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UNIVERSITAT ROVIRA I VIRGILI

MODERNIZACIN Y NUEVA GESTIN PBLICA EN LOS AYUNTAMIENTOS DEL CAMP DE TARRAGONA


Ivan Andreu Barber
ISBN:978-84-693-0701-4/DL:T-417-2010

Ivan Andreu Barber

MODERNIZACIN Y NUEVA GESTIN PBLICA EN LOS


AYUNTAMIENTOS DEL CAMP DE TARRAGONA

TESIS DOCTORAL
Director: Dr. Ignasi Brunet Icart
Departamento de Gestin de Empresas

Reus 2009

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A Francisca Barber

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AGRADECIMIENTOS

Al Dr. Ignasi Brunet, director de la tesis, que con sus conocimientos,


experiencia, disponibilidad, dedicacin y gran capacidad de trabajo ha
conseguido ejercer el liderazgo necesario para que pudiera llevarse a cabo
este proyecto. No resulta retrico afirmar que sin sus aportaciones y estmulo
constante la consecucin de dicho objetivo hubiese resultado imposible.

A mi familia y amigos, por su comprensin y apoyo incondicionales, a pesar de


todo el tiempo que les he robado. Prometo intentar devolvrselo a partir de
ahora.

A mis compaeros de trabajo del Ayuntamiento de Salou, por su colaboracin


en la realizacin de las entrevistas internas y por su ayuda al facilitarme los
contactos de los informantes privilegiados del resto de ayuntamientos
estudiados.

A los informantes entrevistados de los ayuntamientos de Tarragona, Reus,


Cambrils, Vila-seca, Valls, Calafell y El Vendrell, por haber dedicado parte de
su preciado tiempo a recibirme y a responder los cuestionarios. Tampoco sin su
participacin y buena predisposicin hubiese sido posible dicha investigacin.

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NDICE GENERAL

CAPTULO 1. INTRODUCCIN..1
1.1. TEMA DE TESIS...1
1.2. ESTRUCTURA DE LA TESIS.4

1 PARTE: MARCO TERICO DE LA INVESTIGACIN..5

CAPTULO 2. GESTIN DE LA CALIDAD......6


2.1. INTRODUCCIN CONCEPTUAL..6
2.2. CONCEPTOS..13
2.3. CONCEPTO DE GESTIN DE LA CALIDAD19
2.3.1. Enfoques de Gestin de la Calidad.21
2.3.2. Caractersticas de la Gestin de la Calidad Total.32
2.4. ASEGURAMIENTO, NORMALIZACIN Y CERTIFICACIN DE LA
CALIDAD: EL MODELO ISO 900037
2.5. LOS PREMIOS A LA GESTIN DE CALIDAD..43
2.6. LA AUDITORA DE CALIDAD...71
2.7. LA CALIDAD EN EL SECTOR SERVICIOS...74
2.7.1. La calidad en la Administracin Pblica..84
2.8. GESTIN DE LA CALIDAD Y CAMBIO ORGANIZATIVO.............88

CAPTULO 3. GESTIN POR PROCESOS...94


3.1. INTRODUCCIN CONCEPTUAL....94
3.2. QUE ES LA GESTIN POR FUNCIONES.....95
3.3. CONCEPTO Y DEFINICIN DE GESTIN POR PROCESOS...101
3.4. TIPOS DE PROCESOS...120
3.5. EVOLUCIN DE LA GESTIN POR PROCESOS: DE LA CALIDAD
TOTAL A LA REINGENIERA DE PROCESOS...128
3.6. EL CAMBIO ORGANIZACIONAL...132
3.6.1. Direccin de Recursos Humanos y Gestin de la Calidad138
3.6.2. Equipos de trabajo y Gestin de la Calidad.146
3.6.3. Cultura organizativa y Cultura de la Calidad....150

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CAPTULO 4. LA NUEVA GESTIN PBLICA..156


4.1. PRESENTACIN..156
4.2. MARCO TERICO DE LA NUEVA GESTIN PBLICA..161
4.3. PRINCIPALES MODELOS EN LOS PASES DE LA OCDE.163
4.3.1. Modelo anglosajn...165
4.3.2. Modelo europeo continental...172
4.3.3. Modelo europeo septentrional....176
4.3.4. Pases en transicin.179
4.3.5. El modelo de la Unin Europea..180
4.4. PRINCIPIOS INSPIRADORES DE LA REFORMA DEL SECTOR
PBLICO....184
4.5. EFECTOS SOBRE LAS ORGANIZACIONES.191
4.6. EFECTOS EN LOS SERVICIOS PBLICOS: GESTIN INDIRECTA,
EXTERNALIZACIONES Y PRIVATIZACIONES. LOS MECANISMOS DE
COFINANCIACIN206
4.7. REPERCUSIONES EN LA ADMINISTRACIN LOCAL....219
4.8. VENTAJAS E INCONVENIENTES DE LA NUEVA GESTIN PBLICA.279

CAPTULO 5. ESTRATEGIA DE LA INVESTIGACIN.282


5.1. OBJETIVOS E HIPTESIS....282
5.2. DISEO METODOLGICO....293

2 PARTE: ANLISIS DE LA INFORMACIN301

CAPTULO 6. EVOLUCIN Y GRADO DE IMPLANTACIN DE LA NUEVA


GESTIN PBLICA EN EL AYUNTAMIENTO DE SALOU.302
6.1. INTRODUCCIN..302
6.2. LA ACTIVIDAD TURSTICA....307
6.3. LA MODERNIZACIN EN LA ADMINISTRACIN MUNICIPAL DE SALOU:
DE LA GESTIN POR FUNCIONES A LA GESTIN POR PROCESOS...313
6.3.1. Introduccin...313
6.3.2. Evolucin histrica: Gestin por funciones..318
6.3.2.1.

Caractersticas

generales

de

la

gestin

por

funciones..318
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6.3.2.2. Percepcin de los empleados de la gestin por


funciones..325
6.3.2.3. Conclusin329
6.3.3. Gestin por procesos...330
6.3.3.1. Primeras aplicaciones particulares de la gestin por
procesos:

La

normalizacin

de

la

gestin

de

ingresos

municipales. El proyecto GHIA.331


6.3.3.2.

Antecedentes

de

la

normalizacin de procesos

corporativos a nivel global.....362


6.3.3.3. La normalizacin de los procedimientos de atencin al
pblico: El proceso de implantacin de la Oficina de Atencin
Ciudadana (OAC)...364
6.3.3.4. La normalizacin de los procedimientos internos: El
proceso

de

implantacin

del

Gestor

de

Expedientes

Corporativo...399
6.3.3.5. Difusin, comparticin y gestin de la informacin
corporativa a travs de medios telemticos: La Intranet, la
pgina Web y la OAC virtual.424
6.3.3.6. Estado actual de las TIC municipales segn la encuesta
LOCALRET..441
6.4. LA PARTICIPACIN CIUDADANA...443

CAPTULO 7. EVOLUCIN Y GRADO DE IMPLANTACIN DE LA NUEVA


GESTIN PBLICA EN LOS PRINCIPALES AYUNTAMIENTOS DEL CAMP
DE TARRAGONA. ANLISIS COMPARATIVO..449
7.1. INTRODUCCIN..449
7.2. ANLISIS COMPARATIVO POR MUNICIPIOS DE LOS PRINCIPALES
PRINCIPIOS E INSTRUMENTOS DE NGP..450
7.2.1. Principios de NGP relacionados con los Recursos Humanos..451
7.2.1.1. Ingreso, provisin de puestos, organizacin y planes de
empleo..451
7.2.1.2 Evaluacin del rendimiento/productividad del personal e
incentivos al desempeo...456
7.2.1.3 Programacin poltica y ejecucin gerencial.457
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7.2.1.4 Gestin directiva y liderazgo...459


7.2.1.5 tica pblica y cultura organizativa....462
7.2.1.6 Comunicacin interna y acceso interno a la informacin
corporativa...464
7.2.1.7 Actitud general frente a la innovacin468
7.2.2. Principios de NGP en relacin a los clientes externos y a la
gestin y prestacin de los Servicios Pblicos....471
7.2.2.1. Modularizacin o corporatizacin.....471
7.2.2.2 Descentralizacin y subsidiariedad....473
7.2.2.3 Competencia pblica.474
7.2.2.4 Colaboracin entre el sector pblico y el sector
privado..475
7.2.2.5 Competencia real o simulada pblico-privada..476
7.2.2.6 Precios, tasas y tiquets moderadores del consumo o
copagos476
7.2.2.7 Vales, bonos y cheques...477
7.2.2.8 Mercados de derechos, permisos o cuotas para
gestionar el uso de los recursos de propiedad comn.478
7.2.2.9 Contratacin externa de la produccin de bienes o
servicios

suministrados

bajo

provisin

pblica

(gestin

indirecta)...478
7.2.2.10 Normas y restricciones presupuestarias.....480
7.2.2.11 Control interno y control de gestin..482
7.2.2.12 Eficiencia y eficacia. Indicadores de actividad y cuadro
de mando..483
7.2.2.13 Sistemas de planificacin, seguimiento, evaluacin y
mejora del servicio ofrecido al ciudadano por la Administracin
Local..484
7.2.2.14 Planes de calidad e innovacin.485
7.2.2.15 Modelos de excelencia y certificaciones ISO.....487
7.2.2.16 Modernizacin y gestin por procesos....489
7.2.2.17 La e-Administracin....494
7.2.2.18

Simplificacin

administrativa:

Ventanilla

nica

Oficinas de Atencin al Ciudadano..500


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7.2.2.19 Cartas de Servicio al Ciudadano..504


7.2.2.20 La medicin de la percepcin y satisfaccin del
ciudadano: Intercambio de informacin, participacin ciudadana,
sistemas de quejas y sugerencias, procesos de evaluacin,
inters pblico y presupuestos participativos....504
7.2.2.21 La comunicacin y el mrqueting pblico municipal.508
7.2.2.22

Evolucin

perspectivas

futuras

de

la

modernizacin.509

CAPTULO 8. CONCLUSIONES511
8.1. FUTURAS LNEAS DE INVESTIGACIN519

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS.522

ANEXOS.559
-

Anexo 1. Guin de entrevistas a los informantes privilegiados de los


ayuntamientos..559

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NDICE DE FIGURAS

Figura 1: Compatibilidad entre la ISO 9000 y los modelos de excelencia..41


Figura 2: Procedimiento general para la concesin de certificaciones ISO...42
Figura 3: Criterios del modelo EFQM y valoracin.46
Figura 4: Criterios de la lgica RADAR y su interaccin...56
Figura 5: Relacin entre los criterios EFQM y las iniciativas modernizadoras..58
Figura 6: Grado de interseccin entre el modelo EFQM y el modelo ISO
9000...................................................................................................................59
Figura 7: Criterios del modelo Deming.....65
Figura 8: Criterios del modelo de la FUNDIBEQ.67
Figura 9: Tipos de auditorias de calidad..73
Figura 10: Procedimiento de conduccin de una auditoria de calidad...74
Figura 11: Modelo SERVQUAL.80
Figura 12: Modelo de Grnroos.82
Figura 13: Modelo SERVUCCIN....83
Figura 14: Anatoma del mtodo IDEF...106
Figura 15: Magnitudes bsicas de un diagrama segn la metodologa IDEF.108
Figura 16: Procesos estratgicos, clave y de soporte.....121
Figura 17: Principales grupos de inters en la administracin pblica.204
Figura 18: Principales mecanismos cuasi competitivos y de mercado.207
Figura 19: Etapas de un plan de calidad...237
Figura 20: Vertientes e instrumentalizacin del principio interno de las Cartas
de Servicios.239
Figura 21: Criterios del modelo CAF..243
Figura 22: Variables, criterios y subcriterios del Modelo Ciudadana...249
Figura 23: Principales procesos estratgicos de la organizacin..261
Figura 24: Agrupacin de procesos de primer nivel.261
Figura 25: Agrupacin de procesos de segundo nivel....262
Figura 26: Funciones del gobierno local y tipos de marketing pblico..278
Figura 27: Organigrama general del Ayuntamiento de Salou.322
Figura 28: Flujograma del procedimiento de ejecucin del presupuesto de
ingresos del Ayuntamiento de Salou..361

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Figura 29: Ncleo informtico de gestin corporativa. Ayuntamiento de


Salou....420
Figura 30: Esquema del funcionamiento de una herramienta e-BD..430
Figura 31: Fases de la creacin de un producto mediante eBD....431
Figura 32: Arquitectura informtica del sistema Ventanilla Digital..435
Figura 33: Evolucin y fases del plan de modernizacin administrativa del
Ayuntamiento de Salou.....439
Figura 34: Principales vas de acceso a la informacin corporativa..441

NDICE DE CUADROS

Cuadro 1: Anlisis DAFO de los principales conceptos de calidad.18


Cuadro 2: Dimensiones principales de la gestin estratgica de la calidad
total.30
Cuadro 3: Evolucin de los principales parmetros del concepto calidad..31
Cuadro 4: Correspondencias entre las normas ISO 1994 e ISO 2000...39
Cuadro 5: Cronologa de los mtodos IDEF..115
Cuadro 6: Caractersticas principales de los modelos centralizado y
descentralizado de gestin pblica.....164
Cuadro 7: Evolucin del entorno interno de la direccin pblica...194
Cuadro 8: Diferencias entre comunicacin interna e intracomunicacin..197
Cuadro 9: Principales rasgos del entorno externo actual de las administraciones
pblicas...199
Cuadro 10: Ventajas e inconvenientes de la externalizacin en el sector
pblico..214
Cuadro 11: Principales diferencias entre gestin pblica y gestin privada....217
Cuadro 12: Descripcin de los criterios y subcriterios del modelo CAF...244
Cuadro

13:

Descripcin

de

los

criterios

subcriterios

del

Modelo

Ciudadana..250
Cuadro 14: Principales procesos clave en la administracin local....259
Cuadro 15: Procesos y subprocesos de Gestin Econmico-Financiera.260
Cuadro 16: Principales funciones de los tipos de marketing pblico........279
Cuadro 17: Entrevistas efectuadas en los ayuntamientos objeto de estudio..295

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Cuadro 18: Entrevistas presenciales breves a empleados del Ayuntamiento de


Salou....296
Cuadro 19: Cronograma de implantacin de la OAC del Ayuntamiento de
Salou370
Cuadro 20: Relacin de procedimientos por departamento a transferir a la
OAC..375
Cuadro 21: Ejemplo de ficha descriptiva en formato oficial....379
Cuadro 22: Ejemplo de codificacin de procesos segn el modelo GLOBAL.381
Cuadro 23: Ficha descriptiva puesto de trabajo Informador Gestor OAC.391
Cuadro 24: Ficha descriptiva puesto de trabajo Responsable de la OAC.392
Cuadro 25: Cronograma de implantacin del gestor de expedientes (2008 y
2009)....413
Cuadro 26: Resultados encuesta TIC 2008 Ayuntamiento de Salou....441
Cuadro 27: Existencia y antigedad de las relaciones de puestos de trabajo.453

NDICE DE PANTALLAS

Pantalla 1: Ejemplo de ficha descriptiva de la Relacin de Puestos de Trabajo


del Ayuntamiento de Salou..323
Pantalla 2: Lista de procesos de atencin al pblico: Registro y Estadstica..372
Pantalla 3: Descripcin del proceso de alta por nacimiento en el padrn....373
Pantalla 4: Inventario de procedimientos introducidos en AUPAC....406
Pantalla 5: Datos generales de un expediente AUPAC..407
Pantalla 6: Detalle de los trmites de un expediente AUPAC....407
Pantalla 7: Ejemplo de circuito de tramitacin de un expediente AUPAC...408
Pantalla 8: Gestin de movimiento de expedientes.409
Pantalla 9: Consulta de expedientes de la aplicacin SIAC...411
Pantalla 10: Tramitacin telemtica de la aplicacin SIAC....411
Pantalla 11: Envo de notificaciones telemticas a travs de NOTE.412
Pantalla 12: Ventana principal del aplicativo GIM....416
Pantalla 13: Ventana principal del aplicativo Epsilon...419
Pantalla 14: Ventana de acceso a la Intranet del Ayuntamiento de Salou...426
Pantalla 15: Portal de entrada a la pgina Web del Ayuntamiento de Salou..428
Pantalla 16: Portal de entrada a la Web municipal de entidades......432
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Pantalla 17: Ventana de trmites administrativos de la Web municipal de


Salou....437

NDICE DE TABLAS

Tabla 1: Tarjeta RADAR. Valoracin de criterios posibilitadores y de


resultados..57
Tabla 2: Categoras del modelo Malcolm Baldrige y su valoracin.....61
Tabla 3: Asuntos/Acciones por departamento..345
Tabla 4: Estado de ejecucin de los procesos de atencin al pblico..374
Tabla 5: Nmero, composicin y densidad de empleados municipales...451

NDICE DE GRFICOS

Grfico 1: Evolucin demogrfica del municipio de Salou..303


Grfico 2: Poblacin media mensual del municipio de Salou....303
Grfico 3: Construccin de nuevas viviendas en Salou..304
Grfico 4: Evolucin de las plazas hoteleras en Salou...304

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CAPTULO 1. INTRODUCCIN

1.1 TEMA DE TESIS

A partir de la dcada de 1980, la Administracin Pblica ha estado sujeta a


cambios. Estos cambios, acaecidos antes en el sector privado, se han
justificado fundamentalmente por la necesidad de acomodacin institucional y
de gestin a un modelo de Estado del Bienestar condicionado por unos
recursos econmicos limitados (Rami, 2004). Adems, la necesidad de
mejorar la calidad, eficacia y eficiencia de los servicios que reciben los
ciudadanos es el otro gran argumento utilizado para justificar dichos cambios 1.
Ambos aspectos han generado que la Administracin Pblica haya adoptado,
con mayor o menor rapidez, fortuna e intensidad, un conjunto de propuestas
instrumentales que configuran la denominada Nueva Gestin Pblica.

Una primera toma de contacto con el trmino deja entrever que bajo esta
denominacin se agrupan muchas corrientes y modelos de gestin diferentes:
unos analticos (fundamentalmente de carcter normativo), otros genricos y
otros ms concretos. Aspectos significativos de la Nueva Gestin Pblica son
la

desregulacin,

la

agencializacin,

los

modelos

gerenciales,

las

privatizaciones, la externalizacin de servicios pblicos y, ms recientemente,


la tica en la gestin pblica, la participacin ciudadana, la gestin de calidad y
la reingeniera de procesos, configurando todos ellos el denominado modelo
postburocrtico (Barzelay y Armajani, 1992; Osborne y Gaebler, 1994).

La primera reaccin ante esta multitud de propsitos, enfoques, estrategias e


instrumentos modernizadores es la de intentar catalogarlos. Uno de los
posibles criterios de clasificacin sera agrupar, por un lado, a todas las
corrientes que se decantan por un Modelo de Gestin Neoempresarial que
1

A modo de ejemplo, vanse los artculos 31.2 y 103.1 de la Constitucin, el artculo 3 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn y, en el mbito local, el artculo 2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de
las Bases del Rgimen Local.

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prioriza la eficiencia, eficacia y economa, as como la clientelizacin de los


ciudadanos y, por otro lado, a los enfoques, en general de tipo sociopoltico,
que propugnan la limitacin y el control de la privatizacin y externalizacin de
los servicios pblicos, la participacin ciudadana, la tica en la gestin pblica,
el estudio de la cultura organizacional y la recuperacin de la legitimidad
institucional. La importancia cuantitativa del primer grupo es superior,
acaparando la mayora de la bibliografa (p. ej. Crozier, 1987, 1989, 1991;
Barzelay y Armajani, 1992; Flynn, 1990b; Wildavsky, 1986; Metcalfe, 1993;
Kaufman, 1991) y siendo el tipo de modelo ms utilizado por las
administraciones. En cuanto al segundo grupo de corrientes, a pesar de ser
minoritarias, poco a poco van abrindose paso y su importancia es cada vez
mayor (p. ej. Derlien, 1993; Subirats, 1989, 1993; Schein, 1985, 1993; Clarke y
Newman, 1997; Villoria, 1996, 2000, 2004).

Las estrategias de modernizacin pertenecientes al enfoque neoempresarial


tienen como finalidad principal el diseo de unos sistemas administrativos
flexibles y adaptables. An as, aunque la flexibilidad puede favorecer la
consecucin de los objetivos pblicos atendiendo a los principios de eficacia,
eficiencia, economa y servicio al ciudadano, no es menos cierto que la escasa
institucionalizacin de los sistemas organizativos abre la puerta a una
discrecionalidad que puede favorecer prcticas y dinmicas perversas poco
deseables. El problema radica, por un lado, en que la razn fundamental de la
existencia de las administraciones es la prestacin de servicios pblicos que
generen beneficios sociales. Estos beneficios no siempre son susceptibles de
valorar en trminos econmicos 2, lo que convierte en obsoletas a muchas de
las tcnicas utilizadas en la empresa privada, pero tambin en que se ha
impulsado, o ms bien impuesto, un modelo de gestin pblica que no

Segn la Teora de la Hacienda Pblica, aunque muchas veces no est clara la frontera que separa lo
pblico de lo privado, es un hecho contrastado que las administraciones, entre otros, producen bienes
pblicos con el fin de corregir los fallos del mercado provocados por una asignacin ineficiente de
recursos en el sentido de Pareto por parte del sector privado. Este objetivo no siempre se consigue,
debido a que las consecuencias de las acciones del sector pblico, condicionadas por las decisiones
polticas y por el derecho administrativo, son complejas y difciles de prever, controlar y valorar
exclusivamente en trminos econmicos. Vase Stiglitz (1988).

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sintoniza con nuestra tradicin administrativa, poltica y social 3. En cualquier


caso, la implantacin de modelos de gestin pblica de tipo neoempresarial
que doten de flexibilidad a la organizacin debe llevarse a cabo teniendo en
cuenta tanto las consecuencias internas como los efectos hacia el exterior que
dichas transformaciones pueden conllevar. En efecto, este modelo de gestin
pblica constituye, por un lado, una nueva herramienta de limitacin de la
arbitrariedad de los poderes pblicos complementaria al derecho administrativo
tradicional 4 -hasta ahora el nico instrumento regulador de la actividad del
sector pblico, tanto como garanta del ciudadano como en su faceta de
modelo de gestin- en la tarea de adaptar las administraciones al nuevo orden
socioeconmico y, por otro lado, un elemento conciliador a la hora de integrar
en su cultura organizativa ciertas prcticas neoempresariales beneficiosas. Un
ejemplo paradigmtico de esta necesidad se da cuando se pretende introducir
en una organizacin pblica un modelo de gestin basado en la calidad y en la
gestin por procesos.

De ah el ttulo de nuestra tesis: Modernizacin y Nueva Gestin Pblica en los


Ayuntamientos del Camp de Tarragona. Sintticamente, dicha investigacin
pretende ofrecer una visin global de la situacin de la modernizacin
administrativa y del grado de implantacin de los instrumentos de la Nueva
Gestin Pblica en los principales municipios del Camp de Tarragona, a travs
del estudio de caso del Ayuntamiento de Salou, y de su posterior comparacin
con el resto de ayuntamientos del mbito geogrfico analizado con poblacin
superior a 20.000 habitantes. Dicha comparacin se ha llevado a cabo
utilizando la informacin recogida en el trabajo de campo, consistente en la

Por ejemplo, en Espaa se est produciendo un paulatino abandono del modelo clsico continental o
cerrado de funcin pblica (rigidez, estabilidad, inamovilidad, funcionarizacin, burocracia,
institucionalismo) en favor del modelo abierto anglosajn (gerencialismo, profesionalizacin del
personal), mucho ms flexible y adaptable pero ineficaz en casos de inestabilidad poltica. Vase Rami y
Salvador (2002).
4

Tradicionalmente, el derecho administrativo, entendido desde su doble perspectiva organizadora y


limitativa de la arbitrariedad de los poderes pblicos, ha sido el nico instrumento regulador de las
administraciones. Actualmente, a pesar de las recientes leyes de modernizacin y de la normativa
europea, ste se muestra insuficiente por si solo para adaptar los entes pblicos a los nuevos retos. En
cualquier caso, las normas administrativas no limitan ni prescriben la utilizacin adicional de modelos de
gestin. En este sentido, vase Laboucheix (1992:XVI).

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realizacin de entrevistas en profundidad a informantes privilegiados de estas


administraciones locales.

1.2 ESTRUCTURA DE LA TESIS

La estructura del presente trabajo de investigacin consta de dos partes:

1. En la primera parte se expone la fundamentacin terica y la estrategia de


investigacin. Esta parte est organizada en cuatro captulos: el captulo 2,
Gestin de la Calidad; el captulo 3, Gestin por Procesos; el captulo 4, La
Nueva Gestin Pblica, y por ltimo, el captulo 5, Estrategia de la
Investigacin.

2. En la segunda parte se lleva a cabo el anlisis de la informacin recogida


en el trabajo de campo. Esta parte est organizada en dos captulos: el
captulo 6, Evolucin y grado de implantacin de la Nueva Gestin Pblica
en el Ayuntamiento de Salou, y captulo 7, Evolucin y grado de
implantacin de la Nueva Gestin Pblica en los principales ayuntamientos
del Camp de Tarragona. Anlisis comparativo.

En el captulo 8 se detallan las conclusiones del proceso de investigacin y sus


posibles continuidades, que puedan completar las aportaciones de la tesis.
Finalmente, se exponen las referencias bibliogrficas.

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1 PARTE: MARCO TERICO DE LA INVESTIGACIN

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CAPTULO 2. GESTIN DE LA CALIDAD

2.1 INTRODUCCIN CONCEPTUAL

En las ltimas dcadas, la evolucin de los mercados ha provocado un cambio


radical en las estrategias empresariales, convirtiendo a la competitividad a nivel
mundial en un concepto clave. En ciertos aspectos, se est pasando de unas
organizaciones centradas principalmente en ellas mismas a otras que estn
continuamente aprendiendo del entorno que les rodea para satisfacer sus
cambiantes expectativas. En este entorno, las firmas que deseen adoptar una
estrategia competitiva duradera en el tiempo se vern obligadas a modificar
continuamente la Gestin de la Calidad de la totalidad de los recursos de que
disponen. As pues, la calidad ha pasado a ser en poco tiempo uno de los
aspectos clave en la estrategia de negocios y supervivencia de las empresas.
Este hecho no es resultado de la casualidad ni de la improvisacin, sino del
buen hacer, del esfuerzo constante y de una poltica de R+D+i adecuada y
permanente.

Pero qu se entiende por calidad? La International Standard Association (ISO)


prescribe que calidad significa la totalidad de las caractersticas de un producto
que son apropiadas para cumplir las exigencias existentes en el mercado al
cual va destinado, y la American Society for Quality Control (ASQC) la define
como el conjunto de caractersticas de un producto, proceso o servicio que le
confieren su aptitud para satisfacer las necesidades del usuario o cliente. La
norma ISO 8402 la define como la totalidad de caractersticas de un ente que le
confieren la aptitud de satisfacer las necesidades implcitas o explcitas. La
norma ISO 9000:2000 define calidad como grado en el que un conjunto de
caractersticas inherentes cumple con los requisitos. En este caso, inherente
significa permanente, en contraposicin a asignado. La misma norma define
caractersticas y requisito para hacer ms explcito el concepto de calidad 5.

En este sentido, y en consonancia con las anteriores definiciones, cabe destacar que algunos autores se
refieren a la calidad como conformidad con los requerimientos (Crosby, 1987), mientras que otros
afirman que la calidad es principalmente idoneidad o aptitud para un determinado uso: la idoneidad o

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As, la norma entiende por caracterstica un rasgo diferenciador. Existen


varias clases de caractersticas: fsicas, sensoriales, de comportamiento,
temporales, ergonmicas, funcionales, etc. La norma concluye que las
caractersticas de la calidad son aquellas caractersticas inherentes de un
producto, proceso o sistema relacionados con un requisito.

Debemos ahora fijarnos en el significado de requisito. Segn interpreta la


norma, requisito es necesidad o expectativa establecida, generalmente
implcita y obligatoria. Implcita significa que es habitual que la necesidad o
expectativa est presente en la organizacin, en sus clientes y en las dems
partes interesadas. Aunando estos conceptos dispersos en la norma ISO
9000:2000 podemos componer una definicin de calidad ms elaborada: Grado
en el que un conjunto de caractersticas inherentes de un producto, proceso o
sistema cumple con las necesidades o expectativas establecidas para la
organizacin, sus clientes y otras partes interesadas. Estas necesidades o
expectativas se dan generalmente de forma implcita y obligatoria. Ntese que
esta definicin es de las ms avanzadas, puesto que agrupa conceptos como
proceso, sistema, expectativas o clientes. Generalmente, cuando se habla de
calidad, es todava comn la asociacin del trmino con producto de gama alta
en cuanto a precio y prestaciones. Se asocia calidad a lo bueno, lo que est
bien fabricado, lo duradero, lo que nunca da problemas. En cambio, la
normativa ISO se enmarca dentro de una percepcin mucho ms amplia y rica
de la calidad, como veremos ms adelante.

Estas definiciones se refieren casi exclusivamente a los productos, pero debe


entenderse que, cuando se habla de producto, se pretende incluir tambin a los
servicios 6. Tambin en casi todas se habla de dar satisfaccin a unas

aptitud para su uso se determina por aquellas caractersticas del producto que el usuario puede reconocer
como beneficiosas para l. Para el usuario, calidad es adecuacin al uso, no conformidad con las
especificaciones. Su evaluacin de la calidad se basa en si el producto es adecuado al uso cuando le sirve
y sigue sindolo (Juran, 1988). De hecho, aunque parezca que ambas afirmaciones sean contradictorias,
en realidad no lo son tanto, ya que las especificaciones no siempre son iguales que los requerimientos,
dado que a menudo, las especificaciones que dispone un producto van ms all de los requerimientos que
solicita el cliente.
6

En este sentido, vanse Feigenbaum (1951, 1956), Zeithaml et al. (1993) y Grnroos (1984, 1988,
1994).

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expectativas, exigencias y necesidades del cliente o, en sentido genrico, del


mercado 7. Es interesante ver otra vez confirmada esa proyeccin hacia el
exterior de la empresa para poder definir con precisin la calidad. Aunque de
ningn modo debe olvidarse de los empleados y dems clientes internos, la
calidad es algo que trasciende a la organizacin y, en buena medida, debe ser
percibida y valorada por el cliente y por el resto de stakeholders para que de
verdad podamos hablar de un producto o servicio de calidad. Sin esta apertura
hacia fuera no es posible hablar de calidad. As pues, dado que el principal
objetivo de la gestin de calidad es conseguir la satisfaccin de los clientes,
tanto internos como externos, parece claro que la calidad viene determinada
por stos. Ahora bien, para ser competitivos deberemos lograr esta satisfaccin
de forma eficiente, es decir, con el mnimo coste, eliminando de nuestros
procesos todas aquellas tareas innecesarias y obteniendo de este modo la
mayor productividad posible, configurndose una ltima forma de entender la
calidad ms all de su concepcin como un conjunto de tcnicas y
procedimientos, para convertirla definitivamente en un nuevo paradigma de la
direccin (Bounds et al. 1994; Broedling, 1990). La misma consideracin le
merece a Feigenbaum (1951:XXI-XXII), para quien la calidad es en su esencia
una forma de dirigir la organizacin, agregando que el control de calidad es
mucho ms que una agrupacin de proyectos tcnicos y actividades de
motivacin sin ningn enfoque directivo claramente articulado, y a Ishikawa
(1994:24), que afirma que el control de calidad es una nueva manera de
pensar en la direccin y de considerarla, agregando posteriormente que se
trata de una revolucin conceptual en la gerencia (Ishikawa, 1986:98).

En referencia a esta ltima perspectiva, al igual que los sistemas de direccin


han ido evolucionando con los cambios del entorno y de los problemas
organizativos, la Gestin de la Calidad se ha adaptado progresivamente a los
nuevos retos directivos orientando su desarrollo hacia diferentes conceptos. En
este sentido, pueden identificarse 10 generaciones de la Gestin de Calidad
(Camisn et al. 2007):

Juran (1988, 1990, 1994, 1996), con su adecuacin al uso, y Feigenbaum (1951, 1956), a travs del
concepto dinmico de la calidad, fueron los primeros autores que defendieron sistemas de calidad
orientados hacia el cliente.

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1. Calidad orientada al producto (hasta aos 30) (Taylor, 1911). Se trata de


la primera generacin en la historia de la calidad. En su aspecto de funcin
industrial, surgida de la transicin del sistema de produccin artesanal a la
fabricacin en masa, se limita a comprobar, de una forma determinista, si
las

piezas

productos

son

conformes

con

las

especificaciones

preestablecidas. Sus principales carencias son la ausencia de elementos de


prevencin y de planes de mejora, as como los elevados costes de no
calidad que comporta, ya que la inspeccin se produce una vez los
productos han sido terminados. La inspeccin masiva de tipo determinista
se abandona cuando la creciente complejidad de los sistemas productivos y
de las tecnologas de fabricacin en masa hace necesaria la adopcin de
nuevas tcnicas matemticas basadas en probabilidades y estadsticas.
2. Calidad orientada al proceso (aos 30-50) (Shewart, 1931, 1980;
Deming, 1989). A travs de mtodos estadsticos, centra el control en el
proceso o lnea de produccin, y no slo en el producto final de sta. Se
desarroll paralelamente a las tcnicas de Control Estadstico de la Calidad,
cuyo objetivo era garantizar la estabilidad de los productos finales dentro de
ciertos

lmites

de

tolerancia,

utilizando

igualmente

herramientas

estadsticas. Muy relacionado con el movimiento cuantitativo en la direccin,


o Management Science, que defenda el mtodo cientfico y la aplicacin de
mtodos cuantitativos a la hora de afrontar problemas econmicos o de
eleccin.
3. Calidad orientada al sistema (aos 50-60) (Feigenbaum, 1951, 1956;
Ishikawa, 1985, 1986, 1994). Consiste en extender la funcin de la calidad
a todos los departamentos o reas de la organizacin, ms all del
departamento de produccin. En dicha visin juega un papel trascendental
el concepto de Control de Calidad Total, de amplia difusin en el Japn de
la postguerra mundial, que defiende el abandono del anlisis puntual de las
operaciones como partes aisladas de un proceso a favor de una perspectiva
ms amplia y de sistemas. La concrecin final de esta forma de control de
calidad son los sistemas de aseguramiento de la calidad, entre los que en la
actualidad destaca la familia de normas ISO 9000.
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4. Calidad orientada a la prevencin (aos 60-70) (Juran, 1988, 1990,


1994, 1996). Ms all de garantizar la variabilidad mnima en procesos y
productos, centra su actividad en la optimizacin del diseo de stos, en la
mejora continua y en la reduccin de los costes de no calidad, eliminando
los fallos y hacindolos aptos para el uso desde el principio. Supone el
nacimiento del enfoque de aseguramiento de la calidad, a travs de la
adecuada planificacin, organizacin y control de todas las actividades y
funciones organizativas (no solamente a travs de la inspeccin),
garantizando as la calidad de diseo y uso a los clientes y usuarios finales.
5. Calidad orientada a las personas (aos 60-70). Surgida de los nuevos
retos competitivos fruto de la crisis del Estado del Bienestar, as como de
una demanda de los consumidores cada vez ms exigente, supera el
concepto de trabajador considerado como un recurso pasivo que puede ser
motivado, controlado y manipulado a voluntad de la direccin, propio del
enfoque tcnico, para pasar a entenderlo en toda su complejidad, y
recurriendo a todo su talento y competencias. Para su consecucin ser
necesario, desde el liderazgo de la direccin, instaurar una cultura y
estructura organizativa que fomente e incentive la implicacin, motivacin,
participacin, cooperacin, autocontrol y autoresponsabilizacin de los
Recursos Humanos, de manera que todos los trabajadores sean
conscientes de que tienen una responsabilidad y un compromiso con la
calidad que deben asumir. Fomenta la utilizacin de herramientas tales
como la formacin, el trabajo en equipo y los crculos de control de calidad.
6. Calidad orientada al coste (aos 80) (Taguchi, 1986). Al igual que en la
4 etapa, se basa en la prevencin para reducir los costes provocados por
la falta de calidad, pero esta vez perfeccionndose con nuevos
instrumentos. Los principales conceptos de esta fase son el de cero
defectos, basado en la mejora continua de los procesos; la bsqueda de la
reduccin de costes a travs de una orientacin de la calidad hacia la
satisfaccin del cliente, muy utilizada por las empresas japonesas, en
contraposicin a la visin europea de que los aumentos de calidad
repercutan en los costes de produccin; diversos sistemas japoneses de
prevencin de defectos y mejora continua (Poka Yoke, Kanban, Kaizen,
Just in Time o sistema 5S, entre otros); el diseo estadstico de
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experimentos; la funcin de prdida de la calidad, o prdida que la sociedad


sufre por los defectos, y el control de calidad fuera de lnea para la
optimizacin del producto y del proceso.
7. Calidad orientada culturalmente (aos 80-90) (Schein, 1993). Su
postulado central es que el progreso hacia los enfoques ms eficaces de la
Gestin de la Calidad pasa necesariamente por el cambio cultural,
desarrollndose de este modo una nueva cultura de la calidad. As, el
cambio de las organizaciones slo ser posible modificando su cultura,
liderazgo, estilo de direccin y sistema de valores subyacentes, creencias y
actitudes de sus empleados, a travs de una orientacin sistmica, una
responsabilidad compartida, una adaptabilidad y una habilidad para el
cambio constantes. Otros valores importantes de esta etapa son el trabajo
en equipo, el desarrollo de la capacidad de aprender de los miembros de la
organizacin para lograr la mejora continua y la concepcin de la calidad
como satisfaccin al cliente, tanto interno como externo.
8. Calidad

orientada

al

servicio

(aos

80-90).

Enfoque

surgido

paralelamente a la creciente importancia de los servicios desde mediados


de siglo XX, se basa fundamentalmente en el estudio del comportamiento
del consumidor, en su percepcin de la calidad en base a tres componentes
(calidad tcnica, calidad funcional e imagen corporativa) y en sus
preferencias, introducindose el concepto de calidad como satisfaccin de
las expectativas del cliente. De este modo, se pasa de una definicin
objetiva de la calidad, asentada en la superioridad tcnica del producto y/o
en el cumplimiento de una serie de especificaciones preestablecidas, a otra
ms subjetiva, basada en la percepcin del cliente.
9. Calidad reorientada al proceso (aos 90) (Hammer y Champy, 1994).
Alternativa a la filosofa japonesa de la mejora continua, se trata de una
visin basada en la idea del pensamiento discontinuo y en el cambio radical.
Consiste en una reformulacin y rediseo totales de los procesos de
negocio, con el fin de alcanzar mejoras importantes en las medidas de
desempeo crticas actuales, tales como costes, calidad, servicio y
velocidad. Defiende la reunificacin de todas las tareas, anteriormente
fragmentadas en base al principio de especializacin del trabajo, en
procesos coherentes, as como la sustitucin de los viejos departamentos
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funcionales de tipo vertical por estructuras organizativas horizontales


basadas en equipos de procesos y en el autocontrol. Aunque la expansin
del concepto de reingeniera se produjo rpidamente a lo largo de los aos
90 del siglo XX, hasta el punto que algunos sistemas basados en esta
visin, como por ejemplo el Six Sigma, han sido aplicados por grandes
corporaciones de todo el mundo, su declive ha sido igualmente intenso,
debido a las resistencias sociales y culturales al cambio organizativo, al
peligro de olvidar la necesaria orientacin al cliente y a la incompatibilidad
de su interpretacin radical con la mejora continua.
10. Orientacin global de la calidad (a partir de los aos 90). Mientras en
Japn las firmas ms representativas siguen manteniendo un enfoque
basado en el control total de la calidad en todas sus actividades, fruto de la
aplicacin combinada de los mtodos orientados al servicio, a las personas,
al coste, al sistema, a la cultura corporativa, a los procesos y a los
productos, las organizaciones occidentales ms avanzadas en calidad
empiezan a plantearse la manera de integrar todo este conjunto de modelos
para configurar un enfoque que maximice la creacin de valor. En este
sentido, uno de los aspectos ms importantes de dicha orientacin es la
sustitucin del concepto Control de Calidad por el de Gestin de la Calidad
Total, dando a entender que la calidad ya no es solamente algo que hay
que controlar, sino que se trata tambin de una materia de direccin. As
pues, la Gestin de la Calidad Total se configura como un enfoque
multidisciplinar de marcado componente estratgico y fuente de ventaja
competitiva, capaz de afrontar las necesidades y expectativas cambiantes tanto de la organizacin como de sus clientes-, la innovacin y la evolucin
tecnolgica.

A su vez, todas estas orientaciones se identifican con tres enfoques principales


de la calidad. As, las etapas 1, 2, 3, 4, 6 y 9 perteneceran al denominado
enfoque tcnico, que slo tiene en cuenta la perspectiva de quien fabrica el
producto; las etapas 5 y 7 se enmarcaran dentro del enfoque humano, el cual
convierte a los trabajadores en el eje central del proceso de gestin y mejora
de la calidad, y por ltimo, las fases 8 y 10 corresponderan al enfoque
estratgico, o de Gestin de la Calidad Total, el cual, adems de las anteriores
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perspectivas internas (producto, proceso y personal), incorpora la perspectiva


externa o de mercado, es decir, la percepcin y efectos que la actividad de la
organizacin

produce

sobre

sus

stakeholders

(clientes,

accionistas,

administrados, empleados, proveedores y entorno social).

2.2 CONCEPTOS
El concepto de calidad es amplio y moldeable 8, habiendo evolucionado de
manera constante desde sus orgenes en la revolucin industrial hasta nuestros
das, y dando lugar a sucesivas teoras y enfoques, a su vez evolucin o
complemento de las anteriores, hasta llegar a la Gestin de la Calidad Total.
An as, la mayor parte de definiciones de la calidad pueden sistematizarse en
alguna de las siguientes cuatro categoras (Garvin, 1984):

A. Calidad como conformidad o cumplimiento de las especificaciones. Es


un denominador comn en las primeras definiciones de calidad, siendo una
idea surgida en las factoras de la revolucin industrial. El objetivo de stas era
conseguir la produccin masiva de productos iguales, intercambiables y sin
defectos, de forma que calidad significaba no variabilidad de procesos y
productos 9. Este enfoque se nutre fundamentalmente de las teoras tayloristas
y fordistas, y se sirve del control estadstico de procesos (SPC) como
herramienta para eliminar el elevado coste de la inspeccin masiva (Shewart,
1931).

El concepto ser aplicable siempre que sea posible identificar claramente las
especificaciones exigidas por el cliente y siempre que stas tengan un mnimo

Se habla de calidad objetiva (medible cuantitativamente a travs de la comparacin entre un


determinado resultado y su estndar) y subjetiva (medible cualitativamente en funcin de las
percepciones, juicios de valor y satisfaccin de los clientes), calidad esttica (en un determinado
momento) y dinmica (proceso de mejora continua en permanente evolucin), calidad absoluta (valorada
objetivamente y con independencia de la persona) y calidad relativa (en funcin de las percepciones de
los clientes), o calidad interna (atendiendo a la eficiencia interna) y calidad externa (en funcin del
entorno competitivo y de los mercados).

Una evolucin del concepto de cumplimiento de las especificaciones es el concepto estadstico de


calidad como uniformidad (Deming, 1989; Taguchi, 1986).

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grado de estabilidad en el tiempo. Para Crosby (1987:17) las especificaciones


deben ser claramente declaradas, de manera que no sean incomprendidas.
De hecho, es sumamente difcil compatibilizar la conformidad con las
especificaciones con la intervencin del cliente en stas. Dentro de este
enfoque, los ingenieros deban transformar los requerimientos de los clientes
en caractersticas fsicas de los productos, lo que entraaba cierta dificultad y
en ocasiones creaba confusin acerca del significado exacto de los mismos,
bsicamente porque el consumidor no conoca especificaciones, sino que ms
bien buscaba unas determinadas prestaciones, por ello se afirmaba que se
trataba de un concepto de calidad basado en el producto (Camisn et al. 2007).
Adems, deban encontrar el modo de obtener productos que se ajustaran a
dichas caractersticas de calidad de forma estable. Otro de los inconvenientes
de este enfoque es que se centraba en la eficiencia pero no en la eficacia. La
estandarizacin necesaria para aplicar este concepto poda perjudicar la
capacidad de adaptacin de la organizacin a los cambios del mercado,
producindose una situacin de eficiencia interna, pero de ineficacia.

B. Calidad como satisfaccin de las expectativas del cliente. La Gestin de


la Calidad ha evolucionado desde una perspectiva eminentemente centrada en
el proceso de produccin hacia otros enfoques donde se da mayor
preponderancia a los clientes y al mercado 10. De este modo, la opinin del
cliente ha ido ganando cada vez ms importancia. Paralelamente, el
incremento del sector servicios en la economa mundial ha llevado a ampliar la
definicin de calidad que inicialmente haba estado centrada casi de manera
exclusiva en la fabricacin. Este enfoque considera que slo los clientes
pueden juzgar la calidad y que lo hacen tomado como referencia de medida
sus propias expectativas. En este sentido, un producto o servicio ser de
calidad cuando satisfaga o exceda las expectativas del cliente. As, la calidad
de un servicio vista desde esta ptica puede definirse como la amplitud de la
discrepancia existente entre las expectativas o deseos de los clientes y sus
percepciones (Zeithaml et al. 1993).
10

Juran (1988, 1990, 1994, 1996) fue uno de los primeros autores que tom en consideracin las
necesidades de los clientes a travs de su definicin de la calidad como aptitud para el uso. Actualmente,

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El nuevo punto de vista conlleva la aparicin de una serie de factores


subjetivos: los clientes pueden no conocer las especificaciones que permiten
juzgar la calidad de un modo objetivo pero s que tienen sus propias
expectativas al respecto. Entre sus inconvenientes podemos destacar que, al
tratarse de una definicin enfocada bsicamente hacia el exterior de la
empresa, es especialmente sensible a los cambios del mercado. Por otro lado,
las expectativas de los clientes son difciles de detectar, medir y ponderar.
Adems, cada cliente tiene un conjunto de expectativas distintas que pueden
encontrarse afectadas por elementos circunstanciales que escapan del mbito
de gestin de la organizacin.

C. Calidad como valor en relacin al precio. Algunos autores sostienen que


la nocin de valor debe incluirse en la definicin de calidad (Feigenbaum, 1951,
1956; Ishikawa, 1985, 1986, 1994). La calidad no puede desligarse del
concepto de coste ya que, al seleccionar un determinado producto o servicio,
precio y calidad son considerados de forma conjunta por los consumidores.
Feigenbaum (1951:9) plantea que hoy en da la calidad no tiene el significado
popular de lo mejor en sentido absoluto, sino que quiere decir lo mejor dentro
del uso al que el producto se destina y a su precio de venta. El concepto value
for money, ampliamente extendido en el mundo anglosajn, refleja esta idea.
As, las empresas fabrican productos que no son excelentes pero que tienen un
precio asequible al segmento de mercado al cual van dirigidos. Esta definicin
se enmarca necesariamente en el mbito de un mercado competitivo, a la vez
que asume la incorporacin de una serie de atributos adicionales al concepto
de calidad tales como la durabilidad, la comodidad, la accesibilidad y otros
muchos que, junto al precio, permitirn establecer comparaciones entre
productos o servicios.

La ventaja de esta perspectiva consiste en que la organizacin se ve obligada a


centrarse al mismo tiempo en la eficacia de mercado y en la eficiencia
econmica. Como inconvenientes, la dificultad de conocer con exactitud cules
muchas metodologas de gestin de calidad, como la Six Sigma (Pande et al. 2002), siguen focalizando
toda su atencin hacia el cliente.

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van a ser los componentes que establecern el valor de un producto, puesto


que estos varan en funcin de su tipo y de las diferentes situaciones de
consumo y mercado, o la malinterpretacin del concepto de valor ya que, al
definirse la calidad en funcin del precio, en algunos casos se concluye
errneamente que un bajo precio significa una baja calidad (Garvin, 1988),
hacindose evidente que la distincin entre calidad total y valor es cada vez
ms complicada. Estas limitaciones, junto con la evolucin del trmino, han
llevado a acuar el llamado concepto multidimensional de calidad total como
creacin de valor, que integra tanto la dimensin interna o productiva como la
externa o de mercado, as como las dimensiones que operativizan las
expectativas del resto de stakeholders. As, el valor de un producto o servicio
se define como el grado de satisfaccin de las expectativas de todos los grupos
de inters de la organizacin frente a la competencia (Camisn et al.
2007:196).

En este sentido, las dimensiones del valor total incluyen medidas tales como
(Camisn et al. 2007:198):

reas a maximizar:

Diseo para la calidad, equivalente a las dimensiones de calidad de diseo


y de conformidad, as como a los conceptos de calidad como excelencia,
conformidad, uniformidad y aptitud para el uso.

Satisfaccin recurrente del cliente, entendida como colmar sus necesidades


en el tiempo correcto y en la cantidad, precio y desempeo que desea. Esta
dimensin obliga a la empresa a distinguir entre las actividades de apoyo y
las actividades que aaden valor. Las actividades de apoyo son necesarias
para la planificacin y el control internos, pero consumen recursos y tiempo
que no aportan beneficio directo al cliente. La atencin debera entonces
centrarse en los servicios que aaden valor. Las dimensiones de calidad de
concepcin, calidad de entrega, calidad percibida y calidad de servicio, as
como los conceptos de satisfaccin y calidad total, ms relacionados con el
factor humano, quedaran englobadas dentro de este elemento de valor.

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Productividad global, entendida como una medida de la eficacia en el uso


de inputs para realizar outputs tiles, es decir, descartando los productos
defectuosos.

Rentabilidad.

reas a minimizar:

Cambios no programados. Se refiere a la habilidad para gestionar los


cambios inesperados que puedan originarse.

Inventarios, incluyendo todos los activos de capital, pero no los productos


que aaden valor. Esta dimensin obliga a concentrar la atencin en la
manera en que se estn gestionando las inversiones.

Costes de calidad.

Time-to-market, es decir, la medida del tiempo requerido para el diseo y


desarrollo de un producto comercializable.

D. Calidad como excelencia. Se trata del concepto ms genrico, amplio e


integrador de todas las formas de entender la calidad. Garvin (1984, 1988:40)
habla de un enfoque trascendente muy relacionado con la creencia popular de
que la calidad es lo mejor, lo ms brillante y el poseer los estndares ms
altos, sin ningn compromiso con lo secundario y oponindolo a lo vulgar.
Requiere el compromiso de todos los integrantes de la organizacin y, al ser
reconocida por los clientes, es fuente de ventaja competitiva a travs de la
diferenciacin y desmarque de la competencia. Se considera un concepto de
uso general, y puede definirse como la inversin de las mejores habilidades y
materiales en la realizacin de una tarea para alcanzar el mejor resultado
posible (Reeves y Bednar, 1994). Sin embargo, an siendo una de las
definiciones ms recientes y base de modelos como el EFQM o el Malcolm
Baldrige, excepto por el elemento integrador, no aporta nada nuevo.
Paradjicamente, el perfeccionismo o el hacer las cosas bien son conceptos
inventados e internalizados por la personalidad humana desde hace mucho
tiempo, por lo cual no es necesario reinventarlos de nuevo. Otra de las
cuestiones a tener en cuenta es que en ningn momento se habla de eficiencia.
As, se puede conseguir un producto excelente desperdiciando recursos. La
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calidad as entendida se convierte en un concepto abstracto, difcil de


operativizar en indicadores concretos y cambiante en el tiempo (Reeves y
Bednar, 1994:428-429), puesto que lo que se considera excelente en una
poca o en un rea geogrfica no tiene porqu serlo en otras. Finalmente, la
excelencia presupone que la estrategia competitiva de la empresa debe
orientarse necesariamente hacia la diferenciacin y buscando la mxima
calidad de diseo del producto (Garvin, 1988), antes que la satisfaccin de las
necesidades de los clientes.

Una vez descritas las principales categoras clasificatorias de las mltiples


definiciones de calidad existentes, se concluye que las nuevas perspectivas no
han reemplazado a las anteriores, ya que todas continan usndose en la
actualidad. En cualquier caso, parece claro que no existe una definicin
universal de calidad, sino que cada una tiene sus propias fortalezas y
debilidades en relacin a los criterios de medida, generalizacin y utilidad en la
gestin, los cuales se resumen en el siguiente cuadro:

Cuadro 1: Anlisis DAFO de los principales conceptos de calidad.


Definicin
Conformidad o
cumplimiento de las
especificaciones

Satisfaccin de las
expectativas del
cliente

Valor en relacin al
precio

Excelencia

Fortalezas
Proporciona medidas precisas.
Ayuda a incrementar la eficiencia.
Necesaria para la estrategia global.
Permite la desagregacin de las
necesidades del cliente.

Evaluacin desde la perspectiva del


cliente.
Aplicable a distintos sectores.
Sensible a los cambios del mercado.

Incorpora mltiples atributos.


Centra la atencin en la eficiencia
interna y la efectividad externa.
Permite
la
comparacin
entre
distintos productos.
Orientacin al mercado y a los
Recursos Humanos.
Reconocible universalmente.
Fija unos estndares de realizacin
muy altos.

Fuente: Reeves y Bednar (1994)


18

Debilidades
Los consumidores no conocen las
especificaciones internas.
Inapropiada para los servicios.
Obsolescencia de las especificaciones
por cambios en el mercado.
Enfoque interno.
Complejidad de la definicin.
Difcil de medir.
El cliente puede no tener expectativas.
Actitudes previas al consumo pueden
afectar a la opinin.
La evaluacin en el corto y en el largo
plazo pueden ser distintas.
Confusin entre servicio y satisfaccin
del cliente.
Dificultad para extraer los componentes
individuales del valor.
Calidad y valor son conceptos diferentes.
Proporciona poca gua prctica.
Difcil de cuantificar.
Los atributos de excelencia pueden
cambiar rpidamente.
Un nmero suficiente de clientes
deberan pagar por la excelencia, es
decir, debe ser rentable.

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2.3 CONCEPTO DE GESTIN DE LA CALIDAD

No existe una definicin nica y comunmente aceptada de lo que se entiende


por Gestin de la Calidad, puesto que se trata de un concepto sumamente
complejo, abstracto y con diferencias notables en funcin de la orientacin o
aproximacin escogidas. En este sentido, muchas definiciones adoptan una
conceptualizacin parcial del trmino, centrndose en las prcticas y las
tcnicas, y olvidndose de las dimensiones organizativa, cultural y estratgica
del enfoque, cuando lo deseable sera que ste se abordara teniendo en
cuenta su naturaleza multidimensional. Por otro lado, algunas definiciones
presentan deficiencias en su operativizacin y, aunque definen el constructo
multidimensionalmente, luego lo operativizan a travs de una nica dimensin
o de manera indeterminada.

El problema de la parcialidad en la conceptualizacin se soluciona definiendo el


trmino Gestin de la Calidad como un sistema que relaciona un conjunto de
variables relevantes para la puesta en prctica de una serie de principios que
guan la accin organizativa, unas prcticas para llevar a cabo dichos
principios, y finalmente, unas tcnicas que intentan hacer efectivas estas
prcticas, todo ello para la consecucin de la mejora de la calidad (Camisn et
al. 2007:211).

Respecto a su operativizacin, se plantean dos problemas adicionales: La


identificacin de los elementos que forman parte de las dimensiones y la
precisin de la forma en que stos se interrelacionan para formar el constructo.
As, aunque la identificacin de las dimensiones que definen el contenido del
concepto se lleva a cabo mediante escalas multifuncionales basadas en la
percepcin de los directivos, sigue sin existir suficiente consenso acerca del
contenido de la Gestin de la Calidad, puesto que las escalas creadas
muestran un elevado grado de diversidad a la hora de identificar los factores
crticos de xito, as como una falta de visin holstica o general del constructo,
motivada por la adopcin de enfoques distintos. Por otro lado, en cuanto a la
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forma de interrelacin de las dimensiones, esta debe ser precisada utilizando


preferentemente conceptos generales derivados de la teora, antes que
interpretaciones parciales de dichas relaciones. En este sentido, se distinguen
tres clases de constructos multidimensionales, en funcin de la forma
especificada de relacin entre el constructo y sus dimensiones:

1. Constructos de perfil: Son aquellas abstracciones que se sitan al mismo


nivel que sus dimensiones. En este caso, los distintos niveles del constructo
estn integrados por conjuntos, combinaciones o emparejamientos
parciales de dichas dimensiones, sin que exista un concepto nico o una
funcin algebraica que sintetice todas ellas.

2. Constructos de agregados: Abstracciones que se sitan al mismo nivel que


sus dimensiones y que, a su vez, estn formadas por la agregacin de
todas ellas. Dichas dimensiones no pueden ser observadas directamente, ni
tampoco

se

encuentran

correlacionadas

entre

s,

pero

pueden

representarse de forma completa a travs de composiciones matemticas.

3. Constructos latentes: Abstracciones que no pueden ser observadas


directamente porque subyacen a sus dimensiones. En este caso, el
constructo existe por s mismo, siendo sus dimensiones manifestaciones del
propio concepto, lo cual exigir la necesaria correlacin o comunalidad entre
todas ellas.

As pues, dado que los enfoques iniciales de tipo tcnico ofrecen una definicin
de la Gestin de la Calidad como constructo de perfil, lo que significa que
realmente en ellos dicho concepto no tiene sentido, al ser meros recopilatorios
de prcticas y tcnicas sin un criterio global que las unifique, y las
aproximaciones tcnicas ms avanzadas de calidad (Control de Calidad Total,
aseguramiento de la calidad, modelos de excelencia) adoptan una visin de
modelo agregado, ponderando todas y cada una de sus partes integrantes,
aunque sin considerar las posibles sinergias entre ellas, parece claro que la
Gestin de la Calidad Total debe adoptar un modelo de constructo latente, al
no ser ste directamente observable y no poder llegar a l si no es a travs de
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sus dimensiones, las cuales se encuentran fuertemente correlacionadas,


formando todos sus principios, prcticas y tcnicas un sistema sinrgico
indisociable.

2.3.1 Enfoques de Gestin de la Calidad

Adems de sus mltiples acepciones, el concepto de calidad ha ido


evolucionando a lo largo de los aos desde un mero control o inspeccin hasta
la gestin estratgica de la calidad total como pilar fundamental en la estrategia
global de la organizacin (Garvin, 1988; Ishikawa, 1994; Dale, 2003; James,
1997, entre otros).

A. Control de calidad por inspeccin. En el sistema de produccin artesanal


previo a la revolucin industrial, era el mismo oficial quien realizaba todas las
operaciones de fabricacin de un producto. A medida que avanzaba en el
proceso de montaje tambin se encargaba de inspeccionar los componentes ya
montados. Se trataba de una inspeccin no estandarizada, asociada a la
produccin y realizada por una misma persona. En este modo de trabajar la
calidad era muy costosa porque, por norma general, implicaba rechazar los
productos defectuosos una vez montados, siempre que ello fuera posible. Se
trataba de un concepto de calidad exclusivamente asociado al producto, puesto
que toda la atencin estaba focalizada en la funcin de produccin, en la
fbrica y en el taller.

La llegada de la revolucin industrial, las primeras factoras, los mayores


volmenes de fabricacin y la especializacin del trabajo llevaron a la
progresiva separacin de las labores de produccin y de inspeccin. De este
modo, en aplicacin de la lgica taylorista-fordista, la responsabilidad sobre la
calidad de un producto pas a recaer en el inspector. Es en este momento
cuando surgen los primeros especialistas en control de calidad. An as, la
funcin estrella sigue siendo claramente la de produccin, relegndose la
actividad de inspeccin al momento final de la cadena productiva, con el
objetivo fundamental de suministrar la mnima cantidad posible de productos
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defectuosos al mercado. Durante los primeros aos del siglo XX se van


definiendo con mayor exactitud las tareas y los mtodos de inspeccin,
pasndose de la mera observacin visual hasta el establecimiento de
instrumentos de medida para detectar si el producto cumple con las
especificaciones y caractersticas establecidas. Sin embargo, a medida que el
volumen de produccin va aumentando, la inspeccin masiva se hace cada vez
ms difcil y costosa, habindose finalmente de recurrir a tcnicas estadsticas
con el fin de reducir el rea de inspeccin.

El control por inspeccin tiene muchas limitaciones, entre las cuales podemos
destacar las siguientes (Fernndez et al. 2003; Belzunegui y Brunet, 2006):

- No aade valor al producto, pero incrementa sus costes de produccin.


- Existe un periodo de tiempo a menudo demasiado largo entre la deteccin y
la correccin del problema.
- Despreocupacin de los operarios al recaer la responsabilidad de la calidad
nicamente sobre la inspeccin.
- La inspeccin solamente distingue entre aceptable-defectuoso, y siempre a
posteriori, cuando el producto ya est acabado.
- No se da importancia a otros procesos distintos del de fabricacin.
- Subjetividad en la supervisin y errores a causa de la fatiga.

B. Control estadstico de la calidad. La concepcin de calidad como


inspeccin tiene su principal handicap en que no se centra en la prevencin,
sino que detecta los defectos una vez ya se han producido y en el producto
acabado. En cambio, el control de la calidad supone dar un paso ms, ya que
centra su atencin en el mismo proceso de produccin, recogiendo y
estudiando datos que permitan extraer conclusiones ms all de si el producto
cumple o no con las especificaciones. Uno de los pioneros en este tipo de
control fue Shewart (1931), creador de las tcnicas de control estadstico de
procesos (SPC). Este autor fue uno de los primeros en reconocer que la
variabilidad, o diferencia entre productos aparentemente idnticos, es
consustancial a la produccin industrial e intrnseca a los procesos productivos,
es decir, que existe y que se puede medir y controlar. Para ello, desarroll
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herramientas estadsticas basadas principalmente en leyes probabilsticas,


tcnicas de muestreo y grficos de control de medias y rangos. Cabe matizar
que el objetivo que se persigue no es la eliminacin de esta variabilidad, sino
distinguir las fluctuaciones aceptables, que son pequeas y no asignables a
ninguna causa conocida, de aquellas que claramente indican la existencia de
algn problema o anomala asignable a una causa detectable (Deming, 1989;
Juran y Gryna, 1995). Aunque ya entonces se demuestra este tipo de control
de calidad es ms eficiente, por contra cabe sealar que sigue siendo
responsabilidad de un departamento especializado, puesto que la direccin an
no confa en los operarios para que lleven a cabo el muestreo y las tareas de
control. Adems, el proceso de deteccin y correccin de errores sigue siendo
reactivo y no se proponen actividades de prevencin. En definitiva, sigue
siendo rgido y mecnico, no preventivo y limitado exclusivamente a las
funciones productivas.

La aplicacin de este tipo de tcnicas de SPC tuvo su mayor auge durante la


segunda guerra mundial, cuando se convirtieron en una exigencia para los
proveedores del ejrcito norteamericano, los cuales muchas veces las
aplicaban sin aprovechar su verdadero potencial 11. Posteriormente, hasta
finales de los aos cincuenta, y debido al gran tirn experimentado por la
demanda, las empresas volvieron a interesarse ms por la produccin que por
la calidad, lo que motiv que se volviera a la antigua idea de producir cuanto
ms mejor y de las inspecciones al final del proceso.

C. Aseguramiento de la calidad. Los enfoques de aseguramiento de la


calidad, tambin llamados de Control de Calidad Total, surgieron una vez el
control de la variacin de los procesos y la deteccin de errores consiguieron
realizarse de modo efectivo. Los especialistas enfocaron sus esfuerzos hacia el
diseo de mtodos de trabajo capaces de evitar errores antes de que stos
ocurriesen. Igualmente, el diseo de productos 12, su fiabilidad y su rendimiento
11

Algo parecido ocurre actualmente con las certificaciones ISO: muchas empresas las han obtenido
motivadas nicamente por la presin que sus clientes ejercen sobre ellas.
12

En este sentido, vase Taguchi (1986).

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pasan a ser factores clave de competitividad, exigindose cada vez ms el


trabajo coordinado de todos los departamentos que intervienen en su diseo,
fabricacin, instalacin y mantenimiento post-venta. La calidad evolucion
desde una perspectiva estrecha, totalmente en manos de los especialistas, a
otra mucho ms amplia y extensa. Ya no era eficaz la diferenciacin y
especializacin de los trabajos. Era necesario un mayor conocimiento de las
implicaciones de la calidad en todos los Recursos Humanos, en la direccin y,
por supuesto, en el cliente (Garvin, 1988). En este sentido, Feigenbaum
(1951:6) defini el Control de Calidad Total como un sistema efectivo para
integrar los esfuerzos de desarrollo, mantenimiento y mejora de la calidad de
varios grupos de una organizacin a fin de hacer posibles marketing,
ingeniera, produccin y servicio a plena satisfaccin del consumidor y a los
niveles ms econmicos.

Aparte de la orientacin al cliente y de la implicacin de todos los


departamentos de la empresa en la funcin calidad 13, una de las mayores
aportaciones de este sistema es el enfoque hacia la prevencin (Crosby, 1987,
1988). Lo importante es encontrar la raz de los problemas y corregirlos,
buscando soluciones y estandarizndolas para evitar que vuelvan a producirse.
Esto se logra dirigiendo los esfuerzos de la organizacin hacia la planificacin
de procedimientos de trabajo, as como hacia el diseo libre de errores de
productos y servicios. As, el aseguramiento de la calidad puede definirse como
el desarrollo de un sistema interno que con el tiempo genera datos que
indicarn que un determinado producto o servicio ha sido fabricado segn las
especificaciones y que cualquier error ha sido detectado y borrado del sistema.
Este sistema necesitar de auditorias e inspecciones peridicas independientes
que permitan evidenciar el mantenimiento de su integridad. Uno de los
mximos exponentes del aseguramiento de la calidad fueron las normas ISO
9000:1994, como su propio ttulo indicaba. En la actual versin, del ao 2000,
se ha sustituido el trmino aseguramiento por el concepto ms amplio de
gestin, que a su vez integra al anterior.

13

Una variante evolucionada del Control de Calidad Total es el company wide quality control (CWQC),
o enfoque japons de gestin de la calidad en toda la compaa. En este sentido, vase Ishikawa (1994).

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D. Gestin de la Calidad Total (TQM). La Gestin de la Calidad ha ido


evolucionando hacia una visin cada vez ms global hasta convertirse en una
filosofa de cultura empresarial 14. En este sentido, su principal objetivo ser
conseguir la mejora continua de la gestin y de los resultados de la
organizacin en el sentido ms amplio del trmino. La evolucin hacia este
nuevo enfoque es consecuencia de los nuevos retos a los que tienen que
enfrentarse las organizaciones en los mercados actuales:

- Globalizacin de los mercados y competencia a nivel internacional.


- Mayores y cambiantes expectativas y necesidades de los clientes.
- Aceleracin del cambio tecnolgico y reduccin del ciclo de vida de los
productos.
- xito de las primeras formas globales y participativas de gestin de calidad.

Para afrontar todas estas nuevas exigencias no sirven los enfoques de calidad
precedentes, siendo necesario un sistema de gestin de calidad orientada en
su totalidad al mercado y al cliente. Una orientacin que, adems, ha de tener
carcter multidimensional y ha de ser dinmica (Feigenbaum, 1956). La calidad
se transforma en calidad total que abarca no slo a productos, sino a los
Recursos Humanos, a los procesos, a los medios de produccin, a los
mtodos, a la organizacin, etc. En definitiva, se convierte en un concepto que
engloba a toda la empresa y que involucra a todos sus estamentos y reas,
incluyendo la alta direccin, cuyo papel de lder activo en la motivacin de las
personas y consecucin de los objetivos ser fundamental (Cuatrecasas,
2005). Por consiguiente, el concepto de calidad se ampla con los criterios
siguientes (Belzunegui y Brunet, 2006):

- Consideracin de la calidad en todas las actividades que se realicen en la


empresa.

14

Una de las referencias paradigmticas en la aplicacin de este enfoque es Japn. Conceptos como
kaizen (Imai, 1991), que significa mejora continua y compromiso de todos los empleados en sentido
amplio; crculos de calidad (Ishikawa, 1985, 1994); metodologa poka yoke o de cero defectos (Shingo,
1986; Crosby, 1987, 1988) y metodologa just in time o toyotismo (Ono, 1993; Shingo, 1986) dan buena
cuenta de ello.

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- El factor humano es fundamental para la consecucin de la calidad total


(formacin, motivacin, ambiente de trabajo agradable, instalaciones y
mquinas apropiadas, etc.)
- Participacin, informacin y comunicacin.
- La prevencin prevalece sobre la correccin.
- Orientacin al cliente, tanto al externo como al interno, o destinatario de
nuestro trabajo dentro de la organizacin.

Segn Cuatrecasas (2005), los cuatro aspectos bsicos de la Gestin de la


Calidad Total a tener en cuenta son los siguientes:

1. Adaptacin a los requerimientos del consumidor o cliente, de forma que


toda la actividad de la organizacin implicada est orientada a satisfacer al
destinatario del producto o servicio.
2. Eliminacin total de los despilfarros, asegurando la realizacin de los
procesos con el mnimo de actividades y consumo de recursos en general, y
reduciendo costes y tiempos de entrega.
3. Mejora continua en la organizacin, los procesos y el consumo de recursos,
as como aumento constante de la calidad obtenida.
4. Total participacin de los integrantes de la organizacin como nico camino
para que las tres condiciones anteriores alcancen sus objetivos de forma
ptima.

La mayor o menor implantacin de estas cuatro condiciones se ver favorecida


por una adecuada estructura organizativa. Actualmente, las estructuras planas
y orientadas a procesos son las que permiten mejores resultados. Como
podemos ver, aunque expresado de diferentes formas, todos los autores
coinciden en que la Gestin de la Calidad Total supone un paso ms en la
bsqueda de la excelencia, habindose pasado en relativamente poco tiempo
de un enfoque de la calidad entendido como un simple soporte del proceso
principal de produccin y siempre a remolque de l a un nuevo concepto
eminentemente proactivo, global y estratgico.

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En el caso de Japn, la evolucin del Control de la Calidad Total (CCT) se


encamina hacia el CWQC (Company Wide Quality Control, o control de calidad
en toda la compaa), tambin denominado enfoque japons de Gestin de la
Calidad Total, que puede considerarse como un concepto alternativo al
occidental de Gestin de la Calidad Total. En principio resulta difcil distinguir
entre el CCT y el CWQC, puesto que muchas de las caractersticas de este
ltimo ya haban sido enunciadas previamente en Occidente, residiendo las
diferencias esenciales en el enfoque de equipo dado al CWQC, en la mayor
intensidad en el desarrollo de algunos conceptos planteados solamente de
forma superficial en el CCT, y en el enriquecimiento del modelo con nuevas
prcticas de diseo de productos, control de procesos, gestin organizacional y
gestin de Recursos Humanos. As pues, puede decirse que la filosofa
principal del CWQC reside en la introduccin de la mejora continua de la
calidad en los procesos y en los productos a travs de las personas y del
trabajo en equipo del conjunto de la organizacin, alcanzado todos estos
objetivos a bajo coste. En este sentido, adems de las caractersticas
anteriores, los principios diferenciales del CWQC son los siguientes (Camisn
et al. 2007:246):
Orientacin real y completa hacia el cliente, tanto externo como interno,
manteniendo dicha orientacin en cada proceso de la organizacin.
nfasis en la mejora del diseo del producto desde mucho antes del inicio
de su produccin, en contraposicin a la bsqueda del beneficio y la
reduccin de costes a corto plazo.
Filosofa basada en la mejora continua o Kaizen (Imai, 1991), introduciendo
innovaciones incrementales que vayan reduciendo progresivamente la tasa
de defectos en el largo plazo y los stocks de existencias.
Eficacia en la gestin del tiempo a travs de la gestin de procesos,
intentando reducir en lo posible el tiempo de desarrollo y puesta en el
mercado de los nuevos productos, as como el tiempo de servicio al cliente.
Extensin del control de calidad a toda la cadena de valor, involucrando
tanto a las actividades bsicas como a las de soporte (mrqueting, servicio
al cliente, compras, I+D), adems de a la gestin de Recursos Humanos y a
la infraestructura tecnolgica para la produccin.
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Adopcin de un enfoque horizontal o por procesos de la organizacin, frente


a las estructuras de tipo jerrquico-funcional.
Trabajo en equipo.
Gestin basada en la observacin cuidadosa de los hechos, utilizando
solamente a posteriori mtodos estadsticos para convertirlos en datos
(cifras).
Compromiso, participacin y cesin de autonoma a los empleados,
imbuyndoles la conviccin de que la calidad es lo primero, incentivando el
autocontrol y el compromiso en la resolucin de errores, estimulando su
formacin y participacin a travs del trabajo en equipo y transmitiendo
poder decisorio a los niveles inferiores de la jerarqua.
Liderazgo de la direccin, dando ejemplo al resto de trabajadores.

Todos estos elementos constituyen la herencia acumulada dejada por el


enfoque japons para las futuras perspectivas de Gestin de la Calidad.

E. Gestin estratgica de la calidad total. Finalmente, llegamos al ltimo


estadio de la calidad y uno de los enfoques ms actuales a travs de los cuales
sta se manifiesta: la gestin estratgica de la calidad total. La inclusin de
este nuevo concepto no persigue nicamente el reconocimiento y asuncin
definitiva de la calidad como estrategia de gestin integral de la empresa sino
que, dado su alto componente filosfico, sociolgico y psicolgico, adems
entronca con otro tipo de corrientes tales como la teora econmica del
comportamiento 15, la cual centra su atencin en cuestiones como el proceso de
adopcin de decisiones, la fijacin de objetivos, el conflicto organizacional, la
revisin de algunos de los principios bsicos de la administracin, la
comunicacin y la informacin en la organizacin (Belzunegui y Brunet, 2006).

La gestin estratgica de la calidad total se caracteriza por lo siguiente (Plaza,


2002):

15

La teora econmica del comportamiento o escuela decisionista fue desarrollada principalmente por
Simon (1969) y por Cyert y March (1963).

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- Se trata de una alternativa metodolgica, un esquema mental de


razonamiento para la evolucin progresiva hacia una cultura de calidad total
en la empresa.
- Ofrece una perspectiva humanista respecto a la Gestin de la Calidad,
puesto que convierte a los trabajadores no solamente en los autnticos
actores que contribuyen con sus actitudes y aptitudes a la Gestin de la
Calidad, sino tambin en agentes que han de ver satisfechas sus
expectativas personales, sociales y laborales.
- Enfatiza los conceptos gestin y total porque la calidad no es slo lo que
la organizacin hace sino la forma como lo hace todo.
- Adopta una postura preventiva para eliminar algunos de los problemas
surgidos en los procesos de implantacin, por ejemplo, la existencia de
conflictos entre la cultura de la calidad y la cultura existente en la empresa.
- Enfatiza la importancia del entorno y de un enfoque a largo plazo respecto a
la calidad, ya que el objetivo es desarrollar a travs del tiempo sistemas de
gestin completos que permitan la satisfaccin no slo de los clientes sin
tambin de los dems stakeholders.

Pero la calidad entendida como valor estratgico no se da al azar, sino que


debe ser gestionada correctamente. Es necesario considerar la estrategia de la
calidad como un plan, elaborado con anterioridad a la ejecucin de
determinadas actuaciones y resultado de una accin consciente con un objetivo
predeterminado. Esto significa que la empresa debe trabajar para informarse,
educarse y motivarse, respecto a si misma y respecto a todos aquellos con
quienes interacta (stakeholders), con el objetivo de mejorar continuamente y
reforzar sus Recursos Humanos, procesos, interacciones, dependencias,
relaciones y resultados que la conforman tanto a ella como al sistema al cual
pertenece. Es importante entender que la calidad total implica una filosofa de
trabajo y un camino hacia la excelencia.

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Es evidente que todo lo anterior conlleva necesariamente un cambio


organizacional 16 y una nueva cultura corporativa basados, desde el punto de
vista de los agentes implicados, en las siguientes dimensiones:

Cuadro 2: Dimensiones principales de la gestin estratgica de la calidad total.


DIMENSIONES

ACTUACIONES
Establecer y mejorar las relaciones cliente-proveedor
Satisfacer a los clientes internos

Satisfaccin del cliente

Conocer los requisitos de los clientes


Medir su grado de satisfaccin
Responder a todas sus expectativas
Conseguir el compromiso por la calidad
Facilitar los medios para conseguir la calidad

Implicacin de la
direccin

Liderar la implantacin de la calidad total


Planificar a largo plazo y de forma permanente
Establecer nuevas vas de comunicacin
Priorizar la informacin permanente, incluso la referente a cuestiones estratgicas
Compromiso con el cambio organizacional
Conseguir la coordinacin y participacin de todos los departamentos

Participacin del
personal de la
organizacin

Especificar la atribucin de responsabilidades y conseguir mas motivacin


Fomentar y conseguir la adhesin y participacin del personal
Posibilitar el desarrollo personal y profesional
Comunicar y negociar con los trabajadores la implantacin de sistema de calidad
Modificar las estructuras organizativas a favor del trabajo en equipo y la autogestin
Basar la estrategia en la continua innovacin tecnolgica, de productos y de procesos

Innovacin y mejora
continua

Prevencin y evaluacin permanente


Innovar los sistemas de gestin y organizacin
Implicar a todo el personal para que adopte la mejora continua
Establecer estrategias de mejora continua
Crear la necesidad de formacin en el lugar de trabajo

Formacin permanente

Establecer planes de formacin y polticas de formacin permanente


Ofrecer posibilidades de promocin a travs de la recualificacin
Asignar lugares de trabajo basndose en la cualificacin

Fuente: Belzunegui y Brunet (2006)

A nivel tcnico, y ya para finalizar, cabe citar que en los desarrollos ms


recientes correspondientes a esta etapa aparecen instrumentos que permiten
introducir la calidad en la etapa de diseo de los productos y en el propio
proceso, lo cual permitir alcanzar niveles elevados de calidad a costes muy
bajos. Entre otras, destacan las tcnicas QFD (despliegue de las funciones de

16

Segn Peters (1984), dicho cambio implica la sustitucin de la direccin tradicional por el liderazgo,
resultando de vital importancia comunicar correctamente y de forma clara y concisa a los clientes la
ventaja competitiva de la organizacin.

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calidad) y AMFE (anlisis modal de fallos y defectos), las cuales constituyen


verdaderas herramientas de calidad para el futuro. Ambas intentan traducir,
desde la fase de diseo de productos y procesos, las expectativas del cliente
en especificaciones, transmitindolas a todas las funciones involucradas, desde
el diseo hasta el servicio postventa. A modo de sntesis, en el siguiente
cuadro comparativo se intentan recopilar las principales caractersticas del
concepto de calidad en cada uno de los momentos de su evolucin:

Cuadro 3: Evolucin de los principales parmetros del concepto calidad.


Inspeccin de
la calidad
Finalidad
principal
Visin de la
calidad
nfasis de la
calidad

Mtodos

Control de los
productos
Problema a
resolver
Uniformidad del
producto

Determinacin
de estndares y
medicin de los
productos
Inspeccionar,
separar, contar y
medir productos

Papel de los
facultativos

Costes

Estructura
organizativa

Proceso de
toma
de
decisiones

Uniformidad del
producto y
reduccin de la
inspeccin
Herramientas de
calidad y mtodos
estadsticos.
Especificaciones
Utilizar las
herramientas de
muestreo y control
estadstico de
procesos

Aseguramiento de
la calidad
Coordinacin y
prevencin
Problema a
resolver y prevenir
de forma proactiva
En todas las reas,
incluidas las de
soporte y R+D
Planes y sistemas
de calidad. Normas
ISO 9000
Planificar y medir el
grado de calidad

Departamento
de inspeccin

Departamentos de
ingeniera y
produccin

Calidad
comprobada
Incremento de
los costes

Calidad controlada
Menor incremento
de los costes si se
aplica bien

Todos los
departamentos. La
direccin se limita a
establecer la
poltica, planificar,
coordinar y seguir
el proceso
Calidad generada y
planificada
Reduccin de los
costes si se aplica
bien

Burocrtica,
rgida y con
restricciones en
los flujos de
informacin

Burocrtica, rgida
y con restricciones
en los flujos de
informacin

De arriba abajo

De arriba abajo

Responsable
de la calidad

Orientacin

Control
estadstico de la
calidad
Control del
proceso
productivo
Problema a
resolver

Gestin de la
Calidad Total
(TQM)
Impacto estratgico

Gestin estratgica
de la calidad total
Ventaja competitiva y
estrategia global

Ventaja competitiva

Calidad como cultura y


forma de vida

En el mercado y en
satisfacer las
necesidades del
cliente
Plan estratgico
que movilice a toda
la organizacin

En el cliente (interno y
externo), en el resto
de stakeholders y en
el entorno
Modelo europeo de la
calidad (EFQM),
modelo americano y
modelo japons
Toma de decisiones
ticas, socialmente
responsables,
respetuosas con el
medio ambiente y
acordes con la
filosofa de mejora
continua
Tanto componentes
de la organizacin
como miembros de
otros grupos de
inters, bajo el
liderazgo de la
direccin

Establecer
objetivos,
formacin,
coordinacin y
trabajo en equipo.
Ser consultores de
otros
departamentos
La totalidad de
componentes de la
organizacin, bajo
el liderazgo de la
direccin

Calidad gestionada
Reduccin de los
costes y mayor
productividad

Menores costes,
mayor productividad y
mejor imagen

Burocrtica y rgida
pero con algunos
procesos
transversales

Estructura
horizontal y con
cierto grado de
flexibilidad

De arriba a abajo
pero con cierta
transversalidad

Por equipos de
trabajo formados
por trabajadores

Estructura horizontal y
vertical. Grupos de
inters con capacidad
para la toma de
decisiones formados
por componentes de
diferentes niveles
jerrquicos
Por equipos de trabajo
compuestos por
trabajadores y por
personas de diferentes
grupos de inters

Fuente: Elaboracin propia a partir de la adaptacin de Belzunegui y Brunet


(2006), Plaza (2002), Cuatrecasas (2005) y Costa (1998).
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2.3.2 Caractersticas de la Gestin de la Calidad Total

A pesar de sus mltiples enfoques y definiciones, as como del hecho de no


tratarse de un concepto completamente nuevo, parece claro que la Gestin de
la Calidad Total comporta una serie de variaciones respecto a la visin
convencional del trmino, la mayora de las cuales se basan en una orientacin
total hacia el cliente y dems grupos de inters o stakeholders. Para la
consecucin de dichos objetivos, el nuevo modelo de gestin habr de
extenderse a todos los rincones de la organizacin, aspecto que obligar
necesariamente a la realizacin de un cambio organizativo. A su vez, para que
dicha transformacin sea duradera, deber ir acompaada de un cambio en la
cultura corporativa, hacindose necesario un nuevo sistema de valores y
creencias que modifique la forma de pensar y actuar de todos sus miembros.
Por ltimo, ser imprescindible una adecuada planificacin y una correcta
temporalizacin de todo el proceso, a travs de la puesta en marcha de
mltiples iniciativas y programas capaces de sostener la nueva estrategia a lo
largo de su proceso de maduracin, dado que el cambio organizativo y cultural
no se improvisa ni alcanza de manera inmediata. En este aspecto, la
implantacin basada en proyectos de equipo ha demostrado ser la estrategia
ms exitosa.

