Tesis

UNIVERSITAT ROVIRA I VIRGILI
MODERNIZACIN Y NUEVA GESTIN PBLICA EN LOS AYUNTAMIENTOS DEL CAMP DE TARRAGONA

Ivan Andreu Barber
ISBN:978-84-693-0701-4/DL:T-417-2010
Ivan Andreu Barber
MODERNIZACIN Y NUEVA GESTIN PBLICA EN LOS

AYUNTAMIENTOS DEL CAMP DE TARRAGONA
TESIS DOCTORAL
Director: Dr. Ignasi Brunet Icart
Departamento de Gestin de Empresas
Reus 2009

Ivan Andreu Barber
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II

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A Francisca Barber
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AGRADECIMIENTOS
Al Dr. Ignasi Brunet, director de la tesis, que con sus conocimientos,

experiencia, disponibilidad, dedicacin y gran capacidad de trabajo ha
conseguido ejercer el liderazgo necesario para que pudiera llevarse a cabo
este proyecto. No resulta retrico afirmar que sin sus aportaciones y estmulo
constante la consecucin de dicho objetivo hubiese resultado imposible.
A mi familia y amigos, por su comprensin y apoyo incondicionales, a pesar de

todo el tiempo que les he robado. Prometo intentar devolvrselo a partir de
ahora.
A mis compaeros de trabajo del Ayuntamiento de Salou, por su colaboracin

en la realizacin de las entrevistas internas y por su ayuda al facilitarme los
contactos de los informantes privilegiados del resto de ayuntamientos
estudiados.
A los informantes entrevistados de los ayuntamientos de Tarragona, Reus,

Cambrils, Vila-seca, Valls, Calafell y El Vendrell, por haber dedicado parte de
su preciado tiempo a recibirme y a responder los cuestionarios. Tampoco sin su
participacin y buena predisposicin hubiese sido posible dicha investigacin.
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NDICE GENERAL
CAPTULO 1. INTRODUCCIN..1
1.1. TEMA DE TESIS...1
1.2. ESTRUCTURA DE LA TESIS.4
1 PARTE: MARCO TERICO DE LA INVESTIGACIN..5
CAPTULO 2. GESTIN DE LA CALIDAD......6

2.1. INTRODUCCIN CONCEPTUAL..6
2.2. CONCEPTOS..13
2.3. CONCEPTO DE GESTIN DE LA CALIDAD19
2.3.1. Enfoques de Gestin de la Calidad.21
2.3.2. Caractersticas de la Gestin de la Calidad Total.32
2.4. ASEGURAMIENTO, NORMALIZACIN Y CERTIFICACIN DE LA
CALIDAD: EL MODELO ISO 900037
2.5. LOS PREMIOS A LA GESTIN DE CALIDAD..43
2.6. LA AUDITORA DE CALIDAD...71
2.7. LA CALIDAD EN EL SECTOR SERVICIOS...74
2.7.1. La calidad en la Administracin Pblica..84
2.8. GESTIN DE LA CALIDAD Y CAMBIO ORGANIZATIVO.............88
CAPTULO 3. GESTIN POR PROCESOS...94

3.1. INTRODUCCIN CONCEPTUAL....94
3.2. QUE ES LA GESTIN POR FUNCIONES.....95
3.3. CONCEPTO Y DEFINICIN DE GESTIN POR PROCESOS...101
3.4. TIPOS DE PROCESOS...120
3.5. EVOLUCIN DE LA GESTIN POR PROCESOS: DE LA CALIDAD
TOTAL A LA REINGENIERA DE PROCESOS...128
3.6. EL CAMBIO ORGANIZACIONAL...132
3.6.1. Direccin de Recursos Humanos y Gestin de la Calidad138
3.6.2. Equipos de trabajo y Gestin de la Calidad.146
3.6.3. Cultura organizativa y Cultura de la Calidad....150

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CAPTULO 4. LA NUEVA GESTIN PBLICA..156

4.1. PRESENTACIN..156
4.2. MARCO TERICO DE LA NUEVA GESTIN PBLICA..161
4.3. PRINCIPALES MODELOS EN LOS PASES DE LA OCDE.163
4.3.1. Modelo anglosajn...165
4.3.2. Modelo europeo continental...172
4.3.3. Modelo europeo septentrional....176
4.3.4. Pases en transicin.179
4.3.5. El modelo de la Unin Europea..180
4.4. PRINCIPIOS INSPIRADORES DE LA REFORMA DEL SECTOR
PBLICO....184
4.5. EFECTOS SOBRE LAS ORGANIZACIONES.191
4.6. EFECTOS EN LOS SERVICIOS PBLICOS: GESTIN INDIRECTA,
EXTERNALIZACIONES Y PRIVATIZACIONES. LOS MECANISMOS DE
COFINANCIACIN206
4.7. REPERCUSIONES EN LA ADMINISTRACIN LOCAL....219
4.8. VENTAJAS E INCONVENIENTES DE LA NUEVA GESTIN PBLICA.279
CAPTULO 5. ESTRATEGIA DE LA INVESTIGACIN.282

5.1. OBJETIVOS E HIPTESIS....282
5.2. DISEO METODOLGICO....293
2 PARTE: ANLISIS DE LA INFORMACIN301
CAPTULO 6. EVOLUCIN Y GRADO DE IMPLANTACIN DE LA NUEVA

GESTIN PBLICA EN EL AYUNTAMIENTO DE SALOU.302
6.1. INTRODUCCIN..302
6.2. LA ACTIVIDAD TURSTICA....307
6.3. LA MODERNIZACIN EN LA ADMINISTRACIN MUNICIPAL DE SALOU:
DE LA GESTIN POR FUNCIONES A LA GESTIN POR PROCESOS...313
6.3.1. Introduccin...313
6.3.2. Evolucin histrica: Gestin por funciones..318
6.3.2.1.
Caractersticas
generales
de
la
gestin
por
funciones..318
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6.3.2.2. Percepcin de los empleados de la gestin por

funciones..325
6.3.2.3. Conclusin329
6.3.3. Gestin por procesos...330
6.3.3.1. Primeras aplicaciones particulares de la gestin por
procesos:
La
normalizacin
de
la
gestin
de
ingresos
municipales. El proyecto GHIA.331

6.3.3.2.
Antecedentes
de
la
normalizacin de procesos
corporativos a nivel global.....362

6.3.3.3. La normalizacin de los procedimientos de atencin al
pblico: El proceso de implantacin de la Oficina de Atencin
Ciudadana (OAC)...364
6.3.3.4. La normalizacin de los procedimientos internos: El
proceso
de
implantacin
del
Gestor
de
Expedientes
Corporativo...399
6.3.3.5. Difusin, comparticin y gestin de la informacin
corporativa a travs de medios telemticos: La Intranet, la
pgina Web y la OAC virtual.424
6.3.3.6. Estado actual de las TIC municipales segn la encuesta
LOCALRET..441
6.4. LA PARTICIPACIN CIUDADANA...443

GESTIN PBLICA EN LOS PRINCIPALES AYUNTAMIENTOS DEL CAMP
DE TARRAGONA. ANLISIS COMPARATIVO..449
7.1. INTRODUCCIN..449
7.2. ANLISIS COMPARATIVO POR MUNICIPIOS DE LOS PRINCIPALES
PRINCIPIOS E INSTRUMENTOS DE NGP..450
7.2.1. Principios de NGP relacionados con los Recursos Humanos..451
7.2.1.1. Ingreso, provisin de puestos, organizacin y planes de
empleo..451
7.2.1.2 Evaluacin del rendimiento/productividad del personal e
incentivos al desempeo...456
7.2.1.3 Programacin poltica y ejecucin gerencial.457
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7.2.1.4 Gestin directiva y liderazgo...459

7.2.1.5 tica pblica y cultura organizativa....462
7.2.1.6 Comunicacin interna y acceso interno a la informacin
corporativa...464
7.2.1.7 Actitud general frente a la innovacin468
7.2.2. Principios de NGP en relacin a los clientes externos y a la
gestin y prestacin de los Servicios Pblicos....471
7.2.2.1. Modularizacin o corporatizacin.....471
7.2.2.2 Descentralizacin y subsidiariedad....473
7.2.2.3 Competencia pblica.474
7.2.2.4 Colaboracin entre el sector pblico y el sector
privado..475
7.2.2.5 Competencia real o simulada pblico-privada..476
7.2.2.6 Precios, tasas y tiquets moderadores del consumo o
copagos476
7.2.2.7 Vales, bonos y cheques...477
7.2.2.8 Mercados de derechos, permisos o cuotas para
gestionar el uso de los recursos de propiedad comn.478
7.2.2.9 Contratacin externa de la produccin de bienes o
servicios
suministrados
bajo
provisin
pblica
(gestin
indirecta)...478
7.2.2.10 Normas y restricciones presupuestarias.....480
7.2.2.11 Control interno y control de gestin..482
7.2.2.12 Eficiencia y eficacia. Indicadores de actividad y cuadro
de mando..483
7.2.2.13 Sistemas de planificacin, seguimiento, evaluacin y
mejora del servicio ofrecido al ciudadano por la Administracin
Local..484
7.2.2.14 Planes de calidad e innovacin.485
7.2.2.15 Modelos de excelencia y certificaciones ISO.....487
7.2.2.16 Modernizacin y gestin por procesos....489
7.2.2.17 La e-Administracin....494
7.2.2.18
Simplificacin
administrativa:
Ventanilla
nica
Oficinas de Atencin al Ciudadano..500

VIII

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7.2.2.19 Cartas de Servicio al Ciudadano..504

7.2.2.20 La medicin de la percepcin y satisfaccin del
ciudadano: Intercambio de informacin, participacin ciudadana,
sistemas de quejas y sugerencias, procesos de evaluacin,
inters pblico y presupuestos participativos....504
7.2.2.21 La comunicacin y el mrqueting pblico municipal.508
7.2.2.22
Evolucin
perspectivas
futuras
de
la
modernizacin.509
CAPTULO 8. CONCLUSIONES511
8.1. FUTURAS LNEAS DE INVESTIGACIN519
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS.522
ANEXOS.559
-
Anexo 1. Guin de entrevistas a los informantes privilegiados de los

ayuntamientos..559
IX

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NDICE DE FIGURAS
Figura 1: Compatibilidad entre la ISO 9000 y los modelos de excelencia..41

Figura 2: Procedimiento general para la concesin de certificaciones ISO...42
Figura 3: Criterios del modelo EFQM y valoracin.46
Figura 4: Criterios de la lgica RADAR y su interaccin...56
Figura 5: Relacin entre los criterios EFQM y las iniciativas modernizadoras..58
Figura 6: Grado de interseccin entre el modelo EFQM y el modelo ISO
9000...................................................................................................................59
Figura 7: Criterios del modelo Deming.....65
Figura 8: Criterios del modelo de la FUNDIBEQ.67
Figura 9: Tipos de auditorias de calidad..73
Figura 10: Procedimiento de conduccin de una auditoria de calidad...74
Figura 11: Modelo SERVQUAL.80
Figura 12: Modelo de Grnroos.82
Figura 13: Modelo SERVUCCIN....83
Figura 14: Anatoma del mtodo IDEF...106
Figura 15: Magnitudes bsicas de un diagrama segn la metodologa IDEF.108
Figura 16: Procesos estratgicos, clave y de soporte.....121
Figura 17: Principales grupos de inters en la administracin pblica.204
Figura 18: Principales mecanismos cuasi competitivos y de mercado.207
Figura 19: Etapas de un plan de calidad...237
Figura 20: Vertientes e instrumentalizacin del principio interno de las Cartas
de Servicios.239
Figura 21: Criterios del modelo CAF..243
Figura 22: Variables, criterios y subcriterios del Modelo Ciudadana...249
Figura 23: Principales procesos estratgicos de la organizacin..261
Figura 24: Agrupacin de procesos de primer nivel.261
Figura 25: Agrupacin de procesos de segundo nivel....262
Figura 26: Funciones del gobierno local y tipos de marketing pblico..278
Figura 27: Organigrama general del Ayuntamiento de Salou.322
Figura 28: Flujograma del procedimiento de ejecucin del presupuesto de
ingresos del Ayuntamiento de Salou..361

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Figura 29: Ncleo informtico de gestin corporativa. Ayuntamiento de

Salou....420
Figura 30: Esquema del funcionamiento de una herramienta e-BD..430
Figura 31: Fases de la creacin de un producto mediante eBD....431
Figura 32: Arquitectura informtica del sistema Ventanilla Digital..435
Figura 33: Evolucin y fases del plan de modernizacin administrativa del
Ayuntamiento de Salou.....439
Figura 34: Principales vas de acceso a la informacin corporativa..441
NDICE DE CUADROS
Cuadro 1: Anlisis DAFO de los principales conceptos de calidad.18

Cuadro 2: Dimensiones principales de la gestin estratgica de la calidad
total.30
Cuadro 3: Evolucin de los principales parmetros del concepto calidad..31
Cuadro 4: Correspondencias entre las normas ISO 1994 e ISO 2000...39
Cuadro 5: Cronologa de los mtodos IDEF..115
Cuadro 6: Caractersticas principales de los modelos centralizado y
descentralizado de gestin pblica.....164
Cuadro 7: Evolucin del entorno interno de la direccin pblica...194
Cuadro 8: Diferencias entre comunicacin interna e intracomunicacin..197
Cuadro 9: Principales rasgos del entorno externo actual de las administraciones
pblicas...199
Cuadro 10: Ventajas e inconvenientes de la externalizacin en el sector
pblico..214
Cuadro 11: Principales diferencias entre gestin pblica y gestin privada....217
Cuadro 12: Descripcin de los criterios y subcriterios del modelo CAF...244
Cuadro
13:
Descripcin
de
los
criterios
subcriterios
del
Modelo
Ciudadana..250
Cuadro 14: Principales procesos clave en la administracin local....259
Cuadro 15: Procesos y subprocesos de Gestin Econmico-Financiera.260
Cuadro 16: Principales funciones de los tipos de marketing pblico........279
Cuadro 17: Entrevistas efectuadas en los ayuntamientos objeto de estudio..295
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Cuadro 18: Entrevistas presenciales breves a empleados del Ayuntamiento de

Salou....296
Cuadro 19: Cronograma de implantacin de la OAC del Ayuntamiento de
Salou370
Cuadro 20: Relacin de procedimientos por departamento a transferir a la
OAC..375
Cuadro 21: Ejemplo de ficha descriptiva en formato oficial....379
Cuadro 22: Ejemplo de codificacin de procesos segn el modelo GLOBAL.381
Cuadro 23: Ficha descriptiva puesto de trabajo Informador Gestor OAC.391
Cuadro 24: Ficha descriptiva puesto de trabajo Responsable de la OAC.392
Cuadro 25: Cronograma de implantacin del gestor de expedientes (2008 y
2009)....413
Cuadro 26: Resultados encuesta TIC 2008 Ayuntamiento de Salou....441
Cuadro 27: Existencia y antigedad de las relaciones de puestos de trabajo.453
NDICE DE PANTALLAS
Pantalla 1: Ejemplo de ficha descriptiva de la Relacin de Puestos de Trabajo

del Ayuntamiento de Salou..323
Pantalla 2: Lista de procesos de atencin al pblico: Registro y Estadstica..372
Pantalla 3: Descripcin del proceso de alta por nacimiento en el padrn....373
Pantalla 4: Inventario de procedimientos introducidos en AUPAC....406
Pantalla 5: Datos generales de un expediente AUPAC..407
Pantalla 6: Detalle de los trmites de un expediente AUPAC....407
Pantalla 7: Ejemplo de circuito de tramitacin de un expediente AUPAC...408
Pantalla 8: Gestin de movimiento de expedientes.409
Pantalla 9: Consulta de expedientes de la aplicacin SIAC...411
Pantalla 10: Tramitacin telemtica de la aplicacin SIAC....411
Pantalla 11: Envo de notificaciones telemticas a travs de NOTE.412
Pantalla 12: Ventana principal del aplicativo GIM....416
Pantalla 13: Ventana principal del aplicativo Epsilon...419
Pantalla 14: Ventana de acceso a la Intranet del Ayuntamiento de Salou...426
Pantalla 15: Portal de entrada a la pgina Web del Ayuntamiento de Salou..428
Pantalla 16: Portal de entrada a la Web municipal de entidades......432
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Pantalla 17: Ventana de trmites administrativos de la Web municipal de

Salou....437
NDICE DE TABLAS
Tabla 1: Tarjeta RADAR. Valoracin de criterios posibilitadores y de

resultados..57
Tabla 2: Categoras del modelo Malcolm Baldrige y su valoracin.....61
Tabla 3: Asuntos/Acciones por departamento..345
Tabla 4: Estado de ejecucin de los procesos de atencin al pblico..374
Tabla 5: Nmero, composicin y densidad de empleados municipales...451
NDICE DE GRFICOS
Grfico 1: Evolucin demogrfica del municipio de Salou..303

Grfico 2: Poblacin media mensual del municipio de Salou....303
Grfico 3: Construccin de nuevas viviendas en Salou..304
Grfico 4: Evolucin de las plazas hoteleras en Salou...304
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XIV

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CAPTULO 1. INTRODUCCIN
1.1 TEMA DE TESIS
A partir de la dcada de 1980, la Administracin Pblica ha estado sujeta a

cambios. Estos cambios, acaecidos antes en el sector privado, se han
justificado fundamentalmente por la necesidad de acomodacin institucional y
de gestin a un modelo de Estado del Bienestar condicionado por unos
recursos econmicos limitados (Rami, 2004). Adems, la necesidad de
mejorar la calidad, eficacia y eficiencia de los servicios que reciben los
ciudadanos es el otro gran argumento utilizado para justificar dichos cambios 1.
Ambos aspectos han generado que la Administracin Pblica haya adoptado,
con mayor o menor rapidez, fortuna e intensidad, un conjunto de propuestas
instrumentales que configuran la denominada Nueva Gestin Pblica.
Una primera toma de contacto con el trmino deja entrever que bajo esta
denominacin se agrupan muchas corrientes y modelos de gestin diferentes:
unos analticos (fundamentalmente de carcter normativo), otros genricos y
otros ms concretos. Aspectos significativos de la Nueva Gestin Pblica son
la
desregulacin,
la
agencializacin,
los
modelos
gerenciales,
las
privatizaciones, la externalizacin de servicios pblicos y, ms recientemente,

la tica en la gestin pblica, la participacin ciudadana, la gestin de calidad y
la reingeniera de procesos, configurando todos ellos el denominado modelo
postburocrtico (Barzelay y Armajani, 1992; Osborne y Gaebler, 1994).
La primera reaccin ante esta multitud de propsitos, enfoques, estrategias e

instrumentos modernizadores es la de intentar catalogarlos. Uno de los
posibles criterios de clasificacin sera agrupar, por un lado, a todas las
corrientes que se decantan por un Modelo de Gestin Neoempresarial que
1
A modo de ejemplo, vanse los artculos 31.2 y 103.1 de la Constitucin, el artculo 3 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn y, en el mbito local, el artculo 2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de
las Bases del Rgimen Local.

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prioriza la eficiencia, eficacia y economa, as como la clientelizacin de los

ciudadanos y, por otro lado, a los enfoques, en general de tipo sociopoltico,
que propugnan la limitacin y el control de la privatizacin y externalizacin de
los servicios pblicos, la participacin ciudadana, la tica en la gestin pblica,
el estudio de la cultura organizacional y la recuperacin de la legitimidad
institucional. La importancia cuantitativa del primer grupo es superior,
acaparando la mayora de la bibliografa (p. ej. Crozier, 1987, 1989, 1991;
Barzelay y Armajani, 1992; Flynn, 1990b; Wildavsky, 1986; Metcalfe, 1993;
Kaufman, 1991) y siendo el tipo de modelo ms utilizado por las
administraciones. En cuanto al segundo grupo de corrientes, a pesar de ser
minoritarias, poco a poco van abrindose paso y su importancia es cada vez
mayor (p. ej. Derlien, 1993; Subirats, 1989, 1993; Schein, 1985, 1993; Clarke y
Newman, 1997; Villoria, 1996, 2000, 2004).
Las estrategias de modernizacin pertenecientes al enfoque neoempresarial

tienen como finalidad principal el diseo de unos sistemas administrativos
flexibles y adaptables. An as, aunque la flexibilidad puede favorecer la
consecucin de los objetivos pblicos atendiendo a los principios de eficacia,
eficiencia, economa y servicio al ciudadano, no es menos cierto que la escasa
institucionalizacin de los sistemas organizativos abre la puerta a una
discrecionalidad que puede favorecer prcticas y dinmicas perversas poco
deseables. El problema radica, por un lado, en que la razn fundamental de la
existencia de las administraciones es la prestacin de servicios pblicos que
generen beneficios sociales. Estos beneficios no siempre son susceptibles de
valorar en trminos econmicos 2, lo que convierte en obsoletas a muchas de
las tcnicas utilizadas en la empresa privada, pero tambin en que se ha
impulsado, o ms bien impuesto, un modelo de gestin pblica que no
Segn la Teora de la Hacienda Pblica, aunque muchas veces no est clara la frontera que separa lo
pblico de lo privado, es un hecho contrastado que las administraciones, entre otros, producen bienes
pblicos con el fin de corregir los fallos del mercado provocados por una asignacin ineficiente de
recursos en el sentido de Pareto por parte del sector privado. Este objetivo no siempre se consigue,
debido a que las consecuencias de las acciones del sector pblico, condicionadas por las decisiones
polticas y por el derecho administrativo, son complejas y difciles de prever, controlar y valorar
exclusivamente en trminos econmicos. Vase Stiglitz (1988).

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sintoniza con nuestra tradicin administrativa, poltica y social 3. En cualquier

caso, la implantacin de modelos de gestin pblica de tipo neoempresarial
que doten de flexibilidad a la organizacin debe llevarse a cabo teniendo en
cuenta tanto las consecuencias internas como los efectos hacia el exterior que
dichas transformaciones pueden conllevar. En efecto, este modelo de gestin
pblica constituye, por un lado, una nueva herramienta de limitacin de la
arbitrariedad de los poderes pblicos complementaria al derecho administrativo
tradicional 4 -hasta ahora el nico instrumento regulador de la actividad del
sector pblico, tanto como garanta del ciudadano como en su faceta de
modelo de gestin- en la tarea de adaptar las administraciones al nuevo orden
socioeconmico y, por otro lado, un elemento conciliador a la hora de integrar
en su cultura organizativa ciertas prcticas neoempresariales beneficiosas. Un
ejemplo paradigmtico de esta necesidad se da cuando se pretende introducir
en una organizacin pblica un modelo de gestin basado en la calidad y en la
gestin por procesos.
De ah el ttulo de nuestra tesis: Modernizacin y Nueva Gestin Pblica en los

Ayuntamientos del Camp de Tarragona. Sintticamente, dicha investigacin
pretende ofrecer una visin global de la situacin de la modernizacin
administrativa y del grado de implantacin de los instrumentos de la Nueva
Gestin Pblica en los principales municipios del Camp de Tarragona, a travs
del estudio de caso del Ayuntamiento de Salou, y de su posterior comparacin
con el resto de ayuntamientos del mbito geogrfico analizado con poblacin
superior a 20.000 habitantes. Dicha comparacin se ha llevado a cabo
utilizando la informacin recogida en el trabajo de campo, consistente en la
Por ejemplo, en Espaa se est produciendo un paulatino abandono del modelo clsico continental o
cerrado de funcin pblica (rigidez, estabilidad, inamovilidad, funcionarizacin, burocracia,
institucionalismo) en favor del modelo abierto anglosajn (gerencialismo, profesionalizacin del
personal), mucho ms flexible y adaptable pero ineficaz en casos de inestabilidad poltica. Vase Rami y
Salvador (2002).
4
Tradicionalmente, el derecho administrativo, entendido desde su doble perspectiva organizadora y

limitativa de la arbitrariedad de los poderes pblicos, ha sido el nico instrumento regulador de las
administraciones. Actualmente, a pesar de las recientes leyes de modernizacin y de la normativa
europea, ste se muestra insuficiente por si solo para adaptar los entes pblicos a los nuevos retos. En
cualquier caso, las normas administrativas no limitan ni prescriben la utilizacin adicional de modelos de
gestin. En este sentido, vase Laboucheix (1992:XVI).

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realizacin de entrevistas en profundidad a informantes privilegiados de estas

administraciones locales.
1.2 ESTRUCTURA DE LA TESIS
La estructura del presente trabajo de investigacin consta de dos partes:
1. En la primera parte se expone la fundamentacin terica y la estrategia de

investigacin. Esta parte est organizada en cuatro captulos: el captulo 2,
Gestin de la Calidad; el captulo 3, Gestin por Procesos; el captulo 4, La
Nueva Gestin Pblica, y por ltimo, el captulo 5, Estrategia de la
Investigacin.
2. En la segunda parte se lleva a cabo el anlisis de la informacin recogida

en el trabajo de campo. Esta parte est organizada en dos captulos: el
captulo 6, Evolucin y grado de implantacin de la Nueva Gestin Pblica
en el Ayuntamiento de Salou, y captulo 7, Evolucin y grado de
implantacin de la Nueva Gestin Pblica en los principales ayuntamientos
del Camp de Tarragona. Anlisis comparativo.
En el captulo 8 se detallan las conclusiones del proceso de investigacin y sus

posibles continuidades, que puedan completar las aportaciones de la tesis.
Finalmente, se exponen las referencias bibliogrficas.

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1 PARTE: MARCO TERICO DE LA INVESTIGACIN

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CAPTULO 2. GESTIN DE LA CALIDAD
2.1 INTRODUCCIN CONCEPTUAL
En las ltimas dcadas, la evolucin de los mercados ha provocado un cambio

radical en las estrategias empresariales, convirtiendo a la competitividad a nivel
mundial en un concepto clave. En ciertos aspectos, se est pasando de unas
organizaciones centradas principalmente en ellas mismas a otras que estn
continuamente aprendiendo del entorno que les rodea para satisfacer sus
cambiantes expectativas. En este entorno, las firmas que deseen adoptar una
estrategia competitiva duradera en el tiempo se vern obligadas a modificar
continuamente la Gestin de la Calidad de la totalidad de los recursos de que
disponen. As pues, la calidad ha pasado a ser en poco tiempo uno de los
aspectos clave en la estrategia de negocios y supervivencia de las empresas.
Este hecho no es resultado de la casualidad ni de la improvisacin, sino del
buen hacer, del esfuerzo constante y de una poltica de R+D+i adecuada y
permanente.
Pero qu se entiende por calidad? La International Standard Association (ISO)

prescribe que calidad significa la totalidad de las caractersticas de un producto
que son apropiadas para cumplir las exigencias existentes en el mercado al
cual va destinado, y la American Society for Quality Control (ASQC) la define
como el conjunto de caractersticas de un producto, proceso o servicio que le
confieren su aptitud para satisfacer las necesidades del usuario o cliente. La
norma ISO 8402 la define como la totalidad de caractersticas de un ente que le
confieren la aptitud de satisfacer las necesidades implcitas o explcitas. La
norma ISO 9000:2000 define calidad como grado en el que un conjunto de
caractersticas inherentes cumple con los requisitos. En este caso, inherente
significa permanente, en contraposicin a asignado. La misma norma define
caractersticas y requisito para hacer ms explcito el concepto de calidad 5.
En este sentido, y en consonancia con las anteriores definiciones, cabe destacar que algunos autores se
refieren a la calidad como conformidad con los requerimientos (Crosby, 1987), mientras que otros
afirman que la calidad es principalmente idoneidad o aptitud para un determinado uso: la idoneidad o

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As, la norma entiende por caracterstica un rasgo diferenciador. Existen

varias clases de caractersticas: fsicas, sensoriales, de comportamiento,
temporales, ergonmicas, funcionales, etc. La norma concluye que las
caractersticas de la calidad son aquellas caractersticas inherentes de un
producto, proceso o sistema relacionados con un requisito.
Debemos ahora fijarnos en el significado de requisito. Segn interpreta la

norma, requisito es necesidad o expectativa establecida, generalmente
implcita y obligatoria. Implcita significa que es habitual que la necesidad o
expectativa est presente en la organizacin, en sus clientes y en las dems
partes interesadas. Aunando estos conceptos dispersos en la norma ISO
9000:2000 podemos componer una definicin de calidad ms elaborada: Grado
en el que un conjunto de caractersticas inherentes de un producto, proceso o
sistema cumple con las necesidades o expectativas establecidas para la
organizacin, sus clientes y otras partes interesadas. Estas necesidades o
expectativas se dan generalmente de forma implcita y obligatoria. Ntese que
esta definicin es de las ms avanzadas, puesto que agrupa conceptos como
proceso, sistema, expectativas o clientes. Generalmente, cuando se habla de
calidad, es todava comn la asociacin del trmino con producto de gama alta
en cuanto a precio y prestaciones. Se asocia calidad a lo bueno, lo que est
bien fabricado, lo duradero, lo que nunca da problemas. En cambio, la
normativa ISO se enmarca dentro de una percepcin mucho ms amplia y rica
de la calidad, como veremos ms adelante.
Estas definiciones se refieren casi exclusivamente a los productos, pero debe

entenderse que, cuando se habla de producto, se pretende incluir tambin a los
servicios 6. Tambin en casi todas se habla de dar satisfaccin a unas
aptitud para su uso se determina por aquellas caractersticas del producto que el usuario puede reconocer
como beneficiosas para l. Para el usuario, calidad es adecuacin al uso, no conformidad con las
especificaciones. Su evaluacin de la calidad se basa en si el producto es adecuado al uso cuando le sirve
y sigue sindolo (Juran, 1988). De hecho, aunque parezca que ambas afirmaciones sean contradictorias,
en realidad no lo son tanto, ya que las especificaciones no siempre son iguales que los requerimientos,
dado que a menudo, las especificaciones que dispone un producto van ms all de los requerimientos que
solicita el cliente.
6
En este sentido, vanse Feigenbaum (1951, 1956), Zeithaml et al. (1993) y Grnroos (1984, 1988,
1994).

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expectativas, exigencias y necesidades del cliente o, en sentido genrico, del

mercado 7. Es interesante ver otra vez confirmada esa proyeccin hacia el
exterior de la empresa para poder definir con precisin la calidad. Aunque de
ningn modo debe olvidarse de los empleados y dems clientes internos, la
calidad es algo que trasciende a la organizacin y, en buena medida, debe ser
percibida y valorada por el cliente y por el resto de stakeholders para que de
verdad podamos hablar de un producto o servicio de calidad. Sin esta apertura
hacia fuera no es posible hablar de calidad. As pues, dado que el principal
objetivo de la gestin de calidad es conseguir la satisfaccin de los clientes,
tanto internos como externos, parece claro que la calidad viene determinada
por stos. Ahora bien, para ser competitivos deberemos lograr esta satisfaccin
de forma eficiente, es decir, con el mnimo coste, eliminando de nuestros
procesos todas aquellas tareas innecesarias y obteniendo de este modo la
mayor productividad posible, configurndose una ltima forma de entender la
calidad ms all de su concepcin como un conjunto de tcnicas y
procedimientos, para convertirla definitivamente en un nuevo paradigma de la
direccin (Bounds et al. 1994; Broedling, 1990). La misma consideracin le
merece a Feigenbaum (1951:XXI-XXII), para quien la calidad es en su esencia
una forma de dirigir la organizacin, agregando que el control de calidad es
mucho ms que una agrupacin de proyectos tcnicos y actividades de
motivacin sin ningn enfoque directivo claramente articulado, y a Ishikawa
(1994:24), que afirma que el control de calidad es una nueva manera de
pensar en la direccin y de considerarla, agregando posteriormente que se
trata de una revolucin conceptual en la gerencia (Ishikawa, 1986:98).
En referencia a esta ltima perspectiva, al igual que los sistemas de direccin

han ido evolucionando con los cambios del entorno y de los problemas
organizativos, la Gestin de la Calidad se ha adaptado progresivamente a los
nuevos retos directivos orientando su desarrollo hacia diferentes conceptos. En
este sentido, pueden identificarse 10 generaciones de la Gestin de Calidad
(Camisn et al. 2007):
Juran (1988, 1990, 1994, 1996), con su adecuacin al uso, y Feigenbaum (1951, 1956), a travs del
concepto dinmico de la calidad, fueron los primeros autores que defendieron sistemas de calidad
orientados hacia el cliente.

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1. Calidad orientada al producto (hasta aos 30) (Taylor, 1911). Se trata de

la primera generacin en la historia de la calidad. En su aspecto de funcin
industrial, surgida de la transicin del sistema de produccin artesanal a la
fabricacin en masa, se limita a comprobar, de una forma determinista, si
las
piezas
productos
son
conformes
con
las
especificaciones
preestablecidas. Sus principales carencias son la ausencia de elementos de

prevencin y de planes de mejora, as como los elevados costes de no
calidad que comporta, ya que la inspeccin se produce una vez los
productos han sido terminados. La inspeccin masiva de tipo determinista
se abandona cuando la creciente complejidad de los sistemas productivos y
de las tecnologas de fabricacin en masa hace necesaria la adopcin de
nuevas tcnicas matemticas basadas en probabilidades y estadsticas.
2. Calidad orientada al proceso (aos 30-50) (Shewart, 1931, 1980;
Deming, 1989). A travs de mtodos estadsticos, centra el control en el
proceso o lnea de produccin, y no slo en el producto final de sta. Se
desarroll paralelamente a las tcnicas de Control Estadstico de la Calidad,
cuyo objetivo era garantizar la estabilidad de los productos finales dentro de
ciertos
lmites
de
tolerancia,
utilizando
igualmente
herramientas
estadsticas. Muy relacionado con el movimiento cuantitativo en la direccin,

o Management Science, que defenda el mtodo cientfico y la aplicacin de
mtodos cuantitativos a la hora de afrontar problemas econmicos o de
eleccin.
3. Calidad orientada al sistema (aos 50-60) (Feigenbaum, 1951, 1956;
Ishikawa, 1985, 1986, 1994). Consiste en extender la funcin de la calidad
a todos los departamentos o reas de la organizacin, ms all del
departamento de produccin. En dicha visin juega un papel trascendental
el concepto de Control de Calidad Total, de amplia difusin en el Japn de
la postguerra mundial, que defiende el abandono del anlisis puntual de las
operaciones como partes aisladas de un proceso a favor de una perspectiva
ms amplia y de sistemas. La concrecin final de esta forma de control de
calidad son los sistemas de aseguramiento de la calidad, entre los que en la
actualidad destaca la familia de normas ISO 9000.
9

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4. Calidad orientada a la prevencin (aos 60-70) (Juran, 1988, 1990,

1994, 1996). Ms all de garantizar la variabilidad mnima en procesos y
productos, centra su actividad en la optimizacin del diseo de stos, en la
mejora continua y en la reduccin de los costes de no calidad, eliminando
los fallos y hacindolos aptos para el uso desde el principio. Supone el
nacimiento del enfoque de aseguramiento de la calidad, a travs de la
adecuada planificacin, organizacin y control de todas las actividades y
funciones organizativas (no solamente a travs de la inspeccin),
garantizando as la calidad de diseo y uso a los clientes y usuarios finales.
5. Calidad orientada a las personas (aos 60-70). Surgida de los nuevos
retos competitivos fruto de la crisis del Estado del Bienestar, as como de
una demanda de los consumidores cada vez ms exigente, supera el
concepto de trabajador considerado como un recurso pasivo que puede ser
motivado, controlado y manipulado a voluntad de la direccin, propio del
enfoque tcnico, para pasar a entenderlo en toda su complejidad, y
recurriendo a todo su talento y competencias. Para su consecucin ser
necesario, desde el liderazgo de la direccin, instaurar una cultura y
estructura organizativa que fomente e incentive la implicacin, motivacin,
participacin, cooperacin, autocontrol y autoresponsabilizacin de los
Recursos Humanos, de manera que todos los trabajadores sean
conscientes de que tienen una responsabilidad y un compromiso con la
calidad que deben asumir. Fomenta la utilizacin de herramientas tales
como la formacin, el trabajo en equipo y los crculos de control de calidad.
6. Calidad orientada al coste (aos 80) (Taguchi, 1986). Al igual que en la
4 etapa, se basa en la prevencin para reducir los costes provocados por
la falta de calidad, pero esta vez perfeccionndose con nuevos
instrumentos. Los principales conceptos de esta fase son el de cero
defectos, basado en la mejora continua de los procesos; la bsqueda de la
reduccin de costes a travs de una orientacin de la calidad hacia la
satisfaccin del cliente, muy utilizada por las empresas japonesas, en
contraposicin a la visin europea de que los aumentos de calidad
repercutan en los costes de produccin; diversos sistemas japoneses de
prevencin de defectos y mejora continua (Poka Yoke, Kanban, Kaizen,
Just in Time o sistema 5S, entre otros); el diseo estadstico de
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experimentos; la funcin de prdida de la calidad, o prdida que la sociedad

sufre por los defectos, y el control de calidad fuera de lnea para la
optimizacin del producto y del proceso.
7. Calidad orientada culturalmente (aos 80-90) (Schein, 1993). Su
postulado central es que el progreso hacia los enfoques ms eficaces de la
Gestin de la Calidad pasa necesariamente por el cambio cultural,
desarrollndose de este modo una nueva cultura de la calidad. As, el
cambio de las organizaciones slo ser posible modificando su cultura,
liderazgo, estilo de direccin y sistema de valores subyacentes, creencias y
actitudes de sus empleados, a travs de una orientacin sistmica, una
responsabilidad compartida, una adaptabilidad y una habilidad para el
cambio constantes. Otros valores importantes de esta etapa son el trabajo
en equipo, el desarrollo de la capacidad de aprender de los miembros de la
organizacin para lograr la mejora continua y la concepcin de la calidad
como satisfaccin al cliente, tanto interno como externo.
8. Calidad
orientada
al
servicio
(aos
80-90).
Enfoque
surgido
paralelamente a la creciente importancia de los servicios desde mediados

de siglo XX, se basa fundamentalmente en el estudio del comportamiento
del consumidor, en su percepcin de la calidad en base a tres componentes
(calidad tcnica, calidad funcional e imagen corporativa) y en sus
preferencias, introducindose el concepto de calidad como satisfaccin de
las expectativas del cliente. De este modo, se pasa de una definicin
objetiva de la calidad, asentada en la superioridad tcnica del producto y/o
en el cumplimiento de una serie de especificaciones preestablecidas, a otra
ms subjetiva, basada en la percepcin del cliente.
9. Calidad reorientada al proceso (aos 90) (Hammer y Champy, 1994).
Alternativa a la filosofa japonesa de la mejora continua, se trata de una
visin basada en la idea del pensamiento discontinuo y en el cambio radical.
Consiste en una reformulacin y rediseo totales de los procesos de
negocio, con el fin de alcanzar mejoras importantes en las medidas de
desempeo crticas actuales, tales como costes, calidad, servicio y
velocidad. Defiende la reunificacin de todas las tareas, anteriormente
fragmentadas en base al principio de especializacin del trabajo, en
procesos coherentes, as como la sustitucin de los viejos departamentos
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funcionales de tipo vertical por estructuras organizativas horizontales

basadas en equipos de procesos y en el autocontrol. Aunque la expansin
del concepto de reingeniera se produjo rpidamente a lo largo de los aos
90 del siglo XX, hasta el punto que algunos sistemas basados en esta
visin, como por ejemplo el Six Sigma, han sido aplicados por grandes
corporaciones de todo el mundo, su declive ha sido igualmente intenso,
debido a las resistencias sociales y culturales al cambio organizativo, al
peligro de olvidar la necesaria orientacin al cliente y a la incompatibilidad
de su interpretacin radical con la mejora continua.
10. Orientacin global de la calidad (a partir de los aos 90). Mientras en
Japn las firmas ms representativas siguen manteniendo un enfoque
basado en el control total de la calidad en todas sus actividades, fruto de la
aplicacin combinada de los mtodos orientados al servicio, a las personas,
al coste, al sistema, a la cultura corporativa, a los procesos y a los
productos, las organizaciones occidentales ms avanzadas en calidad
empiezan a plantearse la manera de integrar todo este conjunto de modelos
para configurar un enfoque que maximice la creacin de valor. En este
sentido, uno de los aspectos ms importantes de dicha orientacin es la
sustitucin del concepto Control de Calidad por el de Gestin de la Calidad
Total, dando a entender que la calidad ya no es solamente algo que hay
que controlar, sino que se trata tambin de una materia de direccin. As
pues, la Gestin de la Calidad Total se configura como un enfoque
multidisciplinar de marcado componente estratgico y fuente de ventaja
competitiva, capaz de afrontar las necesidades y expectativas cambiantes tanto de la organizacin como de sus clientes-, la innovacin y la evolucin
tecnolgica.
A su vez, todas estas orientaciones se identifican con tres enfoques principales

de la calidad. As, las etapas 1, 2, 3, 4, 6 y 9 perteneceran al denominado
enfoque tcnico, que slo tiene en cuenta la perspectiva de quien fabrica el
producto; las etapas 5 y 7 se enmarcaran dentro del enfoque humano, el cual
convierte a los trabajadores en el eje central del proceso de gestin y mejora
de la calidad, y por ltimo, las fases 8 y 10 corresponderan al enfoque
estratgico, o de Gestin de la Calidad Total, el cual, adems de las anteriores
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perspectivas internas (producto, proceso y personal), incorpora la perspectiva

externa o de mercado, es decir, la percepcin y efectos que la actividad de la
organizacin
produce
sobre
sus
stakeholders
(clientes,
accionistas,
administrados, empleados, proveedores y entorno social).
2.2 CONCEPTOS
El concepto de calidad es amplio y moldeable 8, habiendo evolucionado de
manera constante desde sus orgenes en la revolucin industrial hasta nuestros
das, y dando lugar a sucesivas teoras y enfoques, a su vez evolucin o
complemento de las anteriores, hasta llegar a la Gestin de la Calidad Total.
An as, la mayor parte de definiciones de la calidad pueden sistematizarse en
alguna de las siguientes cuatro categoras (Garvin, 1984):
A. Calidad como conformidad o cumplimiento de las especificaciones. Es

un denominador comn en las primeras definiciones de calidad, siendo una
idea surgida en las factoras de la revolucin industrial. El objetivo de stas era
conseguir la produccin masiva de productos iguales, intercambiables y sin
defectos, de forma que calidad significaba no variabilidad de procesos y
productos 9. Este enfoque se nutre fundamentalmente de las teoras tayloristas
y fordistas, y se sirve del control estadstico de procesos (SPC) como
herramienta para eliminar el elevado coste de la inspeccin masiva (Shewart,
1931).
El concepto ser aplicable siempre que sea posible identificar claramente las
especificaciones exigidas por el cliente y siempre que stas tengan un mnimo
Se habla de calidad objetiva (medible cuantitativamente a travs de la comparacin entre un

determinado resultado y su estndar) y subjetiva (medible cualitativamente en funcin de las
percepciones, juicios de valor y satisfaccin de los clientes), calidad esttica (en un determinado
momento) y dinmica (proceso de mejora continua en permanente evolucin), calidad absoluta (valorada
objetivamente y con independencia de la persona) y calidad relativa (en funcin de las percepciones de
los clientes), o calidad interna (atendiendo a la eficiencia interna) y calidad externa (en funcin del
entorno competitivo y de los mercados).
Una evolucin del concepto de cumplimiento de las especificaciones es el concepto estadstico de

calidad como uniformidad (Deming, 1989; Taguchi, 1986).
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grado de estabilidad en el tiempo. Para Crosby (1987:17) las especificaciones

deben ser claramente declaradas, de manera que no sean incomprendidas.
De hecho, es sumamente difcil compatibilizar la conformidad con las
especificaciones con la intervencin del cliente en stas. Dentro de este
enfoque, los ingenieros deban transformar los requerimientos de los clientes
en caractersticas fsicas de los productos, lo que entraaba cierta dificultad y
en ocasiones creaba confusin acerca del significado exacto de los mismos,
bsicamente porque el consumidor no conoca especificaciones, sino que ms
bien buscaba unas determinadas prestaciones, por ello se afirmaba que se
trataba de un concepto de calidad basado en el producto (Camisn et al. 2007).
Adems, deban encontrar el modo de obtener productos que se ajustaran a
dichas caractersticas de calidad de forma estable. Otro de los inconvenientes
de este enfoque es que se centraba en la eficiencia pero no en la eficacia. La
estandarizacin necesaria para aplicar este concepto poda perjudicar la
capacidad de adaptacin de la organizacin a los cambios del mercado,
producindose una situacin de eficiencia interna, pero de ineficacia.
B. Calidad como satisfaccin de las expectativas del cliente. La Gestin de

la Calidad ha evolucionado desde una perspectiva eminentemente centrada en
el proceso de produccin hacia otros enfoques donde se da mayor
preponderancia a los clientes y al mercado 10. De este modo, la opinin del
cliente ha ido ganando cada vez ms importancia. Paralelamente, el
incremento del sector servicios en la economa mundial ha llevado a ampliar la
definicin de calidad que inicialmente haba estado centrada casi de manera
exclusiva en la fabricacin. Este enfoque considera que slo los clientes
pueden juzgar la calidad y que lo hacen tomado como referencia de medida
sus propias expectativas. En este sentido, un producto o servicio ser de
calidad cuando satisfaga o exceda las expectativas del cliente. As, la calidad
de un servicio vista desde esta ptica puede definirse como la amplitud de la
discrepancia existente entre las expectativas o deseos de los clientes y sus
percepciones (Zeithaml et al. 1993).
10
Juran (1988, 1990, 1994, 1996) fue uno de los primeros autores que tom en consideracin las
necesidades de los clientes a travs de su definicin de la calidad como aptitud para el uso. Actualmente,
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El nuevo punto de vista conlleva la aparicin de una serie de factores

subjetivos: los clientes pueden no conocer las especificaciones que permiten
juzgar la calidad de un modo objetivo pero s que tienen sus propias
expectativas al respecto. Entre sus inconvenientes podemos destacar que, al
tratarse de una definicin enfocada bsicamente hacia el exterior de la
empresa, es especialmente sensible a los cambios del mercado. Por otro lado,
las expectativas de los clientes son difciles de detectar, medir y ponderar.
Adems, cada cliente tiene un conjunto de expectativas distintas que pueden
encontrarse afectadas por elementos circunstanciales que escapan del mbito
de gestin de la organizacin.
C. Calidad como valor en relacin al precio. Algunos autores sostienen que

la nocin de valor debe incluirse en la definicin de calidad (Feigenbaum, 1951,
1956; Ishikawa, 1985, 1986, 1994). La calidad no puede desligarse del
concepto de coste ya que, al seleccionar un determinado producto o servicio,
precio y calidad son considerados de forma conjunta por los consumidores.
Feigenbaum (1951:9) plantea que hoy en da la calidad no tiene el significado
popular de lo mejor en sentido absoluto, sino que quiere decir lo mejor dentro
del uso al que el producto se destina y a su precio de venta. El concepto value
for money, ampliamente extendido en el mundo anglosajn, refleja esta idea.
As, las empresas fabrican productos que no son excelentes pero que tienen un
precio asequible al segmento de mercado al cual van dirigidos. Esta definicin
se enmarca necesariamente en el mbito de un mercado competitivo, a la vez
que asume la incorporacin de una serie de atributos adicionales al concepto
de calidad tales como la durabilidad, la comodidad, la accesibilidad y otros
muchos que, junto al precio, permitirn establecer comparaciones entre
productos o servicios.
La ventaja de esta perspectiva consiste en que la organizacin se ve obligada a

centrarse al mismo tiempo en la eficacia de mercado y en la eficiencia
econmica. Como inconvenientes, la dificultad de conocer con exactitud cules
muchas metodologas de gestin de calidad, como la Six Sigma (Pande et al. 2002), siguen focalizando
toda su atencin hacia el cliente.
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van a ser los componentes que establecern el valor de un producto, puesto

que estos varan en funcin de su tipo y de las diferentes situaciones de
consumo y mercado, o la malinterpretacin del concepto de valor ya que, al
definirse la calidad en funcin del precio, en algunos casos se concluye
errneamente que un bajo precio significa una baja calidad (Garvin, 1988),
hacindose evidente que la distincin entre calidad total y valor es cada vez
ms complicada. Estas limitaciones, junto con la evolucin del trmino, han
llevado a acuar el llamado concepto multidimensional de calidad total como
creacin de valor, que integra tanto la dimensin interna o productiva como la
externa o de mercado, as como las dimensiones que operativizan las
expectativas del resto de stakeholders. As, el valor de un producto o servicio
se define como el grado de satisfaccin de las expectativas de todos los grupos
de inters de la organizacin frente a la competencia (Camisn et al.
2007:196).
En este sentido, las dimensiones del valor total incluyen medidas tales como
(Camisn et al. 2007:198):
reas a maximizar:
Diseo para la calidad, equivalente a las dimensiones de calidad de diseo

y de conformidad, as como a los conceptos de calidad como excelencia,
conformidad, uniformidad y aptitud para el uso.
Satisfaccin recurrente del cliente, entendida como colmar sus necesidades

en el tiempo correcto y en la cantidad, precio y desempeo que desea. Esta
dimensin obliga a la empresa a distinguir entre las actividades de apoyo y
las actividades que aaden valor. Las actividades de apoyo son necesarias
para la planificacin y el control internos, pero consumen recursos y tiempo
que no aportan beneficio directo al cliente. La atencin debera entonces
centrarse en los servicios que aaden valor. Las dimensiones de calidad de
concepcin, calidad de entrega, calidad percibida y calidad de servicio, as
como los conceptos de satisfaccin y calidad total, ms relacionados con el
factor humano, quedaran englobadas dentro de este elemento de valor.
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Productividad global, entendida como una medida de la eficacia en el uso

de inputs para realizar outputs tiles, es decir, descartando los productos
defectuosos.
Rentabilidad.
reas a minimizar:
Cambios no programados. Se refiere a la habilidad para gestionar los

cambios inesperados que puedan originarse.
Inventarios, incluyendo todos los activos de capital, pero no los productos

que aaden valor. Esta dimensin obliga a concentrar la atencin en la
manera en que se estn gestionando las inversiones.
Costes de calidad.
Time-to-market, es decir, la medida del tiempo requerido para el diseo y

desarrollo de un producto comercializable.
D. Calidad como excelencia. Se trata del concepto ms genrico, amplio e

integrador de todas las formas de entender la calidad. Garvin (1984, 1988:40)
habla de un enfoque trascendente muy relacionado con la creencia popular de
que la calidad es lo mejor, lo ms brillante y el poseer los estndares ms
altos, sin ningn compromiso con lo secundario y oponindolo a lo vulgar.
Requiere el compromiso de todos los integrantes de la organizacin y, al ser
reconocida por los clientes, es fuente de ventaja competitiva a travs de la
diferenciacin y desmarque de la competencia. Se considera un concepto de
uso general, y puede definirse como la inversin de las mejores habilidades y
materiales en la realizacin de una tarea para alcanzar el mejor resultado
posible (Reeves y Bednar, 1994). Sin embargo, an siendo una de las
definiciones ms recientes y base de modelos como el EFQM o el Malcolm
Baldrige, excepto por el elemento integrador, no aporta nada nuevo.
Paradjicamente, el perfeccionismo o el hacer las cosas bien son conceptos
inventados e internalizados por la personalidad humana desde hace mucho
tiempo, por lo cual no es necesario reinventarlos de nuevo. Otra de las
cuestiones a tener en cuenta es que en ningn momento se habla de eficiencia.
As, se puede conseguir un producto excelente desperdiciando recursos. La
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calidad as entendida se convierte en un concepto abstracto, difcil de

operativizar en indicadores concretos y cambiante en el tiempo (Reeves y
Bednar, 1994:428-429), puesto que lo que se considera excelente en una
poca o en un rea geogrfica no tiene porqu serlo en otras. Finalmente, la
excelencia presupone que la estrategia competitiva de la empresa debe
orientarse necesariamente hacia la diferenciacin y buscando la mxima
calidad de diseo del producto (Garvin, 1988), antes que la satisfaccin de las
necesidades de los clientes.
Una vez descritas las principales categoras clasificatorias de las mltiples

definiciones de calidad existentes, se concluye que las nuevas perspectivas no
han reemplazado a las anteriores, ya que todas continan usndose en la
actualidad. En cualquier caso, parece claro que no existe una definicin
universal de calidad, sino que cada una tiene sus propias fortalezas y
debilidades en relacin a los criterios de medida, generalizacin y utilidad en la
gestin, los cuales se resumen en el siguiente cuadro:
Cuadro 1: Anlisis DAFO de los principales conceptos de calidad.

Definicin
Conformidad o
cumplimiento de las
especificaciones
Satisfaccin de las
expectativas del
cliente
Valor en relacin al
precio
Excelencia
Fortalezas
Proporciona medidas precisas.
Ayuda a incrementar la eficiencia.
Necesaria para la estrategia global.
Permite la desagregacin de las
necesidades del cliente.
Evaluacin desde la perspectiva del

cliente.
Aplicable a distintos sectores.
Sensible a los cambios del mercado.
Incorpora mltiples atributos.

Centra la atencin en la eficiencia
interna y la efectividad externa.
Permite
la
comparacin
entre
distintos productos.
Orientacin al mercado y a los
Recursos Humanos.
Reconocible universalmente.
Fija unos estndares de realizacin
muy altos.
Fuente: Reeves y Bednar (1994)

18
Debilidades
Los consumidores no conocen las
especificaciones internas.
Inapropiada para los servicios.
Obsolescencia de las especificaciones
por cambios en el mercado.
Enfoque interno.
Complejidad de la definicin.
Difcil de medir.
El cliente puede no tener expectativas.
Actitudes previas al consumo pueden
afectar a la opinin.
La evaluacin en el corto y en el largo
plazo pueden ser distintas.
Confusin entre servicio y satisfaccin
del cliente.
Dificultad para extraer los componentes
individuales del valor.
Calidad y valor son conceptos diferentes.
Proporciona poca gua prctica.
Difcil de cuantificar.
Los atributos de excelencia pueden
cambiar rpidamente.
Un nmero suficiente de clientes
deberan pagar por la excelencia, es
decir, debe ser rentable.

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2.3 CONCEPTO DE GESTIN DE LA CALIDAD
No existe una definicin nica y comunmente aceptada de lo que se entiende

por Gestin de la Calidad, puesto que se trata de un concepto sumamente
complejo, abstracto y con diferencias notables en funcin de la orientacin o
aproximacin escogidas. En este sentido, muchas definiciones adoptan una
conceptualizacin parcial del trmino, centrndose en las prcticas y las
tcnicas, y olvidndose de las dimensiones organizativa, cultural y estratgica
del enfoque, cuando lo deseable sera que ste se abordara teniendo en
cuenta su naturaleza multidimensional. Por otro lado, algunas definiciones
presentan deficiencias en su operativizacin y, aunque definen el constructo
multidimensionalmente, luego lo operativizan a travs de una nica dimensin
o de manera indeterminada.
El problema de la parcialidad en la conceptualizacin se soluciona definiendo el

trmino Gestin de la Calidad como un sistema que relaciona un conjunto de
variables relevantes para la puesta en prctica de una serie de principios que
guan la accin organizativa, unas prcticas para llevar a cabo dichos
principios, y finalmente, unas tcnicas que intentan hacer efectivas estas
prcticas, todo ello para la consecucin de la mejora de la calidad (Camisn et
al. 2007:211).
Respecto a su operativizacin, se plantean dos problemas adicionales: La

identificacin de los elementos que forman parte de las dimensiones y la
precisin de la forma en que stos se interrelacionan para formar el constructo.
As, aunque la identificacin de las dimensiones que definen el contenido del
concepto se lleva a cabo mediante escalas multifuncionales basadas en la
percepcin de los directivos, sigue sin existir suficiente consenso acerca del
contenido de la Gestin de la Calidad, puesto que las escalas creadas
muestran un elevado grado de diversidad a la hora de identificar los factores
crticos de xito, as como una falta de visin holstica o general del constructo,
motivada por la adopcin de enfoques distintos. Por otro lado, en cuanto a la
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forma de interrelacin de las dimensiones, esta debe ser precisada utilizando

preferentemente conceptos generales derivados de la teora, antes que
interpretaciones parciales de dichas relaciones. En este sentido, se distinguen
tres clases de constructos multidimensionales, en funcin de la forma
especificada de relacin entre el constructo y sus dimensiones:
1. Constructos de perfil: Son aquellas abstracciones que se sitan al mismo

nivel que sus dimensiones. En este caso, los distintos niveles del constructo
estn integrados por conjuntos, combinaciones o emparejamientos
parciales de dichas dimensiones, sin que exista un concepto nico o una
funcin algebraica que sintetice todas ellas.
2. Constructos de agregados: Abstracciones que se sitan al mismo nivel que

sus dimensiones y que, a su vez, estn formadas por la agregacin de
todas ellas. Dichas dimensiones no pueden ser observadas directamente, ni
tampoco
se
encuentran
correlacionadas
entre
s,
pero
pueden
representarse de forma completa a travs de composiciones matemticas.
3. Constructos latentes: Abstracciones que no pueden ser observadas

directamente porque subyacen a sus dimensiones. En este caso, el
constructo existe por s mismo, siendo sus dimensiones manifestaciones del
propio concepto, lo cual exigir la necesaria correlacin o comunalidad entre
todas ellas.
As pues, dado que los enfoques iniciales de tipo tcnico ofrecen una definicin
de la Gestin de la Calidad como constructo de perfil, lo que significa que
realmente en ellos dicho concepto no tiene sentido, al ser meros recopilatorios
de prcticas y tcnicas sin un criterio global que las unifique, y las
aproximaciones tcnicas ms avanzadas de calidad (Control de Calidad Total,
aseguramiento de la calidad, modelos de excelencia) adoptan una visin de
modelo agregado, ponderando todas y cada una de sus partes integrantes,
aunque sin considerar las posibles sinergias entre ellas, parece claro que la
Gestin de la Calidad Total debe adoptar un modelo de constructo latente, al
no ser ste directamente observable y no poder llegar a l si no es a travs de
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sus dimensiones, las cuales se encuentran fuertemente correlacionadas,

formando todos sus principios, prcticas y tcnicas un sistema sinrgico
indisociable.
2.3.1 Enfoques de Gestin de la Calidad
Adems de sus mltiples acepciones, el concepto de calidad ha ido

evolucionando a lo largo de los aos desde un mero control o inspeccin hasta
la gestin estratgica de la calidad total como pilar fundamental en la estrategia
global de la organizacin (Garvin, 1988; Ishikawa, 1994; Dale, 2003; James,
1997, entre otros).
A. Control de calidad por inspeccin. En el sistema de produccin artesanal

previo a la revolucin industrial, era el mismo oficial quien realizaba todas las
operaciones de fabricacin de un producto. A medida que avanzaba en el
proceso de montaje tambin se encargaba de inspeccionar los componentes ya
montados. Se trataba de una inspeccin no estandarizada, asociada a la
produccin y realizada por una misma persona. En este modo de trabajar la
calidad era muy costosa porque, por norma general, implicaba rechazar los
productos defectuosos una vez montados, siempre que ello fuera posible. Se
trataba de un concepto de calidad exclusivamente asociado al producto, puesto
que toda la atencin estaba focalizada en la funcin de produccin, en la
fbrica y en el taller.
La llegada de la revolucin industrial, las primeras factoras, los mayores

volmenes de fabricacin y la especializacin del trabajo llevaron a la
progresiva separacin de las labores de produccin y de inspeccin. De este
modo, en aplicacin de la lgica taylorista-fordista, la responsabilidad sobre la
calidad de un producto pas a recaer en el inspector. Es en este momento
cuando surgen los primeros especialistas en control de calidad. An as, la
funcin estrella sigue siendo claramente la de produccin, relegndose la
actividad de inspeccin al momento final de la cadena productiva, con el
objetivo fundamental de suministrar la mnima cantidad posible de productos
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defectuosos al mercado. Durante los primeros aos del siglo XX se van

definiendo con mayor exactitud las tareas y los mtodos de inspeccin,
pasndose de la mera observacin visual hasta el establecimiento de
instrumentos de medida para detectar si el producto cumple con las
especificaciones y caractersticas establecidas. Sin embargo, a medida que el
volumen de produccin va aumentando, la inspeccin masiva se hace cada vez
ms difcil y costosa, habindose finalmente de recurrir a tcnicas estadsticas
con el fin de reducir el rea de inspeccin.
El control por inspeccin tiene muchas limitaciones, entre las cuales podemos
destacar las siguientes (Fernndez et al. 2003; Belzunegui y Brunet, 2006):
- No aade valor al producto, pero incrementa sus costes de produccin.

- Existe un periodo de tiempo a menudo demasiado largo entre la deteccin y
la correccin del problema.
- Despreocupacin de los operarios al recaer la responsabilidad de la calidad
nicamente sobre la inspeccin.
- La inspeccin solamente distingue entre aceptable-defectuoso, y siempre a
posteriori, cuando el producto ya est acabado.
- No se da importancia a otros procesos distintos del de fabricacin.
- Subjetividad en la supervisin y errores a causa de la fatiga.
B. Control estadstico de la calidad. La concepcin de calidad como

inspeccin tiene su principal handicap en que no se centra en la prevencin,
sino que detecta los defectos una vez ya se han producido y en el producto
acabado. En cambio, el control de la calidad supone dar un paso ms, ya que
centra su atencin en el mismo proceso de produccin, recogiendo y
estudiando datos que permitan extraer conclusiones ms all de si el producto
cumple o no con las especificaciones. Uno de los pioneros en este tipo de
control fue Shewart (1931), creador de las tcnicas de control estadstico de
procesos (SPC). Este autor fue uno de los primeros en reconocer que la
variabilidad, o diferencia entre productos aparentemente idnticos, es
consustancial a la produccin industrial e intrnseca a los procesos productivos,
es decir, que existe y que se puede medir y controlar. Para ello, desarroll
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herramientas estadsticas basadas principalmente en leyes probabilsticas,

tcnicas de muestreo y grficos de control de medias y rangos. Cabe matizar
que el objetivo que se persigue no es la eliminacin de esta variabilidad, sino
distinguir las fluctuaciones aceptables, que son pequeas y no asignables a
ninguna causa conocida, de aquellas que claramente indican la existencia de
algn problema o anomala asignable a una causa detectable (Deming, 1989;
Juran y Gryna, 1995). Aunque ya entonces se demuestra este tipo de control
de calidad es ms eficiente, por contra cabe sealar que sigue siendo
responsabilidad de un departamento especializado, puesto que la direccin an
no confa en los operarios para que lleven a cabo el muestreo y las tareas de
control. Adems, el proceso de deteccin y correccin de errores sigue siendo
reactivo y no se proponen actividades de prevencin. En definitiva, sigue
siendo rgido y mecnico, no preventivo y limitado exclusivamente a las
funciones productivas.
La aplicacin de este tipo de tcnicas de SPC tuvo su mayor auge durante la

segunda guerra mundial, cuando se convirtieron en una exigencia para los
proveedores del ejrcito norteamericano, los cuales muchas veces las
aplicaban sin aprovechar su verdadero potencial 11. Posteriormente, hasta
finales de los aos cincuenta, y debido al gran tirn experimentado por la
demanda, las empresas volvieron a interesarse ms por la produccin que por
la calidad, lo que motiv que se volviera a la antigua idea de producir cuanto
ms mejor y de las inspecciones al final del proceso.
C. Aseguramiento de la calidad. Los enfoques de aseguramiento de la

calidad, tambin llamados de Control de Calidad Total, surgieron una vez el
control de la variacin de los procesos y la deteccin de errores consiguieron
realizarse de modo efectivo. Los especialistas enfocaron sus esfuerzos hacia el
diseo de mtodos de trabajo capaces de evitar errores antes de que stos
ocurriesen. Igualmente, el diseo de productos 12, su fiabilidad y su rendimiento
11
Algo parecido ocurre actualmente con las certificaciones ISO: muchas empresas las han obtenido
motivadas nicamente por la presin que sus clientes ejercen sobre ellas.
12
En este sentido, vase Taguchi (1986).
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pasan a ser factores clave de competitividad, exigindose cada vez ms el

trabajo coordinado de todos los departamentos que intervienen en su diseo,
fabricacin, instalacin y mantenimiento post-venta. La calidad evolucion
desde una perspectiva estrecha, totalmente en manos de los especialistas, a
otra mucho ms amplia y extensa. Ya no era eficaz la diferenciacin y
especializacin de los trabajos. Era necesario un mayor conocimiento de las
implicaciones de la calidad en todos los Recursos Humanos, en la direccin y,
por supuesto, en el cliente (Garvin, 1988). En este sentido, Feigenbaum
(1951:6) defini el Control de Calidad Total como un sistema efectivo para
integrar los esfuerzos de desarrollo, mantenimiento y mejora de la calidad de
varios grupos de una organizacin a fin de hacer posibles marketing,
ingeniera, produccin y servicio a plena satisfaccin del consumidor y a los
niveles ms econmicos.
Aparte de la orientacin al cliente y de la implicacin de todos los

departamentos de la empresa en la funcin calidad 13, una de las mayores
aportaciones de este sistema es el enfoque hacia la prevencin (Crosby, 1987,
1988). Lo importante es encontrar la raz de los problemas y corregirlos,
buscando soluciones y estandarizndolas para evitar que vuelvan a producirse.
Esto se logra dirigiendo los esfuerzos de la organizacin hacia la planificacin
de procedimientos de trabajo, as como hacia el diseo libre de errores de
productos y servicios. As, el aseguramiento de la calidad puede definirse como
el desarrollo de un sistema interno que con el tiempo genera datos que
indicarn que un determinado producto o servicio ha sido fabricado segn las
especificaciones y que cualquier error ha sido detectado y borrado del sistema.
Este sistema necesitar de auditorias e inspecciones peridicas independientes
que permitan evidenciar el mantenimiento de su integridad. Uno de los
mximos exponentes del aseguramiento de la calidad fueron las normas ISO
9000:1994, como su propio ttulo indicaba. En la actual versin, del ao 2000,
se ha sustituido el trmino aseguramiento por el concepto ms amplio de
gestin, que a su vez integra al anterior.
13
Una variante evolucionada del Control de Calidad Total es el company wide quality control (CWQC),
o enfoque japons de gestin de la calidad en toda la compaa. En este sentido, vase Ishikawa (1994).
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D. Gestin de la Calidad Total (TQM). La Gestin de la Calidad ha ido

evolucionando hacia una visin cada vez ms global hasta convertirse en una
filosofa de cultura empresarial 14. En este sentido, su principal objetivo ser
conseguir la mejora continua de la gestin y de los resultados de la
organizacin en el sentido ms amplio del trmino. La evolucin hacia este
nuevo enfoque es consecuencia de los nuevos retos a los que tienen que
enfrentarse las organizaciones en los mercados actuales:
- Globalizacin de los mercados y competencia a nivel internacional.

- Mayores y cambiantes expectativas y necesidades de los clientes.
- Aceleracin del cambio tecnolgico y reduccin del ciclo de vida de los
productos.
- xito de las primeras formas globales y participativas de gestin de calidad.
Para afrontar todas estas nuevas exigencias no sirven los enfoques de calidad
precedentes, siendo necesario un sistema de gestin de calidad orientada en
su totalidad al mercado y al cliente. Una orientacin que, adems, ha de tener
carcter multidimensional y ha de ser dinmica (Feigenbaum, 1956). La calidad
se transforma en calidad total que abarca no slo a productos, sino a los
Recursos Humanos, a los procesos, a los medios de produccin, a los
mtodos, a la organizacin, etc. En definitiva, se convierte en un concepto que
engloba a toda la empresa y que involucra a todos sus estamentos y reas,
incluyendo la alta direccin, cuyo papel de lder activo en la motivacin de las
personas y consecucin de los objetivos ser fundamental (Cuatrecasas,
2005). Por consiguiente, el concepto de calidad se ampla con los criterios
siguientes (Belzunegui y Brunet, 2006):
- Consideracin de la calidad en todas las actividades que se realicen en la

empresa.
14
Una de las referencias paradigmticas en la aplicacin de este enfoque es Japn. Conceptos como
kaizen (Imai, 1991), que significa mejora continua y compromiso de todos los empleados en sentido
amplio; crculos de calidad (Ishikawa, 1985, 1994); metodologa poka yoke o de cero defectos (Shingo,
1986; Crosby, 1987, 1988) y metodologa just in time o toyotismo (Ono, 1993; Shingo, 1986) dan buena
cuenta de ello.
25

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- El factor humano es fundamental para la consecucin de la calidad total

(formacin, motivacin, ambiente de trabajo agradable, instalaciones y
mquinas apropiadas, etc.)
- Participacin, informacin y comunicacin.
- La prevencin prevalece sobre la correccin.
- Orientacin al cliente, tanto al externo como al interno, o destinatario de
nuestro trabajo dentro de la organizacin.
Segn Cuatrecasas (2005), los cuatro aspectos bsicos de la Gestin de la

Calidad Total a tener en cuenta son los siguientes:
1. Adaptacin a los requerimientos del consumidor o cliente, de forma que

toda la actividad de la organizacin implicada est orientada a satisfacer al
destinatario del producto o servicio.
2. Eliminacin total de los despilfarros, asegurando la realizacin de los
procesos con el mnimo de actividades y consumo de recursos en general, y
reduciendo costes y tiempos de entrega.
3. Mejora continua en la organizacin, los procesos y el consumo de recursos,
as como aumento constante de la calidad obtenida.
4. Total participacin de los integrantes de la organizacin como nico camino
para que las tres condiciones anteriores alcancen sus objetivos de forma
ptima.
La mayor o menor implantacin de estas cuatro condiciones se ver favorecida

por una adecuada estructura organizativa. Actualmente, las estructuras planas
y orientadas a procesos son las que permiten mejores resultados. Como
podemos ver, aunque expresado de diferentes formas, todos los autores
coinciden en que la Gestin de la Calidad Total supone un paso ms en la
bsqueda de la excelencia, habindose pasado en relativamente poco tiempo
de un enfoque de la calidad entendido como un simple soporte del proceso
principal de produccin y siempre a remolque de l a un nuevo concepto
eminentemente proactivo, global y estratgico.
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En el caso de Japn, la evolucin del Control de la Calidad Total (CCT) se

encamina hacia el CWQC (Company Wide Quality Control, o control de calidad
en toda la compaa), tambin denominado enfoque japons de Gestin de la
Calidad Total, que puede considerarse como un concepto alternativo al
occidental de Gestin de la Calidad Total. En principio resulta difcil distinguir
entre el CCT y el CWQC, puesto que muchas de las caractersticas de este
ltimo ya haban sido enunciadas previamente en Occidente, residiendo las
diferencias esenciales en el enfoque de equipo dado al CWQC, en la mayor
intensidad en el desarrollo de algunos conceptos planteados solamente de
forma superficial en el CCT, y en el enriquecimiento del modelo con nuevas
prcticas de diseo de productos, control de procesos, gestin organizacional y
gestin de Recursos Humanos. As pues, puede decirse que la filosofa
principal del CWQC reside en la introduccin de la mejora continua de la
calidad en los procesos y en los productos a travs de las personas y del
trabajo en equipo del conjunto de la organizacin, alcanzado todos estos
objetivos a bajo coste. En este sentido, adems de las caractersticas
anteriores, los principios diferenciales del CWQC son los siguientes (Camisn
et al. 2007:246):
Orientacin real y completa hacia el cliente, tanto externo como interno,
manteniendo dicha orientacin en cada proceso de la organizacin.
nfasis en la mejora del diseo del producto desde mucho antes del inicio
de su produccin, en contraposicin a la bsqueda del beneficio y la
reduccin de costes a corto plazo.
Filosofa basada en la mejora continua o Kaizen (Imai, 1991), introduciendo
innovaciones incrementales que vayan reduciendo progresivamente la tasa
de defectos en el largo plazo y los stocks de existencias.
Eficacia en la gestin del tiempo a travs de la gestin de procesos,
intentando reducir en lo posible el tiempo de desarrollo y puesta en el
mercado de los nuevos productos, as como el tiempo de servicio al cliente.
Extensin del control de calidad a toda la cadena de valor, involucrando
tanto a las actividades bsicas como a las de soporte (mrqueting, servicio
al cliente, compras, I+D), adems de a la gestin de Recursos Humanos y a
la infraestructura tecnolgica para la produccin.
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Adopcin de un enfoque horizontal o por procesos de la organizacin, frente

a las estructuras de tipo jerrquico-funcional.
Trabajo en equipo.
Gestin basada en la observacin cuidadosa de los hechos, utilizando
solamente a posteriori mtodos estadsticos para convertirlos en datos
(cifras).
Compromiso, participacin y cesin de autonoma a los empleados,
imbuyndoles la conviccin de que la calidad es lo primero, incentivando el
autocontrol y el compromiso en la resolucin de errores, estimulando su
formacin y participacin a travs del trabajo en equipo y transmitiendo
poder decisorio a los niveles inferiores de la jerarqua.
Liderazgo de la direccin, dando ejemplo al resto de trabajadores.
Todos estos elementos constituyen la herencia acumulada dejada por el

enfoque japons para las futuras perspectivas de Gestin de la Calidad.
E. Gestin estratgica de la calidad total. Finalmente, llegamos al ltimo

estadio de la calidad y uno de los enfoques ms actuales a travs de los cuales
sta se manifiesta: la gestin estratgica de la calidad total. La inclusin de
este nuevo concepto no persigue nicamente el reconocimiento y asuncin
definitiva de la calidad como estrategia de gestin integral de la empresa sino
que, dado su alto componente filosfico, sociolgico y psicolgico, adems
entronca con otro tipo de corrientes tales como la teora econmica del
comportamiento 15, la cual centra su atencin en cuestiones como el proceso de
adopcin de decisiones, la fijacin de objetivos, el conflicto organizacional, la
revisin de algunos de los principios bsicos de la administracin, la
comunicacin y la informacin en la organizacin (Belzunegui y Brunet, 2006).
La gestin estratgica de la calidad total se caracteriza por lo siguiente (Plaza,

2002):
15
La teora econmica del comportamiento o escuela decisionista fue desarrollada principalmente por
Simon (1969) y por Cyert y March (1963).
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- Se trata de una alternativa metodolgica, un esquema mental de

razonamiento para la evolucin progresiva hacia una cultura de calidad total
en la empresa.
- Ofrece una perspectiva humanista respecto a la Gestin de la Calidad,
puesto que convierte a los trabajadores no solamente en los autnticos
actores que contribuyen con sus actitudes y aptitudes a la Gestin de la
Calidad, sino tambin en agentes que han de ver satisfechas sus
expectativas personales, sociales y laborales.
- Enfatiza los conceptos gestin y total porque la calidad no es slo lo que
la organizacin hace sino la forma como lo hace todo.
- Adopta una postura preventiva para eliminar algunos de los problemas
surgidos en los procesos de implantacin, por ejemplo, la existencia de
conflictos entre la cultura de la calidad y la cultura existente en la empresa.
- Enfatiza la importancia del entorno y de un enfoque a largo plazo respecto a
la calidad, ya que el objetivo es desarrollar a travs del tiempo sistemas de
gestin completos que permitan la satisfaccin no slo de los clientes sin
tambin de los dems stakeholders.
Pero la calidad entendida como valor estratgico no se da al azar, sino que

debe ser gestionada correctamente. Es necesario considerar la estrategia de la
calidad como un plan, elaborado con anterioridad a la ejecucin de
determinadas actuaciones y resultado de una accin consciente con un objetivo
predeterminado. Esto significa que la empresa debe trabajar para informarse,
educarse y motivarse, respecto a si misma y respecto a todos aquellos con
quienes interacta (stakeholders), con el objetivo de mejorar continuamente y
reforzar sus Recursos Humanos, procesos, interacciones, dependencias,
relaciones y resultados que la conforman tanto a ella como al sistema al cual
pertenece. Es importante entender que la calidad total implica una filosofa de
trabajo y un camino hacia la excelencia.
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Es evidente que todo lo anterior conlleva necesariamente un cambio

organizacional 16 y una nueva cultura corporativa basados, desde el punto de
vista de los agentes implicados, en las siguientes dimensiones:
Cuadro 2: Dimensiones principales de la gestin estratgica de la calidad total.

DIMENSIONES
ACTUACIONES
Establecer y mejorar las relaciones cliente-proveedor
Satisfacer a los clientes internos
Satisfaccin del cliente
Conocer los requisitos de los clientes

Medir su grado de satisfaccin
Responder a todas sus expectativas
Conseguir el compromiso por la calidad
Facilitar los medios para conseguir la calidad
Implicacin de la
direccin
Liderar la implantacin de la calidad total

Planificar a largo plazo y de forma permanente
Establecer nuevas vas de comunicacin
Priorizar la informacin permanente, incluso la referente a cuestiones estratgicas
Compromiso con el cambio organizacional
Conseguir la coordinacin y participacin de todos los departamentos
Participacin del
personal de la
organizacin
Especificar la atribucin de responsabilidades y conseguir mas motivacin

Fomentar y conseguir la adhesin y participacin del personal
Posibilitar el desarrollo personal y profesional
Comunicar y negociar con los trabajadores la implantacin de sistema de calidad
Modificar las estructuras organizativas a favor del trabajo en equipo y la autogestin
Basar la estrategia en la continua innovacin tecnolgica, de productos y de procesos
Innovacin y mejora
continua
Prevencin y evaluacin permanente

Innovar los sistemas de gestin y organizacin
Implicar a todo el personal para que adopte la mejora continua
Establecer estrategias de mejora continua
Crear la necesidad de formacin en el lugar de trabajo
Formacin permanente
Establecer planes de formacin y polticas de formacin permanente

Ofrecer posibilidades de promocin a travs de la recualificacin
Asignar lugares de trabajo basndose en la cualificacin
Fuente: Belzunegui y Brunet (2006)
A nivel tcnico, y ya para finalizar, cabe citar que en los desarrollos ms

recientes correspondientes a esta etapa aparecen instrumentos que permiten
introducir la calidad en la etapa de diseo de los productos y en el propio
proceso, lo cual permitir alcanzar niveles elevados de calidad a costes muy
bajos. Entre otras, destacan las tcnicas QFD (despliegue de las funciones de
16
Segn Peters (1984), dicho cambio implica la sustitucin de la direccin tradicional por el liderazgo,
resultando de vital importancia comunicar correctamente y de forma clara y concisa a los clientes la
ventaja competitiva de la organizacin.
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calidad) y AMFE (anlisis modal de fallos y defectos), las cuales constituyen

verdaderas herramientas de calidad para el futuro. Ambas intentan traducir,
desde la fase de diseo de productos y procesos, las expectativas del cliente
en especificaciones, transmitindolas a todas las funciones involucradas, desde
el diseo hasta el servicio postventa. A modo de sntesis, en el siguiente
cuadro comparativo se intentan recopilar las principales caractersticas del
concepto de calidad en cada uno de los momentos de su evolucin:
Cuadro 3: Evolucin de los principales parmetros del concepto calidad.

Inspeccin de
la calidad
Finalidad
principal
Visin de la
calidad
nfasis de la
calidad
Mtodos
Control de los
productos
Problema a
resolver
Uniformidad del
producto
Determinacin
de estndares y
medicin de los
productos
Inspeccionar,
separar, contar y
medir productos
Papel de los
facultativos
Costes
Estructura
organizativa
Proceso de
toma
de
decisiones
Uniformidad del
producto y
reduccin de la
inspeccin
Herramientas de
calidad y mtodos
estadsticos.
Especificaciones
Utilizar las
herramientas de
muestreo y control
estadstico de
procesos
Aseguramiento de
la calidad
Coordinacin y
prevencin
Problema a
resolver y prevenir
de forma proactiva
En todas las reas,
incluidas las de
soporte y R+D
Planes y sistemas
de calidad. Normas
ISO 9000
Planificar y medir el
grado de calidad
Departamento
de inspeccin
Departamentos de
ingeniera y
produccin
Calidad
comprobada
Incremento de
los costes
Calidad controlada
Menor incremento
de los costes si se
aplica bien
Todos los
departamentos. La
direccin se limita a
establecer la
poltica, planificar,
coordinar y seguir
el proceso
Calidad generada y
planificada
Reduccin de los
costes si se aplica
bien
Burocrtica,
rgida y con
restricciones en
los flujos de
informacin
Burocrtica, rgida
y con restricciones
en los flujos de
informacin
De arriba abajo
De arriba abajo
Responsable
de la calidad
Orientacin
Control
estadstico de la
calidad
Control del
proceso
productivo
Problema a
resolver
Gestin de la
Calidad Total
(TQM)
Impacto estratgico
Gestin estratgica
de la calidad total
Ventaja competitiva y
estrategia global
Ventaja competitiva
Calidad como cultura y

forma de vida
En el mercado y en
satisfacer las
necesidades del
cliente
Plan estratgico
que movilice a toda
la organizacin
En el cliente (interno y
externo), en el resto
de stakeholders y en
el entorno
Modelo europeo de la
calidad (EFQM),
modelo americano y
modelo japons
Toma de decisiones
ticas, socialmente
responsables,
respetuosas con el
medio ambiente y
acordes con la
filosofa de mejora
continua
Tanto componentes
de la organizacin
como miembros de
otros grupos de
inters, bajo el
liderazgo de la
direccin
Establecer
objetivos,
formacin,
coordinacin y
trabajo en equipo.
Ser consultores de
otros
departamentos
La totalidad de
componentes de la
organizacin, bajo
el liderazgo de la
direccin
Calidad gestionada
Reduccin de los
costes y mayor
productividad
Menores costes,
mayor productividad y
mejor imagen
Burocrtica y rgida
pero con algunos
procesos
transversales
Estructura
horizontal y con
cierto grado de
flexibilidad
De arriba a abajo
pero con cierta
transversalidad
Por equipos de
trabajo formados
por trabajadores
Estructura horizontal y
vertical. Grupos de
inters con capacidad
para la toma de
decisiones formados
por componentes de
diferentes niveles
jerrquicos
Por equipos de trabajo
compuestos por
trabajadores y por
personas de diferentes
grupos de inters
Fuente: Elaboracin propia a partir de la adaptacin de Belzunegui y Brunet

(2006), Plaza (2002), Cuatrecasas (2005) y Costa (1998).
31

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2.3.2 Caractersticas de la Gestin de la Calidad Total
A pesar de sus mltiples enfoques y definiciones, as como del hecho de no

tratarse de un concepto completamente nuevo, parece claro que la Gestin de
la Calidad Total comporta una serie de variaciones respecto a la visin
convencional del trmino, la mayora de las cuales se basan en una orientacin
total hacia el cliente y dems grupos de inters o stakeholders. Para la
consecucin de dichos objetivos, el nuevo modelo de gestin habr de
extenderse a todos los rincones de la organizacin, aspecto que obligar
necesariamente a la realizacin de un cambio organizativo. A su vez, para que
dicha transformacin sea duradera, deber ir acompaada de un cambio en la
cultura corporativa, hacindose necesario un nuevo sistema de valores y
creencias que modifique la forma de pensar y actuar de todos sus miembros.
Por ltimo, ser imprescindible una adecuada planificacin y una correcta
temporalizacin de todo el proceso, a travs de la puesta en marcha de
mltiples iniciativas y programas capaces de sostener la nueva estrategia a lo
largo de su proceso de maduracin, dado que el cambio organizativo y cultural
no se improvisa ni alcanza de manera inmediata. En este aspecto, la
implantacin basada en proyectos de equipo ha demostrado ser la estrategia
ms exitosa.
As pues, el cambio organizativo que la Gestin de la Calidad Total implica ha

de ser completo, equilibrado y efectivo, exigiendo alinear adecuadamente los
siguientes aspectos clave de la vida organizativa (Camisn et al. 2007:267):
Misin: Define la razn de ser de la organizacin. Cuando est claramente

definida y es ampliamente comunicada para que sea compartida, el
compromiso de los empleados es ms elevado.
Objetivos: Son los resultados medibles a lograr por la organizacin en cierto

periodo de tiempo. Tambin deben ser lo suficientemente claros.
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Estrategia: Establece cmo van a alcanzarse la misin y los objetivos.

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Estructura: Relacin entre las personas y los equipos, a travs de los

procesos, para el logro de los objetivos.
Cultura: Normas, creencias y valores que guan el comportamiento de las

personas, as como el modo en que trabajan juntas. Es a la vez
consecuencia y generador de los aspectos anteriores.
Gestin de las personas: Tanto en relacin a su integracin dentro de la

organizacin como respecto al diseo de sistemas y procesos que hagan
ms efectivo y satisfactorio su trabajo.
Procesos: La gestin por procesos ofrece una visin horizontal de la

organizacin.
Para la consecucin de dicho cambio, la Gestin de la Calidad Total se servir

de los siguientes principios y prcticas:
1. Orientacin al cliente. En contraposicin al enfoque tradicional orientado

hacia el producto o el proceso, este principio postula la consideracin de los
clientes como el eje de la actividad de la organizacin, la cual debe estar
enfocada a su satisfaccin, ya que son ellos los que finalmente enjuiciarn
la calidad del bien o servicio prestado. En este sentido, y puesto que las
necesidades de dichos clientes son cambiantes, no solamente debern
satisfacerse las presentes, sino tambin las futuras, anticipndose a las
especificaciones actualmente exigidas. Todo ello implicar lograr que cada
uno de los empleados de la organizacin comparta la misma idea de calidad
que los destinatarios de los productos o servicios, transmitindola a su vez
al diseo, al desarrollo y a la fabricacin o prestacin de stos.
2. Orientacin estratgica a la creacin de valor. Tambin denominada

Direccin Estratgica de la Calidad, consiste en el desarrollo sistemtico de
actividades para lograr la misin y los objetivos de la organizacin,
conducidas por un fuerte liderazgo de la direccin y guiadas por una visin y
unas estrategias establecidas a medio y largo plazo, de manera que la
calidad quede incorporada como principio en el proceso de formulacin e
implantacin estratgica. Para ello, ser necesario: 1) Identificar las
necesidades y expectativas de los principales grupos de inters de la
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organizacin, para trasladarlas a la definicin de su misin, visin y

objetivos; 2) Aplicar sistemticamente los objetivos e indicadores de
desempeo pertinentes; 3) Utilizar prcticas y tcnicas de anlisis de
mercados y de competidores, tales como el benchmarking; 4) Fomentar las
prcticas enfocadas a explotar el potencial de creacin de ventajas
competitivas que la calidad y su gestin encierran; 5) Utilizar prcticas
enfocadas a la cooperacin con clientes y proveedores para la mejora
compartida de la calidad y la reduccin de costes; 6) Aplicar prcticas de
mejora continua y de orientacin hacia la innovacin y el aprendizaje y 7)
utilizar prcticas organizativas y sociales que estimulen el alcance de
activos
valiosos
como
fuente
de
ventaja
competitiva,
ya
sean
procedimientos organizativos o activos humanos.
3. Liderazgo y compromiso de la direccin. En contraposicin al CWQC, el

cual, a pesar de reconocer el liderazgo de los mandos superiores, parte de
la premisa que la calidad es funcin directa de los empleados de base, el
enfoque de Gestin de la Calidad Total extiende dicha responsabilidad
sobre todos los niveles jerrquicos, y especialmente sobre la direccin, por
ser sta la que posee un mayor grado de orientacin al cliente. En este
sentido, el resto de trabajadores desempearn un papel ms modesto,
aunque no exento de importancia, actuando como agentes facilitadores y
coordinadores, o prestando asistencia tcnica. Pero para que dicha
responsabilidad sea aprovechada correctamente, la direccin debe
centrarse en los problemas comunes de la calidad, difciles de detectar y de
corregir, y muy relacionados con la estrategia y con el diseo de los
procesos, ms que en solucionar las variaciones espordicas o especiales
de stos, lo cual exigir un cambio en su estilo de liderazgo.
4. Orientacin a las personas y al desarrollo de sus competencias. Se

basa en la creencia de que los miembros de una organizacin que no
ocupan puestos de direccin son los que mejor conocen su trabajo, siendo
capaces de realizar importantes contribuciones a la mejora continua y a la
satisfaccin de los clientes cuando disponen del poder y de la preparacin
suficientes, as como cuando la direccin sabe hacer aflorar todo su
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potencial. Para la consecucin de dichos objetivos ser necesario

desarrollar su compromiso con la misin, los fines de la organizacin, la
calidad y la participacin en la mejora continua, reconociendo sus
competencias y reforzando su autonoma a travs de la formacin y del
fomento de una comunicacin ascendente, descendente y lateral efectiva.
5. Visin global, sistmica y horizontal de la organizacin. En virtud de la

cual la Gestin de la Calidad Total se configura como una estrategia que
engloba a toda la organizacin. Dicha visin global se sostiene en prcticas
de gestin por procesos y en un pensamiento sistmico. La orientacin a los
procesos -y no a las funciones- implica que todas las actividades que se
desarrollan en una organizacin pueden descomponerse en procedimientos
y tareas, la realizacin de cada una de las cuales ir aadiendo
paulatinamente valor al producto o servicio, satisfaciendo las necesidades
de cada uno de los clientes de la cadena de valor hasta llegar al cliente
externo. Pero la GCT va ms all de la gestin por procesos, extendindose
hacia una visin holstica o sistmica de la organizacin, es decir, a
considerar al todo como algo ms que la suma de sus partes. La
perspectiva sistmica proporciona una plataforma muy adecuada para
estructurar los programas de cambio cultural y organizativo que la GCT
precisa, los cuales se basan en un entorno de cooperacin interna y en el
fomento del trabajo en equipo, as como en la adopcin de un enfoque
organizativo de tipo horizontal.
6. Orientacin a la cooperacin. Principio extensin del anterior basado en

el enfoque de organizacin abierta, u organizacin horizontal en red, as
como en el principio de cooperacin externa. Se trata de extender la
cooperacin ms all de los lmites de la propia organizacin, integrando en
ella los procesos de los proveedores, distribuidores y clientes, consiguiendo
de este modo aumentar la competitividad y el grado de optimizacin de las
relaciones con los stakeholders. Para ello, debern llevarse a cabo
prcticas
de
ingeniera
concurrente
-establecimiento
de
alianzas
estratgicas y equipos de trabajo conjuntos con proveedores y clientes-, as

como
programas
de
calidad
concertada
con
los
proveedores,
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intercambiando con ellos conocimientos, informacin y experiencias para

que aprendan a gestionar y mejorar la calidad y la eficiencia de sus
procesos.
7. Orientacin al aprendizaje y a la innovacin. Principio que postula el

liderazgo de la direccin en la organizacin, a travs de la facilitacin del
aprendizaje adaptativo y generativo, as como de la innovacin general y
radical. As, por un lado deber impulsar la mejora continua, basada en la
innovacin incremental y en el aprendizaje adaptativo a partir de las
consecuencias de sus actividades pasadas, y por otro, emprender acciones
de mejora e innovacin radical, basadas en el aprendizaje generativo,
consecuencia de cambios en el entorno o de discrepancias de tipo
estructural con la gestin organizativa llevada a cabo por la organizacin.
Para la implantacin de ambos procesos de mejora debern utilizarse
prcticas como la gestin por hechos o basada en informacin obtenida de
indicadores, la mejora continua de todos los procedimientos de la
organizacin, la formacin del personal y la orientacin al cliente.
8. Orientacin tica y social. Muy relacionada con la orientacin hacia los

grupos de inters, que moviliza los recursos necesarios para satisfacer las
necesidades de los stakeholders de la organizacin, se basa en los
enfoques de responsabilidad social corporativa y de tica empresarial. El
mbito en el que ms se ha avanzado en la aplicacin de estos principios
es en el de la calidad medioambiental, cuyo enfoque ms reciente se
denomina Gestin de la Calidad Total Medioambiental, consistente en
considerar al medio ambiente como cliente, convirtiendo las emisiones
contaminantes en defectos. Entre las prcticas para la introduccin de dicha
orientacin destacan la resolucin de problemas que aquejan a la
comunidad local donde se encuentra implantada la organizacin, el respeto
medioambiental incorporado a los procesos, las normas ISO 14000 o el
anlisis del impacto ambiental de un producto, proceso o tecnologa a lo
largo de todo su ciclo de vida.
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Finalmente, cabe sealar que, a pesar de la gran dificultad que comporta, la

implantacin de todas estas prcticas deber seguir preferentemente un
enfoque sistmico, holstico, de sinergia o de constructo latente, de manera que
el sistema resultante pueda considerarse algo ms que la suma de sus partes.
2.4
ASEGURAMIENTO, NORMALIZACIN Y CERTIFICACIN DE LA
CALIDAD: EL MODELO ISO 9000
Tras justificar la GCT como el enfoque ms maduro y completo para la Gestin

de la Calidad, se presenta el problema de institucionalizacin que esta
innovacin organizativa sufre, a causa de procesos de difusin basados en la
imitacin o el mimetismo institucional. A su vez, dicha institucionalizacin
conduce adicionalmente a dos consecuencias indeseables: el error de la
estandarizacin y el error del determinismo. Por ello, la universalidad de los
enfoques de Gestin de la Calidad ha sido puesta en duda ante el efecto en la
adopcin y la eficacia del sistema que provocan las diferencias entre
organizaciones, industrias y entornos nacionales.
As, el error del igualitarismo o de la intercambiabilidad, que lleva a pensar que

cualquiera de los enfoques de Gestin de la Calidad sirve para que una
organizacin
alcance
buenos
resultados,
deriva
en
un
proceso
de
institucionalizacin, por el que una serie de principios y prcticas de gestin se

generalizan y legitiman, convirtindose en modelos o normas de referencia
indiscutidos dentro de ciertas comunidades de prctica. Posteriormente, y en
virtud de lo anterior, la mera imitacin de las mejores prcticas de los
innovadores originales conduce al mimetismo institucional -cuya primera
consecuencia es la estandarizacin del enfoque-, as como al determinismo,
que consiste en percibir dicho estndar como un modelo universal aplicable sin
necesidad de cambios en cualquier contexto.
Para la superacin de estas deficiencias ser necesaria una adecuada

planificacin formal de la calidad, as como la utilizacin de mtodos proactivos
y enfoques contingentes que cuestionen en profundidad la existencia de un
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modelo estandarizado y universalmente ptimo para la introduccin de la

Gestin de la Calidad en las organizaciones, defendiendo a su vez la
adaptacin y ajuste de los mismos tanto al contexto organizativo interno
(antigedad de las iniciativas de GCT en la organizacin, tamao de la misma,
grado de excelencia en resultados, modelo de gobierno corporativo existente o
pertenencia al sector pblico o al privado) como al externo (industria en la que
se encuentre la organizacin, diferencias entre bienes y servicios o entorno
nacional) particulares de cada organizacin. Sea como fuere, para que la
calidad pueda convertirse en un verdadero generador de ventaja competitiva
debe poder acreditarse frente a terceros. De este modo, surgen los siguientes
instrumentos:
A. El aseguramiento de la calidad. Se define como el conjunto de acciones

preestablecidas, sistemticas, necesarias y demostrables que otorgan la
confianza suficiente de que una actividad satisface unos determinados
requisitos. Este objetivo se consigue mediante modelos normativos o Sistemas
de Gestin de la Calidad, siendo la normativa ISO 9000 uno de los ms
famosos y aceptados internacionalmente. En cualquier caso, no debe olvidarse
que el aseguramiento no supone entrar de lleno en la Gestin de la Calidad
Total, sino que solamente se trata de un paso ms hacia este objetivo global.
B. La normalizacin: la normativa ISO 9000. La normalizacin es una

actividad mediante la cual se unifican criterios respecto a determinadas
materias, posibilitndose la utilizacin de un lenguaje comn en un campo de
actividad concreto mediante la elaboracin de normas que, fruto de un
consenso, persiguen en ltima instancia la proteccin de los intereses de la
comunidad. En este sentido, una norma es un documento ordenador en el
mbito de una determinada actividad, elaborada voluntariamente y con el
consenso de las partes interesadas, que contiene especificaciones tcnicas
extradas de la experiencia y de los avances tecnolgicos y que, debido a la
conveniencia de ser aplicada extensivamente, es aprobada por un organismo
acreditado 17. Generalmente son de cumplimiento voluntario y peridicamente
17
Son organismos de normalizacin la Asociacin Espaola de Normalizacin y Certificacin (AENOR),

la International Standard Organization (ISO), el Comit Europeo de normalizacin (CEN), el Comit
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estn sujetas a revisin. Cuando se habla de normas para el aseguramiento de

la calidad se est haciendo referencia a unos acuerdos entre clientes (internos
o externos) y proveedores, constitutivos de un modelo para el aseguramiento
de la calidad. En general, las finalidades de la normalizacin son las siguientes
(Belzunegui y Brunet, 2006):
Simplificar y controlar productos y procesos.
Aumentar las relaciones e intercambios comerciales.
Conseguir economas de escala en la fabricacin.
Potenciar la seguridad, salud y la proteccin a la vida.
Defender los intereses de los consumidores y de la comunidad.
Suprimir las barreras comerciales.
Proteccin del medio ambiente.
A nivel internacional, unas de las normas ms importantes en este sentido son

las recogidas por la familia ISO 9000, cuya ltima revisin profunda data del
ao 2000 18, en sustitucin de la anterior revisin de 1994, teniendo en cuenta
las siguientes equivalencias:
Cuadro 4: Correspondencias entre las normas ISO 1994 e ISO 2000.

Versin 1994
Versin 2000
ISO 8402. Definiciones
ISO 9000:2000. Sistemas de Gestin de la
ISO 9000-1. Directrices para seleccionar y usar
Calidad. Fundamentos y vocabulario
las normas
ISO 9001, ISO 9002 y ISO 9003. Sistemas de
aseguramiento de la calidad. Requisitos
Calidad. Requisitos
ISO 9004-1. Directrices (se incorpora a la
nueva norma)
Calidad. Gua para la mejora de la actividad
Fuente: Elaboracin propia.
Europeo de Normalizacin Electrotcnica (CENELEC), el Instituto Europeo de Normalizacin de las

Telecomunicaciones (ETSI) y la Comisin Electrotcnica Internacional (CEI), entre otros.
18
Aunque el 17 de noviembre de 2008 se public la nueva versin de la norma ISO 9001:2008, las
novedades respecto a la anterior versin del ao 2000 han sido mnimas y dirigidas principalmente a
clarificar ciertos aspectos interpretativos, a facilitar su utilizacin e implantacin y a mejorar su
consistencia y compatibilidad con el resto de normas de la familia ISO 9000.
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Los principales aspectos a destacar de la nueva familia de normas son los

siguientes (Camisn et al. 2007:368):
Enfoque basado en los procesos: Los resultados se consiguen de una
forma ms eficaz y eficiente cuando los recursos y las actividades
relacionadas se gestionan como un proceso. La adopcin de este tipo de
prcticas por parte de las normas las dota de una estructura ms coherente
con la forma de trabajar real de las organizaciones.
Desarrollo en forma de par coherente: La ISO 9001:2000 y la ISO
9004:2000 son complementarias, aunque pueden utilizarse de manera
independiente.
Orientacin al cliente: Las normas reconocen un gran protagonismo al
cliente, especialmente a la hora de definir el producto o servicio.
Compatibilidad con otros estndares de calidad: En especial, con la norma
ISO 14001, relativa a sistemas de gestin medioambiental.
Simplificacin y menor nfasis en la documentacin: Consiguiendo de este
modo un mayor grado de flexibilidad y la eliminacin de la burocratizacin.
Mayor aplicabilidad y adaptacin a un gran nmero de sectores y
actividades.
Mayor aproximacin al concepto de Gestin de la Calidad Total: Siendo
cada vez ms compatibles con modelos de excelencia de tipo EFQM. Para
ello, adopta los ocho principios siguientes:
Enfoque al cliente
Liderazgo
Participacin y compromiso de todo el personal de la organizacin
Enfoque basado en el proceso
Enfoque de sistema interrelacionado para la gestin
Mejora continua
Enfoque analtico y basado en los hechos para la toma de decisiones
Relaciones mutuamente beneficiosas con los proveedores
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Figura 1: Compatibilidad entre la ISO 9000 y los modelos de excelencia.
Calidad Total
ISO 9000
Aseguramiento de la Calidad
Fuente: Costa (1998)
A nivel nacional, es a partir de la entrada en la Comunidad Europea cuando se

producen los mayores avances en la materia, abrindose al sector privado un
campo hasta ese momento reservado a la Administracin. En 1986 una orden
ministerial reconoci a AENOR, entidad privada y sin nimo de lucro, como
organismo acreditado para normalizar y certificar en todos los sectores de
actividad, como responsable de la elaboracin de las normas espaolas (Una
Norma Espaola. UNE) y como representante del Estado en los organismos
internacionales de normalizacin y certificacin.
En el proceso de creacin de las normas estatales, el proyecto inicial se

somete a informacin pblica, aprobndose y publicndose de manera
definitiva una vez atendidas las sugerencias y observaciones de los
interesados. As mismo, cabe la posibilidad (no obligatoriedad) de incorporar
directamente a la normativa nacional las normas de los organismos
internacionales. En cambio, deben incorporarse obligatoriamente las normas
emitidas por los principales entes europeos de normalizacin, las cuales pasan
a denominarse UNE-EN (Una Norma Espaola-European Norm).
C. Homologacin y certificacin. Se entiende por homologacin la

aprobacin oficial de un producto, proceso o servicio, otorgada por un
organismo que posee dicha facultad por disposicin reglamentaria. Implica
someter una determinada actividad a la consideracin o autorizacin de la
autoridad competente en la materia (generalmente la Administracin). La
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homologacin es obligatoria si el producto o servicio puede comportar prcticas

perjudiciales para la comunidad, o el proceso puede ser nocivo para el bien
comn. Resulta poco flexible debido al carcter supranacional de los mercados
y, adems, tiene el inconveniente de que no garantiza la continuidad de las
condiciones de control, ya que generalmente slo se aplica sobre el primer
producto o servicio. Para superar estas limitaciones surgi el concepto de
certificacin, definida por la ISO como la accin llevada a cabo por una entidad
privada y reconocida como independiente por las partes interesadas, la cual
manifiesta que dispone de la confianza suficiente de que un determinado
producto, proceso o servicio, debidamente identificado, es conforme a una
norma especfica o a otro documento normativo. Por consiguiente, una
certificacin de calidad no es ms que un reconocimiento pblico, llevado a
cabo de forma voluntaria, del xito del nivel de calidad en referencia a una serie
de normas o parmetros surgidos fruto de un consenso entre las partes
interesadas. Los organismos encargados de conceder las certificaciones se
denominan organismos de certificacin 19, siendo AENOR una de las entidades
ms importantes del estado espaol en este campo, al igual que suceda con la
normalizacin. El proceso a seguir se resume esquemticamente en la figura
siguiente:
Figura 2: Procedimiento general para la concesin de certificaciones ISO.

DIAGNSTICO INICIAL
ASESORAMIENTO
EMPRESA
ASESORA
AUDITORA PREVIA
CERTIFICADO DE
CONFORMIDAD CON LA
NORMA
EMPRESA
CERTIFICADORA
ACREDITADA
19
Aparte de AENOR, tambin operan en Espaa las empresas certificadoras siguientes: Bureau Veritas
Quality International, Det Norske Veritas (DNV), ECA, Laboratori General dAssaigs i Investigacions
(LGAI), Lloyds Register (LRQA) y TV, entre otras.
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Finalmente, podemos sintetizar las principales ventajas de la normalizacin y la

certificacin en los siguientes puntos:
Para el fabricante: Mayor prestigio, mejor imagen, mayor calidad de diseo,
fabricacin y distribucin, menor variabilidad, productos ms competitivos y
mayor flexibilidad y adaptabilidad de la produccin.
Para el operario: Mejores condiciones laborales. Si el sistema es objetivo y
plenamente operativo, cada miembro de la organizacin conoce con
exactitud su cometido.
Para el cliente: Mayor seguridad, calidad y garanta de los productos
adquiridos. Mayor grado de comparabilidad con otras ofertas.
Para
el
exportador:
Productos
comparables
competitivos
internacionalmente. Supresin de barreras comerciales.

Para la Administracin: Menor necesidad de homologacin, lo cual implica
un mayor grado de eficiencia y eficacia.
2.5 LOS PREMIOS A LA GESTIN DE CALIDAD
En este apartado se efecta un anlisis comparativo de los modelos globales

de Gestin de la Calidad Total ms destacados en la actualidad, haciendo
especial hincapi en el modelo europeo de excelencia (EFQM). Nos referimos
a premios a la Gestin de la Calidad porque gran parte de la popularidad de los
modelos Malcolm Baldrige, en Estados Unidos; Deming, en Japn y EFQM en
Europa se debe principalmente a que todos ellos tienen instaurados premios a
la excelencia, en los cuales estn basados.
A. El modelo EFQM. Se trata del modelo (y premio) propiedad de la European

Fundation for Quality Management, organizacin constituida en 1988 por 14
empresas lderes en Europa 20 cuya principal misin es la de convertirse en una
fuerza impulsora de la excelencia sostenible en el viejo continente. Su visin es
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la de un mundo donde operen organizaciones europeas excelentes. El Club

Gestin de Calidad es el socio nacional de la EFQM en el estado espaol.
Fundamentalmente, el modelo EFQM puede ser utilizado como:

Base para el diseo del sistema de gestin de la organizacin. Se trata de
su funcin principal. An as, dada su condicin de modelo global que
afecta a toda la organizacin, la implantacin completa y generalmente
partiendo desde cero supone una tarea muy laboriosa, por lo que
subsidiariamente tambin puede ser utilizado como gua para objetivos
menos ambiciosos.
Herramienta para llevar a cabo autoevaluaciones. El objetivo no siempre
ser optar al premio. Puede ser un indicador vlido para medir el grado de
excelencia de la firma.
Base para establecer un vocabulario y una manera de pensar comunes. La
amplitud del modelo le permite incidir sobre la manera de trabajar de la
organizacin y, por consiguiente, en su cultura empresarial.
Marco general donde poder situar diferentes iniciativas. En consonancia con
la primera de las utilidades mencionadas.
A tal fin, toma como referencia los siguientes conceptos fundamentales:

Orientacin a los resultados: La excelencia depende del equilibrio y de la
satisfaccin de las necesidades de todos los grupos relevantes que
participan en la organizacin: empleados, clientes, proveedores y sociedad
en general.
Orientacin al cliente: El cliente es el rbitro final de la calidad de un
producto o servicio. La organizacin debe captar y comprender a la
perfeccin sus necesidades y aportarle valor. Su satisfaccin se mide y
analiza, as como todos los factores que inciden sobre su grado de fidelidad.
Liderazgo y constancia en el propsito: Los lderes desarrollan la cultura de
la organizacin. Son quienes dirigen sus recursos y esfuerzos hacia la
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En la actualidad agrupa a ms de 800 organizaciones europeas en la mayora de estados y sectores de
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excelencia. La poltica y la estrategia se despliegan de forma estructurada y

sistemtica por toda la organizacin, orientando todas las actividades en
una misma direccin. Todas las personas se comportan de forma coherente
con la poltica, estrategia y valores de la empresa.
Gestin
por
procesos
datos:
Las
actividades
se
gestionan
sistemticamente en trminos de procesos. Cada uno de ellos es conocido

y entendido y tiene asignado un propietario. La gestin se basa en los
hechos, la medida sistemtica, la informacin, la prevencin y la mejora
continua.
Desarrollo e implicacin de las personas: El potencial de cada una de ellas
aflora porque existe un conjunto de valores compartidos y un clima de
confianza y de delegacin de responsabilidades, generalizndose la
implicacin
la
comunicacin,
favorecidas
por
la
existencia
de
oportunidades de aprendizaje y desarrollo profesional.

Aprendizaje, innovacin y mejora continua: Ha de existir una cultura de
mejora continua. El continuo aprendizaje es la base para mejorar. Se
fomenta el pensamiento creativo y la innovacin, utilizndose como soporte
las actividades de benchmarking.
Establecimiento de alianzas: Una organizacin trabaja de forma ms
efectiva cuando establece con otras relaciones mutuamente beneficiosas,
basadas en la confianza, el conocimiento compartido y la integracin.
Responsabilidad social corporativa: La organizacin y sus empleados se
comportan de acuerdo a una tica, esforzndose para cumplir las normas y
los requisitos legales.
Actualmente, su estructura est compuesta por nueve criterios valorados,

agrupados en agentes y resultantes. Los criterios agentes (los cinco primeros)
son los medios que aporta la organizacin para conseguir unos determinados
efectos o resultados, la medida de los cuales se llevar a cabo a travs de los
criterios resultantes (los cuatro restantes). Cada uno de los criterios se
desglosa, a nivel ms especfico, en un conjunto de subcriterios. La puntuacin
actividad.
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mxima posible es de 1.000 puntos. Segn la EFQM, la nomenclatura de los

criterios, as como su peso relativo, se detallan en la figura siguiente:
Figura 3: Criterios del modelo EFQM y valoracin.

AGENTES POSIBILITADORES (500 p)
RESULTADOS (500 p)
Personal
Resultados en el
(90 p)
personal (90 p)
Liderazgo
Poltica y
Procesos
Resultados en los
Resultados
(100 p)
estrategia (80 p)
(140 p)
clientes (200 p)
clave (150 p)
Alianzas y
Resultados en la
recursos (90 p)
sociedad (60 p)
INNOVACIN Y APRENDIZAJE
Fuente: EFQM (2003)
Las revisiones ms recientes diferencian tres modelos similares, con los

mismos criterios pero con ligeras variaciones en su contenido: El modelo
general, utilizado por las grandes empresas privadas; el modelo simplificado
para las PIMES, dirigido a organizaciones de menos de 250 empleados y el
modelo adaptado a la Administracin Pblica. Los criterios y subcriterios de
este ltimo, segn la descripcin de la EFQM, son los siguientes:
- Criterio 1: Liderazgo. Los lderes excelentes desarrollan y facilitan la

consecucin de la misin y la visin, desarrollan los valores y sistemas
necesarios para que la organizacin logre un xito sostenido y hacen
realidad todo ello mediante sus acciones y comportamientos. En periodos
de cambio son coherentes con el propsito de la organizacin y, cuando
resulta necesario, son capaces de reorientar su direccin logrando arrastrar
tras ellos al resto de las personas. Dicho criterio se concreta en los cinco
subcriterios siguientes:
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1a. Los lderes desarrollan la misin, visin, valores y principios ticos y

actan como modelo de referencia de una cultura de excelencia: Los lderes
se implican ellos mismos y a los dems en las actividades de mejora,
estimulando la delegacin o empowerment, la colaboracin, la creatividad y
el aprendizaje.
1b. Los lderes se implican personalmente para garantizar el desarrollo,
implantacin y mejora continua del sistema de gestin de la organizacin:
Se adecua la estructura existente para la implantacin de sistemas de
gestin de procesos que permitan el desarrollo de la poltica y estrategia
organizacionales.
Cada
proceso
deber
disponer
de
un
propietario/responsable, as como una serie de indicadores para cuantificar

su evolucin.
1c. Los lderes interactan con clientes/administrados, asociados y
representantes de la sociedad: La organizacin debe comprender,
satisfacer y dar respuesta a sus expectativas y necesidades, estableciendo
alianzas, mediante la participacin conjunta y el reconocimiento, tanto de
los stakeholders ms inmediatos como de la sociedad en general, tanto
presente como futura.
1d. Los lderes refuerzan una cultura de excelencia entre las personas de la
organizacin:
motivando,
Siendo
dando
accesibles,
reconocimiento
tomando
y
la
iniciativa,
fomentando
la
ayudando,
igualdad
de
oportunidades y la diversidad.
1e. Los lderes definen e impulsan el cambio en la organizacin: stos
deben identificar, comprender y seleccionar los cambios que es necesario
introducir en la organizacin, liderando su desarrollo y midiendo y revisando
continuamente su eficacia.
- Criterio 2: Poltica y estrategia. Las organizaciones excelentes implantan

su misin y visin desarrollando una estrategia centrada en sus grupos de
inters y en la que se tiene en cuenta el mercado y sector donde operan.
Estas organizaciones desarrollan y despliegan polticas, planes, objetivos y
procesos para hacer realidad esa estrategia. El criterio general se divide en
cuatro subcriterios:
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2a. La poltica y estrategia se basa en las necesidades y expectativas

actuales y futuras de los grupos de inters: Para ello, debe efectuarse la
recogida y anlisis de la informacin suficiente que permita identificar,
comprender e incluso anticipar las necesidades y expectativas de los
stakeholders presentes y futuros.
2b. La poltica y estrategia se basa en la informacin de los indicadores de
rendimiento, la investigacin, el aprendizaje y las actividades externas:
Deben analizarse tanto los indicadores internos de rendimiento como los
datos obtenidos de la imagen institucional externa, utilizando tcnicas de
benchmarking y comparndose con otras organizaciones anlogas, as
como con las mejores del sector.
2c. La poltica y estrategia se desarrolla, revisa y actualiza: Mediante la
identificacin de los factores crticos de xito y siempre en consonancia con
la misin, visin y valores de la organizacin.
2d. La poltica y estrategia se comunica y despliega mediante un esquema
de procesos clave: Para ello, hay que identificarlos, comunicarlos,
desplegarlos, seguirlos y evaluarlos.
- Criterio 3: Personas. Las organizaciones excelentes gestionan, desarrollan

y hacen que aflore todo el potencial de las personas que las integran, tanto
a nivel individual como de equipos o de la organizacin en su conjunto.
Fomentan la justicia e igualdad e implican y facultan a las personas. Se
preocupan, comunican, recompensan y les dan reconocimiento para, de
este modo, motivarlas e incrementar su compromiso con la organizacin,
logrando que utilicen sus conocimientos y capacidades en beneficio de la
misma. Se concreta en los siguientes subcriterios:
3a. Planificacin, gestin y mejora de los Recursos Humanos: La

organizacin debe desarrollar planes de Recursos Humanos implicando a
su personal y representantes y alinendolos con su poltica, estrategia,
estructura y procesos clave, garantizando la igualdad de oportunidades y el
desarrollo de la carrera profesional. A tal fin puede utilizar encuestas de
personal y cualquier otro tipo de informacin que le ayude a mejorar dicha
gestin.
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3b. Identificacin, desarrollo y mantenimiento del conocimiento y la

capacidad de las personas de la organizacin: Identificando y potenciando
sus
competencias,
adecundolas
su
vez
las
necesidades
organizacionales a travs de planes de formacin, tutoras y trabajo en

equipo.
3c. Implicacin y asuncin de responsabilidades por parte de las personas
de la organizacin: Fomentando la participacin individual y por equipos en
las actividades de mejora, la implicacin personal y la formacin de
directivos.
3d. Existencia de un dilogo entre las personas y la organizacin:
Identificando y desarrollando planes y canales de comunicacin, tanto
verticales (en ambos sentidos) como horizontales, para compartir
conocimiento y buenas prcticas.
3e. Recompensa, reconocimiento y atencin a las personas de la
organizacin: Remuneracin, movilidad, despido, reconocimiento personal,
beneficios sociales, actividades culturales, seguridad e higiene, medio
ambiente y responsabilidad social, dentro de los lmites establecidos por las
polticas de la organizacin.
- Criterio 4: Alianzas y recursos. Las organizaciones excelentes planifican y

gestionan las alianzas externas, sus proveedores y recursos internos en
apoyo de su poltica y estrategia y del eficaz funcionamiento de sus
procesos. Durante la planificacin, y al tiempo que gestionan sus alianzas y
recursos, establecen un equilibrio entre las necesidades actuales y futuras
de la organizacin, la comunidad y el medio ambiente. Se concreta en los
siguientes subcriterios:
4a.
Gestin
de
las
alianzas
externas:
Identificando
sinergias
oportunidades para establecer alianzas clave generadoras de valor con

otras organizaciones y con la comunidad, de acuerdo con la poltica,
estrategia, misin, visin, valores y cultura organizativa propias: acuerdos
con clientes, administrados, proveedores y asociados.
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4b. Gestin de los recursos econmicos y financieros: Planificacin

econmica y financiera, evaluacin de inversiones y anlisis y gestin de
riesgos.
4c. Gestin de los edificios, equipos y materiales: Usos, mantenimiento,
inventarios, consumos, rendimiento, seguridad, higiene, proteccin del
medio ambiente, impacto global, etc.
4d. Gestin de la tecnologa: Identificacin y evaluacin de tecnologas
alternativas, innovadoras y respetuosas con el medio ambiente, gestin de
la cartera tecnolgica existente, substituyendo a la obsoleta y uso de las
tecnologas de la informacin y comunicacin.
4e. Gestin de la informacin y del conocimiento: Proporcionando un
acceso adecuado a los usuarios internos y externos, garantizando y
mejorando su validez, integridad y seguridad y cultivando, desarrollando y
protegiendo la propiedad intelectual de la organizacin para maximizar su
valor de cara al cliente.
- Criterio 5: Procesos. Las organizaciones excelentes disean, gestionan y

mejoran sus procesos para satisfacer plenamente a sus clientes y a otros
grupos de inters, generndoles cada vez mayor valor. Se divide en los
siguientes subcriterios:
5a. Diseo y gestin sistemtica de los procesos: Disear los procesos

clave, de soporte y estratgicos identificando los grupos de inters de cada
uno de ellos y resolviendo los problemas de interfase surgidos dentro de la
organizacin y con los asociados externos para poder gestionarlos
eficientemente de principio a fin. Establecer indicadores de proceso y
objetivos de rendimiento introduciendo, si es posible, estndares de
sistemas de Gestin de la Calidad, criterios medioambientales o gestin de
los riesgos laborales.
5b. Introduccin de las mejoras necesarias en los procesos mediante la
innovacin, a fin de satisfacer plenamente a clientes, administrados y otros
grupos de inters, generando cada vez mayor valor: Identificando y
priorizando oportunidades de mejora continua y drstica a travs del
anlisis de los resultados de los indicadores internos de rendimiento, de las
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percepciones y de las actividades de aprendizaje, estimulando el talento

creativo e innovador de empleados, clientes y asociados, descubriendo y
utilizando nuevos diseos de procesos, filosofas operativas y tecnologas,
estableciendo pruebas piloto y comunicando los cambios introducidos en los
procesos a todos los grupos de inters relacionados.
5c. Diseo y desarrollo de los productos y servicios basndose en las
necesidades y expectativas de los clientes: Realizando anlisis de la
demanda y encuestas a clientes sobre su percepcin de los productos y
servicios existentes, pero tambin anticipndose a sus necesidades y
expectativas futuras. Utilizacin de modernas tcnicas creativas y nuevas
tecnologas, diseando y desarrollando conjuntamente con los clientes los
nuevos productos y servicios generadores de valor.
5d. Produccin, distribucin y servicio de atencin de los productos y
servicios: Desarrollando productos y servicios de acuerdo con los diseos
previos
los
desarrollos
posteriores
comunicando,
publicitando
distribuyndolos a los clientes y prestando servicios post-venta.

5e. Gestin y mejora de las relaciones con los clientes: Estableciendo
alianzas y manteniendo con ellos un contacto habitual que nos permita
obtener informacin sobre su grado de satisfaccin (sugerencias, quejas,
encuestas peridicas) e implicarnos de manera proactiva a la hora de
satisfacer sus necesidades y solucionar problemas.
- Criterio 6: Resultados en los clientes. Las organizaciones excelentes

miden de manera exhaustiva y alcanzan resultados sobresalientes en
relacin a sus clientes. Se concreta en los siguientes subcriterios:
6a. Medidas de percepcin: stas se refieren a la percepcin que tienen los

clientes de la organizacin y se obtienen, entre otros, de encuestas, grupos
focales, felicitaciones y quejas. Segn el objeto de la organizacin, estas
medidas pueden hacer referencia a la imagen general (accesibilidad,
comunicacin, transparencia, flexibilidad, capacidad de respuesta, cortesa,
empatia, proactividad), a los productos y servicios (calidad, valor aadido,
fiabilidad, diseo innovador, suministro, perfil medioambiental), al apoyo y
atencin que a estos se les d (profesionalidad, asesoramiento,
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documentacin y apoyo tcnico, gestin de reclamaciones, formacin para

su uso, tiempo de respuesta, garantas) y a la fidelidad (elogios y
recomendaciones, voluntad de utilizar nuevamente el mismo producto o
servicio u otros de la organizacin).
6b. Indicadores de rendimiento: Son medidas internas que utiliza la
organizacin para supervisar, entender, predecir y mejorar su rendimiento,
as como para anticipar la percepcin de sus clientes externos. Como en el
subcriterio anterior, segn cual sea el objeto de la organizacin, pueden
hacer referencia a la imagen externa (premios y reconocimientos, cobertura
en prensa), a los productos o servicios (competitividad, relacin calidadprecio, ndices de defectos o errores, rendimientos, quejas, ciclo de vida,
plazos de suministro, tiempos de lanzamiento), a su apoyo y atencin
(demanda de formacin, gestin de reclamaciones, ndices de respuesta) y
a la fidelidad (duracin de la relacin, recomendaciones eficaces, frecuencia
y valor de los pedidos, nmero de quejas o elogios, variacin del nmero de
usuarios).
- Criterio 7: Resultados en las personas. Las organizaciones excelentes

miden de manera exhaustiva y alcanzan resultados sobresalientes con
respecto a las personas que las integran. El criterio se constata a travs de
los siguientes tipos de indicadores:
7a. Medidas de percepcin: Se refieren a la percepcin de la organizacin

por parte de sus miembros y se obtienen, entre otros, de encuestas, grupos
focales, entrevistas y evaluaciones de desempeo estructuradas. Segn el
objeto de la organizacin, pueden hacer referencia a la motivacin
(desarrollo de carreras profesionales, grado de comunicacin, grado de
delegacin de responsabilidades, igualdad de oportunidades, implicacin,
liderazgo,
reconocimiento,
evaluacin
del
desempeo,
formacin
desarrollo) y a la satisfaccin (sistema administrativo de la organizacin,

condiciones laborales, instalaciones y servicios, seguridad e higiene, salario
y beneficios, relaciones, entorno de trabajo, papel de la organizacin en la
comunidad y sociedad en general).
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7b. Indicadores de rendimiento: Son medidas internas que utiliza la

organizacin para supervisar, entender, predecir y mejorar el rendimiento de
las personas que la integran, as como para anticiparse a sus percepciones.
Pueden hacer referencia a los logros (competencias necesarias frente a
competencias existentes, productividad, ndices de xito de la formacin y el
desarrollo a la hora de alcanzar los objetivos fijados, reconocimientos y
premios externos), a la motivacin e implicacin (participacin en equipos
de mejora o en programas de sugerencias, niveles de formacin y
desarrollo, efectos beneficiosos y medibles del trabajo en equipo,
reconocimiento a personas y equipos, ndices de respuesta a las encuestas
de empleados), a la satisfaccin (grado de absentismo y bajas por
enfermedad, accidentes, quejas y reclamaciones, seleccin de personal,
fidelidad, rotacin, huelgas, utilizacin de instalaciones o disfrute de
beneficios de la organizacin) y a los servicios que la organizacin
proporciona a sus integrantes (eficacia de la comunicacin, rapidez de
respuesta a las peticiones, evaluacin de la formacin).
- Criterio 8: Resultados en la sociedad. Las organizaciones excelentes

alcanzan resultados sobresalientes con respecto a la sociedad. Dichos
resultados se comprueban a partir de los siguientes indicadores:
8a. Medidas de percepcin: Se refieren a la percepcin que tiene la

sociedad de la organizacin y se obtienen de encuestas, informes, artculos
de prensa, reuniones pblicas, representantes sociales y autoridades de la
Administracin. Algunas de las medidas que aparecen en este subcriterio
son tambin aplicables al subcriterio 8b, y viceversa. Pueden hacer
referencia a la imagen general (receptividad, capacidad para generar
empleo, grado de responsabilidad como miembro de la comunidad), a sus
actividades como miembro responsable de la sociedad (como difusor de
informacin relevante, impulsor de polticas de igualdad de oportunidades,
incidencia en la economa local, nacional o mundial, relaciones con
autoridades y rganos relevantes, comportamiento tico), a su implicacin
en las comunidades donde opera (participacin en la educacin y
formacin, apoyo a la salud y bienestar, al deporte y al ocio, trabajo
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voluntario, patrocinios), a sus actividades para reducir o evitar las molestias

y daos provocados por sus productos o servicios (accidentes, riesgos para
la salud, contaminacin) y a la informacin sobre sus actividades que
contribuya a la preservacin y mantenimiento de los recursos (sistema de
transporte, impacto ambiental, gestin de residuos, embalajes, suministros,
reciclado).
8b. Indicadores de rendimiento: Medidas internas utilizadas por la
organizacin para supervisar, entender, predecir y mejorar su rendimiento,
as como para anticipar las percepciones de la sociedad. Pueden hacer
referencia al tratamiento de los cambios en los niveles de empleo, a las
relaciones con las autoridades y rganos externos en cuestiones como
certificaciones, licencias, autorizaciones administrativas o planificacin y a
las felicitaciones y premios recibidos por intercambiar informacin sobre
buenas prcticas, auditorias, inspecciones o informes pblicos en el mbito
de la responsabilidad social.
- Criterio 9: Resultados clave. Las organizaciones excelentes miden de

manera exhaustiva y alcanzan resultados sobresalientes con respecto a los
elementos clave de su poltica y estrategia. Dichos resultados pueden ser
de dos tipos:
9a. Resultados clave del rendimiento de la organizacin: Al igual que en el

criterio 8, dependiendo del objeto y los objetivos de la organizacin, algunas
de las medidas que aparecen en este subcriterio resultan tambin
aplicables al subcriterio 9b, y viceversa. Estas medidas son los resultados
clave definidos por la organizacin y acordados en su poltica y estrategia.
Se dividen en dos tipos:
- Resultados
econmicos
financieros
(cumplimiento
de
los
presupuestos, auditoria de cuentas, incluidos ingresos, gastos y

subvenciones, rentabilidad de las inversiones, supervit o dficit).
- Resultados no econmicos (resultados comparados con los objetivos
establecidos, tiempo de lanzamiento de nuevos productos o servicios,
ndices de xito en funcin de la misin y visin, volmenes de gestin,
cumplimiento de la legislacin y cdigos de conducta o de buenas
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prcticas, resultados de auditorias e inspecciones reglamentarias,

rendimiento de los procesos).
9b. Indicadores clave del rendimiento de la organizacin: Son las medidas
operativas que utiliza la organizacin para supervisar y entender los
procesos y predecir y mejorar los probables resultados clave del
rendimiento de la misma. Como en el subcriterio anterior, segn los fines de
la organizacin, los indicadores clave del rendimiento pueden hacer
referencia a dos tipos de medidas:
- Econmicas
financieras
(tesorera,
depreciacin,
costes
de
mantenimiento, costes de los proyectos, clasificacin crediticia)

- No financieras (procesos, recursos externos y alianzas, edificios y
equipos, tecnologa, informacin y conocimiento, porcentaje de recursos
contencioso-administrativos
ganados
perdidos,
porcentaje
de
resoluciones adoptadas por silencio positivo, etc.).
De acuerdo con la EFQM, para la evaluacin de los criterios anteriores pueden

utilizarse diversas metodologas clsicas (cuestionarios, matrices de mejora,
reuniones de trabajo, formularios), pero la ms novedosa y potente es la
lgica RADAR, la cual se ha convertido en el ncleo del modelo y en la
escogida por la fundacin para evaluar a las organizaciones que optan al
premio. La lgica RADAR supone una evolucin del ciclo PDCA 21 de Deming
(1989) y se compone de cuatro elementos diferenciados necesarios para toda
organizacin:
- Resultados
(Results): Las organizaciones necesitan determinar los
resultados que quieren lograr como parte de su proceso de planificacin

estratgica.
- Enfoque / Metodologa (Approach): Tambin deben planificar y desarrollar
unas metodologas fundamentadas e integradas para la consecucin de los
resultados planificados.
- Despliegue (Deployment): Implantacin plena y sistemtica de las
metodologas en las reas relevantes de la organizacin.
21
Ntese que sus fases son equivalentes.
55

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- Evaluacin (Assessment) y revisin (Review): Evaluar y revisar los

enfoques basndose en el seguimiento regular y anlisis de los resultados
alcanzados y en las actividades de aprendizaje y mejora continua.
Finalmente, y en funcin de todo ello, identificar, establecer prioridades,
planificar e implantar las mejoras que sean necesarias.
La interaccin entre dichos elementos se representa en la siguiente figura:
Figura 4: Criterios de la lgica RADAR y su interaccin.
Resultados
Enfoque /
Metodologa
Evaluacin /
Revisin
Despliegue
Fuente: EFQM (2003)
Cada uno de estos elementos est subdividido en varios atributos, los cuales
se valoran de acuerdo con unos criterios y unas puntuaciones en funcin del
grado de cumplimiento conseguido. El instrumento de valoracin de dichos
elementos y atributos se denomina tarjeta RADAR. De una puntuacin mxima
posible de 1.000 puntos, las empresas finalistas del premio suelen obtener
entre 650 y 750 puntos, lo que da una idea de la exigencia de los criterios de
valoracin.
A continuacin se expone la estructura de las tarjetas RADAR para los criterios

posibilitadores (primeros 500 puntos) y de resultados (500 puntos restantes),
en funcin de dichos elementos, atributos y puntuaciones:
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Tabla 1: Tarjeta RADAR. Valoracin de criterios posibilitadores y de resultados.

