JULIA PREZ ZORRILLA

EL DERECHO A LA EDUCACIN Y
EL PESO DE LAS INSTITUCIONES:
TENSIONES PARA ALCANZAR LA
UNIVERSALIZACIN DE LA
EDUCACIN MEDIA EN EL
URUGUAY.

DIRECTOR: MATAS MURACA

BUENOS AIRES, 2012
UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN MATN

PROYECTO PROCESOS DE FORTALECIMIENTO SOCIO CULTURALES A

TRAVS DE ESTUDIOS DE MAESTRA Y REDES UNIVERSITARIAS SOBRE
DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRATIZACIN EN AMRICA LATINA

MAESTRA EN DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRATIZACIN

PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Julia Prez Zorrilla

UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN MARTN
[Seleccione la fecha]

Palabras claves:
Derecho a la educacin, educacin media, diseo institucional, Uruguay

Resumen:
Histricamente el Uruguay ha presentado niveles de bienestar social relativamente
altos en comparacin al resto de Amrica Latina y en materia educativa el pas ha
solido encontrarse a la vanguardia, alcanzando tempranamente la alfabetizacin de
sus habitantes. Sin embargo, con respecto a la educacin media, se han
diagnosticado diversos problemas de calidad y equidad desde el retorno a la
democracia, representados particularmente en altas tasas de desvinculacin y
repeticin y en una fuerte desigualdad entre los resultados de sus estudiantes,
vinculada a su contexto socioeconmico de origen.
En este contexto, en el marco de la Administracin Vzquez en Uruguay, entr en
vigencia la Ley de educacin n18.437, que por primera vez defini a la educacin
como un derecho humano y ampli los aos de obligatoriedad de 9 a 14. Esto implica
que la totalidad de los adolescentes y jvenes del Uruguay debera finalizar ambos
ciclos de educacin media, el bsico y el superior. El desafo que se presenta
entonces es cmo lograr que este ciclo educativo efectivamente se universalice.
Diversos obstculos se presentan para lograr cumplir los mandatos estipulados en la
nueva

normativa.

En

la

presente

investigacin,

procuraremos

centrarnos

particularmente en los problemas que se derivan del diseo institucional de la

educacin uruguaya. Por lo tanto, a continuacin se pondr el foco de atencin en los
efectos que un sistema institucional fragmentado y complejo puede tener sobre el
diseo y la implementacin de la poltica educativa, dificultando la coordinacin, la
coherencia y la adaptabilidad de la misma a lo largo del tiempo.

Quisiera agradecer brevemente a las personas que me ayudaron a realizar esta tesis.
A Matas Muraca, por sus aportes, crticas y correcciones.
A Mara Ester Mancebo, porque sin su ayuda no hubiera sido posible esta
investigacin.
A Chiara, David, Rebeca y Alejandro, por el apoyo constante a lo largo del ao.
A Vanessa, por sus consejos de siempre.
Y a mis compaeros, por lo compartido juntos.

ndice
I. Introduccin ............................................................................................................... 6
II. Aproximaciones al contexto socioeducativo uruguayo: la herencia del pasado, el
cambio de gobierno y el eterno estancamiento educativo ............................................. 9
II. 1. Finales de siglo: breve contexto social y educativo uruguayo ............................ 9
II. 2. El ao 2005 y la llegada del Frente Amplio al gobierno: polticas sociales y
polticas educativas ................................................................................................. 16
II. 3. La educacin y la izquierda en el Uruguay del nuevo siglo .............................. 19
II. 4. La Ley n18.437: el derecho a la educacin y la ampliacin de la obligatoriedad
de la enseanza media ........................................................................................... 22
II. 5. Diagnstico educativo actual: el fracaso de la educacin media ..................... 31
III. El diseo institucional del sistema educativo uruguayo: alcances y desafos para
universalizar la educacin media ................................................................................ 44
III. 1. La Ley 18.437: el diseo institucional de la educacin uruguaya .................... 44
La Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP) .................................. 46
III. 2. Un diseo institucional peculiar y complejo .................................................. 53
III. 3. La importancia de las instituciones, el camino de la dependencia y un breve
repaso histrico del origen del diseo institucional de la educacin uruguaya......... 56
III. 4. Polticas pblicas estables, adaptables y coordinadas. Sobre cmo el diseo
institucional puede afectar la calidad de la poltica educativa .................................. 62
IV. Fragmentacin institucional, tensiones entre organismos, coordinacin y
autonoma: La visin de los actores dentro del sistema educativo .............................. 69
IV. 1. Un sistema fragmentado que dificulta la coordinacin, el peso de las
autonomas y las pugnas y resistencias entre las entidades educativas .................. 70
IV. 2. Articulaciones y tensiones dentro y fuera de ANEP: opiniones especficas
sobre coordinaciones puntuales .............................................................................. 84
Articulaciones existentes a la interna de ANEP ................................................... 84
Sobre la articulacin entre la ANEP y el Poder Ejecutivo ..................................... 94
IV. 3. Breve discusin sobre dos dilemas .............................................................. 105

Educacin para algunos o educacin para todos?........................................... 105

Falta liderazgo en el sistema educativo uruguayo? ......................................... 112
V. Conclusiones ........................................................................................................ 114

ndice de Cuadros
Cuadro 1. Distribucin del ingreso de los hogares en Uruguay. Serie 1986-2005. ...... 14
Cuadro 2. Porcentaje de la varianza de los resultados en Lectura explicada por el
contexto socioeconmico ............................................................................................ 35
Cuadro 3. Principales causas de desercin de la educacin media entre adolescentes
y jvenes (12 a 29 aos). ............................................................................................ 39

ndice de Grficos
Grfico 1. Poblacin bajo la Lnea de Pobreza en Uruguay por tramos de edad. Serie
1986-2004. En porcentajes. ........................................................................................ 15
Grfico 2. Egreso de la educacin media bsica y superior en pases seleccionados de
Amrica Latina y del Caribe de desarrollo humano alto . Alrededor de 1990 y 2006. En
porcentajes ................................................................................................................. 32
Grfico 3. Culminacin de ciclos educativos segn condicin de pobreza en Argentina,
Brasil, Chile y Uruguay. Ao 2006/2007. Jvenes de 20 a 24 aos que terminaron
Media Superior. En porcentajes. ................................................................................. 34
Grfico 4. Tasa Bruta y Neta de asistencia en enseanza media (12 a 17 aos) en
Uruguay (1991- 2010). ................................................................................................ 37
Grfico 5. Repeticin en Ciclo Bsico y en primer ao en los liceos diurnos de todo el
pas y de Montevideo (2004-2010).............................................................................. 38

I. Introduccin

En materia de desarrollo humano, Gasto Pblico Social, distribucin del ingreso y

bienestar general de la poblacin, la Repblica Oriental del Uruguay se ha
caracterizado histricamente por ocupar una posicin favorable con respecto a la
regin (De Armas, 2006). En este mismo sentido, en el rea educativa dicho pas se
ha encontrado a la vanguardia en cuanto a la cobertura de la educacin inicial de 4 y 5
aos y ha gozado de cierto prestigio en clave comparada al presentar bajsimas tasas
de analfabetismo y una cobertura en educacin primaria que ha alcanzado a casi la
totalidad de los nios y nias del pas (MEC, 2011).
Sin embargo, al observar con mayor detenimiento y profundidad, estos datos
exitosos son matizados por los elevados porcentajes de egreso con extra edad en la
escuela (uno de cada cuatro alumnos finalizan con rezago), as como por los elevados
niveles de repeticin en este ciclo (Filardo et al., 2010). Asimismo, al adentrarse en la
rbita de la educacin media, los problemas en materia de calidad y equidad educativa
se tornan an ms acuciantes, reflejndose en las elevadas tasas de desvinculacin
del sistema educativo formal, las altas tasas de repeticin de los estudiantes y la fuerte
desigualdad existente entre los aprendizajes de los y las jvenes, vinculado a su
contexto socioeconmico de origen. Este diagnstico no es nuevo. Nuestro pas ya
alcanzaba, desde la emergencia del perodo de facto, niveles de cobertura en
secundaria netamente inferiores a los de los pases del Cono Sur, y los problemas en
la materia se han arrastrado a lo largo de tres dcadas, a travs de la sucesin de
diversos gobiernos de distintos colores que no han logrado revertir los desalentadores
resultados que presenta la educacin uruguaya en este ciclo educativo (Cardozo,
2008).
Como es de suponer, lo anteriormente descrito representa una importante dificultad
para el desarrollo del pas a corto, mediano y largo plazo, al distorsionar la posibilidad
de formar ciudadanos plenos, impidindoles el goce de un derecho fundamental
bsico como el educativo, que opera asimismo como una puerta de entrada al ejercicio
de otros derechos, permitiendo el acceso al mundo laboral, la seguridad social y la
representacin poltica y obstaculizando la generacin de externalidades positivas
para toda la sociedad. En este contexto, en el marco del primer gobierno del Frente
Amplio (2005-2009), entra en vigencia la Ley de educacin n18.437 de 2008, que por

primera vez define a la educacin como un derecho humano 1 y ampla los aos de
obligatoriedad de 9 a 14 2, implicando la obligatoriedad de la finalizacin ambos ciclos
de educacin media, el bsico y el superior, para la totalidad de los adolescentes y
jvenes uruguayos. No obstante, teniendo en cuenta los problemas anteriormente
mencionados, el desafo que se presenta es cmo lograr que la educacin media
efectivamente

se

universalice,

particularmente

dado

el

complejo

entramado

institucional del sistema educativo nacional, y en ello pondremos el nfasis en esta

investigacin.
Al respecto, diversos expertos han estudiado numerosos obstculos que dificultan la
efectiva universalizacin de la educacin secundaria, y los mismos son de diversa
ndole. Existen desafos de carcter social, en funcin del nuevo escenario en que
viven los jvenes en la actualidad, su relacin con el mercado de trabajo y las nuevas
realidades familiares que los rodean. Existen desafos pedaggicos que hacen a los
mtodos de aprendizaje, los contenidos de las asignaturas, la relacin entre los
educandos y los docentes y su formacin. Finalmente, existen desafos poltico institucionales, referidos a los obstculos actualmente presentes en un diseo
institucional que dificulta la articulacin entre los diversos ciclos educativos, as como
la implementacin de una poltica educativa de carcter integral. Dada la amplitud de
la problemtica a analizar y las distintas aristas y enfoques disciplinarios, tericos y
metodolgicos, esta investigacin se abocar al anlisis de estos ltimos.
En este sentido, el estudio se centrar particularmente en el anlisis de la
fragmentacin institucional que caracteriza al sistema educativo uruguayo, donde una
multiplicidad de actores intervinientes, sumado al carcter autnomo del organismo
rector de la educacin, afectan la adaptabilidad y la coordinacin de las polticas
educativas, fomentando la competencia entre los diversos organismos con potestad en
la materia. A lo largo de esta investigacin, a travs del anlisis de un conjunto de
normas que reglamentan y han reglamentado las cuestiones referidas a la poltica
educativa nacional 3 y de 27 entrevistas realizadas a expertos, tcnicos, directores de
centros de educacin media y autoridades polticas, se procurar identificar cmo los

Ver art. 1 de la Ley General de Educacin n18.437 de la Repblica Oriental del Uruguay.

Ver art. 7 de la ley General de Educacin n18.437 de la Repblica Oriental del Uruguay.

Los documentos analizados sern las Constituciones de la Repblica Oriental del Uruguay de
1934 y de 1967, y las diversas leyes de Educacin que han regido al pas y son constitutivas
del origen, funcionamiento y la institucionalidad de la poltica educativa nacional: el Decreto-Ley
de Educacin Comn n 1.350 de 1877, la Ley de Enseanza Pblica Primaria, Normal,
Secundaria e Industrial n14.101 de 1973, la Ley de Emergencia para la Enseanza n15.739
de 1985 y la Ley General de Educacin n18.437 de 2008.

diseos institucionales pueden influir a lo largo de todo el ciclo de la poltica educativa,

trascendiendo la mera voluntad normativa de universalizar el acceso y el egreso de la
escuela media.
Para ello, se describir en un primer captulo el contexto socioeducativo que ha
caracterizado al pas en las ltimas dcadas. En este apartado se procurar enmarcar
al Uruguay en las distintas polticas que se han sucedido desde el retorno a la
democracia, con su relativo impacto por un lado en materia de pobreza y exclusin,
concentrada en los ms jvenes de la sociedad, y por el otro en materia educativa,
donde una reforma heterodoxa se desvi de los clsicos caminos de la privatizacin y
la descentralizacin que han recorrido otros pases de la regin en los aos 90. A
continuacin, se establecern las principales polticas sociales y educativas que han
caracterizado a ambos gobiernos del Frente Amplio para, en una ltima instancia,
describir en profundidad el diagnstico educativo actual, en particular en el nivel
medio, con su evolucin, sus logros y sus fracasos y los potenciales desafos que de
all se desprenden.
Luego, en un segundo captulo, se procurar describir, a travs de las diversas
normativas que han regido la educacin nacional, el origen del diseo institucional del
sistema educativo uruguayo y de la autonoma administrativa que caracteriza al
rgano educativo rector, para lograr una mayor comprensin del sistema educativo
actual, abordado en la Ley n18.437. As, se procurar analizar, a travs de diversos
aportes tericos, el fuerte peso de las instituciones a lo largo del tiempo, y las ventajas
y desventajas que el diseo institucional actual conlleva para lograr una poltica
educativa de calidad, estable en el tiempo, adaptable a los cambios, coherente y
coordinada.
En un tercer captulo, se buscar comprender y analizar las diversas opiniones
expresadas por los actores entrevistados con respecto al complejo sistema
institucional que rige a la educacin en la actualidad, procurando vincularlo y
contrastarlo con los aportes tericos analizados. Finalmente, en las conclusiones, se
retomarn los obstculos institucionales identificados a lo largo de la investigacin, con
sus respectivos desafos, que estaran dificultando el efectivo ejercicio del derecho a la
educacin para todos los adolescentes y jvenes del pas.

II. Aproximaciones al contexto socioeducativo uruguayo: la

herencia del pasado, el cambio de gobierno y el eterno
estancamiento educativo

II. 1. Finales de siglo: breve contexto social y educativo uruguayo

A continuacin consideraremos, como lo hace Gosta Esping Andersen (1998), que el
principal objetivo de la poltica social consiste en asegurar a la poblacin contra los
riesgos sociales. De este modo, su accin se traduce en la gestin pblica de dichos
riesgos. El carcter social de los mismos se desprende de tres razones bsicas: por
influenciar el destino de un individuo a la sociedad en su totalidad; porque la sociedad
considera que ciertos riesgos merecen la atencin pblica y porque la cada vez mayor
complejidad de las sociedades actuales distribuye ciertos riesgos de manera tal que
los individuos suelen no tener control sobre ellos.
Dichos riesgos pueden ser estables en el tiempo o modificarse a lo largo de la historia.
Los mismos varan en funcin de la clase social, el sexo o la edad, entre otras
variables. As, el autor sostiene que riesgos como el desempleo o la pobreza, se
distribuyen de manera desigual entre los distintos estratos sociales, entre los diversos
momentos del ciclo vital, siendo ms vulnerables las personas en la infancia o en la
vejez, e intergeneracionalmente, a travs de las desventajas heredadas en trminos
de capital social.
Visto lo anterior, es plausible afirmar que en las ltimas dcadas del siglo XX, la
estructura del riesgo social de las denominadas sociedades postindustriales se ha
modificado: la sociedad postindustrial est alterando drsticamente la estructura de
riesgos, debido en parte a la aparicin de nuevas desigualdades, y en parte al
mercado de trabajo y la transformacin demogrfica (Esping Andersen, G. 1998: 50).
El Estado de Bienestar, construccin histrica que podemos situar en el perodo de
posguerra, es una de las tres fuentes de gestin de los riesgos, as como lo son el
mercado y la familia. Definiendo los regmenes de bienestar como la forma conjunta e
interdependiente en que se produce y distribuye el bienestar por parte del Estado, el
mercado y la familia (1998: 52) es posible afirmar que los efectos que el cambio del
modelo global de desarrollo econmico han tenido sobre el empleo, otrora formal y
estable, o los cambios sucedidos a la interna de las familias, han modificado, en las

sociedades contemporneas, la distribucin de los riesgos sociales en relacin al

pasado.
Uruguay no ha sido ajeno a estos cambios y en las ltimas dcadas del pasado siglo
es posible afirmar que dos de las tres esferas que constituyen nuestro rgimen de
bienestar se han modificado, el mercado y la familia. La economa formalizada de
mediados de siglo, desarrollada en torno al viejo modelo de sustitucin de
importaciones, constitua un soporte para las familias uruguayas, donde el hombre
breadwinner o ganapn provea a la familia mientras que la mujer lo
complementaba y acarreaba con la carga reproductiva del hogar. A pesar de que
nuestro Estado de Bienestar se encontraba estratificado y la proteccin social estatal
comenzaba por las clases medias, los funcionarios pblicos y los trabajadores
formales urbanos para luego extenderse a los trabajadores rurales o informales, sin
duda la mayora de la poblacin, adems de contar con una estabilidad laboral
caracterstica de la poca, contaba con una estructura bsica de servicios pblicos
como la educacin, la salud o la seguridad social que aseguraba un nivel de bienestar
relativamente elevado, en particular en relacin a la regin. En este sentido, es posible
afirmar que hacia 1970 un 70% de la poblacin se encontraba cubierta por la
seguridad social y todos los nios asistan a la educacin primaria (Midaglia, 2008 y
Filgueira, 1999).
Frente al agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones, con el consecuente
estancamiento de la produccin y el aumento del dficit fiscal, la formalidad laboral
dej de ser tan frecuente y las tasas de desempleo comenzaron a crecer. Se instal
as en nuestra sociedad el nuevo fenmeno del desempleo estructural, que responda
a un cambio en los modos de produccin donde Estado e industria, perdiendo peso
como empleadores, le abrieron paso al sector de los servicios y a los cuentapropistas.
Paralelamente, los cambios en la situacin de la mujer y la familia acompaaban este
proceso. Por un lado, las mujeres se incorporaron cada vez ms al mercado de
trabajo, por el otro, las uniones libres, los divorcios y las familias monoparentales
comenzaron a ser cada vez ms habituales dentro de una sociedad cambiante que no
encontraba respuestas en una matriz de proteccin social estructurada en base al
mercado formal, a la familia tradicional y al jefe de hogar masculino. Si los regmenes
de bienestar consisten en la interseccin de una estructura de produccin de riesgo y
una arquitectura estatal de proteccin de dichos riesgos, as como de regulacin de las
estructuras descentralizadas de produccin de riesgos (el mercado y la familia)
(Filgueira et. al., 2005: 6.), es posible afirmar que los nuevos riesgos producidos en la
esfera del mercado y de la familia ya no eran protegidos por el Estado. As, el pas
comenz a atravesar un proceso de constante incremento de la desigualdad desde la

10

dcada del 60 y un fuerte retroceso en materia social, que se acentu en el perodo

de facto 1973 1984 (Midaglia; 2008).
El viejo modelo de produccin y de proteccin denominado dominante por Rolando
Franco (1996), pas a abrirle paso a un nuevo paradigma emergente y, en Amrica
Latina en particular, este ltimo cobr un protagonismo indito. La retraccin de las
responsabilidades estatales en materia de proteccin social, la promocin del sector
privado a travs de la mercantilizacin de los servicios, la descentralizacin de las
polticas pblicas y su focalizacin en aquellas poblaciones ms vulnerables y
expuestas a mayores riesgos sociales pasaron a ser los postulados del paradigma de
los aos 90. Este, alegando la necesidad de alivianar los costos estatales en un
contexto de crisis y de relocalizar el gasto, priorizando en quienes ms lo necesitaban,
pretendi ser la respuesta a estos cambios en la estructura de riesgos anteriormente
sealados. Uruguay no fue ajeno a estas corrientes, aunque la oleada neoliberal haya
sido amortiguada por factores poltico-institucionales que han caracterizado al pas 4, y
a lo largo de la dcada del 80 y 90 se llevaron a cabo reformas en este sentido,
incrementando la implementacin de polticas focalizadas, de corte asistencialistas,
dirigidas a los ms excluidos y vulnerados. (Midaglia, 2008).
A pesar de que la estructura de proteccin social brindada por el Estado uruguayo ya
no lograba proteger a la poblacin de los nuevos riesgos que la sociedad moderna
presentaba, se podra decir que en la actualidad existen acuerdos generalizados en
cuanto a las fuertes limitaciones que el paradigma neoliberal tuvo en las sociedades
latinoamericanas y, particularmente, en la uruguaya. De hecho, los importantes
fracasos que los programas sociales focalizados han tenido a la hora de combatir la
pobreza y las desigualdades han generado frecuentemente fracturas an mayores en
sociedades ya fragmentadas. Asimismo, el carcter cortoplacista de dichos programas
gener a posteriori un solapamiento entre los mismos y una falta de articulacin entre
ellos y las clsicas polticas sectoriales de corte universalista (Midaglia, 2008).
No obstante lo anterior, de la misma manera que estas reformas tuvieron un carcter
moderado a la hora de privatizar los servicios pblicos o de atenuar el retraimiento
estatal en la prestacin de los mismos, en materia educativa la reforma implementada

Se realizaron siete referndums en el perodo democrtico de los cuales dos contaron con el
apoyo mayoritario de la poblacin, la derogacin de la Ley de Empresas Pblicas, en el ao
1992, y de la Ley de ANCAP, en el 2003. Ambas protegan la privatizacin de las empresas
pblicas nacionales. Asimismo, triunfaron dos plebiscitos en el ao 1989 y 1994, propiciados
por las organizaciones de jubilados para proteger el valor de sus jubilaciones y uno en el ao
2004, la denominada reforma del agua, que estableca a nivel constitucional que el agua as
como la distribucin de la misma deba permanecer en manos del Estado.

11

en 1996, durante el segundo gobierno del colorado 5 Julio Mara Sanguinetti (19952000), se distanci de manera considerable de las implementadas en el resto del Cono
Sur. A pesar de que la misma, al igual que sus pares latinoamericanas, haya contado
con el financiamiento de Instituciones Financieras Internacionales, como el Banco
Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, y haya sido ideada en la Oficina de
la CEPAL de Montevideo, en coordinacin con la sede en Chile de dicho organismo,
dicha reforma no sigui los cnones neoliberales clsicos: por el contrario, la Reforma
Educativa de Uruguay ampli considerablemente el gasto pblico en educacin y
fortaleci el papel del Estado en la orientacin y ejecucin de estas polticas. (De
Armas, Garc, 2004: 67). Mientras que los organismos de crdito internacional
promovan la mercantilizacin de la gestin y la recomposicin de los roles de lo
pblico y lo privado, impulsando polticas como la descentralizacin administrativa,
territorial y curricular, el subsidio a la demanda, el financiamiento mixto y la
movilizacin de recursos al sector privado (Bentancur, 2008), estas medidas no fueron
adoptadas en Uruguay. La reforma educativa se destaca claramente por ser la ms
heterodoxa de todas ellas, es decir, la que se aleja ms abiertamente de los cdigos
doctrinarios del Consenso de Washington (De Armas, Garc, 2004: 70).
En este sentido, la impronta estatista y centralizada de nuestro sistema educativo se
mantuvo intacta y no fue puesta en cuestin ni siquiera en la etapa de formulacin de
la poltica. Como seala Mancebo (2002: 141), los principios rectores de dicha reforma
fueron: mejorar la calidad de la educacin, avanzar en trminos de equidad educativa,
dignificar la formacin y profesin docentes, y modernizar la gestin de la enseanza.
Y los mismos se plasmaron mediante la extensin de la cobertura educativa en
educacin inicial, la ampliacin del nmero de escuelas de tiempo completo, la
creacin de los Centros Regionales de Profesores, la inversin en infraestructura y
materiales didcticos y la reformulacin de los planes de ciclo bsico en educacin
secundaria. El carcter verticalista de la reforma, as como el color poltico y el
carcter autoritario de su idelogo, Germn Rama 6, generaron fuertes resistencias en
la esfera educativa y, de hecho, algunas de las medidas implementadas fueron
revertidas con el pasar de los aos, como la reformulacin de la currcula en el ciclo
bsico. Sin embargo, es menester subrayar que por un lado no se estableci una
5

Los tres principales partidos en Uruguay son el Partido Colorado, el Partido Nacional (ambos
situados en el ala derecha del espectro poltico, surgidos incluso previamente a la Constitucin
fundacional de 1830 como divisas) y el Frente Amplio (surgido en el ao 1971 y agrupando
diversos partidos de izquierda, as como los sectores situados a la izquierda de los partidos
tradicionales).
6
El socilogo Germn W. Rama fue Director Nacional de Educacin Pblica de Uruguay
durante el segundo gobierno del Presidente colorado Julio Mra Sanguinetti (1995-2000).
Anteriormente fue Director de la Oficina de CEPAL (ONU) en Uruguay y de la Divisin de
Desarrollo Social de dicha institucin (1971-1992).

12

nueva ley en 1996, rigindose la totalidad del sistema por la Ley de Emergencia
n15.739 de 1985, promulgada a la salida del rgimen de facto, y por el otro, como
veremos ms adelante, cmo las caractersticas fundacionales y propias del sistema
educativo uruguayo, como la centralidad territorial, el fuerte rol del Estado en la
prestacin de los servicios y el gobierno institucional y complejo del sistema educativo,
han permanecido intactos e impermeables a los largo de las dcadas.
En este contexto anteriormente descrito, resulta interesante comprender qu impactos
socioeconmicos han tenido estos procesos de cambio en el mercado, en la familia y
en las polticas implementadas por el Estado, enmarcadas en este nuevo paradigma
emergente, en la calidad de vida de la poblacin. A priori, al adentrarnos en los datos
empricos, es pertinente sealar que a lo largo de las dos dcadas que atraviesan al
pas entre la salida de la dictadura militar y la asuncin de la coalicin de izquierda en
el gobierno, el Estado Social ha fracasado en tres funciones tpicas de su
competencia: combatir la inequidad vertical, la inequidad horizontal y la superposicin
de ambas (Filgueira et al., 2005).
En primer lugar, no ha logrado frenar las desigualdades de tipo vertical (estratificacin
socioeconmica) ni impedir su transmisin intergeneracional. Esto implica que al
analizar la evolucin de la pobreza, la indigencia, el desempleo y la desigualdad social
entre los aos 1986 y 2004, los resultados no han sido alentadores, evidenciando la
escasa capacidad del Estado Social Uruguayo de proteger los derechos de sus
ciudadanos. Aunque la primera haya disminuido en una primera etapa, que alcanza al
ao 1994, de un 46.2% a un 15.3% y la indigencia de 7.7% a 1.2%, dicha disminucin
se estanc entre 1995 y 1999, a pesar de que el pas continu creciendo en el
perodo. Lo anterior cuestiona y contradice, como tantas otras evidencias empricas, la
famosa teora del derrame que estuvo en boga en la dcada de los 90, segn la cual
el mero crecimiento econmico se iba a derramar entre todos los miembros de la
sociedad generando, por s solo y sin ningn tipo de intervencin estatal, el desarrollo
econmico. En una tercera etapa que se extiende hasta el ao 2004, Uruguay
atraves una fuerte recesin econmica que, como era de esperar, se reflej en un
alarmante aumento de la pobreza, que alcanz el 31,9% de sus habitantes, y una
triplicacin de la indigencia que afect a un 3,9% de los ciudadanos (De Armas, 2008).
A su vez, a lo largo del perodo, el desempleo urbano pas de 8,9% en 1991 a 17% en
el ao 2003 (MIDES, 2007a), mientras que la desigualdad aument casi de manera
constante, reflejndose en un ndice de Gini que se amplific, como se observa en el
cuadro 1, de 0,409 a 0,441 en menos de dos dcadas (De Armas, 2006).

13

Cuadro 1. Distribucin del ingreso de los hogares en Uruguay. ndice de GINI.

Serie 1986-2005.

1986

0,409

1987

Primer gobierno postautoritario

0,401

1988

(01/03/1985 - 01/03/1990)

0,401

1989

0,405

1990

0,409

1991

Segundo gobierno

0,412

1992

postautoritario (01/03/1990 -

0,41

1993

01/03/1995)

0,404

1994

0,407

1995

0,418

1996
1997
1998

Tercer gobierno postautoritario

(01/03/1995 - 01/03/2000)

0,426
0,426
0,438

1999

0,436

2000

0,445

2001
2002
2003
2004

Cuarto gobierno postautoritario

(01/03/2000 - 01/03/2005)

0,445
0,45
0,444
0,441

Fuente: Hasta 2003: Villarreal (2004); para 2004 y 2005: De Armas (2006).
Extrado De Armas (2006).

En segundo lugar, este Estado Social no solamente no ha podido combatir la

inequidad vertical, tampoco ha logrado generar dispositivos de proteccin social para
promover la equidad de tipo horizontal, referente a la diferenciacin social existente
entre categoras sociales de poblacin independientes a su situacin socioeconmica,
como generaciones, sexo, etnia o arreglos familiares, entre otras (Filgueira et. al.,
2005). Lo anterior nos lleva a un tercer fracaso de este Estado, que no ha logrado
combatir la superposicin entre ambas vulnerabilidades, de tipo socioeconmico y de
tipo generacional, lo que ha llevado a un profundo proceso de infantilizacin de la
pobreza.
El grfico 1 ilustra claramente este proceso, y all es posible constatar que en Uruguay
las posibilidades de caer en la pobreza o indigencia aumentan a medida que se es

14

ms joven, reflejando que la pobreza afecta de manera muy distinta a las diferentes
generaciones, donde el acceso al bienestar de nios, adolescentes y jvenes se
encuentra en condiciones de extrema desigualdad en comparacin a los adultos y
adultos mayores. Dicha desigualdad es particularmente acuciada aun cuando la
comparamos con el resto del mundo y de la regin (De Armas, 2008).
Grfico 1. Poblacin bajo la Lnea de Pobreza en Uruguay por tramos de edad.
Serie 1986-2004. En porcentajes.
70

50
40
30

57,6

63,7

60 63,2
58,6

55,3
46,2

45,9

40,3

32,5

30,7
28,8

32,6

24,1
15,3

20
10

12
4,2

29,1

28,3
22,7

23,6

15,3

10,8

12,1
3,4

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Total

0a5

6 a 12 aos

13 a 17 aos

18 a 64 aos

65 aos y ms

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica. Elaborado por De Armas (2008)

Como se observa en el grfico 1, en el ao 2004 un 56,5% de los nios menores de 5

aos viva en una situacin de pobreza, en relacin a solamente el 10,7% de las
personas adultas mayores. De hecho, al observar la evolucin de dichas tasas, se
constata a modo de ejemplo que mientras la pobreza baj de manera generalizada
entre 1986 y 1994, entre los adultos mayores esta disminucin fue mucho ms
acentuada, pasando de un 32,6% de personas mayores de 65 aos pobres a un 4,2%
en 1994 7. Estas tendencias, como se observa, se han mantenido y profundizado a lo
largo de la dcada. De hecho, mientras en 1986 la incidencia de la pobreza entre los
menores de 6 aos era dos veces mayor a la registrada entre las personas mayores
de 65 aos, hacia el ao 2001, la misma era 10 veces mayor entre los nios pequeos
(De Armas, 2006). Por lo tanto, ms all de las fluctuaciones macroeconmicas, en el
7

La reforma de la seguridad social aprobada en el plebiscito de 1989, que vincul los

incrementos de las jubilaciones al aumento de los salarios, es considerada como una de las
principales causas que explican el descenso de la pobreza entre los adultos mayores de casi
30 puntos porcentuales en apenas seis aos. (De Armas, 2006).

15

Uruguay actual cuanto ms joven uno es, las probabilidades de ser pobre o indigente
se elevan radicalmente.
Sin duda ello responde por un lado a cuestiones de tipo sociodemogrficas. Las
mujeres de menores ingresos y menor nivel educativo suelen tener una maternidad
ms temprana y un consecuente mayor nmero de hijos con respecto a las mujeres de
clase media y alta, que retrasan cada vez ms estos procesos, debido a su ingreso en
el mercado laboral y a su formacin. No obstante ello, existe tambin un fuerte causal
que se desprende de las polticas pblicas implementadas por el Estado, del tipo de
proteccin social ofrecido, y se refleja claramente en la distribucin del Gasto Pblico
Social (GPS).
A pesar de poseer el GPS ms alto de Amrica Latina despus de Cuba, rondando el
20% del Producto Bruto Interno desde la restauracin democrtica, y de haber
aumentado dicho gasto a lo largo de las dos ltimas dcadas, contrariamente a lo que
se podra pensar debido a la oleada neoliberal promotora del retraimiento estatal en
materia de gasto, el Estado uruguayo no ha logrado superar esta fuerte desigualdad
intergeneracional. Ello se debe bsicamente a que la distribucin de dicho gasto social
posee un fuerte sesgo pro-adulto al concentrarse en las jubilaciones y pensiones que
abarcan casi el 70% de la totalidad del GPS. Comparar la inversin en porcentaje del
PBI que el pas hace en seguridad social (14,7%) con respecto a los pases de la
regin (Argentina, 9,7%, Cuba, 7,8% y Chile, 7,6%), es muy ilustrativo, particularmente
cuando se lo contrasta con la inversin que los mismos realizan en otras reas de
poltica social como la salud, la educacin o la asistencia social. En el ao 2003, por
ejemplo, Uruguay inverta apenas 3,4% en su educacin, mientras que Cuba
alcanzaba el 12,3% y Argentina y Chile, invirtiendo un Gasto Pblico Social menor en
su totalidad, alcanzaban el 4,2% y 4% respectivamente (De Armas, 2006).

II. 2. El ao 2005 y la llegada del Frente Amplio al gobierno: polticas

sociales y polticas educativas
Habiendo presentado el panorama del pas que el nuevo gobierno heredaba en los
albores del nuevo siglo, con altsimas tasas de desempleo, pobreza e indigencia,
concentrada en los ms jvenes y acentuada por los impactos de la crisis del 2002, el
Frente Amplio comprendi que haba llegado la hora de generar algunas
modificaciones en el sistema de proteccin uruguayo.
Por un lado la coyuntura macroeconmica fue favorable, ya que a partir del ao 2004
el PBI ha crecido de manera sostenida, a un promedio del 6,7% anual hasta el ao

16

2008, sustentado en el incremento sostenido de los precios internacionales de las

materia primas nacionales. Pero adems de ello, las polticas pblicas implementadas
por el nuevo gobierno de izquierda pautaron una clara intencin de revertir las
alarmantes cifras heredadas de un pas en crisis. La evolucin del Gasto Pblico
Social, que alcanz un 21,8% del PBI en el ao 2008, y particularmente la del Gasto
Pblico en Infancia, que pas de representar un 3,1% del PBI en el perodo 19901994, a un 4,9% en el ao 2009, son indicadores de esta intencionalidad del gobierno
(Azar et. al. 2008).
El nuevo gobierno del ao 2005 instaur reformas estructurales que tuvieron un
impacto positivo en la poblacin. Algunas de las reformas ms importantes fueron la
instauracin del Impuesto a Renta de las Personas Fsicas, que adems de su
carcter progresivo permiti aumentar la recaudacin de impuestos gracias a la suba
del empleo y el proceso de formalizacin de la economa que se comenz a dar en el
pas (Amarante et. al, 2010). A su vez, la construccin de un Sistema Nacional
Integrado de Salud permiti que un nmero importante de personas, los hijos y
cnyuges de los trabajadores formales, que solan acceder al sistema de salud mutual
solamente a travs del pago de cuotas, accedieran al mismo a travs de la
contribucin de los trabajadores mediante el nuevo Fondo Nacional de Salud. Esto
claramente favoreci a los nios y las mujeres, los sectores ms vulnerables de la
sociedad, en cuanto a la desigualdad de carcter horizontal previamente mencionada
(Alarcn et. al., 2008).
En tercer lugar, se cre tambin en el ao 2005 un Ministerio de Desarrollo Social 8
(MIDES), que se planteaba administrar y coordinar las diversas estrategias de poltica
social hasta el momento dispersas, trasladando particularmente bajo su rbita a los
programas de combate a la pobreza e indigencia y a los institutos encargados de
trabajar con las nuevas vulnerabilidades de carcter transversal, como la niez, la
adolescencia, la juventud y el gnero. As, pasaron a enmarcarse dentro del MIDES el
Instituto del Nio y Adolescente del Uruguay (INAU), el Instituto Nacional de la
Juventud (INJU), el Instituto de Infancia, Adolescencia y Familia (INFAMILIA) y el
Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES). Una de sus primeras funciones fue
implementar un Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social (PANES), llevado
a cabo entre los aos 2005 y 2007, y enfocado en atender el acuciante problema de la
indigencia, que haba trepado en los aos de crisis. As, dicho plan nucleaba diversos
programas y prestaciones sociales Entre las ms importantes, cabe indicarse el
Ingreso Ciudadano, que consisti en una transferencia monetaria que cubri a 102.353
hogares; la Tarjeta Alimentaria, que alcanz a 68.500 hogares; y el Programa de
8

Ver Ley n 17.866 en http: //www.mides.gub.uy/innovaportal/file/61/1/ley_mides.pdf

17

Asistencia a los Sin Techo, que ofreci alojamiento y cuidado integral, a travs de
redes de refugios, a ciudadanos en situacin de calle. (MIDES, 2007b; en Midaglia y
Castillo, 2010: 178).
Finalizado este combate coyuntural a la indigencia, se constituy el Plan de Equidad,
que con el objetivo general de proteger los derechos de todos y todas los ciudadanos y
ciudadanas, particularmente de los ms vulnerables, como los nios, nias,
adolescentes y jvenes, procur reorientar el GPS a favor de esta poblacin (como se
sealaba anteriormente). El plan de Equidad institucionaliz diversos programas
sociales ya implementados en el marco del Plan de Emergencia, y cre nuevos,
ampliando sus prestaciones en todas las reas de la poltica social, educacin,
alimentacin, trabajo, vivienda, salud, integracin social, entre otras. Sus medidas con
mayor impacto en materia de pobreza y desigualdad fueron la ampliacin del rgimen
de Asignaciones Familiares en el ao 2008 9 mediante un componente no contributivo
que incorpor a una importante franja de nios, nias y adolescentes menores de 18
aos (Midaglia y Castillo, 2010) y el mantenimiento de la Tarjeta Alimentaria,
actualmente denominada Tarjeta Uruguay Social.
Como definen Alarcn et. al. (2008) en su estudio, a travs de estas tres reformas el
64% de la poblacin mejor su ingreso, frente a solamente un 17% de personas que
se vieron econmicamente perjudicadas y un 18% que se mantuvo en una situacin
similar. A su vez, entre los menores de 30 aos, el nmero de beneficiados con las
reformas ascendi a un 80%, y las personas de los menores estratos, as como los
residentes en el interior, se vieron tambin particularmente beneficiados. Agregan
tambin los autores que el 7% de la reduccin de la pobreza en estos tramos etarios
se debera al efecto de dichas reformas y polticas sociales, y que la cifra se acrecienta
entre los menores de 18 aos. Asimismo, sealan que tambin han tenido un impacto
positivo sobre la desigualdad, ya que el ndice de Gini hacia el ao 2008, de 0,431,
ascendera a 0,463 si eliminramos el peso de las reformas (Alarcn et. al., 2008).
A nivel general, es factible afirmar que el pas de hoy dista del heredado en el ao
2004. De hecho, en el ao 2011 la indigencia se estim en 0,5% de la poblacin, o 5
entre 1000 personas, mientras en el 2004 alcanzaba el 4,7%. Por su parte, la pobreza
descendi de 39,9% a 13,7% y el ndice de Gini pas de 0,435 en el 2004 a 0,401 en
el 2011 (INE, 2012).
No obstante ello, la indigencia y la pobreza continan concentrndose en los ms
jvenes, y el bienestar social, as como el goce de los derechos humanos en Uruguay,
continan teniendo un sesgo pro-adulto. Mientras que la primera alcanz en 2011 un
9

A travs de la Ley 18.227.

