FARN - "El Federalismo Argentino... "

FARN - "El Federalismo Argentino...
"
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El Federalismo Argentino.
Reflexiones luego de la Reforma Constitucional
por Daniel Alberto Sabsay
Publicado en: AGULLA , J UAN C ARLOS (comp.),
Ciencias Sociales: Presencia y Continuidades.
Academia Nacional de Ciencias. Instituto de
Derecho Pblico, Ciencia Poltica y Sociologa.
Buenos Aires, 1999, pp. 425-438.
I.- A manera de balance

1. La constitucin argentina ha adoptado la forma federal de
Estado inspirndose en el modelo estadounidense del que tom
igualmente la forma de gobierno presidencialista. La utilizacin
del sistema federal ha arrojado en la prctica modificaciones en
relacin con el sistema de referencia, que distorsionan
seriamente el marco establecido en la constitucin formal. Ello
as, nos permitimos afirmar que la constitucin real refleja una
situacin totalmente diferente de la querida por el
constituyente. Los factores que han generado este estado de
cosas son de variada ndole, ya que responden a diferentes
motivaciones. Se trata por una parte, de una inadecuada o,
mejor dicho, interesada interpretacin del texto de la ley
fundamental, a lo que por otra parte, hay que agregar
cuestiones referidas con la distribucin real del poder, tanto
econmico, como demogrfico y poltico. Igualmente, en esta
problemtica intervienen elementos ligados al funcionamiento
de la forma de gobierno, a valoraciones culturales, a la
organizacin de las asociaciones intermedias, en particular los
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partidos polticos, entre muchos otros factores.

2. La incorrecta aplicacin de las disposiciones constitucionales ha
sido el resultado, en primer trmino, de una interpretacin
demasiado extensiva de ciertas clusulas. Entre ellas la
denominada "comercial" (art. 75, inc. 13) que le concede al
Congreso de la Nacin competencia en materia de comercio
interprovincial. Esta atribucin ha sido objeto de una
interpretacin extensiva de suerte que prcticamente no habra
acto susceptible de superar las fronteras de una provincia que
no quede comprendido de manera exclusiva dentro de la
competencia federal. Las facultades implcitas y las
concurrentes derivadas de los incisos 32 y 18 del mencionado
artculo tambin han servido como una suerte de "palancas",
tiles para la extensin de la esfera de atribuciones nacionales.
3. La reforma constitucional de 1994 ha efectuado una serie de
modificaciones tendientes a asegurar el reforzamiento de
nuestra forma de Estado. Creemos que esto es as cuando se
analizan las modificaciones al rgimen financiero (art. 75, inc.
2), el apoyo a la tesis de los poderes compartidos en materia
de establecimientos de utilidad nacional (art. 75, inc. 30, in
fine), la autonoma municipal (art. 123), la ampliacin del
mbito de actuacin de los acuerdos parciales (arts. 124 y
125), la autonoma de la Ciudad de Buenos Aires (art. 129), la
concesin de potestades a las provincias en materia
internacional (art. 124), la propiedad de los recursos naturales
(art. 124), la determinacin del rgano en la intervencin
federal (art. 75, inc. 31)
4. El anlisis de las modificaciones de naturaleza federal
efectuadas por la ltima reforma de la constitucin pone de
manifiesto en todas ellas, un empeo comn de parte del
redactor tendiente a vigozar nuestra forma de Estado. Esto es
as en todos los temas que hemos mencionado. Tambin debe
considerarse en el balance que estamos haciendo la
revitalizacin de los municipios, a travs del reconocimiento
explcito de su autonoma, como lmite al poder constituyente
local, el que en adelante no podr utilizar un rgimen de mera
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autarqua para dotarlos de personera jurdica. Todas estas