CRITERIOS POSIBILITADORES
Elementos
Puntuacin
Atributos
0%
25%
50%
75%
100%
Fundamentada:
Con base lgica.
Procesos bien definidos.
Enfoque
Metodologa
Centrada en las necesidades de

los stakeholders.
Integrada:
Soporte
de
la
poltica
estrategia.
Vinculada a otras metodologas.
Implantada:
Despliegue
Clara
Sin
La metodologa est implantada.

Sistemtica:
Desplegada estructuradamente.
evidencias
Alguna
evidencia
Evidencias
Clara
evidencia
evidencia
de
conjunto
anecdticas
Medida:
Medida regular de la efectividad
de la metodologa.
Evaluacin y
revisin
Aprendizaje:
Compartir buenas prcticas y
actividades de mejora.
Mejora:
Los resultados se utilizan para
implantar mejoras.
CRITERIOS DE RESULTADOS
Elementos
Puntuacin
Atributos
0%
25%
50%
Algunos
Muchos
resultados
resultados
75%
100%
Tendencias:
Son positivas y/o se observa un
buen rendimiento sostenido.
Objetivos:
Son adecuados y se consiguen.
Comparaciones:
Resultados
Buenos
resultados
en
benchmarking.
resultados
o
informacin
Causas:
Resultados
Sin
La mayora
de
resultados
Lder del
sector
anecdtica
producto
de
las
metodologas aplicadas.
Alcance:
Los resultados representan a
todas las reas relevantes.
Fuente: EFQM (2003) y Alabart y Brull (2000)
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En general, las ventajas de la aplicacin de este modelo se basan en su

elevado grado de dinamismo, puesto que se trata de una herramienta de
gestin viva orientada hacia la mejora continua y hacia el futuro, centrada en
las personas, los procesos y los resultados. Se trata de un instrumento global
que cubre todos los aspectos de la organizacin y que ofrece a su vez un
lenguaje
comn,
permitiendo
que
diversas
iniciativas
(benchmarking,
22
empowerment, Hoshin Kanri ) puedan englobarse dentro de un marco ms

general, tal como muestra la siguiente figura:
Figura 5: Relacin entre los criterios EFQM y las iniciativas modernizadoras.

Trabajo en equipo
Hoshin Kanri
Reingeniera
Lealtad de los clientes
Valor para el
Empowerment
Competencias clave
Benchmarking
Orientacin al cliente
accionista
Formacin continua
Enfoque al mercado
ISO 9000
Personal
Resultados en el
(90 p)
personal (90 p)
Liderazgo
Poltica y
Procesos
Resultados en los
Resultados
(100 p)
estrategia (80 p)
(140 p)
clientes (200 p)
clave (150 p)
Alianzas y
Resultados en la
recursos (90 p)
sociedad (60 p)
Costes basados en la actividad (ABC)
Seguridad e higiene
Sistemas de informacin
Medio ambiente (ISO 14001)
Fuente: Alabart y Brull (2000)
A su vez, tambin existe un alto grado de interseccin entre el modelo EFQM y

la normativa ISO 9000 23:
22
Hoshin Kanri es un sistema gerencial proveniente de Japn que persigue, a travs de un proceso
participativo, establecer, desplegar y autocontrolar las metas fundamentales de la organizacin, de
manera que cada uno de sus departamentos defina la forma con que va a contribuir al logro de dichos
objetivos.
23
Algunos autores aseguran que los requisitos de la norma ISO 9000 garantizan unos 300 puntos (un
30%) sobre el modelo EFQM.
58

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Figura 6: Grado de interseccin entre el modelo EFQM y el modelo ISO 9000.
Personal
Resultados en el
(90 p)
personal (90 p)
Liderazgo
Poltica y
Procesos
Resultados en los
Resultados
(100 p)
estrategia (80 p)
(140 p)
clientes (200 p)
clave (150 p)
Alianzas y
Resultados en la
recursos (90 p)
sociedad (60 p)
En rojo: Interseccin con el modelo ISO 9000
Fuente: Alabart y Brull (2000)
Finalmente, cabe destacar que se trata de un modelo no prescriptivo que

puede aplicarse a cualquier tipo de organizacin, y cuya implantacin obedece
casi siempre a motivos internos: la bsqueda de la excelencia y de
reconocimiento pblico, ms que a objetivos externos del tipo lo pide el
cliente.
B. El modelo Malcolm Baldrige. Se inicia el ao 1.987 en los Estados Unidos,

a travs del Malcolm Baldrige National Quality Award, para fomentar la
conciencia de la calidad y a su vez como reconocimiento a los logros
alcanzados por las compaas estadounidenses en este mbito. El modelo se
basa en siete criterios valorativos, que pasamos a exponer a continuacin 24:
- Criterio 1: Liderazgo. La categora liderazgo examina cmo los lderes

seniors de la organizacin la guan y sostienen. Tambin examina el
gobierno de la empresa y cmo esta gestiona sus responsabilidades ticas,
legales y con la comunidad.
- Criterio 2: Planificacin estratgica. La categora planificacin examina

cmo la organizacin desarrolla los objetivos estratgicos y los planes de
actuacin. Tambin estudia cmo estos objetivos y planes de actuacin
24
Versin publicada en 2006.
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elegidos son aplicados y modificados si las circunstancias lo requieren,

midiendo su progreso.
- Criterio 3: Enfoque en el cliente y en el mercado. Examina cmo la

organizacin
determina
los
requerimientos,
las
necesidades,
las
expectativas y las preferencias de los clientes y de los mercados. Tambin

examina cmo la organizacin establece relaciones con los clientes y
describe los factores clave que llevarn a la adquisicin, satisfaccin,
fidelizacin y retencin del consumidor.
- Criterio 4: Medida, anlisis y gestin del conocimiento. Estudia cmo la

organizacin selecciona, recoge, analiza, dirige y mejora sus datos,
informacin y activos basados en el conocimiento. Tambin examina como
la organizacin revisa su desempeo.
- Criterio 5: Enfoque en los Recursos Humanos. Examina cmo los

sistemas de trabajo de la organizacin y el aprendizaje de los empleados y
la motivacin permiten a todo el personal desarrollar y utilizar su completo
potencial en alineacin con los objetivos generales de la organizacin, la
estrategia y los planes de actuacin. Tambin se examinan los esfuerzos de
la empresa para crear y mantener un entorno de trabajo y un clima de
apoyo a los empleados que lleven a la excelencia del desempeo y a un
crecimiento personal y organizativo ptimo.
- Criterio 6: Gestin por procesos. Evala los aspectos clave del proceso
de gestin de la organizacin, incluyendo procesos clave de los productos,
servicios y organizativos, para crear valor a los consumidores y a toda la
firma, as como apoyo clave a los procesos. Esta categora incluye a todos
los procesos clave y a todas las unidades de trabajo.
- Criterio 7: Resultados. Examina el desempeo de la organizacin y su

mejora en todas las reas clave: resultados del producto y servicio,
satisfaccin de los clientes, resultados financieros y de mercado, resultados
de
60
los
Recursos
Humanos,
resultados
operativos
liderazgo

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responsabilidad social. Los niveles de desempeo se examinan con relacin

a la competencia y a otras organizaciones que proporcionan productos y
servicios similares.
La valoracin de las categoras y subcategoras se desglosa en la tabla

siguiente (al igual que en el EFQM, la puntuacin mxima es de 1.000 puntos):
Tabla 2: Categoras del modelo Malcolm Baldrige y su valoracin.

Categoras
1
Valoracin
Liderazgo:
1.1 Liderazgo
70
1.2 Gobierno y responsabilidad social
50
Planificacin estratgica:
2.1 Desarrollo estratgico
40
2.2 Despliegue estratgico
45
Orientacin al cliente y al mercado:

3.1 Conocimiento del cliente y del mercado
40
3.2 Satisfaccin del cliente y relaciones
45
Medida, anlisis y gestin del conocimiento:

4.1 Medida, anlisis y revisin del desempeo de la organizacin
45
4.2 Informacin y gestin del conocimiento
45
Orientacin a los recursos humanos:

5.1 Sistemas organizativos
35
5.2 Aprendizaje y motivacin del personal
25
5.3 Satisfaccin y bienestar del personal
25
Gestin de procesos:
6.1 Procesos de creacin de valor
45
6.2 Procesos de soporte y planificacin operativa
40
Resultados de negocio:
7.1 Del producto o servicio
100
7.2 Orientados al cliente
70
7.3 Financieros y de mercado
70
7.4 De los Recursos Humanos
70
7.5 Eficacia organizacional
70
7.6 Liderazgo y responsabilidad social
70
Puntuacin total:
1.000
Fuente: Baldrige National Quality Award Program (2006)
Como puede verse, este modelo posee bastantes similitudes con el EFQM, ya
que en ambos la valoracin de los resultados supone prcticamente la mitad de
la puntuacin. Como aspecto diferenciador, se observa que el modelo
americano no otorga tanta importancia a los procesos, focalizando ms la
atencin hacia aspectos tales como el liderazgo.
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Los criterios en los que se fundamenta el modelo analizado pretenden mejorar

la competitividad de las organizaciones en tres sentidos (Camisn et al. 2007):
- Ayudar
mejorar
las
prcticas
del
desempeo
organizativo,
las
capacidades y los resultados, as como la entrega de valor a los

consumidores y dems stakeholders, contribuyendo a la eficacia y
sostenibilidad de la organizacin.
- Facilitar la comunicacin y compartir la informacin sobre las mejores
prcticas entre organizaciones de todo tipo.
- Servir como herramienta de trabajo para la comprensin y la gestin del
desempeo, as como para guiar la planificacin de la organizacin y las
oportunidades de aprendizaje.
A tal fin, dichos criterios fueron construidos sobre la base de los siguientes
valores y conceptos nucleares (Camisn et al. 2007):
- Liderazgo visionario: Los lderes de la organizacin deben establecer una

direccin clara hacia la que dirigir los esfuerzos, unos valores claros y unas
elevadas expectativas. Igualmente, deben crear estrategias, sistemas y
mtodos que permitan la consecucin de la excelencia, inspirando y
sirviendo de modelo (incluso de comportamiento tico) a los dems
Recursos Humanos de la organizacin.
- Excelencia orientada al consumidor: Las organizaciones deben conocer a la
perfeccin las preferencias y necesidades de sus clientes, tanto actuales
como futuras, para as poder satisfacer sus expectativas y lograr su
fidelidad.
- Aprendizaje organizativo y personal: Las organizaciones deben valorar las
ideas e iniciativas surgidas voluntariamente de sus empleados y promover
la investigacin y el desarrollo, el estudio de los consumidores y de los
mercados, los bancos de buenas prcticas y las tcnicas de benchmarking.
Por otro lado, tambin deben impulsar e invertir en el aprendizaje individual
de su personal, a travs de la educacin y la formacin.
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- Valorar a empleados y socios: La organizacin debe comprometerse al

reconocimiento y a la aportacin de valor a empleados y socios, a travs del
establecimiento de relaciones internas (cooperacin con empleados o con
otras unidades organizativas) y externas (cooperacin con clientes,
proveedores, organismos sin nimo de lucro o centros educativos, entre
otros). Estas relaciones permiten a la organizacin establecer alianzas
estratgicas para el desarrollo y consecucin de objetivos a largo plazo
sobre la base de las inversiones mutuas y el respeto.
- Agilidad: Para disponer de la suficiente capacidad de respuesta ante
entornos cambiantes, las organizaciones deben ser giles. As, por ejemplo,
deben poder afrontar cortos ciclos para la introduccin de nuevos productos
simplificando sus unidades de trabajo y sus procesos.
- Enfoque orientado al futuro: La persecucin del crecimiento sostenido y del
liderazgo del mercado requiere una fuerte orientacin al futuro y a la
disponibilidad de asumir compromisos a largo plazo con sus grupos de
inters.
- Gestin para la innovacin: Las organizaciones deben fomentar la mejora
de todos sus productos, servicios, programas, procesos y operaciones,
creando un nuevo valor para los grupos de inters de la firma. La
innovacin no debe abarcar solamente al departamento de investigacin y
desarrollo, sino que debe convertirse en parte de su cultura corporativa.
- Gestin por hechos: La correcta medicin del desempeo y su anlisis son
muy importantes para la organizacin. Dicha medicin debe provenir de las
necesidades del negocio y de la estrategia, y debe proporcionar datos e
informacin crtica sobre los procesos, productos y resultados clave
empresariales. Para ello, sern necesarios muchos tipos de datos y de
indicadores.
- Responsabilidad social: Las organizaciones y sus lderes deben cumplir con
sus responsabilidades pblicas siguiendo un comportamiento tico y
promoviendo la prctica de una buena ciudadana, la proteccin de la salud
pblica, la seguridad y el entorno, enfatizando la conservacin de recursos,
la reduccin de gastos y el cumplimiento de las leyes.
- Enfoque en los resultados y creacin de valor: Las medidas del desempeo
de la organizacin deben centrarse en los resultados clave, los cuales
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deben ser utilizados para crear y equilibrar el valor de sus grupos de inters,
obteniendo a cambio su lealtad y beneficiando a la sociedad en general.
- Perspectiva del sistema: Los criterios proporcionan una perspectiva para
gestionar la organizacin y sus procesos clave que abre el camino a la
consecucin de un desempeo excelente. Sin embargo, la gestin exitosa
del resultado general de la organizacin requiere necesariamente de una
sntesis especfica del modelo sobre la totalidad de la firma, as como su
alineacin y su integracin con la misin, visin, valores y objetivos de la
empresa.
C. El Deming prize. Se inicia el ao 1.951 y desde entonces ha ejercido una

gran influencia en el desarrollo del control y Gestin de la Calidad en Japn. A
diferencia de los modelos europeo y norteamericano, a los candidatos de este
premio no se les requiere la aplicacin conforme a un modelo preestablecido,
sino que se pretende que cada organizacin realice una autoevaluacin,
comprenda su situacin actual, establezca sus propios retos y objetivos y el
camino para llegar a ellos, mejorando y transformndose a lo largo de dicha
senda. Por este motivo, en la ltima gua publicada (2006) no aparecen
criterios como tales, para hacer ms hincapi en que no se trata de un examen,
sino de la conviccin y del propio propsito de la organizacin que decide
aplicar las tcnicas de Gestin de la Calidad.
No obstante, para poder establecer una mejor comparacin con los dems
galardones, reflejamos a continuacin los seis criterios bsicos de la gua de
2006:
- Polticas de direccin y su despliegue en relacin con la Gestin de la

Calidad.
- Desarrollo de nuevos productos y/o innovacin de procesos.
- Mantenimiento y mejora de la calidad operativa y del producto.
- Establecimiento de sistemas para gestionar la calidad, la cantidad, la
entrega, los costes, la seguridad y el entorno.
- Recoleccin y anlisis de informacin sobre la calidad y el uso de
tecnologas de la informacin.
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- Desarrollo de los Recursos Humanos.
Figura 7: Criterios del modelo Deming.

1. Polticas de
direccin y su
despliegue (20%)
2. Desarrollo de
nuevos productos e
innovacin de
3.
Mantenimiento y
procesos (20%)
mejora (20%)
6. Desarrollo
5. Anlisis de
de los
la informacin
Recursos
y uso de las
Humanos
TI (15%)
(15%)
4. Sistema de direccin (10%)
Fuente: Deming Prize Guide (2006)
Los beneficios esperados en las organizaciones que apliquen el modelo de

forma ptima se encuentran definidos en la gua 2006 y son los siguientes:
- Estabilizacin y mejora de la calidad. Las organizaciones mejoran sus

operaciones diarias en todos los sentidos, as como su reputacin, pero
para ello ser necesario que la conciencia de calidad exista en toda la
empresa.
- Mejora de la productividad y reduccin de los costes. Gracias a la
disminucin de los problemas de diseo y a la mejora de los procesos.
- Incremento de las ventas. Gracias a una sistemtica aproximacin a la
satisfaccin de las necesidades de los consumidores y al desarrollo de
nuevos productos competitivos que se anticipen a sus potenciales
preferencias.
- Incremento de los beneficios. A consecuencia de la aplicacin conjunta de
los dos puntos anteriores.
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- Minuciosa implantacin de los planes directivos y de negocio. La Gestin de

la Calidad debe llevarse a cabo de acuerdo con los planes de negocio
centrados en los beneficios y analizando previamente el desempeo
histrico de la organizacin.
- Realizacin de los sueos del equipo directivo. La existencia de una
determinada cultura organizativa previa puede dificultar que el equipo
directivo comunique y lleve a cabo sus propsitos. La consecucin del
premio Deming puede convertirse en un objetivo claro y comn que ponga
de acuerdo a toda la empresa.
- Gestin de la Calidad Total a travs de una participacin total y de una
mejora en la constitucin organizativa. Como hemos indicado en el punto
anterior, el proceso de preparacin para la consecucin del galardn suele
promover una mayor coordinacin de todos los miembros de la
organizacin, que trabajarn en un objetivo comn.
- Aumento
de
la
motivacin
para
dirigir,
mejorar
promover
la
estandarizacin. Gracias al premio, los empleados mejoran la comprensin

de la situacin del trabajo y de la direccin cientfica, as como la habilidad
de pensar por s mismos. Por otro lado, se promueve la estandarizacin que
produce buenos resultados.
- Unin del poder total de la organizacin y mejora de la moral. Tanto los
empleados como los supervisores son ms autnomos, adquieren mayores
habilidades directivas y se interesan ms por su trabajo, aumentando su
satisfaccin personal y reducindose los niveles de absentismo.
-
Establecimiento
de diferentes sistemas de direccin y del Total
Management System. Todos los sistemas de calidad se incluyen, conectan

e interrelacionan dentro del sistema global de direccin de la organizacin,
incrementando de este modo su eficiencia y efectividad. Se producen
reacciones en cadena que logran mejorar tanto la satisfaccin individual de
los empleados como los beneficios generales para toda la empresa.
D. El Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestin. La Fundacin

Iberoamericana para la Gestin de la Calidad (FUNDIBEQ) promueve la
Gestin de la Calidad a travs de dicho modelo, creado en 1.999, y del Premio
Iberoamericano a la Calidad, otorgado anualmente desde el ao 2.000. Su
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estructura se asemeja mucho a la del modelo EFQM, del cual puede

considerarse una adaptacin, como puede verse en la figura siguiente:
Figura 8: Criterios del modelo de la FUNDIBEQ.

PROCESOS FACILITADORES (600 p)
RESULTADOS (400 p)
Poltica y
Resultados de
estrategia
clientes (110 p)
(100 p)
Liderazgo y
estilo de
Desarrollo de las
Clientes
direccin
personas (140 p)
(120 p)
(140 p)
Resultados del
desarrollo de las
personas (90 p)
Recursos y
Resultados de
asociados (100 p)
sociedad (90 p)
Resultados
globales (110 p)
INNOVACIN Y MEJORA CONTNUA
Fuente: Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestin (2006)
- Criterio 1: Liderazgo y estilo de gestin. Analiza cmo se desarrollan y

se ponen en prctica la cultura y los valores necesarios para el xito a largo
plazo de la firma, mediante adecuados comportamientos y acciones de sus
lderes. Estudia cmo se desarrolla y se pone en prctica la estructura de la
organizacin, el marco de los procesos y su sistema de gestin, todos ellos
necesarios para la eficaz ejecucin de la poltica y la estrategia
empresariales. Se compone de los siguientes subcriterios:
Subcriterio 1a: Los lderes demuestran visiblemente su compromiso con una

cultura de excelencia empresarial.
Subcriterio 1b: Los lderes estn implicados con personas de la propia
organizacin o de fuera de ella para promover y desarrollar las necesidades
y expectativas de los grupos de inters involucrados en la organizacin.
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Subcriterio 1c: La estructura de la organizacin est desarrollada para

sustentar la eficaz y eficiente aplicacin de la poltica y la estrategia, en
armona con los valores y la cultura de la misma.
Subcriterio 1d: Los procesos se gestionan y mejoran sistemticamente.
- Criterio 2: Poltica y estrategia. Analiza cmo la organizacin desarrolla

su misin y visin y las pone en prctica a travs de una clara estrategia,
orientada hacia los distintos agentes y personas con quienes interacta y
apoyada con programas adecuados. Se compone de los siguientes
subcriterios:
Subcriterio 2a: La poltica y la estrategia estn basadas en las necesidades

presentes y futuras, as como en las expectativas de los grupos de inters
involucrados, y orientadas hacia el mercado.
Subcriterio 2b: La poltica y la estrategia estn basadas en informacin
obtenida de mediciones del grado de cumplimiento y de actividades
relacionadas con la investigacin y la creatividad.
Subcriterio 2c: La poltica y la estrategia se desarrollan, evalan, revisan y
mejoran.
Subcriterio 2d: Cmo se comunica la poltica y la estrategia.
- Criterio 3: Desarrollo de las personas. Analiza cmo la organizacin

desarrolla, conduce y hace aflorar el pleno potencial de las personas de
forma individual, en equipo o de la organizacin en su conjunto, con el fin de
contribuir a su eficaz y eficiente gestin. Se compone de los siguientes
subcriterios:
Subcriterio 3a: Las personas: planificacin y mejora.

Subcriterio 3b: Desarrollo de la capacidad, los conocimientos y el
desempeo del personal.
Subcriterio 3c: Comunicacin y facultamiento de las personas.
Subcriterio 3d: Atencin y reconocimiento de las personas.
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- Criterio 4: Recursos y asociados. Analiza cmo la organizacin gestiona

sus recursos internos: financieros, de informacin, de conocimiento,
tecnolgicos, de propiedad intelectual o materiales, entre otros; y externos,
incluidas las asociaciones con proveedores, distribuidores, alianzas y
rganos reguladores, con el fin de apoyar la eficiente y eficaz gestin de la
misma. Se compone de los siguientes subcriterios:
Subcriterio 4a: Gestin de los recursos financieros.

Subcriterio 4b: Gestin de los recursos de informacin y conocimiento.
Subcriterio 4c: Gestin de los inmuebles, equipos, tecnologa y materiales.
Subcriterio 4d: Gestin de los recursos externos, asociados incluidos.
- Criterio 5: Clientes. Analiza cmo la organizacin disea, desarrolla,

produce y distribuye productos y servicios, y cmo gestiona las relaciones,
con el fin de satisfacer plenamente las necesidades y expectativas de sus
clientes actuales y futuros. Se compone de los siguientes subcriterios:
Subcriterio 5a: Se identifican las necesidades y expectativas de los clientes

respecto a proyectos y servicios.
Subcriterio 5b: Se disean y desarrollan productos.
Subcriterio 5c: Se fabrican, suministran y mantienen productos.
Subcriterio 5d: Se cultivan y mejoran las relaciones con los clientes.
- Criterio 6: Resultados de clientes. Lo que est consiguiendo la

organizacin en relacin con sus clientes externos. Se divide en:
Subcriterio 6a: Medidas de la percepcin.

Subcriterio 6b: Medidas del desempeo.
- Criterio 7: Resultados del desarrollo de las personas. Lo que est

consiguiendo la organizacin en relacin con el desarrollo de las personas.
Se divide en:

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- Criterio 8: Resultados de sociedad. Lo que la organizacin est

consiguiendo en cuanto a satisfacer las necesidades y expectativas de la
sociedad local, nacional e internacional (segn proceda). Se compone de
los siguientes subcriterios:

- Criterio 9: Resultados globales. Lo que est consiguiendo la organizacin

en relacin con su proyectado desempeo, y en la satisfaccin de las
necesidades y expectativas de cuantos tienen un inters financiero o de
toda ndole en la misma. Se divide en:

A continuacin se exponen los principales beneficios de la aplicacin de dicho

modelo (FUNDIBEQ, 2006):
- Reconocimiento internacional.
- Publicacin de las organizaciones ganadoras en medios de prensa de
abasto internacional.
- Oportunidad de utilizar, segn las normas especficas, los smbolos del
premio en todos los documentos y publicaciones de la organizacin
ganadora.
- Divulgacin de las mejores prcticas de la empresa ganadora en toda
Iberoamrica.
- Asociacin gratuita de un ao a FUNDIBEQ.
- Obtencin de una potente herramienta de gestin empresarial.
- Evaluacin realizada por un equipo de expertos internacionales que ofrece
una valiosa visin externa de la gestin de la firma.
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Fomento de la cultura de la calidad en toda la organizacin.

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2.6 LA AUDITORA DE CALIDAD
El trmino auditoria proviene del mbito contable-financiero, surgiendo

inicialmente como un proceso de revisin de la informacin financiera
presentada por los mismos administradores de las empresas para rendir
cuentas sobre su posicin patrimonial y resultados. Con la evolucin de los
sistemas de gestin de las empresas, la auditoria se ha ido separando
progresivamente de la simple verificacin externa de las cuentas para extender
su campo de accin a todos los mbitos de la gestin: produccin, marketing,
logstica y Recursos Humanos. La auditoria ya no significa operacin de
verificacin, sino que se presenta como una ayuda a la direccin, a la cual le
ofrece informacin y los medios necesarios para ser ms eficaz y eficiente,
Pero, no nicamente en trminos de resultados econmico-financieros, sino
que la empresa debe asumir su propia responsabilidad ante los clientes, y, por
ello, debe establecer un sistema de gestin en el que es fundamental la
definicin de su calidad mediante la identificacin de lo que desean sus
clientes, y que es una valoracin global que realizan los usuarios sobre una
prestacin que reciben en un momento dado.
Una auditoria de calidad consiste en estudiar la situacin en que se encuentra

la Gestin de la Calidad en toda la organizacin. Para ello, sealan Claver et al.
(1999:72), ofrece varias posibilidades. Por un lado, puede comprobar el
cumplimiento de los criterios establecidos en los modelos internacionales de
calidad como el Modelo Europeo de Calidad. Por otro, basarse en las normas
internacionales ISO 9000, a partir de una serie de preguntas referentes a cada
uno de los puntos que exige la misma, como manera de evaluar la situacin
actual de la calidad en la organizacin. En esta lnea, las Normas UNE-EN ISO
9000 sobre Aseguramiento de la calidad se fundamentan en la prevencin
frente a la deteccin. Segn estas normas, la auditoria es un examen metdico
e independiente que se realiza para determinar si las actividades y resultados
relativos a la calidad cumplen las disposiciones previamente establecidas, y si
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estas disposiciones estn implantadas de forma efectiva y son adecuadas para

alcanzar los objetivos previstos.
Los objetivos de la auditoria de calidad son los siguientes:
- Comprobar la eficacia del sistema de la calidad implantado para alcanzar

los objetivos de calidad especificados.
- Sealar la conformidad o no de los elementos del sistema de la calidad con
los requisitos especificados.
- Proporcionar a la entidad auditada la oportunidad de mejorar su sistema de
la calidad.
- Permitir la inscripcin del sistema de la calidad de la entidad auditada en un
registro.
Por otro lado, toda auditoria de calidad presenta las siguientes caractersticas:
- Es una herramienta de gestin (no forma parte del sistema productivo) que
puede concebirse como una herramienta de mejora.
- No se trata de una actuacin puntual, sino que forma parte de un programa
sistemtico y planificado.
- Ha de consensuarse con la entidad auditada.
- Se realiza de acuerdo a procedimientos escritos.
- Las conclusiones se plasman en un informe para su posterior anlisis.
- Suelen incluir acciones correctoras, designando responsabilidades y plazos
de actuacin.
- Se realiza un seguimiento de las acciones correctoras hasta la prxima
auditoria.
Las razones por las que se inicia una auditoria de calidad por parte de una
organizacin son las siguientes:
- Realizar la autoevaluacin de su sistema de calidad, comparndolo con las

normas y estndares establecidos.
- Verificar el cumplimiento continuo de los requisitos especificados.
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- Efectuar la evaluacin inicial de un suministrador antes de establecer

relaciones contractuales.
- Comprobar, en el marco de una relacin contractual, que el sistema de la
calidad
del
suministrador
satisface
con
continuidad
los
requisitos
especificados.
Las auditorias se pueden clasificar atendiendo a dos criterios: por un lado,

segn el origen del equipo auditor y, por otro, segn la naturaleza de la
auditoria.
Figura 9: Tipos de auditorias de calidad.

Tipos de auditoras segn el origen del equipo auditor
auditoria externa
auditoria interna
Evala a proveedores y subcontratistas.

Auditoria que recibe una organizacin procedente
de sus clientes o terceros.
Realizada por la propia organizacin.

Por personal de la empresa ajeno a las actividades
auditadas.
Por personal especializado contratado por la empresa.
Auditoria de organismos oficiales autorizados

A peticin de la empresa:
Certificacin del producto.
Registro de la empresa.
Tipos de auditorias segn la naturaleza
auditoria del sistema
auditoria del proceso
auditoria del producto
Orientada al sistema
Orientada al proceso
Orientada al producto o
servicio
Informe de cada uno de los

elementos del sistema de la
calidad en cuanto a su
realidad y aplicacin
Verificacin de determinados
procesos y desarrollos del
trabajo en cuanto a su
mantenimiento y conveniencia
Investigacin de un reducido
nmero de productos o
servicios en cuanto a su
conformidad con las
caractersticas determinadas

Finalmente, el procedimiento de conduccin de una auditoria se sintetiza en la
figura siguiente:
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Figura 10: Procedimiento de conduccin de una auditoria de calidad.
Reunin inicial:
-
Presentacin de los equipos. Presentacin de los

miembros del equipo auditor a la direccin del auditado.
Explicacin de los objetivos incluyendo: norma de
referencia, duracin de la misma y actividades que van a
ser auditadas.
Presentar un resumen de los mtodos y procedimientos
que se van a utilizar para realizar la auditoria.
Establecer la forma oficial de comunicacin entre el
equipo auditor y el auditado.
Confirmar la disponibilidad de los medios e instalaciones
que precise el equipo auditor.
Distribucin de actividades y de responsabilidades.
Resolver los aspectos logsticos: lugar, duracin,
horario... Confirmar la hora y la fecha para la reunin final
y para cualquier otra reunin intermedia del equipo auditor
con la direccin del auditado.
Resolver dudas acerca de la auditoria.
Ejecucin de la auditoria:
El jefe del equipo se asegurar de que:
Se cubra el alcance total de la
auditoria.
Se recojan con claridad todas las
no
conformidades
fruto
de
evidencias objetivas.
Se
convoquen
reuniones
de
coordinacin.
Se revise el desarrollo de la
auditoria.
Reducir las prdidas de tiempo al
mnimo.
Reunin final:
-
Breve resumen de las conclusiones

de la auditoria as como el resultado
de la metodologa aplicada.
Resolucin de dudas y comentarios
del auditorio.
Acordar los plazos para las
acciones correctoras y para las
acciones de seguimiento.
Informe final: debe contener como mnimo:

Objetivo y alcance de la auditoria.
Composicin y equipo.
Fechas, duracin y lugar de la auditoria.
Organizacin auditada y representante de la organizacin
auditada
Norma o documentos de referencia en la auditoria.
Descripcin de no conformidades encontradas.
Determinacin de las acciones correctoras. Una accin
correctora debe incluir:
Identificar claramente la no conformidad.
Definir concretamente la accin a emprender.
Indicar el responsable de efectuar la accin.
Indicar el responsable de su verificacin.
Indicar el plazo de implantacin.
2.7 LA CALIDAD EN EL SECTOR SERVICIOS
El concepto calidad nace en el entorno de la empresa de produccin industrial.

Histricamente, este vnculo ha sido muy fuerte, y todava hoy sigue
mantenindose. An as, incluso las empresas industriales o fabricantes de
bienes de consumo cuentan con servicios al cliente (entrega, postventa, etc.),
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los cuales son de una importancia decisiva para la competitividad, dado que se
trata de una atencin directa al comprador, a su calidad percibida y a sus
reclamaciones. Adems, existen muchas empresas dedicadas exclusivamente
a ofrecer servicios al cliente. El auge del sector terciario en los pases
desarrollados queda patente en gran parte por la reduccin de los sectores
agrcola e industrial, acaparando aproximadamente el 70% de los empleos
globales. Con sus particulares caractersticas, dentro de esta tipologa de
organizaciones tambin se encuentran las administraciones pblicas. Por
consiguiente, dado el alto grado de competitividad existente y vista la gran
importancia otorgada al cliente, podemos fcilmente entender porqu la calidad
es tan necesaria en este tipo de empresas.
En este sentido, para poder adaptar con garantas el concepto de calidad a los
servicios es necesario conocer en primer lugar las caractersticas propias de
stos (Cuatrecasas, 2005. Costa, 1998, Camisn et al. 2007:895):
1. Intangibilidad de los servicios: Esto comporta que sea ms complicado

establecer las especificaciones precisas para su elaboracin. Tampoco
pueden almacenarse.
2. Heterogeneidad de los servicios: Sobretodo debido a la variabilidad y la
subjetividad de ciertos factores humanos intrnsecos, tanto por parte de los
proveedores como de los clientes.
3. Inseparabilidad de la elaboracin y el consumo: Ambos se producen al
mismo tiempo. Los usuarios evalan tanto el producto final como el
procesos. Ello conlleva una mayor complejidad a la hora de entender los
criterios de valoracin que utilizan los usuarios.
4. Carcter perecedero: Los servicios deben consumirse cuando son
producidos, ya que no son almacenables ni inventariables. En muchas
ocasiones, esta caracterstica provoca que las empresas desarrollen
diferentes tcticas de precios como estrategia para paliar los efectos
negativos ocasionados por fluctuaciones en la demanda.
En base a lo anterior, la calidad de servicio puede definirse como el juicio

global del consumidor acerca de la excelencia o superioridad global del
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producto (Zeithaml et al. 1993), aspecto que revela un deslizamiento del

concepto clsico de calidad en sentido objetivo hacia un concepto subjetivo de
la calidad basado en la percepcin del cliente. En este sentido, la calidad de
servicio percibida suele valorarse como un desajuste entre las expectativas de
los clientes y sus percepciones. Las expectativas seran los deseos y
necesidades de los consumidores y las percepciones sus creencias en relacin
al servicio recibido, de manera que los clientes valorarn la calidad de servicio
comparando lo que desean y esperan con lo que realmente reciben o perciben
que reciben. Por tanto, la identificacin de las dimensiones de la calidad
resultar muy til a la organizacin a la hora de resolver todas estas
cuestiones, permitindole centrar sus esfuerzos en los aspectos del servicio
realmente valorados por los clientes.
Los principales modelos que estudian la calidad en los servicios y sus

dimensiones, a su vez representativos de tres escuelas principales: la
norteamericana (Zeithaml et al. 1993), la escandinava (Grnroos, 1984, 1988,
1994) y la francesa (Eiglier y Langeard, 1989), son los siguientes:
A. Modelo SERVQUAL de Zeithaml et al. (1993). Desde mediados de los

ochenta, estos profesores se han dedicado a recoger distintas aportaciones
basadas en la calidad de los servicios, habiendo constatado lo siguiente:
1. Para el usuario en general, la calidad de un servicio es ms difcil de

evaluar que la calidad de un producto tangible. Por consiguiente, es
posible que los criterios utilizados por este tipo de clientes sean ms
difciles de comprender por parte de la organizacin que presta el
servicio.
2. Los usuarios de un servicio miden la calidad desde dos perspectivas: la
calidad del resultado recibido y la calidad durante el proceso de
prestacin.
3. Los criterios para evaluar la calidad de un servicio los establece el
cliente. En este aspecto, l es quien tiene la ltima palabra, en funcin
de lo bien que lo ha hecho el servidor y de sus expectativas previas, lo
cual convierte a la percepcin en un aspecto altamente subjetivo. En
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definitiva, los requisitos del servicio percibidos por el cliente deben tratar
de igualar o sobrepasar sus expectativas.
Para los autores, la calidad del servicio es la amplitud de la discrepancia o

diferencia existente entre las expectativas o deseos de los clientes y sus
percepciones. Segn ellos, los factores que influyen en las expectativas son
cuatro:
1. Comunicacin cliente-cliente: Es la informacin que transmite un cliente

antiguo a un cliente potencial al comunicarle sus experiencias sobre un
determinado servicio.
2. Necesidades personales: Lo que desea el cliente para satisfacer sus
necesidades tambin condiciona las expectativas. As, los deseos varan
de un cliente a otro.
3. Experiencias anteriores: Las experiencias anteriores en un mismo
servicio provocan que se modifiquen las expectativas. Generalmente
estas sern ms altas cuantas ms veces se haya usado dicho servicio.
4. Comunicacin externa: Es la que ofrecen las empresas a los clientes.
Puede ser directa (publicidad en un medio de comunicacin) o indirecta
(apariencia de las oficinas o buen servicio de atencin al pblico).
El quinto factor precio del servicio complementar y modular a los cuatro

anteriores, especialmente a la comunicacin externa, configurando las
expectativas de los clientes.
Paralelamente, las dimensiones que definen la calidad de un servicio son las

siguientes:
1. Elementos tangibles (apariencia instalaciones, equipos, personal y

materiales de comunicacin)
2. Fiabilidad (habilidad para ejecutar el servicio prometido de forma fiable y
cuidadosa)
3. Capacidad de respuesta (disposicin de ayudar a los clientes y
proveerlos de un servicio rpido)
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4. Profesionalidad (posesin de las destrezas requeridas y conocimiento de

la ejecucin del servicio)
5. Cortesa (atencin, consideracin, respeto y amabilidad del personal de
contacto)
6. Credibilidad (veracidad, creencia, honestidad en el servicio que se
provee)
7. Seguridad (inexistencia de peligros, riesgos o dudas)
8. Accesibilidad (fcil de contactar)
9. Comunicacin (mantener a los clientes informados utilizando un lenguaje
que puedan entender, as como escucharles)
10. Comprensin del cliente (hacer el esfuerzo de conocer a los clientes y
sus necesidades)
Posteriormente, estos elementos se redujeron a cinco: elementos tangibles,

fiabilidad, capacidad de respuesta, seguridad (agrupa profesionalidad, cortesa,
credibilidad y seguridad) y empata (agrupa accesibilidad, comunicacin y
comprensin del cliente).
As mismo, Zeithaml et al. (1993) establecen cinco causas potenciales de

deficiencias en los servicios:
1. Discrepancia entre las expectativas de los usuarios y las percepciones

de los directivos. Debido a la falta de una cultura orientada a la
investigacin, falta de comunicacin ascendente, excesivos niveles
jerrquicos, bajo compromiso de la direccin y mala especificacin de
objetivos.
2. Discrepancia
entre
las
percepciones
de
los
directivos
las
especificaciones o normas de calidad. Debido a un inexistente o

defectuoso establecimiento de normas estndar para la ejecucin de
tareas, mala percepcin de la viabilidad de ciertas acciones, falta de
trabajo en equipo, desajuste entre los colaboradores y sus funciones y
desajuste entre la tecnologa y las funciones.
3. Discrepancia entre las especificaciones del servicio de calidad y la
prestacin del servicio. Las empresas definen unos estndares de
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servicio que con frecuencia no logran satisfacer, debido a la falta de

control percibido, sistemas de supervisin inadecuados, existencia de
conflictos funcionales y ambigedad en las funciones.
4. Discrepancia entre la prestacin del servicio y la comunicacin externa.
Debido a la comunicacin descendente y a la propensin a prometer en
exceso. Cuando el cliente no observa el cumplimiento de lo prometido
considera que falta calidad.
5. Discrepancia entre las expectativas del usuario y el servicio percibido.
Esta deficiencia se diferencia sustancialmente de las cuatro anteriores
por el hecho de que surge de la perspectiva que tiene el usuario de la
calidad y, en contraposicin a las dems, se genera en el exterior de la
empresa: en el mercado. Para que disminuya habr que mantener a las
cuatro anteriores en el nivel ms bajo posible.
Zeithaml et al. (1993) proponen una batera de preguntas para medir la brecha
entre expectativas y percepciones. Se trata de una forma de cuantificar la
deficiencia 5. A este instrumento se le ha dado el nombre de SERVQUAL. El
modelo SERVQUAL es una escala de valoracin obtenida a travs de
encuestas a los usuarios del servicio cuya consistencia ha sido demostrada en
numerosos estudios empricos 25, y que responde al deseo de sus creadores de
convertirse en un instrumento genrico de medida de la distancia entre
expectativas y percepciones de calidad, aplicable sin ajustes a cualquier
actividad. Sin embargo, el instrumento tambin ha sido cuestionado por otros
trabajos 26 que sealan la necesidad de ajustes especficos para la aplicacin
en cada industria, poniendo en entredicho su validez universal (Camisn et al.
2007).
Dicho modelo comprende dos partes simtricas: una mide expectativas y la

otra mide percepciones. En total son 22 declaraciones en cada parte que
25
Estudios de medicin de la calidad de servicio en hoteles (Saleh y Ryan, 1992), agencias de viajes
(Bign et al. 1995), cafeteras y bares (Llorens, 1994), restaurantes (Dub et al. 1994) y compaas areas
(Robledo, 1997).
26
Vanse Brown et al. (1993) y Cronin y Taylor (1992), entre otros.
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deben ser puntuadas del 1 al 7 segn la escala de Likert 27. Los resultados que
ofrece esta tcnica sirven de diagnstico global del proceso de servicio.
Todo lo expuesto hasta ahora se sintetiza en el siguiente esquema:
Figura 11: Modelo SERVQUAL.
CLIENTE
Precio del
servicio
Comunicacin
cliente-cliente
Necesidades
personales
Experiencias
anteriores
Servicio
esperado
(expectativas)
Comunicacin
externa
CALIDAD
PERCIBIDA EN
EL SERVICIO:
- En el proceso
- En el resultado
Deficiencia 5
Servicio recibido
(percepciones)
PROVEEDOR
1. Elementos
tangibles
2. Fiabilidad
3. Capacidad
de respuesta
4. Seguridad
5. Empata
Deficiencia 1
Prestacin del
servicio
Deficiencia 4
Comunicacin
externa a los
clientes
Deficiencia 3
Especificaciones de la
calidad del servicio
Deficiencia 2
Percepciones de los directivos sobre
las expectativas de los clientes
Fuente: Elaboracin propia a partir de Zeithaml et al. (1993)

27
Se trata de una escala psicomtrica comunmente utilizada en cuestionarios y encuestas de

investigacin. Cuando respondemos a un elemento de un cuestionario elaborado con la tcnica de Likert,
lo hacemos especificando el nivel de acuerdo o desacuerdo con una declaracin segn una graduacin
determinada. Para ms informacin, vase Selltiz (1976).
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Como ya hemos visto en las dimensiones de la calidad, a lo largo de su

evolucin el modelo SERVQUAL ha sufrido diversas modificaciones, as como
tambin algunas crticas (Belzunegui y Brunet, 2006):
- Es necesario adaptar los tems cambiando su redaccin o bien aadiendo o

suprimiendo algunos de ellos para poder reflejar las caractersticas
especficas de cada sector estudiado.
- Estas modificaciones pueden hacer variar las dimensiones subyacentes de
la calidad. No queda garantizada la universalidad de las cinco dimensiones
del modelo.
- La utilizacin de expectativas en la escala de medida presenta numerosas
dificultades, ya que pueden aparecer valoraciones distintas segn
momentos diferentes del tiempo sin que el servicio haya cambiado en
absoluto. Adems, existe una tendencia generalizada a valorar altas las
expectativas. Esto hace que las diferencias entre stas y las percepciones
sean ms grandes de lo que sera deseable. Para resolver este problema
surgi el modelo SERVPERF (Cronin y Taylor, 1992) como evolucin del
anterior, que valora exclusivamente las percepciones del servicio.
B. Modelo de Grnroos (1984, 1988, 1994). En este modelo, tambin

conocido como modelo de la imagen, se evala la calidad percibida
comparando el servicio esperado con el recibido. As, la buena calidad
percibida
se
obtiene
cuando
la
calidad experimentada satisface las
expectativas esperadas por el cliente. La calidad esperada est en funcin de

la comunicacin y el marketing, de las relaciones informales entre clientes, de
sus necesidades y de la imagen corporativa de la empresa. La calidad
experimentada est influida por la calidad tcnica, o resultado aceptable del
servicio; por la calidad funcional, o forma en que el consumidor es tratado a lo
largo del proceso de produccin de este servicio y, por ltimo, por la imagen
corporativa de la empresa, la cual a su vez se crea a travs de la percepcin de
la calidad tcnica y la calidad funcional.
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An as, el nivel de calidad total percibida no est slo determinado por la

calidad tcnica y funcional, sin ms bien por las diferencias entre calidad
esperada y calidad experimentada.
El modelo puede resumirse mediante la siguiente figura:
Figura 12: Modelo de Grnroos.
Calidad
esperada
Calidad total
percibida
Calidad
experimentada
Imagen
corporativa
- Marketing y comunicacin
- Imagen corporativa
- Comunicacin boca a boca
- Necesidades de los clientes
Calidad tcnica
del resultado
qu
Calidad funcional
del proceso
cmo
Fuente: Grnroos (1988)
C. Modelo SERVUCCIN de Eiglier y Langeard (1989). El modelo

SERVUCCIN intenta aplicar al proceso de creacin de servicios el mismo
rigor que el que caracteriza a las actividades de fabricacin de productos, en
cuanto a la concepcin y puesta en funcionamiento, para llegar a un servicio de
calidad. Eiglier y Langeard (1989:12) definen la servuccin de la empresa de
servicios como: la organizacin sistemtica y coherente de todos los
elementos fsicos y humanos de la relacin cliente-empresa, necesaria para la
realizacin de una prestacin de servicio cuyas caractersticas comerciales y
niveles de calidad han sido determinados.
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Los elementos del sistema de servuccin se muestran en la siguiente figura:
Figura 13: Modelo SERVUCCIN.
Soporte fsico
Cliente
Personal en contacto
Servicio
Fuente: Eiglier y Langeard (1989)
Como puede verse, el soporte fsico y el personal son slo la parte visible de la
empresa de servicios. A su vez, estos dos elementos estn condicionados por
el propio sistema organizativo interno de la firma, tanto por las funciones
clsicas (finanzas, marketing, personal, etc.) como por otro tipo de funciones
ms especficas (suministros, mantenimiento, limpieza, sistemas de compra,
almacenamiento, etc.). As mismo, cabe sealar que cuando se presta un
servicio, es frecuente la presencia de otros clientes adems del interesado,
producindose en ocasiones interacciones entre ambos. Por tanto, resulta de
suma importancia prestar la debida atencin a las relaciones que tienen lugar
entre los elementos del sistema y a su nivel de integracin. Segn los autores,
dichas relaciones se clasifican en primarias (muestran la interaccin de los
elementos de la empresa con el mercado), internas (unen la parte visible y la
no visible de la organizacin) y de concomitancia (aparecen por la presencia
simultnea de varios clientes). Por todo ello, se afirma que una de las
diferencias fundamentales entre la produccin y la servuccin es que en esta
ltima el cliente tambin forma parte del proceso, convirtindose en una
entrada ms del sistema y quedando totalmente integrado en la organizacin.
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En este sentido, no debe olvidarse que la satisfaccin de los clientes es, en

alguna medida, consecuencia de la satisfaccin de los propios empleados. Por
tanto, la empresa deber igualmente prestar atencin a la consecucin de un
ptimo grado de calidad de servicio interno, de modo que ste repercuta de
manera positiva sobre la satisfaccin del cliente externo y del desempeo
organizativo.
Finalmente, y a pesar de la existencia de los modelos anteriores, cabe indicar

que en la prctica empresarial son numerosas las organizaciones que optan
por la alternativa de disear cuestionarios especficos para conocer la calidad
de sus servicios y la satisfaccin de sus clientes. Posteriormente, la
informacin recogida por dichos cuestionarios es explotada estadsticamente
para obtener conclusiones y posibles vas de mejora. En este mismo sentido,
tambin son frecuentes los sistemas de formulacin de quejas, reclamaciones y
sugerencias puestos a disposicin de los consumidores.
2.7.1 La calidad en la Administracin Pblica
Entre las organizaciones que prestan servicios a clientes se encuentran las

administraciones pblicas. As mismo, la mayora de las tcnicas de gestin de
calidad aplicables a las empresas, especialmente a las de servicios, son
tambin utilizables en la administracin, ya que se adaptan perfectamente al
sector pblico. La cuestin que se plantea acto seguido es si la Gestin de la
Calidad Total tiene realmente sentido en el sector pblico.
Los defensores de este enfoque sostienen que los principios de la Gestin de

la Calidad Total slo deben modificarse ligeramente para ser aplicados a la
Administracin Pblica, ya que desde un punto de vista amplio la provisin de
un servicio puede ser considerada como un producto. Por tanto, la irrupcin del
movimiento de la calidad en la Administracin Pblica significa releer el sentido
de los servicios pblicos desde una lgica atenta al hecho de que el ciudadanocliente no recibe gratuitamente un servicio sino que accede a l porque lo paga,
ya sea en forma de prestacin econmica directa, ya sea indirectamente, a
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travs de sus impuestos. Desde el movimiento de la calidad, el cliente tiene

derecho a exigir al prestador del servicio, sea ente pblico o privado
concertado, una atencin y un producto de calidad. La organizacin se orienta
a responder a las necesidades de los clientes y stos tienen sus derechos y
pueden hacerlos valer, rechazando al prestador del servicio. Desde esta
perspectiva, se entiende, por ejemplo, la evaluacin como accountability o la
participacin del cliente (familias y alumnos, familias y pacientes en la
evaluacin de los servicios pblicos, escuelas u hospitales) (lvarez, 1998:21).
Por ello, se insiste en que la Administracin Pblica no debe ser ajena a esta
corriente, sino todo lo contrario. La calidad, la eficiencia en la gestin y la
administracin de los recursos pblicos "son exigencias cada vez ms
demandadas
por
el
ciudadano.
Que,
adems,
espera
ser
tratado
adecuadamente en sus relaciones ms o menos espordicas con la

administracin. Cobra as sentido ese concepto controvertido de ciudadanocliente, aunque slo sea para exigir que a los ciudadanos se les presten unos
servicios eficientes y a la altura de sus demandas. Y se hace ms patente el
objetivo estratgico de satisfacer al cliente de forma eficiente (Nalda, 1992:12).
A partir de la anterior consideracin, se afirma que la Administracin Pblica ha

de mejorar e innovar la propia gestin a partir de los conceptos en que se
fundamenta la Calidad Total, y es que en las Administraciones Pblicas el
trmino cliente es un concepto indeterminado, con bastantes ambivalencias y
que, nicamente puede entenderse como un recurso para promover un cambio
cultural en las organizaciones pblicas (Lpez y Gadea, 2001:112). Cambio en
virtud de que la Gestin de la Calidad, al preocuparse por reducir los costes de
la no-calidad, ayuda a reducir parte del dficit pblico. Con la Gestin de la
Calidad es posible aplicar un sistema de gestin nuevo, es decir, un sistema
autogestionado que, por sus caractersticas propias de organizacin, permita
emprender el camino de un ahorro metdico a partir de la eliminacin de todo
aquello que no aporta valor aadido a la gestin, que es fuente de errores o
defectos.
Dado que la Gestin de la Calidad Total facilita la reduccin del dficit pblico,
la OCDE (1995) considera que el enfoque hacia la calidad en el servicio es
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parte de la orientacin general de las reformas en la Administracin que sus

pases miembros estn intentando instrumentar, con el fin de mejorar la
capacidad de respuesta y sensibilidad de las instituciones del sector pblico, a
travs de requerir y alentar un mayor nfasis en el rendimiento o resultados.
Este nfasis en la eficacia se justifica en base a que la razn fundamental de la
existencia de las instituciones del sector pblico es proveer de un servicio o
bien a un cliente.
La calidad en el servicio pblico hay que situarla, segn la OCDE (1995), en los
siguientes hechos o factores:
- Presiones derivadas de los recursos o del presupuesto, enfocadas a

mejorar la calidad de los servicios que se contempla como una manera de
reducir costos o de hacer ms con menos.
- Un pblico ms demandante que desea mejores servicios y mayor
injerencia en qu servicios se proporcionan y cmo.
- Reconocer el hecho de que un sector pblico con mayor capacidad de
respuesta y ms eficiente mejorar substancialmente el rendimiento
econmico en forma global.
- Presiones para incrementar la legitimidad y transparencia de las acciones
de gobierno a travs de la especificacin de los derechos de los ciudadanos
a los servicios y de incrementar la igualdad de acceso a los mismos.
- Nuevas posibilidades tecnolgicas para mejorar la calidad de los servicios.
- Cambios en la teora de la administracin en el sector privado, que se
contemplan como pertinentes o transferibles a la administracin en el sector
pblico.
Visto todo lo anterior, y desde un punto de vista ms concreto y pragmtico,

cabe apuntar que los premios a la calidad constituyen una herramienta muy til
para evaluar la Gestin de la Calidad en los organismos pblicos, a la vez que
un instrumento de medida de su rendimiento, promoviendo la innovacin,
implicacin del personal y la calidad en el servicio. El objetivo de estos premios
es hacer pblicamente visibles los factores de xito que conducen a la
excelencia en las prcticas administrativas.
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Paralelamente, y debido a su estrecha vinculacin con los anteriores, las

normas ISO tambin constituyen unos excelentes instrumentos de evaluacin.
El enfoque normalizador de las normas ISO contribuye a que las
organizaciones consigan unos niveles mnimos de calidad y un diseo propio
de un sistema especfico de mejora, pudiendo ser el punto de partida para la
consecucin de un verdadero sistema de Gestin de la Calidad. As pues, la
participacin de una organizacin en un programa de premios slo tiene
sentido si previamente se ha conseguido un cierto nivel de Gestin de la
Calidad (Belzunegui y Brunet, 2006). Por lo tanto, el cumplimiento de las
normas ISO por parte de una administracin es un indicador 28 de que sus
procedimientos estn bajo control y de que ofrece un servicio de calidad,
ajustndose a la demanda de la nueva gestin pblica de aumentar la
eficiencia del sector pblico, aparte de un estmulo para sus empleados.
Finalmente, apuntar que una forma de exteriorizacin de estos procedimientos

y normas hacia los ciudadanos-clientes y dems stakeholders de las
administraciones son las cartas de servicios. Este concepto, muy relacionado
con la corriente de la tica pblica, se instrumentaliza mediante una serie de
documentos a travs de los cuales se dan a conocer los servicios que presta
cada
departamento
administrativo,
los
compromisos
que
pblica
explcitamente adquiere la administracin con los ciudadanos usuarios de

stos, los estndares de calidad con que se prestaran y las compensaciones
que obtendr el administrado si no se logran dichos niveles. Empiezan con una
declaracin general de intenciones para descender luego hasta aspectos ms
concretos del servicio, convirtindose a su vez en un mecanismo gil de
comunicacin entre la administracin y el ciudadano.
En definitiva, observamos cmo en el mbito de la Administracin Pblica se

efecta una transferencia terminolgica del pensamiento-gestin managerial
28
En este caso, no podemos considerar stricto senso que las normas ISO supongan una garanta para el
cliente-administrado, ya que las garantas y los procedimientos administrativos ya estn regulados
ampliamente y desde hace mucho tiempo por el derecho administrativo. La gestin de la calidad es en la
administracin como algo adicional, un elemento integrador que facilita el trnsito de este tipo de
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que supone todo un trabajo de redefinicin de esta, y en la que la Calidad Total

parece haberse convertido en las nuevas Tablas de la Ley (Laval, 2004: 253),
afirmndose que las referencias contenidas en la filosofa de la Nueva Gestin
Pblica y de la Calidad Total son transponibles, con escasas modificaciones,
del mbito de lo privado al de lo pblico. En cualquier caso, en el captulo
dedicado a la Nueva Gestin Pblica se profundizar ms, aunque desde otra
perspectiva, en algunos aspectos clave del tema en cuestin.
2.8 GESTIN DE LA CALIDAD Y CAMBIO ORGANIZATIVO
La implantacin de un sistema de Gestin de la Calidad supone un caso

paradigmtico de cambio organizativo cuyo principal factor clave de xito lo
constituye el papel jugado por la direccin en dicho proceso, as como el grado
de liderazgo asumido por sta. En cuanto al primer aspecto, Katz (1974)
distingue las siguientes funciones directivas:
Intelectual o cognitiva: Contempla la empresa como un sistema abierto a
un entorno con el que hay que desarrollar relaciones de intercambio para
poder sobrevivir. Tambin se refiere a la capacidad para formular y acuar
una visin del negocio.
Tcnica: En relacin con el conocimiento y el dominio de las tcnicas y
procesos de trabajo.
Humana: Referida a la habilidad para trabajar en grupo, dirigirlo y
desarrollar un ambiente de cooperacin. Tambin relacionada con la
escucha, la empata y la comunicacin efectiva.
Por su parte, Mintzberg (1983) describe tres competencias directivas que a su

vez desglosa en diez roles:
organizaciones hacia la nueva gestin y las hace adaptables al entorno actual antes que lo haga,
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1. Funciones de relaciones interpersonales.

Cabeza visible: Acta como smbolo y representante de la organizacin,
debido a su estatus y a su autoridad formal.
Lder: Orienta y motiva a las personas de su unidad y define el clima de
trabajo.
Enlace: Hace referencia a la red de contactos que el directivo mantiene con
individuos, grupos y organizaciones ajenos a la unidad o empresa que
dirige.
2. Funciones de informacin.
Monitor: Busca informacin a travs de canales formales e informales para
comprender qu ocurre en el seno de la organizacin y en su entorno, lo
que le permite formarse un modelo cognitivo y detectar las amenazas y
oportunidades afrontadas por la empresa.
Difusor: Transmite la informacin del exterior hacia el interior de la
organizacin, informacin que puede ser objetiva o valorativa. A travs de
este rol, el directivo gestiona el grado de descentralizacin de la toma de
decisiones
acta
como
escudo
contra
la
informacin
falsa
contraproducente.
Portavoz: Proyecta informacin hacia el exterior de la unidad u
organizacin. De esta labor depende en gran medida la capacidad de la
empresa para captar los recursos que necesita del exterior.
3. Funciones de decisin/accin.
Emprendedor: Desarrolla la fase de inteligencia y concepcin de los
principales proyectos de cambio controlado que se dan en el seno de la
empresa.
Gestor de anomalas: Se encarga de concebir la respuesta de la
organizacin ante los imprevistos de importancia.
reactivamente y por ley, el Derecho Administrativo.
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Asignador de recursos: A travs de la programacin del tiempo, del

trabajo y de la autorizacin de acciones, asignando todo tipo de recursos
(personales, materiales, econmicos e intangibles).
Negociador: Derivado de los anteriores, puesto que su negociacin implica
la toma de decisiones de carcter ms o menos reactivo, as como el
compromiso de recursos.
A partir de los marcos tericos anteriores, y en referencia a los nuevos roles

adoptados por los directivos tras la implantacin de un sistema de Gestin de la
Calidad, se observa que se refuerzan todos aquellos papeles relacionados con
las tareas de concepcin, en detrimento de las competencias referidas a la
ejecucin y al ejercicio del poder, que pasan a ser cedidas o compartidas con
otros. As, se potencian los roles de lder, de cabeza visible y de emprendedor;
se reducen los de monitor y gestor de anomalas, y se comparten todos los
dems (Gonzlez y Guilln, 2001). El cambio de rol tambin ser distinto en
funcin del nivel de direccin estudiado. En este sentido, los altos directivos
debern actuar como arquitectos del cambio, planteando de forma explcita la
misin y visin de la empresa, apoyando los esfuerzos de los miembros de la
organizacin que sean coherentes con las metas perseguidas y actuando con
ejemplaridad. Igualmente, debern fomentar el establecimiento de redes y de
canales de comunicacin que permitan que la informacin fluya en todas las
direcciones y sentidos. En definitiva, se trata de potenciar sus roles de lder,
emprendedor, difusor y enlace.
En cuanto a los mandos intermedios, y ante la implantacin de un sistema de

Gestin de la Calidad, debern reducir su papel de monitores y de gestores de
anomalas. En cambio, jugarn un papel clave como responsables de identificar
proyectos de mejora y como catalizadores del trabajo en equipo. En el mismo
sentido, se espera que colaboren con la alta direccin en el liderazgo del
proceso de implantacin. Por su parte, los niveles tcnicos pasarn a llevar a
cabo tareas de coordinacin, consultora y enlace interdepartamental,
facilitando los conocimientos tcnicos y la informacin necesaria para que el
resto de los miembros de la organizacin puedan desarrollar actividades de
mejora continua, cambiando su papel de resolutores de problemas por el de
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formadores y consultores. Finalmente, los integrantes del staff de apoyo

debern desarrollar un proceso de implantacin similar al realizado en el resto
de departamentos: 1) Definiendo quin es su cliente interno y qu espera de
ellos; 2) Diseando procesos, productos y servicios que satisfagan dichas
necesidades, y 3) estableciendo mecanismos de evaluacin y mejora continua.
En definitiva, llevarn a cabo un proceso completo de implantacin de un
sistema de calidad adaptndolo a las peculiaridades de su tarea.
Una vez descrito el papel de los directivos en la implantacin de sistemas de

Gestin de la Calidad, se pasa a analizar el rol y la necesidad de la figura del
lder en dichos procesos. En este sentido, las teoras del liderazgo concebidas
a lo largo d el siglo XX han sido muchas y muy variadas -enfoques basados en
los rasgos del lder, en sus estilos de mando, en cmo se comportan en cada
situacin, en su carisma y caractersticas personales, en cmo son percibidos
por sus seguidores o en cmo desarrollan su proceso cognitivo-, destacando
entre las ms recientes las relacionadas a continuacin (Camisn et al.
2007:1012):
Liderazgo transformacional: Liderazgo entendido como proceso de
interrelacin en el que el papel de lder consiste en provocar cambios en las
opiniones y actitudes, generando de este modo compromiso y adhesin por
parte de los miembros de la organizacin.
Liderazgo transaccional: Anttesis del anterior, concibe las relaciones
lder-seguidores en trminos de simple intercambio comercial.
Liderazgo servidor: Concibe al lder como alguien discreto, que pasa
inadvertido y que lidera sin pretenderlo, a travs del servicio a los dems,
logrando adhesin y confianza. Enfoque que permite que cualquiera pueda
ser lder. Muy vlido para la implantacin de una cultura corporativa
respetuosa con la tica.
La principal limitacin observada en estos ltimos enfoques radica en el hecho

de que, en general, son excesivamente descriptivos y carentes de los
fundamentos tericos bsicos, por lo cual no son capaces de explicar de
manera completa el fenmeno objeto de estudio, si no es complementndose
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con anlisis situacionales que tomen en consideracin las implicaciones de

cada contexto particular. En cualquier caso, partiendo de la base de la teora
transaccional, y mediante la adopcin de un enfoque antropolgico, el liderazgo
puede entenderse como alguna clase de proceso o acto de influencia que, de
alguna forma, logra que la gente haga algo (Ciulla, 1995:12). En este sentido,
la actitud de adhesin y la relacin de influencia provocadas por el lder
dependen de mltiples dimensiones -aspecto que explica la falta de acuerdo de
las teoras anteriores-, concretamente: 1) La dimensin tcnica, en referencia al
conjunto de habilidades tcnicas personales; 2) La dimensin psico-emotiva,
basada en los rasgos psicolgicos de su carcter y en la capacidad de crear un
clima organizativo atractivo, y por ltimo, 3) la dimensin moral o tica, referida
a las virtudes morales o hbitos estables del carcter que ayudan al lder a
actuar de manera correcta. Dichas dimensiones forman parte de la realidad del
comportamiento del lder, pudiendo apoyarse su capacidad de influencia en
cualquiera de las tres. No obstante, el grado de atraccin que provoca no
depende de ninguna en particular, puesto que todas ellas juegan su papel de
manera conjunta e inseparable.
Respecto al compromiso y el liderazgo de la direccin en la GCT, y a pesar de

la gran heterogeneidad de enfoques existente, fruto de la ausencia de un
marco terico suficientemente slido en este sentido, en general predominan
las descripciones basadas en la teora transformacional del liderazgo,
mezclada con el estilo de mando participativo y con algunos rasgos del enfoque
situacional, de manera que subyace una imagen del liderazgo combinacin de
competencias directivas y comportamientos esenciales del lder (Camisn et al.
2007:1033). Finalmente, en cuanto al grado de necesidad de la figura del lder
a la hora de implantar un sistema de Gestin de la Calidad orientado hacia la
GCT, se observa que con el mero ejercicio de la potestad directiva puede
alcanzarse un nivel prximo al CWQC, aunque si la implantacin se analiza a
partir de la aplicabilidad de los principios de la GCT, se constata que solamente
algunos de ellos se cumplirn -diseo y conformidad de procesos y productos,
gestin por procesos o administracin basada en hechos-. Por tanto, parece
claro que las organizaciones que quieran llegar a la excelencia necesitarn el
compromiso libre de sus miembros, as como la figura de un lder fuerte que
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genere dicho compromiso y fomente la unidad de esfuerzo de todos ellos, en

aras de alcanzar la satisfaccin de los clientes y la generacin de valor.
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CAPTULO 3. GESTIN POR PROCESOS
3.1 INTRODUCCIN CONCEPTUAL
En el presente captulo se aborda el estudio de una de las prcticas de gestin

ms habituales entre las organizaciones de hoy en da que luchan por ser
competitivas: la gestin por procesos. En contraposicin a la gestin por
funciones, supone una nueva forma tanto de definir la empresa como de
gestionarla. Desde esta nueva perspectiva, se observa a la organizacin como
un conjunto de procesos relacionados entre s que se llevan a cabo de manera
simultnea, centrndose la atencin en todos y cada uno de ellos con el
objetivo de disminuir la variabilidad no deseada de los mismos y mejorar la
eficiencia empresarial. Por otro lado, y dado que los procesos son secuencias
de actividades que aportan valor aadido, el cliente adquiere la mxima
importancia en su gestin. En este sentido, el concepto de cliente se ampla
considerablemente, refirindose no slo a los clientes externos, sino tambin a
los internos, de forma que la organizacin puede ser entendida como una
inmensa red de relaciones cliente-proveedor interno.
En una primera aproximacin, definimos proceso como el conjunto de

actividades realizadas por un individuo, o grupo de individuos, cuyo objetivo es
transformar
entradas
en
salidas
tiles
para
un
determinado
cliente.
Continuando con la definicin, puede aadirse que la agrupacin de todas

estas actividades conformar una cadena de valor, mediante la cual se
pretende satisfacer a dicho cliente a travs de la generacin de valor aadido
en cada una de ellas. Por consiguiente, puede afirmarse que uno de los
objetivos ms importantes de la gestin por procesos es la orientacin al
cliente, entendiendo dicho concepto en su sentido ms amplio, es decir,
refirindose a todas las personas sobre las cuales repercuten los procesos o
productos de la empresa. As, se consideran dos tipos de clientes: los externos
-toda persona que no forma parte de la empresa y adquiere los productos o
servicios de sta- y los internos -toda persona perteneciente a la organizacin
que compra documentos, informacin, procedimientos, materiales o piezas
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para agregarles su propio trabajo y venderlos a otro cliente- (Brunet y Vidal,

2004).
Por lo tanto, puede afirmarse que el concepto de gestin por procesos nace de
la consideracin de todos los empleados como miembros involucrados en una
relacin cliente-proveedor interno, el propsito de la cual no es otro que
conseguir su plena satisfaccin, de manera que cuando dichas relaciones
alcancen al cliente externo tambin pueda obtenerse la mxima satisfaccin de
este ltimo. As pues, en la gestin organizativa tradicional, cada persona
concentra su esfuerzo en las tareas que tiene encomendadas, tratando de
realizarlas de acuerdo con las instrucciones o especificaciones recibidas, pero
desconoce o posee poca informacin acerca del modo en que su trabajo
repercute en el resultado final de la empresa. En cambio, en la gestin por
procesos, el trabajo de cada persona es visto como una generacin de valor
que se entrega a un determinado cliente -interno o externo-, siendo los
empleados conscientes de este hecho y, en consecuencia, cambiando su
comportamiento y aceptando obligaciones y responsabilidades para trabajar
ms eficazmente y conseguir objetivos comunes.
3.2 QU ES LA GESTIN POR FUNCIONES
Para entender que es la gestin por procesos hay que partir del concepto inicial
alternativo llamado gestin por funciones, a su vez estrechamente relacionado
con la departamentalizacin. La departamentalizacin es una forma de
organizar el trabajo consistente en la divisin y/o agrupacin de las funciones y
actividades de una organizacin en unidades especficas, generalmente en
funcin de su similitud. Sin esta tcnica, la limitacin del nmero de
subordinados que pueden dirigirse eficazmente y de forma directa por una sola
persona restringira el tamao de las organizaciones. De acuerdo con la
situacin especfica de cada empresa, los tipos de departamentalizacin ms
usuales son los siguientes (Mintzberg, 1995):
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Funcional o burocrtica: Es la ms comn. Consiste en agrupar las

actividades anlogas segn su funcin principal, siendo las ms utilizadas
las de finanzas, produccin, compras, diseo, logstica, marketing, ventas y
Recursos Humanos, las cuales no tienen porqu aparecer necesariamente
en todas las organizaciones. Este tipo de departamentalizacin tiene la
ventaja de mantener el poder y prestigio de las funciones principales,
adems de tratarse de un mtodo lgico muy utilizado y de permitir
controles estrictos por parte de la alta direccin. Como inconvenientes, la
especializacin que conlleva puede robar protagonismo a los objetivos
globales de la organizacin y a la promocin y desarrollo de gerentes
generales, a la vez que puede suponer una adaptacin ms lenta a los
cambios del entorno.
Por producto: Es caracterstica de las multinacionales que fabrican diversas
lneas de producto y se instrumentaliza en base a unos productos o
servicios relacionados entre s. Generalmente, se trata de una evolucin de
la departamentalizacin funcional (que suele seguir mantenindose en los
servicios centrales, aunque muchas veces de forma casi testimonial) debida
a los problemas de control provocados por el crecimiento organizacional.
Este tipo de estructura departamental permite que la alta direccin delegue
un amplio grado de autoridad en los ejecutivos de cada una de las
divisiones que conforman la organizacin, exigindoles a su vez un alto
grado de responsabilidad. Las ventajas principales son la especializacin, la
capacidad de crecimiento y la posibilidad de comparacin entre diferentes
lneas de productos o servicios. Por el contrario, esta tcnica requiere
directores de divisin muy cualificados y con habilidades de gerente
general, dificulta el control de la alta direccin central y genera duplicidades
entre la organizacin funcional central y la de cada divisin.
Geogrfica o territorial: Suele darse en organizaciones que operan en
amplias reas geogrficas, generalmente a travs de las actividades de
ventas o de produccin. En estas circunstancias, las actividades de un
determinado territorio se agrupan y se asignan a un director de zona. Su
principal ventaja es que coloca la responsabilidad y la toma de decisiones a
un nivel local, mejorando la adaptacin y comunicacin con los clientes y
proveedores de la regin y reduciendo costes de transporte y laborales,
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segn las condiciones de la zona. En su aspecto negativo, la zonificacin

tiende a duplicar algunas actividades de la organizacin, dificulta el control
por parte de la alta direccin general y requiere gerentes de zona
competentes y con habilidades administrativas generales.
Por clientes: Generalmente se utiliza en empresas comerciales y su objetivo
consiste en crear unidades cuyo inters primordial es servir y satisfacer a un
determinado cliente o target group claramente definido, permitiendo atender
a sus necesidades especiales o facilitar sus actividades. Ello requerir
costosos gerentes especialistas familiarizados con los clientes que sepan
distinguir a que grupo pertenecen, lo cual a veces no es tarea fcil.
Por proceso o equipo: Tpica de las empresas industriales, se trata de una

especie de subdivisin de la departamentalizacin funcional (por ejemplo,
dentro de la funcin de produccin podemos encontrar diferentes equipos
de operarios segn cual sea el proceso que ejecuten: soldadores,
montadores, mecnicos, etc.). La agrupacin de equipos en distintas
secciones reportar eficiencia, eficacia y ahorro de tiempo a travs de la
utilizacin de tecnologa especializada, pero tambin supondr un esfuerzo
adicional a la hora de coordinar departamentos.
Por secuencia o turno: Es una de las ms antiguas. Se utiliza en las

organizaciones que trabajan sin interrupcin. Su principal ventaja es que la
intensidad de produccin o de servicio se mantiene de forma constante,
aspecto que, en la empresa industrial, permite lograr una amortizacin
eficiente del capital. Por el contrario, la departamentalizacin por turnos
puede generar problemas de coordinacin, comunicacin y adaptabilidad.
Mixta: Finalmente, y a la vista de las clasificaciones anteriores, parece claro
que no existe ningn mtodo que pueda considerarse ideal, sino que la
mayora de las veces, dependiendo de las caractersticas de la organizacin
objeto de departamentalizacin y de los objetivos perseguidos, habr que
adoptar estructuras mixtas o matriciales, que combinen dos o tres tipos de
departamentalizacin: funcional y por productos, por unidades estratgicas
de negocios, etc.
Teniendo en cuenta que la existencia, el tamao y el tipo de organizacin de

cada departamento deben estar acordes con el tamao y necesidades
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especficas de la empresa, as como de las funciones involucradas, al

departamentalizar por funciones se suele observar la siguiente secuencia de
pasos:
1. Listar la totalidad de funciones de la organizacin a departamentalizar.

2. Clasificarlas.
3. Agruparlas de acuerdo a un orden jerrquico.
4. Asignar actividades a cada una de estas reas agrupadas.
5. Especificar las relaciones de autoridad y responsabilidad entre las
funciones.
6. Establecer canales de comunicacin entre los departamentos.
La descripcin de las funciones se operacionaliza a travs de los

organigramas, definidos como representaciones grficas de la estructura formal
de la organizacin, que muestran las interrelaciones, las funciones, los niveles,
las jerarquas, las obligaciones y la autoridad existentes dentro de ella. En
funcin de todo ello, los principales tipos de estructuras organizacionales son
los siguientes:
- Organizacin lineal o militar: Se caracteriza por concentrar la actividad

decisional piramidalmente en una sola persona, que toma las decisiones y
ostenta la responsabilidad bsica del mando. As, el jefe inmediato superior
asigna y distribuye el trabajo a los subordinados, quienes a su vez
reportarn a un solo jefe a travs de las lneas formales de comunicacin
reflejadas en el organigrama. Este estable y sencillo tipo de organizacin
evita los conflictos de autoridad y las fugas de responsabilidad, facilitando la
toma de decisiones y la ejecucin de las mismas, pero tambin provoca
rigidez e inflexibilidad, inadaptabilidad al entorno cambiante, autoritarismo y
falta de especializacin, por lo que su campo de aplicacin se reduce a
organizaciones pequeas o muy estandarizadas que utilicen servicios de
consultora externa.
- Organizacin funcional: Al igual que en la departamentalizacin, este tipo de
organizacin basa su estructura en el principio funcional o de la
especializacin de funciones para cada tarea. Defendida por Taylor (1911),
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consiste en dividir el trabajo de manera que cada hombre, desde el gerente

hasta el operario, ejecuten el menor nmero posible de funciones. De este
modo, la especializacin es mxima, la autoridad de los superiores es
parcial y relativa, la lnea de comunicacin entre jefe y subordinado es lo
ms directa posible y sin intermediarios y las decisiones estn
descentralizadas y delegadas a rganos y cargos especializados, puesto
que el trabajo intelectual est separado del trabajo manual. Como
inconvenientes podemos citar la prdida de la unidad y autoridad de mando,
falta de coordinacin debido a la subordinacin mltiple, rivalidad y
competencia entre los especialistas y confusin en cuanto a los objetivos a
cumplir, por lo que slo es aconsejable en organizaciones pequeas y bien
compenetradas o en caso de delegaciones temporales de funciones a
rganos especializados.
- Organizacin lneo-funcional o de tipo lnea-staff: Combinacin de las dos
anteriores surgida como consecuencia de los avances tecnolgicos y la
proliferacin de las grandes empresas. Para organizar y hacer funcionar de
manera eficiente su estructura operativa (lnea) en un entorno complejo, las
grandes organizaciones requieren cada vez ms informacin experta y de
asesora,
la
cual
les
ser
proporcionada
por
rganos
internos
independientes (staff). Esta separacin entre rganos operacionales o

ejecutivos y rganos de apoyo o asesora tambin incide en las relaciones
de autoridad: mientras que el rea de lnea ostenta el poder decisor y
ejecutivo sobre los planes de la empresa, el rea de staff ejerce dicha
autoridad sobre las ideas que sugiere o recomienda a la organizacin
operativa, no asumiendo responsabilidad inmediata por los resultados de
dichos planes. La organizacin lnea-staff consigue coordinar capacidad
operativa y asesora especializada e innovadora bajo una nica autoridad,
pero tambin puede suponer conflictos entre ambas reas y costes
elevados. A pesar de todo, se trata de la forma de organizacin ms
utilizada.
En cuanto a las principales debilidades que plantea la organizacin funcional,

numerosos autores, desde los clsicos hasta Mintzberg (1992, 1995), pasando
por los gurs de la calidad y por los defensores de la gestin por procesos, han
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coincidido en la determinacin de las siguientes carencias en las estructuras

burocrticas:
En la actualidad, el entorno cambiante en el que se mueven las
organizaciones precisa dar respuestas dinmicas y creativas a los
problemas que van surgiendo a lo largo de su existencia y, a su vez, exige
la aparicin de un nuevo tipo de lderes, con visin y formacin generalista,
capaces de dirigir y orientar a los equipos de forma global. El problema
estriba en que resulta bastante difcil encajar a estos directivos en una
estructura funcional de corte tradicional.
Los equipos deben ser multidisciplinares y a la vez, disponer de la suficiente
capacidad para autogestionarse y autodirigirse, pudiendo funcionar de
manera autnoma, cosa que no ocurre en la organizacin funcional.
A su vez, las estructuras tambin deben ser radiales, flexibles y adaptarse
con
rapidez
los
cambios,
aspecto
que
tampoco
permiten
las
configuraciones de tipo burocrtico.
Para solucionar dichos problemas debern reducirse los niveles jerrquicos,

substituyndose las configuraciones de tipo vertical por otras ms aplanadas u
horizontales, acordes con la nueva estructura. La organizacin deber estar
orientada al cliente, y la satisfaccin de este ser su objetivo fundamental, de
ah la gran importancia dada al personal que se encuentra en contacto con el
pblico. Por otro lado, la organizacin ya no se regir por funciones, sino por
procesos. Finalmente, se perseguir la implicacin y la motivacin de sus
miembros, que ya no trabajarn por sumisin sino por compromiso con la
buena marcha de la empresa, promoviendo su formacin, as como la
posibilidad de acceso a la informacin, la cual deber encontrarse no slo a
disposicin
de
la
cpula
directiva,
sino
de
quien
la
necesite,
independientemente de su posicin jerrquica.
An as, y a pesar de todos los problemas mencionados, no puede

interpretarse de manera estricta que, por razones de incompatibilidad, exista la
necesidad irrenunciable de una substitucin radical de la organizacin funcional
por la forma de gestin objeto de estudio en el apartado siguiente, ya que las
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dos estructuras son complementarias, pudiendo y debiendo subsistir en aras de

conseguir la forma de organizacin que mejor se adapte a nuestras
necesidades. Ello resultar enormemente facilitado por la gran variedad de
configuraciones de que disponen ambos tipos de organizacin, tal y como
hemos visto y como veremos a continuacin en el estudio de la gestin por
procesos.
3.3 CONCEPTO Y DEFINICIN DE GESTIN POR PROCESOS
En el actual contexto de cambio organizacional y de Gestin de la Calidad Total

existe,
cuanto
menos,
una
constante,
un
comportamiento
comn
indiferenciado que se repite en todas las organizaciones, especialmente en las

de servicios: Siempre se da el caso que existen personas que realizan cosas
para otras. En efecto, los empleados participan y trabajan en equipo para poder
mejorar y simplificar sus tareas y, de este modo, satisfacer y fidelizar a sus
clientes. As pues, esta relacin viene configurada por tres elementos clave
(Costa, 1998):
- Proveedores: son los integrantes de la organizacin productora o

prestadora de servicios.
- Clientes: son los que reciben los productos o servicios.
- Procesos: Lo que los proveedores hacen para satisfacer a sus clientes.
Dichos elementos no pueden ser tratados por separado, ya que los tres estn
ntimamente relacionados, dndose siempre la siguiente correspondencia:
Personas-procesos-personas, que en trminos de gestin organizacional
equivale a Proveedores-procesos-clientes. El simple hecho de comprobar como
los tres conceptos estn conectados evidencia que cualquier accin que se
produzca sobre alguno de ellos repercutir en los dos restantes. Esta relacin
se va a reproducir en todos los mbitos de la firma, lo cual nos llevar a
contemplar a las organizaciones desde un punto de vista holstico, es decir,
como sistemas nicos que funcionan como un todo. En gestin, esta
consideracin, a su vez muy relacionada con el pensamiento sistmico, implica
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que, al estudiar individualmente cada una de las partes que componen una
empresa, necesariamente habr de tomarse tambin en consideracin su
encaje dentro del conjunto global de la organizacin. No obstante, debido a su
mayor grado de complejidad e importancia dentro de la relacin, por el hecho
de tratarse del elemento que acta de nexo entre los otros dos, nos
detendremos un poco ms en el concepto denominado proceso.
Podemos definir proceso como el conjunto de actividades de trabajo

interrelacionadas que se caracterizan por requerir ciertos inputs (productos o
servicios obtenidos de otros proveedores) y tareas particulares que generan
valor aadido, con miras a obtener determinados resultados. Otra posible
definicin sera la de gestin de todas las actividades de la empresa
generadoras de valor aadido; o bien, conjunto de actividades mutuamente
relacionadas, o que interactan, las cuales transforman elementos de entrada
en resultados.
No debe confundirse proceso con procedimiento. Un procedimiento es el

conjunto de reglas e instrucciones que determinan la manera de proceder o de
obrar para conseguir un determinado resultado. Un proceso define lo que se
hace, y un procedimiento, cmo hacerlo. As mismo, no todas las actividades
que se realizan son procesos. Para determinar si una actividad realizada por
una organizacin es un proceso o subproceso, debe cumplir los siguientes
criterios:
- Debe tener una misin o propsito claro.

- Debe contener entradas y salidas, pudindose identificar claramente los
clientes, los proveedores y el producto final.
- Debe ser susceptible de descomponerse en operaciones o tareas.
- Debe poder ser estabilizada a travs de la aplicacin de la metodologa de
gestin por procesos (tiempo, recursos, costes).
- Puede asignarse la responsabilidad de dicha actividad a una persona.
Paralelamente a este comportamiento comn y en el mismo contexto, surge la

necesidad de no dejar al azar ni a la improvisacin el cambio organizacional,
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verdadera piedra angular de la mejora continua, de manera que su planificacin

se realice adecuadamente y asegurando que los resultados del mismo sern
en beneficio de la organizacin. En este sentido, nos encontramos que durante
muchos aos casi todas las empresas se han organizado verticalmente y por
funciones. La estructura piramidal, muy vlida en organizaciones donde las
decisiones las toma siempre el jefe principal, empieza a tener dificultades
cuando se exige una gestin de calidad total en todas sus actividades, ya que
obliga al lder a multiplicarse, sobre todo en la supervisin. Es en este momento
cuando entra en juego la organizacin por procesos, la cual permite prestar
ms atencin a la satisfaccin del cliente, autntica prioridad del nuevo modelo.
Este nuevo tipo de gestin trata de reunificar las actividades en torno a los
procesos que previamente fueron fragmentados como consecuencia de la
implantacin de la organizacin funcional, vindolos como una forma natural de
organizacin del trabajo, lo cual supone reconocer que primero existieron los
procesos y despus la organizacin que los sustenta para hacerlos operativos.
As, el organigrama coincidir o no con el mapa de procesos, pudiendo darse el
caso que un mismo puesto de trabajo intervenga en ms de uno.
La gestin por procesos consiste en gestionar integralmente cada uno de los

procesos que la organizacin realiza, de manera que los sistemas por s solos
coordinen las funciones, independientemente de quin las realice. Ello implica
que cada persona que interviene en un proceso no debe pensar nicamente en
cmo hacer mejor lo que est haciendo (divisin del trabajo), sino tambin
porqu y para quien lo hace, puesto que la satisfaccin del cliente, interno o
externo, viene determinada en mayor medida por el coherente desarrollo del
proceso en su conjunto que por el correcto desempeo de cada funcin
individual.
Para
su
adecuada
aplicacin,
ser
necesario
asignar
la
responsabilidad de cada proceso a una determinada persona, llamada

propietario del proceso, independientemente de la estructura departamental
de la organizacin la cual, no obstante, suele mantenerse. Salvo excepciones,
la direccin general nicamente intervendr en la coordinacin y cuando se
produzcan conflictos entre procesos.
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Los principales objetivos de la gestin por procesos son los siguientes:

Analizar las limitaciones de la organizacin funcional vertical para mejorar la
eficiencia de la empresa.
Entender las diferencias de alcance entre la mejora enfocada a los
departamentos o a las funciones (cmo se hacen las cosas) y la orientada a
los procesos (que y para quien se hacen), en la que prima:
La productividad conjunta frente a la individual.
La consideracin de los departamentos como eslabones de una
cadena a la cual aaden valor.
La organizacin orientada a los resultados y no a las tareas.
Reconocer la existencia de los procesos internos:
Identificando dichos procesos y relacionndolos con los factores
crticos de xito de la organizacin.
Midiendo su eficiencia y eficacia, y ponindola en relacin con el valor
aadido percibido por el cliente.
Reduciendo los costes internos innecesarios (actividades que no
generan valor aadido).
Acortando los plazos y tiempos de ciclo.
Identificar las necesidades del cliente externo y orientar a la empresa hacia
su satisfaccin, mejorando la calidad y su valor percibido.
Asignar responsabilidades personales a cada proceso.
Establecer en cada proceso indicadores de funcionamiento y objetivos de
mejora continua, evaluando su capacidad para satisfacerlos.
Mantener a los procesos bajo control, reduciendo su variabilidad y
dependencia de causas no aleatorias, utilizando tcnicas tales como el
control estadstico de procesos.
Medir el grado de satisfaccin del cliente interno o externo, ponindolo en
relacin con el desempeo personal.
Ello conlleva necesariamente un cambio de comportamiento en el personal de

la organizacin, que puede concretarse en los siguientes aspectos:
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Pensamiento y accin de mejora frente a la lgica tayoriana. No se trata de

trabajar ms sino de hacerlo de otra manera.
Compromiso con los resultados frente a simple cumplimiento de las
obligaciones laborales.
Procesos y clientes frente a departamentos y jefes.
Participacin y apoyo frente a jerarquizacin y control.
Responsabilidad sobre el proceso frente a autoridad jerrquica funcional.
En definitiva, los procesos son una especie de caja negra, una pura
abstraccin (Costa, 1998; Brunet y Vidal, 2004). De hecho, sin ms ayuda y
an conocindolos, no seriamos capaces de definir cmo se lleva a cabo la
actividad operativa incluida en ellos. Para entender en los procesos las
relaciones entre las actividades del sistema en el que se encuentran debemos
modelizarlos. Frecuentemente, los sistemas (conjuntos de procesos y
subprocesos de una organizacin) son amplios y complejos, con mltiples
puntos de contacto entre s y con un gran nmero de reas funcionales,
departamentos y puestos de trabajo implicados, por lo cual necesitan de un
modelo organizador y documentador de la informacin que contienen, que sirva
a la vez para poner de manifiesto los problemas existentes, dando la
oportunidad de iniciar acciones de mejora.
Un modelo es la representacin de una realidad compleja. Modelar un proceso

es sintetizar las relaciones dinmicas que en l existen, probar sus premisas y
predecir sus efectos. En definitiva, se trata de realizar una descripcin lo ms
exacta posible de un sistema y de las actividades que en l se llevan a cabo.
Aunque tambin pueden representarse de forma escrita, generalmente la
modelizacin de los procesos se instrumentaliza a travs de una serie de
representaciones grficas denominadas diagramas de flujo (flowcharts) o
mapas de proceso. Se trata de esquemas que muestran a la organizacin
como un sistema de procesos interrelacionados. La representacin visual de
los procesos y subprocesos permite obtener informacin preliminar acerca de
la amplitud de los mismos, sus tiempos y sus actividades, facilitando su
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anlisis, su descomposicin en actividades discretas, as como la distincin de

las actividades generadoras de valor aadido 29.
Las principales metodologas de representacin de procesos son las

siguientes:
A. Metodologa IDEF. La metodologa IDEF (Integrated DEFinition Methods)

fue ideada inicialmente dentro del programa ICAM (Integrated Computer Aided
Manufacturing), patrocinado por la fuerza area de los Estados Unidos, y est
compuesta de una serie de mtodos independientes pero que, a su vez, se
soportan mutuamente, en aras de lograr el mximo grado de integracin si es
requerido. Cada uno de estos mtodos posee su propia definicin (motivacin,
concepto y fundamentos tericos), su particular disciplina (sintaxis del mtodo,
procedimiento de aplicacin y representacin) y su campo especfico de
aplicacin.
Figura 14: Anatoma del mtodo IDEF.
Procedimiento
(asimilacin de
datos,
formulacin y
validacin)
Lenguaje de
programacin
Disciplina
Sintaxis grfica
(gramtica y
lexicologa)
Dentro del proceso de

evolucin del sistema
(solo o dentro de un
conjunto integrado de
mtodos)
Usos
Definicin
Separado del
proceso de
desarrollo del
sistema
Conceptos
Motivacin
Teora (informal,
lenguaje formal y
significado)
Fuente: Mayer et al. (1995)
29
Cabe precisar que no todas las actividades que no generan valor aadido son innecesarias, ya que puede
tratarse de actividades de apoyo y ser requeridas para hacer ms eficaces las funciones de direccin y
control, por razones de seguridad o por motivos normativos y de legislacin.
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En la actualidad, la familia IDEF est formada por los siguientes mtodos:
1 IDEF0 de modelizacin de funciones: Diseado para modelizar las

decisiones, acciones y actividades de una determinada organizacin o
sistema. Es el primero y uno de los ms conocidos, por lo cual lo
analizaremos con mayor amplitud. Derivado del lenguaje grfico SADT
(Structured Analysis and Design Technique), se trata de un mtodo
diseado para modelizar las decisiones, acciones y actividades de una
determinada organizacin o sistema, proporcionando un marco de trabajo
para poder representar y entender los procesos, determinar el impacto de
los diferentes sucesos y definir como estos procesos interactan unos con
otros, permitindonos identificar actividades poco eficientes o redundantes.
Consiste en una serie de diagramas jerrquicos junto con unos textos y
referencias cruzadas entre ambos que se representan mediante unos
rectngulos o cajas y una serie de flechas. La descripcin de cada proceso
es considerado como la combinacin de las cinco magnitudes bsicas
siguientes, las cuales pueden agruparse bajo el acrnimo ICOM (Inputs,
Controls, Outputs, Mechanisms):
- Funciones: Se representan mediante una caja en la cual se encierran

todas las actividades que los conforman.
- Entradas o inputs: Representan el material o la informacin que es
consumida o transformada por el proceso con el objetivo de producir las
salidas u outputs. Es posible que algunos procesos no tengan entrada.
- Salidas u outputs: Material o informacin producto del proceso. Para
ser considerado como tal, todo proceso debe tener al menos una salida.
- Controles: Reglamentan, limitan o establecen la forma mediante la cual
los procesos desarrollan sus actividades. Cada proceso debe tener por
lo menos un control. Generalmente se trata de leyes, decretos,
normativas, directrices o procedimientos.
- Mecanismos: Son aquellos recursos que el proceso necesita y que
generalmente no son consumidos durante el mismo, por ejemplo:
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personal especializado no adscrito al proceso representado, asesores

externos, maquinaria, equipos informticos, copiadoras, etc.
Figura 15: Magnitudes bsicas de un diagrama segn la metodologa IDEF.

DIAGRAMA A-0
Controles
Inputs
Outputs
FUNCIN
Mecanismos
A su vez, estos diagramas se representan mediante una serie de

componentes y siguiendo unas determinadas normas, concretamente:
Cajas: Su nombre siempre debe ser un verbo o una frase verbal descriptiva
de la funcin que representa. La forma de la caja siempre debe ser
rectangular, con las esquinas en ngulo recto y lo suficientemente grande
para albergar el nombre de la funcin. Las cajas se numeran del uno al seis
en su esquina inferior derecha.
Activacin de una caja: Una caja puede activar varias partes de su funcin
bajo distintas circunstancias, usando diferentes combinaciones de sus
entradas y controles y produciendo distintas salidas. Estas actuaciones
varias se denominan activaciones de la caja.
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Flechas: Pueden contener segmentos rectos y ngulos de 90. No se

permiten trazos oblicuos o diagonales. Las flechas que entran por la
izquierda de la caja son los inputs, las que entran por arriba son los
controles, las que salen por la derecha son los outputs y las que entran por
abajo son los mecanismos. Las flechas de mecanismo que salen por debajo
de la caja son flechas de llamada, las cuales permiten compartir detalles
entre modelos o entre partes del mismo modelo, de modo que la caja que
es llamada (hacia donde va la flecha) ofrece detalles para la caja llamante
(de donde sale la flecha). Cada caja debe tener un mnimo de una flecha de
control y de una flecha de salida, cero o ms flechas de entrada o de
mecanismo y cero o una flecha de llamada.
Cdigo ICOM: Acrnimo de entrada, salida, control y mecanismo. Cdigo

que asocia las flechas sin final de un diagrama hijo con las flechas de su
diagrama padre. Tambin se usa como referencia.
Diagrama de contexto top level: Proporciona una descripcin general o

abstracta del tema a representar, el objetivo del modelo y su orientacin. En
l se engloba, mediante una nica caja, la totalidad del tema del modelo.
Tambin se le denomina diagrama A-0 y sus flechas interconectan con
funciones fuera del rea del tema. El nombre que lo describa deber ser
muy general. El diagrama A-0 tambin presentar breves reseas
especificando el punto de vista y el propsito del modelo. Opcionalmente,
pueden representarse otros diagramas de contexto de niveles superiores no
requeridos, los cuales debern seguir la numeracin A-n, siendo n un
nmero mayor que cero.
Diagrama hijo: La funcin representada en el diagrama A-0 puede

descomponerse en distintos diagramas hijos de menor nivel. Cada uno de
ellos contendr a su vez cajas y flechas que proporcionaran detalles
adicionales a las cajas padre. Todos los diagramas ordinarios que no sean
el de contexto son diagramas hijos, puesto que por definicin detallan una
caja padre. Un diagrama que no sea de contexto debe tener entre tres y
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seis cajas. Los diagramas hijos de primer nivel se numeran A1, A2, A3, etc.;
los de segundo nivel A11, A12, A13, etc.; y as sucesivamente.
Diagrama padre: Es aquel que contiene una o ms cajas padre, es decir,

aquellas que son detalladas por un diagrama hijo. La expresin de la
referencia de detalle DRE (Detail Reference Expression) nos indica que una
caja padre tiene una caja hijo que la detalla. Se trata de un cdigo corto
escrito debajo de la esquina inferior derecha de la caja padre que est
siendo detallada y que puede una de las siguientes formas:
- Nmero cronolgico llamado Nmero-C identificador de la versin del

diagrama hijo.
- Nmero de pgina del diagrama hijo en el documento del modelo.
- Nmero de nodo que referencia el diagrama hijo (si existen diferentes
versiones del diagrama hijo no podr especificarse una en particular).
- Nmero de nota del modelo cuyo texto especifica las condiciones para la
seleccin de una versin hijo particular.
Operaciones en cadena: En un modelo, algunas funciones pueden ser

desarrolladas en cadena si se cumplen las condiciones necesarias para
ello. La salida de una caja puede proveer algunos o todos los datos y
objetos necesarios para la activacin de una o varias cajas. Cuando la
salida de una caja proporciona alguna o todas las entradas, controles o
mecanismos necesarios para otra caja, la activacin de esta ltima
depender del desarrollo secuencial, sin embargo, dichas activaciones
tambin pueden operar en cadena.
Feedback o retroalimentacin: En los modelos IDEF0 se puede

representar el feedback o retroalimentacin de controles, entradas o
mecanismos. Esto se produce cuando alguno de estos elementos vuelve a
entrar en el proceso retroalimentndolo. Se representan de la siguiente
forma:
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- Los controles se muestran con una flecha que sale hacia arriba y entra
por la parte superior de la caja.
- Las entradas se muestran con una flecha que sale hacia abajo y entra
por la derecha de la caja.
- Los mecanismos se representan mediante una flecha que sale hacia
abajo y entra a su vez por debajo de la caja.
Uno de los aspectos ms significativos del modelo es que va introduciendo,

gradualmente y a travs de su estructura, tantos niveles de detalle como
sean necesarios en las actividades del sistema, ofreciendo una informacin
perfectamente definida de las funciones modelizadas. As, las actividades
pueden ser descritas a partir de sus entradas, salidas, controles y
mecanismos.
En
organizaciones
ya
existentes
estructuradas
(modelizaciones AS-IS), la naturaleza jerrquica del mtodo facilita la

construccin de modelos con representacin e interpretacin del tipo de
arriba a abajo, pero basados a su vez en procesos de anlisis de abajo a
arriba. En estos casos, partiendo de informacin bsica y de tipo rutinario
(generalmente resultados de entrevistas al personal operativo), el diseador
del proceso empieza agrupando actividades relacionadas o funcionalmente
similares, emergiendo finalmente la jerarqua.
Contrariamente, en las organizaciones donde la arquitectura funcional se

disea partiendo de cero (modelizaciones TO-BE), las construcciones del
tipo de arriba abajo suelen ser ms apropiadas. As, empezando por las
actividades principales, este tipo de estructuras pueden ser descritas
mediante una descomposicin lgica hasta alcanzar el nivel de detalle
deseado. Otra de las fortalezas del IDEF0 es la separacin e independencia
de las funciones que representa respecto de la estructura orgnica u
organizacional, es decir, del organigrama. En ocasiones, estas funciones
sern transversales e involucrarn a ms de un departamento. Respecto a
las debilidades cabe citar, en todo caso, la naturaleza atemporal del
modelo. En efecto, el IDEF0 est pensado para representar de manera
organizada una serie de actividades, as como las relaciones existentes
entre ellas, pero no soporta descripciones detalladas acerca de secuencias
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lgicas o temporales asociadas a dichas actividades ni contempla las

posibles transformaciones de un objeto a lo largo de un proceso, puesto que
el factor tiempo y la lgica secuencial restaran concisin al modelo. Sin
embargo, debido a su operativa (actividades contiguas de izquierda a
derecha conectadas por flechas), resulta fcil interpretar o asociar por error
cierta temporalidad a la representacin, cuando de ello ya se ocupa el
modelo IDEF3.
2 IDEF1 de modelizacin de la informacin: Fue diseado como mtodo de

anlisis
comunicacin
en
el
establecimiento
de
requerimientos.
Generalmente se usa para identificar la informacin que fluye normalmente

por la organizacin, las reglas que regulan su trnsito y las relaciones
reflejadas en dicha informacin; para determinar cules de los problemas
detectados durante el anlisis de necesidades son producto de la falta de
una adecuada gestin de la informacin y, por ltimo, para especificar que
tipo de informacin debe ser tenida en cuenta durante el proceso de
implantacin real de los requerimientos citados. Los resultados de dicho
anlisis sern utilizados por los planificadores estratgicos de la
organizacin para obtener una ventaja competitiva.
3 IDEF1X de modelizacin de datos: Se trata de un mtodo para disear

bases de datos relacionales. Para ello, se sirve de una sintaxis diseada
para soportar las construcciones semnticas necesarias para el desarrollo
de un esquema conceptual establecido. Entra en accin cuando ya se han
analizado los requerimientos de la informacin organizacional (mediante el
IDEF1) y se ha tomado la decisin de implantar una base de datos
relacional.
4 IDEF2 de diseo de modelos de simulacin: Proporciona un lenguaje

para representar modelos predictivos para analizar cmo se comportaran
los recursos de un determinado sistema en un entorno temporal variable.
5 IDEF3 de captura de la descripcin de procesos: Utiliza mecanismos

para recopilar y documentar procesos que se producen de forma natural en
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la organizacin, proporcionando informacin acerca del funcionamiento del

sistema a travs de la generacin de modelos de simulacin. Para ello,
captura
determinados
aspectos
de
comportamiento,
estructurando
posteriormente dichos procesos en el contexto de diferentes escenarios.

Existen dos tipos de modelos descriptivos IDEF3: los flujos de proceso
(capturan informacin acerca de cmo se hacen las cosas) y las redes de
transicin del estado de un objeto (recopilan las posibles transformaciones
que un determinado objeto puede tener a lo largo de un proceso).
6 IDEF4 de diseo orientado a objetos: Aunque la naturaleza intuitiva de la

programacin orientada a objetos facilita enormemente la generacin de
cdigo, la facilidad con la que se produce este nuevo software muchas
veces pone en entredicho su calidad, existiendo muchas aplicaciones
informticas de pobre diseo que a su vez derivan en sistemas rgidos,
poco modulables y de costoso mantenimiento. El IDEF4 asiste y asesora, a
travs del uso de sintaxis grfica y de diagramas, en la correcta aplicacin
de la programacin orientada a objetos con la ventaja, sobre otros mtodos
de diseo existentes, de estar integrado en el resto de la familia IDEF.
7 IDEF5 de captura de la descripcin ontolgica: Histricamente, la

ontologa siempre ha estado ntimamente relacionada con la metafsica, que
estudia la verdadera naturaleza de la realidad, del ente, de lo que es. Para
ello, ha dividido el mundo para descubrir las categoras fundamentales que
definen sus objetos. Ejemplos paradigmticos son las ciencias naturales, la
biologa, la qumica, etc. De cualquier modo, el mundo abstracto de las
ciencias puras no agota la aplicacin de las tcnicas ontolgicas, ya que
existen otros sistemas de diseo humano (empresas, universidades y
organizaciones en general) donde tambin pueden ser tiles. De este modo,
el mtodo IDEF5 proporciona la capacidad de representar la informacin
ontolgica contenida en los sistemas de una forma natural e intuitiva, lo cual
tambin servir para reducir el coste de dichas actividades.
8 IDEF6 de captura de la informacin racional sobre el diseo de

sistemas: Las nuevas tecnologas han permitido la aparicin de productos
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con periodos de vida til cada vez ms largos, generando la necesidad de

contar con sistemas de informacin que van a permanecer en la
organizacin el tiempo suficiente como para ser mantenidos, retocados o
ajustados por varias carreras profesionales de diseadores de procesos.
Ello requerir forzosamente capturar, codificar y almacenar toda la
informacin racional utilizada en su diseo. Generalmente, esta informacin
se encuentra estructurada en forma de comentarios de texto informales, con
la dificultad aadida que ello conlleva. Las finalidades del mtodo IDEF6
son esencialmente dos: la captura de toda la informacin racional sobre el
diseo de un determinado sistema y la relacin o asociacin de esta con el
resto de informacin y documentacin sobre diseo de modelos en
beneficio del sistema final.
9 IDEF8 de diseo de interacciones usuario-sistema: Mtodo similar al

IDEF3, aunque ms especfico y prescriptivo que general y descriptivo,
utilizado para lograr diseos de calidad de las interacciones que se
producen, o deberan producirse, entre los usuarios y los sistemas sobre los
cuales operan. No se trata de una simple tcnica de diseo grfico de
interfaces, ya que considera a los sistemas como algo ms complejo que
una computadora o una aplicacin informtica.
10 IDEF9 o mtodo de bsqueda de fuerzas o restricciones en sistemas

empresariales: Las fuerzas o restricciones (constraints) se definen en este
caso como los mecanismos que inician, hacen posible, gobiernan y limitan
el comportamiento de unos determinados recursos, tanto materiales como
humanos, en aras de lograr la consecucin de los objetivos y propsitos de
un determinado sistema. Este mtodo fue diseado como soporte para la
bsqueda y anlisis de las fortalezas y restricciones que conforman los
sistemas de negocios, las cuales generalmente se encuentran pobremente
definidas.
11 IDEF14 de diseo de redes: Mtodo de diseo y anlisis de redes

informticas que soporta mltiples atributos, desde los datos y estructuras
empleadas hasta los costes del proceso.
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La ubicacin cronolgica de los mtodos expuestos se resume en el siguiente

cuadro:
Cuadro 5: Cronologa de los mtodos IDEF.
Mtodos IDEF
1 generacin
IDEF0, IDEF1, IDEF2
2 generacin
IDEF1X
3 generacin
IDEF3, IDEF4, IDEF4C++, IDEF5
Mtodos parcialmente desarrollados
IDEF6, IDEF8, IDEF9, IDEF14

IDEF7 Information System Auditing
IDEF10 Implementation Architecture Modelling
Mtodos adicionales
IDEF11 Information Artefact Modelling

IDEF12 Organization Modelling
IDEF13 Three Schema Mapping Design
B. Metodologa BPMN. El modelo BPMN (Business Process Modeling

Notation) surgi de la necesidad de dotar al lenguaje BPML (Business Process
Modeling Language) de ejecucin de procesos de tipo XML, creado y
desarrollado por el BPMI (Business Process Management Institute), de un
modelo estndar que permitiera su representacin grfica. El primer grupo de
trabajo, formado por 35 compaas, se constituy el ao 2001, culminando su
actividad con la presentacin de la primera versin del modelo en el ao 2004.
El objetivo principal del proyecto BPMN consista en la consecucin de una
forma estndar de representacin grfica de los procesos empresariales que
fuera rpidamente inteligible para todos los stakeholders de la organizacin,
desde los analistas y diseadores hasta los usuarios finales de los mismos,
salvando as la separacin existente entre diseo y aplicacin de dichos
procesos. A tal fin, el modelo se sirve de diagramas compuestos de una serie
de elementos grficos de formas simples y familiares a la mayora de
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diseadores, pero que a su vez pueden generar diseos de gran complejidad

(White, 2006). Las cuatro categoras bsicas de elementos son las siguientes:
Flow objects: Elementos bsicos que conforman el ncleo del modelo:
- Eventos (events): Representan algo que ocurre a lo largo del proceso,

afectndolo de alguna manera. Normalmente provienen de una causa y/o
producen un impacto. Se representan mediante crculos vacos para as
poder albergar determinados distintivos o marcadores internos y pueden ser
de tres tipos: de inicio
, intermedios
y finales
- Actividades (activities): Genricamente, son los trabajos realizados por la

organizacin.
Se
representan
mediante
rectngulos
de
esquinas
redondeadas. Pueden ser simples o compuestos y de tipo tarea o

subproceso, estos ltimos se distinguen por un pequeo signo (+) en la
parte inferior central de la figura
- Puertas (gateways): Representadas en forma de diamante
, controlan la
divergencia o convergencia del flujo secuencial. Pueden determinar

disyuntivas, decisiones, as como unir o separar secuencias. Los
marcadores internos indicaran el tipo de control aplicado en cada caso.
Connecting Objects: Los elementos bsicos se unen entre s mediante

conectores y formando diagramas, perfilndose de este modo la estructura
bsica de cada proceso empresarial. Existen tres tipos de conectores:
- Flujos secuenciales (sequence flows): Se representan mediante flechas de

trazo continuo
y se usan para mostrar el orden en el que las
actividades deben ser ejecutadas.
- Flujos de mensajes (message flows): Representados mediante flechas de

trazo discontinuo
, designan el intercambio de informacin
entre dos participantes separados pero dentro de un mismo proceso.
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- Asociaciones (associations): Representadas mediante flechas de trazo

punteado
, se usan para asociar datos, textos y otros
artefactos a los elementos principales o flow objects.
En los diseos que requieran un bajo nivel de detalle, suficientemente vlido

para crear estructuras de procesos a nivel informativo o para presentaciones,
los elementos bsicos, junto con los conectores, resultaran herramientas
suficientes para crear fcilmente diagramas entendedores. En cambio, cuado
se trate de reflejar diseos ms precisos y especficos, a la estructura principal
debern aadirse detalles adicionales que podrn ser mostrados mediante
marcadores internos.
Swimlanes: Numerosas metodologas de modelizacin de procesos utilizan

este concepto como mecanismo para organizar actividades en categoras
visuales
separadas
con
el
fin
de
ilustrar
diferentes
capacidades
responsabilidades funcionales. El BPMN instrumentaliza el recurso mediante

dos tipos de construcciones:
- Particiones (pools): Representan a un participante dentro de un proceso.

Tambin actan como contenedores grficos a la hora de delimitar o
separar un conjunto de actividades de otras particiones distintas.
Nombre:
- Subparticiones (lanes): Se trata de un subgrupo dentro de una particin que

se extiende a lo largo de toda la longitud de sta, bien sea vertical u
horizontalmente. Se usan para organizar o categorizar actividades.
Nombre:
Nombre:
Las particiones se usan cuando la representacin incluye dos negocios,

entidades o participantes fsicamente separados en el diagrama. Las
actividades incluidas en una particin se consideran sus procesos internos. As,
el flujo secuencial nunca atraviesa las paredes de una particin, ya que su
objetivo es mostrar la comunicacin entre dos o ms participantes y, por lo
tanto, debe nicamente conectar particiones (o actividades dentro de una
particin, en su caso). Las subparticiones, en cambio, estn ms relacionadas
con las metodologas tradicionales de modelizacin de procesos, utilizndose a
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menudo para separar las actividades asociadas a funciones o a roles

especficos. El flujo secuencial puede cruzar las separaciones entre
subparticiones, pero los flujos de mensajes no pueden conectar elementos
bsicos de subparticiones dentro de una misma particin.
Artifacts: La metodologa BPMN fue ideada para permitir la mxima flexibilidad

a los diseadores de procesos a la hora de ampliar y desarrollar la terminologa
bsica, adaptndola a situaciones especficas. As, una serie de artefactos
pueden ser aadidos al diagrama inicial en funcin del contexto en el que se
desarrolle el proceso que est siendo modelado. En el modelo solamente se
encuentran predefinidos tres tipos de artefactos:
- Informaciones sobre datos (data objects): Se trata de mecanismos a travs

de los cuales se muestran detalles acerca de cmo los datos son requeridos
y/o producidos por las actividades de un proceso. Se conectan a las
actividades mediante asociaciones.
Nombre
- Grupos (groups): Se representan mediante un rectngulo de bordes

redondeados y trazo discontinuo. Las agrupaciones pueden utilizarse a
efectos de documentacin y anlisis, pero no afectan al flujo secuencial.
- Anotaciones (annotations): Mecanismos para proporcionar informacin

adicional en formato texto a los lectores de diagramas BPMN.
Texto
Los diseadores pueden crear sus propios tipos de artefactos, los cuales
aportarn ms detalles acerca de la forma como se van a desarrollar los
procesos, sin que la estructura bsica de stos, determinada por las
actividades, puertas y flujos secuenciales que los forman, vaya a verse por ello
modificada.
El modelo BPMN se utiliza para comunicar una amplia variedad de informacin

a diferentes audiencias. Dicho flujo de informacin se operacionaliza a travs
de dos tipos bsicos de procesos: Los modelos de colaboracin o pblicos y
los modelos internos o privados. En cuanto a los modelos de colaboracin
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(B2B), se trata de procesos que reflejan la interaccin entre diferentes

entidades desde un punto de vista global, es decir, sin entrar a analizar al
detalle las particularidades de cada una, sino solamente las relaciones que
entre ellas se producen. Dichas interacciones suelen representarse mediante
dos o ms secuencias simples de actividades, cada una de ellas dentro de su
correspondiente particin, relacionadas mediante flujos de mensajes. Cada
mensaje entre las dos secuencias se considera como un punto de encuentro
visible para el pblico observador del proceso. Los modelos de tipo interno
centran su atencin en una nica organizacin, definiendo las actividades a un
nivel de detalle generalmente invisible e inaccesible para el gran pblico. En
estos casos, el flujo secuencial se desarrolla siempre dentro de una
determinada particin y sin traspasar nunca sus lmites. Respecto a su
aplicacin y desarrollo, la modelizacin de procesos empresariales suele
iniciarse mediante la captura y representacin de las actividades principales de
la organizacin, pasndose despus a mayores niveles de detalle, pudiendo
existir mltiples niveles de diagramas y de subprocesos.
Una de las principales ventajas del modelo BPMN reside en el hecho de que en
la actualidad se encuentra avalado por una extensa comunidad de
organizaciones que lo utilizan y desarrollan. Adems, la metodologa BPMN
trata de unificar la gran variedad de tcnicas de representacin de procesos
existentes (IDEF, UML, BPSS, ebXML, ADF, etc.), estandarizndolas en una
sola, para de este modo conseguir una mayor interoperatividad, a la vez que
reducir la confusin entre los diseadores y los destinatarios finales de los
procesos. A su vez, utiliza una metodologa muy prxima a los lenguajes de
programacin orientada a objetos, adaptndose fcilmente a entornos
informticos. Otro de los puntos fuertes del BPMN es que puede ser
directamente ejecutado sin necesidad de traducciones o interpretaciones
adicionales, lo cual reduce considerablemente los errores de aplicacin. Este
hecho tambin permitir, en un futuro no muy lejano, generar un feedback de
experiencias entre los usuarios finales y los diseadores del modelo, quienes
dispondrn de informacin de gran valor a la hora de afinarlo y desarrollarlo.
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3.4 TIPOS DE PROCESOS
Una vez definidos y analizadas algunas de sus formas de representacin, sera

necesario establecer cules son las diferentes caractersticas de los procesos
segn cual sea su misin dentro de la organizacin. En este sentido, debido a
la gran variedad de clasificaciones posibles, solamente citaremos algunas de
las ms importantes.
En funcin de su alcance, existen tres tipos de procesos:

Unipersonales: Los desarrollados ntegramente por un solo miembro de la
organizacin.
Funcionales o intradepartamentales: Los que transcurren exclusivamente
dentro de un mismo departamento o rea funcional.
Interfuncionales o interdepartamentales: En los que intervienen varios
departamentos o reas.
En cuanto a su repercusin en la calidad del producto o servicio, los procesos

empresariales pueden dividirse en dos grandes grupos:
Operativos de manufactura o por prestacin de servicios: Tradicionalmente,
estos procesos han sido objeto de medicin y control. Suelen tener una
repercusin directa en la calidad del producto o servicio. Se trata de los
procesos de desarrollo del producto o servicio, planificacin y seguimiento
de las iniciativas de marketing, definicin de los clientes potenciales,
identificacin de las necesidades, informacin y captacin de los mismos,
entrega, segmentacin y captacin de pedidos y servicio postventa.
Empresariales o de gestin: Influyen de forma indirecta en la calidad del
producto o servicio. Disponen de un enorme potencial de mejora, ya que en
el pasado no se les ha prestado tanta atencin como a los anteriores.
Engloban a los procesos de control de funcionamiento, medicin de
rendimientos y resultados, gestin de activos, gestin de la informacin,
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gestin de RRHH, formulacin de estrategias, planificacin y asignacin de

recursos, gestin presupuestaria y creacin de infraestructuras.
En funcin de su importancia en relacin a los factores crticos del xito

organizacional, hablaremos de tres tipos de procesos (Brunet y Vidal, 2004;
Costa, 1998):
Procesos clave: Son los que el cliente externo ve. De hecho, son los que
exteriorizan la misin de la empresa (p.ej. el proceso de produccin).
Procesos de soporte: Son los que facilitan los recursos necesarios al resto
de procesos para que puedan llevar a cabo su misin (p.ej. el proceso de
compras).
Procesos estratgicos: Son los que estn en contacto con las necesidades
y expectativas del mercado en general, conocen las posibilidades de la
organizacin, evalan su eficiencia y efectividad en general y, por
consiguiente, marcan los objetivos, fijan las pautas y sirven de gua al resto
de procesos (p.ej. el proceso de investigacin de mercados).
La comprensin de la diferencia e interrelacin entre las modalidades

anteriores es absolutamente necesaria para entender los nuevos modelos de
gestin. La siguiente figura pretende mostrar las citadas relaciones en sentido
amplio:
Figura 16: Procesos estratgicos, clave y de soporte.