As pues, el cambio organizativo que la Gestin de la Calidad Total implica ha


de ser completo, equilibrado y efectivo, exigiendo alinear adecuadamente los
siguientes aspectos clave de la vida organizativa (Camisn et al. 2007:267):

Misin: Define la razn de ser de la organizacin. Cuando est claramente


definida y es ampliamente comunicada para que sea compartida, el
compromiso de los empleados es ms elevado.

Objetivos: Son los resultados medibles a lograr por la organizacin en cierto


periodo de tiempo. Tambin deben ser lo suficientemente claros.

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Estrategia: Establece cmo van a alcanzarse la misin y los objetivos.

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Estructura: Relacin entre las personas y los equipos, a travs de los


procesos, para el logro de los objetivos.

Cultura: Normas, creencias y valores que guan el comportamiento de las


personas, as como el modo en que trabajan juntas. Es a la vez
consecuencia y generador de los aspectos anteriores.

Gestin de las personas: Tanto en relacin a su integracin dentro de la


organizacin como respecto al diseo de sistemas y procesos que hagan
ms efectivo y satisfactorio su trabajo.

Procesos: La gestin por procesos ofrece una visin horizontal de la


organizacin.

Para la consecucin de dicho cambio, la Gestin de la Calidad Total se servir


de los siguientes principios y prcticas:

1. Orientacin al cliente. En contraposicin al enfoque tradicional orientado


hacia el producto o el proceso, este principio postula la consideracin de los
clientes como el eje de la actividad de la organizacin, la cual debe estar
enfocada a su satisfaccin, ya que son ellos los que finalmente enjuiciarn
la calidad del bien o servicio prestado. En este sentido, y puesto que las
necesidades de dichos clientes son cambiantes, no solamente debern
satisfacerse las presentes, sino tambin las futuras, anticipndose a las
especificaciones actualmente exigidas. Todo ello implicar lograr que cada
uno de los empleados de la organizacin comparta la misma idea de calidad
que los destinatarios de los productos o servicios, transmitindola a su vez
al diseo, al desarrollo y a la fabricacin o prestacin de stos.

2. Orientacin estratgica a la creacin de valor. Tambin denominada


Direccin Estratgica de la Calidad, consiste en el desarrollo sistemtico de
actividades para lograr la misin y los objetivos de la organizacin,
conducidas por un fuerte liderazgo de la direccin y guiadas por una visin y
unas estrategias establecidas a medio y largo plazo, de manera que la
calidad quede incorporada como principio en el proceso de formulacin e
implantacin estratgica. Para ello, ser necesario: 1) Identificar las
necesidades y expectativas de los principales grupos de inters de la
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organizacin, para trasladarlas a la definicin de su misin, visin y


objetivos; 2) Aplicar sistemticamente los objetivos e indicadores de
desempeo pertinentes; 3) Utilizar prcticas y tcnicas de anlisis de
mercados y de competidores, tales como el benchmarking; 4) Fomentar las
prcticas enfocadas a explotar el potencial de creacin de ventajas
competitivas que la calidad y su gestin encierran; 5) Utilizar prcticas
enfocadas a la cooperacin con clientes y proveedores para la mejora
compartida de la calidad y la reduccin de costes; 6) Aplicar prcticas de
mejora continua y de orientacin hacia la innovacin y el aprendizaje y 7)
utilizar prcticas organizativas y sociales que estimulen el alcance de
activos

valiosos

como

fuente

de

ventaja

competitiva,

ya

sean

procedimientos organizativos o activos humanos.

3. Liderazgo y compromiso de la direccin. En contraposicin al CWQC, el


cual, a pesar de reconocer el liderazgo de los mandos superiores, parte de
la premisa que la calidad es funcin directa de los empleados de base, el
enfoque de Gestin de la Calidad Total extiende dicha responsabilidad
sobre todos los niveles jerrquicos, y especialmente sobre la direccin, por
ser sta la que posee un mayor grado de orientacin al cliente. En este
sentido, el resto de trabajadores desempearn un papel ms modesto,
aunque no exento de importancia, actuando como agentes facilitadores y
coordinadores, o prestando asistencia tcnica. Pero para que dicha
responsabilidad sea aprovechada correctamente, la direccin debe
centrarse en los problemas comunes de la calidad, difciles de detectar y de
corregir, y muy relacionados con la estrategia y con el diseo de los
procesos, ms que en solucionar las variaciones espordicas o especiales
de stos, lo cual exigir un cambio en su estilo de liderazgo.

4. Orientacin a las personas y al desarrollo de sus competencias. Se


basa en la creencia de que los miembros de una organizacin que no
ocupan puestos de direccin son los que mejor conocen su trabajo, siendo
capaces de realizar importantes contribuciones a la mejora continua y a la
satisfaccin de los clientes cuando disponen del poder y de la preparacin
suficientes, as como cuando la direccin sabe hacer aflorar todo su
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potencial. Para la consecucin de dichos objetivos ser necesario


desarrollar su compromiso con la misin, los fines de la organizacin, la
calidad y la participacin en la mejora continua, reconociendo sus
competencias y reforzando su autonoma a travs de la formacin y del
fomento de una comunicacin ascendente, descendente y lateral efectiva.

5. Visin global, sistmica y horizontal de la organizacin. En virtud de la


cual la Gestin de la Calidad Total se configura como una estrategia que
engloba a toda la organizacin. Dicha visin global se sostiene en prcticas
de gestin por procesos y en un pensamiento sistmico. La orientacin a los
procesos -y no a las funciones- implica que todas las actividades que se
desarrollan en una organizacin pueden descomponerse en procedimientos
y tareas, la realizacin de cada una de las cuales ir aadiendo
paulatinamente valor al producto o servicio, satisfaciendo las necesidades
de cada uno de los clientes de la cadena de valor hasta llegar al cliente
externo. Pero la GCT va ms all de la gestin por procesos, extendindose
hacia una visin holstica o sistmica de la organizacin, es decir, a
considerar al todo como algo ms que la suma de sus partes. La
perspectiva sistmica proporciona una plataforma muy adecuada para
estructurar los programas de cambio cultural y organizativo que la GCT
precisa, los cuales se basan en un entorno de cooperacin interna y en el
fomento del trabajo en equipo, as como en la adopcin de un enfoque
organizativo de tipo horizontal.

6. Orientacin a la cooperacin. Principio extensin del anterior basado en


el enfoque de organizacin abierta, u organizacin horizontal en red, as
como en el principio de cooperacin externa. Se trata de extender la
cooperacin ms all de los lmites de la propia organizacin, integrando en
ella los procesos de los proveedores, distribuidores y clientes, consiguiendo
de este modo aumentar la competitividad y el grado de optimizacin de las
relaciones con los stakeholders. Para ello, debern llevarse a cabo
prcticas

de

ingeniera

concurrente

-establecimiento

de

alianzas

estratgicas y equipos de trabajo conjuntos con proveedores y clientes-, as


como

programas

de

calidad

concertada

con

los

proveedores,
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intercambiando con ellos conocimientos, informacin y experiencias para


que aprendan a gestionar y mejorar la calidad y la eficiencia de sus
procesos.

7. Orientacin al aprendizaje y a la innovacin. Principio que postula el


liderazgo de la direccin en la organizacin, a travs de la facilitacin del
aprendizaje adaptativo y generativo, as como de la innovacin general y
radical. As, por un lado deber impulsar la mejora continua, basada en la
innovacin incremental y en el aprendizaje adaptativo a partir de las
consecuencias de sus actividades pasadas, y por otro, emprender acciones
de mejora e innovacin radical, basadas en el aprendizaje generativo,
consecuencia de cambios en el entorno o de discrepancias de tipo
estructural con la gestin organizativa llevada a cabo por la organizacin.
Para la implantacin de ambos procesos de mejora debern utilizarse
prcticas como la gestin por hechos o basada en informacin obtenida de
indicadores, la mejora continua de todos los procedimientos de la
organizacin, la formacin del personal y la orientacin al cliente.

8. Orientacin tica y social. Muy relacionada con la orientacin hacia los


grupos de inters, que moviliza los recursos necesarios para satisfacer las
necesidades de los stakeholders de la organizacin, se basa en los
enfoques de responsabilidad social corporativa y de tica empresarial. El
mbito en el que ms se ha avanzado en la aplicacin de estos principios
es en el de la calidad medioambiental, cuyo enfoque ms reciente se
denomina Gestin de la Calidad Total Medioambiental, consistente en
considerar al medio ambiente como cliente, convirtiendo las emisiones
contaminantes en defectos. Entre las prcticas para la introduccin de dicha
orientacin destacan la resolucin de problemas que aquejan a la
comunidad local donde se encuentra implantada la organizacin, el respeto
medioambiental incorporado a los procesos, las normas ISO 14000 o el
anlisis del impacto ambiental de un producto, proceso o tecnologa a lo
largo de todo su ciclo de vida.

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Finalmente, cabe sealar que, a pesar de la gran dificultad que comporta, la


implantacin de todas estas prcticas deber seguir preferentemente un
enfoque sistmico, holstico, de sinergia o de constructo latente, de manera que
el sistema resultante pueda considerarse algo ms que la suma de sus partes.

2.4

ASEGURAMIENTO, NORMALIZACIN Y CERTIFICACIN DE LA

CALIDAD: EL MODELO ISO 9000

Tras justificar la GCT como el enfoque ms maduro y completo para la Gestin


de la Calidad, se presenta el problema de institucionalizacin que esta
innovacin organizativa sufre, a causa de procesos de difusin basados en la
imitacin o el mimetismo institucional. A su vez, dicha institucionalizacin
conduce adicionalmente a dos consecuencias indeseables: el error de la
estandarizacin y el error del determinismo. Por ello, la universalidad de los
enfoques de Gestin de la Calidad ha sido puesta en duda ante el efecto en la
adopcin y la eficacia del sistema que provocan las diferencias entre
organizaciones, industrias y entornos nacionales.

As, el error del igualitarismo o de la intercambiabilidad, que lleva a pensar que


cualquiera de los enfoques de Gestin de la Calidad sirve para que una
organizacin

alcance

buenos

resultados,

deriva

en

un

proceso

de

institucionalizacin, por el que una serie de principios y prcticas de gestin se


generalizan y legitiman, convirtindose en modelos o normas de referencia
indiscutidos dentro de ciertas comunidades de prctica. Posteriormente, y en
virtud de lo anterior, la mera imitacin de las mejores prcticas de los
innovadores originales conduce al mimetismo institucional -cuya primera
consecuencia es la estandarizacin del enfoque-, as como al determinismo,
que consiste en percibir dicho estndar como un modelo universal aplicable sin
necesidad de cambios en cualquier contexto.

Para la superacin de estas deficiencias ser necesaria una adecuada


planificacin formal de la calidad, as como la utilizacin de mtodos proactivos
y enfoques contingentes que cuestionen en profundidad la existencia de un
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modelo estandarizado y universalmente ptimo para la introduccin de la


Gestin de la Calidad en las organizaciones, defendiendo a su vez la
adaptacin y ajuste de los mismos tanto al contexto organizativo interno
(antigedad de las iniciativas de GCT en la organizacin, tamao de la misma,
grado de excelencia en resultados, modelo de gobierno corporativo existente o
pertenencia al sector pblico o al privado) como al externo (industria en la que
se encuentre la organizacin, diferencias entre bienes y servicios o entorno
nacional) particulares de cada organizacin. Sea como fuere, para que la
calidad pueda convertirse en un verdadero generador de ventaja competitiva
debe poder acreditarse frente a terceros. De este modo, surgen los siguientes
instrumentos:

A. El aseguramiento de la calidad. Se define como el conjunto de acciones


preestablecidas, sistemticas, necesarias y demostrables que otorgan la
confianza suficiente de que una actividad satisface unos determinados
requisitos. Este objetivo se consigue mediante modelos normativos o Sistemas
de Gestin de la Calidad, siendo la normativa ISO 9000 uno de los ms
famosos y aceptados internacionalmente. En cualquier caso, no debe olvidarse
que el aseguramiento no supone entrar de lleno en la Gestin de la Calidad
Total, sino que solamente se trata de un paso ms hacia este objetivo global.

B. La normalizacin: la normativa ISO 9000. La normalizacin es una


actividad mediante la cual se unifican criterios respecto a determinadas
materias, posibilitndose la utilizacin de un lenguaje comn en un campo de
actividad concreto mediante la elaboracin de normas que, fruto de un
consenso, persiguen en ltima instancia la proteccin de los intereses de la
comunidad. En este sentido, una norma es un documento ordenador en el
mbito de una determinada actividad, elaborada voluntariamente y con el
consenso de las partes interesadas, que contiene especificaciones tcnicas
extradas de la experiencia y de los avances tecnolgicos y que, debido a la
conveniencia de ser aplicada extensivamente, es aprobada por un organismo
acreditado 17. Generalmente son de cumplimiento voluntario y peridicamente
17

Son organismos de normalizacin la Asociacin Espaola de Normalizacin y Certificacin (AENOR),


la International Standard Organization (ISO), el Comit Europeo de normalizacin (CEN), el Comit

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estn sujetas a revisin. Cuando se habla de normas para el aseguramiento de


la calidad se est haciendo referencia a unos acuerdos entre clientes (internos
o externos) y proveedores, constitutivos de un modelo para el aseguramiento
de la calidad. En general, las finalidades de la normalizacin son las siguientes
(Belzunegui y Brunet, 2006):
Simplificar y controlar productos y procesos.
Aumentar las relaciones e intercambios comerciales.
Conseguir economas de escala en la fabricacin.
Potenciar la seguridad, salud y la proteccin a la vida.
Defender los intereses de los consumidores y de la comunidad.
Suprimir las barreras comerciales.
Proteccin del medio ambiente.

A nivel internacional, unas de las normas ms importantes en este sentido son


las recogidas por la familia ISO 9000, cuya ltima revisin profunda data del
ao 2000 18, en sustitucin de la anterior revisin de 1994, teniendo en cuenta
las siguientes equivalencias:

Cuadro 4: Correspondencias entre las normas ISO 1994 e ISO 2000.


Versin 1994

Versin 2000

ISO 8402. Definiciones

ISO 9000:2000. Sistemas de Gestin de la

ISO 9000-1. Directrices para seleccionar y usar

Calidad. Fundamentos y vocabulario

las normas
ISO 9001, ISO 9002 y ISO 9003. Sistemas de

ISO 9001:2000. Sistemas de Gestin de la

aseguramiento de la calidad. Requisitos

Calidad. Requisitos

ISO 9004-1. Directrices (se incorpora a la

ISO 9004:2000. Sistemas de Gestin de la

nueva norma)

Calidad. Gua para la mejora de la actividad

Fuente: Elaboracin propia.

Europeo de Normalizacin Electrotcnica (CENELEC), el Instituto Europeo de Normalizacin de las


Telecomunicaciones (ETSI) y la Comisin Electrotcnica Internacional (CEI), entre otros.
18

Aunque el 17 de noviembre de 2008 se public la nueva versin de la norma ISO 9001:2008, las
novedades respecto a la anterior versin del ao 2000 han sido mnimas y dirigidas principalmente a
clarificar ciertos aspectos interpretativos, a facilitar su utilizacin e implantacin y a mejorar su
consistencia y compatibilidad con el resto de normas de la familia ISO 9000.

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Los principales aspectos a destacar de la nueva familia de normas son los


siguientes (Camisn et al. 2007:368):
Enfoque basado en los procesos: Los resultados se consiguen de una
forma ms eficaz y eficiente cuando los recursos y las actividades
relacionadas se gestionan como un proceso. La adopcin de este tipo de
prcticas por parte de las normas las dota de una estructura ms coherente
con la forma de trabajar real de las organizaciones.
Desarrollo en forma de par coherente: La ISO 9001:2000 y la ISO
9004:2000 son complementarias, aunque pueden utilizarse de manera
independiente.
Orientacin al cliente: Las normas reconocen un gran protagonismo al
cliente, especialmente a la hora de definir el producto o servicio.
Compatibilidad con otros estndares de calidad: En especial, con la norma
ISO 14001, relativa a sistemas de gestin medioambiental.
Simplificacin y menor nfasis en la documentacin: Consiguiendo de este
modo un mayor grado de flexibilidad y la eliminacin de la burocratizacin.
Mayor aplicabilidad y adaptacin a un gran nmero de sectores y
actividades.
Mayor aproximacin al concepto de Gestin de la Calidad Total: Siendo
cada vez ms compatibles con modelos de excelencia de tipo EFQM. Para
ello, adopta los ocho principios siguientes:
Enfoque al cliente
Liderazgo
Participacin y compromiso de todo el personal de la organizacin
Enfoque basado en el proceso
Enfoque de sistema interrelacionado para la gestin
Mejora continua
Enfoque analtico y basado en los hechos para la toma de decisiones
Relaciones mutuamente beneficiosas con los proveedores

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Figura 1: Compatibilidad entre la ISO 9000 y los modelos de excelencia.

Calidad Total

ISO 9000
Aseguramiento de la Calidad

Fuente: Costa (1998)

A nivel nacional, es a partir de la entrada en la Comunidad Europea cuando se


producen los mayores avances en la materia, abrindose al sector privado un
campo hasta ese momento reservado a la Administracin. En 1986 una orden
ministerial reconoci a AENOR, entidad privada y sin nimo de lucro, como
organismo acreditado para normalizar y certificar en todos los sectores de
actividad, como responsable de la elaboracin de las normas espaolas (Una
Norma Espaola. UNE) y como representante del Estado en los organismos
internacionales de normalizacin y certificacin.

En el proceso de creacin de las normas estatales, el proyecto inicial se


somete a informacin pblica, aprobndose y publicndose de manera
definitiva una vez atendidas las sugerencias y observaciones de los
interesados. As mismo, cabe la posibilidad (no obligatoriedad) de incorporar
directamente a la normativa nacional las normas de los organismos
internacionales. En cambio, deben incorporarse obligatoriamente las normas
emitidas por los principales entes europeos de normalizacin, las cuales pasan
a denominarse UNE-EN (Una Norma Espaola-European Norm).

C. Homologacin y certificacin. Se entiende por homologacin la


aprobacin oficial de un producto, proceso o servicio, otorgada por un
organismo que posee dicha facultad por disposicin reglamentaria. Implica
someter una determinada actividad a la consideracin o autorizacin de la
autoridad competente en la materia (generalmente la Administracin). La
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homologacin es obligatoria si el producto o servicio puede comportar prcticas


perjudiciales para la comunidad, o el proceso puede ser nocivo para el bien
comn. Resulta poco flexible debido al carcter supranacional de los mercados
y, adems, tiene el inconveniente de que no garantiza la continuidad de las
condiciones de control, ya que generalmente slo se aplica sobre el primer
producto o servicio. Para superar estas limitaciones surgi el concepto de
certificacin, definida por la ISO como la accin llevada a cabo por una entidad
privada y reconocida como independiente por las partes interesadas, la cual
manifiesta que dispone de la confianza suficiente de que un determinado
producto, proceso o servicio, debidamente identificado, es conforme a una
norma especfica o a otro documento normativo. Por consiguiente, una
certificacin de calidad no es ms que un reconocimiento pblico, llevado a
cabo de forma voluntaria, del xito del nivel de calidad en referencia a una serie
de normas o parmetros surgidos fruto de un consenso entre las partes
interesadas. Los organismos encargados de conceder las certificaciones se
denominan organismos de certificacin 19, siendo AENOR una de las entidades
ms importantes del estado espaol en este campo, al igual que suceda con la
normalizacin. El proceso a seguir se resume esquemticamente en la figura
siguiente:

Figura 2: Procedimiento general para la concesin de certificaciones ISO.


DIAGNSTICO INICIAL
ASESORAMIENTO

EMPRESA
ASESORA

AUDITORA PREVIA
CERTIFICADO DE
CONFORMIDAD CON LA
NORMA

EMPRESA
CERTIFICADORA
ACREDITADA

Fuente: Elaboracin propia.

19

Aparte de AENOR, tambin operan en Espaa las empresas certificadoras siguientes: Bureau Veritas
Quality International, Det Norske Veritas (DNV), ECA, Laboratori General dAssaigs i Investigacions
(LGAI), Lloyds Register (LRQA) y TV, entre otras.

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Finalmente, podemos sintetizar las principales ventajas de la normalizacin y la


certificacin en los siguientes puntos:
Para el fabricante: Mayor prestigio, mejor imagen, mayor calidad de diseo,
fabricacin y distribucin, menor variabilidad, productos ms competitivos y
mayor flexibilidad y adaptabilidad de la produccin.
Para el operario: Mejores condiciones laborales. Si el sistema es objetivo y
plenamente operativo, cada miembro de la organizacin conoce con
exactitud su cometido.
Para el cliente: Mayor seguridad, calidad y garanta de los productos
adquiridos. Mayor grado de comparabilidad con otras ofertas.
Para

el

exportador:

Productos

comparables

competitivos

internacionalmente. Supresin de barreras comerciales.


Para la Administracin: Menor necesidad de homologacin, lo cual implica
un mayor grado de eficiencia y eficacia.

2.5 LOS PREMIOS A LA GESTIN DE CALIDAD

En este apartado se efecta un anlisis comparativo de los modelos globales


de Gestin de la Calidad Total ms destacados en la actualidad, haciendo
especial hincapi en el modelo europeo de excelencia (EFQM). Nos referimos
a premios a la Gestin de la Calidad porque gran parte de la popularidad de los
modelos Malcolm Baldrige, en Estados Unidos; Deming, en Japn y EFQM en
Europa se debe principalmente a que todos ellos tienen instaurados premios a
la excelencia, en los cuales estn basados.

A. El modelo EFQM. Se trata del modelo (y premio) propiedad de la European


Fundation for Quality Management, organizacin constituida en 1988 por 14
empresas lderes en Europa 20 cuya principal misin es la de convertirse en una
fuerza impulsora de la excelencia sostenible en el viejo continente. Su visin es

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la de un mundo donde operen organizaciones europeas excelentes. El Club


Gestin de Calidad es el socio nacional de la EFQM en el estado espaol.

Fundamentalmente, el modelo EFQM puede ser utilizado como:


Base para el diseo del sistema de gestin de la organizacin. Se trata de
su funcin principal. An as, dada su condicin de modelo global que
afecta a toda la organizacin, la implantacin completa y generalmente
partiendo desde cero supone una tarea muy laboriosa, por lo que
subsidiariamente tambin puede ser utilizado como gua para objetivos
menos ambiciosos.
Herramienta para llevar a cabo autoevaluaciones. El objetivo no siempre
ser optar al premio. Puede ser un indicador vlido para medir el grado de
excelencia de la firma.
Base para establecer un vocabulario y una manera de pensar comunes. La
amplitud del modelo le permite incidir sobre la manera de trabajar de la
organizacin y, por consiguiente, en su cultura empresarial.
Marco general donde poder situar diferentes iniciativas. En consonancia con
la primera de las utilidades mencionadas.

A tal fin, toma como referencia los siguientes conceptos fundamentales:


Orientacin a los resultados: La excelencia depende del equilibrio y de la
satisfaccin de las necesidades de todos los grupos relevantes que
participan en la organizacin: empleados, clientes, proveedores y sociedad
en general.
Orientacin al cliente: El cliente es el rbitro final de la calidad de un
producto o servicio. La organizacin debe captar y comprender a la
perfeccin sus necesidades y aportarle valor. Su satisfaccin se mide y
analiza, as como todos los factores que inciden sobre su grado de fidelidad.
Liderazgo y constancia en el propsito: Los lderes desarrollan la cultura de
la organizacin. Son quienes dirigen sus recursos y esfuerzos hacia la
20

En la actualidad agrupa a ms de 800 organizaciones europeas en la mayora de estados y sectores de

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excelencia. La poltica y la estrategia se despliegan de forma estructurada y


sistemtica por toda la organizacin, orientando todas las actividades en
una misma direccin. Todas las personas se comportan de forma coherente
con la poltica, estrategia y valores de la empresa.
Gestin

por

procesos

datos:

Las

actividades

se

gestionan

sistemticamente en trminos de procesos. Cada uno de ellos es conocido


y entendido y tiene asignado un propietario. La gestin se basa en los
hechos, la medida sistemtica, la informacin, la prevencin y la mejora
continua.
Desarrollo e implicacin de las personas: El potencial de cada una de ellas
aflora porque existe un conjunto de valores compartidos y un clima de
confianza y de delegacin de responsabilidades, generalizndose la
implicacin

la

comunicacin,

favorecidas

por

la

existencia

de

oportunidades de aprendizaje y desarrollo profesional.


Aprendizaje, innovacin y mejora continua: Ha de existir una cultura de
mejora continua. El continuo aprendizaje es la base para mejorar. Se
fomenta el pensamiento creativo y la innovacin, utilizndose como soporte
las actividades de benchmarking.
Establecimiento de alianzas: Una organizacin trabaja de forma ms
efectiva cuando establece con otras relaciones mutuamente beneficiosas,
basadas en la confianza, el conocimiento compartido y la integracin.
Responsabilidad social corporativa: La organizacin y sus empleados se
comportan de acuerdo a una tica, esforzndose para cumplir las normas y
los requisitos legales.

Actualmente, su estructura est compuesta por nueve criterios valorados,


agrupados en agentes y resultantes. Los criterios agentes (los cinco primeros)
son los medios que aporta la organizacin para conseguir unos determinados
efectos o resultados, la medida de los cuales se llevar a cabo a travs de los
criterios resultantes (los cuatro restantes). Cada uno de los criterios se
desglosa, a nivel ms especfico, en un conjunto de subcriterios. La puntuacin

actividad.

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mxima posible es de 1.000 puntos. Segn la EFQM, la nomenclatura de los


criterios, as como su peso relativo, se detallan en la figura siguiente:

Figura 3: Criterios del modelo EFQM y valoracin.


AGENTES POSIBILITADORES (500 p)

RESULTADOS (500 p)

Personal

Resultados en el

(90 p)

personal (90 p)

Liderazgo

Poltica y

Procesos

Resultados en los

Resultados

(100 p)

estrategia (80 p)

(140 p)

clientes (200 p)

clave (150 p)

Alianzas y

Resultados en la

recursos (90 p)

sociedad (60 p)

INNOVACIN Y APRENDIZAJE

Fuente: EFQM (2003)

Las revisiones ms recientes diferencian tres modelos similares, con los


mismos criterios pero con ligeras variaciones en su contenido: El modelo
general, utilizado por las grandes empresas privadas; el modelo simplificado
para las PIMES, dirigido a organizaciones de menos de 250 empleados y el
modelo adaptado a la Administracin Pblica. Los criterios y subcriterios de
este ltimo, segn la descripcin de la EFQM, son los siguientes:

- Criterio 1: Liderazgo. Los lderes excelentes desarrollan y facilitan la


consecucin de la misin y la visin, desarrollan los valores y sistemas
necesarios para que la organizacin logre un xito sostenido y hacen
realidad todo ello mediante sus acciones y comportamientos. En periodos
de cambio son coherentes con el propsito de la organizacin y, cuando
resulta necesario, son capaces de reorientar su direccin logrando arrastrar
tras ellos al resto de las personas. Dicho criterio se concreta en los cinco
subcriterios siguientes:

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1a. Los lderes desarrollan la misin, visin, valores y principios ticos y


actan como modelo de referencia de una cultura de excelencia: Los lderes
se implican ellos mismos y a los dems en las actividades de mejora,
estimulando la delegacin o empowerment, la colaboracin, la creatividad y
el aprendizaje.
1b. Los lderes se implican personalmente para garantizar el desarrollo,
implantacin y mejora continua del sistema de gestin de la organizacin:
Se adecua la estructura existente para la implantacin de sistemas de
gestin de procesos que permitan el desarrollo de la poltica y estrategia
organizacionales.

Cada

proceso

deber

disponer

de

un

propietario/responsable, as como una serie de indicadores para cuantificar


su evolucin.
1c. Los lderes interactan con clientes/administrados, asociados y
representantes de la sociedad: La organizacin debe comprender,
satisfacer y dar respuesta a sus expectativas y necesidades, estableciendo
alianzas, mediante la participacin conjunta y el reconocimiento, tanto de
los stakeholders ms inmediatos como de la sociedad en general, tanto
presente como futura.
1d. Los lderes refuerzan una cultura de excelencia entre las personas de la
organizacin:
motivando,

Siendo
dando

accesibles,

reconocimiento

tomando
y

la

iniciativa,

fomentando

la

ayudando,

igualdad

de

oportunidades y la diversidad.
1e. Los lderes definen e impulsan el cambio en la organizacin: stos
deben identificar, comprender y seleccionar los cambios que es necesario
introducir en la organizacin, liderando su desarrollo y midiendo y revisando
continuamente su eficacia.

- Criterio 2: Poltica y estrategia. Las organizaciones excelentes implantan


su misin y visin desarrollando una estrategia centrada en sus grupos de
inters y en la que se tiene en cuenta el mercado y sector donde operan.
Estas organizaciones desarrollan y despliegan polticas, planes, objetivos y
procesos para hacer realidad esa estrategia. El criterio general se divide en
cuatro subcriterios:
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2a. La poltica y estrategia se basa en las necesidades y expectativas


actuales y futuras de los grupos de inters: Para ello, debe efectuarse la
recogida y anlisis de la informacin suficiente que permita identificar,
comprender e incluso anticipar las necesidades y expectativas de los
stakeholders presentes y futuros.
2b. La poltica y estrategia se basa en la informacin de los indicadores de
rendimiento, la investigacin, el aprendizaje y las actividades externas:
Deben analizarse tanto los indicadores internos de rendimiento como los
datos obtenidos de la imagen institucional externa, utilizando tcnicas de
benchmarking y comparndose con otras organizaciones anlogas, as
como con las mejores del sector.
2c. La poltica y estrategia se desarrolla, revisa y actualiza: Mediante la
identificacin de los factores crticos de xito y siempre en consonancia con
la misin, visin y valores de la organizacin.
2d. La poltica y estrategia se comunica y despliega mediante un esquema
de procesos clave: Para ello, hay que identificarlos, comunicarlos,
desplegarlos, seguirlos y evaluarlos.

- Criterio 3: Personas. Las organizaciones excelentes gestionan, desarrollan


y hacen que aflore todo el potencial de las personas que las integran, tanto
a nivel individual como de equipos o de la organizacin en su conjunto.
Fomentan la justicia e igualdad e implican y facultan a las personas. Se
preocupan, comunican, recompensan y les dan reconocimiento para, de
este modo, motivarlas e incrementar su compromiso con la organizacin,
logrando que utilicen sus conocimientos y capacidades en beneficio de la
misma. Se concreta en los siguientes subcriterios:

3a. Planificacin, gestin y mejora de los Recursos Humanos: La


organizacin debe desarrollar planes de Recursos Humanos implicando a
su personal y representantes y alinendolos con su poltica, estrategia,
estructura y procesos clave, garantizando la igualdad de oportunidades y el
desarrollo de la carrera profesional. A tal fin puede utilizar encuestas de
personal y cualquier otro tipo de informacin que le ayude a mejorar dicha
gestin.
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3b. Identificacin, desarrollo y mantenimiento del conocimiento y la


capacidad de las personas de la organizacin: Identificando y potenciando
sus

competencias,

adecundolas

su

vez

las

necesidades

organizacionales a travs de planes de formacin, tutoras y trabajo en


equipo.
3c. Implicacin y asuncin de responsabilidades por parte de las personas
de la organizacin: Fomentando la participacin individual y por equipos en
las actividades de mejora, la implicacin personal y la formacin de
directivos.
3d. Existencia de un dilogo entre las personas y la organizacin:
Identificando y desarrollando planes y canales de comunicacin, tanto
verticales (en ambos sentidos) como horizontales, para compartir
conocimiento y buenas prcticas.
3e. Recompensa, reconocimiento y atencin a las personas de la
organizacin: Remuneracin, movilidad, despido, reconocimiento personal,
beneficios sociales, actividades culturales, seguridad e higiene, medio
ambiente y responsabilidad social, dentro de los lmites establecidos por las
polticas de la organizacin.

- Criterio 4: Alianzas y recursos. Las organizaciones excelentes planifican y


gestionan las alianzas externas, sus proveedores y recursos internos en
apoyo de su poltica y estrategia y del eficaz funcionamiento de sus
procesos. Durante la planificacin, y al tiempo que gestionan sus alianzas y
recursos, establecen un equilibrio entre las necesidades actuales y futuras
de la organizacin, la comunidad y el medio ambiente. Se concreta en los
siguientes subcriterios:

4a.

Gestin

de

las

alianzas

externas:

Identificando

sinergias

oportunidades para establecer alianzas clave generadoras de valor con


otras organizaciones y con la comunidad, de acuerdo con la poltica,
estrategia, misin, visin, valores y cultura organizativa propias: acuerdos
con clientes, administrados, proveedores y asociados.

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4b. Gestin de los recursos econmicos y financieros: Planificacin


econmica y financiera, evaluacin de inversiones y anlisis y gestin de
riesgos.
4c. Gestin de los edificios, equipos y materiales: Usos, mantenimiento,
inventarios, consumos, rendimiento, seguridad, higiene, proteccin del
medio ambiente, impacto global, etc.
4d. Gestin de la tecnologa: Identificacin y evaluacin de tecnologas
alternativas, innovadoras y respetuosas con el medio ambiente, gestin de
la cartera tecnolgica existente, substituyendo a la obsoleta y uso de las
tecnologas de la informacin y comunicacin.
4e. Gestin de la informacin y del conocimiento: Proporcionando un
acceso adecuado a los usuarios internos y externos, garantizando y
mejorando su validez, integridad y seguridad y cultivando, desarrollando y
protegiendo la propiedad intelectual de la organizacin para maximizar su
valor de cara al cliente.

- Criterio 5: Procesos. Las organizaciones excelentes disean, gestionan y


mejoran sus procesos para satisfacer plenamente a sus clientes y a otros
grupos de inters, generndoles cada vez mayor valor. Se divide en los
siguientes subcriterios:

5a. Diseo y gestin sistemtica de los procesos: Disear los procesos


clave, de soporte y estratgicos identificando los grupos de inters de cada
uno de ellos y resolviendo los problemas de interfase surgidos dentro de la
organizacin y con los asociados externos para poder gestionarlos
eficientemente de principio a fin. Establecer indicadores de proceso y
objetivos de rendimiento introduciendo, si es posible, estndares de
sistemas de Gestin de la Calidad, criterios medioambientales o gestin de
los riesgos laborales.
5b. Introduccin de las mejoras necesarias en los procesos mediante la
innovacin, a fin de satisfacer plenamente a clientes, administrados y otros
grupos de inters, generando cada vez mayor valor: Identificando y
priorizando oportunidades de mejora continua y drstica a travs del
anlisis de los resultados de los indicadores internos de rendimiento, de las
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percepciones y de las actividades de aprendizaje, estimulando el talento


creativo e innovador de empleados, clientes y asociados, descubriendo y
utilizando nuevos diseos de procesos, filosofas operativas y tecnologas,
estableciendo pruebas piloto y comunicando los cambios introducidos en los
procesos a todos los grupos de inters relacionados.
5c. Diseo y desarrollo de los productos y servicios basndose en las
necesidades y expectativas de los clientes: Realizando anlisis de la
demanda y encuestas a clientes sobre su percepcin de los productos y
servicios existentes, pero tambin anticipndose a sus necesidades y
expectativas futuras. Utilizacin de modernas tcnicas creativas y nuevas
tecnologas, diseando y desarrollando conjuntamente con los clientes los
nuevos productos y servicios generadores de valor.
5d. Produccin, distribucin y servicio de atencin de los productos y
servicios: Desarrollando productos y servicios de acuerdo con los diseos
previos

los

desarrollos

posteriores

comunicando,

publicitando

distribuyndolos a los clientes y prestando servicios post-venta.


5e. Gestin y mejora de las relaciones con los clientes: Estableciendo
alianzas y manteniendo con ellos un contacto habitual que nos permita
obtener informacin sobre su grado de satisfaccin (sugerencias, quejas,
encuestas peridicas) e implicarnos de manera proactiva a la hora de
satisfacer sus necesidades y solucionar problemas.

- Criterio 6: Resultados en los clientes. Las organizaciones excelentes


miden de manera exhaustiva y alcanzan resultados sobresalientes en
relacin a sus clientes. Se concreta en los siguientes subcriterios:

6a. Medidas de percepcin: stas se refieren a la percepcin que tienen los


clientes de la organizacin y se obtienen, entre otros, de encuestas, grupos
focales, felicitaciones y quejas. Segn el objeto de la organizacin, estas
medidas pueden hacer referencia a la imagen general (accesibilidad,
comunicacin, transparencia, flexibilidad, capacidad de respuesta, cortesa,
empatia, proactividad), a los productos y servicios (calidad, valor aadido,
fiabilidad, diseo innovador, suministro, perfil medioambiental), al apoyo y
atencin que a estos se les d (profesionalidad, asesoramiento,
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documentacin y apoyo tcnico, gestin de reclamaciones, formacin para


su uso, tiempo de respuesta, garantas) y a la fidelidad (elogios y
recomendaciones, voluntad de utilizar nuevamente el mismo producto o
servicio u otros de la organizacin).
6b. Indicadores de rendimiento: Son medidas internas que utiliza la
organizacin para supervisar, entender, predecir y mejorar su rendimiento,
as como para anticipar la percepcin de sus clientes externos. Como en el
subcriterio anterior, segn cual sea el objeto de la organizacin, pueden
hacer referencia a la imagen externa (premios y reconocimientos, cobertura
en prensa), a los productos o servicios (competitividad, relacin calidadprecio, ndices de defectos o errores, rendimientos, quejas, ciclo de vida,
plazos de suministro, tiempos de lanzamiento), a su apoyo y atencin
(demanda de formacin, gestin de reclamaciones, ndices de respuesta) y
a la fidelidad (duracin de la relacin, recomendaciones eficaces, frecuencia
y valor de los pedidos, nmero de quejas o elogios, variacin del nmero de
usuarios).

- Criterio 7: Resultados en las personas. Las organizaciones excelentes


miden de manera exhaustiva y alcanzan resultados sobresalientes con
respecto a las personas que las integran. El criterio se constata a travs de
los siguientes tipos de indicadores:

7a. Medidas de percepcin: Se refieren a la percepcin de la organizacin


por parte de sus miembros y se obtienen, entre otros, de encuestas, grupos
focales, entrevistas y evaluaciones de desempeo estructuradas. Segn el
objeto de la organizacin, pueden hacer referencia a la motivacin
(desarrollo de carreras profesionales, grado de comunicacin, grado de
delegacin de responsabilidades, igualdad de oportunidades, implicacin,
liderazgo,

reconocimiento,

evaluacin

del

desempeo,

formacin

desarrollo) y a la satisfaccin (sistema administrativo de la organizacin,


condiciones laborales, instalaciones y servicios, seguridad e higiene, salario
y beneficios, relaciones, entorno de trabajo, papel de la organizacin en la
comunidad y sociedad en general).
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7b. Indicadores de rendimiento: Son medidas internas que utiliza la


organizacin para supervisar, entender, predecir y mejorar el rendimiento de
las personas que la integran, as como para anticiparse a sus percepciones.
Pueden hacer referencia a los logros (competencias necesarias frente a
competencias existentes, productividad, ndices de xito de la formacin y el
desarrollo a la hora de alcanzar los objetivos fijados, reconocimientos y
premios externos), a la motivacin e implicacin (participacin en equipos
de mejora o en programas de sugerencias, niveles de formacin y
desarrollo, efectos beneficiosos y medibles del trabajo en equipo,
reconocimiento a personas y equipos, ndices de respuesta a las encuestas
de empleados), a la satisfaccin (grado de absentismo y bajas por
enfermedad, accidentes, quejas y reclamaciones, seleccin de personal,
fidelidad, rotacin, huelgas, utilizacin de instalaciones o disfrute de
beneficios de la organizacin) y a los servicios que la organizacin
proporciona a sus integrantes (eficacia de la comunicacin, rapidez de
respuesta a las peticiones, evaluacin de la formacin).

- Criterio 8: Resultados en la sociedad. Las organizaciones excelentes


alcanzan resultados sobresalientes con respecto a la sociedad. Dichos
resultados se comprueban a partir de los siguientes indicadores:

8a. Medidas de percepcin: Se refieren a la percepcin que tiene la


sociedad de la organizacin y se obtienen de encuestas, informes, artculos
de prensa, reuniones pblicas, representantes sociales y autoridades de la
Administracin. Algunas de las medidas que aparecen en este subcriterio
son tambin aplicables al subcriterio 8b, y viceversa. Pueden hacer
referencia a la imagen general (receptividad, capacidad para generar
empleo, grado de responsabilidad como miembro de la comunidad), a sus
actividades como miembro responsable de la sociedad (como difusor de
informacin relevante, impulsor de polticas de igualdad de oportunidades,
incidencia en la economa local, nacional o mundial, relaciones con
autoridades y rganos relevantes, comportamiento tico), a su implicacin
en las comunidades donde opera (participacin en la educacin y
formacin, apoyo a la salud y bienestar, al deporte y al ocio, trabajo
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voluntario, patrocinios), a sus actividades para reducir o evitar las molestias


y daos provocados por sus productos o servicios (accidentes, riesgos para
la salud, contaminacin) y a la informacin sobre sus actividades que
contribuya a la preservacin y mantenimiento de los recursos (sistema de
transporte, impacto ambiental, gestin de residuos, embalajes, suministros,
reciclado).
8b. Indicadores de rendimiento: Medidas internas utilizadas por la
organizacin para supervisar, entender, predecir y mejorar su rendimiento,
as como para anticipar las percepciones de la sociedad. Pueden hacer
referencia al tratamiento de los cambios en los niveles de empleo, a las
relaciones con las autoridades y rganos externos en cuestiones como
certificaciones, licencias, autorizaciones administrativas o planificacin y a
las felicitaciones y premios recibidos por intercambiar informacin sobre
buenas prcticas, auditorias, inspecciones o informes pblicos en el mbito
de la responsabilidad social.

- Criterio 9: Resultados clave. Las organizaciones excelentes miden de


manera exhaustiva y alcanzan resultados sobresalientes con respecto a los
elementos clave de su poltica y estrategia. Dichos resultados pueden ser
de dos tipos:

9a. Resultados clave del rendimiento de la organizacin: Al igual que en el


criterio 8, dependiendo del objeto y los objetivos de la organizacin, algunas
de las medidas que aparecen en este subcriterio resultan tambin
aplicables al subcriterio 9b, y viceversa. Estas medidas son los resultados
clave definidos por la organizacin y acordados en su poltica y estrategia.
Se dividen en dos tipos:
- Resultados

econmicos

financieros

(cumplimiento

de

los

presupuestos, auditoria de cuentas, incluidos ingresos, gastos y


subvenciones, rentabilidad de las inversiones, supervit o dficit).
- Resultados no econmicos (resultados comparados con los objetivos
establecidos, tiempo de lanzamiento de nuevos productos o servicios,
ndices de xito en funcin de la misin y visin, volmenes de gestin,
cumplimiento de la legislacin y cdigos de conducta o de buenas
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prcticas, resultados de auditorias e inspecciones reglamentarias,


rendimiento de los procesos).
9b. Indicadores clave del rendimiento de la organizacin: Son las medidas
operativas que utiliza la organizacin para supervisar y entender los
procesos y predecir y mejorar los probables resultados clave del
rendimiento de la misma. Como en el subcriterio anterior, segn los fines de
la organizacin, los indicadores clave del rendimiento pueden hacer
referencia a dos tipos de medidas:
- Econmicas

financieras

(tesorera,

depreciacin,

costes

de

mantenimiento, costes de los proyectos, clasificacin crediticia)


- No financieras (procesos, recursos externos y alianzas, edificios y
equipos, tecnologa, informacin y conocimiento, porcentaje de recursos
contencioso-administrativos

ganados

perdidos,

porcentaje

de

resoluciones adoptadas por silencio positivo, etc.).

De acuerdo con la EFQM, para la evaluacin de los criterios anteriores pueden


utilizarse diversas metodologas clsicas (cuestionarios, matrices de mejora,
reuniones de trabajo, formularios), pero la ms novedosa y potente es la
lgica RADAR, la cual se ha convertido en el ncleo del modelo y en la
escogida por la fundacin para evaluar a las organizaciones que optan al
premio. La lgica RADAR supone una evolucin del ciclo PDCA 21 de Deming
(1989) y se compone de cuatro elementos diferenciados necesarios para toda
organizacin:

- Resultados

(Results): Las organizaciones necesitan determinar los

resultados que quieren lograr como parte de su proceso de planificacin


estratgica.
- Enfoque / Metodologa (Approach): Tambin deben planificar y desarrollar
unas metodologas fundamentadas e integradas para la consecucin de los
resultados planificados.
- Despliegue (Deployment): Implantacin plena y sistemtica de las
metodologas en las reas relevantes de la organizacin.

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Ntese que sus fases son equivalentes.

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- Evaluacin (Assessment) y revisin (Review): Evaluar y revisar los


enfoques basndose en el seguimiento regular y anlisis de los resultados
alcanzados y en las actividades de aprendizaje y mejora continua.
Finalmente, y en funcin de todo ello, identificar, establecer prioridades,
planificar e implantar las mejoras que sean necesarias.

La interaccin entre dichos elementos se representa en la siguiente figura:

Figura 4: Criterios de la lgica RADAR y su interaccin.

Resultados

Enfoque /
Metodologa

Evaluacin /
Revisin

Despliegue
Fuente: EFQM (2003)

Cada uno de estos elementos est subdividido en varios atributos, los cuales
se valoran de acuerdo con unos criterios y unas puntuaciones en funcin del
grado de cumplimiento conseguido. El instrumento de valoracin de dichos
elementos y atributos se denomina tarjeta RADAR. De una puntuacin mxima
posible de 1.000 puntos, las empresas finalistas del premio suelen obtener
entre 650 y 750 puntos, lo que da una idea de la exigencia de los criterios de
valoracin.

A continuacin se expone la estructura de las tarjetas RADAR para los criterios


posibilitadores (primeros 500 puntos) y de resultados (500 puntos restantes),
en funcin de dichos elementos, atributos y puntuaciones:
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Tabla 1: Tarjeta RADAR. Valoracin de criterios posibilitadores y de resultados.


CRITERIOS POSIBILITADORES
Elementos

Puntuacin

Atributos
0%

25%

50%

75%

100%

Fundamentada:
Con base lgica.
Procesos bien definidos.
Enfoque
Metodologa

Centrada en las necesidades de


los stakeholders.
Integrada:
Soporte

de

la

poltica

estrategia.
Vinculada a otras metodologas.
Implantada:
Despliegue

Clara

Sin

La metodologa est implantada.


Sistemtica:
Desplegada estructuradamente.

evidencias

Alguna

evidencia

Evidencias

Clara

evidencia

evidencia

de
conjunto

anecdticas

Medida:
Medida regular de la efectividad
de la metodologa.
Evaluacin y
revisin

Aprendizaje:
Compartir buenas prcticas y
actividades de mejora.
Mejora:
Los resultados se utilizan para
implantar mejoras.

CRITERIOS DE RESULTADOS
Elementos

Puntuacin

Atributos
0%

25%

50%

Algunos

Muchos

resultados

resultados

75%

100%

Tendencias:
Son positivas y/o se observa un
buen rendimiento sostenido.
Objetivos:
Son adecuados y se consiguen.
Comparaciones:
Resultados

Buenos

resultados

en

benchmarking.

resultados
o
informacin

Causas:
Resultados

Sin
La mayora
de
resultados

Lder del
sector

anecdtica
producto

de

las

metodologas aplicadas.
Alcance:
Los resultados representan a
todas las reas relevantes.

Fuente: EFQM (2003) y Alabart y Brull (2000)

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En general, las ventajas de la aplicacin de este modelo se basan en su


elevado grado de dinamismo, puesto que se trata de una herramienta de
gestin viva orientada hacia la mejora continua y hacia el futuro, centrada en
las personas, los procesos y los resultados. Se trata de un instrumento global
que cubre todos los aspectos de la organizacin y que ofrece a su vez un
lenguaje

comn,

permitiendo

que

diversas

iniciativas

(benchmarking,

22

empowerment, Hoshin Kanri ) puedan englobarse dentro de un marco ms


general, tal como muestra la siguiente figura:

Figura 5: Relacin entre los criterios EFQM y las iniciativas modernizadoras.


Trabajo en equipo

Hoshin Kanri

Reingeniera

Lealtad de los clientes

Valor para el

Empowerment

Competencias clave

Benchmarking

Orientacin al cliente

accionista

Formacin continua

Enfoque al mercado

ISO 9000

Personal

Resultados en el

(90 p)

personal (90 p)

Liderazgo

Poltica y

Procesos

Resultados en los

Resultados

(100 p)

estrategia (80 p)

(140 p)

clientes (200 p)

clave (150 p)

Alianzas y

Resultados en la

recursos (90 p)

sociedad (60 p)

Costes basados en la actividad (ABC)

Seguridad e higiene

Sistemas de informacin

Medio ambiente (ISO 14001)

Fuente: Alabart y Brull (2000)

A su vez, tambin existe un alto grado de interseccin entre el modelo EFQM y


la normativa ISO 9000 23:

22

Hoshin Kanri es un sistema gerencial proveniente de Japn que persigue, a travs de un proceso
participativo, establecer, desplegar y autocontrolar las metas fundamentales de la organizacin, de
manera que cada uno de sus departamentos defina la forma con que va a contribuir al logro de dichos
objetivos.
23

Algunos autores aseguran que los requisitos de la norma ISO 9000 garantizan unos 300 puntos (un
30%) sobre el modelo EFQM.

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Figura 6: Grado de interseccin entre el modelo EFQM y el modelo ISO 9000.

Personal

Resultados en el

(90 p)

personal (90 p)

Liderazgo

Poltica y

Procesos

Resultados en los

Resultados

(100 p)

estrategia (80 p)

(140 p)

clientes (200 p)

clave (150 p)

Alianzas y

Resultados en la

recursos (90 p)

sociedad (60 p)

En rojo: Interseccin con el modelo ISO 9000

Fuente: Alabart y Brull (2000)

Finalmente, cabe destacar que se trata de un modelo no prescriptivo que


puede aplicarse a cualquier tipo de organizacin, y cuya implantacin obedece
casi siempre a motivos internos: la bsqueda de la excelencia y de
reconocimiento pblico, ms que a objetivos externos del tipo lo pide el
cliente.

B. El modelo Malcolm Baldrige. Se inicia el ao 1.987 en los Estados Unidos,


a travs del Malcolm Baldrige National Quality Award, para fomentar la
conciencia de la calidad y a su vez como reconocimiento a los logros
alcanzados por las compaas estadounidenses en este mbito. El modelo se
basa en siete criterios valorativos, que pasamos a exponer a continuacin 24:

- Criterio 1: Liderazgo. La categora liderazgo examina cmo los lderes


seniors de la organizacin la guan y sostienen. Tambin examina el
gobierno de la empresa y cmo esta gestiona sus responsabilidades ticas,
legales y con la comunidad.

- Criterio 2: Planificacin estratgica. La categora planificacin examina


cmo la organizacin desarrolla los objetivos estratgicos y los planes de
actuacin. Tambin estudia cmo estos objetivos y planes de actuacin
24

Versin publicada en 2006.

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elegidos son aplicados y modificados si las circunstancias lo requieren,


midiendo su progreso.

- Criterio 3: Enfoque en el cliente y en el mercado. Examina cmo la


organizacin

determina

los

requerimientos,

las

necesidades,

las

expectativas y las preferencias de los clientes y de los mercados. Tambin


examina cmo la organizacin establece relaciones con los clientes y
describe los factores clave que llevarn a la adquisicin, satisfaccin,
fidelizacin y retencin del consumidor.

- Criterio 4: Medida, anlisis y gestin del conocimiento. Estudia cmo la


organizacin selecciona, recoge, analiza, dirige y mejora sus datos,
informacin y activos basados en el conocimiento. Tambin examina como
la organizacin revisa su desempeo.

- Criterio 5: Enfoque en los Recursos Humanos. Examina cmo los


sistemas de trabajo de la organizacin y el aprendizaje de los empleados y
la motivacin permiten a todo el personal desarrollar y utilizar su completo
potencial en alineacin con los objetivos generales de la organizacin, la
estrategia y los planes de actuacin. Tambin se examinan los esfuerzos de
la empresa para crear y mantener un entorno de trabajo y un clima de
apoyo a los empleados que lleven a la excelencia del desempeo y a un
crecimiento personal y organizativo ptimo.

- Criterio 6: Gestin por procesos. Evala los aspectos clave del proceso
de gestin de la organizacin, incluyendo procesos clave de los productos,
servicios y organizativos, para crear valor a los consumidores y a toda la
firma, as como apoyo clave a los procesos. Esta categora incluye a todos
los procesos clave y a todas las unidades de trabajo.

- Criterio 7: Resultados. Examina el desempeo de la organizacin y su


mejora en todas las reas clave: resultados del producto y servicio,
satisfaccin de los clientes, resultados financieros y de mercado, resultados
de
60

los

Recursos

Humanos,

resultados

operativos

liderazgo

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responsabilidad social. Los niveles de desempeo se examinan con relacin


a la competencia y a otras organizaciones que proporcionan productos y
servicios similares.

La valoracin de las categoras y subcategoras se desglosa en la tabla


siguiente (al igual que en el EFQM, la puntuacin mxima es de 1.000 puntos):

Tabla 2: Categoras del modelo Malcolm Baldrige y su valoracin.


Categoras
1

Valoracin

Liderazgo:
1.1 Liderazgo

70

1.2 Gobierno y responsabilidad social

50

Planificacin estratgica:
2.1 Desarrollo estratgico

40

2.2 Despliegue estratgico

45

Orientacin al cliente y al mercado:


3.1 Conocimiento del cliente y del mercado

40

3.2 Satisfaccin del cliente y relaciones

45

Medida, anlisis y gestin del conocimiento:


4.1 Medida, anlisis y revisin del desempeo de la organizacin

45

4.2 Informacin y gestin del conocimiento

45

Orientacin a los recursos humanos:


5.1 Sistemas organizativos

35

5.2 Aprendizaje y motivacin del personal

25

5.3 Satisfaccin y bienestar del personal

25

Gestin de procesos:
6.1 Procesos de creacin de valor

45

6.2 Procesos de soporte y planificacin operativa

40

Resultados de negocio:
7.1 Del producto o servicio

100

7.2 Orientados al cliente

70

7.3 Financieros y de mercado

70

7.4 De los Recursos Humanos

70

7.5 Eficacia organizacional

70

7.6 Liderazgo y responsabilidad social

70

Puntuacin total:

1.000

Fuente: Baldrige National Quality Award Program (2006)

Como puede verse, este modelo posee bastantes similitudes con el EFQM, ya
que en ambos la valoracin de los resultados supone prcticamente la mitad de
la puntuacin. Como aspecto diferenciador, se observa que el modelo
americano no otorga tanta importancia a los procesos, focalizando ms la
atencin hacia aspectos tales como el liderazgo.
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Los criterios en los que se fundamenta el modelo analizado pretenden mejorar


la competitividad de las organizaciones en tres sentidos (Camisn et al. 2007):

- Ayudar

mejorar

las

prcticas

del

desempeo

organizativo,

las

capacidades y los resultados, as como la entrega de valor a los


consumidores y dems stakeholders, contribuyendo a la eficacia y
sostenibilidad de la organizacin.
- Facilitar la comunicacin y compartir la informacin sobre las mejores
prcticas entre organizaciones de todo tipo.
- Servir como herramienta de trabajo para la comprensin y la gestin del
desempeo, as como para guiar la planificacin de la organizacin y las
oportunidades de aprendizaje.

A tal fin, dichos criterios fueron construidos sobre la base de los siguientes
valores y conceptos nucleares (Camisn et al. 2007):

- Liderazgo visionario: Los lderes de la organizacin deben establecer una


direccin clara hacia la que dirigir los esfuerzos, unos valores claros y unas
elevadas expectativas. Igualmente, deben crear estrategias, sistemas y
mtodos que permitan la consecucin de la excelencia, inspirando y
sirviendo de modelo (incluso de comportamiento tico) a los dems
Recursos Humanos de la organizacin.
- Excelencia orientada al consumidor: Las organizaciones deben conocer a la
perfeccin las preferencias y necesidades de sus clientes, tanto actuales
como futuras, para as poder satisfacer sus expectativas y lograr su
fidelidad.
- Aprendizaje organizativo y personal: Las organizaciones deben valorar las
ideas e iniciativas surgidas voluntariamente de sus empleados y promover
la investigacin y el desarrollo, el estudio de los consumidores y de los
mercados, los bancos de buenas prcticas y las tcnicas de benchmarking.
Por otro lado, tambin deben impulsar e invertir en el aprendizaje individual
de su personal, a travs de la educacin y la formacin.
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- Valorar a empleados y socios: La organizacin debe comprometerse al


reconocimiento y a la aportacin de valor a empleados y socios, a travs del
establecimiento de relaciones internas (cooperacin con empleados o con
otras unidades organizativas) y externas (cooperacin con clientes,
proveedores, organismos sin nimo de lucro o centros educativos, entre
otros). Estas relaciones permiten a la organizacin establecer alianzas
estratgicas para el desarrollo y consecucin de objetivos a largo plazo
sobre la base de las inversiones mutuas y el respeto.
- Agilidad: Para disponer de la suficiente capacidad de respuesta ante
entornos cambiantes, las organizaciones deben ser giles. As, por ejemplo,
deben poder afrontar cortos ciclos para la introduccin de nuevos productos
simplificando sus unidades de trabajo y sus procesos.
- Enfoque orientado al futuro: La persecucin del crecimiento sostenido y del
liderazgo del mercado requiere una fuerte orientacin al futuro y a la
disponibilidad de asumir compromisos a largo plazo con sus grupos de
inters.
- Gestin para la innovacin: Las organizaciones deben fomentar la mejora
de todos sus productos, servicios, programas, procesos y operaciones,
creando un nuevo valor para los grupos de inters de la firma. La
innovacin no debe abarcar solamente al departamento de investigacin y
desarrollo, sino que debe convertirse en parte de su cultura corporativa.
- Gestin por hechos: La correcta medicin del desempeo y su anlisis son
muy importantes para la organizacin. Dicha medicin debe provenir de las
necesidades del negocio y de la estrategia, y debe proporcionar datos e
informacin crtica sobre los procesos, productos y resultados clave
empresariales. Para ello, sern necesarios muchos tipos de datos y de
indicadores.
- Responsabilidad social: Las organizaciones y sus lderes deben cumplir con
sus responsabilidades pblicas siguiendo un comportamiento tico y
promoviendo la prctica de una buena ciudadana, la proteccin de la salud
pblica, la seguridad y el entorno, enfatizando la conservacin de recursos,
la reduccin de gastos y el cumplimiento de las leyes.
- Enfoque en los resultados y creacin de valor: Las medidas del desempeo
de la organizacin deben centrarse en los resultados clave, los cuales
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deben ser utilizados para crear y equilibrar el valor de sus grupos de inters,
obteniendo a cambio su lealtad y beneficiando a la sociedad en general.
- Perspectiva del sistema: Los criterios proporcionan una perspectiva para
gestionar la organizacin y sus procesos clave que abre el camino a la
consecucin de un desempeo excelente. Sin embargo, la gestin exitosa
del resultado general de la organizacin requiere necesariamente de una
sntesis especfica del modelo sobre la totalidad de la firma, as como su
alineacin y su integracin con la misin, visin, valores y objetivos de la
empresa.

C. El Deming prize. Se inicia el ao 1.951 y desde entonces ha ejercido una


gran influencia en el desarrollo del control y Gestin de la Calidad en Japn. A
diferencia de los modelos europeo y norteamericano, a los candidatos de este
premio no se les requiere la aplicacin conforme a un modelo preestablecido,
sino que se pretende que cada organizacin realice una autoevaluacin,
comprenda su situacin actual, establezca sus propios retos y objetivos y el
camino para llegar a ellos, mejorando y transformndose a lo largo de dicha
senda. Por este motivo, en la ltima gua publicada (2006) no aparecen
criterios como tales, para hacer ms hincapi en que no se trata de un examen,
sino de la conviccin y del propio propsito de la organizacin que decide
aplicar las tcnicas de Gestin de la Calidad.

No obstante, para poder establecer una mejor comparacin con los dems
galardones, reflejamos a continuacin los seis criterios bsicos de la gua de
2006:

- Polticas de direccin y su despliegue en relacin con la Gestin de la


Calidad.
- Desarrollo de nuevos productos y/o innovacin de procesos.
- Mantenimiento y mejora de la calidad operativa y del producto.
- Establecimiento de sistemas para gestionar la calidad, la cantidad, la
entrega, los costes, la seguridad y el entorno.
- Recoleccin y anlisis de informacin sobre la calidad y el uso de
tecnologas de la informacin.
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- Desarrollo de los Recursos Humanos.

Figura 7: Criterios del modelo Deming.


1. Polticas de
direccin y su
despliegue (20%)

2. Desarrollo de
nuevos productos e
innovacin de

3.
Mantenimiento y

procesos (20%)

mejora (20%)
6. Desarrollo

5. Anlisis de

de los

la informacin

Recursos

y uso de las

Humanos

TI (15%)

(15%)
4. Sistema de direccin (10%)

Fuente: Deming Prize Guide (2006)

Los beneficios esperados en las organizaciones que apliquen el modelo de


forma ptima se encuentran definidos en la gua 2006 y son los siguientes:

- Estabilizacin y mejora de la calidad. Las organizaciones mejoran sus


operaciones diarias en todos los sentidos, as como su reputacin, pero
para ello ser necesario que la conciencia de calidad exista en toda la
empresa.
- Mejora de la productividad y reduccin de los costes. Gracias a la
disminucin de los problemas de diseo y a la mejora de los procesos.
- Incremento de las ventas. Gracias a una sistemtica aproximacin a la
satisfaccin de las necesidades de los consumidores y al desarrollo de
nuevos productos competitivos que se anticipen a sus potenciales
preferencias.
- Incremento de los beneficios. A consecuencia de la aplicacin conjunta de
los dos puntos anteriores.

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- Minuciosa implantacin de los planes directivos y de negocio. La Gestin de


la Calidad debe llevarse a cabo de acuerdo con los planes de negocio
centrados en los beneficios y analizando previamente el desempeo
histrico de la organizacin.
- Realizacin de los sueos del equipo directivo. La existencia de una
determinada cultura organizativa previa puede dificultar que el equipo
directivo comunique y lleve a cabo sus propsitos. La consecucin del
premio Deming puede convertirse en un objetivo claro y comn que ponga
de acuerdo a toda la empresa.
- Gestin de la Calidad Total a travs de una participacin total y de una
mejora en la constitucin organizativa. Como hemos indicado en el punto
anterior, el proceso de preparacin para la consecucin del galardn suele
promover una mayor coordinacin de todos los miembros de la
organizacin, que trabajarn en un objetivo comn.
- Aumento

de

la

motivacin

para

dirigir,

mejorar

promover

la

estandarizacin. Gracias al premio, los empleados mejoran la comprensin


de la situacin del trabajo y de la direccin cientfica, as como la habilidad
de pensar por s mismos. Por otro lado, se promueve la estandarizacin que
produce buenos resultados.
- Unin del poder total de la organizacin y mejora de la moral. Tanto los
empleados como los supervisores son ms autnomos, adquieren mayores
habilidades directivas y se interesan ms por su trabajo, aumentando su
satisfaccin personal y reducindose los niveles de absentismo.
-

Establecimiento

de diferentes sistemas de direccin y del Total

Management System. Todos los sistemas de calidad se incluyen, conectan


e interrelacionan dentro del sistema global de direccin de la organizacin,
incrementando de este modo su eficiencia y efectividad. Se producen
reacciones en cadena que logran mejorar tanto la satisfaccin individual de
los empleados como los beneficios generales para toda la empresa.

D. El Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestin. La Fundacin


Iberoamericana para la Gestin de la Calidad (FUNDIBEQ) promueve la
Gestin de la Calidad a travs de dicho modelo, creado en 1.999, y del Premio
Iberoamericano a la Calidad, otorgado anualmente desde el ao 2.000. Su
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estructura se asemeja mucho a la del modelo EFQM, del cual puede


considerarse una adaptacin, como puede verse en la figura siguiente:

Figura 8: Criterios del modelo de la FUNDIBEQ.


PROCESOS FACILITADORES (600 p)

RESULTADOS (400 p)

Poltica y

Resultados de

estrategia

clientes (110 p)

(100 p)

Liderazgo y
estilo de

Desarrollo de las

Clientes

direccin

personas (140 p)

(120 p)

(140 p)

Resultados del
desarrollo de las
personas (90 p)

Recursos y

Resultados de

asociados (100 p)

sociedad (90 p)

Resultados
globales (110 p)

INNOVACIN Y MEJORA CONTNUA

Fuente: Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestin (2006)

- Criterio 1: Liderazgo y estilo de gestin. Analiza cmo se desarrollan y


se ponen en prctica la cultura y los valores necesarios para el xito a largo
plazo de la firma, mediante adecuados comportamientos y acciones de sus
lderes. Estudia cmo se desarrolla y se pone en prctica la estructura de la
organizacin, el marco de los procesos y su sistema de gestin, todos ellos
necesarios para la eficaz ejecucin de la poltica y la estrategia
empresariales. Se compone de los siguientes subcriterios:

Subcriterio 1a: Los lderes demuestran visiblemente su compromiso con una


cultura de excelencia empresarial.
Subcriterio 1b: Los lderes estn implicados con personas de la propia
organizacin o de fuera de ella para promover y desarrollar las necesidades
y expectativas de los grupos de inters involucrados en la organizacin.

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Subcriterio 1c: La estructura de la organizacin est desarrollada para


sustentar la eficaz y eficiente aplicacin de la poltica y la estrategia, en
armona con los valores y la cultura de la misma.
Subcriterio 1d: Los procesos se gestionan y mejoran sistemticamente.

- Criterio 2: Poltica y estrategia. Analiza cmo la organizacin desarrolla


su misin y visin y las pone en prctica a travs de una clara estrategia,
orientada hacia los distintos agentes y personas con quienes interacta y
apoyada con programas adecuados. Se compone de los siguientes
subcriterios:

Subcriterio 2a: La poltica y la estrategia estn basadas en las necesidades


presentes y futuras, as como en las expectativas de los grupos de inters
involucrados, y orientadas hacia el mercado.
Subcriterio 2b: La poltica y la estrategia estn basadas en informacin
obtenida de mediciones del grado de cumplimiento y de actividades
relacionadas con la investigacin y la creatividad.
Subcriterio 2c: La poltica y la estrategia se desarrollan, evalan, revisan y
mejoran.
Subcriterio 2d: Cmo se comunica la poltica y la estrategia.

- Criterio 3: Desarrollo de las personas. Analiza cmo la organizacin


desarrolla, conduce y hace aflorar el pleno potencial de las personas de
forma individual, en equipo o de la organizacin en su conjunto, con el fin de
contribuir a su eficaz y eficiente gestin. Se compone de los siguientes
subcriterios:

Subcriterio 3a: Las personas: planificacin y mejora.


Subcriterio 3b: Desarrollo de la capacidad, los conocimientos y el
desempeo del personal.
Subcriterio 3c: Comunicacin y facultamiento de las personas.
Subcriterio 3d: Atencin y reconocimiento de las personas.

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- Criterio 4: Recursos y asociados. Analiza cmo la organizacin gestiona


sus recursos internos: financieros, de informacin, de conocimiento,
tecnolgicos, de propiedad intelectual o materiales, entre otros; y externos,
incluidas las asociaciones con proveedores, distribuidores, alianzas y
rganos reguladores, con el fin de apoyar la eficiente y eficaz gestin de la
misma. Se compone de los siguientes subcriterios:

Subcriterio 4a: Gestin de los recursos financieros.


Subcriterio 4b: Gestin de los recursos de informacin y conocimiento.
Subcriterio 4c: Gestin de los inmuebles, equipos, tecnologa y materiales.
Subcriterio 4d: Gestin de los recursos externos, asociados incluidos.

- Criterio 5: Clientes. Analiza cmo la organizacin disea, desarrolla,


produce y distribuye productos y servicios, y cmo gestiona las relaciones,
con el fin de satisfacer plenamente las necesidades y expectativas de sus
clientes actuales y futuros. Se compone de los siguientes subcriterios:

Subcriterio 5a: Se identifican las necesidades y expectativas de los clientes


respecto a proyectos y servicios.
Subcriterio 5b: Se disean y desarrollan productos.
Subcriterio 5c: Se fabrican, suministran y mantienen productos.
Subcriterio 5d: Se cultivan y mejoran las relaciones con los clientes.

- Criterio 6: Resultados de clientes. Lo que est consiguiendo la


organizacin en relacin con sus clientes externos. Se divide en:

Subcriterio 6a: Medidas de la percepcin.


Subcriterio 6b: Medidas del desempeo.

- Criterio 7: Resultados del desarrollo de las personas. Lo que est


consiguiendo la organizacin en relacin con el desarrollo de las personas.
Se divide en:

Subcriterio 7a: Medidas de la percepcin.


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Subcriterio 7b: Medidas del desempeo.

- Criterio 8: Resultados de sociedad. Lo que la organizacin est


consiguiendo en cuanto a satisfacer las necesidades y expectativas de la
sociedad local, nacional e internacional (segn proceda). Se compone de
los siguientes subcriterios:

Subcriterio 8a: Medidas de la percepcin.


Subcriterio 8b: Medidas del desempeo.

- Criterio 9: Resultados globales. Lo que est consiguiendo la organizacin


en relacin con su proyectado desempeo, y en la satisfaccin de las
necesidades y expectativas de cuantos tienen un inters financiero o de
toda ndole en la misma. Se divide en:

Subcriterio 9a: Medidas de la percepcin.


Subcriterio 9b: Medidas del desempeo.

A continuacin se exponen los principales beneficios de la aplicacin de dicho


modelo (FUNDIBEQ, 2006):

- Reconocimiento internacional.
- Publicacin de las organizaciones ganadoras en medios de prensa de
abasto internacional.
- Oportunidad de utilizar, segn las normas especficas, los smbolos del
premio en todos los documentos y publicaciones de la organizacin
ganadora.
- Divulgacin de las mejores prcticas de la empresa ganadora en toda
Iberoamrica.
- Asociacin gratuita de un ao a FUNDIBEQ.
- Obtencin de una potente herramienta de gestin empresarial.
- Evaluacin realizada por un equipo de expertos internacionales que ofrece
una valiosa visin externa de la gestin de la firma.
70

Fomento de la cultura de la calidad en toda la organizacin.

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2.6 LA AUDITORA DE CALIDAD

El trmino auditoria proviene del mbito contable-financiero, surgiendo


inicialmente como un proceso de revisin de la informacin financiera
presentada por los mismos administradores de las empresas para rendir
cuentas sobre su posicin patrimonial y resultados. Con la evolucin de los
sistemas de gestin de las empresas, la auditoria se ha ido separando
progresivamente de la simple verificacin externa de las cuentas para extender
su campo de accin a todos los mbitos de la gestin: produccin, marketing,
logstica y Recursos Humanos. La auditoria ya no significa operacin de
verificacin, sino que se presenta como una ayuda a la direccin, a la cual le
ofrece informacin y los medios necesarios para ser ms eficaz y eficiente,
Pero, no nicamente en trminos de resultados econmico-financieros, sino
que la empresa debe asumir su propia responsabilidad ante los clientes, y, por
ello, debe establecer un sistema de gestin en el que es fundamental la
definicin de su calidad mediante la identificacin de lo que desean sus
clientes, y que es una valoracin global que realizan los usuarios sobre una
prestacin que reciben en un momento dado.

Una auditoria de calidad consiste en estudiar la situacin en que se encuentra


la Gestin de la Calidad en toda la organizacin. Para ello, sealan Claver et al.
(1999:72), ofrece varias posibilidades. Por un lado, puede comprobar el
cumplimiento de los criterios establecidos en los modelos internacionales de
calidad como el Modelo Europeo de Calidad. Por otro, basarse en las normas
internacionales ISO 9000, a partir de una serie de preguntas referentes a cada
uno de los puntos que exige la misma, como manera de evaluar la situacin
actual de la calidad en la organizacin. En esta lnea, las Normas UNE-EN ISO
9000 sobre Aseguramiento de la calidad se fundamentan en la prevencin
frente a la deteccin. Segn estas normas, la auditoria es un examen metdico
e independiente que se realiza para determinar si las actividades y resultados
relativos a la calidad cumplen las disposiciones previamente establecidas, y si
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estas disposiciones estn implantadas de forma efectiva y son adecuadas para


alcanzar los objetivos previstos.

Los objetivos de la auditoria de calidad son los siguientes:

- Comprobar la eficacia del sistema de la calidad implantado para alcanzar


los objetivos de calidad especificados.
- Sealar la conformidad o no de los elementos del sistema de la calidad con
los requisitos especificados.
- Proporcionar a la entidad auditada la oportunidad de mejorar su sistema de
la calidad.
- Permitir la inscripcin del sistema de la calidad de la entidad auditada en un
registro.

Por otro lado, toda auditoria de calidad presenta las siguientes caractersticas:

- Es una herramienta de gestin (no forma parte del sistema productivo) que
puede concebirse como una herramienta de mejora.
- No se trata de una actuacin puntual, sino que forma parte de un programa
sistemtico y planificado.
- Ha de consensuarse con la entidad auditada.
- Se realiza de acuerdo a procedimientos escritos.
- Las conclusiones se plasman en un informe para su posterior anlisis.
- Suelen incluir acciones correctoras, designando responsabilidades y plazos
de actuacin.
- Se realiza un seguimiento de las acciones correctoras hasta la prxima
auditoria.

Las razones por las que se inicia una auditoria de calidad por parte de una
organizacin son las siguientes:

- Realizar la autoevaluacin de su sistema de calidad, comparndolo con las


normas y estndares establecidos.
- Verificar el cumplimiento continuo de los requisitos especificados.
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- Efectuar la evaluacin inicial de un suministrador antes de establecer


relaciones contractuales.
- Comprobar, en el marco de una relacin contractual, que el sistema de la
calidad

del

suministrador

satisface

con

continuidad

los

requisitos

especificados.

Las auditorias se pueden clasificar atendiendo a dos criterios: por un lado,


segn el origen del equipo auditor y, por otro, segn la naturaleza de la
auditoria.

Figura 9: Tipos de auditorias de calidad.


Tipos de auditoras segn el origen del equipo auditor

auditoria externa

auditoria interna

Evala a proveedores y subcontratistas.


Auditoria que recibe una organizacin procedente
de sus clientes o terceros.

Realizada por la propia organizacin.


Por personal de la empresa ajeno a las actividades
auditadas.
Por personal especializado contratado por la empresa.

Auditoria de organismos oficiales autorizados


A peticin de la empresa:
Certificacin del producto.
Registro de la empresa.

Tipos de auditorias segn la naturaleza

auditoria del sistema

auditoria del proceso

auditoria del producto

Orientada al sistema

Orientada al proceso

Orientada al producto o
servicio

Informe de cada uno de los


elementos del sistema de la
calidad en cuanto a su
realidad y aplicacin

Verificacin de determinados
procesos y desarrollos del
trabajo en cuanto a su
mantenimiento y conveniencia

Investigacin de un reducido
nmero de productos o
servicios en cuanto a su
conformidad con las
caractersticas determinadas

Fuente: Elaboracin propia.


Finalmente, el procedimiento de conduccin de una auditoria se sintetiza en la
figura siguiente:
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Figura 10: Procedimiento de conduccin de una auditoria de calidad.

Reunin inicial:
-

Presentacin de los equipos. Presentacin de los


miembros del equipo auditor a la direccin del auditado.
Explicacin de los objetivos incluyendo: norma de
referencia, duracin de la misma y actividades que van a
ser auditadas.
Presentar un resumen de los mtodos y procedimientos
que se van a utilizar para realizar la auditoria.
Establecer la forma oficial de comunicacin entre el
equipo auditor y el auditado.
Confirmar la disponibilidad de los medios e instalaciones
que precise el equipo auditor.
Distribucin de actividades y de responsabilidades.
Resolver los aspectos logsticos: lugar, duracin,
horario... Confirmar la hora y la fecha para la reunin final
y para cualquier otra reunin intermedia del equipo auditor
con la direccin del auditado.
Resolver dudas acerca de la auditoria.

Ejecucin de la auditoria:
El jefe del equipo se asegurar de que:
Se cubra el alcance total de la
auditoria.
Se recojan con claridad todas las
no
conformidades
fruto
de
evidencias objetivas.
Se
convoquen
reuniones
de
coordinacin.
Se revise el desarrollo de la
auditoria.
Reducir las prdidas de tiempo al
mnimo.

Reunin final:
-

Breve resumen de las conclusiones


de la auditoria as como el resultado
de la metodologa aplicada.
Resolucin de dudas y comentarios
del auditorio.
Acordar los plazos para las
acciones correctoras y para las
acciones de seguimiento.

Informe final: debe contener como mnimo:


Objetivo y alcance de la auditoria.
Composicin y equipo.
Fechas, duracin y lugar de la auditoria.
Organizacin auditada y representante de la organizacin
auditada
Norma o documentos de referencia en la auditoria.
Descripcin de no conformidades encontradas.
Determinacin de las acciones correctoras. Una accin
correctora debe incluir:
Identificar claramente la no conformidad.
Definir concretamente la accin a emprender.
Indicar el responsable de efectuar la accin.
Indicar el responsable de su verificacin.
Indicar el plazo de implantacin.

Fuente: Elaboracin propia.

2.7 LA CALIDAD EN EL SECTOR SERVICIOS

El concepto calidad nace en el entorno de la empresa de produccin industrial.


Histricamente, este vnculo ha sido muy fuerte, y todava hoy sigue
mantenindose. An as, incluso las empresas industriales o fabricantes de
bienes de consumo cuentan con servicios al cliente (entrega, postventa, etc.),
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los cuales son de una importancia decisiva para la competitividad, dado que se
trata de una atencin directa al comprador, a su calidad percibida y a sus
reclamaciones. Adems, existen muchas empresas dedicadas exclusivamente
a ofrecer servicios al cliente. El auge del sector terciario en los pases
desarrollados queda patente en gran parte por la reduccin de los sectores
agrcola e industrial, acaparando aproximadamente el 70% de los empleos
globales. Con sus particulares caractersticas, dentro de esta tipologa de
organizaciones tambin se encuentran las administraciones pblicas. Por
consiguiente, dado el alto grado de competitividad existente y vista la gran
importancia otorgada al cliente, podemos fcilmente entender porqu la calidad
es tan necesaria en este tipo de empresas.

En este sentido, para poder adaptar con garantas el concepto de calidad a los
servicios es necesario conocer en primer lugar las caractersticas propias de
stos (Cuatrecasas, 2005. Costa, 1998, Camisn et al. 2007:895):

1. Intangibilidad de los servicios: Esto comporta que sea ms complicado


establecer las especificaciones precisas para su elaboracin. Tampoco
pueden almacenarse.
2. Heterogeneidad de los servicios: Sobretodo debido a la variabilidad y la
subjetividad de ciertos factores humanos intrnsecos, tanto por parte de los
proveedores como de los clientes.
3. Inseparabilidad de la elaboracin y el consumo: Ambos se producen al
mismo tiempo. Los usuarios evalan tanto el producto final como el
procesos. Ello conlleva una mayor complejidad a la hora de entender los
criterios de valoracin que utilizan los usuarios.
4. Carcter perecedero: Los servicios deben consumirse cuando son
producidos, ya que no son almacenables ni inventariables. En muchas
ocasiones, esta caracterstica provoca que las empresas desarrollen
diferentes tcticas de precios como estrategia para paliar los efectos
negativos ocasionados por fluctuaciones en la demanda.

En base a lo anterior, la calidad de servicio puede definirse como el juicio


global del consumidor acerca de la excelencia o superioridad global del
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producto (Zeithaml et al. 1993), aspecto que revela un deslizamiento del


concepto clsico de calidad en sentido objetivo hacia un concepto subjetivo de
la calidad basado en la percepcin del cliente. En este sentido, la calidad de
servicio percibida suele valorarse como un desajuste entre las expectativas de
los clientes y sus percepciones. Las expectativas seran los deseos y
necesidades de los consumidores y las percepciones sus creencias en relacin
al servicio recibido, de manera que los clientes valorarn la calidad de servicio
comparando lo que desean y esperan con lo que realmente reciben o perciben
que reciben. Por tanto, la identificacin de las dimensiones de la calidad
resultar muy til a la organizacin a la hora de resolver todas estas
cuestiones, permitindole centrar sus esfuerzos en los aspectos del servicio
realmente valorados por los clientes.

Los principales modelos que estudian la calidad en los servicios y sus


dimensiones, a su vez representativos de tres escuelas principales: la
norteamericana (Zeithaml et al. 1993), la escandinava (Grnroos, 1984, 1988,
1994) y la francesa (Eiglier y Langeard, 1989), son los siguientes:

A. Modelo SERVQUAL de Zeithaml et al. (1993). Desde mediados de los


ochenta, estos profesores se han dedicado a recoger distintas aportaciones
basadas en la calidad de los servicios, habiendo constatado lo siguiente:

1. Para el usuario en general, la calidad de un servicio es ms difcil de


evaluar que la calidad de un producto tangible. Por consiguiente, es
posible que los criterios utilizados por este tipo de clientes sean ms
difciles de comprender por parte de la organizacin que presta el
servicio.
2. Los usuarios de un servicio miden la calidad desde dos perspectivas: la
calidad del resultado recibido y la calidad durante el proceso de
prestacin.
3. Los criterios para evaluar la calidad de un servicio los establece el
cliente. En este aspecto, l es quien tiene la ltima palabra, en funcin
de lo bien que lo ha hecho el servidor y de sus expectativas previas, lo
cual convierte a la percepcin en un aspecto altamente subjetivo. En
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definitiva, los requisitos del servicio percibidos por el cliente deben tratar
de igualar o sobrepasar sus expectativas.