cuestiones conjuntamente con las consideraciones particulares
en materia de desarrollo territorial del inc. 19 del art. 75
("nueva clusula del progreso"), nos estn sealando un claro
rumbo deseado por el constituyente de reforma, el que se sita
en el camino de la recuperacin del federalismo. La
consideracin de nuevos mbitos para la construccin de
variadas modalidades encaminadas a asegurar la dialctica
Nacin-Provincias-Municipios, han sido organizados desde una
concepcin proclive al protagonismo conjunto de todos los
niveles de gobierno sin distincin. De este modo se termina con
una dinmica caracterizada por la supresin de los niveles
inferiores toda vez que se impona la bsqueda de
herramientas pasibles de asegurar un accionar conjunto.
5. A nuestro entender estas observaciones que estamos
realizando constituyen hoy un denominador comn que obliga
al intrprete, a que en caso de dudas, sobre la solucin de una
situacin particular, deba optar por aquel temperamento que se
traduzca desde el ngulo jurdico-institucional en una
revalorizacin de las reglas que inspiran a nuestro sistema
federal. Es nuestra opinin, que el constituyente ha apostado a
favor de un modelo federal de concertacin -tan caro a Pedro J.
Fras- que ubica a la Argentina en el camino hacia el
fortalecimiento de la periferia, a fin de reequilibrar el excesivo
vigor que han acusado la fuerzas centrpetas en la historia de
nuestro federalismo. De este modo ser posible contrarestar igualmente- la excesiva concentracin de poder que puede
resultar del proceso de integracin continental que hemos
inaugurado junto a la naciones limtrofes.
6. Desafortunadamente, nuestros comentarios se circunscriben a
la descripcin de las disposiciones constitucionales, nada
decimos sobre experiencias en materia de aplicacin. Ello es
as, pues ms all de las aspiraciones del constituyente, la labor
legislativa no las ha acompaado. Tomemos por caso, lo
relativo a coparticipacin impositiva y podremos comprobar que
pese a que se impona la sancin de un nuevo rgimen en la
materia "antes de la finalizacin del ao 1996" (Clusula
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transitoria 6), nada se hecho al respecto. Como consecuencia

de ello continuamos de prrroga impositiva en prrroga
impositiva, de una manera abiertamente contraria al texto de
nuestra Carta Magna, y. sobre todo, sin que sea posible revertir
la crisis que afecta a nuestra economas regionales,
modificando el estado de postracin interna y de dependencia
respecto de la Nacin en que se encuentran la mayora de
nuestras provincias.
7. El panorama que acabamos de desarrollar pone de manifiesto
que ha existido una clara intencin de parte del constituyente
reformador tendiente a modificar las relaciones que se
establecen en el interior de nuestro sistema federal. De lo
analizado precedentemente este objetivo se ha tratado de
concretar en base a una revisin de los mbitos de
competencias que les corresponden a la Nacin y a las
provincias. Con esa finalidad se extiende la esfera de actuacin
de la provincias, ya sea a travs del otorgamiento de nuevas
potestades (art. 124), incluyendo clusulas de resguardo (por
caso el art. 124, in fine); ya sea aumentando las facultades de
control de las provincias (por ejemplo: art. 75, inc. 2).
Asimismo, se han tratado de acotar las facultades
excepcionales de la Nacin (art. 75, incs. 30 y 31).
Consideramos que las cuestiones que sealamos dentro de este
pargrafo integran una suerte de primer grupo de reformas al
que pueden serle aadidos otros dos grupos ms, con los que
se completa el "paquete" federal de la enmienda del 94. Ellos
son: la redefinicin del poder en el territorio por medio de la
constitucionalizacin del concepto de regin;.y por ltimo, el
grupo restante de enmiendas se ocupa del Senado de la
Nacin.
II.- El concepto de regin en la Constitucin

reformada
8. La reforma constitucional por primera vez introduce la nocin
de regin en el texto de nuestra ley fundamental. El trmino
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aparece en el ttulo segundo de la segunda parte de la

