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derechos fundamentales. En estos casos, el derecho admite que nos encontramos ante un inters
superior a cualquier derecho particular, ante el inters del Estado.
Coincidimos pues en que
la suspensin de las garantas individuales se justifica por la necesidad poltica de que los rganos
gubernativos tengan libertad de accin para proceder con rapidez y energa a mantener el orden
pblico mediante la eliminacin radical de las situaciones y circunstancias de hecho que agreden
los intereses sociales...13
El artculo 29 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece:
En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica, o de cualquier otro que ponga a la
sociedad en grave peligro, solamente el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo
con los titulares de las secretaras de estado, los departamentos administrativos y la Procuradura
General de la Repblica y con aprobacin del Congreso de la Unin, y en los recesos de ste, de
la Comisin Permanente, podr suspender en todo el pas o en lugar determinado las garantas
que fuesen obstculo para hacer frente, rpida y fcilmente a la situacin; pero deber hacerlo por
tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensin se contraiga a
determinado individuo. Si la suspensin tuviese lugar hallndose el Congreso reunido, ste
conceder las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la
situacin, pero si se verificase en tiempo de receso, se convocar sin demora al Congreso para
que las acuerde.
Como podemos observar, el propio Constituyente justific la suspensin de garantas ante
determinadas situaciones.
El establecimiento de derechos fundamentales es, como indicamos con anterioridad, elemento
indispensable en que diversos autores coinciden al hablar de Estado de derecho, mas pueden
existir determinadas circunstancias en las que ante la supervivencia del mismo Estado no se
pueden anteponer requisitos o limitantes de tipo alguno que obstaculicen la accin del propio
Estado para garantizar su continuidad; esto se encuentra ntimamente relacionado con lo que en
teora del Estado o ciencia poltica se ha denominado razn de Estado.14 Actualmente se puede
identificar a la razn de Estado como la ruptura del orden jurdico (o mejor dicho, del Estado de
derecho) por el poder poltico, para lograr la supervivencia del Estado ante determinadas
circunstancias que lo amenazan.
Ahora bien, consideramos que a fin evitar una prctica como la razn de Estado que en el mundo
jurdico-positivo es criticable, el Constituyente la convirti en derecho positivo, estableciendo los
lineamientos necesarios para su activacin, lo cual, desde luego, no elimina por completo la
posibilidad de dicha prctica de razn de Estado, pero al menos, genera la dificultad para acudir a
ella sin antes agotar los medios que el propio Estado de derecho propone. Es decir, si bien es
cierto que la razn de Estado y el procedimiento previsto en el artculo 29 constitucional no deben
confundirse, tambin lo es que permiten vislumbrar una relacin de conexidad, mediante la cual,
en algunos casos, el Estado de derecho, a travs del derecho positivo, impide la justificacin
doctrinaria de la razn de Estado (que es contraria al derecho).
As, "en los sistemas jurdicos de derecho escrito, la ley fundamental resuelve la regulacin
normativa de este fenmeno, y si no se respeta o no contempla su reglamentacin, la aplicacin
de las medidas sealadas se traducen en el quebrantamiento de la Constitucin".15 El rgimen
que se genera con la aplicacin del artculo 29 constitucional es conocido tambin como rgimen
de excepcin o estado de sitio.16
Necesaria es pues la actuacin rpida y eficaz del gobierno ante la amenaza hacia el Estado,
debiendo romper temporalmente el derecho que la sociedad reconoce en la normalidad, mediante
la estricta aplicacin y respeto del mismo. "brase as la puerta, que en pocas normales no
puede franquear la autoridad sin cometer violacin".17
Dicha medida, aunque prevista por el ordenamiento jurdico, lo esfuerza a un lmite que, no
obstante permisible, puede llamar a apetitos dictatoriales o generadores de cambios jurdicos que
den muerte al sistema establecido, hasta entonces vlido y regente.
2. Naturaleza jurdica
En el sistema jurdico mexicano coexisten tres diversos rdenes normativos, a saber: a) el orden
constitucional; b) el orden federal, y c) el orden local. Las normas locales se excluyen entre s
espacialmente, mientras que entre stas y las federales se genera una exclusin competencial (o
material). As, entre los rdenes federal y locales no existe una cuestin jerrquica sino
competencial.
El orden constitucional es creado en la Constitucin y para la Constitucin. Dicho orden es
jerrquicamente superior a los rdenes federal y locales. Por otra parte, las autoridades que
desarrollan las funciones emanadas del orden constitucional, son las mismas que desarrollan las
competencias del orden federal o locales, son rganos especficos formados por combinaciones
sui generis de rganos federales y locales.
Dentro del orden constitucional encontramos por lo menos las siguientes funciones: a) la reforma
constitucional; b) la formacin de nuevos estados de la Federacin; c) los procesos
constitucionales (amparo, controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad), y d)
el procedimiento de suspensin de garantas.18
Obsrvese que al igual que las funciones previstas en los incisos a), b) y c); la suspensin de
garantas no puede considerarse una funcin del orden federal o del orden local. Es un
procedimiento constitucional, establecido por la Constitucin en relacin con sus propias normas
constitucionales (las que establecen derechos fundamentales). Aunque las autoridades que
intervienen en el procedimiento pertenecen al orden federal, al momento en que participan en el
procedimiento que nos ocupa, lo hace como autoridades del orden constitucional, pues la norma
que aplican y justifica su actuacin no es una norma federal, sino la Constitucin. Finalmente, el
resultado de su actuacin ser una norma jurdica jerrquicamente superior a las federales o
locales; de igual forma, someter a dichos rdenes jurdicos inferiores.
III. ANTECEDENTES
El procedimiento para alterar la observancia regular del orden jurdico ante situaciones de
gravedad que pongan en peligro al propio Estado, es una posibilidad que se ha considerado en
diversas organizaciones sociales, como la romana.
