin de Preparadores e Industriales del Corcho de Andaluca, noviembre de 1987.

gobierno. Snchez de la Morena saba perfectamente que, sin apoyo al ms

alto nivel, se deteriorara la capacidad del IPIA para llevar a cabo su funcin
intermediadora y, lo que era ms importante, se rechazaran sus peticiones
de recursos propios para financiar las inversiones de sus clientes. Si
sucediese todo eso, consideraba que no podra realizar su esquema de
promocin industrial de Andaluca.
A comienzos de 1985, haban surgido ya algunas posibles amenazas. En la
primera mitad del ao anterior, Rafael Escuredo haba dimitido como
Presidente de la junta de Andaluca entre acusaciones de juego sucio y
tensiones con el aparato estatal del PSOE. Su sustituto fue Jos Rodrguez
de la Borbolla, cuyos lazos con el grupo de abogados laboralistas y
profesores sevillanos que dominaba ampliamente el "corazn" de la direccin
nacional del partido eran ms estrechos que los de Escuredo. Ese cambio de
liderazgo se interpret generalmente como la seal de que haba finalizado la
etapa constitutiva de la junta de Andaluca.

Con el tiempo, persistieron las evidentes tensiones existentes entre los

gobiernos central y regional y el discurso del "subdesarrollo" y del
"nacionalismo" se subordin gradualmente a otro menos agresivo de
"modernizacin" y "vertebracin social". En buena parte, el discurso de la
"modernizacin" permiti al PSOE andaluz comunicar a su clientela poltica
un mensaje semejante al dirigido a Espaa en su conjunto por el PSOE
estatal. Su aparicin en Andaluca socav sutilmente la idea de que
solamente poda superarse el subdesarrollo a travs de laboriosos esfuerzos
a largo plazo cuidadosamente adaptados a las circunstancias locales. Por
otro lado, con la ascensin de la "vertebracin social" a tema ideolgico, la
concertacin al mximo nivel entre el gobierno regional y sus interlocutores
socioeconmicos de la empresa y el trabajo empez a desempear un papel
ms importante en el proceso legitimador en curso. As, pues, la poltica
populista empez a dejar paso a una poltica "corporativista democrtica".

Dado que la CEA no haba cesado en sus crticas a Snchez de la Morena

por su trato directo con las asociaciones empresariales locales y sectoriales,
las principales autoridades empezaron a contemplar cada vez ms al IPIA no
slo como activo operativo sino tambin como lastre poltico; su entusiasmo
se convirti gradualmente en tolerancia.
Junto a estas tendencias macro-polticas, el IPIA se vio amenazado por un
entorno burocrtico crecientemente problemtico. En una reorganizacin
administrativa de las competencias de las distintas Consejeras, el IPIA lleg
a depender de la Consejera de Trabajo y Seguridad Social, perdiendo la
relacin administrativa con Julio Rodrguez. Esta situacin le pareca menos
apropiada al Director General, dado su deseo de que se identificase al IPIA
como interlocutor no slo de los sindicatos sino tambin de los propietarios
de empresas. Posteriormente, volvi a quedar bajo la direccin de
Rodrguez, hasta que a finales de 1984, el Consejero de Economa dimiti
del gobierno regional y ocup el cargo de Presidente del Banco Hipotecario,
de propiedad pblica y con sede en Madrid. Adems, en 1985 estaban
apareciendo las divisiones administrativas responsables de industria,
comercio, turismo y agricultura, y los respectivos directores percibieron la
necesidad de estar vinculados a los servicios y mercados del IPIA. De ello se
origin una rivalidad por tener autoridad sobre los "planes de actuacin",
pareciendo faltar al IPIA poder para defender su posicin como nico
representante de la Junta de Andaluca en las distintas comisiones
planificadoras. Por ltimo, tras un apreciable incremento presupuestario en
1984 (de 60 millones en 1983 a 146 millones de pesetas), el presupuesto del
IPIA para 1985 (154_ millones de pesetas) fue igual que el del ao anterior
en trminos reales (Prez Bueno, 1987: 49).

En la segunda mitad de 1985, Ricardo Snchez de la Morena lleg a la

conclusin de que la forma orgnica del IPIA no serva ya para su objetivo

primordial de fomentar una capacidad social y empresarial de Andaluca que

sirviese para crear y apropiarse del valor econmico de los recursos
humanos y naturales existentes en la regin. Una vez que haba aparecido la
competencia

entre

distintos

organismos

pblicos,

solamente

un

extraordinario grado de apoyo poltico por parte de los principales dirigentes

del gobierno podra haber permitido que el IPIA desempease en la ms
complicada administracin regional el mismo papel que haba jugado en el
perodo constitutivo. Al no ser previsible ese apoyo, el IPIA se empantan en
disputas entre diferentes organismos. A su vez, esos conflictos tendieron a
diluir tanto las energas internas del IPIA como la capacidad del instituto para
llevar a cabo la funcin intermediadora en beneficio de sus clientes. Al no
percibir ya una capacidad poltica para "entretejer" organismos pblicos y
privados en su beneficio, esos clientes empezaron a considerar de poco valor
seguir la orientacin del IPIA.

Al disminuir la capacidad institucional del IPIA, podan detectarse tres

posibles vas de actuacin: ajustar la estrategia empresarial del instituto a la
nueva situacin, resignarse a perseguir otras oportunidades profesionales o
convencer a los altos dirigentes del gobierno de la necesidad de modificar la
forma orgnica del IPIA. El compromiso del Director General con los
objetivos y la estrategia empresarial seguidos durante casi tres aos le llev
a elegir la tercera va. De esta forma, recomend discretamente que se
fusionase el IPIA y SOPREA y que el gobierno autorizase al organismo
resultante para desempear el papel bsico de gestionar y financiar la
promocin de actividades econmicas.

Esta recomendacin planteaba a Snchez de la Morena notables riesgos

personales. Haba invertido buena parte de si mismo en desarrollar el IPIA y
valoraba en alto grado sus relaciones de trabajo con el personal y los clientes
del instituto, vnculos que peligraran una vez que el IPIA dejase de existir

como tal institucin. De igual modo, saba que sera probable que tuviese que
dejar su cargo de director general; en efecto, si se le proveyese de dosis
considerables de dinero y autoridad, el nuevo organismo sera dirigido casi
con toda seguridad por una persona con mayor peso que el suyo en el
entramado poltico de la regin. En esa probable situacin, el que la
estrategia empresarial del IPIA se desarrollase de nuevo dependera de la
persona elegida para dirigir la nueva institucin.

5. CONCLUSIONES

En este trabajo, hemos mostrado que los elementos de una estrategia

organizativa pblica se conjugaron de forma cuidadosa y creativa gracias a la
labor de un gestor pblico ejemplar. A la luz de los objetivos de Ricardo
Snchez de la Morena y del entorno poltico-econmico, hemos analizado la
racionalidad de determinadas decisiones fundamentales. Estas incluan la
invencin de los "planes de actuacin" como principal servicio a ofrecer, la
creacin de una estructura orgnica geogrfica, la apertura de sucursales
provinciales, la contratacin de gerentes provinciales en el sector privado y el
diseo del discurso poltico del desarrollo endgeno. La experiencia
recopilada aqu ha proporcionado un conjunto muy adecuado para estudiar
los diferentes significados que pueden aplicarse a conceptos empresariales
como

servicio,

mercados,

capacidad

operativa,

estructura

orgnica,

estrategia poltica y otros semejantes.

Si bien hemos llevado a cabo algunas conexiones analticas entre conceptos

empresariales bsicos (como funcin, tcnica y cliente), la mayor parte de las
afirmaciones sobre esas conexiones se expres en trminos de relaciones
empricas propias de cada caso. As, por ejemplo, subrayamos que el xito
de la estrategia administrativa del IPIA de integrar a suministradores y

clientes en el proceso productivo dependa de la capacidad de su estrategia

poltica para entrelazar las actividades del IPIA y los objetivos colectivos
expresados por la Junta de Andaluca.

En cierto modo, hemos utilizado la expresin "enfoque estratgico de la

gestin pblica" sin definirlo con precisin. Ese enfoque se define con mayor
facilidad por lo que no es, esto es, una gestin basada en la teora
organizativa clsica, cuya influencia alcanz su apogeo en Amrica entre las
dos Guerras Mundiales. Muchas desviaciones de este modelo, muy
diferentes entre s, utilizan la expresin "estratgico" para fines tanto
analticos como retricos. Por regla general, no obstante, estos enfoques
tienen en comn tres caractersticas que los distinguen de la teora y la
prctica de la gestin administrativa clsica.

La primera es una perspectiva funcional que centra la atencin en el conjunto

de influencias sociales que afectan al comportamiento de funcionarios,
clientes,

suministradores,

etc.

Esta

perspectiva

ha-permitido

sus

defensores afirmar, en claro contraste con el enfoque de los tericos de la

organizacin clsica, que los controles sociales distintos de la autoridad y el
dominio deben contemplarse como instrumentos bsicos de gestin (Simon,
1948/1976). El segundo atributo comn consiste en un rechazo de la idea de
la validez de principios universales de organizacin. Los crticos de la teora
clsica de la organizacin han protestado de que el nfasis puesto en la
eficiencia por los autores de esta tradicin velaba claramente los propsitos
que deseaban formular (por ejemplo, las reformas polticas y sociales a
travs de la concentracin de poder en el ejecutivo) y de que las elecciones
organizativas deban llevarse a efecto a la luz de objetivos explcitos en lugar
de a la vista de los denominados "principios de administracin" (Gulick, 1937;
Waldo, 1948; Chandler, 1962). El tercer atributo comn es el precepto de que
las estructuras orgnicas deban adaptarse a las circunstancias de sus

entornos econmico, tecnolgico y social (Lawrence y Lorsch, 1967/1986;

Morgan, 1983; Peters y Waterman, 1982: 89-103). En resumen, en
comparacin con la teora administrativa clsica, los enfoques estratgicos
son funcionales, finalistas y subordinados al entorno.

La gestin pblica estratgica es un movimiento intelectual ms reciente

(Moore, 1982). Este movimiento pone de relieve los atributos funcionales,
finalistas y subordinados de la teora estratgica de gestin genrica o del
sector privado y se opone a un fondo de otros notables movimientos
intelectuales que se ocupan especficamente del gobierno, en concreto, de la
gestin administrativa y del "policy analysis". Frente a este ltimo, que centra
su atencin en los retos polticos a que se enfrentan el gobierno y la sociedad
en su conjunto, el movimiento de la gestin pblica estratgica intenta
enfocar su atencin en los retos de gestin a que hacen frente los
funcionarios y organismos pblicos. Ligado a este cambio de perspectiva se
encuentra el estudio de las funciones que desempean los gerentes pblicos.
De acuerdo con una importante interpretacin reciente, los gestores pblicos
han de desempear la funcin de entretejer una red de acuerdos firmes entre
autoridades, funcionarios pblicos y otros (Lax y Sebenius, 1986: 261-268);
se espera que, en ese proceso de entretejido de una red consistente de
acuerdos, el gerente pblico integre de hecho todo lo relativo a la resolucin
de problemas polticos, administrativos y sociales. A su vez, se espera que
esa integracin aumente la probabilidad de que las energas sociales y del
sector pblico se dirijan hacia actividades que creen realmente valor para sus
beneficiarios directos y para la sociedad en su conjunto.

LA GESTION ESTRATEGICA PUBLCA COMO DISCURSO

Aunque se han hecho algunos esfuerzos para desarrollar sistemas tericos

integrados sobre las funciones de los gestores pblicos, el movimiento de
gestin pblica estratgica se ha preocupado sobre todo de estimular a los
gestores pblicos a estudiar y desarrollar todava ms la base de
"conocimiento ordinario" sobre administracin que han adquirido a travs de
la experiencia. Esta base de conocimiento se considera como punto de
partida

para

mejorar

la

prctica

administrativa

por

dos

razones

fundamentales, la primera de las cuales se refiere a la naturaleza y funcin

del trabajo gestor en el sector pblico.

Una funcin clave de los gestores pblicos consiste en mejorar el ajuste

entre los fines de la sociedad definidos de forma colectiva y las actividades
funcionales del sector pblico. Llevan a cabo esta funcin participando
intensamente en las complejas redes de interrelaciones que unen a una
organizacin con su entorno (Meyer. y Rowan, 1977; Lax y Sebenius, 1986).
Inmersos en estas redes estn funcionarios polticos, altos cargos
burocrticos, colegas de otros organismos pblicos, expertos independientes
en reas polticas conexas, representantes de grupos de presin, medios de
opinin pblica y otros. El papel de los gerentes pblicos en estas redes es
muy variado e incluye su colaboracin a urdir entre las partes concernientes
un tejido de juicios comunes (por muy imperfectos, contingentes y
provisionales que puedan ser) acerca de lo que constituye un buen ajuste
entre los fines sociales y las actividades funcionales del sector pblico
(Moore, 1988). Los gestores pblicos participan tambin en complejas redes
de relaciones que afectan a la produccin de servicios pblicos; inmersos en
tales redes se encuentran empleados privados, miembros del personal de
organismos superiores, suministradores, clientes y funcionarios de otros
organismos y departamentos pblicos. Como primera aproximacin, el papel
de los gerentes pblicos en este contexto consiste en crear y utilizar la
capacidad de la red para llevar a cabo las actividades funcionales acordadas.

