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Guillermo F. F. Schweinheim1
I
Introduccin
Una maravillosa evidencia repetida a lo largo de la historia de la ciencia est constituida
por la relacin entre problemas y el desarrollo de las teoras cientficas. Cuando los
paradigmas o programas de investigacin dominantes no logran resolver los problemas
tericos, las paradojas empricas y los obstculos prcticos con que se enfrentan las
comunidades cientficas y tecnolgicas, entonces en tales momentos se asiste o bien a la
aparicin de nuevas teoras y paradigmas o bien a un posicionamiento ms central de
programas de investigacin que hasta entonces tenan una valorizacin secundaria o
marginal (Khun, 1975).
Esta regularidad se ha verificado tambin en los ltimos quince aos con relacin al
problema de la naturaleza de las instituciones y sus efectos sobre el desempeo de las
economas, las sociedades y los sistemas polticos (North, 1993). La economa, la ciencia
poltica y la sociologa han debido incorporar la explicacin institucional a sus anlisis
frente a enigmas y paradojas que sistemticamente aparecieron en problemas vinculados
con el crecimiento econmico, el desarrollo humano o el funcionamiento de la democracia.
En este posicionamiento del anlisis institucional, fue fundamental el reconocimiento
parcial realizado por los organismos multilaterales de crdito sobre la necesidad de
incorporar la problemtica institucional a la perspectiva de abordaje de las reformas (Banco
Mundial, 1997; BID, 1998). De hecho, luego de quince aos de iniciadas unas tendencias
concomitantes de reforma democrtica y de reformas econmica y del Estado orientadas al
mercado, tanto en Amrica Latina como Europa Oriental, claramente influenciadas por la
teora econmica neoclsica, los resultados distaron en una enorme proporcin de ser los
esperados. Aunque el enfoque de los organismos multilaterales no deja todava de estar
centralmente influido por el enfoque neoclsico, ya son notorios algunos resultados que
permiten arrojar unas explicaciones ms completas sobre la influencia de las instituciones
sobre las polticas pblicas en general y sobre la economa poltica de las reformas en
particular.
De la misma manera, las ciencias aplicadas del Estado tales como la economa del sector
pblico, la administracin pblica, la administracin financiera y la teora de la gestin
pblica, con ms atraso ciertamente pero no por ello con menos necesidad, han comenzado
progresivamente a incorporar a sus anlisis el enfoque institucional (Prats i Catal, 1998).
Esta historia reciente de aplicacin del anlisis institucional a las perspectivas vinculadas a
las ciencias aplicadas del Estado se origina en los lentos avances y an en los notorios
retrocesos que en muchos casos se han observado en los procesos de reforma administrativa
iniciados hacia fines de los aos 80. Del mismo modo que en la reforma econmica y del
1
Estado prim un enfoque neoclsico que supona que el mtodo consista en adoptar las
normas formales necesarias que corrigieran la asignacin de recursos distorsionada por el
tamao del Estado y sus distintos modos de intervenir en los mercados, las reformas
administrativas tuvieron una perspectiva de sistemas que supona que el mtodo reformista
consista en adoptar las normas formales necesarias que introdujeran un modelo de insumo
producto en los sistemas y tecnologas de gestin. Y as como el enfoque neoclsico puro se
revel incorrecto en sus supuestos sobre el mtodo de reforma econmica conduciendo a
notorios fracasos a lo largo de los aos 90, el enfoque de sistemas se ha evidenciado como
claramente limitado si se evalan las marchas y contramarchas en los procesos de reforma
administrativa y de los sistemas de gestin pblica.
Este ensayo es entonces un intento de identificar algunos conceptos, hiptesis y modelos
que nos permitan tener una comprensin ms acabada de los procesos de reforma
administrativa desde un enfoque institucional. Intenta reflejar algunos resultados de
desarrollo terico, investigacin y prctica de los ltimos dos aos sobre la
institucionalidad administrativa. Y si bien tiene pretensin de generalidad para los pases
que atravesaron de modo concomitante procesos de reforma democrtica, de reforma
econmica y del Estado y de reforma administrativa desde la dcada del 80, en particular
para Amrica Latina, su referencia emprica es principalmente el caso argentino.
