COLETA SELETIVA NA REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO:

IMPACTOS DA POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS

GINA RIZPAH BESEN1
HELENA RIBEIRO2
WANDA MARIA RISSO GNTHER 3
PEDRO ROBERTO JACOBI4

Introduo

A coleta seletiva de resduos reciclveis e a reciclagem so atividades que contribuem para a sustentabilidade urbana com reflexos na sade ambiental e humana. Enquanto a coleta de resduos slidos urbanos no Brasil um servio pblico, implantado
no mbito da gesto dos resduos slidos urbanos, e atribuda pela Constituio Federal
aos municpios, a reciclagem, por sua vez, uma atividade industrial e concernente ao
setor privado. No entanto, ambas as atividades so interdependentes e complementares
e possibilitam a sustentabilidade urbana, ao promover economia no uso de recursos naturais e de insumos como gua e energia, e reduzir significativamente a disposio final
de resduos slidos no solo e, consequentemente, a emisso de gases de efeito estufa
(ADEDIPE, 2005; IPCC, 2007).
A aprovao da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS) do Brasil, Lei
Federal 12.305/2010 (BRASIL 2010a), constituiu um marco legal-regulatrio para a
gesto integrada e sustentvel de resduos slidos no pas e lanou novos desafios para a
implantao e aprimoramento da coleta seletiva nos municpios brasileiros.
A verso preliminar do Plano Nacional de Resduos Slidos (BRASIL, 2011),
ainda no aprovada, apresenta uma estimativa de coleta diria de 183.481,50 toneladas
de resduos slidos urbanos, no pas. Destas, 31,9% correspondiam aos resduos secos,
objeto da coleta seletiva, equivalente a 58.527,40 toneladas/dia. O Plano estabelece metas
1. Doutora em Cincias da Sade e Ps doutora no Programa de Ps Graduao em Cincia Ambiental- PROCAM Instituto de Energia e Ambiente da Universidade de So Paulo. rizpah@usp.br
2. Professora Titular do Departamento de Sade Ambiental - Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So
Paulo. lena@usp.br
3. Professora Associada do Departamento de Sade Ambiental- Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So
Paulo. wgunther@usp.br
4. Professor Titular da Faculdade de Educao e do Programa de Ps Graduao em Cincia Ambiental- PROCAM Instituto de Energia e Ambiente da Universidade de So Paulo. prjacobi@gmail.com

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nacionais e regionais gradativas para a reduo da disposio final de resduos slidos

reciclveis em aterros sanitrios. As metas nacionais so de reduo gradual de 22%
(2015), 28% (2019), 34% (2023), 40% (2027) e 45%, em 2031. A execuo das metas
est relacionada principalmente ao sucesso da implantao dos sistemas de coleta seletiva pelos municpios e de logstica reversa, conforme institudo na PNRS e nos acordos
setoriais a serem firmados.
No Brasil, verifica-se que o servio de coleta seletiva operado pelos prprios municpios, de forma terceirizada, ou em parceria com catadores organizados em associaes/
cooperativas de trabalho, que ainda tm uma participao pequena no total de resduos
recuperados (IPEA, 2010; BRASIL, 2013).
A Poltica de Resduos Slidos do Brasil preconiza o estmulo e o fortalecimento da
coleta seletiva com a integrao de catadores organizados, na prestao de servio. Embora
a gesto dos resduos slidos urbanos seja uma atribuio municipal, a PNRS estabelece
mecanismos de induo deste modelo de coleta seletiva por meio da disponibilizao
de recursos para municpios que elaborem seus Planos de Gesto Integrada de Resduos
seguindo esta diretriz. Em 2008, a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico apontava a
existncia de 994 municpios (18% dos municpios do pas) com coleta seletiva, a maioria
deles (65,7%) com catadores organizados (IBGE, 2010).
O Plano Nacional de Resduos Slidos, por sua vez, prope a meta de incluso de
600 mil catadores, dos quais 280 mil devero ser includos at 2015, por meio do Plano
Brasil sem Misria. Porm, cabe aos Planos Municipais ou Regionais de Gesto Integrada
de Resduos Slidos definir como se dar esta incluso em seus respectivos territrios.
A incluso social de catadores de materiais reciclveis no Brasil caracteriza-se pela
implementao de polticas pblicas que promovem, por meio da economia solidria e
da autogesto, a organizao dos catadores em associaes/cooperativas de trabalho e
sua integrao coleta seletiva pelas municipalidades (SINGER, 2002; PACHECO e
RIBEIRO, 2009).
Apesar dos significativos avanos da coleta seletiva com incluso de catadores no
pas, nos ltimos 20 anos, ainda existem desafios para sua consolidao como um modelo
sustentvel de gesto de resduos slidos.
Diversos estudos e pesquisas, tanto em mbito acadmico (BESEN et al. 2007; RIBEIRO et al., 2009; DIAS, 2009; JACOBI e BESEN, 2011; CAMPOS, 2013) quanto tcnico
(DAMASIO, 2010; IPEA, 2012), tm apontado as dificuldades que prefeituras e organizaes
de catadores enfrentam para prestar o servio de coleta seletiva aos municpios com a justa
remunerao pelos servios prestados. Destacam, dentre outras questes: a prevalncia de
relaes informais entre o poder pblico e as organizaes de catadores, ausncia de cobrana
por parte dos municpios do servio prestado aos muncipes, ausncia de remunerao das
organizaes de catadores pelos servios de coleta seletiva e, ainda, a ausncia de cobrana
do municpio do servio de logstica reversa prestado na coleta seletiva aos fabricantes e
importadores de produtos e embalagens (JACOBI e BESEN, 2011; ABRAMOVAY, 2013).
O Diagnstico de Manejo de Resduos Slidos do Sistema Nacional de Informao sobre Saneamento (SNIS), como pesquisa anual, possibilita conhecer e monitorar
o desenvolvimento da coleta seletiva no pas. O nmero de municpios participantes