Para los autores, la calidad del servicio es la amplitud de la discrepancia o


diferencia existente entre las expectativas o deseos de los clientes y sus
percepciones. Segn ellos, los factores que influyen en las expectativas son
cuatro:

1. Comunicacin cliente-cliente: Es la informacin que transmite un cliente


antiguo a un cliente potencial al comunicarle sus experiencias sobre un
determinado servicio.
2. Necesidades personales: Lo que desea el cliente para satisfacer sus
necesidades tambin condiciona las expectativas. As, los deseos varan
de un cliente a otro.
3. Experiencias anteriores: Las experiencias anteriores en un mismo
servicio provocan que se modifiquen las expectativas. Generalmente
estas sern ms altas cuantas ms veces se haya usado dicho servicio.
4. Comunicacin externa: Es la que ofrecen las empresas a los clientes.
Puede ser directa (publicidad en un medio de comunicacin) o indirecta
(apariencia de las oficinas o buen servicio de atencin al pblico).

El quinto factor precio del servicio complementar y modular a los cuatro


anteriores, especialmente a la comunicacin externa, configurando las
expectativas de los clientes.

Paralelamente, las dimensiones que definen la calidad de un servicio son las


siguientes:

1. Elementos tangibles (apariencia instalaciones, equipos, personal y


materiales de comunicacin)
2. Fiabilidad (habilidad para ejecutar el servicio prometido de forma fiable y
cuidadosa)
3. Capacidad de respuesta (disposicin de ayudar a los clientes y
proveerlos de un servicio rpido)
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4. Profesionalidad (posesin de las destrezas requeridas y conocimiento de


la ejecucin del servicio)
5. Cortesa (atencin, consideracin, respeto y amabilidad del personal de
contacto)
6. Credibilidad (veracidad, creencia, honestidad en el servicio que se
provee)
7. Seguridad (inexistencia de peligros, riesgos o dudas)
8. Accesibilidad (fcil de contactar)
9. Comunicacin (mantener a los clientes informados utilizando un lenguaje
que puedan entender, as como escucharles)
10. Comprensin del cliente (hacer el esfuerzo de conocer a los clientes y
sus necesidades)

Posteriormente, estos elementos se redujeron a cinco: elementos tangibles,


fiabilidad, capacidad de respuesta, seguridad (agrupa profesionalidad, cortesa,
credibilidad y seguridad) y empata (agrupa accesibilidad, comunicacin y
comprensin del cliente).

As mismo, Zeithaml et al. (1993) establecen cinco causas potenciales de


deficiencias en los servicios:

1. Discrepancia entre las expectativas de los usuarios y las percepciones


de los directivos. Debido a la falta de una cultura orientada a la
investigacin, falta de comunicacin ascendente, excesivos niveles
jerrquicos, bajo compromiso de la direccin y mala especificacin de
objetivos.
2. Discrepancia

entre

las

percepciones

de

los

directivos

las

especificaciones o normas de calidad. Debido a un inexistente o


defectuoso establecimiento de normas estndar para la ejecucin de
tareas, mala percepcin de la viabilidad de ciertas acciones, falta de
trabajo en equipo, desajuste entre los colaboradores y sus funciones y
desajuste entre la tecnologa y las funciones.
3. Discrepancia entre las especificaciones del servicio de calidad y la
prestacin del servicio. Las empresas definen unos estndares de
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servicio que con frecuencia no logran satisfacer, debido a la falta de


control percibido, sistemas de supervisin inadecuados, existencia de
conflictos funcionales y ambigedad en las funciones.
4. Discrepancia entre la prestacin del servicio y la comunicacin externa.
Debido a la comunicacin descendente y a la propensin a prometer en
exceso. Cuando el cliente no observa el cumplimiento de lo prometido
considera que falta calidad.
5. Discrepancia entre las expectativas del usuario y el servicio percibido.
Esta deficiencia se diferencia sustancialmente de las cuatro anteriores
por el hecho de que surge de la perspectiva que tiene el usuario de la
calidad y, en contraposicin a las dems, se genera en el exterior de la
empresa: en el mercado. Para que disminuya habr que mantener a las
cuatro anteriores en el nivel ms bajo posible.

Zeithaml et al. (1993) proponen una batera de preguntas para medir la brecha
entre expectativas y percepciones. Se trata de una forma de cuantificar la
deficiencia 5. A este instrumento se le ha dado el nombre de SERVQUAL. El
modelo SERVQUAL es una escala de valoracin obtenida a travs de
encuestas a los usuarios del servicio cuya consistencia ha sido demostrada en
numerosos estudios empricos 25, y que responde al deseo de sus creadores de
convertirse en un instrumento genrico de medida de la distancia entre
expectativas y percepciones de calidad, aplicable sin ajustes a cualquier
actividad. Sin embargo, el instrumento tambin ha sido cuestionado por otros
trabajos 26 que sealan la necesidad de ajustes especficos para la aplicacin
en cada industria, poniendo en entredicho su validez universal (Camisn et al.
2007).

Dicho modelo comprende dos partes simtricas: una mide expectativas y la


otra mide percepciones. En total son 22 declaraciones en cada parte que

25

Estudios de medicin de la calidad de servicio en hoteles (Saleh y Ryan, 1992), agencias de viajes
(Bign et al. 1995), cafeteras y bares (Llorens, 1994), restaurantes (Dub et al. 1994) y compaas areas
(Robledo, 1997).
26

Vanse Brown et al. (1993) y Cronin y Taylor (1992), entre otros.

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deben ser puntuadas del 1 al 7 segn la escala de Likert 27. Los resultados que
ofrece esta tcnica sirven de diagnstico global del proceso de servicio.

Todo lo expuesto hasta ahora se sintetiza en el siguiente esquema:

Figura 11: Modelo SERVQUAL.

CLIENTE
Precio del
servicio

Comunicacin
cliente-cliente

Necesidades
personales

Experiencias
anteriores

Servicio
esperado
(expectativas)

Comunicacin
externa

CALIDAD
PERCIBIDA EN
EL SERVICIO:
- En el proceso
- En el resultado

Deficiencia 5
Servicio recibido
(percepciones)

PROVEEDOR
1. Elementos
tangibles
2. Fiabilidad
3. Capacidad
de respuesta
4. Seguridad
5. Empata

Deficiencia 1

Prestacin del
servicio

Deficiencia 4

Comunicacin
externa a los
clientes

Deficiencia 3

Especificaciones de la
calidad del servicio

Deficiencia 2
Percepciones de los directivos sobre
las expectativas de los clientes

Fuente: Elaboracin propia a partir de Zeithaml et al. (1993)


27

Se trata de una escala psicomtrica comunmente utilizada en cuestionarios y encuestas de


investigacin. Cuando respondemos a un elemento de un cuestionario elaborado con la tcnica de Likert,
lo hacemos especificando el nivel de acuerdo o desacuerdo con una declaracin segn una graduacin
determinada. Para ms informacin, vase Selltiz (1976).

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Como ya hemos visto en las dimensiones de la calidad, a lo largo de su


evolucin el modelo SERVQUAL ha sufrido diversas modificaciones, as como
tambin algunas crticas (Belzunegui y Brunet, 2006):

- Es necesario adaptar los tems cambiando su redaccin o bien aadiendo o


suprimiendo algunos de ellos para poder reflejar las caractersticas
especficas de cada sector estudiado.
- Estas modificaciones pueden hacer variar las dimensiones subyacentes de
la calidad. No queda garantizada la universalidad de las cinco dimensiones
del modelo.
- La utilizacin de expectativas en la escala de medida presenta numerosas
dificultades, ya que pueden aparecer valoraciones distintas segn
momentos diferentes del tiempo sin que el servicio haya cambiado en
absoluto. Adems, existe una tendencia generalizada a valorar altas las
expectativas. Esto hace que las diferencias entre stas y las percepciones
sean ms grandes de lo que sera deseable. Para resolver este problema
surgi el modelo SERVPERF (Cronin y Taylor, 1992) como evolucin del
anterior, que valora exclusivamente las percepciones del servicio.

B. Modelo de Grnroos (1984, 1988, 1994). En este modelo, tambin


conocido como modelo de la imagen, se evala la calidad percibida
comparando el servicio esperado con el recibido. As, la buena calidad
percibida

se

obtiene

cuando

la

calidad experimentada satisface las

expectativas esperadas por el cliente. La calidad esperada est en funcin de


la comunicacin y el marketing, de las relaciones informales entre clientes, de
sus necesidades y de la imagen corporativa de la empresa. La calidad
experimentada est influida por la calidad tcnica, o resultado aceptable del
servicio; por la calidad funcional, o forma en que el consumidor es tratado a lo
largo del proceso de produccin de este servicio y, por ltimo, por la imagen
corporativa de la empresa, la cual a su vez se crea a travs de la percepcin de
la calidad tcnica y la calidad funcional.
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An as, el nivel de calidad total percibida no est slo determinado por la


calidad tcnica y funcional, sin ms bien por las diferencias entre calidad
esperada y calidad experimentada.

El modelo puede resumirse mediante la siguiente figura:

Figura 12: Modelo de Grnroos.

Calidad
esperada

Calidad total
percibida

Calidad
experimentada

Imagen
corporativa
- Marketing y comunicacin
- Imagen corporativa
- Comunicacin boca a boca
- Necesidades de los clientes

Calidad tcnica
del resultado
qu

Calidad funcional
del proceso
cmo

Fuente: Grnroos (1988)

C. Modelo SERVUCCIN de Eiglier y Langeard (1989). El modelo


SERVUCCIN intenta aplicar al proceso de creacin de servicios el mismo
rigor que el que caracteriza a las actividades de fabricacin de productos, en
cuanto a la concepcin y puesta en funcionamiento, para llegar a un servicio de
calidad. Eiglier y Langeard (1989:12) definen la servuccin de la empresa de
servicios como: la organizacin sistemtica y coherente de todos los
elementos fsicos y humanos de la relacin cliente-empresa, necesaria para la
realizacin de una prestacin de servicio cuyas caractersticas comerciales y
niveles de calidad han sido determinados.
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Los elementos del sistema de servuccin se muestran en la siguiente figura:

Figura 13: Modelo SERVUCCIN.

Soporte fsico

Cliente

Personal en contacto

Servicio

Fuente: Eiglier y Langeard (1989)

Como puede verse, el soporte fsico y el personal son slo la parte visible de la
empresa de servicios. A su vez, estos dos elementos estn condicionados por
el propio sistema organizativo interno de la firma, tanto por las funciones
clsicas (finanzas, marketing, personal, etc.) como por otro tipo de funciones
ms especficas (suministros, mantenimiento, limpieza, sistemas de compra,
almacenamiento, etc.). As mismo, cabe sealar que cuando se presta un
servicio, es frecuente la presencia de otros clientes adems del interesado,
producindose en ocasiones interacciones entre ambos. Por tanto, resulta de
suma importancia prestar la debida atencin a las relaciones que tienen lugar
entre los elementos del sistema y a su nivel de integracin. Segn los autores,
dichas relaciones se clasifican en primarias (muestran la interaccin de los
elementos de la empresa con el mercado), internas (unen la parte visible y la
no visible de la organizacin) y de concomitancia (aparecen por la presencia
simultnea de varios clientes). Por todo ello, se afirma que una de las
diferencias fundamentales entre la produccin y la servuccin es que en esta
ltima el cliente tambin forma parte del proceso, convirtindose en una
entrada ms del sistema y quedando totalmente integrado en la organizacin.
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En este sentido, no debe olvidarse que la satisfaccin de los clientes es, en


alguna medida, consecuencia de la satisfaccin de los propios empleados. Por
tanto, la empresa deber igualmente prestar atencin a la consecucin de un
ptimo grado de calidad de servicio interno, de modo que ste repercuta de
manera positiva sobre la satisfaccin del cliente externo y del desempeo
organizativo.

Finalmente, y a pesar de la existencia de los modelos anteriores, cabe indicar


que en la prctica empresarial son numerosas las organizaciones que optan
por la alternativa de disear cuestionarios especficos para conocer la calidad
de sus servicios y la satisfaccin de sus clientes. Posteriormente, la
informacin recogida por dichos cuestionarios es explotada estadsticamente
para obtener conclusiones y posibles vas de mejora. En este mismo sentido,
tambin son frecuentes los sistemas de formulacin de quejas, reclamaciones y
sugerencias puestos a disposicin de los consumidores.

2.7.1 La calidad en la Administracin Pblica

Entre las organizaciones que prestan servicios a clientes se encuentran las


administraciones pblicas. As mismo, la mayora de las tcnicas de gestin de
calidad aplicables a las empresas, especialmente a las de servicios, son
tambin utilizables en la administracin, ya que se adaptan perfectamente al
sector pblico. La cuestin que se plantea acto seguido es si la Gestin de la
Calidad Total tiene realmente sentido en el sector pblico.

Los defensores de este enfoque sostienen que los principios de la Gestin de


la Calidad Total slo deben modificarse ligeramente para ser aplicados a la
Administracin Pblica, ya que desde un punto de vista amplio la provisin de
un servicio puede ser considerada como un producto. Por tanto, la irrupcin del
movimiento de la calidad en la Administracin Pblica significa releer el sentido
de los servicios pblicos desde una lgica atenta al hecho de que el ciudadanocliente no recibe gratuitamente un servicio sino que accede a l porque lo paga,
ya sea en forma de prestacin econmica directa, ya sea indirectamente, a
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travs de sus impuestos. Desde el movimiento de la calidad, el cliente tiene


derecho a exigir al prestador del servicio, sea ente pblico o privado
concertado, una atencin y un producto de calidad. La organizacin se orienta
a responder a las necesidades de los clientes y stos tienen sus derechos y
pueden hacerlos valer, rechazando al prestador del servicio. Desde esta
perspectiva, se entiende, por ejemplo, la evaluacin como accountability o la
participacin del cliente (familias y alumnos, familias y pacientes en la
evaluacin de los servicios pblicos, escuelas u hospitales) (lvarez, 1998:21).
Por ello, se insiste en que la Administracin Pblica no debe ser ajena a esta
corriente, sino todo lo contrario. La calidad, la eficiencia en la gestin y la
administracin de los recursos pblicos "son exigencias cada vez ms
demandadas

por

el

ciudadano.

Que,

adems,

espera

ser

tratado

adecuadamente en sus relaciones ms o menos espordicas con la


administracin. Cobra as sentido ese concepto controvertido de ciudadanocliente, aunque slo sea para exigir que a los ciudadanos se les presten unos
servicios eficientes y a la altura de sus demandas. Y se hace ms patente el
objetivo estratgico de satisfacer al cliente de forma eficiente (Nalda, 1992:12).

A partir de la anterior consideracin, se afirma que la Administracin Pblica ha


de mejorar e innovar la propia gestin a partir de los conceptos en que se
fundamenta la Calidad Total, y es que en las Administraciones Pblicas el
trmino cliente es un concepto indeterminado, con bastantes ambivalencias y
que, nicamente puede entenderse como un recurso para promover un cambio
cultural en las organizaciones pblicas (Lpez y Gadea, 2001:112). Cambio en
virtud de que la Gestin de la Calidad, al preocuparse por reducir los costes de
la no-calidad, ayuda a reducir parte del dficit pblico. Con la Gestin de la
Calidad es posible aplicar un sistema de gestin nuevo, es decir, un sistema
autogestionado que, por sus caractersticas propias de organizacin, permita
emprender el camino de un ahorro metdico a partir de la eliminacin de todo
aquello que no aporta valor aadido a la gestin, que es fuente de errores o
defectos.

Dado que la Gestin de la Calidad Total facilita la reduccin del dficit pblico,
la OCDE (1995) considera que el enfoque hacia la calidad en el servicio es
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parte de la orientacin general de las reformas en la Administracin que sus


pases miembros estn intentando instrumentar, con el fin de mejorar la
capacidad de respuesta y sensibilidad de las instituciones del sector pblico, a
travs de requerir y alentar un mayor nfasis en el rendimiento o resultados.
Este nfasis en la eficacia se justifica en base a que la razn fundamental de la
existencia de las instituciones del sector pblico es proveer de un servicio o
bien a un cliente.

La calidad en el servicio pblico hay que situarla, segn la OCDE (1995), en los
siguientes hechos o factores:

- Presiones derivadas de los recursos o del presupuesto, enfocadas a


mejorar la calidad de los servicios que se contempla como una manera de
reducir costos o de hacer ms con menos.
- Un pblico ms demandante que desea mejores servicios y mayor
injerencia en qu servicios se proporcionan y cmo.
- Reconocer el hecho de que un sector pblico con mayor capacidad de
respuesta y ms eficiente mejorar substancialmente el rendimiento
econmico en forma global.
- Presiones para incrementar la legitimidad y transparencia de las acciones
de gobierno a travs de la especificacin de los derechos de los ciudadanos
a los servicios y de incrementar la igualdad de acceso a los mismos.
- Nuevas posibilidades tecnolgicas para mejorar la calidad de los servicios.
- Cambios en la teora de la administracin en el sector privado, que se
contemplan como pertinentes o transferibles a la administracin en el sector
pblico.

Visto todo lo anterior, y desde un punto de vista ms concreto y pragmtico,


cabe apuntar que los premios a la calidad constituyen una herramienta muy til
para evaluar la Gestin de la Calidad en los organismos pblicos, a la vez que
un instrumento de medida de su rendimiento, promoviendo la innovacin,
implicacin del personal y la calidad en el servicio. El objetivo de estos premios
es hacer pblicamente visibles los factores de xito que conducen a la
excelencia en las prcticas administrativas.
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Paralelamente, y debido a su estrecha vinculacin con los anteriores, las


normas ISO tambin constituyen unos excelentes instrumentos de evaluacin.
El enfoque normalizador de las normas ISO contribuye a que las
organizaciones consigan unos niveles mnimos de calidad y un diseo propio
de un sistema especfico de mejora, pudiendo ser el punto de partida para la
consecucin de un verdadero sistema de Gestin de la Calidad. As pues, la
participacin de una organizacin en un programa de premios slo tiene
sentido si previamente se ha conseguido un cierto nivel de Gestin de la
Calidad (Belzunegui y Brunet, 2006). Por lo tanto, el cumplimiento de las
normas ISO por parte de una administracin es un indicador 28 de que sus
procedimientos estn bajo control y de que ofrece un servicio de calidad,
ajustndose a la demanda de la nueva gestin pblica de aumentar la
eficiencia del sector pblico, aparte de un estmulo para sus empleados.

Finalmente, apuntar que una forma de exteriorizacin de estos procedimientos


y normas hacia los ciudadanos-clientes y dems stakeholders de las
administraciones son las cartas de servicios. Este concepto, muy relacionado
con la corriente de la tica pblica, se instrumentaliza mediante una serie de
documentos a travs de los cuales se dan a conocer los servicios que presta
cada

departamento

administrativo,

los

compromisos

que

pblica

explcitamente adquiere la administracin con los ciudadanos usuarios de


stos, los estndares de calidad con que se prestaran y las compensaciones
que obtendr el administrado si no se logran dichos niveles. Empiezan con una
declaracin general de intenciones para descender luego hasta aspectos ms
concretos del servicio, convirtindose a su vez en un mecanismo gil de
comunicacin entre la administracin y el ciudadano.

En definitiva, observamos cmo en el mbito de la Administracin Pblica se


efecta una transferencia terminolgica del pensamiento-gestin managerial
28

En este caso, no podemos considerar stricto senso que las normas ISO supongan una garanta para el
cliente-administrado, ya que las garantas y los procedimientos administrativos ya estn regulados
ampliamente y desde hace mucho tiempo por el derecho administrativo. La gestin de la calidad es en la
administracin como algo adicional, un elemento integrador que facilita el trnsito de este tipo de

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que supone todo un trabajo de redefinicin de esta, y en la que la Calidad Total


parece haberse convertido en las nuevas Tablas de la Ley (Laval, 2004: 253),
afirmndose que las referencias contenidas en la filosofa de la Nueva Gestin
Pblica y de la Calidad Total son transponibles, con escasas modificaciones,
del mbito de lo privado al de lo pblico. En cualquier caso, en el captulo
dedicado a la Nueva Gestin Pblica se profundizar ms, aunque desde otra
perspectiva, en algunos aspectos clave del tema en cuestin.

2.8 GESTIN DE LA CALIDAD Y CAMBIO ORGANIZATIVO

La implantacin de un sistema de Gestin de la Calidad supone un caso


paradigmtico de cambio organizativo cuyo principal factor clave de xito lo
constituye el papel jugado por la direccin en dicho proceso, as como el grado
de liderazgo asumido por sta. En cuanto al primer aspecto, Katz (1974)
distingue las siguientes funciones directivas:
Intelectual o cognitiva: Contempla la empresa como un sistema abierto a
un entorno con el que hay que desarrollar relaciones de intercambio para
poder sobrevivir. Tambin se refiere a la capacidad para formular y acuar
una visin del negocio.
Tcnica: En relacin con el conocimiento y el dominio de las tcnicas y
procesos de trabajo.
Humana: Referida a la habilidad para trabajar en grupo, dirigirlo y
desarrollar un ambiente de cooperacin. Tambin relacionada con la
escucha, la empata y la comunicacin efectiva.

Por su parte, Mintzberg (1983) describe tres competencias directivas que a su


vez desglosa en diez roles:

organizaciones hacia la nueva gestin y las hace adaptables al entorno actual antes que lo haga,

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1. Funciones de relaciones interpersonales.


Cabeza visible: Acta como smbolo y representante de la organizacin,
debido a su estatus y a su autoridad formal.
Lder: Orienta y motiva a las personas de su unidad y define el clima de
trabajo.
Enlace: Hace referencia a la red de contactos que el directivo mantiene con
individuos, grupos y organizaciones ajenos a la unidad o empresa que
dirige.

2. Funciones de informacin.
Monitor: Busca informacin a travs de canales formales e informales para
comprender qu ocurre en el seno de la organizacin y en su entorno, lo
que le permite formarse un modelo cognitivo y detectar las amenazas y
oportunidades afrontadas por la empresa.
Difusor: Transmite la informacin del exterior hacia el interior de la
organizacin, informacin que puede ser objetiva o valorativa. A travs de
este rol, el directivo gestiona el grado de descentralizacin de la toma de
decisiones

acta

como

escudo

contra

la

informacin

falsa

contraproducente.
Portavoz: Proyecta informacin hacia el exterior de la unidad u
organizacin. De esta labor depende en gran medida la capacidad de la
empresa para captar los recursos que necesita del exterior.

3. Funciones de decisin/accin.
Emprendedor: Desarrolla la fase de inteligencia y concepcin de los
principales proyectos de cambio controlado que se dan en el seno de la
empresa.
Gestor de anomalas: Se encarga de concebir la respuesta de la
organizacin ante los imprevistos de importancia.
reactivamente y por ley, el Derecho Administrativo.

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Asignador de recursos: A travs de la programacin del tiempo, del


trabajo y de la autorizacin de acciones, asignando todo tipo de recursos
(personales, materiales, econmicos e intangibles).
Negociador: Derivado de los anteriores, puesto que su negociacin implica
la toma de decisiones de carcter ms o menos reactivo, as como el
compromiso de recursos.

A partir de los marcos tericos anteriores, y en referencia a los nuevos roles


adoptados por los directivos tras la implantacin de un sistema de Gestin de la
Calidad, se observa que se refuerzan todos aquellos papeles relacionados con
las tareas de concepcin, en detrimento de las competencias referidas a la
ejecucin y al ejercicio del poder, que pasan a ser cedidas o compartidas con
otros. As, se potencian los roles de lder, de cabeza visible y de emprendedor;
se reducen los de monitor y gestor de anomalas, y se comparten todos los
dems (Gonzlez y Guilln, 2001). El cambio de rol tambin ser distinto en
funcin del nivel de direccin estudiado. En este sentido, los altos directivos
debern actuar como arquitectos del cambio, planteando de forma explcita la
misin y visin de la empresa, apoyando los esfuerzos de los miembros de la
organizacin que sean coherentes con las metas perseguidas y actuando con
ejemplaridad. Igualmente, debern fomentar el establecimiento de redes y de
canales de comunicacin que permitan que la informacin fluya en todas las
direcciones y sentidos. En definitiva, se trata de potenciar sus roles de lder,
emprendedor, difusor y enlace.

En cuanto a los mandos intermedios, y ante la implantacin de un sistema de


Gestin de la Calidad, debern reducir su papel de monitores y de gestores de
anomalas. En cambio, jugarn un papel clave como responsables de identificar
proyectos de mejora y como catalizadores del trabajo en equipo. En el mismo
sentido, se espera que colaboren con la alta direccin en el liderazgo del
proceso de implantacin. Por su parte, los niveles tcnicos pasarn a llevar a
cabo tareas de coordinacin, consultora y enlace interdepartamental,
facilitando los conocimientos tcnicos y la informacin necesaria para que el
resto de los miembros de la organizacin puedan desarrollar actividades de
mejora continua, cambiando su papel de resolutores de problemas por el de
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formadores y consultores. Finalmente, los integrantes del staff de apoyo


debern desarrollar un proceso de implantacin similar al realizado en el resto
de departamentos: 1) Definiendo quin es su cliente interno y qu espera de
ellos; 2) Diseando procesos, productos y servicios que satisfagan dichas
necesidades, y 3) estableciendo mecanismos de evaluacin y mejora continua.
En definitiva, llevarn a cabo un proceso completo de implantacin de un
sistema de calidad adaptndolo a las peculiaridades de su tarea.

Una vez descrito el papel de los directivos en la implantacin de sistemas de


Gestin de la Calidad, se pasa a analizar el rol y la necesidad de la figura del
lder en dichos procesos. En este sentido, las teoras del liderazgo concebidas
a lo largo d el siglo XX han sido muchas y muy variadas -enfoques basados en
los rasgos del lder, en sus estilos de mando, en cmo se comportan en cada
situacin, en su carisma y caractersticas personales, en cmo son percibidos
por sus seguidores o en cmo desarrollan su proceso cognitivo-, destacando
entre las ms recientes las relacionadas a continuacin (Camisn et al.
2007:1012):
Liderazgo transformacional: Liderazgo entendido como proceso de
interrelacin en el que el papel de lder consiste en provocar cambios en las
opiniones y actitudes, generando de este modo compromiso y adhesin por
parte de los miembros de la organizacin.
Liderazgo transaccional: Anttesis del anterior, concibe las relaciones
lder-seguidores en trminos de simple intercambio comercial.
Liderazgo servidor: Concibe al lder como alguien discreto, que pasa
inadvertido y que lidera sin pretenderlo, a travs del servicio a los dems,
logrando adhesin y confianza. Enfoque que permite que cualquiera pueda
ser lder. Muy vlido para la implantacin de una cultura corporativa
respetuosa con la tica.

La principal limitacin observada en estos ltimos enfoques radica en el hecho


de que, en general, son excesivamente descriptivos y carentes de los
fundamentos tericos bsicos, por lo cual no son capaces de explicar de
manera completa el fenmeno objeto de estudio, si no es complementndose
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con anlisis situacionales que tomen en consideracin las implicaciones de


cada contexto particular. En cualquier caso, partiendo de la base de la teora
transaccional, y mediante la adopcin de un enfoque antropolgico, el liderazgo
puede entenderse como alguna clase de proceso o acto de influencia que, de
alguna forma, logra que la gente haga algo (Ciulla, 1995:12). En este sentido,
la actitud de adhesin y la relacin de influencia provocadas por el lder
dependen de mltiples dimensiones -aspecto que explica la falta de acuerdo de
las teoras anteriores-, concretamente: 1) La dimensin tcnica, en referencia al
conjunto de habilidades tcnicas personales; 2) La dimensin psico-emotiva,
basada en los rasgos psicolgicos de su carcter y en la capacidad de crear un
clima organizativo atractivo, y por ltimo, 3) la dimensin moral o tica, referida
a las virtudes morales o hbitos estables del carcter que ayudan al lder a
actuar de manera correcta. Dichas dimensiones forman parte de la realidad del
comportamiento del lder, pudiendo apoyarse su capacidad de influencia en
cualquiera de las tres. No obstante, el grado de atraccin que provoca no
depende de ninguna en particular, puesto que todas ellas juegan su papel de
manera conjunta e inseparable.

Respecto al compromiso y el liderazgo de la direccin en la GCT, y a pesar de


la gran heterogeneidad de enfoques existente, fruto de la ausencia de un
marco terico suficientemente slido en este sentido, en general predominan
las descripciones basadas en la teora transformacional del liderazgo,
mezclada con el estilo de mando participativo y con algunos rasgos del enfoque
situacional, de manera que subyace una imagen del liderazgo combinacin de
competencias directivas y comportamientos esenciales del lder (Camisn et al.
2007:1033). Finalmente, en cuanto al grado de necesidad de la figura del lder
a la hora de implantar un sistema de Gestin de la Calidad orientado hacia la
GCT, se observa que con el mero ejercicio de la potestad directiva puede
alcanzarse un nivel prximo al CWQC, aunque si la implantacin se analiza a
partir de la aplicabilidad de los principios de la GCT, se constata que solamente
algunos de ellos se cumplirn -diseo y conformidad de procesos y productos,
gestin por procesos o administracin basada en hechos-. Por tanto, parece
claro que las organizaciones que quieran llegar a la excelencia necesitarn el
compromiso libre de sus miembros, as como la figura de un lder fuerte que
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genere dicho compromiso y fomente la unidad de esfuerzo de todos ellos, en


aras de alcanzar la satisfaccin de los clientes y la generacin de valor.

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CAPTULO 3. GESTIN POR PROCESOS

3.1 INTRODUCCIN CONCEPTUAL

En el presente captulo se aborda el estudio de una de las prcticas de gestin


ms habituales entre las organizaciones de hoy en da que luchan por ser
competitivas: la gestin por procesos. En contraposicin a la gestin por
funciones, supone una nueva forma tanto de definir la empresa como de
gestionarla. Desde esta nueva perspectiva, se observa a la organizacin como
un conjunto de procesos relacionados entre s que se llevan a cabo de manera
simultnea, centrndose la atencin en todos y cada uno de ellos con el
objetivo de disminuir la variabilidad no deseada de los mismos y mejorar la
eficiencia empresarial. Por otro lado, y dado que los procesos son secuencias
de actividades que aportan valor aadido, el cliente adquiere la mxima
importancia en su gestin. En este sentido, el concepto de cliente se ampla
considerablemente, refirindose no slo a los clientes externos, sino tambin a
los internos, de forma que la organizacin puede ser entendida como una
inmensa red de relaciones cliente-proveedor interno.

En una primera aproximacin, definimos proceso como el conjunto de


actividades realizadas por un individuo, o grupo de individuos, cuyo objetivo es
transformar

entradas

en

salidas

tiles

para

un

determinado

cliente.

Continuando con la definicin, puede aadirse que la agrupacin de todas


estas actividades conformar una cadena de valor, mediante la cual se
pretende satisfacer a dicho cliente a travs de la generacin de valor aadido
en cada una de ellas. Por consiguiente, puede afirmarse que uno de los
objetivos ms importantes de la gestin por procesos es la orientacin al
cliente, entendiendo dicho concepto en su sentido ms amplio, es decir,
refirindose a todas las personas sobre las cuales repercuten los procesos o
productos de la empresa. As, se consideran dos tipos de clientes: los externos
-toda persona que no forma parte de la empresa y adquiere los productos o
servicios de sta- y los internos -toda persona perteneciente a la organizacin
que compra documentos, informacin, procedimientos, materiales o piezas
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para agregarles su propio trabajo y venderlos a otro cliente- (Brunet y Vidal,


2004).

Por lo tanto, puede afirmarse que el concepto de gestin por procesos nace de
la consideracin de todos los empleados como miembros involucrados en una
relacin cliente-proveedor interno, el propsito de la cual no es otro que
conseguir su plena satisfaccin, de manera que cuando dichas relaciones
alcancen al cliente externo tambin pueda obtenerse la mxima satisfaccin de
este ltimo. As pues, en la gestin organizativa tradicional, cada persona
concentra su esfuerzo en las tareas que tiene encomendadas, tratando de
realizarlas de acuerdo con las instrucciones o especificaciones recibidas, pero
desconoce o posee poca informacin acerca del modo en que su trabajo
repercute en el resultado final de la empresa. En cambio, en la gestin por
procesos, el trabajo de cada persona es visto como una generacin de valor
que se entrega a un determinado cliente -interno o externo-, siendo los
empleados conscientes de este hecho y, en consecuencia, cambiando su
comportamiento y aceptando obligaciones y responsabilidades para trabajar
ms eficazmente y conseguir objetivos comunes.

3.2 QU ES LA GESTIN POR FUNCIONES

Para entender que es la gestin por procesos hay que partir del concepto inicial
alternativo llamado gestin por funciones, a su vez estrechamente relacionado
con la departamentalizacin. La departamentalizacin es una forma de
organizar el trabajo consistente en la divisin y/o agrupacin de las funciones y
actividades de una organizacin en unidades especficas, generalmente en
funcin de su similitud. Sin esta tcnica, la limitacin del nmero de
subordinados que pueden dirigirse eficazmente y de forma directa por una sola
persona restringira el tamao de las organizaciones. De acuerdo con la
situacin especfica de cada empresa, los tipos de departamentalizacin ms
usuales son los siguientes (Mintzberg, 1995):

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Funcional o burocrtica: Es la ms comn. Consiste en agrupar las


actividades anlogas segn su funcin principal, siendo las ms utilizadas
las de finanzas, produccin, compras, diseo, logstica, marketing, ventas y
Recursos Humanos, las cuales no tienen porqu aparecer necesariamente
en todas las organizaciones. Este tipo de departamentalizacin tiene la
ventaja de mantener el poder y prestigio de las funciones principales,
adems de tratarse de un mtodo lgico muy utilizado y de permitir
controles estrictos por parte de la alta direccin. Como inconvenientes, la
especializacin que conlleva puede robar protagonismo a los objetivos
globales de la organizacin y a la promocin y desarrollo de gerentes
generales, a la vez que puede suponer una adaptacin ms lenta a los
cambios del entorno.
Por producto: Es caracterstica de las multinacionales que fabrican diversas
lneas de producto y se instrumentaliza en base a unos productos o
servicios relacionados entre s. Generalmente, se trata de una evolucin de
la departamentalizacin funcional (que suele seguir mantenindose en los
servicios centrales, aunque muchas veces de forma casi testimonial) debida
a los problemas de control provocados por el crecimiento organizacional.
Este tipo de estructura departamental permite que la alta direccin delegue
un amplio grado de autoridad en los ejecutivos de cada una de las
divisiones que conforman la organizacin, exigindoles a su vez un alto
grado de responsabilidad. Las ventajas principales son la especializacin, la
capacidad de crecimiento y la posibilidad de comparacin entre diferentes
lneas de productos o servicios. Por el contrario, esta tcnica requiere
directores de divisin muy cualificados y con habilidades de gerente
general, dificulta el control de la alta direccin central y genera duplicidades
entre la organizacin funcional central y la de cada divisin.
Geogrfica o territorial: Suele darse en organizaciones que operan en
amplias reas geogrficas, generalmente a travs de las actividades de
ventas o de produccin. En estas circunstancias, las actividades de un
determinado territorio se agrupan y se asignan a un director de zona. Su
principal ventaja es que coloca la responsabilidad y la toma de decisiones a
un nivel local, mejorando la adaptacin y comunicacin con los clientes y
proveedores de la regin y reduciendo costes de transporte y laborales,
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segn las condiciones de la zona. En su aspecto negativo, la zonificacin


tiende a duplicar algunas actividades de la organizacin, dificulta el control
por parte de la alta direccin general y requiere gerentes de zona
competentes y con habilidades administrativas generales.
Por clientes: Generalmente se utiliza en empresas comerciales y su objetivo
consiste en crear unidades cuyo inters primordial es servir y satisfacer a un
determinado cliente o target group claramente definido, permitiendo atender
a sus necesidades especiales o facilitar sus actividades. Ello requerir
costosos gerentes especialistas familiarizados con los clientes que sepan
distinguir a que grupo pertenecen, lo cual a veces no es tarea fcil.

Por proceso o equipo: Tpica de las empresas industriales, se trata de una


especie de subdivisin de la departamentalizacin funcional (por ejemplo,
dentro de la funcin de produccin podemos encontrar diferentes equipos
de operarios segn cual sea el proceso que ejecuten: soldadores,
montadores, mecnicos, etc.). La agrupacin de equipos en distintas
secciones reportar eficiencia, eficacia y ahorro de tiempo a travs de la
utilizacin de tecnologa especializada, pero tambin supondr un esfuerzo
adicional a la hora de coordinar departamentos.

Por secuencia o turno: Es una de las ms antiguas. Se utiliza en las


organizaciones que trabajan sin interrupcin. Su principal ventaja es que la
intensidad de produccin o de servicio se mantiene de forma constante,
aspecto que, en la empresa industrial, permite lograr una amortizacin
eficiente del capital. Por el contrario, la departamentalizacin por turnos
puede generar problemas de coordinacin, comunicacin y adaptabilidad.
Mixta: Finalmente, y a la vista de las clasificaciones anteriores, parece claro
que no existe ningn mtodo que pueda considerarse ideal, sino que la
mayora de las veces, dependiendo de las caractersticas de la organizacin
objeto de departamentalizacin y de los objetivos perseguidos, habr que
adoptar estructuras mixtas o matriciales, que combinen dos o tres tipos de
departamentalizacin: funcional y por productos, por unidades estratgicas
de negocios, etc.

Teniendo en cuenta que la existencia, el tamao y el tipo de organizacin de


cada departamento deben estar acordes con el tamao y necesidades
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especficas de la empresa, as como de las funciones involucradas, al


departamentalizar por funciones se suele observar la siguiente secuencia de
pasos:

1. Listar la totalidad de funciones de la organizacin a departamentalizar.


2. Clasificarlas.
3. Agruparlas de acuerdo a un orden jerrquico.
4. Asignar actividades a cada una de estas reas agrupadas.
5. Especificar las relaciones de autoridad y responsabilidad entre las
funciones.
6. Establecer canales de comunicacin entre los departamentos.

La descripcin de las funciones se operacionaliza a travs de los


organigramas, definidos como representaciones grficas de la estructura formal
de la organizacin, que muestran las interrelaciones, las funciones, los niveles,
las jerarquas, las obligaciones y la autoridad existentes dentro de ella. En
funcin de todo ello, los principales tipos de estructuras organizacionales son
los siguientes:

- Organizacin lineal o militar: Se caracteriza por concentrar la actividad


decisional piramidalmente en una sola persona, que toma las decisiones y
ostenta la responsabilidad bsica del mando. As, el jefe inmediato superior
asigna y distribuye el trabajo a los subordinados, quienes a su vez
reportarn a un solo jefe a travs de las lneas formales de comunicacin
reflejadas en el organigrama. Este estable y sencillo tipo de organizacin
evita los conflictos de autoridad y las fugas de responsabilidad, facilitando la
toma de decisiones y la ejecucin de las mismas, pero tambin provoca
rigidez e inflexibilidad, inadaptabilidad al entorno cambiante, autoritarismo y
falta de especializacin, por lo que su campo de aplicacin se reduce a
organizaciones pequeas o muy estandarizadas que utilicen servicios de
consultora externa.
- Organizacin funcional: Al igual que en la departamentalizacin, este tipo de
organizacin basa su estructura en el principio funcional o de la
especializacin de funciones para cada tarea. Defendida por Taylor (1911),
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consiste en dividir el trabajo de manera que cada hombre, desde el gerente


hasta el operario, ejecuten el menor nmero posible de funciones. De este
modo, la especializacin es mxima, la autoridad de los superiores es
parcial y relativa, la lnea de comunicacin entre jefe y subordinado es lo
ms directa posible y sin intermediarios y las decisiones estn
descentralizadas y delegadas a rganos y cargos especializados, puesto
que el trabajo intelectual est separado del trabajo manual. Como
inconvenientes podemos citar la prdida de la unidad y autoridad de mando,
falta de coordinacin debido a la subordinacin mltiple, rivalidad y
competencia entre los especialistas y confusin en cuanto a los objetivos a
cumplir, por lo que slo es aconsejable en organizaciones pequeas y bien
compenetradas o en caso de delegaciones temporales de funciones a
rganos especializados.
- Organizacin lneo-funcional o de tipo lnea-staff: Combinacin de las dos
anteriores surgida como consecuencia de los avances tecnolgicos y la
proliferacin de las grandes empresas. Para organizar y hacer funcionar de
manera eficiente su estructura operativa (lnea) en un entorno complejo, las
grandes organizaciones requieren cada vez ms informacin experta y de
asesora,

la

cual

les

ser

proporcionada

por

rganos

internos

independientes (staff). Esta separacin entre rganos operacionales o


ejecutivos y rganos de apoyo o asesora tambin incide en las relaciones
de autoridad: mientras que el rea de lnea ostenta el poder decisor y
ejecutivo sobre los planes de la empresa, el rea de staff ejerce dicha
autoridad sobre las ideas que sugiere o recomienda a la organizacin
operativa, no asumiendo responsabilidad inmediata por los resultados de
dichos planes. La organizacin lnea-staff consigue coordinar capacidad
operativa y asesora especializada e innovadora bajo una nica autoridad,
pero tambin puede suponer conflictos entre ambas reas y costes
elevados. A pesar de todo, se trata de la forma de organizacin ms
utilizada.

En cuanto a las principales debilidades que plantea la organizacin funcional,


numerosos autores, desde los clsicos hasta Mintzberg (1992, 1995), pasando
por los gurs de la calidad y por los defensores de la gestin por procesos, han
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coincidido en la determinacin de las siguientes carencias en las estructuras


burocrticas:
En la actualidad, el entorno cambiante en el que se mueven las
organizaciones precisa dar respuestas dinmicas y creativas a los
problemas que van surgiendo a lo largo de su existencia y, a su vez, exige
la aparicin de un nuevo tipo de lderes, con visin y formacin generalista,
capaces de dirigir y orientar a los equipos de forma global. El problema
estriba en que resulta bastante difcil encajar a estos directivos en una
estructura funcional de corte tradicional.
Los equipos deben ser multidisciplinares y a la vez, disponer de la suficiente
capacidad para autogestionarse y autodirigirse, pudiendo funcionar de
manera autnoma, cosa que no ocurre en la organizacin funcional.
A su vez, las estructuras tambin deben ser radiales, flexibles y adaptarse
con

rapidez

los

cambios,

aspecto

que

tampoco

permiten

las

configuraciones de tipo burocrtico.

Para solucionar dichos problemas debern reducirse los niveles jerrquicos,


substituyndose las configuraciones de tipo vertical por otras ms aplanadas u
horizontales, acordes con la nueva estructura. La organizacin deber estar
orientada al cliente, y la satisfaccin de este ser su objetivo fundamental, de
ah la gran importancia dada al personal que se encuentra en contacto con el
pblico. Por otro lado, la organizacin ya no se regir por funciones, sino por
procesos. Finalmente, se perseguir la implicacin y la motivacin de sus
miembros, que ya no trabajarn por sumisin sino por compromiso con la
buena marcha de la empresa, promoviendo su formacin, as como la
posibilidad de acceso a la informacin, la cual deber encontrarse no slo a
disposicin

de

la

cpula

directiva,

sino

de

quien

la

necesite,

independientemente de su posicin jerrquica.

An as, y a pesar de todos los problemas mencionados, no puede


interpretarse de manera estricta que, por razones de incompatibilidad, exista la
necesidad irrenunciable de una substitucin radical de la organizacin funcional
por la forma de gestin objeto de estudio en el apartado siguiente, ya que las
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dos estructuras son complementarias, pudiendo y debiendo subsistir en aras de


conseguir la forma de organizacin que mejor se adapte a nuestras
necesidades. Ello resultar enormemente facilitado por la gran variedad de
configuraciones de que disponen ambos tipos de organizacin, tal y como
hemos visto y como veremos a continuacin en el estudio de la gestin por
procesos.

3.3 CONCEPTO Y DEFINICIN DE GESTIN POR PROCESOS

En el actual contexto de cambio organizacional y de Gestin de la Calidad Total


existe,

cuanto

menos,

una

constante,

un

comportamiento

comn

indiferenciado que se repite en todas las organizaciones, especialmente en las


de servicios: Siempre se da el caso que existen personas que realizan cosas
para otras. En efecto, los empleados participan y trabajan en equipo para poder
mejorar y simplificar sus tareas y, de este modo, satisfacer y fidelizar a sus
clientes. As pues, esta relacin viene configurada por tres elementos clave
(Costa, 1998):

- Proveedores: son los integrantes de la organizacin productora o


prestadora de servicios.
- Clientes: son los que reciben los productos o servicios.
- Procesos: Lo que los proveedores hacen para satisfacer a sus clientes.

Dichos elementos no pueden ser tratados por separado, ya que los tres estn
ntimamente relacionados, dndose siempre la siguiente correspondencia:
Personas-procesos-personas, que en trminos de gestin organizacional
equivale a Proveedores-procesos-clientes. El simple hecho de comprobar como
los tres conceptos estn conectados evidencia que cualquier accin que se
produzca sobre alguno de ellos repercutir en los dos restantes. Esta relacin
se va a reproducir en todos los mbitos de la firma, lo cual nos llevar a
contemplar a las organizaciones desde un punto de vista holstico, es decir,
como sistemas nicos que funcionan como un todo. En gestin, esta
consideracin, a su vez muy relacionada con el pensamiento sistmico, implica
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que, al estudiar individualmente cada una de las partes que componen una
empresa, necesariamente habr de tomarse tambin en consideracin su
encaje dentro del conjunto global de la organizacin. No obstante, debido a su
mayor grado de complejidad e importancia dentro de la relacin, por el hecho
de tratarse del elemento que acta de nexo entre los otros dos, nos
detendremos un poco ms en el concepto denominado proceso.

Podemos definir proceso como el conjunto de actividades de trabajo


interrelacionadas que se caracterizan por requerir ciertos inputs (productos o
servicios obtenidos de otros proveedores) y tareas particulares que generan
valor aadido, con miras a obtener determinados resultados. Otra posible
definicin sera la de gestin de todas las actividades de la empresa
generadoras de valor aadido; o bien, conjunto de actividades mutuamente
relacionadas, o que interactan, las cuales transforman elementos de entrada
en resultados.

No debe confundirse proceso con procedimiento. Un procedimiento es el


conjunto de reglas e instrucciones que determinan la manera de proceder o de
obrar para conseguir un determinado resultado. Un proceso define lo que se
hace, y un procedimiento, cmo hacerlo. As mismo, no todas las actividades
que se realizan son procesos. Para determinar si una actividad realizada por
una organizacin es un proceso o subproceso, debe cumplir los siguientes
criterios:

- Debe tener una misin o propsito claro.


- Debe contener entradas y salidas, pudindose identificar claramente los
clientes, los proveedores y el producto final.
- Debe ser susceptible de descomponerse en operaciones o tareas.
- Debe poder ser estabilizada a travs de la aplicacin de la metodologa de
gestin por procesos (tiempo, recursos, costes).
- Puede asignarse la responsabilidad de dicha actividad a una persona.

Paralelamente a este comportamiento comn y en el mismo contexto, surge la


necesidad de no dejar al azar ni a la improvisacin el cambio organizacional,
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verdadera piedra angular de la mejora continua, de manera que su planificacin


se realice adecuadamente y asegurando que los resultados del mismo sern
en beneficio de la organizacin. En este sentido, nos encontramos que durante
muchos aos casi todas las empresas se han organizado verticalmente y por
funciones. La estructura piramidal, muy vlida en organizaciones donde las
decisiones las toma siempre el jefe principal, empieza a tener dificultades
cuando se exige una gestin de calidad total en todas sus actividades, ya que
obliga al lder a multiplicarse, sobre todo en la supervisin. Es en este momento
cuando entra en juego la organizacin por procesos, la cual permite prestar
ms atencin a la satisfaccin del cliente, autntica prioridad del nuevo modelo.

Este nuevo tipo de gestin trata de reunificar las actividades en torno a los
procesos que previamente fueron fragmentados como consecuencia de la
implantacin de la organizacin funcional, vindolos como una forma natural de
organizacin del trabajo, lo cual supone reconocer que primero existieron los
procesos y despus la organizacin que los sustenta para hacerlos operativos.
As, el organigrama coincidir o no con el mapa de procesos, pudiendo darse el
caso que un mismo puesto de trabajo intervenga en ms de uno.

La gestin por procesos consiste en gestionar integralmente cada uno de los


procesos que la organizacin realiza, de manera que los sistemas por s solos
coordinen las funciones, independientemente de quin las realice. Ello implica
que cada persona que interviene en un proceso no debe pensar nicamente en
cmo hacer mejor lo que est haciendo (divisin del trabajo), sino tambin
porqu y para quien lo hace, puesto que la satisfaccin del cliente, interno o
externo, viene determinada en mayor medida por el coherente desarrollo del
proceso en su conjunto que por el correcto desempeo de cada funcin
individual.

Para

su

adecuada

aplicacin,

ser

necesario

asignar

la

responsabilidad de cada proceso a una determinada persona, llamada


propietario del proceso, independientemente de la estructura departamental
de la organizacin la cual, no obstante, suele mantenerse. Salvo excepciones,
la direccin general nicamente intervendr en la coordinacin y cuando se
produzcan conflictos entre procesos.

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Los principales objetivos de la gestin por procesos son los siguientes:


Analizar las limitaciones de la organizacin funcional vertical para mejorar la
eficiencia de la empresa.
Entender las diferencias de alcance entre la mejora enfocada a los
departamentos o a las funciones (cmo se hacen las cosas) y la orientada a
los procesos (que y para quien se hacen), en la que prima:
La productividad conjunta frente a la individual.
La consideracin de los departamentos como eslabones de una
cadena a la cual aaden valor.
La organizacin orientada a los resultados y no a las tareas.
Reconocer la existencia de los procesos internos:
Identificando dichos procesos y relacionndolos con los factores
crticos de xito de la organizacin.
Midiendo su eficiencia y eficacia, y ponindola en relacin con el valor
aadido percibido por el cliente.
Reduciendo los costes internos innecesarios (actividades que no
generan valor aadido).
Acortando los plazos y tiempos de ciclo.
Identificar las necesidades del cliente externo y orientar a la empresa hacia
su satisfaccin, mejorando la calidad y su valor percibido.
Asignar responsabilidades personales a cada proceso.
Establecer en cada proceso indicadores de funcionamiento y objetivos de
mejora continua, evaluando su capacidad para satisfacerlos.
Mantener a los procesos bajo control, reduciendo su variabilidad y
dependencia de causas no aleatorias, utilizando tcnicas tales como el
control estadstico de procesos.
Medir el grado de satisfaccin del cliente interno o externo, ponindolo en
relacin con el desempeo personal.

Ello conlleva necesariamente un cambio de comportamiento en el personal de


la organizacin, que puede concretarse en los siguientes aspectos:

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Pensamiento y accin de mejora frente a la lgica tayoriana. No se trata de


trabajar ms sino de hacerlo de otra manera.
Compromiso con los resultados frente a simple cumplimiento de las
obligaciones laborales.
Procesos y clientes frente a departamentos y jefes.
Participacin y apoyo frente a jerarquizacin y control.
Responsabilidad sobre el proceso frente a autoridad jerrquica funcional.

En definitiva, los procesos son una especie de caja negra, una pura
abstraccin (Costa, 1998; Brunet y Vidal, 2004). De hecho, sin ms ayuda y
an conocindolos, no seriamos capaces de definir cmo se lleva a cabo la
actividad operativa incluida en ellos. Para entender en los procesos las
relaciones entre las actividades del sistema en el que se encuentran debemos
modelizarlos. Frecuentemente, los sistemas (conjuntos de procesos y
subprocesos de una organizacin) son amplios y complejos, con mltiples
puntos de contacto entre s y con un gran nmero de reas funcionales,
departamentos y puestos de trabajo implicados, por lo cual necesitan de un
modelo organizador y documentador de la informacin que contienen, que sirva
a la vez para poner de manifiesto los problemas existentes, dando la
oportunidad de iniciar acciones de mejora.

Un modelo es la representacin de una realidad compleja. Modelar un proceso


es sintetizar las relaciones dinmicas que en l existen, probar sus premisas y
predecir sus efectos. En definitiva, se trata de realizar una descripcin lo ms
exacta posible de un sistema y de las actividades que en l se llevan a cabo.
Aunque tambin pueden representarse de forma escrita, generalmente la
modelizacin de los procesos se instrumentaliza a travs de una serie de
representaciones grficas denominadas diagramas de flujo (flowcharts) o
mapas de proceso. Se trata de esquemas que muestran a la organizacin
como un sistema de procesos interrelacionados. La representacin visual de
los procesos y subprocesos permite obtener informacin preliminar acerca de
la amplitud de los mismos, sus tiempos y sus actividades, facilitando su

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anlisis, su descomposicin en actividades discretas, as como la distincin de


las actividades generadoras de valor aadido 29.

Las principales metodologas de representacin de procesos son las


siguientes:

A. Metodologa IDEF. La metodologa IDEF (Integrated DEFinition Methods)


fue ideada inicialmente dentro del programa ICAM (Integrated Computer Aided
Manufacturing), patrocinado por la fuerza area de los Estados Unidos, y est
compuesta de una serie de mtodos independientes pero que, a su vez, se
soportan mutuamente, en aras de lograr el mximo grado de integracin si es
requerido. Cada uno de estos mtodos posee su propia definicin (motivacin,
concepto y fundamentos tericos), su particular disciplina (sintaxis del mtodo,
procedimiento de aplicacin y representacin) y su campo especfico de
aplicacin.

Figura 14: Anatoma del mtodo IDEF.

Procedimiento
(asimilacin de
datos,
formulacin y
validacin)

Lenguaje de
programacin

Disciplina
Sintaxis grfica
(gramtica y
lexicologa)

Dentro del proceso de


evolucin del sistema
(solo o dentro de un
conjunto integrado de
mtodos)
Usos

Definicin

Separado del
proceso de
desarrollo del
sistema

Conceptos
Motivacin

Teora (informal,
lenguaje formal y
significado)

Fuente: Mayer et al. (1995)

29

Cabe precisar que no todas las actividades que no generan valor aadido son innecesarias, ya que puede
tratarse de actividades de apoyo y ser requeridas para hacer ms eficaces las funciones de direccin y
control, por razones de seguridad o por motivos normativos y de legislacin.

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En la actualidad, la familia IDEF est formada por los siguientes mtodos:

1 IDEF0 de modelizacin de funciones: Diseado para modelizar las


decisiones, acciones y actividades de una determinada organizacin o
sistema. Es el primero y uno de los ms conocidos, por lo cual lo
analizaremos con mayor amplitud. Derivado del lenguaje grfico SADT
(Structured Analysis and Design Technique), se trata de un mtodo
diseado para modelizar las decisiones, acciones y actividades de una
determinada organizacin o sistema, proporcionando un marco de trabajo
para poder representar y entender los procesos, determinar el impacto de
los diferentes sucesos y definir como estos procesos interactan unos con
otros, permitindonos identificar actividades poco eficientes o redundantes.
Consiste en una serie de diagramas jerrquicos junto con unos textos y
referencias cruzadas entre ambos que se representan mediante unos
rectngulos o cajas y una serie de flechas. La descripcin de cada proceso
es considerado como la combinacin de las cinco magnitudes bsicas
siguientes, las cuales pueden agruparse bajo el acrnimo ICOM (Inputs,
Controls, Outputs, Mechanisms):

- Funciones: Se representan mediante una caja en la cual se encierran


todas las actividades que los conforman.
- Entradas o inputs: Representan el material o la informacin que es
consumida o transformada por el proceso con el objetivo de producir las
salidas u outputs. Es posible que algunos procesos no tengan entrada.
- Salidas u outputs: Material o informacin producto del proceso. Para
ser considerado como tal, todo proceso debe tener al menos una salida.
- Controles: Reglamentan, limitan o establecen la forma mediante la cual
los procesos desarrollan sus actividades. Cada proceso debe tener por
lo menos un control. Generalmente se trata de leyes, decretos,
normativas, directrices o procedimientos.
- Mecanismos: Son aquellos recursos que el proceso necesita y que
generalmente no son consumidos durante el mismo, por ejemplo:

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personal especializado no adscrito al proceso representado, asesores


externos, maquinaria, equipos informticos, copiadoras, etc.

Figura 15: Magnitudes bsicas de un diagrama segn la metodologa IDEF.


DIAGRAMA A-0

Controles
Inputs

Outputs
FUNCIN

Mecanismos

Fuente: Mayer et al. (1992)

A su vez, estos diagramas se representan mediante una serie de


componentes y siguiendo unas determinadas normas, concretamente:

Cajas: Su nombre siempre debe ser un verbo o una frase verbal descriptiva
de la funcin que representa. La forma de la caja siempre debe ser
rectangular, con las esquinas en ngulo recto y lo suficientemente grande
para albergar el nombre de la funcin. Las cajas se numeran del uno al seis
en su esquina inferior derecha.

Activacin de una caja: Una caja puede activar varias partes de su funcin
bajo distintas circunstancias, usando diferentes combinaciones de sus
entradas y controles y produciendo distintas salidas. Estas actuaciones
varias se denominan activaciones de la caja.
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Flechas: Pueden contener segmentos rectos y ngulos de 90. No se


permiten trazos oblicuos o diagonales. Las flechas que entran por la
izquierda de la caja son los inputs, las que entran por arriba son los
controles, las que salen por la derecha son los outputs y las que entran por
abajo son los mecanismos. Las flechas de mecanismo que salen por debajo
de la caja son flechas de llamada, las cuales permiten compartir detalles
entre modelos o entre partes del mismo modelo, de modo que la caja que
es llamada (hacia donde va la flecha) ofrece detalles para la caja llamante
(de donde sale la flecha). Cada caja debe tener un mnimo de una flecha de
control y de una flecha de salida, cero o ms flechas de entrada o de
mecanismo y cero o una flecha de llamada.

Cdigo ICOM: Acrnimo de entrada, salida, control y mecanismo. Cdigo


que asocia las flechas sin final de un diagrama hijo con las flechas de su
diagrama padre. Tambin se usa como referencia.

Diagrama de contexto top level: Proporciona una descripcin general o


abstracta del tema a representar, el objetivo del modelo y su orientacin. En
l se engloba, mediante una nica caja, la totalidad del tema del modelo.
Tambin se le denomina diagrama A-0 y sus flechas interconectan con
funciones fuera del rea del tema. El nombre que lo describa deber ser
muy general. El diagrama A-0 tambin presentar breves reseas
especificando el punto de vista y el propsito del modelo. Opcionalmente,
pueden representarse otros diagramas de contexto de niveles superiores no
requeridos, los cuales debern seguir la numeracin A-n, siendo n un
nmero mayor que cero.

Diagrama hijo: La funcin representada en el diagrama A-0 puede


descomponerse en distintos diagramas hijos de menor nivel. Cada uno de
ellos contendr a su vez cajas y flechas que proporcionaran detalles
adicionales a las cajas padre. Todos los diagramas ordinarios que no sean
el de contexto son diagramas hijos, puesto que por definicin detallan una
caja padre. Un diagrama que no sea de contexto debe tener entre tres y
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seis cajas. Los diagramas hijos de primer nivel se numeran A1, A2, A3, etc.;
los de segundo nivel A11, A12, A13, etc.; y as sucesivamente.

Diagrama padre: Es aquel que contiene una o ms cajas padre, es decir,


aquellas que son detalladas por un diagrama hijo. La expresin de la
referencia de detalle DRE (Detail Reference Expression) nos indica que una
caja padre tiene una caja hijo que la detalla. Se trata de un cdigo corto
escrito debajo de la esquina inferior derecha de la caja padre que est
siendo detallada y que puede una de las siguientes formas:

- Nmero cronolgico llamado Nmero-C identificador de la versin del


diagrama hijo.
- Nmero de pgina del diagrama hijo en el documento del modelo.
- Nmero de nodo que referencia el diagrama hijo (si existen diferentes
versiones del diagrama hijo no podr especificarse una en particular).
- Nmero de nota del modelo cuyo texto especifica las condiciones para la
seleccin de una versin hijo particular.

Operaciones en cadena: En un modelo, algunas funciones pueden ser


desarrolladas en cadena si se cumplen las condiciones necesarias para
ello. La salida de una caja puede proveer algunos o todos los datos y
objetos necesarios para la activacin de una o varias cajas. Cuando la
salida de una caja proporciona alguna o todas las entradas, controles o
mecanismos necesarios para otra caja, la activacin de esta ltima
depender del desarrollo secuencial, sin embargo, dichas activaciones
tambin pueden operar en cadena.

Feedback o retroalimentacin: En los modelos IDEF0 se puede


representar el feedback o retroalimentacin de controles, entradas o
mecanismos. Esto se produce cuando alguno de estos elementos vuelve a
entrar en el proceso retroalimentndolo. Se representan de la siguiente
forma:

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- Los controles se muestran con una flecha que sale hacia arriba y entra
por la parte superior de la caja.
- Las entradas se muestran con una flecha que sale hacia abajo y entra
por la derecha de la caja.
- Los mecanismos se representan mediante una flecha que sale hacia
abajo y entra a su vez por debajo de la caja.

Uno de los aspectos ms significativos del modelo es que va introduciendo,


gradualmente y a travs de su estructura, tantos niveles de detalle como
sean necesarios en las actividades del sistema, ofreciendo una informacin
perfectamente definida de las funciones modelizadas. As, las actividades
pueden ser descritas a partir de sus entradas, salidas, controles y
mecanismos.

En

organizaciones

ya

existentes

estructuradas

(modelizaciones AS-IS), la naturaleza jerrquica del mtodo facilita la


construccin de modelos con representacin e interpretacin del tipo de
arriba a abajo, pero basados a su vez en procesos de anlisis de abajo a
arriba. En estos casos, partiendo de informacin bsica y de tipo rutinario
(generalmente resultados de entrevistas al personal operativo), el diseador
del proceso empieza agrupando actividades relacionadas o funcionalmente
similares, emergiendo finalmente la jerarqua.

Contrariamente, en las organizaciones donde la arquitectura funcional se


disea partiendo de cero (modelizaciones TO-BE), las construcciones del
tipo de arriba abajo suelen ser ms apropiadas. As, empezando por las
actividades principales, este tipo de estructuras pueden ser descritas
mediante una descomposicin lgica hasta alcanzar el nivel de detalle
deseado. Otra de las fortalezas del IDEF0 es la separacin e independencia
de las funciones que representa respecto de la estructura orgnica u
organizacional, es decir, del organigrama. En ocasiones, estas funciones
sern transversales e involucrarn a ms de un departamento. Respecto a
las debilidades cabe citar, en todo caso, la naturaleza atemporal del
modelo. En efecto, el IDEF0 est pensado para representar de manera
organizada una serie de actividades, as como las relaciones existentes
entre ellas, pero no soporta descripciones detalladas acerca de secuencias
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lgicas o temporales asociadas a dichas actividades ni contempla las


posibles transformaciones de un objeto a lo largo de un proceso, puesto que
el factor tiempo y la lgica secuencial restaran concisin al modelo. Sin
embargo, debido a su operativa (actividades contiguas de izquierda a
derecha conectadas por flechas), resulta fcil interpretar o asociar por error
cierta temporalidad a la representacin, cuando de ello ya se ocupa el
modelo IDEF3.

2 IDEF1 de modelizacin de la informacin: Fue diseado como mtodo de


anlisis

comunicacin

en

el

establecimiento

de

requerimientos.

Generalmente se usa para identificar la informacin que fluye normalmente


por la organizacin, las reglas que regulan su trnsito y las relaciones
reflejadas en dicha informacin; para determinar cules de los problemas
detectados durante el anlisis de necesidades son producto de la falta de
una adecuada gestin de la informacin y, por ltimo, para especificar que
tipo de informacin debe ser tenida en cuenta durante el proceso de
implantacin real de los requerimientos citados. Los resultados de dicho
anlisis sern utilizados por los planificadores estratgicos de la
organizacin para obtener una ventaja competitiva.

3 IDEF1X de modelizacin de datos: Se trata de un mtodo para disear


bases de datos relacionales. Para ello, se sirve de una sintaxis diseada
para soportar las construcciones semnticas necesarias para el desarrollo
de un esquema conceptual establecido. Entra en accin cuando ya se han
analizado los requerimientos de la informacin organizacional (mediante el
IDEF1) y se ha tomado la decisin de implantar una base de datos
relacional.

4 IDEF2 de diseo de modelos de simulacin: Proporciona un lenguaje


para representar modelos predictivos para analizar cmo se comportaran
los recursos de un determinado sistema en un entorno temporal variable.

5 IDEF3 de captura de la descripcin de procesos: Utiliza mecanismos


para recopilar y documentar procesos que se producen de forma natural en
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la organizacin, proporcionando informacin acerca del funcionamiento del


sistema a travs de la generacin de modelos de simulacin. Para ello,
captura

determinados

aspectos

de

comportamiento,

estructurando

posteriormente dichos procesos en el contexto de diferentes escenarios.


Existen dos tipos de modelos descriptivos IDEF3: los flujos de proceso
(capturan informacin acerca de cmo se hacen las cosas) y las redes de
transicin del estado de un objeto (recopilan las posibles transformaciones
que un determinado objeto puede tener a lo largo de un proceso).

6 IDEF4 de diseo orientado a objetos: Aunque la naturaleza intuitiva de la


programacin orientada a objetos facilita enormemente la generacin de
cdigo, la facilidad con la que se produce este nuevo software muchas
veces pone en entredicho su calidad, existiendo muchas aplicaciones
informticas de pobre diseo que a su vez derivan en sistemas rgidos,
poco modulables y de costoso mantenimiento. El IDEF4 asiste y asesora, a
travs del uso de sintaxis grfica y de diagramas, en la correcta aplicacin
de la programacin orientada a objetos con la ventaja, sobre otros mtodos
de diseo existentes, de estar integrado en el resto de la familia IDEF.

7 IDEF5 de captura de la descripcin ontolgica: Histricamente, la


ontologa siempre ha estado ntimamente relacionada con la metafsica, que
estudia la verdadera naturaleza de la realidad, del ente, de lo que es. Para
ello, ha dividido el mundo para descubrir las categoras fundamentales que
definen sus objetos. Ejemplos paradigmticos son las ciencias naturales, la
biologa, la qumica, etc. De cualquier modo, el mundo abstracto de las
ciencias puras no agota la aplicacin de las tcnicas ontolgicas, ya que
existen otros sistemas de diseo humano (empresas, universidades y
organizaciones en general) donde tambin pueden ser tiles. De este modo,
el mtodo IDEF5 proporciona la capacidad de representar la informacin
ontolgica contenida en los sistemas de una forma natural e intuitiva, lo cual
tambin servir para reducir el coste de dichas actividades.

8 IDEF6 de captura de la informacin racional sobre el diseo de


sistemas: Las nuevas tecnologas han permitido la aparicin de productos
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con periodos de vida til cada vez ms largos, generando la necesidad de


contar con sistemas de informacin que van a permanecer en la
organizacin el tiempo suficiente como para ser mantenidos, retocados o
ajustados por varias carreras profesionales de diseadores de procesos.
Ello requerir forzosamente capturar, codificar y almacenar toda la
informacin racional utilizada en su diseo. Generalmente, esta informacin
se encuentra estructurada en forma de comentarios de texto informales, con
la dificultad aadida que ello conlleva. Las finalidades del mtodo IDEF6
son esencialmente dos: la captura de toda la informacin racional sobre el
diseo de un determinado sistema y la relacin o asociacin de esta con el
resto de informacin y documentacin sobre diseo de modelos en
beneficio del sistema final.

9 IDEF8 de diseo de interacciones usuario-sistema: Mtodo similar al


IDEF3, aunque ms especfico y prescriptivo que general y descriptivo,
utilizado para lograr diseos de calidad de las interacciones que se
producen, o deberan producirse, entre los usuarios y los sistemas sobre los
cuales operan. No se trata de una simple tcnica de diseo grfico de
interfaces, ya que considera a los sistemas como algo ms complejo que
una computadora o una aplicacin informtica.

10 IDEF9 o mtodo de bsqueda de fuerzas o restricciones en sistemas


empresariales: Las fuerzas o restricciones (constraints) se definen en este
caso como los mecanismos que inician, hacen posible, gobiernan y limitan
el comportamiento de unos determinados recursos, tanto materiales como
humanos, en aras de lograr la consecucin de los objetivos y propsitos de
un determinado sistema. Este mtodo fue diseado como soporte para la
bsqueda y anlisis de las fortalezas y restricciones que conforman los
sistemas de negocios, las cuales generalmente se encuentran pobremente
definidas.

11 IDEF14 de diseo de redes: Mtodo de diseo y anlisis de redes


informticas que soporta mltiples atributos, desde los datos y estructuras
empleadas hasta los costes del proceso.
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La ubicacin cronolgica de los mtodos expuestos se resume en el siguiente


cuadro:

Cuadro 5: Cronologa de los mtodos IDEF.

Mtodos IDEF
1 generacin

IDEF0, IDEF1, IDEF2

2 generacin

IDEF1X

3 generacin

IDEF3, IDEF4, IDEF4C++, IDEF5

Mtodos parcialmente desarrollados

IDEF6, IDEF8, IDEF9, IDEF14


IDEF7 Information System Auditing
IDEF10 Implementation Architecture Modelling

Mtodos adicionales

IDEF11 Information Artefact Modelling


IDEF12 Organization Modelling
IDEF13 Three Schema Mapping Design

Fuente: Mayer et al. (1995)

B. Metodologa BPMN. El modelo BPMN (Business Process Modeling


Notation) surgi de la necesidad de dotar al lenguaje BPML (Business Process
Modeling Language) de ejecucin de procesos de tipo XML, creado y
desarrollado por el BPMI (Business Process Management Institute), de un
modelo estndar que permitiera su representacin grfica. El primer grupo de
trabajo, formado por 35 compaas, se constituy el ao 2001, culminando su
actividad con la presentacin de la primera versin del modelo en el ao 2004.
El objetivo principal del proyecto BPMN consista en la consecucin de una
forma estndar de representacin grfica de los procesos empresariales que
fuera rpidamente inteligible para todos los stakeholders de la organizacin,
desde los analistas y diseadores hasta los usuarios finales de los mismos,
salvando as la separacin existente entre diseo y aplicacin de dichos
procesos. A tal fin, el modelo se sirve de diagramas compuestos de una serie
de elementos grficos de formas simples y familiares a la mayora de

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diseadores, pero que a su vez pueden generar diseos de gran complejidad


(White, 2006). Las cuatro categoras bsicas de elementos son las siguientes:

Flow objects: Elementos bsicos que conforman el ncleo del modelo:

- Eventos (events): Representan algo que ocurre a lo largo del proceso,


afectndolo de alguna manera. Normalmente provienen de una causa y/o
producen un impacto. Se representan mediante crculos vacos para as
poder albergar determinados distintivos o marcadores internos y pueden ser
de tres tipos: de inicio

, intermedios

y finales

- Actividades (activities): Genricamente, son los trabajos realizados por la


organizacin.

Se

representan

mediante

rectngulos

de

esquinas

redondeadas. Pueden ser simples o compuestos y de tipo tarea o


subproceso, estos ltimos se distinguen por un pequeo signo (+) en la
parte inferior central de la figura

- Puertas (gateways): Representadas en forma de diamante

, controlan la

divergencia o convergencia del flujo secuencial. Pueden determinar


disyuntivas, decisiones, as como unir o separar secuencias. Los
marcadores internos indicaran el tipo de control aplicado en cada caso.

Connecting Objects: Los elementos bsicos se unen entre s mediante


conectores y formando diagramas, perfilndose de este modo la estructura
bsica de cada proceso empresarial. Existen tres tipos de conectores:

- Flujos secuenciales (sequence flows): Se representan mediante flechas de


trazo continuo

y se usan para mostrar el orden en el que las

actividades deben ser ejecutadas.

- Flujos de mensajes (message flows): Representados mediante flechas de


trazo discontinuo

, designan el intercambio de informacin

entre dos participantes separados pero dentro de un mismo proceso.

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- Asociaciones (associations): Representadas mediante flechas de trazo


punteado

, se usan para asociar datos, textos y otros

artefactos a los elementos principales o flow objects.

En los diseos que requieran un bajo nivel de detalle, suficientemente vlido


para crear estructuras de procesos a nivel informativo o para presentaciones,
los elementos bsicos, junto con los conectores, resultaran herramientas
suficientes para crear fcilmente diagramas entendedores. En cambio, cuado
se trate de reflejar diseos ms precisos y especficos, a la estructura principal
debern aadirse detalles adicionales que podrn ser mostrados mediante
marcadores internos.

Swimlanes: Numerosas metodologas de modelizacin de procesos utilizan


este concepto como mecanismo para organizar actividades en categoras
visuales

separadas

con

el

fin

de

ilustrar

diferentes

capacidades

responsabilidades funcionales. El BPMN instrumentaliza el recurso mediante


dos tipos de construcciones:

- Particiones (pools): Representan a un participante dentro de un proceso.


Tambin actan como contenedores grficos a la hora de delimitar o
separar un conjunto de actividades de otras particiones distintas.

Nombre:

- Subparticiones (lanes): Se trata de un subgrupo dentro de una particin que


se extiende a lo largo de toda la longitud de sta, bien sea vertical u
horizontalmente. Se usan para organizar o categorizar actividades.

Nombre:
Nombre:

Las particiones se usan cuando la representacin incluye dos negocios,


entidades o participantes fsicamente separados en el diagrama. Las
actividades incluidas en una particin se consideran sus procesos internos. As,
el flujo secuencial nunca atraviesa las paredes de una particin, ya que su
objetivo es mostrar la comunicacin entre dos o ms participantes y, por lo
tanto, debe nicamente conectar particiones (o actividades dentro de una
particin, en su caso). Las subparticiones, en cambio, estn ms relacionadas
con las metodologas tradicionales de modelizacin de procesos, utilizndose a
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menudo para separar las actividades asociadas a funciones o a roles


especficos. El flujo secuencial puede cruzar las separaciones entre
subparticiones, pero los flujos de mensajes no pueden conectar elementos
bsicos de subparticiones dentro de una misma particin.

Artifacts: La metodologa BPMN fue ideada para permitir la mxima flexibilidad


a los diseadores de procesos a la hora de ampliar y desarrollar la terminologa
bsica, adaptndola a situaciones especficas. As, una serie de artefactos
pueden ser aadidos al diagrama inicial en funcin del contexto en el que se
desarrolle el proceso que est siendo modelado. En el modelo solamente se
encuentran predefinidos tres tipos de artefactos:

- Informaciones sobre datos (data objects): Se trata de mecanismos a travs


de los cuales se muestran detalles acerca de cmo los datos son requeridos
y/o producidos por las actividades de un proceso. Se conectan a las
actividades mediante asociaciones.
Nombre

- Grupos (groups): Se representan mediante un rectngulo de bordes


redondeados y trazo discontinuo. Las agrupaciones pueden utilizarse a
efectos de documentacin y anlisis, pero no afectan al flujo secuencial.

- Anotaciones (annotations): Mecanismos para proporcionar informacin


adicional en formato texto a los lectores de diagramas BPMN.

Texto

Los diseadores pueden crear sus propios tipos de artefactos, los cuales
aportarn ms detalles acerca de la forma como se van a desarrollar los
procesos, sin que la estructura bsica de stos, determinada por las
actividades, puertas y flujos secuenciales que los forman, vaya a verse por ello
modificada.

El modelo BPMN se utiliza para comunicar una amplia variedad de informacin


a diferentes audiencias. Dicho flujo de informacin se operacionaliza a travs
de dos tipos bsicos de procesos: Los modelos de colaboracin o pblicos y
los modelos internos o privados. En cuanto a los modelos de colaboracin
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(B2B), se trata de procesos que reflejan la interaccin entre diferentes


entidades desde un punto de vista global, es decir, sin entrar a analizar al
detalle las particularidades de cada una, sino solamente las relaciones que
entre ellas se producen. Dichas interacciones suelen representarse mediante
dos o ms secuencias simples de actividades, cada una de ellas dentro de su
correspondiente particin, relacionadas mediante flujos de mensajes. Cada
mensaje entre las dos secuencias se considera como un punto de encuentro
visible para el pblico observador del proceso. Los modelos de tipo interno
centran su atencin en una nica organizacin, definiendo las actividades a un
nivel de detalle generalmente invisible e inaccesible para el gran pblico. En
estos casos, el flujo secuencial se desarrolla siempre dentro de una
determinada particin y sin traspasar nunca sus lmites. Respecto a su
aplicacin y desarrollo, la modelizacin de procesos empresariales suele
iniciarse mediante la captura y representacin de las actividades principales de
la organizacin, pasndose despus a mayores niveles de detalle, pudiendo
existir mltiples niveles de diagramas y de subprocesos.

Una de las principales ventajas del modelo BPMN reside en el hecho de que en
la actualidad se encuentra avalado por una extensa comunidad de
organizaciones que lo utilizan y desarrollan. Adems, la metodologa BPMN
trata de unificar la gran variedad de tcnicas de representacin de procesos
existentes (IDEF, UML, BPSS, ebXML, ADF, etc.), estandarizndolas en una
sola, para de este modo conseguir una mayor interoperatividad, a la vez que
reducir la confusin entre los diseadores y los destinatarios finales de los
procesos. A su vez, utiliza una metodologa muy prxima a los lenguajes de
programacin orientada a objetos, adaptndose fcilmente a entornos
informticos. Otro de los puntos fuertes del BPMN es que puede ser
directamente ejecutado sin necesidad de traducciones o interpretaciones
adicionales, lo cual reduce considerablemente los errores de aplicacin. Este
hecho tambin permitir, en un futuro no muy lejano, generar un feedback de
experiencias entre los usuarios finales y los diseadores del modelo, quienes
dispondrn de informacin de gran valor a la hora de afinarlo y desarrollarlo.

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3.4 TIPOS DE PROCESOS

Una vez definidos y analizadas algunas de sus formas de representacin, sera


necesario establecer cules son las diferentes caractersticas de los procesos
segn cual sea su misin dentro de la organizacin. En este sentido, debido a
la gran variedad de clasificaciones posibles, solamente citaremos algunas de
las ms importantes.

En funcin de su alcance, existen tres tipos de procesos:


Unipersonales: Los desarrollados ntegramente por un solo miembro de la
organizacin.
Funcionales o intradepartamentales: Los que transcurren exclusivamente
dentro de un mismo departamento o rea funcional.
Interfuncionales o interdepartamentales: En los que intervienen varios
departamentos o reas.

En cuanto a su repercusin en la calidad del producto o servicio, los procesos


empresariales pueden dividirse en dos grandes grupos:
Operativos de manufactura o por prestacin de servicios: Tradicionalmente,
estos procesos han sido objeto de medicin y control. Suelen tener una
repercusin directa en la calidad del producto o servicio. Se trata de los
procesos de desarrollo del producto o servicio, planificacin y seguimiento
de las iniciativas de marketing, definicin de los clientes potenciales,
identificacin de las necesidades, informacin y captacin de los mismos,
entrega, segmentacin y captacin de pedidos y servicio postventa.
Empresariales o de gestin: Influyen de forma indirecta en la calidad del
producto o servicio. Disponen de un enorme potencial de mejora, ya que en
el pasado no se les ha prestado tanta atencin como a los anteriores.
Engloban a los procesos de control de funcionamiento, medicin de
rendimientos y resultados, gestin de activos, gestin de la informacin,

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gestin de RRHH, formulacin de estrategias, planificacin y asignacin de


recursos, gestin presupuestaria y creacin de infraestructuras.

En funcin de su importancia en relacin a los factores crticos del xito


organizacional, hablaremos de tres tipos de procesos (Brunet y Vidal, 2004;
Costa, 1998):
Procesos clave: Son los que el cliente externo ve. De hecho, son los que
exteriorizan la misin de la empresa (p.ej. el proceso de produccin).
Procesos de soporte: Son los que facilitan los recursos necesarios al resto
de procesos para que puedan llevar a cabo su misin (p.ej. el proceso de
compras).
Procesos estratgicos: Son los que estn en contacto con las necesidades
y expectativas del mercado en general, conocen las posibilidades de la
organizacin, evalan su eficiencia y efectividad en general y, por
consiguiente, marcan los objetivos, fijan las pautas y sirven de gua al resto
de procesos (p.ej. el proceso de investigacin de mercados).

La comprensin de la diferencia e interrelacin entre las modalidades


anteriores es absolutamente necesaria para entender los nuevos modelos de
gestin. La siguiente figura pretende mostrar las citadas relaciones en sentido
amplio:

Figura 16: Procesos estratgicos, clave y de soporte.


Mercado
Guas
P. Estratgicos

Solicitud de servicio

P. Clave

Servicio prestado

P. de Soporte
Recursos
Proveedores externos

Fuente: Costa (1998)

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A continuacin, se describen los aspectos ms destacables de los principales


procesos empresariales, todo ello sin obviar la dificultad que supone aislar una
serie de procesos tipo para estudiarlos individualmente, puesto que cada
organizacin dispone de su arquitectura especfica donde las posibles
combinaciones son infinitas.

A. Procesos de desarrollo y entrega de productos y servicios. No existe


ningn factor tan crtico para el xito competitivo de una organizacin como su
capacidad de desarrollar y entregar eficientemente a los clientes los productos
y servicios que stos demandan, por ello, este tipo de procesos siempre son
susceptibles de innovacin. An as, pocas empresas han adoptado un
pensamiento renovador, han utilizado tecnologas de la informacin o
gestionado Recursos Humanos para posibilitar un cambio radical en este
sentido. Ello se debe, principalmente, a que la innovacin tecnolgica es
compleja, ya que implica la integracin efectiva de personas, procesos
organizativos

planes.