18

1,3% entre los menores de 6 aos y 1% entre los menores de 18, ms del doble que
para la totalidad de la poblacin, la segunda rondaba el 26,1% para los menores de 6
aos, 23% para los menores de 18 y 4,3% para los mayores de 65 (INE, 2012).

II. 3. La educacin y la izquierda en el Uruguay del nuevo siglo

La educacin constitua otro gran debe del pas. Debatidos sus problemas hace casi
tres dcadas, aunque detectados por algunos hace ya ms de medio siglo, se
concentraban los mismos en el segundo ciclo educativo. En el prximo apartado nos
adentraremos en las dificultades que nuestro sistema educativo adolece, en los
mayores obstculos encontrados, abarcando en profundidad la historia de una crisis
que para los ms alarmistas parece no tener fin. Sin embargo, previamente,
contrariando una secuencia lgica pero considerndolo el mejor camino para
esclarecer el objeto de esta investigacin, pondremos el nfasis en las polticas
pblicas implementadas por el Frente Amplio en materia educativa desde su asuncin
en el ao 2005. Sern descritas entonces a continuacin las pretensiones de combatir
un gasto educativo deteriorado, un sistema de aprendizaje obsoleto, una fuerte
desvinculacin y repeticin caracterstica de todo el ciclo de enseanza media y los
resabios de una Ley de Emergencia Educativa 10, promulgada a la salida de la
dictadura con un carcter totalmente transitorio, que se perpetu hasta hace menos de
un lustro.
En primer lugar, se constata un importante esfuerzo fiscal hacia el rubro educativo,
mientras en el ao 2003 apenas el 3,4% del PBI se diriga a la educacin (De Armas,
2006), ya hacia finales de 2009 el gasto en educacin haba alcanzado el 4,5%
prometido por el partido de gobierno a lo largo de la campaa electoral. Ms
especficamente, en lo que respecta a la enseanza preuniversitaria, se constata un
salto de 2,5% del PBI en el 2004, a 3,1% en el 2009 (Bentancur y Mancebo, 2010).
Dicha inversin se reflej por un lado en los salarios docentes, que se encontraban
muy deteriorados, donde a modo de ejemplo podemos mencionar que el salario real
de un maestro grado 4 aument un 42% entre el 2004 y el 2009 y el de un profesor de
educacin media de similar grado se increment en un 36%. Asimismo aument
fuertemente el gasto en inversiones, que se refleja en un aumento del gasto por
alumno en un 77% (Bentancur y Mancebo, 2010).
Lo anterior responde a la expansin de iniciativas que ya venan generndose en el
pas, particularmente desde la reforma de 1996. Al respecto, continu expandindose
10

Se alude aqu a la Ley n15.739 promulgada en el ao 1985.

19

la cobertura en el nivel inicial de 4 y 5 aos, alcanzando una cobertura de 94,5% y

100%

respectivamente

en

el

primer

perodo

de

gobierno

frenteamplista.

Paralelamente, se incrementaron las Escuelas de Tiempo Completo que pasaron de

102 a 130, atendiendo de 24,670 alumnos en el 2004, a 31,588 en el 2009.
Finalmente, se universaliz la educacin fsica en las escuelas y se extendi su
prctica en secundaria, a travs de los programas coordinados y articulados entre la
ANEP e INFAMILIA (Bentancur y Mancebo, 2010).
En el mismo sentido, se continuaron revisando los planes de estudio en ambos
niveles, primario y secundario, una tendencia que ha sido relativamente frecuente
desde 1985. En el primero, el Programa de Educacin Inicial y Primaria del ao 2008
sustituy al vigente desde la restauracin democrtica, mientras que en el segundo
ciclo la implementacin del Plan 2006 de secundaria implic terminar de suprimir la
instauracin de la enseanza por reas, controvertida iniciativa implementada como
Plan Piloto en 1996 por Germn Rama y que acarreaba numerosas crticas,
principalmente desde el colectivo docente. Este nuevo plan en secundaria, a pesar de
mantener la currcula cuasi intacta, aument levemente la carga horaria y cre un
nuevo bachillerato especializado en Arte y Expresin. En cuanto a la escuela tcnica,
se implementaron nuevos Ciclos Bsicos, Tecnolgico y Agrario.
Podramos sealar que una de las mayores innovaciones fue la implementacin del
Plan Ceibal (Conectividad Educativa de Informtica Bsica para el Aprendizaje en
Lnea), implementado por Presidencia de la Repblica en conjunto con el Laboratorio
Tecnolgico del Uruguay (LATU), constituyendo al Uruguay en el primer pas en
aplicar a escala nacional el programa One Laptop per Child. Comenz a
implementarse en el ao 2006 y en la actualidad el 100% de la poblacin escolar tiene
laptops y conectividad a internet, habiendo entregado hacia diciembre del 2011
630.000 computadoras porttiles, 530.000 a alumnos y el resto a docentes y a otras
instituciones socioeducativas. A su vez, desde el ao 2009 el Plan ha comenzado a
extenderse al Ciclo Bsico de la educacin media (PRESIDENCIA, 2012).
Por ltimo, en materia de polticas pblicas y contenidos, la implementacin de
diversas polticas de inclusin educativa parece ser un indicador de la constatacin por
parte de los gobiernos de Vzquez y Mujica del carcter estructural del fracaso
escolar, particularmente en el ciclo de enseanza media, de la urgencia de reformar un
ciclo incapaz de responder a las nuevas demandas educativas y sociales y del
consenso poltico que en la materia existe hace casi tres dcadas.
Antes de describir brevemente dichos programas, y el marco en el que se
implementaron, definiremos el concepto de inclusin educativa como el proceso de
20

responder a la diversidad de necesidades de los educandos a travs de la

participacin creciente en el aprendizaje, las culturas y las comunidades, y reducir la
exclusin dentro de la educacin y desde ella. Implica cambios y modificaciones en los
contenidos, los enfoques, las estructuras y las estrategias, con una visin comn que
abarca a todos los nios segn su rango de edad y una conviccin segn la cual es
responsabilidad del sistema regular educar a todos los nios (UNESCO, 2007: 6).
Mientras en sus comienzos el concepto fue asociado a la integracin de los alumnos
con necesidades educativas especiales (discapacidad), su concepcin se ampli, y en
Amrica latina se asocia particularmente a la educacin en contextos de vulnerabilidad
socioeconmica y exclusin social (Mancebo, 2010).
En este sentido se implementaron diversos programas de inclusin educativa,
focalizados en el quintil de menores ingresos que tenan como objetivo primordial
reintegrar a los nios, nias y adolescentes, particularmente a estos ltimos, en el
sistema educativo formal. Dichos programas fueron integrados en el rea educativa
del Plan de Equidad, que, componiendo una suerte de malla de contencin para los
estudiantes, deban reintegrarlos a la poltica educativa de corte universal que los
haba expulsado en primera instancia. Es menester sealar que los mismos, a pesar
de las similitudes que presentan en sus objetivos generales, se encuentran radicados
en diversos organismos pblicos, se implementan a travs de distintas modalidades de
gestin y, en muchos casos, presentan una escasa articulacin entre ellos. Ello
responde particularmente al sistema institucional uruguayo fragmentado y complejo,
en el que estar puesto el foco de atencin en esa investigacin (Prez, 2011).
Diversos programas fueron implementados a lo largo del gobierno de Vzquez, entre
ellos podemos nombrar el Programa de Maestros Comunitarios (PMC), implementado
por el Consejo de Educacin Primaria ANEP, que trabaja el fracaso escolar en
escuelas de contexto crtico. En el rea de la educacin media se encuentra el
Programa Impulso a la Universalizacin del Ciclo Bsico (PIU), dependiente del
Consejo de Educacin Secundaria ANEP (CES), que constituye el programa de
inclusin educativa de mayor masividad en su cobertura al ser aplicado en 74 liceos
especficamente seleccionados en funcin a sus tasas de fracaso escolar. Por otro
lado se encuentra el Programa de Aulas Comunitarias (PAC) implementado por el
CES que procura el reingreso al ciclo educativo medio trabajando en centros externos
al liceo, conjugando la educacin formal y la no formal. Y tambin el programa de
Formacin Profesional de Base, que funciona en escuelas tcnicas dependientes del
Consejo de Educacin Tcnico Profesional (CETP) y se dirige a adolescentes mayores
de 15 aos. Como sealbamos, otros programas como el Programa Nacional de
Educacin y Trabajo CECAP, dependiente del Ministerio de Educacin y Cultura o el
21

programa reas Pedaggicas dependiente del Instituto del Nio y Adolescente del
Uruguay (INAU) conviven de manera externa a la ANEP con los anteriores programas
(Prez, 2011).
Sumados a los anteriores, nuevos programas como Compromiso Educativo, Centros +
o el programa Trnsito Educativo, se agregan a los anteriores durante el gobierno de
Mujica, funcionando de manera interinstitucional, entre la ANEP y diversos institutos
del Ministerio de Desarrollo Social (INJU, INFAMILIA), y procurando objetivos
especficos complementarios como la instauracin de tutoras y becas econmicas
para el primero, la apertura de determinados centros educativos en los horarios
extracurriculares para el segundo o el acompaamiento y fortalecimiento del trnsito
entre las escuelas y los centros de educacin media, sean secundarias o escuelas
tcnicas. Todos ellos, sumados a otros de menor cobertura, se complementan a veces
y se solapan otras veces, coordinan o compiten entre ellos, en busca de la misma
finalidad. Cabe preguntarse si una ingeniera institucional tan compleja puede por s
sola resolver problemas que parecen ser estructurales de un sistema educativo que
requiere una revisin (Prez, J. 2011).

II. 4. La Ley n18.437: el derecho a la educacin y la ampliacin de la

obligatoriedad de la enseanza media
Como ltima medida a destacar, se torna imprescindible hablar de la nueva Ley de
Educacin n18.437, promulgada el 12 de diciembre de 2008. El proceso de creacin
de esa ley fue innovador dado el alto grado de participacin de numerosos actores,
como organizaciones de la sociedad civil o sindicatos, a travs de la convocacin del
Debate Educativo y a la posterior convocacin de un Congreso Nacional de
Educacin, en oposicin al modelo verticalista de tipo top-down que haba
caracterizado a la reforma de 1996. El Debate fue organizado por una Comisin
Organizadora del Debate educativo (CODE) integrada por 22 miembros de diversas
instituciones y fue realizado a lo largo del ao 2006 a travs de 620 asambleas
territoriales y 24 encuentros sectoriales, participaron aproximadamente 20.000
personas. Este proceso finaliz con la realizacin de dicho Congreso, en el cual un
53% de los delegados pertenecan a Asambleas Tcnico Docentes 11 y gremios

11

Las Asambleas de Docentes fueron establecidas en el Artculo 19 numeral 9 de la Ley No.

15.739. Son rganos deliberantes con facultades de iniciativa y funciones consultivas en los
problemas tcnico-pedaggicos de la rama respectiva y en temas de educacin general.
Funcionan por establecimientos de enseanza as como en asambleas nacionales de docentes
de cada Consejo de Educacin.

22

docentes, un 25% a gremios estudiantiles, y el resto a instituciones privadas de

enseanza, gremios no docentes y cooperativas y miembros de la Universidad de la
Repblica (Bentancur y Mancebo, 2010).
Se decidi que dicho Congreso tendra un carcter resolutivo, pero a su vez dichas
resoluciones operaran como recomendaciones para los organismos rectores de la
educacin. Ello generara rispideces que luego se mantendran constantes a lo largo
de todo el proceso de elaboracin de la ley. Por un lado, los partidos polticos de la
oposicin no compartan el carcter resolutivo del Congreso, por el otro, los gremios
docentes se opondran a que dichas resoluciones tuvieran un carcter exclusivo de
recomendar y no fueran vinculantes. As, en un nuevo intento de la poltica uruguaya
de generar consensos entre el mayor nmero de actores posible, se terminaron
generando conflictos particulares alrededor de los conceptos de participacin,
cogobierno y autonoma que reivindicaban los gremios en el Congreso, pretendiendo
que los organismos de educacin primaria y media fueran regidos, al igual que la
Universidad de la Repblica, por votaciones entre los diferentes rdenes educativos y
no designados por el Poder Ejecutivo 12. As, la Ley no recogi propuestas como estas,
distancindose de las posturas gremiales, pero tampoco se bas en consensos
poltico-partidarios. De hecho, los partidos de la oposicin se distanciaron al establecer
dicha normativa que una parte de los miembros de los organismos rectores en materia
educativa seran elegidos por los docentes. En la procura de acuerdos, la ley termin
siendo votada solamente por la bancada de gobierno, que posea la mayora de los
votos en ambas Cmaras, y siendo vista con cierto recelo por los colectivos docentes,
que no vieron plasmadas todas las resoluciones del Congreso Educativo en la nueva
norma (Bentancur y Mancebo, 2010).
Ms adelante, en el segundo captulo, nos detendremos especficamente en los
aspectos institucionales de la ley, que rigen el gobierno actual del sistema educativo,
de particular inters para esta investigacin. No obstante, a continuacin nos
centraremos en los aspectos tericos y doctrin arios de la misma. A este respecto,
resulta pertinente referirse a dos cuestiones fundamentales de la nueva normativa. Por
un lado, por primera vez la educacin es declarada como un derecho humano. Ello
implica considerar a la misma como inherentemente buena, y no como un mero medio
para alcanzar otros fines, ya sean estos el desarrollo econmico, la formacin de
Extrado: http://www.cfe.edu.uy/index.php?option=com_content&view=article&id=94&Itemid=66.
Consulta realizada el 11/11/2012.
12
En el Congreso se defini la autonoma de gobierno como ... la consagracin del cogobierno
por parte de todos los actores involucrados, definiendo las polticas educativas con
independencia del gobierno del momento, a travs de mecanismos democrticos de
participacin. Por tanto para garantizar la autonoma, las autoridades deben ser electivas,
rechazando su designacin por el Poder Ejecutivo (CODE 2007: 199).

23

ciudadana, la construccin de una nacionalidad o la formacin de mano de obra

calificada, entre otros. A su vez, considerarla como un derecho humano implica
procurar su cumplimiento en trminos operativos y no simplemente realizar una
declaracin superflua. Por el otro, la obligatoriedad educativa, concepto netamente
anterior a la educacin como un derecho humano, es extendida en esta normativa de
9 a 14 aos, lo cual implica una importantsima innovacin, as como un gran desafo.
A continuacin ahondaremos en ambos conceptos, el derecho y la obligatoriedad
educativa, relacionndolos con los diversos artculos de la ley 18.437 que se expresan
en este sentido, para luego ahondar, en un prximo apartado, en el diagnstico de la
realidad que atraviesa la educacin media en nuestro pas y lograr entender as los
diversos retos que existentes en el pasaje del dicho al hecho.
En cuanto a garantizar el derecho a la educacin de todos los nios, nias y
adolescentes, este constituye una prioridad a nivel internacional a partir de los aos
90, como se ha reflejado en distintos tratados internacionales 13. Como seala
Tomaevski (2001a), existen dos grandes dimensiones dentro de dicho concepto, que
conllevan obligaciones por parte de los gobiernos nacionales o municipales. Por un
lado, el derecho a la educacin se encuentra asociado a los derechos civiles y
polticos, y refiere al respeto de la libertad en el terreno educativo, aludiendo a la
libertad en la asuncin negativa del trmino. Desde esta concepcin, no solamente los
Estados deben permitir el establecimiento de diversos actores educativos no estatales,
como podramos pensar en los colegios religiosos, sino que adems se debe proteger
a las instituciones educativas de los abusos gubernamentales (lo que nos remite, por
ejemplo, a proteger a los docentes de la persecucin ideolgica, como sucedi de
manera masiva durante el perodo de facto 1973 - 1985).
En un segundo aspecto, el derecho a la educacin tambin es concebido como un
derecho social, econmico y cultural, un derecho per se que implica la necesidad de
que los gobiernos establezcan instituciones educativas, o las financien y regulen, para
que todos los nios, nias y adolescentes tengan derecho al acceso educativo. A su
vez, a diferencia de otros derechos, el derecho a la educacin puede ser visto como
una puerta de entrada al ejercicio de otros derechos, al operar como multiplicador de
derechos, permitindole a quienes accedan al mismo la insercin en el futuro en el
mundo laboral, en la seguridad social y en la propia representacin poltica, en
democracias donde el derecho a la informacin se torna indispensable para ejercer
una ciudadana plena.

13

Ver la Convencin de los Derechos del Nio, de 1989, la Carta Social Europea de 1996, la
Conferencia de Jomtien en 1990, la conferencia de Dakar en el 2000 y los Objetivos de
Desarrollo del Milenio en el mismo ao.

24

Por primera vez en la historia de nuestro pas, la nueva Ley de Educacin se afirma en
esta concepcin del derecho a la educacin, definiendo en el primer captulo a la
educacin como un derecho fundamental e implicando una clara ruptura con respecto
a las normativas anteriores, ruptura que se produce en un sistema educativo
caracterizado, por el contrario, por las continuidades:
Artculo 1. (De la educacin como derecho humano fundamental).- Declrase de inters
general la promocin del goce y el efectivo ejercicio del derecho a la educacin, como un
derecho humano fundamental. El Estado garantizar y promover una educacin de
calidad para todos sus habitantes, a lo largo de toda la vida, facilitando la continuidad
educativa.

A su vez, los derechos humanos son concebidos, tambin de manera innovadora, en

esta nueva normativa, como marco de referencia para el derecho a la educacin,
plantendose paralelamente de manera transversal a todo el sistema educativo:
Artculo 4. (De los derechos humanos como referencia del ejercicio del derecho a la
educacin).- La educacin tendr a los derechos humanos consagrados en la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos, en la Constitucin de la Repblica y en
el conjunto de los instrumentos internacionales ratificados por nuestro pas, como
elementos esenciales incorporados en todo momento y oportunidad a las propuestas,
programas y acciones educativas, constituyndose en un marco de referencia
fundamental para la educacin en general y en particular para los educadores en
cualquiera de las modalidades de su actuacin profesional.

Incluso, como seala el artculo 40, la educacin en derechos humanos es

considerada explcitamente como la primera lnea transversal al sistema educativo, y
es definida como:
La educacin en derechos humanos tendr como propsito que los educandos,
sirvindose de conocimientos bsicos de los cuerpos normativos, desarrollen las
actitudes e incorporen los principios referidos a los derechos humanos fundamentales.
Se considerar la educacin en derechos humanos como un derecho en s misma, un
componente inseparable del derecho a la educacin y una condicin necesaria para el
ejercicio de todos los derechos humanos.

Tomaevski (2001a) seala que existen ciertas obligaciones que los gobiernos deben
cumplir para respetar el derecho a la educacin, las denominadas 4 A: asequibilidad,
acceso, aceptabilidad y adaptabilidad. Al respecto, al analizar los aspectos doctrinarios
de la Ley 18.437, consideramos que, al menos en el marco de lo normativo, de lo
terico, la ley respetara estas cuatro dimensiones que hacen al derecho educativo.
Si consideramos que la asequibilidad implica que el Estado debe asegurar que se
encuentren escuelas disponibles para todos los nios, nias y adolescentes, y que los

25

docentes deban estar preparados para ejercer dicha tarea, es plausible afirmar que los
artculos citados a continuacin se adecan a dicha concepcin de asequibilidad. De
hecho, el artculo 1 cumple con la misma al alegar que El Estado garantizar una
educacin para todos sus habitantes. Asimismo, la universalidad proclamada en el
artculo 6 reafirma que todos los nios, nias y adolescentes son titulares de dicho
derecho, idea reforzada por los artculos 19 y el primer numeral del artculo 75 que
sostiene que deben existir centros disponibles para todos los potenciales educandos:
Artculo 6. (De la universalidad).- Todos los habitantes de la Repblica son titulares del
derecho a la educacin, sin distincin alguna. El cuidado y educacin de los hijos e hijas
para que stos alcancen su plena capacidad corporal, intelectual y social, es un deber y
un derecho de los padres.
Artculo 19 (De los recursos).- El Estado proveer los recursos necesarios para asegurar
el derecho a la educacin y el cumplimiento de lo establecido en la presente ley.
Artculo 75. (De los derechos y deberes de las madres, los padres o responsables).- Las
madres, los padres o responsables de los educandos tienen derecho a:
A) Que su hijo o representado pueda concurrir y recibir clase regularmente en el centro
educativo que le corresponda y as poder cumplir con la obligatoriedad establecida en la
presente ley.

Por su parte, el numeral B y C del artculo 69 de la presente ley, alude justamente a la

necesaria preparacin de los docentes para ejercer dicha tarea al sealar que Los
maestros de Educacin Inicial y Primaria y los profesores de Educacin Media Bsica
debern poseer el respectivo ttulo habilitante. Y que El sistema de concurso ser de
precepto para ocupar en efectividad cualquier cargo docente, as como ser obligatorio
para el ingreso y ascenso del personal administrativo.
Al considerar la segunda dimensin que compone al derecho en cuestin, la
accesibilidad, los gobiernos deben asegurar el acceso a la educacin obligatoria, la
misma debe ser obligatoria y gratuita. En este aspecto, tambin ha de ser considerado
el problema de la discriminacin, donde el Estado debe asegurarse que todos los
estudiantes tengan el derecho al mismo acceso. Al respecto la ley establece la
gratuidad en el artculo 16:
Artculo 16. (De la gratuidad).- El principio de gratuidad asegurar el cumplimiento
efectivo del derecho a la educacin y la universalizacin del acceso y permanencia de
las personas en el sistema educativo.

Y pone el nfasis de la no discriminacin en el artculo 2, enfatizando en el artculo 18

que se promover la igualdad de oportunidades y se combatirn desde la propia
enseanza los estereotipos discriminatorios:

26

Artculo 2. (De la educacin como bien pblico).- Reconcese el goce y el ejercicio del
derecho a la educacin, como un bien pblico y social que tiene como fin el pleno
desarrollo fsico, psquico, tico, intelectual y social de todas las personas sin
discriminacin alguna.
Artculo 18. (De la igualdad de oportunidades o equidad).- El Estado brindar los apoyos
especficos necesarios a aquellas personas y sectores en especial situacin de
vulnerabilidad, y actuar de forma de incluir a las personas y sectores discriminados
cultural, econmica o socialmente, a los efectos de que alcancen una real igualdad de
oportunidades para el acceso, la permanencia y el logro de los aprendizajes.
Asimismo, estimular la transformacin de los estereotipos discriminatorios por motivos
de edad, gnero, raza, etnia u orientacin sexual ().
El Estado asegurar a los educandos que cursen la enseanza pblica obligatoria, el
acceso a las tecnologas de la informacin y la comunicacin.

En cuanto a la aceptabilidad, los Estados son los responsables de que todas las
escuelas cumplan con los estndares mnimos de calidad educativa, de salud y de
seguridad. Como lo seala el trmino, los Estados deben cumplir los mnimos
requisitos de aceptabilidad. Al respecto, el artculo 10 y el primer apartado del 72
aluden a los estndares de calidad y la seguridad mnimas que debe establecer el
Estado:
Artculo 10. (De la libertad de enseanza).- La libertad de enseanza estar garantizada
en todo el territorio nacional y tal como lo establece el artculo 68 de la Constitucin de la
Repblica, la intervencin del Estado ser "al solo objeto de mantener la higiene, la
moralidad, la seguridad y el orden pblicos". Asimismo, promover la calidad y
pertinencia de las propuestas educativas.
Artculo 72. (De los derechos de los educandos).- Los educandos de cualquier centro
educativo tendrn derecho a:
A) Recibir una educacin de calidad y acceder a todas las fuentes de informacin y
cultura, segn lo establecido por la presente ley.

Por ltimo, el cuarto principio desarrollado por Tomaevski (2001a) es la adaptabilidad,

que sostiene que los intereses de los nios, nias y adolescentes deben ser
respetados en las escuelas que, por su parte, deben adaptarse a los estudiantes y no
a la inversa. El problema de la adaptabilidad suele presentarse en situaciones
particulares como la enseanza a nios, nias y adolescentes con alguna
discapacidad o que se encuentren privados de libertad. Nuevamente en este punto, la
ley alude en el artculo 5 a la centralidad del sujeto en la educacin:

27

Artculo 5. (Del sujeto de la educacin).- Los titulares del goce y efectivo ejercicio del
derecho a la educacin, son los educandos. Los educadores como agentes de la
educacin deben formular sus objetivos y propuestas, y organizar los contenidos en
funcin de los educandos, de cualquier edad.

Y contempla a su vez diversas situaciones particulares que pueden atravesar los

estudiantes, previendo una futura adaptabilidad del sistema frente a dichos casos. La
inclusin educativa, anteriormente desarrollada en el apartado anterior de este
captulo, aparece desarrollada de manera especfica:
Artculo 8. (De la diversidad e inclusin educativa).- El Estado asegurar los derechos
de aquellos colectivos minoritarios o en especial situacin de vulnerabilidad, con el fin de
asegurar la igualdad de oportunidades en el pleno ejercicio del derecho a la educacin y
su efectiva inclusin social.
Para el efectivo cumplimiento del derecho a la educacin, las propuestas educativas
respetarn las capacidades diferentes y las caractersticas individuales de los
educandos, de forma de alcanzar el pleno desarrollo de sus potencialidades.
Artculo 72. (De los derechos de los educandos).- Los educandos de cualquier centro
educativo tendrn derecho a () Recibir los apoyos educativos especficos y necesarios
en caso de discapacidad o enfermedad que afecte su proceso de aprendizaje.
Artculo 74. (De las alumnas en estado de gravidez).- Las alumnas en estado de gravidez
tendrn derecho a continuar con sus estudios, en particular el de acceder y permanecer
en el centro educativo, a recibir apoyo educativo especfico y justificar las inasistencias
pre y post parto, las cuales no podrn ser causal de prdida del curso o ao lectivo.

Como sealbamos al comienzo de este anlisis, el derecho a la educacin se

compone de una arista relativa al derecho per se, enmarcado como un derecho
econmico, social y cultural, y de otra vinculada a los derechos civiles y polticos.
Mientras esta ley defiende los derechos del primer tipo innovando con respecto a sus
predecesoras, la defensa de los segundos contina vigente, estableciendo una
continuidad con respecto a la Ley n15.739 de 1985. Dicha Ley, denominada de
Emergencia por aprobarse a la salida de la dictadura militar y mantenerse vigente,
paradjicamente, hasta el 2008, haca fuertes nfasis en la defensa de los derechos
denominados de primera generacin. 14 La nueva Ley vuelve a defender estos
conceptos propios de una libertad negativa de enseanza, de ctedra y de laicidad:

14

Ver artculos primero, segundo, tercero y cuarto de la Ley n 15.739:

Art. 1 La enseanza-aprendizaje se realizar sin imposiciones ni restricciones que atenten
contra la libertad de acceso a todas las fuentes de la cultura. Cada docente ejercer sus
funciones dentro de la orientacin general fijada en los planes de estudio y cumpliendo con el
programa respectivo, sin perjuicio de la libertad de ctedra en los niveles correspondientes.

28

Artculo 10. (De la libertad de enseanza).- La libertad de enseanza estar garantizada

en todo el territorio nacional y tal como lo establece el artculo 68 de la Constitucin de la
Repblica, la intervencin del Estado ser "al solo objeto de mantener la higiene, la
moralidad, la seguridad y el orden pblicos". Asimismo, promover la calidad y
pertinencia de las propuestas educativas.
Artculo 11. (De la libertad de ctedra).- El docente, en su condicin de profesional, es
libre de planificar sus cursos realizando una seleccin responsable, crtica y
fundamentada de los temas y las actividades educativas, respetando los objetivos y
contenidos de los planes y programas de estudio. Asimismo, los educandos tienen la
libertad y el derecho a acceder a todas las fuentes de informacin y de cultura, y el
docente el deber de ponerlas a su alcance.
Artculo 17 (De la laicidad).- El principio de laicidad asegurar el tratamiento integral y
crtico de todos los temas en el mbito de la educacin pblica, mediante el libre acceso
a las fuentes de informacin y conocimiento que posibilite una toma de posicin
consciente de quien se educa. Se garantizar la pluralidad de opiniones y la
confrontacin racional y democrtica de saberes y creencias.

El segundo aspecto a destacar en la nueva Ley General de Educacin refiere a la

innovacin que se pauta al extender la obligatoriedad educativa a 14 aos de
escolaridad formal, desde los 4 hasta los 18 aos, a travs de dos aos de educacin
inicial, seis aos de educacin primaria y seis aos de educacin media, bsica y
superior. As lo estable ce el artculo 7:
Art. 7 (De la obligatoriedad).- Es obligatoria la educacin inicial para los nios y nias de
cuatro y cinco aos de edad, la educacin primaria y la educacin media bsica y
superior. A tales efectos, se asegurar la extensin del tiempo pedaggico y la actividad
curricular a los alumnos de educacin primaria y media bsica.
Los padres, madres, o responsables legales de nios, nias y adolescentes, tienen la
obligacin de inscribirlos en un centro de enseanza y observar su asistencia y
aprendizaje.

Dicha obligatoriedad se extiende a todos los adolescentes, incluyendo a los jvenes

del medio rural, especficamente contemplados en el artculo 34, y a las personas
jvenes y adultas que no hubieran finalizado el ciclo obligatorio, como seala el
artculo 35:
Art. 2 Se garantizar plenamente la independencia de la conciencia moral y cvica del
educando. La funcin docente obliga a la exposicin ntegra, imparcial y crtica de las diversas
posiciones o tendencias que presente el estudio y la enseanza de la asignatura respectiva.
Art. 3 Ningn funcionario podr hacer proselitismo de cualquier especie en el ejercicio de su
funcin o en ocasin de la misma, ni permitir que el nombre o los bienes del Ente sean
utilizados con tal fin.
Art. 4 Ningn funcionario ser afectado en sus derechos en funcin de sus ideas. Los
pronunciamientos oficiales de los rganos directivos o consultivos no obstan al derecho de
peticin ni al ejercicio de la libertad de pensamiento de funcionarios y educandos.

29

Art. 34. (De la educacin formal en el medio rural).- La educacin formal en el medio
rural tendr por objetivo asegurar, como mnimo, la educacin obligatoria de las
personas, teniendo en cuenta las especificidades del medio en que se desarrolla.
Art. 35. (De la educacin formal de personas jvenes y adultas).- La educacin formal
de jvenes y adultos tendr como objetivo asegurar, como mnimo, el cumplimiento de la
educacin obligatoria en las personas mayores de quince aos.

Para cumplir con una meta tan ambiciosa, se prev en el marco de las Disposiciones
Transitorias y Excepcionales, la creacin de un plan de accin que opere en un plazo
estipulado, que permita efectivizar esta obligatoriedad:
C) El Consejo Directivo Central de la Administracin Nacional de Educacin Pblica, a
los efectos de cumplir con la obligatoriedad de la educacin media superior establecida
en el artculo 7 de la presente ley, propondr a la Comisin Coordinadora del Sistema
Nacional de Educacin Pblica, un plan especficamente elaborado para tal fin. El
mismo, luego de ser aprobado por esta Comisin ser elevado al Poder Legislativo,
antes del 30 de agosto de 2010.

En Uruguay la obligatoriedad educativa data de finales del siglo XIX, cuando la

reforma llevada a cabo por Jos Pedro Varela la contempl entre sus tres principios
rectores: gratuidad, obligatoriedad y laicidad. As, el decreto-Ley de Educacin Comn
promulgado el 24 de agosto de 1877 estableca que En las ciudades, villas, pueblos y
distritos rurales donde existan escuelas, en relacin a las necesidades de la poblacin
es obligatoria la enseanza 15. Dicha obligatoriedad no responda a la voluntad de
respetar un derecho, sino a diferentes necesidades propias del pas, como pueden ser
la instauracin del sistema capitalista y la creacin y consolidacin de un Estado
Nacin. As, por un lado, como seala Tomaevski (2001b), la misma responda a
intereses econmicos, dada la necesidad de una naciente economa industrial de una
masa productiva alfabetizada que pudiera auto sustentarse al llegar a la adultez. Pero
adems, como bien sostienen Rodrguez y Boli (1999), la obligatoriedad educativa era
necesaria para conformar una poltica nacional unificada y conformar y reforzar la
creacin del Estado Nacin moderno: Transformar las masas en ciudadanos
nacionales se convirti en un rasgo distintivo del proceso de construccin de la nacin
orquestado por el Estado; utilizar la escolarizacin total auspiciada por el Estado para
lograr este fin poltico se convirti en un modus operandi automticamente aceptado
(Ramrez y Boli, 1982).
Mientras que en esta fecha no se especifican los aos de escolaridad ni el ciclo
educativo obligatorio, en la Constitucin de la Repblica del 19 de abril de 1934 ya se
establece, en el artculo 61, que Es obligatoria la enseanza primaria. El Estado
15

Ver Decreto-Ley de 1877, art.20

30

dispondr lo necesario para su cumplimiento.

16

Dicha obligatoriedad se extiende a

nueve aos en la Constitucin de 1967, que en el artculo 70 seala Son obligatorias

la

enseanza

primaria

la

enseanza

media,

agraria

industrial.

El Estado propender al desarrollo de la investigacin cientfica y de la enseanza

tcnica. La ley proveer lo necesario para la efectividad de estas disposiciones.
Por su parte, mientras que la obligatoriedad se vuelve a sealar en la ley 14.101 17,
promulgada en el marco del gobierno del entonces Presidente de la Repblica Juan
Mara Bordaberry, el 3 de enero de 1973, meses previos al golpe de Estado, la Ley de
Emergencia Educativa de mediados de los aos ochenta apenas la menciona. Ello tal
vez se debiera por encontrarse la obligatoriedad plasmada en la Constitucin de la
Repblica, por el carcter provisorio de la normativa o por no ser la prioridad en un
momento donde la reinstauracin de las mnimas libertades individuales y la restitucin
de los cargos protagonizaban la coyuntura poltica. De hecho, la misma es
simplemente mencionada en el apartado 2 del artculo 6 sin especificidad alguna,
donde se postula entre sus cometidos Afirmar en forma integral los principios de
laicidad, gratuidad y obligatoriedad de la enseanza 18.
Lo anterior explica la importancia de la extensin de la obligatoriedad de 9 a 14 aos,
subrayando la ruptura que se realiza con relacin a las leyes pasadas. No obstante
ello, como se ver en el apartado a continuacin, Uruguay no ha logrado siquiera una
cobertura total de estudiantes en el Ciclo Bsico de Educacin Media, obligatorio,
como constatamos, desde la Constitucin de 1967. En la actualidad, apenas siete de
cada diez adolescentes uruguayos logran finalizar la primer parte del segundo ciclo de
enseanza.

II. 5. Diagnstico educativo actual: el fracaso de la educacin media

A comienzos de siglo pasado Uruguay era pionero en materia educativa, teniendo
tasas de alfabetismo o de cobertura en educacin primaria incluso comparables a las
de los pases de la OCDE (De Armas, 2010). Estas cifras acompaaban el crecimiento
econmico que el pas atravesaba en la primera mitad del siglo XX, y que comenz a
agotarse a partir de la dcada del 60, como se seal previamente. Pasada la mitad

16

Ver Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay de 1934.

17

Ver Art. 5 de la ley 14.101 de 1973: La educacin ser obligatoria comn y general, en el
primer nivel para la Escolar o Primaria y en el segundo nivel hasta tres aos mnimos de la
Educacin Secundaria Bsica.
18

Ver Ley de Emergencia para la Enseanza de 1985 n15.739

31

de esta dcada, los fuertes avances constantes en materia educativa comenzaron a

disminuir. Mientras que la universalidad de la educacin primaria ya se haba
alcanzado, la inversin pblica en educacin media se estanc, al decir de De Armas
(2010: 24), entre 1912 y 2008: mientras el peso poblacional de la matrcula pblica de
educacin secundaria se multiplic por 33 (de 0,2 % a 6,8 %), el nmero de liceos
oficiales lo hizo por 22 y la inversin estatal destinada al subsistema, medida como
porcentaje del PIB, por 11 (de 0,09 % a 1,08 %). A este respecto, desde la
emergencia del perodo de facto, los niveles de cobertura en este ciclo eran netamente
inferiores con respecto a la cobertura en otros subsistemas como primaria, y tambin
en relacin a los pases de la regin con similar desarrollo econmico, los pases del
Cono Sur (ANEP, 2005). Esta tendencia, como se puede observar en el grfico 2, no
ha variado desde la fecha al ao 2006, como lo atestiguan los niveles de egreso del
ciclo bsico y superior de enseanza media de Uruguay en comparacin a los pases
de Amrica Latina con un desarrollo alto, asimilables al desarrollo socioeconmico del
pas en el sentido ms amplio del trmino (ver grfico 2).
Grfico 2. Egreso de la educacin media bsica y superior en pases
seleccionados de Amrica Latina y del Caribe de desarrollo humano alto .
Alrededor de 1990 y 2006. En porcentajes
100

96

90
80

80
75

73

73

73

70

72
65

60
51

69

71

69

68

68
60

56

55

59

48

50
41

43

39

40
30
20

Chile (90- Mxico (96- Brasil (90- Panam (91- Per (972006)
2006)
2006)
2006)
2003)
Media Bsica alrededor de 1990
Media Superior alrededor de 1990

Argentina
(GBA) (972006)

Uruguay Venezuela Ecuador (90- Colombia

(urb) (90- (90-2006)
2006)
(91-2005)
2005)
Media Bsica alrededor de 2006
Media Superior alrededor de 2006

Fuente: Extrado de CEPAL (2008: 130) y De Armas (2010: 19-20)

Mientras que la culminacin de la educacin primaria se mantuvo estable alrededor del

96% entre 1990 y 2006; entre los jvenes de entre 15 y 19 aos, en la educacin
media, bsica y superior, los avances fueron mnimos (De Armas, 2010). En este
sentido, en el nivel primario el pas se sita apenas detrs de Chile, con un 99% de
egreso, y Argentina, con un 98%, en el ao 2005, pero baja al sptimo puesto con
32

Costa Rica
(90-2005)

respecto al egreso en educacin media bsica (71%) y desciende, como seala el

grfico 2, al ltimo puesto entre los pas de la regin seleccionados, alcanzando
apenas un 39% del egreso de la educacin media superior entre los jvenes de 20 a
24 aos (De Armas, 2010).
Estos

resultados

en

materia

de

cobertura

resultan

muy

desalentadores,

particularmente al observar los avances que entre dichos aos han realizado pases
que, presentando cifras de egreso mucho ms bajas en ambos ciclos hace dos
dcadas, haban superado ampliamente las cifras nacionales en el ao 2006. Tal es el
caso de Brasil que, superando apenas el 40% de egreso del ciclo bsico en 1990,
alcanzaba un 73% de egreso en el 2006, o de Colombia que, partiendo de una
situacin similar a la brasilera tena un 73% de egreso en el 2006. A su vez Chile
alcanz un egreso del 96% de sus jvenes en este ciclo para esta fecha. En el ciclo
secundario superior, los resultados son an ms alarmantes y Uruguay es superado
por todos los pases seleccionados, incluidos algunos que se encontraban en
situaciones netamente ms desfavorables en materia educativa como Mxico, Brasil o
Per, y la cifra de egreso es duplicada por Chile (ver grfico 2).
Al analizar particularmente las brechas sociales existentes entre los jvenes de
menores y mayores ingresos que culminan dicho ciclo de educacin superior, la cifra
nacional es an ms preocupante, ya que no solamente los jvenes uruguayos son los
que menos finalizan el ciclo, sino que adems la diferencia entre aquellos en situacin
de pobreza y el resto de la poblacin es mayor. En este sentido, entre los jvenes
pobres uruguayos, solamente el 6,35% logran finalizarlos, mientras que esta cifra se
remonta a un 23,73% en Brasil, un 42,13% en Argentina y un 59,99% en Chile (ver
grfico 3).