constitucin, "Gobiernos de Provincia". El art. 124, en la parte
pertinente, faculta a las provincias a "crear regiones para el
desarrollo econmico y social y establecer rganos con
facultades para el cumplimiento de sus fines ...". A partir de
esta referencia es preciso determinar el alcance de la
expresin, teniendo en cuenta de que existen distintos tipos de
regiones y diferentes modelos de regionalizacin. Debemos
precisar entonces el sentido que le ha dado el constituyente a
esta nueva modalidad institucional. Pensamos que su finalidad
est vinculada con el desarrollo econmico y social, como as
tambin con la necesidad de compatibilizar y armonizar
facultades interjurisdiccionales y/o concurrentes. Ello, a fin de
evitar superposicin de autoridades y fragmentacin de
responsables en aras de lograr la resolucin concertada de
conflictos y la bsqueda de soluciones conjuntas a asuntos
compartidos.
No se est creando un nuevo nivel poltico de gobierno, sino
que la provincia sigue siendo el centro de redistribucin
territorial del poder, y la regin est constreida al logro de
objetivos de carcter econmico y social. Queremos destacar
en este punto que la regin para el constituyente es un modo
de descentralizacin administrativa del poder en el territorio.
Esto, a diferencia de lo que ocurre con la Nacin, las provincias
y los municipios, los que con magnitudes distintas, renen en
comn facultades correspondientes al dictado de sus propias
normas de organizacin y de gestin (dentro de sus respectivas
esferas de competencia) y a la eleccin de sus autoridades, o
sea todas las caractersticas que definen a un centro autnomo
de poder.
9. La constitucin, por lo tanto en lo que hace a la regin, ha
optado por una concepcin jurdica en sentido particular, ya
que se la reconoce slo para el cumplimiento de fines limitados.
En otros ordenamientos en cambio se la concibe en sentido
ms pleno, es decir, como una forma de descentralizacin
poltica dotada de autonoma, como en los casos de Espaa e
Italia. Claro que en estas dos experiencias nos encontramos
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frente a pases unitarios que deciden adoptar una suerte de

neofederalismo o de "estado autonmico-regional", como
muchos constitucionalistas espaoles caracterizan a su pas. En
lo que respecta a la Argentina no olvidemos que a diferencia de
los pases europeos citados, nosotros constituimos un estado
federal. Dentro de un esquema clsico federal -inspirado en la
constitucin de los EE.UU-, las provincias gozan de esta nueva
facultad que debe prosperar por medio de la celebracin de
convenios, con conocimiento del Congreso de la Nacin.
El criterio que acabamos de exponer no constituye una opinin
aislada. Al respecto, Dromi y Menem consideran que "el
regionalismo concertado es el que ms eficientemente
compatibiliza los intereses de la unidad nacional con la
diversidad local" Y, ms adelante, en consonancia con nuestra
postura, entienden que "no debemos confundirnos y dar otro
nombre al federalismo. El nico regionalismo a promover en el
pas es el que surge de una realizacin acabada, real y slida
del federalismo, no el que es producto de la constitucin de
regiones con poder poltico por encima de las provincias. El
regionalismo vlido y posible para la Argentina, es el de la
integracin y coordinacin del esfuerzo en pos de los intereses
comunes"("La Constitucin Reformada", Ed. de la Ciudad
Argentina, p. 400). En el mismo sentido, Bidart Campos
sostiene que "el regionalismo -si as cabe llamrselo- que
escuetamente esboza la nueva norma incorporada por la
reforma (...), no intercala una nueva estructura poltica en la
organizacin tradicional de nuestro rgimen, en el que se
mantiene la dualidad distributiva del poder entre el estado
federal y las provincias. Las provincias siguen siendo las
interlocutoras polticas del gobierno federal, y el nivel de
reparto competencial. Las eventuales regiones no vienen a
sumarse ni a interponerse". Ms adelante nuestro autor le da
an ms luz a las incertidumbres que suscita la nueva figura
institucional cuando expresa que "la regionalizacin prevista
solamente implica un sistema de relaciones interprovinciales
para la promocin del desarrollo que el artculo califica como
econmico y social y, por faltar el nivel de decisin poltica,
tales relaciones entre provincias regionalizadas habrn de ser,
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en rigor, relaciones intergubernamentales, que no podrn