La suspensin de garantas individuales es, pues, un fenmeno que, con ms o menos variantes
ha sido acogido en nuestro derecho pblico, pudiendo decirse, en general que reconoce como
antecedente remoto la institucin de la dictadura en el derecho romano, en cuyo sistema
corresponda al Senado la designacin del dictador atendiendo a las situaciones de peligro que se
presentaban en la vida del Estado, designacin que deba ser aprobada por los cnsules.19
El dictador debera hacer la guerra; estaba por encima de la ley y decida sobre la vida y la
muerte. Su poder no se encontraba limitado por la magistratura u rgano diverso. Sin embargo, el
nombramiento s se encontraba temporalmente limitado y en caso de desaparecer las causas que
originaron la institucin de la "dictadura", el magistrado as nombrado dictador deba renunciar al
cargo.20
Ahora bien, el procedimiento de suspensin de garantas, adems de no ser propiamente una
institucin nacional, tampoco es de forma alguna, novedoso para nuestro sistema constitucional.
Desde el proyecto de puntos constitucionales elaborado por Ignacio Lpez Rayn en 1811,
podemos encontrar un antecedente del mismo.21 En la Constitucin de Cdiz de 1812, en su
artculo 308 contena un procedimiento similar alo actual en el que se estableca: "Si en
circunstancias extraordinarias la seguridad del Estado exigiese, en toda la Monarqua o en parte
de ella, la suspensin de alguna de las formalidades prescritas en este captulo para el arresto de
los delincuentes, podrn las Cortes decretarla por un tiempo determinado".22
Las Constituciones de 1824 y 1836 negaron la posibilidad de reconocimiento jurdico del estado de
excepcin, por lo que dichos ordenamientos carecan de dispositivo correlativo al analizado en el
presente trabajo. Fue hasta las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana de 1843, que en su
artculo 198 estableci la posibilidad de suspender derechos fundamentales; derogndose dicha
norma mediante el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847. La Constitucin de 1857 en su
artculo 29 estableci precepto similar al vigente, prohibiendo en todo caso la suspensin de las
garantas que aseguraran la vida del hombre.23
Procedimientos similares al de suspensin de garantas de nuestra Constitucin de 1917,
podemos encontrarlos en los ordenamientos jurdico-constitucionales de otros Estados.
En nuestra reciente historia constitucional, nicamente se han suspendido las garantas
individuales con motivo de la participacin de Mxico en la segunda guerra mundial, apareciendo
el decreto respectivo en el Diario Oficial de la Federacin del 2 de junio de 1942.24
IV. EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO DEL ARTCULO 29 CONSTITUCIONAL
Del procedimiento previsto en el artculo 29 constitucional transcrito con anterioridad, se pueden
desprender dos efectos especficos: a) la suspensin de garantas propiamente dicha y, b) la
autorizacin al Ejecutivo Federal para ejercer facultades extraordinarias.
Como indicamos en prrafos anteriores, la nica forma vlida de lograr la suspensin de
preceptos constitucionales, en especfico de las garantas individuales, es la prevista en el artculo
29 constitucional, mas dicho procedimiento no slo obtiene la no aplicacin temporal de preceptos
constitucionales que contienen derechos fundamentales, sino que de igual forma genera la
contravencin jurdica de principios constitucionales que en situaciones normales son
inquebrantables, como el de divisin de poderes, que de conformidad con el diverso artculo 49,25
segundo prrafo del texto supremo, tambin tiene como excepcin las facultades extraordinarias
emanadas del propio artculo 29 y 131 segundo prrafo26 constitucionales.
La intervencin del Ejecutivo Federal se entiende en la medida en que, dado nuestro sistema
constitucional, es a ste a quien corresponde, en trminos generales, la administracin y ejecucin
de los actos que rigen al Estado; pero adicionalmente es quien constitucionalmente se espera
pueda responder eficaz y gilmente en virtud de su naturaleza jurdica y facultades (entre otros, es
jefe de Estado, administrador econmico y mximo comandante de las Fuerzas Armadas), y por lo
mismo es el rgano idneo para hacer frente a las situaciones que puedan generar la suspensin
de garantas.
Como contrapeso o control, y dada la trascendencia de la medida, es necesaria la intervencin del
Congreso de la Unin o su Comisin Permanente.
Algunos autores indican que la intervencin de los titulares de los rganos de la administracin
pblica federal centralizada (o Consejo de Ministros, trmino que anteriormente empleaba nuestra
Constitucin) es un matiz propio de los Estados parlamentarios; por lo que
no es "mera reminiscencia histrica" la que como tal se menciona, pues para serlo se necesitara
que la misma hubiera quedado como resto, como supervivencia de un anterior rgimen
parlamentario, el cual de cierto nunca ha existido en Mxico. Se trata... de un matiz parlamentario
trado de fuera y que como excepcin a nuestro sistema presidencial se utiliza con la finalidad de
impedir que el presidente de la Repblica se convierta en un dictador, llegado el caso
extraordinariamente grave de suspender las garantas individuales.31
Lo que debemos analizar es si realmente la intervencin de los titulares de rganos
administrativos constituye una restriccin para el uso indebido de las facultades presidenciales
respecto de la suspensin de garantas. Es decir, si la intervencin de stos en el procedimiento
se traduce en un medio de control o contrapeso efectivo al Ejecutivo federal.
Para abordar este aspecto, debemos en primer trmino definir si la aprobacin de los titulares de
la administracin pblica requiere ser unnime o puede ser obtenida mediante mayora simple. La
Constitucin no aclara este aspecto.
De la lectura del precepto indicado se advierte que para decretar la suspensin de garantas se
requiere el "acuerdo de los titulares", por lo que consideramos que al establecerse distincin, debe
entenderse que es requisito sine qua non la unanimidad. A la anterior conclusin se arriba en
virtud de que los "titulares" mencionados en el dispositivo constitucional no conforman
propiamente un rgano colegiado, sino la coincidencia de diversas autoridades con rangos
similares en el mismo procedimiento; es decir, no es una decisin que toma un rgano, sino una
medida que adoptan diversas autoridades en lo individual.32
Finalmente, por lo que a este aspecto se refiere, consideramos que dada la consecuencia jurdica
derivada de dicha decisin, y al no establecer el Constituyente que la misma puede ser tomada
por "mayora simple", la interpretacin del precepto de mrito debe ser a favor de la no
paralizacin de la eficacia de normas constitucionales.