El conocimiento de cmo interpretar las interacciones sociales inmersas en

esos dos conjuntos de complejas redes de relaciones y de cmo prever las
consecuencias derivadas de la adopcin de determinadas medidas,
representa el ncleo de la actividad de un gerente pblico. Ese sofisticado
tipo de conocimiento es diferente del cientfico o del terico. El "know how" habilidades tcnicas de accin fruto de la experiencia- que poseen los
gerentes experimentados difcilmente puede expresarse con palabras; en
efecto, un gerente puede ser vagamente consciente del conocimiento que
utiliza para diagnosticar las interacciones observadas o para decidir un modo
de actuacin. Se han acuado diversas expresiones para distinguir esta
forma de conocimiento de la propiamente cientfica o terica; entre ellas se
incluyen "conocimiento habitual", "conocimiento tcito" y "conocimiento
ordinario" (14). Dado que estos tipos de conocimiento son vitales para la
gestin, es importante utilizar este recurso, desarrollndolo todava ms y
completndolo con otras formas de conocimiento; es evidentemente
insensato despreciarlo o intentar sustituir completamente el conocimiento
lgico por otros tipos (15).

La segunda razn para considerar el conocimiento ordinario de los gerentes

como punto de partida para una mejora prctica es su carcter de fuente de
autoridad. Incluso aunque el conocimiento ordinario de una persona no
parezca lgico o no cientfico y sea parcialmente subjetivo, es, no obstante,
una fuente autorizada para un individuo cuando intenta comprender el mundo
social y actuar sobre el mismo (Lindblom y Cohen, 1979: 40-43). Al reconocer
el carcter de fuente de autoridad del conocimiento ordinario, el movimiento de
gestin pblica estratgica decide actuar sobre las categoras lingstica y los
hbitos de pensamiento que caracterizan a ese conocimiento.

(14) El concepto de conocimiento ordinario se deriva de una larga serie de estudios sobre la
comprensin humana integrados en una perspectiva del conocimiento y la realidad
social conocida como fenomenologoga. Esta perspectiva se presenta magistralmente en
Berger y Luckman (1967).
(15) "Si se supone que el pensamiento tcito es parte indispensable de todo conocimiento,
el ideal de eliminar todos los elementos personales de conocimiento tendera, en efecto,
a la destruccin de todo conocimiento" (Polanyi, 1966: 20).I

Al perseguir esa estrategia, el movimiento de gestin pblica estratgica tiene

en cuenta dos rasgos importantes de la terminologa del conocimiento
ordinario: la subjetividad interna de las categoras clave y la relacin ntima
entre lenguaje y prctica. Las categoras que los gerentes emplean para
entender su mundo no son idiosincrticas, privadas o puramente subjetivas: se
emplean tambin caractersticamente por todos aquellos con los que entra en
contacto un individuo. Los significados que diferentes individuos atribuyen a
cualquier categora compartida se solapan en grado considerable; en este
sentido, los significados de las categoras bsicas son internamente
subjetivos (McCarthy, 1978: 69-74). Este enfoque reconoce tambin que
esas categorias y maneras de pensar estn enraizadas en la prctica (16). El
lenguaje y la prctica se encuentran tan interconectados en la vida cotidiana
que las nuevas categoras o los esquemas interpretativos slo tendrn
sentido (y se utilizarn) si ayudan a los gerentes a contemplar sus nuevos
contextos y prcticas a una luz nueva y atractiva. Esta premisa indica que los
conceptos introducidos deben estar abiertos a la interpretacin prctica
segn el contexto en que se empleen.

Estas observaciones sugieren, en suma, que el movimiento de la gestin

pblica estratgica puede influir sobre la prctica ms eficazmente, primero,
incentivando a los gerentes a interpretar su experiencia cotidiana utilizando
categoras que, si bien inicialmente son algo extraas a los marcos en que
actuan, llegan con el uso a ser contextualmente significativas y finalmente
imprescindibles y, segundo, elevando los significados subjetivos internos de
los diferentes trminos de ese discurso entre un creciente nmero de
gestores.

El propsito de este esfuerzo de fomentar una red ms tupida de significados

subjetivos internos para diversas categoras innovadoras no es el de crear un
consenso general entre los gerentes acerca, por ejemplo, de lo que sean o
deban ser los productos de una organizacin. En efecto, desde el momento
en que es endmico el conflicto sobre los fines pblicos, la interpretacin
dentro de los posibles contextos implica necesariamente la controversia. En
consecuencia, el papel del movimiento de la gestin pblica estratgica
consiste en fomentar los significados comunes de los trminos generales del
discurso administrativo de modo que los gerentes, al actuar recprocamente
entre s, puedan comunicarse de forma inteligible sobre los diferentes
significados contextuales que crean deben darse a los diversos conceptos
utilizados. Al poner las bases de tales significados comunes, se hace tambin
posible compartir las ideas de lo que constituye unos modelos deseables de
interrelaciones entre los componentes de una estrategia. Gracias a una
relacin

dialctica

continuada

acerca

de

lo

que

deban

ser

tales

interrelaciones en una serie de contextos habituales, podr examinarse,

criticarse, desarrollarse y, de forma limitada, generalizarse, el conocimiento
ordinario o "cotidiano" que los gestores pblicos utilizan para operar en
contextos determinados (Mashaw, 1983: 15) (17).

(16) "Puede decirse que todas las instituciones y prcticas con las que vivirnos estn
constituidas por ciertas distinciones y, en consecuencia, por cierto lenguaje esencial a las
mismas" (Taylor, 1971)
(17) El hecho de que la gestin pblica estratgica no sea un cuerpo de conocimiento terico
o de principios de administracin no implica que sea totalmente aterica Este discurso
incorpora muchas ideas tericas procedentes de una amplia serie de campos, entre los que
se encuentran la economa, la ciencia poltica, la ciencia de la organizacin y la
administracin de empresas. Ahora bien, el que esas ideas sean importantes para los
gestores pblicos no es debido a su carcter terico o cientfico, sino porque les parezcan
tiles para la vida cotidiana y, consecuentemente, las consideren como una forma vlida de
conocimiento ordinario (Lindblom y Cohen, 1979)

EL

DESARROLLO

DEL

DISCURSO

DE

LA

GESTON

PUBLICA

ESTRATEGCA EN ESPAA
Al ser un discurso basado en la prctica, el enfoque de la gestin
pblica estratgica no puede llevarse del mismo modo que las teoras de la
administracin. La necesidad de interpretacin dentro de cada contexto y de
controversia indica la importancia de que el discurso de la gestin estratgica
eche sus races en una comunidad reducida cuyos miembros sean capaces
de comunicarse entre si. Mientras que los conceptos bsicos adquirirn
posiblemente un significado comn en diferentes grupos nacionales, lo que
constituye una estrategia poltica, empresarial y administrativa integrada
debe reflejar las circunstancias especficas de una nacin o de una regin.
Dado que las ideologas y las estructuras institucionales difieren en aspectos
fundamentales entre los pases (Meyer y Jepperson, 1987), la interpretacin
de los conceptos de estrategia poltica de acuerdo con el contexto debe
llevarse a cabo de forma muy especfica segn el pas. De modo semejante,
dado que las condiciones sociales varan segn el caso concreto, el
contenido especfico de los conceptos de la estrategia empresarial variar
tambin segn el contexto.
Los conceptos de la estrategia administrativa se grabarn con toda seguridad
juntamente con las normas y los procedimientos de las funciones pblicas de
gestin de personal, de abastecimiento, presupuestarias y otras de carcter
superior. En consecuencia, el contenido especfico del discurso de la gestin
estratgica debe reflejar el entorno poltico, social e institucional en el que
actan los gestores pblicos.

Dado que este enfoque no puede trasladarse a Espaa, la cuestin

pertinente es si la sociedad espaola es capaz de crear su propio discurso de
gestin pblica. En nuestra opinin, el obstculo fundamental que se opone
al desarrollo de la gestin pblica estratgica en Espaa es lo que la
sociedad y la clase poltica espaolas consideran como "conocimiento". El
discurso de la gestin pblica estratgica no puede competir de manera
realista con el discurso legalista y cientfico en tanto no se reconozca al
conocimiento ordinario, base de la gestin pblica estratgica, como forma
de conocimiento.

Es sumamente evidente la reducida valoracin del conocimiento ordinario en

relacin a otros tipos de conocimiento. En las universidades, el estudio
terico puro goza del mayor prestigio y mucha gente afirma que el mundo de
la prctica no merece examen alguno, ya que es subjetivo y contingente.
Incluso en el campo del derecho, no es habitual que se pida a los estudiantes
que apliquen los principios legales y el razonamiento a contextos o casos
prcticos especficos. La desproporcionadamente elevada valoracin del
estudio terico y el consecuente abandono del campo del conocimiento
ordinario se encuentran parcialmente racionalizados e institucionalizados
(Meyer y Rowan, 1977) por las condiciones existentes para el acceso a lo
cuerpos de lite de la administracin pblica. Los exmenes de entrada, u
oposiciones, dan enorme valor al conocimiento terico adquirido por los
estudios universitarios. Hasta que algunas instituciones espaolas no estn
dispuestas a reconocer que el conocimiento ordinario es una forma de
conocimiento, no ser posible iniciar un proceso de examen, crtica,
desarrollo y generalizacin del "know how" de la gestin pblica.

La principal contribucin que se pretenda realizar con este estudio del

Instituto de Promocin Industrial de Andaluca era la de incentivar a las
instituciones espaolas a ocuparse del conocimiento lgico de la gestin
pblica estratgica y a imaginar las posibilidades de desarrollar este tipo de
conocimiento en ese contexto social. Como medio de estmulo, hemos
ofrecido una interpretacin, dentro del contexto correspondiente, de los
conceptos de la gestin pblica estratgica y hemos puesto de manifiesto
que al menos un gestor pblico en Espaa fue capaz de dirigir una empresa
de forma estratgica. Para finalizar la Parte I, enumeramos brevemente los
tipos de "konw how" que desarrollaba Ricardo Snchez de la Morena y de los
que hizo uso durante su desempeo del cargo de Director General del IPIA.
Sugerimos que estos tipos de "kown how" merecen ser cultivados en la
administracin pblica y en las instituciones educativas espaolas.

CLASES DE CONOCIMIENTOS DEL TIPO "KNOW HOW" NECESARIOS

PARA LOS GESTORES PBLICOS
El primer tipo de "know how" es la capacidad de interpretacin poltica.
Snchez de la Morena se dio cuenta que poda obtenerse una imagen de las
realidades sociales andaluzas prestando atencin a las, ideas que ayudaban
a definir el significado y el carcter de la poltica de la regin. Tom buena
nota de las dos concepciones bsicas de la comunidad poltica regional, tal
como sta surgi del proceso autonmico. La primera era la idea de que los
problemas econmicos y sociales de Andaluca eran de carcter estructural,
reflejando un largo y continuado proceso de subdesarrollo por parte de
fuerzas sobre las que la regin tena tradicionalmente poco control. Ligada a
esta concepcin se encontraba la idea de que el desarrollo andaluz requera
un enfoque sustancialmente distinto del seguido durante la era de Franco. La
segunda concepcin bsica era que la regin posea una enorme capacidad

inexplotada de mejora, como lo evidenciaba el significado del movimiento

nacionalista regional. El Director General se percat de la capacidad de las
ideas nacionalistas del "desarrollo endgeno" para incitar a la sociedad a
luchar en pro de la consolidacin de las fuerzas existentes. Dudamos que
hubiese podido dedicarse a crear el contexto en el que l mismo y otros
pudieran

inventar

una

nueva

forma

de

tratar

los

profundos

interrelacionados problemas del subdesarrollo, si no hubiese sido capaz de

utilizar esta concepcin de la comunidad poltica andaluza como una fuente
de percepcin e inspiracin.
El segundo tipo de "know how" es la capacidad de disear un servicio. Para
identificar las funciones que ha de cumplir un servicio, el gerente debe
comprender con claridad qu tipos de comportamiento de las partes
interesadas hara progresar determinados objetivos colectivos y comprobar
cmo pueden inducirse tales comportamientos, directa o indirectamente, a
travs de las influencias sociales desencadenadas por la empresa que dirige.
El tratamiento de estas cuestiones exige claridad de ideas, una perspectiva
microanaltica y una interpretacin intuitiva del modo en que las instituciones
participan del comportamiento humano. El examen de esa conexin entre
actuaciones y resultados puede verse tambin auxiliado por el arte de
interpretar los resultados de las tcnicas formales de anlisis social,
incluyendo aqu las encuestas de opinin.
En nuestra opinin, el Director General despleg muchas de estas artes y
otras capacidades al elegir las funciones que ms deseaba que llevase a
cabo el IPIA para sus clientes sectoriales: animacin social, planificacin
estratgica, trabajo interrelacionado y estructura orgnica, as como al
seleccionar las tcnicas de tratamiento profesional y de aprendizaje social
para realizar tales funciones. La eleccin de funciones se ajust a los
problemas experimentados por las fragmentadas y tradicionales industrias de
Andaluca y a la escasa predisposicin de la Junta a dotar al IPIA de

