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PODER JUDICIRIO

TRIBUNAL DE JUSTIA DE SO PAULO


TRIBUNAL DE JUSTIA DE SO PAULO
ACRDO/DECISO MONOCRTICA
REGISTRADO(A) SOB N

ACRDO

"02070034*

Vistos,
DIRETA
Comarca
JUSTIA

DE

relatados

INCONSTITUCIONALIDADE

discutidos
DE

LEI

estes
n

de SO PAULO, em que requerente


sendo

requeridos

PRESIDENTE

DA

autos

de

AO

163.693-0/1-00,
PROCURADOR

CMARA

da

GERAL DE

MUNICIPAL

DE

ITUVERAVA, PREFEITO MUNICIPAL DE ITUVERAVA:

ACORDAM,
Estado

de

So

em rgo Especial do Tribunal de Justia do

Paulo,

proferir

seguinte

deciso:

"JULGARAM

PROCEDENTE A AO. V.U.", de conformidade com o voto do Relator,


que integra este acrdo.

julgamento

teve a participao

ROBERTO VALLIM BELLOCCHI


MARCO CSAR, MUNHOZ
LIMA,

CELSO

dos

Desembargadores

(Presidente), LUIZ TMBARA, RUY CAMILO,

SOARES, WALTER DE ALMEIDA GUILHERME,

LIMONGI,

VIANA

SANTOS,

ALOSIO

DE

TOLEDO

SOUSA
CSAR,

DEBATIN CARDOSO, PAULO TRAVAIN, PENTEADO NAVARRO, IVAN SARTORI,


PALMA BISSON, ARMANDO TOLEDO, A. C. MATHIAS COLTRO, JOS SANTANA,
JOS REYNALDO, JOS ROBERTO BEDRAN, MAURCIO VIDIGAL, EROS PICELI,
REIS KUNTZ E ARTUR MARQUES.

So Paulo, 05 de novembro de\008


K

ROBERTO VALLIM BELLOCCHI


Presidente

Poder Judicirio
Tribunal de Justia do Estado de So Paulo
rgo Especial

Ao Direta de Inconstitucionalidade n 163.693-0/1-00 - Comarca de So Paulo.


Requerente: Procurador-Geral de Justia do Estado de So Paulo.
Requeridos: Presidente da Cmara Municipal de Ituverava e Prefeito Municipal de
Ituverava.
Voto n 14.781.

AO

DIRETA

DE

INCONSTITUCIONALIDADE.

Leis

Municipais de Ituverava n."s. 2.660, de 29 de maro de 1990, e 3.346, de 28 de maio de 2001,


que deu nova redao ao artigo 1o. Normas que prevem a alterao e a destinao de reas
de loteamento, de lazer e institucionais,
estabelecem
pblicos

a possibilidade

assim definidas em projetos de loteamento, ou seja,

de desafetao e doao por ato administrativo

municipais. Impossibilidade

de bens

de previso de desafetao de bens pblicos

e sua

conseqente doao por meio de lei genrica. Necessidade de lei especfica a respeito e
atendimento

de outros requisitos

legais, inclusive

para garantia de proteo

ao meio

ambiente equilibrado e do princpio da participao popular na defesa deste ltimo.


ao artigo

180, VII, da Constituio

constitucionais

do Estado

de Paulo

e a outros

(artigos 152, III, 180, III, e 191). Inconstitucionalidade

Ao direta ajuizada pela Procuradoria-Geral de Justia julgada

material

Afronta

dispositivos
reconhecida.

procedente.

Vistos.

1. O Procurador-Geral de Justia do
Estado de So Paulo ajuizou ao direta de inconstitucionalidade,
com pedido de medida liminar, em face do Presidente da Cmara
Municipal de Ituverava e do Prefeito Municipal de Ituverava,
pretendendo desde logo a suspenso dos efeitos e, a final, a
declarao de inconstitucionalidade das Leis Municipais ns.
2.660, de 29 de maro de 1990, e 3.346, de 28 de maio de 2001,
que deu nova redao ao artigo I o daquela. J/~\