producir desmembramientos en la autonoma poltica de las
provincias". Por otra parte, Bidart es concluyente al momento
de definir a esta facultad como propia de las provincias; "no
puede dudarse que la competencia para crear regiones est
atribuida a las provincias (...). Al crear las regiones, las
provincias pueden establecer rganos con facultades propias.
No obstante, estos rganos no sern niveles de decisin poltica
(...)" ("Tratado Elemental de Derecho Constitucional
Argentino", Tomo VI, EDIAR, 1995, ps. 523/4/5).
Tambin nos parece importante recordar la opinin de otros
dos reconocidos constitucionalistas y ex constituyentes que han
consagrado gran parte de sus anlisis a la interpretacin y al
desarrollo de nuestro federalismo, Quiroga Lavi y Rosatti. El
primero define al instituto como "regin para el desarrollo
econmico y social"; para luego afirmar que "la idea fuerza de
la Constitucin es que sean las propias provincias las que
dispongan su regionalizacin a travs de acuerdos para el
desarrollo; y que dicho fenmeno de descentralizacin no sea
impuesto por el gobierno central, como ocurriera durante los
gobiernos de facto". En lo que hace a las modalidades de
regionalizacin elegida por el reformador, el publicista estima
que a travs de este instituto se va a "poder institucionalizar en
nuestro pas la prctica de la descentralizacin de potestades a
favor de agencias independientes, como es habitual en los
Estados Unidos" ("Constitucin Argentina Comentada", Zavala,
1996, ps. 707/708). Rosatti tambin enfatiza el carcter
estrictamente provincial de esta potestad, "corresponder a las
provincias (y no a la Nacin)" -acenta- "disear el mapa
regional (o los mapas regionales, para mejor decir) conforme a
la materia legislada (...). Se procura inducir un sistema regional
sectorial o particular antes que plenario (las regiones se
estructuran para fines especficos), instrumental y adjetivo en
lugar de poltico o sustantivo (en la medida en que la regin no
constituye una macroprovincia dotada de autonoma)..." ("La
Reforma de la Constitucin - Explicada por Miembros de la
Comisin Redactora", Rubinzal-Culzoni, 1994, ps. 216/17).
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La opinin autorizada de Carlos Colautti viene a sumarse a lo

dicho hasta ahora. El catedrtico de la Universidad de Buenos
Aires considera que la "relacin entre regin y desarrollo marca
una clara diferencia entre la regin como instrumento de
promocin, compatible con nuestra frmula federal y la regin
como presupuesto del Estado regional que constituye una
forma de estado diferente del federalismo y ajena a nuestro
sistema" ("Derecho Constitucional". Universidad, 1996, p. 80).
Por ltimo, en una obra reciente, el publicista y convencional
constituyente Antonio M. Hernndez (h), quien por otra parte,
fue uno de los grandes impulsores de este captulo de la
reforma considera, desde una ptica similar que "la regin debe
servir a la mejor integracin del pas, pero no constituir un
nuevo nivel de gobierno. La advertencia es pertinente porque la
cuestin regional se plantea en Europa con caractersticas
diversas que entre nosotros y en algunos pases adquirir ms
importancia que las provincias como esfera de decisin. En la
Argentina, la provincia sigue siendo el nivel de redistribucin de
poder que mejor se conforma a una economa de escala, y no
slo a razones tradicionales. Es el cuerpo intermedio por
excelencia, el nico interlocutor del Estado nacional"
("Federalismo, autonoma municipal y ciudad de Buenos Aires
en la reforma constitucional de 1994".Depalma, 1997, p. 79).
10. Ahora bien, tambin aparece la temtica regional en la
denominada "nueva clusula del progreso o del progreso
social", en ella (prrafo 2), el reformador le confiere al
Congreso nacional una serie de facultades de tipo programtico
y finalista entre las cuales se encuentra la de velar por el
"crecimiento armnico de la Nacin" a travs de una serie de
acciones que "tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo
de provincias y regiones". Lo expresado ac por el
constituyente no debe ser de ningn modo entendido como el
poder de crear dichas regiones. En este punto queremos
desentraar el sentido de la disposicin inserta en el inc. 19 del
art. 75, que consagra las atribuciones del Congreso de la
Nacin. A nuestro criterio esta clusula concuerda
perfectamente con la ya citada del art. 124 puesto que importa
la realizacin de actos distintos de los de creacin de regiones.
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Potestad que como ya hemos visto les compete con