Al

existir

una

gran

cantidad

de

procesos

interrelacionados, suele ser frecuente que las innovaciones en este campo se


dediquen en mayor medida a mejorar las interconexiones entre procesos y
subprocesos. As, muchas organizaciones que destacan en la fabricacin de
productos o prestacin de servicios complejos, pero que fallan en las entregas
de los mismos lo hacen, por ejemplo, porque disponen de sistemas financieros
internos lentos o imprecisos. Antiguamente, este tipo de procesos solan estar
ocultos, sin ningn contacto con el cliente. Hoy en da, las exigencias de la
competencia y la insistencia de los clientes en que el funcionamiento del
proceso sea tan importante como la calidad y el precio del producto o servicio
han dado lugar a un entorno en el cual los procesos han de estar
necesariamente integrados. Las consecuencias de esta integracin han sido la
unin inseparable de este tipo de procesos con los de contacto con el cliente,
as como la consiguiente necesidad de reajustar nuevamente el proceso de
gestin de pedidos a las nuevas especificaciones. An as, los beneficios
obtenidos del vnculo entre procesos superan con creces los costes de reajuste
y adaptacin.
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B. Procesos de investigacin. Dado que la investigacin es solamente un


componente del anterior proceso general de desarrollo del producto o servicio,
no debera ser el objeto exclusivo de una iniciativa de innovacin. An as,
debido a su importancia y a que suele representar el comienzo del citado
proceso, merece recibir la debida atencin. Los procesos de investigacin
pueden realizarse antes (investigacin bsica) o despus (investigacin
aplicada) del diseo conceptual del producto o servicio. Muchos de los retrasos
en el desarrollo de productos se deben a una mala coordinacin entre las fases
de investigacin, ingeniera y fabricacin. En ocasiones, los escasos recursos
disponibles se dedican a la ingeniera de productos que no tienen ningn
futuro. La solucin sera que este tipo de productos poco prometedores fueran
eliminados lo antes posible y a lo largo del proceso de desarrollo, asegurando
as que los esfuerzos en I+D de la empresa encajasen desde el principio con
su estrategia de productos o servicios. Otra de las particularidades de este tipo
de procesos radica en la resistencia que, debido a su carcter independiente,
ofrecen algunos cientficos e investigadores profesionales, a los cuales les
resulta difcil ver su propio trabajo como un proceso. A pesar de todo, si esta
nueva visin se consigue, aportar una serie de ventajas claras, as como unos
niveles de transparencia, visibilidad y control de los productos de la
investigacin mejores que las que permita la perspectiva tradicional de la caja
negra. Si a todo lo anterior aadimos la importancia cada vez mayor de la
velocidad en el desarrollo de productos y servicios, as como las nuevas
necesidades de adaptabilidad y de ahorro de tiempo y costes, nos
encontraremos con unos procesos de R+D de tercera generacin, cuyas
prcticas principales se basan en las siguientes premisas:

- Comunicacin rigurosa, por toda la organizacin y utilizando un vocabulario


comn, de la situacin de los proyectos de investigacin.
- Objetivos de proyectos claros y medibles.
- Procesos para asignar prioridades y recursos a los proyectos.
- Aproximacin organizativa multidisciplinar y orientada a los resultados.

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C. Procesos de diseo e ingeniera. Coinciden en su objetivo principal con


los procesos de investigacin: se trata de lanzar productos o servicios al
mercado lo ms rpidamente posible. La ingeniera simultnea y el diseo por
fabricacin son instrumentos ampliamente utilizados para reducir los tiempos
del ciclo productivo. An as, no debe olvidarse que tambin resulta de suma
importancia disear productos susceptibles de ser valorados por el mercado y
desarrollados a unos costes razonables. La ingeniera simultnea implica que
el flujo del proceso pasa de ser secuencial a desarrollarse en paralelo, de modo
que el diseo y la ingeniera de los mltiples componentes o aspectos del
producto se realicen al mismo tiempo, haciendo posible la creacin de
prototipos fsicos casi de manera inmediata. Ello exige un alto grado de
integracin organizativa entre las diferentes funciones, herramientas de diseo
e ingeniera asistidas por ordenador, equipos multifuncionales y la construccin
y el cumplimiento riguroso de los modelos y de las definiciones de datos.

D. Procesos de fabricacin. En muchas organizaciones, los procesos de


fabricacin son la fuente ms importante de innovacin y excelencia, as como
el objetivo principal de los posibilitadores del cambio, tanto tecnolgicos como
organizativos. Probablemente, este tipo de procesos estn avanzados una
media de diez aos respecto a los procesos de servicios o de contacto con el
cliente. Gran parte de este mrito se atribuye al movimiento por la calidad, ya
que es en la fabricacin donde ms se han aplicado sus preceptos. En este
sentido, aunque la velocidad y la calidad de produccin son aspectos
primordiales, existen otros objetivos de proceso de gran importancia, tales
como la flexibilidad en la fabricacin de diferentes tipos de producto, el
cumplimiento fiable y previsible de los programas y la reduccin del precio y
coste de los productos o servicios. Todos ellos pueden ser tambin objetivos de
la innovacin de procesos y de posibilitadores del cambio especficos.
Finalmente, cabe reiterar que en fabricacin, al igual que sucede en las otras
funciones, la mejor forma de conseguir objetivos de tiempo, calidad, servicio y
flexibilidad pasa por la obtencin de una mayor integracin funcional.

E. Procesos logsticos. Se ocupan de los movimientos de bienes a travs de


la organizacin. Son extremadamente importantes para la entrega o prestacin
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con xito del producto o servicio, especialmente los integrados, tanto en s


mismos como con los dems procesos empresariales, guardando mucha
relacin con el proceso de fabricacin. Nociones como la cadena de
aprovisionamiento o el just in time (JIT) son, en realidad, otra forma de
expresar la importancia que supone el contemplar la logstica como un proceso
integrado. No obstante, esta integracin requiere necesariamente la utilizacin
de posibilitadores organizativos y de tecnologas de la informacin.

F. Procesos de contacto directo con el cliente. Tradicionalmente, las


actividades que implican un contacto directo con el cliente se encontraban
dentro de las reas funcionales de marketing, ventas y servicios. En cambio,
hoy en da, estos procesos atraviesan muchas ms reas y dependen de otros
tantos procesos, tales como los de logstica, fabricacin o finanzas, en los
cuales la perspectiva del cliente, tanto interno como externo, est presente de
manera continua. Los procesos interorganizativos orientados hacia el cliente
exigen ser tratados con la mayor fluidez posible, adems de ser diseados
conjuntamente entre el proveedor y el cliente. Este ltimo aspecto es bastante
difcil, ya que la mayora de proveedores tienen muchos clientes, siendo
prcticamente imposible disear un nico proceso que satisfaga las
necesidades de todos ellos por igual, aparte de la escasa influencia que las
directrices de una empresa proveedora puedan ejercer sobre los procesos de
sus empresas clientes. An as, la investigacin y toma de decisiones conjunta
entre proveedor y cliente debera ser uno de los objetivos ms importantes de
los siguientes procesos:

- Procesos de marketing: Este tipo de procesos aumenta la probabilidad de


que un cliente realice transacciones, demande un servicio o entre en
relacin con la organizacin. A pesar de todo, y de forma parecida a lo que
ocurra con los procesos de investigacin, la naturaleza abierta de la
actividad de marketing hace que el resultado de sus procesos sea
altamente incierto, siendo esta incertidumbre la principal responsable de
que muchas empresas se resistan a considerar el marketing en trminos de
proceso. An as, la orientacin por procesos puede beneficiar a
subprocesos tales como la definicin y seleccin de mercados, la
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recopilacin y el uso de informacin sobre clientes y mercados y la


planificacin y seguimiento de nuevas iniciativas.
- Gestin de pedidos y otros procesos de ventas: Aunque existen otros
procesos de ventas, tales como la planificacin de la cobertura de ventas, la
gestin y planificacin de las cuentas de clientes, la gestin de contactos y
clientes potenciales y la gestin y seguimiento del equipo de ventas y de
sus resultados, la mayora de empresas con orientacin hacia los procesos
han centrado sus esfuerzos de rediseo de la actividad de venta en la
gestin de pedidos. Este importante proceso engloba un amplio rango de
actividades, desde la preparacin de propuestas de venta hasta la
facturacin y el cobro de los bienes y servicios proporcionados, y es uno de
los determinantes principales de la satisfaccin del cliente, as como de la
buena gestin de los flujos de caja de la organizacin. Para que se
desarrolle con xito, debe encontrarse necesariamente interconectado con
el proceso de ventas. As, muchas organizaciones fabrican productos y
prestan servicios segn las cantidades y especificaciones marcadas por sus
clientes, minimizando a su vez los retardos en las entregas mediante la
utilizacin del denominado sistema gil de produccin. Por todo ello, parece
claro que las ventas, la fabricacin y la logstica deben integrarse en un solo
proceso de funcionamiento fluido, lo cual se consigue, en parte, por la
utilizacin masiva de las tecnologas de la informacin.
- Procesos de servicio: En este caso no nos referimos tanto a los procesos
de prestacin de servicios en sentido amplio, sino ms bien a la gama de
servicios postventa, donde de nuevo se reproduce la relacin productorcliente. Adems de venderse, los productos deben instalarse, mantenerse y
repararse, al igual que sucede con los servicios, habindose convertido esta
actividad en una de las principales fuentes de diferenciacin competitiva,
adems de una parte muy significativa del beneficio total empresarial. As
pues, en cierto sentido, todos los sectores productivos se estn
convirtiendo, en mayor o menor medida, en industrias de servicios.
La calidad de servicio ofrece mltiples dimensiones que, a su vez, conducen
a otros mltiples objetivos potenciales en los procesos de servicio, tales
como:

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Objetivos tangibles (aspecto del personal, instalaciones y dems).


Fiabilidad y formalidad en la realizacin del servicio.
Respuesta (proporcionar el servicio en su debido tiempo y forma).
Competencia (poseer las habilidades y experiencia necesarias).
Cortesa en el trato con los clientes.

Estas dimensiones no suelen encontrarse entre los objetivos de rediseo de


la mayora de procesos empresariales (muy pocas organizaciones
redisean sus procesos con el objetivo de mejorar la cortesa, por ejemplo)
pero, en cambio, son muy valoradas por los clientes, por lo cual deberan
convertirse en el enfoque esencial, tanto para las empresas de servicios
como para las que los proporcionan junto con sus productos.

G. Procesos de gestin. Las actividades de gestin o direccin son las peor


definidas y las menos susceptibles de ser consideradas en trminos de proceso
organizacional. Podra llegarse a argumentar que el propio trmino proceso de
gestin es una paradoja, ya que la estructura de este tipo de actividades rara
vez se documenta, ni tampoco se dirige a clientes

especficos o

individualizados. En efecto, no ha sido hasta las ltimas dcadas que ha


aparecido alguna investigacin emprica acerca de cmo actan realmente los
directivos. En este sentido (Mintzberg et al. 1999), se afirma que el trabajo de
direccin es poco estructurado, discontinuo y caracterizado por tres papeles
primarios: interpersonal, informativo y decisorio. As, los directivos dedican
poco tiempo a las tareas individuales, pasan la mayor parte de su tiempo
resolviendo situaciones ad hoc, suelen cumplir tambin con obligaciones
peridicas, procesan gran cantidad de informacin, tanto objetiva como
subjetiva, que les llega a travs de multitud de medios diferentes y, aunque
confan en las tecnologas de la informacin, gran parte de su trabajo no ha
cambiado sustancialmente desde hace mas de un siglo. A pesar de este
inmovilismo, puede decirse que movimientos como el de la calidad total han
ejercido cierta influencia en los procesos de gestin, en este caso a travs de la
gestin multifuncional, en la que los directivos no solamente se dedican a dirigir
sus propias funciones, sino que tambin gestionan objetivos especficos de

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procesos transversales y multifuncionales. Aunque pueden variar de una


organizacin a otra, generalmente los procesos de gestin suelen enmarcarse
dentro de las categoras siguientes:

- Formulacin de estrategias.
- Planificacin y presupuestos.
- Medida del rendimiento.
- Asignacin de recursos.
- Gestin de Recursos Humanos.
- Comunicacin exterior.
- Creacin y mantenimiento de infraestructuras.

Si se llevan a cabo, dichos procesos revertirn en unas mejores decisiones de


gestin, resultado de la aplicacin de unos enfoques mas actuales de la
informacin y del aprendizaje, entre otros.

3.5

EVOLUCIN DE LA GESTIN POR PROCESOS: DE LA CALIDAD

TOTAL A LA REINGENIERA DE PROCESOS

Como hemos visto hasta ahora, la Gestin de la Calidad Total ha jugado un


papel decisivo en la mejora continua de los procesos organizativos ya
existentes, sirvindose para ello de herramientas tan importantes como el
benchmarking. Sin embargo, si queremos avanzar un poco ms y adentrarnos
en las mejoras organizacionales de tipo estructural, habremos de recurrir
necesariamente a las tcnicas de reingeniera de procesos. En este sentido, y
aunque el concepto no es nuevo 30, la reingeniera se define como la revisin
total y el consecuente rediseo profundo de los procesos, para lograr mejoras
espectaculares en aspectos importantes como los costes, calidad, servicio o
tiempo (Hammer y Champy, 1994; Cuatrecasas, 2005). Del anlisis detallado

30

La reingeniera de procesos se inspira claramente en otras escuelas de pensamiento: comparte con la


Direccin Cientfica del Trabajo su preocupacin por la eficiencia, la participacin y el trabajo en grupo
de la Escuela de las Relaciones Humanas, se sirve de las tecnologas de la informacin y se complementa
con la Gestin de la Calidad. Vanse Hammer y Champy (1994) y Rodrguez y lvarez (2002).

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de cada uno de los aspectos de la definicin se obtienen las siguientes


consideraciones:

- Revisin total: Todas las partes y particularidades del proceso deben ser
cuestionadas profundamente, evitando pasar por alto o dar por hecho
ciertos aspectos tradicionales por considerar que no admiten discusin. La
idea es evolucionar desde cmo se hacen las cosas y cmo mejorarlas
hasta a porqu hacemos las cosas as y cmo se deberan hacer.
- Rediseo profundo: Con ello no se pretende lograr una simple mejora o un
pequeo cambio, sino una remodelacin drstica desde cero de
estructuras y procesos, abandonando las prcticas poco eficientes.
- Mejoras espectaculares: No se trata de realizar pequeos ajustes o
retoques, sino proyectos ambiciosos que impliquen cambios importantes.
En este sentido, ser de gran ayuda la innovacin tecnolgica y los
procesos informticos.
- Orientacin clara hacia los procesos: En detrimento de la organizacin,
personas u otras estructuras, lo que conlleva la adopcin de organigramas
menos jerarquizados.

Los principios clave en los que se basa la reingeniera son los siguientes
(Mateos, 2001):

- Liderazgo de la direccin en el desarrollo de todo el programa.


- La estrategia de la empresa debe guiar y conducir los programas de
reingeniera en su objetivo de crear ventajas competitivas.
- El objetivo ltimo es crear valor para el cliente.
- Observacin continua de las necesidades de los clientes y su grado de
satisfaccin.
- Necesidad de equipos de trabajo responsables y con las mejores
capacidades y habilidades.
- Es necesaria la flexibilidad en la implantacin del programa. Ha de ser
posible modificar los planes de actuacin a medida que se desarrolla el
programa de reingeniera y se observan y evalan los resultados obtenidos.

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- Establecer correctos sistemas de medicin del grado de cumplimiento de


los objetivos.
- Prestar atencin al cambio, especialmente a la dimensin humana, para
intentar evitar o reducir la resistencia al cambio, lo cual podra producir
retrasos en el programa e incluso el fracaso. Hay que evaluar, planificar y
poner en marcha el cambio, teniendo la capacidad de visualizar y simular
los cambios propuestos y la habilidad para analizar el impacto total de
dichos cambios.
- La reingeniera se debe considerar como un proceso continuo en el que se
plantean siempre nuevos retos, y no como un proceso nico que se lleva a
cabo solamente una vez dentro de la organizacin.
- La comunicacin es un elemento esencial para el correcto desarrollo y xito
del programa, no slo a todos los niveles de la organizacin, sino tambin
fuera de ella.

La reingeniera es una estrategia que puede aplicarse a cualquier situacin


dentro de la organizacin, siendo tan beneficiosa en aquellas empresas que
necesiten imperiosamente un cambio para evitar su desaparicin como en
aquellas que deseen mantener o superar la posicin que ocupan frente a la
competencia. A modo de resumen, los beneficios que pueden lograrse con la
reingeniera son los siguientes (Cuatrecasas, 2005):

- Cambio positivo a procesos ms eficientes. Las acciones se llevan a cabo


de forma ms ordenada y siguiendo un orden lgico.
- Comportamiento activo de las personas, que aportan nuevas ideas y
opiniones, implicndose en la evolucin y mejora de los procesos.
- Reduccin de controles y verificaciones en los nuevos procesos, ya que no
se producen errores debidos al diseo.
- Interaccin de trabajos. Varias tareas se convierten en una sola. La
reingeniera es contraria a la divisin del trabajo.
- Mejor organizacin del trabajo. De las estructuras funcionales y jerrquicas
se pasa a equipos de proceso, gerentes entrenadores y estructuras planas
y flexibles.

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Generalmente, la implantacin de la reingeniera en una organizacin se realiza


a travs de las siguientes fases sintticas:

1. Conocimiento y estudio de los procesos actuales (etapas, estructura, etc.).


2. Anlisis profundo de los mismos, de sus puntos fuertes y reas de mejora,
as como la evaluacin de aspectos clave como el coste, la calidad o el
tiempo.
3. Investigacin y bsqueda de nuevos procesos que aporten soluciones
distintas para aumentar la eficiencia.
4. Diseo y documentacin de los nuevos procesos a utilizar (estructura,
proceso de implantacin, etc.).
5. Implementacin de los nuevos procesos, controlando su puesta en
funcionamiento, realizando ajustes o acciones correctivas y verificando los
resultados obtenidos.

En cualquier caso, el xito o fracaso de la implantacin de la reingeniera de


procesos depender en gran medida de las fases iniciales, es decir, del diseo,
del tipo de metodologa empleada, de la justificacin de las importantes
acciones a emprender, del apoyo de la direccin, de los instrumentos con que
cuente la organizacin y de la capacidad de sta a la hora de coordinar las
mltiples iniciativas con que se va a enfrentar (Champy, 1995).

En la mayora de organizaciones convergen numerosos tipos de actividad de


muy diversas caractersticas. Debido a esta gran diversidad y a la complejidad
de algunos procesos, existen altas probabilidades de incurrir en errores y
desaprovechar recursos, tanto humanos como materiales. Una gestin por
procesos estructurada, con los recursos y coordinacin adecuados, y todo ello
unido a la aplicacin de las tcnicas de mejora continua y de reingeniera de
procesos, permitir optimizar de forma significativa la utilizacin de stos,
mejorando la eficiencia, la eficacia y la calidad de servicio, de manera que cada
integrante del proceso, desde el mismo momento de su incorporacin,
conocer cual es la funcin que debe desempear en l sin necesidad de
informaciones adicionales. Por otra parte, las actividades empresariales

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gozarn de una gran transparencia de cara a los stakeholders de la


organizacin.

Por otro lado, esta misma complejidad organizacional, junto con el cambio
radical que representa la implantacin de las tcnicas de gestin por procesos,
van a convertirse en los principales obstculos para el xito de su consecucin.
En efecto, las empresa moderna a menudo se halla sometida a una gran
variabilidad y est regida por personas con formaciones y criterios dispares, las
cuales van a condicionar el transcurrir de cada proceso con sus decisiones.
Igualmente, la organizacin en compartimentos estancos tambin entorpecer
la fluidez de las actividades que conforman los procesos.

3.6 EL CAMBIO ORGANIZACIONAL

El cambio organizacional tiene que ver con el hecho de que las empresas
reestructuran sus organizaciones para evitar costes innecesarios en los
diversos procesos que se llevan a cabo en su interior, captando informacin
sobre el mercado, modificando sus estructuras y procesos, as como la
orientacin de las expectativas y actitudes de su personal. Modificacin
obtenida por la introduccin de nuevas y mejores prcticas tanto en el diseo
de la organizacin como en la gestin de Recursos Humanos: se trata de la
lgica del cambio organizacional (Brunet y Vidal, 2004, 2008). Una lgica en la
que el factor humano es el que une a la organizacin y la motiva hacia los
objetivos. En este sentido, se afirma que las actividades de la direccin, tales
como la planificacin, la organizacin y la toma de decisiones, no son efectivas
hasta que el lder estimula el poder de la motivacin en las personas y las
dirige hacia los objetivos (Llorens y Fuentes, 2001:111).

Desde la ptica de la calidad total y la gestin por procesos, estas prcticas


refuerzan la bsqueda de una competitividad empresarial basada en la calidad
de la produccin y de sus Recursos Humanos, al estar orientadas a la creacin
de valor para el cliente mediante el establecimiento de indicadores como los
ndices de satisfaccin al cliente, la retencin de clientes o las cuotas de
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mercado. ndices que garantizan la excelencia de la actividad y que estn


relacionados con los resultados financieros de la entidad. En este sentido, se
pone de manifiesto la necesidad de la empresa de orientarse a su interior en
busca de las principales fuentes de ventaja competitiva, concretamente las
variables intangibles (el diseo organizativo, polticas de Recursos Humanos,
innovacin tecnolgica, sistemas de planificacin y control, etc.), puesto que la
competitividad de una organizacin radica principalmente en sus factores
internos, y particularmente en la capacidad de sus gestores para desarrollar
habilidades distintivas, para construir alrededor de ellas estrategias y
estructuras organizativas efectivas y eficaces y para conseguir un alto grado de
participacin de los trabajadores en su gestin.

Si efectuamos una revisin de las distintas formas que se utilizan en la


literatura para medir la estrategia competitiva de las empresas, hay una
coincidencia en destacar la importancia de ciertas dimensiones, tales como la
innovacin de producto, la diferenciacin de marketing, el mbito y el control de
costes. Estas dimensiones implican al factor humano, exigiendo a dicho factor
competencias que optimizan el desempeo de las empresas. Por otra parte, las
anteriores dimensiones se justifican en tanto que las

empresas y,

concretamente, las de servicios se enfrentan tanto al reto de mejorar su


productividad y avanzar en la eficiencia de sus procesos como en la mejora de
la calidad de sus prestaciones y adaptarse con rapidez a las crecientes
demandas de sus clientes.

Como seala Garvin (1988), los clientes se inclinan por aquellos productos que
poseen ventajas en las caractersticas de calidad que realmente valoran, sin
sopesar el conjunto de factores de calidad que tenga realmente el producto. Y
podramos agregar que un producto tcnicamente perfecto si no satisface
ninguna necesidad de mercado, es un producto de mala calidad, ya que nadie
lo comprar y, por tanto, la empresa no podr recuperar el capital invertido. Por
ello Juran (1990) defini la calidad como preparado para el uso, queriendo
indicar que los productos o servicios han de estar hechos para ser utilizados de
la forma en que son necesitados por los clientes externos.

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El anterior razonamiento explica que la gestin de la calidad constituya una


tcnica que la literatura de las ltimas dcadas presenta como un requisito
imprescindible para la mejora de la competitividad de las empresas y un factor
imprescindible para garantizar su continuidad a largo plazo. La argumentacin
de apoyo es la siguiente: la bsqueda del logro econmico (la supremaca a
medio y largo plazo, la supervivencia de la empresa y, en definitiva, la
maximizacin del beneficio econmico) por parte del management empresarial,
en un entorno econmico altamente competitivo e incierto, tiene un nuevo
paradigma en torno al cual ordenar y dar sentido a un conjunto de filosofas,
estrategias y prcticas que determinan la transformacin de las formas
tradicionales de organizacin de la empresa. Se trata de la gestin estratgica
de la calidad total. Un enfoque estratgico que ajusta los recursos disponibles
de la empresa a los cambios del entorno y, concretamente, a sus mercados y
clientes, con el objetivo de defender y mejorar la competitividad de la empresa,
y ampliar sus resultados financieros. Se ha producido en los ltimos aos una
proliferacin de estudios empricos que tratan de corroborar cmo las
empresas, a travs de consultores, certificaciones o premios, estn tratando de
aplicar o ser reconocidas como partcipes de la gestin de la calidad, sobre
todo aquellas empresas que pretenden ser lderes en sus mercados o que
aspiran a serlo. Empresas que defienden las ventajas de la gestin de la
calidad en trminos de valor aadido ante su entorno operativo (clientes,
trabajadores y red de empresas involucradas en el proceso productivo), por lo
que se caracterizan por haber optado por una cultura organizativa para la
calidad y cuyo objetivo es tener clientes leales y rentables. As, el concepto de
lealtad se basa en el ofrecimiento continuo de valor por parte de la empresa,
constituyendo el nuevo factor crtico de compra por el cliente.

Por ltimo, hablar de competitividad es tambin considerar el inters por los


costes de la calidad, esto es, reconocer que la calidad es una inversin que
cuesta dinero y que la mala calidad se paga. Este concepto se refiere a los
costes en los que se incurre por razn de falta de calidad en los bienes y
servicios que ofrece la empresa, tanto para el cliente interno como para el
externo. El coste de la calidad debe constituir una de las mayores
preocupaciones de la direccin de las empresas que desean una posicin de
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ventaja competitiva en el mercado. Evaluar los costes de la calidad implica


analizar los procesos para determinar e iniciar acciones correctoras orientadas
a eliminar todas aquellas actividades que no aadan valor. El anlisis ha de
concretarse en un conjunto de aspectos, tanto cuantitativos como cualitativos,
en torno a la calidad del producto. Los cualitativos permitirn adaptar los
productos a los requerimientos de calidad que definen los clientes; por su parte,
los cuantitativos permitirn encontrar una estructura de costes eficiente y
rentable. Dichos aspectos explican la evolucin en la gestin de los Recursos
Humanos de la empresa, tanto de directivos y personas responsables en el
pice estratgico, como de las que componen la lnea intermedia o los propios
grupos operativos.

Por otra parte, tal y como hemos expuesto anteriormente, la implantacin de un


sistema de Gestin de la Calidad supone, y requiere, un cambio profundo en
todos los aspectos relevantes que configuran la organizacin y que
caracterizan su funcionamiento. De hecho, se reconoce que el gran dficit de
los sistemas de Gestin de la Calidad actualmente implantados en las
empresas radica en que, a pesar de lo especificado en los enfoques tericos,
no han logrado un cambio integral de toda la organizacin, olvidando en la
mayora de las ocasiones modificar los aspectos humanos y sociales (Camisn
et al. 2007). Por otro lado, tambin se observa que la mayora de manuales de
Gestin de la Calidad abordan el cambio organizativo de forma superficial y
generalmente parcial, reduciendo el anlisis al cambio de cultura organizativa.
En trminos generales, se hecha de menos en dichos trabajos un anlisis del
Cambio Organizativo considerado como un proceso -fases, roles de los
miembros en cada una de ellas, resistencias y facilitadores del cambio-, as
como la presencia de modelos lgicos, secuencias gua o de hojas de ruta que
orienten a los directivos que pretendan implantar un sistema de Gestin de la
Calidad.

En este sentido, puede definirse el cambio organizativo como una observacin


emprica de diferencia en forma, calidad o estado a lo largo del tiempo en una
entidad organizativa, a partir de la introduccin deliberada de nuevas formas de
pensar, actuar u operar, persiguiendo una adaptacin al entorno o una mejora
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de resultados (Camisn et al. 2007). Puesto que existen diferentes tipos de


cambio segn la perspectiva desde la que ste se estudie, para completar la
definicin anterior se plantean cuatro dimensiones que a su vez servirn para
identificar dos tipos extremos de cambio en cada una de ellas, teniendo en
cuenta que las variaciones observadas en la realidad de las organizaciones no
tienen porqu asociarse totalmente con un tipo concreto, ya que mas bien se
trata de una graduacin. Las cuatro variables mencionadas son las siguientes:

Alcance o intensidad del cambio. Segn el cual puede distinguirse entre


cambios incrementales, evolutivos o de primer orden, en los que slo
varan

algunos

aspectos

no

esenciales,

cambios

estratgicos,

revolucionarios o de segundo orden, que implican la transformacin de


un estado a otro completamente diferente, alterando la esencia de la
organizacin.
-

Origen. Distingue los cambios reactivos, surgidos como respuesta a un


fenmeno o estmulo externo, de los proactivos o anticipativos, los cuales
tratan de actuar antes de que otras fuerzas exijan el cambio.

Grado de necesidad. Diferenciando los cambios imprescindibles,


necesarios para la supervivencia de la organizacin, de los cambios
oportunos o planificados, que persiguen conseguir deliberadamente una
mejor situacin.

Velocidad del cambio. En virtud de la cual, stos pueden ser rpidos, de


transicin fugaz de un estado a otro, o bien paulatinos, desarrollados lenta
y planificadamente.

Finalmente, en cuanto a los objetivos perseguidos en la implantacin de


cambios organizativos, los ms comunes son: 1) La bsqueda de adaptacin a
las condiciones cambiantes del entorno; 2) La mejora de los resultados, en el
cual las prdidas o la mala gestin actan como catalizadores del cambio, de
forma que los directivos emprendan acciones para subsanar dichos problemas,
y por ltimo, 3) la flexibilidad, objetivo muy vinculado al anterior y perseguido
por las organizaciones para explorar nuevas ideas, procesos o mercados,
disminuir costes fijos y conseguir una ventaja competitiva.

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Finalmente, queremos destacar que la gestin de la calidad y por procesos


constituye una autntica cultura corporativa que valora en gran medida la
satisfaccin de los clientes, implicando la adopcin de un sistema de direccin
completamente centrado en ellos y reforzando la creacin de una cultura que
tiene como fuerza motora la satisfaccin de sus necesidades en cualquier
momento. En este sentido, la filosofa que subyace a la gestin de la calidad es
que existe una relacin entre empleados que realizan unos determinados
procesos para otros empleados con el objetivo de aadir valor al trabajo, tarea
o producto hecho. Para conseguirlo, la gestin de la calidad puede concebirse
como un programa de involucracin (compromiso/implicacin/participacin) de
los Recursos Humanos que requieren la gestin de la calidad, constituyendo
una de las motivaciones que subyace en esta investigacin. Motivacin que se
sustenta en el hecho de que la gestin de la calidad como estrategia de
negocio, pretende lograr que las empresas se adapten al nuevo escenario
econmico, y uno de los elementos clave de esta filosofa est en considerar
que los procesos y sus soportes (los Recursos Humanos y organizativos)
constituyen una variable clave sobre la que se debe redisear la estructura
interna de la empresa y sus fronteras para operar con ms eficiencia,
flexibilidad y eficacia. Rediseo en base a la creacin de grupos y equipos de
trabajo que estimulen la reduccin de los niveles jerrquicos en la organizacin
e impulsen la horizontalizacin de la estructura, facilitando la rapidez de
respuesta de la misma.

La filosofa de la gestin de la calidad hace hincapi en la importancia que tiene


el margen de maniobra de la empresa (eleccin estratgica) en su adaptacin
al entorno y en su capacidad de influir sobre l, y para ello impone la mejora
continua de los procesos. Y es que la gestin de la calidad es una tcnica de
cambio planificado para que la empresa pueda continuar desarrollndose en un
entorno ms exigente y, adems, pueda aprovechar o explotar nuevas
oportunidades de negocio. Se trata de activar una cultura de mejora continua
que multiplique lo que hoy se denomina la inteligencia de la empresa. As, la
gestin de la calidad ha de estar presente en todo el proceso de creacin de
valor, desde que el producto se concibe y disea hasta su lanzamiento al
mercado y posterior servicio postventa. La calidad afecta a todos los niveles de
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la organizacin al abarcar el conjunto de procesos que realiza, y el motivo est


en que la calidad ha de ser lo primero en la forma de pensar y de actuar en los
negocios. Para ello se impone la necesidad de sistematizar toda la informacin
relativa a la organizacin de la calidad, crendose para este fin un sistema
documental en el cual se ha de plasmar la operativa de trabajo para producir la
calidad en la empresa.

3.6.1 Direccin de Recursos Humanos y Gestin de la Calidad

La principal responsabilidad de la organizacin es la obtencin de una


rentabilidad a travs del desarrollo de un conjunto de actividades en las que los
costes de funcionamiento sean inferiores al precio que el mercado est
dispuesto a pagar por sus productos y/o servicios 31. Consecuentemente,
cuando hacemos referencia a la gestin empresarial sta tiene que ver con los
siguientes tres aspectos: 1) La gestin estratgica (se refiere a la definicin y
eleccin de la combinacin de negocios a los que se dedica la empresa, o a los
que espera dedicarse en el futuro); 2) La gestin estructural (en los negocios
actuales y futuros se precisan recursos de todo tipo, fsicos, financieros,
humanos, tecnologas, conocimientos, etc., as como los desarrollos de los
mismos y sus formas de relacin y combinacin, incluyendo el diseo
organizativo), y 3) la gestin operativa (recoge las actuaciones de
funcionamiento, entrega, servicio y administracin, en sus diferentes formas. La
gestin operativa representa el movimiento de los flujos de la empresa, tanto
de productos y servicios como de informacin o financieros). Estos tres
aspectos de la gestin corporativa buscan los mejores resultados, es decir,
economizar costes de funcionamiento (lase costes de coordinacin y
motivacin). Al logro de los mejores resultados contribuye la mejora continua
de los procesos. Dicha mejora impone una nueva forma de entender la
empresa: ya no slo como unidad de produccin, sino como proyecto de
cooperacin. No se trata slo de administrar y gestionar unos recursos, sino de

31

En las administraciones pblicas, el objetivo de rentabilidad se equipara al de eficiencia, consistente en


lograr los mejores resultados en cuanto a satisfaccin del inters general al mnimo coste.

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dinamizar y movilizar las capacidades humanas y armonizar la voluntad de un


grupo humano.

Concretamente, esta movilizacin, en el mbito de la gestin de la calidad, ha


de ser organizada con el propsito de lograr un producto/servicio de calidad
hacia los clientes internos. Mediante esta dinamizacin, una organizacin se
revaloriza ms en cuanto a su capacidad para satisfacer las necesidades de los
clientes externos. Y es que un tratamiento adecuado hacia los empleados
puede implicar una mejora en el servicio que prestan al cliente final; sin
embargo, esta perspectiva es incompleta, es necesario complementarla con
una Direccin de Recursos Humanos acorde a la situacin de la empresa. En
este sentido, muchos de los principios que sostienen la direccin de la calidad
estn estrechamente relacionados con reas concretas de Recursos Humanos
que pueden producir un efecto positivo sobre la calidad (Claver et al.
1999:160).

En relacin a lo anterior, en bastantes ocasiones se constata que la


implantacin de sistemas de calidad no est dando los resultados esperados,
debido principalmente a la incapacidad de dichos sistemas para cambiar las
actitudes y valores de los miembros de la organizacin, en orden a lograr el
compromiso necesario para la obtencin de un mayor grado de desempeo y
un esfuerzo sostenido en la mejora incremental de procesos y productos. Estas
evidencias han llevado a la necesidad, por parte de las organizaciones que
implantan sistemas de Gestin de la Calidad, de adoptar enfoques especficos
de Direccin de Recursos Humanos orientados a conseguir el compromiso de
los empleados, para que stos ejerzan su esfuerzo discrecional en pro del logro
de los objetivos colectivos y de la mejora continua de la organizacin. Dicho
compromiso resulta un factor clave de xito para lograr, a travs de la
conjuncin de una fuerza de trabajo ampliamente formada y de tecnologas
flexibles, empresas capaces de responder a las necesidades del mercado a
travs de productos, servicios y procesos en continua evolucin.

Esta nueva forma de entender la organizacin es encumbrada por la literatura


en torno a la gestin de Recursos Humanos. El denominador comn de esta
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literatura es la creencia de que la posesin de un personal motivado y


cualificado es un recurso estratgico, del que depende la capacidad de la
empresa para generar beneficio. Basndose en esta concepcin de empresa,
se predica la transicin de una cultura de personal normativa-laboral a una
cultura de integracin, de dilogo, de implicacin, de identificacin de la
plantilla con la empresa. As, bajo el lema de prcticas de alto rendimiento se
agrupan un conjunto de orientaciones, polticas y prcticas empresariales de
gestin de los Recursos Humanos cuyo nexo es el objetivo de lograr el mximo
nivel posible de alineamiento, implicacin y productividad de los empleados. Un
hilo conductor de estas polticas es la bsqueda del mayor grado de
identificacin entre las expectativas y preferencias individuales, y los objetivos
de rendimiento derivados de la estrategia de empresa. Qu hace de la
empresa un lugar atractivo para los empleados? Bsicamente, la alta calidad
de tres relaciones interconectadas: entre los empleados y sus trabajos, de los
empleados entre s, y entre ellos y sus mandos (Longo, 2004: 47).

Estas tres relaciones sintetizan la filosofa de la Calidad Total. Filosofa para la


que las unidades organizacionales de las empresas necesitan actividades
internas activas dirigidas a su personal, con el propsito de lograr el
desempeo deseado en sus relaciones con los clientes, lo que tiene un impacto
directo en las dimensiones funcionales de la calidad. Los empleados se
consideran clientes internos, y los trabajos, servicios internos; mientras tanto,
las organizaciones se esfuerzan en disear operaciones/servicios que logren
mejor las necesidades de aquellos (Llorens y Fuentes, 2001:85). De hecho,
bajo un ambiente de calidad, la direccin da prioridad al proceso y muestra un
mayor inters por el esfuerzo de las personas para conseguir los objetivos, y
por tanto los resultados. En este sentido, la direccin debe delegar el control
de calidad en el mayor grado posible a los empleados, generndose as las
siguientes ventajas: a) El proceso de retroalimentacin se acorta, y por tanto se
produce una respuesta ms rpida a los problemas de calidad; b) Una mayor
participacin de la mano de obra, y c) una menor carga de trabajo para los
gerentes al delegar en los empleados (Claver et al. 1999:155).

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Por otra parte, los clientes internos han de poder compartir el conocimiento. Y
ello nicamente es posible dentro de organizaciones por procesos y proyectos,
asumiendo que hay que medir los costes de coordinacin de las distintas
formas organizativas y optar por aquellas que logren una mayor eficiencia a
travs de las relaciones, dentro de la propia empresa, entre los Recursos
Humanos que componen la misma. Recursos que deben tener una mirada
siempre puesta en el proyecto estratgico de la organizacin y en sus objetivos
para contribuir a su desarrollo y potenciacin. Para ello, se destaca que los
empleados son un activo valioso de la empresa, afirmndose que, si bien la
tecnologa y el capital son, sin duda, factores condicionantes de la evolucin de
la empresa, por encima de ellos el factor humano tiene un protagonismo
especfico. Y lo tiene en tanto que las rentas obtenidas por una empresa
pueden deberse no exclusivamente a la posesin de los mejores Recursos
Humanos, sino a que dichos recursos se han utilizado mejor que en las
empresas de la competencia. Por ello, la clave para que el factor humano se
transforme en el activo principal de la empresa, y se implique en la mejora del
trabajo diario, la tiene la direccin que ha de implementar las siguientes
exigencias: 1) Actitud proactiva al cambio; 2) Flexibilidad; 3) Asuncin de
riesgos; 4) Visin de futuro; 5) Motivacin constante, y 6) trabajo creativo o en
equipo.

En definitiva, se trata de asegurar que los individuos saben, pueden y quieren


desempear mltiples papeles y funciones, crear e improvisar cuando sea
necesario y ser protagonistas del proceso de mejora continua. Para ello, la
Direccin de Recursos Humanos buscar fomentar entornos de trabajo ms
cooperativos, productivos, flexibles e innovadores, en los que se reconozca el
valor de las personas como el factor clave de xito imprescindible para lograr la
satisfaccin del cliente y la consecucin de los objetivos de la organizacin. En
este sentido, a pesar del papel central de la Direccin de Recursos Humanos
en la Gestin de la Calidad, sta tan slo remarca -y de un modo muy generalla necesidad del compromiso de los trabajadores y de un cambio en la cultura
de la organizacin. Sin embargo, poco se dice sobre el modo de lograr dichos
cambios, subyaciendo nicamente la idea de que los operarios obtendrn
motivacin intrnseca derivada de la accin de liderazgo de los directivos y por
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el hecho de participar en las actividades de mejora continua (Camisn et al.


2007).

Resulta prcticamente imposible poder asumir con xito las complejas tareas
que implica la gestin de la calidad sin una posicin proactiva hacia el cambio
organizacional (Brunet y Vidal, 2004, 2008). El obstculo principal para
modificar la forma y el estilo de gestionar es, sin duda, el desarrollo de la
cultura organizacional. Desde este planteamiento, la consecucin de ventajas
competitivas presupone el desarrollo de la cultura corporativa con la finalidad
de crear valor a travs de la mejora en el desempeo de sus Recursos
Humanos.

Se

subraya

entonces

que

las

empresas

presentan

unas

caractersticas productivas de uso y de gestin de la fuerza de trabajo


netamente diferenciadas de los anteriores criterios fordistas y tayloristas. Para
ello se considera clave poseer Recursos Humanos de calidad, dispuestos a
aceptar y alcanzar los objetivos y valores de la empresa. Uno de los rasgos
caractersticos de la evolucin de las empresas en las ltimas dcadas del siglo
XX es que estas optan por un diseo interno ms descentralizado, es decir, con
una estructura de niveles ms ligera para acercar la capacidad de decisin al
mbito donde est la informacin y el conocimiento, ya que cuando el
trabajador evala la situacin, toma la decisin y la implementa, se siente
plenamente responsable del proceso. Por el contrario, si la informacin y las
decisiones se aprueban a travs de una amplia cadena de mando, esto es, si
intervienen mltiples participantes, entonces nadie se siente plenamente
responsable del mismo. En esta circunstancia, se considera que el beneficio de
la descentralizacin es notable, ya que permite una mayor utilizacin del
conocimiento especfico de la empresa. Ello ha trado consigo la necesidad de
cambiar el estilo de direccin y el rol de los trabajadores que tienen bajo su
responsabilidad laboral a otros.

Este cambio, que tiene que producirse a lo largo de toda la cadena de mando,
exige un estilo de direccin ms orientado a la funcin de entrenar, promover e
implicar, y menos hacia la supervisin y el control. El nuevo estilo de direccin
es

consecuencia,

primero,

de

los

diseos

organizativos

flexibles,

caracterizados por el aprendizaje y la adaptacin a un entorno cambiante. Se


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trata de un sistema de organizacin que cambia su volumen de actividad y su


estructura y tamao en funcin de las exigencias cambiantes del mercado. En
este proceso de adaptacin y cambio, resultan esenciales los aspectos
procesuales, que adoptan un papel central como mecanismos de control.
Segundo, el trabajo en los diseos flexibles se plantea como un trabajo en
equipo, y en el mismo se busca la integracin y compromiso del cliente interno,
aportando este sus conocimientos formales e informales para la mejora de la
calidad de los productos y procesos. Y tercero, el nuevo estilo de direccin es
consecuencia de que la ventaja competitiva se busca a travs de la formacin,
la cualificacin de los Recursos Humanos y el desarrollo de una fuerza de
trabajo altamente capacitada, con el objetivo de gestionar mejor la informacin
y el conocimiento de sus trabajadores, y como una va de intensificacin del
trabajo. Esta fuerza de trabajo incluye "a un grupo muy grande de ejecutivos,
profesionales y tcnicos, que forman un trabajador colectivo; es decir, una
unidad de produccin compuesta por la cooperacin entre una variedad de
individuos inseparables (Castells, 1998:379).

La evolucin en el estilo de direccin constituye una opcin estratgica a fin de


poder combinar costes ms favorables con ventajas de estructuras
organizativas menos jerarquizadas y ms planas. Para ello las empresas
subdividen sus departamentos en utilidades de tamao reducido, reubicndolos
donde puedan actuar con la mayor rentabilidad y aprovechar el entorno local.
La produccin intensiva en mano de obra, de altos costes, se transfiere a las
regiones de bajos salarios, mientras que la produccin intensiva en
conocimientos y los servicios se ubican en regiones con mano de obra muy
cualificada e infraestructura informativa bien desarrollada (Descy y Tessaring,
2002:162). Por otro lado, las estructuras organizativas menos jerarquizadas y
ms planas imponen nuevos requisitos en trminos de competencias y
formacin, y es que la integracin en un solo empleo de operaciones
anteriormente separadas, la transformacin del trabajo en un proceso de
resolucin de problemas, la mayor importancia del trabajo informativo, etc.,
afectan seriamente a las capacidades requeridas y con ellas a las necesidades
formativas de la empresa (Descy y Tessaring, 2002:168).

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A efecto de optimizar las ventajas competitivas que el capital humano ofrece a


las empresas, se afirma que los principales desafos para dirigir los Recursos
Humanos son: 1) La distribucin de competencias: llevar las competencias
profesionales correctas all donde sean necesarias en una empresa; 2) La
difusin de conocimientos e innovaciones: extender conocimiento y prcticas
por toda la empresa, y 3) la deteccin y el desarrollo de talentos: detectar quin
tiene aptitud para funcionar con eficacia en una empresa, y desarrollar esas
aptitudes. Por otra parte, la gestin por competencias tiene que ver con el
comportamiento humano en el trabajo, y es la manera actual de gestionar la
estructura profesional y la fuerza de trabajo de la empresa. Una gestin que
presupone una visin unitarista de la empresa, y que est asociada a la
integracin de los trabajadores. Integracin cuyo significado es el de crear las
condiciones necesarias para estimular la motivacin y el inters por el trabajo.
Para ello hay que impulsar la concepcin de la empresa como una comunidad
de intereses compartidos entre capital y trabajo y, por tanto, crear una identidad
comn en relacin con los objetivos de la empresa (Martn Artiles, 2003:182).

Se asume, as, una visin de la empresa como sistema integrado, con roles
bien definidos, donde las distintas funciones y niveles jerrquicos, contribuyen
a la maximizacin de los objetivos. Esta visin ignora la existencia de actores,
intereses e interpretaciones mltiples en la empresa. Ignora, por tanto, la
existencia del conflicto y el carcter construido (y siempre provisional) de la
cooperacin. Y no nos referimos slo al conflicto capital-trabajo y derivados,
central en una sociedad capitalista, sino al carcter construido de las
decisiones y cursos de accin en general, donde deben combinarse tipos de
conocimientos distintos dentro de un contexto de informacin insuficiente y
presin de tiempo (Albizu y Olazaran, 2003:31).

Dicha concepcin est vinculada al desarrollo de la lgica organizativa de


diseos cada vez ms planos y con vnculos laborales ms flexibles. Diseos
cuya prioridad organizativa es el logro de mejoras de desempeo de los
trabajadores y de la organizacin. Por otro lado, la evolucin en los diseos se
legitima en base a la realizacin prctica en el gobierno organizacional de lo
que se denomina las tres E: economa, eficacia y eficiencia. Las tres E
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sintetizan la preocupacin gerencial por la reduccin de costes y la medida del


performance, tanto individual como de la organizacin. Dichas tres E estn
asociadas a la gestin de las competencias, en base a la creencia de que la
fuerza de trabajo es una de las claves para lograr la ventaja competitiva en el
entorno, cada vez ms competitivo, con el que se enfrentan los directivos de
Recursos Humanos. Asimismo, una de las herramientas para reducir la
incertidumbre de dicho entorno es la gestin, en la cual se considera que las
personas adquieren y desarrollan sus competencias fuera de la organizacin y
dentro de ella.

Cuando la cualificacin laboral de las personas dependa casi exclusivamente


de sus conocimientos o recursos tcnicos y la vigencia de stos era muy
delimitada en el tiempo, el peso de las que se adquiran en el exterior era
incomparablemente mayor: buena parte del xito estribaba en encontrar a la
persona adecuada para la tarea. Hoy se tienen en cuenta competencias de
difcil adquisicin externa y, por otra parte, las tareas cambian constantemente.
Las personas nos vemos obligadas a desarrollar y actualizar nuestras
competencias de forma permanente para estar a la altura de lo que el trabajo
nos pide. Todo ello ha incrementado notablemente la importancia de aquellas
competencias que se adquieren y desarrollan despus de la incorporacin de la
persona a la organizacin (Longo, 2004:101). La gestin por competencias
permite, adems, la recuperacin del concepto de profesin frente al de puesto
de trabajo, y, por otro, reemplaza la nocin de funcin y tarea por la de
competencia, resolvindose, as, la necesidad que tienen las organizaciones de
contar con trabajadores apropiados en el adecuado puesto de trabajo,
asegurndose de que disponen de las competencias requeridas a efectos de
lograr un rendimiento ptimo a nivel individual y colectivo, y que ha de
desembocar en la generacin de valor aadido para los accionistas e
inversores. Para ello se disea e implanta gerencialmente una ingeniera
cultural que persigue cambiar las actitudes de los trabajadores a favor de la
empresa, de los objetivos empresariales. El nuevo consenso industrial basado
en los valores asociados a la cultura organizativa de la calidad tratar, por
tanto, desde el punto de vista empresarial, de superar el tradicional e histrico

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enfrentamiento entre capital y trabajo (cultura de la empresa dbil) por una


lgica de colaboracin mutua (cultura organizativa fuerte) (Lahera, 2004:72).

Por ltimo, este nuevo consenso presupone, tambin, que el comportamiento


de las empresas no es una mera consecuencia de la estructura de mercado en
que se encuentran ubicadas. En las formulaciones tericas ms recientes se
hace hincapi en la primaca de las empresas en la configuracin de la
estructura sectorial, explicndose cmo a travs de la estructura profesional de
la empresa (que debe ser utilizada de forma flexible, ampliando el mbito de
actuacin de un trabajador a varios puestos de trabajo de contenido profesional
afn o adyacente, de tal modo que los trabajadores sean intercambiables entre
s y la empresa pueda responder mejor a las circunstancias que pueden
producirse en la ejecucin de sus procesos de negocio) se pueden lograr
ventajas competitivas frente a las empresas rivales. Y es que en tanto que la
estructura profesional de la empresa debe fomentar que cada trabajador aporte
lo mejor de s mismo a la organizacin, se afirma que el capital humano y/o
Recursos Humanos de la empresa son el gran protagonista en la bsqueda de
ventajas competitivas (Brunet y Belzunegui, 2005).

A pesar de todo, queda an mucho camino por recorrer en este aspecto,


encontrndose a faltar una propuesta de Gestin de la Calidad plenamente
aplicable en la que se integren y consideren de forma conjunta el diseo de
puestos de trabajo y las diversas polticas de Recursos Humanos -seleccin,
formacin y desarrollo, sistemas de evaluacin y sistemas de incentivos-. As,
mientras se dedica mucha atencin a la formacin o al despliegue de equipos
de trabajo, las prcticas de seleccin, los sistemas de evaluacin del
desempeo y los sistemas de incentivos apenas son tratados.

3.6.2 Equipos de trabajo y Gestin de la Calidad

En el mbito de la Gestin de la Calidad, el trabajo en equipo se configura


como una prctica fundamental que posibilita el compromiso de los empleados
y su participacin en la mejora continua de procesos, productos y servicios. En
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este sentido, una primera aproximacin al concepto lo constituye el grupo de


trabajo, entendido como el conjunto formado por un determinado nmero de
personas que interactan para compartir informacin y tomar decisiones, a fin
de ayudar a cada integrante a ejecutar su tarea, a alcanzar sus objetivos
individuales y a desarrollarse dentro de su rea de responsabilidad (Robbins,
1998). En base a lo anterior, un equipo de trabajo se define como un conjunto
formado por un nmero reducido de miembros con habilidades tcnicas y
personales complementarias que interactan en el logro de un objetivo comn,
el cual requiere un esfuerzo conjunto y sinrgico que facilitar la obtencin de
un resultado del que todos sern responsables de forma colectiva.

As pues, un equipo de trabajo se diferencia de un grupo en la existencia de


objetivos colectivos, en la doble responsabilidad -individual y mutua- de sus
miembros, en la complementariedad de sus habilidades y en el efecto sinrgico
del esfuerzo conjunto, as como tambin en que su grado de eficacia se mide
directamente, a travs de los resultados del trabajo colectivo. En cambio, la
eficacia de un grupo se mide de manera indirecta, observando su influencia en
otros indicadores como, por ejemplo, en el rendimiento econmico de la
empresa.

Conocidas las caractersticas bsicas del equipo como forma de organizacin


del trabajo, se pasa a analizar los beneficios generales de su implantacin. En
este aspecto, las razones por las que los equipos se convierten en la unidad
bsica de trabajo son numerosas, destacando las siguientes: 1) Aumento de la
motivacin de los empleados, su satisfaccin y su compromiso con la
organizacin; 2) Mayor flexibilidad; 3) Mejor utilizacin de los talentos,
conocimientos y experiencia del personal; 4) Mejor coordinacin entre los
departamentos; 5) Mayor capacidad para hacer frente a la complejidad de la
tarea, y 6) mejora de los niveles de productividad, eficiencia y eficacia, as
como de los resultados empresariales. Sin embargo, los equipos de trabajo no
pueden considerarse por s solos una solucin universal capaz de mejorar el
rendimiento organizativo sin ms. En este sentido, su implantacin generar
unos costes derivados del cambio en la unidad bsica de produccin -de
individual a colectiva-, requiriendo una reorganizacin, un reajuste de todas las
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variables de diseo, la reasignacin de los recursos entre los equipos, una


importante inversin en formacin y un cambio en el estilo de direccin.

En el mbito concreto de la Gestin de la Calidad, los beneficios de la


implantacin de equipos de trabajo se traducen en las diferentes funciones que
stos desempean, las cuales pueden sintetizarse en las siguientes (Camisn
et al. 2007):
Mecanismo impulsor. Facilita el proceso de implantacin en sus primeras
fases. As, los equipos constituyen un potente dispositivo de recogida de
informacin necesaria para emitir el diagnstico sobre el estado inicial de la
empresa respecto a la Gestin de la Calidad, identificar las principales
fuentes de coste de no calidad e iniciar la descripcin grfica de procesos y
procedimientos.
Mecanismo de participacin. Proporcionando un espacio de relacin que
facilita la implicacin activa de todos los miembros de la organizacin en la
implantacin y desarrollo del sistema de calidad. En este caso, los equipos
actan como mecanismo de soporte a los flujos de informacin que
permiten la circulacin fluida y el feedback en todos los sentidos y
direcciones.
Mecanismo de fomento del proceso de bsqueda de mejora continua.
La estructura paralela de equipos es el mbito organizativo en el que los
operarios analizarn la informacin generada por su trabajo, identificando
desviaciones, variabilidades no deseadas u otros problemas de calidad,
formulando una solucin en consecuencia.
Mecanismo de incremento del grado de flexibilidad organizativa.
Actuando como dispositivos de enlace que faciliten el intercambio de
informacin, incrementando su capacidad de procesamiento de la misma y
de adaptacin al cambio.

As pues, se constata la existencia de una relacin estrecha y bidireccional


entre la aplicacin de los equipos y la Gestin de la Calidad. Por un lado, los
equipos de trabajo permiten establecer condiciones que contribuyen a generar
un determinado nivel de confianza, compromiso con la tarea, valores comunes
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y unidad de esfuerzo entre los miembros de la organizacin; y por otro lado, el


proceso de implantacin de un sistema de calidad genera el contexto
organizativo propicio para asegurar el xito en la implementacin y el desarrollo
de los equipos (Escrib, 2003). A su vez, y continuando en el marco de la
Gestin de la Calidad, los equipos de trabajo pueden clasificarse en las
siguientes categoras (Camisn et al. 2007):
Comits de calidad. Son equipos multifuncionales cuyo objetivo es
disear, iniciar y desarrollar el proceso de implantacin del sistema de
calidad. Tras su implantacin, la funcin bsica de los mismos se centrar
en la evaluacin y el mantenimiento de dicho sistema, actuando de forma
paralela a la estructura organizativa de la empresa.
Crculos de calidad. Prctica muy arraigada en Japn. Se trata de
pequeos grupos de empleados del mismo nivel jerrquico que realizan una
tarea idntica o similar en un rea de trabajo comn, procediendo de la
misma rea funcional y dependiendo del mismo supervisor. Sus miembros
se renen voluntaria y peridicamente, y son entrenados para identificar,
seleccionar y analizar problemas y posibilidades de mejora relacionadas
con su trabajo, recomendar soluciones, presentarlas a la direccin y, si sta
las aprueba, llevar a cabo su implantacin. Pese a tratarse de equipos
permanentes, su capacidad de decisin es limitada, ya que tan slo
plantean sugerencias. La implantacin de estos equipos no altera la
estructura organizativa existente, puesto que estn integrados por
empleados de la misma rea funcional y nivel jerrquico. Su papel
fundamental en el sistema de calidad se orienta hacia la mejora incremental
y continua de los procesos.
Equipos de mejora. Constituidos por personas de igual o distinto nivel
jerrquico, y de la misma o de diferentes reas funcionales. Su participacin
es obligatoria y su finalidad buscar y plantear soluciones que resuelvan
problemas

concretos

relacionados

con

los

procesos.

Una

vez

desaparecidos dichos problemas o identificadas las reas de mejora, los


equipos suelen disolverse o desaparecer.
Grupos autodirigidos o autnomos. Totalmente integrados en la
estructura organizativa de la empresa, estn compuestos por un conjunto
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de personas de distintas reas funcionales cuya participacin es obligatoria


y de carcter permanente. Tienen por finalidad la realizacin y ejecucin de
las tareas propias de su puesto, controlar el resultado obtenido y
responsabilizarse de manera colectiva de la mejora continua de los
procesos en los que estn implicados.

En cuanto al papel de dichos equipos de trabajo en los diversos enfoques de


Gestin de la Calidad, se constata que cuando la organizacin aplica un
enfoque de CWQC, los equipos ms utilizados son los comits de calidad y los
equipos de mejora, los cuales fomentan la participacin de los empleados en la
mejora incremental de los procedimientos en los que trabajan. En cambio, en
un marco de GCT, de abasto ms amplio que el anterior, suelen implantarse
todo tipo de equipos, especialmente los grupos autnomos, puesto que dicho
enfoque fomenta en mayor medida la descentralizacin colectiva de la
capacidad para tomar decisiones. En cualquier caso, en el mbito de la Gestin
de la Calidad, una vez que la empresa se plantea la utilizacin de equipos de
trabajo, con independencia del enfoque seguido y del tipo de equipo a
implantar, ser necesario que la direccin realice un estudio previo para
determinar si la aplicacin de dichos mtodos resulta apropiada, dadas las
caractersticas de la organizacin y de las tareas que realiza. Por otro lado,
durante la fase de desarrollo de los equipos, dicha direccin deber igualmente
tener en cuenta tanto los factores del contexto organizativo externo como los
factores internos del grupo, as como la formacin de sus integrantes y el
diseo de un sistema adecuado de indicadores. Este ltimo aspecto jugar un
papel fundamental en la evaluacin y reconocimiento de los miembros
integrantes, fomentando la responsabilidad y el compromiso de los mismos,
tanto a nivel particular como en relacin al rendimiento colectivo del equipo.

3.6.3 Cultura organizativa y Cultura de la Calidad

En el presente apartado se aborda la cuestin del cambio cultural derivado del


proceso de implantacin de un sistema de Gestin de la Calidad, as como la
Cultura de la Calidad resultante. A tal fin, en primer lugar se repasa el concepto
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de cultura organizativa, entendida como un modelo de presunciones bsicas,


inventadas, descubiertas o desarrolladas al ir aprendiendo a enfrentarse con
sus problemas de adaptacin externa o de integracin interna, que hayan
ejercido la suficiente influencia como para ser consideradas vlidas y, en
consecuencia, ser enseadas a los nuevos miembros de la organizacin como
el modelo correcto de percibir, pensar y sentir estos problemas (Schein,
1985:6). Una vez definido dicho concepto, en primer lugar se plantea la
disyuntiva entre la posibilidad de su estudio de manera aislada, o bien como
parte integrante de un determinado contexto. En este sentido, no debe
olvidarse que en la organizacin confluyen una serie de procesos culturales de
diversa procedencia que se mezclan en su seno, dando lugar a algo distinto,
coherente y compartido por sus miembros. Entre estas culturas se encuentran
principalmente las nacionales, las regionales o geogrficas y las de los diversos
sectores profesionales que integran la organizacin. Por otro lado, tambin se
plantea la posibilidad de contemplar la cultura organizativa como un todo
unitario, homogneo y compartido por todos los empleados, o bien como un
concepto heterogneo y diferenciado en funcin del grupo de que se trate. En
relacin a este aspecto, se habla de cultura dominante y de subculturas
diferenciadas, o de organizaciones de cultura fuerte y de cultura dbil o
limitada.

Una vez descrito el concepto de cultura organizativa, pasamos a identificar los


elementos que la integran. As, en el nivel ms bsico o ncleo encontramos
las creencias y suposiciones, que representan lo que los miembros de la
organizacin creen como cierto y real sin discusin y que, por tanto, determina
su forma de percibir, pensar y sentir el mundo. Por encima de estas
presunciones e ideas bsicas existe un segundo nivel integrado por un
conjunto de valores, entendidos como cualidades de la realidad que nos rodea
y que se consideran bienes, por lo que son apreciados y estimados. Muy
ligados a estos valores estn los principios, que se constituyen en un conjunto
de normas fundamentales no escritas que rigen el pensamiento y la conducta,
permitiendo a los miembros de un grupo conocer qu se espera de ellos en
cada situacin. Finalmente, el tercer nivel, denominado estilo, est integrado
por un conjunto de elementos visibles que permiten expresar, transmitir y
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proyectar hacia el exterior los valores y principios de la organizacin, y se


manifiesta a travs de las acciones de sus miembros observables desde el
exterior.

En cuanto a sus funciones, la cultura organizativa permite, en primer lugar,


definir los lmites y diferenciar la organizacin del exterior, en general, y de
otros entes sociales, en particular, transmitiendo a sus miembros un
sentimiento de identidad y de pertenencia, facilitando a su vez el compromiso
de stos con las metas e intereses colectivos. Por otra parte, la cultura puede
ser un potente mecanismo de coordinacin y control del comportamiento, ya
que acta como aglutinante social y mantiene cohesionada la organizacin, al
proporcionar criterios comunes sobre lo que se debe y no se debe hacer,
orientando los comportamientos y actitudes de sus miembros y proporcionando
cierto grado de estabilidad social. Esta segunda funcin tiene una importancia
cada vez mayor en las organizaciones complejas, donde los mecanismos de
coordinacin y control clsicos presentan dificultades de aplicacin y eficacia
limitada. Sin embargo, la cultura organizativa tambin puede ser una slida
barrera frente al cambio. Por ejemplo, en el caso de organizaciones con
culturas fuertes que se muevan en entornos muy dinmicos que requieran
cambiar o reajustar con frecuencia sus principios, valores y creencias,
relacionarse con otras organizaciones o admitir personal de diversos perfiles
profesionales.

Llegados a este punto, y vista la enorme incidencia de la cultura sobre las


organizaciones, cabe preguntarse si sta puede ser gestionada, modificada y
modelada. En este sentido, la respuesta puede ser muy variada, en funcin del
enfoque terico adoptado, aunque suele ser afirmativa. En cuanto a los
elementos que permiten dicha gestin se encuentran los siguientes: 1) Las
polticas de recursos humanos -seleccin de personal, socializacin, formacin,
evaluacin y reconocimiento-recompensa-; 2) El propio comportamiento de la
direccin, dando ejemplo y adaptando sus actuaciones al marco cultural
imperante en su empresa, y por ltimo 3) los procesos y las estructuras,
ajustando el trabajo de los individuos a los procesos clave. En definitiva, se
trata de entender el cambio cultural como un proceso de contextualizacin en el
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cual, en vez de considerar la cultura como un constructo instrumental para


lograr cambios, se tenga en cuenta como el contexto en el que hay que
desenvolverse para poder conseguirlos.

Trasladando todo lo anterior al mbito de la calidad, y en la medida en que la


implantacin de un sistema de calidad con un enfoque de GCT supone un
cambio en las prcticas y procesos de la organizacin, si se quiere que dichos
cambios sean permanentes y que las prcticas se conviertan en hbitos, debe
mediar un replanteamiento en las creencias, valores y principios de sus
miembros, constatndose la necesidad de modificar la cultura organizativa.
Dicho proceso de cambio no ser inmediato, sino que requerir tiempo,
constancia y una accin planificada, coherente y liderada por parte de la alta
direccin. En cuanto al tipo de cultura propuesta por el enfoque de GCT y su
papel dentro de la organizacin, se aboga por una cultura fuerte y unitaria que
represente el modelo mental compartido por todos los miembros, a la vez que
facilite la accin coordinada y coherente de todos ellos. En este sentido, la GCT
se basar en las siguientes creencias:

Organizacin relacionada de manera armnica con el entorno y responsable


de sus actuaciones ante toda la sociedad.

Proactividad del personal, y bsqueda del consenso siempre que sea


posible.

Verdad aprehendida a travs del examen pragmtico de los datos y desde


el consenso organizativo, aprovechando el conocimiento de todos sus
miembros.

Importancia del factor tiempo en la competitividad, pero generacin de valor


programada a largo plazo y de manera sostenible.

Presuncin de la bondad del ser humano, as como de la capacidad de


perfeccionamiento y mejora de su carcter a lo largo del tiempo.

Accin humana fundamentada en la cooperacin, y preferencia por los


sistemas de gobierno colegiados y participativos.

Preferencia por los grupos con visiones y misiones homogneas, pero en


los que quepan distintos puntos de vista respecto a cmo alcanzarlos.

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Estas creencias soportan un conjunto de valores que constituyen el ncleo del


ideario de la Cultura de Calidad, y que son: 1) Responsabilidad; 2) Iniciativa; 3)
Afn de mejora y superacin; 4) Creatividad; 5) Cohesin; 6) Transparencia; 7)
Equidad y 8) lealtad. Dichos valores debern ser practicados por todos los
miembros de la organizacin, empezando por la direccin, a la que se exigir
ejemplaridad. As, los responsables debern cambiar tanto su estilo de
direccin como sus actuaciones visibles -normas, ritos y ceremonias-,
penetrando el ideario, las creencias y valores de la organizacin. Para ello, se
servirn de los ya mencionados resortes del comportamiento, las polticas de
RRHH y el diseo de la estructura y los procesos, de manera que consigan
crear un contexto que conduzca, con el tiempo, a la aceptacin de dichas
creencias, a la adopcin de los mencionados valores y, en definitiva, a la
implantacin de la Cultura de la Calidad. Este proceso de cambio es
susceptible de enfocarse de dos formas distintas: a) Desde una perspectiva
integradora, que defiende la existencia de una nica cultura en toda la
organizacin, objeto de cambio por parte de la direccin a travs de las
prcticas y herramientas de la Gestin de la Calidad, o b) desde un enfoque de
diferenciacin, que proclama la convivencia de mltiples realidades culturales
dentro de la organizacin, asumiendo la cultura de los directivos como una
ms.

Frente a estos dos enfoques, cabe un tercero que concibe el cambio cultural
como un proceso de contextualizacin. En este sentido, la organizacin no se
enfrenta a una cultura que cambiar, sino que en s misma ya es una cultura.
As, se produce una identificacin entre el cambio cultural y el cambio
organizativo, entendindose la cultura como un proceso emergente y colectivo
de generacin de significados, y la organizacin como el contexto en el que se
desarrolla dicho proceso. En consecuencia, extrapolando todo lo anterior al
mbito de la Gestin de la Calidad, cuyo objetivo ltimo ser la conversin de
los miembros de la organizacin hacia los valores y principios de la calidad, as
como la interiorizacin de un nuevo ideario que desemboque en la hegemona
del sistema de valores de la GCT, puede afirmarse que el cambio cultural es el
resultante de un proceso de cambio organizativo en el que todo se est

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llevando a cabo de forma coherente, en la direccin adecuada y con el


esfuerzo necesario (Camisn et al. 2007).

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CAPTULO 4. LA NUEVA GESTIN PBLICA

4.1 PRESENTACIN

Existen diversas razones justificativas de los cambios acaecidos en el modelo


de gestin de las administraciones pblicas a lo largo de los ltimos cuarenta
aos (Aberbach y Rockman, 1999; Barzelay y Armajani, 1992; Cunill, 1997;
OConnor, 1981). En efecto, hay quien los relaciona de manera directa con la
crisis del Estado del Bienestar, entendida como crisis de las finanzas pblicas,
mientras que otros opinan que se trata de un replanteamiento necesario de los
hbitos del modelo tradicional el cual, con el paso del tiempo, ha dejado de
responder a los requerimientos planteados por el entorno cambiante y por las
economas de alto rendimiento para adecuarse en mayor medida a intereses
corporativos y del statu quo (Hirsch, 2001; Holloway, 2002). En cualquier caso,
en el nuevo contexto socioeconmico, la funcin del sector pblico adquiere
una importante relevancia, no ya como ente productor de servicios, sino ms
bien como responsable de la provisin y mantenimiento del marco general
necesario que haga posible el desarrollo econmico y la creacin de capital
social. Del mismo modo, se persigue una actuacin pblica que preste ms
atencin a los instrumentos y a la manera de intervenir en la economa y en la
sociedad, y que no se base nicamente en identificar la existencia de fallos en
el mercado que habiliten su irrupcin (Evans, 1992). Lo que ha de justificar
realmente la accin pblica es su ventaja comparativa respecto de la accin
privada, una vez vista su ejecucin prctica, y no la simple existencia de fallos
o rupturas en el mercado, ya que en algunos casos (en monopolios naturales o
en ciertos supuestos de competencia imperfecta) la intervencin del sector
pblico incluso podra llegar a ser contraproducente, incrementando los costes
y la ineficiencia (Echebarra y Mendoza, 1999).

Para contribuir a que todo ello sea posible, la Nueva Gestin Pblica cuenta
con una serie de medios como, por ejemplo, los mecanismos de cofinanciacin,
la agencializacin, las nuevas tcnicas presupuestarias, la utilizacin de
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indicadores, el nuevo gerencialismo, la gestin de Recursos Humanos (RRHH),


el control basado en los resultados, la creacin de mercados internos dentro
del sector pblico o la externalizacin, entre otros; los cuales, a su vez, van a
ver condicionada su aplicacin por un conjunto de factores operantes desde el
propio interior de las organizaciones pblicas, entre los que podemos destacar
los siguientes (Lane, 1997; Metcalfe, 1993; OCDE, 1999; Pierre, 1995; Pollit,
1993):
Un peso excesivo de la poltica en las administraciones pblicas.
Desembocando en ocasiones en un alto grado de intervencin poltica en
las actividades ordinarias de la organizacin, en la emisin de informes
viciados por parte de los funcionarios para complacer a los cargos electos
que los solicitan, en un aumento de la burocratizacin orientada a la
fiscalizacin de los polticos, en la disolucin y amortiguacin de
responsabilidades en los errores de gestin, en la falta de liderazgo, en un
exceso de centralismo, en una perspectiva excesivamente a corto plazo y
dependiente

de

la

coyuntura

(la

legislatura)

en

las

decisiones

administrativas, etc.
Un alto grado de gerencialismo clsico y de garantismo burocrtico en la
actividad administrativa. De hecho, las garantas jurdicas otorgadas por el
Derecho Administrativo se traducen en un funcionamiento interno de la
administracin basado fundamentalmente en el cumplimiento de los
procedimientos de la forma ms exacta posible, fomentando a su vez,
aunque de manera indirecta, la adopcin de estructuras organizativas
fuertemente jerarquizadas.

El camino de cambios y reformas en el que se encuentran inmersas la gran


mayora

de

organizaciones

del

sector

pblico

para

superar

estos

condicionantes y pasar de lo que tradicionalmente se entenda por


administracin a los nuevos modelos de gestin es largo y difcil, abarcando
tanto a la totalidad de sus reas y departamentos internos como a las
relaciones con su entorno. En este sentido, la mayora de autores coincide en
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que dicha evolucin queda plasmada genricamente en las siguientes etapas


temporales (Lpez Casasnovas, 2003; Olas, 2001; Rockman, 2003; Salama y
Mathias, 1986):
La dcada de 1970. Dcada caracterizada por la bsqueda de mejoras en
la utilizacin de los inputs y de los recursos, as como por la intencin de
instrumentalizar los medios materiales y humanos a travs de diversas
reformas, fundamentalmente presupuestarias, para conseguir la mxima
eficiencia tcnica posible. Se trata del modelo neo-taylorista (ClarkeNewman, 1997; Crozier, 1988), que emprende una serie de reformas cuyo
objetivo principal consiste en la superacin de la burocracia a travs de la
gestin flexible del presupuesto y del personal. Es el periodo de las
privatizaciones, la expansin del modelo de la agencia y de los modelos
empresariales de gerencia. Es tambin la poca de las tres E: economa,
eficacia y eficiencia.
La dcada de 1980. Dcada en la que predomina el enfoque sociotcnico,
evolucin del anterior y consistente en la bsqueda de la superacin del
enfoque tradicional sobre la base de la definicin de un contenido modular y
no fragmentado del trabajo que toma como unidad organizativa al equipo,
favoreciendo la comunicacin rpida y horizontal, la toma de decisiones
delegada, los procedimientos flexibles, la formacin permanente y la
generacin de una cultura corporativa. En este periodo, tambin
denominado del Estado Neoadministrativo (Durant, 1998; Zeller, 1996), se
enfatiza el mercado, las nuevas tcnicas de gestin y el papel del gerente
pblico como policy entrepreneur, utilizndose a su vez trminos como
flexibilidad, responsabilidad, reingeniera de procesos, empowerment,
optimismo e igualitarismo de oportunidades, prevaleciendo las tres D:
descentralizacin, desinstitucionalizacin y devolucin.
La dcada de 1990. Dcada caracterizada por la introduccin de la idea de
un nuevo y amplio reparto de tareas y responsabilidades entre el Estado, la
sociedad y el mercado, la orientacin de los servicios al ciudadano-cliente,
la gestin de calidad y la introduccin de mecanismos concurrentes en la
provisin, hacia lo que se ha venido a llamar Estado relacional, en su
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acepcin de ente en permanente relacin con los dems que persigue la


consecucin de una serie de objetivos como un agente ms, y que ejerce su
funciones no de forma coactiva, aislada y autosuficiente, sino a modo de
interlocutor de la interrelacin social (Thwaites y Lpez, 2005).
Finalmente, en la primera dcada del siglo XXI surge el debate acerca de si
la eficiencia administrativa sirve realmente a los objetivos socialmente
deseados. A su vez, dicha incgnita conduce a pensar que la evaluacin de
la funcin pblica, as como la capacidad de decisin sobre ella, recaer
cada vez ms en el cliente-administrado, el cual escoger en funcin del
grado de utilidad individual -y social, en trminos agregados- que dicha
actuacin le reporte. En este contexto indeterminado, las tcnicas de control
pblico tradicionales resultan claramente insuficientes, por lo que su
utilizacin ser previsiblemente muy reducida y ex ante, tendindose a
traspasar cada vez ms la valoracin de la eficiencia de la actuacin pblica
a la opinin, decisin y eleccin del administrado-consumidor (Albareda et
al. 2005; Agranoff et al. 2003; Badaracco, 2002).
Todo ello implicar la necesidad de flexibilizar y descentralizar las formas
organizativas de las instituciones pblicas, a la vez que trasladar al
administrado parte de la responsabilidad por el resultado de la eleccin de
un determinado servicio, que antes se hubiera considerado nicamente
consecuencia de la eficiencia en la actuacin administrativa, lo cual har
disminuir las reclamaciones. En ocasiones, seala Olas (2001), esta
descentralizacin puede llevar a la fragmentacin institucional. Se trata de
una de las consecuencias no intencionadas de las reformas. As, para llegar
a acuerdos, muchas veces las administraciones implicadas debern dejar
de lado el control en beneficio del entendimiento, y posponer objetivos
individuales en aras de la negociacin colectiva.

Como se puede ver, de los planteamientos iniciales, claramente economicistas


y antiestatales, se ha pasado a posiciones ms matizadas en las que la
bsqueda de nuevas formas de conseguir valor pblico se enlaza con el
servicio a los ciudadanos y la democratizacin de la actuacin pblica
(Barzelay, 2001). Los problemas de la fragmentacin institucional, as como los
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lmites del mercado, puestos de manifiesto en el deterioro de algunos servicios


pblicos privatizados, han dado rpidamente a entender el dudoso xito de
frmulas del tipo ms con menos o timonear pero no remar, demostrando
que la eficiencia de los mercados est sometida a restricciones caractersticas
que no siempre se compadecen de las exigencias de produccin de los bienes
pblicos. Este nuevo contexto provoca un profundo replanteamiento de la
actividad del sector pblico. Ahora, nicamente ges un ente ms que debe
adaptarse e interrelacionarse obligatoriamente con el resto de actores sociales
y econmicos en condiciones sociales y de mercado, con un poder coactivo
limitado y circunscrito a determinados supuestos, y evaluado por sus
administrados en funcin de la utilidad individual percibida de su actividad por
cada uno de ellos (Bel, 2006; Behn, 2001).

Debido al cambio de escenario, las citadas corrientes que combinan Estado,


Mercado y Sociedad hacen resurgir la preocupacin por la tica pblica y por
los valores de empleados y directivos pblicos. La nueva cultura que se
preconizaba como requisito imprescindible para llevar a cabo el proceso de
renovacin enfatizando los costes, los resultados, la hegemona del cliente y la
calidad en los productos, cede terreno ante la preocupacin por los valores de
lealtad y probidad del servicio pblico (Berman, 1998; BID, 2006). As, mientras
la tica del servicio pblico estuvo asegurada por la slida formacin de los
funcionarios pblicos y por sus cdigos deontolgicos, imbuirles de espritu
emprendedor, sacar a flote sus capacidades de gestin y orientarles hacia el
rendimiento era la prioridad esencial. Pero cuando la nueva cultura amenaza
con relegar al bal del olvido los valores esenciales del espritu pblico, se
hacen presentes las dificultades y los desafos. Por ms que la administracin
proporcione servicios adecuados que puedan cubrir las aspiraciones esenciales
de los ciudadanos, si no existe la conviccin de que los proveedores de stos
actan con absoluta honestidad, de poco servir todo lo dems (Olas, 2001;
Bresser-Pereira, 2004; Bresser-Pereira y Cunill, 1998; Mueller, 1976).

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4.2 MARCO TERICO DE LA NUEVA GESTIN PBLICA

Aunque la Nueva Gestin Pblica se presenta generalmente como una


respuesta polticamente neutra y no menos instrumental que la del modelo
weberiano (Barzelay, 1992), resulta evidente su amplia inspiracin en el
pensamiento neoliberal (Hirsch, 2001; Holloway, 2002). En este sentido, las
fuentes

tericas

que

configuran

la

nueva

gerencia

se

encuentran

principalmente en la Teora del Public Choice, en el Gerencialismo Clsico y en


la Escuela de la Economa de la Organizacin. Todas ellas tienen en comn la
crtica a las instituciones y al modelo burocrtico de administracin (Castells y
Oller, 2004; Lane, 1997; Colet, 2006).

Tanto la Teora de la Eleccin Pblica, la ms elaborada y sistemtica, como el


Gerencialismo Clsico parten de la idea ampliamente difundida de que los
empleados pblicos son buena gente atrapada en un mal sistema (Niskanen,
1971), as como de que los organismos pblicos recompensan un tipo de
comportamiento diferente del valorado en otras organizaciones. En efecto, la
ausencia de incentivos directos que premien la eficiencia (ni los ingresos
principales de estas organizaciones provienen de la venta de un output a un
determinado precio/unidad, ni sus empleados participan en el beneficio
obtenido por la entidad) impulsa a los burcratas a perseguir la maximizacin
de la fuente de sus incentivos (poder, promociones, estabilidad) y, por otro
lado, a adaptarse al rendimiento medio esperado por su patrocinador (los
polticos). Como los polticos no poseen informacin suficiente sobre los
procesos de produccin, se avienen a ese rendimiento estndar mientras sus
expectativas sean satisfechas. Esta situacin, las particulares caractersticas
de los servicios pblicos y la teora del monopolio bilateral gobiernoadministracin (ni los burcratas, ni mucho menos los polticos, tienen opciones
alternativas

para

conseguir

sus

objetivos

de

forma

independiente,

necesitndose unos de otros) cierran el crculo de la ineficiencia de la


burocracia. As, la Teora de la Eleccin Pblica se centra en la necesidad de
restablecer la primaca de la poltica sobre la burocracia, limitando su
autonoma y retomando su control en nombre del gobierno representativo. En
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cambio, el gerencialismo aboga por la supeditacin de la burocracia a los


principios gerenciales, preservando a su vez a los gerentes de la intromisin de
los polticos (Cunill y Ospina, 2003).

Por otro lado, cabe tambin destacar la influencia ejercida por la Teora de la
Economa de la Organizacin. Esta teora, que se ocupa de organizar las
relaciones entre agentes que cooperan en actividades de produccin e
intercambio, parte del estudio de los fallos del mercado para llegar a los fallos
del gobierno. Desde esta perspectiva, estos ltimos se refieren a la dificultad
de medir e incentivar una relacin positiva entre costes y beneficios, a la
desigualdad distributiva generada cuando los controles no alcanzan a evitar
corruptelas, al clientelismo o arbitrariedades, a la dificultad de controlar las
externalidades de las organizaciones pblicas o las internalidades que llevan a
establecer como criterios de referencia de la provisin de servicios pblicos los
valores o las metas de la cultura organizativa, etc. (Albi et al. 1997). La
constatacin de dichos fallos de gobierno pone de manifiesto que la existencia
de fallos de mercado es simplemente una condicin necesaria pero no
suficiente para la intervencin pblica, cuya actuacin podra incluso empeorar
la asignacin de los recursos y la distribucin del bienestar, hacindose patente
la necesidad de buscar nuevas frmulas de actuacin. A pesar de todo, resulta
evidente que no podemos explicar la presencia de fallos en el sector pblico y
su permanencia o su evitabilidad sin estudiar previamente las instituciones y su
organizacin interna (Crozier, 1988, 1989; Downs y Larkey, 1986; Ebers, 1997).

Finalmente, cabe citar la existencia de numerosas voces crticas que afirman


que dichas teoras son incompletas, ya que centran toda su argumentacin en
ataques al modelo burocrtico sin aportar soluciones globales y consistentes,
no pudiendo ser de ningn modo la base de la Nueva Gestin Pblica. Otros
piensan que con la Nueva Gestin Pblica el poder del Estado no ha hecho
ms que transformarse, adaptndose a las circunstancias, pero sin perder un
pice de su capacidad de influencia, ya que las jerarquas todava juegan un
importante papel en un amplio y sorprendente nmero de contextos
institucionales y nacionales, no siendo previsible su desaparicin. Pero no cabe
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duda de que las reformas emprendidas, el impulso de las nuevas tecnologas y


las nuevas corrientes de gestin pblica son reales y tienen mucho que ver con
las teoras comentadas (Echebarra et al. 2005; Eggers, 2005).

