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TRATADODEDERECHOADMINISTRATIVO
TomoII
Serviciospblicos.ActosdelaAdministracinPblica.
Marienhoff,MiguelS.

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TTULOQUINTOSERVICIOPBLICOS
CAPTULOINOCINCONCEPTUAL
SUMARIO: 289. Complejidad de la materia. Los puntos esenciales de la controversia
doctrinariasobreloquehadeentenderseporserviciopblico.290.Criterio orgnico.
291.Criterio funcional,sustancial o material. 292.Qucriteriocorrespondeadoptarel
"orgnico" oel "funcional"?Serviciospblicos"propios"e"impropios".Caracterizacin
jurdica del servicio pblico "impropio". 293. El servicio pblico "impropio" es un
serviciopblico "virtual".Rplicaaunaobjecin. 294.Lanecesidadoelintersque
satisfagaquienprestaorealiceelserviciohandeserdecarcter"general".Exclusindela
necesidadodelinters"colectivo".295.Necesidadesointeresesdecarcter"general"que
puedenconstituirunserviciopblico.Nosiempreserequierela"necesidad",bastandocon
el mero "inters": la cuestin respecto a los servicios pblicos "impropios". 296. La
"necesidad" y el "inters" general, como actividades constitutivas del servicio pblico,
frentealos "finespblicos" especficosacargodelEstado. 297.Cmosereconocela
existenciaactual deunserviciopblico?Cundounadeterminada actividad hadeser
tenidaotratadacomo "serviciopblico"?Distincinentreserviciospblicos"propios"e
"impropios".Serviciospblicosformalesyserviciospblicosvirtualesuobjetivos.298.
Sistemajurdicodelserviciopblico:principiosgeneralesinherentesalmismo.Elservicio
pblico no est sujeto a un "rgimen o procedimiento jurdico especial" de derecho
pblico.Bastael "encuadramiento" delarespectivaactividadenelmbitodelderecho
pblico. Los servicios pblicos "impropios". 299. Continuacin. El control estatal
respectoalosserviciospblicos"impropios"difieredelcontrolqueejerceelEstadosobre
laactividaddelosparticularesenbasealpoderdepolicageneral.300.Elmonopolioes
extraoala"esencia"delserviciopblico.301."Funcinpblica"y"serviciopblico".
Criterio distintivo. Inters de la cuestin. 302. "Servicio pblico" y "servicio
administrativo". 303. "Servicio pblico" y "dominio pblico". 304. Por principio
general,elserviciopbliconorequiereinexcusablementelaexistenciadeuna"empresa"o
deuna"organizacin".305.Elserviciopblicopuedetenerusuariosdeterminados("uti
singuli") o indeterminados ("uti universi"). Incidencia jurdica de la distincin. 306.
Definicindel "serviciopblico".Aclaraciones. 307.Importanciadel"serviciopblico"
consideradocomoinstitucinjurdica.308.Elserviciopblicoensusorgenes.309.Lo
atinentealallamada"crisis"delanocindeserviciopblico.
289.Lanocinconceptualde"serviciopblico"esunadelasmsadecuadasparajustificar
elcarcterde"jusinfieri"atribuidooreconocidoalDerechoAdministrativo.
No slo que dicha nocin es harto controvertida en el terreno doctrinario, donde se
observanconcepcionesantagnicas porunladola"orgnica"yporotrola"sustancial",
funcional o material, sino que, dentro de la orientacin "orgnica", las ideas fueron
evolucionando a travs del tiempo; lo mismo cuadra decir respecto a la orientacin

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"funcional",sustancialomaterial,cuyaevolucinesobvia,pueselcrculodenecesidades
cuyasatisfaccinconstituyeohadeconstituirunserviciopblicoestampliado.
Apartedeloanterior,existenaundospuntosesencialesquesonmotivodecontroversiaen
estacuestin:
a)La"actividad"mediantelacualsesatisfacelapertinentenecesidadhadedesenvolverse
deacuerdoaun"rgimen"("procedimiento")especialdederechopblico?Ese"rgimen"
puede ser de derecho "privado"? Finalmente, dicha actividad, por su ndole puede
considerrselasimplementeencuadradaenelderechopblico,sujetaalmismo?
b) La necesidad de satisfacer ha de ser "colectiva" o de "inters general" ? Cules
actividadesquedancomprendidasenlanocindeserviciopblico?
290.Originariamentehuboquienconsiderserviciopblicotodalaactividaddel"Estado"
cuyocumplimientodebeserasegurado,regladoycontroladoporlosgobernantes(1);hubo
luegoquienrestringidichoconcepto,limitndoloaciertaactividaddela"Administracin
Pblica" (2) . Hasta entonces el servicio pblico slo concebase como una actividad
desarrollada por rganos estatales. Pero actualmente un sector de la doctrina y de la
jurisprudenciasostienequeelserviciopbliconoslopuedeserprestadoorealizadopor
organismos estatales, sino tambin por personas o entes particulares o privados. La
evolucin conceptual operada dentro del criterio "orgnico" es, entonces, manifiesta:
mientrasenunprincipiosloseconcebaelserviciopblicoprestadoporentesestatales,
hoyseconsientesuprestacinporentesopersonasprivadas("concesionarios").
De modo que el criterio "orgnico", a que se refieren las ideas precedentes, define o
caracterizaalserviciopblicoenatencinalenteopersonaquelosatisfaceorealiza.
Perocuandoenestamateriasehabladecriterio"orgnico"seentiendereferiralqueslo
considera servicio pblico la actividad satisfecha por la Administracin Pblica,
directamenteporsoindirectamenteporintermediodeconcesionarios(3).
291.Laconcepcin"orgnica",comocriteriodeterminantedeloquehadeentendersepor
serviciopblico,tienecomoopuestaalaconcepcin "funcional", sustancial o material,
quedefineoconsideraalserviciopbliconoprecisamentesobrelabasedequienlopreste
orealice,sinoenmritoalandoledela"necesidad"queporesemediooconesaactividad
se satisfaga; de modo que para quienes piensen de esta ltima manera, habr servicio
pblicotantoenelsupuestodequelopresteorealicelaAdministracinPblicadirectao
indirectamente, como en el caso de que lo presten los particulares o administrados,
siempre y cuando la respectiva "necesidad" que as se satisfaga rena determinados
caracteres(4).
292.Qucriterio corresponde seguiracerca de loquehade entenderse por "servicio
pblico"?
Compartoenuntodoelcriterio"funcional",materialosustancial,complementadoporlas
notas a que me referir ms adelante, relacionadas con la ndole de la actividad que

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desplieguequienpresteorealiceelservicioyconelsistemajurdicoenquetalservicio
quedarencuadrado.
Ennuestropas,elcriterio"funcional"estambincompartidoporotrosexpositores,entre
stos Bielsa (5) y Greca (6) , quienes aceptan la categora de servicios pblicos
"impropios" propuestapordeVallesenItalia,esdecir,prestadosporadministradoso
particulares.EnEspaa,GarridoFallaaceptatambinlacategoradeserviciospblicos
"impropios"(7).
Conloexpuestoquedadichoqueelelemento"pblico"delalocucin"serviciopblico",
noserefierealenteopersonaquelorealizaopresta:refiresealdestinatariodelmismo,es
decir,aquiendichoserviciovadirigido."Serviciopblico"noesotroque"servicioparael
pblico"(8).
En Francia puede decirse que, en el orden doctrinario, predomina el punto de vista
"ognico", sin perjuicio de que actualmente la jurisprudencia del Consejo de Estado
tambin acepta el criterio "funcional" (9) ; en Italia se le da trascendencia al criterio
"funcional", sustancial o material, reconociendo que existen servicios pblicos por su
carcter"objetivo"(10).PoresoesqueenFrancianosehabladeserviciopblico"propio"
e "impropio", sino que en los supuestos de servicios prestados por administrados o
particulareshblasede"colaboracindelosparticularesenlaprestacindelosservicios
pblicos"(11).EnItalia,encambio,sehabladeserviciopblico"propio"e"impropio",
correspondiendoestosltimosalaactividadprivadadelosparticulares,quienesprestan
dichos servicios de acuerdo a "reglamentaciones" o normas generales emitidas por la
autoridadpblica.Losserviciospblicos"propios"sonlosprestadosporel Estado,sea
directamente o por intermedio de concesionarios (12) . Se comprende, as, que los
partidariosdelaconcepcinorgnicanohablendeserviciospblicos"impropios".
Conreferenciaalaclasificacindelosserviciospblicosen"propios"e"impropios",dice
ArnaldodeValles:"Noesposibleestablecerculdelosdostiposseaelpropioyculel
impropio:estadeterminacin,mscuantitativaquecualitativa,dependemsdecriterios
polticosquejurdicos.Histricamenteprevalecaelservicioprestadoporparticulares,en
concordanciaconlosprincipiosdelliberalismoeconmicoydelalibertadpoltica.Peroen
lostiemposactuales,engranparteporinfluenciadelasideassocialistas,laproporcin
quedinvertidaenlosprincipalespasescivilizados,apoderndoselasentidadespblicas
de los ms importantes servicios pblicos; pero como no se trata de establecer una
preferenciaporunuotrosistema,sinonicamentedetrazarydeterminarlanocinjurdica
delasdoscategoras,puedenllamarse serviciospblicosensentidopropio losqueson
pblicosaunenelaspectosubjetivo,porsersteelelementoquedeterminaelcarcter
pblicodediversosinstitutos;serviciopblicosensentidoimpropiolosquesubjetivamente
sonactividadprivada,yobtienenelnombre,nolacalidad,depblicosdelatradicinydel
usocomn,envistadesufuncin,peroque,auncomoactividadprivada,hllansesujetosa
unparticularrgimenpublicstico,dadoqueporelderechopblicopuedenregirsemuchas
delasrelaciones entresussujetos ylaspersonasjurdicas pblicas,porunlado,ylos
particularesdestinatariosdelservicio,porotrolado"(13).

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Laclasificacindelosserviciosen"propios"e"impropios"fueobjetadaporundestacado
tratadista,SilvaCimma,quienalrespecto,disintiendoconBielsa,consideraqueelservicio
de farmacia, o el de mozos de cordel, por ejemplo, e incluso la venta de artculos
alimenticiosdeclaradosdeprimeranecesidad,nosonenmaneraalgunaserviciospblicos,
aunqueelEstadopuedareglamentarlos,fijarprecios,etc.(14).Nocompartolaposicin
deldistinguidoprofesorchileno.El "rgimen"jurdicodelasexpresadasactividades,que
setraduceyconcertaensu"reglamentacin"quepuedereferirsealafijacindeprecios,a
laobligatoriedaddeservirovenderalpblico,etc.,ennadasediferenciadelaplicableal
serviciopblico"strictosensu"(15);apartedeello,desdeelpuntodevista"sustancial"u
"objetivo" qu diferencia hay entre la actividad consistente en proveer de agua a los
habitantesdeunaciudad,porejemplo,ylaactividadqueconsisteenproveerlesadichos
habitantes, mediante ventas al pormenor, delos alimentos de primera necesidad (pan,
carne,lecheyotrosartculosdeigualndolequeseexpendenenlosllamados"almacenes"
o"proveeduras")?El"agua" cuyaprovisinseaceptasindiscrepanciascomo"servicio
pblico"esunproductodeprimeranecesidadparaelhombredelaciudad,lomismoque
el"pan",cuyaprovisincomo"serviciopblico"sepretendedesconocer.Perotalcriterio
noesrazonable,porqueparacasossustancialmenteigualespropugnasolucionesdistintas.
YaArnaldodeValles,refirindosealaclasificacindelosserviciospblicosen"propios"
e"impropios",pudodecirconsobradoaciertoqueentreambascategorasexistenoslo
unaanalogajurdica,sinotambinunaanaloga"lgica",porqueenconcretosetratadela
mismafuncin,realizadaconelobjetodesatisfacerunanecesidadconstante,unademanda
generalyreiterada(16).
293.Comoquedexpresadoenelpargrafoprecedente,elserviciopblico "impropio"
resulta de una "actividad" ejercida por particulares o administrados con el objeto de
satisfacernecesidadesdecarctergeneral.
Entretalesactividadespuedenmencionarselasdequienesrealizanoprestanelserviciode
transporteurbanoenautomvilesdealquiler("taxmetros");ladelosfarmacuticos;lade
lospanaderos,carnicerosylecheros,queexpendensusproductosalpblicoalpormenor;
asimismoladelosvendedoresalpormenoryalmenudeodeproductosalimenticiosde
carcteresencial,odeprimeranecesidad,enalmacenesoproveeduras,etc.(17).
Por su carcter y naturaleza todas estas actividades constituyen un servicio pblico
"virtual",unserviciopblicoporsucarcter "objetivo".Yaenelpargrafoprecedente
quedestablecido queentreelllamado serviciopblico "propio" yelllamadoservicio
pblico "impropio", aparte de una analoga jurdica, existe una analoga lgica. Estas
ltimascircunstanciascolocanadichasactividadesenelmbitodelderechopblico,que
secaracterizaporquesusnormas,contrariamentealoqueocurreenelderechoprivado,son
de"subordinacin"delparticularoadministradoalaAdministracinPblica;deesto,asu
vez,derivalalicitudojuridicidaddelaseriedelimitacionesque,endefensadelinters
general, la Administracin Pblica puede y debe imponerles a quienes realicen esas
actividades(controldeprecios;controldelacalidaddelacosavendidaodelaactividad
desarrollada;obligatoriedaddeefectuarlaprestacinalpblicoquelasolicite;etc.)(18).
Trtasedelimitacionesqueencuadranenlateorajurdicageneraldelserviciopblico.

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Insisto:esel"intersgeneral"aquedichasactividadessirven,elquelasubicaenlaesfera
delderechopblicoylesdajuridicidadalaslimitacionesmencionadas.
Elserviciopblico "impropio" constituye,pues,unaactividad "privada" situadaentrela
actividadpblicayelcomercioprivadopuroysimple(19),locualleatribuyecaracteres
singularesquejustificanuncorrelativotratamientojurdico(20).
Corroborandolasideasprecedentes,enotrolugardeestaobrahedicho:"Laactividaddel
comerciante,especialmenteladelquesededicaaltrficodeartculosdeprimeranecesidad
(alimentos, medicamentos, etc.) tiene una sustancia tal que trasciende lo meramente
"privado" para penetrar en lo "social", saliendo as del estricto mbito del derecho
"privado" para ubicarse en una zona francamente regulada por el derecho pblico. En
muchoscasoshallamos quelaactividaddelcomerciante implicaunverdaderoservicio
pblicoimpropio;esloqueocurreconlosfarmacuticosyaunconlostitularesdecasasde
ventadeartculosalimenticios deprimeranecesidadalpormenor.Enambossupuestos
trtasedeactividadesvinculadasconnecesidades"vitales"delacolectividad.Entodoesto
elderechoadministrativotieneunaampliaesferadeaplicacin,seaatravsdenormas
reguladorasodenormasdecontralor"(21).
Elserviciopbliconoessimplementeun"concepto"jurdico;es,antetodo,unhecho,una
realidad.Lasmanifestacionesdelaautoridadpblicadeclarandoquetalocualactividades
unserviciopblico,nopasarndemerasdeclaracionesarbitrariasenelsupuestodequeno
exista de por medio la satisfaccin efectiva de una necesidad de inters general. Tal
declaracin,cuandoellaconcuerdeconlarealidad,tendrindiscutiblementesuvalorenel
orden jurdico. Pero ello no obsta a que, dada su naturaleza, y aun a falta de toda
declaracinestatal,existanciertosserviciospblicos"virtuales"u"objetivos",comoacaece
conlosllamadosservicios"impropios"aquehicemencin,alosqueentoncescorresponde
aplicarles directamente el tratamiento que para esos supuestos reconoce o establece la
cienciajurdica.
Laafirmacindequeciertasactividades,comolasmencionadas,constituyenunservicio
pblico "virtual",u "objetivo",queautorizaaquelaAdministracinlesimpongaciertas
obligaciones propias del servicio pblico a quienes realicen tales actividades, fue
oportunamentesostenidaenelConsejodeEstadodeFranciaporalgunosdesusmiembros
(22).Peroestaposicinterica,quejuzgoimpecable,fueobjetada,sostenindosequela
aceptacin de servicios pblicos "virtuales" da como resultado poner en manos de la
AdministracinPblicaloqueesdelresortedelLegislativooParlamento,dadoquela
creacinoreconocimientodeunserviciopblicodebebasarseenunaleyformal(23).
Disiento con tal criterio, pues, como lo advertir ms adelante, el reconocimiento o
tratamientodeunaactividadcomo "serviciopblico" norequiereleyformalcuandola
actividadcorrespondienteseejerciteenlibreconcurrencia,valedecir,sinmonopolio,como
ocurreenlossupuestosdeserviciospblicos"impropios".Laexigenciadeleyformal,en
los casos de monopolio, slo se justifica y explica a ttulo de garanta del derecho
constitucional de trabajar y de ejercer toda industria lcita, prerrogativas stas que no

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resultansuprimidasporelhechodereconocerlescarcterdeserviciopblico"virtual"alos
mencionadossupuestosdeserviciospblicos"impropios".
294.Lanecesidadoelintersquesesatisfacenmedianteloqueconstituyeserviciopblico
handeserdecarcter"colectivo"o"general"?
Ungrupodeexpositoresconsideraquehadetratarsedeunanecesidadointers"colectivo"
(24);otrosectordetratadistasestimaquelanecesidadoelintersdereferenciadebenser
decarcter "general" (25);otroshablande "interspblico" (26).Finalmente,algunos
escritores, al referirse a este punto, hacen mencin simultnea a necesidad o inters
"colectivo","general"o"pblico"(27).
Lamayorpartedelosautoresqueconsideranquelanecesidadoelintersasatisfacerhade
ser"colectivo",entiendenpor"colectividad",noalapoblacinentera,sinolapartedesta
quesientelanecesidadparacuyasatisfaccinsecreelservicio(28),adquiriendodeah
"generalidad"(29);peroagregan:a)quelanecesidadasatisfacerhadeserunderivadode
lavidaencomunidad (30);b)quelanecesidadsentidaindividualmentetienecarcter
colectivocuandoselasienteporsermiembrodelacolectividad.Nobastaquesetratede
una necesidad general, es preciso que sea una consecuencia de la vida colectiva. La
necesidaddealimentarse,porejemplo,seagrega,esgeneralperonoescolectivaporqueel
hombrelasienteseaquevivaaisladooensociedad.Encambio,lanecesidaddeltransporte
odelascomunicacionesrpidasescolectiva,porquesurgedelasrelacionessociales(31).
Ensuma:lanecesidad, paraser "colectiva",debenacer como consecuencia delavida
comunitaria.
Disientoconlaposicinprecedente.Nodebereferirseocircunscribirseaquelconceptode
"necesidad" al hecho de que tal necesidad responda a un requerimiento de la vida en
comunidad,ensociedad.Elconceptodenecesidad"colectiva"debereferrselealdeuna
necesidadsentidaporunaporcinapreciabledelrespectivoconglomeradodepersonas.Por
eso, y ante el alcance o interpretacin que se le quiere dar, en lugar de necesidad
"colectiva",correspondehablardirectamentedenecesidadodeinters"general".
La especie ola ndolemismadelanecesidad nadainfluyenenesto:bastaconquesea
sentidaporungrupoapreciabledepersonas.Porlodems,elserviciopbliconoslo
puede existir en ciudades populosas, sino tambin en pequeas aldeas o en modestas
poblaciones,porqueunanecesidad"general"tambinpuedeexistirenstas.Noveorazn
algunaparaquelaprovisindeenergaelctricapara "alumbrado" seaopuedaserun
serviciopblico,ynopuedaserloeldealimentacin,porejemplo.Enlapocaactual,la
necesidaddeluz,mediante "alumbrado",noslolasientequienvivaenungrancentro
urbano,sinotambinquienesvivanenunazonarural:poresoesquelandoleoespeciede
lanecesidadesirrelevanteenestamateria:loesencialesquelarespectiva "necesidad"
exista.Exactamentelomismopuededecirsedela"alimentacin".Nodebeolvidarseque
para"vivir"colectivamenteserequiere,comorequisito"sinequanon",lavida"individual"
decadauno,yesto,entreotrascosas,exigecomobsicolaalimentacin,cuyaatencinen
loscentrosurbanospresentacaractersticasevidentesdeserviciopblico.Lanecesidadde

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alimentarsenonacedelavidaencomunidad:existecomoimperativaexigenciabiolgica
aunqueelindividuovivaaislado.
Nodesvirtaloexpuestolacircunstanciadequeciertasnecesidades,comoel"transporte",
porejemplo,sehaganmsintensas,yadquieranciertascaractersticasespeciales,enlos
centrospobladosqueenloscentrosnopoblados.Cada"necesidad"tienesumodalidad
propiaenlaqueindiscutiblementepuedeincidirelmedioambiente,locualnoimpideque
todaspuedanserobjetoyservirdebaseaunserviciopblico.
Porello,pues,enatencinalalcancerestringidoylimitadoqueselequiereasignaral
conceptodenecesidad"colectiva",estimoaconsejableprescindirdeesaexpresinaldarla
nocin conceptual de servicio pblico. En lugar de necesidades o inters "colectivo",
corresponde hablar de necesidad o inters "general", entendiendo por tal una "suma
apreciabledeconcordantesinteresesindividuales"(32).
295.Establecidoyaqueelobjetodelserviciopblicoeslasatisfaccindenecesidadesode
interesesdecarcter"general",yaclaradoelalcancedeestaltimaexpresin,corresponde
averiguarahoraqunecesidadesoquinteresesdecarcter"general"puedenconstituir,a
losefectosdesusatisfaccin,un"serviciopblico".
La determinacin deello constituye unacuestin harto contingente, que incluso puede
variaratravsdeltiempoenunmismopas,dandocomoresultadoqueunaactividadque
enunmomentodadoseaconsideradaserviciopblico,mstarde,enelmismopas,dejede
tenrselaportal:esloacontecidoenFranciaconelserviciopblicode"culto",queenun
principio constitua un servicio pblico y despus, en el ao 1905, dej de serlo al
sancionarselaleyqueseparlaIglesiadelEstado(33).Tambinpuededarseelcaso
inverso,oseaqueunaactividad queenunmomento noesconsideradacomoservicio
pblico,despusyenelmismopas,seletengaportal:asocurrienFranciaconla
actividadteatral,alaqueenunprincipioselenegcarcterdeserviciopblico,entanto
que actualmente se le reconoce tal calidad; la jurisprudencia francesa declar que los
teatrosnacionales(Opra,OpraComiqueetComdieFranaise)contribuyenaldesarrollo
delacultura,constituyendoeneseordenunserviciopblicoenmritoalinterspblico
quesatisfacen(34).
Entre nosotros ocurri algo similar con los automviles "colectivos". stos hace
aproximadamentetreintaycincoaos(35)nacieronentusiastayespontneamentedela
iniciativapopular,quecontconlafrancaycomprensivaaquiescenciadelasautoridades.
Enunprincipiodichosautomviles"colectivos"funcionaronsinmayorsujecinanormas
oficiales,ycasiexclusivamentedeacuerdoalcriteriopersonaldesusrespectivosdueoso
gestores.Elpblicolesdispenstodasusimpatayadhesin.Pero,luego,dadoelauge
notorioqueadquirieronenloatinente alasatisfaccindelanecesidadgeneral,fueron
reglamentadoscomo"serviciopblico",hastaconvertirseenunserviciodeextraordinaria
gravitacinenlavidadelasciudades.Alatribuirleaesaactividadelcarcterdeservicio
pblico,dehechosereconociquemedianteellasesatisfacauna"necesidad"generalque
hastaentoncesnosehabamanifestado(36).

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Demaneraqueladeterminacindeculesnecesidadesodeculesintereses "generales"
pueden constituir, a los fines de su satisfaccin, un servicio pblico, es una cuestin
circunstancialquedependedelpasdequesetrate,delgradodeevolucindedichopas,de
suscostumbres,desuambientefsicoysocial.Entodoestoseadviertequelasideaso
criterioscambianyevolucionan(37).Unautordijoquelasfronterasentrelainiciativa
privada y los servicios pblicos son flexibles. Su fijacin es una cuestin de acto, de
prudenciapoltica(38).
Peroalosefectosdequeunaactividadpuedaserconsiderada"serviciopblico",noes
indispensablequesetrateprecisamentedelasatisfaccindeuna"necesidad"general:basta
conquesetratedelasatisfaccindeun"inters"general.PoresoenFrancia,alosteatros
nacionalesquemencion,dadasujerarqua,selesconsider"serviciopblicos"debidoala
utilidadgeneralquelereportabanalacultura.Encambio,selesnegdichocarcteralos
casinos de juego y a los hipdromos, por estimarse que la actividad que en ellos se
realizaba no reuna el requisito de utilidad general (39) ; los casinos de juego y los
hipdromos lomismopodradecirsedelosteatrosde"revistas" implicaranutilidades
"superfluas",cuyandolequedaraexcluidadelanocindeserviciopblico(40).Quiere
decirqueelserviciopbliconoslopuedeexistirparasatisfacer"necesidades"generales,
sinotambinparasatisfacer"intereses"generales.
Cundoseestarenpresenciadeunaactividadde "inters" general?Tambinestoes
circunstancial.As,paralaspersonasquecultivansuespritu,laconcurrenciaaloscentros
de cultura, en sus variadas expresiones y manifestaciones, constituye una verdadera
necesidad,nosindoloparaquienesledenpreferenciaalamateriasobreelespritu.Ya
Honorato deBalzac pudodecirqueparamuchas gentes los libros ylasflores sontan
necesarioscomoelpan(41),afirmacinquecuadraextenderalabuenamsica,cuyo
carctercultural,porlodems,esobvio.Ladeterminacindecundoseestenpresencia
deunaactividadde "inters" generales,pues,unacuestincontingente,circunstancialo
imprecisa.Noobstante,comocriterioorientador,comogua,puederecordarseloacaecido
enFranciaconlaactividadteatraldealtajerarqua,alaque,ensuinfluenciaenlacultura,
seconsideractividadde"inters"generalalosefectosdetenerlacomobasedeunservicio
pblico.Laconcienciadelapocayelsentidogeneraldelaculturaambientehandeser
factoresdecisivosparaestablecercundounaactividadrevistecarcterde"inters"general
ycundosusatisfaccinpuedeconstituirlabasedeunserviciopblico.Trtasedeuna
cuestinde"hecho".ElservicioqueelEstadoprestaalaculturaatravsdeunmuseode
artepictrico,porejemplo,debeconsiderarse"serviciopblico",porqueindiscutiblemente
satisface un "inters general"; lo mismo cuadra decir de un jardn zoolgico, cuya
contribucinalaculturainfantilypopularesobvia;etc.
Noobstante,sibienlasactividadesde"inters"generalpuedenllegaraconstituirservicios
pblicos,estoserasentantosetratedeserviciospblicos"propios",osealosprestados
directamenteporelEstadooindirectamenteporsteatravsdeconcesionarios.Elservicio
pblico "impropio",porprincipio,excluyealameraactividadde "inters" general.Esto
ltimo es as porque siendo, por principio, los servicios pblicos impropios servicios
pblicos "virtuales", la existencia de stos ha de ser de interpretacin restrictiva,

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reservndose el carcter de servicio pblico impropio nicamente para las actividades

privadasquesatisfaganverdaderaseindiscutibles"necesidades"generales(42).
296.Laactividadconstitutivadelserviciopblicohadecoincidirconlos finespblicos
especficos a cargo del Estado, o basta con que constituya una actividad tendiente a
satisfacer"necesidadesointeresesdecarctergeneral"?
ElserviciopbliconoslopuedeestaracargodirectooindirectodelaAdministracin
Pblica (servicio pblico "propio"), sino que tambin puede estar a cargo de los
administradosoparticulares(serviciopblico"impropio").Enconsecuencia,laactividad
constitutivadeunserviciopblicoslopuedeserreferidaalasatisfaccindenecesidades
o de intereses de carcter general. Esto ltimo es as porque los "fines pblicos"
especficos acargodelEstadopuedeninclusovincularsealas funciones esenciales del
mismo,lascuales,apartedediferenciarsenetamentedel"serviciopblico"(enesteorden
de ideas, la "justicia", por ejemplo, no es un servicio pblico), hllanse totalmente al
margendelaactividaddelosadministradosoparticulares.Vern301,dondeseestablece
ladiferenciaentre"funcinpblica"y"serviciopblico".
297.Correspondeestablecerculeselsignoonotaquepermitirafirmarque,enuncaso
dado,seestenpresenciadeunserviciopblico.
Ya qued dicho que el servicio pblico tiende a satisfacer una necesidad o un inters
"general".Perolospartidariosdelaconcepcin"orgnica"delserviciopblicosostienen
quelasatisfaccindeesanecesidadodeeseinters"general"debeconstituirel"findesu
creacin",loqueseexplica,dicen,porquelaideadeintersgeneraldebepresidirtodala
actividaddelaAdministracinPblica.Deahdeducenqueseestarenpresenciadeun
servicio pblico cuando los poderes pblicos deciden asumir la satisfaccin de una
necesidad que de otra forma quedara insatisfecha, mal satisfecha o insuficientemente
satisfecha (43) . Puede decirse que ste constituye el criterio clsico propuesto para
establecersienuncasodadoexisteonoserviciopblico.
Demodoquedeacuerdoaloexpresado,laexistenciadeunserviciopblicosereconocera
pordosnotasosignos:1lasatisfaccindelanecesidadodelintersgeneralserael"fin"
determinantedelacreacindelservicio;2habraunadecisindelaautoridadpblicaenel
sentidodeasumirlasatisfaccindelarespectivanecesidadgeneral.Conestecriteriolos
partidariosdelaconcepcin"orgnica"resultanconsecuentesconsupuntodevista.
PerocomoelserviciopbliconoslopuederesultardelaactividaddelaAdministracin
Pblica,sinotambindelaactividaddelosparticulares serviciospblicos"propios"e
"impropios",respectivamente,loqueasuvezdaorigenalaconcepcin "funcional" del
servicio pblico, considero que el criterio expuesto es insuficiente para revelar o
determinarlaexistenciadeunserviciopblico.
Porlodems,quienesnosatenemosalcriterio"funcional"o"material"paradarlanocin
conceptual de servicio pblico, tambin juzgamos insuficiente la posicin expuesta
precedentementeencuantosostienequeel "intersgeneral" debeconstituirel "findela

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creacin" del servicio pblico. Esto ltimo no es as, pues hay servicios pblicos
"impropios",enlaespeciecuyaprestacinnorespondeniharespondidoprecisamentea
satisfacerelintersgeneral,sinoelintersprivadodelqueprestaelservicio;verbigracia,
automvilesdealquilerenlasciudades,farmacias,panaderasolecherasqueexpendenel
productoalmenudeoalpblico.Estimoqueel"intersgeneral",paradarlugaraqueuna
actividad sea tratada como "servicio pblico", basta con que exista en realidad, con
prescindenciadeculhayasidolaintencinoriginariadequienejerzalaactividad.Poreso
los "taxis",farmacias,panaderas,etc.,implicanserviciopblicosapesardequequienes
los presten, al ejercer esas actividades, no tengan ni hayan tenido precisamente como
finalidadlasatisfaccindelintersgeneral.
Otrosexpositoresconsideranquelanotaosignoquepermitirreconocerlaexistenciade
unserviciopblicoensurgimenjurdicoespecial.Deestasuerte,consideranqueseestar
enpresenciadeunserviciopblicosistehllaseasistidodel imperium ydelpoderde
polica, si es pblica la cosa constitutiva del mismo, si le acompaa el derecho de
expropiacinforzosaylainstitucindelasobraspblicas,etc.(44).Estaposicintambin
lajuzgoinsuficiente,puesdeacuerdoaellaquedanexcluidostodoslosserviciospblicos
llamados"impropios"(automvilesdealquilerenelradiourbano,farmacias,panaderas,
etc.), ya que en estos servicios no aparecen manifestaciones de tal rgimen jurdico
especial, aparte de que la propia existencia de un "rgimen jurdico especial" es
controvertida o negada en esta materia, segn quedar de manifiesto en el pargrafo
siguiente.
Dadoquenoslohayserviciospblicos"propios",esdecirprestadosdirectamenteporla
Administracin Pblica, o indirectamente por ella a travs de concesionarios, sino que
tambin existen servicios pblicos "impropios", o sea prestados directamente por los
particularesoadministrados,paraestablecercundoseestarenpresenciadeunservicio
pblico debe distinguirse segn se trate de un servicio pblico "propio" o de uno
"impropio".
Losserviciospblicos "propios" sonlosquelaAdministracinPblicapresta,directao
indirectamente, por as haberlo decidido o resuelto para satisfacer una necesidad o un
intersgeneral.Taldecisinimplicaunactojurdico(legislativooadministrativo),encuyo
caso tratarase de un servicio pblico "formal". Asimismo, la Administracin Pblica
puede, de hecho, prestar un servicio pblico sin que ello obedezca a alguna decisin
expresa (acto jurdico); tratarase de un servicio pblico "propio" cuyo carcter de tal
resultara implcitamente de su propia naturaleza, determinada sta por la ndole de la
necesidadodelintersqueassesatisfacen.Demodoqueenelcasodelosservicios
pblicos "propios", la "decisin" o el "comportamiento" de la Administracin Pblica
permitirnestablecersiseestonoenpresenciadeunserviciopblico.
Qu decir en el supuesto de servicio pblicos "impropios"? La prestacin de stos
generalmentesebasaenunaautorizacinopermisodelaAdministracinPblicaparaque
eladministradooparticularrealicelarespectivaactividad.Peroelcarcterde"servicio
pblico"delaactividadasejercidaresultardelapropianaturalezadelaactividaden

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cuestin,conlacualsesatisfaceuna"necesidad"decarcter"general".Esloqueocurre
conelserviciodeautomvilesdealquilerenlasciudades("serviciodetaxis"),conelde
farmacia,coneldeciertasactividadesquetiendenasatisfaceraspectosesencialesdela
alimentacin,proveyendoartculosde"primeranecesidad"(pan,carne,leche,yotrosde
esandolequeseexpendenenalmacenesoproveeduras,alpormenor).Elcarcterde
"serviciopblico"detodasestasactividadeses"virtual"u"objetivo"(verprecedentemente,
n293).Comprobadala"existencia"delaactividad,quedasimultneamenteacreditadala
existencia del respectivo servicio pblico "impropio". La actividad del administrado o
particularexcede,enlaespecie,loslmitesdelderechoprivadoyseubicaenelcampodel
derechopblico,correspondiendoaplicarle,entonces,aspectosdel"status"correspondiente
atodoserviciopblico(45):continuidaddelservicio,observanciaorespetoalasnormas
sobre precios o tarifas, obligatoriedad de servir o vender a quien en las condiciones
generalesrequieraelservicioolacosa,etc.Elincumplimientodeestosdeberesporquien
estacargodelservicio,puedehacerlepasibledelassancionesdelcaso.Estassanciones,
porprincipio,sonlasqueacepteelordenjurdico(derechoydoctrina)comoinherentesala
teoradelserviciopblico.Peroporrequerirloaslaseguridadjurdica,basedelalibertad,
esaconsejableque,enlosucesivo,laAdministracinPblicanopermitalainiciacinde
actividadesqueconstituyanserviciospblicos "impropios"siquieneslasrealizarnnose
comprometen a respetar las respectivas obligaciones (relativas principalmente a
continuidaddelservicio,apreciosotarifasyalaobligatoriedaddeservirovender),conla
advertenciadequesinocumplendichosdeberessernpasiblesdetalesocualessanciones.
Encuantoalasactividadesdeesandoleque actualmenterealicen losadministradoso
particulares, es conveniente que, para lo sucesivo y a partir de un lapso razonable, la
autoridadpblicadispongaquelacontinuacindelejerciciodedichasactividadesslose
permitirbajotalesycualescondiciones.Elinters"pblico"comprometidoyelrgimen
de "derecho pblico" aplicable, justifican tales temperamentos y exigencias, cuya
juridicidadresultaasobvia.
298.Culeselsistemajurdicoaplicablealserviciopblico?
Alrespectoenladoctrinahaydostendencias:
a)Elserviciosedesenvuelvedeacuerdoaun"rgimenoprocedimientojurdicoespecial
dederechopblico".EslaopininquedesdeunprincipioauspiciJzeenFrancia(46),y
quefueseguidaporotrosexpositores(47).Loesencialdeesergimenjurdicoespecial
radicaenlaideadequeelintersparticulardebecederanteelintersgeneral(48);en
consecuencia:parahacerfuncionarunserviciopblico,laAdministracinPblicapuedeo
debeservirsedelosprocedimientosdelderechopblico;laorganizacindeunservicio
pblico es modificable en cualquier momento (49) . Todo ello determina una serie de
prerrogativasenfavordelaAdministracinPblica:ejerciciodelapotestadimperativay
del poder de polica; potestad para expropiar; situacin jurdica especial de los bienes
afectadosalaprestacindelservicio;atribucionesadministrativasparafijartarifas,etc.
(50).Esfciladvertirqueestecriteriocorolariodelaconcepcinorgnicafueconcebido
cuandoslosepensabaquelosserviciospblicospodanserprestadosorealizados,directa
oindirectamente,pororganismosestatales,yaquesloasseexplicalaasignacinde

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semejantes prerrogativas a quien preste o realice el servicio, prerrogativas de que no

disponenlosqueprestanorealizanserviciopblicos"impropios".
b)Otrosexpositoresestimanqueelrgimenjurdicodelserviciopblicotantopuedeserde
derecho pblico comodederecho privado,segnquelasnecesidadesasatisfaceraslo
requieran(51).Enestesentido,escribeSilvaCimma:"Bienpuede,anuestrojuicio,un
enteestatal oms ampliamente todava laAdministracin sujetar sus actos alDerecho
PblicooalDerechoPrivadosinquepierda,enesteltimoevento,sucalidaddeservicio
pblico.Sersiempre,porlotanto,elfinperseguidoynolasnormasaquesesujetela
accin del servicio, el que asigne esencia y revista de atributos a la nocin que nos
preocupa"(52).Portalrazn,dichoautorrechazaladistincinqueantaoformulJze
(53)entre"servicioogestinadministrativa"y"serviciopblico",basadataldistincinen
quelaactividaddelaAdministracinquedeonosujetaaun"rgimen"("procedimiento")
dederechopblico(54).
Amicriterionocuadrasostenerqueelserviciopblicodebadesarrollarseorealizarsede
acuerdoalexpresado"rgimenoprocedimientojurdicoespecialdederechopblico",es
decirdeacuerdoaunrgimenexorbitantedelderechoprivado,pueshayserviciospblicos
los"impropios"quenoseprestanorealizandeacuerdoaesergimenoprocedimiento
especial.Estimoquebastaconquelaactividadpertinentequedesujetaoencuadradaenel
derechopblico,loqueimplicarsometerdichaactividadanormasde "subordinacin",
caractersticas del derecho pblico ("subordinacin" a la autoridad pblica). Esto vale
especialmenteparalosserviciospblicos "impropios",dondelaactividadesdesarrollada
porentes opersonas "privados" (particulares oadministrados). Tratndosedeservicios
pblicosprestadosorealizadosdirectaoindirectamenteporlaAdministracinPblica,el
encuadramientodelaactividadenel"derechopblico"permitirquelaAdministracin,si
ellofueremenester,hagausodesus"prerrogativas"dePoder,pudiendoentoncesejercersu
potestadimperativa,supoderdepolica,expropiar,etc.
Sin perjuicio de lo que se establezca con carcter particular o especfico en las
"concesiones" que se otorgaren, la diferencia entre que el servicio pblico se preste o
realicedeacuerdoaun"rgimenjurdicoespecialdederechopblico"oquelarespectiva
actividadquedesimplementeencuadradaenel"derechopblico",consisteenque,eneste
ltimo supuesto, no hay porqu recurrir a rgimen especial alguno, sino a la mera
aplicacindelosprincipiosgeneralesdelderechopblico,cualquieraquestossean,todo
lo cual en el supuesto de servicios pblicos "impropios" se concreta en que quien
desarrolle la actividad constitutiva del servicio pblico queda "subordinado" a la
Administracin Pblica. Desde luego, esto implica la total posibilidad de aplicar los
principiosesencialesaceptadosporelderechopblicorespectoalosserviciospblicos.Ya
ArnaldodeValles,refirindosealosserviciospblicos"impropios",hizonotarquestos,
porsundoleynoobstanteconstituirunaactividadprivada,hllansesujetosaunparticular
rgimenpublicstico(55).
Apesardelassensatasobservacionesdequienessostienenqueelrgimenjurdicodel
serviciopblicotantopuedeserdederechopblicocomodederechoprivado,estimoque

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el "encuadramiento" dela actividad constitutiva de dicho servicio sea ste "propio" o

"impropio"enelmbitodelderechopblicoesnecesarioyesconveniente:poresavase
evitarnlosabusosdecualquierordenenquepudieseincurrirquienpresteorealiceel
servicio(verbigracia: exigenciadeunprecioindebido; negacindevenderodeservir;
entrega de efectos de inferior calidad con relacin a determinado precio; etc.). La
aplicacindelrgimenydelosprincipiosgenerales delderechopblicolebrindaala
AdministracinPblicaelmedioidneoparaimpedirtalesexcesos.
Sehadichoque,enmateriadeserviciospblicos,cuandonohaynormasexpresasqueas
lo establezcan, el rgimen dederecho pblico, exorbitante del derecho comn, slo se
justifica "cuando hay monopolio" (56) . Estimo que en estos supuestos el rgimen de
derecho pblico se justifica siempre, haya o no monopolio. El "inters pblico", cuya
satisfaccin constituye el servicio pblico, justifica el rgimen de derecho pblico,
exorbitantedelderechoprivado.El"monopolio"esunelementoajenoenabsolutoaeste
aspectodelacuestin.
Por lo dems, cualesquiera sean las diferencias que existan entre el servicio pblico
"propio"yel"impropio",elinterspblicoqueenambossupuestossesatisface,aproxima
oacercagrandemente entresaambostiposdeservicios,enloatinentealasituacin
jurdicadequieneslosprestanorealizan.Enesteordendeideas,el"status"dequienpreste
o realice un servicio pblico "impropio" tiene mucha similitud con el "status" del
concesionariodeserviciopblico(57).RecurdesequeyadeVallesadvirtiqueentreel
servicio pblico "propio" y el "impropio", aparte de una analoga jurdica, existe una
analogalgica(58).
Finalmente,comoyalomanifestenelprecedenten297,porrequerirloaslaseguridad
jurdicayelrespetodebidoalalibertad,conrelacinalosserviciospblicos"impropios"
esconvenientelaimplantacinconcretayprecisadeunrgimennormativoque,tantopara
las actividades que seinicien como para las que continen suejercicio, implique para
quienes presten el servicio el deber o severa advertencia de asegurar su continuidad,
respetarciertoslmitesenmateriadepreciosylaobligacindeservirovender.
299.Elcontrolestatalrespectoalosserviciospblicosqueintegranelgrupoolacategora
de"impropios",difiereesencialmentedelcontrolqueelEstadorealizasobrelaactividadde
laspersonasparticularesenejerciciodelpoderdepolicageneral(59).
Enprimerlugar,esteltimoserealiza,porprincipio,respectoaactividadesquenosalen
delmbitodelderechoprivado,entantoqueelcontrolsobrelaactividaddequienespresten
orealicenserviciospblicos"impropios"tieneesenciafundamentalmente"pblica"como
queserefiereaactividadesubicadasenelcampodelderechopblico,loquehaceque
dichocontrolseamsintensoyrigurosoqueelanterior.Medianteelejerciciodelpoderde
policageneral,elEstadotratadequelaactividaddelparticularnosalgadesupersonaly
concreta esfera u rbita privada, evitando as una incidencia lesiva al derecho de otro
particularoalinterspblico.Encambio,elpoderdecontroldelEstadorespectoala
actividaddelosadministradosqueprestenorealicenunserviciopblicoimpropio,tiendea

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impedirquelaactividaddetalesadministrados,lcitamentedesarrolladosahoraenlaesfera
delderechopblico,daealintersgeneral.
Ensegundolugar,sibienelmerocontroldepolicaejercidosobrelaactividad delos
particularesoadministrados,puedereferirseaimpediractitudescontrariasalosintereses
generales,elcontrolsobrelasactividadesdequienesejercitenoprestenserviciospblicos
"impropios"serefiereconcretayexpresamentealadefensadelinterspblicovinculadoa
esas actividades, impidiendo o sancionando tales o cuales comportamientos de quienes
prestenesosserviciospblicos.Esteltimopodernoslodescansaenla"polica"general,
sinoenla "subordinacin" enquelosadministradosseencuentranfrentealEstadoenla
esfera del derecho pblico, donde incluso las "normas" correspondientes aparejan
subordinacin del administrado a la Administracin. Este ltimo constituye, pues, un
controldistintoensuintensidad,ensufundamentoyensufinalidad.Entalordendeideas,
bastamencionarla"obligatoriedad"deprestarelservicio,vendiendolacosaorealizando
laactividad,paraadvertirladiferenciaesencialentreelalcancedelapotestaddelEstadoen
ejerciciodelpoderdepolicageneralqueesdemera"reglamentacin"ylasprerrogativas
delEstadoconrelacinalcontroldelasactividades queconstituyenserviciospblicos
"impropios".
300.Elserviciopbliconosupone,comoprincipio,laexistenciadeunmonopolio,referido
ste a la actividad objeto del servicio (60) . Pueden existir servicios pblicos
monopolizadosono.
Elmonopolio,quesuprimelaconcurrenciarespectoaunaactividadlibrecuyoejercicio
queda entonces circunscripto a una persona pblica o privada, si bien condice con la
naturalezadelserviciopblico,noperteneceala esenciadeste.Poresoesquepueden
existiryexistenserviciospblicossinmonopolio.
Respectoalosserviciospblicos"impropios",elprincipiogeneralloconstituyelafaltade
monopolio;encambio,tratndosedeserviciospblicos"propios"esfrecuentelaexistencia
demonopolio(61).
301.Ladistincinentre"funcinpblica"y"serviciopblico"diomuchoquehacer,debido
aloinciertodelcriterioparaprecisarla(62).
Establecer la diferencia o el criterio que permitir distinguir entre ambos conceptos es
trascendente,porcuanto,enloscasosconcretos,ellopermitirdecidirsiseestonoen
presenciadeunserviciopblicoyacargodequindebequedarsuprestacin.
Qucriteriossehanpropuestoalrespecto?
Vitta estima que habr "servicio pblico" cuando los destinatarios de la actividad
administrativaseanindividualizablesodeterminables,entantoquehabr"funcinpblica"
cuandolaactividaddelaAdministracinbeneficiealacolectividadensuconjunto,sinque
losusuariosseanentoncesdeterminables(63).Estecriterionoesaceptable,porquehay
actividadesadministrativasquelageneralidaddeladoctrinaconsidera"serviciospblicos",

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talescomolapolicadeseguridad,ladefensanacional,etc.,enlasque,sinembargo,nohay
beneficiariosdeterminables,yaqueelbeneficiolorecibelacomunidadensuconjunto.Por
lodems,lageneralidaddeladoctrinaestcontesteenlaexistenciadeserviciospblicos
"utisinguli"y"utiuniversi"(ver.n305).
Bielsaestimaquela"funcinpblica"esloabstractoygeneralyel"serviciopblico"lo
concretoyparticular,enelsentidodequeactualizaymaterializalafuncin(64).Este
criterio,exactoenlofundamental,pecaporsuimprecisin.Enefecto,cundoterminalo
abstractoycundoadvieneloconcreto?Adems,aqu"funciones"serefiereelservicio
pblico?
Gianniniconsideraquela"funcinpblica"serefiereaactividadesfundadasenlaideade
soberana,entantoqueelserviciopblicoimplicaactividadesqueelEstadoasumepor
razonestcnicas,econmicasosociales.Resultaasdifcilcalificarunaactividadcomo
"funcin" o como "servicio". No obstante, si predomina el aspecto de soberana, la
actividadhadecalificarsecomo"funcinpblica",delocontrariocomo"serviciopblico"
(65).
A mi criterio, el concepto de "funcin pblica" debe vinculrsele al de funciones
"esenciales" del Estado (Legislacin, Justicia y Administracin). En cambio, "servicio
pblico"esunconceptoquesedesenvuelvedentrodela"Administracin",cuyaactividad,
contrariamentealoqueacaececonlaLegislacinylaJusticia,es"inmediata",talcomolo
requierenlasnecesidadeseinteresesquesesatisfacenmedianteelserviciopblico.Segn
landoledelaactividadaqueserefierael"serviciopblico",stedeberserprestadopor
la Administracin (vgr., polica de seguridad, defensa nacional) o podr serlo por los
administradosoparticulares(suministrodeenergaelctrica,transportedepersonas).Para
resolversiunserviciopblicodebeserprestadoporlaAdministracinosipodrserlopor
losadministrados,puedeutilizarseelcriteriosustentadoporGiannini,aquehicereferencia,
osea:cuandolarespectivaactividadaparejelaideade"soberana",elserviciodeberser
prestadoorealizadoporlaAdministracin(eselcasodelapolicadeseguridad,dela
defensanacional);cuandolaactividadpertinenteexcluyalaideadesoberana,elservicio
podr ser realizado por los administrados o particulares (vgr., transporte de personas,
provisindeenergaelctrica).
302. Los tratadistas que consideran al servicio pblico como una actividad de la
Administracin Pblica que tiende a satisfacer necesidades generales, de acuerdo a un
"procedimientojurdicoespecialdederechopblico",distinguenentre"serviciopblico"y
"servicio administrativo" (o "gestin administrativa").La necesidad general que la
Administracin Pblica satisfaga por un procedimiento de derecho privado no sera
serviciopblico,sino"servicioadministrativo"(o"gestinadministrativa"a);slocuando
la necesidad general sea satisfecha por la Administracin Pblica mediante un
procedimientodederechopblicohabra"serviciopblico".Ladistincindereferenciafue
originariamentepropuestaporJze(66),siendoluegoaceptadaporotrosexpositores(67).
Actualmentesehareaccionadocontratalcriterio.Enestesentido,unsectordeladoctrina
afrimaquepuedehaberserviciopblicotantoenelcasodequesteserealicemedianteun

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procedimiento de derecho pblico, como de acuerdo a un procedimiento de derecho

privado,yaqueparacaracterizar laexistenciadeunserviciopblicolofundamentaly
bsiconoesel"procedimiento"utilizadosinola"finalidad"perseguida(68).
Por lo dems, a mi criterio, como ya lo hice notar, no es menester que la actividad
respectiva selleve acabo por un procedimiento jurdico especial, sea ste de derecho
pblicoodederechoprivado:bastaconquelaactividadmediantelacualseprestaorealiza
elservicioqueda"encuadrada"enelmbitodelderechopblico(ver.n298).
De modo que en la actualidad la distincin entre "servicio pblico" y "servicio
administrativo"(o"gestinadministrativa")haperdidotrascendencia.
303. Tanto el "servicio pblico" como el "dominio pblico" son instituciones
fundamentalesdelderechoadministrativo.Peroimplicanconceptosdistintosentres:el
dominiopblicoconsisteesencialmenteenun "conjuntodebienes";elserviciopblico
constituyeuna"actividad"quetiendealasatisfaccindenecesidadesointeresesgenerales.
Aveces,algunosbienesafectadosalaprestacindeserviciospblicospuedenperteneceral
dominio pblico. As, ciertos bienes del Estado consagrados a la prestacin de tales
servicios, en determinadas legislaciones pertenecen por ello al dominio pblico: en la
especie habra un uso pblico "indirecto" del bien o cosa; en cambio, los bienes
pertenecientes a una persona particular concesionario, por ejemplo afectados a la
prestacindeesosservicios,nopertenecenaldominiodelEstado,sinoaldominioprivado
delconcesionario,aunquesometidosaunrgimendiferencialmientrascontinenafectados
alaprestacindelserviciopblico.Estaltimacategoradebienes,aunqueafectadosaun
serviciopblico,nopuedeperteneceraldominiopblico,puesparaellofaltaraunodelos
elementosesencialesdeladominicalidad:elelemento"subjetivo.Vaseeltomo5,nmero
1709.
Enelordendelasideasindicado,lateoradelserviciopblicopuedeserdeintersparala
teoradeldominiopblico,puesentreellaspuedeexistirciertainterdependencia,yaqueen
algunossupuestoselrgimendeambasinstitucionesdominiopblicoyserviciopblico
esdeaplicacin simultnea respectoadeterminados bienes.Peroello enmodoalguno
permite aceptar opiniones como las deDuguit o deJze, segn las cuales jams debe
olvidarsequeelfundamento mismodeladominicalidad es laafectacin aunservicio
pblico.Estonoesexacto,yaqueenlageneralidaddeloscasoselcarcterdominicalo
pblicodeunbienocosanodependedesuafectacinaunserviciopblico.Enotras
palabras:puedehaber"dominiopblico"sin"serviciopblico",yalainversa"servicio
pblico"sin"dominiopblico".Vaseeltomo5,nmero1695.
304.Porprincipio,paraqueunaactividaddeterminadaserepute"serviciopblico"oes
jurdicamenteindispensablequealefectoexistauna"empresa",una"organizacin".Basta
conqueserealicela"actividad"correspondiente(69).
Peroloqueantecedesloconstituye,comodije,elprincipiogeneralenestamateria,yaque
en definitiva todo depende de la ndole de la "necesidad" a que responda el servicio

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pblico.Losustancialdesteeslasatisfaccindelarespectiva"necesidad"general,ysta
avecespodrsersatisfechahayaonouna"organizacin"constituidaalefecto.
As,enFrancia,elConsejodeEstadoconsiderserviciopblicolasimplepromesahecha
porunconsejogeneraldedarlesprimasaloscazadoresquelepresentaranlascabezasde
lasvborasquehubierenmatado,apesardequeenlaespecienohaba"rgano"pblico
encargadodeello(70).Lomismoocurriraentrenosotrosconlaspromesasquehicieren
lasautoridadespblicasaloscazadoresdepumasyzorroscolorados,consideradosplagas
delaganadera,especialmenteenlazonasurdelpas.
Encambio,sisetratare,porejemplo,delserviciopblicodetransportedepasajeros,sea
por tierra, por aire o por agua, la eficiente prestacin de ese servicio requerir
inexcusablemente la existencia y ordenacin de adecuados medios materiales, lo que
lgicamente necesitar entonces una "organizacin", ya que en estos casos las
caractersticasdeloselementosutilizadosparaelservicioylascondicionesenquestese
prestarsonfundamentales.
305.Elserviciopblicopuedetenerusuariosindeterminados,segnquelautilidadquel
reporteseagenrica,paralapoblacinengeneral,opuedetenerusuarios determinados,
querecibenunautilidadconcretaoparticular,porquesebeneficianindividualmenteconla
prestacin(71).
Elprimersupuestocomprendelosserviciospblicos"utiuniversi"(vgr.,defensanacional,
policadeseguridad,etc.).Aquelbeneficiarionoeselindividuoenparticular,sinola
sociedadtoda.
El segundocaso comprende los servicios pblicos "uti singuli" (vgr., telfono, energa
elctrica,transporte,gas,aguacorriente,educacinprimaria,etc.).
Estadistincinenlostiposdeusuariosesrelevante,porquetienetrascendenciajurdica.
Pordepronto,advirtasequeslorespectoausuarios "utisinguli" esposiblehablarde
"vnculojurdico" entreellosylaAdministracinPblicaencuantoalaactividadobjeto
delservicio(72),puesenmuchosdeestossupuestoslaprestacindelservicioserealiza
sobrebasecontractual,loquegeneralmenteocurreenlosserviciosdetipoindustrialo
comercial.Peronoentodoslostiposdeserviciospblicos"utisinguli"ocurreas,yaque
enalgunosdeellos,porejemploenlaenseanzaprimaria(queestambin"utisinguli",
pueselusuario,apartedehallarse"determinado",recibeindividualmentelaprestacin),el
servicionoseefectasobrebase"contractual",sinomeramente"reglamentaria"(73).Otra
diferenciaentreelserviciopblico"utisinguli"yelserviciopblico"utiuniversi"radica
enlaformaderetribucindelservicio;as,mientras enlosservicios "utiuniversi" los
gastosdeorganizacinyfuncionamientosoncubiertos,porprincipio,medianteelimpuesto
(74),enlosservicios"utisinguli"sloexcepcionalmentesepaganatravsdelimpuesto:
esloqueocurreconlaenseanzaprimaria;enlosdemscasosdeservicios"utisinguli"el
pagodelosmismosloefectaelusuario(vgr.,gas,transporte,etc.).

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306.Enmritoaloexpresadoenlospargrafosprecedentes, porserviciopblicohade
entenderse toda actividad de la Administracin Pblica, o de los particulares o
administrados,quetiendaasatisfacernecesidadesointeresesdecarctergeneralcuya
ndoleogravitacin,enelsupuestodeactividadesdelosparticularesoadministrados,
requieraelcontroldelaautoridadestatal.
De modo, entonces, que no slo pueden haber servicios pblicos prestados por la
Administracin Pblica por s o por concesionario, cuya creacin se deba a un acto
"formal" o a un hecho o "comportamiento" de la autoridad pblica (servicio pblico
"propio", vgr, transporte urbano de pasajeros, suministro de corriente elctrica a los
habitantes,instalacindeunmuseodeartepictrico,etc.),sinoquetambinpuedenhaber
serviciospblicoscuyandoledetalesnoderivedeunactoestatalexpresoodeunhechoo
"comportamiento"delaAdministracinPblica,sinodesupropianaturalezaoesencia
(serviciospblicos"impropios"oserviciospblicos"virtuales"u"objetivos",vgr.:servicio
deautomvilesdealquilerenlasciudades;actividaddelosfarmacuticos;actividaddelos
proveedoresdeartculosalimenticiosdeprimeranecesidadenlasciudades,almenudeooal
pormenor,talescomopan,carne,lecheyotrosdesimilarndolequeseexpendenenlos
llamados"almacenes"o"proveeduras").
La actividad que despliegue quien preste o realice el servicio tender a satisfacer
necesidadesointeresesdecarcter "general",enlostrminosexpuestos.Conestoqueda
descartadalanecesidadoelinters"colectivo".
No es menester que la "actividad" de referencia est sujeta a un "rgimen"
("procedimiento") jurdico especial de derecho pblico, bastando con que quede
"encuadrada" en el mbito del derecho pblico, regida, entonces, por normas de
"subordinacin",conlasconsecuenciaspertinentes.
Tampoco es necesario que en la definicin de servicio pblico se haga constar que la
satisfaccin de la necesidad o del inters general deba serlo en forma "regular" y
"continua",puesestovadesuyo,yaquepertenecealoscaracteresesencialesdelservicio
pblico.
Finalmente,lasatisfaccindelasnecesidadesgeneralespuedehacerseenforma"genrica"
o "concreta", segn se trate de servicios pblicos "uti universi" o "uti singuli",
respectivamente.
307.Elserviciopblico,consideradocomoinstitucinjurdicatienealgunaimportancia
especial,trascendente,dentrodelderechoadministrativo?
Enlaprimeradcadadeestesiglo,juristaseminentes,comoGastnJzeyLonDuguit,
que con sus magnficos estudios iluminaron el campo del derecho administrativo, le
atribuyeronal"serviciopblico"unaimportanciaexagerada,queluegocompartieronotros
grandesmaestros,comoCarlosGarcaOviedo.Lapocaenqueactuaronesosestudiosos
explicayjustificasusafirmaciones,hoynocompartidasporladoctrinapredominante.

p.20

Jzeconsiderabaqueelderechoadministrativoeraelconjuntodereglasrelativasalos
serviciospblicos(75).DuguitsostuvoqueelEstadoeraunacooperacindeservicios
pblicosorganizadosycontroladosporlosgobernantes(76),habiendollegadoadecirque
lanocindelserviciopblicosustituyealconceptodesoberanacomofundamentodel
derechopblico(77).GarcaOviedoexpresqueelserviciopblicoeselejesobrequeel
gravitaelmodernoderechoadministrativo(78).
Losjuristasposteriorespocoapocofueroncambiandodecriterio.YaMauriceHauriou,
otro faro poderoso que ilumina el recorrido del derecho administrativo, afirm que el
serviciopbliconoeralabasedelderechoadministrativocomosehabapretendido(79).
Enlaactualidad,otrogranjuristas,MarcelWaline,hadichoquelanocindeservicio
pblicoestlejosdetenerlaimportanciaqueantesseleatribua(80).
Laimportanciadelserviciopblico,consideradocomoinstitucinjurdica,esindiscutible.
Constituyeunainstitucinfundamentaldelderechoadministrativo.Perodeningnmodo
puedeafirmarsequetalimportanciaseasuperioraladelasotrasinstitucionestambin
propiasdelderechoadministrativo,vgr.:organizacinadministrativa,actosadministrativos,
dominio pblico, limitaciones a la propiedad privada en inters pblico, contratos
administrativos,poderdepolica,etc.Msaun:pararealizarollevaracaboel"servicio
pblico",muchasvecesdeberrecurriraotrasinstitucionesdelderechoadministrativo,por
ejemplo:aldominiopblico(esloqueocurriraenelserviciopblicodetransporte,yaque
ellorequiereelusodelasvaspblicasurbanas),alactoyalcontratoadministrativos(para
lorelacionadoconlaconcesindeserviciopblico),alpoderdepolica(paraladisciplina
ybuenordenenlaprestacindelservicio),etc.
El"serviciopblico",pues,tieneunafundamentalimportanciaenderechoadministrativo,
peronomayoraladelasotrasinstitucionespropiasdeesederecho.
308.Ensusorgenes,loquehoypuedeconsiderarse"serviciopblico",fueunaactividad
que estuvo preferentemente a cargo de los administrados o particulares. Era ello una
consecuenciadelliberalismoeconmicoydelalibertadpoltica.Peroposteriormente,en
granpartedebidoalainfluenciadeideassocialistas,lascosascambiaronenlosprincipales
pases:losmsimportantesserviciospblicospasaronamanosdeentesestatales(81).
Hoyexisteunatendenciaaquelaprestacindelosserviciospblicosvuelvaamanos
privadas.Es loquesedenomina "privatizacin" delos servicios pblicos.Deestome
ocuparmsadelante,alreferirmealosmodososistemasdeprestacindetalesservicios,
oportunidad en que auspiciar el sistema de "concesin" con preferencia al de
"estatizacin"deellos.
309. Los ms recientes autores se hacen eco de la llamada "crisis" de la "nocin" de
servicio pblico, e incluso del "servicio pblico" en s mismo, considerado como
institucin,yhacenreferenciaalamisma(82).
Existe tal "crisis"? Ante todocorresponde aclarar ques loque seentiende aqu por
"crisis".Siportalseentendierelaquiebraobancarrotadelconcepto,talcrisisnoexiste;

p.21

perosiportalseentendiereuna"evolucin"conceptualdeloselementosqueintegranla
nocindeserviciopblico,parcemeevidentequetalcrisisexistira.Peroendefinitiva
tratarasedeuntrminomalempleado:enlugarde"crisis"delanocindeserviciopblico,
slocorrespondehablarde"evolucin"dedichoconcepto.
Ensntesis,trtasedeuna "evolucin" deloquehadeentenderseporserviciopblico.
Dicha evolucin conceptual consiste en una distinta interpretacin actual del sentido y
alcancedevariosdeloselementosquedebencaracterizarelserviciopblico(83).
Lacasitotalidaddeloselementosqueintegranlanocindeserviciopblicoestsiendo
objetoderevisin,seaatravsdelajurisprudenciaodeladoctrina.As,porejemplo,con
relacin aloqueenunprincipio seentendi porserviciopblico,hoyexistennuevas
concepcionessobrelossiguientespuntos:
a)Acercadelandoledelanecesidadasatisfacerconelserviciopblico.Apartedequetal
necesidadnoesladecarcter"colectivo",sinoladecarcter "general",hoysetiendea
incluirdentrodelanocindeserviciopblicoalasactividadesquesatisfacennecesidades
vitalesopermanentesdelapoblacin(vgr.,serviciodeautomvilesdealquilerdentrode
las ciudades, servicio de farmacias, panaderas, lecheras, carniceras, almacenes o
proveedurasqueexpendenalpblicoproductosdeprimeranecesidad,alpormenor).Estos
sonlosserviciospblicosllamados "impropios",o "virtuales",cuyocarcterpblicoes
obvio,segnloexpuseenpginasanteriores.
b)Encuantoalsujetoqueprestaorealizaelserviciopblico.Apartedelosorganismos
estatales, hoy se acepta que el servicio pblico, sin perjuicio de los "concesionarios",
tambin puede ser prestado por los administrados o personas particulares (servicios
pblicos"impropios").
c)Enloatinentealsistemalegaldelserviciopblico.Sibienoriginariamentesostenase
queelserviciopblicoestabasujetoaunrgimenjurdicoespecialdederechopblico,ms
tardellegaaceptarsequeese"rgimen"tambinpodaser,segnloscasos,dederecho
privado.Hoysepugnaporlaideadequeelserviciopbliconoestprecisamentesujetoa
unrgimenoprocedimientojurdicoespecial,sinosimplemente "encuadrado"dentrodel
derecho pblico, con las consecuencias correlativas. Es lo que sostuve en pginas
precedentes.
Losretoquesalaoriginaria concepcindel"serviciopblico"tiendena precisar dicha
nocin,perodeningnmodoarestringirlay,menosaun,aintentarsuprimirel"servicio
pblico"comoinstitucinjurdica.Piensoqueelinstituto"serviciopblico",comomedio
adecuado paralograr elbienestar general, amedida quesele dla aplicacin debida,
adquirirmsafianzamientoyamplitud,confirmandoassuidoneidadparaobtenerlos
fines que tuvieron en vista los grandes juristas del pasado (84) , constructores de los
cimientosmismosdeestateora,juristascuyosnombreshanderecordarsesiemprecon
respetuosaadmiracin:GastnJze,LonDuguit,MauriceHauriou,CarlosGarcaOviedo,
ArnaldodeValles.

p.22

CAPTULOIICARACTERESJURDICOS
SUMARIO: Existen "caracteres" inherentes al servicio pblico. Los actos o
comportamientos que desvirten dichos caracteres son contrarios a derecho. 311.
Caracteresdelserviciopblico.Ladoctrina;aclaraciones.312.La"continuidad".Nocin
conceptual.Mediosjurdicostendientesaasegurarla.313.Continuacin.La"huelga"en
losserviciospblicos.Improcedenciadeella.Lacuestinenelterrenodelas"normas"y
de los "principios". Huelgas y paros patronales como actitudes que desvirtan la
continuidaddelserviciopblico.Laactividadbancaria. 314.La "regularidad".Nocin
conceptual. 315.La "uniformidad" (o"igualdad").Nocinconceptual.Alcancedeella.
Fundamento jurdico. Su incidencia en los diversos tipos de servicios. 316. La
"generalidad". Nocin conceptual. 317. La "obligatoriedad". Nocin conceptual. Su
importancia es trascendente. La cuestin en los servicios pblicos "propios" y en los
"impropios".318.Los"caracteres"delserviciopblicotienenvigenciarespectoatodos
losserviciospblicos. 319.Conductasviolatoriasdel "status" especficosdelservicio
pblico. Consecuencias. Actitudes de quienes tienen a su cargo el servicio pblico
(patrones)ydequienescolaborenconstos(funcionarios,empleadosyobreros).
310.Elserviciopblicotieneciertoscaracteresquehacenasupropia"esencia"ysinlos
cuales la nocin misma de "servicio pblico" quedara desvirtuada. De ah que, en la
prctica,hayanderespetarselas"consecuencias"derivadasdedichoscaracteres.As,por
ejemplo,siendola "continuidad" delserviciounodeesoscaracteres,debernadoptarse
todaslasmedidasnecesariasparaimpedirquedicha"continuidad"resultevulnerada.
Silosaludidoscaracteresintegranelsistema"jurdico"o""status"delserviciopblico,
todoaquelloqueatentecontradichosistemajurdicoocontradicho"status"hadetenerse
por "ajurdico" o contrario a derecho, sin que para esto sea menester una norma que
expresamenteloestablezca,pueselloesde"principio"enestamateria;deah,porejemplo,
lailicituddelahuelgaenmateriadeserviciospblicos;deah,asimismo,lailicituddeuna
caprichosanegativaaprestarelservicioadeterminadaodeterminadaspersonas;etc.
311.Ladoctrina, engeneral,reconocelossiguientes "caracteres" delserviciopblico:
continuidad;regularidad;uniformidad;generalidad(85).
Algunos expositores, al referirse a la "uniformidad", suelen hablar indistintamente de
uniformidadode"igualdad"(86).Ambosvocablostraducenelmismoconcepto.
Perohayotrocarcterqueesfundamentaloesencialyque,noobstanteello,muypocos
tratadistashacenreferenciaconcretaalmismo.Merefieroala"obligatoriedad"deprestar
elserviciopblicoporpartedequienestacargodeste(87).Denadavaldradecirqueel
serviciopblicodebesercontinuo,regular,uniformeygeneral,siquiendebeprestarloo
realizarlonoestuviere"obligado"ahacerlo.
Algunostratadistas,comoelprofesorchilenoSilvaCimma,incluyencomocarcterdel
serviciopblicola"permanencia",enelsentidodequeelserviciopblicodebeexistiren
tantosubsistanlasnecesidadespblicasparacuyasatisfaccinfuecreado.Silanecesidad

p.23

pblica desaparece o deja de serlo,el servicio debe automticamente suprimirse (88).

Considero que dicha "permanencia" no puede figurar como carcter "especfico" del
serviciopblico:apartedeconstituirunmeroaspectodela"continuidad"delmismo,vade
suyo que si la necesidad pertinente desaparece, el "servicio pblico" tambin ha de
desaparecer,puesnopuedeconcebirselaexistenciadeun"serviciopblico"parasatisfacer
unanecesidadinexistente.Locontrarioimplicarauncontrasentido.Trtasedeunacuestin
debuencriterio,cuyasolucinquedalibradaalprudentearbitriodelasautoridades.Yaen
otrolugardijequeelserviciopblico,apartedeun"concepto"jurdico,es,antetodo,un
"hecho",una "realidad" (vern293):deahlaexistenciadeserviciospblicosnoslo
"formales",sinotambin"virtuales"u"objetivos".Cuandoesa"realidad"noexista,estar
demshablarde"serviciopblico",porqueentonceshabraunadesarmonaodiscordancia
entre el "hecho" y el "derecho". La "permanencia", pues, no debe figurar entre los
caracteresdelserviciopblico.
Demodoqueloscaracteresesencialesdelserviciopblicoson:continuidad,regularidad,
uniformidad (o igualdad), generalidad y obligatoriedad, cuyos significados pondr de
manifiestoenlospargrafosquesiguen.
312.Unodeloscaracteresesencialesdelserviciopblicoessu"continuidad"(89).Esto
significaquelaprestacinrespectivanodebeserinterrumpida;locontrariopodracausarle
trastornosalpblico.La"continuidad"contribuyealaeficienciadelaprestacin,puesslo
asstaser"oportuna".
De diversas maneras tindese a asegurar la continuidad del servicio pblico. As, por
ejemplo:a)conlaexclusindela"huelga"ydelos"parospatronales"enestembito,se
trata de impedir la paralizacin de las respectivas actividades; b) con la teora de la
imprevisin setiendeaimpedirqueportrastornosdetipoeconmicolaprestacindel
serviciopuedasuspenderseoparalizarse;c)laprohibicindequelosbienesafectadosala
prestacin de un servicio pblico sean objeto de ejecucin forzosa que implique una
alteracindeldestinodelbien,tiendeigualmenteaimpedirlasuspensinoparalizacindel
servicio (90) ;d) respecto a servicio pblicos que se prestan mediante "concesin", la
ejecucindirectaesotromediojurdicoquetiendenosloagarantizarla"eficiencia"del
servicio,sinotambinsu "continuidad" (91);e)encasodequiebradesociedadesque
tengan a su cargo la prestacin de servicios pblicos, la prestacin de stos no se
interrumpe:debecontinuaracargodelsndico(leydeconcursos19.551,artculo193);el
expresado"principio"seextiendealaquiebradecualquierpersonaquenorevistacarcter
desociedadytengaasucargolaprestacindeserviciospblicos"propios".
Perola"continuidad"nosiempredebeentenderseensentidoabsoluto;puedeserrelativa.
Esuna"continuidad"quedependedelandoledelanecesidadaqueserefiereelservicio:
poresoesqueenunoscasosserabsolutayenotrosrelativa.Losserviciosdecarcter
permanente o constante requieren una continuidad "absoluta"; es lo que ocurre, por
ejemplo,conlaprovisindeaguaalapoblacin,conelserviciodeenergaelctrica,conel
suministrodepan,conelserviciodefarmacia,etc.Encambio,enlosserviciosdecarcter
intermitente la continuidad es "relativa"; as ocurre, verbigracia, con el servicio de

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bomberosparalaextincindeincendios;lomismocabedecirdelserviciodeinstruccin
primaria,quenoseprestadurantetodoelao,sinosloduranteunapartedelmismo;etc.
Lociertoesqueamboscasosde"continuidad" absolutaorelativa existirlapertinente
"continuidad" requerida por el servicio pblico, pues ella depende de la ndole de la
necesidadasatisfacer.Loquesequiereesquesiemprequeexistala"necesidad",otan
prontostaaparezca,elserviciopblicoseaprestadodeinmediato(92).
Comoconsecuenciadeloexpuesto,resultaclaroqueelqueprestaorealizaelserviciono
debeefectuaractoalgunoquepuedacomprometer,noslola"eficacia"deaqul,sinosu
"continuidad".As,alosquerealizanelserviciodetransportedepersonas,porejemplo,ya
lohaganattulode"concesionarios"(serviciopblico"propio")omedianteautomvilesde
transporteindividual, "taxmetros" (serviciopblico"impropio"),debeestarlesprohibido
distraer o sustraer del servicio, aunque sea en forma transitoria, las unidades
correspondientes.Estopuedeafectarnoslola"continuidad"delservicio,sinotambinsu
"regularidad".
313.ntimamente relacionadaconla "continuidad" delosservicios pblicos,hllasela
prohibicinde"huelga"enesembitodeactividades.Lomismocorrespondedecirdelos
"parospatronales".
La huelga, al suspender la actividad pertinente, paraliza o suspender la prestacin del
serviciopblico.Deahqueladoctrinaauspicielaprohibicindelderechodehuelgaen
materiadeserviciospblicos(93).Numerosasconstitucionesseocupandelahuelgaenlos
serviciospblicos,searestringiendooprohibiendoelderechoaello(94).
Si,comoloexpresprecedentemente(n310,infine),la"continuidad"integraelsistema
jurdico o "status" del servicio pblico, todo aquello que atente contra dicho sistema
jurdico,ocontradicho"status",hadetenersepor"ajurdico"ocontrarioaderecho,sinque
paraestoserequieraunanormaqueexpresamenteloestablezca,pueselloesde"principio"
enestamateria;correlativamente,paraadmitirlalicituddeactosquevulnerenesesistema
jurdicoesindispensablelaexistenciadeunanormaexpresaqueasloautorice.Detodo
estoderivalailicitudeimprocedenciadelahuelgaenmateriadeserviciospblicos,pues,
apartedequeningunanormalaautorizaexpresayconcretamente,ladoctrinageneralla
excluye,yladoctrinaesfuentejurdicasubsidiariaenderechoadministrativo.Noobstaa
estoladisposicindelartculo14bisdelaConstitucinNacional,quereconoceelderecho
dehuelga,pues,alnohaberderechos"absolutos",laexclusindelahuelgaenlosservicios
pblicosseimponeporlgicaconsecuenciadelsistemajurdicoimperanteenmateriade
servicio pblicos y por el propio juego de principios contenidos en preceptos de la
Constitucin, segn lo har ver en seguida. Exista, asimismo, un decreto del Poder
Ejecutivo queexclualalicituddelashuelgas enlosserviciospblicosesenciales que
menciona,sometiendoladilucidacindetalesdiferendosalarbitrajequeprevdichotexto.
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacindeclar,comoprincipiogeneral,queelderecho
dehuelgaaqueserefiereelartculo14bisdelaConstitucin,notienecarcterabsolutoy
puedeserobjetodereglamentacin(95).LaCmaraFederaldelaCapital,sibiencon
referencia a un servicio pblico "propio" (huelga del personal de la Secretara de

p.25

Comunicaciones),considerimprocedentelahuelgadelpersonalafectadoatalesservicios
(96) . El Poder Ejecutivo de la Nacin, mediante el decreto 8946/62 (97) , consider
ilegales las huelgas o los paros patronales cuando afectasen a los servicios pblicos
esencialesqueahseenumeran(98);enlopertinente,eltextodeestedecretoesamplio
(vernota96),pudiendoquedarincluidosenlnoslolosserviciospblicos"propios",sino
tambinlosserviciospblicos"impropios"(99).
ElDr.JuanA.Gonzlez Caldern, contodoacierto, citando alprofesorAlejandro M.
Unsain,hafundadolaprocedenciaconstitucionaldelaintervencinestatalparareprimirlas
huelgasqueafectenalosserviciospblicos."Noesposible,enefecto,decaelDr.Unsain,
permitir,attulodeimparcialidad,quelaciudadquedesinluz,sinaguaosinpan,oelpas
sinmediosdetransporte...Cuandosetratadehuelgasqueafectaninteresespblicos,el
perjudicadoesunterceroquenohatenidogestinalgunaenlaproduccindelconflicto.Es
ennombredelaintervencindeesetercero,cuandonoeneldelosaltosinteresesdelpas,
queelEstadointerviene"(100).YagregaGonzlezCaldern:"Lahuelgaes,enprincipio,
comohedicho,underecho,ylaprescindencia delEstadoenloscasosenqueella no
lesionalosinteresespblicos,comoaslaintervencindeaqulpormediodesusrganos
competentescuandoocurrelocontrario,dervanse,desdeelpuntodevistaconstitucional,
delartculo 19 denuestraleysuprema:"lasacciones privadas deloshombresquede
ningnmodoofendanalordenyalamoralpblica,niperjudiquenauntercero,estn
exentas de la autoridad de los magistrados"; y al revs, las acciones privadas de los
hombres,quedealgnmodoofendanalordenyalamoralpblica,operjudiquenaun
tercero,noestnexentasdelaautoridaddelosmagistrados,yporconsiguientecaenbajo
de ella" (101) . Tal criterio es vlido incluso frente al actual artculo 14 bis de la
Constitucin.
La solucin que antecede resulta congruente con la garanta constitucional de
"razonabilidad", pues la expresada prohibicin de las huelgas, lejos de implicar una
restriccinabsurdadelalibertadindividual,traduceunarestriccinqueseimponecomo
lgicaconsecuenciadelacoordinacindelosreferidosprincipiosemergentesdelartculo
19 delaConstitucinydeprincipiosquesoninherentesalsistemajurdicodelservicio
pblico,entreelloselrelacionadoconsu"continuidad"(102).
Norevistiendocarcter"absoluto"ningunodelosderechosquelaConstitucinreconoce,
entreelloselderechodehuelga;siendoinherentealsistemajurdicodelserviciopblicosu
"continuidad", que entonces excluye todo acto o comportamiento que la quiebre o
desvirte;siendoqueenmateriadehuelgaenlosserviciospblicos,elperjudicadoporella
es un tercero ajeno a la cuestin: el "pblico", por imperio del artculo 19 de la
Constitucinquedajustificadalaintervencindelosmagistradosparareprimiroprohibir
dichahuelga,habiendopodidoentonceslaautoridadadministrativaemitirvlidamenteel
decreton8956/962,queprohibalahuelgaenlos servicios pblicos quemencionaba,
declaracin que bien vale como "principio" en esta materia. No es, pues, admisible la
huelgaenlosserviciospblicos.Noobstaatalconclusinlodispuestoenelartculo14bis
delaConstitucinNacional,textoquenoslodebearmonizarconelartculo19 dela
Constitucin,sinotambinconlosprincipiosjurdicosfundamentalesquerigenenmateria

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de servicio pblicos. El ordenamiento jurdico es una "unidad"; debe interpretrsele

considerando simultneamente,ynoaisladamente,lasnormasquelointegran(103).El
mencionadoartculo14bisnoconstituyeuntextoaisladoennuestroderecho;noesun
bloqueextraoanuestroordenjurdico:alcontrario,formapartedelmismo,conelque
debearmonizrsele,debiendoserinterpretadoensucorrelacinconlosdemstextosdela
Constitucinyconlos"principios"jurdicospropiosdelserviciopblico.EnBrasil,donde
laConstitucintambinreconociengeneralelderechodehuelga,ladoctrinaconsidera
quedichotextonoobstaalaprohibicindelahuelgaenlosserviciospblicos,porquelo
contrarioimplicaraunasubversinantijurdicadelosprincipios(104).
Enconcordanciaconloqueantecede,Jzedijoque"huelgayserviciopblicosonnociones
antinmicas". Agrega: "La huelga es el hecho que subordina el funcionamiento de un
servicio pblico, es decir, la satisfaccin de una necesidad general, a los intereses
particulares de los agentes. Por respetables que fuesen estos intereses particulares, no
puedenprevalecersobreelintersgeneralrepresentadoporelserviciopblico.Elrgimen
delserviciopblicodescansasobrelasupremacadelintersgeneral.Lahuelgaes,pues,
porpartedelosagentesdelserviciopblico,unhechoilcito"(105).
EnunEstadodeDerecho,dondeimperanlalegalidadyelordenjurdico,esinconcebible
toleraroaceptarlahuelgaenlosserviciospblicos,seanstos "propios" o "impropios",
mbitodondelahuelgavulneraunprincipiojurdicoesencial,aceptadounnimementepor
ladoctrina:la"continuidad"delservicio,causandoasuntrastornosocialmayorqueelque
pretenden impedir los huelguistas: stos no pueden subordinar a sus conveniencias
particulareslosinteresesdelasociedadtoda.Quienesingresancomoobreros,empleadoso
funcionariosenunaentidadoempresaencargadadelaprestacindeunserviciopblico,
virtualmente aceptan respetar el sistema jurdico pertinente, renunciando as a plantear
reclamos recurriendo a esas situaciones de fuerza o presin. Como qued expresado,
nuestro ordenamiento rechaza o excluye la posibilidad de tales situaciones. Aceptar la
huelgaenlosserviciospblicos,odeclararsulicitud,implicaaceptareldesordenyla
anarqua en la prctica de las instituciones. Algo similar cuadra decir de los "paros
patronales" en actividades que impliquen servicios pblicos (farmacias, automviles de
alquiler o "taxmetros", panaderas, etc.). El Estado debe reprimir con severa energa
semejantesactitudesilcitas,queapartededesvirtuarlanocinmismadeserviciopblico,
alterando su "status", implican un agravio para los interesados en utilizar el servicio
respectivo.
Elpersonalafectadoalaprestacindeserviciospblicos,alcualselesuscitareproblemas
con motivo de su empleo, tiene el medio legal adecuado e idneo para tratar de
solucionarlos:elarbitrajeaqueserefierelasleyes14786y16936.DemodoqueelEstado
nosedesentiendedetalesproblemas:tratadehallarlessolucinalaspreocupacionesde
dichopersonal,perosobrelarazonablebasededefenderelintersdelpblico,prohibiendo
lashuelgasentalessupuestos.Igualcriterioimperarespectoalosparosquedispusierenlos
patrones,siafectarenalanormalprestacindelosserviciospblicos(106).