cantidades considerables de dinero y autoridad. La eleccin de las tcnicas

puso de manifiesto el arte de Snchez de la Morena para diagnosticar los
obstculos existentes a la promocin eficaz por el sector pblico del
desarrollo industrial del sector privado. Frente a la alternativa de centrar la
atencin en las normas burocrtico-legales, el enfoque del servicio
profesional redujo la distancia social existente entre administracin pblica y
sociedad. Por su parte, el empleo de la tcnica del aprendizaje social tena
como finalidad vencer la resistencia al cambio que habra acompaado
naturalmente cualquier intento por parte del IPIA de indicar a los propietarios
de empresas lo que deban hacer.
El tercer tipo de "know how" es la capacidad de disear y dirigir una
organizacin de forma que pueda elaborar los productos previstos y servir a
los mercados deseados. Snchez de la Morena demostr poseer este arte al
elegir abrir sucursales provinciales, implantar una estructura orgnica
geogrfica, contratar los directores de sucursales en el sector privado y
procurarse (en vez de producir) investigaciones y anlisis. Estas y otras
elecciones

estructurales,

antes

discutidas,

permitieron

que

el

IPIA

instrumentase su estrategia empresarial: llevaron fsicamente la institucin

muy cerca de sus clientes y fundamentaron una cultura organizativa que
redujo la distancia social existente entre los organismos pblicos y los grupos
de clientes. De este modo, el responsable del IPIA demostr su capacidad de
adaptar un diseo organizativo al entorno social y fsico y a los objetivos
especficos que estaba intentando lograr.
El cuarto tipo de "know how" es el arte de la negociacin en un sentido
amplio. Este arte es vital para crear capacidad operativa a travs de
relaciones productivas progresivas con entidades formalmente autnomas,
as como para dar forma a los mandatos de accin organizativa. Ricardo
Snchez de la Morena hizo uso de su capacidad negociadora en
innumerables ocasiones, incluyendo la conclusin de acuerdos con las

diputaciones provinciales sobre la disponibilidad de espacio fsico y de

personal, la obtencin de un permiso de la Direccin General de la Funcin
Pblica para contratar personal laboral en vez de funcionarios pblicos y la
conclusin de acuerdos con los clientes para emprender "planes de
actuacin". Aunque todos estos acuerdos servan a diversos intereses, se
llevaron en parte a cabo gracias a la capacidad de este gestor pblico para
convencer a los interesados de que compartan el afn de hacer progresar la
estrategia del "desarrollo endgeno" andaluz. Vista desde esta perspectiva,
la capacidad del Director General para disear un discurso institucional del
desarrollo endgeno debe considerarse incluida en sus artes negociadoras.
En resumen, cuatro tipos de habilidades o artes son fundamentales para la
gestin pblica estratgica: las artes de interpretar la poltica, de disear
servicios, de disear la organizacin y la direccin y de negociar. El papel de
estas artes en la formulacin e instrumentacin de estrategias empresariales,
administrativas y polticas mutuamente reforzadas puede observarse con
claridad a travs de la consideracin realizada aqu de la direccin del
Instituto de Promocin Industrial de Andaluca desempeada por Ricardo
Snchez de la Morena. El "know how" de gerentes pblicos como Snchez
de la Morena constituye un recurso sin explotar en Espaa. El primer paso
para poder utilizar ese tipo de recurso consiste en ser consciente de que el
conocimiento empresarial prctico es merecedor de examen, crtica,
desarrollo y generalizacin.

PARTE II

EL PROCESO DE PRODUCCION DEL IPIA: DESARROLLO

DEL "PLAN DE ACTUACION" PARA LA INDUSTRIA DEL
MRMOL BLANCO DE MACAEL

HACA EL CONCEPTO DEL PLAN DE ACTUACIN

En el momento en que se cre el IPIA, ningn miembro de las redes sociales

importantes posea experiencia apreciable en desarrollar las funciones de
animacin social, planificacin estratgica, constitucin de relaciones y
creacin de instituciones o en utilizar a efectos de promocin industrial, las
tcnicas genricas de servicio profesional y aprendizaje social. Sin embargo,
la poco comn combinacin de experiencia profesional y poltica de Snchez
de la Morena le proporcion los instrumentos bsicos para elaborar y
desarrollar esa idea. Ms, concretamente, su experiencia profesional como
economista del Banco Urquijo dio al Director General del IPIA un
conocimiento tcito de lo que podra servir para trabajar con posibles
participantes en el transcurso de la formulacin de "planes de actuacin" y su
experiencia personal le proporcion algunas de las artes necesarias para
desempear funciones tales como la animacin social, la constitucin de
relaciones y la creacin de instituciones. Si bien este substrato de
experiencia era importante, el desarrollo del concepto de "plan de actuacin"
no implicaba meramente la aplicacin de una tecnologa determinada a un
caso definido. En consecuencia, el responsable del IPIA fij para si y sus
colaboradores el reto de la innovacin productiva.
La creacin de la oportunidad de innovar a travs de la experimentacin con
un nuevo concepto de producto constituye una importante funcin de los
gestores del sector pblico, incluso aunque esa funcin se desempee en
muy contadas ocasiones. El Director General la llevaba a cabo gracias, en
parte, a su hbil eleccin de un discurso institucional. La relacin del
"desarrollo

endgeno"

como

ideal

legitimador

abri

puertas

la

experimentacin de tcnicas que se consideraba eran totalmente opuestas a

las estrategias de promocin industrial del perodo franquista. Dado que esas
estrategias anteriores se haban formulado en casi su totalidad por

tecncratas radicados en Madrid y dado que se haban instrumentado

utilizando la tcnica de la racionalidad burocrtica, el Director General pudo
defender fcilmente prima fase el empleo de tcnicas de servicio profesional y
de aprendizaje social como parte de una estrategia de desarrollo endgeno.
As pues, el IPIA estuvo en disposicin de desarrollar y refinar la oferta de
este producto, sin oposicin alguna y a pesar de la decepcionante experiencia
del primer intento de poner en prctica esa idea, que fue madurando de modo
gradual (18).
La tarea de desarrollar un "plan de actuacin" proporcion, con los auspicios
del IPIA, un marco en el que los dirigentes empresariales, los funcionarios de
la administracin local y (a menudo) los sindicatos se comprometan a
demostrar que las actuaciones relacionadas con su propia actividad industrial,
llevadas a cabo por ellos mismos o por otras instituciones, podan crear y
retener mayor valor econmico para la regin. Las discusiones originadas por
un "plan de actuacin" condujeron a opiniones compartidas sobre las ventajas
estratgicas de introducir cambios coordinados en la gestin de los recursos
naturales, en la provisin de infraestructura bsica, en los mtodos
productivos y la maquinaria empleada, en las ofertas de productos y en las
prcticas de comercializacin. Estas discusiones se inspiraban en el
conocimiento especfico que tenan al principio los miembros de la industria
local, los especialistas de la administracin pblica, las firmas consultoras, los
suministradores de bienes de equipo, etc.

(18) En la poca de la fusin del IPIA y SOPREA en el Instituto de Fomento de Andaluca

(IFA), en 1986, se haban iniciado "planes de actuacin" en varios sitios, incluyendo la zona
de trabajo del cuero de Ubrique (Cdiz), la industria de recogida y transformacin del corcho
a lo largo de toda Andaluca occidental, y la industria de extraccin y fabricacin de mrmol
blanco en los alrededores de Macael (Almera). Otros planes de actuacin era: la industria de
ladrillos y cermica localizada en Bailn (provincia de Jan), la industria de fabricacin de
muebles, en la provincia de Granada, la industria de conservas de pescado, a lo largo de la
Costa de Cdiz, y la industrias del castao y del pino en la provincia de Huelva. Informes
sobre estos "planes de actuacin" se encuentran en el instituto de Promocin Industrial de

Andaluca, "Memoria de Actividades, Legislatura 1982-86, Documentos de Gestin" (Sevilla:

IPIA, 1986).

El proceso planificador ayud de tres modos diferentes a motivar las acciones

necesarias

para

efectuar

esos

cambios

conocidos,

estratgicos

coordinados: en primer lugar, facultando a cada actor a pensar en la forma en

que los recursos naturales y humanos disponibles podan utilizarse
estratgicamente para modernizar la produccin y elevar el nivel del sector en
su conjunto; en segundo lugar, exigiendo a todas las partes una actuacin de
acuerdo con el plan; y, en tercer lugar, presentado a las instituciones
exteriores un plan de inversin coherente y la oportunidad de servir a una
comunidad poltica y econmica unificada, ligada a la Junta de Andaluca a
travs del IPIA.

El desarrollo de cada "plan de actuacin" exiga cierto grado de innovacin,

ya que variaban ampliamente los problemas concretos a que se enfrentaba
cada sector. As, por ejemplo, el problema bsico de la industria
transformadora del corcho era su incapacidad para competir con los bajos
costes de los cercanos productores portugueses, que manufacturaban
tapones y otros productos a partir de chorcho recogido tanto en Portugal
como en la propia Andaluca. Uno de los principales problemas de la industria
del mrmol blanco de Macael era la incapacidad de las empresas locales de
elaborar grandes cantidades de productos homogneos para la construccin
de edificios. De la misma manera, el proceso de elaboracin de los "planes de
actuacin" variaba dentro de unos mismos sectores, pero en menor medida
en que lo haca en las cuestiones bsicas.

Hemos decidido centrarnos en el caso de la industria del mrmol blanco de

Macael por varias razones. En primer lugar, dado que este "plan de

actuacin" fue uno de los primeros en ponerse en marcha, ha tenido tiempo

de madurar. En segundo lugar, la mayor parte de los "planes de actuacin"
del IPIA afecta a industrias localmente concentradas, como sucede en el caso
de Macael, y no a industrias dispersas, como el corcho. En tercer lugar, se
considera generalmente que el plan de Macael es la experiencia de ms xito
del IPIA.
Al analizar el caso de Macael, examinamos cada una de las cinco etapas
diferenciadas en el proceso de elaborar un "plan de actuacin": la seleccin
de la industria del mrmol como cliente, la iniciacin de contactos entre los
dirigentes locales y el IPIA, la conclusin de un acuerdo inicial y de un
contrato psicolgico, la formulacin y autorizacin del plan y su posterior
desarrollo e instrumentacin. En cada etapa, analizamos los retos a que se
enfrentaba el equipo directivo del IPIA y la forma en que los super (19).

VINCULACIN DE LA INDUSTRIA DEL MRMOL DE MACAEL CON LA

ESTRATEGIA DEL IPIA
Antes de entrar en contacto con los miembros de un sector o con los
funcionarios polticos locales, los mximos responsables del Instituto
estudiaban la conveniencia de invertir los recursos escasos del IPIA en
coordinar un "plan de actuacin" para la actividad de que se tratara. Estaban
interesados primordialmente en promover las actividades que poseyeran
notables oportunidades econmicas ocultas y que pudiesen dar cuerpo a la
idea de una estrategia de desarrollo endgeno. Al elegir actividades de ese
tipo, no slo se serva al objetivo esencial de utilizar eficazmente los recursos
propios existentes sino que tambin se pretenda un fuerte apoyo poltico para
la solucin parcial propuesta por el IPIA para los problemas del subdesarrollo
andaluz.
(19) La interpretacin de este caso est en deuda con los recientes desarrollos
conceptuales en los campos de la gestin pblica y de la innovacin. Especial influencia
han tenido las discusiones actualmente en curso en la Kennedy School of Govemment,

incentivadas por el programa conjunto de la Ford Foundation y la Harvard University sobre

las innovaciones en las administraciones estatales y locales. Los trabajos publicados que
han inspirado este anlisis incluyen a Berg y Smith, 1987, Morgan, 1986, Lax y Sebenius,
1986, Porter, 1985, Hackman, 1986, Hackman y Walton, 1986, Bennis y Nanus, 1986, y las
obras citadas en O'Kean, Barzelay y Stone, 1988.

Al estudiar si determinado sector presentaba oportunidades econmicas

atractivas, el Director General prestaba atencin a factores determinantes
fundamentales de la creacin de valor como la demanda, la tecnologa y las
fuerzas competitivas.

Estaba ms atrado por aquellas actividades en las que a) la demanda final

fuese presumiblemente a crecer; b) la productividad se incrementase de
forma apreciable gracias a la adquisicin de bienes de equipo modernos; y c)
la cooperacin selectiva entre las empresas en la adquisicin de factores y/ o
en la comercializacin proporcionase a los productores andaluces una ventaja
comparativa en los mercados nacionales, europeos-o mundiales.