33

Grfico 3. Culminacin de ciclos educativos segn condicin de pobreza en

Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. Ao 2006/2007. Jvenes de 20 a 24 aos que
terminaron Media Superior. En porcentajes.
90
80
70

85,18
68,37

63

60
50

81,85

79,41

59,99

52,29
42,13

40

36,41

31,77

30

23,73

20
6,35

10
0

Argentina

Brasil

Chile
Total

Uruguay
Pobres

No pobres

Fuente: CEPAL y UNICEF a partir de procesamientos de micro datos de las

Encuestas de los pases. Extrado de De Armas (2010).
Los ltimos resultados extrados por la prueba estandarizada PISA en el ao 2009 no
son ms alentadores al respecto, reflejando brechas similares entre los resultados
obtenidos, en funcin a la pertenencia al quintil de la poblacin. A pesar de que los
puntajes obtenidos por los y las 5900 estudiantes de 15 aos seleccionados alcanzan,
en promedio, el segundo lugar despus de Chile, entre los ocho participantes de
Latinoamrica en materia de calidad educativa (PISA, 2009), estos resultados,
relativamente satisfactorios en relacin a la regin, se relativizan cuando se constata
que un importante porcentaje de los y las estudiantes ya haba abandonado la
educacin formal a los 15 aos, en el momento de la prueba. La fuerte correlacin
existente entre aquellos estudiantes que se desvinculan del sistema y su bajo
rendimiento educativo genera un impacto positivo en los resultados globales que es
necesario relativizar a la hora del anlisis (Cardozo, 2008).
Asimismo, el mayor problema que las diversas ediciones de la prueba PISA han
sealado desde el ao 2003 es la fuerte dispersin de los puntajes del alumnado. De
hecho, Uruguay estuvo entre los pases ms desiguales, con resultados muy
heterogneos no solamente en relacin a los pases de la OCDE, sino tambin frente
al resto de los pases de Amrica Latina que participaron en la evaluacin. El cuadro 2
refleja claramente este problema al expresar la varianza de los resultados en Lectura
en funcin del contexto socioeconmico de los estudiantes. Como se puede observar,
los resultados de los adolescentes uruguayos varan en un 20,7% en funcin a su
contexto, cifra superada solamente por un pas como Per, que siempre ha tenido

34

bajos niveles de bienestar y niveles de desigualdad social ampliamente superiores a

los de la sociedad uruguaya. Contrariamente a lo que se podra suponer, pases con
fuertes fracturas sociales como Brasil y Mxico han logrado paliar mucho mejor las
desigualdades en los resultados educativos, con valores de varianza del 13% y 14,5%
respectivamente.
Cuadro 2. Porcentaje de la varianza de los resultados en Lectura explicada por el
contexto socioeconmico
Pas

% Varianza

OCDE

14,0

Argentina

19.6

Brasil

13,0

Chile

18.7

Colombia

16.6

Mxico

14.5

Per

27.4

Uruguay

20.7

Fuente: Resultados PISA 2009. Elaboracin propia.

Si se asume como lo hacen numerosos estudios al respecto que el contexto
econmico, social y cultural de las familias de origen de los estudiantes influye
directamente en su desempeo educativo, el impacto de dichos factores en el Uruguay
no debera ser mayor que en el resto de la regin, particularmente en relacin a pases
que presentan grados de desigualdad social ampliamente superiores al uruguayo,
como Mxico, Brasil o Chile (BM, 2012) 19. No obstante, como se pudo constatar, los
niveles de desigualdad en materia educativa, particularmente en la escuela media, son
sumamente elevados en relacin al grado de desarrollo econmico y a la estructura
social que presenta el pas. Ello manifiesta la dbil capacidad del sistema educativo
uruguayo para mitigar el impacto del contexto sociocultural y familiar de los y las
estudiantes, y de fomentar la inclusin a la interna del sistema y la equidad entre los
aprendizajes (Cardozo, 2008).
Asimismo, los avances que se han realizado desde el ao 2005 en materia social y
econmica, como el crecimiento del PBI, la importante disminucin de la pobreza e
indigencia, la disminucin del desempleo, las reformas tributarias y de la salud, el Plan
de Emergencia, el Plan de Equidad, el Ingreso Ciudadano y las nuevas polticas de
inclusin educativa, entre otros, deberan haberse reflejado en los logros educativos
19

Ver http: //datos.bancomundial.org/indicador/SI.POV.GINI. Ingresado 2 de agosto de 2012.

35

de los estudiantes, o, aunque fuera an muy temprano para ello, deberan generar
algn tipo de influencia positiva al respecto. Observando los ltimos datos relevados
por la ANEP, se constata que en la actualidad existen 345.985 estudiantes
matriculados en la educacin media, secundaria y tcnica, pblica y privada, en la
totalidad del pas, urbano y rural. 20 Contrariamente a lo sucedido desde la salida de la
dictadura militar hasta el ao 2003, en el cual esta matrcula creci de manera
constante, alcanzando 347.150 estudiantes, a partir del ao 2004 dicha cifra comenz
a disminuir, comenzando levemente a elevarse en el ao 2008, pero sin alcanzar las
cifras del ao 2003. Dicho descenso podra por un lado sugerir un traslado de los
adolescentes del mundo educativo al mundo del trabajo, dada la reactivacin
econmica posterior a la crisis y el aumento de las tasas de empleo. Sin duda ello
influy. No obstante, como seala Cardozo (2008), este hecho solo explicara parte del
fenmeno ya que el porcentaje del nmero de adolescentes que no estudian ni
trabajan tambin ha aumentado desde el ao 2004, alcanzando el 17,9% entre los
adolescentes de 15 y 18 aos (INJU, 2010).
A su vez, al observar las tasas brutas y netas de asistencia en la enseanza media 21,
en el primer y segundo ciclo, se observa a modo general un aumento constante hasta
el ao 2004, que recae hacia los aos 2007 y 2008, aumenta en el 2009 y vuelve a
disminuir, levemente, hacia el ao 2010. Sin embargo, lo ms interesante que se
refleja en el grfico 4 es la constante brecha entre ambas. Dicha brecha refleja la
poblacin extra edad que contina asistiendo al ciclo educativo en cuestin, dando
cuenta por lo tanto del enorme rezago educativo existente, y la gran dificultad de
transitar el ciclo en el tiempo estipulado (6 aos).

20

Datos extrados del Monitor Educativo de ANEP. Ao 2011.

Tasas de asistencia: se calculan como el nmero de alumnos que asiste a un determinado
nivel de enseanza, expresado en porcentaje de la poblacin del grupo en edad oficial de
cursar ese nivel. En este caso se distingue entre la tasa neta de asistencia (TNA) que
considera nicamente a los alumnos que tienen la edad terica del nivel al que asisten y la
tasa bruta de asistencia (TBA) que considera a todos los alumnos que asisten a un nivel
independientemente de su edad. En trminos conceptuales, la diferencia entre la tasa de
escolarizacin y las de asistencia radica en que las ltimas son sensibles a los alumnos que
dejaron de asistir durante el ao lectivo. En el marco del Observatorio de la ANEP, todas las
tasas de asistencia se estiman a partir de datos de la Encuesta Continua de Hogares del
Instituto Nacional de Estadstica. En Monitor Educativo de ANEP en http:
//www.anep.edu.uy/observatorio/paginas/definiciones.html
21

36

Grfico 4. Tasa Bruta y Neta de asistencia en enseanza media (12 a 17 aos) en

Uruguay (1991- 2010).
110

105,3
99,8

100
91,2

90

98,2

85,9

93,4
88,6

80

83,7
68,5

70
68,6

60

75,7

76,0

66,1

75,6
71,2

67,6

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
TB Media (12 a 17)

TN Media (12 a 17)

Fuente: Observatorio de la Educacin ANEP (2012b).

Esta gran diferencia entre ambas tasas refleja los fuertes problemas de repeticin que
atraviesa el sistema educativo nacional, particularmente en la educacin media. A este
respecto, numerosos estudios han sealado ya la enorme influencia que posee la
repeticin sobre la desvinculacin al sistema educativo formal, desestimulando a los
nios, nias y adolescentes a continuar estudiando, a travs de la baja de autoestima
y la estigmatizacin. Filgueira, C. (et. al.) lo explicitan claramente: la repeticin incide
de diferentes formas sobre la construccin del sendero hacia el abandono escolar:
afecta la autoestima del nio, lo hace en condiciones de una baja capacidad de
tolerancia a la frustracin tanto del nio como del hogar (pobre), deposita en la familia
y en el nio responsabilidades que corresponden al docente y al sistema escolar,
tiende a estigmatizar al repitente, y lo margina crecientemente hacindolo partcipe de
una exclusin selectiva. En definitiva, y como resultado de un proceso signado por
fracasos y frustraciones reiteradas, se verifica la propensin del repetidor al abandono
temprano de sus estudios (2006: 13,14).
Como seala el Grfico 5, en el Ciclo Bsico de educacin media, en los liceos diurnos
de todo el pas, la repeticin se sita en 32,35% en el ao 2010. No solamente esta
cifra es extremadamente elevada, sino que, como se observa, a excepcin del ao
2006, la misma no ha dejado de crecer desde el ao 2004. Ni la evolucin positiva que
han tenido los indicadores socioeconmicos del pas, ni las polticas de inclusin
educativa implementadas en los dos perodos de gobierno del Frente Amplio han
logrado siquiera frenar el aumento constante de las tasas de repeticin.

37

Grfico 5. Repeticin en Ciclo Bsico y en primer ao en los liceos diurnos de

todo el pas y de Montevideo (2004-2010).
50
45

45,05

43,1
40,4

41,43

40,4

43,07

40
35

36,04

34

31,99

30,72

30
25

28,2

30,39

28,66

33,08

29,78

29,4

34,2

31,56

35,21

32,35

25,87

20
15
2004

2005

2006

2007

Repeticin en el Ciclo Bsico

2008

2009

2010

Repeticin en primer ao en el pas

Repeticin en el primer ao en Montevideo

Fuente: Monitor educativo de ANEP. (2012a)

Al observar lo que sucede en el primer ao de la educacin secundaria, la situacin es
an ms agravante y la repeticin asciende al 35,21% en el 2010. Asimismo, en la
capital del pas (donde en el 2010 asista el 38,7% de los estudiantes de educacin
media) la cifra de repeticin ascenda al 45,05%. Lo anterior implica que
prcticamente, en Montevideo, uno de cada dos adolescentes que cursaron el primer
ao de educacin media no logr aprobar el ao lectivo.
Lo anterior refleja el grave problema existente en el pas en el pasaje de un ciclo
educativo al otro. Como se analizar ms adelante, la fragmentacin institucional
existente dentro de la Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP) 22 dificulta
el pasaje entre los ciclos. En este sentido, Cardozo seala que la abrupta
multiplicacin de asignaturas y docentes en el ciclo bsico de educacin media (2008:
32) dificulta ampliamente la adaptacin de los estudiantes al nuevo rgimen educativo,
agregando que no se comprende () por qu la oferta de primaria se estructura en
base a formatos diversificados () mientras que, la de secundaria presenta un
carcter unificado. Tampoco resulta fcil encontrar argumentos sustantivos sobre los
cuales fundamentar que el formato escolar ptimo que hemos encontrado para los
nios de once aos sea el de un maestro por alumno, pero que, a los doce,

22

Cuatro Consejos Desconcentrados conforman la ANEP: Consejo de Educacin Primaria,

Consejo de Educacin Secundaria, Consejo de Educacin Tcnico Profesional y Formacin
Docente. Asimismo, la Universidad de la Repblica posee autonoma con respecto a la ANEP y
al Poder Ejecutivo.

38

entendamos conveniente aumentar los docentes a cerca de una docena. (2008: 32).
Al respecto, el autor agrega que ello refleja la propia estructura institucional
tradicionalmente compartimentada del sistema educativo, lo que ha favorecido que la
reflexin y definicin de orientaciones de poltica se realicen con altos niveles de
autonoma en cada ciclo o modalidad pero con muy escasos grados de articulacin
respecto a los restantes. (2008: 32). En base a esta compartimentacin se centrar
esta investigacin, como desarrollaremos ms adelante.
Por ltimo, para cerrar este captulo en donde pretendimos contextualizar el problema
a analizar, parece pertinente sealar cul es la opinin de los adolescentes, de los
protagonistas, a la hora de desvincularse de la educacin formal.
Cuadro 3. Principales causas de desercin de la educacin media entre
adolescentes y jvenes (12 a 29 aos).
Razones de abandono

Porcentaje

Finaliz el Ciclo Bsico

3,2

Comenz a trabajar

30

No le interesaba; no era til

32,2

Atender familia/embarazo

10,2

Distancia/dinero

5,1

Pares

1,6

Institucional

2,6

Difcil/no entenda

6,5

Deportes

Ignorado

6,5
Fuente: Filardo, V. et al. (2010).

Al respecto, como se seala el cuadro 3, la principal razn por la cual los adolescentes
y jvenes se desvinculan del sistema educativo no se relaciona con su ingreso al
mercado laboral, la necesidad de trabajar de manera no remunerada en el hogar o un
problema de costos de traslado. Si bien estas razones estn presentes, la principal es
que al adolescente No le interesaba, no le era til. Seguida a la anterior, s aparecen,
en orden decrecientes las siguientes razones: comenz a trabajar, atender
familia/embarazo, difcil/no entenda y Distancia/dinero. A partir de aqu es posible
realizar un ejercicio analtico procurando agrupar las razones que refieren
especficamente a la oferta educativa del sistema, traducindose como resultado de la
ausencia de polticas pblicas en este sentido. Mientras algunas razones como el
ingreso al mercado laboral o la necesidad de cuidar a miembros de la familia resultan
exgenos a la poltica educativa (aunque no por ello a las polticas sociales que

39

pudieran generarse), respuestas como No le interesaba, no le era til, Difcil/no

entenda, Distancia/dinero o la incompatibilidad con la realizacin de Deportes dan
cuenta de las dificultades que el sistema tiene para adaptarse a los intereses y
necesidades de los estudiantes. Aproximadamente la mitad de las respuestas refieren
a problemas de este tipo, dando cuenta de dificultades intrnsecas al propio sistema y
no impuestos desde otras esferas como la del trabajo y la familia.
Si consideramos, como sealan Perera, Llamb y Messina (2008), que la educacin,
adems de ser un derecho fundamental, multiplicador de otros derechos,
indispensable para el acceso a una ciudadana plena, es uno de los principales
determinantes de los ingresos percibidos a lo largo de todo el ciclo vital, la fuerte
desvinculacin del sistema educativo formal entre los adolescentes existente en el
Uruguay, implica un grave problema para el futuro de los adolescentes y jvenes, que
reproducir e incluso ahondar situaciones de pobreza y desigualdad ya existentes en
la sociedad actual. Al respecto, diversos estudios sealan que la relacin existente
entre el capital educativo y el futuro bienestar econmico es tal que doce aos de
escolarizacin representaran el umbral mnimo para que los individuos, una vez
insertos en el mercado de trabajo, puedan obtener un ingreso que les permita
encontrarse en un futuro por encima de la lnea de pobreza. Patrn afirma que cuanto
ms temprano el estudiante abandone el sistema educativo, menor ser la calificacin
con que se incorpore al mercado de trabajo () el nivel de calificacin de la fuerza de
trabajo de un pas est en relacin inversa a las tasas de desercin temprana del
sistema. (2008: 8).
Todo ello nos lleva a pretender comprender el porqu de este fracaso concentrado
particularmente en la educacin media. Es indiscutible que la promulgacin de la Ley
18.437, que defiende a la educacin como un derecho humano, que como tal, dado su
carcter progresivo, implica la extensin de la obligatoriedad a 14 aos, parece ser un
estmulo fundamental para pautar el rumbo al que Uruguay desea dirigirse en los
prximos aos. Sin embargo, tambin es claro que existen ciertas caractersticas
intrnsecas al sistema que estn obstaculizando dicha voluntad. Si un pas con los
bajos grados de pobreza y desigualdad que Uruguay presenta con respecto a la regin
obtiene, en perspectiva comparada, resultados tan desalentadores en este ciclo
educativo, es probable que existan otros factores que estn influyendo en estos
resultados.
Diversos estudiosos se han centrado en el anlisis de los problemas pedaggicos que
el sistema educativo conlleva. Sin embargo, en este trabajo procuraremos centrarnos
en los aspectos institucionales tan particulares del pas y en cmo los mismos generan

40

influencias positivas y negativas en la poltica educativa nacional y en la educacin

media en particular. Al respecto, autores como Bentancur y Fernndez (2008) ya han
realizado investigaciones centradas en el diseo institucional del sistema educativo, en
donde, sealando la centralidad de los aspectos pedaggicos, agregan que estos
operan enraizados en sistemas de reglas que atribuyen poderes, distribuyen recursos,
dirimen conflictos, premian ciertos comportamientos y sancionan otros no deseados.
(2008: 2).
En la presente investigacin se pondr el foco de atencin en los efectos que un
sistema institucional fragmentado y complejo puede tener sobre el diseo y la
implementacin de la poltica educativa, dificultando la coordinacin, la coherencia y la
adaptabilidad de la misma a lo largo del tiempo. A su vez se analizar el impacto que
tiene el carcter autnomo de la ANEP en dicho diseo y en la consecuente
coherencia y coordinacin de las polticas.
Para ello, la investigacin a realizar consistir en el estudio de un caso particular, el
diseo institucional actual del sistema educativo uruguayo, y como tal ser abordada a
travs de un enfoque cualitativo de anlisis. Dicho enfoque es una especie de
paraguas en el cual se incluye una variedad de concepciones, visiones, tcnicas y
estudios no cuantitativos (Grinnell, 1994 en Hernndez et. al 2006:8) y se
fundamenta en una perspectiva interpretativa centrada en el entendimiento del
significado de las acciones de seres vivos, principalmente los humanos y sus
instituciones (Hernndez et al., 2006: 9). A su vez, el mismo evala la naturaleza de
los sucesos, no manipulando la realidad que se est estudiando. Es por lo tanto
naturalista, al estudiar a los sujetos en sus contextos, e interpretativo, procurando
encontrarle sentido a los fenmenos en pos de los significados que las propias
personas lo otorguen. En funcin de ello, las hiptesis de trabajo cualitativas son
emergentes, flexibles y contextuales (Hernndez. et al, 2006: 533) y, al decir de King,
Kehoan y Verba, Encuadrar un estudio de este tipo en una pregunta explicativa puede
producir una descripcin ms centrada y relevante, aunque al final el estudio no logre
extraer una sola inferencia causal vlida (1994: 56).
La recoleccin de datos no se basa entonces en mediciones numricas, como s lo
hacen las investigaciones cuantitativas, sino que procuran afinar las preguntas de
investigacin en el proceso de interpretacin de los datos. No se procura entonces
medir variables para llevar a cabo inferencias causales y anlisis estadsticos, sino
analizar y comprender las percepciones y puntos de vista de los participantes. Dos
tcnicas cualitativas de anlisis se implementarn entonces en el siguiente estudio,
ambas sustentadas en el anlisis de datos secundarios. Por un lado, el anlisis

41

documental, donde se analizarn, luego de haber recorrido el estado del arte en

cuestin, distintas normativas que conforman al sistema educativo nacional y que se
han sucedido a lo largo de la historia, para ayudarnos a comprender el estado actual
en la materia. Las mismas son:

Ley sobre la Eleccin de miembros del Consejo Directivo Central y de los

Consejos de Educacin de la Administracin Nacional de Educacin Pblica
n18.637 de 2009

Ley de General de Educacin n18.437 de 2008

Ley de Emergencia para la Enseanza n15.739 de 1985

Ley sobre Enseanza Pblica Primaria, Normal, Secundaria e Industrial

n14.101 de 1973

Decreto Ley n 10.225 de 1942

Ley Orgnica de la Universidad n 1.825 de 1885

Ley N 9.523 de 1935

Ley n 5.463 de 1916

Decreto-Ley de Educacin Comn n 1.350 de 1877.

Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay de 2004

Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay de 1967

Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay de 1942

Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay de 1934

Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay de 1918

Por el otro, se analizarn veintisis entrevistas semiestructuradas realizadas en el

marco del proyecto de investigacin Derecho a la educacin y obligatoriedad de la
educacin media en Uruguay: desafos pendientes y alternativas abiertas dirigido por
Mara Ester Mancebo y Vernica Filardo. Como tales, y a diferencia de las entrevistas
abiertas o estructuradas, estas se basan en una gua de asuntos o preguntas y el
investigador tiene la libertad de introducir preguntas adicionales para precisar
conceptos u obtener mayor informacin sobre los temas deseados (es decir, no todas
las preguntas estn predeterminadas) (Hernndez et. Al 2006: 597). Las mismas
fueron realizadas a:
-

Ocho tcnicos expertos en la temtica educativa, que actualmente trabajan en

organismos pblicos nacionales o en organismos internacionales.

Seis responsables de programas de inclusin educativa implementados por

distintos organismos gubernamentales.

42

Cuatro polticos que se desempean en la Administracin Nacional de

Educacin Pblica o en el Ministerio de Educacin y Cultura.

Seis directores de escuelas medias, secundarias normales y tcnicas.

Tres representantes de la Asamblea Tcnico Docente de Montevideo.

Habiendo descrito, brevemente, los caminos metodolgicos a seguir, en el siguiente

captulo se abordar en una primera instancia el cuerpo normativo que pauta la
institucionalidad del sistema educativo a travs del anlisis de la Ley n18.437, para
luego recorrer el origen histrico de dicha institucionalidad, analizando las normativas
previas que han constituido el sistema educativo uruguayo. Consiguientemente, se
complementar la informacin obtenida con algunos enfoques tericos centrados en
las polticas pblicas, en el rol de las instituciones y en los particulares efectos de las
mismas sobre la adaptabilidad, coherencia y coordinacin de las polticas pblicas.

43

III. El diseo institucional del sistema educativo uruguayo:

alcances y desafos para universalizar la educacin media

A lo largo del presente captulo, como se anticip previamente, se analizar el sistema

institucional que rige la educacin bsica y obligatoria en el Uruguay. Para ello, se
realizar un anlisis descriptivo de la nueva Ley General de Educacin n 18.437,
aprobada en diciembre del ao 2008. A continuacin, se procurar definir el peso que
las instituciones tienen a lo largo de la historia, bajo el respaldo de las teoras del path
dependence o camino de la dependencia que logran explicar cmo las elecciones e
instituciones pasadas logran condicionar las elecciones, instituciones y, por lo tanto,
polticas del presente. De esta manera, y de la mano de estos aportes tericos, se
realizar un anlisis histrico recorriendo brevemente los orgenes de la conformacin
del sistema actual a travs de un pasaje por la evolucin del cuerpo normativo que ha
conformado al sistema educativo uruguayo. Por ltimo, nuevamente con la ayuda de
algunos aportes tericos provenientes del neoinstitucionalismo, se definir lo que se
entender por polticas pblicas, por polticas pblicas de calidad y se pondr el foco
de atencin en la influencia de los diseos institucionales en las propias polticas.

III. 1. La Ley 18.437: el diseo institucional de la educacin uruguaya

La ley 18.437, como se seal previamente, fue aprobada luego de 23 aos de
vigencia de la supuesta Ley de Emergencia para la Educacin General, que databa
del 28 de marzo de 1985 y que se prevea transitoria, vigente por un plazo no mayor a
dos aos. La misma se elabor en el marco de la Concertacin Nacional
Programtica, a la salida de la dictadura, fruto de un acuerdo entre los partidos
polticos para sustituir la vieja Ley 14.101, del 4 de enero de 1973, que haba sustituido
el carcter autnomo de los Consejos Educativos por un Consejo Nacional de
Educacin (CONAE) que nucleaba los diversos ciclos de enseanza. La Ley de
Emergencia procuraba principalmente dotar de una nueva organizacin a la
enseanza primaria, media y a la formacin docente, luego del terrible impacto que la
dictadura haba tenido en la educacin pblica, reflejada, por ejemplo, en la destitucin
masiva de funcionarios. Luego de 1985, solamente se aprob una nueva legislacin, la
Ley 16.115 de 27 de junio de 1990, que estableca las normas para elegir al Consejo

44

Directivo Central de la Enseanza, prevista en el artculo 9 de la Ley de 1985

(Domingo y Patrn, 2010).
A continuacin pondremos el nfasis en los aspectos institucionales de la Ley 18.437
para procurar comprender cmo se rige y conforma la educacin nacional en el
Uruguay. Para ello, procuraremos analizar la densa y embrollada normativa
adentrndonos en los diversos artculos que pautan la organizacin del sistema
vigente, o en vas de transformacin (ya que algunos cambios establecidos por la ley
an no han sido puestos en prctica). Luego, finalizado este primer anlisis
descriptivo, procederemos a realizar un anlisis histrico en el que, profundizando lo
sealado en el prrafo anterior, nos adentraremos en las distintas normativas que
rigieron el sistema de educacin pblica para lograr explicarnos el origen de una
institucionalidad que, como se ver en el texto de la Ley del 2008, resulta, al menos,
compleja.
Primeramente, parece pertinente sealar que en el ttulo III de la normativa, lo primero
que se describen son los principios que rigen el Sistema Nacional de Educacin
Pblica, y el primero es de hecho la autonoma, cuya historia y significados sern
ahondados a lo largo de este captulo.
Art. 46. (De la autonoma).- La educacin pblica estar regida por Consejos Directivos
Autnomos de conformidad con la Constitucin de la Repblica y la ley, que en
aplicacin de su autonoma tendrn la potestad de dictar su normativa, respetando la
especializacin del ente.

Asimismo, dicho sistema est integrado por el Ministerio de Educacin y Cultura, la

Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP) y la Universidad de la
Repblica (UDELAR), ambos organismos regidos por Consejos Directivos autnomos
(art. 46), y por una Comisin Coordinadora de la Educacin Pblica, como lo sealan
los artculos 49 y 50:
Art. 49. (Integracin).- El Sistema Nacional de Educacin Pblica estar integrado por el
Ministerio de Educacin y Cultura, la Administracin Nacional de Educacin Pblica, la
Universidad de la Repblica y dems entes autnomos de la educacin pblica estatal.
Art. 50. (Coordinacin).- El Sistema Nacional de Educacin Pblica estar coordinado
por la Comisin Coordinadora de la Educacin Pblica, creada por el artculo 106 y
siguientes de la presente ley.

45

La Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP)

En cuanto a los cometidos del Consejo Directivo Central (CODICEN) de la ANEP, los
mismos, en reglas generales, se mantienen incambiados con respecto al artculo 13 de
la anterior Ley 15.739 de 1985. Sin embargo, se realizan ciertas modificaciones. Por
un lado, todo lo que respecta a la formacin docente deja de estar dentro de la rbita
de la ANEP ya que se prev, en el artculo 84, la creacin de un Instituto Universitario
de Educacin (IUDE). Por el otro, se incrementan las potestades de los Consejos de
Educacin.
Al respecto, la nueva ley, en el numeral G del artculo 63, le otorga la potestad de
designar a cada Consejo la totalidad de su personal, mientras que la previa Ley de
Emergencia le reservaba la potestad del nombramiento de los funcionarios no
docentes exclusivamente al CODICEN.
Art. 63: (Cometidos de los Consejos).- Compete a los Consejos de Educacin:
G) Realizar toda clase de nombramientos, reelecciones, ascensos y sanciones, as como
otorgar licencias y designar el personal docente y no docente, conforme al Estatuto del
Funcionario y a las ordenanzas que apruebe el Consejo Directivo Central. Podrn
tambin dictar normas en esta materia con arreglo al estatuto y a las ordenanzas.

Paralelamente, mientras que la anterior normativa le atribua al CODICEN la potestad

de aprobar los planes de estudio 23, en la presente la misma se limita a homologar
dichos planes, como se explicita en el artculo 59, literal D, generando, al menos, una
ambigedad en dichas potestades:
Art 59. (Cometidos del Consejo Directivo Central).- El Consejo Directivo Central tendr
los siguientes cometidos:
D) Homologar los planes de estudio aprobados por los Consejos de Educacin.

Consecuentemente, entre las potestades definidas para los Consejos de Educacin se

encuentra, en el literal B del artculo 63, la de aprobar los planes de estudio.
Art 63. (Cometidos de los Consejos).- Compete a los Consejos de Educacin:
B)

Aprobar los planes de estudio y los programas de las asignaturas que ellos incluyan.

En el mismo sentido, las potestades de los Consejos son ms claras y explcitas

(Bentancur, 2009). En la anterior Ley de Emergencia, los Consejos tenan como
principal cometido el impartir la enseanza dentro de su rbita, mientras que, como lo
23

Artculo 13.- Compete al Consejo Directivo Central:

1) Establecer la orientacin general a que debern ajustarse los planes y programas de
estudios primarios, secundarios y de la educacin tcnico-profesional.
2) Aprobar los planes de estudio proyectados por los Consejos desconcentrados.

46

seala el literal A del mismo artculo 63, en la nueva ley les compete desarrollar los
procesos de enseanza y no solamente impartirla:
Art. 63. (Cometidos de los Consejos).- Compete a los Consejos de Educacin:
A)

Desarrollar los procesos de enseanza y aprendizaje correspondientes a su

respectivo nivel educativo.

Asimismo, en lo que respecta a la habilitacin de instituciones privadas, previamente

contemplado en el numeral 13, del artculo 13 24 de la anterior normativa, nuevamente
la ley 18.437, en el literal K del artculo 63, ampla las potestades de los Consejos de
Educacin otorgndoles el cometido de habilitar, autorizar, supervisar y fiscalizar a los
institutos privados:
Art. 63. (Cometidos de los Consejos).- Compete a los Consejos de Educacin:
K) Habilitar, autorizar, supervisar y fiscalizar los institutos del nivel educativo
correspondiente, en consonancia con los lineamientos aprobados por el Consejo
Directivo Central.

Paralelamente, la potestad de Conferir y revalidar certificados de estudio nacionales y

revalidar certificados de estudio extranjeros en los niveles y modalidades de educacin
a su cargo pasa a estar tambin bajo los cometidos de los Consejos de Educacin
(Art. 63 lit. L) y no del CODICEN, como la previa normativa ordenaba.
Adems, aunque parezca menor, la posibilidad para los Directores Generales de los
Consejos de Educacin, establecida al final del artculo 58, de integrar de pleno
derecho con voz y sin voto el Consejo Directivo Central les otorga una potestad que
antiguamente carecan, estimulando nuevamente su peso frente al CODICEN. Se
establecen as, en el artculo 60, las situaciones determinadas en que se contemplar
su presencia, que se corresponden a sus cuatro cometidos bsicos: las definiciones de
las orientaciones generales del nivel respectivo, la homologacin del plan de estudios
aprobado por el Consejo en cuestin, la definicin del proyecto de presupuesto y
rendicin de cuentas correspondiente y la aprobacin de los estatutos de sus
funcionarios (Domingo y Patrn, 2010).
Por ltimo, resulta pertinente destacar que en la antigua ley se aluda veintids veces
a los Consejos Desconcentrados de Educacin, mientras que en la normativa vigente
se alude a la condicin de desconcentrado solamente cuando se nombran al Instituto
Universitario de Educacin y al Instituto Terciario Superior en los literales I y J de las
24

13) Habilitar a los institutos privados de Educacin Primaria, de Educacin Secundaria y de

Educacin Tcnico-Profesional.

47

Disposiciones Transitorias y Excepcionales. Los Consejos de Educacin son

sealados como Consejos sin explicitar su relacin de jerarqua con el CODICEN.
Esto tal vez podra generar alguna confusin en cuanto a los lmites de las potestades
entre el rgano jerarca y los Consejos de Educacin. Si a ello le agregamos las
nuevas potestades que se le atribuyen a los Consejos Educativos en relacin a la
anterior ley, previamente sealadas, se podra deducir una intencin de aumentar el
grado de autonoma de estos ltimos, intencin que no se realiza de manera explcita
y dota a la ley de una cierta ambigedad (Domingo y Patrn, 2010).
En cuanto a la organizacin de la educacin media, se introduce un trascendente
cambio en la nueva normativa. Anteriormente, bajo la vigencia de la Ley 15.739, se
establecan dos Consejos de Educacin que regan la educacin media, el Consejo de
Educacin Secundaria (CES) y el Consejo de Educacin Tcnico Profesional (CETP).
Ambos Consejos deban de manera paralela gobernar el ciclo de educacin media
bsica y superior. La nueva ley, por su parte, establece la creacin de tres Consejos
para este ciclo educativo, por un lado un Consejo de Educacin Media Bsica que
nuclee el ciclo bsico de educacin media, por otro, la creacin de dos Consejos de
educacin media superior, el Consejo de Educacin Media Superior (CEM Superior) y
el Consejo de Educacin Tcnico-Profesional (UTU)
Artculo 62. (mbito de competencia). Cada Consejo ser responsable en el mbito de la
Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP) de los siguientes niveles
educativos de la educacin formal:
B) El Consejo de Educacin Media Bsica (CEM Bsica) tendr a su cargo la educacin
media bsica.
C) El Consejo de Educacin Media Superior (CEM Superior) tendr a su cargo la
educacin media superior general (bachilleratos diversificados).
D) El Consejo de Educacin Tcnico-Profesional (UTU) tendr a su cargo la formacin
profesional (bsica y superior), la educacin media superior tcnica tecnolgica
(bachilleratos tecnolgicos), la educacin media superior orientada al mbito laboral y la
educacin terciaria tcnica (tecnicaturas).

Al respecto, el Consejo de Educacin Media Bsica tendra a su cargo la totalidad de

la educacin media bsica, concebida de manera ms integral que hasta el momento,
como se define y especifica en el artculo 26:
Art. 26. (De la educacin media bsica).- La educacin media bsica abarcar el ciclo
inmediato posterior a la educacin primaria. Profundizar el desarrollo de las
competencias y los conocimientos adquiridos y promover el dominio terico-prctico de
diferentes disciplinas que pueden ser, entre otras, artsticas, humansticas, biolgicas,
cientficas y tecnolgicas.

48

Por su parte, la educacin superior permanece dividida entre ambos consejos, pero
abarcando exclusivamente la educacin de los adolescentes mayores de 15 aos para
ambos casos:
Art. 27. (De la educacin media superior).- La educacin media superior abarcar hasta
tres aos posteriores a la educacin media bsica, segn las modalidades ofrecidas en
el nivel y tendr un mayor grado de orientacin o especializacin. Tendr tres
modalidades: la educacin general que permitir la continuidad en la educacin terciaria
(bachilleratos generales); la tecnolgica que permitir continuar estudios terciarios y la
insercin laboral (bachilleratos tecnolgicos); y la formacin tcnica y profesional que
estar orientada principalmente a la insercin laboral. La culminacin de todas sus
modalidades permitir la continuidad educativa.
Art. 28. (De la educacin tcnico profesional).- La educacin tcnico profesional estar
dirigida a personas de quince aos y ms. Tendr el propsito de la formacin para el
desempeo calificado de las profesiones y de tcnicos medios y superiores vinculados a
diferentes reas ocupacionales comprendiendo la formacin profesional (bsica y
superior), tcnica y tecnolgica del nivel medio incluyendo a las tecnicaturas. Las
propuestas de la educacin tcnico profesional deben permitir la continuidad educativa
de los educandos. Los conocimientos o crditos adquiridos sern reconocidos o
revalidados para continuar estudios en los niveles educativos que correspondan.

Lo anterior debera cumplirse en funcin de lo enunciado en las Disposiciones

Transitorias de la ley, lit. G, donde una Comisin debera establecer un plan sobre
cmo implementarlo:
G) A los efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en el literal B) del artculo 62 de la
presente ley se crea una Comisin integrada por representantes de los Consejos de
Educacin Inicial y Primaria, Educacin Secundaria y Educacin Tcnico-Profesional
(UTU), con el cometido de elaborar una propuesta de educacin media bsica, a partir
de las experiencias de los Ciclos Bsicos de las diferentes modalidades existentes,
incluyendo 7, 8 y 9 ao del medio rural. La Comisin deber constituirse en los
siguientes noventa das, recibir la opinin de las Asambleas Tcnico Docentes. La
Comisin de Implantacin del Consejo de Educacin Media Bsica remitir informes
peridicos al Consejo Directivo Central de la Administracin Nacional de Educacin
Pblica (ANEP), con recomendaciones vinculadas a la educacin media bsica.
Establecer un plan que tenga en cuenta la infraestructura edilicia, los recursos
materiales y los recursos humanos necesarios para el funcionamiento del nuevo
Consejo.

Al respecto, la Ley 18.637 de 2009 sobre la Eleccin de miembros del Consejo

Directivo Central y de los Consejos de Educacin de la Administracin Nacional de
Educacin Pblica establece en sus disposiciones transitorias, en el inciso A, que la

49

instalacin y funcionamiento de los nuevos Consejos debe efectuarse previamente al

31 de diciembre del 2013. Asimismo prev en el inciso B la continuidad del CES y del
CETP hasta dicha fecha, cuestin no prevista en la Ley General de Educacin 18.437
(Domingo y Patrn, 2010).
No obstante lo anterior, lo estipulado en los artculos 62, 26, 27 y 28 todava, a finales
del ao 2012, no ha logrado entrar en vigencia, mantenindose hasta el presente los
tradicionales Consejos, el CES y el CETP. A pesar de encontrarse dentro del plazo
previsto, no parece existir un gran consenso en este aspecto, particularmente dentro
del cuerpo docente. Reunir a docentes de la educacin media tradicional y la tcnica
en una misma entidad para trabajar de forma integral no parecera ser tarea sencilla
dado el camino educativo que, a lo largo de las dcadas, ha divorciado a ambos
enfoques y profesionales. Es previsible la existencia de futuras resistencias cuando se
acerque la fecha estipulada.
Por ltimo, otra gran diferencia entre la previa ley de Emergencia de 1985 y la actual
ley del ao 2008, con respecto al funcionamiento de la ANEP, corresponde a la
manera de designar los miembros del CODICEN y los Consejos Educativos. Aunque la
estructura permanezca intacta, estableciendo cinco miembros para la conformacin
del CODICEN y tres para los Consejos de Educacin, la designacin de sus miembros
posee variantes importantes. Mientras que se mantiene, para todos los miembros en
cuestin, la necesidad de que los mismos deban ser nombrados con base en las
condiciones personales relevantes, reconocida solvencia y mritos acreditados en
temas de educacin, todos ellos deben haber ejercido la docencia por un lapso no
menor a 10 aos en la educacin pblica, mientras que la normativa anterior lo exiga
solamente para tres de los cinco miembros del CODICEN y dos de los tres miembros
de cada Consejo.
Artculo 8.- El Consejo Directivo Central se compondr de cinco miembros que hayan
ejercido la docencia en la educacin pblica por un lapso no menor de diez aos. Sern
designados por el Presidente de la Repblica en acuerdo con el Consejo de Ministros,
previa venia de la Cmara de Senadores, otorgada sobre propuestas motivadas en sus
condiciones personales y reconocida solvencia y acreditados mritos en los asuntos de
educacin general, por un nmero de votos equivalente a los tres quintos de sus
componentes elegidos conforme al inciso primero del artculo 94 de la Constitucin.
Por el mismo procedimiento, sern designados de entre los miembros del Consejo
Directivo Central, el Director Nacional de Educacin Pblica y el Sub-Director Nacional
de Educacin Pblica, quien subrogar al primero en todo caso de impedimento
temporal para el desempeo de su cargo.