p.27

Perosinoobstanteloexpuesto,elpersonalafectadoalaprestacindeunserviciopblico
lomismodebedecirsedelosparospatronalesqueafectenatalesservicios declarala
huelga,elEstadotieneensusmanoslosmediosidneosparaevitaresasituacinilegal:
declararmovilizadoalcorrespondientepersonal,quienentoncesdeberprestarelservicio
civildedefensanacionalprevistoenlosartculos27ysiguientesdelaley13234(107),de
organizacingeneral delaNacinparatiempo deguerra,personalqueentonces queda
sujetoaladisposicionesdelCdigodeJusticiaMilitarenlamismaformaqueelconvocado
paraelserviciomilitar(108).Adems,declaradala"ilegalidad"delarespectivahuelga,el
personalqueladeclarperderelderechoalasremuneracionesporlosdasnotrabajados,
sinperjuiciodelaprdidadelempleoodelafuncin(109).
Si la paralizacin de las actividades constitutivas del servicio pblico obedeciere a un
"paropatronal",ellopuededarlugaralaextincindelaautorizacinquealefectosele
hubiere otorgado al respectivo patrn o empresario; es lo que ocurrira con un paro
dispuesto por los dueos de automviles de alquiler ("taxmetros"), por los dueos de
farmacias,porlosdueosdepanaderas,lecheras,carniceras,etc.;igualcosacabedecirde
unparodispuestoporel"concesionario"deunserviciopblico.
314.Otrocarcteresencialdelserviciopblicoesla"regularidad".Elserviciopblicodebe
prestarseenforma"regular"(110).Qusignificaesto?
La "regularidad", como caracterstica del servicio pblico, significa que ste debe ser
prestado o realizado con sumisin o de conformidad a reglas, normas positivas o
condiciones,preestablecidas(111).Nodebeconfundirse"regularidad"con"continuidad".
Continuo es lo que funciona sin interrupcin. Regular es lo que funciona
acompasadamente,conservandounritmo(112).Elserviciodeferrocarriles,porejemplo,
tericamenteescontinuoyregular,porquedebefuncionarsininterrupcionesydeacuerdoa
horariospreestablecidos.
Peroelserviciopblico,comoacertadamentelohacenotarVillegasBasavilbaso,puedeser
continuoyalmismotiempopuedefuncionarirregularmente.Unejemplodeestadiferencia
entre regularidad y continuidad, dice dicho autor, lo constituye el llamado "trabajo a
reglamento",medioempleadoporlosagentesdelservicioparaobtenermejoressociales.
En estos casos, la aplicacin rigurosa de los reglamentos del servicio tiene como
consecuenciainmediataelfuncionamientoirregular,aunquecontinuo,delserviciopblico
(113).
315.La"uniformidad"o"igualdad"constituyeotrocarcteresencialdelserviciopblico
(114) . Muchos expositores hablan indistintamente de "uniformidad" o de "igualdad"
(115),loqueresultaexplicable,dadoqueenestecasoambosvocablosexpresanelmismo
concepto.
La"uniformidad"o"igualdad"significaquetodosloshabitantestienenderechoaexigiry
recibir el servicio en igualdad de condiciones (116) ; esta regla impera incluso en los
serviciospblicosindustrialesocomercialesserviciosdendoleeconmica,dondetodos
losqueseencuentrenenlamismasituacinpuedenexigirlasmismasventajas(117).Pero

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en situaciones desiguales se justifica una prestacin del servicio sujeta a normas o

condicionesdistintas;as,enFrancia,elConsejodeEstadoresolviquealosabonados
telefnicosquenoqueranfigurarenlaguarespectiva,podacobrrselesunatarifamayor
quealosquefigurabanenlagua,porqueaqullosoriginabanmstrabajoaltenerque
informarsobreelnmerodesustelfonos(118).
Laexpresada igualdad detratoquedebedrselesaloshabitantesenlautilizacindeun
serviciopblico,esuncorolariodelprincipiofundamentaldeigualdadantelaley(119).
EnFrancia,elConsejodeEstadodeclarquela"igualdad"delosadministradosyusuarios
frente a los servicios pblicos, constituye un "principio general del derecho",
temperamentoquesirvidebasepararesolvercontroversiasllevadasaconsideracindel
Tribunal(120).
Loatinenteala"uniformidad"o"igualdad"conquedebensertratadoslosusuariosdelos
serviciospblicos,engeneral,debidoalandolemismadelasrespectivasactividades,se
presentaconmsagudezaenlosserviciospblicos"propios"queenlos"impropios",sin
perjuiciodequetambintieneplenavigenciarespectoaestosltimos.
La ndoledelaprestacin carecedeinfluencia enesteaspectodelacuestin, puesla
"igualdad" o "uniformidad" no slo deben ser observadas en el servicio pblico "uti
singuli",sinotambinenelserviciopblico"utiuniversi".As,porejemplo,siconrelacin
aunmuseo,aunjardnzoolgico,aunabibliotecapblica,etc.,seprohibiereelaccesoa
unaspersonas,entantoqueenigualsituacinselepermiteelaccesoalasdems,elacto
que estableciere la prohibicin sera rrito, por cuanto, al quebrar la "igualdad" de
tratamiento,incurriraseenunaviolacindelaConstitucin.
316.La "generalidad" es,asimismo,otrocarcterdelosserviciospblicos,reconocidos
porladoctrina(121).
La "generalidad" significaque todos loshabitantes tienen derechoausarlos servicios
pblicos,deacuerdoalasnormasquerigenastos.
317.Finalmente,otrocarcterdelserviciopblicoesla"obligatoriedad"desuprestacin
(122).
Apesardelosfundamentaloesencialdeestecarcter,pocossonlostratadistasquese
refierenalexpresamente(123).Porcierto,denadavaldradecirqueelserviciopblico
debe ser continuo, regular, uniforme y general, si quien debe prestarlo o realizarlo o
estuviere"obligado"ahacerlo.
Lanegativaaprestarelservicioporpartedequienestacargodetalprestacin,hade
tenerseporfaltagravsima.Uncomportamientooactitudsemejantesdesvirtanelinstituto
mismo del servicio pblico. Quienes incurran en tal falta deben ser sancionados; esta
sancinpuedeconsistirnosloenmulta,sino,incluso,enlacaducidadoextincindela
autorizacinparaejercerlarespectivaactividad(124),todoellosinperjuiciodeque,para
aplicar lasancin,serespetenlas formalidades exigidas porelordenjurdico ("debido

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procesolegal"). La ndole ycaractersticas dela falta determinarn la naturaleza dela

sancinaaplicar.
Cuando se habla de "obligatoriedad" como nota caracterstica del servicio pblico, se
entiendereferiraldeberquepesasobrequiendeberealizaroprestarelservicio.Nose
refierealaobligacindelusuariodeutilizarelservicio,pueshayserviciospblicoscuya
utilizacinesobligatoria;asocurreconlainstruccinprimaria,conlosservicioscloacales
ydeaguacorrientedentrodelosejidos,etc.
La obligatoriedad de prestar el servicio no slo rige en materia de servicios pblicos
"propios", sino tambin respecto a servicios pblicos "impropios". La expresada
obligatoriedadesinherenteatodotipodeserviciopblico.As,porejemplo,noslola
empresa de transporte pblico de pasajeros, que acta mediante "concesin", estar
obligadaaprestarelservicioatodoslosquelorequieran,sinoquetambindebernproveer
delosartculosnecesariosalpblicoquelosolicitelosfarmacuticos,loscarnicerosalpor
menor,loslecherosalpormenor,lospanaderosalpormenor,losdueosdealmaceneso
proveeduras al por menor, los artculos alimenticios de primera necesidad; del mismo
modoestarnobligadosaprestarelrespectivoservicio,losconductoresdeautomvilesde
alquilerqueactenenelradiourbano("taxmetros");etc.
Arnaldo deValles escategrico enelsentidodequela "obligatoriedad" deprestar el
serviciorigeasimismoenmateriadeserviciospblicos "impropios",carcteraqulque
juzgafundamental.Uncomerciantecomn,agrega,puedenegarseavendersusefectoso
mercaderassiaslodesea;peroelquetieneasucargounserviciopblico,carecedela
posibilidaddeelegirsuclientela:deberealizarlarespectivaprestacinacualquieraquelo
solicitey,porprincipio,enelordenenquesepresenten.Hayaquunafuncinjurdicaque
trasciendelasimpleactividadcomercial(125).
318.Los "caracteres" mencionadosenlospargrafosquepreceden,conlosalcancesah
indicados, tienen vigencia respecto a todos los servicios pblicos, cualquiera sea la
categoradestos"propios"o"impropios"olaespecieconcretadelosmismos.
Desdeluego,segndequserviciopblicosetrate,oculseala"actividad"respectiva,la
formaenqueesos caracteres hallarn expresinpuedevariar ensusmodalidades. As,
constituyendola"continuidad"delserviciolareglaoprincipioenestamateria,la"huelga"
esinconcebibleencualquiertipodeserviciopblico,seaste"propio"o"impropio",pues
esemediodeluchaodepresinrompeoquiebralaexpresada"continuidad"delservicio.
Lomismocuadradecirdel"paropatronal".Asuvez,la "continuidad" noentodoslos
casossepresentarenigualforma:enalgunossupuestosellaes"absoluta"opermanente
(provisindeaguapotable,porejemplo),enotroses"relativa"ointermitente(vgr.,servicio
de bomberos para extincin de incendios): en ambas hiptesis existe la necesaria
"continuidad", si bien adecuada a la ndole concreta de la actividad que constituye el
respectivo"serviciopblico".
319.Cuandoelenteopersonaquepreste,realiceoefecteunserviciopblico(patrones),o
laspersonasquedirectamentecolaborenendichaprestacin(funcionarios,empleadosu

p.30

obreros), adopten actitudes o asuman conductas que impliquen un menoscabo o

desconocimiento de los caracteres constitutivos del servicio pblico (continuidad,
regularidad,uniformidad,generalidadyobligatoriedad),talespersonasseharnpasiblesde
las sanciones pertinentes. Es lo que ocurrira en los supuestos de huelgas, de paros
patronales, de negacin arbitraria a prestar el servicio a determinada o determinadas
personas,dealteracindelastarifasodelospreciosmximosvigentes,etc.
Silaconductaoactitudcontrariaaderechofuereasumidadirectamenteporquienprestael
serviciopblico,vgr.,"concesionarios"deserviciospblicos,dueosdefarmacias,dueos
deautomvilesdealquiler("taxmetros"),dueosdepanaderas,etc.,ellopuededeterminar
laextincindelaautorizacinqueseleshubiereotorgadoparaelejerciciodeesaactividad;
puedetambin determinar laaplicacindeunamulta,siestoestuviereprevistoenuna
norma.Esdeadvertirqueeldecreton8946/62(126),prohibalos"parospatronales"que
afectasenalosserviciospblicosesencialesquepreveadichodecreto(artculo15,inciso
f.): esto vale como declaracin de principio, pues concuerda con la teora general del
serviciopblico.
Si la conducta o actitud contraria a derecho fuere asumida por quienes colaboren
directamenteenlaprestacindelrespectivoserviciopblico(funcionarios,empleadosu
obreros),ellopuededeterminarlassancionespertinentes;vgr.,enelsupuestode"huelga":
no pago de los das no trabajados; cesanta del funcionario, empleados u obrero;
conminacin personalaprestarelservicio(casodela"militarizacin"delpersonal);etc.
Verelprecedenten313.
CAPTULO III "CREACIN", "ORGANIZACIN", "MODIFICACIN" Y
"SUPRESIN"DESERVICIOSPBLICOS
SUMARIO:A.CREACIN. 320. Nocinconceptual.Qusignifica"crear"unservicio
pblico? Distincin a efectuar. 321. Jurisdiccin en materia de creacin de servicios
pblicos.LecompetealaNacinoalasprovincias?322.rganocompetenteparacrear
servicios pblicos. La competencia le pertenece al rgano "legislativo" o al rgano
"ejecutivo"? Acto legislativo o acto administrativo? 323. La creacin de servicios
pblicosenmonopolio,frentealosderechospatrimonialesintegrantesdelaesferajurdica
delibertadindividualdelosadministrados.Lesinaprerrogativasintegrantesdeesaesfera
jurdica.Elresarcimiento.Serviciosacargodeconcesionarios.B.ORGANIZACIN324.
Nocin conceptual. Servicios aloscuales serefiere. 325. Autoridadcompetente para
"organizar"unserviciopblico.ParlamentooPoderEjecutivo?C.MODIFICACIN326.
Modificaciones al servicio pblico. Autoridad competente para disponerlas. D.
SUPRESIN 327. Nocin conceptual. 328. Autoridad competente para suprimir un
serviciopblico.Especiesdesupresin:"formal"yde"hecho".
A.Creacin
320. "Crear" unserviciopblicosignificaquedeterminadanecesidadquedarsatisfecha
porelsistemajurdicodelserviciopblico(127).

p.31

Siendoas,vadesuyoqueelconceptodecreacindeunserviciopbliconoesunvoco:
dependedelandoledelserviciodequesetrate,valedecir,debeespecificarsesisetratade
unserviciopblico"propio"odeuno"impropio".
Enelserviciopblico"propio"oseaelprestadoporelEstado,directaoindirectamente,
laexistenciadelserviciopblicopuederesponderaunadecisinexpresa(actojurdico)o
alhechodequelaAdministracinPblicapresteunserviciopblicosinqueelloobedezca
aunadecisinexpresa.Enelprimersupuestotratarasedeunserviciopblico"formal";en
el segundo caso tratarase de un servicio pblico "propio" cuyo carcter de tal surge
implcitamentedesumismanaturaleza,determinadastaporlandoledelanecesidadodel
intersqueassesatisfacen(vern297).
Enlosserviciospblicos "impropios" esdecir,directamenteprestadosporparticulareso
administrados elcarcterde"serviciopblico"delaactividadasejercidaresultadela
naturalezamismadedichaactividad.Aunquegeneralmenteelejerciciodetalesactividades
sebasaenunaautorizacinopermisodelaAdministracinPblica,elcarcterde"servicio
pblico" de las respectivas actividades es "virtual" u "objetivo", resultando esto de la
naturalezamismadelaactividadejercida(ver.n297).
Lostratadistasqueoriginariamenteseocuparondel"serviciopblico"sloconsiderabantal
alprestadodirectamenteporlaAdministracinPblica,oindirectamenteporstaatravs
deconcesionarios.Deahque,alreferirseaestepunto,notomasenencuentaloquehoyse
denominaserviciopblico"impropio",oseaelprestadodirectamenteporlosparticulareso
administrados.Porlotanto,alhablardela"creacin"deunserviciopblico,slohacan
referenciaalprestadoporlaAdministracinPblica,directaoindirectamente,serviciosque
hoyintegranlacategoradelosllamados"propios".
Quhadeentenderse,entonces,porcreacindeunserviciopblico?Comodije,hayque
distinguirsegnsetratedeunserviciopblico"propio"odeuno"impropio".
Enconsecuencia,tratndosedeunserviciopblico"propio",por "creacin" delmismo
debe entenderse: a) el "acto" del Estado en cuyo mrito ste resuelve que tal o cual
necesidadsersatisfecharecurriendoalsistemadelserviciopblico;b)el "hecho" dela
AdminsitracinPblicaenvirtuddelcualstasatisfagalapertinente"necesidad"pblicao
elrespectivo"inters"pblico.
Tratndose de servicios pblicos "impropios", el concepto de "creacin" surge
virtualmente del hecho mismo de su prestacin, consentido o autorizado por la
AdministracinPblica.
321.La"jurisdiccin"paracrearunserviciopblicolecorresponderalaNacinoalas
provincias,loqueendefinitivadependerdelasmodalidadesdelapertinenteactividady
delandoledesta.

p.32

Por principio, la creacin de un servicio pblico corresponde a la jurisdiccin local o

provincial, pues trtase de potestades cuyo ejercicio general no fue delegado por las
provinciasalconstituirlauninnacional.
Por excepcin, la creacin de un servicio pblico podr corresponderle a la Nacin,
circunstancia que deber hallar fundamento en un texto de la Constitucin. Ejemplos:
cuando el servicio tenga caracteres "interprovinciales" (128) o "internacionales"
(ConstitucinNacional,artculo67,inciso12);cuandolaNacinejercitarealrespectolas
atribucionesqueleconfiereelartculo67,inciso16,delaConstitucin;cuandolaNacin
ejerciere actividades que la Constitucin le atribuye expresamente y que constituyan
servicios pblicos, como sera la instalacin o establecimiento de Correos generales
(artculo67,inciso13)(129);etc.
322.Establecido cmosemanifiesta la "creacin" deunserviciopblico,corresponde
averiguarqu"Poder"delEstadolegislativooejecutivotienecompetenciaparacrearun
serviciopblico.
Estacuestindepende,antetodo,delordenamientojurdicovigenteencadapas.Afaltade
tales disposiciones enlalegislacin, haderecurrirsealasconclusiones deladoctrina,
formuladassobrelabasedeunacorrelacindeprincipios.
EnFrancia,deacuerdoalaConstitucinde1958,actualmentelacreacindeunservicio
pblicoleincumbealrganoEjecutivo,sinperjuiciodelaintervencindelLegislativoo
Parlamentoparaelotorgamientodeloscrditosnecesarios(130).EnChile,encambio,
segn lo expresa Silva Cimma, la creacin de servicios pblicos requiere una ley del
Parlamento(131).
EnArgentina,aquinlecorrespondelafacultaddecrearserviciospblicosalEjecutivoo
alLegislativo?(132).Hayquedistinguir:a)Sisetrataredelacreacindeunservicio
pblico que ser prestado mediante "concesin" que apareje algn "privilegio" (por
ejemplo, monopolio, exclusividad, exencin impositiva, etc.), tal creacin es atribucin
propia del Poder Legislativo (Constitucin Nacional, artculo 67 , inciso 16); b) si la
Constitucin le atribuye expresamente al Congreso la facultad de legislar sobre ciertas
instituciones que impliquen servicios pblicos, es evidente que la creacin de tales
servicioscorresponderalacompetenciadelCongreso;asocurre,porejemplo,conla
instalacindecorreosgeneralesdelaNacin(Constitucin,artculo67,inciso13).Sino
setrataredeunserviciopblicodelascaractersticasindicadasenlospuntosprecedentes,
las cosas cambian: en estos supuestos la competencia para crear el servicio pblico le
corresponderalPoderEjecutivo,segnasresultardelasconsideracionessiguientes.
Cuandonohayuntextoexpresoquedebatenersepresentepararesolverestacuestin,la
doctrina,engeneral,haconsideradoquelacreacindeunserviciopblicolecorresponde
alPoderLegislativo.Inclusoalgunosautoresestimanqueelloesashayaonomonopolio
enlaespecie(133).

p.33

Parasotenerlaexpresadacompetencialegislativa,losautoresquelaauspiciansostienenlos
siguientesargumentos:1lacreacindeunserviciopblicoincideenlaesferadeaccinde
los particulares o administrados, afectando su libertad, su propiedad, la libertad de
comercio, de industria, etc.; 2 los medios con que cuenta un "servicio pblico"
desfavorecenoperjudicanalasactividadesprivadasconcurrentes,loquesucedeaunquese
tratedeunserviciopbliconomonopolizado,pueselloesunaconsecuenciadelafuerzao
podereconmicodelEstado,cuyopresupuestocubrireventualmenteeldficitquearroje
elserviciopblico;surge,as,departedelEstado,unaconcurrenciaque,sinserdesleal,
resultamuygravosaparalasempresasprivadasconcurrentes;3todonuevogastopblico
debeserautorizadoporelParlamento.
No comparto las ideas precedentes en lo que respecta al rgano estatal facultado para
"crear" unserviciopblico.Apartedequeesindispensabledistinguirsilacompetencia
paraelloestonoexpresamenteatribuidaporlaConstitucinalParlamento,puesencaso
afirmativolafacultaddesteparacrearelrespectivoserviciopblicoserevidente,sehace
indispensabledistinguirsielrespectivoserviciopblicoaparejaronounmonopoliopara
ejercerlaactividadcorrespondiente.Sielmonopolioexiste,elserviciodebesercreadopor
leyformal;aslorequiereelbsicoprincipiojurdicoencuyomritotodarestriccinala
esfera de la libertad individual debe surgir de una norma legislativa emitida por el
Parlamento. Pero si el servicio pblico fuese organizado sin monopolio, o sin otro
"privilegio", su creacin excluye la intervencin parlamentaria, requiriendo slo la
intervencin del Poder Ejecutivo (134) . El artculo 67 , inciso 16, in fine, de la
Constitucin,corroboralaconclusinprecedente.
Laideadequeelserviciopblicohadeser"creado"porelParlamentonacienFrancia,
habiendosidoJzesuprincipalsostenedor,yfueseguidasinmayoranlisisporjuristas
deotrospases.Talorigendelaideajustificalaafirmacindequeelserviciopblicodebe
ser creado porelPoderLegislativo,pueseneseentoncesenFranciasloseconcebael
serviciopblicoprestadodirectamenteporentesestatales,oindirectamenteporelEstadoa
travsde"concesionarios".Ydadalandoledelasnecesidadesaqueentoncessereferan
las actividades constitutivas del servicio pblico (ferrocarriles, provisin de energa
elctrica,etc.),lacreacindestesehacageneralmentesobrelabasedeunmonopolio.De
ahlaasimilacinentrecreacindeunserviciopblicoysimultnea restriccindelas
libertades individuales. Pero hoy, con al categora de servicios pblicos "impropios"
(serviciopblicos "virtuales"),elplanteamientodelproblemadebehacersesobrenuevas
bases,apartedequeunserviciopblicopuedeserprestado,inclusoporelEstado,sinque
alrespectoexistamonopoliooalgnotro"privilegio".Lacategoradeserviciospblicos
"impropios",porprincipiogeneral,excluyelaexistenciadeunmonopolioodealgnotros
"privilegio".Elserviciopblico "virtual" (serviciopblico "impropio")norequiere "ley
formal" que le sirva de base; tampoco la requiere el servicio pblico "propio" que no
apareje"privilegio"alguno.
Porlodems,resulta absolutamente extraa a larealidad laafirmacin dequela sola
"creacin" deunserviciopblico,auncuandostenoapareje "privilegio" alguno(vgr.,
monopolio,exclusividad,exencinimpositiva,etc.),restrinjaolesione,ensentidojurdico,

p.34

la esfera de libertad de los habitantes. La mera actividad competidora del Estado no

implica,"jurdicamente",unarestriccinalalibertad.Lavidadiariaproporcionaejemplos
queasloconfirman:esloqueocurreconlasempresasdeaeronavegacin,denavegacin
martima,etc.,queimplicanactividadesque,sibienlasrealizaasimismoelEstado,tambin
lasefectanempresasparticularesqueobtienendeellolosbeneficioscorrelativos.Hayah
unaevidentecompetenciacomercialrealizadaporelEstado,peronoconstituyeloqueen
trmino jurdico se llama "restriccin de la libertad individual". Tampoco habra
restriccin olesinalalibertad individual porelhechodequeunapoderosaempresa
econmica privada compita en un ramo cualquiera de negocios con las personas
particulares que se dediquen al mismo rubro comercial o industrial. Hay una evidente
analogaentrelacompetenciaqueselesplanteaalaspersonasparticularesporlaindicada
actividaddelEstadoyporlaactividaddeunapoderosaempresaeconmicaprivada;pero
enningunodeestossupuestosexiste,desdeelpuntosdevistajurdico,unarestriccinala
libertadindividual.Yascomoserainsensatosostenerquelosefectosdelacompetencia
comercialoindustrialentreparticularesimplique,departedelcomercianteoindustrialms
poderoso econmicamente, una restriccin a la libertad individual del comerciante o
industrial menos poderoso, as tambin resulta inconcebible sostener que la expresada
actividad meramente competidora del Estado implique una restriccin a las garantas
individualesdeloshabitantes.Losefectosdesemejantestiposdecompetenciasonnada
ms que riesgos normales del ejercicio del comercio o de la industria, trasuntando el
ejerciciolcitodeunderecho.
Finalmente, resulta harto deleznable el argumento de que el servicio pblico debe ser
"creado" por ley formal porque todo nuevo gasto pblico debe ser autorizado por el
Parlamento. Ante todo, el origen de ese razonamiento es similar al que exiga que la
creacindeunserviciopblicosehicieremedianteleyformalporqueelloimplicabauna
restriccin a las libertades individuales. Eso explica que el razonamiento que ahora
considerofalletotalmenterespectoalosserviciospblicos"impropios"o"virtuales",cuya
prestacinnorequieregastopblicoalguno,puestalesservicios,sibientrasciendenalos
"social"yseubicanenelcampodelderechopblico,constituyenactividades privadas
realizadasporparticulares;tampocotienemayortrascendenciadichorazonamientoenlo
atinentealosserviciospblicos "propios"prestadosbajoelsistemade"concesin",pues
enstoselservicioseprestaporcuentayriesgodelconcesionario.Peroapartedeelloes
deadvertirque"crear"unserviciopblicoesdistintoaautorizarlosgastosrequeridospara
laprestacindetalservicio.stepuedeser"creado"porelrganoEjecutivo,sinperjuicio
delaintervencindelrganoLegislativoenloatinentealotorgamientodeloscrditos
necesarios;asocurreactualmenteenFrancia,arazdelodispuestoenlaConstitucinde
1958 (135) . "Crear" un servicio pblico y autorizar o facilitar los fondos para su
"funcionamiento"constituyencuestionesabsolutamentedistintas.Lapotestaddeautorizar
ofacilitartalesfondoscuestinvinculadaalapotestad"presupuestaria"nosignifica,por
ssola,potestadparacrearelservicio.Porlodems,ensuvinculacinconlapotestadpara
"crear" servicio pblicos, lo atinente a la asignacin de dichos fondos constituye una
cuestinmeramente "adjetiva",no "sustantiva",siendodepresumirqueanteelejercicio
vlidoyeficientedesuspotestadesporpartedelPoderEjecutivo,elPoderLegislativo
cumplirsudeberticojurdicodeautorizarlasinversionespertinentes.Slolegisladores

p.35

de escasa cultura cvica podran utilizar sus prerrogativas pblicas como medio para
obstruirlalaborconstructivadelPoderEjecutivo.
Ensntesis:cuandolacreacindeunserviciopbliconoconllevealgn "privilegio",o
cuandosucreacinnoestexpresamenteatribuidaalCongresoparalaConstitucin,tal
"creacin" lecompetealPoder Ejecutivo.Estoesaspordosmotivos:a)porqueenla
especie no existira restriccin alguna a las libertades individuales; b) porque dicha
creacin constituye uno de los tantos supuestos en que se manifiesta la actividad
"administrativa" delEstado,cuyagestinhllaseconstitucionalmenteacargodelPoder
Ejecutivo(Constitucinnacional,artculo86,inciso1),integrando,entonces,la"zonade
reservadelaAdministracin".
DemodoquelapotestaddelrganoEjecutivodegobiernopara crear serviciospblicos
quenoconlleven"privilegio",yenespecialquenoconlleven"monopolio",ocuyacreacin
noestatribuidaexpresamentealCongreso,surgedelaConstitucin,encuantostaponea
cargodelEjecutivolaadministracingeneraldelpas.Loexpuestorefiresealosservicios
pblicos "propios".Encuanto alos servicios pblicos "impropios",va desuyoque la
"creacin"dadaslasmodalidadesquestaapareja(n320)excluyelanecesidaddeque
ellasebaseenunactodelCongreso.
323.Elsolohechodequeunaactividadactualmenteejercidaporlosadministradossea
considerada, para lo sucesivo, como servicio pblico, no causa por s lesin en el
patrimoniodeladministrado,yaquestepodrseguirejercitandolarespectivaactividad
"conformealasleyesquereglamentensuejercicio",requisitoaquedebensometersetodos
losderechos(ConstitucinNacional,artculo14).
Perolascosascambiancuandodichaactividad,ademsdeserconsideradaparaelfuturo
como"serviciopblico",suejercicio conlleveelprivilegiode "monoplio" enfavordel
Estadoodeconcesionarios.Entalsupuesto,alexcluirselaconcurrenciaprivadaoseaal
prohibirsesuulteriorejercicioporlosadministrados,quienesantesejercanlarespectiva
actividad enlosucesivonopodrnhacerloduranteel lapsodevigencia delexpresado
"privilegio",derivndose,deello,posiblesperjuicios.Debenstosserresarcidos?encaso
afirmativoquindebeefectuareseresarcimiento,elEstadooeleventualconcesionario?
VadesuyoqueelEstadopuedeestableceresosmonopolios,queendefinitivatiendenala
mejorprestacindelrespectivoservicio(ConstitucinNacional,artculo67,inciso16,in
fine)(136).Taleselprincipio.PeroellonojustificaquesielEstado,enejerciciodesus
potestades, lesiona el patrimonio del respectivo administrado, dicha lesin quede sin
resarcimiento.
Algunostratadistas,sibienenhiptesiscomolacontempladareconocenelderechodelos
administradosaunaindemnizacin,lohacenretaceandoinadmisiblementeelalcancede
sta.As,DAlessioconsideraquelaindemnizacinslopuedereferirseaaquellosbienes
queutilizabaeladministradoyqueahora,acausadequenopodrejercitarenlosucesivo
laactividadrespectiva,quedendesvalorizados.Excluyeelderechoaindemnizacinpor
lucro cesante; tambin excluye ese derecho respecto al valor de los bienes que antes

p.36

utilizabayqueahorapuedenserfcilmenteafectadosaunnuevodestino.Enesesentido,
dice,elqueprestabaelserviciodepompasfnebresnopodrobtenerindemnizacinpor
loscaballosqueempleabaparalatraccindeloscarruajes,yaquedichoscaballospueden
serfcilmenteutilizadosenotraocupacin.Encambio,puedepedirindemnizacinporlos
cochesfnebres,porquestosnopuedenserfcilmenteutilizadosenotraactividad.El
montodelaindemnizacinlolimitaalpreciodecosto.Comofundamentojurdicodeese
derechoindemnizatorioinvocalaanalogadeestoscasosconlaexpropiacin(137).Si
bien encuentro correcto que el derecho a la indemnizacin se le fundamente en los
"principios" sobreexpropiacin,estimoqueelmontodelaindemnizacin,comoaslos
rubrosindemnizables,debentenertodoelalcanceoamplitudqueadmitanlosprincipios
aplicablesenmateriadeindemnizacionesacargodelEstado(138).
Cuandoelejerciciodeunaactividadquedaprohibidoparaelfuturo,arazdequedicha
actividad ha sido convertida en servicio pblico "monopolizado", ello produce un
menoscabo al "patrimonio" "lato sensu" del administrado que ejerca esa actividad,
patrimonio cuya integridad hllase protegida por el "principio" constitucional en cuyo
mrito,entodoslossupuestosdeprivacindelapropiedadprivadaporutilidadpblica,
procedelaindemnizacincorrespondiente(139).Elcasodeunaactividad,hastaentonces
privada,queparalosucesivoesconvertidaenserviciopblico"monopolizado",encuadra
enelexpresadosupuestoexpropiatorio,porcuantodichoserviciotiendeaproporcionarleal
"pblico" unaventajaobeneficio.Peroestebeneficionopuedelograrseacostadeunos
administrados,sinoacostadetodos:deahelderechodeladministradocuyaactividad
cesa, al ser integralmente indemnizado de acuerdo a los principios aplicables en los
supuestosdeprivacindeunderechoporutilidadpblica.Demodoqueelfundamentodel
derechodeladministradoaserresarcidonoesotroqueelrespetodebidoalaConstitucin,
yaquedichaindemnizacinseimponecomogarantadeinviolabilidaddelapropiedad.Lo
que la Constitucin establece respecto a la indemnizacin en materia de expropiacin,
constituyeun "principiogeneraldederecho",aplicableatodaslashiptesisenqueun
derechopatrimonialcedeporrazonesdeinterspblico(140).
Algunostratadistas,sibiensobrelacorrectabasedequeenlaespeciehabraunagravioal
derecho de propiedad del administrado, fundamentan en estos casos el derecho a la
indemnizacinenlaresponsabilidaddelEstadoporactolegislativo(141),yaquetodo
serviciopblicomonopolizadorequierecomofundamentopositivolaleyformal.
Enelsupuestodequeelpertinenteserviciopblicocreadoconcarcterdemonopoliosea
prestado por un concesionario quin debe resarcir los perjuicios que experimente el
administradocuyaactividaddebicesarconmotivodelacreacindetalserviciopblico,
elEstadooelconcesionario?Evidentemente,talresarcimientoestacargodelEstado:1
porqueelconcesionarioactapormera"transferencia"depotestadeshechaasufavorpor
elEstado,siendodeadvertirqueparaquetal"transferencia"hayapodidotenerlugarfue
requisitopreviolacreacindelreferidoserviciopblico,cuestinstatotalmenteajenaal
concesionario. El dao resultante del "monopolio" as creado no es imputable al
concesionario, sinoalEstadoquecredichomonopolio;2porquelaconcesinesun
"contrato" administrativoy,comoentodocontrato,ysinperjuiciodelascaractersticas

p.37

propias que en esto contiene el derecho administrativo, en lo referente a este aspecto

"particular" delacuestin rigeyesaplicable el principio generaldederecho encuyo
mritoloscontratosnopuedenserinvocadosporterceros(CdigoCivil,artculo1199)
(142) , derivando de ah que los administrados "terceros", en la especie no podran
invocarlaconcesinpararesponsabilizaralconcesionario.Vaseeltomo3B,nmeros
1149y1187,puntod).
B.Organizacin
324. La "organizacin" de un servicio pblico supone que ste ya fue creado por la
autoridadcorrespondiente.Taleselpuntodepartidaenesteaspectodelacuestin.
"Organizar"unserviciopblicosignifica,entonces,adecuarlosmediosnecesariosparael
funcionamientoefectivodelservicio.Tales"medios"sondendole"material"ydendole
"normativa", pues tanto comprenden los elementos fsicos (incluso fondos o dinero)
necesariosparalaprestacindelservicio,comolasreglasonormasaquedebersujetarse
elfuncionamientodelmismo.
Desdeluego,cuandosehablade"organizar"unserviciopblico,entindesereferiralos
servicios pblicos "propios", ya quelos "impropios", porimplicar sustancialmente una
actividad ejercida por personas particulares o entidades privadas, escapan a la facultad
especficade"organizacin"correspondientealEstado.
325.Quautoridadescompetentepara"organizar"unserviciopblico?ElLegislativoo
elEjecutivo?
En primer trmino deber tenerse presente el ordenamiento jurdico imperante en el
respectivolugar.
Sentadoloanterior,sinohubierennormasespecialesaconsiderar,laautoridadcompetente
para "organizar" los servicios pblicos es el Poder Ejecutivo, vale decir la autoridad
administrativa.EstovaletantoparalosserviciosquehayansidocreadosporelLegislativo,
comoparalosservicioscreadosporelEjecutivo,todoellosinperjuiciodequeelPoder
Legislativo,enejerciciodesupotestadpresupuestaria,autoriceloatinentealosfondospara
la atencin del servicio. Pero as como autorizar los fondos para la "creacin" de un
servicioesmuydistintoa"crear"dichoservicio(vern322),astambinautorizarlos
fondosparaelfuncionamientodeunserviciopblicoesmuydistintode"organizar"dicho
servicio.
EnFrancia,deacuerdoalaConstitucinde1958,inclusola"creacin"delosservicios
pblicoslecompetealrgano Ejecutivo (verprecedentementen322,textoynota120).
Peroduranteelperodoanteriora1958considerbasequetal"creacin"lecorrespondaal
Parlameno; no obstante esto ltimo, aun durante dicho perodo se consider que la
"organizacin"delserviciopblicolecorrespondaalEjecutivo(143).
En suma: ya se trate de un servicio pblico creado por "ley formal" o por "acto
administrativo",enambossupuestosla "organizacin"delmismointegralacompetencia

p.38

delPoderEjecutivo(144).Talesloqueocurreenelsistemajurdicocorrespondientea
nuestropasenelordennacional:
a)SisetrataredeunserviciopblicocreadoporelLegislador,la"organizacin"deaqul
noimplicarotracosaqueuna "ejecucin" delaleyrespectiva,ejecucinquedebeser
efectuada por el Poder Ejecutivo mediante decreto, pues trtase de una materia
comprendidaenlapotestadreglamentariadedichoPoder(Constitucinnacional,artculo
86,inciso2),sinperjuiciodequeconmuchasensatezyaciertosehayadichoquela
"organizacin" de los servicios pblicos pertenece al mbito del poder reglamentaria
autnomo(145).
b)SisetrataredeunserviciopblicocreadoporelEjecutivo,la "organizacin" detal
servicio no implicar otra cosa que una expresin particularizada de la "organizacin
administrativa" en general, materia que esencialmente pertenece a la competencia del
PoderEjecutivo(146).SielPoderEjecutivotuvocompetenciaconstitucionalpara"crear"
elservicio,conmayorraznlatendrpara"organizarlo".Inclusopodradarseelcasode
nosernecesariorequerirlealCongresolaprovisindefondosparaelfuncionamientodel
servicio,puesstepuederesultardeuna"reorganizacin"administrativa,encuyosupuesto
podraserviable la utilizacin departidapresupuestarias yaexistentes.Peroaunenel
supuestodequetalespartidasnoexistan,ellonoobstarala"organizacin"delrespectivo
servicio pblico, sin perjuicio de que el Poder Ejecutivo le requiera al Congreso la
pertinenteasignacindefondos.
C.Modificacin
326.Unserviciopblicopuedesermodificadoensuestructuraoensufuncionamiento.
Segnsundole,tales modificaciones puedenimplicar uncorolariodelapotestadpara
"crear" opara "organizar" elservicio.Uncambioesencialenla "estructura" delrgano
encargado de la prestacin del servicio, ha de vinculrsele, por principio, al acto de
"creacin". Un cambio en la forma de "funcionar" el servicio ha de vinculrsele, por
principio,alactode"organizacin".
Siendo as, va de suyo que la competencia para realizar dichas modificaciones le
corresponder,segnelalcancedeellas,almismorganoautorizadoparacrearopara
organizar elrespectivo servicio, para locual hande tenersepresentes las conclusiones
dadasenpargrafosanteriores(nmeros322y325)(147).
D.Supresin
327. "Suprimir" unserviciopblicosignificadisponerqueenlosucesivolarespectiva
necesidadoelrespectivointersgeneralnosernsatisfechosporelsistemajurdicodel
serviciopblico(148).
328.Aquautoridadlecorrespondedisponerla"supresin"deunserviciopblico?En
principio, ellolecompete alamismaautoridad quedispusosucreacin (149).Sigue
imperandoaquelparalelismodelasformasydelascompetencias.Esteeselsupuestode

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supresin"formal"deunserviciopblico.Sielserviciofuecreadoporleyformal,debeser
suprimido por el Legislador mediante otra ley formal; si hubiere sido creado por acto
administrativo,susupresinslorequerirotroactoadministrativodelPoderEjecutivo.
Pero un servicio pblico tambin puede resultar suprimido por "hechos". Como ya lo
expresenotropargrafo(n293),elserviciopbliconoessimplementeun"concepto"
jurdico,sino,antetodo,un hecho,una realidad.Deahderivaquesila necesidad oel
inters aqueobedecaelserviciopblicodesaparecen,elserviciopblicotambindebe
desaparecersimultneamente,puesresultarainconcebibleelmantenimientodeunservicio
pblicoparasatisfacerunanecesidadinexistente.Cuandolaexpresada"realidad"noexista
esdecir,cuandodesaparezcala necesidad cuyasatisfaccinmotivelserviciopblico,
estardemshablarde"serviciopblico":locontrarioimplicarauncontrasentido,yaque
entonces habrase producido una desarmona o discordancia entre el "hecho" y el
"derecho".Encircunstancias como laexpuesta,elserviciopblicoquedasuprimidode
hecho.Eneseordendeideas,unescritorpudodecir:"Silanecesidadpblicadesapareceo
deja de serlo, el servicio debe automticamente suprimirse, porque no existira ya el
fundamentoracionalysocialdesuexistencia"(150).
Demodoqueunserviciopblicopuedesersuprimido "formalmente" ode "hecho".La
supresin"formal"larealizalamismaautoridadque"cre"elservicio.Lasupresinde
"hecho"resultadeladesaparicindelanecesidadodelintersgeneralcuyasatisfaccin
requeranelserviciopblico.
CAPTULOIVSISTEMAJURDICOINHERENTEALSERVICIOPBLICO
SUMARIO: 329. Existencia de principios virtuales integrantes del sistema jurdico del
serviciopblico. 330. a)Laactividaddequienrealizaosatisfaceunserviciopblico
quedaubicadaenelderechopblicoyregidaporste.Fundamentodeello.Consecuencias.
RelacionesconelEstadoyconlosusuarios. 331. b)LaAdministracinPblicapuede
disponerencualquiermomentolamodificacindelaorganizacinodelfuncionamientode
unserviciopblico.Servicios"propios"e"impropios".Loatinentealaindemnizacin.
332.c)Situacinlegaldelosbienesafectadosalaprestacindelserviciopblico.Distintos
supuestos.Serviciospblicos"propios"e"impropios".333.d)Ejerciciodeprerrogativas
de "poder". 334. e)Situacinlegaldelpersonalafectadoalaprestacindeunservicio
pblico.Distintashiptesis.Elpersonaldelas"empresasdelEstado"ylajurisprudenciade
la Corte Suprema de Justicia; lo atinente a los "juicios de responsabilidad". 335. f)
"Jurisdiccin" en materia de contiendas motivadas por servicios pblicos. Diversas
hiptesisaconsiderar.
329.Apartedeloscaracteresquehacenala"esencia"mismadelserviciopblico,ycuya
incidencia enelrgimendestees obvia, alserviciopblico lesoninherentes ciertos
"principios"jurdicoscuyavigencianorequieretextoexpresoquelaconsagre.Trtasede
principiosvirtualescuyaaplicacinderivadelapropiandoledelaactividadconstitutiva
delserviciopblico.
Enlospargrafosquesiguenharreferenciaalosprincipiosaludidos.

p.40

330.a)Enesteordendeideas,elprincipiofundamentalconsisteenquelasituacinde
quientengaasucargolaprestacindelservicio(relacionesconelEstado),quedaubicada
enelmbitodelderechopblico,siendoregidasustancialmenteporste,sinperjuiciode
queenlasrelacionesentrequienpresteorealiceelserviciopblicoylosusuariostenga
injerenciaelderechoprivado.
Esenvirtuddeelloqueelquepresteorealiceelservicioest "obligado" aatenderel
requerimiento de todo aquel que, en las condiciones reglamentarias, desee utilizar el
serviciopblico;esigualmenteporelloquelasituacindelqueprestaelservicioesde
"subordinacin"respectoalaAdministracinPblica(eselcarcterpropiodelasnormas
de derecho pblico); es, asimismo, por ello, que el Estado puede hacer uso de sus
prerrogativasde"Poder",contodassusconsecuencias;etc.(Vanselosnmeros298y
299).
El"interspblico",cuyasatisfaccinconstituyeelserviciopblico,justificaelrgimende
derechopblico,exorbitantedelderechoprivado.
331.b)Todoloatinenteala "organizacin" oal "funcionamiento" delserviciopblico
puede ser modificado en cualquier momento por el Estado. En ste un "principio"
establecido "adinitio" por los constructores de la teora del servicio pblico (151) , y
aceptadosindiscrepanciasporladoctrinaactual(152).Elprincipiodereferenciavalepara
todaclasedeserviciopblico,seaste "propio" o "impropio":ambosestninfluidosy
condicionados por el "inters pblico" cuya mejor atencin es la determinante de las
referidas modificaciones (153).Porcierto,la"modificacin"debeserdispuestaporla
autoridadcompetente(vaseelnmero326).
Debeadvertirsequetalesmodificacionesnoalteran "derecho" algunodequien presta el
servicio,puestrtasedemodificacionesslovinculadasalaspectoreglamentario"dela
prestacin.Noobstante,silaalteracinocambioenelfuncionamientooenlaorganizacin
delservicioprodujereundaoenelpatrimoniodequienlorealizaopresta(verbigracia,
nuevasconstrucciones,reemplazodeunmaterialporotro,etc.),elEstadodeberreparartal
lesin, indemnizando a quien presta el servicio, todo ello sin perjuicio de que las
modificaciones sellevenacabodeinmediato. Unacosaeslaobligacin ineludible de
efectuar stas, y otra distinta el expresado derecho resarcitorio. La procedencia de tal
indemnizacin es obvia:las referidas modificaciones seimponenpor "inters pblico",
derivandodeestoelderechoalaindemnizacin,pueslasatisfaccindelinterspblicono
esconstitucionalmenteposiblelograrlaacostadeunoodeunosadministrados,sinoacosta
de "todos" ellos (154) . No obstante, para la procedencia de tal "indemnizacin" es
indispensablequelasmodificacionespertinentesimpliquenunaverdaderaalteracindelas
bases originarias de prestacin del servicio, pues si slo tuvieren por objeto poner en
debidascondicioneselfuncionamientodelservicio,sinqueelloimporte"modificacin"a
lascondicionesosituacinoriginarias,laindemnizacinnoprocedera,puesentalcasolas
erogacionesquealefectohiciereelqueprestaelserviciosloimplicaran,departedel
mismo,elcumplimientodeundeberasucargo.

p.41

La facultad estatal de "modificar" la organizacin o el funcionamiento del servicio no

presenta tanta trascendencia en el caso de servicios directamente prestados por la
Administracin,comoeneldeserviciosprestados porconcesionarios (155)oenelde
serviciospblicos "impropios".Elloesasporqueenlosservicios"concedidos"yenlos
"impropios" las referidas modificaciones pueden originar problemas sobre
"indemnizacin", segn qued expresado en el prrafo precedente; en cambio, en los
serviciosprestadosdirectamenteporlaAdministracinesosproblemasnosesuscitan.
332. c) El servicio pblico incide en la situacin legal de los bienes afectados a la
prestacindelmismo.
Por supuesto, hoy resultan inaceptables, por equivocadas, las afirmaciones que antao
formularon Duguit y Jze, segn las cuales no puede haber dependencia del dominio
pblicosinocuandolacosaestafectadaaunserviciopblico.Elcarcterdominicaldeun
biennodependedelaexistenciadeunserviciopblico.Puedehaberdominiopblicosin
serviciopblico,yalainversapuedehaberserviciopblicosindominiopblico;peroello
noobstaaque,sobreunmismobien,enalgunoscasoscoexistanelserviciopblicoyel
dominiopblico.Vaselodichoprecedentemente,n303.
Sentadoloanterior,cuadrainsistirenqueelserviciopblicoincideenlasituacinlegalde
losbienes cualquieraseasuespecie afectadosasuprestacin.Cmoyenquforma
ocurreesto? Cul es lacondicin legal de los bienes afectados ala prestacin deun
serviciopblico?
Ante todo, hay que distinguir servicio pblico "propio" prestado directamente por la
Administracin,deserviciopblico"propio"prestadomedianteconcesionarioydeservicio
pblico"impropio".Adems,hadetenersepresentequelosbienesafectadosalaprestacin
deunserviciopblicopuedennoserpropiedaddequienpresteelservicio,sinodeun
tercero.
Los bienes del Estado afectados a un servicio pblico directamente prestado por la
Administracin(serviciopblico "propio"),pertenecenal dominiopblico.Enlaespecie
tratarase de bienes pblicos destinados al uso pblico "indirecto"; ejemplos: jardines
zoolgicos;museos;ferrocarrilesyavionesparatransportedepersonasycosas;etc.(156).
Tratndosedebienes"pblicos",rigenasurespectoentodosurigorlasconsecuenciasde
la"inalienabilidad"ydela"imprescriptibilidad".
Losbienespertenecientesaunconcesionariodeserviciopblico,afectadosalaprestacin
dedichoservicio,sonbienes"privados"dedichoconcesionario:losbienesdereferenciano
puedenrevestircalidadde "pblicos" porqueenlaespeciefaltaraunodeloselementos
esencialesdeladominicalidad:elelemento"subjetivo".Peronoobstantequelosbienesen
cuestinsonbienes"privados"delconcesionario,sehallansometidosaunrgimenjurdico
especial mientras dure su expresada afectacin. Tal rgimen especial tiene por objeto
rodearadichosbienesdelasgarantasnecesariasparaimpedirsu exclusin delservicio
pblicoyqueellopuedacomprometerlacontinuidadoregularidaddelaprestacindel
servicio(157).Enconsecuencia,dichosbienesprivadosdelconcesionario,afectadospor

p.42

stealaprestacindelservicio,quedanamparadosportodoslosprincipiosjurdicosque
tiendan a impedir la interrupcin o paralizacin de un servicio pblico (vase
precedentemente,n312).
Losbienesafectadosalaprestacindeserviciospblicos "impropios" constituyencosas
"privadas" de quien presta el servicio. No pueden revestir calidad de bienes pblicos
porquefaltaraelelemento "subjetivo",indispensableparaatribuirlecarcterdominicala
unbienocosa. Apesarde tratarse debienes afectados a laprestacin de unservicio
pblico, aunque "impropio", el rgimen jurdico diferencial que pudiere existir a su
respecto,siselecomparaconelrgimendiferencialaplicablealosbienesprivadosdeun
"concesionario",aparecehartoatenuado,porcuantolaaccindeterceros,porejemplo,en
cuyomritodichosbienesquedensustradosoexcluidosdelaprestacindelrespectivo
serviciopblico,afectadbilmentealinterspblico,yaqueelrespectivoservicionose
interrumpe,porquecuentaconmuchaspersonasquelosatisfacenorealizan.Poresoes
que, en principio, procede el embargo y la ejecucin forzada de un coche de alquiler
("taxmetro"),deunafarmacia,etc.,yaquemedianteotroscochesdealquileromediante
otrasfarmaciasexistentesenellugarseatendernlasrespectivasnecesidadesgenerales.
Excepcionalmente talesaccionesnoprocederansisuejerciciocomprometiereelinters
general, interrumpiendo la prestacin del respectivo servicio y dejando sin ste a la
poblacin; por ejemplo, venta judicial seguida de desalojo del edificio de la "nica"
farmaciaexistenteenunalocalidad,sieleventualcompradornoestuviereencondicioneso
nosecomprometiereacontinuarelejerciciodeesaactividad,yconmayorraznaunsien
el lugar no hubiere un local donde trasladar el negocio de farmacia existente. En este
supuesto,yenotrossimilares,porconcurriridntica "ratioiuris"esaplicableentodasu
intensidadelsistemajurdicodelserviciopblico,entrecuyosprincipiosfiguraenprimer
trminoeldequenodebeafectarsela "continuidad" delservicio,tantomssimediante
ste tindese a satisfacer necesidades vitales de la poblacin: tal sera el fundamento
jurdicodelrechazodelaexpresadaejecucinforzadadeledificiodela"nica"farmacia
existenteenunalocalidad,sieleventualcompradornoestuviereencondicionesonose
comprometiereacontinuarejerciendoesaactividadydonde,adems,nohubiereotrolocal
paratrasladarelnegociodefarmaciaparaeleventodequesuactualpropietariodeseare
continuarejerciendoesaactividad.
Finalmente,haybienesprivadosdelosparticularesdadosporstosenarrendamientoal
Estado,paraquelosutiliceafectndolosalaprestacindeserviciospblicos(verbigracia,
inmuebles arrendados para ser destinado a escuelas, comisaras, correos y telgrafos,
hospitales,mercados,etc.).Talesbienes,noobstantesucarcter "privado",porhallarse
consagradosoafectadosalaprestacindeunserviciopblico,seencuentransometidosa
unrgimenjurdicoespecialodiferencial,rgimenquetiendeaimpedirla suspensin o
paralizacin del respectivo servicio. A pesar del rgimen especial o diferencial a que
dichosbienesestnsometidoscomoconsecuenciadesuafectacinaunserviciopblico,a
ellosnolesalcanzanlosefectosdelainalienabilidad,quehabranimpedidosuejecucin
forzada;estoesas,noyaporquesetratedebienesdeldominioprivadodeesaspersonas
particulares, sino porque la ejecucin judicial en nada obsta a que tales bienes sigan
cumpliendo los fines de su ocasional afectacin o consagracin. As, por ejemplo,

p.43

tratndose del inmueble de una persona particular, arrendado por el Estado para el
funcionamientodeunaescuela,odeunacomisara,odeunaoficinadecorreos,odeun
hospital,etc.,estimoqueasurespectolosacreedoresdeldueodeesafincapuedenejercer
contraltodasaquellasaccionesquenoimpliquenalterareldestinodelinmueble;ental
ordendeideas,noslopodranembargarselosalquileresquelproduce,sinoqueincluso
podraprovocarselaventajudicialdelafinca,siemprequeseadvirtierealospresuntos
compradoresquedebernrespetarlalocacinexistenteafavordelEstado,mientraslacosa
sigaafectadaalserviciopblicoencuestin.Talventaesperfectamenteadmisibleenel
terrenodelosprincipios:a)porquenosetratadeunadependenciadominical,sinodeun
bienprivado;b)porqueunaventaensemejantescondicionesslotraecomoconsecuencia
elcambiodetitulardelbien,peroenmodoalgunounaalteracinocambioeneldestino
delmismo,conloqueennadaseinterfiereenelrgimendelrespectivoserviciopblico,el
cualcontinuarprestndosesininterrupcin,noobstanteelcambiodesujetoodueodel
inmueble(158).
EncuantoaldinerodelEstadoafectadoalaprestacindeunserviciopblico,poranlogos
principiosquelosquedejoexpuestos,sehaestablecidosu inembargabilidad silatraba
pudiereafectarelfuncionamientodelrespectivoservicio(159).
333.d)Elserviciopblico,porprincipio,aparejaelejerciciodeprerrogativasde"poder".
Peroalrespectocorrespondedistinguirentreserviciospblicos"propios"e"impropios".
Tratndosedeserviciospblicos "propios" prestados directamente porelEstado,vade
suyoquealejerciciodetalactividadlesesinherenteelejerciciodetodaslasconsiguientes
prerrogativas de "poder",yaquestasson,porprincipio,inherentes alaactuacindel
Estadoenelcampodelderechopblico.As,elEstadoejercitaconamplitudelpoderde
polica;lapotestadexpropiatoria;utilizaelrgimendelas"obraspblicas"(160);impone
restriccionesyservidumbresadministrativas,etc.(161).
Tratndosedeserviciopblicos"propios",prestadosindirectamenteporlaAdministracin
atravsdeconcesionarios,laautoridadestatalsehaceefectivanosloejercitandoelpoder
de polica respecto a la actividad del concesionario, sino transmitiendo a ste ciertas
funciones de control sobre personas y cosas para asegurar el correcto o eficiente
funcionamiento del servicio; aparte de ello, el Estado suele transferir al concesionario
ciertas prerrogativas pblicas, como ocurre con la potestad expropiatoria (ley 21499,
artculo2),conlaposibilidaddeimponer"restricciones"o"servidumbres"pblicas,etc.
Enlosserviciospblicos "impropios" elEstadotieneunevidenteyespecfico "control"
sobre quienes ejercen las respectivas actividades, control que difiere por su mayor
intensidadyamplituddelejercidosobrelaactividaddelosparticularesenbasealpoderde
policageneral(vaseprecedentemente,n299).Lapersonaoentidadqueprestaorealiza
unserviciopblicoimpropio",porprincipionoejercitaprerrogativasestatales,esdecir
prerrogativasdel"poder":alcontrario,hllasesometidaespecficamenteadichopoder.
334.e)Elsistemajurdicoinherentealserviciopblicoincideenlasituacinlegaldel
personalafectadoalmismo.

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Esindispensablehacervariasdistinciones.Enprimerlugar,hayquedistinguirelservicio
pblico "propio" del "impropio".Ensegundolugaresmenesteraveriguarsielservicio
pblicoesprestadoporuna"entidadautrquica"oporuna"empresadelEstado".
Sisetrataredeunserviciopblico"propio",esdecirdirectamenteprestadoporelEstado,
verbigraciaserviciodecorreosytelecomunicaciones,elpersonalafectadoalmismotienela
calidadcorrespondientealfuncionariooalempleadopblicos,segnloscasos.Surgimen
es, pues, el aplicable a la relacin de funcin o empleo pblicos, con todas sus
consecuencias,sinperjuiciodelasmodalidadesparticularesrequeridasporlandoledela
actividadqueejercitan:serviciopblico.EstoesasporqueenlaespecieelEstadoactaen
sucalidaddetal,enelcampodelderechopblico,yelorganismorespectivopertenece
estrictamente a los cuadros de la Administracin Pblica, rigindose por el Derecho
Administrativo.
Sisetrataredeunserviciopblico"propio"prestadoindirectamenteporelEstado,atravs
deuna entidadautrquicainstitucional (esdecir,"personajurdicapblica estatal"),las
personasafectadasalmismotienenigualcalidadjurdicaquelacorrespondientealpersonal
afectado a la prestacin de un servicio pblico "propio" directamente prestado por el
Estado,alcualmereferenelprrafoanterior.Ejemplo:personalqueprestaserviciosenla
AdministracinGeneraldeObrasSanitariasdelaNacin.Vaseeltomo1delapresente
obra,n100.
Sisetrataredeunserviciopblico"propio"prestadoindirectamenteporelEstado,atravs
de un "concesionario",el personal ocupado para la prestacin de dicho servicio no se
encuentravinculadoalconcesionarioporunarelacindeempleopblico,sinoporuna
relacindeempleoprivado,pueselservicioloprestaelconcesionario(personaprivada)
porsucuentayriesgo.El"concesionario"nopertenecealoscuadrosdelaAdministracin
Pblica; en consecuencia, el personal a sus rdenes no se rige por el Derecho
Administrativo.Noobstantelanaturaleza"privada"detalrelacindeempleo,landolede
laactividadaqueelmismoserefiereserviciopblicoleimprimemodalidadesespeciales
acordes con los "caracteres" de la misma; as, por ejemplo, debe tenerse presente lo
relacionadoconla"continuidad"delservicio,queexcluyelalicituddelashuelgas.
Sielserviciopblicofuereprestadoporuna"empresadelEstado",creadacomoentidad
autrquica,el personalutilizado pordicha empresa tendr, enbuenos principios, igual
carcterqueelpersonalqueactaentodaentidadautrquica,alcualyamehereferido.
PodraocurrirqueelserviciopblicofueseprestadoporunaempresadelEstadoque"no"
estuviereorganizadacomoentidadautrquica,sinocomopersonajurdicasimplemente.En
talcasopodratratarsedeunapersonajurdicaprivadaodeunapersonajurdicapblica
"no estatal"; en ambos supuestos el personal que actuase en esas entidades no estar
vinculadoaellasporunarelacindeempleopblico,sinoporunarelacindeempleado
privado,esdecirnosetratardefuncionariosnideempleados"pblicos".Dichopersonal
noserigeporelDerechoAdministrativo,sino,fundamentalmente,porelderecholaboral.
Vaseeltomo1delapresenteobra,n100.Perotodoestoessinperjuiciodequelandole
delaactividadejercidaporelente"serviciopblico"requieraelrespetodetodoloque

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implique"caracteres"especficosdelservicio,entreellosla"continuidad"deste,queasu
vezexcluyelalicituddelashuelgas.
Noobstanteloexpuestoenlosprrafosqueanteceden,esderecordarquelaCorteSuprema
deJusticiadelaNacin,talcomotambinlohicieronenFrancialajurisprudenciayla
doctrina, tratndose del rgimen jurdico del personal de las "empresas del Estado"
distingueentrepersonal "superior" odirigenteypersonal "subalterno",nodirigente.Al
primeroloasimilaalosfuncionariosoempleados "pblicos",entantoquealsegundolo
considerasujetoalarelacindeempleo"privado".Vaseeltomo1delapresenteobra,n
138.Comounaconsecuencia deloexpresado,hesostenidoque,apesardequelaley
14380,artculo2,establecequetodoelpersonaldelasempresasdelEstadosehalla
supeditado a los juicios de responsabilidad, lo cierto es que slo lo est el personal
vinculadoalenteporunarelacindederechopblico,oseaelpersonalsuperior,dirigente.
Vertomo1,citado,n138.El"juicioderesponsabilidad"esextraoalderechoprivado:
pertenecealderechopblico.
Tratndosedeunserviciopblico"impropio",dadalanaturaleza"privada"detalactividad,
vadesuyoqueelpersonalafectadoadichoserviciovinclasealapersona,enteoempresa,
queprestaelservicioporunarelacindeempleoprivado.Peroanaqusigueimperandolo
atinenteala "continuidad" delservicio,raznporlaquetambinenestembitoqueda
excluidalalicituddelashuelgasyladelosparospatronales.Vaseelprecedenten313.
335.f)Finalmente,elsistemajurdicoinherentealserviciopblicotambinsemanifiesta
respectoala"jurisdiccin"encasodecontiendas.Antequjurisdiccinhandedebatirse
esaclasedelitigios?
Hayquedistinguirentreserviciospblicos"propios"e"impropios".Entrelosservicios
"propios"debe,asuvez,distinguirseentreservicios"utiunviersi"y"utisinguli",ydentro
de estos ltimos los de utilizacin "obligatoria" para el usuario y los de utilizacin
"voluntaria"paraelmismo.Lasolucinserdistintasegnelcasoqueseconsidere.
Tratndosedeunserviciopblico"utiunviersi",odeunserviciopblico"utisinguli"de
utilizacin"obligatoria"paraelusuario,supuestosenquelarelacinentreelEstadoyel
particulares "reglamentaria" (vern358,infine),lascuestiones quesesuscitarencon
motivodelservicioentrelaAdministracinPblicaylosadministrados olosusuarios,
corresponden a la jurisdiccin contenciosoadministrativa. Esto es as por el origen del
presuntoderechoyporlanaturalezadelmismo.Rigen,aqu,losmotivosqueengeneral
dan lugar a las acciones contenciosoadministrativas ("jurisdiccin
contenciosoadministrativa")(162).
Tratndosedeunserviciopblico"utisinguli"deutilizacin"facultativa"paraelusuario,
losconflictosaquedierelugaresarelacinjurdicadeberndilucidarseantelajurisdiccin
ordinariaocomn,puesentalessupuestoslarelacinentreelEstadoylosusuariosesel
derechoprivado(civilocomercial).Vereln358.

p.46

Sisetrataredeunserviciopblico"propio",prestadoindirectamentealEstado,atravsde
un concesionario, pueden surgir dos especies de conflictos: entre el Estado y el
concesionarioyentreelconcesionarioyelusuario.Antequjurisdiccindebenventilarse
esas querellas? La controversia entre el Estado y el concesionario corresponde a la
jurisdiccincontenciosoadministrativa(163),puestrtasedeunarelacin"contractual"de
derecho pblico (vern358).Perosielconflictoseplanteareentreelconcesionarioyel
usuario,lalitiscorresponderalajurisdiccinordinaria:a)porqueelconcesionarioacta
porcuentapropiayasuriesgo;b)porqueelconcesionarionoformapartedeloscuadros
de la Administracin Pblica. Esta jurisdiccin ordinaria puede ser civil o comercial,
dependiendoellodelandoledelaactividadcumplidaodelaorganizacinadoptadapara
llevarla a cabo; as, por ejemplo, la circunstancia de que algunas "empresas" exploten
serviciospblicosmedianteconcesionesadministrativasnolesquitasucarctermercantil.
Como acertadamente se dijo, "los negocios que ellas explotan mediante una actividad
organizadaenformadeempresasonactosobjetivosdecomercioynopierdentalcarcter
porelhechodequelaempresaactesometidaalcontralordelEstado"(164).
Enlossupuestosdeserviciospblicos "impropios",losconflictossuscitadosentrequien
presteelservicioyelusuariocorrespondenalajurisdiccinordinaria.Estoesasporqueel
queprestaelservicionoejercitaaquunderecho "administrativo",sinounderechoque
constituyeunaactividadcivilocomercial,ndolestaquenosealteraporquehayaque
respetar la pertinente reglamentacin administrativa. En cambio, el juzgamiento de las
cuestiones queseplantearen entre quienpresteelservicioyelEstado,motivadas esas
cuestiones por medidas de la Administracin atinente a la prestacin del servicio,
correspondealajurisdiccincontenciosoadministrativa,yaqueensntesistratarasedel
enjuiciamientodeunactoadministrativo.
CAPTULOVCLASIFICACINDELOSSERVICIOSPBLICOS
SUMARIO:336.Consideracingeneralacercadelasclasificacionesexistentes.Criterioa
seguir. 337. a)Serviciospblicosesenciales ynoesenciales osecundarios. 338. b)
Servicios pblicos "propios" e "impropios". 339. c) Servicios pblicos obligatorios y
facultativos. Doble sentido de esta clasificacin. Obligacin estatal de prestar ciertos
serviciospblicos.Obligacindelosadministradosde utilizar determinadosservicios.
340. d) Servicios pblicos "uti singuli" y "uti unviersi". 341. e) Servicios pblicos
nacionales,provincialesymunicipales.
336.Losautoresformulandiversasclasificacionesdelosserviciospblicos(165).Pero
muchasdeellascarecendeinterscientfico,siendonicamentedescriptivas.Slodeben
tomarseencuentalasclasificacionesquetenganunaproyeccinjurdica.Eselcriterioque
seguirenelpresentecaptulo.
337. a) Una primera clasificacin se refiere a la trascendencia que tenga la respectiva
actividadenlasubsistenciadelindividuoodelEstado.
Eneseordendeideaslosserviciospblicossedividenen"esenciales"y"noesenciales"o
secundarios.

p.47

Serviciospblicos"esenciales"son,antetodo,losquesevinculanalasubsistenciafsica
delindividuo;vgr.:provisindeaguapotable,serviciodefarmacia,abastecimientodepan,
carne, leche y de otros artculos alimenticios de "primera necesidad". Son tambin
"esenciales"losserviciospblicosdeinfluenciafundamentalparalavidacomunitaria,al
extremodequesintalesserviciosnoseconcibeelcorrectofuncionamientodelEstado
moderno;ejemplos:defensanacional,policadeseguridad,instruccinprimaria,enseanza
universitaria,comunicaciones,transporte,suministrodeenergaelctrica,etc.
Son,encambio,"noesenciales"osecundarioslosserviciosquenorenanlasprecedentes
condicionesrespectoalindividuoorespectoalEstado.Ejemplo:actividadcultural(teatros,
bibliotecas,museosdeartepictrico,jardineszoolgicos,etc.La"conveniencia"decontar
con estos servicios es indiscutible, pero no tanto como la de contar con los servicios
consideradosesenciales.
El decreto del Poder Ejecutivo Nacional nmero 8946/62, artculo 14declaraba cules
servicios pblicos se consideran "esenciales" a los fines ah previstos; incluye los
siguientes:transporte;comunicaciones;produccin,distribucinysuministrodeenerga
elctricaycombustiblesengeneral;aguascorrientesyobrassanitarias;sanidad,incluyendo
produccin, distribucin y suministros de productos medicinales (166) . El decreto de
referencia, artculo 15,disponequesernconsiderados ilegales las huelgas olos paros
patronalescuandoafectenalosserviciospblicosesencialesaquehacamencinelcitado
artculo14.
338.b)Otratrascendenteclasificacindelosserviciospblicoseslaquelosdivideen
"propios"e"impropios".
Estaclasificacinvinclasefundamentalmentealaentidadopersonaqueprestaorealizael
servicio. Pero mientras la nocin de servicio pblico "propio" relacinase con la
concepcin "orgnica" del servicio, de lo cual me he ocupado en pginas anteriores
(nmeros290y292),elserviciopblico"impropio"trasladalanocindeserviciopblico
al concepto "funcional", "material" o "sustancial" del mismo, al extremo de admitir la
existenciadeserviciospblicosnoslo formales,sinoadems virtuales.Deestoltimo
tambinmeheocupadoenpginasanteriores(nmeros291y292).
Serviciopblico"propio"eselprestadoporelEstado,directamenteporintermediodesus
rganos centralizados, o indirectamente a travs de una entidad autrquica o de un
concesionario.Podraocurrir,asimismo,queelserviciopblicofueseprestadoporuna
personajurdicapblica "noestatal",comoseraelcasoenqueelservicioestuviesea
cargodeuna"empresadelEstado"quenoestuviereorganizadacomoentidadautrquica
(personal estatal), sino simplemente como "persona jurdica", que podra ser pblica o
privada(vertomo1delapresenteobra,nmeros100y131).
Elserviciopblico "impropio" eselprestadoporpersonas "privadas" ("administrados"),
aunque de acuerdo a disposiciones reglamentarias establecidas por la Administracin
Pblica.

p.48

Sibienentrela"finalidad"sustancialconstitutivadelosserviciospblicos"propio"ylade
los"impropios",existeunaobvia"analoga",entreellosaparecen,noobstante,minifiestas
diferenciasquejustifican,enmuchosaspectos,notasjurdicasespecficas,segnquedde
manifiestoenloscaptulosprecedentes.
339.c)Adems,losserviciospblicosseclasificanen"obligatorios"yen"facultativos".
Esto debe entenderse en dos sentidos: obligacin del Estado de prestar el respectivo
servicio o simple facultad del mismo para hacerlo; obligacin del "administrado" de
utilizarelservicioosimplefacultadparaefectuartalutilizacin.
Existen servicios pblicos que el Estado hllase obligado a prestar o a auspiciar su
prestacin. Tal obligacin puede tener distinto origen: a) racional; b) positivo. La
obligacin "racional" deprestarelservicioresultadecarcter "esencial" querevistael
mismo de acuerdo a su naturaleza; pero como la creacin de estos servicios pblicos
dependedelcriteriovalorativodelaAdministracinPblica("latosensu",Estado),resulta
queendefinitivaestoconstituyeunacuestinquedependedela"discrecionalidad".Entre
nosotros esloqueocurrira: a)conel servicio pblicodela defensanacional,acuyo
respecto la Constitucin establece las bases que traducen o expresan tal obligacin
(artculos21;67,inciso23;86,incisos15,16y17);b)conelserviciopblicodecorreos
(ConstitucinNacional,artculo67,inciso13);c)conlosserviciospblicosdeenseanza
primariayuniversitaria(ConstitucinNacional),artculos 5 y67,inciso16);etc.La
simple"obligacin"decrearelservicioresultantedeuna "ley" ordinarianobasta,pues
estasleyespuedenderogarseporotraposterior.
Sehasostenido que laobligacin decrear unserviciopblico carece devaloralguno
respectoalaNacin "Estadogeneral",puescareciendostadesuperior,nopuedeser
jurdicamenteobligadaacrearningnserviciodeterminado.Aunenelcasoenqueunaley
prescribalacreacin,slosetrataraparaelEstadodeuncasodemoraljurdica(167).
Estaopininnoesaceptable,mximesilaobligacindecrearelpertinenteserviciopblico
surge de la Constitucin Nacional. Si la realidad ambiente requiriese el efectivo
funcionamientodeunserviciopblicoprescriptoenlaConstitucin,elnocumplimientode
lopreceptuadoporlaLeySupremahaceincurriralosrganosremisosenlaconsiguiente
responsabilidad;sisetrataredelPoderEjecutivo,suresponsabilidadser"poltica"(168),
pudiendo hacerse efectiva por el juicio poltico; si el rgano renuente fuese el Poder
Legislativo,ysupasividadnotoria,quehayasidoenjuiciadayrepudiadaporlaopinin
pblica,causareperjuiciosotrastornosalacomunidad,lacuestinpuedeinclusohallar
solucinporlosmediosquelacienciapolticaadmitepararesistirlasactitudesopresivas,
todoellosinperjuiciodeldesprestigiomoraldelegisladoresinsensiblesalasinquietudesy
necesidadesdelapoblacin.
CuandonoexistauntextoconstitucionaldelqueresultelaobligacindelEstadodecrear
undeterminadoserviciopblico,dichacreacinquedalibradaaladiscrecionalidadestatal
(169).
Existen,adems,serviciospblicosquelosadministradoshllanseobligadosautilizar,por
as requerirlo motivos de inters social (vgr.: instruccin primaria; servicios sanitarios

p.49

cloacales,deaguapotable,etc.)(170);encambiohayotrosserviciospblicosquelos
administradospuedenonoutilizar(vgr.,serviciosdetransporte,decomunicaciones,etc.).
Perotambinexistenserviciospblicosque,sibiensu"uso"noesobligatorio,su"pago"s
lo es para los administrados que entren en contacto con la respectiva rama de la
Administracin. Es lo que ocurre con ciertos servicios "portuarios". De esto volver a
ocuparmeeneln352,alreferirmealarelacinquedebeexistirentreelcobrodeun
servicioysuefectivaprestacin.
340.d)Otratrascendenteclasificacindelosserviciospblicoseslaquetomaencuentasi
lautilidadqueellosreportanesgenrica,paralapoblacinengeneral,encuyocasolos
usuariosson "indeterminados",osi,porelcontrario,lautilidaddelserviciopblicoes
concreta y particular para determinada o determinadas personas que se benefician
individualmenteconlaprestacin,encuyocasolosusuariosson"determinados".
Elprimersupuestocomprendelosserviciospblicos"utiuniversi";elsegundolosservicios
pblicos"utisinguli".
De todo esto me he ocupado precedentemente (ver el n 305), poniendo de relieve la
trascendenciadeestaclasificacin.Meremitoaloexpresadoendicholugar.
341.e)Finalmente,otraclasificacinfundamentaldelosserviciospblicoseslaquelos
divideen"nacionales","provinciales"y"municipales".
La trascendencia de esta clasificacin responde a que la misma vinclase a la
"jurisdiccin"entodolorelacionadoconlosserviciospblicos.
En el n 321 me he ocupado de la "jurisdiccin" nacional y provincial en materia de
serviciospblicos.Meremitoalodichoentonces.
Paradeterminarcundounserviciopblicocorrespondealajurisdiccin"municipal",yase
tratedelamunicipalidaddelaCapitalFederalodelasdeprovincias,debernexaminarse
lasrespectivasleyesorgnicas,yaquelasmunicipalidadesnotienenotrasatribucionesque
las que las legislaturas provinciales, o el Congreso en la Capital Federal, les hayan
otorgado.Vaseloqueexpuseeneltomo1delapresenteobra,n176.
CAPTULOVILARETRIBUCINENLOSSERVICIOSPBLICOS
SUMARIO: 342. La"gratuidad",la"onerosidad"yel"lucro"enlosserviciospblicos.
Nocinconceptual.343.Debenser"retribuidos"losserviciospblicos?Distincionesa
efectuar.Sentidoenqueseconcibela "gratuidad" enlosserviciospblicos.Cundoel
serviciopblicodebesersincargoconcretoparaelusuario?334.Puedenserobjetode
"lucro"losserviciospblicos?El"principio"enestamateria.Serviciospblicosacargode
"empresasdelEstado".345.Conceptode"retribucin"enmateriadeserviciospblicos.
346."Tarifas","tasas","precio"."Impuesto"."Contribucindemejoras"."Canon".Nocin
conceptualdecadaunadeesasfiguras.Diferencias.347.Fijacindelprecioydelastasas
enlosserviciospblicos "utisinguli".Determinacindesumonto.Lorelacionadoasu

p.50

"proporcionalidad":dobleaspectodesta."Justicia"y"razonabilidad".348.Las"tarifas"
o"tasas"enlosserviciospblicosyloatinentealafechadesuvigencia.Puedenaplicarse
tarifasconefectoretroactivo? 349.Lavigenciadelastarifasaplicablesenlosservicios
pblicosrequiereinexcusablementelapreviafijacinoaprobacindeellasporlaautoridad
estatal.Lacuestinenlosserviciospblicos"impropios".350.Las"tarifas"comoactos
jurdicos de derecho pblico. Unilateralidad. Publicidad. 351. La facultad de fijar o
aprobartarifasescorrelativaalade "organizar" elrespectivoserviciopblico. 352. El
cobroporlaprestacindeunserviciopblicorequiereprestacin"efectiva"delmismo,o
queelservicioseapuestoadisposicindelusuario,quienpodronoutilizarlo.353.El
PoderJudicialyla"irrazonabilidad"enlafijacindelmontodelastarifas;intervencinde
dichoPoderyalcancedetalintervencin.
342.Alhablarde retribucin enlosserviciospblicosentindesereferirasilosmismos
handeserprestadosenforma"gratuita","onerosa"o"lucrativa".
La"gratuidad"significaqueelservicioserprestadosinquelosusuariosabonenespecfica
y concretamente sumaalgunaportalprestacin.Esloqueocurre,porejemplo,conel
serviciopblicodeladefensanacional.
Elserviciopblicoes "oneroso" cuandoelusuariodebeabonarunasumaenpagodela
prestacinqueleessuministrada;esdecir,trtasedeunservicioquenoesgratuito.Pero
servicio pblico "oneroso" no significa servicio pblico "lucrativo". Puede haber
onerosidadsinlucro.Muchasvecesla "onerosidad" existeporelsolohechodequeel
servicio no es gratuito, aunque el pago que al efecto realice el usuario slo cubra o
contribuyaacubrirelcostodelaprestacin.Ejemplo:serviciopblicodecorreos.
Encambio,elserviciopblicoes"lucrativo"cuandoelimportequeabonaelusuariocubra
elcostodelserviciomsunporcentajeenconceptodebeneficioenfavordequienrealizala
prestacin.Ejemplo:serviciopblicodeenergaelctricasuministradoalosparticulareso
administrados.
Enelordendeideasmencionado,serviciospblicos"retribuidos"sloseranlosonerosos
yloslucrativos.
Noobstante,elserviciopblico,aunquenosearetribuidoenformaconcretayespecfica
porlosusuarios,nuncaes "gratuito",puesaunentonces elservicioescosteadoporla
comunidad atravsdel"impuesto",cuyomonto,sinembargo,nuncaguardaproporcin
con el servicio recibido (considerado como "valor", y referido a cada individuo en
particular,elimpuestoesdemenormontoqueelimportedelservicioencuestin).Trtase,
pues,deunagratuidad relativa,enelsentidodequesibienentalcasoelservicionolo
pagaindividualmentecadausuario,lopagaencambiola"sociedad"o"comunidad"ensu
conjunto.Sloenesesentidoyconesealcance esadmisible quesehable deservicio
pblico"gratuito"(171).
343.Sehadiscutidoacercadesilosserviciospblicosdebenonoserretribuidos.