Mercado
Guas
P. Estratgicos
Solicitud de servicio
P. Clave
Servicio prestado
P. de Soporte
Recursos
Proveedores externos
Fuente: Costa (1998)
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A continuacin, se describen los aspectos ms destacables de los principales

procesos empresariales, todo ello sin obviar la dificultad que supone aislar una
serie de procesos tipo para estudiarlos individualmente, puesto que cada
organizacin dispone de su arquitectura especfica donde las posibles
combinaciones son infinitas.
A. Procesos de desarrollo y entrega de productos y servicios. No existe

ningn factor tan crtico para el xito competitivo de una organizacin como su
capacidad de desarrollar y entregar eficientemente a los clientes los productos
y servicios que stos demandan, por ello, este tipo de procesos siempre son
susceptibles de innovacin. An as, pocas empresas han adoptado un
pensamiento renovador, han utilizado tecnologas de la informacin o
gestionado Recursos Humanos para posibilitar un cambio radical en este
sentido. Ello se debe, principalmente, a que la innovacin tecnolgica es
compleja, ya que implica la integracin efectiva de personas, procesos
organizativos
planes.
Al
existir
una
gran
cantidad
de
procesos
interrelacionados, suele ser frecuente que las innovaciones en este campo se

dediquen en mayor medida a mejorar las interconexiones entre procesos y
subprocesos. As, muchas organizaciones que destacan en la fabricacin de
productos o prestacin de servicios complejos, pero que fallan en las entregas
de los mismos lo hacen, por ejemplo, porque disponen de sistemas financieros
internos lentos o imprecisos. Antiguamente, este tipo de procesos solan estar
ocultos, sin ningn contacto con el cliente. Hoy en da, las exigencias de la
competencia y la insistencia de los clientes en que el funcionamiento del
proceso sea tan importante como la calidad y el precio del producto o servicio
han dado lugar a un entorno en el cual los procesos han de estar
necesariamente integrados. Las consecuencias de esta integracin han sido la
unin inseparable de este tipo de procesos con los de contacto con el cliente,
as como la consiguiente necesidad de reajustar nuevamente el proceso de
gestin de pedidos a las nuevas especificaciones. An as, los beneficios
obtenidos del vnculo entre procesos superan con creces los costes de reajuste
y adaptacin.
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B. Procesos de investigacin. Dado que la investigacin es solamente un

componente del anterior proceso general de desarrollo del producto o servicio,
no debera ser el objeto exclusivo de una iniciativa de innovacin. An as,
debido a su importancia y a que suele representar el comienzo del citado
proceso, merece recibir la debida atencin. Los procesos de investigacin
pueden realizarse antes (investigacin bsica) o despus (investigacin
aplicada) del diseo conceptual del producto o servicio. Muchos de los retrasos
en el desarrollo de productos se deben a una mala coordinacin entre las fases
de investigacin, ingeniera y fabricacin. En ocasiones, los escasos recursos
disponibles se dedican a la ingeniera de productos que no tienen ningn
futuro. La solucin sera que este tipo de productos poco prometedores fueran
eliminados lo antes posible y a lo largo del proceso de desarrollo, asegurando
as que los esfuerzos en I+D de la empresa encajasen desde el principio con
su estrategia de productos o servicios. Otra de las particularidades de este tipo
de procesos radica en la resistencia que, debido a su carcter independiente,
ofrecen algunos cientficos e investigadores profesionales, a los cuales les
resulta difcil ver su propio trabajo como un proceso. A pesar de todo, si esta
nueva visin se consigue, aportar una serie de ventajas claras, as como unos
niveles de transparencia, visibilidad y control de los productos de la
investigacin mejores que las que permita la perspectiva tradicional de la caja
negra. Si a todo lo anterior aadimos la importancia cada vez mayor de la
velocidad en el desarrollo de productos y servicios, as como las nuevas
necesidades de adaptabilidad y de ahorro de tiempo y costes, nos
encontraremos con unos procesos de R+D de tercera generacin, cuyas
prcticas principales se basan en las siguientes premisas:
- Comunicacin rigurosa, por toda la organizacin y utilizando un vocabulario

comn, de la situacin de los proyectos de investigacin.
- Objetivos de proyectos claros y medibles.
- Procesos para asignar prioridades y recursos a los proyectos.
- Aproximacin organizativa multidisciplinar y orientada a los resultados.
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C. Procesos de diseo e ingeniera. Coinciden en su objetivo principal con

los procesos de investigacin: se trata de lanzar productos o servicios al
mercado lo ms rpidamente posible. La ingeniera simultnea y el diseo por
fabricacin son instrumentos ampliamente utilizados para reducir los tiempos
del ciclo productivo. An as, no debe olvidarse que tambin resulta de suma
importancia disear productos susceptibles de ser valorados por el mercado y
desarrollados a unos costes razonables. La ingeniera simultnea implica que
el flujo del proceso pasa de ser secuencial a desarrollarse en paralelo, de modo
que el diseo y la ingeniera de los mltiples componentes o aspectos del
producto se realicen al mismo tiempo, haciendo posible la creacin de
prototipos fsicos casi de manera inmediata. Ello exige un alto grado de
integracin organizativa entre las diferentes funciones, herramientas de diseo
e ingeniera asistidas por ordenador, equipos multifuncionales y la construccin
y el cumplimiento riguroso de los modelos y de las definiciones de datos.
D. Procesos de fabricacin. En muchas organizaciones, los procesos de

fabricacin son la fuente ms importante de innovacin y excelencia, as como
el objetivo principal de los posibilitadores del cambio, tanto tecnolgicos como
organizativos. Probablemente, este tipo de procesos estn avanzados una
media de diez aos respecto a los procesos de servicios o de contacto con el
cliente. Gran parte de este mrito se atribuye al movimiento por la calidad, ya
que es en la fabricacin donde ms se han aplicado sus preceptos. En este
sentido, aunque la velocidad y la calidad de produccin son aspectos
primordiales, existen otros objetivos de proceso de gran importancia, tales
como la flexibilidad en la fabricacin de diferentes tipos de producto, el
cumplimiento fiable y previsible de los programas y la reduccin del precio y
coste de los productos o servicios. Todos ellos pueden ser tambin objetivos de
la innovacin de procesos y de posibilitadores del cambio especficos.
Finalmente, cabe reiterar que en fabricacin, al igual que sucede en las otras
funciones, la mejor forma de conseguir objetivos de tiempo, calidad, servicio y
flexibilidad pasa por la obtencin de una mayor integracin funcional.
E. Procesos logsticos. Se ocupan de los movimientos de bienes a travs de

la organizacin. Son extremadamente importantes para la entrega o prestacin
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con xito del producto o servicio, especialmente los integrados, tanto en s

mismos como con los dems procesos empresariales, guardando mucha
relacin con el proceso de fabricacin. Nociones como la cadena de
aprovisionamiento o el just in time (JIT) son, en realidad, otra forma de
expresar la importancia que supone el contemplar la logstica como un proceso
integrado. No obstante, esta integracin requiere necesariamente la utilizacin
de posibilitadores organizativos y de tecnologas de la informacin.
F. Procesos de contacto directo con el cliente. Tradicionalmente, las

actividades que implican un contacto directo con el cliente se encontraban
dentro de las reas funcionales de marketing, ventas y servicios. En cambio,
hoy en da, estos procesos atraviesan muchas ms reas y dependen de otros
tantos procesos, tales como los de logstica, fabricacin o finanzas, en los
cuales la perspectiva del cliente, tanto interno como externo, est presente de
manera continua. Los procesos interorganizativos orientados hacia el cliente
exigen ser tratados con la mayor fluidez posible, adems de ser diseados
conjuntamente entre el proveedor y el cliente. Este ltimo aspecto es bastante
difcil, ya que la mayora de proveedores tienen muchos clientes, siendo
prcticamente imposible disear un nico proceso que satisfaga las
necesidades de todos ellos por igual, aparte de la escasa influencia que las
directrices de una empresa proveedora puedan ejercer sobre los procesos de
sus empresas clientes. An as, la investigacin y toma de decisiones conjunta
entre proveedor y cliente debera ser uno de los objetivos ms importantes de
los siguientes procesos:
- Procesos de marketing: Este tipo de procesos aumenta la probabilidad de

que un cliente realice transacciones, demande un servicio o entre en
relacin con la organizacin. A pesar de todo, y de forma parecida a lo que
ocurra con los procesos de investigacin, la naturaleza abierta de la
actividad de marketing hace que el resultado de sus procesos sea
altamente incierto, siendo esta incertidumbre la principal responsable de
que muchas empresas se resistan a considerar el marketing en trminos de
proceso. An as, la orientacin por procesos puede beneficiar a
subprocesos tales como la definicin y seleccin de mercados, la
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recopilacin y el uso de informacin sobre clientes y mercados y la

planificacin y seguimiento de nuevas iniciativas.
- Gestin de pedidos y otros procesos de ventas: Aunque existen otros
procesos de ventas, tales como la planificacin de la cobertura de ventas, la
gestin y planificacin de las cuentas de clientes, la gestin de contactos y
clientes potenciales y la gestin y seguimiento del equipo de ventas y de
sus resultados, la mayora de empresas con orientacin hacia los procesos
han centrado sus esfuerzos de rediseo de la actividad de venta en la
gestin de pedidos. Este importante proceso engloba un amplio rango de
actividades, desde la preparacin de propuestas de venta hasta la
facturacin y el cobro de los bienes y servicios proporcionados, y es uno de
los determinantes principales de la satisfaccin del cliente, as como de la
buena gestin de los flujos de caja de la organizacin. Para que se
desarrolle con xito, debe encontrarse necesariamente interconectado con
el proceso de ventas. As, muchas organizaciones fabrican productos y
prestan servicios segn las cantidades y especificaciones marcadas por sus
clientes, minimizando a su vez los retardos en las entregas mediante la
utilizacin del denominado sistema gil de produccin. Por todo ello, parece
claro que las ventas, la fabricacin y la logstica deben integrarse en un solo
proceso de funcionamiento fluido, lo cual se consigue, en parte, por la
utilizacin masiva de las tecnologas de la informacin.
- Procesos de servicio: En este caso no nos referimos tanto a los procesos
de prestacin de servicios en sentido amplio, sino ms bien a la gama de
servicios postventa, donde de nuevo se reproduce la relacin productorcliente. Adems de venderse, los productos deben instalarse, mantenerse y
repararse, al igual que sucede con los servicios, habindose convertido esta
actividad en una de las principales fuentes de diferenciacin competitiva,
adems de una parte muy significativa del beneficio total empresarial. As
pues, en cierto sentido, todos los sectores productivos se estn
convirtiendo, en mayor o menor medida, en industrias de servicios.
La calidad de servicio ofrece mltiples dimensiones que, a su vez, conducen
a otros mltiples objetivos potenciales en los procesos de servicio, tales
como:
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Objetivos tangibles (aspecto del personal, instalaciones y dems).

Fiabilidad y formalidad en la realizacin del servicio.
Respuesta (proporcionar el servicio en su debido tiempo y forma).
Competencia (poseer las habilidades y experiencia necesarias).
Cortesa en el trato con los clientes.
Estas dimensiones no suelen encontrarse entre los objetivos de rediseo de

la mayora de procesos empresariales (muy pocas organizaciones
redisean sus procesos con el objetivo de mejorar la cortesa, por ejemplo)
pero, en cambio, son muy valoradas por los clientes, por lo cual deberan
convertirse en el enfoque esencial, tanto para las empresas de servicios
como para las que los proporcionan junto con sus productos.
G. Procesos de gestin. Las actividades de gestin o direccin son las peor

definidas y las menos susceptibles de ser consideradas en trminos de proceso
organizacional. Podra llegarse a argumentar que el propio trmino proceso de
gestin es una paradoja, ya que la estructura de este tipo de actividades rara
vez se documenta, ni tampoco se dirige a clientes
especficos o
individualizados. En efecto, no ha sido hasta las ltimas dcadas que ha

aparecido alguna investigacin emprica acerca de cmo actan realmente los
directivos. En este sentido (Mintzberg et al. 1999), se afirma que el trabajo de
direccin es poco estructurado, discontinuo y caracterizado por tres papeles
primarios: interpersonal, informativo y decisorio. As, los directivos dedican
poco tiempo a las tareas individuales, pasan la mayor parte de su tiempo
resolviendo situaciones ad hoc, suelen cumplir tambin con obligaciones
peridicas, procesan gran cantidad de informacin, tanto objetiva como
subjetiva, que les llega a travs de multitud de medios diferentes y, aunque
confan en las tecnologas de la informacin, gran parte de su trabajo no ha
cambiado sustancialmente desde hace mas de un siglo. A pesar de este
inmovilismo, puede decirse que movimientos como el de la calidad total han
ejercido cierta influencia en los procesos de gestin, en este caso a travs de la
gestin multifuncional, en la que los directivos no solamente se dedican a dirigir
sus propias funciones, sino que tambin gestionan objetivos especficos de
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procesos transversales y multifuncionales. Aunque pueden variar de una

organizacin a otra, generalmente los procesos de gestin suelen enmarcarse
dentro de las categoras siguientes:
- Formulacin de estrategias.
- Planificacin y presupuestos.
- Medida del rendimiento.
- Asignacin de recursos.
- Gestin de Recursos Humanos.
- Comunicacin exterior.
- Creacin y mantenimiento de infraestructuras.
Si se llevan a cabo, dichos procesos revertirn en unas mejores decisiones de

gestin, resultado de la aplicacin de unos enfoques mas actuales de la
informacin y del aprendizaje, entre otros.
3.5
EVOLUCIN DE LA GESTIN POR PROCESOS: DE LA CALIDAD
TOTAL A LA REINGENIERA DE PROCESOS
Como hemos visto hasta ahora, la Gestin de la Calidad Total ha jugado un

papel decisivo en la mejora continua de los procesos organizativos ya
existentes, sirvindose para ello de herramientas tan importantes como el
benchmarking. Sin embargo, si queremos avanzar un poco ms y adentrarnos
en las mejoras organizacionales de tipo estructural, habremos de recurrir
necesariamente a las tcnicas de reingeniera de procesos. En este sentido, y
aunque el concepto no es nuevo 30, la reingeniera se define como la revisin
total y el consecuente rediseo profundo de los procesos, para lograr mejoras
espectaculares en aspectos importantes como los costes, calidad, servicio o
tiempo (Hammer y Champy, 1994; Cuatrecasas, 2005). Del anlisis detallado
30
La reingeniera de procesos se inspira claramente en otras escuelas de pensamiento: comparte con la

Direccin Cientfica del Trabajo su preocupacin por la eficiencia, la participacin y el trabajo en grupo
de la Escuela de las Relaciones Humanas, se sirve de las tecnologas de la informacin y se complementa
con la Gestin de la Calidad. Vanse Hammer y Champy (1994) y Rodrguez y lvarez (2002).
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de cada uno de los aspectos de la definicin se obtienen las siguientes

consideraciones:
- Revisin total: Todas las partes y particularidades del proceso deben ser
cuestionadas profundamente, evitando pasar por alto o dar por hecho
ciertos aspectos tradicionales por considerar que no admiten discusin. La
idea es evolucionar desde cmo se hacen las cosas y cmo mejorarlas
hasta a porqu hacemos las cosas as y cmo se deberan hacer.
- Rediseo profundo: Con ello no se pretende lograr una simple mejora o un
pequeo cambio, sino una remodelacin drstica desde cero de
estructuras y procesos, abandonando las prcticas poco eficientes.
- Mejoras espectaculares: No se trata de realizar pequeos ajustes o
retoques, sino proyectos ambiciosos que impliquen cambios importantes.
En este sentido, ser de gran ayuda la innovacin tecnolgica y los
procesos informticos.
- Orientacin clara hacia los procesos: En detrimento de la organizacin,
personas u otras estructuras, lo que conlleva la adopcin de organigramas
menos jerarquizados.
Los principios clave en los que se basa la reingeniera son los siguientes
(Mateos, 2001):
- Liderazgo de la direccin en el desarrollo de todo el programa.

- La estrategia de la empresa debe guiar y conducir los programas de
reingeniera en su objetivo de crear ventajas competitivas.
- El objetivo ltimo es crear valor para el cliente.
- Observacin continua de las necesidades de los clientes y su grado de
satisfaccin.
- Necesidad de equipos de trabajo responsables y con las mejores
capacidades y habilidades.
- Es necesaria la flexibilidad en la implantacin del programa. Ha de ser
posible modificar los planes de actuacin a medida que se desarrolla el
programa de reingeniera y se observan y evalan los resultados obtenidos.
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- Establecer correctos sistemas de medicin del grado de cumplimiento de

los objetivos.
- Prestar atencin al cambio, especialmente a la dimensin humana, para
intentar evitar o reducir la resistencia al cambio, lo cual podra producir
retrasos en el programa e incluso el fracaso. Hay que evaluar, planificar y
poner en marcha el cambio, teniendo la capacidad de visualizar y simular
los cambios propuestos y la habilidad para analizar el impacto total de
dichos cambios.
- La reingeniera se debe considerar como un proceso continuo en el que se
plantean siempre nuevos retos, y no como un proceso nico que se lleva a
cabo solamente una vez dentro de la organizacin.
- La comunicacin es un elemento esencial para el correcto desarrollo y xito
del programa, no slo a todos los niveles de la organizacin, sino tambin
fuera de ella.
La reingeniera es una estrategia que puede aplicarse a cualquier situacin

dentro de la organizacin, siendo tan beneficiosa en aquellas empresas que
necesiten imperiosamente un cambio para evitar su desaparicin como en
aquellas que deseen mantener o superar la posicin que ocupan frente a la
competencia. A modo de resumen, los beneficios que pueden lograrse con la
reingeniera son los siguientes (Cuatrecasas, 2005):
- Cambio positivo a procesos ms eficientes. Las acciones se llevan a cabo

de forma ms ordenada y siguiendo un orden lgico.
- Comportamiento activo de las personas, que aportan nuevas ideas y
opiniones, implicndose en la evolucin y mejora de los procesos.
- Reduccin de controles y verificaciones en los nuevos procesos, ya que no
se producen errores debidos al diseo.
- Interaccin de trabajos. Varias tareas se convierten en una sola. La
reingeniera es contraria a la divisin del trabajo.
- Mejor organizacin del trabajo. De las estructuras funcionales y jerrquicas
se pasa a equipos de proceso, gerentes entrenadores y estructuras planas
y flexibles.
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Generalmente, la implantacin de la reingeniera en una organizacin se realiza

a travs de las siguientes fases sintticas:
1. Conocimiento y estudio de los procesos actuales (etapas, estructura, etc.).

2. Anlisis profundo de los mismos, de sus puntos fuertes y reas de mejora,
as como la evaluacin de aspectos clave como el coste, la calidad o el
tiempo.
3. Investigacin y bsqueda de nuevos procesos que aporten soluciones
distintas para aumentar la eficiencia.
4. Diseo y documentacin de los nuevos procesos a utilizar (estructura,
proceso de implantacin, etc.).
5. Implementacin de los nuevos procesos, controlando su puesta en
funcionamiento, realizando ajustes o acciones correctivas y verificando los
resultados obtenidos.
En cualquier caso, el xito o fracaso de la implantacin de la reingeniera de

procesos depender en gran medida de las fases iniciales, es decir, del diseo,
del tipo de metodologa empleada, de la justificacin de las importantes
acciones a emprender, del apoyo de la direccin, de los instrumentos con que
cuente la organizacin y de la capacidad de sta a la hora de coordinar las
mltiples iniciativas con que se va a enfrentar (Champy, 1995).
En la mayora de organizaciones convergen numerosos tipos de actividad de

muy diversas caractersticas. Debido a esta gran diversidad y a la complejidad
de algunos procesos, existen altas probabilidades de incurrir en errores y
desaprovechar recursos, tanto humanos como materiales. Una gestin por
procesos estructurada, con los recursos y coordinacin adecuados, y todo ello
unido a la aplicacin de las tcnicas de mejora continua y de reingeniera de
procesos, permitir optimizar de forma significativa la utilizacin de stos,
mejorando la eficiencia, la eficacia y la calidad de servicio, de manera que cada
integrante del proceso, desde el mismo momento de su incorporacin,
conocer cual es la funcin que debe desempear en l sin necesidad de
informaciones adicionales. Por otra parte, las actividades empresariales
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gozarn de una gran transparencia de cara a los stakeholders de la

organizacin.
Por otro lado, esta misma complejidad organizacional, junto con el cambio
radical que representa la implantacin de las tcnicas de gestin por procesos,
van a convertirse en los principales obstculos para el xito de su consecucin.
En efecto, las empresa moderna a menudo se halla sometida a una gran
variabilidad y est regida por personas con formaciones y criterios dispares, las
cuales van a condicionar el transcurrir de cada proceso con sus decisiones.
Igualmente, la organizacin en compartimentos estancos tambin entorpecer
la fluidez de las actividades que conforman los procesos.
3.6 EL CAMBIO ORGANIZACIONAL
El cambio organizacional tiene que ver con el hecho de que las empresas
reestructuran sus organizaciones para evitar costes innecesarios en los
diversos procesos que se llevan a cabo en su interior, captando informacin
sobre el mercado, modificando sus estructuras y procesos, as como la
orientacin de las expectativas y actitudes de su personal. Modificacin
obtenida por la introduccin de nuevas y mejores prcticas tanto en el diseo
de la organizacin como en la gestin de Recursos Humanos: se trata de la
lgica del cambio organizacional (Brunet y Vidal, 2004, 2008). Una lgica en la
que el factor humano es el que une a la organizacin y la motiva hacia los
objetivos. En este sentido, se afirma que las actividades de la direccin, tales
como la planificacin, la organizacin y la toma de decisiones, no son efectivas
hasta que el lder estimula el poder de la motivacin en las personas y las
dirige hacia los objetivos (Llorens y Fuentes, 2001:111).
Desde la ptica de la calidad total y la gestin por procesos, estas prcticas

refuerzan la bsqueda de una competitividad empresarial basada en la calidad
de la produccin y de sus Recursos Humanos, al estar orientadas a la creacin
de valor para el cliente mediante el establecimiento de indicadores como los
ndices de satisfaccin al cliente, la retencin de clientes o las cuotas de
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mercado. ndices que garantizan la excelencia de la actividad y que estn

relacionados con los resultados financieros de la entidad. En este sentido, se
pone de manifiesto la necesidad de la empresa de orientarse a su interior en
busca de las principales fuentes de ventaja competitiva, concretamente las
variables intangibles (el diseo organizativo, polticas de Recursos Humanos,
innovacin tecnolgica, sistemas de planificacin y control, etc.), puesto que la
competitividad de una organizacin radica principalmente en sus factores
internos, y particularmente en la capacidad de sus gestores para desarrollar
habilidades distintivas, para construir alrededor de ellas estrategias y
estructuras organizativas efectivas y eficaces y para conseguir un alto grado de
participacin de los trabajadores en su gestin.
Si efectuamos una revisin de las distintas formas que se utilizan en la

literatura para medir la estrategia competitiva de las empresas, hay una
coincidencia en destacar la importancia de ciertas dimensiones, tales como la
innovacin de producto, la diferenciacin de marketing, el mbito y el control de
costes. Estas dimensiones implican al factor humano, exigiendo a dicho factor
competencias que optimizan el desempeo de las empresas. Por otra parte, las
anteriores dimensiones se justifican en tanto que las
empresas y,
concretamente, las de servicios se enfrentan tanto al reto de mejorar su

productividad y avanzar en la eficiencia de sus procesos como en la mejora de
la calidad de sus prestaciones y adaptarse con rapidez a las crecientes
demandas de sus clientes.
Como seala Garvin (1988), los clientes se inclinan por aquellos productos que
poseen ventajas en las caractersticas de calidad que realmente valoran, sin
sopesar el conjunto de factores de calidad que tenga realmente el producto. Y
podramos agregar que un producto tcnicamente perfecto si no satisface
ninguna necesidad de mercado, es un producto de mala calidad, ya que nadie
lo comprar y, por tanto, la empresa no podr recuperar el capital invertido. Por
ello Juran (1990) defini la calidad como preparado para el uso, queriendo
indicar que los productos o servicios han de estar hechos para ser utilizados de
la forma en que son necesitados por los clientes externos.
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El anterior razonamiento explica que la gestin de la calidad constituya una

tcnica que la literatura de las ltimas dcadas presenta como un requisito
imprescindible para la mejora de la competitividad de las empresas y un factor
imprescindible para garantizar su continuidad a largo plazo. La argumentacin
de apoyo es la siguiente: la bsqueda del logro econmico (la supremaca a
medio y largo plazo, la supervivencia de la empresa y, en definitiva, la
maximizacin del beneficio econmico) por parte del management empresarial,
en un entorno econmico altamente competitivo e incierto, tiene un nuevo
paradigma en torno al cual ordenar y dar sentido a un conjunto de filosofas,
estrategias y prcticas que determinan la transformacin de las formas
tradicionales de organizacin de la empresa. Se trata de la gestin estratgica
de la calidad total. Un enfoque estratgico que ajusta los recursos disponibles
de la empresa a los cambios del entorno y, concretamente, a sus mercados y
clientes, con el objetivo de defender y mejorar la competitividad de la empresa,
y ampliar sus resultados financieros. Se ha producido en los ltimos aos una
proliferacin de estudios empricos que tratan de corroborar cmo las
empresas, a travs de consultores, certificaciones o premios, estn tratando de
aplicar o ser reconocidas como partcipes de la gestin de la calidad, sobre
todo aquellas empresas que pretenden ser lderes en sus mercados o que
aspiran a serlo. Empresas que defienden las ventajas de la gestin de la
calidad en trminos de valor aadido ante su entorno operativo (clientes,
trabajadores y red de empresas involucradas en el proceso productivo), por lo
que se caracterizan por haber optado por una cultura organizativa para la
calidad y cuyo objetivo es tener clientes leales y rentables. As, el concepto de
lealtad se basa en el ofrecimiento continuo de valor por parte de la empresa,
constituyendo el nuevo factor crtico de compra por el cliente.
Por ltimo, hablar de competitividad es tambin considerar el inters por los

costes de la calidad, esto es, reconocer que la calidad es una inversin que
cuesta dinero y que la mala calidad se paga. Este concepto se refiere a los
costes en los que se incurre por razn de falta de calidad en los bienes y
servicios que ofrece la empresa, tanto para el cliente interno como para el
externo. El coste de la calidad debe constituir una de las mayores
preocupaciones de la direccin de las empresas que desean una posicin de
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ventaja competitiva en el mercado. Evaluar los costes de la calidad implica

analizar los procesos para determinar e iniciar acciones correctoras orientadas
a eliminar todas aquellas actividades que no aadan valor. El anlisis ha de
concretarse en un conjunto de aspectos, tanto cuantitativos como cualitativos,
en torno a la calidad del producto. Los cualitativos permitirn adaptar los
productos a los requerimientos de calidad que definen los clientes; por su parte,
los cuantitativos permitirn encontrar una estructura de costes eficiente y
rentable. Dichos aspectos explican la evolucin en la gestin de los Recursos
Humanos de la empresa, tanto de directivos y personas responsables en el
pice estratgico, como de las que componen la lnea intermedia o los propios
grupos operativos.
Por otra parte, tal y como hemos expuesto anteriormente, la implantacin de un

sistema de Gestin de la Calidad supone, y requiere, un cambio profundo en
todos los aspectos relevantes que configuran la organizacin y que
caracterizan su funcionamiento. De hecho, se reconoce que el gran dficit de
los sistemas de Gestin de la Calidad actualmente implantados en las
empresas radica en que, a pesar de lo especificado en los enfoques tericos,
no han logrado un cambio integral de toda la organizacin, olvidando en la
mayora de las ocasiones modificar los aspectos humanos y sociales (Camisn
et al. 2007). Por otro lado, tambin se observa que la mayora de manuales de
Gestin de la Calidad abordan el cambio organizativo de forma superficial y
generalmente parcial, reduciendo el anlisis al cambio de cultura organizativa.
En trminos generales, se hecha de menos en dichos trabajos un anlisis del
Cambio Organizativo considerado como un proceso -fases, roles de los
miembros en cada una de ellas, resistencias y facilitadores del cambio-, as
como la presencia de modelos lgicos, secuencias gua o de hojas de ruta que
orienten a los directivos que pretendan implantar un sistema de Gestin de la
Calidad.
En este sentido, puede definirse el cambio organizativo como una observacin

emprica de diferencia en forma, calidad o estado a lo largo del tiempo en una
entidad organizativa, a partir de la introduccin deliberada de nuevas formas de
pensar, actuar u operar, persiguiendo una adaptacin al entorno o una mejora
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de resultados (Camisn et al. 2007). Puesto que existen diferentes tipos de

cambio segn la perspectiva desde la que ste se estudie, para completar la
definicin anterior se plantean cuatro dimensiones que a su vez servirn para
identificar dos tipos extremos de cambio en cada una de ellas, teniendo en
cuenta que las variaciones observadas en la realidad de las organizaciones no
tienen porqu asociarse totalmente con un tipo concreto, ya que mas bien se
trata de una graduacin. Las cuatro variables mencionadas son las siguientes:
Alcance o intensidad del cambio. Segn el cual puede distinguirse entre

cambios incrementales, evolutivos o de primer orden, en los que slo
varan
algunos
aspectos
no
esenciales,
cambios
estratgicos,
revolucionarios o de segundo orden, que implican la transformacin de

un estado a otro completamente diferente, alterando la esencia de la
organizacin.
-
Origen. Distingue los cambios reactivos, surgidos como respuesta a un

fenmeno o estmulo externo, de los proactivos o anticipativos, los cuales
tratan de actuar antes de que otras fuerzas exijan el cambio.
Grado de necesidad. Diferenciando los cambios imprescindibles,

necesarios para la supervivencia de la organizacin, de los cambios
oportunos o planificados, que persiguen conseguir deliberadamente una
mejor situacin.
Velocidad del cambio. En virtud de la cual, stos pueden ser rpidos, de

transicin fugaz de un estado a otro, o bien paulatinos, desarrollados lenta
y planificadamente.
Finalmente, en cuanto a los objetivos perseguidos en la implantacin de

cambios organizativos, los ms comunes son: 1) La bsqueda de adaptacin a
las condiciones cambiantes del entorno; 2) La mejora de los resultados, en el
cual las prdidas o la mala gestin actan como catalizadores del cambio, de
forma que los directivos emprendan acciones para subsanar dichos problemas,
y por ltimo, 3) la flexibilidad, objetivo muy vinculado al anterior y perseguido
por las organizaciones para explorar nuevas ideas, procesos o mercados,
disminuir costes fijos y conseguir una ventaja competitiva.
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Finalmente, queremos destacar que la gestin de la calidad y por procesos

constituye una autntica cultura corporativa que valora en gran medida la
satisfaccin de los clientes, implicando la adopcin de un sistema de direccin
completamente centrado en ellos y reforzando la creacin de una cultura que
tiene como fuerza motora la satisfaccin de sus necesidades en cualquier
momento. En este sentido, la filosofa que subyace a la gestin de la calidad es
que existe una relacin entre empleados que realizan unos determinados
procesos para otros empleados con el objetivo de aadir valor al trabajo, tarea
o producto hecho. Para conseguirlo, la gestin de la calidad puede concebirse
como un programa de involucracin (compromiso/implicacin/participacin) de
los Recursos Humanos que requieren la gestin de la calidad, constituyendo
una de las motivaciones que subyace en esta investigacin. Motivacin que se
sustenta en el hecho de que la gestin de la calidad como estrategia de
negocio, pretende lograr que las empresas se adapten al nuevo escenario
econmico, y uno de los elementos clave de esta filosofa est en considerar
que los procesos y sus soportes (los Recursos Humanos y organizativos)
constituyen una variable clave sobre la que se debe redisear la estructura
interna de la empresa y sus fronteras para operar con ms eficiencia,
flexibilidad y eficacia. Rediseo en base a la creacin de grupos y equipos de
trabajo que estimulen la reduccin de los niveles jerrquicos en la organizacin
e impulsen la horizontalizacin de la estructura, facilitando la rapidez de
respuesta de la misma.
La filosofa de la gestin de la calidad hace hincapi en la importancia que tiene

el margen de maniobra de la empresa (eleccin estratgica) en su adaptacin
al entorno y en su capacidad de influir sobre l, y para ello impone la mejora
continua de los procesos. Y es que la gestin de la calidad es una tcnica de
cambio planificado para que la empresa pueda continuar desarrollndose en un
entorno ms exigente y, adems, pueda aprovechar o explotar nuevas
oportunidades de negocio. Se trata de activar una cultura de mejora continua
que multiplique lo que hoy se denomina la inteligencia de la empresa. As, la
gestin de la calidad ha de estar presente en todo el proceso de creacin de
valor, desde que el producto se concibe y disea hasta su lanzamiento al
mercado y posterior servicio postventa. La calidad afecta a todos los niveles de
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la organizacin al abarcar el conjunto de procesos que realiza, y el motivo est

en que la calidad ha de ser lo primero en la forma de pensar y de actuar en los
negocios. Para ello se impone la necesidad de sistematizar toda la informacin
relativa a la organizacin de la calidad, crendose para este fin un sistema
documental en el cual se ha de plasmar la operativa de trabajo para producir la
calidad en la empresa.
3.6.1 Direccin de Recursos Humanos y Gestin de la Calidad
La principal responsabilidad de la organizacin es la obtencin de una

rentabilidad a travs del desarrollo de un conjunto de actividades en las que los
costes de funcionamiento sean inferiores al precio que el mercado est
dispuesto a pagar por sus productos y/o servicios 31. Consecuentemente,
cuando hacemos referencia a la gestin empresarial sta tiene que ver con los
siguientes tres aspectos: 1) La gestin estratgica (se refiere a la definicin y
eleccin de la combinacin de negocios a los que se dedica la empresa, o a los
que espera dedicarse en el futuro); 2) La gestin estructural (en los negocios
actuales y futuros se precisan recursos de todo tipo, fsicos, financieros,
humanos, tecnologas, conocimientos, etc., as como los desarrollos de los
mismos y sus formas de relacin y combinacin, incluyendo el diseo
organizativo), y 3) la gestin operativa (recoge las actuaciones de
funcionamiento, entrega, servicio y administracin, en sus diferentes formas. La
gestin operativa representa el movimiento de los flujos de la empresa, tanto
de productos y servicios como de informacin o financieros). Estos tres
aspectos de la gestin corporativa buscan los mejores resultados, es decir,
economizar costes de funcionamiento (lase costes de coordinacin y
motivacin). Al logro de los mejores resultados contribuye la mejora continua
de los procesos. Dicha mejora impone una nueva forma de entender la
empresa: ya no slo como unidad de produccin, sino como proyecto de
cooperacin. No se trata slo de administrar y gestionar unos recursos, sino de
31
En las administraciones pblicas, el objetivo de rentabilidad se equipara al de eficiencia, consistente en

lograr los mejores resultados en cuanto a satisfaccin del inters general al mnimo coste.
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dinamizar y movilizar las capacidades humanas y armonizar la voluntad de un

grupo humano.
Concretamente, esta movilizacin, en el mbito de la gestin de la calidad, ha

de ser organizada con el propsito de lograr un producto/servicio de calidad
hacia los clientes internos. Mediante esta dinamizacin, una organizacin se
revaloriza ms en cuanto a su capacidad para satisfacer las necesidades de los
clientes externos. Y es que un tratamiento adecuado hacia los empleados
puede implicar una mejora en el servicio que prestan al cliente final; sin
embargo, esta perspectiva es incompleta, es necesario complementarla con
una Direccin de Recursos Humanos acorde a la situacin de la empresa. En
este sentido, muchos de los principios que sostienen la direccin de la calidad
estn estrechamente relacionados con reas concretas de Recursos Humanos
que pueden producir un efecto positivo sobre la calidad (Claver et al.
1999:160).
En relacin a lo anterior, en bastantes ocasiones se constata que la

implantacin de sistemas de calidad no est dando los resultados esperados,
debido principalmente a la incapacidad de dichos sistemas para cambiar las
actitudes y valores de los miembros de la organizacin, en orden a lograr el
compromiso necesario para la obtencin de un mayor grado de desempeo y
un esfuerzo sostenido en la mejora incremental de procesos y productos. Estas
evidencias han llevado a la necesidad, por parte de las organizaciones que
implantan sistemas de Gestin de la Calidad, de adoptar enfoques especficos
de Direccin de Recursos Humanos orientados a conseguir el compromiso de
los empleados, para que stos ejerzan su esfuerzo discrecional en pro del logro
de los objetivos colectivos y de la mejora continua de la organizacin. Dicho
compromiso resulta un factor clave de xito para lograr, a travs de la
conjuncin de una fuerza de trabajo ampliamente formada y de tecnologas
flexibles, empresas capaces de responder a las necesidades del mercado a
travs de productos, servicios y procesos en continua evolucin.
Esta nueva forma de entender la organizacin es encumbrada por la literatura

en torno a la gestin de Recursos Humanos. El denominador comn de esta
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literatura es la creencia de que la posesin de un personal motivado y

cualificado es un recurso estratgico, del que depende la capacidad de la
empresa para generar beneficio. Basndose en esta concepcin de empresa,
se predica la transicin de una cultura de personal normativa-laboral a una
cultura de integracin, de dilogo, de implicacin, de identificacin de la
plantilla con la empresa. As, bajo el lema de prcticas de alto rendimiento se
agrupan un conjunto de orientaciones, polticas y prcticas empresariales de
gestin de los Recursos Humanos cuyo nexo es el objetivo de lograr el mximo
nivel posible de alineamiento, implicacin y productividad de los empleados. Un
hilo conductor de estas polticas es la bsqueda del mayor grado de
identificacin entre las expectativas y preferencias individuales, y los objetivos
de rendimiento derivados de la estrategia de empresa. Qu hace de la
empresa un lugar atractivo para los empleados? Bsicamente, la alta calidad
de tres relaciones interconectadas: entre los empleados y sus trabajos, de los
empleados entre s, y entre ellos y sus mandos (Longo, 2004: 47).
Estas tres relaciones sintetizan la filosofa de la Calidad Total. Filosofa para la

que las unidades organizacionales de las empresas necesitan actividades
internas activas dirigidas a su personal, con el propsito de lograr el
desempeo deseado en sus relaciones con los clientes, lo que tiene un impacto
directo en las dimensiones funcionales de la calidad. Los empleados se
consideran clientes internos, y los trabajos, servicios internos; mientras tanto,
las organizaciones se esfuerzan en disear operaciones/servicios que logren
mejor las necesidades de aquellos (Llorens y Fuentes, 2001:85). De hecho,
bajo un ambiente de calidad, la direccin da prioridad al proceso y muestra un
mayor inters por el esfuerzo de las personas para conseguir los objetivos, y
por tanto los resultados. En este sentido, la direccin debe delegar el control
de calidad en el mayor grado posible a los empleados, generndose as las
siguientes ventajas: a) El proceso de retroalimentacin se acorta, y por tanto se
produce una respuesta ms rpida a los problemas de calidad; b) Una mayor
participacin de la mano de obra, y c) una menor carga de trabajo para los
gerentes al delegar en los empleados (Claver et al. 1999:155).
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Por otra parte, los clientes internos han de poder compartir el conocimiento. Y
ello nicamente es posible dentro de organizaciones por procesos y proyectos,
asumiendo que hay que medir los costes de coordinacin de las distintas
formas organizativas y optar por aquellas que logren una mayor eficiencia a
travs de las relaciones, dentro de la propia empresa, entre los Recursos
Humanos que componen la misma. Recursos que deben tener una mirada
siempre puesta en el proyecto estratgico de la organizacin y en sus objetivos
para contribuir a su desarrollo y potenciacin. Para ello, se destaca que los
empleados son un activo valioso de la empresa, afirmndose que, si bien la
tecnologa y el capital son, sin duda, factores condicionantes de la evolucin de
la empresa, por encima de ellos el factor humano tiene un protagonismo
especfico. Y lo tiene en tanto que las rentas obtenidas por una empresa
pueden deberse no exclusivamente a la posesin de los mejores Recursos
Humanos, sino a que dichos recursos se han utilizado mejor que en las
empresas de la competencia. Por ello, la clave para que el factor humano se
transforme en el activo principal de la empresa, y se implique en la mejora del
trabajo diario, la tiene la direccin que ha de implementar las siguientes
exigencias: 1) Actitud proactiva al cambio; 2) Flexibilidad; 3) Asuncin de
riesgos; 4) Visin de futuro; 5) Motivacin constante, y 6) trabajo creativo o en
equipo.
En definitiva, se trata de asegurar que los individuos saben, pueden y quieren

desempear mltiples papeles y funciones, crear e improvisar cuando sea
necesario y ser protagonistas del proceso de mejora continua. Para ello, la
Direccin de Recursos Humanos buscar fomentar entornos de trabajo ms
cooperativos, productivos, flexibles e innovadores, en los que se reconozca el
valor de las personas como el factor clave de xito imprescindible para lograr la
satisfaccin del cliente y la consecucin de los objetivos de la organizacin. En
este sentido, a pesar del papel central de la Direccin de Recursos Humanos
en la Gestin de la Calidad, sta tan slo remarca -y de un modo muy generalla necesidad del compromiso de los trabajadores y de un cambio en la cultura
de la organizacin. Sin embargo, poco se dice sobre el modo de lograr dichos
cambios, subyaciendo nicamente la idea de que los operarios obtendrn
motivacin intrnseca derivada de la accin de liderazgo de los directivos y por
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el hecho de participar en las actividades de mejora continua (Camisn et al.

2007).
Resulta prcticamente imposible poder asumir con xito las complejas tareas
que implica la gestin de la calidad sin una posicin proactiva hacia el cambio
organizacional (Brunet y Vidal, 2004, 2008). El obstculo principal para
modificar la forma y el estilo de gestionar es, sin duda, el desarrollo de la
cultura organizacional. Desde este planteamiento, la consecucin de ventajas
competitivas presupone el desarrollo de la cultura corporativa con la finalidad
de crear valor a travs de la mejora en el desempeo de sus Recursos
Humanos.
Se
subraya
entonces
que
las
empresas
presentan
unas
caractersticas productivas de uso y de gestin de la fuerza de trabajo

netamente diferenciadas de los anteriores criterios fordistas y tayloristas. Para
ello se considera clave poseer Recursos Humanos de calidad, dispuestos a
aceptar y alcanzar los objetivos y valores de la empresa. Uno de los rasgos
caractersticos de la evolucin de las empresas en las ltimas dcadas del siglo
XX es que estas optan por un diseo interno ms descentralizado, es decir, con
una estructura de niveles ms ligera para acercar la capacidad de decisin al
mbito donde est la informacin y el conocimiento, ya que cuando el
trabajador evala la situacin, toma la decisin y la implementa, se siente
plenamente responsable del proceso. Por el contrario, si la informacin y las
decisiones se aprueban a travs de una amplia cadena de mando, esto es, si
intervienen mltiples participantes, entonces nadie se siente plenamente
responsable del mismo. En esta circunstancia, se considera que el beneficio de
la descentralizacin es notable, ya que permite una mayor utilizacin del
conocimiento especfico de la empresa. Ello ha trado consigo la necesidad de
cambiar el estilo de direccin y el rol de los trabajadores que tienen bajo su
responsabilidad laboral a otros.
Este cambio, que tiene que producirse a lo largo de toda la cadena de mando,
exige un estilo de direccin ms orientado a la funcin de entrenar, promover e
implicar, y menos hacia la supervisin y el control. El nuevo estilo de direccin
es
consecuencia,
primero,
de
los
diseos
organizativos
flexibles,
caracterizados por el aprendizaje y la adaptacin a un entorno cambiante. Se

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trata de un sistema de organizacin que cambia su volumen de actividad y su

estructura y tamao en funcin de las exigencias cambiantes del mercado. En
este proceso de adaptacin y cambio, resultan esenciales los aspectos
procesuales, que adoptan un papel central como mecanismos de control.
Segundo, el trabajo en los diseos flexibles se plantea como un trabajo en
equipo, y en el mismo se busca la integracin y compromiso del cliente interno,
aportando este sus conocimientos formales e informales para la mejora de la
calidad de los productos y procesos. Y tercero, el nuevo estilo de direccin es
consecuencia de que la ventaja competitiva se busca a travs de la formacin,
la cualificacin de los Recursos Humanos y el desarrollo de una fuerza de
trabajo altamente capacitada, con el objetivo de gestionar mejor la informacin
y el conocimiento de sus trabajadores, y como una va de intensificacin del
trabajo. Esta fuerza de trabajo incluye "a un grupo muy grande de ejecutivos,
profesionales y tcnicos, que forman un trabajador colectivo; es decir, una
unidad de produccin compuesta por la cooperacin entre una variedad de
individuos inseparables (Castells, 1998:379).
La evolucin en el estilo de direccin constituye una opcin estratgica a fin de

poder combinar costes ms favorables con ventajas de estructuras
organizativas menos jerarquizadas y ms planas. Para ello las empresas
subdividen sus departamentos en utilidades de tamao reducido, reubicndolos
donde puedan actuar con la mayor rentabilidad y aprovechar el entorno local.
La produccin intensiva en mano de obra, de altos costes, se transfiere a las
regiones de bajos salarios, mientras que la produccin intensiva en
conocimientos y los servicios se ubican en regiones con mano de obra muy
cualificada e infraestructura informativa bien desarrollada (Descy y Tessaring,
2002:162). Por otro lado, las estructuras organizativas menos jerarquizadas y
ms planas imponen nuevos requisitos en trminos de competencias y
formacin, y es que la integracin en un solo empleo de operaciones
anteriormente separadas, la transformacin del trabajo en un proceso de
resolucin de problemas, la mayor importancia del trabajo informativo, etc.,
afectan seriamente a las capacidades requeridas y con ellas a las necesidades
formativas de la empresa (Descy y Tessaring, 2002:168).
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A efecto de optimizar las ventajas competitivas que el capital humano ofrece a

las empresas, se afirma que los principales desafos para dirigir los Recursos
Humanos son: 1) La distribucin de competencias: llevar las competencias
profesionales correctas all donde sean necesarias en una empresa; 2) La
difusin de conocimientos e innovaciones: extender conocimiento y prcticas
por toda la empresa, y 3) la deteccin y el desarrollo de talentos: detectar quin
tiene aptitud para funcionar con eficacia en una empresa, y desarrollar esas
aptitudes. Por otra parte, la gestin por competencias tiene que ver con el
comportamiento humano en el trabajo, y es la manera actual de gestionar la
estructura profesional y la fuerza de trabajo de la empresa. Una gestin que
presupone una visin unitarista de la empresa, y que est asociada a la
integracin de los trabajadores. Integracin cuyo significado es el de crear las
condiciones necesarias para estimular la motivacin y el inters por el trabajo.
Para ello hay que impulsar la concepcin de la empresa como una comunidad
de intereses compartidos entre capital y trabajo y, por tanto, crear una identidad
comn en relacin con los objetivos de la empresa (Martn Artiles, 2003:182).
Se asume, as, una visin de la empresa como sistema integrado, con roles
bien definidos, donde las distintas funciones y niveles jerrquicos, contribuyen
a la maximizacin de los objetivos. Esta visin ignora la existencia de actores,
intereses e interpretaciones mltiples en la empresa. Ignora, por tanto, la
existencia del conflicto y el carcter construido (y siempre provisional) de la
cooperacin. Y no nos referimos slo al conflicto capital-trabajo y derivados,
central en una sociedad capitalista, sino al carcter construido de las
decisiones y cursos de accin en general, donde deben combinarse tipos de
conocimientos distintos dentro de un contexto de informacin insuficiente y
presin de tiempo (Albizu y Olazaran, 2003:31).
Dicha concepcin est vinculada al desarrollo de la lgica organizativa de

diseos cada vez ms planos y con vnculos laborales ms flexibles. Diseos
cuya prioridad organizativa es el logro de mejoras de desempeo de los
trabajadores y de la organizacin. Por otro lado, la evolucin en los diseos se
legitima en base a la realizacin prctica en el gobierno organizacional de lo
que se denomina las tres E: economa, eficacia y eficiencia. Las tres E
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sintetizan la preocupacin gerencial por la reduccin de costes y la medida del

performance, tanto individual como de la organizacin. Dichas tres E estn
asociadas a la gestin de las competencias, en base a la creencia de que la
fuerza de trabajo es una de las claves para lograr la ventaja competitiva en el
entorno, cada vez ms competitivo, con el que se enfrentan los directivos de
Recursos Humanos. Asimismo, una de las herramientas para reducir la
incertidumbre de dicho entorno es la gestin, en la cual se considera que las
personas adquieren y desarrollan sus competencias fuera de la organizacin y
dentro de ella.
Cuando la cualificacin laboral de las personas dependa casi exclusivamente

de sus conocimientos o recursos tcnicos y la vigencia de stos era muy
delimitada en el tiempo, el peso de las que se adquiran en el exterior era
incomparablemente mayor: buena parte del xito estribaba en encontrar a la
persona adecuada para la tarea. Hoy se tienen en cuenta competencias de
difcil adquisicin externa y, por otra parte, las tareas cambian constantemente.
Las personas nos vemos obligadas a desarrollar y actualizar nuestras
competencias de forma permanente para estar a la altura de lo que el trabajo
nos pide. Todo ello ha incrementado notablemente la importancia de aquellas
competencias que se adquieren y desarrollan despus de la incorporacin de la
persona a la organizacin (Longo, 2004:101). La gestin por competencias
permite, adems, la recuperacin del concepto de profesin frente al de puesto
de trabajo, y, por otro, reemplaza la nocin de funcin y tarea por la de
competencia, resolvindose, as, la necesidad que tienen las organizaciones de
contar con trabajadores apropiados en el adecuado puesto de trabajo,
asegurndose de que disponen de las competencias requeridas a efectos de
lograr un rendimiento ptimo a nivel individual y colectivo, y que ha de
desembocar en la generacin de valor aadido para los accionistas e
inversores. Para ello se disea e implanta gerencialmente una ingeniera
cultural que persigue cambiar las actitudes de los trabajadores a favor de la
empresa, de los objetivos empresariales. El nuevo consenso industrial basado
en los valores asociados a la cultura organizativa de la calidad tratar, por
tanto, desde el punto de vista empresarial, de superar el tradicional e histrico
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enfrentamiento entre capital y trabajo (cultura de la empresa dbil) por una

lgica de colaboracin mutua (cultura organizativa fuerte) (Lahera, 2004:72).
Por ltimo, este nuevo consenso presupone, tambin, que el comportamiento

de las empresas no es una mera consecuencia de la estructura de mercado en
que se encuentran ubicadas. En las formulaciones tericas ms recientes se
hace hincapi en la primaca de las empresas en la configuracin de la
estructura sectorial, explicndose cmo a travs de la estructura profesional de
la empresa (que debe ser utilizada de forma flexible, ampliando el mbito de
actuacin de un trabajador a varios puestos de trabajo de contenido profesional
afn o adyacente, de tal modo que los trabajadores sean intercambiables entre
s y la empresa pueda responder mejor a las circunstancias que pueden
producirse en la ejecucin de sus procesos de negocio) se pueden lograr
ventajas competitivas frente a las empresas rivales. Y es que en tanto que la
estructura profesional de la empresa debe fomentar que cada trabajador aporte
lo mejor de s mismo a la organizacin, se afirma que el capital humano y/o
Recursos Humanos de la empresa son el gran protagonista en la bsqueda de
ventajas competitivas (Brunet y Belzunegui, 2005).
A pesar de todo, queda an mucho camino por recorrer en este aspecto,

encontrndose a faltar una propuesta de Gestin de la Calidad plenamente
aplicable en la que se integren y consideren de forma conjunta el diseo de
puestos de trabajo y las diversas polticas de Recursos Humanos -seleccin,
formacin y desarrollo, sistemas de evaluacin y sistemas de incentivos-. As,
mientras se dedica mucha atencin a la formacin o al despliegue de equipos
de trabajo, las prcticas de seleccin, los sistemas de evaluacin del
desempeo y los sistemas de incentivos apenas son tratados.
3.6.2 Equipos de trabajo y Gestin de la Calidad
En el mbito de la Gestin de la Calidad, el trabajo en equipo se configura

como una prctica fundamental que posibilita el compromiso de los empleados
y su participacin en la mejora continua de procesos, productos y servicios. En
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este sentido, una primera aproximacin al concepto lo constituye el grupo de

trabajo, entendido como el conjunto formado por un determinado nmero de
personas que interactan para compartir informacin y tomar decisiones, a fin
de ayudar a cada integrante a ejecutar su tarea, a alcanzar sus objetivos
individuales y a desarrollarse dentro de su rea de responsabilidad (Robbins,
1998). En base a lo anterior, un equipo de trabajo se define como un conjunto
formado por un nmero reducido de miembros con habilidades tcnicas y
personales complementarias que interactan en el logro de un objetivo comn,
el cual requiere un esfuerzo conjunto y sinrgico que facilitar la obtencin de
un resultado del que todos sern responsables de forma colectiva.
As pues, un equipo de trabajo se diferencia de un grupo en la existencia de

objetivos colectivos, en la doble responsabilidad -individual y mutua- de sus
miembros, en la complementariedad de sus habilidades y en el efecto sinrgico
del esfuerzo conjunto, as como tambin en que su grado de eficacia se mide
directamente, a travs de los resultados del trabajo colectivo. En cambio, la
eficacia de un grupo se mide de manera indirecta, observando su influencia en
otros indicadores como, por ejemplo, en el rendimiento econmico de la
empresa.
Conocidas las caractersticas bsicas del equipo como forma de organizacin

del trabajo, se pasa a analizar los beneficios generales de su implantacin. En
este aspecto, las razones por las que los equipos se convierten en la unidad
bsica de trabajo son numerosas, destacando las siguientes: 1) Aumento de la
motivacin de los empleados, su satisfaccin y su compromiso con la
organizacin; 2) Mayor flexibilidad; 3) Mejor utilizacin de los talentos,
conocimientos y experiencia del personal; 4) Mejor coordinacin entre los
departamentos; 5) Mayor capacidad para hacer frente a la complejidad de la
tarea, y 6) mejora de los niveles de productividad, eficiencia y eficacia, as
como de los resultados empresariales. Sin embargo, los equipos de trabajo no
pueden considerarse por s solos una solucin universal capaz de mejorar el
rendimiento organizativo sin ms. En este sentido, su implantacin generar
unos costes derivados del cambio en la unidad bsica de produccin -de
individual a colectiva-, requiriendo una reorganizacin, un reajuste de todas las
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variables de diseo, la reasignacin de los recursos entre los equipos, una

importante inversin en formacin y un cambio en el estilo de direccin.
En el mbito concreto de la Gestin de la Calidad, los beneficios de la

implantacin de equipos de trabajo se traducen en las diferentes funciones que
stos desempean, las cuales pueden sintetizarse en las siguientes (Camisn
et al. 2007):
Mecanismo impulsor. Facilita el proceso de implantacin en sus primeras
fases. As, los equipos constituyen un potente dispositivo de recogida de
informacin necesaria para emitir el diagnstico sobre el estado inicial de la
empresa respecto a la Gestin de la Calidad, identificar las principales
fuentes de coste de no calidad e iniciar la descripcin grfica de procesos y
procedimientos.
Mecanismo de participacin. Proporcionando un espacio de relacin que
facilita la implicacin activa de todos los miembros de la organizacin en la
implantacin y desarrollo del sistema de calidad. En este caso, los equipos
actan como mecanismo de soporte a los flujos de informacin que
permiten la circulacin fluida y el feedback en todos los sentidos y
direcciones.
Mecanismo de fomento del proceso de bsqueda de mejora continua.
La estructura paralela de equipos es el mbito organizativo en el que los
operarios analizarn la informacin generada por su trabajo, identificando
desviaciones, variabilidades no deseadas u otros problemas de calidad,
formulando una solucin en consecuencia.
Mecanismo de incremento del grado de flexibilidad organizativa.
Actuando como dispositivos de enlace que faciliten el intercambio de
informacin, incrementando su capacidad de procesamiento de la misma y
de adaptacin al cambio.
As pues, se constata la existencia de una relacin estrecha y bidireccional

entre la aplicacin de los equipos y la Gestin de la Calidad. Por un lado, los
equipos de trabajo permiten establecer condiciones que contribuyen a generar
un determinado nivel de confianza, compromiso con la tarea, valores comunes
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y unidad de esfuerzo entre los miembros de la organizacin; y por otro lado, el

proceso de implantacin de un sistema de calidad genera el contexto
organizativo propicio para asegurar el xito en la implementacin y el desarrollo
de los equipos (Escrib, 2003). A su vez, y continuando en el marco de la
Gestin de la Calidad, los equipos de trabajo pueden clasificarse en las
siguientes categoras (Camisn et al. 2007):
Comits de calidad. Son equipos multifuncionales cuyo objetivo es
disear, iniciar y desarrollar el proceso de implantacin del sistema de
calidad. Tras su implantacin, la funcin bsica de los mismos se centrar
en la evaluacin y el mantenimiento de dicho sistema, actuando de forma
paralela a la estructura organizativa de la empresa.
Crculos de calidad. Prctica muy arraigada en Japn. Se trata de
pequeos grupos de empleados del mismo nivel jerrquico que realizan una
tarea idntica o similar en un rea de trabajo comn, procediendo de la
misma rea funcional y dependiendo del mismo supervisor. Sus miembros
se renen voluntaria y peridicamente, y son entrenados para identificar,
seleccionar y analizar problemas y posibilidades de mejora relacionadas
con su trabajo, recomendar soluciones, presentarlas a la direccin y, si sta
las aprueba, llevar a cabo su implantacin. Pese a tratarse de equipos
permanentes, su capacidad de decisin es limitada, ya que tan slo
plantean sugerencias. La implantacin de estos equipos no altera la
estructura organizativa existente, puesto que estn integrados por
empleados de la misma rea funcional y nivel jerrquico. Su papel
fundamental en el sistema de calidad se orienta hacia la mejora incremental
y continua de los procesos.
Equipos de mejora. Constituidos por personas de igual o distinto nivel
jerrquico, y de la misma o de diferentes reas funcionales. Su participacin
es obligatoria y su finalidad buscar y plantear soluciones que resuelvan
problemas
concretos
relacionados
con
los
procesos.
Una
vez
desaparecidos dichos problemas o identificadas las reas de mejora, los

equipos suelen disolverse o desaparecer.
Grupos autodirigidos o autnomos. Totalmente integrados en la
estructura organizativa de la empresa, estn compuestos por un conjunto
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de personas de distintas reas funcionales cuya participacin es obligatoria

y de carcter permanente. Tienen por finalidad la realizacin y ejecucin de
las tareas propias de su puesto, controlar el resultado obtenido y
responsabilizarse de manera colectiva de la mejora continua de los
procesos en los que estn implicados.
En cuanto al papel de dichos equipos de trabajo en los diversos enfoques de

Gestin de la Calidad, se constata que cuando la organizacin aplica un
enfoque de CWQC, los equipos ms utilizados son los comits de calidad y los
equipos de mejora, los cuales fomentan la participacin de los empleados en la
mejora incremental de los procedimientos en los que trabajan. En cambio, en
un marco de GCT, de abasto ms amplio que el anterior, suelen implantarse
todo tipo de equipos, especialmente los grupos autnomos, puesto que dicho
enfoque fomenta en mayor medida la descentralizacin colectiva de la
capacidad para tomar decisiones. En cualquier caso, en el mbito de la Gestin
de la Calidad, una vez que la empresa se plantea la utilizacin de equipos de
trabajo, con independencia del enfoque seguido y del tipo de equipo a
implantar, ser necesario que la direccin realice un estudio previo para
determinar si la aplicacin de dichos mtodos resulta apropiada, dadas las
caractersticas de la organizacin y de las tareas que realiza. Por otro lado,
durante la fase de desarrollo de los equipos, dicha direccin deber igualmente
tener en cuenta tanto los factores del contexto organizativo externo como los
factores internos del grupo, as como la formacin de sus integrantes y el
diseo de un sistema adecuado de indicadores. Este ltimo aspecto jugar un
papel fundamental en la evaluacin y reconocimiento de los miembros
integrantes, fomentando la responsabilidad y el compromiso de los mismos,
tanto a nivel particular como en relacin al rendimiento colectivo del equipo.
3.6.3 Cultura organizativa y Cultura de la Calidad
En el presente apartado se aborda la cuestin del cambio cultural derivado del

proceso de implantacin de un sistema de Gestin de la Calidad, as como la
Cultura de la Calidad resultante. A tal fin, en primer lugar se repasa el concepto
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de cultura organizativa, entendida como un modelo de presunciones bsicas,

inventadas, descubiertas o desarrolladas al ir aprendiendo a enfrentarse con
sus problemas de adaptacin externa o de integracin interna, que hayan
ejercido la suficiente influencia como para ser consideradas vlidas y, en
consecuencia, ser enseadas a los nuevos miembros de la organizacin como
el modelo correcto de percibir, pensar y sentir estos problemas (Schein,
1985:6). Una vez definido dicho concepto, en primer lugar se plantea la
disyuntiva entre la posibilidad de su estudio de manera aislada, o bien como
parte integrante de un determinado contexto. En este sentido, no debe
olvidarse que en la organizacin confluyen una serie de procesos culturales de
diversa procedencia que se mezclan en su seno, dando lugar a algo distinto,
coherente y compartido por sus miembros. Entre estas culturas se encuentran
principalmente las nacionales, las regionales o geogrficas y las de los diversos
sectores profesionales que integran la organizacin. Por otro lado, tambin se
plantea la posibilidad de contemplar la cultura organizativa como un todo
unitario, homogneo y compartido por todos los empleados, o bien como un
concepto heterogneo y diferenciado en funcin del grupo de que se trate. En
relacin a este aspecto, se habla de cultura dominante y de subculturas
diferenciadas, o de organizaciones de cultura fuerte y de cultura dbil o
limitada.
Una vez descrito el concepto de cultura organizativa, pasamos a identificar los

elementos que la integran. As, en el nivel ms bsico o ncleo encontramos
las creencias y suposiciones, que representan lo que los miembros de la
organizacin creen como cierto y real sin discusin y que, por tanto, determina
su forma de percibir, pensar y sentir el mundo. Por encima de estas
presunciones e ideas bsicas existe un segundo nivel integrado por un
conjunto de valores, entendidos como cualidades de la realidad que nos rodea
y que se consideran bienes, por lo que son apreciados y estimados. Muy
ligados a estos valores estn los principios, que se constituyen en un conjunto
de normas fundamentales no escritas que rigen el pensamiento y la conducta,
permitiendo a los miembros de un grupo conocer qu se espera de ellos en
cada situacin. Finalmente, el tercer nivel, denominado estilo, est integrado
por un conjunto de elementos visibles que permiten expresar, transmitir y
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proyectar hacia el exterior los valores y principios de la organizacin, y se

manifiesta a travs de las acciones de sus miembros observables desde el
exterior.
En cuanto a sus funciones, la cultura organizativa permite, en primer lugar,

definir los lmites y diferenciar la organizacin del exterior, en general, y de
otros entes sociales, en particular, transmitiendo a sus miembros un
sentimiento de identidad y de pertenencia, facilitando a su vez el compromiso
de stos con las metas e intereses colectivos. Por otra parte, la cultura puede
ser un potente mecanismo de coordinacin y control del comportamiento, ya
que acta como aglutinante social y mantiene cohesionada la organizacin, al
proporcionar criterios comunes sobre lo que se debe y no se debe hacer,
orientando los comportamientos y actitudes de sus miembros y proporcionando
cierto grado de estabilidad social. Esta segunda funcin tiene una importancia
cada vez mayor en las organizaciones complejas, donde los mecanismos de
coordinacin y control clsicos presentan dificultades de aplicacin y eficacia
limitada. Sin embargo, la cultura organizativa tambin puede ser una slida
barrera frente al cambio. Por ejemplo, en el caso de organizaciones con
culturas fuertes que se muevan en entornos muy dinmicos que requieran
cambiar o reajustar con frecuencia sus principios, valores y creencias,
relacionarse con otras organizaciones o admitir personal de diversos perfiles
profesionales.
Llegados a este punto, y vista la enorme incidencia de la cultura sobre las

organizaciones, cabe preguntarse si sta puede ser gestionada, modificada y
modelada. En este sentido, la respuesta puede ser muy variada, en funcin del
enfoque terico adoptado, aunque suele ser afirmativa. En cuanto a los
elementos que permiten dicha gestin se encuentran los siguientes: 1) Las
polticas de recursos humanos -seleccin de personal, socializacin, formacin,
evaluacin y reconocimiento-recompensa-; 2) El propio comportamiento de la
direccin, dando ejemplo y adaptando sus actuaciones al marco cultural
imperante en su empresa, y por ltimo 3) los procesos y las estructuras,
ajustando el trabajo de los individuos a los procesos clave. En definitiva, se
trata de entender el cambio cultural como un proceso de contextualizacin en el
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cual, en vez de considerar la cultura como un constructo instrumental para

lograr cambios, se tenga en cuenta como el contexto en el que hay que
desenvolverse para poder conseguirlos.
Trasladando todo lo anterior al mbito de la calidad, y en la medida en que la

implantacin de un sistema de calidad con un enfoque de GCT supone un
cambio en las prcticas y procesos de la organizacin, si se quiere que dichos
cambios sean permanentes y que las prcticas se conviertan en hbitos, debe
mediar un replanteamiento en las creencias, valores y principios de sus
miembros, constatndose la necesidad de modificar la cultura organizativa.
Dicho proceso de cambio no ser inmediato, sino que requerir tiempo,
constancia y una accin planificada, coherente y liderada por parte de la alta
direccin. En cuanto al tipo de cultura propuesta por el enfoque de GCT y su
papel dentro de la organizacin, se aboga por una cultura fuerte y unitaria que
represente el modelo mental compartido por todos los miembros, a la vez que
facilite la accin coordinada y coherente de todos ellos. En este sentido, la GCT
se basar en las siguientes creencias:
Organizacin relacionada de manera armnica con el entorno y responsable

de sus actuaciones ante toda la sociedad.
Proactividad del personal, y bsqueda del consenso siempre que sea

posible.
Verdad aprehendida a travs del examen pragmtico de los datos y desde

el consenso organizativo, aprovechando el conocimiento de todos sus
miembros.
Importancia del factor tiempo en la competitividad, pero generacin de valor

programada a largo plazo y de manera sostenible.
Presuncin de la bondad del ser humano, as como de la capacidad de

perfeccionamiento y mejora de su carcter a lo largo del tiempo.
Accin humana fundamentada en la cooperacin, y preferencia por los

sistemas de gobierno colegiados y participativos.
Preferencia por los grupos con visiones y misiones homogneas, pero en

los que quepan distintos puntos de vista respecto a cmo alcanzarlos.
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Estas creencias soportan un conjunto de valores que constituyen el ncleo del

ideario de la Cultura de Calidad, y que son: 1) Responsabilidad; 2) Iniciativa; 3)
Afn de mejora y superacin; 4) Creatividad; 5) Cohesin; 6) Transparencia; 7)
Equidad y 8) lealtad. Dichos valores debern ser practicados por todos los
miembros de la organizacin, empezando por la direccin, a la que se exigir
ejemplaridad. As, los responsables debern cambiar tanto su estilo de
direccin como sus actuaciones visibles -normas, ritos y ceremonias-,
penetrando el ideario, las creencias y valores de la organizacin. Para ello, se
servirn de los ya mencionados resortes del comportamiento, las polticas de
RRHH y el diseo de la estructura y los procesos, de manera que consigan
crear un contexto que conduzca, con el tiempo, a la aceptacin de dichas
creencias, a la adopcin de los mencionados valores y, en definitiva, a la
implantacin de la Cultura de la Calidad. Este proceso de cambio es
susceptible de enfocarse de dos formas distintas: a) Desde una perspectiva
integradora, que defiende la existencia de una nica cultura en toda la
organizacin, objeto de cambio por parte de la direccin a travs de las
prcticas y herramientas de la Gestin de la Calidad, o b) desde un enfoque de
diferenciacin, que proclama la convivencia de mltiples realidades culturales
dentro de la organizacin, asumiendo la cultura de los directivos como una
ms.
Frente a estos dos enfoques, cabe un tercero que concibe el cambio cultural
como un proceso de contextualizacin. En este sentido, la organizacin no se
enfrenta a una cultura que cambiar, sino que en s misma ya es una cultura.
As, se produce una identificacin entre el cambio cultural y el cambio
organizativo, entendindose la cultura como un proceso emergente y colectivo
de generacin de significados, y la organizacin como el contexto en el que se
desarrolla dicho proceso. En consecuencia, extrapolando todo lo anterior al
mbito de la Gestin de la Calidad, cuyo objetivo ltimo ser la conversin de
los miembros de la organizacin hacia los valores y principios de la calidad, as
como la interiorizacin de un nuevo ideario que desemboque en la hegemona
del sistema de valores de la GCT, puede afirmarse que el cambio cultural es el
resultante de un proceso de cambio organizativo en el que todo se est
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llevando a cabo de forma coherente, en la direccin adecuada y con el

esfuerzo necesario (Camisn et al. 2007).
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CAPTULO 4. LA NUEVA GESTIN PBLICA
4.1 PRESENTACIN
Existen diversas razones justificativas de los cambios acaecidos en el modelo

de gestin de las administraciones pblicas a lo largo de los ltimos cuarenta
aos (Aberbach y Rockman, 1999; Barzelay y Armajani, 1992; Cunill, 1997;
OConnor, 1981). En efecto, hay quien los relaciona de manera directa con la
crisis del Estado del Bienestar, entendida como crisis de las finanzas pblicas,
mientras que otros opinan que se trata de un replanteamiento necesario de los
hbitos del modelo tradicional el cual, con el paso del tiempo, ha dejado de
responder a los requerimientos planteados por el entorno cambiante y por las
economas de alto rendimiento para adecuarse en mayor medida a intereses
corporativos y del statu quo (Hirsch, 2001; Holloway, 2002). En cualquier caso,
en el nuevo contexto socioeconmico, la funcin del sector pblico adquiere
una importante relevancia, no ya como ente productor de servicios, sino ms
bien como responsable de la provisin y mantenimiento del marco general
necesario que haga posible el desarrollo econmico y la creacin de capital
social. Del mismo modo, se persigue una actuacin pblica que preste ms
atencin a los instrumentos y a la manera de intervenir en la economa y en la
sociedad, y que no se base nicamente en identificar la existencia de fallos en
el mercado que habiliten su irrupcin (Evans, 1992). Lo que ha de justificar
realmente la accin pblica es su ventaja comparativa respecto de la accin
privada, una vez vista su ejecucin prctica, y no la simple existencia de fallos
o rupturas en el mercado, ya que en algunos casos (en monopolios naturales o
en ciertos supuestos de competencia imperfecta) la intervencin del sector
pblico incluso podra llegar a ser contraproducente, incrementando los costes
y la ineficiencia (Echebarra y Mendoza, 1999).
Para contribuir a que todo ello sea posible, la Nueva Gestin Pblica cuenta
con una serie de medios como, por ejemplo, los mecanismos de cofinanciacin,
la agencializacin, las nuevas tcnicas presupuestarias, la utilizacin de
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indicadores, el nuevo gerencialismo, la gestin de Recursos Humanos (RRHH),

el control basado en los resultados, la creacin de mercados internos dentro
del sector pblico o la externalizacin, entre otros; los cuales, a su vez, van a
ver condicionada su aplicacin por un conjunto de factores operantes desde el
propio interior de las organizaciones pblicas, entre los que podemos destacar
los siguientes (Lane, 1997; Metcalfe, 1993; OCDE, 1999; Pierre, 1995; Pollit,
1993):
Un peso excesivo de la poltica en las administraciones pblicas.
Desembocando en ocasiones en un alto grado de intervencin poltica en
las actividades ordinarias de la organizacin, en la emisin de informes
viciados por parte de los funcionarios para complacer a los cargos electos
que los solicitan, en un aumento de la burocratizacin orientada a la
fiscalizacin de los polticos, en la disolucin y amortiguacin de
responsabilidades en los errores de gestin, en la falta de liderazgo, en un
exceso de centralismo, en una perspectiva excesivamente a corto plazo y
dependiente
de
la
coyuntura
(la
legislatura)
en
las
decisiones
administrativas, etc.
Un alto grado de gerencialismo clsico y de garantismo burocrtico en la
actividad administrativa. De hecho, las garantas jurdicas otorgadas por el
Derecho Administrativo se traducen en un funcionamiento interno de la
administracin basado fundamentalmente en el cumplimiento de los
procedimientos de la forma ms exacta posible, fomentando a su vez,
aunque de manera indirecta, la adopcin de estructuras organizativas
fuertemente jerarquizadas.
El camino de cambios y reformas en el que se encuentran inmersas la gran

mayora
de
organizaciones
del
sector
pblico
para
superar
estos
condicionantes y pasar de lo que tradicionalmente se entenda por

administracin a los nuevos modelos de gestin es largo y difcil, abarcando
tanto a la totalidad de sus reas y departamentos internos como a las
relaciones con su entorno. En este sentido, la mayora de autores coincide en
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que dicha evolucin queda plasmada genricamente en las siguientes etapas

temporales (Lpez Casasnovas, 2003; Olas, 2001; Rockman, 2003; Salama y
Mathias, 1986):
La dcada de 1970. Dcada caracterizada por la bsqueda de mejoras en
la utilizacin de los inputs y de los recursos, as como por la intencin de
instrumentalizar los medios materiales y humanos a travs de diversas
reformas, fundamentalmente presupuestarias, para conseguir la mxima
eficiencia tcnica posible. Se trata del modelo neo-taylorista (ClarkeNewman, 1997; Crozier, 1988), que emprende una serie de reformas cuyo
objetivo principal consiste en la superacin de la burocracia a travs de la
gestin flexible del presupuesto y del personal. Es el periodo de las
privatizaciones, la expansin del modelo de la agencia y de los modelos
empresariales de gerencia. Es tambin la poca de las tres E: economa,
eficacia y eficiencia.
La dcada de 1980. Dcada en la que predomina el enfoque sociotcnico,
evolucin del anterior y consistente en la bsqueda de la superacin del
enfoque tradicional sobre la base de la definicin de un contenido modular y
no fragmentado del trabajo que toma como unidad organizativa al equipo,
favoreciendo la comunicacin rpida y horizontal, la toma de decisiones
delegada, los procedimientos flexibles, la formacin permanente y la
generacin de una cultura corporativa. En este periodo, tambin
denominado del Estado Neoadministrativo (Durant, 1998; Zeller, 1996), se
enfatiza el mercado, las nuevas tcnicas de gestin y el papel del gerente
pblico como policy entrepreneur, utilizndose a su vez trminos como
flexibilidad, responsabilidad, reingeniera de procesos, empowerment,
optimismo e igualitarismo de oportunidades, prevaleciendo las tres D:
descentralizacin, desinstitucionalizacin y devolucin.
La dcada de 1990. Dcada caracterizada por la introduccin de la idea de
un nuevo y amplio reparto de tareas y responsabilidades entre el Estado, la
sociedad y el mercado, la orientacin de los servicios al ciudadano-cliente,
la gestin de calidad y la introduccin de mecanismos concurrentes en la
provisin, hacia lo que se ha venido a llamar Estado relacional, en su
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acepcin de ente en permanente relacin con los dems que persigue la

consecucin de una serie de objetivos como un agente ms, y que ejerce su
funciones no de forma coactiva, aislada y autosuficiente, sino a modo de
interlocutor de la interrelacin social (Thwaites y Lpez, 2005).
Finalmente, en la primera dcada del siglo XXI surge el debate acerca de si
la eficiencia administrativa sirve realmente a los objetivos socialmente
deseados. A su vez, dicha incgnita conduce a pensar que la evaluacin de
la funcin pblica, as como la capacidad de decisin sobre ella, recaer
cada vez ms en el cliente-administrado, el cual escoger en funcin del
grado de utilidad individual -y social, en trminos agregados- que dicha
actuacin le reporte. En este contexto indeterminado, las tcnicas de control
pblico tradicionales resultan claramente insuficientes, por lo que su
utilizacin ser previsiblemente muy reducida y ex ante, tendindose a
traspasar cada vez ms la valoracin de la eficiencia de la actuacin pblica
a la opinin, decisin y eleccin del administrado-consumidor (Albareda et
al. 2005; Agranoff et al. 2003; Badaracco, 2002).
Todo ello implicar la necesidad de flexibilizar y descentralizar las formas
organizativas de las instituciones pblicas, a la vez que trasladar al
administrado parte de la responsabilidad por el resultado de la eleccin de
un determinado servicio, que antes se hubiera considerado nicamente
consecuencia de la eficiencia en la actuacin administrativa, lo cual har
disminuir las reclamaciones. En ocasiones, seala Olas (2001), esta
descentralizacin puede llevar a la fragmentacin institucional. Se trata de
una de las consecuencias no intencionadas de las reformas. As, para llegar
a acuerdos, muchas veces las administraciones implicadas debern dejar
de lado el control en beneficio del entendimiento, y posponer objetivos
individuales en aras de la negociacin colectiva.
Como se puede ver, de los planteamientos iniciales, claramente economicistas

y antiestatales, se ha pasado a posiciones ms matizadas en las que la
bsqueda de nuevas formas de conseguir valor pblico se enlaza con el
servicio a los ciudadanos y la democratizacin de la actuacin pblica
(Barzelay, 2001). Los problemas de la fragmentacin institucional, as como los
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lmites del mercado, puestos de manifiesto en el deterioro de algunos servicios

pblicos privatizados, han dado rpidamente a entender el dudoso xito de
frmulas del tipo ms con menos o timonear pero no remar, demostrando
que la eficiencia de los mercados est sometida a restricciones caractersticas
que no siempre se compadecen de las exigencias de produccin de los bienes
pblicos. Este nuevo contexto provoca un profundo replanteamiento de la
actividad del sector pblico. Ahora, nicamente ges un ente ms que debe
adaptarse e interrelacionarse obligatoriamente con el resto de actores sociales
y econmicos en condiciones sociales y de mercado, con un poder coactivo
limitado y circunscrito a determinados supuestos, y evaluado por sus
administrados en funcin de la utilidad individual percibida de su actividad por
cada uno de ellos (Bel, 2006; Behn, 2001).
Debido al cambio de escenario, las citadas corrientes que combinan Estado,

Mercado y Sociedad hacen resurgir la preocupacin por la tica pblica y por
los valores de empleados y directivos pblicos. La nueva cultura que se
preconizaba como requisito imprescindible para llevar a cabo el proceso de
renovacin enfatizando los costes, los resultados, la hegemona del cliente y la
calidad en los productos, cede terreno ante la preocupacin por los valores de
lealtad y probidad del servicio pblico (Berman, 1998; BID, 2006). As, mientras
la tica del servicio pblico estuvo asegurada por la slida formacin de los
funcionarios pblicos y por sus cdigos deontolgicos, imbuirles de espritu
emprendedor, sacar a flote sus capacidades de gestin y orientarles hacia el
rendimiento era la prioridad esencial. Pero cuando la nueva cultura amenaza
con relegar al bal del olvido los valores esenciales del espritu pblico, se
hacen presentes las dificultades y los desafos. Por ms que la administracin
proporcione servicios adecuados que puedan cubrir las aspiraciones esenciales
de los ciudadanos, si no existe la conviccin de que los proveedores de stos
actan con absoluta honestidad, de poco servir todo lo dems (Olas, 2001;
Bresser-Pereira, 2004; Bresser-Pereira y Cunill, 1998; Mueller, 1976).
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4.2 MARCO TERICO DE LA NUEVA GESTIN PBLICA
Aunque la Nueva Gestin Pblica se presenta generalmente como una

respuesta polticamente neutra y no menos instrumental que la del modelo
weberiano (Barzelay, 1992), resulta evidente su amplia inspiracin en el
pensamiento neoliberal (Hirsch, 2001; Holloway, 2002). En este sentido, las
fuentes
tericas
que
configuran
la
nueva
gerencia
se
encuentran
principalmente en la Teora del Public Choice, en el Gerencialismo Clsico y en

la Escuela de la Economa de la Organizacin. Todas ellas tienen en comn la
crtica a las instituciones y al modelo burocrtico de administracin (Castells y
Oller, 2004; Lane, 1997; Colet, 2006).
Tanto la Teora de la Eleccin Pblica, la ms elaborada y sistemtica, como el

Gerencialismo Clsico parten de la idea ampliamente difundida de que los
empleados pblicos son buena gente atrapada en un mal sistema (Niskanen,
1971), as como de que los organismos pblicos recompensan un tipo de
comportamiento diferente del valorado en otras organizaciones. En efecto, la
ausencia de incentivos directos que premien la eficiencia (ni los ingresos
principales de estas organizaciones provienen de la venta de un output a un
determinado precio/unidad, ni sus empleados participan en el beneficio
obtenido por la entidad) impulsa a los burcratas a perseguir la maximizacin
de la fuente de sus incentivos (poder, promociones, estabilidad) y, por otro
lado, a adaptarse al rendimiento medio esperado por su patrocinador (los
polticos). Como los polticos no poseen informacin suficiente sobre los
procesos de produccin, se avienen a ese rendimiento estndar mientras sus
expectativas sean satisfechas. Esta situacin, las particulares caractersticas
de los servicios pblicos y la teora del monopolio bilateral gobiernoadministracin (ni los burcratas, ni mucho menos los polticos, tienen opciones
alternativas
para
conseguir
sus
objetivos
de
forma
independiente,
necesitndose unos de otros) cierran el crculo de la ineficiencia de la

burocracia. As, la Teora de la Eleccin Pblica se centra en la necesidad de
restablecer la primaca de la poltica sobre la burocracia, limitando su
autonoma y retomando su control en nombre del gobierno representativo. En
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cambio, el gerencialismo aboga por la supeditacin de la burocracia a los

principios gerenciales, preservando a su vez a los gerentes de la intromisin de
los polticos (Cunill y Ospina, 2003).
Por otro lado, cabe tambin destacar la influencia ejercida por la Teora de la
Economa de la Organizacin. Esta teora, que se ocupa de organizar las
relaciones entre agentes que cooperan en actividades de produccin e
intercambio, parte del estudio de los fallos del mercado para llegar a los fallos
del gobierno. Desde esta perspectiva, estos ltimos se refieren a la dificultad
de medir e incentivar una relacin positiva entre costes y beneficios, a la
desigualdad distributiva generada cuando los controles no alcanzan a evitar
corruptelas, al clientelismo o arbitrariedades, a la dificultad de controlar las
externalidades de las organizaciones pblicas o las internalidades que llevan a
establecer como criterios de referencia de la provisin de servicios pblicos los
valores o las metas de la cultura organizativa, etc. (Albi et al. 1997). La
constatacin de dichos fallos de gobierno pone de manifiesto que la existencia
de fallos de mercado es simplemente una condicin necesaria pero no
suficiente para la intervencin pblica, cuya actuacin podra incluso empeorar
la asignacin de los recursos y la distribucin del bienestar, hacindose patente
la necesidad de buscar nuevas frmulas de actuacin. A pesar de todo, resulta
evidente que no podemos explicar la presencia de fallos en el sector pblico y
su permanencia o su evitabilidad sin estudiar previamente las instituciones y su
organizacin interna (Crozier, 1988, 1989; Downs y Larkey, 1986; Ebers, 1997).
Finalmente, cabe citar la existencia de numerosas voces crticas que afirman

que dichas teoras son incompletas, ya que centran toda su argumentacin en
ataques al modelo burocrtico sin aportar soluciones globales y consistentes,
no pudiendo ser de ningn modo la base de la Nueva Gestin Pblica. Otros
piensan que con la Nueva Gestin Pblica el poder del Estado no ha hecho
ms que transformarse, adaptndose a las circunstancias, pero sin perder un
pice de su capacidad de influencia, ya que las jerarquas todava juegan un
importante papel en un amplio y sorprendente nmero de contextos
institucionales y nacionales, no siendo previsible su desaparicin. Pero no cabe
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duda de que las reformas emprendidas, el impulso de las nuevas tecnologas y

las nuevas corrientes de gestin pblica son reales y tienen mucho que ver con
las teoras comentadas (Echebarra et al. 2005; Eggers, 2005).
4.3 PRINCIPALES MODELOS EN LOS PAISES DE LA OCDE
La opcin de analizar a los miembros de la OCDE se justifica por el hecho de

que se trata de democracias liberales en lo poltico y de sistemas capitalistas
avanzados en lo econmico, manteniendo todos ellos elevadas condiciones de
bienestar social, de servicios pblicos asegurados y de gasto pblico (Olas,
2001). Aunque en algunos Estados las reformas comenzaron mucho antes,
puede afirmarse que su impulso definitivo no se produjo hasta 1992, ao en
que se firm el Tratado de la Unin Europea, que contemplaba la adopcin de
una moneda nica y obligaba a los Estados miembros a respetar unos estrictos
principios de convergencia en sus polticas econmicas (reduccin del dficit,
de la deuda pblica y de la inflacin). A su vez, tambin fue el ao en el que Bill
Clinton accedi a la presidencia de los EEUU. Su programa electoral estableci
como prioritaria la reforma de la administracin federal bajo el lema de un
gobierno que trabaje mejor y cueste menos (Gore, 1993). Para conseguir tales
logros, ambos acontecimientos fijaban el horizonte 2000 como meta a la que
llegar con unas estructuras pblicas saneadas, giles, flexibles y eficientes. La
implantacin de procesos de innovacin en la gestin pblica ha seguido
caminos diferentes en funcin de los rasgos diferenciales de cada pas o grupo
de pases que los han adoptado (Frederickson, 1997, 1999). An as, y como
se podr ver, en todos ellos el contenido de la modernizacin es similar,
repitindose principios tales como la consideracin del usuario como cliente, la
introduccin de la competencia en los servicios pblicos, las privatizaciones, la
descentralizacin, la desconcentracin, la reduccin del tamao de las
organizaciones, el inters por la evaluacin como forma de control democrtico,
el aseguramiento de la calidad, el uso de tcnicas contractuales alternativas a
la accin unilateral del Estado, la presupuestacin ligada a objetivos y
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resultados, la gerencializacin, el empowerment o la flexibilizacin de las

formas de gestin (European Commission, 2003b; Fox y Miller, 1996).
Por otro lado, los nuevos principios y herramientas de gestin pblica se han
visto enormemente influidos por el fenmeno de la globalizacin internacional,
el cual se manifiesta (Fukuyama, 2004):
- En lo econmico: por la evolucin de la responsabilidad econmica de los

Estados debido a la necesidad de adaptacin de sus finanzas al nuevo
escenario mundial.
- En cuanto a gestin del conocimiento: por la transmisin de las
informaciones y la circulacin de las ideas por encima de las fronteras.
- En cuanto a la integracin poltica e institucional: por la incidencia de las
organizaciones internacionales (OCDE, UE, ONU, Banco Mundial) sobre la
actuacin de los Estados.
A su vez, a la hora de definir sus objetivos, todos los modelos se enfrentan a la

dicotoma entre las siguientes alternativas imperfectas: Estado o mercado,
Teora de la Eleccin Pblica o desburocratizacin a travs de la privatizacin
y, por ltimo, inspiracin tecnocrtica o poltica de los programas de actuacin.
Las caractersticas principales de las dos corrientes se resumen en el siguiente
cuadro (Garca-Pelayo, 1982, 1986; Gallego et al. 2000):
Cuadro 6: Caractersticas principales de los modelos centralizado y

descentralizado de gestin pblica.
Modelo centralizado,
Modelo descentralizado,
jerrquico o tradicional
autnomo o multidivisional
nfasis en los procedimientos
nfasis en los resultados
Filosofa y cultura de
Legalidad ex ante
Auditoria ex post
gestin
Escasa autonoma del gestor
Alta autonoma del gestor
Ciudadano administrado
Ciudadano cliente
Escasa
Elevada
Caractersticas:
Separacin entre
responsabilidad poltica y
de gestin
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Gestin econmica y
Centralizada
Descentralizada
Escasa
Elevada
Escasa
Elevada
Finalidad del control
Legalidad y aplicacin
Resultados y objetivos
interno
contable ex ante
(legalidad ex post)
Gestin y RRHH
Centralizada
Descentralizada
Escasa
Elevada
Escasa
Elevada
Escasa
Elevada
financiera
Rigidez de la envolvente
financiera en la
negociacin presupuestaria
Conexin entre
presupuesto y planificacin
plurianual
Presencia de elementos
competitivos en la
produccin
Correspondencia
estructura organizativareas funcionalesresponsabilidad de gestin
Adaptacin a las demandas
ciudadanas
Fuente: Albi et al. (1997)
4.3.1 Modelo anglosajn
Los pases anglosajones fueron los pioneros en la puesta en prctica de

reformas en la gestin pblica, siendo su modelo fuente de inspiracin para
otros Estados. Sus actuaciones estn basadas en el llamado New Public
Management, corriente que asume los postulados de la Teora de la Eleccin
Pblica, propugnando la desburocratizacin de los aparatos pblicos y la
recuperacin del control de las organizaciones por los responsables polticos,
as como las prcticas administrativas del management norteamericano, que
sostienen la superioridad de la gestin privada sobre la pblica (Hogwood et al.
1985; Jennergren, 1981; Osborne, 2000). As, la bsqueda de la eficiencia va
acompaada del objetivo de garantizar la responsabilidad administrativa ante el
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poder poltico (Goss, 2001; Graham et al. 1999). En este sentido, no resulta
fcil hallar el equilibrio ante el dilema centralizacin-descentralizacin, es decir,
entre el control de las agencias por parte de los responsables polticos que
defiende la Teora de la Eleccin Pblica y la necesaria autonoma de las
diferentes unidades administrativas defendida por la Doctrina del Management.
A continuacin, pasamos a detallar esquemticamente las aportaciones ms

significativas de los principales pases del modelo anglosajn:
A. Australia. Las grandes lneas de la reforma iniciada en 1996 son las

siguientes:
- Gestin de los servicios pblicos basada, en la medida de lo posible, en los

mismos principios que el sector privado.
- Flexibilidad en la gestin de los Recursos Humanos.
- Cada agencia debe responsabilizarse de su funcionamiento, ostentando la
mayor autonoma posible en gestin financiera y de Recursos Humanos.
- Supresin de los procedimientos administrativos derivados de obligaciones
legales que impongan elevados costos a la administracin (Teora de la
economa de los costes de transaccin).
- Superacin del concepto de administracin pblica como mercado de
trabajo homogneo definido en trminos de estndares comunes de
empleo.
- Importancia de la tica y de los valores.
B. Reino Unido. Se trata de uno de los modelos de mayor difusin y ambicin

reformadora, adems de ser uno de los primeros en aplicarse. Aunque muchas
veces ha sido identificado con la poca Thatcher, su alcance desborda este
periodo legislativo, habiendo igualmente participado en su impulso los
gobiernos laboristas.
Desde los primeros aos de la dcada de los sesenta del siglo XX se produce
en Gran Bretaa el diagnstico de que el declive estructural del pas en
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trminos comparativos poda ser abordado mediante la intervencin sobre los

mecanismos de actuacin del Estado. A partir de ese momento, se desarrollan
ambiciosos esquemas de reestructuracin departamental y reorganizacin de
las actividades gubernamentales, pretendindose a su vez mejorar los
mecanismos de coordinacin de las polticas, as como otorgar una mayor
autonoma en la gestin a los niveles intermedios del servicio pblico. El
fracaso inicial dio paso a un nuevo intento, instrumentalizado a travs del
llamado Informe Fulton, de 1968, mediante el cual pretenda lograrse una
nueva profesionalidad en la administracin que garantizase el control poltico
del aparato burocrtico (Teora de la Eleccin Pblica) a travs de la creacin
de un departamento de Servicio Civil. En la dcada de 1970, la burocracia
britnica es fuertemente criticada y acusada de sabotear los primeros intentos
de modernizacin, dndose un nuevo impulso poltico en el perodo Thatcher,
centrado en las cuatro grandes reas de actuacin siguientes:
- Recorte de gastos a travs de la reduccin de efectivos (Teora de la

Economa en los Costes de Transaccin).
- Cuantificacin y medicin de resultados.
- Concentracin del poder en torno a los polticos y creacin de unidades bajo
su direccin con grandes responsabilidades administrativas (Teora de la
Agencia). Iniciativa Next Steps dirigida al aumento de la autonoma de
gestin de las agencias gubernamentales responsables de la ejecucin de
polticas.
- Separacin de las funciones de diseo y control de polticas de las
funciones de gestin, encomendando estas ltimas a agencias autnomas.
A partir de la dcada de 1980, las agencias, las privatizaciones y la

externalizacin de actividades se generalizaron. A inicios de la dcada de 1990
aparecen las cartas de servicio, siendo su referente ms importante la Carta
del Ciudadano de 1991, que pretende plasmar los derechos de los
administrados a la obtencin de servicios pblicos de calidad. En definitiva, y a
modo de conclusin, el sentido general de las reformas britnicas debe ser
interpretado como un esfuerzo de la clase poltica dirigido a desmantelar las
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prcticas corporativas de la administracin en el nivel macro-organizativo y a

lograr que la actuacin administrativa se inspire en la bsqueda de la eficiencia
en el nivel micro-organizativo (Keraudren, 1998; Keohane y Nye, 2001; Lawton,
1999).
C. Nueva Zelanda. Caracterizado por la radicalidad de sus actuaciones y por

su continuidad a pesar de la alternancia poltica, el programa de reforma en
Nueva Zelanda comenz a mediados de los aos ochenta del siglo XX con el
propsito de combinar enfoques eminentemente liberales en poltica econmica
con un inters destacado por el mantenimiento de las polticas sociales. Su
origen hay que buscarlo en los problemas econmicos de la poca,
caracterizados por un grave endeudamiento, as como en un diagnstico
unnime sobre la ineficiencia de las administraciones pblicas. Las polticas de
empleo llevadas a cabo hasta ese momento haban dado lugar a una
administracin sobredimensionada que supona un grave peso fiscal para la
economa del pas. As, los principios del programa de reforma se basaban, por
un lado, en la separacin de las funciones comerciales y no comerciales, y por
otro lado, en la separacin de las funciones asesoras y administrativas,
propugnndose la descentralizacin funcional y la autonoma de los gestores,
junto con la mejora de los mecanismos de control poltico y de responsabilidad
de stos, en la lnea de los postulados de la Teora de la Agencia.
La reforma se llev a cabo incidiendo de manera integrada y sincronizada

sobre tres mbitos diferentes:
- Estructuras pblicas. A travs de la reorganizacin de las empresas

pblicas para garantizar su funcionamiento transparente y en condiciones
de mercado como paso previo a su privatizacin. El tratamiento de las
funciones no comerciales se abord a travs de la conversin de las
estructuras administrativas al modelo de la agencia, de inspiracin britnica.
- Funcin pblica. Se otorg a los jefes de agencia un amplio margen de
maniobra en la gestin de Recursos Humanos, siguindose la tendencia
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general de equiparar el estatuto de los empleados pblicos al del sector

privado.
- Gestin presupuestaria y financiera. Vinculando la financiacin de las
agencias a los resultados obtenidos.
D. Estados Unidos. Su filosofa se basa en los mismos principios econmicos

que han sido impulsados bajo la presidencia de Clinton. Se parte de la idea de
que las transformaciones econmicas y sociales ligadas a la globalizacin y la
revolucin tecnolgica exigen reforzar las capacidades de aprendizaje y
adaptacin flexible al nuevo contexto. En el plano administrativo, se requiere
que las burocracias pblicas se adapten a un entorno radicalmente diferente a
aquel en el que fueron creadas. Para ello, ser preciso modificar la cultura
administrativa, introduciendo el logro de objetivos, la orientacin al cliente y el
uso de los incentivos del mercado. Especficamente, el mtodo utilizado se
basa en la modificacin de las frmulas de gestin dirigida a primar el papel
autnomo de los gestores, lo cual se consegua a travs de las siguientes
acciones: 1) Desburocratizacin del funcionamiento administrativo, mediante la
descentralizacin en las agencias de una parte relevante de los poderes de
gestin de los Recursos Humanos y financieros; 2) Orientacin al cliente no
limitada a la bsqueda de la satisfaccin del usuario y su participacin en la
formulacin de objetivos, sino dirigida a procurar que las agencias trabajen en
condiciones de mercado, aumentando el grado de libertad de eleccin de los
usuarios; 3) Mayor capacidad de accin y decisin en los escalones ms bajos
de la organizacin y en las instituciones individualmente consideradas, dando
lugar a un aligeramiento de las estructuras administrativas en sus escalones
intermedios y, por ltimo, 4) concentracin de las tareas bsicas de gobierno,
limitando la actuacin gubernamental a lo estrictamente necesario, evitando
solapamientos y persiguiendo lograr objetivos de ahorro presupuestario a
travs de una significativa reduccin del nmero de empleados (Gore, 1993).
Hay que subrayar que, al contrario que en los pases defensores de las Teoras
de la Agencia y de la Eleccin Pblica, la tendencia norteamericana pretende
reforzar la capacidad de los gestores a la hora de orientar estratgicamente sus
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agencias. Ello es debido fundamentalmente al doble control poltico (por parte

del presidente y por parte del congreso) que sufre la Administracin (Peters,
1988b).
E. Irlanda. A causa de la existencia de una cultura poltica clientelista

fuertemente vinculada a la historia administrativa del pas y que ejerce un
destacado papel de patronazgo, el movimiento de reforma no ha sido llevado a
cabo con la radicalidad comn en el modelo anglosajn. El carcter protector
de la administracin y su uso como instrumento de empleo en un pas con una
pobre economa dio lugar en los aos de desarrollo del Estado del Bienestar a
un aumento desproporcionado del nmero de empleados pblicos. As, la
actividad modernizadora se inici en la dcada de 1980 con el objetivo fijado en
los Recursos Humanos. Adems, se introdujeron por primera vez en el modelo
administrativo elementos de la cultura del management, desconcentrndose
servicios en agencias separadas de los ministerios e introducindose
mecanismos de gestin por objetivos. Sin embargo, estas iniciativas solamente
fueron puestas en prctica de manera parcial. En la dcada de 1990 se lanza
una nueva estrategia de reforma integral aplicada mediante tcnicas bottom-up
(cada departamento, por pequeo que sea, a la hora de poner en marcha un
sistema de gestin estratgica, debe identificar sus propias fortalezas y
debilidades), que posteriormente dio paso a una serie de acciones
encaminadas a la provisin de servicios pblicos de calidad, abiertos y
transparentes, al incremento de la eficiencia administrativa y a la introduccin
de nuevos principios en la gestin de los Recursos Humanos.
F. Canad. Enmarcado dentro del modelo anglosajn, el aspecto ms

significativo del caso canadiense es que la reforma avanz de igual manera y al
mismo ritmo en todos los niveles de la administracin (Sindicatura, 2000).
Los cambios en el modelo de gestin pblica canadiense pueden enmarcarse

en dos etapas bien diferenciadas:
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1. En la dcada de 1980, los diferentes gobiernos no adoptaron posturas

radicales de reforma de sus administraciones. Una economa en expansin,
a pesar de algunas recesiones, distrajo la atencin pblica de las
preocupantes tendencias subyacentes en las finanzas. Los gobiernos eran
conscientes de estos problemas, pero tampoco queran recibir crticas de
los ciudadanos por la reestructuracin o el recorte de programas. As
mismo, lo prioritario en aquel momento era solucionar el debate sobre las
consecuencias del libre comercio, la reforma constitucional y la reforma
fiscal. Por tanto, solo se acometieron pequeos ajustes administrativos de
carcter gerencialista, tales como la creacin de los presupuestos nicos de
funcionamiento, que ofrecan una mayor flexibilidad presupuestaria a los
gestores, o la proliferacin de las llamadas agencias operativas especiales,
en los mismos trminos que los anteriores.
2. La dcada de 1990 comenz con una fuerte recesin econmica, seguida
de una recuperacin sin creacin de puestos de trabajo. Los dficit en todas
las administraciones eran cada vez ms elevados y los ciudadanos no
estaban dispuestos a soportar ms aumentos en los niveles impositivos, lo
cual hizo ver a los gestores pblicos la necesidad de acometer estrategias
indirectas y decrementales centradas en la reestructuracin y eliminacin de
programas de gasto, las cuales a su vez incidiran de forma directa en las
estructuras burocrticas. Las transferencias federales a las provincias
tambin se redujeron, lo cual motiv que muchas veces estas ltimas se
avanzasen, por propia necesidad, a las reformas estatales, introduciendo
organigramas ms horizontales, as como otras tcnicas para conseguir una
mayor eficiencia, tales como consultas a los ciudadanos y a expertos sobre
las prioridades presupuestarias y sobre las estrategias para la reduccin del
dficit antes de dar a conocer sus presupuestos. Todos estos mtodos
presentaban la reduccin del dficit como una estrategia dirigida a favorecer
el bien de toda la comunidad, producindose un efecto de contagio entre las
administraciones y entre stas y sus administrados.
As pues, se puede concluir que la reforma canadiense, probablemente por

necesidad propia, presenta una evolucin diferente a la del resto de pases del
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modelo anglosajn, con un mayor impulso en la dcada de los noventa,

planificado, sostenible y transmitido a todos los niveles de su administracin
(Losada, 2003; Longo y Echebarra, 2001).
4.3.2 Modelo europeo continental
Puede definirse como de reforma incremental, ya que el modelo clsico de

administracin pblica slo se ve modificado por determinados cambios
graduales y parciales que no afectan a los elementos constitutivos del mismo.
As, caractersticas como la seguridad en el empleo o la promocin basada en
la antigedad continan vigentes. Dentro del contexto continental, la gestin
pblica se considera diferente de la privada, siendo los valores en cuanto al
papel del Estado en la economa y la sociedad radicalmente distintos a los del
modelo anglosajn. As, mientras que la perspectiva liberal britnica persigue la
reduccin del papel del Estado en la economa y en la sociedad, las reformas
continentales van dirigidas a reforzar la legitimidad de su intervencin a travs
de las nuevas frmulas de actuacin (MAP, 1990, 1991). Por pases, Grecia e
Italia dirigen sus esfuerzos a reforzar las estructuras estatales, dentro de su
lucha contra la corrupcin y para un mayor saneamiento de la vida pblica. En
cierto modo, se trata de promover nuevamente la administracin weberiana, as
como el control de legalidad en el sector pblico. Por el contrario, en Francia,
Alemania y Espaa tratan de desburocratizar y agilizar unas administraciones
cuya orientacin no se dirige con suficiente intensidad hacia la eficiencia y el
logro de objetivos (Lowndes y Skelcher, 1998; Longo, 1999, 2004, 2005;
Lozano et al. 2005).
A.
Francia.
Es
el
paradigma
del
sistema
administrativo
tradicional,
caracterizado por dos aspectos fundamentales: estructuras considerablemente

jerarquizadas y centralizadas, e impulso estatal fuertemente dirigista e
intervencionista en la vida econmica y social. Ahora bien, en cuanto al primer
aspecto, la rigidez estructural debe entenderse, nicamente respecto al diseo
e implementacin de polticas generales, responsabilidad de la administracin
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central, puesto que a la hora de poner en prctica dichas directrices, y debido

al gran peso poltico de las administraciones territoriales, la situacin se vuelve
mucho ms compleja, requiriendo constantes procesos de negociacin y ajuste
mutuo. Por tanto, el modelo francs est definido por un diseo institucional de
tipo top-down basado en la jerarqua, junto con una acomodacin al terreno de
lo concreto que permite una integracin desde abajo, facilitando la eficiencia de
la intervencin del Estado. As, al lado de una concepcin jerrquica del cambio
administrativo, de consecuencias limitadas y manifestada en una estrategia
basada en la regulacin por parte del primer ministro, se observa una
implantacin exitosa de innovaciones parciales adaptadas a determinadas
necesidades particulares.
Los diferentes programas de reforma en Francia parten de la proclamacin de

los valores republicanos, que otorgan un papel capital a los poderes pblicos
como garantes de la cohesin social, la igualdad de acceso a los servicios
pblicos y el respeto de la igualdad ante la ley. Las primeras actuaciones de
gran alcance empezaron a mediados de la dcada de 1980, continuando en
aos sucesivos a pesar de las diversas alternancias en el poder, y
manteniendo el nfasis en los Recursos Humanos, en la desconcentracin, en
la gestin flexible y en el papel de los usuarios. En la dcada de 1990 surgi un
nuevo impulso reformista que fue precedido de una labor de anlisis intelectual
promovida por la cspide poltica. En este sentido, destaca el llamado Rapport
Picq, el cual se ocupaba tanto del papel del Estado en la sociedad y la
economa como de su organizacin. Por lo que respecta a esta ltima cuestin,
es manifiesta la preocupacin por la escasa funcionalidad de la organizacin
administrativa francesa y de sus procesos decisorios, subrayndose la
importancia de modificar las relaciones entre el Estado, las colectividades
locales y los organismos autnomos de finalidad social, fundamentalmente
introduciendo mayores dosis de responsabilidad financiera, fomentando la
capacidad gestora de la funcin pblica y estableciendo polticas efectivas de
Recursos Humanos, todo ello unido a un mayor control y transparencia en el
gasto pblico, traducido en propuestas de reforma del proceso presupuestario.
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La operacionalizacin de todas estas propuestas se ha llevado a cabo

mediante programas plurianuales de modernizacin, y han redundado en la
mejora de las relaciones entre los usuarios y la administracin, la reduccin de
la administracin central a travs de frmulas de desconcentracin, una mayor
movilidad profesional, la renovacin del procedimiento presupuestario y un
aumento de la capacidad de gestin de los responsables pblicos. A pesar de
todo, una gran dosis de escepticismo planea sobre el xito y la efectividad de la
modernizacin administrativa. El sector pblico francs es excesivamente
rgido y carente de cultura organizativa propensa al cambio, de ah que muchas
veces las estrategias globales de transformacin no hayan progresado en la
medida que cabra esperar del voluntarismo poltico con el que han sido
impulsadas. En cambio, cabe destacar la relevancia de determinadas
innovaciones parciales, tales como las dirigidas a crear centros de
responsabilidad en los ministerios a travs de la delegacin en el
establecimiento de objetivos de programacin presupuestaria plurianual, la
creacin de agencias reguladoras independientes (el defensor del pueblo, la
Comisin nacional de acceso a los documentos administrativos o la Comisin
nacional de informtica y libertades, por ejemplo), la evaluacin de polticas
pblicas o ciertas privatizaciones llevadas a la prctica.
B. Alemania. Al igual que en el caso francs, se caracteriza fundamentalmente

por la aplicacin de ajustes parciales que no ponen en cuestin a la estructura
administrativa tradicional. As, los elementos clsicos de la cultura y tradicin
administrativa se mantienen.
Pueden distinguirse dos periodos: el previo y el posterior a la unificacin de las

dos repblicas. En la primera etapa, la administracin alemana se inscribe
dentro del movimiento general de adaptaciones parciales a los nuevos
fenmenos sociales. Por el contrario, a partir de la unificacin, en un primer
momento se detiene el impulso transformador, concentrndose el esfuerzo
organizativo de la administracin federal en la adaptacin a la nueva situacin
territorial, y apenas introducindose nuevas frmulas en este mbito. No
obstante, s se producen transformaciones sustanciales en la administracin
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local, las cuales se enmarcan dentro de la tradicin alemana de administracin

comunal. El nuevo modelo de direccin de los entes locales se caracteriza por
presentar una estructura similar a la de un grupo privado, es decir, separacin
funcional entre poltica y administracin, gestin descentralizada de recursos,
nuevas frmulas contractuales, innovaciones en la gestin presupuestaria y de
personal, y polticas de privatizacin y desregulacin. Finalmente, en la
actualidad se aboga por un reforzamiento de las estructuras en todos los
mbitos bajo la inspiracin de los instrumentos de gestin de calidad, todo ello
operacionalizado a travs de la creacin de una Oficina del Estado Moderno
dependiente del Ministerio del Interior, que deber coordinar la aplicacin de
las innovaciones en las diferentes administraciones.
C. Espaa. Los dos principales impulsos se producen con la llegada de la

democracia y con el ingreso y posterior cumplimiento de los indicadores de
convergencia establecidos por la Unin Europea (Sindicatura, 2000; Mendoza,
1990, 1991, 1995). Con el fin de la dictadura franquista se produce un gran
cambio en el sistema administrativo, hasta el momento fuertemente
centralizado. La descentralizacin se acenta con la constitucin del Estado
autonmico y con el reconocimiento constitucional del principio de autonoma
local, en virtud del cual los entes locales recuperan un poder administrativo real
dentro de su mbito que hasta el momento no haba sido ms que terico.
Tampoco
cabe
duda
de
que
los
principios
de
privatizacin 32
contractualizacin estn a la orden del da, con las correspondientes mejoras

en los servicios.
Por otro lado, el Real Decreto 1259/99 implanta las llamadas Cartas de
Servicios, inspiradas en el modelo anglosajn, estableciendo los siguientes
objetivos:
- Compromiso gubernamental con los niveles de calidad en los servicios.
32
A modo de ejemplo, son famosas las privatizaciones de Telefnica y de las autopistas. A ellas habr
que unir en un futuro no muy lejano la de Correos y las aeroportuarias.
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- Creacin de mecanismos de comunicacin e informacin general o

personalizada con el ciudadano.
- Facilidad de acceso a los servicios mejorando sus condiciones de
prestacin.
- Aseguramiento de la calidad en los servicios y la proteccin del medio
ambiente.
- Establecimiento de estndares e indicadores de calidad.
- Autoevaluacin y evaluacin externa de los servicios, recogiendo la opinin
de los usuarios.
- Obligacin de establecer planes de mejora continua.
La citada disposicin legal defiende en su prembulo la necesidad de estos

principios cuando afirma que los mecanismos administrativos convencionales
con frecuencia no son suficientes ni eficaces para garantizar los derechos de
los ciudadanos. Por eso, la administracin habr de asegurar la mejora
continua de los servicios y de las prestaciones. Como aspecto negativo,
aunque la creacin de entes autnomos y la aplicacin de los principios de
modularizacin 33 y corporatizacin han aumentado de forma considerable
durante los ltimos aos, las actividades modernizadoras topan frecuentemente
con una legislacin inadecuada y desilusionante. En este sentido, la mayora
de los nuevos entes tampoco disponen a medio plazo de programas de
actuacin razonados y detallados ni estn sujetos a controles de eficiencia y
eficacia.
4.3.3 Modelo europeo septentrional
Se aplica en los Pases Bajos y en los Pases Escandinavos. En general

presenta un perfil reflexivo, pragmtico, gradual y negociado que lo separa de
la concepcin radical del mbito anglosajn. As, no rechaza de modo
categrico el modelo de gestin administrativa tradicional, sino que nicamente
cuestiona su utilidad en algunos mbitos de actuacin, sustituyndolo en
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consecuencia por otras frmulas ms eficientes. En la Europa septentrional,

una gran parte de los servicios pblicos son proporcionados en colaboracin
con diversas instituciones sociales de naturaleza privada o semipblica y, en el
caso escandinavo, con un gran protagonismo de los gobiernos locales.
Igualmente, el carcter fuertemente igualitario de su cultura poltica y
administrativa ha impedido histricamente el apropiamiento del Estado por la
lite burocrtica (Metcalfe y Richards, 1987; Meyer y Allen, 1997; Moore, 1998).
A. Pases Bajos. Las reformas introducidas han mantenido un impulso

constante a lo largo de las dcadas de los ochenta y los noventa. El objetivo
global ha sido la reduccin del tamao y alcance del gobierno a travs de la
privatizacin, la creacin de agencias y el anlisis de las diferentes formas de
intervencin y gasto pblico. Las iniciativas de los primeros aos, inspiradas en
las reformas anglosajonas y en la crtica a los excesos de la intervencin
estatal en la economa, dieron lugar a transformaciones sustanciales y estaban
dirigidas al logro de los siguientes objetivos:
- Reconsideracin del gasto pblico: Identificndose una serie de reas de

actuacin cuya necesidad fue analizada en trminos de eficiencia y eficacia.
Esta prctica se ha convertido en una labor anual sistemtica realizada por
el Ministerio de Finanzas neerlands.
- Reorganizacin de los servicios administrativos centrales.
- Desregulacin de la intervencin gubernamental.
- Descentralizacin: Este objetivo no se consigui.
- Desburocratizacin de la organizacin gubernamental.
- Inicio de un proceso de privatizaciones.
En la dcada de 1990 se desarroll un nuevo proyecto con el fin de reducir las

tareas gubernamentales y mejorar las estructuras organizativas. El nuevo
programa acenta la preocupacin por las consecuencias econmicas de la
gestin pblica y la reduccin del gasto pblico. A partir de este momento, las
transformaciones holandesas se centraron en objetivos ms concretos:
33
Los principios de corporatizacin y modularizacin sern tratados en el apartado siguiente.
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creacin de agencias, orientacin hacia el cliente, aumento de la productividad

del sector pblico o privatizacin de la Seguridad Social, entre otros.
B. Suecia. Las innovaciones en los Pases Escandinavos son similares al caso

neerlands: por una parte, se pretende mantener una concepcin del servicio
pblico que garantice la predictibilidad y el igual tratamiento de los ciudadanos,
alejndose de los modelos que optan por la utilizacin de mecanismos de
mercado; por otra, se introducen reformas sustanciales en determinados
mbitos parciales. La reforma sueca se inici como consecuencia de la crisis
econmica de los noventa y de los retos que plante al pas la
internacionalizacin y el ingreso en la Unin Europea. Concretamente, los
objetivos de la modernizacin se centraron en la revisin de los procesos
presupuestarios, mediante la introduccin de mecanismos de gestin por
resultados, as como en la delegacin de la toma de decisiones del gobierno a
las agencias en materia de organizacin, personal y finanzas.
C. Dinamarca. El proceso reformista en Dinamarca pretende combinar el

imperativo de la eficiencia junto con el objetivo de la defensa de la economa
social de mercado a travs del protagonismo estatal, identificndose en mayor
medida con las frmulas del modelo anglosajn. Se defiende una orientacin
hacia el consumidor, que amplia su participacin en el diseo de los servicios
pblicos,
se
introducen
reformas
presupuestarias
encaminadas
la
descentralizacin de las decisiones y la medicin de resultados y, finalmente,

se intensifica el uso de frmulas contractuales en la gestin de polticas a
travs de la creacin de sociedades limitadas pblicas, traduccin danesa de la
frmula de la agencia. La particularidad danesa radica en el hecho de que el
sistema de agencia haba sido profusamente utilizado en la dcada de 1970,
con anterioridad a la generalizacin de la frmula. En los aos ochenta y
noventa del siglo XX se reestructur el sistema mediante la introduccin de
cierta dosis de centralizacin y de un control gubernamental ms estricto, ya
que los dirigentes llegaron a la conclusin de que las agencias en
funcionamiento ejercan un protagonismo poltico que no les corresponda
(Olas, 2001). En definitiva, la reforma danesa persigue cambiar el nfasis en el
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mero control del gasto por formas de gestin orientadas a los resultados,
estableciendo objetivos exigibles, prioridades y mediciones en el desempeo,
pero sin descuidar la responsabilidad ministerial en el diseo, control y
evaluacin de las polticas.
4.3.4 Pases en transicin
Se agrupa bajo este epgrafe a un conjunto de pases que, pese a su

disparidad y separacin geogrfica, tienen como caracterstica comn la
bsqueda y consecucin de la convivencia y el equilibrio sostenible entre
determinados principios de la administracin tradicional y ciertas frmulas de
management moderado. La mayora de ellos debe hacer frente al reto de
afianzar un frgil Estado de derecho, de ah la utilizacin, en ocasiones
obligada, de frmulas de tipo mixto.
A. Mxico y Turqua. Presentan las siguientes similitudes:
- Su menor nivel de desarrollo les enfrenta al reto del crecimiento econmico,

fuertemente determinado por su integracin en espacios econmicos y
comerciales abiertos como el europeo o el norteamericano, segn el caso.
- Asumen principios democrticos cuyo traslado a la prctica cotidiana resulta
insuficiente en diversos mbitos, por lo que la profundizacin democrtica
forma parte destacada de su agenda poltica.
B. Polonia, Hungra y la Repblica Checa. Al igual que en los anteriores, la

reforma de las estructuras y la gestin administrativa es una condicin
inexcusable para el ingreso en la Unin Europea. En este contexto, la
reestructuracin de las instituciones pblicas es esencial para la transicin a la
economa de mercado.
C. Corea. Su rapidsimo crecimiento econmico, protagonizado en gran medida

por un Estado intervencionista, ha generado mltiples tensiones polticas y
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sociales. Todo ello unido al frgil Estado de derecho, a la corrupcin y a la

grave crisis econmica asitica de finales de los noventa fueron las causas del
impulso de diversos programas de reforma.
4.3.5 El modelo de la Unin Europea
En la actualidad, los Estados nacionales se encuentran sumidos en un doble

proceso de traslacin de sus capacidades de gobierno. Ad intra, por un lado, a
instituciones subnacionales, ya sean de carcter federal, regional o local, y ad
extra, por el otro, a organizaciones internacionales o supranacionales. Uno de
los ms representativos entre estos ltimos es el de la integracin europea. En
efecto, la Comunidad Europea es una organizacin compleja compuesta por
diferentes lgicas intergubernamentales y supranacionales que soporta la
actuacin de mltiples actores a diferentes niveles y con diferentes estatutos,
privilegiando la nocin de soberana compartida.
Para el estudio de la gestin pblica comunitaria y de sus innovaciones hay

que partir de la base de que la actuacin de la Comisin Europea est
concentrada en tres categoras de intervenciones:
- Regulaciones de carcter estratgico.

- Control de aplicacin de los actos comunitarios.
- Financiacin de algunos programas.
En estos procesos, la fase de aplicacin de las polticas, es decir, aquella en la

que esencialmente toman cuerpo los valores operativos de gestin, slo se
efecta excepcionalmente de modo directo por los rganos comunitarios,
siendo lo habitual la instrumentalizacin a travs de las administraciones
nacionales, de ah que cuando se habla de gestin pblica en la Unin Europea
nos estemos refiriendo a la capacidad, ms abstracta que operativa, de
intervenir en la realidad a travs de regulaciones, financiaciones, controles y
terceros actores.
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Para que esta gestin intergubernamental pueda ser plena y efectiva, ser
necesario tener en cuenta las siguientes prioridades:
- Lograr la capacitacin del personal de las diversas administraciones a fin de

que se adapten al carcter multinacional y multicultural de la intervencin
pblica comunitaria, as como a la cooperacin y al consenso entre los
Estados.
- Aprovechar las sinergias surgidas a raz del carcter complejo y
desestandarizado de los procesos de implementacin de los actos
comunitarios, que exigen en su aplicacin nuevas pautas de funcionamiento
y numerosos elementos modernizadores.
- Fomentar las prcticas de reforma coordinadas, las cuales no tienen porqu
incluir siempre a todos los Estados miembros.
- Promocionar la utilizacin de redes que combinen relaciones formales e
informales junto a comportamientos que privilegien la negociacin entre
multitud de actores con diferentes estatutos, recursos y nacionalidades.
En este contexto, la Comisin Europea se encuentra actualmente inmersa en

un proceso de reforma y cambio que afecta principalmente a la gestin interna
de la institucin, y cuyas lneas de actuacin ms importantes son las
siguientes:
- Gestin basada en las actividades. Se trata de adoptar conjuntamente y

para todos los niveles organizativos las decisiones derivadas de las
prioridades polticas y de los recursos correspondientes. De este modo se
persigue conseguir la articulacin de la planificacin estratgica con la
programacin operativa de las actividades, as como la supervisin y
evaluacin de su ejecucin; el incremento de la sensibilizacin respecto de
los costes mediante decisiones integradas de prioridades, objetivos,
actividades y recursos y, finalmente, el establecimiento de un tipo de
gestin orientado a la eficacia ms que al control. Todo ello requiere la
armonizacin de las siguientes tareas:
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- Planificacin estratgica y presupuesto, estableciendo prioridades

quinquenales, as como estrategias polticas anuales.
- Programacin operativa y de gestin para traducir dichas estrategias
anuales en programas de trabajo especficos y plenamente operativos.
- Supervisin y elaboracin de informes que garanticen la recogida
regular de informacin sobre resultados y utilizacin de recursos, y que
servirn de base para el informe anual de actividad.
- Evaluacin de la eficacia y valor aadido obtenido por las unidades
operativas.
- Auditoria interna que evale de manera independiente los sistemas de
gestin de los servicios.
- Externalizaciones. Surgidas a raz del debate ms amplio acerca de cules

han de ser las tareas en que debe centrarse la Comisin para que su
cometido resulte eficaz y acorde con las disposiciones de los tratados. En
este sentido, y bajo la mxima actuar menos para actuar mejor, la
Comisin se encargar siempre de la ejecucin de las actividades
esenciales, pudiendo delegar determinadas tareas accesorias que no sean
fundamentales para su actividad teniendo en cuenta las siguientes
consideraciones:
- Prevalencia del mtodo ms eficiente y eficaz.

- Respeto a las normas legislativas y presupuestarias.
- Visibilidad del papel de la Unin Europea.
- Reserva por parte de la Comisin de un nivel adecuado de
conocimientos especializados.
- Conservacin de la libertad de accin de la institucin comunitaria.
- Objetividad, imparcialidad y proporcionalidad.
- Obligatoriedad de la rendicin de cuentas.
La descentralizacin podr tomar tres formas esenciales:
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- Desconcentracin, o delegacin de responsabilidades en organismos

pblicos
integrados
comunitarias,
bien
bien
en
en
las
estructuras
organismos
pblicos
administrativas
nacionales
transnacionales que acten como intermediarios en la ejecucin de

determinadas polticas comunitarias.
- Descentralizacin, o delegacin de responsabilidades en organismos
pblicos nacionales.
- Subcontratacin, o delegacin de tareas a entidades privadas a travs
de relaciones contractuales.
- Mtodos de trabajo ms eficaces y orientados a los resultados: los

programas de trabajo. Debido a que la simplificacin de los procedimientos
administrativos favorece la eficacia, la Comisin aboga por la gestin
descentralizada, as como por el desarrollo de buenas prcticas. En este
sentido, el Libro Blanco complementa a ambos objetivos con la asuncin de
mayor responsabilidad por parte de los empleados pblicos mediante la
desconcentracin interna, la simplificacin de las decisiones, la descripcin
adecuada de los puestos de trabajo, la asignacin de tareas concretas, la
cooperacin entre servicios y los intercambios de informacin entre actores
pblicos y privados. Todas estas actividades debern ser supervisadas de
manera continua y aplicando mtodos de gestin de calidad.
- Nuevas tecnologas. La accin administrativa conjunta e integrada requiere

fuertes inversiones en tecnologa que faciliten la gestin e interaccin entre
la administracin comunitaria y las de los Estados miembros, as como las
relaciones con los ciudadanos y dems stakeholders. En este sentido, la
Comisin otorga especial relevancia al uso de Internet, a la actualizacin de
las redes de comunicaciones, al refuerzo de su seguridad, a las consultas
interactivas y a la adaptacin del marco legal para permitir la utilizacin de
medios electrnicos en los procedimientos de contratacin pblica u otras
transacciones.
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4.4
PRINCIPIOS INSPIRADORES DE LA REFORMA DEL SECTOR
PBLICO
Como se viene afirmando a lo largo de todo este trabajo, la conversin del

Estado gestor en Estado impulsor ha dado lugar a un cambio gradual en las
administraciones pblicas, modificando su concepto, tamao, estructura y
cultura corporativa. El Estado impulsor deja en parte de ser burocrtico para
adoptar ciertas prcticas de tipo gerencial y a su vez, se produce la
generalizacin de determinados conceptos y actuaciones que constituyen la
base de lo que ha de ser la administracin pblica del siglo XXI (Osborne y
Gaebler, 1994; Sindicatura, 2000; OCDE, 1995, 1997, 1998, 2002b, 2004,
2005; Peters, 1988a, 1988b; Pollit y Bouckaert, 2000; Prats, 2005; Putnam,
1993):
1 Principio de privatizacin y contractualizacin. Segn este principio,

todas aquellas actividades que puedan ser desarrolladas por el sector
privado no deberan ser retenidas por el sector pblico. Dicho de otro modo:
es mejor facultar que servir directamente. La reduccin del sector pblico en
tamao, recursos, mbito e influencia es una de las tcnicas ms utilizadas
de la Nueva Gestin Pblica, se lleva a cabo a travs de las privatizaciones,
que vienen producindose desde los aos setenta, coincidiendo con la
primera crisis del Estado del Bienestar, e implica a su vez la
desregularizacin de amplios sectores de la actividad. Se parte de la idea
de que nadie, ni el Estado, puede remar y llevar el timn a la vez, as
como de que el intervencionismo de ste debe dejar de controlar a la
sociedad y de lastrar la libre competencia. Por otro lado, a travs de los
contratos se persigue obtener una mayor transparencia y la reduccin de
los costes.
La privatizacin puede producirse a travs de las siguientes formas:
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- Privatizacin material: Transferencia de servicios del sector pblico al

privado de forma directa. An as, el agente financiador sigue siendo la
administracin (por ejemplo, la recogida de basuras).
- Concesiones: En este caso, los servicios trasferidos al sector privado
deben financiarse mediante las tarifas que ste cobra a los usuarios (por
ejemplo, las autopistas).
- Contratacin:
Bienes
servicios
contratados
empresas
suministradores privados (por ejemplo, la ejecucin de obras pblicas).

- Privatizacin
implcita:
Liberacin
de
sectores
monopolsticos
dominados por empresas estatales introduciendo el concepto de libre

competencia (por ejemplo, el servicio postal).
- Privatizacin financiada: Financiacin privada de actividades que
corresponderan al sector pblico (por ejemplo, la actividad de las
ONGs).
- Privatizacin real: Transferencias de empresas pblicas al sector privado
(por ejemplo, la privatizacin de Telefnica).
- Empresas mixtas: Sociedades con capital mixto pblico y privado (por
ejemplo, Agbar).
2 Principio de modularizacin o corporatizacin. Defiende que los grandes

sistemas operativos que, debido a su tamao, llegan a un importante grado
de complejidad, deben ser substituidos por subsistemas ms giles,
manejables y efectivos (principio holstico). De este modo, se tiende hacia
una organizacin modular de la administracin a travs de la utilizacin de
entes autnomos, agencias o authorities, junto con una disminucin del
tamao de los organismos superiores. Este tipo de prcticas han sido
ampliamente utilizadas en pases como Australia y Nueva Zelanda como
paso previo a las privatizaciones, dando lugar a una disminucin de las
leyes administrativas en favor de la legislacin comn civil y mercantil. Otro
de los efectos del principio es que fomenta el benchmarking y la
competencia directa entre estos entes autnomos y la empresa privada,
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dependiendo de ello su supervivencia 34. En definitiva, se consigue un

cambio de cultura en el gobierno y una mayor orientacin hacia el
ciudadano.
3 Principio de programacin poltica y ejecucin gerencial. En un

gobierno moderno los polticos deben marcar las estrategias y los objetivos
a conseguir; complementariamente, el gestor pblico profesional ha de
desarrollar la tctica y la consecucin material de los objetivos marcados
por los polticos (eficacia). Los lmites entre ambos campos no deben ser
traspasados.
As, las caractersticas principales de un gobierno adaptado a la Nueva

Gestin Pblica deben ser las siguientes:
- Visin y planificacin estratgica a largo plazo y escalonada, donde se

tengan en cuenta los impactos previstos, que a su vez habrn de ser
proyectados sobre evidencias y no sobre dogmas polticos.
- Transparencia e informacin clara y sin censura de los resultados
obtenidos, as como de las medidas rectificativas tomadas, si procede.
- Administracin pblica modlica con funcionarios motivados y eficientes.
El hecho de que sea el gobierno quien fije las estrategias y las polticas no
impide otorgar a los gestores pblicos un alto grado de flexibilidad para
conseguir los objetivos fijados, obteniendo a su vez incentivos en funcin de
su grado de cumplimiento y siendo responsables directos de su gestin. Ello
supondr la existencia de unidades de eficiencia cuyo objetivo ser la
valoracin del grado de eficacia de las unidades modulares.
34
En Espaa, cabe destacar la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los
servicios pblicos.
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4 Principio de descentralizacin. Este principio se corresponde, en cierto

modo, al principio de subsidiariedad: se trata de acercar las competencias a
un nivel lo ms bsico y cercano al ciudadano posible. Las funciones que
pueda desempear la administracin local no las ha de realizar la
comunidad autnoma, y a su vez, lo que pueda hacer esta ltima no tiene
porqu asumirlo el gobierno central. Ha de procurarse que la administracin
se site lo ms cerca posible de sus administrados, sin perjuicio del derecho
de tutela reservado a los organismos superiores.
Las ventajas de la descentralizacin son las siguientes:
- Un contacto ms directo con el ciudadano.

