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1999
IV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Mxico, D.F., 19 - 22 Oct. 1999
aparentemente resuelto. No poda ser de otra manera ya que tanta suerte difcilmente es
posible.
Realmente va a conseguir la Administracin pblica la legitimidad (o poder?)
perdida y la credibilidad ansiada con unos polticos empresarios con cuentas de resultados
que mezclan dineros y votos, con unos empleados que tienen como objetivo principal mejorar
indicadores para poder ampliar al mximo su parte variable del sueldo y, finalmente, con
unos clientes de servicios pblicos que se comportan como tales, muchas veces, de forma
irracional (el cliente siempre tiene razn favorece pautas indeseables) pero que no estn
dispuestos a reconocer ni una sola obligacin?.
Podemos considerar que las Nuevas Tecnologas de la Informacin, que a parte de
su valor simblico no son mas que meros instrumentos, son por si mismas capaces de
modernizar conceptualmente una Administracin pblica que abraza valores
neoempresariales que tienen la tendencia a disear procedimientos administrativos
acelerados y de autoservicio a modo de un fast-food?
Todo parece indicar, manteniendo el tono exagerado (en absoluto demaggico) que
tiene la virtud de hacer emerger los elementos ocultos, que en el futuro se va a ir perdiendo
una cultura administrativa como tal, se van a extraviar los valores pblicos entre los polticos
y los funcionarios e irremediablemente se va a perder la legitimidad y no se va a alcanzar la
credibilidad de la Administracin pblica en una sociedad conformada por unos clientes
preados de demandas y razones y ajenos a los problemas y obligaciones sociales.
Un planteamiento neopblico, en cambio, propone conseguir la legitimidad y
credibilidad social mediante el refuerzo de una cultura administrativa edificada sobre unos
slidos valores y tica pblica. Desde un planteamiento neopblico las nuevas tecnologas de
la informacin deben ser instrumentos orientados a mejorar la gestin pblica en sus
dimensiones de control y de renovacin en la prestacin de servicios limitando al mximo las
asimetras inherentes a estas tecnologas que pueden generar en la ciudadana
II. La cultura organizativa de nuestras administraciones pblicas y las nuevas
tecnologas de la informacin: algunas respuestas a preguntas que no queremos
formularnos
1. Tiene la Administracin pblica una cultura y unos valores burocrticos?
En parte s pero la Administracin pblica es una organizacin multicultural desde
hace mucho tiempo y todava no nos hemos enterado
Hay diferentes tipos de cultura organizativa que van asociados a distintas categoras de
organizaciones. Cualquier organizacin puede tener especificidades derivadas de su fundador,
historia y miembros ms relevantes lo que origina que pueda ser difcil encontrar dos
organizaciones con exactamente la misma cultura organizativa. De todos modos, si se evita
analizar las variables ms concretas podemos encontrar distintos tipos o modelos de cultura
organizativa. Una distincin bastante utilizada en la literatura organizativa, por ejemplo por el
guru Handy, es la de distinguir cuatro grandes modelos de cultura organizativa (Mas, Rami,
1997):
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IV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Mxico, D.F., 19 - 22 Oct. 1999
estas competencias y de estos roles profesionales en el sector pblico implican que una
parte muy significativa de las administraciones pblicas respondan a este modelo
cultural.
3) Organizaciones pblicas con un modelo cultural Atenea: existen algunas
organizaciones pblicas, relativamente minoritarias, que responderan a estos
parmetros culturales: centros informticos, centros de investigacin y desarrollo, etc.
4) Organizaciones pblicas con un modelo cultural Apolo: el modelo de cultura
organizativa asociado substantivamente a la Administracin pblica no es la cultura
organizativa cuantitativamente ms presente en las organizaciones pblicas. De todos
modos, a nivel conceptual es muy importante ya que las organizaciones pblicas
centrales, que son las que dirigen y controlan los programas pblicos, suelen responder
a este modelo de cultura organizativa. Los ministerios de la Administracin General del
Estado, los departamentos de las administraciones autonmicas y las unidades
centrales de las administraciones locales siguen con bastante fidelidad los parmetros
culturales de tipo burocrtico del modelo Apolo.
Se ha podido demostrar que la Administracin pblica no posee una nica cultura
organizativa sino que al tratarse de un enorme conjunto de organizaciones que desarrollan
competencias muy diversas la Administracin pblica agrupa varias culturas organizativas. Es,
en conclusin, una macroorganizacin donde coexisten diversas culturas. La Administracin
pblica como organizacin multicultural no ha sido todava analizada aunque sugiere
algunos temas a tratar. Una de las cuestiones ms interesantes a analizar podra ser como la
multiculturalidad de la Administracin pblica puede generar diversos conflictos por la inevitable
confrontacin entre varias pautas culturales. Un mismo complejo organizativo puede agrupar
un gabinete jurdico, unos servicios internos de gestin econmica y de personal, unos
servicios sectoriales asociados a profesiones altamente institucionalizadas (p.e. sanidad,
asistencia social,) cada uno de estos sectores de gestin poseen su propia cultura
organizativa y, en algunos casos, no existe ningn parmetro cultural comn que favorezca una
mnima cohesin cultural. En este sentido, la diversidad y el conflicto cultural en la
Administracin pblica puede tener efectos positivos y negativos:
- La riqueza cultural puede generar una sinergia positiva que permita disear y gestionar
programas pblicos complejos que requieren la participacin de una pluralidad de
valores culturales.