p.51

Tal cuestin limtase a los servicios pblicos "propios" directamente prestados por
entidades estatales (centralizadas o descentralizadas autrquicamente), pues no es
concebible que un servicio pblico "propio", prestado mediante concesionario, o un
serviciopblico"impropio",seanprestadossinretribucinporpartedelosusuarios.Enel
mbito del concesionario y en el del que realiza un servicio pblico impropio no es
presumiblela gratuidad delaprestacin(argumentodelosartculos1627 y1628del
CdigoCivil).
Indiscutiblemente,aunquelaretribucinnoquedeacargoconcretoeindividualdelusuario,
el servicio pblico "propio" tambin debe ser retribuido; de lo contrario al Estado
produciraseleundficitpermanenteenestosrubros.Entalessupuestoslaretribucindel
servicioselogramedianteel "impuesto".Poreso,talcomoloexpresenelpargrafo
anterior, no hay servicio pblico alguno que pueda considerarse gratuito en sentido
absoluto.Cuandoelserviciopbliconoesretribuidoindividualmenteporsusbeneficiarios
mediante una erogacin concreta y especfica, sino a travs del impuesto, el beneficio
pertinenteaparecerecibidoporlosusuariosporelsolohechodeperteneceralarespectiva
comunidad.Masparaestaltimaningnserviciopblicoes"gratuito",aunquesloseao
puedaserloparaelusuariooconsumidor(172).
Cules son los servicios pblicos cuya prestacin corresponde resarcir mediante el
"impuesto",oseaquesuprestacinnodebeserobjetodeunpagoconcretoyespecficopor
partedelosrespectivosusuarios?Comoyaloadvert,elanlisisdeestohadelimitarsea
los servicios pblicos "propios" prestados directamente por el Estado, debindose
distinguir,dentrodestos,losserviciospblicos"utiuniversi"delos"utisinguli".Desde
luego,endefinitivatodoestodependedela"polticalegislativa"quealrespectoseadopte,
loquepuedevariardeunordenamientojurdicoaotro.
Enlosservicios"utiuniversi"losgastosdeorganizacinyfuncionamientosoncubiertos,
porprincipio,medianteelimpuesto(vgr.,defensanacional,policadeseguridad).Estose
explica porque dichos servicios vinclanse a la vida misma del Estado, siendo la
comunidad el verdadero beneficiario. En cambio, en los servicios "uti singuli" slo
excepcionalmente dichos gastos se pagan a travs del impuesto: es lo que ocurre, por
ejemplo,conlaenseanzaprimaria,dondeelinterssocialqueellarepresentajustificala
excepcin. Por identidad de razn, lo mismo podra ocurrir con los servicios de
beneficencia(asistenciapblica,hospitales,etc.).Peroenlageneralidaddeloscasosde
servicios"utisinguli"elpagodelosgastosdeorganizacinyfuncionamientoloefectael
usuario,seaensutotalidad(vgr.,gas,telfono,transporte,etc.),oenparte(vgr.,correosy
telgrafos),porquedelocontrariotalesgastos,medianteelimpuesto,gravitaransobrela
totalidaddeloshabitantes,enperjuiciodequienesnoutilizarendichosservicios(173).
Vaseprecedentemente,n305.
344.Puedenserobjetode"lucro"losserviciospblicos?
Desdeluego,comoyaloadvert,unacosaesqueelserviciopblicosea"oneroso"yotra
quedichoserviciopblicoseaobjetode"lucro".Puedehaberonerosidadsinlucro.Ellucro

p.52

implica"ganancias","beneficios".Laonerosidad,encambio,puedehallarselimitadaal
costodelservicio.
Porprincipio,yporestarellodeacuerdoconlosfinesesencialesdelEstado,stenopresta
los servicios pblicos precisamente para "lucrar", sino ante todo para satisfacer una
necesidadounintersgeneral(174).DeahqueelEstadomuchasvecespresteunservicio
pblico en zonas o en situaciones que, desde el punto de vista econmico, no resulta
remunerativo. Esto es lo que constituye los servicios pblicos prestados a ttulo de
"fomento".Asocurriraconunferrocarriloconunalneadeavionesextendidoshasta
zonasdeescasapoblacinoproduccin.Comoloadvierteundestacadojurista,elservicio
pblico,contrariamentealoqueocurreconlaempresaprivada,normalmentefunciona"a
prdidas"; agrega que sa es una de las razones que lo motivan, porque le incumbe
satisfacernecesidadesque,alnoproducirbeneficios,excluyenlaempresaprivada(175).
Laideade"lucro"nocondice,pues,conlanocinde"Estado",acuyocargosehallala
prestacin"directa"deserviciospblicos"propios".Amicriterio,laexactituddeestodebe
admitirseinclusorespectoalosserviciospblicosprestadosporlasllamadas"empresasdel
Estado".Sibiensehadichoquelaideadelucroesdistintaenlaactividaddestasqueen
ladelosparticularesoadministrados,porquetratndosedeestosltimosellucroqueda
paraellos,entantoqueenmateriade"empresasdelEstado"seproduceunadevolucinde
dicholucroalacomunidadatravsdeobrasdebeneficioodeutilidadgeneral(vereltomo
1delapresenteobra,n133),lociertoyloqueinteresaesqueel"pblico",medianteun
preciorazonable,satisfagadeterminada necesidadconcreta,ynoprecisamentequepara
ellodebaabonarunprecioquedejeunbeneficioycuyomonto"despus"seradevueltoen
obrasalacolectividad.Estetipodeobrasdebeserrealizadoconfondosdeotroorigen,
afectados"adinitio"paraello,ynoconbeneficioslogradosenunaactividadcompetidora
conladelosadministrados.
345.Despusdedichoenlospargrafosprecedentes,vadesuyoquepor"retribucin"de
un servicio pblico se entiende lo que el administrado deba pagar a quien realiza el
servicio,porlaprestacinquerecibedelmismo.Laexpresada "retribucin" serefiere,
pues,al"precio"oala"tasa"delservicio.Quedanentoncesexcluidosdedichanocinlos
serviciospblicoscuyaprestacinseretribuyemedianteel"impuesto",comoocurrira,por
ejemplo, con el servicio de la defensa nacional; en tales supuestos no puede hablarse,
tcnicamente,de"retribucin"delservicio,puesenesoscasosnoexiste"precio"ni"tasa".
Sinohay"precio"o"tasa"nohay,jurdicamente,"retribucindelservicio".Losservicios
pblicoscuyosgastossecubrenconelimpuesto,tcnicamentenolosabonaopagael
usuario,sinolacomunidad.
346.Conrelacinaloquelousuariosdebenpagarporlosserviciospblicosquelesson
prestados,oconrelacinaloquepuedenpercibirportalprestacinquieneslatienenasu
cargo, suele hablarse de "tarifas", "tasas" y "precio", e incluso a veces se habla de
"impuesto". Otras veces se habla de "contribucin de mejoras"; finalmente, en otras
ocasionessuelehablarsede"canon".Elusodeestostrminoscadaunodeloscualestiene
susignificadopropionosiempreresultaacertadoconrelacinauncasoconcreto.Porello

p.53

seimponeaclararunsentido.Esasfallasdeconceptosuelenadvertirsetantoenobrasde
doctrina,comoendecisionesjudicialesyentextoslegales.
Esimpropiohablarde"tarifas"comosinnimodetasasodeprecios,yaque,comobiense
hadicho,latarifanoesotracosaqueunalistadelospreciosodelastasas(176).Poreso
esquelosautoresqueseexpresanconpropiedadhablande "preciootasadelservicio
fijadoenunatarifas".
"Precio"o"tasa"esloque,concretamente,seabonaopagaporlautilizacindeunservicio
pblico.Pero,aunqueaceptandotalpuntodevista,sedistingueel""precio"dela"tasa"
segnlandoledelservicio.Ambosseranespeciesdelgnero"retribucin"deunservicio
pblico.Lasdiferenciasdeconceptoaparecencuandosetratadeestablecerenqucasos
hay"tasa"yencules"precio".
ParaVillegasBasavilbaso,"tasa"esloquesepagaporlosserviciospblicosprestadospor
elEstadoenformademonopoliode"iure",entantoque"precio"seraloquesepagapor
losserviciospblicosprestadosporlasempresaspblicasenconcurrenciaconlasprivadas
oconmonopoliode "facto".Estosltimosseranlos "preciospblicos",mientrasquelo
queselesabonaporesosconceptosalasempresasconcesionariasyalasempresasdel
Estadoseranlos"preciosprivados"(177).
A mi criterio, "tasa" es la retribucin correspondiente a los servicios pblicos cuya
utilizacineslegalmenteobligatoriaparaeladministrado;vgr.,losserviciosqueprestala
Administracin General deObrasSanitarias delaNacin,los servicios municipales de
alumbrado,barridoylimpieza,etc.Encambio,"precio"eslaretribucincorrespondientea
los servicios "uti singuli" de utilizacin facultativa para el usuario; por ejemplo,
ferrocarriles,telfonos,gas,energaelctrica,etc.Perotantolas tasas comolos precios
estn fijados en "tarifas". En los servicios pblicos "uti singuli" cuya utilizacin es
facultativaparaelusuario,elvnculoqueligaalasparteses"contractual",derivandode
ahlaideade"precio".Encambio,enlosserviciospblicoscuyautilizacinesobligatoria
para los usuarios, el vnculo que une a stos con la entidad que presta el servicio es
"reglamentario"simplemente,loqueentoncesexcluyelaideade"precio",imponindosela
ideade"tasa".
Latasasediferenciadelimpuesto.La"tasa",comoqueddicho,sepagaconreferenciaa
un"serviciopblico",valedecirenretribucindeunbeneficioconcreto,mientrasqueel
"impuesto" sesatisfacesinrelacinaservicioalguno:elquelopaganorecibebeneficio
concreto, inmediato y directo, proveniente de ese hecho. Con el impuesto el Estado
satisfacegastosgeneralesrequeridosporsufuncionamiento(178).
Correspondeahoradistinguirlasfigurasprecedentes"precio","tasa","impuesto"deotra
figuradetipotributario: la "contribucin demejoras".Peroantes conviene sealarlos
principiosfundamentalesquerigenaestaltima.
Concretamente, la "contribucin demejoras" es el tributo queselepaga al Estadoen
retribucindela"plusvala"oaumentodevalorque,arazdelaconstruccindeunaobra

p.54

pblica,experimentenlaspropiedadesprivadasaledaas,fronterasoinmediatas,adicha
obra.Laobrapblicaencuestinpuedeserdediversandole;porejemplo:uncamino;una
calle;uncanalparaeldrenajedeterrenosinundables,anegadizosorevenidos;dragadode
cursosdeaguaquelostornenavegablesoflotables;obrasdedefensacontralasaguas;
puentes;etc.EnInglaterrayenEstadosUnidoestacontribucinesconocidaconelnombre
de"localassessment"o"specialassessment".Entalforma,elcostototaloparcialdeuna
obrapblicadebeneficiolocalrecaesobrelosinmueblesparticularmentebeneficiadoso
quesepresumenbeneficiadosporella,constituyndosecondichaspropiedadesundistrito
impositivoocasional(179).
"Positivamente" la contribucin de mejoras tiene la misma fuente que el impuesto en
general, pero slo se justifica por razn del beneficio especial que los contribuyentes,
dueosdelaspropiedadesaledaas,debenobtenerdelaobraqueseconstruyetotalo
parcialmenteasucosta(180)."Enprincipio,dijonuestraCorteSuprema,noesposible
desconocerlajusticiadeestesistemaimpositivoparticularaplicadoalaconstruccinde
determinadasobraspblicas,comoeldrenajedeterrenosanegadizos,laapertura,ensanche
opavimentacindecallesyotrasdelmismognero,quealmismotiempoqueinteresanal
pblicoengeneral,setraducenenunbeneficioparadeterminadaspropiedades,puescomo
lohadicholaSupremaCortedelEstadodeMissouri:"Sinoesjustoqueunospocossean
gravadosenbeneficiodetodos,tampocoloesquelacomunidadseagravadaenbeneficio
deunospocos"...;yagrega:"Elimpuestogeneralparafinesmeramentelocalesesinjusto;
gravaalosquenosonbeneficiadosybeneficiaalosqueestnexentosdelgravamen"
(Lockwoodv.St.Louis,24,Mo,20)"(181)."Jurdicamente"lacontribucindemejoras
hallasufundamentoenelprincipioqueprohibeelenriquecimientosincausa,yaquea
travs de tal contribucin se le reintegra al Estado el mayor valor incorporado a la
propiedadprivadacomoconsecuenciadeunaobrapblica.
Justificndose la "contribucin de mejoras" por el beneficio especial recibido por el
contribuyente,suvalidezrequierelaconcurrenciadedosrequisitosesenciales:a)quela
obrapblicaseadebeneficiolocal;b)queesebeneficionoseasustancialmenteexcedido
porlacontribucin.Faltandoestosrequisitos,dichotributonopuedesostenersenicomo
contribucindemejoras,nicomounimpuestocomn,puesstesuponecondicionesde
igualdadydeuniformidaddequeaqulcarecera.Vadesuyo,entonces,quesilaobrano
esdebeneficio local,sinodeevidenteycasiexclusivointers general,osielgravamen
absorbe casi ntegramente el beneficio (valorizacin) producido por la obra pblica, la
contribucindereferenciaserainconstitucional(182).Perosehaadmitidolaprocedencia
delacontribucindemejorascuandolaobrapblica"camino",enlaespecie,sibiende
servicio general, beneficia particular y sensiblemente a los propietarios fronteros o
inmediatos, aumentando su comodidad, como as aumentando el valor y renta de los
respectivosinmuebles,queinclusopodranserdivididosenlotes(183).
Paracompletarlasreferenciasacercadela"contribucindemejoras",cuadraadvertir:a)
dicho tributo puede aplicarse con efecto retroactivo. As lo resolvi la Corte Suprema
considerando que las normas que establecen dicha contribucin son de
carcter"administrativo"(184).Noobstante,esdeadvertirqueelcobroretroactivono

p.55

podrtenerlugarsidesdequeseconstruylaobrahastaeldaenqueseintenteelcobrode
la contribucin hubiere transcurrido el lapso de la prescripcin liberatoria; b) dado su
carcter "tributario", las municipalidades slo podrn establecer esta clase de
contribucionessiestuvierenautorizadas,expresaoimplcitamente,porlasleyesrespectivas
(185);c)loscrditosoriginadospor"contribucindemejoras"(verbigracia,"afirmados"),
comoocurre,engeneral,conloscrditos"privilegiados",notienencarcter "real",sino
"personal",contodassusconsecuencias(186).LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,
sibien"obiterdictum",hasostenidoelcarcter"personal"delcrditopor"contribucinde
mejoras", pues no otra cosa significan las siguientes palabras vertidas en una de sus
sentencias:"Quelaprimeracuestinadecidir,consisteendeterminarsilacontribucinde
mejorasquesecobralaactoralofueporuncaminoconstruidoconanterioridadasu
adquisicindelcampo.;Pues,siasfuera,espatentequeelbeneficiodelmayorvalor,en
quesefundalacontribucindemejoras,slopodracobrrselealantecesoreneldominio
queloobtuvo,ynoaladquirenteposteriordelapropiedad,puestoquesupreciohabra
comprendidoelvalordeesebeneficio"(187).
Demodoquelacontribucindemejorasesunafigurajurdicaespecfica,conmodalidades
propias:noesun"impuesto"niuna"tasa",niun"precio"porretribucindeservicios(188)
.
Ladiferencia entre lacontribucin demejoras yel impuesto es obvia. Yaenprrafos
anterioresqueddichoenquconsistela"contribucindemejoras".El"impuesto"difiere
fundamentalmente deella.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacintieneexpresivas
palabrasalrespecto.Elpoderdeestablecer"impuestos",dijoelTribunal,sefundaenla
soberana delEstadoytiendeaobtenerlas rentas requeridas parasatisfacer losgastos
administrativos del Estado, bajo cuyo amparo vive la poblacin. No estn basados los
impuestosenbeneficioalgunoespecialrecibidoporelcontribuyente:selosestablecepara
beneficiogeneral.Losbeneficiosquerecibeelcontribuyente,comoresultadodevivirbajo
elamparodeungobierno,sondetalnaturalezaquenopuedensermedidosendinero.Lo
contrarioocurreconlacontribucindemejoras,quenadatienequehacerconlosgastos
necesariosparalaadministracindelEstado,sinoconelpropsitodecostearlosgastos
requeridos por una obra pblica en cuanto beneficia especialmente determinados
inmuebles.Losbeneficiosgeneralesdeunaobrapblicasepaganpormediodeimpuestos,
mientrasquelospropietariosquesebeneficianenforma especial porunaobrapblica,
retribuyendichobeneficioatravsdelacontribucindemejoras(189).
Cmosediferenciaconcretamentela "tasa"dela "contribucindemejoras"?Yaqued
dichoenquconsistenunayotra.Perounamismaobrapblica,enciertomomento,puede
justificaruna"contribucindemejoras"yenotromomentopuededeterminarunasimple
"tasa". Cundo ocurrir una u otra cosa? De la respuesta a esto surgir la diferencia
concerta entre "contribucin de mejoras" y "tasa". La "construccin" de uncamino de
interslocal,porejemplo,implicaunaobrapblicaque,produciendounaumentoespecial
devalorenlapropiedadaledaa,justificarelpagodela"contribucindemejoras";peroel
simple"mantenimiento" o"conservacin"deesecamino nopuedenconsiderarsecomo
determinantesdeuna"plusvala"delapropiedadlindera,puestal"plusvala"yalaprodujo

p.56

elexpresadocaminoalserconstruido.Lostrabajosde"mantenimiento"o"conservacin"
slo contribuyen a "mantener" la plusvala en cuestin. Otra cosa ocurrira con la
"reconstruccin"deunaobrapblica,pues,silaobradebeserreconstruida,significaquela
obra originaria se ha destruido o deteriorado en grado sumo, lo que a su vez habr
determinadoengradosumo,loqueasuvezhabrdeterminadoquela"plusvala"adquirida
porlapropiedadlinderasehayaperdido.As,porejemplo,la "repavimentacin" deun
caminopuedeconsiderarserazonablementecomola "construccin" deunaobrapblica
quedalugarala"contribucindemejoras"(entalsentido:"JurisprudenciaArgentina",
tomo50,pgina1033).Peroascomola reconstruccin deunaobrapblicapuededar
lugarala"contribucindemejoras",losmerostrabajosdemantenimientooconservacin
deesaobranopuedendarlugarala"contribucindemejoras",sinoalpagodeuna"tasa"
porlaprestacindeunserviciopblico.Todoestopuedetenerimportantesconsecuencias
prcticas, dados los diferentes regmenes jurdicos de la tasa y de la contribucin de
mejoras.
Tambincorrespondedistinguirla"tasa"deotraespeciedecontribucin:el"canon".
Con referencia y a cargo del permisionario o del concesionario de "uso" del dominio
pblico,elEstadopuedeestablecerunaprestacineconmica,quegeneralmenteconsiste
en el pago de una suma de dinero. Esa prestacin denomnase "canon". Cul es su
naturalezajurdica?
Hayquienesconsideranalcanoncomouna"tasa".Puedeaceptarsedichocriterio?Como
yaloadvertenotraoportunidad(190),debedistinguirselanaturalezadelbienquese
considere.Sisetrataredeunadependenciadeldominiopblicodeclaradatalensuestado
natural,elpagoporelusodelamismanopuedeconfigurarunatasa,yaquenorepresenta
laretribucinde"servicio"alguno.EnestecasoelEstadonoprestaun"servicio":selimita
apermitirelusoespecialdeunbiendeldominiopblico;porejemplo,concesinpara
extraeraguadeunrocondestinoairrigacin.Enestesupuestonopuedehablarsede
"tasa",pueslonicoquehaceelEstadoespermitirqueeladministradoextraigaelagua
necesariaparaelusoquelefueotorgado.Peroalgodistintoocurrecuandosetratadela
concesindeusodeunbienpblico creado porelhombre,esdecirdeunadependencia
pertenecientealllamadodominiopblicoartificial.As,enlaconcesindeusoespecialde
unacalleurbana odeunaporcindeella,odeunpuerto,porejemplo, elpagoque
efecte el concesionario no slo se refiere al uso en s, sino que, adems, tiende a
remunerarelserviciopblicodeconstrucciny,msaun,deconservacindelacalleodel
puerto; hay ah la retribucin de un "servicio" del Estado. En estos casos la referida
prestacineconmicatieneefectivamentecaracteresosustanciade "tasa",debiendoser
consideradacomotal,puesloqueelconcesionarioretribuyeesun"servicio"delEstado.
Perocuando la prestacin de referencia serefiere al mero uso de un bien pblico del
llamadodominio"natural",acuyorespectonoseretribuyeservicioalgunoprestadoporel
Estado,comoocurriraenelrecordadocasodelaconcesindeusodelasaguasdeunro
parairrigacin,lareferidaprestacineconmicanoes"tasa",sino"canon".Esteltimono
esotracosaqueunamera"modalidad"delpermisoodelaconcesindeusodeldominio
pblico.Dichamodalidadelcanonpuedeonoexistirenelpermisooenlaconcesin,ya

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queaunelusoespecialdeldominiopblicopuedesergratuitouoneroso.Demodoqueel
"canon",cuandoexiste,sloimplicauna "contraprestacin" porelderechode usar una
dependenciadeldominiopblico:sudiferenciaconla"tasa"esmanifiesta(191).
347. En las tarifas, al fijarse las tasas o los precios que los usuarios abonarn como
retribucindelosserviciospblicosdequeindividualmentehaganuso,deberespetarseel
principiode "proporcionalidad",pueslastarifasdebenser"justas"y"razonables".Esto,
queesdedoctrina,entrenosotroshllaseexpresamentecontenidoeneltextodeunavieja
ley:artculo44,segundaparte,delaleygeneraldeferrocarrilesn2873,delao1891
(192),loquepuedemencionarsecomoexpresindelespritudenuestroordenjurdico.
Sibienlavaloracindelorazonable,justoyequitativo,escasisiemprelaestimacin
subjetiva, el precio o tasa fijado en una tarifa debe ser compensatorio (justicia
"conmutativa"),enelsentidodequelasrespectivasprestaciones(ladelqueprestayladel
querecibe el servicio) debenconmutarse ocompensarse. Exgese, pues,unarazonable
equivalenciaentreambasprestaciones.Peroenlosserviciopblicoslas"tarifas",dadasu
ndole,debenser"legales",oseafijadasporlaautoridadestatalcorrespondiente(justifica
"distributiva") (193) ; mas esta "legalidad" ha de interpretrsela en el sentido de
"legitimidad",puestodatarifa,ademsde"legal",debeser"legtima":sloasllenarasea
surespectoelrequisitodejuridicidad.Ysibienlavaloracindetodoestopuedeoriginar
disensiones,lociertoesquesinohay "proporcionalidad" tampocohay "razonabilidad"
(194).
Enquconsistela "proporcionalidad" quedeberegirenmateriadetarifasdeservicios
pblicos? Consiste en una equivalencia adecuada entre el servicio que se presta y la
retribucinqueporldebeabonareladministrado;peroesa "proporcionalidad" tambin
debeexistirenladeterminacindelmduloencuyomritosecobrarlatasaoelprecio.
Todoestoconstituye "cuestionesdehecho" quehandetenerseencuentaencadacaso
particular.Debeexistir proporcionalidad entrelatasaoprecioyelcostodelservicio,y
aunquelareferida"proporcionalidad"noconstituyeunprincipioabsoluto,sinorelativo,y
aunqueesdifcilllegaralequilibriodelaadecuacin "tasa (oprecio)costo" (195),lo
ciertoeinexcusableesquelafijacindelatasaodelpreciohaderealizarsesobrebases
reales o verdaderas, y no sobre bases falsas o ficticias, pues, debiendo las tarifas ser
"legales",tambinaqusigueimperandoelprincipiodequeelderechoobjetivo,paraser
tal,hadeconsistirenlasancindel hecho,yaquedelocontrarioestarasefrenteaun
derechomentidoyfalso(196).Sisequierefacilitarlagestindeempresasconcesionarias
loqueendeterminadoscasospuedesermuyjusto,elEstadodebehacerloatravsde
medidasfrancasylealesqueconcuerdenconlosrectosprincipios,peronodebevalerse
paraellodelaaplicacindetasasopreciosfijadossobrebasesimprocedentes,puesesto
agraviaelementalesprincipiosdederecho.
Unsectordoctrinalyjurisprudencialsostienequelajusticiayrazonabilidaddelastarifas
debebuscarseconrelacina todos losusuariosdelrespectivoservicio,determinndose
dichairrazonabilidadenfuncindetodoelrgimeneconmicodelserviciofrenteatodos
los usuarios, ya se trate de un servicio a cargo directo del Estado o a cargo de un

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concesionario.Paradichosectordoctrinalyjurisprudencial,sibienunsistematarifario
puederesultarinjustoconrelacinconcretaaunoovariosusuariosdeterminados,dicho
sistemapuedenoserinjustosiselerefierealconjuntodetodoslosusuariosatendidospor
quienpresteelservicio.Lospartidariosdeestaposicininsistenenque,sibienenunoo
varios casos determinados, quien preste el servicio pblico puede beneficiarse con la
injusticia que apareja la tarifa, en otros supuestos puede ocurrir que se perjudique,
derivandodeahuna"compensacin"que,respectoalsistemageneraldeprestacindel
servicio, torne justo y razonable el precio o la tasa pertinentes. Estimo que esas
consideracionesnocondicenconprincipiosesencialesdenuestroderechoconstitucional,
encuyomritoapartedela"igualdad"quedebeexistirantelanormaformalomaterialel
intersgeneralnopuedesatisfacerconmenoscabodelintersdeunoodevariosindividuos
enparticular.Enestoscasosseimponeelreconocimientodeuncrdito("resarcimiento")al
quesufremenoscabooquebrantoporcausayabeneficiodelintersgeneral.Astambin
quedarrespetadala "igualdad" enlaprestacindelserviciopblico.Estoscorolariosde
losmencionadosprincipiosconstitucionalesnosesalvanosuperanconlamerainvocacin
arequerimientosdelaorganizacinyfuncionamientoeconmicosdelaempresaquepresta
el servicio, ya se trate de un servicio a cargo directo del Estado o a cargo de un
concesionario.Loexpuestoresultatantomsatendiblesisetieneencuentaquetodaslas
"desigualdades" de ah la "injusticia" en la aplicacin de una misma tarifa son
"prcticamente" susceptibles deser previstas enelrgimenderetribucindelservicio.
Todo esto denota un choque o colisin de "principios" que las autoridades pblicas
administrativasyjudicialesdebenempearseenevitarparaquesusdecisionesseajusten
alospostuladosdelaConstitucin.Desdeluego,loexpuestonosignificaquelatasaoel
preciodelserviciodebanequivalermatemticamentealaprestacinrecibidaporelusuario,
pues tal exigencia sera insensata; slo significa: 1 que la tarifa ha de aplicarse a
prestacionesefectivamenterecibidasporelusuario,aunqueelmontodeloquesteabone
porellonoequivalgamatemticamentealaprestacinquerecibe,bastandoqueentreel
precio o tasa y la prestacin recibida exista una "discreta equivalencia"; 2 que la
"proporcionalidad" en materia de tarifas tambin debe existir en la determinacin del
mduloencuyomritosecobrarlatasaoelprecio.Reiteroloexpuestoprecedentemente,
textoynotas195y196.
348. Una vez establecida una "tarifa" por la autoridad pblica correspondiente desde
cundorigedichatarifa?Rigedesdesuaprobacin,esdecir"exnunc",opuedetener
vigenciaparaelpasado,"extunc"?
Lastarifassonactosadministrativos"reglamentarios"(197).Esdecir,constituyennormas
"administrativas";perotambinconstituyennormasdesustancia"impositiva".Envirtudde
ello,yprocediendoconsecuentementeconsucriterioacercadelas"leyes"administrativas
e impositivas (198),laCorteSupremadeJusticiadelaNacinhaaceptadolaposible
aplicacinretroactivadeunatarifa,cuandosetratabadeserviciosprestadosperocuyopago
an no se haba realizado en forma definitiva, o cuando no se hubieren invocado
condiciones especiales de servicio que hayan dado causa a un contrato particular de
suministrodebidamenteautorizado,contarifasdiferentesalasgenerales,destinadasaregir

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durante un plazo prefijado (199) . De no concurrir las circunstancias mencionadas, no

procedelaaplicacinretroactivadeunatarifa(200):taleselprincipio.
349.Parasueficacia jurdica, las tarifas aplicables enlos servicios pblicos debenser
establecidasoaprobadasporlaautoridadpblicacorrespondiente.
Si se tratare de servicios pblicos "propios" prestados directamente por el Estado, las
tarifaslas"establece"ste;vgr.,tarifasparaelserviciodecorreosytelgrafos(201).
Tratndosedeserviciospblicos "propios" prestadosmediante concesionarios,lastarifas
deben ser "aprobadas" por la autoridad estatal, sin perjuicio de la intervencin del
concesionario en la fijacin de la tarifa (202) , intervencin sta que jurdicamente se
explica por la obvia incidencia que la tarifa puede tener en la ecuacin
econmicofinancieradelaconcesin.Lanecesidaddequeenestossupuestoslastarifas
seanpreviamenteaprobadasporlaautoridadpblicaconstituyeunacondicinimplcitaen
todaconcesindeserviciopblico(203).Enestossupuestos,dicha "aprobacin" dela
tarifaactacomounmedioadministrativodecontrol(vertomo1,n230),contodassus
consecuencias.
Respectoalosserviciospblicos"impropios"latarifaes"fijada"porlaautoridadestatal.
Estojustificaladeterminacindetarifasparaautomvilesdealquiler("taxmetros"),como
aselcontroldepreciosparalaventaalpblico,alpormenor,deproductosdeprimera
necesidad: artculos farmacuticos, carne, pan, leche y otros de igual ndole que se
expendenenalmacenesoproveeduras(vgr.,harina,etc.).
El"interspblico"enjuegojustificayexplicalaintervencinestatalenlafijacindelas
tarifas. Como el servicio pblico satisface "necesidades" o "intereses" generales, si se
dejarequequienesprestanlosserviciosactenconenteralibertadenlafijacindetasaso
precios,correraseelriesgodequeesosentesopersonasexpoliasenaloshabitantesdel
pasmediantetasasopreciosexagerados.LaintervencindelEstadotiendeaimpediresto.
Lacuestinhasidoespecialmentedebatidaenmateriadepreciosporserviciospblicos
prestados por concesionarios y permisionarios (empresas ferroviarias, telefnicas, etc.).
Antelapretensindestosdehallarsefacultados parafijaromodificarporsmismos
dichos precios, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin reiteradamente sostuvo lo
contrario,aduciendoparaelloargumentosirrefutablesque,enloesencial,bienvalenpara
todotipodeserviciopblico.DijoelTribunal:"Laabsolutalibertaddecontratarydefijar
elpreciodelascosasodelosservicios,existesolamentecuandolapropiedadolaactividad
personalsehallandedicadosaobjetospuramenteprivados.Cuandolosonausospblicos,
especialmente siseexplotaalguna concesin,privilegio omonopolioconcedido porel
Estado,comoocurre,precisamente,enelcasodequesetrataenestalitis,elpropietarioo
concesionarioseencuentrasometidoporelcarcterdeladedicacindesuactividadypor
lanaturalezamismadelvalorquelehasidootorgado,auncontralorespecialdepartedela
autoridadadministrativa,contralorquecomprendetambinelpuntorelativoalprecioo
tarifacompensatoriadelservicioqueestencargadadeprestar.Yellosejustificatantopor
elhechodelaautorizacinacordadaparaejercerfuncionesqueenprincipiocorrespondan

p.60

alEstadoodependendeunaconcesindelmismo,cuantoporqueimportandoelprivilegio
acordadounmonopoliorealovirtual,laabsolutalibertaddecontralorodefijarprecios
someteraalpblicoquenopuedeprescindirdetalesserviciosalaopresineconmicade
losconcesionarios(doctrinadelfallo,tomo136,pgina161yotros).Enconsecuencia,toda
concesindelEstadoparalaexplotacindeserviciospblicosqueimporteunmonopolio
aun cuando slo sea virtual como es el caso de los ferrocarriles, lleva implcita la
condicin de que sus precios o tarifas estn sometidos al contralor de la autoridad
administrativacorrespondiente"(204).
350.Las"tarifas",segnqueddichoenelpargrafoanterior,debenserestablecidaso
aprobadasporelEstado,cualquierafuereeltipodeserviciodequesetrate.Inclusoestoes
as tratndose de servicios pblicos "impropios", cuyas tarifas deben ser fijadas por la
autoridad.
Dadoquelafacultadparafijaroaprobartarifasesunaconsecuenciadelaatribucinpara
"organizar" el servicio pblico, la fijacin o aprobacin de aqullas le corresponde al
rganoejecutivodegobierno,queeselcompetentepara"organizar"losserviciospblicos
(ver nmeros 325 y 351). De modo que la tarifa es, fundamentalmente, un acto
administrativo.
Peroyasetratedeunatarifaindebidamenteestablecidaporleyformal(vgr.,tarifaspara
correos y telgrafos), o de una tarifa establecida como corresponde por acto
administrativo,ellaimplicarunactojurdicodederechopblicodecontenido"general",
puestienevigenciarespectoatodoslosposiblesusuarios.Latarifaexpresadaenunacto
administrativoconstituyeunreglamento",acuyasreglasjurdicasquedasometida.
Porlodems,yasetratedeunaleyformalodeunreglamento,latarifaconstituyeunacto
jurdico unilateral (no es "contractual") (205) , cuya eficacia jurdica requiere su
"publicidad",puesellanosloleinteresaalEstadoyaleventualconcesionario,oaquienes
presten servicios pblicos "impropios", sino especialmente alos "terceros", es decir al
"pblico", o sea al usuario, que es quien debe satisfacerla. Respecto a terceros, la
"publicidad",mediante"publicacin",esrequisitoesencialparalaeficaciadelaleyformal
ydelreglamento(ver.n59,textoynotas170y171,ynmeros64y413).Talprincipioes
deestrictaaplicacinenmateriadetarifas.
351.Enlospargrafosqueanteceden(nmeros349y350)queddichoquelavigenciade
una tarifa depende de que sta haya sido fijada o aprobada por la autoridad estatal
correspondiente.
Lafacultad parafijaroaprobartarifas escorrelativa alade "organizar" elrespectivo
servicio pblico. Tal atribucin est comprendida en la ms amplia de "organizar" el
servicio:trtasedeuncorolariodelaatribucinparaorganizarelrespectivoservicio.
Enelnmero325meocupdelrganocompetenteparaorganizarserviciospblicos.Me
remitoaloexpresadoendicholugar.

p.61

Enalgunasocasiones,tratndosedeserviciospblicos"creados"porelCongreso,stefij
lastarifasrespectivasmedianteley.Porlasrazonesquedoyenestepargrafo,considero
quetalprocedimientoparaestablecerlastarifasesextraoanuestroordenjurdico,puesla
fijacin de ellas le corresponde al rgano competente para "organizar" los servicios,
materiastaqueennuestroderecholecompetealPoderEjecutivo(vern325yn349,
nota201).
352.Vadesuyoquelaprocedenciadelcobroporlaprestacindeunserviciopblico
requiere: a) prestacin "efectiva" del mismo (206) ; b) que el servicio sea puesto a
disposicindelusuario,quienpodronoutilizarlo,aunqueentodocasoestarobligadoal
pagocorrespondiente.Enlosdossupuestosmencionadosel"cobro"encuestinseajustaa
derecho.
Enlaprimerahiptesis,sinohubiereprestacin "efectiva" delservicio,elcobroquese
pretendiere por el mismo sera inconcebible e improcedente: en tal supuesto el cobro
carecera de "causa" que le sirva de fundamento. La "contrapartida" de la tasa es la
efectivaprestacindelservicio(207).Elcobroquesepretendaporunserviciopblicono
prestadoes,pues,improcedente;asseloharesueltoenformainvariable(208).
Conrelacinalasegundahiptesis,comoyaloexpreseneln339,cabeadvertirque
existenserviciospblicosque,sibiensu"uso"noresultaobligatorio,su "pago" sloes
paralosadministradosqueentranencontactoconlarespectivaramadelaAdministracin
(209).Eselcaso,porejemplo,delosserviciosportuariosdeguincheydeeslingaje(210).
El administrado, si lo desea, hace uso del servicio; pero aunque no lo utilice deber
"pagarlo".Aunas,estoesmuydistintoalsupuestoenqueelserviciosecobreperonose
preste, ni se le pone a disposicin del usuario, quien hara o no uso de l segn sus
conveniencias.Enestasltimascondicioneselcobroserailegal.Encambio,enelcaso
ahoraconsideradoelservicio"funciona","existe".Enestoscasos,aunqueelservicionosea
utilizado,elcobrodelmismosejustificaporlanecesidadde"costear"elmantenimiento
generaldeeseservicio,quedeotramaneranosepodraprestarofuncionaraaprdidas
(211) . Ciertamente, el pago que en estos supuestos efecte el administrado no puede
confundirseconel"impuesto",puessiempreseleefectuaraen"retribucin"deunservicio
puestoadisposicindelusuario,yquesterecibironosegnsupropiavoluntad,cosaque
noocurreconelimpuesto(212).
353.Enlosupuestosenqueunadministradoconsiderequeunatarifanorespetaniobserva
elrequisitode"razonabilidad",porserelladeunmontoexageradoconrelacinalservicio
pblicopertinentepuededichoadministradoocurriranteelrganojudicialacccionando
por tal falta de "razonabilidad" ? En caso afirmativo cul ha de ser el alcance del
pronunciamientodelrganojudicial?
Estacuestindesuyodelicada,nosiempreselaplanteadecuadamente.As,encierta
oportunidad,conreferenciaatarifastelefnicas,laCorteSupremadeJusticiadelaNacin
dijoquelaapreciacindelajusticiayrazonabilidaddelastarifasesfacultaddelPoder
Ejecutivo,"sinquelosjuecestenganfacultadpararevisarlasdejndolassinefectoopara
modificarlas encualquiersentido" (213).Enotraocasin,conreferenciaatarifaspor

p.62

inspeccindeterrenosbaldos,laCorteSuprema,despusdeexpresarqueelmontodelas
tasascorrespondienteslofijalaMunicipalidad,agregque"losjuecesnopuedenrevisar"
los clculos respectivos (214) . No considero aceptables las referidas expresiones de
nuestroaltoTribunal.Sibienesexactoquelosjuecesnopueden"modificar"lastarifas,es,
encambio,equivocadoafirmarquenopueden"revisarlas"o"dejarlassinefecto".Comolo
advertirenseguida,anteunaimpugnacindeirrazonabilidadformuladaaunatarifa,la
competenciadelPoderJudicialseextiendehastala"revisin"dedichatarifaaefectosde
comprobarsiefectivamenteexisteelvicioqueseleatribuye:deserexactalaexistenciade
esevicio,eljuezintervinientepuedeydebe"dejarsinefecto"latarifacuestionada.Ental
sentidodebenrectificarselasafirmacionesdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin
(215).
Lairrazonablefijacindelmontodeunatarifaimplicaunaviolacindelagarantade
razonabilidad.Estojustifica,apedidodeparte,laintervencindelPoderJudicial,rgano
habilitadoparajuzgardelaconstitucionalidadoinconstitucionalidaddelasnormas(216).
En el supuesto de que la tarifa sea efectivamente irrazonable, el rgano judicial est
facultadoparadeclararsu "nulidad" comoconsecuenciadesuinconstitucionalidad.Pero
slo eso puede hacer el Poder Judicial respecto a tarifas irrazonables: si bien, en lo
pertinente,elrganojudicialtienepotestaddeanulacin,nopuede,encambio,"sustituirse"
alrganoadministrativode "fijar" latarifaadecuada;estoltimoesatribucinexclusiva
del rganoejecutivodegobierno,porloqueelejercicio detalpotestadporel rgano
judicialtraduciraunaviolacindelprincipiodeseparacindelospoderes.
CAPTULOVIIELADMINISTRADOYELUSUARIOENSURELACINCON
ELSERVICIOPBLICO
SUMARIO: 354. Dossituacionesposiblesde "habitante" respectoalserviciopblico.
355. Losadministradostienen "derecho" paraobligaralEstadoaque "establezca" un
serviciopblico?Remisin. 356. Eladministradotiene un "derecho" paraobligaral
Estadoaquehaga "funcionar" "prestacinefectiva" unserviciopblicoyacreadoy
organizado?Serviciospblicos"propios"prestadosporelEstadoopor"concesionarios".
Servicios pblicos "impropios". 357. Naturaleza jurdica de la facultad de los
administrados para utilizar los servicios pblicos en funcionamiento. 358. Situacin
jurdica"utiuniversi"y"utisinguli"("obligatorios"y"facultativos").Serviciospblicos
"propios" e "impropios". Importancia de esta cuestin. 359. La "igualdad" de los
habitantesantelosserviciospblicos.Trascendenciadeesteprincipio. 360. Proteccin
jurdicadeladministradoydelusuarioenloatinentealserviciopblico.
354.Segnelmomentoenqueseleconsidere,el"habitante"delpas,conrelacinaun
serviciopblico,puedeencontrarseendosposicionesdistintas,encadaunadelascualessu
situacinjurdicaesasimismodiferente.
Enprimerlugarpuedeaparecercomo "aspirante" o "candidato" aqueelserviciolesea
prestado.Aquelhabitanteaparececomosimple"administrado"frentealaAdministracin
Pblicaofrenteaquienpresteelservicio.Enestahiptesisquedaraninvolucradostodos

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lossupuestosanterioresalaprestacinefectivadeunserviciopblico.Hastaestemomento
elhabitanteesunmeroadministrado.
Pero cuando el servicio se "actualiza" respecto al administrado, el "habitante" aparece
entoncescomo"usuario".Algunostratadistaslellaman"usuarioefectivo"paradistinguirle
delsimple "candidato" alautilizacindelservicio(217).Todoestovaletantoparalos
usuarios"utisinguli"como"utiuniversi".
355.Antesdequeunserviciopblicoseaefectivamenteprestado,esmenesterquedicho
servicio haya sido "creado" o "establecido" por el Estado. Los administrados tienen
"derecho" paraobligaralEstadoa "establecer" o "crear" unserviciopblico?Deesta
cuestinyameocupprecedentemente,n339;meremitoaloqueexpuseendicholugar.
356. Una vez que un servicio pblico ha sido "creado" y "organizado" tienen los
administrados un "derecho" paraobligaralEstadoaquehaga "funcionar" eseservicio
pblico,haciendoas"efectivas"lasprestacionescorrespondientes?
Hay que distinguir entre servicios pblicos "propios", prestados por el Estado o por
concesionarios,yserviciospblicos"impropios".
Enelsupuestodeunserviciopblico "propio",acargodirectodelEstado porejemplo,
defensanacional,policadeseguridad,inspeccinbromatolgica,etc.,sielEstadonohace
"funcionar" elservicioy,enconsecuencia,nohaceefectivalapertinenteprestacin,el
administradocarecedeunderechosubjetivopara"obligarlo"aprestarelservicio,queenla
especiepodraconsistirenelauxilio"policial"o"militar"respectivos,enlacomprobacin
delestadodelosalimentosqueseexpendenalpblico,etc.
Lasnormasquecreanyorganizanunserviciopblicopertenecenalasllamadasnormasde
"accin", que son las que regulan la conducta y actuacin de la Administracin, y se
distinguendelasllamadasnormasde"relacin"enquestascreanvnculosjurdicosentre
laAdministracinyelhabitante.Laviolacindeunanormade"relacin"porpartedela
Administracin,seconcretaenlalesinalderechoajeno;encambio,lainobservanciade
unanormade"accin"traduceuncomportamientocontrarioalinterspblico.Elinters
delosciudadanosaquelasnormasde "accin" seanrespetadasporlaAdministracin,
existeciertamente,perosloconstituye unintersvagoeimprecisoquecualquieradel
pueblopuedetenerrespectoalabuenamarchadelaAdministracin.Esteinters,porno
estar reconocido y tutelado en modo directo por el ordenamiento jurdico, es un mero
intersdehechoo "interssimple".Deahquelosadministradoscarezcande "derecho"
para "obligar" al Estado a prestar los servicios en cuestin (hacerlos "funcionar"). El
"interssimple" sloencuentraproteccinyamparoatravsderecursosadministrativos
internos;valedecir,enesteordendeprerrogativaslosremediostutelaresagtanseenel
ejerciciodelderechodepeticionaralasautoridadesadministrativas(218).Eladministrado,
porejemplo,nopodraobtenerunaordenjudicialparaquelaAdministracinPblicahaga
funcionarelservicio:obstaraaelloelprincipiodeseparacindelospoderes(219).

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Lasconclusionesprecedentes,sibien,attulodeejemplo,lasrelacionaserviciospblicos
"uti universi" polica de seguridad, defensanacional, inspeccin bromatolgica,valen
igualmente paralosservicios pblicos "utisinguli" acargodirectodelEstado.Nohay
raznalgunaqueaconsejelocontrario.
Aunquelosgobernantestieneneldeberdecumplirconlasdisposicioneslegalesformales
omateriales,puedeocurrirquenolascumplan;entalessupuestoslosadministradosno
siempreposeenelmediojurdicoparaobligaralEstadoaejecutarycumplirlasleyes.
Cuandoestoocurreyesloquesucedecuandonosehace"funcionar"unserviciopblico
ya creado y organizado, el administrado nicamente tendra accin para demandar al
Estadoporindemnizacindedaosyperjuicios,fundadatalaccinenelincumplimiento
deundeberjurdicoacargodelEstado(220).
El administrado, pues, carece del medio jurdico para obligar al Estado a que haga
"funcionar"unserviciopblicoyacreadoyorganizado(221),ycuyaprestacinestasu
cargo.
Encambio,el"Estado"deoficiooapedidodepartestienemediosparaobligaraque
"funcionen" los servicios pblicos que se prestarn mediante "concesionarios" o los
serviciospblicos"impropios",esdecirprestadosporparticulares.Dichosmediosjurdicos
hllansecontenidosenlaspotestadesconqueseexpresaelcontrolestatalrespectoalos
servicios pblicos, en el ejercicio del poder de polica, en los caracteres jurdicos del
serviciopblicoyenelcomplejodesusistemajurdico.Losadministradospuedenrequerir
laintervencinestatalparaquelos"concesionarios"ylosquetenganasucargoservicios
pblicos "impropios" hagan que dichos servicios funcionen y sean adecuadamente
prestados.
357.Culeslanaturalezajurdicadelafacultaddelosadministradosparautilizarlos
servicios pblicos en funcionamiento? Trtase de un derecho subjetivo existente a su
favor,odeunamerasituacinobjetivaquesetraduceenlafacultaddeexigirlaejecucin
delaleydelservicio?
Lageneralidaddeladoctrina,cuyasconclusionescomparto,consideraqueenlaespecieel
administradotieneunderechosubjetivoaqueelservicioleseaprestado.Esto,enciertas
oportunidades,algunostratadistaslodicenenformaexpresayconcreta(222);enotras
ocasionesloreconocenimplcitamente,pues,siestndeacuerdoacercadequesielEstado
nohacefuncionarunserviciopblicocreadoyorganizado,espasibledeunaaccinde
daos y perjuicios de parte del administrado que por ello sufra lesin (223) , resulta
evidente que en la especie estn reconociendo que el administrado tiene un "derecho
subjetivo" aqueelservicioleseaprestado:deotromodonoseconcebiralaaccinde
resarcimiento.
Algunasviejasleyesnuestrasestablecenexpresamenteel"derecho"delosadministradosa
lautilizacindelosrespectivosserviciospblicos(224).

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Vadesuyoqueelexpresado "derecho" alautilizacindelosserviciospblicos,aigual

quetodootroderecho,noesabsoluto,sinoquedebeejercitarsedeacuerdoalasleyesque
loreglamenten.Enconsecuencia,parateneraccesoalserviciopblicoeladministradodebe
hallarseencuadradoenlascondiciones quelasnormasvigentes establezcanoexijanal
respecto(225).
Escomprensiblequelafacultaddeladministradoparaobtenerqueelserviciopblicolesea
prestado,constituyaparalun"derechosubjetivo",pueslosserviciospblicos,apartede
constituirunodelosmediosmsponderablesqueutilizaelEstadoparacumplirsusfines,
se establecen, precisamente, para satisfacer los requerimientos del "pblico" que los
necesita.Seestablecenparael"pblico",paralosadministrados.Elsolo"funcionamiento"
deunserviciopblicohacenacerel"derecho"deladministradoaexigirlacorrespondiente
prestacin.Lanormaquecreayorganizaelserviciopblicoimplica,departedelEstado,
unaautolimitacindesulibertadfuncional,enbeneficiodelosadministrados.Siasno
fuere, el servicio pblico perdera suesencia ycarecera desentido. Los caracteres de
"generalidad" y de "obligatoriedad", inherentes al servicio pblico, confirman que la
facultaddeladministradoparautilizarlosserviciospblicosesun "derecho" delmismo
(vernmeros316y317).Lapretensindeladministrado,encuantoreclamaquelesea
prestado un servicio pblico en funcionamiento, armoniza estrictamente con la nocin
conceptualde "derechosubjetivo":"poderatribuidoporelordenamientojurdicoauna
voluntad,paralasatisfaccindeintereseshumanos"(226).Bonnardconcretatalnocin
diciendoqueelderechosubjetivoestesencialmenteconstituidoporunpoderdeexigir,
condicionadoporlaexistenciadeunaobligacinjurdicaquepesasobreunsujetopasivoy
porelhechodequeestaobligacinfueestablecidaenintersdelsujetoactivo(227).
358.Unavezqueeladministrado,alutilizarlosserviciospblicosenfuncionamiento,se
convierteenusuario,correspondeestablecerculeslanaturalezajurdicadelarelacinque
se establece entre l y quien presta el respectivo servicio. Trtase de una relacin
"reglamentaria"o"contractual"?Heahlacuestin.
Para contestar a dicho interrogante es indispensable hacer distinciones, no pudindose
generalizar,puesestollevaraasolucionesequivocadas.Enunoscasoslarelacinser
"reglamentaria"yenotros"contractual";tododependedelserviciodequesetrate(228).
Esmenesterdistinguirentreserviciopblico "utiuniversi" y "utisinguli";dentrodeeste
ltimo, hay que diferenciar, a su vez, entre servicio "obligatorio" para el usuario o
"facultativo"paraste.Sloporesavaserposiblellegaraconclusionesacertadas.
Destacadosjuristasdieronconclusionesbasadasen"generalizaciones",siendostalacausa
de su desacierto. Sobre esa base, hubo calificados autores que sostuvieron el carcter
meramente "reglamentario" de la relacin existente entre el usuario y quien preste el
servicio;ycomoejemplodesuafirmacin,algunosdeellosagregan:serainconcebible
hablar de relacin contractual en el servicio pblico de "justicia" (229) . El ejemplo
propuesto es equivocado: la "justicia" no es un servicio pblico, sino una "funcin"
esencialdelEstado(vernmero301).Esinexactoquetodarelacincreadaentreelusuario
deunserviciopblicoyelEstadosea "reglamentaria";puedehaber,yhay,relacinde

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ndole"contractual":asloreconoceunsectordeladoctrina,segnloadvertirluego(nota
236).Adems,algunosautoreslleganaverdaderaseinaceptablesexageracionesalrechazar
la"adhesin"comomedioidneodelograraquelacuerdodevoluntaddelaspartes,base
esencialdelcontrato(230).
Finalmente,haytratadistasparaquieneslosserviciospblicosdeusogratuitoexcluyenpor
completolaideadecontratoentrelaAdministracinPblica(Estado)yelusuario.Esla
posicin de Duguit, para quien el servicio pblico que permite la circulacin en una
carretera,porejemplo,notraducelaideadecontratoalgunoentreelEstadoyelusuario;
peroagregaquelomismoocurrirasielusuariotuviesequepagaralgunasumaporel
derechodetransitar(231).Juzgoequivocadaestaposicin:1porquenila"gratuidad"ni
la"onerosidad"seexcluyenconlocontractual:puedenhabercontratosonerososono;2
porqueelusoquelosadministradoshagandelasvaspblicaspara"transitar"porellas,en
modoalgunoimplicautilizarunserviciopblico:slotrasuntaelejerciciodeunderechode
uso "comn" sobreuna dependenciadeldominiopblico,locual,vadesuyo,hllaseal
margendetodarelacincontractual;correlativamente,enelsupuestohipotticodequeel
administradotuvierequepagarunpeajeparatransitarporesavapblica,talpagono
tendranaturalezadetasaoprecioporretribucindeserviciopblicoalguno:seraun
tributodeotrandole(232).PeroesencialmentecaberecordarqueestaopinindeDuguit
hoyconstituyeunresabiodeunateoraoriginadaaprincipiosdesigloacercadelanocin
conceptual de dominio pblico, segnlacual jams debeolvidarse queel fundamento
mismodeladominicalidadeslaideadeafectacinaunserviciopblico.Estoltimoes
absolutamenteinexacto,porcuantoelfundamentodeladominicalidadnosiempreesla
afectacindelacosaalserviciopblico.Puedehaber,yhay,dominiopblicosinservicio
pblico;alainversa,puedehaberserviciopblicosindominiopblico(233).
ParaestablecerlanaturalezadelarelacinquesecreaentreelusuarioyelEstadocon
motivo de la prestacin de un servicio pblico, corresponde, entonces, distinguir los
serviciospblicos"utiuniversi"delos"utisinguli";asuvez,dentrodeestosltimos,debe
diferenciarseelservicio"obligatorio"paraelusuariodelservicio"facultativo"paraste.
a)Tratndosedeserviciospblicos"utiuniversi"larelacindelusuarioconelEstadoes
meramente"legal"o"reglamentaria":noes"contractual".Ejemplos:serviciodepolicade
seguridad,dedefensanacional,deinspeccinbromatolgica,etc.Malpodrahablarseaqu
deunarelacin "contractual" siendoqueelusuarioefectivoes "cualquieradelpueblo":
una persona indeterminada. El verdadero usuario no es aqu el individuo, sino la
"comunidad".
b)Enelsupuestodeunserviciopblico"utisinguli"debe,asuvez,distinguirse,comoya
loexpres,entreserviciodeuso obligatorio paraelusuarioodeuso facultativo parael
mismo. En el primer supuesto, verbigracia "enseanza primaria", el vnculo del
administradoconelEstadoesmeramente "reglamentario" (234).Enestembitotienen
gran aplicacin los "reglamentos", las "instrucciones" y las "circulares" (235) . En el
supuestodeserviciospblicos"utisinguli"deuso"facultativo"paraeladministradovgr.,
correos y telgrafos, gas, electricidad, telfono, ferrocarriles, etc. la relacin que se

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estableceentreelusuarioyelEstadoqueprestaelservicioes "contractual" dederecho

privado principalmente(civilocomercial,segnloscasos),sinperjuiciodelasnotasde
derecho pblico correspondientealandoledelaactividad: serviciopblico (236).La
diferenciaenlanaturaleza"reglamentaria"o"contractual"delvnculo,segnquesetrate
deunservicio"utisinguli"deutilizacinobligatoriaovoluntariaparaelusuario,seexplica
fcilmente,puessloenesteltimocasoelusuariohaexpresadolibreyespontneamente
suvoluntadoaquiescenciaconlautilizacindelservicio,ysabidoesquesinvoluntad
recprocanopuedehablarsede"contrato".
Respectoalosserviciospblicos"propios"prestadosporconcesionarios,lanaturalezadel
vnculo entre el concesionario y el usuario es, en principio, similar a la que pueda
establecerseentreelEstadoyelusuario;masparadefinirestoesdecisivodeterminarsiel
respectivoservicioesdeutilizacin"obligatoria"o"facultativa"paraelusuario.
Encuantoalosserviciospblicos"impropios",dadalandoledelosmismos,valedeciren
mritoasuutilizacin"voluntaria"porpartedelpblico,larelacinentrequienprestael
servicio y quienes lo utilizan es evidentemente "contractual" de derecho privado, sin
perjuicio de las notas de derecho pblico correspondientes a la calidad de "servicio
pblico"delaactividadencuestin.
Laaclaracindetodoloatinentealasituacinjurdicadelusuariorespectoaunservicio
pblicotieneimportanciafundamental,puessegnquelarelacinsea"reglamentaria"o
"contractual"y,enesteltimocaso,dederechopblicoodederechoprivado,assernlos
mediosylasvasdeimpugnacincorrespondientesaactosohechosvinculadosaesos
servicios. Tratndose de relaciones meramente "reglamentarias", o de relaciones
"contractuales"dederechopblico,seraadmisibleun"recursojerrquico",apartedela
ulterior demanda contenciosoadministrativa; en cambio, si se tratare de una relacin
"contractual"dederechoprivado,el"recursojerrquico"noprocedera,siendoadmisible
nicamente la demanda judicial ordinaria en las condiciones establecidas por el
ordenamientojurdico.
359.El "status" correspondientealadministradooalusuarioconrelacinaunservicio
pblico, hllase presidido porun principio esencial: el de la "igualdad" de trato en lo
atinentealaprestacindelservicioyasuconsiguienteutilizacin.Esloquedenomnase
"igualdad"deloshabitantesantelosserviciospblicos.Cabalmenteellosignificaque,en
idnticassituaciones,todosloshabitantesdebenrecibirigualtratamientoensurelacincon
el servicio pblico y con su posible utilizacin; pero a distintas situaciones puede
corresponderuntratotambindiferente.Vaseloquesobreestamateriaexpreseneln
315.
La "igualdad" detratoaquehagoreferenciaesuncorolariodelprincipiofundamentaly
msampliodeigualdadantelaleyquemencionalaConstitucin.EnFrancia,elConsejo
deEstadodeclarquela"igualdad"delosadministradosyusuariosfrentealosservicios
pblicos, constituye un "principio general de derecho". Todo esto tiene consecuencias
fundamentales,yadviertesobreelgradodeantijuridicidaddequehallaraseviciadotodo
actoocomportamientoquelesionasedichaigualdad.Vaseelexpresadon315.

p.68

360.EnunEstadodeDerecholoshabitantesdelpasdebencontarconlosmediosjurdicos
idneosparaexigir,dequientengaasucargolaprestacindeunserviciopblico,el
cumplimiento efectivo, satisfactorio y de acuerdo a las normas respectivas, de las
pertinentesprestaciones(237).Ellopodrlograrse,segnloscasos,atravsderecursos
"administrativos", de acciones "contenciosoadministrativas" o de acciones y recursos
"judiciales";perolociertoesque,atravsdealgunodedichosmedios,eladministradooel
usuario,ensucaso(238),podrnobtenerqueelserviciolesseaprestadoadecuadamente,
lograndoquesu"derecho"searespetado.Taleselpuntodepartidaenesteaspectodela
cuestin.Silafacultaddeladministradoodelusuarioparautilizarlosserviciospblicosen
funcionamientoconstituyeun "derechosubjetivo" delosmismos,vadesuyoquedebe
existiralgnmododedefendertalprerrogativa,puesnoseconcibelaexistenciadeun
"derecho"desprovistodelosmediosparalograrsuefectividad.
En nuestro pas, actualmente lo relacionado con la proteccin del adminsitrado o del
usuariorespectoalosserviciospblicosesalgoquesemantienedesarmnico:noexisteel
textoqueinstituya"orgnicamente"elsistemarespectivo.Laestructuradetodoesto,como
generalmenteocurre,hadeserobradeladoctrina,quemuchasvecesactacomoverdadera
avanzadarespectoalanormapositiva.VillegasBasavilbasosehaocupadodeestocon
palabraselocuentes(239).
Loqueahoradirsobrelaproteccinjurdicadeladministradoo,ensucaso,delusuario,es
aplicable oextensivoatodoslosservicios pblicos.Trtase de"principios" quehallan
vigencia en todos los supuestos, aunque su aplicacin pueda resultar influida o
particularizadaencadacasoporlandoledelservicio.Pero,paramayorclaridadenla
exposicin,correspondetratarseparadamentelaproteccindel "administrado" deladel
"usuario".
A.Proteccindeladministrado
stepuedeversemenoscabadoensuderechoendosformasprincipales:enprimerlugar,si
habindosecreadoyorganizadounserviciopblico,stenoespuestoenfuncionamiento;
ensegundolugar,siestandoenfuncionamientoelservicio,aladministradonoseleda
accesoalmismo,aefectosdequerecibalaprestacincorrespondiente.
Elprimersupuestoyafueanalizadoeneln356.Ahquedestablecidoquesisetratarede
unserviciopblico "propio",acargodirectodelEstado,sistenohace"funcionar"el
servicio,eladministradonopuedeobligarloaquelohaga,aunquepuede"pedirle"quelo
realice,ejercitandoaselderechodepeticin.PerospodrademandaralEstadopordaos
y perjuicios. En cambio, si el servicio pblico "propio" ser prestado mediante
"concesionario",osisetrataredeunserviciopblico"impropio",elEstadodisponedelos
mediosjurdicosadecuadosparaobligaralapersonaoempresarespectivaaqueprestenel
servicioencuestin.Detodoestomeocupenelexpresadon356.Enestosltimoscasos
losadministradospuedenpeticionaralEstadoquehagacumplirlasnormaspertinentes,a
efectosdequelosreferidosserviciospblicosentrenenfuncionamiento.

p.69

Enelsegundosupuesto,siestandoenfuncionamientoelserviciopblico,aladministrado
noseledaaccesoalmismoparaquerecibalasrespectivasprestaciones,esevidentequeel
administradotienemediosparalograrquesuilegalexclusinseasubsanada.Silaexclusin
sevinculareaunserviciopblico"impropio"acargodirectodelEstado,elexcluidopuede
ejercer recursos administrativos al respecto, y eventualmente accin
"contenciosoadministrativa"(240);silaexclusinprovinieredeun"concesionario"ode
quientengaasucargolaprestacindeunserviciopblico "impropio",eladministrado
tieneasudisposicinrecursosadministrativos,aefectosdequelaAdministracinPblica
hagarespetarlasnormasdelservicio,ysidichosrecursosnodierenresultado,podrejercer
accionesjudicialescomunesuordinariascontraelconcesionarioocontraquientengaasu
cargoelserviciopblicoimpropio.
Sieladministradosehallareenlascondicioneslegalesoreglamentariaspertinentes,su
derechodeaccesoaunserviciopblicoenfuncionamientoresultaobvio,nosloporqueal
respecto los administrados tienen un "derecho subjetivo", sino porque como carcter
inherenteyesencialatodoserviciopblicofigurala"obligatoriedad"deprestarelservicio
porpartedequienlotengaasucargo(241).
Silailegal exclusin deladministrado ala utilizacin efectiva deunservicio pblico,
implicase un quebrantamiento del principio de "igualdad" de los habitantes ante los
serviciospblicos(242),vadesuyoqueeladministradoindebidamenteexcluido,adems
delosrecursosadministrativosyaccionescontenciosoadministrativasyordinarias(243),
tendrasudisposicinelrecursoextraordinariodeinconstitucionalidad(244).
B.Proteccindelusuario
El"usuario",oseaquienyautilizaenformaefectivaelservicioporhabertenidoaccesoal
mismo(vern354),tambinpuedeserobjetodemenoscaboensuderechoporpartede
quientengaasucargolaprestacindelservicio.
Talmenoscabopuederesultar,entreotroscasos,delossiguientes:
1Deunaindebidaaplicacindelsistemalegaldelservicio,inclusodeunaaplicacin
indebidadelatarifa.
En este supuesto, si la prestacin del servicio estuviese a cargo directo del Estado, el
usuario puede promover recursos administrativos y eventualmente una accin
contenciosoadministrativaounaaccinjudicialcomnordinaria.Lavadeimpugnacina
deducirdependedequelarelacindelusuarioconelEstado,enloatinentealservicio
pblico,sea"reglamentaria"o"contractual".Vaselodichoalrespectoeneln358.
Silaprestacindelservicioestuviereacargodeunconcesionario,elusuariotendrasu
disposicin recursos administrativos (que no sern "jerrquicos" reglados, dada la
naturaleza del "concesionario") para que la Administracin Pblica, ejercitando sus
poderes,dispongaqueelconcesionarioreveasuactitudyseatengaalarectaaplicacinde
la norma correspondiente. Si el recurso administrativo no diere resultado, el "usuario"

p.70

podrpromoverlaaccinquecorrespondaalanaturalezadelarelacinnacidaentrelyel
concesionario,loqueasuvezdependerdelandoledelautilizacin.Vereln358,y
ademseln335.
Sisetrataredeunserviciopblico "impropio",elusuario,sinperjuiciodelosrecursos
administrativosparaquelaAdministracinPblicahallesolucinalairregularsituacin
creada,tieneasudisposicinlaaccinjudicialcomnuordinaria.Ver,asimismo,eln
358.
2 De una autolimitacin de la responsabilidad por parte de quien presta el servicio,
valindoseparaellodelainsercindeclusulaslimitativas delaresponsabilidad. Este
procederesilcito,yasetratade "concesionarios",dequienesprestenserviciospblicos
"impropios" e incluso de organismos estatales (245) . Si los propios organismos que
pretendierenimponersuirresponsabilidadnoaceptarenlafaltaderazndesuactitud,la
cuestindeberserresueltaporlajusticiacomn,portratarsedeserviciospblicos"uti
singuli"deutilizacinvoluntaria.Vern358.
3Deunaprestacindefectuosadelservicio,determinantede perjuicios paraelusuario.
Apartedelosrecursosadministrativosqueelusuariopodrpromover,enelsupuestode
una accin resarcitoria sta deber ser deducida ante la jurisdiccin
contenciosoadministrativauordinaria,loquedependerdelandoledelserviciodequese
trate.Vern358(246).Perosisetrataredeunareclamacindedaosyperjuiciosentre
organismosestatales,ellonodarlugarajuicioantelostribunalesdejusticia,sinoaun
falloarbitraldelProcuradordelTesorodelaNacinodelPoderEjecutivo,segnqueel
montoreclamadoexcedaonodeunmillndepesos.Vereltomo1delapresenteobra,
nmero27,textoynota199(247).
Enmritoaloquedejoexpuesto,cuandoel"administrado"oel"usuario"tenganderechoa
hacervalersuspretensiones,puedenutilizarlossiguientesmedios,segnloscasos:
a)Recursosadministrativos,quepuedenserono"reglados",segnlascircunstancias(248)
.
b)Accionesjudiciales,contenciosoadministrativasocomunesuordinarias.
c)Recursoextraordinariodeinconstitucionalidad.
d) Eventualmente, podra proceder una "accin de amparo", siempre que para ello
concurranlosrequisitoscorrespondientes(249).
Lo atinente a la "jurisdiccin", aparte de haberlo considerado tambin en este mismo
pargrafo,lohetratadoeneln335,alcualmeremito.
CAPTULOVIIIFORMASDEPRESTACINOGESTINDELOSSERVICIOS
PBLICOS

p.71

SUMARIO: 361. Formasesenciales deprestacindelosserviciospblicos.Sistemas.

362. "Estatizacin" de servicios pblicos. Municipalizacin. Socializacin. 363.
"Nacionalizacin"deserviciospblicos.364.Culeselsistemamsconvenienteparala
prestacindelosserviciospblicos?Distincionesaefectuar.Serviciospblicos"propios"e
"impropios".Diversashiptesis.
361.Haydosformasesencialesdeprestacindelosserviciospblicos:porelEstadoopor
losparticulares.Estoconcuerdaconlaclasificacindelosserviciospblicosen"propios"e
"impropios"(250).
Losservicios"propios"sonlosqueestnacargodelEstadoyquesteprestadirectamente,
pors por"administracin",oindirectamenteatravsdeentidades"autrquicas"ode
particulares.
Los servicios "impropios" son los que prestan los particulares, de acuerdo a la
reglamentacinquedictaelEstado.
Tratndosedeserviciospblicos "propios"queelEstadopresta directamente,pors,por
"administracin", la prestacin aparece como ejercicio de la actividad administrativa,
propiamentedicha.Sedijoacertadamentequelateoradelserviciopblicoprestadopor
administracin, se confunde prcticamente con los captulos generales del derecho
administrativo(251).Eselcaso,porejemplo,deciertosserviciospblicosdetipocultural:
museos,bibliotecas,jardineszoolgicos,teatros,etc.(252).Perociertosserviciospblicos
"propios",queelEstadoprestadirectamente,sontambinprestados"simultneamente"por
losparticulares,quienesprestanocontribuyenaprestarelservicioseaenformavoluntaria
oenformaforzosauobligatoria.Estoesloquesehadadoenllamar"colaboracindelos
particularesconlaAdministracinenlaprestacindelosserviciospblicos",cuestinque
analizar separadamente en el prximo captulo. Como ejemplos de servicios pblicos
prestadosporelEstadoconlacolaboracindelosparticulares,puedenmencionarseentre
otros: la enseanza primaria, secundaria o universitaria; la lucha contra ciertas plagas
(verbigracia, contra la "langosta"); la defensa nacional (conscripcin obligatoria); la
detencindedelincuentesporpartedelosparticulares,enlossupuestoscontempladospor
el Cdigo de Procedimientos en lo Criminal para la Capital Federal, u otros cdigos
similares,loqueimplicaunacolaboracinenlaprestacindelserviciopblicodepolica
de seguridad; etc. En algunos casos la colaboracin, cuando es forzosa u obligatoria,
constituye una verdadera "carga pblica" para el administrado ("prestacin personal
obligatoria").
Sisetrataredeunserviciopblico"propio"queelEstadoprestaindirectamente,atravs
deunaentidad "autrquica",laprestacinaparecercomoexpresindelafuncin,odel
complejodefunciones,atribuidoadichoente(253).Eneltomo1delapresenteobrame
heocupadodelrgimenjurdicodelasentidadesautrquicas(n109ysiguientes).
Tratndose de un servicio pblico "propio" que el Estado presta indirectamente,
recurriendoaparticulares,estosuelelograrsedediferentesmodos:a)"transfiriendo"aun
particular la potestad de prestar el servicio: es el caso de la "concesin" (254) ; b)

p.72

prescindiendodetoda"transferencia"depotestades,recurriendoala"locacin"(255),sea
deserviciosodeobra.Lacalificacindedicha"locacin",esdecirsiesdeserviciosode
obra, como as su carcter de contrato civil o administrativo, depender de las
caractersticasdecadacontratoydesusmodalidades,locualconstituyeunacuestinde
"hecho"adeterminarencadacaso.Elsistemade"locacin"enlaprestacindeservicios
pblicossueleutilizarseporlascomunas,porejemplo,paraelserviciodeextraccinde
residuos (256) . Hay casos, que he conocido, donde el locador de los servicios, o
empresario,actautilizandoloselementosquelesuministraelEstado,entantoqueen
otros casos suele utilizar sus propios elementos; por ejemplo: carros y caballos de su
propiedad,conloscualesprestaelservicio(enlaespecie,de"extraccin"deresiduos).
Estaformadeprestacindelserviciopblicosueledarbuenosresultados,porsueficiencia
yreducidocosto.
Losserviciospblicos"impropios",osealosoriginariamenteprestadosporlosparticulares
(verbigracia: servicio de automviles de alquiler "taxmetros""; servicio de farmacia;
panaderas,lecherasycarnicerasqueexpendenelproductoalpblicoalpormenor;etc.),
engeneralconstituyenactividadesqueelEstadonohatomadoasucargo:consienteenque
lasrealicenlosadministrados,sibiendeacuerdoala"reglamentacin"quesedicte.
362. Con referencia a los servicios pblicos suele hablarse de "estatizacin" y
"municipalizacin"deellos.Tambinsehablade"socializacin"delosserviciospblicos.
Qusignificatodoesto?
"Estatizar" y "municipalizar" significan, por principio general, que los servicios sern
prestadosporelEstado,seaporelEstado,propiamentedicho,oporlasmunicipalidades,
respectivamente(257).
Encambio,la "socializacin" delosserviciospblicosnoesprecisamenteunaformade
"prestacin" delservicio,sinouna tendencia o aspiracin econmicosocialquequiere
sustraerlosserviciospblicosdemanosdelosadministradosparatrasladarlosalEstado,
conlapretensindequelassupuestasgananciasnoquedenparael"individuo"sinparala
"sociedad" (258) . Pienso que todo eso reposa en una idea equivocada, pues las tales
"ganancias" nunca sontantasqueexcedanaloqueel "individuo" queprestaelservicio
podraobtenerconelejerciciohonestodecualquierotraactividad.La"socializacin",por
s,nadatienequeverconaleficienteprestacindelservicio:esunameraarmapoltica,no
una forma de resolver el problema de la prestacin de los servicios pblicos. Para la
adecuada prestacin de stos "eficacia" y "economa" no es menester recurrir a la
"socializacin": basta con que las autoridades pblicas a cuyo cargo est el respectivo
controlcumplancondignidadyaciertosusdeberesdeautoridadcontrolante.Sobretales
bases, estimo que un servicio pblico, en manos de particulares, podr ser igualmente
buenoomaloseaquelaautoridaddecontrolpertenezcaonoaungobiernosocialista:todo
dependedelaactuacindeesegobierno.Perola "eficiencia" delservicionodependede
que sea o no "socializado"; depende del sentido de responsabilidad de la autoridad
controlante,delaestructuramoraldequieneslaintegran,cualquieraseaeltipodegobierno
dequesetrate.

p.73

363. Tambin es comn hablar de "nacionalizacin" de los servicios pblicos. Qu

significaesto?
Aunque sustancialmente la "nacionalizacin", lo mismo que la estatizacin y la
municipalizacin,impliquetrasladodelaprestacindelserviciopblicoalEstado,hayun
matizquepermitediferenciaraqueltrminodeestosltimos:estatizaromunicipalizarla
prestacindeunserviciopblicosignifica quetal servicio serprestadoporelEstado
generalolaMunicipalidad,loquegeneralmenteocurreconunserviciopblicocreado
"abinitio"porelEstadoolaMunicipalidad;encambio,"nacionalizar"unserviciopblico
significa que un servicio o actividad que hasta hoy est prestado o ejercido por los
administrados,enlosucesivoloserporelEstado,porhabersteadquiridolarespectiva
empresaatravsdecualquiermediojurdicoidneo:donacin,compraventa,expropiacin,
rescate, etc. Es lo ocurrido entre nosotros con el servicio pblico ferroviario, que
actualmente hllase a cargo del Estado, en tanto que anteriormente estaba a cargo de
empresasparticularesconcesionarias,oconelserviciotelefnico,quehoyestacargodel
Estado,entantoqueanteshallbaseacargodepermisionariosodeconcesionarios.Eneste
ordendeideas,"nacionalizar"significaconvertirenestatalalgoquehastaentoncesestaba
enmanosdelosparticularesoadministrados.
En el tomo 1 de la presente obra, n 132, me he referido a la "nacionalizacin" de
empresas,cuyosconceptoscorrespondetenerpresentesahora.
364. Conocidos ya los sistemas de prestacin de los servicios pblicos, corresponde
establecerculeselmejormediodeprestarlos.PorelEstadooporlosadministrados?
Esnecesariohacerdistinciones.
Ante todo hay que distinguir aquellos servicios pblicos donde la respectiva actividad
aparejelaideade "soberana",osevinculeaella,delosservicios dondelaactividad
pertinenteexcluyatalidea(259).Enelprimersupuestoelserviciodeberserprestadoo
realizadoporlaAdministracinPblica:eselcaso,porejemplo,delapolicadeseguridad,
deladefensanacional,etc.Enlapocaactualnoseconcibequetalesserviciosestna
cargo de particulares. En el segundo supuesto el servicio podr o no ser prestado o
realizadoporlosadministradosoparticularessegnelcriterioquealrespectoprevalezca
(vgr.,transportedepersonas,provisindeenergaelctrica,etc.).Vaseloqueexpuseenel
n301.
Losserviciospblicos"propios",porprincipioestimoquedebenestaracargodirectodel
Estado o de sus entidades autrquicas. Ello ser as, por ejemplo, en los servicios de
utilizacin"obligatoria"paraelusuario(260).Perohayserviciospblicos"propios"cuya
utilizacines "facultativa" paraelusuario;vgr.,transportes,electricidad,telfonos,gas,
etc. Estos servicios deben ser prestados directamente por el Estado o por sus entes
autrquicos,opuedenserloporlosadministradosoparticularesmedianteconcesin"?
Esto ltimo plantea nuevamente el problema, tantas veces debatido en el terreno
doctrinario, delasventajas odesventajas dela "estatizacin" ydelasconveniencias o

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inconvenienciasdelsistemade "concesin".Ambossistemastienensusdefensoresysus
impugnadores.
En apoyo de la "estatizacin" o "municipalizacin" de los servicios pblicos se ha
sostenido:a)laimposibilidaddelosconcesionariosparasatisfacerlasconstantesdemandas
delpblico;b)lacantidaddebeneficiosquelosconcesionariosobtienenconlaprestacin
delservicio;c)elaprovechamientodelaumentodelademandaydelaescasezenatenderla
paralograrlosconcesionariosmayorsumadeingresos;d)comolaconcesinseotorgapor
unplazomsomenoslargo,yeltranscursodeltiempopuedeaconsejarlaadopcinde
nuevosmtodosparaelmejorservicioalapoblacin,estoltimoresultaobstaculizadopor
laconcesinvigente;e)dificultadenvigilarconaciertoalasempresas,lascualesapelana
milsubterfugiosparaburlarelcontrol;f)elEstadocuentaconexcelentepersonaltcnico;
g) el Estado no reparte dividendos y presta ms econmicamente los servicios; h) la
actuacin del Estado aleja los peligros de la suspensin de los servicios (261) . Pero
tambinsehaninvocadoargumentoscontrariosalaestatizacindelosserviciospblicos:
a)fomentodelaburocracia;b)incapacidadindustrialdelEstado(262).
Elsistemadela"concesin"tienetambinsusapologistasysusadversarios.Enapoyodel
mismosehadicho:a)implicaunahorroparalasfinanzaspblicas,porque,mientrasla
concesinestencurso,loscapitalesnecesariosparaellosondeorigenprivado,yporque
generalmente,alfinaldelaconcesin,losbienesrespectivospasansincargoalgunoal
dominioestatal;b)leevitariesgoseconmicosalEstado(263);c)elpersonalutilizadopor
elconcesionarioessiempreidneo(264).Encontradeestesistema,apartedeloqueya
resultadelosprrafosanteriores(textoynota261),searguyeadems:1esposiblequeel
servicioseamsonerosoparaelpblicoquesifuereprestadodirectamenteporelEstado
(265) ; 2 la sustitucin del Estado por el concesionario lleva consigo un conjunto de
privilegios y el otorgamiento de monopolios de hecho en detrimento de los intereses
pblicos(266);3enlasetapasatinentesalaobtencindelaconcesin,seaelloenel
planolegislativo oeneladministrativo, suelenobservarseciertas deficiencias deorden
tico,comotambinsueleobservarselaproduccindeconflictosentrelaAdministracin
Pblicayelconcesionariodurantelaejecucindelaconcesin(267).
Nocreoquelasrespectivasobjecionesalsistemade"estatizacin"ode"concesin"sean
decisivas en pro o en contra de alguno de ellos. Desde el punto de vista abstracto,
cualquieradeesossistemaspuedeserbueno,puesnosetrataprecisamentedel"sistema"en
s,sinodelaformacomoseleaplique.
Lasobjecionesalsistemade"concesin"(textoynota261)lasconsiderodeleznables:el
Estadodisponedelosmediosjurdicosadecuadosparaevitartodosesosinconvenientes:
caducidaddelaconcesinenlossupuestosdeincumplimientoimputablealconcesionario;
revocacin de la concesin por razones de oportunidad o conveniencia cuando nuevos
adelantosaconsejenlaprestacindelserviciopormediosmseficientes;controlsobrela
tarifa;ejerciciodelpoderdepolicasobrelaactividaddelconcesionario;etc.
Tampoco es exacto que todo en manos del Estado sea perfecto.No es exacto que la
actuacindelEstadoalejelospeligrosdesuspensindelosservicios,puesfrecuentemente

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eslamentableobservarlocontrario,agravadoestoconunapasividadincomprensiblede
partedelasautoridadesadministrativas.Encambio,esexactoquelaprestacindeservicios
pblicosporelEstadosueleacrecentar laburocracia:estosecompruebafcilmente en
nuestropasenalgunosservicios,comoelferroviariooeldelaaviacin,enloscualesel
personalutilizadoaumentdesproporcionadamenteconrelacinacuandoesosservicios
eranatendidosporempresasparticulares.Peronocreoloatinentealapresuntaincapacidad
industrialdelEstado,puesstecuentacontcnicos excelentes:loqueocurreesquela
organizacin ylapesada tramitacin administrativa,comoaslossistemasde contralor,
muchasvecesconspirancontralaeficienteprestacindelservicio.
EnlaalternativadeoptarentreservicioacargodirectodelEstadoyservicioprestado
medianteconcesionario,medecidofrancamenteporesteltimosistema:tienelaenorme
ventajadefacilitartodoloatinenteala"responsabilidad"porunserviciomalprestado.Al
concesionario lo controla la Administracin Pblica, sea de oficio o a pedido de un
administradoodeunusuario,mientrasquesielqueprestaelservicioeselEstado,aveces
aladministradooalusuarioleresultadifcilnosloseamparadoensuqueja,sino,sobre
todo,hacerefectivalaresponsabilidadestatal(268).Siempresermscomplejoydifcil
hacerefectivalaresponsabilidaddelEstadoqueladelconcesionario.
Tratndosedeactividadesquehoyconstituyenserviciospblicos"impropios"(automviles
dealquiler,farmacias,carniceras,lecheras,panaderas,almacenesoproveedurasdonde
seexpendenalpblicoartculosdeprimeranecesidad,alpormenor),suatencindebe
continuaracargodelosadministradosoparticulares,pero,bienentendido,bajoelriguroso
control estatal a fin de que todos los principios relativos al servicio pblico sean
estrictamenterespetados.Siestonoselograse,habraquepensarenotraformadeatendera
esaspremiosasnecesidadesgenerales(269).Sinlaconcurrenciadeunacausagrave,de
intersgeneral,queloaconseje,lasactividadeshabitualmenteconsideradas"privadas",de
los administrados, no deben convertirse en actividades estatales. La absorcin de
actividadesprivadasporpartedelEstadonoessaludablealaslibertadespblicas.
CAPTULO IX COLABORACIN DE LOS PARTICULARES CON LA
ADMINISTRACINENLAPRESTACINDELOSSERVICIOSPBLICOS
SUMARIO: 365. Ubicacin de este tema en al teora del servicio pblico. 366.
Justificacin de la colaboracin de los particulares en la prestacin de los servicios
pblicos. 367. Tipos de colaboracin: por "actividad paralela"; por "participacin
(voluntaria yforzosa)""; por "injerencia". 368. Naturaleza jurdica y caracteres de la
colaboracindelosparticularesenlaprestacindelosserviciospblicos.Distincionesa
efectuar. 369. Requisitosparaelejercicio delacolaboracin. Distinciones quedeben
efectuarse.370.Situacinjurdicadelcolaborador.Supuestosaconsiderar.
365.Loatinenteala "colaboracindelosparticularesenlaprestacindelosservicios
pblicos" vinclasealosserviciospblicos "propios",valedeciralosserviciospblicos
cuyagestindirectaoindirectahllaseacargodelEstado(270).La"colaboracin"es
paraconelEstado.Noserefiere,pues,alosserviciopblicos"impropios",puesstosse

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hallan en manos de los particulares o administrados, que actan de acuerdo a las

"reglamentaciones"estatales.
El captulo de la "colaboracin de los particulares en la prestacin de los servicios
pblicos"vinclase,enrealidad,alclsicopuntodevista"orgnico"deserviciopblico.
Vaseeln292.Todoellosinperjuiciodequelaoriginarianocin"orgnica"deservicio
pblico,alreconocerseyaceptarselaposibleprestacindesteporpersonasprivadaso
entidadesnoestatales,estcediendodaadafrentealanocin"funcional","sustancial"o
"material"deunserviciopblico(vern290).Quizlanocinde "colaboracin"delos
particularesenlaprestacindelosserviciospblicoshayaservidocomounodelospuntos
departidaparaaceptarlanocinfuncional,sustancialomaterial,deserviciopblico,en
reemplazodelaclsicayoriginariaconcepcin"orgnica"delmismo,segnlacualslo
concebase el servicio pblico si ste era prestado directamente por el Estado o
indirectamentepormediodeconcesionario.
Considranse supuestos de colaboracin de los administrados en la prestacin de los
serviciospblicos:a)laorganizacinprofesional(organizacinydisciplinadelaprofesin)
(271);eselcaso,porejemplo,delosColegiosdeAbogados;b)laprevisinsocial(272);
esloquesucede,porejemplo,conalgunasCajasdePrevisinSocial,comolaqueexiste
paralosabogadosenlaProvinciadeBuenosAires,conestablecimientoshospitalarios,etc.;
c) los establecimientos privados de enseanza, ya se trate de enseanza primaria,
secundariaouniversitaria(273);d)ciertascmarasdendolecomercialoindustrial(274);
etc.
366. La "colaboracin" de los particulares en la prestacin de los servicios pblicos
justifcaseporunacomprensibleyrazonableinsuficienciaoimperfeccinenlaactuacin
delosfuncionariosyempleadospblicos,yporlanecesidaddequeenlacomunidadestatal
cadaunocoopere,enlamedidadesusposibilidades,albiencomn.Elhabitantenodebe
limitarse a ser mero beneficiario de los servicios pblicos: debe cooperar a su
funcionamiento(275).AlEstadosuelenpresentrseleproblemasparacuyaresolucinse
requiereunapreparacintcnicaquenosiempreposeenlosfuncionariospolticosylos
empleadosadministrativosdecarrera.Paratalevento,yantelaimposibilidaddecrearen
todosloscasosnecesarios,organismosespecializadosquerecargaranconsiderablementela
tarea y los presupuestos de la Administracin, se impone o autoriza a organizaciones
privadassucolaboracinhacindolasparticiparenelejerciciodelafuncinadministrativa
(276).
LalabordelaAdministracinesmuycomplejaypesadaparaqueella,porssola,pueda
llevarlaabuenfin:deahlacolaboracindelosadministradosoparticulares,quepuede
revestirdiferentesmodalidades(277).
Otrasvecesla"colaboracin"justifcaseporqueenlaespecieestenjuegolaexistencia
mismadelEstado,quedeotraformanopodraasegurarse:eselcasodelserviciomilitar
obligatorio, que es un supuesto de colaboracin por participacin "forzosa" o "carga
pblica"(prestacinpersonalobligatoria).