50

Lo anterior sin duda fortalece el peso de los docentes en el gobierno de la educacin,

fortalecimiento al que, como se ver a continuacin, tambin responden otros
artculos. Otro ejemplo del caso es que, de los cinco miembros del CODICEN;
mientras que anteriormente todos ellos deban ser elegidos por el Presidente de la
Repblica, previa venia del Senado, por tres quintos de los votos, la nueva normativa
establece que solamente tres debern ser elegidos de esta manera. A su vez, si no
existiera acuerdo en el senado a los 60 das, el Poder Ejecutivo deber reformular su
propuesta y presentar la misma y ser suficiente contar con una mayora simple del
Senado para designar al Consejo. Dicha disposicin no actuara en pro de futuros
acuerdos interpartidistas, tan caractersticos de la cultura uruguaya de la
coparticipacin, ya que le permitira a un potencial partido mayoritario en la Cmara
Alta seleccionar por s solo a los miembros del CODICEN, lo que, con la anterior
necesidad de los tres quintos de los votos, hubiera sido prcticamente imposible.
Asimismo, los dos miembros restantes del Consejo Directivo Central, por primera vez
en la historia, sern elegidos por los propios docentes, por un proceso electivo
establecido en la anteriormente citada Ley 18.637 del 23 de diciembre de 2009. As, el
artculo 58 de la Ley 18.437 determina que:
Art. 58. (Del Consejo Directivo Central).- El Consejo Directivo Central de la
Administracin Nacional de Educacin Pblica estar integrado por cinco miembros, los
que debern poseer condiciones personales relevantes, reconocida solvencia y mritos
acreditados en temas de educacin, y que hayan actuado en la educacin pblica por un
lapso no menor de diez aos. Tres de sus miembros sern designados por el Presidente
de la Repblica actuando en Consejo de Ministros, previa venia de la Cmara de
Senadores, otorgada sobre propuestas fundadas, por un nmero de votos equivalentes a
los tres quintos de sus componentes elegidos conforme al inciso primero del Artculo 94
de la Constitucin de la Repblica.
Si la venia no fuera otorgada dentro del trmino de sesenta das de recibida su solicitud,
el Poder Ejecutivo podr formular propuesta nueva, o reiterar su propuesta anterior, y en
este ltimo caso deber obtener el voto conforme de la mayora absoluta del Senado.
Por el mismo procedimiento ser designado de entre los propuestos por el Poder
Ejecutivo el Presidente del Consejo Directivo Central.
() Los otros dos miembros sern electos por el cuerpo docente del ente, segn la
reglamentacin que oportunamente apruebe el Poder Ejecutivo. Durarn en sus
funciones cinco aos, pudiendo ser reelectos solamente por un perodo subsiguiente
debiendo para una nueva eleccin mediar por lo menos cinco aos desde su cese. La
eleccin estar a cargo de la Corte Electoral y se deber realizar en el ao anterior a las
elecciones nacionales ().

51

Finalmente, con respecto a la conformacin de los Consejos de Educacin, adems de

haber ejercido la docencia en el sistema educacional pblico por al menos 10 aos,
nuevamente uno de sus miembros deber ser elegido por el cuerpo docente
correspondiente, y no por el CODICEN como los dos restantes, como lo seala el
artculo 65. A su vez, nuevamente, si no existiera acuerdo en un plazo de 60 das entre
los cuatro miembros del CODICEN necesarios para nombrar un consejero, la
designacin podra realizarse a travs de una mayora absoluta, con la voluntad de
apenas tres miembros:
Art. 65. (De la designacin o eleccin de los integrantes de los Consejos).
Los Consejos de Educacin Inicial y Primaria, de Educacin Media Bsica y de
Educacin Media Superior y de Educacin Tcnico-Profesional (UTU) se integrarn con
tres miembros que hayan ejercido la docencia en la educacin pblica por un lapso no
menor a diez aos.
Dos de ellos sern designados por el Consejo Directivo Central por cuatro votos
conformes y fundados. De no haberse realizado las designaciones a los sesenta das de
instalado el Consejo Directivo Central o en el mismo plazo en caso de vacancia
definitiva, la designacin podr ser realizada por mayora absoluta de integrantes del
Consejo.
Por el mismo procedimiento y con el mismo sistema de mayora especial, ser designado
el Director General de cada Consejo.
El tercer miembro de cada Consejo ser electo por el cuerpo docente del mismo, segn
la reglamentacin que oportunamente apruebe el Consejo Directivo Central. Durarn en
sus funciones cinco aos, pudiendo ser reelectos solamente por un perodo subsiguiente
debiendo para una nueva eleccin mediar por lo menos cinco aos desde su cese. La
eleccin estar a cargo de la Corte Electoral y se deber realizar en el ao anterior a las
elecciones nacionales.

A modo de breve conclusin, con lo que respecta a la designacin de los miembros de

los Consejos, es pertinente recalcar que dicha conformacin genera cambios con
respecto a la anterior ley. Por un lado, existe un indiscutible empoderamiento de los
colectivos docentes, que se visibiliza particularmente en la existencia de dos miembros
del CODICEN y un miembro de cada Consejo que, por primera vez, ser elegido por el
propio cuerpo docente. Por el otro, se genera un desestimulo a la coparticipacin
partidaria 25. Este aspecto se deduce de que, existiendo solamente tres miembros del
CODICEN elegibles por el Presidente de la Repblica, el partido de gobierno dejara
25

En el Uruguay ha existido la larga tradicin de nombrar miembros del partido de gobierno y

del partido de oposicin en las direcciones colegiadas de los diversos organismos
descentralizados o autnomos existentes con respecto al Poder Ejecutivo. Esta tradicin se
denomina comnmente coparticipacin y es heredada de ms de un siglo de bipartidismo
blanco y colorado.

52

de tener motivaciones suficientes para elegir a un miembro de la oposicin para

integrar el Consejo Directivo Central. La coparticipacin queda an ms relegada si se
considera que pasados los sesenta das estipulados por el artculo 68, una mayora
simple del Senado sera suficiente para poder nombrarlos. Si fuera este el caso, un
nico partido con mayoras parlamentarias no necesitara de votos de la oposicin
para elegir a los Consejeros (Bentancur, 2009).

III. 2. Un diseo institucional peculiar y complejo

El particular sistema de gobierno de la educacin uruguaya se ha constituido
histricamente en un sistema con una fuerte impronta estatal, dado el patrn de
distribucin de la matrcula en los diversos niveles educativos, primario, secundario y
terciario y la fuerte regulacin ejercida desde la ANEP y el MEC para regular la
educacin privada (Mancebo, 2002). A su vez, el mismo tradicionalmente ha tenido un
acceso universal y gratuito y se ha caracterizado por una centralizacin funcional y
territorial (Bentancur, 2005), pero particularmente fragmentado administrativamente.
La autonoma pautada por el artculo 202 de la Constitucin se dirige en este ltimo
sentido: La Enseanza Pblica Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y
Artstica,

sern

regidas

por

uno

ms

Consejos

Directivos

Autnomos.

Los dems servicios docentes del Estado, tambin estarn a cargo de Consejos
Directivos Autnomos, cuando la ley lo determine por dos tercios de votos del total de
componentes de cada Cmara.
Dicho sistema se encuentra constituido entre otros organismos por el Ministerio de
Educacin y Cultura, dependiente del Poder Ejecutivo. Como se puede observar en la
ley 26, el MEC posee la potestad de establecer los lineamientos generales en materia

26

Ley 18.437. Art 51. (Del Ministerio de Educacin y Cultura):

El Ministerio de Educacin y Cultura, en relacin a los temas de la educacin nacional, tendr
los siguientes cometidos:
A) Desarrollar los principios generales de la educacin.
B) Facilitar la coordinacin de las polticas educativas nacionales.
C) Articular las polticas educativas con las polticas de desarrollo humano, cultural, social,
tecnolgico y econmico.
D) Promover la articulacin de la educacin con la investigacin cientfica y tecnolgica y con la
cultura.
E) Presidir los mbitos de coordinacin educativa que le corresponde segn la presente ley.
F) Relevar y difundir en coordinacin con los entes autnomos la informacin estadstica y
documentacin educativa.
G) Confeccionar las estadsticas del sector educativo, en el marco del Sistema Estadstico
Nacional.
H) Coordinar en forma preceptiva con los entes autnomos de la educacin, qu integrantes
del Sistema Nacional de Educacin Pblica compondrn la representacin internacional de la
educacin nacional.

53

educativa, coordinar las polticas educativas nacionales, relevar y difundir la

informacin estadstica de todo el sistema de educacin nacional y regular la gestin
de la educacin privada no obligatoria, esto es la del nivel inicial, terciario y
universitario. Sin embargo, sus potestades se limitan a regular y articular el sistema, ya
que no implementan ni regulan polticas en el marco de la educacin formal y
obligatoria, sea esta pblica o privada.
Sin embargo, a diferencia de lo que suele ser la norma en el resto de los pases
latinoamericanos y del mundo, es la Administracin Nacional de Educacin Pblica
(ANEP), de naturaleza autnoma, el organismo de mayor relevancia al poseer la
potestad de formular e implementar las polticas educativas nacionales formales
obligatorias, a lo largo del nivel inicial (4 y 5 aos), primario (6 a 11 aos) y medio (12
a 18 aos), ya que a partir de la nueva normativa el futuro Instituto Universitario de
Educacin (IUDE) dejara a la formacin docente por fuera de la rbita de la ANEP.
Dicho organismo, como pudimos observar, se encuentra regido por un organismo
colegiado, el Concejo Directivo Central (CODICEN), compuesto por cinco miembros, y
compuesto a su vez por tres Consejos de Educacin, tambin colegiados, integrados
por tres miembros, el Consejo de Educacin Primaria (CEP), el Consejo de Educacin
Secundaria (CES) y el Consejo de Educacin Tcnico-Profesional (CETP), que en el
futuro sern reemplazados por los cuatro Consejos desarrollados en la ley 18.437.
Como seala Bentancur (2005), dada cierta ambigedad de la normativa, acrecentada
a mi entender en la nueva ley donde, como se constat, no se explicitaba el carcter
desconcentrado de los Consejos de Educacin, el equilibrio de poder y competencias
entre el CODICEN y los Consejos ha variado a lo largo de las ltimas dos dcadas en
funcin de diversas orientaciones polticas y personalidades que han presidido el
Consejo Directivo Central. Las polticas se han implementado en el marco de un
continuo de mayor o menor centralizacin de las decisiones. Si es posible afirmar que
a lo largo de la dcada de los 90, y particularmente de la direccin de Germn Rama,
el CODICEN centralizaba las polticas educativas, en la actualidad el CODICEN ha
perdido peso en la direccin frente a los Consejos, particularmente a partir de la
reciente decisin del Presidente Mujica de reemplazar a Jos Seoane por Wilson

I) Realizar propuestas a la Comisin Coordinadora del Sistema Nacional de Educacin Pblica

y a la Comisin Nacional de Educacin.
J) Relacionarse con el Poder Legislativo, en los temas relativos a la educacin, en el marco de
lo establecido en la Constitucin de la Repblica.

54

Netto 27 en la direccin de dicho organismo, con la intencin expresa de fortalecer la

autonoma de la educacin tcnica.
Adems de la Universidad de la Repblica y de la futura creacin de un Instituto
Nacional de Evaluacin Educativa (INEE) y un Instituto Universitario de Educacin
(IUDE), se prev la creacin de una Comisin Coordinadora de la Educacin Pblica
similar a la anterior Comisin Coordinadora de la Educacin de 1985, respondiendo al
postulado del artculo 202 de la Constitucin Nacional que sostiene que La ley
(General de Educacin) dispondr la coordinacin de la enseanza. Mientras que en
la normativa previa esta era la nica comisin de coordinacin, en la actual se define
un sistema de coordinacin que integra otros rganos adems de la propia Comisin.
Asimismo, a pesar de que el nmero de miembros de la Comisin permanezca
invariado en ambas normativas, la representacin de la educacin privada y los
Directores Generales de los Consejos de Educacin se encontrara a partir de la
nueva normativa en la Comisin Nacional de Educacin y seran sustituidos por dos
integrantes del CODICEN de ANEP y por el Director de Educacin del MEC, adems
del Ministro. Por ende, la Comisin Coordinadora de la Educacin Pblica, encargada
entre sus potestades de Coordinar, concertar y emitir opinin sobre las polticas
educativas de la educacin pblica e impartir recomendaciones a los entes. (lit. B art.
108), y de promover la planificacin de la educacin pblica (lit. C art. 108) estara
integrada por:
Art. 107. (Integracin) - La Comisin Coordinadora del Sistema Nacional de la Educacin
Pblica, se integrar por:
A)

El Ministro o en su defecto el Subsecretario de Educacin y Cultura.

B)

El Director de Educacin del Ministerio de Educacin y Cultura.

C)

El Rector de la Universidad de la Repblica o en su defecto el Vice-Rector.

D)

Dos integrantes del Consejo Directivo Central de la Universidad de la Repblica.

E)

El Presidente o en su defecto otro integrante del Consejo Directivo Central de la

ANEP.
F)

Dos integrantes del Consejo Directivo Central de la ANEP.

G)

Representantes de las nuevas instituciones autnomas que se crean.

Sin embargo, como seala Bentancur (2005: 4), los intentos de la Comisin Nacional
de Educacin de cobrar un mayor protagonismo en las ltimas dcadas chocaron
contra la defensa celosa de su autonoma por parte de ANEP y de la universidad
pblica y por tanto no cristalizaron. Es, por tanto y hasta ahora, un espacio institucional
de escasa incidencia en la definicin de polticas. En este sentido, Mancebo (2006:
27

Antes de presidir el CODICEN en el presente ao el Profesor Wilson Netto ocupaba el cargo

de Director General del Consejo de Educacin Tcnico Profesional desde el ao 2005.

55

12) agrega que las instancias de coordinacin han mostrado debilidades en diversos
niveles, a la interna de ANEP, dada la escasa articulacin entre los Consejos
Desconcentrados y entre estos y el CODICEN, y en general, a nivel de sistema, entre
los niveles de educacin bsica y superior. Ello nos llevara a preguntarnos por qu,
en este nuevo escenario planteado por la nueva ley, el rol de la Comisin
Coordinadora de la Educacin Pblica sera diferente, o, por decirlo en otras palabras,
habra de tener un rol ms eficiente.
Este sistema complejo, histricamente orgulloso por el pluralismo que caracteriza a
sus rganos colegiados, su autonoma y consecuente relativa independencia de los
poderes polticos y la estabilidad de sus polticas en el tiempo, presenta, no obstante,
diversos problemas que se derivan de su diseo institucional tan fragmentado. La
bicefalia propia de la existencia de una ANEP y un MEC, cuyas competencias no estn
claramente delimitadas, fomentando el latente conflicto entre ambas instituciones, la
potencial paralizacin, o al menos prdida de eficiencia en la toma de decisiones,
propias de la colegialidad de las mximas autoridades de la ANEP y la ya nombrada
ineficiencia de los organismos de coordinacin tanto a la interna de la ANEP como en
la totalidad del sistema son algunas de las dificultades que el mismo presenta
(Mancebo, 2006). Si a ello se le agrega la injerencia, particularmente a partir del ao
2005 y la asuncin del Frente Amplio al gobierno nacional, de otros organismos del
rea social en la implementacin de polticas tanto sociales como educativas, estas
ltimas en el mbito de las polticas de inclusin educativa, como el Instituto Nacional
del Nio y el Adolescente del Uruguay (INAU), el Instituto Nacional de la Juventud
(INJU) y el Programa Infancia, Adolescencia y Familia (INFAMILIA) (todos ellos bajo la
rbita del nuevo Ministerio de Desarrollo Social), el panorama anteriormente planteado
se complejiza an ms, particularmente en cuanto a potenciales tensiones entre
organismos.

III. 3. La importancia de las instituciones, el camino de la

dependencia y un breve repaso histrico del origen del diseo
institucional de la educacin uruguaya
A partir de lo anteriormente sealado, se nos plantea un interrogante al respecto de
cul es el origen de un diseo institucional tan particular, caracterizado por esta
fragmentacin de instituciones y por el carcter autnomo de las mismas. Comprender
el origen y la consiguiente perduracin en el tiempo que caracterizan a ciertas reglas
de juego en el diseo institucional del sistema educativo uruguayo parece fundamental
para luego analizar qu impactos dichas reglas poseen en la implementacin de las

56

polticas educativas. Para ello se entiende a las instituciones como, al decir de

Douglas North las reglas del juego en una sociedad o, ms formalmente, son las
limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana. Por
consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea poltico, social o
econmico. El cambio institucional conforma el modo en que las sociedades
evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio
histrico. (1995: 13). Las instituciones representaran entonces el marco en el cual los
actores cooperan, negocian, entran en conflicto y buscan sus intereses, y la eleccin
de las polticas pblicas implementadas se deriva de las restricciones que las
instituciones existentes imponen a lo largo del ciclo de las polticas.
Es pertinente recalcar que dicho enfoque neoinstitucionalista pretende superar el
institucionalismo tradicional a favor de una perspectiva de interdependencia entre
instituciones sociales y polticas relativamente autnomas. Ello implica que las
instituciones referidas trascienden las reglas de procedimiento, los dispositivos de
decisin, la forma de organizacin, las rutinas y el tratamiento de la informacin
abarcando tambin las creencias, paradigmas, culturas, tecnologas y saberes que
sostienen, elaboran y, a veces contradicen estas reglas y rutinas. Desde este punto
de vista, este enfoque terico se sita en el anlisis de las condiciones de produccin
y de evolucin de estas instituciones y cmo stas, a su vez, influyen en las dinmicas
sociales y permiten as pensar el Estado en interaccin (Muller, Surel, 1998: 44 en
Roth-Deubel, 2002: 37).
Desde la escuela del institucionalismo histrico, al igual que desde la de la eleccin
racional, se sostiene que las rutinas organizacionales imbricadas tienen un rol crucial
en la asignacin de recursos y estructuracin de iniciativas, opciones y limitaciones
enfrentadas por los participantes polticos. (Pierson y Sckopol, 2008: 19). Sin
embargo, en la primera de estas se ha puesto el nfasis particularmente en aquellas
restricciones generadas dentro de un mismo campo, pero en distintos momentos
histricos, prestando particular atencin a los orgenes, impacto y estabilidad o
inestabilidad de configuraciones institucionales enteras, algunas veces para explicar
los arreglos institucionales en s mismos y otras para utilizar variables que refieren a
configuraciones institucionales para explicar resultados de inters (2008: 19).
En este marco, las restricciones generadas por las instituciones van creando a lo largo
del tiempo un path dependence o camino de la dependencia en el que las elecciones
e instituciones del pasado proporcionan un marco de accin que condiciona la
formacin y el cambio de las elecciones e instituciones del presente (Fernndez,
2010). As, la teora del camino de la dependencia parte de la premisa de que

57

organizaciones y actores se encuentran enmarcados en instituciones que estructuran y

canalizan sus comportamientos a travs de caminos establecidos, constituidos por
instituciones y polticas determinadas por decisiones pasadas. Ello implica que una
vez que un camino es elegido, es difcil cambiar su rumbo ya que los procesos se
institucionalizan y refuerzan a lo largo del tiempo (Trouv et al., 2010). As, al decir de
Pierson y Sckopol (2008: 13), los resultados en una coyuntura crtica desatan
mecanismos de retroalimentacin que refuerzan la recurrencia de un patrn particular
en el futuro. Y una vez que los actores se han aventurado en un camino particular,
sin embargo, es probable que les sea difcil revertir ese curso. As, una vez que se
establecen, los patrones de movilizacin poltica, las reglas del juego institucionales,
e incluso las formas ciudadanas bsicas de pensar acerca del mundo poltico a
menudo generarn dinmicas de retroalimentacin. Por lo tanto, revertir decisiones
pasadas se torna dificultoso ya que romper con las reglas anteriormente pautadas
conlleva fuertes costos en trminos de inversin, aprendizaje, coordinacin y
anticipacin, explicando la razn por la cual las instituciones existentes son
modificadas y no reemplazadas a pesar de que, muchas veces, no sean consideradas
ptimas, y generando en consecuencia inercias institucionales e inhibiciones a los
cambios (Trouv et al.). As, la herencia institucional y poltica tiene un fuerte peso a la
hora de seleccionar una accin pblica determinada y este anlisis institucional est
intrnsecamente asociado a la influencia que pueden ejercer factores cognitivos
como las ideas o la cultura- sobre los procesos polticos (Roth-Deubel, 2002: 38)
Partiendo de estas definiciones, recorrer brevemente el pasado, a lo largo de la
conformacin del sistema educativo nacional, no significa saciar una mera curiosidad,
sino que nos ayuda a comprender la perduracin y estabilidad de dichas instituciones
al da de hoy y la manera en que los diferentes actores del juego poltico conciben en
la actualidad conceptos bsicos constitutivos del sistema poltico nacional como la
nocin de autonoma, el gobierno colegiado o la fragmentacin propia de dicho
sistema.
Al respecto, al rastrear el concepto de autonoma en la normativa nacional, es posible
remontarse hasta la Constitucin de la Repblica de 1918 que, en su artculo 100, ya
dictaba la autonoma de la enseanza primaria, secundaria y superior. Dicha
estructura orgnica sera ratificada a lo largo de un siglo en las diversas reformas
constitucionales de 1934, 1942, 1967, 1996 y 2004 y solamente sera interrumpida,
intervenida, en el marco del Golpe de Estado (1973-1985). De esta manera, la facultad
de cada gobierno nacional de pautar el rumbo de las polticas educativas se vera
restringida por la autonoma tcnica y administrativa de dichos organismos,
constituyendo su naturaleza un rasgo caracterstico de la educacin nacional:

58

Art. 100.- Los diversos servicios que constituyen el dominio industrial del Estado, la
instruccin superior, secundaria y primaria, la asistencia y la higiene pblicas sern
administrados por Consejos autnomos. Salvo que sus leyes los declaren electivos, los
miembros de estos Consejos sern designados por el Consejo Nacional. A ste incumbe
tambin, destituir a los miembros de los Consejos especiales con venia de Senado, ser
juez de las protestas que originen las elecciones de los miembros electivos, apreciar las
rendiciones de cuentas, disponer las acciones competentes en caso de responsabilidad
y entender en los recursos administrativos segn las leyes.

A su vez, como se observa en dicho artculo, se estableca que el mximo rgano

fuera un ejecutivo colegiado y no un poder unipersonal, otra caracterstica que
perdurara a lo largo de todo un siglo, en los distintos mbitos del gobierno de la
educacin. De hecho, consecuentemente con lo pronunciado en la citada Constitucin,
la Ley n 6.627 dictada el 26 de julio de 1918 reemplazaba la anterior Direccin
General de Instruccin Pblica, centralizada y dependiente jerrquicamente del
Presidente de la Repblica. El nuevo Consejo de 1918, conformado por siete
miembros, era elegido por el Poder Ejecutivo con venia del Senado:
Art. 1 - La Direccin General de Instruccin Pblica se denominar "Consejo Nacional de
Enseanza Primaria y Normal" y el Inspector Nacional de Instruccin Pblica "Director de
Enseanza Primaria y Normal
Art. 2 - El Consejo Nacional de Enseanza Primaria y Normal se compondr de siete
miembros: "El Director como Presidente y seis Vocales: uno de ellos por lo menos
deber ser maestro de segundo o tercer grado y haber prestado como mnimo diez aos
de servicios en un cargo escolar.
Art. 3- Los Vocales durarn tres aos y se renovarn por terceras partes cada ao,
sortendose por primera vez a quienes les corresponda salir el primero y segundo ao y
podr ser reelecto. El Director durar tambin tres aos y podr ser reelecto. Tanto el
Director como los Vocales sern designados por el Poder Ejecutivo con venia del
Senado.

En cuanto a la fragmentacin del sistema educativo, es posible constatar cuatro

caminos paralelos: la educacin primaria, la educacin universitaria, la educacin
secundaria y la educacin tcnica. En los comienzos, el primer reglamento orgnico de
1849 dispuso que la Universidad de la Repblica nucleara la totalidad de la instruccin
pblica, primaria, secundaria y superior (aunque dos aos antes, en 1847, se haba
creado un Instituto de Instruccin Pblica especializado en la enseanza primaria,
dependiente de la Universidad de la Repblica pero con una relativa autonoma
tcnica):

59

Art. 1 -La Universidad de la Repblica abraza toda la enseanza pblica, que en esta se
da, y se divide en: Enseanza primaria, Enseanza secundaria y Enseanza cientfica y
profesional.

Ya en 1877, con el Decreto Ley n 1.321 de Educacin Comn impulsado por Jos
Pedro Varela, la escuela primaria se escinda de manera definitiva de la Universidad.
Por su parte, la enseanza secundaria, concebida con finalidades propeduticas que
continan an vigentes, con un marcado sesgo preuniversitario, pensado para que los
hijos de las clases medias y altas accedieran a las carreras universitarias (Opertti,
2002), permaneci por ms tiempo en la rbita de la Universidad de la Repblica.
Definida por la Ley Orgnica de la Universidad n 1.825 de 1885 con la finalidad de
ampliar y completar la instruccin que se da en las escuelas primarias y preparar para
el estudio de las carreras cientficas y literarias; por su parte la Enseanza Superior se
contara a la preparacin y habilitacin para el ejercicio liberal (Nahum et al., 2008:
19), recin fue separada de la Universidad de la Repblica en el ao 1935, con la Ley
N 9.523, crendose un ente autnomo propio:
Art.1 Con la actual Seccin de Enseanza Secundaria y Preparatoria de la Universidad y
bajo la denominacin de Enseanza Secundaria, instituyese un ente autnomo del
Estado, de acuerdo con el artculo 181 de la Constitucin de la Repblica.

Al igual que la educacin primaria, el mismo sera gobernado por un consejo

colegiado, el Consejo Nacional de Enseanza Secundaria, y el Director de Enseanza
Secundaria sera nombrado por el Poder Ejecutivo, previa venia del Senado:
Art. 3. El gobierno de este servicio compete al Consejo Nacional de Enseanza
Secundaria. Estar constituido por siete miembros: un Director y seis Consejeros
honorarios. Estos funcionarios durarn cuatro aos y podrn ser reelectos por una sola
vez. Salvo que medie, entre una y otra eleccin, un perodo completo.
Art. 4. El Director de Enseanza Secundaria ser nombrado por el Poder Ejecutivo,
previa venia del Senado (artculo 183 de la Constitucin, a propuesta debidamente
fundada, del Consejo Nacional de Enseanza Secundaria). Recibir un sueldo mensual
de quinientos pesos.

De manera completamente independiente en lo curricular, tcnico y financiero, nace la

educacin tcnica en el ao 1879, bajo dictadura del coronel Latorre, crendose as la
Escuela de Artes y Oficios bajo el Ministerio de Guerra y Marina. Luego pasara a la
rbita del Ministerio de Industrias para finalmente, con la reforma encabezada por
Pedro Figari, crearse tambin, con la Ley n 5.463, un Consejo Superior de la
Enseanza Industrial en 1916 que, con el Decreto Ley n 10.225 de 1942 se

60

rebautizara Universidad del Trabajo (UTU). Sin embargo, la educacin tcnica careci
de equivalencia con la educacin secundaria en el sistema educativo formal hasta el
ao 1976 en que, nuevamente, bajo un gobierno militar y autoritario, se equipar el
primer ciclo de la UTU con los tres primeros aos de la educacin secundaria. Ello
implicara que la enseanza media fuera solamente asociada a la enseanza
secundaria, dejando a la educacin tcnica relegada para aquellos que fracasaran en
la educacin primaria, al decir de Fernndez, en un second chance system
(Fernndez, 2010)
Por lo tanto, para el ao 1935 toda la institucionalidad educativa se encontraba
constituida, caracterizada por cuatro entes autnomos, colegiados, que funcionaban
de manera paralela. Dicho sistema, pautado por su fragmentacin, autonoma y
colegialidad en sus formas de gobierno sera interrumpido, en la vspera del gobierno
de facto, con la Ley de Educacin General n 14.101 del 4 de enero de 1973 y la
consiguiente creacin de un Consejo Nacional de Educacin (CONAE), que suprimira
las autonomas y reagrupara la enseanza en un nico organismo:
Art. 7: La Enseanza Pblica Primaria, Normal, Secundaria e Industrial sern regidas,
coordinadas y administradas por un Consejo Directivo Autnomo que se denominar
Consejo Nacional de Educacin que suceder de pleno derecho a los Consejos
nacionales de Enseanza Primaria y Normal, Secundaria y Universidad del Trabajo del
Uruguay

Por su parte, la Universidad tambin sera intervenida luego del golpe de Estado del
27 de junio, el 28 de octubre de 1973, y su administracin quedara en manos del
Ministerio de Educacin y Cultura, como dispona el decreto n 921/973.
Durante el proceso de redemocratizacin ces la intervencin de la Universidad de la
Repblica con el Decreto n 342/984, el 22 de agosto de 1984, que asimismo autoriz
la existencia de institutos privados de educacin superior, hasta la fecha prohibidos,
reconociendo a la Universidad Catlica Dmaso Antonio Larraaga. Con respecto al
CONAE, el 28 de marzo de 1985 se derog la ley del 4 de enero de 1973 y promulg
la anteriormente citada Ley de Emergencia para la educacin, n 15739. As, se
instituy la Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP) regida por un
Consejo Directivo Central (CODICEN)

de 5 miembros, que luego tendra

modificaciones con la ley 18.437.

Es interesante destacar como la autonoma, la colegialidad de los gobiernos y la
estructura relativamente fragmentada del gobierno de la educacin han acompaado
la misma a lo largo del siglo XX. La nica vez que esta se altera desde 1918 es

61

cuando el pas atraviesa uno de los regmenes ms terribles y violentos de toda su

historia. Cuestionar ciertos aspectos de dicha ingeniera institucional puede ser
interpretado como un ataque a los ideales que constituyen no solamente al sistema
educativo sino a la idiosincrasia uruguaya, a una cultura poltica plural, liberal y
republicana, y cuestionar la autonoma que la caracteriza rememora otros tiempos no
tan lejanos que dejaron al pas y a la educacin devastados, fsica, emocional y
materialmente.

III. 4. Polticas pblicas estables, adaptables y coordinadas. Sobre

cmo el diseo institucional puede afectar la calidad de la poltica
educativa
Habiendo analizado cmo las instituciones restringen las decisiones de los actores
polticos, y como las mismas operan a travs del tiempo generando ciertas inercias
institucionales, se hace pertinente analizar qu efectos el diseo institucional uruguayo
genera en la formulacin e implementacin de polticas pblicas de calidad. Para ello
es preciso definir primeramente lo que se entender a partir de poltica pblica, por un
lado, y de poltica pblica de calidad, por el otro.
Roth-Deubel (2002) seala que existen cuatro elementos centrales que permiten
identificar la existencia de una poltica pblica: implicacin del gobierno, percepcin de
problemas, definiciones de objetivos y procesos. Al respecto, Aguilar Villanueva la
define como los Reglamentos y programas gubernamentales, considerados
individualmente o en su conjunto, esto es, los productos de las decisiones de autoridad
de un sistema poltico. Puede tomar la forma de leyes, rdenes locales, juicios de
corte, rdenes ejecutivas, decisiones administrativas y hasta acuerdos no escritos
acerca de lo que se debe hacer. Por poltica suele entenderse un conjunto o secuencia
de decisiones ms que una decisin singular acerca de una accin de gobierno
particular. (1994: 24). Asimismo, una poltica no se trata de una decisin singular,
aislada, sino de un conjunto de decisiones y no abarca solamente una accin colectiva
intencional, refirindose a la intencin de los actores que toman la decisin de
implementarla en una primera instancia, sino tambin el curso que termina tomando
dicha accin y los resultados que la misma efectivamente produce. Ms an,
podramos afirmar que la poltica pblica podra abarcar todo lo que los gobiernos
deciden hacer, como se defini hasta aqu, pero tambin lo que deciden no hacer, por
lo que al no implementar polticas en una determinada rea, los gobiernos estaran
demostrando su falta de inters en dicha temtica, y estaran aqu tambin tomando
una decisin y haciendo poltica pblica (Dye, 1992).

62

Este nuevo enfoque para analizar las polticas pblicas, trascendiendo las obsoletas
visiones Weberianas y administrativas del Estado y las burocracias como ejecutivas y
neutrales, conllev a analizar las mismas como un proceso, que comenzara cuando
un gobierno detecta una problemtica en cuestin que llama su atencin, y finalizara
con la evaluacin de los resultados producidos por las acciones implementadas por el
policy maker para solucionar o al menos mitigar dicha problemtica. Este ciclo
constara a grandes rasgos de cinco fases ideales o etapas sucesivas: la identificacin
de un problema, la formulacin de las alternativas de solucin, la toma de decisin, la
implementacin y la evaluacin (Jones, 1970).
En una primera fase, diferentes actores polticos y sociales, que tpicamente se
asocian a partidos polticos o gremios, pero el espectro puede ser mucho ms amplio,
percibiran una situacin como problemtica y solicitaran una accin pblica para
resolver el problema en cuestin, procurando colocarlo en la agenda pblica. Luego,
en una segunda instancia, la administracin debera encontrar una o varias posibles
soluciones al mismo, para en una tercera etapa los actores polticos del gobierno, sea
el poder ejecutivo o el legislativo examinan las diversas opciones posibles y se
deciden por una de ellas. En la cuarta fase, se implementa prcticamente la decisin,
o no, ya que, como sealamos previamente, la ausencia de accin poltica tambin se
enmarcara dentro de la definicin de poltica pblica. Finalmente, la poltica y sus
impactos son evaluados por los diversos actores sociales y polticos. Segn este
enfoque de anlisis, el proceso de la poltica pblica tendra un carcter cclico, donde
el gobierno, realizada su intervencin, mide los efectos de la misma en funcin a los
resultados esperados, y si el problema en cuestin persistiera, la poltica se
reformulara y recomenzara el ciclo nuevamente.
No obstante lo anterior, es pertinente sealar que este ciclo de polticas, ms que un
fiel reflejo de la realidad es una construccin conceptual, y como tal, puede generar
confusiones a la hora del anlisis. Como cualquier modelo conceptual, el ciclo de las
polticas debe tomarse como una buena herramienta pedaggica y no asumir que
todas las polticas conllevan fases sucesivas y perfectamente delimitadas, cuando la
realidad nos muestra una constante confusin entre las fases, interrelaciones entre las
polticas e incluso a veces la alteracin del orden dispuesto en el ciclo. Muchas veces
el ciclo de las polticas ha sido criticado dada su visin compartimentada, de corte un
poco gerencialista y que puede asumir a la poltica como un proceso top-down o de
arriba hacia abajo. No obstante, el ciclo de las polticas permite, adems de su
carcter analtico-pedaggico, dotar al anlisis de polticas pblicas de un lenguaje
comn a la hora de referirse a cada una de las cinco etapas.