4.3 PRINCIPALES MODELOS EN LOS PAISES DE LA OCDE

La opcin de analizar a los miembros de la OCDE se justifica por el hecho de


que se trata de democracias liberales en lo poltico y de sistemas capitalistas
avanzados en lo econmico, manteniendo todos ellos elevadas condiciones de
bienestar social, de servicios pblicos asegurados y de gasto pblico (Olas,
2001). Aunque en algunos Estados las reformas comenzaron mucho antes,
puede afirmarse que su impulso definitivo no se produjo hasta 1992, ao en
que se firm el Tratado de la Unin Europea, que contemplaba la adopcin de
una moneda nica y obligaba a los Estados miembros a respetar unos estrictos
principios de convergencia en sus polticas econmicas (reduccin del dficit,
de la deuda pblica y de la inflacin). A su vez, tambin fue el ao en el que Bill
Clinton accedi a la presidencia de los EEUU. Su programa electoral estableci
como prioritaria la reforma de la administracin federal bajo el lema de un
gobierno que trabaje mejor y cueste menos (Gore, 1993). Para conseguir tales
logros, ambos acontecimientos fijaban el horizonte 2000 como meta a la que
llegar con unas estructuras pblicas saneadas, giles, flexibles y eficientes. La
implantacin de procesos de innovacin en la gestin pblica ha seguido
caminos diferentes en funcin de los rasgos diferenciales de cada pas o grupo
de pases que los han adoptado (Frederickson, 1997, 1999). An as, y como
se podr ver, en todos ellos el contenido de la modernizacin es similar,
repitindose principios tales como la consideracin del usuario como cliente, la
introduccin de la competencia en los servicios pblicos, las privatizaciones, la
descentralizacin, la desconcentracin, la reduccin del tamao de las
organizaciones, el inters por la evaluacin como forma de control democrtico,
el aseguramiento de la calidad, el uso de tcnicas contractuales alternativas a
la accin unilateral del Estado, la presupuestacin ligada a objetivos y

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resultados, la gerencializacin, el empowerment o la flexibilizacin de las


formas de gestin (European Commission, 2003b; Fox y Miller, 1996).

Por otro lado, los nuevos principios y herramientas de gestin pblica se han
visto enormemente influidos por el fenmeno de la globalizacin internacional,
el cual se manifiesta (Fukuyama, 2004):

- En lo econmico: por la evolucin de la responsabilidad econmica de los


Estados debido a la necesidad de adaptacin de sus finanzas al nuevo
escenario mundial.
- En cuanto a gestin del conocimiento: por la transmisin de las
informaciones y la circulacin de las ideas por encima de las fronteras.
- En cuanto a la integracin poltica e institucional: por la incidencia de las
organizaciones internacionales (OCDE, UE, ONU, Banco Mundial) sobre la
actuacin de los Estados.

A su vez, a la hora de definir sus objetivos, todos los modelos se enfrentan a la


dicotoma entre las siguientes alternativas imperfectas: Estado o mercado,
Teora de la Eleccin Pblica o desburocratizacin a travs de la privatizacin
y, por ltimo, inspiracin tecnocrtica o poltica de los programas de actuacin.
Las caractersticas principales de las dos corrientes se resumen en el siguiente
cuadro (Garca-Pelayo, 1982, 1986; Gallego et al. 2000):

Cuadro 6: Caractersticas principales de los modelos centralizado y


descentralizado de gestin pblica.
Modelo centralizado,

Modelo descentralizado,

jerrquico o tradicional

autnomo o multidivisional

nfasis en los procedimientos

nfasis en los resultados

Filosofa y cultura de

Legalidad ex ante

Auditoria ex post

gestin

Escasa autonoma del gestor

Alta autonoma del gestor

Ciudadano administrado

Ciudadano cliente

Escasa

Elevada

Caractersticas:

Separacin entre
responsabilidad poltica y
de gestin

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Gestin econmica y

Centralizada

Descentralizada

Escasa

Elevada

Escasa

Elevada

Finalidad del control

Legalidad y aplicacin

Resultados y objetivos

interno

contable ex ante

(legalidad ex post)

Gestin y RRHH

Centralizada

Descentralizada

Escasa

Elevada

Escasa

Elevada

Escasa

Elevada

financiera
Rigidez de la envolvente
financiera en la
negociacin presupuestaria
Conexin entre
presupuesto y planificacin
plurianual

Presencia de elementos
competitivos en la
produccin
Correspondencia
estructura organizativareas funcionalesresponsabilidad de gestin
Adaptacin a las demandas
ciudadanas

Fuente: Albi et al. (1997)

4.3.1 Modelo anglosajn

Los pases anglosajones fueron los pioneros en la puesta en prctica de


reformas en la gestin pblica, siendo su modelo fuente de inspiracin para
otros Estados. Sus actuaciones estn basadas en el llamado New Public
Management, corriente que asume los postulados de la Teora de la Eleccin
Pblica, propugnando la desburocratizacin de los aparatos pblicos y la
recuperacin del control de las organizaciones por los responsables polticos,
as como las prcticas administrativas del management norteamericano, que
sostienen la superioridad de la gestin privada sobre la pblica (Hogwood et al.
1985; Jennergren, 1981; Osborne, 2000). As, la bsqueda de la eficiencia va
acompaada del objetivo de garantizar la responsabilidad administrativa ante el

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poder poltico (Goss, 2001; Graham et al. 1999). En este sentido, no resulta
fcil hallar el equilibrio ante el dilema centralizacin-descentralizacin, es decir,
entre el control de las agencias por parte de los responsables polticos que
defiende la Teora de la Eleccin Pblica y la necesaria autonoma de las
diferentes unidades administrativas defendida por la Doctrina del Management.

A continuacin, pasamos a detallar esquemticamente las aportaciones ms


significativas de los principales pases del modelo anglosajn:

A. Australia. Las grandes lneas de la reforma iniciada en 1996 son las


siguientes:

- Gestin de los servicios pblicos basada, en la medida de lo posible, en los


mismos principios que el sector privado.
- Flexibilidad en la gestin de los Recursos Humanos.
- Cada agencia debe responsabilizarse de su funcionamiento, ostentando la
mayor autonoma posible en gestin financiera y de Recursos Humanos.
- Supresin de los procedimientos administrativos derivados de obligaciones
legales que impongan elevados costos a la administracin (Teora de la
economa de los costes de transaccin).
- Superacin del concepto de administracin pblica como mercado de
trabajo homogneo definido en trminos de estndares comunes de
empleo.
- Importancia de la tica y de los valores.

B. Reino Unido. Se trata de uno de los modelos de mayor difusin y ambicin


reformadora, adems de ser uno de los primeros en aplicarse. Aunque muchas
veces ha sido identificado con la poca Thatcher, su alcance desborda este
periodo legislativo, habiendo igualmente participado en su impulso los
gobiernos laboristas.

Desde los primeros aos de la dcada de los sesenta del siglo XX se produce
en Gran Bretaa el diagnstico de que el declive estructural del pas en
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trminos comparativos poda ser abordado mediante la intervencin sobre los


mecanismos de actuacin del Estado. A partir de ese momento, se desarrollan
ambiciosos esquemas de reestructuracin departamental y reorganizacin de
las actividades gubernamentales, pretendindose a su vez mejorar los
mecanismos de coordinacin de las polticas, as como otorgar una mayor
autonoma en la gestin a los niveles intermedios del servicio pblico. El
fracaso inicial dio paso a un nuevo intento, instrumentalizado a travs del
llamado Informe Fulton, de 1968, mediante el cual pretenda lograrse una
nueva profesionalidad en la administracin que garantizase el control poltico
del aparato burocrtico (Teora de la Eleccin Pblica) a travs de la creacin
de un departamento de Servicio Civil. En la dcada de 1970, la burocracia
britnica es fuertemente criticada y acusada de sabotear los primeros intentos
de modernizacin, dndose un nuevo impulso poltico en el perodo Thatcher,
centrado en las cuatro grandes reas de actuacin siguientes:

- Recorte de gastos a travs de la reduccin de efectivos (Teora de la


Economa en los Costes de Transaccin).
- Cuantificacin y medicin de resultados.
- Concentracin del poder en torno a los polticos y creacin de unidades bajo
su direccin con grandes responsabilidades administrativas (Teora de la
Agencia). Iniciativa Next Steps dirigida al aumento de la autonoma de
gestin de las agencias gubernamentales responsables de la ejecucin de
polticas.
- Separacin de las funciones de diseo y control de polticas de las
funciones de gestin, encomendando estas ltimas a agencias autnomas.

A partir de la dcada de 1980, las agencias, las privatizaciones y la


externalizacin de actividades se generalizaron. A inicios de la dcada de 1990
aparecen las cartas de servicio, siendo su referente ms importante la Carta
del Ciudadano de 1991, que pretende plasmar los derechos de los
administrados a la obtencin de servicios pblicos de calidad. En definitiva, y a
modo de conclusin, el sentido general de las reformas britnicas debe ser
interpretado como un esfuerzo de la clase poltica dirigido a desmantelar las
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prcticas corporativas de la administracin en el nivel macro-organizativo y a


lograr que la actuacin administrativa se inspire en la bsqueda de la eficiencia
en el nivel micro-organizativo (Keraudren, 1998; Keohane y Nye, 2001; Lawton,
1999).

C. Nueva Zelanda. Caracterizado por la radicalidad de sus actuaciones y por


su continuidad a pesar de la alternancia poltica, el programa de reforma en
Nueva Zelanda comenz a mediados de los aos ochenta del siglo XX con el
propsito de combinar enfoques eminentemente liberales en poltica econmica
con un inters destacado por el mantenimiento de las polticas sociales. Su
origen hay que buscarlo en los problemas econmicos de la poca,
caracterizados por un grave endeudamiento, as como en un diagnstico
unnime sobre la ineficiencia de las administraciones pblicas. Las polticas de
empleo llevadas a cabo hasta ese momento haban dado lugar a una
administracin sobredimensionada que supona un grave peso fiscal para la
economa del pas. As, los principios del programa de reforma se basaban, por
un lado, en la separacin de las funciones comerciales y no comerciales, y por
otro lado, en la separacin de las funciones asesoras y administrativas,
propugnndose la descentralizacin funcional y la autonoma de los gestores,
junto con la mejora de los mecanismos de control poltico y de responsabilidad
de stos, en la lnea de los postulados de la Teora de la Agencia.

La reforma se llev a cabo incidiendo de manera integrada y sincronizada


sobre tres mbitos diferentes:

- Estructuras pblicas. A travs de la reorganizacin de las empresas


pblicas para garantizar su funcionamiento transparente y en condiciones
de mercado como paso previo a su privatizacin. El tratamiento de las
funciones no comerciales se abord a travs de la conversin de las
estructuras administrativas al modelo de la agencia, de inspiracin britnica.
- Funcin pblica. Se otorg a los jefes de agencia un amplio margen de
maniobra en la gestin de Recursos Humanos, siguindose la tendencia

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general de equiparar el estatuto de los empleados pblicos al del sector


privado.
- Gestin presupuestaria y financiera. Vinculando la financiacin de las
agencias a los resultados obtenidos.

D. Estados Unidos. Su filosofa se basa en los mismos principios econmicos


que han sido impulsados bajo la presidencia de Clinton. Se parte de la idea de
que las transformaciones econmicas y sociales ligadas a la globalizacin y la
revolucin tecnolgica exigen reforzar las capacidades de aprendizaje y
adaptacin flexible al nuevo contexto. En el plano administrativo, se requiere
que las burocracias pblicas se adapten a un entorno radicalmente diferente a
aquel en el que fueron creadas. Para ello, ser preciso modificar la cultura
administrativa, introduciendo el logro de objetivos, la orientacin al cliente y el
uso de los incentivos del mercado. Especficamente, el mtodo utilizado se
basa en la modificacin de las frmulas de gestin dirigida a primar el papel
autnomo de los gestores, lo cual se consegua a travs de las siguientes
acciones: 1) Desburocratizacin del funcionamiento administrativo, mediante la
descentralizacin en las agencias de una parte relevante de los poderes de
gestin de los Recursos Humanos y financieros; 2) Orientacin al cliente no
limitada a la bsqueda de la satisfaccin del usuario y su participacin en la
formulacin de objetivos, sino dirigida a procurar que las agencias trabajen en
condiciones de mercado, aumentando el grado de libertad de eleccin de los
usuarios; 3) Mayor capacidad de accin y decisin en los escalones ms bajos
de la organizacin y en las instituciones individualmente consideradas, dando
lugar a un aligeramiento de las estructuras administrativas en sus escalones
intermedios y, por ltimo, 4) concentracin de las tareas bsicas de gobierno,
limitando la actuacin gubernamental a lo estrictamente necesario, evitando
solapamientos y persiguiendo lograr objetivos de ahorro presupuestario a
travs de una significativa reduccin del nmero de empleados (Gore, 1993).

Hay que subrayar que, al contrario que en los pases defensores de las Teoras
de la Agencia y de la Eleccin Pblica, la tendencia norteamericana pretende
reforzar la capacidad de los gestores a la hora de orientar estratgicamente sus
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agencias. Ello es debido fundamentalmente al doble control poltico (por parte


del presidente y por parte del congreso) que sufre la Administracin (Peters,
1988b).

E. Irlanda. A causa de la existencia de una cultura poltica clientelista


fuertemente vinculada a la historia administrativa del pas y que ejerce un
destacado papel de patronazgo, el movimiento de reforma no ha sido llevado a
cabo con la radicalidad comn en el modelo anglosajn. El carcter protector
de la administracin y su uso como instrumento de empleo en un pas con una
pobre economa dio lugar en los aos de desarrollo del Estado del Bienestar a
un aumento desproporcionado del nmero de empleados pblicos. As, la
actividad modernizadora se inici en la dcada de 1980 con el objetivo fijado en
los Recursos Humanos. Adems, se introdujeron por primera vez en el modelo
administrativo elementos de la cultura del management, desconcentrndose
servicios en agencias separadas de los ministerios e introducindose
mecanismos de gestin por objetivos. Sin embargo, estas iniciativas solamente
fueron puestas en prctica de manera parcial. En la dcada de 1990 se lanza
una nueva estrategia de reforma integral aplicada mediante tcnicas bottom-up
(cada departamento, por pequeo que sea, a la hora de poner en marcha un
sistema de gestin estratgica, debe identificar sus propias fortalezas y
debilidades), que posteriormente dio paso a una serie de acciones
encaminadas a la provisin de servicios pblicos de calidad, abiertos y
transparentes, al incremento de la eficiencia administrativa y a la introduccin
de nuevos principios en la gestin de los Recursos Humanos.

F. Canad. Enmarcado dentro del modelo anglosajn, el aspecto ms


significativo del caso canadiense es que la reforma avanz de igual manera y al
mismo ritmo en todos los niveles de la administracin (Sindicatura, 2000).

Los cambios en el modelo de gestin pblica canadiense pueden enmarcarse


en dos etapas bien diferenciadas:

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1. En la dcada de 1980, los diferentes gobiernos no adoptaron posturas


radicales de reforma de sus administraciones. Una economa en expansin,
a pesar de algunas recesiones, distrajo la atencin pblica de las
preocupantes tendencias subyacentes en las finanzas. Los gobiernos eran
conscientes de estos problemas, pero tampoco queran recibir crticas de
los ciudadanos por la reestructuracin o el recorte de programas. As
mismo, lo prioritario en aquel momento era solucionar el debate sobre las
consecuencias del libre comercio, la reforma constitucional y la reforma
fiscal. Por tanto, solo se acometieron pequeos ajustes administrativos de
carcter gerencialista, tales como la creacin de los presupuestos nicos de
funcionamiento, que ofrecan una mayor flexibilidad presupuestaria a los
gestores, o la proliferacin de las llamadas agencias operativas especiales,
en los mismos trminos que los anteriores.
2. La dcada de 1990 comenz con una fuerte recesin econmica, seguida
de una recuperacin sin creacin de puestos de trabajo. Los dficit en todas
las administraciones eran cada vez ms elevados y los ciudadanos no
estaban dispuestos a soportar ms aumentos en los niveles impositivos, lo
cual hizo ver a los gestores pblicos la necesidad de acometer estrategias
indirectas y decrementales centradas en la reestructuracin y eliminacin de
programas de gasto, las cuales a su vez incidiran de forma directa en las
estructuras burocrticas. Las transferencias federales a las provincias
tambin se redujeron, lo cual motiv que muchas veces estas ltimas se
avanzasen, por propia necesidad, a las reformas estatales, introduciendo
organigramas ms horizontales, as como otras tcnicas para conseguir una
mayor eficiencia, tales como consultas a los ciudadanos y a expertos sobre
las prioridades presupuestarias y sobre las estrategias para la reduccin del
dficit antes de dar a conocer sus presupuestos. Todos estos mtodos
presentaban la reduccin del dficit como una estrategia dirigida a favorecer
el bien de toda la comunidad, producindose un efecto de contagio entre las
administraciones y entre stas y sus administrados.

As pues, se puede concluir que la reforma canadiense, probablemente por


necesidad propia, presenta una evolucin diferente a la del resto de pases del
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modelo anglosajn, con un mayor impulso en la dcada de los noventa,


planificado, sostenible y transmitido a todos los niveles de su administracin
(Losada, 2003; Longo y Echebarra, 2001).

4.3.2 Modelo europeo continental

Puede definirse como de reforma incremental, ya que el modelo clsico de


administracin pblica slo se ve modificado por determinados cambios
graduales y parciales que no afectan a los elementos constitutivos del mismo.
As, caractersticas como la seguridad en el empleo o la promocin basada en
la antigedad continan vigentes. Dentro del contexto continental, la gestin
pblica se considera diferente de la privada, siendo los valores en cuanto al
papel del Estado en la economa y la sociedad radicalmente distintos a los del
modelo anglosajn. As, mientras que la perspectiva liberal britnica persigue la
reduccin del papel del Estado en la economa y en la sociedad, las reformas
continentales van dirigidas a reforzar la legitimidad de su intervencin a travs
de las nuevas frmulas de actuacin (MAP, 1990, 1991). Por pases, Grecia e
Italia dirigen sus esfuerzos a reforzar las estructuras estatales, dentro de su
lucha contra la corrupcin y para un mayor saneamiento de la vida pblica. En
cierto modo, se trata de promover nuevamente la administracin weberiana, as
como el control de legalidad en el sector pblico. Por el contrario, en Francia,
Alemania y Espaa tratan de desburocratizar y agilizar unas administraciones
cuya orientacin no se dirige con suficiente intensidad hacia la eficiencia y el
logro de objetivos (Lowndes y Skelcher, 1998; Longo, 1999, 2004, 2005;
Lozano et al. 2005).

A.

Francia.

Es

el

paradigma

del

sistema

administrativo

tradicional,

caracterizado por dos aspectos fundamentales: estructuras considerablemente


jerarquizadas y centralizadas, e impulso estatal fuertemente dirigista e
intervencionista en la vida econmica y social. Ahora bien, en cuanto al primer
aspecto, la rigidez estructural debe entenderse, nicamente respecto al diseo
e implementacin de polticas generales, responsabilidad de la administracin
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central, puesto que a la hora de poner en prctica dichas directrices, y debido


al gran peso poltico de las administraciones territoriales, la situacin se vuelve
mucho ms compleja, requiriendo constantes procesos de negociacin y ajuste
mutuo. Por tanto, el modelo francs est definido por un diseo institucional de
tipo top-down basado en la jerarqua, junto con una acomodacin al terreno de
lo concreto que permite una integracin desde abajo, facilitando la eficiencia de
la intervencin del Estado. As, al lado de una concepcin jerrquica del cambio
administrativo, de consecuencias limitadas y manifestada en una estrategia
basada en la regulacin por parte del primer ministro, se observa una
implantacin exitosa de innovaciones parciales adaptadas a determinadas
necesidades particulares.

Los diferentes programas de reforma en Francia parten de la proclamacin de


los valores republicanos, que otorgan un papel capital a los poderes pblicos
como garantes de la cohesin social, la igualdad de acceso a los servicios
pblicos y el respeto de la igualdad ante la ley. Las primeras actuaciones de
gran alcance empezaron a mediados de la dcada de 1980, continuando en
aos sucesivos a pesar de las diversas alternancias en el poder, y
manteniendo el nfasis en los Recursos Humanos, en la desconcentracin, en
la gestin flexible y en el papel de los usuarios. En la dcada de 1990 surgi un
nuevo impulso reformista que fue precedido de una labor de anlisis intelectual
promovida por la cspide poltica. En este sentido, destaca el llamado Rapport
Picq, el cual se ocupaba tanto del papel del Estado en la sociedad y la
economa como de su organizacin. Por lo que respecta a esta ltima cuestin,
es manifiesta la preocupacin por la escasa funcionalidad de la organizacin
administrativa francesa y de sus procesos decisorios, subrayndose la
importancia de modificar las relaciones entre el Estado, las colectividades
locales y los organismos autnomos de finalidad social, fundamentalmente
introduciendo mayores dosis de responsabilidad financiera, fomentando la
capacidad gestora de la funcin pblica y estableciendo polticas efectivas de
Recursos Humanos, todo ello unido a un mayor control y transparencia en el
gasto pblico, traducido en propuestas de reforma del proceso presupuestario.

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La operacionalizacin de todas estas propuestas se ha llevado a cabo


mediante programas plurianuales de modernizacin, y han redundado en la
mejora de las relaciones entre los usuarios y la administracin, la reduccin de
la administracin central a travs de frmulas de desconcentracin, una mayor
movilidad profesional, la renovacin del procedimiento presupuestario y un
aumento de la capacidad de gestin de los responsables pblicos. A pesar de
todo, una gran dosis de escepticismo planea sobre el xito y la efectividad de la
modernizacin administrativa. El sector pblico francs es excesivamente
rgido y carente de cultura organizativa propensa al cambio, de ah que muchas
veces las estrategias globales de transformacin no hayan progresado en la
medida que cabra esperar del voluntarismo poltico con el que han sido
impulsadas. En cambio, cabe destacar la relevancia de determinadas
innovaciones parciales, tales como las dirigidas a crear centros de
responsabilidad en los ministerios a travs de la delegacin en el
establecimiento de objetivos de programacin presupuestaria plurianual, la
creacin de agencias reguladoras independientes (el defensor del pueblo, la
Comisin nacional de acceso a los documentos administrativos o la Comisin
nacional de informtica y libertades, por ejemplo), la evaluacin de polticas
pblicas o ciertas privatizaciones llevadas a la prctica.

B. Alemania. Al igual que en el caso francs, se caracteriza fundamentalmente


por la aplicacin de ajustes parciales que no ponen en cuestin a la estructura
administrativa tradicional. As, los elementos clsicos de la cultura y tradicin
administrativa se mantienen.

Pueden distinguirse dos periodos: el previo y el posterior a la unificacin de las


dos repblicas. En la primera etapa, la administracin alemana se inscribe
dentro del movimiento general de adaptaciones parciales a los nuevos
fenmenos sociales. Por el contrario, a partir de la unificacin, en un primer
momento se detiene el impulso transformador, concentrndose el esfuerzo
organizativo de la administracin federal en la adaptacin a la nueva situacin
territorial, y apenas introducindose nuevas frmulas en este mbito. No
obstante, s se producen transformaciones sustanciales en la administracin
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local, las cuales se enmarcan dentro de la tradicin alemana de administracin


comunal. El nuevo modelo de direccin de los entes locales se caracteriza por
presentar una estructura similar a la de un grupo privado, es decir, separacin
funcional entre poltica y administracin, gestin descentralizada de recursos,
nuevas frmulas contractuales, innovaciones en la gestin presupuestaria y de
personal, y polticas de privatizacin y desregulacin. Finalmente, en la
actualidad se aboga por un reforzamiento de las estructuras en todos los
mbitos bajo la inspiracin de los instrumentos de gestin de calidad, todo ello
operacionalizado a travs de la creacin de una Oficina del Estado Moderno
dependiente del Ministerio del Interior, que deber coordinar la aplicacin de
las innovaciones en las diferentes administraciones.

C. Espaa. Los dos principales impulsos se producen con la llegada de la


democracia y con el ingreso y posterior cumplimiento de los indicadores de
convergencia establecidos por la Unin Europea (Sindicatura, 2000; Mendoza,
1990, 1991, 1995). Con el fin de la dictadura franquista se produce un gran
cambio en el sistema administrativo, hasta el momento fuertemente
centralizado. La descentralizacin se acenta con la constitucin del Estado
autonmico y con el reconocimiento constitucional del principio de autonoma
local, en virtud del cual los entes locales recuperan un poder administrativo real
dentro de su mbito que hasta el momento no haba sido ms que terico.
Tampoco

cabe

duda

de

que

los

principios

de

privatizacin 32

contractualizacin estn a la orden del da, con las correspondientes mejoras


en los servicios.

Por otro lado, el Real Decreto 1259/99 implanta las llamadas Cartas de
Servicios, inspiradas en el modelo anglosajn, estableciendo los siguientes
objetivos:

- Compromiso gubernamental con los niveles de calidad en los servicios.

32

A modo de ejemplo, son famosas las privatizaciones de Telefnica y de las autopistas. A ellas habr
que unir en un futuro no muy lejano la de Correos y las aeroportuarias.

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- Creacin de mecanismos de comunicacin e informacin general o


personalizada con el ciudadano.
- Facilidad de acceso a los servicios mejorando sus condiciones de
prestacin.
- Aseguramiento de la calidad en los servicios y la proteccin del medio
ambiente.
- Establecimiento de estndares e indicadores de calidad.
- Autoevaluacin y evaluacin externa de los servicios, recogiendo la opinin
de los usuarios.
- Obligacin de establecer planes de mejora continua.

La citada disposicin legal defiende en su prembulo la necesidad de estos


principios cuando afirma que los mecanismos administrativos convencionales
con frecuencia no son suficientes ni eficaces para garantizar los derechos de
los ciudadanos. Por eso, la administracin habr de asegurar la mejora
continua de los servicios y de las prestaciones. Como aspecto negativo,
aunque la creacin de entes autnomos y la aplicacin de los principios de
modularizacin 33 y corporatizacin han aumentado de forma considerable
durante los ltimos aos, las actividades modernizadoras topan frecuentemente
con una legislacin inadecuada y desilusionante. En este sentido, la mayora
de los nuevos entes tampoco disponen a medio plazo de programas de
actuacin razonados y detallados ni estn sujetos a controles de eficiencia y
eficacia.

4.3.3 Modelo europeo septentrional

Se aplica en los Pases Bajos y en los Pases Escandinavos. En general


presenta un perfil reflexivo, pragmtico, gradual y negociado que lo separa de
la concepcin radical del mbito anglosajn. As, no rechaza de modo
categrico el modelo de gestin administrativa tradicional, sino que nicamente
cuestiona su utilidad en algunos mbitos de actuacin, sustituyndolo en

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consecuencia por otras frmulas ms eficientes. En la Europa septentrional,


una gran parte de los servicios pblicos son proporcionados en colaboracin
con diversas instituciones sociales de naturaleza privada o semipblica y, en el
caso escandinavo, con un gran protagonismo de los gobiernos locales.
Igualmente, el carcter fuertemente igualitario de su cultura poltica y
administrativa ha impedido histricamente el apropiamiento del Estado por la
lite burocrtica (Metcalfe y Richards, 1987; Meyer y Allen, 1997; Moore, 1998).

A. Pases Bajos. Las reformas introducidas han mantenido un impulso


constante a lo largo de las dcadas de los ochenta y los noventa. El objetivo
global ha sido la reduccin del tamao y alcance del gobierno a travs de la
privatizacin, la creacin de agencias y el anlisis de las diferentes formas de
intervencin y gasto pblico. Las iniciativas de los primeros aos, inspiradas en
las reformas anglosajonas y en la crtica a los excesos de la intervencin
estatal en la economa, dieron lugar a transformaciones sustanciales y estaban
dirigidas al logro de los siguientes objetivos:

- Reconsideracin del gasto pblico: Identificndose una serie de reas de


actuacin cuya necesidad fue analizada en trminos de eficiencia y eficacia.
Esta prctica se ha convertido en una labor anual sistemtica realizada por
el Ministerio de Finanzas neerlands.
- Reorganizacin de los servicios administrativos centrales.
- Desregulacin de la intervencin gubernamental.
- Descentralizacin: Este objetivo no se consigui.
- Desburocratizacin de la organizacin gubernamental.
- Inicio de un proceso de privatizaciones.

En la dcada de 1990 se desarroll un nuevo proyecto con el fin de reducir las


tareas gubernamentales y mejorar las estructuras organizativas. El nuevo
programa acenta la preocupacin por las consecuencias econmicas de la
gestin pblica y la reduccin del gasto pblico. A partir de este momento, las
transformaciones holandesas se centraron en objetivos ms concretos:
33

Los principios de corporatizacin y modularizacin sern tratados en el apartado siguiente.

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creacin de agencias, orientacin hacia el cliente, aumento de la productividad


del sector pblico o privatizacin de la Seguridad Social, entre otros.

B. Suecia. Las innovaciones en los Pases Escandinavos son similares al caso


neerlands: por una parte, se pretende mantener una concepcin del servicio
pblico que garantice la predictibilidad y el igual tratamiento de los ciudadanos,
alejndose de los modelos que optan por la utilizacin de mecanismos de
mercado; por otra, se introducen reformas sustanciales en determinados
mbitos parciales. La reforma sueca se inici como consecuencia de la crisis
econmica de los noventa y de los retos que plante al pas la
internacionalizacin y el ingreso en la Unin Europea. Concretamente, los
objetivos de la modernizacin se centraron en la revisin de los procesos
presupuestarios, mediante la introduccin de mecanismos de gestin por
resultados, as como en la delegacin de la toma de decisiones del gobierno a
las agencias en materia de organizacin, personal y finanzas.

C. Dinamarca. El proceso reformista en Dinamarca pretende combinar el


imperativo de la eficiencia junto con el objetivo de la defensa de la economa
social de mercado a travs del protagonismo estatal, identificndose en mayor
medida con las frmulas del modelo anglosajn. Se defiende una orientacin
hacia el consumidor, que amplia su participacin en el diseo de los servicios
pblicos,

se

introducen

reformas

presupuestarias

encaminadas

la

descentralizacin de las decisiones y la medicin de resultados y, finalmente,


se intensifica el uso de frmulas contractuales en la gestin de polticas a
travs de la creacin de sociedades limitadas pblicas, traduccin danesa de la
frmula de la agencia. La particularidad danesa radica en el hecho de que el
sistema de agencia haba sido profusamente utilizado en la dcada de 1970,
con anterioridad a la generalizacin de la frmula. En los aos ochenta y
noventa del siglo XX se reestructur el sistema mediante la introduccin de
cierta dosis de centralizacin y de un control gubernamental ms estricto, ya
que los dirigentes llegaron a la conclusin de que las agencias en
funcionamiento ejercan un protagonismo poltico que no les corresponda
(Olas, 2001). En definitiva, la reforma danesa persigue cambiar el nfasis en el
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mero control del gasto por formas de gestin orientadas a los resultados,
estableciendo objetivos exigibles, prioridades y mediciones en el desempeo,
pero sin descuidar la responsabilidad ministerial en el diseo, control y
evaluacin de las polticas.

4.3.4 Pases en transicin

Se agrupa bajo este epgrafe a un conjunto de pases que, pese a su


disparidad y separacin geogrfica, tienen como caracterstica comn la
bsqueda y consecucin de la convivencia y el equilibrio sostenible entre
determinados principios de la administracin tradicional y ciertas frmulas de
management moderado. La mayora de ellos debe hacer frente al reto de
afianzar un frgil Estado de derecho, de ah la utilizacin, en ocasiones
obligada, de frmulas de tipo mixto.

A. Mxico y Turqua. Presentan las siguientes similitudes:

- Su menor nivel de desarrollo les enfrenta al reto del crecimiento econmico,


fuertemente determinado por su integracin en espacios econmicos y
comerciales abiertos como el europeo o el norteamericano, segn el caso.
- Asumen principios democrticos cuyo traslado a la prctica cotidiana resulta
insuficiente en diversos mbitos, por lo que la profundizacin democrtica
forma parte destacada de su agenda poltica.

B. Polonia, Hungra y la Repblica Checa. Al igual que en los anteriores, la


reforma de las estructuras y la gestin administrativa es una condicin
inexcusable para el ingreso en la Unin Europea. En este contexto, la
reestructuracin de las instituciones pblicas es esencial para la transicin a la
economa de mercado.

C. Corea. Su rapidsimo crecimiento econmico, protagonizado en gran medida


por un Estado intervencionista, ha generado mltiples tensiones polticas y
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sociales. Todo ello unido al frgil Estado de derecho, a la corrupcin y a la


grave crisis econmica asitica de finales de los noventa fueron las causas del
impulso de diversos programas de reforma.

4.3.5 El modelo de la Unin Europea

En la actualidad, los Estados nacionales se encuentran sumidos en un doble


proceso de traslacin de sus capacidades de gobierno. Ad intra, por un lado, a
instituciones subnacionales, ya sean de carcter federal, regional o local, y ad
extra, por el otro, a organizaciones internacionales o supranacionales. Uno de
los ms representativos entre estos ltimos es el de la integracin europea. En
efecto, la Comunidad Europea es una organizacin compleja compuesta por
diferentes lgicas intergubernamentales y supranacionales que soporta la
actuacin de mltiples actores a diferentes niveles y con diferentes estatutos,
privilegiando la nocin de soberana compartida.

Para el estudio de la gestin pblica comunitaria y de sus innovaciones hay


que partir de la base de que la actuacin de la Comisin Europea est
concentrada en tres categoras de intervenciones:

- Regulaciones de carcter estratgico.


- Control de aplicacin de los actos comunitarios.
- Financiacin de algunos programas.

En estos procesos, la fase de aplicacin de las polticas, es decir, aquella en la


que esencialmente toman cuerpo los valores operativos de gestin, slo se
efecta excepcionalmente de modo directo por los rganos comunitarios,
siendo lo habitual la instrumentalizacin a travs de las administraciones
nacionales, de ah que cuando se habla de gestin pblica en la Unin Europea
nos estemos refiriendo a la capacidad, ms abstracta que operativa, de
intervenir en la realidad a travs de regulaciones, financiaciones, controles y
terceros actores.
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Para que esta gestin intergubernamental pueda ser plena y efectiva, ser
necesario tener en cuenta las siguientes prioridades:

- Lograr la capacitacin del personal de las diversas administraciones a fin de


que se adapten al carcter multinacional y multicultural de la intervencin
pblica comunitaria, as como a la cooperacin y al consenso entre los
Estados.
- Aprovechar las sinergias surgidas a raz del carcter complejo y
desestandarizado de los procesos de implementacin de los actos
comunitarios, que exigen en su aplicacin nuevas pautas de funcionamiento
y numerosos elementos modernizadores.
- Fomentar las prcticas de reforma coordinadas, las cuales no tienen porqu
incluir siempre a todos los Estados miembros.
- Promocionar la utilizacin de redes que combinen relaciones formales e
informales junto a comportamientos que privilegien la negociacin entre
multitud de actores con diferentes estatutos, recursos y nacionalidades.

En este contexto, la Comisin Europea se encuentra actualmente inmersa en


un proceso de reforma y cambio que afecta principalmente a la gestin interna
de la institucin, y cuyas lneas de actuacin ms importantes son las
siguientes:

- Gestin basada en las actividades. Se trata de adoptar conjuntamente y


para todos los niveles organizativos las decisiones derivadas de las
prioridades polticas y de los recursos correspondientes. De este modo se
persigue conseguir la articulacin de la planificacin estratgica con la
programacin operativa de las actividades, as como la supervisin y
evaluacin de su ejecucin; el incremento de la sensibilizacin respecto de
los costes mediante decisiones integradas de prioridades, objetivos,
actividades y recursos y, finalmente, el establecimiento de un tipo de
gestin orientado a la eficacia ms que al control. Todo ello requiere la
armonizacin de las siguientes tareas:
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- Planificacin estratgica y presupuesto, estableciendo prioridades


quinquenales, as como estrategias polticas anuales.
- Programacin operativa y de gestin para traducir dichas estrategias
anuales en programas de trabajo especficos y plenamente operativos.
- Supervisin y elaboracin de informes que garanticen la recogida
regular de informacin sobre resultados y utilizacin de recursos, y que
servirn de base para el informe anual de actividad.
- Evaluacin de la eficacia y valor aadido obtenido por las unidades
operativas.
- Auditoria interna que evale de manera independiente los sistemas de
gestin de los servicios.

- Externalizaciones. Surgidas a raz del debate ms amplio acerca de cules


han de ser las tareas en que debe centrarse la Comisin para que su
cometido resulte eficaz y acorde con las disposiciones de los tratados. En
este sentido, y bajo la mxima actuar menos para actuar mejor, la
Comisin se encargar siempre de la ejecucin de las actividades
esenciales, pudiendo delegar determinadas tareas accesorias que no sean
fundamentales para su actividad teniendo en cuenta las siguientes
consideraciones:

- Prevalencia del mtodo ms eficiente y eficaz.


- Respeto a las normas legislativas y presupuestarias.
- Visibilidad del papel de la Unin Europea.
- Reserva por parte de la Comisin de un nivel adecuado de
conocimientos especializados.
- Conservacin de la libertad de accin de la institucin comunitaria.
- Objetividad, imparcialidad y proporcionalidad.
- Obligatoriedad de la rendicin de cuentas.

La descentralizacin podr tomar tres formas esenciales:

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- Desconcentracin, o delegacin de responsabilidades en organismos


pblicos

integrados

comunitarias,

bien

bien
en

en

las

estructuras

organismos

pblicos

administrativas
nacionales

transnacionales que acten como intermediarios en la ejecucin de


determinadas polticas comunitarias.
- Descentralizacin, o delegacin de responsabilidades en organismos
pblicos nacionales.
- Subcontratacin, o delegacin de tareas a entidades privadas a travs
de relaciones contractuales.

- Mtodos de trabajo ms eficaces y orientados a los resultados: los


programas de trabajo. Debido a que la simplificacin de los procedimientos
administrativos favorece la eficacia, la Comisin aboga por la gestin
descentralizada, as como por el desarrollo de buenas prcticas. En este
sentido, el Libro Blanco complementa a ambos objetivos con la asuncin de
mayor responsabilidad por parte de los empleados pblicos mediante la
desconcentracin interna, la simplificacin de las decisiones, la descripcin
adecuada de los puestos de trabajo, la asignacin de tareas concretas, la
cooperacin entre servicios y los intercambios de informacin entre actores
pblicos y privados. Todas estas actividades debern ser supervisadas de
manera continua y aplicando mtodos de gestin de calidad.

- Nuevas tecnologas. La accin administrativa conjunta e integrada requiere


fuertes inversiones en tecnologa que faciliten la gestin e interaccin entre
la administracin comunitaria y las de los Estados miembros, as como las
relaciones con los ciudadanos y dems stakeholders. En este sentido, la
Comisin otorga especial relevancia al uso de Internet, a la actualizacin de
las redes de comunicaciones, al refuerzo de su seguridad, a las consultas
interactivas y a la adaptacin del marco legal para permitir la utilizacin de
medios electrnicos en los procedimientos de contratacin pblica u otras
transacciones.

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4.4

PRINCIPIOS INSPIRADORES DE LA REFORMA DEL SECTOR

PBLICO

Como se viene afirmando a lo largo de todo este trabajo, la conversin del


Estado gestor en Estado impulsor ha dado lugar a un cambio gradual en las
administraciones pblicas, modificando su concepto, tamao, estructura y
cultura corporativa. El Estado impulsor deja en parte de ser burocrtico para
adoptar ciertas prcticas de tipo gerencial y a su vez, se produce la
generalizacin de determinados conceptos y actuaciones que constituyen la
base de lo que ha de ser la administracin pblica del siglo XXI (Osborne y
Gaebler, 1994; Sindicatura, 2000; OCDE, 1995, 1997, 1998, 2002b, 2004,
2005; Peters, 1988a, 1988b; Pollit y Bouckaert, 2000; Prats, 2005; Putnam,
1993):

1 Principio de privatizacin y contractualizacin. Segn este principio,


todas aquellas actividades que puedan ser desarrolladas por el sector
privado no deberan ser retenidas por el sector pblico. Dicho de otro modo:
es mejor facultar que servir directamente. La reduccin del sector pblico en
tamao, recursos, mbito e influencia es una de las tcnicas ms utilizadas
de la Nueva Gestin Pblica, se lleva a cabo a travs de las privatizaciones,
que vienen producindose desde los aos setenta, coincidiendo con la
primera crisis del Estado del Bienestar, e implica a su vez la
desregularizacin de amplios sectores de la actividad. Se parte de la idea
de que nadie, ni el Estado, puede remar y llevar el timn a la vez, as
como de que el intervencionismo de ste debe dejar de controlar a la
sociedad y de lastrar la libre competencia. Por otro lado, a travs de los
contratos se persigue obtener una mayor transparencia y la reduccin de
los costes.

La privatizacin puede producirse a travs de las siguientes formas:

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- Privatizacin material: Transferencia de servicios del sector pblico al


privado de forma directa. An as, el agente financiador sigue siendo la
administracin (por ejemplo, la recogida de basuras).
- Concesiones: En este caso, los servicios trasferidos al sector privado
deben financiarse mediante las tarifas que ste cobra a los usuarios (por
ejemplo, las autopistas).
- Contratacin:

Bienes

servicios

contratados

empresas

suministradores privados (por ejemplo, la ejecucin de obras pblicas).


- Privatizacin

implcita:

Liberacin

de

sectores

monopolsticos

dominados por empresas estatales introduciendo el concepto de libre


competencia (por ejemplo, el servicio postal).
- Privatizacin financiada: Financiacin privada de actividades que
corresponderan al sector pblico (por ejemplo, la actividad de las
ONGs).
- Privatizacin real: Transferencias de empresas pblicas al sector privado
(por ejemplo, la privatizacin de Telefnica).
- Empresas mixtas: Sociedades con capital mixto pblico y privado (por
ejemplo, Agbar).

2 Principio de modularizacin o corporatizacin. Defiende que los grandes


sistemas operativos que, debido a su tamao, llegan a un importante grado
de complejidad, deben ser substituidos por subsistemas ms giles,
manejables y efectivos (principio holstico). De este modo, se tiende hacia
una organizacin modular de la administracin a travs de la utilizacin de
entes autnomos, agencias o authorities, junto con una disminucin del
tamao de los organismos superiores. Este tipo de prcticas han sido
ampliamente utilizadas en pases como Australia y Nueva Zelanda como
paso previo a las privatizaciones, dando lugar a una disminucin de las
leyes administrativas en favor de la legislacin comn civil y mercantil. Otro
de los efectos del principio es que fomenta el benchmarking y la
competencia directa entre estos entes autnomos y la empresa privada,

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dependiendo de ello su supervivencia 34. En definitiva, se consigue un


cambio de cultura en el gobierno y una mayor orientacin hacia el
ciudadano.

3 Principio de programacin poltica y ejecucin gerencial. En un


gobierno moderno los polticos deben marcar las estrategias y los objetivos
a conseguir; complementariamente, el gestor pblico profesional ha de
desarrollar la tctica y la consecucin material de los objetivos marcados
por los polticos (eficacia). Los lmites entre ambos campos no deben ser
traspasados.

As, las caractersticas principales de un gobierno adaptado a la Nueva


Gestin Pblica deben ser las siguientes:

- Visin y planificacin estratgica a largo plazo y escalonada, donde se


tengan en cuenta los impactos previstos, que a su vez habrn de ser
proyectados sobre evidencias y no sobre dogmas polticos.
- Transparencia e informacin clara y sin censura de los resultados
obtenidos, as como de las medidas rectificativas tomadas, si procede.
- Administracin pblica modlica con funcionarios motivados y eficientes.

El hecho de que sea el gobierno quien fije las estrategias y las polticas no
impide otorgar a los gestores pblicos un alto grado de flexibilidad para
conseguir los objetivos fijados, obteniendo a su vez incentivos en funcin de
su grado de cumplimiento y siendo responsables directos de su gestin. Ello
supondr la existencia de unidades de eficiencia cuyo objetivo ser la
valoracin del grado de eficacia de las unidades modulares.

34

En Espaa, cabe destacar la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los
servicios pblicos.

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4 Principio de descentralizacin. Este principio se corresponde, en cierto


modo, al principio de subsidiariedad: se trata de acercar las competencias a
un nivel lo ms bsico y cercano al ciudadano posible. Las funciones que
pueda desempear la administracin local no las ha de realizar la
comunidad autnoma, y a su vez, lo que pueda hacer esta ltima no tiene
porqu asumirlo el gobierno central. Ha de procurarse que la administracin
se site lo ms cerca posible de sus administrados, sin perjuicio del derecho
de tutela reservado a los organismos superiores.

Las ventajas de la descentralizacin son las siguientes:

- Un contacto ms directo con el ciudadano.


- Posibilidad de adaptacin de las soluciones a la problemtica territorial
concreta.
- Aparicin de nuevas ideas en determinadas zonas que pueden ser
trasladadas a otros mbitos territoriales. Este es uno de los xitos de la
administracin norteamericana: el disponer de un gran campo de
experimentacin en sus estados, condados y municipios.

El movimiento descentralizador ha sido general en toda Europa, habindolo


adoptado pases como Holanda, Suecia e incluso Francia, de profundas
races

centralistas.

En

Espaa,

la

descentralizacin

administrativa

propiamente dicha se da por primera vez con la creacin de las autonomas.

5 Principio de eficiencia y eficacia. La administracin pblica, al igual que


cualquier actividad econmica o de gestin, debe actuar bajo los criterios de
eficiencia y eficacia. Este principio se encuentra constitucionalmente
reconocido y la obligatoriedad de su cumplimiento desarrollado tanto por las
leyes de procedimiento administrativo como por las de organizacin y
funcionamiento de las diferentes administraciones. Hasta tal punto es as
que, en pases avanzados como Holanda, la preocupacin por el control
parlamentario

de

legalidad

ha

dejado

paso,

evidentemente

sin
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abandonarse, al inters por el conocimiento de la eficacia y eficiencia


administrativas. La eficacia se refiere tanto al grado de consecucin de los
objetivos previstos (outputs) como a los resultados de los impactos
efectuados (outcomes). Para ello, y en relacin directa con la planificacin
estratgica y con la mejora de la calidad de gestin, dichos objetivos deben
ser conocidos y evaluables. As, la cuantificacin puede ser dineraria o no
dineraria, y su grado de cumplimiento ha de poder ser comprobado y
comparado con estndares de tendencia o predeterminados. La eficiencia
relaciona a los outputs con los medios humanos, materiales y financieros
utilizados para su obtencin. Tambin en este caso son posibles los
estndares cronolgicos y el benchmarking. El principio de eficiencia y
eficacia es la base necesaria para el buen funcionamiento del principio de
modularizacin, puesto que la supervivencia de los entes y agencias que
forman la administracin modular depende en gran medida de que con una
adecuada y econmica utilizacin de los recursos (eficiencia) se obtengan
los resultados esperados (eficacia). De igual manera, tambin de estos
factores depender la retribucin de su personal.

6 Principio de rendicin de cuentas y control de la gestin. El gestor


pblico es el responsable de la veracidad de las cuentas o estados
financieros, as como de la operatividad, gestin y buen funcionamiento de
la entidad, servicio o programa a su cargo. El significado del citado principio
es equivalente al concepto anglosajn accountability, de difcil traduccin, e
implica que el responsable puede ser llamado a justificar, o rendir cuentas,
ante los superiores que lo hayan autorizado (en ltima instancia, los
ciudadanos). Este proceso, de muy difcil aplicacin en los pases en vas
de desarrollo, ya que requiere conocer en todo momento lo que est
pasando en la administracin, implica a su vez la demostracin de que las
condiciones de eficacia y eficiencia han sido ptimas, as como el
conocimiento previo de los objetivos perseguidos, su grado y modo de
consecucin. En este sentido, se hace necesario disponer, por parte de los
altos cargos, de informacin peridica y continuada suficiente y al nivel
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adecuado, facilitada a travs de cuadros de mando que agrupan multitud de


indicadores de gestin. El conocimiento del coste de los servicios pblicos,
bien sea mediante sistemas contables de costes por actividad (Activity
Based Costing) o a travs de mtodos extracontables, es uno de los
principales objetivos de las administraciones modernas, adems de objeto
de inters para multitud de stakeholders. Por tanto, parece claro que los
entes pblicos deben dotarse de los instrumentos necesarios para poder
conocer y juzgar su propia gestin, adems de para informar al ciudadano
de sus derechos y de los resultados de sta (cartas de servicios). En Gran
Bretaa, por ejemplo, el departamento Next Steps incluye en una sola
publicacin las memorias resumidas de cada agencia gubernamental, as
como los resultados previstos y los conseguidos durante el ao anterior,
mediante la utilizacin de series cronolgicas comparativas.

7 Principio

de

simplificacin

administrativa.

Las

disposiciones

administrativas han de ser lo menos complicadas posible, debiendo ser


redactadas con un lenguaje suficientemente llano como para poder ser
entendidas por cualquier persona medianamente informada. As mismo, la
administracin pblica debe evitar en lo posible las gestiones y actuaciones
desproporcionadamente costosas, innecesarias o duplicadas.

Ha sido en Estados Unidos donde la aplicacin de este principio ha


conseguido un mayor grado de pragmatismo. Las principales actuaciones
emprendidas son las siguientes:

- Estimulacin de los funcionarios para que reinventasen la parte de


trabajo o servicio a su cargo (reingeniera de procesos.
- Instancia al Congreso para la promulgacin de las leyes necesarias para
la reduccin del personal administrativo.
- Revisin y anulacin de programas improcedentes.
- Establecimiento de prcticas de benchmarking.
- Utilizacin de indicadores de rendimiento o performance.
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- Implantacin de un sistema de costes de tipo ABC.


- Medidas para dar a conocer al pblico las actuaciones administrativas.
- Asignaciones presupuestarias bsicas y de fcil movilidad.

8 Principio de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado.


Aunque sin llegar a desaparecer totalmente, la lnea que separa el sector
pblico del privado se est haciendo cada da ms difusa. Es una realidad
habitual en nuestros das el trabajo conjunto entre los dos sectores para
consensuar los programas y acercarlos al mximo a los ciudadanos. Este
objetivo se consigue a travs de las aportaciones y participacin de los
diferentes tipos de organizaciones civiles existentes: federaciones, colegios
profesionales, patronal, sindicatos, universidades, ONGs, agrupaciones
ciudadanas, etc. El intercambio de ideas, procedimientos y conceptos es
cada vez ms frecuente. As, por ejemplo, cabe destacar la implantacin en
el sector pblico del sistema contable de doble partida y del principio del
devengo, ambos procedentes del mundo privado, adems de la
proliferacin de comisiones mixtas con representacin paritaria publicoprivada. En definitiva, la citada colaboracin persigue conseguir la
percepcin del ciudadano de que la administracin se adelanta a sus
necesidades antes de que ste las reclame. En este sentido, y tambin a
modo de ejemplo, la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del Sector
Pblico, tipifica normativamente los contratos de colaboracin entre el
sector pblico y el sector privado, como nuevas figuras contractuales que
podrn utilizarse para la obtencin de prestaciones complejas o afectadas
de una cierta indeterminacin inicial, y cuya financiacin puede ser
asumida, en un principio, por el operador privado, mientras que el precio a
pagar por la Administracin podr acompasarse a la efectiva utilizacin de
los bienes y servicios que constituyen su objeto.

9 Principio de innovacin. Como toda actividad humana, la administracin


pblica est sujeta a la necesidad de innovarse continuamente. Los
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constantes cambios de la economa, de la tecnologa y de la percepcin de


la opinin pblica no permiten mantener posicionamientos estticos. Se
impone la llamada administracin electrnica, que se sirve de las nuevas
tecnologas

para

relacionarse

con

los

ciudadanos

con

otras

administraciones. Para su implantacin, sern necesarios tanto la voluntad


poltica como la implicacin de todos los usuarios, habiendo de acometerse
las reformas de forma integral, puesto que comportan un cambio de cultura
en toda la organizacin. Generalmente, las innovaciones parciales adolecen
de una falta de encaje con el resto de administracin no reformada que
aboca la iniciativa al fracaso.

4.5 EFECTOS SOBRE LAS ORGANIZACIONES

Los cambios acaecidos en las administraciones fruto de la adaptacin a los


modelos de Nueva Gestin Pblica, as como de la aplicacin de los principios
inspiradores de dichos cambios, se manifiestan de manera general en sus
empleados o clientes internos, en los clientes externos o administrados, en los
dems grupos de inters y en los procesos y modelos de gestin organizativos:

1 Clientes internos: los Recursos Humanos. Cuando hablamos de


personal de las administraciones pblicas nos estamos refiriendo a un
colectivo amplio, variado y profundamente afectado por los cambios
acaecidos en el sector pblico en Espaa a lo largo de los ltimos veinte
aos, entre los cuales cabe destacar los siguientes:

- El reconocimiento constitucional del Estado de las autonomas, proceso


novedoso y nico en su forma de ejecucin, provoc la descentralizacin
del Estado en varios ncleos de poder (estatal, autonmico y local)
diferenciados entre s, la existencia de tres tipos de administraciones
pblicas, cada una con su propia problemtica y dinmica de

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funcionamiento y, por ltimo, la prdida de personal de la administracin


central en favor de las autonmicas.
- La construccin de un modelo avanzado de bienestar social, en la lnea
del resto de los pases europeos, dio lugar a un elevado crecimiento de
las estructuras administrativas.
- El ingreso de Espaa en la Unin Europea.
- El continuo incremento del gasto pblico.
- La crisis fiscal del Estado, que hace tambalear el modelo de bienestar
que

se

haba

ido

imponiendo

provoca

numerosos

ajustes

presupuestarios y recortes de servicios.


- La adaptacin obligada de las administraciones a los cambios
tecnolgicos.

Ante este escenario totalmente nuevo y cambiante, el personal pblico se


convierte en un factor estratgico, fundamental y diferenciador de las
organizaciones administrativas, rasgo que a su vez har replantear de
forma radical su modelo de gestin en los siguientes aspectos:

1.A. Ingreso, provisin de puestos, organizacin, evaluacin del


rendimiento y planes de empleo. Se impone la llamada Gestin
Estratgica del Personal, que supone, entre otros:

- Aprovechar las potencialidades de la oferta de ocupacin pblica como


elemento de planificacin a largo plazo y ms all del ejercicio
presupuestario.
- Utilizar modelos novedosos de seleccin tales como convenios con
universidades o centros de formacin.
- Gestin estratgica de los registros de personal y relaciones de puestos
de trabajo, considerndolos como instrumentos vivos y en permanente
evolucin segn las necesidades, aunando la informacin ofrecida por
ambos para la provisin de los puestos y utilizndolos como marco para
el establecimiento de polticas retributivas, planes de formacin,
planificacin de carreras o substitucin de efectivos. Del mismo modo,
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se persigue la interrelacin de las relaciones de puestos de trabajo con


los mapas de procesos organizativos, de forma que ambos se
superpongan y complementen, en aras de una mejor comprensin de la
estructura y actividades de la organizacin.
- Replanteamiento e implantacin no traumtica de la evaluacin del
rendimiento para la remuneracin de la productividad a travs de la
creacin de mtodos objetivos de valoracin donde tengan participacin
los distintos actores implicados, llegndose al consenso para su
aplicacin de forma que toda la organizacin sea consciente del proceso
y asuma sus resultados. En este sentido, resulta de vital importancia el
establecimiento de indicadores de proceso, la asignacin de tareas, etc.
- Respecto a los planes de empleo, planteamiento del problema de forma
global, mediante pactos polticos y con la participacin activa y el
consenso de los sindicatos y dems organizaciones de empleados
pblicos.

1.B. Gestin directiva y liderazgo. Aparte de las Teoras Gerencialistas y


de la separacin entre planificacin (poltica) y ejecucin (administracin),
de las que ya hemos hablado, se asume la existencia de dos clases de
directivos: los directivos-lderes, encargados de promover la transformacin
global de las organizaciones pblicas, y los directivos-gestores, encargados
de gestionar la transaccin, esto es, el detalle y la planificacin concreta de
la transformacin, as como la actividad rutinaria de la administracin.
Generalmente, los primeros ocupan los puestos destinados a la alta
direccin, con un alto grado de componente poltico. Los gestores, por el
contrario, suelen ocupar posiciones de tipo intermedio. En este sentido, y a
pesar de su separacin conceptual, todo directivo puede aunar ambos
papeles, siendo un buen lder y un buen gestor al mismo tiempo 35. Tampoco
puede concebirse en una organizacin ptima la existencia del uno sin el
otro. La relacin entre las aptitudes y la eficacia en el ejercicio del liderazgo
35

Es especialmente significativo el estudio del liderazgo ejercido por los alcaldes, ya que se trata de
puestos hbridos que presentan las caractersticas de un directivo de la organizacin, pero tambin la
naturaleza de un dirigente poltico, cuyo mbito de actuacin excede la propia organizacin.

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son importantes en la estratificacin organizativa. As, las habilidades


tcnicas adquiridas durante el periodo formativo son ms importantes para
los gestores que para los lderes. En cambio, el pensamiento analtico y las
relaciones interpersonales pueden ser de gran ayuda para los directivos
lderes.

El siguiente cuadro muestra la evolucin del entorno interno al cual se


enfrenta la gestin directiva pblica:

Cuadro 7: Evolucin del entorno interno de la direccin pblica.


Pasado

Presente y futuro
Complejas, poco

Tareas

Rutinarias y fcilmente

estructuradas, cambiantes y

controlables desde arriba

difcilmente controlables
desde arriba

Tecnologa

Tipo de empleados

Valores dominantes
de los empleados

Rutinizacin

Tecnologas no rutinarias

Se prefieren trabajadores

Se buscan trabajadores

poco cualificados y

cualificados que incorporen

controlables desde arriba

su propia motivacin en el

mediante directivas

trabajo cotidiano

El deber, la aceptacin de

Se valora el autodesarrollo, y

rdenes y la disposicin a la

no tanto la disposicin

obediencia incondicional

incondicional a obedecer
Organizacin descentralizada

Tipo de organizacin

Organizacin burocrtica al

y de estructura plana;

estilo weberiano, primando la

compuesta por unidades

jerarqua, las normas y el

operativas con capacidad de

control

decisin, autocontrol y
maniobra

Fuente: Olas (2001).

1.C. tica pblica y cultura organizativa. Ms all de la modernizacin y


reforma administrativa, la Nueva Gestin Pblica supone una verdadera
revolucin cultural en la administracin. En este sentido, la tica pblica entendida como tica del empleado pblico y no como tica poltica, ya que
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esta ltima, al estar relacionada con otros elementos del sistema poltico,
tales como la estructura y funcionamiento de los partidos, requiere otro tipo
de anlisis especfico- se configura como uno de los elementos a destacar
dentro del conjunto ms amplio y complejo de valores que comprende la
cultura de las organizaciones pblicas. La cultura organizativa puede
definirse

como

un

modelo

de

suposiciones

bsicas,

inventadas,

descubiertas o desarrolladas por un grupo determinado conforme va


aprendiendo a hacer frente a sus problemas de adaptacin interna e
integracin externa, que ha tenido resultados suficientemente positivos para
ser considerado como vlido y ensearlo, por tanto, a los socios nuevos
como la forma correcta de percibir, sentir y pensar con respecto a dichos
problemas (Shein, 1993). Por tanto, puede considerarse la tica como el
corazn de la cultura organizativa. Los valores ticos y morales son los que
justifican el comportamiento de los miembros de una organizacin y los que
nos permiten entenderlo. De hecho, hay que tener en cuenta que las
organizaciones no son slo normas, sino tambin lo que la gente cree
acerca de cmo aplicar esas normas. De esta manera, el cambio cultural en
la organizacin no slo se produce, ni puede producirse, cambiando las
leyes que ordenan el comportamiento dentro de la misma 36.

En el caso de la Nueva Gestin Pblica, el problema tico al que se van a


enfrentar las organizaciones se valorar principalmente en trminos de
responsabilidad. As, la flexibilidad de las nuevas estructuras cuestionar el
reconocimiento de la responsabilidad burocrtica (centrada exclusivamente
en el cumplimiento del procedimiento establecido) como la nica posible,
puesto que mayores dosis de autonoma en la gestin implican
necesariamente un mayor grado de responsabilidad por las tareas
encomendadas. De este modo, la responsabilidad postburocrtica estar
formada por una combinacin entre la tica de la conviccin y la de la
responsabilidad procedimental tradicional: lo que est bien no solamente
habr de seguir el procedimiento establecido, sino hacerlo asumiendo las

36

An as, algunas normas, tales como la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del Sector Pblico,
tambin incorporan consideraciones de tipo tico y social.

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consecuencias del mal uso que de ste se haga. Ello conllevar cambiar la
mentalidad de funcionario a los trabajadores de las administraciones
pblicas, redefiniendo sus responsabilidades, de manera que ya no puedan
refugiarse en los procedimientos, y devolvindoles la moralidad perdida.
Entre las iniciativas ms importantes en este sentido destacan las
emprendidas por los pases de la OCDE para evitar conductas inapropiadas
y promover el comportamiento tico en sus administraciones pblicas.
Agrupadas bajo la denominacin de infraestructura tica, toman en
consideracin el compromiso poltico, establecen rganos de coordinacin,
elaboran cdigos de conducta, promueven la realizacin de programas de
formacin y otras actividades de socializacin profesional, y revisan y
elaboran mecanismos de control tales como el marco legal, las
evaluaciones internas y la concienciacin ciudadana a recibir un trato justo
(Rogers, 2003; Ruiz Ojeda et al. 2000).

En definitiva, aunque el modo de combinar los viejos y nuevos valores est


todava por resolver en su totalidad, es evidente que ambos deben ser
tenidos en cuenta. En cualquier caso, debido a su mayor indeterminacin y
amplitud, los valores ticos deberan ser sometidos a discusin y consenso
antes de aplicarse de forma directa.

1.D. Comunicacin interna. Concepto que engloba todo el proceso


comunicacional que se desarrolla de manera permanente y dinmica en el
interior de las organizaciones. Sus funciones principales son las siguientes:

- Informar sobre los objetivos organizacionales, difundiendo los principales


mensajes, temas y noticias de inters general relacionadas con los
objetivos perseguidos por la organizacin.
- Motivar, promoviendo una mayor participacin de los empleados
mediante la utilizacin de herramientas adecuadas tales como buzones
de sugerencias, votacin de las noticias, etc.
- Ayudar a la toma de decisiones, debido a la existencia de una buena
comunicacin interna.
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- Gestionar y facilitar el cambio organizacional, a travs de la transmisin


de las nuevas creencias y valores organizativos.
- Ofrecer una buena proyeccin hacia el exterior, ya que si gracias a la
buena comunicacin interna los miembros de la organizacin se sienten
identificados con ella, transmitirn esa misma imagen al exterior. Por
ello, para que exista una buena comunicacin externa debe darse antes
una comunicacin interna eficaz.

Existen muchos tipos de comunicacin interna: formal, informal, horizontal,


vertical ascendente y vertical descendente, entre otras, cada una con su
propia problemtica, pero de lo que no cabe duda, bajo el prisma de la
Nueva Gestin Pblica, es que sta no se puede improvisar, surgiendo as
la necesidad de elaborar un plan de comunicacin.

Por otro lado, las nuevas tendencias en gestin pblica avanzan hacia un
nuevo modelo de comunicacin interna: la intracomunicacin. El siguiente
cuadro nos muestra las principales diferencias entre la comunicacin interna
tradicional y la intracomunicacin:

Cuadro 8: Diferencias entre comunicacin interna e intracomunicacin.


Comunicacin interna
tradicional
Espontneo. Proceso
Origen

intrnseco de las
organizaciones

Qu es?

Intracomunicacin

Proceso estratgico de
gestin

Instrumento o tcnica de

Filosofa, toma de posicin y

gestin

actitud ante la gestin


Describir el objetivo y la

Objetivo principal

Describir los medios o

estrategia de comunicacin.

instrumentos de

Los medios quedan

comunicacin

subordinados al objetivo y a
la estrategia

Finalidad. Para qu

Gestin de los Recursos


Humanos

Gestin del cambio

Fuente: Olas (2001)

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Para la implantacin del nuevo modelo de intracomunicacin deben darse a


priori las siguientes condiciones:

- Debe superarse el planteamiento belicista de comunicacin personal


entendida como persuasin y entender que comunicar significa
compartir, poner en comn y dialogar de manera positiva con el otro. as,
se promueve un tipo de comunicacin abierta y no defensiva.
- La intracomunicacin slo podr llevarse a cabo en un tipo de
organizacin participativa y democrtica, que ofrezca a sus empleados
la posibilidad de participar en su gestin.
- Debe controlarse la saturacin informativa generada por la utilizacin
masiva de las nuevas tecnologas de la informacin, evitndose la
sobreinformacin.

2 Clientes externos: administrados y dems stakeholders. Desde un


punto de vista terico resulta difcil establecer una diferenciacin clara entre
clientes internos y externos, puesto que la Nueva Gestin Pblica considera
a ambos clientes por igual. Por tanto, gran parte de lo que se ha dicho en
este sentido en el apartado anterior servir para el presente. Por otro lado,
el

concepto

cliente

abarcara

tanto

ciudadanos

como

empresas,

administraciones y grupos de presin (Chas, 1995; Pollit y Bouckaert, 2000;


Prats, 2005), incluyendo a todo aqul que est directa o indirectamente
relacionado con la administracin. Lo que realmente va a determinar la
diferenciacin entre clientes internos y externos es el nuevo papel de la
administracin respecto a ellos, as como las relaciones y el efecto que
sobre sta ejerza cada tipo de cliente. En efecto, la difuminacin de las
lneas que delimitaban la actividad pblica de la privada y la difcil
separacin entre Estado y sociedad han provocado la configuracin de
nuevos y diferentes espacios pblicos y el cuestionamiento del papel del
Estado en estas relaciones. As, el entorno externo actual se caracteriza por
los siguientes rasgos:
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Cuadro 9: Principales rasgos del entorno externo actual de las


administraciones pblicas.

Mundo exterior

Dinmico, interdependiente y complejo

Presin fiscal

Incremento de funciones con menor personal

Incremento de la demanda de mejores


servicios, de administraciones transparentes,
Presin democrtica

abiertas, personalizadas, responsables con


los ciudadanos y representativas de los
intereses de la comunidad

Tecnologas de la informacin

Potencial para reformar las administraciones


y su relacin con los ciudadanos

Fuente: Olas (2001)

En

este

contexto,

dichas

transformaciones

han

conducido

la

reconceptualizacin del ciudadano desde la perspectiva del clientecontribuyente, esto es, a considerarlo como un individuo que ve a la
administracin pblica como un proveedor ms de servicios entre los que
poder elegir y con los que pretende alcanzar la satisfaccin de sus
necesidades y expectativas personales, relacionndose con ella en trminos
de intercambio mercantil. Por otra parte, la administracin pblica presenta
los siguientes rasgos distintivos en la manera de concebir las relaciones con
el exterior:

2.A. Intercambio de informacin. Mediante la utilizacin de las nuevas


tecnologas de la informacin (teleasistencia, Internet, oficinas de atencin
ciudadana, etc.) y las tcnicas de marketing pblico, las cuales le permitirn
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relacionarse eficientemente con otras administraciones, as como obtener


mucha informacin del ciudadano-cliente, conociendo sus preferencias y, en
cierta manera, permitindole modelar sus decisiones.

2.B. Prestacin de servicios. A travs de la bsqueda y aplicacin de


procesos de mejora que sean capaces de satisfacer y dar respuesta a las
expectativas de los clientes consumidores de servicios. En este apartado,
las nuevas formas de gestin, as como las tcnicas de calidad total y la
bsqueda de indicadores que reflejen estas expectativas tendrn un papel
primordial, tanto como formuladores de necesidades como referentes en la
evolucin, como se ver ms adelante.

2.C. Procesos de evaluacin. No solamente se evalan los inputs y


outputs, sino que tambin se refuerza el feed-back, es decir, la percepcin e
impacto que las decisiones provocan en la sociedad. Para ello, las
valoraciones de los ciudadanos-clientes, as como las de los distintos
grupos de inters (consejos de usuarios, observatorios de calidad y puntos
de informacin, entre otros) son tomadas muy en cuenta, abandonndose la
posicin impersonal imperante en la administracin burocrtica. Se trata del
denominado paradigma del cliente, que promueve la implicacin conjunta
de clientes y gestores en el cambio y modernizacin de la administracin
pblica. Dicha receptividad se encuentra limitada por la necesidad de
reducir el gasto pblico, lo que provoca la jerarquizacin y priorizacin de
las demandas sociales (Chas, 1995; Savas, 2000). Por ello, los criterios de
los que parte la satisfaccin de las demandas sociales no siempre
implicarn un inters pblico, sino que sern muchas veces el reflejo de la
disputa entre la satisfaccin del cliente y el mnimo coste. Por ltimo, en
ningn caso esta situacin de servicio al cliente debe convertir a la
administracin en rehn de las necesidades y expectativas de ste.

2.D. Inters pblico y servicio pblico. Segn los defensores de la Nueva


Gestin Pblica, el concepto histrico de inters general como suma de los
intereses individuales y legitimador del ejercicio de los poderes pblicos no
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tiene en cuenta la existencia de intereses contradictorios dentro de la


sociedad que a menudo quedan desatendidos. Este aspecto presenta una
relacin directa con el concepto de servicio pblico. En efecto, de las tres
vas de relacin entre la administracin pblica y la sociedad: la legal y
jurdica, la destinada a satisfacer utilidades pblicas que no presta el
mercado y la centrada en la construccin y vertebracin de valores
colectivos, las dos ltimas entran frecuentemente en colisin con otros
valores presentes en la sociedad y que pertenecen al mbito de las
relaciones privadas. La confrontacin de dichas posturas provoca que el
inters pblico pase a articularse en dos sistemas de respuesta: una
tradicional y dirigida a garantizar las necesidades bsicas que respeten un
mnimo inters pblico (seguridad pblica, salud y educacin, bsicamente)
y sobre las que se asiente una mnima cohesin social, y otra dirigida a dar
respuestas directas y coyunturales a las expectativas, individuales o de
grupos de inters, que a lo sumo crearn sentimientos de pertenencia al
grupo con el que van a compartirse dichas expectativas.

El segundo tipo de actuacin, de tipo discrecional, es el defendido por la


corriente del Management Pblico, y en l valores como la identidad o el
sentido de pertenencia e igualdad son substituidos por otros ms
relacionados con la utilidad individual o grupal, sobretodo, el consumo de
productos y servicios (Chas, 1995; Self, 1985), las tcnicas de marketing
pblico y la competencia pblico-privada. Al valor de la utilidad individual se
unirn a su vez los valores de eficiencia y eficacia aportados desde la ptica
de la prestacin del servicio, que buscan la mayor satisfaccin al mnimo
coste. Tambin la nueva actividad pblica, debido a su heterogeneidad,
requerir de una mayor reglamentacin que la norma general utilizada hasta
ahora. La participacin del Estado en el mercado dar paso al choque y
convivencia del derecho pblico y el derecho privado. Esta convivencia
intent plasmarse inicialmente en las cartas ciudadanas o de servicios. Para
ello, en su redactado deban especificarse los derechos y obligaciones de
las partes del contrato: institucin pblica y cliente. Sin embargo, se han
convertido ms en un indicador de calidad de los servicios y en simples
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declaraciones de intenciones que en un glosario de condiciones


contractuales, surgiendo la duda de cmo y quin responder de su
cumplimiento en caso de no ser respetadas.

Llegados a este punto, parece clara la dificultad que genera el nuevo papel
de la administracin en la sociedad, as como que los valores de eficiencia y
eficacia reclamados por los ciudadanos-clientes no suponen el nico pilar
en el que deben apoyarse las polticas pblicas. De este modo, surgen
nuevas corrientes que asumirn el papel de la administracin como el de un
actor ms, pero con sus caractersticas propias, en una compleja trama de
relaciones donde para ser eficiente y eficaz deber desarrollar su propia
estrategia dentro de un mercado regulado por la oferta y la demanda.
Concretamente:

- El governance o gobernanza. Partiendo de la modernizacin de


las dcadas anteriores, pretende construir un modelo basado en la
autonoma de los agentes sociales, polticos y econmicos, junto con la
confirmacin de la existencia de valores diferentes, superando la
dualidad pblico-privada y estableciendo mbitos donde concurran
ambas tendencias. As, las relaciones entre estos actores van a regirse,
ms que por reglas, por la tica y por cdigos de conducta, intentando
recuperar su legitimidad de origen, por resultados obtenidos y por el
apoyo interno y externo de las organizaciones pblicas y privadas
(Stoker, 1998).

- El network analysis. Plantea superar la dualidad pblico-privada en


trminos de interconexin de diferentes niveles de organizacin. As, la
nueva eficiencia deber buscar la coordinacin entre organizaciones que
acten formalmente de manera autnoma, pero que funcionalmente
sean interdependientes, representando los intereses de los ciudadanosclientes. En este sentido, las redes se establecern no slo entre el
sector pblico y el privado, sino tambin dentro del propio espacio

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pblico, siendo la participacin directa en los procesos la principal va de


control de responsabilidades (Trosa, 1999a, 1999b).

3 Gestin de la calidad total y de procesos. En este apartado ser de


aplicacin todo lo expuesto en los dos captulos anteriores, en especial lo
referente a los principios del cambio organizacional, por ser las tcnicas
expuestas totalmente vlidas y adaptables a las particularidades de la
administracin pblica. An as, existen algunos rasgos diferenciales
cuando se trata de evaluar la gestin de los servicios pblicos y la Nueva
Gestin Pblica aplicada a los entes locales, como veremos en los dos
subcaptulos siguientes. As pues, frente a la visin funcional y orgnica de
los enfoques tradicionales, la administracin pblica debe adoptar una
visin por procesos orientados a la prestacin de servicios pblicos. Desde
la ptica de la gestin por procesos, la prestacin pblica es un servicio,
constituido por la adicin de una serie de de servicios individuales a travs
de una cadena de valor, o de proveedor-cliente, donde un agente
intermediario, adems de ser receptor de un servicio, es proveedor a su
vez, y ello a travs de un proceso de prestacin de servicio o servuccin.

De esta forma, la adicin de valor secuencial de los diferentes agentes, se


dirige en ltima instancia a satisfacer las necesidades y expectativas de
todos los ciudadanos, sean stos usuarios o no de los servicios y tanto
desde el punto de vista del servicio prestado como de la adecuada gestin
pblica, teniendo en cuenta tanto las presentes como las futuras que
puedan surgir y persiguiendo el sostenimiento de la Sociedad del Bienestar.
Por otra parte, conviene recordar que en el mbito de la Administracin
pblica intervienen una serie de agentes o grupos de inters, que participan
o pueden verse afectados por las actuaciones o resultados de sta, y para
los que debe disear procesos ad hoc, buscando el equilibrio en la
satisfaccin de sus necesidades y expectativas. Dichos stakeholders son
representados en la siguiente figura:

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Figura 17: Principales grupos de inters en la administracin pblica.

Fuente: Martn Castilla (2005)

Son varias las razones que se pueden esgrimir para explicar la importancia
de la gestin de calidad y por procesos en las entidades pblicas que
quieran dirigirse a la excelencia. Entre otras razones, se pueden resaltar las
siguientes:

- Permite orientar los procesos de la organizacin pblica a la satisfaccin


de las necesidades y expectativas (tanto las actuales como las latentes)
de la ciudadana (destinatarios ltimos), as como de los clientes
internos, optimizando la alineacin de dichos procesos con la poltica y
estrategia.
- Permite establecer una visin de hacia dnde se quiere dirigir la
organizacin y los medios para conseguirlo.

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- Facilita el control, prevencin de los posibles errores y la mejora


continua de los procesos.
- La mejora de los procesos es el paso fundamental para la mejora de la
organizacin. Una administracin pblica excelente centra sus esfuerzos
en sus procesos y no en s misma.
- Mejora la competitividad de la organizacin pblica y optimiza la gestin
de los recursos disponibles, as como las alianzas o relaciones de
colaboracin.
- Contribuye a la adaptabilidad y flexibilidad al cambio de la organizacin,
incluso en entornos complejos, permitiendo una administracin gil y con
capacidad de anticipacin ante los potenciales cambios del entorno y en
las necesidades de la ciudadana.
- Favorece la sostenibilidad de la razn de ser de la Administracin,
orientada al servicio pblico.
- Involucra, implica y faculta a las personas en la poltica y estrategia de la
organizacin, orientada a la satisfaccin de la ciudadana. Las personas
saben cul es su papel en la consecucin de los objetivos estratgicos
de la organizacin. Supone un enfoque que presta importancia al
desarrollo de las personas y a su papel en la mejora continua.
Adicionalmente, promueve la formacin continua y contribuye a la
motivacin del personal.
- Promueve la innovacin, creatividad, sensibilidad por el servicio pblico
y espritu emprendedor.
- Conlleva la racionalizacin de las estructuras organizativas y el
establecimiento de las funciones. Asimismo, permite la homogenizacin
de las actividades y el apoyo en el desempeo de las funciones en cada
puesto de trabajo.
- Se desarrolla un sistema de seguimiento y evaluacin de los procesos y
no un control y supervisin de los individuos (caracterstico del enfoque
centrado en la organizacin).
- Permite una visin sistemtica y global de las actividades de la
organizacin.

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- Es fundamental para la modernizacin, transformacin y la bsqueda de


la excelencia en la Administracin al servicio pblico.

4.6

EFECTOS EN LOS SERVICIOS PBLICOS: GESTIN INDIRECTA,

EXTERNALIZACIONES Y PRIVATIZACIONES. LOS MECANISMOS DE


COFINANCIACIN

La prestacin de servicios pblicos es una de las principales actividades de la


administracin, mediante la cual transforma los objetivos polticos establecidos
en acciones tangibles para los ciudadanos. En este sentido, no es raro suponer
que la Nueva Gestin Pblica haya introducido importantes cambios, tanto en
la concepcin de servicio pblico como en la forma de articular su prestacin.
En cuanto a la concepcin del trmino servicio pblico, como ya hemos visto en
anteriores apartados, se pasa de primar valores como la identidad o el sentido
de pertenencia e igualdad a defender otros ms relacionados con la utilidad
individual o grupal y con el consumo de bienes y servicios. Esta
heterogeneidad, unida al mayor grado de responsabilidad exigido a los
gestores pblicos, justificar la utilizacin cada vez ms extendida de los
llamados mecanismos cuasi competitivos y de mercado (MCMs), que la OCDE
define como aquellos instrumentos de gestin o diseos organizativos pblicos
en los que est presente al menos una caracterstica significativa de los
mercados: competencia, uso de seales de precio, toma de decisiones
descentralizada y dispersa, e incentivos monetarios, fundamentalmente (Albi et
al. 1997).

Los MCMs son muchos, pueden emplearse combinados entre s y estaran


flanqueados en sus extremos por la produccin pblica tradicional y por la
privatizacin completa, influidos por tcnicas tales como el gerencialismo y
limitados por las normas y restricciones presupuestarias (Van Wart, 1998;
Vernis, 2000). Los ms comunmente utilizados se encuadran en la siguiente
figura:

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Figura 18: Principales mecanismos cuasi competitivos y de mercado.


OFERTA

DEMANDA

SECTOR PBLICO
Incentivos monetarios y utilizacin

Mercados internos: competencia

eficiente de los recursos

pblica

Financiacin

Trabajo
Capital

Regulacin

Produccin

Compra

Pago

Resultados

Tecnologa

Contratacin externa

Vales,

Precios,

bonos o

tasas o

cheques

tquets

Mercados simulados: competencia


simulada

SECTOR PRIVADO
Trabajo
Mercados de
derechos

Capital

Produccin

Tecnologa

Fuente: Albi et al. (1997)

1 Incentivos monetarios al desempeo y eficiente utilizacin de los


recursos dentro de la administracin. Ambos mecanismos, aunque de
diferente modo, afectan directamente a la oferta, suponiendo un escaso
cambio en las estructuras burocrticas tradicionales. En cuanto al primero
de ellos, se trata de generar los incentivos necesarios para que los
empleados de la organizacin pblica realicen el esfuerzo adecuado. Su
aplicacin en el sector pblico genera principalmente dos problemas: la
necesidad de garantizar el principio de objetividad y de no discriminacin
entre los trabajadores pblicos, respetando una cierta homogeneidad

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salarial; y la necesidad de establecer mtodos de evaluacin de la


productividad del trabajo realizado. Como ya hemos dicho, la efectividad de
este tipo de medidas ser tanto mayor cuanto ms fcilmente medibles
sean sus objetivos y mayor la rentabilidad marginal de los incrementos de
esfuerzo.

En este sentido, y pese a su elevado coste de creacin, es comn y


necesaria la utilizacin sistemas de evaluacin peridica de los servicios,
debido fundamentalmente a tres razones:

- Se trata de una condicin previa a cualquier esfuerzo de racionalizacin


de la gestin de servicios.
- Permite a los decisores pblicos adaptar sus decisiones a los resultados
de la prestacin.
- Favorece la transparencia de la accin pblica y, con ella, la legitimidad
del sistema poltico.

En efecto, la concepcin tradicional de gestin pblica, que descansa sobre


un proceso regulado de asignacin de recursos, es incompatible con las
tcnicas modernas de control de gestin. Estas tcnicas permiten conocer
detalladamente el metabolismo de las organizaciones, ofreciendo un alto
grado de transparencia gracias a su visin de la realidad operativa desde
mltiples ngulos, diferentes niveles de agregacin de la informacin y
horizontes temporales distintos. Esta transparencia se convertir en el
principal apoyo para la delegacin de responsabilidades, para el ejercicio
responsable de la accin pblica y, en definitiva, para la competitividad de la
organizacin. La provisin de servicios pblicos con un alto grado de calidad
y rendimiento no es slo una exigencia por parte de la gerencia, sino que se
convierte en fuente de legitimidad de la administracin y del poder poltico.
En este sentido, cabe sealar que el concepto de rendimiento presenta una
acepcin diferente cuando se trata de evaluacin de servicios pblicos: si
bien en principio nada impide que a servicios pblicos de naturaleza
comercial o industrial puedan aplicrseles los mismos criterios de
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rendimiento que a los prestados por organizaciones privadas, el peligro


surge cuando se relega a un segundo plano el papel de cohesin social y
de satisfaccin del inters general propio del servicio pblico en favor de
criterios de rentabilidad y beneficio econmico.

Por otro lado, las formas tradicionales de direccin se basan en hiptesis de


estabilidad y de simplicidad (alto grado de estandarizacin) de las
necesidades sociales. Sin embargo, los actuales cambios sociales ponen de
relieve una demanda social cada vez ms diferenciada, individualizada
(personalmente o a nivel de grupo), dinmica y evolutiva. As pues, la
definicin de la nocin de rendimiento aplicada al sector pblico requerir el
conocimiento previo de los mecanismos de definicin del valor pblico
(Moore, 1998). Esta cuestin suele describirse utilizando el modelo
denominado de principal-agente, en el cual el principal encarga una tarea al
agente. El problema surge cuando el principal no puede observar
directamente el esfuerzo del agente, ya que ste depende en gran medida
de variables aleatorias que no se pueden medir. Por tanto, la nica forma de
evaluacin posible ser la de los resultados obtenidos (Lpez Casasnovas
et al. 2003).

