La Minería en México

&TUBSFWJTUBGPSNBQBSUFEFMBDFSWPEFMB#JCMJPUFDB+VSEJDB7JSUVBMEFM*OTUJUVUPEF*OWFTUJHBDJPOFT+VSEJDBTEFMB6/".

IUUQCJCMJPKVSJEJDBTVOBNNY
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
Revista Mexicana de Derecho Constitucional

Nm. 28, enero-junio 2013
LA MINERA EN MXICO: DESPOJO A LA NACIN

THE MINING INDUSTRY IN MEXICO:
THE DISPOSSESSION OF THE NATION
Jaime CRDENAS*
RESUMEN: El artculo expone los problemas eco-
ABSTRACT: The essay exposes the economic,
nmicos, sociales y ecolgicos de la minera en

Mxico. Explica previamente los antecedentes
constitucionales, convencionales y legales de la
minera, desde la poca de la colonia a nuestros
das. Existe una crtica a la ley minera vigente
que data de 1992, porque a juicio del autor, ese
marco jurdico, adems de poseer diversos vicios
de inconstitucionalidad propicia violaciones a los
derechos fundamentales de pueblos y ciudadanos
que se manifiestan en diversos conflictos sociales
y en infracciones a los principios econmicos de
la Constitucin que promueven la privacin de los
recursos del subsuelo en detrimento de la Repblica. Al final del trabajo se proponen las conclusiones, las que pretenden una reforma al marco jurdico vigente de la minera en Mxico. El autor
sostiene que de no modificarse el marco jurdico,
el status quo continuar, y con ello, el despojo
a la nacin en sus vertientes de afectacin a los
pueblos indgenas, a la hacienda pblica, a la ecologa, a los derechos de los trabajadores mineros
y, al patrimonio de la nacin, pues los beneficios
por la extraccin de minerales se transfieren fundamentalmente a empresas extranjeras a cambio
de casi nada.
social and ecological problems related with the

mining industry in Mexico. Previously, it explains the historical constitutional and conventional background and also the legal precedents
since de colonial tine until our days. There is a
criticism about the current mining law which
was issue in 1992, because the author consider
that this legal frame has constitutional vices and
cause human rights violations to the citizens and
to the people. The violations show up in several
social conflicts and in the depravation of the natural sources of the subsoil against the economic
principles established in the constitution and also
against the Republic. At the end of this essay, as
a conclusion, there is a proposal to reform the legal frame of the mining industry in Mexico. The
author sustain if the legal frame does not modify
the current situation and the Nation dispossession will continue and result in native people
affectation, public treasure and ecology affectation. The rights of the mining workers and Nation
patrimony decrease because the benefits obtain
of the mineral extraction are for the transnational
companies and Mexico and the Mexicans are not
compensating and receive almost nothing.
Palabras clave: minera, derecho minero, Ley

Minera, daos ecolgicos, conflictos sociales,
violaciones a los derechos de los pueblos indgenas, menoscabo a los derechos de los trabajadores, y patrimonio nacional.
Descriptors: mining, mining law, ecological

damages, social conflicts, indigenous people
rights violations, workers rights, nation patrimony.
Investigador de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la

Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
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JAIME CRDENAS
Este trabajo tiene el objetivo de proponer una nueva legislacin minera de

carcter integral, porque el vigente marco jurdico, as como su aplicacin
por parte de las autoridades competentes, violenta los principios constitucionales de los artculos 25, 26, 27 y 28 de la carta magna.1 La minera en
Mxico es una actividad que, por s misma y transversalmente, tiene que
ver con muchos asuntos que impactan la realidad nacional y el marco jurGLFRUHIHUHQWHDHVWDPDWHULDORVPDJURVLQJUHVRVGHODKDFLHQGDS~EOLFD
federal por concepto de concesiones mineras; los derechos de los pueblos
y de las comunidades indgenas, los derechos agrarios de los ejidos y de
las comunidades agrarias que son infringidos permanentemente por las
industrias mineras y las autoridades, debido, en principio, a la violacin
persistente del derecho a la consulta previsto en el Convenio 169 de la
OIT; el dao causado al medio ambiente por las nuevas tcnicas de explotacin como la minera a cielo abierto; los derechos laborales, que no son
satisfechos por los concesionarios ni por las autoridades, de los mineros;
HQWUHRWURVGHOLFDGRVDVSHFWRV(OHQVD\RDSXHVWDSRUHVWDEOHFHUXQQXHvo marco jurdico secundario minero, despus de analizar el contexto de la
minera nacional, esto es, los problemas hacendarios, sociales, medioambientales y propiamente constitucionales que propician la legislacin secundaria vigente y su aplicacin.
La regulacin jurdica de la minera en Mxico permite una inversin
extranjera del 100% tal como se desprende de la Ley de Inversiones ExWUDQMHUDVTXHWDPELpQVHFRPHQWDHQHVWHWUDEDMRORTXHGHPXHVWUDTXH
el Estado no ejerce su rectora econmica segn lo planteado en el prrafo
cuarto del artculo 28 de la Constitucin, pues la minera, a pesar de ser una
actividad prioritaria y, con respecto a algunos minerales, estratgica, , no ve
TXHORVIUXWRVGHVXULTXH]DEHQHFLHQDODSREODFLyQQLEHQHFLDQDODV
JHQHUDFLRQHVSUHVHQWHVQLSUHWHQGHQIDYRUHFHUDODVIXWXUDV/DVHPSUHVDV
mineras extranjeras y las empresas nacionales pagan al erario, por concepto
de derechos, segn datos de la Auditora Superior de la Federacin,2 cantidades simblicas: las contribuciones no se cobran en funcin de los minerales
H[WUDtGRVVLQRSRUODVKHFWiUHDVGHWLHUUDFRQFHVLRQDGDVPiVGHODFXDUWD
SDUWHGHOWHUULWRULRQDFLRQDOHVWiFRQFHVLRQDGDDHPSUHVDVPLQHUDV3RU
1
En las conclusiones de este ensayo, particularmente en la ltima, se exponen los

elementos de ese nuevo marco jurdico.
2
Auditora Superior de la Federacin, Informe de resultados de la cuenta pblica
2010, Auditora Financiera y de Cumplimiento 10-0-10100-02-0809, pp. 19 y ss.
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LA MINERA EN MXICO. DESPOJO A LA NACIN
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eso, en este ensayo hablamos de un despojo que debe entenderse como la

ULTXH]DRORVEHQHFLRVTXHSHUGHPRVORVPH[LFDQRVSRUTXHQLHO(VWDGR
QLODQDFLyQUHFLEHQODVFRQWULEXFLRQHVRORVEHQHFLRVDGHFXDGRVRMXVWRV
por los minerales extrados, a causa del actual sistema de concesiones mineras y las disposiciones de la Ley Federal de Derechos. Reitero: despojo
DTXtVLJQLFDODULTXH]DTXHSHUGHPRVORVPH[LFDQRVGHpVWD\GHIXWXUDVJHQHUDFLRQHVODVFXDOHVDOQRVHUUHFLELGDVQRSXHGHQGHVWLQDUVHD
la garanta plena de los derechos econmicos, sociales y culturales que se
articulan mediante el gasto social, ni a las obras de infraestructura para el
EHQHFLRS~EOLFR
Este artculo apoya su argumentacin en los principios del llamado captulo econmico de la Constitucin. Segn los prrafos tercero, cuarto y
sexto del artculo 27 constitucional, el Estado: 1)GHEHUHJXODUHQEHQHcio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de
apropiacin, con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza
pblica, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas y
el mejoramiento de la poblacin rural y urbana (prrafo tercero del artculo
27); 2) tiene el dominio directo sobre todos los recursos minerales (prrafo
cuarto del artculo 27); 3) posee el dominio inalienable e imprescriptible
sobre los recursos mineros (prrafo sexto del artculo 27); 4) ejerce la rectora econmica para que el desarrollo nacional sea integral y sustentable, se
fortalezcan la soberana de la nacin y su rgimen democrtico, se fomente
el crecimiento econmico y del empleo, y, de este modo, pueda existir una
ms justa distribucin de la riqueza que permita el ejercicio de la libertad
y dignidad de las personas (artculo 25 constitucional); 5) planea, conduce,
coordina y orienta toda la actividad econmica nacional (artculo 25 de la
Constitucin); 6) se apoya en los criterios de equidad social y productividad
que fundamentan la actividad del sector privado y social, stos se someten al
LQWHUpVS~EOLFRDOEHQHFLRJHQHUDO\DODFRQVHUYDFLyQGHOPHGLRDPELHQWH
(artculo 25 de la Constitucin); 7) organiza un sistema de planeacin democrtica [...] para la independencia y la democratizacin poltica, social
y cultural de la nacin (artculo 26 de la Constitucin); 8) est facultado
para el otorgamiento de concesiones que atiendan a la utilizacin social de
los bienes (artculo 28 de la Constitucin), y 9) puede otorgar subsidios a
ODVDFWLYLGDGHVSULRULWDULDVVLHPSUHTXHQRDIHFWHQODVQDQ]DVGHODQDFLyQ
(artculo 28 de la Constitucin).
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JAIME CRDENAS
La mayora de los principios constitucionales antes mencionados son

infringidos y, en otras ocasiones, olvidados por la legislacin minera y sus
actos de aplicacin, segn se expone en este ensayo. Argumentaremos aqu
TXHODLQGXVWULDPLQHUDQDFLRQDO\H[WUDQMHUDQRVHRULHQWDHQEHQHcio de la nacin. Por eso, proponemos una nueva legislacin minera que
garantice, entre otras normas, los principios constitucionales del captulo
econmico de nuestra carta magna, as como los tratados internacionales
que garantizan los derechos de los pueblos indgenas y de las comunidades
agrarias a la consulta.
La nacin es un concepto constitucional que, entre otros apartados de
nuestra ley suprema, se encuentra recogido en los artculos 25, 26, 27, 28
y 51. Qu es la nacin? Podemos decir que equivale a la poblacin, uno
de los elementos del Estado, o tambin, con Gomes Canotilho, que es la
comunidad pluralista de un Estado integrada por individuos, asociaciones
\GLYHUVRVJUXSRVFRQYHUJHQWHV\FRQLFWXDOHVODFXDOFRQIRUPDODVJHQHraciones presentes y las del futuro.3/DQDFLyQHQWRGRFDVRVHUHHUHDO
pueblo, que tiene la soberana y que determina la forma de gobierno y de
Estado. La nacin y sus integrantes, presentes y futuros, son los que deben
UHFLELUORVEHQHFLRVGHODVULTXH]DVPLQHUDOHVFRPRORHVWDEOHFHHODUWtFXOR
27 de la Constitucin y el resto de los principios del captulo econmico
de nuestra ley fundamental.
La defensa de las riquezas minerales del subsuelo es parte de la defensa
de la soberana. Como dice Marienhoff, el derecho de la nacin concerniente a las riquezas que se encuentran en el territorio del Estado es
un poder supremo sobre el territorio; vinculase a l la nocin de soberana
[].46REHUDQtDVLJQLFDHOSRGHUTXHWLHQHODQDFLyQDWUDYpVGHO(VWDGR
\SRUFRQGXFWRGHORVRUJDQLVPRVS~EOLFRVVHJ~QORVDUWtFXORV
\GHOD&RQVWLWXFLyQSDUDHPSOHDUODVULTXH]DVPLQHUDOHVHQEHQHFLRSURSLR\SDUDHOGHVDUUROORHTXLWDWLYRVXVWHQWDEOH\DUPyQLFRGHVXV
habitantes presentes y futuros. Por lo tanto, exigir una legislacin minera
FRQQRUPDV\QHVRULHQWDGRVHQEHQHFLRGHODQDFLyQHVXQHMHUFLFLRGH
soberana, porque las generaciones de ahora y del futuro tienen el derecho
Gomes Canotilho, Jos Joaquim, Direito constitucional e teoria da constituio,

Coimbra, Almedina, 2008, pp. 71 y 72.
4
Marienhoff, Miguel S., Tratado del dominio pblico %XHQRV$LUHV 7LSRJUiFD
Editorial Argentina, 1960, p. 37.
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GHUHFODPDUTXHHO(VWDGRH[SORWHODVULTXH]DVPLQHUDOHVHQVXEHQHFLR\
no en el de empresas nacionales o extranjeras.
Las abundantes referencias histricas y constitucionales contenidas en
este ensayo son para demostrar que, desde su independencia, la nacin, por
conducto del Estado, ha tenido el dominio eminente sobre su patrimonio
PLQHUDOVDOYRHQDOJXQRVDxRVGHO3RUULDWR\SDUDVHxDODUTXHDFDXVD
de la entrega de las riquezas a particulares nacionales y extranjeros durante
el gobierno de Manuel Gonzlez y el de Daz, y como una manera de reaccionar ante este hecho, el constituyente de Quertaro y el poder revisor de
nuestra Constitucin han querido que la nacin sea la propietaria de esas
ULTXH]DVSDUDTXHODVH[SORWHHQVXEHQHFLR/DYLJHQWHOHJLVODFLyQPLQHUD
de 1992 no slo se aparta de los principios constitucionales del captulo
econmico de nuestro texto fundamental, sino tambin de la historia jurdica y constitucional de Mxico, adems de violentar los derechos fundaPHQWDOHVFRQWHPSODGRVHQWUDWDGRVLQWHUQDFLRQDOHVUDWLFDGRVSRU0p[LFR
GHSURYRFDUFRQLFWRVVRFLDOHV\GHGDxDUJUDYHPHQWHDOPHGLRDPELHQWH
En este ensayo argumentamos cmo el marco jurdico secundario que
UHJXODODPLQHUtDQRVyORODOH\PLQHUDVLQRWDPELpQODOH\GHLQYHUVLRQHVH[WUDQMHUDVRODOH\IHGHUDOGHGHUHFKRVVHDSDUWDGHOD&RQVWLWXFLyQ
y cmo otras disposiciones, por ejemplo, el Convenio 169 de la OIT o la
legislacin medio ambiental, no son aplicadas plenamente por las autoriGDGHVGHO(VWDGRHVWRFRQODLQWHQFLyQGHEHQHFLDUDORVLQYHUVLRQLVWDV
nacionales y extranjeros de la minera, y en detrimento de los derechos de
los pueblos indgenas, de las comunidades agrarias y de los mexicanos en
general. se es el enfoque terico que nos nima para proponer las variables
de una nueva legislacin minera de carcter integral.
Durante los ltimos aos, la minera ha sido motivo de mltiples debates constitucionales y polticos en nuestro pas. El nivel de participacin
extranjera en este sector es alarmante: empresas canadienses, estadounidenses, australianas, inglesas, japonesas y de otros pases, obtienen amplios
EHQHFLRVSRUODH[WUDFFLyQGHPLQHUDOHVGHOVXEVXHORSDWULRHQWDQWRTXH
la hacienda pblica nacional, como ya se dijo, apenas recibe recursos por
estas actividades. Las empresas mineras, tanto nacionales como extranjeras,
en sus tareas productivas, violentan los derechos fundamentales, principalmente los de las comunidades indgenas y los de los ncleos agrarios: con
VXVDFFLRQHVSURYRFDQFRQLFWRVVRFLDOHVFUXHQWRVHLQFUXHQWRV(OPHGLR
ambiente se ve afectado por la minera a cielo abierto y por el alto consumo
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40
JAIME CRDENAS
de agua que demanda la explotacin de los minerales. Los derechos de los