63

Podramos agregar, como lo hace Roth-Deubel (2002: 28), que el anlisis de las
polticas pblicas consiste en examinar una serie de objetivos, de medios y de
acciones definidas por el Estado para transformar parcial o totalmente la sociedad as
como sus resultados y efectos y, agrega el autor, citando a Lagroye, que uno de los
principales objetivos de dicho anlisis es la identificacin concreta de los actores que
intervienen en un proceso de definicin, de decisin y de implementacin de una
poltica que busca poner a la luz las posiciones, intereses y objetivos de esos actores
(Lagroye,1991: 439 en Roth 2002: 15).
Habiendo definido lo que se entender por poltica pblica, Stein y Tomassi (2006a)
proponen ciertas caractersticas para que una poltica pblica sea de calidad. Para
ello, consideran siete dimensiones no exhaustivas, para formular e implementar una
poltica de calidad. En la primera se requerira de una cierta estabilidad en el tiempo de
las polticas, ello no implicara que las polticas debieran ser rgidas, sino que las
mismas respondan a los cambios exgenos o endgenos de las propias polticas. Ello
nos lleva a la segunda variable a considerar, la adaptabilidad, o la manera en que las
mismas se adaptan a los cambios de circunstancias externas o a corregir ineficiencias
intrnsecas a la propia poltica. Las polticas deberan ser adaptables en el tiempo,
pero no lo suficientemente flexibles como ser susceptibles de manipulaciones polticas.
Una tercera variable a considerar es su grado de coherencia y coordinacin, o la
medida en la que las polticas se corresponden con polticas afines y son producto de
medidas bien coordinadas entre los personajes que participan en su diseo y
aplicacin. (2006a: 396). La falta de coordinacin no siempre es voluntaria, sino que
muchas veces son las propias instituciones, los altos costos de la articulacin y la
diversidad de intereses e incentivos que se encuentran en juego, las que obstaculizan
esta coordinacin, como se desarrollar ms adelante. En cuarto lugar los autores
sealan la calidad de implementacin y la ejecucin, para luego introducir una quinta
variable que denominan orientacin hacia el inters colectivo que explican como la
medida en que las polticas procuran el inters pblico (2006a: 397). En esta
dimensin lo que los autores resaltan es en qu medida dichas polticas promueven el
bienestar general y no canalizan los beneficios hacia algunas personas o facciones
particulares, dimensin que se encuentra en estrecha relacin con la desigualdad. Por
ltimo, la eficiencia tambin es entendida como una variable de calidad, refirindose a
la medida en que las polticas responden a la asignacin ms productiva de recursos
escasos (2006a: 397).
A continuacin, nos centraremos en las primeras tres variables, la estabilidad, la
adaptabilidad y la coordinacin y coherencia, para lograr analizar de qu manera los

64

diseos institucionales, una de las dimensiones ya mencionadas que hacen a una

poltica, podran influenciar los procesos de la misma. Dichos procesos por los cuales
se discuten, aprueban y aplican las polticas (el proceso de formulacin de polticas)
poseen luego repercusiones importantes sobre la calidad de stas, incluida la
capacidad de los pases de crear un entorno estable de polticas, modificar las
polticas cuando hace falta, aplicar y hacer cumplir polticas de manera eficaz, y
asegurar que las polticas persigan el inters general. (Stein y Tomassi, 2006a: 410)
Con respecto a la estabilidad, el enfoque planteado por George Tsebelis (1998) de los
jugadores con poder de veto complementa dicho anlisis al sealar que para cambiar
un status quo dado un cierto nmero de actores individuales o colectivos tiene que
estar de acuerdo en el cambio propuesto. Por actores de veto el autor identifica
justamente a aquellos actores dentro de un sistema poltico cuyo acuerdo es necesario
para tomar una decisin poltica. A partir de all el autor seala que desviaciones
importantes del statu quo son imposibles cuando () los jugadores con veto son
numerosos; cuando tienen distancias ideolgicas importantes entre ellos y cuando
poseen cohesin interna. Denominar estabilidad poltica a esta imposibilidad de
desviaciones importantes del statu quo. Generar cambios en las polticas se
dificultara a medida que estos actores de veto aumenten, pero a su vez, a mayor
nmero de actores, ms estable ser la poltica. Cox y McCubbins (2001) adoptaron
este enfoque, y sealan que uno de los mayores trade-offs a la hora de formular
polticas pblicas es el existente entre la capacidad para cambiar una poltica
(capacidad de decisin) y la capacidad para comprometerse con determinada poltica
(determinacin). Nuevamente, el nmero de vetos sera un factor determinante, ya que
a mayor nmero aumentara la determinacin, y a menor nmero la capacidad de
decisin. Podramos equiparar, como sealan Stein y Tomassi (2006b), la
determinacin con la estabilidad y la capacidad de decisin a la adaptabilidad. Ambos
extremos seran perjudiciales, el primero podra generar un estancamiento y tornar la
poltica obsoleta, el segundo podra pecar de una fuerte inestabilidad.
En cuanto a la tercera dimensin, coordinacin y coherencia, Stein y Tomassi
consideran que, idealmente, los diferentes actores que actan en el mismo mbito de
polticas deberan coordinar sus acciones para producir polticas coherentes, pero no
siempre ocurre as. (2006b: 145). Repetto, por su parte, va ms all y define a la
coordinacin como el proceso mediante el cual se va generando sinergia entre las
acciones y los recursos de los diversos involucrados en un campo concreto de gestin
pblica, al mismo tiempo que en dicho proceso se va construyendo (o re-definiendo en
caso de su pre-existencia) un sistema de reglas de juego formales e informales, a
travs de los cuales los actores participantes encuentran fuertes incentivos a cooperar,
65

ms all de sus intereses e ideologas particulares, habitualmente en conflicto entre

s. (2005: 42). Es pertinente recalcar que el autor refiere, a la hora de incentivar la
coordinacin, a las reglas de juego o instituciones, sean estas formales o informales,
que logran neutralizar intereses e ideologa que, de otra manera, se encontraran en
conflicto.
De hecho, muchas veces sucede que el gran nmero de actores interviniente en el
proceso de formulacin de las polticas no se comunican adecuadamente entre s,
conllevando a lo que Cox y McCubbins (2002) denominan balcanizacin de las
polticas. Esta dbil coordinacin puede darse entre diversos organismos del gobierno
central, entre entidades del gobierno central y el regional o municipal o entre los
propios agentes que intervienen en las diversas etapas del ciclo de la poltica,
particularmente en la etapa de implementacin. En este sentido, Licha y Molina
agregan que la falta de coordinacin entre departamentos y programas (), es
atribuida en buena parte a la desarticulacin que existe entre el diseo y la
implementacin de las polticas. (2006: 1). A su vez, es posible denominar al primero
de estos tipos de coordinacin como horizontal, intersectorial, articulando las acciones
de las diversas agencias sectoriales, mientras que los dos ltimos podran verse como
una coordinacin vertical, entre el gobierno central y los gobiernos regionales y dentro
de cada rea de poltica y organismo, a la hora de implementar las polticas (Peters,
G., 1998 y Licha y Molina, 2006).
Para referirse a Amrica Latina, Rolando Franco sostiene que los sistemas de polticas
sociales de esta regin se caracterizan por su desarticulacin y fragmentacin
institucional, lo que suele conducir a la descoordinacin de sus acciones, a la
duplicacin de funciones y servicios, y al desperdicio de recursos.(2004: 10). Asevera
asimismo que es comn que existan unidades administrativas ubicadas en distintos
sectores que cumplen la misma funcin (); la duplicacin de esfuerzos dentro de un
mismo sector y a diferentes niveles de provisin de servicios (); la competencia entre
unidades administrativas asignadas a la misma funcin que, en un clima de restriccin
de recursos, luchan por sobrevivir provocando ineficiencias del tipo "no hacer ni dejar
hacer"; la ignorancia recproca entre distintos subsistemas de poltica social respecto a
la provisin de servicios, y otros problemas similares. Agrega por ltimo que estos
problemas se intensifican particularmente por la existencia de administraciones
especializadas () que, pese a mantener vinculaciones legalmente establecidas con
algn Ministerio, no estn sujetas a relaciones jerrquicas y tienen autonoma de
decisin. Pueden tener incluso presupuesto propio, elaborado, discutido y aprobado
con normas diferentes a las que rigen para el resto de la Administracin del Estado.

66

Habiendo recorrido brevemente la historia del sistema educativo nacional y algunas

teoras que nos provee el enfoque neoinsitucional, luego de analizar la estructura del
gobierno de la educacin, es posible sealar a priori algunas premisas sobre la poltica
educativa en el pas. En primer lugar, la estabilidad de la poltica educativa nacional
respondera a diversas cuestiones. Por un lado, se perciben las inercias institucionales
ejercidas a travs de los ltimos cien aos en la poltica educativa, con el peso que
poseen ciertos conceptos como la autonoma y los gobiernos colegiados de la
educacin en el imaginario uruguayo, que claramente se reflejan en el diseo de sus
instituciones. Por el otro, al observar el nmero de actores que intervienen en la misma
(el Ministerio de Educacin y Cultura, la Administracin Nacional de Educacin Pblica
de carcter autnomo que, aunque presidida por un Consejo Directivo Central, se
compone de tres Consejos de Educacin fragmentados y relativamente autnomos del
propio CODICEN, autonoma que vara en funcin a las diversas coyunturas histricopolticas, la Universidad de la Repblica, tambin autnoma, y los nuevos organismos
que implementan polticas de inclusin educativa desde fuera del complejo sistema
educativo) la poltica educativa debera ser estable en el tiempo. De hecho, al recorrer
la historia, se percibe que la misma no se ha alterado mucho, a pesar de la reforma
implementada en los aos 90 que, tal vez por el propio imaginario estatista de la
educacin, o por un diseo institucional relativamente impermeable a la influencia de
los gobiernos nacionales, no ha partido de las premisas de descentralizacin o
privatizacin que caracterizaron otras reformas en el Cono Sur, como la Argentina o,
particularmente, la Chilena.
Sin embargo, en cuanto a la calidad de la poltica, los estancados resultados que se
han repetido desde el retorno a la democracia tambin podran dar cuenta de un
sistema poltico que no ha sabido responder, adaptarse, a los diversos cambios
sociales y pedaggicos de los ltimos tiempos. En cuanto a la coordinacin de las
polticas educativas, los enfoques tericos nos sugeriran que la fuerte fragmentacin
del sistema, adicionada al carcter autnomo de ciertos organismos pblicos
protagnicos de la poltica educativa nacional, tenderan a obstaculizar, o al menos
debilitar dicha coordinacin.
Como he sealado previamente (Prez, 2011), la coordinacin existente entre las
polticas de inclusin educativa implementadas entre los aos 2005 y 2009 podra
clasificarse como dbil o media-baja. Sin embargo, aqu pretendo observar dicha
coordinacin a nivel sistmico, en lo que respecta a la totalidad de la poltica
educativa, particularmente en el nivel medio. Para ello, se abordarn en el prximo
captulo las opiniones de diversos entrevistados pertenecientes a distintos mbitos,
como la academia, los organismos ms polticos, los tcnicos especializados, los
67

responsables de programas de inclusin educativa, los docentes directores de liceos y

escuelas tcnicas y la Asamblea Tcnico Docente de Montevideo, procurando entrever
en sus discursos si efectivamente perciben una falta de articulacin en el sistema y en
las polticas implementadas. Asimismo, procuraremos dilucidar sus opiniones en
cuanto a una temtica tan compleja como la autonoma que lo caracteriza. Si al
contrastar sus opiniones constatramos esta falta de articulacin, podramos esbozar
que, entre tantas otras razones, el diseo institucional estara ejerciendo algunos
obstculos para resolver el problema que nos convoca, el fracaso de la
universalizacin de la educacin media.

68

IV. Fragmentacin institucional, tensiones entre organismos,

coordinacin y autonoma: La visin de los actores dentro del
sistema educativo

En el presente y ltimo captulo, habiendo analizado la organizacin institucional del

gobierno de la educacin y recorrido sus orgenes histricos, y en funcin al marco
terico estudiado, nos proponemos estudiar la opinin de algunos actores del sistema
educativo, para as contrastar opiniones y observar de manera cualitativa cmo el
diseo institucional afecta o influencia su accionar cotidiano. Como se seal
previamente, se analizarn veintisis entrevistas semiestructuradas realizadas en el
marco del proyecto de investigacin Derecho a la educacin y obligatoriedad de la
educacin media en Uruguay: desafos pendientes y alternativas abiertas. Este
proyecto fue dirigido por Mara Ester Mancebo y Vernica Filardo, en el marco de la
Comisin Sectorial de Investigacin Cientfica, desde los Departamentos de Ciencia
Poltica y Sociologa de la Universidad de la Repblica y, en conjunto con Anaclara
Planel, participamos como asistentes de investigacin, formando parte, entre otras
actividades, del proceso de elaboracin, realizacin y anlisis de las entrevistas
realizadas
Parece necesario recalcar, previamente al anlisis, que las entrevistas en cuestin
sern abordadas como datos secundarios, al haberse realizado en el marco de una
investigacin previa a la realizacin de esta tesis. Por dato secundario podemos
entender el registro de una observacin realizada (por el mismo u otro investigador)
en contextos de produccin diferentes a los cuales se los pretende inscribir en una
oportunidad determinada. Asimismo, es posible entender el anlisis secundario de
datos cualitativos como el procedimiento mediante el cual un investigador utiliza
informacin registrada por otros reconstruyendo su descripcin y sistematizacin
desde una estrategia de indagacin diferente a la original. (Sribano y De Sena, 2009:
105). Al respecto los autores agregan que las condiciones ideales del uso de
informacin cualitativa elaborada por otros se la obtiene cuando () los objetivos, la
estrategia metodolgica y la posicin del narrador son las mismas en la investigacin
en curso y en aquella de la cual hemos obtenido la informacin a usar. Esta posibilidad
no es infrecuente si se piensa en Programas de Investigacin compuestos por
diversos proyectos de investigacin que indagan (y construyen) objetos diferentes pero
con problemas complementarios y la misma mirada terica. Los ejemplos ms

69

evidentes son las relaciones entre Programas de Investigacin y las Tesis elaboradas
en esos contextos Scribano y De Sena (2009: 109). Al haber sido partcipe en dicha
investigacin, el utilizar estas entrevistas parece ser una decisin acertada ya que el
uso de datos de otras personas ahorra tiempo, evita sobrecargar innecesariamente a
los participantes de la (propia) investigacin, y agrega confianza a la interpretacin de
los propios datos. (KELDER, 2005, en Scribano y De Sena, 2009).
Para ello, se pondr el foco del anlisis en un tpico particular, las opiniones de los
entrevistados al respecto del diseo institucional del sistema educativo uruguayo,
dejando al margen las opiniones de los mismos al respecto de otras temticas que
tambin fueron estudiadas en el proyecto de investigacin ya mencionado. Las
entrevistas se realizaron a informantes calificados de diverso tipo, autoridades
gubernamentales, tcnicos expertos, directores de escuelas medias, miembros de la
Asamblea Tcnico Docente de Montevideo y responsables de programas de inclusin
educativa. A pesar de no tratarse de una muestra representativa, se considera que los
discursos de estos actores pueden ilustrarnos al respecto de las distintas visiones que
existen sobre los diferentes obstculos y desafos que se presentan a la hora de
cumplir los mandatos establecidos en la ley. De esta manera, se procura analizar
puntos de acuerdo y tensiones existentes, relacionndolos a los diferentes lugares
desde donde se ubican los entrevistados. Para recordar al lector lo anteriormente
sealado en el captulo uno, reiterar a continuacin las entrevistas realizadas,
sealando la codificacin que se utilizar para su lectura:
-

Ocho tcnicos expertos en la temtica educativa, que actualmente trabajan en

organismos pblicos nacionales o en organismos internacionales (T).

Seis responsables de programas de inclusin educativa implementados por

distintos organismos gubernamentales (R).

Cuatro autoridades polticas que se desempean en la Administracin Nacional

de Educacin Pblica o en el Ministerio de Educacin y Cultura (P).

Seis directores de escuelas medias, secundarias normales y tcnicas (D).

Tres representantes de la Asamblea Tcnico Docente de Montevideo (ATD).

V. 1. Un sistema fragmentado que dificulta la coordinacin, el peso

de las autonomas y las pugnas y resistencias entre las entidades
educativas
Deseo de universalizacin hay, pero es como si yo deseara viajar a la luna, pero no
se sabe cmo llegar, y si podremos llegar alguna vez (R5) sentenciaba una

70

entrevistada cuando se le preguntaba al respecto de los desafos que el mandato de la

obligatoriedad establece en la nueva normativa. En este sentido, la fragmentacin del
sistema educativo aparece identificada espontneamente por algunos entrevistados
como un obstculo para la universalizacin, que se traduce en diversos niveles, desde
lo ms macro organizativo, hasta el nivel ms micro, afectando la experiencia cotidiana
de los docentes.
Al respecto, los tcnicos entrevistados suelen opinar desde este nivel ms macro. T2
plantea una inquietud muy pertinente y es que la relativa equidad social caracterstica
del pas a nivel comparado en la regin, no depende del sistema educativo que, de
hecho, funciona a veces como un obstculo:
Algunas veces nos preguntamos: por qu el Uruguay, siendo el pas ms democrtico o
ms igualitario en trminos de distribucin de ingresos, no logra tener una distribucin
equitativa de los aprendizajes? Tenemos mismo nivel de desigualdad que otros pases
ms desiguales. Yo creo que en parte es por la estructura organizativa y porque los
elementos de construccin de equidad social que tiene el Estado de Bienestar, no pasan
por el sistema educativo, por su forma de organizacin.

Sin embargo, esta visin no es propia de T2, ya que la mayora de los entrevistados
comparten este diagnstico, y entre los tcnicos, aparece ms claramente identificado
como un problema que dificulta la equidad en materia educativa, y la propia
universalizacin de la educacin media. Creo que uno de los grandes problemas que
tiene la educacin en Uruguay es la fragmentacin, esto lo entendemos ms los
politlogos que los educadores o los socilogos, es la historia de las instituciones
seala T5, a lo que agrega que es un diseo (institucional) que favorece la
compartimentacin, ms que la coordinacin, sin perjuicio de que los actores tratan.
Para ello, plantea que si las reglas de acuerdo a las cuales est organizado ese
sistema dificultan la toma de decisiones y de implementacin de acciones, quizs haya
que modificar algunas de esas reglas. T5 sugiere alternativas para cambiar dichas
reglas de juego, que estaran afectando todo el ciclo de las polticas pblicas
educativas:
O se articulan todas esas instituciones para generar un nuevo diseo o prevalece una
sobre ellas para alcanzar la universalizacin de una nueva educacin bsica. Como es
improbable que una educacin prevalezca sobre las otras en eso () es imprescindible
la coordinacin y definicin de polticas a nivel central. Programacin centralizada,
implementacin descentralizada, en lugar de programacin descentralizada a nivel meso
que es lo que hoy tenemos

71

T8 va ms lejos en su postura y sentencia La primera hiptesis que planteo es que en

actual marco de organizacin del sistema educativo es muy difcil lograr el objetivo
universalizar. A su vez explica que la perspectiva histrica de los ltimos aos est
trabada por un sistema que no funciona. () Es un modelo de gestin obsoleto.
Ningn sistema educativo en el mundo funciona cuando nadie sabe muy bien cul es
la funcin de cada uno. Al respecto, T6 agrega que hay un sistema que es
absolutamente perverso y eso ya est estudiado que es la estructura de ANEP donde
no queda claro quines son los responsables y T7 explica que hay una resistencia, y
creo que tambin hay una dificultad de un rgano colegiado y formado por criterios
muy disimiles para establecer una poltica educativa. Creo que si vos le mezclas la
dificultad para trazar una lnea poltica con estas resistencias genera un bloqueo.
A estas reflexiones T2 agrega que el propio sistema institucional estara atentando
contra una educacin integral que, concebida de manera compartimentada, se
presenta como uno de los principales problemas que aquejan a la educacin
actualmente. Y en esa concepcin compartimentada es inevitable hacer referencia a
las autonomas, que tanto han marcado la historia de nuestro sistema educativo:
El formato institucional de la Educacin en Uruguay es muy sui generis. Algunos lo
ven como excepcional y bueno, otros lo ven como excepcional y malo. Yo creo que,
algunos de los problemas que tenemos en Educacin se refieren al lugar institucional y
la forma que nos dimos de organizarlo, que eso es parte del problema. A ver: por qu
no tenemos una visin integrada en la Educacin? Bueno, porque definimos Consejos
Autnomos para distintas partes del ciclo.

De esta manera, cuando surge el problema de la fragmentacin institucional la

autonoma aparece como un complemento que dificulta la coordinacin de las polticas
y la propia integralidad del sistema educativo, como previamente sealaba Rolando
Franco (2004), la dbil integralidad en las polticas, la fragmentacin institucional y la
consecuente competencia entre diferentes organismos pblicos se intensifica con la
existencia de entidades autnomas. Al respecto, siete de los ocho tcnicos
entrevistados alude a la autonoma mientras que, el entrevistado que no lo hace, T8,
ya haba sealado previamente y de manera tajante la cuasi imposibilidad de
universalizar la educacin media en un sistema educativo tan fragmentado.
As que hay un diseo institucional que es muy malo, que hay que revisar
naturalmente, la autonoma es un tema tab que habra que revisarlo porque es algo
improbable en los prximos diez o veinte aos porque nadie se anima a decir esto,
aunque todo el mundo lo piensa. Es como pegarle Artigas, es complicadsimo seala
T6. Agrega que la divisin de secundaria de la universidad gener que se desprendi

72

esa gente toda entera y trajo consigo las lgicas de cultura universitaria que era la
autonoma. Y que esa autonoma implic que se incorporaran a la educacin media
las culturas y lgicas en las que estamos, y la designacin de los docentes como
consejeros y eso. Ah parte el tema de la autonoma y queda como una cosa clave y
necesaria que se cae con la ley 14.101. Ley, esta ltima, promulgada meses antes del
golpe de estado de 1973. T7 agrega que ello ha fomentado las competencias entre
organismos, como sostena Franco (2004): Hay una tradicin de autonomas que se
reproduce un mutuo desconocimiento donde difcilmente se percibe como parte del
mismo sistema sino como en paralelo, y a veces compiten. Capaz que por eso la ley
quiere hacer un consejo de la (educacin) bsica y superior, el esfuerzo para articular
ambos consejos parece complicado. T1 tambin sostiene que el imaginario de la
autonoma de los Consejos dificulta los relacionamientos entre el CODICEN y los
Consejos: Con el resto de los desconcentrados (secundaria y UTU) cuesta mucho
ms. Hay como una falsa autonoma que se asume, es difcil de hacer estudios. Y T4
afirma que La ley dice que coordina todo, es un ejecutivo que coordina pero en
realidad tens una autonoma en la cual sugiriendo que dicha autonoma dificultara
la existencia de un Poder Ejecutivo que coordine las polticas educativas.
T3 tambin critica el exceso de la utilizacin de la autonoma para justificar una cierta
paralizacin de las polticas me parece que no se trata de que avance la clase poltica
sobre la autonoma pero tampoco significa dejar las cosas como estn y defender un
estado de cosas que pertenece al pasado, sin embargo, deja en claro que tampoco
pretende que la clase poltica la avasalle. Ello implica, como se profundizar ms
adelante, que a pesar de la existencia de un relativo consenso entre los entrevistados
de la existencia de un sistema fragmentado, descoordinado, donde sus organismos
compiten por sus potestades, no establecidas claramente en la ley de educacin,
como analizamos previamente, ello no conlleva a un consenso claro al respecto de
cules deberan ser los lmites de esta concepcin relativamente autnoma de los
Consejos de educacin y de la ANEP.
Como pudimos observar, algunos tcnicos entrevistados se pronuncian al respecto de
las competencias y rivalidades que el diseo institucional genera, explicando el origen
de dichas tensiones. T3 nos explica que el problema es estructural.
La relacin entre el CODICEN y los desconcentrados es un problema histrico y se est
mostrando ahora. El mbito de competencia de la ANEP es el CODICEN y no el
desconcentrado, pasa que histricamente se vio como extrao el CODICEN porque
viene de una herencia con la ley 14101 que siempre fue fuertemente resistida, se
implement en la dictadura, no se modifica la continuidad institucional.

73

T7 concuerda con este diagnstico y agrega a lo anteriormente sealado por su colega

que:
Hay un problema que es que muchos actores de secundaria y UTU discuten la
legitimidad del CODICEN porque surge como articulador y jerarqua, que opera sobre
una tradicin donde los Consejos eran autnomos. Ah hay un problema que no se ha
resuelto, los actores institucionales desde la enseanza secundaria y desde el Consejo
de Educacin Tcnico Profesional, resisten al figura del CODICEN como autoridad,
rgano rector y articulador. Hay una dificultad estructural instalada de concepcin.

Con respecto a la fragmentacin, la misma se traduce en diferentes y variados

aspectos del sistema educativo. Para T8 ello conduce a un formato extremadamente
fragmentado de organizacin, de conocimiento, con poco nfasis en el desarrollo el
centro educativo como tal, con escasos dilogos pedaggicos y curriculares entre los
actores, con escasa visibilidad de las necesidades y planteos de los alumnos, con
relacionamiento a la comunidad trabada o con dificultades. Muchos entrevistados van
a aludir puntualmente a los problemas existentes en el trnsito entre los diferentes
sistemas, primario, secundario y educacin tcnica, en la fragmentacin y
competencia entre las diferentes polticas de inclusin educativa y entre la educacin
formal y no formal. Algunos tcnicos se expresan en este sentido, aunque esta postura
va a ser retomada con ms nfasis por los propios responsables de programas de
inclusin educativa, como se constatar ms adelante.
Con respecto al primero de estos aspectos, el trnsito entre los distintos ciclos
educativos, T4 y T5 proponen mecanismos de un sistema educativo que habilite
trnsitos. (T4). Agrega el entrevistado que Esto est sper en proceso embrional A
su vez, este problema se refleja no solo en los trnsitos entre primaria, secundaria y la
educacin tcnica, sino tambin en la ausencia de trnsitos en el marco de la
formacin docente Ah tens el problema del sistema como tal, uno son sus
mecanismos de trnsito para los sujetos que estn en l, y el otro es el mecanismo de
formacin de formadores () que no tiene ningn trnsito entre ellos tampoco. Ni para
el primario, ni para el tcnico, ni para ellos.
T5 constata en este sentido que con la red extendidsima que tenemos de escuelas
en el pas, me parece que sera muy fcil la deteccin temprana y el seguimiento de
aquellos alumnos que tiene una alta probabilidad de desafiliacin en el primer ao de
enseanza media (). De modo tal que ataquemos all el primer flujo que es entre
educacin primaria y educacin

media bsica. El entrevistado seala que el

problema de los trnsitos educativos, particularmente entre primaria y secundaria, ya

haba sido previsto en el ao 1949 por el maestro Julio Castro Julio Castro 70 aos

74

atrs casi, prevea este problema de la cultura universalista de primaria, donde si el

nio abandona es problema de la escuela a diferencia del liceo que si el adolescente
abandona es problema del adolescentes, la cultura asignaturista versus la cultura del
maestro. El mismo, propona hacer programas donde por ejemplo en sexto ao de
escuela (los alumnos) tengan dos maestros () y que el maestro los acompae en
primer ao, o reducir el nmero de docentes
Con respecto a los programas de inclusin educativa, T5 y T8 reconocen la utilidad de
los mismos:
Para todos estos problemas hay pequeas incitativas que van en direccin correcta,
Trnsito Educativo, Compromiso Educativo, Centros Educativos Abiertos, las Escuelas
de Tiempo Completo, la universalizacin de la educacin inicial, sptimo octavo y noveno
rural, el Plan Ceibal, los Pro Mejora, Pro Razona, Pro Lee, los Centros Regionales de
Profesores, los CECAP, todo lo que se ha hecho y se hace est bien y va en direccin
correcta, el problema es articular todo eso en un programa mucho ms racional con tres,
cuatro apuestas fuertes. (T5).

Sin embargo, como seala T8, hay programas con buenas intenciones pero me
parece que falta () una visin de conjunto del sistema educativo, mientras no
tengamos un tejido del sistema las propuestas tienden a evaporarse.

Cuando se analiza la posicin de los responsables de programas de inclusin

educativa, muchas de las ideas anteriormente sealadas vuelven a hacerse eco. R5
sostiene que la estructura institucional es el gran problema porque los docentes son
consecuencia de eso. Y R1 agrega, al igual que lo haban hecho algunos tcnicos,
que el CODICEN es un coletazo de la 14.101 de la dictadura, y cuando recen vino la
democracia, cuando ramos sindicalistas todos, peleamos mucho adentro de nuestra
propia agrupacin, para conseguir voltear al CODICEN porque todava creamos en la
autonoma y en todo eso. Nuevamente aparecen los problemas de fragmentacin
institucional y el peso de las autonomas, y aqu es pertinente recalcar la opinin de R1
al afirmar cuando todava creamos en la autonoma y todo eso, dejando entrever
que ella ya no creera en la misma.
Sin embargo, probablemente en funcin a las propias tareas que deben realizar, los
responsables de algunos programas focales fundamentan ms sus aportes en
trminos de las descoordinaciones existentes en situaciones puntuales, lo que
anteriormente denominamos micro. As, R7 alude al trnsito entre sistemas
previamente mencionado y lo identifica como una dificultad para lograr la universalidad
de la educacin media al describirlo como un sistema pensado muy a la interna de s

75

mismo pero no en vnculo con el siguiente sistema que es el que s va a tener que
transitar el chiquiln, pero que no se piensan en conjunto. Ah me parece que muchas
veces es un obstculo para que esa obligatoriedad se cumpla.
Tambin es percibido para estos actores la ya mencionada fragmentacin existente
entre

las

diversas

polticas

focales

de

inclusin

educativa,

implementadas

particularmente a partir del ao 2005. R7 sostiene que Ah hay que ver cmo nos
articulamos. Ah creo que estamos teniendo mucha dificultad en pensar integralmente
el sistema educativo, como se vincula un programa con otro y como hacemos para
que dejen de ser programas y pasen a ser parte del sistema en general. Y R1 agrega
que crear unidades al interior de los centros liceales creo que es una buena idea, pero
tiene que estar asociado a todas las otras cosas que te dije, sino es un parche.
Es interesante como esta fragmentacin conlleva casi naturalmente a la competencia
entre organismos. As como previamente se mencionaba una supuesta competencia
entre la ANEP y el MEC o entre el CODICEN y los Consejos de Educacin, la misma
se traduce muchas veces en los programas implementados, y se ve dificultada en
funcin de la dependencia de cada organismo. Por lo tanto, cuando un programa
depende de un organismo y otro programa de otro, si existieran rivalidades a nivel
macro entre ambos, estas se traducirn en tensiones existentes entre los propios
programas, a nivel de territorio. Mientras R5 propone para dichos programas
transformarlos, que parte de este programa sea contemplado, y parte del otro. No la
pelea de que mi programa es mejor. No se soluciona con un programa o dos, se
soluciona generando una transformacin., dejando clara la existencia de ciertas
competencias entre las diferencias que pretenden funcionar mejor que las otras
existentes, R2 explicita estas propias rivalidades defendiendo su propio programa.
Para ello, critica a las nuevas iniciativas implementadas a partir del gobierno de
Vzquez entonces me parece que se hicieron muchos proyectos, se largaron que no
se evaluaron bien, o se inflaron descaradamente las cifras para aumentar el nivel. Su
posicin se hace ms explcita cuando critica a programas puntuales, que
cronolgicamente fueron creados posteriormente al suyo y que, la entrevistada lo
siente como una competencia e incluso como un hurto: Aulas Comunitarias, CECAP,
hicieron un burdo proyecto copiado del nuestro, porque se olvidaron o no se dieron
cuenta, que haba un espritu. Hasta qu punto sirven las aulas comunitarias yo me lo
preguntan hasta el da de hoy.
En cuanto al vnculo entre la educacin formal y la no formal, relacionado a lo anterior,
ya que muchos de estos programas focales integran modalidades de educacin no
formal, tambin se percibe una fragmentacin. Me parece que los saberes prcticos

76

hay que ir mechndolos con los ms abstractos, tienen que ir de la mano, no

separados seala R5, a lo que R2 agrega que estas dos modalidades son
complementarias y no tendra que estar tan divorciado y sobre todo a nivel de
enseanza media.
R7 agregaba en este sentido que Est claro que el sistema educativo formal es el que
nos abre el camino hacia la inclusin en el mundo laboral (), pero como nos
retroalimentamos un sistema con el otro me parece que es una esfera a pensar ()
me parece que es una debilidad que tenemos que tampoco favorece. Por ltimo R3
aluda a la necesidad de vincularlos mejor con las polticas universales, con la
estructura de educacin media, sin lo cual, dichos programas perderan sentido El
problema de estos programas yo creo que no est tan focalizado en lo pedaggico
sino en cmo y hacia dnde nosotros trabajamos esa continuidades educativas. En
este sentido, para el entrevistado el problema sera retener a los egresados de estos
programas en el sistema educativo formal porque creo que es el problema, un
chiquiln que participa cuatro semestres en un CECAP y se trabaja su reencuentro con
el aprendizaje, sus percepciones de s mismo, vuelve al liceo y dura dos semanas.
Nuevamente, constatado el problema de la fragmentacin entre estas diferentes
modalidades educativas, lo que se denomina educacin formal y educacin no formal,
tal vez este ltimo trmino debera ser revisado ya que se define por lo que no es, y no
por lo que es, pero implicara adentrarse en una temtica diferente a la que aqu nos
convoca, el problema de la competencia entre estos dos enfoque vuelve a hacerse
evidente. Nuevamente, rivalidades concebidas desde la propia gnesis del sistema
impactan en la totalidad de las polticas educativas, no solamente en los diferentes
programas, pero tambin en las distintas maneras de educar ya que, en ltima
instancia, es la ANEP quien imparte la educacin formal y el MEC la educacin no
formal, aunque los distintos programas integren ambos enfoques educativos ms all
de su pertinencia institucional.
R7 lo seala al afirmar ah hay claves metodolgicas y pedaggicas a intercambiar
entre una propuesta y la otra que creo que no la estamos exportando ni ah, al
contrario tiende a sentirse como una competencia entre un sistema y el otro cuando no
deberan serlo. Paralelamente, R3 la explicita en la prctica al narrar su propia
experiencia a la hora de implementar un programa de educacin no formal que,
adems, pertenece al MEC y no a la Administracin Nacional de Educacin Pblica lo
cual, lgicamente, debe conllevar problemas en su implementacin:

77

Despus los problemas que hemos tenido no son con los gurises que van a CECAP que
no van a la UTU, es entre los adultos, es entre no poder trabajar con otro equipo, y
asumir que hay otras miradas del saber y el aprendizaje, hacia los que hacemos
educacin no formal, la educacin no genera conocimientos, es contenedora, porque la
educacin se imparte en el aula, entonces esas iniciativas chocan con ese problema

En cuanto a la opinin de los polticos, los mismos son, al menos, ms cautelosos al

criticar al sistema, ya que, en ltima instancia, recaera en ellos la responsabilidad
sobre el funcionamiento de dicho sistema. Su opinin ser ms explcita en el prximo
apartado, cuando respondan de manera especfica a preguntas puntuales sobre la
coordinacin entre distintos rganos puntuales del sistema (Ver anexos). No obstante
ello, de los cuatro polticos entrevistados, dos hicieron mencin a la autonoma. P3
afirma en este sentido que Todo el mundo dice que est mal, no hay acuerdo, y eso
se resuelve siempre echndole la culpa a alguien. Los chivos expiatorios son la
autonoma, tendra que mandar el gobierno. Los otros que ms o menos creen en que
autonoma docente est cooptada por los docentes, por los consejeros docentes. No
obstante, P1 es ms crtico en su afirmacin y seala que en su momento la
constitucin de entes autnomos tena que ver con un determinado papel que jugaban
los partidos polticos y ciertas instituciones como la universidad o la enseanza (...)
Los partidos polticos no dan cuenta de lo social pero tampoco los corporativismos
pueden hacerlo, dejando entrever una crtica a un gobierno de la educacin donde
solamente los docentes tengan potestades.
Al respecto, es muy interesante analizar la opinin de los directores de los centros de
educacin media, sean secundarias o escuelas tcnicas. En una primera instancia, los
entrevistados constatan una ausencia de coordinacin en las polticas educativas: D4
sealaba que coordinacin cero, porque adems la secretaria general del CODICEN
es el gran articulador poltico y mejor me ahorro la opinin. Y al respecto agregaba
que los consejeros, que son cargos ms polticas, les cuesta coordinar y que el
CODICEN no est enterado de nada a menos que salte algn lio, no saben lo que
hacen los subsistemas, eso pasaba del 2005 al 2010 y en la actualidad no funciona
nada, no existe una institucionalidad. Por su parte D2 afirmaba que la propuesta de
ciclo bsico no es interesante para el cien por ciento de los adolescentes, tampoco la
UTU con un ciclo bsico similar al nuestro, y el hecho de que tengan que esperar a los
quince aos no se si es demasiado viable. As, aluda a los quince aos que es la
edad para poder participar del programa de Formacin Profesional Bsica (FPB) que
implementa la UTU, dejando entrever la fragmentacin de un sistema que no se
adapta a las necesidades de muchos adolescentes. D4 agregaba en este aspecto que
sera deseable que el sistema educativo en general este mucho ms integrado, que

78

haya lneas estratgicas comunes desde educacin inicial hasta educcin secundaria
superior.
Sin embargo, cuando se menciona el tema de la autonoma las opiniones son
divergentes. Mientras que D1, D3 y D6 son relativamente crticos con el papel que se
le da a dicha autonoma:
Ahora, en los procesos de formulacin de la ley, yo particip de debates barriales y
fueron una mentirita. Ac en este barrio, que fui a cinco debates, nadie se poda or,
nadie poda hablar. Las mams reclamaban que los maestros no iban a trabajar, los
maestros estaban preocupados porque saliera la declaracin de autonoma de los
consejos y cada uno estaba en la suya y sali nada (D1)
Yo soy profesora de idioma espaol y tengo una deformacin profesional he escuchado
mucha gente pedir autonoma, y cuando les preguntas exactamente qu es lo que estn
pidiendo no tienen la ms remota idea. Paros y manifestaciones por autonoma y no est
muy claro que es lo que se reclama. (D3).

Y D6 sostena la importancia de que el sistema se coordine, ms all de los roles

que le competan al MEC o a la ANEP, No tengo muy claro las potestades del MEC,
no s hasta donde no lesionara la autonoma del CODICEN y los consejos, pero
quizs habra que coordinar. No me parece que sea solamente del sistema
educativo la responsabilidad.
Pero por el otro lado, existe un recelo muy fuerte de parte de ciertos entrevistados con
respecto a dicha autonoma y a una potencial injerencia del MEC en materia
educativa. D4, que prrafos ms arriba criticaba fuertemente la ausencia de
coordinacin y el actual rol del CODICEN, tambin critica con nfasis al MEC,
sealando esta dualidad entre autonoma y dependencia y no posicionndose en
ninguno de los dos polos: Sera muy bueno que el MEC dedicara a sus cometidos
especficos y articular con la ANEP y la UDELAR en todo el amplio espectro que tiene
educacin no formal, la clave es articulacin, los uruguayos somos muy pendulares,
nos vamos de la autonoma a la dependencia. Asimismo, es an ms severa en sus
declaraciones, cuestionando seriamente el papel del MEC en la actual administracin:
El MEC constantemente amenaza con que va a intervenir, el ministro dice que va a
caminar al borde de la autonoma, porque? Si son del mismo partido de gobierno, de
los mismo sectores, porque estn todos excluidos los dems sectores? () los
actores institucionales muy mala actuacin, los sindicatos ms vale no calificar
Por su parte, D5 se expresaba en favor de una educacin regida por los propios
docentes, y defendiendo por ende las autonomas y la no injerencia de los poderes

79

polticos en la educacin nacional. Yo te dira que los que saben de educacin real
estn en los liceos, en las inspecciones tambin, y en el sindicato. Gran parte de los
problemas de la educacin proviene de los enfrentamientos del poder poltico y del
sindicato, la gente que sabe de educacin est en los liceos y las inspecciones, esa es
la gente que debera ser convocada para realizar una reforma en serio.
Se percibe entonces una disyuntiva entre los directores entrevistados que, aunque
consensuando en la existencia de un sistema fragmentado y descoordinado en sus
polticas, discrepan en cuanto a los roles que el Ministerio o la ANEP deberan cumplir.
A veces, criticando la autonoma, a veces, defendindola como el valor ltimo.
Al analizar las posiciones de los tres entrevistados en la Asamblea Tcnico Docente
de Montevideo, las posiciones son ms claras y unnimes. En primer lugar, lo que se
destaca fuertemente es una defensa acrrima de la autonoma de los Consejos,
considerando su proteccin y potencial violacin como la principal preocupacin en
materia educativa: Lo que nosotros siempre abogamos que es la autonoma del ente,
pero no porque queremos el poder sino porque conocemos un poco ms y que hay
algunas cosas que sabemos implementarlas, por algo tenemos un ttulo, una carrera.
Sin embargo, su principal demanda trasciende la defensa del grado de autonoma que
la ANEP tiene en la actualidad, procurando extenderla a la que posee la Universidad
de la Repblica nosotras cuando elaborbamos, pedimos la autonoma y cogobierno,
eso significa que lo nico que pedimos es lo que tiene la Universidad, no estamos
pidiendo una cosa... La no intervencin poltica es el objetivo. Nosotros siempre
planteamos que se extendiera. El temor entonces, en cuanto a la coyuntura actual,
son las declaraciones del Ministerio de Educacin y Cultura, y una potencial violacin
de un valor tan preciado como la autonoma que, a su entender, no sera
adecuadamente respetado y protegido por la Ley 18.437:
La ley de educacin trae una cuestin que no es propia del Uruguay, la tradicin es
autonoma. Viene de la ley orgnica de la Universidad, lo que era habitual en Amrica
Latina de que la educacin est en manos del Ministerio, ac no pasaba pero ahora s. Y
en relacin al Poder ejecutivo. Y un MEC que ha planteado que va a jugar al lmite de las
autonomas.

Es interesante, porque habiendo analizado la ley en esta investigacin, fue posible

destacar que el gobierno de la educacin en Uruguay contina distinguindose
claramente del funcionamiento de la misma en el resto de los pases de Amrica
Latina, incluso del mundo. Sin embargo, como fue posible observar, los miembros de
la Asamblea Tcnico Docente de Montevideo no lo ven as.

80

Las explicaciones son muy claras, como se demuestra a continuacin, donde los
docentes de la asamblea no logran concebir una educacin no gobernada por
docentes, es gente que nunca dio clase, nunca estuvo en un aula; asemejndolo a
una consulta mdica no realizada por un mdico, o a una casa que no disee un
arquitecto:
El tema es que pueden opinar, si es libre y abierto que opinen pero que respeten como
vamos a opinar las opiniones de los profesionales como te deca hoy. Puedo estar de
acuerdo o no con el arquitecto que me dise, con el mdico que me trat, el profesional
o le tcnico. Pero vamos a no menospreciar, porque sos docente entonces no te voy a
tomar en cuenta?