En definitiva, el seguimiento y la evaluacin de los resultados de los


servicios pblicos aseguran a sus gestores la informacin necesaria para la
definicin de las estrategias de produccin adecuadas, conociendo mejor el
estado del servicio y detectando sus defectos con mayor rapidez. Tambin
resultan tiles las tcnicas de benchmarking, a travs del intercambio de
informacin y de experiencias entre servicios prestados por organizaciones
distintas, o el anlisis ex post de las expectativas de los usuarios.
Finalmente, el control de gestin favorece la transparencia de la accin
pblica de cara a los ciudadanos, tomando en consideracin sus demandas
y fomentando su participacin.

Debido a que la accin pblica requiere para su intervencin, adems de la


legitimidad democrtica, la legitimidad que le confieren los resultados
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positivos de su gestin, ser necesaria la elaboracin de una serie de


indicadores de rendimiento justificativos de estos beneficios, los cuales
sern aplicados sobre los siguientes tipos de informacin:

- Datos sobre costes. Conviene que los gastos estn vinculados a los
servicios o actividades que han financiado 37 o, incluso, a los objetivos a
los que se han comprometido. As, por ejemplo, el personal debe
relacionarse directamente con la actividad que desarrolla, ms que con
el departamento en el que trabaja. En cualquier caso, los costes deben
calcularse y contabilizarse mediante reglas homogneas, permitiendo su
comparabilidad.

- Datos relativos a productos o resultados. En este caso, facilitar la labor


la elaboracin previa de listados de servicios o actividades, conociendo
de antemano el grado de disposicin de informacin sobre produccin
de cada uno de ellos. Tambin ser necesaria la utilizacin de
indicadores

de

rendimiento

la

elaboracin

de

cuestionarios,

procurndose conservar la misma metodologa de forma que la


informacin pueda ser igualmente aprovechable con el paso del tiempo.

- Variables vinculadas al entorno. Se trata de vincular las variables objeto


de estudio con otras presentes en el entorno, tales como el nmero de
habitantes, la superficie, o variables temporales, entre otras.

- Otros datos. Informacin procedente de otros estudios sobre la


naturaleza del servicio, sobre la naturaleza del prestatario, cifras de
negocio u otro tipo de datos sobre gestin financiera, precios o tasas.

A pesar del amplio abanico de tcnicas de evaluacin del rendimiento


disponible, podemos concluir afirmando que resulta analticamente muy
complejo aislar los efectos de una intervencin pblica sobre la evolucin de
un problema social inducido por factores externos, por lo que parece ms
37

Se trata de la tcnica utilizada en el modelo ABC (Activity Based Costing) de contabilidad de costes.

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factible definir los indicadores desde el punto de vista interno de la


administracin y de sus productos, conceptual y prcticamente ms
controlables. Por otra parte, los instrumentos de evaluacin deben
demostrar rpidamente su utilidad, ya que su aplicacin representa una
alteracin del funcionamiento rutinario de la organizacin muchas veces
difcil de justificar. Finalmente, existe el riesgo de que los decisores no
acepten la evaluacin del resultado de sus polticas, intentando eludir su
parte de responsabilidad, por lo cual, la definicin y la medida de
indicadores solamente ser posible y efectiva si se definen, aceptan y
publican a priori y de manera clara los objetivos polticos perseguidos.

2 Precios, tasas y tquets moderadores del consumo o copagos. Tratan


de repercutir a los consumidores de servicios pblicos una parte de su
coste, racionando su consumo, limitando el acceso a los mismos y
financiando en parte a su productor. Pueden adoptar diversas formas de
aplicacin: precios o tarifas directas asociadas al consumo de determinados
bienes y servicios pblicos, pagos por el derecho a la opcin de utilizar
determinados servicios proporcionados por el sector pblico, licencias o
franquicias y peajes. Generalmente, no contribuyen a la funcin
redistributiva propia del sector pblico, pero tampoco son incompatibles con
ella. En este sentido, nicamente se requerir que se garantice el acceso al
servicio y que los precios sean tan bajos como lo exija la correccin del fallo
de mercado o la caracterstica redistributiva correspondiente. La conciencia
de coste tambin evita una excesiva demanda de servicios, as como una
utilizacin poco eficiente de los mismos. Adems, ofrecen un mecanismo de
salida: no comprar, y rompen la separacin que pueda existir entre
beneficiarios y financiadores.

3 Vales, bonos y cheques. Se trata de trasferencias de importe limitado,


aunque con frecuencia suplementables con aportaciones del beneficiario,
que slo pueden hacerse efectivas al adquirir bienes o servicios especficos
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cuya oferta sea susceptible de ajustarse a las demandas ciudadanas. Su


utilizacin es frecuente en el sistema educativo, en sanidad, en los servicios
sociales y a travs de las bonificaciones fiscales. Una de las variantes de
este mecanismo son los cheques-servicio, utilizados para promover
determinadas ocupaciones que, a causa de sus especiales caractersticas,
dificultan la coincidencia entre oferta y demanda. As, los cheques-servicio
se definen como un medio de pago no universal y condicionado al consumo
de ciertos servicios que implican la participacin financiera del Estado,
permitiendo al ciudadano destinar los recursos que ste le asigna a la
empresa que le ofrezca el servicio que mejor se adecua a sus necesidades
(Lpez Casasnovas et al. 2003)

Como mecanismo, pueden aumentar el poder del consumidor, romper la


resistencia al cambio de los productores, facilitar la reduccin de costes, la
mejora de la calidad y la diversificacin de la oferta, contribuyendo a limitar
el gasto pblico. Sin embargo, podran fracasar si no se introduce la
suficiente competencia (tanto pblica como simulada, como veremos ms
adelante), ni se lucha contra la desigualdad en el acceso a la informacin
sobre los mismos, ni contra la discrecionalidad en su adjudicacin.

4 Mercados de derechos, permisos o cuotas para gestionar el uso de los


recursos de propiedad comn. Se trata de uno de los instrumentos ms
potenciados y con mayor futuro. Su creacin responde al hecho de que el
acceso no restringido a la explotacin de dichos recursos 38 es ineficiente,
puesto que los intereses sociales no coinciden con los intereses
individuales. Consiste en la asignacin, mediante transferencia, venta
directa o subasta, de derechos transferibles, divisibles y permanentes sobre
una fraccin determinada del total disponible previamente fijado de un
determinado bien o servicio pblico.

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Su permanencia elimina las prisas en la explotacin de los recursos


gestionados, y su propia naturaleza promueve la compra de derechos por
parte de las empresas ms eficientes, el aumento de la productividad y la
disminucin de las peticiones de subsidios, incentivndose el control del
cumplimiento por parte de los propios participantes y reducindose en
consecuencia los costes de administracin.

5 Contratacin externa de la produccin de bienes o servicios


suministrados bajo provisin pblica. Se trata de uno de los
mecanismos con mayor tradicin. Supone que una o varias actividades del
proceso pblico de produccin pasen a prestarse por el sector privado, total
o parcialmente, bajo alguna de las diferentes modalidades de contratacin
pblica posibles: contrato de obras, de prestacin de servicios, de
suministro, de consultora y asistencia tcnica, etc., y a travs de las
tcnicas del concurso o de la subasta, pero tambin a travs de sistemas de
renting, leasing o franquicias. Mediante este instrumento se persigue el
aprovechamiento de las fuerzas del mercado para reducir costes, la
disponibilidad de los servicios de una determinada tecnologa difcil de
obtener en el sector pblico o el logro de cierta capacidad gerencial. Para la
consecucin de resultados satisfactorios requiere el establecimiento de
procedimientos de supervisin rpidos y claros, as como la colaboracin
entre gestores pblicos y adjudicatarios en defensa de la buena marcha del
servicio y la salvaguarda de la propiedad y el origen pblico de su
prestacin.

En el siguiente cuadro se resumen los principales argumentos a favor y en


contra de la contratacin externa frente a la produccin directa por parte del
sector pblico (integracin vertical):

38

Los recursos comunes son bienes rivales (su consumo por parte de una persona reduce el consumo por
parte de los dems) y no excluibles (no es posible, sin control adicional, impedir que una persona los
consuma).

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Cuadro 10: Ventajas e inconvenientes de la externalizacin en el sector


pblico.
Ventajas

Inconvenientes

Mejora de la eficiencia y reduccin de

Reduccin de salarios y peores condiciones

costes

laborales

Mejoras en la gestin que aumentan la

Reduccin del poder de negociacin de los

productividad

sindicatos en el sector pblico


Costes de transaccin derivados de la

Posibilidad de utilizar sistemas de

contratacin (concursos, definicin del

remuneracin en funcin de los

producto o servicio, sistema de pago,

resultados obtenidos

seguimiento y evaluacin)

Posibilidad de inversin sin necesidad

Riesgo mayor para el sector pblico

de aumentar el gasto pblico


Incentivos a la adopcin de

Posible inflexibilidad cuando se trata de

innovaciones

contratos de larga duracin

Los gestores pblicos pueden

Requiere capacidad profesional y sistemas de

concentrarse en los servicios de

gestin de contratos

atencin directa al ciudadano


Utilizacin de la especializacin y
experiencia del sector privado
Mayor sensibilidad del proveedor hacia
el usuario si la continuidad del contrato
puede verse afectada

Fuente: Lpez Casasnovas et al. (2003)

Una de las tcnicas de contratacin ms comunmente utilizadas en la


actualidad, y a su vez, muy relacionada con el apartado de los incentivos al
desempeo, desarrollado anteriormente, son los llamados contratosprograma entre la administracin (normalmente el Estado) y las empresas
pblicas. Este tipo de incentivos nacieron en Francia a finales de los aos
sesenta como respuesta a los problemas de gestin que presentaban las
empresas

pblicas,

debido

fundamentalmente

al

gran

nmero

de

intervenciones por parte de la administracin, aspecto que impeda asignar


responsabilidades a sus directivos.

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Los contratos-programa persiguen garantizar la autonoma de gestin de las


empresas pblicas a travs de la clara delimitacin de sus compromisos y
responsabilidades, tanto de ellas mismas como del Estado (Lpez
Casasnovas et al. 2003; Vernis, 2000). Este objetivo se conseguir
haciendo explcita la finalidad econmica de la empresa, separando las
decisiones que dependen de su equipo gestor de las que se imponen por
razones de poltica econmica y social, estableciendo un plan de actuacin
con objetivos claros, cuantificables y evaluables a travs de indicadores
robustos y fiables, y siguiendo de forma continua la ejecucin del contrato,
as como sus posibles desviaciones. Por su parte, la administracin se
compromete a realizar inversiones y a compensar (o penalizar) a la
empresa en funcin de la actividad realizada y los resultados obtenidos. En
definitiva, adems de posibilitar una planificacin temporal a medio y largo
plazo, los contratos-programa permiten evaluar la gestin empresarial,
generando incentivos para mejorarla

6 Competencia pblica. Mecanismo mediante el cual se intentan emular las


condiciones del mercado en la provisin de servicios producidos por y para
el sector pblico a travs de la creacin de mercados pblicos internos.
Esta creacin es posible sobre la base de la separacin entre las funciones
de financiacin, compra de servicios y produccin. As, los productores
deben competir entre s por los escasos fondos disponibles, reducindose la
ineficiencia tcnica. Uno de los principales problemas de este instrumento
en relacin con la equidad distributiva es el llamado cream skimming, o
descremado de la demanda, consistente en que los proveedores en
competencia pblica intentan seleccionar aquella demanda que implica una
mayor rentabilidad a un menor coste, producindose una disminucin de las
garantas de igualdad en el acceso a los servicios y, en ltima instancia, una
falta de proveedores dispuestos a ofrecer determinados servicios (Lpez
Casasnovas et al. 2003).

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Para el adecuado funcionamiento de la competencia pblica, ser necesario


realizar importantes modificaciones en las estructuras administrativas
tradicionales, muchas de las cuales ya hemos visto, tales como la
implantacin de sistemas de contabilidad de costes, la descentralizacin,
los cambios tecnolgicos, la flexibilizacin de las polticas de personal, la
adopcin de tcnicas de benchmarking o el empleo de copagos y bonos,
entre otras.

7 Competencia simulada. Consiste en la creacin de mercados simulados


en los que los productores pblicos y los privados compiten entre s por
unos fondos limitados. Este mecanismo pretende aadir a la competencia
pblica las ventajas de flexibilidad, capacidad, coste y variedad que puede
proporcionar el concurso del sector privado o la contratacin externa,
teniendo en cuenta que tambin deber compartir sus limitaciones. Las
mejoras de la gestin aportadas por esta tcnica pueden verse limitadas si
no

se

resuelven

adecuadamente

los

problemas

de

complejidad

organizativa, el mantenimiento de la garanta pblica de los derechos de los


usuarios y el mantenimiento de las condiciones de competencia.

8 Privatizacin. Aunque existe la creencia generalizada de que la


competencia mejora sustancialmente la gestin pblica, la privatizacin es
solamente una respuesta, no la panacea (Osborne y Gaebler, 1994). En
efecto, a primera vista parece claro que la privatizacin no es la mejor
prctica en caso de existencia de fallos de mercado o carencias de carcter
social, pero en otros sectores, en cambio, puede aportar mejoras de
eficiencia interna, generando un aumento de los ingresos pblicos. Las
principales diferencias entre gestin pblica y gestin privada se exponen
de manera gradual en el siguiente cuadro:

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Cuadro 11: Principales diferencias entre gestin pblica y gestin privada.

Agencia pblica
Propiedad
Delegacin de
la propiedad
Gerencia
Control
interno

Votantes
Gobierno
Directivos burcratas
Gobierno (va
directivos)
Grupos de inters

Empresa privada

Empresa privada no

regulada

regulada

Accionistas

Accionistas

Consejo de

Consejo de

administracin

administracin

Directivos

Directivos

Accionistas (va

Accionistas (va

consejo)

consejo)

Gobierno (va
Control

directivos y

Gobierno (va

externo

regulacin)

regulacin)

No existe

Grupos de inters
Seales
externas de

Escasas

eficiencia

Mercado de directivos
Mercado de capitales (precio, quiebra, OPA)

Fuente: Albi et al. (1997)

Aunque el trmino privatizacin es bastante actual, no existe nada


novedoso en las tcnicas que propone, las cuales han ido apareciendo de
manera intermitente a lo largo de la historia econmica. En sentido amplio,
engloba a todo tipo de iniciativas gubernamentales destinadas a reducir el
rol del sector pblico, pudiendo incluso hablarse de privatizacin sin que se
produzca la transferencia de la titularidad pblica de la actividad. Algunas de
las formas de privatizacin de empresas pblicas son la salida a bolsa, las
ofertas pblicas de venta, la venta directa, la adquisicin de la empresa por
su personal, incrementos de capital con renuncia al derecho de suscripcin,
emisin de activos convertibles en acciones, operaciones de fusin y
escisin y aportaciones de activos y canje de valores, entre otros. Es
tambin importante la distincin entre privatizacin total y privatizacin
parcial (mayoritaria y minoritaria), as como entre desregulacin (promocin
de la competitividad a travs del mecanismo del mercado, introduciendo

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cambios legales que permitan la liberalizacin, aunque reglamentada, de


sectores econmicos que pasaran a manos privadas) y privatizacin
propiamente dicha (transferencia o venta de activos pblicos de empresas a
personas o entidades privadas), siendo aconsejable en algunos casos la
primera como medida previa a la segunda. An as, la desregulacin no ha
significado el fin de la intervencin pblica sobre la economa, puesto que la
necesidad de regulacin se ha desplazado hacia otros sectores en funcin
de los cambios acaecidos en los objetivos polticos y en el funcionamiento
de los mercados (Olas, 2001; Villoria, 2000).

9 Gerencialismo. Aunque ya hemos hablado extensamente sobre esta


corriente, sobre las agencias y sobre la accountability con anterioridad, la
incluimos en la presente clasificacin debido a que el principal campo de
aplicacin de las prcticas gerenciales es la provisin de servicios pblicos.

10 Normas y restricciones presupuestarias. Actuaran como clusula


suprema de cierre en la provisin de servicios pblicos. Estas normas, que
pueden ser tanto de rango constitucional como de nivel legislativo (europeo
o nacional) o procedimental, presentan un marcado carcter limitativo del
gasto pblico. Como consecuencia, las restricciones fomentan la creacin
de multitud de procedimientos evasivos, entre los cuales destaca la
delegacin de funciones y de capacidad de endeudamiento en agencias
extrapresupuestarias (sociedades mixtas, empresas pblicas, holding, etc.).
An as, parece clara la necesidad de revisar los procedimientos
presupuestarios para conseguir un cierto grado de disciplina y control, sin
que ello repercuta negativamente en la calidad de la gestin pblica.

Como conclusin, al analizar los mecanismos cuasi competitivos y de mercado,


no podemos olvidar que tanto sus posibilidades de aplicacin como la eleccin
de los ms adecuados dependern casi exclusivamente del grado de economa
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poltica que suponga la reforma de las estructuras de gestin que se acometa.


As, la mejor alternativa puede ser polticamente inviable, dependiendo la
eleccin especfica de la forma organizativa de los beneficios polticos
derivados de la provisin pblica en relacin con los impuestos necesarios, as
como de las prdidas polticas que puedan desprenderse de la delegacin (Albi
et al. 1997). Por otro lado, las reformas en las estructuras de gestin son en
muchos casos tcnicamente complejas, requirindose un respaldo popular
amplio, recursos adicionales y un cambio cultural de la burocracia liderado
polticamente, de ah que se imponga gradualmente la adopcin de una
estrategia de tipo radical selectivo, basada en transformaciones concretas, de
gran alcance, sobre un frente clave reducido.

4.7 REPERCUSIONES EN LA ADMINISTRACIN LOCAL

El sector pblico local no ha permanecido ajeno a los cambios que ha supuesto


la Nueva Gestin Pblica, los cuales, en mayor o menor medida, han sido
adaptados a las especiales caractersticas de este tipo de administraciones.
As, se ha producido una importante modernizacin, tanto en sus relaciones
con los ciudadanos (cartas de servicios, modernizacin de procesos
administrativos, gestin de la calidad, pginas Web municipales, oficinas de
atencin al ciudadano, relaciones con otras administraciones 39, etc.) como en
la prestacin obligatoria de servicios pblicos, actividad tradicionalmente de su
competencia.

1 La nueva dimensin estratgica de los gobiernos locales. En el


contexto actual, los gobiernos locales se encuentran desarrollando sus
actividades en un entorno de globalizacin y al servicio de una sociedad en

39

En este aspecto, cabe destacar ciertas prcticas de gestin intergubernamental impulsadas desde el
mbito local, llevadas a cabo por algunos municipios con el objetivo de conseguir recursos de otras
administraciones para la financiacin de inversiones o actividades, a travs de la incorporacin de stas
en los proyectos (Olas, 2001).

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continuo cambio y cada vez ms compleja. Muchas son, en este sentido, las
transformaciones que directa o indirectamente afectan al mbito local:

- Fenmenos demogrficos y econmicos. El envejecimiento de la


poblacin; los movimientos migratorios y los problemas de cohesin
inherentes a stos; el diferente nivel de desarrollo econmico mundial y
sus efectos, etc.
- Fenmenos sociales. La incorporacin de la mujer al mundo laboral; la
aparicin de nuevos hbitos y necesidades, que implican la modificacin
de las demandas ciudadanas; la sensibilidad creciente hacia temas
como el medio ambiente y la promocin del desarrollo sostenible; el
impacto del desarrollo tecnolgico, la sociedad de la informacin y del
conocimiento; y las nuevas formas de ocio, entre otros.
- Fenmenos polticos. La globalizacin, fenmeno ste que difumina
cada vez ms el papel de los estados, por ello el ciudadano se interesa
a la vez por asuntos tanto locales como mundiales, o la plena
integracin de Espaa en la Unin Europea y los efectos de sta.

Las transformaciones econmicas, sociales y polticas, ponen de manifiesto


la necesidad de dotar a los gobiernos locales de instrumentos para
intervenir, ya que ante estos fenmenos los municipios adquieren cada vez
ms relevancia como agentes locales y globales en el escenario mundial y
su papel se incrementa. Los gobiernos locales pueden asumir el liderazgo y
contribuir a disminuir las tensiones y, al mismo tiempo, aprovechar las
oportunidades que crea la globalizacin.

En la conferencia del Global Forum de Roma en mayo de 2002 se introdujo


ya el debate sobre la denominada "globalizacin", un trmino con el que se
designa una estrategia que pretende acercar relaciones entre ciudades, as
como entre instituciones internacionales y organizaciones del sector
privado, para garantizar la intervencin de los municipios en un contexto
global (Gray, 2000; Hirsch, 2001). Todo ello implica nuevas formas y
prioridades en el ejercicio del gobierno local con mayor flexibilidad y
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capacidad de adaptacin, ya que son las administraciones locales las que


se caracterizan por ser las entidades ms prximas a la ciudadana y que
por lo tanto, son las que se ven ms afectadas por los cambios en las
necesidades y demandas de los ciudadanos, tanto en nmero como en la
calidad de la prestacin de los servicios, a lo que hay que aadir el esfuerzo
de la creacin de otros nuevos que den respuesta a las sociedades que son
cada vez ms plurales, exigentes, maduras y complejas. Por otra parte, el
inevitable proceso de descentralizacin, para acercar los servicios a los
ciudadanos receptores o usuarios, otorgar a las corporaciones locales la
posibilidad de gestionar mayor cantidad de recursos, pero tambin obligar
a proporcionar ms y mejor calidad en la prestacin de los servicios y para
ello se deben buscar nuevos paradigmas de gestin (Banco Mundial, 1997;
Cunill, 1997).

Efectivamente, en todos los pases de nuestro entorno se vive un proceso


de reconfiguracin y adaptacin de las instituciones publicas, en el que
destaca cada vez ms el papel clave de los gobiernos locales. Los
municipios asumen responsabilidades y obligaciones impulsados por las
trasformaciones sociales, polticas y econmicas, que no siempre implican
la asignacin de los recursos necesarios (Metcalfe, 1993). Esta situacin
hace que hoy los gobiernos locales se enfrenten a mltiples desafos:

- La definicin competencial ambigua e insuficiente.


- El carcter uniformista del rgimen local.
- Las limitaciones normativas, que frenan la intencin municipal.
- Los mecanismos de control y tutela que ejercen otras administraciones.
- El

incremento

de

las

obligaciones,

cargas

municipales,

sin

compensacin financiera.

En este sentido, la situacin actual de los gobiernos locales nos lleva a


realizar una reflexin en un triple eje:

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- El competencial. Es necesario dotar a los entes municipales de ms


competencias bien financiadas.
- Los niveles de gobierno. Es preciso realizar un profundo anlisis de la
situacin actual y definir el modelo de las entidades supra-municipales.
- La organizacin y funcionamiento. Deben establecerse lneas de
organizacin y funcionamiento claro de las entidades locales y reforzar
la potestad de autoorganizacin.

Dicha reflexin no ser vlida si no se apuntan vas de solucin, y stas han


de ir en un doble sentido. Por un lado, el sistema poltico-administrativo, el
Estado, que tiene la responsabilidad de dotar a los municipios de
competencias,

de

recursos

financieros

suficientes

de

formas

instrumentales de intervencin, acordes a las exigencias y desafos de la


nueva sociedad abierta. Por otro lado, las propias Entidades Locales han de
adoptar una orientacin ms estratgica y gestionar con eficacia y
creatividad, bajo el paradigma de la Calidad Total. Por tanto, la reforma del
gobierno y la administracin local en Espaa, debe fundamentarse en el
acervo europeo en la materia, recogido sustancialmente en el conjunto de
Recomendaciones y Convenios del Consejo de Europa sobre la democracia
local, y especialmente en la Carta Europea de Autonoma Local, ratificada
por Espaa, como "constitucin" europea del rgimen local, as como en el
principio de subsidiariedad, consagrado en el derecho de la Unin Europea
y en el proyecto de Constitucin Europea. En este sentido, el compromiso
por el desarrollo de la dimensin poltica y competencial de las
Corporaciones Locales es fundamental, por ser stas las instituciones ms
prximas a los ciudadanos y mejor valoradas por ellos. Este compromiso se
funda en los principios constitucionales de autonoma local y subsidiariedad
(es decir, que la competencia pblica la ejerza la administracin ms
cercana al ciudadano, en la medida en que tenga la capacidad para
hacerlo), tambin contemplados en la Carta Europea de Autonoma Local.

Los principios que deben regir el modelo competencial son los siguientes:

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1. Autonoma. Como principio esencial del rgimen local espaol que debe
estar definido de manera clara, completa y sistemtica, incluyendo
consecuencias de orden competencial. Este principio deber establecer
para la gestin de intereses municipales:

- El ejercicio de las competencias atribuidas por ley y con la finalidad de


satisfacer los intereses de la poblacin a la que se dirigen, de acuerdo
con el principio de subsidiariedad.
- El desarrollo de sus competencias bajo su responsabilidad con los
mecanismos establecidos de coordinacin intergubernamental.
- El principio de lealtad institucional como eje de las relaciones entre las
administraciones pblicas.
- Consulta y participacin de los municipios en las decisiones que
afecten directamente a sus colectividades y a su gestin.
- Fuentes de financiacin suficientes.
- Plena potestad de autoorganizacin.

El artculo 3.1 de la Carta Europea de la Administracin Local contiene,


en este sentido, un concepto avanzado y ambicioso, cuando dispone
que por autonoma local se entiende "el derecho y la capacidad efectiva
de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de
los asuntos pblicos, en el marco de la ley, bajo su propia
responsabilidad y en beneficio de sus habitantes".

2. Subsidiariedad. Complemento del principio anterior y en base al cual se


deben establecer algunos criterios bsicos:

- Los municipios ejercern las actividades de naturaleza ejecutiva y


administrativa, que puedan desarrollar en el mbito municipal y que la
ley no atribuya a otras administraciones pblicas.
- Las leyes sectoriales que regulan mbitos materiales donde concurren
intereses locales deben justificar la existencia de intereses estatales

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y/o autonmicos para atribuir a la Administracin del Estado o de la


Comunidad Autnoma competencias ejecutivas.
- En casos como el anterior se posibilitar que las administraciones
locales que acrediten su capacidad de gestin y voluntad de ejercicio,
puedan ejercer estas competencias como delegadas.

3. Proporcionalidad. Otro elemento a tener en cuenta en el modelo


competencial debe ser la disparidad en la capacidad de gestin de los
municipios, para que de esta forma y en aplicacin del principio de
proporcionalidad, se garantice la eficacia en la gestin municipal. La
definicin de competencias municipales debe hacerse con flexibilidad,
teniendo en cuenta la diversidad existente en la capacidad de gestin,
permitiendo en cada caso la aplicacin efectiva del principio de
subsidiariedad.

Dichos principios, en combinacin con los problemas de escasez en la


financiacin local, las necesidades de mejora del funcionamiento de los
servicios y la falta de infraestructuras especializadas, principalmente en
el mbito municipal, han provocado una tendencia creciente hacia la
gestin indirecta de los servicios pblicos, la mayor parte de los cuales
han pasado a prestarse a travs de concesiones administrativas. En este
sentido, a pesar de que las ya tradicionales ventajas ofrecidas por este
tipo de instrumentos se hacen mucho ms patentes en la administracin
local debido a la falta de medios, existe un mayor riesgo, precisamente
por el mismo motivo, de que dichos entes queden expuestos y a merced
de la voluntad de grandes monopolios empresariales mucho ms
poderosos, pese a sus prerrogativas, que ellos.

Por otra parte, la Ley de Bases de Rgimen Local establece un mbito


mnimo

de

competencias

municipales,

desarrollar

por

las

Comunidades Autnomas. El alcance competencial mnimo debiera


referirse a:

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- Competencias relativas a la determinacin y gestin de los ingresos y


a la disposicin de los gastos.
- Competencias relativas al desarrollo, organizacin y funcionamiento
municipal.
- Competencias relativas a las relaciones del gobierno local con los
ciudadanos.
- Competencias referidas a la disposicin y gestin de los bienes
municipales.
- Competencias relativas a la ordenacin, proteccin y control de los
usos que pueda ser objeto del territorio municipal.
- Competencias referentes a la ordenacin y control de las actividades
desarrolladas en el municipio.
- Competencias relativas a la seguridad y proteccin de la colectividad
local.
- Competencias relativas al establecimiento y gestin de los servicios
urbanos.
- Competencias relativas a la capacidad local de incidir y participar en
la gestin de los problemas generales.

En el mbito material, el Libro Blanco para la reforma del Gobierno Local


(primer borrador) presentado el 17 de enero de 2005, estima que deben
atribuirse determinadas competencias a los Ayuntamientos en las
siguientes materias: Seguridad ciudadana, circulacin de vehculos y
servicios de movilidad, proteccin civil y prevencin y extincin de
incendios, urbanismo y ordenacin del territorio y espacios pblicos,
vivienda, medio ambiente, agua, energa, telecomunicaciones y sociedad
de la informacin, limpieza y residuos, salud pblica, cementerios y
servicios funerarios, asistencia sanitaria, servicios para la integracin y
la cohesin social, deportes y ocio, cultura, educacin, ordenacin y
promocin

de

la

actividad

econmica

colaboracin

con

la

administracin de justicia. A la hora de fijar los contenidos de esta "Lista"


y desde el punto de vista de la modernizacin y calidad, deberan
tenerse en cuenta las siguientes consideraciones:
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a) Aquellas funciones y servicios en los que prima la relacin directa con


el usuario o receptor (los denominados "servicios de frontera") deben
atribuirse de forma plena y efectiva a las Entidades Locales, siempre
que tengan capacidad:

- Desde el punto de vista de la relacin, la clave es la receptividad y


capacidad de respuesta en tiempo.
- Desde el punto de vista material, en general se trata de polticas
preventivas, y las Entidades Locales son las que mejor y ms
eficazmente pueden desarrollarlas.

b) Se deben evitar "duplicidades", situaciones confusas para el


ciudadano sobre la responsabilidad de cada administracin, etc., ya
que esto es fundamental para la eficacia y calidad de servicio.

En todo caso, supondra la asuncin de un nmero importante de


nuevas competencias para las que, para garantizar un ejercicio eficaz y
eficiente, sera necesario que los gobiernos locales dispusieran de
herramientas de gestin adecuadas. En este sentido, y a modo de
ejemplo, tal y como recoge el "Libro Blanco de la Administracin Local
Andaluza, los representantes polticos de los Ayuntamientos andaluces
encuestados consideran que uno de los principales retos de sus
ayuntamientos es el de mejorar la calidad de los servicios que
actualmente vienen prestando y en menor medida, extender a toda la
ciudadana de sus municipios aquellos servicios que en la actualidad no
llegan a todos los sectores de la poblacin. Este ejemplo pone en
evidencia que la calidad es un principio clave en la gestin municipal. La
gestin de calidad se presenta no slo como una filosofa de mejora sino
tambin como una forma distinta de gobernar, ms atenta a las
expectativas de los ciudadanos, ms participativa y democrtica y que,
por tanto, debemos tener en cuenta en la configuracin orgnicofuncional de la administracin local.
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En el proceso de aplicacin de la gestin de calidad en el mbito pblico,


los grandes municipios han sido pioneros, y en general la Administracin
Local es la que presenta prcticas ms exitosas y mejores resultados.
Dos son las claves que han impulsado este fenmeno:

1. La escasez de recursos de las haciendas locales.


2. Las

crecientes

demandas

ciudadanas

provocadas

por

las

transformaciones sociales y polticas e incrementadas por la


proximidad.

Tenemos que contemplar tambin que cada vez ms se darn


situaciones en las que para asegurar la efectividad del control sobre el
gobierno local, los miembros electivos tienen que desarrollar actuaciones
de seguimiento de la gestin municipal en las Comisiones de Pleno,
donde estarn obligados a comparecer los responsables de la gestin,
los empleados pblicos con funciones directivas y los concesionarios de
servicios, para informar cuando as se les requiera. El inters de la
mejora en la gestin debe desarrollarse con la prioridad de la
transparencia y la informacin por la que se validan las actuaciones
municipales, y es por eso por lo que la excelencia tambin se
fundamenta en una mejora de la relacin con los usuarios de los
servicios como principio para la adecuacin de las prestaciones a las
expectativas y a las necesidades, y como fin para informar de las
actuaciones desarrolladas. Buscar la participacin activa de los
ciudadanos a travs de mecanismos sencillos, objetivos, inteligibles y
consensuados de manera que sea un punto de partida para la mejora de
la prestacin de los servicios y para la comparacin y deteccin de las
mejores prcticas.

Teniendo en cuenta dicho escenario, y a la hora de aplicar las


herramientas de gestin de calidad, las administraciones locales se
encuentran con que existen mltiples fuentes de conocimiento: leyes,
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comentarios a leyes, regulaciones especficas, precedentes, documentos


referidos a un caso, etc. Generalmente, estas fuentes prevalecen
dispersas en distintos lugares y en distintas formas o representaciones,
presentando tambin distintos niveles de formalidad y mltiples vnculos.
La toma de decisiones basada en el rigor y en la transparencia requiere
que esta informacin sea filtrada en un marco coherente. Sin embargo,
la prctica diaria demuestra que las corporaciones locales no realizan el
mejor almacenamiento posible de la informacin con vistas a la
integracin de sistemas que satisfagan los intereses de un entorno
administrativo complejo. El conocimiento explcito relevante para una
tarea especfica o decisin est diseminado en una gran cantidad de
documentos, impresos, textos legislativos, etc. En otras palabras, las
lecciones aprendidas estn incluidas en distintos contenedores de
conocimiento, desde la memoria personal hasta el papel y los sistemas
electrnicos. Como consecuencia de ello surgen silos organizativos
aislados, vinculados a una diversidad de tecnologas a veces
incompatibles entre s, que no estn asociados a un entorno y a una
experiencia

que

permita

su

transformacin

en

conocimiento

directamente utilizable interna y externamente (Barrero y Criado, 2004).

En la mayora de las ocasiones la informacin esta dispersa en distintas


unidades administrativas y consideraciones tcnicas pueden hacer
aconsejable la utilizacin de distintos soportes de generacin y
almacenamiento. Incluso los mecanismos para capturar las mejores
prcticas estn descoordinados y no contextualizados. El resultado de
todo ello es que las entidades locales no estn orientadas al
conocimiento y se convierten en administraciones autoreferenciales.
Esta situacin pone de manifiesto la necesidad de integrar la gestin del
conocimiento en el trabajo diario. Para ello hay que propiciar un
almacenamiento contextualizado de la informacin en una estructura
orientada a los procesos que ofrezca proactivamente el conocimiento
necesario para desarrollar las tareas (Papavassiliou et al. 2003). An
as, pese al hecho cierto de que los entes locales poseen vastas
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cantidades de conocimiento, el carcter jerrquico y burocrtico de los


departamentos municipales hace que resulte arduo poner en comn el
saber que atesoran. En estas circunstancias, se hace cada vez ms
evidente que la habilidad de usar el conocimiento de forma efectiva y
creativa es ms valiosa que la capacidad de almacenamiento del mismo.
Por ello es preciso que el conocimiento pblico local sea organizado de
tal modo que promueva la inteligencia acerca de los ciudadanos,
proveedores de servicios y grupos de inters.

Por otro lado, resulta indudable que los funcionarios locales deben
poseer conocimientos expertos y colaborar con especialistas que tengan
conocimientos avanzados en determinadas materias. Pero al mismo
tiempo es imprescindible implicar a los grupos de inters y a la sociedad
en el proceso de captacin y desarrollo del conocimiento. Slo as es
posible evitar la consolidacin de unas entidades locales en permanente
estado de transitoriedad en las que los flujos de conocimiento
corporativo se pierden de forma alarmante. De esta manera, el nuevo
conocimiento pblico local debe aunar el elemento temporal y el
elemento espacial de la gestin del conocimiento. Esta nueva
perspectiva supone una reformulacin del papel de las instituciones
municipales y de su capacidad de ser el centro de gravedad del
conocimiento de la comunidad de propsito local general. El liderazgo de
la gestin del conocimiento en la Administracin Pblica local debe estar
compartido entre los propios funcionarios pblicos y los grupos de
inters. En este sentido la formacin de redes que vinculen a agentes
pblicos y privados representa una alternativa esencial en la bsqueda
de otras formas de conocimiento utilizable. No se puede olvidar tampoco
que la efectividad de los servicios pblicos depende tambin de la
adquisicin de un repertorio de conocimiento tcito integrado por
estructuras de conocimiento, mapas cognitivos y modelos mentales. Por
esta razn es preciso realzar la necesidad de que los directivos pblicos
gestionen ese "conocimiento difuso" que puede ser esencial para la
mejora continua.
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Como se ha sealado con anterioridad, las corporaciones que saben


sacar el mximo rendimiento del conocimiento que atesoran gozan de
una situacin ventajosa frente a otras organizaciones. En el mbito
municipal, la inteligencia organizativa centrada en las necesidades del
ciudadano puede originar una superioridad de conocimientos que
diferencia favorablemente los servicios locales. Esta diferenciacin
incrementa el valor de dichos servicios, facilitando la consecucin de los
objetivos organizativos. La diferenciacin de los servicios de las
administraciones locales plantea la cuestin de si las ciudades compiten
realmente entre s. En principio puede decirse que las entidades locales
no compiten como lo hacen los pases o las empresas multinacionales
con el comercio mundial (Sanguino, 2005). Sin embargo, s puede
decirse que lo hacen en la atraccin de turistas e inversiones, en la
captacin de recursos pblicos, en la generacin de empleo, en la
ubicacin de centros de decisin y en la celebracin de eventos
internacionales. Desde este punto de vista, cabe considerar que si los
municipios,

provincias,

islas,

comarcas,

reas

metropolitanas

mancomunidades gestionan el conocimiento consiguen una ventaja


competitiva de tipo dinmico (Pollitt, 1993; Barzelay, 2001).

Como seala Willcocks (2002), las Administraciones Pblicas se han


convertido en "organizaciones sin fronteras". La eficacia en la prestacin
de los servicios es fundamentalmente una eficacia interorganizativa.
Debido a ello, el intercambio de conocimiento explicito y tcito entre los
entes locales redunda en una notoria mejora de los servicios que
prestan. Desde esta perspectiva, el Observatorio de Calidad de los
Servicios Pblicos (MAP, 2004) y el Primer Borrador del Libro Blanco
para la reforma del gobierno local en Espaa (MAP, 2005) destacan la
importancia de la colaboracin y coordinacin en el sistema reticular de
las administraciones locales espaolas, en el que el municipio tiene el
carcter de nodo principal. La conectividad del conocimiento de los
municipios, los entes intermedios locales, y los entes locales
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intermunicipales de carcter voluntario constituye un hito decisivo en la


prestacin de servicios pblicos de excelencia. La necesidad de
establecer comunicacin con otras organizaciones es por lo tanto uno de
los principales desafos de las autoridades locales.

De ah la importancia de compartir el conocimiento a travs de


consorcios

estratgicos

en

los

que

participen

ayuntamientos,

representantes del sistema de salud, miembros de la polica y de los


servicios

de

comunitarios.

transporte,
Los

organizaciones

representantes

de

no
estas

lucrativas

grupos

organizaciones

con

trayectorias, agendas y capacidades diferentes deben compartir el


conocimiento en un ambiente de confianza. Esta confianza propicia que
los empleados locales exterioricen su comportamiento no declarado. De
esta manera se ponen en comn los silos organizativos de conocimiento.
Dentro de la colaboracin metropolitana hay que hacer referencia
tambin a la formacin de redes de ciudades que trabajan juntas para
definir problemas y llegar a soluciones en base a una experiencia
compartida. Este tipo de colaboracin permite detectar ventajas
competitivas y factores de xito de los municipios.

La colaboracin en red es, por lo tanto, una de las principales formas de


coordinacin estratgica en el sector pblico local. Sus beneficios se
evidencian a travs de la aparicin de ventajas derivadas de la
colaboracin que se concretan en relaciones basadas en la confianza.
Un gran nmero de ejemplos de consorcios pblicos para la
regeneracin urbana, actividades de polica, educacin, vivienda, salud y
proteccin social ponen de manifiesto las oportunidades que brinda la
gestin del conocimiento para compartir informacin, mejorar la
comunicacin, promover el entendimiento de los agentes sociales y
evitar duplicidades.

Visto todo lo anteriormente expuesto, se llega a la conclusin de que, en


la actualidad, la gestin de la calidad es un concepto amplio y aplicable a
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todo tipo de organizaciones pblicas y privadas, debiendo ser entendida


como una estrategia de orientacin al cliente, basada en el compromiso
y la mejora continua. Constituye, al fin y al cabo, un sistema de direccin
y gestin. En este sentido, la aplicacin de herramientas y mtodos de
gestin de la calidad se torna estratgica para las entidades locales en el
contexto actual. Pero la calidad no se logra con actuaciones aisladas y
menos an con simples declaraciones propagandsticas. El cambio slo
es posible desde la accin global, planificada de forma abierta pero
integral.

As, una Entidad Local que quiera gestionar con calidad deber construir
su propio sistema de direccin y gestin basado en la prctica y tcnicas
de la calidad total. El sistema tiene que ser verdaderamente "propio",
pensado por y para la Administracin Municipal de que se trate. Cada
ciudad tiene una problemtica y cada gobierno local unos retos. Cada
organizacin una estructura y una dinmica peculiares, que deben ser
adecuadamente diagnosticadas. En el plano de las tcnicas y
herramientas, conviene un sistema mixto-eclctico. No slo porque la
tendencia general es a la convergencia de modelos, sino porque la
complejidad de la organizacin municipal lo aconseja. Debe ser un
sistema endgeno, a desarrollar en lo fundamental por personal interno.
Calidad es gestin integral orientada a la mejora continua. Nadie externo
puede "hacernos" la gestin. Un sistema que se desarrolle externalizado
conduce a la existencia de "caminos paralelos". No servir para mejorar
realmente la organizacin.

Por otro lado, el desarrollo del Plan no puede "imponerse" desde el


ncleo central especializado, pues se corre el riesgo de que se perciba
como una carga aadida. El compromiso con el cambio tiene que partir
de las unidades gestoras, a impulsos de un liderazgo fuerte, que como
no puede ser de otra manera, corresponder al Alcalde. El desarrollo
tiene que apoyarse en abundante informacin interna, formacin y
estmulos concretos a las iniciativas de los gestores y de todos los
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agentes implicados. En el aspecto del liderazgo, la Administracin Local


tiene una importante ventaja: tiene en la figura del Alcalde un liderazgo
fuerte y de fcil identificacin. Se trata de un liderazgo "posicional" y por
ello nicamente potencial, pero sumamente importante en relacin con la
calidad total y la legitimidad por rendimientos. La posicin fuerte del
Alcalde deviene de su doble configuracin constitucional y legal: por un
lado es Presidente de la Corporacin y por otro, un rgano en s mismo,
con funciones de direccin y ejecucin. El Alcalde, como presidente de
la Corporacin, efecta una representacin poltico-institucional hacia el
exterior que le dota de gran fuerza simblica, contribuyendo a su
identificacin con la ciudad. Adems, y en el plano orgnico, le confiere
la presidencia de los rganos colegiados de la Entidad, especialmente el
Pleno Municipal o Ayuntamiento, lo que fortalece su posicin interna y
externa. Como titular del rgano Alcalda, destaca la tcnica de
concentracin de atribuciones, acompaada de gran flexibilidad en las
facultades de delegacin. Esto le confiere una posicin fuerte en
trminos de direccin poltica y del aparato administrativo.

Esta doble configuracin otorga una posicin muy favorable para


desarrollar un liderazgo, tanto externo (en el mbito de la ciudad) como
interno (en la propia Administracin Municipal). El liderazgo del Alcalde
tiene una gran importancia en el subsistema poltico-administrativo
municipal, ya que:

Contribuye poderosamente a dotar a la Entidad de una Visin y unas


Estrategias; y sobre todo a comunicarlas e involucrar en ellas al
entramado ciudadano.

Favorece el desarrollo de la cultura corporativa en la Administracin


Municipal.

Facilita el dominio de la complejidad organizativa.

Contribuye a identificar y encauzar las demandas e intereses


vecinales.

Impulsa fuertemente la gestin.


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Personificando la accin de gobierno y simplificando la poltica,


contribuye a identificar a los ciudadanos con su gobierno municipal.

El liderazgo del Alcalde es entonces un factor muy positivo a la hora de


desarrollar un sistema de Gestin de Calidad Total. La innovacin, los
cambios culturales y los "compromisos" slo son posibles a impulsos de
un liderazgo fuerte que contribuya a vencer las inercias, las resistencias
y la apata. Un "compromiso" de servicio y de eficiencia, formulado por
un Alcalde fuerte ante la ciudadana, tiene un poderoso efecto
movilizador. Pero tambin y al margen del tan necesario liderazgo
poltico, es necesario que cada Entidad Local desarrolle la poltica de
RRHH adaptada a su realidad y al mismo tiempo asegurar la carrera
profesional, la independencia y objetividad de los empleados pblicos
locales en el marco de la regulacin, porque el liderazgo directivogerencial es igualmente importante.

Finalmente, al aplicar los principios, tcnicas y herramientas de calidad y


de excelencia en la Administracin Local es preciso tener en cuenta su
especificidad como organizacin, en atencin a la funcin central que
desarrolla, al sistema de valores, y al contexto en el que se desenvuelve.
As, el motor que debe impulsar a la Administracin Pblica en general y
a los Gobiernos locales en particular a trabajar en la bsqueda de la
excelencia en la gestin, es el afn de sostener o incrementar su
legitimidad. En las Administraciones Locales la legitimidad por
rendimientos tiene un mayor peso especfico y connotaciones propias.
Por ello, y por determinadas caractersticas relacionadas con el tipo de
funciones y con la posicin que ocupan en el sistema polticoadministrativo, constituyen el mbito idneo para el desarrollo de
herramientas de excelencia en la gestin. Estas herramientas fortalecen
la posicin del ciudadano corriente en el desarrollo y control de las
polticas pblicas e incrementa su participacin. Por tanto, refuerza la
dimensin democrtica y la legitimidad general de los gobiernos locales.
Todo ello sin olvidar que, como ya hemos dicho antes, una Entidad Local
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que quiera gestionar con calidad debe construir su propio sistema de


direccin y gestin, basado en los fundamentos y herramientas de
excelencia, ya que el marco conceptual y las experiencias desarrolladas
por otros ofrecen un conjunto de orientaciones bsicas que nunca
podrn sustituir al esfuerzo de reflexin y adaptacin para configurar un
"modelo" propio.

2 Aspectos diferenciadores. A continuacin se sintetizan las principales


herramientas y metodologas que han de contribuir a mejorar la gestin,
atendiendo a las particularidades de la nueva realidad local:

- Planes de Calidad.
- Cartas de Servicio al Ciudadano.
- Modelos de Excelencia en el mbito de la Administracin Local.
- La gestin por procesos, los sistemas de calidad en la gestin y la
certificacin ISO 9000:2000.
- La medicin de la percepcin y satisfaccin ciudadano.
- Sistema de quejas y sugerencias.
- Sistemas de seguimiento, evaluacin y mejora del servicio ofrecido al
ciudadano por la Administracin Local: indicadores de actividad y cuadro
de mando.

2.A. Planes de calidad. La clave para una buena gestin y orientacin al


ciudadano se encuentra en el equilibrio entre las expectativas sobre el
servicio y las percepciones que de su funcionamiento tengan los usuarios
del mismo. Un plan de calidad deber tener los siguientes objetivos:

- Iniciar la evaluacin institucional y fomentar la implantacin de sistemas


de calidad integral para la mejora continua.
- Promover la participacin de los grupos de inters local en el desarrollo
y gestin del plan de calidad.

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- Desarrollar metodologas homogneas con las existentes en otros


niveles de la Administracin Pblica e incluso en la Unin Europea, que
permitan establecer estndares contrastados para la acreditacin de la
calidad alcanzada.
- Implantar un sistema de informacin a los ciudadanos/usuarios de los
servicios y grupos de inters en general, basado en la evaluacin por
resultados y apoyado en un catlogo de indicadores, que pueda servir
de base para la toma de decisiones en el mbito competencial.
- Establecer un sistema de prestacin del servicio que garantice la calidad
en la prestacin de conformidad con estndares internacionales.

En el camino hacia la excelencia y mejora continua del servicio municipal a


travs de los planes de calidad, innovacin o modernizacin, el proceso
estratgico exige la consideracin de las siguientes rutas o etapas:

- Definicin del marco de referencia: misin, visin y objetivos


estratgicos, y considerar el marco competencial e institucional, legal y
estratgico.
- Anlisis y diagnstico de la situacin de partida. Anlisis interno de los
recursos, capacidades y rendimiento de la organizacin pblica local,
anlisis del entorno y las tendencias globales en el marco de las
Administraciones pblicas locales, realizacin de estudios comparativos
con otras organizaciones consideradas modelo a seguir, anlisis de la
operativa de la organizacin, con especial consideracin a los procesos
dirigidos al servicio del ciudadano y los de apoyo o soporte a todos ellos,
anlisis y segmentacin de tipologas de ciudadanos destinatarios del
servicio y del beneficio que aportan a la sociedad dichos servicios,
identificacin de las necesidades y expectativas de los ciudadanos,
identificacin de puntos fuertes y dbiles, as como las oportunidades de
desarrollo y las amenazas estratgicas (anlisis DAFO), anlisis del
posicionamiento global de la organizacin. Asimismo, habrn de
identificarse las posibles necesidades futuras y, en general, el entorno
futuro, previendo cambios y posibles escenarios alternativos, as como
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las previsibles reacciones de los diferentes agentes y de otras


organizaciones consideradas "modelo a seguir".
- Generacin y seleccin de posibles opciones estratgicas.
- Establecimiento de los elementos bsicos de la viabilidad tcnica,
jurdica y econmico-financiera de cada uno de los proyectos incluidos
dentro de las opciones estratgicas.
- Planificacin de la estrategia de calidad.
- Implantacin de la estrategia, o desarrollo del Plan.
- Control, revisin, evaluacin y mejora (ya que el Plan tendr una
vigencia de alrededor de 4 aos).

Dichas fases quedan reflejadas en la siguiente figura:

Figura 19: Etapas de un plan de calidad.

Fuente: Martn Castilla (2004)

2.B. Las Cartas de Servicios al ciudadano. Las Cartas de Servicios son


documentos en los que se da a conocer a los ciudadanos los compromisos,
en trminos de utilidad, fiabilidad, celeridad, etc., que una Administracin
asume en la prestacin de sus servicios. La definicin que de ellas realiz el
Ayuntamiento de Barcelona fue elaborada dentro de su Plan de Calidad
Municipal del ao 1996, estableciendo que: "Son vehculos de comunicacin
de los compromisos de calidad en el servicio que una empresa, instituto o
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servicio municipal toma delante del ciudadano. Para ello, se definen


estndares de servicio de una manera objetiva y medible; se hace un
seguimiento del grado de cumplimiento de los compromisos y se despliegan
las acciones necesarias para su logro. Las Cartas de Servicios pretenden
ser expresin de un "contrato" entre la Administracin y los ciudadanos,
debiendo elaborarse partiendo de las necesidades y expectativas de stos,
que tendrn derecho a reclamar y obtener una compensacin o al menos
una disculpa formal en caso de incumplimiento de los compromisos. Las
Cartas de Servicios son un instrumento de calidad, en primer lugar, porque
establecen un compromiso de servicio y, en segundo, porque expresan una
forma de trabajo orientada al ciudadano. Una forma de trabajar que implica
el abandono de la tradicional programacin "condicional", sustituyndola por
una programacin "por objetivos", en funcin de los destinatarios de la
actividad, los ciudadanos/usuarios de los servicios. Constituyen un modelo
de sencilla aplicacin y elevado potencial para la mejora continua,
especialmente en la Administracin Local, que gestiona los servicios ms
"visibles", cercanos y cotidianos. Pero para ello, los gestores de servicios
municipales deben establecer compromisos explcitos, concretos, pblicos y
accesibles al control de los receptores o usuarios, soportados en un buen
sistema de medicin. La misin fundamental de las Cartas de Servicios es
definir y difundir los compromisos de servicio que asumen los diferentes
entes pblicos con el fin de dar respuesta a los requerimientos del
ciudadano, as como realizar un seguimiento del grado de cumplimiento de
estos compromisos y comunicar los resultados.

Las Cartas de Servicios impulsan la mejora continua de los estndares de


servicio mediante la aplicacin de metodologas, herramientas y tcnicas de
un enfoque de gestin total de Calidad. Podemos decir, por tanto, que las
Cartas de Servicios presentan una doble vertiente:

- Una

vertiente

externa,

como

medio

de

comunicacin

compromisos que la organizacin toma con los ciudadanos.

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de

los

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- Una vertiente interna que obliga al servicio a reconsiderar todos los


procesos para asegurar los estndares que se reflejarn en la Carta de
Servicios. Ello implica la definicin de los estndares de una manera fiel,
objetiva y sobre todo medible, as como la monitorizacin y seguimiento
del grado de cumplimiento de los compromisos, desplegando las
acciones de mejora necesarias para conseguirlos.

El principio interno que rige las Cartas de Servicios no es otro que servir a
los ciudadanos, mediante la mejora y optimizacin de los recursos y
procesos de trabajo del rgano prestador de los servicios, tal y como
muestra la siguiente figura:

Figura 20: Vertientes e instrumentalizacin del principio interno de las


Cartas de Servicios.

Fuente: Martn Castilla (2004)

La Carta de Servicios es el medio mediante el cual se ligan las demandas y


necesidades del ciudadano respecto de un servicio pblico con la mejora
que se debe producir en el interior de dicho servicio para poder
satisfacerlas. En definitiva, podemos resumir los objetivos de las Cartas de
Servicios en estos cuatro puntos:

- Garantizar el ejercicio de los derechos de los ciudadanos.


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- Explicitar compromisos de calidad a los vecinos.


- Fijar expectativas y exigencias de los usuarios con respecto a los
servicios pblicos.
- Estimular iniciativas de mejora de los servicios.

El motivo de la creacin de Cartas de Servicios en las administraciones


locales se justifica en base a las siguientes razones:

- Por la importancia de cuestionarnos el modo como desarrollamos


nuestras actividades, pues slo con reflexin y debate es posible iniciar
una mejora. Buscar la crtica constructiva, el enfrentamiento y la
participacin.
- Por fomentar la participacin de los diferentes sectores de la unidad
administrativa.
- Por la necesidad de seducir a nuestros clientes, los ciudadanos, de
transmitirles confianza.
- Por la necesidad de establecer alianzas con los ciudadanos, de
comprometernos para ofrecer servicios de calidad y garantizar una
administracin moderna acorde con nuestra sociedad.
- Por la necesidad de dar visibilidad y transparencia a todo el proceso
administrativo.
- Por el convencimiento de que un correcto enfoque de colaboracin entre
diferentes organizaciones, tanto pblicas como privadas, puede suponer
un gran beneficio para la sociedad.

El contenido mnimo de una Carta de Servicios se suele estructurar en los


siguientes bloques:

- Datos identificativos del rgano o entidad prestadora del servicio (datos


de contacto): Denominacin, direccin, horario de atencin al ciudadano,
telfono, e-mail, pgina Web, fax...
- Principales servicios prestados.
- Compromisos de Calidad: objetivos.
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- Indicadores.
- Espacio para implicar al ciudadano en la mejora del servicio (p. ej.
Aydenos a mejorar la Calidad del Servicio).

2.C. Modelos de excelencia en el mbito de la Administracin Local. A


continuacin describiremos; esquemticamente y sin perjuicio de lo ya
argumentado en apartados anteriores acerca de los principales modelos de
calidad generales o genuinamente empresariales (EFQM, Deming,
Malcolm Baldrige y Modelo Iberoamericano), cuyas premisas, bien
directamente, bien a travs de sus versiones adaptadas, ya son aplicables a
las administraciones; los diversos modelos "de calidad" o gestin excelente
especialmente adaptados y adecuados a las caractersticas de las
administraciones en general, y a las de los entes locales en particular. En
este sentido, los modelos CAF, Ciudadana y los modelos propios son los
que ms se adaptan a la realidad del sector pblico: CAF y Ciudadana por
ser modelos elaborados por directivos de la Administracin que conocen las
necesidades a cubrir, y los modelos propios por adecuarse a las
particulares necesidades de la Administracin que los crea.

A) MARCO COMN DE EVALUACIN (CAF). La utilizacin de sistemas y


herramientas de gestin de la calidad ha estado identificada hasta
principios de los aos 90 del siglo XX con el sector privado. Es en este
momento cuando se introduce en el sector pblico como estrategia de
modernizacin de la gestin pblica. As, durante esta dcada varias
herramientas y sistemas de gestin fueron implantadas en el sector
pblico en el marco de la Unin Europea, pero hasta este momento no
haba sido posible hablar de gestin de la calidad de una manera
homognea. En este contexto, el IPSG (Grupo de Innovacin de los
Servicios Pblicos) de la Unin Europea desarroll el CAF como una
herramienta sencilla para ayudar a las administraciones pblicas
europeas a iniciarse en la gestin de la calidad total y a su vez
proporcionarles un marco de excelencia que permitiese establecer
comparaciones entre organizaciones de carcter pblico. El Marco
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Comn de Evaluacin (CAF, siglas en ingls de Common Assessment


Framework) es una herramienta de Gestin de Calidad especficamente
diseada para introducir la autoevaluacin y la gestin de calidad en el
sector pblico de los pases de la Unin Europea y, por lo tanto, refleja
las necesidades de este sector. El CAF ha sido diseado para promover
un lenguaje comn y un conocimiento de la gestin de calidad en el
sector pblico de los pases europeos, as como para compartir
experiencias

buenas

prcticas

desarrollar

actividades

de

benchmarking entre organizaciones del sector pblico.

Este Modelo es resultado de la cooperacin entre los Ministros


responsables de Administracin Pblica de la Unin Europea. A peticin
de los Directores Generales del ramo, la versin actual del CAF fue
desarrollada por el Grupo de Servicios Pblicos Innovadores, rgano
estable de cooperacin internacional en cuestiones de modernizacin
del servicio pblico a travs de la calidad y de las comparaciones del
desempeo. Entre las lneas de trabajo del IPSG destaca el
establecimiento de una Red de Benchmarking Europea (EBN) para el
intercambio de las mejores prcticas aprovechando as las ventajas que
aporta el CAF como modelo comn de evaluacin. En mayo de 2001,
CAF pas a formar parte del Instituto Europeo de Administracin Pblica
(EIPA) por decisin de los Directores Generales del ramo. En la Primera
Conferencia Europea de Calidad para las Administraciones Pblicas,
celebrada en Lisboa en mayo de 2000, se present una versin piloto
del CAF cuya experiencia en su implantacin y uso ha servido de base a
la versin actual que tras dos de ensayo fue lanzado definitivamente en
la Conferencia de Copenhague de 2002.

El CAF se presenta como una herramienta para que las organizaciones


del sector pblico de Europa utilicen tcnicas de gestin de calidad para
mejorar su rendimiento. Constituye por tanto, la metodologa europea de
evaluacin El CAF proporciona un marco sencillo y fcil de usar,
apropiado para que las organizaciones del sector pblico lleven a cabo
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una autoevaluacin, ya que contiene elementos que permiten analizar


dnde se encuentra una organizacin y hacia dnde se quiere dirigir. El
CAF ha tenido una gran aceptacin en los Estados miembros que no
haban adoptado un modelo nico as como en los Estados miembros
incorporados recientemente. La nueva versin, ltima hasta ahora, de
este Modelo se present en la Cuarta Conferencia Europea de Calidad,
que tuvo lugar en Tampere en septiembre de 2006.

La estructura del CAF, simplificacin del modelo EFQM, es la siguiente:

Figura 21: Criterios del modelo CAF.

Fuente: MAP (2006)

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Cuadro 12: Descripcin de los criterios y subcriterios del modelo CAF.

Fuente: MAP (2006)

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El CAF tiene cuatro propsitos principales:

1. Identificar las caractersticas comunes de las organizaciones del


sector pblico
2. Servir como herramienta para los administradores pblicos que
deseen mejorar el rendimiento de su organizacin.
3. Hacer de puente entre los diferentes modelos que se usan en la
gestin de calidad.
4. Facilitar el benchmarking entre las organizaciones del sector pblico.

El CAF ha sido diseado para que pueda utilizarse en todos los mbitos
del sector pblico, y tanto en la administracin nacional o federal, como
en la regional y local. Puede aplicarse en diferentes situaciones y
circunstancias como por ejemplo, formando parte de un programa
sistemtico de reforma, o como base para orientar los esfuerzos de
mejora en organizaciones del sector pblico. En algunos casos, y
especialmente en organizaciones muy grandes, se pueden llevar a cabo
autoevaluaciones en una parte de la organizacin, como puede ser una
unidad o departamento.

Comparado con un modelo de Gestin de Calidad Total plenamente


desarrollado, el CAF es un modelo ligero, especialmente idneo para
obtener una primera impresin de cmo acta una organizacin.
Obviamente, cualquier organizacin que quiera profundizar ms puede
seleccionar un modelo ms completo de entre los existentes (tales como
el modelo EFQM). El CAF tiene la ventaja de ser compatible con estos
modelos (especialmente con el citado) y puede adems ser un primer
paso para una organizacin que quiera avanzar en la gestin de calidad.
Con la finalidad de difundir el uso de ese modelo en las corporaciones
locales espaolas, el Ministerio de Administraciones Pblicas ha suscrito
un convenio con la FEMP.

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As pues, el CAF proporciona:

a) Un marco de actuacin para iniciar un proceso de mejora contina.


b) Una evaluacin basada en evidencias.
c) Un medio para dar coherencia a la direccin y alcanzar el consenso
sobre aquello que es preciso hacer para mejorar una organizacin.
d) Una evaluacin frente a un conjunto de criterios que han sido
aceptados en toda Europa.
e) Un medio de medir el progreso en el tiempo a travs de
autoevaluaciones peridicas,
f) Un nexo de unin entre las metas y las estrategias y procesos de
apoyo.
g) Un medio de dirigir las actividades de mejora all donde son ms
necesarias.
h) Oportunidades de promover y compartir buenas prcticas entre
diferentes reas de una organizacin y con otras organizaciones.
i) Un medio de motivar a los empleados de las organizaciones
involucrndolos en los procesos de mejora.
j) Oportunidades de identificar progresos y niveles destacados de logro.
k) Un medio de integrar diversas iniciativas de calidad en la actividad
normal de la organizacin.

En este caso, no se ha desarrollado un premio propio, pero la


organizacin que aplique el Modelo CAF puede plantearse su
participacin en uno de los premios nacionales o internacionales que se
convocan peridicamente y que son cada vez ms utilizados por las
organizaciones pblicas. Por lo que se refiere a Espaa, el Ministerio de
Administraciones Pblicas convoca anualmente el Premio a la
Excelencia en la Gestin Pblica, de acuerdo con el Modelo EFQM.
Igualmente existen programas de similares caractersticas en varias
Comunidades Autnomas.

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B) MODELO CIUDADANA. El premio Ciudadana a la Calidad de los


Servicios Pblicos es un premio creado por el Observatorio para la
Calidad de los Servicios Pblicos (OCSP), asociacin sin nimo de lucro
cuyo mbito territorial es el propio del Estado espaol. Para cada una de
las ediciones convocadas del Premio se constituye un Crculo de
Promotores, compuesto por diversas organizaciones pblicas invitadas
por su decidido compromiso con la mejora en los servicios prestados y
por su representatividad poltica y territorial. Entre los fines del
Observatorio para la Calidad de los Servicios Pblicos (OCSP), como
organizacin que contribuye a la difusin de los principios y valores de la
Calidad en los Servicios Pblicos, destacan los siguientes:

- Ser un instrumento de interlocucin para los responsables pblicos


que pretendan iniciar, en su mbito competencial, un proceso de
calidad en los servicios pblicos.
- Constituir un foro de intercambio de experiencia y mejora de la
formacin de quienes gestionan los servicios pblicos.
- Crear un espacio tcnico de publicacin de metodologa y de los
resultados de proyectos de mejora de la calidad en los servicios
pblicos.
- Servir de referente a aquellas administraciones que tienen una
voluntad de transformacin de sus estructuras y servicios.
- Ser una garanta para los ciudadanos a los que se dirigen todos los
esfuerzos de los profesionales implicados en procesos de calidad.

Para cumplir sus fines, el OCSP ha elaborado el Modelo Ciudadana, en


el que se basa el Premio anteriormente mencionado. Este modelo tiene
un enfoque de clara orientacin ciudadana y vocacin pblica. As,
aunque la estructura del Modelo Ciudadana y su representacin grfica
pudieran hacer pensar en un modelo muy diferente a los ms conocidos,
comparte

los

principios

de

la

Excelencia

con

otros

modelos,

especialmente con la ISO y el EFQM. Mantiene con ellos un perfil muy


coincidente en la mayora de los conceptos fundamentales de la
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Excelencia, o Principios de Gestin de Calidad: Gestin por Procesos,


Implicacin de las Personas, Mejora Continua, Desarrollo de Alianzas y
Responsabilidad Social. En cuanto a Orientacin al Cliente (Ciudadano)
y Liderazgo, el Modelo Ciudadana propone una ampliacin expresa en
dos direcciones: en el primer concepto incluyendo Entorno y Sociedad, y
en el segundo abriendo un espacio para el Liderazgo Poltico.

La mayor diferencia dentro de la coincidencia con otros modelos ms


conocidos se establece en el concepto de Orientacin a Resultados, ya
que el Bloque de los Efectos en el Modelo Ciudadana solo fa la
constatacin de buenos resultados en una Institucin pblica al anlisis
de la Satisfaccin de Recursos Humanos, Ciudadanos, Entornos y
Sociedad,

por

lo

tanto

es

un

modelo

extraordinariamente

comprometido con la Orientacin al Cliente.

De otros modelos menos conocidos en Europa, como el Malcolm


Baldrige, el Modelo Ciudadana toma el ejemplo de situar en primer
plano la Informacin, pero desde la nueva acepcin de la Comunicacin,
disciplina imprescindible en la construccin de las expectativas y en la
asuncin de compromisos pblicos hoy en da. Existen otras pequeas
peculiaridades que se van descubriendo a medida que se leen Criterios
y Subcriterios e incluso Orientadores, como pueda ser la reflexin sobre
el Marco Programtico y Competencial y la funcin de la Planificacin
Estratgica, la interpretacin de las Alianzas, mucho mas all que con
los proveedores, la dimensin de elementos como la Gestin del
Conocimiento, etc. Finalmente, el Modelo Ciudadana propone un
concepto nuevo en el panorama de la Gestin Pblica, donde no est
muy consolidado como es el de la Conectividad.

El Modelo Ciudadana se compone de cinco variables, veinte criterios y


cincuenta subcriterios. Su representacin grfica est basada en el
siguiente esquema:

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Figura 22: Variables, criterios y subcriterios del Modelo Ciudadana.

Fuente: OCSP (2004)

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Cuadro 13: Descripcin de los criterios y subcriterios del Modelo


Ciudadana.

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Fuente: OCSP (2004)

De este modelo hemos de destacar la inclusin de algunos criterios


tpicos de la accin pblica y que la evolucin de los modelos
provenientes del sector privado no ha terminado de plasmar. As, el
inters por la satisfaccin ciudadana y la importancia dada a la
comunicacin hacen que este modelo sea de clara especificidad del
sector pblico. Una de las actuaciones del Observatorio de Calidad de
los Servicios Pblicos (OCSP) ha sido la creacin de un mecanismo de
reconocimiento de las iniciativas ms destacadas desde la perspectiva

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de los principios y los valores de la Calidad, llevadas a cabo por


cualquiera de las unidades prestadoras de servicios pblicos de las
distintas Administraciones espaolas. En esta tarea promovi y anim la
constitucin

de

un

grupo

de

organizaciones

pblicas

tres

Ayuntamientos, dos Diputaciones, tres Gobiernos Autnomos, tres


organismos de la Administracin General del Estado y una Universidad que formaron el Crculo de Promotores de la Primera Edicin del Premio,
convocado en 1999. Esas organizaciones pblicas tienen la misin de
garantizar el buen funcionamiento del Premio y favorecer la presentacin
de las candidaturas. De entre las caractersticas que han hecho a este
Premio muy singular se encuentra tambin su Sistema de Evaluacin,
integrado por tres elementos:

1. La evaluacin de los principios y valores de la Calidad en la


organizacin que presenta la candidatura se realiza de forma similar
a otros modelos, pero muy adaptada al sector pblico. Estos
elementos se utilizan de nivel para la seleccin de los finalistas y son
responsabilidad de un grupo de evaluadores designados por el
Observatorio CSP.
2. En la evaluacin de las iniciativas se tiene en cuenta que stas
provienen de rganos y administraciones muy diferentes entre s y
corresponden a servicios pblicos de naturaleza muy distinta.
3. La evaluacin de la exposicin y defensa de la iniciativa y de la
candidatura con el fin de impulsar la transparencia del Premio y
acercar el conocimiento de las mejores prcticas a los expertos e
instituciones que quieran acceder a ellas, mediante su presentacin
pblica.

A partir de la creacin de los Premios a la Calidad y la Innovacin en la


Gestin Pblica, abiertos a todas las administraciones pblicas
espaolas y convocados por el Ministerio de Administraciones Pblicas,
el Premio Ciudadana se integra en dichos Premios, como una categora
dentro de la modalidad de los Premios a las Buenas Prcticas, y est
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destinado a reconocer las prcticas de buena gestin con impacto


directo en los ciudadanos o usuarios de dichos servicios.

C) MODELO PROPIO DE EVALUACIN DEL AYUNTAMIENTO DE


MLAGA (ASPA). El mtodo ASPA (Autoevaluacin de Servicios,
Planificacin y Actuaciones) se ha configurado como una herramienta de
autoevaluacin aplicable a todos los niveles departamentales (directivos,
mandos intermedios y personal base) y su mbito de aplicacin es el de
toda la organizacin municipal (reas, distritos, organismos y empresas).
En el Ayuntamiento de Mlaga, esta autoevaluacin surge de la creencia
de que slo planteando cuestiones como: Qu se est haciendo?,
Cmo se est haciendo?, De qu sirve lo que se est haciendo?,
Por dnde se debe avanzar? o Cmo est repercutiendo la actividad
realizada en la mejora al usuario? se consigue avanzar en el camino de
la modernizacin, la mejora, la calidad y la excelencia. Los objetivos
iniciales de la elaboracin de esta metodologa son:

- La disponibilidad de una herramienta permanente de autoevaluacin


de los diversos departamentos municipales que facilite claves y reas
de mejora de la gestin y prestacin de servicios.
- El desarrollo de una herramienta que permita por un lado realizar un
diagnstico y por otro permitir la planificacin de las actuaciones de
mejora correspondientes.

Los objetivos que desde el Ayuntamiento de Mlaga se plantearon para


la aplicacin de esta herramienta fueron:

- Actualizar el diagnstico situacional del Plan de Accin en Calidad


(PAC) a la mitad de su vigencia, obtener una visin del desarrollo y
madurez organizativa de nuestra Institucin.
- Analizar el grado de aplicacin de las actuaciones en Calidad
contempladas en el PAC, tanto las orientadas al ciudadano y al

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empleado, como las previstas para la mejora de procesos


transversales o internas a cada departamento.
- Analizar, a nivel de departamento, el resultado de las actuaciones
acometidas, el nivel de logro de sus objetivos de mejora, su correcta
orientacin e incidencia en la mejora de servicios y atencin al
usuario.
- Detectar reas de mejora y claves para el impulso de los objetivos de
modernizacin y calidad, para la extensin y xito de las actuaciones.
- Elaborar el Plan de Calidad para 2005 (la programacin de
actuaciones concretas) de forma ajustada a la realidad de cada
departamento y con una visin integrada de toda la Organizacin.
- Posibilitar la ms amplia participacin en la planificacin de
actuaciones y abrir vas de sensibilizacin e implicacin de cada vez
un mayor nmero de empleados.

A tal fin, el modelo presenta seis bloques de anlisis:

- Dos bloques funcionales: analizan el funcionamiento organizativo del


departamento en cuanto al nivel de calidad de su gestin,
concretamente:
Funcionamiento actual.
reas de mejora.

- Dos bloques de anlisis de actuaciones de calidad: analizan la


participacin

que

cada

departamento

est

teniendo

en

las

actuaciones transversales promovidas por el PAC y las actuaciones


especficas de calidad o modernizacin llevadas a cabo internamente
(de certificacin, de intervencin en procesos, de reorganizacin, de
mejora de sistemas y mtodos de trabajo, de aplicaciones
informticas, de formacin y entrenamiento, de comunicacin,...). Los
bloques son:
Aplicaciones de calidad realizadas.
Plan de actuacin 05.
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- Dos bloques de apoyo, considerados bsicos en planificacin de


calidad. Los bloques son:
Definicin estratgica en calidad.
Recursos y oportunidades.

El proceso de evaluacin previsto en esta metodologa sigue los pasos


siguientes:

- Grupo nominal: Cada departamento crear un equipo de anlisis que


realizar ste a travs de una tcnica nominal (documento de anlisis
individual y posterior trabajo en grupo).
- Entrevista a nivel directivo y de puestos clave de responsabilidad.
- Encuesta de anlisis voluntaria para todos los empleados del
departamento.

D) MODELO PROPIO DE EVALUACIN DEL AYUNTAMIENTO DE


GETAFE: El proyecto de Autoevaluacin de los servicios municipales del
Ayuntamiento de Getafe ha sido desarrollado en el ao 2005 con el fin
de

implantar

dentro

del

Ayuntamiento

una

herramienta

de

autoevaluacin de la gestin de los servicios que permita identificar los


puntos fuertes y las reas de mejora de los servicios y encaminar a
estos en:

- La identificacin de objetivos del servicio que den respuesta a las


necesidades de los usuarios, ciudadanos de Getafe, personal del
servicio, Plan estratgico del Ayuntamiento y sociedad en general.
- La asignacin eficiente de los recursos para el cumplimiento de los
objetivos.
- La gestin adecuada de las actividades crticas para cumplir los
objetivos definidos por el servicio

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- La identificacin de indicadores que permitan medir la satisfaccin de


los usuarios del servicio, el cumplimiento de los objetivos y el
rendimiento de las actividades crticas antes seleccionadas.
- El avance en la mejora continua.

En el desarrollo de este mtodo de evaluacin de los servicios


municipales se ha contado con la ayuda activa del personal municipal de
diversas reas (Calidad y Modernizacin, Deportes, CAID, Servicios
Generales, ALEF, rea Social, Servicio de Prevencin, Juventud, LYMA,
Educacin, Servicios Fiscales, Personal). El Modelo de evaluacin
elaborado est estructurado de la siguiente forma:

- Criterios: Estrategia, recursos, procesos y resultados.


- Aspectos para cada uno de los criterios
- Asociacin de acciones para cada uno de los criterios

El proceso de evaluacin que prev este modelo es el siguiente:

- El servicio ser evaluado a travs de su memoria de gestin anual.


- La memoria de gestin ser evaluada por personal del Ayuntamiento
de Getafe de todos los servicios del ayuntamiento en grupos de 3-4
personas.
- El resultado de la evaluacin ser un informe de evaluacin donde se
identifiquen los puntos fuertes y reas de mejora del servicio y las
recomendaciones para mejorar en la gestin.
- El servicio deber elaborar un plan de accin para convertir puntos
fuertes en reas de mejora.

2.D. La gestin por procesos y la certificacin ISO 9000. Frente a la


visin funcional y orgnica de los enfoques tradicionales, la Administracin
Pblica local debe adoptar una visin por procesos orientados a la
prestacin de servicios pblicos. As lo considera el propio Modelo EFQM
(de la Fundacin Europea para la Gestin de la Calidad), al afirmar que la
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excelencia de la Gestin implica inexorablemente la gestin de las


actividades en trminos de procesos. De esta forma, la organizacin
excelente gestiona las actividades, encaminadas al desarrollo de su
estrategia, en trminos de procesos, identificando los propietarios y
definindolos con detalle, y desarrollando las correspondientes actividades
de mejora en base a informacin relevante y aplicando sistemas de gestin
de la calidad. La filosofa inherente a la gestin por procesos en la
Administracin Pblica local supone el paso de una visin administrativa, en
la que el ciudadano tena un papel de administrado, a una gestora y, por
tanto, un cambio cultural radical, que no es ni ms ni menos que situar al
ciudadano como eje fundamental de la prestacin pblica municipal.
Asimismo, tambin deber tenerse en cuenta que las prestaciones
realizadas por la Administracin en unos casos sern originadas a instancia
del ciudadano y en otras a instancia de la Administracin (de oficio).

Como ya hemos visto en anteriores captulos, todos los procesos que


realiza una organizacin (pblica o privada) en el desarrollo de su misin
pueden clasificarse dentro de tres categoras:

- Procesos Clave u Operativos.


- Procesos de Apoyo.
- Procesos Estratgicos.

Asimismo, toda organizacin deber identificar y cuidar los procesos


crticos, es decir, aquellos que inciden de forma directa en los resultados
que alcance la organizacin (por ejemplo, la atencin al ciudadano,
formacin del personal, planificacin estratgica, planificacin de la calidad,
sistemas de gestin medioambiental, prevencin de riesgos laborales,
gestin de quejas, reclamaciones y sugerencias, etc.).

Los procesos clave u operativos son aquellos que constituyen la razn de


ser de la organizacin, y que por tanto, facilitan la consecucin de la misin,
permitiendo el desarrollo de la planificacin y estrategia de la organizacin.
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Dichos procesos se orientan a la satisfaccin de las necesidades y


expectativas del ciudadano, aportndole valor o incidiendo directamente en
su satisfaccin. Los principales procesos clave de una administracin local,
agrupados por reas de gestin, se muestran en el siguiente cuadro:

Cuadro 14: Principales procesos clave en la administracin local.

Fuente: MAP (2006)

Los procesos de soporte o apoyo son aquellos que facilitan el desarrollo de


las actividades que integran los procesos clave, y generan valor aadido al
cliente interno. Pueden integrarse en las siguientes reas de la entidad
local:

- Gestin Econmico-Financiera: Procesos contables, administrativos,


tesorera, control presupuestario, etc.
- Gestin de Compras y Abastecimiento: Que incluye todos aquellos
procesos relacionados con las contratacin y compras de suministros o
servicios.
- Gestin de Personal: Nminas, riesgos laborales, vacaciones, gestin de
turnos, vacaciones, formacin, evaluacin del desempeo, etc.

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- Gestin de las tecnologas de la informacin, comunicaciones y gestin


del conocimiento: Elaboracin de informes para el equipo directivo,
gestin de la comunicacin interna, etc.
- Servicios Generales: Mantenimiento, limpieza, seguridad y vigilancia,
mensajera, almacn, asesora jurdica, etc.

A modo de ejemplo, los procesos de soporte econmico-financiero de una


administracin local, junto con sus respectivos subprocesos, se muestran
en el siguiente cuadro:

Cuadro 15: Procesos y subprocesos de Gestin Econmico-Financiera.

Fuente: MAP (2006)

Finalmente, los procesos estratgicos son aquellos que relacionan a la


organizacin con su entorno y definen sus polticas y estrategias,
alinendolas con su misin, visin y valores, y marcando las directrices y
lmites de actuacin para el resto de los procesos. Son de carcter global y
atraviesan transversalmente toda la organizacin, estando estrechamente
relacionados con la organizacin, administracin, direccin y planificacin
estratgica, as como con la mejora continua.
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Figura 23: Principales procesos estratgicos de la organizacin.

Fuente: MAP (2006)

Todos estos tipos de procesos se agrupan en mapas de primer nivel


(cuando se trata de procesos principales) o de segundo nivel y superiores
(en el caso de los subprocesos), como se puede ver a continuacin:

Figura 24: Agrupacin de procesos de primer nivel.

Fuente: MAP (2006)

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Figura 25: Agrupacin de procesos de segundo nivel.

Fuente: Junta de Castilla y Len (2004)

Respecto a las certificaciones ISO 9000, en la Administracin Local son


frecuentes en ciertas reas o departamentos en contacto directo con los
ciudadanos u otro tipo de clientes As, suelen certificarse las Oficinas de
Atencin Ciudadana de los ayuntamientos, los Servicios de Asistencia
Municipal de las diputaciones provinciales y los organismos autnomos de
recaudacin, entre otros. El recurso a dichas certificaciones se utiliza bien
como un primer paso hacia la calidad, o bien en ausencia de la suficiente
capacidad o madurez para implantar un sistema completo de gestin de la
calidad total en el conjunto de la organizacin.

2.E. La medicin de la percepcin y satisfaccin ciudadana. Este


enfoque se basa en la idea de que, conociendo las expectativas y la
percepcin de los usuarios, se adoptan mejores decisiones. Para conseguir

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un buen nivel de calidad de los servicios locales es preciso atender a tres


aspectos fundamentales de los mismos:

- Los servicios son intangibles. Son prestaciones, "experiencias" que tiene


un ciudadano en su relacin con la Administracin. Por ello, es
relativamente difcil establecer especificaciones precisas sobre cmo
elaborar dicha prestacin para poder estandarizar su calidad. Lo mismo
ocurre con su evaluacin. Los criterios que los ciudadanos utilicen para
evaluar la prestacin son difciles de precisar al ser personales y por ello
diferentes de un ciudadano a otro.
- Los servicios son heterogneos. La prestacin vara de un da a otro e
incluso de un usuario a otro.
- Produccin y consumo son conceptos inseparables. En todos los
servicios, tanto pblicos como privados, la prestacin se produce en el
mismo momento de su consumo. La evaluacin que el ciudadano haga
del servicio recibido tendr en cuenta no solo el resultado final del
mismo, sino tambin el proceso de recepcin del servicio, es decir, las
instalaciones, el trato, la profesionalidad, la accesibilidad, etc.

As pues, como hemos visto en los apartados correspondientes a los


modelos generales de calidad en los servicios, los nicos criterios vlidos
para la evaluacin de la calidad de un servicio son los que establecen los
propios usuarios, y stos lo hacen en funcin de sus expectativas. Podemos
definir la calidad en el servicio como la diferencia que establece el usuario
entre sus propias expectativas y el servicio realmente recibido o, en otras
palabras, entre su expectativa y su percepcin. La clave para ofrecer un
servicio de calidad se encuentra en el equilibrio entre las expectativas de
servicio y las percepciones de los usuarios del mismo. Para proporcionar un
servicio de calidad es necesario poner en prctica un proceso de medicin
continua de la calidad que permita:

- Controlar y verificar la percepcin de los usuarios sobre la calidad del


servicio.
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- Identificar las causas de las deficiencias en la calidad de dicho servicio.


- Tomar las medidas apropiadas para mejorarlo.