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tem aumentado ao longo dos anos e, em 2011, a amostra correspondeu a 119 milhes
de habitantes urbanos (77% do pas). De 2.051 municpios que responderam pesquisa
(38% do pas), 840 declararam praticar a coleta seletiva (41%), no entanto, a cobertura
no informada, podendo abranger apenas coleta em escolas, projeto piloto em alguns
bairros, ou 100% da rea urbana.
O SNIS tem disponibilizado vrios dados que permitem alimentar indicadores importantes para anlise e avaliao da coleta seletiva no pas. No entanto, para aprofundar
esta avaliao, h indicadores, no considerados pelo SNIS, que so fundamentais, tais
como: abrangncia da coleta seletiva, nmero de organizaes de catadores e de integrantes e a existncia de relao legal de trabalho entre as prefeituras e as organizaes
de catadores.
Com foco em indicadores e na avaliao temporal, este artigo apresenta os resultados
de pesquisas realizadas em municpios da Regio Metropolitana de So Paulo, entre 2004
e 2013, que possibilitam compreender o cenrio da coleta seletiva e analisar os possveis
impactos da Poltica Nacional de Resduos Slidos.

Gesto de resduos slidos: marcos conceituais

A preocupao mundial em relao aos resduos slidos tem aumentado devido
ao crescimento da produo, ao aumento da periculosidade de alguns resduos e falta
de reas adequadas para sua disposio final. O tema tem se mostrado prioritrio desde
a Conferncia das Naes Unidas sobre o Ambiente e o Desenvolvimento (Rio-92) em
escala global, tanto nos pases desenvolvidos, quanto em desenvolvimento. A partir de
2007, aps o relatrio do Painel Intergovernamental sobre Mudanas do Clima (IPCC),
novos fatores associados ao gerenciamento de resduos slidos e seus impactos, como
emisso de gs metano em lixes e aterros sanitrios e episdios de enchentes, decorrentes do manejo inadequado, fizeram com que se ampliasse a agenda dos governos e da
sociedade (IPCC, 2007; NOBRE, 2010).
A literatura nacional e internacional aponta avanos, ao longo das duas ltimas
dcadas, nos conceitos de gesto integrada de resduos slidos, e na quantidade de estudos,
em especial, aqueles que abordam o setor informal e sua integrao na coleta seletiva.
A conceituao de gesto integrada e sustentvel de resduos implica numa
hierarquia de objetivos que incluem: a minimizao da gerao de resduos; a reduo
dos impactos negativos dos resduos; a maximizao da reutilizao, da reciclagem e da
compostagem; a recuperao de energia; a promoo de tratamento e a disposio final
de forma ambientalmente segura (KLUNDERT et al., 2001; ADEDIPE et al., 2005; IPCC,
2007). Tambm inclui a maximizao da cobertura dos servios de limpeza urbana e da
coleta seletiva.
Na Poltica de Resduos Slidos do Brasil, de 2010, foi adotada a definio de
gesto integrada de resduos slidos como o conjunto de aes voltadas para a busca de
solues para os resduos slidos, de forma a considerar as dimenses poltica, econmica,
ambiental, cultural e social, com controle social e sob a premissa do desenvolvimento
sustentvel (BRASIL, 2010a).