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367.Ladoctrinamencionatresespeciesprincipalesdecolaboracindelosparticulares,con
laAdministracin,enlaprestacindelosserviciospblicos:a)poractividadparalela;b)
porparticipacin,quepuedeservoluntariaoforzosa;c)porinjerencia.
Lacolaboracinpor"actividadparalela"seproducecuandounparticularoadministrado
realizaunaactividaddebeneficiogeneralqueelEstadoyatomasucargoconelcarcter
deserviciopblico(278).Eselcaso,porejemplo,delosestablecimientosprivadosde
enseanza,delosestablecimientosprivadoshospitalarios,deprevisinsocial,etc.
Lacolaboracinpor"participacin".staseproducecuandolaintervencindelparticular
oadministradoserealizaporvoluntaddelmismooporimposicindelEstado(279).El
ejerciciodelaactividadencuestinpuedeonohabersidoasumidoporelEstado.Existen,
as, dos supuestos de colaboracin por "participacin": voluntaria y forzosa. Como
ejemplos de colaboracin por participacin "voluntaria" pueden mencionarse: el
concesionariodeunserviciopblico,elcocontratantedelaAdministracincuyaactividad
tiendaalaejecucindeunserviciopblico.Lomismopuededecirsedeladetencinde
delincuentes,pues,deacuerdoalosartculos3y368delCdigodeProcedimientoenlo
Criminal para laCapital Federal, cualquier individuo del pueblo "puede" detener alos
delincuentesenloscasosquemencionandichostextos:habraahunacolaboracindelos
particularesenlaprestacindelserviciopblicodepolicadeseguridad.Comoejemplosde
colaboracin por participacin "forzosa" u obligatoria pueden mencionarse: el servicio
militar, la lucha contra ciertas plagas agrcolas (vgr., "langosta"), etc. La colaboracin
"forzosa" se asimila a la "carga pblica" y suele denominrsele tambin "prestacin
personalobligatoria".
Lacolaboracinpor"injerencia"tienelugarcuandounadministradooparticular,sinttulo
legal ni mandato administrativo, realiza actos o ejecuta hechos que benefician a la
AdministracinPblicaencuantostatiendeasatisfacernecesidadesointeresesgenerales
(serviciospblicos)(280).Comoejemplospuedenmencionarse:pagodeunacontribucin
deguerraqueestabaacargodelacomuna;construccindeunpuentesobreuncamino
pblico;reparacindellocaldeunaescuela;etc.(281).Todoestodalugarasupuestosque
configuran una "gestin de negocios" o un "enriquecimiento sin causa" (282) .
Contrariamentealcriterioseguidoporlageneralidaddeladoctrina,consideroquelateora
delfuncionario"defacto"noesdeaplicacinenelcasodecolaboracindelosparticulares
enlaprestacindeserviciospblicospor "injerencia",puesdichosfuncionariosnoson,
precisamente, "particulares" que colaboran en la prestacin de los servicios pblicos.
Aunque "de facto" son funcionarios y no particulares. El estudio de ellos corresponde
efectuarloalanalizarlarelacindefuncinoempleopblicos.Adems,la"funcin"o
"empleo"pblicossoncosasdistintasal"serviciopblico"(283).
368.Culeslanaturalezajurdicayculesloscaracteresdela "colaboracin" delos
particulares en la prestacin de los servicios pblicos? Ello depende del tipo de
"colaboracin"queseconsidere.
Sisetrataredeunacolaboracinpor"actividadparalela"porejemplo,establecimientosde
enseanza, establecimientos hospitalarios, etc., tratarase del ejercicio "privado" de

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funciones"pblicas".Enestesupuesto,elcolaborador,sibiendesarrollaunaactividaden
intersdelEstado,laejerceen nombrepropio.Elcolaboradornointegralaorganizacin
administrativa(284),sibienestsujetoalcontroldelaAdministracin.
Enelsupuestodecolaboracinpor"participacin",seastavoluntaria(vgr.,concesinde
serviciopblico)oforzosa(vgr.,serviciomilitar),nosetrataradelejercicioprivadode
funcionespblicas.Trtasedelejerciciopblicodeactividadespblicasporunsistemade
derecho pblico. Si bien en el caso de colaboracin "voluntaria", el colaborador
"concesionario",porejemplonopertenecealoscuadrosdelaAdministracinPblica,su
vinculacin con sta es mucho ms estrecha que en el supuesto del colaborador por
"actividad paralela", ya que conlleva la "transferencia" transitoria de una parte de la
autoridaddelEstado.Peroenelcasodecolaboracinforzosa vgr.,serviciomilitar,el
colaborador, soldado,estestrictamenteencuadradoenlaAdministracinPblica(285):
losactosdelrequisadocolaboradorforzososonimputablesalEstado.
Lacolaboracinpor"injerencia"vgr.,"gestindenegocios",vinclaseaunaprestacino
actividadesacargodelaAdministracinPblica.Elcolaboradorrealizaunaactividaddela
Administracin(gestionaunnegocio "ajeno"),valedecirnoactaennombrepropio.El
colaboradorrealizaunaactividadquedebirealizarlaAdministracinylallevaacaboen
nombre de sta. Tal tipo de colaboracin, al determinar la "gestin de negocios", o
eventualmenteel"enriquecimiento sincausa",puedeconstituir odarlugaraun "cuasi
contratoadministrativo";alestudiarstosvolversobreestascuestiones(286).
369.Losrequisitosparaquetengalugarlacolaboracindelosparticularesenlaprestacin
delosserviciospblicos,varan,puesdependendeltipodecolaboracindequesetrate.
Colaboracin por "actividad paralela". En este caso el particular ejercita una actitud
similaralaquecumpleopuedecumplirelEstado;porejemplo:enseanzaencualquierade
susciclos,asistenciahospitalaria,etc.Elparticularnopuederealizaresaactividadservicio
pblicoporsupropiayexclusivaresolucinysinintervencindelospoderespblicos.Lo
contrarioimplicaraque,frentealEstado,ysinconexinconl,otroselementosrealizaran
actividades estatales, lo cual, como bien se dijo, contrariara fundamentalmente la
concepcindelaunidadesencialdelEstadomoderno(287).Conelobjetodeconservar
dicha unidad, el Estado se reserva las facultades necesarias para garantizarla, a saber:
necesidaddeuna"autorizacin"previaalasinstitucionesadmitidasacolaborar,seguidade
unpermanente"control"y"vigilancia"paramantenerlacolaboracindentrodeloslmites
debidos.Elpoderde "controlyvigilancia" incluyelafacultadderetirarlaautorizacin
otorgadasilascircunstanciasasloexigiesen,devigilarlaseleccindelpersonalyde
comprobardeunamaneracontinuaelfuncionamientodelainstitucincolaboradora(288).
Muchosautoresextranjerosexponenlasideasprecedentesconrelacinalacolaboracin
por "descentralizacin";noobstante,deacuerdoanuestrosistemajurdicoellassonde
estricta vigencia paralacolaboracin por "actividad paralela".Entre nosotros,tantola
expresada "autorizacin" para que tenga lugar la colaboracin, como el "control y
vigilancia"alejerciciodelarespectivaactividad,surgenohallanfundamentoenlasleyes

p.79

que "reglamenten" el ejercicio de los derechos reconocidos en el artculo 14 de la

ConstitucinNacional,entreelloselde"trabajar"yelde"ensear".
Colaboracinpor"participacin".stapuedeser"voluntaria"u"obligatoria"oforzosa.La
colaboracinvoluntaria,porsupropiandole,requiereel"consentimiento"delcolaborador;
asocurre,porejemplo,conelconcesionariodeunserviciopblico,oconelcocontratante
delaAdministracincuyaactividadtiendaalaejecucindeunserviciopblico.Lomismo
puededecirsedeladetencindedelincuentes,porpartedelosparticipantes,enloscasos
quealefectoautorizalaley(verartculos3y368delCdigodeProcedimientosenlo
CriminaldelaCapitalFederal).Lacolaboracin"obligatoria"oforzosa,comoengeneral
toda carga pblica, requiere indispensablemente una "ley" formal o un texto
constitucionalquelaestablezca(289);ellopordosrazones:a)porqueimplicandoesetipo
decolaboracin unarestriccinalalibertad, vadesuyoquetalrestriccinslopuede
resultardeuntextolegislativodecarcterformal;b)porqueningnhabitantedelaNacin
puedeserobligadoahacerloquenomandalaley(ConstitucinNacional,artculo19).
Colaboracinpor"injerencia".Desdequesta,endefinitiva,seconcretaenunsupuestode
"gestindenegocios"ode"enriquecimientosincausa",debernconcurriralrespectolos
requisitosqueestableceoexigelaleycivil,alacualserecurreenlaespecieafaltade
principiosespecficoselaboradosparaelderechoadministrativo.Tngasepresenteloque
expuseenlanota286.
370. La situacin jurdica de los que colaboren con la Administracin Pblica en la
prestacindeserviciospblicos,noesuniforme.Dependedeltipodecolaboracindeque
setrate.
En los supuestos de colaboracin por va de "actividad paralela", la situacin del
colaboradoressimplemente"reglamentaria",pues,comoyaloexpres,serealizaenbasea
lasleyesquereglamentenelejerciciodelosrespectivosderechos,conformealartculo14
delaConstitucinNacional(290).
Tratndosedecolaboracinpor "participacin" hayquedistinguir.Silaparticipacines
"voluntaria"puedeconstituirunarelacin"contractual";esloquesucede,porejemplo,en
la"concesindeserviciopblico"(291).Silaparticipacinfuereobligatoria"oforzosa,
ellaconstituirunasituacin"legal"o"reglamentaria"(ejemplo:serviciomilitar)(292).
Estacolaboracin"forzosa",ocargapblica,oprestacinpersonalobligatoria,comoyalo
expresprecedentemente(textoynota270),requiereindispensablementeuna"ley"formal
ountextoconstitucionalquelaestablezca:esloqueocurreentrenosotrosconelservicio
militar,cuyofundamentopositivoeselartculo21delaConstitucinNacional,encuanto
dichotextodisponeque"todociudadanoargentinoestobligadoaarmarseendefensadela
PatriaydeestaConstitucin,conformealasleyesquealefectodicteelCongresoyalos
decretosdelEjecutivoNacional".Talcolaboracinforzosaocargapblicatiene,adems,
otrascaractersticas:a)es"temporal"(293),pues,siasnofuese,elpueblodondeimperare
elsistemadelaprestacinpersonalpermanenteconvertiraseenunpueblodeesclavos:b)
debe ser "igual" para todos; aslo dispone el artculo 16 ,in fine, de la Constitucin
Nacional; c) no es "retribuida", con lo que quiere significarse "que no se pondera el

p.80

servicioquesepresta,puesaunquestepuedesergratuito,indemnizatorioyalimenticio,no
abonndosenadaenelprimercaso,pagndoseenelsegundolosgastosocasionadosalque
lopresta,oretribuyndolelosuficienteparasusostenimientocomosucedeeneltercero,lo
ciertoesqueenningncasorecibeunaretribucinenatencinalanaturalezadelservicioo
al rango de la prestacin como sucede cuando se trata de los dems funcionarios o
empleadospblicos"(294).
Si la participacin del particular en la prestacin del servicio pblico fuese por
"injerencia",lasituacindelcolaboradorpuedeser "cuasi contractual" o "legal",segn
cual sea la tesis que al respecto acepte el ordenamiento jurdico respectivo para los
supuestosde"gestindenegocios"ode"enriquecimientosincausa"(295).
TTULOSEXTOACTOSDELAADMINISTRACINPBLICA
CAPTULOINOCIONESPRELIMINARES
SUMARIO; 371. Los distintos actos con que la Administracin Pblica expresa su
voluntad:actoadministrativo;actodeadministracin;actodegobiernoopoltico;acto
institucional. 372. Instrumentos jurdicos de que se vale la Administracin Pblica:
decretos, reglamentos, resoluciones, circulares, instrucciones, ordenanzas. 373. Los
"hechos" en el derecho administrativo. Nocin. Clasificacin. Especies. La actividad
"material" delaAdministracinPblica:sueventualtrascendencia. 374.Continuacin.
Los"hechos"enelderechoadministrativo.El"tiempo".Sucomputacin.Puntosespeciales
aconsiderar.375.Continuacin.Los"hechos"enelderechoadministrativo.El"tiempo".
La "prescripcin": sus diversas implicancias. La "reclamacin" administrativa y la
interrupcindelaprescripcin;jurisprudencia;supuestoenquedebetenrselacomoacto
interruptivo.376.Continuacin.Los"hechos"enelderechoadministrativo.Las"vasde
hecho". Su ubicacin y trascendencia en derecho administrativo. Elementos. Nocin.
Derechoquelasregula.Sudiferenciaconel"excesodepoder",conel"abusodepoder"y
con la mera "ilegalidad". Ejemplos de "vas de hecho" en derecho administrativo.
Jurisdiccincompetente.ResponsabilidaddelEstado;fundamentodeella.
371.LaAdministracin Pblica, enejercicio desus funciones,expresa suvoluntad en
situaciones distintas unas de otras. En cada una de esas situaciones la voluntad
administrativa se exterioriza en otros tantos actos, de naturaleza especfica, que los
distingue entre s, no slo por el mbito de vigencia de ellos y por el objeto a que
responden,sinotambinporelrgimenjurdicoquelespreside.
Esascomoexistenlossiguientesactos:
a) El acto "administrativo", cuyos efectos trascienden el mbito de la Administracin
Pblica,puesrepercutenopuedenrepercutirenlaesferajurdicadelosadministrados.
b) El acto de "administracin" cuya eficacia o efectos agtanse en lo interno de la
AdministracinPblica.

p.81

c)Elactollamadode "gobierno",o "poltico",quesedistinguedelosanteriores(actos

administrativosydeadministracin)porsus "finalidades".Comoloadvertirenellugar
oportuno, la aceptacin de esta categora de actos es controvertida, al extremo de
propugnarsesueliminacin.Elefectoprincipalqueseleatribuyeaestaespeciedeactoses
sunojusticiabilidad,salvoqueestuviereenjuegounagarantaconstitucionaldesconocida
oavasalladaporelactoencuestin.
d)Elacto"institucional".ComocategoraespecialdeactoemitidoporlaAdministracin
Pblica, es sta la primera vez que se le menciona en un tratado de Derecho
Administrativo.Amicriterio,conceptualmenteesposibleynecesarioaislarestacategora
deactos,diferencindoladelasanteriores.Perolosactosquellamo "institucionales"son
muyreducidoscuantitativamente.Enellugaroportunomeocupardeellos.Surasgoo
carcterbsicoessuno justiciabilidad,locual,noobstante,tienesuslmites(verms
adelante,nmero587).Dichoacto "institucional" estubicadodentrodelordenjurdico
normaldelEstado.
372. Cada uno de los tres rganos que integran el gobierno de la Nacin expresa su
voluntadatravsdeactosjurdicos especficos.ElLegislativo lohaceesencialmentea
travs dela "ley formal";elJudicial atravs dela "sentencia" yautos interlocutorios.
TambinelrganoEjecutivo,o"administrador",tienesusinstrumentosespecficospara
expresarsuvoluntad.
Segnculseaelmbitodondeacte,oelobjetoquepersiga,laAdministracinPblica
utiliza instrumentos jurdicos diferentes, sin perjuicio de que todos ellos constituyan
"actos"emitidosporlaAdministracin.
As,laAdministracinPblicasevaledel"decreto",quepuedeser"general"o"particular";
eldecretogeneralllmasetambin"reglamento"(296).
Delmismomodo,laAdministracinpuedevalersedela "resolucin",queascomoel
decretopuedesergeneraloparticular.La"resolucin"sedistinguedel"decreto"porla
autoridadquelaemite:mientrassteprocededelaautoridadmximadelaAdministracin,
oseadelJefedelEstado,aqullaesemitidaporunaautoridadinferiorengrado(297).
LaAdministracin utiliza asimismo las "circulares" e "instrucciones",queintegran los
reglamentos"internos",cuyaeficacialimtasealmbitoadministrativointerno(298).Las
circulareseinstruccionesintegranelcontenidodel"actodeadministracin".
Finalmente, otro instrumento jurdico de que se vale la Administracin Pblica para
expresarsuvoluntad,esla"ordenanza",deefectivavigenciaenelmbitoadministrativo
comunal(299).
373.Lateoradelos"hechos"tieneimportanciaenderechoadministrativo,entantosetrate
dehechosquepuedanincidirenelmismo.Entalordendeideas,hayciertacorrelacin
entreelderechoprivadoyelpblico,puesalrespecto,enprincipio,amboselaboransus
conclusionessobrenocionessimilares(300).

p.82

"Seentiendeporhecholaexpresin,consecuenciaoefectoenquesetraduceunafuerza.
Unaaccinconsumadao"infieri",unacontecimiento,unsuceso,unasituacin,sonotros
tantoshechos"(301).Alpuntoseadviertelaprofundadiferenciaentre"hecho"y"acto":
mientras el primero es un acontecimiento simplemente, el segundo consiste en una
declaracin(302).
Elqueantecedeeselconcepto"genrico"dehecho.Peronoeselconcepto"jurdico"del
mismo,puesnotodoslos acontecimientos tienenvalorparaelderecho,sinonicamente
aquellosaquestelesatribuyeunaconsecuenciajurdica.Estosltimossonlos "hechos
jurdicos".Unhechonocontempladoporelderechonoesunhechojurdico(303).
"Hecho jurdico" es, por lo tanto, cualquier evento al que el derecho le asigna una
consecuenciajurdica(304).EselcriterioseguidopornuestroCdigoCivil,cuyoartculo
896 dice as: "Los hechos de que se trata en esta parte del Cdigo, son todos los
acontecimientossusceptiblesdeproduciralgunaadquisicin,modificacin,transferenciao
extincindelosderechosuobligaciones".Estepreceptocomprendenosloloshechos
producidosporelhombre,sinotambinlosdeorigen"natural"(305).
Loshechoshumanossontambindenominados "subjetivos" yloshechosnaturales son
asimismollamados"objetivos"(306).
Lomismoqueenderechoprivado,enderechoadministrativopuedentenerimportancia
jurdica no slo los hechos "humanos", vale decir los realizados por el hombre, sino
tambinloshechosdelmundoexternoajenos alhombre,osealoshechos"naturales".
Numerosas soluciones de derecho administrativo tienen por base a otros tantos hechos
"naturales".
Loshechoshumanosadministrativosseconcretanencomportamientosmateriales,esdecir
en el ejercicio de una actividad fsica de rganos de la Administracin. Tales hechos
pueden ser realizados para ejecutar un acto administrativo; pueden ser realizados con
independencia deunacto administrativo anterior, opueden sercumplidos incluso para
declarar lavoluntaddelaAdministracin,encuyosupuestotaleshechospuedentener
valordedeclaracintcitadelavoluntadadministrativa(307).Acercadeesteltimopunto
volveraocuparmealreferirmealanocinconceptualdeactoadministrativo,puesental
caso el hecho administrativo constituye tambin un acto administrativo. Los "hechos
administrativos"dereferenciaserigen,enprincipio,porreglasanlogasalasaplicablesa
losactosadministrativos(308).
Loshechos"naturales"u"objetivos"elementosdelmundoexternotienentrascendencia
en derecho administrativo. Es lo que ocurre con el "tiempo", con el "espacio", con la
"medida"(extensin,volumen,peso)delascosas.Trtasededatosdelarealidadqueno
tienenvalorjurdicoporsmismos,peroquelotienencomoelementosdehechosjurdicos
simples o complejos (309) . Estos "hechos naturales", por s solos no tienen, pues,
trascendenciajurdica,perosonutilizadosporelderechocomobase,medioopuntode
partidadeotrastantasrelacionesjurdicas.As,el"tiempo",porejemplo,sirvedebasepara
computar los intervalos de derecho y reglar, a travs de tales intervalos, diversas

p.83

instituciones;vgr.:prescripcin,computacindetrminos,etc.Lomismopuededecirsedel
"espacio" yde la "medida".Es decir, como ya lo advert precedentemente, numerosas
solucionesdederechoadministrativotienenporbaseaotrostantoshechos"naturales".Esta
categora comprende asimismo los hechos pertenecientes al "ciclo de la vida": el
nacimiento,lamuerte(310).
Vinclaseal"tiempo"todoloatinentealacomputacindeplazosyalaprescripcin.
Relacinaseconel"espacio"todolovinculadoaladivisindelterritoriodelaNacinen
cirunscripciones polticas oadministrativas (311), aparte de que sirve debase para la
regulacindelostransporteseinclusodelascomunicaciones.
La "medida" de las cosas (extensin, volumen y peso) tiene vinculacin con todo lo
atinentealas"pesas"y"medidas"(sistemamtricodecimal).(312).Ennuestropas,laley
52,del10deseptiembrede1863,adoptelsistemadepesasymedidasmtricodecimal
consusdenominacionestcnicasysusmltiplosysubmltiplos(art.1).Laley845,del11
dejuliode1877,declarobligatorioelsistemamtricodecimalentodosloscontratosyen
todaslastransaccionescomerciales,apartirdel1deenerode1878.
Elnacimientoylamuertedelaspersonaspuedentenerinfluencia,respectivamente:a)enla
extincin o en la transmisin de derechos subjetivos o de intereses legtimos, de tipo
administrativo,delosadministrados;b)enlaextincindelarelacindeempleopblico;c)
enlaextincindeotroscontratosadministrativoscelebrados"intuitupersonae".
374.Deloshechosnaturalesuobjetivosmencionados,el "tiempo" exigeunareferencia
msdetenida.
El Cdigo Civil, en sus artculos 23 a 29 , sienta las bases fundamentales para la
computacindelosintervalosdederecho(das,mesesyaos).Talesnormas,porconstituir
preceptosdederechogeneral,tambintienenvigenciaenderechoadministrativo(313).
Enderechoadministrativo,contrariamentealoqueocurreenelderechojudicial,losplazos
se computan "corridos", es decir comprendiendo en ellos los das feriados. Tal es el
principio,quesurgedelpreceptogeneralquealefectocontieneelCdigoCivil(artculo28
).Laexcepcinrequieretextoexpresoquelaconsagre(artculo28citado,infine).Perono
esraroquelasnormasadministrativasdisponganqueparalarespectivacomputacindel
plazoslosetendrnencuentalosdashbilesadministrativos(314).
Esprincipiogeneralvigentetambinenderechoadministrativoqueeldainicial("diesa
quo")nosecomputa,entantoquessecomputaelltimoda("diesadquem")(315).
NuestroCdigoCivilsigueesecriterio(artculos24,infine,y27).
375.Dentrodel"tiempo",la"prescripcin"tambintieneenderechoadministrativogran
importancia.Alrespectopuedensentarselassiguientesreglas:
a)ElEstadohllasesometidoalasmismasprescripcionesquelosparticulares,encuantoa
susbienesoderechosusceptiblesdeserpropiedadprivada,ypuedeigualmenteoponerla

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prescripcin(CdigoCivil,artculo3951).Enconsecuencia,puedeoponereinvocarlas
perscripcionesquesehubierenproducido:todoestendeterminarsisetrataonodeun
derecho susceptible de ser prescripto. Se ha resuelto que el Estado puede perder por
prescripcintreintaaleldominiodetierrasfiscales(dominioprivado)(316).Asimismo,el
Estado puede adquirir por prescripcin el dominio de tierras de los particulares o
administrados,lascualesinclusopuedenaspasaraintegrareldominiopblico(317).En
materiadenulidaddeactosadministrativos,laaccinpertinenteseronoprescriptible
segnlandoledelanulidad;enesteordendeideasseaplicanlasnormasyprincipiosdel
derechocivil,encuantonorequieranunamodificacinparaadaptarsealasmodalidades
propiasdelderechoadministrativo(318).Vasemsadelante,nmero477,letra h.,y
nmero498,punto1,letrad.,ypunto2,letrae.
b) En materia de dominio pblico, si bien las cosas o bienes que lo integran son
imprescriptiblesencuantoasu "dominio",spuedenserloenloatinentealderechodel
"uso", el cual, cumplidas ciertas condiciones, es susceptible de ser adquirido por
prescripcin(319).
c) En cuanto a las gestiones o "reclamaciones" administrativas que realicen los
administradosantelaAdministracinPblica,pidiendoelreconocimientodeunderecho,
sehaconsideradoquetalesreclamacionesnointerrumpenlaprescripcinquecorreafavor
delEstado.TaleslajurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin(320).
AnlogaconclusinseaceptaenfavordelosadministradosyencontradelEstadorespecto
areclamacionesadministrativasdelaAdministracinPblicacontralosparticulares.
LaexpresadajurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticia delaNacinpecaporsu
generalidad,puesnohacedistincinalguna,yporesonoconcuerdaconelrazonamiento
utilizado oconelcriterio seguidoporel propioTribunal en unahiptesis similar: me
refiero al temperamento seguido para admitir el recurso extraordinario de
inconstitucionalidad contra actos administrativos. Estimo que a las "reclamaciones"
administrativas debe reconocrseles efecto interruptivo de la prescripcin, cuando la
respectivaactividaddelaAdministracinPblicaseadetipo "jurisdiccional",ocuando
concluyayseconcreteenunactodesustancia"jurisdiccional"(321).
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, trasladando el concepto de "sentencia
definitiva"delmbitojudicial(ley48,artculo14)almbitoadministrativo,aceptoenese
aspectodelacuestin laprocedenciadelrecursoextraordinariodeinconstitucionalidad
contradecisionesdefuncionesurganosadministrativos,cuando,porley,selesautorizaa
dictar resoluciones de naturaleza judicial, o ms precisamente de naturaleza
"jurisdiccional" (322).Razonandoenigualsentido,alasmencionadas "reclamaciones
administrativas"debereconocrselesefectosinterruptivosdelaprescripcin,porquetales
supuestostienenunaobviaidentidadconceptualconla"demandajudicial",concepto,este
ltimo,queentoncescuadratrasladarloalcasodeuna"reclamacin"administrativadonde
laactividaddelaAdministracinPblicaseadetipojurisdiccional,ocuandoconcluyayse
concrete en un acto sustancialmente "jurisdiccional". As como la Corte Suprema de
Justicia sigui tal criterio tratndose del recurso extraordinario de inconstitucionalidad

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contra actos administrativos, del mismo modo, y por identidad de razn, corresponde
aplicarlo en el supuesto de "reclamaciones" administrativas donde la actividad de la
Administracinrevistalascondicionesmencionadas.
Sinperjuiciodequelosjuristasytribunalesdejusticiameditensobreloquedejoexpuesto,
estimoqueenmritoaellolaAdministracinPblicanodebeampararseenlaprescripcin
cuandola "reclamacin" deladministradotengalugarensupuestoscomoelindicado.El
Estado,creadordelDerecho,alsolucionarconflictosocuestionesdebeadoptarcriterios
quearmonicenconlosyaimperantesparacasosanlogos.Todoloquerazonablementey
deacuerdoalordenjurdicovigentesehagaenbeneficiodelosadministrados,contribuyea
robustecerlospostuladosdelEstadodeDerecho.
376.Dentrodelos "hechoshumanos",o "subjetivos" correspondehacerreferenciaalas
"vas de hecho", por cuanto stas proceden de "personas" (funcionarios o empleados
pblicos).
Desdeluego, "hechojurdico" y "vadehecho" soncosasdistintas.Loshechosjurdicos
son,enprincipio,"lcitos",entantoquelasvasdehechosonesencialmente"ilcitas"(323)
.
Sibienlasvasdehechoconstituyenuncaptuloanormaldentrodelateorageneraldelos
hechoshumanos,dichaanormalidadresaltaocontrastaaunmsenderechoadministrativo,
yaquelaAdministracinPblicadebeajustarsucomportamientoalaleyyprocederde
acuerdoasta.
Cundoseestenpresenciadeuna "vadehecho" enderechoadministrativo?Eneste
mbito,la"vadehecho"requiere:a)laintervencinsinequanondeun"funcionario"ode
un"empleado"pblicos(324).Denoseras,esdecirsisetrataredelaactituddeun
administradooparticular,lavadehechoencuestinsloconstituiraunhechoounacto
puramentedederechoprivado,ajenoentodosentidoalderechoadministrativo.b)Una
"accin material" de ese funcionario o de ese empleado, lo que se explica, pues,
precisamente,la "vadehecho" seoponeala "vadederecho" (325).Perola "accin
material"tantopuedeconsistirdirectamenteenunhecho,comoderivardelcumplimiento
deunacto(decisin):loesencialesquesetratedeuncomportamientoqueimpliqueuna
flagranteygroseraviolacindelordenjurdicoestablecido.Esa "flagrante" y "grosera"
violacindelordenjurdiconoes,porcierto,una"vadederecho":esuna"vadehecho"
(326) . c) La accin material del funcionario o empleado pblicos debe implicar una
violacin de la legalidad, una violacin apreciable del orden jurdico vigente; por eso,
desdeestepuntodevista,sehabladeviolacin "flagrante",deaccin "manifiestamente"
ilegal, de "groseras" violaciones de las normas (327) ; incluso se dice que la accin
materialdereferencianohadepodersevincularalaaplicacindeningnreglamentooley
(328).Reunidosesosrequisitosoelementos,aparecela"vadehecho"administrativa.
Puede,entonces,definirselavadehechoadministrativacomolaviolacindelprincipiode
legalidadporlaaccinmaterialdeunfuncionariooempleadodelaAdministracinPblica
(329).

p.86

Las "vas de hecho" no son "actos administrativos". Constituyen acciones carentes de

naturalezaadministrativa(330).Escapanalos "principios" reguladoresdedichosactos,
inclusoenloatinentealcontroljurisdiccionaldetalessituaciones.
La"vadehecho"sedistingueclaramentedeotrasfigurasonociones.Sediferenciadel
"excesodepoder"enquestesloconstituyeunaviolacindelprincipiodelalegalidad
con referencia concreta al acto administrativo, carcter ste que no reviste la "va de
hecho".Distnguesedel"abusodepoder"enquesterepresentalaviolacindelprincipio
delegalidadencuantorevelaunaaccinantifuncional(331).Finalmente,sediferenciade
lamera"ilegalidad"enqueenlavadehechofaltaostensiblementetodorespetoalorden
jurdico; verbigracia, comportamiento del Poder Ejecutivo que implique una grosera
incompetencia funcional,unaviolacin alprincipio constitucional de separacin delos
poderes de gobierno, por haber ejercido, por ejemplo, atribuciones propias del Poder
Legislativo o del Poder Judicial. En cambio, en la mera "ilegalidad" existe el respeto
aparentealalegalidad,peroafectadodeviciosque,sinsergroserosyflagrantes,obstana
la "perfeccin" delactoque,portanto,resultanulooanulable;masenesteltimocaso
siempresetratardeun"actoadministrativo".
Attulodeejemplos,puedenmencionarselossiguientescomocasosconstitutivosde"vas
dehecho"paraelderechoadministrativo.
1Unaactuacinbasadaenunagroseraincompetencia(332).
2Losatentadosgravesalalibertaddeprensa,vgr.,suspensinarbitrariadeunperidico
(333).
3Un"injonction"(mandatoprohibitivo)manifiestamenteilegalycontrarioalalibertadde
comercio(334).
4Lademolicindeinmueblesrealizadaarbitrariamenteysinderecho(335),sinhaber
observadolasreglasdeldebidoproceso(336).
5 La privacin de la libertad de una persona, realizada sin juicio y por autoridad
incompetenteparaefectuarla(337).
Eljuzgamientode todo loatinentealas "vasdehecho" lecorrespondealajurisdiccin
judicialordinaria,noalacontenciosoadministrativa,puesenlaespecienosetratadejuzgar
lasconsecuenciasdeunhechonideunactoadministrativos(338).Laexpresadaautoridad
judicialtienecompetenciainclusoparadecidirsienefectosetratadeuna"vadehecho";
reconocidoestoporeljuezotribunal,corresponderresolversobreelfondodelacuestin
planteada(339).Asimismolaautoridadjudicialtienecompetenciaparapronunciarsesobre
lacuestinquesepromoviereacercadelaresponsabilidaddelEstadocomoconsecuencia
delavadehecho(340).
LaAdministracinPblica Estado esresponsableporlasconsecuenciasdelasvasde
hecho(341).Comofundamentodetalresponsabilidad,recordandoalrespectolaspalabras
deLenBlum,sedijoqueeslaAdministracinPblicaquienleprocuralautordelava

p.87

de hecho los medios para cometerla, medios que consiste en una presuncin de
competenciaque,atravsdeunaaparienciadepoder,permitecometeractosilcitos(342).
CAPTULOIIACTOADMINISTRATIVO
SECCIN1
SUMARIO: 377. Importancia de la teora del acto administrativo. Naturaleza del acto
administrativo.378.Vinculacindelactoadministrativoconlaconsideracin"objetiva",
"material"o"sustancial"deAdministracin.379.Elactoadministrativoes"uno"delos
medios jurdicos por los cuales la Administracin Pblica expresa su voluntad. 380.
Orgenes de la nocin de acto administrativo. 381. Estructura y alcance del acto
administrativo: trascendencia de la cuestin. 382. Continuacin. Alcance del acto
administrativo.a)Actos"individuales"yactos"generales".383.Continuacin.Estructura
delactoadministrativo.b)Actos "unilaterales" yactos "bilaterales".Planteamientodel
problema. La doctrina de los autores: crtica a la misma. 384. Continuacin. Actos
administrativos "unilaterales" y "bilaterales". Qu se entiende por tales. 385.
Continuacin. Actosadministrativos "unilaterales" y "bilaterales".La"bilateralidad"del
actoadministrativo.Elactobilateralensu"formacin"ylaopinindelostratadistas.La
"voluntad" deladministradoysuvaloracin. "Expresindevoluntad" y"causa"delacto
administrativo.La "expresindevoluntad" noesun"elemento"delactoadministrativo,
sino "presupuesto" sine qua non de su existencia. 386. Continuacin. Actos
administrativos "unilaterales" y "bilaterales".Actos emitidos amrito deunapeticin,
solicitudorequerimientodeladministrado:significacinjurdicadetalpedidoosolicitud
deladministrado.Lanocinde "causa" enelactoadministrativo. 387.Continuacin.
Actosadministrativos "unilaterales" y "bilaterales".Conclusin. 388."Contenido" del
actoadministrativo.Concepto.Trascendenciaynaturalezajurdicadel "contenido".ste
puedeserpositivoonegativo.389.LadistintaactividaddelaAdministracinPblicaysu
vinculacin con la existencia posible de actos administrativos: a) actividad interna y
externa; b) reglada y discrecional; c) jurisdiccional; d) colegial; e) de contralor; f)
consultiva. 390. ActoadministrativoyactividadmaterialdelaAdministracin. 391.
Actoadministrativoyactividaddelosparticulares.Laspersonaspblicasnoestatales.El
actoadministrativobilateral.392.Formacindelactoadministrativo.Procesomaterialde
ella.393.Actoadministrativoyacto"civil"delaAdministracin.Diferencias.Origende
ladistincin.Consecuencias.394.Nocinconceptualdeactoadministrativo.Definicin.
395. Derechoquerigeenmateriadeactosadministrativos. 396. Interpretacindelacto
administrativo.
377. La teora del acto administrativo tiene una importancia fundamental. Es tan
trascendentecomoladelactojurdicodederechoprivado.
Gran parte de las vinculaciones de la Administracin Pblica con los administrados o
particulares,tieneporbaseaunactoadministrativo.

p.88

Adems, el acto administrativo es la forma esencial en que la Administracin Pblica

expresasuvoluntad,seademodo "general" (reglamentos)odeunmodo "particular" o
"especial"(actoadministrativo"individual").
El actoadministrativoestambinsustancialmente "jurdico"(343).Proyectasusefectos
hacia lo "externo" de la Administracin Pblica, y tiende a regular o disciplinar las
relaciones de sta con los administrados. En esto difernciase netamente el "acto de
administracin",cuyaeficacia,comoacto,agtaseenlo "interno" delaAdministracin
Pblica,noregulandonidisciplinandorelacionesconterceros.
378. En otro lugar de esta obra expres que la funcin administrativa corresponda
considerarlaensuaspectomaterial,sustancialuobjetivo,tomandonicamenteencuentala
naturalezajurdicainternadelaactividaddesarrollada,contotalprescindenciadelrganoo
delagenteproductordelactoodelaactividad.Puedehaber,as,actividad"administrativa"
strictosensu,nosloenlaquedesarrolleodespliegueelrganoEjecutivo,queesaquien
normalypreferentementeleestnasignadas dichasfunciones,sinotambinlasque,al
margendelassuyasespecficas,realicenlosrganosLegislativoyJudicial(344).
LosactosadministrativosqueconcretenlarespectivaactividaddelCongresoodelPoder
Judicialhllansesometidos,engeneral,alosmismosprincipiosjurdicosqueregulanesa
especiedeactoscuandoprovienendelEjecutivo.Poreso,porejemplo,los"reglamentos"
internosqueemitenlosPoderesLegislativoyJudicial(ConstitucinNacional,artculos58
y99),son,asimismo,"administrativos"(345).
Como consecuencia de lo expuesto, el concepto de "acto administrativo" no slo
comprendelosactosdeesandoleemitidosporelEjecutivo,sinotambinlosdeigual
naturalezaemitidosporlosrganosLegislativoyJudicial.Eslaconsecuencialgicadela
concepcin"objetiva","material"o"sustancial"deAdministracinPblica.
379. El acto administrativo es "uno" de los medios jurdicos por los cuales la
AdministracinPblicaexpresasuvoluntad.
Apartedequehayvariostiposdeactosadministrativos,queseconcretanenotrostantos
"instrumentos" (ver n 372), es de advertir que, para expresar su voluntad, la
AdministracinPblica,ademsdel"actoadministrativo",cuentaconotrosmedios:elacto
deadministracin,elactodegobiernoopolticoyelactoinstitucional,queseponende
manifiestosegnelobjetoofinalidadquepersigalaAdministracinPblica(vern371).
Enlapresenteobrasernsucesivamenteestudiadostodoslosreferidosmediosconquela
Administracinexpresasuvoluntad.
380.Aunquela Administracin Pblica hayaexistidosiempreenelEstado,cualquiera
fueselaetapaoelrgimenjurdicodeste,noocurrelomismoconlanocinde "acto
administrativo".Estanocinescontemporneaalconstitucionalismo,alaaparicindel
principiode"separacindelospoderes"yalasumisindelaAdministracinPblicaal
derecho.DuranteelEstadoPolicalanocindeactoadministrativocarecadeinters.

p.89

AlquedarsometidalaAdministracinalaley,laaplicacindestaaloscasosindividuales
ya no se efecta a travs de simples operaciones materiales inmediatas: debe hacerse
medianteunaprevia declaracindevoluntad delaAdministracin,estableciendoqueel
respectivocasoindividualquedacomprendidoenladisposicinlegalcorrespondientey
que,porlotanto,seadoptatalocualdecisin.Asapareceelactoadministrativo.
PerocomoloadvierteFernndezdeVelasco,"lainstitucinmatrizproductoradelacto
administrativo es el recursocontencioso administrativo,ascomo,asuvez,elrecurso
contenciosoadministrativoesunaconsecuenciadelaseparacindepoderes"(346).Parala
procedenciadelexpresadorecursoydelacorrespondientecompetenciadeltribunal,era
indispensableestablecersiexistaonounactoadministrativo.Deahlatrascendenciaen
determinarsienlaespecieconcurraonodichoacto.
La Asamblea constituyente francesa de 1789, con el objeto de que la Administracin
conservara su libertad, prohibi que la autoridad judicial conociera acerca de actos
administrativos, cuyo juzgamiento deba entonces quedar a cargo de la Administracin
misma. sta tomaba conocimiento de las cuestiones planteadas, mediante el recurso
contenciosoadministrativoqueahseinstituylegalmenteen1790.Lajurisprudenciafue
llenandolosvacosquefueronadvirtindose.
Enlaliteraturajurdica,laprimeravezqueaparecelareferenciaalactoadministrativoes
enlaedicindel"RpertoiredeJurisprudence"deMerlin,aparecidoenFranciaenelao
1812(347).
381.Elanlisisdeloatinenteala"estructura"yalcanceposiblesdelactoadministrativoes
fundamentalparadeterminarsunocinconceptual.Tantoesasquelasdisensionesbsicas
sobrelanocindeactoadministrativoradican,precisamente:a)ensielmismoslohade
teneralcance"individual"otambin"general",valedecirsidebeserdealcance"concreto"
ositambinpuedeserdealcance"abstracto";b)sidichoactoes"unilateral"ositambin
puedeser"bilateral"o"plurilateral".
Corresponde,entonces,aclararambascuestiones.
382.a)Actosindividualesyactosgenerales.
Se entiende que el acto es general cuando la declaracin que lo constituye mira
abstractamenteaunapluralidaddepersonasocasosindeterminadosoindeterminables.Se
entiendequeelactoesespecialoindividualsiladeclaracinmiraaunaomspersonaso
casosindividualmentedeterminadosodeterminables(348).
Ladoctrinaestdivididaencamposaparentementeirreductibles.Mientrasunsectorno
sloaceptalaexistenciadeactosadministrativos"individuales","particulares","concretos"
o"especiales",sinotambinladeactos"generales"o"abstractos"(349),otrosectorslo
aceptalaexistenciadeactosadministrativosdetipo"individual"o"concreto"(350).Vale
decir, la cuestin radica en saber si tambin pueden existir actos administrativos

p.90

"generales",puesenloreferentealaexistenciadeactos"individuales"nohaydiscusino
controversiaalguna.
Estimoquelasolucindeestodependeesencialmentedelderechopositivodecadapas.
Conrelacinalderechoargentinojuzgoevidentelaexistenciadeactosadministrativosno
slo"individuales",sinotambin"generales".
Losactosadministrativos decontenido "general" o "abstracto" hallanexpresinenlos
"reglamentos".Ennuestropas,lapotestadreglamentariadelPoderEjecutivotienesuraz
positivaenlaConstitucinNacional(351).
Segnquedexpresadoenotrolugardeestaobra,los"reglamentos"puedenclasificarseen
lasiguienteforma:delegados,denecesidadyurgencia,autnomosydeejecucin(352).Si
bien los reglamentos delegados y los de necesidad y urgencia, dado su contenido son
sustancialmente "legislativos",aunqueformalmenteseanadministrativos,losreglamentos
autnomos independientesoconstitucionales ylosdeejecucin,tantoporsucontenido
comoporsuformason,encambio,sustancialyformalmente "administrativos".ElPoder
Ejecutivo, al emitir reglamentos "autnomos" y de "ejecucin" ejercita facultades
constitucionalespropias(353).
Cuandosehabladeactosadministrativos"generales"o"abstractos"entindesereferiralos
"reglamentos"cuyaemisinseaatribucinjurdicapropiadelPoderEjecutivo,valedecir,
entre nosotros entindese referir a los reglamentos "autnomos" independientes o
constitucionales y a los reglamentos de "ejecucin". Tales reglamentos son,
indiscutiblemente, "actos administrativos": los emite el rgano administrador (Poder
Ejecutivo)enejerciciodepotestadespropias,expresandoassuvoluntadatravsdelmedio
ydelinstrumentojurdicoasualcance(vernmeros371,372y379).
En nuestro pas es, entonces, obvia la existencia de actos administrativos de alcance
"general" o "abstracto".Los"reglamentos"nosonotracosaqueuna especie deactos
administrativos.Estaopininescompartidaporexpositoresnacionales(354)yextranjeros
(355).
Sinembargo,entrenosotroshayquienestimaqueelactoadministrativoesunadeclaracin
decarcter"individual",nogeneral,yque,enconsecuencia,los"reglamentos"nosonactos
administrativos (356).Consideraqueelloes asporcuantolos reglamentos tienenun
rgimenjurdicoespecial,dentrodelgnerodelosactosdelafuncinadministrativa.En
esteltimoordendeideas,entreotrascosas,agregaque"lafacultaddedictarreglamentos
implica un avance sobre el principio constitucional de que la creacin de normas
generalessloseahechaporelParlamento"(357).Disientocontalespuntosdevista:1
elhechodequelosreglamentosactosdealcancegeneraltenganunrgimenjurdicoque
losdistingadelosactosadministrativos "individuales",enmodoalgunosignificaquelos
reglamentosnoseantambinactosadministrativos,tantomscuandoelrgimenjurdico
administrativoesigualmenteaplicableaunosyaotrosactos(esdecir,alosactosgenerales
yalosactosespeciales)(358).Enelderechoprivado,la"compraventa"yla"sociedad",

p.91

por ejemplo, tienen un rgimen jurdico diferente, adecuado a sus respectivas

caractersticas,peroellonoobstaaqueambasseanespeciesdelgnero"contratos"yles
seanigualmente aplicables los pertinentes principios generales; 2 la facultad dedictar
reglamentosnoimplicaavancealgunosobreelsupuestoprincipioconstitucionaldequela
creacindenormasgeneralessloseahechaporelLegislador.CuandoelPoderEjecutivo
emitereglamentos"autnomos",quesonlosqueahoraconsidero,cuyorespectivoalcance
esporcierto"general",dichoPodernoincurreenavancealgunosobreelmencionado
principioconstitucional;lejosdeeso,limtasealejerciciode potestadesconstitucionales
propias,integrantesdelazonadereservadelaAdministracin(vertomo1,nmeros67,
68y68bis.Adems,vanselosnmeros69y70).Apartedeello,noexisteprincipio
constitucionalalgunoencuyomritolacreacindenormasgeneralesslolecorresponda
alCongreso.Yaenotrolugarexpresqueladiferenciaentreley"formal"yreglamentono
radicaenla"generalidad",porquesibienstaesinherentealanaturalezadelaleyformal,
estambininherenteala"esencia"mismadelreglamento;ladiferenciaentreleyformaly
reglamentoradicaenel "contenido" delarespectivanorma,puesmientraslaleyformal
slopuedereferirseamateriasconstitucionalmenteatribuidasalLegislador,elreglamento
estatuye sobre materias constitucionalmente atribuidas al Ejecutivo, representando el
ejerciciodemateriascomprendidas enla "zonadereservadelaley" yenla "zonade
reservadelaAdministracin",respectivamente(vertomo1,n64).
Finalmente,habaentrenosotrosquienexclualosreglamentosactosdealcance"general"
delconceptodeactoadministrativo,ylosincluaenelde "actodelaAdministracin"
(359) . Pero es de advertir que la doctrina prevaleciente denomina "actos de
administracin"alosqueagotansueficaciaenelmbitointernodelaAdministracin,sin
establecer vinculaciones directas entre sta y los administrados (vgr., instrucciones,
circulares,etc.);encambio,losreglamentos"autnomos"yde"ejecucin"noslorigenen
elmbitointernodelaAdministracinPblica,sinotambinenlaesfera"externa"deella.
383.b.Actosunilateralesyactosbilaterales.
Loatinenteala unilateralidad yala bilateralidad delactoadministrativoesunodelos
puntosmsconfusosdelaactualteoradelderechoadministrativo.Ellosedebeaqueno
todoslosexpositorestienenunaideaclarasobrelacuestin,entantoqueotrospretenden
resolverlosproblemasrespectivosprescindiendodecmoloshechossepresentanenla
vidareal,olvidandoasqueel"derecho"debeestardeacuerdoconel"hecho".
En toda esta materia tiene fundamental trascendencia lo relacionado con el valor o
influenciaqueseloreconozcaalavoluntaddeladministradoenla"formacin"y"efectos"
delactoadministrativo.Elloconstituyeelcentrodelproblema.Insistoenqueenelterreno
doctrinarioreinaenormeconfusin,locualrepercuteenlasconclusionesqueseproponeno
enlasafirmacionesquesehacen.Muchosjuristasaparecencolocadosdeespaldasala
realidad;otrosresultanconfundiendonocionesbsicas;otros,sinmayoranlisis,aparecen
repitiendoviejoscriterioscarentesdesentido,porquestoschocanconlalgica.
Doctrinariamentenohaycuestinrespectoalosactosadministrativos unilaterales,cuya
existenciaesreconocidaportodoslosautores(360).Noocurrelomismoconlosactos

p.92

administrativos"bilaterales",puesalgunostratadistasniegansuexistencia(361),entanto
queotroslaaceptan,perolimitandolanocindeellosalos"contratos"celebrados entre
entes pblicos (362) , mientras que otros tratadistas extienden el concepto de acto
administrativobilateralinclusoaloscontratosadministrativoscelebradosentreelEstadoy
losparticulares(363).Salvomuyrarasexcepciones,losautoresnocontemplanelsupuesto
deactosadministrativos bilaterales ensu"formacin"y unilaterales ensus"efectos"o
"consecuencias";lageneralidaddeladoctrinahllaseenestaposicin(364).
No advierto razn alguna para excluir del derecho administrativo la nocin de acto
bilateral",encualquieradelosaspectosqueseconsideredichabilateralidad,esdecir,enla
"formacin"delactooenlas"consecuencias"o"efectos"delmismo,oconrelacinalos
sujetosintervinientes;consecuentemente,compartolaopinindequienesaceptanlanocin
de"contratoadministrativo",esdecircelebradoyaseaentreentespblicosoentrestosy
administrados o particulares, ya que tal contrato considera la bilateralidad en sus
consecuencias, lo cual trasunta una de las formas en que se expresa o manifiesta la
bilateralidaddelosactosadministrativos:enderechopblico,comoenderechoprivado,la
esenciadetodocontratoesunactojurdicobilateral(365).
384. Qu ha de entenderse por acto administrativo "unilateral" y qu por acto
administrativo"bilateral"?
Actoadministrativo"unilateral"esaquelcuyaemanacinycontenidosedebenaunasola
voluntad:lavoluntaddelaAdministracinPblica,quepuedeexpresarseatravsdeun
rganoburocrticoodeunocolegiado(individualoplural,respectivamente).Trtasedela
voluntaddeunsolosujetodederecho.
Acto administrativo "bilateral" es aquel cuya emanacin y contenido se deben a dos
voluntadescoincidentessobreloqueunapartelereconocealaotrayrecprocamente:dela
Administracin Pblica y del administrado; voluntades que asimismo pueden hallar
expresinatravsderganosindividualesocolegiados.Trtasedelavoluntadde dos
sujetosdederecho,cadaunodeloscuales,comodigo,puedeserdeestructuraindividualo
colegiada.
Launilateral obilateral deunactoadministrativo nodependedelnmerodepersonas
coautoras delmismo:dependedelnmerode sujetos dederecho queintervienenenla
emanacindelacto.Unsolosujetodederechopuedeestarformadopormuchaspersonas:
es el caso de los rganos colegiados. Si as no fuere, a todo acto o decisin de una
administracincolegiada(Consejo,Concejo,Direccin,Comisin,Junta,etc.)habraque
considerarlo bilateral o plurilateral, lo que implicara un error, pues cada una de esas
administraciones,sibiendeestructuracolegiada,constituyeunsolosujeto.Elnmerode
personasqueintegraunrganocarecedetodatrascendencia.Loquevaleeselnmerode
sujetosdederecho intervinientesenlaemanacinyenelcontenidodelacto.Enelacto
unilaterallosdiversosparticipantespuedenadicionarseofundirsecomoelementosdeun
todo.Enelactobilaterallasdiversaspartes("sujetos"dederecho)seoponenyenfrentan
unosaotros(366).

p.93

Laqueantecedeeslanocintericadeactoadministrativo"unilateral"y"bilateral".Pero
lasdificultadesaparecencuandosetratadeestablecersi,enuncasoconcreto,elactodebe
considerarseunilateralobilateral.Comoyaloexpres,ladoctrinaesimprecisaalrespecto.
385.Muchosautores,alconsiderarqueundeterminadoactoadministrativoesunilateral,lo
hacenporqueledesconocenvalorotrascendenciaalavoluntaddeladministrado,alaque,
enciertoscasos,consideran "causa" delacto,perono "presupuesto" delmismoparasu
"formacin"; en otros supuestos se ha sostenido que la "voluntad" del administrado,
expresada a travs de una "peticin", slo vale como requisito de eficacia del acto
administrativo,perosinquetalvoluntadintegreelacto.
Entalordendeideas,sehallegadoadecirqueenelactoadministrativoqueconcedeel
retirojubilatorio voluntario aunfuncionario,losefectos jurdicos seproducen nicay
exclusivamente por voluntad de la Administracin y que la peticin del interesado
constituyela "causa" delacto(367).Estimoerradaestaposicin,puesala "causa" del
actoseleestatribuyendoaquunsignificadoquenoeselquecorresponde.Nopuede
confundirse"causa"delacto,conexpresindela"voluntad"esunpresupuestoobviodel
acto.Mediantealexpresinde "voluntad" puedehacerseefectivala "causa" paralograr
determinado "fin".La "voluntad" eselmecanismoparaponerenmovimientola "causa".
Perolavoluntadnoesunelementodelactoadministrativo:esunpresupuestobsicodesu
existencia (368) . El acto administrativo es esencialmente "voluntario". Sin la
correspondiente expresin de voluntad no se concibe la existencia de un acto
administrativo.Elpropiohechodequela"nocin"deactoadministrativoindiquequehade
tratarsedeuna"declaracin","disposicin"o"decisin",demuestraquelavoluntadnoes
un "elemento" de acto administrativo, sino un presupuesto sine qua non de su propia
existencia.Peroesavoluntaddebeexpresarseenformaadecuada,esdecirdeacuerdoa
ciertas reglas que, al integrar la legalidad de acto administrativo, vinclanse a los
"elementos"delmismo,entreellosla"causa",el"sujeto",el"objeto",el"fin",etc.
Porcierto,alhablarenderechoadministrativoyconrelacinalactoadministrativo,de
"voluntad" creadora, ello no significa trasladar al mbito del derecho administrativo
conceptos civilistas: significa utilizar en derecho administrativo conceptos generales de
derecho(369).
Otrosescritoresolvidanalgofundamental:quelabilateralidaddeunactopuedereferirsea
su"formacin"solamente,oasuformacinyasus"efectos"o"consecuencias".Porello
posiblementelamayoradelosautores,alreferirsealosactosbilaterales,dehechose
limitayserefierealosactosbilateralesensus "efectos" o "consecuencias",reduciendo,
entonces, ese concepto alos "contratos administrativos". Estaerrnea posicin es muy
comn(370).Poreso,porejemplo,hesostenidoqueel "permiso" deusodeldominio
pblicoesunactoadministrativo "bilateral"ensuformacin,aunque"unilateral"ensus
efectos(371),opininnocompartidaporGarridoFalla,paraquienenesesupuestosetrata
deunacto unilateral simplemente,porcuantolavoluntaddeladministradonointegrael
acto(372).Enestacuestindebedistinguirseelpermisodeusocomo "actojurdico"
("mero acto administrativo"), del permiso de uso como "negocio jurdico de derecho

p.94

pblico".Enelprimeraspectoes"bilateral":suemanacin esproductodelavoluntad
conjunta del administrado y de la Administracin; sin la voluntad del administrado el
pertinenteactoadministrativonoesconcebible,racionalnijurdicamente.Enelsegundo
aspecto, es decir como negocio jurdico de derecho pblico, el permiso es unilateral.
MientrasparaGarridoFallaydemsautoresqueestnensumismaposicinlavoluntad
deladministradonotienetrascendenciaenla"formacin"dedichoacto,paramslatiene.
Recurdesequeapartedelactoadministrativobilateralensusconsecuenciasoefectos(por
ejemplo,"contratos"),tambinpuedenhaberyhayactosadministrativosbilateralesensu
"formacin",aunquestospuedanserunilateralesensusefectosoconsecuencias.
Hayactoscuyaemanacinnoseconcibesinel"pedido"deladministrado,queenlaespecie
equivaleal "consentimiento"deste(expresindevoluntad).Encambio,hayotrosactos
cuyaemanacinexcluyetotaloabsolutamenteelconsentimientodeladministrado,esdecir
que la "voluntad" de ste carece entonces de trascendencia alguna. Al primer grupo
pertenecen,porejemplo,aquellos actosque,alimplicarunaventajaparaelsolicitante,
modifican su "status" jurdico; vgr.: pedido de otorgamiento de un retiro jubilatorio
"voluntario"; pedido de un permiso de uso sobre bienes del dominio pblico; etc. Al
segundogrupopertenecenaquellosactosqueelEstadoemiteenejerciciodesuspotestades
esenciales(potestaddemandooimperativa,degestin,sancionadora,etc.),quepueden
determinarelotorgamientodeunajubilacinde oficio,laaplicacindeuna multa,etc.
Trtase de dos categoras de actos fundamentalmente distintas en lo atinente a su
"formacin"o"nacimiento".
Va de suyo que las meras "peticiones" dentro del "trmite" o "procedimiento"
administrativo,alserellasprovedasnoconstituyenactos"bilaterales"ensu"formacin",
aunquespuedenllegaraadquirirestecarcteralgunas"decisionesfinales"querecaiganen
talestrmitesoprocedimientos.Las"providencias"recadaseneltrmiteoprocedimiento
administrativo,muchasvecespuedenser"contrarias"alarespectiva"peticin",esdecir,
puedenimplicarunarespuesta"negativa"alrequerimientodeladministrado(373).
386.Sielactonoesposibleemitirlosinel "pedido" deladministrado,dichoacto,enlo
atinenteasu "formacin",onacimiento,esbilateral,porqueentonceshayunafusinde
voluntades: de la Administracin y del administrado. Ejemplos: otorgamiento de un
permisodeusodeldominiopblico;otorgamientodeunretirojubilatoriovoluntario;etc.
Pero que el acto sea de "formacin" bilateral no quiere decir que deba asimismo ser
bilateralensus "consecuencias",puespuedeserde"consecuencias" unilaterales.Incluso
enlateoradel"actoadministrativonecesitadodecoadyuvante",deladoctrinaalemana,la
respectivasolicitudopedidodeladministradohacequeste"participeconsuvoluntaden
elnacimiento("formacin")delacto"(374),locual,sibiensignificaqueensu"creacin"
elactosedebeadosvoluntades:ladelaAdministracinyladeladministrado,oseaqueel
actoesbilateralensu "creacin",nosignifica,sinembargo,quetambinloseaensus
efectosoconsecuencias,esdecirquedetalactosededuzcaindefectiblementelaexistencia,
porejemplo,deuncontrato,elquepuedenoexistir(375).Noesconcebiblenegar,enestos
casos, la influencia obvia de la voluntad del administrado en la "formacin" del acto

p.95

administrativo,elcual,eneseordendeideas,oseacomo"meroactoadministrativo",es
bilateral(376).
En cambio, cuando el acto administrativo puede o debe ser emitido sin el pedido o
consentimiento del administrado, dicho acto es "unilateral" en todo su proceso: en su
formacinyensusconsecuencias.Ejemplos:otorgamientodeunajubilacinde "oficio";
aplicacindeuna"multa";etc.Estetipodeactoseselresultadoexclusivodelavoluntadde
laAdministracinPblica.
Por cierto que en los casos en que el acto no puede emitirse sin el "pedido"
(consentimiento)deladministrado,el pedido queseformularenoesposibleconsiderarle
como"causa"delacto.As,enelsupuestodeunpedidoderetirojubilatoriovoluntario,la
"causa"delactoqueotorguetalretironoescomosepretendeel"pedido"formuladopor
elinteresado,sinoelcumplimiento delosaos deservicios,pagodeaportes ydems
requisitosexigidosporlalegislacin.Sianteelmero"pedido"deladministradoseotorgare
un retiro jubilatorio voluntario sin haberse cumplido los requisitos legales, el acto de
otorgamientosera"rrito",precisamenteporcarecerde"causa",apesardel"pedido"del
interesado.Demodoque,ensupuestossemejantes,el"pedido"deladministradonotiene
efectosde"causa",comoequivocadamentesepretende(verprecedentemente,textoynota
366). "Causa" de un acto administrativo no es, tampoco, la mera "voluntad" de la
AdministracinPblica.Todoestovinclasealaconcepcinobjetivistaysubjetivistadelo
quehadeentendersepor"causa",cuestindelaquemeocuparmsadelante(vern403).
Por"causa"hadeentenderselas circunstanciasdehechoodederechoqueencadacaso
llevanadictarelactoadministrativo(377),pues,comobiensehadicho,"lacausadetodo
actoestdeterminadaporelderechocomolaraznquejustificalaproteccindelaleyala
voluntaddelsujeto".PretenderquelavoluntaddelaAdministracinPblicasealacausade
unactoadministrativo,implicaconfundirdosnocionesfundamentalesdistintas:"expresin
devoluntad"y"causa"(verlaprecedentenota367).
Noesposible,pues,confundirla "causa" delactoadministrativoconla "integracino
expresindevoluntades"necesariasparalaexistenciaoformacinvlidadelacto.As,en
elmencionadosupuestodeotorgamientodeunretirojubilatorio"voluntario",solicitadoo
pedidoporunfuncionario,elotorgamientodetalretirovoluntarionoseproducenicay
exclusivamente por voluntad de la Administracin: se opera por voluntad de la
Administracin y del funcionario o empleado; tanto es as que si estos ltimos no
estuvieren conformes en solicitar el retiro, la sola voluntad de la Administracin sera
ineficazparaotorgarlo:serequierela"voluntad" consentimiento delinteresado(378),
apartedelcumplimientodelosrequisitosdehechoexigidosporlalegislacin(requisitos
queconstituyenla"causa").
Enloscasosindicadosattulodeejemplos permisodeuso,retirojubilatoriovoluntad,
etc., negar la influencia de la voluntad del administrado en la efectiva "formacin" o
"nacimiento"delactoadministrativoquesedicteotorgandoelpermisodeusooelretiro
jubilatoriovoluntario,implicanoaceptarloshechostalcomostossepresentanenlavida
real,olvidandoasqueelderechoquehuyedel"hecho"esunderechofalso.Eljurista,

p.96

ciertamente,debetrabajarensugabinete,perohacindoloconlamentepuestaenlacalle,
enelpueblo,enlamultitud,recordandolosesfuerzosydificultadesdelaluchadiariaporla
existencia:noesposibleelaborarfrmulasjurdicasconprescindenciadelmundoreal.Las
frmulas huecas o artificiales no corresponden al jurista, sino al lrico que acta sin
contactoconlavidadiaria.Lasfrmulasartificiales sondeefmeraduracin:noestn
llamadasaperdurar.Destacadosescritoresadvirtieronque"laperfectaconformidadconlos
hechoseselcriterioquedebeguiaralasteoras"yque"elderechodebetenersiempre
vivoscontactosconlarealidad".Contodoaciertosedijoquelascienciasmodernasse
basan,engeneral,endatosexternos,productos delaexperiencia,yquesobretalbase
elaboranlas nociones tericas,siendoporelloquesusverdadessonfundamentalmente
objetivas(379).
Entreelactoadministrativocuyaemanacinrequierelasolicitud,pedidooconformidaddel
interesado, y el acto que no los requiere, hay una obvia diferencia de estructura,
determinadaporunadiferenciade"hecho",todolocualjustificaunaconsideracinjurdica
tambindistinta:elprimeroes"bilateral"ensuformacinonacimiento,porqueparaello
hanconcurridodosvoluntades;elsegundoes "unilateral"ensunacimientooformacin,
porquesuemanacinobedeceaunasolavoluntad.Eljuristanopuedehacerabstraccinde
estasrealidades,comportndosecomosiellas noexistieren.Elbuensentido quedebe
presidirtodasolucinenderechonoconcibequeseotorgueunpermisodeuso,ounretiro
jubilatoriovoluntario,porejemplo,sinelconsiguiente "pedido" delinteresado,"pedido"
queenlaespecievalecomoexpresindevoluntaddelinteresado,como"consentimiento"
deste.Taleselsignificadooalcanceracionaldetal"pedido".
Enelprocesodeexpresindelavoluntadydeformacininternadelacto,haymanifiesta
similitud, porejemplo, entre el permiso de uso yla concesin deuso. Sia ste sele
reconocecarcterbilateralcomo "acto" administrativo,noadviertolaraznparanegarle
esecarcteralpermiso,sinperjuiciodequelaconcesin,ademsdebilateralcomoacto
administrativo,tambinloseacomonegociojurdico,tantomscuandoparalageneralidad
delosautoresconstituyeuncontratodederechopblico(380).
Disientoconlosquesubestimanelvalordelavoluntaddelaministradoenloquerespectaa
la"formacin"delosactosadministrativos.Esteaspectodelderechoadministrativodebe
serobjetodeunarevisinoreplanteo.Todoloatinentealaconcurrenciaoexpresindelas
voluntadesnecesariasparalaexistenciadelactoadministrativo,requiereunnuevoanlisis.
Noesposibleperpetuarconceptoscaducos,reminiscenciasdedoctrinasartificiales,cuando
no afloraciones de sistemas jurdicopolticos superados, donde el Estado era todo y el
individuo nada, donde la personalidad del hombre hallbase absorbida por el Estado
avasalladoryomnipotente:deahlatendenciaoinclinacinarestarlevaloralavoluntad
deladministradoenlaformacindelactoadministrativo(381).
Supngasequeenelcampodelderechoprivadocomercial,porejemploalguienconcurra
aunacasadecomercioypidaosolicitequeselevendadeterminadacosa,laque,en
consecuencia,leesvendida.Serasensatodecirqueenesecasolaexpresadavoluntadde
comprarslovalecomopeticin,yque,porlotanto,larespectivacompraventa,encuanto

p.97

actojurdico,esunilateral?Elabsurdoycontrasentidodetodoestoesmanifiesto.Siello
esasenderechoprivadoquraznde principio existeparaquenoloseaenderecho
pblico,"administrativo"enlaespecie?(382)
Loquealgunosautoresllaman"peticin"noesotracosaquelaexpresindevoluntaddel
administrado,queintegraelrespectivoactoadministrativo,permitiendosuformaciny
existencia.Encadaesferaocampodelderechodevoluntadseexpresaenformaadecuadaa
laesferaocampodequesetrate;perosiemprehabruna"voluntadexpresada".Llamarlea
ello "simple peticin", desconocindole sus verdaderos efectos, no es razonable: es
arbitrario.Niaunlateoragermanadel"actoadministrativonecesitadodecoadyuvante",se
oponealoquedejoexpresado(vaseprecedentemente,textoynotas382y373).
Claroestquedentrodeloheterogneodelaactividadadministrativa,yconprescindencia
delmbitocontractual,hayactosacuyorespectolavoluntaddeladministradosloacta
condicionandosueficacia.Peroestonoquitaquetambinexistanactoscomolosquehe
mencionadocuya"formacin"seabilateral,aunquesus"efectos"seanunilaterales,yque
tambin existan actos de "formacin" y de "efectos" bilaterales. Negar esto ltimo es
desconocerinfundadamentelainfluenciadelavoluntaddeladministradoenlaformaciny
existenciadedeterminadosactosadministrativos;enestossupuestos,lainfluenciadela
voluntaddeladministradonoesposiblesubestimarlarecurriendoaexpresionescarentesde
sentido, como la de actos "unilaterales" de "efectos" bilaterales... Cul sera el
"fundamento"delosrespectivosderechosyobligacionesdelEstadoydeladministradoo
particular,sielpertinenteactoadministrativoesdeorigenoformacin"unilateral",porser
dichoactoobraexclusivadelavoluntaddelaAdministracin?Sielactoadministrativono
ha podido emitirse sin la consiguiente "peticin" del administrado o particular, dicha
peticin,contrariamentealoquepiensaunautorizadosectordeladoctrina(383),noes
slocondicindela"eficacia"delacto:espresupuestobsicodesu"estructura";masaun:
si la expresada "peticin" hace a la "eficacia" del acto es porque en la emanacin o
"formacin"delmismolavoluntaddelsolicitanteesesencial;deotromodonoseexplicala
pertinenciadedicha"peticin"(384).
Insistoenquenoesexactoqueladeclaracindevoluntadenelderechopblicodifierade
ladeclaracindevoluntadenelderechoprivado(vaselaprecedentenota379).Elplano
jurdico derecho pblico donde se opere el intercambio de voluntades entre la
AdministracinPblicayelparticularoadministradonoinfluyeenla "estructura" del
acto, ya que tanto la Administracin Pblica puede desenvolver ocasionalmente su
actividadenelcampodelderechoprivado,comoeladministradooparticularpuedehacerlo
enelcampodelderechopblico.Todoelloestdeacuerdoconlos"principios"(vasems
adelante,nmeros393y402).
387.Nohayraznalgunadeordenlgicojurdicoquepermita afirmar queenderecho
administrativo,fueradelosactosunilateralesensu"formacin",yfueradeloscontratos,
nohayanactosadministrativos"bilaterales"ensu"formacin",aunquelosmismospuedan
ser"unilaterales"ensusefectos;ejemplo:elyamencionadopermisodeusodeldominio
pblico.Negarestoescolocarsedeespaldasalarealidadydesconocerloshechostalcomo

p.98

lospresentalavidacotidiana.Elderechoadministrativocontemplarelacionesdenuestro
mundo,nodeunmundoextraoyfantstico.Afirmarquenohayactoscomoelpermiso
deuso,porejemplodeformacin"bilateral"ydeefectos"unilaterales",dondelavoluntad
deladministradoejerceunpapeltrascendenteenla "formacin" mismadelacto,importa
negarunapalpablerealidad.Qusentidopuedetenerunafrmulajurdicabasadaenel
desconocimientodeesaverdadobjetiva,yaquesinlavoluntaddeladministradonopuede
concebirse siquiera el referido permiso? Afirmar que en estos casos la "voluntad" del
administradosloactaattulode "peticin" ynocomorequisitoparala "formacin"
mismadelacto,implicaafirmaralgoantojadizo,desarmnicoconloshechosrealesycon
laverdadobjetivaaconsiderar.
Enconsecuencia,cuandosehabledeactosadministrativos "unilaterales" y "bilaterales",
cuyoconceptotericoyaexpuse,debeadvertirsequelaunilateralidadolabilateralidad
pueden referirse ya sea a la "formacin" o a los "efectos" del acto, de acuerdo a lo
manifestadoprecedentemente(385).
388.Todoactoadministrativotieneun"contenido",entendindoseportalloquepordicho
actose"dispone".El contenido consiste,pues,enlamedidaoresolucinconcretaque
medianteelactoadoptalaautoridad,siendoelloloquediferenciaunactodeotroacto.
"Contenido"delactoesloquesteprecepta;eselefectoprcticoqueelsujetoemisorse
proponelograratravsdesuaccinvoluntaria(386).
Culeslatrascendenciadedicho"contenido"respectoalateoradelactoadministrativo?
Culesla"naturaleza"delexpresado "contenido" ?Importaste,pors,un elemento
especfico del acto administrativo, o, por el contrario, va subsumido en alguno de los
"elementos" que la doctrina general le asigna al acto administrativo, equiparndose
entoncesadicho"elemento"?
La doctrina prevaleciente asimila o equipara el "contenido" al "objeto" del acto
administrativo (387) ; de modo que, en ese orden de ideas y con dicho alcance, el
"contenido" integra los "elementos" de acto administrativo. Tanto es as que algunos
expositores, como Vitta, al referirse a dichos "elementos", mencionan directamente el
"contenido"enlugardehablardel"objeto"(388),mientrasqueotrostratadistasprefieren
nomencionarel"contenido"entreloselementosdelacto,porloqueentoncesserefierenal
"objeto"delmismo(389).Perotambinloshayquealreferirsealoselementosdelacto,
noslomencionanel"objeto",sinotambinel"contenido"del(390).
Otros autores, aparte de equiparar el "contenido" al "objeto", en ciertos aspectos lo
equiparantambinala"forma"delosactosadministrativos,yenotrosaspectoslooponen
a ella (391) . Esta posicin ha sido criticada por Giannini, para quien la frmula
"contenido forma"esjurdicamenteespuriayslotiendeacomplicarlascosas(392).No
puede confundirse el "contenido" del acto administrativo con la "forma" del mismo;
tampocopuedenasimilarseambosconceptos.La"forma"eslamaneracomoseexpresao
comosehaceconocerel"contenido"trtasededos"elementos"distintos.Msadelante,al
referirmeala"forma",volversobreestacuestin.

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Comparto el criterio de quienes consideran que el "contenido" y el "objeto" del acto

administrativosonconceptossinnimosoequivalentes.Enconsecuencia,alreferirmems
adelantealos "elementos"delactoadministrativo,volveraocuparmedel "contenido"u
"objeto"detalesactos.Demaneraquelatrascendenciadel"contenido"respectoalateora
delosactosadministrativos,consisteenqueconstituyeun"elemento"deellos.
El"contenido"deunactoadministrativopuedeserpositivoonegativo,encuantomediante
elactosepuedeaceptarorechazarunasolicitud,osepuededisponerqueserealicealgn
hechooacto,opuedenegarsetalrealizacin.Elactodecontenidonegativoestanacto
administrativocomoeldecontenidopositivo(393).
389. La actividad de la Administracin Pblica puede ser de distinta ndole: interna y
externa; reglada y discrecional; jurisdiccional; colegial; de contralor; consultiva.
Correspondeestablecersientodosesossupuestostalactividadpuedeonoconcretarseen
actosadministrativos,locualrevisteinters,pues,encasoafirmativo,alactopertinentele
seranaplicableslasreglasintegrantesdelateorageneraldelosactosadministrativos.
a)Actividadinternayexterna.
La actividad interna puede ser de dos rdenes. En primer lugar, la realizada por la
AdministracinPblicacomomedida"general"u"ordinaria"parasupropiaorganizaciny
funcionamiento. Esta actividad se concreta en los llamados "reglamentos internos"
(circulares,instrucciones,etc.).Elotroordendeactividadinternaesla"interorgnica",o
sealaquetraducelasrelacionesentreorganismosadministrativoscarentesdepersonalidad.
Laactividadinternadecarctergeneraluordinario(reglamentosinternos:instrucciones,
circulares,etc.),porprincipionoseconcretaenactosadministrativos,sinoen actosde
administracin, cuyo efecto agtase en el mbito de la propia Administracin, sin
trascenderalexteriordedichaesfera.Excepcionalmente,esaactividadpuededarlugaraun
acto administrativo "stricto sensu", cuando por el contenido o alcance de la misma
trasciendaoexcedaelmerombitodelaAdministracinPblica,incidiendoenlaesfera
jurdicadeterceros.Talseraelsupuestoenque,poraplicacindeunreglamentointerno,
unfuncionariooempleadodelaAdministracinconsiderasevulneradossusderechos,o,en
general,cuandotalaplicacinincidiereenel"status"deladministrado,alterndole(394).
Todo esto es trascendente, porque mientras la mera "circular" o "instruccin", dado el
mbitodesuvigencia,nodanlugararecursos,elactoadministrativosdalugaraellos.
Losactos enqueseconcretan lasrelaciones "interorgnicas",noobstantequestas se
desarrollan dentro de la esfera interna de la Administracin Pblica, de acuerdo a la
doctrinaprevalecientetienenvalorysustanciade "actosadministrativos",acuyasreglas
quedansometidos(395).
La actividad "externa" de la Administracin Pblica, en cuyo mrito sta entra en
relacionesconterceros,seconcretaen "actosadministrativos".Taleselprincipio,Ver
tomo1,n19.

p.100

b)Actividadregladaydiscrecional.
Eneltomo1,n21,meheocupadodeestosaspectosdelaactividadadministrativa,como
asimismoenlosnmeros68,infine,y209.Meremitoaloexpuestoendichoslugares.
Tantolaactividadregladacomoladiscrecionalpuedenrelacionarseconlaactividadinterna
o externa de la Administracin Pblica, pudiendo entonces concretarse en "actos de
administracin"oen"actosadministrativos",respectivamente,segnsetratedeactividad
discreionaloregladainternaoexterna.
Perocuadrainsistirenque, "unavezemitido" unactoadministrativoenejerciciodela
actividaddiscrecional,elderechosubjetivoquenacieredetalactoparaeladministradoes
de idntica sustancia que el nacido de la actividad reglada o vinculada. La doctrina
contemporneaestcontesteenesto.Estaaclaracinesfundamentalenloatinenteala
estabilidad y defensa del derecho que el administrado hubiere obtenido de un acto
administrativoemitidoenejerciciodelaactividaddiscrecional.Vaseeltomo1,n21,
texto y notas 142144. Ms adelante volver a ocuparme de los actos administrativos
emitidosenejerciciodefacultadesregladasydefacultadesdiscrecionales.
c)ActividadjurisdiccionaldelaAdministracinPblica.
LaAdministracinPblica,enejerciciodesuactividad,puedeemitiractosdesustancia
"jurisdiccional".Estosactos,noobstantesuexpresadasustancia,sonactosadministrativos,
debiendosertratadosjurdicamentecomotales,sinperjuiciodelasnotasespecficasque
lescorrespondierenporsureferidasustanciajurisdiccional.Eneltomo1,nmeros18y
240,meheocupadodelaactividadjurisdiccionaldelaAdministracinPblica;meremito
alomanifestadoendichoslugares.Perotngasebienpresentequeelactojurisdiccionalse
caracterizaporla"naturaleza"deladecisinynoporelprocedimientoseguidoparallegar
aella(tomo1,lugarescitados).
d)ActividadcolegialocolegiadadelaAdministracinPblica.
Eneltomo1,n25,hetratadoloatinentealaAdministracin"colegiada",explicandoen
quconsisteycmofunciona.
Las decisiones de los rganos colegiados, por principio, constituyen "actos
administrativos",acuyasreglasquedansometidas.Excepcionalmente,dichasdecisiones
puedenconstituirsimples"actosdeadministracin",loqueasocurrircuandosusefectos
seconcretanalmbitodelapropiaAdministracinPblica.Vaseeltomo1,n25,textoy
nota175.
e)Actividaddecontralor.
La actividad de contralor que realice la Administracin Pblica puede ser "interna" o
"externa",dependiendodeelloquetalactividadseconcreteen"actosdeadministracin"o
en"actosadministrativos",respectivamente.Eneltomo1,n22,meheocupadodeesta
cuestin;meremitoaloqueexpuseendicholugar.

p.101

f)Actividadconsultiva.
Losrganosconsultivos"nodeciden";susfuncionessonnicamentedevaloracintcnica.
Los dictmenes son actos "internos" de la Administracin. De ah que los actos de la
Administracinconsultivanosean"actosadministrativos",sino"actosdeadministracin".
Vaseloexpuestoeneltomo1,n20.
390. Si bien el acto administrativo se caracteriza por ser una "decisin" de la
Administracin Pblica, consistente en una "declaracin" de ella (contenido
"psicolgico"), lo que a su vez entraa una expresin de voluntad lisa y llana, por
excepcintalexpresindevoluntadpuedeserimplcita,virtualotcita,cuandoellasurge
de una actividad material de la Administracin (contenido "fsico") y la respectiva
interpretacin o conclusin sean indubitables e inequvocas. De modo que,
excepcionalmente,lavoluntadadministrativapuederesultardelainterpretacinracionalde
suactividadmaterial,porloque,entalescasos,staesidneacomomediodeexteriorizar
dichavoluntad.
El acto administrativo, pues, en casos excepcionales, puede consistir en acciones
materiales delaAdministracinPblica.Ladoctrinahllasecontesteenello(396).En
talessupuestoslos"hechosadministrativos"accionesmaterialesserigenporlasmismas
reglas que gobiernan a los actos administrativos, en cuanto les sean aplicables (397) ;
siendoporelloquedichos"actosmateriales"puedenser"impugnados",inclusoatravsde
"recursos"(398).
391. Todo acto administrativo requiere, esencialmente, la intervencin de la
Administracin Pblica. De ah que no sea concebible un acto administrativo emitido
exclusivamenteporadministradosoparticulares.Unactoemitidoexclusivamenteporestos
ltimosnuncapodrseracto"administrativo".
Enelactoadministrativosiempredebeestarpresentela AdministracinPblica obrando
comotal.
Laactividaddelos"particulares"o"administrados"nopuede,pues,porssola,determinar
la existencia de un acto administrativo. Esto es obvio y a su respecto la doctrina es
unnime.Poresoenotrolugardeestaobrahedichoquelosactosdelaspersonasjurdicas
pblicas "no estatales", no son actos administrativos, puesto que dichas entidades, no
obstantesusfinalidades,nointegranlaorganizacinestatal,nopertenecenaloscuadrosde
laAdministracin,debiendoserconsideradascomo"administrados"(399).Poridentidad
derazn,tampocosonactosadministrativoslosqueemitanlosconcesionariosdeservicios
pblicos.
Perosibienlavoluntaddelosadministradosoparticulares,porssola,nopuededarlugar
aactosadministrativos,porquestos,comoqueddicho,debenemanaresencialmentedela
AdministracinPblica,cuyaintervencinesentoncesindispensable,lavoluntaddelos
particulares o administrados puede en cambio "integrar" un acto que emita la

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Administracin,encuyocasoseproduceunafusindevoluntadesquepuededarlugaraun
actoadministrativo"bilateral"ensu"formacin"oensus"efectos"(400).
392.Laaparicindelactoadministrativosueleresponderaunagestacinlaboriosa.No
siempreesunproductosbitodentro delaactividad delaAdministracin Pblica.Su
existencia generalmente obedece a una conjuncin de comportamientos o actitudes
preliminares,cuyoresultadoesla"decisin"o"declaracin"queloconcretayevidencia.
Se ha dicho, con razn, que muchas veces los antecedentes de un acto administrativo
determinadoaparecendispersosenunaverdadera"constelacindeactos"(401).
Tambinenelderechoprivadoelactojurdicodelaspersonasindividualessueletener
antecedentes quedenotansulaboriosaemanacin,puestampocoenestembitoelacto
jurdicoaparecesiempreenformasbitaconsuscaracteresdefinitivos;generalmenteacusa
comportamientos,actitudes,cambiosdeopiniones,etc.,queconstituyensusantecedenteso
trasfondo.
Dirasequeconelactoadministrativoocurrealgosimilaraloqueacaececonciertoscursos
de agua. Estos, en sus orgenes, no siempre son el hermoso ro o arroyo cuyas aguas
abundantesdeslzanseporuncaucederiberasdefinidasydeagradablesmrgenes.Hayros
yarroyosqueenlazonadesunacimientosuelennosermsquebarrizales,pantanoso
cinagas, formados por afloramientos de manantiales o vertientes, que poco a poco se
concretanendbileshilosdeaguaque,unindose,formanunpequeocurso,queluego
puedeengrosarsucaudalconafluentesdeotroorigen,formndoseendefinitiva,yrecin
entonces, merced a esos nuevos aportes, un arroyo o un ro bien caracterizados, de
magnitud definida.Conelactoadministrativo ocurrealgosimilar: difcilmente aparece
"abinitio"consusrasgosdefinitivos.
Peroascomotambinhayrosque,excepcionalmente,desdeunprincipioostentansus
plenos caracteres de tales (ros originados por descargas lacustres, por ejemplo), as
tambinunactoadministrativopuedeaparecersbitamenteenelcampojurdico.Cuando
estoocurra,porreglageneralhadetratarsedelactoadministrativo"strictosensu",oseadel
acto administrativo "unilateral", por ser producto exclusivo de la voluntad de la
AdministracinPblica.Peroesto,apartedetrasuntarunasituacin"simple",noesloque
ocurresiemprenigeneralmente,pueselactoadministrativosueleserlaresultantedeun
complejoprocesoprevio,seaqueenstesloactelaAdministracinPblicacumpliendo
deoficiosusrespectivosdeberes,seaqueeneseprocesopreliminarintervengatambin,
comoparteinteresada,unadministradooparticular,encuyocasoelactoadministrativo
queseemitierepuedenoserde"formacin"unilateral,sino"bilateral",porqueentoncessu
existencia puede deberse a la conjuncin de dos voluntades: la de la Administracin
Pblicayladelrespectivoadministrado.Asuvez,enlahiptesisdereferencia,tantola
actuacindelaAdministracinPblicacomoladeladministrado,puedenquedarasentadas
enlaspiezasdeunexpediente,dondeambosfuerondejandoconstanciadesuspuntosd
vista,desuspretensiones,desusobjeciones,etc.,hastaque,uniformadosloscriteriosy
cumplidoslosrecaudosrespectivos,laAdministracinPblicadictaelactoadministrativo
encuestin,"decidiendo"o"declarando"lopertinente.

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Conacierto pudodecirse queel acto administrativo seinicia conla verificacin dela

existenciadelosmotivos(402).Enconcordanciaconesto,losautoresitalianoshablande
"accertamento", con lo que entienden referirse a la actividad intelectiva tendiente a
comprobarlaexistenciadeaquellosdatosobjetivosindispensablesparalaemisinvlida
delacto(403).
Demodoquelaaparicindel "actoadministrativo" enelmundojurdico,generalmente
respondeaunaseriedehechosyaundeactospreliminaresque,unidos,constituyensus
antecedentes, o sea la expresin de su proceso de emanacin. Todos estos elementos
puedenserdeintersparaaclararelsentidooalcancedelactodictado,esdecirpuedenser
deintersparalaeventual"interpretacin"delactoadministrativo.
393. Para que un acto emitido por la Administracin Pblica constituya un "acto
administrativo",esimprescindiblequealhacerlolaAdministracinPblicaacteensu
calidad de tal (404) , ejerciendo su normal capacidad de derecho pblico; es decir, la
AdministracinPblicadebeactuarensucarcterderganoesencialdelaestructuradel
Estado.Demodo queparaque elacto seconsidere "administrativo" nobastaque sea
emitidoporunaautoridadadministrativa:ademsdeesto,debencumplirselascondiciones
mencionadas.LosactosdelaAdministracinPblica,realizadosenlaesferadelderecho
privado,nosonactoadministrativos(405).
Perolaoriginariaoespecficacapacidaddelasentidadespblicasparaactuarenelcampo
delderechopblico,produciendo"actosadministrativos",noobstaaquepuedanactuaren
la esfera del derecho privado, produciendo actos civiles, por oposicin a actos
administrativos(406).
Laactividad"pblica"delaAdministracinPblicaesloprincipalparasta,entantoque
laactividad"privada"delaAdministracinPblicaesslo"subsidiaria"(407).
Entreelacto"administrativo"yelacto"civil"delaAdministracinPblica,ladiferencia
es"sustancial"u"objetiva",puesdesdeelpuntodevista"orgnico"o"subjetivo"noexiste
diferencia alguna: el rgano emisor es siempre el mismo. Ya se trate de un acto
"administrativo"odeunacto"civil"delaAdministracinPblica,siempresetratar,pues,
deunaintervencindelaautoridadadministrativa,yaqueenamboscasosesatravsde
sta que el Estado expresa y debe expresar su respectiva voluntad. La "autoridad
administrativa"esprecisamenteel"rgano"delapersonajurdica"Estado"dequestese
valeydebevalerseenlaespecie:deahque,paralavalidezdelrespectivoacto"civil"dela
AdministracinPblicadebanasimismorespetarselasnormassobrecompetencia,forma,
etc.,reguladorasdelaactividaddetalrgano(408).
Elorigendeladistincinentre "actoadministrativo" y "actocivil" delaAdministracin
Pblicaesdeantiguadata:vinclaseal"EstadoPolica",dondeatravsdela teoradel
Fiscosetratdeatemperarelrigorismoaquesehallabansupeditadosloshabitantesfrente
alEstado,enmateriaderesponsabilidaddeste,yaqueexistangrandesdificultadespara
demandaralJefedelEstado,oalEstadomismo,antelostribunalesciviles.Perodeacuerdo
ala "teoradelFisco",elpatrimoniopblicoyanopertenecaalPrncipenialEstado

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soberano,sinoaunsujetojurdicodistintoaellos:elFisco,oseaaunapersonasometidaal
derechopatrimonial.LateoradelFiscoconsiderelderechopatrimonialcomounaparte
delderechoprivado;porlotanto,paralosucesivo,enloatinenteacuestioneslitigiosasde
carcterpatrimonial,noseencontraronlasdificultadesanterioresparasometerelFisco,
comounparticularcualquiera,alajusticiayalasnormasjurdicas,representadasenla
especie por el derecho civil (409) . Se consideraba, pues, que la expresada actividad
"patrimonial"delEstadonosetraducaenactos"soberanos"(actosadministrativos),sino
enactosciviles,dederechocomn.
ConcretamentepuededecirsequelaAdministracinPblicaemiteactosadministrativos
cuando ejercita potestades pblicas, y que emite "actos civiles" cuando se vale de
prerrogativasquetambintienenlosparticulares(comprar,vender,etc.),(410).
Ladistincinentreacto"administrativo"yacto"civil"delaAdministracinPblicatiene
consecuenciasprcticas.As,porejemplo:a)elrecursojerrquicosloprocederespectode
actos "administrativos" y no respecto de actos "civiles" de la Administracin Pblica
(411);b)encasodecontienda,lajurisdiccin"contenciosoadministrativa"u"ordinaria"
dependedequeelactoimpugnadosea"administrativo"o"civil"delaAdministracin,todo
ello sin perjuicio de que, en demandas promovidas contra Provincias, la jurisdiccin
originariadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacindependadelcarcter"civil"dela
causarespectiva(412);c)enlossupuestosdearbitraje,lasposibilidadesdellevarloacabo
vinclansealandole"civil"o"administrativa"enqueelEstadohayaactuado(413);d)
hayunaobviaconexinentreelacto"civil"yelacto"administrativo"delaAdministracin
Pblica,conloscontratosadministrativos yconloscontratosdederechoprivadodela
misma;etc.
394.Enlospargrafosqueantecedenquedanexpuestoslosdistintospuntosdevistaque,a
juiciomo,configuranlanocindeactoadministrativo.
Qued dichoqueelactoadministrativo es unactojurdico; queelacto administrativo
puedesergeneraloindividual;unilateralobilateral.Asimismoexpresqueeseactopuede
consistir en una manifestacin de voluntad expresa o implcita, pudiendo derivar esta
ltimadeunaaccinmaterialdelaAdministracin(414).Tambinquedaclaradoqueel
acto administrativo debe provenir de una autoridad estatal en ejercicio de sus propias
funcionesadministrativas,cuadrandoentoncesrecordarqueelconceptodeAdministracin
Pblicaesttomadodesdeelpuntodevistasustancial,materialuobjetivo,ydeningn
modoensuaspectosubjetivo uorgnico;demaneraquenoslopuedehaberfuncin
administrativaenlaactividad delPoderEjecutivo,sinotambin enladelosotrosdos
Poderes(LegislativoyJudicial).
Sobretalesbases,poractoadministrativohadeentendersetodadeclaracin,disposicino
decisin de la autoridad estatal en ejercicio de sus propias funciones administrativas,
productoradeunefectojurdico.
Al hablar de "declaracin", "disposicin" o "decisin", quedan comprendidos los actos
administrativosindividuales("decisiones"),generales("disposiciones"),expresosytcitos,

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unilateralesybilaterales.Elvocablo "declaracin" tieneaquunsignificado "genrico":

implica"exteriorizacin"deunavoluntad(415).
Aldecirsequeladeclaracin,decisinodisposicin,debeproceder"delaautoridadestatal
enejerciciodesuspropiasfuncionesadministrativas",quedareconocidalaconsideracin
sustancial,materialuobjetivadeAdministracin,alavezquevadichoqueelacto"civil"
delaAdministracinquedaexcluidodelconceptodeactoadministrativo.
Finalmente,alexpresarsequeladeclaracin,decisinodisposicines"productoradeun
efectojurdico",quedaaclaradoque,enestecaso,losefectosdelactotrasciendendela
esferainternadelaAdministracinPblica,incidiendo,porejemplo,enelmbitojurdico
deladministrado;quedaasexcluidoel "actodeadministracin",cuyosefectosagtanse
dentrodelapropiaAdministracin.Vadesuyoquetales efectos jurdicos noslolos
produceelactoadministrativodealcance"individual"o"particular",sinotambinelde
alcance "general" o "abstracto"; as, los reglamentos "autnomos" y de "ejecucin"
producen efectos jurdicos, puesto que tanto la Administracin Pblica como los
administrados han de ajustar de inmediato su conducta a lo preceptuado en dichos
reglamentos.Claroestquelosefectos delos "actosdeadministracin",aunque stos
agotensueficaciaenelmbitointernodelaAdministracinPblica,dentrodetalmbito
tambinson"jurdicos",porqueesevidentequedentrodeesaesferaesosactosproducen
consecuenciasquecaenbajolaaccindelderecho.Demodoque,enesteordendeideas,la
diferenciaentre"actoadministrativo"y"actodeadministracin"radicaenqueelprimero
proyectasusefectoshaciaelexterior,haciaafueradelmbitodelaAdministracinPblica,
en tanto que el segundo retiene tales efectos dentro de la esfera jurdica de la
AdministracinPblica,agotndosedentrodetalmbito.
Enelterrenodoctrinarioseobservanlasmsvariadasdefinicionesdeactoadministrativo,
puescadaunadeellasrespondealaconcepcindelrespectivoautor.Ladefinicinquehe
dado,encuantoalosinttico,guardaciertasimilitudconlapropuestaporeltratadista
italiano Massimo Severo Giannini, que dice as: "Pronunciamiento de autoridad
administrativaenejerciciodepotestadpropia(oadministrativa)"(416).
Nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nacin (417) ha aceptado la nocin de acto
administrativopropuestaporOttoMayer,paraquienelactoadministrativoesun"actode
autoridademanadodelaAdministracin,quedetermina,respectoaunsujeto,loqueparal
debeserdederechoenelcasoindividual"(418).Peroestadefinicindeljuristaalemnno
estexentadereparos:nocorrespondeprecisamentealactoadministrativo,sinomsbien
al actojurisdiccional.Poresolanocindeactoadministrativoaceptadapornuestroalto
Tribunal es asimismo objetable (419) . Por ms que existan actos administrativos de
evidentesustanciaonaturaleza"jurisdiccional",nuncapuedeconfundirselanocindeacto
administrativoconladeactojurisdiccional.Sondoscosasdistintas.
395. Qu derecho rige en materia de actos administrativos? Cules son las normas
aplicablesenlaespecie,yasetratedelaexpresindelavoluntad,delosviciosdelacto,de
lacapacidaddeladministradoqueintervieneenlaemanacindelactoadministrativo,etc.?