- Posibilidad de adaptacin de las soluciones a la problemtica territorial
concreta.
- Aparicin de nuevas ideas en determinadas zonas que pueden ser
trasladadas a otros mbitos territoriales. Este es uno de los xitos de la
administracin norteamericana: el disponer de un gran campo de
experimentacin en sus estados, condados y municipios.
El movimiento descentralizador ha sido general en toda Europa, habindolo

adoptado pases como Holanda, Suecia e incluso Francia, de profundas
races
centralistas.
En
Espaa,
la
descentralizacin
administrativa
propiamente dicha se da por primera vez con la creacin de las autonomas.
5 Principio de eficiencia y eficacia. La administracin pblica, al igual que

cualquier actividad econmica o de gestin, debe actuar bajo los criterios de
eficiencia y eficacia. Este principio se encuentra constitucionalmente
reconocido y la obligatoriedad de su cumplimiento desarrollado tanto por las
leyes de procedimiento administrativo como por las de organizacin y
funcionamiento de las diferentes administraciones. Hasta tal punto es as
que, en pases avanzados como Holanda, la preocupacin por el control
parlamentario
de
legalidad
ha
dejado
paso,
evidentemente
sin
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abandonarse, al inters por el conocimiento de la eficacia y eficiencia

administrativas. La eficacia se refiere tanto al grado de consecucin de los
objetivos previstos (outputs) como a los resultados de los impactos
efectuados (outcomes). Para ello, y en relacin directa con la planificacin
estratgica y con la mejora de la calidad de gestin, dichos objetivos deben
ser conocidos y evaluables. As, la cuantificacin puede ser dineraria o no
dineraria, y su grado de cumplimiento ha de poder ser comprobado y
comparado con estndares de tendencia o predeterminados. La eficiencia
relaciona a los outputs con los medios humanos, materiales y financieros
utilizados para su obtencin. Tambin en este caso son posibles los
estndares cronolgicos y el benchmarking. El principio de eficiencia y
eficacia es la base necesaria para el buen funcionamiento del principio de
modularizacin, puesto que la supervivencia de los entes y agencias que
forman la administracin modular depende en gran medida de que con una
adecuada y econmica utilizacin de los recursos (eficiencia) se obtengan
los resultados esperados (eficacia). De igual manera, tambin de estos
factores depender la retribucin de su personal.
6 Principio de rendicin de cuentas y control de la gestin. El gestor

pblico es el responsable de la veracidad de las cuentas o estados
financieros, as como de la operatividad, gestin y buen funcionamiento de
la entidad, servicio o programa a su cargo. El significado del citado principio
es equivalente al concepto anglosajn accountability, de difcil traduccin, e
implica que el responsable puede ser llamado a justificar, o rendir cuentas,
ante los superiores que lo hayan autorizado (en ltima instancia, los
ciudadanos). Este proceso, de muy difcil aplicacin en los pases en vas
de desarrollo, ya que requiere conocer en todo momento lo que est
pasando en la administracin, implica a su vez la demostracin de que las
condiciones de eficacia y eficiencia han sido ptimas, as como el
conocimiento previo de los objetivos perseguidos, su grado y modo de
consecucin. En este sentido, se hace necesario disponer, por parte de los
altos cargos, de informacin peridica y continuada suficiente y al nivel
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adecuado, facilitada a travs de cuadros de mando que agrupan multitud de

indicadores de gestin. El conocimiento del coste de los servicios pblicos,
bien sea mediante sistemas contables de costes por actividad (Activity
Based Costing) o a travs de mtodos extracontables, es uno de los
principales objetivos de las administraciones modernas, adems de objeto
de inters para multitud de stakeholders. Por tanto, parece claro que los
entes pblicos deben dotarse de los instrumentos necesarios para poder
conocer y juzgar su propia gestin, adems de para informar al ciudadano
de sus derechos y de los resultados de sta (cartas de servicios). En Gran
Bretaa, por ejemplo, el departamento Next Steps incluye en una sola
publicacin las memorias resumidas de cada agencia gubernamental, as
como los resultados previstos y los conseguidos durante el ao anterior,
mediante la utilizacin de series cronolgicas comparativas.
7 Principio
de
simplificacin
administrativa.
Las
disposiciones
administrativas han de ser lo menos complicadas posible, debiendo ser

redactadas con un lenguaje suficientemente llano como para poder ser
entendidas por cualquier persona medianamente informada. As mismo, la
administracin pblica debe evitar en lo posible las gestiones y actuaciones
desproporcionadamente costosas, innecesarias o duplicadas.
Ha sido en Estados Unidos donde la aplicacin de este principio ha

conseguido un mayor grado de pragmatismo. Las principales actuaciones
emprendidas son las siguientes:
- Estimulacin de los funcionarios para que reinventasen la parte de

trabajo o servicio a su cargo (reingeniera de procesos.
- Instancia al Congreso para la promulgacin de las leyes necesarias para
la reduccin del personal administrativo.
- Revisin y anulacin de programas improcedentes.
- Establecimiento de prcticas de benchmarking.
- Utilizacin de indicadores de rendimiento o performance.
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- Implantacin de un sistema de costes de tipo ABC.

- Medidas para dar a conocer al pblico las actuaciones administrativas.
- Asignaciones presupuestarias bsicas y de fcil movilidad.
8 Principio de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado.

Aunque sin llegar a desaparecer totalmente, la lnea que separa el sector
pblico del privado se est haciendo cada da ms difusa. Es una realidad
habitual en nuestros das el trabajo conjunto entre los dos sectores para
consensuar los programas y acercarlos al mximo a los ciudadanos. Este
objetivo se consigue a travs de las aportaciones y participacin de los
diferentes tipos de organizaciones civiles existentes: federaciones, colegios
profesionales, patronal, sindicatos, universidades, ONGs, agrupaciones
ciudadanas, etc. El intercambio de ideas, procedimientos y conceptos es
cada vez ms frecuente. As, por ejemplo, cabe destacar la implantacin en
el sector pblico del sistema contable de doble partida y del principio del
devengo, ambos procedentes del mundo privado, adems de la
proliferacin de comisiones mixtas con representacin paritaria publicoprivada. En definitiva, la citada colaboracin persigue conseguir la
percepcin del ciudadano de que la administracin se adelanta a sus
necesidades antes de que ste las reclame. En este sentido, y tambin a
modo de ejemplo, la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del Sector
Pblico, tipifica normativamente los contratos de colaboracin entre el
sector pblico y el sector privado, como nuevas figuras contractuales que
podrn utilizarse para la obtencin de prestaciones complejas o afectadas
de una cierta indeterminacin inicial, y cuya financiacin puede ser
asumida, en un principio, por el operador privado, mientras que el precio a
pagar por la Administracin podr acompasarse a la efectiva utilizacin de
los bienes y servicios que constituyen su objeto.
9 Principio de innovacin. Como toda actividad humana, la administracin

pblica est sujeta a la necesidad de innovarse continuamente. Los
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constantes cambios de la economa, de la tecnologa y de la percepcin de

la opinin pblica no permiten mantener posicionamientos estticos. Se
impone la llamada administracin electrnica, que se sirve de las nuevas
tecnologas
para
relacionarse
con
los
ciudadanos
con
otras
administraciones. Para su implantacin, sern necesarios tanto la voluntad

poltica como la implicacin de todos los usuarios, habiendo de acometerse
las reformas de forma integral, puesto que comportan un cambio de cultura
en toda la organizacin. Generalmente, las innovaciones parciales adolecen
de una falta de encaje con el resto de administracin no reformada que
aboca la iniciativa al fracaso.
4.5 EFECTOS SOBRE LAS ORGANIZACIONES
Los cambios acaecidos en las administraciones fruto de la adaptacin a los

modelos de Nueva Gestin Pblica, as como de la aplicacin de los principios
inspiradores de dichos cambios, se manifiestan de manera general en sus
empleados o clientes internos, en los clientes externos o administrados, en los
dems grupos de inters y en los procesos y modelos de gestin organizativos:
1 Clientes internos: los Recursos Humanos. Cuando hablamos de

personal de las administraciones pblicas nos estamos refiriendo a un
colectivo amplio, variado y profundamente afectado por los cambios
acaecidos en el sector pblico en Espaa a lo largo de los ltimos veinte
aos, entre los cuales cabe destacar los siguientes:
- El reconocimiento constitucional del Estado de las autonomas, proceso

novedoso y nico en su forma de ejecucin, provoc la descentralizacin
del Estado en varios ncleos de poder (estatal, autonmico y local)
diferenciados entre s, la existencia de tres tipos de administraciones
pblicas, cada una con su propia problemtica y dinmica de
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funcionamiento y, por ltimo, la prdida de personal de la administracin

central en favor de las autonmicas.
- La construccin de un modelo avanzado de bienestar social, en la lnea
del resto de los pases europeos, dio lugar a un elevado crecimiento de
las estructuras administrativas.
- El ingreso de Espaa en la Unin Europea.
- El continuo incremento del gasto pblico.
- La crisis fiscal del Estado, que hace tambalear el modelo de bienestar
que
se
haba
ido
imponiendo
provoca
numerosos
ajustes
presupuestarios y recortes de servicios.

- La adaptacin obligada de las administraciones a los cambios
tecnolgicos.
Ante este escenario totalmente nuevo y cambiante, el personal pblico se

convierte en un factor estratgico, fundamental y diferenciador de las
organizaciones administrativas, rasgo que a su vez har replantear de
forma radical su modelo de gestin en los siguientes aspectos:
1.A. Ingreso, provisin de puestos, organizacin, evaluacin del

rendimiento y planes de empleo. Se impone la llamada Gestin
Estratgica del Personal, que supone, entre otros:
- Aprovechar las potencialidades de la oferta de ocupacin pblica como

elemento de planificacin a largo plazo y ms all del ejercicio
presupuestario.
- Utilizar modelos novedosos de seleccin tales como convenios con
universidades o centros de formacin.
- Gestin estratgica de los registros de personal y relaciones de puestos
de trabajo, considerndolos como instrumentos vivos y en permanente
evolucin segn las necesidades, aunando la informacin ofrecida por
ambos para la provisin de los puestos y utilizndolos como marco para
el establecimiento de polticas retributivas, planes de formacin,
planificacin de carreras o substitucin de efectivos. Del mismo modo,
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se persigue la interrelacin de las relaciones de puestos de trabajo con

los mapas de procesos organizativos, de forma que ambos se
superpongan y complementen, en aras de una mejor comprensin de la
estructura y actividades de la organizacin.
- Replanteamiento e implantacin no traumtica de la evaluacin del
rendimiento para la remuneracin de la productividad a travs de la
creacin de mtodos objetivos de valoracin donde tengan participacin
los distintos actores implicados, llegndose al consenso para su
aplicacin de forma que toda la organizacin sea consciente del proceso
y asuma sus resultados. En este sentido, resulta de vital importancia el
establecimiento de indicadores de proceso, la asignacin de tareas, etc.
- Respecto a los planes de empleo, planteamiento del problema de forma
global, mediante pactos polticos y con la participacin activa y el
consenso de los sindicatos y dems organizaciones de empleados
pblicos.
1.B. Gestin directiva y liderazgo. Aparte de las Teoras Gerencialistas y

de la separacin entre planificacin (poltica) y ejecucin (administracin),
de las que ya hemos hablado, se asume la existencia de dos clases de
directivos: los directivos-lderes, encargados de promover la transformacin
global de las organizaciones pblicas, y los directivos-gestores, encargados
de gestionar la transaccin, esto es, el detalle y la planificacin concreta de
la transformacin, as como la actividad rutinaria de la administracin.
Generalmente, los primeros ocupan los puestos destinados a la alta
direccin, con un alto grado de componente poltico. Los gestores, por el
contrario, suelen ocupar posiciones de tipo intermedio. En este sentido, y a
pesar de su separacin conceptual, todo directivo puede aunar ambos
papeles, siendo un buen lder y un buen gestor al mismo tiempo 35. Tampoco
puede concebirse en una organizacin ptima la existencia del uno sin el
otro. La relacin entre las aptitudes y la eficacia en el ejercicio del liderazgo
35
Es especialmente significativo el estudio del liderazgo ejercido por los alcaldes, ya que se trata de
puestos hbridos que presentan las caractersticas de un directivo de la organizacin, pero tambin la
naturaleza de un dirigente poltico, cuyo mbito de actuacin excede la propia organizacin.
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son importantes en la estratificacin organizativa. As, las habilidades

tcnicas adquiridas durante el periodo formativo son ms importantes para
los gestores que para los lderes. En cambio, el pensamiento analtico y las
relaciones interpersonales pueden ser de gran ayuda para los directivos
lderes.
El siguiente cuadro muestra la evolucin del entorno interno al cual se

enfrenta la gestin directiva pblica:
Cuadro 7: Evolucin del entorno interno de la direccin pblica.

Pasado
Presente y futuro
Complejas, poco
Tareas
Rutinarias y fcilmente
estructuradas, cambiantes y
controlables desde arriba
difcilmente controlables
desde arriba
Tecnologa
Tipo de empleados
Valores dominantes
de los empleados
Rutinizacin
Tecnologas no rutinarias
Se prefieren trabajadores
Se buscan trabajadores
poco cualificados y
cualificados que incorporen
controlables desde arriba
su propia motivacin en el
mediante directivas
trabajo cotidiano
El deber, la aceptacin de
Se valora el autodesarrollo, y
rdenes y la disposicin a la
no tanto la disposicin
obediencia incondicional
incondicional a obedecer
Organizacin descentralizada
Tipo de organizacin
Organizacin burocrtica al
y de estructura plana;
estilo weberiano, primando la
compuesta por unidades
jerarqua, las normas y el
operativas con capacidad de
control
decisin, autocontrol y
maniobra
Fuente: Olas (2001).
1.C. tica pblica y cultura organizativa. Ms all de la modernizacin y

reforma administrativa, la Nueva Gestin Pblica supone una verdadera
revolucin cultural en la administracin. En este sentido, la tica pblica entendida como tica del empleado pblico y no como tica poltica, ya que
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esta ltima, al estar relacionada con otros elementos del sistema poltico,
tales como la estructura y funcionamiento de los partidos, requiere otro tipo
de anlisis especfico- se configura como uno de los elementos a destacar
dentro del conjunto ms amplio y complejo de valores que comprende la
cultura de las organizaciones pblicas. La cultura organizativa puede
definirse
como
un
modelo
de
suposiciones
bsicas,
inventadas,
descubiertas o desarrolladas por un grupo determinado conforme va

aprendiendo a hacer frente a sus problemas de adaptacin interna e
integracin externa, que ha tenido resultados suficientemente positivos para
ser considerado como vlido y ensearlo, por tanto, a los socios nuevos
como la forma correcta de percibir, sentir y pensar con respecto a dichos
problemas (Shein, 1993). Por tanto, puede considerarse la tica como el
corazn de la cultura organizativa. Los valores ticos y morales son los que
justifican el comportamiento de los miembros de una organizacin y los que
nos permiten entenderlo. De hecho, hay que tener en cuenta que las
organizaciones no son slo normas, sino tambin lo que la gente cree
acerca de cmo aplicar esas normas. De esta manera, el cambio cultural en
la organizacin no slo se produce, ni puede producirse, cambiando las
leyes que ordenan el comportamiento dentro de la misma 36.
En el caso de la Nueva Gestin Pblica, el problema tico al que se van a

enfrentar las organizaciones se valorar principalmente en trminos de
responsabilidad. As, la flexibilidad de las nuevas estructuras cuestionar el
reconocimiento de la responsabilidad burocrtica (centrada exclusivamente
en el cumplimiento del procedimiento establecido) como la nica posible,
puesto que mayores dosis de autonoma en la gestin implican
necesariamente un mayor grado de responsabilidad por las tareas
encomendadas. De este modo, la responsabilidad postburocrtica estar
formada por una combinacin entre la tica de la conviccin y la de la
responsabilidad procedimental tradicional: lo que est bien no solamente
habr de seguir el procedimiento establecido, sino hacerlo asumiendo las
36
An as, algunas normas, tales como la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del Sector Pblico,
tambin incorporan consideraciones de tipo tico y social.
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consecuencias del mal uso que de ste se haga. Ello conllevar cambiar la
mentalidad de funcionario a los trabajadores de las administraciones
pblicas, redefiniendo sus responsabilidades, de manera que ya no puedan
refugiarse en los procedimientos, y devolvindoles la moralidad perdida.
Entre las iniciativas ms importantes en este sentido destacan las
emprendidas por los pases de la OCDE para evitar conductas inapropiadas
y promover el comportamiento tico en sus administraciones pblicas.
Agrupadas bajo la denominacin de infraestructura tica, toman en
consideracin el compromiso poltico, establecen rganos de coordinacin,
elaboran cdigos de conducta, promueven la realizacin de programas de
formacin y otras actividades de socializacin profesional, y revisan y
elaboran mecanismos de control tales como el marco legal, las
evaluaciones internas y la concienciacin ciudadana a recibir un trato justo
(Rogers, 2003; Ruiz Ojeda et al. 2000).
En definitiva, aunque el modo de combinar los viejos y nuevos valores est

todava por resolver en su totalidad, es evidente que ambos deben ser
tenidos en cuenta. En cualquier caso, debido a su mayor indeterminacin y
amplitud, los valores ticos deberan ser sometidos a discusin y consenso
antes de aplicarse de forma directa.
1.D. Comunicacin interna. Concepto que engloba todo el proceso

comunicacional que se desarrolla de manera permanente y dinmica en el
interior de las organizaciones. Sus funciones principales son las siguientes:
- Informar sobre los objetivos organizacionales, difundiendo los principales

mensajes, temas y noticias de inters general relacionadas con los
objetivos perseguidos por la organizacin.
- Motivar, promoviendo una mayor participacin de los empleados
mediante la utilizacin de herramientas adecuadas tales como buzones
de sugerencias, votacin de las noticias, etc.
- Ayudar a la toma de decisiones, debido a la existencia de una buena
comunicacin interna.
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- Gestionar y facilitar el cambio organizacional, a travs de la transmisin

de las nuevas creencias y valores organizativos.
- Ofrecer una buena proyeccin hacia el exterior, ya que si gracias a la
buena comunicacin interna los miembros de la organizacin se sienten
identificados con ella, transmitirn esa misma imagen al exterior. Por
ello, para que exista una buena comunicacin externa debe darse antes
una comunicacin interna eficaz.
Existen muchos tipos de comunicacin interna: formal, informal, horizontal,

vertical ascendente y vertical descendente, entre otras, cada una con su
propia problemtica, pero de lo que no cabe duda, bajo el prisma de la
Nueva Gestin Pblica, es que sta no se puede improvisar, surgiendo as
la necesidad de elaborar un plan de comunicacin.
Por otro lado, las nuevas tendencias en gestin pblica avanzan hacia un
nuevo modelo de comunicacin interna: la intracomunicacin. El siguiente
cuadro nos muestra las principales diferencias entre la comunicacin interna
tradicional y la intracomunicacin:
Cuadro 8: Diferencias entre comunicacin interna e intracomunicacin.

Comunicacin interna
tradicional
Espontneo. Proceso
Origen
intrnseco de las
organizaciones
Qu es?
Intracomunicacin
Proceso estratgico de
gestin
Instrumento o tcnica de
Filosofa, toma de posicin y
gestin
actitud ante la gestin

Describir el objetivo y la
Objetivo principal
Describir los medios o
estrategia de comunicacin.
instrumentos de
Los medios quedan
comunicacin
subordinados al objetivo y a
la estrategia
Finalidad. Para qu
Gestin de los Recursos

Humanos
Gestin del cambio
Fuente: Olas (2001)
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Para la implantacin del nuevo modelo de intracomunicacin deben darse a

priori las siguientes condiciones:
- Debe superarse el planteamiento belicista de comunicacin personal

entendida como persuasin y entender que comunicar significa
compartir, poner en comn y dialogar de manera positiva con el otro. as,
se promueve un tipo de comunicacin abierta y no defensiva.
- La intracomunicacin slo podr llevarse a cabo en un tipo de
organizacin participativa y democrtica, que ofrezca a sus empleados
la posibilidad de participar en su gestin.
- Debe controlarse la saturacin informativa generada por la utilizacin
masiva de las nuevas tecnologas de la informacin, evitndose la
sobreinformacin.
2 Clientes externos: administrados y dems stakeholders. Desde un

punto de vista terico resulta difcil establecer una diferenciacin clara entre
clientes internos y externos, puesto que la Nueva Gestin Pblica considera
a ambos clientes por igual. Por tanto, gran parte de lo que se ha dicho en
este sentido en el apartado anterior servir para el presente. Por otro lado,
el
concepto
cliente
abarcara
tanto
ciudadanos
como
empresas,
administraciones y grupos de presin (Chas, 1995; Pollit y Bouckaert, 2000;

Prats, 2005), incluyendo a todo aqul que est directa o indirectamente
relacionado con la administracin. Lo que realmente va a determinar la
diferenciacin entre clientes internos y externos es el nuevo papel de la
administracin respecto a ellos, as como las relaciones y el efecto que
sobre sta ejerza cada tipo de cliente. En efecto, la difuminacin de las
lneas que delimitaban la actividad pblica de la privada y la difcil
separacin entre Estado y sociedad han provocado la configuracin de
nuevos y diferentes espacios pblicos y el cuestionamiento del papel del
Estado en estas relaciones. As, el entorno externo actual se caracteriza por
los siguientes rasgos:
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Cuadro 9: Principales rasgos del entorno externo actual de las

administraciones pblicas.
Mundo exterior
Dinmico, interdependiente y complejo
Presin fiscal
Incremento de funciones con menor personal
Incremento de la demanda de mejores

servicios, de administraciones transparentes,
Presin democrtica
abiertas, personalizadas, responsables con

los ciudadanos y representativas de los
intereses de la comunidad
Tecnologas de la informacin
Potencial para reformar las administraciones

y su relacin con los ciudadanos
Fuente: Olas (2001)
En
este
contexto,
dichas
transformaciones
han
conducido
la
reconceptualizacin del ciudadano desde la perspectiva del clientecontribuyente, esto es, a considerarlo como un individuo que ve a la
administracin pblica como un proveedor ms de servicios entre los que
poder elegir y con los que pretende alcanzar la satisfaccin de sus
necesidades y expectativas personales, relacionndose con ella en trminos
de intercambio mercantil. Por otra parte, la administracin pblica presenta
los siguientes rasgos distintivos en la manera de concebir las relaciones con
el exterior:
2.A. Intercambio de informacin. Mediante la utilizacin de las nuevas

tecnologas de la informacin (teleasistencia, Internet, oficinas de atencin
ciudadana, etc.) y las tcnicas de marketing pblico, las cuales le permitirn
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relacionarse eficientemente con otras administraciones, as como obtener

mucha informacin del ciudadano-cliente, conociendo sus preferencias y, en
cierta manera, permitindole modelar sus decisiones.
2.B. Prestacin de servicios. A travs de la bsqueda y aplicacin de

procesos de mejora que sean capaces de satisfacer y dar respuesta a las
expectativas de los clientes consumidores de servicios. En este apartado,
las nuevas formas de gestin, as como las tcnicas de calidad total y la
bsqueda de indicadores que reflejen estas expectativas tendrn un papel
primordial, tanto como formuladores de necesidades como referentes en la
evolucin, como se ver ms adelante.
2.C. Procesos de evaluacin. No solamente se evalan los inputs y

outputs, sino que tambin se refuerza el feed-back, es decir, la percepcin e
impacto que las decisiones provocan en la sociedad. Para ello, las
valoraciones de los ciudadanos-clientes, as como las de los distintos
grupos de inters (consejos de usuarios, observatorios de calidad y puntos
de informacin, entre otros) son tomadas muy en cuenta, abandonndose la
posicin impersonal imperante en la administracin burocrtica. Se trata del
denominado paradigma del cliente, que promueve la implicacin conjunta
de clientes y gestores en el cambio y modernizacin de la administracin
pblica. Dicha receptividad se encuentra limitada por la necesidad de
reducir el gasto pblico, lo que provoca la jerarquizacin y priorizacin de
las demandas sociales (Chas, 1995; Savas, 2000). Por ello, los criterios de
los que parte la satisfaccin de las demandas sociales no siempre
implicarn un inters pblico, sino que sern muchas veces el reflejo de la
disputa entre la satisfaccin del cliente y el mnimo coste. Por ltimo, en
ningn caso esta situacin de servicio al cliente debe convertir a la
administracin en rehn de las necesidades y expectativas de ste.
2.D. Inters pblico y servicio pblico. Segn los defensores de la Nueva

Gestin Pblica, el concepto histrico de inters general como suma de los
intereses individuales y legitimador del ejercicio de los poderes pblicos no
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tiene en cuenta la existencia de intereses contradictorios dentro de la

sociedad que a menudo quedan desatendidos. Este aspecto presenta una
relacin directa con el concepto de servicio pblico. En efecto, de las tres
vas de relacin entre la administracin pblica y la sociedad: la legal y
jurdica, la destinada a satisfacer utilidades pblicas que no presta el
mercado y la centrada en la construccin y vertebracin de valores
colectivos, las dos ltimas entran frecuentemente en colisin con otros
valores presentes en la sociedad y que pertenecen al mbito de las
relaciones privadas. La confrontacin de dichas posturas provoca que el
inters pblico pase a articularse en dos sistemas de respuesta: una
tradicional y dirigida a garantizar las necesidades bsicas que respeten un
mnimo inters pblico (seguridad pblica, salud y educacin, bsicamente)
y sobre las que se asiente una mnima cohesin social, y otra dirigida a dar
respuestas directas y coyunturales a las expectativas, individuales o de
grupos de inters, que a lo sumo crearn sentimientos de pertenencia al
grupo con el que van a compartirse dichas expectativas.
El segundo tipo de actuacin, de tipo discrecional, es el defendido por la

corriente del Management Pblico, y en l valores como la identidad o el
sentido de pertenencia e igualdad son substituidos por otros ms
relacionados con la utilidad individual o grupal, sobretodo, el consumo de
productos y servicios (Chas, 1995; Self, 1985), las tcnicas de marketing
pblico y la competencia pblico-privada. Al valor de la utilidad individual se
unirn a su vez los valores de eficiencia y eficacia aportados desde la ptica
de la prestacin del servicio, que buscan la mayor satisfaccin al mnimo
coste. Tambin la nueva actividad pblica, debido a su heterogeneidad,
requerir de una mayor reglamentacin que la norma general utilizada hasta
ahora. La participacin del Estado en el mercado dar paso al choque y
convivencia del derecho pblico y el derecho privado. Esta convivencia
intent plasmarse inicialmente en las cartas ciudadanas o de servicios. Para
ello, en su redactado deban especificarse los derechos y obligaciones de
las partes del contrato: institucin pblica y cliente. Sin embargo, se han
convertido ms en un indicador de calidad de los servicios y en simples
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declaraciones de intenciones que en un glosario de condiciones

contractuales, surgiendo la duda de cmo y quin responder de su
cumplimiento en caso de no ser respetadas.
Llegados a este punto, parece clara la dificultad que genera el nuevo papel
de la administracin en la sociedad, as como que los valores de eficiencia y
eficacia reclamados por los ciudadanos-clientes no suponen el nico pilar
en el que deben apoyarse las polticas pblicas. De este modo, surgen
nuevas corrientes que asumirn el papel de la administracin como el de un
actor ms, pero con sus caractersticas propias, en una compleja trama de
relaciones donde para ser eficiente y eficaz deber desarrollar su propia
estrategia dentro de un mercado regulado por la oferta y la demanda.
Concretamente:
- El governance o gobernanza. Partiendo de la modernizacin de

las dcadas anteriores, pretende construir un modelo basado en la
autonoma de los agentes sociales, polticos y econmicos, junto con la
confirmacin de la existencia de valores diferentes, superando la
dualidad pblico-privada y estableciendo mbitos donde concurran
ambas tendencias. As, las relaciones entre estos actores van a regirse,
ms que por reglas, por la tica y por cdigos de conducta, intentando
recuperar su legitimidad de origen, por resultados obtenidos y por el
apoyo interno y externo de las organizaciones pblicas y privadas
(Stoker, 1998).
- El network analysis. Plantea superar la dualidad pblico-privada en

trminos de interconexin de diferentes niveles de organizacin. As, la
nueva eficiencia deber buscar la coordinacin entre organizaciones que
acten formalmente de manera autnoma, pero que funcionalmente
sean interdependientes, representando los intereses de los ciudadanosclientes. En este sentido, las redes se establecern no slo entre el
sector pblico y el privado, sino tambin dentro del propio espacio
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pblico, siendo la participacin directa en los procesos la principal va de

control de responsabilidades (Trosa, 1999a, 1999b).
3 Gestin de la calidad total y de procesos. En este apartado ser de

aplicacin todo lo expuesto en los dos captulos anteriores, en especial lo
referente a los principios del cambio organizacional, por ser las tcnicas
expuestas totalmente vlidas y adaptables a las particularidades de la
administracin pblica. An as, existen algunos rasgos diferenciales
cuando se trata de evaluar la gestin de los servicios pblicos y la Nueva
Gestin Pblica aplicada a los entes locales, como veremos en los dos
subcaptulos siguientes. As pues, frente a la visin funcional y orgnica de
los enfoques tradicionales, la administracin pblica debe adoptar una
visin por procesos orientados a la prestacin de servicios pblicos. Desde
la ptica de la gestin por procesos, la prestacin pblica es un servicio,
constituido por la adicin de una serie de de servicios individuales a travs
de una cadena de valor, o de proveedor-cliente, donde un agente
intermediario, adems de ser receptor de un servicio, es proveedor a su
vez, y ello a travs de un proceso de prestacin de servicio o servuccin.
De esta forma, la adicin de valor secuencial de los diferentes agentes, se

dirige en ltima instancia a satisfacer las necesidades y expectativas de
todos los ciudadanos, sean stos usuarios o no de los servicios y tanto
desde el punto de vista del servicio prestado como de la adecuada gestin
pblica, teniendo en cuenta tanto las presentes como las futuras que
puedan surgir y persiguiendo el sostenimiento de la Sociedad del Bienestar.
Por otra parte, conviene recordar que en el mbito de la Administracin
pblica intervienen una serie de agentes o grupos de inters, que participan
o pueden verse afectados por las actuaciones o resultados de sta, y para
los que debe disear procesos ad hoc, buscando el equilibrio en la
satisfaccin de sus necesidades y expectativas. Dichos stakeholders son
representados en la siguiente figura:
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Figura 17: Principales grupos de inters en la administracin pblica.
Fuente: Martn Castilla (2005)
Son varias las razones que se pueden esgrimir para explicar la importancia
de la gestin de calidad y por procesos en las entidades pblicas que
quieran dirigirse a la excelencia. Entre otras razones, se pueden resaltar las
siguientes:
- Permite orientar los procesos de la organizacin pblica a la satisfaccin

de las necesidades y expectativas (tanto las actuales como las latentes)
de la ciudadana (destinatarios ltimos), as como de los clientes
internos, optimizando la alineacin de dichos procesos con la poltica y
estrategia.
- Permite establecer una visin de hacia dnde se quiere dirigir la
organizacin y los medios para conseguirlo.
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- Facilita el control, prevencin de los posibles errores y la mejora

continua de los procesos.
- La mejora de los procesos es el paso fundamental para la mejora de la
organizacin. Una administracin pblica excelente centra sus esfuerzos
en sus procesos y no en s misma.
- Mejora la competitividad de la organizacin pblica y optimiza la gestin
de los recursos disponibles, as como las alianzas o relaciones de
colaboracin.
- Contribuye a la adaptabilidad y flexibilidad al cambio de la organizacin,
incluso en entornos complejos, permitiendo una administracin gil y con
capacidad de anticipacin ante los potenciales cambios del entorno y en
las necesidades de la ciudadana.
- Favorece la sostenibilidad de la razn de ser de la Administracin,
orientada al servicio pblico.
- Involucra, implica y faculta a las personas en la poltica y estrategia de la
organizacin, orientada a la satisfaccin de la ciudadana. Las personas
saben cul es su papel en la consecucin de los objetivos estratgicos
de la organizacin. Supone un enfoque que presta importancia al
desarrollo de las personas y a su papel en la mejora continua.
Adicionalmente, promueve la formacin continua y contribuye a la
motivacin del personal.
- Promueve la innovacin, creatividad, sensibilidad por el servicio pblico
y espritu emprendedor.
- Conlleva la racionalizacin de las estructuras organizativas y el
establecimiento de las funciones. Asimismo, permite la homogenizacin
de las actividades y el apoyo en el desempeo de las funciones en cada
puesto de trabajo.
- Se desarrolla un sistema de seguimiento y evaluacin de los procesos y
no un control y supervisin de los individuos (caracterstico del enfoque
centrado en la organizacin).
- Permite una visin sistemtica y global de las actividades de la
organizacin.
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- Es fundamental para la modernizacin, transformacin y la bsqueda de

la excelencia en la Administracin al servicio pblico.
4.6
EFECTOS EN LOS SERVICIOS PBLICOS: GESTIN INDIRECTA,
EXTERNALIZACIONES Y PRIVATIZACIONES. LOS MECANISMOS DE

COFINANCIACIN
La prestacin de servicios pblicos es una de las principales actividades de la

administracin, mediante la cual transforma los objetivos polticos establecidos
en acciones tangibles para los ciudadanos. En este sentido, no es raro suponer
que la Nueva Gestin Pblica haya introducido importantes cambios, tanto en
la concepcin de servicio pblico como en la forma de articular su prestacin.
En cuanto a la concepcin del trmino servicio pblico, como ya hemos visto en
anteriores apartados, se pasa de primar valores como la identidad o el sentido
de pertenencia e igualdad a defender otros ms relacionados con la utilidad
individual o grupal y con el consumo de bienes y servicios. Esta
heterogeneidad, unida al mayor grado de responsabilidad exigido a los
gestores pblicos, justificar la utilizacin cada vez ms extendida de los
llamados mecanismos cuasi competitivos y de mercado (MCMs), que la OCDE
define como aquellos instrumentos de gestin o diseos organizativos pblicos
en los que est presente al menos una caracterstica significativa de los
mercados: competencia, uso de seales de precio, toma de decisiones
descentralizada y dispersa, e incentivos monetarios, fundamentalmente (Albi et
al. 1997).
Los MCMs son muchos, pueden emplearse combinados entre s y estaran

flanqueados en sus extremos por la produccin pblica tradicional y por la
privatizacin completa, influidos por tcnicas tales como el gerencialismo y
limitados por las normas y restricciones presupuestarias (Van Wart, 1998;
Vernis, 2000). Los ms comunmente utilizados se encuadran en la siguiente
figura:
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Figura 18: Principales mecanismos cuasi competitivos y de mercado.

OFERTA
DEMANDA
SECTOR PBLICO
Incentivos monetarios y utilizacin
Mercados internos: competencia
eficiente de los recursos
pblica
Financiacin
Trabajo
Capital
Regulacin
Produccin
Compra
Pago
Resultados
Tecnologa
Contratacin externa
Vales,
Precios,
bonos o
tasas o
cheques
tquets
Mercados simulados: competencia

simulada
SECTOR PRIVADO
Trabajo
Mercados de
derechos
Capital
Produccin
Tecnologa
1 Incentivos monetarios al desempeo y eficiente utilizacin de los

recursos dentro de la administracin. Ambos mecanismos, aunque de
diferente modo, afectan directamente a la oferta, suponiendo un escaso
cambio en las estructuras burocrticas tradicionales. En cuanto al primero
de ellos, se trata de generar los incentivos necesarios para que los
empleados de la organizacin pblica realicen el esfuerzo adecuado. Su
aplicacin en el sector pblico genera principalmente dos problemas: la
necesidad de garantizar el principio de objetividad y de no discriminacin
entre los trabajadores pblicos, respetando una cierta homogeneidad
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salarial; y la necesidad de establecer mtodos de evaluacin de la

productividad del trabajo realizado. Como ya hemos dicho, la efectividad de
este tipo de medidas ser tanto mayor cuanto ms fcilmente medibles
sean sus objetivos y mayor la rentabilidad marginal de los incrementos de
esfuerzo.
En este sentido, y pese a su elevado coste de creacin, es comn y

necesaria la utilizacin sistemas de evaluacin peridica de los servicios,
debido fundamentalmente a tres razones:
- Se trata de una condicin previa a cualquier esfuerzo de racionalizacin

de la gestin de servicios.
- Permite a los decisores pblicos adaptar sus decisiones a los resultados
de la prestacin.
- Favorece la transparencia de la accin pblica y, con ella, la legitimidad
del sistema poltico.
En efecto, la concepcin tradicional de gestin pblica, que descansa sobre

un proceso regulado de asignacin de recursos, es incompatible con las
tcnicas modernas de control de gestin. Estas tcnicas permiten conocer
detalladamente el metabolismo de las organizaciones, ofreciendo un alto
grado de transparencia gracias a su visin de la realidad operativa desde
mltiples ngulos, diferentes niveles de agregacin de la informacin y
horizontes temporales distintos. Esta transparencia se convertir en el
principal apoyo para la delegacin de responsabilidades, para el ejercicio
responsable de la accin pblica y, en definitiva, para la competitividad de la
organizacin. La provisin de servicios pblicos con un alto grado de calidad
y rendimiento no es slo una exigencia por parte de la gerencia, sino que se
convierte en fuente de legitimidad de la administracin y del poder poltico.
En este sentido, cabe sealar que el concepto de rendimiento presenta una
acepcin diferente cuando se trata de evaluacin de servicios pblicos: si
bien en principio nada impide que a servicios pblicos de naturaleza
comercial o industrial puedan aplicrseles los mismos criterios de
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rendimiento que a los prestados por organizaciones privadas, el peligro

surge cuando se relega a un segundo plano el papel de cohesin social y
de satisfaccin del inters general propio del servicio pblico en favor de
criterios de rentabilidad y beneficio econmico.
Por otro lado, las formas tradicionales de direccin se basan en hiptesis de

estabilidad y de simplicidad (alto grado de estandarizacin) de las
necesidades sociales. Sin embargo, los actuales cambios sociales ponen de
relieve una demanda social cada vez ms diferenciada, individualizada
(personalmente o a nivel de grupo), dinmica y evolutiva. As pues, la
definicin de la nocin de rendimiento aplicada al sector pblico requerir el
conocimiento previo de los mecanismos de definicin del valor pblico
(Moore, 1998). Esta cuestin suele describirse utilizando el modelo
denominado de principal-agente, en el cual el principal encarga una tarea al
agente. El problema surge cuando el principal no puede observar
directamente el esfuerzo del agente, ya que ste depende en gran medida
de variables aleatorias que no se pueden medir. Por tanto, la nica forma de
evaluacin posible ser la de los resultados obtenidos (Lpez Casasnovas
et al. 2003).
En definitiva, el seguimiento y la evaluacin de los resultados de los

servicios pblicos aseguran a sus gestores la informacin necesaria para la
definicin de las estrategias de produccin adecuadas, conociendo mejor el
estado del servicio y detectando sus defectos con mayor rapidez. Tambin
resultan tiles las tcnicas de benchmarking, a travs del intercambio de
informacin y de experiencias entre servicios prestados por organizaciones
distintas, o el anlisis ex post de las expectativas de los usuarios.
Finalmente, el control de gestin favorece la transparencia de la accin
pblica de cara a los ciudadanos, tomando en consideracin sus demandas
y fomentando su participacin.
Debido a que la accin pblica requiere para su intervencin, adems de la

legitimidad democrtica, la legitimidad que le confieren los resultados
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positivos de su gestin, ser necesaria la elaboracin de una serie de

indicadores de rendimiento justificativos de estos beneficios, los cuales
sern aplicados sobre los siguientes tipos de informacin:
- Datos sobre costes. Conviene que los gastos estn vinculados a los
servicios o actividades que han financiado 37 o, incluso, a los objetivos a
los que se han comprometido. As, por ejemplo, el personal debe
relacionarse directamente con la actividad que desarrolla, ms que con
el departamento en el que trabaja. En cualquier caso, los costes deben
calcularse y contabilizarse mediante reglas homogneas, permitiendo su
comparabilidad.
- Datos relativos a productos o resultados. En este caso, facilitar la labor

la elaboracin previa de listados de servicios o actividades, conociendo
de antemano el grado de disposicin de informacin sobre produccin
de cada uno de ellos. Tambin ser necesaria la utilizacin de
indicadores
de
rendimiento
la
elaboracin
de
cuestionarios,
procurndose conservar la misma metodologa de forma que la

informacin pueda ser igualmente aprovechable con el paso del tiempo.
- Variables vinculadas al entorno. Se trata de vincular las variables objeto

de estudio con otras presentes en el entorno, tales como el nmero de
habitantes, la superficie, o variables temporales, entre otras.
- Otros datos. Informacin procedente de otros estudios sobre la

naturaleza del servicio, sobre la naturaleza del prestatario, cifras de
negocio u otro tipo de datos sobre gestin financiera, precios o tasas.
A pesar del amplio abanico de tcnicas de evaluacin del rendimiento

disponible, podemos concluir afirmando que resulta analticamente muy
complejo aislar los efectos de una intervencin pblica sobre la evolucin de
un problema social inducido por factores externos, por lo que parece ms
37
Se trata de la tcnica utilizada en el modelo ABC (Activity Based Costing) de contabilidad de costes.
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factible definir los indicadores desde el punto de vista interno de la

administracin y de sus productos, conceptual y prcticamente ms
controlables. Por otra parte, los instrumentos de evaluacin deben
demostrar rpidamente su utilidad, ya que su aplicacin representa una
alteracin del funcionamiento rutinario de la organizacin muchas veces
difcil de justificar. Finalmente, existe el riesgo de que los decisores no
acepten la evaluacin del resultado de sus polticas, intentando eludir su
parte de responsabilidad, por lo cual, la definicin y la medida de
indicadores solamente ser posible y efectiva si se definen, aceptan y
publican a priori y de manera clara los objetivos polticos perseguidos.
2 Precios, tasas y tquets moderadores del consumo o copagos. Tratan

de repercutir a los consumidores de servicios pblicos una parte de su
coste, racionando su consumo, limitando el acceso a los mismos y
financiando en parte a su productor. Pueden adoptar diversas formas de
aplicacin: precios o tarifas directas asociadas al consumo de determinados
bienes y servicios pblicos, pagos por el derecho a la opcin de utilizar
determinados servicios proporcionados por el sector pblico, licencias o
franquicias y peajes. Generalmente, no contribuyen a la funcin
redistributiva propia del sector pblico, pero tampoco son incompatibles con
ella. En este sentido, nicamente se requerir que se garantice el acceso al
servicio y que los precios sean tan bajos como lo exija la correccin del fallo
de mercado o la caracterstica redistributiva correspondiente. La conciencia
de coste tambin evita una excesiva demanda de servicios, as como una
utilizacin poco eficiente de los mismos. Adems, ofrecen un mecanismo de
salida: no comprar, y rompen la separacin que pueda existir entre
beneficiarios y financiadores.
3 Vales, bonos y cheques. Se trata de trasferencias de importe limitado,

aunque con frecuencia suplementables con aportaciones del beneficiario,
que slo pueden hacerse efectivas al adquirir bienes o servicios especficos
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cuya oferta sea susceptible de ajustarse a las demandas ciudadanas. Su

utilizacin es frecuente en el sistema educativo, en sanidad, en los servicios
sociales y a travs de las bonificaciones fiscales. Una de las variantes de
este mecanismo son los cheques-servicio, utilizados para promover
determinadas ocupaciones que, a causa de sus especiales caractersticas,
dificultan la coincidencia entre oferta y demanda. As, los cheques-servicio
se definen como un medio de pago no universal y condicionado al consumo
de ciertos servicios que implican la participacin financiera del Estado,
permitiendo al ciudadano destinar los recursos que ste le asigna a la
empresa que le ofrezca el servicio que mejor se adecua a sus necesidades
(Lpez Casasnovas et al. 2003)
Como mecanismo, pueden aumentar el poder del consumidor, romper la

resistencia al cambio de los productores, facilitar la reduccin de costes, la
mejora de la calidad y la diversificacin de la oferta, contribuyendo a limitar
el gasto pblico. Sin embargo, podran fracasar si no se introduce la
suficiente competencia (tanto pblica como simulada, como veremos ms
adelante), ni se lucha contra la desigualdad en el acceso a la informacin
sobre los mismos, ni contra la discrecionalidad en su adjudicacin.
4 Mercados de derechos, permisos o cuotas para gestionar el uso de los

recursos de propiedad comn. Se trata de uno de los instrumentos ms
potenciados y con mayor futuro. Su creacin responde al hecho de que el
acceso no restringido a la explotacin de dichos recursos 38 es ineficiente,
puesto que los intereses sociales no coinciden con los intereses
individuales. Consiste en la asignacin, mediante transferencia, venta
directa o subasta, de derechos transferibles, divisibles y permanentes sobre
una fraccin determinada del total disponible previamente fijado de un
determinado bien o servicio pblico.
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Su permanencia elimina las prisas en la explotacin de los recursos

gestionados, y su propia naturaleza promueve la compra de derechos por
parte de las empresas ms eficientes, el aumento de la productividad y la
disminucin de las peticiones de subsidios, incentivndose el control del
cumplimiento por parte de los propios participantes y reducindose en
consecuencia los costes de administracin.
5 Contratacin externa de la produccin de bienes o servicios

suministrados bajo provisin pblica. Se trata de uno de los
mecanismos con mayor tradicin. Supone que una o varias actividades del
proceso pblico de produccin pasen a prestarse por el sector privado, total
o parcialmente, bajo alguna de las diferentes modalidades de contratacin
pblica posibles: contrato de obras, de prestacin de servicios, de
suministro, de consultora y asistencia tcnica, etc., y a travs de las
tcnicas del concurso o de la subasta, pero tambin a travs de sistemas de
renting, leasing o franquicias. Mediante este instrumento se persigue el
aprovechamiento de las fuerzas del mercado para reducir costes, la
disponibilidad de los servicios de una determinada tecnologa difcil de
obtener en el sector pblico o el logro de cierta capacidad gerencial. Para la
consecucin de resultados satisfactorios requiere el establecimiento de
procedimientos de supervisin rpidos y claros, as como la colaboracin
entre gestores pblicos y adjudicatarios en defensa de la buena marcha del
servicio y la salvaguarda de la propiedad y el origen pblico de su
prestacin.
En el siguiente cuadro se resumen los principales argumentos a favor y en

contra de la contratacin externa frente a la produccin directa por parte del
sector pblico (integracin vertical):
38
Los recursos comunes son bienes rivales (su consumo por parte de una persona reduce el consumo por
parte de los dems) y no excluibles (no es posible, sin control adicional, impedir que una persona los
consuma).
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Cuadro 10: Ventajas e inconvenientes de la externalizacin en el sector

pblico.
Ventajas
Inconvenientes
Mejora de la eficiencia y reduccin de
Reduccin de salarios y peores condiciones
costes
laborales
Mejoras en la gestin que aumentan la
Reduccin del poder de negociacin de los
productividad
sindicatos en el sector pblico

Costes de transaccin derivados de la
Posibilidad de utilizar sistemas de
contratacin (concursos, definicin del
remuneracin en funcin de los
producto o servicio, sistema de pago,
resultados obtenidos
seguimiento y evaluacin)
Posibilidad de inversin sin necesidad
Riesgo mayor para el sector pblico
de aumentar el gasto pblico

Incentivos a la adopcin de
Posible inflexibilidad cuando se trata de
innovaciones
contratos de larga duracin
Los gestores pblicos pueden
Requiere capacidad profesional y sistemas de
concentrarse en los servicios de
gestin de contratos
atencin directa al ciudadano

Utilizacin de la especializacin y
experiencia del sector privado
Mayor sensibilidad del proveedor hacia
el usuario si la continuidad del contrato
puede verse afectada
Fuente: Lpez Casasnovas et al. (2003)
Una de las tcnicas de contratacin ms comunmente utilizadas en la

actualidad, y a su vez, muy relacionada con el apartado de los incentivos al
desempeo, desarrollado anteriormente, son los llamados contratosprograma entre la administracin (normalmente el Estado) y las empresas
pblicas. Este tipo de incentivos nacieron en Francia a finales de los aos
sesenta como respuesta a los problemas de gestin que presentaban las
empresas
pblicas,
debido
fundamentalmente
al
gran
nmero
de
intervenciones por parte de la administracin, aspecto que impeda asignar

responsabilidades a sus directivos.
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Los contratos-programa persiguen garantizar la autonoma de gestin de las

empresas pblicas a travs de la clara delimitacin de sus compromisos y
responsabilidades, tanto de ellas mismas como del Estado (Lpez
Casasnovas et al. 2003; Vernis, 2000). Este objetivo se conseguir
haciendo explcita la finalidad econmica de la empresa, separando las
decisiones que dependen de su equipo gestor de las que se imponen por
razones de poltica econmica y social, estableciendo un plan de actuacin
con objetivos claros, cuantificables y evaluables a travs de indicadores
robustos y fiables, y siguiendo de forma continua la ejecucin del contrato,
as como sus posibles desviaciones. Por su parte, la administracin se
compromete a realizar inversiones y a compensar (o penalizar) a la
empresa en funcin de la actividad realizada y los resultados obtenidos. En
definitiva, adems de posibilitar una planificacin temporal a medio y largo
plazo, los contratos-programa permiten evaluar la gestin empresarial,
generando incentivos para mejorarla
6 Competencia pblica. Mecanismo mediante el cual se intentan emular las

condiciones del mercado en la provisin de servicios producidos por y para
el sector pblico a travs de la creacin de mercados pblicos internos.
Esta creacin es posible sobre la base de la separacin entre las funciones
de financiacin, compra de servicios y produccin. As, los productores
deben competir entre s por los escasos fondos disponibles, reducindose la
ineficiencia tcnica. Uno de los principales problemas de este instrumento
en relacin con la equidad distributiva es el llamado cream skimming, o
descremado de la demanda, consistente en que los proveedores en
competencia pblica intentan seleccionar aquella demanda que implica una
mayor rentabilidad a un menor coste, producindose una disminucin de las
garantas de igualdad en el acceso a los servicios y, en ltima instancia, una
falta de proveedores dispuestos a ofrecer determinados servicios (Lpez
Casasnovas et al. 2003).
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Para el adecuado funcionamiento de la competencia pblica, ser necesario

realizar importantes modificaciones en las estructuras administrativas
tradicionales, muchas de las cuales ya hemos visto, tales como la
implantacin de sistemas de contabilidad de costes, la descentralizacin,
los cambios tecnolgicos, la flexibilizacin de las polticas de personal, la
adopcin de tcnicas de benchmarking o el empleo de copagos y bonos,
entre otras.
7 Competencia simulada. Consiste en la creacin de mercados simulados

en los que los productores pblicos y los privados compiten entre s por
unos fondos limitados. Este mecanismo pretende aadir a la competencia
pblica las ventajas de flexibilidad, capacidad, coste y variedad que puede
proporcionar el concurso del sector privado o la contratacin externa,
teniendo en cuenta que tambin deber compartir sus limitaciones. Las
mejoras de la gestin aportadas por esta tcnica pueden verse limitadas si
no
se
resuelven
adecuadamente
los
problemas
de
complejidad
organizativa, el mantenimiento de la garanta pblica de los derechos de los

usuarios y el mantenimiento de las condiciones de competencia.
8 Privatizacin. Aunque existe la creencia generalizada de que la

competencia mejora sustancialmente la gestin pblica, la privatizacin es
solamente una respuesta, no la panacea (Osborne y Gaebler, 1994). En
efecto, a primera vista parece claro que la privatizacin no es la mejor
prctica en caso de existencia de fallos de mercado o carencias de carcter
social, pero en otros sectores, en cambio, puede aportar mejoras de
eficiencia interna, generando un aumento de los ingresos pblicos. Las
principales diferencias entre gestin pblica y gestin privada se exponen
de manera gradual en el siguiente cuadro:
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Cuadro 11: Principales diferencias entre gestin pblica y gestin privada.
Agencia pblica
Propiedad
Delegacin de
la propiedad
Gerencia
Control
interno
Votantes
Gobierno
Directivos burcratas
Gobierno (va
directivos)
Grupos de inters
Empresa privada
Empresa privada no
regulada
regulada
Accionistas
Accionistas
Consejo de
Consejo de
administracin
administracin
Directivos
Directivos
Accionistas (va
Accionistas (va
consejo)
consejo)
Gobierno (va
Control
directivos y
Gobierno (va
externo
regulacin)
regulacin)
No existe
Grupos de inters
Seales
externas de
Escasas
eficiencia
Mercado de directivos
Mercado de capitales (precio, quiebra, OPA)
Aunque el trmino privatizacin es bastante actual, no existe nada

novedoso en las tcnicas que propone, las cuales han ido apareciendo de
manera intermitente a lo largo de la historia econmica. En sentido amplio,
engloba a todo tipo de iniciativas gubernamentales destinadas a reducir el
rol del sector pblico, pudiendo incluso hablarse de privatizacin sin que se
produzca la transferencia de la titularidad pblica de la actividad. Algunas de
las formas de privatizacin de empresas pblicas son la salida a bolsa, las
ofertas pblicas de venta, la venta directa, la adquisicin de la empresa por
su personal, incrementos de capital con renuncia al derecho de suscripcin,
emisin de activos convertibles en acciones, operaciones de fusin y
escisin y aportaciones de activos y canje de valores, entre otros. Es
tambin importante la distincin entre privatizacin total y privatizacin
parcial (mayoritaria y minoritaria), as como entre desregulacin (promocin
de la competitividad a travs del mecanismo del mercado, introduciendo
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cambios legales que permitan la liberalizacin, aunque reglamentada, de

sectores econmicos que pasaran a manos privadas) y privatizacin
propiamente dicha (transferencia o venta de activos pblicos de empresas a
personas o entidades privadas), siendo aconsejable en algunos casos la
primera como medida previa a la segunda. An as, la desregulacin no ha
significado el fin de la intervencin pblica sobre la economa, puesto que la
necesidad de regulacin se ha desplazado hacia otros sectores en funcin
de los cambios acaecidos en los objetivos polticos y en el funcionamiento
de los mercados (Olas, 2001; Villoria, 2000).
9 Gerencialismo. Aunque ya hemos hablado extensamente sobre esta

corriente, sobre las agencias y sobre la accountability con anterioridad, la
incluimos en la presente clasificacin debido a que el principal campo de
aplicacin de las prcticas gerenciales es la provisin de servicios pblicos.
10 Normas y restricciones presupuestarias. Actuaran como clusula

suprema de cierre en la provisin de servicios pblicos. Estas normas, que
pueden ser tanto de rango constitucional como de nivel legislativo (europeo
o nacional) o procedimental, presentan un marcado carcter limitativo del
gasto pblico. Como consecuencia, las restricciones fomentan la creacin
de multitud de procedimientos evasivos, entre los cuales destaca la
delegacin de funciones y de capacidad de endeudamiento en agencias
extrapresupuestarias (sociedades mixtas, empresas pblicas, holding, etc.).
An as, parece clara la necesidad de revisar los procedimientos
presupuestarios para conseguir un cierto grado de disciplina y control, sin
que ello repercuta negativamente en la calidad de la gestin pblica.
Como conclusin, al analizar los mecanismos cuasi competitivos y de mercado,

no podemos olvidar que tanto sus posibilidades de aplicacin como la eleccin
de los ms adecuados dependern casi exclusivamente del grado de economa
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poltica que suponga la reforma de las estructuras de gestin que se acometa.

As, la mejor alternativa puede ser polticamente inviable, dependiendo la
eleccin especfica de la forma organizativa de los beneficios polticos
derivados de la provisin pblica en relacin con los impuestos necesarios, as
como de las prdidas polticas que puedan desprenderse de la delegacin (Albi
et al. 1997). Por otro lado, las reformas en las estructuras de gestin son en
muchos casos tcnicamente complejas, requirindose un respaldo popular
amplio, recursos adicionales y un cambio cultural de la burocracia liderado
polticamente, de ah que se imponga gradualmente la adopcin de una
estrategia de tipo radical selectivo, basada en transformaciones concretas, de
gran alcance, sobre un frente clave reducido.
4.7 REPERCUSIONES EN LA ADMINISTRACIN LOCAL
El sector pblico local no ha permanecido ajeno a los cambios que ha supuesto

la Nueva Gestin Pblica, los cuales, en mayor o menor medida, han sido
adaptados a las especiales caractersticas de este tipo de administraciones.
As, se ha producido una importante modernizacin, tanto en sus relaciones
con los ciudadanos (cartas de servicios, modernizacin de procesos
administrativos, gestin de la calidad, pginas Web municipales, oficinas de
atencin al ciudadano, relaciones con otras administraciones 39, etc.) como en
la prestacin obligatoria de servicios pblicos, actividad tradicionalmente de su
competencia.
1 La nueva dimensin estratgica de los gobiernos locales. En el

contexto actual, los gobiernos locales se encuentran desarrollando sus
actividades en un entorno de globalizacin y al servicio de una sociedad en
39
En este aspecto, cabe destacar ciertas prcticas de gestin intergubernamental impulsadas desde el
mbito local, llevadas a cabo por algunos municipios con el objetivo de conseguir recursos de otras
administraciones para la financiacin de inversiones o actividades, a travs de la incorporacin de stas
en los proyectos (Olas, 2001).
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continuo cambio y cada vez ms compleja. Muchas son, en este sentido, las
transformaciones que directa o indirectamente afectan al mbito local:
- Fenmenos demogrficos y econmicos. El envejecimiento de la

poblacin; los movimientos migratorios y los problemas de cohesin
inherentes a stos; el diferente nivel de desarrollo econmico mundial y
sus efectos, etc.
- Fenmenos sociales. La incorporacin de la mujer al mundo laboral; la
aparicin de nuevos hbitos y necesidades, que implican la modificacin
de las demandas ciudadanas; la sensibilidad creciente hacia temas
como el medio ambiente y la promocin del desarrollo sostenible; el
impacto del desarrollo tecnolgico, la sociedad de la informacin y del
conocimiento; y las nuevas formas de ocio, entre otros.
- Fenmenos polticos. La globalizacin, fenmeno ste que difumina
cada vez ms el papel de los estados, por ello el ciudadano se interesa
a la vez por asuntos tanto locales como mundiales, o la plena
integracin de Espaa en la Unin Europea y los efectos de sta.
Las transformaciones econmicas, sociales y polticas, ponen de manifiesto

la necesidad de dotar a los gobiernos locales de instrumentos para
intervenir, ya que ante estos fenmenos los municipios adquieren cada vez
ms relevancia como agentes locales y globales en el escenario mundial y
su papel se incrementa. Los gobiernos locales pueden asumir el liderazgo y
contribuir a disminuir las tensiones y, al mismo tiempo, aprovechar las
oportunidades que crea la globalizacin.
En la conferencia del Global Forum de Roma en mayo de 2002 se introdujo

ya el debate sobre la denominada "globalizacin", un trmino con el que se
designa una estrategia que pretende acercar relaciones entre ciudades, as
como entre instituciones internacionales y organizaciones del sector
privado, para garantizar la intervencin de los municipios en un contexto
global (Gray, 2000; Hirsch, 2001). Todo ello implica nuevas formas y
prioridades en el ejercicio del gobierno local con mayor flexibilidad y
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capacidad de adaptacin, ya que son las administraciones locales las que

se caracterizan por ser las entidades ms prximas a la ciudadana y que
por lo tanto, son las que se ven ms afectadas por los cambios en las
necesidades y demandas de los ciudadanos, tanto en nmero como en la
calidad de la prestacin de los servicios, a lo que hay que aadir el esfuerzo
de la creacin de otros nuevos que den respuesta a las sociedades que son
cada vez ms plurales, exigentes, maduras y complejas. Por otra parte, el
inevitable proceso de descentralizacin, para acercar los servicios a los
ciudadanos receptores o usuarios, otorgar a las corporaciones locales la
posibilidad de gestionar mayor cantidad de recursos, pero tambin obligar
a proporcionar ms y mejor calidad en la prestacin de los servicios y para
ello se deben buscar nuevos paradigmas de gestin (Banco Mundial, 1997;
Cunill, 1997).
Efectivamente, en todos los pases de nuestro entorno se vive un proceso

de reconfiguracin y adaptacin de las instituciones publicas, en el que
destaca cada vez ms el papel clave de los gobiernos locales. Los
municipios asumen responsabilidades y obligaciones impulsados por las
trasformaciones sociales, polticas y econmicas, que no siempre implican
la asignacin de los recursos necesarios (Metcalfe, 1993). Esta situacin
hace que hoy los gobiernos locales se enfrenten a mltiples desafos:
- La definicin competencial ambigua e insuficiente.

- El carcter uniformista del rgimen local.
- Las limitaciones normativas, que frenan la intencin municipal.
- Los mecanismos de control y tutela que ejercen otras administraciones.
- El
incremento
de
las
obligaciones,
cargas
municipales,
sin
compensacin financiera.
En este sentido, la situacin actual de los gobiernos locales nos lleva a

realizar una reflexin en un triple eje:
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- El competencial. Es necesario dotar a los entes municipales de ms

competencias bien financiadas.
- Los niveles de gobierno. Es preciso realizar un profundo anlisis de la
situacin actual y definir el modelo de las entidades supra-municipales.
- La organizacin y funcionamiento. Deben establecerse lneas de
organizacin y funcionamiento claro de las entidades locales y reforzar
la potestad de autoorganizacin.
Dicha reflexin no ser vlida si no se apuntan vas de solucin, y stas han

de ir en un doble sentido. Por un lado, el sistema poltico-administrativo, el
Estado, que tiene la responsabilidad de dotar a los municipios de
competencias,
de
recursos
financieros
suficientes
de
formas
instrumentales de intervencin, acordes a las exigencias y desafos de la

nueva sociedad abierta. Por otro lado, las propias Entidades Locales han de
adoptar una orientacin ms estratgica y gestionar con eficacia y
creatividad, bajo el paradigma de la Calidad Total. Por tanto, la reforma del
gobierno y la administracin local en Espaa, debe fundamentarse en el
acervo europeo en la materia, recogido sustancialmente en el conjunto de
Recomendaciones y Convenios del Consejo de Europa sobre la democracia
local, y especialmente en la Carta Europea de Autonoma Local, ratificada
por Espaa, como "constitucin" europea del rgimen local, as como en el
principio de subsidiariedad, consagrado en el derecho de la Unin Europea
y en el proyecto de Constitucin Europea. En este sentido, el compromiso
por el desarrollo de la dimensin poltica y competencial de las
Corporaciones Locales es fundamental, por ser stas las instituciones ms
prximas a los ciudadanos y mejor valoradas por ellos. Este compromiso se
funda en los principios constitucionales de autonoma local y subsidiariedad
(es decir, que la competencia pblica la ejerza la administracin ms
cercana al ciudadano, en la medida en que tenga la capacidad para
hacerlo), tambin contemplados en la Carta Europea de Autonoma Local.
Los principios que deben regir el modelo competencial son los siguientes:
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1. Autonoma. Como principio esencial del rgimen local espaol que debe
estar definido de manera clara, completa y sistemtica, incluyendo
consecuencias de orden competencial. Este principio deber establecer
para la gestin de intereses municipales:
- El ejercicio de las competencias atribuidas por ley y con la finalidad de

satisfacer los intereses de la poblacin a la que se dirigen, de acuerdo
con el principio de subsidiariedad.
- El desarrollo de sus competencias bajo su responsabilidad con los
mecanismos establecidos de coordinacin intergubernamental.
- El principio de lealtad institucional como eje de las relaciones entre las
administraciones pblicas.
- Consulta y participacin de los municipios en las decisiones que
afecten directamente a sus colectividades y a su gestin.
- Fuentes de financiacin suficientes.
- Plena potestad de autoorganizacin.
El artculo 3.1 de la Carta Europea de la Administracin Local contiene,

en este sentido, un concepto avanzado y ambicioso, cuando dispone
que por autonoma local se entiende "el derecho y la capacidad efectiva
de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de
los asuntos pblicos, en el marco de la ley, bajo su propia
responsabilidad y en beneficio de sus habitantes".
2. Subsidiariedad. Complemento del principio anterior y en base al cual se

deben establecer algunos criterios bsicos:
- Los municipios ejercern las actividades de naturaleza ejecutiva y

administrativa, que puedan desarrollar en el mbito municipal y que la
ley no atribuya a otras administraciones pblicas.
- Las leyes sectoriales que regulan mbitos materiales donde concurren
intereses locales deben justificar la existencia de intereses estatales
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y/o autonmicos para atribuir a la Administracin del Estado o de la

Comunidad Autnoma competencias ejecutivas.
- En casos como el anterior se posibilitar que las administraciones
locales que acrediten su capacidad de gestin y voluntad de ejercicio,
puedan ejercer estas competencias como delegadas.
3. Proporcionalidad. Otro elemento a tener en cuenta en el modelo

competencial debe ser la disparidad en la capacidad de gestin de los
municipios, para que de esta forma y en aplicacin del principio de
proporcionalidad, se garantice la eficacia en la gestin municipal. La
definicin de competencias municipales debe hacerse con flexibilidad,
teniendo en cuenta la diversidad existente en la capacidad de gestin,
permitiendo en cada caso la aplicacin efectiva del principio de
subsidiariedad.
Dichos principios, en combinacin con los problemas de escasez en la

financiacin local, las necesidades de mejora del funcionamiento de los
servicios y la falta de infraestructuras especializadas, principalmente en
el mbito municipal, han provocado una tendencia creciente hacia la
gestin indirecta de los servicios pblicos, la mayor parte de los cuales
han pasado a prestarse a travs de concesiones administrativas. En este
sentido, a pesar de que las ya tradicionales ventajas ofrecidas por este
tipo de instrumentos se hacen mucho ms patentes en la administracin
local debido a la falta de medios, existe un mayor riesgo, precisamente
por el mismo motivo, de que dichos entes queden expuestos y a merced
de la voluntad de grandes monopolios empresariales mucho ms
poderosos, pese a sus prerrogativas, que ellos.
Por otra parte, la Ley de Bases de Rgimen Local establece un mbito

mnimo
de
competencias
municipales,
desarrollar
por
las
Comunidades Autnomas. El alcance competencial mnimo debiera

referirse a:
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- Competencias relativas a la determinacin y gestin de los ingresos y

a la disposicin de los gastos.
- Competencias relativas al desarrollo, organizacin y funcionamiento
municipal.
- Competencias relativas a las relaciones del gobierno local con los
ciudadanos.
- Competencias referidas a la disposicin y gestin de los bienes
municipales.
- Competencias relativas a la ordenacin, proteccin y control de los
usos que pueda ser objeto del territorio municipal.
- Competencias referentes a la ordenacin y control de las actividades
desarrolladas en el municipio.
- Competencias relativas a la seguridad y proteccin de la colectividad
local.
- Competencias relativas al establecimiento y gestin de los servicios
urbanos.
- Competencias relativas a la capacidad local de incidir y participar en
la gestin de los problemas generales.
En el mbito material, el Libro Blanco para la reforma del Gobierno Local

(primer borrador) presentado el 17 de enero de 2005, estima que deben
atribuirse determinadas competencias a los Ayuntamientos en las
siguientes materias: Seguridad ciudadana, circulacin de vehculos y
servicios de movilidad, proteccin civil y prevencin y extincin de
incendios, urbanismo y ordenacin del territorio y espacios pblicos,
vivienda, medio ambiente, agua, energa, telecomunicaciones y sociedad
de la informacin, limpieza y residuos, salud pblica, cementerios y
servicios funerarios, asistencia sanitaria, servicios para la integracin y
la cohesin social, deportes y ocio, cultura, educacin, ordenacin y
promocin
de
la
actividad
econmica
colaboracin
con
la
administracin de justicia. A la hora de fijar los contenidos de esta "Lista"

y desde el punto de vista de la modernizacin y calidad, deberan
tenerse en cuenta las siguientes consideraciones:
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a) Aquellas funciones y servicios en los que prima la relacin directa con

el usuario o receptor (los denominados "servicios de frontera") deben
atribuirse de forma plena y efectiva a las Entidades Locales, siempre
que tengan capacidad:
- Desde el punto de vista de la relacin, la clave es la receptividad y

capacidad de respuesta en tiempo.
- Desde el punto de vista material, en general se trata de polticas
preventivas, y las Entidades Locales son las que mejor y ms
eficazmente pueden desarrollarlas.
b) Se deben evitar "duplicidades", situaciones confusas para el

ciudadano sobre la responsabilidad de cada administracin, etc., ya
que esto es fundamental para la eficacia y calidad de servicio.
En todo caso, supondra la asuncin de un nmero importante de

nuevas competencias para las que, para garantizar un ejercicio eficaz y
eficiente, sera necesario que los gobiernos locales dispusieran de
herramientas de gestin adecuadas. En este sentido, y a modo de
ejemplo, tal y como recoge el "Libro Blanco de la Administracin Local
Andaluza, los representantes polticos de los Ayuntamientos andaluces
encuestados consideran que uno de los principales retos de sus
ayuntamientos es el de mejorar la calidad de los servicios que
actualmente vienen prestando y en menor medida, extender a toda la
ciudadana de sus municipios aquellos servicios que en la actualidad no
llegan a todos los sectores de la poblacin. Este ejemplo pone en
evidencia que la calidad es un principio clave en la gestin municipal. La
gestin de calidad se presenta no slo como una filosofa de mejora sino
tambin como una forma distinta de gobernar, ms atenta a las
expectativas de los ciudadanos, ms participativa y democrtica y que,
por tanto, debemos tener en cuenta en la configuracin orgnicofuncional de la administracin local.
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En el proceso de aplicacin de la gestin de calidad en el mbito pblico,

los grandes municipios han sido pioneros, y en general la Administracin
Local es la que presenta prcticas ms exitosas y mejores resultados.
Dos son las claves que han impulsado este fenmeno:
1. La escasez de recursos de las haciendas locales.

2. Las
crecientes
demandas
ciudadanas
provocadas
por
las
transformaciones sociales y polticas e incrementadas por la

proximidad.
Tenemos que contemplar tambin que cada vez ms se darn

situaciones en las que para asegurar la efectividad del control sobre el
gobierno local, los miembros electivos tienen que desarrollar actuaciones
de seguimiento de la gestin municipal en las Comisiones de Pleno,
donde estarn obligados a comparecer los responsables de la gestin,
los empleados pblicos con funciones directivas y los concesionarios de
servicios, para informar cuando as se les requiera. El inters de la
mejora en la gestin debe desarrollarse con la prioridad de la
transparencia y la informacin por la que se validan las actuaciones
municipales, y es por eso por lo que la excelencia tambin se
fundamenta en una mejora de la relacin con los usuarios de los
servicios como principio para la adecuacin de las prestaciones a las
expectativas y a las necesidades, y como fin para informar de las
actuaciones desarrolladas. Buscar la participacin activa de los
ciudadanos a travs de mecanismos sencillos, objetivos, inteligibles y
consensuados de manera que sea un punto de partida para la mejora de
la prestacin de los servicios y para la comparacin y deteccin de las
mejores prcticas.
Teniendo en cuenta dicho escenario, y a la hora de aplicar las

herramientas de gestin de calidad, las administraciones locales se
encuentran con que existen mltiples fuentes de conocimiento: leyes,
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comentarios a leyes, regulaciones especficas, precedentes, documentos

referidos a un caso, etc. Generalmente, estas fuentes prevalecen
dispersas en distintos lugares y en distintas formas o representaciones,
presentando tambin distintos niveles de formalidad y mltiples vnculos.
La toma de decisiones basada en el rigor y en la transparencia requiere
que esta informacin sea filtrada en un marco coherente. Sin embargo,
la prctica diaria demuestra que las corporaciones locales no realizan el
mejor almacenamiento posible de la informacin con vistas a la
integracin de sistemas que satisfagan los intereses de un entorno
administrativo complejo. El conocimiento explcito relevante para una
tarea especfica o decisin est diseminado en una gran cantidad de
documentos, impresos, textos legislativos, etc. En otras palabras, las
lecciones aprendidas estn incluidas en distintos contenedores de
conocimiento, desde la memoria personal hasta el papel y los sistemas
electrnicos. Como consecuencia de ello surgen silos organizativos
aislados, vinculados a una diversidad de tecnologas a veces
incompatibles entre s, que no estn asociados a un entorno y a una
experiencia
que
permita
su
transformacin
en
conocimiento
directamente utilizable interna y externamente (Barrero y Criado, 2004).
En la mayora de las ocasiones la informacin esta dispersa en distintas

unidades administrativas y consideraciones tcnicas pueden hacer
aconsejable la utilizacin de distintos soportes de generacin y
almacenamiento. Incluso los mecanismos para capturar las mejores
prcticas estn descoordinados y no contextualizados. El resultado de
todo ello es que las entidades locales no estn orientadas al
conocimiento y se convierten en administraciones autoreferenciales.
Esta situacin pone de manifiesto la necesidad de integrar la gestin del
conocimiento en el trabajo diario. Para ello hay que propiciar un
almacenamiento contextualizado de la informacin en una estructura
orientada a los procesos que ofrezca proactivamente el conocimiento
necesario para desarrollar las tareas (Papavassiliou et al. 2003). An
as, pese al hecho cierto de que los entes locales poseen vastas
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cantidades de conocimiento, el carcter jerrquico y burocrtico de los

departamentos municipales hace que resulte arduo poner en comn el
saber que atesoran. En estas circunstancias, se hace cada vez ms
evidente que la habilidad de usar el conocimiento de forma efectiva y
creativa es ms valiosa que la capacidad de almacenamiento del mismo.
Por ello es preciso que el conocimiento pblico local sea organizado de
tal modo que promueva la inteligencia acerca de los ciudadanos,
proveedores de servicios y grupos de inters.
Por otro lado, resulta indudable que los funcionarios locales deben
poseer conocimientos expertos y colaborar con especialistas que tengan
conocimientos avanzados en determinadas materias. Pero al mismo
tiempo es imprescindible implicar a los grupos de inters y a la sociedad
en el proceso de captacin y desarrollo del conocimiento. Slo as es
posible evitar la consolidacin de unas entidades locales en permanente
estado de transitoriedad en las que los flujos de conocimiento
corporativo se pierden de forma alarmante. De esta manera, el nuevo
conocimiento pblico local debe aunar el elemento temporal y el
elemento espacial de la gestin del conocimiento. Esta nueva
perspectiva supone una reformulacin del papel de las instituciones
municipales y de su capacidad de ser el centro de gravedad del
conocimiento de la comunidad de propsito local general. El liderazgo de
la gestin del conocimiento en la Administracin Pblica local debe estar
compartido entre los propios funcionarios pblicos y los grupos de
inters. En este sentido la formacin de redes que vinculen a agentes
pblicos y privados representa una alternativa esencial en la bsqueda
de otras formas de conocimiento utilizable. No se puede olvidar tampoco
que la efectividad de los servicios pblicos depende tambin de la
adquisicin de un repertorio de conocimiento tcito integrado por
estructuras de conocimiento, mapas cognitivos y modelos mentales. Por
esta razn es preciso realzar la necesidad de que los directivos pblicos
gestionen ese "conocimiento difuso" que puede ser esencial para la
mejora continua.
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Como se ha sealado con anterioridad, las corporaciones que saben

sacar el mximo rendimiento del conocimiento que atesoran gozan de
una situacin ventajosa frente a otras organizaciones. En el mbito
municipal, la inteligencia organizativa centrada en las necesidades del
ciudadano puede originar una superioridad de conocimientos que
diferencia favorablemente los servicios locales. Esta diferenciacin
incrementa el valor de dichos servicios, facilitando la consecucin de los
objetivos organizativos. La diferenciacin de los servicios de las
administraciones locales plantea la cuestin de si las ciudades compiten
realmente entre s. En principio puede decirse que las entidades locales
no compiten como lo hacen los pases o las empresas multinacionales
con el comercio mundial (Sanguino, 2005). Sin embargo, s puede
decirse que lo hacen en la atraccin de turistas e inversiones, en la
captacin de recursos pblicos, en la generacin de empleo, en la
ubicacin de centros de decisin y en la celebracin de eventos
internacionales. Desde este punto de vista, cabe considerar que si los
municipios,
provincias,
islas,
comarcas,
reas
metropolitanas
mancomunidades gestionan el conocimiento consiguen una ventaja

competitiva de tipo dinmico (Pollitt, 1993; Barzelay, 2001).
Como seala Willcocks (2002), las Administraciones Pblicas se han

convertido en "organizaciones sin fronteras". La eficacia en la prestacin
de los servicios es fundamentalmente una eficacia interorganizativa.
Debido a ello, el intercambio de conocimiento explicito y tcito entre los
entes locales redunda en una notoria mejora de los servicios que
prestan. Desde esta perspectiva, el Observatorio de Calidad de los
Servicios Pblicos (MAP, 2004) y el Primer Borrador del Libro Blanco
para la reforma del gobierno local en Espaa (MAP, 2005) destacan la
importancia de la colaboracin y coordinacin en el sistema reticular de
las administraciones locales espaolas, en el que el municipio tiene el
carcter de nodo principal. La conectividad del conocimiento de los
municipios, los entes intermedios locales, y los entes locales
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intermunicipales de carcter voluntario constituye un hito decisivo en la

prestacin de servicios pblicos de excelencia. La necesidad de
establecer comunicacin con otras organizaciones es por lo tanto uno de
los principales desafos de las autoridades locales.
De ah la importancia de compartir el conocimiento a travs de

consorcios
estratgicos
en
los
que
participen
ayuntamientos,
representantes del sistema de salud, miembros de la polica y de los

servicios
de
comunitarios.
transporte,
Los
organizaciones
representantes
de
no
estas
lucrativas
grupos
organizaciones
con
trayectorias, agendas y capacidades diferentes deben compartir el

conocimiento en un ambiente de confianza. Esta confianza propicia que
los empleados locales exterioricen su comportamiento no declarado. De
esta manera se ponen en comn los silos organizativos de conocimiento.
Dentro de la colaboracin metropolitana hay que hacer referencia
tambin a la formacin de redes de ciudades que trabajan juntas para
definir problemas y llegar a soluciones en base a una experiencia
compartida. Este tipo de colaboracin permite detectar ventajas
competitivas y factores de xito de los municipios.
La colaboracin en red es, por lo tanto, una de las principales formas de

coordinacin estratgica en el sector pblico local. Sus beneficios se
evidencian a travs de la aparicin de ventajas derivadas de la
colaboracin que se concretan en relaciones basadas en la confianza.
Un gran nmero de ejemplos de consorcios pblicos para la
regeneracin urbana, actividades de polica, educacin, vivienda, salud y
proteccin social ponen de manifiesto las oportunidades que brinda la
gestin del conocimiento para compartir informacin, mejorar la
comunicacin, promover el entendimiento de los agentes sociales y
evitar duplicidades.
Visto todo lo anteriormente expuesto, se llega a la conclusin de que, en

la actualidad, la gestin de la calidad es un concepto amplio y aplicable a
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todo tipo de organizaciones pblicas y privadas, debiendo ser entendida

como una estrategia de orientacin al cliente, basada en el compromiso
y la mejora continua. Constituye, al fin y al cabo, un sistema de direccin
y gestin. En este sentido, la aplicacin de herramientas y mtodos de
gestin de la calidad se torna estratgica para las entidades locales en el
contexto actual. Pero la calidad no se logra con actuaciones aisladas y
menos an con simples declaraciones propagandsticas. El cambio slo
es posible desde la accin global, planificada de forma abierta pero
integral.
As, una Entidad Local que quiera gestionar con calidad deber construir
su propio sistema de direccin y gestin basado en la prctica y tcnicas
de la calidad total. El sistema tiene que ser verdaderamente "propio",
pensado por y para la Administracin Municipal de que se trate. Cada
ciudad tiene una problemtica y cada gobierno local unos retos. Cada
organizacin una estructura y una dinmica peculiares, que deben ser
adecuadamente diagnosticadas. En el plano de las tcnicas y
herramientas, conviene un sistema mixto-eclctico. No slo porque la
tendencia general es a la convergencia de modelos, sino porque la
complejidad de la organizacin municipal lo aconseja. Debe ser un
sistema endgeno, a desarrollar en lo fundamental por personal interno.
Calidad es gestin integral orientada a la mejora continua. Nadie externo
puede "hacernos" la gestin. Un sistema que se desarrolle externalizado
conduce a la existencia de "caminos paralelos". No servir para mejorar
realmente la organizacin.
Por otro lado, el desarrollo del Plan no puede "imponerse" desde el

ncleo central especializado, pues se corre el riesgo de que se perciba
como una carga aadida. El compromiso con el cambio tiene que partir
de las unidades gestoras, a impulsos de un liderazgo fuerte, que como
no puede ser de otra manera, corresponder al Alcalde. El desarrollo
tiene que apoyarse en abundante informacin interna, formacin y
estmulos concretos a las iniciativas de los gestores y de todos los
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agentes implicados. En el aspecto del liderazgo, la Administracin Local

tiene una importante ventaja: tiene en la figura del Alcalde un liderazgo
fuerte y de fcil identificacin. Se trata de un liderazgo "posicional" y por
ello nicamente potencial, pero sumamente importante en relacin con la
calidad total y la legitimidad por rendimientos. La posicin fuerte del
Alcalde deviene de su doble configuracin constitucional y legal: por un
lado es Presidente de la Corporacin y por otro, un rgano en s mismo,
con funciones de direccin y ejecucin. El Alcalde, como presidente de
la Corporacin, efecta una representacin poltico-institucional hacia el
exterior que le dota de gran fuerza simblica, contribuyendo a su
identificacin con la ciudad. Adems, y en el plano orgnico, le confiere
la presidencia de los rganos colegiados de la Entidad, especialmente el
Pleno Municipal o Ayuntamiento, lo que fortalece su posicin interna y
externa. Como titular del rgano Alcalda, destaca la tcnica de
concentracin de atribuciones, acompaada de gran flexibilidad en las
facultades de delegacin. Esto le confiere una posicin fuerte en
trminos de direccin poltica y del aparato administrativo.
Esta doble configuracin otorga una posicin muy favorable para

desarrollar un liderazgo, tanto externo (en el mbito de la ciudad) como
interno (en la propia Administracin Municipal). El liderazgo del Alcalde
tiene una gran importancia en el subsistema poltico-administrativo
municipal, ya que:
Contribuye poderosamente a dotar a la Entidad de una Visin y unas

Estrategias; y sobre todo a comunicarlas e involucrar en ellas al
entramado ciudadano.
Favorece el desarrollo de la cultura corporativa en la Administracin

Municipal.
Facilita el dominio de la complejidad organizativa.
Contribuye a identificar y encauzar las demandas e intereses

vecinales.
Impulsa fuertemente la gestin.

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Personificando la accin de gobierno y simplificando la poltica,

contribuye a identificar a los ciudadanos con su gobierno municipal.
El liderazgo del Alcalde es entonces un factor muy positivo a la hora de

desarrollar un sistema de Gestin de Calidad Total. La innovacin, los
cambios culturales y los "compromisos" slo son posibles a impulsos de
un liderazgo fuerte que contribuya a vencer las inercias, las resistencias
y la apata. Un "compromiso" de servicio y de eficiencia, formulado por
un Alcalde fuerte ante la ciudadana, tiene un poderoso efecto
movilizador. Pero tambin y al margen del tan necesario liderazgo
poltico, es necesario que cada Entidad Local desarrolle la poltica de
RRHH adaptada a su realidad y al mismo tiempo asegurar la carrera
profesional, la independencia y objetividad de los empleados pblicos
locales en el marco de la regulacin, porque el liderazgo directivogerencial es igualmente importante.
Finalmente, al aplicar los principios, tcnicas y herramientas de calidad y

de excelencia en la Administracin Local es preciso tener en cuenta su
especificidad como organizacin, en atencin a la funcin central que
desarrolla, al sistema de valores, y al contexto en el que se desenvuelve.
As, el motor que debe impulsar a la Administracin Pblica en general y
a los Gobiernos locales en particular a trabajar en la bsqueda de la
excelencia en la gestin, es el afn de sostener o incrementar su
legitimidad. En las Administraciones Locales la legitimidad por
rendimientos tiene un mayor peso especfico y connotaciones propias.
Por ello, y por determinadas caractersticas relacionadas con el tipo de
funciones y con la posicin que ocupan en el sistema polticoadministrativo, constituyen el mbito idneo para el desarrollo de
herramientas de excelencia en la gestin. Estas herramientas fortalecen
la posicin del ciudadano corriente en el desarrollo y control de las
polticas pblicas e incrementa su participacin. Por tanto, refuerza la
dimensin democrtica y la legitimidad general de los gobiernos locales.
Todo ello sin olvidar que, como ya hemos dicho antes, una Entidad Local
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que quiera gestionar con calidad debe construir su propio sistema de

direccin y gestin, basado en los fundamentos y herramientas de
excelencia, ya que el marco conceptual y las experiencias desarrolladas
por otros ofrecen un conjunto de orientaciones bsicas que nunca
podrn sustituir al esfuerzo de reflexin y adaptacin para configurar un
"modelo" propio.
2 Aspectos diferenciadores. A continuacin se sintetizan las principales

herramientas y metodologas que han de contribuir a mejorar la gestin,
atendiendo a las particularidades de la nueva realidad local:
- Planes de Calidad.
- Cartas de Servicio al Ciudadano.
- Modelos de Excelencia en el mbito de la Administracin Local.
- La gestin por procesos, los sistemas de calidad en la gestin y la
certificacin ISO 9000:2000.
- La medicin de la percepcin y satisfaccin ciudadano.
- Sistema de quejas y sugerencias.
- Sistemas de seguimiento, evaluacin y mejora del servicio ofrecido al
ciudadano por la Administracin Local: indicadores de actividad y cuadro
de mando.
2.A. Planes de calidad. La clave para una buena gestin y orientacin al

ciudadano se encuentra en el equilibrio entre las expectativas sobre el
servicio y las percepciones que de su funcionamiento tengan los usuarios
del mismo. Un plan de calidad deber tener los siguientes objetivos:
- Iniciar la evaluacin institucional y fomentar la implantacin de sistemas

de calidad integral para la mejora continua.
- Promover la participacin de los grupos de inters local en el desarrollo
y gestin del plan de calidad.
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- Desarrollar metodologas homogneas con las existentes en otros

niveles de la Administracin Pblica e incluso en la Unin Europea, que
permitan establecer estndares contrastados para la acreditacin de la
calidad alcanzada.
- Implantar un sistema de informacin a los ciudadanos/usuarios de los
servicios y grupos de inters en general, basado en la evaluacin por
resultados y apoyado en un catlogo de indicadores, que pueda servir
de base para la toma de decisiones en el mbito competencial.
- Establecer un sistema de prestacin del servicio que garantice la calidad
en la prestacin de conformidad con estndares internacionales.
En el camino hacia la excelencia y mejora continua del servicio municipal a

travs de los planes de calidad, innovacin o modernizacin, el proceso
estratgico exige la consideracin de las siguientes rutas o etapas:
- Definicin del marco de referencia: misin, visin y objetivos

estratgicos, y considerar el marco competencial e institucional, legal y
estratgico.
- Anlisis y diagnstico de la situacin de partida. Anlisis interno de los
recursos, capacidades y rendimiento de la organizacin pblica local,
anlisis del entorno y las tendencias globales en el marco de las
Administraciones pblicas locales, realizacin de estudios comparativos
con otras organizaciones consideradas modelo a seguir, anlisis de la
operativa de la organizacin, con especial consideracin a los procesos
dirigidos al servicio del ciudadano y los de apoyo o soporte a todos ellos,
anlisis y segmentacin de tipologas de ciudadanos destinatarios del
servicio y del beneficio que aportan a la sociedad dichos servicios,
identificacin de las necesidades y expectativas de los ciudadanos,
identificacin de puntos fuertes y dbiles, as como las oportunidades de
desarrollo y las amenazas estratgicas (anlisis DAFO), anlisis del
posicionamiento global de la organizacin. Asimismo, habrn de
identificarse las posibles necesidades futuras y, en general, el entorno
futuro, previendo cambios y posibles escenarios alternativos, as como
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las previsibles reacciones de los diferentes agentes y de otras

organizaciones consideradas "modelo a seguir".
- Generacin y seleccin de posibles opciones estratgicas.
- Establecimiento de los elementos bsicos de la viabilidad tcnica,
jurdica y econmico-financiera de cada uno de los proyectos incluidos
dentro de las opciones estratgicas.
- Planificacin de la estrategia de calidad.
- Implantacin de la estrategia, o desarrollo del Plan.
- Control, revisin, evaluacin y mejora (ya que el Plan tendr una
vigencia de alrededor de 4 aos).
Dichas fases quedan reflejadas en la siguiente figura:
Figura 19: Etapas de un plan de calidad.
2.B. Las Cartas de Servicios al ciudadano. Las Cartas de Servicios son

documentos en los que se da a conocer a los ciudadanos los compromisos,
en trminos de utilidad, fiabilidad, celeridad, etc., que una Administracin
asume en la prestacin de sus servicios. La definicin que de ellas realiz el
Ayuntamiento de Barcelona fue elaborada dentro de su Plan de Calidad
Municipal del ao 1996, estableciendo que: "Son vehculos de comunicacin
de los compromisos de calidad en el servicio que una empresa, instituto o
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servicio municipal toma delante del ciudadano. Para ello, se definen

estndares de servicio de una manera objetiva y medible; se hace un
seguimiento del grado de cumplimiento de los compromisos y se despliegan
las acciones necesarias para su logro. Las Cartas de Servicios pretenden
ser expresin de un "contrato" entre la Administracin y los ciudadanos,
debiendo elaborarse partiendo de las necesidades y expectativas de stos,
que tendrn derecho a reclamar y obtener una compensacin o al menos
una disculpa formal en caso de incumplimiento de los compromisos. Las
Cartas de Servicios son un instrumento de calidad, en primer lugar, porque
establecen un compromiso de servicio y, en segundo, porque expresan una
forma de trabajo orientada al ciudadano. Una forma de trabajar que implica
el abandono de la tradicional programacin "condicional", sustituyndola por
una programacin "por objetivos", en funcin de los destinatarios de la
actividad, los ciudadanos/usuarios de los servicios. Constituyen un modelo
de sencilla aplicacin y elevado potencial para la mejora continua,
especialmente en la Administracin Local, que gestiona los servicios ms
"visibles", cercanos y cotidianos. Pero para ello, los gestores de servicios
municipales deben establecer compromisos explcitos, concretos, pblicos y
accesibles al control de los receptores o usuarios, soportados en un buen
sistema de medicin. La misin fundamental de las Cartas de Servicios es
definir y difundir los compromisos de servicio que asumen los diferentes
entes pblicos con el fin de dar respuesta a los requerimientos del
ciudadano, as como realizar un seguimiento del grado de cumplimiento de
estos compromisos y comunicar los resultados.
Las Cartas de Servicios impulsan la mejora continua de los estndares de

servicio mediante la aplicacin de metodologas, herramientas y tcnicas de
un enfoque de gestin total de Calidad. Podemos decir, por tanto, que las
Cartas de Servicios presentan una doble vertiente:
- Una
vertiente
externa,
como
medio
de
comunicacin
compromisos que la organizacin toma con los ciudadanos.
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de
los

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- Una vertiente interna que obliga al servicio a reconsiderar todos los

procesos para asegurar los estndares que se reflejarn en la Carta de
Servicios. Ello implica la definicin de los estndares de una manera fiel,
objetiva y sobre todo medible, as como la monitorizacin y seguimiento
del grado de cumplimiento de los compromisos, desplegando las
acciones de mejora necesarias para conseguirlos.
El principio interno que rige las Cartas de Servicios no es otro que servir a
los ciudadanos, mediante la mejora y optimizacin de los recursos y
procesos de trabajo del rgano prestador de los servicios, tal y como
muestra la siguiente figura:
Figura 20: Vertientes e instrumentalizacin del principio interno de las

Cartas de Servicios.
La Carta de Servicios es el medio mediante el cual se ligan las demandas y

necesidades del ciudadano respecto de un servicio pblico con la mejora
que se debe producir en el interior de dicho servicio para poder
satisfacerlas. En definitiva, podemos resumir los objetivos de las Cartas de
Servicios en estos cuatro puntos:
- Garantizar el ejercicio de los derechos de los ciudadanos.

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- Explicitar compromisos de calidad a los vecinos.

- Fijar expectativas y exigencias de los usuarios con respecto a los
servicios pblicos.
- Estimular iniciativas de mejora de los servicios.
El motivo de la creacin de Cartas de Servicios en las administraciones

locales se justifica en base a las siguientes razones:
- Por la importancia de cuestionarnos el modo como desarrollamos

nuestras actividades, pues slo con reflexin y debate es posible iniciar
una mejora. Buscar la crtica constructiva, el enfrentamiento y la
participacin.
- Por fomentar la participacin de los diferentes sectores de la unidad
administrativa.
- Por la necesidad de seducir a nuestros clientes, los ciudadanos, de
transmitirles confianza.
- Por la necesidad de establecer alianzas con los ciudadanos, de
comprometernos para ofrecer servicios de calidad y garantizar una
administracin moderna acorde con nuestra sociedad.
- Por la necesidad de dar visibilidad y transparencia a todo el proceso
administrativo.
- Por el convencimiento de que un correcto enfoque de colaboracin entre
diferentes organizaciones, tanto pblicas como privadas, puede suponer
un gran beneficio para la sociedad.
El contenido mnimo de una Carta de Servicios se suele estructurar en los

siguientes bloques:
- Datos identificativos del rgano o entidad prestadora del servicio (datos

de contacto): Denominacin, direccin, horario de atencin al ciudadano,
telfono, e-mail, pgina Web, fax...
- Principales servicios prestados.
- Compromisos de Calidad: objetivos.
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- Indicadores.
- Espacio para implicar al ciudadano en la mejora del servicio (p. ej.
Aydenos a mejorar la Calidad del Servicio).
2.C. Modelos de excelencia en el mbito de la Administracin Local. A

continuacin describiremos; esquemticamente y sin perjuicio de lo ya
argumentado en apartados anteriores acerca de los principales modelos de
calidad generales o genuinamente empresariales (EFQM, Deming,
Malcolm Baldrige y Modelo Iberoamericano), cuyas premisas, bien
directamente, bien a travs de sus versiones adaptadas, ya son aplicables a
las administraciones; los diversos modelos "de calidad" o gestin excelente
especialmente adaptados y adecuados a las caractersticas de las
administraciones en general, y a las de los entes locales en particular. En
este sentido, los modelos CAF, Ciudadana y los modelos propios son los
que ms se adaptan a la realidad del sector pblico: CAF y Ciudadana por
ser modelos elaborados por directivos de la Administracin que conocen las
necesidades a cubrir, y los modelos propios por adecuarse a las
particulares necesidades de la Administracin que los crea.
A) MARCO COMN DE EVALUACIN (CAF). La utilizacin de sistemas y

herramientas de gestin de la calidad ha estado identificada hasta
principios de los aos 90 del siglo XX con el sector privado. Es en este
momento cuando se introduce en el sector pblico como estrategia de
modernizacin de la gestin pblica. As, durante esta dcada varias
herramientas y sistemas de gestin fueron implantadas en el sector
pblico en el marco de la Unin Europea, pero hasta este momento no
haba sido posible hablar de gestin de la calidad de una manera
homognea. En este contexto, el IPSG (Grupo de Innovacin de los
Servicios Pblicos) de la Unin Europea desarroll el CAF como una
herramienta sencilla para ayudar a las administraciones pblicas
europeas a iniciarse en la gestin de la calidad total y a su vez
proporcionarles un marco de excelencia que permitiese establecer
comparaciones entre organizaciones de carcter pblico. El Marco
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Comn de Evaluacin (CAF, siglas en ingls de Common Assessment

Framework) es una herramienta de Gestin de Calidad especficamente
diseada para introducir la autoevaluacin y la gestin de calidad en el
sector pblico de los pases de la Unin Europea y, por lo tanto, refleja
las necesidades de este sector. El CAF ha sido diseado para promover
un lenguaje comn y un conocimiento de la gestin de calidad en el
sector pblico de los pases europeos, as como para compartir
experiencias
buenas
prcticas
desarrollar
actividades
de
benchmarking entre organizaciones del sector pblico.
Este Modelo es resultado de la cooperacin entre los Ministros

responsables de Administracin Pblica de la Unin Europea. A peticin
de los Directores Generales del ramo, la versin actual del CAF fue
desarrollada por el Grupo de Servicios Pblicos Innovadores, rgano
estable de cooperacin internacional en cuestiones de modernizacin
del servicio pblico a travs de la calidad y de las comparaciones del
desempeo. Entre las lneas de trabajo del IPSG destaca el
establecimiento de una Red de Benchmarking Europea (EBN) para el
intercambio de las mejores prcticas aprovechando as las ventajas que
aporta el CAF como modelo comn de evaluacin. En mayo de 2001,
CAF pas a formar parte del Instituto Europeo de Administracin Pblica
(EIPA) por decisin de los Directores Generales del ramo. En la Primera
Conferencia Europea de Calidad para las Administraciones Pblicas,
celebrada en Lisboa en mayo de 2000, se present una versin piloto
del CAF cuya experiencia en su implantacin y uso ha servido de base a
la versin actual que tras dos de ensayo fue lanzado definitivamente en
la Conferencia de Copenhague de 2002.
El CAF se presenta como una herramienta para que las organizaciones

del sector pblico de Europa utilicen tcnicas de gestin de calidad para
mejorar su rendimiento. Constituye por tanto, la metodologa europea de
evaluacin El CAF proporciona un marco sencillo y fcil de usar,
apropiado para que las organizaciones del sector pblico lleven a cabo
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una autoevaluacin, ya que contiene elementos que permiten analizar

dnde se encuentra una organizacin y hacia dnde se quiere dirigir. El
CAF ha tenido una gran aceptacin en los Estados miembros que no
haban adoptado un modelo nico as como en los Estados miembros
incorporados recientemente. La nueva versin, ltima hasta ahora, de
este Modelo se present en la Cuarta Conferencia Europea de Calidad,
que tuvo lugar en Tampere en septiembre de 2006.
La estructura del CAF, simplificacin del modelo EFQM, es la siguiente:
Figura 21: Criterios del modelo CAF.
Fuente: MAP (2006)
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Cuadro 12: Descripcin de los criterios y subcriterios del modelo CAF.
Fuente: MAP (2006)
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El CAF tiene cuatro propsitos principales:
1. Identificar las caractersticas comunes de las organizaciones del

sector pblico
2. Servir como herramienta para los administradores pblicos que
deseen mejorar el rendimiento de su organizacin.
3. Hacer de puente entre los diferentes modelos que se usan en la
gestin de calidad.
4. Facilitar el benchmarking entre las organizaciones del sector pblico.
El CAF ha sido diseado para que pueda utilizarse en todos los mbitos
del sector pblico, y tanto en la administracin nacional o federal, como
en la regional y local. Puede aplicarse en diferentes situaciones y
circunstancias como por ejemplo, formando parte de un programa
sistemtico de reforma, o como base para orientar los esfuerzos de
mejora en organizaciones del sector pblico. En algunos casos, y
especialmente en organizaciones muy grandes, se pueden llevar a cabo
autoevaluaciones en una parte de la organizacin, como puede ser una
unidad o departamento.
Comparado con un modelo de Gestin de Calidad Total plenamente

desarrollado, el CAF es un modelo ligero, especialmente idneo para
obtener una primera impresin de cmo acta una organizacin.
Obviamente, cualquier organizacin que quiera profundizar ms puede
seleccionar un modelo ms completo de entre los existentes (tales como
el modelo EFQM). El CAF tiene la ventaja de ser compatible con estos
modelos (especialmente con el citado) y puede adems ser un primer
paso para una organizacin que quiera avanzar en la gestin de calidad.
Con la finalidad de difundir el uso de ese modelo en las corporaciones
locales espaolas, el Ministerio de Administraciones Pblicas ha suscrito
un convenio con la FEMP.
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As pues, el CAF proporciona:
a) Un marco de actuacin para iniciar un proceso de mejora contina.

b) Una evaluacin basada en evidencias.
c) Un medio para dar coherencia a la direccin y alcanzar el consenso
sobre aquello que es preciso hacer para mejorar una organizacin.
d) Una evaluacin frente a un conjunto de criterios que han sido
aceptados en toda Europa.
e) Un medio de medir el progreso en el tiempo a travs de
autoevaluaciones peridicas,
f) Un nexo de unin entre las metas y las estrategias y procesos de
apoyo.
g) Un medio de dirigir las actividades de mejora all donde son ms
necesarias.
h) Oportunidades de promover y compartir buenas prcticas entre
diferentes reas de una organizacin y con otras organizaciones.
i) Un medio de motivar a los empleados de las organizaciones
involucrndolos en los procesos de mejora.
j) Oportunidades de identificar progresos y niveles destacados de logro.
k) Un medio de integrar diversas iniciativas de calidad en la actividad
normal de la organizacin.
En este caso, no se ha desarrollado un premio propio, pero la

organizacin que aplique el Modelo CAF puede plantearse su
participacin en uno de los premios nacionales o internacionales que se
convocan peridicamente y que son cada vez ms utilizados por las
organizaciones pblicas. Por lo que se refiere a Espaa, el Ministerio de
Administraciones Pblicas convoca anualmente el Premio a la
Excelencia en la Gestin Pblica, de acuerdo con el Modelo EFQM.
Igualmente existen programas de similares caractersticas en varias
Comunidades Autnomas.
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B) MODELO CIUDADANA. El premio Ciudadana a la Calidad de los

Servicios Pblicos es un premio creado por el Observatorio para la
Calidad de los Servicios Pblicos (OCSP), asociacin sin nimo de lucro
cuyo mbito territorial es el propio del Estado espaol. Para cada una de
las ediciones convocadas del Premio se constituye un Crculo de
Promotores, compuesto por diversas organizaciones pblicas invitadas
por su decidido compromiso con la mejora en los servicios prestados y
por su representatividad poltica y territorial. Entre los fines del
Observatorio para la Calidad de los Servicios Pblicos (OCSP), como
organizacin que contribuye a la difusin de los principios y valores de la
Calidad en los Servicios Pblicos, destacan los siguientes:
- Ser un instrumento de interlocucin para los responsables pblicos

que pretendan iniciar, en su mbito competencial, un proceso de
calidad en los servicios pblicos.
- Constituir un foro de intercambio de experiencia y mejora de la
formacin de quienes gestionan los servicios pblicos.
- Crear un espacio tcnico de publicacin de metodologa y de los
resultados de proyectos de mejora de la calidad en los servicios
pblicos.
- Servir de referente a aquellas administraciones que tienen una
voluntad de transformacin de sus estructuras y servicios.
- Ser una garanta para los ciudadanos a los que se dirigen todos los
esfuerzos de los profesionales implicados en procesos de calidad.
Para cumplir sus fines, el OCSP ha elaborado el Modelo Ciudadana, en

el que se basa el Premio anteriormente mencionado. Este modelo tiene
un enfoque de clara orientacin ciudadana y vocacin pblica. As,
aunque la estructura del Modelo Ciudadana y su representacin grfica
pudieran hacer pensar en un modelo muy diferente a los ms conocidos,
comparte
los
principios
de
la
Excelencia
con
otros
modelos,
especialmente con la ISO y el EFQM. Mantiene con ellos un perfil muy

coincidente en la mayora de los conceptos fundamentales de la
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Excelencia, o Principios de Gestin de Calidad: Gestin por Procesos,

Implicacin de las Personas, Mejora Continua, Desarrollo de Alianzas y
Responsabilidad Social. En cuanto a Orientacin al Cliente (Ciudadano)
y Liderazgo, el Modelo Ciudadana propone una ampliacin expresa en
dos direcciones: en el primer concepto incluyendo Entorno y Sociedad, y
en el segundo abriendo un espacio para el Liderazgo Poltico.
La mayor diferencia dentro de la coincidencia con otros modelos ms

conocidos se establece en el concepto de Orientacin a Resultados, ya
que el Bloque de los Efectos en el Modelo Ciudadana solo fa la
constatacin de buenos resultados en una Institucin pblica al anlisis
de la Satisfaccin de Recursos Humanos, Ciudadanos, Entornos y
Sociedad,
por
lo
tanto
es
un
modelo
extraordinariamente
comprometido con la Orientacin al Cliente.
De otros modelos menos conocidos en Europa, como el Malcolm

Baldrige, el Modelo Ciudadana toma el ejemplo de situar en primer
plano la Informacin, pero desde la nueva acepcin de la Comunicacin,
disciplina imprescindible en la construccin de las expectativas y en la
asuncin de compromisos pblicos hoy en da. Existen otras pequeas
peculiaridades que se van descubriendo a medida que se leen Criterios
y Subcriterios e incluso Orientadores, como pueda ser la reflexin sobre
el Marco Programtico y Competencial y la funcin de la Planificacin
Estratgica, la interpretacin de las Alianzas, mucho mas all que con
los proveedores, la dimensin de elementos como la Gestin del
Conocimiento, etc. Finalmente, el Modelo Ciudadana propone un
concepto nuevo en el panorama de la Gestin Pblica, donde no est
muy consolidado como es el de la Conectividad.
El Modelo Ciudadana se compone de cinco variables, veinte criterios y

cincuenta subcriterios. Su representacin grfica est basada en el
siguiente esquema:
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Figura 22: Variables, criterios y subcriterios del Modelo Ciudadana.
Fuente: OCSP (2004)
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Cuadro 13: Descripcin de los criterios y subcriterios del Modelo

Ciudadana.
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Fuente: OCSP (2004)
De este modelo hemos de destacar la inclusin de algunos criterios

tpicos de la accin pblica y que la evolucin de los modelos
provenientes del sector privado no ha terminado de plasmar. As, el
inters por la satisfaccin ciudadana y la importancia dada a la
comunicacin hacen que este modelo sea de clara especificidad del
sector pblico. Una de las actuaciones del Observatorio de Calidad de
los Servicios Pblicos (OCSP) ha sido la creacin de un mecanismo de
reconocimiento de las iniciativas ms destacadas desde la perspectiva
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de los principios y los valores de la Calidad, llevadas a cabo por

cualquiera de las unidades prestadoras de servicios pblicos de las
distintas Administraciones espaolas. En esta tarea promovi y anim la
constitucin
de
un
grupo
de
organizaciones
pblicas
tres
Ayuntamientos, dos Diputaciones, tres Gobiernos Autnomos, tres

organismos de la Administracin General del Estado y una Universidad que formaron el Crculo de Promotores de la Primera Edicin del Premio,
convocado en 1999. Esas organizaciones pblicas tienen la misin de
garantizar el buen funcionamiento del Premio y favorecer la presentacin
de las candidaturas. De entre las caractersticas que han hecho a este
Premio muy singular se encuentra tambin su Sistema de Evaluacin,
integrado por tres elementos:
1. La evaluacin de los principios y valores de la Calidad en la

organizacin que presenta la candidatura se realiza de forma similar
a otros modelos, pero muy adaptada al sector pblico. Estos
elementos se utilizan de nivel para la seleccin de los finalistas y son
responsabilidad de un grupo de evaluadores designados por el
Observatorio CSP.
2. En la evaluacin de las iniciativas se tiene en cuenta que stas
provienen de rganos y administraciones muy diferentes entre s y
corresponden a servicios pblicos de naturaleza muy distinta.
3. La evaluacin de la exposicin y defensa de la iniciativa y de la
candidatura con el fin de impulsar la transparencia del Premio y
acercar el conocimiento de las mejores prcticas a los expertos e
instituciones que quieran acceder a ellas, mediante su presentacin
pblica.
A partir de la creacin de los Premios a la Calidad y la Innovacin en la

Gestin Pblica, abiertos a todas las administraciones pblicas
espaolas y convocados por el Ministerio de Administraciones Pblicas,
el Premio Ciudadana se integra en dichos Premios, como una categora
dentro de la modalidad de los Premios a las Buenas Prcticas, y est
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destinado a reconocer las prcticas de buena gestin con impacto

directo en los ciudadanos o usuarios de dichos servicios.
C) MODELO PROPIO DE EVALUACIN DEL AYUNTAMIENTO DE

MLAGA (ASPA). El mtodo ASPA (Autoevaluacin de Servicios,
Planificacin y Actuaciones) se ha configurado como una herramienta de
autoevaluacin aplicable a todos los niveles departamentales (directivos,
mandos intermedios y personal base) y su mbito de aplicacin es el de
toda la organizacin municipal (reas, distritos, organismos y empresas).
En el Ayuntamiento de Mlaga, esta autoevaluacin surge de la creencia
de que slo planteando cuestiones como: Qu se est haciendo?,
Cmo se est haciendo?, De qu sirve lo que se est haciendo?,
Por dnde se debe avanzar? o Cmo est repercutiendo la actividad
realizada en la mejora al usuario? se consigue avanzar en el camino de
la modernizacin, la mejora, la calidad y la excelencia. Los objetivos
iniciales de la elaboracin de esta metodologa son:
- La disponibilidad de una herramienta permanente de autoevaluacin

de los diversos departamentos municipales que facilite claves y reas
de mejora de la gestin y prestacin de servicios.
- El desarrollo de una herramienta que permita por un lado realizar un
diagnstico y por otro permitir la planificacin de las actuaciones de
mejora correspondientes.
Los objetivos que desde el Ayuntamiento de Mlaga se plantearon para

la aplicacin de esta herramienta fueron:
- Actualizar el diagnstico situacional del Plan de Accin en Calidad

(PAC) a la mitad de su vigencia, obtener una visin del desarrollo y
madurez organizativa de nuestra Institucin.
- Analizar el grado de aplicacin de las actuaciones en Calidad
contempladas en el PAC, tanto las orientadas al ciudadano y al
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empleado, como las previstas para la mejora de procesos

transversales o internas a cada departamento.
- Analizar, a nivel de departamento, el resultado de las actuaciones
acometidas, el nivel de logro de sus objetivos de mejora, su correcta
orientacin e incidencia en la mejora de servicios y atencin al
usuario.
- Detectar reas de mejora y claves para el impulso de los objetivos de
modernizacin y calidad, para la extensin y xito de las actuaciones.
- Elaborar el Plan de Calidad para 2005 (la programacin de
actuaciones concretas) de forma ajustada a la realidad de cada
departamento y con una visin integrada de toda la Organizacin.
- Posibilitar la ms amplia participacin en la planificacin de
actuaciones y abrir vas de sensibilizacin e implicacin de cada vez
un mayor nmero de empleados.
A tal fin, el modelo presenta seis bloques de anlisis:
- Dos bloques funcionales: analizan el funcionamiento organizativo del

departamento en cuanto al nivel de calidad de su gestin,
concretamente:
Funcionamiento actual.
reas de mejora.
- Dos bloques de anlisis de actuaciones de calidad: analizan la

participacin
que
cada
departamento
est
teniendo
en
las
actuaciones transversales promovidas por el PAC y las actuaciones

especficas de calidad o modernizacin llevadas a cabo internamente
(de certificacin, de intervencin en procesos, de reorganizacin, de
mejora de sistemas y mtodos de trabajo, de aplicaciones
informticas, de formacin y entrenamiento, de comunicacin,...). Los
bloques son:
Aplicaciones de calidad realizadas.
Plan de actuacin 05.
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- Dos bloques de apoyo, considerados bsicos en planificacin de

calidad. Los bloques son:
Definicin estratgica en calidad.
Recursos y oportunidades.
El proceso de evaluacin previsto en esta metodologa sigue los pasos

siguientes:
- Grupo nominal: Cada departamento crear un equipo de anlisis que

realizar ste a travs de una tcnica nominal (documento de anlisis
individual y posterior trabajo en grupo).
- Entrevista a nivel directivo y de puestos clave de responsabilidad.
- Encuesta de anlisis voluntaria para todos los empleados del
departamento.
D) MODELO PROPIO DE EVALUACIN DEL AYUNTAMIENTO DE

GETAFE: El proyecto de Autoevaluacin de los servicios municipales del
Ayuntamiento de Getafe ha sido desarrollado en el ao 2005 con el fin
de
implantar
dentro
del
Ayuntamiento
una
herramienta
de
autoevaluacin de la gestin de los servicios que permita identificar los

puntos fuertes y las reas de mejora de los servicios y encaminar a
estos en:
- La identificacin de objetivos del servicio que den respuesta a las

necesidades de los usuarios, ciudadanos de Getafe, personal del
servicio, Plan estratgico del Ayuntamiento y sociedad en general.
- La asignacin eficiente de los recursos para el cumplimiento de los
objetivos.
- La gestin adecuada de las actividades crticas para cumplir los
objetivos definidos por el servicio
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- La identificacin de indicadores que permitan medir la satisfaccin de

los usuarios del servicio, el cumplimiento de los objetivos y el
rendimiento de las actividades crticas antes seleccionadas.
- El avance en la mejora continua.
En el desarrollo de este mtodo de evaluacin de los servicios

municipales se ha contado con la ayuda activa del personal municipal de
diversas reas (Calidad y Modernizacin, Deportes, CAID, Servicios
Generales, ALEF, rea Social, Servicio de Prevencin, Juventud, LYMA,
Educacin, Servicios Fiscales, Personal). El Modelo de evaluacin
elaborado est estructurado de la siguiente forma:
- Criterios: Estrategia, recursos, procesos y resultados.

- Aspectos para cada uno de los criterios
- Asociacin de acciones para cada uno de los criterios
El proceso de evaluacin que prev este modelo es el siguiente:
- El servicio ser evaluado a travs de su memoria de gestin anual.

- La memoria de gestin ser evaluada por personal del Ayuntamiento
de Getafe de todos los servicios del ayuntamiento en grupos de 3-4
personas.
- El resultado de la evaluacin ser un informe de evaluacin donde se
identifiquen los puntos fuertes y reas de mejora del servicio y las
recomendaciones para mejorar en la gestin.
- El servicio deber elaborar un plan de accin para convertir puntos
fuertes en reas de mejora.
2.D. La gestin por procesos y la certificacin ISO 9000. Frente a la

visin funcional y orgnica de los enfoques tradicionales, la Administracin
Pblica local debe adoptar una visin por procesos orientados a la
prestacin de servicios pblicos. As lo considera el propio Modelo EFQM
(de la Fundacin Europea para la Gestin de la Calidad), al afirmar que la
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excelencia de la Gestin implica inexorablemente la gestin de las

actividades en trminos de procesos. De esta forma, la organizacin
excelente gestiona las actividades, encaminadas al desarrollo de su
estrategia, en trminos de procesos, identificando los propietarios y
definindolos con detalle, y desarrollando las correspondientes actividades
de mejora en base a informacin relevante y aplicando sistemas de gestin
de la calidad. La filosofa inherente a la gestin por procesos en la
Administracin Pblica local supone el paso de una visin administrativa, en
la que el ciudadano tena un papel de administrado, a una gestora y, por
tanto, un cambio cultural radical, que no es ni ms ni menos que situar al
ciudadano como eje fundamental de la prestacin pblica municipal.
Asimismo, tambin deber tenerse en cuenta que las prestaciones
realizadas por la Administracin en unos casos sern originadas a instancia
del ciudadano y en otras a instancia de la Administracin (de oficio).
Como ya hemos visto en anteriores captulos, todos los procesos que

realiza una organizacin (pblica o privada) en el desarrollo de su misin
pueden clasificarse dentro de tres categoras:
- Procesos Clave u Operativos.

- Procesos de Apoyo.
- Procesos Estratgicos.
Asimismo, toda organizacin deber identificar y cuidar los procesos

crticos, es decir, aquellos que inciden de forma directa en los resultados
que alcance la organizacin (por ejemplo, la atencin al ciudadano,
formacin del personal, planificacin estratgica, planificacin de la calidad,
sistemas de gestin medioambiental, prevencin de riesgos laborales,
gestin de quejas, reclamaciones y sugerencias, etc.).
Los procesos clave u operativos son aquellos que constituyen la razn de

ser de la organizacin, y que por tanto, facilitan la consecucin de la misin,
permitiendo el desarrollo de la planificacin y estrategia de la organizacin.
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Dichos procesos se orientan a la satisfaccin de las necesidades y

expectativas del ciudadano, aportndole valor o incidiendo directamente en
su satisfaccin. Los principales procesos clave de una administracin local,
agrupados por reas de gestin, se muestran en el siguiente cuadro:
Cuadro 14: Principales procesos clave en la administracin local.
Fuente: MAP (2006)
Los procesos de soporte o apoyo son aquellos que facilitan el desarrollo de

las actividades que integran los procesos clave, y generan valor aadido al
cliente interno. Pueden integrarse en las siguientes reas de la entidad
local:
- Gestin Econmico-Financiera: Procesos contables, administrativos,

tesorera, control presupuestario, etc.
- Gestin de Compras y Abastecimiento: Que incluye todos aquellos
procesos relacionados con las contratacin y compras de suministros o
servicios.
- Gestin de Personal: Nminas, riesgos laborales, vacaciones, gestin de
turnos, vacaciones, formacin, evaluacin del desempeo, etc.
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- Gestin de las tecnologas de la informacin, comunicaciones y gestin

del conocimiento: Elaboracin de informes para el equipo directivo,
gestin de la comunicacin interna, etc.
- Servicios Generales: Mantenimiento, limpieza, seguridad y vigilancia,
mensajera, almacn, asesora jurdica, etc.
A modo de ejemplo, los procesos de soporte econmico-financiero de una

administracin local, junto con sus respectivos subprocesos, se muestran
en el siguiente cuadro:
Cuadro 15: Procesos y subprocesos de Gestin Econmico-Financiera.
Fuente: MAP (2006)
Finalmente, los procesos estratgicos son aquellos que relacionan a la

organizacin con su entorno y definen sus polticas y estrategias,
alinendolas con su misin, visin y valores, y marcando las directrices y
lmites de actuacin para el resto de los procesos. Son de carcter global y
atraviesan transversalmente toda la organizacin, estando estrechamente
relacionados con la organizacin, administracin, direccin y planificacin
estratgica, as como con la mejora continua.
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Figura 23: Principales procesos estratgicos de la organizacin.
Fuente: MAP (2006)
Todos estos tipos de procesos se agrupan en mapas de primer nivel

(cuando se trata de procesos principales) o de segundo nivel y superiores
(en el caso de los subprocesos), como se puede ver a continuacin:
Figura 24: Agrupacin de procesos de primer nivel.
Fuente: MAP (2006)
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Figura 25: Agrupacin de procesos de segundo nivel.
Fuente: Junta de Castilla y Len (2004)
Respecto a las certificaciones ISO 9000, en la Administracin Local son

frecuentes en ciertas reas o departamentos en contacto directo con los
ciudadanos u otro tipo de clientes As, suelen certificarse las Oficinas de
Atencin Ciudadana de los ayuntamientos, los Servicios de Asistencia
Municipal de las diputaciones provinciales y los organismos autnomos de
recaudacin, entre otros. El recurso a dichas certificaciones se utiliza bien
como un primer paso hacia la calidad, o bien en ausencia de la suficiente
capacidad o madurez para implantar un sistema completo de gestin de la
calidad total en el conjunto de la organizacin.
2.E. La medicin de la percepcin y satisfaccin ciudadana. Este

enfoque se basa en la idea de que, conociendo las expectativas y la
percepcin de los usuarios, se adoptan mejores decisiones. Para conseguir
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un buen nivel de calidad de los servicios locales es preciso atender a tres

aspectos fundamentales de los mismos:
- Los servicios son intangibles. Son prestaciones, "experiencias" que tiene

un ciudadano en su relacin con la Administracin. Por ello, es
relativamente difcil establecer especificaciones precisas sobre cmo
elaborar dicha prestacin para poder estandarizar su calidad. Lo mismo
ocurre con su evaluacin. Los criterios que los ciudadanos utilicen para
evaluar la prestacin son difciles de precisar al ser personales y por ello
diferentes de un ciudadano a otro.
- Los servicios son heterogneos. La prestacin vara de un da a otro e
incluso de un usuario a otro.
- Produccin y consumo son conceptos inseparables. En todos los
servicios, tanto pblicos como privados, la prestacin se produce en el
mismo momento de su consumo. La evaluacin que el ciudadano haga
del servicio recibido tendr en cuenta no solo el resultado final del
mismo, sino tambin el proceso de recepcin del servicio, es decir, las
instalaciones, el trato, la profesionalidad, la accesibilidad, etc.
As pues, como hemos visto en los apartados correspondientes a los

modelos generales de calidad en los servicios, los nicos criterios vlidos
para la evaluacin de la calidad de un servicio son los que establecen los
propios usuarios, y stos lo hacen en funcin de sus expectativas. Podemos
definir la calidad en el servicio como la diferencia que establece el usuario
entre sus propias expectativas y el servicio realmente recibido o, en otras
palabras, entre su expectativa y su percepcin. La clave para ofrecer un
servicio de calidad se encuentra en el equilibrio entre las expectativas de
servicio y las percepciones de los usuarios del mismo. Para proporcionar un
servicio de calidad es necesario poner en prctica un proceso de medicin
continua de la calidad que permita:
- Controlar y verificar la percepcin de los usuarios sobre la calidad del

servicio.
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- Identificar las causas de las deficiencias en la calidad de dicho servicio.

