A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Atuao do Administrador Pblico na Gesto de

Pessoal: Limitaes Terceirizao de Atividades na Administrao Pblica

1. Uma breve contextualizao

A terceirizao tema bastante conhecido e debatido no mbito justrabalhista. Esse

destaque se d no s pela crescente utilizao dessa modalidade contratual no que tange s
relaes trabalhistas, mas, tambm, devido ao seu emprego com vistas a burlar os direitos e
garantias trabalhistas.
Sobre o assunto, ainda que sob a tica do Direito do Trabalho, esclarece Delgado
(2009, pp. 408-409):

A terceirizao fenmeno relativamente novo no Direito do Trabalho do pas,

assumindo clareza estrutural e amplitude de dimenso apenas nas ltimas trs
dcadas do segundo milnio no Brasil.
[...]
Como comum ao conhecimento acerca de fenmenos novos, certo paradoxo
tambm surge quanto ao estudo do presente caso. que se tem, hoje, clara
percepo de que o processo de terceirizao tem produzido transformaes
inquestionveis no mercado de trabalho e na ordem jurdica trabalhistas do pas.
Falta, contudo, ao mesmo tempo, a mesma clareza quanto compreenso da exata
dimenso e extenso dessas transformaes.

O conceito do instituto, que, como aponta Resende (2012), prprio da Cincia da

Administrao, dado por Silva (1997, p. 30 apud RESENDE, 2012, p. 190), a saber
a transferncia de atividades para fornecedores especializados, detentores de
tecnologia prpria e moderna, que tenham esta atividade terceirizada como sua
atividade-fim, liberando a tomadora para concentrar seus esforos gerenciais em seu
negcio principal, preservando e evoluindo em qualidade e produtividade, reduzindo
custos e gerando competitividade.

Assim, embora a temtica faa parte dos debates sociais, doutrinrios e

jurisprudenciais no que pertine ao Direito Laboral, a terceirizao tambm utilizada pela
Administrao Pblica1, ainda que a Constituio Federal de 1988 estabelea, em seu art. 37,
II, a aprovao prvia em concurso pblico de provas ou provas e ttulos como conditio sine

"A terceirizao uma tendncia mundial que comeou na iniciativa privada e passou tambm a ser utilizada
largamente pela Administrao Pblica. uma ferramenta de gesto, materializada por meio de contrato, que
possibilita reduo de custos e especializao na prestao dos servios ou fornecimento de bens, alm de
permitir que o contratante se concentre em suas atividades principais, tornando-se mais competitivo" (SEKIDO,
2010, p. 8).

qua non para o acesso a cargos e empregos pblicos23, certo que a Carta da Repblica no
probe a terceirizao no que se refere ao setor pblico, o que, inclusive, pode ser identificado
com corolrio lgico e material do seu artigo 37, caput4.

2. A terceirizao no contexto da Administrao Pblica brasileira

Conquanto existam autores que defendam que a terceirizao no setor pblico no

possua respaldo legal, a exemplo de Salvino e Ferreira (2009)5, no foroso reconhecer que

"Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:
[...]
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao." (BRASIL,
1988)
3
No se olvidando que consta da Constituio Federal modalidades de acesso a cargos/funes pblicos que
dispensam a obrigatoriedade de concurso pblico, com, por exemplo, os cargos em comisso, declarados em lei
de livre nomeao e exonerao (art. 37, V, CRFB/1988), os contratos por tempo determinado para atendimento
de necessidade temporria de excepcional interesse pblico (art. 37, IX, CRFB/1988), membros dos Tribunais
Superiores e Tribunais de Contas etc.
4
A Emenda Constitucional n. 19/1998, conhecida como "Reforma Administrativa", introduziu no rol dos
princpios norteadores da Administrao Pblica, a eficincia. Logo, percebe-se que a Administrao Pblica
deve implementar medidas e adotar formatos que, obedecidas as demais balizas constitucionais e legais,
permitam a materializao desse importante postulado. Nesse tocante, ponderam Vicente Paulo e Marcelo
Alexandrino (2010, pp. 202-204) ao dissertarem que
"A introduo da eficincia, como princpio explcito, no caput do art. 37 da Carta da Repblica, aplicvel a toda
atividade administrativa de todos os Poderes de todas as esferas da Federao, demonstra bem a concepo de
Administrao Pblica propugnada pelos arautos da corrente poltica e econmica comumente denominada - em
que pesem as crticas a esta expresso - neoliberalismo.
Conquanto perfilhem a assim chamada 'doutrina do Estado mnimo" esses tericos reconhecem que a existncia
de uma Administrao Pblica inevitvel nas sociedades contemporneas. Entendem, entretanto, que os
controles a que est sujeita a Administrao Pblica, e os mtodos de gesto que utiliza, acarretam morosidade,
desperdcios, baixa produtividade, enfim, grande ineficincia, em comparao com a administrao de
empreendimentos privados. Propem, dessa forma, que a Administrao Pblica aproxime-se o mais possvel da
administrao das empresas do setor privado. Esse modelo de Administrao Pblica, em que se privilegia a
aferio de resultados, com ampliao da autonomia dos entes administrativos e reduo dos controles de
atividades-meio, identifica-se com a noo de administrao gerencial, e tem como postulado central
exatamente o princpio da eficincia.
[...]
O objetivo do princpio da eficincia assegurar que os servios pblicos sejam prestados com adequao s
necessidades da sociedade que os custeia. A eficincia, alis, integra o conceito legal de servio pblico (Lei n.
8.987, art. 6, 1.)." (grifos no original)
5
"No obstante, no campo da Administrao Pblica Direta e Indireta, a utilizao da terceirizao para o
fornecimento de mo-de-obra no tem respaldo no ordenamento jurdico vigente, isto porque inarredvel a
exigncia de concurso pblico para a investidura em cargos, empregos ou funes, nos termos do inciso II do
artigo 37 da Constituio Federal. Hiptese nica que prescinde de concurso pblico a contratao temporria,
de excepcional interesse pblico, versada no inciso IX da referida norma constitucional. A par desta exigncia,
no raro encontrar, sob a denominao de prestao de servios tcnicos especializados, casos de fornecimento
de mo-de-obra ao Estado sem concurso pblico. Este quadro enseja fraude aos direitos trabalhistas, mascara a
relao jurdica de emprego prpria da atividade estatal, viola o interesse pblico e favorece o clientelismo
poltico e a corrupo. Contudo, a Administrao Pblica est jungida ao princpio da legalidade, ou seja, h um

essa posio s encontra fundamento se analisada sob a tica da existncia de norma

especfica a regular a matria.
Nesse sentido, salienta-se a existncia de disposies legais esparsas que, direta ou
indiretamente, regulam a possibilidade da terceirizao no servio pblico, sendo a principal,
a disciplina contida na Lei n. 8.666, de 21 de junho de 19936.
No plano da administrao pblica federal, o Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de
1967, depois de estabelecer, em seu art. 6, os princpios fundamentais da Administrao
Federal - planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle traz, ainda, em seu art. 10, 7, os fundamentos jurdicos vinculantes do emprego da
terceirizao no setor pblico, quais sejam, a racionalidade do "tamanho" do Estado e seu
direcionamento finalstico em prol do atendimento e satisfao do interesse pblico7.
Assoma-se a isso, ainda no plano federal, o Decreto n. 2.271, de 7 de junho de 1997,
que, ao dispor "sobre a contratao de servios pela Administrao Pblica Federal direta,
autrquica e fundacional", enumera, em carter no taxativo, as denominadas "atividades
materiais acessrias, instrumentais ou complementares" (art. 1, caput e 1), alm de
estabelecer as atividades que no podero ser objeto de terceirizao (art. 1, 2)8910.

dever de conformao de todos os atos da administrao com o ordenamento jurdico vigente." (SALVINO;
FERREIRA, 2009, p. 120)
6
Independentemente da modalidade e fins da terceirizao, o que ser discutido adiante, a contratao de
servios terceirizados deve ser, sempre, precedida de procedimento licitatrio.
7
"Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser amplamente descentralizada.
[...]
7 Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenao, superviso e controle e com o
objetivo de impedir o crescimento desmesurado da mquina administrativa, a Administrao procurar
desobrigar-se da realizao material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possvel, execuo indireta,
mediante contrato, desde que exista, na rea, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a
desempenhar os encargos de execuo" (BRASIL, 1967).
8
"Art. 1 No mbito da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional podero ser objeto de
execuo indireta as atividades materiais acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que
constituem rea de competncia legal do rgo ou entidade.
1 As atividades de conservao, limpeza, segurana, vigilncia, transportes, informtica, copeiragem,
recepo, reprografia, telecomunicaes e manuteno de prdios, equipamentos e instalaes sero, de
preferncia, objeto de execuo indireta.
2 No podero ser objeto de execuo indireta as atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo
plano de cargos do rgo ou entidade, salvo expressa disposio legal em contrrio ou quando se tratar de cargo
extinto, total ou parcialmente, no mbito do quadro geral de pessoal" (BRASIL, 1997).
9
Alm dessas disposies, merece citao a Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964, que contm, indiretamente,
algumas orientaes sobre o assunto e, tambm, o quanto afirmado por Silva (2008, p. 18), no sentido de que: "A
terceirizao na Administrao Pblica tambm tem sido disciplinada por normativos infralegais, tais como
portarias, instrues normativas interministeriais e decises de tribunais do Poder Judicirio [...]."
10
H, por fim, a existncia, no campo do Direito Sumular, as Smulas n. 331 e 363, do TST, verbis:
"Smula n 331 do TST
CONTRATO DE PRESTAO DE SERVIOS. LEGALIDADE (nova redao do item IV e inseridos os
itens V e VI redao) - Res. 174/2011, DEJT divulgado em 27, 30 e 31.05.2011
I - A contratao de trabalhadores por empresa interposta ilegal, formando-se o vnculo diretamente com o
tomador dos servios, salvo no caso de trabalho temporrio (Lei n 6.019, de 03.01.1974).