As, lo previamente sealado en cuanto a la competencia existente frente a la

implementacin de programas de inclusin educativa desde otros organismos ajenos a
la ANEP se hace evidente, y la interinstitucionalidad de los mismos es claramente
resistida, no estamos en contra de las polticas del MIDES, pero que no le pidan a la
educacin que nos dediquemos a esas cosas. En el mismo sentido, se critica a los
miembros de otros organismos asemejndolos a estos que estn en la publicidad,
como es posible observar en la siguiente frase A m lo que me molesta es esa actitud
de soberbia que tiene estos que estn en la publicidad de que parece que con sus
proyectos se solucionan los problemas educativos. Y si vamos a ser realistas eso no
es as y todos lo sabemos. Hay que empezar a decirlo. Claramente no existe desde
estos docentes una intencin de que estos programas funcionen, lo que no
necesariamente quiera decir que van a dificultar su implementacin, pero sin duda no
van a favorecerla.
En cuanto a la rivalidad no solamente frente a estos programas, pero frente a la
educacin no formal en general, la postura de los miembros de la ATD se hace
evidente al sealar que un escenario donde se ve patente eso es cuando dentro de
los contenidos de la educacin formal empieza a tallar el tema de las ONG que tiene
toda una tradicin de educacin no formal y pretenden esa lgica integral dentro del
liceo. Respaldndose previamente al afirmar no oponerse a algunas figuras por
ejemplo el educador social () Nosotros no nos negamos a eso, afirma el
entrevistado que s creemos que la educacin, si hablamos de educacin formal, tiene
determinados objetivos que no los tiene la educacin no formal. Y en ese sentido
nosotros pretendemos dividir claramente los campos. No porque sean antagnicos
pero hay cuestiones de la educacin formal que no deben pasarse al terreno de la no
formal porque tambin ah nosotros vemos cierta laxitud en Las principales razones
de estas diferencias con la educacin no formal seran la falta de exigencia, tal vez de

81

seriedad de dichas iniciativas, o, en sus propias palabras nosotros evaluamos,

tenemos un programa que cumplir, determinados objetivos, una relacin jerrquica,
una cantidad de cosas que nos ponen en una formalidad y exigencias a las alumnos,
que tiene que ir a clase.
En este primer apartado, fue posible constatar el relativo consenso existente en cuanto
a las dificultades que un diseo institucional fragmentado y complejo puede generar en
la integralidad y coordinacin de las polticas educativas y, en particular, en el objetivo
de universalizar la educacin media y lograr su efectiva obligatoriedad, desde los
cuatro hasta los dieciocho aos. Asimismo, dicha fragmentacin, al decir de los
entrevistados, se refleja en diferentes aspectos del sistema y fomenta ciertas
competencias entre organismos, acrecentndose an ms cuando se incorpora al
anlisis la variable de la autonoma de la Administracin Nacional de Educacin
Pblica. Se logr observar tambin que dicha fragmentacin del diseo, en conjunto
con el carcter autnomo del organismo rector en educacin formal y obligatoria, y las
consecuentes rivalidades que se generan a partir de all atraviesan todos los niveles
del sistema. A pesar de su origen histrico y concerniente a un problema de
autoridades, se traduce en la fragmentacin de los diferentes niveles de la educacin
formal, primario, secundario y tcnico, dificultando los trnsitos entre las diferentes
etapas que deben recorrer los estudiantes. Adems, las rivalidades entre la ANEP y el
MEC se reflejan en ltima instancia en una latente tensin que persiste entre la
educacin formal, regida por el primer organismo, y la no formal, regida por el
segundo, y entre los diversos programas de inclusin educativa o entre la educacin
formal y los mismos.
Sin embargo, a estas observaciones generales se le pueden generar distinciones
especficas en funcin a lugar que ocupan los entrevistados en este sistema. Mientras
que los tcnicos, con una visin ms acadmica y de nivel ms macro, se
concentraron ms en el diseo institucional de manera global e identificaron en el
mismo fuertes obstculos para lograr la universalizacin de la educacin media, la
misma opinin no se comparti entre todos los actores. Por un lado, entre los propios
tcnicos, se identific a la autonoma como un obstculo, pero sin existir un consenso
con respecto a cul sera el modelo ideal, o el grado de autonoma que debera existir.
Sin defender una autonoma a ultranza, completamente aislada del sistema poltico,
mientras algunos preferiran un poder mayor del Ministerio de Educacin y Cultura,
otros se inclinaran por preservar la autonoma tcnica de la rectora en materia
educativa.

82

Por su parte, los responsables de la implementacin de programas de inclusin

educativa, aunque algunos identifiquen de manera espontnea problemas que hacen a
la generalidad del diseo institucional del sistema educativo, se concentraron,
lgicamente, en las dificultades que afectan la cotidianeidad del funcionamiento de los
programas en cuestin. Mientras que existi un elevado consenso en cuanto a la
necesidad de mejorar la articulacin entre la educacin formal y la no formal, algunos
entrevistados perciban a modo general una cierta competencia entre los programas
focalizados, muchas veces asociada al origen institucional de dicho programa. Por su
parte, otra entrevistada expres sus reservas en cuanto a la nueva implementacin de
ciertos programas a partir del ao 2005, haciendo explcita y evidente la competencia
que, desde sus colegas, se criticaba.
Con respecto a los polticos, no se realizaron demasiados aportes de manera
espontnea a la hora de criticar el diseo institucional. Sus opiniones sern ms claras
en el apartado siguiente, donde se analizan las respuestas a preguntas especficas,
relacionadas a la coordinacin entre diversos organismos. No obstante ello, el tema de
la autonoma s fue mencionado, aunque solamente por dos de los cuatro. El primero,
seal simplemente cmo su crtica constitua un chivo expiatorio de algunos, el
segundo, yendo ms all que su colega, critic los corporativismos que se generan en
el sistema, pero sin desarrollarse demasiado en este punto. Lgicamente, esta actitud
era previsible ya que dados los cargos que los mismos ocupan, envestir de manera
tajante contra el diseo institucional del propio sistema que gobiernan no parecera ser
una postura apropiada.
La opinin de los docentes aparece luego de manera dividida. Reconociendo a modo
general la fragmentacin del sistema, algunos critican la autonoma, pero
particularmente la defensa exacerbada de la misma, y no la autonoma en s misma,
mientras que otros la defienden a ultranza. Mientras su opinin resultar ms crtica en
el apartado a continuacin, cuando se expresen puntualmente frente a la articulacin
existente entre los diferentes organismos, la respuesta de los tres miembros de la ATD
entrevistados, resultar bastante clara y unnime. Sin identificar de manera
espontnea algn problema de coordinacin o de falencias del propio sistema para
lograr la universalizacin de la educacin media, las preocupaciones se encuentran
casi exclusivamente en la preservacin de la autonoma, e incluso en la
incrementacin de la misma. Procurando regirse por el estatuto de la Universidad de la
Repblica, los docentes entrevistados encuentran en un potencial avasallamiento por
parte del MEC la mayor y peor amenaza del sistema educativo.

83

En este sentido, las rivalidades y tensiones previamente mencionadas frente a la

educacin no formal se hacen patentes. Mientras ninguno de los entrevistados
anteriores haba hecho mencin al respecto, los miembros de la ATD no consideran a
la educacin no formal como algo serio, y no comprenden qu tienen que ver con ella,
ni ninguna posible razn para articularla con su trabajo. Observan en ella la injerencia
de actores externos a la ANEP, como el MEC, e incluso de actores externos al sistema
educativo, como el MIDES o a la esfera pblica, como las Organizaciones de la
Sociedad Civil. Ello se traduce claramente en una consiguiente rivalidad o recelo frente
a ciertos programas de inclusin educativa, particularmente cuando los mismos son
gestionados o cogestionados con organismos externos a la ANEP o al propio Consejo
de Educacin Secundaria.

IV. 2. Articulaciones y tensiones dentro y fuera de ANEP: opiniones

especficas sobre coordinaciones puntuales
En el presente apartado nos adentraremos en la opinin de los entrevistados sobre la
coordinacin existente entre distintos organismos del sistema educativo. De manera
similar al apartado anterior, se procurar agrupar las opiniones de los entrevistados en
funcin a los diferentes lugares y tareas que los mismos realizan. Sin embargo, se
procurar a su vez establecer sus respuestas puntuales a preguntas que fueron
dirigidas hacia las coordinaciones especficas entre organismos particulares. De esta
manera, se analizarn primeramente las voces de estos actores con respecto a la
coordinacin existente dentro de la Administracin del sistema educativo, bsicamente
de las relaciones entre cada Consejo Educativo y el CODICEN y entre los propios
Consejos, la relacin entre las dos partes que constituyen la enseanza media, la
educacin secundaria y la tcnica. A continuacin, se har particular hincapi en la
relacin existente entre la ANEP y el Poder Ejecutivo, dentro del sistema educativo,
con el Ministerio de Educacin y Cultura, y fuera de dicho sistema, con este nuevo
Ministerio creado en el gobierno de Vzquez, que implementa muchas polticas de
inclusin educativa, el Ministerio de Desarrollo Social.

Articulaciones existentes a la interna de ANEP

Los Consejos de Educacin y el Consejo Directivo central

La opinin de los tcnicos, esta vez particular a las articulaciones existentes a la

interna de la ANEP, entre el CODICEN y los Consejos de Educacin, vuelve a ser
poco alentadora. En este sentido, T2 constata una disminucin en la fluidez de dichos

84

vnculos, donde la distribucin de las competencias, de las atribuciones de las

instituciones pareceran estar poco claras, y su delimitacin muy difusa, ya que no
quedara clara a partir de la nueva normativa cual sera la relacin jerrquica entre
estos organismos: antes haba mayor coordinacin a nivel de CODICEN frente a los
desconcentrados. Ahora no se sabe cmo empezar el trmite para hacer una gestin
al respecto, si es una competencia especfica del CODICEN, o el CODICEN es una
federacin de Consejos para llevar adelante poltica. T1 tambin agrega en este
sentido, que con respecto a las coordinaciones con secundaria y UTU, la tarea se
torna particularmente dificultosa, nuevamente la autonoma, para el entrevistado, juega
un rol protagnico en esta dificultad: Con el resto de los desconcentrados cuesta
mucho ms. Hay como una falsa autonoma que se asume, es difcil de hacer
estudios.
En el mismo sentido, T6 se expresa de manera an ms dura al evaluar esta
coordinacin y pregunta Coordinacin? No trabajan en conjunto, te lo digo en
general, CODICEN no tiene lineamientos, qu va a coordinar? Se producen
iniciativas personales de cada centro, porque alguno hizo algn viaje encontr algo
raro y lo mete ah adentro. El vnculo segn su opinin sera bastante dbil, o incluso
nulo, como sentencia T6.
Sin embargo, frente a esta relacin particular los tcnicos no se expresan tanto, como
lo haban hecho anteriormente, en donde analizaban el funcionamiento del sistema
educativo ms a modo general. Los responsables de programas s opinan ms al
respecto. Mientras que algunos entrevistados poseen una visin negativa, como R5
que sentencia con leer el diario ya alcanza, creo que hay historias muy pesadas en
estas instituciones. Son sper pesadas, es un monstruo secundaria, es ingobernable,
sper complejo y es difcil o R4, que critica la distancia existente entre potenciales
coordinaciones y la implementacin de las mismas, crtica por su parte que
reaparecer entre los docentes, aludiendo a la clsica dificultad en materia de polticas
pblicas de implementar los objetivos formulados en las cpulas de los organismos.
Seala entonces R4 que esta coordinacin, si hay, es a nivel tan de la autoridad que
eso no baja, no existe, para nosotros siempre sigue lo mismo. De este nivel para abajo
no vemos que haya demasiada articulacin, a veces s hay a nivel micro. Por su
parte, R6 tambin es crtico con las coordinaciones y sostiene que con lo que ha
pasado ahora hay visiones distintas que hacen cortocircuitos con secundaria,
agregando que al final no sabes si hay cuestiones ms polticas partidarias que estn
jugando en contra o esto de las cuestiones gremiales, trancazos.

85

Sin embargo, R6 relativiza sus crticas y termina sealando que ms all de eso que
lo podemos visualizar con una cuestin particular, me parece que hay (coordinacin),
yo visualizo mucho dialogo en la comisin interinstitucional que integramos. R2 y R7
tambin constatan una mejora en el relacionamiento entre el programa que
implementan y el Consejo de Educacin en cuestin. La primera entrevistada sostiene
que con el consejo de Educacin Secundaria jams anduvimos tan bien como en este
periodo. () Cmo se lleva Secundaria con CODICEN? me parece que se lleva
bastante bien. Que hay como una mejor sintona. La segunda, en el mismo sentido
agrega que se ha mejorado muchsimo y el ejemplo es el programa de Trnsito. Es la
primera vez que (trabajan en conjunto) los tres desconcentrados, Primaria, Secundaria
y UTU, ms el CODICEN que se supone que es el que tiene la autoridad general a
pesar de las autonomas.
R7 agrega finalmente, un particular elogio al trabajo que se encuentra realizando la
UTU, puntualmente en su articulacin con la educacin no formal:
Ah yo creo que de las instituciones que ms han logrado, un poco por su origen, que ha
sido trabajar en pro de esa articulacin, es la propia UTU. La veo como de las
instituciones que ms ha logrado flexibilizarse a la interna y acomodarse a las realidades
actuales de los chiquilines, de los docentes, y del sistema educativo y del mundo del
trabajo en general. Y ha logrado establecer variadas articulaciones. Por ejemplo, con la
educacin no formal hay una propuesta concreta muy interesante que UTU est
haciendo con CECAP, en conjunto, que generan como una currcula, que el programa se
llama Redescubrir.

Dos de los polticos entrevistados responden a esta interrogante. Nuevamente, P4, al

hablarnos desde uno de los Consejos de Educacin, no se arriesga demasiado en su
respuesta, afirmando que la coordinacin ha sido Normal, con la estructura compleja
que establece la ley y con las diferencias que en toda administracin puede existir,
donde hay un colectivo que coordina lo que es superior jerrquicamente, como el
CODICEN, y se relaciona con los desconcentrados. Hay diferencias pero tambin hay
instancias donde laudar esas diferencias.
No obstante ello, P2, ocupando un cargo poltico externo a la ANEP, es ms crtico en
sus afirmaciones y sostiene que, en una escala del uno al cinco donde uno fuera una
coordinacin muy mala o nula, y cinco una muy buena o excelente, la coordinacin
existente entre el Consejo Directivo Central de la ANEP y el Consejo de Educacin
Secundaria no llega a tres lamentablemente, le pondra un dos para arriba o tres para
abajo. Ya que le parece que hay una coordinacin insuficiente en el sentido que hay
polticas que plantea el CODICEN que no son asumidas con la misma fuerza por el

86

Consejo de Educacin Secundaria. Con respecto a la relacin entre el CODICEN y la

UTU su evaluacin es similar el segundo caso puede ser discutido, por lo que las
relaciones pueden llegar a ser inversas. () Pero en los dos casos ms bien bajos.
La opinin de los directores de los centros entrevistados es ms crtica, en general,
con las articulaciones entre los Consejos y el CODICEN. Mientras desde la direccin
de una UTU la opinin es muy positiva la relacin de las escuelas con el Consejo es
barbar, casi que tenemos lnea directa, y toda la escucha y la voluntad de solucin.
UTU funciona como de otra manera, somos como ms familiares en los vnculos y
agrega que la relacin con CODICEN es a partir del Consejo y creo que no hay
ningn problema. (D3)
Sin embargo, la visin del relacionamiento con el Consejo de Educacin Secundaria, y
entre este y el CODICEN no es tan positiva. El propio D3, desde un lugar externo,
desde la UTU, considera por lo que veo a travs de la prensa, que es por donde me
puedo enterar, la relacin CODICEN - Secundaria no es muy buena. A partir de aqu
aparece algo que ya haba sido previamente mencionado en este apartado por R4,
que es la visin que se tiene desde abajo, desde el terreno, de lo que sucede al nivel
de las cpulas. En este sentido es pertinente recordar a Pressman y Wildavsky, que ya
en el ao 1973 aludan a las dificultades que la implementacin de polticas presenta.
Los autores sealaban as que Cuanto ms larga sea la cadena de causalidad, ms
numerosas sern las relaciones reciprocas entre los eslabones y ms compleja se
volver la implantacin (1973: 691). Desde el llano, la opinin de los directores de
centro al referirse a su relacionamiento con el CES parece ir en este sentido.
D1 sealaba que dicha coordinacin no ha sido muy feliz. Lo que se ve ac desde el
bajo, es que se han visto descoordinaciones, entredichos. Y cuestiona de algn modo
la legitimidad de los proyectos que se implementan, o ms que su legitimidad la de las
decisiones que se toman, al sugerir la existencia de amiguismos en las cpulas del
gobierno de la educacin. Lo cual demuestra una visin muy negativa de la legitimidad
que pueda tener este organismo para la entrevistada: el tema es de desde donde
viene cada proyecto. () quien lo determin, quien lo aval, quien manda, quien
promueve el mando, yo s que ha habido sucesos ah. D4 opina en el mismo sentido
cada vez menos coordinacin, enfrentamiento, rivalidades, todo lo que pueda ser
crtico para tratar de mejorar es mal visto y D5 deja explcito el abandono que los
directores sienten con respecto a las autoridades, y cmo esta coordinacin que
podra pactarse en la cpula de la pirmide nunca llega a visibilizarse en el trabajo
cotidiano con los adolescentes:

87

All lo que nos importa a nosotros es como ha sido luego la coordinacin hacia los
liceos. Desconectado lo veo yo, totalmente desconectado. El CODICEN es otro mundo,
tengo la impresin de que es otro mundo. No s de lo que habla, lo que quiere, no s
cules son sus programas y objetivos. Me parece que pasa por otro lado que no es la
realidad de los liceos, son cargos polticos.

D2 es ms benevolente hacia el CES, reconociendo buenas intenciones, pero tambin

siente su trabajo extremadamente desconectado, particularmente con el CODICEN,
seala sobre la coordinacin:
No s si funciona. El Consejo de Secundaria actual, veo en la directora general muy
buenas intenciones, yo he tenido varias charlas con ella. No es fcil manejar el Consejo
de Educacin Secundaria. El CODICEN s, es nuestro rgano jerarca por encima del
Consejo de Educacin Secundaria, pero en general yo no puedo decir que en el
CODICEN a nosotros nos resulte fcil por ejemplo establecer un dilogo, o conseguir
fcil una entrevista.

Agrega D2 que lo mismo con Primaria. Ahora viene la escuela a conocer el liceo,
que los invitamos todos los aos, pero lo hacemos el vnculo nosotros directamente
porque nadie te facilita vnculos, no hay un vnculo fluido.
Por su parte, D4 vuelve a traer a colacin el tema de la autonoma, seala en este
sentido que esta idea que se le ocurri al presidente y yo no estoy de acuerdo, de los
consejos autnomos sera ponerle la lpida al sistema educativo. Alude al sealar
esto a declaraciones realizadas recientemente por el Presidente de la Repblica
donde manifest su voluntad de incrementar la autonoma de la UTU con respecto al
CODICEN. Es particularmente interesante que este comentario provenga de D4, que
pginas anteriores haba criticado duramente al Ministerio de Educacin y Cultura, al
considerar que dicha entidad avasallaba la autonoma de la ANEP, y que luego se
posicione en contra de aumentar la autonoma de los Consejos. Aunque no es una
posicin estrictamente contradictoria, tampoco estn ambos comentarios en
demasiada sintona. Parecera dar cuenta de un estado generalizado de insatisfaccin
frente a ciertos aspectos del sistema educativo donde se culpan a diversos
organismos y autoridades ms como un efecto de catarsis, en muchos casos, que
defendiendo posturas largamente reflexionadas y proponiendo una manera particular
de articular, coordinar y superar las trabas generadas por un diseo institucional tan
embrollado.
Por ltimo, desde la opinin de la ATD, vuelve a aparecer la autonoma como
preocupacin central, y cuasi nica, sin embargo aparece en direccin contraria a la
sealada por D4:

88

Con respecto a las cuestiones jerrquicas, lo que ha pasado en los ltimos das con la
enseanza, nosotros hemos sacado una declaracin bastante fuerte de respeto hacia la
autonoma, defendemos las autonomas que constitucionalmente le deja a los Consejos.
Hemos visto un avasallamiento por parte del CODICEN a los Consejos, cuando los
legisladores plantean cierta autonoma tcnica a cada uno de los desconcentrados, eso
hay que respetarlo. Y esto ha llegado a un punto de avasallamiento por parte del
CODICEN hacia el Consejo, una cuestin bastante grave que hace tiempo no pasaba.

Esta declaracin es particularmente interesante. Mientras que a nivel general las

crticas de la ATD se referan al supuesto avasallamiento del MEC sobre la ANEP, en
el presente se refieren a un avasallamiento similar del propio CODICEN sobre el
Consejo de Educacin Secundaria. Las preocupaciones redundan en la misma
temtica, incrementar la autonoma de los Consejos Educativos, procurando alcanzar
la autonoma previa a la ley 14.101 de 1973, propia de una educacin secundaria
recientemente escindida de la Universidad de la Repblica.
Asimismo, es pertinente recalcar que las entrevistas se realizaron en el mismo
perodo, y es probable que no exista ms de una semana de diferencia en la
temporalidad de las mismas. Ello nos lleva a cuestionarnos cmo es posible que
mientras un entrevistado critica la supuesta voluntad de incrementar la autonoma de
los Consejos, el otro se enfrente a la supuesta intencin del CODICEN de
entrometerse demasiado en los Consejos Educativos. El grado de incertidumbre
existente y la falta de rumbo de las autoridades del mismo partido, que se expresan
muchas veces en sentidos contrarios en materia educativa, sumado al celo extremo de
las autonomas desde algunos actores docentes y al descontento general que
presentan todos los actores, fomentan la sensacin de caos, alejando cada vez ms la
meta de la universalizacin de la educacin media en el imaginario de los habitantes.
Las relaciones entre la educacin secundaria y la educacin tcnica
En relacin a las articulaciones existentes entre la educacin secundaria normal y la
educacin tcnica, los tcnicos prefieren abstener su opinin, ya que desde su lugar
emitir un juicio de valor sobre tales vnculos se torna ms dificultoso. Sin embargo,
para otros entrevistados la fragmentacin existente dificulta la coordinacin y
articulacin de las iniciativas. En este sentido se expresaron dos polticos. Para P3
sigue habiendo mucha tensin entre la formacin para el trabajo y la formacin
generalista que no se logra resolver bien. Y P3 agrega en la misma lnea que integrar
dentro del liceo nuevas modalidades aporta esa idea romper con esa lgica de los que
estudian para ser profesionales y los que estudian para ser laburantes que existe y ah
es donde tal estn las mayores dificultases institucionales. A su vez hace mencin de

89

manera positiva a la intencin, desarrollada en la nueva ley, de integrar ambos

Consejos Educativos en un Consejo de Educacin Media Bsica sealando que hay
dificultades en la infraestructura para poder desarrollar otras cosas, y por eso la
posibilidad de poder ir de un lado a otro y no tener que estar siempre en el mismo
lugar. Yo creo que la puntera es acertada en lo que se quiere crear, la educacin
como una visin integral.
Los responsables de los programas de inclusin educativa que se expresan en este
aspecto comparten lo sealado por los polticos. Mientras que R4 constata que no
existe un trnsito entre ambas esferas, en general no, yo creo que ah hay un gran
problema. Nosotros no tenemos continuidad ni articulacin. El sistema no tiene,
primaria no tiene nada que ver con secundaria y secundaria no tiene nada que ver con
la UTU y es con la misma poblacin que estamos trabajando., R1 tambin considera
que secundaria tiene que cambiar y amalgamarse con la UTU. Y Primaria tambin
tiene que desarticularse toda y articularse con la UTU y con nosotros.
Dos directores agregaron que la coordinacin es muy dbil: queda por el
voluntarismo, no hay. (D1), y nuevamente se percibe como algo muy lejano que
sucede en las jerarquas Se da en las alturas, en la prctica hacemos lo que
podemos. Ac con el FPB coordino, charlo, todo informalmente. D2 expresaba
tambin que con la UTU a veces intentas, por ejemplo que les vengan a dar una
charla de algo, pero tambin estamos muchos de nosotros muy focalizados en lo que
estamos haciendo, no tiene los tiempos y no hay una verdadera coordinacin, lo
mismo con Primaria.
De

esta

manera,

D1

resuma

explicaba

el

problema:

estamos

todos

compartimentados, no porque queramos pero el modo de funcionamiento que nos

hemos dispuesto hace que si no es de voluntad que vamos a un lado y al otro no hay
coordinaciones establecidas, que eso estara bueno. Nuevamente, el diseo
institucional fragmentado aparece como la principal causa para bloquear la articulacin
entre las dos esferas que conforman la educacin media en el Uruguay.
Desde la ATD la visin es ms optimista, y la relacin entre ambos mbitos es vista de
manera ms natural o fluida, y, en ltima instancia, a su entender el fortalecimiento de
dichos vnculos recaera en las autoridades, y no en el trabajo particular de los propios
centros y directores:
el Consejo de Educacin Secundaria y la UTU naturalmente coordinan en algunas
cuestionas porque ambos atienden a poblaciones parecidas. Esa coordinacin est hace
tiempo y se manejan esos niveles de relacin porque no hay relacin jerrquica La

90

percepcin nuestra es que podra ser mejor, hay cuestiones que se hacen bien y otras
mal. Pero esa coordinacin depende de las autoridades.

Consecuentemente, aparece de nuevo el problema de la competencia, como derivada

de dicha fragmentacin, hay gran desarticulacin, y hasta territorialidad que se siente
amenazada cuando alguien propone una articulacin. Es ms fcil hacerlos entre un
liceo y una escuela que se ponen de acuerdo. (R5). Y esta competencia se plasma en
la opinin de R1 que asevera que, desde la UTU, no hacen nada de fondo. Esta
concepcin negativa de la UTU es posible que no fomente deseos de articulacin
desde secundaria, la UTU tiene un problema de estructuras que los inmoviliza, y
adems tiene unas capacidades para justificarlo como si fuera la panacea, no hacen
nada de fondo.
Pero en esta cuestin particular, de las rivalidades latentes que persisten entre
secundaria y la UTU, es inevitable mencionar la opinin de los entrevistados sobre la
futura creacin del Consejo de Educacin Media Bsica que la ley 18.437 establece en
su artculo 62. Esta vez tres tcnicos s se expresaron al respecto, compartiendo sus
percepciones, y todos coincidieron en la dificultad de la creacin del CEMB y en lo
enlentecido que se encuentra el proceso: por lo que tengo entendido, que me ha
comentado Garibaldi 28, en agosto pasado me coment que la puesta en marcha del
Consejo de Educacin Media comn Bsico no ha sido calurosamente bienvenido,
entonces por decirlo de laguna manera est trancado.(T8). T7 sugiere diferentes
respuestas para comprender este bloqueo, donde los corporativismos y el diseo
institucional constituiran sus dos principales hiptesis, y tampoco se muestra
convencido de la utilidad de esta iniciativa:
Seguramente por cuestione corporativas, pero todava no s si es eso o por inercias
institucionales, tenemos un sistema poco propicio a las transformacin y cambios y este
cambio que se propone en particular es un cambio de fondo. Despus hay otra discusin
que es si eso soluciona algo, si crear un consejo y otro consejo soluciona algo, yo tengo
serias dudas que el problema pase por crear ms consejos o fragmentar.

T6 es ms severo en sus apreciaciones, por un lado afirma desde su propia

experiencia que las reuniones y negociaciones para implementar esta medida an no
han comenzado, a pesar de que la normativa date de fines del ao 2008, y lo justifica
al sealar que a m me nombraron en una comisin y nunca me citaron, nunca ms,
no nos encontramos. Si vos encontrs un acta de esa comisin te felicito. Pero T6 va
ms all del mero reconocimiento de esta paralizacin y nos provee de explicaciones:

28

Luis Garibaldi es actualmente el Director de Educacin del Ministerio de Educacin y Cultura.

91

Hay quienes silenciosamente no quieren que salga, hay gente que juega en contra
dentro de ANEP, y ac dice sobre ciclo bsico y todo eso. Agrega que juntar esos dos
escalafones es algo que no quieren ni los de secundaria ni los de UTU, no lo quieren
porque se siente que van a quedar dando clase, por ejemplo uno de la costa o el 31 se
29

siente que va a dar clases a una UTU de Pajas blancas , entonces obvio que se va a
resistir.

Y seala como principal error de la ley plantear la separacin de la educacin media

bsica y la educacin media superior, nucleadas ambas en el Consejo de Educacin
Secundaria. Para l, esta separacin se torna dificultosa, particularmente en pequeos
liceos secundarios donde no existen otros establecimientos de secundaria para tornar
viable la separacin entre la educacin media bsica y el bachillerato:
El asunto es que el error fue poner desde el punto de vista estructural que se va a
separar el ciclo bsico del bachillerato. Porque el objetivo final de eso era lograr de una
vez por todas que este pas tuviera un ciclo bsico como la gente, entonces eso de
separar estructuralmente es un medio para lograr el fin de que se reestructure el ciclo
bsico, despus de 20 y pico de aos que no se hizo. Entonces efectivamente eso no
complica, complica la cosa porque los polticos van a querer separar el ciclo bsico del
bachillerato, la comunidad educativa no lo va a querer hacer. () Entonces todas las
administraciones hicieron el esfuerzo por que esto no saliera.

Lo sealado por T6 es muy pertinente e interesante, ya que estos argumentos son los
que van a expresar los miembros de la ATD para justificar su oposicin a la media,
como se observar prrafos ms adelante. Por su parte, como poltico, P3 se expresa
en el mismo sentido anteriormente planteado y afirma que: los docentes de
secundaria te dicen yo no quiero dejar de ser docente de liceo, los de la UTU te dicen,
eso ya existe porque el ciclo bsico tcnico que hay es eso, es una mirada parcial o
disciplinar y tiene la otra integracin profesional, entonces para qu vas a crear algo
nuevo, universalicemos esto. Queda claro entonces que, al ya existir un ciclo bsico
tcnico, los docentes de la UTU pretenderan su universalizacin, mientras que los
docentes de secundaria se resistiran a la posibilidad de dar clases en una UTU.
Dos directores se expresan tambin en este sentido, la creacin del nuevo consejo
que se dedique solo a educacin media, a m no me suena tan disparatado, ordenara
mucho. Sin embargo ha trado sugiriendo las tensiones que ha trado en la interna
docente la posibilidad de implementar dicha medida. D4 tambin constata una
paralizacin en este proceso: cero avances, va a ser muy difcil, pienso que va a
haber que sacar una ley que lo postergue ya que constata que dados los tiempos que
29

La zona de la costa y el liceo 31, ubicado en el barrio de Malvn, son zonas de clase media
alta, mientras que Pajas Blancas es un barrio ms vulnerable.

92

estn corriendo la implementacin de la medida en tiempo y forma se torna casi un

imposible: en el 2013 tiene que haber dos consejos, la eleccin de horas del 2012
tiene que hacerse para los dos consejos, la distribucin de alumnos. Las oficinas
centrales ya tiene que empezar a trabajar en el 2012, no hay ni siquiera una comisin
que lo est controlando. Y adems profiere una opinin en este sentido, respondiendo
claramente a lo sealado previamente por T6 en cuanto a la dificultad que planteara la
eventual separacin del Consejo de Educacin Secundaria: probablemente est bien
que se hagan los consejos, el tema es que significa romper una institucin, partirla,
que viene unida desde 1933, que adems estbamos unidos hace mucho ms.
Secundaria dentro de la Universidad era un cuerpo.
Es particularmente interesante analizar la opinin de la ATD de Montevideo en este
sentido, ya que las crticas que realizan al artculo 62, que propone unir la educacin
secundaria bsica y la educacin tcnica bsica en un nico Consejo, son las que
pronosticaba T6, y se concentran en la divisin que se pretende realizar, a la interna
de secundaria, entre la bsica y la superior, en dos consejos distintos. As, expresan
los entrevistados, de manera muy clara: Nosotros no estamos de acuerdo con la
divisin. Para nosotros cuando sals de la escuela hasta sexto de bachillerato o tercero
de bachillerato es algo integral, no lo podes fraccionar, tiene que ser integral, tanto en
la curricular de las asignaturas como para el alumno. Consideran que esta situacin
genera ms burocracia, menos entendimiento, ms problemas econmicos porque
tens que generar todo doble, es contradictorio con la poltica que entendemos y no
estamos de acuerdo y que adems dificultara an ms los trnsitos educativos entre
la educacin media bsica y la superior, y contrariara la voluntad de conformar un
sistema ms integral:
Primero en el concepto de integralidad con dos consejos separados se corre el riesgo,
con las malas coordinaciones que tenemos, de discontinuar el trayecto educativo del
alumno. Hoy ya tiene algunos problemas de trnsito estando en un mismo sistema,
imagnate con dos consejos distintos que planteen dos proyectos educativos distintos,
que pueden ser hasta incompatibles el uno con el otro.

Sin duda, por lo expresado por los tres miembros de la ATD, estos se opondran
rotundamente a lo establecido por el artculo 62 de la ley. Ello nos ayuda a
comprender y explicar las dificultades que se estn teniendo para llevar a cabo esta
medida. Queda claro que la fragmentacin es el argumento desarrollado, sin embargo,
a pesar de que sealen una preocupacin por incrementar la ya existente dificultad
existente entre los trnsitos educativos, previamente, a lo largo de la entrevista
realizada, y como se ha podido observar en esta investigacin, los intereses de la ATD

93

no se enfocaban en mejorar la articulacin e integralidad del sistema, sino que los

esfuerzos estaban invertidos, de manera contraria, en el incremento de la autonoma.
Dado lo anterior, aunque sin confirmarlo, es al menos imposible descartar la existencia
entre fuertes resistencias desde secundaria de trabajar en conjunto con los docentes
de la UTU en funcin a lo expresado por los entrevistados.

Sobre la articulacin entre la ANEP y el Poder Ejecutivo

Las relaciones con el MEC
Al respecto de las relaciones puntuales externas a la ANEP, con el Ministerio de
Educacin y Cultura, los tcnicos reconocen en una primera instancia la debilidad de
las coordinaciones y la existencia de una competencia latente entre ambos
organismos, que se disputan potestades en el mbito educativo. Competencia que,
con sus races histricas no se ve favorecida con una ley que, nuevamente, no deja
claro los lmites entre las competencias de cada organismo.
As, T1 asevera que la coordinacin con MEC no es mucha, en general el MEC
coordinan directamente con los distintos departamentos de estadstica de los Consejos
Desconcentrados 30 y no con la ANEP. Ah hay un dficit porque no hay una
coordinacin par a par. El problema de las rivalidades y tensiones entre organismos
que compiten vuelve a plantearse como una crtica: CECAP 31 por ejemplo, es una
modalidad interesante. La abrieron, la tercerizaron para otros departamentos, pero
cul es la relacin de esto con la UTU?, Hay vinculacin o no? Si no nos estamos
cortando las venas entre nosotros mismos.
Es inevitable que en materia de pujas y competencias la autonoma vuelva a aparecer
como un obstculo donde, nuevamente, los entrevistados no tienen un acuerdo. T6
seala que se han dado problemas de relacionamiento, por lo que sigo por la prensa,
donde el ministro dice yo voy a andar al borde de la autonoma. Yo creo que tiene
relacin pero el tema es que se ha dado un grado de ingobernabilidad del CODICEN
terrible. Y, al respecto, T7 explica los efectos de estas declaraciones: el
Vicepresidente de la Repblica plante su perspectiva de que el MEC es quien tiene
que mandar, eso para vastos sectores docentes es una hereja, va contra la
autonoma. Ah hay un bloqueo muy complicado que difcilmente se puede superar por
la polarizacin que se da sobre las distintas posiciones. Explicitando esta
desconformidad en relacin al rol del MEC T4 seala tens el tema de que el
30

El MEC es el encargado de realizar todos los aos el anuario estadstico de educacin.

Como seala el entrevistado, los datos para el anuario son prestados directamente por cada
Consejo de Educacin y no por el CODICEN.
31
CECAP es un programa que pertenece al Ministerio de Educacin y Cultura.

94

Ejecutivo opina hasta de la agenda educativa () Es una situacin para mi nica.

Despus tens una situacin nica porque sta el Ministerio de Educacin como pice
del sistema, al extremo de las autonomas. Pienso que hay que tener mucho tentempi
para estar parado ah.
Sin embargo, a pesar de las fuertes crticas y las dificultades estructurales que el
diseo institucional presenta, yo creo que hay muchos ruidos entre los distintos
ministerios y al ANEP, hay esfuerzos claramente, pero son relaciones de poder muy
difciles.(T4) y que la entrevistada a continuacin explica: despus tens un
Ministerio que por decreto es el coordinador de las polticas pblicas para m 32. Uno
que histricamente esta de figureti porque la ley lo pone en otro lugar. Ah ya tens un
tipo de relacin complicada, la propia entrevistada reconoce que han existido
esfuerzos positivos en los ltimos tiempos: veo un gran esfuerzo desde el MEC de
articular y estar aunque son pocos eso si lo veo.
T5 tambin considera que ha habido avances en el relacionamiento entre ambas
instituciones:
Yo creo que desde el periodo pasado () el MEC tiene una participacin muy fuerte en
los temas de educacin que no la tuvo en todos los periodos (). Eso tiene que ver
mucho con la orientacin poltica que el gobierno quiera darle a la educacin y el papel
que quiera darla al MEC ms all de las restricciones que el diseo institucional impone.

Incluso, para el entrevistado, la participacin del MEC debera incrementarse an ms:

por encima de ANEP, para facilitar el vnculo entre sistemas y una continuidad
educativa mayor que la que debera haber ya dentro de la propia educacin bsica,
tiene que haber una institucin fuerte y eso es el MEC. Y considera que esto en
forma deliberada, se est planteando en este perodo, y considera que las
intervenciones y el protagonismo que ha tenido el MEC son indicadores de ese
liderazgo poltico y de coordinacin institucional que es ms que necesaria en este y
en cualquier contexto, pero particularmente en este contexto.
Sin embargo, claramente esta posicin se distancia de la de T4. Mientras que la
primera criticaba la injerencia del MEC en ciertos asuntos por caminar al borde de las
autonomas, para T5 el MEC debera ocupar un rol ms protagnico para coordinar y
dotar de una mayor integralidad al sistema educativo. Nuevamente, los diferentes
actores discrepan en cuanto al grado de participacin que debera tener el MEC y al
lmite de las autonomas.

32

La entrevistada alude en primer lugar al Ministerio de Desarrollo Social, creado en el 2005, y

en segundo lugar al Ministerio de Educacin y Cultura.

