LEY DE LEMAS, PARTIDOS POLTICOS Y GOBERNABILIDAD

Lic. Mabel Panozzo (UCS)1

INTRODUCCIN
Entre mediados de los ochenta y principios de los noventa varias provincias argentinas
reformaron sus sistemas electorales para incluir a la ley de lemas como su elemento mas
caracterstico. Este particular sistema electoral, invento y exclusividad histrica de los
uruguayos, vena siendo cuestionado en su pas de origen pero sin embargo llam la
atencin de los polticos locales.
Desde su llegada a la Argentina, a pesar de entusiasmar poco a los acadmicos (que la
rechazaron bajo todo punto de vista), se convirti en el centro de atencin del debate
poltico en diversas oportunidades. En su momento se le atribuyeron generosas
consecuencias pero con el paso del tiempo fue considerada culpable de numerosos
desastres polticos y defenestrada con diversos argumentos. Al punto que, segn parece,
la ley no sobrevivir por mucho mas tiempo y nos encontramos atravesando un proceso
lento pero aparentemente irreversible de reformas en las diversas provincias que
concluira con la etapa de doble voto acumulativo y simultneo en Argentina.
Como ley de lemas se conoce al sistema de doble voto acumulativo y simultneo que
bsicamente consiste en la facultad que tienen los partidos o alianzas de presentar mas
de una lista de candidatos en nombre de sus agrupaciones internas. La lgica del sistema
indica entonces que el elector elige primero entre los partidos o lemas que se presentan
y luego entre alguna de las listas o sublemas. Con igual sentido, el recuento de votos
tambin se realiza a travs de un doble procedimiento, primero contando los votos de
cada sublema y luego sumando los votos de los sublemas en el lema al que pertenecen.
Resulta ganador el sublema ms votado dentro del lema ms votado y la distribucin de
los cargos legislativos resulta de la aplicacin del sistema D'hondt primero al lema y
despus entre los sublemas.
Doble voto simultneo porque el elector dispone de dos votos, uno al lema, otro al
sublema, en una misma boleta y en un mismo momento. Doble voto acumulativo
porque el sublema mas votado dentro de cada lema recibe los votos de todos los
sublemas de su mismo lema para definir el ganador.
Las promesas del sistema que fueron sealadas mayormente en lenguaje poltico y
nos hablaban del poder benfico, casi salvfico que poda ejercer una legislacin
electoral sobre el comportamiento de los partidos y los incentivos a la participacin. Se
sealaba que si cada partido poda presentar varias listas, en principio representativas de
los grupos internos, entonces la ley de lemas permita mantener la estructura y la fuerza
electoral conjunta del partido a travs de un proceso que arbitraba en las internas, a la
vez que ampliaba las alternativas y la libertad del elector.
En ese sentido, los observadores y analistas coinciden en destacar que cuando se
implement en Uruguay el efecto fue resguardar a los partidos tradicionales que tenan
grandes dificultades para asegurar la unidad y continuidad de sus estructuras debido a
las fuertes divisiones internas que los amenazaban. De all que la implementacin del
1

Este trabajo fue elaborado en su versin preliminar con el invalorable aporte del Lic. Mauro Rosas, a
quien agradezco muy especialmente.

sistema de lemas y sublemas les permiti, por un lado, mantener la vigencia formal de
los partidos polticos y su fuerza electoral y por otro, encauzar los conflictos internos
que seran tamizados por los resultados electorales de cada una de las lneas. Cuando los
dos grandes partidos perdieron votos y poder ante una tercera fuerza, casi un siglo
despus, arreciaron las crticas al mecanismo, porque se lo consider culpable de la
crisis poltica y la debilidad de los partidos.
Este efecto fue tenido muy en cuenta en la Argentina, y es caracterstico de las
provincias con ley de lemas que, al momento de su promulgacin, el partido mayoritario
estuviera dividido por internas difciles de resolver que afectaban su potencial electoral,
plantendose esta ley como la forma de evitar conflictos mayores y a su vez, sumar los
votos de las distintas corrientes internas2.
Las crticas se centraban en sealar que el sistema afecta gravemente la capacidad de
gobernar y pone en crisis la legitimidad de los representantes y del sistema poltico en
general. Consideraban que en lugar de poner paos fros a las internas, las avivaran, en
lugar de atacar el poder de las cpulas y burocracias partidarias, las haran mas fuertes,
en lugar de favorecer la representacin la avasallaba, en tanto la alquimia de los
resultados poda terminar por dar la victoria a un candidato con menor respaldo que
otro, por ejemplo. Todo lo cual redundara en una crisis poltica del Estado y de la
democracia.
En vista a tan contradictorias observaciones, decidimos realizar una observacin puntual
de los diez aos de vigencia de la ley en la provincia de Salta, buscando las
consecuencias sociopolticas que parecen derivarse de ste particular sistema electoral.
Este anlisis se sostiene en entrevistas personalizadas a candidatos, dirigentes y asesores
tcnicos de los distintos partidos de la provincia3, informacin periodstica4 y, por
supuesto, en los datos electorales relativos a la conformacin de sublemas y los
resultados alcanzados en cada oportunidad. Creemos que constituye una ventajosa
oportunidad para retomar el viejo debate acerca de la influencia de los sistemas
electorales en los partidos, especialmente en su vida interna.
La intencin de stos comentarios es centrarse en ese punto, en cmo un sistema
electoral particular puede influir en las modalidades de actuacin de los partidos
polticos, hacia fuera y hacia adentro de su organizacin. La manera en que los polticos
se apropian de la ley de lemas y adaptan sus comportamientos tradicionales tiene
repercusiones mucho mas all del simple resultado electoral y afecta los gobiernos, la
estructura de los partidos y la legitimidad democrtica.
En la dcada pasada, los debates en torno a la ley de lemas estaban signados por un
viejo prejuicio, aquel que le atribua a la ley una capacidad reformadora de las
conductas, ya sea positiva o negativamente, en la medida que se crea que a partir de
entonces los conflictos polticos seran pacficos, o seran an mas cruentos, como
si las leyes se aplicaran automticamente o cumplieran todo lo que dicen en su letra
2

"...el Partido Justicialista, principal impulsor del doble voto simultneo y acumulativo en la mayora de
los distritos del pas, haba adoptado este sistema porque evitaba fracturas o defecciones internas que
amenazaran sus posibilidades de retener los respectivos gobiernos provinciales, a la vez que le permita
sumar los votos de las distintas corrientes partidarias propias. Efectivamente el justicialismo persigui la
sancin de la Ley de Lemas en aquellos distritos en donde se encontraba con serias dificultades para
ganar las elecciones (Tucumn, Santa Fe, Salta, Misiones), o sufra marcadas divisiones partidarias
(Formosa, Santiago del Estero, Chubut, La Rioja, Jujuy, Santa Cruz)". Mara Ins Tula, octubre de 1997.
3
Dr. Abel Cornejo, Dr. Ricardo Gmez Diez, Dr. Rubn Fortuny, Dr. Luis Martnez, Dr. Pablo Kosiner,
Dr. Manuel S. Godoy, Carlos A. Lpez, Dr. Santo J. Dvalos, Guillermo Capelln, Dr. Ramiro Cornejo
Torino y Dr. Carlos Saravia.
4
Especialmente Diario El Tribuno y Semanarios: Nueva Propuesta, Redaccin y Cuarto Poder

chica. No es que hoy ese prejuicio se haya desechado ni mucho menos, pero el tiempo
nos permite analizar en que medida se realiza y ver hasta que punto las particulares
modalidades de comportamiento de la sociedad y de los polticos influye en los
supuestos efectos directos de una ley. De all que sea preferible realizar en primera
instancia un estudio de caso, antes que una comparacin basada en algunos aspectos
seleccionados arbitrariamente.