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O termo Gesto Integrada e Sustentvel de Resduos Slidos foi concebido conceitualmente nos anos 1990 e trouxe avanos ao reconhecer trs dimenses no planejamento
de um sistema de gesto de resduos slidos: os atores envolvidos e afetados pela gesto
dos resduos; os elementos prticos e tcnicos do sistema e os aspectos de sustentabilidade
do contexto local (DIAS 2009, p. 52). A autora considera ainda que, nesse momento, o
tema de trabalhadores informais e, no caso do Brasil, de catadores de materiais reciclveis,
ganhou visibilidade internacional.
A Gesto Integrada, Sustentvel e Participativa um conceito interdisciplinar e em
construo que pode ser entendido de vrias formas. Gnther e Grimberg (2006) enfatizam
seu entendimento a partir de trs nveis relacionados: 1) as etapas da operao: gerao,
acondicionamento, coleta, transporte, tratamento, reaproveitamento de reciclveis e de
biomassa e disposio final com recuperao energtica; 2) a busca da intersetorialidade
pela administrao pblica, articulando as diferentes reas do governo envolvidas com
a temtica dos resduos slidos nas vrias esferas de governo; e 3) o envolvimento de
mltiplos agentes sociais em aes coordenadas pelo poder pblico, buscando aes
articuladas entre governo, setor privado e a sociedade.
Uma das mudanas significativas que ocorreu no setor de resduos slidos no Brasil
e em alguns pases em desenvolvimento a maior integrao entre os setores formais e
informais ligados cadeia de resduos. A catao de materiais reciclveis desenvolvida
de forma desorganizada nas ruas das cidades tem sido objeto de insero nas polticas de
governo. Administraes municipais, em pases em desenvolvimento, tm investido em
sistemas de coleta seletiva em parceria com organizaes de catadores, de acordo com
modelos desenvolvidos a partir de suas diferentes dinmicas locais (MEDINA, 2007;
RIBEIRO et al., 2009; SHEINBERG et al., 2012; VAN ZEELAND; 2013). As estratgias
incluem a legalizao de atividades dos catadores, o estimulo formao de cooperativas,
contratos para atividades de coleta e reciclagem, alm de parcerias pblico-privadas entre
administraes locais e organizaes de catadores.
A literatura sobre pesquisas no tema da gesto de resduos slidos urbanos se
desenvolveu a partir de dois focos analticos: uma primeira referente s reformas do
setor pblico, incluindo os processos de privatizao (RONDINELLI e IACONO,
1996; SAMSON, 2007) e a segunda relacionada com a problemtica da sustentabilidade no contexto urbano, na qual tambm se incluem as questes de sade e
bem-estar humano (LARDINOIS e KLUNDERT, 1999; ADEDIPE et al., 2005).
O primeiro enfoque destaca o papel do mercado, o impacto do ajuste estrutural na
reduo do tamanho do estado, os processos de privatizao dos servios pblicos e
o gerenciamento dos servios. A privatizao implica num arranjo pblico-privado,
no qual o governo mantm certo grau de poder, reduz custos e interferncia poltica
e privilegia os grandes contratos para os quais o sistema informal no est qualificado
(DORVIL, 2007).
O segundo enfoque enfatiza a relao entre sustentabilidade e desenvolvimento,
e representa uma fonte relevante de argumentao para a anlise de sistemas de gerenciamento de resduos slidos, nos pases em desenvolvimento. fortalecido a partir da
Conferncia Rio-92 e decorre de uma agenda, com um enfoque predominantemente

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urbano (SCHUBELER, 1996; BAUD e POST, 2003). Trata-se de um marco conceitual

no qual as melhorias no ambiente natural so consideradas conjuntamente com melhorias na qualidade de vida nas cidades. Os estudos abordam o papel de diferentes atores
na melhoria da qualidade de vida no ambiente urbano e focam na reduo dos fluxos de
resduos por meio de preveno da gerao, reutilizao e reciclagem de resduos (GRAFAKOS et al., 2001; BAUD e POST, 2003).
Verifica-se, na ltima dcada, que pesquisas acadmicas sobre os catadores de
materiais reciclveis vm se ampliando no Brasil e em outros pases. Especialistas da rea
e redes diversas vm buscando integrar estudos empricos e/ou experincias de ativistas a
um arcabouo terico e contribuir com o campo de estudo acadmico (SAMSON, 2009;
DIAS, 2009; VELIS et al., 2012; SCHEINBERG et al., 2012).
Destacam-se no Brasil estudos que analisam os impactos socioeconmicos e ambientais do trabalho dos catadores na cadeia da reciclagem e na prestao de servios
ambientais (DAMASIO, 2010; IPEA, 2011), nas condies de trabalho dos catadores
(RIBEIRO et al., 2009; CAMPOS, 2013) e na perspectiva de desenvolvimento de indicadores e ndices de gesto e de sustentabilidade, da coleta seletiva, e da gesto das
organizaes de catadores (BRINGUENTI et al., 2011; BESEN, 2011).

Coleta seletiva e catadores de materiais reciclveis

A reviso da literatura internacional sobre a relao entre a coleta seletiva e os
catadores de materiais reciclveis apresenta dificuldades devido diversidade de interpretaes sobre o que constitui o setor informal em resduos slidos, em diferentes pases
(MEDINA, 2007; SAMSON, 2009; DIAS, 2009; SCHEINBERG, 2012).
Enquanto no Brasil, a nfase do setor informal em resduos slidos se deu, a partir
da dcada de 1990, na perspectiva da integrao de catadores de materiais reciclveis na
coleta seletiva, na sia e frica refere-se a uma diversidade maior de atores, entre eles
catadores de lixo e pequenos sucateiros (DIAS, 2009; SCHEINBERG, 2012). Em mbito
internacional, as iniciativas de insero de catadores no sistema de gesto de resduos
slidos e em especial na coleta seletiva so escassas, sendo o Brasil o pas com nmero
mais expressivo, somando, em 2013, mais de mil experincias em um universo de 5.550
municpios existentes no pas (BRASIL, 2011).
Scheinberg (2012) definiu trs modelos emergentes de reciclagem inclusiva em
pases de baixa e mdia renda. No primeiro, recicladores informais so remunerados e
integram o sistema de gesto de resduos slidos.
O segundo modelo o de commodities, no qual atores da cadeia de valor coletam
materiais e os valorizam e ficam com as receitas. Para a autora, pases de mdia renda,
como ndia e Brasil, e grandes cidades latino-americanas, como Lima e Bogot, fizeram
experimentos com este modelo, a exemplo de Quezon City, nas Filipinas, que autoriza
ferros-velhos do setor privado a funcionarem como pontos de recebimento de reciclveis,
como parte de suas atribuies, determinadas pelo setor administrativo.
O terceiro so modelos hbridos nos quais a municipalidade e os coletores dividem responsabilidades, benefcios e lucros na reciclagem e na gesto de resduos slidos.