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Enprimerlugar,handeaplicarselas"normas"administrativasespecficasvigentesenel
lugardequesetrate.Estoesobvio(420).Valedecir,loprimeroquedebehacersees
aplicar las correspondientes reglas especiales de derecho administrativo que hubieren
(421).
Sinohubiereunanormaoregla"especfica"dederechoadministrativoquedebaaplicarse,
lasolucindelcasodebetratarsedelograraplicandolos principiosgenerales quesurjan
delpropio"derechoadministrativo";perositalesprincipiostampocoexistierenenderecho
administrativo,podrrecurrirseentoncesalderechoprivado(422).
Al no existir una "norma" o "principio" especial de derecho administrativo a aplicar,
correspondeaveriguar,pues,sitalnormaoprincipioexisteenderechoprivado,"civil",por
ejemplo.Siensteexistieretalnormaoprincipio,suaplicacinenderechoadministrativo
seimponecomoexpresindeunareglajurdicageneral,nolimitadaalderechocivil,ypor
lotantovlidadirectamenteparaelderechoadministrativo(423).Tngasepresentequeel
actoadministrativoestambinun "actojurdico"(n377).Desdeluego,laaplicacinen
derechoadministrativodenormasoprincipiosdelderechocivil,contenidasenelCdigo
Civil, ha de hacerse con las salvedades requeridas por la ndole propia de la materia
administrativa.Entalordendeideas,debetenerseprincipalmenteencuentaquesibienel
actojurdicoprivadohllaseregidoporelprincipiodeautonomadelavoluntad,elacto
administrativo,encambio,debebasarsesiempreenlalegislacin("latosensu"),resultando
deestoquelaautoridadadministrativaslopuedequererloquelanormapermiteyenla
medidaenquelopermite(424).
Enconcordanciaconloquedejoexpuesto,conreferenciaparticularala "voluntad",en
pargrafosanterioresdije:a)loatinentealadeclaracindevoluntadenelderechopblico
nodifieredeladelderechoprivado(425);b)alhablarenderechoadministrativoycon
relacinalactoadministrativo,de"voluntad"creadora,ellonosignificatrasladaralmbito
del derecho administrativo conceptos de derecho civil: significa utilizar en derecho
administrativoconceptosgeneralesdederecho(426).
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinsehapronunciadoensentidoconcordanteal
expuesto.As,conrelacinalasnulidadesdelosactosjurdicos,dijo:"Quelasreglasde
los artculos 1037 y siguientes del Cdigo Civil acerca de las nulidades de los actos
jurdicos,sibiennohansidoestablecidasparaaplicarlasalderechoadministrativosinoal
derecho privado, nada obsta para que representando aqullas una construccin jurdica
basadaenlajusticia,suaplicacinseextiendaalderechoadministrativo,cuyasnormasy
solucionestambindebentenderarealizaraqulla,conlasdiscriminacionesimpuestaspor
lanaturalezapropiadeloqueconstituyelasustanciadeestaltimadisciplina"(427).
Encuantoalasnormasquerigenla"capacidad"deladministradocomosujetoposibledel
actoadministrativo,vaseeltomo1,n43,pginas172173.
396.La "interpretacin" delactoadministrativodalugaradoscuestionesesenciales:a)
quin debe interpretar dicho acto en el caso de una controversia al respecto; b) qu

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principiosonormashandetenersepresentespara"interpretar"elactoadministrativo(428)
.
a)Quindebeinterpretarelactoadministrativo.
Enlossupuestosdecontroversia,"interpretar"elactoadministrativo,fijandosuverdadero
sentidoyalcance,significa"dirimir"dichacontroversia.Quautoridadeslahabilitada
paraactuarenlaespecie?LapropiaAdministracinPblicaoelPoderJudicial?
Se ha pretendido que la solucin de esta clase de conflictos escapa a la Justicia y
correspondealaAdministracinPblica,porquedelocontrarioviolaraseelprincipiode
separacindelospoderes.Juzgoerradotalcriterio.
Esnecesarionoolvidarque,deacuerdoanuestraorganizacininstitucional,entrenosotros
lajusticiaadministrativa lajurisdiccincontenciosoadministrativa esdetipoosistema
judicialista,dedondederivaque,enlaespecie,eltribunaljudicialactacomorganodelo
contenciosoadministrativoynoprecisamentecomotribunalordinario.Siendoas,elrgano
jurisdiccional que dirimir la cuestin sobre interpretacin del acto administrativo
impugnado, es el establecido para el caso por el rgimen institucional del pas. La
jurisdiccindelostribunalesjudicialespararesolverlascausascontenciosoadministrativas,
surgedelapropiaConstitucinNacionalyleyesespecialesdictadasensuconsecuencia
(429).Entalescondiciones,nopuedehablarsedeviolacindelprincipiodeseparacinde
lospoderes(430).
Importa,pues,unerrordeconceptolaafirmacindequeesatentatorioalprincipiode
separacindelospodereselhechodequeelrganojudicial(PoderJudicial)dirimalas
cuestionesatinentesala"interpretacin"delosactosadministrativos.
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,envariasoportunidadesdondediscutaseel
valoroeficaciadeactosadministrativos,emiticonceptos quedesvirtanque,entales
casos,puedahablarsedeviolacindelprincipiodeseparacindelospoderes(431).
Apartedeloexpresado,advirtasequemuchasveceslaimpugnacinaquedlugarunacto
administrativopuedeobedeceraqueseleconsidere"irrazonable",loquesustancialmente
implica o puede implicar una tacha de inconstitucionalidad (violacin de la garanta
constitucionalderazonabilidad).Perola"declaracin"deinconstitucionalidadslopueden
hacerlalos"jueces"(PoderJudicial),nolaAdministracinPblica,cuyasatribuciones,en
esteordendeideas,limtansea"noaplicar"unanormaqueellaconsidereinconstitucional
(432).Demodoquelaatribucinparadirimirunacontroversiasobreinterpretacindeun
actoadministrativoconsiderado "irrazonable"pertenecealacompetenciafuncionaldela
Justicia,noalacompetenciadelaAdministracinPblica.
Enconsecuenciadeloexpuesto,enelcasode"controversia",laautoridadhabilitadapara
"interpretar" unactoadministrativoeselPoderJudicial,nolaAdministracinPblica,
puestrtasedeunacuestinpertenecientealacompetenciafuncionaldelaJusticia(433).
b)Qureglasonormashandetenersepresentespara"interpretar"elactoadministrativo.

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Elproblemaseplanteaantelacircunstanciadeque,enlaespecie,estaranfrenteafrenteel
inters "colectivo" o "general",representadoporlaAdministracinPblica,yelinters
"individual" del administrado. Si bien es cierto que el inters "general" siempre debe
prevalecerrespectoalinters"individual",estoessinperjuiciodelrespetodebidoalinters
individual,locualrequierequesiemprequeelintersindividualdebacederanteelinters
general,aqulseaintegralmenteresarcido.Trtasedeunprincipiogeneraldederecho,de
raigambre constitucional (434) . De modo que la sola circunstancia de que la
"interpretacin" de un acto administrativo pueda oponer el inters general al inters
individual,noaparejalaexistenciadereglasespecialesdeinterpretacin(435).
Noexistenmediosespecficosoparticularespara "interpretar" losactosadministrativos
(436).Porlotanto,afaltadeunanormaexpresayvlida,talinterpretacindebehacerse
aplicandolos"principios"jurdicosreconocidosporlajurisprudenciayporladoctrina.Es
ascomosehadadouncriterioparalainterpretacindelas "concesiones",vlidopara
cualquierespeciedestas(deuso,deobra,deservicio)(437).Adems,varios"principios
generales de derecho" pueden ser idneos para la interpretacin de los actos
administrativos; por ejemplo: el de igualdad ante la ley; el de la proporcionalidad o
igualdadenlascargaspblicas;eldequetodomenoscabopatrimonial,porrazonesde
utilidad ointers pblicos,debeserindemnizado; eldequelos reglamentos delPoder
Ejecutivo carecen de efecto retroactivo, cuando causen lesin en la esfera jurdica del
administrado;elqueestablecequelavalidezdetodoactojurdicoseadederechoprivado
opblicorequiereinexcusablementeunsubstratotico,unabasemoral;elqueconsagrala
libertadintegraldelciudadano,encuyomritotodalimitacinalalibertaddebesurgirde
unanormajurdicalegislativaformal;eldelaintangibilidaddelosefectosindividualesde
losactosadministrativosregulares;etc.(438).
Silosexpresadosprincipiosdederechopbliconofuerensuficientesparaaclararlasdudas
que, en su sentido y alcance, origine la redaccin de un acto administrativo, puede
recurrirse encuantofuerenaplicablesenestaesferajurdica alasnormasoprincipios
vigentesenderechoprivadoparalainterpretacindeloscontratos(439).
Apartedeloexpresadoenlosprrafosanteriores,querepresenta"criteriosgenerales"de
interpretacindelactoadministrativo,esdeadvertirqueenalgunoscasosconcretospueden
serdegranintersparainterpretardichoacto,aclarandosusentidoyalcance,laseriede
hechos y aun de actos preliminares que, unidos, constituyen los antecedentes del acto
administrativo en cuestin (440) . Esto es lo que algunos expositores llaman
"interpretacin extratextual" (441) , que tiende a prevalecer en los ordenamientos
modernos(442).
SECCIN2ELEMENTOSDELACTOADMINISTRATIVO
SUMARIO:397.Nocinconceptual.Consideracionesgenerales.Loatinenteala"moral".
398.La"legitimidad"yel"mrito"ensureferenciaaloselementosdelactoadministrativo.
399.La"voluntad"noesunelementodelactoadministrativo.400."Elementos"delacto
administrativo. Esenciales y eventuales, accesorios o accidentales. Los elementos
"esenciales": enumeracin. A. Elementos esenciales 401. a) "Sujeto" (competencia;

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capacidad).Suvinculacinconlosactosadministrativosbilaterales.La"Administracin
Pblica", el "funcionario" o "empleado" y el "administrado". "Personalidad" y
"competencia".402.Continuacin.Lasupuesta"teoradeladministrado".Noexistetal
teora. 403. b) "Causa" ("motivo"). Nocin conceptual. Ejemplos. Existe alguna
diferencia entre "causa" y "motivo"? "Motivo" y "motivacin": diferencias. 404. c)
"Objeto" ("contenido").Nocinconceptual.Ejemplos.Atributosorequisitosdel"objeto"
del acto. 405. d) "Forma". Nocin conceptual. Criterio amplio aceptado: proceso de
"formacin"yprocesode"expresin"delavoluntadadministrativa.Formayformalidades.
Diferenciaentre"forma"y"contenido"delacto.Trascendenciadelaformacomoelemento
delactoadministrativo.406.Continuacin.Laconsideracin"formal"deAdministracin
Pblicaylas "formas" deactoadministrativo. 407.Continuacin.Lasformasdeacto
administrativocumplenunadoblefuncindegaranta.408.Continuacin."Formacin"
delavoluntadadministrativa.Elprocedimientoadministrativo:a)como"garantajurdica";
b) como "instrumento de eficacia". Requisitos. 409. Continuacin. "Expresin" de la
voluntad administrativa. Modalidades de ella; expresa (formal o no formal); tcita
(actividad material de la Administracin; comportamientos administrativos). Diversas
cuestiones. 410. Continuacin. Expresin "tcita" de la voluntad administrativa. El
"silencio"delaAdministracinPblica.Concepto.Interpretacindelsilencio.Ladoctrina
delsilencioadministrativo:surazndeser.Elindebidosilencioprolongado:valegalpara
obtener su cesacin. rgano competente para estatuir sobre los efectos o alcances del
silencioadministrativo.411.Continuacin."Motivacin".Nocinconceptual."Motivos"
y"motivacin":diferencias.Actosescritosynoescritos.Actossecretos.Lamotivacin
integrala"forma"delactoadministrativo.Esobligatorialamotivacin?Cmoyenqu
oportunidaddebedocumentrsela?Esconvenientelamotivacin? 412.Continuacin.
Gradodeincidenciadela"forma"enlavalidezdelactoadministrativo.ntimarelacinde
elloconlaclasificacindelasformasdedichosactos.Acto"formal"y"noformal".Forma
"esencial" y "no esencial". Exclusin de otras clasificaciones ("ad substantiam"; "ad
probationem").Solucionesencasosdudosos.Supuestosdeinobservanciadela"forma"que
noafectanlavalidezdelactoadministrativo. 413.Continuacin.La "forma" delacto
administrativo y la "eficacia" (ejecutoriedad) del mismo. La "publicidad" o
"comunicacin"(publicacinynotificacin)comocomplementodela"forma".Lafaltade
publicidadocomunicacin;diversossupuestos.414.e)"Finalidad".Nocinconceptual.
415.f)"Moral".Lacuestinenladoctrina.Lamoralesunelementoesencial"autnomo"
del acto administrativo. Contenido de la moral y su alcance como elemento del acto
administrativo.B.Elementosaccidentales 416. Elementos "accidentales" o "accesorios"
delactoadministrativo.Nocinconceptual,significadoeincidenciadeellos.Enumeracin
delosmismos.Rgimenjurdico.417."Trmino".Nocinconceptual.Especies.Efectos.
Rgimenjurdico.418."Condicin".Nocinconceptual.Especies.Actosaqueserefiere.
Rgimen de la misma. 419. "Modo". Nocin conceptual. Requisito esencial para su
existencia.Incumplimientodel"modo":consecuencia.Loatinenteasuvigenciaenderecho
administrativo.420.La"reservaderevocacin"yla"reservaderescate"comoposibleso
supuestos elementos oclusulas accidentales del acto administrativo. 421. Cundo el
"trmino",la"condicin"yel"modo"debenconsiderarseelementosaccidentalesdelacto
administrativo.422.Loselementosaccidentalesdebenconstar"expresamente"enelacto.

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423. Cmo deben "instrumentarse" los elementos "accidentales" del acto

administrativo? Lo atinente a la "forma" dedichos elementos. La "motivacin". 424.
Incidenciadelainvalidezdelaclusula"accidental"respectoalactoadministrativoaque
accede. 425. El vicio que afecte a una clusula "accidental" puede sanearse por la
aceptacinoconformidaddequiensehallefacultadoainvocarlainvalidez?
397.Lavalidez delacto administrativo depende delcumplimiento deciertos requisitos
esenciales:talesrequisitosconcrtanseenlos"elementos"dedichoacto,loscualesdeben
concurrirsimultneamente enlaformarequerida porelordenamiento jurdico. Estando
reunidosdichos"elementos"enlaformaexpresada,elactoadministrativoes "perfecto":
vlidoyeficaz.Demodoquelos"elementos"delactoadministrativosonlosrequisitosque
deben concurrir simultneamente para la plena validez y eficacia del acto en cuestin
(443).
Resulta, as, que el estudio o tratamiento de los elementos del acto administrativo
presuponeexplicarlosrequisitosquedebenconcurrirparaqueelactoresulteajustadoa
derecho;correlativamente, deeseestudio ydelaeventual falta deconcurrencia delos
requisitospertinentes,resultarnlosposiblesviciosquepuedenafectaralacto(444).
La "legalidad" es un requisito que rige genricamente a todos y a cualquiera de los
elementos delactoadministrativo,seacualfueresudenominacinonaturaleza,porque
todosdebenestardeacuerdoconlaregladederecho("norma"o"principio")(445).
Enelterrenodoctrinariohaygrandesconciertoenloatinentealos "elementos" delacto
administrativo.Noslolostratadistas noestndeacuerdoacercadeculessondichos
elementos,sinoquetampocoloestnacercadelsignificadodealgunosdeellos.Delmismo
modo,nosiempreunmismo elemento esdenominadodeigualmanera:esloqueocurre,
porejemplo,conla"causa",quealgunosdenominan"motivo",oconel"objeto",quepara
unsectordeladoctrinaequivaleal"contenido".
Conel elemento "sujeto"ocurrealgosingular:lageneralidaddelosautoresledenomina
"competencia", equiparndolo a sta, con lo cual la cuestin queda circunscripta a la
AdministracinPblica,olvidandoasqueotroposiblesujetodelactoadministrativopuede
sereladministrado:esloqueocurreenlosactosbilaterales.
Ladoctrinacientfica,enloatinentealos"elementos"delactoadministrativo,estenmora
con un fundamental principio ticojurdico: hasta hoy ha omitido considerar como
elementoesencial,autnomoyespecfico,delactoadministrativoala"moral",siendoque
staconstituye el substrato obvio detodoacto jurdico, sea ste dederecho privado o
pblico. Pero ante reiteradas actitudes estatales tanto en el orden interno como en el
internacional eindividuales,queimplicanunanegacindelasnormasticasquedeben
presidirlasrelacioneshumanasenlospuebloscultos,juzgoqueenformaexpresadebe
incluirse la "moral" entre los elementos esenciales, autnomos y especficos, del acto
administrativo.Serunaadvertenciaparalaspersonasyentidadesproclivesaapartarsede
loscomportamientosquetraducencultura,respetoydignidaddeprocederes,criteriosstos

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quenosloobliganal"administrado",sinotambinalEstado,rganocreadordelDerecho
yencargadodehacercumplirlasnormasyprincipiosqueloconcretan.
Cierto es que la doctrina no olvid los preceptos de "moral", en relacin al acto
administrativo,perolohizoconsiderndolacomoingredientedealgunooalgunosdelos
"elementos"conocidosynoprecisamentecomoelementoautnomoyespecfico.
Losautoressuelenhablardedoselementos:extrnsecoeintrnseco,segnserefieranalas
condiciones"positivas"quecreanelactooalcumplimiento"meritoriodesusfines"(446).
Loselementosextrnsecosson,asimismo,denominadosde "legitimidad",comprendiendo
varias especies: competencia (sujeto), causa, forma, etc. Pero la "legalidad" concepto
amplio comprendetantoala legitimidadcomoal mrito(447).Otrostratadistashablan
directamenteyenformaconcretadecadaunodeloselementosespecficos:"competencia"
(sujeto),"causa","forma",etc.
398.Suelehablarsedeelementosdela "legitimidad" ydeelementosdel "mrito" delos
actos administrativos. Los primeros relacinaselos con el cumplimiento de las
disposiciones"positivas"atinentesalacto,ylossegundosconelcumplimiento"meritorio
desusfines"(448).Habrcumplimientomeritoriodelosfines,cuandoelactoqueseemita
seaoportuno,conveniente,razonable.
Taldiferenciacintienepreferentementeunvalordidctico,ynoprecisamenteunvalor
sustancial,pueslavalidezdetodoactoadministrativorequiereelcumplimientonoslode
la"legitimidad",sinotambindel "mrito".Conexactitudsedijoquelascuestionesde
mritosontan"jurdicas"comolascuestionesdelegitimidad(449).La"legitimidad"da
lugaralcontrolde"legitimidad"yel "mrito" alcontrolde"mrito","conveniencia"u
"oportunidad",cuyasprocedencias dependendelossupuestosqueseconsideren.Desde
luego,ambostiposdecontroldifierenenloatinenteasurespectivo"alcance"yenloque
respectaalrganoestatalfacultadoparallevarlosacabo.
Loreferenteal"mrito","conveniencia"u"oportunidad",tieneespecial perononica
trascendenciaenlossupuestosenquelaactividaddelaAdministracinPblicaesdetipo
discrecional.MasnoslolosactosemitidosporlaAdministracinPblicaenejerciciode
su actividad discrecional deben ser oportunos y convenientes: tambin deben serlo los
emitidosenejerciciodelaactividadreglada(450).Estoeselemental.Siasnofuere,el
"inters pblico", finalidad inexcusable de la actividad administrativa, podra resultar
desatendido.
Todoloatinentealmritohallaubicacinenel"objeto"("contenido")yenla"finalidad"
considerados como elementos del acto administrativo. Incluso podra vincularse a la
"motivacin"delacto.Alanalizaresascuestiones,setrateonodelejerciciodeactividad
discrecional de la Administracin Pblica, har las correspondientes referencias al
"mrito"delacto.
Comoacertadamentesehaescrito,apartedelpuntodevistadelalegitimidad,elcontenido
delactoadministrativotambinpuedeserjuzgadodesdeelpuntodevistadel"mrito".Se

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quiere que los rganos administrativos acten no slo legtimamente, sino tambin
"convenientemente",esdecirenmodoadecuadoalasexigenciasdelinterspblico.Juzgar
el mrito del acto significa juzgar si el acto es oportuno, conveniente para el inters
pblico.Unacto "legtimo"puede,encambio,serinconvenienteoinoportuno.As,enel
supuestodeunasancindisciplinaria,examinarelmritodeladecisinsignificaexaminar
si es proporcionada a los hechos cometidos por el empleado, habida cuenta de su
importanciaygravedad,osiporelcontrariolasancinresultaexcesiva(451).
399.La"voluntad"esun"elemento"delactoadministrativo?
Ladoctrinanoesclaraalrespecto.Algunostratadistasmencionanla"voluntad"entrelos
elementos esenciales del acto administrativo; otros autores nola mencionan entre tales
elementos;encambio,loshayqueconsideranla"declaracindevoluntad"subsumidaen
algunosdelos elementos delacto,comoporejemploenel "contenido" yenla "causa"
(452) . Pero cuadra advertir que los expositores que mencionan la "voluntad" como
elemento del acto, lo hacen sin haberse detenido a pensar o a analizar si efectiva y
realmente se trata de un "elemento" del acto o de algo ms que un elemento: de un
presupuesto"sinequanon"delaexistenciadelmismo.
La"voluntad"noesunelementodelactoadministrativo:esunpresupuestoobviodedicho
acto,unpresupuesto"sinequanon"desuexistencia.Precisamente,los"elementos"sujeto,
causaobjeto,forma,finalidad,moralidadsonlosmediosqueestructuranycondicionanla
"voluntad",adecundolaparasueficaciajurdica.Perolavoluntadnoesun"elemento"del
actoadministrativo.As,pues,noesposibleconfundir"expresindevoluntad",queesun
"presupuesto" sine qua non del acto administrativo, con la "finalidad" perseguida al
expresaresavoluntad:trtasedecosasdistintas,yaquela"finalidad"constituyeunodelos
"elementos"delactoadministrativo;la"finalidad"incluyelapertinente"declaracinde
voluntad".Tampocopuedeconfundirsela"expresindevoluntad"conla"forma"delacto,
que,ensucarcterde"elemento"delmismo,constituyelamaneraenqueseexpresao
exteriorizalavoluntad(453).Menosanpuedeconfundirselaexpresindevoluntadcon
la"causa"delacto,oconsu"contenido"u"objeto",yaquelavoluntadeselmecanismo
paraponerenmovimientola"causa"aefectosdelograrel"objeto".
Elactoadministrativoesesencialmente "voluntario".Sinlacorrespondienteexpresinde
voluntadnoseconcibelaexistenciadeunactoadministrativo.Elpropiohechodequela
"nocin" de acto administrativo indique que ha de tratarse de una "declaracin",
"disposicin" o "decisin", demuestra que la voluntad no es un "elemento" del acto
administrativo,sinounpresupuestosinequanondesupropiaexistencia.Recindespus
de la declaracin de voluntad se estar en presencia de la figura jurdica "acto
administrativo".Peroesavoluntaddebeexpresarseenformaadecuada,esdecirdeacuerdo
a ciertas reglas que, al integrar la legalidad del acto administrativo, vinclanse a los
"elementos"delmismo:porellodijequelos"elementos"sonlosmediosqueestructurany
condicionanla"voluntad",adecundolaparasueficaciajurdica.
La"voluntad"vinclasefundamentalmentealaexistenciamismadelactoadministrativo:
sin ella ste no puede existir ni concebirse. Pero la voluntad no slo se vincula a la

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"existencia"delacto,sinotambinasu "estructura",quepuedeserunilateralobilateral,
segnquelacreacinolosefectosdelactorespondanalavoluntaddeunoomssujetosde
derecho,talcomoquedexpresadoenpargrafosanteriores.
Precedentementequeddichoquela "voluntad" expresadaoexteriorizadadebeestarde
acuerdoadeterminadas reglasoprincipios dederecho.Cuandoestonoocurra,elacto
emitidoestar viciado,seaenlaexpresinde voluntad oenalgunosdesus "elementos".
Segncualsealafallaocurrida,asserelviciopertinente.Msadelantemeocuparde
estascuestiones.
400.Enelactoadministrativo puedenconcurrirdostiposde"elementos":esenciales y
eventuales.Estosltimossontambinllamadosaccidentalesoaccesorios.
Loselementos"esenciales"sonlosquedebenconcurririnexcusablementeparaqueelacto
administrativosereputevlidoyeficaz:trtaseentoncesdelacto "perfecto".Lafaltade
esoselementos,odealgunodeellos,determinaqueelactoadministrativosea"viciado".
Loselementos"eventuales","accidentales"o"accesorios",sonlosquepuedenonoexistir
enunactoadministrativo,sinquesufaltaoausenciainfluyanenlavalidezyeficaciadel
acto.
En todo acto administrativo deben considerarse "esenciales" los siguientes elementos:
sujeto,causa,objeto,finalidad,forma,moralidad.Enlospargrafosquesiguenmeocupar
decadaunodeellos.
A.Elementosesenciales
401.a)Sujeto.
El acto administrativo requiere como primer elemento la existencia de un "sujeto"
legalmente hbilparaemitirlo. As,tratndosedelaAdministracin Pblica,el rgano
respectivo debe tener "competencia"; tratndose del administrado, ste debe tener la
"capacidad"necesaria.
Peroconel"rganoadministrativo"AdministracinPblicadebeserconsideradodesde
dospuntosdevista:como"rganoinstitucin"ycomo"rganopersona"(o"individuo"),
la "capacidad" tambin corresponde analizarla con relacin al "rgano persona", osea
respecto al "funcionario" o "empleado" pblicos que integran el "rgano institucin"
(454).
Los "sujetos" delactoadministrativoson:la AdministracinPblica,quedebeintervenir
inexcusablemente (vern391),yel administrado,cuyaintervencin seproduceenlos
supuestosdeactosadministrativosbilaterales.
Lageneralidaddeladoctrina,alreferirseaeste"elemento",lellama "competencia".Tal
denominacinesimpropiaporlorestringida,puesla "competencia" sloserefiereala
AdministracinPblica,siendodeadvertirqueelactoadministrativonoslopuedeser

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"unilateral",queentoncessuponelaexclusivaintervencinalaAdministracinPblica,
sinotambin "bilateral",lo queentonces supone laintervencin del administrado (ver
nmeros 383387). Lo que para la Administracin Pblica es "competencia", para el
administrado es "capacidad": de ah lo impropio de denominarle "competencia" al
elementoqueahoraconsidero.
Algunos autores utilizan una denominacin correcta, pues en lugar de "competencia"
hablan de "sujeto" (455) . Pero ocurre que como esos autores slo consideran el acto
administrativo unilateral, alhablarde "sujeto" limitan suconcepto alaAdministracin
Pblica, excluyendo al administrado, lo que tambin es inaceptable, ya que el
"administrado"esunsujetoposibledelactoadministrativocuandostees"bilateral".
Otrosexpositores,alreferirseaesteelemento,nohablande"competencia"nide"sujeto",
sinode "agentecapaz",peroladenominacinesigualmenteinaceptable,pueslimitanel
concepto a la Administracin Pblica y al funcionario o empleado pblicos (456) ,
quedandofueradeltalconceptoeladministrado.
Demaneraqueelelemento"sujeto"comprendetantoalaAdministracinPblicacomoal
administrado.Laprimera,parasersujetolegalmentehbildelactoadministrativo,requiere
procedercon"competencia";elsegundocon"capacidad".Meocupardeambosrequisitos,
perohaciendotambinreferenciaala "capacidad" delfuncionariooempleadopblicos
consideradoscomo"personas".
1"Competencia"delaAdministracinPblica.
En el tomo 1, nmeros 185196, expuse los principios que regulan lo atinente a la
"competencia"ehiceverenquconsistesta.Meremitoaloexpuestoenesoslugares.
Enellugarindicadohicenotar,adems,quecuandonoexistaunpreceptoexpresoque
establezcaoregulela competencia delrgano,lacuestinpuederesolverseaplicandola
llamada "regla de especialidad", de la cual surgir si el rgano respectivo es o no
competenteparaactuarenelcasodequesetrata(457).
Elactoadministrativorequiereseremitidoporunrganocompetente.Siestacompetencia
noexistiere,elactoestarviciadodenulidad.Alreferirmemsadelantealos"vicios"del
actoadministrativo,meocupardedichanulidad.
Perola competencia nosloserefieraal "rganoinstitucin",sinotambinal "rgano
persona" (u "rgano individuo"). As, no cualquier empleado o funcionario estn
habilitados para emitir "actos administrativos", expresando una voluntad que resulte
imputablealaAdministracinPblica;tampococualquierempleadoofuncionariopueden
realizar, en nombre de la Administracin Pblica, hechos oactos que obliguen a sta,
aunque se tratare de hechos o actos que, tcnicamente, no impliquen una verdadera
"manifestacin devoluntad",como seran, porejemplo, loactos certificativos ylos de
comprobacin(458).Nocualquierexpresindevoluntaddeunfuncionariooempleado,ni
cualquier comportamiento de stos,puedevaler, pues,comoexpresindevoluntad del

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Estado,nicomocomportamientodeste.Requiresequeelempleadoofuncionariotengan
competenciafuncionaladecuada(459),lacualpuedesurgirdelaConstitucin,delaley
formalodelaleymaterial(460);inclusohayquienessostienenquelacompetenciapuede
derivardeprincipiosgeneralesdelderecho(461),entrestoseldel "paralelismodelas
competencias",encuyomritocuandounanormaestablecequautoridadescompetente
paraemitirunacto,ynadadicesobrelacompetenciaparamodificarlooextinguirlo,esta
ltimacompetencialecorrespondealamismaautoridadhabilitadaparaemitirelacto(462)
.
El rgano "competente" puede o no tener "personalidad". La "personalidad" apareja
"competencia", ya que sta se concreta en las "funciones" asignadas al rgano o ente
personalizado. No es racionalmente concebible la creacin de una "persona" jurdica
pblicaestatalsinlacorrespondienteasignacindefunciones.Perosila "personalidad"
apareja"competencia",lainversanoesexacta:puedehabercompetenciasinpersonalidad.
Esloqueocurriraconunrganodescentralizadoburocrticamente:tendracompetencia,
peronopersonalidad.DelmismomodolosPoderesLegislativo,EjecutivoyJudicialtienen
su respectiva "competencia" asignada por la Constitucin, pero ninguno de ellos tiene
personalidad,yaquestasesubsumeenladel "Estado",delquedichos"Poderes"son
merasexpresionesfuncionalespropiasdeunEstadodeDerecho.
2Capacidad(463).
a)Delfuncionariooempleado.
Elrganoadministrativoexpresasuvoluntadatravsdeunapersonafsica:funcionarioo
empleado.Deahquelaincapacidad "natural" delagentepblicovicieelacto,puesla
exigenciadecapacidadendichoagentetieneporobjetoasegurarlamsperfectaexpresin
delavoluntad(464).
Lacapacidadoincapacidad"natural"delagentepblicoresultantesdelprocesobiolgico
serigenporlalegislacincivil(465).Elactodictadoporunfuncionarioinsanoesinvlido.
Las normas administrativas no pueden asignarle validez a los actos de un funcionario
demente,porejemplo,pueselloecharaportierralabasemismadelactoadministrativo:la
declaracin devoluntad (vern399).El derecho administrativo, encuanto sevale del
individuo,parteaqudeunpresupuestofundamental:lasreglasdadasporlalegislacin
civilsustantivaqueeslaqueseocupaydebeocuparsedeestamateriasobrecapacidad
naturaldelaspersonas(466).Laincapacidad "natural" debe,pues,serregladaporlas
normasyprincipiosdelderechoprivado,puesel"rgano persona",esdecirelempleadoo
elfuncionariopblicos,comoelementosfsicosdequesevalelaAdministracinPblica,
sontomadosporelderechopblicodelderechoprivado,queesquienregulael"status"de
dichoselementosfsicos(467).
La capacidad o incapacidad de derecho del agente pblico (funcionario o empleado),
consideradocomo"persona",rgense,enprincipio,porlalegislacincivil;sobreestabase
dichoagenteconcurrealcampodelderechoadministrativoyestomadoporste.Peroen
nuestropas,dadoelcarcter "local" o "provincial" delderechoadministrativo(vaseel

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tomo1,n33),lanormaadministrativa puedeestablecer nuevos odistintos requisitos

atinentes a la capacidad o incapacidad de derecho para actuar como agente pblico
(empleadoofuncionariodelaAdministracinPblica).
b)Deladministrado.
Para actuar como parte en calidad de "sujeto", en el acto administrativo bilateral, el
administradooparticularnecesitasertitulardeuna"capacidad"especial?
Enprincipionolanecesita,pueseladministradooparticularconcurrealcampodelderecho
administrativo ejercitando su capacidad habitual, que es la que le atribuye el derecho
privado (468) . No debe olvidarse que el "administrado" y la personal individual del
derechoprivadoconstituyenunmismoynicosujetoqueactaendoscamposdistintos:el
delderechopblicoyeldelderechoprivado.Peroenamboscasoselsujetoeselmismo.
De modo que para saber si una persona es capaz en derecho administrativo, hay que
atenerseesencialmentealosdatosquealrespectosuministraelderechoprivado.Sloun
textolegalexpresopuedemodificaroalterartalsituacin(vaseeltomo1,n43,punto1,
pginas172173)(469).
EnpargrafosprecedentesqueddichoquelaAdministracinPblica"Estado"tieneuna
doble"capacidad"quelepermiteactuarendoscamposjurdicosdistintos:elpblicoyel
privado.Sucapacidad "normal" uoriginariaeslaquelepermiteactuarenelcampodel
derechopblico;lacapacidadexcepcionalosubsidiariaeslaquelepermiteactuarenel
campodelderechoprivado.LadiferenciaentrelosactosemitidosporlaAdministracin
Pblicaenejerciciodeambascapacidadeses"sustancial"u"objetiva",puesdesdeelpunto
devista"orgnico"o"subjetivo"noexistediferenciaalguna:elrganoemisoressiempre
el mismo; de ah que, para la validez del respectivo acto "civil" de la Administracin
Pblica deban asimismo respetarse las normas sobre "competencia" reguladoras de la
actividad de tal rgano (ver n393). Demanera que, del mismo modo quecuando el
administradooparticularactaenelcampodelderechopblicolohaceporprincipioen
basealacapacidadqueleasignaelderechoprivado,cuandolaAdministracinPblica
actaenelcampodelderechoprivado,lohaceenbasealacompetenciaqueleatribuyeel
derechopblico,mbitonaturaldelaAdministracinPblica.
Demodoquetambineladministradooparticular,juntoasucapacidadnormaluordinaria
quelereconoceoasignaelderechoprivado,tienelacapacidadexcepcionalquelepermite
actuarenelcampodelderechopblico.Cuandoactaenesteltimo,enprincipioconcurre
con el "status" que le asigna el derecho privado; excepcionalmente el derecho pblico
"administrativo",enlaespeciepuedeexigirunnuevorequisitoquecomplementeoaltere
aquellacapacidadbsica.Estoltimoesasdadoelcarcter"local"o"provincial"queel
derecho administrativo tiene entre nosotros, circunstancia que habilita a las respectivas
autoridadesseanstasnacionalesoprovincialesparaestatuiralrespecto(vereltomo1,
n33).
LatitularidaddepotestadesyderechosdeladministradofrentealaAdministracinPblica
"no"esconsecuenciadeunaaptitudjurdicaocapacidaddistintadelajurdicoprivada.Las

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variantes que puedan presentarse en cuanto a condiciones o requisitos para que el

administradopuedaactuarendeterminadosasuntosdederechoadministrativo,sepresenta,
tambin,enelderechoprivado,dondesegndequactoocontratosetrate,assernlas
condicionesorequisitosespecficosqueelindividuodebereunir.Conrespectoalderecho
administrativo,todosereduceaunaadaptacin "bsica" delateoradederechoprivado
referentealacapacidad.Cuandoseconsideraalhombrecomo"administrado",todose
reduceaunaadaptacin"bsica"delateoradederechoprivadoreferentealacapacidad.
Cuandoseconsideraalhombrecomo"administrado",seletomasobreelpresupuestodeun
"status" bsico:eldeterminado porlacapacidad queleasignaelderecho privado.Las
modificacionesoalteracionesaese"status"bsicoslosoncontingenciasquenoalteranel
principiogeneral(vertomo1,n43,punto1).
Perocabeadvertirque,enderechoadministrativo,ladistincinentrecapacidaddederecho
ydehechocarecedelatrascendenciaquetieneenderechoprivado.Estoobedeceaqueen
lamayorpartedeloscasosnoentodoslaactuacindeladministradodebeser"personal",
loqueentoncesexcluyetodacuestinsobrecapacidadde"hecho",yaqueelincapazde
"hecho"nopuedeactuarsinoatravsdesusrepresentantes(470).
402.Hayquienentiendequelatitularidaddelaspotestadesyderechosdeladministrado
frentealaAdministracinPblica,esconsecuenciadeunaaptitudjurdicaocapacidad
distintadelajurdicoprivada.Deahquesehabledeuna"teoradeladministrado"(471).
No comparto este criterio. Ante todo advirtase que debe distinguirse la actuacin del
individuoenelcampodelderecho administrativo queeselqueaquconsidero,desu
actuacin en el campo del derecho constitucional, parlamentario y poltico, donde la
nacionalidad,lareliginyeldomicilioolaresidencia,porejemplo,puedenincidirenla
capacidad o "status" exigido para determinadas relaciones. No debe, pues, extenderse
como equivocadamente lo hacen algunos autores al derecho "administrativo" las
exigencias,condicionesorequisitosque,paraelgoceoelejerciciodeciertosderechoso
prerrogativas,establezcanelderechoconstitucional,elderechoparlamentariooelderecho
poltico.Aqunicamenteconsideroelderechoadministrativo"strictosensu".
Tal"teoradeladministrado"noexiste:carecede"contenido"(472)Comoyalomanifest
precedentemente, a igual que el Estado, el administrado o particular posee una doble
capacidadquelepermiteactuarenelcampodelderechoprivadooenlaesferadelderecho
pblico.YascomolacapacidadesencialuoriginariadelEstadoesla"pblica",siendosu
capacidad "privada" meramentesubsidiaria(vern393),delmismomodolacapacidad
esencialuoriginariadeladministradooparticulareslaqueleotorgaelderechoprivado,
siendo meramente accidental o subsidiaria su capacidad para actuar en el campo del
derechopblico,"administrativo"enlaespecie.Trtasedelamismapersonadelderecho
privadoquecomparecealderechopblico:setratadeunapersonalidad nica.Peroal
concurrireladministradoalcampodelderechoadministrativo,lohacesobreelpresupuesto
desu"status"bsicouoriginario:eldeterminadoporlacapacidadqueleasignaelderecho
privado,loqueescomprensiblequeassea,porqueelmbitonormal,generaluordinario,
deactuacindelapersonalindividualeseldederechoprivado,siendoalderechocivil,
inclusoporrazonesmetdicas,alquelecorrespondereglarloatinentealacapacidade

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incapacidad detales personas.Sobredichabaseeladministrado concurrealcampodel

derecho administrativo y es tomado por ste. Entre las distintas ramas del derecho no
existentabiquesdehierroqueimpidansucomunicacineinterdependencia:deahquelos
"principios"deunaramadelderecho,cuandonoexistanrazonesespecialesqueaconsejen
locontrario,sonopuedenserdeestrictaaplicacinenlasotrasramas.
Elderechoadministrativopuede,sinduda,introducirocontenernormasqueimpliquen
modificacionesoalteracionesaese"status"bsicodelindividuo;perotalesnormasslo
implicancontingenciasquenoalteranelprincipiogeneral(473).Enelpropioderecho
privado, aparte de las normas generales sobre capacidad e incapacidad, existen textos
especialesparaseraplicadosacasostambinespeciales,sinqueestasdisposicionesalteren
el"principiogeneral".Segnloscasos,pues,tambinenelderechoprivadopuedenvariar
las condiciones o requisitos especficos que el individuo debe reunir en lo atinente a
capacidad,loquepuededependerdelactoocontratodequesetrate.Peronadadeeso
justificaraqueenderecho privado,apartedelasteorasdelacapacidadydelosactos
jurdicos, se hable, adems, de una "teora de las personas individuales", pues los
principios de tal teora hallaranse expresados y contenidos en los captulos sobre
"capacidad"ysobre"actosjurdicos".
Delmismomodo,lallamada "teoradeladministrado" tampocoexiste,puescarecede
"contenido".Todosereduceaunaadaptacin,enelcampodelderechoadministrativo,de
lateoradelderechocivilreferentealacapacidad.Enlugardehablardeuna"teoradel
administrado", slo cuadra hablar de una "teora del acto administrativo", que lleva
implcitotodoloatinentealarelacinjurdicoadministrativa.
Siseaceptarelaexistenciadeuna "teoradeladministrado",tambinhabraquehacer
referenciaalateoradel"habitante"yaladel"ciudadano".Peroesdeadvertirquecuando
seconsideraalhombrecomo"administrado",como"habitante"ocomo"ciudadano",todo
locualtraduce"posiciones"delindividuofrentealEstado,setomaalhombresobreel
presupuestodeun"status"bsico:eldeterminadoporlacapacidadqueleasignaelderecho
privado.Lasmodificacionesoalteracionesaese"status"bsicoslosoncontingenciassin
mayorentidadparaconstituir "teoras",seanstasdeladministrado,delhabitanteodel
ciudadano.As,enelordenamientojurdicoargentino,lanacionalidad,contrariamentealo
que ocurre en derecho constitucional, parlamentario y poltico, no tiene trascendencia
"especial"en derechoadministrativo,yaque,verbigracia,pordisposicinconstitucional,
todoslos "habitantes" ynoslolosciudadanos sonadmisiblesenlosempleossinms
condicinquesuidoneidad(artculo16 delaConstitucinNacional).La"nacionalidad"
slocuadraexigirla,integrandolosrequisitosdelaidoneidad,ensupuestostrascendentes
paraelintersgeneral.Lomismoocurreconelderechodepeticionaralasautoridades,el
cuallecorrespondeatodoslos "habitantes",ynosloalosciudadanos(Constitucin,
artculo14),loquenoobstaaqueciertasnormasadministrativaspreceptenacercadela
"capacidad"pararecurrirantelasautoridadesdelaAdministracinPblica(474).Porlo
dems,todoslos"habitantes"cualquieraseaelmbitoenqueactensonigualesantela
ley (Constitucin, artculo 16 ); del mismo modo, todos los "habitantes" gozan
genricamente de la eventual garanta o proteccin jurisdiccional contra actos estatales

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(argumento del artculo 18 de la Constitucin Nacional). El "sexo" y las "creencias

religiosas"tampocotienentrascendenciaenelderechoadministrativoargentino;otracosa
ocurre, o puede ocurrir, con las creencias religiosas en el derecho constitucional,
parlamentarioypoltico,peroenlapresentaobraslomerefieroalderechoadministrativo.
Encuantoala"edad",sibienelderechoadministrativoestablecedistintoslmitessegnla
relacindequesetrate,ellonodesvirtaloquedejoexpuestoacercadesuintrascendencia
paraservirdebaseauna"teoradeladministrado".
403.b)"Causa".
La "causa" esunelementoesencialdelactoadministrativo.Sifaltalacausajurdica,el
actoadministrativoestarviciado.
Qudebeentendersepor"causa"delactoadministrativo?Ladoctrinaestmuydivididaal
respecto, expresndose esa disensin a travs de dos concepciones fundamentalmente
distintas:laobjetivistaylasubjetivista.
Paralosobjetivistasla"causa"estconstituidaporlosantecedentesocircunstanciasde
hechoodederechoquejustificanlaemanacindelacto.Paralossubjetivistasradicaenla
"voluntad"delsujeto.Juzgoqueestoltimo,talcomoloexpresprecedentemente,implica
unerror,porquesignificaconfundiroasimilar"causa"y"expresindevoluntad",siendo
quesetratadenocionesabsolutamentedistintas.Msaun:la"causa"esun elemento del
acto administrativo, entanto quela "voluntad" noes unelemento del mismo, sinoun
presupuestobsicoy"sinequanon"desuexistencia(vern399).Yaenotroslugareshe
desestimadolaopinindequienesconsideranque,enciertossupuestos,la"voluntad"dela
Administracin Pblica y la "peticin" del administrado que sustancialmente es una
"declaracindevoluntad"constituyanla"causa"delrespectivoacto(vernmeros385y
386,textoynotas).
Comobiensehadicho,la"causa"deunactonoradicaenlavoluntaddelsujeto,sinoenla
norma,siendosteelpuntoenqueelmritodeladoctrinaobjetivistaresultaindiscutible.
Elerrordeladoctrinasubjetivistaresideentrasladarlaconcepcindecausa,delcampode
lanormadelqueinnegablementeproviene,alcampodelavoluntad(475).
Por"causa"delactoadministrativohadeentenderselosantecedentesocircunstanciasde
hecho o de derecho que en cada caso llevan a dictarlo (476) . Va de suyo que tales
"antecedentesocircunstanciasdehechoodederecho"debenexistiroconcurriraltiempo
deemitirseelacto:deelloderivalaimprocedenciadelacondicin "suspensiva" como
elementoaccidentaldelosactosadministrativos(vernmeros416,418y467).
Algunosautores,comoBodda,vinculanlanocinde"causa"al"interspblico".As,para
dichoautor,la"causa"delactoadministrativoconsisteenelfinconcretoquelosrganos
administrativospersiguenenejerciciodesuactividadparasatisfacerelrespectivointers
pblico.ParaBoddael "interspblico",ensusmltiplesmanifestaciones,enla"causa"
delactoadministrativo(477).Nocompartotalopinin,pueselladapor"causa"delacto
administrativo lo que no es otra cosa que la finalidad esencial de la "funcin" de la

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AdministracinPblicaengeneral.Partiendodelabasedequetodalaactividaddela
Administracin Pblica debe tender a satisfacer el "inters pblico", dicha nocin de
"causa"peca,pues,deunaexagerada"generalidad"(478).Sobreelpresupuestoevidentee
ineludibledeque,encadacaso,seestprocurandosatisfacerunaspectodelinterspblico
(479),elconceptode"causa"esmsconcreto,debindosereferiralsupuestosingularque
encadacasoseconsidere(480).Poresoinsistoenlanocindecausaquedejoexpresada.
Vadesuyoquela"valoracinsubjetiva"quedelosantecedentesocircunstanciasdehecho
odederechoqueautoricenaemitirelacto,realiceelsujetoemisordelmismo,ennada
alteraloquedejoexpuesto,pues,apartedequelavoluntadeselmecanismoparaponeren
movimientolacausa,silavoluntadqueenelcasoexpresareelsujetoemisornoestuviere
deacuerdocontalesantecedentesocircunstanciasdehechoodederecho,elactoemitido
hallaraseviciado.Loqueprevalecesonlosmencionadosantecedentesocircunstanciasde
hechoodederecho,ynolavoluntaddelsujeto,suapreciacinsubjetiva.Porelloconsidero
inaceptable la opinin de quienes sostienen que la "causa" consiste en la valoracin
subjetivadelinterspblicoporpartedelaAdministracinPblica(481).Porlodems,
nuevamentecaberecordarladiferenciaentre"causa"y"expresindevoluntad".Porello
otravezinsistoenlanocinde"causa"quehedadoprecedentemente(textoynota169).
Conrelacinalactoadministrativopuedendarselossiguientesejemplosde"causa":a)en
unpedidoderetirojubilatoriovoluntario:elcumplimientodelosaosdeservicio,elpago
delosaportesylosdemsrequisitosexigidosporlalegislacinparalaprocedenciadetal
retiro;b)enunasolicituddepermisoespecialdeusodelavapblicaparainstalarun
puesto de venta de comestibles: el hecho de que el uso especial en cuestin no es
incompatibleconeldestinodeesebienpblico,aloquedebeagregarsequeelusoespecial
queseotorgarenodaarlosinteresesgenerales(482);c)enundeterminadoreglamento
depolica:laamenazaalordenpblico(483);d)enelactodecesantadeunempleadopor
malaconducta:elcomportamientoirregulardedichoempleado,debidamenteprobadoen
sumarioadministrativo(484);e)enelsupuestodeunactoquerevocaunaconcesinde
servicio pblico por mala prestacin del mismo: la irregularidad o la deficiencia del
servicio(485);f)enelactoquedisponelademolicindeunedificioqueamenazaruina:su
estadodedeterioro(486);g)enlaprovisindeuncargoporconcurso:laexistenciadela
respectivavacante(487).
Algunos autores distinguen entre "causa" y "motivos". Consideran que la "causa" es
genrica, en tanto que los "motivos" son especficos. As, dicen, en una concesin de
serviciopblicolacausaeselfinabstractamenteadmitidoenlaleydeasegurarelservicio
poresemedio;losmotivossurgendeconsideracionesatinentesalserviciodequesetrata,a
lagarantaqueofrezcaelconcesionario,alaconvenienciadenorecurriralaprestacin
directa,etc.(488).Perolageneralidaddelosautoresnohacetaldistincin:ala"causa"le
llamadirectamente"motivo"(489),oaclaraqueambosconceptossignificanlomismo
(490).Compartoestaltimaposicin:causaomotivodelactoimplicanlomismo,por
cuantosiempresetratardelainterpretacinconcretadelmismohechooantecedenteen
cuyomrito seemite elacto. Loque algunos discriminan como "motivo" delacto, va
subsumido en el concepto de "causa" del mismo. Si bien algunos autores pretenden

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distinguirlacausadelosmotivos,diciendoquestossondeapreciacin"subjetiva",cuadra
advertir que la apreciacin de si en tal o cual acto concurre al elemento "causa"
(antecedentede"hecho"ode"derecho")estambindeapreciacinovaloracinsubjetiva.
Jurdicamente,enelordendeideasdequeaqusetrata,nocuadra,pues,distinguirentre
"causa"y"motivo".
Existealgunadiferenciaentre "motivo" ("causa")y "motivacin"?Taldiferenciaexiste.
Mientras "motivo" (o "causa") es la circunstancia o antecedente de hecho aceptado o
impuesto por la ley para justificar la emisin del acto, "motivacin" es la expresin o
constanciadequeelmotivoexisteoconcurreenelcasoconcreto.
404.c)"Objeto"("contenido").
Precedentemente,n388,meheocupadodel"contenido"delactoadministrativo.Dijeah:
a)Queel"contenido"consisteenlaresolucinomedidaconcretaquemedianteelacto
adopta la autoridad, siendo ello lo que diferencia un acto de otro acto. De modo que
"contenido"delactoesloquesteprecepta;eselefectoprcticoqueelsujetoemisorse
propone lograr a travs de su accin voluntaria; es, en fin, lo que por dicho acto se
"dispone".
b)Que "contenido" delactoesexactamentelomismoque "objeto" delacto,porloque
ambossontrminosequivalentesosinnimos.
c)Queel"contenido"deunactoadministrativopuedeserpositivoo negativo,encuanto
medianteelactosepuedeaceptarorechazarunasolicitud,osepuededisponerquese
realicealgnhechooacto,opuedenegarsetalrealizacin.Expres,asimismo,queelacto
decontenidonegativoestanactoadministrativocomoeldecontenidopositivo.
Puedendarselossiguientesejemplosde"contenido"u"objeto"delactoadministrativo:1
enlaresolucinqueordenaapuntalarunedificioqueamenazaruina,elobjetoconsisteen
larespectivaobligacinde"hacer"queseleimponealpropietario(491);2enelacto
administrativo que declara la cesanta de un empleado por mala conducta, el "objeto"
consisteenqueeseempleadodejedeperteneceraloscuadrosdelaAdministracinPblica
(492);3enalactoadministrativoquedeclarala"caducidad"deunaconcesindeservicio
pblico,elobjetoconsisteenlarupturadelvnculojurdicoqueunaalconcedenteyal
concesionario(493);etc.
Desdeluego,noesposibleniadmisibleconfundir"objeto"o"contenido"delacto,conla
"finalidad" del mismo, pues ello implicara confundir un "elemento" del acto con otro
"elemento"delmismo.Alreferirmeala"finalidad"comoelementodeactoadministrativo,
daralgunosejemplosqueaclararnlacuestin.
Ladoctrina,engeneral,afirmaqueel"objeto"o"contenido"delactoadministrativodebe
reunirlossiguientesatributosocaracteres:"certeza","licitus"y"posibilidadfsica"(494);
elcontenidouobjetodelactodebe,asimismo,ser "moral" (495).Hadeagregarseque
dichocontenidouobjetonodebeperjudicarlosderechosdeterceros,conceptosteque

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tienelajerarquaorangode principiogeneraldederecho,derazconstitucional(496),
quedando entonces subsumido en la "licitud" requerida como atributo del objeto o
contenidodelacto.
Losexpresadosatributosocaracteressealadosporladoctrinaparaelcontenidouobjeto
delactoadministrativo,concuerdanconlosqueelartculo953delCdigoCivilexigepara
elobjetodelosactosjurdicosdederechoprivado.DichopreceptodelCdigoCiviltiene
validezdeprincipiodederechogeneral,aplicabletantoenlaesferadelderechoprivado
comoenladelderechopblico.Algunasdelasdisposicionesdelexpresadotextotienen
evidenteraigambre "constitucional";vgr.:lasqueestablecenqueelobjetodelosactos
jurdicosdebeconsistirenhechosquenoseancontrariosalasbuenascostumbres,niquese
opongan a la libertad de conciencia, ni que perjudiquen los derechos de un tercero
(Constitucin nacional, artculos 14 y19).Demanera que,enlopertinente, noslo
resultandeinterslasconsideracionesparticularesformuladasporlosadministrativistas,
sinotambinlasconsideracionesgeneralesformuladasporloscivilistas,entantolasde
estosltimosseancompatiblesconlasmodalidadespropiasdelderechoadministrativo.
405.d)"Forma".
Elconcepto de "forma" delactoadministrativo tieneunadobleacepcin: a)enprimer
lugar,unaacepcinrestringida,queconsidera"forma"laquedebeobservarsealemitirel
acto,exteriorizandoconcretaydefinitivamentelavoluntaddelaAdministracinPblicaya
formada;b)ensegundolugar,unaacepcinamplia,quenoslocomprendelaanterior,sino
tambinelconjuntodeformalidadesorequisitosquedebenobservarseorespetarsepara
llegar a emitir el acto. Se distingue, as, la "forma" del acto administrativo, de las
"formalidades"dedichoacto,querespectivamentecomprendenlosrequisitosacumpliren
elprocesode"expresin"oexteriorizacindelavoluntadadministrativayenelprocesode
"formacin"delamisma.Loprimero,procesode"expresin"delavoluntad,vinclasea
las formas del acto que se emite; lo segundo, proceso de "formacin" del acto
administrativo,relacinaseal"procedimiento"deemanacindelacto.Conreferenciaala
mismaidea,algunostratadistas hablandeformasde "declaracin" delavoluntadyde
formasde"integracin"delavoluntad(497).
Enelterrenodoctrinario,algunosautorescircunscribenelconceptode "forma" deacto
administrativoalaprimeradelasacepcionesmencionadas(acepcinrestringida),mientras
queotrosaceptanlaacepcinamplia,quetantocomprendelaetapade"formacin"del
acto,comolade"expresin"delavoluntadquelotraduce.Sinhesitacinalgunacomparto
esteltimopuntodevista(498).
De lo expresado dedcese la diferencia entre "forma" y "formalidades" del acto
administrativo.Laprimeraeslaquerigela"expresin"o"exteriorizacin"delavoluntad
delaAdministracinPblicaalemitirelacto;lassegundassonlosrequisitosquehande
observarse para dictar el acto y pueden ser anteriores, concomitantes o posteriores al
mismo.Las "formalidades" anteriores alacto constituyenunapartedel "procedimiento
administrativo" (499) . Las formalidades posteriores a la emanacin del acto no se
relacionan,precisamente,asu"validez",sinoasu"eficacia"(500).Hayquiennoaceptala

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expresada distincin entre "forma" y "formalidades", aduciendo para ello que tal
diferenciacinesintrascendente,porcuantolanulidadoanulabilidaddelactoseproduce
indistintamenteporlainobservanciadeunasuotras(501);noobstante,consideroque
dicha diferenciacin es procedente, porque "formalidades" y "formas" refirense a
situaciones distintas: las "formalidades" consisten principalmente en los requisitos a
cumplir uobservarse enun acto que seva originando atravs de un "procedimiento"
administrativo,apartedequetambinconsistenenlosrequisitosacumplirparaqueelacto
emitidoadquiera "eficacia";encambiola "forma" consisteenlamaneraenquehade
expresarse o exteriorizarse un acto ya formado. Conceptualmente se trata de nociones
diferentes, por lo que la distincin seala justifcase incluso por razones didcticas o
metdicas,facilitandoentonceselconocimientodelamateria.Esrazonablequecosaso
conceptosdistintosllevendenominacionesdiferentes.
Ciertamente, nopuedeconfundirseoasimilarse la "forma" al "contenido" delacto.La
"forma"eslamaneracomoseexpresaocomosetraduceel"contenido"(502).La"forma",
al exteriorizar unpensamiento,unmovimientovolitivointerno,transformala "voluntad"
enunfenmenoqueentoncesquedaubicadodentrodelmundojurdico(503),queesun
mundoexterno.
Laimportanciadela"forma"como"elemento"delactoadministrativoesfundamental.La
CorteSupremadeJusticiadelaNacinlehadadograntrascendenciaala"forma"delacto
administrativo, al extremo de considerar su observancia no slo como requisito
indispensable para la "validez" del acto, sino tambin para tener a dicho acto como
"regular" a los efectos de la llamada cosa juzgada administrativa y de su correlativa
irrevocabilidad(extincin)porlapropiaAdministracin(504).
406. Las "formas" del acto administrativo nada tienen que ver con la consideracin
"formal"deAdministracinPblica.
Comoloexpresenotrolugardeestaobra,lafuncinadministrativapuedeconsiderarse
desde dos puntos de vista fundamentales: a) el material, sustancial u objetivo; b) el
orgnicoosubjetivo.Algunosautoreshablandeuntercerpuntodevista:elformal.
Laconcepcinsustancial,materialuobjetiva,consideraalaAdministracinteniendoen
cuentalanaturalezajurdicainternadelaactividaddesarrollada,contotalprescindenciadel
rganoodelagenteproductordelactoodelaactividad.
Laconcepcinorgnicaosubjetivatieneencuentalos rganos aquenormalmenteles
estnasignadaslasfuncionesadministrativas.
Encambio,elconceptodeAdministracinensentido"formal"esimprecisoyvago.Tanto
es as que algunos autores lo asimilan al concepto subjetivo u orgnico (505) . La
consideracin "formal" de Administracin Pblica tiene trascendencia respecto a las
actividadeslegislativayjudicial,noasrespectoalaactividadadministrativa,dadoque
sta,engeneral,norequierelaobservancia dedeterminada formalespecial (506).En

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consecuencia,loatinentealaconsideracinformaldelaactividadadministrativanadatiene
queverconla"forma"delosactosadministrativos:trtasedecuestionesdistintas.
407. Las "formas" en derecho administrativo desempean una evidente funcin de
garanta. En esto hllase conteste la doctrina (507) . Esa "garanta" ofrece un doble
aspecto:a)paraelparticularoadministrado,queporesavaverespetadossusderechos
esenciales, ya que el arbitrio de la Administracin Pblica queda constreido a
desenvolversedentrodedeterminadoslmitesyarespetarlosrequisitospertinentes;b)para
el inters pblico, ya que, como bien se dijo, las "formas" constituyen una garanta
automticadelaregularidadolegalidaddelaactividadadministrativa(508).
Porsutrascendencia,elfielrespetoalas"formas"delactoadministrativoesfundamental
paraelafianzamientodelordenjurdico.
408. El "procedimiento administrativo" necesario para la emanacin de un acto
administrativo,integra,comoyadije,elconceptode"forma"(509).
Dicho procedimiento, como acertadamente lo pone de manifiesto un autor, puede ser
consideradodesdedospuntosdevista:como"garantajurdica"ycomo"instrumentode
eficacia"(510).
Como "garanta jurdica", especialmente en favor del administrado o particular, el
procedimiento administrativo debe respetar todas las implicancias del "debido proceso
legal".As,hadecumplirseelrequisitodela"audiencia"alinteresado;haderespetarselo
atinente ala "publicidad" delasactuaciones (carcter "pblico"delas mismas); hade
observarsela"aperturaaprueba"cuandolascircunstanciasaslorequieran(511);etc.De
todo eso me he ocupado en otros lugares de esta obra, al referirme al trmite de los
"recursos", cuyas conclusiones son esencialmente aplicables a todo procedimiento
administrativo (vertomo1,nmeros237y270).Elincumplimientodeestosrecaudos
vicia el acto final que sobre tales bases se dictare. Pero cuadra advertir que la Corte
SupremadeJusticiadelaNacinhadichoquecuandonomediaagraviosustancialparael
derecho dedefensa,las deficiencias en eltrmite administrativo sonsubsanables enla
posteriorinstanciajudicial(512).
Tambinconreferenciaalprocedimientodeemisindelactoadministrativo,considerado
como"garantajurdica",peroeninterspblico,esoportunoagregarquetratndosedel
funcionamientoderganoscolegiadosconstituirundefecto quealgunoshacenfigurar
comoviciode"forma"(513),peroquedebeconsiderrselecomovicioenlaexpresinde
la voluntad la "coaccin" bajo la cual hubiere actuado el rgano. En este sentido, el
Cdigo Administrativo de Portugal de 1940 dispone que la deliberacin tomada
tumultuosamenteesnulaydeningnefecto,porpresumirsequeenlaespecieelrgano
actucoaccionado;perosislosetrataredelaintromisindealgunaspersonasdelpblico,
quehayanasinfluidoenladeliberacin, dichoCdigoestablece queloresueltosera
"anulable" (514),piensoqueelgradodeinvalidezdeestoltimopodrallegarhastala
"nulidad"deladeliberacin,silaintervencindelpblicohubiereinfluidodecididamente
enlaresolucinadoptada:habraahunaevidentecoaccinointimidacin.

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Adems, como la voluntad del rgano colegiado debe expresarse sobre la base de la
concurrenciadeciertonmerolegaldeintegrantesdedichorganoo "collegium",vade
suyo que para la declaracin vlida de dicha voluntad ("deliberacin") se requiere al
existenciadelrespectivo"qurum",seasteelestructuraloelfuncional(vaseeltomo1,
pgina111);sila "deliberacin" seefectuasesinel "qurum" pertinente,ladecisindel
"collegium"hallaraseviciada,porquealemitirlanosehabrarespetadoel"procedimiento"
establecidoalefecto.Estafaltade "qurum" constituiraunviciode "forma":sehabra
seguidoun "procedimiento" distintoalestablecidooexigidoenlanorma,violndosetal
procedimientoensuaspectode"garantajurdica".
Como "instrumentodeeficacia",elprocedimiento administrativo deberespetaralgunas
normasoreglas.As:1porprincipiogeneral,elprocedimientodereferenciahadeser
"escrito", lo cual vinclase a la "certidumbre" del derecho; 2 si se tratare de un
procedimiento iniciado a pedido de un particular o administrado, ste deber hacer su
presentacinporescrito,manifestandoclaramentedequinpeticiona,aquinsedirige,por
qupeticionayqudesea;3laerrneacalificacinlegaldelderechoejercidonopuede
servir para desestimar lo solicitado. Tambin de estas cuestiones me he ocupado
precedentementealreferirmealos"recursos",siendotodoelloaplicableenelaspectodel
procedimientoadministrativoqueahoraconsidero(vertomo1,nmeros237y270).la
"eficacia"deltrmiteadministrativorequiere,adems,questeserealiceordenadamente;
entalsentido,losexpedientesqueseformarendebernserdefcilexamenoanlisis,
debiendoporellohallarse"foliados"deacuerdoalodispuestoporlanormavigentequeas
lo exige (515) ; la falta de foliatura introduce el desorden dentro del expediente,
dificultandosumanejo.Elrequisitodelafoliaturaesobligatorioparalosfuncionarioso
empleadosdelaAdministracinPblica;suincumplimiento,sibiennovicialoactuado,
puede hacerles pasibles de sanciones disciplinarias, pues habran dejado de cumplir
disposicionesinternasdelaAdministracin(516).
Sehadicho,conrazn,quesiendoelprincipiogeneralquetodoactoadministrativodebe
serescrito,fechadoyfirmado,comocomplementodelafirmadebehaberunaaclaracinde
lamisma,ounsello,membrete,etc.,queidentifiquealservidorpblicoconreferenciaal
rganocuyafuncinejerce(517);estaexigencianoescaprichosaniarbitraria:permitir
establecer si la funcin fue ejercida por el "rganopersona" u "rganoindividuo"
competente. La falta de cumplimiento de este requisito, en principio, no vicia el acto,
siempreycuandoelfirmantedelmismopuedaserindividualizado;denoseras,elacto
deberreputarseviciado(518).Algosimilarcorrespondedecirdela"fecha"delacto,pues
enloscasosenqueellafalteonocorrespondaalarealidad,talesefectospuedensubsanarse
recurriendo a datos de orden lgico; vgr., fecha de su publicidad (publicacin o
notificacin)(519).Dadasundole,elexpresadodefectorelativoala"fecha"delacto,
difcilmentepodrdeterminarlainvalidezdelmismo.
Cuando se expidieren testimonios o copias autenticadas de decisiones o actos
administrativos,elsellooficialdelarespectivareparticinodependenciapblicapuedeser
necesarioparajustificarla "autenticidad" delacto,peronosu "validez",pueselactoes
vlido con o sin dicho sello, salvo que la norma aplicable lo exigiere con carcter

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indispensable,supuestoenquelaexistencia detalselloadquirira carcterderequisito

esencial. Porprincipio, el selloen cuestinnosevincula a la "validez" del acto, sino
eventualmenteasumera"eficacia"oejecutoriedad.
409. La Administracin Pblica puede declarar o manifestar su voluntad de manera
"expresa"odemanera"tcita".
Habr declaracin "expresa" cuando mediante ella quede de manifiesto, directa y
concretamente,elobjetodelacto.Sonogeneralmentepuedenserformasdemanifestacin
"expresa"dealvoluntad,laescritura,lavozopalabraoral,losgestosylasseas,pudiendo
stasprovenirdirectamentedelagentepblico(vgr.,indicacionesdeuninspectoroagente
detrnsito)odelascosasdequesevalelaAdministracin(vgr.,semforos).
Habr declaracin "tcita" o "implcita" de la voluntad cuando tal declaracin permita
"deducir"inequvocamente,porvade"interpretacin",elsentidooalcancedelavoluntad
de la Administracin Pblica. Generalmente, esa forma "tcita" est representada o
constituida por la actividad material de la Administracin (ver n 390), por
comportamientosdesta,porhechos,otambinporel "silencio" delaAdministracin
Pblica,entantoyencuantoelordenamientojurdicopermitaatribuirletalalcanceadicho
silencio.
Laformaexpresa,encualquieradesusdiversasmanifestaciones,puedeonoser"formal",
segnquelalegislacinaplicablelaexijaonocomonecesariaparalamanifestacindela
respectivavoluntad(520).Sisetrataredeunacto "formal" ylaformaestablecidano
hubieresidorespetada,elacto,enprincipio,estarviciado;perosilaformaestablecidano
hubieresidocumplida,masencambiosehubiereobservadootraforma,quealserms
rigurosa que aqulla, contribuya a mantener la idoneidad del acto, el vicio por
inobservanciadelaformaprescriptapuedenoexistir.Deestomeocuparmsadelante,al
referirmealos"vicios"delactoadministrativo.
Porprincipio,elactoadministrativoes"escrito".Asloreconoceladoctrinapredominante
(521).Peroesacircunstancianoautorizaasostener,comolohacenalgunosdistinguidos
autores, que el acto administrativo sea esencialmente "formal" (522) . Slo cuando la
normaaplicable,olandoledelaactividad,exijanorequieranunaformalidaddeterminada,
elactoadministrativoser"formal";demodoquelaforma "escrita" slopuederesultar
indispensablepordisposicindelanorma,yaunafaltadenormacuandolandoledel
asuntoaslarequiera(verbigracia,necesidaddelaexistenciadelactasobreladeliberacin
deuncuerpocolegiado)(523).Lafrecuenciadelaformaescritanosignificaqueelacto
administrativoseaesencialmente"formal".Elactodereferenciapuedeser"escrito"sinque
laescrituraapareje,enlaespecie,elcarcterdeformaesencial.Loqueocurreesquela
formaescritaprecisaotraducemejorlodispuesto,einclusodeterminamsexactamenteel
alcancedelaresponsabilidaddequienesdanrdenesydelosllamadosaobedecerlas:por
esodichaformaconstituyeel"principio"enestamateria.Sloenesesentidoyconese
alcancepuedeaceptarselaafirmacindequeelderechoadministrativoes"jusscriptum".
Demaneraquelahabitualidaddelaforma"escrita"observadaenelactoadministrativo,
tcnicamentenosignificaqueelloconstituyauna formalidadesencial;slosignificaque

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desdeelpuntodevista prctico (524)esrecomendableypreferibledichaformacomo

mediodeexpresarlavoluntaddelaAdministracinPblica,todoellosinperjuicio,como
dije,dequelaforma"escrita"puedaseresencialendeterminadassituaciones.Inclusola
necesidaddeteneruna"prueba"delaexistenciadelactosueleaconsejarqueserecurraala
formaescrita.Siestaltimanoestuviereestablecidacomo"esencial",suinobservanciano
afectarlavalidezdelacto,todoellosinperjuiciodelasgrandes yavecesinsalvables
dificultadesparaprobarentalcasolaefectivaexistenciadelactoencuestin.
Cuandoelasuntoessimple,sonunaopocaslaspersonasaquieneselactoobliga,ola
necesidadesapremianteourgente,oelactoesdeefectosinstantneos,puedeemplearsela
formalverbal.Estoltimoesloqueocurre,porejemplo,enmateriadetrnsito,dondelas
rdenesseemitenenelmomentoyenformaverbal,einclusomediantegestososeas,y
dondegeneralmenteloshechosoactosqueseordenansondeefectosinstantneos.La
doctrina est conteste en la posible existencia de actos administrativos expresados
"verbalmente"(525).Desdeluego,unacosaeselacto"verbal",propiamentedicho,yotra
distinta es el acto expresado por "gestos" o "seales". Estos ltimos traducen
comportamientos,hechosoactitudesmaterialesdelaAdministracinPblica(526),delos
cualessederivaunavoluntadexpresadaendeterminadosentido.Ciertamente,paraqueel
actoexpresadoatravsdegestoshumanososeales materiales,seanstashumanaso
mecnicas, pueda ser aceptado por el derecho como productor de efectos jurdicos, es
requisitosinequanonqueelsentidodetalesgestososealesseacomprensibleportodos
(527);delocontrariotratarasedeunmedioinidneoparalacomunicacinotransmisin
del pensamiento, siendo entonces jurdicamente irrelevante: habra ah una deficiente
maneradeexpresindelavoluntadporpartedelaAdministracinPblica.
Qu alcance o duracin tienen los efectos de los actos expresados o traducidos
verbalmenteoporsignososeales?Tienenalgnalcanceoduracinespecial,arazde
quetalesactosfueronexpresadosverbalmenteoporsignososeales?Enelordendeideas
indicadonoexistediferencia alguna entredichos actos yelexpresadootraducido por
escrito.Tododependerdelandoledelactoydelapruebadesuefectivaexistencia.As,
unactodeefectos"instantneos",sealexpresadoporescrito,verbalemente,porsignoso
porseales,agotasueficaciaenelinstantemismodesuemisin;perounactodeefectos
sucesivos,permanentesocontinuados,mantendrsueficaciamientrasnoseajurdicamente
extinguido,todoellosinperjuiciodelasobviasoposiblesdificultadessobrelapruebadela
existencia del acto enlos casos dequesuemisin haya sidoverbal,porsignos opor
seales.Laduracindelosefectosdeunactonodependedela"forma"deste,sinodesu
"naturaleza"odesu"contenido"u"objeto".Ocurreaqualgosimilaraelloqueacaeceen
derecho privado con ciertos contratos consensuales, cuya duracin no depende de la
"forma"deste,sinodesu"naturaleza"odesu"contenido"u"objeto".Ocurreaqualgo
similar a lo que acaece en derecho privado con ciertos contratos consensuales, cuya
duracinnodependedela"forma"empleada,sinodelaintencindelaspartes,todoello
sinperjuiciodelascuestionesodificultadesquepuedansurgirencuantoala"prueba"de
laefectivaexistenciadelcontrato.