trabajadores mineros son relativizados o, por completo, menoscabados, y los
hechos prueban que el empleo tcnico y de calidad que generan las minas
no es para los mexicanos, sino para tcnicos y profesionistas extranjeros.
La ley minera de 1992 es parte del problema, porque fue diseada para
favorecer al capital nacional y al extranjero en detrimento de los derechos
fundamentales de los mexicanos y de los principios econmicos de nuestra
Constitucin.
Los accidentes en las minas, que cobran las vidas de los trabajadores,
quienes carecen de derechos laborales y de seguridad social,5 son responsabilidad de las empresas y del gobierno, como lo demuestran los acontecimientos de la mina Pasta de Conchos y los dems pocitos de carbn
en el estado de Coahuila. En ltimas fechas, los medios de comunicacin
KDQGHVYHODGRODFRUUXSFLyQHQODLQGXVWULDPLQHUDQDFLRQDO\HOLQXMR
del crimen organizado en la explotacin de minas en el norte del pas.6 La
actividad minera en Mxico, a la luz de la legislacin secundaria, es un
problema constitucional, porque infringe la carta magna; es, asimismo, un
asunto de seguridad nacional desatendido por el Estado, porque las riquezas
del subsuelo son parte del territorio nacional: la ley de seguridad nacional
indica en su artculo 3o. que es parte del concepto de seguridad nacional la
defensa plena y total del territorio y sus recursos.
Este artculo se escribe, adicionalmente de lo antes sealado, para llamar la atencin sobre un asunto que no puede pasar desapercibido para los
mexicanos:. urge una nueva ley minera que sea consecuente con el orden
constitucional, el medio ambiente, los derechos de los trabajadores, los derechos de los pueblos indgenas, los derechos de los ncleos agrarios y con
ODVQDQ]DVS~EOLFDVGHOSDtV$GHPiVGHEHPRVHPSH]DUDHVWXGLDUHVWRV
temas desde una visin geoestratgica, pues los recursos mineros que los
pases desarrollados obtienen de nuestra patria no slo se destinan al ornato
o a la produccin industrial, sino que son empleados, principalmente, en la
industria militar de las grandes potencias.
5
En la reciente reforma a la ley federal del trabajo de 2012 se elimin, en la Cmara

GH'LSXWDGRVODSURSXHVWDGHPRGLFDFLyQGHOHMHFXWLYRSDUDSURKLELUODH[SORWDFLyQGH
FDUEyQ HQ WLURV YHUWLFDOHV ORV OODPDGRV SRFLWRV DUWtFXOR $ GH OD LQLFLDWLYD GH
reforma a la ley federal del trabajo).
6
Rodrguez Garca, Arturo, Los pocitos, negocio de polticos, empresariosy zetas, Revista Proceso, Mxico, nm. 1880, 11 de noviembre de 2012.
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Recientemente, en el Pacto por Mxico, los tres partidos mayoritarios

35,3$1\35'MXQWRFRQHOJRELHUQRGH3HxD1LHWRPDQLIHVWDURQ
su inters por aprobar una nueva ley minera. Sin embargo, el contenido
GHODVSURSXHVWDVVREUHHVWHWHPDSDUHFHLQVXFLHQWHSRUHMHPSORSUHWHQGHQDXPHQWDUODVFRQWULEXFLRQHVVFDOHVDODH[SORWDFLyQPLQHUDSHURQR
sealan sobre qu parmetros se har o en qu proporcin. Asimismo, el
Pacto por Mxico indica que una parte de las contribuciones recaudadas
por el Estado mexicano ser destinada a los estados y municipios en donde
se encuentren las explotaciones mineras, aunque, nuevamente, no seala el
SRUFHQWDMHUHVSHFWLYR(ODFXHUGRWDPELpQVHUHHUHDORVGHUHFKRVGHORV
trabajadores de las minas de tiro vertical, pero no dice nada con respecto a
la minera a cielo abierto. Finalmente, la propuesta aduce que se respetarn
los derechos de los pueblos, las comunidades y los ncleos agrarios, sin
precisar de qu forma se realizar ese propsito.7
(VHYLGHQWHTXHHO3DFWRSRU0p[LFRHVLQHFD]DQWHODJUDYHGDGGH
los problemas. Tal como se destaca en este ensayo, la revisin debe ser
integral y debe cubrir al menos los siguientes aspectos: 1) la reduccin de
la inversin extranjera en el mbito minero; 2) el aumento sustancial en el
FREURGHGHUHFKRVDORVFRQFHVLRQDULRVTXHGHEHQMDUVHWRPDQGRFRPR
base los volmenes del mineral extrado; 3) el respeto irrestricto del derecho
de consulta que tienen los pueblos, las comunidades y los ncleos agrarios, conforme lo sealan la Convencin 169 de la OIT y las resoluciones
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; 4) la prohibicin de la
minera a cielo abierto y de las minas de carbn de tiro vertical; 5) el pleno
respeto, promocin y garanta de los derechos de los trabajadores mineros;
6) la derogacin del principio previsto en el artculo 6o. de la ley vigente,
que considera primordial a la actividad minera sobre cualquier otra actividad productiva de los pueblos, las comunidades, los ncleos ejidales y
del propio Estado; 7) el incremento de los requisitos para la obtencin de
7
(OFRPSURPLVRGHO3DFWRSRU0p[LFRUPDGRHOGHGLFLHPEUHGH
seala: Se expedir una nueva Ley para la Explotacin Minera que revise el esquema
de concesiones y pagos de derechos federales vinculados a la produccin. Los recursos
HPDQDGRVGHHVWRVGHUHFKRVVHDSOLFDUiQSULRULWDULDPHQWHHQEHQHFLRGLUHFWRGHORVPXnicipios y comunidades donde se establezcan las explotaciones mineras. Se llevarn a
cabo mecanismos de concertacin para respetar las tradiciones y la cohesin social de las
comunidades en cuestin. Se prohibir la explotacin minera del carbn mediante tiros
verticales, en tanto no se garantice la plena seguridad de los trabajadores mineros que
eviten las tragedias que han sucedido en este sector.
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42
JAIME CRDENAS
una concesin minera; 8) la prohibicin de las prrrogas automticas en

las concesiones mineras; 9) la disminucin del tiempo de las concesiones;
10) el incremento de causales que anulen, suspendan, cancelen y sancionen
a los concesionarios mineros que violenten los principios constitucionales
y los derechos fundamentales de los mexicanos, y 11) lo ms importante,
poner el inters de la nacin por encima de los intereses privados de las
empresas mineras.
I. LOS ANTECEDENTES, LOS FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES
Y LOS CONVENCIONALES
Mxico ha sido, histrica y tradicionalmente, un pas minero.8 En los

WUHVVLJORVGHODFRORQLD\KDVWDDQWHVGHO3RUULDWRULJLHURQHQHOWHUULWRULR
nacional leyes sobre la minera expedidas en Espaa, entre las que destacan las Ordenanzas de Minera de Aranjuez, aprobadas por el rey Carlos
III el 22 de mayo de 1783;9 en ellas se estableci que el monarca tena la
propiedad y el dominio eminente sobre las minas de oro y plata, las piedras
preciosas, el cobre, el estao, el plomo, el mercurio, el cadmio, el bismuto,
la sal gema, las sustancias bituminosas y los jugos de la tierra. El dominio
eminente entraaba que la Corona no ceda su propiedad radical y directa
sobre esos recursos, que mantena su dominio sobre ellos en primera y ltima
instancia, y, en tal virtud, se reservaba el derecho de darlos en concesin o
merced a los particulares. Los propietarios del suelo no eran propietarios
del subsuelo y requeran de la autorizacin de la Corona para explotar las
riquezas minerales y los jugos de la tierra. La Corona, por otro lado, poda
cancelar las autorizaciones de concesin.
(OVLJQLFDGRGHORVGHUHFKRVGHSURSLHGDGGHODQDFLyQVREUHODVULquezas minerales debe referirse a la nocin de dominio eminente. Este
FRQFHSWRHVGHQLGRSRU0DULHQKRIIFRPR>@XQSRGHUVXSUHPRVRbre el territorio; vinculase a l la nocin de soberana. Se ejerce potencialmente sobre todos los bienes situados dentro del Estado, ya se trate
del dominio privado o pblico del mismo, o de la propiedad de los par8
Nava Negrete, Alfonso y Quiroz Acosta, Enrique, Derecho minero, Enciclopedia Jurdica Mexicana, t. III, Mxico, UNAM-Porra-Tribunal Superior de Justicia del
Distrito Federal, 2008, pp. 324-327.
9
Sobre los fundamentos histrico-constitucionales vase Crdenas Gracia, Jaime,
En defensa del petrleo, Mxico, UNAM, 2009, pp. 11-14 y 178-179.
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43
ticulares o administrados.10 El derecho de la Corona espaola sobre el

oro, la plata, las piedras preciosas, los minerales metlicos y los no metlicos, los bitmenes o jugos de la tierra y otros fsiles cualesquiera de
las colonias de la Amrica hispana se fund en el principio de dominio
eminente que data desde las Bulas de 1493 del Papa Alejandro VI. Ese
principio sobrevivi a la Independencia y lleg hasta el Cdigo de Minera expedido el 22 de noviembre de 1884, durante la presidencia de
Manuel Gonzlez, que renunci al dominio eminente para determinar en
el artculo 1o. que el propietario del suelo lo era tambin del subsuelo.
No obstante, el dominio eminente fue restituido por el constituyente de
Quertaro en el artculo 27 constitucional, tal como Pastor Rouaix lo seal.11(OGRPLQLRHPLQHQWHGHQHDOSRGHUGHO(VWDGRVREUHVXWHUULWRULR
e impide que cualquier otro poder externo o interno lo vulnere. En pocas
palabras, el dominio eminente equivale a la soberana.
Del principio de dominio eminente se desprende el principio de propiedad
originaria, consagrado en el primer prrafo del artculo 27 constitucional.
La propiedad originaria corresponde a la nacin, que tiene el derecho de
transmitir este dominio a los particulares, e imponer a la propiedad privada
ODVPRGDOLGDGHVTXHGLFWHHOLQWHUpVS~EOLFRDVtFRPRUHJXODUHQEHQHcio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de
apropiacin. Del dominio eminente se deriva, tambin, el dominio directo
de la nacin, el cual no es sujeto de apropiacin por parte de los particulares, sobre los recursos del subsuelo entre otros, los minerales, como
postula el prrafo cuarto del artculo 27 de la Constitucin.12 Asimismo,
se desprenden del dominio eminente los principios de inalienabilidad e
imprescriptibilidad del dominio nacional, a los que alude el prrafo 6o. del
artculo 27 constitucional. Todos esos principios tienen como propsito salvaguardar el territorio nacional, sus riquezas naturales y las del subsuelo, en
EHQHFLRGHODVRFLHGDGGRQGHODSDUWLFLSDFLyQGHORVSDUWLFXODUHVGHHVWDU
permitida en algunos rubros, siempre debe ser limitada, restringida y no
puede orientarse exclusivamente por el lucro ni por la economa de mercado.
Con la Independencia de Mxico, el Estado espaol transmiti a la nacin
mexicana todos los derechos soberanos del Rey de Espaa, al igual que el
10
Marienhoff, Miguel S., op. cit., p. 37.