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No Brasil, desde a dcada de 1990, os municpios praticam a coleta seletiva no

mbito da gesto integrada de resduos slidos. Essas iniciativas executadas pelas prprias
prefeituras municipais, por empresas contratadas ou organizaes de catadores tm sido
objeto de pesquisas acadmicas (JACOBI, 2006; DIAS, 2009; RIBEIRO et al., 2009;
JACOBI e BESEN, 2011; BRINGUENTI et. al., 2011; BESEN, 2011; CAMPOS, 2013),
do setor pblico (BRASIL, 2011; IPEA, 2010, 2013) e entidades no governamentais
(GNTHER e GRIMBERG, 2006; FUNDAO AVINA, 2011), dentre vrios outros
estudos, ao longo dos ltimos 10 anos.
A coleta seletiva com catadores no Brasil tem recebido vrias denominaes ao
longo dos anos: coleta seletiva solidria, coleta seletiva com incluso social; e ainda
coleta seletiva sustentvel. Esta forma de coleta seletiva que inclui catadores organizados rompe com a lgica de privatizao tradicional dos servios, na medida em que
incorpora gradativamente um perfil de incluso social e gerao de renda para os setores
mais carentes e excludos do acesso aos mercados formais de trabalho (SINGER, 2002;
RODRIGUEZ, 2005).
No Brasil, a coleta seletiva com incluso de catadores organizados tornou-se
uma poltica pblica e foi incorporada inicialmente, em 2007 na Poltica Nacional de
Saneamento Bsico (Lei Federal n. 11.445) e posteriormente de forma definitiva pela
Poltica Nacional de Resduos Slidos (Lei Federal n.12.305). As prefeituras no possuam
instrumentos legais que justificassem a contratao de organizaes de catadores, para
a prestao de servio da coleta seletiva sem licitao, e as organizaes, por sua vez,
no atendiam aos requisitos legais para a contratao. A partir da Poltica Nacional de
Saneamento Bsico, passou a haver a possibilidade de dispensa de licitao, nos termos do
art. 24, XXVII, da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, para a contratao de cooperativas
ou associaes de catadores.
Esse modelo, em processo de construo nas duas ltimas dcadas, est disseminado e se tornou referncia para outros pases, sobretudo, devido ao incremento de
investimentos econmicos e das legislaes aprovadas pelo governo federal, a partir de
2007 (RIBEIRO et al., 2009).
A profisso de catador de materiais reciclveis reconhecida desde o ano de 2002,
pelo Ministrio do Trabalho e Emprego e figura no Cadastro Brasileiro de Ocupaes
(CBO), sob o cdigo nico 5192. O catador definido como aquele que recolhe, seleciona
e vende materiais reciclveis. Esses profissionais organizam-se de forma autnoma, ou em
cooperativas/associaes, com diretoria e gesto prpria.
Em 2010, a estimativa do nmero de catadores de materiais reciclveis ultrapassava 500 mil no pas (BRASIL, 2011). Desse total, entre 40 e 60 mil catadores estavam
incorporados a mais de 1.100 organizaes (cooperativas e associaes) em funcionamento
em todo o territrio, o que significa apenas 10% da populao de catadores atuando de
forma organizada. Condio agravante, que 27% dos municpios declararam ter conhecimento da atuao de catadores em lixes e aterros sanitrios, efetuando a catao do
lixo em condies precrias (IBGE, 2010).
Estudo do IPEA (2013), baseado em dados do Censo Demogrfico de 2010, permitiu traar um perfil da populao de catadores no Brasil. O estudo indicou que 387.910