- Puede existir una cultura organizativa dominante que anule al resto de culturas que
coexisten en una organizacin. En este sentido es bastante usual que la cultura Apolo
de carcter burocrtico, vinculada a las unidades ms poderosas, se imponga al resto
de los modelos culturales. Esta situacin suele generar una gran desmotivacin en los
mbitos de gestin y en los colectivos profesionales que poseen unos valores culturales
marginados. Adems, se pueden generar perversidades a nivel de gestin: en un
hospital o en una universidad que est dominada por parmetros culturales burocrticos
su nivel de eficacia ser muy bajo.
- El mximo responsable de la organizacin puede jugar distintas estrategias: una
estrategia negativa si defiende y representa un nico modelo cultural o una estrategia
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nociva para las organizaciones pblicas que dificulta la eficacia y la eficiencia en su gestin y
que deslegitima las actuaciones pblicas. Esta cultura parcialmente extendida en algunas de
nuestras administraciones es una cultura que hay que erradicar. Hay que destacar que es una
cultura organizativa negativa que todava existe en nuestras administraciones pblicas pero
que cada vez es ms minoritaria (o no?). Pero, todava existen miembros en algunos mbitos
de gestin pblica que se muestran ufanos por unas pautas corporativas que maximizan los
derechos laborales y minimizan las obligaciones de los servidores pblicos.
c) Buenos valores pblicos anorxicos...
Pero uno de los problemas bsicos a nivel de cultura organizativa de la Administracin
pblica no reside en la poco extendida cultura burocrtica perversa sino en la ausencia en
algunas administraciones de unos valores especficos asociados a la gestin pblica. Algunos
valores que habra que potenciar al mximo en las organizaciones pblicas son (Instituto de
Estudios Fiscales, 1997):
a) La lealtad institucional: exige que la actuacin de los empleados pblicos se dirija a la
atencin prioritaria de los fines constitucional y legalmente asignados al servicio pblico,
deben orientar su esfuerzo profesional al servicio pblico con dedicacin y fidelidad.
b) La integridad, objetividad e independencia: son tres elementos bsicos en la actitud
del empleado pblico hacia el exterior y hacia la institucin a la que forma parte. Estos
principios se derivan del artculo 103 de la Constitucin y vinculan a la totalidad de los
empleados pblicos. Esto significa que deben respetarse en toda su amplitud las
incompatibilidades que permiten superar posibles conflictos de intereses. Debe buscarse
la proporcionalidad evitando sacrificios desproporcionados en relacin con los objetivos
alcanzables. Deben evitarse las relaciones profesionales y econmicas privadas que
estn directamente relacionadas con las actividades desempeadas como empleados
pblicos.
c) La competencia tcnico-profesional: preocupacin constante por la propia
capacitacin tcnica, imprescindible para el correcto desempeo de las funciones que
tenga encomendadas, as como por la calidad de su trabajo. Los empleados pblicos
deben buscar la eficacia en la utilizacin de los recursos puestos por la sociedad en
manos de la Administracin Pblica para el cumplimiento de sus fines. De todos modos,
la bsqueda de la eficacia no debe conseguirse nunca mediante la vulneracin de
cualquiera de los otros valores fundamentales.
d) La confidencialidad: muchos empleados pblicos utilizan para su gestin
informaciones calientes de los ciudadanos o de determinados programas pblicos en
fase de gestacin que deben mantenerse en la ms absoluta confidencialidad y no
pueden ser utilizados en beneficio propio o en beneficio de terceros.
e) El respeto a las personas: el puesto crucial que desempea un empleado pblico ante
la sociedad, le obliga a ser extremadamente cuidadoso en el trato con las personas,
tanto en lo que se refiere al respeto de los derechos y libertades de los ciudadanos con
los que se relaciona con su actividad pblica, como en la asuncin y apoyo de las
legtimas aspiraciones de desarrollo personal de las personas con las que comparten las
tareas.
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La OCDE (1998), aporta una visin ms estructurada de los valores al disear una
infraestructura de la tica pblica que agrupa un compromiso y responsabilidad del liderazgo
poltico, un control y responsabilidad que se deriva del marco legal, una orientacin
deontolgica y adaptacin profesional y, finalmente, unas condiciones de gestin vinculadas a
las especificidades del sector pblico:
1) Compromiso y responsabilidad del liderazgo poltico: supone una precondicin para
alcanzar la eficacia del resto de los elementos de la infraestructura de la tica pblica. El
comportamiento de los polticos tiene una dimensin simblica muy importante y una
dimensin prctica muy relevante en los procesos de rendimiento poltico de cuentas a
los electores y en elaborar la normativa que regula las actuaciones pblicas.