Al juzgar si el seguimiento de un "plan de actuacin" determinado sera

coherente con la imaginera poltica del desarrollo endgeno, Snchez de la
Morena se preguntaba si un xito pondra de manifiesto la viabilidad y
deseabilidad de esforzarse por fomentar nuevos vnculos entre los sectores
primario y secundario de Andaluca. As, por ejemplo, la integracin de la
estructura productiva por medio de un aumento del proceso de transformacin
de minerales o de cosechas estara de acuerdo con los anlisis ms
sofisticados del subdesarrollo regional y con la idea generalizada de que
Andaluca era (antes de la autonoma) rica en recursos pero pobre en
bienestar.

El sector del mrmol de Macael satisfaca perfectamente tanto el criterio

econmico como el poltico. El Director General saba que esta zona dispona
de uno de los depsitos de mrmol blanco ms grandes del mundo; sin
embargo, el rendimiento del sector no poda compararse ni remtamente con
el de sus competidores, como la famosa zona de Carrara, en Italia. La mayor
parte de las empresas de Macael eran incapaces de elaborar materiales de
construccin que respondiesen consecuentemente a los criterios de los
compradores

(por

ejemplo,

un

espesor

adecuado).

Las

empresas

constructoras compensaban esta insuficiente capacidad transformadora

adquiriendo artculos de mrmol cortados y pulimentados, como baldosas por
ejemplo, a pequeos talleres de acabado localizados en Alicante y en el Pas
Vasco; a su vez, estos talleres, compraban sus materiales a Macael y a otros
suministradores.

Intensificacin de la capacidad de Macael para producir grandes cantidades de

materiales de construccin acabados era consistente con la estrategia general
del IPIA de crear ms riqueza a partir de los recursos naturales de Andaluca.
Dado que uno de los lugares de mayor actividad del sector de construccin en
Espaa era la Costa del Sol andaluza, aquella intensificacin era tambin
consistente con el objetivo de integrar diversas partes de la economa regional.
Los esfuerzos de los potenciales clientes por mejorar la calidad de sus edificios
con superficies de mrmol poda originar una creciente demanda de la
produccin de Macael, por lo que era perfectamente verosmil que un "plan de
actuacin" para Macael se beneficiase de una favorable tendencia de la
demanda.

El Director General era igualmente sensible al simbolismo del xito de un "plan

de actuacin" para el mrmol. Macael se encuentra en las montaas desrticas
de la provincia de Almera, en el extremo oriental de Andaluca, la zona de la
Comunidad Autnoma que haba demostrado en 1981 menos entusiasmo por

la creacin de un gobierno regional. La promocin de la nica industria de

importancia de esta zona - alejada de la capital de la Comunidad Autnomapondra claramente de manifiesto el inters del IPIA en desarrollar todos los
rincones de Andaluca. Estas consideraciones se mezclaron al evidente
reconocimiento de que el xito en Macael poda dar validez a la estrategia
general consistente en concentrar la atencin y los recursos en la
modernizacin de ramas tradicionales y abandonadas de la actividad industrial
andaluza.
NECESIDAD D UNA ESTRATEGIA COMPETITIVA COMUN
Para poder trasladar esas circunstancias globalmente favorables a "planes de
actuacin" que tuviesen xito, los responsables del IPIA crean que deban
encontrar la forma de estimular a todos los ocupados en la industria andaluza
del mrmol para desarrollar e instrumentar una estrategia competitiva a
escala de sector. Al mismo tiempo, el desarrollo de una estrategia competitiva
comn le pareci el mejor modo de superar las desventajas de una estructura
industrial fragmentada y el atraso relativo de los procesos productivos
existentes.

Uno de los objetivos de esta estrategia competitiva comn era presentar entre
los compradores una imagen unificada del producto de Macael. De esta
forma, los compradores podran reconocer mejor las caractersticas comunes
de los productos ofertados por cualquier empresa de Macael; suponiendo que
esas caractersticas estuviesen altamente consideradas de acuerdo con los
criterios de los compradores, las empresas de este sector se beneficiaran
probablemente de mayores mrgenes y volmenes de venta. Como resultado
de ello, todos aquellos con vnculos con el sector obtendran un superior valor
econmico (20).

La instrumentacin de este tipo de estrategia competitiva exiga esfuerzos

explcitos de colaboracin entre empresas, como la creacin conjunta de
lneas de promocin y comercializacin. Ahora bien, Snchez de la Morena
comprendi que la instrumentacin de una estrategia competitiva comn
exiga que las diferentes empresas modernizasen sus procesos productivos,
ya que esa modernizacin mejorara la oferta del sector y elevara la
productividad del trabajo. Dado que las decisiones relativas a la produccin
se encontraban evidentemente en manos de los distintos propietarios de las
empresas, el responsable del Instituto consider la formulacin de una
estrategia

competitiva

comn

explcita

como

mecanismo

para

proporcionarles orientaciones y para mejorar su compresin de los

rendimientos esperados derivados de la inversin en nuevas tecnologas
productivas. Tambin esperaba que la bsqueda de una estrategia
competitiva

comn

pactada

llevara

los

empresarios

fuertemente

individualistas de la zona, a darse cuenta de las oportunidades de actuacin

conjunta anteriormente ocultas y a actuar en consecuencia.

Para instrumentar una estrategia, una vez formulada, el Director General

tena que convencer a las instituciones bancarias y a los organismos pblicos
de que financiasen las inversiones de capital planeadas. En aquella poca,
era de dominio general que los bancos que operaban en Andaluca raras
veces concedan crditos a las pequeas empresas, especialmente a
aquellas ocupadas en actividades con problemas, como era el caso del
mrmol. A fin de dar importancia a sus solicitudes de financiacin a las
pequeas empresas en sectores tradicionales, el responsable del IPIA
proyectaba llamar la atencin sobre la existencia de una estrategia
competitiva conjuntamente formulada. Crea que este concepto atraera a los
responsables bancarios de la toma de decisiones -escpticos por naturalezaa dar crditos a empresas ocupadas en actividades tradicionales y
fragmentadas.

(20) Para lo que respecta a las formas en que las estrategias corporativas crean valor y al
modo en que las estructuras industriales determinan quin acapara ese valor, vase Porter
(1980, 1985). Para lo que se refiere a un tratamiento conceptual de cmo las coaliciones
empresariales intentan influir en las estructuras industriales en un contexto similar al del
mrmol de Macael, vase Caldenty et. al. (1987)

OBSTCULOS AL LOGRO DE UNA ESTRATEGIA COMPETITIVA COMUN

Una vez decidido que una estrategia competitiva comn ayudara al logro de
diversos objetivos de importancia, el equipo directivo del Instituto empez a
considerar la dificultades de llevar realmente esa idea a la prctica. Para
implantar una estrategia semejante en un sector, era evidente que se
precisaba la cooperacin de los propietarios de las empresas, aspecto que
presentaba una serie de obstculos de cierta importancia.

El empresario industrial predominante en Andaluca era dueo de una

industria que empleaba a unos siete trabajadores por trmino medio y
sobresala por estar orgulloso de la independencia de su empresa y de su
capacidad para elaborar y vender su produccin. Incluso aunque se viera
enfrentado a presiones econmicas para fusionarse con otras empresas, se
opona firmemente a ello. Como resultado, no tena tampoco ninguna
inclinacin a participar en proyectos que implicaran una cooperacin
voluntaria con otros propietarios de empresas (Dfler, 1975). En la medida en
que se vio implicado en una asociacin de empresarios trs la transicin
democrtica, su inters no fue ms all del campo de las relaciones laborales.
Se basaba en su experiencia personal para proporcionar informacin relativa
a los problemas del negocio y dedicaba muy poco tiempo a estudiar las
tendencias del mercado o las nuevas tcnicas productivas. Cualquier
informacin que reciba la filtraba a travs de creencias ancestrales recibidas
de su padre, quien a su vez anteriormente haba poseido y dirigido por si
mismo el negocio. Las discusiones entre propietarios de empresas se
basaban con frecuencia en las diferentes ideas que haban adquirido de esa
manera. En algunos casos,

Las relaciones entre empresarios estaban complicadas con rivalidades

personales o familiares que habitualmente surgan en las pequeas
colectividades locales en que se situaban muchas industrias
tradicionales.

Dado este perfil sociolgico, inducir al empresario caracterstico de las

industrias tradicionales a que ayudase a disear y poner en prctica una
estrategia competitiva comn era una tarea formidable. Los obstculos
derivados del individualismo estaban exacerbados por toda una serie de
relaciones insatisfactorias con organismos y funcionarios pblicos. Los
propietarios de empresas en las industrias tradicionales se caracterizaban por
su postura escptica frente a los esfuerzos de la administracin pblica por
estimular el desarrollo econmico, debido en buena parte a que les haba sido
extraordinariamente difcil sacar partido de todas las polticas regionales
perseguidas durante el rgimen de Franco. A ese escepticismo contribuyeron
por tanto su anterior incapacidad para llamar la atencin de los funcionarios
pblicos y la generalmente mala reputacin de la administracin pblica
espaola. As, pues, Snchez de la Morena tena que prepararse a entrar en
un contexto social conformado por esas actitudes.

PRINCIPIOS OPERATIVOS PARA SUPERAR EL INDIVIDUALISMO Y LA

RESISTENCIA AL CAMBIO
Al urdir su estrategia para superar esas potenciales dificultades, el Director
General decidi actuar de acuerdo con tres principios operativos generales. El
primero se derivaba de la sencilla idea de que la gente est mucho ms
inclinada a aceptar un cambio programado si ha jugado un papel importante
en el proceso planificador. Por esta y otras razones, el responsable del IPIA
pretenda autorizar a las personas e instituciones directamente implicadas en

un sector a determinar el contenido de su plan de actuacin. Crea que al

actuar de acuerdo con este principio se elaboraran estrategias competitivas
mejor informadas y aumentara en gran medida la probabilidad de que
afectase realmente las decisiones autnomas de las diversas partes
implicadas en el plan. En segundo lugar, al tratar con sus clientes
personalmente, pretenda evitar todas las actitudes que se ajustaban a la
desfavorable imagen que los empresarios tenan de los burcratas del sector
pblico; adems, el Director General intentaba transmitir tanto su genuino
inters en resolver los problemas reales a que se enfrentaba la industria como
su voluntad de asumir la responsabilidad personal de lograr los resultados
previstos. En tercer lugar, tena el propsito de capitalizar en sentido amplio el
cambio econmico pretendido por la Junta de Andaluca. Tomados en su
conjunto, los principios operativos de permitir a los participantes en el sector
concebir su propio plan, de tratar a las personas como hombres consistentes
y de accin y de intentar materializar el espritu optimista del momento fueron
los principios bsicos que guiaron las actuaciones especficas llevadas a cabo
por el mximo dirigente del IPIA en los diferentes contextos a que hubo de
enfrentarse.

La superacin del escepticismo inicial de los empresarios constituy

solamente una aportacin al ms amplio objetivo de mantener un dilogo
acerca de una estrategia del desarrollo sobre la que ejerceran su control, los
propios empresarios, entre otros. Para alcanzar ese objetivo, era necesario
encontrar la forma de limitar el marcado individualismo de los empresarios.

CONCEPCION DEL ESQUEMA NEGOCIADOR

Al pensar acerca de cmo unir a los empresarios, el Director General tuvo la
idea de utilizar las asociaciones de empresarios existentes. Al trabajar a

travs de esas instituciones, recurrira a la experiencia de colaboracin

mutua acumulada por los empresarios. Al haber sido creadas tras el colapso
de los sindicatos franquistas en 1976, esas asociaciones se ocupaban casi
exclusivamente de las relaciones laborales y representaban los intereses
empresariales en el recientemente legalizado proceso de negociacin
colectiva. Al invitar a sus dirigentes a participar en el desarrollo de un "plan
de actuacin", Snchez de la Morena tena que solicitar a las asociaciones
de empresarios que ampliasen sus agendas de trabajo. Si consegua
convencerles de ello, el IPIA podra fomentar posiblemente un acuerdo que
fuese considerado como propio por la mayor parte de los empresarios de un
sector, incluso aunque siguiera siendo pequeo el nmero de individuos
realmente participantes.

Al meditar todava ms acerca del esquema institucional del proceso

planificador, tom nota de las razones polticas y reales en base a las que
deba invitarse a participar a los funcionarios de la administracin local y a
los dirigentes sindicales. A travs del "plan de actuacin" podan
establecerse vnculos tangibles entre esas instituciones y la Junta de
Andaluca, en una poca en la que era muy reducida la capacidad
administrativa del nuevo gobierno regional; realizar esa funcin para los
dirigentes de la Junta tendra sin duda cierto valor poltico. Adems, la
instrumentacin de acuerdos entre empresarios individuales y organismos
pblicos permitiran al IPIA proclamar que su forma de funcionamiento era la
de "concertacin", pretensin que contribuira a fortalecer la imagen del IPIA
como agente profesional de la planificacin democrtica.