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pessoas se declararam catadores e catadoras, no pas, sendo que, destes, 161.417 estavam
na regio Sudeste (41,6%) e 79.770 no estado de So Paulo (20% do total nacional). A
mdia de idade desses catadores era de 39,4 anos. Predominava o sexo masculino, com
68,9% de homens e 31,1% de mulheres. A participao de trabalhadores negros era de
66,1%. A renda mdia obtida pelos trabalhadores do setor chegava a R$ 571,56, enquanto
o salrio mnimo vigente poca era de R$ 510,00. O Brasil apresentava taxas de 9,4%
de analfabetismo e, entre os catadores, estas eram de 20,5%, o que mostra a necessidade
de programas educacionais e de alfabetizao para apoi-los na apropriao do empreendedorismo social na rea de resduos e coleta seletiva.
Apoiados por polticas pblicas afirmativas no mbito federal, os municpios
e as organizaes de catadores tm recebido financiamentos, a fundo perdido, de
vrios Ministrios, do Banco do Brasil, Banco Nacional de Desenvolvimento Social
(BNDES) e Petrobrs, assim como de projetos internacionais. Os recursos tm sido
destinados para a construo de centrais de triagem, aquisio de equipamentos,
cursos de formao e capacitao, melhorias nas condies sanitrias e de trabalho nas centrais de triagem e fortalecimento de redes de comercializao entre as
organizaes. Em contrapartida os municpios disponibilizam reas pblicas, ou
aluguel de galpes para a instalao de centrais de triagem, caminhes de coleta,
e pagamento das despesas de gua e luz das centrais de triagem (RIBEIRO et al.,
2009; CAMPOS, 2013).
Essas polticas buscam tambm apoiar a insero dos catadores que trabalham
nas ruas, em condies precrias de sade e segurana, nas organizaes, por meio do
fortalecimento do Movimento Nacional dos Catadores (MNCR) que congrega, desde o
ano de 2002, catadores organizados e catadores avulsos no Brasil e atua politicamente na
liderana de redes nacionais e internacionais de catadores (MEDINA, 2007; SAMSOM,
2009; SAIANI et al., 2014).
No mbito municipal, ainda incipiente a remunerao da prestao de servio de
coleta seletiva de organizaes de catadores, seja pelo poder pblico ou pela indstria, no
mbito da logstica reversa. Apenas seis experincias so apresentadas pelo Movimento
Nacional dos Catadores em seu site (MNCR, 2013).
Embora a coleta seletiva e a reciclagem reduzam significativamente a emisso de
gases de efeito estufa em relao incinerao e ao aterramento de resduos, segundo
Cruz e Paulino (2013) ainda no h cooperativas de catadores beneficiadas com recursos
do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) no pas. Existem iniciativas como a do
governo de Minas Gerais que criou o Programa Bolsa Reciclagem e outra do Movimento
Nacional dos Catadores que consiste na criao de crditos de logstica reversa por meio
dos quais as empresas emitem certificados das embalagens que colocam no mercado e
assumem o compromisso com a logstica reversa. As organizaes de catadores, ao comercializar os materiais, emitem certificados que podem ser comprados pelas empresas
(ABRAMOVAY et al., 2013).
No mbito federal, a negociao entre o governo e o setor privado sobre o acordo
setorial que reger a logstica reversa das embalagens ainda no encontrou, at o presente
momento, um modelo que contemple a universalizao e a ampliao da coleta seletiva

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praticada pelos municpios, e tambm a incluso dos catadores (ABRAMOVAY, 2013;

MNCR, 2013; SAIANI et al., 2014).

Mtodo
O estudo envolveu os 39 municpios que integram a Regio Metropolitana de So
Paulo. Foi realizada anlise comparativa da prestao do servio de coleta seletiva na
totalidade dos municpios de forma a compreender a sua evoluo e verificar possveis
impactos posteriores a Poltica Nacional de Resduos Slidos, a partir de 2010.
Os dados primrios sobre a prestao do servio de coleta seletiva foram obtidos
em trs momentos distintos, nos anos de 2004 (BRASIL, 2010b), 2010 (BESEN, 2011)
e 2013, em pesquisa financiada pelo Ministrio da Sade, por meio da Fundao Nacional de Sade - FUNASA (2013-2015). Aplicou-se o mesmo questionrio estruturado,
por meio de entrevistas, junto aos gestores pblicos responsveis pela coleta seletiva em
todos os municpios nos meses de maro-abril dos respectivos anos. Foram levantados os
seguintes dados: existncia da coleta seletiva e ano de incio, existncia de parceria com
organizaes de catadores, modalidade (cooperativa ou associao), nmero de membros, existncia de instrumento legal de parceria, remunerao pelo servio, abrangncia
territorial da coleta e quantidade mdia anual coletada.

Evoluo da coleta seletiva na Regio Metropolitana de So Paulo

A Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), com seus 39 municpios e mais
de 20 milhes de habitantes, o maior aglomerado urbano do Brasil, e um dos maiores
do mundo.
Segundo a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB), em 2008, o estado
de SP coletava 37.839 t/dia de resduos slidos urbanos, o que correspondia a 20,6% do
total coletado no Brasil (IBGE, 2010). Estima-se que, no ano de 2013, foram coletadas
na RMSP mais de 21.000 toneladas dirias de resduos slidos urbanos, das quais 60,9%
no municpio de So Paulo (CETESB, 2013).
A Figura 1 apresenta a situao da coleta seletiva nos municpios da Regio
Metropolitana de So Paulo, no ano de 2013, no que se refere aos municpios que a implantaram e s faixas de quantidades coletadas. A maioria dos 39 municpios da Regio
Metropolitana de So Paulo pesquisados, em 2013, prestava o servio de coleta seletiva.
Obteve-se que 30 municpios (77,0%) prestavam o servio e 9 (23,0%) deles ainda no
o executavam. Dentre os 30 municpios que prestavam o servio, 28 (93,3%) o executavam em parceria com organizaes de catadores (associaes e cooperativas). Um dos
municpios executava a coleta seletiva pela prefeitura, mas pretendia mudar o sistema
ainda no primeiro semestre de 2013 para integrar os catadores. Apenas um municpio
realizava a coleta seletiva e doava os materiais reciclveis para uma cooperativa situada em
outro municpio. De 9 municpios que no prestavam servio de coleta seletiva, 4 (44,4%)
afirmavam que pretendiam implantar em parceria com catadores, 3 (33,4%) afirmavam
depender dos resultados do Plano de Gesto Integrada de Resduos em elaborao que