2) Control y responsabilidad que se deriva del marco legal: consiste en imponer lmites al
comportamiento de los empleados pblicos y en controlar su observancia. Suele ser la
estrategia ms utilizada, por su simplicidad, pero cuya eficacia puede ser nula si no se
cumplen el resto de las dimensiones. Existen otros mecanismos de responsabilidad
(definicin exhaustiva de procesos administrativos, auditoras y comisiones de
supervisin, etc.) que pueden ser bastante efectivos en determinadas situaciones y
condiciones.
3) Orientacin deontolgica y adaptacin profesional: los cdigos de conducta perfilan
los principios ticos aplicables a todo un servicio pblico o un departamento o organismo
en concreto. El cdigo de conducta de una entidad agrupa una declaracin de los
valores de la entidad, la descripcin de su papel, las responsabilidades de la entidad en
relacin a sus empleados y la de stos en relacin a la entidad, a sus clientesciudadanos, etc. La adaptacin profesional consiste, en trminos generales, a mostrar a
los empleados pblicos como aplicar en la prctica los planteamientos normativos y
como ajustar los mecanismos de responsabilidad. En este apartado la poltica de
formacin de la institucin es un elemento clave.
4) Condiciones de gestin vinculadas a las especificidades del sector pblico: son las
que tienen como finalidad definir un entorno favorable para estimular comportamientos
honestos. Principios como el trato justo y equitativo a los clientes-ciudadanos y, a nivel
interno, a los empleados pblicos; la negativa de los empleados pblicos a seguir
directrices no ticas, la denuncia de las malas conductas, etc. Adems se trata de
asegurar que los empleados pblicos tengan un sueldo digno y una seguridad en sus
puestos de trabajo. Evidentemente que el salario y la seguridad no aseguran el respeto
a los valores pblicos pero, como es posible que empleados pblicos con inseguridad
laboral y mal pagados respeten unos valores y una tica pblica?.
Entonces, buenos valores pblicos anorxicos, por qu anorxicos? En efecto, todo
parece indicar que la capacidad nutritiva de los valores y tica pblica es muy elevada. Pero la
cuestin reside en si el cuerpo de la Administracin pblica tiene capacidad para sintetizar y
aprovechar estos apetitosos nutrientes. En este punto surgen relevantes dudas: los valores
asociados a la tica pblica son slo valores y, en este sentido, aparecen profusamente en el
plano normativo (cdigos deontolgicos, declaraciones de principios, etc.) y se estn
incorporando a nivel de discurso. Es decir, tienen una utilidad formal pero en la prctica diaria
los comportamientos reales siguen otras pautas de actuacin. Adems, se puede producir la
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paradoja que cuanto ms elevados y profundos sean los valores pblicos ms excepcional es
su implementacin. En este sentido se puede hacer mencin a una chanza que circula por
determinados mbitos pblicos: Los principios son lo ms alto que existe. Hay que tenerlos tan
altos que, en caso necesario, se pueda pasar por debajo de ellos (Otto Flake, citado en Tange,
1996).
Los valores y la tica pblica estn en franca desventaja con los valores gerencialistas
de carcter instrumental que van acompaados de instrumentos que favorecen su inmediata
implementacin. No hay que asumir unos valores gerenciales neoempresariales sino que hay
que implantar determinadas tcnicas y recetas y, con el tiempo, se asumen consciente o
inconscientemente los valores (conceptualmente mucho ms pobres que los pblicos)
asociados a estos instrumentos. En cambio los valores y la tica pblica hay primero que
interiorizarlos como valores y despus apechugar con los inconvenientes de gestionar con
tantos miramientos deontolgicos. En efecto, la asimetra es desalentadora.
3. Hay en nuestras administraciones pblicas una cultura organizativa?
S, la mayora de las administraciones poseen una cultura y valores pero de carcter
sectorial vinculada a aspectos profesionales y corporativos
- Hiptesis errnea (hiptesis utilizando slo la evidencia emprica sobre la estructura
administrativa): la Administracin X tiene una cultura organizativa comn.
Si analizamos el diseo de los distintos departamentos de la Administracin X, su
gestin centralizada en base a unos potentes servicios comunes, etc. tenemos indicadores
formales suficientes que nos permiten demostrar un proceso de institucionalizacin y una
cultura organizativa comn a nivel global de toda la Administracin.
- Hiptesis correcta (hiptesis a partir de la evidencia emprica de un sondeo de opinin entre
los empleados pblicos y de determinados datos estructurales -movilidad del personal-): la
Administracin X no tiene una cultura organizativa comn sino que cada Departamento
posee su propia cultura organizativa.
La hiptesis a) no se corresponde a la realidad ya que se ha tendido a identificar
errneamente las caractersticas de algunas variables socioestructurales con las
caractersticas de la cultura organizativa.