95

Por su parte, los polticos tambin reconocen una dificultad en el relacionamiento. P3

afirmaba que el mayor inconveniente del sistema de educacin pblica es la
coordinacin entre los actores generales, entre ANEP y el MEC, esa conformacin del
sistema como un sistema y que a partir de la nueva ley el rol del MEC se establece
como algo formal, y ese es tal vez el principal lugar de accin concretamente
educativa que tiene el Ministerio: fortalecer el espacio del sistema nacional de
educacin, llevando la voz del poder ejecutivo, sin tener una responsabilidad directa.
Reconoce asimismo la existencia de competencias y rivalidades, est bien, todos
hacemos cosas distintas y cada uno tiene que hacer cosas del otro, pero dejemos de
competir a ver quin le genera las mejores condiciones, pero considera que en
realidad uno est buscando las condiciones que el Estado tiene que generar y en
ltima instancia es lo mismo y en el xito del MIDES debera ser el xito del MEC ya
que se vuelve ms importante la competencia entre actores que el conjunto.
Sin embargo, P3 observa tambin una mejora en el relacionamiento entre el MEC y el
resto del sistema educativo: est saliendo bastante bien si comparo con experiencias
anteriores donde de repente ANEP y UDELAR ni dialogaban. P2 tambin constata
una mejora la historia de la vinculacin, estamos de los que yo recuerdo en los
mejores momentos. Hay coordinacin, hay articulacin, hay propuesta, apoyo a
acciones, todava no estamos en excelente ni mucho menos
Sin embargo existe una conciencia desde las cpulas del ya mencionado problema de
la implementacin, y de cmo las relaciones llevadas a cabo en los niveles ms alto de
las pirmides tienen dificultades para descender a la realidad, sin dejar de reconocer
las

mejoras

en

las

articulaciones

entra

ambas

instituciones,

previamente

mencionadas. Al respecto P3 subraya los problemas de gestin y de burocracias que

pueden dificultar los relacionamientos y percepciones entre el arriba y el abajo: se
empieza a escuchar el discurso, la interinstitucionalidad, tambin los burcratas
aprendemos palabras bonitas para quedar bien y despus hacemos lo que se nos
pinta. Pero si est en el lenguaje puede ser ms fcil aterrizarlo despus. P1, en el
mismo sentido, establece una diferencia entre lo que sucede en las cpulas y en el
terreno: hay una voluntad (de coordinacin) pero hay tensiones y cortocircuitos y
desconfianzas, depende de los distintos actores. Yo dira que a nivel de cpula es 5
(muy buena o excelente) pero cuando uno baja en otras culturas instaladas hay otras
dificultades que tienen que ver con resistencia al cambio.
En cuanto a las opiniones de los responsables de programas de inclusin educativa,
las mismas son ms crticas en cuanto a la relacin ANEP MEC, reflejando el
problema previamente sealado por los polticos, sobre las dificultades que se

96

encuentran en el terreno a la hora de evaluar dicha articulacin. De esta manera, las

rivalidades existentes vuelven a ser percibida, desde un lugar macro, primero, y a la
hora de aplicar las negociaciones en la realidad. R5 retoma esta primera posicin al
sealar que el gran problema es este, la institucionalidad fragmentada, que el MEC no
entiende mucho para qu est, se encarga de los juzgados y del liceo. A lo que R7
agregaba que se trata de un vnculo complejo, hay una cosa no resulta de esto de la
rectora, si la tiene la ANEP en el tema de la educacin formal pero quien la tiene en la
no formal.
R1 toma posicin en este debate criticando la intromisin del MEC en la educacin:
Tendra que llamarse Ministerio de Cultura y punto y dejar la educacin para alguien que
tiene algo que decir sobre la educacin. Tendra que haber una cuestin ms de la
educacin, de quien tiene que depender no s, no tiene mucho sentido que dependa del
Poder Ejecutivo directamente, creo que dependen de s mismos y tiene que dar cuenta al
poder ejecutivo.

Esta rivalidad se revive en el terreno de implementacin, como vuelve a retomar la

entrevistada: con relacin al MEC, como depende tambin de las personas, con el
actual Ministro no tenemos desde Aulas 33 empata, sino que nos van a echar, tenemos
una Aula en el MEC, en Piedras Blanca, rodeada de basurales, no va nadie. En este
caso particular, desde el Ministerio nos mandaron a decir que nos tenemos que ir, y
no estbamos ah porque no hay local en Piedras Blancas. R4 seala desde su
experiencia una relacin no de rivalidad, pero de distancia absoluta, con el MEC
conversarn entre ellos, pero nosotros ni idea. Es ms, hay una cuestin de absoluta
independencia, que por supuesto todo el mundo sabe que solo en Uruguay ocurre
esto, no tenemos ningn vnculo con el MEC.
Entre los directores de centros, la posicin hacia el MEC es an ms crtica y severa,
ya que ninguno de los entrevistados identifica una buena relacin con el Ministerio de
Educacin y Cultura. De hecho, para ellos la relacin es mala, nula o inexistente.
Mientras D1 establece que no hay dialogo, no hay muchas coordinaciones, y lo ms
que llegan los chusmeros, que van a cambiar a este, pero a nosotros nunca nos
preguntan, D2 complementa sealando que hay convenios, acuerdos, pero que
muchas veces quedan flotando en el aire, cuando bajan tampoco bajan con toda la
informacin. D5 se pregunta, Que conexin? Ignoro que haya conexin y
manifiesta su desconformidad con la soledad que se vive desde el centro educativo
donde no estn siendo apoyados por ninguna (institucin), estamos solos
33

Se refiere al Programa Aulas Comunitarias, cogestionado por la ANEP, puntualmente por el

CES y el MIDES.

97

sentencia. Paralelamente, reconociendo la antigua existencia de becas del MEC hacia

algunos estudiantes, concluye que relacin no existe, no hay. Es interesante
constatar que la opinin de los directores no vara cuando se trata de un centro de
educacin secundaria o tcnica, el diagnstico siempre es negativo.
Desde la ATD, con respecto a las relaciones entre ANEP y MEC es claramente
negativa. Por un lado, la coordinacin existente no se considera buena La percepcin
que cualquier docente tiene es que muchas veces estas coordinaciones no funcionan
bien, hay cosas exitosas pero otras que parecen relativamente sencillas y no se logran
por acuerdos entre organismos del Estado. Por el otro, las preocupaciones vuelven a
recaer en la autonoma y en cmo la nueva ley la violenta: la ley 18.437 toca la ley
orgnica y la Universidad quedo callada.
Las relaciones con el MIDES
Con respecto a las nuevas articulaciones que se han planteado desde el ao 2005 y la
creacin que dicha entidad, las opiniones se encuentran, nuevamente, divididas, pero
sin dudas son mucho ms positivas que al referirse al MEC. El carcter de novedad
del MIDES, a pesar de verse a veces como un nuevo actor entrometido, a pesar de
verse con recelo desde ciertos entrevistados, carece de las connotaciones negativas
que la historia le ha otorgado al MEC en el imaginario de muchos actores,
particularmente los docentes.
Entre los tcnicos, algunos perciben dificultades en las relaciones, particularmente en
relacin al perodo de gobierno previo, donde Vzquez ocupaba la presidencia y
Arismendi diriga el MIDES. T3 en este sentido seala que:
A nivel de primaria, hubo un retroceso en relacin a los ltimos cinco aos, hubo un
retroceso en las polticas interinstitucionales. El actual Consejo tiene la voluntad de que
todo lo que era interinstitucional meterlo para adentro, esta lgica de defensa de primaria
para los maestros. Y ah se mezclan lgicas corporativas con tradiciones que refuerzan
una cierta idea de que nosotros no tenemos que abrir la cancha a otros profesionales
porque perdemos.

El celo y las competencias vuelven a emerger, tambin a la hora de relacionarse con

el nuevo Ministerio de Desarrollo Social, sin embargo, para el entrevistado, las
experiencias particulares de la UTU han sido ms positivas en este aspecto ya que:
la UTU est ms abierta porque no tiene una tradicin en ese sentido tan fuerte, eso
que fue una debilidad durante mucho se est constituyendo en una fortaleza, y
secundaria que est teniendo enormes problemas de articulacin pero que no tiene que

98

ver con el diseo de la poltica sino que tiene que ver con el gran malestar a nivel de los
docentes que es producto de que se ha resuelto mal desde la ley de educacin en
adelante las cuestiones de educacin.

Nuevamente secundaria aparece como el ms impermeable de los Consejos, el que

presenta mayores complejidades y trabas en el relacionamiento interinstitucional. T6
tambin identifica serias falencias en este vnculo y sentencia que con el MIDES al
principio, muy complicado, espero que ahora mejore con el nuevo ministro, pero al
principio haban problema sin lugar a dudas.
Sin embargo, otros tcnicos se expresan en el sentido contrario, describiendo de
manera positiva estas relaciones. T7 considera que a pesar de las tensiones es
posible generar articulaciones positivas: un elemento interesante () que es el
Consejo de Polticas Sociales y dentro de este al Comit de Coordinacin Estratgica
y de Infancia y de Adolescencia. Y se produjo algo muy interesante que fue el plan
para la niez y adolescencia que parece que quedo en el olvido, pero ah con todas las
tensiones que se produjeron, se produjo una articulacin interesante Por su parte, T1
va ms all y seala que con el MIDES hemos trabajado bien te dira. Cada uno en el
rol de cada uno. Cuando se respetan los roles y las responsabilidades es buensimo.
Mides tiene un componente territorial que lo sabe manejar mucho y ANEP tiene un
componente educacional.
Por su parte, para los responsables de programas de inclusin educativa el
relacionamiento con el MIDES y la ANEP es evaluado de manera positiva de manera
unnime, con diferentes nfasis puestos por los diversos entrevistados. Esta
conformidad compartida que se percibe, en donde se expresan la mayora de los
entrevistados, al concernir directamente a su trabajo cotidiano, dista de los
sentimientos encontrados que las articulaciones entre ANEP y MEC generaban. Es as
que para R5 esta relacin Ha mejorado bastante (...) Yo creo que hay que pensar en
la diversidad, son las distintas miradas (). A regaadientes estamos empezando a
pensar que se pueden hacer trabajos interinstitucionales. R1 acota que en su
experiencia, el trabajo de interinstitucionalidad con MIDES es muy buena. () me
encontr con una filosofa del trabajo que me era simptica, la del trabajo en equipo, la
de construir y seala tambin que en el trabajo que hacemos con el MIDES e
Infamilla, en aulas comunitarias, ellos aportan mucho de la mirada social y territorial.
R2 afirma que el MIDES ha tomado en sus manos una cantidad de programas
educativos. () Y me parece bien porque es un Ministerio que tiene plata. R4
comparte estas opiniones y da cuenta de que desde mi ngulo, mi campo laboral,

99

hemos hecho trabajos muy coordinados con Infamilla sobre todo, mucho. Por ltimo,
R7 confirma lo sealado por sus colegas:
Si puedo hablar de ANEP-MIDES, desde ac estamos sper contentos, () es un
vnculo que est creciendo da a da. INFAMILIA y la parte de apoyo a la niez y
adolescencia tiene una parte de apoyo nacional pero es ampliamente financiado por
fondos BID, entonces otros organismos del Estado tienden a acercarse porque hay una
lnea de financiacin, los procedimientos son ms agiles.

Para las autoridades entrevistadas la valoracin de esta articulacin es nuevamente

positiva. P4 seala que CODICEN tiene una valoracin positiva de estos niveles de
coordinacin aunque todava falta bastante coordinar el trabajo del Gabinete con el
Consejo y del Consejo con las Mesas Interinstitucionales que son las que operan en el
territorio. P2 tambin considera que la relacin es buena, aunque, a su entender, la
ANEP debera tener un papel ms protagnico en estas instancias: Tambin, creo
que es buena, creo que el MIDES contribuye mucho. Yo en ese caso creo que a veces
debiera ser ms la ANEP la que defina los horizontes y objetivos de los programas y
muchas veces el MIDES incide mucho ms, me parece que tendra que ser al revs.
De todas maneras la relacin es buena. Por su parte, P3 describe estas relaciones de
manera muy optimista, haciendo particular nfasis en la futura construccin de un
sistema nacional de cuidados, donde organismos del rea social como el MIDES o la
ANEP se encuentran trabajando en conjunto: el sistema nacional de cuidados como
espacio es un espacio privilegiado de coordinacin, existe la mesa coordinadora de
polticas sociales donde uno se pone a ver y ve que comparte.
Sin embargo, desde el territorio, la posicin de los directores de los centros de
educacin media vuelve a ser ms crtica que las anteriores. Mientras D1 y D2
sealaban que no llegaba ninguna poltica desde algn organismo externo a la ANEP
a sus escuelas medias, D4 reconoce su existencia, pero la evala de manera muy
negativa: lo que intenta existir pero que no le veo bueno resultados es con el MIDES.
As seala que desde el programa del MIDES Uruguay Trabaja vienen las ONG, que
nunca vienen a hacer el trabajo, las coordinaciones no son buenas, yo he intentado
que funcionara, al final tuve que pagarles yo para que vengan a pintar la rejas.
No todos opinan en este sentido, ya que D3, desde la direccin de una UTU y no de
un liceo, como los anteriores, contrariamente a sus compaeros, seala que esta
relacin:
Ac es excelente, nosotros trabajamos permanentemente con la policlnica que son
nuestros vecinos. Trabajamos con MIDES, Infamilla est siempre en el medio, el SOCAT

100

y tenemos hasta cursos, a nivel territorial zonal es excelente. No puedo hablar que
sucede ms arriba, supongo que es muy bueno, si vos miras la pgina de UTU, todos
los das est firmando convenios

Por ltimo, las voces desde la ATD de Montevideo consideran negativa la injerencia
del MIDES en la problemtica educativa. Sin embargo, a diferencia de las opiniones
anteriormente analizadas, esta crtica no pasa por la falta de articulacin o la mala
calidad de la coordinacin, sino que tienen races de tipo ideolgicas. Para ellos, el
problema radica en cul es el lugar que debera ocupar la educacin en la sociedad.
Es como que se nos va subordinando a las polticas econmicas y sociales sealan.
Para explicar esta posicin consideran que habra que reflexionar en cmo la
educacin pasa de la superestructura cultural a la infraestructura econmica social.
Preguntarnos con inocencia porqu hay vinculaciones con el MIDES. () Poco a poco
nos vamos acostumbrando que la educacin deje de ser una poltica cultural y pase a
ser social.
Esta declaracin es muy interesante, ya que nos lleva a otro tipo de discusin, que
ms adelante trataremos en el prximo apartado, que refiere a cul es el rol de la
educacin media en la sociedad, que se cuestiona si esa educacin media debera
efectivamente universalizarse o si es normal la desvinculacin de los estudiantes,
como una especie de seleccin natural donde los peores, los menos aptos, van
cayendo a la deriva. Este es un debate latente, que aunque pocos lo expliciten en sus
discursos, se disputa en silencio en los imaginarios de los distintos actores, polticos,
docentes y dentro de la propia ciudadana.
En este segundo apartado, donde se procur ahondar ms en las articulaciones que
se producen entre los diferentes organismos que conforman al sistema educativo, de
manera interna, pero tambin con un actor externo, como el MIDES, los resultados
fueron muy ilustrativos. En primer lugar, las relaciones entre el CODICEN y los
Consejos Educativos se perciben de manera fragmentada y poco articulada, donde los
lmites de las competencias y los grados de jerarqua no quedan demasiado claros.
Luego, al analizar la relacin entre los dos Concejos que componen a la educacin
media en el Uruguay, el Consejo de Educacin Secundaria y el Consejo de Educacin
Tcnico Profesional, las mismas se conciben distantes, disociadas, y esto se traduce
en rivalidades que van desde las autoridades hasta el propio terreno de
implementacin de las polticas. Tal es as, tan profunda es la puja existente entre
ambos sectores, que la futura creacin de un Consejo de Educacin Media Bsica,
establecida en el artculo 62 de la ley n18.437, parece verse enlentecida por los

101

bloqueos existentes. Aparentemente, no existen demasiadas voluntades polticas para

que esto suceda. El problema, adems, como sealaba un entrevistado, se ve
intensificado con la separacin que establece la normativa entre la educacin
secundaria bsica y la educacin secundaria superior.
A su vez, luego de haber analizado la opinin de diversos actores, la UTU es
percibida de manera un poco ms abierta a los cambios y a la interinstitucionalidad
que secundaria, en donde los recelos frente a las injerencias externas son mayores,
permaneciendo ms hermtica y cerrada a fortalecer instancias nuevas de trabajo.
En cuanto a las relaciones de la ANEP con el Poder Ejecutivo, las mismas son
percibidas con relativo optimismo o pesimismo, en funcin de los actores y de la propia
institucin. A nivel general, el MEC es observado con mayor recelo y los actores
parecen resistirse ms al trabajo en conjunto con este organismo que con el MIDES.
Diversas razones pueden explicar esto. En primer lugar el Ministerio de Educacin y
Cultura carga con el peso histrico de continuar representando la amenaza de la
autonoma educativa, simbolizando una potencial intervencin poltica en asuntos,
para algunos tcnicos, como la educacin. En segundo lugar las delimitaciones entre
las potestades del MIDES y la ANEP son mucho ms claras ya que el rol del primero
se remite a coordinar las polticas sociales y a implementarlas, y solamente se vincula
con las polticas educativas de manera marginal, no estando en duda a quien le
compete regir por la educacin nacional. Por ltimo, las coordinaciones organizadas
por el MIDES a nivel de cpulas pero tambin de terreno, particularmente esto ltimo a
travs de los trabajos realizados por los equipos territoriales de INFAMILIA, parecen
haber sido relativamente bien trabajadas, recibiendo una opinin positiva del resto de
los actores.
Otro aspecto a ser considerado es la percepcin desde algunos actores de la brecha
existente entre la esfera de la formulacin de polticas y la de la implementacin. A
nivel general las coordinaciones son mejor vistas desde los polticos y a medida que
nos acercamos al territorio, representado aqu por los directores de los centros, las
posturas son ms severas y la sensacin de abandono por parte de los diferentes
organismos estatales es ms fuerte. Ms all del organismo en cuestin, las
coordinaciones realizadas en los niveles jerrquicos muchas veces no son percibidas
en los liceos y escuelas tcnicas, que las ven pasar por arriba y se enteran de los
proyectos nuevos que se implementan a travs de los medios de comunicacin o de
fuentes informales de informacin, y no desde dentro del sistema, de manera formal e
integral.

102

En cuanto a las visiones de los entrevistados, se presentan perfiles muy diferentes que
se reflejan en sus propias opiniones. A modo general, los tcnicos suelen ser ms
crticos en cuanto a la percepcin de la fragmentacin y ausencia de coordinaciones
generadas a nivel macro, a nivel de sistema educativo. Las relaciones de los Consejos
con el CODICEN son fuertemente criticadas desde este grupo de entrevistados,
remitiendo a la histrica rivalidad que persiste desde la creacin de la antigua CONAE,
de la cual el CODICEN hereda las funciones, que fue instaurada en el ao 1973 con la
ley n14.101 que anulaba las autonomas de los Consejos como preludio del Golpe de
Estado. Sin embargo, en cuanto a las relaciones con el MIDES y el MEC, algunos
entrevistados las perciben con mayor optimismo. Vale aclarar que si bien existe un
consenso en cuanto al estado de bloqueo y desarticulacin del sistema educativo,
particularmente exacerbado en la relacin de secundaria con el resto de los
organismos, no est claro cul es el vnculo anhelado. Mientras algunos bogan por
una mayor participacin del MEC en la educacin, otros veran esto como una
injerencia en la autonoma.
En cuanto a los polticos se mantienen un poco ms al margen de las fuertes crticas al
sistema. Ello no implica su no reconocimiento de las diversas rivalidades y tensiones
que se generan en las internas, donde diversos organismos disputen el poder sobre
ciertas esferas, sin embargo, las posturas no son tan severas como desde otras
visiones. Y en cuanto a los relacionamientos con organismos externos a la ANEP,
como el MEC o el MIDES, los polticos se presentan muy optimistas, poniendo el
nfasis, ms que en la dificultad de las relaciones, en los progresos que se han
realizado en los trabajos interinstitucionales en relacin al pasado.
Los responsables de programas de inclusin educativa asumen posiciones variadas.
Por un lado, ven de manera unnime cualidades importantes en las articulaciones
entre el MIDES y la ANEP. Probablemente ello se deba, entre otras cosas, porque
muchos de los programas que dirigen fueron diseados desde el Ministerio de
Desarrollo Social, que le ha dado un gran impulso a la implementacin y cogestin de
programas de inclusin educativa y a las coordinaciones intergubernamentales. Con
respecto a las relaciones con el MEC, las opiniones vuelven a estar divididas, ya que
no existe un consenso, al igual que entre los tcnicos, en cuanto a cul debera ser el
rol del MEC. De hecho, en este sentido, sera posible arriesgarse a afirmar que
exceptuando la posicin de la ATD de Montevideo, se pudieron ver tendencias entre
los distintos grupos de entrevistados, pero ninguno posea una posicin unnime en
cuanto al lmite de la autonoma de ANEP y el rol que debiera ocupar el MEC en este
panorama. Otro aspecto que surgi fuertemente entre los responsables, y que, como

103

se ver a continuacin, se hace ms potente entre los directores, es la sensacin de

lejana que se percibe entre las coordinaciones realizadas a la interna de la ANEP y
cmo eso llega a reflejarse en su trabajo cotidiano.
En este sentido, y probablemente en funcin al lugar que ocupan, los directores fueron
los que ms duramente criticaron las coordinaciones. En el primer apartado de este
anlisis fueron los tcnicos los que ms se expresaron a la hora de identificar las
falencias que el sistema educativo padeca en materia de coordinacin y
fragmentacin institucional, falencias que luego repercuten en los objetivos de
universalizar la educacin media y extender la obligatoriedad de 9 a 14 aos, como
establece la ley, y los directores fueron menos duros en este aspecto. Sin embargo, a
la hora de preguntarles especficamente cmo perciben las coordinaciones del
sistema, y ya no solamente qu obstculos identifican para la universalizacin, los
directores son los ms crticos, dando a entender que las coordinaciones que realizan,
cuando las realizan, corren casi exclusivamente por cuenta propia y no por algn
mandato de poltica pblica nacional. Ello no solamente se aplica a las relaciones con
el CODICEN o con el MEC, como lo podran explicar los clsicos recelos por la
autonoma, que tambin, claramente, estn presentes, sino que involucra tambin las
polticas implementadas por el MIDES, tan elogiadas por los responsables de
programas. Negar los problemas de bajada e implementacin de las polticas se
tornara imposible luego de analizar sus opiniones y compartir sus experiencias.
Por ltimo, las opiniones de los tres miembros de la ATD que participaron en la
entrevista son extremadamente interesantes ya que se distancian del resto de los
entrevistados. Aunque a modo general diversos entrevistaron plantearon un temor de
las posibles injerencias del MEC en la autonoma de ANEP, desde la ATD esto
constituye el principal problema de la educacin uruguaya. Este celo, adems,
trasciende al propio MEC y se traslada tambin al CODICEN, rememorando el
conflicto aparejado por la ley 14.101. Tampoco se vislumbra una voluntad de
cooperacin con la UTU, ya que ello de alguna manera denigrara una educacin
valorada con un fin humanista, propedutico, como se profundizar ms adelante. El
rechazo a las intervenciones del MIDES en la educacin giran en torno a este sentido,
donde el temor a usurparle a la educacin un valor cultural para imponerle una
necesidad social, de formacin para el trabajo, justifica la no articulacin con este
Ministerio, no quedando muy claro a qu se refieren con este valor cultural.
En funcin de lo anterior, se perciben ciertas tensiones que trascienden el problema de
la fragmentacin del sistema, o que la estimulan e incentivan. Existen ciertas
cuestiones, que parecen insinuarse por debajo del tapete, referidas al valor de la

104

educacin, y particularmente a si existe un acuerdo real entre los diversos actores

sobre la necesidad de universalizar la educacin. Si, de hecho, los altos ndices de
desercin y altsimas tasas de repeticin presentadas en esta tesis son consideradas
efectivamente como problemas a tener en cuenta. A primera vista esto parece escapar
de nuestro objeto de estudio, yendo ms all de la hiptesis de trabajo que nos gui
hasta aqu. Sin embargo, retomando nuevamente las teoras del path dependence y
los caminos e inercias institucionales que se generan a travs del tiempo, parecera
existir una cultura de la educacin media, muy presente en el imaginario de algunos
entrevistados, donde la misma es concebida como un seleccionador de lites polticas
y econmicas y no como un derecho humano universal para todos y todas los
habitantes. Habiendo sido expresada esta crtica desde numerosos entrevistados,
particularmente los tcnicos, y respondiendo la opinin de algunos docentes a estas
cuestiones, nos resulta pertinente trabajar en un tercer apartado esta cuestin. En este
sentido, tambin ser debatida brevemente la temtica de la ausencia de conduccin
poltica, la cual aqueja a muchos de los actores entrevistados.

IV. 3. Breve discusin sobre dos dilemas

Educacin para algunos o educacin para todos?
Sobre esta cuestin, de manera espontnea, ya que no estaba previsto dentro del
equipo que dise la investigacin de la que tomamos prestadas sus entrevistas,
todos los tcnicos entrevistados sealaron este aspecto como un obstculo frente a la
universalizacin, por lo cual omitirlo aqu no sera prudente dada la pregunta de
investigacin plantada. Al respecto, T8 sentenciaba de manera tajante que el
subsistema educativo no est concebido para universalizar la educacin. La
respuesta a afirmacin tan fuerte la proveyeron una y otra vez los entrevistados, al
explicarnos cul es el espritu actual que la educacin universitaria posee en cuanto a
la meta de universalizar la misma. T3 explicaba entonces que:
El problema que tenemos con la educacin media es que histricamente tuvo una
funcin selectiva, y en realidad esa naturaleza est escrita de alguna manera en su
programa. Ms all de los intentos que desde el 35 la separacin de la Universidad
intent hacer, no lo modific, porque estaba estructurado en base a un pacto social. ()
Si bien fue un diseo, un pacto implcito y un medio para cumplir una funcin, hoy ese
pacto de alguna manera no est del todo desarticulado. La clase media sigue
reclamando ese lugar diferencial para la educacin, pero por otro lado eso entra en
contradiccin con el mandato que se instala desde las polticas educativas, y esto est
haciendo chirrear. Entonces el principal desafo es que efectivamente haya un pacto en

105

el cual la clase media acepta que quiere compartir sus clases en el mercado de trabajo
con los sectores populares.

En la misma lnea T2 reafirmaba que:

Lo que nosotros consideramos educacin media superior es sobre todo un bachillerato
organizado por la Universidad en su momento y luego se independiza, pero que tiene un
formato claramente preuniversitario () y que todo su mecanismo de cursado era
selectivo, era para seleccionar a aquellos que iban a ir a la Universidad, no tenan la
concepcin inclusiva que tenemos ahora, de que necesitamos que toda una generacin
termine la educacin media antes de ir a la Universidad.

Como seala el entrevistado para los 2/3 de una generacin ese (el nivel medio) va a
ser el mximo nivel educativo que van a tener, entonces la misin de una institucin
que era ms propedutica contrasta contra la realidad de lo que actualmente
tenemos. A lo que concluye falta una reformulacin de qu es educacin media
superior y de qu tipo de conocimientos tiene que tener un alumno al fin de estos
ciclos, cul es la modalidad de cursado y cul es su relacin entre seguir estudiando y
eventualmente integrarse al mercado de trabajo.
T5 sostiene que la funcin de la educacin media ya no es ms la de preparar al
futuro abogado, al futuro mdico, o graduar como bachiller de derecho o medicina a un
adolescente de los sectores altos, que eso era en el Uruguay de la dcada del
cuarenta, cincuenta, como la secundaria se separ de la universidad, que explica la
funcin que explcitamente cumple el sistema. Considera asimismo que siguen
concibiendo al educacin media como se conceba en la dcada del 50 o 60. Y los
debates que ha habido en este ltimo ao respecto a la exigencia, las inasistencias, la
repitencia, etc. es una muestra elocuente de eso. Incluso agrega que la propia
fragmentacin institucional est vinculada con lo anterior:
Construyen el IAVA

34

detrs de la Universidad porque all era donde se formaban lo

futuros estudiante de la Universidad, hasta que en el 35 se separa. Entonces esta

compartimentacin tiene que ver con el origen de estas instituciones, porque el sistema
educativo de masas era la escuela primaria, () como la institucin que forma las masas
en la revolucin industrial, la educacin tcnica que se encarga de los parias de la
sociedad, y la educacin secundaria que era propedutica, hoy tenemos que pensar el
sistema educativo de manera totalmente distinta.

34

El Instituto Alfredo Vsquez Acevedo (IAVA) es un instituto de educacin secundaria ubicado

en la ciudad de Montevideo y fundado en 1911.

106

T1 respalda el comentario anterior al reafirmar que hay un consenso general con

respecto al tema de la cantidad de materias de ciclo bsico, no en vano el IAVA en
realidad se llama as, porque es el instituto pre universitario, esa es la impronta que
tenemos hoy en da, cuando en realidad era un grupo muy selecto el que pasaba
antes por secundaria. T5 agrega entonces que estas concepciones continan muy
presentes en la cultura docente en determinados tramos educativos y considera que
en muchas de estas discusiones hay un trasfondo cultural que obstaculiza la
modernizacin del sistema educativo uruguayo, y un trasfondo cultural que es bastante
transversal y est en todos los partidos polticos, en todos los actores del sector
privado, empresarial, sindical, porque todos mal que bien se formaron en la escuela
primaria tradicional.
Es muy interesante como todos los tcnicos respaldan estos argumentos y, en
entrevistas diferentes, sostienen las mismas posiciones de manera espontnea. T6
sealaba en el mismo sentido que T5 que en el diseo institucional la cultura que hay
es la cultura esa de la antigua secundaria, de preuniversitaria, por lo tanto es un
aparato seleccionador. Agrega a su argumento, de manera muy irnica, que
Bourdieu con los herederos y todo el que trat ese tema se hace un fiesta, porque
efectivamente ac, increblemente, los que se dicen ms progresistas, son los que
hacen el mecanismo ms perverso para que la gente que est en peores condiciones
se salga del sistema educativo (creyendo) que son ellos responsables porque son
malos, no saben. Y de all se genera que la gente sale del sistema, que la repeticin
es la ms alta de Amrica Latina.
T7 y T2 resumen la cuestin muy claramente. El primero seala que:
Tenemos un dispositivo creado histricamente para seleccionar socialmente al cual le
estamos pidiendo ahora inclusin. Entonces o revisamos el dispositivo y lo ponemos en
sintona con nuestros mandato de inclusin, o seguimos produciendo explosin y
generando un discurso perverso que siempre termina culpando al que es el perjudicado.

Y T2, en el mismo sentido, con distintas palabras, sentenciaba que:

Entonces, ese desfasaje entre la misin de una institucin donde comenz selectiva, y
que ahora necesitamos que sea inclusiva, necesita repensar su misin, su formato, su
modalidad de cursado, y la integracin que estaba pensada para una modalidad de
adolescente que es muy distinto al que tenemos actualmente

Dos responsables de programas de inclusin educativa se expresaron en igual lnea

de pensamiento, sealando los mismos argumentos que los tcnicos:

107

Est entrando gente que no es clase media, que es a m entender la formacin que
tiene los docentes hoy. Estn formados para estudiar con adolescentes que sean de
clase media, que tengan un soporte de lmites, de vivencias, de hijos de obreros que se
levantan temprano, que estn cuatro horas sentados. (R4)
La institucionalidad no est preparada, los docentes, los adscriptos, para ese tipo de
estudiantes, y ah hay otro problema ms. () Habra que generar otro tipo de
institucionalidad que vaya acompaando los cambios histricos, para eso se precisan
proceso, tiempo, paciencia, discusiones con los distintos actores para que eso sea vlido
y no sea impuesto. (R5)

Es particularmente interesante destacar que tres de las cuatro autoridades polticas

entrevistados tambin comparten, espontneamente, este diagnstico, que no se
remite a un imaginario academicista. La educacin media, escindida en sus orgenes
de la Universidad, de la que recoge el valor defendido por los docentes de la
autonoma, tambin estaba pensada como un camino para alcanzar esta Universidad.
Dicho camino no deba ser transitado por todos los habitantes, solamente por las
lites, del tipo que fueran, polticas, econmicas, inclusive sindicales en algunos
casos. Y frente a ello, el mandato de la universalizacin y la extensin de la
obligatoriedad cuestionan todo un sistema que se presenta obsoleto para afrontar los
desafos contemporneos, donde la educacin es reclamada como un derecho en s
mismo, y no como un mero pasaje a determinadas carreras de lite.
As, P4 sealaba que:
En el Uruguay se vive un proceso en los ltimos cincuenta aos que tiene que ver con la
masificacin de la educacin y la incorporacin de otros sectores para los cuales, en
principio, no estaba ni diseado el sistema educativo y que adems las otras polticas
sociales no estaban tampoco enseadas ni previstas para impactar en estos que son los
ms pauperizados, para que pudieran acceder y tener aprendizajes significativos

P2 agregaba que todava tenemos una educacin media excesivamente propedutica

y preuniversitaria, pensando que los que pasan por all van a llegar a la Universidad y
el objetivo no es necesariamente ese, el objetivo es que se logre un grado de mayor
integralidad. Por su parte, P3 constataba una incompatibilidad entre la incorporacin
en masa de actores sociales que antes no participaban del sistema y la permanencia
de un sistema que cree que est trabajando con la poblacin anterior.
Finalmente, P4 resume lo sealado al identificar que el mayor desafo es articular con
cobertura, porque si no podramos estar pensando en una educacin de la mejor

108

calidad pero que dejara a mucha gente por el camino, cosa que existe en el mundo y
ac en este pas tambin, son propuestas altamente elitistas.
Lo interesante, el desafo, es contrastar la opinin de los directores de centros de
educacin media, que, como docentes, podran percibir la misma problemtica o, por
el contrario, concebir efectivamente a la educacin media como una formacin
preparada exclusivamente para formar lites. Es posible establecer fuertes
divergencias en los discursos de estos actores. Por un lado, algunos comparten la
lnea argumental hasta el momento expresada. D5, por ejemplo, constata la falta de
correlato de la educacin que estamos impartiendo, y la que necesitan los chicos y las
familias. Y nos aclara, por si quedaran dudas, ojo, esta educacin sigue siendo
buensima para la clase media, hijos de profesionales, de chicos que llegan al liceo
con objetivos, con motivacin, con recursos familiares. Esos chicos no van a tener
problemas. D1 tambin sostena que el objetivo no radica en bajar la calidad
educativa, sino en hacer distinta la manera, el proceso, no aprenden iguales los
individuos y () no porque son ms incapaces que otros, sino porque tienen
subjetividades muy distintas. Atendiendo esas subjetividades y respetando la calidad.
Eso no lo entendemos todos
Sin embargo, en otros momentos de la entrevista, se pueden entrever ciertas
contradicciones en su discurso, donde estara persistiendo cierto resabio elitista que la
propia entrevistada critica. Ello se percibe cuando la directora critica los comedores
escolares: Se ha dado de comer, cosa que yo me niego porque no es funcin de la
educacin. () No estamos para cocinar, no es que sea un desmerecimiento, pero
son otras las instituciones que se tiene que ocupar del bienestar de la familia. Nosotros
tenemos que preocuparnos que aprendan para este mundo en serio. Sera
interesante haber indagado ms en los imaginarios que se esconden por detrs de los
que D1 identifica como aprender para este mundo en serio.
Es interesante adems la opinin de D5, que critica fuertemente las medidas que los
docentes reclamaban en el Congreso Educativo, y lo que exigan de los estudiantes, al
decir de ella, que fueran lcidos, autosuficientes y crticos eran las tres palabritas
claves, chicos que nunca leyeron un libro en su vida y que quieren que sean
intelectuales? () Por una vez hay que reconocer que la realidad es ms fuerte que la
teora.
Pero es en el discurso de D4 en que el elitismo de los docentes se hace ms evidente,
cuando la directora describe a sus estudiantes, que, a su entender no tienen nivel
acadmico porque no manejan el idioma, porque no tienen comprensin lectora,

109

porque fallan en los razonamientos matemticos bsicos. No tienen lenguaje, y as los

recibimos. Se nota un fuerte desprecio frente al estudiantado cuando D4 afirma que
tienen menos niveles que el nivel tenan los egresado de primaria en la dcada del 50
o 60, cuando al dirigir un bachillerato reconocido de la ciudad de Montevideo, es
altamente improbable que los niveles educativos de los adolescentes sean inferiores a
los de los nios de hace ms de medio siglo. Este elitismo se expresa tambin cuando
la directora identifica que el origen social de los estudiantes de formacin docente es
bajo, lo cual dara cuenta del bajo nivel educativo que ella percibe, a pesar de que no
parezca evidente que un origen social de clase media baja deba tener un impacto
negativo en el ejercicio de su profesin:
El 85 %de las personas que se dedican a la docencia provienen de los sectores ms
bajos de la sociedad, ya ah tens un capital en contra que es lugar de origen de quienes
se dedican a la docencia, y uno lo va viendo en las instituciones. La poca gente que est
egresando de formacin docentes tambin carece de los niveles bsicos.

Para la entrevistada, los orgenes socioeconmicos de los egresados de un nivel

terciario, como lo es formacin docente, estara explicando la mala calidad de los
docentes, y no, como sera ms lgico pensar, si esta afirmacin fuera cierta, que
sera el propio sistema de formacin docente el que estara fallando en sus maneras
de ensear. Pero su razonamiento final resume nuestra interrogante cuando
sentencia: El gran desafo para mi es ponernos de acuerdo, queremos que pasen o
que sepan?
Luego de haber podido observar estas divergencias y contradicciones expresadas por
los directores, contradicciones que muchas veces no se encuentran claramente
saldadas en una misma persona, desde la ATD de Montevideo nuevamente se tiene
una posicin clara y unificada al respecto. Aqu es donde el elitismo criticado por
tcnicos y polticos se evidencia de manera ms clara. Para ellos, el bachillerato tiene
que extender la ciudadana, redondear el bachiller y preparar para la universidad. El
cometido de la educacin media no ha cambiado en su imaginario, y contina siendo
formar a cierto tipo de adolescentes para que accedan a la educacin terciaria.
De esa idea se desprende la necesidad de la exigencia que, junto con la nocin de
autoridad, continan siendo los valores preferidos para lograr el objetivo ltimo, la
excelencia:
No hay que tenerle miedo a la exigencia, yo creo que como padres todos queremos que
a nuestro hijos les exijan para que sean cada vez mejores, y si nosotros permitimos que
esos reglamentos sean cada vez ms tolerantes y los mimamos, esos chicos maana

110

van a salir a buscar un trabajo, el patrn le va a decir algo y el chico no va a poder

responder ni decir nada porque no va a tener herramientas para poder defenderse.
(ATD).

A su vez, otro tipo de formaciones seran asociadas a la formacin para el trabajo,

Nosotros en la ATD nos expresamos en que nosotros apostamos a una sociedad
humanista y para nosotros la primera consigna es generar ciudadana y dems, no
solo formar para el mercado laboral que es como se viene planteando en algunos
pases y ac algunos tambin lo plantean o a lo que denominan una primarizacin de
la enseanza media: no vemos otro objetivo que elementarizar la educacin
secundaria a travs de la primarizacin del ciclo bsico
Como explica un entrevistado El docente se niega a regalar la asignatura, el docente
se niega a regalar credenciales de por s. A lo que agrega que no son malas la
desercin y la resistencia, si no hubiese eso sera una mentira en los contextos de
capitalizacin cultural y econmica que existen en el pas, estaramos mintiendo,
entonces no pensar que la desercin y la resistencia son males en s mismos, sino que
son los restos de salud del sistema que manifiesta. La desercin y la repeticin
entonces no son vistas como un problema intrnseco del sistema educativo, sino como
un producto externo, propio de males que familias, sociedad y economa han ejercido
sobre la poblacin. Sin embargo, como intentamos demostrar en este trabajo, si la
sociedad uruguaya presenta tasas de igualdad y de pobreza, de violencia y de
indigencia, netamente ms bajas que las del resto de sus vecinos latinoamericanos, la
variable exgena, por s misma, no respondera a nuestra principal interrogante: la
causa de las altas tasas de desvinculacin y repitencia del Uruguay.
Pero estos argumentos alcanzan la mayor claridad cuando se expresa que la
obligatoriedad no implica que haya que forzar la finalizacin del bachillerato, y que, en
consecuencia, los profesores rebajen sus exigencias educativas, bajen el listn y que
pase cualquiera ya que su fin, el de los profesores, no es la obligatoriedad, ese es un
fin de Estado. La obligatoriedad entonces, desde este punto de vista, pasara a ser un
fin que el Estado se plantea, a travs de la nueva ley de educacin, pero sera un fin
ajeno a los propios funcionarios del Estado. Aqu podramos retomar el fuerte peso
que la autonoma posee sobre los imaginarios docentes. La educacin para algunos
parece ser algo tan autnomo que no encuentran vinculacin alguna entre los
mandatos del Estado, las leyes, y su deber como funcionarios estatales a procurar
cumplir dicho mandato. Algunos docentes, como el recin citado, se olvidan de que, en
ltima instancia, los docentes conforman al Estado y es a travs de ellos que los
adolescentes pueden aprender o dejar de aprender.

