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m R C IO XAVIER COELHO

FUNDAMENTOS DA
RESPONSABILIDADE
CIVIL ESTATAL

EDITORA

FUNDAMENTOS DA
RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL

MRCIO XAVIER COELHO

FUNDAMENTOS DA
RESPONSABILIDADE
CIVIL ESTATAL

EDITORA

Roberto Antonio Busato

P re s id e n te d a O A B e P re s id e n te H o n o r rio d a O A B E D IT O R A
Jefferson Luis Kravchychyn

P re sid e n te E xe c u tiv o d a O A B E D IT O R A
Francisco Jos Pereira

E d ito r
Rodrigo Pereira

C a p a e P ro je to G rilc o
(F o to da c a p a d e M a rc e lo G alli)
Usina da Imagem

D ia g ra m a o
Dacio Luiz Osti

fei'/so
Aline Machado Costa Timm

S e cre tria E xe c u tiv a


C o n se lh o E d ito ria l
Jefferson Luis Kravchychyn (P reside n te )
Cesar Luiz Pasold
Hermann Assis Baeta
Pauto Bonavides
Raimundo Csar Britto Arago
Sergio Ferraz
X3f

Xavier, Mareio Coelho


Fundamentos da responsabilidade civil estatal. Braslia; OAB Editora, 2005.
96 p.
1. Direito 2.Responsabilidade do Estado. I. Ttulo
347.51
ISBN - 85-87260-49-9

EDITORA
SAS Quadra 05 Lote 01 Bloco M
Edifcio Sede do Conselho Federal da OAB
Braslia, DF CEP 70070-050
Tel, (61) 316-9600
www.oab.org.br
e-mail: oabeditora@oab.org.br
jetferson@kravctiyctiyn.com.br

Aos que cuidam de nosso pas, cuidando de si mesmos.


Aos que constrocm nosso pas, cuidando do prximo.

AGRADECIMENTOS

A D eus, m in h a fortaleza.
Lilliane M aia R o drig ues, m e u p o rto seguro.
A os m e u s p a is A tair Xavier d e Faria e M aria L u iza C oelho
Xavier, base s lida d e m e u d e se n v o lv im e n to h u m a n o .
s m in h a s irm s G ilm ara C oelho Xavier e A le x a n d ra C oelho
Xavier, p elo ca rin h o e respeito q u e g u a r d a m p o r m im .
A os m e u s fam iliares e am igos, cuja a m iz a d e se fez fecund a
e m m e u corao.
A os pro fissio n ais q u e a ju d a m a p ra tic a r o d ire ito e m busca
d a justia.
A to d o s que, d ire ta e in d ire ta m e n te , c o n trib u ra m p a ra a ela
b o ra o d e s ta obra, esp e cialm en te a O rd e m d o s A d v o g a d o s do
Brasil, m in h a p ro f u n d a gratido.

E s e o levassem dali fora, obrigando-o a galgar a spe


ra e escarpada subida, e no o largassem antes de t-lo ar
rastado presena do prprio Sol, no crs que sofreria e se
irritaria, e uma vez chegado at a luz teria os olhos to ofus
cados por ela que no conseguiria enxergar uma s das coi
sas que agora chamamos realidade?"
P la t o

SUMRIO

1 IN T R O D U O ..............................................................................................15
1.1 DELIMITAO DO T E M A ............................................................16
1.2 DEFINIES E T E R M IN O LO G IA S ......................................... 16

2 EVOLUO DO INSTITUTO NO ORDENAM ENTO


JU RDICO B R A S IL E IR O ............................................................................. 17
2.1 PERODO C O L O N IA L ...................................................................18
2.2 PERO DO IM P E R IA L .................................................................. 18
2.2.1 Constituio Poltica do Imprio do Brasil,
de 25 de maro de 1 8 2 4 .......................................................... 18
2.3 PERODO R E P U B LIC A N O ......................................................... 22
2.3.1 Constituio da Repblica dos Estados Unidos
do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891 .................................... 22
2.3.2 Constituio da Repblica dos Estados Unidos
do Brasil, de 16 de julho de 1 9 3 4 .......................................... 26
2.3.3 Constituio da Repblica dos Estados Unidos
do Brasil, de 10 de novembro de 1 9 3 7 ................................. 28
2.3.4 Constituio da Repblica dos Estados Unidos
do Brasil, de 18 de setem bro de 1946................................... 30

2.3.5 Constituio do Brasil, de 24 de janeiro de 1967 .... 31


2.3.6 Em enda Constitucional n. 01, de 17 de outubro
de 1969 ........................................................................................ 31
2.3.7 Constituio da Repblica Federativa do Brasil,
de 05 de outubro de 1 9 8 8 .................................

33

3 TEO RIAS ACERCA DA RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL ... 34


3.1 TEO RIA REGALIANA OU DA IRRESPONSABILIDADE .... 36
3.2 TEORIAS CIVILISTAS DA R E S P O N S A B IL ID A D E ............... 38
3.2.1 Teoria dos atos de imprio e de g e s t o ...................... 39
3.2.2 Teoria da responsabilidade subjetiva
pela preposio c iv il................................................................... 41
3.3 TEO RIAS P U B L IC IS T A S .............................................................43
3.3.1 Teoria da culpa administrativa (faute du se rv ic e )

44

3.3.2 Teoria do risco a d m inistra tivo ........................................ 47


3.3.3 Teoria do risco in te g ra l..............

48

4 FATO GERADOR DA RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL;


ALGUM AS H IP T E S E S ...............................................................................50
4.1 ACIDENTES A U T O M O B ILS TIC O S ..........................................50
4.2 REVOLTAS, GUERRILHAS E G U E R R A ..................................55
4.3 SEG UR AN A PBLICA E P EN ITE N C I R IA ..........................58
4.4 DANO AO MEIO A M B IE N T E ......................................................62
4.5 DANO N U C L E A R .......................................................................... 63
4.6 LEGALIDADE E XTR AO RD IN RIA............................................65

5 FORMAS DE COM POSIO DO DANO: C AR ACTERSTICAS


E S P E C IA IS .......................................................................................................66
5.1 PRO CESSO A D M IN IS T R A T IV O ............................................... 67
5.2 PRO CESSO J U D IC IA L ................................................................ 69
5.2.1 Privilgios p ro c e ss u a is ....................................................70
5.2.2 Pagamento ao credor: regras co n stitu cio n a is

76

5.2.3 Ao re g re s s iv a ................................................................ 86
6 CONCLUSO .................................................................................

87

7 R E F E R N C IA S ........................................................................................... 90

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B ILID A D E C IV IL ESTATAL - ..........

1 INTRODUO
C om a consolidao d o s E stados m o d e rn o s , n o ta d a m e n te os
im b u d o s d o ideal dem o crtico, perso nificou-se u m a e s tru tu ra
jurdica q u e p a ss a v a a a d m in is tra r n o interesse coletivo. Logo,
p a s so u -s e a co n v iv e r com u m a no v a re alid ad e, p o is j n o se
p o d ia m ais n e g a r aos a d m in istra d o s a c o n d u o d e interesses
q u e a te n d e s s e m aos fins sociais e estivesse b a se a d a n a g a ra n tia e
m a n u te n o d e direitos.
A ssim , a d m itin d o a existncia d e falhas na c o n d u o da a d
m in istrao , p a s s a ra m os E stados a tra ta r de corrig ir os d a n o s
ca u sa d o s, le g itim a n d o to d o s aqu eles q u e so fre rem d a n o s a plei
tea r a d e v id a reparao.
C urioso n o tar a evoluo d o assu nto e suas m o d a lid a d e s, tanto
sob o n g u lo d e seu d es e n v o lv im e n to histrico, q u a n to re la tiv a
m e n te s posies a d o ta d a s. O certo q u e d e u m m o d o o u o u
tro, a re s p o n sa b ilid a d e civil da A d m in istra o Pblica est inculcada n as o rg an iza es estatais.
N o se p o d e o lv id a r o r p id o d e se n v o lv im e n to d a s relaes
sociais e a n ec essid ad e de in te r\ eno estatal p a ra s u a regulao,
o q u e desafia a m o b ilid a d e d este instituto p ara a d e q u a r-se a cada
situ ao surgida.
A r e s p o n sa b ilid a d e civil d o E stado sinaliza s e g u ra n a d e seus
atos e re sp eito aos d ireito s d o s cidad os, m a n te n d o o equilbrio
d a s relaes jurdicas en tre A d m in istra o e A d m in is tra d o s .

15

1 6 - ......

M R C IO X A V IE R C O E L H O

1.1 DELIMITAO DO TEMA


A a tiv id a d e estatal com plexa e se e ste n d e e m d iv e rso s n
veis d e c o m p e t n c ia , re p a rtin d o -s e a in d a e m trs fu n es ou
" P o d e re s " , co m o assim so c h a m a d o s o Executivo, o Legislativo
e o Judicirio.
E m b o ra seja o E stado falvel em q u a lq u e r nvel d e c o m p e t n
cia, o u e m q u a is q u e r d e su as funes, o p re s e n te tra b a lh o d esen volve-se a b o r d a n d o u m a a tiv id a d e especfica, q u al seja, a a d m i
nistrativ a, n o tra ta n d o exclu siv a m e n te so b re o P o d e r E xecuti
vo q u e c u id a p re c ip u a m e n te d a a d m in istra o e m geral, m a s a
to d a s as fu n es d o E stad o q u e p ra tiq u e m atos a d m in istrativ o s.
P o rtan to , t u d o o q u e se d isser em term o s d e re s p o n sa b ilid a
d e d a A d m in is tra o P blica, d ev e ser e n te n d id o com o a res
p o n s a b ilid a d e da e n tid a d e estatal, to d a s as v ez es q u e atu a , p o r
seus agentes, rg o s e en tid a d e s, exe rce n d o atos m e ra m e n te d e
ad m in istra o , inclu sive p ra tic ad o s p elo Legislativo, Judicirio
e d e m a is rg o s constitucionais.
O u tro s s im , lim itam o -n o s a a b o rd a r o tem a ex c lu siv a m e n te
so b re a r e s p o n s a b ilid a d e aq u ilian a , n o a d e n t r a n d o n o s atos
co n tra tu a is d a A d m in istra o Pblica, q u e se re g e m p o r regras
e p rin c p io s pr p rio s.

1.2 DEFINIES E TERMINOLOGIAS


S e g u n d o o en s in a m e n to d e M aria Silvia Z anella di P ie tro , o
co rreto d iz e r q u e h re s p o n sa b ilid a d e d o E stad o e n o d a A d
m in istra o P blica, p o rq u a n to a p e rs o n a lid a d e jurdica, o u seja,
a titu la rid a d e a trib u d a s p esso a s p a ra o exerccio d e direito s e
obrigaes, a trib u d a e n tid a d e estatal e n o d esig n a o g e
nrica d e A d m in istra o Pbica.
' D ireito Adm in istra tivo. 13. ed. So Paulo: Atlas, 2001, p. 511.

F U N D A M E N T O S DA R E S P O N S A B ILID A D E CIVIL E S T A T A L -------------

A c o n c lu s o d a d o u t a p ro f e s s o ra d e v e ser c a lo ro s a m e n te
a p la u d id a , p o is o b se rv o u com m aestria os f u n d a m e n to s d a p e r
s o n a lid a d e jurdica. E n tretanto, p re ferim o s a d esig n a o g e n ri
ca d e A d m in is tra o Pblica, u tiliz ad a em q u a s e to d a s as o b ra s
jurd icas, a te n d e n d o aos fins d este trabalho, v is a n d o d e se n v o l
v e r a re s p o n sa b ilid a d e d o s ato s d e ad m in istrao .
Portanto, ao referir-se A dm inistrao Pblica, m enciona-se
todos os nveis d e com petncia d as entid ades estatais, inclusive por
seus rgos descentralizados. De u m m o d o geral, tu d o o q ue se
disser sobre o nom e de A dm inistrao Pblica, se estar d ize n d o
d e todas as pessoas, que, a teor d o m an d a m e n to constitucional, res
p o n d e m pela reparao d o dan o provocado pela atividade estatal.

2 EVOLUO DO INSTITUTO NO
ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO
O e s tu d o a p r o f u n d a d o d o s institutos jurdicos n o p o d e d is
p e n s a r o co n h e cim en to histrico q u e auxilia a cincia d o direito.
P o rta n to , o e s tu d o siste m a tiz a d o d a s tran sfo rm a e s q u e o s fa
tos so frem n o correr d o te m p o m to d o in d isp e n s v e l, u m a vez
q u e se d e v e p ro c u ra r nos m o ld es p re t rito s a lio d e ix a d a e
co n fo rm -la com a re a lid a d e p a ra os erro s n o se p e rp e tu a re m .
D essa form a, n o s os in stitu to s jurdicos m e re c e m o b s e rv a
o, m a s to d o o contexto social a q u e esto s u b m e tid o s n o te m
p o e espao. A ssim , a p s a verificao d a s s e m e lh a n a s e dife
re n as d a so c ie d a d e n o tem p o , tais com o as d e o r d e m poltica,
cu ltu ra l, fam iliar e d e m a is seg m en to s d e a tu a o h u m a n a , d e v e
p ro c e d e r-se c o m p a ra o d o d ireito objetivo p re t rito com o
d ireito objetivo p resen te, c o m p re e n d e n d o -s e nesta g lo sa g e m a
apreciao d a s leis, d a d o u trin a , da ju ris p ru d n c ia , d o s c o s t u
m es, e, a in d a , d o s prin cp io s gerais d e direito.

1 7

1 8

M R C IO XAVIER C O E L H O

C o m p re e n d id a s as falh as d o m o d e lo p retrito , tona-se m ais


s e g u ro o a p r im o r a m e n to e co m p re en so d o d ireito v ig e n te p a ra
torn -lo m ais claro, eficaz e justap o sto , co n fo rm e o s cla m o res
sociais, m o tiv o n ico d a existncia d o direito. Verificar-se- com
isto u m a m e lh o r cognio d a gnese, form ao, co n so lid a o e
te n d n c ia s d a m a t ria e m n o sso o rd e n a m e n to jurdico.
O a s s u n to tra z id o a lu m e p o s su i larga d iscu sso , e hoje, em
especial, com a elevao d o E stado n o m ais im p o rta n te , e m b o ra
n o nico, en te m o d ific a d o r d as e s tru tu ra s sociais.

2.1 PERODO COLONIAL


N o h a v e n d o a existncia d e u m " E sta d o ", m a s sim d e u m a
"C olnia", n o se p o d e falar e m re s p o n sa b ilid a d e d a A d m in is
trao Pblica n este perodo.
C o m o n o p o d e ria ser d e outra form a, v igorava e m no sso ter
ritrio o o rd e n a m e n to jurdico p o rtu g u s, q u e p o r su a v e z aco
lhia os p o stu la d o s d a teoria d a irresp onsabilidade d o Estado.
O ra, a d o ta n d o a C o ro a P o rtu g u e s a a teoria d a g ra a d iv in a
d o rei, na q u a l este era escolhid o p o r D e u s p a ra g o v e rn a r, e p o r
isso m e s m o a v o n ta d e d este era a v o n ta d e d a q u e le , o m e s m o
to rn av a -se irre sp o n sv el, assim com o a p r p ria A d m in is tra o
Pblica, q u e se c o n fu n d ia com o p r p rio g o v ern an te.

2.2 PERODO IMPERIAL


2.2.1 Constituio poltica do Imprio do Brasli,
de 25 de maro de 1824
C o m a in d ep e n d n cia poltica, su rg iu o p ro b lem a d e se estab e
lecer a u n id a d e nacional e a afirm ao d o p r p rio Estado, e isso
s ocorreria com o a d v e n to de u m o rd e n a m e n to jurdico p rprio,
o q ue foi feito, ten d o sido o u to rg a d a a C arta Poltica d e 1824.

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B ILID A D E C IV IL E S TA TA L

A in d a q u e a C o n stitu i o d e 1824 te n h a sid o o u to rg a d a pelo


Im p e r a d o r, n o a b d ic a n d o d e seus priv ilg io s, m a n te n d o e m
p rim e iro p la n o o seu status d e m o n a rc a , n o ta d a m e n te com a
im p la n ta o d o P o d er M o d e ra d o r, d e q u e h o u v e , n o resta d
vidas, g r a n d e s av a n o s na seara d a r e s p o n s a b ilid a d e civil da
A d m in istra o Pblica.
A m aio ria d o s d o u trin a d o re s p re g a m q u e n o h o u v e n o Bra
sil a pre v aln c ia d a tese d a irre sp o n sa b ilid a d e d a A d m in is tr a
o P blica, p o is os ag e n tes d a ad m in is tra o e r a m civilm ente
re sponsv eis, s e n d o esp o n t n e o p re s u m ir q u e isto im plicaria em
so lid a rie d a d e co m o errio e, n a tu ra lm e n te , a estaria a essncia
d a re s p o n sa b ilid a d e d a A d m in istra o Pblica.
A ssim , " n o Brasil, n o p a ss a m o s p ela fase d a irre sp o n sa b ili
d a d e d o Estado. M esm o falta d e d isp o si o legal especfica, a
tese d a re sp o n sa b ilid a d e d o P o d er Pblico s e m p re foi aceita com o
p rin c p io geral e fu n d a m e n ta l de D ireito" {Srgio C avalieri Fi
lho, 2000, p. 163).
Celso A ntnio Bandeira de Mello- taxativo ao afirm a r q u e
e m nosso pas n unca foi adm itid a a tese d a irre sp o n sab ilid a d e da
A dm inistrao Pblica. R obustece sua afirm ativa com a citao
d e a lg u n s dispositivos legais, os quais foram postos e m v igo r ao
te m p o desta constituio, tais com o o Decreto 1.930, d e 26 d e abril
d e 1857 (relativo aos d a n o s ca u sad o s p o r serv id o r p blico e m es
trad a d e ferro) e o Decreto 9.417, d e 25 d e abril d e 1885.
Ao seu m o d o , p o r m n o d e ix a n d o d e a p r e s e n ta r as citaes
d e A m a ro C avalcanti, D io g en e s Gasparini"' re v e la -n o s q u e no
p e r o d o im p e ria l n o h av ia q u a lq u e r d isp o si o geral q u e aco^ C uida d e fu n d a m e n ta r suas a firm ativas nas palavras de m estres co m o A m a ro C avalcanti, Ruy
Barbosa, Jo o Luiz A lves e Se ab ra Fagundes: op.
= O p .c //., 2001, p. 833/834.

dl. 2001, p. 831/834.

19

2 0

M R C IO X A V IE R C O E LH O

lhesse a re s p o n sa b ilid a d e p atrim o n ial d o E stado, e m b o ra esta


fosse a d o ta d a e m leis e decretos especficos, in fo rm a n d o , d e n tre
o u tro s, o D ecreto d e 8 d e janeiro d e 1835; o D ecreto d e 1" de
d e z e m b ro d e 1845; o D ecreto d e 22 d e jan eiro d e 1847, q u e re s
p o n s a b iliz a v a m o T eso u ro Pblico pelo extravio, p o r c u lp a o u
fra u d e d o re sp ectiv o funcionrio, d e objetos re co lh id o s s su a s
caixas e cofres.
D e a c o rd o com o m ag istrio d e H ely L opes M eirelles^, d e s d e
o Im p rio foi p ro c la m a d a a ad o o d a teoria d a re s p o n s a b ilid a
d e sem culpa, o q u e n o aconteceu, to d av ia, haja vista q u e a teo
ria d o s civilistas co n se g u ira m e lh o r aceitao poca.
S e g u n d o M aria Silvia Z anella di P ie tro ^ o E stad o n o a s s u
m ia a resp o n sa b iliz a o d ire ta e n e m ta m p o u c o a a trib u a exclu
siv a m e n te a seus agentes. Era, pois, a esta po ca constitucional,
solidria com estes.
A m aio ria d o s d o u trin a d o r e s so te n d e n te s e m a firm a r q u e a
A d m in istra o Pblica a d o ta v a a tese d e sua resp o n sab ilizao ,
em b o ra d e m o d o m e n o s a p a ren te , conform e fossem c u lp a d o s os
ag e n te s p b lic o s n a prtica d e seu s atos.
A s afirm ativ as acim a so b e m convincentes, m o rm e n te q u a n
d o p ro f e rid a s p o r r e n o m a d o s ju ristas. E n tre ta n to , o a m o r ao
d e b a te se faz n ec essrio , to rn a n d o p o ssv el u m a o u tr a v is o d o
assu n to .
N e sse m o m e n to histrico, p e n sa m o s, erigia-se o E stad o com o
en te irre sp o n s v e l n o s atos p ra tic a d o s em nvel d e A d m in is tr a
o Pblica, a d m itin d o , to-som ente, a re sponsabilizao d e seu s
a g e n te s e m casos especficos, se m p re p re v ia m e n te d e fin id o s em
n o rm as.
Op. c /f.,2 0 0 1 , p. 612/613.
^ Op. c/f., 2001, p. 516.

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B ILID A D E C IV IL E STATAL

S p a r a exem plificar, citam os em nvel con stitu cio n al o item


29 d o artig o 179 d a C o n stitu io d o Im prio, verbis: " O s e m p r e
g a d o s p b lic o s so estritam ente re sp o n s v e is p e lo s a b u s o s e
o m iss e s p ra tic a d o s n o exerccio d e s u a s fu nes e, p o r n o fa
z e re m e fetiv am en te resp o n s v eis ao s seus su b a lte rn o s" .
Verificar-se-, ain d a , q u e os itens 30 e 35 d o artigo 179 ta m
b m p re v ia m ex p re ss a m e n te a resp o n sa b iliz a o d a A u to rid a
d e P blica, n o s casos q u e especifica, e m n a d a m e n c io n a n d o da
r e s p o n sa b ilid a d e d a A d m in istra o Pblica.
C o m a in stitu i o d e leis posterio re s, fo ram c ria d a s n o v as
m o d a lid a d e s d e re sp o n sa b ilid a d e, to d av ia, d e s tin a d a s a p esso
as d ife re n te s d o s se rv id o re s c o n v e n cio n ais d a A d m in is tra o
P blica, referia-se aos V eread o res e C o n selh eiro s d e Estado.
D eve ser le m b ra d o , tam b m , q u e a C o n stitu i o d o Im prio
n o sujeitava a p esso a d o Im p e r a d o r re s p o n sa b ilid a d e a lg u
m a, e n q u a n to , e m seu art. 143, p re o c u p a v a -se e m d e te rm in a r e
a d m itir a re s p o n sa b ilid a d e d o s C o n selh eiro s d e E stad o, p elos
conselhos q u e d e r e m o p o sto s s leis e aos interesses d o E stado,
m a n ife sta m e n te dolosos.
C om isso, o E stado n o estav a a d m itin d o s o lid a rie d a d e pelo
d a n o c a u s a d o p o r seus agentes, m u ito pelo co n tr rio , seu objeti
vo era n o to rn a r o serv id o r pblico, seja d o m ais b aix o o u do
m ais alto p o sto d a ad m in istra o , irre sp o n s v e l na p rtica de
seu s atos, to rn a n d o -a , g u a r d a d a s as d e v id a s p ro p o r e s , com
p o d e re s to su p e rio re s aos d o p r p rio Im p e ra d o r, p o is so m en te
esse era o n ico " a g e n te " d a A d m in is tra o Pblica brasileira
q u e n o e n c o n tra v a lim itaes e m seu s atos, p o r ser s u a p esso a
inviolvel e sag rada.'
D a n o h a v e r n a d a expresso neste sentido. O E stado adm itia
^ V er artigo 99 d a C on stitu i o d o Im prio.

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2 2

- ........

M R C IO X A V IER C O E L H O

a falha d e se u s servidores, e re s g u a rd a v a direito s d e terceiros


lesados, p e r m itin d o a responsabilizao d aq u e les, d ire ta e re s
tritam en te, s e m q u a lq u e r colaborao com a e n tid a d e estatal.
Assim , o E stad o legislava as h ip teses d e falhas d e su a a tiv id a
d e a d m in istrativ a p ra tic ad as p o r seu s agentes, p o is n o in cid in d o
n a h ip te se d a lei, n o hav e ria d e se falar em responsabilizao,
in clu siv e d o p r p r io agente.
A dem ais, conform e os dispositivos constitucion ais vistos, n o
verificar-se- a h ip tese d e contribuio d o errio p a ra p a g a m e n
to d o s d a n o s p ra tic a d o s pelos servidores, tem -se a p re v is o de
resp o n sa b iliz a o estrita d o servid or, p ra tic a d a s nos m o ld e s d o
d ireito p r iv a d o , en t o vigente.
D esta form a, ao m en o s em tese, o E stado era, na poca, irres
p o nsvel p o r seus atos adm inistrativos, pois, "prevalecia, co n tu
do, o princpio d e q u e o servidor, q u a n d o p o r ao o u om isso
p rovocav a u m d a n o a terceiros, n o agia legitim am ente em n o m e
d o Estado, m as com o servidor com excesso d e representao, pelo
q u e era p esso alm en te responsvel pela rep arao d o d a n o ' /
F u n cio n av a com o se fosse a d o u trin a d a leg a lid a d e em d ire i
to p en a l, e m que, h a v e n d o a c o n d u ta descrita na lei, hav e ria o
d a n o a ser ressarcid o pelo servidor, caso a c o n d u ta n o estivesse
descrita na lei, inexistiria d a n o a ser ressarcid o pelo servidor.
A ssim , a cu lp a era d ireta e estrita d o serv id o r, situ a o na
q u a l o errio n o participava.

2.3 PERODO REPUBLICANO


2.3.1 Constituio da Repblica dos Estados Unidos
do Brasil, de 24 de levereiro de 1891
Sob o D ecreto d e n. 01, d e 15 d e n o v e m b ro d e 1889, n a Sala
^ P etrnio Braz, M anual de D ireito Adm inistrativo, LED Editora, Leme/SP, 1999. p. 556.