LA LEY DE LEMAS
Veamos por qu a los polticos parece gustarles tanto la ley de lemas a pesar de todas
las consecuencias polticamente nefastas que se avizoraban. Esta es una tarea necesaria
para continuar el anlisis, aunque no est ajena a las limitaciones de la interpretacin y
sntesis. Encontramos tres postulados bsicos acerca de los procesos supuestamente
derivados de la aplicacin de la ley en un sistema poltico determinado, para algunos las
consecuencias son positivas y se expresan en la maravillosa participacin poltica
atrada por el sistema, para otros el resultado inmediato es una temible fragmentacin de
los partidos que afectara la capacidad de gobernar y la legitimidad de la democracia en
general, por ltimo, desde argumentos diferentes, ahora centrados en la actitud del
elector frente a los sublemas, llegamos a las mismas conclusiones respecto a la
representatividad y legitimidad. Ampliemos un poco estos argumentos.
1) La maravillosa participacin.
El primer postulado sera aquel, a favor del sistema, que dice que la ley de lemas ampla
la participacin y reforma positivamente la estructura de los partidos en la medida que
favorece la renovacin de dirigentes y los mecanismos democrticos, lo que redunda en
la mayor disposicin ciudadana hacia la democracia.
Como el sistema implica que la presentacin de candidaturas se libera, al menos
relativamente hablando, de las prcticas tradicionales de designacin de candidatos, ya
sean por nominacin autoritaria o por acuerdos cerrados entre las cpulas, permite que
nuevos dirigentes se presenten a las elecciones sin mayores requisitos. La anquilosada
burocracia partidaria recibe de esta manera un golpe de gracia fatal, porque se quedara
sin los recursos bsicos que sustentaron su poder hasta el momento haciendo que la
apertura de los partidos sea inevitable.
Como contrapartida encontramos que se ve afectada la cultura democrtica de los
partidos, se dejan de lado las actividades internas permanentes, porque pierden su
atractivo en la medida que cada dirigente debe hacer valer sus apoyos por fuera de la
estructura tradicional. El partido lentamente va perdiendo funciones y su capacidad de
aglutinar a los diversos sectores.
Cuando se seala que la ley de lemas fue implementada nada mas que como un
mecanismo para resolver las luchas internas se est sealando lo mismo, porque se
considera que los rganos partidarios no son capaces o suficientes para resolver los
conflictos y entonces se opta por mostrar abiertamente los grupos que se han constituido
y permitir que sea un tribunal imparcial el que resuelva. Se dejan de lado los

mecanismos internos, perdiendo poder las burocracias y las cpulas internas y el partido
se juega entero en la eleccin general, con todas las opciones posibles, los mejores
hombres de cualquier extraccin y todo aquel que quiera decir algo.
2) La temible fragmentacin.
El segundo postulado plantea el efecto contrario. La ley de lemas en lugar de encauzar y
resolver abiertamente el conflicto interno lo que hace es agudizarlo y provocar que cada
lnea interna se estructure por su cuenta, sosteniendo su existencia en el enfrentamiento
descarnado e irresponsable. Como resultado de partidos fragmentados tenemos
gobernantes dbiles, sin mayoras legislativas y con una interna partidaria irresuelta que
condiciona su gobierno.
Este argumento se basa en la lgica de la competencia en tanto destaca que un sublema
gana las elecciones en la medida que resta votos a sus opositores internos, por lo tanto,
la campaa electoral resalta mas las diferencias que las coincidencias, el enfrentamiento
mas que las coincidencias bsicas. Nos encontramos frente a un conflicto mas abierto y
explcito, pero adems, mas organizado5, porque se trata de una eleccin general donde
cada cual concurre por su cuenta, donde cada sublema se ha distanciado de una forma
tal que prefiere mantener su estructura propia en lugar de desarmarse y volver al
partido.
Si en estas condiciones se accede al gobierno, el resultado es temible: los gobernantes
no pueden gobernar. No solo porque no tienen apoyo de su partido sino porque en su
mismo partido encuentra la oposicin mas acrrima.
El resultado del proceso visto de esta manera, es una cadena inevitable: enfrentamientos
internos recurrentes, debilidad del gobernante, crisis de representacin, crisis de
legitimidad democrtica.
3) El elector ante la incertidumbre.
El tercer postulado que podemos encontrar hace hincapi en la conducta y actitud del
elector. Menciona que el ciudadano comn se encuentra ante una serie de mecanismos y
resultados aparentemente contradictorios producto de la suma de votos de los sublemas
del mismo lema que concluyen en el rechazo al sistema. A la larga, dicen los crticos, la
ley de lemas solo traer descreimiento y falta de representatividad de los polticos
electos.
Esta frmula se difundi bajo la crtica comn de que con ley de lemas el elector se
desorienta y no sabe a quien vota6, suponiendo que el sistema acumulativo entre
sublemas es muy confuso y difcil de entender para el elector. Por una parte se le
brindan mas opciones para elegir, pero puede ser que su voto termine favoreciendo la
victoria de aquel candidato que no quera votar. Y eso que los primeros crticos no
contaban con un cuarto oscuro con unas treinta boletas distintas a disposicin del
indeciso elector.
La contradiccin ideolgica presente en la suma de votos de los sublemas de un mismo
lema, mas all de la descarnada oposicin desarrollada durante la campaa, es evidente.
5

Como cada dirigente tiene que encarar la organizacin de su campaa, arma bajo su mando un ejrcito
de militantes, punteros barriales, sedes de campaa, redes de compromiso y lealtades, etc.; cada sublema
genera una estructura propia y tenemos tantas estructuras desarrolladas como sublemas se presenten a la
eleccin. Este es el proceso de estructuracin al que hacemos referencia permanentemente.
6
El voto mas secreto del mundo, decan los uruguayos, porque ni ellos saban adnde iba a parar.

Cmo entender que el candidato A del lema X se enfrenta al candidato B de su mismo

lema, pero le otorga sus votos para facilitarle el triunfo? O que alguien gobierne con
los votos de un dirigente que permanentemente intenta forzar su fracaso? Cmo
reconocer la ideologa o menos ambiciosamente, las propuestas de un partido cuando no
existe una articulacin de ideas y discurso entre sus candidatos?7
Como resultado de la combinacin de lemas y sublemas tambin puede encontrarse que
quien resulte electo no sea el candidato mas votado, considerando individualmente a los
sublemas8, o que alcance la victoria a pesar de un mnimo porcentaje de votos propios;
posibilidades ciertas que despiertan serias sospechas acerca de la capacidad del sistema
para respetar la voluntad del elector y designar a los candidatos mas representativos de
la ciudadana.
Los dos primeros postulados tienen en comn referirse a la influencia del sistema
electoral en la estructura y organizacin partidarias y por ende, en la fuerza poltica del
gobierno. La ley de lemas sera entonces un sistema altamente positivo en tanto
demuestre que es capaz de forzar las estructuras internas de los partidos, quebrando el
poder de la oligarqua interna y su aparato burocrtico al que hacan referencia Mosca,
Michels o Schumpeter con sus sombras consecuencias para la participacin. Pero sera
un sistema altamente negativo en la medida que implique la fragmentacin del partido
en mltiples estructuras internas que respondan cada una a lderes diversos, lo que
implicara mas y mas fuerte oligarqua interna y burocratizacin. Con el agregado de
problemas crticos de gobernabilidad y representatividad como consecuencia de la
estructura vigente en el sistema de partidos.
El tercer postulado, si bien no hace una referencia central a los partidos polticos, si
destaca los efectos supuestos del sistema electoral sobre la representatividad y
legitimidad de gobernantes y tras ellos, del sistema poltico en general. Con ley de
lemas el resultado es un electorado aptico y representantes con escasa legitimidad y
menor responsabilidad poltica.
Delia Ferreira Rubio, Hiplito Orlandi y Mara Gabriela Giordano sealan que la
confusin y descreimiento generalizado hacia el sistema electoral es producto de su
propia lgica. La ley de lemas lleva al elector a votar pensando privilegiadamente en el
candidato, en el dirigente, en la lnea interna, pero a la hora de contar los votos el
sistema piensa de otra manera, privilegiando al partido, a la suma de sublemas,
interpretando al revs el pensamiento del elector en cuanto ya no tiene en cuenta al
candidato, a sus votos propios.
"A nuestro juicio, las dificultades que plantea el sistema de doble voto simultneo y
acumulativo estn vinculadas con la variacin del eje central de la oferta electoral, el
resultado de la eleccin y el ejercicio del poder. Mientras, como ya lo expresamos, la
oferta electoral est centrada en los sublemas (candidatos), el resultado electoral
privilegia a los lemas (partidos), y el ejercicio del poder - sobre todo en los cuerpos
colegiados- gira otra vez, en torno a los sublemas."(pag 17)9

Todo lo cual hace evidentemente difcil el voto racional de los ciudadanos (Ferreira Rubio y otros)
Veamos ejemplos. En Salta capital el candidato ganador de la intendencia en 1999, fue E. Tanoni con
39.000 votos, un 20% del total de votantes, pese a que, entre los sublemas de la Alianza el ing. E.
Pontussi habia obtenido 69.000 votos, el 35,4%. La suma de sublemas (50,4% de votantes) favoreci al
justicialismo esta vez.
9
Otro prrafo del mismo texto seala ... La confusin del electorado y la distorsin de su voluntad se
debe a que con este mecanismo la oferta electoral pone el acento en el candidato (sublema), pero el
resultado de la eleccin toma como eje el lema del partido. Esta situacin de distorsin de la voluntad del
ciudadano tiene graves consecuencias en cuanto a la confianza del pueblo en las instituciones y en cuanto
8

CONSIDERACIONES PREVIAS
EL CONTEXTO PARA EL ANLISIS DEL CASO DE SALTA
El sistema de partidos provincial es claramente bipartidista, integrado por el Partido
Justicialista (ganador de dos elecciones a gobernador) y el Partido Renovador de Salta
(gobernante en el perodo 91 95). La Unin Cvica Radical ha descendido
notablemente su influencia electoral, alcanzando menos de 10% de los sufragios en
1995 y concurriendo aliados al PRS en dos oportunidades, como una manera de
reconocer la corrida de sus votantes tradicionales hacia ese partido10. (ver grfico n 1)
GRAFICO N 1
R esultados electorales para D iputados P rov inciales
70
60
50
40
30
20
10
0
1983

1985

1987

P artido Justicialista P J

1989

1991

1993

1995

1997

1999

P artido R enovador P R S

U nion C ivica R adical U C R

D esde 1997 la U C R se ala al P R S

Elaboracin propia en base a datos proporcionados por la Secretara Electoral de la

Provincia y el Juzgado Federal de Salta.-.