2.F. Sistema de quejas y sugerencias. Estrechamente relacionado con el


anterior, constituye una oportunidad para la Administracin y tambin para
el ciudadano. Para la Administracin es una forma de obtener informacin y
ofrecer calidad de servicio, y para el ciudadano, de participar con sus
aportaciones. Hay que gestionar eficientemente el sistema de quejas y
sugerencias para garantizar:

- La respuesta rpida (y, si es posible, una solucin satisfactoria) al


ciudadano.
- Identificar la causa que ha producido la "queja" del ciudadano para tratar
de buscar soluciones preventivas, es decir, detectar el fallo en el
proceso aplicando medidas correctoras de la no calidad.

Las sugerencias y quejas de los ciudadanos han de concebirse como


oportunidades para el servicio. Facilitar vas de acceso a los ciudadanos
para realizar sugerencias y quejas es tambin un medio de fomentar su
participacin en los quehaceres pblicos. Sin lugar a dudas, facilitar la
entrada de sugerencias y quejas es, en s mismo, un aporte de calidad al
servicio que se presta 40.

2.G. Sistemas de seguimiento, evaluacin y mejora del servicio


ofrecido al ciudadano por las Administraciones Locales: Indicadores
de actividad y Cuadro de Mando. Igualmente muy relacionados con los
dos enfoques anteriores, los cuadros de mando y los indicadores son
instrumentos que recogen de manera sinttica y sistematizada la
informacin relevante sobre la gestin, la realizacin de actuaciones y el

40

En este sentido, la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno
local, refuerza la participacin y la incidencia de los ciudadanos en las decisiones de este tipo de
administraciones, acercndoles ms a la vida pblica y subsanando en gran medida el insuficiente
tratamiento de la participacin ciudadana realizado por la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del
Rgimen Local.

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cumplimiento de objetivos de una organizacin, con la finalidad de ser


empleada por el directivo en la toma de decisiones. Son, pues, instrumentos
de gestin orientados a facilitar la accin; forman parte de un sistema de
informacin y estn soportados por los sistemas de gestin municipales.

El usuario tipo de estos instrumentos es una persona con responsabilidad


en la organizacin, independientemente del nivel jerrquico que ocupe.
Dado que cada una de estas personas tendr unas necesidades especficas
de informacin (as como otras comunes a todo el Ayuntamiento), el diseo
del cuadro de mando deber tener en cuenta esta especificidad. Aun as,
todos los cuadros de mando debern respetar una serie de principios para
garantizar su homogeneidad. Un cuadro de mando de indicadores tiene
pues los siguientes objetivos generales:

- Consolidar el sistema de Gestin de Calidad ya iniciado y seguir


desarrollando la cultura de la mejora continua en la Administracin Local.
- Difundir la cultura de la calidad de servicio entre los directivos de la
organizacin.
- Mejorar las relaciones entre unidades administrativas.
- Obtener una informacin de gran inters para la mejora de la gestin de
los servicios municipales.

Por otro lado, con el cuadro de mando se pretenden conseguir los


siguientes objetivos especficos:

- Disear un sistema base de indicadores de gestin para todas las reas


y distritos municipales.
- Disear una metodologa para aplicaciones especficas en reas
concretas posibilitando, entre otros, la determinacin de indicadores de
coordinacin y comunicacin en procesos interdepartamentales.
- Disponer de datos estndar para los puestos directivos.
- Facilitar la realizacin de informes de gestin de manera sencilla y
homognea.
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Con la implantacin del Cuadro de Mando Integral como herramienta de


gestin y con el diseo, desarrollo e implantacin de un observatorio de
indicadores de calidad se facilita el derecho al acceso a la informacin y se
fomenta la participacin ciudadana (Kaplan y Norton, 1997). No hay que
olvidar que el buen gobierno y la calidad de la democracia exigen la
implantacin de medidas que contribuyan a la mejora de la legitimidad y
credibilidad de las decisiones pblicas. En el mbito municipal, el derecho a
la informacin y participacin ciudadana cobra, si cabe, una mayor
importancia, por ser ste el mbito donde la interaccin entre gobierno y
ciudadano es mayor. Las recientes polticas de proximidad se fundamentan
y legitiman en la intensidad de esta interaccin, y estas polticas necesitan
del

mayor

grado

de

implicacin

posible

de

los

ciudadanos.

Es

responsabilidad del gobierno local el habilitar los mecanismos que lo hagan


posible mediante la implantacin de herramientas como las aqu expuestas.
Reforzar la transparencia y el sentido de responsabilidad mediante
herramientas que faciliten el acceso y la participacin ciudadana ser uno
de los ejes principales del "nuevo" modelo local. Profundizar en la
democracia local, es tambin "generar ciudadana", a travs de la bsqueda
de mecanismos, como los aqu expuestos, que faciliten la concurrencia del
derecho a la informacin junto con la participacin ciudadana, incorporando
as al ciudadano en la gestin local y dando un paso ms respecto al mero
conocimiento de sus expectativas y demandas.

En este sentido, los indicadores de calidad y el cuadro de mando


proporcionan al equipo de gobierno y/o equipo directivo y en general a toda
la organizacin informacin necesaria para conducir la organizacin hacia el
xito futuro. Un sistema de cuadro de mando es un conjunto de medidas de
la gestin organizadas de forma que permitan al equipo de gobierno y/o el
equipo directivo de la organizacin tomar decisiones rpidas y basadas en
datos. Estas medidas traducen la estrategia y la misin de la organizacin
en un conjunto de medidas de la actuacin, proporcionando de este modo
un sistema de gestin y medicin de la estrategia. Junto con estas medidas,
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no deben olvidarse otras de desempeo global de la organizacin, de


resultados en los empleados y de resultados en el entorno de la
organizacin. Teniendo en cuenta estas necesidades, las organizaciones
pueden utilizar diversos modelos de gestin que incluyen indicadores:

- El Cuadro de Mando Integral en su sentido puro mide la actuacin de la


organizacin desde cuatro perspectivas: medidas financieras, los
clientes, los procesos internos y la formacin y el crecimiento. En su
traduccin a la administracin pblica el cuadro de mando mide los
resultados econmicos de un Ayuntamiento, la satisfaccin de los
ciudadanos y usuarios con los servicios, los resultados de los procesos
de prestacin de los servicios y el desarrollo de las personas del
Ayuntamiento.
- Los modelos de excelencia miden aspectos similares. El modelo EFQM
(tambin el CAF) habla de mediciones en torno a los clientes
(ciudadanos y usuarios), las personas, la sociedad y los resultados clave
de la organizacin (medidas econmicas y resultados de los procesos).
El modelo de ciudadana habla de medidas en torno a los ciudadanos/
clientes, a la sociedad, al entorno y medidas de los Recursos Humanos.
En definitiva, todos estos modelos miden los resultados alcanzados por
la organizacin en los ciudadanos y los resultados econmicos, al mismo
tiempo que evalan los progresos en otros elementos tales como las
personas, resultados en las actividades y en los procesos, de forma que
permiten gestionar la organizacin y tomar decisiones basadas en
hechos.

Sin embargo, el cuadro de mando es solamente un instrumento de sntesis


que agrupa la informacin ms relevante, convirtindose en un sistema de
gestin que permite conocer rpidamente el estado de la situacin de la
organizacin de una forma rpida y global. No es por tanto un sistema de
informacin exhaustiva de la organizacin.

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Por otro lado, con la puesta en marcha de un sistema de indicadores se


consiguen principalmente los siguientes beneficios:

- Aclarar, traducir y en ocasiones transformar la visin y la estrategia.


- Comunicar los objetivos y la estrategia a cada una de las unidades, as
como identificar objetivos en los programas y servicios que apoyen el
despliegue de la estrategia.
- Vincular los objetivos estratgicos a los presupuestos anuales.
- Establecer objetivos a corto plazo en los procesos sobre las medidas
importantes y significativas.
- Permite medir si se estn alcanzando los resultados ptimos,
comparando los resultados obtenidos con los deseados.
- Permite actuar rpidamente donde se hayan identificado problemas para
corregirlos.
- Facilitar el cambio rpido dentro de la organizacin, alineando la misma
hacia la consecucin de los objetivos establecidos.

En definitiva, con la puesta en marcha de un sistema de cuadro de mando y


de indicadores se aumenta la cohesin dentro de la organizacin, as como
la identificacin de informacin peridica y precisa. De esta forma, cada
servicio deber llevar a cabo la medicin peridica de la consecucin de sus
objetivos. Esta medicin deber ser agrupada para su presentacin al
equipo de gobierno y/o equipo directivo de la organizacin, el cual deber
tomar decisiones para resolver los problemas que hayan podido surgir en la
consecucin de los objetivos globales. No obstante, hay que tener en
cuenta que el esfuerzo realizado para obtener la informacin debe ser
siempre menor que los beneficios resultantes, por lo que debe ajustarse
minuciosamente la informacin a identificar por cada uno de los servicios
del Ayuntamiento.

2.H. La eAdministracin. Se trata de un poderoso conjunto de medios,


sistemas e infraestructuras que, a travs de la utilizacin de las nuevas
tecnologas, permiten acercar la Administracin al ciudadano, orientar los
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procesos internos a satisfacer sus necesidades y expectativas y optimizar


los recursos empleados por la Administracin. No obstante, para un uso
efectivo y general de la misma en el mundo local, hay que dar respuesta a
los siguientes retos:

- Reduccin de la brecha digital. La eAdministracin exige estar en


disposicin de unos determinados conocimientos y formacin sobre
acceso a Internet, as como de los medios tcnicos para hacerlo que
quedan lejos del nivel de formacin y disponibilidad de ciertas capas de
poblacin y niveles socioculturales. Poner servicios a disposicin de los
ciudadanos por los canales no presenciales no debe significar en ningn
caso un elemento de discriminacin para nadie, por lo que el
Ayuntamiento debe ser especialmente sensible a garantizar la igualdad
de oportunidades de todos los ciudadanos ante los servicios que ofrece.
Ejemplos claros de situaciones discriminatorias se producen diariamente
y de forma no consciente por parte de los tcnicos municipales que, en
un empeo de mejorar la oferta de servicio y ampliar la capacidad de
gestin de los diversos canales, caen en la trampa de la brecha digital.

As, por ejemplo, puede darse el caso de ayuntamientos que pongan a


disposicin de los ciudadanos la posibilidad de reservar pista en las
instalaciones municipales a travs de Internet. Aunque es cierto que las
reservas tambin podrn continuar realizndose por otros canales
(telfono y presencial), la disponibilidad y rapidez de Internet hace que
los usuarios de este canal copen todas las reservas de pista y sea
literalmente imposible reservar por los canales no Internet. En este
sentido se pone de manifiesto que, aunque la Administracin ha actuado
de buena fe y con la intencin de poner a disposicin de los ciudadanos
determinados servicios por la mayor cantidad de canales posibles,
potenciando la eAdministracin, los ciudadanos con acceso a Internet
(formados y con equipos informticos) han sido involuntariamente
premiados en detrimento de otros ciudadanos con los mismos
derechos pero con menos medios o formacin. Por ello, reducir la
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brecha digital es tarea previa de todo Ayuntamiento que quiera poner en


marcha planes para favorecer la eAdministracin. La formacin,
capacitacin y el libre acceso de los ciudadanos a las tecnologas de la
informacin y comunicacin es un elemento clave para impulsar la
Administracin electrnica dentro del respeto al principio de igualdad.

- Las restricciones legislativas. El segundo de los factores a considerar


para un desarrollo efectivo de la eAdministracin en el mundo local es el
del marco legislativo en el que se desarrolla la actividad pblica. A modo
de ejemplo, hasta hace muy poco, la Ley de Contratos de la
Administracin Pblica (LCAP) supona en muchos casos un verdadero
impedimento al desarrollo de procedimientos giles de compra de bienes
y servicios soportados por tecnologas de la informacin y la
comunicacin. Subastas inversas a travs de Internet, o la creacin de
verdaderos marketplaces al estilo de la Administracin anglosajona eran
quimeras en el entorno legislativo anterior, hasta que fue substituida por
la nueva Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector
Pblico. Dicha norma incorpora en sus propios trminos y sin reservas
las directrices de la Directiva 2004/18/CE, asumiendo las nuevas
tendencias a favor de la desmaterializacin de los procedimientos y
optando por la plena insercin de los medios electrnicos, informticos y
telemticos en el mbito de la contratacin pblica, a fin de hacer ms
fluidas y transparentes las relaciones entre los rganos de contratacin y
los operadores econmicos; as como en la regulacin de la gestin
contractual, a fin de avanzar en su simplificacin y racionalizacin,
disminuyendo de este modo los costes y cargas que recaen sobre la
entidad contratante y los contratistas particulares. Aunque la falta de
medios probablemente har que las administraciones locales sean las
ltimas en desplegar las posibilidades que ofrece la citada ley, debe
promoverse, en todo lo posible y dentro de la capacidad normativa de
los ayuntamientos, la adopcin de medidas tendentes, si no a facilitar, al
menos a no dificultar la adopcin de la tecnologa como medio para
mejorar los procesos de contratacin y compras.
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Dentro de este marco, los ayuntamientos deberan disponer de


aplicaciones de seguimiento de expedientes administrativos que
ofrezcan la suficiente informacin y trazabilidad de cada actuacin para
responder a las consultas de los ciudadanos y que, adems, dichas
consultas puedan hacerse desde Internet. Asimismo, se sugiere el
empleo de la tecnologa para facilitar informacin sobre concursos
pblicos, facilitando la descarga de los pliegos de condiciones
administrativas y tcnicas; la creacin de registros de licitadores para
reducir el volumen de documentacin a presentar; la disponibilidad de
sistemas de intercambio de datos intraadministrativos con el fin de
solicitar documentacin que ya obra en poder de la administracin
(certificados negativos de deuda, informacin fiscal, etc.); en definitiva,
reducir las trabas legislativas, empleando la tecnologa como facilitador
del cambio, con el objeto de hacer ms fluida la relacin ciudadanoadministracin.

En este sentido, resultan interesantes iniciativas novedosas como, por


ejemplo, los proyectos de notificacin electrnica de denuncias para
reducir el tiempo de respuesta, eliminar trabajo innecesario (reduciendo
el nmero de notificaciones y recursos, y reduciendo el volumen de
papel) y aumentar el porcentaje de recaudacin, a travs del
establecimiento de convenios con las compaas y organismos
poseedores de flotas de vehculos (leasing, renting, alquiler de coches,
vehculos oficiales) que contemplen y permitan el acceso a travs de
Internet al fichero de notificaciones de infraccin relativo a sus propios
vehculos. Antes de emitir la notificacin, la compaa (titular del
vehculo) identificar al conductor del mismo y comunicar el dato al
Ayuntamiento, quien podr notificar directamente la multa al infractor,
ahorrndose la emisin de la notificacin a la compaa, el recurso de
sta y la respuesta con el nombre del infractor, la anulacin de la
notificacin incorrecta y la emisin de una nueva notificacin, esta vez

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bien dirigida. En ningn momento se vulnera el marco legal y s se


emplea la tecnologa como facilitadora del proceso.

- La comparticin de informacin entre administraciones. Aunque en teora


la Ley de Procedimiento Administrativo es clara en el sentido de no
solicitar al ciudadano documentacin que ya obra en poder de la
Administracin, en la prctica se hace difcil cumplir este precepto. En el
mundo local, el ms prximo al ciudadano, se dispone de una gran
cantidad de informacin (fichero de contribuyentes, padrn de
habitantes, etc.) de gran vala para otras administraciones, as como
para diferentes departamentos del mismo Ayuntamiento. Si dicha
informacin se pudiera compartir, respetando la Ley Orgnica de
Proteccin de Datos, se dara un gran paso para la efectiva implantacin
de la Administracin electrnica. Como ejemplo de comparticin de
datos entre diferentes reas municipales podemos encontrar el que los
responsables de Educacin soliciten al ciudadano un certificado de
empadronamiento previo a la inscripcin escolar. Dicha solicitud causa
sobrecarga en el canal presencial (Oficinas de Atencin al Ciudadano),
malestar en el solicitante (porque el dato obra en poder del
Ayuntamiento) y no aade ningn valor. La disposicin de datos de
padrn a travs de un Web service evitara que Educacin solicitara este
dato, pudindolo consultar on line.

No obstante, si el ciudadano hubiera efectuado un cambio domiciliario no


recogido en la informacin de padrn existente, entonces s debera
acudir a subsanar el error. La misma situacin se da entre distintos
niveles de la administracin. Por ejemplo, cuando los ciudadanos van a
darse de alta en un centro de atencin primaria dependiente de la
comunidad autnoma. En cualquier caso, existen iniciativas como el
proyecto de notificacin electrnica de cambio de domicilio que est
llevando a cabo la AOC (Administraci Oberta de Catalunya) con el
Ayuntamiento de Barcelona, que van destinados a resolver este reto. Un
ltimo ejemplo de buena prctica administrativa de comparticin de
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informacin es la que se da entre los ayuntamientos que convenian con


la Direccin Regional del Catastro (dependiente de la Administracin
General del Estado) la actualizacin de datos directamente sobre el
aplicativo estatal en vez de mediante el intercambio de ficheros
(VARPAD), que exigen una duplicacin de esfuerzos y un retardo en
la emisin de padrones cobratorios.

- La confianza en las transacciones en lnea. En este apartado cabe


destacar dos realidades: Por una parte, las garantas en la realizacin de
transacciones para asegurar la titularidad del mandante y la ausencia de
rechazo de la actuacin realizada, y por otra, la seguridad fsica en las
transacciones, especialmente las que requieren el pago de dinero dada
la fragilidad en la seguridad de Internet. Para abordar el primer tema
existen complejos mecanismos de certificacin digital (firma digital,
diversos certificados), as como otros menos sofisticados (palabras de
paso, cdigos personales de identificacin) que pueden ser empleados
en funcin de la sensibilidad de la transaccin que se trate. Es necesario
recordar que una gran mayora de trmites municipales pueden ser
realizados con una mnima necesidad de seguridad, por lo que no se
entiende como causa de retraso la necesidad de certificados o firmas
digitales. En este sentido, no debe caerse en el error, a la hora de
habilitar carpetas ciudadanas en las pginas Web municipales, de
establecer niveles de seguridad desproporcionados en relacin a los
trmites a realizar ya que, de lo contrario, se corre el riesgo de que su
nivel de utilizacin sea ms bajo del esperado.

- Las infraestructuras y recursos disponibles. Como hemos revisado en el


punto inicial de este captulo, el acceso a Internet (navegacin y correo
electrnico) requiere de una mnima infraestructura que no est al
alcance de todos los segmentos de poblacin. Adems, para progresar
en la capacidad de tramitacin y poder trabajar con ms datos a ms
velocidad se requiere una red de banda ancha. La inversin en banda
ancha debe provenir del sector privado y desde el punto de vista local se
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debe facilitar su implantacin, recurriendo a la capacidad normativa en


materia de ordenacin urbana y territorial, entre otras medidas. En este
sentido, la colaboracin entre el sector pblico y privado se refleja en
muchas buenas prcticas de Ayuntamientos de nuestro pas, en los que
se solicita a los operadores inversin y servicios (correo electrnico para
todos los ciudadanos, un ancho de banda determinado, servicios
adicionales de telefona y datos, etc.), a cambio de facilitar la
implantacin territorial y la cobertura de determinados segmentos de
mayor inters para el sector privado. Es una situacin yo gano, t
ganas, altamente beneficiosa para la comunidad.

En este sentido, la reciente aparicin de un nuevo marco legislativo estatal


favorable a la modernizacin de las Administraciones Pblicas a travs de la
promocin y utilizacin de las nuevas tecnologas -especialmente en sus
relaciones con los ciudadanos-, juega un papel fundamental en la resolucin
de todas estas cuestiones. La norma principal que configura dicho marco es
la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a
los Servicios Pblicos (LAECSP), cuyo objeto es reconocer y regular el
derecho de stos a relacionarse con las AAPP a travs de medios
electrnicos. La norma posee carcter bsico, por lo que la mayora de su
contenido resulta de aplicacin a todas las Administraciones Pblicas. En
primer lugar, la LAECSP establece el principio de igualdad en las relaciones
de los ciudadanos con las AAPP, por lo que la utilizacin de
comunicaciones electrnicas no podr implicar discriminacin para las
personas que se relacionen con ellas de manera presencial. Otros principios
a los cuales debern ajustarse las AAPP en la utilizacin de las tecnologas
de la informacin (TI) son: Proteccin de datos personales, accesibilidad,
legalidad,

cooperacin,

seguridad,

proporcionalidad,

responsabilidad,

calidad, neutralidad tecnolgica, simplificacin administrativa, transparencia


y publicidad.

Quiz lo ms destacable de esta ley sea que recoge los derechos de los
ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Pblicas a travs de
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medios electrnicos: libre eleccin del canal de relacin, no aportacin de


datos y documentos que ya obren en poder de las AAPP, igualdad en el
acceso electrnico, derecho a conocer electrnicamente el estado de
tramitacin de los procedimientos, a obtener copias electrnicas de
documentos electrnicos, a utilizar diferentes sistemas de firma electrnica
y a la calidad de los servicios electrnicos, entre otros. Paralelamente,
tambin impone una serie de obligaciones a las AAPP con el fin de
garantizar el acceso a los servicios electrnicos, tales como la de habilitar
diferentes canales o la de facilitar los datos de los interesados que se le
requieran y obren en su poder. Tambin se regulan en ella las formas de
identificacin, autenticacin y firma electrnica, tanto de los ciudadanos
como de los rganos administrativos, establecindose el DNI electrnico
como el instrumento de acreditacin general para todas las relaciones con
las AAPP, si bien se reconoce la posibilidad de existencia de otros sistemas,
e incluso la opcin de que sean funcionarios pblicos quienes acrediten la
voluntad de los ciudadanos en sus relaciones electrnicas con la
Administracin,

con

las

necesarias

cautelas

garantas

jurdicas.

Igualmente, se regulan los registros electrnicos, habilitndolos para la


recepcin de cualquier solicitud, escrito o comunicacin -las 24 horas del
da, todos los das del ao- y obligndolos a la emisin inmediata del recibo
de lo presentado.

En cuanto a las comunicaciones electrnicas de los ciudadanos con las


AAPP, y de stas entre s, se establece un rgimen gil y seguro, a la vez
que se reconoce el derecho de los primeros a elegir el canal de
comunicacin deseado. En este sentido, para que la Administracin
practique la notificacin por algn medio electrnico ser necesario que el
ciudadano haya sealado previamente dicho medio o consentido su
utilizacin. Respecto de los documentos y archivos electrnicos, se
establecen las condiciones para reconocer la validez de un documento
electrnico, se regula todo el sistema de copias electrnicas -tanto a partir
de papel como de documentos electrnicos- , el archivo electrnico de
documentos y el expediente electrnico, constituido por el conjunto de
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documentos electrnicos de un procedimiento administrativo. En cuanto a


las publicaciones electrnicas, los Boletines y Diarios Oficiales tendrn los
mismos

efectos

que

los

atribuidos

sus

ediciones

impresas.

La LAECSP se ocupa de la gestin electrnica de los procedimientos


administrativos, regulando su iniciacin, instruccin y terminacin por
medios electrnicos, en paralelo con la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico
de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn.
As, cabe hacer especial referencia a la obligacin de informar a los
interesados, por medios electrnicos, sobre el estado de tramitacin de
todos los procedimientos, y no nicamente de los gestionados en su
totalidad mediante dichos medios. Igualmente, se presta especial atencin a
la cooperacin entre AAPP para el impulso de la e-administracin,
estableciendo el Comit Sectorial de administracin electrnica como
rgano tcnico de cooperacin entre AGE, CCAA y EELL en esta materia.
Asimismo, se determinan los principios, "Esquemas" y "Redes" necesarios
para garantizar la interoperabilidad, destacando la ya iniciada Red
Integrada de Atencin al Ciudadano. Finalmente, el texto legislativo seala
el 31 de diciembre de 2009 como la fecha a partir de la que tendrn plena
efectividad estos derechos, estableciendo para las CCAA y EELL la misma
fecha siempre que lo permitan sus disponibilidades presupuestarias,
clusula a la que, previsiblemente, se acogern de manera casi inmediata
multitud de EELL de pequeo tamao y escasos recursos econmicos.

2.I. La comunicacin y el mrqueting pblico municipal. Uno de los


temas relacionados con la imagen de los entes locales es el de la marca de
ciudad. Es preciso que los municipios se doten de una marca de servicio
pblico que sea la piedra angular de la organizacin en horizonte de
resultados y complicidad ciudadana (CED, 2005). La marca de ciudad es
una mezcla de cuatro elementos:

- Valor que el ciudadano concede al gobierno municipal.


- Firma corporativa o sello de la ciudad.
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- Smbolo de actualidad.
- Estilo diferenciado.

Desde la perspectiva del ciudadano, la marca es una meta pblica y


compartida. Su finalidad es la transformacin de todos los servicios
municipales en un proyecto de vida en comn. En este sentido, Baker
(1995) seala que el marketing es un trmino relativamente nuevo en el
vocabulario de los gestores locales. An as, la orientacin al marketing se
ha convertido en la actualidad en una necesidad para que los municipios
afronten los retos que plantea el entorno. Por esta razn, debe ser
entendido como una va para mejorar la calidad, el acceso y la posibilidad
de eleccin de los servicios municipales, as como el control participativo de
los mismos. Hay que entender por lo tanto superadas aquellas posturas que
proclamaban la incompatibilidad entre la filosofa del marketing y la gestin
pblica local, ya que el objetivo comercial de lograr ventajas competitivas
sostenibles puede ser entendido en la esfera municipal como una forma de
gestionar de forma eficaz y eficiente los servicios pblicos. En este sentido,
resulta evidente que muchas decisiones de la autoridad local se refieren a la
distribucin de recursos escasos, a la optimizacin de la satisfaccin del
ciudadano y a la provisin de servicios en trminos de coste-beneficio.

Como es sabido, la relacin entre la organizacin local y la ciudadana es el


centro de gravedad de la gestin de los servicios pblicos municipales. Las
tcnicas de marketing permiten profundizar en esta relacin, analizando las
necesidades y expectativas de los ciudadanos. De esta manera, los
servicios se pueden prestar de forma eficaz, eficiente y en beneficio del
inters general. En este contexto, la Administracin Local se ve abocada a
gestionar simultneamente la lgica institucional y la lgica de marketing,
eligiendo continuamente entre los medios y fines de cada una de ellas.
Dentro de la lgica de marketing son elementos bsicos la idea de
intercambio con el ciudadano, la competencia entre los distintos actores que
operan en la oferta y los costes de accesibilidad, bien sean monetarios,
espaciales o temporales. El grado de orientacin a la sociedad de un
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gobierno local est determinado por su concepcin de lo pblico y lo


privado, por la mensurabilidad de sus objetivos, por su cultura organizativa
y, finalmente, por la necesidad de entender a sus ciudadanos. Desde esta
perspectiva, puede considerarse que el marketing pblico local es una
combinacin del marketing de servicios y del marketing propio de las
organizaciones no lucrativas que, preservando la tica de gobierno, se
centra en la generacin de valor aadido mediante un alto nivel de servicio
(Day et al. 1998).

Incluso puede decirse que la aplicacin de principios de marketing en la


gestin de las ciudades ha quedado reducida en ocasiones a la utilizacin
de herramientas de comunicacin para tratar de difundir la identidad
municipal entre los diferentes pblicos que se desea atraer (Gmez
Rodrguez, 2003). As, por ejemplo, uno de los instrumentos que ms se ha
empleado es la publicidad, por su carcter asequible y no controvertido. Sin
embargo, procesos tpicos de mercadotecnia como la investigacin y
anlisis de los usuarios han experimentado un menor desarrollo. Todo ello
pese a que la comunicacin es una de las ltimas tareas dentro de la
orientacin al marketing. De forma ms concreta, Cervera (2001) especfica
una serie de funciones del gobierno local en las que interviene el marketing
pblico, las cuales se resumen en la figura siguiente:

Figura 26: Funciones del gobierno local y tipos de marketing pblico.

Fuente: Cervera (2001)

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Cuadro 16: Principales funciones de los tipos de marketing pblico.

Fuente: Cervera (2001)

La comunicacin y el mrqueting pblico cierran el conjunto de los


principales instrumentos de calidad aplicables a las particulares condiciones
de la esfera administrativa municipal. Como es lgico, presentan elementos
comunes y otros particulares, aportando visiones y conceptos vlidos en
una tendencia general a la convergencia, pues se impone cada vez ms
una "cultura comn de la calidad". Sin embargo, es importante conocer cada
una de sus especificidades para ver qu elementos se acomodan mejor a la
problemtica y caractersticas organizativas de cada Entidad, pudiendo
disear as un modelo propio suficientemente adaptado a nuestra realidad
concreta.

4.8 VENTAJAS E INCONVENIENTES DE LA NUEVA GESTIN PBLICA

Como ya se ha ido viendo, la Nueva Gestin Pblica no es el remedio universal


a todos los males de la administracin, existiendo por tanto ventajas e
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inconvenientes en su aplicacin, entre los cuales podemos destacar los


siguientes, a modo de resumen (Sindicatura, 2000):

A) Ventajas:

- Mayor productividad.
- Menores costes.
- Aumento de la cantidad de unidades producidas o de servicios prestados.
(Estas tres primeras ventajas deben mantenerse, ya que una mayor laxitud
en el control por parte de la administracin se traducir a corto plazo en una
prdida de eficiencia del servicio)
- Transparencia en la contratacin, tanto para la administracin, que conoce
los resultados obtenidos, as como el coste de los mismos; como para los
ciudadanos.

B) Inconvenientes:

- Disminucin de la confianza ciudadana y del personal, en el sentido de que


los servicios y, por tanto, sus profesionales, que substituyen a los antiguos
funcionarios,
condicionados

se

encuentran

por

contratos

sujetos

pblicos

renovaciones
imparciales,

constantes
no

renovables

automticamente y que no premian la buena gestin anterior ni su fidelidad


al servicio prestado. As, para intentar solucionar el problema, muchas
veces se producen promesas encubiertas, lo cual no hace ms que agravar
la situacin y el clima de desconfianza e interinidad.
- Prdida de responsabilidad democrtica, debido a que los contratos,
aunque pblicos, son bsicamente acuerdos privados y, por tanto, limitan la
transparencia y el debate pblico. Adems, dicha contratacin se produce
en dos etapas consecutivas: en primer lugar, entre la administracin y los
directores

ejecutivos

reclutados

del

sector

empresarial

privado

y,

posteriormente, entre stos y las unidades de produccin, lo cual hace an


ms difcil la delimitacin de responsabilidades y la accountability, que

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quedan diluidas entre la multitud de farragosas clusulas contractuales


existentes.
- Aumento de los costes de transaccin. Como hemos visto anteriormente, si
bien uno de los logros de la Nueva Gestin Pblica es la disminucin de los
costes de transaccin en cuanto a personal, inversiones y costes de
produccin en general, la experiencia nos dice que se acaba incurriendo en
dichos costes en concepto de negociaciones, organizacin, preparacin,
formalizacin y ejecucin de los contratos, litigios, etc. Un tipo de coste de
transaccin frecuente es el coste de cambio de operador, en caso de que el
servicio prestado sea deficiente, pudiendo comportar prdidas de tiempo,
pleitos y ausencias en la prestacin de servicios pblicos.

As pues, parece claro que la Nueva Gestin Pblica no es apropiada para


todos los servicios pblicos, debiendo valorarse en su aplicacin las
caractersticas particulares de cada caso concreto, as como los objetivos que
con ella se pretenden conseguir.

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CAPTULO 5. ESTRATEGIA DE LA INVESTIGACIN

5.1 OBJETIVOS E HIPTESIS

Tal y como hemos argumentado en los captulos anteriores, tanto la Nueva


Gestin Pblica como la Gestin de la Calidad Total parten de la preocupacin
por encontrar bases duraderas para fortalecer la competitividad y la eficiencia
de las empresas, organizaciones e instituciones. Ello acaece dentro de un
nuevo contexto de competitividad y de consideracin de la calidad como
principio catalizador de la demanda, del reconocimiento social y de la
legitimidad institucional (Moyado, 2002). Aun as, como hemos ido viendo a lo
largo del desarrollo de esta tesis, la combinacin de las dos corrientes no va a
estar exenta de problemas. As, aunque existen antecedentes desde finales del
siglo XIX y principios del XX, el estudio y aplicacin de la calidad como
herramienta de gestin no se inici hasta despus de la Segunda Guerra
Mundial. Primero a nivel terico en Estados Unidos y posteriormente en Japn,
donde cal de inmediato en el particular tipo de cultura empresarial existente y
se convirti en la estrategia competitiva imprescindible para conquistar los
mercados internacionales. La calidad lleg a las empresas industriales privadas
de Europa mucho ms tarde, pasando posteriormente a las de servicios y de
ellas finalmente al sector pblico. De igual forma, aunque con importantes
excepciones 41, las estructuras de tipo funcional y jerrquico han ido dejando
paso a las organizaciones por procesos.

A pesar de todo, y como era de esperar, la calidad entendida como modelo de


gestin tambin plantea problemas: por un lado, el significado del trmino es
muy amplio y engloba a mltiples enfoques (certificaciones, premios, mtodos
de los gurs...), y por otro lado, al tratarse de un concepto en cierta manera
reinventado, nos encontramos con que para su correcta aplicacin es
necesario reincorporarlo en la cultura de la organizacin, la cual, en funcin de
la forma ms o menos forzada de esta reintegracin, puede llegar a
41

La Iglesia, el Ejrcito, los cuerpos de seguridad, etc.

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considerarlo como algo ajeno o impuesto, ineficaz e ineficiente, y rechazarlo 42.


A estas dificultades se unen las propias del sector pblico, en el cual
transformar objetivos polticos en planificacin ejecutable y evaluable a largo
plazo (periodos superiores a una legislatura) plantea numerosos problemas, y
donde la tendencia a la burocratizacin resulta tan habitual. Adems, no debe
perderse de vista que, casi siempre, detrs de los modelos de calidad
aplicados a las administraciones existe un discurso eminentemente poltico que
tiene como principal objeto legitimar un estilo de gobierno y un modelo de
gestin, intentando cambiar en lo posible la imagen de ineficiencia del sector
pblico para fortalecer su legitimidad, erosionada desde la crisis del Estado del
Bienestar (Vilas, 2001). Por consiguiente, para evitar estos problemas, parece
claro que la calidad no debe incorporarse de la misma forma que en el sector
privado. La administracin no debe caer en la imitacin y en la repeticin de los
errores acaecidos en las empresas. En otras palabras, nos encontramos ante
el reto de reconocer aquellos valores propios del sector pblico tendentes a
buscar la mxima calidad posible en el marco de su cultura administrativa y
adaptarlos, pero a la vez, se trata de adaptar un concepto surgido del mbito
industrial al mbito de la prestacin de servicios y, simultneamente, a las
peculiaridades de cada organizacin (Villoria, 1996).

La extensin de la bibliografa consultada para la elaboracin de esta tesis ha


variado en funcin de los temas a tratar, siendo la referente a la Gestin de la
Calidad la ms prolfica, debido fundamentalmente, como ya apuntbamos
antes, a la gran amplitud del concepto (Deming, 1989; Juran, 1988, 1990, 1994,
1996; Ishikawa, 1985, 1986, 1994; Crosby, 1987, 1988; Grngroos, 1984, 1988,
1994; Zeithaml et al. 1993, entre otros). Las opciones se reducen
considerablemente cuando hablamos de procesos, a causa de la especificidad
de la materia en cuestin (Hammer y Campy, 1994; Davenport y Short, 1990;
Harrington, 1991, 1997), para finalmente ampliarse de nuevo al tratar el basto
mbito de la Gestin Pblica donde, entre muchas otras, tienen cabida las dos
disciplinas anteriores (Crozier, 1984, 1987, 1988, 1989, 1991; Barzelay, 1995,
2001; Flynn, 1990a, 1990b; Metcalfe, 1993; Rami, 1997, 1999a, 1999b, 2001,
42

Vase el subapartado 3.6.3.

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2004; Brugu y Subirats, 1996; Costa, 1998; Ballart y Rami, 2000, entre
otros).

Los

trabajos

tericos

sobre

Gestin

de

la

Calidad

se

desarrollan

fundamentalmente en tres mbitos bien diferenciados:

A. Los gurs de la calidad. Uno del los precursores del concepto fue W. A.
Shewhart, autor en 1931 del libro The economic control of quality of
manufactured product, uno de los primeros en estudiar y aplicar el control
estadstico de calidad. Posteriormente, en los aos cincuenta y sesenta
aparecieron dos de los mximos exponentes del movimiento: W. Edwards
Deming (1989) y J. M. Juran (1988, 1990, 1994, 1996), que con sus trabajos
pusieron el trmino de moda en todo el mundo. De la escuela japonesa cabe
citar a Taguchi (1986) y a Ishikawa (1985, 1986, 1994), entre otros. En los aos
setenta los autores de referencia son Crosby (1987, 1988) y Feigenbaun (1951,
1956), que dieron a la calidad un enfoque empresarial, de servicio y de
orientacin al cliente. Finalmente, de los aos ochenta cabe citar a Peters y
Waterman (1984) y su libro En busca de la excelencia, as como a Moller
(1991), por Personal Quality y su enfoque hacia los procesos administrativos.
Debe tenerse en cuenta que la mayora de estos autores an continan en
activo y que, adems, a partir de los aos ochenta la aparicin de nuevas
aportaciones ha sido constante. A pesar de todo, la indeterminacin y amplitud
del trmino, as como su escaso grado de empirismo, han dejado la puerta
abierta a todo tipo de manifestaciones, por lo que a menudo se tiene cierta
sensacin de que en este campo ya est todo inventado y de que muchas
veces lo que se pretende es crear nuevos mtodos por el simple hecho de
desmarcarse de los dems y conseguir cierta fama o reconocimiento. No
obstante lo anterior, tambin han aparecido numerosos estudios serios,
mereciendo especial atencin, en nuestro mbito, los autores que han
estudiado la calidad en los servicios. Concretamente, cabe destacar a los
pioneros de la escuela norteamericana Zeithaml, Parasuraman y Berry, que en
1993 publicaron el libro Calidad total en la gestin de los servicios, en el cual
se desarrolla el modelo SERVQUAL, ideado por ellos, as como a los autores
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de la escuela escandinava (Grngroos, 1984, 1988, 1994; Gummesson, 1993,


1996). Finalmente, por lo que respecta a la Administracin Pblica, los autores
de referencia se entremezclan con los estudiosos de la Nueva Gestin Pblica.

B. Los premios a la calidad. Puesto que la calidad como disciplina aplicable


naci en Japn, ellos fueron los primeros en premiar a las organizaciones que
utilizaban dichos mtodos. As naci el premio Deming, que recibi este
nombre en honor a uno de los precursores y principal introductor de la tcnica
en el pas nipn. A la vista de los resultados obtenidos por las empresas
japonesas tanto dentro del pas como en el exterior, los Estados Unidos
empezaron a dar importancia y a utilizar las tcnicas que ellos mismos haban
inventado y en un principio exportaron sin pena ni gloria. As naci el Malcolm
Baldrige National Quality Award, establecido en 1987. Ms tarde, al igual que
ocurre en otros mbitos, de Amrica el concepto pas a Europa, donde en
1991 la European Fundation for Quality Management (EFQM) instaur el
European Quality Award. Como ya se ver en el captulo III, las instituciones
organizadoras de estos galardones editan abundante material bibliogrfico
relacionado (criterios, documentacin, adaptaciones a determinados sectores
de actividad (entre ellos el sector pblico, modelos simplificados, etc.)
Finalmente, cabe mencionar la existencia de numerosos premios nacionales,
regionales y locales a la calidad otorgados por otras organizaciones, tanto
pblicas

como

privadas,

cuya

filosofa

criterios

estn

basados

fundamentalmente en los tres anteriores. A modo de ejemplo, unos de los ms


recientemente creados son los Premis dInnovaci i Excel.lncia en Gesti
Pblica, otorgados por la Associaci Catalana de Gesti Pblica, los cuales
han nacido con el objetivo de reconocer a ciertos directivos pblicos por un
determinado proyecto realizado en el marco de una organizacin 43.

C. Las certificaciones. Una de las ms importantes es la emitida por la


International Standard Organization (ISO): la ISO 9001. Para su implantacin,
esta certificacin dispone de abundante material bibliogrfico oficial, as como

43

Revista Funci 51, publicaci. Generalitat de Catalunya. Secretaria dAdministraci i Funci Pblica.
Tercer trimestre de 2006.

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abundante bibliografa de aplicacin y adaptaciones sectoriales (incluido el


sector pblico). Actualmente, la norma vigente es la 9001/2008, que substituy
a la anterior de 2000. Como caractersticas principales podemos destacar la
mayor importancia otorgada a los procesos, as como a la integracin de stos
a nivel de toda la organizacin, asemejndose cada vez ms a los modelos de
Gestin de la Calidad Total. En este sentido, se equipara a algunas reas de
anlisis del modelo EFQM.

Los trabajos tericos sobre gestin e ingeniera de procesos o workflow son


ms limitados y sus autores menos conocidos. Las opciones se reducen an
ms cuando hablamos de adaptaciones a las administraciones pblicas. Por lo
que respecta a las organizaciones en general, aparte de los trabajos
efectuados por Mintzberg (1983, 1992, 1995), cabe destacar las aportaciones
de Hammer y Champy (1994), autores de la obra Reengineering the
Corporation, as como las de Davenport y Short (1990) en la empresa
industrial, Harrington (1991, 1997), Trischler (1998) o Soles (1994), entre otros.
En cuanto a la Nueva Gestin Pblica, y como indicbamos anteriormente, se
trata de un mbito de gran amplitud donde se entremezclan y complementan
muchas disciplinas diferentes. Efectivamente, no puede entenderse la gestin
pblica sin tener en cuenta las tcnicas basadas en la Calidad Total o la
Reingeniera de Procesos, ambas procedentes de la empresa privada, ni su
coexistencia con el Derecho Administrativo y sus disposiciones. Tampoco debe
obviarse la parte ms subjetiva, cualitativa o filosfica de la disciplina: su
relacin con las polticas pblicas o con la tica. A fin de clasificar de algn
modo toda esta diversidad, hemos optado, en el captulo 4, por agrupar a los
autores que la estudian en cuatro bloques diferenciados (Brugu y Subirats,
1996):

El primero est integrado por los que se ocupan de la gestin pblica como
disciplina en s, las acepciones del trmino en cuanto a su aparicin, contexto y
justificacin de su utilizacin frente al concepto ms tradicional de
administracin (Crozier, 1984, 1987, 1988, 1989, 1991; Kaboolian, 1999), los
debates suscitados por su introduccin (Gunn, 1987), sus diferencias respecto
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a la gestin empresarial privada (Stewart y Ranson, 1994), la evolucin sufrida


respecto a sta ltima (Metcalfe, 1993) o sus crticas (Hughes, 1994). El
segundo grupo se dedica a estudiar la relacin de la disciplina con otras afines
como la poltica (Derlien, 1993; Subirats, 1989, 1993), la estructura de las
organizaciones y sus procesos (Flynn, 1990) o el Derecho Administrativo
(Prats, 1993). El tercer bloque trata de cmo se articulan todos estos nuevos
recursos para la solucin de problemas concretos (Kaufman, 1991), creacin
de nuevas tcnicas y estilos de gestin (Mendoza, 1990), mejora de procesos
presupuestarios (Wildavsky, 1986), gestin de los recursos humanos (Yntema,
1993), participacin de los empleados de base en la elaboracin de polticas
pblicas (Lipsky, 1987), evaluacin de programas (Ballart, 1996), gestin del
entorno y relaciones externas (Hughes, 1994) o para su aplicacin a la gestin
estratgica (Bozeman, 1990). Finalmente, el ltimo grupo de autores intenta
vislumbrar cual ser el futuro de la gestin pblica estudiando su relacin con
los cambios que experimenta el Estado (Peters, 1993), desde la perspectiva del
cambio organizativo (Elcock, 1991), en funcin de las alternativas polticas que
se escojan (Flynn, 1990), estudiando el trnsito de la administracin tradicional
a la Nueva Gestin Pblica (Hood, 1994) o analizando los cambios de
paradigma experimentados tanto en el mbito del gobierno como en el de la
administracin (Aucoin, 1990).

Como caba esperar, existen numerosos estudiosos que no quedan


englobados en ninguna de las opciones de clasificacin anteriores, as como
muchas ms disciplinas relacionadas. De manera muy sinttica, merecen
especial mencin los autores nacionales dedicados al estudio de la ciencia de
la administracin en general (Baena, 1985; Albi et al. 1997; Olas de Lima,
2001), los que tratan la importante corriente de adaptacin de los modelos
gerenciales o manageriales a las administraciones pblicas (Pollit, 1993; Behn,
1998; Blanchard et al. 1998; Clarke y Newman, 1997) y, por ltimo, los autores
dedicados al estudio de las aplicaciones de la Nueva Gestin Pblica a las
administraciones locales (Rami, 1999a, 2004; Lpez Pulido, 1997; Losada,
1988; Forn, 1995; Brugu y Gom, 1998, entre otros).

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En cuanto a los estudios prcticos detectados, dada la gran extensin de los


mbitos objeto de anlisis, nos hemos ceido nicamente a enumerar a
algunos de los que tengan relacin directa con la Nueva Gestin Pblica. En
este sentido, cabe destacar, entre otros, las investigaciones llevadas a cabo
por Barzelay acerca de la actuacin del Instituto de Promocin Industrial de
Andaluca (IPIA) como ejemplo de innovacin de las estrategias de la
administracin pblica en Espaa (Barzelay y OKean, 1989), los estudios de
Harlow sobre las llamadas agencias ejecutivas francesas (Harlow, 1998) y, en
general, todos los proyectos de modernizacin que peridicamente y con
mayor o menor grado de xito y consecucin acometen tanto el Estado 44 como
la prctica totalidad de administraciones autonmicas (Guevara et al. 2004) 45.

Este tipo de proyectos son an ms prolficos cuando nos referimos a las


administraciones locales, dado su gran nmero y variedad. De stas, son las
diputaciones provinciales (Yez, 2005) las que generalmente dedican
mayores recursos al estudio de nuevas tcnicas de gestin pblica, debido
fundamentalmente a su vocacin de asesoramiento y servicio a los municipios
de su mbito. En este sentido, cabe destacar la labor de las diputaciones
provinciales de Tarragona y Barcelona.

Respecto a los ayuntamientos, los ms implicados en la aplicacin de nuevas


tcnicas de gestin y calidad son principalmente los grandes municipios del
rea metropolitana de Barcelona (Esplugues de Llobregat, Sant Cugat del
Valls, Sant Boi, Santa Coloma, Cornell) y Madrid (Alcobendas, San
Sebastin de los Reyes), seguidos a poca distancia por algunos municipios de
Asturias, Galicia, Cantabria y el Pas Vasco. Estos entes han adoptado desde
hace tiempo estructuras organizativas de tipo gerencial (Giner, 1998) y
basadas en la gestin por procesos (Cacicedo, 1998; Rodrguez Prieto et al.

44

Common Assessment Framework (CAF), o marco comn de evaluacin. Ministerio de Administraciones


Pblicas. Direccin General de Inspeccin, Simplificacin y Calidad de los Servicios. 2003.
45

En Catalua, destaca el Pla dextensi de models de qualitat a lAdministraci de la Generalitat,


aprobado el 2-5-2001 e impulsado por la Direcci General dOrganitzaci de lAdministraci.

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2002), cuentan con cartas de servicios 46, han dotado de certificaciones ISO
9000 a alguna de sus reas estratgicas o siguen modelos de calidad total del
tipo EFQM. Finalmente, en el mbito econmico local, cabe destacar
numerosos estudios recogidos por el banco de buenas prcticas locales del
Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) (lvarez Villazn, 2004;
Cholbi, 2005; Galiano, 2005; Montas, 2005; Sagals, 2002, entre otros), as
como por la fundacin Pi i Sunyer de estudios autonmicos y locales.

Pues bien, las consideraciones anteriores nos han permitido formular el


objetivo general de la tesis: estudiar el nivel, la aplicabilidad y los resultados de
la modernizacin en las administraciones locales, dado que el objeto de la
investigacin es la confirmacin de la teora general que propugna la utilidad y
beneficio de la gestin de la calidad y la gestin por procesos, como
integrantes fundamentales de la Nueva Gestin Pblica, mediante la
contrastacin emprica de una serie de hiptesis, fruto de la concrecin de la
teora a las especificidades de los entes administrativos locales del Camp de
Tarragona, en general, y del Ayuntamiento de Salou, en particular.

Adems de las propias del sector pblico, la eleccin de este tipo de entes
administrativos supone una serie de particularidades aadidas:

- Es en los municipios donde se manifiesta de forma ms clara y directa la


relacin entre administracin y administrado. Al contrario de lo que en
ocasiones ocurre con algunas administraciones 47, los ayuntamientos tienen
claramente establecidas sus competencias y fijado su mbito de actuacin.
Tanto su misin como la legislacin aplicable, los ciudadanos y los medios
disponibles son directos y se conocen desde el principio. En contra de lo
que a priori cabria esperar, a menudo este hecho ha provocado que exista
poca predisposicin a aplicar nuevas tcnicas de gestin, desvindose la
atencin hacia aspectos coyunturales ms urgentes y necesarios. Aun as,
46

Carta municipal de Barcelona. Ley catalana 22/1998, de 30 de diciembre (publicada en el DOGC n


2801, de fecha 8 de enero de 1999).
47

Por ejemplo, la Comunidad Europea, de carcter supranacional, o las diputaciones provinciales y


consejos comarcales, de carcter supramunicipal.

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es en este tipo de entes donde, si se llegan a aplicar, los modelos de


gestin de calidad y de procesos suelen dar mayores resultados, siendo las
mejoras conseguidas plenamente tangibles y aprovechables.
- En ocasiones, las reticencias a la hora de aplicar modelos de gestin de
calidad y de procesos se deben a la poca voluntad poltica de ciertas
corporaciones locales hacia la consecucin de este tipo de objetivos o a
que, an existiendo dicho inters, se trate solamente de un mero argumento
publicitario y de campaa, sin mas efectos reales en la organizacin que el
del gasto en el que se incurre. As, en el mejor de los casos, por iniciativa
poltica muchas corporaciones locales contratan servicios de consultora
externa para lograr la certificacin ISO 9000 en alguna de sus reas o
departamentos, manteniendo despus su vigencia artificialmente. En este
sentido, el presente trabajo trata de confirmar que para la consecucin de
una mejora organizacional real y efectiva la calidad puede estar separada
del discurso poltico e implantarse fruto de una verdadera necesidad, siendo
aceptada como un avance real y palpable por la totalidad de la
organizacin, y no de forma aislada, artificial o impuesta.
- Ante la disyuntiva de si dotar de certificaciones del tipo ISO solamente a
ciertas reas estratgicas o bien optar por la implantacin de un sistema
completo de Calidad Total que englobe a toda la organizacin, nos
decantamos preferentemente por esta segunda opcin. En efecto, si bien la
similitud con una empresa industrial es ms bien escasa (aparentemente y
en sentido estricto, la supervivencia de este tipo de organizaciones no
quedar en entredicho por una mala entrega o por un servicio no
conforme), los entes locales tambin tienen competencia (de otros
municipios y administraciones a la hora de atraer y mantener habitantes o
visitantes, y a veces del sector privado en la prestacin de servicios), lo cual
exige que estn al da en temas de organizacin y gestin de procesos. No
obstante, y sin descuidar todo lo anterior, a estas organizaciones se les
exige adems un elevado grado de responsabilidad social (tica pblica,
cartas de servicios) para con sus clientes y dems stakeholders,
hacindose aconsejable cada vez ms la implantacin de un sistema de
gestin que contemple la calidad desde una perspectiva global.
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En este contexto, el ayuntamiento de Salou rene una serie de requisitos que


lo convierten en un marco ptimo de estudio y aplicacin de dichas tcnicas:
- Se trata de un municipio joven, surgido de un proceso de segregacin 48,
que desde su creacin ha experimentado grandes transformaciones, tanto
sociales, por el gran aumento de la poblacin, como en infraestructuras y
servicios. La evolucin de su administracin ha seguido las mismas pautas,
empezando prcticamente desde cero pero alcanzando en poco tiempo una
gran proyeccin. Generalmente la media de edad de su personal es baja, lo
que presupone 49 una menor resistencia a los cambios. Adems, su
contenido tamao tambin facilita en gran medida la implantacin de este
tipo de sistemas.
- Por el hecho de ser un municipio turstico, y a diferencia de otras
corporaciones locales, donde el concepto cuesta ms de asumir e
interiorizar, el Ayuntamiento de Salou desde siempre ha sido consciente de
la existencia de una competencia (por ejemplo, el Patronato de Turismo
asiste regularmente a ferias internacionales para promocionar la ciudad) y
de la importancia de las tcnicas de benchmarking.
- A todas estas particularidades se aade el hecho que el autor de la
presente tesis doctoral es funcionario de dicha organizacin, con la ventaja
aadida que esto supone a nivel de obtencin de datos, facilidades a la
hora de realizar encuestas o en la aplicacin de mtodos y tcnicas de
observacin participante.

El desarrollo de esta investigacin ha pretendido dar respuesta a la pregunta


de si el nuevo modelo de gestin contribuye realmente a un mejor
funcionamiento de las polticas y administraciones pblicas, as como en que
circunstancias se producen estas mejoras. Como caba esperar, ya a priori este
48

Promovido desde los aos 70 por un amplio movimiento popular y organizado, el proceso de
segregacin culmin con la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 1989, la cual conceda la
independencia administrativa del ncleo poblacional de Salou respecto del municipio de Vila-seca,
ordenando a su vez a la Generalitat de Catalunya la creacin del municipio de Salou.
49

Esta ser una de las hiptesis a contrastar.

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interrogante suscita opiniones de todo tipo: desde las ms pesimistas y


resistentes al cambio, que afirman que la implantacin de este tipo de sistemas
no es ms que una versin modernizada de la burocracia de siempre,
persiguiendo como nico objetivo el colgar una medalla al equipo de gobierno
de turno a costa del personal del ayuntamiento, que debe soportar mayores
cargas de trabajo, y de los ciudadanos, que deben pagar de su bolsillo el coste
de las supuestas mejoras; a las ms favorables, defendidas a capa y espada
mediante el compromiso de los funcionarios y administrados que creen en su
eficacia. A todo ello debe aadirse la dificultad de las administraciones pblicas
a la hora de aplicar y valorar conceptos como productividad, competitividad o
benchmarking, respecto a otros ms fciles de interpretar como garanta de
buena gestin o buen servicio al ciudadano.

A pesar de todo lo anterior, incluso en el peor de los casos, es decir, cuando el


cambio slo fuera promovido por la clase poltica de forma artificial y
electoralista, lo que en un principio sera una amenaza podra convertirse luego
en oportunidad, pudiendo la circunstancia ser aprovechada como una ocasin
por los defensores de este tipo de modelos, quienes se encontraran
inesperadamente con el impulso necesario para poder llevarlos a cabo,
transformndolos despus en procesos tiles, creadores de valor aadido y
acordes con sus necesidades y con los objetivos de la organizacin. Por lo
tanto, la variedad est servida, ya que tanto la opinin formada como los
resultados obtenidos de la validacin de una determinada metodologa
dependen de muchos factores: tipo de modelo implantado, rea de influencia,
forma y calendario de aplicacin, etc., la mayora de los cuales estn cargados
de un importante grado de subjetividad, por lo cual resulta bastante difcil
establecer comparaciones y puntos en comn. En cuanto a la validacin, el
primer problema surge en el momento de decidir que tipo de informacin se va
a analizar, as como cuales van a ser los indicadores escogidos para realizar el
anlisis.

Basndonos en las consideraciones anteriores, nuestra investigacin toma


como punto de partida dos hiptesis bien diferenciadas: la primera trata de
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confirmar si la aplicacin del nuevo modelo de gestin pblica de calidad y por


procesos genera mejores resultados, y la segunda, si el nivel de satisfaccin de
los usuarios internos despus de la aplicacin del nuevo modelo es ms
elevado. Como puede verse, ambas hiptesis persiguen mbitos de actuacin
bastante generales.

5.2 DISEO METODOLGICO

En este aspecto, se parte de la base generalmente aceptada de que una tesis


doctoral completa debe perseguir -aunque no necesariamente con igual
intensidad- la descripcin, la exploracin y la explicacin de un determinado
fenmeno o parcela de la realidad (Bunge, 1983; Blaug, 1993). Todo ello sin
descuidar ninguna de las actividades tpicas de la investigacin cientfica,
concretamente (Sierra Bravo, 1996; Sarabia, 1999):

Caracterizacin preliminar del fenmeno que hay que esclarecer y


planteamiento formal del problema objeto de estudio.

Presentacin del marco terico de la investigacin y revisin crtica de la


corriente de estudio o de la literatura ms relevante.

Exploracin de la realidad e imaginacin de una hiptesis plausible, con


verdadero significado en el marco terico antes delimitado, que d alguna
razn del fenmeno investigado y que sea contrastable o comprobable.

Estudio emprico orientado a la verificacin (o refutacin) de la capacidad


explicativa de la hiptesis formulada.

En base a lo anterior, y una vez realizada la introduccin y la fundamentacin


terica de la investigacin, la cual descansa sobre los tres grandes pilares de la
modernizacin en las administraciones pblicas -la Gestin de la Calidad, la
Gestin por Procesos y la Nueva Gestin Pblica-, nuestro estudio se enmarca
dentro de la estrategia de investigacin denominada estudio de casos. El
estudio de casos es un anlisis intensivo y multidimensional de algunos
ejemplos seleccionados, de forma que se consiga una adecuada comprensin
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del fenmeno estudiado, a la vez que un punto de partida para plantear teoras
y modelos que guen posteriores investigaciones (Ghauri et al. 1995). As pues,
se trata de una investigacin emprica con los rasgos distintivos siguientes: a)
Se examina o se indaga sobre un fenmeno contemporneo en su entorno
real; b) Las fronteras entre el fenmeno y su contexto no son claramente
evidentes, y c) se utilizan mltiples fuentes de datos (Yin, 1989, 1993, 1998).

En este sentido, para el trabajo de campo se ha adoptado una estrategia de


tipo cualitativo, instrumentalizada a travs de la aplicacin de la tcnica directa
de la entrevista en profundidad, tanto de tipo libre no estructurado, donde el
entrevistador no ha seguido unas pautas predeterminadas y simplemente ha
controlado que los entrevistados no se desviasen excesivamente de las reas
objeto de estudio (en las entrevistas breves efectuadas a ciertos informantes
privilegiados del Ayuntamiento de Salou), como de tipo semiestructurado,
donde el entrevistador ha utilizado un guin con las preguntas o lneas
generales a tratar, controlando de este modo de manera directa el proceso de
obtencin de informacin (en las entrevistas en profundidad realizadas a los
informantes privilegiados de los distintos ayuntamientos estudiados) (Denzin et
al. 1994). Por otro lado, tambin se ha utilizado la tcnica indirecta de la
observacin participante, mediante la cual el observador ha interaccionado con
el grupo objeto de estudio de la forma ms neutra e imparcial posible,
participando en la elaboracin de las respuestas de los sujetos y convirtindose
en un miembro ms (en el caso de la participacin por parte del autor de la
tesis en las actividades de modernizacin del Ayuntamiento de Salou).

En cuanto a los tipos de investigacin utilizados, ha sido fundamentalmente


descriptivo el estudio del caso piloto del Ayuntamiento de Salou: introduccin,
caractersticas particulares y diferenciales del municipio, y evolucin histrica y
situacin actual en materia de modernizacin y NGP (transicin de la gestin
por funciones a la gestin por procesos, anlisis de bases de datos
informticas existentes, normalizacin de procesos externos o de atencin al
pblico, implantacin de la OAC, normalizacin de procesos internos,
implantacin del gestor de expedientes, difusin de la informacin corporativa
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mediante Internet y la Intranet municipal y finalmente, ltimas iniciativas en


materia de participacin ciudadana).

Ha sido exploratoria la investigacin encaminada a la generacin de las dos


hiptesis a contrastar, operacionalizadas a travs de la entrevistas en
profundidad de tipo semiestructurado realizadas a los informantes privilegiados
de los distintos ayuntamientos estudiados, as como la correspondiente a las
entrevistas breves de tipo libre no estructurado efectuadas a ciertos
informantes privilegiados del Ayuntamiento de Salou y la relativa a la
observacin participante del autor de la tesis en dicha administracin local.
Concretamente:

Cuadro 17: Entrevistas efectuadas en los ayuntamientos objeto de estudio.


N
Ayuntamiento

Cd.

Informantes

Forma de
Cargos que ostentan

entrevistados

Tarragona

Valls

Cambrils

Vila-seca

TA E1

VA E1

CM E1

VS E1

realizacin de
la entrevista

Interventor

Presencial

Jefe Contabilidad

Presencial

Tcnico Contabilidad

e-mail

Jefe Organizacin

Presencial

Tcnico Organizacin

Presencial

Tcnico Part. Ciudad.

Presencial

Jefe RRHH

e-mail

Interventor

Presencial

Jefe Informtica

Presencial

Jefe OAC

Presencial

Jefe RRHH

Presencial

Interventor

Presencial

Jefe Informtica

Presencial

Tcnico Excelencia

Presencial

Interventor

Presencial

Jefe Informtica

Presencial

Interventor (se encarg

RE E1

personalmente a los
dems informantes en
materias especficas)

invertido

4 das

1 da

1 da

1 da

Remiti el

de consultar
Reus

Tiempo

e-mail

cuestionario
ya
contestado

295

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Interventor (se encarg

Remiti el

de consultar
El Vendrell

EV E1

personalmente a los

e-mail

dems informantes en

Interventor (se encarg

Remiti el

de consultar
CF E1

personalmente a los

ya
contestado

materias especficas)

Calafell

cuestionario

e-mail

dems informantes en

cuestionario
ya
contestado

materias especficas)

Fuente: Elaboracin propia.

Cuadro 18: Entrevistas presenciales breves a empleados del Ayuntamiento de


Salou.
Cd.

Cargos que ostentan


Jefe Seccin Ingeniera

SA E1

Jefe Negociado Contabilidad


Delineante

SA E2

Objeto de la entrevista
Informantes privilegiados veteranos de diferentes categoras
que presenciaron desde su creacin el proceso de
crecimiento y evolucin de la estructura funcional de la
organizacin.

Jefe Seccin Ingeniera

Informantes privilegiados que participaron en la comisin de

Representante sindical CCOO

elaboracin de la Relacin de Puestos de Trabajo.


Informantes privilegiados de organizaciones sindicales

SA E3

Representante sindical CATAC

representativas en la organizacin. Acerca de los problemas

Representante sindical CCOO

en la aplicacin de la Relacin de Puestos de Trabajo en un


contexto organizativo de tipo burocrtico-funcional.
Informantes privilegiados encargados de la normalizacin e

SA E4

Jefe de Promocin Econmica

implantacin de los procesos corporativos. Acerca de la

Gestor de Calidad

fase de diseo de los procedimientos internos de la


organizacin.

SA E5

Tcnico de Part. Ciudadana


Jefe de la OAC

Informantes privilegiados encargados de la implantacin y


de la gestin operativa de la OAC. Acerca de la
implantacin y funcionamiento inicial del servicio.
Informantes privilegiados encargados de servicios de

SA E6

Jefe Negociado Urbana

atencin compleja y especializada. Acerca de los posibles


problemas derivados de ceder este tipo de competencias a
la OAC.

Fuente: Elaboracin propia.

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En relacin a la entrevista efectuada a los ayuntamientos, las fases de


elaboracin han sido las siguientes:

1. Eleccin del mbito geogrfico estudiado y seleccin de los municipios con


poblacin mayor de 20.000 habitantes. En este sentido, la eleccin del
Camp de Tarragona obedece fundamentalmente a razones de pertenencia,
de proximidad geogrfica entre los municipios estudiados y de importancia
estratgica del rea de influencia objeto de estudio. En cuanto a la
seleccin de los municipios, sta se debe fundamentalmente a que los ocho
mayores -de un total de 123- representan ms de un 70% de la poblacin
del Camp. Por otro lado, se trata de entes locales que, por su tamao y en
su faceta de prestadores de servicios directos a los ciudadanos, disponen
de la suficiente independencia y recursos -humanos, materiales y
econmicos- como para acometer en solitario y sin la ayuda de los entes
supramunicipales proyectos de modernizacin administrativa.
2. Diseo de la entrevista y tramitacin a los ayuntamientos. A fin de comparar
los resultados obtenidos a partir del estudio del caso piloto del
Ayuntamiento de Salou, se dise una entrevista que revisase de manera
extensa las caractersticas y grado de implantacin de los principales
instrumentos modernizadores y de NGP. En total, dicha entrevista est
formada por 7 subapartados relacionados con los Recursos Humanos y por
22 en referencia a la satisfaccin de los clientes externos y a la prestacin
de los servicios pblicos, en orden a la validacin de las dos hiptesis
planteadas en la investigacin. En cuanto al mtodo utilizado para la
seleccin de las preguntas, y por extensin, para la formulacin de las dos
hiptesis, ste se basa fundamentalmente en la analoga con el sector
privado, de ah que pueda parecer que dichas hiptesis no sean lo
suficientemente audaces (Bunge, 1989), aspecto que, por otra parte,
resulta bastante normal cuando se trata de un estudio de casos (Sarabia,
1999:228). Finalmente, los guiones de las entrevistas se enviaron a finales
del tercer trimestre de 2008, a travs de correspondencia oficial del

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Ayuntamiento de Salou -con acuse de recibo- y a la atencin de los


interventores de fondos municipales de los entes locales objeto de estudio.
3. Realizacin de las entrevistas. Las entrevistas se efectuaron entre
noviembre de 2008 y febrero de 2009. A pesar que el entrevistador ofreca
la posibilidad de acudir en persona a los ayuntamientos, algunos
informantes consideraron ms oportuno, dada la gran amplitud del
cuestionario y el poco tiempo de que disponan, responder las entrevistas
por su cuenta y devolverlas posteriormente va e-mail, habindose dado
casos mixtos y con resultados y nivel de xito dispares.
4. Transcripcin literal de las entrevistas. Por parte del investigador, y
solamente en el caso de las presenciales.
5. Realizacin de la base de datos cualitativa. Los resultados de la
investigacin se recogen en el captulo 7.

En cuanto a las entrevistas breves a los informantes del Ayuntamiento de


Salou, se han realizado principalmente para corroborar la informacin obtenida
en la fase descriptiva, aunque tambin han contribuido a la exploracin directa
de la realidad investigada, en orden a la validacin de las hiptesis planteadas
en el estudio. Lo mismo puede decirse respecto a la observacin participante
efectuada por el autor de la investigacin, destacando en este aspecto la
dificultad aadida que ha supuesto para l mantener un grado aceptable de
imparcialidad, dada su vinculacin con la organizacin y las condiciones en las
que se ha desarrollado el trabajo de campo.

Respecto al tipo de informacin utilizada, cabe sealar que toda la relacionada


hasta el momento es de tipo primario, ya que ha sido creada de manera
expresa por el investigador para el estudio de caso. En funcin de su origen,
los datos obtenidos por las entrevistas en profundidad a los informantes de los
ayuntamientos

se

consideran

fundamentalmente

informacin

externa

(solamente son de tipo interno las informaciones referentes a Salou que figuran
en los subapartados no tratados de manera especfica en el estudio de caso
del captulo 6). Por el contrario, es informacin interna la obtenida de las

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entrevistas breves a los informantes de Salou y de la observacin participante


del autor de la investigacin.

En cuanto a la informacin secundaria utilizada, es decir, la que no ha sido


creada en el pasado por los investigadores, pueden relacionarse las siguientes
fuentes:

Pginas Web de los diferentes ayuntamientos estudiados (informacin de


origen externo, a excepcin de la Web municipal de Salou):

www.salou.org
www.cambrils.org
www.tarragona.cat
www.reus.cat
www.vila-seca.cat
www.ajvalls.org
www.elvendrell.net
www.calafell.org

Intranet corporativa del Ayuntamiento de Salou (informacin de tipo interno).

Bases de datos informticas (informacin de origen interno). Aplicativos


GIM, Epsilon y AUPAC, relacionados en las referencias bibliogrficas, y
bases de datos diversas realizadas en Access.

Publicaciones y recortes de prensa local y de boletines de informacin


municipal (informacin de tipo externo). De temtica muy diversa
(implantacin

de

OACs

descentralizadas,

estadsticas

de

atencin

ciudadana, obtencin o renovacin de certificados ISO en servicios,


organismos autnomos o empresas municipales, creacin de nuevos entes
instrumentales, adquisicin de programas de gestin de expedientes,
adaptacin a la nueva ley de acceso electrnico, habilitacin de carpetas
ciudadanas, de pagos por Internet, etc.), han sido recogidas durante la
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realizacin de la investigacin. Pese a su marcado componente


propagandstico, han ayudado a completar y matizar la informacin de las
entrevistas, a la vez que han dado a entender que el objeto de estudio se
encuentra sujeto a variaciones continuas y en constante evolucin.

Finalmente, ha sido explicativa la investigacin encaminada a la verificacin o


contraste de las hiptesis, a travs de los resultados obtenidos de las
entrevistas, aspecto que se analiza en las conclusiones de la investigacin
(captulo 8).

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2 PARTE: ANLISIS DE LA INFORMACIN

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CAPTULO 6. EVOLUCIN Y GRADO DE IMPLANTACIN DE LA NUEVA


GESTIN PBLICA EN EL AYUNTAMIENTO DE SALOU

6.1 INTRODUCCIN

El Ayuntamiento de Salou gestiona administrativamente un municipio turstico


costero de 15,13 km2 de superficie, situado en la provincia de Tarragona y de
reciente creacin, surgido de un proceso de segregacin que le separ
definitivamente de la entidad local matriz de Vila-seca. Promovido y organizado
desde los aos 70 del siglo XX por un amplio movimiento popular y fruto de una
larga y antigua aspiracin ciudadana, dicho proceso culmin con la sentencia
del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 1989, que conceda la
independencia administrativa del ncleo poblacional de Salou respecto del
municipio de Vila-seca y ordenaba a la Generalitat de Catalunya la creacin del
nuevo ente local. El Ayuntamiento se constituy el 27 de enero de 1990 con la
toma de posesin de la Comisin Gestora de Salou como primer gobierno
municipal.

En la actualidad, el nmero de empadronados supera los 26.000, aunque se


estima una poblacin estable de unos 40.000 residentes, con puntas de casi
200.000 personas en el perodo estival 50. El crecimiento poblacional hasta el
momento ha sido alto y constante, con un incremento anual medio superior al
millar de residentes sobre los 7.264 iniciales (primer padrn del ao 1991), y
con un importante punto de inflexin a partir del ao 2000, debido al fuerte
ritmo de ejecucin del planeamiento urbanstico; preveyndose que siga en
aumento 51. As pues, la juventud, la estacionalidad y el elevado crecimiento
ofrecen una primera imagen de las particularidades del municipio, as como de
las grandes transformaciones experimentadas por su poblacin, tanto sociales
como de necesidad y creacin de infraestructuras y servicios. Las citadas
caractersticas quedan esquemticamente recogidas en los siguientes grficos:

50

Segn datos de consumo de agua y produccin de residuos.

51

Segn evolucin de los ltimos datos del padrn municipal.

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Grfico 1: Evolucin demogrfica del municipio de Salou.

30.000

Habitantes

25.000
20.000
15.000
10.000
5.000

19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07

Ao
Fuente: Ayuntamiento de Salou.

br
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200.000
180.000
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
o

P o b la c i n m e d ia

Grfico 2: Poblacin media mensual del municipio de Salou.

Mes
Fuente: Ayuntamiento de Salou.
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Grfico 3: Construccin de nuevas viviendas en Salou.

Nuevas viviendas construidas

1200
1000
800
600
400
200
0
19901991199219931994199519961997 19981999200020012002200320042005
Ao

Fuente: Ayuntamiento de Salou.

Grfico 4: Evolucin de las plazas hoteleras en Salou.


40.000

Nmero de plazas hoteleras

35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000

20
07

20
05

20
03

20
01

19
99

19
97

19
95

19
93

19
91

19
89

Ao

Fuente: Observatorio de la Fundaci dEstudis Turstics Costa Daurada.


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La evolucin urbanstica de Salou puede explicarse a travs de su


planeamiento general propio. Antes de la segregacin, los antecedentes
urbansticos del ncleo poblacional se remontan al Plan General de Ensanche
de 1963, primer instrumento vertebrador del territorio. Ideado para regular el
incipiente boom de la oferta turstica tradicional de sol y playa, dicho plan
consolid un modelo de ocio que ha perdurado casi inalterado hasta nuestros
das. Posteriormente, la crisis de los 70 ralentiz el crecimiento precedente,
siendo de este periodo el Plan General de 1974, que se limitaba a actualizar
levemente el planeamiento anterior adaptndolo al esquema director-territorial
establecido por el Plan Comarcal de 1971. Finalmente, en la breve etapa de
crecimiento 87-92, la creacin del Centro Recreativo Turstico de Vila-seca y
Salou (Port Aventura) y la inminente segregacin impidieron llevar a cabo la
revisin del planeamiento prevista para 1987, que hubo de posponerse hasta el
ao 1992.

Una vez constituido el nuevo municipio, y tras una primera etapa de


subsistencia a consecuencia de la segregacin, se pas a un periodo de mayor
estabilidad y aceptacin de la nueva realidad municipal, en el cual se inici la
redaccin y posterior ejecucin del Plan General Urbanstico Municipal de
1992. Bajo las directrices de este planeamiento se urbanizaron los primeros
sectores y se adapt el territorio a la implantacin del resort y parque temtico
Port Aventura, cuya construccin en 1995, situando el 70% de su superficie en
el trmino municipal de Salou (el 30% restante se localiz en terrenos de Vilaseca), requiri para su implantacin y gestin la previa constitucin del
Consorcio Recreativo y Turstico de Vila-seca y Salou, ente supramunicipal
participado y gestionado por la Generalitat de Catalunya y por los dos
municipios afectados que funciona de manera independiente, con un territorio,
unos recursos y una estructura administrativa propios. Adems, se proyectaron
las principales infraestructuras y equipamientos bsicos para la poblacin:
Cementerio (1993), centro de asistencia primaria (1994), instituto de educacin
secundaria (1994), sede del Patronato de Turismo (1995), mercado municipal
(1995), centro para la tercera edad (1999), piscina cubierta (1999), centro
cvico (2000), escuela de msica (2000), teatro auditorio (2002) y, finalmente, la
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nueva sede consistorial, inaugurada en el ao 2005, y habiendo entrado ya en


vigor el Plan General de Ordenacin Urbana de 2003.

Este nuevo plan, an vigente en la actualidad, efecta una profunda revisin


del anterior, obsoleto tras el prctico agotamiento del suelo urbanizable durante
la etapa de gran crecimiento 1997-2002 y, principalmente, debido a la
concrecin en este periodo del trazado definitivo de dos importantes
infraestructuras viarias supramunicipales: La nueva lnea del ferrocarril (el
corredor del Mediterrneo) y el vial Salou-Cambrils por el interior, aspectos que
suponen una importante mejora, as como la apertura de un amplio abanico de
posibilidades en cuanto al potencial desarrollo urbanstico del municipio,
especialmente en el sector de Poniente.

Proyectado para definir el crecimiento y desarrollo urbanstico del municipio


hasta el ao 2010, los objetivos y soluciones que propone dicho planeamiento
se basan en tres modelos de desarrollo claramente diferenciados: 1)
Habilitacin de suelo para uso residencial; 2) Reserva de suelo para nuevas
reas de uso turstico y hotelero, y 3) creacin de zonas estratgicas para
albergar nuevos equipamientos pblicos y de servicios. Todo ello adaptando el
crecimiento del municipio a las expectativas de desarrollo social y econmico a
lo largo de su vigencia, as como equilibrando la zona de Levante y la de
Poniente, sobretodo mediante la implantacin de nuevos usos tursticos. En
definitiva, se trata de dotar el suelo suficiente para absorber las demandas y
necesidades sociales, urbanas y econmicas, estructurando un crecimiento
equilibrado y sostenible entre los usos residenciales y los tursticos. El hecho
de que en la actualidad ya se hayan superado las previsiones ms optimistas
en cuanto a nmero de residentes y se est hablando de una poblacin
mxima aproximada de unos 35.000 empadronados 52, teniendo en cuenta la
limitacin del suelo disponible y mucho antes de la finalizacin del plan, as
como las previsiones de creacin de nuevas plazas hoteleras, dan fe de esta
necesidad.

52

Segn evolucin de los ltimos datos del padrn municipal.

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6.2 LA ACTIVIDAD TURSTICA

Desde los aos 60 del siglo XX, Salou es un destino de referencia dentro del
mercado turstico internacional, presentndose a los consumidores como uno
de los lugares de vacaciones con ms calidad. La poblacin presenta un clima
mediterrneo que proporciona una amplia temporada del ao con temperaturas
suaves y pocas precipitaciones, brindando una agradable estancia a los
visitantes. En este sentido, la ocupacin media anual se sita en un 70%, con
casi 1.900.000 visitas al ao, correspondiendo el 45% de dicho total a llegadas
nacionales y el 55% restante a llegadas internacionales. Las vas de acceso a
la poblacin son los aeropuertos de Reus y Barcelona, el AVE, las
infraestructuras ferroviarias convencionales y las carreteras (A7 y C14) y
autopistas (AP7).
Por orden de importancia, los perfiles tipo de los visitantes son los siguientes 53:
1) Familias nacionales con nios: Procedentes de Catalua, Aragn, Pas
Vasco y Navarra. Interesados por las playas y el clima, se alojan en hoteles de
3 estrellas contratados directamente o a travs de agencias de viajes y no es la
primera vez que visitan el destino; 2) Familias internacionales con nios:
Proceden principalmente del Reino Unido, Irlanda, Francia, Blgica y Holanda.
Interesados en las playas y en Port Aventura, se alojan en hoteles de 4
estrellas que contratan a travs de agencias de viajes y es la primera vez que
visitan el municipio; 3) Familias sin hijos o con hijos adolescentes: Procedentes
tanto de Espaa como del extranjero, buscan las playas y la tranquilidad. Se
alojan en hoteles de 3 estrellas y en segundas residencias; 4) Amigos: Grupos
de amigos nacionales de entre 25 y 35 aos, atrados por la diversin nocturna
y Port Aventura. Se alojan en hoteles de 2 y 3 estrellas contratados a travs de
Internet, tratndose de su primera visita al destino, y 5) IMSERSO: Grupos
organizados de gente mayor procedentes del mercado nacional beneficiarios
de dicho programa social. Frecuentemente visitan el destino fuera de

53

Segn datos aportados por el Patronato de Turismo de Salou.

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temporada turstica, aprovechando la poca ocupacin de las instalaciones de


calidad, y buscan disfrutar de la tranquilidad, cultura y gastronoma de la zona.

En cuanto al alojamiento, el municipio dispone actualmente de una de las


infraestructuras ms modernas, variadas, consolidadas y numerosas de la
costa mediterrnea, ofreciendo alrededor de 154.000 plazas distribuidas entre
las siguientes tipologas: 50 hoteles, 13 de los cuales son de cuatro estrellas, y
9 aparthoteles, 4 de los cuales de 4 estrellas (34.000 plazas); 3 camping (5.500
plazas); 15.000 plazas en apartamentos tursticos regulados y el resto de
plazas

(aproximadamente

unas

100.000)

correspondientes

segunda

residencia y a oferta no reglada. Prueba de su elevado nivel es que 8


establecimientos presentan la certificacin Q de calidad, 5 la certificacin
EMAS de gestin medioambiental, 2 certificaciones ISO 14000 y 11 distintivos
de garanta de calidad ambiental

Aprovechando la calidad general del entorno y los servicios tursticos bsicos


(alojamiento, restauracin, calidad del entorno), el municipio potencia y
dinamiza una serie de productos tursticos especficos, complementarios y de
alta segmentacin, cuya concrecin va dirigida fundamentalmente hacia la
desestacionalizacin. Estos productos son los siguientes:

- Turismo familiar. Se trata del producto estrella, al cual se dedican los


mximos esfuerzos de promocin; no en vano, el 37,6% de los visitantes del
destino son familias con nios 54. Debido a la gran amplitud del concepto,
dicho producto engloba y aglutina a todos los dems. En este sentido, Salou
es el primer municipio cataln certificado con el sello de calidad Destino
Turstico Familiar, obtenido en el ao 2003. Esta marca representa un
reconocimiento a la calidad obtenida gracias a la mejora de los
alojamientos, infraestructuras, restauracin y servicios, y a su vez, un
incremento de la notoriedad del destino dentro del mapa turstico europeo.
Los beneficios dicho sello para el sector se concretan en que proporciona
54

Segn estadsticas facilitadas por el Patronato de Turismo de Salou, su distribucin es la siguiente:


- Familias con nios de 0 a 5 aos: 14,5%
- Familias con nios de 6 a 12 aos: 19,8%
- Familias con nios de 13 aos o ms: 3,3%

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una poderosa herramienta de diferenciacin de la oferta, de creacin de


nuevos productos, de garanta de servicio adaptado a la definicin de
producto familiar (seguridad en las instalaciones, programas especiales
para nios, variada oferta comercial, fcil acceso a la informacin turstica,
etc.) y de fidelizacin de los clientes.

- Turismo de sol y playa. Consolidado desde los aos 60, es el producto que
dio nombre y fama al municipio. Las playas de Salou tambin son objeto de
una apuesta clara por la calidad de los servicios. As, la totalidad de ellas (4
playas y 5 calas) disponen de la certificacin en gestin medioambiental
ISO 14001, adems de contar con tres Banderas Azules. Otros servicios a
destacar en este sentido son la guardera de playa, espacio ldico de 200
m2 con monitores cualificados; los servicios de socorrismo, que cuentan
con equipo sanitario y ambulancia propia totalmente equipada; o la
comisara de verano de la Polica Local, ubicada en la playa de Llevant.