Haba tambin razones prcticas para buscar la participacin y el acuerdo de

funcionarios pblicos y dirigentes sindicales. En efecto, muchas industrias
tradicionales recurran a los recursos naturales existentes en la regin y las
administraciones locales ejercan a menudo un notable grado de control sobre

tales recursos. As, por ejemplo, las empresas que extraan mrmol de
Macael adquiran sus permisos mineros en el Ayuntamiento, que administraba
tales permisos en nombre del Estado espaol. De igual modo, los gobiernos
locales eran parte importante en las discusiones sobre estrategia, ya que
podan jugar un papel fundamental en la mejora de infraestructura y en la
provisin de ciertos servicios, como programas de formacin profesional, etc.
Por su parte, los sindicatos seran frecuentemente de gran importancia real,
ya que las mejoras de la productividad exigan necesariamente cambios en la
organizacin del trabajo.

Aun cuando la participacin institucional formal de empresarios, trabajadores

y administracin central era bsica para el concepto que tena el Director
General de un "plan de actuacin", era tambin profundamente consciente
de que el IPIA necesitaba el apoyo entusiasta de al menos unas pocas
personas que suscitasen el respeto de sus colegas y seguidores. Esas
personas podran desempear toda una serie de funciones de liderazgo
(Hackman y Welton, 1986), dentro de sus respectivas redes de relaciones
sociales, como por ejemplo, ayudar a configurar la imagen ajena sobre el
futuro sector modernizado.

COMIENZO DEL PLAN DE ACTUACIN" DE MACAEL

Para iniciar sus relaciones con Macael, Snchez de la Morena aprovech la
ocasin de unas prximas elecciones municipales para invitar a los dos
candidatos a alcalde a viajar a Sevilla para celebrar unas conversaciones, en
el transcurso de las cuales propuso empezar un "plan de actuacin" para la
industria del mrmol. Les comunic, que esperara la invitacin del ganador
para comenzar a trabajar.

Al poco tiempo de las elecciones, el alcalde socialista vencedor, Antonio

Segura, pidi al Director General que visitase Macael. Al programar su visita,
el responsable del IPIA y las personas del Instituto que le acompaaron,
pretendan primordialmente obtener el mayor conocimiento posible de
primera mano sobre la industria del mrmol, a la vez que generar cierta
curiosidad por el IPIA, consolidar su relacin con el alcalde y conocer a los
lderes empresariales y sindicales. El deseo de pisar y palpar la realidad hizo
que dedicaran un da entero a recorrer las canteras de la zona y otro a visitar
los tambin numerosos talleres de mrmol. El evidente afn de las personas
responsables del IPIA por aprender lo ms posible de esta industria a travs
de la observacin directa y de entrevistas personales sorprendi a
empresarios y trabajadores. Ese comportamiento les trasmiti una seriedad
de objetivos y una atencin a las realidades de la industria que no haban
esperado de funcionarios de la administracin pblica (21).

Al trmino del segundo da, el alcalde invit a representantes de la

asociacin de empresarios y de los sindicatos a reunirse con el Director
General, En la reunin, la direccin del IPIA transmiti sus deseos de
formular e instrumentar un "plan de actuacin". Con ello se pretenda indicar
que el IPIA no estaba interesado en elaborar un documento informativo sobre
Macael sino que se iba a dedicar ms bien a fomentar una amplia serie de
actuaciones correctoras especficas, basadas en el diagnstico de la propia
industria sobre sus problemas. Al incluir las normas de actuacin y de
resolucin de problemas en la descripcin de la actividad y al insistir en que
los problemas se definiesen por los directamente afectados, se intentaba
diferenciar cuidadosamente el enfoque del IPIA del ms indiferente y
acadmico caracterstico de la planificacin habitual en Espaa.

(21) Snchez de la Morena record vivamente sus intenciones en una serie de entrevistas
realizadasen Sevilla en noviembre de 1987 y en junio-julio de 1988. Los efectos de su
comportamiento fueron corroborados por muchas personas entrevistadas en Macael el 18 de
julio de 1988.

Despus de haber explicado que el fin ltimo del plan era el "cambio total" y
la

"modernizacin"

del

sector,

el

Director

General

subray

tres

'caractersticas especficas de un "plan de actuacin": tena que ser global,

dinmico y concertado. Por amplio, se entenda que la atencin se deba
poner en mejorar el rendimiento de la industria en su conjunto, antes que en
perfeccionar cualquier parte aislada, como la extraccin de mrmol o la
comercializacin. Este enfoque iba dirigido a reforzar la idea de que los
lmites de un "plan de actuacin", deban estar determinados por el carcter
de los problemas interrelacionados del sector y no por cualquier otro tipo de
rigidez, institucional o no.
Adems, el criterio de globalidad permita plantear los problemas a que se
enfrentaban todos y cada uno de los participantes en el sector, lo cual a su
vez, iba dirigido a calmar los temores de que el proceso ignorase los
intereses de cualquier partcipe.
Al decir que un "plan de actuacin" sera dinmico, se quera dejar en claro
que la planificacin sera abierta tanto en el tiempo como en el mbito de
aplicacin. Con ello se aseguraba a los participantes que el objetivo ltimo
del IPIA no era redactar un plan que nunca pudiese revisarse o ampliarse. La
imagen que la direccin del Instituto deseaba transmitir era la de un proceso
abierto, sin un trmino preestablecido, a travs del que se incorporaran al
"plan" nuevas ideas e informaciones.

Aun cuando Snchez de la Morena intentaba transmitir la idea de que el

contenido y la duracin del plan del mrmol serian de carcter abierto,
insista de modo rotundo, en que los participantes alcanzasen acuerdos
unnimes sobre todos los aspectos de cada versin del "plan de actuacin".
Indicaba al respecto que la conclusin de tales acuerdos unnimes
demostrara al exterior que Macael estaba plenamente comprometido con

una estrategia definida para mejorar su futuro econmico. Internamente, la

regla de la unanimidad iba dirigida a asegurar que al desarrollar el plan se
tuvieran plenamente en consideracin los intereses y los puntos de vista de
cada participante.

Segn el Director General, el IPIA deba actuar como coordinador general del
"plan de actuacin". El papel sugerido por esta expresin era de
asesoramiento ms que de control. El IPIA conducira el proceso convocando
reuniones, fijando la agenda de trabajo y, por ltimo, redactando el plan.
Igualmente se ofreci tambin el respaldo pleno del IPIA para conseguir el
apoyo de los organismos pblicos apropiados y de otras instituciones para
llevar a cabo el plan.

Al trmino de la reunin, el responsable del IPIA pidi a los participantes en

la misma que hiciesen una eleccin colectiva entre dos opciones: o bien
aprobaban colaborar con el IPIA en el desarrollo y realizacin de un plan
dinmico, unnime y global para modernizar la industria del mrmol de
Macael o bien perder esta oportunidad de llevar a cabo un cambio importante
con la ayuda de la Junta de Andaluca. Insisti en que todos los participantes
eligiesen en la misma reunin y que lo hiciesen pblicamente. El fin de este
planteamiento consista en transformar ese conjunto de individuos, con
situaciones sociales e intereses distintos y potencialmente conflictivos, en un
grupo que compartiese las metas finales y la experiencia de cooperacin. El
deseo de lograr un compromiso pblico unnime en esta etapa preliminar iba
tambin dirigido a institucionalizar la norma de alcanzar acuerdos por
unanimidad desde el primer momento.

La reunin finaliz con un voto de confianza a Snchez de la Morena, la

designacin de una comisin de planificacin, el nombramiento de un

secretario (el derrotado candidato comunista a la Alcalda y dirigente del

sindicato Comisiones Obreras) y la convocatoria de una nueva reunin para
algunas semanas ms tarde. As mismo, el Director General del IPIA
prometi presentar en esa segunda reunin un informe con la exposicin de
los problemas de la industria del mrmol.

DESARROLLO Y APROBACIN DE UN PLAN DE ACTUACION"

El logro de un compromiso para iniciar un "plan de actuacin" en la industria

represent un paso extraordinariamente importante. Ese acontecimiento
proporcion a todos los afectados un marco psicolgico caracterstico en el
que interpretar la experiencia de reunirse frecuentemente con otras personas
para ponerse de acuerdo sobre los problemas de la industria en cuestin. El
marco interpretativo inicial inclua la creencia de que un plan consertado,
global y dinmico (coordinado por el IPIA) dara lugar a la modernizacin de
la industria. Durante la etapa de negociacin del plan, la tarea ms
importante del Director General consisti en acentuar las esperanzas de que
al afrontar colectivamente los problemas significara un cambio importante
para el futuro de la industria y para eliminar las principales fuerzas
sociopsicolgicas que apartaban a los participantes del proceso planificador.

Para fortalecer los diferentes compromisos individuales con ese proceso

planificador, el responsable del Instituto tuvo mucho cuidado en llevar a cabo
ciertas funciones bsicas de direccin. As, por ejemplo, se encarg
personalmente de iniciar la primera reunin oficial de la comisin
planificadora presentando la definicin general de los problemas de la

industria llevada a cabo por el IPIA. Este diagnstico proporcion un punto de

partida estructurado para la subsiguiente discusin.

En esa reunin, surgi un apreciable desacuerdo entre los presentes acerca

de la forma ms adecuada de percibir y diagnosticar los problemas de la
industria. Al darse cuenta de que se precisara un enorme esfuerzo para que
los miembros de esa comisin llegasen a una perspectiva comn, propuso la
formacin de subcomisiones para cada uno de los grandes problemas de
estructura productiva, comercializacin y financiacin y personal. Se pidi
que esa subcomisiones mantuviesen un apretado calendario de reuniones en
las semanas siguientes.

Una segunda estrategia utilizada por el director del IPIA para evitar los
conflictos y fortalecer as el proceso planificador, consisti en insistir en que
se llegase a un acuerdo negociado sobre un plan antes de que los expertos
(es decir, las empresas consultoras) tuviesen la oportunidad de estudiar en
profundidad la situacin de Macael. Esa inversin de la secuencia habitual de
los acontecimientos en un proceso planificador serva a mltiples propsitos.

En primer lugar, se deseaba crear una situacin en la que el conocimiento de

los miembros de la comisin se situase como mnimo al mismo nivel que el
de los expertos. De ese modo, esos participantes sentiran la planificacin
como una oportunidad de descubrir sus propias posibilidades ocultas para
empearse en una accin colectiva.

En segundo lugar, esa estrategia secuencial y por etapas daba lugar a una
situacin en la que los dirigentes de la industria y del municipio tenan que
aprender con rapidez cmo alcanzar decisiones colectivas entre si, a pesar
de la incertidumbre, la ambigedad y el conflicto persistente de intereses. Esa

primera experiencia de una tendencia hacia el acuerdo iba dirigida a mejorar

la capacidad del grupo para superar la ambigedad y el conflicto que supona
tomar decisiones a travs del proceso planificador.

Una tercera ventaja de ejercer presin en favor de algn acuerdo antes de

que los expertos actuasen de lleno, resida en que la inclinacin de la
industria para actuar de acuerdo con las recomendaciones de expertos
externos se acentuara si ella misma encargase los estudios en los que se
basasen esas recomendaciones. Una cuarta ventaja consista en que de ese
modo se podan llevar a cabo algunas actuaciones de utilidad sin la ayuda del
estudio de los expertos; el logro de algunos resultados de importancia al poco
tiempo de haberse iniciado el proceso planificador no slo tena valor por si
mismo sino que fortaleca adems la impresin de que era posible el avance.
El riesgo de seguir este camino era que las realidades inicialmente
contempladas por cada una de las partes demostrasen ser inconmensurables
y que los incipientes lazos tendidos entre los miembros del grupo fuesen
demasiado dbiles para resistir las disparidades de opiniones. Snchez de la
Morena se percat de ese peligro y pens que los progresos hacia un
acuerdo exigan que el IPIA, en su carcter de parte neutral, facilitase el
funcionamiento de las subcomisiones configuradas tras la primera reunin del
grupo en pleno. Para llevar a cabo esa funcin, el Director General viaj
durante esta poca todas las semanas a Macael (un viaje desde Sevilla de
seis a ocho horas de duracin). Pidi tambin a Jos Alvea Hernndez,
consultor empresarial independiente en quien tena confianza absoluta, que
actuase de modo continuado como coordinador general en Macael. La tarea
de Alvea consista en lograr en unos dos meses un consenso entre los
diferentes participantes, recogiendo todo tipo de informacin que pudiese
recopilarse por los miembros de la industria y los ingenieros de minas.

Este proceso satisfizo los fines inmediatos del IPIA. Las subcomisiones
presentaron sus informes al pleno de la comisin al cabo de seis semanas de
su primera sesin. Por su lado, la comisin lleg a un acuerdo sobre un
diagnstico amplio, que abarcaba veintisiete cuestiones, y discuti varias
actuaciones a realizar en cada una de tales cuestiones. A partir de ah, el
IPIA emple las semanas siguientes para redactar y discutir informalmente
todo el "plan de actuacin", que fue aprobado por la comisin en noviembre
de 1983 (22).