Rouaix, Pastor, Gnesis de los artculos 27 y 123 de la Constitucin Poltica de
1917, Mxico, Comisin Nacional Editorial del CEN del PRI, 1984, pp. 135-141.
12
Morineau, scar, Los derechos reales y el subsuelo en Mxico, Mxico, Instituto
de Investigaciones Jurdicas-Fondo de Cultura Econmica, 1997, p. 200.
11
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44
JAIME CRDENAS
dominio eminente sobre las riquezas del subsuelo, tal como se asent en el
SiUUDIRGHO7UDWDGRGH&yUGREDUPDGRSRU$JXVWtQGH,WXUELGH\-XDQ
O Donoj el 24 de agosto de 1821, y en el Tratado de Paz entre Mxico
y Espaa suscrito el 22 de diciembre de 1836. El dominio eminente de la
nacin mexicana sobre los recursos del subsuelo prevaleci hasta el Cdigo
de Minas, que entr en vigencia el 22 de noviembre de 1884. El artculo
10 de ese cdigo sealaba:
Son de la exclusiva propiedad del dueo del suelo, quien por lo mismo, sin
necesidad de denuncio ni de adjudicacin especial, podr explotar y aproveFKDU>@,9/DVVDOHVTXHH[LVWDQHQODVXSHUFLHODVDJXDVSXUDV\VDODGDV
VXSHUFLHVRVXEWHUUiQHDVHOSHWUyOHR\ORVPDQDQWLDOHVJDVHRVRVRGHDJXDV
termales y medicinales [].
3RUULR'tD]GHURJyHOGHMXOLRGHHO&yGLJRGH0LQDVGH
por una nueva legislacin minera. El artculo 4o. de ese nuevo ordenamiento dispuso: El dueo del subsuelo explotar libremente, sin necesidad de
concesin especial en ningn caso, las substancias minerales siguientes:
los combustibles minerales, los aceites y aguas mineralesla produccin
minera legalmente adquirida, y la que en lo sucesivo se adquiera con arreglo
a esta ley ser irrevocable y perpeta.
(VFODURTXHHOJRELHUQRGH3RUULR'tD]UHQXQFLyHQIDYRUGHORVSDUWLFXODUHV SULQFLSDOPHQWH H[WUDQMHURV D ORV GHUHFKRV LQDOLHQDEOHV H
imprescriptibles de la nacin mexicana, y se violent el principio jurdico
del dominio directo sobre los minerales, para facultar que los gobiernos
pudieran convertir en propiedad privada el dominio eminente de la nacin.
'HVSXpV GH OD OHJLVODFLyQ PLQHUD GH 3RUULR 'tD] SURPXOJy \
public una ley an ms nociva para los intereses de la nacin: la ley minera del 25 de noviembre de 1909, que haca constar, por una parte, que
los minerales eran bienes del dominio directo de la nacin, y, por otra, de
manera totalmente contradictoria, indicaba que los minerales eran de la
propiedad exclusiva del dueo. La diferencia principal con la legislacin
PLQHUDSRUULVWDSUHYLDHVWULEDEDHQTXHHVWD~OWLPDOH\FRQIHUtDODSURpiedad exclusiva de los minerales al dueo, mientras que la anterior slo
estableca la posibilidad de libre explotacin por el dueo.13
13
Rouaix, Pastor, op. cit., p. 141.
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45
/DVUHDFFLRQHVDODOHJLVODFLyQPLQHUDGHOSHUtRGRGH3RUULR'tD]IXHron las reformas constitucionales al artculo 27 y al captulo econmico

(artculos 25, 26 y 28), as como el establecimiento de las facultades del
Congreso de la Unin para legislar en materia de minera; entre otras normas
constitucionales, convencionales y legales. Los principios constitucionales del artculo 27 de la carta magna, en materia de minera, se encuentran
principalmente en los prrafos tercero, cuarto y sexto; stos consagran los
siguientes principios:
>@(OGHUHJXODUHQEHQHFLRVRFLDOHODSURYHFKDPLHQWRGHORV
elementos naturales susceptibles de apropiacin, con objeto de
hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar
de su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas y el
mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y
urbana (prrafo tercero del artculo 27);
2. El dominio directo de la nacin sobre todos los recursos minerales
(prrafo cuarto del artculo 27 constitucional);
3. El dominio de la nacin sobre los recursos mineros es inalienable
e imprescriptible, y la explotacin, uso o aprovechamiento de
esos recursos se realizar por particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, a travs de concesiones
(prrafo sexto del 27);
4. Las obras o trabajos de explotacin de los minerales se efectuaUiQDSDUWLUGHODYLJHQFLDGHODVFRQFHVLRQHVQRGHVGHVXRWRUJDPLHQWR\VXLQREVHUYDQFLDGDUiOXJDUDODFDQFHODFLyQGHODV
concesiones (prrafo sexto del artculo 27); y
5. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas (prrafo sexto del artculo 27).
En la reforma al captulo econmico de la Constitucin, principalmente a los artculos 25, 26 y 28, encontramos otros principios fundamentales
para nuestra materia;14 en el artculo 25, los siguientes:
1. El Estado ostenta la rectora econmica para que el desarrollo
nacional sea integral y sustentable, se fortalezcan la soberana de
14
Witker, Jorge, Derecho econmico, Mxico, Harla, 1985.
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
46
JAIME CRDENAS
2.
3.
4.
5.
la nacin y su rgimen democrtico, se fomente el crecimiento

econmico y el del empleo, exista una ms justa distribucin de
la riqueza y, as, se permita un ejercicio mayor de la libertad y
dignidad de las personas;15
El Estado planea, conduce, coordina y orienta toda la actividad
econmica nacional;
Al desarrollo econmico, con responsabilidad social, concurren
el sector pblico, privado y social;
Los criterios de equidad social y productividad son base para
amparar a las compaas del sector privado y el social, las cuales
GHEHQFRUUHVSRQGHUDOLQWHUpVS~EOLFRDOEHQHFLRJHQHUDO\DOD
conservacin del medio ambiente, y
Las leyes promovern al sector social.
El artculo 26 de la Constitucin alude, a su vez, a los siguientes principios:

1. El Estado organiza un sistema de planeacin democrtica para la
independencia y la democratizacin poltica, social y cultural de
la nacin; y
/RVQHVGHODSODQHDFLyQGHPRFUiWLFDGHO(VWDGRVRQORVPLVPRVQHVSUHYLVWRVHQOD&RQVWLWXFLyQ
(ODUWtFXORGHOD&RQVWLWXFLyQVHUHHUHHQHVWDPDWHULDDORVVLJXLHQtes principios:
1. La prohibicin de los monopolios;
2. No constituye un monopolio, y es parte de las actividades estratgicas o exclusivas de la nacin, la explotacin de los minerales
radioactivos y la generacin de energa nuclear;
3. El otorgamiento de concesiones atender a la utilizacin social
de los bienes, y
4. El otorgamiento de subsidios a las actividades prioritarias no
GHEHDIHFWDUDODVQDQ]DVGHODQDFLyQ
15
Un estudio puntual sobre las reformas constitucionales de 1983 al llamado captulo econmico de la carta magna se encuentra en: Mara de la Luz Mijangos, Rectora
econmica en el marco constitucional, Mxico, Universidad Iberoamericana, tesis de
licenciatura, 1985.
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
47
De acuerdo con el artculo 73 fraccin X de la Constitucin, es competencia exclusiva del Congreso de la Unin legislar en materia de minera.
Adems de los anteriores principios constitucionales, encontramos
otros que tienen relacin directa con las explotaciones mineras: el artculo 2o. garantiza a las comunidades indigenas el derecho a preservar
la integridad de sus tierras y establecer, de manera autnoma, sus propios mecanismos para el aprovechamiento de sus recursos naturales, as
como, proteger su identidad y su cultura, y el derecho a ser consultados
en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo; el artculo 4o. de la
Constitucin garantiza los derechos a la alimentacin, al medio ambiente
sano para el desarrollo y el bienestar personal, y el derecho al agua; el artculo 27, fracciones VII y XX, reconoce la personalidad jurdica de los
ncleos de poblacin ejidales y comunales y protege su posesin sobre
la tierra, tanto para el asentamiento humano como para sus actividades
productivas, e igualmente, obliga al Estado a promover el desarrollo rural integral.
En esta materia, el derecho internacional de los derechos humanos est
guiado por los principios constitucionales a los que nos hemos referido.
Los Pactos Internacionales de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos establecen, en
VHQGRVDUWtFXORVSULPHURVTXHSDUDHOORJURGHVXVQHVWRGRVORVSXHEORV
pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, y que a
ningn pueblo se le puede privar de sus medios de subsistencia; esto sigQLFD FRPR GLFHQ \ H[SOLFDQ ORV SURIHVRUHV )HUQiQGH] 5XL] 0iUTXH]
Ovalle Favela y Snchez Castaeda, que los intereses de la nacin y de la
colectividad prevalecen sobre los intereses individuales, y cualquier acto de
H[SORWDFLyQGHHVRVUHFXUVRVGHEHRULHQWDUVHKDFLDORVQHVVRFLDOHV16 En
el mismo sentido, la Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo adoptada
por la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas, en su
resolucin 41/128 del 4 de diciembre de 1986, postula en el prrafo segundo
de su artculo 1o. que El derecho humano al desarrollo implica tambin
la plena realizacin del derecho de los pueblos a la libre determinacin,
que incluye, con sujecin a las disposiciones pertinentes de ambos Pactos
16
Fernndez Ruz, Jorge et al., El marco constitucional de la industria petrolera,

Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Documento de trabajo nmero
111, Derecho constitucional, mayo 2008, p. 7.
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
48
JAIME CRDENAS
Internacionales de derechos humanos, el ejercicio de su derecho inalienable

a la plena soberana sobre todas sus riquezas y recursos naturales.17
Adicionalmente, cabe destacar los siguientes instrumentos: la Declaracin
sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas aprobada por la Asamblea General de la ONU el 13 de septiembre de 2007; el Convenio 169 sobre Pueblos
Indgenas y Tribales en Pases Independientes aprobado por la Conferencia
General de la OIT el 27 de junio de 1989; y la Resolucin del Parlamento
Europeo sobre la prohibicin general del uso de las tecnologas mineras a
base de cianuro en la Unin Europea emitida el 5 de mayo de 2010.
El 13 de septiembre de 2007 la Asamblea General de la Organizacin
de las Naciones Unidas aprob la Declaracin sobre los Derechos de los
Pueblos Indgenas, que establece, entre otros, los siguientes derechos:
a) A participar en las cuestiones que afecten a sus derechos de conformidad, con sus propios procedimientos e instituciones (artculo 18).
b) Los Estados debern celebrar consultas y cooperarn de buena fe,
por medio de sus instituciones representativas, con los pueblos
LQGtJHQDV LQWHUHVDGRV FRQ HO Q GH REWHQHU VX FRQVHQWLPLHQWR
libre, previo e informado (artculo 19).
c) A mantener y desarrollar sus sistemas e instituciones polticas,
econmicas y sociales; a que se les asegure el disfrute de sus
propios medios de subsistencia y desarrollo; y a dedicarse libremente a todas sus actividades econmicas tradicionales y de otro
tipo (artculo 20).
d) A mantener y fortalecer su propia relacin espiritual con las tierras, territorios, aguas, mares costeros y otros recursos que tradicionalmente han posedo, ocupado y utilizado de otra forma, y
a asumir las responsabilidades que, a ese respecto, les incumben
para con las generaciones venideras (artculo 25).
e) A poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, los territorios
y los recursos que poseen en razn de la propiedad tradicional o
de otra forma nativa de ocupacin o utilizacin, as como aquellos que hayan adquirido de otra forma. Los Estados asegurarn
el reconocimiento y proteccin jurdicos de esas tierras, territo17
Daz Mller, Luis, El derecho al desarrollo y el nuevo orden mundial, Mxico,
UNAM, 2004.
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
49
rios y recursos. Dicho reconocimiento respetar debidamente las

costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra
de los pueblos indgenas de que se trate (artculo 26).
f) A la conservacin y proteccin del medio ambiente y de la capacidad productiva de sus tierras o territorios y recursos. Los
(VWDGRVDGRSWDUiQPHGLGDVHFDFHVSDUDJDUDQWL]DUTXHQRVHDOmacenen ni eliminen materiales peligrosos en las tierras o territorios de los pueblos indgenas sin su consentimiento libre, previo
e informado (artculo 29).
g) A determinar y elaborar prioridades y estrategias para el desarrollo o la utilizacin de sus tierras o territorios y otros recursos. Los
estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los
pueblos indgenas interesados, por conducto de sus propias instiWXFLRQHVUHSUHVHQWDWLYDVFRQHOQGHREWHQHUVXFRQVHQWLPLHQWR
libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte
sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relacin con el desarrollo, la utilizacin o la explotacin de recursos
minerales, hdricos o de otro tipo. Los Estados establecern meFDQLVPRVHFDFHVSDUDODUHSDUDFLyQMXVWD\HTXLWDWLYDSRUHVDV
actividades, y se adoptarn medidas adecuadas para mitigar las
consecuencias nocivas de orden ambiental, econmico, social,
cultural o espiritual (artculo 32).
El 27 de junio de 1989, la 76a. Reunin de la Conferencia General de
la Organizacin Internacional del Trabajo adopt el Convenio 169 de la
Organizacin Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indgenas y Tribales
en Pases Independientes, TXHIXHUDWLFDGRSRUOD&iPDUDGH6HQDGRUHV
el 11 de julio de 1990, y contemplaba los siguientes derechos en favor de
los pueblos indgenas:
a) A ser consultados18 por los gobiernos mediante procedimientos
apropiados y, en particular, a travs de sus instituciones represen18
En la resolucin del 27 de junio de 2012 de la Corte Interamericana de Derechos