Desde el punto de vista institucional, la provincia de Salta tiene un sistema bicameral

con renovacin parcial cada dos aos, y acepta una reeleccin para gobernador. Su
sistema electoral proporcional tiene la particularidad de producir resultados
ampliamente mayoritarios porque se sostiene en la representacin departamental. Salta
tiene 23 departamentos, solo tres de los cuales tienen mas de 100.000 habitantes,
Capital, San Martn y Orn, y 10 departamentos menos de 10.00011. Al combinarse la
eleccin departamental con la renovacin parcial de diputados resulta ser que son
numerosos los casos donde se elige un legislador por departamento, haciendo imposible
en los hechos el principio declarado de la proporcionalidad. Esto se refleja claramente
en la legislatura. En las dos ltimas elecciones la oposicin alcanz en conjunto un 30 y

a la legitimidad de los electos, lo cual en ltima instancia, afecta la gobernabilidad de la sociedad. (pag.
16)
10
Haciendo esta aclaracin, en los datos, grficos y comentarios posteriores la UCR se sumar a la lnea
del PRS. Hemos optado por mantener la denominacin partidaria antes que la de las sucesivas alianzas
que se constituyeron por razones prcticas y porque el peso electoral propio del PRS as lo justifica.
11
Por lo tanto se eligen 9 diputados en Capital, 6 en San Martn y Orn, 3 en Metn, 2 en: Anta, Gral.
Gemes, Rivadavia, Rosario de La Frontera y Rosario de Lerma, y uno en los 14 departamentos restantes.

un 40% de los votos a diputado y sin embargo actualmente tiene una representacin
legislativa del 15%12.
La importancia de esta combinacin de elementos en la conformacin y
comportamiento del poder legislativo limita evidentemente la repercusin que
podramos esperar de un sistema electoral con ley de lemas y lleva a que el mbito
privilegiado de observacin sea el municipal.
En Salta se implementa la ley de lemas en 1991, impulsada por el Justicialismo que
entenda que de esa manera encauzara la feroz interna que se haba desatado unos aos
antes y fue reformada en 1998 para excluir su vigencia en la eleccin de gobernador13.
Es importante hacer notar que el PRS es un partido claramente verticalista y cerrado a la
participacin, como dejando rastros del pasado militar de sus organizadores. En su vida
poltica no registra elecciones internas (que ni siquiera figuran en sus estatutos) ni
instancias abiertas de debate o renovacin de dirigentes14. Distinto del PJ o la UCR que
aun con liderazgos fuertes y tradicionales (poco comunes en el radicalismo salteo)
tienen una agitada vida interna que requiere procesos especficos para su expresin.
La provincia de Salta tiene 58 municipios, cada uno con eleccin de Intendente y
Concejo Deliberante, lo que nos permite contar con un amplio nmero de
observaciones, con los resultados electorales mas variados, y situaciones de lo ms
dismiles, algunas de ellas con una significacin mas all de lo provincial. La conocida
situacin de los municipios de Mosconi y Tartagal, por ejemplo, si bien tiene una raz
netamente econmico social, las modalidades adoptadas revelan evidentemente la
inexistencia de canales de expresin reconocidos, la falta de liderazgos polticos y la
debilidad de las instituciones representativas.
Pero stos no son los nicos municipios salteos que en estos aos han atravesado por
crisis de representacin y gobernabilidad expresadas en intendentes expulsados por los
Concejos Deliberantes, procesados por irregularidades administrativas, atraso en los
sueldos, reelecciones indefinidas, recambios gubernamentales, intervenciones, crisis
sociales, etc. Esto nos lleva a prestar atencin especial a uno de los aspectos mas
denunciados de la ley de lemas: dicen que provoca la debilidad representativa de los
gobernantes y la imposibilidad de gobernar en situaciones conflictivas.

12

Estos resultados tambin se hace notar el hecho de la disparar insercin del PRS en el interior
provincial, en algunos departamentos es competitivo, en otros gana solo si est aliado a la UCR y en otros
es prcticamente inexistente.
13
Actualmente la legislatura se encuentra analizando la implementacin de un sistema electoral diferente,
sin ley de lemas. Entre los impulsores de la derogacin se encuentra el propio gobernador de la provincia
y todos los partidos de oposicin, quienes abogan reformar completamente el sistema electoral, pero se
enfrentan a la cerrada oposicin de los legisladores del interior provincial, a quienes parece beneficiar la
ley de lemas (por los motivos que veremos en este trabajo), la bicameralidad y la eleccin de diputados
con base en los departamentos. De todas maneras parece ser que la ltima eleccin bajo este sistema sern
las del 2001.
14
Su fundador el capitn de navo (R) Roberto A. Ulloa fue gobernador durante el proceso militar y luego
electo en 1991, llevando como vice a Ricardo Gmez Diez, quien lo sucede en la presidencia del partido.
Gmez Diez fue dos veces candidato a gobernador, convencional constituyente, es diputado nacional
reelecto y se presenta como candidato a senador nacional. De esa manera, resulta ser que en cada
convocatoria electoral es el candidato en el principal cargo a elegir.

EL FUNCIONAMIENTO DE LA LEY DE LEMAS EN SALTA

Si revisamos nuevamente los postulados sobre la ley de lemas, sealados en su
momento, encontramos que es necesario prestar atencin a los comportamientos
polticos en tres grandes mbitos de anlisis, que nos brinden los indicadores, las
evidencias que plantean estos postulados. Estos mbitos seran:
a) El mbito de las burocracias y cpulas partidarias, respecto de:
I) La participacin: en la medida que posibilita que mas dirigentes sean candidatos
(principalmente a travs de la postulacin de listas propias) y en cuanto modifica
la vida interna del partido;
II) Las modalidades de organizacin de los grupos internos: bajo la tensin
coherencia ideolgica del partido y estructuracin fragmentacin de sus lneas
internas
b) El mbito de la representacin y gobernabilidad, en cuanto la ley de lemas dara
por resultado:
I) Gobernantes con escasa legitimidad electoral, tanto porque pueden no haber
sido los mas votados entre todos los candidatos como porque la cantidad de
votos propios es escasamente representativa;
II) Gobernabilidad amenazada en la medida que la interna partidaria se instala en el
gobierno;
c) En el mbito de la credibilidad y legitimidad, en el sentido que la ley de lemas
I) Tiende a provocar confusin;
II) Parece no respetar la voluntad del elector;
III) Genera dudas respecto a la credibilidad de los mecanismos electorales y por
ende, afecta la legitimidad de la democracia.
En los apartados siguientes analizaremos la evidencia que el caso salteo nos brinda de
los dos primeros mbitos, los partidos y la gobernabilidad. El tercer mbito se presta a
mayores especulaciones; por un lado puede ser considerado el efecto general del
sistema, en cuanto considera la mirada del elector sobre todo el escenario poltico de la
ley de lemas, y en especial sobre los mbitos partidarios y representativos; pero por otra
parte, requiere tcnicas de observacin especialmente preparadas para cumplir este
objetivo, que no se realizaron en sta oportunidad.
Asimismo, podemos encontrar muestras de apata y falta de credibilidad en los
mecanismos representativos, pero difcilmente podemos medir el peso que tiene la ley
de lemas como causante de esos fenmenos tan generalizados, al menos en un estudio
de caso.
Implica afirmarse sobre valoraciones y hasta prejuicios personales el entender que,
como el sistema es aparentemente complejo, confuso y desconcertante en sus
resultados, el electorado en su conjunto desconoce y descree del sistema. De todas
maneras volveremos a este tema en las conclusiones.

A.

LAS BUROCRACIAS Y LAS CPULAS PARTIDARIAS

LA PARTICIPACIN

La multiplicacin de sublemas
y Gana el que ms sublemas tiene. Con la ley de lemas no gana el mejor candidato,
sino el que arma mejor su relacin con los sublemas propios y los del otro lema.