Por otra parte, y como se ha indicado en lneas anteriores, dicha intervencin es un matiz de tipo
parlamentario en virtud de que en estos sistemas de gobierno, el Consejo de Ministros es
nombrado por el Parlamento, o en su defecto con aprobacin del mismo, por lo que constituye un
control indirecto de los propios parlamentos respecto del Ejecutivo, mas en nuestro sistema
constitucional dicha regla no opera igual, en virtud de que los titulares de las secretaras de Estado
son nombrados y removidos libremente por el presidente de la Repblica, por lo que en lgica
podra suponerse que en caso de que algn secretario de Estado no estuviera de acuerdo con el
Ejecutivo federal en refrendar la solicitud de suspensin de garantas, podra ser destituido, para
nombrar a una persona que s conviniera con dicha propuesta.33
Ahora bien, dicho supuesto no opera en forma idntica tratndose del procurador general de la
Repblica, en virtud que por disposicin constitucional, si bien puede ser removido libremente por
el presidente de la Repblica, el nombramiento del nuevo procurador deber ser ratificado por el
Senado o la Comisin Permanente en los recesos de ste.34
VI. CAUSAS GENERADORAS DE SUSPENSIN DE GARANTAS
Las causas que pueden dar lugar a una suspensin de garantas no estn establecidas en la
Constitucin en forma limitativa, sino enunciativa. En dicha mxima norma se expresa que la
suspensin podr tener lugar "en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica, o de
cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto...".
Ahora bien, debe observarse que salvo el primer caso (el de invasin),35 los dos restantes
requieren de una decisin discrecional del poder pblico en la medida en que corresponde a stos
decidir cundo se considera que el Estado se encuentra en una situacin que se traduzca en
perturbacin grave de la paz pblica (con movimientos armados, por ejemplo) o de cualquier otro
que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto. Dicha apreciacin corresponde observarla a
todas las autoridades que intervienen en el procedimiento constitucional que nos ocupa.
En este aspecto, debe observarse que la diversidad de rganos participantes genera un control
sobre la discrecionalidad requerida evitando el abuso del procedimiento constitucional, puesto que
no bastar la sola apreciacin del presidente de la Repblica de haberse actualizado,
circunstancia prevista por la norma constitucional; es necesaria adems la coincidencia por parte
del "gabinete", y ms an, por parte del Congreso de la Unin o su Comisin Permanente.
VII. CONTENIDO DE LA SOLICITUD
La solicitud de suspensin deber realizarse mediante prevenciones generales, es decir, tendr
las caractersticas de una iniciativa de ley a efecto de que el decreto de suspensin sea una
norma jurdica materialmente legislativa.36 En dicho contexto, el decreto de suspensin de
garantas ser una norma jurdica de carcter general, abstracta e impersonal.37
En efecto, la suspensin de garantas deber ser formulada en trminos generales, encuadrando
en ella todos los casos concretos; y, de igual forma ser impersonal, puesto que no puede ser
emitida slo respecto a determinado individuo o grupo. Lo anterior se desprende claramente del
propio artculo 29 constitucional, en la parte que determina que la suspensin debe realizarse
mediante "prevenciones generales y sin que se contraiga a determinado individuo".
Por lo que respecta a la abstraccin, sta se genera en cuanto a que la suspensin de garantas
no desaparece por el hecho de aplicarse la norma jurdica. En efecto, no debemos confundir la
abstraccin de la norma, con el hecho de la desaparicin de la misma por agotar su temporalidad
o por desaparecer las causas que generaron su emisin.38
1. mbito personal
lo cual, en caso de que cese la causa que origin dicha suspensin y se cumpla el plazo
establecido, terminar la vigencia de la misma.
Ahora bien, en caso de que desaparezcan las causas de emergencia y el plazo no haya fenecido,
tampoco se puede considerar que la suspensin desaparece por s sola, en virtud de que es a las
propias autoridades a quienes corresponde determinar, en su caso, que las causas que motivaron
la suspensin han desaparecido, por lo que se requerir de una declaracin expresa en dicho
sentido. Es decir, as como se requiri de un acto jurdico para crear la norma que contiene la
suspensin de garantas, de igual forma se requerir de un acto jurdico para decretar la
desaparicin de la norma, a no ser que sta se extinga por s sola con el agotamiento de la
temporalidad con que naci.
En este tenor, se requerir de un acto discrecional por parte de las autoridades que les permita
determinar el regreso a la normalidad en virtud de la cesacin de los factores que amenazaron al
Estado o a la sociedad.
Asimismo, si hemos advertido que la medida suspensiva puede terminar con anterioridad a la
vigencia temporal que le fue impresa, tambin debemos meditar respecto de las autoridades que
participaran en dicho acto.
Una primera reflexin invita a suponer que para decretar la terminacin de la norma que estableci
la suspensin, deben participar las mismas autoridades que participaron en su creacin e incluso,
mediante un procedimiento similar. Lo anterior a travs de una posible interpretacin a contrario
sensu de lo expresado por el artculo 29 constitucional, as como en otros artculos por ejemplo el
72, punto f constitucional o diversos que lo armonicen con el conjunto normativo supremo. Sin
embargo, considero que para decretar la terminacin de la medida, basta con la determinacin del
presidente de la Repblica.