Si analizamos en este caso datos ms soft como encuestas realizadas a los miembros
de esta Administracin descubrimos que la mayora se siente ms identificada con un
departamento, con su departamento, que con la Administracin X en general. A la pregunta
realizada en una encuesta interna Cuando le preguntan donde trabaja que responde: la
Administracin X o su departamento? La mayora se identifica slo con su departamento y no
con la Administracin X. Se podra llegar a una conclusin, quizs aventurada, que en la
Administracin X hay n culturas organizativas (una por cada departamento) derivadas de n
procesos de institucionalizacin distintos y no una nica cultura comn. Una vez se tiene esta
hiptesis se puede confirmar con indicadores hard, derivados de variables estructurales: por
ejemplo si analizamos la movilidad del personal de la Administracin X resulta que casi la
totalidad de la misma es intradepartamental lo que nos puede dar la idea que el personal vive
en un cosmos, en una institucin, que slo comprende la cultura de su departamento y no
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En este apartado se hace mencin a una parte de las conclusiones de un captulo de libro publicado en cataln, Rami, C.;
Mas, J.; Santolaria, J. (1999), El Impacto de las Nuevas Tecnologas de la Informacin sobre los Modelos de Gestin Pblica
Emergentes: la Gestin Orientada a los Clientes y la Gestin Orientada a los Ciudadanos, Catalua frente a la Sociedad de la
Informacin: Nuevos Actores y Nuevas Polticas Pblicas, Barcelona, Fundacin Jaume Bofill.
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fases que aportan poco valor aadido, mayor acercamiento a los ciudadanos por la va de
terminales autoservicio, sondeos de opinin, tratamiento de las reclamaciones.
4.3 Son coherentes los esfuerzos en la Nuevas Tecnologas de la Informacin de
nuestras administraciones pblicas?
En principio se puede afirmar que hay una cierta coherencia aunque se puede detectar
fcilmente un cierto retraso en la incorporacin de la microinformtica as como la escasez
de recursos para conseguir una implantacin generalizada simultnea lo que implica que en
el parque de hardware coexisten tecnologas de diferentes generaciones muchas veces
incompatibles entre s.
De todos modos, en muchas administraciones pblicas se puede apreciar un
desarrollo poco eficaz de los recursos tecnolgicos (especialmente de los recursos
informticos) debido a tres motivos: primero, la renovacin motorizada de los soportes
tcnicos origina que la situacin tecnolgica de las organizaciones grandes y complejas sea
de permanente obsolescencia; segundo, el dficit de planificacin estratgica de los soportes
tcnicos; tercero, el dficit de un plan formativo de los empleados pblicos que acompae a
la renovacin tecnolgica que implica que el grado de utilizacin de los recursos tecnolgicos
est muy por debajo de sus potencialidades.
4.4 Quin gestiona les Nuevas Tecnologas de la Informacin de la Administracin
pblica: sector pblico o empresas privadas?
Hasta el momento, en las administraciones con unas considerables dimensiones, era
una gestin que formaba parte del sector pblico (empresas con capital pblico proveedoras
de servicios informticos). El anlisis de las ventajas e inconvenientes de este sistema
pblico de gestin est impulsando la privatizacin de estas empresas proveedoras con el
objetivo de rebajar los costes y de adaptarlos a la rpida evolucin de estas tecnologas.
Probablemente sea indiferente que la gestin operativa de las Nuevas Tecnologas de
la Informacin est ubicada en el sector pblico o en el sector privado. Es probable que en el
sector privado la eficacia sea ms elevada y, en cambio, se pierda una cierta coherencia de
harware y software corporativo. El elemento clave es que en la estructura de la
Administracin pblica est presente una unidad de diseo de objetivos y de control y
evaluacin de las instancias de gestin operativa de las nuevas tecnologas. Separar diseo
y evaluacin de la gestin y de la implementacin podra ser el sistema para optimizar al
mximo el impacto de estas nuevas tecnologas. Desgraciadamente la tendencia actual a la
privatizacin no distingue el diseo y la evaluacin de la implementacin y se privatiza el
paquete entero lo que supone una importante prdida de direccin y control por parte de la
Administracin de estas nuevas tecnologas.
4.5. Cul es el impacto de las nuevas tecnologas de la informacin en un modelo de
gestin neoempresarial?
La orientacin relativamente unidimensional de las corrientes de gestin
neoempresarial en el sector pblico hacia los valores de economa, eficacia y eficiencia
fomenta que la introduccin de las tecnologas de la informacin genere un efecto
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multiplicador sobre aspectos negativos como, por ejemplo: el trato asimtrico a los
ciudadanos (un colectivo reducido resultara beneficiado pero la mayora de la poblacin
puede quedar al margen de los nuevos canales de relacin), la obligatoriedad que los
ciudadanos pariticipen en los procesos de produccin del servicio (mediante las terminales
autoservicio se podra conseguir una participacin modelo fast-food ) que, como aspecto
positivo, aligeraran un poco los esfuerzos organizativos y econmicos de la Administracin
pblica en la prestacin de los servicios. Tambin la combinacin Nuevas Tecnologas de la
Informacin - corrientes neoempresariales podra tener un impacto negativo sobre los
derechos y condiciones de trabajo de los empleados pblicos.