Estamos en presencia de dos estrategias habilitadas por la ley de lemas, la primera

consiste en presentar una candidatura fuerte, con su lista llena de personajes conocidos
que arrastra los votos de todo el lema; junto a ella pueden o no estar otros sublemas,
pocos y dbiles, que en la prctica, no modificarn el resultado final. La segunda
estrategia consiste en presentar varias listas bajo un mismo lema, algunas
representativas de los grupos internos importantes, otras a grupos mas pequeos, otras
con candidatos desconocidos o nuevos, otras que solo suman a una categora mayor. Lo
importante aqu es el nmero de sublemas que contribuirn al resultado total del lema.
La segunda estrategia es resultado del rechazo a la primera; los ejemplos en los que un
partido pierde una eleccin a pesar de contar con un candidato fuerte y que el lema
competidor gana por la suma de votos de sus distintos sublemas, aun de aquellos
pequeos y desconocidos, llev a considerar que lo importante era la cantidad de listas
que se presentaban, por mas que sean dbiles, ideolgicamente incoherentes o
desconocidas para la mayora.
En la prctica, la seduccin de este argumento junto con la conveniencia para los
distintos sectores internos, determin que se desarrollara un proceso de multiplicacin
constante de sublemas. Esto es pblicamente conocido porque los medios periodsticos
se encargan de difundir en cada eleccin el numero de sublemas, candidatos,
propagandas, costos, etc. y son muchas las crticas que se multiplican al ritmo de la
multiplicacin de sublemas.
Pero veamos un poco de que manera se presenta este proceso. En primer lugar, parece
estar relacionado con el partido y sus modalidades internas porque el PJ tiende siempre
a presentar mas sublemas que el partido renovador, quien en principio, fue remiso a
presentar mas de una lista de candidatos, pero despus cay rendido ante la oleada de
sublemas justicialistas y la contundencia de la lgica matemtica.
En segundo lugar hay que hacer notar que actualmente las categoras ms importantes
(descartando gobernador que ya no se rige por ley de lemas) han estabilizado y hasta
mermado el nmero total de sublemas; pero cuanto ms descendamos en las categoras,
mas ascendemos en el nmero de sublemas. Este comportamiento, incipiente en los
primeros aos de la ley de lemas, se hace evidente en las sucesivas elecciones y su
difusin en todo el territorio nos lleva a concluir que sta es la forma actual del proceso
de multiplicacin de sublemas. El nmero total de sublemas a intendente, por ejemplo,
disminuye en ltima eleccin, mientras que el de concejales se mantiene en el mismo
nivel. (Ver grfico n2)
Un candidato a diputado provincial de un departamento cualquiera impulsa a uno, dos o
ms candidatos a intendente, y cada candidato a intendente presenta dos, tres y hasta
cinco listas de concejales. De manera que el nmero de sublemas provinciales es menor
al de sublemas departamentales y ste menor al de sublemas municipales y mucho
menor al de sublemas a concejales. Esto no parece ser casual, o producto de una
liberalizacin de las estructuras partidarias en sus organizaciones bsicas, sino que

parece responder a una estrategia de los dirigentes de cada departamento o localidad

quienes seran los organizadores de este crecimiento en enramada de la cantidad de
sublemas, para ser figurativos.
GRAFICO N2
La multiplicacin de sublemas en enramada - ejemplos del
ao 1995
50
40

Gobernador

30

Diputado

20

Intendente
Concejales

10
0
san martin

capital

r de lerma

rivadavia

cachi

Elaboracin propia en base a datos proporcionados por la Secretara Electoral de la

Provincia y el Juzgado Federal de Salta.-.

En tercer lugar, el nmero de sublemas que pasemos a considerar tambin depende del
momento en que nos encontremos, porque es evidente que stos descienden y mucho a
lo largo del proceso electoral. De esta manera el nmero de sublemas oficializados es
mayor a la cantidad de listas de candidatos que se presentan y stas son menores a las
que encontramos finalmente en el cuarto oscuro. Distintos procesos estn debajo de
stos: los sublemas, caen, se fusionan, se alan, apoyan candidatos de otros sublemas, de
manera continua hasta el ltimo minuto.
Si la multiplicacin en enramada pareca responder a la especulacin de algunos
dirigentes y sus seguidores, la cantidad de sublemas que se presentan en un primer
momento para su oficializacin15 parece responder a la especulacin de pequeos
grupos de militantes y dirigentes que se preparan para luego intercambiar avales,
nombres y estructuras con otros candidatos. Contar con un sublema oficializado parece
ser un recurso ante la negociacin y el armado de las listas que finalmente se
presentan.
Es entonces evidente la adopcin de la teora de que el lema ganador es el que ms
sublemas presenta, proceso que, aunque hoy se haya detenido un poco, revela la forma
en que los dirigentes intermedios adaptan las figuras legales a sus prcticas polticas,
mas que una ciega subordinacin a las leyes de la matemtica. Cuanto mas tiempo lleva
vigente la ley de lemas mas dirigentes se dan cuenta de esto y mas adoptan las nuevas
modalidades. En una primera etapa todos se lanzaron al ruedo aprovechando la
oportunidad, y creyeron comprobar que la simple suma los llevaba al triunfo y
empezaron a sumar sublemas para favorecer al partido (reaccin especialmente
evidente en el partido renovador), pero entonces, aunque aprendieron el refrn de que en
15

En julio del 2001 se oficializaron 534 sublemas en toda la provincia, mientras que dos aos antes, la
cantidad fue un tanto mayor, 589.

poltica 2 + 2 no siempre es igual a 4, encontraron ventajas polticas en el armado de

sublemas que respondan a estrategias particulares, mas all de los intereses del partido.
Los mismos polticos reconocen que la sola cantidad de sublemas no es un indicador
seguro del resultado electoral, que a veces sirve pero slo cuando se adecua a la
conformacin poltica del lugar en cada oportunidad. Ante la ley de lemas los partidos
deben ocuparse detenidamente de la instancia de anlisis del escenario poltico. En cada
localidad las conclusiones pueden ser diferentes; mientras que en un departamento no
hay candidatos lderes y parece convenir que se presenten muchos sublemas pequeos;
en otros lugares es necesario armar pocas listas pero con dirigentes atractivos porque un
racimo de desconocidos no podra hacer frente al lder opositor.
En particular, encontramos municipios con una dispar evolucin de su nmero de
sublemas, unos aos mas de 6 sublemas, al otro ao solo dos, y en siguiente turno
nuevamente mas de 5 sublemas, por ejemplo. All no podemos suponer que la
conformacin de sublemas se refiere nicamente a grupos internos divididos entre si
que requieren ir por separado a la eleccin, el proceso parece ser el resultado de un
anlisis del escenario, una estrategia pensada y desarrollada desde arriba16. La funcin
de la cpula parece seguir siendo, al menos hasta esta instancia del anlisis la de
determinar los candidatos que se presentan en cada eleccin, o como menos, la de
incidir en la formulacin de sublemas; armando sublemas propios, aliando los existentes
o desarmando los que estn de mas.

La participacin poltica
y La ley de lemas abre las puertas a una mayor participacin
poltica, dando lugar a la renovacin dirigencial.
El efecto directo ms evidente que produce la ley de lemas es una ampliacin
inesperada de la participacin poltica. Detrs del fenmeno de la multiplicacin de
sublemas est la del nmero de candidatos que se postulan, lo cual implica un
compromiso de participacin inusual en stas pocas. Es difcil, sino imposible,
determinar si el mayor nmero de candidatos est sealando mas militantes y dirigentes
partidarios que antes del cambio de sistema, pero si se refiere a un activismo mas
protagnico por parte de dirigentes antes ocultos en la organizacin.
Si, en trminos absolutos, los afiliados y militantes de un partido son mas y mas activos,
tendramos cumplido el postulado optimista porque la maravillosa participacin se
habra hecho realidad. Pero para ser realistas, no tenemos ningn indicador de mayor
participacin ciudadana, no aumentan los afiliados, el inters o la informacin general
sobre la poltica; por lo que nos inclinamos a concluir que el postulado no se cumple tal
cual.
Es cierto que se encuentra mayor participacin, pero entre los mismos militantes y
dirigentes partidarios. El siempre exiguo mbito de los polticos encuentra en la
conformacin de sublemas la manera de desarrollar la actividad poltica de una forma
16

En el municipio de Salta capital en 1995 se presentaron 12 sublemas justicialistas para intendente, pero
como el municipio fue intervenido, se realizan elecciones solo 2 aos despus presentndose 3 candidatos
de esa fuerza, y en la prxima se vuelve a la fragmentacin con 10 sublemas peronistas de candidato a
intendente. Todos los comentarios apuntan a la presencia de una estrategia nica: Romero impuso tres
sublemas para asegurar el triunfo de Enrique Tanoni, el candidato con mayor apoyo electoral, pero perdi
la capital de esa manera y entonces libera la presentacin de candidatos para la prxima vez.