En efecto, la suspensin de garantas surge a instancia exclusiva del Ejecutivo, en virtud de que
es este poder quien requiere la medida para hacer frente a la circunstancia de riesgo. Como la
consecuencia de dicho acto es delicada, dado que implica la alteracin de la normalidad jurdica
en cuanto a su vigencia y efectividad, la Constitucin establece candados importantes para su
establecimiento, como el procedimiento, las autoridades que deben participar en el mismo y la
forma de su participacin.42 No obstante, para decretar la desaparicin de la suspensin de
garantas, bastar con la voluntad y determinacin del Ejecutivo, pues ser suficiente con que ste
considere ya no requerirla, para que la norma no tenga necesidad de subsistencia y,
principalmente, porque no podemos admitir que el orden constitucional establezca mayores
requisitos que permitan regresar a la normalidad, a la eficacia y su vigencia plena.
3. mbito espacial
La Constitucin autoriza la suspensin de garantas, en todo el pas o en un lugar determinado,
por lo que, en relacin con la circunstancia que gener la solicitud, se deber indicar al Congreso
si dicha medida es para suspender las garantas en todo el pas, en alguna regin del mismo o en
determinada entidad o entidades federativas.
Es de suponerse que lo anterior depender de la causa que genera la solicitud y, por ende, el
lugar en donde se requiera la actuacin del gobierno para hacer frente a la misma.43
4. mbito material
En las prevenciones generales que contengan la solicitud, se debern indicar las garantas
individuales cuya autorizacin se solicita para suspenderse, en virtud de que la norma no
necesariamente debe abarcar la totalidad de las garantas individuales contenidas en nuestra
Constitucin para hacer frente a la situacin de riesgo. En este punto, debe observarse que todas
las garantas individuales son susceptibles de ser suspendidas a travs de este procedimiento,
caso que no ocurra en la Constitucin de 1857, puesto que en el procedimiento contenido en
dicha carta magna, se estableca la prohibicin de suspender las garantas que asegurasen la vida
del hombre.
Otro planteamiento que se presente es el relativo a si, el procedimiento establecido en el artculo
29 constitucional puede suspender, al igual que las garantas individuales, otros derechos
constitucionales que no sean propiamente garantas individuales, como derechos sociales,
garantas sociales o derechos polticos.
A este respecto, consideramos que puede hacerse una interpretacin extensiva del artculo 29, y
en dado caso se podrn suspender otro tipo de normas constitucionales, siempre y cuando dicha
suspensin sea necesaria para hacer frente a la situacin de emergencia.
Mencin especial merecen en este apartado los derechos polticos, toda vez que, aunque de igual
forma podran restringirse el tiempo que dure la suspensin, la medida debe ser tomada con la
correlativa responsabilidad a efecto de evitar el abuso de poder y con ello el sostenimiento del
mismo a favor de un dictador que intente prolongarse en el tiempo con apariencia
constitucional.44
En cualquier caso, la medida del artculo 29 constitucional slo podr operar en relacin con
preceptos de la parte dogmtica de la Constitucin.
5. Fundamentacin y motivacin
La solicitud deber indicar los motivos y fundamentos que la originan; es decir, las normas
jurdicas que facultan a la autoridad a proponerla, pero tambin las circunstancias que conllevan al
Ejecutivo federal y a su "gabinete" a realizar la misma, indicando no slo las causas que deben
enfrentarse (invasin, perturbacin grave de la paz pblica, o cualquier otro que ponga a la
sociedad en grave peligro o conflicto), sino los motivos por los que se considera necesaria la
suspensin para hacer frente a las mismas.45
Lo anterior, no nicamente dar cumplimiento a diversa disposicin constitucional (artculo 16),
sino que ser el motor determinante que lleve al Congreso a autorizar o rechazar la solicitud;
guiando en gran medida el debate parlamentario que necesariamente deber surgir.46
6. Facultades extraordinarias
Como hemos indicado, el procedimiento previsto en el artculo 29 constitucional tiene como fin la
suspensin de garantas, pero tambin, en relacin con sta, el otorgamiento de facultades
extraordinarias a favor del Ejecutivo federal, por lo que la solicitud no slo ser referente a la
suspensin, sino tambin a la concesin de las indicadas facultades.
Ahora bien, en la medida en que dicho otorgamiento de facultades extraordinarias no se refiere a
la autorizacin para suspender garantas, ni a la posibilidad de actuar administrativamente (pues
esta facultad ya la tiene el Ejecutivo), se entiende que dicho otorgamiento de facultades refiere en
especfico la posibilidad de legislar.47 Las leyes emitidas por el presiente de la Repblica en estas
circunstancias son denominadas: leyes de emergencia.
"El sentido de toda Constitucin racional es procurar un sistema de organizacin que permita
formar una voluntad poltica e instruir un gobierno capaz de gobernar".48 Ante las situaciones
previstas por el artculo 29 constitucional, la voluntad poltica se contendr en gran medida en una
sola autoridad que pueda hacer frente a las circunstancias que motivan el estado de excepcin,
permitindole legislar y aplicar administrativamente las propias normas.
En este aspecto, es importante no confundir el decreto de suspensin con el otorgamiento de
facultades extraordinarias, puesto que son actos diversos. Ms an, es jurdicamente posible que
el Congreso autorice al Ejecutivo la suspensin de garantas, pero le niegue el otorgamiento de
facultades extraordinarias.49
Por otra parte, un anlisis requerido respecto del otorgamiento de facultades extraordinarias es el
relativo a si las autorizaciones que se otorguen al Ejecutivo por el Congreso de la Unin permiten
la creacin de leyes que, adems de hacer caso omiso a los derechos fundamentales
suspendidos, vayan en forma directa contra algn principio o precepto constitucional que no
constituya propiamente una garanta individual. Es decir, la cuestin a dilucidar es si al momento
en que el presidente emita las leyes necesarias para hacer frente a la crisis, adems de hacer
caso omiso a las garantas suspendidas, puede violentar normas constitucionales diversas, por
ejemplo, atribuyndose facultades para juzgar o subordinar las autoridades estatales y
municipales a las federales.