FU N D A M E N TO S D A R E S P O N S A B ILIO A O E C IV IL E S TA TA L

d a s Sesses d o G o v e rn o P rovisrio, o C h efe d o G o v e rn o P ro v i


srio - M arech a l M an u e l D e o d o ro d a Fonseca, fez sab er a p r o
clam a o d e g o v e rn o d a N ao Brasileira a R epblica F ed erati
v a, e s tab e lece n d o as n o rm a s p elas q u a is se d e v e ria m re g er os
E stad o s Federais.
O G o v e rn o P rovisrio d a R epblica d o s E stad o s U n id o s do
Brasil, c o n stitu d o p elo Exrcito e a A rm a d a e m n o m e e assenso
d a N ao, p elo D ecreto n. 510, d e 22 d e ju n h o d e 1890, p u b lic o u
a C o n stitu i o d o s E stad o s U nidos d o Brasil, h a v e n d o e n tra d o
e m vigor, d e p ro n to , a m atria especificada n o artig o 3", re feren
te ao P o d e r Legislativo.
Tratou-se d e o rdem jurdica provisria, at a elaborao da C ar
ta C onstitucional que, em 24 de fevereiro d e 1891, pelos " re p re
sentantes d o p o v o brasileiro, re u n id o s em C on g resso C o n stitu in
te, p a ra o rg a n iz a r u m regim e livre e d e m o c r tic o " ^, estabelece
ra m e d ec reta ram a C onstituio d o s E stados U n id o s d o Brasil.
A C onstitu io, a p s p ro p o s ta d e e m e n d a s a p r o v a d a s pelas
d u a s C m a ra s d o C o n g resso N acional, n as sesses o rd in ria s de
1925 e 1926, sofreu e m e n d a s em 1926.
N essa fase constitucional, com o na anterio r, n o h av ia d is p o
sitivo constitucio nal exp resso sobre a re s p o n sa b ilid a d e estatal
p o r ato s ad m in is tra tiv o s c a u sa d o re s d e d an o . E n tre ta n to , notese, j se vivia u m m o m e n to diferente, n o m ais se tin h a u m E sta
d o U n it rio Im perial, m a s sim u m a R epblica F ed erativa.
E n tre ta n to , com o na o rd e m con stitucio nal an te rio r, a C o n sti
tuio R ep u b lican a m a n te v e a p reviso d e re sp o n sa b iliz a o dos
fu n c io n rio s pblicos, pois "os fu n cionrios p b lico s so estri
ta m e n te re sp o n s v e is p e lo s ab u so s e om isses, e m q u e in co rre
re m n o exerccio d e seus cargos, assim c o m o pela in d ulgncia
** P a rle integrante d a C arta Poltica,

2 3

2 4 -

M R C IO X AV IE R C O E L H O

OU negligncia em n o re sp o n sa b iliz are m e fetiv am en te os seus


subalternos".'^
O u tro s sim , com a existncia d e m u d a n a s rad icais na e s tru
tu ra d o E stado, m o d e la d o con dio d a q u e la so cied a d e, in s p i
ra d a e m m o v im e n to s liberais, o u tro n o p o d e ria ser o s e n tim e n
to d e re sp o n sa b iliz a o estatal.
S en d o este p e r o d o m a rc a d o p o r conflitos in tern o s, m u ita s
fo ram as a titu d e s p ro v o c a d a s p elo s p o d e r e s a d m in is tra tiv o s ,
p rin c ip a lm e n te p elo P o d e r C entral, q u e a to d o cu sto q u e ria a
d estru i o d o s resq ucios d o regim e im perial.
N o havia, c o n tu d o , u m a conscientizao d a re s p o n s a b ilid a
d e d a A d m in is tra o Pblica, pois o P resid en te F loriano Peixo
to, ao p ro c e d e r u m a reform a u rb a n a na capital d o pas, n o m e a n
d o com o P refeito d o D istrito F ederal, e m 1892, C n d id o Barata
Ribeiro, tra to u este d e p e rse g u ir v e n d e d o re s a m b u la n te s, d e m o
lin d o q u io sq u e s e cortios, re sta n d o p o p u la o a sa d a p a r a os
m o rro s, n o s q u a is e r g u ia m se u s casebres. A p e sa r d e existir
poca u m a lei q u e p re v ia a co n stru o d e casas p o p u la re s a se
re m a lu g a d a s p elos operrios, esta n o teve aplicao, te n d o os
p o p u la r e s , p o rta n to , p re ju z o p ro v o c a d o p e la A d m in is tr a o
P blica, sem , c o n tu d o , ter a p o ssib ilid ad e d e re p a ra o d o d an o ,
haja vista o colapso social existente.
P revaleceu, tam b m , a tese de q u e o E stad o s se re s p o n s a b i
lizaria, n o s casos cujos seus ag e n tes p ro c e d e sse m d e ac o rd o com
os m a n d a m e n to s d o G o v e rn o N acional, pois, le m b ra n d o o e p i
s d io d a "R evolta d a E s q u a d ra " e m 1910, n o Rio d e Janeiro, v e
rificou-se q u e o Judicirio e n te n d e u isen tar o E stad o p e lo s ato s
p raticad o s pelos revoltosos, pois q u a n d o p raticad o s p o r tais nessa
con dio, d e ix a v a m d e ser p re p o s to s daqu ele.
A rtigo 82 d a C on stitu i o de 1891.

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C I V I L E S T A T A L -----------

C o m m u ita p ro p rie d a d e , o professor Jos C retella Jnior'" traz


citaes d e fatos o co rrid o s n esse p ero d o , q u e refletem a re s p o n
s a b ilid a d e d a a d m in istra o brasileira em se u s asp ecto s, ain d a
c o n s tru tiv o s p elo s pretrios.
A exem p lo, tem -se o episd io d o " B o m b ard eio d e M a n a u s" ,
n o q u al a M arin h a d e G u e rra N acional b o m b a rd e o u a c id a d e d e
M a n a u s , a m a n d o d o G o v e rn o N acional, a fim d e q u e a m esm a
se su b m etesse. P ro ce d id o o b o m b ard e io , h o u v e a ocorrncia de
d an o s, ocasio n a q u al os p o p u la re s atin g id o s re s o lv e ra m in te n
ta r ju n to ao P o d e r Ju dicirio ao p a ra a re p a ra o d o s d a n o s
co n tra o E stado, a p rin cp io n o lo g ra n d o xito, m as, p o s te rio r
m en te, a lg u n s ju lg ad o s co n feriram d ireito a essas p esso a s p a ra
o b ter o d e v id o re ssa rcim en to p elos d a n o s sofridos.
E n tre ta n to , d a d a a n o -lu c id e z co n stitu c io n a l e legislativa
so b re o a ssu n to , m u ito se h d e lo u v a r o P o d e r Judicirio, p o r
q u e em to d a s as vezes q u e foi in sta d o a m an ife sta r-se , o fez com
s a b e d o ria , o b s e r v a n d o os p rin c p io s m ais c o n c la m a d o s p elo
povo.
A p e sa r d a p o u ca im p o rtn cia d a d a pela C o n stitu i o ao as
su n to , as leis o rd in ria s tra ta ra m d e fixar a re s p o n sa b ilid a d e d o s
fu n c io n rio s p o r ab u so s o u om isses n o exerccio d e su as ativi
d ad e s. ex e m p lo a Lei n. 221, d e 1894.'*
Por fim, com o o p e n s a m e n to jurdico j h av ia fixado a re s
p o n sab iliza o d a A d m in istra o Pblica, re so lv e u -se o p ro b le
m a da lacu n a d a lei com a criao d a m ais im p o rta n te lei civil, o
p r p r io C d ig o Civil brasileiro (Lei n. 3.071, d e 1" d e jan eiro de
1916), u m m a rc o p a r a to d o o o rd e n a m e n to ju rd ic o nacional.
M anual de D ireito Adm in istra tivo, 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1992, p. 357/363.
" Artigo 13. O s ju iz e s e Tribunais Federais proce ssa r o e ju lg a r o a s ca u sa s que se fundarem
na leso de d ire ito s individuais por a tos ou d ecis e s das auto rid a de s a dm in istrativa s da Unio.

2 5

2 6

M A R C lO X AV IE R C O E L H O

d e v id o su a im p o rtn cia com o o rd e n a d o r e o rie n ta d o r d a soci


e d a d e civil.
O C d ig o Civil trato u especificam ente so b re o assu n to , em
seu art. 15, d is p o n d o d a form a seguinte;

[...] A r t . 15. A s p e s s o a s j u r d i c a s d e d i r e i t o p b l i c o s o civilm e n te re sp o n s v e is p o r atos d e se u s re p re s e n ta n te s q u e , n essa


q u a l i d a d e , c a u s e m d a n o s a te rc e iro s, p r o c e d e n d o d e m o d o c o n
t r r i o a o d i r e i t o o u f a l t a n d o a d e v e r p r e s c r i t o p o r L ei, s a l v o o
d i r e i t o d e r e g r e s s o c o n t r a o s c a u s a d o r e s d e d a n o . [...]

2.3.2 Constituio da Repblica dos Estados Unidos


do Brasil, de 16 de julho de 1934
C o m a R evoluo d e 193, h o u v e u m a tran sfo rm a o radical
d a so cied a d e, tra a n d o n o v a s p rio rid a d e s com o o en sin o p b li
co, legislao trabalh ista, m oralizao de c o stu m e s e o u tro s, p o
rm , to d o s v o lta d o s a polticas sociais. T odavia, com o fortaleci
m e n to d o to talita rism o d e direita e a p o lariz a o m u n d ia l, as
elites q u e c o n tro la v am a so ciedade, a in d a e m in e n te m e n te a g r
ria, colocaram o E stad o a seu servio. C o m isso, b u s c o u -se na
d ita d u ra d o E stad o N o v o o seu sucesso.
C o m o D ecreto n. 19.398, d e 11 de n o v e m b ro d e 1930, foi in s
titu d o o G o v e rn o P rovisrio d o s E stados U n id o s d o Brasil, e de
seu s d ez o ito artigos, m ere ce m d e s ta q u e os seguintes:
[...] A r t i g o 1" ( c a p u t ) - O G o v e r n o P r o v i s r i o e x e r c e r d i s c ric i o n a ria m e n te e m toda sua p le n itu d e as fu n es e atribuies,
n o s d o P o d e r E x e c u t iv o , c o m o t a m b m d o P o d e r L e g i s l a t i
v o , a t q u e , e le ita a A s s e m b l i a C o n s t i t u i n t e , e s t a b e l e a a r e o r
g a n i z a o c o n s t i t u c i o n a l d o p a s .
A r t i g o 5" - F i c a m s u s p e n s a s a s g a r a n t i a s c o n s t i t u c i o n a i s

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL ESTATAL

---------

e e x c lu d a a a p re c ia o judicial d o s d e c re to s e a to s d o G o v e r
no P ro v is rio ou d o s In te rv e n to re s F ederais, p ra tic a d o s na
c o n f o r m i d a d e d a p r e s e n t e L ei o u d e s u a s m o d i f i c a e s uU e r i o r e s . [...]

Ao m e n o s e m tese, at o su rg im e n to d a n o v a C onstituio,
verificam os q u e a re s p o n sa b ilid a d e da A d m in is tra o Pblica
foi jo g a d a a descaso. O ra, com o se o b serv a d o s d is p o sitiv o s s u
p ra , com a s u sp e n s o d o s direitos fu n d a m e n ta is e a n o -

apre

ciao pelo P o d e r Judicirio d o s decretos e ato s d o G o v e rn o P ro


vis rio o u d e seu s in terv e n to res, to rn av a -se im p o ssv e l a res
p o n sab iliza o da A d m in istra o Pblica.
T o d av ia , s e g u n d o o texto e la b o rad o pela A ssem blia N a c io
nal C o n s titu in te in stalad a aos 15 d e n o v e m b ro d e 1933, na for
m a d o D ecreto n. 22.621, d e 05 d e abril d e 1933 ( D O - 08.04,1933),
a C o n stitu i o d a R epblica d o s E stados U n id o s d o Brasil foi
p r o m u lg a d a e m 16 d e julho d e 1934, p re v e n d o e x p re ss a m e n te a
re s p o n sa b ilid a d e estatal, ao d ec lara r e m seu texto que:

l-..] A r t - 171. O s f u n c i o n r i o s p b l i c o s s o r e s p o n s v e i s s o l i d a
ria m e n te c o m a F a z en d a N acion al, e s ta d u a l o u m u n ic ip a l, p o r
q u a is q u e r p re ju z o s d e c o rre n te s d e n e g lig n cia , o m is s o ou
a b u s o n o e x e r c c i o d o s s e u s c a r g o s . [...]
1". N a a o p r o p o s t a c o n t r a a F a z e n d a P b l i c a , e f u n d a d a e m
leso p r a tic a d a p o r fu n cio n rio , este se r s e m p r e c ita d o c o m o
l it i s c o n s o r t e .
2". E x e c u t a d a a a o c o n t r a a F a z e n d a , e s t a p r o m o v e r e x e
c u o c o n t r a o f u n c i o n r i o c u l p a d o . [...J

S om ente d e p o is d e p a s s a d o alg u m te m p o da e n tra d a em vi


g o r d o C d ig o Civil, veio a falar-se em s o lid a rie d a d e d o ag en te

2 8

M R C iO XAVIER C O E L H O

pblico, fato im p o rta n te p a ra fixar u m m a rc o so b re a p o sio d o


agente.
N o s term o s d esta C onstituio, a re s p o n sa b ilid a d e era soli
d ria e n tre o ag e n te e o Estado, o u en t o d o E stado , com ao
re g ressiv a c o n tra o agente.
Q u e st o a ser o b servada q u e o processo contra a F azenda
Pblica tinha a participao d o agente ca u s a d o r d o d a n o com o
litisconsorte obrigatrio, o q u e propiciava F aze n d a Pblica, caso
fosse c o n d e n ad a, e a p s extinta a execuo contra si, m a io r celeri
d a d e p ara ob ter o ressarcim ento em face d o ag en te solidrio, pois
a sentena d e condenao d a adm inistrao j era b astan te para
conferir ttulo hbil p ro m o o de execuo contra o seu agente.

2.3.3 Constituio da Repblica dos Estados Unidos do


Brasil, de 10 de novembro de 1937
U s a n d o com o d e sc u lp a a am eaa d e u m golpe c o m u n ista, s
v sp e ras d a s eleies presidenciais, o G o v e rn o tra m o u s u a p e r
m a n n c ia i n s ta u r a n d o u m re g im e a u to rit rio d e d ireita. Pelo
p re m b u lo d a C o n stitu i o o u to rg a d a

fcil d e m o n s tra r-s e a

situ a o social v iv id a na poca:


[...] O p r e s i d e n t e d a R e p b l i c a d o s E s t a d o s U n i d o s d o Brasil:
A t e n d e n d o s leg tim a s a sp ira e s d o p o v o b rasileiro , p a z
p o l t i c a e so c ial, p r o f u n d a m e n t e p e r t u r b a d a p o r c o n h e c i d o s f a
tores d e d e s o rd e m , re su lta n te s d a cresce n te a g ra v a o d o s
d issd io s partid rio s, q u e u m a not ria p ro p a g a n d a d e m a g g i
ca p r o c u r a d e s n a t u r a r e m l u t a d e c la s s e s , e d a e x t r e m a o d e
co n flito s id eo l g ico s te n d e n te s , p e lo s e u d e s e n v o lv i m e n t o n a
tu ral, a reso lv er-se e m te rm o s d e v iolncia, c o lo c a n d o a N a o
s o b a f u n e s t a i m i n n c i a d e g u e r r a civil;
A t e n d e n d o a o e s t a d o d e a p r e e n s o c r i a d o n o p a s p e l a infil-

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL E S T A T A L

t r a o c o m u n i s t a , q u e s e t o r n a d in a d i a m a i s e x t e n s a e m a i s
p r o f u n d a , e x ig in d o r e m d io s d e c a r te r radica] e p e r m a n e n t e ;
A t e n d e n d o a q u e , sob as instituies a n te rio res, n o d i s p u n h a
o E stado d e m eios n o rm ais de p reserv ao

d e defesa d a paz,

da seg u ran a e d o bem -estar d o povo;


C o m o a p o io d a s foras a r m a d a s e c e d e n d o s a sp ira e s da
o p in i o n acional, u m a s e o u tra s ju s tific a d a m e n te a p re e n s iv a s
d ia n te d o s p erig o s q u e am e a a m a n ossa u n id a d e e d a ra p id e z
co m q u e se v e m p ro c es san d o a d e c o m p o si o d a s n o ss a s insti
t u i e s c iv i s e p o ltic a s ;
R esolve a s s e g u ra r N a o a su a u n id a d e , o respeito sua ho n ra
e s u a in d e p e n d n c ia , e ao p o v o b rasileiro , so b u m re g im e d e
p a z p o l t i c a s o c ia l, a s c o n d i e s n e c e s s r i a s s u a s e g u r a n a ,
ao seu b em -estar e sua p ro sp e rid ad e ;
D e c r e t a n d o a s e g u i n t e C o n s t i t u i o , q u e s e c u m p r i r d e s d e ho je
e m t o d o p a s . [...]

A C o n stitu i o d e 1937 m a n te v e a re sp o n sa b iliz a o d o E sta


d o d e form a solidria co m seus agentes, sem , c o n tu d o , fazer cons
tar e m seu texto a posio d o ag en te a d m in is tra tiv o com o litisco n so rte o b rig at rio n o processo d e co n h ecim en to , o u a p s ex
tin ta a execuo contra a F azenda Pblica, a p ro m o o d a exe
cuo d e s ta co n tra o funcionrio cu lp a d o . A titu d e q u e se justifi
ca, p o is as re ferid a s p rev is es tra ta m d e q u e st e s p rocessu ais,
as q u a is p o d e r ia m ser re le g ad a s lei o rd in ria fixar.
A p re v is o con stitucional se fez co n star n o art. 158, d e c la ra n
do q u e "O s fu ncion rios pblicos so re sp o n s v eis s o lid a ria m e n
te c o m a F a z e n d a N acional, E stadual o u M u n ic ip a l p o r q u a is
q u e r pre ju z o s d e c o rre n te s d e negligncia, o m iss o o u a b u s o no
exerccio d o s seus c a rg o s.
A p e s a r d e m a n tid a a re s p o n s a b ilid a d e d a A d m in is tr a o
Pblica, m ostrava-se frgil a estabilidade jurdica d o pas, governa

29

3 0

M R C IO X AV IE R C O E L H O

d o de form a totalitria pelo Chefe d o Executivo, o q u al enfeixava,


em su as m os, u m a direo q u e no conhecia limites, pois a p r ti
ca era d e q u e " to d o o pas estava e m estado d e em e rg n c ia ".^

2.3.4 Constituio da Repblica dos Estados Unidos do


Brasil, de 18 de setembro de 1946
D u r a n te o p e r o d o e m q u e v ig o ro u , a C o n s titu i o tev e v i n
te e u m a E m e n d a s e q u a tro A tos In stitu cio n ais, s e n d o o ltim o
A to, o q u e c o n v o c o u o C o n g re s s o N a c io n a l p a r a d is c u s s o ,
v o ta o e p r o m u lg a o d o P rojeto d e C o n s titu i o a p r e s e n t a
d a p e lo P re s id e n te d a R epblica, c u lm in a n d o n a C o n stitu i o
d e 1967.
Seguiu-se a ed io d e A tos Institucionais, le g a liz a n d o os atos
d o s C o m a n d a n te s d o Estado, s e m p re ju stifican d o s u a s posies,
sob o p ris m a d e se ev itar u m su p o s to d o m n io com un ista.
A p s c o n so lid ar a re sp o n sa b ilid a d e d a A d m in istra o P b li
ca n a s C on stitu i e s d e 1934 e 1937, ao a d m itir a so lid a rie d a d e
d o E stad o , a C o n stituio d e 1946, foi o p o n to forte p a r a a e v o lu
o d a teoria d a re sp o n sa b ilid a d e em no sso pas.
N o se cogitava, agora, s e g u n d o o texto constitucional, d e re s
p o n sab ilid ad e com culpa o u dolo, lim itando-se a m e n c io n a r a res
p o n sab ilid ad e objetiva d o Estado, com a conseq ente ao regres
siva contra o funcionrio, sen do q u e "as pessoas jurdicas de d i
reito pblico in terno so civilm ente responsveis pelos d a n o s q u e
os seus funcionrios, nessa qualidade, causem a terceiros".'^
T o d o s os d e m a is m o d elo s constitucionais seg u in tes, o b e d e
ce ra m ao m e s m o sen tid o , ficando o artig o 15 d o C d ig o Civil
D isp o si e s Finais e Tra n sitria s d a C onstituio.
Trata-se d o a rtigo 194 d a C arta Poltica. C um pre notar, ainda, que o p a r g ra fo nico deste
artigo ainda prescre via ca b e r a o regressiva contra os funcio n rio s ca usadores do dano, q ua n
d o tive r havid o c u lp a destes.

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL ESTATAL

-3 1

com o m e ra referncia, p o is co n te m p la v a-se a benefcio d e to d o s


a re s p o n sa b ilid a d e objetiva d o Estado.

2.3.5 Constituio do Brasii, de 24 de janeiro de 1967


S u s p e n d e n d o as g aran tias fu n d a m e n ta is e ex c lu in d o da a p r e
ciao d o P o d er Judicirio to d o s os atos p ra tic a d o s d e acordo
com o A to Institucional, a C onstituio d e 1967, com exceo da
C o n stitu i o d e 1937, foi m ais a u to rit ria q u e as d em ais.
A p s a co n so lid ao d o conceito objetivista d a C a rta d e 1946,
a n o v a o rd e m constitucional am p lio u esta m o d a lid a d e d e res
p o n sa b ilid a d e , acrescendo o conceito d e d o lo n a c o n d u ta d o fu n
cionrio c a u s a d o r d o d an o , q u a n d o da in terp o si o d a c o m p e
te n te ao regressiva.
A ssim d iz ia o texto constitucional:
...| A r i . 105 - A s p e s s o a s j u r d i c a s d e d i r e i t o p b l i c o r e s p o n
d e m p e lo s d a n o s q u e os seus fun c io n rio s, n e ssa q u a lid a d e ,
c a u s e m a te r c e ir o s.
P a r g ra fo n ico - C a b er ao regressiva c o n tra o fu n c io n rio
r e s p o n s v e l , n o s c a s o s d e c u l p a o u d o l o . (...)

2.3.6 Emenda Constituconai n. 01, de 17 de


outubro de 1969
S en d o c o n s id e ra d a E m e n d a C onstitucional, d o p o n to d e vis
ta tcnico-jurdico afig ura-se com o au tn tica C onstituio.
T rouxe inova es com o a fa c u ld a d e d e se criar o contencioso
a d m in istra tiv o '^ , o qu al n u n ca ch egou a existir.
D izia 0 art. 110 - O s litgios deco rre n te s das relaes d e tra b altio dos se rvid o re s co m a Unio,
inclu sive a s a uta rq u ia s e a s em pre sa s pblicas led e rais, q u a lq u e r que se ja o seu re gim e ju rd i
co, p ro ce ssa r-se- o e julg a r-s e - o perante os J u ize s Federais, d e v e n d o s e r inte rp o s to recurso,
se couber, para o T ribunal Federal d e Recursos. A p reviso estava d itad a no a rtigo 111, em que
"a lei p oder cria r c o n te ncio so adm in istrativo e atribuir-lhe co m pe t n cia p a ra o ju lg a m e n to das
ca u sa s m e ncio n a d a s no artigo ante rio r.

3 2

M R C IO X AV IE R C O E L H O

T odavia, m e sm o colocado e m prtica, a m atria q u e seria li


d a d a p o r esta ju risd io n o co nheceria d a s q u est es relativas
re s p o n sa b ilid a d e d a A d m in istra o Pblica n o s ato s extracontratu a is q u a n d o lesivas a terceiros, pois so m en te trata ria d a s ca u
sas d e d issd io s e n tre serv id o res e ad m in istrao .
M ais tard e , a E m e n d a n. 17 m odificou os re ferid o s d is p o siti
vos, com a o b serv n cia d o artigo 153, 4" d o m e s m o artigo, ao
d iz e r q u e a lei n o p o d e ria excluir d a apreciao d o P o d e r J u d i
cirio q u a lq u e r leso d e d ireito ind iv idual.
C o m isso, c o n tin u o u com o P o d e r Judicirio a p re rro g a tiv a
d e d iz e r o d ire ito e m se tra ta n d o d e leso p ra tic a d a p o r a to da
A d m in istra o Pblica.
Foi interesse jurdico m an ter-se a re sp o n sa b ilid a d e d a A d m i
n istra o n a form a d o o rd e n a m e n to anterior.
Eis o texto d a C onstituio;
[...] A r t . 1 0 7 - A s p e s s o a s j u r d i c a s d e d i r e i t o p b l i c o r e s p o n d e
r o p e lo s d a n o s q u e s e u s fu n cio n rio s, n e ssa q u a lid a d e , c a u
s a r e m a te r c e ir o s.
P a r g ra fo nico - C a b er ao regressiva c o n tra o funcio n rio
r e s p o n s v e l , n o s c a s o s d e c u l p a o u d o l o . [...1

Em definitivo, n o m ais se cogitou e m a lterar a m o d a lid a d e


d a r e s p o n sa b ilid a d e d a A d m in istra o P blica, ta n to q u e a
p r p r ia " C o n s titu i o C i d a d " so m e n te a lte ro u a o r d e m d a s
p a la v ra s d o lo e cu lp a e m seu texto, p a ra o caso d e re sp o n sa b ili
zao d o fu n c io n rio c a u s a d o r d o d a n o , e s te n d e n d o , ain d a , a
r e s p o n sa b ilid a d e objetiva q u a n to s pessoas ju rd icas d e d ireito
p riv a d o p re s ta d o ra s d e servio pblico.