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ir definir o modelo de coleta seletiva a ser implantado e 2 (22,2%) no responderam. O

total de materiais reciclveis coletado era de 9.473,5 toneladas por ms, sendo 6.440 ton/
ms (68,0%) no municpio de So Paulo e 3.032,5 ton/ms (32,0%) nos demais 29 municpios da RMSP que praticam a coleta seletiva. Considerando-se a quantidade estimada
de 21.000 ton/dia de resduos slidos urbanos coletadas na RMSP, em 2012, (CETESB,
2013), os programas formais de coleta seletiva desviavam da disposio final em aterros
sanitrios apenas 3,8% desta massa. No municpio de So Paulo, gerador, de 12.800 ton/
dia apenas 1,7% eram encaminhadas para as centrais de triagem.
Figura 1. Coleta seletiva na Regio Metropolitana de So Paulo, em 2013.

Os resultados da pesquisa realizada mostram que houve ampliao do percentual

de municpios com coleta seletiva na RMSP, que passou de 59% em 2004 para 77% em
2013 (Tabela 1).

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Tabela 1. Variao de municpios com coleta seletiva, com e sem parceria com organizaes de catadores, na RMSP, em 2004, 2010 e 2013

Fonte: Dados declarados pelas prefeituras municipais e sistematizados pelos autores.

Evidencia-se na Tabela 1 que a coleta seletiva, desde 2004, j era praticada na

maior parte dos municpios da RMSP em parceria com organizaes de catadores. Os
dados de 2010, correspondentes ao perodo prvio PNRS revelam que 29 municpios
(74,4%) operavam com coleta seletiva, sendo que 28 (96,5%) destes, em parceria com
organizaes de catadores. Observa-se que aps a implantao da PNRS houve variao
pouco significativa (2,5%) em relao ao nmero de municpios que implantaram a coleta
seletiva. Quanto queles que a executavam em parceria com organizaes de catadores
no houve variao.
Os resultados indicam que, mesmo sem um marco legal para a gesto dos resduos
slidos no pas, no perodo de 2004 e 2010, muitos municpios implantaram a coleta seletiva
na RMSP. Desde 2003, o Governo Federal aporta recursos para promover a incluso de
catadores, alm de receberem apoio da iniciativa privada e de organizaes sociais (DIAS,
2009; BESEN, 2011; CAMPOS, 2013). Destaca-se, tambm, a existncia da Poltica de
Resduos Slidos do estado de So Paulo, Lei Estadual n12.300/2006, regulamentada
pelo Decreto Estadual n 54.645/2009, que inspirou a legislao federal na adoo do
modelo de responsabilidade compartilhada pela gesto dos resduos.
A poltica estadual tambm j previa a incluso social de organizaes de catadores
na coleta seletiva, instrumentos econmicos para ampliao da reciclagem e contribuiu
para o avano desta modalidade de coleta seletiva na RMSP. A Poltica Nacional de
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Saneamento (de 2007) tambm pode ter influenciado, a partir de seu estabelecimento, a
ampliao da coleta seletiva na RMSP, devido exigncia dos Planos Municipais de Saneamento, nos quais a gesto dos resduos slidos urbanos consta como uma das atividades
prioritrias. Apesar do no cumprimento do prazo de apresentao dos planos por todos
os municpios brasileiros e da no insero da questo dos resduos slidos nos planos
apresentados por alguns, houve avanos principalmente no diagnstico situacional dos
municpios que atenderam meta e na busca de solues de destinao ambientalmente
adequada. a partir desta exigncia dos planos municipais de saneamento que muitos
municpios tomam cincia da situao da gesto de seus resduos slidos urbanos e empreendem esforos no sentido de minimiz-los e disp-los de forma mais adequada com
minimizao dos impactos ambientais e efeitos sade da populao.
Quanto cobertura da prestao do servio de coleta seletiva na rea urbana dos
municpios, no h informao nas pesquisas governamentais (SNIS, 2012; PNSB, 2012)
referente abrangncia deste servio. O critrio adotado para avaliao da abrangncia
da coleta seletiva na rea urbana, na presente pesquisa, definiu quatro classes: 1) alta mais de 70,0%, 2) mdia - entre 51,0 a 69,9%, 3) baixa - entre 25,0 e 49,9%, e 4) projeto
piloto - menos de 25,0%.
Em 2013, foi possvel analisar a abrangncia nos 30 municpios com coleta seletiva
e verificou-se que 23,3% dos municpios apresentaram alta abrangncia; 16,7% mdia;
20,0% baixa e 40,0% possuam apenas projetos piloto. Ou seja, na maioria dos municpios
(60%), menos de 50% da populao urbana atendida pela coleta seletiva. Comparando-se as variaes de abrangncia entre os anos de 2010 e 2013, por nmero de municpios,
verifica-se que houve reduo em municpios com alta abrangncia e aumento naqueles
que tem mdia abrangncia, assim como nos que tem apenas projeto piloto.
Considerando-se que a universalizao da prestao de servios de coleta seletiva
uma das metas da PNRS, houve, aps sua vigncia, at um retrocesso, pois poucos municpios atendiam com alta cobertura os muncipes. Em seis municpios houve reduo da
abrangncia do servio; e sete, aps 3 anos, ainda mantinham a experincia como piloto.
Em relao s quantidades coletadas declaradas pelas prefeituras, importante
indicador do impacto da coleta seletiva, dos 15 municpios que informaram sobre os dados quantitativos de sua gesto entre 2004 e 2013, observa-se que houve ampliao em
praticamente todos (Tabela 2). Verifica-se que, antes da implementao da PNRS, houve
um desempenho positivo das prefeituras, tendo-se que apenas um municpio apresentou
reduo. Aps a implantao da PNRS, no perodo 2010 a 2013, por mais contraditrio
que possa parecer, verifica-se em relao quantidade de reciclveis da coleta seletiva:
1) reduo (4 municpios); 2) manuteno (1 municpio); 3) aumento inferior a 100%
(5 municpios); e 4) aumento igual e superior a 100% (5 municpios).