Para responder a lo anterior, indicaremos que las autorizaciones deben ir en estrecha relacin con
la suspensin de garantas y respetar los principios constitucionales existentes, como, en este
caso, la divisin de poderes o la estructura del Estado federal, puesto que lo anterior sale de la
rbita de una mera suspensin de garantas. Llegar a tal extremo, sera aceptar que por la
aplicacin de la medida suspensiva, se podra dejar sin efecto alguno la vigencia (aunque en
forma temporal) de la norma fundamental; es decir, el artculo 29 constitucional se podra convertir
en un "hoyo negro" por el que se vaciara la totalidad del rgimen constitucional.
En dicho tenor, consideramos que la autorizacin de suspensin de garantas y el otorgamiento de
facultades para legislar, no debe implicar el quebrantamiento de principios constitucionales
diversos50 que no son materia de la disposicin constitucional contenida en el artculo 29 del
pacto federal.
De igual forma, las leyes de emergencia deben encontrar su finalidad en la propia finalidad de la
suspensin de garantas; es decir, su contenido debe ir encaminado a afrontar la situacin que
gener la medida constitucional que nos ocupa.51
Otro aspecto a considerar es el relativo a la validez y vigencia de las leyes de emergencia una vez
que ha cesado la suspensin de garantas.
En este sentido, al quedar sin efectos la suspensin de garantas decretada por la situacin de
emergencia, se restablece el orden constitucional en toda su plenitud, quedando sin efectos las
prevenciones generales y de igual forma las leyes expedidas por el Ejecutivo federal en uso de las
facultades extraordinarias conferidas.52
En dicho tenor, la validez y vigencia de las leyes de emergencia deriva del decreto de suspensin
de garantas, por lo que al perder eficacia este ltimo, de igual forma la pierden las primeras.
No obstante lo indicado en el prrafo precedente, el Congreso de la Unin en uso de su facultad
legislativa puede hacer suyas las leyes emitidas durante la vigencia de la suspensin de garantas,
aprobndolas e incorporndolas a la legislacin ordinaria. En este caso, se deber seguir por el
rgano legislativo el procedimiento establecido en la Constitucin para la creacin de leyes, y su
resultado ser la emisin de las mismas, independientemente de que su contenido coincida con el
que en su momento tuvieron las leyes de emergencia.53
Finalmente en cuanto a este punto refiere, es conveniente mencionar que la suspensin de
garantas no genera competencia para que las autoridades locales puedan actuar en forma similar
a las federales54 respecto de facultades extraordinarias. Es decir, si bien es cierto que al
suspenderse las garantas individuales, dicha medida no slo surte efectos para las autoridades
federales, sino tambin para las locales, dado que estas ltimas podrn actuar sin las limitantes
previstas en las normas constitucionales suspendidas,55 tambin lo es que la misma no implica
que las autoridades locales puedan desobedecer el principio de divisin de poderes establecido en
la Constitucin y, por ende, no estn facultadas a otorgar facultades extraordinarias a favor de
autoridad alguna, como podra ser el gobernador del estado, as como tampoco podrn actuar
desobedeciendo principios constitucionales diversos. Lo anterior adems de que la suspensin de
garantas no implica la suspensin o inobservancia de los ordenamientos jurdicos locales, por lo
que dichas autoridades debern continuar actuando en estricto apego a sus normas mientras
stas se encuentren vigentes.56
VIII. DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO CONSTITUCIONAL
Como hemos indicamos, el nico facultado para iniciar el procedimiento de suspensin de
garantas es el Ejecutivo federal, para lo cual deber contar con el acuerdo de todos y cada uno
de los servidores pblicos de la administracin pblica federal centralizada indicados en el propio
artculo 29 constitucional. Una vez obtenido dicho acuerdo, se remitir al Poder Legislativo federal
la solicitud respectiva para su autorizacin o rechazo.
La aprobacin del Legislativo por lo que hace a la suspensin de garantas, se realizar por el
Congreso General en caso de encontrarse reunido, o por la Comisin Permanente del mismo en
sus recesos. Sin embargo, por lo que hace al otorgamiento de las facultades extraordinarias a
favor del Ejecutivo federal, nica y exclusivamente compete al Congreso y no as a la Comisin
Permanente, puesto que las mismas sern facultades para legislar y, en tal virtud, la Comisin
permanente no puede decidir respecto de una facultad que no posee.57
Ahora bien, la Constitucin no refiere la forma en que el Congreso de la Unin debe desplegar su
actividad en estos casos. La Ley Orgnica del Congreso en su artculo 5o., establece los casos en
los que ste se reunir en sesin conjunta de ambas cmaras y en dicha disposicin no se
encuentra el supuesto del artculo 29 constitucional, lo que indica que la aprobacin del Congreso
de la solicitud de suspensin de garantas (en caso de que ste se encuentre reunido) y del
otorgamiento de facultades extraordinarias, deber hacerse en forma sucesiva en cada una de las
cmaras.
Consideramos que lo anterior es un lamentable olvido del legislador federal, toda vez que dada la
importancia y premura con que se debe de llevar a cabo el procedimiento en estudio, sera
y de los motivos que hayan suscitado la suspensin. Se har una nueva comunicacin por el
mismo conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensin.
Del texto transcrito se desprende que los artculos 6o. (respeto a la vida), 7o. (prohibicin de
tortura o penas crueles), 8o. (prohibicin de esclavitud y servidumbre), 11 (prohibicin de
encarcelamiento por deudas de carcter civil), 15 (Prohibicin de retroactividad de normas
penales), 16 (reconocimiento de la personalidad jurdica) y 18 (libertad de pensamiento y religin)
del mismo ordenamiento jurdico, no sern susceptibles de suspenderse bajo ninguna
circunstancia.
Por su parte, en el artculo 27 de la Convencin Americana Sobre Derechos Humanos se
determina:
1. En caso de guerra, de peligro pblico o de otra emergencia que amenace la independencia o
seguridad del Estado parte, ste podr adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo
estrictamente limitados a las exigencias de la situacin, suspendan las obligaciones contradas en
virtud de esta Convencin, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las dems
obligaciones que les impone el derecho internacional y no entraen discriminacin alguna fundada
en motivos de raza, color, sexo, idioma, religin u origen social.