La experiencia argentina en materia de reforma administrativa y de los sistemas de gestin
pblica ofrece una enorme evidencia emprica sobre la limitacin del enfoque sistmico y
de la necesidad de incorporar una perspectiva institucional. Desde la primera mitad de la
dcada del 90 y hasta el ao 2001, y en el marco ofrecido por el tipo de reformas
econmica y del Estado ya comentadas, el sector pblico nacional de la Repblica
Argentina asisti a una implementacin de todo el recetario de reformas a los sistemas
administrativos y de gestin pblica. El sistema integrado de administracin financiera, el
sistema de control interno y auditora interna y externa, el sistema de profesin
administrativa, el sistema de compras y contrataciones, los sistemas de tica pblica y
transparencia, los sistemas y tecnologas de informacin y comunicacin para el sector
pblico, las tecnologas de gestin orientadas a resultados (planeamiento estratgico,
formulacin de programas, indicadores de gestin, diseo de procesos, calidad de servicios,
carta compromiso, acuerdos programa) y la evaluacin de programas y polticas (sistema de
evaluacin y monitoreo de programas sociales, evaluacin de la calidad educativa,
evaluacin y acreditacin universitaria, evaluacin de impacto en salud y epidemiologa)
son solo algunos de elementos de un men amplio de experiencias de implantacin de
nuevos sistemas y tecnologas.
Sin embargo, la evidencia prctica y la evaluacin fundada de los funcionarios pblicos, los
expertos, los cuadros polticos superiores o intermedios que lideraron tales cambios y los
expertos internacionales de la banca multilateral que financi en gran medida los mismos,
es de decepcin. No slo muchos de los cambios impulsados tuvieron escasos avances, sino
que ha habido retrocesos notorios en sistemas que se supona consolidados en el sector
pblico nacional. La reforma administrativa fue casi marginal a nivel subnacional, tanto en
provincias como en municipios, ya sea en reas de menor grado de desarrollo econmico
social como en el distrito econmico y socialmente ms avanzado como lo es la Ciudad de
Buenos Aires.
Debemos contar entonces con un marco conceptual que nos permita explicar este devenir a
partir de la comprensin de cmo las reglas de juego (con o sin formalidad jurdica),
institucionalizadas a partir de los comportamientos, las percepciones, los incentivos y la
cultura de los actores, afectan los procesos de reforma administrativa. Aqu ofrecer un
intento de desarrollo de tal marco conceptual. En la segunda seccin, argumentar que los
sistemas de gestin modernos que intentaron ser implantados en las reformas
administrativas de los 90 slo han prosperado en el contexto de una institucionalidad
administrativa de naturaleza republicana. Y que un contexto de institucionalidad
administrativa y de gestin pblica delegativa, propio de los pases que atravesaron a un
mismo tiempo procesos de reforma econmica y del Estado orientadas por el mercado y de
transicin democrtica reciente, impide la consolidacin de los programas de
modernizacin de los sistemas administrativos. En la tercera seccin, ofrecer un modelo
institucional explicativo de las razones de la aparicin de instituciones administrativas de
naturaleza delegativa. En primer lugar, analizar la importancia del, pero al mismo tiempo
la limitacin que significa reducir la perspectiva histrico institucional al anlisis cultural.
Posteriormente, me concentrar en una explicacin del porqu de la consolidacin del
patrn de institucionalizacin delegativo, desde el juego de las transacciones. En la cuarta
seccin, y de modo ms especfico, expondr unas hiptesis institucionales que permitan
comprender los avances y posteriores retrocesos en el sistema de administracin financiera.
Finalmente, en la quinta seccin, intentar identificar algunas pistas que permitan resolver
el laberinto del mejoramiento de la institucionalidad administrativa y de las decisiones
pblicas, como precondicin para poder avanzar el mejoramiento de los sistemas
administrativos y de gestin.