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Tabela 2. Quantidade de resduos reciclveis da coleta seletiva e variao por perodo,

em municpios da RMSP

* As quantidades mensais informadas de material reciclvel coletado se referem mdia anual.

Fonte: Dados declarados pelas prefeituras municipais e sistematizados pelos autores.

Em relao s organizaes de catadores foram analisadas a variao quantitativa

de organizaes e de seus integrantes, a modalidade de organizao e o tipo de vnculo
legal de trabalho com as prefeituras.
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No perodo de 2004 e 2013, houve um crescimento de 25,6% no nmero de organizaes (Tabela 3). Observa-se uma ampliao da opo de organizao de catadores em
cooperativas de trabalho (38,7%) e a reduo de associaes (-25,0%). O municpio de
So Paulo apresentou crescimento maior, em nmero de organizaes de catadores, que
os demais municpios da RMSP, respectivamente 33,3% e 20,8%. Entre 2010 e 2013, o
crescimento do nmero de organizaes de catadores foi inexpressivo na RMSP (2,1%);
o municpio de So Paulo apresentou pequeno crescimento (11,1%), enquanto nos outros
38 municpios juntos houve reduo de 9,4% no nmero de organizaes.
No que se refere ao nmero de integrantes das organizaes, verificou-se que,
houve acrscimo de 43,6% no nmero de membros, no perodo de 2004 a 2013, porm,
no perodo de 2004 a 2010, o aumento foi maior (66,8%), com significativa reduo entre
2010 e 2013 (-13,9%), padro que se verificou tanto no municpio de So Paulo (-10,4%)
como no conjunto dos demais (-17,0%). Um dos argumentos coloca a crise econmica
global, nos anos de 2008 e 2009, como fator que provocou uma queda mdia estimada
em mais de 50% no valor de venda dos materiais e a falncia de centenas de organizaes
de catadores (IPEA, 2010; FUNDAO AVINA, 2011).
Tabela 3. Modalidade, quantidade, nmero de membros e percentual de crescimento
de organizaes de catadores, em 2004, 2010 e 2013

Fonte: Dados declarados pelas prefeituras municipais e sistematizados pelos autores.

Aspecto importante a destacar sobre a forma de relao legal de trabalho entre

prefeituras e organizaes de catadores que, em 2013, apenas dois de 28 municpios
remuneravam as organizaes de catadores pelo servio prestado na coleta seletiva. A
relao mais comum era de convnio sem repasse financeiro (64%) e 29% dos municpios no possuam nenhum tipo de instrumento legal na relao com as organizaes
de catadores. Portanto, a renda das organizaes de catadores resultava unicamente da
comercializao de resduos reciclveis o que dificulta investimentos em melhorias tecAmbiente & Sociedade n So Paulo v. XVII, n. 3 n p. 259-278 n jul.-set. 2014

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nolgicas na prestao do servio, na manuteno de condies satisfatrias de trabalho

e na gesto dos empreendimentos.