exclusividad a las provincias. En este caso el Congreso, en
funcin del trazado y definicin regional efectuado por las
provincias debe llevar a cabo medidas que posibiliten un
desarrollo con equidad e igualdad de dichas unidades
territoriales o entes de gestin regional. Todo ello en aras a la
mejor integracin territorial econmica y social de la Nacin. En
segundo lugar, consideramos que la regin tambin ha sido
tomada en consideracin a las circunstancias histricas que han
ido delineando un concepto de ella alejado del que estamos
tratando aqu. Se trata de una nocin subjetiva fundada en
elementos de corte tradicional y que sin lugar a dudas han ido
delineando espacios regionales en sentido histrico y hasta
sociolgico.
No es otro el significado que le otorgan a la clusula que
venimos considerando, los autores a cuya opinin hemos
recurrido precedentemente. Por ejemplo, Bidart Campos
considera que "no parece que pueda reputarse que el art. 124
y el inc. 19 del art. 75 apunten a competencias concurrentes.
En cambio, s queda la impresin de que la regionalizacin que
acuerden crear las provincias para el desarrollo econmico y
social en ejercicio de sus competencias deber coordinarse -y,
mejor an: concertarse- para que la regionalizacin guarde
armona y coherencia con las polticas federales diferenciadas,
todo ello en virtud de que las competencias provinciales
siempre se sitan en el marco razonable de la relacin de
subordinacin que impone la constitucin federal" (ob. cit., p.
527).
11. En funcin de lo antedicho todo acuerdo de integracin regional
debe pasar por la modalidad de los llamados tratados parciales
que instituye el art. 125. Se trata de una disposicin prevista
en la constitucin histrica y que en su aplicacin ha dado lugar
a distintas modalidades de entendimiento entre diferentes
provincias y con posterioridad la interpretacin llev a la
posibilidad de que la Nacin y hasta municipios, tambin fuesen
parte en estos convenios. El uso que las provincias han hecho
de esta potestad ha variado en el tiempo. En un primer perodo
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sirvi para la regulacin de los lmites interprovinciales y

cuestiones interjurisdiccionales vinculadas con la administracin
de justicia. Pero, es a partir de la dcada del 50, que el
instituto cobra un sesgo diferente y muy til para la
configuracin de un federalismo de concertacin. As, ha
servido para la creacin de entes interjurisdiccionales -C.F.I.,
Cofirene, Cofema, etc.- la gestin de autoridades de cuenca,
como las de los ros Bermejo y Colorado, entre otras, la
realizacin de obras de infraestructura -puente Santa FParan-, la puesta en marcha de actividades comerciales Corporacin del Mercado Central de Buenos Aires-, etc. De
hecho, ha sido de utilidad para la viabilizacin del concepto de
regin a que se alude en el artculo anterior. Hoy, con los
distintos tipos de convenios que estimula la ley fundamental
estos acuerdos deberan cobrar un nuevo auge y una mayor
precisin y aval jurdicos.
Rosatti comparte esta posicin, pues considera que "la clusula
que habilita la regin como creacin interprovincial establece
que dichas articulaciones debern ser comunicadas al Congreso
Nacional. No se requiere la aprobacin congresional sino su
conocimiento; con ello se resguarda la autonoma provincial
(abstenindose el Gobierno federal de imponer regiones a las
provincias)..." (ob. cit., p. 217). Como podemos apreciar el
comentarista est apelando en todo momento, aunque de
modo implcito a lo establecido en la primera parte del art. 125
C.N. Colautti, por su parte entiende que las regiones debern
constituirse por medio de "leyes-convenio locales o tratados
parciales que institucionalicen una coordinacin interprovincial"
(ob.cit., p.80).
Nuestra interpretacin del alcance y mecanismos de
materializacin de la clusula citada del art. 124 de la C.N.,
toma como punto de partida a la doctrina ms autorizada,
muchos de cuyos destacados exponentes son citados en el
presente documento. Entendemos que estamos frente a una
modalidad de tipo instrumental encaminada a una nueva
articulacin de las relaciones interprovinciales. Por supuesto,
que creemos que la Nacin es susceptible de participar en
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aquellas iniciativas en que se encuentre involucrado algn

aspecto que hace a su competencia. Pero, dicha intervencin de
ningn modo debe invadir la esfera exclusiva de las provincias.
Queremos destacar igualmente que el constituyente no ha
acogido la nocin de regionalismo como nuevo nivel poltico de
gobierno. De esta manera ha descartado la variable basada en
la creacin de estructuras territoriales homogneas ni tampoco
ha impuesto que deban concretarse necesariamente al mismo
tiempo y cubriendo toda la superficie del pas. Creemos, sin
embargo, que partiendo del esquema constitucional vigente se
podr arribar a un federalismo de concertacin vigorizado en
relacin a las iniciativas precedentes a que aludimos con
anterioridad. Este deber ir estructurndose con el acuerdo
expreso de las partes -las provincias- y en la medida de sus
necesidades. Se trata de un plan paulatino en el tiempo que
llevar necesariamente a un modo diferente de toma de
decisiones, en base a una genuina participacin intrafederal.
Pero, los acuerdos deben ir logrndose desde la base y no por
medio de la actitud autoritaria del centro.
III.- El Senado y el equilibrio federal