II
La institucionalidad administrativa republicana como contexto institucional de los
sistemas administrativos y de gestin modernos
Las teoras de la modernizacin y de la innovacin nos han permitido comprender el modo
en que los sistemas polticos hacen frente a las nuevos desafos de su ambiente: buscan
opciones de resolucin de problemas y de recombinacin de recursos tanto en el ambiente
externo como en su propia memoria interna (Schweinheim, 1998). La mayor o menor dosis
de incorporacin modernizante de modelos externos o de desarrollo autnomo de
innovaciones ms o menos originales son funcin del grado de desarrollo relativo y
complejidad de cada sistema poltico o bien de la originalidad de los problemas que
requiere a su vez de cambios estructurales originales. Este patrn se repiti a lo largo de las
experiencias de reforma en Amrica Latina. En casos como el argentino, el brasileo o el
mexicano, el grado de desarrollo relativo, la complejidad y la originalidad de sus
problemas, determinaron un enfoque de adaptacin modernizante y an de innovacin.
Otros, en cambio, atravesaron por procesos de modernizacin administrativa de carcter
fuertemente modernizante y dependiente.
Sin embargo, a pesar de verificarse en los primeros casos mayores niveles de adaptacin o
innovacin, el enfoque general de los reformistas fue (por razones que expondremos luego)
de sistemas. Esto es, la identificacin de que en las democracias del capitalismo avanzado
los sectores pblicos eran eficaces, eficientes, econmicos, equitativos, sustentables,
Huntington, 2001). Pero, para lo que aqu importa, basta destacar que entiendo por cultura
poltica autoritaria a un conjunto de valores compartidos por los tomadores de decisin que
valora al poder entendindolo como la posesin de recursos de todo tipo que permiten
obtener a su vez otros medios y que principalmente permite controlar las conductas de
otros. Del mismo modo, el liderazgo autoritario est orientado bsicamente por una
motivacin por el poder en el sentido antes expuesto (Mc Clelland, 1981). En tal sentido, la
cultura y el liderazgo autoritarios se diferencian de los democrticos, ya que en estos
ltimos el poder es entendido como la capacidad para la alcanzar metas, objetivos o
resultados, en este caso de naturaleza colectiva. De este modo mientras la cultura y el
liderazgo autoritarios disvaloran la deliberacin, el debate y los controles mutuos, la cultura
y el liderazgo democrticos los valoran positivamente en funcin de la exploracin de
medios y resultados para el conjunto. Ciertamente, los procesos de transicin han
demostrado que la sobrevivencia de culturas y liderazgos polticos autoritarios, en el
sentido aqu definido, no ha sido incompatible con la institucionalizacin democrtica.
Esta naturaleza autoritaria de la cultura y el liderazgo polticos, pueden constituir una
primera explicacin de por qu, frente a los contextos econmicos y fiscales mundiales,
regionales y nacionales al momento de la transicin, se verificaron al mismo tiempo una
institucionalizacin democrtica de bajo espritu republicano asociada con procesos de
reforma estatal y econmica orientadas por el mercado (Cavarozzi, 1992). Mucho se ha
expuesto tambin sobre como a las reformas estatales y econmicas, que para estos pases
impusieron los organismos multilaterales de crditos y el grupo de pases capitalistas
centrales, le era funcional el tipo de institucionalizacin delegativa que se verific en la
transicin democrtica (Vilas, 2000).