Las Nuevas Tecnologas de la Informacin comportan un conjunto de amenazas que
podran multiplicarse si se implantan en el marco de una cultura organizativa de carcter
neoempresarial donde hay un evidente dficit de valores y de la tica pblica. Algunas de
estas amenazas podran ser:
- Violacin de la privacidad.
- Venta o utilizacin de los datos de la ciudadana con finalidad comercial.
- Posible prdida de direccin y control de los mbitos de gestin tecnificados en el caso que
la tecnologa sea diseada y controlada por entidades ajenas a la Administracin pblica.
- Discriminacin entre ciudadanos conocedores de las nuevas tecnologas de la informacin
con equipamiento informtico frente a desconocedores de las nuevas tecnologas de la
informacin y sin equipamiento informtico.
- Posible supresin de algunos sistemas clsicos de comunicacin entre la Administracin y los
ciudadanos que son indispensables para relacionarse con determinados sectores sociales.
- Posible incremento de un distanciamiento conceptual entre la Administracin y la sociedad
debido a la frialdad de una parte de las tecnologas de la informacin.
5. Qu sucede si impulsamos una cultura organizativa de carcter neoempresarial?
Hiptesis 1: Ausencia de valores pblicos + valores sectoriales-profesionales + valores
neoempresariales + nuevas tecnologas de la informacin = la llamada de la selva
La situacin ms habitual que suele encontrarse cuando se impulsa en una organizacin
pblica una cultura organizativa de carcter neoempresarial y se introducen las nuevas
tecnologas de la informacin es que en sta se encontraba previamente una cultura
organizativa muy poco asentada y cohesionada salvo en el caso de colectivos muy
profesionalizados que siguen unas pautas culturales de carcter corporativo. Es decir, la
situacin ms usual es que en un mbito de gestin que presenta una ausencia o una casi
ausencia de cultura organizativa se introducen unos valores neoempresariales.
El resultado es que no hay choche entre culturas y, entonces, no hay apenas conflicto.
Es casi como llenar totalmente una botella vaca. El resultado es que aparece una cultura
organizativa de carcter empresarial sin matices. No hay mestizaje cultural hay una nueva
cultura organizativa que barre todos los valores (positivos y negativos) poco articulados que
existan previamente. En esta situacin, los polticos se comportan como empresarios, los
responsables administrativos como directivos o gerentes y el personal padece este sistema
pero se suele integrar intentando sacar un limitado beneficio econmico. Se trabaja con
bateras de indicadores, fundamentalmente econmicos, se manejan sistemas de informacin,
cuadros de direccin pseudointegrales... Estamos, en apariencia y en substancia, ante una
empresa ordinaria con alta eficiencia y eficacia (pero tambin con baja eficiencia y eficacia
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como muchas empresas) y que va perdiendo de vista valores como la equidad, la igualdad, la
ciudadana, los impactos sociales, etc. Son unos valores que no encajan con cuentas de
resultados, con clientes todopoderosos, con complementos de productividad, etc.
Impulsar una cultura organizativa en estas condiciones genera una cierta convulsin
inicial que se supera con la conviccin de los conversos ya que los valores previos
escasamente articulados generaban incertidumbre entre los miembros de la organizacin
pblica y, en cambio, la nueva cultura de un sentido a todo, incluso a lo escasamente
explicable o justificable desde un punto de vista de la tica pblica... Cuntos de nuestros
buenos empleados pblicos preocupados por formarse leen los fines de semana los amenos
best sellers de empresa que se venden en los aeropuertos?; y cuntos leen la escasa y
aburrida literatura de gestin pblica?. Evidentemente muchos en el primer caso y muy pocos
en el segundo. El contagio es rpido ya que es la entrada de un entorno empresarial, antes
demonizado, al sector pblico. Al fin los empleados pblicos (piensan y suspiran) leen y se
interesan por los mismo temas (gestin empresarial) que sus prominentes vecinos. Es como se
hubiera cado otro muro, mucho ms sutil que el muro que separaba el socialismo del
capitalismo. Estamos ante un muro que cuando cae no hace ruido y que al principio apenas
genera destrozos. Estamos ante una fase de silencio clnico y cuando los sntomas sean
evidentes quizs no tengamos tiempo de frenar la enfermedad.