- Tomar las medidas apropiadas para mejorarlo.
2.F. Sistema de quejas y sugerencias. Estrechamente relacionado con el

anterior, constituye una oportunidad para la Administracin y tambin para
el ciudadano. Para la Administracin es una forma de obtener informacin y
ofrecer calidad de servicio, y para el ciudadano, de participar con sus
aportaciones. Hay que gestionar eficientemente el sistema de quejas y
sugerencias para garantizar:
- La respuesta rpida (y, si es posible, una solucin satisfactoria) al

ciudadano.
- Identificar la causa que ha producido la "queja" del ciudadano para tratar
de buscar soluciones preventivas, es decir, detectar el fallo en el
proceso aplicando medidas correctoras de la no calidad.
Las sugerencias y quejas de los ciudadanos han de concebirse como

oportunidades para el servicio. Facilitar vas de acceso a los ciudadanos
para realizar sugerencias y quejas es tambin un medio de fomentar su
participacin en los quehaceres pblicos. Sin lugar a dudas, facilitar la
entrada de sugerencias y quejas es, en s mismo, un aporte de calidad al
servicio que se presta 40.
2.G. Sistemas de seguimiento, evaluacin y mejora del servicio

ofrecido al ciudadano por las Administraciones Locales: Indicadores
de actividad y Cuadro de Mando. Igualmente muy relacionados con los
dos enfoques anteriores, los cuadros de mando y los indicadores son
instrumentos que recogen de manera sinttica y sistematizada la
informacin relevante sobre la gestin, la realizacin de actuaciones y el
40
En este sentido, la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno
local, refuerza la participacin y la incidencia de los ciudadanos en las decisiones de este tipo de
administraciones, acercndoles ms a la vida pblica y subsanando en gran medida el insuficiente
tratamiento de la participacin ciudadana realizado por la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del
Rgimen Local.
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cumplimiento de objetivos de una organizacin, con la finalidad de ser

empleada por el directivo en la toma de decisiones. Son, pues, instrumentos
de gestin orientados a facilitar la accin; forman parte de un sistema de
informacin y estn soportados por los sistemas de gestin municipales.
El usuario tipo de estos instrumentos es una persona con responsabilidad

en la organizacin, independientemente del nivel jerrquico que ocupe.
Dado que cada una de estas personas tendr unas necesidades especficas
de informacin (as como otras comunes a todo el Ayuntamiento), el diseo
del cuadro de mando deber tener en cuenta esta especificidad. Aun as,
todos los cuadros de mando debern respetar una serie de principios para
garantizar su homogeneidad. Un cuadro de mando de indicadores tiene
pues los siguientes objetivos generales:
- Consolidar el sistema de Gestin de Calidad ya iniciado y seguir

desarrollando la cultura de la mejora continua en la Administracin Local.
- Difundir la cultura de la calidad de servicio entre los directivos de la
organizacin.
- Mejorar las relaciones entre unidades administrativas.
- Obtener una informacin de gran inters para la mejora de la gestin de
los servicios municipales.
Por otro lado, con el cuadro de mando se pretenden conseguir los

siguientes objetivos especficos:
- Disear un sistema base de indicadores de gestin para todas las reas

y distritos municipales.
- Disear una metodologa para aplicaciones especficas en reas
concretas posibilitando, entre otros, la determinacin de indicadores de
coordinacin y comunicacin en procesos interdepartamentales.
- Disponer de datos estndar para los puestos directivos.
- Facilitar la realizacin de informes de gestin de manera sencilla y
homognea.
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Con la implantacin del Cuadro de Mando Integral como herramienta de

gestin y con el diseo, desarrollo e implantacin de un observatorio de
indicadores de calidad se facilita el derecho al acceso a la informacin y se
fomenta la participacin ciudadana (Kaplan y Norton, 1997). No hay que
olvidar que el buen gobierno y la calidad de la democracia exigen la
implantacin de medidas que contribuyan a la mejora de la legitimidad y
credibilidad de las decisiones pblicas. En el mbito municipal, el derecho a
la informacin y participacin ciudadana cobra, si cabe, una mayor
importancia, por ser ste el mbito donde la interaccin entre gobierno y
ciudadano es mayor. Las recientes polticas de proximidad se fundamentan
y legitiman en la intensidad de esta interaccin, y estas polticas necesitan
del
mayor
grado
de
implicacin
posible
de
los
ciudadanos.
Es
responsabilidad del gobierno local el habilitar los mecanismos que lo hagan

posible mediante la implantacin de herramientas como las aqu expuestas.
Reforzar la transparencia y el sentido de responsabilidad mediante
herramientas que faciliten el acceso y la participacin ciudadana ser uno
de los ejes principales del "nuevo" modelo local. Profundizar en la
democracia local, es tambin "generar ciudadana", a travs de la bsqueda
de mecanismos, como los aqu expuestos, que faciliten la concurrencia del
derecho a la informacin junto con la participacin ciudadana, incorporando
as al ciudadano en la gestin local y dando un paso ms respecto al mero
conocimiento de sus expectativas y demandas.
En este sentido, los indicadores de calidad y el cuadro de mando

proporcionan al equipo de gobierno y/o equipo directivo y en general a toda
la organizacin informacin necesaria para conducir la organizacin hacia el
xito futuro. Un sistema de cuadro de mando es un conjunto de medidas de
la gestin organizadas de forma que permitan al equipo de gobierno y/o el
equipo directivo de la organizacin tomar decisiones rpidas y basadas en
datos. Estas medidas traducen la estrategia y la misin de la organizacin
en un conjunto de medidas de la actuacin, proporcionando de este modo
un sistema de gestin y medicin de la estrategia. Junto con estas medidas,
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no deben olvidarse otras de desempeo global de la organizacin, de

resultados en los empleados y de resultados en el entorno de la
organizacin. Teniendo en cuenta estas necesidades, las organizaciones
pueden utilizar diversos modelos de gestin que incluyen indicadores:
- El Cuadro de Mando Integral en su sentido puro mide la actuacin de la

organizacin desde cuatro perspectivas: medidas financieras, los
clientes, los procesos internos y la formacin y el crecimiento. En su
traduccin a la administracin pblica el cuadro de mando mide los
resultados econmicos de un Ayuntamiento, la satisfaccin de los
ciudadanos y usuarios con los servicios, los resultados de los procesos
de prestacin de los servicios y el desarrollo de las personas del
Ayuntamiento.
- Los modelos de excelencia miden aspectos similares. El modelo EFQM
(tambin el CAF) habla de mediciones en torno a los clientes
(ciudadanos y usuarios), las personas, la sociedad y los resultados clave
de la organizacin (medidas econmicas y resultados de los procesos).
El modelo de ciudadana habla de medidas en torno a los ciudadanos/
clientes, a la sociedad, al entorno y medidas de los Recursos Humanos.
En definitiva, todos estos modelos miden los resultados alcanzados por
la organizacin en los ciudadanos y los resultados econmicos, al mismo
tiempo que evalan los progresos en otros elementos tales como las
personas, resultados en las actividades y en los procesos, de forma que
permiten gestionar la organizacin y tomar decisiones basadas en
hechos.
Sin embargo, el cuadro de mando es solamente un instrumento de sntesis

que agrupa la informacin ms relevante, convirtindose en un sistema de
gestin que permite conocer rpidamente el estado de la situacin de la
organizacin de una forma rpida y global. No es por tanto un sistema de
informacin exhaustiva de la organizacin.
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Por otro lado, con la puesta en marcha de un sistema de indicadores se

consiguen principalmente los siguientes beneficios:
- Aclarar, traducir y en ocasiones transformar la visin y la estrategia.

- Comunicar los objetivos y la estrategia a cada una de las unidades, as
como identificar objetivos en los programas y servicios que apoyen el
despliegue de la estrategia.
- Vincular los objetivos estratgicos a los presupuestos anuales.
- Establecer objetivos a corto plazo en los procesos sobre las medidas
importantes y significativas.
- Permite medir si se estn alcanzando los resultados ptimos,
comparando los resultados obtenidos con los deseados.
- Permite actuar rpidamente donde se hayan identificado problemas para
corregirlos.
- Facilitar el cambio rpido dentro de la organizacin, alineando la misma
hacia la consecucin de los objetivos establecidos.
En definitiva, con la puesta en marcha de un sistema de cuadro de mando y

de indicadores se aumenta la cohesin dentro de la organizacin, as como
la identificacin de informacin peridica y precisa. De esta forma, cada
servicio deber llevar a cabo la medicin peridica de la consecucin de sus
objetivos. Esta medicin deber ser agrupada para su presentacin al
equipo de gobierno y/o equipo directivo de la organizacin, el cual deber
tomar decisiones para resolver los problemas que hayan podido surgir en la
consecucin de los objetivos globales. No obstante, hay que tener en
cuenta que el esfuerzo realizado para obtener la informacin debe ser
siempre menor que los beneficios resultantes, por lo que debe ajustarse
minuciosamente la informacin a identificar por cada uno de los servicios
del Ayuntamiento.
2.H. La eAdministracin. Se trata de un poderoso conjunto de medios,

sistemas e infraestructuras que, a travs de la utilizacin de las nuevas
tecnologas, permiten acercar la Administracin al ciudadano, orientar los
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procesos internos a satisfacer sus necesidades y expectativas y optimizar

los recursos empleados por la Administracin. No obstante, para un uso
efectivo y general de la misma en el mundo local, hay que dar respuesta a
los siguientes retos:
- Reduccin de la brecha digital. La eAdministracin exige estar en

disposicin de unos determinados conocimientos y formacin sobre
acceso a Internet, as como de los medios tcnicos para hacerlo que
quedan lejos del nivel de formacin y disponibilidad de ciertas capas de
poblacin y niveles socioculturales. Poner servicios a disposicin de los
ciudadanos por los canales no presenciales no debe significar en ningn
caso un elemento de discriminacin para nadie, por lo que el
Ayuntamiento debe ser especialmente sensible a garantizar la igualdad
de oportunidades de todos los ciudadanos ante los servicios que ofrece.
Ejemplos claros de situaciones discriminatorias se producen diariamente
y de forma no consciente por parte de los tcnicos municipales que, en
un empeo de mejorar la oferta de servicio y ampliar la capacidad de
gestin de los diversos canales, caen en la trampa de la brecha digital.
As, por ejemplo, puede darse el caso de ayuntamientos que pongan a

disposicin de los ciudadanos la posibilidad de reservar pista en las
instalaciones municipales a travs de Internet. Aunque es cierto que las
reservas tambin podrn continuar realizndose por otros canales
(telfono y presencial), la disponibilidad y rapidez de Internet hace que
los usuarios de este canal copen todas las reservas de pista y sea
literalmente imposible reservar por los canales no Internet. En este
sentido se pone de manifiesto que, aunque la Administracin ha actuado
de buena fe y con la intencin de poner a disposicin de los ciudadanos
determinados servicios por la mayor cantidad de canales posibles,
potenciando la eAdministracin, los ciudadanos con acceso a Internet
(formados y con equipos informticos) han sido involuntariamente
premiados en detrimento de otros ciudadanos con los mismos
derechos pero con menos medios o formacin. Por ello, reducir la
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brecha digital es tarea previa de todo Ayuntamiento que quiera poner en

marcha planes para favorecer la eAdministracin. La formacin,
capacitacin y el libre acceso de los ciudadanos a las tecnologas de la
informacin y comunicacin es un elemento clave para impulsar la
Administracin electrnica dentro del respeto al principio de igualdad.
- Las restricciones legislativas. El segundo de los factores a considerar

para un desarrollo efectivo de la eAdministracin en el mundo local es el
del marco legislativo en el que se desarrolla la actividad pblica. A modo
de ejemplo, hasta hace muy poco, la Ley de Contratos de la
Administracin Pblica (LCAP) supona en muchos casos un verdadero
impedimento al desarrollo de procedimientos giles de compra de bienes
y servicios soportados por tecnologas de la informacin y la
comunicacin. Subastas inversas a travs de Internet, o la creacin de
verdaderos marketplaces al estilo de la Administracin anglosajona eran
quimeras en el entorno legislativo anterior, hasta que fue substituida por
la nueva Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector
Pblico. Dicha norma incorpora en sus propios trminos y sin reservas
las directrices de la Directiva 2004/18/CE, asumiendo las nuevas
tendencias a favor de la desmaterializacin de los procedimientos y
optando por la plena insercin de los medios electrnicos, informticos y
telemticos en el mbito de la contratacin pblica, a fin de hacer ms
fluidas y transparentes las relaciones entre los rganos de contratacin y
los operadores econmicos; as como en la regulacin de la gestin
contractual, a fin de avanzar en su simplificacin y racionalizacin,
disminuyendo de este modo los costes y cargas que recaen sobre la
entidad contratante y los contratistas particulares. Aunque la falta de
medios probablemente har que las administraciones locales sean las
ltimas en desplegar las posibilidades que ofrece la citada ley, debe
promoverse, en todo lo posible y dentro de la capacidad normativa de
los ayuntamientos, la adopcin de medidas tendentes, si no a facilitar, al
menos a no dificultar la adopcin de la tecnologa como medio para
mejorar los procesos de contratacin y compras.
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Dentro de este marco, los ayuntamientos deberan disponer de

aplicaciones de seguimiento de expedientes administrativos que
ofrezcan la suficiente informacin y trazabilidad de cada actuacin para
responder a las consultas de los ciudadanos y que, adems, dichas
consultas puedan hacerse desde Internet. Asimismo, se sugiere el
empleo de la tecnologa para facilitar informacin sobre concursos
pblicos, facilitando la descarga de los pliegos de condiciones
administrativas y tcnicas; la creacin de registros de licitadores para
reducir el volumen de documentacin a presentar; la disponibilidad de
sistemas de intercambio de datos intraadministrativos con el fin de
solicitar documentacin que ya obra en poder de la administracin
(certificados negativos de deuda, informacin fiscal, etc.); en definitiva,
reducir las trabas legislativas, empleando la tecnologa como facilitador
del cambio, con el objeto de hacer ms fluida la relacin ciudadanoadministracin.
En este sentido, resultan interesantes iniciativas novedosas como, por

ejemplo, los proyectos de notificacin electrnica de denuncias para
reducir el tiempo de respuesta, eliminar trabajo innecesario (reduciendo
el nmero de notificaciones y recursos, y reduciendo el volumen de
papel) y aumentar el porcentaje de recaudacin, a travs del
establecimiento de convenios con las compaas y organismos
poseedores de flotas de vehculos (leasing, renting, alquiler de coches,
vehculos oficiales) que contemplen y permitan el acceso a travs de
Internet al fichero de notificaciones de infraccin relativo a sus propios
vehculos. Antes de emitir la notificacin, la compaa (titular del
vehculo) identificar al conductor del mismo y comunicar el dato al
Ayuntamiento, quien podr notificar directamente la multa al infractor,
ahorrndose la emisin de la notificacin a la compaa, el recurso de
sta y la respuesta con el nombre del infractor, la anulacin de la
notificacin incorrecta y la emisin de una nueva notificacin, esta vez
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bien dirigida. En ningn momento se vulnera el marco legal y s se

emplea la tecnologa como facilitadora del proceso.
- La comparticin de informacin entre administraciones. Aunque en teora

la Ley de Procedimiento Administrativo es clara en el sentido de no
solicitar al ciudadano documentacin que ya obra en poder de la
Administracin, en la prctica se hace difcil cumplir este precepto. En el
mundo local, el ms prximo al ciudadano, se dispone de una gran
cantidad de informacin (fichero de contribuyentes, padrn de
habitantes, etc.) de gran vala para otras administraciones, as como
para diferentes departamentos del mismo Ayuntamiento. Si dicha
informacin se pudiera compartir, respetando la Ley Orgnica de
Proteccin de Datos, se dara un gran paso para la efectiva implantacin
de la Administracin electrnica. Como ejemplo de comparticin de
datos entre diferentes reas municipales podemos encontrar el que los
responsables de Educacin soliciten al ciudadano un certificado de
empadronamiento previo a la inscripcin escolar. Dicha solicitud causa
sobrecarga en el canal presencial (Oficinas de Atencin al Ciudadano),
malestar en el solicitante (porque el dato obra en poder del
Ayuntamiento) y no aade ningn valor. La disposicin de datos de
padrn a travs de un Web service evitara que Educacin solicitara este
dato, pudindolo consultar on line.
No obstante, si el ciudadano hubiera efectuado un cambio domiciliario no

recogido en la informacin de padrn existente, entonces s debera
acudir a subsanar el error. La misma situacin se da entre distintos
niveles de la administracin. Por ejemplo, cuando los ciudadanos van a
darse de alta en un centro de atencin primaria dependiente de la
comunidad autnoma. En cualquier caso, existen iniciativas como el
proyecto de notificacin electrnica de cambio de domicilio que est
llevando a cabo la AOC (Administraci Oberta de Catalunya) con el
Ayuntamiento de Barcelona, que van destinados a resolver este reto. Un
ltimo ejemplo de buena prctica administrativa de comparticin de
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informacin es la que se da entre los ayuntamientos que convenian con

la Direccin Regional del Catastro (dependiente de la Administracin
General del Estado) la actualizacin de datos directamente sobre el
aplicativo estatal en vez de mediante el intercambio de ficheros
(VARPAD), que exigen una duplicacin de esfuerzos y un retardo en
la emisin de padrones cobratorios.
- La confianza en las transacciones en lnea. En este apartado cabe

destacar dos realidades: Por una parte, las garantas en la realizacin de
transacciones para asegurar la titularidad del mandante y la ausencia de
rechazo de la actuacin realizada, y por otra, la seguridad fsica en las
transacciones, especialmente las que requieren el pago de dinero dada
la fragilidad en la seguridad de Internet. Para abordar el primer tema
existen complejos mecanismos de certificacin digital (firma digital,
diversos certificados), as como otros menos sofisticados (palabras de
paso, cdigos personales de identificacin) que pueden ser empleados
en funcin de la sensibilidad de la transaccin que se trate. Es necesario
recordar que una gran mayora de trmites municipales pueden ser
realizados con una mnima necesidad de seguridad, por lo que no se
entiende como causa de retraso la necesidad de certificados o firmas
digitales. En este sentido, no debe caerse en el error, a la hora de
habilitar carpetas ciudadanas en las pginas Web municipales, de
establecer niveles de seguridad desproporcionados en relacin a los
trmites a realizar ya que, de lo contrario, se corre el riesgo de que su
nivel de utilizacin sea ms bajo del esperado.
- Las infraestructuras y recursos disponibles. Como hemos revisado en el

punto inicial de este captulo, el acceso a Internet (navegacin y correo
electrnico) requiere de una mnima infraestructura que no est al
alcance de todos los segmentos de poblacin. Adems, para progresar
en la capacidad de tramitacin y poder trabajar con ms datos a ms
velocidad se requiere una red de banda ancha. La inversin en banda
ancha debe provenir del sector privado y desde el punto de vista local se
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debe facilitar su implantacin, recurriendo a la capacidad normativa en

materia de ordenacin urbana y territorial, entre otras medidas. En este
sentido, la colaboracin entre el sector pblico y privado se refleja en
muchas buenas prcticas de Ayuntamientos de nuestro pas, en los que
se solicita a los operadores inversin y servicios (correo electrnico para
todos los ciudadanos, un ancho de banda determinado, servicios
adicionales de telefona y datos, etc.), a cambio de facilitar la
implantacin territorial y la cobertura de determinados segmentos de
mayor inters para el sector privado. Es una situacin yo gano, t
ganas, altamente beneficiosa para la comunidad.
En este sentido, la reciente aparicin de un nuevo marco legislativo estatal

favorable a la modernizacin de las Administraciones Pblicas a travs de la
promocin y utilizacin de las nuevas tecnologas -especialmente en sus
relaciones con los ciudadanos-, juega un papel fundamental en la resolucin
de todas estas cuestiones. La norma principal que configura dicho marco es
la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a
los Servicios Pblicos (LAECSP), cuyo objeto es reconocer y regular el
derecho de stos a relacionarse con las AAPP a travs de medios
electrnicos. La norma posee carcter bsico, por lo que la mayora de su
contenido resulta de aplicacin a todas las Administraciones Pblicas. En
primer lugar, la LAECSP establece el principio de igualdad en las relaciones
de los ciudadanos con las AAPP, por lo que la utilizacin de
comunicaciones electrnicas no podr implicar discriminacin para las
personas que se relacionen con ellas de manera presencial. Otros principios
a los cuales debern ajustarse las AAPP en la utilizacin de las tecnologas
de la informacin (TI) son: Proteccin de datos personales, accesibilidad,
legalidad,
cooperacin,
seguridad,
proporcionalidad,
responsabilidad,
calidad, neutralidad tecnolgica, simplificacin administrativa, transparencia

y publicidad.
Quiz lo ms destacable de esta ley sea que recoge los derechos de los
ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Pblicas a travs de
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medios electrnicos: libre eleccin del canal de relacin, no aportacin de

datos y documentos que ya obren en poder de las AAPP, igualdad en el
acceso electrnico, derecho a conocer electrnicamente el estado de
tramitacin de los procedimientos, a obtener copias electrnicas de
documentos electrnicos, a utilizar diferentes sistemas de firma electrnica
y a la calidad de los servicios electrnicos, entre otros. Paralelamente,
tambin impone una serie de obligaciones a las AAPP con el fin de
garantizar el acceso a los servicios electrnicos, tales como la de habilitar
diferentes canales o la de facilitar los datos de los interesados que se le
requieran y obren en su poder. Tambin se regulan en ella las formas de
identificacin, autenticacin y firma electrnica, tanto de los ciudadanos
como de los rganos administrativos, establecindose el DNI electrnico
como el instrumento de acreditacin general para todas las relaciones con
las AAPP, si bien se reconoce la posibilidad de existencia de otros sistemas,
e incluso la opcin de que sean funcionarios pblicos quienes acrediten la
voluntad de los ciudadanos en sus relaciones electrnicas con la
Administracin,
con
las
necesarias
cautelas
garantas
jurdicas.
Igualmente, se regulan los registros electrnicos, habilitndolos para la

recepcin de cualquier solicitud, escrito o comunicacin -las 24 horas del
da, todos los das del ao- y obligndolos a la emisin inmediata del recibo
de lo presentado.
En cuanto a las comunicaciones electrnicas de los ciudadanos con las

AAPP, y de stas entre s, se establece un rgimen gil y seguro, a la vez
que se reconoce el derecho de los primeros a elegir el canal de
comunicacin deseado. En este sentido, para que la Administracin
practique la notificacin por algn medio electrnico ser necesario que el
ciudadano haya sealado previamente dicho medio o consentido su
utilizacin. Respecto de los documentos y archivos electrnicos, se
establecen las condiciones para reconocer la validez de un documento
electrnico, se regula todo el sistema de copias electrnicas -tanto a partir
de papel como de documentos electrnicos- , el archivo electrnico de
documentos y el expediente electrnico, constituido por el conjunto de
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documentos electrnicos de un procedimiento administrativo. En cuanto a

las publicaciones electrnicas, los Boletines y Diarios Oficiales tendrn los
mismos
efectos
que
los
atribuidos
sus
ediciones
impresas.
La LAECSP se ocupa de la gestin electrnica de los procedimientos

administrativos, regulando su iniciacin, instruccin y terminacin por
medios electrnicos, en paralelo con la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico
de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn.
As, cabe hacer especial referencia a la obligacin de informar a los
interesados, por medios electrnicos, sobre el estado de tramitacin de
todos los procedimientos, y no nicamente de los gestionados en su
totalidad mediante dichos medios. Igualmente, se presta especial atencin a
la cooperacin entre AAPP para el impulso de la e-administracin,
estableciendo el Comit Sectorial de administracin electrnica como
rgano tcnico de cooperacin entre AGE, CCAA y EELL en esta materia.
Asimismo, se determinan los principios, "Esquemas" y "Redes" necesarios
para garantizar la interoperabilidad, destacando la ya iniciada Red
Integrada de Atencin al Ciudadano. Finalmente, el texto legislativo seala
el 31 de diciembre de 2009 como la fecha a partir de la que tendrn plena
efectividad estos derechos, estableciendo para las CCAA y EELL la misma
fecha siempre que lo permitan sus disponibilidades presupuestarias,
clusula a la que, previsiblemente, se acogern de manera casi inmediata
multitud de EELL de pequeo tamao y escasos recursos econmicos.
2.I. La comunicacin y el mrqueting pblico municipal. Uno de los

temas relacionados con la imagen de los entes locales es el de la marca de
ciudad. Es preciso que los municipios se doten de una marca de servicio
pblico que sea la piedra angular de la organizacin en horizonte de
resultados y complicidad ciudadana (CED, 2005). La marca de ciudad es
una mezcla de cuatro elementos:
- Valor que el ciudadano concede al gobierno municipal.

- Firma corporativa o sello de la ciudad.
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- Smbolo de actualidad.
- Estilo diferenciado.
Desde la perspectiva del ciudadano, la marca es una meta pblica y

compartida. Su finalidad es la transformacin de todos los servicios
municipales en un proyecto de vida en comn. En este sentido, Baker
(1995) seala que el marketing es un trmino relativamente nuevo en el
vocabulario de los gestores locales. An as, la orientacin al marketing se
ha convertido en la actualidad en una necesidad para que los municipios
afronten los retos que plantea el entorno. Por esta razn, debe ser
entendido como una va para mejorar la calidad, el acceso y la posibilidad
de eleccin de los servicios municipales, as como el control participativo de
los mismos. Hay que entender por lo tanto superadas aquellas posturas que
proclamaban la incompatibilidad entre la filosofa del marketing y la gestin
pblica local, ya que el objetivo comercial de lograr ventajas competitivas
sostenibles puede ser entendido en la esfera municipal como una forma de
gestionar de forma eficaz y eficiente los servicios pblicos. En este sentido,
resulta evidente que muchas decisiones de la autoridad local se refieren a la
distribucin de recursos escasos, a la optimizacin de la satisfaccin del
ciudadano y a la provisin de servicios en trminos de coste-beneficio.
Como es sabido, la relacin entre la organizacin local y la ciudadana es el

centro de gravedad de la gestin de los servicios pblicos municipales. Las
tcnicas de marketing permiten profundizar en esta relacin, analizando las
necesidades y expectativas de los ciudadanos. De esta manera, los
servicios se pueden prestar de forma eficaz, eficiente y en beneficio del
inters general. En este contexto, la Administracin Local se ve abocada a
gestionar simultneamente la lgica institucional y la lgica de marketing,
eligiendo continuamente entre los medios y fines de cada una de ellas.
Dentro de la lgica de marketing son elementos bsicos la idea de
intercambio con el ciudadano, la competencia entre los distintos actores que
operan en la oferta y los costes de accesibilidad, bien sean monetarios,
espaciales o temporales. El grado de orientacin a la sociedad de un
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gobierno local est determinado por su concepcin de lo pblico y lo

privado, por la mensurabilidad de sus objetivos, por su cultura organizativa
y, finalmente, por la necesidad de entender a sus ciudadanos. Desde esta
perspectiva, puede considerarse que el marketing pblico local es una
combinacin del marketing de servicios y del marketing propio de las
organizaciones no lucrativas que, preservando la tica de gobierno, se
centra en la generacin de valor aadido mediante un alto nivel de servicio
(Day et al. 1998).
Incluso puede decirse que la aplicacin de principios de marketing en la

gestin de las ciudades ha quedado reducida en ocasiones a la utilizacin
de herramientas de comunicacin para tratar de difundir la identidad
municipal entre los diferentes pblicos que se desea atraer (Gmez
Rodrguez, 2003). As, por ejemplo, uno de los instrumentos que ms se ha
empleado es la publicidad, por su carcter asequible y no controvertido. Sin
embargo, procesos tpicos de mercadotecnia como la investigacin y
anlisis de los usuarios han experimentado un menor desarrollo. Todo ello
pese a que la comunicacin es una de las ltimas tareas dentro de la
orientacin al marketing. De forma ms concreta, Cervera (2001) especfica
una serie de funciones del gobierno local en las que interviene el marketing
pblico, las cuales se resumen en la figura siguiente:
Figura 26: Funciones del gobierno local y tipos de marketing pblico.
Fuente: Cervera (2001)
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Cuadro 16: Principales funciones de los tipos de marketing pblico.
Fuente: Cervera (2001)
La comunicacin y el mrqueting pblico cierran el conjunto de los

principales instrumentos de calidad aplicables a las particulares condiciones
de la esfera administrativa municipal. Como es lgico, presentan elementos
comunes y otros particulares, aportando visiones y conceptos vlidos en
una tendencia general a la convergencia, pues se impone cada vez ms
una "cultura comn de la calidad". Sin embargo, es importante conocer cada
una de sus especificidades para ver qu elementos se acomodan mejor a la
problemtica y caractersticas organizativas de cada Entidad, pudiendo
disear as un modelo propio suficientemente adaptado a nuestra realidad
concreta.
4.8 VENTAJAS E INCONVENIENTES DE LA NUEVA GESTIN PBLICA
Como ya se ha ido viendo, la Nueva Gestin Pblica no es el remedio universal

a todos los males de la administracin, existiendo por tanto ventajas e
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inconvenientes en su aplicacin, entre los cuales podemos destacar los

siguientes, a modo de resumen (Sindicatura, 2000):
A) Ventajas:
- Mayor productividad.
- Menores costes.
- Aumento de la cantidad de unidades producidas o de servicios prestados.
(Estas tres primeras ventajas deben mantenerse, ya que una mayor laxitud
en el control por parte de la administracin se traducir a corto plazo en una
prdida de eficiencia del servicio)
- Transparencia en la contratacin, tanto para la administracin, que conoce
los resultados obtenidos, as como el coste de los mismos; como para los
ciudadanos.
B) Inconvenientes:
- Disminucin de la confianza ciudadana y del personal, en el sentido de que

los servicios y, por tanto, sus profesionales, que substituyen a los antiguos
funcionarios,
condicionados
se
encuentran
por
contratos
sujetos
pblicos
renovaciones
imparciales,
constantes
no
renovables
automticamente y que no premian la buena gestin anterior ni su fidelidad

al servicio prestado. As, para intentar solucionar el problema, muchas
veces se producen promesas encubiertas, lo cual no hace ms que agravar
la situacin y el clima de desconfianza e interinidad.
- Prdida de responsabilidad democrtica, debido a que los contratos,
aunque pblicos, son bsicamente acuerdos privados y, por tanto, limitan la
transparencia y el debate pblico. Adems, dicha contratacin se produce
en dos etapas consecutivas: en primer lugar, entre la administracin y los
directores
ejecutivos
reclutados
del
sector
empresarial
privado
y,
posteriormente, entre stos y las unidades de produccin, lo cual hace an

ms difcil la delimitacin de responsabilidades y la accountability, que
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quedan diluidas entre la multitud de farragosas clusulas contractuales

existentes.
- Aumento de los costes de transaccin. Como hemos visto anteriormente, si
bien uno de los logros de la Nueva Gestin Pblica es la disminucin de los
costes de transaccin en cuanto a personal, inversiones y costes de
produccin en general, la experiencia nos dice que se acaba incurriendo en
dichos costes en concepto de negociaciones, organizacin, preparacin,
formalizacin y ejecucin de los contratos, litigios, etc. Un tipo de coste de
transaccin frecuente es el coste de cambio de operador, en caso de que el
servicio prestado sea deficiente, pudiendo comportar prdidas de tiempo,
pleitos y ausencias en la prestacin de servicios pblicos.
As pues, parece claro que la Nueva Gestin Pblica no es apropiada para

todos los servicios pblicos, debiendo valorarse en su aplicacin las
caractersticas particulares de cada caso concreto, as como los objetivos que
con ella se pretenden conseguir.
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CAPTULO 5. ESTRATEGIA DE LA INVESTIGACIN
5.1 OBJETIVOS E HIPTESIS
Tal y como hemos argumentado en los captulos anteriores, tanto la Nueva

Gestin Pblica como la Gestin de la Calidad Total parten de la preocupacin
por encontrar bases duraderas para fortalecer la competitividad y la eficiencia
de las empresas, organizaciones e instituciones. Ello acaece dentro de un
nuevo contexto de competitividad y de consideracin de la calidad como
principio catalizador de la demanda, del reconocimiento social y de la
legitimidad institucional (Moyado, 2002). Aun as, como hemos ido viendo a lo
largo del desarrollo de esta tesis, la combinacin de las dos corrientes no va a
estar exenta de problemas. As, aunque existen antecedentes desde finales del
siglo XIX y principios del XX, el estudio y aplicacin de la calidad como
herramienta de gestin no se inici hasta despus de la Segunda Guerra
Mundial. Primero a nivel terico en Estados Unidos y posteriormente en Japn,
donde cal de inmediato en el particular tipo de cultura empresarial existente y
se convirti en la estrategia competitiva imprescindible para conquistar los
mercados internacionales. La calidad lleg a las empresas industriales privadas
de Europa mucho ms tarde, pasando posteriormente a las de servicios y de
ellas finalmente al sector pblico. De igual forma, aunque con importantes
excepciones 41, las estructuras de tipo funcional y jerrquico han ido dejando
paso a las organizaciones por procesos.
A pesar de todo, y como era de esperar, la calidad entendida como modelo de

gestin tambin plantea problemas: por un lado, el significado del trmino es
muy amplio y engloba a mltiples enfoques (certificaciones, premios, mtodos
de los gurs...), y por otro lado, al tratarse de un concepto en cierta manera
reinventado, nos encontramos con que para su correcta aplicacin es
necesario reincorporarlo en la cultura de la organizacin, la cual, en funcin de
la forma ms o menos forzada de esta reintegracin, puede llegar a
41
La Iglesia, el Ejrcito, los cuerpos de seguridad, etc.
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considerarlo como algo ajeno o impuesto, ineficaz e ineficiente, y rechazarlo 42.

A estas dificultades se unen las propias del sector pblico, en el cual
transformar objetivos polticos en planificacin ejecutable y evaluable a largo
plazo (periodos superiores a una legislatura) plantea numerosos problemas, y
donde la tendencia a la burocratizacin resulta tan habitual. Adems, no debe
perderse de vista que, casi siempre, detrs de los modelos de calidad
aplicados a las administraciones existe un discurso eminentemente poltico que
tiene como principal objeto legitimar un estilo de gobierno y un modelo de
gestin, intentando cambiar en lo posible la imagen de ineficiencia del sector
pblico para fortalecer su legitimidad, erosionada desde la crisis del Estado del
Bienestar (Vilas, 2001). Por consiguiente, para evitar estos problemas, parece
claro que la calidad no debe incorporarse de la misma forma que en el sector
privado. La administracin no debe caer en la imitacin y en la repeticin de los
errores acaecidos en las empresas. En otras palabras, nos encontramos ante
el reto de reconocer aquellos valores propios del sector pblico tendentes a
buscar la mxima calidad posible en el marco de su cultura administrativa y
adaptarlos, pero a la vez, se trata de adaptar un concepto surgido del mbito
industrial al mbito de la prestacin de servicios y, simultneamente, a las
peculiaridades de cada organizacin (Villoria, 1996).
La extensin de la bibliografa consultada para la elaboracin de esta tesis ha

variado en funcin de los temas a tratar, siendo la referente a la Gestin de la
Calidad la ms prolfica, debido fundamentalmente, como ya apuntbamos
antes, a la gran amplitud del concepto (Deming, 1989; Juran, 1988, 1990, 1994,
1996; Ishikawa, 1985, 1986, 1994; Crosby, 1987, 1988; Grngroos, 1984, 1988,
1994; Zeithaml et al. 1993, entre otros). Las opciones se reducen
considerablemente cuando hablamos de procesos, a causa de la especificidad
de la materia en cuestin (Hammer y Campy, 1994; Davenport y Short, 1990;
Harrington, 1991, 1997), para finalmente ampliarse de nuevo al tratar el basto
mbito de la Gestin Pblica donde, entre muchas otras, tienen cabida las dos
disciplinas anteriores (Crozier, 1984, 1987, 1988, 1989, 1991; Barzelay, 1995,
2001; Flynn, 1990a, 1990b; Metcalfe, 1993; Rami, 1997, 1999a, 1999b, 2001,
42
Vase el subapartado 3.6.3.
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2004; Brugu y Subirats, 1996; Costa, 1998; Ballart y Rami, 2000, entre
otros).
Los
trabajos
tericos
sobre
Gestin
de
la
Calidad
se
desarrollan
fundamentalmente en tres mbitos bien diferenciados:
A. Los gurs de la calidad. Uno del los precursores del concepto fue W. A.
Shewhart, autor en 1931 del libro The economic control of quality of
manufactured product, uno de los primeros en estudiar y aplicar el control
estadstico de calidad. Posteriormente, en los aos cincuenta y sesenta
aparecieron dos de los mximos exponentes del movimiento: W. Edwards
Deming (1989) y J. M. Juran (1988, 1990, 1994, 1996), que con sus trabajos
pusieron el trmino de moda en todo el mundo. De la escuela japonesa cabe
citar a Taguchi (1986) y a Ishikawa (1985, 1986, 1994), entre otros. En los aos
setenta los autores de referencia son Crosby (1987, 1988) y Feigenbaun (1951,
1956), que dieron a la calidad un enfoque empresarial, de servicio y de
orientacin al cliente. Finalmente, de los aos ochenta cabe citar a Peters y
Waterman (1984) y su libro En busca de la excelencia, as como a Moller
(1991), por Personal Quality y su enfoque hacia los procesos administrativos.
Debe tenerse en cuenta que la mayora de estos autores an continan en
activo y que, adems, a partir de los aos ochenta la aparicin de nuevas
aportaciones ha sido constante. A pesar de todo, la indeterminacin y amplitud
del trmino, as como su escaso grado de empirismo, han dejado la puerta
abierta a todo tipo de manifestaciones, por lo que a menudo se tiene cierta
sensacin de que en este campo ya est todo inventado y de que muchas
veces lo que se pretende es crear nuevos mtodos por el simple hecho de
desmarcarse de los dems y conseguir cierta fama o reconocimiento. No
obstante lo anterior, tambin han aparecido numerosos estudios serios,
mereciendo especial atencin, en nuestro mbito, los autores que han
estudiado la calidad en los servicios. Concretamente, cabe destacar a los
pioneros de la escuela norteamericana Zeithaml, Parasuraman y Berry, que en
1993 publicaron el libro Calidad total en la gestin de los servicios, en el cual
se desarrolla el modelo SERVQUAL, ideado por ellos, as como a los autores
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de la escuela escandinava (Grngroos, 1984, 1988, 1994; Gummesson, 1993,

1996). Finalmente, por lo que respecta a la Administracin Pblica, los autores
de referencia se entremezclan con los estudiosos de la Nueva Gestin Pblica.
B. Los premios a la calidad. Puesto que la calidad como disciplina aplicable

naci en Japn, ellos fueron los primeros en premiar a las organizaciones que
utilizaban dichos mtodos. As naci el premio Deming, que recibi este
nombre en honor a uno de los precursores y principal introductor de la tcnica
en el pas nipn. A la vista de los resultados obtenidos por las empresas
japonesas tanto dentro del pas como en el exterior, los Estados Unidos
empezaron a dar importancia y a utilizar las tcnicas que ellos mismos haban
inventado y en un principio exportaron sin pena ni gloria. As naci el Malcolm
Baldrige National Quality Award, establecido en 1987. Ms tarde, al igual que
ocurre en otros mbitos, de Amrica el concepto pas a Europa, donde en
1991 la European Fundation for Quality Management (EFQM) instaur el
European Quality Award. Como ya se ver en el captulo III, las instituciones
organizadoras de estos galardones editan abundante material bibliogrfico
relacionado (criterios, documentacin, adaptaciones a determinados sectores
de actividad (entre ellos el sector pblico, modelos simplificados, etc.)
Finalmente, cabe mencionar la existencia de numerosos premios nacionales,
regionales y locales a la calidad otorgados por otras organizaciones, tanto
pblicas
como
privadas,
cuya
filosofa
criterios
estn
basados
fundamentalmente en los tres anteriores. A modo de ejemplo, unos de los ms

recientemente creados son los Premis dInnovaci i Excel.lncia en Gesti
Pblica, otorgados por la Associaci Catalana de Gesti Pblica, los cuales
han nacido con el objetivo de reconocer a ciertos directivos pblicos por un
determinado proyecto realizado en el marco de una organizacin 43.
C. Las certificaciones. Una de las ms importantes es la emitida por la

International Standard Organization (ISO): la ISO 9001. Para su implantacin,
esta certificacin dispone de abundante material bibliogrfico oficial, as como
43
Revista Funci 51, publicaci. Generalitat de Catalunya. Secretaria dAdministraci i Funci Pblica.
Tercer trimestre de 2006.
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abundante bibliografa de aplicacin y adaptaciones sectoriales (incluido el

sector pblico). Actualmente, la norma vigente es la 9001/2008, que substituy
a la anterior de 2000. Como caractersticas principales podemos destacar la
mayor importancia otorgada a los procesos, as como a la integracin de stos
a nivel de toda la organizacin, asemejndose cada vez ms a los modelos de
Gestin de la Calidad Total. En este sentido, se equipara a algunas reas de
anlisis del modelo EFQM.
Los trabajos tericos sobre gestin e ingeniera de procesos o workflow son

ms limitados y sus autores menos conocidos. Las opciones se reducen an
ms cuando hablamos de adaptaciones a las administraciones pblicas. Por lo
que respecta a las organizaciones en general, aparte de los trabajos
efectuados por Mintzberg (1983, 1992, 1995), cabe destacar las aportaciones
de Hammer y Champy (1994), autores de la obra Reengineering the
Corporation, as como las de Davenport y Short (1990) en la empresa
industrial, Harrington (1991, 1997), Trischler (1998) o Soles (1994), entre otros.
En cuanto a la Nueva Gestin Pblica, y como indicbamos anteriormente, se
trata de un mbito de gran amplitud donde se entremezclan y complementan
muchas disciplinas diferentes. Efectivamente, no puede entenderse la gestin
pblica sin tener en cuenta las tcnicas basadas en la Calidad Total o la
Reingeniera de Procesos, ambas procedentes de la empresa privada, ni su
coexistencia con el Derecho Administrativo y sus disposiciones. Tampoco debe
obviarse la parte ms subjetiva, cualitativa o filosfica de la disciplina: su
relacin con las polticas pblicas o con la tica. A fin de clasificar de algn
modo toda esta diversidad, hemos optado, en el captulo 4, por agrupar a los
autores que la estudian en cuatro bloques diferenciados (Brugu y Subirats,
1996):
El primero est integrado por los que se ocupan de la gestin pblica como
disciplina en s, las acepciones del trmino en cuanto a su aparicin, contexto y
justificacin de su utilizacin frente al concepto ms tradicional de
administracin (Crozier, 1984, 1987, 1988, 1989, 1991; Kaboolian, 1999), los
debates suscitados por su introduccin (Gunn, 1987), sus diferencias respecto
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a la gestin empresarial privada (Stewart y Ranson, 1994), la evolucin sufrida

respecto a sta ltima (Metcalfe, 1993) o sus crticas (Hughes, 1994). El
segundo grupo se dedica a estudiar la relacin de la disciplina con otras afines
como la poltica (Derlien, 1993; Subirats, 1989, 1993), la estructura de las
organizaciones y sus procesos (Flynn, 1990) o el Derecho Administrativo
(Prats, 1993). El tercer bloque trata de cmo se articulan todos estos nuevos
recursos para la solucin de problemas concretos (Kaufman, 1991), creacin
de nuevas tcnicas y estilos de gestin (Mendoza, 1990), mejora de procesos
presupuestarios (Wildavsky, 1986), gestin de los recursos humanos (Yntema,
1993), participacin de los empleados de base en la elaboracin de polticas
pblicas (Lipsky, 1987), evaluacin de programas (Ballart, 1996), gestin del
entorno y relaciones externas (Hughes, 1994) o para su aplicacin a la gestin
estratgica (Bozeman, 1990). Finalmente, el ltimo grupo de autores intenta
vislumbrar cual ser el futuro de la gestin pblica estudiando su relacin con
los cambios que experimenta el Estado (Peters, 1993), desde la perspectiva del
cambio organizativo (Elcock, 1991), en funcin de las alternativas polticas que
se escojan (Flynn, 1990), estudiando el trnsito de la administracin tradicional
a la Nueva Gestin Pblica (Hood, 1994) o analizando los cambios de
paradigma experimentados tanto en el mbito del gobierno como en el de la
administracin (Aucoin, 1990).
Como caba esperar, existen numerosos estudiosos que no quedan

englobados en ninguna de las opciones de clasificacin anteriores, as como
muchas ms disciplinas relacionadas. De manera muy sinttica, merecen
especial mencin los autores nacionales dedicados al estudio de la ciencia de
la administracin en general (Baena, 1985; Albi et al. 1997; Olas de Lima,
2001), los que tratan la importante corriente de adaptacin de los modelos
gerenciales o manageriales a las administraciones pblicas (Pollit, 1993; Behn,
1998; Blanchard et al. 1998; Clarke y Newman, 1997) y, por ltimo, los autores
dedicados al estudio de las aplicaciones de la Nueva Gestin Pblica a las
administraciones locales (Rami, 1999a, 2004; Lpez Pulido, 1997; Losada,
1988; Forn, 1995; Brugu y Gom, 1998, entre otros).
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En cuanto a los estudios prcticos detectados, dada la gran extensin de los

mbitos objeto de anlisis, nos hemos ceido nicamente a enumerar a
algunos de los que tengan relacin directa con la Nueva Gestin Pblica. En
este sentido, cabe destacar, entre otros, las investigaciones llevadas a cabo
por Barzelay acerca de la actuacin del Instituto de Promocin Industrial de
Andaluca (IPIA) como ejemplo de innovacin de las estrategias de la
administracin pblica en Espaa (Barzelay y OKean, 1989), los estudios de
Harlow sobre las llamadas agencias ejecutivas francesas (Harlow, 1998) y, en
general, todos los proyectos de modernizacin que peridicamente y con
mayor o menor grado de xito y consecucin acometen tanto el Estado 44 como
la prctica totalidad de administraciones autonmicas (Guevara et al. 2004) 45.
Este tipo de proyectos son an ms prolficos cuando nos referimos a las

administraciones locales, dado su gran nmero y variedad. De stas, son las
diputaciones provinciales (Yez, 2005) las que generalmente dedican
mayores recursos al estudio de nuevas tcnicas de gestin pblica, debido
fundamentalmente a su vocacin de asesoramiento y servicio a los municipios
de su mbito. En este sentido, cabe destacar la labor de las diputaciones
provinciales de Tarragona y Barcelona.
Respecto a los ayuntamientos, los ms implicados en la aplicacin de nuevas

tcnicas de gestin y calidad son principalmente los grandes municipios del
rea metropolitana de Barcelona (Esplugues de Llobregat, Sant Cugat del
Valls, Sant Boi, Santa Coloma, Cornell) y Madrid (Alcobendas, San
Sebastin de los Reyes), seguidos a poca distancia por algunos municipios de
Asturias, Galicia, Cantabria y el Pas Vasco. Estos entes han adoptado desde
hace tiempo estructuras organizativas de tipo gerencial (Giner, 1998) y
basadas en la gestin por procesos (Cacicedo, 1998; Rodrguez Prieto et al.
44
Common Assessment Framework (CAF), o marco comn de evaluacin. Ministerio de Administraciones

Pblicas. Direccin General de Inspeccin, Simplificacin y Calidad de los Servicios. 2003.
45
En Catalua, destaca el Pla dextensi de models de qualitat a lAdministraci de la Generalitat,

aprobado el 2-5-2001 e impulsado por la Direcci General dOrganitzaci de lAdministraci.
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2002), cuentan con cartas de servicios 46, han dotado de certificaciones ISO
9000 a alguna de sus reas estratgicas o siguen modelos de calidad total del
tipo EFQM. Finalmente, en el mbito econmico local, cabe destacar
numerosos estudios recogidos por el banco de buenas prcticas locales del
Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) (lvarez Villazn, 2004;
Cholbi, 2005; Galiano, 2005; Montas, 2005; Sagals, 2002, entre otros), as
como por la fundacin Pi i Sunyer de estudios autonmicos y locales.
Pues bien, las consideraciones anteriores nos han permitido formular el

objetivo general de la tesis: estudiar el nivel, la aplicabilidad y los resultados de
la modernizacin en las administraciones locales, dado que el objeto de la
investigacin es la confirmacin de la teora general que propugna la utilidad y
beneficio de la gestin de la calidad y la gestin por procesos, como
integrantes fundamentales de la Nueva Gestin Pblica, mediante la
contrastacin emprica de una serie de hiptesis, fruto de la concrecin de la
teora a las especificidades de los entes administrativos locales del Camp de
Tarragona, en general, y del Ayuntamiento de Salou, en particular.
Adems de las propias del sector pblico, la eleccin de este tipo de entes
administrativos supone una serie de particularidades aadidas:
- Es en los municipios donde se manifiesta de forma ms clara y directa la

relacin entre administracin y administrado. Al contrario de lo que en
ocasiones ocurre con algunas administraciones 47, los ayuntamientos tienen
claramente establecidas sus competencias y fijado su mbito de actuacin.
Tanto su misin como la legislacin aplicable, los ciudadanos y los medios
disponibles son directos y se conocen desde el principio. En contra de lo
que a priori cabria esperar, a menudo este hecho ha provocado que exista
poca predisposicin a aplicar nuevas tcnicas de gestin, desvindose la
atencin hacia aspectos coyunturales ms urgentes y necesarios. Aun as,
46
Carta municipal de Barcelona. Ley catalana 22/1998, de 30 de diciembre (publicada en el DOGC n

2801, de fecha 8 de enero de 1999).
47
Por ejemplo, la Comunidad Europea, de carcter supranacional, o las diputaciones provinciales y

consejos comarcales, de carcter supramunicipal.
289

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es en este tipo de entes donde, si se llegan a aplicar, los modelos de

gestin de calidad y de procesos suelen dar mayores resultados, siendo las
mejoras conseguidas plenamente tangibles y aprovechables.
- En ocasiones, las reticencias a la hora de aplicar modelos de gestin de
calidad y de procesos se deben a la poca voluntad poltica de ciertas
corporaciones locales hacia la consecucin de este tipo de objetivos o a
que, an existiendo dicho inters, se trate solamente de un mero argumento
publicitario y de campaa, sin mas efectos reales en la organizacin que el
del gasto en el que se incurre. As, en el mejor de los casos, por iniciativa
poltica muchas corporaciones locales contratan servicios de consultora
externa para lograr la certificacin ISO 9000 en alguna de sus reas o
departamentos, manteniendo despus su vigencia artificialmente. En este
sentido, el presente trabajo trata de confirmar que para la consecucin de
una mejora organizacional real y efectiva la calidad puede estar separada
del discurso poltico e implantarse fruto de una verdadera necesidad, siendo
aceptada como un avance real y palpable por la totalidad de la
organizacin, y no de forma aislada, artificial o impuesta.
- Ante la disyuntiva de si dotar de certificaciones del tipo ISO solamente a
ciertas reas estratgicas o bien optar por la implantacin de un sistema
completo de Calidad Total que englobe a toda la organizacin, nos
decantamos preferentemente por esta segunda opcin. En efecto, si bien la
similitud con una empresa industrial es ms bien escasa (aparentemente y
en sentido estricto, la supervivencia de este tipo de organizaciones no
quedar en entredicho por una mala entrega o por un servicio no
conforme), los entes locales tambin tienen competencia (de otros
municipios y administraciones a la hora de atraer y mantener habitantes o
visitantes, y a veces del sector privado en la prestacin de servicios), lo cual
exige que estn al da en temas de organizacin y gestin de procesos. No
obstante, y sin descuidar todo lo anterior, a estas organizaciones se les
exige adems un elevado grado de responsabilidad social (tica pblica,
cartas de servicios) para con sus clientes y dems stakeholders,
hacindose aconsejable cada vez ms la implantacin de un sistema de
gestin que contemple la calidad desde una perspectiva global.
290

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En este contexto, el ayuntamiento de Salou rene una serie de requisitos que

lo convierten en un marco ptimo de estudio y aplicacin de dichas tcnicas:
- Se trata de un municipio joven, surgido de un proceso de segregacin 48,
que desde su creacin ha experimentado grandes transformaciones, tanto
sociales, por el gran aumento de la poblacin, como en infraestructuras y
servicios. La evolucin de su administracin ha seguido las mismas pautas,
empezando prcticamente desde cero pero alcanzando en poco tiempo una
gran proyeccin. Generalmente la media de edad de su personal es baja, lo
que presupone 49 una menor resistencia a los cambios. Adems, su
contenido tamao tambin facilita en gran medida la implantacin de este
tipo de sistemas.
- Por el hecho de ser un municipio turstico, y a diferencia de otras
corporaciones locales, donde el concepto cuesta ms de asumir e
interiorizar, el Ayuntamiento de Salou desde siempre ha sido consciente de
la existencia de una competencia (por ejemplo, el Patronato de Turismo
asiste regularmente a ferias internacionales para promocionar la ciudad) y
de la importancia de las tcnicas de benchmarking.
- A todas estas particularidades se aade el hecho que el autor de la
presente tesis doctoral es funcionario de dicha organizacin, con la ventaja
aadida que esto supone a nivel de obtencin de datos, facilidades a la
hora de realizar encuestas o en la aplicacin de mtodos y tcnicas de
observacin participante.
El desarrollo de esta investigacin ha pretendido dar respuesta a la pregunta

de si el nuevo modelo de gestin contribuye realmente a un mejor
funcionamiento de las polticas y administraciones pblicas, as como en que
circunstancias se producen estas mejoras. Como caba esperar, ya a priori este
48
Promovido desde los aos 70 por un amplio movimiento popular y organizado, el proceso de
segregacin culmin con la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 1989, la cual conceda la
independencia administrativa del ncleo poblacional de Salou respecto del municipio de Vila-seca,
ordenando a su vez a la Generalitat de Catalunya la creacin del municipio de Salou.
49
Esta ser una de las hiptesis a contrastar.
291

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interrogante suscita opiniones de todo tipo: desde las ms pesimistas y

resistentes al cambio, que afirman que la implantacin de este tipo de sistemas
no es ms que una versin modernizada de la burocracia de siempre,
persiguiendo como nico objetivo el colgar una medalla al equipo de gobierno
de turno a costa del personal del ayuntamiento, que debe soportar mayores
cargas de trabajo, y de los ciudadanos, que deben pagar de su bolsillo el coste
de las supuestas mejoras; a las ms favorables, defendidas a capa y espada
mediante el compromiso de los funcionarios y administrados que creen en su
eficacia. A todo ello debe aadirse la dificultad de las administraciones pblicas
a la hora de aplicar y valorar conceptos como productividad, competitividad o
benchmarking, respecto a otros ms fciles de interpretar como garanta de
buena gestin o buen servicio al ciudadano.
A pesar de todo lo anterior, incluso en el peor de los casos, es decir, cuando el

cambio slo fuera promovido por la clase poltica de forma artificial y
electoralista, lo que en un principio sera una amenaza podra convertirse luego
en oportunidad, pudiendo la circunstancia ser aprovechada como una ocasin
por los defensores de este tipo de modelos, quienes se encontraran
inesperadamente con el impulso necesario para poder llevarlos a cabo,
transformndolos despus en procesos tiles, creadores de valor aadido y
acordes con sus necesidades y con los objetivos de la organizacin. Por lo
tanto, la variedad est servida, ya que tanto la opinin formada como los
resultados obtenidos de la validacin de una determinada metodologa
dependen de muchos factores: tipo de modelo implantado, rea de influencia,
forma y calendario de aplicacin, etc., la mayora de los cuales estn cargados
de un importante grado de subjetividad, por lo cual resulta bastante difcil
establecer comparaciones y puntos en comn. En cuanto a la validacin, el
primer problema surge en el momento de decidir que tipo de informacin se va
a analizar, as como cuales van a ser los indicadores escogidos para realizar el
anlisis.
Basndonos en las consideraciones anteriores, nuestra investigacin toma

como punto de partida dos hiptesis bien diferenciadas: la primera trata de
292

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confirmar si la aplicacin del nuevo modelo de gestin pblica de calidad y por

procesos genera mejores resultados, y la segunda, si el nivel de satisfaccin de
los usuarios internos despus de la aplicacin del nuevo modelo es ms
elevado. Como puede verse, ambas hiptesis persiguen mbitos de actuacin
bastante generales.
5.2 DISEO METODOLGICO
En este aspecto, se parte de la base generalmente aceptada de que una tesis

doctoral completa debe perseguir -aunque no necesariamente con igual
intensidad- la descripcin, la exploracin y la explicacin de un determinado
fenmeno o parcela de la realidad (Bunge, 1983; Blaug, 1993). Todo ello sin
descuidar ninguna de las actividades tpicas de la investigacin cientfica,
concretamente (Sierra Bravo, 1996; Sarabia, 1999):
Caracterizacin preliminar del fenmeno que hay que esclarecer y

planteamiento formal del problema objeto de estudio.
Presentacin del marco terico de la investigacin y revisin crtica de la

corriente de estudio o de la literatura ms relevante.
Exploracin de la realidad e imaginacin de una hiptesis plausible, con

verdadero significado en el marco terico antes delimitado, que d alguna
razn del fenmeno investigado y que sea contrastable o comprobable.
Estudio emprico orientado a la verificacin (o refutacin) de la capacidad

explicativa de la hiptesis formulada.
En base a lo anterior, y una vez realizada la introduccin y la fundamentacin

terica de la investigacin, la cual descansa sobre los tres grandes pilares de la
modernizacin en las administraciones pblicas -la Gestin de la Calidad, la
Gestin por Procesos y la Nueva Gestin Pblica-, nuestro estudio se enmarca
dentro de la estrategia de investigacin denominada estudio de casos. El
estudio de casos es un anlisis intensivo y multidimensional de algunos
ejemplos seleccionados, de forma que se consiga una adecuada comprensin
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Ivan Andreu Barber
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del fenmeno estudiado, a la vez que un punto de partida para plantear teoras
y modelos que guen posteriores investigaciones (Ghauri et al. 1995). As pues,
se trata de una investigacin emprica con los rasgos distintivos siguientes: a)
Se examina o se indaga sobre un fenmeno contemporneo en su entorno
real; b) Las fronteras entre el fenmeno y su contexto no son claramente
evidentes, y c) se utilizan mltiples fuentes de datos (Yin, 1989, 1993, 1998).
En este sentido, para el trabajo de campo se ha adoptado una estrategia de

tipo cualitativo, instrumentalizada a travs de la aplicacin de la tcnica directa
de la entrevista en profundidad, tanto de tipo libre no estructurado, donde el
entrevistador no ha seguido unas pautas predeterminadas y simplemente ha
controlado que los entrevistados no se desviasen excesivamente de las reas
objeto de estudio (en las entrevistas breves efectuadas a ciertos informantes
privilegiados del Ayuntamiento de Salou), como de tipo semiestructurado,
donde el entrevistador ha utilizado un guin con las preguntas o lneas
generales a tratar, controlando de este modo de manera directa el proceso de
obtencin de informacin (en las entrevistas en profundidad realizadas a los
informantes privilegiados de los distintos ayuntamientos estudiados) (Denzin et
al. 1994). Por otro lado, tambin se ha utilizado la tcnica indirecta de la
observacin participante, mediante la cual el observador ha interaccionado con
el grupo objeto de estudio de la forma ms neutra e imparcial posible,
participando en la elaboracin de las respuestas de los sujetos y convirtindose
en un miembro ms (en el caso de la participacin por parte del autor de la
tesis en las actividades de modernizacin del Ayuntamiento de Salou).
En cuanto a los tipos de investigacin utilizados, ha sido fundamentalmente

descriptivo el estudio del caso piloto del Ayuntamiento de Salou: introduccin,
caractersticas particulares y diferenciales del municipio, y evolucin histrica y
situacin actual en materia de modernizacin y NGP (transicin de la gestin
por funciones a la gestin por procesos, anlisis de bases de datos
informticas existentes, normalizacin de procesos externos o de atencin al
pblico, implantacin de la OAC, normalizacin de procesos internos,
implantacin del gestor de expedientes, difusin de la informacin corporativa
294

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mediante Internet y la Intranet municipal y finalmente, ltimas iniciativas en

materia de participacin ciudadana).
Ha sido exploratoria la investigacin encaminada a la generacin de las dos

hiptesis a contrastar, operacionalizadas a travs de la entrevistas en
profundidad de tipo semiestructurado realizadas a los informantes privilegiados
de los distintos ayuntamientos estudiados, as como la correspondiente a las
entrevistas breves de tipo libre no estructurado efectuadas a ciertos
informantes privilegiados del Ayuntamiento de Salou y la relativa a la
observacin participante del autor de la tesis en dicha administracin local.
Concretamente:
Cuadro 17: Entrevistas efectuadas en los ayuntamientos objeto de estudio.

N
Ayuntamiento
Cd.
Informantes
Forma de
Cargos que ostentan
entrevistados
Tarragona
Valls
Cambrils
Vila-seca
TA E1
VA E1
CM E1
VS E1
realizacin de
la entrevista
Interventor
Presencial
Jefe Contabilidad
Presencial
Tcnico Contabilidad
e-mail
Jefe Organizacin
Presencial
Tcnico Organizacin
Presencial
Tcnico Part. Ciudad.
Presencial
Jefe RRHH
e-mail
Interventor
Presencial
Jefe Informtica
Presencial
Jefe OAC
Presencial
Jefe RRHH
Presencial
Interventor
Presencial
Jefe Informtica
Presencial
Tcnico Excelencia
Presencial
Interventor
Presencial
Jefe Informtica
Presencial
Interventor (se encarg
RE E1
personalmente a los
dems informantes en
materias especficas)
invertido
4 das
1 da
1 da
1 da
Remiti el
de consultar
Reus
Tiempo
e-mail
cuestionario
ya
contestado
295

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Remiti el
de consultar
El Vendrell
EV E1
personalmente a los
e-mail
dems informantes en
Remiti el
de consultar
CF E1
personalmente a los
ya
contestado
Calafell
cuestionario
e-mail
dems informantes en
cuestionario
ya
contestado
Cuadro 18: Entrevistas presenciales breves a empleados del Ayuntamiento de

Salou.
Cd.
Cargos que ostentan

Jefe Seccin Ingeniera
SA E1
Jefe Negociado Contabilidad

Delineante
SA E2
Objeto de la entrevista
Informantes privilegiados veteranos de diferentes categoras
que presenciaron desde su creacin el proceso de
crecimiento y evolucin de la estructura funcional de la
organizacin.
Jefe Seccin Ingeniera
Informantes privilegiados que participaron en la comisin de
Representante sindical CCOO
elaboracin de la Relacin de Puestos de Trabajo.

Informantes privilegiados de organizaciones sindicales
SA E3
Representante sindical CATAC
representativas en la organizacin. Acerca de los problemas
Representante sindical CCOO
en la aplicacin de la Relacin de Puestos de Trabajo en un

contexto organizativo de tipo burocrtico-funcional.
Informantes privilegiados encargados de la normalizacin e
SA E4
Jefe de Promocin Econmica
implantacin de los procesos corporativos. Acerca de la
Gestor de Calidad
fase de diseo de los procedimientos internos de la

organizacin.
SA E5
Tcnico de Part. Ciudadana

Jefe de la OAC
Informantes privilegiados encargados de la implantacin y

de la gestin operativa de la OAC. Acerca de la
implantacin y funcionamiento inicial del servicio.
Informantes privilegiados encargados de servicios de
SA E6
Jefe Negociado Urbana
atencin compleja y especializada. Acerca de los posibles

problemas derivados de ceder este tipo de competencias a
la OAC.
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En relacin a la entrevista efectuada a los ayuntamientos, las fases de

elaboracin han sido las siguientes:
1. Eleccin del mbito geogrfico estudiado y seleccin de los municipios con

poblacin mayor de 20.000 habitantes. En este sentido, la eleccin del
Camp de Tarragona obedece fundamentalmente a razones de pertenencia,
de proximidad geogrfica entre los municipios estudiados y de importancia
estratgica del rea de influencia objeto de estudio. En cuanto a la
seleccin de los municipios, sta se debe fundamentalmente a que los ocho
mayores -de un total de 123- representan ms de un 70% de la poblacin
del Camp. Por otro lado, se trata de entes locales que, por su tamao y en
su faceta de prestadores de servicios directos a los ciudadanos, disponen
de la suficiente independencia y recursos -humanos, materiales y
econmicos- como para acometer en solitario y sin la ayuda de los entes
supramunicipales proyectos de modernizacin administrativa.
2. Diseo de la entrevista y tramitacin a los ayuntamientos. A fin de comparar
los resultados obtenidos a partir del estudio del caso piloto del
Ayuntamiento de Salou, se dise una entrevista que revisase de manera
extensa las caractersticas y grado de implantacin de los principales
instrumentos modernizadores y de NGP. En total, dicha entrevista est
formada por 7 subapartados relacionados con los Recursos Humanos y por
22 en referencia a la satisfaccin de los clientes externos y a la prestacin
de los servicios pblicos, en orden a la validacin de las dos hiptesis
planteadas en la investigacin. En cuanto al mtodo utilizado para la
seleccin de las preguntas, y por extensin, para la formulacin de las dos
hiptesis, ste se basa fundamentalmente en la analoga con el sector
privado, de ah que pueda parecer que dichas hiptesis no sean lo
suficientemente audaces (Bunge, 1989), aspecto que, por otra parte,
resulta bastante normal cuando se trata de un estudio de casos (Sarabia,
1999:228). Finalmente, los guiones de las entrevistas se enviaron a finales
del tercer trimestre de 2008, a travs de correspondencia oficial del
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Ayuntamiento de Salou -con acuse de recibo- y a la atencin de los

interventores de fondos municipales de los entes locales objeto de estudio.
3. Realizacin de las entrevistas. Las entrevistas se efectuaron entre
noviembre de 2008 y febrero de 2009. A pesar que el entrevistador ofreca
la posibilidad de acudir en persona a los ayuntamientos, algunos
informantes consideraron ms oportuno, dada la gran amplitud del
cuestionario y el poco tiempo de que disponan, responder las entrevistas
por su cuenta y devolverlas posteriormente va e-mail, habindose dado
casos mixtos y con resultados y nivel de xito dispares.
4. Transcripcin literal de las entrevistas. Por parte del investigador, y
solamente en el caso de las presenciales.
5. Realizacin de la base de datos cualitativa. Los resultados de la
investigacin se recogen en el captulo 7.
En cuanto a las entrevistas breves a los informantes del Ayuntamiento de

Salou, se han realizado principalmente para corroborar la informacin obtenida
en la fase descriptiva, aunque tambin han contribuido a la exploracin directa
de la realidad investigada, en orden a la validacin de las hiptesis planteadas
en el estudio. Lo mismo puede decirse respecto a la observacin participante
efectuada por el autor de la investigacin, destacando en este aspecto la
dificultad aadida que ha supuesto para l mantener un grado aceptable de
imparcialidad, dada su vinculacin con la organizacin y las condiciones en las
que se ha desarrollado el trabajo de campo.
Respecto al tipo de informacin utilizada, cabe sealar que toda la relacionada

hasta el momento es de tipo primario, ya que ha sido creada de manera
expresa por el investigador para el estudio de caso. En funcin de su origen,
los datos obtenidos por las entrevistas en profundidad a los informantes de los
ayuntamientos
se
consideran
fundamentalmente
informacin
externa
(solamente son de tipo interno las informaciones referentes a Salou que figuran
en los subapartados no tratados de manera especfica en el estudio de caso
del captulo 6). Por el contrario, es informacin interna la obtenida de las
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entrevistas breves a los informantes de Salou y de la observacin participante

del autor de la investigacin.
En cuanto a la informacin secundaria utilizada, es decir, la que no ha sido

creada en el pasado por los investigadores, pueden relacionarse las siguientes
fuentes:
Pginas Web de los diferentes ayuntamientos estudiados (informacin de

origen externo, a excepcin de la Web municipal de Salou):
www.salou.org
www.cambrils.org
www.tarragona.cat
www.reus.cat
www.vila-seca.cat
www.ajvalls.org
www.elvendrell.net
www.calafell.org
Intranet corporativa del Ayuntamiento de Salou (informacin de tipo interno).
Bases de datos informticas (informacin de origen interno). Aplicativos

GIM, Epsilon y AUPAC, relacionados en las referencias bibliogrficas, y
bases de datos diversas realizadas en Access.
Publicaciones y recortes de prensa local y de boletines de informacin

municipal (informacin de tipo externo). De temtica muy diversa
(implantacin
de
OACs
descentralizadas,
estadsticas
de
atencin
ciudadana, obtencin o renovacin de certificados ISO en servicios,

organismos autnomos o empresas municipales, creacin de nuevos entes
instrumentales, adquisicin de programas de gestin de expedientes,
adaptacin a la nueva ley de acceso electrnico, habilitacin de carpetas
ciudadanas, de pagos por Internet, etc.), han sido recogidas durante la
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realizacin de la investigacin. Pese a su marcado componente

propagandstico, han ayudado a completar y matizar la informacin de las
entrevistas, a la vez que han dado a entender que el objeto de estudio se
encuentra sujeto a variaciones continuas y en constante evolucin.
Finalmente, ha sido explicativa la investigacin encaminada a la verificacin o

contraste de las hiptesis, a travs de los resultados obtenidos de las
entrevistas, aspecto que se analiza en las conclusiones de la investigacin
(captulo 8).
300

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2 PARTE: ANLISIS DE LA INFORMACIN
301

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GESTIN PBLICA EN EL AYUNTAMIENTO DE SALOU
6.1 INTRODUCCIN
El Ayuntamiento de Salou gestiona administrativamente un municipio turstico

costero de 15,13 km2 de superficie, situado en la provincia de Tarragona y de
reciente creacin, surgido de un proceso de segregacin que le separ
definitivamente de la entidad local matriz de Vila-seca. Promovido y organizado
desde los aos 70 del siglo XX por un amplio movimiento popular y fruto de una
larga y antigua aspiracin ciudadana, dicho proceso culmin con la sentencia
del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 1989, que conceda la
independencia administrativa del ncleo poblacional de Salou respecto del
municipio de Vila-seca y ordenaba a la Generalitat de Catalunya la creacin del
nuevo ente local. El Ayuntamiento se constituy el 27 de enero de 1990 con la
toma de posesin de la Comisin Gestora de Salou como primer gobierno
municipal.
En la actualidad, el nmero de empadronados supera los 26.000, aunque se

estima una poblacin estable de unos 40.000 residentes, con puntas de casi
200.000 personas en el perodo estival 50. El crecimiento poblacional hasta el
momento ha sido alto y constante, con un incremento anual medio superior al
millar de residentes sobre los 7.264 iniciales (primer padrn del ao 1991), y
con un importante punto de inflexin a partir del ao 2000, debido al fuerte
ritmo de ejecucin del planeamiento urbanstico; preveyndose que siga en
aumento 51. As pues, la juventud, la estacionalidad y el elevado crecimiento
ofrecen una primera imagen de las particularidades del municipio, as como de
las grandes transformaciones experimentadas por su poblacin, tanto sociales
como de necesidad y creacin de infraestructuras y servicios. Las citadas
caractersticas quedan esquemticamente recogidas en los siguientes grficos:
50
Segn datos de consumo de agua y produccin de residuos.
51
Segn evolucin de los ltimos datos del padrn municipal.
302

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Grfico 1: Evolucin demogrfica del municipio de Salou.
30.000
Habitantes
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
Ao
Fuente: Ayuntamiento de Salou.
br
Oc e
tu
N o b re
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200.000
180.000
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
o
P o b la c i n m e d ia
Grfico 2: Poblacin media mensual del municipio de Salou.
Mes
303

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Grfico 3: Construccin de nuevas viviendas en Salou.
Nuevas viviendas construidas
1200
1000
800
600
400
200
0
19901991199219931994199519961997 19981999200020012002200320042005
Ao
Grfico 4: Evolucin de las plazas hoteleras en Salou.

40.000
Nmero de plazas hoteleras
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
20
07
20
05
20
03
20
01
19
99
19
97
19
95
19
93
19
91
19
89
Ao
Fuente: Observatorio de la Fundaci dEstudis Turstics Costa Daurada.

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La evolucin urbanstica de Salou puede explicarse a travs de su

planeamiento general propio. Antes de la segregacin, los antecedentes
urbansticos del ncleo poblacional se remontan al Plan General de Ensanche
de 1963, primer instrumento vertebrador del territorio. Ideado para regular el
incipiente boom de la oferta turstica tradicional de sol y playa, dicho plan
consolid un modelo de ocio que ha perdurado casi inalterado hasta nuestros
das. Posteriormente, la crisis de los 70 ralentiz el crecimiento precedente,
siendo de este periodo el Plan General de 1974, que se limitaba a actualizar
levemente el planeamiento anterior adaptndolo al esquema director-territorial
establecido por el Plan Comarcal de 1971. Finalmente, en la breve etapa de
crecimiento 87-92, la creacin del Centro Recreativo Turstico de Vila-seca y
Salou (Port Aventura) y la inminente segregacin impidieron llevar a cabo la
revisin del planeamiento prevista para 1987, que hubo de posponerse hasta el
ao 1992.
Una vez constituido el nuevo municipio, y tras una primera etapa de

subsistencia a consecuencia de la segregacin, se pas a un periodo de mayor
estabilidad y aceptacin de la nueva realidad municipal, en el cual se inici la
redaccin y posterior ejecucin del Plan General Urbanstico Municipal de
1992. Bajo las directrices de este planeamiento se urbanizaron los primeros
sectores y se adapt el territorio a la implantacin del resort y parque temtico
Port Aventura, cuya construccin en 1995, situando el 70% de su superficie en
el trmino municipal de Salou (el 30% restante se localiz en terrenos de Vilaseca), requiri para su implantacin y gestin la previa constitucin del
Consorcio Recreativo y Turstico de Vila-seca y Salou, ente supramunicipal
participado y gestionado por la Generalitat de Catalunya y por los dos
municipios afectados que funciona de manera independiente, con un territorio,
unos recursos y una estructura administrativa propios. Adems, se proyectaron
las principales infraestructuras y equipamientos bsicos para la poblacin:
Cementerio (1993), centro de asistencia primaria (1994), instituto de educacin
secundaria (1994), sede del Patronato de Turismo (1995), mercado municipal
(1995), centro para la tercera edad (1999), piscina cubierta (1999), centro
cvico (2000), escuela de msica (2000), teatro auditorio (2002) y, finalmente, la
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nueva sede consistorial, inaugurada en el ao 2005, y habiendo entrado ya en

vigor el Plan General de Ordenacin Urbana de 2003.
Este nuevo plan, an vigente en la actualidad, efecta una profunda revisin

del anterior, obsoleto tras el prctico agotamiento del suelo urbanizable durante
la etapa de gran crecimiento 1997-2002 y, principalmente, debido a la
concrecin en este periodo del trazado definitivo de dos importantes
infraestructuras viarias supramunicipales: La nueva lnea del ferrocarril (el
corredor del Mediterrneo) y el vial Salou-Cambrils por el interior, aspectos que
suponen una importante mejora, as como la apertura de un amplio abanico de
posibilidades en cuanto al potencial desarrollo urbanstico del municipio,
especialmente en el sector de Poniente.
Proyectado para definir el crecimiento y desarrollo urbanstico del municipio

hasta el ao 2010, los objetivos y soluciones que propone dicho planeamiento
se basan en tres modelos de desarrollo claramente diferenciados: 1)
Habilitacin de suelo para uso residencial; 2) Reserva de suelo para nuevas
reas de uso turstico y hotelero, y 3) creacin de zonas estratgicas para
albergar nuevos equipamientos pblicos y de servicios. Todo ello adaptando el
crecimiento del municipio a las expectativas de desarrollo social y econmico a
lo largo de su vigencia, as como equilibrando la zona de Levante y la de
Poniente, sobretodo mediante la implantacin de nuevos usos tursticos. En
definitiva, se trata de dotar el suelo suficiente para absorber las demandas y
necesidades sociales, urbanas y econmicas, estructurando un crecimiento
equilibrado y sostenible entre los usos residenciales y los tursticos. El hecho
de que en la actualidad ya se hayan superado las previsiones ms optimistas
en cuanto a nmero de residentes y se est hablando de una poblacin
mxima aproximada de unos 35.000 empadronados 52, teniendo en cuenta la
limitacin del suelo disponible y mucho antes de la finalizacin del plan, as
como las previsiones de creacin de nuevas plazas hoteleras, dan fe de esta
necesidad.
52
Segn evolucin de los ltimos datos del padrn municipal.
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6.2 LA ACTIVIDAD TURSTICA
Desde los aos 60 del siglo XX, Salou es un destino de referencia dentro del
mercado turstico internacional, presentndose a los consumidores como uno
de los lugares de vacaciones con ms calidad. La poblacin presenta un clima
mediterrneo que proporciona una amplia temporada del ao con temperaturas
suaves y pocas precipitaciones, brindando una agradable estancia a los
visitantes. En este sentido, la ocupacin media anual se sita en un 70%, con
casi 1.900.000 visitas al ao, correspondiendo el 45% de dicho total a llegadas
nacionales y el 55% restante a llegadas internacionales. Las vas de acceso a
la poblacin son los aeropuertos de Reus y Barcelona, el AVE, las
infraestructuras ferroviarias convencionales y las carreteras (A7 y C14) y
autopistas (AP7).
Por orden de importancia, los perfiles tipo de los visitantes son los siguientes 53:
1) Familias nacionales con nios: Procedentes de Catalua, Aragn, Pas
Vasco y Navarra. Interesados por las playas y el clima, se alojan en hoteles de
3 estrellas contratados directamente o a travs de agencias de viajes y no es la
primera vez que visitan el destino; 2) Familias internacionales con nios:
Proceden principalmente del Reino Unido, Irlanda, Francia, Blgica y Holanda.
Interesados en las playas y en Port Aventura, se alojan en hoteles de 4
estrellas que contratan a travs de agencias de viajes y es la primera vez que
visitan el municipio; 3) Familias sin hijos o con hijos adolescentes: Procedentes
tanto de Espaa como del extranjero, buscan las playas y la tranquilidad. Se
alojan en hoteles de 3 estrellas y en segundas residencias; 4) Amigos: Grupos
de amigos nacionales de entre 25 y 35 aos, atrados por la diversin nocturna
y Port Aventura. Se alojan en hoteles de 2 y 3 estrellas contratados a travs de
Internet, tratndose de su primera visita al destino, y 5) IMSERSO: Grupos
organizados de gente mayor procedentes del mercado nacional beneficiarios
de dicho programa social. Frecuentemente visitan el destino fuera de
53
Segn datos aportados por el Patronato de Turismo de Salou.
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temporada turstica, aprovechando la poca ocupacin de las instalaciones de

calidad, y buscan disfrutar de la tranquilidad, cultura y gastronoma de la zona.
En cuanto al alojamiento, el municipio dispone actualmente de una de las

infraestructuras ms modernas, variadas, consolidadas y numerosas de la
costa mediterrnea, ofreciendo alrededor de 154.000 plazas distribuidas entre
las siguientes tipologas: 50 hoteles, 13 de los cuales son de cuatro estrellas, y
9 aparthoteles, 4 de los cuales de 4 estrellas (34.000 plazas); 3 camping (5.500
plazas); 15.000 plazas en apartamentos tursticos regulados y el resto de
plazas
(aproximadamente
unas
100.000)
correspondientes
segunda
residencia y a oferta no reglada. Prueba de su elevado nivel es que 8

establecimientos presentan la certificacin Q de calidad, 5 la certificacin
EMAS de gestin medioambiental, 2 certificaciones ISO 14000 y 11 distintivos
de garanta de calidad ambiental
Aprovechando la calidad general del entorno y los servicios tursticos bsicos

(alojamiento, restauracin, calidad del entorno), el municipio potencia y
dinamiza una serie de productos tursticos especficos, complementarios y de
alta segmentacin, cuya concrecin va dirigida fundamentalmente hacia la
desestacionalizacin. Estos productos son los siguientes:
- Turismo familiar. Se trata del producto estrella, al cual se dedican los

mximos esfuerzos de promocin; no en vano, el 37,6% de los visitantes del
destino son familias con nios 54. Debido a la gran amplitud del concepto,
dicho producto engloba y aglutina a todos los dems. En este sentido, Salou
es el primer municipio cataln certificado con el sello de calidad Destino
Turstico Familiar, obtenido en el ao 2003. Esta marca representa un
reconocimiento a la calidad obtenida gracias a la mejora de los
alojamientos, infraestructuras, restauracin y servicios, y a su vez, un
incremento de la notoriedad del destino dentro del mapa turstico europeo.
Los beneficios dicho sello para el sector se concretan en que proporciona
54
Segn estadsticas facilitadas por el Patronato de Turismo de Salou, su distribucin es la siguiente:

- Familias con nios de 0 a 5 aos: 14,5%
- Familias con nios de 6 a 12 aos: 19,8%
- Familias con nios de 13 aos o ms: 3,3%
308

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una poderosa herramienta de diferenciacin de la oferta, de creacin de

nuevos productos, de garanta de servicio adaptado a la definicin de
producto familiar (seguridad en las instalaciones, programas especiales
para nios, variada oferta comercial, fcil acceso a la informacin turstica,
etc.) y de fidelizacin de los clientes.
- Turismo de sol y playa. Consolidado desde los aos 60, es el producto que
dio nombre y fama al municipio. Las playas de Salou tambin son objeto de
una apuesta clara por la calidad de los servicios. As, la totalidad de ellas (4
playas y 5 calas) disponen de la certificacin en gestin medioambiental
ISO 14001, adems de contar con tres Banderas Azules. Otros servicios a
destacar en este sentido son la guardera de playa, espacio ldico de 200
m2 con monitores cualificados; los servicios de socorrismo, que cuentan
con equipo sanitario y ambulancia propia totalmente equipada; o la
comisara de verano de la Polica Local, ubicada en la playa de Llevant.
- Turismo deportivo. Junto con el turismo familiar, otro de los productos a los
que se est dedicando la mxima atencin como fuente de diferenciacin,
de diversificacin de la oferta y de ventaja competitiva. Por una parte, el
destino presenta una interesante oferta de infraestructuras municipales para
poder desarrollar competiciones y stages de todo tipo. Las principales
instalaciones son las siguientes: 1) Pabelln municipal de deportes, con
capacidad para 1000 espectadores, permite multitud de usos; 2) Estadio
municipal de ftbol, que incluye dos campos de ftbol 11, uno de ellos de
csped artificial, y un campo de ftbol 7, as como un pabelln cubierto para
deportes de sala y capacidad de 250 espectadores; 3) Piscina cubierta
municipal, dispone de dos piscinas, una de ellas de 25 metros, y cuenta
tambin con un Centro de Medicina del Deporte, as como con servicio de
fisioterapia, y 4) zona deportiva de playa, ubicada en las playas de Ponent y
de Llevant, dispone de zonas de petanca, bolos, ping-pong, pista de
bsquet y ftbol sala, campo de voley playa, juegos infantiles y zona de
fitness con monitores especializados. En un futuro, y en ejecucin del
planeamiento urbanstico vigente, se prev aumentar considerablemente
dicha oferta con nuevas reas ldico-deportivas en el sector de Poniente,
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consolidando el liderazgo del municipio en este sector. Por otro lado, tanto
en su ncleo como en algunas urbanizaciones, la poblacin residente
cuenta con varias zonas verdes adaptadas con espacios para practicar
diferentes modalidades deportivas (ftbol, patinaje, bsquet, petanca, etc.).
En cuanto a los deportes nuticos, el municipio ofrece la posibilidad de
disfrutar de diferentes actividades relacionadas con el mar a travs de la
Estacin Nutica de Salou-Cambrils-Miami Playa. Se trata de una central de
reservas de entretenimiento y alojamiento que ofrece una gran diversidad
de actividades nuticas (windsurf, vela, catamarn, piragismo, esqu
nutico, esqu bus, parasailing, motonutica, submarinismo, cruceros, pesca
deportiva, etc.), adems de numerosas actividades complementarias
coordinadas y realizadas a medida de los clientes (rutas en BTT, quads,
senderismo o golf). Las instalaciones disponibles para dichas prcticas son
las playas, el puerto deportivo y, en un futuro no muy lejano, el nuevo puerto
que se ubicar en la zona de Cabo Salou, cuya construccin ya ha sido
aprobada por la Direccin General de Costas.
Otro de los nuevos tipos de turismo deportivo en auge es el basado en la
prctica del golf. De gran efecto desestacionalizador, supone a la vez un
atractivo ms para el turismo familiar. La oferta se compone de tres campos
situados dentro del resort Port Aventura, diseados por la empresa Green
Project y por el prestigioso golfista Greg Norman. Dicho proyecto, integrado
dentro del plan de desarrollo del resort, tambin incluye la construccin de
un centro de convenciones y de un nuevo hotel. La oferta local se
complementa con cuatro campos de golf y tres pitch&putt adicionales
situados en poblaciones vecinas. Finalmente, el municipio alberga cada ao
una serie de eventos deportivos de talla internacional, tales como el Rally
RACC Costa Daurada, la Vuelta ciclista a Espaa, la Volta ciclista a
Catalunya o el campeonato de Espaa de bailes deportivos.
Turismo de ocio y entretenimiento. Capitalizado casi por completo por el
parque
temtico
Port
Aventura 55,
paradigma
del
ocio
familiar
desestacionalizado, ya que consigue alargar la temporada turstica de

55
Compuesto por cinco reas temticas, sus instalaciones representan la cultura, gastronoma y productos
tpicos de cada zona.
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marzo a noviembre. En el resort tambin se encuentran el Caribe Aquatic

Park, nico parque acutico temtico de Europa, el cual dispone de
instalaciones cubiertas para baarse todo el ao, tres hoteles, un beach
club y los ya mencionados campos de golf.
Otros polos de atraccin son la fiesta mayor de invierno, con el
multitudinario evento del Coso Blanco (carrozas, lluvia de siete toneladas
de confeti, etc.), la fiesta mayor de verano, con sus Nits Daurades
(conciertos y multitud de actos para toda la familia), todo ello unido a la ya
muy consolidada oferta de ocio nocturno (discotecas y pubs).
- Turismo de congresos y de actividades culturales y promocionales. Por ser

uno de los primeros municipios de la demarcacin que apost por este tipo
de producto desestacionalizador, Salou lidera la oferta de organizacin de
congresos y realizacin de actividades culturales y promocionales 56. Para
ello, dispone de unas instalaciones de primer orden: Palacio de congresos
con capacidad para 600 personas, auditorios de 90 y 150 personas, salas
de 140 y 350 personas, as como diversos vestbulos adaptables y salas de
exposiciones de menor tamao. Dicha oferta se complementa con los
siguientes servicios: Bar-restaurante, catering, zona de parking, accesos y
WC para discapacitados, acceso rodado al escenario principal, posibilidad
de traduccin simultanea en todas las salas, Internet, videoconferencia,
secretara y azafatas, adecuacin del escenario, guardarropa, seguridad
privada y tcnicos de iluminacin y sonido, entre otros.
- Turismo gastronmico. Como en todo municipio turstico, pero tambin por

su particular situacin geogrfica (cerca del mar y, a la vez, de la montaa
y de la huerta del Camp de Tarragona), la oferta gastronmica de Salou es
muy amplia y variada, incluyendo tanto platos mediterrneos elaborados
con los productos tradicionales de la tierra como recetas de la cocina
internacional ms sofisticada y lejana. A ello tambin contribuye de manera
determinante el gran nmero y variedad de establecimientos de
56
A pesar de dicho liderazgo, en los ltimos tiempos la construccin masiva de auditorios y palacios de
congresos en las poblaciones vecinas ha hecho que en ocasiones la oferta sea superior a la demanda,
provocando una dura competencia entre municipios por la captacin de clientes.
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restauracin disponibles. Finalmente, en cuanto a eventos gastronmicos,

cabe mencionar la campaa del calamar, que se celebra todos los aos y a
cuya temtica se adhieren con mens especiales para la ocasin diversos
restaurantes de calidad.
- Turismo de proximidad. Las buenas comunicaciones existentes y la

proximidad del municipio a otros puntos de inters, debido a su inmejorable
ubicacin en el centro de la Costa Daurada, se convierten en un aliciente
ms a tener en cuenta, con destinos tan atractivos como la Tarraco
romana, declarada Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO; el
Priorato, con sus rutas de turismo enolgico; la ruta del Cister; el
modernismo de Reus; Barcelona o el delta del Ebro, entre otros.
Desde sus inicios, concretamente en tiempos de la Comisin Gestora, el

Ayuntamiento de Salou ha participado de forma activa en el impulso, fomento y
promocin de la actividad turstica local. As, el 29 de marzo de 1990 se
constituy mediante acuerdo plenario lo que por aquel entonces se
denominaba una Fundacin Pblica Municipal. Dicho ente, dotado de
personalidad jurdica pblica y propia, y compuesto por una Junta 57, una
Comisin Ejecutiva 58 y un Director o Gerente 59, supuso la creacin del
Patronato Municipal de Turismo, el cual ha perdurado hasta nuestros das. Los
primeros estatutos de la Fundacin establecan los siguientes objetivos:
Promover la presencia activa de Salou en el mercado turstico, procurando
la coordinacin de los sectores interesados en su fomento.
Producir los materiales de propaganda necesarios para dar a conocer la
realidad turstica del municipio.
57
rgano supremo de la Fundacin, la Junta est constituida por un Presidente y doce vocales, seis de
ellos miembros del Ayuntamiento y los seis restantes personas relacionadas con el sector turstico
municipal y con entidades ciudadanas, por razn de su competencia y representatividad.
58
Formada por el Presidente de la Junta, dos vocales del Ayuntamiento y dos vocales representativos del
sector.
59
Nombrado por el Presidente, a propuesta de la Junta.
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Fomentar la informacin y animacin turstica, mediante la realizacin y

estmulo de todo tipo de actividades que supongan un enriquecimiento de la
oferta de ocio, tanto de los ciudadanos como de los visitantes.
Contribuir de forma prioritaria a la defensa de los recursos naturales como
foco de atencin y atraccin turstica, al igual que los valores socioculturales del municipio.
Estudiar la problemtica turstica municipal, proponiendo y adoptando las
medidas ms adecuadas para encontrarle solucin.
Realizar campaas de educacin y concienciacin ciudadana en relacin a
los aspectos socio-culturales del turismo.
Promover al unsono el desarrollo turstico para todos, puesto que el
municipio es a la vez un elemento generador de ste.
Gestionar, proponer y llevar a cabo cualesquiera otras acciones que puedan
contribuir al fomento turstico del municipio.
Para la consecucin de sus fines, el Patronato cuenta con su propio

presupuesto,
financiado
principalmente
con
los
siguientes
recursos
econmicos: 1) Las aportaciones iniciales y subvenciones anuales consignadas

en el presupuesto ordinario del Ayuntamiento; 2) Las ayudas y subvenciones
procedentes de otros organismos o entidades oficiales, o de particulares, y 3)
los ingresos que puedan derivarse de la prestacin de servicios por parte del
propio ente (tren turstico y contratos de publicidad, principalmente).
6.3
LA MODERNIZACIN EN LA ADMINISTRACIN MUNICIPAL DE
SALOU: DE LA GESTIN POR FUNCIONES A LA GESTIN POR

PROCESOS
6.3.1 Introduccin.
Como proveedora de servicios pblicos, la administracin salouense ha

evolucionado de forma paralela a la del municipio, como no poda ser de otra
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manera, empezando prcticamente desde cero pero alcanzando en poco

tiempo una gran proyeccin. As, histricamente, lo que en un principio eran las
oficinas de recaudacin municipal desconcentradas del antiguo municipio
matriz de Vila-seca i Salou se convirtieron a partir de la segregacin en la sede
permanente del nuevo Consistorio, que inici sus funciones con una plantilla
orgnica de slo 17 empleados. Tras una primera etapa de formacin de las
estructuras administrativas bsicas, caracterizada por el lgico boicot inicial
por parte de Vila-seca, la falta de liquidez, la ausencia de censos y de
padrones, la falta de personal de alto rango o especializado en ciertos mbitos
de competencia y la inexperiencia de las nuevas incorporaciones, se pas a un
periodo de mayor estabilidad y crecimiento de la oferta de empleo pblico
municipal, en aras de satisfacer las crecientes necesidades de la poblacin.
A nivel departamental, tanto la redaccin como la posterior ejecucin del

planeamiento urbanstico motivaron que en un primer momento la principal
demanda de recursos humanos se concentrara en el rea de Urbanismo,
empezando por los servicios tcnicos (arquitectos, urbanistas, ingenieros y
delineantes) y continuando por los servicios administrativos (juristas, expertos
en
contratacin,
licencias
disciplina
urbanstica).
Paralelamente,
la
recuperacin de la gestin de la recaudacin voluntaria y ejecutiva, que hasta

ese momento se encontraba cedida a BASE 60, requiri la provisin de ms
personal en el rea de Hacienda, que tambin pas a albergar de forma
estable las funciones legales de Intervencin y Tesorera, ejercidas por
funcionarios de alto rango y cada una de ellas con estructura administrativa
propia y dependiente, as como la adscripcin a dicha rea del departamento
de Informtica, debido fundamentalmente a las necesidades tcnicas y de
mantenimiento de las aplicaciones de gestin tributaria. Finalmente, la
demanda de servicios de soporte interno (Secretara, RRHH, patrimonio,
servicios, asesora jurdica) por parte de los citados departamentos
emergentes, as como la asuncin de nuevas competencias (responsabilidad
patrimonial), tambin conllevaron el crecimiento del rea de Gobernacin.
60
Organismo autnomo de la Diputacin Provincial de Tarragona encargado de gestionar los ingresos

locales de aquellos municipios que, voluntariamente o por falta de medios, le ceden dicha competencia.
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Estas tres grandes reas, junto con la Polica Local, que puede considerarse
como independiente, y el Patronato de Turismo 61, configuraron el ncleo
administrativo inicial sobre el que se asent la nueva Corporacin,
distribuyndose fsicamente en tres plantas separadas del edificio consistorial.
Posteriormente, la demanda de nuevos servicios de carcter no estacional por
parte de la poblacin residente se tradujo en la creacin de nuevos
departamentos (bienestar social, cultura, educacin, juventud, promocin
econmica), constituyendo una verdadera cuarta rea, coloquialmente llamada
rea perifrica, de tamao y dotacin personal variables en funcin de las
necesidades y/o las directrices polticas preponderantes.
Una vez configurada la estructura administrativa bsica, sta ha ido

aumentando cada vez ms, sin sufrir demasiadas variaciones en cuanto a
distribucin, pero con un importante punto de inflexin en 1999 en cuanto a
tamao, ya que a partir de ese momento el organigrama fue reforzndose
paulatinamente mediante la provisin de diversos puestos de trabajo de
responsabilidad reservados a tcnicos de nivel superior. As hasta nuestros
das, habiendo llegado en la actualidad a una plantilla orgnica de 364
empleados, segn datos de 2008, distribuidos entre las siguientes entidades y
categoras:
1- AYUNTAMIENTO DE SALOU (servicios centrales):

A) FUNCIONARIOS DE CARRERA
N = Nmero de plazas; G = Grupo
DENOMINACIN
SECRETARIO
INTERVENTOR
TCNICO
ADMINISTRATIVO
AUXILIAR
AUXILIAR INTERPRETE
ORDENANZA MAYOR
ORDENANZA
AGENTE NOTIFICADOR
INGENIERO DE CAMINOS
ARCHIVERO
ECONOMISTA
TAE PROMOCIN ECON.
TAE COMERCIO
ARQUITECTO TECNICO
61
N
1
1
9
23
54
1
1
4
1
1
1
3
1
1
5
G
A1
A1
A1
C1
C2
C2
C2
E
E
A1
A1
A1
A1
A1
A2
ESCALA
HABILIT. NAC.
HABILIT. NAC.
ADM. GENERAL
ADM. GENERAL
ADM. GENERAL
ADM. GENERAL
ADM. GENERAL
ADM. GENERAL
ADM. GENERAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
SUBESCALA
SECRETARIA
INTERV.-TRESORERIA
TECNICA
ADMINISTRATIVA
AUXILIAR
AUXILIAR
SUBALTERNA
SUBALTERNA
SUBALTERNA
TECNICA
TECNICA
TECNICA
TECNICA
TECNICA
TECNICA
CLASE
PRIMERA SUPERIOR
PRIMERA SUPERIOR
TECNICA SUPERIOR
TECNICA SUPERIOR
TECNICA SUPERIOR
TECNICA SUPERIOR
TECNICA SUPERIOR
TECNICA MEDIA
Vase el apartado 6.2
315

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GRADUADO SOCIAL
INGENIERO TECNICO
DELINEANTE
INSPECTOR DE OBRAS
INSPECTOR TER. RURAL
AUXILIAR DE INSPECCION
AUX. INSPECCION RENTAS
AUX. GESTION PADRON IBI
OF. COM. ESPEC. (INSP. ACT.)
TECNICO INFORMATICO
PROGRAM. INFORMATICA
PROGRAM. INFORMATICA
OPERADOR INFORMATICA
INSPECTOR
SUBINSPECTOR
SARGENTO
CABO
AGENTE
AGENTE INTERINO
1
4
7
1
1
1
1
1
1
1
3
1
1
1
1
2
9
58
18
A2
A2
C1
C1
C1
C2
C2
C2
C1
A1
C1
C2
C2
A2
C1
C1
C2
C2
C2
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
TECNICA
TECNICA
TECNICA
TCNICA
TECNICA
TECNICA
TECNICA
TECNICA
TECNICA
TCNICA
TCNICA
TCNICA
TCNICA
SERV. ESPECIALES
SERV. ESPECIALES
SERV. ESPECIALES
SERV. ESPECIALES
SERV. ESPECIALES
SERV. ESPECIALES
TECNICA MEDIA
TECNICA MEDIA
TECNICA AUXILIAR
TECNICA AUXILIAR
TECNICA AUXILIAR
TECNICA AUXILIAR
TECNICA AUXILIAR
TECNICA AUXILIAR
TECNICA AUXILIAR
TECNICA SUPERIOR
TECNICA AUXILIAR
TECNICA AUXILIAR
TECNICA AUXILIAR
POLICIA LOCAL
POLICIA LOCAL
POLICIA LOCAL
POLICIA LOCAL
POLICIA LOCAL
POLICIA LOCAL
B) PERSONAL LABORAL FIJO

N = Nmero de plazas
DENOMINACIN
ENCARGADO BRIGADA JARDINERIA
ENCARGADO BRIGADA OBRAS
OFICIAL PRIMERA ELECTRICISTA
OFICIAL PRIMERA CONDUCTOR
OFICIAL PRIMERA PINTOR
OFICIAL PRIMERA
OFICIAL SEGUNDA JARDINERO
PEN ESPECIALISTA PALETA
PEN ORDINARIO JARDINERIA
CONSERGES/ORDENANZAS
INSPECTOR DE SANIDAT Y CONSUMO
TECNICO MEDIO AMBIENTE
TECNICO MEDIO AMBIENTE
ADMINISTRADOR INSTAL. DEPORTIVAS
BIBLIOTECARIO
PROFESOR TITULAR PIANO
PROF ESOR PIANO Y COMP. COR
PROFESOR PIANO Y MUSICA MODERNA
PROFESOR VIOLONCHELO
PROFESOR TITULAR DE SOLFEO
PROFESOR TITULAR DE VIOLI
PROFESOR TITULAR DE GUITARRA
PROFESOR FLAUTA
PROFESOR DE SOLFEO, ARMONIA Y FORMAS
PROFESOR DE PERCUSION
PROFESOR DE CLARINETE
TECNICO PROFESOR DE ARTES PLASTICAS
TECNICO DE CULTURA Y FIESTAS
PROFESOR DE ADULTOS
ARQUITECTO
ARQUITECTO TECNICO
INSPECTOR DE OBRAS
COORDINADOR ACTIV. EXTRAESCOLARES
TECNICO DE DEPORTES
CONSERGE
AUXILIAR-CONSERGE
AUXILIAR DE BIBLIOTECA
AUXILIAR ADMINISTRATIVO
AUXILIAR RECEPCIONISTA
CONSERGE MANT. PISCINA MPAL.
RECEPCIONISTA CONSERGE
RECEPCIONISTA-INFORMADOR
OPERADOR INFORMATICO
OPERARIO DE PRODUCCION
INFORMADOR JUVENIL
MONITOR DE DEPORTES
MONITOR INTEGRADOR SOCIAL
MONITOR DE OCIO
316
N
1
1
1
5
1
1
1
1
4
7
1
1
1
1
1
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
3
1
1
1
1
7
1
3
5
1
4
1
2
1
1
2
4
2
3
TITULACIN
GRADUADO ESCOLAR, FP1 O EQUIV.
CERTIFICADO DE ESCOLARIDAD
LICENCIADO EN FARMACIA
LICIENCIADO EN BIOLOGA O CIENCIAS AMBIENTALES
BACHILLERATO, FP2 O EQUIVALENTE
TECNICO EN EMPRESAS Y ACTIVIDADES TURISTICAS
DIPLOMADO EN BIBLIOTECONOMIA Y DOCUMENTACION
TITULO DE PROFESOR DE PIANO
TITULO DE PROFESOR DE VIOLONCHELO
TITULO DE PROFESOR DE SOLFEO
TITULO DE PROFESSOR DE VIOLIN
TITULO DE PROFESOR DE GUITARRA
TITULO DE PROFESOR DE FLAUTA
TITULO DE PROFESOR DE SOLFEO
TITULO DE PROFESOR DE PERCUSION
TITULO DE PROFESOR DE CLARINETE
DIPLOMADO EN ARTES PLSTICAS
DIPLOMADO MAGISTERIO
ARQUITECTO SUPERIOR
ARQUITECTO TECNICO
ARQUITECTO TECNICO
GRADUAT ESCOLAR, FP1 O EQUIV.
CERTIFICADO ESCOLARIDAD
GRADUADO ESCOLAR, FP1 O EQUIV
GRADUADO ESCOLAR, FP1 O EQUIV

Ivan Andreu Barber
ISBN:978-84-693-0701-4/DL:T-417-2010
TCNICO MEDIO EDUCADOR SOCIAL

TCNICO MEDIO INMIGRACION
TCNICO MEDIO OCUPACIN
TCNICO MEDIO VIVIENDA
ANIMADOR SOCIOCULTURAL
TCNICO PEDAGGICO
TCNICO DE JUVENTUD
TRABAJADOR SOCIAL
EDUCADOR SOCIAL
1
1
1
1
1
1
1
3
2
DIPLOMATURA EN TRABAJO SOCIAL O EQUIV.

DIPLOMATURA EN REL. LABORALES O EQUIV.
DIPLOMATURA UNIVERSITRIA O EQUIV.
DIPLOMATURA EN CINCIAS SOCIALES O EQUIV.
C) FUNCIONARIOS DE OCUPACIN EVENTUAL

N= Nmero de plazas
DENOMINACIN
TECNICO DE COMUNICACIN
TCNICO DE PROMOCIN ECONMICA
TCNICO DE COMERCIO Y MERCADOS
SECRETARIA PARTICULAR ALCALDIA
RESPONSABLE DEL GABINETE DE ALCALDIA
AYUDANTE PERIODISTA
COORDINADOR DE CONCESIONSES
COORDINADOR DE CULTURA Y EDUCACIN
COORDINADOR DE ACCIN SOCIAL
COORDINADOR DE PARTICIPACIN CIUDADANA
TCNIC DE PROTOCOL
N
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
TITULACIN
LIC. EN CC ECONMICAS, ADE O EQUIV.
TCNICO EN EMPRESAS Y ACTIV. TURSTICAS
LIC. EN PUBLICIDAD Y RELACIONES PBLICAS
LIC. EN PERIODISMO O EQUIV.
DIPLOMATURA EN CIENCIAS DE LA EDUCACIN
LIC. EN PUBLICIDAD Y RELACIONES PBLICAS
NMERO TOTAL DE FUNCIONARIOS DE CARRERA

NMERO TOTAL DE FUNCIONARIOS INTERINOS
NMERO TOTAL DE PERSONAL LABORAL FIJO
NMERO TOTAL DE FUNCIONARIOS EVENTUALES (cargos de confianza)
220
18
99
11
TOTAL PERSONAL AYUNTAMIENTO
348
2- PATRONATO MUNICIPAL DE TURISMO

dependiente del Ayuntamiento de Salou)
(Organismo
Autnomo
A) PERSONAL LABORAL FIJO

N = Nmero de plazas
DENOMINACIN
TECNICO MEDIO PROMOCIN/INFORMACIN
AUXILIAR ADMINISTRATIVO
ADMINISTRATIVO
CONDUCTOR/MECANICO (tren turstico)
INFORMADORES
N
6
1
1
4
3
TITULACIN
TECNICO EN EMPRESAS Y ACTIVIDADES TURSTICAS
CARNET D (vehculos articulados)
B) FUNCIONARIOS DE OCUPACIN EVENTUAL

N= Nmero de plazas
DENOMINACIN
DIRECTOR GERENTE
N
1
TITULACIN
TECNICO EN EMPRESAS Y ACTIVIDADES TURSTICAS
NMERO TOTAL DE PERSONAL LABORAL FIJO

NMERO TOTAL DE FUNCIONARIOS EVENTUALES (cargos de confianza)
15
1
TOTAL PERSONAL PATRONATO DE TURISMO
16
317

Ivan Andreu Barber
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6.3.2 Evolucin histrica: Gestin por funciones.
6.3.2.1 Caractersticas generales de la gestin por funciones.
Las principales caractersticas organizacionales expuestas hasta el momento:

Rpido y elevado crecimiento, mayora de personal de nueva incorporacin,
baja media de edad, contenido tamao pero elevado presupuesto y gestin
administrativa de gran cantidad de servicios presuponen un alto grado de
innovacin, adaptabilidad, baja resistencia a los cambios y predisposicin a la
adopcin de metodologas de gestin de la calidad y por procesos. Sin
embargo, la realidad hasta hace bien poco ha sido muy diferente. Salvo en
contadas excepciones, la estructura administrativa del Ayuntamiento de Salou
ha sido, y todava hoy sigue siendo, en su mayor parte burocrtica y de tipo
funcional. Los motivos de la adopcin (o de la existencia, si se quiere) de esta
forma de organizacin son diversos: Por un lado, la escasez de medios
disponibles y la tumultuosa etapa inicial motiv que los primeros efectivos
dedicaran la mayor parte de sus esfuerzos a solucionar aspectos de vital
importancia para la supervivencia de la nueva Corporacin, sin que ello les
dejara tiempo para reflexionar sobre cual deba ser el modelo idneo de gestin
a adoptar. Por otro lado, la inmadurez de la institucin y la falta de experiencia
del personal en las nuevas tcnicas de gestin -o la mentalidad tradicional y
conservadora de algunos altos cargos- provocaron que se tomara como
referencia terica la estructura administrativa del municipio matriz de Vila-seca,
claramente burocrtica y funcional. Finalmente, aunque en los aos ochenta las
tcnicas de calidad y de gestin por procesos hacan sus primeras apariciones
en las grandes administraciones pblicas, su importancia y grado de
implantacin distaba mucho del actual, especialmente en las administraciones
locales del mbito territorial objeto de estudio.
En ese contexto, los circuitos administrativos no se encontraban consolidados e

iban crendose sobre la marcha. En un principio, dada la gran confusin
existente, tampoco exista centralizacin y ni siquiera la terica estructura
funcional, propia de las administraciones tradicionales, operaba como tal. As
pues, puede decirse que se empez a funcionar con una adaptacin de la
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Ivan Andreu Barber
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tradicional estructura administrativa funcional jerrquica de los entes locales,

compuesta en su mayor parte por personal funcionario (de Administracin
General y Especial) y bsicamente articulada en tres grandes reas
(Urbanismo, Hacienda y Gobernacin), comandadas por los cargos de
Secretara y de Intervencin (tambin por el de Tesorera, aunque en menor
medida), seguidos de las Jefaturas de Servicio, Seccin, Negociado, Unidad y
resto de categoras de la funcin pblica. El Ayuntamiento fue creciendo
paulatinamente pero sigui conservando dicha estructura separada, tanto fsica
como procedimentalmente. Si bien inicialmente, el clima laboral emprendedor y
lleno de entusiasmo y camaradera no impeda la comunicacin formal e
informal entre los departamentos, el paso del tiempo, el crecimiento, la
burocracia, los conflictos de competencias entre departamentos, el deterioro de
las relaciones y el celo en determinadas cuestiones provocaron que dichas
reas se cerraran y buscaran su propia autosuficiencia, proliferando cada vez
ms las duplicidades de personal y los compartimentos estancos de difcil -y en
ocasiones imposible- intercomunicacin. En este sentido, se daba el caso de
que ciertos departamentos eminentemente tcnicos (p. ej. Arquitectura o
Ingeniera) queran contar con personal administrativo propio para as no haber
de depender de los Servicios Administrativos de Urbanismo, departamento
legtimamente encargado de prestarles soporte en esas materias. Igualmente,
algunas unidades de tipo jurdico-administrativo (p. ej. Licencias) solicitaban
personal tcnico propio pese a la existencia de departamentos tcnicos de tipo
general, en parte creados para tal fin. El principal problema radicaba en que en
ninguno de los casos se amortizaba el personal sobrante, con la consiguiente
duplicidad e ineficiencia de recursos 62.
Otra de las particularidades de la organizacin administrativa salouense, a

pesar de que su estructura principal no haba sufrido cambios significativos
desde la creacin del nuevo municipio, es la ausencia de representacin
formal-oficial mediante la correspondiente Relacin de Puestos de Trabajo
62
Informacin obtenida en la entrevista SA E1, realizada a informantes privilegiados que presenciaron

ese proceso de evolucin.
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(RPT) hasta el ao 2005 63. As, puede decirse que hasta ese momento
nicamente
exista
de
forma
tcita,
mantenindose
de
este
modo
fundamentalmente por razones estratgicas, y siendo la plantilla orgnica y la

plantilla valorada, que conforma el captulo presupuestario de personal, los
nicos soportes documentales de la misma. De igual manera, tanto la provisin
y la movilidad administrativa como la promocin de los cargos siempre se
haban hecho sin ningn tipo de adscripcin orgnica y mediante el sistema de
libre designacin, con el alto grado de subjetividad implcita que ello
conllevaba. Dicha subjetividad, entre otras causas, provoc que los primeros
intentos de representacin fueran traumticos, ya que a tal fin se contrat a una
empresa externa que realiz una propuesta de organigrama claramente
desequilibrada y sin contar con la opinin consensuada de todos los
departamentos, lo cual desemboc, junto con otros factores, en una crisis
poltica e institucional de graves consecuencias generales. Vista la mala
experiencia, a nivel poltico se decidi aparcar el proyecto de forma definitiva.
Poco tiempo despus, y ante la voluntad poltica de retomar de inmediato la

elaboracin de la RPT, aunque esta vez de una manera mucho ms
consensuada, se constituy una comisin interna de trabajo de tipo mixto,
integrada por polticos (tanto del equipo de gobierno como de la oposicin), por
funcionarios representantes de todas las reas de la organizacin y por los
sindicatos, de forma que su composicin fuera lo ms paritaria posible. El
nuevo proyecto de elaboracin de la RPT municipal constaba de tres fases
principales: 1) Elaboracin del organigrama de puestos de trabajo; 2)
Elaboracin de las fichas descriptivas de las caractersticas de cada puesto, y
3) valoracin econmica de dichos puestos. El primer organigrama de la nueva
RPT fue aprobado el 27 de abril de 2006 por la anterior Corporacin municipal.
Posteriormente, a finales de 2007, el actual Consistorio aprob la primera
versin de las fichas descriptivas. A lo largo de este perodo de tiempo, tanto
las fichas como el organigrama han sufrido diversas modificaciones, en aras de
su adaptacin a las caractersticas y necesidades de las nuevas regiduras, as
como a la inminente creacin de la Oficina de Atencin al Ciudadano (OAC).
63
Hasta ese momento, solamente exista una plantilla orgnica valorada, la cual formaba parte del
Presupuesto Municipal.
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Finalmente, en la actualidad slo queda pendiente la valoracin econmica de

los puestos de trabajo, tarea que, hoy por hoy, se pretende encomendar al
Servicio de Asistencia Municipal (SAM) de la Diputacin Provincial de
Tarragona.
El vigente organigrama se representa a travs de una estructura compuesta de

reas funcionales, cada una de las cuales se encuentra subdividida en
servicios, secciones y unidades, dentro de las cuales se integran los diferentes
puestos de trabajo, ordenados de arriba abajo en funcin de su nivel jerrquico,
determinado por el grupo de titulacin (A, B, C, D o E) y el complemento de
destino o grado personal (de 1 a 30), y unidos por conectores segn su
dependencia jerrquica. Un resumen de dicha estructura se representa en la
figura siguiente:
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Figura 27: Organigrama general del Ayuntamiento de Salou.

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A cada puesto de trabajo le corresponde una ficha descriptiva, donde se

detallan las restantes caractersticas del cargo, aparte de las que determinan
su nivel jerrquico, ya fijadas en el organigrama. Puesto y ficha se relacionan
mediante un cdigo numrico. Las caractersticas recogidas por las fichas
descriptivas se almacenan en una base de datos Access realizada por el
departamento de Informtica. A modo de ejemplo, una ficha descriptiva ofrece
el siguiente aspecto en la pantalla del ordenador:
Pantalla 1: Ejemplo de ficha descriptiva de la Relacin de Puestos de Trabajo

del Ayuntamiento de Salou.
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6.3.2.2 Percepcin de los empleados de la gestin por funciones.
La percepcin general de los empleados acerca de la nueva RPT difiere en

funcin de la etapa a valorar. Durante la fase de elaboracin, los trabajos de la
comisin causaron cierta desconfianza entre los empleados municipales,
aunque mucha menos que la provocada por los de la empresa externa que
elabor el primer organigrama. La falta de colaboracin en general, tanto por
los olvidados, excluidos o represaliados, por razones obvias, como por los
que ya lo tenan asegurado, la tendencia al autobombo personal y grupal a
la hora de describir los puestos individuales o de ciertos colectivos singulares,
el puenteo a la comisin por los jefes superiores y por algunos polticos,
aunque estos ltimos en menor medida, debido a la participacin de la
oposicin en los trabajos, lo que origin cierto clima de consenso, o el recelo
hacia los sindicatos participantes fueron las principales dificultades. An as,
puede decirse que, en general, la comisin tcnica elaboradora actu de
manera consensuada y con relativa independencia 64, demostrada en parte por
el hecho de que sus propuestas fueran frecuentemente puenteadas (pero no
modificadas) cuando no se ajustaban a la voluntad poltica o tcnica superior
imperante. En cualquier caso, se constata que los stakeholders valoraron
positivamente el hecho de que se tratara de una comisin interna y
fundamentalmente de tipo tcnico, siendo hoy en da como mnimo aceptada
como un punto de partida vlido para la organizacin del personal.
En cuanto a su aplicacin, la percepcin general de la RPT tambin presenta

diferentes matices. De hecho, no debe olvidarse que su puesta en
funcionamiento es reciente, incompleta y sujeta a frecuentes modificaciones,
debiendo an evolucionar y adaptarse a la progresiva implantacin de la
gestin por procesos. Esto es as porque en la fase inicial de definicin de
procedimientos, en la cual se encuentra actualmente la organizacin, resulta
difcil encajar al cien por cien el organigrama existente, por novedoso que ste
sea, con los flujos surgidos de dicha actividad. Adems, debido a su gran
64
Informacin obtenida de la entrevista SA E2, realizada a informantes privilegiados que formaron parte
de dicha comisin, as como de la observacin participante del autor.
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Ivan Andreu Barber
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importancia y al elevado componente estratgico de la etapa, la tendencia ms

usual es que la RPT se subordine a los procesos, con la consiguiente
inestabilidad y provisionalidad en la definicin de puestos y tareas. Las
principales debilidades de este periodo son la falta de un plan de carrera o de
promocin profesional, la provisin de puestos imperfecta o la incertidumbre
acerca de los criterios a adoptar en el proceso valorativo, an pendiente de
realizacin: Si la valoracin va a ser homognea por niveles o especfica para
cada puesto, si su objetividad e imparcialidad estn suficientemente
garantizadas, etc. En este sentido, se prev que dicho proceso se traslade al
Servicio de Asistencia Municipal de la Diputacin Provincial.
As, en este contexto de indefinicin y cambio se da el caso de que, en los

niveles ms bajos del escalafn, la tendencia preponderante es a querer
escalar puestos sin opositar o sin poseer la titulacin suficiente. De hecho,
muchos de los puestos de trabajo de la RPT de Salou prevn la posibilidad de
un doble grupo de acceso (por ejemplo, B/C 20). As, aunque dicho sistema fue
ideado para poder encajar en el organigrama a ciertos mandos intermedios
que ya ocupaban puestos de responsabilidad sin poseer titulacin universitaria,
igualmente se da el caso de que, en caso de vacante, algunas de estas plazas
intermedias tambin permitiran ser ocupadas por personal de categoras
inferiores sin necesidad de pasar por una oposicin de cambio de grupo, con el
consiguiente aumento de la subjetividad y del desaliento de quienes s poseen
dicha categora, puesto que en ocasiones su ventaja respecto a los primeros es
muy relativa (menor antigedad, experiencia, etc.).
Como no poda ser de otro modo, en las jefaturas tambin se tiende a escalar,
con el agravante de que se trata de puestos donde, a pesar de las significativas
diferencias salariales, no estn establecidas caractersticas tipo que puedan ser
tomadas como referencia universal a la hora de distinguirlos (por ejemplo,
ciertos
servicios
podran
ser
perfectamente
secciones,
viceversa),
aumentando an ms el componente subjetivo. Ante la ausencia de un marco

regulador fiable, con frecuencia suele darse el caso de que, con la excusa de la
adaptacin a la gestin por procesos, las nuevas necesidades, la invocacin
de un malentendido benchmarking interdepartamental o de cualquier otro tipo
326

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de astucia, los jefes tiendan a querer hinchar sus departamentos,

dividindolos en unidades o a travs de la demanda constante de nuevos
subordinados, para poder as justificar que la cspide (su puesto) debera estar
an ms arriba de donde se encuentra 65. Este tipo de actitudes hacen que se
pierda totalmente de vista el verdadero trabajo a realizar y, evidentemente, los
procesos.
Cabe observar que, en este afn por progresar, y aunque sea de manera
ficticia, los empleados se aferran a la estructura funcional, a las lneas del
organigrama o a las tareas taxativamente detalladas en sus fichas descriptivas,
sin prestar en ningn momento atencin a los procedimientos y, por
consiguiente, autolimitando en gran medida su potencial. En el momento en
que nos encontramos, la participacin y la responsabilidad sobre determinados
procesos se ven todava como algo demasiado abstracto e indefinido como
para poder hacerlo valer como justificante de un determinado status o
promocin profesional. An as, en la fase de diseo ya se empieza a observar
la tendencia por parte de algunos departamentos a querer desdoblar procesos
complejos en otros ms simples para as aparentar un mayor volumen de
trabajo o responsabilidad 66. Finalmente, otra de las consecuencias negativas
del sistema funcional establecido es que fomenta un escaso grado de
flexibilidad, de polivalencia y de rotacin de efectivos, lo cual se manifiesta por
el hecho de que, en ocasiones, algunos empleados que vienen ocupando
determinados puestos durante gran parte de su vida laboral, incluso aunque la
provisin de los mismos haya sido mediante el sistema de libre designacin,
creen que dichos lugares de trabajo y todas sus caractersticas les pertenecen,
convirtindose prcticamente en inamovibles 67.
A pesar de todo, gracias a su diseo actual y a las ltimas modificaciones, la

estructura de la vigente RPT puede considerarse moderna en su conjunto y
65
Informacin obtenida de la entrevista SA E3, realizada a informantes privilegiados pertenecientes a

organizaciones sindicales representativas, as como de la observacin participante del autor.
66
Informacin obtenida de la entrevista SA E4, realizada a miembros de la comisin operativa de

normalizacin de procesos.
67
Segn la entrevista SA E3.
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suficientemente compatible en su aplicacin con las nuevas metodologas de

gestin de la calidad y por procesos, habiendo sido aceptada por la mayor
parte de los empleados. En este sentido, un primer paso hacia la
modernizacin ser la creacin de la Oficina de Atencin al Ciudadano (OAC),
cuya inminente entrada en funcionamiento se espera que modele ligeramente a
dicha RPT. As, la estructura originaria de puestos de trabajo deber adaptarse
en primer lugar a la implantacin de los procesos clave de atencin al pblico,
los cuales pasarn a prestarse desde el nuevo departamento, pero tambin a la
posterior definicin y diseo de los procesos internos. En este sentido, aunque
la idea es implantar la gestin por procesos empezando por la definicin y
posterior puesta en prctica de los procedimientos externos, clave o de
atencin al pblico (los que presta la OAC) cabe sealar que, paralelamente,
tambin se estn llevando a cabo diferentes tareas de diseo y definicin de
los procedimientos internos. En este contexto, a medida que los procedimientos
externos profundicen hacia el interior de la organizacin y los internos avancen
hacia el exterior, inevitablemente van a surgir problemas de desajuste,
requiriendo acciones de reingeniera para lograr un ptimo grado de conexin
entre ambas corrientes. Debido a su subordinacin a los procesos, dichas
acciones implicarn necesariamente una adaptacin de la RPT.
Como se puede observar, en este caso compatibilidad es sinnimo de

adaptabilidad, puesto que los cambios van a ser necesarios en la mayora de
las ocasiones, lo cual, tratndose de una RPT de slo dos aos de antigedad,
produce una cierta sensacin de falta de planificacin y de que quizs hubiese
sido mejor empezar por los procesos. En su defensa cabe decir que, durante la
fase de elaboracin, se plante varias veces la disyuntiva de si deba
simplemente plasmarse en un documento el organigrama corporativo histricotcito existente o si, por el contrario, resultaba ms conveniente empezar desde
cero el diseo de la estructura realmente deseada, adoptndose finalmente un
criterio conciliador de las dos posturas, aunque bastante conservador, aspecto
que limit en gran parte las posibilidades del proyecto 68. En todo caso, parece
claro que hoy en da el diseo de una estructura organizacional moderna no
68
Informacin obtenida de los miembros que formaron parte de la comisin (entrevista SA E2).
328

Ivan Andreu Barber
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puede concebirse nicamente desde una perspectiva funcional, requiriendo su

cambio a una perspectiva por procesos.
6.3.2.3 Conclusin.
Paradjicamente, las particularidades que ha generado esta definicin formal (u

oficial) tarda de la estructura funcional a travs de la RPT han dado lugar a
que, en la actualidad, el modelo organizativo salouense an se encuentre en
gran medida en fase de adaptacin y superacin de las resistencias propias de
la implantacin de una estructura por funciones, con la consiguiente sensacin
de retraso respecto a las administraciones pblicas ms avanzadas.
Igualmente, dicho modelo de organizacin sigue siendo casi el nico referente
vlido para la gran mayora de stakeholders relacionados con la institucin,
continuando a plena vigencia y sin intencin de diluirse o de pasar a un
segundo plano ante la inminente entrada en funcionamiento de la organizacin
por procesos. As, inconvenientes propios de este sistema, como la falta de
comunicacin interdepartamental o de adaptabilidad, entre otros muchos, se
intentan paliar mediante la creacin de comisiones de trabajo especializadas,
las cuales atenan en parte, pero no resuelven la situacin de manera
completa y satisfactoria.
No obstante, debe tenerse en cuenta que el concepto de administracin

moderna y avanzada es muy subjetivo y polidrico, siendo susceptible de
variadas interpretaciones. Igualmente, son muchas las vas posibles para
alcanzar la modernizacin por lo que, en este sentido, las supuestas
diferencias o retrasos respecto a otras organizaciones tambin se relativizan en
gran medida. As pues, nos encontramos con el problema de la falta de un
marco comn de evaluacin general, consistente, fiable y aceptado que
marque las pautas a seguir en este aspecto. En su lugar, solamente existen los
mnimos establecidos por las leyes administrativas, pero no los mximos, ni
tampoco los caminos que conducen al buen servicio y a la mxima satisfaccin
del ciudadano, por lo cual la libertad en este aspecto es casi total. Por ltimo,
cabe tambin sealar que, en el momento de la realizacin de la presente tesis,
la institucin se encuentra en perodo de adaptacin al nuevo Consistorio, por
329

Ivan Andreu Barber
ISBN:978-84-693-0701-4/DL:T-417-2010
lo que an es pronto para emitir juicios sobre los ltimos cambios organizativos
acaecidos.
6.3.3 Gestin por procesos.
Como se desprende de lo anterior, la organizacin interna del Ayuntamiento de

Salou continua basndose casi exclusivamente en las tcnicas de gestin por
funciones. As lo corroboran tanto el organigrama vigente como las fichas
descriptivas de los puestos de trabajo, puesto que ninguno de los dos toma
como referencia a los procesos ni se subordina a ellos, tal y como sera
deseable en una organizacin moderna. En cualquier caso, cabe hacer
hincapi en que dicha subordinacin no debe entenderse en el sentido de
desaparicin o de sumisin, sino de retirada a un segundo plano, dando
preferencia a la gestin por competencias y a los mapas de procesos, que son
los que van a configurar la verdadera estructura de las organizaciones
modernas. Por otro lado, si los procesos no se encuentran lo suficientemente
definidos, difcilmente la RPT podr tomarlos como referencia.
Ahora bien, esto no siempre ha sido as -por lo menos en ciertos servicios-. En

este sentido, los antecedentes municipales de la gestin por procesos hay que
buscarlos en el rea de Hacienda y en el proyecto GHIA (Hernndez, 1999).
Ideado gracias a la colaboracin entre los departamentos de Intervencin y de
Informtica, e instrumentalizado a travs de una sencilla aplicacin informtica
en Access, dicho gestor de expedientes de ingresos oper de manera
satisfactoria desde 1999 hasta 2005, pudindose considerar a da de hoy como
el precursor de la gestin por procesos en el Ayuntamiento de Salou. Adems,
y a pesar de lo indicado en el prrafo anterior, las cosas estn cambiando en la
administracin salouense, puesto que a partir del inicio de la actual legislatura
se han ido desarrollado con fuerza diferentes proyectos basados en procesos,
la mayora de los cuales se encuentran actualmente en fase de implantacin.
Dichas iniciativas, que sern descritas pormenorizadamente en los siguientes
apartados, supondrn la adaptacin definitiva e imparable de la organizacin al
nuevo modelo de gestin.
330

Ivan Andreu Barber
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6.3.3.1 Primeras aplicaciones particulares de gestin por procesos: La

normalizacin de la gestin de ingresos municipales. El proyecto GHIA.
A. Antecedentes. Como ya se ha indicado, la andadura del rea de Hacienda

de Salou comenz en 1990 careciendo de padrones fiscales, sin recursos
econmicos claros y con numerosos gastos derivados de la constitucin del
nuevo Ayuntamiento. Por razones estratgicas, la nueva Corporacin decidi
recuperar la Recaudacin Voluntaria y Ejecutiva, encomendada hasta entonces
a BASE, Organismo Autnomo de la Diputacin Provincial. Durante los dos
primeros aos, el rea se concentr en los aspectos econmicos bsicos y en
la divisin de bienes, derechos y obligaciones entre los dos municipios. La
mayor parte de los funcionarios que asuman las responsabilidades antes de la
segregacin decidieron permanecer en Vila-seca. A los que apostaron por
Salou se unieron varios auxiliares administrativos sin experiencia nombrados
por el nuevo consistorio. En estas circunstancias, la organizacin de Hacienda,
entendida como parte integrante del conjunto orgnico municipal, no reuna
prcticamente ninguna de las caractersticas de las estructuras simples y
estables caractersticas de los Ayuntamientos tradicionales 69.
Gracias a la ampliacin del edificio consistorial surgi la oportunidad de poder

reubicar los servicios administrativos, logrando instalar toda el rea de
Hacienda en la planta baja, y se elimin el mayor nmero posible de divisiones
interdepartamentales.
Lgicamente,
los
primeros
tiempos
del
proceso
normalizador se dedicaron a aquellas cuestiones ms apremiantes, aunque

meditando
ya
acerca
de
la
forma
de
implementar
unos
procesos
administrativos estables. En este caso, no se plante la conocida disyuntiva

entre evolucin o revolucin, que suele surgir a la hora de iniciar un proceso de
reingeniera puesto que, al no existir ninguna base slida, se opt directamente
por implantar un nuevo conjunto de procesos.
69
En este sentido, vase el apartado 6.3.2.1 Caractersticas generales de la gestin por funciones.
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Los responsables del rea eran conscientes de que tenan que hacer algo
necesariamente. Decidieron aprovechar la oportunidad para crear un sistema
moderno de gestin de ingresos que diera cobertura a las carencias
fundamentales, a la vez que fuera normalizador de los procesos administrativos
principales de Hacienda. Debido a la existencia de dicha necesidad, a la gran
ilusin del equipo de trabajo elaborador del proyecto, a la cohesin inicialmente
existente entre los miembros del rea, as como a que en aquel momento se
contaba con el soporte poltico suficiente, la coyuntura result ser
suficientemente favorable a la puesta en prctica de la nueva metodologa. En
tales circunstancias, la pregunta clave no era: Merece la pena acometer el
proyecto?, sino, ms bien, qu proyecto interesante de gestin de ingresos
somos capaces de acometer con ciertas garantas de xito?
B. Primeros pasos. Si algo estaba claro por aquel entonces era que,
cualquiera que fuera el proyecto, los principales esfuerzos deban concentrarse
en tres apartados decisivos, dentro de un contexto de modernizacin general
del Ayuntamiento, que requeran cierto tiempo de maduracin. Estos eran:
- Inversiones en tecnologa. Dado que cada operario del sistema iba a

necesitar trabajar dentro de una red de PCs, era preciso dimensionar tanto
la estructura de dicha red como a sus elementos (instalar el cableado, los
perifricos, etc.) A tal fin, haba que encontrar la financiacin necesaria para
acometer el proyecto, as como organizar el resto de trmites derivados de
la contratacin administrativa.
- Formacin de personal. La tecnologa, por s misma, no aumenta la

productividad. Para que los empleados de la Administracin trabajen de
forma ms eficiente, han de tenerla bien asimilada. En este caso, se trataba
de que todos ellos estuvieran suficientemente familiarizados con las
aplicaciones
bsicas
de
Windows,
especialmente
con
las
que
previsiblemente se iban a utilizar. Se disearon una serie de cursos y se

intent que los operarios dispusieran en sus puestos de trabajo de PCs
adecuados para la puesta en prctica de lo aprendido en los cursos.
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- Homogeneizacin
enriquecimiento
de
las
bases
de
datos
corporativas. Para conectar todas las bases de datos disponibles era

imprescindible estructurarlas, unificar los criterios de introduccin de
informacin, depurar la informacin ya introducida y conseguir nuevos datos
necesarios para el funcionamiento del rea. Para ello se solicit informacin
a otras instituciones, se disearon unos protocolos y un pequeo software
de soporte, destinando los mayores recursos humanos posibles a esta
labor.
Debido a su gran importancia, dichos apartados no se perdieron nunca de

vista, siendo trabajados en paralelo con el resto del proyecto.
C. Estudio de viabilidad del proyecto GHIA. Antes de iniciar el anlisis de

un proyecto de cambio radical como el acometido, fueron recopiladas una serie
de premisas fundamentales, obtenidas a travs del estudio de la situacin de
partida y de la vocacin deseada dentro del entorno de trabajo. Las premisas
eran:
- Aprovechamiento mximo de las tecnologas de la informacin. Se

trataba de la premisa tcnica fundamental sobre la que haban de pivotar
todas las dems, pues eran las capacidades de las nuevas tecnologas las
que permitiran abordar cuestiones impensables hasta el momento. El
sistema debera utilizar las herramientas disponibles a finales de los 90 del
siglo XX aplicables en nuestro campo, es decir, deba estar basado en la
ofimtica y en una arquitectura cliente-servidor. Adems, haba de ser lo
suficientemente flexible y compatible como para adaptarse a los cambios
inminentes derivados de Internet. En este caso particular, se contaba con la
ventaja de que no era preciso cambiar la aplicacin informtica municipal
disponible. Adems, se haba trabajado mucho en ella y se conoca bien.
Dicha aplicacin operaba sobre un entorno Unix y mediante un programa de
bases de datos relacionales llamado Informix. En aquel momento se pens
que el desarrollo del nuevo aplicativo en lenguaje de programacin Visual
Basic se adecuara a las necesidades del rea y hacia esa direccin se
encaminaron los esfuerzos.
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- Valoracin del impacto de las nuevas tecnologas en la organizacin.

