El Ordenamiento Territorial

El ordenamiento territorial (OT) es un proceso: 1) poltico, ya que es necesaria la toma de

decisiones concertadas de los actores sociales, econmicos, polticos y tcnicos, para la
ocupacin ordenada y el aprovechamiento sostenible del territorio; 2) tcnico, porque
orienta la regulacin y promocin de la localizacin y desarrollo de los asentamientos
humanos, actividades econmicas, sociales y el desarrollo fsico espacial, sobre la base de
la zonificacin ecolgica y econmica (ZEE) 1.
El proceso del ordenamiento territorial se realiza en dos pasos:
Paso 1:
Zonificacin Ecolgica Econmica:
Establecer las potencialidades y las limitaciones del territorio.
Luego,
Se integran los mapas temticos:
a) Los cuales nos da las Unidades ecolgicas:
Geologa y sedimentologa Geomorfologa Relieve, pendientes Suelo
Hidrografa, hidrologa Climtico Vegetacin y fauna Hidrobiologa
b) Los cuales nos dan las Unidades socioeconmicas y culturales:
Demogrfico Organizacin del territorio Sociocultural Econmico
Paisajes Ocupacin del territorio
De esta manera, la suma de a) y b) nos darn las Unidades ecolgicas y Econmicas
Paso 2:
Identificar/determinar:
Zonas productivas: Para uso pecuario, forestal, minero, turstico, etc.
Zonas de proteccin y conservacin ecolgica: reas protegidas.
Zonas de recuperacin: reas que necesitan la recuperacin de sus ecosistemas.
Zonas urbanas o industriales: Para la expansin y desarrollo de asentamientos
urbanos e industriales.
Zonas de tratamiento especial: reas arqueolgicas, histrico-culturales o que
requieren de una estrategia especial (territorios indgenas, zonas de seguridad
nacional.
Plan de Ordenamiento Territorial Final
Se planifican la ocupacin y la utilizacin sostenible del territorio y se orientan las
diferentes actividades que se van a desarrollar en l. Se procede al orden a travs de:
Concertacin Participacin Conocimiento Planificacin

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1 Gua Metodolgica para la Elaboracin de los Instrumentos Tcnicos Sustentatorios para el Ordenamiento Territorial.MINAM,2013.
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Identificacin de la Problemtica:
El Per presenta diversos escenarios geogrficos como bosques, valles, cabeceras de
cuencas, entre otros, y en cada uno de estos se desarrollan actividades agrcolas, forestales,
mineras y pesqueras bajo distintos enfoques de desarrollo. Muchas veces en ese mismo
territorio se forman ciudades y centros poblados. Esta ocupacin del territorio y el
desarrollo de actividades se realizan con distintas y desarticuladas visiones de desarrollo.
Si bien, a veces, esta lgica de ocupacin ha permitido, contribuir con el crecimiento
econmico, tambin ha generado el deterioro de los ecosistemas, los cuales constituyen un
frente de recursos para el desarrollo del conjunto de actividades productivas que pueden ser
desarrolladas, perdiendo la oportunidad de hacerlas rentable social y econmicamente.
Asimismo, esta ocupacin desordenada, ha generado el desarrollo desigual y la falta de
competitividad, provocando que el desarrollo de las actividades sean slo para subsistencia.
Del mismo modo, provoca exclusin y pobreza, producida por el poco acceso a los
beneficios que ofrece el territorio, generando la migracin de las poblaciones, las mismas
que se instalan en zonas vulnerables.
Estas distintas visiones de desarrollo no permiten la construccin de un modelo de
desarrollo compartido, inclusivo y concertado entre autoridades, sectores y actores sociales,
lo cual muchas veces ha provocado la generacin de conflictos, como resultado de procesos
de desarrollo desequilibrados y excluyentes, que se desencadenan debido a la percepcin e
inters contrapuestos.
En consecuencia, las potencialidades territoriales del pas y su aprovechamiento reflejado
en los procesos de ocupacin del territorio, no estn articulados con el conjunto de polticas
nacionales, regionales y locales y sus mecanismos de gestin, por lo que, aplicadas
desarticuladamente, no permiten plasmar una visin poltica y estratgica construida de
manera equilibrada y sostenible.
Por ello y ante los distintos procesos de ocupacin del territorio (concesiones, centros
poblados, reservas territoriales, etc.), se propone el OT como mecanismo principal de la
Gestin del Territorio.
El objetivo, del OT, es promover el desarrollo estratgico y la articulacin territorial en
beneficio de la poblacin, generando mecanismos que permitan mejorar la toma decisiones
concertadas entre todos los niveles de gobierno para la ocupacin ordenada y el uso
sostenible del territorio, en el marco del desarrollo econmico con inclusin y
competitividad, en armona con sus recursos naturales y servicios ecosistmicos, y
considerando la seguridad e integracin nacional; a fin de que el pas logre un desarrollo
equilibrado y sostenible a partir del aprovechamiento de las propias capacidades que ofrece
el territorio y del potencial humano de la Nacin.