Para el caso argentino y para otros pases en procesos en transicin de caractersticas
federales, la complejidad del proceso es mayor debido a la autonoma de gobiernos
provinciales y municipales. Dada la institucionalizacin democrtica verificada, result
posible la coexistencia de gobiernos nacionales, provinciales y municipales de distinto
signo, todos con fuertes tendencias delegativas (y con cultura y liderazgo poltico
autoritario) que deban tomar decisiones de distinto tipo en relacin a la crisis econmica y
social. Mientras los gobiernos nacionales encaraban con distinto ritmo e intensidad los
procesos de ajuste y reforma estatal y econmica de acuerdo al paradigma de mercado, los
gobiernos estaduales y locales institucionalizaron en alto grado los modos prebendarios,
patrimonialistas y clientelistas de ejercicio del poder. Esta naturaleza del juego poltico y de
las polticas fiscales deriv en un juego fiscal imposible, donde la solvencia y la
responsabilidad fiscales requeridas para hacer frente al proceso de reestructuracin estatal y
econmica y a las polticas de tratamiento del endeudamiento nacional y externo se
volvieron inviables. Mientras los gobiernos provinciales y municipales con contacto directo
con la ciudadana y los sectores populares requieren crecientemente recursos pblicos
derivados de la naturaleza clientelar con que buscaban afrontar los costos sociales de la
reestructuracin estatal y econmica, los gobiernos nacionales carecen del manejo de todos
los poderes de disposicin que el ajuste fiscal y la reforma estatal requeran para al mismo
tiempo lidiar con el manejo de la deuda pblica. Esta situacin reforzaba la
institucionalizacin delegativa de los gobiernos nacionales, verificada en cada uno de los
planes de estabilizacin, ajuste y reforma econmica y estatal que se implementaron en el
perodo (ODonnell, 1996).
Este captulo se ha beneficiado de la investigacin realizada por encargo del Banco Mundial a la Maestra en
Auditora Gubernamental, Escuela de Poltica y Gobierno, Universidad Nacional de San Martn, en el marco
del Proyecto Institutional and Governance Review Argentina, durante el primer semestre de 2004.
Dada la naturaleza voltil del proceso de formacin de las polticas pblicas, tales
sectores tecnocrticos expertos (especialmente los constituidos por ncleos externos al
sector pblico) exigieron un alto nivel de concentracin de facultades, a efectos de poder
formular e implementar las polticas de reforma, tambin en el marco de la percepcin
generalizada de los altos costos de transaccin y volatilidad en las polticas.
Esta alianza habitual entre distintos grupos poltico partidarios y distintos ncleos
tecnocrticos expertos, frente a los altos costos de transaccin presentes en los procesos
de reforma, buscaron y consiguieron obtener del Congreso amplias facultades para su
implementacin o bien demandaron de los bloques parlamentarios oficialistas una
aprobacin de las medidas en la cual el debate parlamentario introdujera pocas o
ninguna modificacin. La debilidad sealada del Congreso en su rol en la formulacin o
el control de las polticas pblicas y la dependencia de la carrera poltica de los
legisladores del partido oficialista de su apoyo a las polticas pblicas del Ejecutivo (an
las que por motivo de la volatilidad en las polticas pblicas, tuvieran naturaleza
contradictoria con respecto a otras decisiones anteriores) estuvieron en el origen de la
Esta naturaleza del proceso de adopcin de las polticas de reforma deriv en otro conjunto
de consecuencias:
Frente a la naturaleza voltil del proceso de formacin de las polticas pblicas, los
ncleos o sectores tecnocrticos se comportaron con una estrategia que privilegi la
adopcin de medidas formales rgidas y la obtencin de facultades reglamentarias
amplias, independientes de los funcionarios de origen partidario. Asimismo, dada la
dbil institucionalizacin de un servicio civil meritocrtico a lo largo de todo el perodo,
y la propia naturaleza de ncleos tecnocrticos expertos, muchos de ellos externos a la
administracin, estos sectores privilegiaron la conformacin de equipos constituidos por
consultores externos. Y todo ello, adems , para evitar los costos de transaccin en la
Esta excesiva rigidez y formalismo de las medidas de reforma y los altos costos en los
que deban incurrir los grupos poltico partidarios con responsabilidad en los procesos de
reforma si efectivamente queran alcanzar cambios y resultados, explica por qu en
general las medidas no estuvieran acompaadas por un rgimen de premios y castigos
para las jurisdicciones que efectivamente implantaban los nuevos sistemas. En
consecuencia, ni los polticos responsables de los procesos de reforma, ni los polticos
responsables de las jurisdicciones ni el personal permanente de la administracin
contaron con los incentivos necesarios para cambiar los procesos internos y alcanzar los
resultados esperados.