En el plan estaban representados todos los posibles elementos importantes

de una estrategia competitiva tendente al xito: el mbito de las cuestiones
inclua las lneas y especificaciones de los productos, la tecnologa empleada
en las canteras y en los talleres, las estructuras de costes, la capacidad de
produccin en las canteras, la promocin de las ventas, la demanda, el
desarrollo de la tcnica, las necesidades financieras y las condiciones de
trabajo. En esta fase, el Director General no estaba esencialmente
preocupado por crear una opinin comn acerca de cmo un conjunto dado
de cambios interrelacionados podra mejorar la competitividad de Macael en
la industria del mrmol, pues esperaba que esa opinin se desarrollara a lo
largo de los meses siguientes como resultado de las discusiones y los
estudios puestos en marcha por la etapa planificadora inicial.

(22) Vase el "Plan de Actuacin Global de la Zona del Mrmol de Macael (Almera)". Una
versin del plan est incluida en IPIA, "Memorias de Actividades, Legislatura 1982-86,
Documentos de Gestin".

POSTERIOR DESARROLLO DEL PLAN EN SU INSTRUMENTACIN

En trminos generales, las actuaciones especificadas en el "plan de

actuacin" aprobado eran de dos clases: pasos que haba que dar de forma
Inmediata y cuestiones que deban estudiarse en profundidad.-Como ejemplo
del primer tipo, el IPIA y los restantes miembros de la comisin planificadora
negociaron a la Compaa Sevillana de Electricidad para que aumentase el
suministro de energa elctrica a las canteras de Macael. De igual modo, se
negoci a los organismos pblicos nacionales y regionales para que
mejorasen los accesos por carretera a la zona montaosa en que se
localizaban las canteras. En un esfuerzo por acelerar esas mejoras, la
asociacin de empresarios propuso asumir la responsabilidad de ampliar
determinadas carreteras de acceso si la Junta de Andaluca estaba de
acuerdo en pagar los gastos del pavimento asfltico.

Obtencin de financiacin para realizacin de estudios

Ahora bien, el nmero de actuaciones especficas que podan llevarse a
cabo sin estudios adicionales era limitado. Toda vez que se trataba de una
rama de la actividad econmica compuesta por numerosas pequeas
empresas que haba ocupado un lugar marginal en las preocupaciones de la
burocracia central, los estudios sobre recursos naturales, tecnologa o
tendencias del mercado eran virtualmente inexistentes. la comisin
planificadora consideraba por tanto que seran muy importantes unos
estudios sobre las reservas de recursos naturales de Macael; se esperaba
que los proyectos de investigacin propuestos por gelogos e ingenieros

que ofrecieron su asesoramiento durante el proceso planificador inicial

pusiesen de manifiesto la extensin y localizacin de los depsitos de
mrmol. A su vez, se esperaba que esa informacin proporcionase una
medida autorizada del potencial econmico de Macael, influyendo as en la
visin de la industria sobre su propio futuro y en la imagen que sobre Macael
tenan las instituciones financieras y los funcionarios pblicos.

Otra funcin de los estudios tcnicos consista en identificar un modelo de

actividad minera que, caso de ser seguido, permitiese a la rama extractiva
de la industria producir ms bloques de mrmol de gran tamao y menos
pequeas unidades irregulares de esta materia prima. Para obtener esa
informacin se requera el empleo de equipo y personal altamente
especializados a lo largo de un perodo de tiempo dilatado. En 1983, les era
imposible a la Junta de Andaluca, al IPIA o a la asociacin de empresarios
del mrmol financiar un estudio tan amplio, con un coste de ms de 80
millones de pesetas. La nica fuente viable de financiacin era la Direccin
General de Minas del Ministerio de Industria, que aportaba hasta el 75 por
ciento de los estudios mineros que aprobaba de acuerdo con la Ley de
Fomento de la Minera.

El responsable de IPIA decidi no dar por sentada esa poltica financiadora

y, en consecuencia, consigui celebrar una reunin en Madrid con
funcionarios del Ministerio de Industria, a primeros de 1984. Acompaado
por el presidente de la asociacin de empresarios, Francisco Martnez Justo,
y por el alcalde de Macael, Antonio Segura, el Director General del IPIA
pidi a la Direccin de Minas que sufragase todo el coste de los estudios
geolgicos propuestos, argumentando que la industria del mrmol estaba
subexplotada, que esos estudios eran la clave de un amplio plan de
desarrollo de la zona de Macael, que el plan haba sido aprobado ya por las
diferentes partes implicadas y que la industria estaba preparada para actuar

de acuerdo con las recomendaciones del estudio. Subray tambin la

importancia del xito de Macael para el desarrollo institucional de la Junta de
Andaluca, para la promocin de las pequeas y medianas industrias y para
el xito del experimento del IPIA con una estrategia de desarrollo endgeno.
De este modo, Snchez de la Morena intentaba persuadir a los
funcionarios ministeriales que los rendimientos polticos y econmicos de
esta inversin estaran muy por encima de la media de los estudios
financiados en el marco de la Ley de Fomento de la Minera.

La presencia de la delegacin de Macael tena como objetivo no slo

mostrar que la estrategia de desarrollo del IPIA gozaba de apoyo popular
sino tambin hacer que los funcionarios del Ministerio contemplaran en
trminos humanos los argumentos abstractos hechos en favor de la
propuesta. Los miembros de la delegacin expusieron tambin sus propias
razones para recibir una atencin especial por parte del Ministerio de
Industria y expresaron su compromiso de actuar de acuerdo con los
resultados de los estudios propuestos.

Motivacin del trabajo de colaboracin

Esta tcnica de gestin poltica indirecta demostr ser eficaz: el Ministerio de
Industria aprob financiar el estudio en su totalidad. Esta rpida victoria dio
mayor credibilidad a la pretensin del IPIA de que era posible un "cambio
total", siempre que todas las partes interesadas colaborasen en la realizacin
de un plan concertado, dinmico y global.

Una vez impuesto el convencimiento de que era posible un cambio planeado,

Snchez de la Morena desplaz su atencin a la tarea de fomentar una
visin especfica y comn de la futura industria del mrmol de Macael.

Como medio de ofrecer una imagen detallada de la futura industria del

mrmol de Macael, se puso de manifiesto la ventaja estratgica que supona
el atraso de esa industria con respecto a la italiana. En junio de 1984, el
Ayuntamiento y la mesa del plan se pusieron de acuerdo con los fabricantes
italianos de maquinaria de minera del mrmol para que los miembros de la
comisin planificadora y otras personas de Macael viajasen en autocar a la
regin de Carrara, en Italia, donde se les ofrecera la oportunidad de hacer
una visita a las canteras, los talleres y los pueblos de la zona productora de
mrmol ms famosa de Europa. Esta experiencia hizo que la delegacin
tomase

conciencia

de que

el

sistema productivo

de

Macael

era

extraordinariamente dbil en comparacin con el de los lderes de la

industria. La delegacin regres a Macael con el compromiso comn de
hacer que sus productos y procesos productivos alcanzasen los niveles de la
industria italiana, en parte mediante la inversin en maquinaria similar a la
que haban visto trabajando en las canteras y los talleres de Carrara. Este
compromiso pretenda que los participantes estuviesen especialmente
atentos a los resultados de los estudios formales sobre extraccin,
fabricacin y comercializacin que ya estaban realizndose en Macael.

En tanto se llevaba a cabo la fase de investigacin, el IPIA hizo que la

atencin de la comisin planificadora se mantuviese concentrada en la
necesidad de desarrollar organizaciones conjuntas de adquisicin y
comercializacin. De esta manera, se anim a las diferentes partes
representadas en la mesa del plan a abordar el difcil proceso de esbozar los
acuerdos reguladores y financieros que satisfaran sus distintos intereses.
Este proceso permiti comprobar la forma en que los intereses de las
empresas estaban ligados entre s, dadas las fuerzas competitivas a que se
enfrentaba la industria.

Los frutos especficos de este proceso fueron que el suministrador central de

aire comprimido para las operaciones extractivas se reorganiz en una
sociedad propiedad de las empresas de la zona, la constitucin de una
cooperativa que iba a concentrar las compras de factores productivos
necesarios para la zona, y la creacin formal de una sociedad conjunta de
comercializacin (idea sta que surgi desde las primeras reuniones). La
primera manifestacin visible de este proceso fue la constitucin de un
almacn de suministros a lo largo de 1984.

Entre tanto, las principales directrices de la estrategia competitiva comn de

la industria fueron apareciendo gradualmente por medio de la progresiva
interaccin de la mesa del plan y las empresas consultivas que realizaban los
estudios formales. Al dirigir este proceso, se intentaba asegurar que los
expertos externos viesen en la comisin planificadora a su cliente. La principal
va por la que foment el Director General esta relacin de responsabilidad
fue la de pedir a la asociacin de empresarios de mrmol de Macael que
compartiese con el IPIA los costes de los estudios de reestructuracin
industrial y de comercializacin. Explic tambin a las empresas consultoras
implicadas las razones por las que era importante que tratasen a la industria
como su cliente.

Contenido de la estrategia competitiva comn

La visin estratgica que fue tomando forma en 1984-85 se centraba en el
desarrollo de tres tipos bsicos de producto: materiales de construccin en
mrmol blanco de acabado normalizado (p.e. baldosas y peldaos),
materiales aglomerados de construccin hechos de mrmol triturado y
productos artesanales (p.e. lpidas, chimeneas, columnas y objetos
decorativos).

En el primer tipo de productos, la estrategia consisti en ofrecer a

las empresas constructoras un gran volumen de materiales acabados, con
caractersticas (tamao, espesor, tono y brillo) uniformes entre piezas,
empresas y pedidos. Se esperaba que el logro de un alto nivel de
conformidad a las normas de calidad diese lugar a la creacin de valor, ya
que los compradores podan confiar en que un pedido procedente de Macael
satisfara perfectamente sus expectativas y necesidades. Ese cambio de
perspectiva ayudara a que este material, valioso por si mismo, fuese ms
competitivo que otros materiales de revestimiento, menos costosos y
fcilmente

disponibles

(como

las

baldosas

de cermica),

para las

construcciones de lujo. Era de presumir que los productores de Macael

captaran una parte importante del valor aadido, mejorando la conformidad
a las normas e integrando las actividades de acabado, pulido y
comercializacin (en tanto decidiesen competir entre si no en los precios sino
en base a otras caractersticas, como el diseo, la rapidez en la entrega y el
servicio).

La instrumentacin de esta estrategia competitiva para el mrmol blanco

exiga la solucin de tres problemas: era preciso que aumentase
sustancialmente la extraccin de grandes bloques de mrmol, invirtiendo la
tendencia a extraer una creciente proporcin de piezas pequeas e
irregulares; los talleres deban ser capaces de elaborar un producto que
respondiese a las especificaciones (tamao, espesor, tono y brillo); y haba
que mejorar la imagen del mrmol de Macael. De acuerdo con los estudios
geolgico-mineros de las canteras, la solucin al primer problema implicaba
fundamentalmente la reorganizacin espacial de los derechos de extraccin el reducido frente de algunas canteras impeda utilizar maquinaria avanzada-,
la adquisicin de maquinaria extractiva de tecnologa punta italiana y
alemana y la mejora de la infraestructura bsica (electricidad, carreteras,
camiones de transporte). La solucin del problema de la calidad llevaba
consigo la instalacin en todos los talleres participantes de una maquinaria

de corte y pulimentado similar y moderna; era tambin de importancia

mejorar el lugar de trabajo y el orden de tratamiento del mrmol de los
talleres que hiciesen esas adquisiciones. El problema de imagen se reducira
as, en parte, como resultado de los dos primeros conjuntos de actuaciones;
se reconoca tambin que era necesario un esfuerzo conjunto de promocin,
dirigido a las empresas constructoras, para cambiar la idea que tenan los
compradores del mrmol blanco de Macael.
Las estrategias competitivas para los otros dos tipos de producto eran algo
menos complejas. En aquella poca, los principales productos terminados de
los artesanos de Macael eran lpidas y chimeneas. El IPIA y la comisin
planificadora -mesa del plan- consideraron que las oportunidades para
ampliar las lneas productivas artesanales eran prcticamente ilimitadas. La
estrategia decidida para esta rama de la industria de Macael inclua la
contratacin de especialistas que realizasen nuevos diseos para objetos
decorativos, la adquisicin de nuevas herramientas y la constitucin de una
cooperativa de comercializacin.
Esta concepcin estratgica se hizo poco a poco evidente a lo largo del
perodo 1984-85. El mecanismo que utiliz la mesa del plan para centrar la
atencin del sector en el desarrollo de una estrategia competitiva global fue
el proceso de redaccin de un plan de "reestructuracin de la industria. Ese
proceso estaba coordinado por una empresa consultora de economa,
IDEASSA; que trabajaba en base a informacin obtenida de la propia
industria de Macael y de fuentes exteriores. La comisin planificadora
analiz con frecuencia las recomendaciones formuladas por IDEASSA,
llegando a aprobar formalmente, tras muchas discusiones, el plan de
reestructuracin.