12. La reforma ha producido cambios en aspectos vinculados con
los senadores. Estas modificaciones no abarcan cuestiones
relacionadas con el rgano, como fue el caso en muchos otros
proyectos anteriores. Entre ellos el ms difundido ha sido el del
Consejo para la Consolidacin de la Democracia (CCD).
Recordemos que en sus dictamenes se le daba al Senado un
nuevo marco de referencia, con el objetivo de convertirlo en el
efectivo reaseguro de la vigencia del sistema federal. En tal
sentido, se le concedan atribuciones centradas en el
cumplimiento de dicho rol. La Cmara alta perdera su facultad
de iniciadora en materia legislativa que como principio general
se le otorgaba a Diputados, conservando su papel de revisora
exclusivamente. La situacin se reverta cuando se trataba de
proyectos de ley en que podran estar involucrados temas de
incumbencia federal. A su vez todo esto se veia acompaado de
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herramientas concretas en materia de acuerdos, de registro y

de concertacin de tratados interprovinciales, entre otras.
13. En la elaboracin de las reformas fue decisiva la inspiracin
intelectual del destacado socilogo del derecho Juan Carlos
Agulla (1) . En tal sentido, el dictamen preliminar del CCD
manifestaba que: "... el Senado podr constituirse y
organizarse en forma regional, a los efectos de tratar los
problemas de planeamiento o de concertacin. A esos fines
podr dividir el territorio nacional en regiones. La base regional
de la representacin de los senadores, para el tratamiento de
ciertos temas, permitir asumir polticamente el problema de
las regiones argentinas, ya que se trata de un mbito
institucional que permite acuerdos y concertaciones entre las
provincias para determinadas polticas regionales o de
planeamiento. Se creara as la obligacin de llevar al Senado
los problemas cuyas decisiones afectan distintas provincias o
reclaman soluciones regionales. El Senado debera promover la
concertacin de polticas de planeamiento regional y la
integracin regional del pas, reservando a las provincias de
cada regin la decisin de los objetivos y polticas de desarrollo,
y las provincias consideradas individualmente la ejecucin de
dichos planes en sus respectivas jurisdicciones" (Dictamen
Preliminar del CCD. Eudeba, Bs. As. 1986, ps. 68/69).
En su segundo dictamen el CCD va an ms lejos al expresar
"este Consejo, como lo ha dicho en su dictamen preliminar,
est convencido que la reforma constitucional debe tender a
convertir al Senado de la Nacin en el rgano fundamental del
federalismo argentino, constituyndose en el mbito donde se
d la concertacin entre la Nacin y las provincias. Es en el
Senado donde debe discutirse la coparticipacin impositiva, las
regalas a las provincias por la explotacin de sus recursos
naturales, los planes de formento regionales, el cdigo de
minera, etc." (Segundo dictamen del CCD. Eudeba, Bs. As.
1987, p. 48). De Dios en un trabajo anexo al mencionado
dictamen -"Del Bicameralismo perfecto al Bicameralismo
diferenciado"- sostiene las dificultades que puede presentar un
sistema federal con un congreso bicameral cuyas cmaras
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reciben potestades de idntica magnitud y de la misma

temtica. A fin de resolver la inadecuacin que habra tenido
esta concepcin en la construccin de un federalismo genuino
para nuestro pas, se recomienda la asignacin a cada cmara
de diferentes materias en las que oficiarn como cmara de
origen tenindose en cuenta la representacin democrtica
fundamental del electorado en la Cmara de Diputados y la
expresin de los intereses de las provincias en el Senado.
14. La reforma deja de lado estas consideraciones, ya que las
modificaciones realizadas se ocupan: a) del nmero de
integrantes del Senado el que se eleva de 2 a 3 miembros por
distrito. La novedad, se funda en la necesidad de distribuir la
representacin de cada distrito entre las dos fuerzas ms
votada; b) se sustituye el sistema de eleccin indirecta que
prevea la constitucin en su redaccin anterior, por el de
sufragio directo del electorado de cada distrito. La cuestin
genera argumentos a favor como en contra. Quienes continan
fieles a la eleccin indirecta, sostienen que su modificacin
producira un serio menoscabo al federalismo, pues en la
medida que los senadores representan a las provincias, su
designacin del mismo modo que los diputados importara un
apartamiento de ese propsito y en consecuencia quedara
destruida la participacin de las provincias en el gobierno
federal. Frente a esta postura, los partidarios de la eleccin
directa se apoyan en las lecciones de la prctica y consideran
que en realidad la eleccin directa lejos de asegurar la voz de
las provincias en el gobierno nacional, importa un sinnmero
de corruptelas, producto del modo de eleccin en el interior de
las legislaturas. Todas estas prcticas afectan al principio de
representacin en general y generan una gran frustracin de
parte del electorado que observa al Senado como a un cuerpo
alejado de su voluntad; c) la necesidad de asegurar una
representacin diferenciada en lo que a color poltico respecta,
dentro de cada distrito, ha llevado al constituyente reformador
a estipular un sistema mayoritario de lista incompleta como
frmula electoral para la asignacin de los tres escaos a favor
de las dos fuerzas ms votadas. De modo tal que el primer
partido obtendr los dos tercios de la representacin (dos
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bancas), quedando el tercio restante (una banca) a favor del