Humanos, en el caso del Pueblo Indgena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, la Corte seal el alcance del derecho de consulta: debe tener carcter previo, debe ser de buena fe,
VXQDOLGDGGHEHVHUODGHOOHJDUDXQDFXHUGRGHEHVHUDGHFXDGD\DFFHVLEOHGHEHWRPDU
en cuenta el impacto ambiental y la cultura indgena en cuestin, y debe ser una consulta
informada que respete el resto de los derechos fundamentales.
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
50
JAIME CRDENAS
tativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos directamente (artculo 6o.).
b) A decidir sus propias prioridades con respecto al proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, sus creencias, sus instituciones, su bienestar espiritual y a las tierras que
ocupan o utilizan de alguna manera; y a controlar, en la medida
de los posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural.
Adems, dichos pueblos debern participar en la formulacin,
aplicacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo
nacional y regional susceptibles de afectarles directamente (artculo 7o.).
c) A que el Estado proteja, especialmente, su derecho sobre los recursos naturales existentes en sus tierras. Este principio comprende el derecho de esos pueblos a participar en la utilizacin,
administracin y conservacin de dichos recursos (artculo 15).
d) A que el Estado los consulte antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos
H[LVWHQWHVHQVXVWLHUUDVFRQHOQGHGHWHUPLQDUVLVXVLQWHUHVHV
sern perjudicados, y en qu medida. Los pueblos interesados
GHEHUiQSDUWLFLSDUVLHPSUHTXHVHDSRVLEOHHQORVEHQHFLRVTXH
reporten tales actividades, y debern percibir una indemnizacin
equitativa por cualquier dao que puedan sufrir como resultado
de esas actividades (artculo 15).
En otras latitudes y, a manera de ejemplo, menciono que el Parlamento
Europeo para la Unin Europea ha emitido resoluciones para prohibir el
uso de las tecnologas mineras a base de cianuro. se es el camino que en
Mxico debiramos seguir.19
19
El 5 de mayo de 2010, el Parlamento Europeo emiti una Resolucin sobre la prohibicin general del uso de las tecnologas mineras a base de cianuro en la Unin Europea, en la que se establece lo siguiente: a) El cianuro es una sustancia qumica altamente
txica utilizada en la minera del oro que est considerado como uno de los principales
FRQWDPLQDQWHV \ VX XVR SXHGH WHQHU XQ LPSDFWR FDWDVWUyFR H LUUHYHUVLEOH HQ OD VDOXG
humana y el medio ambiente y, por ende, en la diversidad biolgica; b) El uso de cianuro
en minera crea poco empleo y slo por un periodo de entre ocho y diecisis aos, pero
puede provocar enormes daos ecolgicos que, por lo general, no son reparados por las
empresas explotadoras responsables, que suelen desaparecer o declararse en quiebra, sino
por el estado, es decir, por los contribuyentes. Los proyectos mineros de gran escala que
emplean cianuro utilizan varios millones de kilogramos de cianuro de sodio al ao y un
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
51
)LQDOPHQWHQRSXHGHSDVDUVHSRUDOWRODGHQLFLyQOHJDOTXHVHFRQWHPSOD
en el artculo 3o. de la Ley de Seguridad Nacional, publicada en el Diario
2cial de la )ederacin del 11 de abril de 2005, en donde, en su fraccin
II, se entiende como parte de la seguridad nacional de Mxico, la preservacin de la soberana e independencia nacionales y la defensa del territorio.
1R REVWDQWH HO PDUFR MXUtGLFR DQWHULRU FRQVWLWXFLRQDO FRQYHQFLRQDO\OHJDODSDUHQWDVXERUGLQDUODDFWLYLGDGPLQHUDSULYDGDDOGRPLQLR
eminente de la nacin, a la rectora econmica del Estado, al logro de la
equidad, a la distribucin de la riqueza, al respeto de los pueblos y de las
comunidades indgenas, a la conservacin y mantenimiento del medio
ambiente y a la garanta del acceso humano al agua; mas, en los hechos,
VHKDJXLDGRGHVGHHOLQLFLRGHOQHROLEHUDOLVPRSRUSDUiPHWURVTXH
pretenden respaldarse con otras normas jurdicas, particularmente, en la
Ley Minera vigente (1992) y en normas convencionales como el captulo
XI del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, que protege a los
inversionistas extranjeros, y prohbe la nacionalizacin o la expropiacin
directa e indirecta de las inversiones; adems de se respalda con otros instrumentos defensores de las inversiones extranjeras, por ejemplo, los APPRIs
(Acuerdos para la Promocin y Proteccin Recproca de las Inversiones)
y el convenio relativo a la Agencia Multilateral de Garanta a la Inversin
(MIGA, por sus siglas en ingls), a cargo del Banco Mundial, que blinda
jurdicamente a los empresarios extranjeros contra cualquier medida que
afecte sus intereses, inclusive la expropiacin.20
IDOORHQVXWUDQVSRUWH\DOPDFHQDPLHQWRSXHGHWHQHUFRQVHFXHQFLDVFDWDVWUyFDV c) El
objetivo de proteger los recursos hdricos y la diversidad biolgica de un pas slo puede
lograrse mediante una prohibicin general del uso de las tecnologas mineras a base de
cianuro; d) Pide a la Comisin que proponga la prohibicin completa del uso de las tecnoORJtDVPLQHUDVDEDVHGHFLDQXURHQOD8QLyQ(XURSHDDQWHVGHQDOHVGHSXHVWRTXH
es la nica forma segura de proteger nuestros recursos hdricos y ecosistemas de la contaminacin por cianuro procedente de las actividades mineras, y que, al mismo tiempo,
proceda a una evaluacin de impacto ordinaria, y d) Pide a la Comisin que proponga una
PRGLFDFLyQGHODOHJLVODFLyQYLJHQWHVREUHODJHVWLyQGHORVUHVLGXRVGHODVLQGXVWULDV
extractivas, con objeto de exigir que todas las empresas explotadoras estn obligadas a
disponer de un seguro para las indemnizaciones por daos y para cubrir todos los gastos
de las medidas de reparacin destinadas a restaurar el estado ecolgico y qumico original
en caso de accidente o funcionamiento defectuoso.
20
La Multilateral Investment Guarantee Agency se instaura con base en la Convencin que Establece la Agencia Multilateral de Garanta a la Inversin; es una aseguradora
de inversiones privadas a nivel mundial, tiene su sede en Washington, su membresa est
DELHUWDDWRGRVORVSDtVHVPLHPEURVGHO%DQFR0XQGLDOSRVHHODIXQFLyQGHGDUFRQDQ-
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
52
JAIME CRDENAS
El marco legal infraconstitucional vigente se opone, como analizaremos

a continuacin, en muchos aspectos, a los principios constitucionales. En
materia de inversiones extranjeras, las anteriores leyes sobre minera disponan lo siguiente: 1) la ley del 6 de febrero de 1961, reglamentaria del
artculo 27 constitucional, en materia de explotacin y aprovechamiento
de recursos minerales, oblig a que, al menos, el 51% del capital de las
empresas mineras estuviese en manos de mexicanos; y 2) en 1975 la Ley
Reglamentaria del artculo 27 constitucional, en materia de minera, mantuvo
el 51% del capital nacional en sociedades mineras, y, del mismo, dispuso
como obligatorio un 66% para participar en determinadas concesiones.
Hasta hoy, la Ley de Inversin Extranjera ha eliminado las restricciones de
participacin del capital extranjero en las actividades mineras: las sociedades
mercantiles de carcter minero pueden tener el 100% de capital forneo
FRQWDOGHTXHVHFRQVWLWX\DQFRPRVRFLHGDGHVPH[LFDQDV\PDQLHVWHQ
respetar la clusula Calvo.21
Algunas de las leyes que inciden en la minera, adems de la propia ley
minera, se han ido reformando para entenderla como una actividad econmica de los particulares guiada por la maximizacin de la riqueza, carente
de asideros constitucionales que la orienten haca el desarrollo econmico
GHODQDFLyQODSURWHFFLyQGHOPHGLRDPELHQWHHOEHQHFLRGHORVSXHEORV
originarios, la distribucin de la riqueza, el bienestar de la poblacin o la
rectora econmica del Estado. Entre estas leyes debemos mencionar, principalmente, a la Ley General de Bienes Nacionales, a la Ley Agraria, a la
Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente, a la Ley
General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos, a la Ley
za y confort a la IED, que invierte en pases en vas de desarrollo, y se dirige de manera
especial a proyectos de desarrollo que sean econmica, ecolgica y socialmente sustentables. MIGA provee seguro a la inversin para efectos de transferencias de fondos, expropiacin y medidas similares, incumplimiento de contrato, guerra y disturbios civiles; est
facultada para que, mediante resolucin especial del Consejo, se cubran otros riesgos no
comerciales, pero en ningn caso el de devaluacin y depreciacin de la moneda. Es relevante mencionar que MIGA, al hacer el pago de la prima correspondiente o convenir en
su forma de pago, se subroga en los derechos del asegurado, adquirie todos sus derechos
\DFFLRQHVHQFRQWUDGHOSDtVDQWULyQ\RWURVREOLJDGRVFXDOHVTXLHUDste es un derecho
que le reconocen todos los pases miembros. Gmez-Palacio, Ignacio, Derecho de los
negocios internacionales. Arbitraje Internacional, TLCAN, Amrica Latina, CIADI,
Mxico, Porra, 2006, pp. 111 y 112.
21
Vase principalmente el artculo 10A de la Ley de Inversin Extranjera, publicada
HQHO'LDULR2FLDOGHOD)HGHUDFLyQHOGHGLFLHPEUHGH
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
53
de Aguas Nacionales, a la Ley Federal de Derechos, a la Ley de Inversin

Extranjera y al Cdigo Civil Federal.
II. LA SIGNIFICACIN ECONMICA, SOCIAL Y MEDIO AMBIENTAL
DE LA MINERA EN MXICO
'HDFXHUGRFRQFLIUDVRFLDOHVDOPHVPD\RGHVHKDEtDQRWRUJDGR
FRQFHVLRQHVPLQHUDVTXHDEDUFDEDQXQDVXSHUFLHDSUR[LPDGDGH
27.1 millones de hectreas, es decir, el 13.8 % del territorio nacional; sin
embargo, de acuerdo a otras cifras aportadas por organizaciones sociales
involucradas en la materia, a la fecha, el gobierno federal ha otorgado concesiones mineras sobre ms de 56 millones de hectreas, aproximadamente
el 28.58% del territorio continental mexicano.22
Mxico es ya el 4o. destino ms importante para la inversin minera
mundial dedicada a la exportacin, y el 1o. en Amrica Latina. De los 4,400
millones de dlares invertidos en la minera mexicana en 2010, 2,070 millones procedieron del capital extranjero, de los que 1,952 millones de dlares (94%) provinieron de empresas canadienses; del total de la inversin
extranjera en la industria minera nacional, Canad representa el 72.76%;
de las 290 mineras extranjeras en Mxico, 211 son canadienses; de todo el
capital canadiense en Mxico, el 44% se concentra en el sector minero.23
En su conjunto, la industria minera tiene presencia en 26 estados; el
mayor nmero de proyectos se encuentra en Sonora: 202; Chihuahua: 117;
Durango: 95; Sinaloa: 84; Zacatecas: 62; Jalisco: 54; Oaxaca: 33, y Guerrero:
33. Un dato que resulta alarmante es que la mayor parte de estos proyectos
se ubican en los estados con menos agua del territorio nacional. El norte
del pas apenas cuenta con el 30% de la disponibilidad del lquido a escala
nacional, pero concentra ms de cuatrocientos proyectos mineros cuyos
procesos de extraccin de metales utilizan el agua como recurso principal.
En cuanto a la composicin de la produccin minera, el oro y la plata
HQHVHRUGHQRFXSDQHOGHORVSUR\HFWRVGHODVHPSUHVDVH[WUDQMH22
Lpez Brcenas, Francisco y Eslava Galicia, Mayra Montserrat, El mineral o

la vida. Legislacin y polticas mineras en Mxico, Mxico, Centro de Orientacin y
Asesora a Pueblos Indgenas, A. C., 2011, p. 28.
23
Secretara de Economa, Direccin General de Promocin Minera, Direccin de
Promocin de Proyectos, Diagnstico de empresas mexicanas con capital extranjero en
la industria minera del pas, Mxico, Secretara de Economa, estadsticas del segundo
trimestre de 2012, p. 3.
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
54
JAIME CRDENAS
ras; el cobre, el 12%, y el hierro, el 47.5%. Mxico es la duodcima fuente

de oro en el mundo, con reservas aproximadas de 91.4 millones de onzas.
De acuerdo con cifras periodsticas, en Mxico la produccin de oro pas
GHWRQHODGDVHQDWRQHODGDVHQHVWRUHHMDXQDWHQGHQFLD
constante a la alza que, de acuerdo al mercado mundial de este metal, se
PDQWHQGUiGXUDQWHORVSUy[LPRVDxRV'DWRVGHODUPD0HWDOV(FRQRPLFV
Group, citados por la Cmara Minera Mexicana (Camimex) en su reporte
2010, indican que Mxico es el nico pas productor de oro que ha logrado
un crecimiento sostenido en este mercado.24
El vigor de la produccin de este metal descansa en el potencial de slo
once minas dispersas por el territorio nacional, las cuales tienen valuado
el total de sus reservas de oro , segn precios de junio de 2011, en 86 mil
millones de dlares; de lo anterior, 83 mil millones de dlares corresponden al valor de las reservas de oro de las minas dirigidas por compaas de
Canad; ocho de estas minas son propiedad de seis empresas canadienses
que controlan el 70% de la produccin de oro en Mxico. Actualmente, 198
compaas de ese pas realizan operaciones de exploracin y explotacin
en el territorio nacional.
Las anteriores cifras dan cuenta del enorme potencial que representa
el territorio nacional para las grandes empresas mineras, principalmente
FDQDGLHQVHVTXHRSHUDQHQHOSDtV6LQHPEDUJRORVHQRUPHVEHQHFLRV
que producen en Mxico, y que seguramente continuarn produciendo, no
JXDUGDQQLQJXQDUHODFLyQFRQORVEHQHFLRVTXHUHFLEHHOSDtVDFDPELR
ni, mucho menos con los costos medioambientales y sociales ocasionados
por sus actividades.
Desde nuestro punto de vista, la legislacin minera vigente debe reformarse en al menos tres aspectos para atender a tres grandes problemas
QDFLRQDOHVHOSULPHURHVHOUHODWLYRDORVH[LJXRVEHQHFLRVHFRQyPLFRV
que la minera reporta a la hacienda pblica federal; el segundo, el ms importante de todos, es el de los daos que, derivados de la minera, inciden
en los derechos colectivos y en el bienestar de los pueblos y comunidades
indgenas; y el tercero es el vinculado a la depredacin del medio ambiente.
24
Cmara Minera de Mxico, La industria minera de Mxico, Mxico, Camimex,
2011, pp. 30-31.
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
55
1. El magro benecio econmico a la hacienda pblica nacional