2. La disposicin precedente no autoriza la suspensin de los derechos determinados en los
siguiente`s artculos: 3o. (derecho al reconocimiento de la personalidad jurdica); 4o. (derecho a la
vida); 5o. (derecho a la integridad personal); 6o. (prohibicin de la esclavitud y servidumbre); 9o.
(principio de legalidad y de retroactividad); 12 (libertad de conciencia y de religin); 17 (proteccin
a la familia); 18 (derecho al nombre); 19 (derechos del nio); 20 (derecho a la nacionalidad), y 23
(derechos polticos), ni de las garantas judiciales indispensables para la proteccin de tales
derechos.
3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensin deber informar inmediatamente a
los dems Estados partes en la presente Convencin, por conducto del secretario general de la
Organizacin de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicacin haya suspendido,
de los motivos que hayan suscitado la suspensin y de la fecha en que haya dado por terminada
tal suspensin.
En la disposicin internacional indicada, de igual forma se advierte que sus artculos 3o.
(reconocimiento de la personalidad jurdica), 4o. (derecho a la vida), 5o. (derecho a la integridad
personal), 6o. (prohibicin de esclavitud y servidumbre), 9o. (principio de legalidad y de
retroactividad), 12 (libertad de conciencia y de religin), 17 (proteccin a la familia), 18 (derecho al
nombre), 19 (derechos del nio), 20 (derecho a la nacionalidad) y 23 (derechos polticos), as
como garantas judiciales indispensables para la proteccin de tales derechos, no son
susceptibles de ser suspendidos en momento alguno.
En este contexto y como se indic con anterioridad, el Estado mexicano ha suscrito dichos
instrumentos que han pasado a formar parte integral del derecho interno, tal pareciera que la
actuacin de las autoridades en aplicacin del artculo 29 constitucional se encuentra an ms
acotada de lo dicho hasta el momento en el presente trabajo. Sin embargo, consideramos que
dichas disposiciones del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y la Convencin
Americana Sobre Derechos Humanos no son acordes a la Constitucin.
la improcedencia del amparo respecto de reclamos por violacin de garantas que se encuentren
suspendidas.
Ahora bien, ms all de la posibilidad de impugnar en amparo las violaciones a derechos
fundamentales no suspendidos, emerge la posibilidad de reclamar va el propio juicio
constitucional, el procedimiento del cual deriv la suspensin de garantas.
En efecto, consideramos que, previo ejercicio de la respectiva accin, el rgano de control tendr
la posibilidad de analizar si el procedimiento que culmin con el decreto suspensivo respet
ntegramente el contenido del artculo 29 constitucional. Es decir, si el procedimiento est regulado
en el artculo 29 de la norma suprema, luego entonces debe apegarse a sta, y en ese sentido
podr estribar el anlisis constitucional, dado que "no puede considerarse vlida una ley que no ha
nacido conforme a lo establecido en la Constitucin".69 As, tanto el procedimiento como el
decreto de suspensin de garantas debern encontrarse en estricto apego al texto constitucional
so pena de declaracin de inconstitucionalidad.
En este sentido, el rgano de control podr analizar no slo las cuestiones formales del
procedimiento, sino de igual forma los aspectos materiales del decreto que determina la
suspensin de garantas. Es decir, el rgano de control constitucional podr entrar al estudio del
acto para observar que ste haya cumplido con establecer una temporalidad acorde con lo que
ordena el dispositivo constitucional, o que no se haya contrado a determinado individuo o grupo.
Ms all, sostenemos que en determinada medida y dependiendo el caso, el rgano judicial podr
analizar: a) si la suspensin de determinadas garantas en especfico era realmente la idnea para
hacer frente a la situacin, es decir, si no se suspendieron garantas cuyo ejercicio no
imposibilitaba una actuacin eficaz para hacer frente al estado de emergencia; b) si las
circunstancias que motivaron la medida existen, c) si el territorio en el cual se suspendieron las
garantas individuales se encuentra afectado o en peligro por las circunstancias que impulsaron el
decreto, etctera.70
Al obtenerse el amparo en contra del decreto que establece la suspensin de garantas, se
desencadenar en igual medida la inconstitucionalidad de las leyes de emergencia y actos
violatorios incluso de las garantas que fueron suspendidas. En efecto, en la medida en que se
declare la inconstitucionalidad del decreto suspensivo, se tornarn inconstitucionales las leyes de
emergencia, puesto que stas se apoyan en un otorgamiento de facultades extraordinarias que ha
perdido su justificacin; pero de igual forma, se estar en posibilidad de velar por el respeto a las
garantas individuales suspendidas, dado que en virtud de la proteccin constitucional su
efectividad ha dejado de ser contenida.71
2. Controversia constitucional
Aspecto diverso pero no de menor importancia es analizar si el decreto de suspensin de
garantas puede ser sometido a un control constitucional diverso, como puede ser el previsto en la
fraccin I del artculo 105 de la norma suprema: las controversias constitucionales.
Consideramos que lo anterior ser posible en la medida en que el rgano de control (en este caso
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin) reconozca en el rgano con legitimacin activa, inters
para combatir un decreto que suspende garantas individuales de gobernados. En efecto,
nicamente los rganos previstos en dicha fraccin I del artculo 105 constitucional podrn
demandar ante la Corte, pero ser necesario que sta resuelva si el rgano respectivo tiene
inters en combatir un acto que afecta la esfera jurdica de gobernados (puesto que stos son los
XI. BIBLIOGRAFA
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* Abogado especialista en derecho constitucional y catedrtico del ITAM.