Qu sucede, en cambio, cuando la entrada de unos valores de carcter
neoempresarial y las nuevas tecnologas de la informacin chocan con culturas sectoriales de
carcter profesional? Depende del tipo de cultura profesional. En algunos tipos de cultura
profesional, como por ejemplo la mdica, el choque entre culturas puede provocar una sinergia
que multiplique los efectos de la cultura neoempresarial. Es decir, una situacin peor que en el
caso de ausencia de cultura previa. Otra posibilidad es que la cultura profesional configure un
tipo de organizacin que la literatura califica como misionera (Gil, 1999). Es decir, una cultura
con unos contenidos ideolgicos muy fuertes. En esta situacin si se produce un choque de
culturas y los ms usual es que la cultura empresarial no florezca. Por ejemplo, si se intenta
impulsar una cultura noempresarial en un mbito de gestin de bienestar social es muy
probable que exista (para bien y tambin para mal) un rechazo radical a los nuevos valores
intrusos.
6. Qu sucede si impulsamos una cultura organizativa de carcter neoempresarial?
Hiptesis 2: Fortaleza de los valores pblicos + valores neoempresariales + nuevas
tecnologas de la informacin = una huerta cuidada y productiva
Cuando la cultura neoempresarial y las nuevas tecnologas de la informacin se
introducen un unas organizaciones o mbitos de gestin pblica con una slida cultura
organizativa que agrupa valores pblicos los efectos son muy distintos a los de la hiptesis
anterior. En primer lugar se produce un lgico choque entre ambas culturas que puede tener
como desenlace una cultura organizativa hbrida que combina valores pblicos con
valores de carcter empresarial. Evidentemente los primeros siempre van a prevalecer sobre
los segundos. Pero el porcentaje de cultura empresarial aunque minoritario puede generar un
impulso muy positivo en la gestin de las organizaciones pblicas. Al fin importar la economa
y la eficiencia, las tcnicas y los instrumentos de gestin, se tendr muy presente la limitacin
de los recursos, etc. Es decir, el trabajo ms tcnico y operativo se impregnar de estmulos
positivos hacia una gestin profesionalizada. Pero esta dimensin estar siembre circunscrita a
una cultura y unos valores superiores de carcter pblico, de consciencia en la importancia del
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sector y de los productos pblicos. El orgullo de polticos y empleados pblicos edificado sobre
los valores pblicos se ver multiplicado al asumir de forma ms econmica, eficaz y eficiente
la actividad de gestin pblica. Poco a poco se irn perdiendo los complejos en relacin a los
gestores del sector privado...
No se puede ocultar que cuando se encuentran unos valores neoempresariales con
unos valores neopblicos es bastante habitual que los valores pblicos prevalezcan en su
integridad con sus ventajas, pero tambin con sus inconvenientes de carcter burocrtico de
defensa de los intereses internos frente las demandas de la sociedad. Por esta razn hay que
disear cuidadosos planes de socializacin de los empleados pblicos con los valores
neoempresariales mediante un proceso que sea respetuoso con los valores pblicos, con el rol
de la Administracin pblica y con los empleados pblicos.
7. Se puede cambiar una mala cultura y unos valores negativos?
S, pero vuelva usted dentro de varias dcadas
Es evidente que existen culturas organizativas pblicas ancladas en valores que han
quedado obsoletos y que dificultan el xito de las organizaciones en sus respectivos
entornos. En estas situaciones el objetivo consiste en cambiar la cultura organizativa. El
cambio organizativo es siempre difcil pero mucho ms difcil es el cambio de una cultura
organizativa. Cambiar los objetivos, las estructuras administrativas o los efectivos de
personal depende de la tcnica y del poder de la direccin para superar las previsibles
resistencias al cambio de los empleados. Pero modificar la cultura organizativa supone
cambiar los mitos, los valores, la ideologa, los rituales, los smbolos,... Cmo es posible
modificar unos mitos, valores e ideologa totalmente interiorizados por los miembros de una
organizacin? Si la cultura organizativa es dbil, poco intensa y escasamente participada,
puede ser relativamente sencillo cambiar la cultura organizativa pero si sta es fuerte, muy
intensa y muy participada, el cambio puede resultar casi imposible.
Si relacionamos el entorno de una organizacin pblica con su sistema cultural, con su
sistema socioestructural y con los miembros de la organizacin podemos contemplar las
relaciones clave que se establecen cuando surge la necesidad de un cambio.