Por razones econmicas y estratgicas (sobre todo geoestratgicas),25 la
minera es una actividad que ha gozado en todos los pases, principalmente
en los ltimos aos, de un tratamiento privilegiado en materia de regulacin jurdica;26 en Mxico su desarrollo se considera, indebidamente, una
utilidad pblica, por lo que adquiere un carcter preferente que subordina
a todas las dems actividades productivas y, por consecuencia, a los derechos e intereses individuales o colectivos de quienes ejercen actividades
diversas a la minera.
Son argumentos de ndole econmica, fundamentalmente, los que se
HVJULPHQSDUDMXVWLFDUHOWUDWDPLHQWRSULYLOHJLDGRGHOTXHJR]DODLQGXVtria minera en el mundo,27 por ejemplo, la participacin de la minera en el
Producto Interno Bruto, su aportacin de capital externo y la creacin de
fuentes de empleo. Generalmente, estos argumentos se han aceptado sin
PD\RUGLVFXVLyQORTXHVLJQLFDTXHQRVHFXHVWLRQDQFRQVXFLHQFLDORV
EHQHFLRVUHDOHVTXHDSRUWDODLQGXVWULDPLQHUDDODHFRQRPtDQDFLRQDO
una vez confrontados con los costos globales derivados de su operacin.
8QDQiOLVLVHQSURIXQGLGDGGHOFRVWREHQHFLRGHODPLQHUtDREOLJDUtDD
considerar sus efectos sobre el medio ambiente, la ecologa, el agotamiento
de recursos naturales, los estilos de vida y las formas de convivencia de
ODVFRPXQLGDGHVODVPDJUDVFRQWULEXFLRQHVVFDOHVTXHVHGHULYDQGHOD
minera y, en general, los elevados costos que conlleva esta industria para
un proyecto de desarrollo econmico sustentable y de largo plazo como el
que establece nuestra Constitucin.
Lo anterior demuestra que es necesario revisar a fondo y de manera integral las caractersticas que la industria minera presenta en la actualidad:
sus costos ambientales, hdricos, energticos, sociales y culturales, as como
su aportacin real a la economa, con el objetivo de que sus operaciones
25
Kennedy, Paul (ed.), Grand Strategies in War and Peace, New Haven and London,
Yale University Press, 1991.
26
Decellis Contreras, Rafael, Efectos de 23 aos de poltica econmica liberal 19822005, en Saxe Fernndez, John, La energa en Mxico. Situacin y alternativas, Mxico,
Coordinacin de Humanidades-UNAM, 2009, pp. 15-31.
27
Hasta en la literatura contempornea la minera sirve de cruel contexto para elaborar relatos, ya sea en la novela negra o en las historias personales. Vase Franzen,
Jonathan, Libertad, Barcelona, editorial Salamandra, traduccin de Isabel Ferrer, 2011, y
Mankell, Henning, El chino, Mxico, Tusquets, 2008.
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
56
JAIME CRDENAS
se sujeten a los intereses y necesidades nacionales, no a los de particulares

que slo buscan incrementar desmedidamente el nivel de sus utilidades.
'HVGHXQHQIRTXHSXUDPHQWHHFRQyPLFRH[LVWHQVXFLHQWHVUD]RQHVTXH
obligan a reformular las condiciones generales en las que opera la actividad
PLQHUDHQQXHVWURSDtVSDUDUHRULHQWDUODKDFLDHOEHQHFLRGHOGHVDUUROOR
nacional, no slo de un grupo privilegiado de inversionistas que obtienen
cuantiosas utilidades con el aprovechamiento prcticamente ilimitado del
subsuelo nacional.
De acuerdo con el artculo 263 de la Ley Federal de Derechos, las contribuciones se pagan semestralmente por cada hectrea o fraccin concesionada o asignada. Las cuotas, segn la ley, son: 1) durante el primer ao
y segundo ao de vigencia, $5.70; 2) durante el tercero y cuarto ao de
vigencia, $8.52; 3) durante el quinto y sexto ao de vigencia, $17.62; 4)
durante el sptimo y octavo ao de vigencia, $35.45; 5) durante el noveno
y dcimo ao de vigencia, $70.88, y 6) a partir del dcimo primer ao de
vigencia, $124.74.
Segn cifras de la Auditora Superior de la Federacin, en el periodo
2005-2010 el valor de la produccin minera en Mxico ascendi a 552
millones 422 mil 493.3 pesos y los derechos cobrados fueron solamente 6 millones 543 mil417.4 pesos, es decir, el 1.2% sobre el valor de
la produccin minera. Adems, el otorgamiento de concesiones es muy
H[LEOH\ODVYLJHQWHVH[SORWDFLRQHVPLQHUDVQRJDUDQWL]DQDMXLFLRGH
OD$XGLWRUtD6XSHULRUGHOD)HGHUDFLyQORVGHUHFKRVHLQWHUHVHVGHOD
nacin ni los derechos de los mexicanos. Administrativamente, la Secretara de Economa y la Direccin General de Minas carecen de compeWHQFLDVVXFLHQWHVSDUDVDQFLRQDUDORVFRQFHVLRQDULRVTXHDWHQWDQFRQWUD
la ley minera.28
/RVGHUHFKRVPHQFLRQDGRVDQWHULRUPHQWHVRQtQPRVHQUHODFLyQFRQODV
ganancias que obtienen las grandes empresas; asimismo, el objeto gravable
QRHVHOPLQHUDOH[WUDtGRRHOTXHHVWiVXMHWRDEHQHFLRPLQHURVLQRODH[WHQVLyQGHWLHUUDFRQFHVLRQDGD(VHYLGHQWHSXHVTXHODVQDQ]DVS~EOLFDV
REWLHQHQGHODPLQHUtDPDJURVEHQHFLRV
28
Auditora Superior de la Federacin, Informe de resultados de la cuenta pblica
2010, Auditora Financiera y de Cumplimiento 10-0-10100-02-0809, pp. 19 y ss.
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
57
2. Los conictos sociales

La explotacin de las minas a cielo abierto se ha implantando en la
mayor parte de los proyectos mineros como la modalidad predominante.
(VWDFLUFXQVWDQFLDKDYXHOWRFDGDYH]PiVIUHFXHQWHVORVFRQLFWRVTXHVH
suscitan entre los concesionarios y las comunidades agrarias o indgenas
propietarias de las tierras que ampara la concesin. Los ejes en torno a los
cuales se articula el activismo opositor de las comunidades indgenas y
rurales son la defensa de la integridad de sus tierras, la proteccin de sus
recursos naturales (el agua, de manera primordial)29 y la defensa de sus
identidades culturales.
De unos aos a la fecha, han ocurrido, en todos los estados que cuentan
con actividad minera, diversos movimientos sociales que denuncian los
abusos y las violaciones a los derechos de los pueblos y las comunidades
asentadas en las reas concesionadas a empresas mineras. Los medios periodsticos dan cuenta, casi todos los das, de las acciones que despliegan
estos grupos sociales para impedir que las empresas mineras, al amparo
de la concesin otorgada, los despojen de sus tierras, destruyan el entorno
fsico de su territorio, agoten sus mantos acuferos y trastoquen de manera
irremediable sus costumbres y su forma de vida.30 Los ejemplos sobran,
basta mencionar que en los estados de Oaxaca, Zacatecas, San Luis Potos,
Chiapas, Guerrero, Puebla, Chihuahua, entre otros, desde hace tiempo se
han organizado amplios grupos de resistencia para defender los recursos
naturales de las comunidades y los ncleos agrarios afectados por los proyectos mineros, principalmente canadienses. Esta oleada de movilizaciones
VRFLDOHV\ODHYLGHQWHOHJLWLPLGDGGHODVFDXVDVTXHGHHQGHQSRQHQGH
relieve la urgencia de revisar el marco regulatorio de la minera, para generar los cambios que permitan procesar sus demandas colectivas por medio
de la legalidad democrtica y en el marco de los derechos, reconocidos por
nuestra Constitucin y por el derecho internacional, de las comunidades
indgenas y agrarias.
Cuando aludo a los derechos colectivos y a las demandas colectivas de
los pueblos y las comunidades para proteger y asegurar sus garantas, me
29
Gngora Pimentel, Genaro David, Tesis y jurisprudencia en materia de aguas,
en Emilio O. Rabasa y Carol B. Arriaga Garca (coordinadores), Agua: Aspectos
constitucionales, Mxico, UNAM, 2008, pp. 53-81.
30
Ramrez, rika, Un cuarto del pas en poder de mineras extranjeras, Revista
Contralnea, Mxico, 22 de enero de 2012.
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
58
JAIME CRDENAS
UHHURDOIRUWDOHFLPLHQWRFRQVWLWXFLRQDO\OHJDOGHODVDFFLRQHVFROHFWLYDV
que prev el prrafo tercero del artculo 17 de la carta magna, a otras disposiciones legales de carcter secundario que los regulan, y a la posibilidad
GHPHGLDQWHDPSDURVFROHFWLYRVTXHGHEHQVHUREYLDPHQWHUHJXODGRVHQ
ODOH\GHDPSDURSURWHJHU\WXWHODUHQWUHRWURVORVGHUHFKRVFROHFWLYRV
de los pueblos: derechos econmicos, sociales, culturales, identitarios y
medioambientales.31 Es muy importante que en estos procedimientos los
sujetos procesalmente legitimados puedan actuar y reclamar, aunque en
algunos casos no tengan un inters jurdico, sino uno legtimo, que bastara, y, en otros, un inters difuso y hasta simple en aqullas hiptesis de
violaciones graves a los derechos de los pueblos y comunidades.
La respuesta a las demandas que plantean las comunidades y las organizaciones sociales en defensa de sus legtimos derechos a preservar la integridad de sus tierras, de sus aguas y de su medio ambiente, debe proceder
de las tareas del legislador, del ejecutivo y de los jueces, antes que del Estado provenga la accin represora, recurso antijurdico y democrticamente
LQDFHSWDEOHTXHVyORDJXGL]DORVFRQLFWRV\GHELOLWDODOHJLWLPLGDGGHORV
poderes pblicos ante la sociedad.
En muchos pases del mundo la explotacin intensiva de sus reservas
minerales les permiti impulsar su proceso de industrializacin, pero ello
provoc, al mismo tiempo, el agotamiento de sus yacimientos o la incosteabilidad de su explotacin debido a la baja ley de sus reservas. Este agotamiento o descenso paulatino de la riqueza de los yacimientos impuls
avances tecnolgicos que permitieron que la actividad minera tradicional,
orientada a la explotacin de vetas subterrneas, con altos requerimientos
de mano de obra, se transformara en una minera moderna, enfocada a la
explotacin a cielo abierto, con mnimos requerimientos de mano de obra,
pero con una impresionante capacidad para devastar el entorno en que se
practica.
31
Vase Ferrer Mac-Gregor , Eduardo, El acceso a la justicia de los intereses de

grupo (Hacia un juicio de amparo colectivo en Mxico), Derecho procesal constitucional, Mxico, Porra, 2001, pp. 217-237; Antonio Gidi y Eduardo Ferrer Mac-Gregor,
Cdigo modelo de procesos colectivos. Un dilogo iberoamericano, Mxico, PorraUNAM, 2008; Joan Oliver Araujo, El recurso de amparo, Palma de Mallorca, Facultad
de Derecho de Palma de Mallorca, 1986, pp. 270 y ss., y ngel J. Gmez Montoro, El
inters legtimo para recurrir en amparo. La experiencia del Tribunal Constitucional
Espaol, Cuestiones constitucionales, nm. 9, Mxico, 2003, pp. 159-185.
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
59
(QHOFDVRHVSHFtFRGHORURHQOD2FLQDGH0LQDVGH(VWDGRV
Unidos propuso el sistema de remojo con cianuro de sodio al aire libre
como un mtodo econmico para tratar grandes volmenes de minerales de oro de baja ley.32 Los crecientes costos laborales hicieron que las
minas de oro a cielo abierto fueran ms competitivas que las minas subterrneas, que requeran grandes cantidades de mano de obra. As, los
bajos costos y la capacidad de procesar cantidades inmensas de material
caractersticos a la nueva tcnica, conocida despus como lixiviacin de
cmulos, reanimaron a la industria minera, y la impulsaron a una expansin agresiva dentro y fuera de las fronteras nacionales respectivas sin
que importaran los costos sociales.
/DFRQLFWLYLGDGVRFLDOQRWLHQHRWURPRWLYRTXHHODQWDJRQLVPRHQWUH
los intereses de los concesionarios y los derechos colectivos de las comuniGDGHV(VWHFRQLFWRGHLQWHUHVHVHVWiGLUHFWDPHQWHYLQFXODGRFRQHOPDUFR
jurdico que regula el otorgamiento de las concesiones y la operacin de las
empresas, es decir, con lo que establece la ley reglamentaria del artculo 27
constitucional en materia de minera.
En el marco de la ley minera la concesin del titular se convierte en una
patente de corso, que le permite someter a cualquier inters o derecho que
LQWHUHUD FRQ VX OLFHQFLD 3DUD GREOHJDU OD UHVLVWHQFLD GH ODV FRPXQLGDdes propietarias de la tierra, el concesionario utiliza los recursos que sean
necesarios, como promover la divisin y el temor entre sus integrantes a
travs de mecanismos no siempre lcitos, entre otros. Lo ms grave es que
en la mayora de estos casos las autoridades respaldan, por accin o por
omisin, los intereses de los concesionarios antes que los derechos de las
comunidades.
En una reciente nota del peridico La Jornada, Fernanda Daz Costa,
UHGDFWRUDGHOLQIRUPHGH$PQLVWtD,QWHUQDFLRQDO6DFULFDUORVGHUHFKRVHQ
nombre del desarrollo,33 seala que las empresas mineras, como parte de
su estrategia para llevar a cabo sus actividades, dividen a las poblaciones,
e incluso recurren a los servicios de empresas de seguridad multinacionales
FRQHOQGHFUHDUJUXSRVSDUDPLOLWDUHVTXHDPHGUHQWHQDORVRSRVLWRUHV\
32
Departamento de Pastoral Social de la Dicesis de San Carlos de Bariloche, La minera del oro a cielo abierto utilizando la lixiviacin con cianuro, Bariloche, Argentina,
2004, 68 pp.
33
Tejeda, Armando G., Pueblos indgenas, XQHVWRUERSDUDORVLQWHUHVHVFRPHUFLDOHV
FRQFOX\H$,La Jornada, viernes 5 de agosto, 2011, p. 18.
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
60
JAIME CRDENAS
sus proyectos, tal como puede constatarse en el amplio nmero de denuncias

e indicios que la organizacin ha recabado.
En el informe mencionado, Amnista Internacional formula una severa
denuncia contra la sistemtica violacin de los derechos humanos de los
pueblos indgenas, propiciada por una alianza entre empresas y gobiernos;
de lo que la organizacin concluye: los pueblos indgenas se han convertido
en un estorbo para los intereses comerciales, por lo que los amenazan,
los desalojan por la fuerza, los desplazan y hasta los matan en su afn por
explotar recursos naturales de las zonas en las que viven.34
3. El dao medioambiental35
El mtodo de lixiviacin de cmulos consiste en acumular el material
removido en una gigantesca montaa de miles de toneladas a la que se roFtDXQDVROXFLyQGHFLDQXURGHVRGLRFRQHOQGHH[WUDHUHORURHOXVRGH
esta tcnica elev de manera dramtica los porcentajes de recuperacin, lo
TXHYROYLyUHQWDEOHH[SORWDUJUDQGHVVXSHUFLHVHQGRQGHVHORFDOL]DUDQ
extensos yacimientos de mineral de baja calidad. El mtodo de extraccin
del oro por lixiviacin con cianuro substituyo, de manera muy ventajosa,
al de amalgamacin con mercurio, que se utilizaba anteriormente.36
La mayora de las operaciones que utilizan el mtodo de lixiviacin con
cianuro, son prctica de la minera a cielo abierto. Este tipo de explotacin
conlleva altos impactos ecolgicos que, en muchos casos, pueden ser catalogados como desastre ambiental;37adems, puede ocasionar una afectacin
34
El informe completo se puede consultar en la siguiente direccin: www.amnesty.org