F U N D A M E N T O S DA R E S P O N S A B ILID A D E C I V I L ESTATAL -

2.3.7 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de


05 de outubro de 1988
Em n o v e m b ro d e 1986 foram re alizad a s as eleies direta s
p a ra os g o v e rn o s e sta d u a is e p a ra o C o n g resso N a cio n al C o n sti
tuinte.
Em fe v ere iro d e 1987, a A ssem blia N a cio n al C o n stitu in te
re u n ia -se sob a p re sid n cia d e Ulisses G u im a r e s, fig u ra f u n d a
m e n ta l n o p ro c esso d e re d em o cra tiz a o d o pas.
D e p o is d e lo n g a s e m o ro sa s discusses, a C o n stitu i o foi fi
n a lm e n te p ro m u lg a d a em 5 d e o u tu b ro de 1988.
A p e sa r d e m u ito s p o n to s ind efinidos, m u ito s av a n o s h d e
se lo u v a r, esp e cialm en te no tocante aos direito s e g a ra n tia s fu n
d a m e n ta is, os direito s polticos e os direitos sociais.
A C o n stitu i o C id a d , n o m e pelo q u al ficou co n h e cid a, a d o
to u , e m seu texto, os p o s tu la d o s d a re s p o n s a b iliz a o d a A d
m in is tra o P blica, esp e cifica m e n te n a fo rm a objetiva. D e v e
ras, o u tr a fo rm a n o caberia, d a d o o m o m e n to h ist rico , a ex
p e ri n c ia ju rd ica e os cla m o res d a so c ie d a d e lib erta d e u m re
g im e d e o p re ss o .
A ssim se fez co n star e m seu texto:
[...] Ar(- 37. A a d m i n i s t r a i ) p b l i c a d i r e t a e i n d i r e t a d e q u a l
q u e r d o s P o d e r e s d a U n i o , d o s L s t a d o s , d o D i s t r i t o F e d e r a l e
d o s M u n ic p io s o b e d ec er aos p rin cp io s d e leg a lid a d e , im p e s
s o a l i d a d e , m o r a l i d a d e , p u b l i c i d a d e e e f ic i n c ia e, t a m b m a o
s e g u i n t e : [...]

b".

A s p e sso a s ju rd ic as d e d ireito p b lic o e as d e d ire ito p r i

v a d o p re s ta d o ra s d e servios p b lic o s re s p o n d e r o p e lo s d a
n o s q u e s e u s a g e n t e s , n e s s a q u a l i d a d e , c a u s a r e m a te r c e i r o s ,
a s s e g u r a d o o d ire ito d e re g resso co n tra o r e s p o n s v e l n o s c a
s o s d e d o l o o u c u l p a , [...j

3 4

M R C IO XAVIER C O E LH O

M o d e r n iz a n d o o conceito d a re sp o n sa b iliz a o , in se riu -se


com o sujeito d e obrigaes, d ec o rre n te s d e ato lesivo a terceiros,
as p esso a s ju rd icas d e d ireito p riv a d o p re s ta d o ra s d e servios
pblicos.
Fato cu rio so a incluso, n o art. 21, XXIII, c, d o texto consti
tucio nal, d a re sp onsabilizao em ra zo d e a tiv id a d e n uclear,
q u e p a re c e a p e n a s reforar a re sp o n sa b ilid a d e sob objetiva da
A d m in istra o Pblica, pois:
[...] A rt. 21. C o m p e t e U n i o ; [...]
XXIII - e x p l o r a r o s s e r v i o s e i n s t a l a e s n u c l e a r e s d e q u a l
q u e r n a tu re z a e exercer m o n o p lio estatal so b re a p esq u isa, a
lavra, o e n riq u e c im e n to e re p ro c e ssa m e n to , a in d u stria liz a o
e o co m rcio d e m in rio s nu c le a re s e seu s d e riv a d o s, a te n d i
d o s o s s e g u i n t e s p r i n c p i o s e c o n d i e s : I...]
c) a r e s p o n s a b i l i d a d e civ il p o r d a n o s n u c l e a r e s i n d e p e n d e d a
e x i s t n c i a d e c u l p a ; [...]

E n tre ta n to , n o s te rm o s d o p e n s a m e n to d e Joo F ran cisco


S a u w e n F i l h o '\ a in tro d u o d o a lu d id o d isp o sitiv o re a b re n o
vas discu ss es q u a n to re s p o n sa b ilid a d e civil estatal, in fo rm a n
d o, a in d a , q u e m u ito s d o u trin a d o re s v e m a re sp o n sa b ilid a d e
p o r d a n o n u cle ar sob a tica d o risco integral.

3 TEORIAS ACERCA DA
RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL
A s Teorias acerca d a re sp o n sa b ilid a d e estatal n a d a m ais so
d o q u e as d o u trin a s e m p re g a d a s a fim d e se estabelecer a res
p o n s a b ilid a d e d a A d m in istra o Pblica.
V a rian te n o te m p o e espao d ese n v o lv e u -se d a fase d a irresn: R e sp o n sab ilid ad e Civil d o Estado, R io de Janeiro: Lum en Juris, 200 1 , p. 87.

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL ESTATAL

----------

p o n s a b ilid a d e p a ra a fase d a re s p o n sa b ilid a d e d a A d m in is tr a


o P blica, to d av ia, as fo rm as q u e d e s e n v o lv e m esta ltim a,
so div ersific ad as e a p o n ta d a s s e g u n d o os critrios a d o ta d o s em
cada Estado.
O E stad o , n priori, u m a co nstruo d o h o m e m v o lta d a p ara
satisfazer os interesses d o p r p rio h o m em . u m c o n tra to social,
com o a firm o u R usseau'^ , o n d e to d o s alien a m u m p o u c o d e sua
lib e rd a d e e a u to n o m ia , p a r a v iv ere m u n s p a r a o s o u tro s. Dessa
form a, o E stado a co n stru o h u m a n a p a ra v iv e r e m so cied a
de, s e m p re v o lta d o p a r a o b em -e star d e to d o s, m u ito e m b o ra
te n h a m a lg u n s u tiliz a d o o E stado p a ra os p r p rio s e n ic o s fins.
N e sse sentido, se n d o o E stado criado p a r a p ro p o r c io n a r ser
vios e p ro te o aos co n cid ad o s, su rg e a q u e s t o d e se p e n sa r
q u e o m e s m o E stado, criado p ara p ro p o rc io n a r servios e asse
g u r a r o b e m -e s ta r d o s cid a d o s tam b m p o d e c a u s a r p reju zo
aos m esm o s, p o r ser u m a fico legal criada p ara n o errar. T o
d av ia , n o fu nciona s o m e n te atra v s d e seu texto escrito, o Esta
d o im p u ls io n a d o p o r h o m en s, esses sim im p e m s e n tim e n to
ao E stado, fazem seu funcio nam en to .
A ssim s e n d o , o E stado passvel d e falhas, a ssim c o m o o
h o m em .
R esta saber, e n tre tan to , se o E stad o d e v e resp o n sa b iliz ar-se
d e form a a in d e n iz a r a q u e m tenlia sid o lesado. P ara isso, h
v aria es d e e n te n d im e n to n o te m p o e espao.
A d im enso d a responsabilizao d o Estado variar, ento, com
a sociedade, pela m elh o r forma q ue o p tar o u lhe for im posta, con
form e as caractersticas d o p o d e r a tu a n te e m cada Estado.

'N e a n Ja q u e s R ousseau, in: Do C ontrato Social - D iscurso sobre a Econom ia P oltica. T ra d u


o d e M rcio Pugliesi e N orberto de Paula Lima, 7 ed. So Paulo; H em us, 1998.

3 5

3 6

M R C I O X A V IE R C O E L H O

3.1 TEORIA REGALIANA OU DA IRRESPONSABILIDADE


D e sd e os p rim rd io s d o su rg im e n to d o E stado, ad o ta v a -s e o
p o s tu la d o d a irre sp o n sa b ilid a d e , o q u al consiste e m isentar-se
d e r e p a ra r o u in d e n iz a r q u e m ten h a sid o p o r ele o u p o r ag en te
d e s te pre ju d ic ad o .
O E stad o co n fu n d ia -se com a p esso a d e seu g o v e rn a n te . A s
sim , a v o n ta d e d a q u e le era d e c o rre n te d a v o n ta d e deste.
C o m o ilu m in ism o e as teorias d o liberalism o, o E stad o se
torna laico, c o n sistin d o em p o d e r e v e rd a d e ira c o n stru o d o
p o v o , a p e s a r d e a lg u n s co n tin u a re m p o r m u ito te m p o sob a for
a e c o m a n d o d e g o v e rn o s autoritrios.
P or m u ito te m p o foi a d o ta d a a teoria d a irre sp o n sa b ilid a d e ,
contra a q u al n in g u m p o d e ria se o p o r ao E stad o p o r d a n o s c a u
s a d o s p elo m esm o.
S e g u n d o Jos C retella

a teoria d a irre s p o n sa b ilid a d e

ta m b m c o n h e cid a co m o teoria feu dal, regalista o u re g alian a


(''re g a lia n a e "regalis").
V erificava-se a ad o o d e tal p o s tu la d o p elo fato d e o E stad o
estar sen d o dirig id o p o r m onarcas absolutistas, e, m o d ern a m en te,
p o r d ita d u ra s , q u e im p u n h a m su a violncia n o E stad o, reflexo
d e sua v o ntad e.
A s teses de irrespon sabilid ade d o E stado ficaram conhecidas
p ela s frases: The King cnn not cio wrong (o rei n o p o d e errar), le roi
nc pent mnl fnrir (o rei no p o d e fazer mal), ou quad principi placiiit
habet legis (aquilo q ue ag rad a ao prncipe tem fora de lei).
C o m a q u e d a d o s m o n a rc a s a b s o lu tis ta s e d a s d ita d u r a s ,
abriu-se n o v o s te m p o s dem ocracia, em con seqncia, p a s s o u
o E stado a o rien ta r seu s atos para o b e m -e star d e todos. C o m
isso, j n o era m ais adm issvel sua irre sp o n sab ilid a d e.
M anual de D ireito Adm inistrativo, 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1992, p. 350.

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B ILID A D E C I V I L E S T A T A L

N e sse sen tid o , chega-se a concluir q u e os E stad o s d e m o c r ti


cos, re sp e ita d o re s d o s direitos d e seu s c id a d o s, v o lta d o s p a ra a
realizao d o s fins sociais a q u e se p re sta m , a d o ta m a teoria da
re sp o n sa b ilid a d e , e n q u a n to s os E stad os g u ia d o s p o r d i t a d u
ra s a d o ta m a teoria d a irre sp o n sab ilid a d e.
Bem, se a afirm ativ a acim a v e rd a d e ira , colocam o -no s d i a n
te d e u m d ilem a. C o m o explicar q u e p ases com o Inglaterra e
E stados U n id o s d a A m rica, tidos com o re s p e ita d o re s d o s d irei
tos d e se u s hab itan te s, fo ram os ltim o s a a d o ta r, e m seu s o r d e
n a m e n to s jurdicos, a teoria da responsabilizao?
C o m o Crown Proceeding A ct d e 1947, e pelo Federal Tort Claims
d e 1946, In g late rra e E stad o s U n id o s d a A m ric a fo ram os lti
m o s pases, d e n tre os co n s id e ra d o s m o d e rn o s e civilizados, a
a d o ta r e m a teoria d a irre sp o n sab ilid a d e, e n tra n d o p a r a o rol dos
p ases q u e p a s s a ra m a a d o ta r a resp o n sa b iliz a o d a A d m in is
trao Pblica.
A irre sp o n s a b ilid a d e d o E stado m anifesta-se p e lo p o s tu la d o
The King can do no ivrong - extensiva, inclusive, ao s seu s re p re
sen tan tes.
H , e n tre ta n to , q u e m diga q u e a irre sp o n sa b ilid a d e estatal
d a Inglaterra se re strin g ia so m en te q u a n to ao s atos judiciais, sen
d o re sp o n s v e l n o s d em ais. o a firm a d o p elo p ro fe sso r Joo
S ento S."^
N o s e u e n te n d e r, o Crown Proceeding A ct d e 1947 concedia
im u n id a d e C o ro a Britnica, nos atos p ra tic a d o s p o r q u a lq u e r
a g e n te p b lico n as fun es judiciais, p re v a le c e n d o o p rin cp io
d a irre s p o n sa b ilid a d e n o s d e m a is re la cio n am e n to s d o Estado.
Jocoso ob servar, e m c o n tra p a rtid a , q u e em locais o n d e meProfessor Adjunto de Direito Adm inistrativo da U niversidade Federal da Bahia, citado pelo Minis
tro d o S uperior Tribunal de Justia - STJ, Jos A ugusto D elgado (RJ n. 226 - A G O ./96. p. 5).

3 7

3 8

M R C IO X AV IE R C O E L H O

n o s se p erceb ia a dem ocracia, ap a re c e u a teoria d a re s p o n sa b ili


za o estatal, co m o o correu na extinta URSS.''^
D ecerto, a teoria d a re sp o n sa b ilid a d e, assim co m o a d a irre s
p o n s a b ilid a d e , trata-se d e opo legislativa d e ca d a E stad o, e n
tre ta n to , n se a d m ite a tu a lm e n te , q u e os p a se s civilizados,
o rie n ta d o s sob os valores sociais e h u m a n o s , livres e d e m o c r ti
cos, a d o te m a teoria d a irre sp o n sa b ilid a d e d o E stado, p o is este
existe p a r a p ro p ic ia r o b e m -e star d e todos.
A teoria d a irre sp o n s a b ilid a d e n o te m m o d a lid a d e , ex p re s
sa p o r u m a n ica form a, ten d o a p e n a s fu n d a m e n to sociojurdico,
q u al seja, o da infalibilidade d o Estado.
C o n q u a n to a teoria da irre sp o n sa b ilid a d e n o tenh a m o d a li
d a d e , verifica-se, na teoria da re sp o n sa b ilid a d e, d iv e rs a s form as
d e su a ocorrncia, ora v o lta d a s co m p e s o d e d ireito p riv a d o , ora
c o m p eso d e d ireito pblico.

3.2 TEORIAS CIVILISTAS DA RESPONSABILIDADE


S u p e ra d a s as resistncias teoria d a re sp o n sa b iliz a o da
A d m in is tra o Pblica, d eix am os E stados d e p a tro c in a r a teo
ria d a irre s p o n sa b ilid a d e e d o condies p a ra florescer e m seus
o rd e n a m e n to s jurdicos, a teoria d a responsabilizao.

C o n s titu i o d a U n i o d a s R ep blicas Socialistas S o viticas (A p rova d a n a s tim a s e s


s o extra ord in ria d o S oviete S uprem o da URSS. da nona legislatura, em 7 de o utu bro d e 1977)
Art. 58. Os c ida d os d a U RSS t m dire ito a interp o r recurso co ntra as a e s d o s fu n cio n rio s e
do s rg o s e sta d ua is e sociais. A s queixas devem ser e xam inadas d en tro d a ordem e no prazo
e sta b ele cid o s p ela lei.
C on tra as a e s dos funcionrios, com etidas com viola o d a lei, e a bu so s de a uto rid a de que
p re ju diq u em o s direitos dos cidados, podem ser m ovidos p rocessos em trib un a l d en tro da
o rdem e sta b e le cid a p ela lei.
O s cida d os da U R S S t m dire ito in d e n iza o p e lo s p re ju zo s ca usa d o s p o r a e s ilic ita s de
o rg a n iza e s e s ta ta is e sociais, a ssim co m o p o r lu n cion rio s d ura n te o d e se m p e n h o das suas
funes.

F U N D A M E f'nO S O A R E S P O N S A B IL ID A D E C I V I L E S T A T A L

P ensou-se, a p rincp io , em se fixar a re s p o n sa b ilid a d e d a A d


m in is tra o P b lica n o s m o ld e s p riv atstico s e n t o existentes,
b a s e a d o s na id ia d e culpa, p a s s a n d o a ser a p lic a d a larg a m e n te
a d o u tr in a subjetiva.
A t o a d v e n to d a C o n stituio d e 1946, n o Brasil, ocasio em
q u e se p a s s o u a a d o ta r a d o u trin a objetiva p a r a resp o n sa b iliz arse a A d m in is tra o Pblica, en c o n tro u a d o u tr in a subjetiva, com
d e s ta q u e n as C onstituies de 1934 e 1937 e e s p e cialm en te no
artig o 15 d o C d ig o Civil brasileiro.
E m b o ra re p re s e n ta s s e av a n o o u tro ra n e g a d o ao s c o n c id a
d o s , a d o u tr in a su b jetiv ista te n d e a d e s a p a re c e r , p o r q u e n o
re a liz a s a tis fa to ria m e n te o d ire ito in d e n iz a b ilid a d e , p o r v e n
tu ra c a u s a d o ao le sa d o p e la A d m in is tra o P blica. C o n fro n
tam -se , n e ss e s e n tid o , a aplicao d a d o u tr in a s u b je tiv ista e a
objetivista.
N a d o u trin a subjetiva, o ilcito o seu fato g e ra d o r, d e v e n d o
p ro v a r, o p re ju d ic a d o , q u e o fato se d e u com d o lo o u culpa.
J n a d o u tr in a objetiva, o fato g e ra d o r p o d e ser o r iu n d o in
clusive d e a to lcito, assim , a p e n a s d e v e ser d e m o n s tr a d o o nexo
ca u sai e n tre a c o n d u ta d o ag en te e o re s u lta d o dano.
C o n fo rm e se percebe, a d o u trin a objetiva c o m b in a m ais com
as teorias publicistas, e n q u a n to a d o u trin a subjetiva g u a rd a m aior
correlao com as teorias civilistas.

3.2.1 Teoria dos atos de imprio e de gesto


Teoria o rig in a d a na Frana, p o r m eio d a q u a l os ju ristas te n
ta v a m a m e n iz a r a d e m a n d a d e cau sas p ro p o s ta s co n tra o Esta
d o francs, p elo s c id a d o s q u e tiv era m p re ju z o s e m seu p a tr i
m nio.
N ecessrio n o ta r q u e com a R evoluo Francesa, in s ta u ro u -

3 9

4 0

M R C IO XAVIER C O E L H O

se, m o m e n ta n e a m e n te , u m caos social, d e v id o total tra n s fo r


m a o d o e sta d o poltico.
C o m o o sistem a d e contro le d o s atos ad m in istra tiv o s era exer
cido pelo P o d e r Judicirio e pelo C o n tencioso A d m in istrativ o ,
d ec id iu -se q u e os A tos d e Im prio seriam co n h e cid o s p elo C o n
tencioso A d m in is tra tiv o e os A tos de G esto, co n h e cid o s pelo
P o d e r Judicirio.
D istin g u e-se os A tos d e Im prio d o s A tos d e G esto pelos
tpicos seguintes:
-os A tos d e Im p rio - iure im perii - so p ra tic a d o s a p re
texto d e se exercer a soberania nacional, co m o p o d e r d e
m ando;
-n os A tos d e G esto, o E stado assem elh a-se ao p artic u la r
n a g esto d e seu p a trim n io , n esse caso, o E stado a d m i
nistra a coisa pblica;
-n os A tos d e Im p rio o E stado classifica-se c o m o E stadoS oberano, e im u n e, n o se su jeitan d o ao d e v e r d e in d e
nizar;
-n os A tos d e G esto o Estado classifica-se com o E stadoE m p re sa , sujeitando-se p o r su a caracterstica d e g e sto r ao
d e v e r d e in d e n iz a r, ficando sujeito s re g ra s p r p r ia s d o
D ireito Civil.
N o h co m o se defin ir com exatido q u a is so os atos d e
im p rio e q u a is so os atos d e gesto, o q u e im p o rta ria livre
d e te rm in a o d a p r p r ia A d m in istra o Pblica classific-los.
Levar-se-ia, assim , ao ac o lh im e n to d a teoria d a irre s p o n s a b i
l id a d e d e form a disfarada, p o is b astaria a declara o d e q u e o
ato a d m in is tra tiv o c a u s a d o r d o d a n o foi p ra tic a d o co m o exerc
cio d a soberan ia, p o rta n to , ato d e im prio, p a r a q u e n o h o u v e s
se o d e v e r d e in d e n iz a r p o r p a r te d a A dm inistrao.

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL ESTATAL

De a c o rd o com Lus A nt n io d e Camargo^*':


S e n d o o E s t a d o u m a p e s s o a m o r a l , o u u m a fic o leg a l,
im possvel a d iv iso d e su a p erso n alid ad e: in d e p e n d e n te de
a g i r p o r si ( a g e p e r si) o u a a o d e c o r r e r d e q u a i s q u e r a g e n t e s
p b l i c o s o u p o lt i c o s . O E s t a d o u n o , e s e m p r e a g e n a q u a l i
d a d e d e E s t a d o [...]

3.2.2 Teoria da responsabilidade


subjetiva pela preposio civil
C o n siste a teoria subjetivista n a obrigao d a A d m in istra o
Pblica e m re p a ra r o d a n o pela m e s m a p ro v o c a d o , p o is "o in te
resse em restabelecer o equilbrio ec onm ico-ju rdico a lterad o
p elo d a n o a causa g e ra d o ra d a re s p o n sa b ilid a d e civil" (Jos de
A g u ia r Dias, 1995, p, 42}.
A teoria subjetivista, fu n d a d a nos m o ld e s e in stitu to s d o D i
reito Civil, p a s s o u a ser a d m itid a nos o rd e n a m e n to s ju rd ico s de
d iv e rso s p a se s em afronta teoria reg alian a, e a d o ta d a , n o Bra
sil, ex p re ssa m e n te , n as C onstitu ies d e 1934 e 1937.
E sta n d o p re se n te na conscincia ju rdica o d e v e r d e in d e n i
zar, h q u e se b u sc a r o seu fato g erad o r, p o is n o q u a lq u e r
c o n d u ta q u e vai g e ra r tal resp o n sa b ilid a d e. L ogo, a m o v im e n
tao h u m a n a q u e vai p ro p icia r o fato caracterstico d a re s p o n
sab ilid ad e, p o rta n to , u m a co nd uta.
A c o n d u ta , com o p ro v o c a d o ra d o d e v e r d e r e p a r a r o d an o ,
d e v e v ir re v estid a d e certos re quisitos o u d e ce rtas caractersti
cas, e p a ra a teoria subjetivista, a cu lp a o seu fato gerad o r.
A teoria regaliana exclua o E stado d o d e v e r d e in d en iza r,
p e rm itin d o , p o r m , e m a lg u n s casos, q u e o a g e n te p b lico res
p o n d e s s e p elo s pre ju z o s causados, in d iv id u a lm e n te .
In. A R e sp o n sab ilid ad e Civil do E stado e o Erro Judicirio. Porto A legre: Sn te se , 1999, p. 59.

41

4 2

M R C IO XAVIER C O ELH O

A teoria civilista d a cu lp a a d m ite a re sp o n sa b iliz a o d o Es


ta d o p e lo s ato s p ra tic a d o s p o r seu s ag e n tes (prepostos). N ote-se
q u e o E stad o s existe n a prtica, com a m o v im e n ta o a d m in is
trativa a q u a l s se verifica com u m fazer h u m a n o .
A cu lp a d o E stado d e c o rre n te n o d e si m esm o , m a s d e seus
agentes, p o r ag ire m e m su a representao.
A s s e n ta n d o n o prin cp io fu n d a m e n ta l d a culpa, a A d m in is
trao P blica re p a ra r to d o p reju zo q u e a lg u m ag e n te seu te
n h a c a u sa d o nessa qu alid ad e .
N o entanto, para o surgim ento do dever d e in denizar e, conse
qentem ente, o direito d e exigir tal reparao, necessria a ocor
rncia n o s d e culpa na conduta d o agente pblico, m a s tam bm
a ocorrncia efetiva d e u m d a n o a algum , assim com o o ineq u
voco nexo causai en tre a c o n d u ta d o agente e o d a n o ocorrido.
C o m o se observa, exige-se p a ra a teoria subjetivista q u a tro
condies p a ra o d e v e r de in d en iza r, a saber:
a)ao o u om isso, d e m o d o co n trrio ao d ire ito o u fa lta n
d o a d e v e r p re sc rito n a lei;
b)a efetiva ocorrncia d e u m dano;
c)haja nex o d e ca u sa lid a d e e n tre a c o n d u ta d o a g e n te p
blico {que ag iu nesta q u alid ad e ), e o re su lta d o d an o ; e
d )a culpa.
A ssim , a teoria subjetivista, d ife re n te m e n te d a teoria objetivista e n c o n tra seu fu n d a m e n to na ocorrncia d a culpa, a b r a n
g e n d o , o conceito culpa, tod a c o n d u ta o m issiv a o u com issiva,
a b a rc a n d o e v id e n te m e n te o dolo.
C o m o se percebe, a posio d o E stado com o g a r a n tid o r d o
resta b elec im e n to econm ico e jurdico d a vtim a p elo d a n o p r o
v o ca d o p o r p re p o s to d a A dm inistrao. D essa fo rm a , o ag en te
p b lico s e m p re ser o b rig a d o a re p a ra r o d a n o su b sid ia ria m e n -

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL E S T A T A L

te, T odavia, n u n c a ser ac io n ad o pela v tim a d o d a n o , p o is os


d e v e re s e sto s e p a ra d o s assim; o E stado in d e n iz a a v tim a, e o
ag e n te p b lic o in d e n iz a o Estado.

3.3 TEORIAS PUBLICISTAS


C o m as sensveis m u d a n a s na e s tru tu ra d o s E stados, p ro v o
c a d as p ela s tran sfo rm a e s d o modus vivendi d a so cied a d e, im
p r im id a s p o r d iv e rso s fatores polticos, ec o n m ic o s e sociais,
a m a d u re c e u o p er\sam en to jurd ico n o s e n tid o d e b u s c a r u m a
n o v a teoria a d e q u a d a com os anseios d a q u e la sociedade.
Sob os im p u lso s d o constitucionalism o e d o E stad o D e m o
crtico d e Direito, to rn a ra m -se insuficientes os m o ld e s e in s titu
tos d e d ireito p riv a d o p a ra re solv er as q u est es re la tiv a s re s
p o n s a b ilid a d e d o Estado. C o m eou a su rg ir a teoria objetiva da
re sp o n sa b iliz a o d o Estado.
S altan d o frente, com v e rd a d e ira co n stru o terica d o s tri
b u n a is, o E stado francs com ea a d e s e n v o lv e r as teorias p u b li
cistas d a re sp o n sa b ilid a d e d o Estado.
O caso d e m a io r expresso, q u e re p re s e n ta a q u e b ra d o s in s
titu to s d e d ireito p riv a d o p a ra decises co n tra o P o d e r Pblico
acerca d a re sp o n sa b ilid a d e extracontratual, o caso Blanco, ocor
rid o na Frana em 1873, ocasio cujo T rib u n a l d e C onflitos, pelo
voto d o C o n selh eiro D avid, se m an ife sto u d iz e n d o q u e - ':
[...] A r e s p o n s a b i l i d a d e q u e i n c u m b e a o E s t a d o p e l o s p r e j u
z o s c a u s a d o s a o s p a r t i c u l a r e s p o r a t o s d a s p e s s o a s q u e e le e m
p re g a n o servio pb lico n o p o d e ser reg id a p o r p rincpios
q u e e s t o f i r m a d o s n o C d i g o C i v il, q u a n d o r e g u l a a s r e l a e s
d e p a r t i c u l a r a p a r t i c u l a r . T al r e s p o n s a b i l i d a d e n o n e m g e -

A p u d J . C retella Jr., 1992, p. 383, op . d l.