Consideraes finais
Segundo a Poltica Nacional de Resduos Slidos do Brasil, a universalidade e a
eficincia do servio de coleta seletiva formal so fundamentais para cumprir a meta de,
a partir de agosto de 2014, haver disposio final apenas de rejeitos em aterros sanitrios.
A PNRS tambm prioriza um modelo de coleta seletiva formal com integrao e remunerao do servio de catadores de materiais reciclveis organizados em associaes e
cooperativas de trabalho.
No entanto, desde a aprovao da PNRS observou-se que houve poucos avanos
na universalizao do servio, por meio da ampliao de sua abrangncia na maioria
dos municpios. Grande parte deles ainda mantm projetos piloto de baixa abrangncia.
Embora tenha havido aumento na quantidade de resduos coletados de forma seletiva
nos perodos estudados, na maior parte dos municpios, o desvio de resduos reciclveis
do aterro em todos ainda baixo, e muito distante da meta de dispor apenas rejeitos nos
aterros sanitrios, a partir de agosto de 2014.
Por outro lado, a premissa das polticas pblicas de integrar catadores organizados
na coleta seletiva formal est incorporada na quase totalidade dos municpios da RMSP.
Isto mostra capacidade das polticas de resduos slidos, nacional e estadual, de estimular
a implementao do modelo. No entanto, se por um lado existe a disseminao deste
modelo, a contratao do servio das organizaes de catadores pelas prefeituras, diretriz
expressa na Poltica Nacional de Saneamento, que alterou a Lei de Licitaes e permitiu
esta contratao sem processo de licitao, alm de proposta na PNRS, ainda uma
realidade distante.
A pesquisa mostrou que avanou a organizao dos catadores em cooperativas
de trabalho, formato legal que atende melhor contratao de servio pelas prefeituras
municipais e que houve ampliao da quantidade de postos de trabalho de catadores de
materiais reciclveis. No entanto, a remunerao pelos servios prestados s ocorreu em
7% dos municpios. Isto pode representar um risco, na medida em que a consolidao
do modelo de coleta seletiva proposto para o pas tambm depende das organizaes de
catadores se tornarem empreendimentos sociais sustentveis e com capacidade tcnica
de prestar os servios contratados.
Em sntese, observa-se que as polticas pblicas de saneamento e resduos slidos
de mbito federal e a poltica estadual de resduos slidos tm fortalecido a disseminao
do modelo de coleta seletiva com integrao de catadores na RMSP. Entretanto, a maior
parte dos municpios ainda encontra dificuldades de ordem tcnica e econmica, e pouca
prioridade na agenda pblica para a coleta seletiva.

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COLETA SELETIVA NA REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO:

IMPACTOS DA POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS
Resumo: A ampliao e o fortalecimento da prestao de servios de coleta seletiva pelos
municpios brasileiros, com integrao de catadores de materiais reciclveis, organizados
em cooperativas e associaes de catadores, vm ao encontro das metas estabelecidas na
Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS). Estima-se que na Regio Metropolitana de
So Paulo (RMSP), em 2013, foram desviadas dos aterros sanitrios, pela coleta seletiva
formal, apenas 3,8% das 21.000 toneladas dirias de resduos slidos urbanos coletadas.
O artigo analisa os impactos da PNRS na coleta seletiva formal da RMSP, a partir de
resultados de pesquisas realizadas nos anos de 2004, 2010 e 2013. Foram entrevistados
gestores pblicos das 39 prefeituras. Verificou-se que embora a coleta seletiva, em especial
a praticada por organizaes de catadores, tenha se ampliado no perodo entre 2004 e
2013, no se observaram avanos significativos no perodo de 2010 a 2013, aps a aprovao da Poltica Nacional de Resduos Slidos.

Palavras-Chave: Gesto de resduos slidos urbanos; Coleta seletiva; Organizaes de
catadores; Poltica Nacional de Resduos Slidos, Brasil.
Abstract: The expansion and strengthening of the provision of services of selective collection to brazilian municipalities by cooperatives and associations of collectors of recyclable
materials, comes to meet the targets set in the National Policy of Solid Waste (NPSW). It
is estimated that in the Metropolitan Region of Sao Paulo (MRSP), was collected in 2013,
through selective collection 3.8% of the 21.000 tons of municipal solid waste. The article
analyzes the impacts of NPSW on selective collection in the MRSP, from the outcomes of
researches carried out in the years 2004, 2010 and 2013. Questionnaires were applied in
39 municipalities with the public managers. It was found that although the selective collection, in particular the one practiced with organizations of waste pickers, has expanded
in the period 2004 to 2013, no significant advances were verified in the period 2010 to
2013, after the approval of the National Policy.
Keywords: Urban solid waste management; Selective collection; Waste pickers organizations; National policy of solid waste; Brazil.
Resumen: La ampliacin y el fortalecimiento de los servicios de la recoleccin selectiva
realizada por cooperativas de recolectores en los municipios brasileos, viene a cumplir con
los objetivos establecidos por la Poltica Nacional de Residuos Slidos (PNRS). Se estima

que en la regin metropolitana de Sao Paulo (RMSP), en 2013, se desviaron a travs de

la recoleccin selectiva apenas 3,8% de los residuos urbanos recolectados. Este artculo
analiza los efectos del PNRS sobre la recoleccin selectiva, a partir de los resultados de
investigaciones realizadas en los aos 2004, 2010 y 2013. Los cuestionarios se aplicaron
en 39 municipios, junto con los administradores pblicos. Se constat que, si bien la recoleccin selectiva de las organizaciones de recicladores ha aumentado en el perodo de
2004 a 2013, no hubo avances significativos en el perodo entre 2010 y 2013, despus de
la aprobacin de la Poltica Nacional de Residuos Slidos.
Palabras Clave: Gestin de residuos slidos urbanos; Recoleccin selectiva; Organizacin
de recolectores; Poltica nacional de residuos slidos, Brasil.