El punto clave del estudio era un conjunto de planes de inversin, diseado

cada uno de ellos para el papel a desempear por determinado tipo de

empresa en la futura industria del mrmol. Las inversiones en maquinaria

moderna de corte y pulimentado se recomendaban slo para aquellas
empresas verticalmente integradas que extraan una cantidad considerable
de bloques de mrmol de alta calidad y que eran a la vez fabricantes. Se
trataba aqu de las nicas empresas que seran capaces de operar a un
nivel suficiente para rentabilizar tales inversiones; adems su oferta de
materia prima era especialmente adecuada para la fabricacin de baldosas,
peldaos y otros materiales de construccin acabados. Por lo que haca a
las empresas fabricantes que no eran extractoras de mrmol, el estudio
recomendaba que se abandonase la produccin de baldosas y peldaos (de
baja calidad) para fabricar productos de mrmol decorativo; para lograr ese
fin, el estudio propugnaba que las inversiones de esas empresas se hiciesen
en maquinara e instalaciones apropiadas para la fabricacin de esos
productos artesanales. En el caso intermedio de empresas que extraan
cantidades relativamente pequeas de bloques de mrmol, el estudio
recomendaba bien que se llevasen a cabo fusiones empresariales o que las
inversiones se realizasen slo en maquinaria que las permitiese vender
mrmol semielaborado a otras empresas de Macael para su acabado.

Obtencin de fondos para la inversin

Una vez aprobado este plan a primeros de 1985, la atencin del IPIA se
dirigi a hacer posible que los propietarios de las empresas invirtiesen en los
bienes de equipo recomendados. Por si mismo, el IPIA no poda ofrecerse a
financiar ms que una pequea parte de las inversiones recomendadas para
cada tipo de empresa propuesta (30 millones de pesetas slo en talleres), ya
que la Junta de Andaluca tena que dotar todava a esa institucin con su
propio presupuesto para subvenciones. Snchez de la Morena pudo obtener
de la Consejera de Economa el compromiso de ofrecer ciertos fondos a los
empresarios dispuestos a realizar inversiones de acuerdo con el plan. Esos
fondos se proporcionaran en forma de subvencin. directa. En el caso de los

proyectos presentados por las grandes empresas, el IPIA financiara el nueve

por ciento de los gastos de inversin, mientras que en el caso de las
pequeas anunci que financiara hasta el dieciocho por ciento de los gastos
de capital. La oferta de una ayuda superior a las pequeas empresas se
basaba en razones tanto polticas como econmicas. En efecto, a juzgar por
las prcticas bancarias habituales, las pequeas empresas tendran ms
dificultades para obtener crditos de las instituciones financieras, con
independencia de los mritos y cualidades del proyecto de inversin. La razn
poltica era igualmente poderosa: las pequeas empresas podan creer
fcilmente que su situacin iba a mejorar mucho menos que la de las
grandes. Esta idea representaba la evidente vulnerabilidad poltica de dirigir
las inversiones en nueva maquinaria de corte y pulimentacin a las empresas
cuyo volumen de negocios era ya considerable. As, pues, la duplicacin de la
subvencin a las pequeas empresas iba dirigida tanto a reforzar el resultado
del proceso planificador como a facilitar a las pequeas empresas la
financiacin de las inversiones y los cambios de productos recomendados.

A lo largo de 1985 y 1986, Snchez de la Morena y el presidente de la

asociacin de empresarios, quien paulatinamente fue reforzando su situacin
de liderazgo, empezaron a utilizar los tipos de tcnicas de gestin poltica
que crean inducira a las instituciones pblicas y privadas a financiar el
desarrollo de la industria de Macael. Entre esas tcnicas estaba la institucin
de tres premios concedidos anualmente por la asociacin de empresarios de
Macael y concebidos para recompensar a personas e instituciones que
hubiesen contribuido al desarrollo de la industria de Macael durante el ao
anterior. Los primeros premios, concedidos a mediados de 1985, se
entregaron a Carlos Solchaga (que era Ministro de Industria en el momento
en que se financiaron los estudios geolgicos y que se haba sido nombrado
despus Ministro de Economa y Hacienda), a Jos Miguel Salinas,
Vicepresidente y Consejero de Economa de la Junta de Andaluca y al

periodista que cubra la zona de Macael para el peridico provincial, La Voz

de Almera.

Los premios se concedieron a la vez que se inauguraban oficialmente los

nuevos locales de la cooperativa de comercializacin y de la asociacin de
empresarios. El objetivo de celebrar ambos actos de forma simultanea era el
de llamar la atencin de los medios de informacin. Los dirigentes del sector
utilizaron esta oportunidad para informar a los polticos y periodistas invitados
del contenido del "plan de actuacin", tal como se haba desarrollado hasta
entonces, y para poner de manifiesto que el potencial econmico del sector
estaba nicamente limitado por la disponibilidad de recursos financieros (23).

El IPIA, el alcalde y la asociacin de empresarios crearon muchas otras

ocasiones para inducir a que los funcionarios pblicos y los periodistas
visitasen la zona. En tales ocasiones y durante las reuniones mantenidas con
instituciones financieras, tendieron a poner de relieve diversos puntos: las
abundantes reservas de mrmol de alta calidad (100 millones de metros
cbicos), tal como se puso de manifiesto en el estudio financiado por la
Direccin General de Minas del Ministerio de Industria; la demanda
rpidamente creciente de materiales de construccin de mrmol.; el claro
compromiso de empresarios, sindicatos y funcionarios pblicos (a todos los
niveles) en la tarea de instrumentar un plan de desarrollo global; y las
cuantiosas

inversiones

ya

realizadas

en

maquinaria

extractiva

transformadora (segn datos de la propia asociacin de empresarios; v.

anexo estadstico). En

(23) Vase, La voz de Almera, 8 de marzo de 1986 y 11 de mayo de 1986.

resumen, la estrategia de gestin poltica consista en dirigirse a los

funcionarios pblicos que controlaban recursos tiles para la estrategia del
sector y demostrarles que apoyar a Macael representaba una va segura de
generar valor econmico y de acumular apreciable crdito poltico para el
xito de esa atractiva actividad. En la medida en que los altos funcionarios de
la Junta y de la Administracin central respondiesen positivamente a esta
estrategia, las instituciones financieras que deseaban mantener relaciones
ms positivas con el sector pblico tomaran tambin nota de las posibilidades
existentes.

EJECUCION DEL "PLAN DE ACTUACION"

Ventas y capacidad de produccin

Posiblemente, el resultado ms impresionante del "plan de actuacin" de

Macael lo constituya el crecimiento registrado por las ventas. En 1983,
cuando tuvieron lugar los primeros contactos entre Macael y el IPIA, las
ventas suponan alrededor de 3.000 millones de pesetas(24). En 1987, las
ventas anuales llegaron a 15.000 millones. Evidentemente, la explosin de la
demanda de materiales de construccin de mrmol contribuy a la
multiplicacin por cinco de las ventas, pero tambin lo hizo la rpida
transformacin del sistema productivo de la industria de Macael.

(24) La fuente de las cifras de ventas en pesetas es la Asociacin Provincial de Empresarios

del Mrmol. La tasa anual de inflacin el ltimo perodo fue del orden del 5 por ciento. Sera
conveniente resaltar la carencia desde el propio IPIA de una estadstica completa y
actualizada de sus propios logros. En conversaciones mantenidas con Manuel Simarro,

Asesor de Promocin de la Gerencia de Almera, nos seal la falta de medios y tiempo para
desarrollar esta tarea, que reconoce como deficiencia.

Las mejoras introducidas en la tecnologa y en la organizacin econmica de

la extraccin del mrmol ayudaron a ampliar y mejorar la calidad de la
produccin de las canteras de Macael. Con anterioridad al "plan de
actuacin", el mrmol se extraa bsicamente utilizando explosivos. Esta
tcnica abandonada ya con mucha anterioridad por los competidores de
Macael, daba como resultado una produccin exagerada de piedras de
cantos irregulares -bolos-, significando solamente el 22 por ciento de la
produccin de las canteras los bloques de mrmol adecuados para la
fabricacin de materiales de construccin. Los propietarios de las empresas
nicamente llegaron a ser plenamente conscientes de su retraso tecnolgico
durante su viaje por Italia en 1984. A lo largo de los aos siguientes, muchas
empresas adquirieron maquinaria de extraccin avanzada a suministradores
italianos, alemanes y japoneses (25).
La maquinaria de extraccin ms avanzada adquirida por las empresas de
Macael ("la Fantini") se caracteriza por una sierra de cadena provista de
diamantes industriales y que puede programarse para cortar horizontalmente
dentro de las vetas de mrmol a lo largo de la parte inferior de bloques
gigantescos (26).
(25)Gran parte de la informacin utilizada para describir los resultados del "plan de
actuacin" de Macael se obtuvo durante entrevistas con Alfredo Snchez, director provincial
para Almera del Instituto de Fomento de Andaluca (antes IPIA), con Antonio Segura,
alcalde de Macael, y con Rafael Escribano, antes ingeniero de la Seccin de minas de la
delegacin provincial de la administracin central en Almera y en la actualidad consultor
estrechamente ligado a la industria de Macael; estas entrevistas se mantuvieron en Macael,
el 19 de julio de 1988. Las medidas cuantitativas del mejorado funcionamiento se han
tomado de documentos de la Asociacin Provincial de Empresarios del Mrmol, del IPIA y
del IFA. a informacin obtenida de ese modo se contrast con la contenida en cientos de
informes sobre Macael, publicados entre 1983 y 1988 en los tres peridicos provinciales, la
Voz de Almera, La Crnica y El Ideal.
(26) Una caracterstica de la maquinaria Fantini era que se proporcionaba adiestramiento.
En una conversacin informal, un maquinista de Fantini -que anteriormente utilizaba

explosivos para extraer mrmol- dijo que haba aprendido a manejar perfectamente la
maquinaria en solo diez das, gracias a las clases proporcionadas in situ por el
fabricante.

Las empresas de Macael slo compraron ocho mquinas extractoras Fantini,

debido principalmente a las pocas canteras que superaban una dimensin
mnima para un trabajo eficaz. Junto a ello, treinta empresas adquirieron una
mquina menos sofisticada, conocida como "hilo de diamante"; esta mquina
emplea tambin diamantes industriales, pero no admite programacin y slo
corta verticalmente. La superior produccin de bloques puede atribuirse en
gran parte a la utilizacin de la maquinaria Fantini y de "hilo de diamante".

El efecto de esos cambios en la tecnologa y la organizacin econmica

sobre la produccin de las canteras es impresionante. A lo largo del perodo
1983-87, la produccin de grandes bloques de mrmol casi se duplic,
pasando de 110.000 Tm.a 180.000 Tm. La produccin de bloques irregulares
ms pequeos creci a una tasa ms reducida, desde 205.000 a 374.000
Tm., mientras que la de piedras se redujo apreciablemente, desde 179.000
Tm. en 1983 a 105.000 Tm. en 1987.

Tambin se increment la capacidad de transporte del mrmol extraido

desde las canteras a los talleres de transformacin. Se arrendaron o
adquirieron cerca de 200 mquinas especializadas en el descargue de las
piezas en camiones y un nmero aproximadamente igual de stos. Las
nuevas carreteras hicieron que esas operaciones fueran ms rpidas y
seguras.

El aumento de la capacidad productiva de las operaciones extractivas explica

slo una parte de la explosin de ventas de Macael. Como ya se ha dicho,
las ventas se multiplicaron por cinco entre 1983 y 1987. La expansin y
mejora de las actividades de transformacin fueron evidentemente la clave
del desarrollo de Macael. Muchos talleres iniciaron o ampliaron su produccin
de materiales acabados gracias a la adquisicin de maquinaria de corte
automtica (que - produca lminas de mrmol relativamente delgadas, que
se cortaban despus en baldosas), equipo de pulimentacin y maquinaria
apropiada para mover grandes pesos dentro de los talleres.

Financiacin de la ampliacin de capacidad productiva

Las inversiones a nivel de empresa en las actividades extractivas y de

transformacin eran esenciales. La asociacin de empresarios afirma haber
invertido en la industria 5.500 millones de pesetas a lo largo del perodo
1985-87; es difcil asegurar que las inversiones alcanzasen ese nivel, pero en
cualquier caso fueron muy considerables.
La fuente financiera ms importante fue el fondo de desarrollo regional para
Andaluca del gobierno central (el Gran Area de Expansin Industrial de
Andaluca, GAEIA). La mesa del plan logr convencer a los directores de
este programa para que proporcionasen el mximo apoyo a las propuestas
de inversin que se ajustasen al plan de reestructuracin que formaba parte
del "plan de actuacin".