4 3

4 4

M R C IO X A V IE R C O E L H O

ra l n e m a b s o l u t a , t e m r e g r a s e s p e c i a i s q u e v a r i a m c o n f o r m e a s
n e c e s s id a d e s d o se rv io e a im p o s i o d e conciliar o s d ire ito s
d o E stad o c om os d ireitos p riv a d o s

A p a rtir d e ento, o p en sa m e n to jurdico q u a n to re sp o n sa b i


lid a d e d o E stado teve outro s rum os, desen v o lv en d o -se n o nos
ac an h ad o s m o ld es d o direito priv ad o , m a s n o c a m p o d o direito
pblico, p r p rio p ara as relaes d e responsabilizao d o Estado.
D e se n v o lv era m -se trs su b teo ria s publicistas: a d a c u lp a a d
m in istra tiv a (falta d o servio pblico); a d o risco a d m in istra tiv o
e a d o risco integral.

3.3.1 Teoria da culpa administrativa {faute du service)


A teoria d a cu lp a d o servio pblico,/7hc du service, s u rg id a
n a Frana p o r elaborao d o C o n selh o d e E stado, re p re s e n ta o
m arc o d e transio da teoria subjetiva p a ra a teoria objetiva, pois,
nesta m o d a lid a d e , n o m ais se p re n d e ria a verificao d a re s
p o n s a b ilid a d e , to m a n d o -s e os atos d o s p re p o sto s d a A d m in is
trao, m a s sim , o p r p rio servio pblico.
D essa fo rm a , a falta d o servio p b lico c u lp a d a A d m in is
trao. Percebe-se q u e a falta im p u ta d a ob jetiv am en te ao E sta
d o , e n o su b jetiv am en te a seus prep o sto s.
Exige-se u m a c u lp a d a A d m in istra o , to d av ia, n o u m a
cu lp a q u a lq u e r, u m a cu lp a especial, com o n o m e d e c u lp a a d
m inistrativa.
A ssim , p a ra a configurao d a responsabilizao atra v s d essa
teoria, o u tro s so os re quisitos de su a verificao. D esse m o d o ,
p a ra q u e a lg u m seja in d e n iz a d o , d ev e r p ro v a r q u e h o u v e u m
d a n o in d en iz v el, h o u v e falha d o servio p blico, e o nex o c a u
sai e n tre o d a n o e a falha d o servio pblico.

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL ESTATAL

S e g u n d o P a u l Duez^-, a teoria d a falta d o servio p b lic o se


caracteriza p o r q u a tro essenciais pontos:
a)a re s p o n sa b ilid a d e d o servio p b lic o u m a re s p o n sa
b ilid a d e p rim ria , ou seja, a A d m in istra o re sp o n s v e l
n o p ela relao q u e p o ssu i co m seu p re p o sto , co m o sim
ples p re p o n e n te e p re p o sto , m a s sim p elo fato d e este in te
g ra r aquele;
b)a falta d o servio p blico n o d e p e n d e d e falta d o a g e n
te, d e s te conceito, a re sp o n sa b ilid a d e d o p re p o s to da A d
m in istrao , n o retira o d e v e r d o rg o jurisd icio n al sen
ten c ia r p ela ineficcia d o servio p b lico , a tr ib u in d o
A d m in is tra o Pblica, a culpa;
c)o q u e ac arreta a re sp o n sa b ilid a d e a falta, n o o fato de
servio, n o p o d e n d o a teoria d a falta a d m in istra tiv a ser
a ssim ila d a teoria d o risco;
d )n e m to d o defeito d o servio acarreta a re s p o n s a b ilid a
de: re q u e r-se , p a r a q u e esta se ap erfeio e, o c a r te r de
d efectib ilid ad e, cuja apreciao varia s e g u n d o o servio, o
lugar, as circunstncias.
A falta d o servio p b lico p o d e o co rrer d e trs m o d o s , se
g u n d o Jos d e A g u ia r D i a s - \ a saber: m a u fu n c io n a m e n to d o
servio; d o n o -fu n cio n am e n to d o servio; e d o seu ta rd io fun ci
o n am e n to .
N a p rim eira m o d a lid a d e verificar-se- a re s p o n sa b ilid a d e da
A d m in is tra o Pblica to d a s as vezes q u e o servio p b lico a p r e
s e n ta r u m a falha na su a prestao. , p o rta n to , u m a falta comissiva. O servio pblico atua, po r m , fora da n o rm a lid a d e , c a u
s a n d o pre ju z o s d e d iv ersas form as.
d p u d J o s de A g u ia r Dias, 1995, p. 565/566, op . d l.
^^Op. c , 1995, p. 568.

4 6

M R C IO X AV IE R C O E L H O

O servio p o d e funcionar m al, seja n o seu funcionam ento, seja


n a su a execuo. O correr a prim eira hiptese q u a n d o se consta
tar q u e a falta foi o riu n d a d e q u a lq u e r m o vim ento, q u a lq u e r ati
v id a d e da A d m in istrao Pblica, sem se cogitar qual era o obje
tivo a atingir. O correr a falta d o servio pela execuo, q u a n d o
se verificar q u e falhou a A dm inistrao Pblica, d ese n v o lv e n d o
sua atividade-fim . A s eg u n d a m o d a lid a d e diz respeito ao nofu n cio n am en to d o servio pblico, o co rren d o to das as vezes q u e
a A d m in istrao n o atuar. A falha decorre de sua om isso.
H a ex p ectativ a d o servio, e m c o n tra p a rtid a , n o h a a t u a
o d a A d m in is tra o Pblica. Exem plo; falta d e o b ra s d e infrae s tru tu ra bsica d e hig ien e p b lica e m d e te rm in a d a localidade,
c a u s a n d o d a n o s s a d e d o s h a b ita n te s locais; falta d e re p a ro s
em e s tra d as, d a n d o ensejo a d iv erso s acidentes.
A falta d o servio d ecorre, em su a terceira m o d a lid a d e , a tra
vs d o fu n c io n a m e n to tard io d a A d m in istra o Pblica. O corre
a re s p o n sa b ilid a d e nessa m o d a lid a d e q u a n d o o servio pblico
a tu a com len tid o , m o ro sid a d e , fazendo com q u e o c id a d o te
n h a p re ju z o s d e div ersa s ordens. Exem plo: d e m o ra n a d e s o b s
tru o d e via p b lica p ro v o c a d a pela A d m in istra o , im p e d in
d o o tr n sito d e carros q u e levam alim entos perecveis, v in d o
estes a se d e g r a d a r e m , o u d o deslo ca m en to d e u m e n fe rm o p a ra
u m h o sp ita l, a tra s o n o servio d o s correios, p r e ju d ic a n d o o u
i m p e d in d o negcios d o s particulares.
A teoria d a falta d o servio exige, e n tre ta n to , q u e a v tim a
p ro v e a falta d o servio, p o r q u a lq u e r m o d a lid a d e , e p a r a carac
teriz ar o d e v e r d e in d en iza r, a v tim a ter q u e d e m o n s tra r o nexo
causai en tre a falha d a a d m in istra o e o d a n o sofrido.
C h a m a m -n a ta m b m d e teoria d o ac id en te adm inistrativo.-^
Jos C refella Jr., 1992, p. 354/355, op . cil.

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL ESTATAL -

3.3.2 Teoria do risco administrativo


A teo ria d o risco a d m in istra tiv o a a d m itid a e a p lic a d a no
o rd e n a m e n to ju rd ico brasileiro. C o n sa g ra d a e m a n tid a d e s d e a
C o n stitu i o d e 1946, est p re se n te na a tu a l C a rta M ag n a , n o
6" d e seu artig o 37. Alis, o m e n c io n a d o d isp o sitiv o co n stitu cio
nal n o rm a d e eficcia im ediata, com efeito ex mine, o u seja,
inaplicv el a fatos oco rrid o s an te rio rm e n te su a vigncia. o
q u e n o s en sin a o ju rista Alcio M anoel d e Souza.
P ara a teoria subjetivista d a cu lpa civil, o f u n d a m e n to d a o b ri
gao d o E s ta d o e m in d e n iz a r a cu lp a d a A d m in is tra o o u de
ag e n te desta. P ara a teoria publicista da falta d o serv io pblico
exige-se u m a falha d o m esm o. P ara a teoria d o risco a d m in is tra
tivo, os re quisitos s u p ra m e n c io n a d o s so to ta lm e n te d is p e n s
veis, p elo q u e, p erm ite-se vtim a ser in d e n iz a d a , s e m p re q u e
o correr, p o r ao o u om isso, u m fato lesivo p ra tic a d o pela A d
m in istra o Pblica.
C o n sta ta-se q u e a form a objetiva, ex ig in d o -se p a ra a c o n s u
m a o d o d e v e r d e in d en iza r, trs requisitos;
1)a ocorrncia d e u m a c o n d u ta com issiva o u o m issiv a da
A d m in is tra o Pblica;
2 )efetiv am en te u m dano;
3)existir nex o d e c a u salid ad e e n tre a c o n d u ta d a A d m in is
trao e a ocorrncia d o dano.
A o se co n s titu ir em fonte irra d ia n te d e p o d e r, o E stad o torn ase n o s a b ase d e v a lid a d e d e toda a c o n d u ta d e seus h a b ita n
tes, m a s ta m b m o ag en te p rim rio re sp o n s v e l pela A d m in is
trao Pblica.
U m a d a s funes d o E stado a d e p ro p o rc io n a r o b em -e star
social, a tra v s d e sua fu no a d m in istrativ a. Esta, n e m s e m p re
P u blicada no Ju ris S n te se n. 2 2 - M AR./ABR. de 2000.

4 8

M R C IO XAVIER C O E L H O

co n se g u e c u m p rir s u a finalid ade com perfeio, a b a la n d o , em


a lg u m a s ocasies, a situao jurdico-econm ica d o p articular.
P o r isso a teoria se d e n o m in a d e risco ad m in is tra tiv o , pois
n i n g u m a d m in is tra sem incorrer n o s riscos d e sta a tiv id a d e . "A
p re s e n te teoria te m n o risco e n a s o lid a rie d a d e social, seu s u p o r
te essencial, v is a n d o p artilh a d o s en carg o s p a r a u m a perfeita
d istrib u i o d e justia".-''
O b s e r v a n d o -s e o p rin c p io da d istrib u i o d o s e n c a rg o s s o
ciais, to d o s os c o m p o n e n te s d a c o m u n id a d e d e v e m p a r tic ip a r
n o re s ta b e le c im e n to d a situ a o econ m ic o -ju rd ica d a v tim a,
via errio.
M as n o s a constatao d o nexo de c a u s a lid a d e en tre a
c o n d u ta lesiva da A d m in istra o Pblica e o d a n o a m a rg a d o
p elo p a rtic u la r q u e vai ensejar o d e v e r d e in d en iza r. H fatores
q u e q u a n d o n o excluem esta obrigao, ao m e n o s d im in u e m o
v alor a se a p u ra r. So casos com o os de p artic ip a o cu lposa d o
p a rtic u la r n o evento, com m e n o r o u m a io r in te n s id a d e , fato de
terceiro, caso fortuito, fora m aio r, enfim , q u a lq u e r fato a n u la n
d o o n ex o causai.
E n tre ta n to , este onus probandi p ertence A d m in is tra o e n o
ao p a r tic u la r v itim ad o , pois se p e rm ite A d m in is tra o p ro v a r
a q u e b ra d o nexo d e cau salid ad e, d ireito n o extensivo teoria
d o risco integral.

3.3.3 Teoria do risco integral


Foi Leon Duguit-" q u em criou a teoria d o risco integral, a qual,
p a ra ele, sim b o liz av a u m a form a d e s e g u ro social s u s te n ta d o
O n o fre M endes Jr., N atureza d a responsabilidade da adm in istra o pblica, 1951, p. 142 a p u d R u i Stoco. 1995, p, 314.

In: L a s tra n s fo rm a c io n e s d e l D erecho Pblico, p. 3 0 6 e s e g s ., a p u d C a io M rio da Silva Perei


ra, 1990, p. 141.

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL ESTATAL

pela c o m u n id a d e , p o d e n d o ser beneficirio q u a lq u e r p artic u la r


q u e sofresse leso e m seu p atrim nio.
O objetivo da teoria d o risco integral d e tra n s f o rm a r o E sta
d o e m u m g a ra n tid o r, u m s e g u ra d o r d o e q u ilb rio econ m ico e
jurd ico d o s particulares.
P o r essa teoria se form aria u m a caixa c o m u n it ria co n stitu
d a p e lo errio, se n d o o beneficirio o p a rtic u la r q u e viesse a s o
frer u m a leso.
Pela teo ria d o risco in teg ra l, o E stad o ficaria na o b rig a o
in d e c lin v e l d e in d e n iz a r q u a lq u e r d a n o a m a r g a d o p e lo s p a r
ticu lares. A A d m in is tra o n o p o d e ria , s e q u e r, o p o r a s e u fa
v o r n e n h u m a ca u sa q u e a m e n iz a s s e o u exclusse o v a lo r d a in
d e n iz a o , c o m o a c u lp a c o n c o rre n te e a c u lp a ex c lu siv a d a v
tim a.
Ig u a lm e n te n o p o d e ria aleg ar a aus n cia d o n e x o d e c a u sa
lid a d e d e su a c o n d u ta , co m o o fato d e terceiro, fora m a io r e
caso fortuito, a in d a q u e agisse a v tim a c o m c u lp a o u dolo.
N esse sentido, d em o n stra com m uita p ro p r ie d a d e o a ssu n to o
d o u trin a d o r Sergio Cavaeri Filho {1999, p. 162/163), afirm ando;

A t e o r i a d o ri s c o i n te g r a l, c o m o j e n f a t i z a m o s , c m o d a l i
d a d e e x t r e m a d a d a d o u t r i n a d o r i s c o p a r a j u s t if i c a r o d e v e r d e
i n d e n i z a r m e s m o n o s c a s o s d e c u l p a e x c l u s i v a d a v t i m a , fa to
d e t e r c e i r o , c a s o f o r t u i t o o u d e fo r a m a i o r . o q u e o c o r r e , p o r
ex em p lo , n o caso d e a cid e n te d e trabalho, e m q u e a in d e n iz a
o d e v id a m e s m o q u e o a c id e n te te n h a d e c o rr id o d e c u lp a
e x c l u s i v a d a v t i m a o u c a s o f o r t u it o . S e f o s s e a d m i t i d a a t e o ri a
d o r i s c o i n t e g r a l e m r e l a o A d m i n i s t r a o P b l i c a , fic a r i a o
E stado o b rig ad o a in d en iz ar se m p re e em q u a lq u e r caso o d an o
s u p o r t a d o p e lo p a rtic u la r, a in d a q u e n o d e c o r r e n te d e su a
a tiv id a d e , p o s to q u e e staria i m p e d i d o d e in v o c a r a s c a u s a s d e

49

5 0

M R C IO X AV IE R C O E L H O

e x clu s o d o nexo causai, o que, a to d a e v id n c ia , c o n d u z iria ao


a b u s o e in iq id a d e .

A ssim , conclui-se q u e os re quisito s necessrios p a r a a confi


g u ra o d o d e v e r d e in d e n iz a r so d e a p e n a s d u a s o rdens;
1) a existncia d e u m dano;
2) q u e este d a n o ten h a sido p ro v o c a d o p o r ato d a A d m i
nistra o Pblica.
C o m o a A d m in is tra o Pblica n o p o d e ria o p o r e m seu fa
v o r a q u e b ra d o n ex o d e c a u salid ad e, m e s m o n o caso d e culpa
exclusiva o u co n co rren te d a vtim a, a m e sm a teria o d e v e r d e
in d e n iz a r s e m p re q u e d e su a a tiv id a d e a d m in is tra tiv a dec o rre r
d a n o s aos particulares.
T o d o s os estu d io s o s d o a s su n to so u n ifo rm e s e m d iz e r q u e
a teoria d o risco integral radical e e x tre m a d a , c o n d u z in d o
in iq id a d e s u a aplicao.
Jean D efroitm ont^ chegou a cogno m in-la d e brutal.

4 FATO GERADOR DA RESPONSABILIDADE


CIVIL ESTATAL: ALGUMAS HIPTESES
C o m o a d in m ic a d a v id a algo im previsvel, n o se p r e te n
d e te n ta r d e m o n s tra r to d a s as form as e m q u e se p o d e r o correr
o fato g e r a d o r d a re s p o n sa b ilid a d e civil estatal.
E n tre ta n to , a lg u m a s situaes m ere ce m ser e x a m in a d a s, seja
p o r serem m ais corriqueiras, seja p o r serem m ais in u sita d as.

4.1 ACIDENTES AUTOMOBILSTICOS


P a ra a realizao d e certas ativ id ad e s, os entes estatais neces
sitam a d q u irir a u to m v e is p a ra a p rtica d e d e te rm in a d a s ativi2: In: La scien ce d u D roit Postif, p. 339, a p u d W la d im ir Valler, 1993, p. 33.

F U N D A M E N T O S DA R E S P O N S A B IL ID A D E C I V I L ESTATAL

d ad e s, p o d e n d o utiliz-los p a r a d iv erso s fins, sejam d e s tin a d o s


aos rg o s d e se g u ra n a pblica (viaturas), ao tra n s p o r te d e e n
ferm os (am bulncias), ao tra n sp o rte d o s chefes d e p o d e re s e u m a
srie d e o u tra s atividades.
C o m o n o p o d e ria ser diferente, q u a n d o c o n d u z id o s d e fo r
m a e rr n ea , p ra tic a n d o atos q u e p o ssa m c a u s a r d a n o s a tercei
ros, d ev e a e n tid a d e estatal resp o n sv el re p a ra r os d a n o s p o r
v e n tu ra c a u sad o s, cabendo-lhe, p o ste rio rm e n te , v o ltar-se con
tra o s e rv id o r q u e o b ro u com dolo ou culpa.
A plica-se a teoria d a re sp o n sa b ilid a d e objetiva, in scu lp id a no
6 d o artig o 37 d a C on stitu io Federal, e m q u e necessrio a
d e m o n s tra o d e trs requisitos, a saber: a) a existncia d e u m
d an o ; b) a c o n d u ta d a a d m in istra o pblica; c) o nex o d e c a u sa
lid a d e e n tre esse d a n o e a conduta.
P o d e r a A d m in istra o Pblica, p ara exim ir-se d o d e v e r de
in d e n iz a r, d e m o n s tra r a q u eb ra d o nexo d e c a u sa lid a d e , o u ao
m e n o s d im in u ir su a re sp onsabilidade.
A q u e b ra d o nex o d e ca u sa lid a d e p o d e r ser feita a tra v s da
d e m o n s tra o d a cu lp a exclusive o u c o n c o rre n te d a vtim a, s e n
d o q u e nesse ltim o caso h a v e r to -so m e n te a d im in u i o d a
re sp o n sa b ilid a d e. P o d er d e m o n stra r, ta m b m , o caso fortuito,
a fora m aior, fato d e terceiro, en tre o u tro s aspectos q u e q u e
b re m o nexo d e causalidade.
N e sse sen tid o n o p a ira m d v id a s, se n d o m u ito c o m u m tais
ac o ntecim entos, q u e p o r vrias vezes so ju lg a d o s p o r nossos
tribunais. A p ro p s ito , v ale ob serv ar os s e g u in te s julgados;
M U N IC P IO - RESSA R C IM E N T O D E D A N O S C A U S A D O S
E M A C I D E N T E DE V E C U L O DE V IA T E R R E S T R E - R E S P O N
S A B I L I D A D E C IV I L O B J E T IV A - S E G U R A D O R A - D IR E IT O

51

M A R C IO X A VIER C O E LH O

D E REGRESSO - IS E N O D O P A G A M E N T O D E C U S T A S LEI C O M P L E M E N T A R E S T A D U A L N " 1 6 1 / 9 7 - E X E G E S E REEXAME

PR O V IM E N T O PA R C IA L

E x

v i

d o a r t. 37,

6",

d a M a g n a C a rta , d e m o n s tra d o o n e x o d e c a u s a lid a d e e n tre o


a to e o p re ju z o d e c o r r e n te d e s u a p r tic a, in a r r e d v e l o p a
g a m e n to , e m face d a re sp o n sa b ilid a d e d o p o d e r p b lic o p e lo
risco a d m in is tr a tiv o . H isen o d o m u n ic p io n o p a g a m e n to
d e c u s t a s , d i a n t e d a Lei C o m p l e m e n t a r E s t a d u a l n " 1 6 7 / 9 7 .
(T jS C - A C

- 6 ' C .C v . - Rei. D e s. F r a n c i s c o O l i v e i

0 0 .0 0 6 0 7 1 -2

r a F i l h o - J . 30.11.2000)
R E S P O N S A B I L ID A D E C IV IL D O M U N I C P I O - A C I D E N T E D E
T R N S I T O - C O L I S O DE V E C U L O S - M O R T E D A V T IM A
- R E S P O N S A B I L I D A D E O B J E T IV A - D A N O M A T E R I A L D A N O M O R A L - E L E V A O - R E S P O N S A B I L I D A D E C IV IL
- A c i d e n t e o c o r r i d o c o m c o lis o d e v e c u l o e m v ia p b l i c a , c o m
re tro e sc av a d e ira d e p r o p r ie d a d e d o M u n icp io , q u e tran sita v a
n a p i s t a , e m v e l o c i d a d e l e n t a e c o m d e f ic i e n t e i l u m i n a o t r a
se ir a , s e m b a t e d o r e s o u q u a l q u e r e s q u e m a d e s e g u r a n a . R e s
p o n s a b i l i d a d e o b je tiv a . N e s t a s c ir c u n s t n c i a s , o f a to d o v e c u l o
h a v e r c o lid id o co m a p a rte traseira d a m q u in a n o i n d u z a
r e s p o n s a b i l i d a d e e x c l u s i v a d a v tim a . F a l e c i m e n t o d e a m b o s os
o c u p a n te s d o carro. O b rig ao d e in d e n iz a r as v i v a s p o r d a
n o s m a te ria is e m o rais. P ro ced n cia d o s p e d id o s . C o n firm a o .
R e p a r o s e m re la o a o

(jm n tu n i

a r b i t r a d o a t t u l o d e d a n o s m o

ra is, a s e r e l e v a d o . P r o v i m e n t o p a r c i a l d o p r i m e i r o r e c u r s o e
i i n p r o v i m e n t o d o s e g u n d o . (TJRJ - A C 2 1 2 3 8 / 1 9 9 9 - ( 0 4 0 9 2 0 0 0 )
- 5" C .C v . - Rei. Des. R o b e r to W i d e r -

J. 06.06.2000)

R E S P O N S A B I L I D A D E C IV IL - E S T A D O E M U N I C P I O - RES
P O N S A B I L I D A D E C IV IL - A C I D E N T E D E T R N S I T O - A T O
D E A G E N T E M I L IT A R - C o l i s o d e v e c u l o d i r i g i d o p o r s o l d a
d o d a PM , n a c o n tra m o d e direo. Q u a n d o e m p e rse g u i o d e
s u p o s t o s m e l i a n t e s na d e s c i d a d e se rra . O r d e m d e a u t o r i d a d e
im p ro v a d a . - O E stado, p o r u m a d e s u a s e n tid a d e s d e d ireito

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL E S T A T A L---------------

p b lic o , te m r e s p o n s a b i l i d a d e objetiva, p e lo a to d a n o s o q iie s e u


a g e n t e c a u s a r. O a to d e p e r s e g u i o n o e x i m e o a g e n t e d e c u lp a ,
p o i s e x ig i d a a p r u d n c i a . I n v a d ir a c o n t r a m o , n o tr n s it o de
v e c u lo s, c a u s a n d o d a n o s i m p r u d n c i a q u e n o d e sfe ita p e la
p e r s e g u i o a s u s p e i t o s d e p r tic a c rim in o s a . (T A C R j - A C 5 8 3 2 /
90 - (Reg. 3650) - C d . 90.001,05832 - 6" C. - Rei. ] u i z A r r u d a
F ra n c a - ]. 05.06.1990) { E m e n trio TA C R J 2 3 / 9 5 - E m e n t a 33439)

N o se p o d e esquecer q u e a A d m in istra o P blica q u em


re g u la a a tiv id a d e d e trn sito, facilitando aos a d m in is tra d o s a
re g u la o d a s re g ra s d e circulao e as vias d e p assa g em .
N esses casos ta m b m o co rrem acidentes, m u ita s d a s vezes
n o p o r coliso en tre veculos d a A d m in istra o Pblica e te r
ceiros, m a s sim pelo fato d e n o h a v e r sin alizao a d e q u a d a ou
at m e s m o su a falha, b e m com o a falta d e re p a ro e m pistas, com o
v e m o s d a s s m u la s d o s ac rd o s abaixo transcritos.
R E S P O N S A B I L I D A D E C IV IL D O M U N I C P I O - A C I D E N T E
DE T R N S IT O - S E M F O R O C O M D E FE IT O - N O -C O L O C A O DE AG EN TE C O N TR O LA D O R N O LOCAL AT O
SEU C O N S E R T O - O M IS S O D O PO D E R P B L I C O - N E G L I
G N C IA C O N FIG U R A D A - N U S IN D E N IZ A T R IO -S e d e
m o n strad a

n lic n te r tn n fu n i

a e x is t n c ia d e n e x o c a u s a i e n t r e o

a c id e n te d e trn sito e o n o -f u n c io n a m e n to d o s e m fo ro n o
c r u z a m e n t o o n d e o c o r r e u e q u e o P o d e r P b l i c o foi o m i s s o ,
p o r n o te r s e q u e r c o l o c a d o u m a g e n t e c o n t r o l a d o r d o t r f e g o
n o local a t q u e o s e m f o r o v o l t a s s e a f u n c i o n a r , fica c o n f i g u
r a d a s u a m a n i f e s t a n e g l i g n c i a e, \ ia d e c o n s e q n c i a , s u a r e s
p o n s a b ilid a d e p e lo s d a n o s m ate ria is re su lta n te s d e sse a c id e n
te. - A p e l a o C v e l n. 2 3 9 . 9 9 1 -3 / 0 0 - C o m a r c a d e U b e r l n d i a
-

R e la to r: D e s. H y p a r c o Im m esi.-''

Ac rd o p ublicado no D irio do Judicirio do TJM G - M inas G erais", e m 06 de m aio de 2003.