En Mxico existen importantes trabajos sobre el derecho al medio ambiente sano
TXHIXQGDPHQWDQHVWDVUHH[LRQHV(QWUHRWURVYHU1DYD(VFXGHUR&pVDUCiencia, ambiente y derecho, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2012; Nava
Escudero, Csar, Estudios ambientales, 2a. ed., Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2011, y Nava Escudero, Csar (ed.), Legislacin ambiental en Amrica
del Norte / Environmental Legislation in North America, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 2011.
36
Departamento de Pastoral Social de la Dicecis de San Carlos de Bariloche, op. cit.
37
Ruiz Caro, Ariela, Situacin y tendencias de la minera aurfera y del mercado
internacional del oro, CEPAL, julio de 2004.
35
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
61
irreversible al entorno fsico en el que opera, lo que provocara inevitablemente la destruccin del equilibrio ecolgico de la zona.38
Para hacer accesibles los extensos yacimientos minerales, los modernos
HTXLSRVGHH[FDYDFLyQUHPXHYHQODFDSDVXSHUFLDOGHWLHUUD\GHVWUX\HQ
montaas enteras en cuestin de horas. El resultado es la formacin de crteres gigantescos, que pueden medir ms de 150 hectreas de extensin y
ms de 500 metros de profundidad. Por otro lado, el uso del cianuro emplea
millones de litros de agua para formar la solucin con la que se baan las
inmensas montaas de material acumulado, esto implica un uso desmedido
de los recursos hdricos que afecta el nivel de los mantos, inclusive puede
provocar su agotamiento. Un ejemplo de ello es la operacin de la mina a
cielo abierto Bajo la Alumbrera, ubicada en la provincia argentina de Catamarca, que provoc un descenso de siete metros en el nivel de los mantos
freticos, y dej sin agua a los pobladores y a los agricultores de la regin.39
Innumerables estudios de especialistas en la materia han documentado de
manera exhaustiva que ninguna actividad industrial es tan agresiva ambiental,
social y culturalmente como la minera a cielo abierto,40 pues los efectos de
su operacin son devastadores: elimina bosques, remueve y destruye suelos,
agota y contamina el agua, despoja a ejidos y comunidades de sus tierras,
H[WHUPLQDODRUD\ODIDXQDQDWLYDV\DIHFWDODVDOXGGHORVSREODGRUHV
en otras palabras, depreda al medio ambiente, y vulnera los derechos de
las comunidades y pueblos.41 Por si fuera poco, las localidades en las que
se establecen los enclaves mineros reciben como pago una msera cantidad
de la riqueza que se extrae de las entraas de sus tierras. Por ello, existe un
amplio consenso entre los estudiosos del tema: la minera a cielo abierto
genera miseria, contaminacin y muerte en los lugares donde se asienta.
Las graves consecuencias de la minera a tajo abierto explican por qu
su desarrollo est enfrentando, en la mayor parte de los pases donde pre-
38
American Water Works Association, Determinacin de constituyentes inorgnicos
no metlicos, Cianuro, Mtodos normalizados para el anlisis de aguas potables y residuales, Espaa, Ediciones Daz de Santos, 1992.
39
http://www.alumbrera.com.ar.
40
Boeglin, Nicols, Minera qumica a cielo abierto y polticas ambientales en la
cuenca del ro San Juan (Nicaragua-Costa Rica) desde una perspectiva jurdica, AquaLAC, UNESCO, vol. 3, nm. 2, septiembre de 2011, pp. 92-104.
41
Reboratti, Carlos, Ambiente, sociedad y territorio: una visin geogrca de nuestro mundo, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes, 2001.
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
62
JAIME CRDENAS
tende implantarse, una vigorosa oposicin de las comunidades directamente

afectadas, y de grupos sociales cada vez ms numerosos.
Los poderes pblicos de algunos pases con un alto nivel de desarrollo se
han hecho eco de las protestas sociales en contra de esta manera de explotar
los minerales, y han procesado las reformas legales necesarias para impedir
que contine desarrollndose la minera a cielo abierto en sus territorios.
As, este tipo de actividad se prohibi en la Repblica Checa desde el 2000,
en Alemania desde 2002, y en Hungra en 2009.
En Amrica Latina, aun cuando en la mayor parte de los pases con minera sigue permitindose la modalidad de cielo abierto con el consecuente
uso de la tecnologa centrada en el cianuro de sodio, ya se han generado
algunos casos de avanzada, que permiten vislumbrar, en las legislaciones
nacionales sobre esta materia, una tendencia a la armonizacin con las
normas y tratados internacionales. En esta lnea, podemos mencionar los
siguientes avances legislativos:
En Argentina, los rganos legisladores de siete provincias aprobaron
leyes que prohben la minera a cielo abierto, al igual que la utilizacin de
sustancias txicas como el cianuro, el cido sulfrico y, entre otros, el cido
clorhdrico. En el mismo sentido, el diputado Fernando Solanas present,
en agosto de 2010, un proyecto de ley nacional para prohibir la minera a
cielo abierto en todo el pas, y vedar, de toda la actividad minera, el uso
de cianuro de sodio, de mercurio, de cido sulfrico y de otras sustancias
contaminantes.42
En Uruguay, el senador Pedro Bordaberry Herrn present en el Parlamento, en junio de 2011, un proyecto de ley para impedir la minera a cielo
abierto en todo el territorio uruguayo, as como el empleo de cianuro en
la minera; adems, propuso otorgar facultades al ejecutivo para autorizar
excepciones si se cumplieran las condiciones que seala el propio proyecto,
las cuales, bsicamente, son las siguientes:
Mantenerse a una distancia de tres kilmetros de los bordes de
la mina con respecto a cualquier poblacin de ms de 1500 habitantes.
/DSDUWLFLSDFLyQGHO(VWDGRHQHOEHQHFLRQHWRGHOFRQFHVLRQDULR
QRGHEHVHUPHQRUDORDOGHOEHQHFLREUXWR
42
wp. cedha.net/wp-content/uploads/2011/10/Nacion-MINERIA_A_CI.
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
63
El concesionario debe presentar, entre otras condiciones, un plan

de cierre de la mina, que incluya una remodelacin paisajstica
congruente con el ambiente previo a la explotacin, y un proyecto de aplicacin productiva del predio, que equivalga o mejore la
productividad natural anterior del inmueble.
Es importante destacar que las excepciones que el ejecutivo puede autoUL]DUVRODPHQWHVHUHHUHQDOWLSRGHH[SORWDFLyQQRDOXVRGHORVPDWHULDOHV
prohibidos en el proyecto de ley.43
La Asamblea Legislativa de Costa Rica aprob el 9 de noviembre de 2010
la ley 8904 con la que se prohbe el otorgamiento de permisos y concesiones
para la exploracin y explotacin de la minera a cielo abierto, y el uso de
sustancias txicas como el cianuro y el mercurio en la actividad minera.
Estas acciones legislativas son el resultado de la oposicin de amplios
movimientos sociales a la minera a cielo abierto y al uso de sustancias peligrosas para la vida humana y el medio ambiente, como el cianuro de sodio,
entre otras. En los dems pases latinoamericanos, en los que todava no se
han adoptado este tipo de medidas legislativas con respecto a la minera a
cielo abierto, los movimientos opositores adquieren cada vez mayor fuerza
social y poltica, lo que no podrn ignorar los rganos legislativos sin correr
el riesgo de que los costos sociales se incrementen en la medida en que las
SDUWHVGHOFRQLFWRSRODULFHQVXVSRVLFLRQHV44
Los avances plasmados en las legislaciones nacionales mencionadas son
de una gran relevancia en la lucha por la defensa de los derechos humanos
fundamentales, como el derecho a la vida y a un medio ambiente sano.45 Sin
embargo, es en el mbito internacional donde se han logrado los avances
PiVVLJQLFDWLYRVSDUDODSURWHFFLyQQRVRODPHQWHGHHVWRVGHUHFKRVVLQR
tambin de los derechos colectivos de los pueblos indgenas y las comunidades agrarias, que son avasallados por las empresas mineras al amparo
del ttulo de concesin.
43
El Espectador, Bordaberry present proyecto contra minera a cielo abierto,
Montevideo, Uruguay, Espectador.com, 23 de junio, 2011.
44
Vase la iniciativa que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Minera
a cargo del Diputado Jaime Fernando Crdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT,
Gaceta Parlamentaria, Cmara de Diputados, nm. 3342-III, martes 6 de septiembre de
2011.
45
Canosa Usera, Ral, Existe un verdadero Derecho Constitucional a disfrutar del
medio ambiente?, Anuario de Derechos Humanos, Madrid, t. I, 2005, pp. 151 y ss.
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
64
JAIME CRDENAS
En Mxico diversos analistas del tema estiman que la minera a cielo

abierto ocupa ya ms del 9% del territorio nacional, lo que, vistas las caractersticas de este tipo de explotacin, es un dato alarmante que debe
motivar las acciones legislativas necesarias para su adecuada regulacin,
\HQEHQHFLRGHORVLQWHUHVHVQDFLRQDOHV46
III. LOS PROBLEMAS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY MINERA
/DOH\PLQHUDYLJHQWHIXHSXEOLFDGDHQHO'LDULR2FLDOGHOD)HGHUDcin del 26 de junio de 1992.47\ODKDQPRGLFDGRODVUHIRUPDVSXEOLFDGDVHQORVGLDULRVRFLDOHVGHOGHGLFLHPEUHGHGHOGHDEULO
de 2005 y del 26 de junio de 2006. El propsito de la ley y de las reformas es el de promover su orientacin economicista en favor de las grandes empresas mineras tanto nacionales como trasnacionales en demrito
GHORVGHUHFKRVIXQGDPHQWDOHVGHORVPH[LFDQRVSULQFLSDOPHQWHGHODV
comunidades indgenas y de los ncleos de poblacin agrarios, as como
GHORVGHUHFKRVHFROyJLFRV\GHORVSULQFLSLRVFRQVWLWXFLRQDOHVSUHYLVWRVHQORVDUWtFXORV\GHOD&RQVWLWXFLyQ/RVQHVGHODOH\
minera no son conciliables con la carta magna ni con los tratados internacionales en materia de derechos humanos.
En la ley minera existen evidentes problemas de inconstitucionalidad;
entre otros, los siguientes:
1. Su artculo 4o., fraccin IX, delega en el ejecutivo competencias que
son exclusivas del Congreso de la Unin. El precepto seala que el ejecutivo federal puede determinar por decreto lo que se entiende por minerales,
cuando el artculo 73, fraccin X, de la Constitucin indica que es el Congreso de la Unin el facultado para legislar en esta materia; es decir, existe
constitucionalmente una reserva de ley que la legislacin secundaria no
respeta. Adems, la decisin de incluir o no minerales, por parte del ejecutivo, puede afectar los derechos e intereses de la nacin sin que participe el
Congreso de la Unin, tal es el caso de las tierras raras, sustancias de gran
46
Toledo, Vctor M., La cuarta guerra de Caldern: el ecocidio, La Jornada, viernes 23 de noviembre de 2012, p. 25.
47
%DUDMDV0RQWHVGH2FD6DQWLDJR0RGLFDFLRQHVLQWURGXFLGDVHQODQXHYD/H\
Minera, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nm. 77, mayo-agosto de
1993, pp. 575-583.
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
65
importancia y valor econmico para la industria nacional y extranjera, que