Situacin Actual del Ordenamiento Territorial en las regiones

En cuanto al proceso de OT como instrumento de gestin del territorio, parte de las
polticas de desarrollo como sus avances, ha sido desigual entre las regiones.
La mayora de regiones cuenta con una Comisin Ambiental Regional y han
elaborado tanto sus polticas ambientales como sus planes de accin y agendas ambientales.
Sin embargo, en otras regiones la comisin se constituy pero nunca funcion como tal. Lo
mismo sucede con el tema de la ZEE, ya que muchas regiones promulgaron la ordenanza
que declara la ZEE de inters regional y se conform la comisin tcnica, pero los
resultados todava no demuestran los avances hacia la caracterizacin territorial y su
aplicacin en los planes de desarrollo.
Asimismo, un reducido grupo de Gobiernos Regionales han avanzado de manera
coherente y ordenada en este proceso, tal como se puede apreciar en el grafico N 1; por
ejemplo, las regiones de San Martn y de Madre de Dios, ambas ubicadas en la Amazona
Peruana, han sido las primeras que culminaron sus procesos de ZEE.

GRAFICO N 1: Estado situacional de los procesos de OT en el Per

Los Gobiernos Regionales que han culminado el proceso de ZEE a nivel regional
son: San Martn y Madre de Dios en la Selva, Cajamarca, Cusco y Apurmac en la Sierra, y
Piura y Arequipa en las regiones de la costa. En todos los casos no se ha llegado a la
formalizacin de la ZEE a travs de la promulgacin de una Ordenanza Regional, y en
ninguno de estos casos, los ms avanzados en el pas, se ha logrado culminar el proceso
hasta la aprobacin de un Plan de OT Regional.
A continuacin presentamos algunas de las principales lecciones de cuatro de estas
experiencias en regiones fuera del mbito de la Amazona, se ha iniciado el debate acerca
de la necesidad de implementar instrumentos de gestin territorial.

Casos e Identificacin de Dificultades Empricas en el proceso de OT:

Cusco

En la Regin Cusco el avance en la implementacin de la ZEE ha culminado, pero

todava no se la considera en la planificacin regional. El instrumento de OT se ve limitado
al momento de sistematizar informacin en ecosistemas muy heterogneos en escalas
territoriales pequeas. Algo similar a lo ocurrido en la Regin Cajamarca, donde algunos
actores, adems, llegaron a proponer que no se puede hablar de una Macrozonificacin en
ecosistemas de alta montaa debido a la enorme diversidad y heterogeneidad de
microclimas, y que, por lo tanto, lo nico que se puede trabajar de manera sistemtica es un
anlisis ms micro o localizado, e incluso, a nivel predial.
En esta regin, uno de los hechos ms significativos que se han evidenciado es la pobre
coordinacin y relacin entre los organismos de Gobierno, ya que existen otras
experiencias de ZEE elaboradas, ya sea a nivel regional o local, que corren el riesgo
de quedar archivadas porque no han sido concordadas con el ejercicio de la
Macrozonificacin a nivel regional.

Piura

La Regin Piura cuenta con algunos avances de su ZEE a nivel regional y ha

llegado a la etapa de elaboracin de estudios temticos, lo cual ha permitido recoger la
informacin necesaria para elaborar una serie de insumos para la modelacin. Al igual que
en Cusco, existen variadas experiencias en cuanto al diagnstico del territorio por medio de
ZEE, como es el caso de la cuenca del Ro Chira y el caso del distrito de Morropn, donde
diferentes instituciones y organismos de cooperacin han logrado promover y terminar
ejercicios de OT. En general, se puede decir que en Piura ya se cuenta con una propuesta de
Plan de OT a nivel regional, as como varias Provincias y Distritos tambin han avanzado
tales como el distrito de Pacaibamba, distrito de Carmen de la Frontera, o en las cuencas de
los ros Bigote y Serrn, cuenca del ro La Gallega, y el distrito de Morropn. En todas
estas experiencias el Gobierno Regional ha tenido que interactuar con otros actores como la
Mancomunidad Andino Central, la Mancomunidad Bigote Serrn, CIPCA, GTZ (agencia
de cooperacin alemana), entre otras organizaciones. Sin embargo, varios de estos procesos
no han cumplido con todos los pasos metodolgicos necesarios para su correcta aprobacin.