Como resultado de todo ello, el GAEIA ofreci aportar hasta el 25 por ciento
de las inversiones realizadas por las empresas de Macael en maquinaria e
instalaciones,

en

tanto

estuvieran

de

acuerdo

con

el

plan.

de

reestructuracin. Entre 1985 y el segundo trimestre de 1987 se propusieron

al GAEIA inversiones del orden de 2.600 millones de pesetas; las

subvenciones otorgadas realmente por este programa pueden haber

ascendido a 656 millones de pesetas.

De modo semejante, el IPIA ofreci la subvencin del 9 por ciento de las

inversiones de las empresas de mediano tamao y el 18 por ciento de las
realizadas

por

pequeas

empresas.

De

acuerdo

con

los

fondos

proporcionados por el IPIA, la propensin a invertir creci al afianzarse la

estrategia y expandirse la demanda. En 1985, solamente 16 empresas
solicitaron las subvenciones; en 1987, por el contrario, 53 empresas pidieron
subvencin al nuevo Instituto de Fomento (IFA) que absorbi las funciones y
equipo del IPIA. En el perodo 1985-87, el IPIA y el IFA proporcionaron ms
de 300 millones de pesetas para inversiones a nivel de empresas, en nombre
de la Junta de Andaluca.

Dos

instituciones

financieras

ofrecieron

crditos

medio

plazo

determinadas empresas de Macael a tipos de inters favorables. El tipo de

inters de los crditos concedidos por el Banco Popular, un banco privado
con sucursal en Macael, estaba modestamente subvencionado por la Junta
de Andaluca. Otro acuerdo semejante se llev a cabo en 1986 con la Caja
de Ahorros de Almera, entidad semipblica; este acuerdo prevea la
concesin de hasta 1.000 millones de pesetas, a un tipo de inters del 12 por
ciento, para inversiones en maquinaria e instalaciones. Los prstamos
recibidos de otras fuentes, como, por ejemplo, el Banco de Crdito Industrial,
no fueron cuantitativamente importantes.

Muchas empresas que haban sido rentables en los aos anteriores utilizaron
sus reservas para financiar las adquisiciones de maquinaria y las nuevas
instalaciones.

Diversidad interna
Si bien la industria en su conjunto se ha desarrollado con rapidez, es
importante subrayar que algunas empresas se han expandido mucho ms
deprisa que otras. Las grandes empresas actuales no se encontraban por
regla general entre las primeras de cinco aos atrs. En su mayor parte, esas
nuevas empresas importantes estn dirigidas por toda una generacin de
jvenes empresarios, muchos de los cuales llegaron a puestos directivos en
la asociacin de empresarios justo antes del comienzo del "plan de
actuacin". Un ejemplo de ellos es Francisco Martnez Justo, quien abandon
su puesto de profesor de educacin bsica hace doce aos para llevar la
empresa familiar de mediano tamao. Desde 1983 a 1988, desempe el
cargo de presidente de la asociacin de empresarios; durante este perodo,
Francisco Martnez convirti tambin su empresa, Mrmoles Cosentino, en la
mayor de Macael. Antonio Valds es otro miembro de la joven generacin;
tras estudiar el bachillerato, dej Macael para trabajar

de camarero en

Marbella; gracias a sus contactos con arquitectos de esta ciudad,

Cooperacin entre empresas

Los resultados del "plan de actuacin" de Macael sugieren tambin que no
pueden cambiarse con facilidad algunos rasgos estructurales de una
industria. As, por ejemplo, la mayor parte de las empresas sigui siendo
demasiado pequea para adquirir tecnologa avanzada. Sin embargo, sus
propietarios se opusieron con fuerza a las fusiones o a constituir
conglomerados productivos (27). No pueden esperarse ya movimientos de
intensidad en pro de la concentracin o de la cooperacin productiva.
En cualquier caso, los cinco primeros aos del plan muestran tambin que los
empresarios ms individualistas pueden ponerse de acuerdo para establecer

y hace funcionar instituciones que unifican algunos de sus esfuerzos. Uno de

esos ejemplos es la competente asociacin de empresarios, que se ha
convertido en un importante marco institucional para la accin conjunta. Un
segundo ejemplo es la creacin de una cooperativa de adquisicin de factores
productivos, institucin que concentra el poder de compra de las empresas de
Macael; su planificacin y creacin en las primeras etapas del "plan de
actuacin" desempe tambin la funcin estratgica de mantener en la
agenda de trabajo el problema de la cooperacin a nivel de toda la industria.
El tercer ejemplo bsico de esa cooperacin es la constitucin de la Sociedad
Administradora de la Marca "Mrmol blanco de Macael". Esta institucin est
dirigida a promocionar la marca comercial de mrmol blanco de Macael. Los
productores continan utilizando sus propias marcas junto a la de Macael y
tampoco se imponen normas comunes de calidad a las empresas que hacen
uso de la marca comn. As, esa institucin se dedica principalmente a la
promocin y publicidad. Con ayuda financiera de la Consejera de Comercio y
Turismo de la Junta, en los dos ltimos aos se han gastado ms de 70
millones de pesetas en esos fines.
Un cuarto ejemplo de creacin de instituciones conjuntas fue la constitucin
de una cooperativa de comercializacin en 1984. Esta aventura estuvo
fuertemente estimulada por el IPIA y por el alcalde de Macael, Antonio
Segura. La construccin de las instalaciones de la cooperativa cost unos 18
millones de pesetas, importe que fue sufragado en gran medida por la Junta
de Andaluca. Sin embargo, a efectos prcticos la cooperativa no ha entrado
en funcionamiento. Muchas empresas estn vendiendo tanto producto como
pueden fabricar y no necesitan ni desean cooperar en este campo.
En cualquier caso, la institucin existe y algunos empresarios creen que
empezar a jugar su papel una vez que la produccin supere a las ventas. De
forma ms general, la cooperativa de compras, Sociedad Administradora de la

Marca, y la cooperativa de comercializacin proporcionaron una base para

ampliar la cooperacin entre las empresas en el futuro.

EL ENFOQUE ESTRATEGICO DE LA PROMOCION INDUSTRIAL

El concepto de "plan de actuacin" hace referencia al problema clave

planteado por el deseo de aumentar el valor creado y retenido por sectores
industriales fragmentados, en concreto, la necesidad de lograr cierto grado
de colaboracin y coordinacin entre empresas, as como la necesidad de
promover empresarios individualistas, con oportunidad de expresar sus
instintos competitivos. La experiencia de promover la industria del mrmol
blanco de Macael sugiere que es indudablemente posible que un organismo
pblico desempee el valioso papel de ayudar a una industria a formular una
estrategia competitiva comn y a instrumentar tal estrategia a travs de la
gestin indirecta y del trabajo en equipo.

La capacidad de un organismo pblico para jugar un papel semejante en

situaciones como la dominante en Andaluca depende de si puede salvar la
distancia social existente entre la administracin pblica y los propietarios de
las pequeas y medianas empresas.
Para salvar esa distancia y desempear las restantes funciones que se haba
propuesto, el IPIA utiliz un enfoque estratgico inserto en un conjunto de
prcticas gestoras vitales.

En primer lugar, en vez de concebir por si mismo un plan basado nicamente

en sus propios estudios y en los de las empresas consultoras, el IPIA cre un
(27) Este era el punto de vista de un consultor que prepar para muchas empresas
solicitudes ante el GAEIA y otras fuentes financieras; entrevista con Justo Martnez Ruiz,
Consultora AEMB, Almera, 18 de julio de 1988. Esta situacin no es sorprendente, ya que el
concepto global de "plan de actuacin" surge en respuesta a la presencia de numerosas
empresas, dirigidas por propietarios individualistas

contexto en el que se indujo a las personas ms directamente ligadas al

funcionamiento de la industria a deliberar acerca de las posibles formas de
eliminar los obstculos opuestos a la prosperidad. Este contexto se cre por
medio de una invitacin para colaborar con el IPIA y la Junta de Andaluca en
el desarrollo de un "plan de actuacin" concertado, global y abierto.

En segundo lugar, el IPIA formul muy cuidadosamente la tarea que invitaba

a emprender a los participantes en el plan. As, por ejemplo, Snchez de la
Morena invoc la idea de "modernizacin total" para impulsar a la industria a
que trabajase en temas de tecnologa, comercializacin y seleccin de
productos, adems de en cuestiones de financiacin. Plante tambin las
dificultades y desafos de forma clara, visceral, compartida y perceptible.

En tercer lugar, gracias al cuidadoso ritmo y ordenacin temporal de las

tareas realizadas, el IPIA intent, junto a otras medidas, cultivar en los
participantes de la industria un genuino sentido de cohesin de grupo y de
propiedad del proceso planificador. Al mismo tiempo, asegur que el
contenido del plan se ocupase del problema concreto del desarrollo
industrial; en especial, el IPIA insisti en que los planes de inversin
negociados buscasen un alto grado de coherencia interna entre los productos
ofrecidos por cada empresa, la tecnologa empleada y la escala de las
operaciones.

Los resultados inmediatos de este enfoque estratgico de la promocin

industrial incluyeron mayor motivacin de los participantes por lograr su
propia mejora, opiniones compartidas, planes estratgicos muy elaborados,

compromisos basados en largas deliberaciones, instituciones capaces de

llevar a cabo actividades crecientemente cooperativas y estratgicas para la
gestin

poltica con

instituciones

externas

a la industria

local.

El

impresionante resultado del "plan de actuacin" de la industria del mrmol

blanco de Macael indica que la gestin estratgica de la promocin industrial
por ciertos tipos de organismos pblicos puede ayudar de modo significativo
a superar los profundos problemas interrelacionados planteados por el
retraso tecnolgico, las estructuras industriales fragmentadas y el aislamiento
social, elevando as la prosperidad y la capacidad de futuro desarrollo de
algunos tipos de industrias localmente concentradas.

EPILOGO

Despus del anlisis del caso expuesto y teniendo presente el alcance y

heterodoxia del enfoque utilizado, el lector convendr con nosotros en
un par de reflexiones a modo de conclusin:
1. Es deseable pero tambin posible, acometer la actividad de gestin en la
administracin pblica, con un espritu empresarial y una metodologa de
accin estratgica, que combine las funciones caractersticas de la actividad
empresarial

con

la

particularidad

del

entorno

el

funcionamiento

administrativo. Afrontar la direccin de un servicio pblico con una visin de

gestin estratgica que identifique qu servicio, cmo producirlo y para quin,
puede ayudar no slo a mejorar la imagen de la administracin pblica, sino
tambin los resultados de su gestin y lo que es ms importante a crear valor
para el conjunto social.

Aplicar este enfoque en los puestos de gestin pblica, requiere reconocer

las limitaciones del conocimiento cientfico y utilizar tcnicas no solamente

basadas en la "burocracia racional" o el "policy analysis". La utilizacin de

tcnicas como el "servicio profesional" o el aprendizaje social" junto a la
relevancia del gestor pblico como negociador, pone de manifiesto la
trascendental importancia de la seleccin de los gestores pblicos en
contraste con el tradicional nfasis puesto en la organizacin administrativa
y diseo de los organigramas de los departamentos, tal y como es usual en
Espaa y otros paises. Cabe pues indicar la conveniencia de formar a los
futuros gestores pblicos en la utilizacin de estas tcnicas y adopcin de
estas perspectivas, si como parece son extraas al quehacer cotidiano de
los responsables administrativos.
2. Entre las acciones microeconmicas de las polticas tendentes al
desarrollo econmico endgeno, los "planes de actuacin" constituyen un
instrumento a considerar, en la manera en que su principal funcin consiste
en contribuir de forma coordinada y concertada a trazar una estrategia
competitiva conjunta, dinmica e innovadora, en un segmento del tejido
empresarial

autctono adormecido

y competitivamente marginal.

La

naturaleza del fin que un "plan de actuacin" persigue, es pues desempear

de manera conjunta los distintos vectores de la funcin empresarial,
aglutinndolos en una estrategia competitiva comn, reforzada con una serie
de

medidas

incentivadoras,

tendentes

propiciar

la

implantacin

individualizada de la estrategia acordada. An cuando el xito del plan no

sea completo, habr introducido en el tejido empresarial una accin
innovadora que impulsar el seguimiento de parte de la red empresarial
restante.

En este instrumento de desarrollo endgeno microeconmico, la gestin

pblica igualmente estratgica de las agencias de promocin empresarial
junto a la idoneidad del gestor pblico responsable, pueden considerarse los
principales condicionantes del xito, y junto a ellos la eleccin de un sector

industrial con ventajas competitivas y un tejido empresarial inicialmente

adormecido pero medianamente estructurado.

APENDICE DE DATOS
Cuadro 1: INVERSIONES PRODUCTIVAS Y FUENTES DE
INVERSION.

Cuadro 2: INVERSION GENERAL EN INFRAESTRUCTURA.

Cuadro 3: INVERSIONES DERIVADAS.

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