ms libre y autogestionada que tras una lista oficial, de all el mayor compromiso por
participar.
La repercusin de la ley de lemas en el recambio dirigencial es parte de su mecanismo
intrnseco y tiene alcances notables a mediano plazo que se avizoran en el crecimiento
de sectores internos a cada partido. Si antes la nica manera de ascender en la jerarqua
partidaria era mostrar mritos y esfuerzos internos ante los dirigentes ya establecidos,
ahora los mritos tambin vienen dados por la capacidad organizativa propia, los rditos
electorales y los espacios institucionales obtenidos particularmente. Un dirigente
enfrentado a la burocracia interna tiene efectivamente la oportunidad de derrocarla, o
por lo menos de contar con un espacio poltico interno, si cuenta con respaldo electoral.
No es llamativo concluir que los mayores beneficiados en este sistema son los sectores
dirigenciales medios y bajos, quienes estn en condiciones de utilizar mecanismos
menos controlados por las burocracias partidarias y ms independientes de las cpulas
para darse a conocer.
Pero el proceso de apertura no es definitivo ni implica la desarticulacin de las
estructuras partidarias centrales. Si bien es relativamente fcil cumplir los requisitos
legales de la conformacin de sublemas17
y entonces "cualquiera arma un sublema", luego hay que constituir listas y solventar
gastos de las campaas, lo que implica que el sublema puede "caerse" en cualquier
momento. De esta manera, el recurso ms importante de la cpula se convierte ahora
mas que nunca en el control y la distribucin de recursos financieros, mostrando a las
claras cules son los sublemas autorizados.
La apertura no implica hasta el momento, una ruptura de las oligarquas partidarias, solo
un cambio relativo de sus actividades. La cpula sigue tan cerrada y concentrada como
siempre, pero la ley de lemas le permite descentralizar la distribucin de incentivos
selectivos, y hasta aumentarlos. Si antes era responsable de la negociacin en respuesta
a las demandas de los sectores internos, con la ley de lemas cada grupo intermedio es
responsable de su estructura, de su campaa, de la imagen de sus candidatos, de mostrar
su peso interno a travs de los votos., la negociacin corre entorno a la igualdad en los
recursos y los espacios de poder que corresponden a cada sector de acuerdo a los
resultados electorales.
La estructura partidaria cambia de forma, deformando al tradicional pirmide controlada
por el vrtice. La cpula se cierra an mas, en tanto unos pocos dirigentes que tienen el
control de dos o mas recursos esenciales controlan al partido, pero se hace mas abierta y
cambiante en los sectores medios y an ms flexible en los sectores de base, lo que
habla de las posibilidades de un mayor recambio de militantes y dirigentes.
Cuando se impuso la ley de lemas, segn recordamos, los partidos parecan esperar que
sus internas se resolvieran de manera pacfica, suponiendo que cada lnea se iba a
presentar por su cuenta y el resultado electoral determinara el espacio poltico que le
corresponda por derecho propio. Mas all de lo que pase con las internas, es evidente
que la ley de lemas fue mas all de este propsito. Los sublemas no se arman porque sea
la nica manera de enfrentarse a la cpula, o de mostrar su verdadera fuerza, se arman
porque es la manera de expresarse, de figurar en el escenario poltico, de crecer como
dirigente, de organizar y preparar a su crculo de dirigentes, por una variedad de razones
17

La ley exige las firmas de por lo menos 5% de afiliados que avalen la conformacin de un sublema,
cifra relativamente fcil de alcanzar y difcil de controlar si realmente han existido. Este aspecto que
promueve indirectamente la proliferacin de sublemas, es sealado como eje de una tibia reforma por
algunos sectores. Se plantea que, disminuyendo la cantidad de avales exigidos pero con su firma
certificada, delante del juzgado, por ejemplo, se lograra disminuir el nmero de sublemas y evitar la
fragmentacin.

que no siempre tienen que ver con la oposicin interna, recordemos la cantidad de
sublemas de alguna categora que apoyan al mismo candidato a una categora superior.
Los dirigentes medios, entonces, si bien no influyen en las actividades y recursos de la
cpula, encuentran nuevos y mayores incentivos a la participacin cuando llevan a cabo
una campaa con sus propios candidatos, proyectos y objetivos. Formar un sublema
significa sentirse parte, protagonista de la competencia de manera directa. Veamos esto
mas detenidamente porque hace a nuestra hiptesis de que los comportamientos y
tradiciones polticas de cada partido moldean la ley de lemas llevndola a producir
determinados efectos y a la creencia generalizada respecto a que la ley de lemas parece
ser funcional a las estrategias y comportamientos de un partido y no de otro.
El comportamiento de los partidos
y La ley de lemas favorece al Justicialismo porque tiene capacidad
para armar mas sublemas que el partido renovador.
El Justicialismo tiene una estructura conocida por todos como movimientista, haciendo
referencia a la cantidad de agrupaciones internas, liderazgos intermedios, negociaciones
entre sectores que se realizan permanentemente. Es tambin un partido con liderazgos
fuertes, pero no en el sentido de controlar toda la estructura cerrando espacios, sino en
tanto jefaturas carismticas que concitan obediencia y lealtad controlando as los hilos
del partido. Si combinamos ambos aspectos entonces, tenemos una organizacin bien
diferenciada: la estructura piramidal se define por un vrtice muy bien establecido que
concentra una amplia variedad de grupos intermedios y una base inestable, movediza y
dispersa. Algunos diran que aunque el ro parece tranquilo en la superficie, siempre
viene revuelto por debajo.
Esta clsica organizacin se muestra an con ley de lemas, ya que no es posible
observar una estrategia nica en toda la provincia, por lo tanto, si existe un grupo
exclusivo que acuerde lo que conviene hacer en materia electoral, o la cantidad de
sublemas, no adopta un criterio general uniforme; cada departamento parece organizarse
por su cuenta, dejando solo en las categoras provinciales (como gobernador) el espacio
propio de la cpula o de las lineas internas principales. Anteriormente, cuando
mencionamos a la multiplicacin de sublemas en enramada, la definamos como
producto de la actividad de los dirigentes departamentales, generalmente diputados
provinciales, que digitaban en cierta medida la actividad electoral en su territorio.
Nada de lo dicho hasta aqu resulta novedoso para el partido justicialista. Es propio de la
historia de este partido que, al no contar con una ideologa estructurada y formalmente
elaborada, sus sectores internos establezcan abiertas diferencias entre si. Esta
particularidad de su organizacin hace que no sea llamativo su comportamiento durante
la vigencia de la ley de lemas, al contrario, lo que hace este sistema es explicitar esta
realidad, hacerla ms evidente.
El justicialismo usa mas la ley de lemas (ver grfico n3), a veces hasta el asombro,
como cuando presenta 16 sublemas en un municipio de 3000 electores como San
Lorenzo en 1995. La amenaza que este comportamiento implica respecto de la
atomizacin y debilidad poltica a la hora de gobernar, aunque evidentes, no siempre se
transforman en realidad, porque, en la prctica, los sublemas no siempre traducen
conflictos internos o fuerzas partidarias, sino simplemente ansias de figuracin de
algunos dirigentes.
No es que la ley de lemas se acomode mejor al PJ, sino que el PJ tiene comportamientos
propios que le permiten aprovechar mucho mas fcilmente las oportunidades que

presenta, sin que esto signifique modificar en algo sus estructuras y comportamientos
tradicionales.
El PRS por su parte, asume una posicin totalmente diferente, que podramos calificar
de reacia a la constitucin de sublemas. En la primera eleccin solo en tres municipio
presenta dos sublemas, en los cincuenta y cinco restantes el partido concurre unificado,
haciendo evidente que la estrategia asumida por el partido es la misma para toda la
provincia, estrategia ordenada y unificada, coherente con su pblico rechazo a la ley de
lemas.
GRAFICO N3
Cantidad de sublemas a intendente por partidos en
todas las localidades
600
500
400

otros

300

UCR

200

PRS

100

PJ

0
1991

1995

1999

Elaboracin propia en base a datos proporcionados por la Secretara Electoral de la Provincia

de Salta.-

En la siguiente eleccin a intendente, el cambio de estrategia es notable: solo en 5

municipios presentan un solo candidato. El PRS, tambin centralizadamente, se apropia
del mito de la lgica matemtica y asume que se necesita mayor cantidad de sublemas
para ganar, de all que el control centralizado se libere y habilita a que se postulen
varios candidatos bajo su insignia. Como resultados, mientras el PJ mantiene casi
estable la cantidad de sublemas en toda la provincia en cada eleccin, el PRS
protagoniza la multiplicacin de listas y candidatos.
En el Partido Renovador encontramos verticalidad, liderazgos nicos, un entramado
ideolgico claro, conflictos solapados permanentemente. Los mecanismos internos de
renovacin de dirigentes parecen ser bastante cerrados y selectivos, basta sealar que en
sus 18 aos de historia nunca realizaron una eleccin de autoridades ni de candidatos,
siempre definidos por acuerdos cerrados. La muestra mas clara de este comportamiento
es el hecho que, aun con ley de lemas, las candidaturas se designan por procesos
claramente verticales, organizando las bases de militantes en cada rincn de la
provincia, presentando siempre dirigentes afines a la propuesta oficial.
La especulacin electoral de la que resulta el nmero de sublemas se ve reflejada en la
inexistencia aparente de conflictos, contradicciones o simples diferencias entre los
candidatos; aun forzando los discursos, todos los candidatos contribuyen a la suma del
partido y evitan criticar a sus pares. Solo en la capital, los sublemas parecen
comportarse diferente en algunas ocasiones, mostrando que son expresin de sectores
internos enfrentados entre s, que presentan una alternativa real frente a otros candidatos
del mismo partido.