Pois bem. Nesse ponto, torna-se imperioso registrar que a terceirizao deve se
restringir a atividades no finalsticas do servio pblico, entretanto, para melhor
entendimento do assunto, impende trazer o que se entende por servio pblico. Dessa feita,
no obstante a coexistncia de sentidos e critrios variados para conceituao de servio
pblico (CARVALHO FILHO, 2010), certo que, em linhas gerais, considera-se servio
pblico
toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que exera diretamente ou
por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente s
necessidades coletivas, sob regime jurdico total ou parcialmente de direito pblico
(DI PIETRO, 2009, p. 80)

Denota-se, ento, que a terceirizao deve incidir sobre atividades acessrias e/ou
complementares ao servio pblico (FERREIRA, 2012), em funo da inafastabilidade ou
inderrogabilidade das funes atribudas, em carter exclusivo, ao Estado.
Silva (s.d.) esclarece que houve notrio crescimento da terceirizao no servio
pblico na dcada de 1960, caracterizada pela expressiva preocupao com o crescimento do
mquina estatal, bem como com os postulados da economicidade, eficincia e qualidade dos
servios pblicos. Ratifica essa ideia a prpria edio do j citado Decreto-Lei n. 200/1967
que constituiu um marco normativo apregoando uma administrao gerencial.
Jess Torres Pereira Junior (2013) defende que a eficincia e eficcia, hoje to
cobradas na gesto pblica, no se limitam a uma abordagem econmica e administrativa,
II - A contratao irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, no gera vnculo de emprego com os
rgos da Administrao Pblica direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988).
III - No forma vnculo de emprego com o tomador a contratao de servios de vigilncia (Lei n 7.102, de
20.06.1983) e de conservao e limpeza, bem como a de servios especializados ligados atividade-meio do
tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinao direta.
IV - O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade
subsidiria do tomador dos servios quanto quelas obrigaes, desde que haja participado da relao processual
e conste tambm do ttulo executivo judicial.
V - Os entes integrantes da Administrao Pblica direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas
condies do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigaes da Lei n. 8.666,
de 21.06.1993, especialmente na fiscalizao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais da prestadora
de servio como empregadora. A aludida responsabilidade no decorre de mero inadimplemento das obrigaes
trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.
VI A responsabilidade subsidiria do tomador de servios abrange todas as verbas decorrentes da condenao
eferentes
ao
perodo
da
prestao
laboral."
Disponvel
em
http://www3.tst.jus.br/jurisprudencia/Sumulas_com_indice/Sumulas_Ind_301_350.html#SUM-331. Acesso em
30 Out 2014.
"Smula n 363 do TST
CONTRATO NULO. EFEITOS (nova redao) - Res. 121/2003, DJ 19, 20 e 21.11.2003
A contratao de servidor pblico, aps a CF/1988, sem prvia aprovao em concurso pblico, encontra bice
no respectivo art. 37, II e 2, somente lhe conferindo direito ao pagamento da contraprestao pactuada, em
relao ao nmero de horas trabalhadas, respeitado o valor da hora do salrio mnimo, e dos valores referentes
aos
depsitos
do
FGTS."
Disponvel
em
http://www3.tst.jus.br/jurisprudencia/Sumulas_com_indice/Sumulas_Ind_351_400.html#SUM-363. Acesso em
30 Out 2014.

mas sim poltica e jurdica, sendo um dever constitucional imposto a todos aqueles que, de
qualquer forma, lidam com a res publica.
Sekido (2010), em interessante monografia sobre o tema, aponta as vantagens
advindas da terceirizao no setor pblico