Esta ausencia de incentivos para los polticos responsables de las reformas de los
sistemas administrativos (escasa utilidad en trminos de unas carreras polticas
sometidas a una alta inestabilidad, altos costos para con otros grupos poltico partidarios
con responsabilidad en otras jurisdicciones del gobierno, altos costos con respecto al
personal permanente), el enfoque formal y tecnocrtico de las mismas y las tendencias
de la etapa democrtica a exacerbar el presidencialismo y la delegacin de facultades
discrecionales, explican adems el escaso incentivo general por la reforma
administrativa. En ltima instancia, la implantacin de reformas a los sistemas
administrativos supone la implantacin de unos procesos de gestin que limitan
fuertemente la discrecionalidad decisoria orientndola por criterios de eficacia,
eficiencia, transparencia, equidad y participacin. Frente a unas caractersticas altamente
voltiles de la accin de gobierno y de las carreras polticas, la implantacin de sistemas
administrativos y de gestin es percibida como una limitacin y amenaza a la capacidad
de decisin (en la gestin financiera, en los procesos de compras, en la administracin
de personal, en la implantacin de controles internos, en la adopcin de sistemas de
transparencia), de escasos rditos.
Los sindicatos del personal pblico criticaron o apoyaron las estrategias de reforma con
facultades ampliamente discrecionales para los grupos polticos partidarios con
responsabilidad en tales reas o los ncleos tecnocrticos, en funcin de la lucha poltica
o en funcin de la posibilidad de obtener pagos laterales (recursos, participacin en el
proceso decisorio, etc.).
Si esta modelo simplificado del juego de las transacciones en los ltimos veinte aos es
razonablemente correcto, entonces es posible concluir que:
El juego de las transacciones polticas de los ltimos veinte aos es el principal factor
causal del patrn de institucionalizacin, que deriv en el modo delegativo y que
impidi una transicin hacia el modo republicano (como puede observarse en la
trayectoria de la transicin en Espaa o Chile, y en menor medida, del Brasil).
IV
Consecuencias del patrn de institucionalizacin sobre el sistema de administracin
financiera
En este marco de razonamiento, se puede exponer un modelo simplificado de las
consecuencias del patrn de institucionalizacin delegativo sobre la reforma del sistema de
administracin financiera.
Dado la crisis hiperinflacionaria de 1989-90, y a partir de la alta concentracin de
facultades delegadas en el Poder Ejecutivo, los ncleos tecnocrticos convocados ad hoc
para la gestin de las polticas econmicas y fiscales lograron impulsar la adopcin de unas
reglas formales presupuestarias que permitieron obtener resultados en materia de eficiencia
y transparencia del gasto pblico, de acuerdo con los principios de presupuestacin y
administracin financiera generalmente aceptados (Ley de Administracin Financiera). Las
nuevas reglas de juego presupuestarias implicaban la necesidad de una alta coherencia con
los parmetros macroeconmicos derivados de la Ley de Convertibilidad y de la poltica de
ingresos pblicos y de endeudamiento.
Es necesario destacar que los patrones de institucionalizacin que determinaron la debilidad
del Congreso en su rol en la formulacin y el control del presupuesto incentiv un diseo
institucional de la Auditora General de la Nacin donde no se garantizaron reglas
generalmente aceptadas de independencia de las organizaciones fiscalizadoras superiores,
en su rol de auditora integral del sector pblico.
Hasta el ao 1996, el proceso presupuestario se caracteriz por un juego de transacciones
entre el Ministerio de Economa (en particular los ncleos tecnocrticos que sucesivamente
ocuparon la Secretara de Hacienda), los Ministerios y Agencias del Poder Ejecutivo, y el
Presidente en la etapa de elaboracin presupuestaria, con alguna participacin de algunos
legisladores influyentes, particularmente los de las Comisiones de Presupuesto y Hacienda
de ambas cmaras, y algunos gobernadores. La participacin del Congreso (Comisiones de
Presupuesto y Hacienda, Comisin Mixta Revisora de Cuentas) en las etapas de aprobacin
y control del presupuesto fue escasa o nula.