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Alega, em sntese, que as leis questionadas


padecem do vcio da inconstitucionalidade, porque autorizam o
Prefeito a alterar a destinao de reas de loteamento, de lazer e
institucionais, assim definidas em projetos de loteamento, ou seja,
estabelecem a possibilidade de desafetao e doao por ato
administrativo de bens pblicos municipais, o que afronta clara e
diretamente o artigo 180, VII, da Constituio do Estado de So
Paulo, alm de diversos outros dispositivos da Carta referida,
dentre eles os artigos 152, III, 180, III, 183 e 191. Argumenta que a
desafetao e a doao, por ato do Prefeito, de reas institucionais,
autorizada pela Cmara Municipal, no pode ser genrica, pois nos
termos da Constituio Paulista, destina-se regularizao de
reas verdes ou institucionais que estejam total ou parcialmente
ocupadas por ncleos habitacionais de interesse social. Ademais,
exige a Constituio que a regularizao venha a beneficiar a
populao de baixa renda e cuja situao esteja consolidada. Anota
que a proteo ao meio ambiente, que exige a participao da
comunidade, pode ficar comprometida com a desafetao de reas
institucionais, observado impor a Constituio do Estado de So
Paulo a existncia de lei para a disciplina das diretrizes do
desenvolvimento urbano.
A medida liminar foi concedida por este
Relator, suspendendo, com efeito "ex nuncT, a vigncia e eficcia
das leis atacadas, at julgamento desta ao (fls. 17/18).
O Procurador-Geral do Estado foi citado e
declarou faltar-lhe interesse na defesa do ato impugnado, por se
tratar de matria exclusivamente local (fls. 32/34).
Citados (fls. 29 e 30), tanto o Presidente da
Cmara Municipal, como o Prefeito Municipal de Ituverava n o j
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p r e s t a r a m a s informaes solicitadas (fl. 39).


A ilustrada Procuradoria-Geral de J u s t i a
opinou pela procedncia do pedido (fls. 3 6 / 3 8 ) .
a sntese do necessrio.

2 . flagrante a inconstitucionalidade d a s
leis objurgadas n e s t a ao direta proposta pelo douto ProcuradorGeral de J u s t i a do E s t a d o de So Paulo.
A Lei Municipal n 3.346, de 28 de maio de
2 0 0 1 , alterou o artigo I o d a Lei Municipal n 2.660, de 29 de
maro de 1990, e p a s s o u a dispor que: "Artigo Io. - Fica o Poder
Executivo autorizado a doar nos termos do artigo 63, item I da letra "a", do
Decreto Lei Complementar n 9, de 31/12/69; terrenos de sua propriedade
originrios de aquisies ou de reas irregulares de
loteamentos
inservveis sua destinao, associao de moradores legalmente
constitudas,
entidades
assistenciais,
sociedades
comunitrias
habitacionais ou outras associaes congneres, templos religiosos de
qualquer natureza devidamente inscritos no CNPJ, de direito pblica ou
privado do Municpio, que se proponham a construir casas de moradia a
pessoas reconhecidamente pobres, sem residncia prpria e que percebam
rendimentos mensais no valor de at 2 (dois) salrios mnimos vigentes no
Pas."
Os demais pargrafos do artigo I o d a Lei
Municipal n 2 . 6 6 0 / 9 0 dispem sobre n o r m a s r e g u l a m e n t a d o r e s
dos efeitos da doao, estabelecendo prazo p a r a edificao. O
artigo 2 o dela estabelece a atribuio p a r a certificar a inexistncia
de projeto ou de condies de u r b a n i z a o d a rea a ser d o a d a J ^

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Por s u a vez, o artigo 3 o da Lei Municipal n


2.660, de 29 de maro de 1990, dispe que: "Artigo 3o - Fica
igualmente o Executivo autorizado a desafetar de sua destinao de
origem, transformando-as em bens dominicais do patrimnio do Municpio,
reas de lazer ou institucionais em loteamentos aprovados e registrados
no Cartrio de Registro de Imveis local, consideradas inservveis para sua
urbanizao ou utilizao para o fim proposto pela
Administrao
Municipal.".
Induvidosa a inconstitucionalidade d a Lei
Municipal n 2 . 6 6 0 / 9 0 , com a redao que lhe foi d a d a pela Lei
Municipal n 3 . 3 4 6 / 0 1 , porque estabelece a possibilidade de haver,
genericamente, desafetao de b e n s pblicos municipais por ato
administrativo.
Desde logo cabe ressaltar que o artigo 144
d a Constituio do Estado de So Paulo estabelece q u e "Os
municpios, com autonomia poltica, legislativo e administrativa
e
financeira se auto-organizaro por Lei Orgnica, atendidos o princpios
estabelecidos na Constituio Federal e nesta Constituio."
No caso em p a u t a bem de ver q u e a s leis
m u n i c i p a i s de Ituverava, ora a t a c a d a s , ofendem diversos princpios
estabelecidos n a Constituio E s t a d u a l , cumprindo citar, de plano,
a violao ao artigo 180, VII, com a redao que lhe foi d a d a pela
E m e n d a Constitucional n 2 3 , de 31 de janeiro de 2007, q u e a s s i m
prescreve:
"Art. 180 - No estabelecimento de diretrizes e
normas relativas ao desenvolvimento urbano o Estado e os Municpios
asseguraro:
VII -