5 4

M R C IO XAVIER C O E L H O

I N D E N IZ A O - S IN IS T R O - V E C U L O - T R E C H O EM
O B R A S - M S IN A L IZ A O - R E SP O N S A B IL ID A D E D O
M U N I C P I O - C U L P A - N E G L IG N C IA - T EO R IA D A FA L
T A D O SE R V I O P B L IC O - V erificad a a m sin a liz a o d o
lo c a l d o a c i d e n t e , o n d e o m u n i c p i o r e a l i z a o b r a s , i m p e - s e
s u a c o n d e n a o n a rep arao d o s d a n o s m ateria is e fe tiv am en
te c o m p r o v a d o s , e is q u e n o c o m p r o v o u c u l p a e x c l u s i v a d a
v t i m a (art- 37,

6 "',

d a C F). D e s c a b i m e n t o d e l u c r o s c e s s a n t e s

p o r fa lta d e p r o v a s d e s u a o c o r r n c i a . ( T J M G - A C 000.205.8006 / 0 0 - 1" C .C v . - Rei. Des. P a r i s P e i x o t o P e n a - J. 08,02.2001)


A C I D E N T E DE T R N S I T O - P O N T E C O M E S T R U T U R A D E
F E I T U O S A - Q U E D A DE V E C U L O - O B R I G A O D E R E P A
R A R O S D A N O S - R E S P O N S A B I L ID A D E C IV I L O B JE T IV A C U S T A S - 1. Se o a c i d e n t e d e tr n s it o o r i g i n o u - s e d e d e f e i t o n a
e s tru tu ra d e p o n te e m ro d o v ia m u n ic ip al, d e v e o m u n ic p io re s
sa r c ir o s d a n o s d e l e r e s u l ta n t e s . 2. O m u n i c p i o e s t i s e n t o d o
p a g a m e n t o d e c u s t a s j u d i c i a i s {LC n" 1 5 6 / 9 7 ) . {TJSC - A C
99.016257-5 - 6 C .C v. - Rei. Des. N e w t o n T r i s o t t o - j . 30.11.2000)

A con teceu, nesses casos, u m a falha d o servio p blico, e x a ta


m e n te n o s m o ld e s d a teoria falte du service. T o d av ia , e m b o ra p a
rea n o ser possvel a busca d a re p a ra o d o d a n o , j q u e a
teoria a d o ta d a pela C o n stitu io F ederal a teoria d o risco a d
m in istra tiv o , resolve-se o im p asse p ela aplicao d a re g ra d e d i
reito civil co m u m .
P ortan to , q u a n d o os a d m in istrad o s se d e p a ra re m com o sofri
m e n to d e d a n o s p o r falha d o servio pblico, p o d e r o b u sc a r a
d ev id a reparao, d e sd e q u e d em o n stra d o em juzo as caracters
ticas d a responsab ilidade subjetiva, o u seja: a) a ocorrncia d e u m
dano; b) a c o n d u ta (ao o u om isso) da A d m in istrao Pblica;
c) a culpa da A dm inistrao Pblica; d) o nexo d e ca u salid ad e.

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL ESTATAL -

4.2 REVOLTAS, GUERRILHAS E GUERRA


C o m o cedio, os m o v im e n to s sociais acon tece m n este pas
com g r a n d e freqncia, m u ita s vezes a trib u d o s s d e s ig u a ld a
d e s so cioecon m icas d e nossa e s tru tu ra social.
A ssim , d e s d e o incio d e nossa histria, p a s s a m o s p o r v rias
revoltas, m o tin s e g u errilh as, se n d o o fe n m e n o d a g u e rra u m
ta n to q u a n to in c o m u m , salvo o e p is d io d a 2 ' G u e rra M u n d ial,
cujo E stado brasileiro p artic ip o u ativam ente.
O q u e s tio n a m e n to a esse respeito sab er se a A d m in istra o
Pblica re sp o n sa b iliz a-se p o r d a n o s c a u s a d o s e m d ecorrn cia
d e tais atitudes.
A m e lh o r re sp o sta parece e star com Joo Francisco S a u w e n
Filho^", q u a n d o o ilu stre D o u to r v e m a firm a r q u e os atos p r o
v o ca d o s p o r terceiros s p o d e r o ser a trib u d o s c o m o re s p o n s a
b ilid a d e d a A d m in istra o Pblica se o E stado tin h a o d e v e r ju
rdico d e evit-lo e p o d e ria fazer a te m p o e n o o fez.
P arece ser im p e rtin e n te q ue a A d m in istra o P blica, p o r no
co n se g u ir im p e d ir os atos d e m o v im e n to s sociais com o o MST M o v im e n to d o s Sem -Terra, o M o v im en to d o s S em -C asa, entre
outros, seja re sp o n sa b iliz ad a p elos d a n o s q u e p o rv e n tu r a sofram
terceiros, pois, se assim fosse, estaria se n d o ap lica d a a teoria do
risco integral, o q u e n o se adm ite. A dem ais, isto c a u saria o to
tal r o m p im e n to com a seg u ran a e a ordem .
M as o q u e d iz e r d e atos q u e n o im p o rte m e m m o v im e n to s
sociais com o os acim a m en c io n a d o s, m as sim v e r d a d e ira s re v o l
tas e g u errilh as, tal com o a fam o sa R evolta d a s C h ib a ta s ocorriIn: D a R esp o n sab ilid ad e C ivil d o Estado, So Paulo: Lum en Jris, 2001, p. 92: Q u a n to aos
d an o s provo ca d os p o r terceiros, co m o na hiptese das dep re d a e s p op u lare s d e co rre n te s de
tu m ultos de ruas e outras m anifestaes do gnero, sem prejuzo da posi o o bjetivista adotada
pela C onstituio, s pod e r o ser levados responsabilidade do Estado, se este, tendo o dever
ju rid ic o de p rev-lo e evit-lo e podendo faz-lo, no o taz

55

5 6 --------

M R C IO XAVIER C O E LH O

d a n o Rio d e Janeiro n o ano d e 1910, b e m com o a g u e rrilh a u r b a


n a in sta la d a n o p as e m ra zo d o s an o s d e re g im e m ilitar.
Tais fatos, an te s su p o s ta m e n te tidos co m o in ad m issv e is p ara
a resp o n sa b iliz a o d a A d m in istra o Pblica, a p s lo n g o s anos,
saem d o s alicerces d a s instituies constitu cio nais com u m a re s
p o s ta concreta e positiva.
N o d ia 21 d e o u tu b ro d e 2003, o C o n g re sso N acio n al reco
n h e c e u a anistia e ind en iza o p a r a a fam lia d o m a rin h e iro Joo
C n d id o Felisberto, lder da Revolta d a s C h ibatas, oco rrid a no
incio d o sculo p assa d o . Tal deciso p arece ser e m c o m u m a c o r
do d a C o m iss o d e C onstituio e Justia (CCJ) da C m a ra d o s
D e p u ta d o s e G o v e rn o Federal.'*
N o m e sm o sen tid o , a U n io in d en iza r a fam lia d e u m m ili
ta r vtim a d a g u errilh a u rb a n a d u ra n te o re g im e m ilitar n o Bra
sil. T rata-se d a famlia d o s o ld a d o M rio Kozel Filho, m o rto p o r
ocasio d a ex ploso d e u m carro-bom ba, n a se d e d o Q u arte-G en eral d o Exrcito e m So Paulo, e m ju n h o d e 1968, b e m com o
L uiz Felippe M o n teiro Filho, filho d e Lydia M onteiro, m o rta n u m
N oticia e xtrada d o jorn a l E stado de Minas", de 22 de a gosto de 2003, o nd e se l: " 0 C on
gresso deu ontem m ais um p asso para reconhecer, 93 anos depois, a a nistia e inden iza o
fam lia do m a rintieiro Joo C ndido Felisberto, lder da ch am ada Revolta das C hibatas, ocorrida
no Rio, em 1910. A C om iss o de C onstituio e Justia (CCJ) da C m ara, e m co m um acordo
com 0 governo, pratica m e n te decidiu que a fam lia de Felisberto receber um a in d e n iza o da
Unio. A Justia ao marinheiro ser feita", afirmou o presidente da CCJ, Luiz Eduardo Greenhalgh
(PT-SP). S e gu n d o G reenhalgh, a C m ara tam bm deve r e stip u la r o va lo r da indenizao,
b ase a n do -se no perod o em q ue Felisberto teria passado na Vlarinha. 0 m arin h eiro liderou, no
incio do sculo passado, um m ovim ento contra a punio aplicada pelos oficiais, q u e surravam
08 m arinheiros com chibatas, Felisberto foi anistiado pelo ento presidente H erm es d a Fonseca,
mas, p ouco depois, foi d esliga d o da Iviarinha. Na sesso de ontem , a C CJ a na liso u o ca so do
m arinheiro, m as a proposta (oi retirada de pauta para m odificar o te xto orig ina l do Senado. "S
q ue re m o s fa z e r as ada ptaes jurdicas e legislativas. Isso no quer dize r que no irem o s a p ro
v a r a a nistia , e xplicou o presidente d a com isso. 0 processo de anistia do m a rin h eiro foi relata
d o pelo S e na d o r Ruy Barbosa, em 1912, mas, a p e sa r de ter sido publicado, Felisberto nunca
recebeu q u a lq u e r inden iza o ou reconhecim ento. D esligado da (VIarinha, ele to rnou-se p esca
dor, p rofisso qu e exerceu por 40 anos, at pouco a ntes da morte, e m 1969, aos 89 anos."

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B ILID A D E C IV IL ESTATAL -

a te n ta d o s e d e da O rd e m d o s A d v o g a d o s d o Brasil (OAB) no
Rio, e m 1980.^^
O E stad o brasileiro, tu d o indica, a s s u m in d o os e rro s d o p a s
sado, est u tiliz a n d o o in stituto d a re s p o n sa b ilid a d e civil p ara
g a r a n tir justia aos lesad o s p o r d a n o s o r iu n d o s d e re v o lta s e
g u e rrilh a s o co rrid as e m n osso pas.
C o m o d ito alh u res, n o tem o s experincia c o m g u e rra s en tre
p ases, p o rta n to , casos concretos so difceis d e arrolar. E n tre
tanto, p e n s a m o s , no c a m p o terico, a p o ss ib ilid a d e d e a A d m i
n istra o Pblica in d e n iz a r e v e n tu a is v tim as d e s u a agresso.
E o caso, p o r exem plo, de o Brasil p ro v o c a r injusta a g resso a
o u tro pas, sem os re quisitos co n stitucionais q u e a u to riz e m , d e
v id a m e n te prescritos, a tu a lm e n te n o T tulo V d a C o n stitu io
Federal.
Tal situao, alm d e p e rm itir q u e os a g r e d id o s d e o u tro s
pases, pelo ato b elig eran te d as Foras A rm a d a s, p o s tu le m junto
ao P o d e r Judicirio a d e v id a reparao, p e rm itir a in d a os pr-

N otcia e xtra d a do lornal Estado de Minas", de 22 de a gosto de 2003, onde se i "Pela


p rim eira vez. a U ni o inde n iza r a fam lia de um m ilitar vitim a da gue rrilh a u rbana dura n te o
regim e m ilitar no Brasil. 0 casal M rio e Teresinha KozeI receber R $3 3 0 ,0 0 m ensa is pela
m orte do filho, o sold a d o M rio Kozei Filho, m orto na explo s o de um ca rro-b o m ba , na sede do
Q ua rte l-G e ne ra l do E xrcito em S o Paulo, em ju n h o d e 1968, Kozei Filho m o rreu num suposto
a ta q u e de gue rrilh e iro s de esquerda, q uando esta va de se ntinela n um a guarita d o QG d o Exr
c ito na capital paulista. 0 caso do soldado tra n sform ou-se num a p ol m ica d en tro do M inistno
da Justia, desde 1996. q uando o gove rn o decidiu indenizar as fa m lias d o s desa p a recid os
polticos. 0 en t o tdealizador da lei, o e x-m inistro Jo s Gregori, foi um d e fe n so r do pagam ento
da p enso para os p ais d o militar, m as as restries sobre o alca n ce do d ecre to presidencial,
que a pe n a s bene ficiava vtim a s do regim e ditatonal, no a lca n a va o caso d e Kozei Filho. 0
assun to passou, ento, a s e r analisado pela C om iss o de A n istia do M inistrio da Justia, que
estipulou 0 p a g a m e nto aos pais de Kozei Filho, de R $330,00, va lo r co rre sp o n d e n te a um soldo
de p raa das f^oras A rm adas. O utro que tam bm foi bene ficiad o nos ltim os dias com indeni
za o do gove rn o federal foi Luiz Felippe M onteiro Filho, filho de Lydia ivtontero, m orta num
ate n ta do se d e da O rd e m dos Ad vog a d os do Brasil (OAB) no Rio, em 1980. At hoje, no ficou
co nclu d o se o ato foi d e re sponsabilidade de grup o s esqu e rd istas da poca. 0 va lo r da ind e n i
za o a s e r paga no foi d ivu lga d o pelo governo."

5 7

5 8

M A R C IO XAVIER C O E L H O

p rio s nac io n ais a g re d id o s d e se v erem re p a ra d o s , caso haja re ta


liao p o r p a r te d a nao agredida.

4.3 SEGURANA PBLICA E PENITENCIRIA


A o a s s u m ir a A d m in istra o Pblica, o E stad o in clu iu , com o
seu n u s, o d e v e r d e m a n te r a o rd e m . A ssim , criou a se g u ra n a
p b lica e os rg o s d e a p a re lh a m e n to d a justia, tais com o os
rg o s policiais, estabelecim entos p risio n ais e outros.
A C o n stitu i o Federal p re scre v e e m seu artig o 144 q u e "a
se g u ra n a pblica, d e v e r d o E stado, d ireito e re s p o n sa b ilid a d e
d e todos, exercida p a ra a pre serv a o d a o rd e m p b lic a e d a
in c o lu m id a d e d a s pesso as e d o p a trim n io ".
Ser, o u tro ssim , q u e a violao d e n o ssa in c o lu m id a d e fsica
e d e n o sso p a trim n io , a u to riz aria a busca d a re p a ra o co n tra o
Estado?
A respeito, traz em o s a lu m e as seg u in tes passagens:
[...] O g o v e r n o d o E s t a d o d e S o P a u l o foi c o n d e n a d o p e l o ju iz
d a 4 ' V a ra d a F a z e n d a Pblica, L u iz P a u lo A lie n d e R ibeiro, a
p a g a r i n d e n i z a o v i v a e d o i s filh o s m e n o r e s d o d e s e m p r e
g a d o M r c i o C o l o t t M a g a l h e s , d e 27 a n o s , a s s a s s i n a d o e m
I t a q u e r a , z o n a le s te d a c a p i t a l , e m 20 d c s e t e m b r o d e 2000. O
j u i z d e c i d i u q u e o c r i m e d e c o r r e u d e f a lh a d a P o lc ia M i l i t a r a o
n o a t e n d e r p e d i d o s d e a j u d a p e l o t e l e f o n e 190. A v i v a P a u l a
O l i v e i r a d e C a r v a l h o M a g a l h e s e o s f i l h o s M . e P. r e c e b e r o
m en s alm en te , c ad a u m , p e n s o d e u m salrio m n im o , a p artir
d a d a t a d a o c o r r n c i a a t j a n e i r o d e 2038, q u a n d o a v t i m a c o m
p l e t a r i a 65 a n o s . O E s t a d o v a i p a g a r t a m b m f a m l i a i n d e n i
z a o d e 500 s a l r i o s m n i m o s p o r d a n o s m o r a i s . O j u i z e n t e n
d e u q u e h o u v e "fa lh a n o se rv io p b lic o ".

N otcia e xtrada do jorn a l Estado de M inas , d e 05 de se te m bro de 2003.

FU N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C I V I L E S T A T A L-

I...] A d e c i s o d o T r i b u n a l d e Justit^a d e M i n a s G e r a i s , o n t e m ,
d e m a n t e r a c o n d e n a o d o E s t a d o p o r o m i s s o d a P o lc ia M i
l it a r n a m o r t e d a d o n a d e c a s a V e r a Liicia C o m e s , a s s a s s i n a d a
pe lo cab o re fo rm a d o L in d e m b e rg h M a rtin s d e A rajo, e m m aio
d e 1997, s v s p e r a s d o D ia d a s M e s , e s t p r e s t e s a s e t r a n s
f o r m a r n o p r i m e i r o c a s o d e p u n i o n o B rasil p o r f a l h a n o s i s
t e m a d e s e g u r a n a p b l ic a .
O m a r i d o e o s tr s f i lh o s d a v t i m a t e r o d i r e i t o i n d e n i z a o
d e R$80 m i l r e a i s p o r d a n o s m o r a i s e p e n s o m e n s a l n o v a l o r
t o ta l d e d o i s s a l r i o s m n i m o s , a t q u e o m a i s n o v o , h o j e c o m
15 a n o s , c o m p l e t e 25. O s c l c u lo s p r e l i m i n a r e s a p o n t a m q u e o
v a l o r a s e r p a g o d e p e n s o a o l o n g o d o s p r x i m o s 10 a n o s e q i
v a l e r a R$57.600. O r e s s a r c i m e n t o d a s d e s p e s a s c o m h o n o r
r i o s a d v o c a t c i o s c o r r e s p o n d e a RS146.80, a c r e s c i d o d e j u r o s
e c o rre o m o n et ria .
O G o v e r n o d e M i n a s G e r a i s j r e c o r r e u d a d e c i s o , a t r a v s d e
r e c u rso especial, q u e d e v e r se r ju lg a d o p e lo S u p e r io r T r ib u
n a l d e J u s ti a (STJ), e m Braslia. " E l e s d e r a m e n t r a d a c o m u m
r e c u r s o e s p e c i a l , a r g i n d o m a t r i a f a t d i c a , a r g u m e n t o c a b
vel a p e n a s e m caso s o n d e h v io la o d a C o n s titu i o Fed eral,
o que no

o caso ", d e sta c o u o irm o d a v tim a, o a d v o g a d o

Jos A n t n io Gom es.


Ele e x p l i c o u q u e fe z q u e s t o d e a t u a r c o m o a d v o g a d o n o p r o
cesso m o v id o p o r E x p ed ito A lves, m a r id o d a s u a irm , p a ra
e v i t a r q u e a m o r t e d e V e r a L c ia fic a s s e i m p u n e . " H a i n d a o
p ro c e s so o n d e o c a b o a c u s a d o d e p r tic a d e h o m ic d io q u a li
f i c a d o " , e x p li c a , d e s t a c a n d o o a p o i o q u e r e c e b e u d o d e p u t a d o
e s t a d u a l D u r v a l n g e l o (PT), d a C o m i s s o d e D i r e i t o s H u m a
n o s d a A s s e m b l ia .
P o r d i v e r s a s v e z e s , V e r a L c ia c h e g o u a ac io n a r a P M , d e n u n
c i a n d o a m e a a s d e m o r t e fe ita s p e l o m il i t a r , q u e n a p o c a ti
n h a m a i s d e 50 a n o s . Hle \ i n h a a s s e d i a n d o a filh a m a i s v e lh a
d e l a , e n t o c o m 15 a n o s , O b a r r a c o d a v t i m a e r a s e p a r a d o
a p e n a s p o r u m a p a r e d e d o q u a r to d e L in d e m b e r g h , q u e aleg a-

6 0 -

- -

M R C IO /A V IE R C O E LH O

v a ter p r o b le m a s m e n ta is e c o s tu m a v a lim p a r s u a s a r m a s d e
b a ix o d a jan ela d a vtim a, c o m o fo rm a d e in tim id -la.
A d o n a d e c a s a e s t a v a c o m 36 a n o s q u a n d o foi b a l e a d a p e l o
a c u s a d o n a cabea, b a rrig a e p e rn a . E m s e g u id a , o e x-P M a te o u
f o g o n o c o r p o d a v t i m a . O s f i lh o s d e V e r a L c ia , h o j e c o m 15,
17 e 20 a n o s , a p a g a r a m a s c h a m a s e t e n t a r a m s o c o r r e r a m e .
O

c a b o se tra n c o u e m casa e co lo co u fo g o n o p r p r i o b a rra c o ,

m a s s o b r e v i v e u . Ele m o r a e m B raslia, o n d e a g u a r d a j u l g a m e n
to e m lib e rd a d e .

E m b o ra seja d e v e r d o E stado a vigilncia e c u id a d o d o s co n


d e n a d o s n o s estabelecim entos p risio nais, tal d e v e r n o c u m
p rid o , p o is d e n tro d a q u e le s estabelecim entos e n c o n tra m o s to
d o s os tip os d e crim es, tais com o trfico d e d ro g a s, h o m icd io s e
outros. A d e m a is, m u ito c o m u m os p re s o s fu g ire m d o s estab e
lecim entos prisionais, com eterem crim es fora, e re to rn a re m , sem
q u e os ag e n tes pen iten c irio s p e rc e b a m .
E m to d a s essas situaes, d e v e a A d m in istra o Pblica se
resp o n sa b iliz ar, haja vista o d e v e r constitucional^^ e legal^' q ue
lhe im posto.
M as a A d m in is tr a o P b lic a ta m b m tem o d e v e r d e z e
la r p e la i n t e g r i d a d e fsica e m o ra l d e s e u s p re s o s , p o r q u e os
m e s m o s ali e st o p a r a se re sso c ia liz a r e n o p a r a c u m p r i r c a s
tig o c ru e l e d e s u m a n o . ta m b m u m d e v e r c o n s titu c io n a ] e
legal, e u m a v e z d e s a te n d id o , d e v e r s u p o r t a r o n u s d a in
d e n iz a o , N e ss e s e n tid o , o b s e rv e m o s as s m u la s d o s s e g u in
tes ju lg ad o s:
N otcia e xtrada do jorn a l Estado de M inas , de 16 de m aio de 2002.
V ide artigo 5, inciso XLIX d a CF: a ssegurado aos presos o respeito integ rida d e fisica e
moral".
Vide a rtigo 6 3 0 d o CPP, bem co m o Lei n. 7.210, de 11 de julh o d e 1984 (Institui a Lei de
E xe cu o Penal).

F U N D A M E fT O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL E S T A T A L-

R E S P O N S A B [ L I D A D E C I V IL D O E S T A D O - H O M I C D I O M O R T E D E D E T E N T O EM P E N I T E N C I R I A - C U L P A
V J G IL A N D O

!N

R E S P O N S A B I L I D A D E O B J E T IV A D O E S T A

D O - A R T . 37 ~ 6" - C O N S T I T U I O F E D E R A L D E 1988 D A N O M O R A L - IN D E N IZ A O - R E SPO N SA B ILID A D E


C I V I L D O E S T A D O - A o p r o p o s t a p o r c o m p a n h e i r a e filh o s
cie d e t e n t o a s s a s s i n a d o , j u n t a m e n t e c o m o u t r o s , n o i n t e r i o r d o
P resd io H L IO G O M ES, o n d e c u m p ria pen a, p o r p e n ite n c i
r io s i n t e g r a n t e s d o c h a m a d o C O M A N D O V E R M E L H O , d u
r a n t e m o t i m q u e t e r ia c o l h i d o d e s u r p r e s a a a d m i n i s t r a o . A
a o , a q u e a l u d e o a r t i g o 37, 6", d a C o n s t i t u i o d a R e p b l i
ca e n g l o b a t a n t o a c o n d u t a c o m i s s i v a c o m o a o m i s s i v a . S e a
r e s p o n s a b ilid a d e o b jetiv a d o E sta d o n o se c o n f u n d e c o m a
t e o r i a d o ri s c o i n t e g r a l , fica r e le i s e n t o d e i n d e n i z a r s e o fa lo
h o u v e r o c o r r i d o p o r a t o d e t e r c e i r o o u e m d e c o r r n c i a d e fe
n m e n o d a n a tu re za . M as a form ao, d e n tro d o p resd io , d e
u m g r u p o c rim in o so revela ao m e n o s o m is s o d o s a g e n te s a d
m i n i s t r a t i v o s e, a s s i m , o m o t i m n o s e r e v e s t e d o s r e q u i s i t o s
d a im p r e v is ib ilid a d e e irresistib ilid ad e. A o m is s o d a A d m i
nistrao , d e sta rte , situa-se n o n e x o d e c a u s a lid a d e , d e m a n e i
ra a a c a r r e t a r a i n c i d n c i a d o a r t i g o 37, 6", d a C o n s t i t u i o , o
q u e e n s e ja a p r o c e d n c i a d o p e d i d o i n d e n i z a t r i o q u a n t o a o
d a n o m o r a l , j q u e i n d e m o n s t r a d a a o c o r r n c i a d e l e s o p a t r i
m o n i a l , {TJRJ - A C 5 4 9 4 / 9 6 - Reg. 170497 - C o d . 9 6 .001.05494
- C a p i t a l - 5 C .C v . - Rei. D e s. H u m b e r t o M a n e s - J . 04.03.1997)
A P E L A O C V E L - A o In d e n iz a t ria . A s s a s s in a to d e p r e
so n o re c in to d e P en ite n c i ria. R e s p o n s a b ilid a d e o b jetiv a d o
e n te p b lico . C u l p a

in

v i^ ila n d o .