Notas:
1 Para efectos del presente trabajo utilizaremos los trminos de garantas individuales y derechos
fundamentales como sinnimos, pues para el autor refieren al mismo tipo de normas jurdicas. 1
2 Cfr. Daz, Elas, Estado de derecho y sociedad democrtica, 9a. ed., Madrid, Taurus, 1981, p. 31.
2
3 O como veremos ms adelante, impone lmites a los rganos del Estado. 3
4 Artculo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozar de las garantas que otorga
esta Constitucin, las cuales no podrn restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las
condiciones que ella misma establece. 4
5 Cfr. Burgoa, Ignacio, Las garantas individuales, 25a. ed., Mxico, Porra, 1993, pp. 262-265. 5
6 Lo anterior, puesto que sin derechos fundamentales no es posible hablar de Estado de derecho.
6
7 Donde la ley no distingue, no hay que distinguir. 7
8 Ibidem, p. 187. 8
9 Cfr. Schmill, Ulises, El sistema de la Constitucin mexicana, Mxico, Porra, 1971, p. 363. 9
10 Cfr. Rubio Llorente, Francisco, La forma del poder, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1997, p. 207. 10
11 Cfr. Prez Luo, Antonio E., Los derechos fundamentales, 5a. ed., Madrid, Tecnos, 1993, p. 20.
11
12 Por no ser el objetivo del presente trabajo, nos limitaremos a indicar que una norma jurdica no
necesariamente contiene una relacin bilateral mediante la que, el establecimiento de un derecho
implica la recproca obligacin y viceversa, puesto que existir el derecho o la obligacin slo en la
medida en que as sea previsto en la norma jurdica, pudiendo obtener una idea del opuesto
correlativo como reflejo de la norma, pero sin que este exista realmente en el ordenamiento
jurdico. Es decir, el establecimiento de un derecho por la norma, puede generarme la idea de una
obligacin correlativa de un tercero y viceversa (la obligacin de un tercero puede generarme la
idea de un derecho), pero no en todos los casos, esa percepcin o consecuencia se encontrar
plasmada positivamente. 12
13 Bazdresch, Luis, Garantas constitucionales, 5a. ed., Mxico, Trillas, 1998, p. 38. 13
14 Estrictamente hablando, la razn de Estado es un trmino acuado por Nicols Maquiavelo
para referirse a las medidas racionales que un gobernante debe tomar con objeto de conservar la
salud y la fuerza de un Estado. La razn de Estado est estrechamente vinculada con el problema
de la legitimidad del Estado que surge con los Estados-Nacin modernos. No obstante, con gran
frecuencia la razn de Estado se ha utilizado para justificar medidas de dudosa tica o
abiertamente tirnicas, por lo que la expresin ha cobrado muy mala fama y conlleva una
significacin negativa. Hasta el extremo de que en la actualidad "por razn de Estado" se utiliza de
manera generalizada para definir las medidas ilegales o ilegtimas tomadas por un gobierno con
intencin de mantener el orden establecido o mejorar su posicin frente a enemigos y disidentes.
Fue quizs el cardenal Richelieu quien primero utiliz de manera extensiva la razn de Estado
para garantizar la supervivencia de un determinado orden, atendiendo nicamente a la razn y sin
considerar la naturaleza tica de los medios utilizados: la razn de Estado estima lcito un mal
menor si con ello se evita un mal mayor. La filosofa poltica y la ciencia jurdica contempornea
prestan gran atencin a este concepto y sus derivaciones. En general, suele entenderse que la
razn de Estado no debera exceder los lmites de la legitimidad del Estado. Vase Colaboradores
de Wikipedia. Razn de Estado [en lnea]. Wikipedia, la enciclopedia libre, 2007 [fecha de
consulta: 12 de octubre de 2007]. Disponible en http://es.wikipedia.org/w/index.php?title=Raz
%C3%B3n_de_Estado&oldid=9714024.14
15 Snchez Bringas, Enrique, Derecho constitucional, 4a. ed., Mxico, Porra, 1999, pp. 248 y
249. 15
16 Cfr. Madrazo, Jorge, "Artculo 29", Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
comentada, 4a. ed., Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas y otras, 1993, p. 136. 16
17 Tena Ramrez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 29a. ed., Mxico, Porra, 1995, p.
220. 17
18 Cfr. Schmill, Ulises y Silva, Gustavo de, "La sancin ante el incumplimiento de la sentencia de
amparo", El Foro. La ejecucin de sentencias de amparo, la repeticin del acto reclamado y la
negativa a suspenderlo, Mxico, dcimo cuarta poca, t. XVIII, nm. 2, Barra Mexicana Colegio de
Abogados, 2005, pp. 17 y 18. 18
19 Burgoa, I., op. cit. , nota 5, p. 210. 19
20 Cfr. Fix-Fierro, Hctor, Artculo 29. Derechos del Pueblo Mexicano, 4a. ed., Mxico, Porra-LV
Legislatura de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, 1994, t. V, pp. 596 y 597. 20
21 El punto 14 indicaba: "Habr un Consejo de Estado para los casos de declaracin de guerra y
ajuste de paz, a los que debern concurrir los oficiales de brigadier arriba, no pudiendo la
Suprema Junta determinar sin requisitos". 21
22 La Constitucin de Cdiz por haberse aplicado en territorio nacional (durante el virreinato en
forma discontinua) y ser antecedente de nuestro ordenamiento jurdico. Cfr. Ferrer Muz, Manuel,
La Constitucin de Cdiz y su aplicacin en la Nueva Espaa, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 1993, p. 18. 22
23 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor y Carmona Tinoco, Jorge Ulises, "Algunos comentarios al ttulo
primero, captulo primero de la Constitucin federal", en Carbonell, Miguel y Valads, Diego
(coords.), Derechos fundamentales. Panorama del derecho constitucional mexicano, Mxico,
Porra, UNAM, 2006. 23
del artculo 21 de la Constitucin, radica en la facultad del Ejecutivo federal para imponer las
penas que la legislacin de emergencia le encomiende". Como indicamos, esta disposicin hoy en
da resultara, desde nuestro punto de vista, contraria a la Constitucin. 50
51 Cfr. Burgoa, Ignacio, La legislacin de emergencia y el juicio de amparo, Mxico, HispanoMexicana, 1945, p. 62. 51