En principio la necesidad de una cambio sustantivo proviene del entorno, de la
ciudadana que ha modificado sus necesidades y requiere de la organizacin pblica otros
servicios o otras formas de proporcionar los servicios. El entorno puede exigir un cambio con
una intensidad diferente que puede alterar de forma distinta las relaciones entre el sistema
cultural, el sistema socioestructural y los miembros de la organizacin. Simplificando, dos son
los posibles escenarios de cambio (ver figura 1):
a) El cambio genera modificaciones en el sistema socioestructural pero no requiere
alteraciones sustantivas en la cultura organizativa (cambio parcial): si el cambio que
promueve el entorno supone unas modificaciones en el sistema socioestructural (objetivos,
estructura, recursos humanos, recursos materiales) y son modificaciones que no alteran
substantivamente la cultura organizativa el cambio es asumible por los miembros de la
organizacin (empleados pblicos) aunque usualmente surgirn algunos problemas de
resistencia por parte del personal. La mayora de los cambios organizativos son poco
profundos y forman parte de esta categora. En este escenario posibilista de cambio es
donde debe ubicarse la introduccin de una parte de las Nuevas Tecnologas de la
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SISTEMA
SOCIOESTRUCTURA
L
EMPLEADOS
PBLICOS
CAMBIO TOTAL
ENTORNO
SISTEMA
CULTURAL
SISTEMA
SOCIOESTRUCTURA
L
EMPLEADOS
PBLICOS
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Estas dimensiones nos permiten vislumbrar los lmites de los valores y tcnicas
empresariales y de las Nuevas Tecnologas de la Informacin en su posible contribucin a la
legitimidad de las acciones y productos de la Administracin pblica. Los enfoques
neoempresariales nada aportan y mucho limitan las posibilidades de mejorar la eficacia de las
polticas y servicios pblicos. Lo mismo ocurre con la equidad en el reparto social de los costes
y de los beneficios. La eficacia y la equidad se derivan de las concepciones polticas de cada
espacio temporal y, por lo tanto, deben decidirse y evaluarse en clave estrictamente poltica y
gestionarse en clave de valores y tica pblica. En cambio, la cultura que se deriva de los
enfoques neoempresariales si parece que favorece las otras dos dimensiones que otorgan
legitimidad a las actuaciones y resultados pblicos: la eficiencia y la calidad. Pero es una
contribucin slo aparente ya que la eficiencia es una variable compleja que surge de la
combinacin de dos elementos: por una parte la mera gestin de los recursos (aqu los valores
neoempresariales si que hacen mucho hincapi) y la consecucin de los impactos deseados
que dependen, en cambio y tal como se ha hecho mencin, de valores polticos y pblicos y no
empresariales). Finalmente en la valoracin de la calidad se combinan elementos parecidos a
los del sector privado (y por lo tanto acordes con los principios postulados por el enfoque
neoempresarial) junto con elementos complejos derivados de la cultura poltica y de la imagen
de la Administracin pblica. Por ejemplo, es conocido que se valora mejor la calidad de los
servicios pblicos concretos que la calidad de los servicios pblicos genricos ya que la
valoracin de estos ltimos depende de la cultura poltica y administrativa de la ciudadana. En
Espaa, por ejemplo, los servicios pblicos genricos estn subvalorados por la tendencia a
minusvalorar lo pblico y la poltica.
En definitiva, los valores e instrumentos neoempresariales y las nuevas tecnologas de
la informacin no contribuyen tanto como nos quieren hacer creer sus defensores en reforzar la
legitimidad y credibilidad de la Administracin pblica por la va de una mayor valoracin social
de los bienes y servicios pblicos.
2. El desenlace: muchos agentes infecciosos (valores neoempresariales) + pocas
defensas (valores pblicos) = el camino hacia el deterioro del sector pblico
2.1. Las resistencias a los valores neoempresariales en nuestras administraciones estn siendo
muy reducidas y el impacto de estos nuevos valores muy alto.
Las teoras y tcnicas neoempresariales estn entrando con fuerza en las
administraciones pblicas de nuestro pas debido a que las resistencias son muy escasas. Al
menos la mitad del sector pblico espaol tiene menos de veinte aos de antigedad debido a
nuestra tarda incorporacin a la dinmica de los estados de bienestar. Las Comunidades
Autnomas son muy recientes, una parte importante de los mbitos de gestin de la
Administracin local tambin. Slo la Administracin General de Estado y los mbitos de
gestin ms clsicos de la Administracin local tienen antigedad. Todo este significa una gran
falta de tradicin, un dficit muy notable en valores pblicos y tambin, afortunadamente,
existen pocas tendencias burocrticas negativas. Las nuevas administraciones no han invertido
en formacin y socializacin de sus empleados y el primer intento ms o menos articulado de
formacin ha sido la introduccin de los valores, teoras y tcnicas neoempresariales. Es lgico,
entonces, que el impacto de los valores neoempresariales sea muy alto.
2.2. Los polticos han bajado a la gestin y han apostado por la gestin neoempresarial.
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acceso a la informacin que posee la Administracin pblica, los problemas derivados de los
mltiples resortes tcnicos con informacin caliente (datos confidenciales de los ciudadanos
susceptibles de utilizacin comercial o de otro tipo), el acceso universal o parcial (por razn
geogrfica, social, etc.) de los ciudadanos a las Nuevas Tecnologas de la Informacin, etc.
Todos estos elementos representan dilemas y problemas polticos y tcnicos de redefinicin de
los espacios pblicos y privados, de la tica en la gestin pblica, de sensibilidad social, etc.
que las corrientes neoempresariales, que se sustentan sobre unas bases excesivamente
tecnocrticas con poca sensibilidad poltica y social, no estn en condiciones de poder
afrontarlos.
2.9. Se cierra el crculo del pensamiento nico: ciudadanos, polticos, empleados pblicos,
centros de formacin y pensamiento, empresas y tercer sector coinciden en la benevolencia de
la ola neoempresarial. La combinacin de estos actores con similares estmulos genera una
situacin negativa para la Administracin pblica.