D a n o s m ateria is e m o ra is re

q u e r i d o s c o n t r a o E s t a d o d e S e r g i p e p o r f ilh o e c o m p a n h e i r a .
P ro\ a d a u n i o co n cu b in ria d a re q u e re n te com o

dc c u ju f.

L e

g itim id a d e . P ro c e d n c ia . P r o v a d a a u n i o c o n c u b in ria , a p s
a s e n t e n a d e 1" G r a u , p o r j u l g a d o p r o f e r i d o p o s t e r i o r m e n t e , e
a c o n c u b in a p a r te leg tim a p a ra p le ite a r in d e n iz a o p o r m o r-

6 2

M R C IO X AV IE R C O E LH O

te d o c o m p a n h e i r o . E s t a b e l e c i d o o n e x o c a u s a i e n t r e a m o r t e e
a a u s n c ia d e s e g u ra n a p r e s ta d a a o d e te n to , e d e v id a pe lo
E s t a d o a i n d e n i z a o p o r d a n o s m a t e r i a l e m o r a l a o f i lh o e
c o m p a n h e i r a d o fa le c id o , e m d e c o r r n c i a d a r e s p o n s a b i l i d a d e
o b j e t i v a . R e c u r s o p r o v i d o e m p a r t e . D e c i s o u n n i m e . (TJSE A C 5 0 6 / 9 7 - Ac. 2 9 / 9 8 - A r a c a j u - Rei'. D e s '\ C l a r a L e ite d e
R e z e n d e - DJSE 10.02.1998)

P arece esta r e m v o g a a respo nsabilizao d a A d m in istra o


P blica na form a d a te o riafaiite dii service, p ro v a n d o -s e , destarte,
a cu lp a d a A d m in istra o Pblica.
D eve ser visto, o u tro ssim , q u e n o o sim p le s fato d e sofrer
violao e m nossa in te g rid a d e fsica o u p a trim o n ia l q u e vai ca u
sar o d e v e r d e in d e n iz a r, h q u e se d e m o n s tra r ca b a lm e n te a
falha d a a d m in istra o , q u a n d o tinha o d e v e r ju rd ico d e evitar
o u p re v e r e p o d ia faz-lo e n o o fez.

4.4 DANO AO MEIO AMBIENTE


A C onstituio Federal, pelo capiit d e seu artigo 225, prescreve
que: 'T o d o s tm direito ao m eio am biente ecologicam ente equili
b ra d o , b e m d e uso c o m u m d o p o v o e essencial sadia q u a lid a d e
d e vida, im p o n d o -se ao P oder Pblico e coletividade o d ev e r de
defend-lo e preserv-lo para as p resentes e fu tu ra s geraes".
O s p a r g ra fo s q u e d o seqncia ao artig o p re sc re v e m d everes p a ra p a rtic u la re s e p a ra a p r p ria A d m in istra o Pblica.
De ac o rd o com os e n sin a m e n to s d a jurista A d ria n a F a g u n d e s
B u rg e r^, a E C O /9 2 foi realizada com base n o R elatrio B rudentla n d d a C o m is s o M u n d ia l p a r a o D e se n v o lv im e n to e M eio
In: R esp o n sab ilid ad e Civil p o r Dano C ausado ao Meio A m biente. (P ublicada na RJ n. 241 NOV./1997, p. 5). (CD n. 37 de s rie J S 1 6 4 - 3 7 - Juris Sntese M illennium L egislao. J u risp ru
dncia, D outrina e Prtica Processual n. 37], C D-R O M .

F U N D A M E N T O S OA R E S P O N S A B ILID A D E C IV IL E S T A T A L

A m b ien te d a s N a e s U n id as, o n d e o s d o is p rim e iro s artigos d o


re latrio prescrevem : "cad a ser h u m a n o te m o d ireito fu n d a m e n
tal d e v iv er em u m a m b ie n te a d e q u a d o su a s a d e e ao seu
b e m -e s ta r, e n o s e g u n d o artigo: "O s E stad o s d e v e m co n s e rv a r
e u tiliz a r o m eio a m b ie n te e os recursos n a tu ra is d e form a a p r o
teg e r as geraes p re sen tes e fu tu ra s .
C o m o vem os, o m eio am b ien te ec o logicam ente e q u ilib ra d o
d ire ito p b lico subjetivo, d e v e n d o o in fra to r ser p e n a liz a d o na
fo rm a d a lei, sem prejuzo da rep arao am biental.
Vale n o ta r q u e o d ireito tu telad o da sociedade, p o r se tra ta r
d e u m d ire ito coletivo, se n d o lcito, conform e o caso, o ajuizam e n to d e aes p o p u la re s o u aes civis pb licas.
A s p esso a s fsicas o u jurdicas, inclusive concessionrias de
servios p b lico s, q u e c a u sare m d a n o s ao m eio am b ien te , com o
n o p o d e r ia ser diferente, d e v e m ser re sp o n sa b iliz ad as.
Tal d e v e r extensivo A d m in istra o Pblica, co n c lu s o q u e
c o m u n g a m o s com a ilustre p rofessora M arli A p a re c id a d a Silva
Siqueira'*^, ap lica n d o -se ao caso o d isp o sto n o 6" d o artig o 37
d a C o n stitu i o Federal, b em co m o as d isp o si es c o n stan te s d o
artig o 225, s e m p reju zo d as obrigaes co n tra d a s e m d e c o rr n
cia d e ac o rd o s o u tra ta d o s internacionais.

4.5 DANO NUCLEAR


A a tiv id a d e n u c le a r u m a a tiv id a d e d e risco excepcional,
d iferen te d a s d e m a is a tiv id a d e s e x e c u ta d a s pela A d m in is tra o
Pblica. P o rtan to , verificam os u m a exceo d o u trin a a d o ta d a
n o o rd e n a m e n to jurdico brasileiro q u a n to resp o n sa b iliz a o
estatal.
In: R esponsabilidade P atrim onial do Estado por seus A tos Lcitos e Ilcitos (P ublicada no Juris
S ntese n. 2 7 - J A N ./F E V ./20 0 1 ), [C D n. 37 de srie J S 1 6 4-37 - Ju ris Sn te se M ille nn ium L e g is
lao. J u risp ru d n cia, D outrina e Prtica Processual n. 37j. C D-R O M .

63

6 4

M R C IO X A VIE R C O E L H O

N e sse s e n tid o , le m b re m o s o q u e c o n c lu iu Jo o F rancisco


S a u w e n Filho :
P o r o u t r o l a d o , e ra p r i n c p i o a ce ito p a c i f i c a m e n t e p e la m e l h o r
d o u t r i n a e i te r a ti v a j u r i s p r u d n c i a p t r i a q u e o s d a n o s d e c o r
r e n te s d e c a s o s fo rtu ito s e fatos d a n a tu r e z a n o e r a m in d en iz v e is.
Isso, e v i d e n t e m e n t e , r e s t o u a l t e r a d o p e lo d i s p o s t o n a j r e f e r i d a
r e g r a d a a l n e a

d o in ciso XXlll d o a r t i g o 21 d a C o n s t i t u i o

vigente, p e rm a n e c e n d o , a n o sso ver, p e rfeitam en te v ig o ra n te e m


r e la o a t o d o s o s d e m a i s c a s o s f o r t u it o s , a t p o r q u e f o r a m e x
c l u d o s d e l i b e r a d a m e n t e d o te x to c o n s t i t u c i o n a l (...]

P arece q u e os co n stitu in tes re so lv e ram a d o ta r a teo ria d o ris


co in teg ra l p a ra a responsabilizao p o r d a n o s d e c o rre n te s de
a tiv id a d e nuclear, p ois, conform e se verifica d o artig o 21, III, c,
da C o n s titu i o F ederal, "a r e s p o n s a b ilid a d e civil p o r d a n o s
n u cle are s in d e p e n d e da existncia d e culpa".
N esse sen tid o , m ais u m a vez necessrio re co rrer aos en si
n a m e n to s d e M arli A parecida da Silva Siqueira'*;
N o ta -se q u e o d a n o p r o d u z id o est re la c io n a d o d i r e ta m e n te
c o m o c o m p o rta m e n to p o sitiv o e stata l e e m d e c o rr n c ia d a si
tu a o d e risco o u p e la p r o x im id a d e d o s locais d a s fo n tes
p ro p ic ia d o ra s d o s d a n o s. N a h ip te se d a s in stala es e se rv i
o s n u c l e a r e s , a p r p r i a C o n s t i t u i o F e d e r a i d e 1988, e s t a b e
lec e e m s e u a r t i g o 21, XXIII, l e t r a " c " , q u e a r e s p o n s a b i l i d a d e
e stata l p e lo s d a n o s n u c le a re s i n d e p e n d e d a e x ist n c ia d e c u l
p a , p e l a s i t u a o d e e x t r e m a p o t e n c i a l i d a d e d e risco.
V e ri f ic a -s e q u a n d o o E s t a d o d e s e n v o l v e a t i v i d a d e s c o m a l t o
In: Da R esp o n sab ilid ad e C ivil d o Estado. Rio de Janeiro; Lum en Juris, 2001. p. 92.
In: R esponsabilidade P atrim onial d o Estado por seus A tos Lcitos e Ilicitos (Publicada no Juris
Sntese n. 27 - J A N ./F E V ./20 0 1 ). [C D n. 37 d e srie JS 1 64 -3 7 - Ju ris Sntese M ille nn ium Legis
lao, Jurisp ru d n cia, D ou tn n a e Prtica Processual n. 37]. C D-R O M .

&

FU N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL ESTATAL

--------- 6 5

g r a u d e risco, m e s m o a o c o r r n c i a d a t o r a m a i o r n o a f a s t a r
a s u a r e s p o n s a b ilid a d e , logo a d o u t r in a p r e d o m i n a n te e s ta b e
le c e q u e a r e s p o n s a b i l i d a d e e s t a t a l b a s e a d a n o ri s c o i n te g r a l,
s e n d o i r r e l e v a n t e o f a to d e t e r c e i r o o u fo r a m a i o r .

Lgico concIuir-se q u e q u a n d o se tra ta r d e d a n o s ca u sad o s


p o r a tiv id a d e n u cle ar aplicar-se- a teoria d o risco in teg ra l, d a d a
a e x c ep cio n a lid a d e d a a tiv id ad e , p o rta n to , p a r a a co n fig u rao
d a re s p o n sa b ilid a d e ser necessrio a p e n a s a p ro v a d o d a n o e o
nex o com a a tiv id a d e nuclear.

4.6 LEGALIDADE EXTRAORDINRIA


D iz o capiit d o artig o 141 d a C onstituio F ederal q u e, "cessa
d o o e s ta d o d e defesa o u o estad o de stio, cessaro ta m b m seu s
efeitos, sem prejuzo d a re s p o n sa b ilid a d e p e lo s ilcitos co m e ti
d o s p o r se u s executores ou a g e n te s.
C o m a ocorrncia d o s m o tivos q u e d e te rm in a m o e sta d o de
defesa o u o e s ta d o de stio, os ag e n tes d a A d m in is tra o Pblica
p a s s a m a p ra tic a r vrios atos p a ra c o n to rn a r as situ a e s p re v is
tas n o s artig o s 136 e 137.
Ao co n tr rio d o q u e se p en sa , com a d e te rm in a o d e tais
estados, n o ocorre ileg alid ad e o u au s n cia d e o rd e n a m e n to ju
rdico, o corre sim a c h a m a d a " L eg alid ad e E x tra o rd in ria " , c o m
p re v is o p r p r ia n o m a g o da C o n stituio Federal.
C o m o se percebe, o texto constitucional d elim ita e elenca cla
ra m e n te as situaes d o e sta d o d e defesa e e sta d o d e stio, com
vria s restries aos direitos in d iv id u a is e coletivos d o s cid a
dos. A ssim , se os agentes ou executores d e tais m e d id a s ex tra
p o la m os lim ites legais, d ev e r a A d m in istra o Pblica re p a ra r
o d a n o p o rv e n tu r a causado.

6 6

M R C IO X A V IE R C O E L H O

A A d m in is tra o Pblica ta m b m ser re s p o n s v e l n o caso


d e p re te ri o d e fo rm a lid a d e, pois, n esse caso, a form a d a s u b s
tncia d o ato, haja vista q u e h g rave r e p rim e n d a a direito s in d i
v id u a is e coletivos. Vale p ara o caso o p rin cp io d a legalidade,
com o o co n c eb em o s p a ra o d ireito penal.
N e sse caso, h perfeita conson ncia d o 6 d o artig o 37 com
o d isp o sitiv o c o n stan te d o artigo 141 d a C o n stitu i o Federal,
ocasio na q u al, d e p o is de r e p a ra d o o d an o , a A d m in is tra o
P blica tem a o regressiva contra seus ag e n tes o u executores.

5 FORMAS DE COMPOSIO
DO DANO: CARACTERSTICAS ESPECIAIS
O d a n o consiste na alterao d o estad o e m q u e se e n c o n tra a
vtim a, p o d e n d o ser d a n o p a trim o n ia l o u ex tra p atrim o n ial, o q u e
lhe p ro voca desequilbrio e p erd as, m u ita s d a s vezes irreparveis.
A b ase d e v a lid a d e p a ra a seg u ran a d e n o sso s d ire ito s encon tra-se n a C o n stitu i o F ederal, q u e n o s a s s e g u ra a v id a, a
lib erd a d e, a in te g rid a d e fsica, a p ro p rie d a d e , a p ro te o a o m eio
a m b ie n te ecolog icam ente eq uilibrado, d e n tre outros.
P o rtan to , verificam os q u e a lg u n s d o s d a n o s p o rv e n tu r a c a u
sad o s atin g e m o ra a esfera p erso n alssim a d a pessoa, co m o o
caso d a violao a direitos d a p e rs o n a lid a d e , ora a coletiv id ade,
com o o caso d o d a n o am biental.
C o m o se v, o d a n o p o d e consistir n a violao de direito s da
p e rso n a lid a d e , inclu in do-se os d a n o s im a g e m , ao c o rp o , h o n
ra, v id a p riv a d a , ao n o m e, e outros.
P o d e r co n sistir ta m b m e m d a n o s p u r a m e n t e p a t r i m o n i
ais, c o m o a s u b tra o o u d e s tru i o d e b e n s e o u tro s , co n fo rm e
ca d a caso.

F U N D A M E S fT O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL E S T A T A L

5.1 PROCESSO ADMINISTRATIVO


T o d o s os ato s a d m in istra tiv o s esto sujeitos a controle. Este
controle, no en ta n to , p o d e ser feito pela p r p r ia A d m in is tra o
o u p elo Judicirio.
O co n tro le feito pela p r p ria A d m in istra o d e c o rre n te d e
seu p o d e r d e fiscalizao hier rq u ica e em g ra u d e re c u rso s a d
m in istra tiv o s. A fin alid ad e corrigir os atos q u e estejam d e for
m a co ntrria lei, o rd e m jurdica e aos p rin cp io s co n stitu cio
nais. N e sse aspecto, o p r p rio S u p re m o T rib u n a l F ed eral j re
c o n h e ceu esta fa c u ld a d e e d ita n d o a S m u la 473.*'
T o d av ia , a coisa ju lg ad a n o m b ito a d m in is tra tiv o p o d e ser
re v is a d a p elo P o d e r Judicirio, a q u e m c o m p e te d iz e r a ltim a
p a la v ra so b re a leg a lid a d e d o s atos d a A d m in istra o , p o s to q u e
a d o ta d o n o o rd e n a m e n to constitucional b rasileiro o sistem a
d e ju risd io nica, d e e n te n d im e n to inserto n o artig o 5", inciso
XXXV d a C o n stitu i o Federal, d iz e n d o q u e a lei n o p o d e r
excluir da apreciao d o P o d e r Jud icirio leso o u am eaa a d i
reito. A a tu a o d o P o d e r Judicirio u n ic a m e n te so b re a legali
d a d e , sob p e n a d e tra n sfo rm a r a conven incia e o p o rtu n id a d e
d o a d m in is tra d o r na convenincia e o p o r tu n id a d e d o juiz.
O P o d e r Legislativo tam b m efetua certo con tro le so b re os
atos ad m in istra tiv o s, a ex e m p lo d o T rib u n al d e C o n tas, rgo
d o legislativo q u e fiscaliza as contas d o s entes ad m in istrativ o s.
A ssim , a C o n stituio brasileira d esc arta o sistem a d o c o n
tencioso a d m in is tra tiv o e m isto, p u g n a n d o p ela existncia d o
sistem a d c ju risd io nica.
Q u a n d o se fala e m processo, logo se p osiciona o p e n s a m e n to
S m ula 473 d o STF: "A adm in istra o pode anular seus prprios atos, q uando eivados de
V C IO S

q u e os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por m otivo de

c o n ve n in cia ou o po rtunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os


casos, a a p re cia o jud icia l."

6 7

M R C IO X A V IE R C O E L H O

p a r a a a tiv id a d e jud icante, e em b o ra seja m a is c o m u m o u v ir.fa


lar e m p ro c esso judicial, h ta m b m o processo a d m in istra tiv o .
E m b ora s e n d o in stitu to s diverso s, a lg u n s d e s e u s p rin cp io s
so idnticos, tais co m o o d e v id o p rocesso legal, a a m p la defesa
e outros.
M a s o p ro c esso n o serv e a p e n a s p ara b u sc a r a co n d e n a o
d e a lg u m , ta m b m u m m eio lgico-racional d e se c h e g a r a
u m a concluso. A ssim , o processo a d m in istra tiv o , alm d e a p u
ra r faltas e irre g u la rid a d e s, serv e p a ra a v e rig u a r q u a is q u e r situ
aes a fetad a s A d m in istra o Pblica.
P o rtan to , p o d e a vtim a obter seu re sta b elec im e n to jurdicoeconm ico pela p r p r ia A d m in istra o Pblica a tra v s d o p r o
cesso ad m in istrativ o .
lcito A d m in istra o Pblica p ro c e d e r re p a ra o d o d a n o
q u e p ro v o c o u , d e form a a d m in istra tiv a , re sp e ita d a a a p u ra o
d o d a n o e m p ro c esso ad m in istrativ o , p re v is o o r a m e n t ria d e
fin id a e m lei an te rio r, e re sp e ita n d o os direito s j a d q u irid o s , o
ato ju rd ico perfeito, a coisa ju lg ad a, assim co m o a o rd e m p re fe
rencial d o s p recatrios, se existente. N e sse sen tid o , vejam os a
sbia lio d o m e s tre H ely Lopes Meirelles^^, ao c o m e n ta r a re s
p o n s a b ilid a d e d o s m unicpios, ev id e n te m e n te aplicvel ao s d e
m ais entes pblicos:
[...] a d m i s s v e l o p a g a m e n t o a m i g v e l d o s d a n o s c a u s a d o s
ao p articu la r, d e s d e q u e em p ro cesso a d m in is tra tiv o re g u la r
s e a p u r e a r e s p o n s a b i l i d a d e civil d o M u n i c p i o e h a j a d o t a o
p r p ria p a ra a indenizao, N o h a v e n d o v erb a o r am e n t ria
a d e q u a d a , n e ce ssria se to rn a a a b e r tu r a d e c r d ito esp ecial
p o r lei, q u e s e r v i r t a m b m d e a u t o r i z a o p a r a o p a g a m e n t o .
In: D ireito M unicipal Brasileiro. 8. e d atualizada por Izabel C am a rg o L opes M onteiro, Yara
Daroy Police M o nteiro e C lia M arisa Prendes. So Paulo: Matheiros, 1996, p. 132.

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL E S T A T A L

R e co n h e cid a a re s p o n s a b ilid a d e d o M u n ic p io , n o h ra z o
a lg u m a p a r a o b rig a r-s e a v tim a s v ias ju d iciais, c o m p e r d a
d e te m p o e a u m e n to d e d e sp e sa s p a ra a M u n ic ip a lid a d e .

ev id e n te q u e o p a g a m e n to am ig vel s te m lu g a r q u a n d o
n o h o u v e r d b ito s p e n d e n te s d e precat rios, o u seja, estes d e
v e m ser resp eitad o s.
E xem plo m ais recente d e reco n h ec im e n to d e d b ito s o riu n
d o s d o d e v e r d e responsabilizao p ela A d m in is tra o Pblica
so os c r d ito s p a g o s p ela Caixa E conm ica F ed eral e m d e c o r
rncia d o s e x p u rg o s inflacionrios d o FGTS, se n d o q u e p a ra esta
situ ao, alm d o s re quisitos tra ad o s acim a, e d ito u -se n o rm a
ju rdica especfica, n o caso a Lei C o m p le m e n ta r n. 110, d e 29 d e
ju n h o d e 2001.
C aso n o seja p o ssv el a o b ten o d o re ssa rc im e n to p e la via
am ig v el, re sta ao p a rtic u la r lesado b u sc a r a h a rm o n iz a o de
seu d ire ito n a esfera d o P o d e r Judicirio, p ro v o c a n d o o rgo
a d e q u a d o , s e g u n d o as reg ras d e c o m p e t n cia con stitu cio n al e
p ro c e ssu a is d efin id a s em lei ordinria.

5.2 PROCESSO JUDICIAL


P rese n te s os re q uisitos d a ao (interesse jurdico, legitim i
d a d e d e p a rte s e a p o s sib ilid a d e jurdica), a v tim a, a p s verifi
car os p re s su p o sto s p ro c essu ais a d e q u a d o s , d e v e r d e m o n s tra r
n o p ro c esso q u e a A d m in istra o Pblica o b ro u e m p re ju z o de
s u a situ ao jurdico-econm ica.
A lm d a s q u est es p rocessuais, d e v e r a v tim a p r o v a r os
fatos c o n stitu tiv o s d e seu direito, ad o ta n d o -se , p a r a ca d a caso, a
teoria d a re s p o n sa b ilid a d e , se n d o a situ ao d e m a io r aplicabili
d a d e a c o n stan te d o 6 d o artigo 37 d a C o n stitu i o Federal.

6 9

7 0

M R C IO XAVIER C O E L H O

P or re s g u a rd a r interesses coletivos e difusos, v is a n d o s e m p re


o b em -e star d a nao, a A d m in istra o Pblica vale-se d e a lg u n s
p riv ilg io s p ro c essu ais, claram en te p erceb id o s e m d iv e rso s d is
p o sitiv o s d o C d ig o d e Processo Civil, inclusive d e d ic a n d o m a
tria p a r te p a r a execuo contra a F a z e n d a P blica, a l m dos
preceito s constitucionais.
U m d eles o artig o 188, d is p o n d o sobre p ra z o s m ais longos,
b e m com o o artig o 475, estab elecendo o d u p lo g r a u d e ju ris d i
o o b rigatrio, e o artig o 730, estabelecendo p ro c e d im e n to p ara
execuo co n tra a F aze n d a Pblica.

5.2.1 Privilgios processuais


A o aju iza r ao d e inden iza o co n tra a A d m in is tra o P
blica, a vtim a vai se d e p a ra r com u m litig a n te com especiais
p riv ilg io s processuais.
Tais p riv ilg io s so necessrios p a ra re s g u a rd a r o interesse
coletivo tu te la d o pela A d m in istra o Pblica, j q u e o errio s
d e v e ser d e s p e n d id o n o interesse c o m u m e n o co m o fo rm a de
e n riq u e c e r u m p a rtic u la r ap e n as. P o r isso, o c o n tro le judicial
incide rigorosam ente.
V erifica-se trs situaes n o C d ig o de P rocesso C ivil q u e
m ere ce m d e sta q u e , a saber.
O

p rim e iro privilgio a o b serv ar o co n tid o n o artig o 188,

d is p o n d o :
[...] C o m p u t a r - s e - e m q u d r u p l o o p r a z o p a r a c o n t e s t a r e e m
d o b r o p a r a r e c o r r e r q u a n d o a p a r t e for a F a z e n d a P b l i c a o u o
M i n i s t r i o P b lic o .

N o se p o d e o lv id a r q u e o c m p u to d esse s p ra z o s aplicvel
t o -so m e n te p a ra o p ro c esso d e conhecim ento.

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL E S T A T A L

Justifica-se essa a m p lia o d e p ra z o s e m ra z o d a p re su n o


d e existncia o u p o ssib ilid ad e d e h a v e r u m n m e r o m u ito g r a n
d e d e aes c o n tra o P o d e r Pblico, ao p asso q u e as A d m in is tr a
es, p o r vezes, n o p o s s u e m u m c o rp o jurd ico su ficiente p a ra
r e s p o n d e r a to d a essa d e m a n d a .
Tenta-se evitar, pois, a ocorrncia d a p re c lu s o processual,
pois, com o cedio e m direito, causa a p e r d a d o d ireito d e m a
n ife s ta r o u u tiliz a r d e t e r m in a d a f a c u ld a d e p ro c e s s u a l, e in
clusive p o d e r ia m u d a r to ta lm e n te a co n d i o d e v e n c id o p ara
v en c ed o r, o u s im p le sm e n te alterar a co n d i o m e n o s favorvel
p a r a u m a m e lh o r situao.
C o m o m e sm o objetivo d e re s g u a rd a r o in tere sse d o errio,
p re sc re v e o artig o 475*^:
E s t s u j e it a a o d u p l o g r a u d e j u r i s d i o , n o p r o d u z i n d o
efeito se n o d e p o is d e c o n f ir m a d a p e lo trib u n a l, a se n ten a;
I - p ro fe rid a c o n tra a U nio, o E stado, o D istrito F ederal, o
M u n ic p io , e as re sp e ctiv as a u ta rq u ia s e fu n d a e s d e d ire ito
p b l ic o ;
II - q u e j u l g a r p r o c e d e n t e s , n o t o d o o u e m p a r l e , o s e m b a r g o s
e x e c u o d e d v i d a a t i v a d a F a z e n d a P b l i c a (a rt. 585, VI).
1" N o s c a s o s p r e v i s t o s n e s t e a r t i g o , o j u i z o r d e n a r a r e m e s s a
d o s a u t o s a o t r i b u n a l , h a ja o u n o a p e l a o ; n o o f a z e n d o ,
d e v e r o p r e s i d e n t e d o t r i b u n a l a v o c -lo s .
Este d is p o s itiv o foi a ltera d o pela Lei n. 10.352, de 26 de d e ze m b ro de 2001.
0 a rtigo a ltera d o tinha a seguinte redao:
A rt. 4 75. E st sujeita ao d uplo grau de jurisdio, no prod u zin d o efeito se n o depois de co nfir
m ada pelo tribunal, a sentena:
1 q ue anu la r o ca sam ento;
II - proferid a co ntra a U nio, o Estado e o f^unicipio:
III - q u e ju lg a r im pro ce de n te

a e xecu o de dvida ativa da F a zenda

Pblica (artigo 585, VI).