Mientras que en el PJ la cantidad de sublemas refleja sus corrientes internas siempre

presentes y aun ms, refleja la estructura de lealtades abierta hacia abajo. En el
renovador la ideologa compacta y su estructura cerrada, lleva a que los candidatos
respondan siempre directamente a la cpula, y es difcil sostener polticamente a varios
sublemas en un mismo distrito. Cuando un dirigente se presenta de candidato lo hace
habilitado por el partido, como un reconocimiento a su trayectoria y a las posibilidades
que, se supone, tiene para ganar votos en el distrito, ya sea como lder del lugar o como
una forma mas de sumar votos al lema.
El dirigente peronista que arma un sublema lo que hace es mostrar su poder, sus apoyos,
seguidores, sus recursos y estructura propia, por pequea que fuera, para hacerla valer
en la negociacin posterior entre los distintos sectores. Lo mismo que haca sin ley de
lemas pero ahora con una boleta oficial y con el ttulo de candidato a intendente. Se
puede dar un liderazgo natural que atraiga una mayora importante y evite la dispersin,
pero la constitucin de un sublema propio brinda status de dirigente, no se es tal sino se
tiene un grupo tras de s que lo apoye.

LOS GRUPOS INTERNOS

Diferenciacin e identidad partidaria
y Los sublemas priorizan la diferenciacin entre ellos aunque se
corra el riesgo de diluir la identidad poltica de los partidos
La ley de lemas da lugar a situaciones curiosas que hasta restan coherencia al discurso
de los partidos y sus dirigentes. Existen varios ejemplos de esta situacin cuando se
postulan dirigentes abiertamente enfrentados entre s, que de una u otra manera
terminarn sumndose votos uno al otro. La contradiccin reside en que mientras la
campaa de ambos se sostiene en aumentar la distancia y las diferencias personales y
hasta ideolgicas mutuas, en el escrutinio el que recibi menos votos contribuye a la
victoria del otro. Esta diferenciacin frontal entre sublemas puede provenir de conflictos
anteriores, pero bien puede ser solo consecuencia de la necesidad de desarrollar una
estrategia diferenciadora para ganar votos dentro de un lema.
Es ms, esto puede estar provocado por los partidos mismos, volviendo a la idea de que
an cuando la cpula no dirige la constitucin de listas es conciente de esta lgica
propia de la ley de lemas. Si se presentan dos candidatos del mismo sector, con las
mismas ideas y el mismo electorado potencial en lugar de sumar votos, solo se los
dividen; en cambio cuando bajo un mismo lema encontramos un candidato armado para
cada sector social y poltico la contribucin puede ser evidente. El partido puede adoptar
explcitamente esta estrategia que no es tan contradictoria como en principio parece,
pero tambin debe analizar si no se le volver en contra; acaso pueden todos los
partidos generar discursos diferentes en su interior sin quebrarse luego de la eleccin?
De acuerdo a lo que decamos anteriormente, al peronismo no le cuesta tanto en
trminos histricos presentar candidatos con trayectorias polticas e ideolgicas
diferentes, no afecta su estructura y es un experto en realizar combinaciones de este
tipo, an sin ley de lemas. En cambio el partido renovador corre el riesgo de ver
transformada su estructura y sacrificada su ideologa compacta en el intento; por eso es
evidente que an presentando varios sublemas, tiene una estrategia cerrada: un sublema
es el fuerte y los otros se dedican a contribuir para su victoria. Plantear que los sublemas
son capaces de enfrentarse a la cpula, aun en un espacio reducido, o que los rditos

electorales constituyen recursos de poder para la negociacin interna, es desconocer la

historia y las modalidades propias del partido.
Al peronismo parece no afectar la multiplicacin de sublemas, el partido renovador hace
esfuerzos por controlarla, porque de no lograrlo, se vera afectado internamente de una
manera fundamental. El justicialismo tiene historia de divisiones y luchas
descarnizadas, por lo que la presentacin de listas propias constituye un recurso mas
entre todos los que cuenta para participar en poltica. En cambio, para el dirigente
renovador postularse sin el aval de la mesa partidaria constituye jugarse a todo o nada
por un lugar en la estructura. El partido justicialista durante la vigencia de la ley de
lemas abre sus estructuras a la participacin de sus dirigentes intermedios, sobre la lnea
de una tradicin, pudiendo tensar al mximo su trama ideolgica, aunque no de una
manera anrquica y verdaderamente libre, sino en la medida que el lder partidario lo
considere conveniente. El partido renovador solo abre lo estrictamente necesario,
tambin en la medida en que su lder lo considere conveniente.
La diferenciacin ideolgica y el enfrentamiento de sublemas lleva a la confusin del
elector (como sealamos en la primera parte) y en el caso extremo, la prdida de la
imagen partidaria como un todo unificado. Si llegamos al caso en que el elector comn
no supiera identificar el lema de pertenencia de un sublema, entonces deberamos hablar
de la desaparicin de los partidos18. Pero aun no hemos llegado a ese momento por la
simple razn de que siempre se reconoce a los lderes partidarios detrs de cada
maniobra de los candidatos. La confrontacin ltima y la diferenciacin entre partidos
se da entre estos grandes lderes, en tanto todos los candidatos deben sentar pblica
postura en relacin a ellos y los reconocen como smbolos y representantes de todo el
partido.
Pensar que la ley de lemas lleva a la constitucin y fortalecimiento de las internas
partidarias, que, por lo tanto, agrava los conflictos a mediano plazo, es desconocer el rol
que pueden alcanzar los lderes partidarios. Es pensar que los sublemas se constituyen
para enfrentar a la estructura, para ser alternativa, y no verlos como lo que son en su
mayora: formas de ganar prestigio. Quien colabora mas en la victoria del partido, quien
da un apoyo mas fiel al lder, es tambin un recurso poltico de amplia difusin.
En los diez aos de vigencia en Salta, los dos partidos mayoritarios no solo han sido
capaces de establecer liderazgos sino que tambin los han fortalecido.
En 1991 el PJ se encontraba atravesando una interna descarnada y cree que la ley de
lemas ser la solucin, pero no le resulta en primera instancia y pierde las elecciones de
ese ao. Al poco tiempo muere quien encabezaba uno de estos sectores y tena el mayor
apoyo popular19; lo sucede su hijo, quien gana la eleccin de 1995 por escaso margen y
con la oposicin de tres candidatos de su lema. Al poco tiempo reagrupa a todo el
partido, acordando estrategias comunes aun con los sectores mas fuertes y logrando que
en las posteriores elecciones casi todos los sublemas se declaren orgullosos seguidores
de su presidente y gobernador.
En el partido renovador sucede otro tanto, puesto que nadie discute el espacio que tiene
Ricardo Gmez Diez, presidente del partido y cabeza de lista en cada eleccin desde
entonces.
Hasta aqu, decimos que los partidos polticos no se han fragmentado con la ley de
lemas a pesar de multiplicarse los sublemas y de existir mayor libertad en la
18

En ese caso estaramos ante una total confusin del electorado respecto a las propuestas que se
presentan, respecto al funcionamiento del sistema electoral y respecto a la vigencia de los partidos como
agregardores de opinin.
19
Nos referimos a Roberto Romero, gobernador en el periodo 1983 87 y quien era el presidente del
partido desde esa fecha hasta su muerte.

organizacin de lneas internas, en la medida que los lderes provinciales mantienen

intacto su poder. Distinta puede ser la situacin de partidos que atraviesen crisis de
liderazgos, o cuyos lderes no arbitren los conflictos internos, ya sea por obra de la ley
de lemas o al margen ella. Ah si, la fragmentacin desatada por la ley de lemas, sin la
contencin de la cpula, puede causar estragos dentro y fuera del partido.
Pero a pesar de concluir que la ley de lemas no ha contribuido a la formacin de
conflictos partidarios a nivel provincial, deberamos ahondar un poco mas,
principalmente en aquellos sectores que se escapan del control de la cpula.