Reduz custos na tomadora, devido ao barateamento na prestao dos

servios, proporcionado pelo acirramento da competio entre os
fornecedores ou prestadores do servio terceirizado e tambm
barateamento dos custos da terceirizada, obtido a partir da economia de
escala, invivel de ser alcanado pela empresa terceirizante (RAMOS,
2001, p. 57);
Proporciona agilidade pela substituio de custos fixos, decorrentes da
manuteno por vezes ociosa de estruturas internas destinadas a atividades
de apoio, por custos variveis (RAMOS, 2001, p. 57);
Permite que o empregado se especialize em uma atividade, tornando-se
mais preparado tecnicamente para executar as tarefas com mais qualidade e
eficincia, pois se dedicar a uma parte restrita do processo produtivo;
Permite otimizao de espao fsico, com a retirada de pessoal e material, o
qual poder refletir diretamente nas condies laborais e ambientais, alm
de melhorar as condies de sade e segurana dos empregados;
Gera melhoria da qualidade do produto ou do servio, com o aparecimento
de empresas altamente especializadas e com capacidade para dar respostas
imediatas s necessidades de seus clientes (RAMOS, 2001, p. 57);
Proporciona o direcionamento da empresa para a sua atividade principal,
permitindo aumento de produtividade, aprimoramento do produto e
diminuio de custos (RAMOS, 2001, p. 57). (SEKIDO, 2010, pp. 17-18)

Nessa linha de argumentao, Silva (2011) destaca que a terceirizao, num contexto
no qual a sociedade exige mais e melhores servios pblicos do Estado, constitui um formato
mais flexvel, possibilitando, como j dito, a atuao mais especializada e finalstica da
Administrao Pblica, indo ao encontro da to propagada gesto estratgica que, na viso de
Paludo (2013, p. 284)

a gesto que se preocupa com os aspectos essenciais para o futuro da organizao:

ela no se preocupa somente com a vitria de hoje, mas em manter essa conquista no
futuro, no amanh.
A gesto estratgica orienta a integrao dos esforos das diversas reas da
organizao,e direciona-os para o alcance dos objetivos estratgicos. Essa gesto
refuta o individualismo - pessoal ou de setores - em prol de um alinhamento capaz
de assegurar o alcance de resultados satisfatrios para a organizao e para os
demais interessados (stakeholders).
A gesto estratgica representa uma evoluo da gesto empresarial, construda a
partir de experincias e do conhecimento adquirido,e focada no que mais essencial
para a organizao: a implementao de planos/projetos/aes estratgicos, capazes
de assegurar o alcance dos objetivos e a sustentabilidade da empresa no longo prazo.

Constata-se, pois, que a terceirizao uma realidade na gesto pblica, sendo restrita
quelas atividades que no se enquadram nas denominadas atividades-fim, permitindo, em

tese, um melhor emprego dos recursos humanos da Administrao Pblica (servidores e

empregador pblicos).
Corroborando esse entendimento, Silva (2008, p. 12)
As organizaes passam por uma onda de mudanas, que as conduzem
reestruturao de processos e operaes, concentrao de recursos em suas
atividades-fim, reduo de tamanho e, na maioria das vezes, a relacionamentos
com um nmero cada vez maior de empresas, pessoas fsicas e organizaes de
diversas naturezas e propsitos.
A complexidade do funcionamento das organizaes crescente e a heterogeneidade
dos atores ganha relevncia. Nesse contexto, a caracterizao de atores ficou mais
difcil, pois os interlocutores se diversificaram e se multiplicaram. Surge, ento, um
grupo de agentes com distintas caractersticas, diferentes funes e que tm relaes
especficas com outras organizaes. A esse grupo comum se usar a denominao
de organizaes terceirizadas.
[...]
A tendncia suportada pela promessa de potenciais benefcios advindos desse
movimento de "terceirizao", como a reduo de custos diretos, a menor
necessidade de estrutura para acompanhamento de atividades, ganhos de
produtividade oriundos da especializao da empresa contratada (no caso, a empresa
terceirizada), uma maior disponibilidade de recursos (humanos e materiais) para a
realizao de tarefas, e a possibilidade de reduo do custo de trocar pessoas que
no demonstram o alinhamento que dela se espera no cargo ocupado.