P a rgrafo nico. N os ca sos previsto s neste artigo, o juiz o rd e n a r a re m essa d o s a utos ao


tribunal, haja ou n o ape la o volu n t ria da parte vencida; no o fazendo, p o d e r o presidente
d o tribunal avoc-los.

71

7 2

M A R C IO XAVIER C O E LH O

2" N o s e a p l i c a o d i s p o s t o n e s t e a r t i g o s e m p r e q u e a c o n d e
n a o , o u o d ire ito c o n tro v e rtid o , for d e v a lo r c erto n o e x ce
d e n t e a 60 ( s e s s e n t a ) s a l r i o s m n i m o s , b e m c o m o n o c a s o d e
p ro c ed n cia d o s e m b a rg o s d o d e v e d o r n a ex ecu o d e d v id a
a t i v a d o m e s m o va io r.
3' T a m b m n o s e a p l i c a o d i s p o s t o n e s t e a r t i g o q u a n d o a s e n
tena estiv er fu n d a d a em ju ris p ru d n c ia d o p le n rio d o S u
p r e m o T rib u n a l Federal o u em s m u la d e ste T rib u n a l o u d o
t r i b u n a l s u p e r i o r c o m p e t e n t e . [...1

E n contra-se n esse d isp o sitiv o o p rin cp io d o " d u p lo g r a u de


ju risd io o b rig at rio ", agora com ressalvas, p o is o d isp o sitiv o
d e s te artigo, c o m o agora se enco ntra, foi d e te rm in a d o p ela Lei
n. 10.352, d e 26 d e d e z e m b ro d e 2001.
A n tes d e su a m odificao, q u a lq u e r sen tena p ro fe rid a c o n
tra a A d m in is tr a o P blica, in clu siv e q u a n d o p r o f e r id a e m
e m b a rg o s execuo d e sua d v id a ativa, d ev e ria ser s u b m e tid a
ao d u p lo g ra u d e ju risd io obrigatrio.
C o m a re d a o atual, o legislador criou o a b r a n d a m e n to d o
p rin cp io d o d u p lo g ra u de jurisdio obrigatrio, re s sa lv a n d o
d u a s hipteses.
A p rim e ira h ip tese, in scu lp id a n o 2" d o artig o 475 d o CPC,
d iz q u e se a A d m in istra o Pblica for c o n d e n a d a e m q u a n tia
n o s u p e rio r a 60 (sessenta) salrios m n im o s, o u o d ireito c o n
tro v e rtid o n o for su p e rio r a esse lim ite, a sentena, caso n o
haja re cu rso d a p r p ria A dm inistrao, far coisa ju lg a d a , n o
s e n d o necessrio o conh e cim en to p elo rgo judicial ad quem, d e
ofcio, co m o an te s se fazia com o conditio sine qua non p a r a operar-se a coisa julgada. A situao ora a p o n ta d a ta m b m ex te n
siva ao caso d e pro c ed n c ia d o s e m b a rg o s d o d e v e d o r n a ex e cu
o d e d v id a ativ a sob o lim ite j especificado.

F U N D A M E N T O S DA R E S P O N S A B ILID A D E C IV IL E S T A T A L --------------

E n tretan to , se o d ireito p re te n d id o e m juzo n o se tra ta r de


co n d e n a o e m v alo r certo d e d in h eiro , m a s se p o r estim ativa
p u d e r ser verificad o seu valor, e se n d o s u p e rio r a 60 (sessenta)
salrio s m n im o s, d e v e h a v e r o d u p lo g ra u obrigatrio.
N e sse sen tid o , j d ec id iu o T ribunal d e Justia d e M in as G e
ra is ^ :
A O C I V I L P B L I C A - D E F E S A D A S A D E - IN T E R E S S E S
D IF U S O S - PO S S IB IL ID A D E - A O P R O P O S T A P A R A
C O M PE L IR M U N IC P IO A C O N ST R U IR M A T A D O U R O M U
N IC IP A L - D E T E R M IN A O DE P R O V ID N C IA IN E R E N
TE O P O R T U N ID A D E E C O N V E N I N C IA A D M IN IS T R A
TIVA - IN A D M IS SIB IL ID A D E - F A Z E N D A P B L IC A - V A
L O R D A C A U S A - K E E X A M E N E C E S S R IO .
- A s causcis, e n v o l v e n d o i F a z e n d a P b l i c a q u e t e n h a m v a lo r ,
a tr ib u d o p o r sim p le s e stim a tiv a , a se ss e n ta sa l rio s m n im o s
p o d e m se s u je ita r a o re e x a m e n ecessrio , p o r q u e a re stri o a
que

se

r e f e r e o 2" d o a rt. 475 d o C P C e x i g e q u e o v a l o r seja

c erto .
- A a o c iv il p b l i c a

h b il

d efesa d a s a d e p b lic a em

s e n t i d o c o l e t iv o , m a s , s e a lei e x ig e p r v i a i n s p e o s a n i t r i a e
in d u strial d e p ro d u to s agro p ecu rio s, n e m o M in istrio P b li
co n e m o P o d e r Ju d ic i rio e sto a u to r iz a d o s a e sc o lh e r o s m e i
o s d e c o n v e n i n c i a e o p o r t u n i d a d e p a r a t a i s fin s , p o i s tal f u n
o d e o rd e m ex clu siv am en te ad m in istrativ a.
( A p e l a o C v e l n, 3 1 5 . 1 5 4 -5 / 0 0 - C o m a r c a d e M u t u m - R e l a
tor; D e s. E r n a n e Fid lis).

A n o v a m odifica o ta m b m parece ter c ria d o u m a figura

Ac rd o transcrito da Im prensa Oficial Minas G erais , na seo ju risp ru d n cia m ineira, publi
ca d o em 05 de se te m b ro de 2003.

7 4

M R C IO X AV IE R C O E LH O

s e m e lh a n te " S m u la V in culante", co n so a n te se v d o 3 d o
m e s m o artigo. P ara este caso, n o en ta n to , n o cogita a lei d e v a
lores d e lim ite, m a s sim d o s term os e m q u e foi fu n d a m e n ta d a a
sentena. A ssim , se a sentena estiver f u n d a m e n ta d a e m ju ris
p r u d n c i a d o p l e n r i o d o S u p r e m o T rib u n a l F e d e ra l o u em
s m u la d e ste m e sm o tribunal, n o h a v e r n e c e ss id a d e d o d u
p lo g ra u d e ju risd io obrigatrio, seja q u a l for o v a lo r d a c o n
denao. A plica-se ta m b m ao caso d e a sen ten a estiv er f u n d a
m e n ta d a e m s m u la d o trib u n al s u p e rio r c o m p e te n te p a ra co
n h e c e r d a m atria.
Fora os casos acim a, parece irretocvel o e n te n d im e n to de
q u e h e x p ressa n e c e ssid a d e d e h a v e r o d u p lo g ra u d e ju ris d i
o o b rig at rio , m e s m o q u a n d o as p a rte s p ro c u ra r e m tran sig ir
e m juizo. A ttulo d e exem plo, vale re ssa lta r as e m e n ta s d o s se
g u in te s julgados;
D E SA PR O PR IA O - SE N T E N A H O M O L O G A T R IA DE
A C O R D O - R E E X A M E EM D U P L O G R A U O B R IG A T R IO DE
JU R IS D I O - D u p lo g r a u d e ju risd io . A o d e d e s a p r o p r i
ao. E m b o ra se c u id e d e se n te n a h o m o lo g a t ria e n o c o n d en at ria, em ao d e d esap ro p riao , e m q u e as p a rte s co n
c o r d a r a m c o m o v a lo r d a in d en iz a o , fix ad o p e lo p e rito n o
l a u d o , c a b v e l o r e e x a m e n e c e s s r i o , s e ta l v a l o r s u p e r i o r a o
d o b r o d a q u a n t i a o f e r e c i d a , p o is , m e s m o n e s s e s c a s o s s e i m
p e F a z e n d a P blica u m a o b rig a o d e p a g a m e n to , c o m o se
d e c o n d e n a o d e c o r r e s s e . C o n f i r m a o d o j u l g a d o . (DSF) (TJRJ
- DG J 1 6 8 / 9 7 - Reg. 270298 - C d . 97.009.00168 - M a c a - 2"
C .C v . - Rei, D e s. L u iz O d i l o n B a n d e i r a - j . 11.11.1997)
D IR E IT O C IV IL E P R O C E S S U A L C I V I L - D E S A P R O P R I A O
- P R O C E D N C IA - A C O R D O PO ST ER IO R P R O L A T A O
D A S E N T E N A - P O S S IB IL I D A D E - D U P L O G R A U O B R I
G A T R I O D E J U R I S D I O - H O M O L O G A O P E L O T RI-

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C I V I L ESTATAL

B U N A L - REEX A M E N E C E SS R IO P R E JU D IC A D O - O
re ex a m e necessrio c o n d icio n an te o b rig at rio ao trn s ito em
j u l g a d o d a s e n t e n a , c u ja " r a t i o " a p r o t e o , g a r a n t i a d o i n
tere sse p b lic o , s o m e n te ap licv el q u a n d o se tra ta d e se n te n a
c o n t r r i a F a z e n d a P b l i c a , c o m o a q u e o r a s e a p r e s e n t a , p o is ,
a t e o r d o 1", d o a r t. 28, d o D e c r e t o - L e i n*' 3 . 3 6 5 / 4 1 , a d e c i s o
q u e c o n d e n a r a F a zen d a e m q u a n tia su p e rio r ao d o b ro d a ofe
re c i d a , e s t a r s u je ita a o d u p l o g r a u d e ju ris d i o '. O p e d i d o d e
e x t i n o d o fe ito , e m f a ce a o a c o r d o c e l e b r a d o , p o s t e r i o r s e n
ten a , e s t f ir m a d o p o r p r o c u r a d o r e s c o m p o d e r e s b a s t a n t e s a
i s s o e, e m b o r a j u l g a d a a c a u s a , o j u z o p o d e r i a p r o f e r i r d e c i s o
h o m o l o g a t r i a , j q u e , a s s i m , te r- s e -ia i n t e g r a d o o p r p r i o j u l
g a d o , a d e p e n d e r a p e n a s d e u m re ex am e d a instncia

a d q u cn i.

u n a n i m i d a d e d e v o t o s foi h o m o l o g a d a , n e s t a S u p e r i o r I n s
t n c i a , a t r a n s a o d a s p a r t e s c o n s t a n t e s fls. 1 6 7 / 1 6 8 , p a r a
q u e se p r o d u z a s e u s ju rd ic o s e leg a is efeitos, r e s t a n d o p r e ju
d i c a d o o r e e x a m e n e c e s s r i o . (TJPE - D G J 5 8 7 0 4 -0 - Rei. Des.
J o n e s F i g u e i r e d o - D JPE 17.04.2 002 - p. 71)

O u tr o p riv il g io p ro c e s su a l d e q u e g o z a a A d m in is tr a o
Pblica a form a p ela q u al se p ro c e d e a execuo sob q u a n tia
certa, tan to q u e o C d ig o d e Processo Civil re s e rv o u tal tarefa
p a r a os artig o s 730 e 731, assim d isp o n d o :
A rt. 730. N a e x e c u o p o r q u a n t i a c e r t a c o n t r a a F a z e n d a P
b lic a , c i t a r - s e - a d e v e d o r a p a r a o p o r e m b a r g o s e m 10 ( d e z )
d i a s ; s e e s l a n o o s o p u s e r , n o p r a z o le g a l, o b s e r v a r - s e - o a s
s e g u i n t e s re g r a s :
I - o jitiz r e q u i s i t a r o p a g a m e n t o p o r i n t e r m d i o d o p r e s i d e n
te d o t r i b u n a l c o m p e t e n t e ;
II - f a r - s e - o p a g a m e n t o n a o r d e m d e a p r e s e n t a o d o p r e c a
t rio e c o n ta d o re sp e c tiv o crdito.
A r t . 731. S e o c r e d o r f o r p r e t e r i d o n o s e u d i r e i t o d e p r e f e r n -

7 6

M R C IO X AV IE R C O E L H O

c ia , O p r e s i d e n t e d o t r i b u n a l , q u e e x p e d i u a o r d e m , p o d e r ,
d e p o is d e o u v id o o chefe d o M in istrio P b lico , o r d e n a r o se
q e s tr o d a q u a n tia n ece ssria p a ra sa tisfaz er o d b ito .

O f u n d a m e n to desses disp o sitiv o s re sid e n o fato d e q u e os


ben s pblicos so im prescritveis, im p en h o r v eis e n o onerveis,
com b ase d e v a lid a d e estabelecida p elo artig o 100 d a C o n s titu i
o Federal.
P o rtan to , ao m o v e r a execuo contra a A d m in is tra o P bli
ca, verifica-se a im p o ssib ilid a d e d e q u a lq u e r m e d id a constritiva
e m d esfav o r d esta, salvo, com o ex p re ss a m e n te se e n c o n tra d e s
ta c a d o n o texto con stitucio nal { 2" d o artigo 100), a p o ssib ilid a
d e d e seq e stro n o caso d e p reterio d a o rd e m cronolgica.
N o se p o d e o lv id a r q u e o p ra zo m e n c io n a d o n o artig o 730
d o C d ig o d e P rocesso Civil d e v e ser tido com o 30 (trinta) dias,
e n o com o 10 (dez) dias, pois, d e ac o rd o com o artig o T -B da
Lei n. 9.494, d e 10.09.1997, ac rescen tad o pela M e d id a P rovisria
n. 2.180-35, d e 24.08.2001, e m vigor conform e o artigo 2*^d a E m en
d a C o n stitu cio n a l n. 32, d e 11 d e setem b ro d e 2001, o p ra z o d o
C d ig o d e P rocesso Civil foi alterado.
O privilgio, vale lem brar, refere-se to-s p a r a a execuo
sob q u a n tia certa, n o s e n d o extensivo s o u tra s m o d a lid a d e s.

5.2.2 Pagamento ao credor: regras constitucionais


Em ra z o da relevncia e d a co n tin u a o d o s servios p b li
cos, bem co m o o objetivo da A d m in istra o Pblica em realizar
a gesto d a coisa p b lica n o interesse coletivo, to rn o u -se neces
srio d ete rm in a r-se , p ela s reg ras constitucionais, a fo rm a d e p a
g a m e n to d a s d v id a s d a s F azen d as Pblicas, d e m o d o q u e seus
respectivos b en s c o n tin u asse m im p en h o r v eis e se fizesse o c u m

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL ESTATAL

p rim e n to e efetivo reco n h ec im e n to d a re s p o n sa b ilid a d e civil da


A d m in is tra o Pblica.
E m c u m p rim e n to desses objetivos, inseriu-se n o artigo 100 d a
C onstituio Federal a regulam entao d e d e te rm in a d o dever.
A p s a lg u m a s m odificaes, o texto traz a se g u in te redao:

A r t . 100. A e x c e o d o s c r d i t o s d e n a t u r e z a a l i m e n t c i a , os
p a g a m e n t o s d e v i d o s p e la F a z e n d a F e d e r a l , E s t a d u a l o u M u n i
c ip a l, e m v i r t u d e d e s e n t e n a j u d i c i r i a , f a r - s e - o e x c l u s i v a
m e n te na o r d e m cro n o l g ica d e a p r e s e n ta o d o s p re c a t rio s
e c o n ta d o s c r d ito s re sp e ctiv o s, p r o ib id a a d e s ig n a o de
casos o u d e p e sso as n as dotaes o r a m e n t ria s e n o s crditos
a d i c i o n a i s a b e r t o s p a r a e s t e fim.
1" E o b r i g a t r i a a i n c l u s o , n o o r a m e n t o d a s e n t i d a d e s d e
d ire ito p b lic o , d e v e rb a necessria a o p a g a m e n to d e se u s d
b ito s o r iu n d o s d e se n ten as tra n s ita d a s e m ju lg a d o , c o n s ta n
te s d e p r e c a t r i o s j u d i c i r i o s , a p r e s e n t a d o s a t

V '

d e ju lh o , fa

z e n d o - s e o p a g a m e n t o a t o fin a l d o e x e r c c i o s e g u i n t e , q u a n
d o tero se u s v a lo re s a tu a liz a d o s m o n e ta ria m e n te .
1-A. O s d b i t o s d e n a t u r e z a a l i m e n t c i a c o m p r e e n d e m a q u e
les d e c o r r e n t e s d e s a l r i o s , v e n c i m e n t o s , p r o v e n t o s , p e n s e s e
su a s c o m p le m e n ta e s , benefcios p re v id e n c i rio s e in d e n iz a
e s p o r m o r t e o u i n v a l i d e z , f u n d a d a s n a r e s p o n s a b i l i d a d e c i
vil, e m v i r t u d e d e s e n t e n a t r a n s i t a d a e m j u l g a d o .
2" A s d o t a e s o r a m e n t r i a s e o s c r d i t o s a b e r t o s s e r o c o n
s ig n a d o s d i r e ta m e n te ao P o d e r Ju d icirio , c a b e n d o ao P re si
d e n te d o T rib u n al q u e pro ferir a d eciso e x e q e n d a d e te rm i
n a r o p a g a m e n to s e g u n d o as p o ssib ilid ad e s d o d e p sito , e a u
to rizar, a r e q u e r im e n to d o cred o r, e e x c lu s iv a m e n te p a ra o caso
d e p re te rim e n to d e seu direito d e preced n cia, o se q e stro da
q u a n tia n e ce ssria satisfao d o d b ito .
3" O d i s p o s t o n o

cn p iit

d e s t e a r ti g o , r e l a t i v a m e n t e e x p e d i

o d e p r e c a t r i o s , n o s e a p li c a a o s p a g a m e n t o s d e o b r i g a

7 8

M R C IO X AV IE R C O E L H O

e s d e f i n i d a s e m lei c o m o d e p e q u e n o v a l o r q u e a F a z e n d a
F e d e ral, E sta d u a l, D istrital o u M u n ic ip a l d e v a fa ze r e m v i r tu
d e d e se n te n a jud icial tra n s ita d a e m ju lg a d o .
4 S o v e d a d o s a e x p e d i o d e p r e c a t r i o c o m p l e m e n t a r o u
s u p le m e n ta r d e v a lo r pa g o , b e m c o m o fra c io n a m e n to , r e p a rti
o o u q u e b r a d o v a l o r d a e x e c u o , a fim d e q u e s e u p a g a
m e n t o n o s e faa, e m p a r t e , n a f o r m a e s t a b e l e c i d a n o 3" d e s
te a r t i g o e, e m p a r t e , m e d i a n t e e x p e d i o d e p r e c a t r i o .
5" A lei p o d e r f ix a r v a l o r e s d i s t i n t o s p a r a o fim p r e v i s t o n o
3" d e s t e a r t i g o , s e g u n d o a s d i f e r e n t e s c a p a c i d a d e s d a s e n t i
d a d e s d e d ire ito p b lico .
6" O P r e s i d e n t e d o T r i b u n a l c o m p e t e n t e q u e , p o r a t o
c o m iss iv o o u o m issiv o , r e ta r d a r o u te n ta r f r u s tr a r a liq u id a o
re g u la r d e p re c a t rio in co rre r e m crim e d e re sp o n sa b ilid a d e .

C o m p re e n d e -s e d a n o rm a constitucional q u e o leg islad o r quis


d a r tra ta m e n to diferen cia d o s espcies d e d v id a s e a valores
diferenciados.
P ara tanto, ressalv o u n o capiit d o artig o 100 d a CF q u e as d
v id a s d e n a tu re z a alim entcia tm p referncia sobre os crditos
sem esse carter alim entar.
Isso q u e r dize r q u e as respectivas F azendas Pblicas devero,
e m d e trim e n to d o s precatrios d e n atureza diversa, pro v id en ciar
os p a g a m e n to s d o s crditos d e n atu re za alim entar, m e s m o a p re
sentados, estes, em d ata cronologicam ente p o sterior queles.
P a ra n o h a v e r d v id a d o q u e seria o c rd ito d e n a tu re z a
alim en tar, c u id o u o 1"-A d o artigo 100 d a CF e m descrev-lo
com o " aq u eles d ec o rre n te s d e salrios, ven c im e n to s, p ro v e n to s ,
p e n s e s e su as co m p lem entaes, benefcios p re v id e n c i rio s e
in d en iza es p o r m o rte o u invalidez, fu n d a d a s n a re sp o n sa b ili
d a d e civil, em v irtu d e d e sentena tra n sita d a em ju lg a d o " .

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B ILID A D E C IV IL E S T A T A L

Esses crd ito s d e n a tu re z a alim entcia p re te re m a q u a lq u e r


o u tro . P o rta n to , se as F a z e n d a s P blicas n o tra ta re m d e ela b o
ra r a resp ectiv a d o ta o oram en tria , a fim d e q u e sejam p ag o s
p re fe re n c ia lm e n te aos o utro s, h a p o s sib ilid a d e d e se d e te rm i
n a r o seq e stro , o q u e d e v e ser o b tid o com o m e lh o r in te rp r e ta
o d o texto constitucional, j h a v e n d o decises b rilh an tes nesse
s e n tid o , s e n o v e ja m o s a e m e n ta d o s e g u in te ju lg a d o (T R T /
A R G P /1 2 3 /0 ir:
E M E N T A : A v io la o d o d ire ito d e p re c e d n c ia , p r e v is to no
art- 100, p a r g r a f o 2", a u t o r i z a t i v o d o s e q e s t r o d a q u a n t i a
d e v i d a p e l a F a z e n d a P b l i c a , n o se a v a l i a a p e n a s e n t r e o s c r
d ito s d e n a tu re z a n o a lim en ta r, m a s ta m b m e n tre estes e o
c r d ito d e n a tu r e z a a lim en ta r, q u e a p r p ria C o n stitu i o , n o
a r t i g o 100, e x c e p c i o n o u d e q u a l q u e r p r e c e d n c i a , p r e v e n d o s e u
p a g a m e n to e m p rim e iro lu g a r a q u a lq u e r o u tro . Se e sta o r d e m
n o re sp e ita d a , h a p re te ri o d o d ire ito d e p re c e d n c ia ,
n a s c e n d o o d ire ito ao s e q e s tro d a q u a n tia d e v id a . Se a F a z e n
d a P b l i c a n o in c l u i e m o r a m e n t o a c o n d e n a o r e l a t i \ a a o
c r d i t o a l i m e n t a r , v i o la g r a v e m e n t e o d i r e i t o d e p r e c e d n c i a
d e s te c r d ito e m relao a to d o s o s o u tro s, p o is p a g a e m sua
fre n te c r d ito s q u e a C o n stitu i o n o d o to u d o d ire ito a b s o lu
to d e p re fer n cia . Se n o se p e r m ite o s e q e s tro d a q u a n tia ,
q u a n d o n o s e in c l u i e m o r a m e n t o o c r d i t o d e n a t u r e z a a li
m e n t a r , fica u m v a l o r c o n s t i t u c i o n a l p r i v a d o d e e f ic c ia , r e f e
r e n d a n d o - s e a f r a u d e C o n s t i t u i o e s s e n t e n a s j u d ic i a i s ,
c u ja c o is a j u l g a d a t a m b m u m v a l o r d e n a t u r e z a c o n s t i t u c i o
n a l. Q u a l q u e r o u t r a i n t e r p r e t a o d e s c o n s i d e r a r i a a e x p r e s s a
v o n t a d e c o n s t i t u c i o n a l d e a t r i b u i r a o c r d i t o a l i m e n t a r a p r e r ro E xtrado da p u b lica o d a Escola Judicial - D ep artam ento d a R evista - rg o d a Im prensa
Oficial - "M inas G e ra is - D irio do Judicirio - TR T da 3- Regio, d e 27 d e fe ve reiro de 2003:
(TR T da 3 - R egio - S eo Especializadas de D issdios C oletivos - A gravo R egim ental - A c r
d o p roferido em Belo Horizonte, em 07 de m aro de 2002, em que foi P residente R elator o Juiz
Antnio A lvare s da Silva)

79

8 0

M A R C IO XAVIER C O E LH O

g a tiv a d e se r ex clu d o d e to d a e q u a lq u e r o r d e m d e p referncia,


o

q u e i m p o r t a n o s n o s e u p a g a m e n t o e m p r e c e d n c i a a q u a l

q u e r outro, m a s ta m b m n a sua necessria incluso e m o r a


m e n t o , p a r a p e r m i t i r a c o n c r e ti z a o d e s t a p r e r r o g a t i v a . O d i
r e it o d e p r e c e d n c i a a q u e s e r e fe r e o p a r g r a f o 2" d o a r t i g o 100,
r e fe re -se n o s o m e n t e a o s c r d i t o s s u je it o s a p r e c a t r i o e m g e
ra l, c o m o t a m b m a o s c r d i t o s d e n a t u r e z a a l i m e n t a r q u e , se
n o n c J u d o s e m o r a m e n t o , ficam p r i v a d o s d e s t a g a r a n t i a . T o d a
i n t e r p r e t a o c o n s t it u c io n a l h d e s e r feita n o s e n t i d o d e g a r a n
tir a s d i s t in e s , d ir e i t o s , d e v e r e s e g a r a n t i a s q u e e x p r e s s a m e n
te a c o l h a . S e o i n t r p r e t e n o o s c o n s i d e r a , m u t i l a a C o n s t i t u i o
e d e t u r p a s u a v o n t a d e q u e , p o r d e fin i o , d e v e s e r i n f o r m a d o r a
d e t o d o o o r d e n a m e n t o ju rd ic o . A a u t o r i z a o d e s e q e s t r o p a r a
o s caso s d e o m is s o e m o r a m e n to p a ra o s c rd ito s c o m u n s (ar
tig o 78 d o D C T ) e s u a p r e te r i o p a r a o c r d i t o d e n a t u r e z a a li
m e n ta r, q u e p re c e d e a to d o s os d e m a is, p e e m c o n tra d i o a
C o n stitu i o con sig o m esm a , p o is u m m e s m o v a lo r n o p o d e
ter t r a t a m e n t o d i f e r e n c i a d o s i m p l e s m e n t e p o r q u e t r a t a d o e m
lu g a r d ifere n te n o c o rp o d e su a s regras.