segundo. Hablamos de partidos adrede, pues para esta
categoria de funcionarios se ha dispuesto que stos tendrn el
monopolio en materia de candidaturas. De esta manera se le
ha dado rango constitucional parcial a una modalidad en
materia de candidaturas que hasta el presente slo estaba
prevista en la ley. Como consecuencia de lo antedicho quedan
excluidos para la eleccin de senadores otras formas de
designacin, tanto a nivel de frmula de reparto como en el
modo de seleccin de los candidatos. La asignacin minoritaria
de bancas senatoriales est destinada a evitar los senados
"monocolores". Es decir con una composicin que le otorgue
una mayora aplastante a una sola fuerza poltica. Situacin
que puede ocurrir como consecuencia del empleo de una
frmula mayoritaria de reparto de los escaos que no admita
atenuacin alguna. Dado lo cual siempre el primer partido en
cada distrito, independientemente de cual sea su caudal
electoral, se alzar, en el Senado, con la representacin total
del mismo.
15. El acortamiento del plazo del mandato de los senadores
completa las modificaciones a la Cmara alta. Se trata de una
antigua aspiracin que figuraba prcticamente en todos los
proyectos de reforma constitucional, de origen legislativo o
doctrinario. El mantenimiento de un perodo de nueve aos se
contradeca con las caractersticas que debe presentar una
institucin republicana. Los precedentes diferan en cuanto a la
magnitud del acortamiento. Por ejemplo el CCD daba dos
alternativas: "la primera establece que sean elegidos por seis
aos por las legislaturas provinciales, por mayora absoluta de
sus miembros y que sus mandatos sean revocables. (...) La
segunda consiste en que el mandato sea irrevocable y el plazo
del mandato sea de cuatro aos".
Otra modificacin que acarrea el sistema es el modo como en el
futuro se irn produciendo las renovaciones. En lo sucesivo,
cada distrito deber hacer designar a sus tres senadores de
manera simultnea y ello llevar a que las renovaciones por
tercios cada dos aos -en lugar de cada tres como era anteshttp://www.farn.org.ar/docs/a01/art1.html
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involucren la representacin total de la tercera parte de los

distritos. El modo como se irn escalonando los distritos en el
tiempo a esos efectos, recin se conocer a fines del ao 2001,
cuando se proceda a realizar el sorteo que determina la
clusula transitoria que acompaa a la presente norma.
IV.- Conclusiones
16. La reforma constitucional del 94, como se ha visto, ha
producido una serie de modificaciones tendientes a fortalecer
nuestra debilitada forma de Estado. Ellas reformulan el deslinde
de competencias Nacin-provincias, incorporan la nocin de
regin y realizan algunas transformaciones al principio de
participacin al modificar ciertos aspectos que hacen al Senado
de la Nacin. Sin embargo, en razn de diferentes razones, por
el momento no se han producido prcticamente resultados. En
efecto, en algunos casos todava es temprano para apreciar
consecuencias de lo reformado y en otros, an no se han
sancionado las leyes de conformidad con directivas expresas
del constituyente.
17. Con la constitucionalizacin de la regin el derecho pblico
argentino se enriquece y contribuye a impulsar una nueva
visin del poder en el territorio. Claro que es importante, como
ya ha quedado dicho, tener en cuenta que se trata de una
potestad de las provincias, que no es concurrente con la
Nacin, pues el constituyente se ha decidido por la creacin de
regiones desde "abajo hacia arriba" y de ningn modo en
sentido contrario. Esto es, la posibilidad concedida a las
provincias de articular sus relaciones por medio de un nuevo e
interesante instrumento.
18. La enmiendas al Senado de la reforma del 94 abarca cuestiones
atinentes a sus miembros. Por el contrario, no se han tomado
las ideas de Agulla vertidas en los dictamenes del Consejo para
la Consolidacin de la Democracia. En dichos documentos se
actuaba sobre toda la dinmica legislativa de produccin
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normativa, modificando los roles de las dos cmaras. Se