La aplicacin de las tecnologas de la informacin no resulta inocua en la
estructura organizativa, exigiendo unos cambios que no siempre las
instituciones estn dispuestas a asumir, y menos aquellas con una fuerte
inercia burocrtica como la de Salou. Por este motivo, los desarrolladores
del proyecto se autoimpusieron el hbito de no incorporar ningn proceso,
por ms interesante que fuera, si pensaban que finalmente las presiones del
entorno podran impedir su funcionamiento normal. Se trataba de evitar que
la teora del programa fuese por un lado y la prctica por otro.
- Soporte de la Corporacin y de los dems departamentos. De cara a la

viabilidad del proyecto, era importante el hecho de disponer de un
moderado apoyo de los responsables polticos. Por un lado, que fuera
suficiente para conseguir la asignacin de los recursos precisos para
absorber el impacto de las nuevas tecnologas y tolerar las ineficiencias
provisionales que con seguridad surgiran durante el periodo transitorio de
implantacin del GHIA; pero a su vez, que no generara unas expectativas
desmesuradas. Tambin era importante contar, en ciertos trmites, con la
colaboracin de otros departamentos fuera de la rbita de Hacienda, la
influencia del rea sobre los cuales era bastante limitada: Urbanismo en la
liquidacin de las Tasas por Licencias e Infracciones Urbansticas y del
Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras; Gobernacin en la
liquidacin de las Tasas por Licencias de Actividad, y Secretara en la
confeccin y aprobacin de actas, as como en la remisin de los traslados.
Por fortuna, y debido a que por su naturaleza, el proyecto se limitaba a la
gestin de los ingresos municipales, la repercusin en otras reas del
Ayuntamiento iba a ser mnima. En este sentido, la necesidad concreta y la
aplicabilidad inmediata a la gestin de los ingresos municipales, unida a la
falta de visin holstica de la organizacin, hizo que en aquel momento no
se pensara en una posible extensin del proyecto ms all del rea de
Hacienda, aspecto que, por otro lado, hubiese requerido un replanteamiento
general del mismo. An as, se puso un gran inters en pulir aquellos
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puntos
tangenciales
con
otros
departamentos
(especialmente
con
Secretara, en cuanto a la confeccin de actas y traslados).
Una vez sentadas las bases del proyecto, y con el convencimiento de que con
los recursos disponibles se conseguiran en el plazo razonable de seis meses
unos resultados tangibles que supondran una ventaja real para todos los
operadores del sistema, se bautiz el proyecto con el nombre de GHIA (Gesti
dHisenda dIngressos Automatitzats), empezndose seguidamente a trabajar
en la fijacin de unos objetivos claros y precisos que presidieran todo el
desarrollo del proyecto y permitieran que cada una de las acciones de detalle
en las que ste se convertira fueran provechosas, harmnicas y consistentes.
Dada la naturaleza del proyecto, el responsable de Informtica y el Interventor
de fondos municipal acometieron esta primera fase sin establecer grupos de
trabajo, pues se trataba de dar coherencia al conjunto. Fue ms adelante, al
estar el GHIA ya ms o menos orientado, cuando iniciaron su participacin
todos los dems departamentos del rea.
D. Delimitacin de los objetivos. Si el proyecto pretenda convertirse en una

verdadera mejora en cuanto a productividad y eficiencia, sus creadores eran
conscientes de que deban racionalizar seriamente sus objetivos. De lo
contrario, se corra el riesgo de que todo quedara en un simple ejercicio terico
sobre el uso de una determinada tecnologa, completamente inaplicable y
destinado al fracaso. Por este motivo, dedicaron todos sus esfuerzos a la fase
de anlisis. Para este menester, sirvieron de gua las tres preguntas clave
planteadas por Drucker (1992) en el artculo La nueva revolucin de la
productividad: Cul es la tarea?, Qu estamos intentando conseguir? y
Sabemos siquiera por qu lo hacemos?
1. Primera aproximacin a los objetivos. Al principio slo exista un objetivo

muy genrico: La normalizacin de procesos administrativos de ingresos del
rea de Hacienda, que englobaba a la mayora de los dems. Puesto que la
idea de la normalizacin ya estaba asimilada, lo que faltaba por aclarar era qu
tipo de procesos se queran normalizar. En este sentido, no importaba si las
actuaciones nacan de oficio o a instancia de parte, lo determinante era que
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produjeran una resolucin administrativa, es decir, un decreto de Alcalda, un

acuerdo de la Comisin de Gobierno o del Pleno. As, en principio, slo se
incluiran en el GHIA aquellos procesos derivados de la gestin de ingresos
que generasen un acto administrativo. En consecuencia, la materializacin
efectiva de los ingresos (los cobros), no seran tratados por el programa.
Lo que se vio ms adelante fue la existencia de otro tipo de asuntos

susceptibles tambin de ser tratados en la Comisin Informativa de Hacienda,
tales como los presupuestos, las ordenanzas fiscales o las revisiones de
precios de las concesiones administrativas y de los contratos de gestin de
servicios pblicos, que por razones de normalizacin de las actas, convena
tambin que se tramitaran mediante el GHIA, aunque fuera de forma
simplificada, para que de este modo pudieran incluirse como puntos del orden
del da de la Comisin, incluso aunque slo fuera para dar cuenta.
Un proceso (trmino utilizado indistintamente junto con el de procedimiento

administrativo) comprende una serie de gestiones, muchas veces realizadas
por diferentes departamentos. Por ejemplo, una simple reclamacin de retirada
de un recargo de apremio fundamentada en la ausencia de notificacin en
periodo voluntario requiere varios pasos: 1 El registro remite la instancia (el
recurso) al departamento de Recaudacin Ejecutiva para que proceda a un
primer anlisis; 2 ste lo remite al departamento gestor que emiti y notific la
liquidacin para que compruebe los hechos y informe del resultado a la
Recaudacin Ejecutiva; 3 sta propone una resolucin y la pasa a la
Secretara de la Comisin de Hacienda; 4 sta introduce el asunto como un
punto del Orden del da de la prxima Comisin Informativa que se celebre; 5
Se rene la Comisin; 6 Se redacta el acta; 7 El dictamen-propuesta (sin
carcter decisorio) de la Comisin Informativa de Hacienda se traslada a la
Comisin de Gobierno, la cual adopta la resolucin definitiva; 8 La Secretara
de la Comisin de Hacienda recibe el traslado de la Comisin de Gobierno y lo
remite nuevamente al departamento de Recaudacin Ejecutiva y tambin lo
notifica al propio intereresado con acuse de recibo; 9 Si procede anular el
recargo, el departamento lo anula, y por ltimo, 10 la Secretara de la
Comisin incorpora al expediente el acuse de recibo, dando fin al proceso.
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En este caso se producen diez pasos, o gestiones, integrantes de un mismo

proceso: El ejemplo sencillo de la resolucin de una reclamacin. Solo con la
adicin de unas pequeas complicaciones, como que se hubiera de proceder a
la devolucin del recargo pagado (entrara tambin en juego la Tesorera), que
se detectara un problema de notificacin o que se conociera del cambio de la
titularidad de un inmueble y se procediera a una nueva liquidacin, nos
podramos encontrar fcilmente con veinte gestiones o ms generadas para
atender a esa reclamacin. Por tanto, a efectos del GHIA, se consideraron
como acciones a tratar mediante dicho sistema todas aquellas gestiones de los
funcionarios del rea de Hacienda que formasen parte de un expediente
susceptible de ser tratado por la Comisin Informativa de Hacienda.
El anlisis de un ejemplo como el citado, junto a las premisas de las que se

parti, suscitaba varios puntos de reflexin. Bsicamente, stos fueron:
- Los expedientes pasaban varias veces por el mismo lugar, con el

consiguiente esfuerzo que requera el entregarlos, recuperarlos y el de
centrarse cada vez de nuevo en el asunto en cuestin.
- Con tantos pasos, no slo se tergiversaban los expedientes, sino tambin el

personal que los tramitaba. Era inevitable que de vez en cuando algunos se
extraviaran, lo que equivala a errores y a que el proceso quedara sin
concluir.
- Con tantos pasos, exista cierto desacuerdo y puntos de vista diferentes a la

hora de describir el circuito de los expedientes. Adems, las personas que
participaban en su gestin no se ponan de acuerdo, lo que equivale a
aceptar que los itinerarios largos no son tan claros.
- En muchos trmites del proceso se repetan acciones. Por ejemplo, en todo

lo relativo a la Comisin de Hacienda se copiaban o extractaban partes de
gestiones anteriores.
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- Era muy difcil localizar un expediente, y mucho ms saber donde este se

haba encallado cuando se producan retrasos.
Las conclusiones extradas, las cuales determinaran posteriormente los

objetivos, fueron las siguientes:
- La sustantiva mejora de calidad y seguridad deseada habra de conseguirse

con la restriccin de no aumentar los recursos humanos disponibles.
Adems, dado que la ciudad presentaba una dinmica econmica y
poblacional creciente, se planteaba el reto de absorber a medio plazo, con
los mismos medios, la mayor carga de trabajo venidera. En las Tecnologas
de la Informacin y en la asimilacin de las mismas por parte de los
usuarios recaa el peso de aportar este valor aadido.
- Se podan eliminar algunos pasos, pero pocos, debido a cuestiones de

legalidad y de funcionamiento interno del Ayuntamiento. Los que s podan
suprimirse eran aquellos trmites condicionados a la resolucin emitida por
el rgano administrativo. Continuando con el ejemplo anterior, la
Recaudacin Ejecutiva informa sobre la procedencia de anular un recargo,
pero no lo anula materialmente hasta que as lo apruebe la Comisin de
Gobierno, con lo cual el expediente ha de pasar dos veces por sus manos.
Partiendo de la premisa de que casi el 100% de las propuestas son
confirmadas por los rganos administrativos, lo ideal es que el expediente
pase una sola vez y el departamento aproveche la ocasin para hacer todo
lo que tenga que hacer en relacin al mismo. Era muchsimo ms prctico
enfocar el procedimiento apostando por la ratificacin de la propuesta
tcnica de resolucin, rectificndola si la resolucin definitiva se
manifestaba excepcionalmente en sentido contrario (en todo caso, siempre
se podra rectificar antes de notificarla al interesado), que no empezar cada
vez la gestin, dejarla despus a medias y esperar la confirmacin del
rgano administrativo para acabarla. Cabe destacar que esta conclusin
marcara en gran medida el desarrollo del proyecto.
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- Deba evitarse el trasiego de expedientes de un lado a otro y ser capaces

de localizarlos en todo momento. Desde su entrada en el registro hasta la
notificacin efectiva, cuando esta fuera necesaria.
- Se requera un control de calidad que garantizara que todos los expedientes

iguales se tramitaran de la misma forma y que se cumplieran todas las
fases de los mismos. Puesto que el proceso inclua todas las fases, no
podamos dejar ninguna de ellas sin efectuar el seguimiento adecuado.
Incluso se persegua lograr que fuera muy difcil equivocarse a lo largo del
procedimiento.
- Cualquiera que fuera el sistema desarrollado, deba reunir el mayor nmero

posible de caractersticas de Calidad Total en los Servicios. En este caso, la
metodologa desarrollada potenciaba el autocontrol y la prevencin de
errores, adaptando las relaciones internas entre departamentos y
obteniendo una serie de indicadores muy tiles para mejorar la coordinacin
y los resultados.
- Se exiga al nuevo sistema de gestin de ingresos que permitiera

comprobar
que
todos
los
actos
administrativos
realizados
se
correspondieran con los datos obtenidos por los mdulos de Recaudacin.

El hecho de haber asumido la Recaudacin Ejecutiva en un estado poco
operativo fue determinante para no renunciar a esta premisa, tal vez la ms
complicada del proyecto. En aquel momento ya existan aplicaciones
contables que preparaban los importes de la Recaudacin para introducirlos
automticamente en Contabilidad, una vez realizadas las comprobaciones
oportunas. Nuestro sistema pretenda hacer lo mismo y adems, verificar
automticamente para un periodo determinado que todos los apuntes
contables de ingresos disponan del soporte de su acto administrativo
correspondiente.
- No se podan suprimir muchos pasos pero, al menos, se podan simplificar.

Para ello, pretendamos que cada letra que se escribiera y cada campo que
se introdujese en el proceso fuera aprovechable para las siguientes
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personas que intervinieran en el mismo, esto es, que nadie tuviera que
introducir un dato que ya hubiese incorporado alguien con anterioridad en el
mismo expediente. Todo esto pasara por la normalizacin de textos,
apoyada en la tipificacin de los asuntos comentada anteriormente.
2. Objetivos definitivos del proyecto. Al hablar de objetivos definitivos, nos

referimos a la materializacin de los aspectos tericos ms relevantes que
prevalecieron en todo momento durante el anlisis tcnico del programa. Al
respecto, hay que hacer mencin a las Capacidades de las Tecnologas de la
Informacin (CTI) ms destacables en cada uno de ellos. Ms por un orden
lgico que por el grado de importancia, los objetivos fueron:
- Seguimiento integral del expediente. Todos los expedientes a tratar por el

programa
GHIA
tomaban
automticamente
un
nmero
correlativo
inmodificable que serva para su identificacin, archivo y consulta. Los

expedientes podan traspasarse ofimticamente entre los departamentos
cuantas veces fuera necesario, y llevaban incorporados todos los
documentos creados por los operadores que haban participado en su
elaboracin y tramitacin. Desde entonces hasta su archivo definitivo,
cualquier operador del sistema poda saber, en todo momento, en qu
departamento se hallaba el expediente, dnde haba estado con
anterioridad, cuanto tiempo permaneci en cada sitio y que actuaciones se
haban realizado durante su elaboracin. Este objetivo estaba basado en la
explotacin de las CTI de seguimiento (facilitan el control y seguimiento del
estado de las tareas, de las entradas y salidas), de las CTI geogrficas
(independizan los procesos de la ubicacin de su punto de produccin), de
las CTI de la informacin (aportan abundante informacin ordenada y
clasificada a los procesos) y tambin de la automatizacin (reemplazan al
trabajo humano en el proceso).
- Archivo nico. De gran utilidad, sobretodo para los documentos originales

de los expedientes cerrados. De hecho, resulta un corolario del punto
anterior ya que, al estar numerados cronolgicamente todos los expedientes
del rea, era mucho ms sencilla su ordenacin y archivo tomando esta
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referencia antes que cualquier otra, como por ejemplo la convencional

clasificacin por departamentos. La pretensin no era la de reunir todos los
documentos que formaban el expediente ni la de suprimir el resto de
archivos, sino la de facilitar su localizacin. As, por ejemplo, en un
expediente GHIA originado por una reclamacin por ausencia de
notificacin, la instancia de la reclamacin s estaba archivada en el
expediente GHIA, pero el acuse de recibo de la notificacin permaneca en
su archivo auxiliar de notificaciones del departamento gestor, y no se
extraa de all. Ni si quiera era necesaria una fotocopia, ya que bastaba con
una referencia en el expediente GHIA remitiendo al archivo auxiliar
correspondiente. De igual manera, el GHIA permita a los operadores
consultar cualquiera de los expedientes GHIA desde su propio PC (exista la
opcin de bsqueda por NIF y por n de expediente). Si existan
documentos en archivos auxiliares, tambin se saba cules eran y dnde
estaban. Slo en contadas ocasiones era necesario levantarse del asiento y
desplazarse a su archivo material para consultarlos fsicamente. En estas
ocasiones excepcionales, no sola disgustar a los operadores el dar unos
pasos ms hacia otro archivo auxiliar, puesto que encontraban con
seguridad exactamente lo que andaban buscando. Este objetivo empleaba
las mismas CTI que el anterior.
- Transparencia. Se trata de un objetivo consustancial al sistema. Ya que

todas las acciones ejecutadas haban de tramitarse dentro del programa
GHIA mediante un proceso normalizado, resultaba relativamente sencillo
ofrecer el conocimiento del trabajo realizado a todos los tcnicos
participantes en la resolucin del asunto y, en un formato diferente, a todos
los polticos integrantes de la Comisin Informativa de Hacienda. Adems
de las CTI ya citadas, la transparencia incorpora las CTI del conocimiento
(permiten la captura y distribucin del conocimiento y la experiencia para la
mejora de los procesos).
- Control. Se trataba de un autocontrol en el que las personas de cada

departamento cliente conocan en todo momento los asuntos pendientes de
resolver procedentes de sus departamentos proveedores, as como el lugar
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y estado donde y en que se encuentran los ya resueltos, y todo ello con

fechas. Todos los operarios compartan la misma informacin, por lo que la
naturaleza del control no era del tipo supervisor, que reserva informacin
privilegiada a las personas de los puestos altos de la pirmide orgnica,
sino solidario, porque todos saban de que modo respondan los dems
departamentos ante la tramitacin de los expedientes del rea. Los
responsables de la supervisin dominaban perfectamente la evolucin de
las tareas, dada la gran cantidad de informacin ordenada disponible,
siendo igualmente posible realizar seguimientos adicionales por cuenta
propia. En realidad, la prctica demostr que en realidad cada uno se acaba
ocupando solamente de lo suyo, as como que para la interpretacin de
algunos listados se requiere una formacin especfica. Lo destacable del
sistema es que no exista ningn impedimento material para que cualquier
operador pudiera supervisar tanto sus tareas como las de los dems. Este
objetivo empleaba todas las CTI comentadas si bien, como es natural,
destacaban las CTI de seguimiento.
- Seguridad. Subdividida en tres tipos:
1. Seguridad jurdica. Consiste en garantizar que, para todos los procesos

que requieran algn tipo de acto administrativo, la resolucin
correspondiente sea adoptada por parte del rgano administrativo
competente. No debe magnificarse esta garanta, puesto que si un
asunto no se tramitaba mediante el GHIA desde un principio, pasaba
desapercibido por ste a lo largo de todo el procedimiento. Lo que
ocurra era que, como se ver ms adelante, el aplicativo informtico
organizaba el sistema de actas de la Comisin Informativa de Hacienda
y las ligaba con las actas de la Comisin de Gobierno y del Pleno,
siendo improbable que asuntos importantes de decisin poltica de su
competencia permanecieran al margen del GHIA, puesto que seran
echados de menos por los departamentos de otras reas destino.
Controlados ya estos asuntos singulares, quedaban por regular todos los
trmites tcnicamente menores (p. ej. la anulacin de una liquidacin),
as como tambin todos aquellos asuntos importantes pero que por su
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naturaleza rutinaria o reiterativa eran susceptibles de caer en el olvido

(p. ej. la aprobacin anual del Padrn del I.B.I). Debido a que la mayora
de los asuntos menores de Hacienda tienen trascendencia contable, la
seguridad jurdica ya quedaba garantizada ya que, al comparar los
listados especficos del GHIA con la Contabilidad de Tesorera y de
Intervencin, rpidamente se poda detectar cualquier discrepancia. Si la
contabilidad cuadraba, se presuma que todas las acciones realizadas
haban sido correctamente aprobadas por un rgano administrativo el
cual, adems, era el rgano competente (salvo que esta circunstancia se
hubiera definido mal en la elaboracin de las tablas. En este caso, se
tratara de un problema de diseo, no de funcionamiento). Finalmente,
otra fuente de esta preciada seguridad, muy til en los procesos
importantes rutinarios, se encontraba en las configuraciones de los
procesos, como se ver a continuacin.
2. Seguridad
en
el
procedimiento.
Viene
determinada
por
la
normalizacin. Se trata de que tareas idnticas no slo sean acometidas

de forma idntica, sino que adems sea prcticamente imposible
realizarlas de otra forma. De este modo, no se poda evitar que un
operador novel se quedase en blanco o pasase media hora dando
tumbos por el programa antes de dar con la opcin adecuada (algo que
le hubiera costado medio minuto en condiciones normales), pero lo que
s se lograba era que, si este operador ejecutaba verdaderamente una
operacin, a la fuerza haba de ser la correcta, porque el programa no le
hubiera validado o permitido realizar ninguna otra de las combinaciones
intentadas ms all del abanico de posibilidades disponible.
Esta seguridad se consigui mediante la creacin de unas tablas bsicas

conectadas entre s. Dichas tablas incluan una codificacin para cada
uno de los elementos siguientes:
Departamentos: Relacin de los departamentos o elementos

singulares del rea.
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Asuntos: Tipificacin de las cuestiones a resolver, tal como se

planteaban.
Acciones: Tipificacin de las gestiones que podan realizar los

operadores.
Conceptos
de
Ingreso:
Relacin
de
conceptos
de
ingreso
presupuestarios existentes con especificacin de ao, clasificacin

econmica y tipo de exaccin.
-
Apuntes Contables: Relacin de los apuntes contables de ingresos

existentes.
Pies de Informe: Tipificacin de los posibles acuerdos y de los pies

de recurso que los acompaan.
Usuarios: Relacin de los usuarios admitidos para operar en el

programa.
Estas tablas se combinaban de la siguiente forma:
Usuarios por departamento: Delimitacin de los usuarios de cada

departamento.
Asuntos por departamento: Delimitacin de los asuntos que poda

tratar cada departamento.
Acciones por departamento: Delimitacin de las acciones que poda

acometer cada departamento.
Apuntes contables por accin: Posibles apuntes contables de

ingresos, segn tipos de exaccin.
Asignacin de pies: Combinaba los asuntos, las acciones y los pies

de informe de manera que, dentro de un departamento, el operador
autorizado deba ejecutar la accin apropiada al asunto que estaba
tratando (en la mayora de los temas, sobre todo en los
comprometidos, slo exista una combinacin posible). Si se
equivocaba, el programa no le asignaba ningn pie y la accin no se
validaba.
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Tabla 3: Asuntos/Acciones por departamento.

Departamentos
Descripcin asunto
Cdigo
IB
PV
CE
AE
IA
VE
RV
TT
RE
HI
IN
ERRDOM
Error del titular y nueva liquidacin al actual titular
NOUTIT
Solicitud de exencin
SEXENC
Devolucin de ingresos
DEVING
Domiciliacin bancaria
DOMBAN
Error domiciliacin
Cambio de titular
CANTIT
Anulacin de acto administrativo por duplicidad
ANUDUP
Anulacin de acto administrativo por ausencia de notificacin
ANUNOT
Anulacin de liquidacin por baja anterior
ANUBAX
FR
Anulacin de acto administrativo por ausencia de hecho imponible
ANUFET
Anulacin de liquidacin por error de clculo
ANUCAL
Fraccionamiento/aplazamiento de pago en voluntaria
FRAJVO
Fraccionamiento/aplazamiento de pago en ejecutiva
FRAJEX
Expediente de imposicin y ordenacin de contribuciones especiales
EXCOES
Nueva liquidacin
NOVLIQ
Reconocimiento de derecho por ingreso directo
RECON1
Reconocimiento de derecho por ingreso por recibo
RECON2
Autoliquidacin
RECON3
Deuda reclamada y ya pagada
INJAPA
Revisin de elementos tributarios
REVTRI
DONCOM
Traslado simple
TRASIM
Propuesta de gasto
PRODES
Modificacin de derechos de ejercicios cerrados ingreso directo
TMODI1
Modificacin de derechos de ejercicios cerrados ingreso por recibo
TMODI2
Dar cuenta
Revisin del procedimiento administrativo
REVPRPO
IF
345

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Departamentos
Cuenta
pgcp
D4300
Descripcin accin
Reconocimiento de derechos del ejercicio corriente ingreso directo
Cdigo
IB
PV CE AE
IA
VE RV TT RE
RECON1
D4300
Nueva liquidacin con anulacin del reconocimiento de derecho de la anterior
NOVLIQ
D4303
Reconocimiento de derechos del ejercicio corriente ingreso por recibo
RECON2
Cargo de la relacin de autoliquidaciones
RECON3
D4310
Modificacin de derechos de ejercicios cerrados ingreso directo
TMODI1
D4313
Modificacin de derechos de ejercicios cerrados ingreso por recibo
TMODI2
H4330
Anulacin liquidaciones ejercicio corriente pendientes de ingreso directo voluntaria
ANLIC1
H4330
Anulacin liquidaciones ejercicio corriente pendientes de ingreso directo ejecutiva
ANLIC2
H4333
Anulacin liquidaciones ejercicio corriente pendientes de ingreso recibo voluntaria
ANULT1
H4333
Anulacin liquidaciones ejercicio corriente pendientes de ingreso recibo ejecutiva
ANULT2
H4339
Anulacin liquidaciones ingresadas con devolucin de ingresos
ANIDEV
H519
Devolucin de ingresos excesivos
DEVDUP
H4331
Baja liquidacin ejercicio corriente ingreso directo por insolvencia
BXINS1
H4334
Baja liquidacin ejercicio corriente ingreso recibo por insolvencia
BXINS2
H4340
Anulacin liquidacin ejercicios cerrados ingreso directo voluntaria
TBXVO1
H4340
Anulacin liquidacin ejercicios cerrados ingreso directo ejecutiva
TBXEX1
H4343
Anulacin liquidacin ejercicios cerrados ingreso por recibo voluntaria
TBXVO2
H4343
Anulacin liquidacin ejercicios cerrados ingreso por recibo ejecutiva
TBXEX2
H4341
Bajas por insolvencia ejercicios cerrados ingreso directo
TBXIS1
H4344
Bajas por insolvencia ejercicios cerrados ingreso por recibo
TBXIS2
H4342
Bajas por prescripcin liquidaciones ingreso directo
TBXPR1
x
x
H4345
346
FR
HI
IN
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Bajas por prescripcin liquidaciones ingreso por recibo
TBXPR2
Fraccionamiento de pagos
FRACCI
Aplazamiento de pagos
AJORNA
Presupuesto Municipal
PRESPT
Ordenanzas Fiscales
ORDFIS
IF

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Departamentos
Cuenta
pgcp
Descripcin accin
Cdigo
Modificaciones de crditos presupuestarios
MODCRE
IB
PV CE AE
IA
VE RV TT RE
Operaciones de Tesorera
OPTRES
Operaciones de crdito a largo plazo
CLLARG
Otras operaciones con entidades de crdito
ALTCRE
Imposicin y ordenacin de contribuciones especiales
IMORCE
FR
HI
IN
Cuenta General
COMGEN
Propuesta de gasto
PRODES
Liquidaciones de precios pblicos, empresas e ingresos varios
LIQVAR
Exenciones y bonificaciones
BONIFI
Convenios econmicos
CONVEC
Recursos contencioso-administrativos
CONTEN
Anulacin Comisin de Gobierno
ANCGOB
Gestin de padrones
GESPAD
Gestin de expedientes de concesiones administrativas
CONCES
Gestin de precios pblicos fuera de las ordenanzas fiscales
ALPRPU
Gestin de ingresos patrimoniales
INGPAT
Tramitacin
TRASIM
Supresin del recargo de apremio

Supresin de los intereses de demora y del recargo de a premio
Supresin de los intereses de demora
Dar cuenta de asuntos en general
x
x
x
x
SUPR+I
SUPINT
SUPREC
DONCOM
IF
Suspensiones
SUSPEN
Domiciliaciones bancarias
DOMBAN
Confirmacin de acto administrativo correcto en voluntaria
CONVOL
Confirmacin de acto administrativo correcto en ejecutiva
CONEXE
Confirmacin de resolucin administrativa
CONRES
APROB
Aprobacin
347

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Departamentos
IB
Descripcin
Impuesto de Bienes Inmuebles
PV
Impuesto sobre el Incremento de Valor de Terrenos de Naturaleza Urbana (Plusvalas)
CE
Contribuciones Especiales
AE
Actividades Econmicas varias
IA
Impuesto de Actividades Econmicas
VE
Impuesto sobre los Vehculos de Traccin Mecnica
RV
Recaudacin Voluntaria
TT
Tesorera
RE
Recaudacin Ejecutiva
FR
Fraccionamientos
HI
Comisin Informativa de Hacienda
IN
Intervencin
IF
Informtica (Antiguamente integrada dentro del rea de Hacienda)
3. Seguridad de la informacin. El GHIA consultaba todas las bases de

datos corporativas necesarias en la gestin del rea econmica
municipal, comprobando desde el NIF del ciudadano objeto del servicio
hasta la direccin a la que deba remitirse, en su caso, la resolucin.
Adems, si el asunto tena consecuencias contables, la aplicacin
comprobaba que el concepto de ingresos existiese para ese ao y
figurase con su tipo de exaccin concreto. Despus, buscaba el recibo o
recibos afectados y mostraba sus elementos esenciales en pantalla.
Para ello, haba comprobado previamente que el recibo estuviese
cargado en ese concepto y para esa persona en el ejercicio
correspondiente. Con toda esta informacin contrastada, el GHIA
permita directamente al personal autorizado (por supuesto, dejando
constancia de su cdigo personal) entrar en la base de datos
correspondiente y ejecutar directamente, en ese mismo momento, las
acciones propias de su departamento. Por ejemplo, poda dar de baja un
recibo sin necesidad de salir del GHIA y tener que entrar luego en el
mdulo de Recaudacin correspondiente. Esta opcin de entrar
directamente en otros mdulos del sistema tenia la ventaja de que la
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accin
concreta
se
ejecutaba
en
el
mejor
momento
pues,
probablemente, no exista ninguna otra ocasin en la que el asunto

estuviese ms fresco ni con la informacin tan acotada y exacta. Por
otra parte, el hecho de que la accin se hubiera de realizar en ese
momento eliminaba casi totalmente la posibilidad de olvido o extravo. La
seguridad explota intensamente dos CTI: La transaccional (permite
aglutinar procesos desestructurados convirtindolos en transacciones de
rutina) y la secuencial (permite modificar la secuenciacin de las tareas
de un proceso y coordinar las que se realizan en paralelo).
- Simplificacin en la introduccin y manejo de la informacin.

Normalmente, en la tramitacin de un expediente administrativo en el que
intervienen varios departamentos, se requiere que por lo menos algunos de
ellos copien los datos personales del interesado, as como otros datos de
inters, en el expediente, al margen de que produzcan o no informes.
Adems, si el asunto debe ser tratado por la Comisin Informativa de
Hacienda, debe redactarse un extracto para confeccionar el acta de la
Comisin. Y si el traslado de la resolucin ha de comunicarse al ciudadano
interesado, como mnimo debe aadirse cierta informacin, como por
ejemplo la preceptiva referente a los recursos a los que el ciudadano tiene
derecho y sus plazos de interposicin. El GHIA persegua crear un
departamento continuo virtual compuesto por los operadores de los
diversos departamentos que intervenan en la confeccin de cada
expediente. Dicho proceso abarcaba, por ejemplo, en un recurso de
reposicin formulado contra una liquidacin tributaria, desde el registro de la
instancia hasta que el recurrente reciba en su domicilio la contestacin al
recurso, pasando por todas las comprobaciones, contabilizaciones,
informes, actas y envos de correspondencia que fueran precisos.
En cierto modo, el GHA persegua conseguir la cuadratura del crculo, a

travs de la realizacin de un corte perpendicular a la divisin clsica
departamental, pero sin anular formalmente dicha estructura organizativa
funcional y basada en los departamentos. As, slo el primero de los
operadores de los distintos departamentos que intervenan en el expediente
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introduca los datos del interesado 70. A partir de entonces, cada

departamento incorporaba al expediente sus aportaciones y ejecutaba
simultneamente las acciones que procediesen dentro de los mdulos
correspondientes. El informe del expediente tambin era uno nico en el
que
los
sucesivos
incorporando
sus
operadores
aportaciones
de
y
los
departamentos
comentarios.
haban
Tratndose
de
ido
un
departamento continuo, del que tambin formaba parte la Secretara de la

Comisin de Hacienda, el informe tcnico del expediente (con frecuencia
elaborado por ms de un operador) estaba redactado de forma que fuera
aprovechable en su integridad para la redaccin del acta de la Comisin, as
como tambin como texto motivador de la resolucin que se comunicaba al
ciudadano interesado 71. Esto se consegua a travs de una pequea
adaptacin en la redaccin consistente en la sustitucin de la primera
persona del singular por la tercera del singular, es decir, los informes deban
escribirse a modo de actas, o lo que es lo mismo, como si nos refiriramos
a una tercera persona y huyendo de
formalismos. Por otra parte, si el
tcnico lo consideraba oportuno, por la responsabilidad o complejidad del

informe, siempre poda redactar un informe completo que no se remita al
interesado de forma directa, sino que se incorporaba al expediente como un
documento original ms. El trabajo extra que generaba al tcnico este caso
excepcional era el de la elaboracin adicional de un informe tipo adaptado a
las actas y que se comunicaba al interesado. A tal fin, probablemente se
limitaba a extraer del informe extenso la parte ms pblica.
Finalmente, cabe sealar que en este objetivo juegan un papel muy

importante las CTI de automatizacin, la transaccional y la secuencial.
- Control de gestin. En principio, quiz d la impresin de que el GHIA era

capaz de proporcionar abundantes indicadores al proceso de Control de
70
En realidad, nicamente introduca el NIF, porque el resto de datos personales eran extrados por la
aplicacin directamente del Fichero de Personas y Entidades, siempre y cuando dicho NIF estuviera
creado.
71
Automticamente se asignaba a ese texto la informacin complementaria definida para cada accin en
la combinacin de las tablas del GHIA.
350

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Gestin 72, debido a la gran cantidad de datos que procesaba y que poda
combinar de infinitas maneras. No era as por dos razones fundamentales:
1. La funcin primordial del GHIA no era la de transformar los datos en

informacin, sino la de normalizar y garantizar la seguridad de los
procesos administrativos. No debe despistarnos el hecho de que el
GHIA realizase mltiples comprobaciones en las bases de datos
corporativas de Salou y que operase directamente en ellas. Es evidente
que la mejor informacin sobre cada aspecto de inters se hallaba, y
sigue hallndose, siempre en su base de datos original y no de forma
rebuscada en el GHIA. Por eso, si por ejemplo se quera conocer el total
de impuestos directos liquidados y anulados en un periodo determinado,
lo mejor era acudir directamente al mdulo especializado (en este caso,
el de Contabilidad o el de Recaudacin Voluntaria), debido a su mayor
nivel de especializacin y versatilidad. En cualquier caso, debe tenerse
en cuenta que se trataba de un gestor de expedientes bastante simple y
limitado, por el hecho de haber sido realizado exclusivamente con
recursos disponibles en el departamento de Informtica. En cambio,
tena la ventaja de estar fabricado a medida del rea de Hacienda de
Salou. En este sentido, cabe destacar que an hoy en da el problema
de los indicadores sigue estando presente en este tipo de herramientas,
incluso en las ms avanzadas aplicaciones de business intelligence, lo
que da una idea del gran logro que supuso en su da este sistema.
2. Los indicadores clsicos de gestin del rea de Hacienda son en su

mayora claros y precisos. Adems, independientemente de su
naturaleza, suelen ser numricos (p. ej. porcentajes de recaudacin) o
muy fcilmente obtenibles de su base de datos original (p. ej. variacin
porcentual de las domiciliaciones bancarias de un ao respecto al
anterior).
72
Definido como un conjunto de actuaciones encaminadas al cumplimiento de unos objetivos que van
desde la identificacin de los mismos hasta la puesta en marcha de acciones correctoras.
351

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La contribucin del GHIA a la obtencin de buenos indicadores de gestin

consista en facilitar la comprobacin de que los datos manejados eran
correctos. Exista, sin embargo, un apartado en el que el GHIA constitua la
base de datos original: Se trataba del control de la tramitacin propiamente
dicha de los expedientes. As, la mayora de listados definidos se centraban
en esta faceta del programa (el resto de listados eran de comprobacin),
informando de las fases en que se encontraban los expedientes (p. ej.
expedientes no resueltos o expedientes pendientes de notificar) y
ofreciendo bsicamente indicadores de eficiencia pues, con unos recursos
humanos y materiales bastante estables, se conoca la cantidad de
acciones realizadas por cada departamento, de qu asuntos se trataba,
cuntos de ellos se haban notificado, etc. Tambin se obtenan ciertos
indicadores de calidad (p. ej. en el listado de asuntos se poda seleccionar
cuantas reclamaciones se haban producido de un determinado tipo y
conocer tambin cuantas de ellas se haban resulto de un modo favorable
para el interesado). El Control de Gestin aprovecha las CTI de informacin
y de conocimiento.
E. Funcionamiento real del GHIA: Ejemplo prctico paso a paso. A

continuacin se describe la trayectoria de un expediente, desde su inicio hasta
el final, a travs del GHIA. Se evita entrar en detalles superfluos para no perder
el hilo de la exposicin.
Una vez iniciada la aplicacin, un funcionario del rea de Hacienda acceda al

programa GHIA mediante un icono de acceso directo. Al introducir su clave de
usuario y su contrasea, apareca en pantalla el cuadro con la relacin de
expedientes que su departamento tena acumulados y pendientes de resolver.
De entrada, vea cuntos expedientes se encontraban pendientes de
tramitacin y de qu tipo eran. Seleccionando cualquiera de ellos con un clic
sobre su lnea, apareca en pantalla la plantilla del expediente seleccionado.
Con los clics adecuados, poda averiguar las personas que haban intervenido
con anterioridad, qu haban hecho y cundo. Conoca si alguna de ellas haba
dejado notas o incorporado informacin especial adjunta. Tambin poda saber
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si se haba iniciado un informe y su contenido, as como los conceptos

presupuestarios afectados (en su caso) y los importes correspondientes.
Supongamos que el operador no tena ningn expediente pendiente o que

prefera abrir uno nuevo en lugar de continuar con los que otros departamentos
le haban trasladado. En este caso, el proceso se realizaba del siguiente modo:
El operador abra la pantalla de expediente nuevo, en la que ya apareca el
departamento de inicio (el suyo) y la fecha de inicio (la de ese da).
Seguidamente, introduca en su campo el NIF de la persona interesada y, en
menos de dos segundos (siempre que hubiese sido previamente creado en la
base de datos corporativa de personas y entidades), apareca el nombre
completo y la direccin la misma, datos que ya no se habran de introducir ms
a lo largo de todo proceso.
Por contra, si exista algn error o los datos de la persona no aparecan en la

base de datos de personas y entidades, el programa no le dejaba continuar. A
continuacin, se introduca el tipo de asunto a resolver. Si no recordaba la
codificacin o dudaba, bastaba con un clic en el campo del asunto para que
apareciesen todos los asuntos disponibles de su departamento. Si el asunto se
refera a una o varias liquidaciones cargadas en la Contabilidad de Ingresos, el
operador seleccionaba en la pantalla el botn de conceptos y en la subpantalla
que apareca introduca el/los concepto/s presupuestarios correspondientes,
incluyendo ao y tipo de exaccin (con un clic en el campo apareca tambin la
tabla), e introduca el nmero de liquidacin. Si ya exista una liquidacin con el
nmero indicado, el concepto presupuestario y el NIF de la persona o entidad,
entonces el GHIA entraba automticamente en modo de consulta, presentando
en pantalla el importe y los datos fundamentales de la liquidacin seleccionada.
Acto seguido, el operador indicaba la accin que iba a ejecutar, procediendo
igual que haba hecho al escoger el asunto (era imprescindible que la accin
fuese compatible con el asunto, pues de lo contrario el programa no le dejaba
avanzar).
Llegado a este punto, el operador validaba las operaciones realizadas. De

inmediato, apareca el nmero de expediente (segn el numerador automtico
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Ivan Andreu Barber
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correlativo del GHIA) y se abra automticamente un informe cuyo nombre

haca referencia al nmero de expediente y en cuyo pie ya figuraba escrito un
texto predeterminado por la combinacin del asunto y la accin escogida. En el
supuesto de que en este expediente al funcionario no le correspondiese
ejecutar ninguna accin sujeta a acto administrativo, sino que simplemente
estuviese realizando una comprobacin previa a la resolucin por parte de otro
departamento (p. ej. si una liquidacin se haba notificado en el domicilio
correcto o no), entonces su tarea se reduca a dejar constancia en el informe
de su comprobacin y a trasladarlo al departamento encargado de resolver
dicho expediente. Dado que este operador no ejecutaba ninguna accin que
implicase un acto administrativo, en el informe no apareca ningn texto a pie
de pgina en referencia a acuerdos tomados ni a los recursos aplicables. Para
el traslado, bastaba con un clic sobre la opcin de traslado y se abra una
pantalla facilitndole todos los departamentos. Una vez sealado el
departamento destinatario, el camino iniciado por el funcionario y su expediente
se bifurcaban, pues la lnea correspondiente a dicho expediente desapareca
de su pantalla de asuntos por resolver para aparecer automticamente en el
mismo cuadro de asuntos por resolver, pero en este caso de
todos los
operadores del departamento al que fue trasladado el expediente.
En definitiva, se dira que cada expediente era tratado como una pelota que iba
pasando del tejado de un departamento a otro. Normalmente, cada vez que
pasaba de un lugar a otro incorporaba algn valor aadido al trabajo, aunque
no necesariamente. Lo ms importante es que en todo momento, cualquier
operador del sistema poda saber cmo y dnde se encontraba, desde cundo,
por qu otros departamentos haba pasado y qu haba incorporado en cada
uno de ellos. En el momento en que un nuevo operario retomaba el expediente
-pongamos que el funcionario trabajaba en el departamento de Recaudacin
Ejecutiva, el asunto consista en un recurso de reposicin con peticin de
anulacin de una providencia de apremio y que, una vez analizados los
antecedentes, se determin que la accin procedente era la de confirmar el
acto administrativo impugnado- y al validarla -dado que esta vez la propuesta
del funcionario s que est sujeta a un acto administrativo- se incorporaba
automticamente escrito en el pie del informe un texto especificando que el
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rgano administrativo correspondiente haba acordado desestimar el recurso

interpuesto apareciendo tambin el pie de recurso, la forma y lugar de pago,
etc. Previamente, dicho funcionario haba continuado el informe donde lo haba
dejado el funcionario anterior, motivando adems el por qu de la
desestimacin del recurso. Dicho informe se redactaba teniendo presente que
su conjunto deba ser lo suficiente polivalente y reunir los requisitos jurdicos
suficientes como para servir tambin de texto del acta de la Comisin
Informativa de Hacienda, de las actas de la Comisin de Gobierno o del Pleno,
as como del traslado que se notificaba al interesado cuando procediese.
Una vez ejecutada su tarea, y no habiendo ningn otro departamento que

tuviera que trabajar ms sobre el asunto, el funcionario realizaba un nuevo
traslado al departamento llamado Secretara de Hacienda. Este departamento
se encargaba de todo lo referente a la preparacin de las comisiones,
confeccin de decretos, traslados y rectificaciones por parte de los rganos
decisorios de las propuestas de resolucin procedentes de los diferentes
departamentos. En definitiva, la misin era la de velar por la formalizacin de
los actos administrativos y su notificacin a los interesados. Cuando el referido
expediente llegaba a la Secretara de Hacienda, un operador repasaba que
incluyese todos sus elementos, designando con un clic el rgano administrativo
competente para la adopcin de la resolucin definitiva y proceda al cierre
tcnico, lo que equivala a dejar el expediente listo para la prxima Comisin de
Hacienda. Ese da, se seleccionaban automticamente todos los expedientes
con
cierre
tcnico
generados
desde
una
fecha
concreta,
quedando
automticamente configurados tanto el orden del da de la comisin como

prcticamente el acta de la misma, con los puntos clasificados segn los
rganos administrativos competentes para resolver. Posteriormente, al acta se
completaba incorporando los comentarios producidos durante la celebracin de
la comisin, as como las modificaciones de las propuestas tcnicas.
Adoptadas
las resoluciones,
se efectuaban los distintos traslados y
notificaciones. A partir de aqu, se controlaba todo el proceso de primeras y

segundas notificaciones, as como las publicaciones en el BOP de aquellas
acciones que jurdicamente lo requiriesen. Mediante el GHIA se generaban
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tambin los acuses de recibo y las listas de personas citadas para su

notificacin. Una vez realizada la notificacin, del tipo que fuese, el expediente
desapareca de todos los listados referidos a las distintas tareas pendientes y
pasaba nicamente a formar parte del archivo de asuntos tratados.
En definitiva, se trataba de controlar los procesos del rea de Hacienda de

forma integral, es decir, desde el principio hasta el final. De lo contrario De
qu servira un laborioso trabajo de comprobaciones, rectificaciones,
resoluciones y actas si finalmente el resultado de todo el proceso no pudiera
ser notificado a los interesados?
F. Conclusiones acerca de la puesta en marcha. Inicialmente, la aplicacin

tuvo un gran xito, sobrepasndose los 1.100 expedientes GHIA ya en los siete
primeros meses de funcionamiento. El programa lleg a funcionar al 100% en
lo referente a control, seguimiento y comunicacin, pero nunca logr estar en
disposicin efectiva de operar directamente y de forma automtica sobre otros
mdulos de la aplicacin contable, quiz porque la dificultad tcnica de dicha
automatizacin, as como su mantenimiento en perfectas condiciones,
superaba con creces los beneficios que con ella se pretendan conseguir. An
con estas limitaciones, el programa fue muy bien recibido desde el principio,
resultando amigable y cmodo (Hernndez, 1999), en gran parte porque en
aquella poca -ao 1997, aproximadamente- todos los usuarios ya estaban
bastante habituados al entorno Windows. En la formacin bsica de los
operadores se insisti en la idea de que la aplicacin era muy flexible y se
podra adaptar a las necesidades de cada departamento. A raz de este debate,
surgieron una gran cantidad de sugerencias, gracias a las cuales el programa
fue evolucionando y mejorando sus prestaciones, a la vez que se aprenda
mucho acerca del funcionamiento del rea. En este sentido, cabe destacar que
la estructura del programa resultaba lo suficientemente robusta como para dar
solucin a todas las cuestiones planteadas sin necesidad de cambios
profundos en la misma.
En cuanto al impacto de la implantacin del programa GHIA en la organizacin

del rea de Hacienda, puede decirse que este fue mnimo. En parte porque no
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agreda directamente a la estructura clsica departamental y en parte porque

en particular, los integrantes del rea de Hacienda ya estaban acostumbrados
a trabajar de forma interrelacionada. Lo que s pudo contrastarse fue cierta
prdida de peso especfico de los mandos intermedios (pocos en este caso, al
tener una estructura bastante reducida). En cambio, el impacto sobre el
funcionamiento del rea fue bastante tangible, aumentando la sensacin de
orden y seguridad en la realizacin de las tareas. Incluso quizs algunas veces
se atribuyeron mritos al GHIA en mejoras que se deban ms bien al simple
hecho de haber analizado antes los temas a fondo. En cualquier caso, lo
importante fue que, entre unas cosas y otras, la normalizacin se llev a cabo
con xito.
G. Evolucin del aplicativo: El GHIA versin 2.00. Aunque la primera versin

del programa GHIA result ser de gran utilidad en la normalizacin de los
trmites administrativos del rea de Hacienda, funcionando de manera ptima
durante un largo periodo de tiempo, poco a poco fueron surgiendo diferentes
aspectos que acabaron convirtindose en determinantes de cara al abandono
de su mejora, para centrarse en la realizacin de una nueva versin del
aplicativo, destacando los siguientes:
- Las sugerencias de mejora y adaptacin realizadas por parte de los

departamentos del rea que no podan satisfacerse mediante simples
evoluciones o parches en el programa existente, ya que la arquitectura de
su software no lo permita.
- La utilizacin incorrecta o la no utilizacin de ciertas acciones o asuntos

debido al desconocimiento, el abandono de la formacin, la falta de ajuste
inmediato entre la accin real y la accin tipificada o simplemente la falta de
inters, provocando que los cdigos ms usados fueran siempre los
mismos, es decir, los ms genricos (p. ej. DONCOM), desvirtuando la
tramitacin de los expedientes y demandando un profundo replanteamiento
de la aplicacin.
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Ivan Andreu Barber
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- Debido igualmente a todo lo anterior, la tramitacin de ciertos expedientes

puntuales, especficos o espordicos (p. ej. expedientes de aprobacin o
modificacin del presupuesto, liquidacin, cuenta general o de revisin de
precios) prescindiendo de la aplicacin.
- La actualizacin del programa informtico de gestin integrada municipal

(GIM), que inclua los mdulos de Contabilidad, Gestin Tributaria,
Recaudacin Voluntaria, Ejecutiva y Fichero Unificado de Ciudadanos, entre
otros, al entorno Windows, sobre el cual operaba (en lugar de sobre el
antiguo Unix) mediante una base de datos llamada Ingres (en lugar de la
Informix de la primera versin).
- El creciente desinters hacia una aplicacin madura y en la recta final de su

vida til. As, con frecuencia se olvidaba anexar archivos con informes o
documentos importantes, anotar los asientos contables o los nmeros de
cargo de las liquidaciones, impidiendo sacar partido de todo su potencial.
De hecho, tampoco se vea la necesidad de disponer de todo este tipo de
informacin la cual, por otro lado, era igualmente fcil de obtener (tanto por
los mandos como por el personal de base), bien a travs de otros medios
ms
informales
(preguntando)
bien
mediante
las
aplicaciones
especficas (programa GIM), mucho ms potentes. Todo ello provocaba que

los pocos mandos leales al GHIA que quedaban hubiesen de estar
constantemente encima de los operadores para que no olvidasen unas
rutinas que no haban llegado nunca a entender y que vean como algo
impuesto desde la cspide directiva pero sin demasiado sentido. Tanto fue
as que la aplicacin acab valorndose solo como un mero trmite por el
que necesariamente (aunque no siempre, como hemos visto) deban pasar
los asuntos o expedientes para poder llegar a la Comisin Informativa de
Hacienda.
- La falta de plantillas y pies de documento especficos para procedimientos

no habituales y el abandono de la evolucin y actualizacin a las nuevas
disposiciones jurdico-administrativas en los procedimientos de recaudacin.
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- La falta de proyeccin de la aplicacin y de sus posibilidades fuera del rea

de Hacienda, ms all de la cual no se la conoce con exactitud, lo cual
genera numerosas dudas y reticencias acerca de su funcionamiento por
parte del resto de departamentos, que la ven como algo extrao, estanco y
vedado a su conocimiento.
- Finalmente, y debido a problemas de integracin, el programa GHIA nunca

lleg a automatizar de manera directa y suficientemente fiable la generacin
de cargos o asientos contables en las aplicaciones de Recaudacin o
Contabilidad, respectivamente, de la base de datos Informix. Con estos
antecedentes, pareca casi imposible lograr dicha integracin con el nuevo
programa de gestin integrada GIM lo cual, unido a todo lo anterior, haca
necesaria la realizacin de una nueva versin del aplicativo.
Los primeros trabajos sobre la nueva versin se iniciaron a mediados del ao

2005. La idea bsica era la de adaptar el aplicativo a la nueva versin del
programa GIM, implantada ya desde el ao 2000, que ofreca (y sigue
ofreciendo en la actualidad, puesto que contina en servicio) interesantes
prestaciones de cara a la transversalidad de los flujos y a la gestin por
procesos. Una de las ms importantes era la posibilidad de enlazar diferentes
mdulos con el de Contabilidad, de manera que su operativa pudiera ser
automticamente traducida a apuntes contables. As, por ejemplo, las
relaciones mensuales de nminas generadas mediante el mdulo de RRHH
pueden contabilizarse una a una con slo apretar un botn. Sin embargo, y sin
perjuicio de las nminas, el enlace contable alcanza su mxima expresin en
la ejecucin del presupuesto de ingresos, permitiendo traspasar de manera
directa y automtica toda la operativa efectuada sobre los recibos del mdulo
de Recaudacin (tanto voluntaria como ejecutiva) y de Tesorera: Cargos de
padrones, anulaciones, cancelaciones, cobros, devoluciones de ingresos,
fraccionamientos de deudas, rehabilitacin de recibos fallidos, contabilizacin
de recargos de apremio, intereses de demora y costas procedimentales.
As pues, con la nueva versin se pretenda dotar al rea de Hacienda de un

soporte actualizado capaz de cubrir la vertiente jurdico-administrativa de la
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tramitacin de los expedientes de ingreso y de gasto, puesto que la parte

tcnico-numrica o de contabilizacin, si se quiere, ya estaba cubierta con la
nueva aplicacin GIM. Las principales novedades, aparte de la integracin con
el GIM, consistan en una profunda revisin de los asuntos y las acciones, as
como de la correspondencia existente entre los mismos, simplificando en la
medida de lo posible los trmites a efectuar; un mayor control de la situacin
del expediente; la posibilidad de anexar informes en otros formatos de archivo
adems del Word (hojas de clculo, presentaciones, pdf, etc.); la incorporacin
de plantillas asociadas especficas para cada tipo de procedimiento y,
finalmente, la adopcin de un entorno ms atractivo y con mayores
posibilidades que las disponibles hasta el momento (grficos, estadsticas,
flujos de procedimiento, etc.). En definitiva, se trataba de igualar la
transversalidad conseguida en el aspecto tcnico-numrico-contable por el
nuevo GIM, adaptando la aplicacin a la gestin por procesos y a las nuevas
tecnologas, as como dotndola de nuevas funcionalidades carentes en las
aplicaciones especializadas del rea.
El recorrido de los flujos jurdico-administrativo (aplicacin GHIA) y tcniconumrico o de contabilizacin (aplicacin GIM) en el procedimiento de
ejecucin del presupuesto de ingresos queda reflejado en la figura siguiente:
360

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Figura 28: Flujograma del procedimiento de ejecucin del presupuesto
DEPARTAMENTO
DE TESORERA
DEPARTAMENTOS
LIQUIDADORES
GESTIN
TRIBUTARIA
CULTURA Y
EDUCACIN
de ingresos del Ayuntamiento de Salou.
URBANISMO
DEPARTAMENTO DE
CONTABILIDAD
SECRETARA
DE HACIENDA
OTROS
PADRN / LIQUIDACIN DIRECTA
OBERTURA
EXPEDIENTE GHIA
Recorrido
GIM
Recorrido Ghia
ELABORACIN
CRGO
(conjunto de recibos)
Recorrido
enlace
contable
GIM:
Hoja de
cargo
Recorrido
Ghia
T
I
E
M
P
O
CONTABILIZACIN CARGO
(operacin contable previa a la
aprobacin)
Recorrido Ghia
COMISIN DE HACIENDA
(dar cuenta del cargo)
Recorrido Ghia
PLENO / JUNTA DE
GOBIERNO / ALCALDA
(aprobacin del cargo)
Recorrido Ghia
COBRO RECIBO
Recorrido
enlace
contable
GIM:
Factura
de data
NOTIFICACIN A LOS
CONTRIBUYENTES Y CIERRE
DEL GHIA
CONTABILIZACIN
COBRO
(operacin contable)

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En la prctica, la complementariedad entre dichos flujos nunca se consigui,

puesto que la versin 2.00 del GHIA no lleg a ver la luz, abandonndose el
proyecto. En cambio, el enlace contable del GIM ha continuado funcionando
de manera ptima hasta nuestros das. De hecho, recientemente se ha iniciado
un procedimiento de licitacin para contratar una evolucin del aplicativo que,
conservando todas sus actuales funcionalidades, solucione las carencias de la
versin precedente y a la vez sea compatible con los nuevos requerimientos
tecnolgicos, en especial con el entorno html.
En cuanto a la versin inicial del GHIA, continu utilizndose agnicamente y

por simple inercia hasta que una inundacin da los servidores informticos
que la albergaban, perdindose definitivamente. Coincidiendo con una poca
convulsa y de prdida de peso institucional del rea de Hacienda, sin apenas
defensores y con muchos detractores, el programa fue substituido por una
simple tabla Excel y una serie de correos electrnicos sin guardar demasiada
conexin ni mtodo de funcionamiento. Por otra parte, el antiguo archivo fsico
de expedientes GHIA, ordenado y de fcil acceso, dio paso al almacenamiento
en cajas, resultando imposible su bsqueda o consulta sin la ayuda de la
responsable de la Secretara de Hacienda. Y as ha continuado hasta nuestros
das.
6.3.3.2 Antecedentes de la normalizacin de procesos corporativos a nivel

global.
A mediados de 2006, y estando casi finalizada la primera versin del

organigrama de personal, parte del equipo de trabajo que haba participado en
su confeccin fue emplazado por el regidor de Gobernacin del anterior
gobierno municipal para que intentase elaborar una primera aproximacin del
mapa de procesos corporativo. Quera aprovecharse el impulso y la inercia de
la RPT, as como el aceptable entendimiento alcanzado entre los miembros de
la comisin elaboradora, habida cuenta de que su conocimiento global de la
organizacin, tanto inicial como adquirido durante dicha etapa, les converta en
aquel momento en los mejores especialistas para la consecucin de dicho
objetivo. En este sentido, aunque lo ideal hubiese sido elaborar primero los
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mapas de procesos y despus adaptar las necesidades de personal a los

mismos, la visin tradicional y por funciones propia de la cultura organizativa
del Ayuntamiento salouense en aquel momento, la dificultad y la falta de poder
de decisin suficiente para resolver ciertas situaciones histricas de ineficiencia
en la distribucin del personal, as como el desconocimiento y la escasa
confianza en las nuevas tcnicas de gestin, hizo que prevaleciera en primer
lugar la plasmacin del statu quo, es decir, del organigrama existente, antes
que la del organigrama a posteriori, planificado en base a criterios objetivos de
gestin por procesos.
Este hecho coincidi con la convocatoria, por parte del Ministerio de

Administraciones Pblicas y del Ministerio de Industria, Comercio y turismo, de
una serie de subvenciones para la modernizacin administrativa de los entes
locales, a las cuales se opt a travs del departamento de Informtica, cuyo
responsable tambin se uni al proyecto. De forma paralela, empezaron a
mantenerse
contactos
con
otras
administraciones
locales
pioneras
destacadas en la materia, con la intencin de estudiar su sistema de trabajo y,

especialmente, la posibilidad de adoptar para Salou alguna de las aplicaciones
informticas de gestin de procesos utilizadas por ellas, tanto gestores de
expedientes como herramientas ms elaboradas de business intelligence. A tal
fin, la Diputacin de Tarragona, a travs del Sr. Enric Brull, director del
Organismo Autnomo para la Sociedad de la Informacin (OASI), realiz
sendas jornadas de presentacin de la aplicacin de gestin de expedientes
BOONSAI, elaborada por una spin off de la URV. Tambin se asisti a la
presentacin de una aplicacin del mismo tipo desarrollada por la Diputacin
de Barcelona y adems, tcnicos de los departamentos de Personal e
Informtica viajaron a Alcobendas y a Sant Cugat del Valls para conocer in
situ el funcionamiento de sus programas de gestin integrada de RRHH.
A pesar de su marcado componente poltico -en cuanto a su realizacin y

urgencia, no en relacin a su verdadero contenido ya que, como suele suceder
en estos casos, se trataba de vender la iniciativa sin importar la forma como
se llevara a cabo ni sus posibles implicaciones en el funcionamiento
organizativo, a menudo mucho ms importantes (para bien y para mal) de lo
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que en aquel momento se pudiera imaginar- y a la falta de transparencia del

proyecto de modernizacin, que apenas era conocido por el resto de
personal, el equipo prosigui su trabajo con cierta independencia y relativo
inters, debido en gran parte al indudable atractivo de la materia 73. As, se
dibujaron algunos procesos (provisin de puestos de trabajo, tramitacin de
expedientes de responsabilidad patrimonial, ejecucin del presupuesto de
ingresos y gestin de subvenciones recibidas, entre otros), aunque sin seguir
ningn mtodo de representacin comn establecido ni diferenciar entre
procedimientos internos y externos, o de atencin al pblico.
Se fij un plazo mximo de 6 meses para la realizacin del proyecto,

excesivamente corto teniendo en cuenta que coincida prcticamente con el fin
del mandato corporativo (mayo de 2007). En ese perodo, claramente
preelectoral, la falta apoyo institucional y de impulso por parte de los polticos,
dedicados casi por completo a la campaa, unido al desconocimiento y a la
ausencia de implicacin a nivel global por parte de los trabajadores, puesto que
la actividad del equipo de trabajo, aunque conocida, se desarrollaba
completamente al margen del resto de la organizacin, provocaron el abandono
temporal de los trabajos hasta la siguiente legislatura. An as, se haba creado
un precedente que ya nunca se volvera a abandonar.
6.3.3.3 La normalizacin de los procedimientos de atencin al pblico: El

proceso de implantacin de la Oficina de Atencin Ciudadana (OAC).
Con el cambio de legislatura, en mayo de 2007, la actividad modernizadora

adquiri una nueva dimensin. El equipo de gobierno municipal entrante,
renovado casi por completo, decidi apostar fuertemente por el nuevo tipo de
gestin, entendindolo como un proceso necesario, global e integrador del
conjunto de la organizacin, e impulsndolo sin ambages con el objetivo de
conseguir ofrecer una mayor eficacia y un mejor servicio al ciudadano. En este
sentido, una de las primeras actuaciones contempladas en su programa poltico
73
Segn se desprende de la opinin de los miembros de la comisin operativa de normalizacin de

procesos (entrevista SA E4).
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fue la creacin de una Oficina de Atencin Ciudadana (OAC), considerndola

como una de las partes visibles ms importantes de la accin de gobierno.
A. Concepto. Se trata de un servicio municipal especializado en atender las

demandas del ciudadano en sus relaciones con el Ayuntamiento. En la
actualidad, esta atencin se encuentra dispersa por las ventanillas de atencin
al pblico de los diferentes departamentos que prestan esta funcin. La
novedad de la OAC reside en el hecho de que se integran en un solo espacio
fsico casi la totalidad de gestiones que implican relacin directa con el
ciudadano, tanto presencialmente como por va telefnica o a travs de
Internet.
B. Objetivos. La novedad ms importante es la gestin orientada a la calidad

en la atencin al ciudadano. Tradicionalmente, por la misma inercia burocrtica
de la administracin, la atencin al ciudadano se ha entendido como una tarea
residual que distorsionaba la celeridad en la gestin interna de los expedientes.
No obstante, la legislacin cada da garantiza ms derechos a los ciudadanos,
los cuales a su vez exigen un mayor grado de calidad en todo aquello que tiene
que ver con sus gestiones administrativas. Ante este hecho, se impone la
creacin de unidades especializadas con empleados formados en tcnicas y
normativa de atencin al pblico, legislacin sobre proteccin de datos
personales, idiomas, nuevas tecnologas, trmites administrativos, etc. Ello
implica dignificar la figura del funcionario que se encuentra de cara al pblico,
para convertirlo en informador ciudadano con una preparacin especializada.
Por tanto, en este caso, los principales valores son el servicio al ciudadano y la
mejora continua.
C. Competencias. La OAC pretende ser una unidad especializada en la

funcin de informar acerca de todas las actividades del Ayuntamiento y, al
mismo tiempo, asumir tareas de ejecucin y seguimiento de determinados
trmites municipales. Para ello, ha de gestionar autnomamente trmites
sencillos y rutinarios, pero de gran importancia cuantitativa y con una fuerte
dimensin relacional con el ciudadano, que actualmente se encuentran
distribuidos por los diferentes servicios municipales.
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Si bien el traspaso de competencias ser progresivo, la OAC pretende llevar a

cabo la mayora de las gestiones que impliquen relacin directa con el
ciudadano. Por lo que respecta a la atencin al pblico, su complejidad tcnica
requiere una preparacin especfica. Se trata del caso, por ejemplo, de
consultas sobre normativa arquitectnica, atencin personalizada previa a la
obtencin de ayudas, etc. En estos casos, desde la OAC se gestionar un
aplicativo informtico de cita previa que permitir la derivacin al especialista
correspondiente. Tambin se estudiar la posibilidad de que los especialistas
atiendan personalmente en las instalaciones de la OAC en un horario
determinado.
D. Operativa y delimitacin de responsabilidades. La OAC no es un

Ayuntamiento paralelo, sino solamente una extensin de los procedimientos de
atencin al pblico, trasferidos por los departamentos que anteriormente
realizaban dicha funcin y unificados en un mismo espacio fsico. Por ello, y
aunque la oficina puede gestionar algunos trmites propios, la responsabilidad
sobre cada asunto contina en manos de los departamentos de origen, de la
misma manera que el Archivo Municipal no responde de los trmites
contenidos en los expedientes que almacena, ni el departamento de
Informtica responde del uso que los empleados hagan del correo electrnico o
de la Intranet. As pues, como unidad de soporte, la OAC responde
exclusivamente de todo aquello relacionado con la atencin al pblico:
Cumplimiento de la legislacin lingstica y de proteccin de datos personales,
correccin en el trato y gestin informatizada, entre los ms importantes.
Dentro de cada rea existir un encargado que ha de actuar de enlace

permanente con la OAC, garantizando la actualizacin normativa, indicando
directrices a seguir o, en general, resolver cualquier incidencia que se presente.
Este feedback ha de ser fluido y continuo. De este modo, cuando un
departamento delega en la OAC la atencin al pblico respecto a un
determinado asunto, se producen los siguientes casos:
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- El departamento de origen es el responsable de mantener informada a la

OAC sobre los cambios normativos y directrices a aplicar respecto a ese
determinado trmite (plazos de inscripciones, criterios, consejos, etc.)
- Si el trmite es de resolucin inmediata (por ejemplo, volantes de

empadronamiento, inscripciones a actividades o simplemente cualquier tipo
de informacin), el informador de la OAC introduce la gestin en la base de
datos para que el departamento de origen tenga conocimiento de su
realizacin y a los efectos oportunos.
- Si el trmite no es de resolucin inmediata, sino que implica la obertura de

un expediente, la OAC solamente dispone de la competencia para registrar
de entrada la documentacin e informar al ciudadano solicitante sobre
aspectos como los pasos que ste deber realizar, plazos, recursos, tasas o
estado de tramitacin del expediente (cuando se implante el programa de
gestin de expedientes corporativo). En este caso, la responsabilidad sobre
la tramitacin y resolucin del asunto corresponder al departamento
interno de origen.
Por tanto, solamente se delega la dimensin puramente relacional, y nunca las

gestiones o decisiones que hayan de determinar el tiempo, la forma y el
contenido de una determinada resolucin. Incluso los trmites de resolucin
inmediata que empiecen y acaben en la OAC (inscripciones en actividades,
altas en el registro de animales de compaa, etc.) se ejecutaran segn el
tiempo, la forma y el contenido que previamente haya determinado el
departamento de origen.
E. Personal de la OAC. El planteamiento inicial (todava en vigor) estaba

basado en los principios de voluntariedad y de seleccin interna. A tal fin, se
realiz un llamamiento a todo el personal de la organizacin susceptible de
querer participar en el procedimiento de seleccin interna de futuros
informadores ciudadanos de la OAC. Una vez finalizado dicho proceso, los
responsables de cada departamento debern redistribuir las funciones de tipo
interno entre los empleados que no han optado a los nuevos puestos.
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F. Plazos de implantacin. Su puesta en funcionamiento estaba prevista para

finales del primer semestre de 2008 y los plazos se estn cumpliendo, puesto
que en junio de 2008 ya ha empezado a operar en fase de prueba, aunque en
una ubicacin provisional, ya que la definitiva estar lista a principios de
septiembre. No obstante, la asuncin de competencias ser progresiva.
G. Proceso de implantacin. Hasta el momento, y hasta su puesta en

funcionamiento, se han llevado a cabo las siguientes actuaciones:
1. Implantacin del organigrama del proceso, distinguiendo entre el impulso

poltico y el impulso tcnico, ambos debidamente coordinados entre s.
- rganos polticos: Por parte del actual Equipo de Gobierno existe una
firme voluntad de llevar a cabo esta iniciativa. Dicho impulso poltico est
coordinado por el regidor de Coordinacin Institucional y Participacin.
- rganos tcnico-administrativos: Representados por la Comisin de

Implantacin de la OAC (CIOAC). Compuesta por 9 personas, entre
coordinacin poltica, responsables tcnicos de reas estratgicas,
soporte jurdico, soporte tcnico y coordinacin operativa, a las que se
unen regularmente varios polticos del Equipo de Gobierno; dicha
comisin se rene dos veces a la semana desde septiembre de 2007 y
sus funciones son las siguientes:
- Diagnstico inicial de la atencin al pblico.

- Diseo del calendario de implantacin.
- Determinacin de los procesos a traspasar.
- Reingeniera, simplificacin y normalizacin de los mismos.
- Diseo de las herramientas para el traspaso (plantillas, encuestas)
- Benchmarking y trabajo de campo con referentes externos.
- Protocolizacin informtica.
- Determinacin de los recursos materiales y humanos.
- Diseo de un plan formativo para los informadores ciudadanos.
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- Coordinacin con el liderazgo poltico del proceso.

- En general, cualquier otra funcin que sirva para operativizar la
implantacin de la OAC.
2. Investigacin bibliogrfica inicial, de tipo general y orientativa sobre el tema

en cuestin.
3. Elaboracin del cronograma de implantacin, segn el detalle del cuadro

siguiente:
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Cuadro 19: Cronograma de implantacin de la OAC del Ayuntamiento de Salou.

OCTUBRE 07
NOVIEMBRE 07
DICIEMBRE 07
ENERO 08
FEBRERO 08
MARZO 08
ABRIL 08
MAYO 08
JUNIO 08
Presentacin del
FASE
proyecto,
PREPARATORIA.
recogida de
EXPLORACIN Y
informacin
DIAGNSTICO DE
inicial,
LA SITUACIN DE
organizacin,
LA ATENCIN AL
diagnosis
PBLICO
participativa,
MUNICIPAL
Encuesta externa. Vaciados parciales segn necesidades.
Publicacin y
anlisis
resultado
Encuesta interna al personal (a travs de la Intranet
puntos fuertes y
municipal)
Publicacin y
encuesta
anlisis
externa
resultado
encuesta
reas de mejora
interna
La CIOAC normaliza las fichas de los procedimientos elaboradas por los Referentes de rea (RA), manteniendo reuniones peridicas con ellos
DETERMINACIN
Reunin con el
Reunin con el
director del
director del
DE LOS TRMITES
Organismo
Organismo
A IMPLANTAR
Autnomo para
Autnomo para
la Sociedad de
la Sociedad de
la Informacin
la Informacin
(OASI)
(OASI)
Anuncio al
SELECCIN Y
personal interno
FORMACIN DEL
(administrativos/
PERSONAL
auxiliares)
Aprobacin de
la modificacin
de la RLT y
fichas
descriptivas
Adscripcin a la
Elaboracin y
publicacin de
las Bases de
Proceso selectivo
Curso de
formacin
seleccin
OAC e inicio de
las prcticas en
la ubicacin
provisional
Inicio de las
INFRAESTRUCTUR
Licitacin y contratacin
A Y MOBILIARIO
obras. Entrega
en septiembre
Adaptacin segn las necesidades que vayan surgiendo a lo largo del proceso de implantacin
SISTEMAS DE
Elaboracin del
INFORMACIN
programa de
fichas
Fuente: Ayuntamiento de Salou

370
Licitacin del gestor de colas y del

gestor de expedientes

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4. Visita y entrevista con los responsables de las OAC de Cambrils, Reus y

Tarragona 74, y primera reunin de asesoramiento (octubre de 2007) con el
responsable de OASI, Organismo Autnomo para la Sociedad de la
Informacin, dependiente de la Diputacin de Tarragona.
5. Inicio del proceso de diagnstico interno de la atencin ciudadana. Creacin

por parte de la CIOAC de unos formularios que permiten obtener
informacin inicial acerca de los trmites que implican atencin al pblico.
Dichos formularios se cumplimentan por el propio personal, distinguiendo
entre:
- Responsables de departamento. Son los que en ltima instancia

debern determinar qu funciones se traspasan realmente a la OAC,
priorizando aquellos procedimientos que impliquen atencin al pblico:
Informacin ciudadana, trmites sencillos y repetitivos pero relevantes
cuantitativamente y con una fuerte dimensin relacional externa. Deben
trabajar de manera conjunta con los referentes de rea (RA) e,
indirectamente y a travs de stos, con la CIOAC.
- Referentes de rea (RA). Designados consensuadamente por sus

respectivos responsables de departamento y por la CIOAC, se trata de
personal que conoce de primera mano los trmites de atencin al
pblico de su rea (tipo de trmite, frecuencia, si implican generacin de
un expediente, tiempo de resolucin, etc.). Por ello, tienen como funcin
rellenar los formularios con los procedimientos a traspasar, de manera
que puedan ser operativizados por la OAC. Se organizan en grupos de
trabajo especficos y mantienen reuniones peridicas. La lista de RA es
flexible y dinmica, puesto que su composicin (inicialmente, de 16
miembros) ir variando en funcin de las necesidades que vayan
surgiendo conforme avance el proceso de implantacin.
74
Con posterioridad, se nos informa que tambin se realiz una visita a la OAC de Sant Feliu de
Llobregat, con el objetivo de estudiar la implantacin, funcionamiento y resultados de su aplicativo de
gestin de colas.
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La informacin recopilada mediante los citados formularios se almacena y

normaliza a travs de una sencilla aplicacin informtica elaborada por el
Ayuntamiento. Hasta que no se implante el gestor de expedientes
corporativo 75, adquirido recientemente, dicha aplicacin servir de gua para
los informadores de la OAC, a la vez que de referente para las tareas de
configuracin de los parmetros del nuevo programa. A modo de ejemplo,
cuando stos atiendan la realizacin de un determinado trmite, se
encontrarn en sus pantallas de ordenador una interfaz similar a la siguiente
(procedimiento n 13 Altas por nacimiento en el Padrn Municipal de
habitantes, perteneciente al departamento de Estadstica y Registro):
Pantalla 2: Lista de procesos de atencin al pblico: Registro y Estadstica.
Una vez seleccionado el procedimiento adecuado, aparecer una nueva

ventana con sus principales caractersticas, as como la descripcin paso a
paso de cada uno de sus trmites, hasta llegar al mximo nivel de detalle en
cada uno de ellos (forma de proceder, particularidades, etc.):
75
En este sentido, vase el apartado 6.3.3.4 La normalizacin de los procedimientos internos: El proceso
de implantacin del Gestor de Expedientes Corporativo.
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Pantalla 3: Descripcin del proceso de alta por nacimiento en el padrn.
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El trabajo de recopilacin contina realizndose en la actualidad y, en cierta

manera, continuar siempre, debido a la reingeniera de procesos.
Actualmente, el estado de los procesos de atencin al pblico es el
siguiente:
Tabla 4: Estado de ejecucin de los procesos de atencin al pblico.

Procedimientos
rea
Iniciales
Detallados
Referente de rea
ALCALDIA
Seleccionados Informativos
1
RE
PROMOCIN
13
ME
CULTURA / EDUCACIN
23
18
HR
ESTADSTICA
28
23
22
JR
HACIENDA
26
JR
JUVENTUD
ME
MEDIO AMBIENTE
RE
RRHH
HR
SEGURIDAD
ME
SERVICIOS SOCIALES
37
RE
TURISMO
EM
URBANISMO
11
10
EM
DEPORTES
ME
CONTRAT. Y PATRIM.
18
HR
GENERAL
JR
TOTALES
201
101
24
52
De todos ellos, los seleccionados cuya gestin se prev transferir a la OAC,

junto con su descripcin, aparecen relacionados a continuacin:
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Cuadro 20: Relacin de procedimientos por departamento a transferir a la OAC.

rea
ALCALDIA
CULTURA /
CULTURA /
CULTURA /
CULTURA /
CULTURA /
CULTURA /
CULTURA /
CULTURA /
CULTURA /
CULTURA /
CULTURA /
CULTURA /
CULTURA /
CULTURA /
CULTURA /
DEPORTES
DEPORTES
DEPORTES
DEPORTES
DEPORTES
DEPORTES
DEPORTES
DEPORTES
ESTADSTICA
ESTADSTICA
ESTADSTICA
ESTADSTICA
ESTADSTICA
ESTADSTICA
ESTADSTICA
Ttulo
Matrimonio civil en el Ayuntamiento
Becas para estudios universitarios
Becas para las guarderas municipales
Gestin alumnos Escuela Municipal de Msica (altas, bajas, modificaciones, domiciliaciones, etc.)
Informacin de centros educativos (CEIP, IES, guarderas, EMU, Adultos, etc.)
Informacin de las actividades organizadas por las diferentes entidades culturales del municipio
Informacin del Programa Agenda Cultural y Teatro Auditorio
Informacin del Programa de Animacin Infantil.
Informacin de los actos de Fiesta Mayor
Inscripcin de entidades en el Registro Municipal
Matriculacin Escuela Municipal de Msica
Matriculacin guarderas municipales
Peticin de reserva de espacios y/o infraestructuras (TAS, Centro Cvico, EMM, Triangles Cap Salou, etc.)
Transporte Escolar (altas, bajas, modificaciones y liquidaciones)
Venta de entradas para los actos de Fiesta Mayor
Venta de entradas de actos culturales
Informacin actividades deportivas / Piscina
Inscripcin/Renovacin abonos actividades deportivas nios/adultos (verano, invierno, parque Navidad, etc.)
Inscripcin eventos deportivos puntuales (media maratn, carrera Freesia, campeonatos de ftbol, etc.)
Inscripcin/Renovacin abonos piscina
Reserva de clases particulares de natacin
Reserva fisioterapia
Reserva pista central pabelln / Estadio
Reserva servicio medicina del deporte
DNI Informacin y cita para renovacin, primera inscripcin y por sustraccin o extravo
Emisin de certificados digitales IdCAT
Entrega tarjetas bonificacin zona azul
Fe de Vida y empadronamiento para poder cobrar pensiones en ciertos pases extranjeros
Informacin del Cementerio Municipal
Informacin tabln de edictos
Justificantes de vacaciones en Salou para belgas (necesarios para peticin de becas y para elecciones)
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ESTADSTICA
ESTADSTICA
ESTADSTICA
ESTADSTICA
ESTADSTICA
ESTADSTICA
ESTADSTICA
ESTADSTICA
ESTADSTICA
ESTADSTICA
ESTADSTICA
ESTADSTICA
ESTADSTICA
ESTADSTICA
ESTADSTICA
ESTADSTICA
GENERAL
GENERAL
GENERAL
GENERAL
GENERAL
HACIENDA
HACIENDA
HACIENDA
JUVENTUD
JUVENTUD
JUVENTUD
JUVENTUD
JUVENTUD
MEDIO AMBIENTE
MEDIO AMBIENTE
MEDIO AMBIENTE
MEDIO AMBIENTE
MEDIO AMBIENTE
376
Padrn Habitantes altas por cambio de residencia

Padrn Habitantes altas por nacimiento
Padrn Habitantes altas por omisin
Padrn Habitantes bajas por cambio de residencia (excepcionalmente por traslados al extranjero)
Padrn Habitantes bajas por defuncin
Padrn Habitantes expedicin y entrega de certificados de convivencia
Padrn Habitantes expedicin y entrega de certificados de situacin (histrico)
Padrn Habitantes expedicin y entrega de certificados de empadronamiento
Padrn Habitantes expedicin y entrega de volantes de empadronamiento
Modificacin - renovacin ENCSARP (extranjeros no comunitarios sin autorizacin de residencia)
Padrn Habitantes Modificacin por cambio de domicilio
Padrn Habitantes Modificacin de datos personales
Padrn Habitantes Solicitud de bajas de oficio
Punto de Informacin Catastral
Registro de entrada de documentos
Registro de uniones estables de pareja
Registro de incidencias en la va pblica y en playas
Informacin sobre calendarios, horarios y transporte pblico
Informacin sobre entidades municipales
Solicitudes de reunin con cargos electos o tcnicos municipales
Sugerencias y quejas
Cobros en periodo voluntario
Emisin de duplicados de recibos
Gestin de domiciliaciones bancarias
Gestin salas del centro juvenil El Carrilet
Informacin actividades proyecto Carretera i Manta
Informacin diversos proyectos juveniles: EJI, Parc Nadal, Estiu Actiu, Oci nocturn, etc.
Informacin viviendas de proteccin oficial
Informacin sobre las ayudas al alquiler para jvenes
Censo de animales de compaa
Entrega de material: Bidones de aceite usado para reciclar
Entrega de material: Bolsas para excrementos de animales
Entrega de material: Cubos para la materia orgnica
Informacin campaas medio ambiente (ahorro de agua, contenedores, reciclajes diversos, etc.)

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MEDIO AMBIENTE
MEDIO AMBIENTE
MEDIO AMBIENTE
MEDIO AMBIENTE
PROMOCIN EC.
PROMOCIN EC.
PROMOCIN EC.
PROMOCIN EC.
PROMOCIN EC.
PROMOCIN EC.
PROMOCIN EC.
RRHH
RRHH
RRHH
SERV. SOCIALES
SERV. SOCIALES
SERV. SOCIALES
TURISMO
TURISMO
TURISMO
URBANISMO
URBANISMO
URBANISMO
URBANISMO
URBANISMO
URBANISMO
URBANISMO
URBANISMO
URBANISMO
URBANISMO
Informacin subvenciones a la tasa de residuos

Informacin sobre el estado de las playas
Informacin sobre la calidad de las playas y condiciones de bao
Licencia de tenencia y conduccin de perros potencialmente peligrosos
Atencin a emprendedores
Gestin de la bolsa de trabajo (altas, bajas, modificaciones, renovaciones)
Gestin de la bolsa de trabajo (atencin peticiones de empresas)
Gestin de la oficina municipal de atencin al consumidor (OMIC)
Informacin de cursos de formacin - comercio
Informacin de subvenciones - comercio
Masia Catalana Licencias de ocupacin
Certificados de servicios prestados
Informacin oferta pblica y participacin en procesos selectivos
Solicitud de participacin en procesos selectivos
Inscripcin Casal d'Estiu
Solicitud informe acreditativo disponibilidad de vivienda reagrupacin familiar extranjeros
Tramitacin bonificacin temporal para transporte escolar
Informacin turstica
Transporte turstico. Solicitud servicios especiales trenet
Venta de entradas de Port Aventura.
Copias de planos y proyectos
Expedientes de infraccin urbanstica
Informacin sobre servicios de agua, electricidad, telefona y gas (servicios privados)
Licencia conexin alcantarillado
Licencia de actividades
Licencia de obra mayor
Licencia de obra menor
Licencia de emplazamiento gra
Licencia de vado
Licencia para tala de rboles

377

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A medida que los procedimientos van siendo recogidos y detallados, su

primera versin se representa formalmente a travs de una plantilla de
formato predeterminado, al final de la cual se encuentra habilitado un
espacio para la firma de los responsables o propietarios de cada uno de
ellos. Al mismo tiempo, todos los procesos son codificados tomando como
referencia un modelo de gestin denominado GLOBAL (Brull, 2007), que se
encuentra alineado con los requisitos del modelo EFQM de Excelencia y los
de la norma ISO 9001. Posteriormente, con el uso y aplicacin de cada uno
de los trmites, y a medida que la OAC vaya detectando puntos dbiles y
aspectos a mejorar, se proceder a la ejecucin de la fase de reingeniera.
Dicha actividad, claramente de mejora continua, ser llevada a cabo, en
cuanto a los procesos clave externos o de atencin al pblico, directamente
por la propia OAC, aunque de forma coordinada con los departamentos
internos responsables. As, las propuestas de mejora que sta efecte
sern analizadas conjuntamente con las unidades implicadas, rediseando
cuantas partes del procedimiento se consideren necesarias y generando
una nueva versin del proceso, que a su vez habr de ser nuevamente
validada por sus responsables o propietarios.
En este sentido, se plantea un interesante debate acerca de la dificultad a la

hora de establecer los criterios de separacin entre procedimientos internos
y externos. En efecto, aunque partimos de la base que la OAC solamente
gestiona procesos de atencin al pblico, muchos de ellos no son de
resolucin directa o inmediata, por lo que pueden presentar conexiones
hacia el interior de la organizacin. El dilema, que va a determinar en gran
medida la conexin de dicho departamento con el resto de la organizacin y
que se presentar de forma recurrente cada vez que abordemos acciones
de reingeniera, reside en determinar cul es el radio de accin interno de la
OAC. En otras palabras, en qu punto debe cortarse el proceso (si es que
realmente debe cortarse). La solucin a dicho problema pasa por conseguir
un ptimo grado de modulabilidad e interconexin, de forma que partes de
unos
procesos
puedan
ser
utilizadas
aprovechadas
en
otros,
ensamblndose fcilmente entre s. De este modo, aunque se decida
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separar el proceso en dos (interno y externo), ambos podrn seguir

disponiendo de conexin suficiente, garantizando as la transversalidad.
Cuadro 21: Ejemplo de ficha descriptiva en formato oficial.
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Cuadro 22: Ejemplo de codificacin de procesos segn el modelo GLOBAL.
A34 Prestar servicios a la Persona (Atencin al Pblico):
A3401 [Departamento] Bolsa de Trabajo
A3401.p01 [Procedimiento] Atencin empresas peticiones.

A3401.p01.t01 [Trmite] Atencin representante empresa solicitante.
A3401.p01.t02 [Trmite] Rellenar la peticin.
A3401.p01.t08 [Trmite] Seguimiento de las contrataciones, si procede.
A3401.p02 [Procedimiento] Altas trabajadores.

A3401.p02.t01 [Trmite] Atencin trabajador solicitante.
A3401.p02.t04 Seguimiento ficha trabajador, si procede.
Fuente: Brull (2007)
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Finalmente, respecto a esta fase, cabe sealar que en mayo de 2008, y con
el proceso de recopilacin y normalizacin de procedimientos en estado
avanzado, se celebr la segunda reunin con el responsable de OASI,
quin despus de comprobar de primera mano los logros conseguidos,
manifest su conformidad tanto al trabajo realizado como a la forma como
se estaba llevando a cabo todo el proceso.
6. Encuesta interna y encuesta externa a los ciudadanos. Paralelamente al

proceso de diagnstico interno llevado a cabo por la CIOAC, y como
complemento a la recogida, codificacin y descripcin de los procesos
corporativos, se llevaron a cabo dos encuestas para captar la opinin, tanto
de los administrados como de los trabajadores, acerca de la situacin de la
atencin ciudadana municipal, as como sus propuestas de mejora.
Encuesta ciudadana. La encuesta externa se realiz entre noviembre de

2007 y marzo de 2008, y fue difundida mediante formularios disponibles en
cataln, castellano e ingls, repartidos por todas las ventanillas de atencin
al pblico del Ayuntamiento y dems dependencias municipales, as como a
travs de la Web corporativa. Los ciudadanos haban de rellenarlos
annimamente y depositarlos en una urna habilitada al efecto en el
vestbulo de entrada de la sede consistorial. El anonimato tambin se
garantizaba a la hora de rellenar la encuesta va Web.
Los objetivos perseguidos eran los siguientes:
- Detectar las preocupaciones de los ciudadanos en cuanto a la atencin

dispensada por la administracin municipal.
- Conocer su grado de satisfaccin respecto a dicha atencin.
- Deteccin de los puntos fuertes y las reas de mejora en las relaciones
ciudadano-Ayuntamiento.
- Posibilitar comparativas con futuras encuestas a realizar una vez est
implantada la OAC, as como con encuestas de OACs de otros
municipios.
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- Hacer al ciudadano partcipe de todo el proceso, de forma que conozca

y entienda el porqu del nuevo servicio, a la vez que aporta sus
sugerencias.
- Soporte en la toma de decisiones, tanto en proceso de implantacin
como en el futuro funcionamiento de la OAC.
El formulario de la encuesta externa, elaborado por la CIOAC y compuesto

casi en su totalidad por preguntas de tipo cerrado, presentaba la siguiente
estructura (versin en castellano):
El Ayuntamiento de Salou, en su voluntad de mejora de los servicios que presta al
ciudadano, pretende implantar una oficina que centralice en un solo punto la mayora de
gestiones que motivan al ciudadano a acudir a nuestras instalaciones. Este servicio se
denominar Oficina de Atencin Ciudadana (OAC), y ya funciona con buena aceptacin en
varios municipios de nuestra zona.
De cara a la puesta marcha de este nueva Oficina, nos ser de gran utilidad conocer su
opinin; es por eso que le agradecemos que dedique unos momentos a rellenar,
annimamente, el siguiente cuestionario.
Qu gestin ha venido a realizar?
Gestin o informacin sobre el Padrn de Habitantes

Gestin o informacin tributaria (tasas, impuestos, domiciliaciones, pagos, etc.)
Solicitud o presentacin de documentacin sobre licencia de obras
Solicitud o presentacin de documentacin sobre licencia de actividad
Pedir informacin sobre el Ayuntamiento o la ciudad
Inscripcin o informacin sobre actividades culturales, deportivas, educativas, etc.
Realizar una queja o sugerencia
Otros. Especificar: ___________________________________________________
Respecto a la gestin que ha venido a resolver al Ayuntamiento evale, del 1 al 10:

Preparacin del personal (profesionalidad, competencia)
Claridad de la informacin recibida (lenguaje claro y sencillo)
Resolucin de la gestin realizada
Inters por resolver la consulta (motivacin, buena predisposicin)
Comodidad de las instalaciones (iluminacin, espacio, climatizacin, ruido)
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Confidencialidad
Horario de atencin al pblico
Amabilidad
Tiempo de espera
Rapidez en la resolucin de la gestin (en el momento que ya no est en la cola)
Unificacin de la gestin (menor nmero de ventanillas para resolver el trmite)
Satisfaccin global respecto la atencin recibida
De los temas enumerados en el cuadro anterior, indique, por orden de importancia, cules
cree que son los ms importantes de cara a una mejor atencin al pblico:_____________
Marque con una X cmo ha sido la atencin recibida:

Mejor que la esperada
Igual que la esperada
Peor que la esperada
Resulta fcil localizar el lugar donde le han atendido para realizar el trmite?
S /
NO
Ha tenido que desplazarse por diferentes departamentos para resolver un nico tema?
S /
NO
Ha utilizado la Oficina de Atencin Ciudadana de algn otro municipio?

S. Cul?________________________________ /
NO
Cree que sera positivo que Salou tuviera una Oficina de Atencin Ciudadana, entendida
como el nico lugar donde la gente acudiera a pedir informacin y hacer las gestiones ms
rutinarias?
S /
NO
Datos personales: Edad: ___ / Sexo:
Hombre
Mujer / Profesin: ________
Aproximadamente, cuntas veces acude al Ayuntamiento durante el ao:
Menos de 5 /
Entre 5 y 20 /
Ms de 20 veces
Ha echado algo en falta? Qu se podra mejorar?
GRACIAS POR SU COLABORACIN. SUS SUGERENCIAS NOS SERN DE GRAN

UTILIDAD

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El cuestionario fue respondido por un total de 57 personas, 43

presencialmente y 14 a travs de Internet. En este sentido, la reducida
participacin en proporcin al gran nmero de stakeholders relacionados
con la organizacin da a entender de manera inequvoca que la encuesta
result ser poco representativa. La distribucin por sexos fue de 16
hombres y 22 mujeres (el resto no lo indic) y la edad media de los 30
encuestados que la indicaron era de 41 aos. El nmero de ocasiones que
los encuestados acudan al Ayuntamiento es el siguiente: Un 53% menos
de 5 veces al ao, un 29% entre 5 y 20 veces y un 18% ms de 20 veces
(gestores, proveedores, profesionales, etc.).
A pesar de su escaso nivel de representatividad, el vaciado de la encuesta

arroj los siguientes datos, algunos de ellos bastante reveladores:
Tipo de gestin realizada. Cabe destacar las gestiones de tipo tributario

(23%), las peticiones de informacin e inscripciones (16%) y los trmites
relacionados con el Padrn de Habitantes (13%). Dentro del apartado
Otros los encuestados hablan de otro tipo de informaciones,
gestiones de la OMIC, renovacin del DNI o del espacio de atencin a
pacientes de Alzheimer.
Valoracin de la gestin. La encuesta nos rebela como puntos fuertes la

amabilidad (8,21) y la claridad de la informacin (8). De hecho, los
aspectos ms relacionados con el personal (amabilidad, inters, claridad
y preparacin) ofrecen registros altos, lo cual confirma el acierto del
sistema escogido para la provisin de los informadores de la OAC,
basado en el reclutamiento interno. En cuanto a los puntos dbiles,
destacan la unificacin en la gestin (5,53) y la confidencialidad (5,82).
Cabe indicar que ambos factores son clave a la hora de afrontar la
creacin de una OAC. Por un lado, la unificacin de trmites en las
relaciones externas se convierte en el gran fundamento de la creacin
de oficinas de gestin integrada. Respecto a la confidencialidad, el
actual Ayuntamiento realiza gran parte de su atencin sin ningn tipo de
previsin en este sentido, por ello, el proyecto de OAC contempla la
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instalacin de plafones para cada punto de atencin personalizada, con

el fin de paliar esta carencia. Finalmente, el horario de atencin al
pblico tambin obtiene los valores ms bajos. En este sentido, la OAC
prev la ampliacin de dicho horario a algunas tardes, con lo cual, se
espera que el indicador mejore con la implantacin del nuevo servicio.
Valoracin, por orden de importancia, de los trmites de gestin al

pblico. Aunque la mayora de encuestados solamente han jerarquizado
un mximo de 3 factores, se confirma lo que ya se apuntaba en el punto
anterior: La importancia de los aspectos ms soft o de atencin al
pblico. El ciudadano busca ante todo amabilidad en el trato, inters,
preparacin y claridad de la informacin cuando acude a la
administracin. Se trata de conceptos muy ligados a la idea coloquial de
atencin,
su
ptima
satisfaccin
aumenta
el
grado
de
condescendencia hacia el resto de factores (tiempo de espera, rapidez

en la resolucin, horario de atencin o comodidad de las instalaciones),
derivados de una concepcin ms tcnica o global de la atencin al
pblico. En este sentido, es importante obtener buenos registros en los
aspectos que, segn indica la misma encuesta, pueden considerarse
como los principales puntos fuertes de la organizacin en la actualidad, y
que reafirman la procedencia del tipo de reclutamiento efectuado
(personal interno).
Percepcin del grado de atencin recibido. Los resultados son muy

positivos, ya que un 43% de los encuestados considera que la atencin
ha sido mejor que la esperada, y un 39% igual que la esperada. Slo un
17% se esperaban un trato mejor.
Localizacin del lugar de atencin. Parece claro que la mayora de los

encuestados (89%) no han tenido ningn problema para localizar el
punto de atencin. No obstante, tal como hemos visto anteriormente, y
pese a la condescendencia existente en este sentido, ello no impide que
el factor unificacin de la gestin haya recibido una de las peores
puntuaciones o que, tal como veremos ms adelante, gran parte de los
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encuestados estn de acuerdo en integrar en un solo espacio la mayora

de atenciones.
Dispersin de los lugares de atencin. Aunque la mayora de trmites se

realizan en un solo punto de atencin, un importante porcentaje (38%)
implica algn desplazamiento. En este sentido, la dispersin de los
espacios de atencin al pblico es uno de los aspectos que pretende
solucionar la OAC.
Utilizacin de otras OAC municipales. La mayora de encuestados (80%)

no ha utilizado ninguna, posiblemente porque se trata de empadronados
en Salou. Las personas que han hecho uso de este servicio se refieren a
las OAC de Cambrils (3 casos), Reus, Tarragona, Barcelona, Lloret y
Zaragoza.
Conveniencia/necesidad de una OAC municipal en Salou. La prctica

totalidad de los encuestados coincide en afirmar que sera positivo
disponer de este servicio. Como curiosidad, la totalidad de encuestados
que han utilizado otras OAC estn a favor de su implantacin en Salou.
Propuestas de mejora. Las respuestas recogidas, de tipo abierto,

pueden agruparse en dos grandes bloques:
- Un primer grupo da una opinin general, utilizando adjetivos de

calidad, tanto positivos (sigan as, buena atencin o la OAC ser
positiva si supone menos colas y mejor o igual servicio) como
negativos (demasiada burocracia).
- El segundo grupo comenta aspectos concretos que podran

mejorarse,
tales
como
el
trato
personas
mayores
con
disminuciones, la informacin sobre transporte pblico o que el

departamento de Cultura disponga de un mostrador ms grande y
una ubicacin ms cmoda.
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Encuesta interna. La encuesta interna se llev a cabo entre diciembre de

2007 y febrero de 2008, paralelamente a la encuesta ciudadana, a travs de
un cuestionario elaborado y anunciado por la CIOAC que se colg en la
Intranet municipal, en esta ocasin nicamente en cataln. El antecedente
ms cercano con que se contaba era el cuestionario que en 2006 se
reparti entre los profesionales de la OAC del Ayuntamiento de Cambrils. Al
igual que en la encuesta externa, su finalidad ltima era evaluar el grado de
aceptacin del nuevo servicio, aunque esta vez por parte del personal del
Ayuntamiento, el cual poda participar libremente y de forma annima.
El formulario de la encuesta a los trabajadores municipales, formado por

preguntas de tipo mixto -la primera parte de tipo cerrado, y la parte
expositiva o justificativa de tipo abierto- presentaba la estructura siguiente
(traducida al castellano):
El equipo de implantacin de la OAC quiere agradeceros de antemano vuestra
colaboracin a la hora de cumplimentar la encuesta, especialmente en cuanto a los
comentarios y sugerencias, los cuales sin duda nos sern de gran utilidad. Por otro lado,
esperamos que esta experiencia de consulta interna, pionera en nuestra organizacin, os
motive tanto como a nosotros. Este nuevo servicio supone un reto colectivo para todos los
empleados del Ayuntamiento y por ello, queremos haceros partcipes de un proyecto que
en el fondo es de todos.
Consideras que actualmente tu departamento presenta un aspecto acogedor para el

ciudadano?
Nada /
Poco /
Bastante /
Mucho
Crees que el espacio disponible para al atencin del ciudadano es suficiente?

No /
Justo /
S /
Excesivo
Consideras que el espacio de espera del ciudadano es el adecuado?

No /
Justo /
S /
Excesivo
Te parece adecuado el actual horario de atencin al pblico?

Nada /
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Poco /
Bastante /
Mucho

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Crees que debera ampliarse?

Nada /
Poco /
Bastante /
Mucho
Cmo?
Qu te parece la creacin de la OAC de Salou?

Mal /
Regular /
bien /
Muy bien
Por qu?
Crees que la OAC es un servicio necesario para el ciudadano?

Nada /
Poco /
Bastante /
Mucho
Crees que con la implantacin de la OAC disminuir la afluencia de pblico en tu

departamento?
Nada /
Poco /
Bastante /
Mucho
Crees que con la OAC disminuir la atencin telefnica en tu departamento?

Nada /
Poco /
Bastante /
Mucho
Crees que el esfuerzo en mejorar la atencin ciudadana permite mejorar la gestin interna
de los departamentos?
Nada /
Poco /
Bastante /
Mucho
Por qu?
Te resultara interesante trabajar en la futura OAC?

Nada /
Poco /
Bastante /
Mucho
Por qu?
Cmo valoras la informacin facilitada hasta ahora a los empleados respecto a la nueva
OAC?
Mal /
Regular /
bien /
Muy bien
Por qu?
MUCHAS GRACIAS POR VUESTRA COLABORACIN
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El cuestionario interno fue respondido por 45 empleados de un total de 364,

la gran mayora de los cuales rellen la totalidad de las preguntas. En este
sentido,
nuevamente
vuelve
constatarse
el
escaso
nivel
de
representatividad de la informacin obtenida. La percepcin general sobre

el espacio de atencin al ciudadano es buena, aunque se cree que la zona
de espera es mejorable. En cuanto al horario de atencin, a pesar de que la
mayora tambin lo considera adecuado, igualmente se est de acuerdo en
que su ampliacin a algunas tardes supondra una notable mejora. En este
sentido, se encuentran comentarios del tipo ser duro, pero al ciudadano
se le debe mimar, que demuestran el alto grado de empata del personal
en general. La creacin de la OAC se considera positiva en ms del 90% de
las respuestas. Los comentarios enfatizan la mejora que comportar en el
servicio al ciudadano, puntualizando que sta slo ser posible si se hace
bien y no se convierte en una actuacin de cara a la galera.
Por otra parte, el nuevo servicio permitir, una vez est lo suficientemente
rodado, un mayor grado de concentracin en la gestin interna de cada
departamento, aunque tambin se cree que la atencin telefnica no va a
disminuir tanto como se espera, debido al importante nmero de consultas a
los departamentos internos que debern realizar los informadores de la
OAC. Finalmente, respecto a la informacin recibida y al inters en trabajar
en el nuevo servicio, el personal se muestra prudente, manifestando que
antes de opinar en este sentido deberan darse a conocer las condiciones
laborales. An as, en general la predisposicin es bastante buena.
7. Seleccin y formacin del personal. El proceso se inici en diciembre de

2007 a travs de un anuncio al personal interno administrativo y auxiliar
(tanto funcionario como laboral fijo). Seguidamente se aprob la
modificacin de la RPT, que contemplaba 8 nuevas plazas de auxiliar
informador y 1 plaza de administrativo responsable de la Oficina, as como
las fichas descriptivas de dichos puestos, con las siguientes caractersticas:
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Cuadro 23: Ficha descriptiva puesto de trabajo Informador Gestor OAC.

Cdigo: 99999
Nombre del puesto: INFORMADOR GESTOR OAC
Clase de personal: Funcionario de carrera / Laboral fijo

Escala: Administracin General
Subescala: Auxiliar de Gestin
Tipo: Genrico
Plazas: 8 Vacantes: 8 Grupo: C/D Nivel de C.D.: 15

rea: Servicios a la Persona Servicio/Seccin: OAC Oficina Atencin Ciudadana
Tipo jornada: Ordinaria Jornada especial: Jornada continuada
Incompatibilidades: Rgimen general de incompatibilidades
Titulacin: Graduado Escolar / FP1 o equivalente
Formacin:
- Procedimiento administrativo comn y legislacin especfica de rgimen local
- Informtica a nivel de usuario: Procesador de textos, hoja de clculo, etc.
- Atencin al pblico directa y telefnica
- Asertividad y trabajo en equipo
- Idiomas
Experiencia: En el mbito de la atencin y tramitacin directa con el pblico en la
administracin pblica y/o en el sector privado
Requisitos: Empata, polivalencia, trabajo en equipo y asertividad
Forma de provisin: Concurso especfico restringido al personal propio de la Corporacin
Objetivo fundamental del puesto o misin: Realizacin de tareas de atencin a los
ciudadanos, telefnicas o presenciales, y tramitacin de los procesos corporativos de
atencin al pblico derivados de la OAC
Funciones genricas:
1. Encargarse de la realizacin de tareas administrativas derivadas de la tramitacin de los
procedimientos de la OAC
2. Redactar y tramitar la documentacin administrativa de acuerdo con los modelos
suministrados y las instrucciones recibidas
3. Mantener actualizado el archivo y las bases de datos informticas del departamento
4. Manejar los diferentes equipos ofimticos de acuerdo con sus aplicaciones
5. Atencin directa al pblico, telefnica, telemtica y presencial, en una dimensin
multidisciplinaria en la que cada informador ha de conocer y entender la totalidad de las
cuestiones que le formule cualquier ciudadano
6. Y en general, otras de carcter similar que se le puedan encomendar
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Cuadro 24: Ficha descriptiva puesto de trabajo Responsable de la OAC.

Cdigo: 99998
Nombre del puesto: RESPONSABLE DE LA OAC
Clase de personal: Funcionario de carrera

Escala: Administracin General
Subescala: Administrativa
Tipo: Puesto Singular
Plazas: 1 Vacantes: 1 Grupo: B/C Nivel de C.D.: 20

rea: Servicios a la Persona Servicio/Seccin: OAC - Oficina Atencin Ciudadana
Tipo jornada: Ordinaria Jornada especial: Jornada continuada
Incompatibilidades: Rgimen general de incompatibilidades
Titulacin: BUP / FP2 o equivalente, atendiendo a la disposicin adicional 22 de la Ley
30/1984, o disponer del grupo C consolidado
Formacin:
- Procedimiento administrativo comn y legislacin especfica de rgimen local
- Legislacin especfica de rgimen local
- Informtica a nivel de usuario: Procesador de textos, hoja de clculo, etc.
- Atencin al pblico directa y telefnica, asertividad, trabajo en equipo e idiomas
Experiencia: En el mbito de la atencin y tramitacin directa con el pblico en la
administracin pblica y/o en el sector privado
Requisitos: Empata, direccin de equipos de trabajo y asertividad
Forma de provisin: Concurso especfico restringido al personal propio de la Corporacin
Objetivo fundamental del puesto o misin: Coordinacin y direccin del equipo de
trabajo asignado a la OAC
Funciones genricas:
1. Dirigir y gestionar los recursos humanos, econmicos y materiales de la unidad
2. Coordinar el registro de entrada del Ayuntamiento.
3. Canalizar las quejas, sugerencias e iniciativas formuladas por los ciudadanos,
envindolas a los diferentes departamentos responsables, as como la recepcin y
derivacin de avisos y averas en materia de servicios ciudadanos
4. Participar en la gestin administrativa de la oficina (elaboracin de instrucciones
operativas, guas de servicios, creacin de bases de datos, asignacin de tareas, control de
archivo y trmites, y en general cualquier tipo de proyecto o tarea que se le encargue, o
que favorezca el mantenimiento y la actualizacin de los instrumentos de trabajo de la
oficina, tales como estadsticas o la memoria de la OAC)
5. Y en general, otras funciones de carcter similar que se le puedan encomendar
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Los candidatos idneos para ocupar los puestos de trabajo de la OAC

seran aquellos que poseyeran un grado suficiente de empata y asertividad
para el trato con el ciudadano. En este sentido, la valoracin de dichas
cualidades en los lugares de trabajo bien podra considerarse como un
antecedente de la gestin de RRHH por competencias en el Ayuntamiento
de Salou, aunque se circunscriba nicamente a los puestos de la OAC y
solamente se tomen en consideracin las citadas caractersticas, las cuales,
por otro lado, quiz no deberan ser objeto de valoracin especial, sino
hacerse extensivas a todos los servidores pblicos. En el procedimiento de
provisin, los aspirantes debieron superar una prueba psicotcnica y una
entrevista, adems de un curso de formacin terica y prctica de
informadores de OAC puntuable y eliminatorio, ya que en principio
solamente se consideraron necesarias 8 plazas. En cuanto a la eleccin del
responsable
del
departamento,
se
sigui
prcticamente
el
mismo
procedimiento que en la provisin del resto de personal, aunque se

valoraron especialmente los mritos en direccin de equipos de trabajo, la
carrera profesional y el ejercicio de funciones similares con anterioridad.
Adems, el proceso de eleccin se adelant premeditadamente para que
los interesados en las plazas de informador pudieran disponer de dicha
informacin como un elemento ms a valorar en la decisin de presentarse
o no al concurso.
Por norma general, la jornada laboral del personal de la OAC ser de 8:00 a
15:00 horas y de 35 horas semanales, al igual que la mayora de miembros
de la organizacin. An as, para poder cubrir el horario de tarde, un da a la
semana, de lunes a jueves, dos informadores debern realizar su jornada
de forma continuada, de 11:30 a 18:30. En cuanto a las retribuciones
percibidas, las del responsable de la OAC son idnticas a las de un tcnico
de grado medio B/C 20, pero aadindoles adems un complemento de
productividad de 4.000 brutos anuales, el 80% del cual se devengar
mensualmente y el 20% restante el mes de diciembre, este ltimo
porcentaje en funcin del grado de consecucin de los objetivos anuales
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fijados por los responsables tcnicos y polticos del proyecto, que se darn
a conocer a principios de ao. Respecto a los informadores, al salario de un
auxiliar administrativo de gestin deber aadirse un complemento de
productividad de 3.000, a repartir en funcin de los mismos conceptos,
porcentajes y valoraciones que los del puesto de responsable del
departamento. En este sentido, aunque con escaso margen de actuacin
(solamente el 20% del complemento de productividad), la retribucin
variable segn el grado de consecucin de los objetivos prefijados supone
la introduccin por primera vez en el Ayuntamiento de Salou de este tipo de
instrumento de la Nueva Gestin Pblica. An as, su aplicacin no ser
plena hasta que no existan indicadores objetivos que permitan evaluar
individualizadamente dicho grado de desempeo. Ello pasa por la necesaria
implantacin de un sistema integral de gestin por procesos.
8. Contratacin de la obra, mobiliario y equipos informticos. Puesto que la

OAC deba ser, en todos los aspectos, lo ms cercana posible al ciudadano,
el equipo de gobierno municipal decidi que el espacio fsico idneo para su
localizacin fuera el hall de entrada al edificio consistorial. Hasta ese
momento, en dicha zona se localizaban las oficinas del departamento de
Registro y Estadstica, pero el espacio disponible no era suficiente para la
ubicacin definitiva del nuevo servicio. Para ello, se realiz un proyecto de
obra que supona la ampliacin de las instalaciones en aproximadamente
100 m2, as como su adecuacin a los requerimientos de la OAC. De forma
paralela, se inici el procedimiento de contratacin del mobiliario de la
nueva oficina, consistente en seis puestos completos de informador, por un
lado, y en una sala de espera con asientos para unas 25 personas, por otro,
as como de los equipos informticos, compuestos de ordenadores,
impresoras rpidas, impresoras validadoras y scanners.
En este sentido, en base a la adaptacin global de la organizacin a la

gestin por procesos y a la administracin electrnica, y puesto que la OAC
se configura como la puerta de entrada y el inicio de la mayora de
expedientes a tramitar por el Ayuntamiento, todas las solicitudes son
escaneadas y validadas (impresin electrnica de la fecha y del nmero de
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registro de entrada). Por ello, y debido a la considerable afluencia de

administrados prevista en algunos momentos y pocas, se hace necesario
contar con tecnologa lo suficientemente rpida y robusta como para poder
dar cumplimiento a los objetivos marcados por el servicio, siendo los
equipos informticos de vital importancia en este aspecto.
9. Puesta en funcionamiento en fase de pruebas. A partir del 1 de junio de

2008, el personal seleccionado para la OAC pas a ocupar las
dependencias de Registro y Estadstica (este departamento se traslad
provisionalmente a la segunda planta del edificio consistorial), asumiendo
tambin sus funciones en cuanto a atencin al pblico, adems de las de
informacin general, en horario de 8:30 a 14:30, de lunes a viernes. Al cabo
de poco tiempo, se incorpor a la OAC el servicio de caja, pero a modo de
extensin fsica de la Tesorera municipal y prestado exclusivamente por
personal de este departamento.
10. Contratacin gestor de colas. Paralelamente a la puesta en marcha

provisional de la oficina, se llev a cabo el procedimiento de contratacin
del gestor de colas. Se trata de una aplicacin que destaca por su
flexibilidad en cuanto a configuracin, as como por las posibilidades a la
hora de establecer indicadores acerca de los tiempos de espera, tipo de
trmites realizados, etc. En este sentido, el debate iniciado con la
clasificacin de los procesos en internos y externos, as como la necesaria
conexin entre ambos, resurge con la determinacin y anlisis de los
indicadores. As, la informacin proporcionada por el gestor de colas deber
complementarse y coordinarse con los datos obtenidos por los indicadores
del gestor de expedientes corporativo 76.
11. Inicio definitivo en las nuevas instalaciones. Se produjo el 28 de octubre de

2008 con el personal al completo, las obras ya finalizadas, el mobiliario
instalado y el gestor de colas en funcionamiento. El actual horario de
76
Ver apartado 6.3.3.4 La normalizacin de los procedimientos internos: El proceso de implantacin del
Gestor de Expedientes Corporativo.
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atencin al pblico es de lunes a jueves, de 8:30 a 18:00 horas, con dos

informadores por las tardes; y los viernes de 8:30 a 14:30 horas.
H. Valoracin del servicio. A pesar de la ilusin y del impulso de la CIOAC,

tanto a nivel poltico como por parte del resto de personal integrante, los inicios
no estuvieron exentos de dificultades. Una de las ms importantes fue la
provisin de los puestos utilizando solamente personal interno 77. En este
sentido, los aspirantes a informadores eran pocos, ya que existan mltiples
recelos (eleccin del responsable del departamento, dudas acerca de las
retribuciones, de los posibles compaeros o desconocimiento de la verdadera
magnitud del trabajo a realizar, entre otros), provocados principalmente por la
falta de informacin suficiente, con lo cual se hizo necesaria la colaboracin
inicial de empleados municipales adscritos a otras reas.
Por otro lado, la concentracin de la mayora de los trmites de atencin al

pblico en la OAC en teora deba disminuir las necesidades de personal en los
departamentos internos. Para conocer de primera mano dichas necesidades,
cada responsable departamental realiz un autodiagnstico, facilitndolo
posteriormente a la CIOAC. Los resultados fueron bastante contradictorios: Si
bien en un primer momento, y salvo algunas excepciones 78, los departamentos
quisieron liberarse de las tareas de atencin al pblico, con el tiempo los jefes
se percataron de que si amortizaban demasiado personal no necesario la
importancia relativa de su servicio/seccin (y con ello su propia promocin
personal) dentro de la organizacin disminuira 79. Por ello, intentaron en lo
posible ceder tareas pero no efectivos, lo que provoc que quedara liberado
menos personal interno que nmero de ventanillas fuera de servicio.
Paradjicamente, el pretendido ahorro de personal fruto de la centralizacin de
77
Segn se desprende de la entrevista SA E5, realizada a informantes privilegiados responsables de la

implantacin y del funcionamiento inicial del servicio.
78
Debido a la complejidad y especificidad de sus funciones, algunos departamentos opinaban que nadie
mejor que ellos podra gestionar sus propios trmites. En este sentido, vase la entrevista SA E6, realizada
al personal de la unidad de Gestin Tributaria Urbana.
79
Esta manera de pensar es uno de los muchos sntomas que demuestran que la organizacin y el modelo
de gestin salouense an son mayoritariamente de tipo burocrtico-funcional.
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los trmites de atencin al pblico se transform en unas mayores necesidades

de efectivos en los departamentos internos, vacantes que debern proveerse
en las prximas ofertas pblicas. Finalmente, otro de los efectos colaterales no
previstos de dicha redistribucin fue la tendencia a liberar nicamente al
personal no deseado, producindose nuevas ineficiencias organizativas.
Una vez en funcionamiento, los principales aspectos a mejorar son

generalmente coyunturales y consecuencia de la juventud del servicio: Falta de
previsin, algunas colas en momentos puntuales, problemas de adaptacin al
ritmo de trabajo de algunos informadores, cierta sensacin de estancamiento
en la asuncin de nuevos trmites, valoracin subjetiva de la productividad del
personal o escasez de prcticas de reingeniera de procesos, entre otros 80. En
este aspecto, los tres ltimos problemas son consecuencia directa de la
inexistencia de una aplicacin informtica de gestin centralizada de
expedientes. Dicho programa, recientemente adquirido por el Ayuntamiento y
objeto de estudio en el siguiente apartado (6.3.3.4), supondr la adaptacin del
actual modelo organizacional a la gestin por procesos, permitiendo la
informatizacin de la totalidad de los trmites administrativos, tanto internos
como externos o de atencin al pblico, y posibilitando a la vez la evaluacin
del grado de consecucin y de eficiencia en la tramitacin de los mismos
mediante el establecimiento de indicadores de rendimiento. Por otro lado,
tambin contribuir a reforzar la conexin de la OAC con el resto de
departamentos de la organizacin.
En cuanto a los puntos fuertes, las principales ventajas de contar con una OAC
pueden resumirse en las siguientes:
A) Para los ciudadanos:
1. Favorece el trato personal e individualizado con el pblico, preservando la

confidencialidad de los trmites.
80
Segn se desprende de la entrevista SA E5, realizada a informantes privilegiados responsables de la

implantacin y del funcionamiento inicial del servicio.
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2. Mayor
agilidad
en
la
atencin
(gestor
de
colas,
informatizacin,
especializacin).
3. Se mueve el papel en lugar del ciudadano, que realiza la totalidad de sus
trmites en un nico espacio fsico.
4. Resuelve todas las cuestiones de tipo general, normalizado y repetitivo,
sirviendo de filtro (slo enva al servicio interno competente a los
ciudadanos con demandas especficas, mediante cita previa).
5. Si funciona bien, mejora la imagen general del Ayuntamiento de cara a la
ciudadana.
B) Para el Ayuntamiento:
1. Racionaliza los recursos humanos y materiales: Equilibra la plantilla,

evitando las situaciones de colas en una ventanilla y ausencia de pblico en
otra contigua. Adems, se trata de un servicio dinmico, que se adapta a las
necesidades de las demandas ciudadanas y a las caractersticas del resto
de departamentos.
2. Filosofa de mejora permanente del funcionamiento para acercarse a un
ciudadano cada vez ms exigente y que tiene el derecho, legalmente
reconocido, a obtener un servicio de calidad.
3. Favorece que el trato con el ciudadano sea el de ste como cliente/amigo, y
no como simple administrado.
4. Permite la concentracin y dedicacin a la gestin interna de cada servicio
sin el elemento distorsionador de la atencin al pblico. En este sentido, la
atencin que, por su elevado grado de especializacin, no pueda llevarse a
cabo en la OAC ser racionalizada a travs de la gestin de un mecanismo
de cita previa.
5. Se trata de una oficina comercial del Ayuntamiento, es decir, no se limita a
atender las demandas del ciudadano, sino que aprovecha su presencia para
prestarle todas las atenciones posibles (a modo de ejemplo: El ciudadano
acude al Ayuntamiento a cambiar su domicilio en el padrn y se aprovecha
la ocasin para ofrecerle la posibilidad de cambiar tambin su domicilio
fiscal como contribuyente).
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6.3.3.4 La normalizacin de los procedimientos internos: El proceso de

implantacin del Gestor de Expedientes Corporativo.
Poco tiempo despus del inicio del procedimiento de implantacin de la OAC,

el desarrollo del proyecto rpidamente dej entrever que, para conseguir la
mxima eficiencia del nuevo servicio, aprovechando a la vez las virtudes de la
gestin por procesos, era indispensable lograr una adecuada conexin con el
resto de los departamentos de la organizacin. Desde una perspectiva de
modernizacin, la manera ptima de alcanzar dicha interoperatividad pasa
necesariamente por la recopilacin y normalizacin de los procesos internos,
su posterior parametrizacin y, finalmente, la adopcin de los circuitos
resultantes como pauta obligada en la realizacin de la totalidad de los trmites
administrativos del Ayuntamiento, operacionalizando todo ello a travs de una
aplicacin informtica de gestin de expedientes corporativos de ltima
generacin.
Pero no solamente los trabajadores municipales y los usuarios de la OAC

presencial sern los beneficiarios de tales mejoras. La reciente aparicin de un
nuevo marco legislativo estatal favorable a la modernizacin de las
Administraciones
Pblicas
-especialmente
en
sus
relaciones
con
los
ciudadanos- a travs de la utilizacin de las nuevas tecnologas va a jugar un

papel crucial en el impulso y xito del nuevo proyecto. Las principales normas
que configuran dicho marco son la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso
electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos (LAECSP); la Ley
30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico y, en menor grado,
ya que fundamentalmente afecta a municipios de gran poblacin, la Ley
57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno
local. En ausencia de desarrollo reglamentario, dichas leyes, ms que servir de
gua exhaustiva, establecen una serie de derechos, obligaciones y normas
generales de implantacin y funcionamiento de la administracin electrnica.
An as, sus prescripciones no deben ser obviadas; especialmente las
contenidas en la LAECSP, que fija el 31 de diciembre de 2009 como fecha
lmite de entrada en vigor de las mismas, aunque en el caso de las CCAA y
EELL siempre que lo permitan sus disponibilidades presupuestarias, clusula
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a la que, previsiblemente, se acogern de manera casi inmediata multitud de

EELL de pequeo tamao y escasos recursos econmicos. En cualquier caso,
su aparicin ha supuesto como mnimo un potente estmulo, al que han
respondido de manera positiva la mayora de administraciones -entre ellas, el
Ayuntamiento de Salou- con la consiguiente dotacin de medios y la puesta en
marcha de todo tipo de proyectos relacionados con la materia. En este sentido,
el derecho de acceso por parte de los interesados a los expedientes
administrativos por va telemtica, as como la obligacin de la administracin
de habilitar los canales necesarios para poder ejercitarlo de manera efectiva,
requiere el concurso indispensable de modernas herramientas informticas de
gestin de expedientes.
A. Implantacin del modelo. Puesto que la normalizacin de procedimientos

externos o de atencin al pblico se estaba llevando a cabo de manera casi
simultnea al nuevo proyecto, y debido a la gran relacin existente entre
ambos, se decidi -tanto a nivel poltico como por parte de los responsables
informticos del proyecto- que la mayor parte de la infraestructura operativa
utilizada en su elaboracin -tanto humana como material- poda ser compartida
y aprovechada por los dos. As pues, aparte de la creacin de una comisin
superior de seguimiento, formada por un coordinador tcnico -el responsable
del departamento de Informtica-, diversos polticos y por los principales
responsables municipales de rea, su funcin principal sera la de informar
peridicamente a los altos cargos administrativos de la evolucin y estado de
implantacin del nuevo proyecto, y de la provisin de un nuevo puesto de
trabajo denominado gestor de calidad, la comisin operativa para la
normalizacin e implantacin de los procedimientos internos continuaba
estando compuesta prcticamente por los mismos miembros que la CIOAC, y
la base de datos donde inicialmente iban a recopilarse dichos procesos
internos era la misma que la utilizada en el proyecto de creacin de la OAC.
En cuanto a la implantacin general del modelo, las primeras reuniones se

iniciaron en abril de 2008 en el seno de la CIOAC. Despus de una breve visin
global del proyecto, la nueva comisin acord crear una carpeta compartida de
Windows, donde progresivamente los departamentos iran incorporando toda la
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documentacin a tratar en las sesiones de trabajo. Igualmente, se estableci un

apretado calendario de actuacin, con la intencin de lograr disponer de la
descripcin de los principales procedimientos internos antes de la adjudicacin
del programa informtico de gestin de expedientes. En este sentido, las fases
a llevar a cabo eran las siguientes:
- Identificacin de los principales procesos internos de la organizacin,

agrupados por departamentos o reas.
- Descripcin normalizada de cada uno de ellos, dando prioridad a los
relacionados con la OAC, a los que representasen un mayor volumen de
expedientes tramitados y a los que la automatizacin pudiera suponerles
una mayor ventaja. La normalizacin se concretaba en las siguientes
acciones:
Detalle
del
procedimiento:
travs
de
la
ficha
descriptiva
correspondiente, creada con la misma aplicacin Access utilizada para

recopilar
los
procedimientos
de
atencin
al
pblico,
aunque
convenientemente adaptada a las particularidades de los procedimientos

internos (mayor nivel de especificidad).
Documentacin asociada: Plantillas, formularios, informes o solicitudes,
entre otros. Supuso la creacin de un repositorio de documentos nico
para toda la organizacin, con un histrico de versiones para cada tipo de
documento.
En los procedimientos transversales, con intervencin de ms de un
departamento: Anlisis, coordinacin y propuesta consensuada por parte
de las unidades implicadas, en el seno de la comisin de trabajo.
- Validacin de los procedimientos, tanto jurdica (por parte de la Asesora
Jurdica municipal) como administrativamente (por parte del responsable de
cada procedimiento, que dar su conformidad firmando la ficha descriptiva
del mismo).
- Publicacin de los procedimientos. Inicialmente se pretendi colgarlos
desde el principio en la Intranet municipal, pero posteriormente se ha visto
que este paso no iba a ser posible hasta que no se encontrasen totalmente
normalizados y a pleno funcionamiento en el gestor de expedientes.
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- Automatizacin, a travs de la aplicacin informtica de gestin de

expedientes y con la ayuda de los consultores de la empresa creadora del
programa. En esta fase tambin se prev la definicin inicial de los
indicadores de rendimiento de cada proceso (tiempos mnimos y mximos
de ejecucin de tareas, alarmas, contadores, etc.), los cuales podrn ser
revisados y reajustados al poco tiempo de iniciase la fase operativa, si se
considera necesario.
- Inicio de la fase operativa, empezando a trabajar con el gestor de
expedientes a todos los efectos.
- Monitorizacin y revisin, por parte de la comisin operativa, del
funcionamiento inicial, analizando las incidencias y no conformidades. En
este sentido, ya desde la implantacin de la OAC y de los procedimientos
externos o de atencin al pblico, existe en la Intranet municipal un registro
de no conformidades, donde cada operador o usuario del sistema puede
dejar constancia de las incidencias observadas en la ejecucin de los
procesos.
- Acciones correctivas. Consecuencia de la fase anterior. Se trata de
modificar, ajustar y corregir las ineficiencias detectadas en la ejecucin de
los procesos, dentro de un contexto de mejora continua y siempre en el
seno de la comisin operativa. Implica la creacin y gestin de un archivo
histrico de procedimientos que recoja todas sus versiones y evoluciones.
As pues, la ejecucin satisfactoria del proyecto de gestin integral de los

expedientes administrativos municipales a travs de procesos y mediante la
utilizacin de las nuevas tecnologas permitira la obtencin de los siguientes
beneficios generales:
- AUTOMATIZACIN del Procedimiento Administrativo Comn.