Durante el proceso de ejecucin presupuestaria, el Ministerio de Economa cont con
amplias facultades para efectuar modificaciones administrativas al presupuesto (en general,
reducciones o endeudamiento interno y externo), dada la creciente rigidez que el resto de
las reglas macroeconmicas (rgimen de coparticipacin federal, convertibilidad, apertura
externa, desregulacin laboral con impacto en la recaudacin previsional, reforma del
sistema de seguridad social) y la performance de la recaudacin impositiva, aduanera y
previsional implicaban para la gestin del presupuesto.
Las reducciones presupuestarias impulsadas desde del Ministerio de Economa en particular
en los gastos financiados con fondos del Tesoro, pero tambin la relativa facilidad para los
Ministerios y agencias para contar con fuentes de financiamiento externo hasta 1999, la
ausencia de un servicio civil consolidado en los Servicios Administrativo Financieros de las
jurisdicciones, la debilidad del control interno y el escaso impacto del control externo,
incentivaron una baja calidad del proceso de formulacin y ejecucin presupuestaria en las
jurisdicciones.
Como consecuencia de ello, los ncleos tecnoburocrticos de la Secretara de Hacienda se
comportaron de acuerdo con varias estrategias. En primer lugar, promoviendo mayores
recortes presupuestarios ad hoc frente al crecimiento de los desequilibrios. En segundo
lugar, centralizando decisiones de asignacin prioritaria de recursos (a travs de estrategias
tales como techos presupuestarios o centralizando las rdenes de pago a travs del sistema
de Cuenta nica). Finalmente, dando escaso impulso a las acciones orientadas a otorgarles
mayor capacidad decisoria a los responsables de los servicios administrativo financieros de
las jurisdicciones. Estas estrategias conspiraron contra la institucionalizacin real del
principio de centralizacin normativa y descentralizacin ejecutiva. Como consecuencia, se
reforzaron las tendencias a la resistencia a los cambios por parte de los responsables
administrativos de las jurisdicciones y las tendencias a un comportamiento decisorio
discrecional y despreocupado por la calidad del gasto de los grupos poltico partidarios
responsables de Ministerios y Organismos.
Desde mediados de 1996 y dada la debilidad de los partidos polticos nacionales y el
creciente poder de los gobernadores, el proceso presupuestario se vio fuertemente
influenciado por el juego poltico electoral de cara a las elecciones presidenciales de 1999.
En particular, el nivel del gasto y del endeudamiento provincial fue en aumento y, en
general, las provincias no avanzaron en las reformas al rgimen presupuestario y de
administracin financiera. As, la ley de convertibilidad, los incentivos para el
endeudamiento creciente, la baja responsabilidad fiscal micro de las jurisdicciones, el
rgimen impositivo, el problema del financiamiento del rgimen previsional, el rgimen de
coparticipacin federal de impuestos y las crecientes necesidades de gasto pblico del
gobierno nacional y de los gobiernos provinciales se volvieron fuertemente incoherentes,
determinando resultados fiscales crecientemente negativos.
La debilidad de los legisladores, cada vez ms dependientes en su carrera poltica de los
gobernadores y autoridades polticas provinciales y la debilidad de la Auditora General de
la Nacin determin que el Congreso no controlara esta creciente incoherencia en el
comportamiento fiscal.
A partir de 1996, los ncleos tecnocrticos convocados ad hoc para la gestin de la poltica
econmica y presupuestaria recurrieron como estrategia a polticas de ajuste y de
endeudamiento, dada la insustentabilidad de los presupuestos aprobados. La ley de
responsabilidad fiscal de 1999, las polticas de ajuste va aumento de la presin impositiva
o disminucin de haberes del sector pblico, jubilaciones y pensiones del ao 2000, los
pactos fiscales, el llamado blindaje financiero, el denominado megacanje de la deuda
externa y la ley de dficit cero no lograron corregir dicha insustentabilidad, dada la
incoherencia y la rigidez del resto de las reglas de juego (coparticipacin federal,
convertibilidad, etc.).
Esta situacin se mantuvo hasta la crisis del 2001. A partir de entonces, el abandono del
rgimen de convertibilidad y las nuevas reglas macroeconmicas han reforzado el rol del
Presidente y del Ministerio de Economa y de los gobernadores en el proceso
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