trataba de una visin sistmica que vea en la Cmara Alta del
rgano legislativo nacional la clave de bveda a travs de la
cual articular cambios profundos en el funcionamiento del
federalismo. De dichas recomendaciones slo se ha tomado la
posibilidad para el Senado de actuar como cmara de origen en
los casos previstos en los incs. 2 y 19 del artculo 75. De todos
modos nada impide que la interesante iniciativa ideada por el
ilustre jurista citado pueda ser tenida en cuenta para que a
travs de normas que regulen el funcionamiento del cuerpo, se
posibilite una actuacin que responda al trazado regional que
poco a poco se irn dando las provincias.
1. Agulla se refiere al Senado y al sentido de una

modificacin sustancial en sus obras: "El Estado Federal
y el Senado", en Labourdette: "Poltica y Constitucin:
Aportes para un debate necesario", AZ Editora, Bs. As.,
1994. "Fundamentos interpretativos de la Reforma
Constitucional", en: "Estudios sobrela Reforma
constitucionalde 1994", Bidart Campos y Sandler,
Instituto de Investigaciones jurdicas y sociales,
Ambrosio L. Gioja, Depalma, Bs. As., 1995. "Cuadernos
Regiones", Instituto Libre de Estudios Regionales
(I.L.E.R.), De. Unin Confirmado, Bs. As., 1978.
"Reforma del Estdo" (en coautora con R. Martinez
Nogueira). Instituto Torcuato Di Tella, Bs. As., 1980.
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t color="#ffffcc" size="-1"> Publicado en: A GULLA , J UAN CARLOS (comp.),

Ciencias Sociales: Presencia y Continuidades. Academia Nacional de
Ciencias. Instituto de Derecho Pblico, Ciencia Poltica y Sociologa. Buenos
Aires, 1999, pp. 425-438.

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(ob.cit., p.80).
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I.- A manera de balance

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partidos polticos, entre muchos otros factores.

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autarqua para dotarlos de personera jurdica. Todas estas

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transitoria 6), nada se hecho al respecto. Como consecuencia

II.- El concepto de regin en la Constitucin

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aparece en el ttulo segundo de la segunda parte de la

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frente a pases unitarios que deciden adoptar una suerte de

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en rigor, relaciones intergubernamentales, que no podrn

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La opinin autorizada de Carlos Colautti viene a sumarse a lo

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Potestad que como ya hemos visto les compete con

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sirvi para la regulacin de los lmites interprovinciales y

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aquellas iniciativas en que se encuentre involucrado algn

III.- El Senado y el equilibrio federal

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herramientas concretas en materia de acuerdos, de registro y

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reciben potestades de idntica magnitud y de la misma

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bancas), quedando el tercio restante (una banca) a favor del

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involucren la representacin total de la tercera parte de los

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normativa, modificando los roles de las dos cmaras. Se

1. Agulla se refiere al Senado y al sentido de una

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I.- A manera de balance

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interpretacin extensiva de suerte que prcticamente no habra

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Nacin-Provincias-Municipios, han sido organizados desde una

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7. El panorama que acabamos de desarrollar pone de manifiesto

II.- El concepto de regin en la Constitucin

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precisar entonces el sentido que le ha dado el constituyente a

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convenios, con conocimiento del Congreso de la Nacin.

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(...)" ("Tratado Elemental de Derecho Constitucional

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Por ltimo, en una obra reciente, el publicista y convencional

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tomada en consideracin a las circunstancias histricas que han

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tiempo y cubriendo toda la superficie del pas. Creemos, sin

III.- El Senado y el equilibrio federal

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problemas de planeamiento o de concertacin. A esos fines

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14. La reforma deja de lado estas consideraciones, ya que las