- GARANTA del cumplimiento de la Ley de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas, Procedimiento Administrativo Comn y dems
normativa procedimental, en especial la referente al acceso electrnico de
los ciudadanos a los servicios pblicos.
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- COOPERACIN interdepartamental y entre usuarios para implantar un

sistema de gestin de la informacin robusto y fiable, fomentando a su vez
el trabajo en equipo.
- INTEGRACIN de la totalidad de los procesos de gestin administrativa
(registros, gestin de expedientes, documentos, tramitacin, rganos de
gobierno, resoluciones, archivo, etc.)
- ORGANIZACIN de la informacin de una forma estructurada. Posibilidad
de que cualquier trabajador recin incorporado o ajeno al departamento
pueda realizar desde el primer momento las tareas que se le encomienden
sin necesidad de formacin exhaustiva previa.
- METODOLOGA flexible de gestin y sistema unificado de trabajo en
equipo.
- IMAGEN corporativa comn que transmite un elevado nivel de madurez y
organizacin interna.
- EFICACIA en los procesos de tramitacin, gestin documental, resolucin
de expedientes e informacin al interesado.
- CONTROL, medicin y seguimiento de los procesos de tramitacin para la
deteccin de cuellos de botella, alertas de vencimientos, etc.
- CALIDAD. Posibilidad de obtener certificaciones ISO 9001 de los
procedimientos
implantados
servicios
prestados,
proporcionando
herramientas para promover la mejora continua de los procesos.

- SERVICIO de atencin ciudadana gil y permanente a travs de Internet.
- SATISFACCIN para los usuarios por la mejora del trabajo realizado y para
administrados por la calidad del servicio obtenido.
B. El gestor de expedientes corporativo. Para la consecucin de los

objetivos establecidos, el proyecto deba servirse de una herramienta capaz de
aglutinar todas las cualidades demandadas por el nuevo tipo de gestin. En
este sentido, la operacionalizacin del modelo se est realizando a travs de
una aplicacin informtica de gestin de expedientes municipales de ltima
generacin. El programa, recientemente adquirido, previo sondeo del mercado
y estudio de las principales ofertas existentes desde el ao 2006 -incluida la
visita, a finales de 2007, de un grupo de funcionarios y polticos del nuevo
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Equipo de Gobierno Municipal al Ayuntamiento de Ermua, donde llevaban ya

tiempo trabajando con l- est formado por tres mdulos:
1. Mdulo de automatizacin del procedimiento administrativo comn

(AUPAC). Es el mdulo principal. Se ocupa de la gestin integrada de
registros, expedientes, trmites, documentos, justificantes de recepcin,
resoluciones, rganos de gobierno, vencimientos, inventario y archivos
administrativos e histricos. Se trata de un producto de gran estabilidad y
robustez que mejora de forma continua desde el ao 1.992. Sus principales
caractersticas son las siguientes:
- Sistema modular integrado totalmente flexible y configurable (cliente /

servidor).
- Registro distribuido de entrada, salida o interno con certificacin
mecnica.
- Codificacin e identificacin automtica mediante cdigos de barras.
- Digitalizacin, tratamiento y visualizacin integrada de documentos.
- Gestin documental con protocolo de control de firmas.
- Firma digital de documentos con certificados electrnicos y DNI digital.
- Confeccin
automtica
de
documentos
mediante
campos
de
combinacin en OpenOffice o Microsoft Word.

- Definicin y gestin del inventario de procedimientos y expedientes.
- Tramitacin y planificacin manual o asistida por circuitos (WorkFlow)
con control e histrico de versiones (reingeniera de procesos).
- Automatizacin multi-trmite y multi-expediente.
- Mdulo de gestin de rganos de gobierno (plenos, juntas de gobierno,
comisiones informativas).
- Tratamiento de propuestas, convocatorias, actas, acuerdos, decretos y
resoluciones.
- Gestin automatizada de notificaciones y acuses de recibo.
- Terminal para liquidacin de tasas pblicas (TPV).
- Publicacin de documentos en formato estndar PDF/A.
- Mdulo de gestin de compras y control de stocks de materiales.
- Gestin del inventario de bienes y patrimonio municipal.
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- Control fsico de documentos y expedientes mediante hojas de remisin.

- Archivo administrativo e histrico que soporta gestin de salidas,
consultas, expurgos y prstamos.
- Enlace con cartografa mediante visor GIS.
- Base de datos de terceros y territorio propia o externa.
- Enlace con otras bases de datos corporativas (Padrn de habitantes,
registro de personas y entidades, datos catastrales IBI, contabilidad,
tributos).
- Explotacin estadstica mediante informes dinmicos y compatibilidad
con Microsoft Excel.
- Control de vencimientos, tiempos de tramitacin y alarmas basadas en
el calendario laboral.
- Niveles de seguridad independientes por empresa, dependencia, usuario
y objeto.
- Trazabilidad de acciones, control de versiones de documentos e
histrico.
- Identificacin
de
usuarios
mediante
certificados
electrnicos
contraseas.
- Software y salidas multi-idioma con literales traducidos a idiomas
oficiales del Estado.
- Interoperabilidad con otras administraciones pblicas (SARA-MAP,
Red.es y servicios Web de explotacin).
- Integracin con servicios de atencin ciudadana en Internet (SIAC,
NOTE, ELICITA, TRIBUTE e ISIS).
En cuanto a su estructura interna, en realidad el AUPAC es una especie de

caja negra cuyo esqueleto lo conforman nicamente la aplicacin de
registro de entrada/salida y el mdulo de rganos de gobierno 81,
permaneciendo el resto de trmites y procesos por configurar, en funcin de
las preferencias de la organizacin en la que se implante. En este sentido,
al tratarse de mdulos de obligada aplicacin, puesto que ambos son
81
El programa tambin incluye los mdulos de patrimonio y compras, pero no se consideran esenciales,
ya que su utilizacin es optativa y su importancia menor.
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esenciales en la actividad normal del Ayuntamiento, los creadores del

programa los instalan en primer lugar, asegurndose as el uso del
aplicativo a lo largo de todo el ciclo de vida del expediente administrativo 82,
aunque no se hayan parametrizado an los restantes trmites y flujos
procedimentales corporativos. En esta ltima fase, de tipo abierto, en
funcin de las preferencias y necesidades de cada Ayuntamiento (nmero
de procesos inventariados, extensin de los mismos, voluntad de
automatizacin de ciertos trmites, etc.), la empresa suministradora del
programa ofrece un servicio de consultora para la parametrizacin inicial de
40 procedimientos (el resto los parametrizar el departamento de
Informtica). Finalmente, por lo que respecta a la operativa de
funcionamiento, en general los trmites van sucedindose de forma
automtica y siguiendo los flujos procedimentales previamente establecidos.
An as, la aplicacin tambin permite la tramitacin de tipo manual, en la
que el propio operador es quien escoge en cada momento el camino a
seguir.
Pantalla 4: Inventario de procedimientos introducidos en AUPAC.
Fuente: AUPAC. Gadd. Grupo Meana.
82
Este ser uno de los objetivos principales del AUPAC: la parametrizacin de la totalidad de los trmites
por los que transcurren los expedientes a lo largo de toda su existencia.
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Pantalla 5: Datos generales de un expediente AUPAC.
Pantalla 6: Detalle de los trmites de un expediente AUPAC.
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Pantalla 7: Ejemplo de circuito de tramitacin de un expediente AUPAC.
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Pantalla 8: Gestin de movimiento de expedientes.
2. Servicio de Informacin y Atencin Ciudadana (SIAC). Aplicacin

integrada con el mdulo AUPAC que permite establecer un canal de
comunicacin directo entre administraciones, personas y entidades a travs
de Internet. El mdulo SIAC soporta las siguientes especificaciones:
- Validacin y autentificacin de usuarios en el servicio.

- Consulta de la informacin ciudadana en el tabln de anuncios.
- Consulta del inventario de procedimientos administrativos AUPAC, as
como de la informacin relacionada.
- Descarga de instancias y de modelos de solicitud.
- Cumplimentacin de solicitudes va Internet a travs de formularios
interactivos.
- Presentacin telemtica de solicitudes firmadas digitalmente.
- Posibilidad de adjuntar a las solicitudes ficheros firmados por uno o
diversos certificados digitales.
- Devolucin al ciudadano del justificante de presentacin de los
documentos firmado digitalmente por la Administracin.
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- Importacin automtica a AUPAC (previa validacin del usuario del

registro) de las solicitudes presentadas telemticamente.
- Posibilidad de consultar las solicitudes presentadas por usuarios
certificados.
- Consulta de expedientes por parte de interesados debidamente
acreditados.
- Posibilidad de consulta del buzn de notificaciones fehacientes (mdulo
NOTE), contabilizndose automticamente los plazos a partir de la
obertura de la notificacin.
Como se puede ver, se trata de una herramienta que posibilita la extensin

del gestor de expedientes corporativo hacia el mundo exterior, de manera
que sus operadores y usuarios ya no van a ser solamente los empleados
municipales sino que, adems -aunque a voluntad del Ayuntamiento, y
siempre que cuenten con las debidas garantas y acreditaciones-, tambin
podrn interactuar con l los ciudadanos, accediendo al servicio a travs de
la Web municipal. En este sentido, las posibilidades no se limitan
nicamente a la consulta de expedientes por parte de los interesados,
puesto que tambin ser posible que los administrados inicien o realicen
trmites por cuenta propia.
Finalmente, cabe indicar que el SIAC no va a ser el nico sistema de

acceso telemtico a los expedientes corporativos, puesto que el
Ayuntamiento de Salou viene desarrollando desde finales de 2006 un
proyecto de ventanilla digital para dar acceso ciudadano la aplicacin de
Gestin Informatizada de Municipios (GIM). Dicho programa contiene todos
mdulos del rea de Hacienda (gestin tributaria, recaudacin voluntaria y
ejecutiva, contabilidad y presupuestos), adems de las aplicaciones de
Estadstica (padrn de habitantes) y de registro nico de personas y
entidades, tambin llamado fichero unificado de ciudadanos (FUC). En este
sentido, se espera poder integrar los dos accesos en la nueva versin de la
pgina Web municipal, la adjudicacin de la cual se ha resuelto
recientemente.
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Pantalla 9: Consulta de expedientes de la aplicacin SIAC.
Pantalla 10: Tramitacin telemtica de la aplicacin SIAC.
Fuente: Ayuntamiento de Ermua. Pgina Web.
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3. Servicio de notificaciones telemticas (NOTE). Utilidad del gestor de

expedientes que permite enviar a los ciudadanos avisos relacionados con
sus trmites a travs de los siguientes medios:
- Notificaciones de cortesa, a travs de e-mail y mensajes SMS.

- Notificaciones fehacientes, mediante el enlace con el Servicio de
Notificaciones Telemticas Seguras y Direccin Electrnica nica
(SNTS/DEU) de Correos a travs de la plataforma de integracin
SISNOT, desarrollada por el Ministerio de Administraciones Pblicas.
La principal ventaja del sistema reside en su enlace y total integracin con

los trmites del gestor de expedientes (inicio, finalizacin, control de plazos,
documentacin complementaria anexa firmada digitalmente, histrico de
envos, anlisis de indicadores, etc.), obteniendo de manera automtica
tanto las direcciones de correo electrnico o el nmero de telfono mvil del
interesado, como los textos de los mensajes, a partir de la combinacin de
textos predefinidos con los datos del gestor de expedientes.
Pantalla 11: Envo de notificaciones telemticas a travs de NOTE.
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La implantacin global del gestor de expedientes corporativo se basa en el

cronograma siguiente:
Cuadro 25: Cronograma de implantacin del gestor de expedientes (2008 y

2009).
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Enero
Lnea 1: Control y seguimiento

Reunin con el responsable de Informtica
Presentacin del proyecto a los responsables
departamentos
de
los
Lnea 2: Instalacin
Instalacin base de datos AUPAC
Instalacin del programa AUPAC
Instalacin del aplicativo SIAC
Instalacin del aplicativo NOTE
Instalacin del aplicativo PDFWare
Instalacin del aplicativo Efirma
Lnea 3: Parametrizacin
Parametrizacin del organigrama municipal
Parametrizacin de la relacin de funcionarios
Parametrizacin de la clasificacin del Registro
Definicin de los diferentes Registros de Entrada/Salida
Definicin del formato de instancia general
Parametrizacin del inventario de procedimientos municipales
Definicin de los formatos de plantillas de documentos
Parametrizacin de la bolsa genrica de trmites
Parametrizacin de la bolsa genrica de modelos
Parametrizacin de los perfiles de firmante y circuitos de firma
Parametrizacin del rbol de procedimientos en SIAC
Parametrizacin del rbol del tabln de anuncios de SIAC
Parametrizacin del mdulo de rganos de Gobierno
Parametrizacin de la ficha de procedimientos del 1 al 19
Parametrizacin del circuito de tramitacin de los
procedimientos del 1 al 19
Definicin de la instancia de solicitud de los procedimientos del
1 al 10
Definicin de la instancia de solicitud de los procedimientos del
11 al 20
Definicin del formulario Web de solicitud de los
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Lnea 4: Formacin
Instalacin
Formacin
Puesta en marcha
Lnea 5: Programacin
Adaptacin, integracin y migracin
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Febrero

Ivan Andreu Barber
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Enlace de AUPAC con las otras bases de datos corporativas

Programacin de las funciones de conversin de datos y
nmeros al cataln
Adaptacin de SIAC a la imagen corporativa de la Web
Integracin del portal Web corporativo con SIAC
Lnea 6: Documentacin
Manual de usuarios AUPAC
Manual de usuarios SIAC y Carpeta Ciudadana
Manual de instalacin
Manual de configuracin
CD de instalacin del AUPAC
Lnea 7: Varios
Estudio y elaboracin de las ordenanzas reguladoras del
funcionamiento del registro telemtico
Notificaciones telemticas oficiales y comunicaciones
telemticas de cortesa va SMS o e-mail
Elaboracin y aprobacin de la ordenanza municipal de la firma
digital interna de documentos
C. Estado actual de implantacin y primeras valoraciones. Con la

adquisicin del gestor de expedientes, la actividad de parametrizacin de
procedimientos adquiere una dimensin ms operativa. Los procesos
recopilados hasta el momento empiezan a adaptarse a las especificaciones
particulares del programa, y se inicia la fase de formacin del personal
administrativo usuario de los mdulos de registro de entrada/salida y de
rganos de gobierno.
Las comisiones de normalizacin continan a buen ritmo, aunque sus

miembros deben compaginar las numerosas reuniones -y el trabajo adicional
que stas suponen- con la actividad ordinaria, por lo que los responsables
polticos deciden reducir su frecuencia a una vez por semana -antes dos-. An
as, siguen existiendo ciertas dificultades a la hora de impulsar las tareas y de
plasmar en la prctica los requerimientos deseados, ya que todava se
desconocen
las
funcionalidades
reales
del
programa
informtico,
especialmente en cuanto a la operativa de los procesos y a la conectividad con

el resto de aplicaciones corporativas. En este sentido, se producen algunas
resistencias por parte de ciertos departamentos, que alegan que determinados
procedimientos les pertenecen en exclusiva y se niegan (generalmente de
manera tcita y velada, por no contradecir al resto de miembros de la comisin,
entre los cuales figuran algunos cargos polticos) a consensuar nada que difiera
de sus propuestas. Igualmente, se constata cierta pasividad en la
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parametrizacin de trmites de especial dificultad o de escaso reconocimiento,

tales como la justificacin de subvenciones, que nadie quiere asumir; as como
bastante desinters y escepticismo por parte de la mayora de los altos cargos
administrativos, que consideran la actividad modernizadora como algo
secundario y de importancia menor a la de sus tareas, mantenindose
generalmente al margen.
Esta actitud contrasta con la de los polticos y mandos intermedios involucrados

en el proyecto, cuya confianza en las posibilidades del nuevo modelo es total e
incondicional. Las iniciativas impulsadas conjuntamente por ambos colectivos
son ya un clsico en el Ayuntamiento de Salou. Los tcnicos persiguen el
status que los altos cargos ya ostentan, y los polticos buscan en ellos la
receptividad y predisposicin que no encuentran en los jefes de rea.
Generalmente, la colaboracin suele ser provechosa para el inters pblico,
pero deben evitarse a toda costa las prcticas de exclusin, soborno o abuso
de poder. En este caso, la predisposicin al cambio resulta especialmente
significativa entre los cargos electos, verdaderos impulsores del proyecto, que
consideran la actividad llevada a cabo como un importante factor estratgico de
xito para la organizacin a medio/largo plazo, con total independencia de su
color poltico, y cuyas ventajas sern aprovechadas tanto por los empleados
como por los ciudadanos. En todo caso, todos acaban coincidiendo en que la
gestin por procesos, al igual que la modernizacin en general, es algo
imparable, transversal, inevitable, que afecta a toda la organizacin y que va
ms all de cualquier competencia y orientacin poltica.
A pesar de todo, an queda mucho camino por recorrer. En cuanto a la difusin

del modelo, es necesario informar mejor del proyecto y de sus posibilidades
reales a los niveles administrativos inferiores y a los empleados que no
participan en las comisiones. A nivel tcnico, falta consensuar la longitud y el
alcance de cada uno de los procesos, tratar las posibles duplicidades e
intersecciones y llevar a cabo peridicamente acciones de reingeniera y
mejora continua. En este sentido, la solucin pasa necesariamente por
conseguir un ptimo grado de modulabilidad entre los procedimientos, de
manera que algunas partes de unos puedan ser aprovechadas directamente en
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otros, combinndose y ensamblndose fcilmente entre s sin necesidad de

acometer costosas adaptaciones previas. A tal fin, se prev que las reuniones
sigan realizndose indefinidamente, puesto que son el marco ms adecuado
para tratar todos estos asuntos. De hecho, en el momento en que nos
encontramos, y despus de un inicio un tanto decepcionante, en el que las
presentaciones y las exposiciones de motivos y de buenas intenciones se
repetan sesin tras sesin, las comisiones empiezan a ser muy productivas,
tratndose -y decidindose- en ellas aspectos estratgicos de vital importancia
para la organizacin.
D. Hacia una integracin total de las bases de datos corporativas. Aparte

del nuevo gestor de expedientes, el Ayuntamiento de Salou dispone de otras
bases de datos de gran inters estratgico para la organizacin. La ms
importante de todas ellas se instrumentaliza a travs del programa de Gestin
Informatizada de Municipios (GIM), nica aplicacin informtica de gestin
municipal integrada disponible hasta la fecha, que en la actualidad incluye la
prctica totalidad de procedimientos de tipo econmico del rea de Hacienda
(gestin tributaria, gestin presupuestaria, contabilidad, recaudacin voluntaria,
recaudacin ejecutiva y tesorera), adems del padrn municipal de habitantes
y del registro unificado de personas y entidades (FUC).
Pantalla 12: Ventana principal del aplicativo GIM.
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En funcionamiento desde principios de los aos 90, el aplicativo dio un gran

salto cualitativo con la migracin al entorno Windows (ao 2000), aspecto que
le dot de mayores posibilidades de integracin, siendo especialmente
significativas en este sentido la correspondencia entre los mdulos de gestin
tributaria, recaudacin y contabilidad (ao 2001), plenamente operativa en la
actualidad, que permite que tanto la formacin de los padrones tributarios como
el cobro/anulacin/cancelacin de cada uno de los recibos que los forman
generen automticamente las correspondientes operaciones contables en el
presupuesto de ingresos; y la interconexin entre las aplicaciones de RRHH y
de contabilidad, la cual hace posible que las nminas puedan contabilizarse
individualmente y de manera masiva con solo apretar un botn. En este
sentido, cabe decir que el GIM cedi recientemente la gestin de los RRHH a la
aplicacin Epsilon (ao 2007), dotada de un mayor grado de especializacin
(gestin del personal desde la RPT o mayor detalle en las incidencias de
nmina, entre otros), aunque el enlace nminas-contabilidad contina
mantenindose. Igualmente ha sucedido con la aplicacin de registro municipal
de entrada y salida de documentos, cuya gestin ha sido traspasada desde el
GIM al AUPAC, con la intencin de conseguir una mayor integracin a lo largo
de toda la vida de los expedientes administrativos, que permanecern dentro
del mismo programa desde su entrada en la OAC -presencial o virtual- hasta su
salida
del
departamento
gestor
correspondiente,
en
virtud
de
la
descentralizacin del registro de salida (ao 2007).
As pues, a pesar del desmembramiento sufrido por el aplicativo en los ltimos

tiempos, en beneficio de una mayor especializacin en la gestin de
determinadas disciplinas municipales, y habiendo venido el AUPAC a cubrir el
vaco existente en la gestin por procesos de los flujos de tipo jurdicoadministrativo, se prev que el GIM contine gestionando los flujos de tipo
econmico, tal y como ha venido haciendo hasta la fecha. Cabe recordar que
gran parte de dichos procedimientos se encuentran operativos desde principios
de los 90, siguiendo la tendencia general de los Ayuntamientos de la poca de
parametrizar en primer lugar los trmites del rea de Hacienda, susceptibles
por aquel entonces de unas mayores posibilidades de informatizacin, dada la
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tecnologa disponible en aquel momento 83. An as, debe tenerse en cuenta

que dicha continuidad va a estar fuertemente condicionada por la capacidad de
integracin del programa con el resto de aplicaciones de gestin municipales
(AUPAC y Epsilon, en la actualidad), ms modernas y compatibles con
entornos Web. Para la consecucin de este objetivo, ser necesario que el GIM
evolucione hacia dicha tecnologa, aspecto que, aparte de una mejora de sus
propias funcionalidades, tambin va a suponer una mayor integracin con la
nueva pgina Web corporativa y, por extensin, con los canales de acceso
electrnico a los expedientes ubicados en ella (proyecto ventanilla digital).
Contextualmente, a favor del aplicativo juega el hecho de albergar en su interior
el fichero unificado de personas y entidades (FUC) 84, nica base de datos
corporativa de personas (tanto fsicas, empadronadas o no, como jurdicas)
utilizada en todos los trmites y por todas las aplicaciones, motivo determinante
gracias al cual el GIM podr continuar considerndose con toda seguridad
como el verdadero ERP 85 corporativo.
Por ltimo, cabe citar la existencia del aplicativo Epsilon, tercera base de datos
corporativa, que se ocupa desde 2007 de la gestin de los RRHH, en
substitucin del mdulo de GIM inicialmente destinado a tal fin. Su adquisicin
fue consecuencia de una peticin del departamento de personal, reclamando
una nueva herramienta informtica que permitiese gestionar la plantilla desde
la RPT, adems de ofrecer un mayor grado de especializacin en la tramitacin
de las nminas y de las relaciones laborales en general. Si bien puede
considerarse parte integrante -junto con el GIM y el AUPAC- del denominado
ncleo de gestin corporativo, se trata de una aplicacin menor y muy
especializada, por lo que no puede considerarse un ERP al uso. Prueba de ello
83
Por este motivo, era normal que en muchas entidades locales el departamento de Informtica se
encontrase adscrito al rea Econmica.
84
En un contexto de NGP, las personas y entidades equivalen a los stakeholders de la organizacin,

concepto mucho ms amplio que el tradicional de vecinos empadronados recogido por la Ley 7/85,
reguladora de las Bases de Rgimen Local. Algo parecido sucede con las definiciones de territorio y de
Administracin.
85
Siglas en ingls de Enterprise Resource Planning, o sistema de planificacin de recursos empresariales.

Se trata de sistemas software de gestin de informacin que integran y automatizan las operaciones y los
procesos de la organizacin. Una de sus principales caractersticas es la centralizacin de la informacin
en una nica base de datos.
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es que muchos de los datos personales de que dispone se obtienen del FUC
del aplicativo GIM 86, su ERP de referencia, con el que sigue manteniendo el
enlace nminas-contabilidad. En cuanto al acceso telemtico a sus
expedientes, y pese a disponer de tecnologa Web service, en principio no se
prev contemplar esta opcin de manera directa, ya que se trata de un
aplicativo de tipo interno. En cambio, s se espera que a corto/medio plazo
pueda interrelacionarse con el AUPAC, aportando sus datos y funcionalidades
de simulacin presupuestaria al procedimiento de control de la ejecucin del
presupuesto de personal, actualmente en fase de parametrizacin, as como a
los dems procesos en materia de RRHH que se prevea parametrizar.
Pantalla 13: Ventana principal del aplicativo Epsilon.
En cuanto a las restantes bases de datos corporativas existentes, se trata de

aplicaciones informticas de uso especfico, elaboradas normalmente por el
departamento de Informtica -o incluso por los propios usuarios- en Excel o
86
Si bien en la actualidad dichos datos an se obtienen mediante copia, cuando se implante la versin
Web service del GIM este proceso ya no ser necesario, puesto que el FUC ser el nico fichero de
personas y entidades, cuyo uso compartirn todas las aplicaciones informticas de la organizacin.
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Access, y sin ningn tipo de integracin directa con los dems programas de la
organizacin. En este sentido, cabe destacar el programa Sigraf, aplicativo
externo especializado en gestin catastral, que realiza el tratamiento de los
datos recibidos en primera instancia de la Direccin General del Catastro, los
cuales, una vez depurados, son devueltos a dicho ente, quien posteriormente
emite los padrones del Impuesto Municipal de Bienes Inmuebles (IBI), que son
introducidos -esta vez s- en el aplicativo GIM. Llegados a este punto, y desde
una perspectiva holstica de la organizacin, el ncleo de gestin del
Ayuntamiento de Salou quedara representado grficamente del siguiente
modo:
Figura 29: Ncleo informtico de gestin corporativa. Ayuntamiento de Salou.
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Como se puede observar, el grado actual de integracin es bastante elevado,

especialmente entre los mdulos internos de cada aplicativo. Respecto a la
interaccin entre programas, aparte de las relaciones ya existentes (p. ej.
nminas Epsilon-contabilidad GIM), el proyecto ms importante prev la
centralizacin en la aplicacin AUPAC de la gestin de la totalidad del ciclo de
vida de los expedientes administrativos los cuales, segn su naturaleza, se
nutrirn de la informacin procedente del resto de aplicaciones integradas (GIM
y Epsilon). Este aspecto supondr, como ya se ha indicado, la inminente
adaptacin de la organizacin a la gestin por procesos. Igualmente, cabe
destacar en este sentido la unificacin de los datos de personas y entidades en
un solo fichero de referencia (el FUC del GIM). Dicha unificacin ser completa
cuando el programa adopte la tecnologa Web service, evolucin que se espera
llevar a cabo a lo largo del ejercicio 2009. Finalmente, merecen tambin
especial mencin relaciones menores como la de patrimonio AUPACcontabilidad GIM, o la de presupuesto de personal Epsilon-procedimiento de
gestin del presupuesto de personal AUPAC, actualmente en proceso de
implantacin.
Aparte de la consecucin satisfactoria de las relaciones anteriores, entre los

aspectos pendientes o a mejorar figura la introduccin en el sistema de gestin
corporativo del concepto territorio, entendido como agregacin de superficies
o volmenes. Dicho proyecto, que nunca ha superado la fase de planteamiento
inicial, requerira la necesaria incorporacin al ncleo informtico de gestin de
un Sistema de Informacin Geogrfica (GIS) (grafiado en color rojo en el
cuadro anterior), interconectado a su vez con los programas GIM y AUPAC. En
la actualidad, el problema principal radica en que el aplicativo GIM est
orientado mayoritariamente hacia el concepto personas, por lo que la
clasificacin del territorio se realiza tomando como referencia los datos
domiciliarios de stas (direcciones), en lugar de las superficies o volmenes
con los que dichas personas mantienen algn tipo de vinculacin, como sera
deseable en un sistema de estas caractersticas 87. En este sentido, se espera
87
Si bien el GIM cuenta con un mdulo de territorio que incluye referencias catastrales directamente
relacionadas con las superficies, su interconexin con el concepto personas todava no ha sido resuelta.
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que las futuras evoluciones del programa permitan establecer de manera ms

clara dicha relacin. Otro de los requisitos indispensables del proyecto de
integracin pasa por asegurar la vigilancia y el estricto cumplimiento de la Ley
15/1999, de Proteccin de Datos de Carcter Personal (LOPD), en el sentido
de que todos los archivos que contengan este tipo de datos debern estar
inventariados en la Agencia Espaola de Proteccin de Datos y en la Agncia
Catalana de Protecci de Dades.
En la actualidad, el Ayuntamiento de Salou tiene declaradas todas sus bases

de datos de carcter personal en ambos organismos. Por otro lado, tampoco
hay que olvidar que a partir del 31 de diciembre de 2009 -siempre que lo
permitan las disponibilidades presupuestarias de los municipios- adquirirn
plena vigencia los derechos y obligaciones establecidos por la Ley 11/2007, de
acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos. Finalmente,
atendiendo a razones de eficiencia econmica, buena planificacin y
aprovechamiento de los recursos disponibles, deben evitarse a toda costa las
duplicidades por la adquisicin de aplicaciones informticas que incluyan
funcionalidades ya existentes en otras (RRHH, registro, patrimonio) o no
utilizables (compras).
En cuanto a los aspectos positivos de la integracin, cabe destacar las grandes

posibilidades que la tecnologa actual ofrece en este sentido, principalmente
respecto a las aplicaciones de gestin de expedientes, que han evolucionado
considerablemente en los ltimos tiempos. Este hecho resulta especialmente
significativo si se tiene en cuenta que, en el Ayuntamiento de Salou, ha sido
necesario esperar 20 aos desde la parametrizacin de los primeros
procedimientos de tipo econmico (liquidaciones, padrones, contabilidad,
tesorera, etc.) hasta disponer de los medios adecuados para informatizar con
garantas de xito toda la operativa jurdico-administrativa de la organizacin.
En este sentido, la consecucin de dicha integracin en un contexto de gestin
por procesos supone una ventaja competitiva de tipo estratgico de valor
incalculable, puesto que acta a modo de palanca, multiplicando los efectos
beneficiosos de cualquier mejora que se pretenda introducir. As, por ejemplo,
si la implantacin de la firma digital no supone por si sola un gran paso
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adelante, puesto que slo va a poder ser utilizada por unos pocos trabajadores,
habilitados por la entidad local para la validacin en su nombre de ciertos
trmites externos de tipo especfico, su aplicacin en una organizacin que
cuente con un ncleo de gestin integrado basado en los procesos la convierte
en un factor clave de xito indiscutible, permitiendo la ejecucin electrnica de
un gran nmero de trmites internos que requieren firma (decretos,
resoluciones, comunicaciones de rgimen interior, informes, conformidad de
facturas,
traslados,
compulsas,
certificados,
entre
otros
muchos),
contribuyendo de este modo a lograr un mayor grado de ahorro, rapidez y

eficiencia en la gestin municipal 88.
Finalmente, no debe olvidarse la gran importancia de la OAC en el xito del

nuevo modelo. Por un lado, en su funcin de iniciadora de la mayor parte de los
procedimientos municipales tramitados a instancia de terceros, deber actuar
como elemento normalizador y cohesionador en la recepcin y entrada de la
informacin al ncleo de gestin corporativo. As pues, independientemente del
canal de acceso escogido por el ciudadano (presencial o telemtico), los datos
van a ser tratados de forma unitaria, por lo que debern guardar la misma
estructura y formatos. En este sentido, la oficina presencial deber realizar un
trabajo extra 89 de equiparacin con las funcionalidades de la OAC virtual no
contemplado hasta ahora (escaneo de la totalidad de documentos presentados,
validacin in situ de los datos personales de las solicitudes en comparacin con
los disponibles en el FUC corporativo, o eleccin en origen del tipo de
procedimiento electrnico a seguir, entre otros) 90. Por otro lado, como usuaria
de dicha informacin, el esfuerzo inicial y el rigor en la introduccin de datos
revertirn en una mayor disponibilidad y conocimiento del estado de los
trmites y expedientes, aspecto del cual se beneficiarn tanto la OAC
88
Se prev que en breve plazo, la mayora de trabajadores municipales disponga del certificado digital
idCAT-CATCert, expedido por la Agncia Catalana de Certificaci. Actualmente, todos los
informadores de la OAC ya disponen de l.
89
Para compensar este mayor desempeo, el registro general de salida se ha descentralizado en los
departamentos internos, liberando a la OAC presencial de dicho trmite.
90
En la OAC virtual, dichos trmites son de realizacin obligatoria por parte del propio solicitante.
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presencial como la virtual, complementndose ambas entre s y asegurando de

este modo la transicin satisfactoria hacia la Oficina 24 horas.
6.3.3.5 Difusin, comparticin y gestin de la informacin corporativa a

travs de medios telemticos: La Intranet, la pgina Web y la OAC virtual.
Se trata de uno de los objetivos ms importantes de la modernizacin

administrativa, el cual ha recobrado impulso con la aparicin de la Ley de
acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos. Como establece
en su exposicin de motivos, dicha norma pretende dar un paso adelante en
cuanto a derechos y obligaciones de los ciudadanos y administraciones en la
materia, substituyendo el podrn de la actual Ley de rgimen jurdico de las
administraciones pblicas y procedimiento administrativo comn, por el
debern. As pues, si bien hasta ahora los Ayuntamientos, al igual que el
resto de administraciones y de forma totalmente voluntaria, haban puesto a
disposicin del ciudadano determinada informacin pblica, adems de la
posibilidad de realizar ciertos trmites administrativos a travs de sus
direcciones de Internet; la obligatoriedad en el cumplimiento de la nueva
norma, junto con la posibilidad de contar con sistemas de gestin por procesos
de ltima generacin, plenamente operativos y dotados de tecnologa Web
service, han hecho aumentar enormemente las posibilidades en este sentido.
Por otro lado, los Ayuntamientos no solamente cuentan con clientes externos.
Tambin sus clientes internos -los trabajadores municipales- quieren conocer y
poder hacer uso de dicha informacin corporativa. En este sentido, en el
desempeo de su actividad cotidiana, y en funcin de la poltica de permisos
establecida en cada caso, el personal generalmente ya dispone de acceso
directo a las aplicaciones informticas del ncleo de gestin corporativo, pero
existe otro tipo de informacin municipal, de tipo especfico y personal, que no
puede obtenerse directamente a travs de la Web y que suele recogerse en la
Intranet corporativa.
A. La Intranet municipal. La Intranet del Ayuntamiento de Salou, disponible

desde el ao 2006, no solamente ofrece informacin de tipo general (si se
accede sin contrasea) y personal (con clave de acceso), sino que tambin
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soporta la realizacin de ciertos trmites interactivos que gozan de plena

validez y aceptacin dentro de la organizacin. Una de las utilidades ms
destacables en este sentido es la aplicacin Tempo, que gestiona de forma
descentralizada desde los fichajes de entrada y salida hasta las solicitudes y
concesin de vacaciones y de das de asuntos propios, permitiendo tanto el
control personal de las incidencias propias, como la validacin por parte de los
responsables de departamento de los movimientos de sus subordinados, de
forma que la seccin de RRHH solamente se limita a realizar funciones de
supervisin del sistema. Otras utilidades importantes son los registros de no
conformidades en los procedimientos, de incidencias informticas, de
peticiones al servicio de reprografa, de incidencias en la va pblica, en el
mantenimiento de edificios municipales y en las playas (RUIP), que pueden ser
utilizados tanto por el personal municipal, de manera directa, como por los
ciudadanos, a travs de los informadores de la OAC. Se prev que la Intranet
siga incorporando nuevas funcionalidades, tales como solicitudes de dietas,
permisos o asistencias a cursos formativos, entre otras.
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Pantalla 14: Ventana de acceso a la Intranet del Ayuntamiento de Salou.

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B. La pgina Web municipal, el gestor de contenidos y la Web de

entidades.
La pgina Web del Ayuntamiento de Salou (www.salou.org) se implant por

primera vez en el ao 2000, fruto de la voluntad de la regidura de Hacienda y
Nuevas Tecnologas y de la tendencia seguida en aquel momento por las
administraciones locales del entorno cercano. De funcionamiento no interactivo,
su nica funcionalidad era la de ofrecer informacin. Al tratarse de una
imposicin poltica no avalada por un proyecto mnimamente planificado, el
servicio presentaba grandes carencias, siendo una de las ms importantes la
inexistencia de un verdadero gestor de contenidos. En este sentido, la prctica
totalidad de la informacin ofrecida era de carcter esttico, dependiendo su
actualizacin exclusivamente del departamento de Informtica. Poco tiempo
despus, como solucin provisional a la imposibilidad de poner al da los
contenidos de una manera suficientemente gil, los tcnicos de informtica
consiguieron habilitar un rudimentario gestor que permita a los departamentos
actualizar las secciones de noticias y de agenda de manera autnoma.
Posteriormente, a pesar de que se han ido desarrollando nuevas versiones y
aadiendo nuevas funcionalidades, algunas de ellas de tipo interactivo, tales
como la posibilidad de realizar ciertos trmites de forma telemtica (proyecto etram de la Generalitat de Catalunya), la arquitectura original de la Web se ha
mantenido prcticamente sin cambios hasta el momento actual.
La estructura de la pgina es de tipo tradicional, con una seccin de actualidad

y noticias como entrada, de actualizacin frecuente a pesar de la precariedad
de
medios
disponibles,
seguida
de
diferentes
apartados
adicionales
organizados siguiendo una configuracin de tipo clsico (presentacin breve

del municipio, plano geogrfico, composicin del Consistorio, organigrama
departamental, apartado dedicado al turismo y apartado recogiendo todos los
trmites telemticos disponibles). Adicionalmente, tambin dispone de links
directos a otras pginas o subpginas de tipo especfico, as como a
determinadas utilidades.
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Pantalla 15: Portal de entrada a la pgina Web del Ayuntamiento de Salou.
El proyecto del gestor municipal de contenidos Web se inici en septiembre

de 2006, con el objetivo principal de renovar totalmente la pgina Web del
Ayuntamiento de Salou, dotndola de un gestor de contenidos avanzado que
permitiese el mantenimiento y la gestin de la informacin publicada en ella de
una forma clara, sencilla e independiente del departamento de Informtica.
Inicialmente, la metodologa de trabajo del proyecto contemplaba la realizacin
de las siguientes fases:
- Definicin del esquema general del nuevo espacio Web. Reuniones de

motivacin, reuniones de trabajo y aprobacin del esquema general por
parte de la Comisin de Comunicacin.
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- Definicin del detalle de cada una de las reas que configuran el esquema
general. Reuniones con los departamentos implicados, recogida de las
propuestas y aprobacin del detalle de cada rea en la Comisin de
Comunicacin.
- Definicin
de
la
estructura
de
la
informacin.
Informacin
estructurada/dinmica y libre/esttica.
- Definicin del diseo grfico, esttico y visual. Determinacin de los estilos,
de acuerdo con la imagen corporativa existente, as como de las relaciones
y enlaces asociados entre reas.
- Implantacin y puesta en marcha. Instalacin de las herramientas
informticas y de la infraestructura tcnica necesaria Desarrollo de la
frontoffice (la interfcie exterior de la pgina Web, es decir, lo que se ve) y
de la backoffice (la interfcie interna de introduccin/mantenimiento de la
informacin, sobre la que operarn los gestores departamentales y los
tcnicos de Informtica).
- Formacin. Tanto a los usuarios, en el mantenimiento de la informacin
departamental; como a los tcnicos informticos, en el desarrollo de nuevas
estructuras de informacin, en la interaccin con las bases de datos
corporativas, en la gestin de los usuarios y en el funcionamiento interno del
propio gestor de contenidos.
A partir de una serie de reuniones previas y de la definicin del esquema

general de informacin, se cre la relacin de departamentos implicados en la
renovacin
de
la
Web
municipal,
que
fueron
prcticamente
todos,
especialmente en cuanto a la participacin en los apartados genricos de

noticias y agenda. Igualmente, se requiri la colaboracin adicional de los
departamentos de Promocin Econmica, en el diseo y gestin de la Bolsa de
Trabajo Municipal, y de Contratacin, en el apartado de concursos y
licitaciones, as como la aportacin de sugerencias por parte de las unidades
gestoras de servicios on line. Para poder llevar a cabo dicha renovacin,
dotando a su vez al servicio de un gestor de contenidos moderno, el
Ayuntamiento de Salou, a travs de su departamento de Informtica, decidi
utilizar una herramienta eBD (e-bussiness designer). Se trata de un entorno
completo para la produccin, gestin y publicacin de informacin mediante
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Internet o Intranet, parametrizable en cualquier momento desde un navegador

Web sin necesidad de complejas y costosas instalaciones, y que responde a
los requerimientos de accesibilidad, seguridad, flexibilidad, facilidad y rapidez
de uso, imagen innovadora, potencia, multifuncionalidad, capacidad de
crecimiento, arquitectura abierta, compatibilidad y perfecta integracin con
otras plataformas y bases de datos existentes en el mercado, algunas de las
cuales forman parte del ncleo informtico de gestin municipal.
Figura 30: Esquema del funcionamiento de una herramienta e-BD.
En la actualidad, el proyecto se encuentra en fase de desarrollo del eBD, de

reciente adjudicacin (enero de 2009), al mismo tiempo que se est ultimando
la etapa de definicin de la estructura de la informacin dinmica. En este
sentido, se espera que dicha herramienta pueda utilizarse en el desarrollo de
futuros aplicativos, as como en la actualizacin de los ya existentes (p. ej. la
Intranet), dotndolos de un mayor grado de integracin con las bases de datos
corporativas. Finalmente, se prev incorporar al servicio un motor de bsqueda
basado en el lenguaje natural, desarrollado por la Universidad de Girona.
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Figura 31: Fases de la creacin de un producto mediante eBD.
El portal de entidades (www.salouentitats.cat) pretende ser un espacio comn

para
la
participacin
de
los
ciudadanos
en
la
vida
pblica
local,
instrumentalizado tcnicamente a travs de una pgina Web donde las

entidades asociativas del municipio de Salou que lo deseen puedan mostrar su
agenda de actividades, sus noticias y toda la informacin de inters que
estimen conveniente. Dicho espacio debe ser directamente gestionable por las
propias entidades, accediendo a una sencilla zona backoffice y despus de
recibir una formacin de tipo bsico. Las asociaciones adheridas, clasificadas
por tipo de actividad y de servicio ofrecido, disponen igualmente de una serie
de recursos aprovechables (instalaciones, ayudas, subvenciones, formacin
continua, enlaces con otros organismos pblicos y redes asociativas e
informaciones varias), as como de un espacio pblico de intercambio de sus
propias experiencias.
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Pantalla 16: Portal de entrada a la Web municipal de entidades.
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El proyecto, impulsado y coordinado por el departamento municipal de

Participacin Ciudadana, se articula administrativamente a travs del convenio
Portal dentitats de Salou, al cual se han adherido ya 20 entidades desde su
puesta en marcha, en agosto de 2008. Prximamente, se prev la realizacin
de diversos talleres formativos gratuitos, con el objetivo de fomentar el
conocimiento y uso del servicio por parte de sus beneficiarios, y cuyo nico
requisito de aceptacin es la adhesin al convenio y la posterior inscripcin en
el Registro Municipal de Entidades.
C. La OAC virtual. Se trata de otro de los factores clave de xito

organizacional, cuyo grado mximo de evolucin lo constituye la llamada
Oficina 24 horas, objetivo inmediato de la Corporacin, que cierra a su vez el
crculo del plan de modernizacin administrativa. En su condicin de canal
electrnico de comunicacin entre el Ayuntamiento y los administrados, dicho
servicio tiende a convertirse en un futuro en la nica forma de acceso
ciudadano a la informacin corporativa.
Los antecedentes de la OAC virtual se remontan al proyecto Salou en lnea,

que persegua los siguientes objetivos:
- Creacin de un catlogo de servicios de tramitacin en lnea en la Web

municipal, renovando completamente el apartado Serveis al ciutad.
- Habilitacin de consultas de informacin personal de ciudadanos y
empresas.
- Asentamiento de las bases para la ampliacin de todos estos trmites y
consultas de forma progresiva y continuada.
La consecucin de todas estas funcionalidades requera necesariamente: a) La

definicin y modelaje de los pasos a seguir en cada caso, tanto en referencia a
la informacin solicitada como a la ofrecida; b) La consultora jurdica de los
trmites disponibles, en cumplimiento de la legalidad vigente; c) Su
implantacin y puesta en marcha y, finalmente, d) la formacin de los
funcionarios receptores y tramitadores de las peticiones, as como de los
tcnicos informticos encargados de gestionar las interacciones del servicio
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con las bases de datos corporativas. En un primer momento, la arquitectura del

servicio contemplaba la habilitacin de dos redes locales separadas,
comunicadas nicamente a travs de un firewall y sincronizadas diariamente,
aunque no de forma on line; en una de ellas se localizara el servidor Web de
acceso ciudadano a las consultas personales, y en la otra el servidor de bases
de datos corporativas, fuente de toda la informacin. Los departamentos
municipales inicialmente implicados en el proyecto fueron Secretara,
Estadstica, Rentas, Urbana, Recaudacin e Intervencin, y las herramientas o
aplicaciones informticas utilizadas a tal fin, integradas en un nico men o
catlogo de trmites, las siguientes:
- Aplicacin de peticiones y trmites on line E-TRAM. Se trata de una

plataforma basada en los servidores del Consorci Administraci Oberta de
Catalunya (AOC), que hospedan las peticiones electrnicas de los
ciudadanos realizadas por este medio. Las solicitudes, de naturaleza
heterognea, son tramitadas a travs de un conjunto de formularios tipo que
el organismo ofrece a los Ayuntamientos adheridos. Dichas solicitudes,
adaptadas a la imagen corporativa de cada municipio, son gestionadas por
los empleados locales en la backoffice del sistema, donde tambin puede
determinarse el nivel de seguridad y de autenticacin a aplicar en cada
caso.
- Aplicacin de consultas personales Ventanilla Digital. Sistema que

ofrece servicios al ciudadano a travs de la interaccin de la Web municipal
con el aplicativo GIM, facilitando informacin de los datos personales
contenidos en l, a la vez que permite la realizacin de ciertos trmites,
previo control de acceso y utilizacin obligatoria de certificado digital 91. El
sistema se complementa con la posibilidad de emisin de documentos en
formato PDF, tales como volantes de empadronamiento individual y familiar,
o duplicados de recibos de recaudacin. El siguiente diagrama muestra la
estructura tcnica necesaria:
91
Para facilitar la emisin de identificadores digitales a los ciudadanos, el Ayuntamiento de Salou se

convirti recientemente en Entidad de Registro Colaboradora del proyecto idCAT.
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Figura 32: Arquitectura informtica del sistema Ventanilla Digital
Inicialmente, el catlogo unificado de trmites y consultas personales del

Salou en lnea contemplaba la habilitacin de las funcionalidades siguientes,
proporcionadas por las herramientas E-TRAM y Ventanilla Digital:
La teva administraci
Instancia genrica
Cita con cargo electo o tcnico municipal
Quejas, sugerencias e incidencias
Copia de planos topogrficos y urbansticos
Subvenciones a entidades
Registro general E/S
Persona
Datos fiscales
Ficha padronal
Miembros hoja padronal
Histrico de movimientos habitante
Datos electorales
Cambio de domicilio en el PMH en Salou
Alta en el PMH por cambio de residencia
Alta en el PMH por omisin
Modificacin de datos personales en el PMH
Volante de empadronamiento individual (link a
presentacin preliminar inmediata desde Ficha
-tram
-tram
-tram
-tram
-tram
-vd
-vd
-vd
-vd
-vd
-vd
-tram
-tram
-tram
-tram
-vd
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padronal)
Certificado de empadronamiento histrico
Volante de empadronamiento familiar (link a
presentacin preliminar inmediata desde Miembros
hoja padronal)
Certificado de convivencia
-tram
-vd
-tram
Dades tributries
Impuesto Vehculos Traccin Mecnica
IBI Urbana
IBI Rstica
IAE
Tributos - Cementerio
Tributos - Mercado Municipal
Tributos - Mercado ambulante
Tributos - Vados
Tributos - Locales comerciales
Tributos - Playas
Recibos y liquidaciones
Domiciliaciones bancarias
-vd
-vd
-vd
-vd
-vd
-vd
-vd
-vd
-vd
-vd
-vd
-vd
Empresa
Facturas de proveedores
Resumen facturacin anual - Modelo 347
-vd
-vd
En la actualidad, y a pesar de los objetivos iniciales, la ejecucin del proyecto

ha avanzado ms en cuanto a la definicin de los trmites E-TRAM, que ya se
encuentran disponibles en la Web, junto con una serie de funcionalidades
independientes desarrolladas por el departamento de Informtica (solicitud de
prstamo a la Biblioteca y de inscripcin en actividades deportivas, aplicacin
para el clculo de plusvalas o descarga de modelos de solicitud en pdf, entre
otras). Por lo que respecta a los trmites Ventanilla Digital, aunque el
aplicativo ya se encuentra disponible y en fase de pruebas, la complejidad de la
interconexin con el programa GIM y el gran impulso dado al proyecto de
normalizacin de procesos corporativos har retardar su puesta en marcha
hasta la habilitacin del acceso telemtico del gestor de expedientes (SIAC), el
cual previsiblemente sustituir al E-TRAM, dotando al servicio de una mayor
versatilidad.
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Pantalla 17: Ventana de trmites administrativos de la Web municipal de Salou.
La ltima fase de evolucin hacia la Oficina 24 horas llevada a cabo por la

organizacin se encuentra enmarcada dentro del denominado Plan de
modernizacin administrativa del Ayuntamiento de Salou. Surgido de la
necesidad de adecuacin del ente local a la Ley 57/2003, de 16 de diciembre,
de medidas para la modernizacin del gobierno local, as como a la normativa
reguladora del acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos
(Ley 11/2007, de 22 de junio); dispone de amplio abasto, ya que integra el
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proyecto Salou en lnea, adems de los proyectos de renovacin de la Web

corporativa y de normalizacin de procesos. Sus objetivos inmediatos ms
destacables, despus de la consecucin -total o parcial- de los proyectos
anteriores, son la implantacin de un registro de entrada/salida y de un servicio
de gestin de expedientes, ambos accesibles a travs de la Web,
aprovechando el trabajo de normalizacin de procesos llevado a cabo en la
organizacin, as como la reciente implantacin del programa gestor de
expedientes corporativo (AUPAC), en aras de una mayor eficiencia y de un
mejor servicio al ciudadano.
La creacin de registros telemticos de entrada y salida se regul por primera

vez en el artculo 38.9 de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de medidas
fiscales, administrativas y del orden social (ya derogado por la Ley 11/2007),
que estableca textualmente: Podrn crearse registros telemticos para la
recepcin o salida de solicitudes, escritos y comunicaciones que se transmitan
por medios telemticos, con sujecin a los requisitos establecidos en el
apartado 3 de este artculo [] as como que cumplan con los criterios de
disponibilidad, autenticidad, integridad, confidencialidad y conservacin de la
informacin que igualmente se sealen en la citada norma, as como en el
Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, de registros y notificaciones
telemticas. En este sentido, dado que en la mayora de ocasiones la recepcin
de una solicitud va a suponer el inicio de un expediente administrativo, cuyo
acceso telemtico deber cumplir las mismas condiciones que las expuestas
en la norma anterior para el registro, la necesidad de implantar un sistema
informtico de gestin de expedientes que responda a esos criterios resulta
ms que evidente.
El proyecto de modernizacin administrativa, como paso previo a la

implantacin de la Oficina 24 horas, persigue satisfacer las necesidades de la
Corporacin y de los ciudadanos a travs de la consecucin de los siguientes
objetivos:
- Lograr una gestin municipal eficiente, adaptada a la normativa y a la eadministracin, mediante el uso de medios telemticos.
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- Disponer de unas aplicaciones en entorno Web integradas, accesibles y

seguras, con utilidades de firma electrnica y de ventanilla nica que
favorezcan la e-administracin y la interoperatividad entre administraciones,
permitiendo a su vez al Ayuntamiento de Salou beneficiarse de las
economas de escala y de la disminucin de costes de tramitacin.
- En concreto, disponer de un sistema de entrada y salida integrado y
asociado a los expedientes administrativos generados por dicho proceso, de
manera que sea posible la gestin de ambos, tanto presencial como
telemticamente, desde el momento en que se produzca el registro de
entrada hasta la resolucin y posterior notificacin al ciudadano.
- Formar al personal del Ayuntamiento (e incluso a los ciudadanos) en
entornos Web, para facilitar el manejo y gestin de las aplicaciones
informticas de nueva implantacin.
Figura 33: Evolucin y fases del plan de modernizacin administrativa del

Ayuntamiento de Salou.
En cuanto a la Oficina 24 horas propiamente dicha, tambin llamada OAC

virtual, su implantacin y posibilidades de xito van a ser consecuencia directa
del efecto apalancamiento que suponen la gestin por procesos y la utilizacin
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del aplicativo informtico gestor de expedientes corporativo. De este modo, y al

igual que sucede con la integracin informtica, si bien la posibilidad de
realizacin de trmites E-TRAM ya supone en si misma una ventaja, la gestin
por procesos confiere una nueva dimensin al proyecto, mucho ms amplia,
integrada y competitiva que la anterior, que va ms all de las propias
funcionalidades de los aplicativos Web utilizados por el nuevo servicio. En este
sentido, la Oficina 24 horas dispondr de las siguientes utilidades Web:
- Ventanilla Digital, para acceder al programa GIM. Ya previsto en el

proyecto Salou en lnea, se contrat en el ao 2007, aunque todava no se
ha llegado a implantar.
Mdulo SIAC, para acceder al gestor de expedientes AUPAC. De
adquisicin conjunta, junto con la aplicacin de notificaciones telemticas

NOTE.
Estos dos canales, junto con la nueva Web municipal y la Intranet, configurarn
las principales vas de acceso telemtico a la informacin corporativa, las
cuales debern disponer de las mismas funcionalidades, seguridad y validez en
los trmites que las ofrecidas por la OAC presencial. La exigencia de dichas
garantas cobra especial importancia cuando se trata del registro de entrada y
salida de documentos, en relacin a la necesidad de integracin de los canales
presencial y telemtico, as como al trato igualitario en cuanto al servicio
prestado por los mismos, en cumplimiento del principio constitucional de
igualdad y del ordenamiento jurdico administrativo aplicable en la materia. En
este aspecto, ser necesario reducir en lo posible la brecha digital que pueda
suponer la utilizacin del servicio telemtico frente al servicio presencial, tanto
a travs de una buena gestin de la OAC de la sede consistorial, reduciendo
los tiempos de espera y ofreciendo un trato agradable a los ciudadanos; como
mediante la formacin de stos en las tecnologas de la informacin y
comunicacin (TIC), facilitando en la medida de lo posible su acceso para as
poder aprovechar las ventajas ofrecidas por los nuevos medios.
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Figura 34: Principales vas de acceso a la informacin corporativa.
6.3.3.6 Estado actual de las TIC municipales segn la encuesta

LOCALRET.
Como resumen de todo lo anterior, y desde el punto de vista ofrecido por la

encuesta referente al inventario de las tecnologas de la informacin y de la
comunicacin en las administraciones locales, que cada ao realiza el
consorcio LOCALRET a los principales Ayuntamientos catalanes, el estado
actual del Ayuntamiento de Salou en cuanto a modernizacin es el siguiente:
Cuadro 26: Resultados encuesta TIC 2008 Ayuntamiento de Salou.

Herramienta o servicio
Conexin a Internet y Wi-Fi
Estado actual
Disponible
Redes Wi-Fi privadas en el municipio
No disponible
Utilizacin de programario libre
No disponible
Sistema de Informacin Geogrfica (GIS)
No disponible
Observaciones
Acceso desde los edificios municipales
De momento se utilizan programas comerciales
Gestor de expedientes
En ejecucin
AUPAC, en conexin con GIM y Epsilon.
Consulta telemtica estado expedientes
En ejecucin
Mdulo SIAC y Ventanilla digital
Registro entrada/salida digitalizado
Disponible
Registro entrada/salida telemtico
En ejecucin
Escaneado de toda la documentacin de entrada

Mdulo NOTE (notificacin telemtica)
Facturas en formato electrnico
No disponible
Todava ninguno de nuestros proveedores las emite
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Firma electrnica en procesos internos
En ejecucin
Fase de asignacin de certificados a los empleados
Firma electrnica en procesos externos
Disponible
Eacat, AEAT, Sindicatura, S. Social, etc.
Intercambio informacin con otras Admn.
Disponible
Eacat, AEAT, Sindicatura, S. Social, etc.
Trmites ciudadanos con acceso digital
Disponible
Actualmente E-TRAM. Pendiente SIAC y V. Digital
Inventario ficheros con datos personales
Disponible
En cumplimiento de la LOPD
Establecimiento niveles seguridad datos
Disponible
Niveles de seguridad alto, medio y bajo
Documento o protocolo de seguridad
Disponible
Auditoria en cumplimiento de la LOPD
No disponible
Todava no ha sido necesaria
Jornadas formativas LOPD
Disponible
Contratadas a una consultora externa
Supervisores cumplimiento LOPD
Disponible
Los miembros de la unidad de sistemas informticos
Formularios recogida datos ciudadanos
Disponible
Genricos y especficos. Identidad visual corporativa.
RRHH. Uso obligado de algunas TIC
Disponible
P. ej. Peticin vacaciones. No reflejado en el convenio
Acceso a Internet RRHH
Disponible
Casi todos disponen de acceso, a diferentes niveles
Disponible
De realizacin peridica (cursos, jornadas, etc.)
Formacin RRHH en TIC

Plan de formacin RRHH en TIC
No disponible
En funcin de las necesidades y sobre la marcha
Perfiles de formacin segn RPT
No disponible
La formacin es general y de libre acceso para todos
Ordenanza de administracin electrnica
No disponible
Publicacin del perfil del contratante
Disponible
Contratacin electrnica
No disponible
Telfono 010 o de atencin ciudadana
No disponible
Igualdad de trmites OAC Internet
No disponible
Comunicacin Web ciudadano-admn.
Disponible
Atn. Ciudadana a cargo de la OAC. Nmero genrico

Disponible cuando se implante la Oficina 24 horas
Tanto canales genricos como especficos
Accesibilidad Web discapacitados
No disponible
Disponible cuando se habilite la nueva Web
TIC para dar servicio a extranjeros
No disponible
TIC genricas para todos los ciudadanos
Centros pblicos de acceso a Internet
Disponible
Biblioteca, Hogar de jubilados, centro cvico, etc.
Servicios interactivos al ciudadano:

Impuestos y tasas
Nivel 3
Bsqueda de trabajo
Nivel 2/3
Licencias de obras
Denuncias y atestados polica
Nivel 1
Permite renovar la permanencia en la bolsa de trabajo

Prxima implantacin en el gestor de expedientes
No disponible
Bibliotecas
Nivel 2
Certificados de empadronamiento
Nivel 4
Cambios de domicilio
Nivel 3
Matriculaciones en cursos, reservas
Nivel 1
Consultas de participacin ciudadana
Nivel 4
E-TRAM
Servicios interactivos a empresas:

Tasas corporativas: Declaracin/notif.
No disponible
Creacin y registro de nuevas empresas

Permisos de calidad medioambiental
Nivel 1
No disponible
Contratacin pblica
Nivel 2
Publicacin pliegos, perfil contratante, resultados lic
Nivel 1: Informacin a travs de Internet sobre los servicios pblicos de la Administracin.

Nivel 2: Interaccin para la descarga de formularios (los formularios administrativos estn disponibles en la Web para
ser descargados por los ciudadanos o empresas, aunque no puedan ser tramitados en lnea).
Nivel 3: Retorno a la Administracin de los formularios por medios electrnicos y respuesta personalizada por parte de
la Administracin.
Nivel 4: Transaccin completa, con posibilidad de pago o no, pero con prestacin del servicio o entrega del bien o
documento al ciudadano/empresa.
Fuente: Consorcio LOCALRET.

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6.4 LA PARTICIPACIN CIUDADANA
En su acepcin moderna, la participacin ciudadana nace en Salou a partir del

inicio de la presente legislatura (2007), con la creacin de la nueva Regidura
de Coordinacin Institucional. Hasta entonces, dicha actividad se encontraba
circunscrita exclusivamente a una ptica poltica, no atendiendo a ningn plan o
proyecto organizado ni preestablecido. As pues, se haca necesario dotar a la
Corporacin de una estructura departamental que diera respuesta a las nuevas
necesidades de la poblacin, tanto por su creciente tamao como en
cumplimiento de la legislacin sobre rgimen local. En este ltimo aspecto, la
Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernizacin del
gobierno local, establece en materia de participacin ciudadana unos
estndares mnimos que constituyen los mecanismos necesarios para su
potenciacin: El establecimiento de la necesidad de reglamentos orgnicos en
todos los municipios en materia de participacin ciudadana, que determinen y
regulen los procedimientos y mecanismos adecuados para hacerla efectiva; la
aplicacin necesaria de las nuevas tecnologas de la informacin y la
comunicacin de forma interactiva, para facilitar la participacin y la
comunicacin con los vecinos, as como para facilitar la realizacin de trmites
administrativos 92 y la introduccin en la legislacin bsica sobre rgimen local
de las iniciativas ciudadanas, que pueden constituir un importante instrumento
participativo, que puede dar lugar, incluso, a consultas populares.
Hasta el momento, y pese a su corta existencia, el nuevo departamento ha

conseguido concretar y operacionalizar gran parte de los ejes anteriores en las
iniciativas
siguientes,
algunas
de
las
cuales
ya
se
encuentran
en
funcionamiento:
- La OAC municipal: Aunque se trata de un proyecto de abasto mucho ms

amplio, el departamento de Participacin Ciudadana fue quin capitaliz
92
Desarrollado por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios
pblicos.
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gran parte de su implantacin, especialmente en cuanto a la deteccin de

las necesidades del nuevo servicio (encuestas internas y ciudadanas), as
como a la planificacin de su estructura y funcionamiento (visitas a otras
OACs municipales).
- La Web de entidades: Proyecto impulsado y coordinado ntegramente por

el departamento de Participacin Ciudadana, que se encarga del control de
la aceptacin y adhesin de las entidades al convenio regulador del
servicio, as como de su correspondiente inscripcin en el Registro
Municipal de Entidades.
- La campaa Som Salou: Se trata de una iniciativa que pretende

englobar acciones dirigidas a generar sentimientos de comunidad, cohesin
y participacin entre la poblacin salouense, trabajando tanto a nivel
individual como a nivel de entidades y a travs de la promocin de una
nueva marca de ciudad no enfocada exclusivamente hacia la promocin
turstica. En la actualidad, 35 entidades del municipio ya se han adherido a
la campaa.
- La Targeta Ciutadana de Salou: Muy relacionado con el anterior, este

nuevo recurso servir para identificar a los ciudadanos empadronados en la
ciudad, facilitndoles el acceso preferente a los servicios e instalaciones
municipales, la realizacin de trmites a travs de Internet, la operativa en
las zonas azules y la obtencin de descuentos en actividades culturales y
deportivas organizadas por el Ayuntamiento. El producto, que ir
incorporando
progresivamente
nuevas
funcionalidades
servicios
adicionales, tambin dispondr de funciones financieras, pudiendo utilizarse

como medio de pago en cualquier establecimiento privado. Bsicamente, se
trata de un incentivo para que los ms de 26.000 empadronados no tengan
que desplazarse a poblaciones vecinas para efectuar sus compras,
fidelizndolos en lo posible a la oferta comercial disponible en el municipio.
Por otra parte, el proyecto incluye una lnea de promocin del comercio
local, de forma que los propios negocios que quieran adherirse podrn
determinar qu tipo de ventajas ofrecer a los titulares de la tarjeta
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(descuentos, regalos, promociones, etc.), adems de la publicidad peridica

gratuita por parte del Ayuntamiento. Actualmente, la iniciativa se encuentra
en fase definitiva de implantacin.
- La Comisin Tcnica de Participacin Ciudadana (CTPC): Ideada como

rgano municipal interdepartamental para la coordinacin y colaboracin en
materia de participacin ciudadana, aporta un valor aadido a nivel
estratgico, tecnolgico, logstico y de planificacin a todas aquellas
iniciativas novedosas que pretendan implicar a los ciudadanos, sin limitar
por ello la capacidad decisoria ni las competencias propias de cada
regidura.
Se parte del hecho de que las diferentes regiduras del Ayuntamiento de

Salou han creado, o han manifestado la voluntad de crear, diversos
espacios, procesos, planes y rganos que pretenden dar voz a la
ciudadana en la decisin e implementacin de las polticas municipales: La
Agenda 21 y el Consejo de Sostenibilidad (Medio Ambiente), la Comisin de
Accin Cultural y la Red de Cultura Tradicional Catalana de Salou (Cultura),
el Plan Educativo de Entorno (Educacin, Bienestar Social, Juventud i
Deportes), el proyecto Espai Famlia y el Consejo Escolar Municipal
(Educacin), el Consejo Local de Juventud (Juventud), el Plan Local de
Igualdad, el Proyecto Integral de Acogida y el Plan Local de Inmigracin
(Ciudadana e Igualdad), as como algunos programas de voluntariado,
entre otros. Debido a que hasta el momento, todas estas iniciativas se han
llevado a cabo de manera autnoma, sin que exista una visin global y
cohesionada desde el punto de vista de la participacin ciudadana, se ha
producido una cierta dispersin que puede llegar a provocar una falta de
coherencia temporal, formal, metodolgica, tcnica y de contenido,
limitando el potencial y la funcin pedaggica que las relaciones entre el
Ayuntamiento y los ciudadanos son capaces de generar. Igualmente, existe
el peligro de la duplicidad de costes y esfuerzos.
Por todo ello, y teniendo en cuenta que las polticas pblicas, as como
tambin las de fomento de la participacin, exigen cada vez ms un
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enfoque de tipo transversal, se hace imprescindible una mayor coordinacin

y el establecimiento de criterios comunes entre todos los departamentos,
tanto en referencia a la introduccin de la participacin ciudadana como
instrumento de gobernanza y de relacin de la Administracin con la
ciudadana y la sociedad civil, como en relacin a los procedimientos a
adoptar para el logro de los objetivos establecidos. De este modo, y al estar
estrechamente ligadas entre s, se conseguir que las iniciativas propuestas
puedan entenderse como un todo coordinado y transversal, y no como
simples proyectos especficos de ciertos departamentos. Los principales
aspectos objeto de actuacin de la CTPC son los siguientes:
- El diseo y la propuesta de criterios comunes, ejes estratgicos y lneas

de trabajo en materia de participacin ciudadana, que contribuyan a dar
forma a un plan integral de participacin ciudadana de Salou.
- La metodologa participativa a adoptar en cada caso, a travs del
asesoramiento tcnico en la materia y de la bsqueda de buenas
prcticas.
- Los instrumentos a utilizar: Listas de distribucin, portal Web Consensus
(herramienta ideada para que todos los departamentos municipales
puedan incluir y compartir sus proyectos participativos) o portal de
entidades, entre otros.
- La gestin y racionalizacin de las convocatorias ciudadanas, evitando
en lo posible que los administrados sean convocados varias veces en
poco tiempo, aprovechando los espacios de debate para la consecucin
de objetivos diversos -teniendo en cuenta que la asistencia de los
ciudadanos a un proceso de participacin es un privilegio que hay que
aprovechar al mximo-, buscando el consenso cuando se produzcan
acciones o se tomen decisiones contradictorias en diferentes consejos, y
velando por la representatividad de los rganos de participacin en
general.
- La deteccin de necesidades comunes, como por ejemplo, la formacin
interna en materias de participacin.
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- El impulso de polticas participativas municipales, de orientacin de la

Administracin a la ciudadana y de fomento del capital social y del
activismo cvico.
- En general, la coordinacin y control de los aspectos participativos de
las polticas municipales, para que puedan ser abordados con el
suficiente rigor tcnico y de forma integrada con el resto de la
organizacin, dotando de un valor aadido a cada iniciativa sin interferir
en el contenido de las acciones ni disminuir las competencias de los
departamentos responsables.
La composicin de la CTPC es de tipo abierto, puesto que se trata de un

rgano tcnico de coordinacin operativa. As pues, aunque generalmente
est formada por los representantes tcnicos interlocutores de cada uno de
los departamentos municipales y presidida por el regidor de Coordinacin
Institucional, que puede delegar esta funcin en el coordinador de
Participacin Ciudadana, tambin pueden asistir a ella los regidores o
tcnicos que lo consideren oportuno, previa solicitud y en funcin del asunto
a tratar. La periodicidad de las reuniones es mensual desde abril de 2008,
fecha en la cual entr en funcionamiento. Finalmente, en el marco de sus
competencias, la CTPC puede emitir informes y propuestas no vinculantes a
trasladar a los rganos decisorios del Ayuntamiento.
- El Barmetre dOpini de Salou: Iniciativa consistente en la realizacin

de encuestas peridicas a la poblacin en general o a diferentes grupos de
inters (en funcin de cual sea el alcance de las polticas objeto de
evaluacin) a travs de diversos canales de comunicacin (presenciales o
telemticos). Su caracterstica ms destacable es que cada departamento,
bajo la coordinacin y tutela de Participacin Ciudadana, podr definir y
configurar por su cuenta las preguntas a realizar. En la actualidad, el
proyecto an se encuentra en fase de definicin inicial.
- El Reglamento de Participacin Ciudadana de Salou: En base a la Ley

57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernizacin del
gobierno local, que establece la necesidad de reglamentos orgnicos
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municipales en esta materia que determinen y regulen los procedimientos y

mecanismos adecuados para hacerla efectiva. Actualmente resta pendiente
de realizacin.
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GESTIN PBLICA EN LOS PRINCIPALES AYUNTAMIENTOS DEL CAMP
DE TARRAGONA. ANLISIS COMPARATIVO
7.1 INTRODUCCIN
Una vez analizado el grado de implantacin y el estado actual de las iniciativas

modernizadoras y de Nueva Gestin Pblica (NGP) en el Ayuntamiento de
Salou, a travs de entrevistas efectuadas a informantes privilegiados de la
organizacin, as como de observacin participante, procedemos a realizar su
comparacin con la situacin del resto de corporaciones locales que gestionan
municipios de ms de 20.000 habitantes dentro del rea geogrfica del Camp
de Tarragona. Las razones fundamentales de dicha eleccin se sustentan en el
carcter eminentemente operativo de los ayuntamientos, considerados
histricamente como las administraciones pblicas ms cercanas a los
ciudadanos. En este sentido, es en las corporaciones locales donde mejor
podrn analizarse los efectos producidos por la implantacin del nuevo modelo
en el personal y, fundamentalmente, en la prestacin de los servicios pblicos.
En otras palabras, los ayuntamientos suponen la prueba de fuego que toda
iniciativa
modernizadora
debera
superar
para
poder
considerarse
verdaderamente til y aplicable a la vida real.
Quedan entonces fuera del estudio las administraciones locales de carcter

supramunicipal
(diputaciones,
consejos
comarcales,
consorcios
mancomunidades), entre las que destaca la Diputacin Provincial de

Tarragona,
por
su
elevada
contribucin
en
la
materia,
debido
fundamentalmente a la labor asesora realizada por su Servicio de Asistencia a

los Municipios (SAM), as como por albergar el Organismo Autnomo para la
Sociedad de la Informacin (OASI). A pesar de todo, su menor nmero y
variedad de competencias, unido al hecho de que la mayora de ellas sean de
tipo indirecto, han acabado por hacer que la verdadera modernizacin haya
quedado
circunscrita
las
actividades
de
formacin,
asistencia
asesoramiento, mucho ms abiertas a la aplicacin de este tipo de modelos,

449

Ivan Andreu Barber
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pero en ningn modo comparables a las competencias y servicios prestados

por los municipios.
En cuanto a la eleccin del tamao de los ayuntamientos, se han descartado

los municipios de menos de 20.000 habitantes por el gran nmero existente en
el mbito territorial objeto de estudio (123 en el Camp de Tarragona 93), as
como por el hecho de que, por regla general, dichos entes no disponen de
recursos suficientes, en comparacin a sus competencias, para poder
acometer con garantas de xito este tipo de proyectos, requiriendo la
asistencia de la Diputacin en gran parte de sus actividades cotidianas. En
cambio, las grandes corporaciones de la zona -entre las que se incluye la de
Salou- s cuentan con los medios necesarios para afrontar de manera
autnoma los retos modernizadores y de NGP, siendo a su vez totalmente
comparables entre s. Por otra parte, la poblacin objetivo resultante de la
aplicacin de dicho criterio (8 municipios en el Camp de Tarragona) es lo
bastante reducida como para que la muestra estudiada pueda incluir a la
totalidad de sus miembros: Tarragona, Reus, Cambrils, Salou, Vila-seca, Valls,
Calafell y El Vendrell. Finalmente, respecto a la localizacin geogrfica, la
eleccin del Camp de Tarragona obedece fundamentalmente a razones de
pertenencia, de proximidad geogrfica entre los municipios estudiados y de
importancia estratgica del rea de influencia frente a otras zonas de
Catalunya, como por ejemplo el rea metropolitana de Barcelona o los
municipios que conforman el cinturn industrial de Girona.
7.2 ANLISIS COMPARATIVO POR MUNICIPIOS DE LOS PRINCIPALES

PRINCIPIOS E INSTRUMENTOS DE NGP
Tal y como se ha indicado en la estrategia metodolgica, y en orden a las dos

hiptesis planteadas en la tesis, los instrumentos de NGP se analizan
separadamente en funcin de su relacin con los Recursos Humanos
93
Segn datos poblacionales del ao 2006, obtenidos del Institut Cartogrfic de Catalunya.
450

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(RRHH)(7 subapartados) o con la gestin y prestacin de los servicios pblicos

(22 subapartados).
7.2.1 Principios de NGP relacionados con los RRHH.
7.2.1.1 Ingreso, provisin de puestos, organizacin y planes de empleo.
Por norma general, tal y como se observa en la tabla siguiente, a mayor

poblacin el nmero de trabajadores municipales aumenta. An as, este dato
se encuentra fuertemente condicionado por el componente estacional que
afecta a los municipios tursticos. Dichas poblaciones se ven obligadas a
prestar una mayor cantidad de servicios en poca estival debido a su gran
volumen de poblacin flotante, por lo cual suelen necesitar ms trabajadores.
Es el caso de Calafell, El Vendrell, Cambrils y Salou. Vila-seca, en cambio, y
pese a contar con el ncleo turstico de La Pineda, se desmarca claramente de
los dems al mantener el ratio habitantes/empleado ms elevado, superando
incluso a las poblaciones de todo el ao (Tarragona, Reus y Valls). El
reducido nmero de efectivos de dicho ente es uno de los rasgos
fundamentales de su modelo de gestin y de su cultura organizativa, como se
ir viendo a lo largo del anlisis.
Tabla 5: Nmero, composicin y densidad de empleados municipales.

Poblacin
1/1/2008
94
N de
Habit. /
% func.-%
% fijos-%
empleados
Empl.
lab.
temp.
Tarragona
137.536
1.200
114,61
80-20
86-14
Reus
107.770
Casi 1.000
107,77
66-33
75-25
El Vendrell
34.931
560
62,38
50-50
70-30
Cambrils
30.956
Ms de 400
75,50
59-41
79-21
Salou
25.754
364
70,75
69-31
92-8
Valls
24.710
200
123,55
48-52
90-10
Calafell
22.939
Casi 400
58,82
60-40
92-8
Vila-seca
20.039
130
154,15
80-20
90-10
Fuente: Elaboracin propia, a partir de los datos extrados de los cuestionarios.

94
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica. Real Decreto 2124/2008, de 26 de diciembre.
451

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En cuanto a la distribucin entre personal funcionario y laboral los datos son

muy dispares, no observndose ningn tipo de relacin causal al respecto.
Destaca Valls (seguida de El Vendrell) por disponer de ms laborales que de
funcionarios, debido a la tendencia propia de los aos 80 a la provisin de este
tipo de personal, en base a motivos diversos: flexibilidad, mayor libertad en la
provisin, moda, etc. Actualmente, dicho criterio ha sido substituido por el de la
funcionarizacin, de corriente inversa, que trata de restablecer a travs de esta
va la igualdad de derechos y atribuciones entre los dos colectivos 95. La
funcionarizacin mediante concurso de mritos tambin se da en Cambrils,
Vila-seca y Tarragona (donde la tendencia es a limitar los laborales a los
puestos temporales 96), pese a disponer estos dos ltimos solamente de un
20% de laborales. En Reus, en cambio, la proporcin se mantiene estable, al
igual que en Salou. Finalmente, Calafell y El Vendrell no se manifiestan al
respecto. En este sentido, y en base a lo anterior, tampoco se observa una
relacin causa-efecto entre la existencia de una mayor proporcin personal
laboral y la puesta en marcha de procesos de funcionarizacin, dependiendo
en gran medida de la voluntad poltica.
Respecto a la proporcin entre personal fijo y temporal, se constata una mayor

presencia de interinos en los municipios de mayor tamao (excepto en
Tarragona), mientras que en los pequeos la tendencia preponderante es la de
regularizar la situacin de la mayora de los empleados. En Vila-seca se da el
caso de que gran parte de los temporales son policas de verano 97.
Finalmente, otras relaciones laborales de tipo temporal utilizadas por la
mayora de los municipios encuestados (excepto por El Vendrell) son los
becarios de los institutos de educacin secundaria (IES) locales y de la
Universitat Rovira i Virgili (URV), as como los contratos subvencionados por el
Servei dOcupaci de Catalunya (talleres, planes de ocupacin, etc.) y por el
Servei Municipal dOcupaci en Tarragona. En ninguno de los municipios
95
Segn entrevista VA E1.
96
Segn entrevista TA E1.
97
Segn entrevista VS E1
452

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encuestados se contrata personal a travs de empresas de trabajo temporal

(ETT).
Cuadro 27: Existencia y antigedad de las relaciones de puestos de trabajo.

Tarragona
Reus
El Vendrell
No existe como tal.

Completa. En formato actual desde 2002.
Completa. 2004.
Cambrils
Organigrama y fichas (pendientes valoracin Diputaci). 2007.
Salou
Organigrama y fichas (pendientes valoracin Diputaci). 2006.
Valls
Sin organigrama. Fichas sin tareas ni valoracin. 1997.
Calafell
Vila-seca
No existe como tal

Sin organigrama. Fichas descriptivas y valoradas. No es reciente.
Fuente: Elaboracin propia, a partir de los datos extrados de los cuestionarios.
Como se puede observar en el cuadro anterior, la mayora de poblaciones

(excepto Tarragona y Calafell) disponen de Relacin de Puestos de Trabajo
(RPT) completa o en fase final de elaboracin (fase valorativa). Las RPT ms
recientes estn compuestas de organigrama (rbol de dependencias) y de
fichas descriptivas y valoradas de cada empleo, en cambio, no se da esta
circunstancia en las ms antiguas, donde suele faltar alguno de los elementos
anteriores. En cuanto a las modificaciones, en todos los casos las ms
importantes suelen producirse con motivo de la aprobacin del Presupuesto
Municipal 98. En este sentido, sufren variaciones frecuentes Valls (las ms
significativas una vez al ao), Cambrils, Salou y El Vendrell (anualmente);
mantenindose relativamente estables Reus (cuyas alteraciones raramente
suponen una variacin superior al 2%) y sobretodo Vila-seca. Aunque todos los
municipios coinciden en afirmar que, generalmente, dichas modificaciones
buscan lograr una mayor eficiencia y eficacia en la gestin de los RRHH,
respecto a la consideracin de la RPT como instrumento estratgico de gestin
o como un simple inventario de personal, las opiniones son dispares: El
Vendrell habla de herramienta estratgica 99; Reus afirma -en la misma lnea
98
En este sentido, no debe confundirse la RPT con la clsica plantilla enumerativa del personal, que
forma parte del expediente del Presupuesto Municipal, ni con la plantilla valorada del captulo I de gastos.
99
Segn entrevista EV E1.
453

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que Salou- que posiblemente sea un mix. Aunque indudablemente se trata de

un instrumento de gestin, las decisiones sobre poltica de personal se toman
considerando la RPT como un elemento ms en la toma de decisiones 100;
Cambrils la considera como algo ms 101 que una relacin de empleados, y
finalmente Vila-seca y Valls (casualmente las que disponen de RPT ms
antiguas) se refieren a ella ms bien como un simple inventario de personal.
Respecto a si los puestos de trabajo descritos en las fichas valoran/requieren la

posesin/obtencin de ciertas competencias o habilidades
adicionales
(capacidad organizativa, liderazgo, empata, asertividad, etc.) a las legalmente

requeridas para su provisin (titulacin, formacin, grupo, grado personal, etc.),
la respuesta mayoritaria es no. De hecho, la gestin por competencias
solamente se lleva a cabo en El Vendrell (con carcter general), Cambrils (en
algunos casos, pero no de forma sistemtica) y Salou (en los puestos de
informador de la OAC se establecieron como requisitos de acceso la
asertividad, empata, polivalencia y capacidad de trabajo en equipo). En cuanto
a la existencia de un plan de carrera oficial y formalmente definido, ninguno de
los municipios encuestados dispone de l, por lo que la promocin suele darse
de forma discrecional y en funcin de la cultura corporativa dominante en cada
organizacin. En este sentido, Reus manifiesta que es una poltica de personal
identificativa de la organizacin el acceso a la promocin interna 102.
En cuanto a la valoracin de la efectividad y utilidad del modelo de

organizacin del personal utilizado por los municipios estudiados, las opiniones
se encuentran divididas entre los informantes que creen que su existencia es
positiva (El Vendrell, Valls y Reus), los crticos (Vila-seca y Calafell) y los que
prefieren esperar a la implantacin completa del mismo (Tarragona, Cambrils y
Salou). Entre los defensores, Reus afirma que al ser una de las premisas de la
organizacin la mejora continuada (aunque sin la adopcin de modelos
100
Segn entrevista RE E1.
101
Segn entrevista CM E1.
102
454

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formales de calidad), en materia de RRHH tambin se busca dicha finalidad 103.

En Valls creen que uno de sus puntos fuertes en este sentido es la madurez de
la RPT corporativa. Contrariamente, de Vila-seca llama la atencin el hecho de
que nuestros informantes, a pesar de ocupar puestos de alta responsabilidad
dentro de la organizacin, sean particularmente crticos con la poltica de
personal actual y piensen que el modelo podra perfeccionarse en gran medida
con la incorporacin de un plan de carrera. Igualmente crticos se muestran en
Calafell, donde piensan que no existe un modelo de organizacin del personal
bien planteado para la consecucin de resultados 104. Finalmente, la novedad
de las RPT de Cambrils y Salou, unido al hecho de que sus ltimas fases
(valoracin y provisin/asignacin de puestos) an se encuentren pendientes
de elaboracin, hacen que dichos municipios se muestren reservados en este
aspecto y prefieran esperar. En el mismo sentido se manifiesta Tarragona,
cuyo modelo de personal se encuentra inmerso en un proceso de
reorganizacin a todos los niveles.
Respecto a la valoracin y al grado de aceptacin por parte de los

trabajadores, la mayora de informantes se muestran escpticos o prefieren no
dar una opinin general sobre una cuestin tan personal. En este sentido, de
las entrevistas se desprende que en Valls el modelo de gestin de RRHH se
encuentra generalmente aceptado por sus empleados, a pesar de la
inexistencia de organigrama, de la ausencia de descripcin de las tareas de
cada puesto y de una cierta inaccesibilidad a la informacin contenida en la
RPT; mientras que en El Vendrell se acepta con dificultades 105. En Vila-seca,
el personal de base hecha en falta la existencia de un plan de carrera
profesional, y en Cambrils, Salou y Tarragona prefieren esperar a que finalicen
sus procesos de reorganizacin, siendo Tarragona el municipio ms atrasado
en este sentido. Finalmente, los informantes privilegiados de Reus no desean
entrar en apreciaciones subjetivas, alegando que la opinin de los casi 1000
103
dem anterior.
104
Segn entrevista CF E1.
105
455

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empleados municipales slo puede conocerse mediante una encuesta sobre

muestra significativa 106, y en Calafell tampoco se manifiestan al respecto.
7.2.1.2
Evaluacin
del
rendimiento/productividad
del
personal
incentivos al desempeo.
En ninguno de los municipios estudiados existen polticas definidas de

valoracin del rendimiento y retribucin del desempeo, por lo que si sta se
lleva a cabo, siempre es en base a la opinin subjetiva del superior jerrquico,
ya que no se dispone de indicadores especficos de rendimiento del personal.
En este sentido, Reus retribuye el mayor rendimiento a travs del complemento
de productividad y de las menciones (en la Polica); Valls contempla adems
las horas extras; El Vendrell utiliza la promocin; en Calafell se da el caso de
que algunos complementos retributivos (productividad, modernizacin) se
han convertido en fijos, al igual que sucede en ciertos colectivos de Salou,
donde tambin se utilizan todos los instrumentos tradicionales anteriores; en
Vila-seca se sirven igualmente del complemento de productividad, pero
adolecen de falta de promocin y de felicitaciones y, finalmente, en Tarragona y
Cambrils no se manifiestan al respecto.
En cuanto a la utilizacin de los indicadores de rendimiento del personal para

otros cometidos adicionales, Reus afirma que se usan indicadores de
procesos de tipo general (pero no especficos de rendimiento de los RRHH)
para que las gerencias conozcan el volumen y la dimensin de los bienes
producidos y los servicios prestados. Tambin (novedad para 2009) se trabaja
en un presupuesto por programas, donde el programa se configura como
unidad de coste y se analiza con indicadores de gestin de equilibrio financiero
del programa 107, y Tarragona que el rendimiento del personal solamente se
ha utilizado como experiencia piloto en algunos cambios del organigrama, as
como que debera corregirse la tendencia a la centralidad de los
106
107
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evaluadores 108. Al no disponer de dicho tipo de indicadores, el resto de

municipios ya ni se manifiesta.
Finalmente, respecto a la opinin del personal acerca del actual modelo de

valoracin del rendimiento y retribucin del desempeo, los informantes de
Vila-seca afirman que sus empleados creen que se trata de un modelo
mejorable, debido a la falta de promocin y de un plan de carrera, al igual que
en Valls y Salou, donde tambin creen que podra ser mejor y ms
transparente. En Cambrils el modelo es aceptado al 50%; el informante de El
Vendrell no dispone de informacin suficiente sobre la opinin general del
personal corporativo, al igual que sucede en Reus y Tarragona, y Calafell
tampoco se manifiesta en este sentido. En cuanto al papel jugado por los
sindicatos en este proceso, en la mayora de ayuntamientos su actuacin ha
sido inexistente. Solamente en Tarragona indican, respecto a la prueba piloto
de valoracin aplicada a la redistribucin del personal, que tanto su aplicacin
como la metodologa utilizada se pact con los sindicatos. En este aspecto,
tambin llama la atencin que en el Ayuntamiento de Vila-seca no existan
sindicatos y que todos los miembros de su Junta de Personal sean
independientes.
7.2.1.3 Programacin poltica y ejecucin gerencial.
En la actualidad, solamente Reus dispone de un modelo gerencial a todos los

niveles. El resto de ayuntamientos encuestados nicamente utilizan gerentes
para dirigir sus organismos autnomos y sociedades municipales. En estos
casos, se constata que tanto el tipo de gestin como los modelos de rendicin
de cuentas adoptados difieren totalmente de lo que se viene aplicando en
Reus. Concretamente, respecto a Reus se nos informa que el Ayuntamiento
se estructura de acuerdo con un modelo gerencial sobre el cual pivotan los
responsables polticos y la estructura administrativa. En cuanto a la libertad de
los gerentes, esta es muy elevada, siendo la Direccin General de Servicios y
los gerentes de mbito los verdaderos gestores de la organizacin. Los
108
Segn entrevista TA E1. En este sentido, debido a la inexistencia de RPT en dicho municipio, los
cambios del organigrama se refieren a redistribuciones de personal.
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responsables polticos efectan la planificacin estratgica (planes de

actuacin municipal, de ordenacin del territorio, de inversiones cuatrienales,
etc.), pero el instrumento o modo de ejecucin de las polticas es decisin de
los gerentes, los cuales responden a dos niveles: Los gerentes de las
Sociedades Annimas Municipales (SAM) rinden cuentas como lo haran los
responsables de cualquier sociedad mercantil (mediante el informe de gestin y
a travs del anlisis detallado de la cuenta de resultados y de los objetivos
conseguidos); en cambio, los gerentes del Ayuntamiento responden en base al
grado de ejecucin presupuestaria relativa a los programas de actuacin en los
que se encuentren involucrados. En cuanto al rgano ante el cual responden,
los gerentes de las SAM lo hacen ante los respectivos Consejos de
Administracin, y los gerentes del Ayuntamiento ante la Direccin General de
Servicios, que a su vez rinde cuentas ante el Equipo de Gobierno. Finalmente,
respecto a las ventajas y resultados obtenidos, existe una permanente tensin
(en la acepcin ms sana de su significado) entre los gerentes, puesto que
parte de su retribucin e incluso su continuidad en el cargo dependen de la
gestin llevada a cabo. Esa presin conlleva normalmente la consecucin de
los resultados esperados 109.
En Tarragona se da el caso de que en anteriores legislaturas haba existido un

gerente municipal, con un acentuado perfil poltico y proveniente de la empresa
privada, el cual se ocupaba de aspectos de coordinacin general (mediacin en
grandes contratos, modernizacin, etc.). Con el nuevo Equipo de Gobierno, la
figura del Gerente Corporativo fue substituida por la del Director Ejecutivo,
ocupada esta vez por un funcionario de habilitacin nacional (escala de
Secretara), con funciones similares a las del anterior directivo, pero con un
mayor componente administrativo-operativo, en detrimento del poltico propio
de los cargos de confianza. En cuanto al nivel de responsabilidad, ste siempre
ha sido muy relativo, pese a tratarse en ambos casos de altos cargos. Antes
por su elevado grado de afinidad al poder poltico del momento, y ahora porque
dicha responsabilidad se limita a la propia de los funcionarios, en funcin de su
rango y de la normativa administrativa aplicable. Finalmente, respecto a las
109
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ventajas del modelo en la prctica, se nos comunica que la anterior experiencia

gerencial no fue muy positiva, estando an por ver y valorar los efectos y
resultados de la gestin del nuevo Director Ejecutivo (comisiones de
modernizacin, desarrollo del POUM, etc.)
El resto de municipios entrevistados no dispone de modelo gerencial, pero se

sirven de gerentes para dirigir sus organismos autnomos y sociedades
municipales. En este sentido, la mayora (Valls, Salou, Vila-seca y Cambrils)
afirma que, a diferencia de lo que sucede en Reus, la responsabilidad de estos
directivos es muy limitada, ya que quien realmente rinde cuentas de la gestin
realizada en cada organismo o sociedad es el cargo poltico (concejal
responsable). Por su parte, Calafell considera que la separacin entre
planificacin poltica y ejecucin administrativa se da con matices, ya que
existen polticos que realizan tareas de funcionarios y funcionarios que toman
decisiones estratgicas 110. Algo parecido ocurre en Salou, donde en ciertas
ocasiones algunos altos funcionarios toman decisiones estratgicas, aunque
con el beneplcito de los polticos. Finalmente, El Vendrell no se manifiesta,
dando a entender que no utiliza dicho modelo organizativo.
7.2.1.4 Gestin directiva y liderazgo.
La mayora de las administraciones locales estudiadas, excepto El Vendrell,

reconocen la existencia de lderes dentro de la organizacin. En este sentido,
los informantes de Reus manifiestan que si por lder se entiende la persona
que ejerce como hacedor de equipos, s existen, aunque a veces dichas
aptitudes no coinciden con el puesto real ocupado en el organigrama 111. En
Valls se nos informa que algunos de los directivos son lderes naturales (el jefe
de personal, el interventor, el jefe de la Polica), pero tambin existen lderes en
las categoras inferiores (el responsable de la OAC y algunos administrativos y
jefes de negociado veteranos y con mucha experiencia). En esta misma lnea
se sitan Vila-seca y Salou. Entre los lderes organizacionales de Cambrils,
110
111
459

Ivan Andreu Barber
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nuestros informantes incluyen a algunos polticos (regidor de Hacienda, de

Informtica, etc.). Finalmente, en Tarragona pueden considerarse lderes el
interventor, el responsable de Informtica y el director ejecutivo. En cuanto a la
proporcin de directivos lderes-gestores tradicionales, Vila-seca declara un
100-0, Calafell un 60-40 y Reus un 50-50. El resto de municipios no se
manifiestan.
Respecto al fomento del liderazgo y a la participacin en toma de decisiones

estratgicas por parte de los trabajadores, las respuestas son diversas. En
Reus la mayora de servicios se gestionan a travs de equipos de trabajo y de
comisiones de brain storming, donde el papel del lder suele aflorar con
facilidad; an as, al igual que sucede en la mayora de los municipios, la
participacin de los trabajadores se limita al desarrollo y evaluacin de las
decisiones estratgicas. En Valls, el liderazgo se fomenta tanto de manera
natural como por parte de los polticos, que lo valoran muy positivamente. En
este municipio, la escasez de recursos econmicos y el hecho de que los
polticos concedan un amplio grado de libertad a los empleados han provocado
que la mayora de iniciativas innovadoras hayan surgido del propio inters de
los trabajadores. Dichas iniciativas suelen materializarse a travs del trabajo en
equipo y de reuniones operativas (donde se toman decisiones estratgicas),
informativas y de seguimiento, a las que asisten tanto funcionarios como
polticos, y en las que todos los departamentos y niveles jerrquicos implicados
participan.
En Tarragona, la organizacin predominante es la tradicional burocrticafuncional, pero orientada al cambio, el cual se instrumentaliza a travs de las
comisiones
de
modernizacin
excelencia,
donde
casi
todos
los
departamentos y niveles jerrquicos se encuentran representados (segn uno

de los informantes, algunas secciones, como por ejemplo la de Patrimonio,
estn quedando fuera del proceso) y donde los empleados municipales, en
funcin de sus categoras y responsabilidades, pueden realizar sus
aportaciones al proceso modernizador. A pesar de todo, la participacin en la
toma de decisiones estratgicas no suele llegar mucho ms all de las simples
sugerencias. Un caso parecido se da en Cambrils, donde se fomenta el
460

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liderazgo (aunque no la toma de decisiones) a travs del denominado grupo

impulsor de la excelencia, del cual forman parte unas 20 personas, entre
polticos y funcionarios.
La organizacin del Ayuntamiento de Vila-seca es totalmente de tipo

burocrtico-funcional y no suele fomentar el liderazgo. An as, se nos informa
que entre sus empleados existen algunos lderes naturales, se trabaja en
equipo de manera habitual (incluso se intent introducir la gestin por objetivos,
pero no funcion) y se promueve la participacin de ciertos funcionarios (altos
cargos solamente) en la toma de decisiones, a travs de la denominada
ponencia de inversiones, compuesta por funcionarios y por polticos, y donde
todos los departamentos municipales se encuentran representados. En Calafell
se ha intentado fomentar el liderazgo, pero an tiene mucho peso la
organizacin funcional-burocrtica tradicional 112; en cualquier caso, tambin se
realizan reuniones peridicas de directivos.
En Salou, se fomenta el liderazgo a travs de las diferentes comisiones

tcnicas operativas (de participacin ciudadana, de procesos, de igualdad, etc.)
y del trabajo en equipo (normalmente impulsado por los propios empleados, en
funcin de sus necesidades y con el beneplcito de los polticos, que suelen
conceder amplias libertades en este sentido, al igual que sucede en Valls).
Como aspecto diferenciador respecto a otros municipios como Vila-seca, se da
el caso de que las reuniones de los cargos de primer nivel son principalmente
de tipo informativo y de seguimiento (los polticos preguntan a los funcionarios
acerca del estado de una serie de asuntos fijados en el orden del da); en
cambio, las comisiones tcnicas operativas, formadas por cargos de segundo
nivel de diversas categoras y procedencias (y a las que tambin asisten los
polticos), suelen ser mucho ms fructferas en cuanto a la participacin y a la
toma de decisiones 113.
112
113
En este sentido, vase el apartado 6.3.3.4 C.
461

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Finalmente, hay que destacar que todos los municipios coinciden en el enorme
beneficio que reportan las prcticas de fomento del liderazgo a la organizacin
y a sus empleados. Respecto a los sindicatos, en ningn caso se promueve su
participacin en la gestin y la toma de decisiones estratgicas.
7.2.1.5 tica pblica y cultura organizativa.
Ninguno de los municipios estudiados dispone de regulacin formal en cuanto a

responsabilidad tica, moral o social ms all de la legalmente establecida por
el Derecho Administrativo y el procedimiento a seguir, guindose sus
empleados por la propia tica personal y por lo establecido en las leyes. En
cuanto al tipo de cultura organizativa, Reus encabeza los municipios que
apuestan por la descentralizacin, la cooperacin y la orientacin al cambio, el
trabajo en grupo y la gestin de calidad a travs de procesos. En palabras de
nuestros informantes, se trata de una organizacin superdescentralizada,
donde la mayora de servicios se prestan mediante entes instrumentales
(sociedades annimas municipales, entidades pblicas empresariales locales,
organismos autnomos, consorcios, etc.), conllevando un alto grado de
especializacin
una
orientacin
hacia
el
cliente/contribuyente/ciudadano/usuario del servicio pblico importante 114. El

segundo municipio con mayor grado de orientacin al cambio es Cambrils,
cuyos rasgos organizativos ms caractersticos son igualmente la implantacin
de modelos de calidad, de excelencia, de gestin por procesos y de
descentralizacin administrativa (entidades pblicas empresariales locales,
sociedades limitadas, sociedades annimas municipales, patronatos, etc.),
habiendo alcanzado cierta madurez en este sentido, aunque no tanta como en
el caso anterior. A pesar de todo, los informantes creen que an mantiene un
substrato de organizacin burocrtica-funcional, el cual se manifiesta en
ocasiones a travs de actitudes que chocan frontalmente con la filosofa de la
excelencia y de la mejora continua, tales como la arbitrariedad en algunos
nombramientos de personal.
114
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Un paso por detrs de Cambrils se encuentra Salou, donde el cambio de

modelo se ha iniciado ms tarde, y donde la descentralizacin no se da, ya que
nicamente existe un organismo autnomo: el Patronato de Turismo. A pesar
de ello, en la actualidad se constata la clara existencia de una fuerte
orientacin y, por primera vez, una voluntad comn en toda la organizacin tanto por parte de los funcionarios como de los polticos- de impulsar el cambio
hacia el nuevo modelo de gestin y de cultura organizativa, multiplicndose las
reuniones y las iniciativas transversales y de trabajo en equipo a travs de
grupos multidisciplinares y multinivel, constituidos tanto en base a la voluntad
poltica como por iniciativa propia. Esta voluntad general se alimenta de una
serie de factores inductores determinantes en dicha transicin (juventud del
personal, gran crecimiento, cambio poltico, nueva regulacin legal, etc.),
capaces incluso de arrastrar a los incrdulos 115 hacia el nuevo modelo, y
logrando que lo vean como algo necesario e irrenunciable.
En Tarragona, El Vendrell y Valls el modelo organizativo predominante es el

burocrtico funcional, pero en transicin hacia el cambio. Tarragona es un
ayuntamiento tradicional cuya madurez y gran tamao dificulta enormemente
las iniciativas de tipo global. A pesar de ello, la renovacin consistorial y la
nueva legislacin sobre acceso electrnico a la informacin corporativa han
acelerado considerablemente dicho proceso de rediseo integral. El Vendrell
tambin es un ayuntamiento de tipo tradicional que todava no ha dado el salto
a la gestin integral por procesos. Como en el caso anterior, su gran tamao le
dificulta el cambio global, pero a la vez le permite disponer de suficientes
recursos para impulsar algunas innovaciones de tipo parcial (OAC, empresas
municipales, participacin ciudadana, comunicacin corporativa, etc.), aspectos
que, segn se nos informa, acabarn influyendo a medio plazo en su cultura
corporativa. En cuanto a Valls, sus rasgos ms caractersticos son, en palabras
de nuestros informantes, que las actividades orientadas al cambio se dan
principalmente gracias a la propia iniciativa (aceptada y valorada por los
polticos, pero no financiada) y a las necesidades de algunos departamentos
115
Segn entrevista SA E7.
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lderes en este sentido (Informtica, OAC, Hacienda), supliendo la falta de

recursos materiales, personales y econmicos dedicados a la innovacin 116.
En el otro extremo se sitan los ayuntamientos de Vila-seca y Calafell. Segn

se nos informa, Vila-seca presenta una marcada estructura burocrticafuncional, combinada con una cultura corporativa tradicional; ambas de un alto
grado de eficiencia (muy poco personal, pero eficiente y estable, escasa
descentralizacin y ausencia de iniciativas modernizadoras) y sin atisbos de
cambio. En el aspecto modernizador solamente destaca el impulso dado a sus
iniciativas de participacin ciudadana. Finalmente, la organizacin de Calafell
tambin es de tipo burocrtico-funcional, siendo el rasgo ms caracterstico de
su cultura organizativa la existencia de departamentos independientes y en
competencia que no colaboran entre s.
En ninguno de los casos estudiados, la misin, visin y valores de la

organizacin se encuentran oficialmente establecidos en la actualidad, pero
Cambrils (en continuo cambio) y Tarragona (a partir del discurso de investidura
del actual Alcalde) podran 117 estar trabajando en ello. En este sentido, la
mayora de municipios creen que su existencia supondra en general una
ventaja para la organizacin y sus empleados. Solamente Valls opina que se
trata de conceptos muy tericos, siendo difcil evaluar su utilidad en el mbito
local, donde las funciones y competencias se encuentran claramente
establecidas. Para este ayuntamiento, sera mejor disponer de mayores
recursos reales. Por su parte, Vila-seca no cree en la utilidad de dichos
conceptos y El Vendrell no se manifiesta.
7.2.1.6 Comunicacin interna y acceso interno a la informacin

corporativa.
Reus plantea la comunicacin interna y el acceso interno a la informacin

corporativa como un proceso estratgico de gestin del cambio organizacional.
116
117

Los informantes entrevistados no lo conocen con exactitud.
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A pesar de ello, no dispone de regulacin formal en este sentido. El uso del

correo electrnico se encuentra totalmente implantado mediante la Intranet y la
extensin del expediente electrnico 118. Igualmente a travs de la Intranet sus
empleados pueden efectuar quejas y sugerencias o proponer buenas prcticas,
las cuales generalmente son tomadas en consideracin para la mejora
continua. La informacin corporativa suele compartirse de manera habitual y
sin resistencias entre los departamentos, aspecto que, segn nuestros
informantes, supone una gran ventaja. En este sentido, se lleva aos
trabajando en una base de datos nica de terceros (todava no alcanzada), que
ya abarca a la mayora de programas informticos. El obstculo principal para
su completa implantacin proviene de la normativa sobre proteccin de datos
personales 119.
En un estado parecido se encuentra Tarragona, donde dicho proceso tambin

se plantea de forma estratgica, siendo habitualmente objeto de debate en las
comisiones de excelencia. En este sentido, en breve se prev regular la
comunicacin interna a travs de una nueva versin de la Intranet corporativa,
mucho ms potente que la actual, que dispondr de las siguientes
funcionalidades:
Consultas
variadas,
acceso
documentacin
oficial,
documentacin compartida, comunicaciones de personal (vacaciones, ayudas,

control de entrada y salida, etc.), quejas y sugerencias e informacin sindical.
En cuanto al correo electrnico, su uso es habitual, pero todava se recurre a
las
notas
de
rgimen
interno
para
oficializar
las
comunicaciones
interdepartamentales. En la actualidad, la informacin disponible se comparte

principalmente de manera informal o extraoficial, pero existe la voluntad comn
de fomentar el trabajo transversal protocolizado 120, siguiendo el modelo
utilizado en el Ayuntamiento de Vitoria, en lnea con la implantacin del
expediente nico para cada ciudadano. Dicha implantacin actualmente se
debate en la comisin del mismo nombre. El principal problema a la hora de
compartir la citada informacin radica en su alto grado de dispersin. As,
118
119
dem anterior.
120
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aparte de los datos centralizados en el rea econmica, el resto se encuentra

repartido por toda la organizacin, haciendo sumamente difcil su reagrupacin
y puesta en comn. Por ltimo, respecto a las posibles resistencias, los
informantes afirman que en este aspecto se producen algunas, pero ms por
desinformacin que por mala fe.
Pese a su elevado grado de evolucin y orientacin al cambio, el Ayuntamiento

de Cambrils plantea la comunicacin interna y el acceso a la informacin
corporativa de manera tradicional, no existiendo ninguna pauta preestablecida
en este sentido. No obstante, el uso del correo electrnico se encuentra
totalmente extendido entre el personal, as como tambin el uso de la Intranet
corporativa. Igualmente los empleados pueden realizar quejas y sugerencias a
travs de diversos medios: correo electrnico, cajas descentralizadas, etc.
Dichas quejas se trasladan a la regidura de Hacienda y Gestin Estratgica,
de la cual depende el departamento de personal, para que sean tomadas en
consideracin. Como en el caso de Tarragona, la informacin corporativa se
comparte principalmente de manera informal, no existiendo ninguna pauta
preestablecida ni demasiadas resistencias entre los departamentos, que
mantienen un buen clima de trabajo y colaboracin.
En una situacin parecida se encuentra Salou, con la particularidad de que su

Intranet permite gestionar la mayora de las incidencias de personal
(vacaciones, asuntos propios, desayuno, control de fichajes, etc.), an no
disponibles en municipios tericamente ms avanzados en ese aspecto (p. ej.
Tarragona), as como tambin efectuar quejas, sugerencias y aportaciones
varias 121. En este ltimo caso, el problema radica en que el medio es tan
informal y la consideracin tan escasa que prcticamente nadie lo utiliza. Por
otro lado, su todava reducido tamao le permite disponer de un considerable
grado de centralizacin en la informacin: base nica de personas y entidades,
programa GIM de gestin econmica, enlace contable de nminas, etc., que se
completar con la inminente implantacin del gestor de expedientes
121
Vase apartado 6.3.3.5 A
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corporativo 122. Finalmente, la colaboracin interdepartamental -tanto formal

como informal- suele ser bastante frecuente, y las resistencias escasas.
El caso de Valls es parecido al de los dos anteriores: planteamiento tradicional,

pero con algunas innovaciones consolidadas (Intranet, correo electrnico,
posibilidad de realizar quejas y sugerencias informalmente por e-mail), no
existiendo nada preestablecido en este sentido. Tampoco se dispone de un
standard a la hora de compartir la informacin, que debe suplirse con la buena
voluntad y entendimiento entre los departamentos. Excepto en el sistema de
informacin geogrfica (GIS), abierto a todas las reas, cada unidad gestiona
sus propios datos, producindose algunas resistencias debido a la influencia de
la estructura burocrtica-funcional, de manera que resulta difcil lograr que un
departamento se aproveche del trabajo de otro si no ha participado en su
elaboracin, o si no le han permitido participar.
Segn nuestros informantes, en Calafell no existen sistemas estructurados de

comunicacin interna 123. Los empleados disponen de Intranet y utilizan
regularmente el correo electrnico (aunque continan circulando las notas de
rgimen interior); en cambio, no pueden efectuar quejas y sugerencias a travs
de canales informales. La informacin se comparte con dificultad y sin ninguna
pauta preestablecida, existiendo muchas resistencias, debido a que cada
departamento se siente y acta como propietario de los datos que genera y
gestiona. Por ltimo, el personal entrevistado cree que la gestin compartida de
bases de datos centralizadas supondra una ventaja para la organizacin.
En cuanto a Vila-seca, tanto la comunicacin interna como el acceso a la

informacin corporativa se plantean de manera totalmente tradicional,
careciendo de regulaciones en este sentido. El correo electrnico se utiliza
solamente a efectos informativos, en ningn caso como substitutivo de las
notas de rgimen interior. Tampoco se dispone de Intranet, ni se pueden
efectuar quejas o sugerencias por canales informales (excepto de palabra). A
122
Vase apartado 6.3.3.4 B
123
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pesar de que la informacin no se suele compartir a travs del uso de bases de

datos centralizadas (excepto la econmica, ubicada en una misma aplicacin
informtica), existe muy buena relacin entre todos los departamentos, debido
principalmente al reducido tamao de la organizacin y a la ausencia total de
resistencias. Aun as, nuestros informantes piensan que la gestin compartida
de dichas bases de datos sera positiva, si existieran. Finalmente, el informante
de El Vendrell solamente manifiesta que su organizacin dispone de Intranet,
as como que los departamentos suelen compartir la informacin corporativa y
la gestin de las bases de datos informatizadas sin resistencias.
7.2.1.7 Actitud general frente a la innovacin.
En Reus la innovacin es impulsada formalmente por la Direccin General de

Servicios y por las distintas gerencias, aunque los motores del cambio suelen
ser los lderes de la organizacin 124. Normalmente, se nos informa que el
personal percibe dicha innovacin como una mejora real y efectiva, dado que la
mayora de procesos nuevos van encaminados a lograr una mayor eficiencia a
travs de la reduccin de los costes, que a su vez suele traducirse en una
menor carga de trabajo o de tiempo de ejecucin. En cuanto a las resistencias,
si existen son mnimas, siendo paradigmtica la que protagoniz el anterior
Interventor Municipal cuando se acord separar la funcin presupuestaria (de
gestin) de la contable (de registro, propia de la Intervencin), alegando que
dicho cambio restaba importancia a su figura dentro de la organizacin, puesto
que hasta ese momento tambin se ocupaba de la gestin del presupuesto.
Finalmente, se nos informa de la existencia de un departamento dedicado
exclusivamente a la innovacin.
En Cambrils, quien impulsa la innovacin es el Departamento de Organizacin

y Excelencia, formado por tres personas dedicadas en exclusividad. En
general, el personal percibe dicha innovacin como una mejora real y
aprovechable, participando de buen grado en los procesos relacionados con la
calidad y las nuevas tecnologas. Si existen, las resistencias suelen venir por la
124
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distorsin que suponen algunas prcticas de promocin a dedo del personal

de confianza, totalmente legales pero contrapuestas a la filosofa de la
excelencia que se pretende implantar.
En Tarragona la innovacin es impulsada tanto por los polticos (que dejan

hacer) como por algunos lderes (los miembros de las comisiones de
modernizacin), siendo destacable la actividad llevada a cabo en este sentido
por el Interventor municipal y por el Director Ejecutivo. Segn nuestros
informantes, uno de los rasgos ms caractersticos de dicho impulso tcnico
compartido es el equilibrio de fuerzas existente entre las reas tcnicoeconmica y jurdica-administrativa, que se traduce en una mayor robustez del
proceso innovador, sobre todo en cuanto a garantas y seguridad jurdica,
suponiendo una autntica ventaja competitiva frente al resto de localidades. La
participacin del personal en los nuevos proyectos suele darse sin apenas
resistencias, aunque en algunas ocasiones el proceso innovador inspira cierta
desconfianza e incredulidad, especialmente entre los empleados ms
veteranos. Finalmente, no existe un departamento especfico de innovacin,
coordinndose todo el proceso a travs del Director Ejecutivo, el Servicio de
Ordenacin Administrativa y Corporativa y las comisiones de modernizacin.
En Salou la innovacin se impulsa bsicamente a travs de las comisiones

operativas de procesos, de la OAC, del gestor de contenidos Web y de
participacin ciudadana; todas ellas compuestas tanto por empleados
municipales -de distintos niveles y procedencias- como por polticos. Se nos
informa que la actitud general de los miembros es muy positiva, al igual que la
del resto de trabajadores y cargos electos, no existiendo resistencias en este
sentido, aunque s un poco de desconfianza entre los sectores ms
tradicionales de cada rea, as como un cierto desentendimiento por parte de la
mayora de altos cargos administrativos (salvo el interventor, que participa en
algunas comisiones operativas por propia iniciativa), quienes consideran el
proceso de innovacin como un asunto de importancia menor. Aunque no
existe un departamento exclusivamente dedicado a la innovacin, la Seccin
de Informtica y Nuevas Tecnologas se ocupa de la coordinacin de la
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mayora de dichas comisiones, aspecto que refuerza el carcter tcnico del

modelo salouense, en detrimento de un mayor grado de perspectiva jurdica.
Segn los informantes, los principales impulsores de la modernizacin en

Calafell son los polticos. Esta visin unilateral del proceso provoca falta de
consenso y notables resistencias al cambio por parte del funcionariado, que en
general percibe la innovacin como una imposicin. En cuanto a la existencia
de departamentos dedicados en exclusiva a estos aspectos, los entrevistados
constatan la reciente creacin de un departamento de nuevas tecnologas.
En Valls se produce una dualidad entre los departamentos innovadores y los

departamentos tradicionales. Son innovadores la Oficina de Atencin
Ciudadana (OAC) y el rea de Hacienda, adems de algunos organismos
pblicos municipales y del departamento de Informtica, a pesar de que ste
ltimo es muy reducido y no dispone de recursos suficientes; y tradicionales
todos los dems. En general, las acciones modernizadoras suelen llevarse a
cabo gracias a la propia iniciativa de los departamentos innovadores, siendo
entonces cuando el personal las percibe realmente como una verdadera y
aprovechable mejora. El mismo dualismo se da en cuanto a la participacin del
personal en dichas iniciativas. Por ltimo, no existe un departamento dedicado
en exclusiva a las nuevas tecnologas, dependiendo el xito o el fracaso de las
acciones emprendidas en este sentido de la propia iniciativa de las partes
interesadas y, en menor medida, del departamento de Informtica.
El impulso de la innovacin en Vila-seca proviene principalmente de los jefes,

aunque en ocasiones tambin de algunos subordinados. Generalmente, el
personal percibe la modernizacin como una mejora real y efectiva,
participando sin resistencias en las escasas iniciativas promovidas en este
sentido. La coordinacin de dichos procesos corre a cargo de Informtica, ya
que no existe ningn otro departamento dedicado exclusivamente a la
innovacin.
Finalmente, el informante de El Vendrell no respondi la pregunta, pero dej

entrever en otras que, pese a que se trata de un ayuntamiento de tipo
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tradicional, existe una cierta orientacin al cambio, la cual se transmite a la

actitud de su personal.
7.2.2 Principios de NGP en relacin a los clientes externos y a la gestin y

prestacin de los Servicios Pblicos.
7.2.2.1 Modularizacin o corporatizacin.
La modularizacin o corporatizacin es el rasgo ms caracterstico del

Ayuntamiento de Reus. Iniciada a mediados de los aos 80 del siglo XX, hoy
en da la organizacin cuenta con cinco organismos autnomos (OOAA),
dieciocho sociedades mercantiles y una entidad publica empresarial local
(EPEL), participando adems en varios consorcios. No existen sociedades
mixtas y las concesiones tradicionales de servicios pblicos son residuales y a
extinguir, optndose siempre que es posible por la gestin directa a travs de
entes instrumentales. La creacin y proliferacin de dichos entes se produce a
medida que se van extinguiendo las concesiones de gestin indirecta; as como
tambin cuando, por motivos diversos, alguna de las empresas ya operativas
decide iniciar la prestacin de una actividad diferenciada de su objeto inicial de
manera permanente. Segn los informantes, las ventajas de este tipo de
prcticas son la gestin directa, la especializacin, la orientacin al cliente, la
gestin con criterios mercantiles, la agilidad administrativa y la autofinanciacin.
En cuanto a los inconvenientes, los ms importantes son la fiscalizacin ex
post (menor control previo por parte de la Intervencin) y la prdida de
cohesin y visin de grupo. Para solucionar este ltimo problema, la
organizacin reusense ha optado por la creacin de dos holding, uno para las
sociedades de mercado y otro para las de no mercado -en trminos de
financiacin-, pudiendo as coordinar de un modo ms operativo sus grandes
programas de actuacin y el establecimiento de polticas conjuntas, tales como
el cash-pooling (gestin unificada de tesorera).
Cambrils sigue la estela de Reus, con diversos OOAA, sociedades municipales

y una EPEL de gestin urbanstica. Los OOAA se constituyeron hace tiempo,
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pero las sociedades y la EPEL son de existencia reciente, tendindose hacia

una mayor proliferacin de este tipo de figuras. Segn se nos comunica, los
motivos de su existencia son la voluntad poltica, las modas y modelos tomados
de otras ciudades, la posibilidad de asumir un mayor grado de endeudamiento evitando en gran medida la tutela financiera y los lmites establecidos en este
sentido por las administraciones superiores- y la deduccin del IVA soportado.
Entre los inconvenientes, cabe destacar la prdida de control por parte de la
Intervencin municipal y la dificultad de lograr una planificacin conjunta de
toda la organizacin.
A pesar de contar histricamente con diversos OOAA y sociedades

municipales, el Ayuntamiento de Tarragona presenta un menor grado de
descentralizacin, siendo su modelo ms tradicional que el de los municipios
anteriores (no dispone de ninguna EPEL). Segn nuestros informantes, la
proliferacin de dichos entes sigue una pauta marcadamente poltica: si la
actividad poltica es dinmica, la evolucin de dichos entes tambin lo ser, y
viceversa. En cuanto a las ventajas, el personal entrevistado se muestra
bastante escptico, afirmando que suelen ser menores que las esperadas. Lo
mismo sucede con los inconvenientes, puesto que tampoco suelen ser tantos.
El Ayuntamiento de Valls dispone histricamente de dos sociedades annimas

municipales (SAM) participadas al 100%, una mercantil participada al 49%, una
fundacin privada y varios OOAA municipales. Al igual que en Tarragona, la
principal pauta seguida en su proliferacin es el reparto de poder poltico. A las
ventajas citadas anteriormente, nuestros informantes aaden la no sujecin a
ciertas restricciones en la provisin del personal, y a los inconvenientes el
excesivo nmero existente, la mala relacin coste/beneficio y la laboriosa
consolidacin de cuentas.
En Vila-seca solamente existen dos patronatos (el del Conservatorio Municipal

de Msica y el del Patronato de Turismo), mantenindose la tendencia
invariable desde hace mucho tiempo. Las ventajas del modelo son el pequeo
tamao y la elevada centralizacin y eficiencia, y los inconvenientes los lmites
legales de endeudamiento (no obstante, en este municipio la deuda es casi
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inexistente). En una situacin parecida se encuentra Salou, que slo cuenta

con un OOAA: el Patronato de Turismo, constituido en el ao 1990. De Calafell
nicamente se sabe que tambin utilizan dicha prctica, en este caso de
manera reciente, no disponiendo de ms informacin al respecto. Finalmente,
el informante de El Vendrell tampoco respondi a la pregunta, aunque
indirectamente se constata la existencia de dicho tipo de entes.
7.2.2.2 Descentralizacin y subsidiariedad.
En todos los municipios estudiados se prestan servicios municipales

adicionales a los mnimos obligatorios establecidos por la Ley de bases de
Rgimen Local. Si no fuera as, posiblemente no se llegaran a llevar a cabo
por falta de medios. En el Ayuntamiento de Vila-seca solamente se dan
servicios adicionales en materia de asistencia social e inmigracin 125. Segn
los informantes de Cambrils, los servicios voluntarios suponen el 30% del gasto
ordinario de su presupuesto 126. Generalmente, dicha prestacin resulta
beneficiosa desde el punto de vista de la eficacia y la proximidad, pero no en
cuanto a la eficiencia econmico-financiera, ya que en la mayora de ocasiones
la asuncin se realiza en virtud de subvenciones concedidas por otros entes
supramunicipales que rara vez sufragan el 100% del coste del servicio.
Respecto a las posibles duplicidades en este sentido, en ningn caso se
constata su existencia.
Por otra parte, la colaboracin con otras administraciones suele ser habitual en
todos los ayuntamientos estudiados, aunque presenta ciertos matices. En este
sentido, y a modo de ejemplo, Tarragona fue en su da pionera en la
implantacin del convenio Administraci Oberta de Catalunya (AOC). En
cambio, la colaboracin del tipo registro de entrada descentralizado suele
darse ms en los ayuntamientos pequeos que en los grandes, dado que los
municipios que gestionan estos ltimos ya cuentan con delegaciones de las
administraciones superiores (Agencia Tributaria, INEM, Polica Nacional,
125
Segn entrevista VS E1.
126
Segn encuesta CM E1.
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subdelegaciones de gobierno, etc.). Finalmente, en ninguna ocasin ha sido

necesario establecer lmites voluntarios a dicha prctica de manera
permanente, aunque en Salou se tuvo que limitar la tramitacin de algunas
solicitudes en materia de bienestar social dirigidas a la Generalitat por la falta
puntual de medios suficientes en la Oficina de Atencin Ciudadana (OAC).
7.2.2.3 Competencia pblica.
En el Ayuntamiento de Reus no existe competencia entre sus propios

organismos pblicos y sociedades municipales dependientes, puesto que el
objeto social de cada uno de ellos se encuentra claramente diferenciado, al
igual que la financiacin 127. En cambio, y debido fundamentalmente a su
modelo de gestin, marcadamente empresarial, s que se definen polticas de
competencia con otros municipios, principalmente a nivel de Catalunya y
prcticamente en todos los mbitos de gestin, percibiendo a los dems
ayuntamientos como competidores.
En el resto de corporaciones locales se mantiene la misma tnica en cuanto a

los entes instrumentales. Como aspecto destacable, los informantes de Valls
afirman que en ciertos casos, la falta de coordinacin -nunca el nimo de
competir- entre dichos organismos ha provocado duplicidades en la prestacin
de algunos servicios 128. En cuanto a la competencia directa con otros
municipios, y a diferencia de Reus, no suelen existir polticas y estrategias
estructuradas en este sentido, siendo en general el clima de total colaboracin,
especialmente con las localidades cercanas: Escuela Oficial de Idiomas (EOI),
Fira del Mar y proyecto bicing compartidos entre Salou y Cambrils; o proyecto
Carretera y Manta entre Cambrils, Salou y Vila-seca, por ejemplo. En
cualquier caso, los municipios tursticos s que suelen promocionar sus
destinos: Cambrils, Salou, Vila-seca, El Vendrell y Tarragona (Patrimonio de la
Humanidad) a travs de sus patronatos de turismo y a nivel mundial, y Valls a
127
128
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nivel nacional (calots y castells), pero siempre actuando en favor del rea
geogrfica a la cual pertenecen: el Camp de Tarragona.
7.2.2.4 Colaboracin entre el sector pblico y el sector privado.
Solamente Reus confirma la existencia de una colaboracin pblico-privada

plena, siendo su manifestacin ms significativa la creacin de consorcios.
Segn nuestros informantes, el principal beneficio de dicha prctica es la
posibilidad de convergencia de las polticas pblicas junto a otros intereses con
la misma finalidad 129. A menor escala, los municipios de Vila-seca y de Salou
integran en su territorio el denominado Consorcio Recreativo y Turstico (CRT),
aunque esta vez se trata de un ente supramunicipal para la gestin conjunta de
los intereses del resort Port Aventura. Por su parte, los informantes de Valls
afirman que la nica colaboracin pblica-privada que se da en su municipio es
la gestin municipal de una fundacin privada. Finalmente, el resto de
ayuntamientos, incluido el de Tarragona, presentan una actitud bastante
tradicional y conservadora en este sentido.
Respecto al papel del ayuntamiento en la actividad econmica, nuevamente