J Carvalho Filho (2010, p. 202) elucida o assunto, traando um critrio distintivo

entre as terceirizaes lcita e ilcita

inteiramente legtimo que o Estado delegue a terceiros algumas de suas atividadesmeio, contratando diretamente com a sociedade empresria, qual os empregados
pertencem. o caso dos servios de conservao e limpeza e de vigilncia. Aqui,
trata-se de terceirizao lcita. Vedado se afigura, entretanto, que delegue atividadesfim, como o caso de funes institucionais e prprias de rgos pblicos. Nesse
caso, a Administrao simula a intermediao de mo-de-obra, numa evidente
contratao e locao de servios individuais e, como isso, procede a recrutamento
ilegal de servidores (terceirizao ilcita). Em vrias ocasies, esse tipo de
contratao tem sido anulado pelos rgos de controle, inclusive pelos Tribunais de
Contas.

Torna-se claro que a dicotomia entre atividades-fim e atividades-meio11 o principal

elemento que permite a distino entre as hipteses que esto albergadas pela obrigatoriedade
da realizao de concurso pblico (art. 37, II, CRFB/1988). Importante advertir, porm, que
at pouco tempo atrs, alguns rgos traziam essas nomenclaturas nas leis que estruturavam
seus quadros de carreira, ou seja, reconhecia-se a existncia de atividades-meio e atividades11

"atividades-fim so aquelas constitucionalmente atribudas aos poderes constitudos e legalmente distribudas

e cometidas a cargos existentes na estrutura de seus entes, impassveis, portanto, de atribuio a particulares
(salvo
aquelas delegveis, nos termos das Leis n. 8.666/93 e 8.987/95); atividades-meio so aquelas instrumentais,
acessrias, concebidas e perpetradas nica e exclusivamente para concretizar as finalidades institucionais do ente
(atividades-fim)" (CASTRO; SILVA, 2013, p. 11).

fim, contudo, eram carreiras pblicas em sentido estrito, cujo ingresso demandava a
realizao de concurso pblico. Logo, o texto trazido pelo Decreto n. 2.271/1997 mais
adequado, semntica e legalmente no que concerne delimitao de aplicao da
terceirizao no setor pblico12.
Alm do bice objetivo-legal estabelecido como limitador da terceirizao no setor
pblico, h, ainda, limites oramentrios, cuja disciplina vem estatuda tanto na Carta Poltica
de 1988 quanto na Lei Complementar federal n. 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o que ser analisado a seguir.

3. Limites e contornos da gesto de pessoas e terceirizao na LRF

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/2000) foi promulgada em atendimento

ao que dispe os artigos 163, 165, 9, e 169 da Constituio Federal de 1988.
Ainda que o referido diploma no regule todas as matrias contidas nos dispositivos
constitucionais, longe de dvidas que a lei complementar veio impor aos gestores pblicos
um gesto pautada nos princpios da legalidade, transparncia, responsabilidade, eficincia,
publicidade, planejamento e controle (CARVALHO, 2009).
Paludo (2013) destaca que o contexto no qual a LRF foi gerada se deu num momento
de necessidade de racionalizao das contas pblicas, no qual os chefes dos Poderes
Executivos e os altos gestores pblicos "empurravam" gastos que, como sabemos, eram
fomentados em tempos de eleies e transio de governos, propugnando uma ideia de
descontinuidade governamental dissociada de uma gesto fiscal responsvel. Com isso, a
sade financeira dos entes federados era severamente atingida, "comprometendo qualquer
projeto de desenvolvimento pretendido e minando as possibilidades de uma gesto planejada
e saudvel financeiramente" (PALUDO, 2013, p. 295).
No que atine ao tema desse trabalho, Silva (s.d.) depois de apontar os avanos trazidos
pela promulgao da LRF, afirma que o diploma normativo possui a reduo de gastos do
Estado com pessoal um dos seus principais objetivos. Essa observao encontra amparo na
Constituio Federal de 1988, mais precisamente em seu artigo 169, cuja redao a
seguinte:

12

Um exemplo nesse sentido o Ministrio Pblico da Unio, que dividia seu quadro tcnico em "tcnicos de
atividade-fim" e "tcnicos de atividade-meio", sendo que, ambas carreiras compunham-se de servidores pblicos
concursados, ou seja, submetidos ao regime estatutrio, sem qualquer ligao com o regime celetista.

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei
complementar.
1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de
cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a
admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da
administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo
poder pblico, s podero ser feitas:
I - se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de
despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes;
II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas
as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.
2 Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a
adaptao aos parmetros ali previstos, sero imediatamente suspensos todos os
repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios que no observarem os referidos limites.
3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o
prazo fixado na lei complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios adotaro as seguintes providncias
I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comisso e
funes de confiana;
II - exonerao dos servidores no estveis.
4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes
para assegurar o cumprimento da determinao da lei complementar referida neste
artigo, o servidor estvel poder perder o cargo, desde que ato normativo motivado
de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade
administrativa objeto da reduo de pessoal.
5 O servidor que perder o cargo na forma do pargrafo anterior far jus a
indenizao correspondente a um ms de remunerao por ano de servio.
6 O cargo objeto da reduo prevista nos pargrafos anteriores ser considerado
extinto, vedada a criao de cargo, emprego ou funo com atribuies iguais ou
assemelhadas pelo prazo de quatro anos.
7 Lei federal dispor sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivao do
disposto no 4.