Cajamarca

En Cajamarca el proceso de OT a nivel provincial y de cuencas se han llevado a

cabo para la provincia de San Pablo, Cajamarca, Jan, San Marcos y Hualgayoc; y para las
cuencas del Cascacen y Muyoc. Todas ellas, contando con la colaboracin de organismos
no gubernamentales y agencias de cooperacin internacional.
El caso de Cajamarca es, sin lugar a dudas, emblemtico y representativo de los problemas
polticos y metodolgicos que rodean al instrumento de gestin. En primer lugar, por lo que
signific el nivel y tipo de participacin del sector privado, en particular las empresas
concentradas en el Grupo Norte. En los primeros aos de implementado el proceso de
elaboracin de la ZEE a nivel regional, el sector privado consideraba al instrumento como
poco viable y ciertamente manipulable por los intereses contrarios a la inversin minera, en
particular por lo que significara la prohibicin de proyectos mineros en cabeceras de
cuencas hidrogrficas. En segundo lugar, las enormes dificultades metodolgicas que
enfrenta el instrumento de la ZEE en ecosistemas de montaa, ya que la escala tanto de la
Macrozonificacin (Regin) como de la Mesozonificacin (Provincia) es demasiado amplia
como para tomar en consideracin las enormes diferencias en vocacin productiva y
restricciones tecnolgicas encontradas en las diferentes zonas agroecolgicas. Se lleg a
cuestionar el proceso sosteniendo que es necesario iniciarlo desde un ordenamiento predial,
para luego ir hacia el ordenamiento de una microcuenca hidrogrfica y recin, despus de
aquello, llegar a niveles mayores territoriales (como las Provincias y/o la Regin). Esto es
un punto fundamental si se quiere ampliar e intensificar el alcance de la ZEE en los Andes
peruanos en el futuro inmediato. Y, por otro lado, el caso de Cajamarca ha mostrado de
manera muy transparente el carcter poltico que tiene el instrumento.
Cabe destacar el rol de las mancomunidades y otras plataformas de desarrollo econmico
local en el proceso de ordenamiento territorial en la regin de Cajamarca. Al igual que en
otras regiones, una serie de casos demuestran la importancia de las asociaciones de varios
municipios para impulsar el desarrollo de la ZEE con el fin de planificar sus territorios bajo
enfoques de cuencas o de corredores econmicos.

Arequipa

En la Regin Arequipa, los avances han sido menores que en las regiones descritas
anteriormente. El proceso se inicia, como ya se ha descrito en las otras Regiones, con la
Ordenanza que crea el Grupo Tcnico para el Proceso de ZEE y OT, y se determina la
viabilidad del Proyecto de Inversin Fortalecimiento para la ZEE y OT. Se avanza en la
elaboracin de Reglamento del Grupo Tcnico y en el inventario de la informacin
requerida para el proceso. Sin embargo, todava la Regin no cuenta con una propuesta de
zonificacin a nivel regional. Hasta el momento, Arequipa cuenta con estudios de ZEE a
nivel de microzonificacin para la cuenca de Cotahuasi y para la cuenca de Pampacolca; y
se encuentra en curso la ZEE del mbito de Accin del Proyecto Especial Majes. Adems,
ser necesario considerar variables como la ubicacin estratgica de Arequipa en el
contexto macrorregional, con las grandes obras de inversin, como la Carretera
Interocenica Sur, el Proyecto del Gasoducto desde Camisea hacia el Sur, grandes
proyectos mineros (como el caso de Las Bambas y Antapaccay) que necesitan tener
infraestructura para transporte terrestre y puertos en Arequipa, y otro conjunto de servicios
logsticos para promover el crecimiento econmico regional.
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Propuestas de solucin:
Uno de los temas recurrentes asociados a la viabilidad de la ZEE y del OT en el pas
es el tema de capacidades. Al respecto ha quedado claro que la capacitacin tiene que ser
concebida como un elemento transversal, ya que los procesos de ZEE y OT requieren un
manejo de informacin especializada, que amplen las capacidades de los diferentes niveles
de gobierno.
Un segundo elemento estratgico alrededor de estos instrumentos de gestin
territorial es el incorporar un anlisis de escenarios de corto y largo plazo. Lo que impone
tambin la necesidad de gestionar la innovacin en los procesos de planificacin territorial,
sobre todo en un contexto en que los anlisis de escenarios futuros se hacen en contextos de
incertidumbre. As, la construccin de una imagen del territorio futuro ante desafos como
la globalizacin, los procesos de innovacin tecnolgica, y la dinmica irreversible del
cambio climtico.
En ltima instancia hay que recordar que el OT, como instrumento de gestin que
formula objetivos a largo plazo, debe mantener consistencia con otros instrumentos de
gestin pblica del territorio (en particular con los Planes de Desarrollo Territorial y los
futuros Planes de Manejo de Cuencas Hidrogrficas), as como tambin requiere definir la
plataforma institucional y el rgano central de planificacin. En ese sentido, y teniendo en
consideracin que no slo hay que solucionar desequilibrios del pasado sino proyectar el
territorio a futuro. Asimismo, es necesario revisar la normatividad que impone como
condicin necesaria para llegar a los Planes de OT, el haber culminado el proceso de ZEE
en los diferentes niveles territoriales de gobierno, y encontrar un punto medio que
promueva y fortalezca la visin territorial de largo plazo en la toma de decisiones polticas
sobre el aprovechamiento de los recursos naturales.

Cierre:
En vista de los efectos del cambio climtico en el mundo, especialmente en el Per,
la necesidad de poder identificar y mantener los servicios ecosistmicos y el control de los
recursos naturales de cada regin hacen evidente la importancia de la implementacin de
los instrumentos de ZEE y, sobretodo, del OT, como herramientas de gestin pblica para
lograr la sostenibilidad del crecimiento y desarrollo econmico social del pas, as como
para poder dar solucin a la ocupacin desordenada del territorio que provoca un
desequilibrio territorial y degradacin ambiental.