Reus es el nico ente local que fomenta -e incluso publicita- abiertamente la
idea de que se trata de un actor ms en dicha actividad. Cambrils tambin
afirma sentirse en cierto modo partcipe, aunque no de forma abierta, sino slo
en opinin de uno de nuestros informantes. En cuanto al resto de municipios
estudiados, la mayora cree que dicho fenmeno difcilmente puede darse en
entes pblicos de pequeo tamao, siendo ms propio de las administraciones
superiores y de los grandes municipios. Por su parte, y a pesar de tratarse de
un ayuntamiento grande, Tarragona tambin se muestra tradicional en este
sentido debido a que, segn nuestros informantes, el gran nmero de servicios
que debe prestar comprometen la prctica totalidad de los recursos
disponibles, reduciendo enormemente su margen de maniobra en este sentido.
129
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7.2.2.5 Competencia real o simulada pblico-privada.
Nuevamente vuelve a ser Reus el consistorio ms avanzado en este sentido,

llegando sus SAM incluso a gestionar servicios en otras poblaciones (en
materia de aguas y asistencia social y sanitaria, por ejemplo), aspecto que no
se da en ninguno de los dems ayuntamientos del Camp de Tarragona. En
cambio, dentro del mismo municipio, la competencia pblico-privada suele ser
ms habitual, especialmente en determinados sectores tales como la
enseanza no reglada, las actividades deportivas o los aparcamientos. En este
sentido, los informantes de Valls afirman no conocer con exactitud si se trata
de una verdadera competencia o ms bien de la necesidad de dichos
equipamientos o servicios 130. Respecto a los mtodos utilizados para
mantener la competitividad en el mercado, Valls aboga por la prestacin de un
buen servicio a bajo coste, aspecto que Reus operacionaliza -al igual que la
mayora de municipios- a travs de la fijacin de precios pblicos, cuya base
mnima es el coste del servicio; y de la competencia en rgimen abierto de
mercado, en el caso de las sociedades municipales. Donde s coinciden todas
las administraciones locales estudiadas es en constatar la competitividad de
sus entes instrumentales y los beneficios de dichas prcticas. Finalmente,
ninguno de los ayuntamientos entrevistados realiza prcticas de creacin de
mercados simulados.
7.2.2.6 Precios, tasas y tquets moderadores del consumo o copagos.
Solamente Reus reconoce abiertamente la utilizacin y utilidad de este tipo de

instrumentos entendidos de manera estratgica, siendo muchas y variadas las
polticas llevadas a cabo en este sentido. El Vendrell, por su parte, se decanta
por un modelo de tipo mixto, donde la cultura tradicional no siempre se aplica
(por ejemplo, la tasa de residuos domsticos solo cubre el coste del servicio en
un 47%) 131. El resto de municipios afirma utilizar modelos ms bien
tradicionales, pero que a su vez incluyen bonificaciones de origen muy diverso
130
131
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(paquetes anti-crisis, reducciones de cuotas de guardera segn nivel de renta

o valor catastral de la vivienda habitual, descuentos por domiciliacin de
impuestos,
aplazamientos
fraccionamientos
sin
coste,
abonos
en
instalaciones deportivas, horas de zona azul gratuitas o bonificadas, transporte

pblico, etc.), siendo la tendencia al aumento de dicho tipo de prcticas.
7.2.2.7 Vales, bonos y cheques.
En general se sigue la misma tendencia que en el caso anterior, con Reus

nuevamente a la cabeza del grupo. Segn los informantes de dicho municipio,
la existencia de este tipo de instrumentos se informa suficientemente, y su
concesin no se da de forma discrecional, cumpliendo generalmente los
objetivos propuestos. Respecto a los inconvenientes, uno de los principales es
el impacto financiero provocado por ciertas iniciativas. En cuanto al resto de
poblaciones estudiadas, destacan Salou y Cambrils por disponer de tarjetas
residentes, que agrupan un gran nmero de servicios (descuentos en
comercios adheridos y en instalaciones municipales, lneas de crdito y horas
gratuitas de zona azul -en el caso de Salou-, entre otros).
Tambin resulta significativo el proyecto piloto en materia laboral llevado a

cabo por el Ayuntamiento de Valls, en colaboracin con la Generalitat de
Catalunya. En palabras de nuestros informantes: Se trata de la aplicacin de
un plan de la administracin autonmica para lograr que se legalice el trabajo
de las empleadas de hogar. A tal fin, nuestra fundacin privada concede unos
cheques servicio, financiados a partes iguales por el Ayuntamiento y por la
Generalitat, para pagar a las asistentas las cuales, al formar parte de la plantilla
de la fundacin, se encuentran todas aseguradas 132. En este caso, la
existencia de dichos cheques tambin se informa suficientemente, aunque los
entrevistados creen que su concesin resulta un tanto discrecional, ya que se
conceden todos los cheques que se solicitan. A pesar de todo, el instrumento
cumple normalmente su objetivo sin inconvenientes. Finalmente, el resto de
municipios solamente manifiestan la no utilizacin de dicho tipo de
132
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instrumentos, aunque se constata que muchas veces la informacin del

personal entrevistado no es completa en este sentido.
7.2.2.8 Mercados de derechos, permisos o cuotas para gestionar el uso de

los recursos de propiedad comn.
Solamente Reus afirma utilizar -o haber utilizado alguna vez- dicho

instrumento, repartiendo derechos de uso y gestin de determinados servicios
pblicos con fines estratgicos, aunque los informantes no detallan cmo. En
cualquier caso, los entrevistados creen que los resultados de este tipo de
prcticas son -o fueron- favorables.
7.2.2.9 Contratacin externa de la produccin de bienes o servicios

suministrados bajo provisin pblica (gestin indirecta).
En Reus el grado de externalizacin es nfimo, ya que el nico servicio de

cierta magnitud que se mantiene bajo gestin indirecta es el de recogida de
basuras y limpieza viaria. En este sentido, y lejos de estabilizarse, la tendencia
contina siendo a la baja -a medida que van venciendo los contratos-. Segn
los informantes, las razones fundamentales de este proceso hay que buscarlas
en el denominado Modelo Reus, que promueve la utilizacin de la gestin
directa en la mayora de mbitos municipales relacionados con las actividades
y los servicios. Debido a esta circunstancia, la evaluacin previa de los pros y
los contras antes de llevar a cabo cualquier proceso de externalizacin no
suele producirse, ya que prcticamente es una decisin predeterminada que el
modelo sea siempre de gestin directa 133. La direccin de las escasas
concesiones de servicios pblicos existentes suele realizarse de manera
conjunta entre Contratacin y el departamento responsable del servicio, siendo
las actividades de gestin directa responsabilidad exclusiva de las sociedades
encargadas de su prestacin. Finalmente, en cuanto a la aplicacin de
prcticas innovadoras, Reus lidera en solitario el grupo de municipios que
utilizan en gestin pblica instrumentos tan avanzados como los holding
133
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empresariales (Innova y EPEL Innova), que no se dan en ninguno de los

dems ayuntamientos del mbito geogrfico estudiado.
En Calafell y El Vendrell el grado de externalizacin es medio, siendo la

tendencia estable en este sentido puesto que, segn este ltimo consistorio,
no se han presentado razones por las cuales sea necesaria la gestin indirecta
de ms servicios pblicos 134. En ambos municipios, la evaluacin previa a
dicho proceso externalizador no suele llevarse a cabo, coincidiendo igualmente
sus entrevistados en declarar que la gestin de las concesiones en
funcionamiento se realiza de manera coordinada entre los departamentos
responsables del servicio, el Servicio de Contratacin y los Servicios
Econmicos. Por ltimo, slo los informantes de El Vendrell afirman utilizar
como prctica novedosa las empresas mixtas. En cualquier caso, parece claro
que en ninguno de los dos ayuntamientos se aplica un modelo tan avanzado
como el de Reus.
En los dems municipios estudiados el grado de externalizacin es elevado, sin

que se observe una relacin directa entre dicho nivel y el tamao de las
corporaciones. En Vila-seca, Tarragona y Salou la tendencia es a la
estabilizacin, mientras que en Cambrils y Valls dicha prctica va en aumento.
En este sentido, se da el caso de que el cambio de gobierno municipal, las
polticas de promocin de la ocupacin en momentos de crisis y el elevado
coste de algunos servicios contratados externamente estn provocando un
profundo replanteamiento en los modelos de gestin de los ayuntamientos de
Tarragona y Salou, que han optado por sustituir la externalizacin
indiscriminada por el refuerzo de la brigada municipal -casi desaparecida en los
ltimos tiempos- y la recuperacin de la gestin directa de algunos servicios
municipales de poca especializacin.
En la misma lnea, y sin perjuicio de su elevado grado de externalizacin, el

Ayuntamiento de Valls mantiene una importante brigada municipal, as como la
gestin directa del servicio de limpieza de las instalaciones municipales. A
134
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pesar de ello, nuestros informantes manifiestan que dichos servicios propios les
resultan caros y poco eficientes. En cuanto a las razones fundamentales del
proceso externalizador, las ms valoradas por este ltimo grupo de municipios
son la mayor especializacin y productividad, as como la ausencia de
obligaciones laborales directas. Respecto a la evaluacin objetiva de los pros y
los contras previa a la externalizacin, sta suele darse en la mayora de los
municipios estudiados, as como la gestin compartida de las concesiones por
parte de los departamentos responsables, en colaboracin con el Servicio de
Contratacin y el rea Econmica.
Finalmente, las prcticas novedosas ms destacables en este sentido, y por

municipios, son las siguientes: Las empresas mixtas, en Valls y Cambrils; los
contratos marco para la homologacin de algunas empresas proveedoras y las
subastas electrnicas, en Tarragona; y la adaptacin a las normativas de
eficiencia energtica a travs de frmulas contractuales novedosas, como por
ejemplo las que prevn la imputacin del coste del consumo elctrico a la
concesionaria del servicio de mantenimiento del alumbrado pblico, en Vilaseca.
7.2.2.10 Normas y restricciones presupuestarias.
Los informantes de Vila-seca, Reus, Cambrils, El Vendrell y Valls informan que

sus presupuestos son verdaderos instrumentos de gestin y planificacin. En el
caso de Reus, este hecho se da especialmente a partir de la introduccin de la
presupuestacin por programas 135. La implantacin de dicha tcnica es
tambin un objetivo a medio plazo del Ayuntamiento de Cambrils. Por el
contrario, en Calafell y Tarragona el presupuesto se utiliza ms bien a modo de
herramienta de limitacin del gasto.
Generalmente, en la mayora de los municipios estudiados se respetan las

restricciones presupuestarias, siendo el ms estricto en este sentido el
135
Segn entrevista RE E1. En este sentido, Reus se adelanta a la normativa vigente, alinendose con la
nueva regulacin de la estructura presupuestaria de las entidades locales -de aplicacin obligatoria a partir
de 2010-, que contempla como principal novedad la introduccin del concepto de los programas de gasto.
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Ayuntamiento de Vila-seca. Heredero de una cultura restrictiva del gasto, su

presupuesto solamente se modifica una vez al ao, dotndose todas las
reservas -obligatorias a partir de 600 euros- al inicio del ejercicio contable. En
este municipio, los intentos de incumplimiento son muy escasos y controlados,
especialmente en cuanto a la contratacin de nuevo personal (prcticamente
inexistente) y respecto al endeudamiento (muy bajo).
En Reus, Tarragona, El Vendrell, Salou y Valls las restricciones y la

autocontencin del gasto no siempre se dan, aunque por norma general
tampoco suelen producirse intentos de evasin, ocupndose de su control la
funcin interventora, en los ayuntamientos; y las auditorias al final del ejercicio
presupuestario, en las sociedades municipales (segn los casos). En Valls, el
nivel de vinculacin jurdica de los crditos presupuestarios se encuentra
limitado por centros de decisin, los cuales a su vez se corresponden con las
diferentes regiduras. Suelen realizarse unas 10 modificaciones de crdito al
ao, pero solamente 2 son lo suficientemente significativas como para ser
aprobadas por el Pleno municipal. Un caso parecido -aunque con menos
modificaciones de crdito- se da en Salou, donde la planificacin suele ser real
y efectiva en el momento de la elaboracin, pero no a lo largo de la ejecucin.
Esto es debido a que la cultura del gasto se encuentra ampliamente extendida
en dicha organizacin, importando ms el fin que los medios -econmicos, en
este caso- disponibles.
No obstante, se espera que las nuevas tcnicas de gestin por procesos

aplicadas a la ejecucin del gasto y al control de facturas, instrumentalizadas a
travs de la integracin del gestor de expedientes (AUPAC) con la aplicacin
informtica de presupuestos y contabilidad (GIM), palien en gran medida dicho
comportamiento. En Tarragona, uno de los instrumentos ms utilizados en el
control del gasto son los estados trimestrales de ejecucin. An as, y a pesar
del carcter limitador de su presupuesto, cualquier alteracin del gasto se
somete a modificacin o a reconocimiento extrajudicial de crdito. Por ltimo,
Calafell solamente afirma que, aunque no suelen respetarse las restricciones
presupuestarias, habitualmente no se dan casos de incumplimiento por parte
de las sociedades municipales.
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7.2.2.11 Control interno y control de gestin.
La totalidad de municipios estudiados coinciden en afirmar que dicho control

corresponde a la Intervencin Municipal, en ejercicio de su funcin legal, siendo
Reus el nico ayuntamiento donde se realiza con la colaboracin adicional de
auditores externos. En cuanto a la utilizacin de sistemas de contabilidad de
costes, ninguno de los ayuntamientos entrevistados dispone de ellos.
Solamente Reus considera los programas de gasto a modo de centros de
coste, a la hora de evaluar econmicamente los servicios financiados con tasas
o precios pblicos, reconociendo importantes limitaciones en este tipo de
prcticas. En este sentido, y al igual que la mayora de municipios, nuestros
informantes consideran que debera estandarizarse un modelo de costes no
basado en el presupuesto 136. Por su parte, Cambrils dispone de una estructura
presupuestaria de ms de 1.200 partidas, lo que le permite alcanzar un alto
grado de control en cuanto a detalle en la gestin, a pesar de la dificultad
aadida en la contabilizacin-imputacin del gasto que ello supone. Segn
nuestros informantes, prximamente se pretende implantar un nuevo sistema
basado en la pesupuestacin por programas, lo que les permitir contar con un
gran nmero de indicadores de ejecucin y control.
Finalmente, en cuanto a los estudios econmicos acerca del funcionamiento de

los servicios municipales, su realizacin suele ser habitual en Tarragona, El
Vendrell y Salou, aunque en todos los casos se trata de informes no
vinculantes, quedando la decisin final en manos de los polticos. En Vila-seca
y en Valls nicamente se llevan a cabo con motivo de la introduccin de nuevos
servicios y en las ampliaciones de concesiones. Cambrils solamente declara
que suelen ser puntuales y escasos. Por su parte, en Reus nicamente se
informan los servicios financiados con tasas o precios pblicos (se trata de los
estudios econmicos incluidos en las ordenanzas fiscales, de carcter
obligatorio). Por ltimo, Calafell responde que no suelen realizar estudios de
este tipo.
136
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7.2.2.12 Eficiencia y eficacia. Indicadores de actividad y cuadro de mando.
En el Ayuntamiento de Reus no existe Cuadro de Mando Integral, ni tampoco

indicadores globales, disponiendo cada departamento/servicio de los suyos
propios, en funcin de sus necesidades particulares. En la actualidad dichos
indicadores nicamente suelen medir el grado de eficacia, raramente la
eficiencia, aunque la tendencia es a una mayor presencia de estos ltimos. Los
indicadores ms utilizados son los de produccin: nmero de servicios
prestados, unidades producidas, etc. En cuanto al grado de calidad de los
servicios pblicos, suele medirse indirectamente, a travs de encuestas de
satisfaccin de los usuarios. En la mayora de casos, la informacin ofrecida se
recopila de manera automtica -importada directamente de aplicaciones
informticas-, utilizndose tanto con fines estratgicos como a efectos
estadsticos.
En una situacin similar se encuentra Tarragona, donde tampoco existe Cuadro

de Mando Integral, propiamente dicho, ni indicadores generales de eficiencia y
de eficacia. En este sentido, s se dispone de multitud de indicadores
particulares de rendimiento de los servicios -series temporales, bsicamente-,
pero no de productividad del personal. Asimismo, los informantes constatan la
utilizacin de indicadores de satisfaccin ciudadana nicamente en los
servicios de recogida de basuras, gra municipal, licencias urbansticas y
licencias de apertura 137. En dicho ayuntamiento, la recopilacin de los datos se
realiza de forma manual, siendo el rea de Hacienda la encargada de agrupar
toda la informacin obtenida, lo cual resulta sumamente til, segn nuestros
informantes.
En el Ayuntamiento de El Vendrell no se contempla la medicin de la eficiencia

y la eficacia, ni se dispone de indicadores formales en este sentido, pero los
informantes declaran la existencia de Cuadro de Mando y, en cierto modo,
137
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tambin la utilizacin de indicadores del grado de calidad de los servicios

pblicos, en lo referente a la atencin al ciudadano 138. En Cambrils y Salou,
donde la gestin por procesos se encuentra en fase de diseo inicial, todava
no se han establecido indicadores y, a da de hoy, solamente se dispone de
informacin desestructurada acerca del funcionamiento de los servicios. De
hecho, Cambrils va ligeramente por delante en cuanto a recopilacin de datos
de servicio de la OAC municipal, as como en obtencin de informacin acerca
de la gestin de los expedientes, a travs de una sencilla aplicacin informtica
(AUDIFILM) -de prxima modernizacin, debido a su veterana y escasa
operatividad para una verdadera gestin por procesos automatizada-, aplicativo
que a su vez se complementa con otro programa de gestin de expedientes
(BOONSAI), tambin muy simple. En cuanto a Valls, nicamente declara
realizar algunas comparaciones con poblaciones vecinas, as como la
obtencin de algunos datos de forma manual y por propia iniciativa de los
tcnicos para su uso particular, sin que de ellos se de cuenta en ninguna
reunin ni rgano municipal. Por ltimo, Calafell y Vila-seca tampoco disponen
de ningn tipo de indicador preestablecido. En este sentido, los informantes del
primer municipio opinan que su implantacin sera de gran utilidad para la
gestin, mientras que Vila-seca -municipio tradicional por excelencia- no lo
creen.
7.2.2.13 Sistemas de planificacin, seguimiento, evaluacin y mejora del

servicio ofrecido al ciudadano por la Administracin Local.
Los informantes de Reus constatan la existencia de una planificacin

estratgica cuadrienal que coincide con el mandato corporativo. En este
proceso, los polticos se encargan del establecimiento de las lneas generales
de actuacin, quedando en manos de la Gerencia la fijacin anual de objetivos
y la ejecucin de los planes. Igualmente, el personal entrevistado afirma
disponer -aunque no los detalla- de sistemas de evaluacin de resultados
obtenidos a partir de indicadores, que a su vez se utilizan para retroalimentar y
138
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corregir el proceso de gestin, considerando que su utilizacin es en general

muy positiva.
En Tarragona no se realiza una planificacin estratgica a nivel global, pero s

a nivel poltico y particular. El personal que interviene en dicho proceso suele
ser muy variado: polticos, gerentes, gestores de servicios, funcionarios, etc.,
no
disponindose
de
ningn
sistema
de
evaluacin
de
resultados
preestablecido. El reducido tamao del Ayuntamiento de Vila-seca, unido al

poder y liderazgo que ostentan sus altos cargos administrativos, actan como
agentes facilitadores de la planificacin estratgica, la cual se materializa a
travs de las denominadas ponencias tcnicas, formadas por polticos y altos
funcionarios, ambos con capacidad de decisin. En este caso, se trata de un
modelo tradicional, ya que formalmente no se dispone de indicadores ni de
sistemas de evaluacin de resultados.
Un segundo grupo lo forman los municipios de Cambrils, Salou y Valls, en los

cuales la planificacin estratgica se lleva a cabo bajo la exclusiva
responsabilidad de los polticos, a travs del Plan de Accin Municipal (PAM).
En estos ayuntamientos, ni los altos funcionarios ni los gerentes de los OOAA y
sociedades municipales dependientes disponen de la suficiente autonoma y
capacidad de decisin, recayendo todo el peso de la planificacin sobre sus
regidores o concejales. En cuanto a la evaluacin de los programas, tambin
suele ser tarea exclusiva de los cargos electos, con el grado de subjetividad
aadido que ello conlleva.
Por ltimo, Calafell nicamente responde que no planifican estratgicamente ni

por objetivos, as como que tampoco disponen de sistemas de evaluacin de
resultados obtenidos a partir de indicadores, aunque consideran que su
utilizacin sera ventajosa. El Vendrell no respondi a la pregunta.
7.2.2.14 Planes de calidad e innovacin.
Solamente el Ayuntamiento de Cambrils afirma disponer de plan de calidad

oficial. De carcter marcadamente poltico, afecta a toda la organizacin y ha
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sido elaborado de forma compartida entre la Diputacin y una consultora

externa. Segn nuestros informantes, el plan arranc hace aproximadamente
un ao y medio, encontrndose en la actualidad en fase inicial-avanzada de
implantacin. Su punto de partida est basado en un anlisis DAFO y, entre
otras cosas, establece la misin, visin y valores de la organizacin. A pesar de
todo, el personal entrevistado afirma que su grado de cumplimiento es menor
que el deseado, as como que su coste externo es elevado, en comparacin al
escaso beneficio que reporta en la actualidad.
Si bien Tarragona no dispone de un plan de calidad o modernizacin

oficialmente establecido, s que existe un camino claro a seguir en este sentido,
concretado en una financiacin, una voluntad poltica y un liderazgo global,
expresado todo ello a travs de las comisiones de modernizacin y excelencia.
La eleccin de este tipo de prcticas -actualmente en fase inicial- surgi en
base al fracaso de anteriores experiencias realizadas a travs de consultoras
externas. Entre los mtodos utilizados se encuentran las matrices de anlisis
DAFO, as como un proyecto para establecer la misin, visin y valores de la
organizacin a partir del discurso de investidura del actual Alcalde 139.
En Salou se da un caso parecido al de Tarragona, aunque en este caso el plan

de modernizacin -que tampoco es oficial- se concreta en la implantacin de la
gestin por procesos a travs del gestor de expedientes, la remodelacin de la
pgina Web y de su gestor de contenidos y la creacin de la oficina 24
horas 140. En Reus la cultura corporativa existente se basa ms en una filosofa
de
mejora
continuada
que
en
planes
de
calidad
modernizacin
preestablecidos. Por ello, nuestros informantes declaran no disponer de ellos,

ni tampoco de misin, visin y valores de la organizacin. En Valls tampoco
existen planes de calidad o modernizacin propiamente dichos, afirmando
nuestros informantes que si alguna vez ha existido algo, ha sido solamente a
139
140
Vase apartado 6.3 La modernizacin en la administracin municipal de Salou: De la gestin por

funciones a la gestin por procesos.
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nivel poltico, propagandstico y de sensacin 141. Por ltimo, tanto Vila-seca

como Calafell declaran no disponer de ninguno de los instrumentos de NGP
relacionados en esta pregunta. Por su parte, el informante de El Vendrell no la
responde.
7.2.2.15 Modelos de excelencia y certificaciones ISO.
Cambrils es el nico municipio del Camp de Tarragona cuya gestin ha sido

parcialmente adaptada al modelo EFQM de excelencia, gracias al trabajo
llevado a cabo por el Departamento de Organizacin y Excelencia -de
dedicacin exclusiva- y por la comisin del mismo nombre. En este sentido,
nuestros informantes afirman que, aunque todava no se ha llegado a realizar
ninguna autoevaluacin ni auditoria externa sobre el grado de cumplimiento del
modelo, la mejora obtenida gracias a su aplicacin es perfectamente
cuantificable en trminos reales. En cuanto al aseguramiento de la calidad, el
consistorio cambrilense dispone de certificados ISO 9001 en las reas de
educacin, formacin y turismo, pero no certificados de calidad medioambiental
ISO 14000. En relacin a este aspecto, nos informan que el hecho de disponer
de certificados ISO 9001 se debe principalmente a que dichos departamentos
ya trabajaban por cuenta propia los aspectos de la calidad desde mucho antes
de la implantacin global del modelo EFQM 142.
En Tarragona se observa el gran inters de los responsables de ordenacin

administrativa por la adopcin del modelo de excelencia EFQM, previa
obtencin de certificaciones ISO 9001 en las principales reas corporativas, as
como el convencimiento de la utilidad real de dichos instrumentos de gestin.
No obstante, a da de hoy este ayuntamiento slo dispone de certificado ISO
9001 en el Servei Municipal dOcupaci, adems de las dos certificaciones
medioambientales ISO 14000 de las playas, siendo el archivo municipal el
siguiente departamento que se prev certificar. En este aspecto, se constata la
dificultad que entraa el gran tamao de la organizacin, as como el fracaso
141
142
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de la actividad llevada a cabo en anteriores etapas por diversas consultoras

especializadas en la materia, con el consiguiente aumento de la desconfianza y
del escepticismo por parte de los empleados municipales.
En el caso de Valls, se nos informa que el anterior equipo de gobierno impuls

algunas actuaciones encaminadas a la adaptacin al modelo EFQM, pero el
excesivo trabajo, la falta de tiempo y la insuficiente voluntad poltica
precipitaron el abandono del proyecto, que se encontraba en fase inicial de
ejecucin 143. En cuanto a las certificaciones, disponen de ISO 9001 la Casa de
la Caritat y el Institut Municipal de Promoci Econmica. En este sentido, tanto
los responsables como los trabajadores de dichos organismos autnomos
estn muy satisfechos de su obtencin y posterior mantenimiento, ya que
segn ellos, los procesos les sirven de gua -nunca se los saltan- y les
permiten monitorizar de forma clara y entendedora las posibles ineficiencias en
la gestin 144.
Al igual que en el resto de municipios estudiados, los informantes de Reus

solamente declaran que su organizacin central no se encuentra adaptada a
ningn modelo oficial de excelencia en la gestin. Aun as, la cultura
corporativa predominante est orientada al cambio, al trabajo en grupo, a la
gestin de calidad y por procesos y a la filosofa de la mejora continua. Debido
a la adopcin de un modelo de gestin directa, en esta ocasin son los entes
instrumentales los que poseen las certificaciones ISO, concretamente el grupo
SAGESSA, ganador del Premi a la Qualitat 2004 de la Generalitat de
Catalunya, cuyos centros tambin son pioneros en la utilizacin del modelo
EFQM; la empresa municipal de transporte urbano o la sociedad municipal de
gestin y anlisis de aguas (GAIASA), cuyo laboratorio de ensayos posee la
certificacin ISO 9001.
En cuanto a Calafell, disponen de certificados ISO 9001 sus cursos de

formacin y la bolsa de ocupacin, siendo el primer municipio de Catalunya que
143
144
dem anterior.
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implant la ISO 14000 en sus playas. El Vendrell dispone de certificaciones

ISO 9001 en los servicios de orientacin laboral, bolsa de trabajo y formacin,
informacin y asesoramiento para la autoocupacin, integrados en el servicio
de ocupacin municipal LEina. Finalmente, Salou solamente dispone de
certificacin ISO 14000 en sus playas, y Vila-seca no posee ningn tipo de
certificacin de aseguramiento de la calidad.
7.2.2.16 Modernizacin y gestin por procesos.
En el Ayuntamiento de Tarragona, el tipo de gestin predominante es el

burocrtico-funcional, en transicin hacia la gestin por procesos. Respecto al
grado de evolucin de dicha transicin, la fase inicial ya ha sido superada,
encontrndose actualmente en perodo de implantacin las primeras
aplicaciones del nuevo sistema informtico de gestin de expedientes
municipales (SIGEM), en concreto, la tramitacin de licencias de obras,
prevista para septiembre de 2009. Aunque su implantacin ha sido contratada
externamente, el SIGEM es un aplicativo de programario libre desarrollado por
el Ministerio de Industria, siendo Tarragona el primer municipio de Catalunya
que adapta su gestin a este sistema. El nuevo programa sustituye al anterior
gestor de expedientes, de elaboracin propia y limitado a la tramitacin de las
licencias de obras y de actividades clasificadas, con el objetivo de convertirse
en la principal herramienta operativa de la gestin por procesos dentro de la
organizacin (obtencin de indicadores estratgicos, reduccin de trmites,
atencin al ciudadano, tramitacin telemtica de expedientes, etc.).
En cuanto a la recopilacin de los procesos corporativos, el consistorio

tarraconense dispone de un inventario de unos 200 procedimientos escritos,
de variada extensin y diferenciados entre internos y externos, as como entre
estratgicos, claves y de soporte, que poco a poco van siendo traspasados a
flujos. El objetivo fundamental que se persigue es la reduccin de trmites, a
travs de la unificacin, flexibilizacin y modulabilidad de los mismos, logrando
una mayor rapidez de respuesta de cara al ciudadano. En este sentido, priman
los procedimientos que implican atencin al cliente (licencias y padrn de
habitantes, por ejemplo), as como los que suponen un mayor volumen de
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tramitacin, independientemente de su longitud y grado de dificultad

(contratacin y personal, entre otros). Segn nuestros informantes, la
reingeniera de procesos se practica con regularidad -sobretodo a partir de la
implantacin del SIGEM- a travs de las reuniones bimensuales que, desde
julio de 2006, lleva a cabo la Comisin Ejecutiva. Este rgano, formado por
funcionarios de habilitacin nacional y por un representante de cada rea,
marca el camino a seguir en cuanto a modernizacin y gestin por procesos
desde un punto de vista exclusivamente tcnico, libre de interferencias
polticas. La comisin se divide a su vez en diversas subcomisiones, segn las
particularidades de los temas a tratar: subcomisin de calidad, de procesos, de
nuevas tecnologas, del GIS o de la firma electrnica, entre otras.
La interconexin entre las bases de datos corporativas depende en gran

medida de las posibilidades de integracin de las aplicaciones informticas
utilizadas, as como del tamao de la organizacin. Generalmente, aunque no
tiene por que ser necesariamente as, las bases de datos de un mismo
fabricante y los mdulos integrados en una misma aplicacin presentan
mayores posibilidades de interoperatividad. Por otro lado, cuanto ms grande
es el ayuntamiento, mayor grado de desintegracin suele existir entre sus
departamentos. En este sentido, y al igual que sucede en la mayora de las
corporaciones locales estudiadas, el Ayuntamiento de Tarragona dispone de
bases de datos ms o menos integradas en urbanismo (GIS y parte del SIGEM,
ambos en fase de implantacin), en el rea jurdico-administrativa (resto del
SIGEM) y en el rea econmica (aplicaciones de contabilidad, recaudacin y
gestin tributaria), aunque su interrelacin es prcticamente inexistente.
Adems, tampoco dispone de base de datos nica y compartida de personas y
entidades. Con la implantacin del SIGEM y del Sistema de Informacin
Geogrfica (GIS) se pretende potenciar la interconexin entre todas estas
aplicaciones, orientando la informacin disponible en funcin del territorio, lo
cual se concretar en la asignacin de referencias catastrales a la totalidad de
superficies y techos edificables que componen el trmino municipal, cuya
cartografa se encontrar a su vez digitalizada en el GIS.
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El caso de Reus es muy parecido al anterior, coexistiendo la gestin

burocrtica-funcional clsica junto con la de procesos, con tendencia hacia este
ltimo tipo. Segn nuestros informantes, la normalizacin de procesos se est
llevando a cabo en diversas reas corporativas, entre ellas la de gestin
econmica y presupuestaria, donde se ha redactado una gua recopilatoria. Los
procedimientos internos, externos, estratgicos, clave y de soporte no se
encuentran diferenciados, predominando los de largo recorrido, con inclusin
de todos los aspectos que los desarrollan. En general, la mayora de ellos
suelen ser flexibles y sujetos a reingeniera una vez al ao. Respecto a la
existencia de aplicaciones informticas de gestin de expedientes, como
municipio puntero en materia de modernizacin, dispone desde hace tiempo de
una base de datos de elaboracin propia, as como de un Sistema de
Informacin Geogrfica (GIS) muy avanzado, ambos integrados con el resto de
bases de datos corporativas (gestin econmica, RRHH, patrimonio, etc.) y con
el fichero centralizado de personas y entidades, ofreciendo grandes
posibilidades en cuanto al establecimiento de indicadores de gestin utilizables
para fines estratgicos, ms all de las simples estadsticas.
Respecto al Ayuntamiento de Cambrils, otro de los municipios del Camp

especialmente sensibilizado con la modernizacin y la excelencia, a da de hoy
lleva recopilados unos 300 procesos, el 30% de los cuales ya se encuentra
procedimentado. En este caso, predominan los procesos cortos, mezclados
con algunos largos y de tipo transversal, diferenciados entre internos, externos,
estratgicos, claves y de soporte. El general, se trata de procedimientos
flexibles y sujetos peridicamente a acciones de reingeniera, la cual se lleva a
cabo de forma no reglada. En cuanto a la disponibilidad de aplicaciones de
gestin de expedientes, dicho ente complementa un aplicativo llamado
AUDIFILM, de adquisicin no reciente, con el programa BOONSAI, gestor de
expedientes adaptado a la gestin por procesos 145.
En este sentido, a pesar del gran nmero de aplicaciones informticas en

funcionamiento, se nos informa que, en general, se ha conseguido un elevado
145
Vase apartado 6.3.3.2.
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grado de integracin entre las bases de datos corporativas (fichero nico de

personas y entidades, enlace entre los mdulos de recaudacin y contabilidad,
posibilidad
de
anidar
expedientes
administrativos
de
trascendencia
econmica con sus operaciones contables asociadas, o disponibilidad de un

sistema de informacin geogrfica (GIS) completo, desarrollado, accesible y
gestionable por parte de los departamentos, en funcin de sus competencias,
entre otros), culminando todo el proceso con la implantacin de la firma digital
interna, la cual ya se encuentra operativa. Finalmente, en cuanto al
establecimiento de indicadores estratgicos de gestin, y a pesar de que dicha
posibilidad no se encuentra disponible en la actualidad, los informantes del
rea econmica confirmaron la existencia de un proyecto de implantacin de
una herramienta especfica para los departamentos de contabilidad y gestin
tributaria.
Segn se desprende de las entrevistas efectuadas, el cuarto ayuntamiento ms

avanzado en cuanto a procesos es el de Salou, debido principalmente a que la
adaptacin al nuevo modelo de gestin se inici ms tarde. An as, el fuerte
impulso y la gran atencin prestada a las iniciativas modernizadoras han
provocado un espectacular avance en muy poco tiempo, situando a dicho ente
a un nivel cercano al de Cambrils 146. A modo de resumen, los principales
aspectos a mejorar respecto a las organizaciones ms avanzadas son la
inexistencia de un Sistema de Informacin Geogrfica (GIS); la falta de una
mayor integracin entre el nuevo gestor de expedientes (AUPAC), la aplicacin
de gestin econmica (GIM), y la base de datos unificada de personas y
entidades (FUC); la ausencia de una mayor orientacin hacia el territorio o el
retraso en la implantacin de la firma electrnica. En cuanto a los puntos
fuertes, cabe destacar la posibilidad -debida principalmente a la implantacin
tarda del modelo- de haber podido escoger un gestor de expedientes de ltima
generacin, la gran integracin ya existente entre las aplicaciones informticas
de tipo econmico, el importante trabajo de recopilacin y normalizacin de
procesos llevado a cabo hasta el momento y la existencia de un procedimiento
146
Vase apartado 6.3.3.
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reglado de deteccin y registro de no conformidades a travs de la Intranet

(reingeniera de procesos), entre otros muchos.
En el caso de los municipios de Calafell y El Vendrell, nuestros informantes

coinciden en declarar que el tipo de gestin predominante es el burocrticofuncional. A pesar de ello, las certificaciones ISO logradas por sus entes
instrumentales demuestran que la gestin por procesos tambin juega un papel
importante en dichas organizaciones, aunque solamente se aplique de manera
parcial. Lo mismo se desprende del hecho de que ambos se encuentren en
proceso de implantacin de aplicaciones informticas de gestin de
expedientes corporativos, o que dispongan de Sistemas de Informacin
Geogrfica (GIS).
En una situacin parecida se encuentra Valls, sin contar con gestor de

expedientes, pero s con GIS. En este sentido, nuestros informantes afirman
que se estn realizando intentos, bsicamente impulsados desde el
departamento de Informtica, de migracin hacia la gestin por procesos, pero
tanto la falta de financiacin suficiente como, consecuentemente, las carencias
de personal en Informtica, hacen que todo se encuentre todava en fase de
proyecto. Si bien los polticos nos permiten plena libertad de accin, lo cierto es
que la ausencia de planificacin a nivel global provoca que, en este sentido,
todas las iniciativas sean parciales y mayoritariamente impulsadas por los
trabajadores gracias a su propio entendimiento, inters y conveniencia.
Creemos que la necesidad, personal o colectiva, es una de las mejores
maneras de impulsar la implantacin de este tipo de gestin, pero sin
planificacin, efectivos ni financiacin suficiente es muy difcil conseguirlo 147.
En cuanto al GIS, se trata de la nica aplicacin compartida y abierta a todos
los departamentos. Se adquiri hace bastante tiempo y permite vincular la
cartografa digital del territorio al padrn de habitantes, adems de inventariar y
localizar geogrficamente los vados, arbolado urbano y otros servicios. El GIS
147
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supone una gran ventaja, pero a nosotros nos falta an mucho camino por
recorrer 148
Finalmente, el tipo de gestin de Vila-seca es totalmente de tipo burocrticofuncional tradicional, aunque no por ello menos eficiente, segn nuestros
informantes, no disponiendo de ninguno de los adelantos de los municipios
anteriores.
7.2.2.17 La e-Administracin.
El denominador comn en este aspecto es la voluntad de todos los municipios

de adaptarse en mayor o menor medida a la e-Administracin, aunque la
planificacin, el grado de evolucin y los recursos disponibles difieren
sustancialmente segn los casos. Al respecto, uno de los entes locales que
ms est impulsando dicha transicin es el Ayuntamiento de Tarragona. As,
junto con el gestor de expedientes corporativo, la Web municipal se encuentra
en proceso de renovacin total. En la actualidad, la pgina existente es
fundamentalmente informativa -se actualiza diariamente- y slo permite realizar
algunos de los trmites telemticos habilitados por el servicio e-tram: Quejas y
sugerencias, instancia genrica, alta o cambio de domicilio en el Padrn
Municipal de Habitantes, recogida de muebles en va pblica y devolucin de
fianzas por obras. En cuanto al pago de tributos, dispone de links directos a las
pasarelas de pagos de los bancos. La modernizacin que se pretende llevar a
cabo, financiada en gran parte a travs de una subvencin del Consorci
Administraci Oberta de Catalunya (AOC), est encaminada a descentralizar
su gestin y a mejorar su bidireccionalidad e interoperatividad, aspectos que
posibilitarn integrar en ella proyectos que faciliten la participacin ciudadana
(inicio de expedientes y consultas administrativas on line, adaptacin a la Ley
11/2007 de acceso telemtico, Carpeta Ciudadana, pagos on line, etc.),
manteniendo a su vez las garantas tcnicas (password de acceso, firma digital,
DNI electrnico, acceso seguro https, etc.) y jurdicas (ley de proteccin de
148
dem anterior.
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datos personales, ley rgimen jurdico de las AAPP y procedimiento

administrativo comn, etc.) necesarias.
En cuanto a la aplicacin de la nueva ley 11/2007, de acceso electrnico a los

expedientes administrativos por parte de los ciudadanos, en este ayuntamiento
las previsiones contemplan como plazo mximo de adaptacin el ao natural
2009, coincidiendo su final con la fecha a partir de la cual las prescripciones de
la norma sern de obligatorio cumplimiento (31/12/2009). Particularmente, se
ha establecido el mes de septiembre como momento de entrada en vigor de la
tramitacin telemtica de las licencias de obras, a travs del aplicativo SIGEM.
Finalmente, respecto a los protocolos W3C de accesibilidad de personas con
discapacidades, la actual Web ya los cumple desde el ao 2007, por lo que se
prev que el nuevo proyecto posiblemente los mejore.
En cuanto al resto de herramientas y prcticas relacionadas con la eAdministracin, en Tarragona no se realizan notificaciones telemticas -a
excepcin de algunas pruebas puntuales utilizando mensajes sms y correos
electrnicos-, aunque est prevista la implantacin de un nuevo mdulo
destinado a dicha finalidad; ni tampoco subastas on line en contratacin -pero
s subastas de bienes embargados en ejecutiva-. Respecto al procedimiento de
recepcin de las solicitudes on line, actualmente la OAC centraliza totalmente
la
gestin
de
las
instancias
e-tram,
preveyndose
una
progresiva
descentralizacin con la implantacin del nuevo modelo basado en los

procesos, que permitir a los ciudadanos gestionar personalmente sus
propios expedientes. En cambio, la atencin telefnica se encuentra casi
totalmente cedida a una lnea 902. El Ayuntamiento de Tarragona tambin
participa
en
numerosos
convenios
de
interoperatividad
con
otras
administraciones (AOC, EACAT, AEAT, etc.), habiendo llegado incluso a formar

parte del consejo de administracin del consorcio AOC, y es entidad emisora
de sus propios certificados digitales de firma electrnica, con la consiguiente
mejora en los tiempos de expedicin y en la reduccin de costes que, en
palabras de nuestros informantes, ello supone. Por ltimo, la reduccin de la
brecha digital, as como la igualdad en el acceso a las nuevas tecnologas por
parte de los ciudadanos se suele garantizar y promover a travs de los
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telecentros, centros cvicos y oficinas municipales de atencin ciudadana

descentralizada (OMAC).
La Web del Ayuntamiento de Reus tambin es moderna y de actualizacin

frecuente. An as, segn nuestros informantes, adolece de fcil navegacin,
sobretodo debido a la gran cantidad de informacin que alberga, y no cumple
los protocolos W3C de accesibilidad de personas con discapacidad. En este
caso, todos los esfuerzos de la organizacin estn encaminados hacia la
implantacin de la tramitacin on line, siendo la prioridad principal la gestin de
ingresos telemticos. En la actualidad, esta ltima funcionalidad -pionera entre
los municipios del Camp- ya se encuentra operativa, siendo cada vez ms los
contribuyentes que optan por la realizacin de los pagos de tributos a travs de
Internet o mediante los cajeros automticos instalados en el Servicio de
Atencin e Informacin al Contribuyente (SAIC), en la OAC y en el depsito
municipal de vehculos. Por el contrario, todava no es posible consultar y/o
gestionar telemticamente expedientes administrativos, a los que se acceder
a travs de clave personal, encontrndose habilitado nicamente el Perfil del
Contratante. En cuanto al resto de recursos, funcionalidades y prcticas
propias de la e-Administracin, la situacin de Reus es similar a la de
Tarragona, exceptuando el hecho de que, en este caso, la OAC no interviene
en la recepcin y tramitacin de las solicitudes on line, as como que, segn
nuestros informantes, no se est planificando, valorando o impulsando la
transicin de la OAC presencial a la OAC virtual. Finalmente, respecto al grado
de evolucin alcanzado, los informantes afirman que todava no es evaluable,
ya que se encuentra en fase primigenia 149.
Las pginas Web de los ayuntamientos de Cambrils, Salou y El Vendrell

tambin se encuentran pendientes de incorporar la Carpeta Ciudadana, en las
dos ltimas a travs de un importante proceso de renovacin 150 puesto que,
segn se nos informa, Cambrils dispone ya de una Web moderna y altamente
evolucionada. Al respecto, cabe sealar que la pgina de Cambrils es pionera
149
150
En referencia a Salou, vanse los apartados 6.3.3.5 y 6.3.3.6.
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en la implantacin de este servicio, incluyendo ya un apartado con dicho

nombre, aunque se trata ms de un acceso de tipo informativo que interactivo,
por lo cual no puede considerarse todava enteramente como tal. El sistema,
puesto en marcha muy recientemente -en abril de 2009- y en fase de pruebas,
permite a los interesados consultar el estado de tramitacin de sus expedientes
de manera aproximada, a travs de la habilitacin de una serie de estados de
tramitacin bsicos, informacin que se traslada a la Carpeta Ciudadana de
forma manual y expediente por expediente, en funcin de la evolucin de cada
uno de ellos.
En las Web actuales, la posibilidad de realizar trmites telemticos por parte de

los administrados es bastante escasa, sobretodo en las de El Vendrell y
Cambrils, ya que Salou ofrece un nmero considerable de opciones a travs
del e-tram 151, servicio que no se encuentra disponible en los otros dos
municipios. El aspecto ms destacable de la organizacin cambrilense en
cuanto a e-Administracin, de suma importancia de cara a la completa
implantacin de la Carpeta Ciudadana, es la introduccin de la firma digital
interna, que ya se encuentra en fase inicial de funcionamiento. Igualmente
resultan significativas la implantacin de quioscos digitales en los centros
cvicos municipales, con el fin de asesorar y promocionar el acceso a Internet y
a las nuevas tecnologas; la gestin telefnica a travs de la OAC o la
descentralizacin en la resolucin de los trmites on line, cuando stos se
encuentren disponibles, de manera que cada departamento se ocupe de los
expedientes que le correspondan en funcin de sus propias competencias.
Finalmente, los informantes de Cambrils consideran que la tramitacin
telemtica ser de gran utilidad en los municipios tursticos, ya que muchos de
los contribuyentes no son residentes habituales 152.
Respecto al Ayuntamiento de El Vendrell, aparte del profundo proceso de

renovacin al que en breve se someter su Web, destaca la prontitud con la
que, segn nuestros informantes, se pretenden llevar a cabo todas las
151
dem anterior.
152
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innovaciones tecnolgicas relacionadas -finales de 2008, principios de 2009-,

preveyndose que en 2010 el proyecto sea una realidad en su totalidad. Otras
caractersticas diferenciadoras de la organizacin vendrellense son la gestin
compartida de las solicitudes on line y de la atencin telefnica entre la OAC y
los departamentos gestores, la planificacin de la transicin de la OAC
presencial a la OAC virtual, de enorme inters estratgico para la Corporacin,
la actual ausencia de notificaciones telemticas y de subastas on line, el
cumplimiento parcial de los protocolos W3C en la actual Web, en previsin de
la implantacin total en la nueva proyectada, o la difusin y promocin del
acceso ciudadano a Internet y a las nuevas tecnologas a travs de cursos
formativos peridicos.
En cuanto a Salou, aparte de lo indicado en los apartados 6.3.3.5 y 6.3.3.6,

destaca la previsin de que la nueva Web cumpla los protocolos W3C, la
planificacin de la transicin hacia la Oficina 24 horas, la gestin compartida
de las solicitudes on line y de la atencin telefnica entre la OAC y los
departamentos internos, o la reciente adhesin a un proyecto nacional de
implantacin de notificaciones fehacientes por va telemtica (Plan Avanza
2) 153.
La Web municipal de Valls es madura, evolucionada y de actualizacin

frecuente, aunque no cumple los estndares W3C, no est adaptada a la nueva
Ley 11/2007 de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos ni
dispone de Carpeta Ciudadana. En este sentido, existe la previsin, pero no
un calendario de aplicacin. En cuanto a la realizacin de trmites on line, en la
actualidad solamente permite presentar instancias a travs del e-tram -servicio
igualmente disponible en los municipios de Tarragona, Salou y Vila-seca-,
aunque prximamente albergar 15 nuevos trmites en lnea, gestionados
ntegramente desde la OAC, al igual que la atencin telefnica, entre los cuales
se encuentra el de la domiciliacin de tributos. En opinin de nuestros
informantes, las escasas opciones en lnea disponibles no provocan
situaciones de brecha digital; no obstante, el Ayuntamiento colabora en la
153
En la actualidad, solamente existe un servicio informativo de avisos de inundaciones a travs de sms.
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realizacin y distribucin de certificados digitales personales de la AOC, as

como en la realizacin de cursos de informtica a travs de la fundacin Casa
de la Caritat, entre otros. Respecto a las notificaciones por va telemtica,
solamente se llevan a cabo va e-mail y de manera informal, pero no de forma
regulada ni estandarizada. En materia de interoperatividad, resulta destacable
la adhesin del municipio vallense al proyecto piloto e-padrn. Como
conclusin, nuestros informantes afirman que la organizacin se encuentra en
un nivel inicial-medio de evolucin en materia de e-Administracin, con un gran
impulso por parte de los tcnicos de algunos departamentos, pero tambin
enormemente condicionada por la falta de directrices polticas, de personal, de
recursos y de financiacin suficientes 154.
El Ayuntamiento de Vila-seca tambin dispone de una Web madura -de unos

cinco aos de antigedad-, pero relativamente moderna y actualizada,
sobretodo en cuanto a actas de los rganos de gobierno, al Boletn de
Informacin Municipal y al Perfil del Contratante. Igualmente, la pgina ofrece
la posibilidad de realizacin de trmites on line a travs del servicio e-tram,
adems de la solicitud de certificados de empadronamiento, pero no dispone
de la opcin de pago de tributos, ya que la recaudacin municipal se encuentra
cedida al organismo autnomo BASE, dependiente de la Diputacin Provincial.
A pesar de todo lo anterior, nuestros informantes reconocen que en ella
predomina la informacin esttica, as como que no cumple los protocolos
W3C.
En cuanto a la promocin del acceso ciudadano a Internet y a las nuevas

tecnologas, Vila-seca apuesta por dotar a sus centros pblicos dependientes
(biblioteca, punto de informacin juvenil y centros cvicos de los barrios) de
ordenadores y de conexin a la red, adems de establecer convenios de
colaboracin con instituciones privadas (por ejemplo, la CiberCaixa de lesplai
per a la gent gran). Respecto al resto de actuaciones en e-Administracin, no
est prevista la gestin por procesos, ni la creacin de una Carpeta
Ciudadana, ni tampoco se dispone de OAC. En este sentido, nuestros
154
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informantes reconocen que, en materia modernizadora, actan un poco a

remolque del resto de administraciones locales de la zona, prefiriendo
implantar
las
innovaciones
cuando
se
encuentran
lo
suficientemente
contrastadas y suponen una verdadera utilidad. Finalmente, cabe sealar que

se han realizado algunos anuncios del rea de juventud a travs de sms, as
como que, a raz de las innovaciones en la gestin telemtica de las multas de
trfico llevadas a cabo por BASE, ha sido necesario dotar de firma digital a
todos los agentes de la Polica Local.
Por ltimo, los informantes de Calafell solamente declaran que su pgina Web
no permite la realizacin de trmites on line ni est adaptada a la Ley 11/2007,
desconociendo la existencia de previsiones en este sentido. An as, la
implantacin a corto plazo de un gestor de expedientes corporativo hace
suponer que se estn llevando a cabo algunas actuaciones relacionadas con la
e-Administracin. En cuanto al cobro de tributos, dicha opcin tampoco se
encuentra disponible, debido a que la recaudacin municipal est cedida al
organismo autnomo de gestin de ingresos BASE. Finalmente, de la
entrevista se desprende que la atencin telefnica se encuentra totalmente
centralizada en el Servicio de Atencin Ciudadana (SAC).
7.2.2.18 Simplificacin administrativa: Ventanilla nica y Oficinas de

Atencin al Ciudadano.
A excepcin de Vila-seca, todos los municipios estudiados disponen de Oficina

de Atencin Ciudadana (OAC). En Cambrils, Tarragona y Reus se da el caso
de que dicho servicio se encuentra desdoblado entre las OAC propiamente
dichas y las oficinas de recaudacin e informacin al contribuyente. En cuanto
a Salou, adems de lo expuesto en el apartado 6.3.3.3, cabe destacar la
localizacin de una OAC descentralizada en el Cabo Salou, aunque de gestin
limitada a ciertos trmites.
La OAC de Cambrils, de unos seis aos de antigedad, es una de las ms

completas, puesto que gestiona la prctica totalidad de trmites que implican
atencin al pblico -exceptuando los de carcter muy especfico-, incluyendo
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pequeos cobros -solamente por tarjeta, a travs de TPV-, ya que los ingresos
tributarios son competencia de la OAC de recaudacin; as como algunos
procedimientos de tipo interno. Su funcionamiento est basado en la gestin
por procesos, recogidos todos ellos en un catlogo de servicios, pero no
dispone de ms indicadores de funcionamiento que los que le ofrece su
aplicativo informtico de gestin de colas. En cuanto al grado de integracin del
servicio con el resto de departamentos corporativos, los informantes
entrevistados afirman que la OAC de Cambrils est considerada como un
departamento ms, disponiendo de total independencia dentro de la
organizacin, y valoran positivamente su funcionamiento. Finalmente, respecto
a la disposicin de oficinas de atencin descentralizadas, el Ayuntamiento
gestiona dos OAC adicionales en las urbanizaciones de la periferia, la
localizacin de las cuales, en opinin de nuestros informantes, no atiende a
criterios objetivos, sino ms bien de oportunismo poltico, siendo prueba de ello
la poca afluencia de ciudadanos registrada a lo largo de su existencia.
El Ayuntamiento de Reus dispone de OAC desde hace diez aos, y de Servicio

de Atencin e Informacin al Contribuyente (SAiC) desde hace ms de quince.
Segn nuestros informantes, su funcionamiento no est basado en los
procesos, pero en general disponen de medios tcnicos suficientes -base de
datos municipal GENI-, as como de indicadores de funcionamiento, siendo su
grado de integracin/coordinacin con los dems departamentos corporativos
el adecuado. A modo de ejemplo, el personal de la OAC realiza un sistema de
rotacin peridico que le posibilita un conocimiento amplio de todas las
materias objeto de gestin, as como una respuesta adecuada a cada caso
particular 155. A lo largo de su vida, la OAC de Reus ha atendido una media de
60.000 consultas anuales, y el SAiC unas 37.000. En cuanto a la existencia de
oficinas municipales descentralizadas, recientemente -febrero de 2009- se han
abierto unas nuevas dependencias para las gestiones relacionadas con el
padrn de habitantes, atendiendo la localizacin de las mismas tanto a criterios
objetivos (buena gestin, estrategia competitiva) como a otros factores (falta de
espacio, oportunismo poltico, etc.).
155
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En Tarragona tambin se da un desdoblamiento entre las Oficinas Municipales

de Atencin al Ciudadano (OMAC), la primera de las cuales data de 2003, y la
Oficina de Atencin al Contribuyente (OAC), en activo desde mediados de los
aos 90 del siglo XX. Se nos informa que los trmites gestionados son
similares a los del resto de oficinas estudiadas, con tendencia a no manipular
dinero 156, pero su funcionamiento todava no se basa en los procesos. An
as, los procedimientos de atencin al pblico ya se encuentran inventariados y
asociados a su cdigo de archivo, lo cual presupone que dicho tipo de gestin
va a ser aplicado en breve. En cuanto a la existencia de indicadores de
funcionamiento, el servicio solamente dispone de los que le ofrece su
aplicacin de gestin de colas -muy simples y de tipo estadstico-, como por
ejemplo, el nmero de consultas presenciales efectuadas -98.244 en 2008-. En
opinin de nuestros informantes, el servicio no es tonto, pudiendo funcionar
autnomamente, pero le falta un poco ms de coordinacin con el resto de
departamentos, as como entre la OAC y la OMAC, las cuales funcionaran
mejor si estuviesen integradas 157. Finalmente, respecto a la existencia de
oficinas de atencin descentralizadas, adems de la OMAC central de la
Rambla y la del barrio de Torreforta, en enero de 2008 se inaugur una nueva
OMAC en el barrio de Sant Pere i Sant Pau, atendiendo la localizacin de todas
ellas a criterios estratgicos y de buena gestin.
El Servicio de Atencin Ciudadana (SAC) del Ayuntamiento de El Vendrell data

de 1996 y, segn se desprende de la entrevista, su funcionamiento est
basado en la gestin por procesos. Como en la mayora de casos estudiados,
los indicadores vienen suministrados por su aplicativo de gestin de colas (Qmatic). En cuanto al grado de integracin del servicio con los dems
departamentos corporativos, nuestros informantes afirman que no existe como
tal, debido a que los departamentos internos realizan unas funciones cuyo
seguimiento y resolucin les corresponden en exclusiva, an habiendo sido
156
157
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iniciados los trmites por el SAC 158; an as, valoran positivamente su

existencia y funcionamiento general. Finalmente, El Vendrell dispone de un
SAC en los barrios martimos que permite realizar los mismos trmites sin
haberse de desplazar al ncleo poblacional, y cuya localizacin atiende
totalmente a fines estratgicos y de buen servicio.
La OAC de Valls -creada el ao 2001- gestiona gran parte de los trmites

municipales de atencin al pblico -unos 45.000 al ao-, incluida la atencin
telefnica y la telemtica (e-tram): Agenda de visitas de tcnicos y regidores,
gestin de subvenciones, funciones de caja, censos diversos, compulsas,
OMIC, padrn de habitantes, registro de entrada y quejas, avisos y reservas
sobre la va pblica, entre otros. La mitad de sus diez componentes provienen
de la unidad de rentas, departamento que configura su base y del cual siguen
realizando la totalidad de sus trmites, y los diferentes tipos de atencin que
ofrece se encuentran sectorizados (cada empleado y cada ventanilla se
especializa en un determinado tipo de trmites, no existiendo rotacin ni
polivalencia en este sentido). El servicio no dispone de ninguna aplicacin
informtica de gestin de colas, recogindose las estadsticas de forma
manual. En cuanto al tipo de gestin utilizado, nuestros informantes afirman
que, en un 50%, aproximadamente, est basado en procesos, aunque en
realidad se trata ms bien de un inventario de trmites. Por otro lado, tambin
afirman que el grado de integracin y coordinacin con el resto de
departamentos es bastante elevado, valorando de manera positiva su
funcionamiento general, aunque encuentran a faltar una sala de espera,
inexistente por falta de espacio. Finalmente, el Ayuntamiento de Valls no
dispone de OAC descentralizadas, pero s de oficinas de servicios sociales.
Calafell dispone de SAC desde finales de la anterior legislatura. El servicio

realiza funciones de registro de entrada y salida de documentos, informacin al
ciudadano y atencin telefnica, y su funcionamiento no est basado en la
gestin por procesos. Debido fundamentalmente a este hecho, los informantes
nos comunican que su grado de integracin con el resto de departamentos es
158
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bajo. En cuanto a la existencia de OAC descentralizadas, Calafell carece de

ellas. Por ltimo, Vila-seca no dispone de OAC, pero s de oficinas
descentralizadas de asistencia social. No obstante, en opinin de nuestros
informantes, las funciones de los dos servicios no tienen nada que ver 159.
7.2.2.19 Cartas de Servicio al Ciudadano.
Solamente Cambrils declara disponer de cartas de servicio adaptadas a las

particularidades de cada uno de ellos. Segn nuestros informantes, el nivel de
responsabilidad asumido depende del servicio que se trate, acostumbrando a
ser explicito y concreto, pero sin incluir compromisos de tipo tico. El problema
principal estriba en las reclamaciones por incumplimiento, ya que las posibles
compensaciones no se encuentran definidas ni valoradas. Por ello, la supuesta
garanta ofrecida por dichos instrumentos es muy relativa, ya que en ocasiones
slo se trata de simples descripciones o guas de funcionamiento. En cuanto al
resto de municipios, El Vendrell no dispone de este tipo de instrumentos de
momento 160; Valls, Salou, Vila-seca y Tarragona solamente editan trpticos
descriptivos e informativos de algunos servicios y, finalmente, Reus y Calafell
niegan directamente su existencia.
7.2.2.20 La medicin de la percepcin y satisfaccin del ciudadano:

Intercambio de informacin, participacin ciudadana, sistemas de quejas
y sugerencias, procesos de evaluacin, inters pblico y presupuestos
participativos.
En este aspecto, cabe separar los municipios que disponen de departamento

de participacin ciudadana (Tarragona, Reus, El Vendrell, Vila-seca, Salou y
Cambrils) de los que no (Valls y Calafell), puesto que las diferencias son
considerables. Respecto a la existencia de presupuestos participativos,
nicamente en Valls se encarg polticamente un estudio sobre este tema,
aunque finalmente no fue llevado a la prctica.
159
Segn entrevista VS E1.
160
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La estrategia adoptada por el Ayuntamiento de Tarragona en cuanto a

participacin ciudadana est claramente encaminada hacia la creacin de
rganos de participacin. A tal fin, se nos informa que a lo largo del primer
trimestre de 2009 se llevar a cabo un diagnstico participativo -adjudicado a la
Universitat Rovira i Virgili (URV)- que conducir finalmente a la elaboracin de
un Plan Director de Participacin Ciudadana para los prximos dos aos. El
consistorio dispone en la actualidad de diversos consejos sectoriales y
asesores, como por ejemplo el Consell Assessor del Territori y el Senat
Tarragon, adems del Sndic de Greuges. En cuanto a los sistemas de
recogida de quejas y sugerencias, se est empezando a trabajar en las
llamadas agendas participativas, as como en otros instrumentos de tipo
popular, tales como el Xat amb lAlcalde, con el objetivo de fomentar la
costumbre ciudadana de participar en todas las cuestiones que sean de su
inters.
Igualmente, se est potenciando la figura del Conseller de districte, dando

contenido a su labor, a la vez que se protocolizan comportamientos tales como
que el poltico pueda dar cuenta peridicamente de la gestin llevada a cabo en
su rea de influencia. En base a todo lo anterior, y en opinin de los
informantes, se constata una verdadera implicacin conjunta en la mejora de
los servicios, tanto por parte de los ciudadanos y de las asociaciones como por
parte del nuevo Equipo de Gobierno municipal. En cuanto a la existencia de
mecanismos que permitan conocer las preferencias de los ciudadanos antes de
que las quejas o sugerencias se produzcan, actualmente no se realiza ninguna
prctica equiparable, ni tampoco se mide el impacto de las polticas sobre cada
uno de los grupos de inters de manera individualizada, aunque existe cierto
debate acerca de si los concejales deberan rendir cuentas en este sentido.
El Servicio de Participacin Ciudadana de El Vendrell, creado a partir de la

actual legislatura, es la principal va de comunicacin directa entre las
asociaciones vecinales y el Ayuntamiento, actuando a la vez de soporte
administrativo en la tramitacin y gestin de las subvenciones a dichas
entidades, as como de unidad canalizadora de las opiniones, quejas y
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sugerencias de los ciudadanos. En referencia a este ltimo aspecto, la pgina

Web municipal est dotada de un espacio participativo llamado Diguens com
ho veus. La informacin recogida a travs de este medio es canalizada por el
departamento de participacin ciudadana hacia el departamento interno
correspondiente, previo envo al interesado de un correo de agradecimiento.
Una vez el departamento responsable ha resuelto el asunto, lo comunica a
participacin ciudadana, que a su vez responde nuevamente al ciudadano a
travs de una plantilla predeterminada.
Por el contrario, las quejas va telfono o instancia registral son enviadas

directamente a las regiduras competentes, las cuales gestionan el problema de
manera ntegra y sin intervencin del nuevo servicio. En cuanto al nivel de
implicacin conjunta ciudadanos-Administracin en la mejora de los servicios,
los informantes de El Vendrell nos comunican que existe la voluntad desde el
momento en que el Ayuntamiento decide dotar un espacio para que la gente
pueda opinar aunque, en ocasiones, la oportunidad brindada se convierte en un
sin fin de quejas, muchas de las cuales son de difcil respuesta o resolucin. En
este sentido, muchas veces la queja puntual solamente responde al inters
particular de quien la formula, y no al inters colectivo 161. Finalmente, el
personal de participacin ciudadana entrevistado desconoce la existencia de
mecanismos de anlisis ex ante de preferencias ciudadanas, as como de
valoracin del impacto de las polticas en los diferentes grupos de inters.
En Cambrils, el departamento de participacin ciudadana tiene unos cuatro

aos de antigedad, destacando de l su elevado nmero de integrantes, as
como su gran dinamismo y marcado carcter poltico. En cuanto a las quejas y
sugerencias ciudadanas, el consistorio dispone de sistemas totalmente
procedimentados para su gestin, clasificacin, estudio y utilizacin como
informacin estratgica general. En este sentido, cabe tambin destacar la
existencia de la figura del Sndic de Greuges municipal, as como de una
implicacin conjunta entre el Ayuntamiento y los administrados en la mejora de
los servicios pblicos locales. En cuanto a la habilitacin de mecanismos
161
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planificados de anlisis de las preferencias ciudadanas, resulta significativa la

existencia del llamado Pla Director de la Ciutat de la Informaci, aunque
actualmente
se
encuentra
paralizado
por
la
falta
de
consignacin
presupuestaria suficiente y por algunos conflictos de competencias entre

regiduras. Por ltimo, nuestros informantes afirman que la medida del impacto
de las polticas municipales en los diferentes grupos de inters se lleva a cabo
a la manera tradicional, es decir, asistemticamente -mediante estadsticas
simples, a lo sumo- y en base a la percepcin obtenida por los propios
polticos, siendo en el rea de turismo donde ms se utilizan dicho tipo de
prcticas.
En el Ayuntamiento de Reus, la participacin ciudadana est orientada

bsicamente a las diferentes entidades locales, muy abundantes. Las quejas y
sugerencias se recogen a travs de la pgina Web y de la OAC,
distribuyndose posteriormente a los diferentes departamentos afectados, los
cuales se ocupan de su gestin y tramitacin reglamentarias. Tambin en este
caso, los informantes entrevistados afirman en general la existencia de una
implicacin conjunta Ayuntamiento-ciudadanos en la mejora de los servicios
pblicos. Finalmente, en este municipio, el anlisis ex ante de las preferencias
ciudadanas se realiza peridicamente a travs de encuestas, pero la medida
del impacto de las polticas municipales se lleva a cabo de manera impersonal
e indiferenciada.
A pesar de defender un modelo de gestin sumamente tradicional, el

Ayuntamiento de Vila-seca otorga una gran importancia a la participacin
ciudadana, disponiendo de departamento dedicado, aunque de manera
compartida con el rea de Juventud. En cuanto a la tramitacin de las quejas y
sugerencias ciudadanas, recibidas a travs de diferentes medios -incluido el etram-, todas ellas son estudiadas, gestionadas y respondidas mediante carta
personal, aportando casi siempre una solucin satisfactoria, y utilizndose los
datos obtenidos como informacin estratgica de primera mano. En opinin de
nuestros informantes, la elevada capacidad de respuesta y de resolucin de
problemas, unida a la gran implicacin existente entre el Ayuntamiento y sus
administrados en la mejora de los servicios, es consecuencia de la buena
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gestin municipal, as como del reducido tamao del municipio. Finalmente,

cabe destacar la realizacin de estudios a priori sobre preferencias y
necesidades ciudadanas futuras de manera individualizada, tales como la
proyeccin del nmero de alumnos llevada a cabo por la regidura de
Ensenyament, o el estudio de preferencias ciudadanas respecto a la ubicacin
de una nueva biblioteca municipal.
Por ltimo, Valls y Calafell no disponen de departamentos de participacin

ciudadana, recogindose las quejas -la mayora- y sugerencias de sus
administrados a travs de las OAC municipales. Generalmente, dichas quejas
se intentan resolver, aunque sin seguir ningn protocolo preestablecido ni un
plan de accin concreto. En cuanto a las preferencias de los ciudadanos, su
anlisis suele llevarse a cabo exclusivamente a nivel poltico. An as, se nos
informa que en Valls existe una gran sensibilizacin en este aspecto,
participando sus cargos electos en la mayora de asociaciones vecinales y
ciudadanas, as como en las colles castelleres.
7.2.2.21 La comunicacin y el mrqueting pblico municipal.
En opinin de nuestros informantes, los ayuntamientos de Tarragona, El

Vendrell y Calafell gestionan la comunicacin municipal y el mrqueting pblico
de una manera ms o menos estratgica. Concretamente, en Tarragona se
pretende lograr una imagen corporativa nica, controlada exclusivamente
desde el departamento de comunicacin, superando la excesiva fragmentacin
y desorganizacin interna de la etapa anterior. En El Vendrell, los informantes
entrevistados afirman que este hecho depende en gran parte de los
presupuestos anuales: Hay ejercicios en los que el gobierno municipal
establece como prioridad la ejecucin de algunas campaas de sensibilizacin,
de convivencia ciudadana, etc., disendose una estrategia para lanzar dichos
mensajes. An as, aparte de estas acciones puntuales, se est trabajando con
el objetivo de que la comunicacin corporativa se modernice y se unifique,
sobretodo en todas las acciones de comunicacin externa (boletn municipal,
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Web, cartelera, trpticos, etc.) 162. Cerrando el grupo, y respecto a Calafell, se

nos informa que en ocasiones la comunicacin y el mrqueting pblico
municipales se planifican de forma estratgica, aunque generalmente se acta
sobre la marcha. En Vila-seca, Cambrils y Reus no disponen de estrategias
predefinidas en este sentido, realizndose diversas acciones segn cuales
sean las necesidades del momento (boletines informativos, monogrficos de
obras municipales, trpticos descriptivos, etc.).
Respecto a las posibles vnculos entre el mrqueting pblico y la participacin

ciudadana, los informantes de Tarragona, Reus y Calafell afirman que dichas
disciplinas son independientes, El Vendrell destaca en este sentido la relacin
con la seccin Web Diguens com ho veus, los entrevistados de Vila-seca
creen que existen vnculos en cuanto al urbanismo, y por ltimo, Cambrils y
Salou corroboran la existencia de cierta relacin entre las dos. Finalmente, en
cuanto a la promocin de marcas de ciudad, todos los municipios estudiados
disponen de ellas, destacando las siguientes: Som Salou, Tarragona es
connecta amb (multidisciplinarias); El Vendrell tot lany, Turisme de Calafell,
Cambrils a bon port (tursticas), y por ltimo, Vila-seca al cor, Vila-seca ms
llum y Vila-seca sigues coqueta (sectoriales).
7.2.2.22 Evolucin y perspectivas futuras de la modernizacin.
En la mayora de municipios, el objetivo inmediato es la adaptacin a la Ley

11/2007, de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos, de
obligado cumplimiento, aunque en funcin de los recursos disponibles. En
Tarragona, la implantacin del nuevo modelo se est llevando a cabo a
marchas forzadas y bajo el liderazgo del Director Ejecutivo. En este sentido, el
posible estancamiento actual, si se da y puede considerarse as, se nos
informa que es debido a la gran cantidad de trabajo del da a da y a la
dedicacin no exclusiva del personal a este tipo de proyectos, lo que provoca
que casi nunca quede tiempo para acometer las acciones modernizadoras. En
cuanto a los aspectos negativos, cabe destacar la desconfianza provocada por
162
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el fracaso de algunas consultoras de modernizacin llevadas a cabo en etapas

anteriores.
En Reus las acciones modernizadoras estn encaminadas a lograr una mayor

integracin interdepartamental, un mayor grado de utilizacin de las TIC, la
potenciacin de la OAC virtual, la utilizacin del presupuesto como instrumento
de gestin y la implantacin de la contabilidad de costes. En este caso, el ritmo
de evolucin no es homogneo y depende en gran medida de las
disponibilidades presupuestarias, pero no del tamao de la organizacin, no
habindose producido fases de estancamiento o retroceso. Despus del gran
impulso llevado a cabo inicialmente en este sentido, Cambrils afirma que el
objetivo inmediato es la implantacin de la Carpeta Ciudadana, pero de una
manera lenta y segura.
En general, el municipio cambrilense tampoco ha sufrido etapas de

estancamiento, aunque uno de los handicap ms importantes, junto con la falta
de financiacin, ha sido la mala calidad de los primeros programas informticos
de gestin de expedientes. Las restricciones presupuestarias y la falta de
personal dedicado a las nuevas tecnologas es el taln de Aquiles de Valls,
que al igual que Cambrils y Vila-seca, opina que el tamao es un factor
importante en la implantacin de estrategias modernizadoras (a mayor tamao,
mayores recursos disponibles pero menor cohesin y coordinacin). Los
principales objetivos de Vila-seca son la adaptacin a la Ley 11/2007 de
manera lenta y a remolque del resto de municipios estudiados, cuando las
innovaciones se encuentren suficientemente probadas y contrastadas; as
como la renovacin de gran parte de los equipos informticos del
ayuntamiento. Finalmente, Calafell y El Vendrell no responden la pregunta.
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CAPTULO 8. CONCLUSIONES
Una vez analizada la evolucin y el grado de implantacin de la NGP en los

principales ayuntamientos del Camp de Tarragona -con especial consideracin
del Ayuntamiento de Salou-, pasamos a relacionar las conclusiones extradas,
en orden a la validacin de las hiptesis planteadas por la investigacin, esto
es, si la aplicacin del nuevo modelo de gestin genera mejores resultados, as
como un mayor nivel de satisfaccin de los usuarios internos.
En primer lugar, de las opiniones vertidas durante la realizacin de las

entrevistas se constata el elevado grado de generalidad y subjetividad de los
trminos resultados y satisfaccin, siendo ambos susceptibles de mltiples y
variadas interpretaciones, sobretodo cuando lo que se persigue es la obtencin
de un beneficio social. Por este motivo, y teniendo en cuenta que la mayor
parte de las respuestas obtenidas en este sentido estn basadas en la
percepcin personal de nuestros informantes, algunos de ellos no han querido
manifestarse al respecto, con el pretexto de evitar entrar en juicios de valor. En
cambio, las preguntas de tipo tcnico han sido respondidas de forma
mayoritaria, debido principalmente a su mayor nivel de concrecin.
La subjetividad de los conceptos anteriores se encuentra reforzada por el

convencimiento de algunos entrevistados de que todava es posible gestionar
de forma eficiente, obteniendo buenos resultados y a plena satisfaccin del
personal, utilizando modelos tradicionales de tipo burocrtico-funcional, siendo
el margen de accin y las posibilidades de mejora en este sentido todava muy
amplias; as como por la dicotoma existente entre los municipios innovadores a
fuerza de un gran derroche de recursos -Cambrils y Reus, principalmente- y los
municipios tradicionales pero eficientemente gestionados -Vila-seca y todos los
dems, en mayor o menor medida-. No obstante, prevalece la opinin general
que las organizaciones que no se adapten en breve a los nuevos modelos de
gestin quedarn descolgadas del proceso modernizador, lo cual provocar su
aislamiento, as como la prdida de su utilidad y razn de ser en el contexto
social, poltico y econmico actual.
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En segundo lugar, cabe destacar el efecto de la continua irrupcin de nueva

normativa reguladora aplicable en materia modernizadora del Sector Pblico, y
en concreto, la gran incidencia de la Ley 11/2007 de acceso electrnico de los
ciudadanos a los Servicios Pblicos en las corporaciones locales estudiadas.
Dicha norma consagra la relacin con las Administraciones Pblicas por
medios electrnicos como un derecho de los ciudadanos, as como una
obligacin correlativa para tales administraciones, instando a stas a dar el
paso del podrn al debern, al mismo tiempo que establece como fecha de
inicio de aplicacin el 31 de diciembre de 2009 -aunque en el caso de las
Administraciones Autonmicas y Locales, siempre que lo permitan sus
disponibilidades presupuestarias-. En este sentido, el objetivo prioritario en
cuanto a innovacin establecido por la mayora de los ayuntamientos
estudiados pasa por la creacin de carpetas ciudadanas, ventanillas
digitales o portales telemticos que permitan la interrelacin fluida
ciudadano-Administracin a travs de las pginas Web municipales. Por ello,
todas las corporaciones locales que han iniciado este proceso, se encuentran
actualmente en fase de implantacin -ms o menos avanzada- de aplicativos
informticos
de
gestin
de
expedientes,
capaces
de
gestionar
electrnicamente y de manera conjunta la informacin corporativa susceptible

de acceso ciudadano; aplicaciones que a su vez requieren la previa
recopilacin, normalizacin y descripcin de la totalidad de procesos de la
organizacin.
As pues, si a nivel general puede decirse que el marco jurdico y el contexto

social, poltico y econmico, unidos a los avances tecnolgicos, son los
motores del cambio organizacional, en las corporaciones locales estudiadas el
impulsor concreto de la modernizacin es el desarrollo de la gestin por
procesos, operacionalizada a travs de los programas informticos de gestin
de expedientes y de los accesos interactivos va Web, en virtud de las
directrices establecidas por la Ley 11/2007. En este aspecto, resulta
significativo el hecho de que, cuando la normativa no va por delante de la
innovacin, se produce una cierta dispersin en las iniciativas modernizadoras,
muchas de las cuales se llevan a cabo de forma desorganizada y sin una
utilidad concreta ms all de la mera imagen o del oportunismo poltico
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(pginas
Web
de
contenido
esttico,
implantacin
discrecional
de
certificaciones ISO, etc.). Por el contrario, en la coyuntura actual es la

normativa la que tira del carro de la modernizacin, especialmente en el caso
que nos ocupa, consiguiendo unificar criterios y formas de actuacin
innovadoras, a las que se unirn otras iniciativas estrechamente relacionadas y
en auge, como por ejemplo la implantacin de pginas Intranet corporativas -en
relacin a los empleados municipales-, o el cambio de orientacin en cuanto a
participacin ciudadana y mrqueting corporativo, que pasan de ser disciplinas
exclusivamente polticas a estar planificadas estratgicamente y a contar con
estructuras profesionales -en relacin a los ciudadanos-.
Respecto al resto de instrumentos de modernizacin, la caracterstica general

ms destacada en las corporaciones locales con un mayor grado de innovacin
es la tendencia a la gestin directa de los servicios municipales a travs de
entes instrumentales, en detrimento de la gestin indirecta o externalizacin.
Dicho cambio de modelo obedece a factores diversos, que van desde la mejora
de la eficiencia hasta el mero reparto de poder poltico. En cuanto a la
influencia y participacin en la economa y sociedad locales, la mayora de los
entes estudiados no se consideran parte actora en las mismas, manteniendo
una posicin ms bien tradicional y cediendo todo el protagonismo en este
aspecto a las administraciones superiores. Igualmente sucede con la
colaboracin pblico-privada, que suele ser muy limitada, as como con las
prcticas competitivas con otras poblaciones, que no se producen ni en
sectores como el turstico, siendo la colaboracin la tnica general. Por ltimo,
se observa una inexistencia casi total de coordinacin en polticas
intermunicipales, as como de prcticas estructuradas de benchmarking.
En cuanto al grado de introduccin de la perspectiva de la calidad en la

Administracin Local, son muy pocos los municipios que se han planteado la
adaptacin global a un modelo de excelencia con garantas de xito. En este
sentido, a pesar de que algunos informantes utilizan trminos como
orientacin a la calidad, mejora continua, excelencia o EFQM, en la
mayora de ocasiones no se ha logrado ir ms all del proyecto o de la simple
declaracin de intenciones. El principal problema estriba en que no se puede
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conseguir la excelencia sin antes implantar la gestin por procesos, etapa en la

que se encuentran la mayor parte de organizaciones estudiadas. Otros
obstculos son la falta de tiempo, la incertidumbre respecto a la relacin costebeneficio, la falta de modelos de excelencia lo suficientemente adaptados a la
Administracin Local y la ausencia de un marco legal regulador, unificador y
orientador de dicha transicin; carencias igualmente extrapolables a la
responsabilidad tica y social, as como a las cartas de servicios, que no pasan
de ser simples folletos descriptivos. En cambio, la prctica de dotar de
certificaciones ISO a algunos servicios municipales se encuentra ms
extendida, aunque a veces sea difcil valorar la verdadera motivacin y utilidad
de dichas adaptaciones individuales en trminos estratgicos. En cualquier
caso, la informacin obtenida por las entrevistas confirma el hecho de que
trabajar con este tipo de sistemas mejora el rendimiento y la eficiencia, a la vez
que ayuda a entender su utilidad, contribuyendo a la implantacin de una
cultura corporativa basada en la calidad, aunque sea paso a paso y
solamente de manera parcial.
En referencia a la actitud del personal respecto a la innovacin, a pesar del

esfuerzo aadido que supone la adaptacin al nuevo modelo y de la escasa
magnitud de las mejoras en las condiciones laborales obtenidas en un principio,
en general se constata una voluntad aceptable de orientacin al cambio. En
este sentido, aunque no deben olvidarse los condicionantes expuestos en el
segundo pargrafo, en cuanto a la generalidad y subjetividad del concepto
satisfaccin, as como en relacin al problema de las opiniones personales y
de los juicios de valor de los informantes, la mayora de empleados asumen de
buen grado la modernizacin y los nuevos modelos de gestin -implantados en
algunos casos gracias a su propia iniciativa y liderazgo-, interpretndolos como
una mejora en sus condiciones de trabajo. Si se dan, los recelos son debidos
principalmente a desengaos sufridos con algunas actuaciones anteriores de
tipo discrecional (consultoras externas ineficientes, modelos gerenciales
excesivamente politizados o imposicin de determinadas prcticas desde
arriba), sin que puedan llegar a considerarse resistencias, puesto que en estos
casos la actitud que suele adoptarse es la de resignacin -o de
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desentendimiento,
como
mximo-,
coincidiendo
todos
en
el
carcter
irrenunciable de la modernizacin, as como en sus grandes ventajas.
Respecto al anlisis de debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades

(DAFO) de los ayuntamientos objeto de estudio, los principales puntos fuertes y
reas de mejora observados en cada uno de ellos son los siguientes:
La caracterstica ms destacable de la organizacin del Ayuntamiento de

Reus es su elaborado e innovador modelo gerencial de gestin directa de
los servicios pblicos (holding empresariales, exportacin del modelo a
otros municipios, competencia con el sector privado, etc.), as como la
orientacin general de su actividad hacia la mejora continua. Al tratarse de
un ente local de tamao considerable, dispone de gran cantidad de recursos
invertidos en calidad, innovacin y nuevas tecnologas (pagos por Internet,
certificaciones ISO en diversas empresas municipales, etc.); logros a los
cuales tambin contribuye la existencia de un gobierno municipal estable.
Como aspectos a mejorar, queda pendiente la consecucin de una mayor
integracin interdepartamental, la potenciacin de la OAC virtual, la
utilizacin del presupuesto como instrumento de gestin, la implantacin de
la contabilidad de costes y una orientacin de la participacin ciudadana
ms global, y no dirigida solamente hacia las entidades.
Cambrils es otro de los municipios donde la cultura de la calidad y el modelo

de gestin directa de los servicios pblicos se encuentran ms potenciados
y extendidos, al igual que sucede con la participacin ciudadana. As pues,
puede afirmarse que se trata de un Reus a escala reducida, aunque en este
caso, la calidad y la gestin por procesos gozan de un grado mayor de
evolucin e implantacin que los modelos de gestin a travs de entes
instrumentales, no tan elaborados como en Reus. Entre los puntos dbiles,
cabe citar las dificultades en el control presupuestario, la gran cantidad de
recursos econmicos destinados a la innovacin en comparacin a los
escasos resultados obtenidos, sobretodo en la fase inicial de implantacin
(consultoras externas, programas de gestin de expedientes iniciales ya
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obsoletos, etc.) y la adopcin de algunas decisiones de carcter

discrecional incompatibles con la orientacin a la excelencia.
Tarragona destaca por el gran impulso dado a la innovacin a partir de la

entrada del actual gobierno municipal. Despus de unos aos de modelos
gerenciales con un alto grado de orientacin poltica, as como de diversas
consultoras externas que no cumplieron las expectativas esperadas, se ha
adoptado un nuevo modelo de gestin, operacionalizado a travs de
diversas comisiones de modernizacin, donde los lderes son los propios
funcionarios, especialmente los habilitados nacionales -por ejemplo, el
Director Ejecutivo es el Secretario General-. Aparte del mencionado impulso
actual, otros puntos fuertes son el gran equilibrio existente entre todas las
reas que intervienen en el proceso, la incorporacin de la perspectiva
jurdica en la actividad modernizadora -muy provechosa de cara al
mantenimiento de garantas e interpretacin de las leyes aplicables-, y la
importancia dada a la participacin ciudadana orientada a los barrios y a las
asociaciones vecinales. En cuanto a las reas de mejora, cabe sealar el
atraso en materia de innovacin respecto a otros municipios con recursos
similares -como por ejemplo Reus-, o la existencia de una estructura
administrativa tradicional todava muy arraigada.
Salvando las diferencias, el caso de Salou es similar al de Tarragona, en el

sentido que el impulso innovador ha sido tardo pero muy fuerte, as como
en cuanto a la utilizacin de comisiones de modernizacin. En este aspecto,
una de las ventajas del retraso en la implantacin de las iniciativas
modernizadoras ha sido la posibilidad de poder disponer desde el principio
de aplicaciones informticas dotadas de un mayor grado de evolucin,
como por ejemplo el gestor de expedientes corporativo, de reciente
adquisicin. An as, y a pesar de provenir de un modelo organizativo
eminentemente tradicional como el de Vila-seca, gran parte de la estructura
administrativa salouense es de nueva creacin y no se encuentra sujeta a
las inercias propias de los ayuntamientos tradicionales de gran tamao. Por
otro lado, y tambin a diferencia de Tarragona, las anteriores prcticas
llevadas a cabo en relacin a la innovacin son perfectamente compatibles
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con el modelo actual. En este municipio prcticamente no se utiliza la

gestin directa de los servicios pblicos -sin que ello se encuentre reido
con la eficiencia-, y el liderazgo en materia de modernizacin se encuentra
bastante repartido y equilibrado a nivel de toda la organizacin, habindose
empezado a fomentar iniciativas estructuradas de mqueting pblico y
participacin ciudadana. En cuanto a las reas de mejora, debera existir
una mayor implicacin por parte de los altos cargos administrativos, as
como ciertas garantas de continuidad del proyecto modernizador,
sobretodo en cuanto a liderazgo poltico.
Lo ms destacable de El Vendrell son los ambiciosos objetivos fijados en

cuanto a innovacin. A pesar de que su actual estructura administrativa est
basada en el modelo burocrtico-funcional, se sirve desde hace tiempo de
diversas herramientas de Nueva Gestin Pblica, a la vez que presenta una
fuerte orientacin al cambio. En este sentido, se prev que la modernizacin
sea muy pronto una realidad en su totalidad, a lo cual contribuir en gran
medida la considerable disponibilidad de recursos, propia de los
ayuntamientos grandes. Respecto a la utilizacin de herramientas de NGP,
cabe destacar la obtencin y el mantenimiento de certificaciones ISO en
algunas reas municipales (Servicio de Ocupacin lEina), as como la
importancia conferida al rea de participacin ciudadana, especialmente a
partir de la actual legislatura. Como aspectos a mejorar, cabe citar el retraso
actual en este aspecto, as como la escasa previsin de los problemas que
puedan surgir al acometer un proyecto de tal envergadura en tan poco
tiempo (retrasos, ineficiencias, fases no completadas, etc.).
De Valls merecen especial consideracin el liderazgo y la propia iniciativa

de los funcionarios en materia modernizadora, que cuentan con el
consentimiento y la valoracin positiva de los polticos, pero no con la
aportacin de recursos materiales, humanos y econmicos suficientes. En
este sentido, nuestros informantes creen que el reducido tamao de la
organizacin es un factor determinante -cuanto ms pequea, menor
disponibilidad de recursos y de financiacin, pero mayor grado de
entendimiento en las iniciativas modernizadoras-, as como que las
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innovaciones que parten de la propia iniciativa de los empleados son las

ms fructferas, porque derivan de necesidades reales.
Calafell presenta importantes innovaciones de tipo parcial, tales como la

certificacin ISO 14000 en las playas -de cuya implantacin fue pionera en
Catalunya-, o la ISO 9000 en el Servicio Municipal de Ocupacin. Segn
nuestros informantes, est prevista la adquisicin de una aplicacin
informtica de gestin de expedientes, aspecto que denota la voluntad de
adaptacin a la Ley 11/2007, aunque no se dispone de ningn calendario ni
planificacin al respecto. Como aspectos principales a mejorar, cabe vencer
las resistencias al cambio, la falta de colaboracin interdepartamental y el
retraso general acumulado en cuanto a modernizacin.
Vila-seca representa el paradigma de la buena gestin a travs de la

utilizacin de un modelo tradicional. Se caracteriza por obtener un elevado
grado de eficiencia y un nivel de resultados ptimos con una estructura de
personal muy reducida, una direccin administrativa experimentada, una
externalizacin de servicios eficaz y una potente rea de participacin
ciudadana -aunque concebida casi exclusivamente desde un punto de vista
poltico-. Por el contrario, su estructura organizativa es marcadamente de
tipo burocrtico-funcional y apenas ha sufrido evolucin, siendo las
prcticas modernizadoras escasas y de implantacin tarda -despus de
que todos los dems municipios hayan comprobado que su utilizacin
supone verdaderamente una mejora real-. En opinin de los informantes
entrevistados, el mantenimiento de un modelo de gestin de este tipo es
posible en gran parte por el reducido tamao del municipio estudiado. En
este sentido, y a pesar de lo eficiente que pueda llegar a ser dicho modelo,
la innovacin debe tambin considerarse como una tarea inaplazable, de lo
contrario, la organizacin quedar rezagada y descolgada de la actividad
modernizadora, y nunca podr ser considerada como representativa de un
municipio grande. Finalmente, en cuanto a los empleados, y a pesar de que
el nivel general de satisfaccin es alto, existen algunas quejas de falta de
promocin y de plan de carrera por parte del personal de base.
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Por ltimo, en cuanto al grado de influencia de la organizacin y del modelo de

gestin de Vila-seca en la estructura organizativa y en la cultura corporativa del
Ayuntamiento de Salou, si bien en un principio el nuevo municipio adopt la
clsica estructura burocrtica-funcional de su entidad matriz -prcticamente la
nica disponible por aquel entonces-, muy pronto -a mediados de los aos 90
del siglo XX, con el proyecto GHIA- se produjeron los primeros indicios de
modernizacin y de evolucin hacia el modelo de gestin por procesos. An
as, la gran transformacin no se produjo hasta el ao 2006, ao a partir del
cual se empez a plantear la implantacin del nuevo modelo a nivel global y
para toda la organizacin. Por tanto, no puede decirse que, en este sentido, el
Ayuntamiento de Salou haya seguido los pasos del de Vila-seca sino que, al
contrario de ste, presenta una considerable orientacin al cambio, la cual se
manifiesta en todos los proyectos analizados a lo largo de esta investigacin 163.
As pues, aunque en ningn caso pueda considerarse que el modelo de gestin

de Salou, as como el de los municipios orientados al cambio, sea superior al
de Vila-seca, dado que este ltimo presenta numerosas cualidades a tener en
cuenta (eficiencia, experiencia, robustez, economa de medios, etc.),
igualmente resulta evidente que la modernizacin es un proceso estratgico
irrenunciable para toda organizacin -pblica o privada- que debe prepararse
con tiempo, por lo cual ha de iniciarse lo antes posible y por cuenta propia, ya
que slo entonces representar una verdadera fuente de ventaja competitiva.
Por consiguiente, y dado que se constata que la mayora de los municipios
estudiados han seguido el camino del cambio por sus indudables beneficios,
podemos concluir afirmando que la investigacin efectuada confirma las
hiptesis planteadas, puesto que las dos se cumplen.
8.1 FUTURAS LNEAS DE INVESTIGACIN
Una vez concluido el estudio de caso de tipo general, las posibles lneas de
continuacin futura de la investigacin son las siguientes:
163
Vase Captulo 6.
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Estudio comparativo individualizado para cada uno de los instrumentos

modernizadores y de Nueva Gestin Pblica. Es evidente que la presente
tesis solamente ha podido repasar de manera muy superficial la
implantacin de algunas metodologas de gran extensin y complejidad.
As, aspectos tales como la gestin por procesos, la externalizacin, la eadministracin o los entes instrumentales, entre otros, podran ser objeto de
investigaciones monogrficas mucho ms profundas.
Estudio cuantitativo de los beneficios de la modernizacin. Dado que el

contraste de hiptesis de nuestra investigacin se ha realizado utilizando
mtodos cualitativos, queda pendiente llevar a cabo un estudio que intente
validar las mismas hiptesis -tanto la referente a la satisfaccin de los
recursos humanos como la relativa a la mejora en la prestacin de los
servicios y satisfaccin ciudadana- a travs de la utilizacin de informacin
de tipo cuantitativo. La elaboracin plena de dicho anlisis todava no es
posible en la actualidad, dado el enorme grado de heterogeneidad de la
informacin disponible, consecuencia inequvoca del estado inicial de
implantacin en el que se encuentran las tcnicas de de gestin por
procesos en las administraciones estudiadas. Por tanto, habr que esperar
a la introduccin gradual de indicadores y estndares de satisfaccin,
rendimiento, productividad, etc., as como a un mayor grado de desarrollo
de las aplicaciones informticas de business intelligence.
Estudio del cambio organizacional en las administraciones locales.

Consistira en profundizar la vertiente sociolgica de la investigacin, a
travs
del
estudio
de
la
evolucin
de
las
diferentes
culturas
organizacionales de los ayuntamientos objeto de anlisis, as como del

efecto de dichos cambios en sus grupos de inters o stakeholders.
Estudio del potencial micro-estratgico de los municipios del Camp de

Tarragona. Finalmente, se tratara de analizar el potencial estratgico del
rea geogrfica de referencia a travs del estudio de las posibles sinergias
entre sus ayuntamientos; no las referidas a la planificacin territorial ni a las
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grandes infraestructuras -de stas ya se ocupa, o debera hacerlo, el

Consorci del Camp de Tarragona-, sino las que podran obtenerse en
relacin a los recursos en materia de modernizacin y de Nueva Gestin
Pblica disponibles desde dentro por cada uno de ellos. Dado que en la
actualidad dichas interrelaciones son prcticamente inexistentes, su
proliferacin podra fomentarse a travs de iniciativas tan dispares como la
creacin de bancos de buenas prcticas y de indicadores, la realizacin
peridica de anlisis DAFO y de estudios de benchmarking -tanto internos
como en relacin a otras reas geogrficas de influencia- o la creacin de
agrupaciones de empresas pblicas de diferentes municipios, entre otras
muchas.
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ANEXOS
Anexo 1. Guin de entrevistas a los informantes privilegiados de los ayuntamientos.
CUESTIONARIO SOBRE LA MODERNIZACIN DE LA ADMINISTRACIN LOCAL EN

EL CAMP DE TARRAGONA
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El objetivo general del presente cuestionario es estudiar el nivel, la aplicabilidad y los resultados de la
modernizacin en la Administracin Local.
A travs de la valoracin efectuada por los informantes privilegiados seleccionados (altos cargos y
especialistas de entes municipales de ms de 20.000 habitantes del Camp de Tarragona) acerca de cada
uno de los principales instrumentos de la Nueva Gestin Pblica, se pretende contrastar empricamente las
dos hiptesis siguientes:
La aplicacin del nuevo modelo de gestin genera mejores resultados.
El nivel de satisfaccin de los usuarios internos despus de la aplicacin del nuevo modelo es mayor.
Para la ptima realizacin del cuestionario pueden seros de utilidad las siguientes recomendaciones:
Dada su extensin, intentad ser el mximo de objetivos y sintticos.
Sentiros con plena libertad de contestar lo que deseis, as como de aadir cualquier comentario,
crtica o sugerencia adicional que creis de utilidad, ya sea al lado de la pregunta relacionada o al final
del cuestionario.
Pasadlo a cuantos informantes privilegiados consideris oportuno dentro de vuestra corporacin. Lo

ideal sera que las cuestiones generales fueran respondidas por un alto cargo con una amplia visin de
la organizacin, mientras que de las de tipo eminentemente tcnico se ocupara un especialista en la
materia (un informtico, o el responsable del departamento de calidad, por ejemplo). En cualquier
caso, os agradecera que indicarais el nombre y cargo de los informantes que han intervenido en el
proceso, as como qu preguntas han contestado.
La informacin proporcionada ser tratada de forma confidencial y con el nico propsito de contrastar
cientficamente las hiptesis anteriores.
El cuestionario ha sido redactado en castellano porque forma parte de una tesis doctoral redactada en
dicho idioma. No obstante, si os resulta ms cmodo, puedo proporcionaros una versin adaptada en
cataln. Igualmente, si os resulta pesado y farragoso responderlo por vuestra cuenta, puedo acudir
personalmente a realizaros la entrevista de manera presencial.
Para cualquier duda o aclaracin, mis datos personales son los siguientes:
Nombre:
Ivan Andreu Barber
Lugar de trabajo:
Ayuntamiento de Salou
Cargo:
Jefe de gestin econmica, contable y presupuestaria
Telfono:
977 309 200 (extensin 1366)
e-mail:
iandreu@salou.org
Muchas gracias por vuestra colaboracin.
Salou, 14 de agosto de 2008.
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PRINCIPIOS DE NGP RELACIONADOS CON LOS RECURSOS HUMANOS
1. Ingreso, provisin de puestos, organizacin y planes de empleo.
Vuestra corporacin dispone de Relacin de Puestos de Trabajo (RPT) oficial aprobada (organigrama
y fichas descriptivas y valoradas de cada uno de los puestos)?
Su existencia es reciente?
La RPT se mantiene relativamente estable en el tiempo o sufre modificaciones frecuentes?
Generalmente dichas modificaciones buscan lograr una mayor eficiencia/eficacia de los recursos
humanos?
La RLT se considera y utiliza como un verdadero instrumento estratgico de gestin o ms bien como
un simple inventario del personal?
Gestin por competencias. Los puestos de trabajo descritos en las fichas valoran/requieren la
posesin/obtencin de ciertas competencias o habilidades adicionales (capacidad organizativa,
liderazgo, empata, asertividad, etc.) a las legalmente requeridas para su provisin (titulacin,
formacin, grupo, grado personal, etc.)?
Disponis de plan de carrera?
De cuntos empleados dispone vuestra Corporacin?
Podrais establecer la proporcin aproximada entre el personal funcionario y el laboral, as como la

tendencia seguida en este sentido?
Y entre el personal fijo y el temporal?
Se utiliza algn otro tipo de relacin laboral (ETT, becarios universitarios, etc.)?
En vuestra opinin, creis que el nuevo modelo de organizacin del personal (si en vuestro caso
puede considerarse como tal) contribuye a la consecucin de mejores resultados?
En general, dicho modelo es aceptado y valorado positivamente por los empleados?
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2. Evaluacin del rendimiento/productividad del personal e incentivos al desempeo.
En vuestra organizacin, la valoracin del rendimiento se lleva a cabo en base a criterios objetivos e
indicadores previamente establecidos, o bien tomando como nica referencia la opinin/propuesta del
superior jerrquico correspondiente?
Si existen, podrais nombrar algunos de los indicadores utilizados para dicha evaluacin?
Por lo general, cmo se retribuye el desempeo (sueldo variable, complemento de productividad, das
de fiesta, premios, felicitaciones, promocin, etc.)?
Aparte de para la valoracin de dichas retribuciones, se utiliza el resultado de los indicadores de

rendimiento del personal para algn otro cometido adicional (planificacin estratgica, optimizacin de
tareas, fomento del liderazgo, reingeniera de procesos, cambios en el organigrama, etc.)?
En general, que opina el personal acerca de la actual metodologa de evaluacin del rendimiento y
retribucin del desempeo? Y los sindicatos?
3. Programacin poltica y ejecucin gerencial. Principio de la NGP que aboga por la separacin entre
estrategia o planificacin (ejercida por los polticos y los gerentes) y ejecucin material (llevada a cabo
por los funcionarios). Aporta un mayor grado de flexibilidad y adaptabilidad gracias a la gran libertad de
decisin de los gestores pblicos, los cuales como contrapartida debern responder de sus
actuaciones ante los rganos de control designados a tal fin y, en ltima instancia, ante la ciudadana.
Se da este principio en vuestra organizacin?
Si es as, creis que los gerentes disponen de la suficiente libertad?
Responden y rinden cuentas por sus actuaciones?
Ante quin responden (consejos de administracin, pleno municipal, etc.)?
En la prctica, se obtienen las ventajas y resultados que la teora promete?
4. Gestin directiva y liderazgo.
Existen directivos/jefes lderes en vuestra corporacin?
Si es as, podrais establecer una proporcin entre directivos lderes y directivos gestores
tradicionales?
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Generalmente, en vuestro ayuntamiento se fomenta el liderazgo o ms bien la organizacin funcionalburocrtica tradicional?
En caso de que as sea, cmo se fomenta el liderazgo (trabajo en equipo, brain storming, crculos de
calidad, gestin por objetivos, etc.)?
Se promueve la participacin de los trabajadores en la toma de decisiones estratgicas?
Si es as, mediante que tipo de rganos o instrumentos?
Cmo se reparte dicha participacin (por niveles jerrquicos, por departamentos, de manera
arbitraria, etc.)?
Y la participacin de los sindicatos, ms all de las materias tradicionalmente de su competencia?
Creis que resultan beneficiosas dichas prcticas?
5. tica pblica y cultura organizativa.
Disponis de algn tipo de regulacin formal en cuanto a responsabilidad tica, moral o social del
personal ms all de la legalmente establecida por el derecho administrativo y el procedimiento a
seguir?
Qu tipo de cultura organizativa se da en vuestra organizacin (Burocrtica-funcional: departamentos

estancos, notas de rgimen interior, ralentizacin de trmites / De cooperacin: orientada al cambio, al
trabajo en grupo y a la gestin de calidad y por procesos / De tipo mixto)?
Podras describir brevemente sus rasgos ms caractersticos?
Disponis de misin, visin y valores fundamentales de la organizacin oficialmente establecidos?
Creis que su existencia supone (o supondra) una ventaja real y efectiva para la organizacin (gua
para el personal, garanta para los administrados, etc.)?
6. Comunicacin interna y acceso interno a la informacin corporativa.
En vuestra corporacin, se plantea de forma tradicional o como un proceso estratgico de gestin del
cambio organizacional?
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Est regulada, sigue alguna pauta preestablecida?
Se encuentra extendido el uso del correo electrnico entre el personal, tanto como medio de
comunicacin formal (substitutivo de las notas de rgimen interior) como informalmente?
Disponis de Intranet?
Podis efectuar a travs de algn canal informal (no solicitud presentada en el registro de entrada)
quejas y sugerencias, difusin de buenas prcticas, etc.?
Dichas aportaciones se toman en consideracin (en caso de que existan) para la mejora continua?
Se comparte la informacin entre departamentos (informacin corporativa, registro de personas y

entidades, de los concesionarios, GIS, etc.)?
Existe alguna pauta comn establecida en este sentido (creacin de bases de datos centralizadas,
polticas de control de accesos, etc.)?
Existen resistencias?
Creis que la gestin compartida de bases de datos centralizadas siempre supone una ventaja?
7. Actitud general frente a la innovacin.
Quin impulsa la innovacin en vuestra organizacin (los polticos, los jefes, los subordinados, los
lderes, el departamento de calidad, todos a la vez, nadie...)?
En general, el personal percibe la innovacin como una mejora real y aprovechable o como una
simple moda o imposicin de sus superiores?
Generalmente el personal participa y acepta el trabajo aadido que suponen la innovacin y las
metodologas de la Nueva Gestin Pblica, o existen resistencias al cambio?
En qu casos?Recuerdas alguno paradigmtico?
Existe en vuestra corporacin personal o departamentos dedicados exclusivamente a la

calidad/procesos/innovacin/nuevas tecnologas?
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PRINCIPIOS DE NGP EN RELACIN A LOS CLIENTES EXTERNOS Y A LA GESTIN

Y PRESTACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS
8. Modularizacin o corporatizacin. Supone la creacin de agencias, organismos autnomos,

sociedades municipales, holdings empresariales, etc.
Se utiliza dicha prctica en vuestra corporacin?
Histricamente o de forma reciente?
Su proliferacin/evolucin sigue alguna pauta predeterminada?
Ventajas?
Inconvenientes?
9. Descentralizacin y subsidiariedad. Puesto que la administracin local es la ms cercana al

ciudadano, tambin es la ms indicada para prestarle todo tipo de servicios. En ocasiones, y bajo su
tutela, ciertos servicios competencia de las administraciones superiores pueden ser asumidos por los
ayuntamientos.
Se prestan servicios municipales adicionales adems de los mnimos obligatorios establecidos en la

ley de bases de rgimen local?
En estos casos, resulta ms beneficiosa su prestacin por la entidad local que por las
administraciones superiores competentes?
Por qu?
Suelen producirse duplicidades con otras administraciones? Recordis algn caso?
Existe colaboracin interadministrativa (convenio Administraci Oberta de Catalunya AOC,

convenios con la Generalitat y otras administraciones en materia de registros de entrada, Oficinas
Municipales de Escolarizacin, Unidades de Escolarizacin Compartida, tramitacin descentralizada
DNI, colaboracin en campaa IRPF, convenios en materia de recaudacin, cesin de informacin,
etc.)?
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Alguna vez habis llegado a establecer voluntariamente lmites a dicha colaboracin, por ser sta
contraproducente para los intereses municipales (ineficiencia, excesiva utilizacin de recursos en
comparacin a las compensaciones recibidas a cambio, etc.)?
10. Competencia pblica. En administraciones superiores se produce entre sus propios organismos,
agencias o sociedades para intentar evitar las consecuencias negativas de los monopolios, as como
para que la productividad, los precios o la innovacin, entre otros, se asimilen en lo posible a las
condiciones de mercado. En el mbito local, tambin puede ser entendida como la competencia entre
diferentes ayuntamientos para atraer nuevos residentes, turismo, inversiones, actividad econmica,
etc.
Existe en vuestra corporacin competencia entre organismos pblicos o sociedades municipales del
propio ayuntamiento a la hora de gestionar bienes o servicios similares? Y en la obtencin de

recursos?
Si es as, creis que resulta beneficiosa dicha competencia? Se consigue el efecto de mercado
esperado?
Existen polticas estratgicas y estructuradas de competencia con otros municipios?
En que sectores inciden principalmente dichas polticas (turismo, servicios, cultura, promocin
econmica, etc.)?
En general, cul es su alcance (a nivel mundial, nacional, autonmico, etc.)?
11. Colaboracin entre el sector pblico y el sector privado.
Se da (o ha dado) en vuestra organizacin?
Recordis alguna colaboracin significativa?
En tal caso, y en vuestra opinin, resulta (o result ser) beneficiosa?
En general, creis que se tiene la percepcin del ayuntamiento como un actor ms en la actividad
econmica, de entre los muchos otros actores pblicos y privados existentes?
12. Competencia real o simulada pblico-privada. Existencia real o creacin de mercados simulados
donde el sector pblico y el privado compiten entre s por unos recursos limitados.
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Se dan en vuestra corporacin situaciones de competencia real entre organismos pblicos y

sociedades municipales con empresas u organizaciones del sector privado?
Si es as, podrais citar algn ejemplo?
Cmo se defiende o garantiza dicha competencia?
Resulta beneficiosa dicha competencia? Creis que son realmente competitivos los organismos
pblicos y sociedades municipales dependientes de vuestra corporacin?
13. Precios, tasas y tquets moderadores del consumo o copagos.
En vuestra organizacin, se utilizan de forma tradicional (fines recaudatorios, cobertura del coste del
servicio) o como instrumento estratgico de NGP (regulacin de la demanda, promocin de ciertos
sectores, etc.)?
En este ltimo caso, creis que en general son tiles?
14. Vales, bonos y cheques.
Se utilizan en vuestro ayuntamiento? Con la misma finalidad que el instrumento anterior?
Se informa suficientemente de su existencia y posibilidades de uso?
Existe discrecionalidad en su concesin?
Cumplen normalmente su propsito?
Inconvenientes?
15. Mercados de derechos, permisos o cuotas para gestionar el uso de los recursos de propiedad
comn.
Habis utilizado alguna vez este instrumento en vuestro ayuntamiento?
En alguna ocasin se han repartido los derechos de uso o de gestin de determinados servicios
pblicos?
Atendiendo a fines estratgicos (para favorecer la competencia, productividad, etc.)?
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En tal caso, cules han sido los resultados/consecuencias de dicha prctica?
16. Contratacin externa de la produccin de bienes o servicios suministrados bajo provisin

pblica (gestin indirecta).
Podrais indicar el grado de externalizacin de los servicios pblicos en vuestra corporacin?
Se trata de una tendencia en aumento, a la baja o ms o menos estabilizada en el tiempo?
Cules son las razones fundamentales de dicho proceso?
Se evalan de manera objetiva e individualizada los pros y los contras antes de llevar a cabo
cualquier proceso de externalizacin (anlisis de indicadores, estudios econmicos y de viabilidad,
planificacin de las actividades, etc.)?
Desde qu departamentos se gestionan las concesiones de servicios pblicos (nicamente desde el
departamento de contratacin, de forma compartida con el rea econmica, exclusivamente desde el

rea econmica, desde un departamento independiente de los dos anteriores, desde sociedades
municipales, etc.)? Conocis los motivos?
Realizis algn otro tipo de prctica en la provisin de servicios pblicos que resulte significativa por
su nivel de innovacin o de rendimiento (contratos-programa, empresas mixtas, holdings

empresariales, etc.)?
17. Normas y restricciones presupuestarias. Entendidas en sentido amplio, como clusulas de cierre o
restricciones de tipo estratgico en la gestin y regulacin de la provisin de servicios pblicos.
En vuestra corporacin, se utiliza el presupuesto como un verdadero instrumento estratgico de

gestin y planificacin?
En general, se respetan sus restricciones (entendidas en sentido amplio, de concienciacin y de

autolimitacin por parte de los departamentos gestores del gasto)?
Suelen producirse intentos de evasin o de incumplimiento, en especial por parte de las empresas
municipales (contratacin de personal, lmites de endeudamiento, etc.)?
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En caso de que as sea, cmo se controlan dichas prcticas?

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18. Control interno y control de gestin.
Quin lleva a cabo dicha funcin (la Intervencin, otro rgano independiente)?
Disponis de algn sistema de contabilidad de costes (modelo ABC, etc.)?
En caso de que as sea, consideris que su existencia supone realmente una ventaja?
Solis
realizar
estudios
econmicos
objetivos,
independientes
vinculantes
acerca
del
funcionamiento, eficiencia y eficacia de los servicios pblicos municipales?
19. Eficiencia y eficacia. Indicadores de actividad y cuadro de mando. Eficacia de outputs (grado de
consecucin de los objetivos previstos) y de outcomes (resultado de los impactos efectuados).
Eficiencia (mxima eficacia al mnimo coste humano, material y financiero).
En general, cmo se mide el grado de eficiencia y de eficacia en vuestra corporacin?
Disponis formalmente de indicadores de eficiencia y eficacia, tanto de rendimiento del personal

como de los servicios?
En tal caso, de que tipo (series temporales, comparativas con otras poblaciones, etc.)?
Disponis de algn indicador que mida el grado de calidad de los servicios prestados?
En general, cmo se recopila la informacin suministrada por los indicadores, automtica (importada
directamente de aplicaciones informticas) o manualmente?
La informacin obtenida se utiliza estratgicamente, o simplemente a efectos estadsticos?
Disponis de cuadro de mando?
En caso afirmativo, qu tipo de indicadores contiene (resultados econmicos, satisfaccin de los

ciudadanos y usuarios de los servicios, productividad del personal, etc.)?
En vuestra opinin, resulta til disponer agrupadamente de dicha informacin?
20. Sistemas de planificacin, seguimiento, evaluacin y mejora del servicio ofrecido al ciudadano
por la Administracin Local.
En general, planificis estratgicamente y por objetivos?
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Si es as, quin o quienes realizan dicha planificacin (polticos, gerentes, gestores de los servicios,
etc.)?
Disponis de algn sistema de evaluacin de los resultados obtenidos a partir de los indicadores?
Si es as, dichos resultados se utilizan para retroalimentar el proceso de gestin, iniciando las
acciones correctoras que sean precisas?
Consideris que la utilizacin de dicha metodologa supone una ventaja?
21. Planes de calidad e innovacin.
Disponis oficialmente de algn plan de calidad o de modernizacin?
Si es as, afecta a toda la organizacin o solamente a una parte de ella?
Es de elaboracin propia o ha sido realizado por una entidad externa o consultora?
En que fase de implantacin se encuentra en la actualidad?
El punto de partida de dicho plan est basado en un anlisis DAFO (debilidades, amenazas,
fortalezas y oportunidades)?
Tenis oficialmente establecidos la misin, visin y valores de vuestra organizacin?
Podras evaluar el grado de cumplimiento de dicho plan?
Y su relacin coste/beneficio?
22. Modelos de excelencia y certificaciones ISO.
Vuestra administracin utiliza o est adaptada a algn modelo de excelencia en la gestin?
En caso de que as sea, se trata de un modelo propio o adaptado a partir de alguno de los famosos
(EFQM, Ciudadana, CAF, etc.)?
Habis realizado alguna autoevaluacin o sido evaluados externamente?
Qu puntuacin (o premio, si se diera el caso) habis logrado?
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Disponis de algn departamento o rea municipal certificados segn la normativa ISO 9000?
Y algn otro tipo de certificacin de calidad (ISO 14000 medioambiental, etc.)?
Creis que, en la prctica, la adaptacin a un modelo de excelencia (o la obtencin de certificados de

calidad) ha supuesto una mejora cuantificable en trminos reales para vuestra organizacin?
23. Modernizacin y gestin por procesos.
Qu tipo de gestin predomina en vuestra organizacin: la burocrtica/funcional o la gestin por

procesos?
Qu grado de evolucin presenta en la actualidad?
Habis recopilado/dibujado/redactado la totalidad o parte de vuestros procesos corporativos?
Diferenciis los procesos internos de los externos o de atencin al pblico?
Y los procesos clave, estratgicos y de soporte?
En general, se trata de procesos flexibles?
En cuanto a su nmero y extensin, predominan unos pocos procesos principales, largos y

transversales o, por el contrario, un gran nmero de procesos cortos y de escaso alcance
interdepartamental?
Practicis la reingeniera de procesos?
Cmo y con qu frecuencia?
Utilizis algn programa de gestin integrada de expedientes corporativos?
En caso afirmativo, es de elaboracin propia o de adquisicin externa?
Dispone de interconexin/interaccin con otras bases de datos corporativas (contabilidad,

recaudacin, RRHH, patrimonio, etc.)?
Permite establecer indicadores de gestin?
Disponis de sistemas de informacin geogrfica (GIS)?
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En general, consideris que la utilizacin de las metodologas de gestin relacionadas en este punto
suponen una ventaja para vuestra organizacin?
24. La e-Administracin.
Disponis de pgina Web moderna y frecuentemente actualizada?
En que grado de evolucin se encuentra?
Permite realizar trmites on line?
Y cobros?
Y acceder a ciertos expedientes por parte de sus interesados (nueva ley de acceso telemtico a los
expedientes administrativos)?
Cmo (certificado digital, NIF, clave personal, etc.)?
En caso negativo, ha establecido vuestra corporacin alguna previsin, plan o calendario de

adaptacin a dicha ley?
De qu forma garantizis la seguridad de las transacciones en lnea (ley de proteccin de datos

personales, etc.)?
Brecha digital. Garantizis el derecho a la igualdad de acceso a los servicios pblicos por parte de
los ciudadanos en caso de que la realizacin de ciertos trmites (reservas de instalaciones
municipales, solicitud de subvenciones, venta de entradas, etc.) por va telemtica pueda suponer una
ventaja respecto a las otras vas tradicionales (presencial, telefnica o postal)?
Para evitar lo anterior, facilitis o promocionis de algn modo el acceso ciudadano a Internet y a las
nuevas tecnologas (firma digital, actividades formativas, etc.)?
Cumpls los protocolos W3C de accesibilidad a la Web de personas con discapacidad?
Realizis notificaciones por va telemtica (e-mail, sms, Internet)?
Y subastas on line (nueva ley de contratos del sector pblico)?
En caso de que vuestro ayuntamiento disponga de OAC, qu papel juega en la recepcin/tramitacin

de las solicitudes on line (centraliza totalmente su gestin, slo de manera parcial o no interviene)?
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Y en la atencin telefnica?
Se est planificando, valorando o impulsando de algn modo la transicin de la OAC presencial a la

OAC virtual?
Creis que interesa poltica o estratgicamente a vuestra corporacin dicha transicin?
Tiene vuestra corporacin establecidos en estas materias convenios de interoperatividad con otras
administraciones (AOC, e-tram, eacat, etc.)?
Podrais establecer el nivel de evolucin/resultados alcanzado por vuestra organizacin en cuanto a

e-administracin?
25. Simplificacin administrativa: Ventanilla nica y Oficinas de Atencin al Ciudadano.
Disponis de OAC?
Desde cundo?
Qu tipo de trmites gestiona (todos los que implican atencin al pblico, casi todos, algunos, los de
atencin al pblico en combinacin con algunos procesos de tipo interno, etc.)?
Su funcionamiento est basado en la gestin por procesos?
Disponis de indicadores de funcionamiento de dicho servicio?
Podrais evaluar su grado de integracin/coordinacin con los dems departamentos corporativos?
Vuestro ayuntamiento dispone de oficinas de atencin descentralizadas (en barrios, zonas, etc.)?
Su localizacin/distribucin est planificada atendiendo a motivos estratgicos y de buena gestin o

se debe a otros factores (falta de espacio, oportunismo poltico, etc.)?
En general, cmo valorarais su existencia/funcionamiento (tanto de la OAC como de las oficinas

descentralizadas, en caso de que existan)?
26. Cartas de Servicio al Ciudadano.
Disponis de cartas de servicio?
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Si es as, son de tipo general o adaptadas a las particularidades de cada servicio?
Qu servicios disponen de este tipo de documentos?
Qu nivel de responsabilidad/compromiso establecen?
Los compromisos son explcitos, concretos, medibles y basados en indicadores?
De que forma puede el ciudadano/usuario exigir su cumplimiento?
En caso de quejas/reclamaciones por incumplimiento, existe algn tipo de compensacin o se emite

una simple carta o notificacin de disculpa?
Establecen algn compromiso o garanta de tipo tico?
En vuestra opinin, suponen realmente dichas cartas una garanta (adicional a las ya establecidas
por el derecho administrativo) efectiva y valorable de manera objetiva por los usuarios/administrados?
27. La medicin de la percepcin y satisfaccin del ciudadano: Intercambio de informacin,

participacin ciudadana, sistemas de quejas y sugerencias, procesos de evaluacin, inters
pblico y presupuestos participativos.
Existe en vuestra corporacin un rea o departamento especfico de participacin ciudadana?
Podrais describir i valorar de forma sinttica su funcionamiento?
Disponis de sistemas de recogida de quejas y sugerencias de los ciudadanos?
Podrais describir i valorar de forma sinttica su funcionamiento?
Las quejas y aportaciones ciudadanas se clasifican, estudian y utilizan como informacin estratgica
para la mejora continua, o simplemente se les da el trmite reglamentario correspondiente (respuesta
informal y solucin puntual, si es posible)?
En vuestra opinin, existe realmente una implicacin conjunta en la mejora de los servicios por parte
del ayuntamiento y sus clientes/administrados?
Existe algn mecanismo planificado y estructurado de anlisis de mercados que permita conocer las
preferencias de los ciudadanos o grupos de inters antes de que las demandas/quejas/sugerencias se
produzcan?
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Meds el impacto de las polticas o de la gestin administrativa en determinados grupos de inters

individualizadamente o, por el contrario, las evaluis de forma conjunta e impersonal? Dicho de otro
modo: Se valora la utilidad individual y separada que los servicios puedan aportar a cada uno de los
administrados o grupos de inters ms all del simple servicio pblico obligatorio, general e
indiferenciado?
Vuestros presupuestos son participativos?
Podras describir i valorar de forma sinttica su funcionamiento y resultados?
28. La comunicacin y el mrqueting pblico municipal.
Se sigue en vuestra corporacin algn tipo de poltica o estrategia previamente establecida en este
sentido, o se acta sobre la marcha?
Tenis establecida o promocionis alguna marca de ciudad?
Existe en vuestra organizacin algn vnculo o interaccin entre dicha disciplina y la participacin
ciudadana (indicadores de impacto de las campaas publicitarias, posibilidad de quejas y sugerencias,
etc.)?
29. Evolucin y perspectivas futuras de la modernizacin.
Hacia dnde va vuestra organizacin en materia de modernizacin? Cules creis que van a ser los
siguientes pasos en este sentido?
En vuestra opinin, cul es el ritmo de evolucin/implantacin del nuevo modelo?
Os encontris o habis pasado alguna vez por fases de estancamiento o retroceso? Por qu razn?
Consideris que en este proceso de evolucin/implantacin el tamao de la organizacin es un factor

determinante?
-------------------------------------------
575

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