La combinacin de actores bsicos que estn relacionados con la Administracin pblica
que tienen los mismos estmulos genera sinergas y pautas de relacin negativas. Las
relaciones ms importantes que se establecen en esta red de actores son:
Relaciones
actores
Polticos
ciudadanos
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sector privado y
tercer sector
Tabla 1. Relaciones entre los actores en un sistema que predominan los valores
neoempresariales.
(Fuente: elaboracin propia)
3. Los escenarios de futuro
a) La permanencia de los valores neoempresariales reforzados con las Nuevas
Tecnologas de la Informacin...
El desenlace ms razonable a todo este proceso es la paulatina prdida de identidad de
la Administracin pblica, de los valores y de la tica pblica y el predominio de los criterios de
mercado econmico y de unos nuevos y parciales criterios de mercado poltico. El proceso de
externalizacin se ir acentuando generando potentes grupos empresariales con clientes
cautivos y sin tener que dar apenas cuentas a nadie de sus acciones y rendimientos. La
Administracin puede ir perdiendo voluntariamente el control sobre esta estructura relacional,
los ciudadanos pueden perder derechos y calidad en los servicios que reciben. El centro del
sistema no estar en el mbito pblico sino en el mbito privado. Las deserciones de cargos
electos y de empleados pblicos hacia el sector privado va a ser ms intensa que en la
actualidad (recordemos el reciente caso del comisario de la UE que ha ingresado en el staff de
Telefnica). Se va a configurar una nueva carrera profesional consistente en hacer mritos en
la poltica y en la funcin pblica para, posteriormente, recoger los beneficios del esfuerzo una
vez se incorporen al tejido privado. La prdida de valores pblicos y la prdida de control sobre
la paraadministracin va a ser muy intensa. Los beneficiados de este proceso, las
organizaciones privadas con nimo o sin nimo de lucro, van a tender a abusar de esta
situacin de privilegio. Los ciudadanos van a intentar defender sus derechos individuales y
colectivos por la va de asociaciones de consumidores ms que por la va poltica y social.
Finalmente, las Nuevas Tecnologas de la Informacin van a contribuir a conseguir
formalmente ms economa, eficacia y eficiencia en detrimento de valores pblicos como la
igualdad de acceso, la neutralidad, etc. Estas tecnologas van a favorecer el acercamiento
entre la Administracin y la ciudadana pero ms a nivel simblico que real. Estamos, en
definitiva, ante un nuevo modelo en el que las lites sociales salen beneficiadas y las clases
ms desprotegidas quedan en una situacin de desamparo.
b) La apuesta por unos valores neopblicos reforzados por las Nuevas Tecnologas de la
Informacin...
Cambiar este tendencia hacia la decadencia del sector pblico es posible, aunque hay
que reconocer que va a ser una tarea complicada. La estrategia bsica sera hacer un esfuerzo
en formacin y socializacin en unos valores y una tica pblica moderna que contribuya a
configurar una nueva cultura organizativa. No se trata tanto de dar marcha atrs sino de
reconducir la situacin. Los parmetros culturales neoempresariales son tan recientes y tiernos
que es relativamente sencillo concextualizarlos en unos valores superiores de carcter pblico.
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Relaciones
entre
actores
Polticos
versus
ciudadanos
Empleados pblicos
versus ciudadanos
Sector privado y
tercer sector versus
ciudadanos
Polticos versus
empleados pblicos
Polticos y empleados
pblicos versus sector
privado y tercer sector
Polticos y empleados
pblicos versus
formadores
Formadores versus
sector privado y
tercer sector
Tabla 2. Relaciones entre los actores en un sistema que predominan los valores
neopblicos.
(Fuente: elaboracin propia)
En relacin a las Nuevas Tecnologas de la Informacin el modelo de gestin
neopblico tendera a aprovechar su potencial para hacer participar realmente a los
ciudadanos en los procesos decisionales mediante sondeos permanentes de opinin,
presentacin de sugerencias y reclamaciones, etc. Se trata de aprovechar al mximo y de
forma socialmente no excluyente la interactividad que facilitan las nuevas tecnologas.
Uno de los elementos clave del enfoque neopblico es el derecho de los ciudadanos a
la informacin sobre los servicios pblicos. Se trata de un derecho emergente de nueva
generacin reconocido en las sociedades ms avanzadas con unas administraciones
pblicas modernizadas (como por ejemplo Suecia y EE.UU.). En Espaa y en la mayora de
los pases este derecho no se reconoce jurdicamente y disponer de informacin por parte
del ciudadano es opcional para la Administracin excepto si la demanda de informacin hace
referencia a un expediente del propio ciudadano que tramita una Administracin pblica.
Otras ventajas importantes que podran surgir de la combinacin entre el enfoque
neopblico y las Nuevas Tecnologa de la Informacin podran ser:
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