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Enelacto "escrito" hayciertasformalidadesquedebenreputarserequisitos implcitos,y

cuyaexigenciaexpresainclusopodraresultarredundante.As,apartedelareferenciaclara
alcontenidouobjetodelacto,stedebecontenerlafechaylugardesuemisin,como
tambinlafirmabienlegibledelfuncionariodequienemanaelacto(528).
Adems de lo dicho, en ocasiones no slo se requiere que el acto observe la forma
"escrita", sinoque sta semanifieste enuna forma particular oespecial: por ejemplo,
mediante"decreto"omediante"resolucin"(vertomo1,nmeros81y273),omediante
ellevantamientodelarespectiva"acta",comoocurreconlasdeliberacionesdeloscuerpos
colegiados(529).Avecesunactoadministrativopuedeodeberevestirformade "ley
formal";porejemplo:creacindeunapersonajurdicaporelCongreso(CdigoCivil,
artculo 45 ); otorgamiento de una concesin de servicio pblico por el Legislador
(ConstitucinNacional, artculo 67,inciso16);etc.Arazdeesto,losautoressuelen
hablar de forma escrita "solemne" o "no solemne" del acto administrativo (530) ; no
obstante,piensoqueestasclasificacionesdelasformascarecendetrascendencia,pueslo
fundamental es queelacto, encuanto asumododeexpresarseotraducirse, seaono
"formal":enestesupuesto,elsoloincumplimientodelaformaprescriptaviciaelactoen
mayoromenorgradosegnlascircunstancias(531).
410. Como qued dicho en el pargrafo anterior, la voluntad administrativa puede
manifestarseenformaexpresaoenformatcita.
Una de las formas en que la voluntad de la Administracin Pblica puede aparecer
tcitamente expresada,esatravsdel "silencio" delaAdministracin,situacinquese
producecuandostanoemiteunaresolucinquecorrespondaemitironosepronunciaen
sentidoalgunoacercadeunapeticinqueselehayaformulado.Valedecir,ladeclaracin
"tcita" no slo puede resultar de la interpretacin correspondiente a hechos o actos
positivos de la Administracin Pblica, sino tambin del significado atribuido a una
conductaomisivadesta,comoocurriraenlossupuestosde"silencio",siempreycuando
elordenamientojurdicovigenteleasigneadichosilenciounadeterminadatrascendencia.
Habr"silencio"departedelaAdministracinPblicacuandostaobserveunaactitud
meramente pasiva, de abstencin, de inercia, ambigua, respecto a una conducta que
requiereunamanifestacinopronunciamientoconcreto(532);elsignocaractersticodel
silencio es la "ambigedad", la cual impide atribuirle a la autoridad silente una actitud
afirmativaounanegativa(533).Estaincertidumbreslopuedeserquebradaporlanorma
positiva, atribuyndole al "silencio" un significado positivo o uno negativo, lo que
dependerdelascircunstanciasodelassituacionesqueseconsideren.
El silencio en cuestin podra, entonces, ser "interpretado" por la norma como un
"asentimiento" o como una "negacin" imputables a la Administracin Pblica, o sea,
respectivamente, en sentido favorable o contrario a la peticin del administrado. En la
especiehabraquedecidirse,pues,porel"asentimiento"tcitooporla"negacin"tcitade
partedelaAdministracin(534).

p.129

Pero el sentido "afirmativo" o "negativo" que se le atribuya al "silencio" de la

Administracin,slopuederesultardeunanormavlidaqueasloestablezca(535).Sital
normanoexistiere,elsilencioencuestinserairrelevanteparaelderecho:notrasuntara
afirmacinninegacin.Tratarasedeunaambiguasituacinesttica:seestarafrenteaun
"comportamiento inexpresivo" (536) . Tal solucin se impone porque, precisamente,
faltarala"voluntad",presupuestosinequanondetodoactoadministrativo(537).
La solucin que antecede es la que corresponde en derecho administrativo, rama del
derecho pblico, donde, aparte de que en materia de "interpretacin" del silencio, la
solucin, en principio, concuerda con la vigente en el derecho privado (538) , tal
temperamentosejustificaporlaimportanciasocialquetienenlosactosdevoluntaddel
Estado y por el inters pblico que condiciona toda la actividad de la Administracin
Pblica(539).Enderechoadministrativomilitan,pues,razonesfundamentalesqueexigen
unamayorrigurosidadenlaaplicacindelcriterioexpuesto.
De modo que el "silencio" nicamente valdr como expresin "tcita" de la voluntad
administrativaseaelloensentidofavorableocontrarioalapeticindeladministrado,si
lanormaaplicablelereconoceoatribuyetalesefectos.Elmero"silencio",porssolo,no
permitededuciroestablecerelsentidodelavoluntaddelaAdministracin.Cuandola
normaleatribuyaunsentidoosignificadoalsilenciodelaAdministracin,dichosilencio
equivale a la respectiva manifestacin tcita de voluntad, porque en tal supuesto la
autoridadquecallasabeconanticipacinculeselsignificadoqueelderecholeasignaasu
comportamiento(540).Vaseeldecretoleynacional19549/72,art.10.
Elefectoatribuidoporlanormaal"silencio"delaAdministracin,valecomopresuncin"
del alcance o significado de la voluntad administrativa. La norma realiza aqu una
interpretacinrazonabledelsentidodeesesilencio.Nosetrata,pues,deuna"ficcin"dela
norma, sino de una "presuncin" aceptada por sta, basada generalmente en datos de
experiencia (541).Sehadichoconraznquelapresuncinlegalesunelementoque
completa la realidad, considerando como real lo que en la mayora de los casos es
verdaderamentereal(542).
Loexpuestoenlosprrafoanterioresintegraloquehadadoenllamarse"teoraodoctrina
delsilencio".Larazndeserdeestateoraodoctrinaobedecealanecesidaddequelos
derechos de los administrados no quedasen fuera de la proteccin jurisdiccional de la
justiciaynoselescreaseunasituacindeindefensin,loquefatalmenteocurrirasila
Administracin Pblica enlugar deresolver las peticiones de los particulares guardase
silencio, pues entonces, no habiendo acto administrativo, los administrados no podran
impugnar lo que no existe y sus pretensiones quedaran de hecho desconocidas y sus
derechosfrustrados.Talfueelorigendeladoctrinadelsilencioenderechoadministrativo
(543).
Peropuedeocurrir,ygeneralmenteocurre,quenoexistanormaquefijeplazoparaquela
AdministracinPblicaseexpida,oque,paraelsupuestodevencimientodelplazoque
estuviere fijado, establezca que el silencio deba interpretarse en sentido favorable o
contrarioalapeticindeladministradooparticular.Disponestedealgnmediojurdico

p.130

para hacer cesar los efectos de un silencio que exceda de un lapso razonable y que,
indiscutiblemente,resultalesivoasusderechos?Esemediojurdicoexiste:eslaaccinde
amparo,cuyaprocedenciacontratalescomportamientosdelaAdministracinPblicaes
evidente,siempreycuandoconcurranlosrequisitospertinentes.Tngasepresenteelactual
artculo28deldecretoleynacionaln1954972.Vaseloexpuestoeneltomo1,n276
(544).
Parafinalizarconloatinenteal"silencio"delaAdministracin,cuadraestableceroaclarar
qurganoelLegislativooelEjecutivoescompetenteparaestatuiracercadelosefectos
delsilencioadministrativo(545).Hayquedistinguir:a)cuandosetratadeestablecertales
efectos fuera delmbitodelaAdministracin;b)cuandoselostratadefijar dentro de
dichombito.
En el primer supuesto es competente el rgano Legislativo, el Congreso, porque al
establecerseelsentidooalcancedelsilencioadministrativoparasurtirefectosfueradela
esfera o mbito administrativo, la materia excede de la "zona de reserva de la
Administracin",paraubicarsedentrodela "zonadereservadelaley".Trtasedeuna
materiade "legislacingeneral":reglarlosefectosdeunaconductaadministrativa fuera
del mbito de la Administracin Pblica y para un trmite ajeno al procedimiento
administrativopropiamentedicho.Eneseordendeideas,elCongresofijlosalcancesdel
silencioadministrativoalosefectosdedemandar judicialmente alaNacin:pasadoslos
plazosfijadosenlaley3952,elsilencioadministrativoseinterpretacomorechazodela
reclamacindeladministradoyhabilitaasteparademandardirectamentealaNacinante
losjueces delPoderJudicial; delmismomodo,mediante decreto ratificado porley,el
Congresofijlosalcancesdelsilencioadministrativoenloatinentealvetoquesehubiere
formuladoaresolucionesdeldirectorioodelasasambleasdelassociedadesdeeconoma
mixta(verlaprecedentenota226),quesonpersonasjurdicasque,sibienenalgunoscasos
puedenser"pblicas",nuncapuedenser"estatales",esdecirnopuedenformarpartedelos
cuadrosdelaAdministracinPblica(vereltomo1,n153.
En el segundo caso es competente el rgano Ejecutivo, es decir el propio rgano
administrador, pues ello implica la autolimitacin de una de sus propias prerrogativas
jurdicasporpartedelaAdministracin,alavezqueunaconcrecindelalcancedesus
propiasactitudesoconductasdentrodeunmbitojurdicoque,alosefectosnormativos,
integra la "zona de reserva de la Administracin". En ese orden de ideas, el Poder
Ejecutivohafijadoelsentidooalcancedesusilencioenunprocedimientoadministrativo
desarrollado exclusivamente dentro de la esfera administrativa: me refiero al silencio
guardadoporlaAdministracinenelpedidoderevocatoriapreviaqueendeterminados
casosdebepromoverserespectoalrecursojerrquico(artculo3deldecreto7520/44);
dichopedidoderevocatoriaseentender denegado cuandonofueseresueltodentrodel
trminodediezdasacontardesdesupresentacin(546).
Tampocoel PoderJudicial podrafijarenestoscasoselsentidooalcanceafirmativoo
negativodelsilenciodelaAdministracinPblica,pueselloimplicara,departedelPoder
Judicial,elejerciciodepotestadesdelaAdministracinintegrantesdelazonadereserva

p.131

de la Administracin, lo que en definitiva importara una violacin del principio de

separacindelospoderes(547).Noobstante,cuandoelrganojudicialsearequeridopor
eladministrado araz deunaaccin deamparo, motivada sta porundebidosilencio
prolongado,silaAdministracinPblicanodictareresolucindentrodeltrminoquele
fije la justicia, y en alguna vlida norma vigente no le estuviere asignado un efecto
afirmativoonegativoalsilencioencuestin,elcontinuadosilenciodelaAdministracin
Pblica ha de interpretarse como "negacin" de lo solicitado por el particular o
administrado,puestal"negacin"constituyeel"principiogeneral"enmaterialdesilencio.
Dicha "negacin" habilitar, entonces, al administrado para promover los recursos o
accionesqueadmitaelrgimenjurdicoimperante.Actualmentetngasepresenteelart.28
deldecretoley19549/72,referentealamparopormoradelaAdministracin.
411.La"motivacin"delactoadministrativoconsisteenlaexposicindelosmotivosque
indujeronalaAdministracinPblicaalaemisindelacto(548).Comolomanifest
precedentemente, "motivacin" es la expresin o constancia de que el motivo existe o
concurreenelcasoconcreto(vern403,infine).
Deloexpuestodedcesequela"motivacin"noconsisteenlos"motivos"delacto,sinoen
laexpresindestos(549).Sibientodoactoadministrativorequiereinexcusablementeun
motivoocausa,lamotivacin,encambio,puedenoserindispensable(550)."Motivo"y
"motivacin"sonas,maticesdeunmismoconceptooidea,perosoncosasdistintas.Como
bien se dijo, la "motivacin" equivale a los "considerandos" del acto (551) ,
equiparndoselaalallamada"justificacin"delmismo(552).
Segnacertadamentelomanifiestaunautor,elproblemadela"motivacin"sloseplantea
respectoalosactos "escritos" (553).Losactos "noescritos" generalmenteexcluyenla
"motivacin"(554),peroaunstossiemprerequierenlaexistenciadel"motivo"o"causa"
quedeterminasuemanacin,puesnoseconcibeunacto,cualquierasealaformaenquese
leexprese,sinsu"causa"(motivo)jurdica.Sinembargo,aunquegeneralmentelosactos
"noescritos"carecendemotivacin,nohayraznalgunadeprincipioqueobsteaquetal
motivacinexistaaunendichosactos:suexclusinobedecemsbienarazonesprcticas.
Quinconvenientedeordenjurdicohabraparaqueuninspectordetrnsitoexpreselos
motivosdeunaautorizacinparaestacionarunvehculoenunlugardondehabitualmente
estvedadohacerlo,oporuntiempomayorqueelhabitual?
Algunostratadistastambinexcluyendela"motivacin"alosactosquedebanmantenerse
"secretos" (555).Peroestaopininnoesaceptable,pueslacircunstanciadequeelacto
debamantenerse"secreto",noobstaaque,apartedequeinexcusablementedebetenerun
"motivo"("causajurdica"),puedatambin"motivarse",sibientodoellopodrmantenerse
ensecreto.Msaun:avecesinclusodeberndarselasrazonesdeesesecreto,yaqueel
"principio" loconstituyela "publicidad" (carcter"pblico")delosactosadministrativos
(vertomo1,n237,pginas643644).
Dadalandoledela"motivacin",endoctrinasediscuteacercadesunaturaleza.Para
algunosautorestrtasedeunrequisitodel"contenido"delacto(556);paraotrosintegrala
"forma"delmismo(557);hayquienlaconsideracomorequisitodelarazonabilidadque

p.132

debe tener la voluntad administrativa (558) ; en tanto que para otros tratadistas la
motivacinconstituyeunelemento"autnomo"delactoadministrativo(559).Qudecir
alrespecto?
Apartedeque "motivo" y "motivacin",segnloexpresprecedentemente,constituyen
cosasdistintas,vadesuyoquetampocoesposibleasimilar"motivacin"o"contenido",
porque motivacin slo trasunta exteriorizacin de los "motivos" ("causa jurdica"), en
tantoque"contenido"equivaleal"objeto"delacto(vern404).La"motivacin"noesotra
cosaqueunaspectooingredientedelelemento "forma" delactoadministrativo:noes,
pues,unelementoautnomodedichoacto.Tiendeaponerdemanifiestola"juridicidad"
delactoemitido,acreditandoque,enelcaso,concurrenlascircunstanciasdehechoode
derechoquejustificansuemisin.Aljaseastodoatisbodearbitrariedad.Ensuma:trtase
deunaexpresindela"forma"quehacealasustanciadelacto.
Delodichoprecedentementededcesequelorelacionadoconla"motivacin"seagudiza
enmateriadeactosdiscrecionales,dondeconrelacinalosactosregladosesmayorla
necesidaddejustificarlantimacorrelacinentre "motivo","contenido"y"finalidad"del
acto. Por ello, acertadamente pudo decirse que, tratndose de actos discrecionales, la
exigenciademotivacinpuedeconstituirelprimerpasoparalaadmisindelrecursopor
desviacindepoder(560);latosensu"ilegitimidad"(561).
Es"obligatoria"lamotivacindelosactosadministrativos?Ladoctrinahllasedividida.
UnsectordeellasostienequelamotivacindelactoesobligatoriaparalaAdministracin,
lacualslopuedeserdispensadadetalobligacinporlaleyoporlanaturalezadelacto
(562).Quienes sostienenelcriteriodequeciertos actos debenserindispensablemente
"motivados", suelen fundar la obligatoriedad de la "motivacin" en los siguientes
argumentos:1enqueslomedianteellaseraposibleeljuzgamientodeactosqueden
lugaraimpugnacinporpartedelosadministrados(563);2enqueeslanicamanerade
acreditarelcumplimientodelasdisposicioneslegalesquefijanellmitedelacompetencia
delosfuncionariosydelasformasquedebenguardarparaevitarlaarbitrariedad(564).
Este ltimo tipo de argumento fue contestado con este otro: que si bien todo acto
administrativodebecontenersu "motivo" legtimo,ellonosignificaque,asuvez,dicho
acto deba contener la respectiva "motivacin", ya que motivo y motivacin son cosas
distintas(565).Otrosectordetratadistas,colocndoseenunaposicintotalmenteadversa
alaanterior,sostienequelaobligacindemotivarlosactosadministrativosslopuede
surgirdelanormaodelanaturalezadelacto(566).Entrelosactosque,porsunaturaleza,
excluyenlamotivacin,semencionan,porejemplo,losqueseanirrecurribles(567).Pero
estoltimoesmuyrelativo,porqueacto"irrecurrible"nosignificaacto"arbitrario",de
modoqueelacto,pormsqueordinariamenteseairrecurrible,siemprepodrserloenva
extraordinaria siimplicaseunagravioagarantasconstitucionales(porejemplo:alade
razonabilidad;alade"defensaenjuicio";etc.).Msaun:lapropiacircunstanciadequeel
actoseairrecurribleordinariamente,convierteenobligacintico jurdicalaconveniencia
desumotivacin,afindeexcluirastodaposiblepresuncindearbitrariedad.Mientras
mayor sea la potestad atribuida a una autoridad, mayor debe ser el celo de sta por
demostrarqueenelejerciciodesupoderlegalobrcorrectamente,yqueelactoemitidose

p.133

adecuaalosrespectivosantecedentesdehechoydederecho.Entrelosactosque,porsu
naturaleza,requierenmotivacin,semencionan:losquecontenganoimpliquenun"juicio"
(porejemplo:decisindeunconcurso;valoracindeantecedentesparadisponerascensos;
los que resuelvan controversias por conflictos de intereses; etc.); las decisiones que
imponganobligaciones;lasquelimitenlaesferadelibertad(568);lasqueextingano
revoquenunadecisin(569);losactosqueparaeladministradoimpliquenconsecuencias
jurdicasmsgravesquelasdeotroactoacuyorespectoexistalaexpresaobligacinde
motivarlo(570);losquerechacenaprobaciones,autorizacionesoadmisiones(571);los
queimpliquenotraduzcanuncambioenlaprcticaadministrativa(572);losquedenlugar
arecursosenfavordelosadministrados(573);etc.Sibienlosqueantecedenconstituyen
actoscuyanaturaleza,porlatrascendenciadeellos,razonablementejustificanlanecesidad
de que sean "motivados", lo cierto es, como lo observa un autor, que el criterio para
distinguirentreactoscuyanaturalezarequieremotivacinyactosquenolarequieren,es
muyvagooimpreciso(574).Lacuestinnosesolucionaconelcriterioquesostieneque
demotivacinslopuedehablarsesielmotivoestrascendentecomoelementodelacto
(575),puesestodejalascosasenelmismoestadodeincertidumbreaquehicereferencia.
Conviene, entonces, pensar en la adopcin de un sistema que, armonizando con los
requerimientosdelaseguridadjurdica,excluyatodaposibleapreciacindiscrecionalsobre
sienlaespecieelactodebeonosermotivado;talsistemapodraconsistirenquelanorma
exijalamotivacindetodoactopertenecienteadeterminadacategora.
En el derecho argentino no existe una obligacin genrica de motivar los actos
administrativos faltadeuniformidadqueengranparteobedecealcarcter "local" del
derechoadministrativoennuestropas(576);peroelactodebetenerinexcusablementesu
"motivo"o"causa"jurdica.Demodoquepodrfaltarla"motivacin"strictosensu,pero
nunca el "motivo" o "causa jurdica" del acto. Va de suyo que si la norma aplicable
exigiere la motivacin de referencia, sta deber existir; igual cosa cuadra decir si la
naturalezaespecialdelactorequirieselaexistenciademotivacin,puesenestesupuesto
tratarasedeunaexigenciaimplcitaovirtual.Sientalescasosfaltarela"motivacin",el
acto estar viciado. Los supuestos en que la motivacin se impone por la ndole o
naturalezadelacto,son,enprincipio,losreveladosporladoctrina,aloscualesyahice
referencia.
La "motivacin" del acto administrativo aun cuando ella fuere "obligatoria" puede
resultaracreditadaencualquieradelosdosmomentosqueintegranopuedenintegrarla
"forma"delacto:enelprocesode"formacin"oenelde"expresin"delavoluntaddela
Administracin Pblica (577) . Es decir, la motivacin puede ser concomitante o
contempornea con la "expresin" de dicha voluntad o anterior a tal expresin,
apareciendoenesteltimocasoenelprocesode"formacin"delavoluntadadministrativa.
Esadmisiblelamotivacin "sucesiva" o "posterior" alaemisindelacto,cuandoella
resultaobligatoria?Ladoctrina,conacierto,sepronunciaensentidonegativo(578),pues,
en efecto, semejante motivacin traslada el problema al "saneamiento" del acto
administrativo,porcuantounactoquedebiendosermotivadonoloes,resultaunacto
viciado.Loatinenteala"motivacin"sucesivaoposteriorsevincula,pues,alaposibilidad
dequeporesemedioseasubsanadaunafalladelacto,esdecirunviciodeste.

p.134

Cmodebeexpresarseoconcretarsela "motivacin"?Cules sonsusrequisitos?Por

principio,lamotivacindebecontenerunarelacindelascircunstanciasdehechoyde
derechoquedeterminaronlaemanacindelacto(579).Eslamotivacinidealoperfecta.
Peronoesnecesariaunarelacinanalticaocircunstanciada:bastaunarelacin sucinta,
siempre que sea ilustrativa (580) . A su vez, cuando la norma legal aplicable es
suficientemente comprensiva, su mera referencia puede surtir efectos de motivacin,
resultando as que la simple cita de la disposicin legal valdra entonces como
"motivacin"(581).Endospalabras:lamotivacinidneaoeficazrequierequeellasea
"suficiente"paraapreciarconexactitudlosmotivosdeterminantesdelacto(582).
Esconvenientela "motivacin" delosactosadministrativos?Amicriteriosloes:a)
porquecontribuye aqueseestablezca siel actoqueseemite est deacuerdo conlos
respectivos antecedentes de hecho y de derecho que constituyen su "causa" jurdica o
"motivo";b)porqueaclaraofacilitalascuestionesatinentesala interpretacin delacto
(583);c)porquepermiteelmejorcontroljurisdiccionalsobrelaexactituddelosmotivos
en cuyo mrito se dict el acto (584) . De ah la conveniencia de que las futuras
legislacionesorgnicasdelderechoadministrativoseanellasparcialesono,sepronuncien
sobresila"motivacin"delosactosadministrativosseronoobligatoria(585).
412.Culeselgradodeincidenciadela"forma"enloatinentealavalidezdelacto?
Siendola"forma"unelementodelactoadministrativo,ellaestrascendenteparalavalidez
deste.Comoloadvertenelpargrafoanterior(n405,infine),yalaCorteSupremade
JusticiadelaNacindestaclagrantrascendenciadela"forma"delactoadministrativo,al
extremo de considerar su observancia no slo como requisito indispensable para la
"validez"delacto,sinotambinparateneradichoactocomo"regular"alosefectosdela
llamadacosajuzgadaadministrativaydesucorrelativairrevocabilidadoextincinporla
propiaAdministracinPblica.
Peroelgradodeincidenciadela"forma"enlavalidezdelactoadministrativodependedel
ordenamientojurdicoaplicable.Siesteltimoestablecequedeterminada"forma"debeser
observadaparalaexistenciadelacto,elnocumplimientodetalrequisitoviciarelacto
(586).Tratarasedeunaforma"esencial"(587),quealgunosautoresllaman"sustancial"
(588).Silaformanoestuviereestablecidacomoindispensableparalaexistenciadelacto,
ellasera"noesencial",ysuinobservanciapuedenoviciarelacto.Enloscasosdeduda
acercadelalcancedeuna"forma"establecidaorequeridaporlanorma,hadeestarseporel
carcter "esencial" deella(589),puescontalexigenciaelEstadohabraseapartadodel
principiode"libertadformal"delactoadministrativo(vern409,textoynotas520524),
exigenciaalaquelgicamentedebeatriburseleunsignificadooalcanceconcreto(590).
Cuandolanormanorequieraunaformaespecial,elactoadministrativopuedeexpresarse
bajocualquierformaadmitidaporelordenjurdico(591),entantoellaseaidneaparael
objetoyfinespertinentes.
Cuandolanormaaplicableexijaorequieraunadeterminada"forma"comonecesariapara
lamanifestacindevoluntaddelaAdministracinPblica,seestar,pues,enpresenciade
una"formalidadesencial",deunacto"formal"(592).Demodoqueloprimeroaaveriguar

p.135

essila norma aplicable,ola naturaleza delacto,requierenenlaespecieuna "forma"

determinada. Encasoafirmativoelactoser "formal".Todoestoestrascendente alos
efectosdeloseventualesviciosrelacionadosconla"forma"delacto.
En derecho administrativo, cuando una forma es exigida o requerida, tal forma es
"esencial".Entodoacto"formal"laformaes"esencial"(593).Suobservanciaorespetoes
fundamentalparalavalidezdelacto.
Ladoctrinamsrecientequecompartoslotieneencuentalaclasificacindelasformas
delactoadministrativoen "esenciales" y "noesenciales" (acto "formal" y "noformal",
respectivamente): en todo acto "formal" la forma es "esencial", en el sentido de ser
indispensableparalavalidezdelacto(594).Lainobservanciadelasprimerasviciaelacto;
ladelassegundasno.
Contrariamente a lo que sucede en derecho privado, no es necesario recurrir a la
clasificacindelasformasen"ad substantiam"y"ad probationem";estaclasificacines
intrascendenteenderechoadministrativo(595).
Enlosactos"formales",elincumplimientodelasformas("esenciales"enlaespecie)basta,
desuyo,paraviciarelactoadministrativo.Loatinenteala "prueba" delaexistenciadel
actoadministrativo.Loatinenteala"prueba"delaexistenciadelactoescuestindistintao
ajenaaladesu"validez".
Noobstante,lainobservanciadela"forma"establecidaorequeridaparalaemisindeun
acto,nosiempreproducirla "nulidad" delrespectivoacto.Asocurreenlossiguientes
casos,quemencionoattulodeejemplos:
1 Cuando se hubiere observado otra forma, que al ser ms rigurosa que la exigida o
requeridaporlanorma,contribuyaamantenerlaidoneidaddelacto.
2 Cuando no se trate precisamente de una "inobservancia" de la forma prescripta o
requerida,sinodeunamera"irregularidad"enlaobservanciadelareferidaforma.Eneste
ltimocasoelactopuedenosernulo,sinosimplementeanulable(596).
3Cuandolainobservanciadelrequisitoformalserelacioneala"eficacia"delactoynoa
su"validez".Asocurrira,porejemplo,cuandonosehubierecumplidoconelrequisitode
lapublicidadocomunicacin(publicacinonotificacin,segnloscasos);cuandofaltare
algnrequisitoquetiendasimplementeaacreditarlaautenticidaddeunactodebidamente
emitido,comosucedera,verbigracia,sieneltestimoniodeunadecisinadministrativa
faltareelsellooficialdelarespectivadependenciaoreparticin;etc.
4Cuandonoobstantelaomisindelaformaprescripta,olamanerairregularenquedicha
formafuecumplida,elactohayaalcanzadoelobjetoaqueestabadestinado(597).
5 Cuando se trate del incumplimiento de formalidades meramente burocrticas de
Administracin interna establecidas con el exclusivo propsito de asegurar la buena
marchaadministrativa(598).

p.136

413. Para surtir efectos el acto administrativo no slo debe ser "vlido", sino tambin
"eficaz"; slo as adquirir ejecutoriedad y podr ser puesto en prctica. El acto
administrativo,paraser"perfecto",requiere"validez"y"eficacia"(599).
Elactoadministrativosehace "eficaz",adquiriendoentoncesejecutoriedad,mediantesu
"publicidad"o"comunicacin"alosinteresados(600).
Talpublicidadocomunicacinalosinteresados(colectividadopersonasparticularmente
interesadasensusefectos),constituyeunaspectodela"forma"vinculadodirectamenteala
"eficacia"delacto(601).Trtasedeuna"formalidad"posterioralaemisindelacto.
Sin el previo cumplimiento de la "publicidad" o de la "comunicacin" el acto
administrativopodrser "vlido",perono "eficaz" (602).Insisto:paraser "perfecto",el
acto no slo requiere "validez", sino tambin "eficacia". Mientras la "publicidad" o
"comunicacin" no hayan tenido lugar, se considera que los administrados ignoran la
existenciadelacto,paraquienesescomosinoexistiere(603).Contodoaciertosedijoque
"crearelderechosecretamentecareceradesentido"(604),agregndoseque"elactooculto
es inoponible a los administrados" (605) . La razn en cuyo mrito para la "eficacia"
("perfeccin") del acto administrativo, sea ste general o particular, se requiere
indispensablemente la "publicidad" o "comunicacin" del acto, es la misma que hace
obligatoria lapublicacin dela leyformal, pues dichas "publicidad" o"comunicacin"
constituyenlabasedelapresuncindeconocimientodelaleyatribuidaaloshabitantesdel
pas,quedandosatisfecho,poresava,elpreceptoconstitucionalsegnelcual"ningn
habitantedelaNacinserobligadoahacerloquenomandalaley,niprivadodeloque
ellanoprohibe"(artculo19 delaConstitucinNacional).Respectoaloshabitanteso
administrados, la "publicidad" de la ley es un corolario del expresado precepto
constitucional(606).Lapretensindequeunaleyformalnopublicadaseacumplidapor
loshabitantesdelpasyobligueastos,vulneraraelexpresadopreceptoconstitucional,
puesesdeelementalbuensentidoqueelprimerrequisitoparapretenderqueloshabitantes
cumplanunaley,esqueestaleyseaconocidaporloshabitantes.
La"publicidad"o"comunicacin"consistenenllevarelactoemitidoaconocimientodelos
interesados.Cmoselograesto?Hayquedistinguirsegnsetratedeunactodealcance
"general",verbigracia reglamento,odeunactodealcance "particular" oindividual.La
publicidadocomunicacindelactoadministrativodealcancegeneraloabstractoseefecta
mediante la "publicacin" delmismo, loque generalmente sehace eneldiario oficial
("BoletnOficial")(607);excepcionalmente,lanormapuedeosueleadmitirlaexhibicin
del texto del acto en un lugar pblico, su lectura en alta voz en determinado lugar y
circunstancias, etc. La publicidad o comunicacin del acto administrativo de alcance
particularoindividualselogramediantesu "notificacin" porunmedioidneo(608):
cdula,telegramacolacionadorecomendado,intervencinpersonaldirectadelinteresado
enelexpediente,etc.Tambinhadeadmitirsecomo"notificacin"idnealaqueresultede
algncomportamientodeladministradoointeresado,delquesurja"indubitablemente"que
stehllaseenteradodelaresolucinodecisinrespectiva,locualpuederesultardealguna
manifestacinqueeladministradohiciereenelmismoexpediente(609).Demodoquela

p.137

"publicidad" o "comunicacin" delacto,segnlanaturaleza de ste,puedeserdedos

rdenes: "publicacin" o "notificacin". Estas dos ltimas son, pues, "especies" de la
"publicidad"odela"comunicacin".
Noobstante,respectoalactoadministrativodealcance"particular",cuadrainsistirenque
si bien dicho acto puede ser objeto de "publicacin", la "eficacia" (ejecutoriedad) del
mismo slo se logra mediante su "notificacin" idnea, pues no es lcito que la
Administracinsuplalanotificacinconlapublicacin(610),yaque,comobienlodijoun
tribunal, slo mediante la notificacin es razonable admitir que el acto ha llegado
efectivamenteaconocimientodeldirectayconcretamenteinteresado(611).Estimoque
estecriteriodebeimperarinclusorespectodelapublicidaddeactosqueleinteresennoa
unaoapocaspersonas,sinoavariasomuchaspersonas,cuyosnombresydomiciliosestn
acreditadosdentrodelexpediente.Sibienexistentratadistasqueconsideranquecuandoel
actoleinteresea variasoamuchas personaslapublicidadpuedeigualmentehacerseen
formaidneamediante "publicacin",prescindiendoentoncesdela"notificacin"(612),
consideroqueelloesinaceptable;atentacontralaseguridadjurdicaynocondiceconel
"principio" emergentedelartculo19 delaConstitucinNacional,segnelcualelacto
debe haber sido puesto en conocimiento del o de los interesados, lo que se logra por
"publicacin"o"notificacin"segnsetratedepersonasdeterminadasono.Elnmeroo
cantidaddepersonasnopuedealterarestosprincipiosesenciales.
Es siempre indispensable la "publicidad" o "comunicacin" para que el acto se torne
"eficaz" y,porende,ejecutorio?Hayquediferenciarsegnquelaejecucindelactola
pretendalaAdministracinoeladministradooparticular.LaAdministracinnuncapuede
ejecutar lcita y vlidamente un acto administrativo sin su previa "publicidad" o
"comunicacin" (publicacin o notificacin, segn el caso). La ejecucin de un acto
administrativo general o particular que no hubiere sido objeto de "publicidad" o
"comunicacin" sera rrita, pues ello implicara una violacin al artculo 19 de la
ConstitucinNacional,yaque comoquedexpresado slomediantela "publicidad" o
"comunicacin"eladministradoadquiereeldebidoconocimientodela"norma"individual
ogeneralquehaceasta obligatoria(613).Encambio,el administradooparticulars
puede pedir tal ejecucin o cumplimiento aunque el acto siendo ste de alcance
"particular"nohayarecibido"publicidad"o"comunicacin",puesstastienenporobjeto
hacerqueelactoseconozcaporlaparteaquienseleopone,locualjamspodraser
desconocidoonegadoporlapropiaAdministracinPblica,yaqueesellaquienloemiti,
ejecucinqueseraunmsprocedentesinoperjudicaderechosdeterceros.Ocurreaqulo
mismo que respecto a la "obligatoriedad" de las leyes formales referentes a una
determinadapersona,oavariaspersonasdeterminadas,cuandoelolosdestinatariosdela
normatuvierenconocimientodelamisma(614).Peroqudecirrespectodelosactos
administrativos de alcance "general" que no hayan sido objeto de publicidad o
comunicacin?Puedentalesactos,porejemplolos"reglamentos",serinvocados,parasu
ejecucinycumplimiento,porpartedelosadministradosoparticulares?EnFranciaseha
resuelto reiteradamente que los actos administrativos de contenido general no pueden
generarderechosafavordetercerosantesdesupublicacin(615).Entrenosotrosseha
compartido tal posicin, sostenindose que "el reglamento no publicado no puede ser

p.138

invocadoporlosparticularesquetenganconocimientodel,porcuantoelloviolarala
igualdadantelaley:esnecesarioqueelreglamento seapliquealageneralidaddelos
individuosquesusdisposicionescontemplan,sinestablecersedistincionesnoestablecidas
enl"(616).Noobstantelaprudenciaysensatezqueencierraestatesis,noesposible
aceptarlasinreservas.Entalordendeideas,juzgoqueeladministradonopodrinvocaren
sufavorunreglamentonopublicado,cuandoefectivamentelaaplicacindetalreglamento
impliqueunagravioatercerosmediantelaviolacindelprincipiodeigualdadantelaley;
peroestimoquedichoreglamentonopublicadopodrperfectamenteserinvocadoporel
administradooparticular,cuandolaaplicacindelmismo,porsuobjeto,modalidadeso
caractersticas,noseasusceptibledequebrarelprincipiodeigualdadantelaleyodecausar
lesinalderechodeterceros.Todoestoconstituyeunacuestinde"hecho",quedeber
resolverseconcretamenteencadacasoparticular.Pero,comosolucinde"principio",noes
posiblerechazarlaposibilidaddequelosadministradosinvoquenasufavorlospreceptos
deun"reglamento"emitidoynopublicado.
Vadesuyoquelafaltadepublicidadocomunicacindelactoadministrativo,cuandoellas
sean necesarias, viciarn el acto, en la medida en que tal deficiencia incida en la
"perfeccin"delmismo.Deestomeocuparaltratardelosviciosdelactoadministrativo
conreferenciaala"forma"deste.
414.e)"Finalidad"
Otroelementoesencialdelactoadministrativoessu"finalidad".
TodalaactividaddelaAdministracinPblicahadetenderasatisfacerlasexigenciasdel
interspblico.Encadacasoparticular,landoledeesteinterspblicovara,pueses
correlativo al "objeto" o "contenido" del acto administrativo de que se trate. Pero la
"finalidad"delactosiempredebeestardeacuerdoconel"interspblico".
Medianteel"objeto"o"contenido"delactoseexpresaloquedeseaobtenersedeste;en
cambio,la"finalidad"expresaporqusedeseaobtenerdeterminadoobjeto.La"finalidad"
constituyela "razn" quejustificalaemisindelacto.Demodoquela "finalidad",en
relacinalobjetoocontenidodelacto,actateleolgicamente(617).
La "finalidad",encuantoelementoesencialdelactoadministrativo,hllasensitaenla
propiandoledelaactividaddelaAdministracinPblica,cuyaaccinsiempredebetener
encuentaelinterspblico.Noesmenester,pues,queunanormarequieraexpresamente
esa correlacin entre la "finalidad" del acto y el "inters pblico", pues la actuacin
permanente de la Administracin Pblica para satisfacer dicho inters constituye un
"principio"fundamental,queenelEstadodeDerechoseimponecomoineludibleresultado
delasumisindelaAdministracinalordenjurdico.Porello,acertadamentesedijo:"La
Administracinpodrcondicionarlosmotivosyelobjeto,peronuncapodrhacerloconla
finalidad"(618).Deahque,comobienloexpresuntratadista,laconsideracindela
"finalidad"comoelementoesencialdelactoadministrativoseaunadelasconquistasms
grandesdelderechopblicomoderno,puescontribuyeficazmenteaeliminarelconcepto
autoritariodegobierno(619).

p.139

La "finalidad" debe ser la prevista por la norma para actos del respectivo "objeto" o
"contenido".Debeseruna "finalidad" verdadera,noencubierta,nifalsa,nidistintaala
correspondiente al "objeto" o "contenido" del acto. En caso contrario habra una
"desviacindepoder"queviciaraelacto(620).As,porejemplo,sisedejacesanteaun
empleadoofuncionarioenmritoasumalaconducta,la"finalidad"nopuedesersinoel
saneamientodelaAdministracinPblicayeldeseodelograrsueficiencia;encambio,si
unintendentemunicipalcomolorecuerdanalgunosautoresextranjerosordenasequeen
determinadazonasesuspendaeltrnsitodevehculos,alegandoparaellolasatisfaccinde
un inters pblico, la "finalidad" quedara desvirtuada si resulta que la medida slo
respondiasatisfacerlosdeseosdeunfamiliardelintendenteaquienlemolestabanlos
ruidosqueproduceeltrnsitodevehculos.Enesteltimocasoseraobvialadesviacinde
poder.
415.f)"Moral"
Lamoralesotroelementoquehadeconsiderarseesencialenelactoadministrativo.
Lostratadistas,engeneral,nodescartannisubestimanlamoralcomointegrantedelacto
administrativo;maslaconsiderancomomeroingredientedeloselementoshabitualmente
atribuidos al acto (vgr., "causa", "finalidad", etc.) (621) . En ese orden de ideas, por
ejemplo, se la ha considerado como un "atributo" del "objeto" (622) . Pero dada la
trascendenciaqueentodoordendebereconocrselealamoralenlaexpresinydesarrollo
delasrelacioneshumanas,respectoalactoadministrativosehaceindispensableerigirlaen
elemento"autnomo"o"especfico"delmismo.Estoaparecetantomscomprensiblesise
tieneencuentaqueelactoadministrativoesunadelasmanerasenqueelEstadomanifiesta
suvoluntad,loqueresultadeparticularvaloracinporserelEstadoelrganocreadordel
derechoyelencargadodeasegurarsuimperio.
Enlospuebloscultos,regidosporunEstadodeDerecho,noesconcebibleunactojurdico,
seastedederechoprivadoodederechopblico,contrarioalatica.Unareglajurdica
carentedesubstratotico,vacuadebasemoral,implicaraunsarcasmo,unaburla.Comolo
expres en otro lugar de esta obra, en los pueblos civilizados la relaciones estables
requierenindispensablementeunabasetica,enconsonanciaconlaculturadelrespectivo
pueblo,baseticacuyarigidezsermayoromenorsegnel"standard"oniveldecultura
ambiente.
Todaactuacinadministrativahadetenerinexcusablementeunabasemoral.Enestoocurre
lomismoqueenelmbitodelderechoprivado:nadaesconcebibleyaceptablesinun
substratotico.LamoralesydebeserlabasedetodalaactividaddelaAdministracin;del
mismomodo,lamoraldebeserelsoportedetodalaactividaddelosadministrados.El
conceptode"moral"incluyeelde"buenascostumbres";sonconceptoscorrelativos(623).
Unadelasformasenquelamoralseexpresaotraduceeslapurezadelasintencionesyde
laactuacindelaspartes(engeneral,"comportamiento"delaspartes),locualintegrala
"buenafe".Nohayunabuenafe"civil"yunabuenafe"administrativa":unasolaynica
buenaferigeentodoelmbitojurdico(privadoypblico).Deantaoacptasequela

p.140

buenafeeselalmadeloscontratos(y,correlativamente,detodoactojurdico).Todoslos
conceptos esenciales de la buena fe civil son de aplicacin en materia de buena fe
administrativa(624).
Demodoqueelconceptode"moral"incluyeelde"buenascostumbres"yelde"buenafe".
La recta conducta, el respeto absoluto al orden jurdico, los procederes e intenciones
acordesconlasmximasexigenciasdeladignidad,handeconstituirlaesenciadetodoacto
administrativo.Estorigecualquierasealandoledelacto,esdecirunilateralobilateral,o
seaconstituyeunimperativoparalaAdministracinPblicayparaeladministrado.La
"astucia" que no siempre alcanza a constituir un vicio de la voluntad y el indebido
aprovechamientodelmeroerrormaterial omecnico,porejemplo, debenreemplazarse
definitivamenteporlasactitudesgenerosas,porelcriterioampliopropiodelestadistaypor
lalealtadrecprocadelaspartes(625).
Laexigenciadequelavalidezdetodoactojurdico seadederechoprivadoopblico
tenga inexcusablemente un substrato tico, una base moral, constituye un verdadero
principiogeneraldederecho (626),loqueseexplicaporquela "moral" constituyela
inexcusable esencia de todo acto jurdico, pblico o privado. Entre el derecho
administrativoylamoralexisteunantimarelacin(627).
Un "actodeadministracin" oun "actoadministrativo" contrarioalamoralesunacto
viciadodenulidad(argumentodelosartculos21y953delCdigoCivil)(628);adems,
laConstitucinNacional artculo19 sometealjuiciodelosmagistradoslosactosque
ofendanalamoralpblica. "Latosensu",todoestoimplicaunarecepcin,pornuestro
ordenamientojurdico,deunodelospreceptoscapitalespreconizadosporelviejoderecho
romano:"honestevivere"("vivirhonestamente").Vereltomo1,pgina273,textoynota
288.Demodoqueelactoadministrativovacuodesubstratomoral,encualquieradelos
aspectosdestamoral"strictosensu",buenascostumbresobuenafeesunactoviciadode
ilegitimidad;conmayorrazn,elacto"inmoral"esunacto"ilegal".
La"moral",pues,constituyeunelementodelactoadministrativodeigualrangoojerarqua
quelosotroselementos:"sujeto","causa","objeto","forma"y"finalidad".
Desdeluego,lamoralnoslodebeexistircomoelementoesencialdelactoadministrativo
"discrecional",sinotambindelactoadministrativo"reglado"(629).
B.Elementosaccidentales
416. Aparte de los elementos "esenciales" indispensables para la existencia del acto
administrativo,aloscualesmehereferidoenlospargrafosanteriores,dichoactopuede
contener elementos denominados "accidentales" o "accesorios", segn la terminologa
utilizadaporalgunosautores(630).
Taleselementosaccidentalesoaccesorios,que,sibienformanpartedela"naturaleza"del
actoadministrativo,nohacenasu"esencia",tambinsuelenserdenominados"clusulas"

p.141

accidentales o accesorias (631) , o elemento "no esenciales" (632) , o clusulas

"facultativas"(633),oelementoseventuales"(634).
El significado prctico de las clusulas o elementos accidentales o accesorios que se
incluyaenunactoadministrativo,consisteenquelosefectosjurdicosdedichoactosean
ms extensos oms limitadosquelosqueelactohubiereproducidosinsuinclusin.De
maneraquetalesclusulastienenporefectoampliarorestringirelcontenidonormaldel
acto(635).
Lasclusulasoelementosaccidentalesserelacionanal "contenido" u "objeto" delacto
(636) . Pueden existir no slo en los actos administrativos "negocios jurdicos", sino
tambinenlos"merosactosadministrativos"(637).
Loselementosaccidentalesoaccesoriosnoprocedencuandosetratadeactosdecontenido
"vinculado" o "reglado", que son aquellos en que la norma jurdica determina
concretamenteelcontenidodelacto(638),elcual,enconsecuencia,nopuedeseralterado.
Peroenloscasosdudososhadeestarseporlaprocedenciadelainclusindeunaclusulao
elementoaccidental,yaquelaadmisibilidaddetalesclusulasconstituyelaregla,ysuno
admisibilidadlaexcepcin(639).Puedeafirmarsequeelmbitopropiodelelementoo
clusulaaccidentaloaccesorioeseldelactoemitidoporlaAdministracinenejerciciode
facultades"discrecionales"(640),sinperjuiciodeque,enlaespecie,setenganpresentes
las reglas especficas propias de estos actos, una de las cuales requiere que el poder
discrecional,conmayorraznaunquelapotestadreglada,seejerzaenvistadelasituacin
presente,actual,ynodelasituacinfutura(641),esdecir,queelactodiscrecionalhade
emitirsesobrelabasedelasituacindehechoexistenteenlaactualidad,ynoenmritoal
eventualoposiblecambioqueesasituacintendrenlofuturo,loquedacomoresultadola
improcedenciadela"condicinsuspensiva"respectoalactoadministrativo,engeneral,y
especialmenteconrelacinalactodiscrecional(vanselosnmeros418y467).Losactos
administrativosqueseemitansinlaconcurrenciaactualdelos"hechos"quejustificansu
emisin,sonactosviciadosporfaltade"causa"o"motivo".
Como consecuencia de lo ya dicho, puede afirmarse que los elementos accidentales o
accesorios son todos aquellos que, no siendo necesarios para la existencia del acto
administrativo,nipudindoselesconsiderarimplcitosenl,sonincluidosenelmismopor
voluntaddelaspartes(642).Concretamente,taleselementosaccidentalesoaccesoriosson
el"trmino",la "condicin"yel"modo".Sobreestohayuniformidadendoctrina(643).
Algunosautoresagreganla"reservaderevocacin"(644)yla"reservaderescate"(645),
peroestecriterioesobjetable,segnlopondrdemanifiestomsadelante.
Engeneral,lasnocionesconceptualesde"trmino","condicin"y"modo",dadasporel
derechoprivado,sondeaplicacinenelderechoadministrativo(646),entantoellassean
compatiblesconlasmodalidadesyfinalidadespropiasdeestederecho(647).
417."Trmino"esellapsoenqueunactodebecomenzaraproducirsusefectos,oenel
cualdebecesardeproducirlos.Deahquesehabledetrmino"inicial"("diesaquo"),ode
trmino"final"("diesadquem").Alfijarseun"trmino",quedanlimitadoseneltiempolos

p.142

efectosdelactoadministrativo,influyendoentoncessobreelmomentoenquetalesefectos
comienzanocesandeproducirse,puesselescircunscribeaunlapsomenorqueelque
resultaradelaleysinosehubieserecurridoal"trmino"comoclusulaaccesoria(648).
Lafijacindeun"trmino"esmuyusualenmateriade concesiones administrativas,e
inclusoenciertospermisosdepolica.
Eltrminosiempreacta "exnunc",sinefectoretroactivo(649),loque,enprincipio,
armonizaconlagenricairretroactividaddelactoadministrativo(650).
Enderechoadministrativoelvencimientodeltrminoseoperadeplenoderecho,porloque
cualquierulteriordecisintendienteacomprobartalvencimientotienecarctermeramente
declarativo(651).
El "trmino" se diferencia de la "condicin" en que sta constituye un acontecimiento
futuroeincierto,entantoqueeltrmino,sibienserefiereasimismoaunacontecimiento
futuro,stees"cierto"(652).
418.La"condicin"existecuandolosefectosdelactosesubordinanaqueseproduzcao
nounacontecimientofuturoeincierto.La"condicin"puedesersuspensivaoresolutoria,
segnquelosefectosdelactocomiencenoseextinganconelacontecimientofuturoe
incierto(653).
Enprincipio,lacondicin"esviablerespectoacualquiertipodeacto,ytambinporvade
principiorgeseporlosmismoscriteriosdelderechoprivado(654),todoellosinperjuicio
delodichoprecedentementeacercadelasclusulas"accidentales"ensurelacinconlos
actos"reglados",ysinperjuiciodelaimprocedenciadelacondicin"suspensiva"respecto
alactoadministrativo,engeneral,yenespecialrespectoalactodiscrecional(vaseeln
416,textoynota329,yn467).
El acontecimiento futuro e incierto puede ser "natural" (obra de la naturaleza) o del
"hombre" (AdministracinPblicaoadministrado)(655),producesusefectosde pleno
derecho,porloquecualquierdecisinquetiendaacomprobarelestadodecosasslo
tendrcarcterdeclarativo(656).
419.El"modo"consisteenunaespecialobligacinqueelactoexpresamenteleimponeal
administrado(657).Comoejemplode clusulamodal enunactoadministrativopuede
mencionarselaobligacindepagaruncanonporelusoespecialdebienesdeldominio
pblico.Dadoqueelusoespecialdelosbienesdominicalespuedesergratuitouoneroso,
sindichaclusulaexpresaelusuariotitulardelderechodeusoespecialnodeberaabonar
canonalgunoportaluso(658).
Claroestqueparaqueseestenpresenciadeun"modo",hadetratarseefectivamentede
una "obligacin" a cargo del administrado, y no de una simple "recomendacin" o
"sugerencia"; tampoco se tratara de un "modo" cuando la respectiva obligacin ya
estuvieseestablecidaporlalegislacinparaesaclasedeactos(659).

p.143

Elincumplimientodel"modo"porpartedeladministradopodradarlugaralaextincindel
respectivoacto,hacindosevalerenlaespecieelinstitutodela "caducidad",encuanto
fuere aplicable (660) . Desde luego, el Estado tambin tiene accin para exigir del
administradoelcumplimientodelrespectivo"modo".
Hay quienes niegan que la figura del "modo" tenga aplicacin en materia de actos
administrativos; para ello sostienen que el "modo" es elemento accidental de los actos
"gratuitos",loscualesnoexistenenderechoadministrativo(661).Consideroinaceptable
estaopinin:elejemplodelusoespecialdelosbienesdeldominiopblicoeselocuenteal
respecto,puesessabidoqueeseuso,porprincipio,tantopuedesergratuitocomooneroso
(662),porloque,noexistiendounanormageneralqueexijaelpago,laclusulaespecial
que establezca la onerosidad tiene evidentes caracteres "modales". Otros tratadistas, en
cambio,consideranqueel"modo"enderechoadministrativotieneplenaanalogaconeldel
derechoprivado(663).
420. Algunos expositores incluyen entre los posibles elementos accidentales del acto
administrativo la "reservaderevocacin" (664)yla "reservaderescate" (665),cuya
procedencia admiten en mayor o menor amplitud segn la concepcin que tenga el
respectivoautoracercadeloscasosenqueprocedenonoestosinstitutos.Esadmisibleo
aceptablelainclusindetalesclusulas?
Enloqueataeala"reservaderevocacin"esindispensablehacer,previamente,algunas
discriminaciones.Haydosespeciesfundamentalesderevocacin:porilegitimidadypor
oportunidad,mritooconveniencia.
La revocacin por razones de "oportunidad" tiene por objeto satisfacer exigencias del
interspblico;sufundamentoesanlogoaldelaexpropiacinporutilidadpblica.Siendo
as,vadesuyoque,enesteordendeideas,una "reservaderevocacin" nosejustifica,
puesella,porprincipio,procedeencualquiermomentoenqueelinterspblicolorequiera
(666) . Ms aun: sera rrita cualquier estipulacin en que la Administracin Pblica
abdicase a su facultad de revocar un acto por razones de oportunidad o conveniencia.
Correspondeentoncesexcluirlarevocacinpor"oportunidad"detodarazonable"reserva
derevocacin",puestalreservacareceradesentidoyseraredundante.
Larevocacinporrazones de "legitimidad" eslaqueefectalapropiaAdministracin
Pblica,porsyantes,paraextinguirunactoadministrativonacidoencontravencinal
ordenjurdico;perotalextincintieneunlmite:noprocedesielactoadministrativoen
cuestinprodujoloquesehadadoenllamarcosajuzgadaadministrativa,naciendodelun
derechosubjetivoenfavordeladministrado;enestecaso,laextincindelactonopuede
efectuarla la Administracin Pblica, por s y ante s: debe gestionarla ante la justicia
(667) . La "reserva de revocacin" comprende la posibilidad de que la propia
AdministracinPblicaextingaelactofueradelossupuestosenquejurdicamentepuede
hacerlo?Cuandoelactoadministrativoprodujo"cosajuzgadaadministrativa"suextincin
no puede lograrse por "revocacin" basada en razones de ilegitimidad, sino mediante
accinde "anulacin" promovidaanteelPoderJudicial(668).Demodoqueestecaso
quedaexcluidodetodosupuestoderevocacin,puesnosetratadesta,sinodeuncasode

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"anulacin". Queda nicamente en pie de "revocacin por ilegitimidad", propiamente

dicha,oseaaquellaquetiendeaextinguirunactoadministrativoque "no" produjocosa
juzgada administrativa. Puede quedar incluido este ltimo supuesto en la clusula de
"reservaderevocacin"?Piensoquedadoelalcancedetalclusula,staenlaespeciesera
irrelevante,intrascendente,pues,pararevocarunactoadministrativoqueseencuentreen
esascondiciones,laAdministracinPblicanonecesitahacerreservaalgunadepotestades:
staslecompetenpor"principio".
Enconsecuenciadelodicho,juzgoquelallamadaclusulade "reservaderevocacin"
carecera deefectoespecial algunoquejustifiqueincluirla entrelosposibleselementos
accidentalesdelactoadministrativo.
Algosimilarcuadradecirdela "reservaderescate",cuyofundamento deacuerdoala
doctrina predominante, que comparto es anlogo al de la revocacin por razones de
oportunidad,mritooconveniencia.El "rescate",quesloprocedeconrelacinaciertas
"concesiones" enlasdeserviciopblico,porejemplo,esunamedidadereorganizacin
delserviciomediantelacuallaAdministracinPblicaextinguelaconcesinysehace
cargo directo de la respectiva prestacin. Slo se justifica el "rescate" por razones de
interspblico,procediendoentalcasolaindemnizacincorrespondiente.Entodoslos
casos en que sea procedente la revocacin por razones de oportunidad, mrito o
conveniencia,tambinloserelrescateenlasconcesionescuyandoleloadmitan.Trtase,
pues,deuninstitutoanlogoaldelarevocacinporrazonesdeoportunidad,mritoo
conveniencia,sinperjuiciodelasdiferenciasexistentesentrerevocacinyrescate,alocual
mereferirmsadelante.Lomismoquelarevocacin,el "rescate" puedeefectuarseen
cualquiermomentoenqueelintersgeneralaslorequiera.Talesel"principio",quenoes
posibledesvirtuarporconvencinalguna(669).Ascomonoexisteconcesinquenosea
susceptible de ser revocada por razones de "oportunidad", del mismo modo no existe
concesinalgunaquenoseasusceptibledeser"rescatada"porelEstadocuandoparaello
concurralacausajurdicapertinente.ElEstadoharusodela"revocacinporrazonesde
oportunidad"odel"rescate"segnloaconsejenlascircunstancias particulares delcaso
(670).
La"analoga"entrela"revocacin"porrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia,yel
"rescate" esmanifiestadesdevariospuntosdevista:a)encuantoalascausasomotivos
quelosdeterminan,puesambosprocedenparasatisfacerexigenciasdeinterspblico.No
seconcibe un "rescate" quenoobedezca a razones deinters general; de locontrario
tratarase de un rescate "arbitrario", viciado como acto jurdico (671) ; b) en lo que
respecta a la vigencia del respectivo acto administrativo: tanto la revocacin como el
rescateextinguenelacto.Peroenesteaspecto,yconrelacinaunaconcesin,porejemplo,
la diferencia esencial entre "revocacin" y "rescate" radicara en esto: la revocacin
extingue la concesin, haciendo cesar la respectiva actividad; el "rescate" extingue
asimismolaconcesin,perolasatisfaccindelarespectivaactividadcontinaacargodel
Estado quien, a travs del rescate, habrase hecho cargo de la prestacin directa del
servicio.c)Enloatinentealderechodeladministradoaserindemnizado,puesenambos
supuestosprocedelaindemnizacin.

p.145

Demaneraqueestdemscualquier "reserva" delderechodelaAdministracinPblica

parallevaracaboel"rescate",yaquestelomismoquela"revocacin"porrazonesde
oportunidadprocedeencualquiermomentoenqueelintersgeneralloexija.Lainclusin
deunaclusulasemejantecareceradesentidoydeeficaciaespecial.
Ahorabien:sialasexpresadasclusulas de "reservaderevocacin" ode "reservade
rescate"sedeseaatribuirlescomoalcanceeldequelarespectivaextincindelactopuede
llevarseacaboporlaAdministracinPblicasinqueelloaparejeparaeladministradoun
derechoalacorrespondienteindemnizacin,esdeadvertirquetalefectonopuederesultar
de la sola insercin de esas clusulas: debe resultar de trminos expresos, claros y
especficos queaslodeterminen,pues,aparejando ellolarenunciaaunderecho,esto
requieretrminosexplcitosqueasloestablezcan,puestodarenunciaexpresaoimplcita
essiempredeinterpretacinrigurosamenteestrictaorestrictiva.
421.Paraqueun"trmino",una"condicin"oun"modo"puedanserconsideradoscomo
elementos "accidentales" del acto administrativo, es indispensable que los mismos, de
acuerdoalanormageneralaplicableodeacuerdoala"naturaleza"delacto,noresulten
elementos propios e integrantes del respectivo acto, de suerte que dichos "trmino",
"condicin"o"modo",igualmenteregiranaunquenoseleshubiereincluidoexpresamente
enelacto.
Slocuandoelordenamientojurdiconoexijainexcusablementeeltrmino,lacondicino
elmodo,comoaspectosocaracteresdelacto,yellosseanincluidosensteporespecial
decisin de la Administracin Pblica, los mismos podrn ser considerados como
"elementosaccidentales"delacto(672).Siestoltimonoocurre,talesfigurasnodeben
considerarcomoelementos"accidentales",sinocomoaspectosdeloselementosesenciales
delacto(673),puesentoncesformaranpartedelanormalidaddesucontenido.
422. Para que el "trmino", la "condicin" y el "modo" puedan ser considerados y
valoradoscomoelementos "accidentales" delactoadministrativo,esmenesterqueellos
consten"expresamente"enelacto(674),criteriofcilmentecomprensible,puessetratade
clusulas"excepcionales",valedecirextraasoajenasalaesenciamismadelacto,aunque
compatiblesconsunaturaleza.
423. Cmo deben "instrumentarse" los referidos elementos "accidentales" del acto
administrativo?Puedenconstarenelmismoactooenactoporseparadoqueformeparte
integrantedeaqul;acercadeestoltimonodebeexistirdudaalguna,porloqueentonces
debedejarsedebidaconstanciaenelactoprincipalquesedicte(675).Talactoseparado
podraconsistir,porejemplo,enelpliegodecondiciones;enelexpedientedondesetramit
elasuntoycuyasconstanciasoactuacionessetengancomoparteintegrantedelactoquese
emita;etc.
En cuanto a la "forma" escrita o verbal de instrumentacin de los elementos
"accidentales"delacto,rigeensuplenitudelprincipiode"paralelismodelasformas",en
cuyomritoloselementos"accidentales"debenseguirla"forma"delactoprincipal:escrita
overbal,segnloscasos.As,siuninspectordetrnsitodaunaautorizacinverbalpara

p.146

estacionarunvehculoenunlugardeterminado,nohayraznalgunaqueobsteaquedicho
inspector,tambinenformaoral,lefijeun"trmino"adichaautorizacin(porejemplo,
quinceminutos)(676).
Enloatinenteasielelemento"accidental"delactorequiereono"motivacin",ladoctrina
distinguelasdoshiptesisquepuedenpresentarse:a)supuestoenquelanormavigente
exijalamotivacinb)supuestodesilenciodelaley.Enelprimercaso,indiscutiblemente,
debercumplirseconlaexigenciacontenidaenlanorma.Enelsegundosupuestosehace
una subclasificacin: 1 caso en que el elemento accidental integre al acto como cosa
comnohabitual;2casoenqueelactonormalmenteseemiteconprescindenciadetodo
elementoaccidental.Enelprimerodeestoscasoslamotivacinnoesindispensable;enel
segundosloes(677).
424.Enelsupuestodequeelelementooclusula"accidental"resulteviciado,ladoctrina
ofrecedisparescriteriospararesolveracercadelaincidenciaquepuedaasignrseleala
invalidezdelaclusula"accidental"respectoalactoadministrativo.Entalescircunstancias
seanulalaclusula"accidental"solamente,otambinalactoadministrativoaqueella
accede?
Unprimercriterio,auspiciadoporLucifredi,haceunadistincinbsicasegnlandolede
la actividad desplegada por la Administracin Pblica: acto emitido en ejercicio de
actividadregladaovinculadayactoemitidoenejerciciodeactividaddiscrecional(678).
En los supuestos de actos emitidos en ejercicio de actividad reglada o vinculada, la
invalidezdelaclusulaoelementoaccidentalennadaafectalavalidezdelpertinenteacto
administrativo(679).Comofundamentodetalsolucinsostinesequeelactoregladoo
vinculado queda firme no obstante la ilegalidad de la clusula accidental, porque su
emanacinimplicaba eimplica paralaAdministracinPblicaelcumplimientodeuna
obligacin, y tal obligacin no puede quedar incumplida por efectos de particulares
actitudes ilegtimas asumidas por la propia Administracin al disponerse a cumplir su
deber:entalescircunstanciaselactoadministrativopuedeseguirexistiendosinlareferida
clusulaaccidental(680).Esteaspectodelacuestin,alcualadhiero,escompartidoporla
doctrina(681).
Peroenmateriadeactosemitidosenejerciciodelaactividaddiscrecional,Lucifredihace
una distincin que en modo alguno puede aceptarse, mxime en calidad de "principio
general": distingue entre clusula accidental introducida en beneficio del particular o
administrado,yclusulaaccidentalpuestaenbeneficiodelaAdministracinPblica.La
invalidezdelaclusulaaccidentalfavorablealadministradonoviciaelacto,entantoques
lovicialainvalidezdelaclusulaaccidentalpuestaenbeneficiodelaAdministracin.
Comofundamentodetalcriterioseaducequeelactoemitidoconunaclusulaaccidentala
favordeladministrado,auncuandotalclusulaseailegal,resultaigualmentearmnicocon
elinterspblicooque,porlomenos,nochocaconste.Silaclusulaaccidentalestuviese
introducidaenbeneficiodelaAdministracinPblica,lainvalidezdetalclusulaafectara
onolavalidezdelactoadministrativosegnqueaquellaclusulaaccidentalincidaono
sobretodoslosefectosnormales delacto,oalmenos sobrelosefectos tpicos deste

p.147

(682).Estecriterio,encuantoserefierealosactosadministrativosquecontenganuna
clusulaaccidentalinvlida,quehayasidointroducidaenbeneficiodeladministrado,noes
posibleaceptarlo.ContrariamentealoexpresadoporLucifredi,noesconcebibleaceptar,
como"principio",quelainvalidezdetalclusulanoafectelavalidezdelpertinenteacto
administrativo, aduciendo paraello,comolohaceelautorcitado,queenlaespecieel
interspbliconoresultaravulnerado.Esteargumentocarecedefuerzadeconviccin.El
"interspblico"esfundamentalciertamente,yenmodoalgunodebeseragraviado;pero
enestoscasosnoeslonicoaconsiderar.Tambindebesertenidoencuentaelintersdel
administradooparticular,quienpuedehaberqueridoelactoadministrativonicamentesi
stecontuvieselaclusulaaccidentalencuestin.Elintersdeladministrado,aunenel
campodelderechopblico,tambinmereceytieneelamparodelordenjurdico.Entales
condiciones,anularestaclusulaydejarsubsistenteelactoprincipalimplicaunainjusticia,
apartedequetraduceunasubestimacindelvalordelavoluntaddeladministradoenla
"formacin"yenlos"efectos"deciertosactosadministrativos(losdeestructurabilateral),
cuestin de la que me he ocupado en pargrafos precedentes (ver nmeros 383387).
Disiento,pues,conlaexpresadaopinindeLucifredienloatinentealasconsecuenciaso
alcances de la invalidez de clusulas accidentales incluidas en actos administrativos
emitidosenejerciciodefacultadesdiscrecionales.Lainvalidezdetalesclusulasincideo
puedeincidirenladelactoadministrativoprincipal.
Unsegundocriterio,concretadoalosactosdiscrecionales,consideraquelainvalidezdela
clusulaaccidentalafectaronolavalideztotaldelactosegnquetalclusulaconstituyao
no la razn principal motivadora de la emisin del acto (683) . Comparto este
temperamento, que est en un todo de acuerdo con las ideas expresadas en el prrafo
anterior.
425. Para finalizar con lo atinente a los elementos o clusulas "accidentales" del acto
administrativo, corresponde aclarar si en el supuesto de que dichas clusulas fuesen
ilegales,talviciopuedeonosanearseporaceptacinoconformidaddelapersonafacultada
ainvocarlainvalidez.Puedenpresentarsedoscasos.
En primer trmino cuadra tener en cuenta las clusulas cuya invalidez resulta de su
incompatibilidadconunactocuyaemisinhllase"reglada"("actovinculado").Tratarase
deunaclusulaquecontrastaraconlaesenciamismadelacto.
En segundo trmino corresponde tener presentes los supuestos de tales clusulas
"accidentales"incluidasenactos "no" reglados("discrecionales").Tratarasedeclusulas
accidentalesespecficamenteincompatiblesconeltipodeactodequesetrate.
Enambossupuestosladoctrinaestdeacuerdoenquelavoluntaddelapersonafacultada
parahacervaleroinvocarlainvalidez,esinnocuaparasanearelvicioencuestin(684).
Talsolucinseexplicaperfectamente,pueslas"normas"o"principios"dederechopblico
vulneradosporlaclusulaaccidentaldereferencia,nopuedenserdejadossinefectopor
voluntad de la Administracin Pblica ni por voluntad del administrado: ambos deben
someterseadichosprincipiosynormasque,porsunaturaleza,soninderogablesenlos
casosparticulares.Mientrasesos"principios"y"normas"estnvigentes,sonobligatorios

p.148

porcuantointegranel"bloquedelalegalidad"(vaseeltomo1,n9,pgina70,textoy
nota 83),importando un correlativo lmite a la actividad jurdica de la Administracin
Pblica.
SECCIN3CARACTERESDELACTOADMINISTRATIVO
SUMARIO: 426. Los caracteres del acto administrativo son dos: "presuncin de
ilegitimidad"y"ejecutoriedad".Trascendenciayalcancedelosmismos.A."Presuncinde
legitimidad"427.Enquconsiste.428.Significadode"legitimidad".Elacto"perfecto".
429.Fundamentoyrazndeserdela"presuncindelegitimidad".430.Consecuenciasde
la presuncin de legitimidad del acto administrativo. 431. No es una presuncin
"absoluta". 432. Elactopuederesultarencontradiccinconelordenjurdico,seaen
formainicialodemanerasobreviniente.Trascendenciadeello.B."Ejecutoriedad"433.En
quconsiste. 434. Ejecutoriedadyexigibilidadoejecutividad. 435. Sufundamento.
436.Elactoejecutoriorequiere"perfeccin".437.Ejecutoriedaddelactoadministrativo.
Sudiferenciaenlopertinenteconelacto"civil".438.Especiesdeejecutoriedad:propiae
impropia.Cundoprocedeunauotra.439.Noes"absoluta".Lmitesdelaejecutoriedad.
Recursosyacciones.Suspensindelacto.Accindeamparo.440.Las"vasdehecho"en
derechoadministrativoyla"ejecutoriedad"delosactosadministrativos.
426. El acto administrativo tiene dos caracteres fundamentales: su "presuncin de
legitimidad" ysu "ejecutoriedad".Ello,ensntesis,significaquetalacto,porprincipio,
puedeserinmediatamentepuestoenejecucinoenprctica.
Perodichoscaracteres,comoseverluego,nosonabsolutos:dependendequeelactosea
"perfecto",esdecirdequesea"vlido"y"eficaz".
La "presuncindelegitimidad" yla "ejecutoriedad" secomplementan,surgiendodeesa
conjuncinlaposibilidadjurdicadequeelactoseapuestoinmediatamenteenprctica.
Si el acto no es "vlido", es decir si no ha nacido de acuerdo con las exigencias del
ordenamientojurdicovigente,ytalilegalidadsurgedelactooquedaacreditada,elacto
perdersupresuncindelegitimidad,contodassusimplicancias,inclusoconladehacer
posible entonces la "suspensin" del mismo. La ilegalidad "manifiesta" que surge del
propioactoylailegalidadresultantedela"prueba"queseaporte,quiebranodeterioranla
"presuncindelegitimidad"delactoadministrativo(685).
Asuvez,sielacto,aunque"vlido",noes "eficaz" carecerde "ejecutoriedad".Esto
ocurre, por ejemplo, con el acto que no fue objeto de publicidad o comunicacin
(publicacin o notificacin, segn el caso). El acto carente de "eficacia" no puede
cumplirseoponerseenprctica(686).
A.Presuncindelegitimidad
427.La"presuncindelegitimidad"consisteenlasuposicindequeelactofueemitido
"conformeaderecho",esdecirquesuemisinrespondeatodaslasprescripcioneslegales
(687).

p.149

428.Referidoala"presuncindelegitimidad",elvocablo"legitimidad"debeentendrsele
comosinnimode"perfeccin",comoequivalenteaacto"perfecto".
Yaprecedentementedijequeelactoadministrativo,paraser"perfecto",debe,asuvez,ser
simultneamente "vlido" y "eficaz". La presuncin de "legitimidad" se refiere al acto
"perfecto",oseaalactovlidoyeficaz.Sielactoesvlido,perono"eficaz",noesunacto
"perfecto",yenconsecuencianoser"ejecutorio"(688).
429.Culesel"fundamento"o"razndeser"delapresuncindelegitimidaddelacto
administrativo?Porcierto,nopuededecirsequetalfundamentoconsistasimplementeenla
circunstanciadequelaAdministracinPblicadebeactuarajustandosuconductaalaley,
puessibienellodebeseras,enlaprcticapodranoserlo(689).
Ladoctrina estcontesteenquedichofundamentoradicaenlasgarantas subjetivas y
objetivasqueprecedenalaemanacindelosactosadministrativos(690).
430. De la "presuncin de legitimidad" del acto administrativo derivan consecuencias
trascendentes:
1Enmritoatalpresuncin,noesnecesarioquela "legitimidad" dedichosactossea
declaradaporlaautoridadjudicial(691).
2Tambinenbasealaexpresadapresuncin,lanulidaddelosactosadministrativos no
puededeclararsedeoficioporlosjueces(692).
3Quienpretendalailegitimidadonulidaddeunactoadministrativodebealegaryprobar
lopertinente(693).
4Dadoqueladeclaracinjudicialde "oficio" delanulidaddeunactoadministrativo,
violaraelprincipiodeseparacindelospoderesdegobierno,esteprincipioquedaasalvo
silaintervencinjudicialnoesapedidodeparte.DeahcomolodijolaCorteSuprema
queseaalosinteresadosoadministradosaquieneslescorresponde"constitucionalmente"
tomarlainiciativaenesamateria,conexclusindelosmiembrosdelPoderJudicial(694).
431. La presuncin de legitimidad que acompaa al acto administrativo no es una
presuncin "absoluta",sinounamerapresuncin "simple":puedeserdesvirtuadaporel
interesado,demostrandoqueelactocontroviertealordenjurdico(695).
NuestraCorteSupremadeJusticiareiteradamenteadmitiaccionesdenulidadcontraactos
administrativos, donde los actores alegaron y probaron la "ilegitimidad" del acto que
impugnaban(696).
432.Sibienla "legitimidad" delactoadministrativose presume,dichoacto,enuncaso
concreto,puedeaparecerencontradiccinconelordenamientolegalvigente.
Lacontradiccindelactoconelordenjurdicoimperantepuedeserinicialoconcomitantea
la emisin o nacimiento de tal acto. Pero tal contradiccin puede, asimismo, ser

p.150

sobrevinientealnacimientodelacto,debindoseelloauncambioenelderechoobjetivo;
desuertequeelactonacidodeconformidadalderecho,resultaluegoencontradiccincon
ste. Estas distintas situaciones tienen consecuencias diferentes, de las cuales son de
fundamentalimportancialasqueindicoacontinuacin.
1Elactoinicialmente ilegtimo, esdecirel nacido conelestigma desercontrario al
rgimenlegalentoncesimperante,enciertossupuestospuedeserextinguidoporlapropia
AdministracinPblica,ensedeadministrativa,mediante"revocacinporilegitimidad";en
otros supuestos la extincin debe producirse por anulacin "judicial" a pedido de la
AdministracinPblicaodelparticularoadministradocuyosderechosresultanafectados
portalacto.
2Elactocuyacontradiccinconelrgimenlegalsea"sobreviniente",debindoseestoa
uncambioenelderechoobjetivo,noseconsidera"ilegtimo",sino"inoportuno".Elacto
nacidolegtimonoseconvierteenilegtimocomoconsecuenciadeuncambioenlostextos
legales. La extincin de tal acto slo puede lograrse mediante "revocacin basada en
razonesdeoportunidad,convenienciaomrito".Noprocedeasurespectolarevocacin
porilegitimidad.
3Lasproyeccionesdeloexpuestoenlosprrafosqueantecedensonimportantes,pues,
apartedereferirsealavaadecuadaparalograrlaeventualextincindelacto,vinclansea
las consecuencias generales dela extincin deunacto por revocacin,segnque sta
responda a razones de legitimidad o de oportunidad. As, por ejemplo, en el primer
supuesto("ilegitimidad"),eladministradocarecedederechoaserresarcidoporelEstado;
enelsegundosupuesto("oportunidad")stienetalderecho.Etc.(697).
B.Ejecutoriedad
433. La "ejecutoriedad" del acto administrativo significa que, por principio, la
Administracinmismayconsuspropiosmedioslohaceefectivo,ponindoleenprctica
(698) . Tal es el "principio" que, desde luego, reconoce excepciones. Estas ltimas
dependendelsistemajurdicoimperanteenellugardequesetrate.
LaposibilidaddequelapropiaAdministracinPblicahagaefectivosopongaenprctica
los actos administrativos que emita, integra una de las tantas "potestades" de la
Administracin:laimperativaodemando(699).
Aesa "ejecutoriedad",losautoresfranceses inicialmenteHauriou lellaman "actiond
office" ou "pralable" (700),entendiendopor "privilgedupralable" laposicinque
tienelaAdministracinPblicaalatenerseasupropiadecisin"antes"detodaverificacin
porlajusticia(701).
434.La"ejecutoriedad",cuyoconceptoyaquedexpuesto,nodebeserconfundidaconla
"ejecutividad" (702),oconla "exigibilidad" (703).Estasltimassoncaractersticasde
todo acto administrativo que est en condiciones de ser exigido o cumplido. La

p.151

"ejecutoriedad", en cambio, es la potestad que, por principio, tiene la Administracin

Pblicadehacercumplirporsmismalosactosqueemita.
435.Culesel "fundamento" quejustificala ejecutoriedad delactoadministrativo?Se
hanexpuestovariosargumentos:
1Enprimerlugar,lanecesidaddequelasatisfaccindelosinteresesgenerales,paracuya
satisfaccinemtenselosactosadministrativos,noresulteobstaculizadaporlaaccindelos
particularesoadministrados.Aesteargumentosueledenominrsele"fundamento poltico
delaejecutoriedad" (704).Fragolautilizaestepuntodevistacomojustificativo dela
"ejecutoriedad"delactoadministrativo(705).
2Ensegundolugar,lapresuncindelegitimidadquecaracterizaalactoadministrativo.
3 En tercer lugar, el carcter pblico de la actividad ejercida mediante el acto
administrativo.EstaposicinessostenidaporRanelletti,quienalrespectodiceas:"La
raznylajustificacindetalcarcterdelosactosadministrativosradica,encambio,a
nuestromododever,enlanaturalezapblicadelaactividadquelaAdministracinejercita
mediante ellos; en la necesidad de que los intereses colectivos, para los cuales fueron
emitidosdichosactos,yporconsiguientelosfinescorrespondientesdelEstado,queden
rpidamente satisfechos. La facultad de exigir coactiva y directamente las propias
decisionesderivadelconceptomismodepoderpblico,alquelesesesencial.Sinellalos
rganosdelpoderpblicodejarandesertales.Porotraparte,unsistemaquesometierela
Administracin,ensuactividadpblica,alasnormasaplicablesalosparticulares,pondra
aldesenvolvimientodeesaactividadtalesobstculosquelatornaranenteramenteineficaz"
(706).
Ladoctrinaprevalecienterechazaelargumentobasadoenla "presuncindelegitimidad"
del acto administrativo, pues considera que dicha "presuncin de legitimidad" y la
"ejecutoriedad"delactosoncosasindependientes:sonconsecuenciasparalelasydistintas
derivadasdelcarcterpblicodelapotestadadministrativa,sinquepuedaafirmarseque
una derive de la otra. Ms aun: puede existir un acto "ejecutorio" que luego resulte
"ilegtimo"pordeclaracindelajusticia(707).
Perohayquienestimaquelostresargumentosmencionados,consideradosensuconjunto,
justificanampliamentela"ejecutoriedad"delactoadministrativo(708).
CompartolatranscriptaopinindeRanelletti:la "ejecutoriedad" delactoadministrativo
deriva,ensntesis,delcarcterpblicodelaactividadquetiendeasatisfacermediantetal
acto.Resulta,as,aceptablelaafirmacindequelaejecutoriedaddelactoadministrativoes
una manifestacin de la "autotutela" de la Administracin Pblica, es decir de la
posibilidaddequeellamismaproveaalarealizacindesuspropiasdecisiones(709).
Dado el fundamento jurdico de la "ejecutoriedad", resulta obvio que sta no requiere
norma positiva expresa que la consagre (710) , aunque puede existir tal norma en un

p.152

determinadoordenamientolegal.La"ejecutoriedad"delactoadministrativohllasensita
enlanaturalezadelafuncinejercida.
436. Va de suyo que para que un acto administrativo goce del privilegio de la
"ejecutoriedad",dichoacto,comocreacinjurdica,debeser"perfecto",esdecir"vlido"y
"eficaz" (711) . Si no se han llenado los requisitos que hacen "perfecto" a dicho acto
("validez"y"eficacia"),stenoes"ejecutorio",porquees"inaplicable"(712).
LaautotuteladequeenlaespecieharausolaAdministracinPblicayqueconstituyeun
verdaderoprivilegio,requiereindispensablementeesa"perfeccin"delacto.Sucedeaqu
algosimilaraloqueocurreconlaproteccindel dominiopblico,lacual,cuandosela
efecta por va de autotutela, requiere que el carcter dominical del bien o cosa sea
"indubitable"(713).
437. Segn qued expresado, el acto "administrativo" es ejecutorio: la propia
AdministracinPblicapuedeponerloenprcticayhacerlocumplir.
El acto "civil", en cambio, no es ejecutorio, ya se trate del que proceda de la
AdministracinPblicaodelqueprocedadelosadministradosoparticulares:enambos
supuestoshabiendooposicindelapartecontraquiensepretendahacervalerelactoel
accionante debe ocurrir ante el rgano judicial promoviendo la ejecucin del acto
respectivo.Elactodecarcter"civil"noautorizalaautotutela:enestembitonadiepuede
hacersejusticiaporsmismo(714).
Elacto"administrativo"perfectoessiempre "ejecutorio",yasetratadelaejecutoriedad
"propia",encuyosupuestolaejecucinlarealizalaAdministracinPblica,porsmisma
por ejemplo, desalojo de una dependencia del dominio pblico (715) , o de la
ejecutoriedad"impropia",encuyocasolaejecucinlaefectaelPoderJudicialapedidode
laAdministracinPblica(ejemplo:cobrocompulsivodeuna"multa").
Elacto"civil"carece,porprincipio,defuerzaejecutoria.Eladministradooparticulardebe
solicitarlaejecucindelactoantelaautoridadjudicial.Lomismoocurreconelactocivil
delaAdminsitracinPblica,siendoporesto,verbigracia,queellanopuededesalojarpor
smismaauntercerodeuncampofiscal(dominio"privado"delEstado):debeocurrirala
jurisdiccinjudicial(716).
438.La ejecutoriedad reconocedosespeciesfundamentales:la "propia" yla "impropia"
(717).
Ejecutoriedad "propia"significaquetantolaemanacindelactoadministrativo,comosu
cumplimientooejecucin,lecorrespondenalapropiaAdministracinPblica,quienlleva
acaboestovalindosedesuspropioselementosomedios.
Ejecutoriedad "impropia" significa que si bien el "acto" o decisin emanan de la
AdministracinPblica,sucumplimientooejecucinlecompetealrganojudicial,que
actaainstanciasdelaAdministracin.

p.153

Laejecutoriedad"propia"constituyeel"principio",entantoquela"impropia"representa
laexcepcin.Comobiensedijo,laejecutoriedad"propia"esmscomnquela"impropia"
(718).
Algunosautoreshablandeejecutoriedadadministrativa "inmediata" y "mediata" (719),
conceptoquecuadraadscribirloaldeejecutoriedad"propia"e"impropia",respectivamente.
Laejecutoriedad "propia" generalmenteseconcretaen actosmateriales,vgr.:disolucin
porlafuerzadeunamanifestacinpblica;demolicindeunedificioqueamenaceruinas;
etc.Porlodems,enelordendisciplinariomilitarycarcelario,comoasimismoenelde
policadeseguridad,laaplicacinefectivadepenascorporales(privacindelalibertad)la
disponeyrealizaelpertinenterganoadministrativo(720).
Los casos en que proceden la ejecutoriedad "propia" o la "impropia" dependen,
fundamentalmente, del derecho vigente en el lugar respectivo. Pero, en lo bsico, el
deslindedelossupuestosenqueprocedeunouotrotipodeejecutoriedadestdadoporel
postuladoesencialdelEstadodeDerechoconsistenteenladivisindepoderesoseparacin
de funciones estatales. De acuerdo a ello, en nuestro sistema jurdico la ejecucin
"impropia" tiene amplio campo, pues, por imperio de principios constitucionales, en
diversas situaciones la Administracin Pblica debe recurrir al Poder Judicial para la
ejecucinocumplimientodelactoadministrativo.
Sobrelabaseexpuesta,ennuestropas,engeneraldeberrecurrirsealaejecutoriedad
"impropia" ejecucinocumplimientodelactoporelPoderJudicial entodosaquellos
casosquesustancialmenteimpliquenelejerciciodefuncionesjudiciales,vedadasstasal
rganoEjecutivodegobiernoporelartculo95delaConstitucinNacional.Talocurrira:
1conelcobrocompulsivodeunamultaimpuestaporlaAdministracinPblica;2conla
reclamacin del pago de daos y perjuicios que un administrado o particular hubiere
causado en bienes del dominio pblico. En los dos ejemplos dados, los respectivos
reclamosexigenlatramitacindeun"juicio"contraelpertinenteadministradooparticular,
materiastaextraaalacompetenciadelPoderEjecutivo,yasignadaporlaConstitucinal
Poder Judicial. 3 Igual cosa ocurrira con la represin de delitos del derecho penal,
cometidos, por ejemplo, con relacin al dominio pblico. La aplicacin de las normas
penalessustantivashllasealmargendelasfuncionesdelaAdministracinPblica:escapa
asucompetenciaconstitucional,perteneciendoelloalPoderJudicial.
439.La"ejecutoriedad"delactoadministrativonoconstituyeunprincipio"absoluto".Al
contrario,eladministradotienemediosjurdicos recursosyacciones paraimpugnarel
actolesivoasusinteresesoderechos,enervandoassuejecucinosusefectos.LaCorte
SupremadeJusticiadelaNacinreiteradamenteaceptquelosadministradosenervaranla
ejecucinoefectosdeactosadministrativos,alegandolailegitimidaddestosyaportando
lapruebapertinente(721).Estoconstituyeun lmite generalala "ejecutoriedad",lmite
cuyosefectospuedenserdefinidosenelcasoconcreto,yaqueelactoimpugnadopuede
resultaranulado,yconelloexcluidodelcampojurdico.

p.154

Sibien,porprincipio,losrecursosoaccionesquesepromuevanimpugnandolalegitimidad
deunactoadministrativocarecen,porsmismos,deefectos "suspensivos",ladoctrina,
basadaenlalgicaestricta,haexpuestolasreglasocriteriosquedebenconsiderarsepara
admitironola "suspensin" deunactoadministrativo,seaelloensedeadministrativay
judicial(722).Trtasedeunlmitemeramente"temporal",esdecir"nodefinitivo",puesva
desuyoque"suspensin"noeslomismoque"extincin".La"suspensin"delaaplicacin
oejecucindeunactoadministrativopuedesertotaloparcial(723).
CuandolapropiaAdministracinPblicanoseavengaa "suspender" laejecucindeun
acto administrativo, ytal suspensin seaprocedente, el administrado puede lograr esto
promoviendounaaccindeamparoantelajusticia,accinqueprocederonosegnque
enlaespecieestnonoreunidoslosrequisitosexigidosalrespectoporlajurisprudenciay
porladoctrina(724).
Algunos Cdigos Procesales Contenciosos Administrativos de nuestras provincias
contienen reglas especficas referentes a la "suspensin" de los actos administrativos.
Vase,porejemplo,elCdigoProcesalContenciosoAdministrativodeLaPampa,artculos
62y63.
440.Precedentementequedexpresadoquelas"vasdehecho"enderechoadministrativo
noson"actosadministrativos".Constituyenaccionescarentesdenaturalezaadministrativa.
Escapanalos "principios" reguladoresdedichosactos,inclusoenloatinentealcontrol
jurisdiccionaldetalessituaciones(vern376).
Siendoas,vadesuyoque,respectoalasvasdehecho,norigela "ejecutoriedad" que
caracterizaalosactosadministrativos:ellascarecendefuerzaejecutoria.
SECCIN4EFECTOSDELACTOADMINISTRATIVO
SUMARIO: 441. El acto administrativo productor de efectos. 442. Cundo nacen o
comienzalosefectosdelactoadministrativo.443.Losefectosdelactoadministrativocon
relacin al tiempo. Problemas que ello suscita. 444. Continuacin. a) Respecto al
"futuro".Actosdeefectosinstantneosyactosdeefectoscontinuados.445.Continuacin.
b)Respectoal"pasado".Loatinentealaretroactividaddelactoadministrativo.Actosde
contenido general y actos de contenido individual. Retroactividad "favorable" y
retroactividad"contraria"aladministrado.Cundoexisteaplicacin"retroactiva"delacto
administrativo?Retroactividadqueviciaelactoadministrativo.446.La"forma"delacto
y la duracin de los efectos de ste. Acto "escrito" y acto "verbal" o expresado por
"signos" o "seales". 447. Entrequinesproduce efectos elactoadministrativo. 448.
"Cesacindelosefectos" delactoadministrativo y "extincin" delactoadministrativo:
diferencias.Consecuencias.
441.Elactoadministrativoseemiteparalograrunresultado,valedecirparaqueproduzca
determinado"efecto".

p.155

Para que el acto administrativo produzca normal y definitivamente los efectos que
determinaronsuemisin,esmenesterquedichoactoseajurdicamente "perfecto",osea
debereunirsimultneamentelosrequisitosde"validez"y"eficacia"enlostrminos ya
mencionados(vernmeros413y428).Tododepende,pues,dela"perfeccin"delacto.
Taleselpuntodepartida.
442.Desdecundoseproducenlosefectosdelactoadministrativo?Enqumomentoel
administrado adquiere los derechos que le atribuye el acto? Ello ocurre inmediata e
instantneamentedespusqueelactoqueda"perfecto".Taleselprincipiobsico.
Demaneraque,nomediandotrmino,losderechosemergentesdeunactoadministrativo
nacen inmediata e instantneamente,apartirdela "perfeccin"delacto(725).Enigual
sentidosepronuncialaleydeprocedimientoadministrativodeEspaa,del17dejuliode
1958,artculo45,incisos1y2(726).
Elnacimientodeesosderechosnodepende,porprincipio,dequehayatranscurridoun
lapso mayor o menor desde que el acto adquiri "perfeccin": dichos efectos nacen
instantneamente,sinnecesidaddequeparaellodebatranscurrirlapsoalguno,seastede
segundos,minutos,horas,das,meses oaos.Endos palabras:los efectos delacto se
producen,comoprincipiogeneral,enelinstantemismodelamedianochedeldaenqueel
actoquedpublicadoocomunicado("publicacin"o"notificacin",segnloscasos).Ver
nmeros 374 y 413. A partir de dicho momento, los derechos nacen instantnea e
inmediatamente. El nacimiento de los derechos de referencia se produce en forma
"concomitante"conelmomentodesdeelcualelactosurteefectosjurdicos(727).
443.Elprincipiogeneralesquelosactosadministrativossurtenefectosorigendesdeque
adquierencarcterdeactos "perfectos",oseadesdequesonsimultneamentevlidosy
eficaces.Valedecir,talesactosrigendesdequeexistenjurdicamente.
Pero hasta cundo rigen? Adems Pueden tener vigencia anterior a la fecha de su
emisin,o,dichodeotromodo,puedentenerefectoretroactivo?
Talessonlosproblemasquesuscitaelestudiodelosefectosdelactoadministrativocon
relacinaltiempo.Separadamentemeocupardeambascuestiones.
444.a)Efectosdelactoadministrativorespectoal"futuro".
Conrelacinalfuturo,elactoadministrativorigesinedieomientraslorequieralandoleo
naturalezadelcontenidouobjetodelactoencuestin.Taleselprincipio(728).
En ese orden de ideas, como el contenido u objeto del acto puede ser de efectos
"instantneos" odeefectos "continuados",enelprimersupuestotalesefectosseagotan
con el acto mismo, cesando ah dichos efectos; en el segundo caso acto de efectos
continuadoslosefectosdelactoduranmientrasaslorequieraelcontenidouobjetodel
mismo(729).

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"Excepcionalmente",elactoadministrativopodrtenerunlapsolimitadodeduracin.Ello
ocurrircuandoexistaun"trmino"alrespecto.Dicho"trmino"podrsermayoromenor,
segnqueseconsidereelqueestablezcala"norma"generalaplicableoelquesehubiere
incluidoenelactoencalidaddeclusulaaccidentaloaccesoria(vern417)(730).
445.b)Efectosdelactoadministrativorespectoal"pasado".
Puede aplicarse retroactivamente el acto administrativo? Puede ste regir hechos
ocurridosantesdesuemisin?Dichoactotieneefectosretroactivos?
Esta cuestin es trascendental, tanto para la Administracin Pblica como para los
administrados,dadaslasconsecuenciasevidentesquedeellapuedenderivarsegnculsea
lasolucinaquesellegue.
Puedeanticiparseunpuntodevista:lainclinacingeneralquecompartoanegarleefectos
retroactivosalactoadministrativocuandosteafecteelderechodelosadministrados.Pero
las discrepancias aparecen en cuanto al "fundamento" jurdico positivo de tal
irretroactividad.Culesesefundamento?Trescriteriostratandeexplicarlo.
1Quelairretroactividaddelactoadministrativo,seastegeneraloindividual,constituye
un "principiogeneraldederecho".EsstalaposicindelConsejodeEstadodeFrancia
que,confirmezayconstancia,yconelplausibleempeodeafianzarlaseguridadjurdicay
ladignidaddelciudadano,sostienelairretroactividaddelosactosadministrativos,sobrela
basedequetalirretroactividadconstituyeunprincipiogeneraldederecho(731).Talpunto
devistaescompartidoporcalificadostratadistas(732).
2Quelairretroactividad delos actos administrativos hallanfundamento, yaseaenel
preceptogeneraldelCdigoCivil,encuyomritolasleyesdisponenparalofuturoyno
tienenefectoretroactivo,oenladisposicinsimmiliardeotrasleyesformales.ElCdigo
Civilfrancsensuartculo2,yelCdigoCivilaregntinoensuartculo3,establecen
dicha irretroactividad. Trtase de preceptos contenidos en leyes formales, es decir
emanadasdelLegislador.SibienhayautoresqueaceptanesadisposicindelCdigoCivil,
o de esas otras leyes formales, como fundamento de la irretroactividad de los actos
administrativos(733),lageneralidaddeladoctrinarechazatalcriterio,considerandoque
esetipodenormascarecedevigenciaenderechopblico(734).Perohaytratadistasque
adoptanunaposicinintermedia:lairretroactividaddelosactosadministrativosgenerales
("reglamentos")lahacenderivardelarespectivanormadelCdigoCivil,porconsiderar
queelreglamentoadministrativoesunaleyenelsentidodeltextodelCdigoCivilque
consagra la irretroactividad de las "leyes"; en cambio, la irretroactividad de los actos
administrativosindividualeslahacenderivardesucalidaddeprincipiogeneraldederecho.
EslaposicindeWaline(735).
3Quelairretroactividaddelosactosadministrativoshallasuverdaderofundamentoenla
prohibicin dealterar los "derechos adquiridos".Estaseralaposicin,entreotros,de
GarridoFalla(736).