actualmente no estn previstas en el artculo 4o. citado.
2. El artculo 6o. es el precepto angular de esta ley, que permite que los
criterios economicistas se impongan, en la industria minera, por encima de
los principios constitucionales y de los derechos fundamentales. En l se
HVWDEOHFHTXHODH[SORUDFLyQODH[SORWDFLyQ\HOEHQHFLRGHORVPLQHUDOHV
son de utilidad pblica, de carcter preferente sobre cualquier otro uso o
aprovechamiento del terreno, y que nicamente por ley de carcter federal
podrn establecerse contribuciones que graven estas actividades. Esa norma se opone radicalmente a la concepcin de los derechos fundamentales
contenida en los prrafos segundo y tercero del artculo 1o. de la ConstituFLyQSXHVHORUGHQMXUtGLFRQRSXHGHDFHSWDUTXHORVQHVHFRQyPLFRVGH
ODVHPSUHVDVPLQHUDVEDVDGRVH[FOXVLYDPHQWHHQHOFRVWREHQHFLR\HO
inters particular, se coloquen por encima del respeto y la garanta de los
derechos fundamentales de los habitantes del pas. El artculo 6o. de esta
ley violenta los derechos de las comunidades indgenas a mantener y conservar su hbitat y sus territorios, y a ser consultadas en caso de utilizarlos;
que se desprenden del artculo 2o. de la Constitucin y de la Convencin
169 de la OIT. Adems, se infringen los derechos fundamentales en materia de medio ambiente, alimentacin y agua, contenidos en el artculo 4o.
constitucional, que tienen los habitantes, los ejidos y las comunidades vis
a vis el derecho de las empresas mineras. El derecho al medio ambiente,
al agua o a la alimentacin tienen un carcter fundamental y, sobre todo,
preferente ante cualquier actividad minera. El artculo es igualmente contrario a las fracciones VII y XX del artculo 27 constitucional, que consagran
los derechos de los ncleos ejidales a conservar sus tierras, a promover el
desarrollo rural integral para generar empleo, y a garantizar a la poblacin
campesina el bienestar y su incorporacin al desarrollo nacional, porque
esos derechos de carcter social estn por encima de los derechos individuaOHVGHODVHPSUHVDVTXHVyORSUHWHQGHQODPD[LPL]DFLyQGHVXVEHQHFLRV
Por otra parte, el segundo prrafo del artculo 27 de la Constitucin indica
que las expropiaciones slo podrn hacerse por causa de utilidad pblica
y mediante indemnizacin; y la ley minera permite la expropiacin para la
H[SORUDFLyQH[SORWDFLyQREHQHFLRGHPLQHUDOHVDUWtFXORRIUDFFLyQ
9,,VLQTXHH[LVWDXWLOLGDGS~EOLFDHQWDQWRTXHODDFWLYLGDGPLQHUDHV
JHQHUDOPHQWHHQ0p[LFRXQDLQGXVWULDSULYDGDTXHVyOREHQHFLDHOLQWHUpV
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
66
JAIME CRDENAS
de los accionistas de las empresas mineras.48 El artculo 6o. de esta misma

ley tambin socava las competencias locales para establecer contribuciones,
por ejemplo, sobre el cambio de uso de suelo (artculo 115, bases IV y V
de la Constitucin), pues la norma indica que nicamente por ley federal
se podrn establecer contribuciones sobre la minera. Finalmente, todo el
captulo econmico de la Constitucin (artculos 25, 26, 27 y 28) est auVHQWHGHORVPRWLYRV\QHVGHODUWtFXORRGHODOH\PLQHUD
3. Su artculo 7o., fracciones I y IV, faculta a la Secretara de Economa
y a otras dependencias y entidades del gobierno federal para regular la minera cuando exista una competencia; en el artculo 73, fraccin X, de la
Constitucin, se dicta a favor del Congreso de la Unin.
4. Las fracciones XIII, XIV y XV del artculo 7o. de la legislacin minera
permiten, a favor de los particulares, la apropiacin del gas asociado a los
yacimientos de carbn mineral. Esas disposiciones se oponen al prrafo
sexto del artculo 27 y al prrafo cuarto del artculo 28 de la carta magna. El
gas es un hidrocarburo cuya explotacin corresponde constitucionalmente,
de manera exclusiva, a la nacin, a travs del Estado, por tratarse de una
actividad incorporada dentro de sus reas estratgicas.49
5. El artculo 9o. de esta legislacin (fracciones IX, XII y XXIII) otorga
FRPSHWHQFLDDO6HUYLFLR*HROyJLFR0H[LFDQRRUJDQLVPRS~EOLFRGHVFHQWUDOL]DGRFRRUGLQDGRVHFWRULDOPHQWHSRUOD6HFUHWDUtDGH(FRQRPtDSDUD
participar en fondos de inversin de riesgo compartido destinados a la exSORUDFLyQGHPLQHUDOHVXQDVXHUWHGHDVRFLDFLyQS~EOLFDSULYDGDSDUD
prestar servicios a clientes extranjeros sobre los recursos mineros del pas, y
para celebrar contratos mediante licitacin pblica que amparen asignaciones
mineras. Las anteriores disposiciones no se enmarcan en la prevalencia de
los intereses nacionales sobre los extranjeros, y violentan los artculos 25,
26, 27 y 28 de la Constitucin; adems, en proyectos compartidos, establecen a favor de un organismo pblico las asignaciones mineras, donde puede
48
En los precedentes de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, ni siquiera cuanGRODH[SURSLDFLyQEHQHFLDDXQDFODVHVRFLDORVHUHDOL]DSDUDFRQVHUYDUHPSOHRVVH

considera que existe causa de utilidad pblica. Vase tesis P. XXV/2006. Expropiacin.
/DFUHDFLyQIRPHQWRRFRQVHUYDFLyQGHXQDHPSUHVDSDUDEHQHFLRGHODFROHFWLYLGDG
como causa de utilidad pblica prevista en el artculo 1, fraccin IX, de la ley relativa,
no se actualiza por circunstancias de clase social ni necesariamente por el sustento de
empleos. Semanario Judicial de la )ederacin y su Gaceta, t. XXIII, febrero 2006, p. 23,
IUS 175942.
49
Crdenas Gracia, Jaime, op. cit., pp. 123 y ss.
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67
haber capital privado, tanto nacional como extranjero,, es decir, el Estado

mexicano, a travs de las competencias del Servicio Geolgico Nacional
trabaja para los intereses mineros particulares nacionales o extranjeros.
6. El artculo 13 establece un supuesto derecho de preferencia en favor
de los pueblos o comunidades indgenas cuando la concesin comprenda
terrenos habitados u ocupados por ellos; sin embargo, este derecho se condiciona: deben solicitar la concesin simultneamente con otra persona,
y cumplir con las subordinaciones y requisitos que establecen la ley y el
reglamento; dicho de otro modo, si solicitan la concesin despus de que
lo hubiese hecho otro interesado, los pueblos y comunidades indgenas
pierden su derecho preferente. El criterio de la ley minera es jus privatista
y supone indebidamente que los pueblos indgenas o comunidades gozan de
los mismos medios que las grandes empresas para allegarse la informacin
sobre la riqueza minera de su subsuelo, y para adelantarse a las empresas
mineras en presentar la solicitud. Adicionalmente, en la hiptesis de que
as lo hicieran, resulta claramente inequitativo condicionarlos a que cumplan con los mismos requisitos establrecidos para las empresas privadas,
cuando es evidente su imposibilidad de hacerlo. El supuesto derecho de
preferencia a favor de pueblos y comunidades indgenas resulta ilusorio
para todo efecto prctico, al no respetarse el derecho de las comunidades a
GLVSRQHUGHXQDLQIRUPDFLyQVXFLHQWH\SUHYLDDGHPiVGHQRFRQWDUFRQ
ORVLQVWUXPHQWRVGHLQYHUVLyQQHFHVDULRVDORWRUJDPLHQWRGHODFRQFHVLyQ
sobre las riquezas minerales que existen en el subsuelo de sus tierras, lo
que hace, a todas luces, inviable su ejercicio.
7. El artculo 13 bis de la ley minera establece como criterio rector en el
otorgamiento de las concesiones el de las mejores condiciones econmicas; es decir, los criterios relativos a los derechos humanos individuales
y colectivos, y los principios econmicos de los artculos 25, 26, 27 y 28
de la Constitucin brillan por su ausencia. Se trata de negocios y no de la
salvaguarda del bienestar de la nacin ni de los derechos fundamentales
de sus habitantes.
8. El artculo 15 de esta ley prev que las concesiones mineras se otorguen por cincuenta aos, y pueden prorrogarse por otra temporalidad igual.
6RQFLHQDxRVGHFRQFHVLyQSDUDH[WUDHUWRGRVORVEHQHFLRVGHOVXEVXHOR
a cambio de casi nada en favor de la nacin, de la casi nula distribucin
equitativa de la riqueza pblica, de la ausente conservacin de los recursos
naturales, del desarrollo no equilibrado del pas, y de la inexistente mejora
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
68
JAIME CRDENAS
en las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana. Adems de que

HOWtWXORGHFRQFHVLyQHVDELHUWRSRUTXHFRQHUHGHUHFKRVVREUHWRGRVORV
minerales o sustancias sujetas a la aplicacin de la ley.
9. Los derechos de los concesionarios mineros, que se encuentran contemplados en el artculo 19 de la ley son amplsimos: pueden disponer de
los terrenos objeto de la concesin a menos que exista una concesin minera previa; obtener la expropiacin, ocupacin temporal o la constitucin
de servidumbres; aprovechar las aguas provenientes del laboreo de las miQDVSDUDODH[SORUDFLyQH[SORWDFLyQ\EHQHFLRGHORVPLQHUDOHVREWHQHU
preferentemente concesiones sobre las aguas de las minas; transmitir los
derechos de concesin; y emplear el gas asociado a los yacimientos para
autoconsumo o para la venta a Pemex. Es evidente que se trata de derechos
superiores al de la propiedad privada o al social, porque pueden disponer de
ORVGHUHFKRVGHSURSLHGDGGHWHUFHURVHVFLHUWRTXHDWUDYpVGHORVFDXFHV
OHJDOHVLQFOXVRDODH[SURSLDFLyQVLQTXHH[LVWDFDXVDGHXWLOLGDGS~EOLFD
VLQRVyORQHJRFLRV\EHQHFLRVSDUWLFXODUHV$GHPiVWLHQHQGHUHFKRDODV
aguas provenientes del laboreo sin pagar contribuciones por esa agua
que es de la nacin, y el derecho preferente a obtener concesiones sobre
stas (con respecto a las ltimas s pagan derechos). Finalmente, pueden
HQDMHQDUODVFRQFHVLRQHVDWHUFHURV\DSURYHFKDU\H[SORWDUHQVXEHQHFLR
hidrocarburos que son de la nacin (el gas asociado a los yacimientos de
carbn mineral). Todos los anteriores derechos tienen evidentes visos
de inconstitucionalidad. Me detengo principalmente en el relativo a la
enajenacin de las concesiones, que viene a demostrar la degradacin del
derecho pblico al derecho privado, con el riesgo de que existan empresas
que acumulen concesiones para imponer condiciones monoplicas al
gobierno en la explotacin de los minerales, pues la ley de la materia no
seala lmites en la concentracin de concesiones.
10. Tanto en el artculo 21 de la ley, como en el 56 de su reglamento,
se seala que por tratarse de tierras ejidales o comunales, su expropiacin,
ocupacin temporal o constitucin de servidumbres se sujetarn a lo dispuesto
por la ley agraria. En apariencia, esta remisin a la ley agraria debiera
constituir una garanta de respeto a los derechos de ejidos y comunidades,
sin embargo, esto no es as debido a que lo nico que se garantiza es
la legitimacin de los mecanismos de sometimiento: manipulacin,
engao, corrupcin, divisionismo e intimidacin, a que son sometidos los
integrantes de las comunidades por los representantes de las empresas, y,
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
69
no en pocas ocasiones, por las propias autoridades agrarias. La disposicin

est claramente orientada a favorecer los intereses de las empresas, lo que
propicia el surgimiento de movimientos opositores en ejidos, comunidades y
pueblos indgenas a los proyectos mineros que permiten el otorgamiento de
derechos a terceros sobre sus tierras, sin haber sido previamente informados
ni consultados, y, lo que resulta ms grave, sin haber obtenido previamente
su aprobacin, como lo establecen, fundamentalmente, los artculos 2 y 27
constitucionales, as como diversos instrumentos jurdicos internacionales
con fuerza legal en nuestro pas, por ejemplo, la Convencin 169 de la
OIT. En efecto, el artculo 27 de la Constitucin establece claramente el
reconocimiento pleno a los derechos colectivos de los pueblos indgenas.
y de los ejidos y comunidades agrarias, as como el mandato de proteger
la propiedad sobre sus tierras y de respetar su voluntad para adoptar las
decisiones que ms les convengan con respecto al aprovechamiento de sus
recursos productivos, en los siguientes trminos:
Artculo 27. VII. Se reconoce la personalidad jurdica de los ncleos de poblacin ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto
para el asentamiento humano como para actividades productivas. La ley
proteger la integridad de las tierras de los grupos indgenas. La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las decisiones
que ms les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos,
regular el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de
cada ejidatario sobre su parcela.
El artculo 2o. de nuestra norma fundamental, cuyo decreto de reforma

se public en el Diario 2cial de la )ederacin del 14 de agosto de 2001,
eleva a rango constitucional los derechos de los pueblos y comunidades indgenas, entre ellos, los de preservar la integridad de sus tierras y establecer
de manera autnoma sus propios mecanismos para el aprovechamiento de
sus recursos naturales, en los siguientes trminos:
A. Esta Constitucin reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las
comunidades indgenas a la libre determinacin y, en consecuencia, a la autonoma para: I. Decidir sus formas internas de convivencia y organizacin
social, econmica, poltica y cultural; V. Conservar y mejorar el hbitat y
preservar la integridad de sus tierras en los trminos establecidos en la propia
Constitucin; y, VI. Acceder de manera preferente al uso y disfrute de los
recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan, salvo aquellos que
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
70
JAIME CRDENAS
corresponden a las reas estratgicas, respetando los derechos adquiridos por

terceros o por integrantes de la comunidad.
De acuerdo con lo que establece el ltimo prrafo de este artculo, los