Por despesas de pessoal devemos entender "o somatrio dos gastos do ente da
Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos,
funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies
remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da
aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e
vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies
recolhidas pelo ente s entidades de previdncia" (art. 18, caput, LC n. 101/2000)13.
A ateno dispensada s despesas de gastos com pessoal pelo legislador constituinte e,
ainda, a regulamentao trazida no bojo da LRF, se fundamenta na importncia e reflexos dos

13

Paludo (2013) evidencia que o conceito extrado do artigo 18 da LRF abrange as despesas relacionadas ao
auxlio-natalidade, auxlio-funeral, auxlio-invalidez, auxlio-creche, auxlio pr-escolar, salrio-famlia,
despesas de exerccios anteriores, abono de permanncia, sentenas judiciais referentes aos ltimos 12 meses e a
perodos futuros, alm de outros casos relacionados e especficos aos entes, enfim, todas as parcelas
remuneratrias (FERRAZ, 2006/2007).

gastos de pessoal no quantitativo das despesas pblicas, como bem ressalta Nascimento
(2003, p. 9)
a folha de pagamentos representa o principal item da despesa pblica nas trs esferas
de governo no Brasil e o seu descontrole pode trazer conseqncias desastrosas
administrao pblica. Portanto, essas despesas devero ser limitadas de forma a no
comprometer uma parcela excessiva das receita pblicas, deixando uma margem
insuficiente para o atendimento do conjunto das prioridades e programas
governamentais.

O 1 do retrocitado artigo 18 da LRF, prescreve que "[o]s valores dos contratos de

terceirizao de mo-de-obra que se referem substituio de servidores e empregados
pblicos sero contabilizados como 'Outras Despesas de Pessoal'." A dico desse artigo,
como sustentam os autores que se debruaram sobre o assunto, teve por fim evitar a burla,
pelos gestores, dos limites impostos pela LRF, j que se poderia optar pela utilizao "de
falsas terceirizaes para burlar as restries legais" (SILVA, 2011, p. 113)14.
Sekido (2010), com fulcro no magistrio de Dora Ramos (2001), esclarece que o
alcance do pargrafo se restringe s terceirizaes firmadas, em carter de substituio, para a
realizao de atividades anteriormente exercidas por servidores e empregados pblicos,
devendo-se analisar, por isso, se os contratos de terceirizao firmados enquadram-se nesse
caso para fim de incidncia do dispositivo.
Em outras palavras, se a terceirizao for lcita, e no versar sobre a hiptese de
substituio de servidores ou empregados pblicos no estar abrangida pelas limitaes da
LRF. Nesse diapaso, Silva (2011, pp. 113-114)

Esse entendimento foi acatado pelo legislador que, numa verdadeira interpretao
autntica, conferiu a seguinte redao ao art. 64 da Lei n 9.995/00 (Lei de Diretrizes
Oramentrias da Unio):
Art. 64. O disposto no 1 do art. 18 da Lei Complementar n 101, de 2000, aplicase exclusivamente para fins de clculo do limite da despesa total com pessoal,
independentemente da legalidade ou validade dos contratos.
Pargrafo nico. No se considera como substituio de servidores e empregados
pblicos, para efeito do caput, os contratos de terceirizao relativos a execuo
indireta de atividades que, simultaneamente:
I sejam acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem
rea de competncia legal do rgo ou entidade;
II no sejam inerentes a categorias funcionais abrangidas por plano de cargos do
quadro de pessoal do rgo ou entidade, salvo expressa disposio legal em
contrrio, ou quando se tratar de cargo ou categoria extintos, total ou parcialmente.
14

Noutro sentido, Silva (2008, p. 33) cita algumas crticas tecidas acerca do dispositivo:
"Para Maria Sylvia Zanella Di Prieto (2001, p. 137 apud SCHMITT, 2002) 'so bastante criticveis os termos em
que foi redigido o 1 do art. 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que praticamente est admitindo a
possibilidade de contratos de terceirizao de mo-de-obra'. Ainda, no entendimento da autora 'a redao foi
extremamente infeliz e exige interpretao consentnea com outras disposies do ordenamento jurdico, em
especial da Constituio'."