Las internas se estructuran y se estabilizan

y La ley de lemas agudiza y prolonga las internas polticas,
afectando la organizacin partidaria y sobre todo a los gobiernos
recin constituidos.
La causa de la prolongacin de las internas no est, curiosamente, en que la ley de lemas
realice una distribucin proporcional de los cargos entre los sublemas, dando lugar a
cuerpos colegiados divididos por la presencia de distintos sectores de un partido y
dificultando la constitucin de mayoras de gobierno. Por el contrario, los polticos
acusan que la ley de lemas impide un reparto politizado de los puestos de gobierno,
endureciendo la negociacin entre sectores que asegure al ganador mrgenes razonables
de gobernabilidad. En lugar de ser un mecanismo de resolucin de conflictos internos
porque queda evidenciado el respaldo popular de cada dirigente, es un mecanismo de
agudizacin de conflictos porque impide el despliegue de los tradicionales recursos
polticos, justamente aquellos acusados por poco participativos, cerrados a la cpula y
nada democrticos. Cmo puede ser que una ley electoral sea acusada por
transparentar los procesos?
Los polticos argumentan que, como entre las elecciones generales y el ejercicio del
gobierno no hay una instancia intermedia, la prolongacin de las internas se hace
inevitable.
Cada sublema arma su estructura propia, como parte de los requisitos de desarrollar una
campaa para su candidato, pero en lugar de desarmarlas despus de las elecciones, las
mantiene, llevando a cabo una actividad poltica an ms intensa que la propiciada por
el partido. Esta situacin trae como consecuencia la politizacin permanente del
escenario local y la relativa prdida de unidad partidaria ante la dispersin de
actividades fuera del control de los dirigentes principales y los gobernantes. Se habla
entonces de que la ley de lemas no solo genera diferencias internas donde no las haba
sino que prolonga las internas hasta su definitiva institucionalizacin. No se trata
entonces, de los discursos desarrollados durante la campaa, de la distancia ideolgica,
sino de las expectativas creadas, de los incentivos organizacionales que se distribuyen y
de las modalidades de reagrupamiento a que da lugar la campaa electoral y que no
pueden ser desarticulados simplemente.
La politizacin permanente que estamos describiendo est relacionada con la ley de
lemas de manera notable: cada dirigente ha demostrado ser capaz de organizarse por su
cuenta, ha despertado expectativas entre su gente, especula con obtener mas votos a
partir de su experiencia, o an mas, alcanz un caudal importante y est en condiciones
de hacer valer su participacin ante cualquier organismo o sector poltico. Entonces,
cmo superar diferencias cuando los intereses creados alrededor de su existencia ya
son tales que todos especulan con mantener las estructuras, con las debilidades

organizativas de los otros grupos, con la posibilidad de aprovechar cualquier

oportunidad para mostrar su podero y de estar listos para la prxima eleccin?
En ese sentido, los polticos en secreto, aoran las listas nicas como proceso de
confluencia de intereses de grupos y dirigentes que permita entregar una base de poder
consolidada a quien resultara ganador. Aluden a procesos internos de unificacin
basados en la campaa electoral, la que genera sistemas de lealtades articulados
centralmente. No es el reparto de cargos proporcional a los resultados electorales lo que
trae inconvenientes sino la falta de smbolos e intereses comunes entre los sectores que,
bajo un mismo lema, llegan a instancias de representacin y gobierno.
Esta es una tendencia preocupante que no puede ser eludida en este tratamiento, aun
destacando que no es algo que se de en todos los distritos y circunstancias, mas bien
parece estar en relacin con alguna otra caracterstica del comportamiento de los
partidos.
La ley de lemas libera la participacin dirigencial del control de la cpula, despierta
expectativas de poder entre los dirigentes medios, pero los problemas surgen cuando las
organizaciones polticas demuestran ser insuficientes para reagrupar los intereses, para
contener esa participacin, reconcentrando las expectativas y actividades en torno a su
estructura. Podramos entonces invertir la pregunta acerca del origen de los problemas:
la ley de lemas agudiza los problemas internos? O los partidos polticos no estn
preparados para integrar los sectores alentados a participar con la ley de lemas? La ley
de lemas posibilita mayor participacin, pero dnde se participa?
Esta situacin no ha llegado a afectar al gobierno provincial pero se presenta en dos
escenarios clave: los gobiernos municipales y el funcionamiento de los partidos. La
apertura originada con la ley de lemas resulta en el vaciamiento de los partidos. Los
mismos dirigentes polticos del peronismo lo reconocan: el partido est vaco dicen, no
tiene actividad, no brinda espacios a quien se acerca, la militancia poltica solo puede
desarrollarse en torno a un sublema. Los dirigentes no necesitan al partido, ni como
estructura organizativa, ni como espacio de formacin de militantes, ni como espacio de
articulacin con instancias de gobierno, para eso es mas til mantener organizado el
sublema propio.
En esa lgica lo natural sera que los sublemas formen un partido propio, pero si no lo
hacen es porque la pertenencia partidaria aun brinda recursos tiles, que giran alrededor
de los contenidos simblicos de la identificacin partidaria, la posibilidad de apoyo
partidario, material y simblico a nivel provincial y de utilizar los rditos electorales
para el ascenso en la estructura interna. Pero el partido ya no est constituido por una
estructura central y sus distintos organismos participativos, solo es una historia, una idea
y principalmente un lder unificador.

 REPRESENTACIN

Y GOBERNABILIDAD

LA CUESTIN DE LA GOBERNABILIDAD
y Produce gobiernos cada vez ms dbiles. La ley de lemas produce
gobiernos municipales dbiles y malas administraciones.
Este es el aspecto sin dudas mas crtico de la ley de lemas, en tanto si es cierto que los
efectos directos e indirectos de la mecnica electoral concluyen en gobiernos dbiles o
sociedades ingobernables, de manera mas evidente que lo que provoca desarticulacin
de los partidos, entonces sera realmente un sistema nefasto.
Recordemos que en Salta se han dado varios casos de crisis institucionales en
municipios de diversa caracterstica. Rara vez se puede sealar a lo institucional y
representativo como la causa primera y fundamental de las crisis, definidas
generalmente las malas administraciones o por circunstancias econmicas y sociales que
escapan a las capacidades de intervencin municipal. Pero lo poltico es identificado en
todos los casos como el vehculo averiado para encauzar los conflictos que se presentan,
cuando no lo es la debilidad institucional. La ley de lemas es entonces acusada de
culpable al entenderse que no tiene la capacidad de generar representacin, diluye la
responsabilidad de los gobernantes y genera situaciones de ingobernabilidad.
Podemos sealar a la ley de lemas como la causal de las crisis institucionales, sociales
y polticas que se han presentado de manera recurrente en algunos municipios en los
ltimos aos? Eso es lo que nos preguntamos, cunta es la debilidad institucional que
genera la ley de lemas?
Se supone que el gobernante se encuentra afectado directamente por la lgica de sumar
los votos de los sublemas para el sublema ganador, porque como no gana con los votos
propios, su fuerza poltica es dbil. La constitucin de mayoras en el gobierno es muy
difcil de obtener o de construir, sealan, porque no basta que el lema obtenga la mayor
representacin, es necesario que lo logre el sublema por su mismo, porque a la hora de
gobernar, cada sublema se comporta como un partido diferente20.
Si en los puntos anteriores hubiramos llegado a una conclusin claramente contraria a
la presencia del proceso de temida fragmentacin, evidentemente no deberamos seguir
con este punto. Si suponemos que puede ser cierto que la ley de lemas promueva
gobiernos dbiles y con escasa representatividad, es porque entendemos que la
fragmentacin de los partidos, la estructuracin de las internas y la crisis de liderazgo
son situaciones posibles. Por lo tanto, seguimos adelante en el anlisis pero con la
siguiente precaucin: no necesariamente la ley de lemas produce fragmentacin y
debilidad de los partidos, no siempre las lneas internas actan como grupos
extrapartidarios y es evidente que, en ltima instancia, siempre terminan respondiendo
al lder provincial, tanto en el partido justicialista como en el renovador.
Vamos a analizar la relacin ley de lemas gobernabilidad a travs de dos aspectos, dos
situaciones posibles directamente relacionadas con los resultados electorales que se
presentan a menudo.
20