mismos derechos que se reconoce a las comunidades y pueblos indgenas
son reconocidos tambin a toda comunidad equiparable a ellos, lo que incluye a los ncleos agrarios ejidales y comunales. Por otro lado, el artculo
25 de la carta magna establece el mandato para que el Estado garantice
que el desarrollo econmico sea integral y sustentable, orientado a lograr
una justa distribucin de la riqueza, y el pleno ejercicio de la libertad y la
dignidad de los individuos, grupos y clases sociales. Estas son algunas norPDVFRQVWLWXFLRQDOHVFRQODVTXHODOH\PLQHUDWLHQHXQHYLGHQWHFRQLFWR
(ODUWtFXORGHODOH\VHUHHUHDODVREOLJDFLRQHVTXHLPSRQHQODV
FRQFHVLRQHVDVLJQDFLRQHV\EHQHFLRVGHPLQHUDOHV1RSXHGHQFRPSDUDUVH
las obligaciones con los derechos. La lista de obligaciones es administraWLYD FRQ DOJXQDV REOLJDFLRQHV VFDOHV 1R H[LVWHQ REOLJDFLRQHV SUHFLVDV
en materia ecolgica, de respeto a los pueblos y comunidades indgenas,
o laborales. Podra argumentarse que esas obligaciones estn contenidas
en las leyes especiales, pero en este caso, como se trata de explotaciones
altamente productivas, la ley minera debiera prever las corresponsabilidades de la Secretara de Economa con otras autoridades competentes en los
mbitos que aqu hemos mencionado. Llama la atencin que la ley minera
establece mecanismos de coordinacin con la Secretara de Energa para
el tratamiento del gas asociado a los yacimientos de carbn, pero no con
respecto a las materias sensibles a las que aqu nos hemos referido. Existe
una tibia norma en la ley minera que slo dice: Artculo 39. En las activiGDGHVGHH[SORUDFLyQH[SORWDFLyQ\EHQHFLRGHPLQHUDOHVRVXVWDQFLDVORV
concesionarios mineros debern procurar el cuidado del medio ambiente
y la proteccin ecolgica, de conformidad con la legislacin y la normatividad de la materia.
12. En materia de nulidades y cancelacin de concesiones, los artculos
40, 41 y 42 de la ley minera, no prevn como causas de stas la violacin
a los principios constitucionales y a los derechos fundamentales. No es
causa de nulidad o cancelacin de una concesin minera, la violacin a las
leyes ecolgicas, a las leyes agrarias, o a las normas sobre pueblos indgenas. Slo son materia de suspensin de obras y trabajos mineros artculo
43 las actividades que pongan en peligro la vida o integridad fsica de los
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
71
trabajadores o de los miembros de la comunidad, y las que causen dao a

bienes de inters pblico o de propiedad privada.
13. Las sanciones previstas en el artculo 57 de la ley minera consisten
en multas cuyo monto mnimo es de diez das, y su mximo, dos mil das de
salarios mnimos generales vigentes en el Distrito Federal; es decir, sanciones muy pequeas en relacin con la importancia econmica de las grandes
HPSUHVDVPLQHUDV\FRQORVEHQHFLRVTXHREWLHQHQHVDVSHUVRQDVPRUDOHV
IV. CONCLUSIONES
1. La legislacin minera vigente necesita ser reformada para que cumpla
con los principios constitucionales, y garantice los derechos fundamentales
de los pueblos y las comunidades indgenas, adems de los ncleos agrarios.
2. La inversin extranjera debe ser regulada como en la anterior legislacin. No puede seguir permitindose, en el ordenamiento jurdico nacional,
una inversin extranjera del 100% en la minera. Lo que ocurre hoy da es
un autntico despojo a la nacin.
3. La duracin de las concesiones mineras debe ser reducida, al igual que
debe ser limitado el alcance abierto de la concesin. Tambin el captulo
relativo a las causas de nulidad, cancelacin y suspensin de concesiones
debe ser revisado a la luz de los principios constitucionales y del respeto y
garanta de los derechos humanos individuales y colectivos.
4. Un derecho que debe ser reforzado en la ley es el derecho de consulta
de los pueblos, comunidades y ncleos agrarios, en los mismos trminos
en que se expueso por las ltimas decisiones de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. El derecho de consulta debe ser una condicin sine
qua non para el otorgamiento de concesiones mineras. Igualmente, debe
VHUGHUHFKRGHHVDVFRPXQLGDGHVHOUHFLELUXQSRUFHQWDMHGHORVEHQHFLRV
de las explotaciones mineras.
5. Los pueblos, comunidades y ncleos agrarios deben tener un derecho
SUHIHUHQWHHQODH[SORWDFLyQ\EHQHFLRGHORVPLQHUDOHV(O(VWDGRHVWiREOLgado a garantizar los recursos, y a proporcionar la informacin para que las
comunidades y pueblos inviertan, si as lo desean, en explotaciones mineras.
6. El Estado debe cobrar contribuciones a las empresas mineras, y tomar
como objeto del gravamen un porcentaje sobre las cantidades de los mineUDOHVH[WUDtGRVQRFRPRDKRUDTXHORVGHUHFKRVTXHVHFRQWHPSODQMDQ
como objeto del gravamen la extensin de la tierra concesionada.
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
72
JAIME CRDENAS
7. En materia medioambiental, las minas a cielo abierto deben ser prohibidas en nuestro pas. En todo caso, si se insiste indebidamente en mantenerlas, deben, al menos, considerarse los siguientes aspectos:
a) Que entre el permetro del lote minero que comprenda la concesin, y el centro de poblacin ms prximo se mantenga una
distancia mnima de cinco kilmetros.
E 4XHHQORVSURFHVRVGHH[SORWDFLyQ\EHQHFLRQRVHXVHQWHFQRlogas a base de cianuro.
c) Que el concesionario entregue a la Secretara de Economa, previamente al inicio de los trabajos de explotacin, una copia de
la pliza del seguro contratado para cubrir los gastos que impliTXHQODVDFFLRQHVGHUHVWDXUDFLyQGHODVXSHUFLHXWLOL]DGDDODV
condiciones morfolgicas que guardaba antes de los trabajos de
H[SORWDFLyQ\EHQHFLR
d) Que el concesionario entregue a la Secretara, previamente al
inicio de los trabajos de explotacin, una copia de la pliza del
seguro contratado para cubrir la indemnizacin por los daos o
perjuicios ocasionados, as como los gastos que conlleven las
acciones de restauracin al estado ecolgico y qumico original,
en caso de accidente o fallas en los trabajos de explotacin o beQHFLR
8. Los procedimientos para el otorgamiento de concesiones debe ser
revisados con el efecto de establecer obligaciones precisas en materia de
transparencia, y para establecer como condiciones u obligaciones las relativas a la proteccin medioambiental, a la salvaguarda de los derechos de
pueblos, comunidades y ncleos agrarios, y las relacionadas con los derechos de los trabajadores.
9. Debe prohibirse la expropiacin y ocupacin de bienes con motivo de
H[SORUDFLyQH[SORWDFLyQREHQHFLRPLQHURDPHQRVTXHHVDVDFWLYLGDGHV
sean realizadas por empresas u organismos del Estado, y se demuestre la
utilidad pblica.
10. Se deben propiciar reformas al artculo 17 de la Constitucin y a la
propia ley minera para regular acciones colectivas donde las comunidades,
pueblos y ncleos ejidales puedan dirimir sus derechos ante los tribunales
federales, y frente a las empresas mineras. Adems de las necesarias re-
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
73
formas a la ley de amparo para prever el amparo colectivo que sirva para
proteger derechos colectivos, difusos y simples.
11. El Estado debe impedir el abuso de los recursos hdricos por parte de
las empresas mineras. El pago de derechos por la disponibilidad de agua, y
por las concesiones en esta materia, debe ser incrementado; adems, debe
tratarse a las empresas mineras en igualdad de condiciones que a los dems
sujetos en posibilidad de concesiones en materia de agua.
12. Debe restringirse el mercado de las concesiones. Es importante establecer lmites en el acaparamiento o concentracin de concesiones mineras.
13. Es imprescindible que en la ley minera se establezcan las responsabilidades de las empresas, y los medios de reparacin, principalmente, con
respecto a la proteccin, conservacin y equilibrio del medio ambiente.
14. En sntesis, este artculo propone: a)recuperar, para el Estado, el
control sobre los recursos del subsuelo de carcter minero; b) orientar
la legislacin minera hacia el respeto de los derechos individuales y colectivos, y en pos de la salvaguarda de los principios constitucionales de
carcter econmico de nuestra carta magna; c impedir que la inversin
extranjera en el sector sea superior al 49% del capital accionario de las
empresas mineras; d) prohibir las minas a cielo abierto y las minas de
carbn que utilizan tiros verticales; e) garantizar el derecho de consulta
a favor de pueblos y comunidades indgenas, as como el respeto a ejidos y comunidades agrarias; f) garantizar los derechos laborales y a la
seguridad social de los trabajadores mineros; g) determinar que la base
imponible para el pago de contribuciones por la explotacin minera debe
ser el volumen de produccin del mineral extrado, y no, como ahora, la
VXSHUFLH FRQFHVLRQDGD h) proteger el medio ambiente y los recursos
hdricos, y obligar a los concesionarios mineros el pago de contribuciones por el uso y aprovechamiento del agua, establecer, adems, el pago
de indemnizaciones en caso de dao medioambiental; i) establecer el
derecho preferente a las concesiones mineras de los pueblos, las comunidades indgenas, los ejidos y las comunidades agrarias sobre los derechos e intereses particulares; j) restringir la expropiacin para efectos
de explotacin minera; k) prohibir las asignaciones mineras por no tener
fundamento en la Constitucin; l) establecer, a favor de la sociedad y la
accin colectiva, ante los jueces federales por las violaciones a esta ley y
al ordenamiento, as como el amparo colectivo; m) incrementar las obligaciones a cargo de los concesionarios; n) precisar las reglas y procedi-
XXXKVSJEJDBTVOBNNY
74
JAIME CRDENAS
mientos en caso de nulidad, cancelacin y suspensin de concesiones;

xSURKLELUODFRPSUDYHQWDGHFRQFHVLRQHV\HOWUiFRFRPHUFLDOTXH
sobre ellas existe; o) incrementar las sanciones a quin viole la ley; p)
establecer que los estados y municipios tienen expeditas sus facultades
para cobrar contribuciones en el mbito de sus competencias; q)
garantizar el carcter pblico y no privado de las explotaciones mineras;
r) establecer un inters difuso y simple a favor de cualquier persona que
desee reclamar el cumplimiento de la ley, y s) reducir la duracin de
las concesiones y los privilegios que actualmente existen en la ley, en
EHQHFLRGHSDUWLFXODUHVQDFLRQDOHV\H[WUDQMHURV
Fecha de recepcin: 27 de noviembre de 2012.

Fecha de dictamen: 14 de enero de 2013.

La Minería en México

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Revista Mexicana de Derecho Constitucional

LA MINERA EN MXICO: DESPOJO A LA NACIN

ABSTRACT: The essay exposes the economic,

nmicos, sociales y ecolgicos de la minera en

social and ecological problems related with the

Palabras clave: minera, derecho minero, Ley

Descriptors: mining, mining law, ecological

Investigador de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la

Este trabajo tiene el objetivo de proponer una nueva legislacin minera de

En las conclusiones de este ensayo, particularmente en la ltima, se exponen los

LA MINERA EN MXICO. DESPOJO A LA NACIN

eso, en este ensayo hablamos de un despojo que debe entenderse como la

La mayora de los principios constitucionales antes mencionados son

Gomes Canotilho, Jos Joaquim, Direito constitucional e teoria da constituio,

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de agua que demanda la explotacin de los minerales. Los derechos de los

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Mxico ha sido, histrica y tradicionalmente, un pas minero.8 En los

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ticulares o administrados.10 El derecho de la Corona espaola sobre el

Marienhoff, Miguel S., op. cit., p. 37.

Rouaix, Pastor, op. cit., p. 141.

LA MINERA EN MXICO. DESPOJO A LA NACIN

/DVUHDFFLRQHVDODOHJLVODFLyQPLQHUDGHOSHUtRGRGH3RUULR'tD]IXHron las reformas constitucionales al artculo 27 y al captulo econmico

Witker, Jorge, Derecho econmico, Mxico, Harla, 1985.

la nacin y su rgimen democrtico, se fomente el crecimiento

El artculo 26 de la Constitucin alude, a su vez, a los siguientes principios:

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Fernndez Ruz, Jorge et al., El marco constitucional de la industria petrolera,

Internacionales de derechos humanos, el ejercicio de su derecho inalienable

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rios y recursos. Dicho reconocimiento respetar debidamente las

En la resolucin del 27 de junio de 2012 de la Corte Interamericana de Derechos

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El marco legal infraconstitucional vigente se opone, como analizaremos

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Lpez Brcenas, Francisco y Eslava Galicia, Mayra Montserrat, El mineral o

ras; el cobre, el 12%, y el hierro, el 47.5%. Mxico es la duodcima fuente

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se sujeten a los intereses y necesidades nacionales, no a los de particulares

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2. Los conictos sociales

Vase Ferrer Mac-Gregor , Eduardo, El acceso a la justicia de los intereses de

LA MINERA EN MXICO. DESPOJO A LA NACIN

sus proyectos, tal como puede constatarse en el amplio nmero de denuncias

El informe completo se puede consultar en la siguiente direccin: www.amnesty.org

LA MINERA EN MXICO. DESPOJO A LA NACIN

tende implantarse, una vigorosa oposicin de las comunidades directamente

LA MINERA EN MXICO. DESPOJO A LA NACIN

El concesionario debe presentar, entre otras condiciones, un plan

En Mxico diversos analistas del tema estiman que la minera a cielo

LA MINERA EN MXICO. DESPOJO A LA NACIN

importancia y valor econmico para la industria nacional y extranjera, que

de los accionistas de las empresas mineras.48 El artculo 6o. de esta misma

En los precedentes de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, ni siquiera cuanGRODH[SURSLDFLyQEHQHFLDDXQDFODVHVRFLDORVHUHDOL]DSDUDFRQVHUYDUHPSOHRVVH

LA MINERA EN MXICO. DESPOJO A LA NACIN

haber capital privado, tanto nacional como extranjero,, es decir, el Estado

en las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana. Adems de que

&TUBSFWJTUBGPSNBQBSUFEFMBDFSWPEFMB#JCMJPUFDB+VSEJDB7JSUVBMEFMOTUJUVUPEFOWFTUJHBDJPOFT+VSEJDBTEFMB6/".

En los precedentes de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, ni siquiera cuanGRODH[SURSLDFLyQEHQHFLDDXQDFODVHVRFLDORVHUHDOL]DSDUDFRQVHUYDUHPSOHRVVH