111

Falta liderazgo en el sistema educativo uruguayo?

Nuevamente, pretendiendo abarcar la riqueza de las entrevistas analizadas, es
interesante hacer algunas aclaraciones sobre la cuestin de la conduccin o del
liderazgo, que parece aquejar a muchos entrevistados. En este sentido, T5 sostiene
que quizs hoy el mayor desafo es fortalecer el segundo polo (refirindose a la
autoridad poltica) un poco en direccin contraria de lo que ha sido la tendencia de los
ltimos aos, sin que esto implique abandonar algunas de las innovaciones en materia
de diseo institucional que introdujo la ley de educacin. Y T1 agrega, yendo ms
lejos en la afirmacin, que sin ese liderazgo tcnico poltico es imposible el resto
porque claramente los docentes pesan mucho ms porque vos no te movs en la
conduccin. Yo no le echara la culpa a las otras cosas que pesan ms, sino a la
poltica que ha fracasado. Y aclara que esto no es por una falta de acuerdo poltico.
Si porque falta un liderazgo () Que diga, de ac me la fijo, son mis diez puntos
principales de ac a cinco aos, hay que negociar pero voy a hacer esto. Y no es una
sola persona, sino no funciona el modelo.
Para P1 tambin falta un rumbo, nadie tiene claro si lo tiene que llevar a cabo o no,
tenemos un problema de orientacin ideolgica. Y lo explica porque la izquierda est
enfrentada a la derecha en una serie de temas y en el campo de la educacin est
enfrentada a la derecha y a otros sectores de la izquierda. R4 identifica tambin una
crisis de autoridad, se tiene temor a que si se deciden las cosas y se sostienen se nos
llama de autoritarios. Hay como una especie de gelatinosa con la autoridad y la
autoridad implica profesionalismo y convencimiento de que ya los escuch, pero las
cosas tiene un bien mayor que es educar a los estudiantes.
Algunos directores identifican un problema similar, como D1 que sostiene que hay
como una gran desazn de que cada hace lo que quiere, y falta un poco de direccin.
O D4, que agrega que sern ms o menos consultadas pero llega un momento que
alguien tiene que tomar la decisin y no hay ninguna duda que es quien representa la
sociedad. En respuesta a ello P3 remarca y critica la existencia de una fantasa de
que alguien pueda venir, no algo ni alguien, sino alguien.
Aqu es interesante relativizar algunas cuestiones. Sin duda existen disensos dentro
del propio partido de gobierno en cuanto a qu rumbo debe tomar la educacin,
particularmente la educacin media, y ms an luego de la promulgacin de una ley
que establece que dicho ciclo educativo debe ser universal y obligatorio para todos los
nios, nias y adolescentes entre cuatro y dieciocho aos. Sin embargo, como
pudimos observar en este largo recorrido, la cuestin parece ser mucho ms compleja.

112

A pesar de que este futuro liderazgo, o al menos rumbo, sera muy positivo para
determinar cmo se puede lograr establecer las metas propuestas, ambiciosas por
cierto, existen una serie de obstculos a tener en cuenta que no pueden ser
menospreciados.
La existencia de un sistema fragmentado, donde las competencias de los diferentes
organismos participantes no quedan claramente definidas prcticamente para ningn
actor, indiferentemente del lugar que ocupe en este sistema, o por fuera de l, debe
ser tenida en consideracin. Los lmites de las autonomas, en este mismo sentido,
deben ser claramente definidos. Porque esta complejidad institucional no solamente
estara dificultando las articulaciones entre los diferentes niveles educativos y entre las
polticas nuevas que procuren corregir las falencias del propio sistema, sino que
adems estaran incentivando y fortaleciendo diversas tensiones, pujas y rivalidades
que a lo largo de los aos se han profundizado cada vez ms entre todos los actores y
organismos partcipes, permeando todos y cada uno de los rincones de la poltica
pblica educativa, desde sus ms altas cpulas hasta un aula escondida en alguna
escuela.
Estas instituciones antiguas y con tradiciones e imaginarios profundos y arraigados,
chocan adems con los nuevos propsitos de democratizar la educacin. No estn
claros los objetivos, no est clara la importancia que el ejercicio de un derecho
humano tan bsico como la educacin tenga para la formacin de los ciudadanos.
Actores, programas, organismos e imaginarios colisionan de manera constante en
todos los niveles del sistema educativo y una simple ley no es suficiente para que
todos ellos se concilien. De hecho, incluso, en algunos casos, la ley ha fomentado ms
rivalidades que las previamente existentes, permitiendo dejar zonas grises por el
camino que evitan distribuir las potestades de cada organismo en el gobierno
educativo. Por lo tanto, tener un rumbo, una idea clara, y tal vez una personalidad
idnea, pueden ser muy deseables para las necesidades que la educacin uruguaya
presenta, sin embargo, no van a ser suficientes.

113

V. Conclusiones

A lo largo de esta investigacin, habiendo constatado las dificultades existentes en el

ciclo de educacin media en el Uruguay, reflejadas en las altas tasas de repeticin y
desvinculacin de los adolescentes del sistema educativo, nos propusimos analizar los
obstculos institucionales que dificultan los objetivos de universalizar los seis aos de
educacin media, tal como lo postula la nueva normativa vigente en la materia. En
este sentido, la ley 18.437, por primera vez en la historia, establece a la educacin
como un derecho humano de todas las personas y extiende su obligatoriedad de
nueve a catorce aos. Sin embargo, tambin es posible observar en dicha ley la
enorme complejidad del diseo institucional del sistema educativo uruguayo,
caracterizado por su fuerte fragmentacin y por la relativa autonoma de sus
organismos, donde muchas veces las potestades de los mismos no se encuentran
claramente delimitadas. En consecuencia, las caractersticas de dicho sistema
gobernado por una Administracin Nacional de Educacin Pblica, de carcter
autnomo y colegiado, compuesta por tres Consejos de Educacin, tambin
colegiados, dos de ellos competentes en materia de educacin media, e
independientes uno del otro, sumado a la existencia de un Ministerio de Educacin y
Cultura cuyas potestades no resultan del todo claras, a la debilidad de los rganos de
coordinacin, a la implementacin de polticas de inclusin educativa desde el nuevo
Ministerio de Desarrollo Social y a la persistencia de algunas zonas grises dentro de la
normativa en cuanto al lmite de las competencias de algunos organismos, anticipan
por s solos algunos de los problemas que el sistema educativo presenta.
Al haber recorrido brevemente la historia de la conformacin del sistema educativo
uruguayo, y utilizando los aportes ofrecidos por algunos enfoques tericos
neoinstitucionalistas, identificamos que estas caractersticas son el producto de la
centenaria trayectoria de las instituciones que lo conforman. As, pudimos constatar el
fuerte arraigo de algunos conceptos, como el carcter autnomo o el gobierno
colegiado de los organismos, en el imaginario de los diversos actores que conforman
el sistema. Identificamos algunas ventajas que este ltimo presenta, como la
estabilidad de las polticas educativas en el tiempo, que ha protegido a la educacin de
posibles oscilaciones e inestabilidades propias de coyunturas polticas nacionales e
internacionales. No obstante, su diseo institucional dificulta la capacidad de la poltica
educativa de readaptarse, de reinventarse y de concebirse de manera integral y

114

articulada, donde las diferentes entidades y actores cooperen entre s en pos de las
visiones comunes y los objetivos postulados en la ley. La gran cantidad de actores
participantes, el carcter autnomo de la ANEP, los resabios de la antigua autonoma
de los Consejos de Educacin y las tensiones resultantes de esta fragmentacin
institucional y de la falta de claridad en las competencias de cada organismo, tornan
muy difcil el consenso y la cooperacin. De esta manera, la coordinacin de las
polticas educativas y la formulacin e implementacin de propuestas integrales,
donde todo el sistema camine hacia el mismo lugar, se presentan como metas muy
difciles de alcanzar, al menos en el corto plazo.
Al haber profundizado en el estudio del diseo institucional del sistema educativo en
base a la normativa vigente y sus predecesoras, revisar la opinin de algunos actores
involucrados en la materia, internos y externos al propio sistema, tcnicos y polticos,
jerarcas

implementadores,

pareca

ser

extremadamente

pertinente

para

complementar nuestro anlisis. Se confirmaron as ciertos postulados y nuevos

problemas surgieron a la luz, producto de tal diseo.
Por un lado, pudimos constatar como la fragmentacin institucional es percibida como
un obstculo para la mayora de los actores, que asimismo identifican a la autonoma
como una cuestin que complejiza y dificulta la coordinacin y genera tensiones y
rivalidades en todos los niveles del sistema. Dichas rivalidades se encuentran
presentes entre el CODICEN y los Consejos de Educacin, remitiendo a las viejas
tensiones heredadas de la ley 14.101 de 1973, cuando los Consejos Educativos
dejaron de ser autnomos. Pero tambin se reflejan en las tensas relaciones entre
ambos Consejos Educativos que muchas veces se resisten a coordinar. All, la
respuesta parecera encontrarse en historias distintas y distantes, donde la educacin
secundaria, con una vocacin humanista y de origen universitario, se constituy para
formar a las lites polticas y econmicas y la Universidad del Trabajo (UTU),
nucleando la educacin tcnica, fue concebida en sus orgenes como una segunda
opcin para los que no lograban acceder a la primera. En este sentido, la futura
creacin del Consejo de Educacin Media Bsica, estipulada por el artculo 62 de la
ley 18.437, se encontrara paralizada, producto de dichas tensiones. Asimismo, existen
tambin rivalidades entre la ANEP y el Poder Ejecutivo, particularmente con el
Ministerio de Educacin y Cultura, que contina simbolizando, para muchos
entrevistados, una potencial amenaza para la autonoma del gobierno educativo.
Sin embargo, estos problemas no se limitan a las cpulas de los organismos, sino que,
por el contrario, se ven particularmente acuciados a la hora de la implementacin,
permeando en todos los niveles de las polticas pblicas educativas. As, los

115

obstculos existentes en la articulacin del sistema se traducen de distintas maneras:

dificultando los trnsitos educativos entre los diversos ciclos y fomentando rivalidades
entre la educacin formal y la no formal, entre la educacin universal y los programas
de inclusin educativa y entre estos propios programas, segn su organismo de
pertenencia. De hecho, a medida que la poltica se aleja de los mbitos de formulacin
y se acerca al territorio, los intentos de coordinacin se ven diluidos dejando, en
numerosos casos, a los centros educativos a la merced de sus propios esfuerzos
voluntaristas.
A su vez, entre los diversos entrevistados, fue posible reconocer entre los tcnicos las
crticas ms fuertes hacia los problemas que afectan al diseo institucional de manera
general, pero los directores de los centros fueron los que expresaron mayores
escepticismos en cuanto al futuro de la articulacin del sistema. No obstante, no se
observ un consenso en cuanto a cules deberan ser los roles de cada organismo. A
pesar de existir un relativo grado de acuerdo en cuanto al carcter desarticulado del
sistema y la dbil coordinacin existente, las opiniones en cunto a cules deberan
ser las potestades de las diversas entidades oscilaron entre aumentar la autonoma de
los Consejos Educativos y debilitar la autonoma de la ANEP frente al Ministerio de
Educacin y Cultura, fortaleciendo su rol a la hora de pautar los rumbos de la
educacin nacional.
No obstante lo anterior, los tres miembros consultados de la Asamblea Tcnico
Docente de Montevideo s mantuvieron posturas relativamente homogneas. Es
menester sealar que para estos entrevistados el mayor temor en cuanto al futuro del
sistema educativo se sita en una potencial violacin de la autonoma por parte del
MEC y del propio CODICEN. En consecuencia, su principal lucha poltica est volcada
hacia el fortalecimiento de las autonomas de los Consejos, particularmente del
Consejo de Educacin Secundaria, del que forman parte. Paralelamente, fueron en
lneas generales los que manifestaron mayores reticencias a la hora de trabajar de
manera ms integral con la UTU, resistindose incluso a conformar el Consejo de
Educacin Media Bsica con dicha entidad, a articularse con los diversos programas
de inclusin educativa y a integrar algunos elementos de la educacin no formal en la
educacin curricular.
Sin embargo, lo ms llamativo entre lo expresado por este ltimo actor fue, como se
percibi tambin, aunque no tan explcitamente, entre algunos directores de centros
educativos, la falta de compromiso con la meta de universalizar la educacin media.
De hecho, existe una clara resistencia a ello, concebida o asimilada a una disminucin
de la calidad educativa, en un sistema que, desde este punto de vista, debera

116

concentrarse en la promocin de la excelencia. La escuela secundaria, desde esta

mirada, continuara persiguiendo su antigua finalidad, seleccionar lites polticas y
econmicas, constituyendo un mero medio para alcanzar un fin ltimo, el acceso a la
Universidad. La escuela secundaria, desde esta mirada, no es concebida como un
derecho humano universal. Ello deja entrever una debilidad an mayor que la prevista
en el camino de la universalizacin, donde los desacuerdos trascienden las pujas
institucionales y los lmites de las autonomas y se plantan en un lugar ms profundo:
el rol que ocupa la educacin media en la sociedad. Las herencias institucionales,
aunque tomadas en cuenta para explicar la fragmentacin del sistema y explicar la
persistencia de las autonomas a travs de un siglo, se reflejan incluso en
desacuerdos ms profundos, y los puntos dogmticos sostenidos en la ley 18.437, que
parecan, a diferencia de los que hacen al diseo institucional, estar dotados de
acuerdos y consensos nacionales, tampoco parecen estarlo.
Como respuesta, algunos entrevistados bogaron por la necesidad de una mayor
conduccin poltica desde el gobierno, al constatar una constante falta de rumbo en la
poltica educativa. En efecto, se observaron posturas distintas desde distintos
organismos de educacin, pero incluso a la interna de dichos organismos. Los propios
entrevistados que demandaron una mayor conduccin y criticaron la falta de liderazgo,
tampoco concuerdan en cuanto a cmo debera gobernarse el sistema educativo, no
quedando claro si el supuesto liderazgo debera ser ejercido desde el MEC, desde el
CODICEN o incluso desde cada uno de los Consejos, y estos desacuerdos tampoco
se encuentran saldados a la interna de la fuerza poltica gobernante. Sin duda, ms
all del camino que se optar por recorrer, definirlo parece ser el primer paso. Pero,
como hemos podido observar a lo largo del anlisis, aunque la determinacin de una
poltica sea un paso necesario y la presencia de un liderazgo pueda favorecerlo, sin
duda dista de ser suficiente. Numerosos obstculos institucionales continan
presentndose en el largo y complejo ciclo de las polticas, y, como pudimos constatar,
dichos obstculos no parecen poderse modificar radicalmente, ya que algunos valores
como la autonoma o el gobierno colegiado de los organismos se encuentran muy
enraizados en el imaginario de los actores.
A lo largo de este trabajo, se identificaron diversas cuestiones sobre las que sera
interesante ahondar, que escapan a los lmites de esta investigacin. Entre ellas,
aparece la necesidad de realizar un anlisis ms profundo en cuanto a los sentidos
polticos y tericos de la autonoma educativa, revisando los sentidos y valores que se
defienden por detrs de este concepto. Asimismo, cuestionarse el lugar que debera
ocupar la educacin entre la poltica y los aspectos ms tcnicos, parecera ser muy

117

enriquecedor para permitirnos comprender de manera ms profunda el fuerte

arraigamiento de la misma en el imaginario uruguayo. De la misma manera, sera
interesante tambin preguntarse por qu este aspecto ms tcnico debera ser
ocupado solamente por los docentes y no podran participar all expertos de distintas
reas como las ciencias de la educacin, especialistas en polticas pblicas o en otras
reas de las ciencias sociales que tambin podran contribuir al tratamiento
supuestamente tcnico e imparcial que se defiende. Ya que pareciera confundirse en
algunos discursos la necesidad de gobernar la educacin desde una mirada tcnica y
experta con la defensa de un cierto corporativismo docente. Tambin, en esta misma
lnea de investigacin, profundizar en las razones histricas del surgimiento de la
autonoma, el rol que la misma ha tenido en la educacin y como este rol ha
evolucionado a lo largo del tiempo, junto con los cambios endgenos y exgenos al
propio sistema educativo, aparecen como posibles aristas en donde ahondar futuras
investigaciones.
En otro sentido, tambin parece pertinente analizar si los problemas de coordinacin y
articulacin de la poltica educativa nacional se encuentran en otras reas de la
poltica pblica uruguaya, y si no fuera el caso, como se presume, preguntarnos por
qu estos aspectos se observan solamente en el marco de la educacin. Otro posible
camino sera preguntarse si en los pases de la regin existe un diseo institucional de
la educacin similar al uruguayo, y profundizar si los problemas encontrados en
nuestro pas tambin se repiten en este caso a comparar. Por otra parte, si no se
encontrara otro caso, preguntarse por los orgenes de esta excepcionalidad resulta
muy interesante, y analizar si ha existido alguna particular influencia de algn pas del
viejo continente en este diseo parece ser muy atractivo. Pas donde, nuevamente, se
podra comparar cmo se ha logrado en el mismo saldar los obstculos institucionales
que su educacin presente.
Por ltimo, una temtica que ha surgido con fuerza al finalizar esta investigacin es la
concepcin existente entre los diferentes actores del sistema educativo con respecto al
rol que la educacin secundaria contina teniendo en el imaginario de la sociedad
uruguaya. A pesar de que la nueva normativa, as como los estndares internacionales
en la materia, han tendido a considerar a la educacin secundaria como un derecho de
todos y todas las personas, ello no necesariamente se traduce en las percepciones de
los actores. Bien es sabido que las leyes no pueden reflejar los deseos y concepciones
de todos los ciudadanos a un respecto particular. No obstante ello, sera pertinente
indagar si para los diferentes docentes de las escuelas medias la educacin es
concebida efectivamente como un derecho de todos, o si, por el contrario, contina

118

siendo pensada como un privilegio para algunos. Como pudimos observar aqu, no
existira aparentemente un acuerdo entre ambas concepciones, pero la muestra de
entrevistados ha sido relativamente pequea y un estudio ms amplio en este aspecto
resultara muy enriquecedor. Tampoco conocemos la opinin de padres y alumnos en
este sentido y resultara particularmente interesante preguntarnos hasta qu punto
ellos tambin conciben a la educacin media como un derecho a ser defendido, o si,
por el contrario, prefieren observarla de lejos, como un pasaje de lite para algunos
ciudadanos especiales.

119

Referencias bibliogrficas:

Administracin Nacional de Educacin Pblica (2012a). Monitor Educativo.

Acceso

27/07/2012.

Disponible:

http:

//aplicaciones.ces.edu.uy/Indicadores/servlet/hmonedugral.
Administracin Nacional de Educacin Pblica (2012b). Observatorio de la
Educacin. Divisin de Investigacin, Evaluacin y Estadstica de CODICEN. Acceso
03/08/2012. Disponible en: http: //www.anep.edu.uy/observatorio/
Administracin Nacional de Educacin Pblica (2005). Panorama de la
educacin en el Uruguay. Una dcada de transformaciones (1992-2004). Montevideo:
ANEP.
Aguilar Villanueva, L. F. (1994). La Hechura de las polticas pblicas. Mxico
DF: Ed. Miguel ngel Porra Grupo Editorial.
Amarante, V.; Arim, R. y Salas, G. (2010): La reforma tributaria y su impacto
distributivo. En Narbondo, P. y Mancebo, E. Reforma del Estado y polticas pblicas de
la Administracin Vzquez: acumulaciones, conflictos y desafos. (pp.115-133).
Montevideo: Fin de Siglo.
Azar, P.; Llanes, J.; Sienra, M.; Capurro, A. y Velzquez, C. (2008). Informe
sobre el Gasto Pblico en Infancia en Uruguay 1990-2009. Cuadernos de la ENIA.
Montevideo: Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia.
Alarcn, A., Burdn, G., Castillo, M. y Colacce, M. (2008): Juventudes
uruguayas: programas sociales e impactos de las reformas implementadas: 2005 2009. Hacia un Plan Nacional de Juventud. Montevideo: Instituto Nacional de la
Juventud, Ministerio de Desarrollo Social, Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
Acceso 03/08/12. Disponible: www.laconvencion.org
Banco Mundial (2012). Acceso 02/08/2012. Datos. ndice de GINI. Disponible:
http: //datos.bancomundial.org/indicador/SI.POV.GINI.
Bentancur, N. (2009). La ley general de educacin n 18.437 (ii): Definiciones
programticas y arreglos institucionales. Montevideo: ANEP, UNESCO.

120

Bentancur, N. (2008). Las reformas educativas de los aos noventa en

Argentina, Chile y Uruguay. Racionalidad poltica, impactos y legados para la agenda
actual. Montevideo: Instituto de Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias Sociales,
Universidad de la Repblica.
Bentancur, N. (2005). Equidad educativa en Uruguay: alternativas de polticas y
distribucin social de los aprendizajes a la luz de las experiencias del Cono Sur.
Ponencia presentada en el I Congreso Nacional Argentino de Estudios Comparados
en Educacin (SAECE) de la Sociedad Argentina de Estudios Comparados en
Educacin (SAECE), Argentina.
Bentancur, N. y Fernndez, T. (2008). La Enseanza Media en Uruguay:
Cuatro Problemas Estructurales y Tres Lneas de Poltica para su Rediseo
Institucional. REICE. Revista Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en
Educacin, N 6, Vol. 4, Madrid: Red Iberoamericana de Investigacin sobre Cambio y
Eficacia

Escolar,

98-126.

Disponible:

http: //www.rinace.net/reice/numeros/arts/vol6num4/art6.pdf.
Bentancur, N. y Ma. E. Mancebo. (2010). El discreto encanto del gradualismo.
Continuidad, restauracin e innovacin en las polticas educativas del primer gobierno
de izquierda; en Mancebo, M. E. y Narbondo, P., Reforma del Estado y polticas
pblicas de la Administracin Vzquez: acumulaciones, conflictos y desafos. (248265). Montevideo: Ed. Fin de Siglo.
Cardozo, S. (2008). Polticas de Educacin. Cuadernos de la ENIA,
Montevideo: Estrategia Nacional para la infancia y Adolescencia.
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (2008). Juventud y
cohesin social en Iberoamrica. Un modelo para armar. Santiago de Chile:
Organizacin de las Naciones Unidas.
Comisin Organizadora del Debate Educativo. (2007).

Informe Final.

Montevideo: MEC.
Cox, G. y McCubbins, M. (2002). Agenda Power in the U.S. House of
Representatives, 1877 to 1986. En Brady, D. y McCubbins, D., Party, Process, and
Political Change in Congress: New Perspectives on the History of Congress. Stanford:
Stanford University Press.
Cox, G. y McCubbins, M. (2001). The Institutional Determinants of Economic
Policy Outcomes. En Haggard, S. y McCubbins, M., Presidents, Parliaments, and
Policy. Nueva York: Cambridge University Press.

121

De Armas, G. (2010) La universalizacin de la educacin media en Uruguay.

Tendencias, asignaturas pendientes y retos a futuro. Montevideo: UNICEF.
De Armas, G. (2008). Sustentabilidad Social. Cuadernos de la ENIA,
Montevideo: Estrategia Nacional para la infancia y Adolescencia.
De Armas, G. (2006). Sociedad y polticas sociales en Uruguay desde la
transicin democrtica al gobierno del Frente Amplio. Amrica Latina Hoy, Vol.44,
Salamanca: Universidad de salamanca, 41-61.
De Armas, G. y A. Garc (2004). Poltica y conocimiento especializado: la
reforma educativa en Uruguay (1995-1999). Revista Uruguaya de Ciencia Poltica, N
14, 67-83. Montevideo: Instituto de Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias Sociales,
Universidad de la Repblica.
Domingo, R. y Patrn, R. (2010). Sistema Educativo Uruguayo. Aspectos
relevantes de la Ley de Educacin de 2008. Notas docentes, N23. Montevideo:
Departamento de Economa, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la
Repblica.
Dye, Thomas R. (1992). Understanding public policy. Nueva Jersey: Prentice
Hall.
Esping-Andersen, G. (1998). Fundamentos sociales de las economas
postindustriales. Barcelona: Ed. Ariel, S.
Instituto Nacional de Estadstica (2012), Estimacin de la pobreza por el
mtodo del ingreso. Ao 2011. Acceso 22/07/2012. Disponible en: http:
//www.ine.gub.uy/biblioteca/pobreza/Informe%20Pobreza%202011.pdf
Fernndez, A. (2005) Las polticas pblicas. En Caminal Badia, M, Manual de
Ciencia Poltica (460-483). Madrid: Ed. Tecnos
Fernndez, T. (2010). El peso del origen institucional: una hiptesis sobre las
polticas de inclusin en la educacin media de Uruguay (2005-2009). Revista
Uruguaya de Ciencia Poltica, N19. Montevideo: Instituto de Ciencia Poltica, Facultad
de Ciencias Sociales, ED. CAUCE, 143-163.
Filardo, V. et al. (2010). Encuesta Nacional de Adolescentes y Jvenes.
Segundo Informe. Montevideo: Infamilia-INJU.
Filgueira C., Rodrguez, F., Fuentes, A. (2006) Viejos instrumentos de la
inequidad educativa: Repeticin en primaria y su impacto sobre la equidad en
Uruguay. Documento de Trabajo del IPES. Monitor Social del Uruguay. N9.
Montevideo: Universidad Catlica del Uruguay.

122

Filgueira, F. et.al. (2005). Estructura de riesgo y arquitectura de proteccin

social en el Uruguay actual: crnica de un divorcio anunciado. Revista PRISMA, N21.
Montevideo: Universidad Catlica del Uruguay, 7-42.
Filgueira, F. (1999) Tipos de Welfare y Reformas Sociales en Amrica Latina:
Eficiencia, Residualismo y Ciudadana Estratificada, en M. Melo., Reforma do Estado e
Mudanza Institucional no Brasil. Recife: Ed. Massangana
Franco, R. (2004). Institucionalidad de las polticas sociales: modificaciones
para mejorar su efectividad. Chile: FLACSO.
Franco, R. (1996). Los paradigmas de la polticas social en Amrica Latina.
Revista de la CEPAL, N58. Santiago de Chile: Divisin Desarrollo Social, CEPAL, 922.
Hernndez, R. et. al. (2006). Metodologa de la investigacin. Mxico: McGrawHill Interamericana.
Jones, C. (1970). An introduction to the Study of Public Policy. USA: Ed.
Duxbury Press.
King, G., Keohane, R. y Verba, S. (2000). El diseo de la investigacin social.
Madrid: Ed. Alianza.
Lagroye, J. (1991). Sociologie Politique, Francia: Presses de la Fondation
National des Sciences Politiques.
Licha, I. y Molina C. G. (2006). Coordinacin de la Poltica Social: criterios para
avanzar. Serie de Documentos de Trabajo I-58. Washington DC: INDES/BID.
Mancebo, M. E. (2010) Polticas de profesionalizacin docente y de inclusin
educativa en el Uruguay del SXXI: un modelo para armar. Trabajo presentado en el III
Congreso Uruguayo de Ciencia Poltica. Montevideo, 2 y 3 de agosto de 2010.
Mancebo, M. E. (2002) La 'larga marcha' de una reforma 'exitosa'. De la
formulacin a la implementacin de polticas educativas. En Mancebo,M; Narbondo,
P. y Ramos, C. Uruguay: la reforma del Estado y las polticas pblicas en la
democracia restaurada (1985-2000).(pp. 117-139) Montevideo: ICP-Banda Oriental.
Midaglia, C. (2008) Entre la tradicin, la modernizacin ingenua y los intentos
de refundar la casa: la reforma social en el Uruguay de las ltimas tres dcadas. En
Barba. C: Retos para la integracin social de los pobres en Amrica Latina. (pp.85108) Buenos Aires: CLACSO
Midaglia, C. y Castillo, M. (2010). El significado poltico del Ministerio de
Desarrollo Social uruguayo. En Mancebo, M. E. y Narbondo, P., Reforma del Estado y

123

polticas pblicas de la Administracin Vzquez: acumulaciones, conflictos y desafos.

(pp. 167-190). Montevideo: Ed. Fin de Siglo.
Ministerio de Desarrollo Social (2007a). Plan de Equidad. Montevideo:
Presidencia. Repblica Oriental del Uruguay.
Ministerio de Desarrollo Social (2007b). Plan de Atencin Nacional a la
Emergencia

Social

(PANES

2005-2007).

Acceso

27/07/2012.

En

http:

//www.mides.gub.uy/innovaportal/file/2200/1/plan_de_atencion_nacional_a_la_emerge
ncia_social.pdf.
Ministerio de Educacin y Cultura (2011). Anuario Estadstico de Educacin
2010: Montevideo: MEC.
Nahum, B. et al. (2008) Historia de la Educacin Secundaria 1935-2008.
Montevideo: Consejo de Educacin Secundaria.
Opertti, R. (2002). Caminos posibles para las transformaciones educativas.
Ateneo sobre Nuevos modelos de gestin institucional, que organizara el Instituto de
Educacin de la Universidad ORT Uruguay en noviembre del 2002
Patrn, R. (2008). La educacin como inversin y como actividad productiva
formadora de recursos. Principales aspectos tericos. Notas docentes. N 21.
Montevideo: Facultad de Ciencias Sociales.
Perera, M., Llamb, C. y Messina, P. (2008). Desigualdad de oportunidades y
el rol del sistema educativo en los logros de los jvenes uruguayos. En INFAMILIA,
Fondo Concursable Carlos Filgueira. Infancia, Adolescencia y Polticas Sociales.
Montevideo: INFAMILIA, MIDES.
Prez, J. (2011). Los programas de inclusin educativa en el marco del plan
de equidad: un estudio sobre la coordinacin de las polticas pblicas (2005-2009).
Monografa de Grado en Ciencia Poltica. Montevideo: Instituto de Ciencia Poltica,
Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica.
Peters, G. (1998). Managing Horizontal Government. The Politics of
Coordination., Research paper No. 21. Canad: Canadian Center for Management
Development.
Pierson, P y Sckopol, T (2008). El institucionalismo histrico en la ciencia
poltica contempornea. En Revista Uruguaya de Ciencia Poltica, Vol. 17 N1.
Montevideo: Instituo Uruguayo de Ciencia Poltica.

124

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2010): Informe sobre

desarrollo humano 2009. Superando barreras: movilidad y desarrollo humano. Nueva
York: Grupo Mundi Prensa.
Programme for International Student Assessment (PISA) (2009). Acceso
15/12/2011. Disponible en http: //pisa2009.acer.edu.au/.
Presidencia de la Repblica (2012). Plan Ceibal. Memoria Anual 2012. Acceso
23/07/2012.

Disponible

en:

http:

//medios.presidencia.gub.uy/jm_portal/2012/mem_anual/presidencia/ceibal.pdf
Ramrez, F y Boli, J (1999). La construccin poltica de la escolarizacin de
masas: sus orgeneseuropeos e institucionalizacin mundial. En Enguita, M (1999)
Sociologa de la Educacin. Barcelona: Ed. Ariel, S.A.
Repetto, F. (2005). La dimensin poltica de la coordinacin de programas y
polticas sociales: una aproximacin terica y algunas referencias prcticas en
Amrica Latina en Repetto, F. (ed.) La gerencia social ante los nuevos retos del
desarrollo social en Amrica Latina. Ciudad de Guatemala: INDES-Guatemala.
Roth-Deubel, A (2002). Polticas pblicas. Formulacin, evaluacin e
implementacin. Bogot: Ed. Aurora.
Scribano, A., De Sena, A. (2009). Las segundas partes s pueden ser mejores:
Algunas Reflexiones sobre el uso de datos secundarios en la investigacin cualitativa.
Sociologias, n22. Porto Alegre: UFRGS, 100-118.
Stein, E y Tomassi, M (2006a). La poltica de las polticas pblicas. Poltica y
gobierno, vol. XIII, N 2. Mxico: CIDE, 393-416.
Stein, E y Tomassi, M (2006b). La poltica de las polticas pblicas: Progreso
econmico y social en Amrica Latina. Informe 2006. Mxico D.F.: Banco
Interamericano de Desarrollo, Ed. Planeta.
Tomaevski, K. (2001a) Human rights obligations: making education available,
accessible,

acceptable

and

adaptable.

Gothenburg:

Swedish

International

Development Cooperation Agency (SIDA). Novum Grafiska AB.

Tomaevski, K. (2001b) Removing obstacles in the way of the right to
education. Gothenburg: Swedish International Development Cooperation Agency
(SIDA). Novum Grafiska AB.
Tomaevski, K. (2001c) Free and compulsory education for all children: the
gap between promise and performance. Gothenburg: Swedish International
Development Cooperation Agency (SIDA). Novum Grafiska AB.

125

Trouv et al. (2010) The path dependency theory: analytical framework to study
institutional integration. The case of France. En International Journal of Integrated
Care. Vol. 10. Disponible en URL:http://www.ijic.org
UNESCO-BIE (2007). Issues and challenges on inclusive education from an
inter-regional perspective. Ginebra: mimeo.
Villarreal, N. (2004). La Larga Marcha hacia la Igualdad Social. Aporte
Comparado en Estrategias de Polticas Sociales. Argentina, Brasil y Chile. Disyuntivas
en Uruguay ante un Nuevo Gobierno. Montevideo: Fundacin Friederich Elbert.

126

Normas consultadas:

Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay de 2004

Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay de 1967

Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay de 1942

Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay de 1934

Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay de 1918

Ley sobre la Eleccin de miembros del Consejo Directivo Central y de los

Consejos de Educacin de la Administracin Nacional de Educacin Pblica
n18.637 de 2009

Ley de General de Educacin n18.437 de 2008

Ley de Emergencia para la Enseanza n15.739 de 1985

Ley sobre Enseanza Pblica Primaria, Normal, Secundaria e Industrial

n14.101 de 1973

Decreto Ley n 10.225 de 1942

Ley Orgnica de la Universidad n 1.825 de 1885

Ley N 9.523 de 1935

Ley n 5.463 de 1916

Decreto-Ley de Educacin Comn n 1.350 de 1877.

127

Glosario de siglas

ANEP

Administracin Nacional de Educacin Pblica

ATD

Asamblea Tcnico Docente

CECAP

Programa Nacional de Educacin y Trabajo de los Centros de

Capacitacin y Produccin.

CEMB

Consejo de Educacin Media Bsica

CES

Consejo de Educacin Secundaria

CETP

Consejo de Educacin Tcnico Profesional

CODE

Comisin Organizadora del Debate educativo

CODICEN

Consejo Directivo Central

CONAE

Consejo Nacional de Educacin

FPB

Plan de Formacin Profesional de Base

GPS

Gasto Pblico Social

IAVA

Instituto Alfredo Vsquez Acevedo

INAU

Instituto del Nio y Adolescente del Uruguay

INEE

Instituto Nacional de Evaluacin Educativa

INFAMILIA

Programa de Infancia, Adolescencia y Familia

INJU

Instituto Nacional de la Juventud

INMUJERES

Instituto Nacional de las Mujeres

IUDE

Instituto Universitario de Educacin

LATU

Laboratorio Tecnolgico del Uruguay

MEC

Ministerio de Educacin y Cultura

128

MIDES

Ministerio de Desarrollo Social

OSC

Organizaciones de la Sociedad Civil

PAC

Programa Aulas Comunitarias

PANES

Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social

PLAN CEIBAL

Conectividad Educativa de Informtica Bsica para el

Aprendizaje en Lnea

PISA

Program for International Student Assessment

PMC

Programa de Maestros Comunitarios

PIU

Programa Impulso a la Universalizacin del Ciclo Bsico

UDELAR

Universidad de la Repblica

UTU

Universidad del Trabajo del Uruguay

129

Anexos

Pauta de entrevista utilizada en la investigacin Derecho a la educacin y

obligatoriedad de la educacin media en Uruguay: desafos pendientes y
alternativas abiertas

1.

La Ley Nro. 18.437 vigente estableci la obligatoriedad de la educacin media

en sus dos ciclos, el bsico y el superior. Qu desafos identifica como claves
para cumplir con este mandato?

2.

Y en relacin a lo econmico-financiero, identifica algn desafo a enfrentar

para alcanzar cobertura total en Educacin Media?

3.

Cules son los principales obstculos para llevar adelante este aspecto (la
universalizacin) de la ley de educacin?

4.

Qu alternativas podran contribuir a la superacin de estos obstculos?

5.

Desde su punto de vista, sobre quin(es) recae la responsabilidad de dar

cumplimiento al mandato legal? Estado, padres, adolescentes?

6.

Qu nuevas propuestas pedaggicas podran impulsarse para enfrentar el

fracaso educativo en la educacin media?

7.

En el plano de los planes y programas Uruguay tiene una larga historia de

homogeneidad en su oferta educativa. Para Ud., hay que mantener o
modificar tal homogeneidad? Por qu?

8.

Pensando en la efectiva universalizacin de la educacin media, qu cambios

en el rol docente deberan impulsarse?

9.

En este contexto, qu oportunidades cree Ud. que ofrece la educacin no

formal?

10. Cules son los desafos de la educacin media

respecto a la relacin

educacin - trabajo?

130

11. Hoy por hoy, con qu iniciativas se responde a tales desafos? Quines son

responsables de tales iniciativas? Cmo funcionan?

12. En cuanto a la continuidad en el sistema educativo, qu diferencias cree Ud.

que hay entre hombres y mujeres?

13. El pas est empezando a desarrollar el SNIC Cmo debe (a su entender) ser

la articulacin entre el sistema educativo y el sistema de cuidados?

14. Qu programas actualmente en ejecucin le parece a Ud. que aportan al

cumplimiento de la universalizacin de la educacin media? En qu aportan?

15. Con la universalizacin como meta, hay que ampliar o mantener la oferta de

programas focalizados como el PAC o el FPB? Por qu?

16. En Uruguay, cules son los principales problemas a la hora de implementar

las polticas educativas?

17. Pensando en la situacin actual de la educacin media, cmo ve Ud. la

posibilidad de incrementar la autonoma de los centros educativos?

18. En este ao y medio de gestin, como califica la coordinacin entre?

CODICEN CES
CODICEN CETP
CES CETP
ANEP MEC
ANEP MIDES
ANEP MSP

19. En el actual proceso de debate sobre educacin, cules son para Ud. los

actores principales?
20. La ley de educacin previ la creacin de los Consejos de Educacin Media

Bsica y Educacin Media Superior. Cunto se ha avanzado hacia el

cumplimiento de dicha disposicin?
21. Qu tensiones polticas se han presentado para instrumentar tal disposicin?

131