as

reas

definidas

em projetos

de 1

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loteamento como reas verdes ou institucionais no podero ter sua


destinao, fim e objetivos originais alterados, exceto quando a alterao
da destinao tiver como finalidade a regularizao de:
a) loteamentos,
cujas reas
verdes
ou
institucionais estejam total ou parcialmente ocupadas por ncleos
habitacionais de interesse social, destinados populao de baixa renda e
cuja situao esteja consolidada;
b) equipamentos pblicos implantados com uso
diverso da destinao, fim e objetivos originariamente previstos quando da
aprovao do loteamento.".
Como se pode observar, a desafetao
m e d i d a excepcional, que s pode ocorrer n o s c a s o s e x p r e s s a m e n t e
previstos n a Constituio do Estado de So Paulo.
No caso do artigo I o d a Lei Municipal n
2 . 6 6 0 / 9 0 , com a redao d a d a pela Lei Municipal n 3 . 3 4 6 / 0 1 ,
outorgou-se ao Prefeito Municipal o poder de d o a r t e r r e n o s
pblicos a associaes ou o u t r a s entidades. E no caso do artigo 3 o
d a m e s m a Lei n 2 . 6 6 0 / 9 0 , autorizou-se o Prefeito a desafetar
r e a s de lazer ou institucionais em loteamentos aprovados e
registrados no Cartrio do Registro de Imveis.
Como corretamente observado n a inicial,
"A desafetao e a doao, por ato do Prefeito, de reas institucionais,
autorizada pela Cmara Municipal, no pode ser genrica, pois, nos
termos da Constituio paulista, destina-se regularizao de reas
verdes ou institucionais que estejam total ou parcialmente ocupadas por
ncleos habitacionais de interesse social. Alm disso, exige a Constituio
que a regularizao venha a beneficiar a populao de baixa renda e cuja
situao esteja consolidada.".
No se nega o entendimento pelo qual se i

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m o s t r a possvel a alienao (venda, permuta, doao) d o s b e n s


pblicos, seja qual for a espcie. Ela prevista, por exemplo, n a Lei
d a s Licitaes e Contratos Administrativos (Lei n 8 . 6 6 6 / 9 3 ) , q u e a
condiciona observncia dos requisitos que estabelece. A d o u t r i n a ,
alis, admite a possibilidade de transferncia do domnio, como se
infere do esclio de HELY LOPES MEIRELLES, ao s u s t e n t a r q u e
"Assim, dvida no mais existe no sentido de que os bens pblicos podem
passar do domnio pblico para o particular, resultando claro que os bens
pblicos so inalienveis enquanto destinados ao uso comum do povo ou
a fins especiais, isto , enquanto tiveram afetao pblica - ou seja,
destinao pblica. Exemplificando: uma praa ou um edifcio pblico no
podem ser alienados enquanto tiverem essa destinao; mas qualquer
deles poder ser vendido, doado ou permutado desde o momento em que
seja, por lei, desafetado da destinao originria e transpassado para a
categoria de bens dominicais, isto , do patrimnio disponvel da
Administrao"
("Direito Administrativo Brasileiro", Malheiros
editores, So Paulo, 33 a ed., p. 536, grifei). C o m u n g a d e s s e
p e n s a m e n t o WASHINGTON DE BARROS MONTEIRO ("Curso de
Direito Civil", vol. 1, parte geral, atualizado por Ana Cristina de
Barros Monteiro Frana Pinto, Saraiva, So Paulo, 39 a ed., p. 190) e
DIGENES GASPARINI, que elenca os requisitos necessrios p a r a
a legitimidade d a transferncia dominial, a saber: "1) interesse
pblico devidamente justificado; 2) avaliao; 3) autorizao legislativa; 4)
desafetao, quando for o caso; 5) licitao, salvo excees; 6) escritura
pblica, se no dispensada, e mais os requisitos especficos, se se tratar
de alienao por doao ou permuta ou os que certa lei instituir." ("Direito
Administrativo", Saraiva, So Paulo, 13 a ed., p. 917).
Depois de tecer consideraes a respeito d a
alienao de b e n s da Unio, DIGENES GASPARINI adverte q u e "A
alienao de bens de outras entidades da Federao, a cada caso, h de
ser precedida de autorizao legislativa, segundo, a exemplo de outras,
prescreve a Constituio de So Paulo (art. 19, TV). No pode, portanto,