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Quedeciralrespecto?Encuantoalosactosadministrativos"individuales"yalosactos
"generales"queconstituyanreglamentos "autnomos",estimoqueelfundamentodesu
irretroactividadradicaenlaprohibicindecarcterconstitucionaldealterarlosderechos
adquiridos.Enloatinentealosreglamentosdelegadosyalosdenecesidadyurgencia,el
fundamentodesu irretroactividad,apartedelaprohibicindecarcterconstitucionalde
alterarlosderechosadquiridos,radicacomoloharverluegoenelartculo3delCdigo
Civilencuantoestablecequelasleyesdisponenparalofuturo,notienenefectoretroactivo,
nipuedenalterarlosderechosyaadquiridos.
Si bien es cierto que entre los principios generales de derecho que se invocan como
fundamento de esa irretroactividad, cabe y debe incluirse el dela inviolabilidad de la
propiedad,queasuvezinvolucraeldelrespetoalos"derechosadquiridos",lagenrica
invocacinalos"principiosgeneralesdelderecho"lajuzgovagaeimprecisaparaservirde
fundamentoalairretroactiviadddelosactosadministrados.Noobstante,aldecirestono
desconozcoque,comobienseexpres,el"principiogeneraldederecho"invocadoporel
Consejo de Estado de Francia como fundamento de la irretroactividad de los actos
administrativos,provieneevidentementedela"simplelgicajurrica",yaquelosefectos
nopuedenseranterioresalactoqueessucausa(737).LaactituddelConsejodeEstadode
Francia,alconsiderarquelairretroactividad delos actos administrativos constituye un
principiogeneraldederecho,laconsiderohonrosaparadichoTribunal,queporesavaha
queridoafianzarlaslibertadespblicasydignificaralosadministrados.Maspiensoquela
irretroactividaddelosactosadministrativospuedefundarseentextosconcretosdenuestro
ordenamiento jurdico,convigencia tanto enlaesferadelderechoprivadocomoenla
esferadelderechopblico.
Lairretroactividadquealgunosautorespropugnan,basadaellaenloquealrespectodigao
silenciela"leyformal",tieneundbilfundamento,yaquetalcriteriopartedelconceptode
queelactoadministrativohllase subordinado alaleyformal.Esta"subordincin",en
nuestro rgimen jurdico, slo es concebible y aceptable respecto a los reglamentos
delegadosyalosdenecesidadyurgencia,peroenmodoalgunorespectoalosreglamentos
"autnomos", para cuya emisin el Poder Ejecutivo ejerce potestades constitucionales
propias integrantes de la "zona de reserva de la Administracin", donde, en mrito al
principiofundamentaldeseparacindelospoderes,nadatienequehacerellegislador.El
reglamento "autnomo" lo emite al Poder Ejecutivo en ejercicio de potestades
constitucionalespropias,sinsujecinnireferenciaaleyformalalguna.Demodoqueel
fundamentodela "irretroactividad" delosactosadministrativos,exclusinhechadelos
reglamentos delegados y de necesidad y urgencia segn lo expresar luego, no es el
pertinentetextodelCdigoCivil,nielquepudierecontenerotraleyformal,puesestas
normaslasdictaellegisladorenejerciciodeatribucionesintegrantesdela"zonadereserva
delaley",entantoqueelreglamentoautnomoloemiteelPoderEjecutivoenejerciciode
atribucionesintegrantesdela"zonadereservadelaAdministracin";yvadesuyoqueel
"contenido" de la ley formal y el "contenido" del reglamento autnomo difieren
esencialmente, pues mientras la ley formal traduce potestades que la Constitucin le
atribuyealCongreso,elreglamentoautnomotraducepotestadesquelaConstitucinle
atribuyealPoderEjecutivo. Nilaleyformalpuedeestatuir sobrematerias propias del

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reglamento autnomo, ni ste sobre materias propias de la ley formal: si lo hicieren

produciraseunaviolacin alprincipiodeseparacindelospoderes.Malpodra,pues,
fundarselairretroactividaddelosactosadministrativosenunaleyformal(738).
Elactoadministrativoseastegeneraloindividualcarece,pues,deefectosretroactivos,
cuando stos causen lesin en la esfera jurdica del administrado. Pero, como ya lo
adelant, los fundamentos de tal irretroactividad varan segn de qu tipo de acto
administrativosetrate.Hayquedistinguir,porunlado,losreglamentosdelegadosylosde
necesidad y urgencia, y por otro lado los reglamentos autnomos y los actos
administrativos individuales.Losreglamentos de "ejecucin" nosonnipuedenserotra
cosaqueelreflejodelaleyqueejecutan,alacualseasimilan.Elfundamentoyelalcance
delairretroactividaddeambosgruposdeactosvara.
Si bien el Cdigo Civil y, en general, la ley formal, son inidneos para establecer la
irretroactividaddelactoadministrativo,estimoquesonidneosparaestableceresecarcter
respectoalosreglamentos"delegados"yalosde"necesidadyurgencia",puesstosslo
son actos administrativos desde el punto de vista "formal", siendo en cambio actos
legislativosensuaspectosustancial,yaquesucontenidoeslegislativoapartedequesu
vigenciarequierelaintervencindelCongreso,"apriori"enelcasodelosreglamentos
delegados,y"aposteriori"enelsupuestodelosreglamentosdenecesidadyurgencia.En
talescondiciones,lairretroactividaddelaleyformal,establecidaenelCdigoCivil,vale
tambinparalosexpresadosreglamentosdelegadosydenecesidadyurgencia,yaquestos
sonsustancialmenteasimilablesala"ley"propiamentedicha.Ennuestroorden"nacional",
elfundamentodelairretroactividaddetalesreglamentoses,pues,elartculo3delCdigo
Civil.Enelorden "provincial" talfundamentogeneralmentesurgedelderecholocal,ya
quealgunas constituciones suelenestablecer quelas leyes rigenparaelfuturo,queno
tienenefectoretroactivoyquenopuedenprivardederechosadquiridos(739).Peroaparte
deesosfundamentos,lairretroactividaddelosmencionadosreglamentosencuentrabaseen
el"principio"fundamentaldecarcterconstitucionalque,comocorolariodelagarantade
inviolabilidaddelapropiedad,obligaarespetarlosderechosadquiridos(740).
Encuantoalosreglamentos "autnomos" elfundamentodesuirretroactividadenmodo
algunopuedeser"leyformal",puescomoloexpresprecedentementeenelmbitodonde
tienevigenciataltipodereglamentos leestvedadoactuarallegislador,yaqueenlo
pertinente el Ejecutivo ejerce facultades propias y exclusivas que le atribuye la
Constitucinyqueintegranla"zonadereservadelaAdministracin".Sonefectivamente
"irretroactivos" tales reglamentos? Considero que, por principio general, el reglamento
"autnomo" puede tener efectos retroactivos, tal como tambin, en principio, pueden
tenerlo las leyes formales. Pero el reglamento autnomo no podr aplicarse
retroactivamentecuandoestoimplicaseelavasallamientodealgunanormafundamentalde
derechoodealgnprincipiogeneraldederecho.Laretroactividadolairretroactividadde
los reglamentos "autnomos", al no surgir en forma expresa de la Constitucin como
tampocosurgedestalaretroactividadolairretroactividaddelaleyformal,tienenlas
mismasposibilidadesylosmismoslmitesquelaretroactividadolairretroactividaddela
leyformal,acuyorespectosonelocuenteslasdecisionesdelaCorteSupremadeJusticiade

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la Nacin (741) , cuyas conclusiones son igualmente aplicables a los reglamentos

"autnomos". As, la retroactividad sera improcedente si ella implicase un
desconocimientodelagarantadeinviolabilidaddelapropiedad,oundesconocimientoo
alteracin de derechos adquiridos. La Constitucin garantiza la inviolabilidad de los
derechospatrimonialesfrenteatodoactoestatalquelosvulnere,yasetratedeunaley
formalodeunaleymaterial("reglamentoautnomo",porejemplo).
Tratndosedeactos administrativos "individuales",suretroactividadseraimprocedente
cuandoellaaparejaseeldesconocimientodederechosadquiridosporeladministrado,pues
entoncesexistiraunagravioalagarantaconstitucionaldeinviolabilidaddelapropiedad.
Enestesentido,elconceptode "derecho adquirido" debeinterpretrsele conamplitud,
comprendiendooabarcandolaideade"derechoaunasituacin",dederechoaserjuzgado
deacuerdoadeterminadanormaodesersometidoadeterminadanorma,siempreycuando
eldesconocimientodeestoscriteriospudieredeterminarodeterminarseunagravioala
garantaconstitucionaldeinviolabilidaddelapropiedad(742).
Demaneraque,enelsentidoexpuestoyporlas razones dadas,elacto administrativo
individual carecedeefectosretroactivos,dadoqueelloseralesivoparaelderechodel
administrado.Peroelactoadministrativoindividualpuedetenerefectoretroactivocuando
ellosea "favorable" paraeladministrado,puesentalcasoquedansuperadaslasrazones
que hacen improcedente dicha retroactividad. La doctrina est conforme con esta
conclusin(743).
La "irretroactividad" de acto administrativo, en los trminos ya mencionados, no slo
comprende,entonces,alactodealcance general ("reglamento"),sinotambinalalcance
particularoindividual(744).
Parafinalizarconestepargrafo,correspondeestablecercundoaunactoadministrativose
leestarnasignandooatribuyendoefectos"retroactivos".Sibienunsectordetratadistas,
en especial el integrado por juristas que consideran la irretroactividad del acto
administrativo como un principio general de derecho, separa netamente la nocin de
"irretroactividad"delade"derechoadquirido"(745),ennuestroderecho,comoasimismo
en otros derechos (746) , la nocin "irretroactividad" del acto administrativo est
ntimamente vinculada a la nocin de "derecho adquirido". En este sentido, nuestro
derecho difiere, por ejemplo, del derecho francs, donde la retroactividad del acto
administrativo, salvo autorizacin del legislador, resultar, como principio general, del
propiohechodehacerleregirdesdeunafechaanterioraladesuemisin.Estoesas
porque en nuestro derecho, como lo ha declarado la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin,lareglaqueniegafuerzaretroactivaalasleyesnoestescritaenlaConstitucin
(747) , constituyendo un mero precepto legislativo, susceptible, por ello mismo, de
modificacinoderogacinporelmismopoderquehacelaley(748);pero,comotambin
lodeclarlacorteSuprema,elprincipiodela"noretroactividad"adquieresinembargoel
carcterdeunprincipioconstitucionalcuandolaaplicacindelaleynueva(749)priveal
habitantedealgnderechoincorporadodefinitivamenteasupatrimonio.Entalescasos,

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dijoelaltoTribunal,elprincipiodelanoretroactividadseconfundeconlagarantarelativa
alainviolabilidaddelapropiedadconsagradaporelartculo17delaConstitucin(750).
Enmritoaloexpuestoenelprrafoqueantecede,yalfundamentoqueleatribuyoala
"irretroactividad" del acto administrativo, ste resultar "retroactivamente" aplicado
cuandoaparezca reglandohechos,conductas osituaciones, anterioresalafechadesu
vigencia,ytalaplicacincauselesinenlaesferajurdicadeladministrado,privndoleo
alterndole "derechos adquiridos", ya que stos integran el concepto constitucional de
"propiedad". Como lo manifest en pginas precedentes de este mismo pargrafo, el
conceptode"derechoadquirido"debeaquinterpretrseleconamplitud,comprendiendoo
abarcandolaideade"derechoaunasituacin",de"derechoaserjuzgadodeacuerdoa
determinada norma", o de "ser sometido a determinada norma", siempre y cuando el
desconocimientodeestoscriteriospudieredeterminarodeterminaseunagravioefectivoy
ciertoalagarantadeinviolabilidaddelapropiedad.
La"retroactividad"deunactoadministrativoquecauseagraviojurdico,viciaaeseactode
"ilegitimidad", porque entonces el acto administrativo vulnerara un precepto
constitucional. Recurdese que la "legitimidad" es un carcter o atributo del elemento
"objeto"o"contenido"delactoadministrativo(ver.n404).
446.La "forma" delactoadministrativocarece,porsmisma,deinfluenciaalgunaenla
duracindelosefectosdelacto.Enesteordendeideasnoexistediferenciaentrelosactos
expresadosotraducidosporescritoylosexpresadosverbalmente,porsignosoporseales.
Tododependerdelandoledelactoydelapruebadesuefectivaexistencia(751).
As, un acto de efectos "instantneos", sea l expresado por escrito, verbalmente, por
signosoporseales,agotasueficaciaenelinstantemismodesuemisin;perounactode
efectos sucesivos,permanentesocontinuados yaseleexpreseporescrito,verbalmente,
porsignosoporseales,mantendrsueficaciamientrasnoseajurdicamenteextinguido,
todoellosinperjuiciodelasobviasoposiblesdificultadessobrelapruebadelaexistencia
delactoenloscasosdequesuemisinhayasidoverbal,porsignosoporseales.
Laduracindelosefectosdeunactoadministrativonodepende,pues,dela "forma" de
ste,sinodesu"naturaleza"odesu"contenido"u"objeto".Unactoverbal,oexpresado
porsignososeales,puedetenertantaduracincomounactoescrito:talesel"principio".
Ocurre aqu algo similar o lo que acaece en derecho privado con ciertos contratos
consensuales,cuyaduracinnodependedela"forma"empleada,sinodelaintencindelas
partes,todoellosinperjuiciodelascuestionesodificultadesquepuedansurgirencuantoa
lapruebadelaefectivaexistenciadelcontrato.
447.Entrequinesproduceefectoselactoadministrativo?Vaseeln499.
Sobrelabasedequedichoactotantopuedeserunilateralcomobilateral,susefectosse
producen,antetodo,entrequienesactencomo"partes"ensuformacin,osea:1entrela
AdministracinPblica,cuyaintervencinesinexcusableenlaformacindetodoacto

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administrativo,seasteunilateralobilateral;2entrelosotrosentesadministrativosylos
administrados que intervengan en la "formacin" o "creacin" del respectivo vnculo
jurdico.Taleselprincipio.
Perounactoadministrativopuedeincidirenlaesferajurdicadeun tercero,ajenoasu
formacinocreacin.Entalsentido,dichoactopuede,porejemplo,perjudicaraterceros.
Cuandoestoocurra,vadesuyoquelos efectos delactosehabrnextendidoapersonas
extraasasu"creacin"o"formacin"(752).Estaincidenciadelactoenelderechodelos
tercerosesfrecuente,porejemplo,tratndosedeconcesionesdeusodeldominiopblico,
particularmenterespectoaconcesionesdeusodelaguapblica,alextremodequetoda
concesindeuso,enformaexpresaovirtual,llevaunaclusulaencuyomritoquedana
salvolosderechosdelostercerosperjudicadosporlaconcesin(753).
Demodoquelosefectosdeunactoadministrativoseproducen,enprimerlugar,entre
quienes intervengan ensuemanacin; eventualmente tales efectos puedenincidir enla
esferajurdicade"terceros".
448.Jurdicamente,hayunadiferenciafundamentalentre"cesacindelosefectos"delacto
administrativoy"extincin"delactoadministrativo(754).
La"cesacin"delosefectosdelactoaparejalaideadealgoqueocurrenormalmente,de
acuerdoaloprevistodeantemano,puescomobiensedijoelactoadministrativoquecesa
deproducirefectosseconsideraquehastaesemomentohaexistidolegalmente(755).En
cambio, la "extincin" del acto generalmente se produce por causas no precisamente
queridas"abinitio",sinoqueson"consecuencias"dehechosocircunstanciasadvertidoso
surgidosposteriormente.
La "cesacin" delosefectosdelactoseopera,porejemplo,porexpiracindeltrmino
establecidoyporcumplimientodelobjeto.La"extincin"delactoseproduce,verbigracia,
porcaducidad,revocacin,anulacin,renuncia,rescisin.
Ciertamente,las"consecuencias"quederivandelacesacindelosefectosdelactoydela
extincindestesondistintas,ypuedenvariardeacuerdoalordenamientojurdicoquese
considere.Esadiferenciaenlas"consecuencias"resultafcilmentecomprensible,yaque
las"causas"quelasproducensontambindiferentes.
SECCIN5CLASIFICACINDELOSACTOSADMINISTRATIVOS
SUMARIO:449.Planteamientodelacuestin.Criterioaseguir.Clasificacinadoptada.
450. a) Por la estructura del acto. Actos unilaterales y bilaterales. Meros actos
administrativos y actos administrativos negocios jurdicos. Actos simples, complejos y
colectivos.451.b)Porelalcancedelactoconrelacinalaspersonas.Actosgeneralese
individuales.452.c)PorelmbitojurdicoenqueelEstadodesarrollasucapacidado
competencia. Acto "administrativo" y acto "civil" de la Administracin. El acto de
"imperio"yelactode"gestin". 453. d) Porlandoledelaactividadqueejercela
Administracin.Actos"reglados"o"vinculados"yactos"discrecionales".Ubicacindel

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temaenuntratadodederechoadministrativo. 454.Continuacin.Actividadregladay
discrecionaldelaAdministracin.Enquconsistenstas.Principiosquelasregulan.455.
Continuacin.Laactividaddiscrecionalconstituyela"regla"ylaactividadvinculadaala
"excepcin".Dedndeprovienelapotestad"discrecional"delaAdministracinPblica?
456. Continuacin. Cundo se est en presencia de actividad reglada y cundo en
presenciadeactividaddiscrecional.Criteriosparadistinguirambostiposdeactividad.Lo
atinente a la "emisin" del acto y al "contenido" y "finalidad" del mismo. 457.
Continuacin.Justificacindeladiscrecionalidadadministrativa. 458.Continuacin.Es
correctohablardeactoregladoovinculadoydeactodiscrecional.459.Continuacin.No
existenactostotalmentevinculadosototalmentediscrecionales. 460.Continuacin.A
quaspectodelactoadministrativoserefiereelcarcter vinculado yel discrecional de
dichoacto?Loatinenteala "voluntad" yalos "elementos". 461.Continuacin.Acto
reglado yactodiscrecional. Diferencias yanalogas entre ambos. 462.Continuacin.
"Discrecionalidad" noimplicanisignifica "arbitrariedad".Elactoarbitrarioessiempre
"ilegtimo". 463. Continuacin. Acto "discrecional" y acto "potestativo". 464.
Continuacin.Especiesde"discrecionalidad"segnladoctrina.Noexistediscrecionalidad
"tcnica". Los "informes" tcnicos y lo atinente a su control. 465. Continuacin. El
derechoemergentedeunactoemitidoenejerciciodeactividad discrecional esdeigual
sustanciaqueelderechoemergentedeunactoemitidoenejerciciodeactividad reglada.
Consecuencias. La doctrina. Jurisprudencia. 466. Continuacin. Los "actos
administrativos discrecionales" y la "motivacin" del acto administrativo. 467.
Continuacin.El"hecho"ola"situacindehecho"aconsiderarparalaemisindelacto
discrecional.La "condicinsuspensiva" comoelementoaccidentaloaccesoriodedicho
acto. 448. Continuacin. Lmites y control administrativo y judicial de la
"discrecionalidad".469.e)Clasificacindelosactosjurdicosporrazndesucontenido.
TeoradeJze.Valoractualdelamisma.
449.La clasificacin de los actos administrativos noofrece un criterio uniforme en el
campodoctrinario:varadeacuerdoalaconcepcindelosrespectivostratadistasacercade
loquehadeentenderseporactoadministrativo(756).
Sigue siendo exacta la afirmacin de Fernndez de Velasco: "No es fcil realizar una
clasificacinperfectadelosactosadministrativos,enlacualsealcanceacontraponerlos
suficientemente,quedandocadagrupodiferenciadodelosotrosdeunamaneracorrectay
absoluta.Aesemotivosedebequeningunadelas formuladas porlosautores,resulte
completamentesatisfactoria;porlocualseraintilintentarutilizaralgunadeellascomo
baseparalaquenosotrosvamosaseguir"(757).
Enmritoalasconsideracionesformuladasenlospargrafosprecedentesdeestecaptulo,
estimo que los actos administrativos deben clasificarse en los cuatro siguientes grupos
fundamentales,queasuvezincluyenosubsumenalgunascategorasdeactosqueotros
autoreshacenfigurarcomoautnomas:
a)Porlaestructuradelacto.
b)Porelalcancedelosefectosdelactoconrelacinalaspersonas.

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c) Por el mbito jurdico en que la Administracin Pblica desarrolla su capacidad o

competencia("poderlegal").
d)PorlandoledelaactividadqueejercelaAdministracinPblica.
Apartedetalesclasificaciones,porlaimportanciaquetuvoenlagestacindelderecho
administrativo,correspondehacerreferenciaalaclasificacindelos actosjurdicos por
razndesucontenido,formuladahacemsdemediosigloporGastnJze.
Va de suyo que, como acertadamente lo hiciera resaltar Sayagus Losa, "las diversas
clasificacionesnosonexcluyentes,sinocomplementarias"(758).
Desde luego, la "clasificacin" de los actos administrativos no constituye una simple
cuestin terica; tiene sus consecuencias prcticas: facilita la comprensin de la teora
general del acto administrativo. Trtase, pues, de una cuestin de indiscutible
transcendenciadidctica,tantomscuando,enuntratadodederechoadministrativo,por
razones metdicas, la teora del acto "discrecional" y el acto "reglado" corresponde y
convienedesarrollarlaalhacerreferenciaalaclasificacindelosactosadministrativos,
todo ello sin perjuicio de poner de manifiesto los caracteres fundamentales de ciertas
especiesdeactos.Eselcriterioseguidoenlapresenteobra.
450.a)Porlaestructuradelacto
Enprimerlugarelactoadministrativodebeclasificarseteniendoencuentasuestructura.
Enesteordendeideas,elactopuedeserunilateralobilateral(oplurilateral).Deestomehe
ocupadoprecedentemente(vernmeros381,383387).Elcarcterunilateralobilateral(o
plurilateral)delactodependedequesu"formacin"o"nacimiento"sedebaalavoluntad
de uno o ms sujetos de derecho, respectivamente, lo cual comprende tanto los actos
"bilaterales" en su formacin, y "unilaterales" en sus consecuencias, como los actos
bilaterales tanto ensuformacincomoensus consecuencias oefectos (contratos; lato
sensu"negociosjurdicosdederechopblico").
Dentro,pues,deestacategoradebenincluirseotrasquesuelendarsecomoautnomas.Son
ellas:
1Laquedistingueentre"meroactoadministrativo"(o"actoadministrativoensentido
estricto")y"actoadministrativonegociojurdico".Sibienhaytratadistasquerelacionan
esta clasificacin a los "efectos" del acto (759) , considero que cuadra vincularla a la
"estructura"delmismo,yaquesta,comoqueddicho,tantoserefiereala"formacin"
comoalas"consecuencias"o"efectos"delacto.
Los actos administrativos negocios jurdicos son declaraciones del de voluntad rgano
administrativo que tienden a producir un efecto jurdico. A travs de tales actos, la
AdministracinPblicaquiereelactoensmismoy,adems,quierelosefectosjurdicos
queelactoestllamadoaproducir.Estosefectosencuentranotienensufuenteenelpropio

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"acto administrativo". Ejemplos: nombramiento de un empleado; otorgamiento de una

concesindeserviciopblico(760).Trtasedeactosqueconsidero"bilaterales".
Enlosmerosactosadministrativos,encambio,lavoluntaddelaAdministracinPblicase
dirigenicamentealcumplimientodelacto;esslovoluntadderealizarelacto:nose
refierealosefectosqueelactoestllamadoaproducir.Talesefectosnoderivanaqu,
comoenelsupuestodelosactosadministrativosnegociosjurdicos,delavoluntaddela
AdministracinPblica,sinodelaley,acuyasimpleejecucinsedirigeelacto.Endos
palabras:enelcasodemerosactosadministrativoslosefectosdestosnolosdeterminala
Administracin Pblica, sino el derecho vigente (761) . Ejemplos: otorgamiento de un
pedidoderetirojubilatoriovoluntario;otorgamientodeunajubilacinordinaria;jubilacin
de oficio a un funcionario; etc. En todos estos actos, que pueden ser de "formacin"
unilateralobilateral,segnelcaso,los "efectos"nolosdeterminaelactoadministrativo,
sinoelderechovigenterepresentadoporlasdiversasnormassobrejubilaciones.Elacto
administrativo se limita aqu a reconocerle o a atribuirle al funcionario o empleado el
"status"deretiradoojubilado,perolosefectosdeese"status"hllansedeterminadospor
lalegislacinformalvigente.
2Laquedistinguelosactosadministrativosen"simples","complejos"y"colectivos".
Elactoadministrativo"simple"eselformadoporlavoluntaddeunsolosujetodederecho,
rgano administrativo en la especie, que puede ser burocrtico o colegiado (762) . El
nmerodepersonasnointeresa;slointeresaelnmerode "sujetos" dederecho(763),
puesunmismoynico "sujeto" puedeestarintegradoporvariaspersonas;ejemplo:el
rganocolegiado.Algunostratadistas,comoRanellettiyotros,estimanqueparaqueelacto
seconsidere "simple" debeemanardeunrganoconstituidopor unasolapersonafsica
(764),loque,comoacertadamentesehizonotar,implicaunerrordeconcepto(765).
Acto administrativo "complejo" es el emanado de la voluntad concurrente de varios
rganos o de varios sujetos administrativos, cuyas voluntades se funden en una sola
voluntad. Los rganos o sujetos intervinientes han de perseguir un contenido y un fin
nicos(766).Ejemplos:decretodictadoenacuerdogeneraldeministros(767)paraun
asuntodeinters"nacional"o"provincial",segnelcaso;decretodelPoderEjecutivoque,
conformealaConstitucin(artculo87),debeserrefrendadoporelministrorespectivo,
sincuyorequisitoeldecretocarecerdeeficacia(768).Lociertoesqueelacto"completo"
puederesultardelavoluntadconcurrentedevariosrganosdelmismoenteodedistintos
entes pblicos estatales. En la prctica no siempre es fcil establecer precisa y
concretamentesiseestonoenpresenciadeunactocomplejo(769).
Acto "colectivo" eselqueresultadevariasvoluntadesdecontenidoyfinalidadiguales,
perodistintasunasdeotras,lascualesse"unen"solamenteparasumanifestacincomn,
puesjurdicamentesemantienenautnomas.Hayaquunasoladeclaracindevoluntad,
peronounasolavoluntad(770).Ejemplo:contratocelebradosimultneamenteporvarias
comunasconunmismohospitalparalainternacinyasistenciadelosrespectivosenfermos
pobres (771) ; el mero acuerdo de ministros para tratar asuntos comunes de la

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Administracin,encuyosupuestolosministrosaparecenunidossloporlacomunidadde
lamateria(772).
Demodoquemientrasenelactocomplejolasdiversasvoluntadesse"funden"y"unifican"
enunasolavoluntad,enelactocolectivoslose"unen"enunasoladeclaracin(773).
Ladistincinentreacto"complejo"yacto"colectivo"esfundamental.Enelactocolectivo
las voluntades se unen solamente para manifestarse o expresarse en comn, pero
permaneciendojurdicamenteautnomas.Encambio,enelactocomplejolasvoluntadesno
permanecenautnomas:se"funden"enunasolavoluntad.Deelloderivaunaconsecuencia
trascendente:enelactocolectivolainvalidezdeunadelasvoluntadesnoinfluyeenla
validezdelacto,encuantoserelacionaconlasrestantesvoluntades;enelactocomplejo,
dadalafusinqueseoperaentrelasvoluntadesdelosrganososujetosintervinientes,el
viciodeunadedichasvoluntadesafectaalactoens,invalidndole(774).
451.b)Porelalcancedelactoconrelacinalaspersonas.
Considerado respecto a las personas sobre las que pueden incidir los efectos del acto
administrativo,stepuedeser"general",verbigraciareglamento,o"individual"(concretoo
especial).
El acto administrativo "general", reglamento, se refiere a todas las personas
indeterminadamente.Elactoadministrativo"individual"(concretooespecial)serefierea
una, varias o muchas personas determinadas o determinables. De esto me he ocupado
precedentemente(vern382).
452.c)PorelmbitojurdicoenqueelEstadodesarrollasucapacidadocompetencia.
SibienelEstadotieneunasola personalidad,tieneencambiounadoble capacidad o
competencia: de ah su aptitud para desenvolverse o actuar en el campo o esfera del
derechopblicooenelcampooesferadelderechoprivado(775).
Para que un acto emitido por la Administracin Pblica constituya un "acto
administrativo",esimprescindiblequealhacerlolaAdministracinPblicaacteensu
calidad de tal, ejerciendo su normal capacidad de derecho pblico. Los actos de la
Administracin Pblica, realizados en la esfera del derecho privado, no son actos
administrativos,sinoactoscivilesdelaAdministracin.
Entreelacto"administrativo"yelacto"civil"delaAdministracinPblica,ladiferencia
es meramente "sustancial" u "objetiva", pues desde el punto de vista "orgnico" o
"subjetivo"noexistediferenciaalguna:elrganoemisoressiempreelmismo.
Detodoloexpuestomeheocupadoenotrolugardeestaobra.Vern393.
SibienelactoquelaAdministracinPblicarealiceoemitaenelmbitodelderecho
privado,noesacto"administrativo",sinoacto"civil"delaAdministracin,comoenambos
casoselsujetourganoemisoressiempreelmismo(laAdministracinPblica),enuna

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clasificacin de los actos administrativos cuadra distinguir los actos emitidos por la
AdministracinPblicaenrazndelmbitojurdicoenquestaacte.Deahquesea
justificadooponerelacto"administrativo"alacto"civil"delaAdministracin,tantoms
cuandotaldiferenciacintieneconsecuenciasprcticas(vern393,infine)(776).
EnFrancia,antaoestuvoenbogalaclasificacindelosactosadministrativosenactosde
"imperio" (ode"autoridad")yactosde "gestin".Entrelosjuristas quelaauspiciaron
cuadrarecordaraLaferrireyaBerthlemy(777).Actosdeimperioeranlosvinculadosal
ejerciciodelpoderpblicoyqueexcedan,entalordendeideas,lasfacultadesdelos
ciudadanos. Actos de gestin eran los que la Administracin realizaba ya sea para la
atencindeldominioprivadodelEstado,oparaelfuncionamientodelosserviciospblicos
que tena a su cargo, para todo lo cual utilizaba facultades equivalentes a las que los
ciudadanosejercandeacuerdoalasreglasdelderechoprivado.Talclasificacindelos
actosadministrativos naciconmotivodedeterminarloslitigios quesesustraanalos
tribunalesjudiciales.Entodoslospleitosrelativosaactosde"gestin"tenancompetencia
lostribunalesjudiciales;peroenloatinentealosactosde"imperio"actuabanlostribunales
administrativos. Esta clasificacin, o "teora", fue considerada como de una extrema
simplicidad. En una poca en que los tribunales administrativos no existan o no
proporcionabansuficientesgarantasalosparticulares,talteorapermitiradicarmuchos
litigiosenlostribunalesjudiciales.Ensuconcepcinoriginaria,oseencuantoalcriterio
entonces utilizado para establecer la distincin, la teora que clasificaba los actos
administrativos en actos de imperio (o de autoridad) y de gestin fue poco a poco
abandonada(778)."Seafirma diceSayagusLaso queelproblemadebeenfocarsede
distinto modo, es decir, atendiendo al rgimen jurdico de la actividad de la
administracin:engeneralstaseregulaporelderechopblicoylosactosqueserealizan
sonadministrativos;peroenlazonaenquelaadministracinactabajoelderechoprivado,
losactossonprivados"(779).
Sinembargo,yconprescindenciadelcriterioenqueantaosebasabaladistincinentre
actosdeimperioodeautoridadyactosdegestin(ejerciciodel"poderpblico"yatencin
de asuntos "patrimoniales", respectivamente, utilizando para esto ltimo facultades
equivalentesalasquelosciudadanosejercandeacuerdoalasreglasdelderechoprivado),
no es posible negar que entre dicha clasificacin y la que divide los actos en "actos
administrativos" y "actosciviles" delaAdministracinPblicaexiste cierta ideacomn,
pormsqueenlaactualidadladistincinradiquefundamentalmenteenlaesferajurdica
pblicaoprivada enqueactelaAdministracinPblica.DeahqueRanellettihaya
podidodecir:"siconlaexpresinactodeimperiosecomprendenlosactosadministrativos
yconladeactosdegestinlosactosjurdicosprivados,lasdosexpresionespuedenusarse,
anhoy,correctamente" (780).Perodadoelsignificado originario delasexpresiones
"actodeimperio"y"actodegestin",ylasdificultadesquesuscitaron,noesconveniente
seguirutilizndolasactualmente.Cuadrahablarde"actoadministrativo"yde"actocivil"
delaAdministracinPblica.
453.d)PorlandoledelaactividadqueejercelaAdministracin.

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Actos"reglados"o"vinculados"yactos"discrecionales".Ubicacindeltemaenuntratado
deDerechoAdministrativo.
SisetieneencuentalandoledelaactividadqueejerzalaAdministracinPblica,los
actosquestaemitapuedenser"reglados"(o"vinculados")y"discrecionales").
Enunaobraintegraldederechoadministrativo,laubicacindelosactosquetraducenel
ejercicio de la actividad reglada y discrecional de la Administracin Pblica no es
uniformeentrelosexpositores.
Algunostratadistas estudianlosactos"reglados"ylos"discrecionales"alreferirseala
"finalidad"comoelementodelactoadministrativo.Quizinfluyaenelloelhechodequeel
viciomscomndelactodiscrecionalesladesviacindelpoder,porviolacindel "fin"
legal.Otrosexpositoresestudianestosactosalreferirsealelemento"contenido"u"objeto".
Tampocofaltaquienlosmencionealreferirsealelemento"causa".Perocomoelcarcter
"reglado" y "discrecional" inciden, respectivamente, en diferentes aspectos del acto
administrativo (ver n 460), su anlisis corresponde efectuarlo de manera general, sin
referencia concreta a aspecto alguno de dicho acto. En esa forma, llegado el caso, el
intrpreteaplicarlosprincipiosgeneralesalcasoparticularquemotivesupreocupacin.
Sin perjuicio de que corresponde dilucidar, en un ttulo preliminar o introductivo, lo
atinenteala"actividad"discrecionalyregladadelaAdministracinPblica,eltratamiento
concreto de los actos que traducen dicha actividad debe efectursele, por razones
metdicas,alconsiderarla"clasificacin"delosactosadministrativos,delosquelosactos
"reglados" y "discrecionales" son especies. Aqu cuadra sentar los principios bsicos
atinentesadichosactos,sinperjuiciodequeenlosrespectivoslugaresdelaobrasepongan
demanifiestolasconclusionesqueencadacasoseannecesariasparaaclararoprecisarun
concepto.TaleselcriterioqueadoptysigoenesteTratado(vertomo1,n21,pginas
99102).
454.Enquconsistenlaactividadregladaovinculadaylaactividaddiscrecionaldela
AdministracinPblica?
EnelEstadodeDerecholaactividaddelaAdministracinPblica,comoasimismolade
losotrosrganosesencialesdeaqulLegislativoyJudicial,debedesarrollarsedentrodel
ordenjurdicoydeacuerdoconlosfinesdelaley(781).Talafirmacin,quetienecarcter
deprincipioesencial,puedehallarsatisfaccinen "grados" diferentes,dandolugarados
tiposdeAdministracin:laregladaovinculadayladiscrecional.Enformadistinta,ambos
tiposdeAdministracinejecutanlaley,cualquierasealaespeciedesta(Constitucin,ley
formalyleymaterial).LosactosquelaAdministracinemitaenejerciciodeunauotrade
esasactividadessernactos"reglados"o"discrecionales",respectivamente.
Enejerciciodelaactividad"reglada",laAdministracinapareceestrictamentevinculadaa
lanorma,quealrespectocontienereglasquedebenserobservadas.Demodoquelosactos
"reglados"o"vinculados"handeemitirseenmritoanormasquepredeterminanyreglan
suemisin.Trtasedeunapredeterminacin"especfica"delaconductaadministrativa.En

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presenciadetalocualsituacindehecho,laAdministracindebetomartalocualdecisin:
notieneelpoderdeelegirentrevariasposiblesdecisiones;suconductaleestsealadade
antemanoporlaregladederecho(782).As,siunadministradosolicitaelotorgamientode
unaconcesindeusodeaguapblicaparairrigacin,ylosextremosquealrespectoexige
el derecho vigente estuvieren satisfechos, la Administracin Pblica "debe" otorgar la
referidaconcesindeuso:suconductaest "reglada" o "vinculada" porlanormacon
imperioenellugardequesetrate.Vaseloexpuestoeneltomo5,n1820.
Enejerciciodelaactividad"discrecional",laAdministracinactaconmayorlibertad:su
conductanoestdeterminadapornormaslegales,sinoporla"finalidad"legalacumplir.
Trtase de una predeterminacin "genrica" de la conducta administrativa. La
Administracinnoestaquconstreidaporlanormaaadoptardeterminadadecisin:en
presencia de determinados hechos o situaciones, queda facultada para valorarlos o
apreciarlos,yresolverluegosi,deacuerdoataleshechososituaciones,secumpleonola
"finalidad"perseguidaporlanorma;enelprimersupuestoharlugaraloqueselehubiere
solicitado,enelsegundocasolodesestimar(783).Msquedeunjuiciode"legalidad",la
Administracinrealizaaquunjuiciode "oportunidad",diceelprofesorespaolLopes
Rod(784),puesalrespectolaAdministracintienelibertadpara"laseleccindecriterios
ydefrmulas"(785).As,porejemplo,siunanormalegislativafacultaalPoderEjecutivo
paraeximirdeciertosimpuestos,pordeterminadolapso,alosindustrialesqueaumentensu
produccinporlomenosenuncincuentaporcientodeartculosdeconsumoconsiderados
"crticos"yalosdestinadosaladefensanacional,vadesuyoqueelPoderEjecutivo,ante
el pedido de exencin de impuestos que formulare un industrial, queda facultado para
determinar: a) qu artculos de consumo han de considerarse, a dichos efectos, como
"crticos"y/odestinadosaladefensanacional;b)sielindustrialquesolicitalaexencin
aumentonosuproduccinenlaproporcinrequeridaporlaley.Lavaloracindetodo
esto integra el juicio de "oportunidad" que debe realizar la Administracin Pblica en
ejerciciodesuactividaddiscrecional.
Segnquelaactividadsearegladaodiscrecionalhay,pues,unadiferenteformadeactuar
porpartedelaAdministracin, perosiemprelaconductade stadeberdesenvolverse
dentrodel "mbito"jurdicolegal.Poresosehadicho,conacierto,queladivisindela
Administracin en reglada y discrecional, vale como clasificacin de los modos de
ejecutarselaley(786).
En ejercicio de la actividad "reglada" la Administracin acta de acuerdo a normas
legislativas,seanstasformalesomateriales.
Enejerciciodesuactividad"discrecional"laAdministracinactadeacuerdoanormaso
criterios no legislativos, pues la actividad administrativa en este caso no est
predeterminadapornormaslegales(seanstas constitucionales omeramente legislativas,
formalesomateriales).LaactividaddiscrecionaldelaAdministracinestdeterminadapor
datosreveladosporlatcnicaolapolticaconrelacinalcasoconcretoqueseconsidere,
datosquerepresentanel"mrito,"oportunidado"conveniencia"delacto.Alemitirste,la
Administracin debe acomodar su conducta a dichos datos, valorndolos: de ah lo

p.169

"discrecional"desuactividad.Poresopudodecirseacertadamente:"Potestaddiscrecional
es,pues,eleccindelcomportamientoenelmarcodeunarealizacindevalores"(787),y
que"potestaddiscrecionalsignifica,portanto,queelordenjurdicoprestavalidezjurdica
atodomedioconsideradocomoadecuadoparalarealizacindelvalordequesetrate"
(788) ; habindose agregado: en materia de actividad discrecional la autoridad
administrativa acta de acuerdo a cnones y criterios de diversa naturaleza, pero no
legislativos(789).
Peroascomolaactividad"discrecional"delaAdministracinnoesenteramente"libre",
puessuejercicio hademantenerse dentrodel mbito demarcado porel ordenjurdico
vigente,queobligaalrganoadministrativoarespetarcelosamentela "finalidad" dela
normaylosrespectivosvalores"morales",astambin,enejerciciodesuactividadreglada
yvinculada,laAdministracinnoseconvierteenciegayautomticaejecutoradelanorma:
"haysiempreunprocesointelectivorealizadoporelrganopblicoparaubicaryrealizar
enlavidasociallascondicionesimpuestasporlanormajurdica"(790).
455.Por principio,laactividadadministrativasedesenvuelvedemanera "discrecional";
por excepcin dichaactividadaparece "reglada",loqueentoncesdeberesultardetexto
expreso(791).
Demaneraque,porprincipio,laactividaddelaAdministracinPblicaseejerceenforma
"discrecional",pero siempre respetando la "finalidad" esencial y la razn deser de la
actividaddelaAdministracin:satisfacerdelamejormaneraelinterspblico.Asimismo,
han de respetarse las reglas de "moral" como elementos inexcusables de todo acto
administrativo. El acto discrecional que se emitiere contraviniendo estos criterios
fundamentalesseraunactoviciado.
LaamplialibertaddequedisponelaAdministracinPblicaparavalorarlasnecesidades
generales y la forma de satisfacerlas, hace que la actividad administrativa sea
principalmentediscrecional."Sloas,diceSantamaradeParedes,podrnlasautoridades
obrarconlaoportunidad,laprudencia,larapidezolaenergaquelaapreciacindelcaso
lesaconsejecomomsconvenientes,segnelconocimientoquetienendelaspersonas,
tiempos,lugaresydemscircunstancias"(792).
De dnde nacen las facultades o potestades "discrecionales" de la Administracin
Pblica? Cul es el origen de tales facultades? El origen o fundamento de la
"discrecionalidad"puederesponderadosrdenesdistintos:
a) En primer trmino, a que la discrecionalidad constituye, segn qued dicho, el
"principio"generalenmateriadeactividaddelaAdministracinPblica,"principio"que
slocedecuandolarespectivaactividadapareceexpresamente"reglada".
b)Aunadisposicinnormativa,delacualresultequelaemisindetalocualactoqueda
libradaaladiscrecionalidaddelaAdministracinPblica.Dequ"norma"hadetratarse?
DelaConstitucinodelaley?Yaenotrolugardeestaobrahedichoquelasfacultades
discrecionalesdelEjecutivosurgen,nodelaConstitucin,sinodela"legislacin",cuando

p.170

staselimitaasealar"fines"prescindiendodelamencinespecficadelosmediospara
lograraqullos(793).LaConstitucinnoleotorgaalEjecutivofacultadesdiscrecionales:
lonicoquehacelaConstitucinesatribuirlealEjecutivo,frentealosotrosdosrganos
esenciales delEstado,la "competencia" funcionalpertinente (794).LaConstitucin le
atribuyealEjecutivocompetenciaexclusivaparaentenderendeterminadosasuntos;por
ello un autor pudo decir con acierto: "actividad discrecional administrativa y actos
privativosdelaadministracinsondosobjetoscomplementedistintos"(795).Ciertoes
quealgunospreceptos delaConstitucin dejanlibradoalcriteriodelPoderEjecutivo
realizar o no determinados actos; vgr.: el Presidente de la Nacin "puede" indultar o
conmutarpenas(artculo86,inciso6);"puede"pediralosjefesdelaAdministracinlos
informesquecreaconvenientes(artculo86,inciso20);etc.;peronadadeelloimplica
precisamente laatribucin depotestades "discrecionales",sinotanslodeterminar qu
rganodelgobiernopuederealizardichosactos.La"zonadereservadelaAdministracin"
quesurgedelaConstitucinnoestintegradapor"potestadesdiscrecionales",sinopor
potestadesprivativas delrganoEjecutivodelEstado.La"discrecionalidad"surge,pues,
dela"legislacin"enlaformaindicada.
456.Noentodosloscasossurgeconclaridadsisetratadeunsupuestodeactividadreglada
odiscrecionaldelaAdministracinPblica.Deahque,enloscasosenqueelloocurra,
paraaclararestepuntoseanecesariorecurrirala"interpretacin"delanormapertinente
(796).Qucriterioshandetenerseencuentaalrespecto?
Debentenersepresenteslassiguientesreglas:
1Enprimertrmino,hayqueestablecerelgradode "vinculacin" queexistaentrela
respectiva actividad de la Administracin Pblica y el orden jurdico vigente (797) ,
debiendotenerseencuenta,atalesefectos,silapotestaddelaAdministracinsurge,enel
caso, de la Constitucin o de la ley formal, pues, como ya qued dicho (n 455), la
"discrecionalidad" no procede de la Constitucin, sino de la legislacin. Pero ha de
recordarse que el "principio" general en esta materia consiste en que la actividad
administrativaes"discrecional"(vern455),porloque,enltimainstancia,hadeestarse
porquesetratadeunsupuestodeactividad"discrecional".Enestamateriala"presuncin"
jurdicaesafavordela"discrecionalidad"(vern455).
2 Si la emisin del respectivo acto est preferentemente subordinada a la apreciacin
"subjetiva" de los hechos o circunstancias por parte del rgano emisor. En este caso
tratarasedeactividaddiscrecional(798).
3Laexistenciade"formas"ydeun "procedimiento" especialparalaemanacindeun
acto, no es razn suficiente para excluir la posibilidad de que el respectivo acto sea
"discrecional".Muchasveceslaleyprescribeformasdeterminadasparafacilitarelcontrol
jurisdiccionalsobreelejerciciodelpoderdiscrecional(799).
4Afaltadeotroselementosdejuicio,laredaccinliteraldelanormapuededarlaclave
pararesolversiseestenpresencia deactividad reglada odiscrecional. Elempleo de

p.171

ciertas expresiones, como "facltase", "permtese", "autorzase", "podr", y otras

equivalentes,puedendecidirlacuestinenfavordeladiscrecionalidad(800).
5Tratndosedeactosqueimpliquen restriccionesalaslibertadespblicas,encasode
dudahadeestarseencontradelaexistencia deunafacultaddiscrecional(801).Esta
materiarequiereleyformalexpresaquelesirvadefundamento.
Loqueantecederefiresealaatribucinpara "emitir" elpertinenteactoadministrativo
(expresindela"voluntad").Qudecirrespectoalos"elementos"delacto?Encuantoal
"contenido" deste,laexistenciadeunpoderdiscrecionaldepartedelaAdministracin
Pblicadependedelascircunstancias(802).Respectoala"finalidad"delactonocuadra
hablardediscrecionalidad,pueseneseordendeideasellanoexiste(803).Encuantoala
vinculacindeladiscrecionalidadconla "forma" yla "moral",consideradasstascomo
elementosesencialesdelactoadministrativo,vaseeln460,infine.
457. El poder discrecional de la Administracin Pblica se justifica esencialmente por
razonesprcticas.Entodaorganizacinadministrativalaautoridaddebedisponerdeun
margendediscrecionalidad.
LalimitacindelospoderesdelaAdministracinnodebeserabsoluta,pues,ascomoha
deevitarseelilimitado arbitrio administrativo,debeasimismoevitarseel "automatismo"
administrativo,alquefatalmentesellegarasilosfuncionariosyempleadospblicosslo
tuviesen que atenerse a reglas preestablecidas. Esto sera perjudicial para los intereses
pblicos, por cuanto la oportunidad de ciertas decisiones no puede ser apreciada de
antemano por va general, sino nicamente en contacto con la realidad concreta del
momento.Apartedeello,el"automatismo"haradesaparecerelespritudeiniciativaenla
Administracin. El "poder discrecional", con el margen de libertad legal que implica,
impideesasconsecuenciasdaosas(804).
El ejercicio de la actividad discrecional de la Administracin Pblica tiende a hacer
efectivoelcarcter"permanente"delaactividadadministrativa(805),carcterquepodra
afectarsesitodalaposibleactividaddelaAdministracintuvierequehallarsecontemplada
en una norma especfica previa, es decir si dicha actividad tuviese que ser o hallarse
"reglada"(806).
Como bien se ha dicho, la circunstancia de no haberse "reglado" cierto mbito de la
actividaddelaAdministracin,dejandoelloala"discrecionalidad"desta,noconstituye
"entoncesunolvidodellegislador,sinounafacultadconscientementecreadaenproyen
beneficio de la gestin de los intereses pblicos que tutela la Administracin. ... "La
discrecionalidades,entonces,laherramientajurdicaquelacienciadelderechoentregaal
administradorparaquelagestindelosinteresessocialesserealicerespondiendoalas
necesidadesdecadamomento"(807).
458. Algunos tratadistas sostienen que no hay "acto" discrecional, sino nicamente
"actividad" o "poder" discrecional de la Administracin, por lo que hablar de "acto
discrecional"implicaunaimpropiedad.Nocompartotalcriterio.

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El acto discrecional no es otra cosa que la expresin concreta de la "actividad

discrecional".Porlodems,actodiscrecionalnoesacto"arbitrario",sinoactodotadode
juricidad.Siendoas,yenelsentidoindicado,vadesuyoquehablarde"actodiscrecional"
escompletamentecorrecto(808).
Algosimilarcuadradecirdelos"actosreglados",quenosonotracosaquelaexpresinde
laactividadregladaporlaAdministracinPblica.
Las expresiones mencionadas "acto discrecional" y "acto reglado" son utilizadas por
calificadostratadistas(809).
459.Noexistenactosadministrativoscategricayabsolutamente regladosocategricay
absolutamente discrecionales.Asloreconoceladoctrina(810).Vase,asimismo,eln
454,infine.
Hay actos donde el carcter "reglado" es el que prevalece, y por eso el acto debe
considerarse"vinculado",aplicndoselelosprincipiosdelactoreglado.
Alainversa,existenactosdondeprevaleceelcarcter "discrecional",debiendoentonces
considerarse el acto como "discrecional", aplicndosele las reglas propias del mismo.
Como elocuentemente dijo un escrito, el poder discrecional, como los metales, no se
encuentraenestadoqumicamentepuro(811).
Sobrelabaseexpuesta,paraestablecersienelcasoconcretosetratadeunacto"reglado"
(o "vinculado") o de un acto "discrecional", deben tenerse presentes las reglas dadas
precedentemente(nmeros454,455y456).
460. Corresponde establecer a qu aspecto del acto administrativo pueden referirse el
carcter"vinculado"o"reglado"yelcarcter"discrecional"delmismo.
Elcarcter "reglado"o"vinculado", ensusentido jurdico,puedereferirse a cualquier
aspectodelactoadministrativo;valedecir,tantopuedereferirseala "emisin" delacto
("voluntad"paraemitirlo)comoalos"elementos"delacto,quesonlosqueestructurany
condicionanlavoluntad.
Otra cosa ocurre con el carcter "discrecional" del acto administrativo. La
"discrecionalidad",ensusentidojurdico,primordialmenteserefiereala "emisin" del
acto,esdeciralorelacionadoconla"voluntad"delrganoadministrativoparaemitirlo.El
acto"discrecional",porprincipio,podronoemitirse.Enesoconsistesustancialmentela
discrecionalidad. Este aspecto de la discrecionalidad es obvio, Lo reconoce la doctrina
(812).Perola"voluntad"noesunelementodelactoadministrativo,sinounpresupuesto
"sinequanon"desuexistencia(vern399).
Puedereferirseladiscrecionalidadalos"elementos"delactoadministrativo?Losautores,
conrarasexcepciones(813),aceptanlaposibilidaddequeellaserefieraal"contenido"u
"objeto"delacto(814).Sobreestonoesposiblesentarunareglafijaounareglageneral.
Todo depende de las circunstancias. A veces el "contenido" del acto administrativo,

p.173

jurdicamente,puedequedar dentro delpoderdiscrecionaldelaAdministracinPblica;

otrasvecespuedeestarfueradel.Hayqueanalizarlassituacionesquesepresenten.Se
partedeque,deacuerdoalosprincipiossobre"competencia",laAdministracinnopuede
hacersinoloqueelordenjurdicovigentelepermita.Sinperjuiciodeesto,enunoscasosla
valoracindeloshechosocircunstanciasquehandeservirdebaseparalaemisindelacto
depende exclusivamente delaapreciacinsubjetivaquedeesoshechosocircunstancias
realicelaAdministracinPblica;otrasveces,elrganoadministrativotienemargenpara
tomarunadecisinmsampliaomsrestringida,afirmativaonegativa,perosiemprecon
relacin a un "objeto" predeterminado. En el primer caso el "contenido" del acto est
librado a la discrecionalidad de la Administracin Pblica, pues todo depende de la
apreciacin subjetiva de sta; en el segundo supuesto no existe discrecionalidad,
propiamente dicha, pues la apreciacin subjetiva que realice el rgano emisor servir
solamentecomomedioopresupuestodehechoparalaaplicacindelanormadereferencia
(815).
Conrelacinalelemento"finalidad"noexistepoderdiscrecional.Vereln414,textoy
notas618y619,yn468,textoynota864.
Respectoala "forma",aunquegeneralmenteelactoaparece "reglado",puedenoocurrir
as,siendoposiblelaexistenciadeunactoadministrativo"discrecional"enloatinenteasu
"forma"(vern456,punto3).
Encuantoalelemento"moral",vadesuyoquenopuedefaltarcomosubstratodetodoacto
administrativo. La "moral" debe existir en todo acto administrativo como base o
fundamentodelmismo.Nohaydiscrecionalidadparaemitirunactoconbasemoralosin
sta. El nico margen discrecional aceptable en este orden de ideas consiste en la
apreciacin de la amplitud o extensin de la regla moral; pero sta jams puede estar
ausentedeunactoadministrativo.Elactoadministrativosinbasetica,yconmayorrazn
sicontradiceatalbase,implicaunsarcasmo,unaburlaalordenjurdico.
461.Entreelacto "reglado" o "vinculado" yelacto "discrecional" existendiferenciasy
analogas(816).
Difierenenlossiguientespuntos:
a)Encuantoasuemisin.Elactoregladoovinculado,concurriendolosrequisitosde
hecho o de derecho exigidos por la norma para su emisin, debe ser emitido. El acto
discrecionalpuedeonoseremitido,pueslavaloracindelascircunstanciasquejustifican
suemisindependedelaapreciacinsubjetivadelrganocompetenteparaemitirlo(vern
454).
b)Encuantoalosaspectosdelactoenqueincidenelcarcterregladoyeldiscrecional.El
carcterregladoovinculadopuedereferirseacualquieraspectodelactoadministrativo,
valedecirpuedereferirsetantoala "emisin" delacto("voluntad"delrganoquehade
emitirlo),comoacualesquieradesus"elementos".Elcarcter"discrecional"serefiereala

p.174

"emisin"delacto;eventualmenteasu"contenido"(vern460)yla"forma"(vern456,
punto3).
c)Elactoregladoovinculadohadeajustarsealfinconcretoexpresadoenlanorma.Elacto
discrecional,sibienpuedetenerdeterminadasufinalidadconcreta,enelsupuestodeque
asnofueresiempredebertenderinexclusablementeasatisfacerexigenciasdel inters
pblico;delocontrarioelactoresultaraviciado(vernmeros454,466y468,textoynotas
863866).
d)Enelacto"reglado"lavaloracinsubjetivaquerealiceelrganoemisorslovaldr
comomedioopresupuestodehechoparalaaplicacindelanormaencuestin;encambio,
enelacto"discrecional"dichavaloracinsubjetivaesesencialparadeterminarelcontenido
delactoqueseemite(vernmeros456y460).
Elactoregladoyeldiscrecionalpresentanlassiguientesanalogas:
a)Elderechoquedeellosnacees,porprincipiogeneral,deidnticasustancia,porloque
talesderechosgozandeigualesprerrogativas.Sientreunderechonacidodelejerciciodela
actividadregladayunderechonacidodelejerciciodelaactividaddiscrecionalhubiere
algunadiferenciadesustancia,ellonuncasedeberalcarcterregladoodiscrecionaldela
actividadencuyomritoseemitielactoqueoriginelderecho(verloqueexpongoenel
n465).As,tantoelderechonacidodeunactoadministrativoemitidoenejerciciodela
actividadreglada,comoelnacidodelejerciciodelaactividaddiscrecional,porprincipio
general,sonderechosdeigualconsistenciajurdica,nopudiendoserextinguidosporla
propiaAdministracinPblica,ensedeadministrativa,porsyantes,sinoqueparaellola
AdministracindebeocurriranteelPoderJudicialejercitandolaaccindenulidad(vern
465).Elsolohechodequeelactoadministrativoprovengadelejerciciodelaactividad
discrecionaldelaAdministracinPblica,enmodoalgunojustificasurevocabilidad,es
decirsuextincinporlapropiaAdministracin,porsyantes,ensedeadministrativa(ver
n465)(817).
b)Ambosactosadministrativoselregladoyeldiscrecionalsonrecurribles(vertomo1,
pginas679680).
462.Porcierto,noesposibleconfundir"discrecionalidad"con"arbitrariedad".Laprimera
estrodeadade"juridicidad";lasegundade"antijuridicidad".Laarbitrariedadesconducta
antijurdicadelosrganosdelEstado(818).
El acto administrativo "discrecional" es, por principio, legtimo; el acto arbitrario es
siempre"ilegtimo"(819).
El acto administrativo "discrecional" tiende a satisfacer los fines de la ley, o sea, en
definitiva, los intereses pblicos (820) . El acto "arbitrario", aun aparentando a veces
legitimidad,seapartadelafinalidadaqueelactoemitidodeberesponder(821).Deahel
viciode "desviacindepoder".Ladiferenciaentreactodiscrecionalyactoarbitrarioes

p.175

evidentemente"teleolgica"."Laarbitrariedad,sehadicho,hacecasoomisodelosfinesde
laleyparaevadirlosocontrariarlos"(822).
Sibientantoladiscrecionalidadcomolaarbitrariedadtrasuntanlaideade ejerciciode
libertad,la"discrecionalidad"esunalibertadlimitadaporel"fin"aquedeberesponderel
acto,entantoquela"arbitrariedad"esunalibertaddesenfrenadaymalorientada(823).
Hay,pues,unamanifiestadiferenciaentreactodiscrecionalyactoarbitrario:legtimoel
primero, ilegtimo el segundo. Tal es el principio. Con acierto pudo decirse que "la
discrecionalidadsesepara,porunaparte,delavinculacin,porotra,delaarbitrariedad"
(824).
463.Tampocopuedeconfundirselasnocionesdelactoadministrativo "discrecional"yla
deacto"potestativo".
Ambosactostrasuntanactividad"libre".Peromientrasladiscrecionalidadsemuevedentro
deunmarcoderealizacindevaloresytiendearealizarel"valor"dequesetrate(825),
previstocomo"finalidad"delactoporelordenjurdico,elacto "potestativo" trasuntaun
obrar "caprichoso", determinado exclusivamente por consideraciones subjetivas, sin
conexinconfinesobjetivos(826).
Elacto"potestativo",dadasuesencia,esunafiguraextraadadelordenjurdico,alacual
elderecholedesconoceefectos.Talconclusin,expresamenteestablecidaenelderecho
privado(verartculo542 delCdigoCivil),esdeestrictaaplicacinenelmbitodel
derechopblico:trtasedeunanocingeneraldederecho.
464. Mientras autores como Merkl afirman que "existen infinitos grados de
condicionamientojurdicoydelibertaddiscrecional"(827),otrostratadistas,comoGarca
TrevijanoFos,afirmanqueladiscrecionalidades "una",sibienpuederevestircaracteres
diferentesrespectodelamateriaaqueseaplique,locualnodesnaturalizasusentido(828).
Noobstante,endoctrinaesfrecuentehacerreferenciaadostiposdediscrecionalidad:a)la
discrecionalidadindistintamentellamada"administrativa","pura"o"poltica"(829);b)la
discrecionalidadllamada"tcnica"(830).
Discrecionalidad"administrativa","pura"o"poltica",esaquellaenque,paraqueelacto
queseemitaquedeadecuadoalinterspblico,laAdministracinnotieneotraguaque
criteriosdeequidad,oportunidadyconveniencia(831).
Pordiscrecionalidad "tcnica" losautoresentiendenaquellaenquelaemisindelacto
administrativo dependedeunjuiciooinformetcnico previo,cuyavaloracinquedaa
cargodelaAdministracinPblica(832).ParaBielsaenestecasoladiscrecionalidad
consisteenla eleccin delos procedimientos tcnicos ocientficos (833).ParaMaria
Rivalta el rasgo que distingue preferentemente la discrecionalidad "tcnica" de la
discrecionalidad"administrativa"consisteenque,tratndosedeaqulla,noentraenescena
diceesepersonajedeprimerplanoqueeselinterspblico(834).

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Amicriterionoexiste"discrecionalidadtcnica":
1Porquelasreglas"tcnicas"nopuedenestarsupeditadasaladiscrecionalidad.Latcnica
escapaa stayla excluye (835).A losumolatcnica puede quedarsupeditada ala
eleccin de un mtodo, sistema o procedimiento cientfico, pero nunca a la
"discrecionalidad".Lasreglastcnicasobedecenaconclusionescientficas,ystasderivan
decriteriosquenadatienenqueverconladiscrecionalidad.
2Porqueauncuandounaconclusin"tcnica"puedalograrsemediantedistintosmtodos,
sistemasoprocedimientos,igualmenteeficaces,ellonosiempresucedeas,puespuede
ocurrirqueparallegaralaconclusindeseadaexistaunmtodo,sistemaoprocedimiento,
nico,cuyautilizacinoempleoseaentoncesineludible.
3 Porque para llegar a una conclusin "cientfica" o "tcnica", el elemento o factor
"inters pblico" es irrelevante. Este inters slo se valora y entra en juego cuando,
conocidouninformetcnico,hayaderesolversesi,enbaseatalinforme,correspondeono
dictardeterminadoactoadministrativoparasatisfacerexigenciasdelinterspblico.
Nohay,pues,discrecionalidadtcnica(836).Tampocopuedehaber "discrecionalidad"
para requerir o no un dictamen tcnico indispensable para resolver una cuestin
administrativa. Si sta se resolviere con prescindencia de tal dictamen "tcnico", la
Administracin Pblica habra procedido indebidamente, porque no habra agotado los
mediosdeconocimientonecesarios(837).
Elactoadministrativoque"deba"basarseenundictamenoinformetcnicoocientfico,de
conclusiones incontrovertibles, es encuantoasu"contenido" unacto "reglado" yno
"discrecional",pueslasconclusionesdeesedictamenoinformeconstituyenlos"hechos"a
considerarparalaemisindelacto(838).Entalescondiciones,lafaltadeacatamientoal
informetcnicoviciadeilegitimidadalactoqueseemitiere,puesstehabraseemitidoal
margendelosverdaderos"hechos"aconsiderar(839).
Losinformes"tcnicos",salvoquesealeguesuarbitrariedad,estnexentosdecontrol(ver
tomo 1, pgina 680), pues ellos versan sobre conocimientos extraos al saber del
administradorodeljuez.Algunosautores,paradeslindarenesteordendeideaselcampo
cientficopropiodeladministradorodeljuez,delcampodelexpertootcnicoenlarama
delacienciaaqueserefiereelinformetcnico,dicenqueladiscrecionalidadtcnicaes
unaactividadlibreynoprecisamentejurdica.Deahdeducenquedichadiscrecionalidad
nopuedeserobjetoderecursosjurisdiccionales(840).Elloserasentantolos"hechos"
valorados o considerados en el informe tcnico sean "exactos" (841) . Pero el "acto
administrativo" que se dictare en base a un informe tcnico puede ser impugnado de
acuerdoalosrecursosqueestablezcaelsistemapositivovigente:taleselprincipio,pues
respectoadicho"acto"rigenlasreglasgeneralessobrecontroldeladiscrecionalidad.
465.Existealgunadiferencia"sustancial"entreelderechosubjetivoemergentedeunacto
administrativo emitido en ejercicio de facultades "regladas" y el nacido de un acto
administrativoemergentedelejerciciodefacultades"discrecionales"?

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Entretalesderechosnoexistediferenciasustancialalguna:elderechosubjetivonacidode
unactocorrespondienteafacultades regladas yelderechosubjetivonacidodeunacto
emitido en ejercicio de facultades discrecionales son de idntica sustanciaj, de igual
naturaleza.Elcarcter"perfecto"onodeunderechonodependedequeelactopertinente
haya sido dictado en ejercicio de actividad "reglada" o "discrecional": depende de la
ndoledelasuntodequesetrate,segnasloharnotarluego.
La "naturaleza" o "sustancia" de un derecho no dependen ni se alteran por la ndole
reglada o discrecional de la actividad administrativa en cuyo mrito se emiti el acto
pertinente.Decualquieradeesasactividadespuedeononacerunderechoperfecto.El
derechosubjetivoemergentedeunactoemitidoenejerciciodefacultades"discrecionales"
es,opuedeser,tanperfectocomoelnacidodeunactodictadoenejerciciodefacultades
"regladas".Nohayraznalguna,oprincipiojurdico alguno,queseoponganaelloo
permitanafirmarlocontrario.Todoestotienetrascendentalimportanciaenloatinenteala
estabilidaddelrespectivoderechoyalaeventualposibilidaddequeelmismoseaono
extinguidoporlapropiaAdministracinPblica,ensedeadministrativa,porsyantes.
Enla"sustancia"o"naturaleza"delderechoemergentedeactosadministrativosemitidos
en ejercicio de actividad reglada y en la de actos emitidos en ejercicio de actividad
discrecional, no existe diferencia alguna derivada, directa e indirectamente, de esos
diferentestiposdeactividad.Sobreestepuntoesencialexisteuniformidadenladoctrina.
Unavezemitidoelacto,elderechoquedelnaceesdeigualsustancia,searegladao
discrecionallaactividadencuyomritoelactofueemitido(842).Deahquetantoel
derechoemergentedeunactoadministrativoemitidoenejerciciodelaactividad"reglada",
comoelemergentedeunactoqueemanedelejerciciodelaactividad"discrecional"dela
Administracin Pblica, pueden hallarse amparados por la llamada cosa juzgada
administrativa,encuantostaobstaaquelaAdministracinPblicaextinga revoqueel
actoensedeadministrativa,porsyantes.Todoradicaenquedelactorespectivohaya
nacidoefectivamenteparaeladministradounderechoperfectoynounderechoprecario,
peroenestonadatienequeverlacalidad"discrecional"delapotestadejercidaparaemitir
elacto(843)."Revocacin"y"discrecionalidad"soncosasabsolutamentedistintas,como
tambin lo son las nociones de "potestad reglada" y "revocacin". Entre la actividad
"reglada"ylaactividad"discrecional"podrhaberunadiferenciaencuantoalaobligacin
oatribucin del rgano estatal para emitir el acto, pues mientras enel primer tipo de
actividadesaobligacinexistegeneralmente,enelsegundotipodeactividadpuedeno
ocurrir as. Pero una vez "emitido" un acto administrativo en ejercicio de la actividad
discrecional, de l puede nacer para el administrado un derecho subjetivo de idntica
sustanciaonaturalezaqueelnacidodelejerciciodelaactividadregladaovinculada:en
ambos casos el derecho subjetivo habra nacido de un acto administrativo emitido en
ejecucindelaleyydeacuerdoaella.Taleselprincipiorectorquehadetenersepresente.
Emitido el acto, sea ello en ejercicio de atribuciones "regladas" o "discrecionales", el
derecho que nace de ese acto es, en ambos casos, de igual rango, porque en ambos
supuestoslaAdministracinPblicahabractuadoenejecucindelaleyydeacuerdoa
ella.

p.178

Entalordendeideas,sielderechosubjetivonacidodeunactoadministrativoemitidoen
ejerciciodefacultadesregladasesinextinguibleirrevocableporlapropiaAdministracin
Pblica,ensedeadministrativa,idnticaprerrogativadebeacompaaralderechosubjetivo
nacidodeunactoadministrativoemitidoenejerciciodefacultadesdiscrecionales.Nohay
principiojurdicoquejustifiquelocontrario.Consecuentemente,lacircunstanciadequeel
derecho subjetivo del administrado tome origen en un acto administrativo emitido en
ejerciciodelaactividaddiscrecionaldelaAdministracinPblica,nopuedeobstaraque
talderechogocedela"irrevocabilidad"inherentealallamadacosajuzgadaadministrativa
oinmutabilidaddelactoadministrativo,queimpidequelaAdministracinPblicaextinga
elactorespectivoensedeadministrativa,porsyantes(844).
Perohadeadvertirsequeelproblemaocuestinprecedentesloseplantearespectoala
revocacinporilegitimidad,ydeningnmodorespectoalarevocacinporrazonesde
"oportunidad","mrito"o"conveniencia"cuyofundamentoesel"interspblico",pues
respecto a esta ltima es evidente que la revocacin extincin del acto en sede
administrativa dispuesta por la propia Administracin Pblica procede siempre y en
cualquiermomento,yasetratedeunactodictadoenejerciciodefacultades regladas o
discrecionales,todoellosinperjuiciodelaindemnizacinquecorrespondiere.Lacuestin,
pues,concrtasealarevocacinporrazonesde"ilegitimidad".Algunosautoresdescuidan
esta distincin fundamental (845) . Ms adelante, en la seccin siguiente, volver a
referirmealarevocacindelacto"reglado"porrazonesde"oportunidad".
Desdeluego,siemprehabrqueanalizarlandoledelacuestinendebate,aefectosde
establecersienlaespeciesetrataonodeunactoque,porsunaturaleza,esonosusceptible
decrearun derechosubjetivo,underechoperfecto.Peroenestonadatienequehacerel
carcter "reglado" o "discrecional" del acto, pues tanto en uno como en otro caso el
derechonacidodelactoadministrativopuedeserperfectoono.Sielderechorespectivoes
"perfecto",elactoadministrativoquelootorganopuedeserextinguidorevocadoporla
propiaAdministracinPblica,ensedeadministrativa,porsyantes,yasetratedeun
actoemitidoenejerciciodepotestadesregladasodiscrecionales.Alainversa,sielderecho
nacidodelactoencuestin"no"tuvierecarcterdederechoperfecto,podrserextinguido
revocado porlapropiaAdministracin Pblica, ensedeadministrativa, yaseaqueal
emitirdichoactolaAdministracinhayaprocedidoenejerciciodepotestadesregladaso
discrecionales. Ejemplos: si en un determinado sistema jurdicolegal la facultad de la
Administracin Pblica para otorgar una concesin de uso sobre un bien del dominio
pblico,fuere"discrecional",unavezotorgadadichaconcesinelderechonacidodesta
noesextinguiblerevocableensedeadministrativa,porqueelderechoemergentedeuna
concesindeusoimportaparaeladministradounderechosubjetivo,underechoperfecto
(846); a la inversa, sila facultad de la Administracin Pblica para otorgar un mero
permiso de uso sobre el dominio pblico implicare, en un determinado ordenamiento
jurdicolegal,elejerciciodefacultades"regladas",apesardeestoltimoelactoqueotorg
el "permiso" ser extinguible revocable por la Administracin Pblica, en sede
administrativa,porsyantes,porquedelpermisodeusononacenparaelpermisionario
derechosperfectos(847).DemaneraquelaposibilidaddequelaAdministracinPblica
extinga,ensedeadministrativa,porsyantes,unactoadministrativo,nodependedeque

p.179

laemanacindeesteactohayarespondidoapotestades"regladas"o"discrecionales",sino
nicamenteaquedeeseactoeladministradoadquieraonounderechoperfecto,locual
depende de la ndole de la materia a que se refiera ese acto. Ya qued dicho que la
naturalezaosustanciadeunderechonodependennisealteranporla ndole reglada o
discrecionaldelaactividadadministrativaencuyomritoelactofueemitido.
SobreestepuntolaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhasostenidounaposicin
distinta a la que dejo expuesta. En numerosos fallos ha dicho que, para que un acto
administrativo produzca cosa juzgada y sea, por tanto, "irrevocable" por la propia
AdministracinPblica,talactodebehabersedictadoenejerciciodefacultades"regladas"
y no "discrecionales". Esta posicin de la Corte Suprema de Justicia, que considero
equivocada,noescompartidaporlamsautorizadadoctrinaactual.Alrespecto,esde
esperaruncambiofundamentaldecriterioennuestroaltotribunaldejusticia(848).
Talcomolodejoexpuesto,apartirdelfallodictadoen"ElenaCarmandeCantnc/Nacin
s/pensin",laCorteSupremadijo:"Eslgicoquecuandoseobraenvirtuddefacultades
discrecionales la revocacin sea procedente" (849) . Desde entonces ha reiterado ese
criterio(850).PerolaCorteSupremajamsdiolaraznlgicojurdicaencuyomrito
sostienetalconclusin.Msaun:algunasdelasexpresionesutilizadasensusfallosson
inconcebibles.As,enelrecordadocaso"ElenaCarmandeCantnc/Nacins/pensin",la
Corte Suprema manifiesta que es "lgico" que cuando se obra en virtud de facultades
discrecionaleslarevocacinseaprocedente(851);sinembargo,loqueprecisamentefalta
entalsolucineselfundamento "lgico",que,noobstante,laCortedaporpresupuesto
(852).EnotrofalloelTribunaldijo:"LaCortehadeclaradoreiteradamentequelacosa
juzgadaylosderechosadquiridosasuamparoexisten comoenelordenestrictamente
judicialeneladministrativocuandoelPoderEjecutivodecide,comoverdaderojuez,las
cuestiones en que se plantean y demandan pretensiones regladas por ley" (853) . La
equiparacin hecha aqu entre cosa juzgada administrativa y cosa juzgada judicial es
inadmisible,puesellaspresentanunadiferenciaesencial:mientraslacosajuzgadajudicial
tienecarcter"absoluto",enelsentidodequenopuedeserrevisadaporrganoalguno,la
cosa juzgada administrativa tiene carcter "relativo", pues su irrevisibilidad limtase al
mbito "administrativo" y no al mbito judicial, en cuya esfera la cosa juzgada
administrativapierdeimperio,pueslaulteriorvigenciadelactopertinentequedalibradaa
loqueresuelvalajusticiajudicial(854).
LociertoesquelaCorteSupremadeJusticiaNacionalhageneralizado enexceso:no
diferencia entre las distintas categoras posibles de actos administrativos, ya que unos
generanparaeladministradoderechos"perfectos"yotrosno,setrateonodeactividad
regladaodiscrecional,talcomoloexpresenprrafosanteriores(855).
QuizelmencionadoerrorconceptualdenuestraCorteSupremadeJusticiahayatomado
origenenlaantiguadoctrinadederechoadministrativo,queparaadmitirlaproteccindel
derechoemergentedeunactoadministrativodistinguasegnquestehubieresidoemitido
enejerciciodefacultadesregladasodiscrecionales.Aspuedeobservarse,porejemplo,en
laobradeltratadistaespaolVicenteSantamaradeParedes,queescribiafinesdelsiglo

p.180

pasado(856).PeroaunenesteordendeideaslaopinindeSantamaradeParedesresulta
inaceptable,puesesinexactoquelaprocedenciadelaaccincontenciosoadministrativa
requieraqueelderecholesionadoprocedadeunactoemitidoenejerciciode facultades
regladas.Elderechonacidodeunactoemitidoenejerciciode facultadesdiscrecionales
tambindaopuededarorigenalaaccincontenciosoadministrativa,puestalderechoes,
porprincipio,tanrespetablecomoelprocedentedelejerciciodefacultadesregladas(857).
Vern468,textoynotas866872(858).
466.Precedentementemeheocupadodela"motivacin"delosactosadministrativos,en
general(n411).
Comoloexpreseneselugar,lorelacionadoconla"motivacin"seagudizaenmateriade
actosdiscrecionales,donde conrelacinalosactosreglados esmayorlanecesidadde
justificar la ntima correlacin entre "motivo" ("causa"), "contenido" ("objeto") y
"finalidad"delacto.
Dadalandoledelaactividad"discrecional"delaAdministracinPblica,lamotivacin
delosrespectivosactostiendeaponerdemanifiestosujuridicidad.Porello,acertadamente
pudodecirseque,tratndosedeactos discrecionales, laexigencia demotivacin puede
constituirelprimerpasoparalaadmisindelrecursopordesviacindepoder,latosensu
"ilegitimidad".Vaseelcitadon411.
467.Elacto administrativo, sea quesuemisinresponda alejercicio deuna actividad
reglada o de una actividad discrecional, debe basarse, siempre, en hechos ciertos,
verdaderos,existentes enelmomentodeemitirseelacto.Delocontrariosteresultara
viciadoporfaltade"causa"o"motivo"(859).Poresoprecedentementesostuvequeelacto
administrativo, sea ste reglado o discrecional, no puede emitirse bajo condicin
"suspensiva",porcuantoelloimplicaraaceptarlaemisindetalactosinlaexistenciadel
"hecho" quedebeservirlede"causa"o"motivo"(vanselosnmeros416y418):sila
existencia del "hecho" pertinente depende de un acontecimiento futuro (condicin
"suspensiva"),vadesuyoquetal"hecho"noexisteenlaactualidad,faltandoentoncesel
antecedentede"hecho"quejustificalaemisindelacto.
Loqueantecedeseagudizaconrelacinalactodiscrecional,encuantoslopuedeser
vlidamenteemitidoenbaseaun "hecho" oauna "situacindehecho" existentesenel
momentomismodesuemisin,esdecirexistentesenlaactualidad.Nopuedeemitrseleen
basealeventualoposiblecambioqueese"hecho"oesa"situacindehecho"tendrnenlo
futuro;hadeemitrseleenvistadeunhechoodeunasituacindehecho"presentes".Por
elloesque,enesteordendeideas,elactodiscrecional,conmayorraznaunqueelacto
"reglado", no puede ser emitido bajo condicin suspensiva. Sera sta una clusula
accesoria excluida porsupropia "naturaleza":enprimer lugar,porquesiel"hecho"o
"situacindehecho"noexistenactualmente,laemisindelactocarecerade "causa" o
"motivo";ensegundolugar,porque,comolosostieneunautor,silaleyleconfiereala
Administracin el poder discrecional de emitir o no un acto, ello significa que la
Administracinnoestobligadaahacerlo,sinosimplementeautorizadaaemitirlo,habida
cuenta de las circunstancias particulares. Pero si la Administracin considera que no

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concurren las condiciones indispensables para la emisin del acto, no puede emitirlo
supeditando al futuro el cumplimiento de tales condiciones. As, si la Administracin
Pblicaconsideraquelascircunstanciaspresentesnosonsatisfactorias,desdeelpuntode
vistadelaseguridad,paraautorizarlainstalacinyelfuncionamientodeunafbrica,no
puedeentoncesotorgardichopermisobajolacondicinsuspensivadequemejoreelplan
tcnicodelainstalacin.Entalsupuesto,agregaelautoraludido,laAdministracindebe
aguardarhastaqueelmejoramientoprevistosehayaproducidoefectivamente.Acordando
deinmediatounaautorizacincondicional,laAdministracinefectaunusoilegaldesu
poderdiscrecional,esdecirunusocontrarioalareglasegnlacualelpoderdiscrecional
debeserejercidoenvistadelasituacinpresenteynofutura(860).Unactoemitidoen
talescondicionesestaraviciadode"excesodepoder":habraahunejercicioabusivodel
poderdiscrecional,puesalrespectolaAdministracinPblicanoest"obligada"aemitir
el acto, sino simplemente "autorizada" o hacerlo en tanto lo permitan o aconsejen las
circunstanciasparticularesexistentes.
468.Ladiscrecionalidad noesunapotestad ilimitada delaAdministracinPblica.El
EstadodeDerechonoconsientepotestadesestatalesilimitadas:todasellastienenunmbito
quenopuedeserexcedido;consecuentemente,hllansesometidasaposiblescontroles.Se
dijoacertadamente:"Laposibilidaddequeciertosactosadministrativosseanconsecuencia
delejerciciodeactividadesdiscrecionalesnosignificaquedebanestarfueradelajuricidad
ydelosprincipiosdelalegalidadadministrativa"(861).
Demodoqueladiscrecionalidadnoconstituyeunaesferailimitadadelibertad(862):tiene
lmites,pudiendoentoncesserobjetodecontrolesque,segnloscasos,podrnserdetipo
administrativoojudicial.CuandolaAdministracinPblicaexcedeloslmitesjurdicosde
ladiscrecionalidad,apareceloilcito,contodassuseventualesconsecuencias.
Hay un lmite virtual o implcito de todo acto administrativo en general, pero que se
agudizayespecficarespectoalactoadministrativo "discrecional":elinterspblico.Es
steunlmiteinfranqueable.Enelactoadministrativo,engeneral,sujuridicidadpuede
resultarsatisfechaconquedichoacto nodaeelinterspblico(863);tratndosedeun
acto administrativo "discrecional" su juridicidad requiere que el acto armonice con el
interspblicoconcretadoenla"finalidad"aquedeberesponderlaemisindelacto.Seha
dichoconaciertoquenoexistepoderdiscrecionalencuantoalafinalidaddelacto.(864).
Noesconcebibleelejerciciodelpoderdiscrecionalparasatisfacerfinesajenosalosdela
normaformalomaterialaplicableenelcaso,oparasatisfacerfinesque,aunsiendode
interspblico,seanextraosalosquedeterminanlacompetenciadelrespectivoagentede
laAdministracin.Siasocurriese,elactohallarase viciadode "desviacin depoder"
(865).Pudo,entonces,decirse:"Noeslcitoalagenteservirsedesusatribucionespara
satisfacerinteresespersonales,sectariosopolticopartidarios,uotrointerspblicocuya
satisfaccinseaextraaasucompetencia"(866).
ParaquelaactividaddiscrecionaldelaAdministracinPblicasemantengadentrodesus
lmites, y dado que stos pueden ser excedidos por la Administracin, requirese la
posibilidaddequeelactodiscrecionalsearevisable,sinoentodossusaspectos,porlo

p.182

menos en algunos de ellos. Hay, pues, una parte revisable del acto discrecional.
Acertadamentesedijoque"elactodiscrecional,comoactoirrevisible,esunabsurdo"(867)
.Taleselpuntodepartida.Quinyenquaspectodelmismopuedereverdichoacto?
Nohayraznalgunadeprincipioqueobstealcontroldelactoadministrativodiscrecional,
en cualquiera desusaspectos, porlapropiaAdministracinPblica (868).Estopuede
lograrsemedianteelejerciciodelos recursosadministrativos aceptadosporelrespectivo
ordenamientojurdico.
Qu decir del control del acto administrativo discrecional por los jueces del poder
judicial?Hayquedistinguir.a)La "oportunidad", "conveniencia" o "mrito" tenidosen
cuenta para la emisin del acto no son controlables por el poder judicial (869) . Lo
contrarioimplicaraunaviolacindelprincipiodeseparacindelospoderes,dadoqueel
rganojudicialestaraatribuyndosefuncionespropiasdelaAdministracinPblica.El
juiciosobrelaoportunidad,mrito oconveniencia delactopertenecealacompetencia
exclusivadelaAdministracin.b)Todoloatinentealaefectivaexistenciadelos"hechos",
o"situacionesdehecho",invocadosparaemitirelacto,caeopuedecaerbajoelpoderde
revisindelosjueces.Trtasederevisar,nolaoportunidad,convenienciaomritodelacto,
sinolaverdaderayefectivaexistenciadesuspresuntos"antecedentes",esdeciraquelloque
constituyeuna"causa"o"motivo"(870).Comoacertadamentelodijounjurista,nobasta
quelaleyadmitaundeterminadoresultado:esnecesariounnexocausalentreelobjetodel
actoysucausaomotivos.Lailegalidadmsgraveeslaqueseocultabajounaapariencia
delegitimidad(871).DemodoqueelPoderJudicial,apedidodeparte,hllasefacultado
para examinar si los "hechos" o "antecedentes" invocados por la Administracin para
emitirelactodiscrecional,hanonoexistidoenrealidad,sisetrataonodeunaafirmacin
falsaoverdaderaacercadeesasituacindehechoquesirvidebaseparalaemisindel
actoadministrativodiscrecional.
Por lo dems, aun los actos administrativos discrecionales pueden tener aspectos
"reglados", pues trtase de "elementos" del acto que se presentan con caracteres de
uniformidadyderelativaestabilidad:esloqueocurreconla"competencia",quesiempre
esoresulta"reglada",yconla"forma",quegeneralmenteaparece"reglado"(872).As,el
funcionarioqueemiteelactodebeactuardentrodeloslmitesdesupropia"competencia".
Trtasedeunlmiteobviodetodoactoadministrativo, sea steregladoo discrecional
(873) . Igualmente han de respetarse las disposiciones relativas a las "formas" y a las
"formalidades" que se hubieren establecido para la emisin del acto administrativo
discrecional(874).Conrelacinalos"elementos"delactoadministrativo,esenloatinente
al"contenido"u"objetivo"dondeladiscrecionalidadtieneopuedetenerverdaderocampo
deaccin(875),siendoenesembitodondeseponedemanifiestoeljuicioadministrativo
sobre la "oportunidad", "mrito" o "conveniencia" del acto. En cambio, el elemento
"finalidad"noadmitediscrecionalidad.Encuantoalelemento"moral"yasuvinculacin
conladiscrecionalidad,vaseeln460,infine.
Deacuerdoalomanifestadoenlosprrafosqueanteceden,losviciosmscomunesdel
actodiscrecionalson:a)la"faltadecausa",queseproducir,porejemplo,cuandoelacto

p.183

seemitesinconcurrirlosrequisitosde"hecho"necesariosparaello(vaseeln467);b)la
"desviacindepoder",ntimamenterelacionadaconelelemento"finalidad";vicioquese
producecuandoelacto,aunquepresentandounaaparienciadelegitimidad,resultaemitido
parasatisfacerfinesajenosalosqueelactodeberesponderconcretamente.Tantolafalta
decausa,comoladesviacindepoder,sonexpresionesde "ilegitimidad" delactoque
afectanados"elementos"distintos:la"causa"yla"finalidad",puesstaresultaafectada
porladesviacindepoder.
Loqueantecede,queserefierealactodiscrecionalviciadoenalgunodesus"elementos",
essinperjuiciodelosviciosquepuedanafectaralaexpresindela"voluntad",quenoes
unelementodelacto,sinounpresupuesto"sinequanon"desuexistencia(ver.n399).
Encuantoalcontroldelasupuesta"discrecionalidadtcnica",vaseelnmero464,texto
ynota840.
469.e) Clasificacindelosactosjurdicosporrazndesucontenido.TeoradeJze.
Valoractualdelamisma.
Noesposibledarporterminadoloatinentealaclasificacindelosactosadministrativos,
sinhacerreferenciaalaclasificacindelosactosjurdicos porrazndesucontenido,
formuladaaprincipiosdesigloporelinsignemaestrofrancsGastnJze.
Dichoteoranocontemplabaexclusivamenteelactoadministrativo,sinoelactojurdico,
engeneral,tantoeldederechoprivadocomoeldederechopblico.Alreferirmeala
misma,ledarpreferenciaalosaspectosdeellavinculadosalderechoadministrativo.
ParaJzelosactosjurdicossonmanifestacionesdevoluntaddeindividuosgobernantes,
agentespblicos,simplesparticulares enejerciciodeunpoderlegalyconelobjetode
producirunefectodederecho.Esteefectoconsisteencrearunasituacinjurdica,investir
a un individuo de dicha situacin o hacer constar o legalizar una situacin jurdica
preexistente.
Sealadosideascomunesatodoslosactosjurdicos:todoactojurdicoes siempre una
manifestacindevoluntad;todoactojurdicoconstituyeelejerciciodeunpoderlegal.
Distingue manifestacin de voluntad de manifestacin de inteligencia. Aquella supone
necesariamentequeelautorquierequeseproduzcaunefectojurdico.Lamanifestacinde
voluntadessiempreunamanifestacindeinteligencia,perolarecprocanoesexacta.As,
elprofesoruniversitarioquedictauncursomanifiestasuinteligencia,peronosuvoluntad:
nohayenlvoluntaddeproducirunefectojurdico;laleccinnoesunactojurdico.
Por otra parte, segn se expres, el acto jurdico supone un poder legal, del que la
manifestacindevoluntadnoesmsquesuejercicio.As,elindividuoquetodavano
pertenecealaadministracinpblicaoquehadejadodepertenecerasta,notieneelpoder
legalquesedenomina"competencia";portanto,lasmanifestacionesdevoluntadquedel
puedenemanarnoconstituyenelejerciciodeunpoderlegal.Comoactosjurdicossonen
principio,inexistentes.