52 Cfr. Castro, Juventino, Garantas y amparo, 8a. ed., Mxico, Porra, 1994, p. 214. 52
53 Algunas leyes de emergencia emanadas de la ltima aplicacin del artculo 29 constitucional,
fueron incorporadas a la legislacin ordinaria mediante decreto del 28 de septiembre de 1945, sin
que lo anterior implicara la subsistencia de las citadas leyes de emergencia, y menos an la
extensin de la suspensin de garantas. Respecto de lo anterior, vase entre otras, la tesis
sustentada en la Sptima poca por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, visible
en la pgina 36 del Semanario Judicial de la Federacin, 68 Primera Parte, bajo el rubro: "LEYES
DE EMERGENCIA. INCOR- PORACIN A LA LEGISLACIN ORDINARIA". De igual forma, puede
observarse la tesis emitida en la Sexta poca por el Pleno de la Suprema Corte, pgina 228 del
Semanario Judicial de la Federacin, primera parte, t. XXXVII, intitulada: "LEYES DE
EMERGENCIA. CONSTITUCIONALIDAD DE SU INCORPORACIN A LA LEGISLACIN ORDINARIA". Tambin resulta claro el criterio sustentado por la Suprema Corte, en la pgina 120 del
Semanario Judicial de la Federacin, 97-102 primera parte, bajo el rubro: "LEYES DE
EMERGENCIA, RATIFICACIN DE LAS, POR EL CONGRESO. NO CONTRARA MANDATO
CONSTITUCIONAL ALGUNO". 53
54 Que en estos casos, como lo indicamos, no actan como autoridades federales sino como
rganos del orden constitucional o total. 54
55 As, los congresos locales podrn emitir leyes secundarias que no observen las limitantes
contenidas en las garantas individuales suspendidas, y que, por ende, con fundamento en dichas
normas las autoridades locales en general podrn realizar actos autoritarios que en tiempos
regulares no sern vlidos a la luz del derecho, ameritando una declaratoria de
inconstitucionalidad. 55
56 A este respecto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin emiti la tesis
2467, visible a pgina 1715 del apndice 2000, t. I, o a pgina 2146 del Semanario Judicial de la
Federacin, Quinta poca, t. LXXXVI, bajo el rubro: "RENTAS DE VIVIENDAS, PROHIBICIN
DEL AUMENTO DE LAS (DECRETO 129 LEGISLACIN DE COAHUILA)", en la que estableci un
criterio en el sentido de que la suspensin de garantas es materia reservada a las autoridades
federales. Consideramos que las garantas suspendidas no obligarn a su respeto a las
autoridades federales, pero tampoco a las locales, pues su eficacia ha sido suspendida, sin que lo
anterior implique la desobediencia de las garantas no suspendidas, y menos an el
desconocimiento de los principios constitucionales, como el de divisin de poderes entre otros, el
que slo se altera respecto del otorgamiento del uso de facultades extraordinarias, cuyo caso es
exclusivo de las autoridades federales, por aplicacin del artculo 29 constitucional, mientras que
las autoridades locales no encuentran sustento jurdico alguno. 56
57 La Comisin Permanente del Congreso de la Unin no legisla, por lo que la autorizacin al
Ejecutivo para que ste desarrolle dicha actividad slo concierne al rgano que originalmente la
ostenta. 57
58 Entre otros, se citan, Tena Ramrez, F., op. cit., nota 17, p. 220. Carpizo, Jorge, Estudios
constitucionales, 2a. ed., Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1983, p. 333; id. ,
La Constitucin mexicana de 1917, 11a. ed., Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 1998, p. 284. 58
59 A este respecto puede observarse la tesis emitida en la Quinta poca por la Tercera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, visible a pgina 839 del apndice 2000, t. I, cuyo rubro
indica: GARANTAS INDIVIDUALES, SUSPENSIN DE LAS. 59
23/99 sustentada en la Novena poca por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
visible a pgina 256 del Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. IX, abril de 1999, bajo
el rubro: "ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN
CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACIN QUE SE LE
HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACIN, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO
DEFINA COMO NORMA DE CARCTER GENERAL". De igual forma es ilustrador el criterio
sostenido en la Novena poca por el Pleno de la Suprema Corte en la tesis P./J. 41/2002, visible a
pgina 997 del Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t. XVI, octubre de 2002,
intitulada: "SUSPENSIN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. ES IMPROCE- DENTE
DECRETARLA CUANDO SE IMPUGNE UN ACUERDO EXPEDIDO POR EL JEFE DE
GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL, QUE RENA LAS CARACTERSTICAS DE GENERALIDAD, ABSTRACCIN Y OBLIGATORIEDAD PROPIAS DE UNA NORMA DE CARCTER
GENERAL". 72
73 En caso de que el decreto haya sido emitido por la Comisin Permanente, consideramos que
una posible interpretacin podra permitir la impugnacin del mismo por el porcentaje
constitucionalmente indicado de cualesquiera cmara del Congreso; no as por un porcentaje
similar de la propia Comisin Permanente, pues dicho rgano no tiene legitimacin activa. 73
74 Puede resultar controvertido el que el procurador general de la Repblica ejerza la accin de
inconstitucionalidad si vot a favor de la medida en el procedimiento; sin embargo, de un criterio
de la Suprema Corte podra derivarse opinin en contrario, tal y como se desprende de la
jurisprudencia P./J. 122/2006, emitida en la Novena poca por el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin, visible a pgina 879 del Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, t.
XXIV, noviembre de 2006, cuyo rubro indica: "DERECHO DE VETO. LA OMISIN DE SU
EJERCICIO POR PARTE DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA EN RELACIN CON UNA LEY
FEDERAL QUE IMPUGNA EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, NO IMPLICA EL
CONSENTIMIENTO TCITO DE ESA LEY NI LA IMPRO- CEDENCIA DEL JUICIO". 74