O 4 d o artig o 78 d o A DCT da CF p re sc re v e a p o ss ib ilid a d e


d o se q e s tro da q u a n tia e m d u a s o p o rtu n id a d e s , o u seja, q u a n
d o ocorrer v en c im e n to d o p ra z o e om iss o n o o r am en to , b e m
com o a p re te ri o ao d ireito d e precedncia. J o 2 d o artigo
200 d a C F s p re v a p o ssib ilid ad e d e d e te rm in a r o se q e s tro no
caso exclusivo d e pre te ri o ao d ireito d e precedncia.
A lm d a diferen ciao so bre a n a tu re z a d a d v id a , em ali
m e n ta r, o u n o, a C o n stitu io ta m b m p a s s o u a d ife re n a r a
form a d e p a g a m e n to , com o sen d o os db itos sujeitos a precat rio
e aq u e les co n s id e ra d o s com o d v id a o u ob rig a o d e p e q u e n o
valor, cujo p a g a m e n to se faz in d e p e n d e n te m e n te d a ex p ed io
d e precatrio.

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B ILID A D E C I V I L E S T A T A L

D essa form a, o 3" d o artigo 100 d a CF d e te rm in a q u e as ob ri


gaes d e p e q u e n o valor, assim d efin id a s e m lei, n o se sujeitam
a precatrio.
E m ra z o d a E m e n d a C onstitu cion al n. 37, d e 12 d e ju n h o d e
2002, ac resc en to u -se ao A D C T o artigo 87, a ssim d isp o n d o :

A rt- 87. P a r a o fe ito d o q u e d i s p e m o 3" d o a r t. 100 d a C o n s


t i t u i o F e d e r a l e o a rt. 78 d e s t e A t o d a s D i s p o s i e s C o n s t i t u
c i o n a i s T r a n s i t r i a s s e r o c o n s i d e r a d o s d e p e q u e n o v a l o r , a t
qxie s e d a p u b l i c a o oficial d a s r e s p e c t i v a s l e i s d e f i n i d o r a s
p e l o s e n t e s d a F e d e r a o , o b s e r v a d o o d i s p o s t o n o 4'"' d o a rt.
100 d a C o n s t i t u i o F e d e r a l , o s d b i t o s o u o b r i g a e s c o n s i g
n a d o s e m p re c a t rio ju d ic irio , q u e t e n h a m v a lo r ig u al o u in
f e r i o r a:
I - q u a re n ta salrios m n im o s, p e r a n te a F a z e n d a d o s E stados
e d o D istrito Federal;
II - t r in ta s a l r i o s m n i m o s , p e r a n t e a F a z e n d a d o s M u n i c p i o s .
P a r g r a f o n ico . Se o v a lo r d a e x e c u o u l t r a p a s s a r o e s t a b e l e c i
d o n e s t e a r t i g o , o p a g a m e n t o fa r-s e- , s e m p r e , p o r m e i o d e
precat rio , se n d o fa cu ltad a p a rte e x e q e n te a re n n c ia a o cr
d ito d o v a lo r exced en te, para q u e p ossa o p ta r p e lo p a g a m e n to
d o s a l d o s e m o p r e c a t r i o , d a f o r m a p r e v i s t a n o 3" d o a rt. 100.

O artig o c o n sid e ro u lim ites m xim o s, com o s e n d o d e p e q u e


n o valor, ra z o p ela qual ca d a ente d a A d m in is tra o Pblica,
d o ta d o d e c a p a c id a d e legislativa, p o d e r especificar v a lo re s in
feriores, m a s n u n c a su periores.
A t o a d v e n to d a E m e n d a C o n stitu cio n a l n. 37, d e 12 d e ju
n h o d e 2002, estava se n d o e n te n d id o com o o b rig a o d e p e q u e
n o v alor aq u e le d e fin id o com o lim ite d e 60 (sessenta) salrios
m n im o s, c o n so a n te a Lei n. 10.259, d e 12 d e ju lh o d e 2001 (arti
g o 17, 3"), a tu a lm e n te ap licado so m e n te Unio.

81

8 2

M R C IO X AV IE R C O E LH O

P osto isso, e c o n sid eran d o a existncia d e crditos d e p eq u e n o


valor, seja conform e d ete rm in a d o p o r lei d a respectiva en tid a d e
estatal, n os term os d o 3" d o artigo 100 d a CF, o u p ela inexistn
cia dessas leis, com o o q u e ser o b serv ad o o artigo 87 d o AEXT
d a CF, h a necessidad e d e regulam entao d e p roced im ento.
C o m o in tu ito d e n o re sta r fru stra d o s os cred o re s, te m sido
a d o ta d o o p ro c e d im e n to p re v isto n o artig o 17 d a Lei n. 10.259,
d e 12 d e ju lh o d e 2001, disp o n d o :
A rt. 17. T r a t a n d o - s e d e o b r i g a o d e p a g a r q u a n t i a c e r t a , a p s
o tr n s ito em ju lg a d o d a deciso, o p a g a m e n to ser e fe tu a d o
n o p r a z o d e se ss e n ta dias, c o n ta d o s d a e n tre g a d a re q u isi o ,
p o r o rdem d o

J u iz , a u t o r id a d e

c ita d a

p a r a

a c a u s a ,

n a

agn

c ia m a i s p r x i m a d a C a i x a E c o n m i c a F e d e r a l o u d o B a n c o d o
B rasil, i n d e p e n d e n t e m e n t e d e p r e c a t r i o .
1" P a r a o s e f e i t o s d o 3'^ d o a rt. 100 d a C o n s t i t u i o F e d e r a l ,
a s o b r i g a e s ali d e f i n i d a s c o m o d e p e q u e n o v a l o r , a s e r e m
p a g a s in d e p e n d e n te m e n te d e p re ca t rio , tero c o m o lim ite o
m e s m o v a l o r e s t a b e l e c i d o n e s t a Lei p a r a a c o m p e t n c i a d o
J u i z a d o E s p e c i a l F e d e r a l C v e l (art. 3 ,

ca p u t).

2" D e s a t e n d i d a a r e q u i s i o j u d ic i a l , o j u i z d e t e r m i n a r o s e

q e s t r o d o n u m e r r i o su ficien te ao c u m p r i m e n t o d a d eciso .
y So v e d a d o s o fra cio n am e n to , re p arti o o u q u e b r a d o v a lo r
d a e x e c u o , d e m o d o q u e o p a g a m e n t o s e fa a , e m p a r t e , n a
f o r m a e s t a b e l e c i d a n o 1" d e s t e a r t i g o , e, e m p a r t e , m e d i a n t e
e x p e d i o d o p re ca t rio , e a e x p e d i o d e p re c a t rio c o m p le
m e n ta r o u s u p le m e n ta r d o v a lo r pago.
4" S e o v a l o r d a e x e c u o u l t r a p a s s a r o e s t a b e l e c i d o n o 1", o
p a g a m e n t o f a r -s e - , s e m p r e , p o r m e i o d o p r e c a t r i o , s e n d o
facu ltad o p a rte ex eq en te a ren n cia ao crdito d o v a lo r ex
ced en te, p a ra q u e possa o p ta r p elo p a g a m e n to d o s a ld o se m o
p r e c a t r i o , d a f o r m a l p r e v i s t a .

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C IV IL ESTATAL -

N e sse sen tid o , m ais u m b rilh an te acrdo^^ j foi p ro fe rid o


p elo E grgio TRT d a 3' Regio, seno vejam os a e m e n ta abaixo
transcrita:
E M E N T A : O B R I G A O DE P E Q U E N O V A L O R - I N E X I G N C I A D E P R E C A T R I O . A r e c e n t e E m e n d a C o n s t i t u c i o n a l n.
37, d e 12 d e j u n h o d e 2002, n o s e u a r t. 3", a c r e s c e n t o u o a r t i g o
87 a o A to d a s D isp o si e s C o n s titu c io n a is T ra n s it ria s , d i s
p o n d o q u e p a r a o s e f e i t o s d o p a r g r a f o 3 d o a r t i g o 100 d a
C o n s t i t u i o F e d e r a l e d o a r t i g o 78 d o A t o d a s D i s p o s i e s
C o n stitu c io n a is T ran sit rias se r o c o n s id e ra d o s d e p e q u e n o
v a l o r , a t q u e s e d a p u b l i c a o o f ic ia l d a s r e s p e c t i v a s leis
d e fin id o ra s p e lo s e n te s d a Federao, o b s e rv a d o o d is p o s to n o
p a r g r a f o 4" d o a r t i g o 100 d a C o n s t i t u i o F e d e r a l , o s d b i t o s
o u o b rig a e s c o n s ig n a d o s e m p re c a t rio ju d ic i rio , q u e te
n h a m v a lo r ig u al o u in ferio r a trin ta sa l rio s m n im o s , p e r a n te
a F a z e n d a d o s M u n i c p i o s . S o b r e v i n d o Lei M u n i c i p a l e s t a b e
le c e n d o lim ite in ferio r, e ste q u e d e v e se r o b s e r v a d o , n o s te r
m o s d a referid a E m e n d a e d o d is p o sto n o a rtig o 462 d o CPC .

O credo r q ue p o rv e n tu ra tenha crdito q u e s possa ser recebi


d o atrav s d e precatrio n o p o d e p re te n d e r a q u e b ra d a execu
o, o u seja, p o stu la r p arte d o p a g a m e n to com o se n d o d e p e q u e
n o valor e re q u e re r a expedio d e precatrio d a o u tra p a rte para
s u p le m e n ta r o valor pago. Assim, resta ao cred o r o p ta r em rece
b er o crdito e m s u a totalidade, atravs d e precatrio, o u o p tar
e m re n u n ciar p arte d e seu crdito, e receber s o m e n te at o limite
d o valor co n sid erad o d e p eq u e n o valor nos term os d o p arg ra fo
nico d o artigo 87 d o A D C T da CF, c / c 4" d o artigo 100 d a CF.
** E xtrado da p u b lica o d a Escola Judicial - D ep a rtam ento da R evista - rg o d a Im prensa
O ficial - M inas G e ra is - D irio do Judicirio - T R T d a 3^ Regio, d e l u d e m a ro d e 2003 ( TR T
d a 3" R egio - S e o O rd in ria da 5" T u rm a - A g ra vo - A c rd o p roferido e m B elo Horizonte,

em 0 8 de outu bro de 2003, em que foi R elator o Juiz Jo s M utilo de M orais, (TR T-A P -4695/02).

8 3

8 4

M A R C O X A VIE R C O E LH O

N o se p o d e o lv id a r q u e a E m e n d a C o n stitu cio n a l n. 30, de


13 d e s e te m b ro d e 2000, d e te rm in o u o acrscim o d o artig o 78 ao
A D C T d a CF, co m a s e g u in te redao:
A r t . 78. R e s s a l v a d o s o s c r d i t o s d e f i n i d o s e m lei c o m o d e p e
q u e n o va lo r, os d e n a tu r e z a a lim en tcia , os d e q u e tra ta o a r
t i g o 33 d e s t e A t o d a s D i s p o s i e s C o n s t i t u c i o n a i s T r a n s i t r i
a s e s u a s c o m p l e m e n t a e s e o s q u e j t i v e r e m o s s e u s r e s
p e c tiv o s re c u rso s lib e ra d o s o u d e p o s ita d o s e m ju z o , o s p r e
c at rio s p e n d e n te s na d a ta d e p ro m u lg a o d e sta E m e n d a e
o s q u e d e c o r r a m d e a e s i n ic i a i s a j u i z a d a s a t 31 d e d e z e m
b r o d e 1999 s e r o l i q u i d a d o s p e l o s e u v a l o r r e a l , e m m o e d a
c o rre n te , a c re s c id o d e ju r o s leg ais, e m p r e s ta e s a n u a is ,
iguais e sucessivas, n o p ra z o m x im o d e d e z a n o s, p e rm itid a
a c ess o d o s crd ito s.
r

p e r m itid a a d e c o m p o s i o d e p a rc e la s,

c rit rio d o

credor.
2 A s p r e s t a e s a n u a i s a q u e s e r e f e r e o

cn p iit

d e s te a rtig o

t e r o , s e n o l i q u i d a d a s a t o fin a l d o e x e r c c i o a q u e s e r e f e
re m , p o d e r lib e ra t rio d o p a g a m e n to d e trib u to s d a e n ti d a d e
devedora.
3" O p r a z o r e f e r i d o n o

c a p u t

d e s t e a r t i g o fica r e d u z i d o p a r a

d o is a n o s, n o s c aso s d e p re c a t rio s ju d iciais o rig in rio s d e d e


s a p ro p ria o d e im v el residencial d o cred o r, d e s d e q u e com p ro v a d a m e n te n ico p o ca d a im isso n a posse.
4" O P r e s i d e n t e d o T r i b u n a l c o m p e t e n t e d e v e r , v e n c i d o o
p r a z o o u e m caso d e o m iss o n o o r a m e n to , o u p re te ri o ao
d ire ito d e p re ce d n c ia, a re q u e rim e n to d o cred o r, re q u isita r
o u d e te rm in a r o se q e stro d e recursos financeiros d a e n tid a d e
e x e c u ta d a , su fic ie n tes satisfao d a p re sta o .

objetivo d o legislador foi te n ta r " re o rg a n iz a r a casa", as

sim co m o j teria ten tad o em o u tra o p o r tu n id a d e

( a r t i g o

33 d o

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B IL ID A D E C IVIL E S T A T A L

A D C T d a ?)* , q u a n d o d a ocasio da p ro m u lg a o d a C o n sti


tuio.
M ais u m a vez p re v iu -se u m d e s m e d id o p riv ilg io A d m i
n is tra o P blica, com a p o ssib ilid a d e d e, re s sa lv a d o s a lg u n s
casos, p ro te la r o p a g a m e n to d e su a s d v id as, p e lo seu v alo r real,
em m o e d a corrente, acrescido d e ju ro s legais, e m p re sta es a n u
ais, ig u ais e sucessivas, n o p ra z o m x im o d e d e z anos, p e r m itin
do -se a cesso d o s crditos.
A s re s sa lv a s ao p a r c e la m e n to e m a t d e z a n o s so as s e
g u in te s :
I - os p recat rio s d e n a tu re z a alim entar;
II - os crd ito s d e p e q u e n o valor;
III - os crditos d e q u e trata o artig o 33 d o A D C T da CF;
IV - os crd ito s q u e j tiverem seus re cu rso s lib era d o s o u d e
p o s ita d o s e m juzo.
C o m o form a d e sano e re p rim e n d a , o 6 d o artig o 100 da
CF c o m in o u com o crim e d e re sp o n sa b ilid a d e, e m d e trim e n to do
P r e s i d e n t e d o T r i b u n a l c o m p e te n t e , q u a n d o e s te , p o r a to
co m issivo o u om issivo re ta rd a r o u te n ta r fru stra r a liq uidao
re g u la r d e precatrio.
A a lu d id a regra d ev e ria ser acresc en tad a co m o destin atrio ,
n o s o P resid en te d o T ribunal co m petente, m a s ta m b m e p r in
c ip a lm e n te ao re sp o n s v el d a A d m in istra o P blica, o d e te n
tor d a s chav es d o cofre pblico.
Art. 33. R essalvados os crditos de natureza alimentar, o valor dos precatrios judiciais penden
tes de pagam ento na data da promulgao da Constituio, includo o rem anescente de juros e
correo monetria, poder ser pago em m oeda corrente, com atualizao, em prestaes anuais,
iguais e sucessivas, no prazo mxim o de oito anos. a partir de 1- de julho de 1989, por deciso
editada pelo Poder Executivo at cento e oitenta dias da prom ulgao da Constituio.
P a rgrafo nico. P o dero as e ntidades devedoras, para o cu m p rim e n to do d isp o sto neste arti
go. emitir, em cada ano, no exato montante do dispndio, ttulos de dvida pblica no computveis
para efeito do lim ite global de endividam ento.

8 5

8 6

M R C IO XAVIER C O E L H O

Tal re g ra seria m ais exeqvel a fim d e fazer o estrito c u m p r i


m e n to d o s p ag a m e n to s, evitando-se, inclusive, d esc u id o s e o m is
ses d o s a d m in is tra d o re s pblicos.
T o d av ia , a C o n stitu io ain d a arm a -se d a p o ss ib ilid a d e de
in terv e n o na e n tid a d e d e v e d o ra , isso p o r e star d e s c u m p r in d o
o rd e m judicial, co m o se v d o s term os co n stan te s d o artig o 34,
VI, artig o 35, IV, e artigo 36, 3" d a CF.

5.2.3 Ao regressiva
D io g en e s Gasparini^' classifica-a com o "a m e d id a judicial de
rito o rd in rio , p re v ista na p a rte final d o 6 d o artig o 37 d a C o n s
tituio F ederal, p a ra a A d m in istra o Pblica re a v e r o q u e d e
s em b o lso u custa d o p a trim n io d o ag e n te c a u s a d o r d o d a n o
q u e te n h a a g id o com d o lo o u culpa".
A ssim sen d o , u m a ao d e princpio constitucional, p o is no
aceitvel q u e o errio a rq u e com os p re ju z o s c a u s a d o s p o r
m a u s serv id o re s p b lico s, q u e ag e m c o m cu lp a o u d o lo p o r contum cia.
P ara a procedncia da ao regressiva pro p o sta pela A d m in is
trao Pblica, necessrio q ue se faam p resentes alg u n s re q u i
sitos, a saber: a obrigao d a A dm inistrao Pblica em in d enizar
p o r m otivo d e condenao judicial o u em razo d e reconhecim ento
desta obrigao a p u r a d a criteriosam ente p o r processo a d m in is
trativo; o efetivo p a g a m e n to da indenizao em ra zo d e d e te r
m inao judicial ou em funo d e ativ id ad e p le n a m e n te a d m in is
trativa; q u e te n h a o agente cau sad o r d o d a n o (p repo sto da A d m i
nistrao Pblica), o b ra d o com dolo o u culpa.
C o n s id e ra m o s cabvel a ao re g ressiv a d a A d m in is tra o
GA SP A RINI, D iogenes. D ireito Adm inistrativo. 6. ed., revista, a tu a liza da e a um entada. So
Paulo: S araiva, 2 001. p. 831.

F U N D A M E N T O S DA R E S P O N S A B ILID A D E C iV iL E S T A T A L

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Pblica e m face d a p esso a jurdica d e d ireito p r iv a d o p re s ta d o ra


d e servios pblicos, q u a n d o aq uela, e m ra z o d e c u lp a o u d olo
d e s ta , tiv e r q u e i n d e n i z a r te rc e iro s p r e ju d i c a d o s . P o d e r a
p re s ta d o ra d e servios pblicos, d a m e s m a form a q u e foi acio
n a d a , m o v e r ao reg ressiv a con tra fun c io n rio seu, d e s d e q ue
te n h a a g id o com d o lo o u culpa.
Em decorrncia dessa ao regressiva, o partic u la r n o est ob rig a d o a ajuizar ao contra a A dm in istrao Pblica e o resp ec
tivo servidor, q u a n d o a causa foi deste, q ue o b ro u co m d o lo ou
culpa, pois tal finalidade s interessa p r p ria A d m in istrao P
blica, d e v e n d o m o v e r seus m eios p a ra se ressarcir d o prejuzo.
A A dm inistrao Pblica tam b m n o tem o d e v e r d e p e d ir a
d en unciao d a lide d e seu servidor, pela m esm a razo, pois exis
te a possibilid ad e da ao regressiva. C o n tu d o , caso tenha inte
resse, n o h bice p ara tal procedim ento, u m a v e z q u e encontra
corresp ondncia n o artigo 70,111, d o C d ig o d e Processo Civil.

6 CONCLUSO
De ac o rd o com as consideraes anteriores, p o d e ser conclu
do, m o d e rn a m e n te , so b re o in stitu to d a re s p o n sa b ilid a d e civil
estatal que:
1)

h p o ssib ilid a d e d e se utilizar, n u m a d e m a n d a judicial con

tra a A d m in istra o Pblica, trs espcies d e teo ria s acerca da


resp o n sab ilizao , sendo:
a)

a teoria d a c u lp a ad m in istra tiv a {faiite dn sence), q u a n d o a

vtim a sofrer pre ju z o s d ec o rre n te s d e u m m a u fu n c io n a m en to ,


n o -fu n c io n a m e n to o u tard io fu n c io n a m e n to d o servio p b li
co. P ara o fim d e ser in d e n iz a d a , n o e n ta n to , d e v e r a v tim a
p ro v a r, a l m d o d a n o , o nexo d e ca u sa lid a d e e n tre a a tiv id a d e
d a A d m in is tra o Pblica, d e v e n d o consistir e m u m ato a d m i

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M A R C IO XAVIER C O E L H O

nistrativo vinculado (nim ca discricionrio), n o q u al a A d m in is tra


o Pblica tinha o d e v e r jurdico de prev-lo e evit-lo e p o d ia
faz-io, e n o o fez, bem com o a culpa da A d m in istrao Pblica;
b) a teoria d o risco ad m in istrativ o , co m o j p re v is ta n o 6"
d o artig o 37 d a C o n stituio F ederal, e m q u e a v tim a lesad a
d e v e r d e m o n s tra r a p e n a s o nexo d e ca u s a lid a d e e n tre o d a n o
sofrido e a c o n d u ta d a A d m in istra o P blica, sem a n e c e ssid a
d e d e se d e m o n s tra r a culpa;
c) a teoria d o risco integral, na qual a vtim a d ev e d e m o n s tra r
a p e n a s o nexo d e ca u sa lid a d e da a tiv id a d e d a A d m in istra o
Pblica e o d a n o sofrido. Tal teoria, e n tre ta n to , s tem aplicao
q u a n d o se tra ta r d e d a n o s d ec o rre n te s d e a tiv id a d e n u c le a r (ar
tigo 21, XXXIll, c, d a C o n stitu io Federal), pois d a d e c o rre u m a
cu lp a p r e s u m id a , pelo risco d a a tiv id a d e exercida;
2) o in stitu to jurdico, no entanto, a p e n a s o p o legislativa,
n o sig n ifican d o q u e su a utilizao possa c o rre s p o n d e r necessa
ria m e n te com o E stado Dem ocrtico d e Direito, pois, com o ex e m
p lo d a extinta URSS, E stado totalitrio, n o q u al h av ia o u so d e s
se in stitu to , e n q u a n to , at a lg u m a s d c a d a s atrs, Inglaterra e
E stad o s U n id o s d a A m rica, n o a d o ta v a m tal in stitu to , p a r e
c e n d o ser incom patvel, pois s e m p re foram tidos co m o d e m o
cracias e n c o ras q u a n to ao reco n h ec im e n to d e d ire ito s d e seus
g o v e rn a d o s;
3) conclui-se, tam b m , q ue h forte tendncia e m u s a r o insti
tu to p a ra re p a ra r erros e d a n o s histricos, fa zen d o justia s fa
m lias d a s v tim as a p s longos anos, com n o trio p ro p s ito de
d ec lara r u m n o v o estilo d e A d m in istra o Pblica, com tica,
p a z e os olhos v o ltad o s n o interesse coletivo.
PEN SA M EN TO : O s institu to s jurdicos sofrem m u d a n a no
tem po, t u d o ao sab o r d o s fatos sociais. P o rtan to , n o d e v e ser

F U N D A M E N T O S D A R E S P O N S A B ILID A D E C IV IL ESTATAL

d e s c a rta d a a p o s sib ilid a d e d e se vir a in stitu cio n alizar, n o Brasil,


a teoria publicista d o risco integral, n o com o ela o rig in alm en te
foi co ncebida, m a s sim em casos especficos, com o o corre na hi
p tese d e d a n o nuclear. A ssim , com o in c re m e n to ca d a v e z m a i
o r d e polticas pblicas, v o lta d a s p ara a re c u p e ra o d o "exrci
to d e re serv a ", com a participa<^o d e m ilh a res d e brasileiros,
p o d er-se- institu c io n a liz ar tal in stituto p a r a ser u tiliz a d o con
tra o E stado, p o r su a om isso e descaso d ia n te d o s fam intos, aos
d e sa b rig a d o s, aos sem acesso edu cao, enfim , a to d o s os m i
serveis. Institu cio n aliza d o tal instituto, o m iser v el ter direito
subjetivo pblico, lquido, certo e exigvel d e d e m o n s tra r q u e a
situao n a qual se en c o n tra n o cu lp a sua, m a s sim e m d e c o r
rncia d e o m iss o d o Estado, pois tinha o d e v e r d e p re v e r, evi
tar e p o d e ria fazer, n o ten d o feito, e p o d e r aju iza r "ao de
re in te g ra o d a d ig n id a d e h u m a n a " , a fim d e o b ter o b e m da
v id a q u e lhe essencial, ou seja, a d ig n id a d e h u m a n a e m suas
n ec e s sid a d e s bsicas, p re m e n te s e inadiveis.

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9 0

M R C IO XAVIER C O E LH O

7 REFERNCIAS

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Livros Ltda., 1993.

Execuo Grfica:

Editora fto tflJ^ o d e Livros utd^


TeleFoxi3i)3391 0 6 4 4

lithera@lithera.com.br

Com os ideais iluministas, chega-se ao


entendimento de que o Estado deve
realizar suas atividades para garantir e
satisfazer o bem de todos os seus
governados, por isso, passou-se a no
admitir sua irresponsabilidade.
Hoje, nosso ordenamento jurdico adota
como regra geral, a responsabilidade
objetiva pela teoria publicista do risco
administrativo, porque tal forma de
apurar o dever de reparar o dano pelo
Estado, passou por sensveis mudanas,
tudo ao sabor dos fatos sociais que
fizeram impor tal evoluo.