Recordemos las palabras que citbamos al comenzar el trabajo: Mientras, como ya lo expresamos, la
oferta electoral est centrada en los sublemas (candidatos), el resultado electoral privilegia a los lemas
(partidos), y el ejercicio del poder - sobre todo en los cuerpos colegiados- gira otra vez, en torno a los
sublemas. Ferreira Rubio, Orlandi y Giordano

y La escasa representatividad del ganador. Un intendente que gana las elecciones

por efecto de la suma de sublemas, aun frente a candidatos fuertes en el lema opositor.
Aqu el problema reside en que la ley de lemas permite ganar a un candidato aunque no
sea el mas votado individualmente, entonces el candidato local mas representativo no
gobierna sino que est en la oposicin21.
y La interna institucionalizada. Un intendente que no tiene apoyo para gobernar
porque los grupos internos de su partido se han fortalecido con el respaldo electoral y
por lo tanto, cada sublema hace poltica por su lado. Para observar esto aludimos al
concepto de sublemas competidores, representando en ellos a los sublemas del lema
ganador que alcanzan un resultado electoral significativo, o por lo menos similar, al del
candidato ganador. Los sublemas competidores por lo tanto se creen con igual
representacin que quien est gobernando y en condiciones legtimas de obstaculizar o
por lo menos controlar de cerca la tarea de gobierno.
Si suponemos que la ley de lemas es la causante de la debilidad institucional de los
gobiernos y esto los mantiene en crisis permanentes, deberamos encontrar que todos los
municipios donde se dan recurrentemente las dos situaciones descriptas, ya sea que no
gane el mas votado o que proliferen los sublemas competidores, tienen problemas
institucionales graves que les impide afrontar polticamente las situaciones sociales que
se presenten.
Si adelantamos las conclusiones al respecto, observamos que no siempre que se dan
resultados electorales peligrosas se presentan problemas de gobernabilidad al punto
de paralizar a la administracin municipal. Por ejemplo, un caso ilustrativo: en las tres
ltimas elecciones a intendente en la capital no gana el candidato mas votado y por lo
menos en una de ellas se encuentran sublemas competidores, pero sin embargo, no es
posible encontrar problemas polticos graves, solo los habituales en cualquier gobierno
municipal.
Tambin es evidente que, si realizamos el anlisis inverso, o sea partiendo de las
localidades donde se presentaron pblicos y graves conflictos poltico-sociales hasta
llegar a su situacin electoral, encontramos una correlacin llamativa, pero no siempre
presente. As, los casos tan conocidos de Tartagal y Mosconi, con toda su complejidad y
a pesar de ser intervenidos en distintas oportunidades, figuran a la cabeza de la
fragmentacin partidaria y de la falta de representacin electoral de los electos22.
Antes de continuar, recordemos un aspecto importante a tener en cuenta. Si bien
observamos que la cantidad de sublemas en la categora intendente no presenta
ltimamente una tendencia ascendente, veamos que los sublemas de concejales
registraban un aumento constante. Si entendemos que los concejales son los que tienen
la capacidad de controlar, apoyar u obstruir la tarea del intendente, las causas
principales de la debilidad de los gobiernos municipales se encuentran all. Lo que
dijimos de las internas debemos trasladarlo a este nivel: si un intendente que gan con el
35% de los votos, se present acompaado por tres sublemas de concejales que hicieron
21

Comparar la representatividad alcanzada por sublemas de distinto lema es salir del contexto de la ley de
lemas y entrar de lleno en la posmoderna representacin poltica personal, hablamos del dirigente
representativo y no de la representacin del partido como un todo, hablamos de la fuerza electoral del
gobernante y no del partido de gobierno. Mientras que la ley de lemas supone lo contrario: que el votante
elige primero un lema y despus un sublema, dando por ganador al candidato preferido dentro de un
partido que alcanza la mayora.
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Solo para darse una idea de la dimensin del problema. En 1995 Tartagal presenta 17 sublemas a
intendente y 42 a concejales; en esa oportunidad el ganador tiene el 16% de los votos a su sublema,
mientras que en otro lema hay un candidato que obtiene el 34,5% de los votos. Pocos meses despus la
situacin desemboca en conflicto abierto y se interviene el municipio.

campaa por aparte, y estos sectores no pueden resolver sus diferencias internas, la
mayora se diluye. Si ha esto le sumamos la posibilidad cierta de que no todos los
sublemas que lo apoyaban alcancen el piso para entrar en el reparto23, la representacin
oficial en los Concejos Deliberantes se ver sensiblemente afectada. Puede ser que ese
mismo intendente con el 35% de votos propios, obtenga el 20% de la representacin en
el rgano legislativo y su oponente interno una presencia mayor.
Cuando no gana el ms votado de los candidatos.
Vamos a tratar de cuantificar la presencia de baja representatividad y alta
competitividad de sublemas no porque creamos que los nmeros agotan el problema del
que estamos hablando. En realidad, los resultados electorales pueden ser meras
ancdotas al ao de gobierno, y a nadie se escapa que la capacidad de gobernar,
establecer relaciones polticas pacficas y alcanzar legitimidad en la gestin es mucho
mas que tener la mayora de la representacin electoral y legislativa. Nuestro esfuerzo
de cuantificar responde primeramente a la necesidad de representar en su conjunto la
presencia terica del problema analizado; y en segundo lugar al argumento presentado:
si se dice que por los resultados electorales obtenidos nos encontramos con problemas
de representatividad y gobernabilidad, indudablemente hay que analizar los resultados
electorales, segn su propia lgica.
Sealamos que en teora, baja representacin es igual a pocos votos en relacin a otros
candidatos mas votados, entonces, cuanta mayor sea la diferencia negativa entre el
ganador y el candidato mas votado, mayor ser el problema. De all que definimos tres
tipos de casos, aquellos en donde la diferencia de votos entre los candidatos no es muy
significativa, aquellos en donde esta diferencia es mayor a 10 puntos porcentuales y
aquellos en donde es mayor a 20 puntos, que estara dejando al descubierto los casos de
menor representatividad del gobernante y un peso electoral propio de alguien que no
alcanza cargo representativo alguno. (Ver grfico n4)
La cantidad de casos en los que el candidato finalmente ganador no resulta ser el
candidato mas votado, disminuye en las distintas elecciones. Mientras que en 1991, 34
municipios se vieron en esa situacin, en las ltimas elecciones slo 8 casos pueden ser
cuestionados por la falta de representatividad de los electos.
En el primer turno electoral los casos que se presentan son numerosos, pero no
necesariamente tenemos que concluir que fueron muchos los lderes locales que se
vieron perjudicados por la acumulacin de pequeos sublemas. Recordemos que ese ao
el partido renovador se present con una sola lista en prcticamente todos los
municipios, mientras que el peronismo tiene un promedio de 5 candidatos, entonces
cuando comparamos los votos de los sublemas en realidad estamos comparando los
votos de un candidato con los de todo un partido.
Las situaciones ms notorias, aquellos donde el que pierde tiene a su favor mas del 20%
de los votos, nos est revelando la debilidad con la que asume el nuevo gobierno, pero

23

No olvidemos que la frmula D'hondt presentaba un pequeo sesgo hacia las listas mayoritarias,
perjudicando a quienes, como las listas de concejales del ejemplo, alcanzan escasa proporcin de votos
tras de s.

es muy raro que esta situacin se d recurrentemente en un mismo municipio. La nica

excepcin en estos aos es el municipio de El Jardn24.
GRAFICO N4
No gana el sublema mas votado individualmente
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1991

1995

1999

An as, la situacin intermedia con 10% de diferencia tambin nos revela una situacin
complicada en cuanto dibuja un partido opositor concentrado tras una candidatura nica
y un partido gobernante dividido, a veces pulverizado en diferentes grupos sin que
ninguno llegue a una porcin de votos significativa.
En este marco, encontramos que los municipios con problemas de representatividad
graves y recurrentes, las zonas rojas en diferentes elecciones, se refieren a los
municipios de Vaqueros, Mosconi, Tartagal y el ya mencionado El Jardn. El resto de
los casos representados en el mapa hace referencia a municipios que en alguna eleccin
han presentado esta particularidad, pero solo en alguna eleccin, o con guarismos que
no estaran representando una situacin tan crtica.
Casos de sublemas competidores. La interna al poder
Los sublemas competidores estn representando la distribucin de votos interna al lema
ganador. Ac estamos descartando las situaciones que podramos definir de sublema
predominante o sublema lder, cuando el que gana indiscutiblemente acapara la mayora
de votos al lema y, por esta misma razn, seguramente tiene la capacidad poltica de
controlar a sus competidores internos que a su vez tienen escaso peso electoral. La
responsabilidad gubernamental est clara y exclusivamente en manos del ganador.
Nos centraremos por el contrario, en identificar los casos en que el intendente electo
tiene que lidiar permanentemente con sectores internos que alegan una legitimidad
electoral similar a la suya. No se trata de una situacin crtica en lo institucional, y hasta
deberamos hacer un reconocimiento a gobiernos pluralistas, de sana y constructiva
convivencia poltica, pero se trata de situaciones en las que cada grupo, aun a pesar de
su insercin institucional, actan en contra del gobierno, paralizando su actividad.
24

Un pequeo pueblo de apenas 1000 votantes donde, por otra parte, no se tienen noticias de crisis
polticas en los ltimos aos.