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haver uma lei geral. Se assim fosse, o Legislativo estaria delegando


competncia de a cada caso examinar a oportunidade e convenincia
alienao. Essa delegao proibida pelo nosso ordenamento jurdico.
assim que se ter lei especfica dispondo, a cada caso, sobre alienao
bem pblico. No mesmo sentido, confira o bem elaborado parecer
Adilson Abreu Dallari (RDP 84:67)." (ob. e loc. cit.).

a
da
H
de
de

No h dvida de que, reas definidas em


projeto de loteamento como r e a s verdes ou institucionais n o
podem ser desafetadas por mero ato administrativo do Prefeito,
estribado em lei genrica q u e lhe outorga tal poder e depois
a l i e n a d a s sem que haja lei especfica dispondo a respeito e se
observem os demais requisitos exigidos pelo o r d e n a m e n t o jurdico.
Invivel outorgar-se ao Chefe do Executivo, por lei genrica, o
poder de desafetar b e n s pblicos e depois do-los a associaes,
templos religiosos ou o u t r a s entidades, sendo vedado C m a r a
Municipal delegar a s u a competncia de examinar, em c a d a c a s o , a
o p o r t u n i d a d e e a convenincia d a edio d a medida legislativa
pertinente p a r a a alienao de tais b e n s .
Demais disso, a desafetao, por ato do
Prefeito, p a r a doao de r e a s verdes e institucionais s diversas
e n t i d a d e s que a s leis objurgadas m e n c i o n a m , em desacordo com o
previsto no artigo 180, VII, d a Carta Poltica E s t a d u a l c o m p r o m e t e
t a m b m a proteo ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
garantido pela Constituio de So Paulo, cujo artigo 152, III,
estabelece q u e ua organizao regional do Estado tem por objetivo
promover a utilizao racional do territrio, dos recursos naturais, culturais
e a proteo do meio ambiente, mediante o controle de implantao dos
empreendimentos pblicos e privados na regio", sendo explcito, n e s s e
ponto, o artigo 180, III, da Carta Paulista, ao dispor que: "No
estabelecimento de diretrizes normas relativas ao desenvolvimento urbano,
o Estado e os Municpios asseguraro a preservao e recuperao do

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meio ambiente urbano e cultural".


Por fim, impende ressaltar a i n d a q u e a
proteo ao meio a m b i e n t e impe a participao da c o m u n i d a d e ,
n o podendo ficar a d s t r i t a u n i c a m e n t e iniciativa do Prefeito. Por
isso que, outorga-se ao Chefe do Executivo Municipal o poder de
doar r e a s institucionais e de desafet-las sem que lei especfica
seja aprovada, a t e n t a contra o princpio d a participao p o p u l a r n a
defesa do meio ambiente, a s s e g u r a d o pela Constituio do E s t a d o
de So Paulo em seu artigo 191, "in verbis": "O Estado e os Municpios
providenciaro, com a participao da coletividade, a preservao,
conservao, defesa, recuperao e melhoria do meio ambiente natural,
artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais e locais e em
harmonia com o desenvolvimento social e econmico.".
Ainda que a participao popular n o se d
de forma direta, ao m e n o s dever s-lo indiretamente, por meio de
edio de lei especfica, discutida e votada pelos r e p r e s e n t a n t e s d o s
muncipes n a C a s a Legislativa local, sem o que n o ser possvel a
desafetao e a doao de b e n s de u s o c o m u m do povo, de r e a s
institucionais, de lazer e de o u t r o s fins.
Clara, pois, a vulnerao direta d a s leis
aqui a t a c a d a s ao artigo 180, VII, d a Constituio do E s t a d o de So
Paulo, bem como a afronta a outros dispositivos constitucionais,
dentre eles os artigos 152, III, 180, III, e 191, motivo pelo qual se
m o s t r a imperiosa a procedncia do pedido formulado n a inicial,
p a r a se d e t e r m i n a r a excluso definitiva delas do sistema jurdico.
De se observar, a d e m a i s , que a edio de
lei municipal especfica dispondo sobre a desafetao e sobre a
doao de b e n s pblicos, e s t a r sujeita ao controle jurisdicional de
legalidade, expondo-se, assim, ao a t a q u e pela via do m a n d a d o de
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segurana, da ao popular ou da ao civil pblica, conforme o


direito ou o interesse por ela lesados.

3. Destarte, por meu voto, julgo procedente


o pedido para declarar, com efeito retroativo (ex tunc), a
inconstitucionalidade das Leis Municipais de Ituverava ns.
2.660, de 29 de maro de 1990, e 3.346, de 28 de maio de
2 0 0 1 , que deu nova redao ao artigo I o daquela, oficiando-se
Cmara Municipal local, para os devidos fins.

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