- Turismo deportivo. Junto con el turismo familiar, otro de los productos a los
que se est dedicando la mxima atencin como fuente de diferenciacin,
de diversificacin de la oferta y de ventaja competitiva. Por una parte, el
destino presenta una interesante oferta de infraestructuras municipales para
poder desarrollar competiciones y stages de todo tipo. Las principales
instalaciones son las siguientes: 1) Pabelln municipal de deportes, con
capacidad para 1000 espectadores, permite multitud de usos; 2) Estadio
municipal de ftbol, que incluye dos campos de ftbol 11, uno de ellos de
csped artificial, y un campo de ftbol 7, as como un pabelln cubierto para
deportes de sala y capacidad de 250 espectadores; 3) Piscina cubierta
municipal, dispone de dos piscinas, una de ellas de 25 metros, y cuenta
tambin con un Centro de Medicina del Deporte, as como con servicio de
fisioterapia, y 4) zona deportiva de playa, ubicada en las playas de Ponent y
de Llevant, dispone de zonas de petanca, bolos, ping-pong, pista de
bsquet y ftbol sala, campo de voley playa, juegos infantiles y zona de
fitness con monitores especializados. En un futuro, y en ejecucin del
planeamiento urbanstico vigente, se prev aumentar considerablemente
dicha oferta con nuevas reas ldico-deportivas en el sector de Poniente,
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consolidando el liderazgo del municipio en este sector. Por otro lado, tanto
en su ncleo como en algunas urbanizaciones, la poblacin residente
cuenta con varias zonas verdes adaptadas con espacios para practicar
diferentes modalidades deportivas (ftbol, patinaje, bsquet, petanca, etc.).
En cuanto a los deportes nuticos, el municipio ofrece la posibilidad de
disfrutar de diferentes actividades relacionadas con el mar a travs de la
Estacin Nutica de Salou-Cambrils-Miami Playa. Se trata de una central de
reservas de entretenimiento y alojamiento que ofrece una gran diversidad
de actividades nuticas (windsurf, vela, catamarn, piragismo, esqu
nutico, esqu bus, parasailing, motonutica, submarinismo, cruceros, pesca
deportiva, etc.), adems de numerosas actividades complementarias
coordinadas y realizadas a medida de los clientes (rutas en BTT, quads,
senderismo o golf). Las instalaciones disponibles para dichas prcticas son
las playas, el puerto deportivo y, en un futuro no muy lejano, el nuevo puerto
que se ubicar en la zona de Cabo Salou, cuya construccin ya ha sido
aprobada por la Direccin General de Costas.
Otro de los nuevos tipos de turismo deportivo en auge es el basado en la
prctica del golf. De gran efecto desestacionalizador, supone a la vez un
atractivo ms para el turismo familiar. La oferta se compone de tres campos
situados dentro del resort Port Aventura, diseados por la empresa Green
Project y por el prestigioso golfista Greg Norman. Dicho proyecto, integrado
dentro del plan de desarrollo del resort, tambin incluye la construccin de
un centro de convenciones y de un nuevo hotel. La oferta local se
complementa con cuatro campos de golf y tres pitch&putt adicionales
situados en poblaciones vecinas. Finalmente, el municipio alberga cada ao
una serie de eventos deportivos de talla internacional, tales como el Rally
RACC Costa Daurada, la Vuelta ciclista a Espaa, la Volta ciclista a
Catalunya o el campeonato de Espaa de bailes deportivos.
Turismo de ocio y entretenimiento. Capitalizado casi por completo por el
parque

temtico

Port

Aventura 55,

paradigma

del

ocio

familiar

desestacionalizado, ya que consigue alargar la temporada turstica de


55

Compuesto por cinco reas temticas, sus instalaciones representan la cultura, gastronoma y productos
tpicos de cada zona.

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marzo a noviembre. En el resort tambin se encuentran el Caribe Aquatic


Park, nico parque acutico temtico de Europa, el cual dispone de
instalaciones cubiertas para baarse todo el ao, tres hoteles, un beach
club y los ya mencionados campos de golf.
Otros polos de atraccin son la fiesta mayor de invierno, con el
multitudinario evento del Coso Blanco (carrozas, lluvia de siete toneladas
de confeti, etc.), la fiesta mayor de verano, con sus Nits Daurades
(conciertos y multitud de actos para toda la familia), todo ello unido a la ya
muy consolidada oferta de ocio nocturno (discotecas y pubs).

- Turismo de congresos y de actividades culturales y promocionales. Por ser


uno de los primeros municipios de la demarcacin que apost por este tipo
de producto desestacionalizador, Salou lidera la oferta de organizacin de
congresos y realizacin de actividades culturales y promocionales 56. Para
ello, dispone de unas instalaciones de primer orden: Palacio de congresos
con capacidad para 600 personas, auditorios de 90 y 150 personas, salas
de 140 y 350 personas, as como diversos vestbulos adaptables y salas de
exposiciones de menor tamao. Dicha oferta se complementa con los
siguientes servicios: Bar-restaurante, catering, zona de parking, accesos y
WC para discapacitados, acceso rodado al escenario principal, posibilidad
de traduccin simultanea en todas las salas, Internet, videoconferencia,
secretara y azafatas, adecuacin del escenario, guardarropa, seguridad
privada y tcnicos de iluminacin y sonido, entre otros.

- Turismo gastronmico. Como en todo municipio turstico, pero tambin por


su particular situacin geogrfica (cerca del mar y, a la vez, de la montaa
y de la huerta del Camp de Tarragona), la oferta gastronmica de Salou es
muy amplia y variada, incluyendo tanto platos mediterrneos elaborados
con los productos tradicionales de la tierra como recetas de la cocina
internacional ms sofisticada y lejana. A ello tambin contribuye de manera
determinante el gran nmero y variedad de establecimientos de

56

A pesar de dicho liderazgo, en los ltimos tiempos la construccin masiva de auditorios y palacios de
congresos en las poblaciones vecinas ha hecho que en ocasiones la oferta sea superior a la demanda,
provocando una dura competencia entre municipios por la captacin de clientes.

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restauracin disponibles. Finalmente, en cuanto a eventos gastronmicos,


cabe mencionar la campaa del calamar, que se celebra todos los aos y a
cuya temtica se adhieren con mens especiales para la ocasin diversos
restaurantes de calidad.

- Turismo de proximidad. Las buenas comunicaciones existentes y la


proximidad del municipio a otros puntos de inters, debido a su inmejorable
ubicacin en el centro de la Costa Daurada, se convierten en un aliciente
ms a tener en cuenta, con destinos tan atractivos como la Tarraco
romana, declarada Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO; el
Priorato, con sus rutas de turismo enolgico; la ruta del Cister; el
modernismo de Reus; Barcelona o el delta del Ebro, entre otros.

Desde sus inicios, concretamente en tiempos de la Comisin Gestora, el


Ayuntamiento de Salou ha participado de forma activa en el impulso, fomento y
promocin de la actividad turstica local. As, el 29 de marzo de 1990 se
constituy mediante acuerdo plenario lo que por aquel entonces se
denominaba una Fundacin Pblica Municipal. Dicho ente, dotado de
personalidad jurdica pblica y propia, y compuesto por una Junta 57, una
Comisin Ejecutiva 58 y un Director o Gerente 59, supuso la creacin del
Patronato Municipal de Turismo, el cual ha perdurado hasta nuestros das. Los
primeros estatutos de la Fundacin establecan los siguientes objetivos:
Promover la presencia activa de Salou en el mercado turstico, procurando
la coordinacin de los sectores interesados en su fomento.
Producir los materiales de propaganda necesarios para dar a conocer la
realidad turstica del municipio.

57

rgano supremo de la Fundacin, la Junta est constituida por un Presidente y doce vocales, seis de
ellos miembros del Ayuntamiento y los seis restantes personas relacionadas con el sector turstico
municipal y con entidades ciudadanas, por razn de su competencia y representatividad.
58

Formada por el Presidente de la Junta, dos vocales del Ayuntamiento y dos vocales representativos del
sector.
59

Nombrado por el Presidente, a propuesta de la Junta.

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Fomentar la informacin y animacin turstica, mediante la realizacin y


estmulo de todo tipo de actividades que supongan un enriquecimiento de la
oferta de ocio, tanto de los ciudadanos como de los visitantes.
Contribuir de forma prioritaria a la defensa de los recursos naturales como
foco de atencin y atraccin turstica, al igual que los valores socioculturales del municipio.
Estudiar la problemtica turstica municipal, proponiendo y adoptando las
medidas ms adecuadas para encontrarle solucin.
Realizar campaas de educacin y concienciacin ciudadana en relacin a
los aspectos socio-culturales del turismo.
Promover al unsono el desarrollo turstico para todos, puesto que el
municipio es a la vez un elemento generador de ste.
Gestionar, proponer y llevar a cabo cualesquiera otras acciones que puedan
contribuir al fomento turstico del municipio.

Para la consecucin de sus fines, el Patronato cuenta con su propio


presupuesto,

financiado

principalmente

con

los

siguientes

recursos

econmicos: 1) Las aportaciones iniciales y subvenciones anuales consignadas


en el presupuesto ordinario del Ayuntamiento; 2) Las ayudas y subvenciones
procedentes de otros organismos o entidades oficiales, o de particulares, y 3)
los ingresos que puedan derivarse de la prestacin de servicios por parte del
propio ente (tren turstico y contratos de publicidad, principalmente).

6.3

LA MODERNIZACIN EN LA ADMINISTRACIN MUNICIPAL DE

SALOU: DE LA GESTIN POR FUNCIONES A LA GESTIN POR


PROCESOS

6.3.1 Introduccin.

Como proveedora de servicios pblicos, la administracin salouense ha


evolucionado de forma paralela a la del municipio, como no poda ser de otra

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manera, empezando prcticamente desde cero pero alcanzando en poco


tiempo una gran proyeccin. As, histricamente, lo que en un principio eran las
oficinas de recaudacin municipal desconcentradas del antiguo municipio
matriz de Vila-seca i Salou se convirtieron a partir de la segregacin en la sede
permanente del nuevo Consistorio, que inici sus funciones con una plantilla
orgnica de slo 17 empleados. Tras una primera etapa de formacin de las
estructuras administrativas bsicas, caracterizada por el lgico boicot inicial
por parte de Vila-seca, la falta de liquidez, la ausencia de censos y de
padrones, la falta de personal de alto rango o especializado en ciertos mbitos
de competencia y la inexperiencia de las nuevas incorporaciones, se pas a un
periodo de mayor estabilidad y crecimiento de la oferta de empleo pblico
municipal, en aras de satisfacer las crecientes necesidades de la poblacin.

A nivel departamental, tanto la redaccin como la posterior ejecucin del


planeamiento urbanstico motivaron que en un primer momento la principal
demanda de recursos humanos se concentrara en el rea de Urbanismo,
empezando por los servicios tcnicos (arquitectos, urbanistas, ingenieros y
delineantes) y continuando por los servicios administrativos (juristas, expertos
en

contratacin,

licencias

disciplina

urbanstica).

Paralelamente,

la

recuperacin de la gestin de la recaudacin voluntaria y ejecutiva, que hasta


ese momento se encontraba cedida a BASE 60, requiri la provisin de ms
personal en el rea de Hacienda, que tambin pas a albergar de forma
estable las funciones legales de Intervencin y Tesorera, ejercidas por
funcionarios de alto rango y cada una de ellas con estructura administrativa
propia y dependiente, as como la adscripcin a dicha rea del departamento
de Informtica, debido fundamentalmente a las necesidades tcnicas y de
mantenimiento de las aplicaciones de gestin tributaria. Finalmente, la
demanda de servicios de soporte interno (Secretara, RRHH, patrimonio,
servicios, asesora jurdica) por parte de los citados departamentos
emergentes, as como la asuncin de nuevas competencias (responsabilidad
patrimonial), tambin conllevaron el crecimiento del rea de Gobernacin.

60

Organismo autnomo de la Diputacin Provincial de Tarragona encargado de gestionar los ingresos


locales de aquellos municipios que, voluntariamente o por falta de medios, le ceden dicha competencia.

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Estas tres grandes reas, junto con la Polica Local, que puede considerarse
como independiente, y el Patronato de Turismo 61, configuraron el ncleo
administrativo inicial sobre el que se asent la nueva Corporacin,
distribuyndose fsicamente en tres plantas separadas del edificio consistorial.
Posteriormente, la demanda de nuevos servicios de carcter no estacional por
parte de la poblacin residente se tradujo en la creacin de nuevos
departamentos (bienestar social, cultura, educacin, juventud, promocin
econmica), constituyendo una verdadera cuarta rea, coloquialmente llamada
rea perifrica, de tamao y dotacin personal variables en funcin de las
necesidades y/o las directrices polticas preponderantes.

Una vez configurada la estructura administrativa bsica, sta ha ido


aumentando cada vez ms, sin sufrir demasiadas variaciones en cuanto a
distribucin, pero con un importante punto de inflexin en 1999 en cuanto a
tamao, ya que a partir de ese momento el organigrama fue reforzndose
paulatinamente mediante la provisin de diversos puestos de trabajo de
responsabilidad reservados a tcnicos de nivel superior. As hasta nuestros
das, habiendo llegado en la actualidad a una plantilla orgnica de 364
empleados, segn datos de 2008, distribuidos entre las siguientes entidades y
categoras:

1- AYUNTAMIENTO DE SALOU (servicios centrales):


A) FUNCIONARIOS DE CARRERA
N = Nmero de plazas; G = Grupo
DENOMINACIN
SECRETARIO
INTERVENTOR
TCNICO
ADMINISTRATIVO
AUXILIAR
AUXILIAR INTERPRETE
ORDENANZA MAYOR
ORDENANZA
AGENTE NOTIFICADOR
INGENIERO DE CAMINOS
ARCHIVERO
ECONOMISTA
TAE PROMOCIN ECON.
TAE COMERCIO
ARQUITECTO TECNICO
61

N
1
1
9
23
54
1
1
4
1
1
1
3
1
1
5

G
A1
A1
A1
C1
C2
C2
C2
E
E
A1
A1
A1
A1
A1
A2

ESCALA
HABILIT. NAC.
HABILIT. NAC.
ADM. GENERAL
ADM. GENERAL
ADM. GENERAL
ADM. GENERAL
ADM. GENERAL
ADM. GENERAL
ADM. GENERAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL

SUBESCALA
SECRETARIA
INTERV.-TRESORERIA
TECNICA
ADMINISTRATIVA
AUXILIAR
AUXILIAR
SUBALTERNA
SUBALTERNA
SUBALTERNA
TECNICA
TECNICA
TECNICA
TECNICA
TECNICA
TECNICA

CLASE
PRIMERA SUPERIOR
PRIMERA SUPERIOR

TECNICA SUPERIOR
TECNICA SUPERIOR
TECNICA SUPERIOR
TECNICA SUPERIOR
TECNICA SUPERIOR
TECNICA MEDIA

Vase el apartado 6.2

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GRADUADO SOCIAL
INGENIERO TECNICO
DELINEANTE
INSPECTOR DE OBRAS
INSPECTOR TER. RURAL
AUXILIAR DE INSPECCION
AUX. INSPECCION RENTAS
AUX. GESTION PADRON IBI
OF. COM. ESPEC. (INSP. ACT.)
TECNICO INFORMATICO
PROGRAM. INFORMATICA
PROGRAM. INFORMATICA
OPERADOR INFORMATICA
INSPECTOR
SUBINSPECTOR
SARGENTO
CABO
AGENTE
AGENTE INTERINO

1
4
7
1
1
1
1
1
1
1
3
1
1
1
1
2
9
58
18

A2
A2
C1
C1
C1
C2
C2
C2
C1
A1
C1
C2
C2
A2
C1
C1
C2
C2
C2

ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL
ADM. ESPECIAL

TECNICA
TECNICA
TECNICA
TCNICA
TECNICA
TECNICA
TECNICA
TECNICA
TECNICA
TCNICA
TCNICA
TCNICA
TCNICA
SERV. ESPECIALES
SERV. ESPECIALES
SERV. ESPECIALES
SERV. ESPECIALES
SERV. ESPECIALES
SERV. ESPECIALES

TECNICA MEDIA
TECNICA MEDIA
TECNICA AUXILIAR
TECNICA AUXILIAR
TECNICA AUXILIAR
TECNICA AUXILIAR
TECNICA AUXILIAR
TECNICA AUXILIAR
TECNICA AUXILIAR
TECNICA SUPERIOR
TECNICA AUXILIAR
TECNICA AUXILIAR
TECNICA AUXILIAR
POLICIA LOCAL
POLICIA LOCAL
POLICIA LOCAL
POLICIA LOCAL
POLICIA LOCAL
POLICIA LOCAL

B) PERSONAL LABORAL FIJO


N = Nmero de plazas
DENOMINACIN
ENCARGADO BRIGADA JARDINERIA
ENCARGADO BRIGADA OBRAS
OFICIAL PRIMERA ELECTRICISTA
OFICIAL PRIMERA CONDUCTOR
OFICIAL PRIMERA PINTOR
OFICIAL PRIMERA
OFICIAL SEGUNDA JARDINERO
PEN ESPECIALISTA PALETA
PEN ORDINARIO JARDINERIA
CONSERGES/ORDENANZAS
INSPECTOR DE SANIDAT Y CONSUMO
TECNICO MEDIO AMBIENTE
TECNICO MEDIO AMBIENTE
ADMINISTRADOR INSTAL. DEPORTIVAS
BIBLIOTECARIO
PROFESOR TITULAR PIANO
PROF ESOR PIANO Y COMP. COR
PROFESOR PIANO Y MUSICA MODERNA
PROFESOR VIOLONCHELO
PROFESOR TITULAR DE SOLFEO
PROFESOR TITULAR DE VIOLI
PROFESOR TITULAR DE GUITARRA
PROFESOR FLAUTA
PROFESOR DE SOLFEO, ARMONIA Y FORMAS
PROFESOR DE PERCUSION
PROFESOR DE CLARINETE
TECNICO PROFESOR DE ARTES PLASTICAS
TECNICO DE CULTURA Y FIESTAS
PROFESOR DE ADULTOS
ARQUITECTO
ARQUITECTO TECNICO
INSPECTOR DE OBRAS
COORDINADOR ACTIV. EXTRAESCOLARES
TECNICO DE DEPORTES
CONSERGE
AUXILIAR-CONSERGE
AUXILIAR DE BIBLIOTECA
AUXILIAR ADMINISTRATIVO
AUXILIAR RECEPCIONISTA
CONSERGE MANT. PISCINA MPAL.
RECEPCIONISTA CONSERGE
RECEPCIONISTA-INFORMADOR
OPERADOR INFORMATICO
OPERARIO DE PRODUCCION
INFORMADOR JUVENIL
MONITOR DE DEPORTES
MONITOR INTEGRADOR SOCIAL
MONITOR DE OCIO

316

N
1
1
1
5
1
1
1
1
4
7
1
1
1
1
1
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
3
1
1
1
1
7
1
3
5
1
4
1
2
1
1
2
4
2
3

TITULACIN
GRADUADO ESCOLAR, FP1 O EQUIV.
GRADUADO ESCOLAR, FP1 O EQUIV.
CERTIFICADO DE ESCOLARIDAD
CERTIFICADO DE ESCOLARIDAD
CERTIFICADO DE ESCOLARIDAD
CERTIFICADO DE ESCOLARIDAD
CERTIFICADO DE ESCOLARIDAD
CERTIFICADO DE ESCOLARIDAD
CERTIFICADO DE ESCOLARIDAD
CERTIFICADO DE ESCOLARIDAD
LICENCIADO EN FARMACIA
LICIENCIADO EN BIOLOGA O CIENCIAS AMBIENTALES
BACHILLERATO, FP2 O EQUIVALENTE
TECNICO EN EMPRESAS Y ACTIVIDADES TURISTICAS
DIPLOMADO EN BIBLIOTECONOMIA Y DOCUMENTACION
TITULO DE PROFESOR DE PIANO
TITULO DE PROFESOR DE PIANO
TITULO DE PROFESOR DE PIANO
TITULO DE PROFESOR DE VIOLONCHELO
TITULO DE PROFESOR DE SOLFEO
TITULO DE PROFESSOR DE VIOLIN
TITULO DE PROFESOR DE GUITARRA
TITULO DE PROFESOR DE FLAUTA
TITULO DE PROFESOR DE SOLFEO
TITULO DE PROFESOR DE PERCUSION
TITULO DE PROFESOR DE CLARINETE
DIPLOMADO EN ARTES PLSTICAS
BACHILLERATO, FP2 O EQUIVALENTE
DIPLOMADO MAGISTERIO
ARQUITECTO SUPERIOR
ARQUITECTO TECNICO
ARQUITECTO TECNICO
BACHILLERATO, FP2 O EQUIVALENTE
BACHILLERATO, FP2 O EQUIVALENTE
CERTIFICADO DE ESCOLARIDAD
GRADUAT ESCOLAR, FP1 O EQUIV.
BACHILLERATO, FP2 O EQUIVALENTE
GRADUADO ESCOLAR, FP1 O EQUIV.
GRADUADO ESCOLAR, FP1 O EQUIV.
GRADUADO ESCOLAR, FP1 O EQUIV.
GRADUADO ESCOLAR, FP1 O EQUIV.
GRADUADO ESCOLAR, FP1 O EQUIV.
BACHILLERATO, FP2 O EQUIVALENTE
CERTIFICADO ESCOLARIDAD
GRADUADO ESCOLAR, FP1 O EQUIV.
GRADUADO ESCOLAR, FP1 O EQUIV
BACHILLERATO, FP2 O EQUIVALENTE
GRADUADO ESCOLAR, FP1 O EQUIV

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TCNICO MEDIO EDUCADOR SOCIAL


TCNICO MEDIO INMIGRACION
TCNICO MEDIO OCUPACIN
TCNICO MEDIO VIVIENDA
ANIMADOR SOCIOCULTURAL
TCNICO PEDAGGICO
TCNICO DE JUVENTUD
TRABAJADOR SOCIAL
EDUCADOR SOCIAL

1
1
1
1
1
1
1
3
2

DIPLOMATURA EN TRABAJO SOCIAL O EQUIV.


DIPLOMATURA EN TRABAJO SOCIAL O EQUIV.
DIPLOMATURA EN REL. LABORALES O EQUIV.
DIPLOMATURA UNIVERSITRIA O EQUIV.
BACHILLERATO, FP2 O EQUIVALENTE
DIPLOMATURA EN CINCIAS SOCIALES O EQUIV.
BACHILLERATO, FP2 O EQUIVALENTE
DIPLOMATURA EN TRABAJO SOCIAL O EQUIV.
DIPLOMATURA EN TRABAJO SOCIAL O EQUIV.

C) FUNCIONARIOS DE OCUPACIN EVENTUAL


N= Nmero de plazas
DENOMINACIN
TECNICO DE COMUNICACIN
TCNICO DE PROMOCIN ECONMICA
TCNICO DE COMERCIO Y MERCADOS
SECRETARIA PARTICULAR ALCALDIA
RESPONSABLE DEL GABINETE DE ALCALDIA
AYUDANTE PERIODISTA
COORDINADOR DE CONCESIONSES
COORDINADOR DE CULTURA Y EDUCACIN
COORDINADOR DE ACCIN SOCIAL
COORDINADOR DE PARTICIPACIN CIUDADANA
TCNIC DE PROTOCOL

N
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1

TITULACIN
LIC. EN CC ECONMICAS, ADE O EQUIV.
TCNICO EN EMPRESAS Y ACTIV. TURSTICAS
GRADUADO ESCOLAR, FP1 O EQUIV.
LIC. EN PUBLICIDAD Y RELACIONES PBLICAS
LIC. EN PERIODISMO O EQUIV.
DIPLOMATURA EN CIENCIAS DE LA EDUCACIN

LIC. EN PUBLICIDAD Y RELACIONES PBLICAS

NMERO TOTAL DE FUNCIONARIOS DE CARRERA


NMERO TOTAL DE FUNCIONARIOS INTERINOS
NMERO TOTAL DE PERSONAL LABORAL FIJO
NMERO TOTAL DE FUNCIONARIOS EVENTUALES (cargos de confianza)

220
18
99
11

TOTAL PERSONAL AYUNTAMIENTO

348

2- PATRONATO MUNICIPAL DE TURISMO


dependiente del Ayuntamiento de Salou)

(Organismo

Autnomo

A) PERSONAL LABORAL FIJO


N = Nmero de plazas
DENOMINACIN
TECNICO MEDIO PROMOCIN/INFORMACIN
AUXILIAR ADMINISTRATIVO
ADMINISTRATIVO
CONDUCTOR/MECANICO (tren turstico)
INFORMADORES

N
6
1
1
4
3

TITULACIN
TECNICO EN EMPRESAS Y ACTIVIDADES TURSTICAS
GRADUADO ESCOLAR, FP1 O EQUIV.
BACHILLERATO, FP2 O EQUIVALENTE
CARNET D (vehculos articulados)
BACHILLERATO, FP2 O EQUIVALENTE

B) FUNCIONARIOS DE OCUPACIN EVENTUAL


N= Nmero de plazas
DENOMINACIN
DIRECTOR GERENTE

N
1

TITULACIN
TECNICO EN EMPRESAS Y ACTIVIDADES TURSTICAS

NMERO TOTAL DE PERSONAL LABORAL FIJO


NMERO TOTAL DE FUNCIONARIOS EVENTUALES (cargos de confianza)

15
1

TOTAL PERSONAL PATRONATO DE TURISMO

16

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6.3.2 Evolucin histrica: Gestin por funciones.

6.3.2.1 Caractersticas generales de la gestin por funciones.

Las principales caractersticas organizacionales expuestas hasta el momento:


Rpido y elevado crecimiento, mayora de personal de nueva incorporacin,
baja media de edad, contenido tamao pero elevado presupuesto y gestin
administrativa de gran cantidad de servicios presuponen un alto grado de
innovacin, adaptabilidad, baja resistencia a los cambios y predisposicin a la
adopcin de metodologas de gestin de la calidad y por procesos. Sin
embargo, la realidad hasta hace bien poco ha sido muy diferente. Salvo en
contadas excepciones, la estructura administrativa del Ayuntamiento de Salou
ha sido, y todava hoy sigue siendo, en su mayor parte burocrtica y de tipo
funcional. Los motivos de la adopcin (o de la existencia, si se quiere) de esta
forma de organizacin son diversos: Por un lado, la escasez de medios
disponibles y la tumultuosa etapa inicial motiv que los primeros efectivos
dedicaran la mayor parte de sus esfuerzos a solucionar aspectos de vital
importancia para la supervivencia de la nueva Corporacin, sin que ello les
dejara tiempo para reflexionar sobre cual deba ser el modelo idneo de gestin
a adoptar. Por otro lado, la inmadurez de la institucin y la falta de experiencia
del personal en las nuevas tcnicas de gestin -o la mentalidad tradicional y
conservadora de algunos altos cargos- provocaron que se tomara como
referencia terica la estructura administrativa del municipio matriz de Vila-seca,
claramente burocrtica y funcional. Finalmente, aunque en los aos ochenta las
tcnicas de calidad y de gestin por procesos hacan sus primeras apariciones
en las grandes administraciones pblicas, su importancia y grado de
implantacin distaba mucho del actual, especialmente en las administraciones
locales del mbito territorial objeto de estudio.

En ese contexto, los circuitos administrativos no se encontraban consolidados e


iban crendose sobre la marcha. En un principio, dada la gran confusin
existente, tampoco exista centralizacin y ni siquiera la terica estructura
funcional, propia de las administraciones tradicionales, operaba como tal. As
pues, puede decirse que se empez a funcionar con una adaptacin de la
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tradicional estructura administrativa funcional jerrquica de los entes locales,


compuesta en su mayor parte por personal funcionario (de Administracin
General y Especial) y bsicamente articulada en tres grandes reas
(Urbanismo, Hacienda y Gobernacin), comandadas por los cargos de
Secretara y de Intervencin (tambin por el de Tesorera, aunque en menor
medida), seguidos de las Jefaturas de Servicio, Seccin, Negociado, Unidad y
resto de categoras de la funcin pblica. El Ayuntamiento fue creciendo
paulatinamente pero sigui conservando dicha estructura separada, tanto fsica
como procedimentalmente. Si bien inicialmente, el clima laboral emprendedor y
lleno de entusiasmo y camaradera no impeda la comunicacin formal e
informal entre los departamentos, el paso del tiempo, el crecimiento, la
burocracia, los conflictos de competencias entre departamentos, el deterioro de
las relaciones y el celo en determinadas cuestiones provocaron que dichas
reas se cerraran y buscaran su propia autosuficiencia, proliferando cada vez
ms las duplicidades de personal y los compartimentos estancos de difcil -y en
ocasiones imposible- intercomunicacin. En este sentido, se daba el caso de
que ciertos departamentos eminentemente tcnicos (p. ej. Arquitectura o
Ingeniera) queran contar con personal administrativo propio para as no haber
de depender de los Servicios Administrativos de Urbanismo, departamento
legtimamente encargado de prestarles soporte en esas materias. Igualmente,
algunas unidades de tipo jurdico-administrativo (p. ej. Licencias) solicitaban
personal tcnico propio pese a la existencia de departamentos tcnicos de tipo
general, en parte creados para tal fin. El principal problema radicaba en que en
ninguno de los casos se amortizaba el personal sobrante, con la consiguiente
duplicidad e ineficiencia de recursos 62.

Otra de las particularidades de la organizacin administrativa salouense, a


pesar de que su estructura principal no haba sufrido cambios significativos
desde la creacin del nuevo municipio, es la ausencia de representacin
formal-oficial mediante la correspondiente Relacin de Puestos de Trabajo

62

Informacin obtenida en la entrevista SA E1, realizada a informantes privilegiados que presenciaron


ese proceso de evolucin.

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(RPT) hasta el ao 2005 63. As, puede decirse que hasta ese momento
nicamente

exista

de

forma

tcita,

mantenindose

de

este

modo

fundamentalmente por razones estratgicas, y siendo la plantilla orgnica y la


plantilla valorada, que conforma el captulo presupuestario de personal, los
nicos soportes documentales de la misma. De igual manera, tanto la provisin
y la movilidad administrativa como la promocin de los cargos siempre se
haban hecho sin ningn tipo de adscripcin orgnica y mediante el sistema de
libre designacin, con el alto grado de subjetividad implcita que ello
conllevaba. Dicha subjetividad, entre otras causas, provoc que los primeros
intentos de representacin fueran traumticos, ya que a tal fin se contrat a una
empresa externa que realiz una propuesta de organigrama claramente
desequilibrada y sin contar con la opinin consensuada de todos los
departamentos, lo cual desemboc, junto con otros factores, en una crisis
poltica e institucional de graves consecuencias generales. Vista la mala
experiencia, a nivel poltico se decidi aparcar el proyecto de forma definitiva.

Poco tiempo despus, y ante la voluntad poltica de retomar de inmediato la


elaboracin de la RPT, aunque esta vez de una manera mucho ms
consensuada, se constituy una comisin interna de trabajo de tipo mixto,
integrada por polticos (tanto del equipo de gobierno como de la oposicin), por
funcionarios representantes de todas las reas de la organizacin y por los
sindicatos, de forma que su composicin fuera lo ms paritaria posible. El
nuevo proyecto de elaboracin de la RPT municipal constaba de tres fases
principales: 1) Elaboracin del organigrama de puestos de trabajo; 2)
Elaboracin de las fichas descriptivas de las caractersticas de cada puesto, y
3) valoracin econmica de dichos puestos. El primer organigrama de la nueva
RPT fue aprobado el 27 de abril de 2006 por la anterior Corporacin municipal.
Posteriormente, a finales de 2007, el actual Consistorio aprob la primera
versin de las fichas descriptivas. A lo largo de este perodo de tiempo, tanto
las fichas como el organigrama han sufrido diversas modificaciones, en aras de
su adaptacin a las caractersticas y necesidades de las nuevas regiduras, as
como a la inminente creacin de la Oficina de Atencin al Ciudadano (OAC).
63

Hasta ese momento, solamente exista una plantilla orgnica valorada, la cual formaba parte del
Presupuesto Municipal.

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Finalmente, en la actualidad slo queda pendiente la valoracin econmica de


los puestos de trabajo, tarea que, hoy por hoy, se pretende encomendar al
Servicio de Asistencia Municipal (SAM) de la Diputacin Provincial de
Tarragona.

El vigente organigrama se representa a travs de una estructura compuesta de


reas funcionales, cada una de las cuales se encuentra subdividida en
servicios, secciones y unidades, dentro de las cuales se integran los diferentes
puestos de trabajo, ordenados de arriba abajo en funcin de su nivel jerrquico,
determinado por el grupo de titulacin (A, B, C, D o E) y el complemento de
destino o grado personal (de 1 a 30), y unidos por conectores segn su
dependencia jerrquica. Un resumen de dicha estructura se representa en la
figura siguiente:

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Figura 27: Organigrama general del Ayuntamiento de Salou.

Fuente: Ayuntamiento de Salou.


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A cada puesto de trabajo le corresponde una ficha descriptiva, donde se


detallan las restantes caractersticas del cargo, aparte de las que determinan
su nivel jerrquico, ya fijadas en el organigrama. Puesto y ficha se relacionan
mediante un cdigo numrico. Las caractersticas recogidas por las fichas
descriptivas se almacenan en una base de datos Access realizada por el
departamento de Informtica. A modo de ejemplo, una ficha descriptiva ofrece
el siguiente aspecto en la pantalla del ordenador:

Pantalla 1: Ejemplo de ficha descriptiva de la Relacin de Puestos de Trabajo


del Ayuntamiento de Salou.

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Fuente: Ayuntamiento de Salou.

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6.3.2.2 Percepcin de los empleados de la gestin por funciones.

La percepcin general de los empleados acerca de la nueva RPT difiere en


funcin de la etapa a valorar. Durante la fase de elaboracin, los trabajos de la
comisin causaron cierta desconfianza entre los empleados municipales,
aunque mucha menos que la provocada por los de la empresa externa que
elabor el primer organigrama. La falta de colaboracin en general, tanto por
los olvidados, excluidos o represaliados, por razones obvias, como por los
que ya lo tenan asegurado, la tendencia al autobombo personal y grupal a
la hora de describir los puestos individuales o de ciertos colectivos singulares,
el puenteo a la comisin por los jefes superiores y por algunos polticos,
aunque estos ltimos en menor medida, debido a la participacin de la
oposicin en los trabajos, lo que origin cierto clima de consenso, o el recelo
hacia los sindicatos participantes fueron las principales dificultades. An as,
puede decirse que, en general, la comisin tcnica elaboradora actu de
manera consensuada y con relativa independencia 64, demostrada en parte por
el hecho de que sus propuestas fueran frecuentemente puenteadas (pero no
modificadas) cuando no se ajustaban a la voluntad poltica o tcnica superior
imperante. En cualquier caso, se constata que los stakeholders valoraron
positivamente el hecho de que se tratara de una comisin interna y
fundamentalmente de tipo tcnico, siendo hoy en da como mnimo aceptada
como un punto de partida vlido para la organizacin del personal.

En cuanto a su aplicacin, la percepcin general de la RPT tambin presenta


diferentes matices. De hecho, no debe olvidarse que su puesta en
funcionamiento es reciente, incompleta y sujeta a frecuentes modificaciones,
debiendo an evolucionar y adaptarse a la progresiva implantacin de la
gestin por procesos. Esto es as porque en la fase inicial de definicin de
procedimientos, en la cual se encuentra actualmente la organizacin, resulta
difcil encajar al cien por cien el organigrama existente, por novedoso que ste
sea, con los flujos surgidos de dicha actividad. Adems, debido a su gran

64

Informacin obtenida de la entrevista SA E2, realizada a informantes privilegiados que formaron parte
de dicha comisin, as como de la observacin participante del autor.

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importancia y al elevado componente estratgico de la etapa, la tendencia ms


usual es que la RPT se subordine a los procesos, con la consiguiente
inestabilidad y provisionalidad en la definicin de puestos y tareas. Las
principales debilidades de este periodo son la falta de un plan de carrera o de
promocin profesional, la provisin de puestos imperfecta o la incertidumbre
acerca de los criterios a adoptar en el proceso valorativo, an pendiente de
realizacin: Si la valoracin va a ser homognea por niveles o especfica para
cada puesto, si su objetividad e imparcialidad estn suficientemente
garantizadas, etc. En este sentido, se prev que dicho proceso se traslade al
Servicio de Asistencia Municipal de la Diputacin Provincial.

As, en este contexto de indefinicin y cambio se da el caso de que, en los


niveles ms bajos del escalafn, la tendencia preponderante es a querer
escalar puestos sin opositar o sin poseer la titulacin suficiente. De hecho,
muchos de los puestos de trabajo de la RPT de Salou prevn la posibilidad de
un doble grupo de acceso (por ejemplo, B/C 20). As, aunque dicho sistema fue
ideado para poder encajar en el organigrama a ciertos mandos intermedios
que ya ocupaban puestos de responsabilidad sin poseer titulacin universitaria,
igualmente se da el caso de que, en caso de vacante, algunas de estas plazas
intermedias tambin permitiran ser ocupadas por personal de categoras
inferiores sin necesidad de pasar por una oposicin de cambio de grupo, con el
consiguiente aumento de la subjetividad y del desaliento de quienes s poseen
dicha categora, puesto que en ocasiones su ventaja respecto a los primeros es
muy relativa (menor antigedad, experiencia, etc.).

Como no poda ser de otro modo, en las jefaturas tambin se tiende a escalar,
con el agravante de que se trata de puestos donde, a pesar de las significativas
diferencias salariales, no estn establecidas caractersticas tipo que puedan ser
tomadas como referencia universal a la hora de distinguirlos (por ejemplo,
ciertos

servicios

podran

ser

perfectamente

secciones,

viceversa),

aumentando an ms el componente subjetivo. Ante la ausencia de un marco


regulador fiable, con frecuencia suele darse el caso de que, con la excusa de la
adaptacin a la gestin por procesos, las nuevas necesidades, la invocacin
de un malentendido benchmarking interdepartamental o de cualquier otro tipo
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de astucia, los jefes tiendan a querer hinchar sus departamentos,


dividindolos en unidades o a travs de la demanda constante de nuevos
subordinados, para poder as justificar que la cspide (su puesto) debera estar
an ms arriba de donde se encuentra 65. Este tipo de actitudes hacen que se
pierda totalmente de vista el verdadero trabajo a realizar y, evidentemente, los
procesos.

Cabe observar que, en este afn por progresar, y aunque sea de manera
ficticia, los empleados se aferran a la estructura funcional, a las lneas del
organigrama o a las tareas taxativamente detalladas en sus fichas descriptivas,
sin prestar en ningn momento atencin a los procedimientos y, por
consiguiente, autolimitando en gran medida su potencial. En el momento en
que nos encontramos, la participacin y la responsabilidad sobre determinados
procesos se ven todava como algo demasiado abstracto e indefinido como
para poder hacerlo valer como justificante de un determinado status o
promocin profesional. An as, en la fase de diseo ya se empieza a observar
la tendencia por parte de algunos departamentos a querer desdoblar procesos
complejos en otros ms simples para as aparentar un mayor volumen de
trabajo o responsabilidad 66. Finalmente, otra de las consecuencias negativas
del sistema funcional establecido es que fomenta un escaso grado de
flexibilidad, de polivalencia y de rotacin de efectivos, lo cual se manifiesta por
el hecho de que, en ocasiones, algunos empleados que vienen ocupando
determinados puestos durante gran parte de su vida laboral, incluso aunque la
provisin de los mismos haya sido mediante el sistema de libre designacin,
creen que dichos lugares de trabajo y todas sus caractersticas les pertenecen,
convirtindose prcticamente en inamovibles 67.

A pesar de todo, gracias a su diseo actual y a las ltimas modificaciones, la


estructura de la vigente RPT puede considerarse moderna en su conjunto y
65

Informacin obtenida de la entrevista SA E3, realizada a informantes privilegiados pertenecientes a


organizaciones sindicales representativas, as como de la observacin participante del autor.
66

Informacin obtenida de la entrevista SA E4, realizada a miembros de la comisin operativa de


normalizacin de procesos.
67

Segn la entrevista SA E3.

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suficientemente compatible en su aplicacin con las nuevas metodologas de


gestin de la calidad y por procesos, habiendo sido aceptada por la mayor
parte de los empleados. En este sentido, un primer paso hacia la
modernizacin ser la creacin de la Oficina de Atencin al Ciudadano (OAC),
cuya inminente entrada en funcionamiento se espera que modele ligeramente a
dicha RPT. As, la estructura originaria de puestos de trabajo deber adaptarse
en primer lugar a la implantacin de los procesos clave de atencin al pblico,
los cuales pasarn a prestarse desde el nuevo departamento, pero tambin a la
posterior definicin y diseo de los procesos internos. En este sentido, aunque
la idea es implantar la gestin por procesos empezando por la definicin y
posterior puesta en prctica de los procedimientos externos, clave o de
atencin al pblico (los que presta la OAC) cabe sealar que, paralelamente,
tambin se estn llevando a cabo diferentes tareas de diseo y definicin de
los procedimientos internos. En este contexto, a medida que los procedimientos
externos profundicen hacia el interior de la organizacin y los internos avancen
hacia el exterior, inevitablemente van a surgir problemas de desajuste,
requiriendo acciones de reingeniera para lograr un ptimo grado de conexin
entre ambas corrientes. Debido a su subordinacin a los procesos, dichas
acciones implicarn necesariamente una adaptacin de la RPT.

Como se puede observar, en este caso compatibilidad es sinnimo de


adaptabilidad, puesto que los cambios van a ser necesarios en la mayora de
las ocasiones, lo cual, tratndose de una RPT de slo dos aos de antigedad,
produce una cierta sensacin de falta de planificacin y de que quizs hubiese
sido mejor empezar por los procesos. En su defensa cabe decir que, durante la
fase de elaboracin, se plante varias veces la disyuntiva de si deba
simplemente plasmarse en un documento el organigrama corporativo histricotcito existente o si, por el contrario, resultaba ms conveniente empezar desde
cero el diseo de la estructura realmente deseada, adoptndose finalmente un
criterio conciliador de las dos posturas, aunque bastante conservador, aspecto
que limit en gran parte las posibilidades del proyecto 68. En todo caso, parece
claro que hoy en da el diseo de una estructura organizacional moderna no

68

Informacin obtenida de los miembros que formaron parte de la comisin (entrevista SA E2).

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puede concebirse nicamente desde una perspectiva funcional, requiriendo su


cambio a una perspectiva por procesos.

6.3.2.3 Conclusin.

Paradjicamente, las particularidades que ha generado esta definicin formal (u


oficial) tarda de la estructura funcional a travs de la RPT han dado lugar a
que, en la actualidad, el modelo organizativo salouense an se encuentre en
gran medida en fase de adaptacin y superacin de las resistencias propias de
la implantacin de una estructura por funciones, con la consiguiente sensacin
de retraso respecto a las administraciones pblicas ms avanzadas.
Igualmente, dicho modelo de organizacin sigue siendo casi el nico referente
vlido para la gran mayora de stakeholders relacionados con la institucin,
continuando a plena vigencia y sin intencin de diluirse o de pasar a un
segundo plano ante la inminente entrada en funcionamiento de la organizacin
por procesos. As, inconvenientes propios de este sistema, como la falta de
comunicacin interdepartamental o de adaptabilidad, entre otros muchos, se
intentan paliar mediante la creacin de comisiones de trabajo especializadas,
las cuales atenan en parte, pero no resuelven la situacin de manera
completa y satisfactoria.

No obstante, debe tenerse en cuenta que el concepto de administracin


moderna y avanzada es muy subjetivo y polidrico, siendo susceptible de
variadas interpretaciones. Igualmente, son muchas las vas posibles para
alcanzar la modernizacin por lo que, en este sentido, las supuestas
diferencias o retrasos respecto a otras organizaciones tambin se relativizan en
gran medida. As pues, nos encontramos con el problema de la falta de un
marco comn de evaluacin general, consistente, fiable y aceptado que
marque las pautas a seguir en este aspecto. En su lugar, solamente existen los
mnimos establecidos por las leyes administrativas, pero no los mximos, ni
tampoco los caminos que conducen al buen servicio y a la mxima satisfaccin
del ciudadano, por lo cual la libertad en este aspecto es casi total. Por ltimo,
cabe tambin sealar que, en el momento de la realizacin de la presente tesis,
la institucin se encuentra en perodo de adaptacin al nuevo Consistorio, por
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lo que an es pronto para emitir juicios sobre los ltimos cambios organizativos
acaecidos.

6.3.3 Gestin por procesos.

Como se desprende de lo anterior, la organizacin interna del Ayuntamiento de


Salou continua basndose casi exclusivamente en las tcnicas de gestin por
funciones. As lo corroboran tanto el organigrama vigente como las fichas
descriptivas de los puestos de trabajo, puesto que ninguno de los dos toma
como referencia a los procesos ni se subordina a ellos, tal y como sera
deseable en una organizacin moderna. En cualquier caso, cabe hacer
hincapi en que dicha subordinacin no debe entenderse en el sentido de
desaparicin o de sumisin, sino de retirada a un segundo plano, dando
preferencia a la gestin por competencias y a los mapas de procesos, que son
los que van a configurar la verdadera estructura de las organizaciones
modernas. Por otro lado, si los procesos no se encuentran lo suficientemente
definidos, difcilmente la RPT podr tomarlos como referencia.

Ahora bien, esto no siempre ha sido as -por lo menos en ciertos servicios-. En


este sentido, los antecedentes municipales de la gestin por procesos hay que
buscarlos en el rea de Hacienda y en el proyecto GHIA (Hernndez, 1999).
Ideado gracias a la colaboracin entre los departamentos de Intervencin y de
Informtica, e instrumentalizado a travs de una sencilla aplicacin informtica
en Access, dicho gestor de expedientes de ingresos oper de manera
satisfactoria desde 1999 hasta 2005, pudindose considerar a da de hoy como
el precursor de la gestin por procesos en el Ayuntamiento de Salou. Adems,
y a pesar de lo indicado en el prrafo anterior, las cosas estn cambiando en la
administracin salouense, puesto que a partir del inicio de la actual legislatura
se han ido desarrollado con fuerza diferentes proyectos basados en procesos,
la mayora de los cuales se encuentran actualmente en fase de implantacin.
Dichas iniciativas, que sern descritas pormenorizadamente en los siguientes
apartados, supondrn la adaptacin definitiva e imparable de la organizacin al
nuevo modelo de gestin.
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6.3.3.1 Primeras aplicaciones particulares de gestin por procesos: La


normalizacin de la gestin de ingresos municipales. El proyecto GHIA.

A. Antecedentes. Como ya se ha indicado, la andadura del rea de Hacienda


de Salou comenz en 1990 careciendo de padrones fiscales, sin recursos
econmicos claros y con numerosos gastos derivados de la constitucin del
nuevo Ayuntamiento. Por razones estratgicas, la nueva Corporacin decidi
recuperar la Recaudacin Voluntaria y Ejecutiva, encomendada hasta entonces
a BASE, Organismo Autnomo de la Diputacin Provincial. Durante los dos
primeros aos, el rea se concentr en los aspectos econmicos bsicos y en
la divisin de bienes, derechos y obligaciones entre los dos municipios. La
mayor parte de los funcionarios que asuman las responsabilidades antes de la
segregacin decidieron permanecer en Vila-seca. A los que apostaron por
Salou se unieron varios auxiliares administrativos sin experiencia nombrados
por el nuevo consistorio. En estas circunstancias, la organizacin de Hacienda,
entendida como parte integrante del conjunto orgnico municipal, no reuna
prcticamente ninguna de las caractersticas de las estructuras simples y
estables caractersticas de los Ayuntamientos tradicionales 69.

Gracias a la ampliacin del edificio consistorial surgi la oportunidad de poder


reubicar los servicios administrativos, logrando instalar toda el rea de
Hacienda en la planta baja, y se elimin el mayor nmero posible de divisiones
interdepartamentales.

Lgicamente,

los

primeros

tiempos

del

proceso

normalizador se dedicaron a aquellas cuestiones ms apremiantes, aunque


meditando

ya

acerca

de

la

forma

de

implementar

unos

procesos

administrativos estables. En este caso, no se plante la conocida disyuntiva


entre evolucin o revolucin, que suele surgir a la hora de iniciar un proceso de
reingeniera puesto que, al no existir ninguna base slida, se opt directamente
por implantar un nuevo conjunto de procesos.

69

En este sentido, vase el apartado 6.3.2.1 Caractersticas generales de la gestin por funciones.

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Los responsables del rea eran conscientes de que tenan que hacer algo
necesariamente. Decidieron aprovechar la oportunidad para crear un sistema
moderno de gestin de ingresos que diera cobertura a las carencias
fundamentales, a la vez que fuera normalizador de los procesos administrativos
principales de Hacienda. Debido a la existencia de dicha necesidad, a la gran
ilusin del equipo de trabajo elaborador del proyecto, a la cohesin inicialmente
existente entre los miembros del rea, as como a que en aquel momento se
contaba con el soporte poltico suficiente, la coyuntura result ser
suficientemente favorable a la puesta en prctica de la nueva metodologa. En
tales circunstancias, la pregunta clave no era: Merece la pena acometer el
proyecto?, sino, ms bien, qu proyecto interesante de gestin de ingresos
somos capaces de acometer con ciertas garantas de xito?

B. Primeros pasos. Si algo estaba claro por aquel entonces era que,
cualquiera que fuera el proyecto, los principales esfuerzos deban concentrarse
en tres apartados decisivos, dentro de un contexto de modernizacin general
del Ayuntamiento, que requeran cierto tiempo de maduracin. Estos eran:

- Inversiones en tecnologa. Dado que cada operario del sistema iba a


necesitar trabajar dentro de una red de PCs, era preciso dimensionar tanto
la estructura de dicha red como a sus elementos (instalar el cableado, los
perifricos, etc.) A tal fin, haba que encontrar la financiacin necesaria para
acometer el proyecto, as como organizar el resto de trmites derivados de
la contratacin administrativa.

- Formacin de personal. La tecnologa, por s misma, no aumenta la


productividad. Para que los empleados de la Administracin trabajen de
forma ms eficiente, han de tenerla bien asimilada. En este caso, se trataba
de que todos ellos estuvieran suficientemente familiarizados con las
aplicaciones

bsicas

de

Windows,

especialmente

con

las

que

previsiblemente se iban a utilizar. Se disearon una serie de cursos y se


intent que los operarios dispusieran en sus puestos de trabajo de PCs
adecuados para la puesta en prctica de lo aprendido en los cursos.

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- Homogeneizacin

enriquecimiento

de

las

bases

de

datos

corporativas. Para conectar todas las bases de datos disponibles era


imprescindible estructurarlas, unificar los criterios de introduccin de
informacin, depurar la informacin ya introducida y conseguir nuevos datos
necesarios para el funcionamiento del rea. Para ello se solicit informacin
a otras instituciones, se disearon unos protocolos y un pequeo software
de soporte, destinando los mayores recursos humanos posibles a esta
labor.

Debido a su gran importancia, dichos apartados no se perdieron nunca de


vista, siendo trabajados en paralelo con el resto del proyecto.

C. Estudio de viabilidad del proyecto GHIA. Antes de iniciar el anlisis de


un proyecto de cambio radical como el acometido, fueron recopiladas una serie
de premisas fundamentales, obtenidas a travs del estudio de la situacin de
partida y de la vocacin deseada dentro del entorno de trabajo. Las premisas
eran:

- Aprovechamiento mximo de las tecnologas de la informacin. Se


trataba de la premisa tcnica fundamental sobre la que haban de pivotar
todas las dems, pues eran las capacidades de las nuevas tecnologas las
que permitiran abordar cuestiones impensables hasta el momento. El
sistema debera utilizar las herramientas disponibles a finales de los 90 del
siglo XX aplicables en nuestro campo, es decir, deba estar basado en la
ofimtica y en una arquitectura cliente-servidor. Adems, haba de ser lo
suficientemente flexible y compatible como para adaptarse a los cambios
inminentes derivados de Internet. En este caso particular, se contaba con la
ventaja de que no era preciso cambiar la aplicacin informtica municipal
disponible. Adems, se haba trabajado mucho en ella y se conoca bien.
Dicha aplicacin operaba sobre un entorno Unix y mediante un programa de
bases de datos relacionales llamado Informix. En aquel momento se pens
que el desarrollo del nuevo aplicativo en lenguaje de programacin Visual
Basic se adecuara a las necesidades del rea y hacia esa direccin se
encaminaron los esfuerzos.
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- Valoracin del impacto de las nuevas tecnologas en la organizacin.


La aplicacin de las tecnologas de la informacin no resulta inocua en la
estructura organizativa, exigiendo unos cambios que no siempre las
instituciones estn dispuestas a asumir, y menos aquellas con una fuerte
inercia burocrtica como la de Salou. Por este motivo, los desarrolladores
del proyecto se autoimpusieron el hbito de no incorporar ningn proceso,
por ms interesante que fuera, si pensaban que finalmente las presiones del
entorno podran impedir su funcionamiento normal. Se trataba de evitar que
la teora del programa fuese por un lado y la prctica por otro.

- Soporte de la Corporacin y de los dems departamentos. De cara a la


viabilidad del proyecto, era importante el hecho de disponer de un
moderado apoyo de los responsables polticos. Por un lado, que fuera
suficiente para conseguir la asignacin de los recursos precisos para
absorber el impacto de las nuevas tecnologas y tolerar las ineficiencias
provisionales que con seguridad surgiran durante el periodo transitorio de
implantacin del GHIA; pero a su vez, que no generara unas expectativas
desmesuradas. Tambin era importante contar, en ciertos trmites, con la
colaboracin de otros departamentos fuera de la rbita de Hacienda, la
influencia del rea sobre los cuales era bastante limitada: Urbanismo en la
liquidacin de las Tasas por Licencias e Infracciones Urbansticas y del
Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras; Gobernacin en la
liquidacin de las Tasas por Licencias de Actividad, y Secretara en la
confeccin y aprobacin de actas, as como en la remisin de los traslados.
Por fortuna, y debido a que por su naturaleza, el proyecto se limitaba a la
gestin de los ingresos municipales, la repercusin en otras reas del
Ayuntamiento iba a ser mnima. En este sentido, la necesidad concreta y la
aplicabilidad inmediata a la gestin de los ingresos municipales, unida a la
falta de visin holstica de la organizacin, hizo que en aquel momento no
se pensara en una posible extensin del proyecto ms all del rea de
Hacienda, aspecto que, por otro lado, hubiese requerido un replanteamiento
general del mismo. An as, se puso un gran inters en pulir aquellos

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puntos

tangenciales

con

otros

departamentos

(especialmente

con

Secretara, en cuanto a la confeccin de actas y traslados).

Una vez sentadas las bases del proyecto, y con el convencimiento de que con
los recursos disponibles se conseguiran en el plazo razonable de seis meses
unos resultados tangibles que supondran una ventaja real para todos los
operadores del sistema, se bautiz el proyecto con el nombre de GHIA (Gesti
dHisenda dIngressos Automatitzats), empezndose seguidamente a trabajar
en la fijacin de unos objetivos claros y precisos que presidieran todo el
desarrollo del proyecto y permitieran que cada una de las acciones de detalle
en las que ste se convertira fueran provechosas, harmnicas y consistentes.
Dada la naturaleza del proyecto, el responsable de Informtica y el Interventor
de fondos municipal acometieron esta primera fase sin establecer grupos de
trabajo, pues se trataba de dar coherencia al conjunto. Fue ms adelante, al
estar el GHIA ya ms o menos orientado, cuando iniciaron su participacin
todos los dems departamentos del rea.

D. Delimitacin de los objetivos. Si el proyecto pretenda convertirse en una


verdadera mejora en cuanto a productividad y eficiencia, sus creadores eran
conscientes de que deban racionalizar seriamente sus objetivos. De lo
contrario, se corra el riesgo de que todo quedara en un simple ejercicio terico
sobre el uso de una determinada tecnologa, completamente inaplicable y
destinado al fracaso. Por este motivo, dedicaron todos sus esfuerzos a la fase
de anlisis. Para este menester, sirvieron de gua las tres preguntas clave
planteadas por Drucker (1992) en el artculo La nueva revolucin de la
productividad: Cul es la tarea?, Qu estamos intentando conseguir? y
Sabemos siquiera por qu lo hacemos?

1. Primera aproximacin a los objetivos. Al principio slo exista un objetivo


muy genrico: La normalizacin de procesos administrativos de ingresos del
rea de Hacienda, que englobaba a la mayora de los dems. Puesto que la
idea de la normalizacin ya estaba asimilada, lo que faltaba por aclarar era qu
tipo de procesos se queran normalizar. En este sentido, no importaba si las
actuaciones nacan de oficio o a instancia de parte, lo determinante era que
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produjeran una resolucin administrativa, es decir, un decreto de Alcalda, un


acuerdo de la Comisin de Gobierno o del Pleno. As, en principio, slo se
incluiran en el GHIA aquellos procesos derivados de la gestin de ingresos
que generasen un acto administrativo. En consecuencia, la materializacin
efectiva de los ingresos (los cobros), no seran tratados por el programa.

Lo que se vio ms adelante fue la existencia de otro tipo de asuntos


susceptibles tambin de ser tratados en la Comisin Informativa de Hacienda,
tales como los presupuestos, las ordenanzas fiscales o las revisiones de
precios de las concesiones administrativas y de los contratos de gestin de
servicios pblicos, que por razones de normalizacin de las actas, convena
tambin que se tramitaran mediante el GHIA, aunque fuera de forma
simplificada, para que de este modo pudieran incluirse como puntos del orden
del da de la Comisin, incluso aunque slo fuera para dar cuenta.

Un proceso (trmino utilizado indistintamente junto con el de procedimiento


administrativo) comprende una serie de gestiones, muchas veces realizadas
por diferentes departamentos. Por ejemplo, una simple reclamacin de retirada
de un recargo de apremio fundamentada en la ausencia de notificacin en
periodo voluntario requiere varios pasos: 1 El registro remite la instancia (el
recurso) al departamento de Recaudacin Ejecutiva para que proceda a un
primer anlisis; 2 ste lo remite al departamento gestor que emiti y notific la
liquidacin para que compruebe los hechos y informe del resultado a la
Recaudacin Ejecutiva; 3 sta propone una resolucin y la pasa a la
Secretara de la Comisin de Hacienda; 4 sta introduce el asunto como un
punto del Orden del da de la prxima Comisin Informativa que se celebre; 5
Se rene la Comisin; 6 Se redacta el acta; 7 El dictamen-propuesta (sin
carcter decisorio) de la Comisin Informativa de Hacienda se traslada a la
Comisin de Gobierno, la cual adopta la resolucin definitiva; 8 La Secretara
de la Comisin de Hacienda recibe el traslado de la Comisin de Gobierno y lo
remite nuevamente al departamento de Recaudacin Ejecutiva y tambin lo
notifica al propio intereresado con acuse de recibo; 9 Si procede anular el
recargo, el departamento lo anula, y por ltimo, 10 la Secretara de la
Comisin incorpora al expediente el acuse de recibo, dando fin al proceso.
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En este caso se producen diez pasos, o gestiones, integrantes de un mismo


proceso: El ejemplo sencillo de la resolucin de una reclamacin. Solo con la
adicin de unas pequeas complicaciones, como que se hubiera de proceder a
la devolucin del recargo pagado (entrara tambin en juego la Tesorera), que
se detectara un problema de notificacin o que se conociera del cambio de la
titularidad de un inmueble y se procediera a una nueva liquidacin, nos
podramos encontrar fcilmente con veinte gestiones o ms generadas para
atender a esa reclamacin. Por tanto, a efectos del GHIA, se consideraron
como acciones a tratar mediante dicho sistema todas aquellas gestiones de los
funcionarios del rea de Hacienda que formasen parte de un expediente
susceptible de ser tratado por la Comisin Informativa de Hacienda.

El anlisis de un ejemplo como el citado, junto a las premisas de las que se


parti, suscitaba varios puntos de reflexin. Bsicamente, stos fueron:

- Los expedientes pasaban varias veces por el mismo lugar, con el


consiguiente esfuerzo que requera el entregarlos, recuperarlos y el de
centrarse cada vez de nuevo en el asunto en cuestin.

- Con tantos pasos, no slo se tergiversaban los expedientes, sino tambin el


personal que los tramitaba. Era inevitable que de vez en cuando algunos se
extraviaran, lo que equivala a errores y a que el proceso quedara sin
concluir.

- Con tantos pasos, exista cierto desacuerdo y puntos de vista diferentes a la


hora de describir el circuito de los expedientes. Adems, las personas que
participaban en su gestin no se ponan de acuerdo, lo que equivale a
aceptar que los itinerarios largos no son tan claros.

- En muchos trmites del proceso se repetan acciones. Por ejemplo, en todo


lo relativo a la Comisin de Hacienda se copiaban o extractaban partes de
gestiones anteriores.

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- Era muy difcil localizar un expediente, y mucho ms saber donde este se


haba encallado cuando se producan retrasos.

Las conclusiones extradas, las cuales determinaran posteriormente los


objetivos, fueron las siguientes:

- La sustantiva mejora de calidad y seguridad deseada habra de conseguirse


con la restriccin de no aumentar los recursos humanos disponibles.
Adems, dado que la ciudad presentaba una dinmica econmica y
poblacional creciente, se planteaba el reto de absorber a medio plazo, con
los mismos medios, la mayor carga de trabajo venidera. En las Tecnologas
de la Informacin y en la asimilacin de las mismas por parte de los
usuarios recaa el peso de aportar este valor aadido.

- Se podan eliminar algunos pasos, pero pocos, debido a cuestiones de


legalidad y de funcionamiento interno del Ayuntamiento. Los que s podan
suprimirse eran aquellos trmites condicionados a la resolucin emitida por
el rgano administrativo. Continuando con el ejemplo anterior, la
Recaudacin Ejecutiva informa sobre la procedencia de anular un recargo,
pero no lo anula materialmente hasta que as lo apruebe la Comisin de
Gobierno, con lo cual el expediente ha de pasar dos veces por sus manos.
Partiendo de la premisa de que casi el 100% de las propuestas son
confirmadas por los rganos administrativos, lo ideal es que el expediente
pase una sola vez y el departamento aproveche la ocasin para hacer todo
lo que tenga que hacer en relacin al mismo. Era muchsimo ms prctico
enfocar el procedimiento apostando por la ratificacin de la propuesta
tcnica de resolucin, rectificndola si la resolucin definitiva se
manifestaba excepcionalmente en sentido contrario (en todo caso, siempre
se podra rectificar antes de notificarla al interesado), que no empezar cada
vez la gestin, dejarla despus a medias y esperar la confirmacin del
rgano administrativo para acabarla. Cabe destacar que esta conclusin
marcara en gran medida el desarrollo del proyecto.

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- Deba evitarse el trasiego de expedientes de un lado a otro y ser capaces


de localizarlos en todo momento. Desde su entrada en el registro hasta la
notificacin efectiva, cuando esta fuera necesaria.

- Se requera un control de calidad que garantizara que todos los expedientes


iguales se tramitaran de la misma forma y que se cumplieran todas las
fases de los mismos. Puesto que el proceso inclua todas las fases, no
podamos dejar ninguna de ellas sin efectuar el seguimiento adecuado.
Incluso se persegua lograr que fuera muy difcil equivocarse a lo largo del
procedimiento.

- Cualquiera que fuera el sistema desarrollado, deba reunir el mayor nmero


posible de caractersticas de Calidad Total en los Servicios. En este caso, la
metodologa desarrollada potenciaba el autocontrol y la prevencin de
errores, adaptando las relaciones internas entre departamentos y
obteniendo una serie de indicadores muy tiles para mejorar la coordinacin
y los resultados.

- Se exiga al nuevo sistema de gestin de ingresos que permitiera


comprobar

que

todos

los

actos

administrativos

realizados

se

correspondieran con los datos obtenidos por los mdulos de Recaudacin.


El hecho de haber asumido la Recaudacin Ejecutiva en un estado poco
operativo fue determinante para no renunciar a esta premisa, tal vez la ms
complicada del proyecto. En aquel momento ya existan aplicaciones
contables que preparaban los importes de la Recaudacin para introducirlos
automticamente en Contabilidad, una vez realizadas las comprobaciones
oportunas. Nuestro sistema pretenda hacer lo mismo y adems, verificar
automticamente para un periodo determinado que todos los apuntes
contables de ingresos disponan del soporte de su acto administrativo
correspondiente.

- No se podan suprimir muchos pasos pero, al menos, se podan simplificar.


Para ello, pretendamos que cada letra que se escribiera y cada campo que
se introdujese en el proceso fuera aprovechable para las siguientes
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personas que intervinieran en el mismo, esto es, que nadie tuviera que
introducir un dato que ya hubiese incorporado alguien con anterioridad en el
mismo expediente. Todo esto pasara por la normalizacin de textos,
apoyada en la tipificacin de los asuntos comentada anteriormente.

2. Objetivos definitivos del proyecto. Al hablar de objetivos definitivos, nos


referimos a la materializacin de los aspectos tericos ms relevantes que
prevalecieron en todo momento durante el anlisis tcnico del programa. Al
respecto, hay que hacer mencin a las Capacidades de las Tecnologas de la
Informacin (CTI) ms destacables en cada uno de ellos. Ms por un orden
lgico que por el grado de importancia, los objetivos fueron:

- Seguimiento integral del expediente. Todos los expedientes a tratar por el


programa

GHIA

tomaban

automticamente

un

nmero

correlativo

inmodificable que serva para su identificacin, archivo y consulta. Los


expedientes podan traspasarse ofimticamente entre los departamentos
cuantas veces fuera necesario, y llevaban incorporados todos los
documentos creados por los operadores que haban participado en su
elaboracin y tramitacin. Desde entonces hasta su archivo definitivo,
cualquier operador del sistema poda saber, en todo momento, en qu
departamento se hallaba el expediente, dnde haba estado con
anterioridad, cuanto tiempo permaneci en cada sitio y que actuaciones se
haban realizado durante su elaboracin. Este objetivo estaba basado en la
explotacin de las CTI de seguimiento (facilitan el control y seguimiento del
estado de las tareas, de las entradas y salidas), de las CTI geogrficas
(independizan los procesos de la ubicacin de su punto de produccin), de
las CTI de la informacin (aportan abundante informacin ordenada y
clasificada a los procesos) y tambin de la automatizacin (reemplazan al
trabajo humano en el proceso).

- Archivo nico. De gran utilidad, sobretodo para los documentos originales


de los expedientes cerrados. De hecho, resulta un corolario del punto
anterior ya que, al estar numerados cronolgicamente todos los expedientes
del rea, era mucho ms sencilla su ordenacin y archivo tomando esta
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referencia antes que cualquier otra, como por ejemplo la convencional


clasificacin por departamentos. La pretensin no era la de reunir todos los
documentos que formaban el expediente ni la de suprimir el resto de
archivos, sino la de facilitar su localizacin. As, por ejemplo, en un
expediente GHIA originado por una reclamacin por ausencia de
notificacin, la instancia de la reclamacin s estaba archivada en el
expediente GHIA, pero el acuse de recibo de la notificacin permaneca en
su archivo auxiliar de notificaciones del departamento gestor, y no se
extraa de all. Ni si quiera era necesaria una fotocopia, ya que bastaba con
una referencia en el expediente GHIA remitiendo al archivo auxiliar
correspondiente. De igual manera, el GHIA permita a los operadores
consultar cualquiera de los expedientes GHIA desde su propio PC (exista la
opcin de bsqueda por NIF y por n de expediente). Si existan
documentos en archivos auxiliares, tambin se saba cules eran y dnde
estaban. Slo en contadas ocasiones era necesario levantarse del asiento y
desplazarse a su archivo material para consultarlos fsicamente. En estas
ocasiones excepcionales, no sola disgustar a los operadores el dar unos
pasos ms hacia otro archivo auxiliar, puesto que encontraban con
seguridad exactamente lo que andaban buscando. Este objetivo empleaba
las mismas CTI que el anterior.

- Transparencia. Se trata de un objetivo consustancial al sistema. Ya que


todas las acciones ejecutadas haban de tramitarse dentro del programa
GHIA mediante un proceso normalizado, resultaba relativamente sencillo
ofrecer el conocimiento del trabajo realizado a todos los tcnicos
participantes en la resolucin del asunto y, en un formato diferente, a todos
los polticos integrantes de la Comisin Informativa de Hacienda. Adems
de las CTI ya citadas, la transparencia incorpora las CTI del conocimiento
(permiten la captura y distribucin del conocimiento y la experiencia para la
mejora de los procesos).

- Control. Se trataba de un autocontrol en el que las personas de cada


departamento cliente conocan en todo momento los asuntos pendientes de
resolver procedentes de sus departamentos proveedores, as como el lugar
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y estado donde y en que se encuentran los ya resueltos, y todo ello con


fechas. Todos los operarios compartan la misma informacin, por lo que la
naturaleza del control no era del tipo supervisor, que reserva informacin
privilegiada a las personas de los puestos altos de la pirmide orgnica,
sino solidario, porque todos saban de que modo respondan los dems
departamentos ante la tramitacin de los expedientes del rea. Los
responsables de la supervisin dominaban perfectamente la evolucin de
las tareas, dada la gran cantidad de informacin ordenada disponible,
siendo igualmente posible realizar seguimientos adicionales por cuenta
propia. En realidad, la prctica demostr que en realidad cada uno se acaba
ocupando solamente de lo suyo, as como que para la interpretacin de
algunos listados se requiere una formacin especfica. Lo destacable del
sistema es que no exista ningn impedimento material para que cualquier
operador pudiera supervisar tanto sus tareas como las de los dems. Este
objetivo empleaba todas las CTI comentadas si bien, como es natural,
destacaban las CTI de seguimiento.

- Seguridad. Subdividida en tres tipos:

1. Seguridad jurdica. Consiste en garantizar que, para todos los procesos


que requieran algn tipo de acto administrativo, la resolucin
correspondiente sea adoptada por parte del rgano administrativo
competente. No debe magnificarse esta garanta, puesto que si un
asunto no se tramitaba mediante el GHIA desde un principio, pasaba
desapercibido por ste a lo largo de todo el procedimiento. Lo que
ocurra era que, como se ver ms adelante, el aplicativo informtico
organizaba el sistema de actas de la Comisin Informativa de Hacienda
y las ligaba con las actas de la Comisin de Gobierno y del Pleno,
siendo improbable que asuntos importantes de decisin poltica de su
competencia permanecieran al margen del GHIA, puesto que seran
echados de menos por los departamentos de otras reas destino.
Controlados ya estos asuntos singulares, quedaban por regular todos los
trmites tcnicamente menores (p. ej. la anulacin de una liquidacin),
as como tambin todos aquellos asuntos importantes pero que por su
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naturaleza rutinaria o reiterativa eran susceptibles de caer en el olvido


(p. ej. la aprobacin anual del Padrn del I.B.I). Debido a que la mayora
de los asuntos menores de Hacienda tienen trascendencia contable, la
seguridad jurdica ya quedaba garantizada ya que, al comparar los
listados especficos del GHIA con la Contabilidad de Tesorera y de
Intervencin, rpidamente se poda detectar cualquier discrepancia. Si la
contabilidad cuadraba, se presuma que todas las acciones realizadas
haban sido correctamente aprobadas por un rgano administrativo el
cual, adems, era el rgano competente (salvo que esta circunstancia se
hubiera definido mal en la elaboracin de las tablas. En este caso, se
tratara de un problema de diseo, no de funcionamiento). Finalmente,
otra fuente de esta preciada seguridad, muy til en los procesos
importantes rutinarios, se encontraba en las configuraciones de los
procesos, como se ver a continuacin.

2. Seguridad

en

el

procedimiento.

Viene

determinada

por

la

normalizacin. Se trata de que tareas idnticas no slo sean acometidas


de forma idntica, sino que adems sea prcticamente imposible
realizarlas de otra forma. De este modo, no se poda evitar que un
operador novel se quedase en blanco o pasase media hora dando
tumbos por el programa antes de dar con la opcin adecuada (algo que
le hubiera costado medio minuto en condiciones normales), pero lo que
s se lograba era que, si este operador ejecutaba verdaderamente una
operacin, a la fuerza haba de ser la correcta, porque el programa no le
hubiera validado o permitido realizar ninguna otra de las combinaciones
intentadas ms all del abanico de posibilidades disponible.

Esta seguridad se consigui mediante la creacin de unas tablas bsicas


conectadas entre s. Dichas tablas incluan una codificacin para cada
uno de los elementos siguientes:

Departamentos: Relacin de los departamentos o elementos


singulares del rea.

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Asuntos: Tipificacin de las cuestiones a resolver, tal como se


planteaban.

Acciones: Tipificacin de las gestiones que podan realizar los


operadores.

Conceptos

de

Ingreso:

Relacin

de

conceptos

de

ingreso

presupuestarios existentes con especificacin de ao, clasificacin


econmica y tipo de exaccin.
-

Apuntes Contables: Relacin de los apuntes contables de ingresos


existentes.

Pies de Informe: Tipificacin de los posibles acuerdos y de los pies


de recurso que los acompaan.

Usuarios: Relacin de los usuarios admitidos para operar en el


programa.

Estas tablas se combinaban de la siguiente forma:

Usuarios por departamento: Delimitacin de los usuarios de cada


departamento.

Asuntos por departamento: Delimitacin de los asuntos que poda


tratar cada departamento.

Acciones por departamento: Delimitacin de las acciones que poda


acometer cada departamento.

Apuntes contables por accin: Posibles apuntes contables de


ingresos, segn tipos de exaccin.

Asignacin de pies: Combinaba los asuntos, las acciones y los pies


de informe de manera que, dentro de un departamento, el operador
autorizado deba ejecutar la accin apropiada al asunto que estaba
tratando (en la mayora de los temas, sobre todo en los
comprometidos, slo exista una combinacin posible). Si se
equivocaba, el programa no le asignaba ningn pie y la accin no se
validaba.

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Tabla 3: Asuntos/Acciones por departamento.


Departamentos
Descripcin asunto

Cdigo

IB

PV

CE

AE

IA

VE

RV

TT

RE

HI

IN

ERRDOM

Error del titular y nueva liquidacin al actual titular

NOUTIT

Solicitud de exencin

SEXENC

Devolucin de ingresos

DEVING

Domiciliacin bancaria

DOMBAN

Error domiciliacin

Cambio de titular

CANTIT

Anulacin de acto administrativo por duplicidad

ANUDUP

Anulacin de acto administrativo por ausencia de notificacin

ANUNOT

Anulacin de liquidacin por baja anterior

ANUBAX

FR

Anulacin de acto administrativo por ausencia de hecho imponible

ANUFET

Anulacin de liquidacin por error de clculo

ANUCAL

Fraccionamiento/aplazamiento de pago en voluntaria

FRAJVO

Fraccionamiento/aplazamiento de pago en ejecutiva

FRAJEX

Expediente de imposicin y ordenacin de contribuciones especiales

EXCOES

Nueva liquidacin

NOVLIQ

Reconocimiento de derecho por ingreso directo

RECON1

Reconocimiento de derecho por ingreso por recibo

RECON2

Autoliquidacin

RECON3

Deuda reclamada y ya pagada

INJAPA

Revisin de elementos tributarios

REVTRI

DONCOM

Traslado simple

TRASIM

Propuesta de gasto

PRODES

Modificacin de derechos de ejercicios cerrados ingreso directo

TMODI1

Modificacin de derechos de ejercicios cerrados ingreso por recibo

TMODI2

Dar cuenta

Revisin del procedimiento administrativo

REVPRPO

IF

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Departamentos
Cuenta
pgcp
D4300

Descripcin accin
Reconocimiento de derechos del ejercicio corriente ingreso directo

Cdigo

IB

PV CE AE

IA

VE RV TT RE

RECON1

D4300

Nueva liquidacin con anulacin del reconocimiento de derecho de la anterior

NOVLIQ

D4303

Reconocimiento de derechos del ejercicio corriente ingreso por recibo

RECON2

Cargo de la relacin de autoliquidaciones

RECON3

D4310

Modificacin de derechos de ejercicios cerrados ingreso directo

TMODI1

D4313

Modificacin de derechos de ejercicios cerrados ingreso por recibo

TMODI2

H4330

Anulacin liquidaciones ejercicio corriente pendientes de ingreso directo voluntaria

ANLIC1

H4330

Anulacin liquidaciones ejercicio corriente pendientes de ingreso directo ejecutiva

ANLIC2

H4333

Anulacin liquidaciones ejercicio corriente pendientes de ingreso recibo voluntaria

ANULT1

H4333

Anulacin liquidaciones ejercicio corriente pendientes de ingreso recibo ejecutiva

ANULT2

H4339

Anulacin liquidaciones ingresadas con devolucin de ingresos

ANIDEV

H519

Devolucin de ingresos excesivos

DEVDUP

H4331

Baja liquidacin ejercicio corriente ingreso directo por insolvencia

BXINS1

H4334

Baja liquidacin ejercicio corriente ingreso recibo por insolvencia

BXINS2

H4340

Anulacin liquidacin ejercicios cerrados ingreso directo voluntaria

TBXVO1

H4340

Anulacin liquidacin ejercicios cerrados ingreso directo ejecutiva

TBXEX1

H4343

Anulacin liquidacin ejercicios cerrados ingreso por recibo voluntaria

TBXVO2

H4343

Anulacin liquidacin ejercicios cerrados ingreso por recibo ejecutiva

TBXEX2

H4341

Bajas por insolvencia ejercicios cerrados ingreso directo

TBXIS1

H4344

Bajas por insolvencia ejercicios cerrados ingreso por recibo

TBXIS2

H4342

Bajas por prescripcin liquidaciones ingreso directo

TBXPR1

x
x

H4345

346

FR

HI

IN

x
x
x
x
x
x
x

x
x
x
x
x

Bajas por prescripcin liquidaciones ingreso por recibo

TBXPR2

Fraccionamiento de pagos

FRACCI

Aplazamiento de pagos

AJORNA

Presupuesto Municipal

PRESPT

Ordenanzas Fiscales

ORDFIS

IF

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Departamentos
Cuenta
pgcp

Descripcin accin

Cdigo

Modificaciones de crditos presupuestarios

MODCRE

IB

PV CE AE

IA

VE RV TT RE

Operaciones de Tesorera

OPTRES

Operaciones de crdito a largo plazo

CLLARG

Otras operaciones con entidades de crdito

ALTCRE

Imposicin y ordenacin de contribuciones especiales

IMORCE

FR

HI

IN

Cuenta General

COMGEN

Propuesta de gasto

PRODES

Liquidaciones de precios pblicos, empresas e ingresos varios

LIQVAR

Exenciones y bonificaciones

BONIFI

Convenios econmicos

CONVEC

Recursos contencioso-administrativos

CONTEN

Anulacin Comisin de Gobierno

ANCGOB

Gestin de padrones

GESPAD

Gestin de expedientes de concesiones administrativas

CONCES

Gestin de precios pblicos fuera de las ordenanzas fiscales

ALPRPU

Gestin de ingresos patrimoniales

INGPAT

Tramitacin

TRASIM

Supresin del recargo de apremio


Supresin de los intereses de demora y del recargo de a premio
Supresin de los intereses de demora
Dar cuenta de asuntos en general

x
x

x
x

SUPR+I

SUPINT

SUPREC

DONCOM

IF

Suspensiones

SUSPEN

Domiciliaciones bancarias

DOMBAN

Confirmacin de acto administrativo correcto en voluntaria

CONVOL

Confirmacin de acto administrativo correcto en ejecutiva

CONEXE

Confirmacin de resolucin administrativa

CONRES

APROB

Aprobacin

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Departamentos
IB

Descripcin
Impuesto de Bienes Inmuebles

PV

Impuesto sobre el Incremento de Valor de Terrenos de Naturaleza Urbana (Plusvalas)

CE

Contribuciones Especiales

AE

Actividades Econmicas varias

IA

Impuesto de Actividades Econmicas

VE

Impuesto sobre los Vehculos de Traccin Mecnica

RV

Recaudacin Voluntaria

TT

Tesorera

RE

Recaudacin Ejecutiva

FR

Fraccionamientos

HI

Comisin Informativa de Hacienda

IN

Intervencin

IF

Informtica (Antiguamente integrada dentro del rea de Hacienda)

Fuente: Ayuntamiento de Salou.

3. Seguridad de la informacin. El GHIA consultaba todas las bases de


datos corporativas necesarias en la gestin del rea econmica
municipal, comprobando desde el NIF del ciudadano objeto del servicio
hasta la direccin a la que deba remitirse, en su caso, la resolucin.
Adems, si el asunto tena consecuencias contables, la aplicacin
comprobaba que el concepto de ingresos existiese para ese ao y
figurase con su tipo de exaccin concreto. Despus, buscaba el recibo o
recibos afectados y mostraba sus elementos esenciales en pantalla.
Para ello, haba comprobado previamente que el recibo estuviese
cargado en ese concepto y para esa persona en el ejercicio
correspondiente. Con toda esta informacin contrastada, el GHIA
permita directamente al personal autorizado (por supuesto, dejando
constancia de su cdigo personal) entrar en la base de datos
correspondiente y ejecutar directamente, en ese mismo momento, las
acciones propias de su departamento. Por ejemplo, poda dar de baja un
recibo sin necesidad de salir del GHIA y tener que entrar luego en el
mdulo de Recaudacin correspondiente. Esta opcin de entrar
directamente en otros mdulos del sistema tenia la ventaja de que la
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accin

concreta

se

ejecutaba

en

el

mejor

momento

pues,

probablemente, no exista ninguna otra ocasin en la que el asunto


estuviese ms fresco ni con la informacin tan acotada y exacta. Por
otra parte, el hecho de que la accin se hubiera de realizar en ese
momento eliminaba casi totalmente la posibilidad de olvido o extravo. La
seguridad explota intensamente dos CTI: La transaccional (permite
aglutinar procesos desestructurados convirtindolos en transacciones de
rutina) y la secuencial (permite modificar la secuenciacin de las tareas
de un proceso y coordinar las que se realizan en paralelo).

- Simplificacin en la introduccin y manejo de la informacin.


Normalmente, en la tramitacin de un expediente administrativo en el que
intervienen varios departamentos, se requiere que por lo menos algunos de
ellos copien los datos personales del interesado, as como otros datos de
inters, en el expediente, al margen de que produzcan o no informes.
Adems, si el asunto debe ser tratado por la Comisin Informativa de
Hacienda, debe redactarse un extracto para confeccionar el acta de la
Comisin. Y si el traslado de la resolucin ha de comunicarse al ciudadano
interesado, como mnimo debe aadirse cierta informacin, como por
ejemplo la preceptiva referente a los recursos a los que el ciudadano tiene
derecho y sus plazos de interposicin. El GHIA persegua crear un
departamento continuo virtual compuesto por los operadores de los
diversos departamentos que intervenan en la confeccin de cada
expediente. Dicho proceso abarcaba, por ejemplo, en un recurso de
reposicin formulado contra una liquidacin tributaria, desde el registro de la
instancia hasta que el recurrente reciba en su domicilio la contestacin al
recurso, pasando por todas las comprobaciones, contabilizaciones,
informes, actas y envos de correspondencia que fueran precisos.

En cierto modo, el GHA persegua conseguir la cuadratura del crculo, a