Assim, entendeu o legislador que a substituio de gastos com pessoal prprio pela
contratao de terceiros corresponde a um arranjo oramentrio, que no atende
finalidade da norma legal de conduzir o administrador a reduzir os gastos da
mquina com pessoal e direcionar os dispndios para o setor de investimentos. A
regulao da matria na Lei de Responsabilidade Fiscal uma tentativa de evitar
subterfgios que comprometam o objetivo de equilbrio das contas pblicas. A
soluo encontrada foi incluir no limite de gastos com pessoal as intermediaes de
mo de obra (RAMOS, 2001, p. 153).

Castro e Silva (2013, p. 11) tambm comungam desse entendimento, fundamentando

sua posio na Consulta n. 657277 realizada perante o Tribunal de Contas do estado de Minas
Gerais e concluindo que

Quanto s despesas com terceirizao de mo de obra apenas, de acordo com o

ordenamento jurdico ptrio, devero ser contabilizadas como despesas com pessoal
se os servios terceirizados referirem-se atividade-fim do rgo, consubstanciando
substituio de servidores ou empregados pblicos, ao contrrio de atividades-meio,
a exemplo dos servios de vigilncia, limpeza, conservao, transporte, informtica,
copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicao, instalao e manuteno de
prdios pblicos. (grifos no original)

Por fim, considerando a pertinncia em relao ao assunto ora tratado, no demais

colocar em evidncia o tratamento dado aos gastos com pessoal na LRF.
A disciplina legal sobre esse ponto, alm do j referenciado art. 18 da LRF, encontra
amparo nos artigos 19 e 20 do mesmo diploma que, apesar das crticas existentes15,
estabeleceu os limites e sublimites percentuais da Receita Corrente Lquida destinados
despesa total com pessoal, bem como a repartio entre os Poderes e rgos nos trs nveis
federativos
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a despesa total
com pessoal, em cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder
exceder os percentuais da receita corrente lquida, a seguir discriminados:
I - Unio: 50% (cinqenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municpios: 60% (sessenta por cento).
1 Na verificao do atendimento dos limites definidos neste artigo, no sero
computadas as despesas:
I - de indenizao por demisso de servidores ou empregados;
II - relativas a incentivos demisso voluntria;
III - derivadas da aplicao do disposto no inciso II do 6 do art. 57 da
Constituio;
IV - decorrentes de deciso judicial e da competncia de perodo anterior ao da
apurao a que se refere o 2 do art. 18;

15

Essa a posio de Ives Gandra Silva Martins, para quem "(...) A LRF poderia determinar os limites gerais de
gastos com o pessoal, mas no poderia instituir limites parciais que viessem, em seu descumprimento, levar
punio de autoridades mesmo que os limites globais fossem cumpridos. Nitidamente, o estabelecimento de
limites parciais rgidos representaria srie violao ao pacto federativo, em face das realidades diversas das 5.500
entidades federativas desta nao continente, que o Brasil" (MARTINS, 2006, p. 3 apud SILVA, 2008, p. 32).

V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amap e Roraima,

custeadas com recursos transferidos pela Unio na forma dos incisos XIII e XIV do
art. 21 da Constituio e do art. 31 da Emenda Constitucional no 19;
VI - com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico, custeadas por
recursos provenientes:
a) da arrecadao de contribuies dos segurados;
b) da compensao financeira de que trata o 9 do art. 201 da Constituio;
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal
finalidade, inclusive o produto da alienao de bens, direitos e ativos, bem como seu
supervit financeiro.
2 Observado o disposto no inciso IV do 1, as despesas com pessoal
decorrentes de sentenas judiciais sero includas no limite do respectivo Poder ou
rgo referido no art. 20.
Art. 20. A repartio dos limites globais do art. 19 no poder exceder os
seguintes percentuais:
I - na esfera federal:
a) 2,5% (dois inteiros e cinco dcimos por cento) para o Legislativo, includo o
Tribunal de Contas da Unio;
b) 6% (seis por cento) para o Judicirio;
c) 40,9% (quarenta inteiros e nove dcimos por cento) para o Executivo,
destacando-se 3% (trs por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que
dispem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituio e o art. 31 da Emenda
Constitucional no 19, repartidos de forma proporcional mdia das despesas
relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente lquida,
verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da
publicao desta Lei Complementar;
(Vide Decreto n 3.917, de 2001)
d) 0,6% (seis dcimos por cento) para o Ministrio Pblico da Unio;
II - na esfera estadual:
a) 3% (trs por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do
Estado;
b) 6% (seis por cento) para o Judicirio;
c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;
d) 2% (dois por cento) para o Ministrio Pblico dos Estados;
III - na esfera municipal:
a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do
Municpio, quando houver;
b) 54% (cinqenta e quatro por cento) para o Executivo.
1 Nos Poderes Legislativo e Judicirio de cada esfera, os limites sero
repartidos entre seus rgos de forma proporcional mdia das despesas com
pessoal, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios
financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar.
2 Para efeito deste artigo entende-se como rgo:
I - o Ministrio Pblico;
II - no Poder Legislativo:
a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da Unio;
b) Estadual, a Assemblia Legislativa e os Tribunais de Contas;
c) do Distrito Federal, a Cmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito
Federal;
d) Municipal, a Cmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Municpio,
quando houver;
III - no Poder Judicirio:
a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituio;
b) Estadual, o Tribunal de Justia e outros, quando houver.
3 Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judicirio, a cargo da
Unio por fora do inciso XIII do art. 21 da Constituio, sero estabelecidos
mediante aplicao da regra do 1.
4 Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municpios, os
percentuais definidos nas alneas a e c do inciso II do caput sero, respectivamente,
acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro dcimos por cento).

 5 Para os fins previstos no art. 168 da Constituio, a entrega dos recursos

financeiros correspondentes despesa total com pessoal por Poder e rgo ser a
resultante da aplicao dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na
lei de diretrizes oramentrias.

Pela leitura desses artigos, mais uma vez torna-se evidente a preocupao com o
estabelecimento de limites referentes aos gastos como pessoal que devero ser
obrigatoriamente seguidos pelo administrador pblico com o fundamento na manuteno da
sade financeira e fiscal do Estado.
Em conformidade com o trato da matria, Paludo (2013) faz aluso ao meio de
controle para as despesas com pessoal que, na esteira da LRF, deve seguir os seguintes
passos: (i) ter autorizao especfica na LDO; (ii) ter prvia dotao oramentria suficiente
para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes; (iii) estar
acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio que entrar em
vigor e nos dois seguintes; (iv) estar acompanhada de medida de compensao pelo aumento
permanente da arrecadao ou pela reduo de outra despesa em valor equivalente; (v) no
exceder os limites legais estabelecidos; e (vi) no exceder o limite legal aplicado s despesas
com pessoal inativo.
Numa anlise sistemtica dos dispositivos constitucionais e legais que versam sobre o
assunto, incluindo, por bvio, o tema da terceirizao, pode-se afirmar que o que se busca
uma gesto fiscal responsvel e transparente, ainda que se considerem a crticas levantadas,
no se pode negar que os avanos legais nesses mais 25 anos de redemocratizao, conquanto
limitem o espao de atuao do gestor no tocante s despesas com pessoal, o faz com o intuito
de tornar a mquina administrativa mais racional, eficiente e voltada ao atendimento do fim
maior, qual seja, o interesse social.

4. Concluso

No h como negar que a terceirizao no setor pblico uma realidade na gesto da

Administrao Pblica brasileira.
Ainda que seja restrita s atividades acessrias e complementares, a LRF permite a
contratao por esse instrumento para realizao de atividades-fim na hiptese de substituio
de servidores e empregados pblicos, devendo tais despesas serem contabilizadas como
despesas com pessoal sob a denominao de "outras despesas com pessoal" (art. 18, 1)

Essa disposio legal alvo de variadas crticas, porquanto permite, em tese, a burla
regra constitucional da obrigatoriedade da aprovao em concurso pblico para acesso a
cargos e empregos pblicos.
Contudo, como adverte Ferraz (2006/2007), o cerne da questo o delineamento do
alcance da redao do artigo, alcanando-se, assim, a mens legislatoris. Da porque as
despesas relacionadas s terceirizaes estritas, ou seja, aquelas realizadas para o desempenho
das atividades complementares e acessrias no esto albergadas pelos limites e sublimites
constantes dos arts. 19 e 20 da LRF, devendo, como aponta Silva (2008, p. 43), a depender do
servio, "ser apropriados, conforme o objeto da contratao, em um dos quatro elementos
atualmente existentes, quais sejam: 35 Servios de Consultoria; 36 Outros Servios de
Terceiros Pessoa Fsica; 37 Locao de mo-de-obra; [e] 39 Outros Servios de Terceiros
Pessoa Jurdica", ao passo que a terceirizaes ilcitas e destinadas substituio de
servidores e empregados pblicos (art. 18, 1, LRF), contabilizadas no elemento 34 Outras
Despesas de Pessoal.

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