p.184

ParaJze,enprincipiohayinexistenciadeactojurdicosiemprequefalteenlalgunode
suselementosesenciales,yasetratedelamanifestacindevoluntad,yadelpoderlegal.Si
existen la manifestacin de voluntad o el poder legal, pero expresada o ejercido
irregularmente,entonceshabractojurdico,aunqueirregular.
Paraalmaestrofrancs,losactosjurdicosseclasifican, porrazndesucontenido,en
variascategoras:
1Actoscreadoresdesituacinjurdicageneral;
2Actoscreadoresdesituacinjurdicaindividual;
3Actosqueconfierenaunindividuounasituacinjurdicageneral,unstatus;
4Actosquelegalizanohacenconstarunasituacinjurdicageneral,unasituacinjurdica
individualounhecho.
De ah surge la clasificacin de los actos jurdicos en: 1 actos legislativos o
reglamentarios; 2 actos creadores de situacin jurdica individual: unilaterales o
contractuales;3 actos condicin,medianteloscualesseaplicaaunindividuoun status
legal;4actosjurisdiccionales.Jzeaclaraqueestosactossedistinguenunosdeotrospor
sucontenido,esdecirporelefectojurdicoqueridoporelautordelacto.
El acto legislativo o reglamentario se caracteriza porque organiza, crea una situacin
jurdicageneral,impersonal,objetiva.
Elactocreadordesituacinjurdicaindividualeslamanifestacindevoluntadquetiene
porobjetodarorigenaunpoderjurdicoindividual.Lacondenaaunamulta,porejemplo,
seraunactopertenecienteaestacategora.
Elactocondicindeejerciciodeunpoderjurdicolegalesunamanifestacindevoluntad
quetieneporobjetojurdicocolocaraunindividuoenunasituacinjurdicaimpersonal,o
dehacerregularelejerciciodeunpoder legal.Comoejemplos deactocondicinJze
menciona,entreotros,lossiguientes:a)eldecretoporelcualelPresidentedelaRepblica
concedelanaturalizacin;trtasedeunamanifestacindevoluntadquetieneporobjeto
colocaralindividuonaturalizadoenlasituacinjurdicageneraldenacionalfrancs;este
acto se propone investir a un individuo del status de francs; b) el nombramiento, la
eleccindeunfuncionarioylaseparacindeunagentepblico.Elefectojurdicodel
nombramiento,delaeleccinydelaseparacinescolocaraunindividuoenunasituacin
jurdicageneral,impersonal,objetiva:ladeagentepblicooladeagenteseparado;etc.
Jze distingue el actocondicin del acto creador de situacin jurdica individual. Se
semejanenqueambosserefierenauncasoindividual;perosedistinguenporsucontenido
jurdico. Enelactocondicin el contenido jurdico noesla creacin deunasituacin
jurdicaindividual.Lasituacinjurdicaenlacualvaasercolocadounindividuo,existe
ya:adems,estasituacinesgeneraleimpersonalynounasituacinindividual.As,por
ejemplo,el nombramiento nocrealasituacinjurdicaconferidaalindividuonombrado.

p.185

Esta funcin ya exista, siendo las leyes y los reglamentos los que la han creado y
organizado.Elnombramientonohaceotracosaqueinvestiraunindividuodeterminadode
lospoderesydeberesgeneralesorganizadosporlasleyesyreglamentos.
Otrasveceselactocondicineslacondicinestablecidaporlaleyparaelejerciciodeuna
competencialegal.
Elactojurisdiccionaleslamanifestacindevoluntad,enejerciciodeunpoderlegal,que
tieneporobjetodeclararunasituacinjurdica(generaloindividual)ohechos,confuerza
deverdadlegal.Sloexisteesteactocuandoladeclaracintienefuerzadeverdadlegal.
Resiudicataproveritatehabetur(876).
Tal es, en su esencia, la clasificacin de los "actos jurdicos", en general, que otrora
concibieraelprofesorJze.Tienetrascendenciaactual?
Enunmomento, ydurante algunos aos,dicha clasificacin fue til expresindeuna
tcnica.Actualmentehaperdidovigencia:estsuperadaporotrosprincipios,queasuvez
sonexpresindeconceptosnuevos.
Todoloatinente alos actos legislativos oreglamentarios hoyrgese porlas modernas
concepcionesaplicablesalos"reglamentos",entodassusespecies,y,eventualmente,alos
"decretos leyes".
Los actos creadores de una situacin jurdica individual, rgense por los principios
aplicablesalactoadministrativoparticular,seasteunilateralobilateral.
LoqueJzeconsideroportunoregirporelactocondicin,actualmenteencuentrasolucin
aplicandoloscriteriosquerigenelactoadministrativoparticularolasnormasyprincipios
sobre"competencia",segnloscasos.
Elactojurisdiccional,enelcampodelderechoadministrativo,serigeporlosprincipiosy
conclusionesaplicablesalactoadministrativodesustanciajurisdiccional,puesenelcurso
delapresenteobraquedreiteradamenteexpuestoquenoslopuedehaberjurisdiccinen
elmbitoestrictamente"judicial",sinotambinenlaesferadelaAdministracinPblica.
SECCIN6VICIOSODEFECTOSDELOSACTOSADMINISTRATIVOS
SUMARIO: 470. Elactoadministrativo "perfecto".Nocin.Validez yeficacia. Elacto
defectuoso. "Vicio" y "defecto". 471. Vicios del acto administrativo. Nocin de los
mismos. Defectos irrelevantes. 472. Situacin del acto administrativo que habiendo
nacidoconformealordenjurdico,despusresultaencontradiccinconstedebidoaun
cambioenelderechoobjetivo,Influyeestoltimoenla"perfeccin"delacto?473.Acto
nacidoencoincidenciaoenarmonaconelinterspblico,quedespusporcambiosen
las"circunstanciasdehecho"resultaencontradiccinconelinterspblico.Afectaesto
ala "perfeccin" delacto? 474. Actosadministrativos yaspectosdelosmismos que
puedenserobjetode vicios.Actoscontinuadosyactosinstantneos.La"voluntad",los
elementosesencialesylos elementosaccidentales.La "validez"yla"eficacia"delacto.

p.186

475. Viciosatinentesala "legitimidad" yal "mrito" delactoadministrativo.Concepto.

Diferencias entreambascategoras devicios.rganoestatal facultadoparajuzgarlos.
476.Lasnulidadesenderechoadministrativo.Criterioaseguirpararesolverlosproblemas
que se susciten. Diferencias con las nulidades en el derecho civil. Lo referente a las
nulidades"manifiestas".477.Lasnulidadesdelactoadministrativoenlajurisprudencia
delaCorteSupremadeJusticiadelaNacin.Valoracindedichajurisprudencia.Las
diversascuestionesconsideradasporsta:a)reglasjurdicasaplicables;b)clasificacinde
lasnulidades;c)el"actoinexistente";d)nulidad"manifiesta";e)presuncindelegitimidad
delactoadministrativo;f)imposibilidaddedeclarardeoficiolanulidad;peticindeparte
interesada; g) saneamiento del acto; h) prescripcin de la accin de nulidad; i) la
AdministracinPblicapuedepedirlanulidaddesuspropiosactosanteelPoderJudicial;
j)los"elementos"delactoadministrativo;k)efectosdelanulidadconrelacinaltiempo;
1)elactoadministrativo "regular"segnlaCorteSuprema.478.Elactoadministrativo
"aparente".Ladoctrina.JurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin.
479. Irregularidades del acto administrativo. Clasificaciones a que dan lugar.
Clasificacinaceptada.Actosaloscualesseaplicanlasconsecuenciasdelosdiferentes
grados de invalidez. 480. El llamado "acto administrativo inexistente". Rechazo del
mismo. La "va de hecho administrativa". 481. Actos "nulos" (nulidad "absoluta",
manifiesta y no manifiesta); actos "anulables" (nulidad "relativa"); actos "meramente
irregulares". Supuestos que determinan cada uno de esos tipos de irregularidad. La
presuncinlegal.Viciosqueafectanla"validez"yviciosqueafectanla"eficacia"delacto
administrativo.482.Sustentoosoportejurdicodelasirregularidadesquevicianelacto
administrativo. Se requiere texto expreso que la establezca? 483. De los vicios en
particular.Viciosatinentesala"expresindelavoluntad"yalos"elementos"(esencialesy
accidentales)delactoadministrativo.484.Continuacin.Viciosatinentesala"expresin
delavoluntad".Lacuestinenladoctrina."Error","ignorancia","dolo","violencia".El
viciode"error"ysuvinculacinconlosmediosdeextincindelactoadministrativo.Lo
atinenteala "simulacin",al "fraude" yalas "bromas".Referenciaacadaunodelos
supuestosmencionados.485.Continuacin."Error"o"ignorancia".486.Continuacin.
"Dolo". 487. Continuacin. "Violencia". 488. Continuacin. "Simulacin". 489.
Continuacin. "Fraude". 490. Continuacin. Lo referente a las "bromas". 491.
Continuacin.Viciosrelacionadosconloselementos"esenciales"delactoadministrativo.
a) "Sujeto". Competencia de la Administracin Pblica (rgano institucin y rgano
persona). Naturaleza del vicio de incompetencia: distinciones a efectuar. Funcionario
"incompetente"yfuncionariode"facto":distincinfundamental.El"excesodepoder".La
"grosera" incompetencia y la "va de hecho". Capacidad: del funcionario y del
administrado.Fallaspsquicas,permanentesytransitorias(demencia,embriaguez).Edad
insuficiente. 492. Continuacin. b) "Causa" ("motivo"). 493. Continuacinj. c)
"Contenido"("objeto").494.Continuacin.d)"Formas".Loatinenteala"motivacin".
495. Continuacin. e) "Finalidad". La "desviacin del poder". 496. Continuacin. f)
"Moralidad".497.Continuacin.Viciosrelacionadosconloselementos"accidentales"del
actoadministrativo."Trmino","condicin"y"modo".498.Rgimenjurdicoyefectosde
lainvalidezdelosactosadministrativos.1Actos "nulos",nulidadabsoluta;a)situacin
mientraslanulidaddelactonohasidodeclarada;b)saneamiento;c)efectosconrelacinal

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tiempo;d)laprescripcindelaaccin;e)nopuededeclararsedeoficioporlosjueces;f)la
AdministracinPblicapuedegestionarlanulidaddesuspropiosactos;g)razonesque
autorizanlaanulacindelacto;h)lanulidadafectalatotalidaddelactoadministrativoo
sloalaclusulairregular?2Actos"anulables",nulidadrelativa;a)situacinmientrasla
nulidaddelactonohasidodeclarada;b)saneamiento;c)efectosconrelacinaltiempo;d)
nopuededeclararsedeoficioporlosjueces;e)prescripcindelaaccin. 499. Entre
quinesproduceefectosladeclaracinde "nulidad" deunactoadministrativo?Efectos
"interpartes"y"ergaomnes".500.Prescripcindelasaccionesdenulidaddelosactos
administrativos. Actos "nulos" y actos "anulables". Prescripcin de la accin de
"simulacin". 501.Mediosdeimpugnacindelactoadministrativoirregular.Recursos
administrativos. Suspensin del acto. Accin petitoria (contenciosoadministrativa).
Medidasprecautelares:accindeamparo;medidadenoinnovar.Recursoextraordinariode
inconstitucionalidad.
470.Antesdeconsiderarlosvicios,irregularidadesodefectosdequeessusceptibleelacto
administrativo,corresponderecordarcundodichoactorevistecalidadde"perfecto".
Para que un acto administrativo se considere "perfecto", debe reunir dos condiciones:
"validez"y"eficacia".
"Vlido"eselactoquehanacidodeacuerdoalordenamientojurdicovigente.
"Eficaz" eselactoque,siendovlido,renelosrequisitosparasercumplido,paraser
puestoenprctica.Demodoquela"eficacia"delactoslosevinculaalaejecutoriedad,a
sufuerzaejecutoria.As,porejemplo,elactoquenohayasidoobjetodelarespectiva
publicidad(publicacinonotificacin,segnelcaso)ocomunicacin,noeseficaz(877).
Acto "perfecto" es, pues, el que simultneamente rena los requisitos de validez y de
eficacia(878).
Correlativamente,elacto"defectuoso"o"viciado"eselqueapareceenelmundojurdico
sinhabersatisfecholosrequisitosparasu"validez"oparasu"eficacia"(879).Peroesde
advertir,comolodirmsadelante,quenotodaocualquierirregularidadviciaelacto
administrativo,constituyndoleenacto"defectuoso":hayirregularidadesque,noobstante
sucarcterdetales,sonirrelevantesenesteordendeideas.Unactoportadordeesasmeras
irregularidadesirrelevantesnoesunactoadministrativotcnicamentedefectuoso(880).
Endoctrinahayquienpretendediferenciar"defectos"y"vicio",sosteniendoque"defecto"
implicaunanocinmsampliade"vicio".Perocompartoelcriteriodequienesrechazan
esepuntodevistaysostienenqueambosvocablostienenaquelmismosignificado(881).
Jurdicamente,acto"defectuoso"eselcarentede"perfeccin"porhallarseafectadodeun
"vicio". "Defecto" del acto equivale, pues, a "vicio" del acto. Las "irregularidades"
irrelevantesparalavalidezoparalaeficaciadelacto,desdeelpuntodevistadelatcnica
jurdicanoconstituyen"defectos"ni"vicios"delactoadministrativo.

p.188

471.Viciosdelactoadministrativosonlasfallasodefectosconque steapareceenel
mundodelderechoyque,deacuerdoalordenjurdicovigente,afectanla"perfeccin"del
acto,seaensuvalidezoensueficacia,obstandoelloalasubsistenciaoalaejecucindel
acto.
Comoyaloadvertenelpargrafoanterior,notodairregularidaddeunactoadministrativo
constituye estrictamente un "vicio" o "defecto" del mismo. Hay irregularidades que no
afectanla"perfeccin"jurdicadelacto.
472.Puedeocurrirqueunactoadministrativo,nacidoenconcordanciatotalconelderecho
vigenteenelmomentodesuemisin,despus,arazdeuncambioenelderechoobjetivo,
resulteincompatibleconelnuevorgimenjurdico.Influyeelloenla "perfeccin" del
acto?Seconviertesteenacto"ilegtimo"?
Elactonacidolegtimonoseconvierteenilegtimocomoconsecuenciadeuncambioen
lostextoslegales.Tansloseconvierteenacto "inoportuno" o "inconveniente",perode
ningnmodoenacto ilegal.Estotienegrantrascendenciaenloatinentealosmediosde
extincindelactoyalasconsecuenciasdetalextincin:elactoilegtimoseextinguepor
"revocacin",ensedeadministrativa,basadaenrazonesdeilegitimidad,opor"anulacin",
ensedejudicial,sinqueeladministradopuedaexistirindemnizacin;elactoinoportuno,
cuyaextincinseoperaensedeadministrativa,porrazonesde"oportunidad","mrito"o
"conveniencia" ("inters general"), apareja derecho a indemnizacin en favor del
administrado.Taleselprincipio.
Elactonacido "perfecto" nopierde,pues,estecarcterporelcambioqueseopereenel
derechoobjetivo.
Demaneraquelafaltadeconcordanciadelactoadministrativoconelrgimenlegalactual
defechaposterioraladeemisindelacto noessuficienteparaconvertiratalactoen
ilegtimo,sistenacienarmonaconelderechovigenteenelmomentodesuemisin.La
doctrinapredominantecompartetalsolucin(882).DiceFraga:"elactolegtimoensu
origennopuedeconvertirsemstardeenilegtimo,puestoqueunaleyposteriornopuede
cambiarloselementoslegalesdeunactoquecumplicontodoslosrequisitosporlaley
querigisuformacin"(883).ExpresaRanelletti:"Lavalidezdeunactoadministrativo
debeestablecerseenbasealaleyvigenteenlafechadesuemanacin.Ytalvalidezno
puededesaparecerporelcontrastedelactofrenteanormaslegislativasposteriores"(884).
No obstante, hay quien piensa que sia la nueva regla dederecho se le diere carcter
"retroactivo",elactoadministrativoquehabanacidovlidoseconvierteenilegtimo(885)
. Disiento con semejante posicin, que considero un verdadero sarcasmo. Aparte de
contrariar todo principio de lgica jurdica y de atentar contra la seguridad que debe
imperarenelderecho,talsolucininclusopuederesultarinconstitucionalsiporesavase
extinguiesen derechosadquiridos poreladministrado.Laaplicacinretroactivadeactos
administrativos,ydetodaotranormajurdicaquetengaporefectolaalteracinoprivacin
dederechosadquiridos,esinconstitucional(vaseprecedentemente,n445).

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473.Puedesucederqueunactonacidoenplenacoincidenciaoarmonaconel inters
pblico,despus porcambiosenlas "circunstanciasdehecho" resulteencontradiccin
conelinterspblico.Afectaelloala"perfeccin"delacto?Seconviertesteenacto
"ilegtimo"?
Comoejemplodeestesupuestopodradarseeldeunaconcesindeserviciopblicopara
proveerdealumbradoenbaseaunsistemaquedespusresultasuperadoporunsistema
nuevo.
Sindudaalgunapuedeafirmarsequelaeventualdesarmonaentreelactoadministrativoy
las sobrevinientes exigencias o conveniencias de inters pblico, en nada afectan la
"perfeccin" originaria de ese acto. Jurdicamente, ste contina siendo "perfecto".
Advirtase que no hay oposicin alguna entre dicho acto y el "derecho" vigente: la
disconformidadesnicamenteconelinterspblico,noconelordenjurdicopositivo.El
"vicio de mrito" no es considerado como causa de "invalidez" del acto, la que slo
respondeaviciosdelegitimidad(886):elviciodemritonotrasuntaviolacindelsistema
jurdicopositivoimperante,sinodiscordanciaconlasconvenienciasointeresespblicoso
generales. Por eso un acto administrativo nunca podr "anularse" por razones de
"oportunidad", sino nicamente por razones de "legitimidad". Por razones de"mrito",
"oportunidad"o"conveniencia",laextincindelactoseobtienemediante"revocacinpor
razonesdeoportunidad".
Por el acto, si bien contina siendo "perfecto" desde el punto de vista legal, se ha
convertidoen"inconveniente"oen"inoportuno",pornoestardeacuerdoconlasnuevas
exigenciasdelinterspblico.EntalcasocorrespondequelaAdministracinPblicalo
extinga, recurriendo para ello al procedimiento de la revocacin por razones de
oportunidad,mritooconveniencia,queeselmediodequelaAdministracindisponepara
extinguirunactoporrazonesdeintersgeneral.
Ladisconformidaddelactoadministrativoconelintersgeneral,ennadaafecta,pues,la
"perfeccin" deaqul.Valedecir,dicha"disconformidad"noconvierteen"ilegtimo"al
acto. "Inoportunidad" e "ilegitimidad" son cosas diferentes, pues responden a causas
distintas.
Ascomoelderechodepropiedadprivadasobreuninmueblequeconvengaexpropiarpara
satisfacerfinesde utilidadpblica,nocambiaporestoelcarcter,ycontinasiendoun
derechoperfecto hasta quesedispongayefecte laexpropiacin, delmismo modoel
derechonacidodeunactoadministrativoquedebaserextinguidopornoresultararmnico
conlasnuevasexigenciasdelinterspblico,noseconvierteporelloen"ilegtimo",sino
simplemente en "inoportuno", justificando su revocacin por razones de oportunidad,
mritooconveniencia.Cuadrarecordarqueestetipoderevocacintieneevidenteanaloga
sustancialconlaexpropiacinporutilidadpblica(887).
474.Losviciosdelosactosadministrativospuedenreferirseatodaclasedeactos,osea
tantoalosactoscontinuadoscomoalosactosinstantneos.Perolas"consecuencias"del
vicio variarn segn la ndole del acto: en los "continuados" pueden incidir en la

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"subsistencia" yenlos "efectos" delacto;enlos"instantneos"las "consecuencias" del

vicioslopuedenconcretarseprcticamentealos "efectos" delacto,puesencuantoala
"subsistencia"desteesdeadvertirqueelactoseagotacontemporneamenteasuemisin.
Desdeluego,los"vicios"delactoinstantneoincidirnsobrelosefectosdestesiemprey
cuandodichoactosehayaproducidoohayanacidoconelestigmadelailegitimidad.Los
efectos de un acto viciado, como reflejos de ste, por principio general, son tambin
viciados.Advirtasequeaqusehabladesilos"vicios"delactoadministrativopuedeno
no incidir en un acto "instantneo", y no de si un acto instantneo puede o no ser
"extinguido",locualconstituyeunacuestintotalmentedistinta,delaquemeocuparms
adelantealreferirmealaextincindelactoadministrativo.
Una "autorizacin" o una "aprobacin", por ejemplo, son actos administrativos
"instantneos" (ver tomo 1, pginas 613614 y 623624); pero los efectos de una
"autorizacin"odeuna"aprobacin"puedenperduraratravsdelactoautorizadoodel
acto aprobado.Si la "autorizacin" ola "aprobacin" fuesenilegtimas, sus efectos o
consecuencias no pueden ser legtimos. Lo contrario implicara un contrasentido. El
carcter"instantneo"delactonopurgalosviciosquepuedanafectarlo.Deahquepueda
afirmarsequelos"vicios"delactoadministrativotambinpuedenreferirsealos"efectos"o
"consecuencias"deunactoinstantneo.
Por lo dems, todos los "aspectos" de un acto administrativo son susceptibles de ser
afectadospor"vicios"o"defectos".As,la"voluntad",queesunpresupuestosinequanon
de todo acto administrativo, como tambin los elementos de dicho acto tanto los
"esenciales"comolos"accidentales",puedenresultarviciados.Deahquesehablede
viciosde "voluntad" ydeviciosdelosdiversos "elementos" delactovgr.,sujeto,causa,
objeto,etc.).Vadesuyoquelosviciosdelavoluntadnoslopuedenrelacionarseconla
queexpreselaAdministracinPblica,sinotambinconlavoluntaddeladministrado,siel
actofuesebilateral.
Deloexpuestoresulta,adems,quela"perfeccin"delactoadministrativopuederesultar
viciadaencualquieradesusdosrequisitos:enla validez oenla eficacia delacto.Todo
dependedequviciosetrate.
475.Precedentemente me ocup de la "legitimidad" y del "mrito" considerados como
elementosdelactoadministrativo.Vanselosnmeros397398.
Los vicios vinculados a la "voluntad" y a los "elementos" extrnsecos del acto
administrativo,yasetratedeloselementosesencialesodelosaccidentales,sonviciosde
"ilegitimidad".La "voluntad" ylos "elementos" vinclansealascondiciones "positivas"
atinentesalacreacindelacto.
Los vicios vinculados al "acierto" en la emisin del acto, relacinanse con la
"oportunidad", "mrito" o "conveniencia" de dicho acto. Vinclanse al cumplimiento
meritoriodelosfinesdelacto,alointrnsecodelmismo.

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Tantoelviciode"ilegitimidad"comoelde"oportunidad","mrito"o"conveniencia",son
vicios que hacen a la "juricidad" del acto, pues la "legalidad" concepto amplio
comprendetantola"legitimidad",comoel"mrito","conveniencia"u"oportunidad"(ver
nmeros397398).
Losviciosrelacionadosconla "legitimidad" producen,opuedenproducir,la "invalidez"
delactoadministrativo.Noocurrelomismoconelvicioatinenteal"mrito"delacto;tal
vicio, tcnicamente, no es causa de "invalidez", la cual slo corresponde a vicios de
"legitimidad".Elviciorelativoal"mrito"tornaalactoen"inoportuno"o"inconveniente",
peronoen ilegtimo (888).Noesposibleasimilar "ilegitimidad",queesinfraccinal
orden jurdico positivo, con "inoportunidad", que es disconformidad del acto con las
convenienciasoconlosinteresesgeneralesopblicos. "Inoportunidad" noes,entonces,
"invalidez", sino "inconveniencia". Nunca podr decirse con razn que un acto
"inoportuno"esunacto"invlido".Inoportunidadesunacosa;invalidezesotracosa.De
ah,pues,quela "anulacin" delosactos administrativos sloprocedaporrazones de
"ilegitimidad"ynoporrazonesde"oportunidad".
Apartedeloexpuestoydeladistinta naturaleza delvicio,entrela "ilegitimidad" yla
"oportunidad", "mrito" o "conveniencia",existeunadiferenciafundamentalrelacionada
conelrganodelEstadocompetenteparajuzgarelrespectivovicio.
Losviciosde"ilegitimidad"losjuzganoslolapropiaAdministracinPblica,atravsde
losmediosadministrativos decontrolexistentes "recursos","poderdevigilancia",etc.,
sinotambin,apedidodeparte,elPoderJudicial.
En cambio, los vicios de "oportunidad", "mrito" o "conveniencia", los juzga
exclusivamentelaAdministracinPblica,pueslaoportunidad,mritooconvenienciadel
actoesmateriaqueperteneceala"zonadereservadelaAdministracin".AlPoderJudicial
leestvedadojuzgaracercadela"inoportunidad","mrito"o"conveniencia"deunacto
administrativo; lo contrario implicara una violacin al principio de separacin de los
poderes. El "mrito", "conveniencia" u "oportunidad" del acto trasuntan, precisamente,
labor "administrativa".LaactuacindelPoderJudiciallimtase,pues,aljuzgamientode
cuestionessobre"legitimidad"delactoadministrativo.Puedeverseeln468.
476.Lateoradelasnulidadesdelactoadministrativo,quehadebasarseenlos "vicios"
quepuedendeterminarlaextincindelacto,seaporconsiderarlo"nulo"o"anulable",no
presentauncontenidoorgnico,locualesasnosloenelmbitodenuestropas,sinoen
laesferamundial.Essteunaspectodelderechoadministrativodondeelcarcterde"jus
infieri" semanifiestaconagudeza.Posiblementetalestadodelacuestinobedezcaen
partealafaltade "codificacin" delderechoadministrativo.Esaladoctrinacientfica
avanzada permanente en el progreso del derecho a quien le corresponde elaborar los
principiosquehandeservirdebasealateoradelasnulidadesenestaramadelderecho.
Ensemejantesituacin,parallenar estevacoyresolverloscasosconcretos,desdeun
comienzosepensenrecurriralasnormasyprincipiosdelderechoprivado, civil enla
especie,dondelateoradelasnulidadesdelosactosjurdicosestelaborndosedesdelos

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alboresdelacodificacinydonde,porlodems,lamateriafueobjetodeminuiciososy
brillantes estudios por parte de los civilistas. Es pertinente recurrir a las normas y
principiosdelderechocivilpararesolverlorelacionadoconlasnulidadesenelderecho
administrativo?Lasopinionesdelosautoressondispares.
Desdeluego,comoloafirmaunescritor,lateoradelderechoprivado,contenidaenel
CdigoCivil,noesposibletrasplantarla puraysimplemente al derechoadministrativo
(889).Lainvalidezdelosactosadministrativos serigeporprincipiosquenosiempre
concuerdanconlospertinentesdelCdigoCivil:elinterspblico,queprevaleceenlos
actosadministrativos,justificayexplicaesadiferencia(890).
Hayquiensostienequenopuedenaplicarse,poranaloga,lasreglasdelCdigoCivil,
porquelassituacionesaresolverenderechoadministrativosondistintasalasquepresenta
elderechocivil.ComoraznfundamentalseaducequeelCdigoCivilserefiereaactos
bilaterales, en tanto que las irregularidades de los actos administrativos contemplan
declaraciones "unilaterales"devoluntad(891).Elfundamentoaducidoporelmalogrado
maestrouruguayonoes,pors,decisivo,puesenderechoadministrativotambinexisten
actos"bilaterales"(vernmeros383387).
Hayquienconsideraconvenienteconstruirunateorapropiaacercadelainvalidezdelos
actosadministrativos,puesstostienencaracteresesencialespresuncindelegitimidady
ejecutoriedad dequecarecenlosactosciviles(892).Sedijo,asimismo,quenosiendo
posiblelaaplicacinliteraldelosconceptosdelCdigoCivil,nohacefaltarecurriradicho
Cdigoparafundamentarlateoradelasnulidadesenelderechoadministrativo(893).
Otros expositores estiman que las disposiciones del Cdigo Civil sobre nulidades son
aplicables al derecho administrativo, con las reservas del caso determinadas por la
naturalezapropiadeestederecho(894).Estaeslaposicinqueentrenosotroshaseguido
laCorteSupremadeJusticiadelaNacin.
DijonuestroaltoTribunal:"Quelasreglasdelosartculos1037ysiguientesdelCdigo
Civilacercadelasnulidadesdelosactosjurdicos,sibiennohansidoestablecidaspara
aplicarlas al derecho administrativo sino al derecho privado, nada obsta para que
representando aqullas unaconstruccin jurdica basadaenla justicia, suaplicacin se
extienda al derecho administrativo, cuyas normas y soluciones tambin deben tender a
realizar aqulla, con las discriminaciones impuestas por la naturaleza propia de lo que
constituyelasustanciadeestaltimadisciplina(895).Ensentidoconcordante,enotra
ocasinelTribunaldijoquelasdisposicionesdelaleycivilsobrenulidadesseaplicanal
derechopblicosolamenteencuantosoncompatiblesconlandoledeste(896).
CompartoenuntodolasconclusionesylaposicindenuestraCorteSuprema.Mientrasno
seestablezcaorgnicamenteelrgimendelasnulidadesdelosactosadministrativos,no
hayraznalgunaparasubestimarlaaplicacindelasactualesnormas,yprincipiosquede
ellasededucen,contenidasenelCdigoCivil,tantomssiellohadehacerse,comolo
expresalapropiaCorteSuprema, "conlasdiscriminacionesimpuestasporlanaturaleza
propiadeloqueconstituyelasustancia" delderechoadministrativo.Ladoctrinadiren

p.193

qu consisten las discriminaciones a considerar como materia propia del derecho

administrativo(897).
Porcierto,enelsistemadelasnulidadesdelCdigoCivil,establecidopararegirrelaciones
interindividuales,creadasentresujetosqueactanenelmismoplanojurdico,yelrgimen
de las nulidades de los actos administrativos hay diferencias esenciales, derivadas,
fundamentalmente,dequeenelactoadministrativo,seastaunilateralobilateral,elsujeto
interviniente o uno de dichos sujetos es siempre la Administracin Pblica ejercitando
potestadesdetal.Estaactividadquedaamparada ennuestroordenconstitucionalporel
principiodeseparacindelospoderes,cuyasconsecuenciasexigenqueeljuzgamientode
lavalidezdelosactosadministrativosseajusteaciertoscriteriosespecficosdistintosde
losquegobiernaneljuzgamientodelasnulidadesdelderechocivil(898).Ysiaellose
agrega,comobienlopusoderelieveZanobini,queelinterspblicopredominaenlos
actosadministrativos cosaquenoocurreenlosactosdederechoprivado,seexplicael
distintorgimendelasnulidadesaplicableadichosactosconrelacinalactojurdicode
derechocivil.
Pueden sealarse algunas diferencias fundamentales entre las nulidades del derecho
administrativoylasdelderechocivil.
1Elacto"administrativo"sepresumevlido.Peroestoserasentantonosetratedeuna
nulidad"manifiesta"(899);locontrarioimportaraunaactitudabsurda,inconcebibleenun
jurista,quiennopuede"presumir"laperfeccindeunactocuyainvalidezsurjaalavista,
revelada al jurista porsus conocimientos delderecho yporel contenido delacto. Las
solucionesqueseadoptenenderechoadministrativotienenquearmonizarconlalgica,
conlasensatez,puesesaramajurdica perteneceaunmundoreal,noaunmundode
fantasaquepermita adoptarsoluciones reidas conelbuensentido.Masnadadeesto
significaquelanulidad,auncuandosea"manifiesta",puedaserdeclaradadeoficio.Son
cosasdiferentes,quemuchoshanconfundido,involucrandounaenlaotra,llegandoasa
conclusionesabsolutamenteerradas.
2Enderechoadministrativo,alrevsdeloqueocurreenderechocivil,niaunlanulidad
absolutaymanifiesta,puedeserdeclaradade"oficio",sinoapeticindeparte.
3Contrariamentealoquesucedeen derechoprivado,laAdministracinPblicapuede
pedirladeclaracinjudicialdenulidaddesusactos"administrativos"viciados.Enlaesfera
delderechoadministrativo,alaAdministracinPblicanolealcancelaprohibicindel
artculo1047delCdigoCivil.
4Lafaltade sancin noexcluyealinvalidezdelactoadministrativo,pueslareglade
derechoprivadodequenohaynulidadsintextoesinaplicableenderechopblico(900).
5Ladistincinentrenulidad"absoluta"y"relativa"delCdigoCivil,existeasimismoen
derechoadministrativo,perolasconsecuenciasdetaldistincinsondistintasenunoyotro
derecho.Sibienlanulidadabsolutanoadmitesaneamientoylarelativapuedesersaneada,
ningunadeesasnulidadespuededeclararsedeoficioenderechoadministrativo.

p.194

477.LasresolucionesdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacinacercadelasnulidades
latosensu"irregularidades"delactoadministrativo,y,engeneral,suposicinrespectoa
lateoradelactoadministrativo,notraducen,ciertamente,unasistematizacinorgnicade
lacompleja materia. Quizesto ltimo nosearazonable pretenderlo deuntribunal de
justicia,cuyalabornoessimilaraladeuntratadistaqueconstruyesuobraconmtodoy
de acuerdo a un "plan general" y "objetivo"; la jurisprudencia, en cambio, va
construyndoseatravsde "casos" particulares,todoellosinperjuiciodeque,luego,el
intrpretetratedelograrla"sistematizacin"dedicharesoluciones.
SibiendelosfallosdelaCorteSupremanosededuceun sistemaorgnico,enellosse
encuentra,sinembargo,lanecesariaorientacinquepermitedesentraaruncriterio.Esto,
depors,eshartoponderablecomosaldodelalabordeuntribunal.
LaposicindelaCorteSupremadeJusticiaenmateriadenulidadesdelactoadministrativo
fueobjetodecrticas (901).Noobstante,estimoqueenlopertinentelalabordelalto
Tribunalesdignadeencomio,todoellosinperjuiciodelasdeficienciasterminolgicas,y
aunconceptuales,queseadviertenenalgunosaspectosdelamisma(902).
A continuacin har referencia a los puntos principales, atinentes a esta materia,
consideradosporlaCorteSupremaensuspronunciamientos.
a) Ante todo, en lo relacionado con las nulidades del acto administrativo, a falta de
disposicionesexpresasquecontemplenyresuelvanelcaso,elTribunalconsideraaplicables
lasreglascontenidasalefectoporelCdigoCivil,cuyaaplicacinhadehacerse"conlas
discriminacionesimpuestasporlanaturalezapropiadeloqueconstituyelasustanciade
estaltimadisciplina" (903),yencuantotales disposiciones seancompatibles conla
ndoledelderechopblico(904).
Comoyaloexpresprecedentemente(n476,textoynotas575577),conlaadvertenciay
restriccinhechasporlaCorteSuprema,sejustificaplenamentelaaplicacindelasreglas
delCdigoCivilsobrenulidadesdelosactosjurdicospararesolverlorelacionadoconlas
nulidadesdelosactosadministrativos.
b) La Corte Suprema admite que las irregularidades del acto administrativo pueden
determinar dos tipos de actos defectuosos: el acto "nulo" y el acto "anulable" (905) ,
correlativosalanulidad"absoluta"yalanulidad"relativa"(906),respectivamente.
Esta posicin de la Corte Suprema ha sido criticada. Se sostiene: 1 que responde a
conceptos"civilistas",porloquepuededarlugaraconfusiones;2queladistincinentre
actos"nulos"y"anulables",basadaensielvicioesonomanifiesto,carecedeaplicacin
enelderechoadministrativo,enelqueentodosloscasoselvicioes"nomanifiesto";3que
todos los actos administrativos viciados son "anulables",perono "nulos",dadoquela
presuncindevalidezqueacompaaatodoactoadministrativohacequedebareputrsele
vlidohastatantoseaanulado(907).Consideroquetalcrticaesinjustificada.

p.195

Elhechodeutilizarconceptos eincluso"terminologa" tambinutilizadosenderecho

"civil",noimplicaresolverlacuestinenbaseaconceptos"civilistas",yaquelasreglasdel
CdigoCivil,comoquedexpresado,sloseaplicanencuantoseancompatiblesconla
sustanciapropiadelderechoadministrativo.Dirasequeaqunoseaplicanprecisamente
conceptos "civilistas", sino conceptos generales de derecho que, con las salvedades
respectivas,valentantoparaelderechoprivadocomoparaelderechopblico.
Ladistincinentreactos"nulos"y"anulables",basadaensielvicioesonomanifiesto,es
de estricta aplicacin en derecho administrativo, donde la nulidad de un acto
frecuentemente surge del acto mismo, de su simple lectura, sin necesidad de realizar
investigacin alguna. En derecho administrativo hay nulidades "manifiestas". As, por
ejemplo,sera"manifiesta"lanulidaddeunactoadministrativo("decreto",enlaespecie)
emitidoporelPoderEjecutivo,enelque steaparezcarevocandoporilegitimidaduna
concesin de servicios pblicos otorgada por el Congreso, pues ello implicara una
flagrante violacin del principio sobre paralelismo de las competencias, aparte de una
lesinalprincipiodeseparacindelospoderes;etc.(908).
Ya se trate de una nulidad manifiesta o de una nulidad no manifiesta, en derecho
administrativo ambos tipos de nulidad, desde el punto de vista procesal, ofrecen una
marcadadiferencia:aunquesiempreserequerirunpronunciamientojudicialalrespecto,el
acto nulo, de nulidad "manifiesta", slo requiere una "declaracin" judicial que as lo
establezca; en cambio, el acto nulo de nulidad "no" manifiesta requiere todo un
"juzgamiento" para desentraar elvicio imputado. Enelprimer caso, tratarase deuna
cuestindepuroderecho,enelsegundodeunacuestindehecho.
La existencia de una nulidad "manifiesta" en un acto administrativo tiene, adems,
importanciaenloatinenteala"suspensin"dedichoacto,comotambinenloquerespecta
alpedidode"noinnovar"queformulareeladministrado,oconrelacinaunaaccinde
amparo,puesentodosesoscasoslamanifiestailegitimidaddelactotornaprocedentesesas
medidasprecautelares.
Cundo, segn la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, la nulidad de un acto
administrativodebeconsiderarse "absoluta"?ElTribunalhasostenidoalrespectovarios
puntosdevista,queimplicanotrostantoscriteriosparacaracterizardichotipodenulidad,
pero que siempre es posible vincular a alguno de los "elementos" esenciales del acto
administrativo.
SostuvolaCortequelanulidaddelactoes"absoluta"cuandodichoactovulneraolesiona
el orden pblico, lo que as ocurrir cuando el acto allana disposiciones de carcter
constitucional (909).Enestoscasoshabansevulneradoslos elementos "competencia"y
"contenido".
Asimismo, el Tribunal consider que la nulidad es "absoluta" cuando el acto lesiona
directamenteal "interspblico"(910).Vadesuyoqueestetipodenulidadrelacinase
particularmenteconelelemento "finalidad",yaquela"finalidad"delactojamspuede
resultardaosaparaelinterspblico,bastando,sinembargo,conquenololesione.

p.196

DeclartambinlaCorteSupremaquelanulidaddelactoes"absoluta"cuandodichoacto
contravengalasrespectivasnormassobre competencia,objeto,finalidadyformas deque
debehallarse revestido. Agregtextualmente: "Lafaltadeaptitud delPoderEjecutivo,
derivadadecarecerdefacultadesparaponerenmovimientosuactividadenunsentido
determinado o la prohibicin de realizar ciertos actos que, por motivos especiales,
chocaranconlaorganizacinycontenidodelasramasdelgobiernooconlasgarantas
individuales;olaomisindeaquellosrequisitosdecarcterformalprescriptosporlasleyes
ylosreglamentos,constituiranotrastantascausasesencialesdeinvalidezenlaapreciacin
yexamendeunactoadministrativo.Puedeagregarse,anticipandolasolucin,queentodos
esossupuestoslanulidaddelactoseracompletaytotal,esdecir,absoluta,auncuandosu
declaracinslopuedapedirseporlosparticularesinteresadosenl"(911).
Igualmente,einsistiendoacertadamenteentalpuntodevista,declaralCorteSuprema
que,respectoalosactosadministrativos,"tampocoladoblecircunstanciadequelanulidad
detalesactosnopuededeclararsedeoficioporlosjuecesamritodelapresuncinde
validezquelosacompaa,ydequeelladebesolicitarsesloporlaspersonasaquienesel
actoafecte,sonsuficientesparaquesecambielanaturalezadelanulidadconvirtiendola
calidadabsolutadeellaporotraconfirmableorelativa"(912).
Finalmente, cuadra advertir que el alto Tribunal consider que el acto administrativo
errneo, o equivocado, pero respetuoso de los requisitos institucionales competencia,
objeto,formas,etc.noconfiguraunanulidad "absoluta",sinounanulidad"relativa",un
acto"anulable"(913).
c)LaCorteSupremadeJusticiahablaensuspronunciamientosde "actoinexistente",de
"inexistencia".Peroalreferirseaestolohacesindarleelsignificadoqueunsectordela
doctrina pretende atribuirle. Cuando habla de acto "inexistente", el Tribunal entiende
referirsealacto "nulo",alanulidad"absoluta".Assedesprendedesusdecisiones.En
ciertaoportunidad,refirindosealacto "nulo",dijoque "sunulidadseconfundeconla
inexistencia",yque"enelderechoadministrativoporrazonesinstitucionalesladeclaracin
deactosinexistentesonulosesindependientedelhechodequeellapuedaonopedirsepor
losinteresados"(914).Lareferenciaalacto "inexistente" nofuehecha,pues,ensentido
especfico(915).
d)Lanulidad "manifiesta" esaceptadacomocategorajurdicaporlaCorteSupremaen
materia deactos administrativos. Encierta ocasinen queseomiti el requisito dela
licitacin exigido por la Constitucin de una provincia, el Tribunal, refirindose a la
nulidadqueelloimplicaba,dijo:"Es manifiestaporqueaparecedelalecturadelcontrato
mismo,confrontadoconlosantecedentesdelalicitacinquelesirvidebase"(916).Por
otra parte, en varias ocasiones la Corte Suprema recurri a la nocin de "ilegalidad
manifiesta" como fundamento para aceptar o rechazar pedidos de suspensin de actos
administrativos, dependiendo ellodequeenelcasoconcreto hayaexistidoonodicha
"ilegalidadmanifiesta"(917).
Sinembargo,esasclarasexpresionesdelTribunalencuantoalaposibleexistenciadela
nulidad"manifiesta"enderechoadministrativo,podranaparecerdesvirtuadasporestaotra

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manifestacinsuya:"Quesi,pues,elactoadministrativoesunactodeautoridadodepoder
quellevaconsigocomoexpresindetalpoderlapresuncindesuvalidez, sersiempre
necesariaunainvestigacindehechousandolostrminosdelart.1045delCdigoCivil
para determinar la incompetencia o la prohibicin del objeto del acto, es decir, una
demandaenlacualelqueharecibidoelagravioprovenientedelatransgresinpruebela
verdaddesusasertosencaminadosadestruirlareferidapresuncindevalidez(918).Con
estas palabras de Corte Suprema ha incurrido en una excesiva generalizacin, ya que
interpretadas desaprensivamente podran llevar a conclusiones equivocadas. La
"investigacindehecho"ylapertinente"prueba"que"destruyalapresuncindevalidez"
delactoadministrativo,sernmenesternicayexclusivamentecuandolanulidadalegada
"no"seamanifiesta.AestahiptesisdebelimitarseloexpresadoporlaCorteSupremaen
elprrafotranscripto.Perotratndosedeunanulidad(ilegitimidad) "manifiesta",noes
menesterinvestigacindehechoalgunatendienteadesentraarelvicioimputadoalacto.
Anteunanulidad"manifiesta"lapresuncindevalidezdelactoadministrativocedeocae.
Locontrarioserainsensato.Noesposibleseguir"presumiendo"laperfeccindeunacto
cuyainvalidezabsolutasurjaalavista.Comoloexpresprecedentemente(n476),las
solucionesqueseadoptenenderechoadministrativotienenquearmonizarconlalgica,
conlasensatez,puesesaramajurdica perteneceaunmundoreal,noaunmundode
fantasaquepermitaadoptarsolucionesreidasconelbuensentido,conelsentidocomn.
En los casos de nulidad "manifiesta" la investigacin de hecho queda suplida por lo
"manifiesto"delanulidad,cuyaexistenciaresultardelasimplelecturadelactoycuyos
caracteresilegtimoslesernreveladosalintrpreteporsusconocimientosintegralesde
derecho.
Pero que en derecho administrativo se acepte la existencia de nulidades absolutas
"manifiestas", en modo alguno significa que en tal derecho dicha nulidad pueda ser
declaradadeoficioporlosjueces:ellorequiere,siempre,peticindeparteinteresada,lo
queobedecearazonesdequeharmritomsadelante(enestosediferenciannetamentela
nulidaddelactojurdicodederechoprivadodelanulidaddelactoadministrativo:eneste
ltimo elpronunciamiento judicial delanulidad, cualquiera seasuespecie absoluta o
relativa,requierepeticindeparte).
Enderechoadministrativo,pues,haynulidades"manifiestas"(vaseestemismopargrafo,
textoynota907).Muchosexpositoressegnloexpresarmsadelante,n481nieganque
elactoadministrativopuedaadolecerdeunanulidad"manifiesta";alprocederas,lohacen
influidosporlascircunstanciasdequetodoactoadministrativosepresumelegtimoyde
que su nulidad no puede ser declarada de oficio, sino a pedido de parte. Quienes as
procedenolvidanque"nulidadmanifiesta"ydeclaracinde"oficio"delanulidadsoncosas
absolutamentedistintas,yqueenderechoadministrativo,apesardelos"manifiesto"dela
nulidad,ladeclaracindestarequiere,siempre,peticindeparte,siendoimprocedente
quetalnulidadsedecretedeoficio.
e)Sinperjuiciodequetambinconreferenciaalactoadministrativo,segnqueddicho
precedentemente,puedanexistirnulidadesabsolutas "manifiestas",laCorteenreiteradas

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decisiones expres que dichos actos tienen en su favor la presuncin de constituir el

ejerciciolegtimo delaactividadadministrativa,llevandoconsigola "presuncindesu
validez" (919).Estoesloqueendoctrinasellama "presuncindelegitimidad" delacto
administrativo(vernmero427ysiguientes).
f)Conrelacinal pronunciamiento sobrelanulidaddeunactoadministrativo,laCorte
Suprema ha sentado estos dos principios, correlativos entre s: 1 la nulidad no puede
pronunciarsedeoficioporlosjueces;2elrespectivopronunciamientojudicialdebeser
requeridoporaquellosaquieneselactoafecteoperjudique.
DijoaslaCorteSuprema:
"Que es condicin esencial en la organizacin de la administracin de justicia con la
categorade`poderladequenoleseadadocontrolarporpropiainiciativadeoficiolos
actoslegislativosolosdecretosdelaAdministracin.Paramantenerlasupremacadela
Constitucinydelasleyessinprovocareldesequilibriodelostrespoderesesindispensable
queexistaenpleitounacuestinqueproporcionealoscomponentesdelPoderJudicialla
oportunidad de examinar, a pedido de alguno de los litigantes, si la ley o el decreto
conformansusdisposicionesalosprincipiosygarantasdelaConstitucinNacional.Como
hadichoCooleyesindispensableunconflictojudicialyunpeticionantecuyosderechos
personales se encuentren realmente afectados. Slo entonces la potestad legislativa y
ejecutiva puede ser puesta en tela de juicio y tachada de ilegtima. Sin este freno el
equilibrio de los tres poderes, condicin esencial del gobierno organizado por la
Constitucin,sehabrarotoporlaabsorcindelPoderJudicialendesmedrodelosotros
dos.
"Que siendo por consiguiente indispensable en el derecho pblico argentino que la
inconstitucionalidaddelasleyesydelosderechosslopuedapronunciarseapeticinde
parte,esdecir,poraquellosaquienesperjudique,lacircunstanciadenopoderserlode
oficioporlosjuecesnoalteralaverdaderanaturalezadelactoqueserinconsistenteonulo,
apesardeesacircunstancia, sielagentefueseincompetenteparaotorgarlooresultare
prohibidosuobjetoporlaConstitucinoporlaley....Enelderechoadministrativopor
razonesinstitucionalesladeclaracindeactosinexistentesonulosesindependientedel
hechodequeellapuedaonopedirseporlosinteresados.Msaun,esastosaquienles
correspondeconstitucionalmente tomar la iniciativa con exclusinde los miembros del
PoderJudicial"(920).
Loqueantecederefiresealanulidadencualquieradesusespecies: absoluta o relativa
(921).
g)Enloatinenteal"saneamiento"delactoadministrativo,laCorteSupremaestablecique
la nulidad absoluta, sea o no manifiesta, es insusceptible de saneamiento. La nulidad
relativapuedesersaneada(922).
h)LaCorteSuprema,trasladandoconaciertoalcampodelderechopblicolaraznpara
elloalegadaylasolucinimperanteenelderechoprivado(923),declarquelanulidad

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absoluta y la absoluta y manifiesta es "imprescriptible" (924) ; en cambio, la nulidad

relativaes"prescriptible"(925).Enesteltimosupuesto,ellapsodelaprescripcinesel
de dos aos fijado por el artculo 4030 del Cdigo Civil (926) , que contempla,
particularmente,losviciosdela"voluntad"y,adems,eldefalsacausa;demaneraqueel
textocitadocontemplatantoelaspectodelactoadministrativoatinenteala"expresindela
voluntad",comoelrelacionadoconlos"elementos"delmismo(enestesupuestoserefiere
alelemento"causa"cuandostaapareceirregularmentealegada).Vadesuyoqueloscasos
denulidadrelativacontempladosporelartculo4030delCdigoCivil,nosontaxativos,
sinoquehandetenersecomomeramenteenunciativos,comprensivosdeotrossupuestosde
posibles"irregularidades"enloselementosdelactoadministrativo.
i)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinsiemprehareconocidolaposibilidaddequela
AdministracinPblica "Estado" gestionarajudicialmenteladeclaracindenulidadde
suspropiosactoscuandostosestuvierenviciados,yaseaalegandotalnulidadporvade
accinoporvadedefensaodereconvencindentrodeunjuicio.Laposibilidaddequela
AdministracinPblicaaleguejudicialmentelanulidaddesuspropiosactos,noslose
refierealanulidad"absoluta"(927),sinotambinala"relativa"(928).
Sibienenderechoprivadolanulidadabsolutanopuedeseralegadaporelquehaejecutado
elacto,sabiendoodebiendosaberelvicioqueloinvalidaba (doctrinadelosartculos
1047,1049y1164delCdigoCivil),enderechoadministrativolascosasnoocurrenni
puedenocurriras.Loimpideel "interspblico",finalidadesencialasatisfacerporla
AdministracinPblicaconsuactividad.
En la seccin siguiente (seccin 7), al referirme a la "extincin" de los actos
administrativos,volversobreestacuestin.
j)LaCorteSupremasehareferidoalos "elementos" delactoadministrativo.Peronolo
hizo de manera plausible. Al menos el giro lingstico utilizado para transmitir su
pensamientonoessatisfactorio:dalugaradudas.
ElTribunalmencionalossiguientes"elementos"delactoadministrativos:
Competencia;objeto,queequiparalafinalidad("objetoofinalidad",dicelaCorte);forma.
Textualmente,dijoas:"Que,desdeluego,lasnulidadesenelderechoadministrativo,como
enelcivil,seconsideranrespectodelosdistintoselementosqueconcurrenalaformacin
delactoconsiderado,estoes,alacompetenciadelfuncionarioquelootorg,alobjetoo
finalidaddelmismoyalasformasdequedebehallarserevestido"(929).Aestodebe
observarse:
1Losexpresadosnosonlosnicos "elementos" delactoadministrativo.Alosmismos
cuadra agregar la "causa" (o "motivo") y, adems, la "moral", pues esta ltima es un
elementoespecficooautnomodelactoadministrativo.
2Dentrodelos elementos,el "objeto" (o"contenido")esdistintoala "finalidad".Cada
unodeellosesunelemento.Nopuededecirseentoncesobjeto"o"finalidad,comolohace

p.200

laCorteSuprema,pues,enellxicodesta,amboselementosaparecencomosifuesenuno
solo.
Dentro de los "elementos" del acto administrativo, la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin les dio gran trascendencia a la "forma" y a la "competencia", al extremo de
considerarsuobservancianoslocomorequisitosindispensablesparala"validez"delacto,
sinotambin para tener adicho acto como "regular" a los efectos de la cosa juzgada
administrativaydesucorrelativairrevocabilidad(extincin)porlapropiaAdministracin
Pblica,ensedeadministrativa,actuandostaporsyantes(930).
k)LaCorteSupremasehaocupadodelos "efectos" delanulidad absoluta deunacto
administrativo,conrelacinaltiempo.
Poraplicacinexpresayconcretadelartculo1050delCdigoCivil,elTribunalestableci
queladeclaracindetalnulidad"vuelvelascosasalestadoenqueseencontrabanantes
dedictarseeldecretoobjetado"(931).Valedecir,conrelacinaltiempo,losefectosdela
declaracindelanulidad "absoluta" deunactoadministrativo(vgr.,"decreto"delPoder
EjecutivoNacional),seremontanalafechadeemisindetalacto.Dichosefectosoperan,
pues,"extunc",desdeelpasado.
Enloatinentealosefectosdelaextincindelosactosafectadosdenulidad"relativa",por
lgicaconsecuenciadelcriterioprecedente,losmismosseproducenapartirdelasentencia
quelosanula.EsloquedisponenuestroCdigoCivil,ensuartculo1046,temperamento
aceptadoporladoctrina(932).Trtasedeefectosparaelfuturo,"exnunc".
1)Finalmente,laCorteSupremasepreocupdedarelconceptodeloqueellaentiendepor
acto administrativo "regular". Pero no se trata de un concepto definitivo acerca de la
"perfeccin"delacto,sinodeunconceptomeramenteprovisional,quetiendeaestablecer
cundounactoadministrativo,aunnosiendoestrictamente"perfecto",resultainextinguible
irrevocable enlaesferaadministrativa,porlapropiaAdministracinPblica,actuando
staporsyantes.
Laimportanciaprcticadeestoesenorme,puesdeellodependequeelderechoemergente
de un acto administrativo pueda ser extinguido directamente revocado por la propia
Administracin Pblica, ensedeadministrativa, cuando sta porsyantes,oquetal
extincindebagestionarlalaAdministracinPblicaporvadelaanulacindelactoante
elPoderJudicial(933).
En concreto, esto vinclase a un aspecto de lo que algunos llaman "cosa juzgada
administrativa". Existiendo sta, la extincin del acto es improcedente en sede
administrativa.
Enuncomienzo,paraconsiderarqueelactoera"regular",laCorteSupremasostuvoque
debareunirlascondicionesesencialesdevalidez:formaycompetencia(934),concepto
reiterado en otro pronunciamiento (935) . Pero en posteriores sentencias, el Tribunal
restringimselconceptodeloquedebaentenderseporactoadministrativo "regular".

p.201

Dijoas:"Sinembargo,sehaentendidotambinqueelactoadministrativoes irregular
cuandocontraralasolucinlegalquecorrespondeparaelcaso.Setratadelossupuestosen
queelactoadministrativoincurreenerrorgravedederecho,porqueelapartamientodela
ley, que supera lo meramente opinable en cuanto a su interpretacin, linda con la
incompetencia"(936).
De acuerdo a este ltimo pronunciamiento de la Corte Suprema, la determinacin de
cundounactoadministrativohadereputarse"regular",esunacuestincontingente,que
dependedelasparticularidadesdelcasoconcretoqueseconsidere.Enparticularelloser
asparadeterminarcundolaactitudasumidaporlaAdministracin"superalomeramente
opinable",alextremodeimplicarentoncesungraveerrordederecho,queconstituiraen
"irregular"alpertinenteactoadministrativo.
NocompartolaopinindelaltoTribunalencuantoafirmaqueesegraveerrordederecho
lindaconla"incompetencia".Estimoqueellonosiempreconstituir"incompetencia",sino
msbienviolacindel"objeto"odel"contenido"delacto.
Comoconsecuenciadeloexpuesto,laCorteSupremadeclarqueelactoadministrativo
quenofuese "regular",porcarecerdelas cualidades mencionadas,adolece denulidad
absoluta,siendoentoncessusceptibledeserrevocadoporlapropiaautoridadqueloexpidi
(937).
478.Endoctrinasehabladeactosadministrativos"aparentes".Quhadeentendersepor
tales?
Algunostratadistasvinculanelactoadministrativo "aparente" alemitidoporfuncionario
de "facto", en tanto tales actos resulten vlidos y eficaces por reunirse en el acac los
requisitosquealefectoexigeladoctrinaparalaperfeccindelosmismos(938).Sin
embargo,noessteelsignificadooconceptodeactoadministrativo"aparente".Losactos
delosfuncionariosde"facto"sernonoactos"administrativos",segnquerenanonolos
requisitosexigidosparaelloporlacienciajurdica;perocuandoselesreconozcaelcarcter
de actos "administrativos", ello ser con el carcter normal u ordinario de todo acto
administrativo,yconlacalidadrestringidaolimitadadeacto"aparente".Enlaespeciese
tratardeunactoadministrativoverdadero,efectivo,querenetodoslosrequisitosparaser
reputadoperfecto.Lacalidaddefuncionariode"facto"enelsujetoemisor,noinfluyepara
calificarcomo"aparente"aunactoadministrativo.
Elcarcter"aparente"detalactoderivadeque,ensuemisin,sehayanrespetado,"prima
facie",losrequisitosque,enunprimeryligeroanlisis,permitanconsiderarlovlidoy
eficaz,sinperjuiciodeque,anteunposteriorexamenoestudioprofundizadoresulteluego
su ilegitimidad, sea ello por vicios en la expresin de la voluntad o en alguno de los
"elementos"delacto.EstecriterioeselqueinformalasdecisionesdelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin.
Nuestro alto Tribunal se ha referido al acto administrativo "aparente" al deslindar las
potestades del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial para extinguir determinados actos

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administrativos.Entalforma,paranuestraCorteSuprema,lateoradelactoadministrativo
"aparente" vendra a un ser complemento o corolario de su teora sobre lo que ha de
entenderseporactoadministrativo"regular",alacualmereferenelpargrafoprecedente.
Eneseordendeideas,laCorteSupremalehanegadofacultadesalPoderEjecutivopara
extinguir,porsyantes[i,derechoslegtimoso"aparentementelegtimosenvirtuddesu
ttulo", o derechos cuya adquisicin resulta del cumplimiento, "por lo menos
aparentemente",delosrequisitos exigidos porlaleyrespectiva. Enunodeesos casos
tratbasedederechosadquiridosconformealCdigodeMinas;enelotrocasosetratabade
laventadetierrapblica.LoqueinteresaeselprincipioquealrespectosentelTribunal
(939).
Enlaactualidad,dadoslosltimospronunciamientosdelaCorteSupremasobreloqueha
de entenderse por acto administrativo "regular", a los efectos de la posibilidad o
imposibilidad de su extincin revocacin en sede administrativa, por la propia
AdministracinPblica(vern477,letra1.),elconceptodeactoadministrativo"aparente"
resulta restringido o limitado enformacorrelativaalarestriccinexperimentadaporel
conceptodeactoadministrativo"regular".Porsusignificadootrascendencia,paralaCorte
Supremalasnocionesdeactoadministrativo"aparente"ydeactoadministrativo"regular",
implicanconceptoscorrelativos.
Conrelacin alajurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticia, lasnocionesdeacto
administrativo "regular"ydeactoadministrativo "aparente" debenestudiarseenforma
conjuntaysimultnea,puesunainvolucraalaotra.
479. Las irregularidades del acto administrativo dan lugar a clasificaciones cuya
denominacinycontenidovaran.Lamsfrecuenteeslaqueaceptalaclasificacinde
actosnulosyanulables,correlativaaladenulidadabsolutamanifiestaonomanifiestay
relativa.Estambincomnagregarlacategorade"actoinexistente";peroestacategora
correspondeexcluirladelderechoadministrativo,segnloexpresarenelpargrafoque
sigue.
Como ya lo adelant precedentemente (n 477, letra b.), estimo aceptable la siguiente
clasificacin de las irregularidades del acto administrativo: actos nulos y anulables,
correlativa a la de nulidad "absoluta" (manifiesta y no manifiesta) y "relativa". Esta
clasificacinconsideraplenaysatisfactoriamentelasgradacionesdelosviciosdelegalidad
delosactosadministrativos(940).Eslamismaclasificacindelasnulidadesaceptadapor
laCorteSupremadeJusticia(vern477,letrab.).Estambinlaaceptadaporladoctrina
dominante (941),sinperjuicio dequealgunos autores,almargendeesaclasificacin
fundamental,hablenconfusamentedelacto"inexistente".
Hay, asimismo, algunas irregularidades de los actos administrativos que resultan
irrelevantesrespectoasuvalidezoasueficacia.Esloquesucedera,porejemplo,conla
inobservanciadeciertas"formas"y"formalidades"(vernmeros412y413).Peroestono
requierelaformacindeunnuevogrupoenlaclasificacindelasirregularidadesdelacto
administrativo:esmateriaque,sobrelabasedelaclasificacinaceptada,hallasolucin

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recurriendoasimplesdatosreveladosporlalgicajurdica.Vaseprecedentemente,textoy
nota880.Trtasedesituacionesquetampocoalcanzanaconfigurarunacto"anulable",una
nulidad"relativa".Las"irregularidades"irrelevantesparalavalidezoparalaeficaciadel
acto,desdeelpuntodevistadelatcnicajurdicanoconstituyen"defectos"o"vicios"del
actoadministrativo.
La "nulidad" responde a razones graves; en cambio, la invalidez determinante de la
"anulacin" delactoobedecearazonesmenosgraves.Trtase,pues,deunacuestinde
"grado"determinadaporlatrascendenciaogravedaddelvicio(942).Encambio,lamera
irregularidadquenoafectalaperfeccindelacto,esirrelevanteparaelordenjurdico.
Va de suyo que las consecuencias de esos diferentes grados de invalidez del acto
administrativo actos nulos y anulables; nulidad absoluta y relativa son aplicables a
cualquier tipo de acto, sea ste reglado o discrecional, de efectos continuados o
instantneos,estexpresadoporescritooverbalmente.
480. En derecho administrativo suele hablarse de "acto inexistente", asignndole un
rgimenespecfico.
Trtasedeltrasplantedeunanocinnacidaenelcampodelderechocivilalcampodel
derechoadministrativo.Sehasostenidoqueellonosloleinteresaalderechocivil,sino
porigualalasdemsramasdelderecho,yqueeltemaespropiodelateorageneraldel
derecho.Agrgasequehayunavisiblediferenciaentrenulidadeinexistencia.Quenodebe
extraarentonces quelateora delosactosinexistentes encuentreacogidaactual enel
mbitodelderechoadministrativo(943).
Nadieniegaladiferenciaqueexisteentreloqueconstituye"nulidad"yloqueconstituyela
llamada"inexistencia".Peroloqueshadediscutirseessiestaltimaresultaonoidnea
pararesolverlosproblemasqueatravsdeellaseintentan.Pormiparte,niegoquela
llamada "teoradelainexistencia" odel "actoadministrativoinexistente" tengautilidad
algunaenderechoadministrativo;portanto,estimoquetal"teora"debeserexcluidadel
derecho administrativo, debindosela reemplazar por otra nocin ms lgica y ms
adecuadapararesolverlosrespectivosproblemas.Estanocineslaatinenteala "vade
hechoadministrativa".
Si bien es cierto que un grupo de calificados expositores auspicia la nocin de "acto
inexistente"dentrodelderechoadministrativo(944),noesmenosexactoqueotrosectorde
tratadistasrechazatalnocindentrodeesaramadelderecho(945).
Ya precedentemente manifest que la clasificacin de las irregularidades de los actos
administrativosen nulos y anulables,consucorrelativadistincindenulidad"absoluta"
(manifiesta y no manifiesta) y "relativa", considera plena y satisfactoriamente las
gradacionesdelosviciosdelegalidaddelosactosadministrativos(vern479).Todoslos
viciosposiblesdedichosactosquedaninvolucradosenesaclasificacin.Noesnecesario,
pues, recurrir a un tercer grupo, que sera la "teora de la inexistencia" o el "acto
inexistente",paraeltratamientodevicioalgunodelosactosadministrativos.Comobienlo

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expresCaioTcito,nohayentoncesrazonesquejustifiquenlateoradelainexistencia,ya
desacreditadaensupropiolugardeorigen(946).
Elllamado"actoadministrativoinexistente",o"teoradelainexistencia",noesaceptable
niconcebiblecomocategorajurdicaenderechoadministrativo.Loquedeseaexpresarse
con la ilgica locucin "acto inexistente", no es otra cosa que la "va de hecho"
administrativa,laflagrante,manifiesta,groseraygraveviolacindelalegalidad; "vade
hecho"caracterizadaporlaimposibilidaddeconectarlaovincularlaalaaplicacindeun
texto legal vlido (ley "formal" o "material") que sirva de fundamento positivo a la
pretensinoconductatrasuntadaenla"vadehecho".
Losproblemasinherentesalllamado"actoadministrativoinexistente"debenresolverse,
entonces,aplicandolasreglascorrespondientesala "vadehecho" administrativa,dela
cualmeheocupadoprecedentemente(vern376).
Elobjetivoesencialquesepersigueconlateoradel"actoinexistente"eseldeatribuirlesa
los tribunales judiciales el conocimiento de la invalidez de los pertinentes actos
administrativos, ya que estos ltimos, en el sistema francs cuna de la teora de la
inexistenciaescapanataljurisdiccin(947).Peroesdeadvertirqueeseobjetivobsico
tambinselograconlateoradela"vadehechoadministrativa"(vern376).Seevitan,
adems,problemaselementalesdelgicajurdica,comoeldesi,sensatamente,cuadraono
hablarde"actoinexistente".
Si bien, hasta hoy, algunos tratadistas estudiaron la "va de hecho", como tambin
estudiaronlorelacionadoconel"actoinexistente",annadieopusoconcretamenteaqulla
astepararesolverlosrespectivosproblemasyeliminarastodainvocacinalateoradel
actoinexistente,queenelcampojurdicoquedaraentoncesabsorbidayreemplazadaporla
teoradela "vadehechoadministrativa".Enesteordendeideas,endoctrinaslose
adviertenalgunasexpresionesque"vinculan"elllamado"actoadministrativoinexistente"a
la"vadehecho".Ciertosautoressemanifiestanalrespectoconmayorfirmezayprecisin
quelosrestantes(948);otroslimtansetansloacorrelacionarambosconceptos,seaen
forma directa (949) o en forma indirecta, sosteniendo en este ltimo caso que si la
Administracin Pblica "ejecuta" un acto inexistente ello implicara una va de hecho
(950).
El tratamiento jurdico de todas aquellas conductas que trasunten irregularidades de
gravedad tal que excedan de la nocin de acto administrativo "nulo", no corresponde
regirlo,pues,porlapretendida"teoradelactoinexistente",sinoporlateoradela"vade
hechoadministrativa",delacualmeheocupadoenunpargrafoanterior(n376).La
teora del "acto administrativo inexistente" debe ser extraada del orden jurdico
administrativo.
481. En pargrafos precedentes qued establecido que la invalidez de los actos
administrativos determina una doble clasificacin de las irregularidades: actos nulos y
anulables,correlativaaladenulidad"absoluta"(manifiestaynomanifiesta)y"relativa".

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Cundoseestenpresenciadeunactoadministrativo"nulo",nulidadabsoluta,ycundo
enpresenciadeunacto"anulable",nulidadrelativa?
Para establecer cul es la irregularidad determinante del acto nulo o cul la del acto
anulable, aparte de las soluciones particulares que pudiere adoptar concretamente la
legislacin positiva, antes de expresar un criterio concreto que permita establecer
tericamenteyentrminosprecisoscundoseestenpresenciadeuntipodeirregularidad
ycundoenpresenciadeotrotipodesta,esconvenienteypreferiblepartirdeuncriterio
general.Ladiferenciaentreesostiposdeirregularidad,comobiensehadicho,esdegrado.
Lasirregularidades"graves"conducenalanulidad;las"menosgraves"alaanulacin.En
casodedudahadeestarsealaconsecuenciamenosgrave,oseaaqueslosetratadeun
acto "anulable"; la presuncin es a favor de la consecuencia ms leve (951) . Dicho
temperamentoesaceptableporquetiendealaconservacindelosvaloresjurdicos.
Sobrelabasedelcriterio general queantecede,ladoctrinaylajurisprudenciahanido
concretandoylimitandoelconceptodeloquehadetenerseporacto "nulo" yporacto
"anulable".
As,seconsideraqueelactohadetenersepor"nulo"cuando"carezca"dealgunodelos
elementos esenciales para su existencia (952) ; en cambio, se estima que el acto ser
"anulable"cuando,reuniendotodossuselementosesenciales,stos,oalgunooalgunosde
ellosaparejenun"vicio"(953).Enelcasoconcretopodrdeterminarsesielactoesnuloo
anulable.
NuestraCorteSupremadeJusticiadelaNacin,haciendovirtualaplicacindelospuntos
devistaqueanteceden,sostuvoqueelactoadministrativosernulo,nulidadabsoluta:
a)Cuandodichoactovulnereolesioneelordenpblico,loqueasocurrecuandoelacto
allana disposiciones de carcter constitucional. En los casos resueltos, el agravio a la
Constitucindeterminabalaausenciadeloselementos"competencia"y"contenido".
b)Cuandoelactolesionedirectamenteel "interspblico",loquevinclaseal elemento
"finalidad".
c)Cuandoelactocuestionadocontravengalas"formas"dequedebehallarserevestido.
Encambio,elaltoTribunalconsiderqueelactoadministrativo errneo,oequivocado,
pero respetuoso de los requisitos institucionales competencia, objeto, formas, etc. no
configuraunanulidad"absoluta",sinounanulidad"relativa",unactoanulable.
Por lo dems, la Corte Suprema declar acertadamente que, respecto a los actos
administrativos,ladoblecircunstanciadequelanulidaddetalesactosnopuedadeclararse
deoficioporlosjuecesamritodelapresuncindevalidezquelosacompaa,ydeque
elladebasolicitarsesloporlaspersonasaquieneselactoafecte,nosonsuficientespara
quesecambielanaturalezadelanulidadconvirtiendolacalidadabsolutaqueellatuviere
porotraconfirmableorelativa(954).

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Peroapartedelasirregularidadesdeterminantesdela "nulidad" odela "anulacin" del

acto administrativo, existen irregularidades intrascendentes para la perfeccin del acto.
Vaseloqueexpuseeneln479.Estoesasnosloporque,comobiensedijo,elcriterio
opuestocontrataconel principiodeconservacindelosvaloresjurdicos (955),sino
porquenotodairregularidaddeunactoadministrativoproduceigualimpactooefectoenla
vidasocial:deahqueresulteinjustificadoasignarlesigualesconsecuenciasatodaslas
irregularidades. En semejantes condiciones, como acertadamente lo expresa Forthoff,
careceradetodofundamentoracionalatribuirlesaesasirregularidadesefectoalgunosobre
la perfeccin del acto. Tratarase de faltas sin mayor importancia, de simples
"equivocaciones" que, lejos de convertir en defectuoso al acto administrativo, slo
requierenlanecesidaddecorregirlasorepararlas(956).Lomismocuadradecirdelas
simples "omisiones" intrascendentes.Lasirregularidadesdeltipoexpresadonoafectanal
"acto",sinoeventualmentealos sujetos queenlintervienen,pudiendodarlugarauna
sancinaplicable alempleado ofuncionariocuandolairregularidadlefueseimputable
(957),oaladministrado,comoocurriracuandoelpagodeuntributorelacionadoconun
actoloefectuasetardamenteeladministrado,encuyocasoelactoseravlido,perola
tardanzaenelpagopodraimplicarlaobligacindeabonarunamultaosobretasa(958).
Lavidadiaria,ladoctrina,einclusolalegislacin,ponendemanifiestodiversoscasosde
merasirregularidadesuomisionesquenoafectanlaperfeccindelacto,irregularidadesque
ensugeneralidadvinclanseadefectosde"forma"("formas"y"formalidades")(959).
En los actos administrativos nulos, su nulidad puede ser "manifiesta" o no manifiesta,
distincindelaquepuedederivarconsecuenciasfundamentalesenloatinenteaunaposible
"suspensin"delactoadministrativo,seaquelaordenelapropiaAdministracinPblica,o
queladispongaelPoderJudicial,asolicituddeparte,atravsdeunpedidodenoinnovaro
deunaaccindeamparo.Detodoellomeheocupadoprecedentemente(960).Sibienla
generalidaddenuestrosautoressostuvoqueenderechoadministrativonoexistenulidad
"manifiesta"(961),consideroequivocadasuposicin.La"presuncindelegitimidad"del
actoadministrativo,ylacircunstanciadequesunulidadslopuedaserdeclaradaporlos
juecesapedidodeparteynodeoficio,enmodoalgunoobstanalaposibleexistenciade
nulidades "manifiestas" en derecho administrativo. Presuncin de legitimidad e
imposibilidaddedeclarardeoficiolanulidad,sinoapeticindeparte,nadatienenquever
conlaposibilidaddequeenestaramadelderechoexistannulidades"manifiestas":trtase
decosasabsolutamentedistintasque,noobstante,contribuyeronaextraviaralosjuristas.
Ms aun: estimo que puede haber nulidad "manifiesta" no slo en actos escritos, sino
tambinenactosverbales.Ejemplo:supuestoenqueunagentedepolica,interviniendoa
razdeunareyertacallejeraentredospersonasdondeunalereclamaalaotraelpagode
una suma de dinero, despus de haber calmado los nimos le ordena a uno de los
protagonistaselpagoinmediatodelasumaquelereclamasuantagonista.Apesardelo
"verbal" delacto,aqusetrataradeuna "nulidad" absolutay "manifiesta",decarcter
parcial,ynoprecisamentedeuna"vadehecho",pueslaintervencindelagentedepolica
reconoceelejerciciodeunaobvia "competencia" originaria(restablecimientodelorden),
peroluegoextralimitadaensuejercicio(aldisponerqueunodeloscontendoreslepagueal

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otroloquestereclama).Talsituacinexcluyela"vadehecho"enelcasomencionadoy
perfilanetamentelanulidad"manifiesta",decarcterparcial.
Delodichoprecedentementededcesequehayirregularidadesqueafectanla"validez"del
actoadministrativoyotrasqueafectansu"eficacia",segnquerespectivamenteimpidanla
vigencia jurdica del acto o slo su ejecutoriedad. As, un acto administrativo
completamenteoscuronoesvlidoy,consiguientemente,tampocoeseficaz(962).Ental
supuesto,elactohallaraseviciadoenunodesuselementosesenciales:el "contenido" u
"objeto",elcual,comoatributosocaracteresdebereunir,entreotros,eldela"certeza"(ver
n404).
482.Paraqueuna"irregularidad"valgacomo"vicio"o"defecto"delactoadministrativo,y
tengasucorrelativasancinoconsecuencia,noesindispensablequeellosurjadeuntexto
expresoqueaslodisponga.
Lascausasdeinvalidezdelactoadministrativonosiempresurgenexpresayconcretamente
deunanorma,puesenestembitojurdiconorigeelprincipiodederechoprivadodeque
nohaynulidadsintexto.Vaseloqueexpuseeneln476,textoynota899.
Comobiensehaexpresado,delaleynosededucensinoparcialmente cules sonlos
requisitos que tienen que cumplirse para que un acto administrativo sea plenamente
correcto.Lasprescripcioneslegalesnosiempreagotanlasexigenciasaquedeberesponder
el obrar administrativo. "Existen otros requisitos que derivan de la razn, de la lgica
inmanente del derecho, de las concepciones ticas y de las leyes naturales que,
intrnsecamenteconsiderados,parecentanevidentesyobviosqueresultarararo,cuando
menos,hacermencinexpresadeellosenlasleyes,noobstantelocualposeenimportancia
enlaprcticaadministrativa"(963).
As,porejemplo:a)silanormadisponequetalocualactodeberrealizarseempleandotal
"forma",ynadadicesobrelasconsecuenciasdelincumplimientodeeserequisito,vade
suyoquelaconsecuenciadetalincumplimientoeslanulidaddelacto(964);b)siaun
rgano se le asigna determinada "competencia", y dicho rgano acta fuera de tal
competencia,elresultadodeesto,apesardelsilenciodelanorma,nopuedesersinola
invalidezdelacto,pueshabrasevulneradoelprincipiodequela"competencia"esexpresa
(965) ; c) si un acto administrativo se emitiere sin ningn antecedente de hecho o de
derechoquejustifiquesuemisin,vadesuyoquetalactoserinvlido,porcuantohabrase
emitidosin"causa",queesunelementoesencialdelmismo(966);d)siunactoseemite
conprescindenciadel "fin" aquedeberesponder,oseemitieresimulandosatisfaceruna
finalidadpblica,perorespondiendoenrealidadalasatisfaccindeunintersparticular,
talactoserarritoporquehabradesconocidoelelementoesencial "finalidad",aqueel
actodebaresponder,oporquehabradesatendidoel"interspblico"quecondicionaen
generallavalidezdelobraradministrativo.LaactuacinpermanentedelaAdministracin
Pblicaparasatisfacerel"interspblico"constituyeun"principio"fundamental,queenel
Estado de Derecho se impone como ineludible resultado de la sumisin de la
Administracinalordenjurdico(967);etc.

p.208

De manera que para que una "irregularidad" valga como "vicio" o "defecto" del acto
administrativo, y afecte su perfeccin, determinando su invalidez, no es menester la
existencia de una norma expresa que as lo disponga. La "imperfeccin" del acto
administrativo,ysuconsiguiente"invalidez",norequierenindispensablementelaexistencia
de una norma que las consagre: pueden surgir del juego armnico de los principios
jurdicosqueregulanlaactividaddelaAdministracinPblicaydelosprincipiosaque
deben ajustarse los actos administrativos. Vale decir, unas veces la irregularidad y
consiguiente invalidez del acto administrativo surgirn o pueden surgir de una norma
concreta;peroafaltadesta,lasexpresadasirregularidadeinvalidezsernelresultadodel
juegodeprincipiosinmanentesdelgicajurdica.Comobienloexpresunautor,siel
ordenamientojurdico"prescribequeundeterminadoactoadministrativopuederealizarse
bajodeterminadossupuestosyguardandociertoslmitesobjetivos,nopuedepermanecer
indiferenteenelcasodequeinconcretosehayaproducidoundesvodeestospreceptos,
pueslocontrarioequivaldraanegarseasmismo"(968).
483.Analizadosprecedentemente,engeneral,loscriteriosdeterminantesdelactonuloy
delacto anulable, correspondeestablecer ahora,enparticular, yconrelacin alos dos
aspectosdelactoadministrativo "expresindelavoluntad" y "elementos" esenciales y
accidentales del mismo cundo se estar en presencia de un acto nulo y cundo en
presenciadeunactoanulable.
484.La"voluntad",comopresupuestoesencialysinequanondetodoactoadministrativo,
debe,antetodo,existirjurdicamente,oseadebehabersido"expresada",exteriorizada.Si
lavoluntadnohubieresidoexpresadaoexteriorizada,nisiquierapodrhablarsedeacto
administrativocomounarealidaddelmundojurdico.
Perounavezexpresadaoexteriorizada,la voluntad puedeverseafectadaencuantoasu
validez,poraparejarundefectoovicio;porejemplo,error,violencia,dolo.Entalsupuesto
elactopertinenteperteneceralmundodelderecho,aunquesetratardeunactoviciado.
Lanaturalezadelainvalidezactonulooanulable,nulidadabsolutaorelativadepender
delandoledelvicio.
LoqueantecedenosloesaplicablealavoluntadqueexpresarelaAdministracinPblica,
sinotambinalaqueexpresareeladministrado.
Enlofundamentalysiempreconlassalvedadespropiasdeloqueesmateriaparticulardel
derechoadministrativo,sonaquaplicableslosprincipiosgeneralestambinutilizadospor
elderechoprivado(969).
Generalmenteseconsideranviciosinherentes alaexpresindelavoluntadel error,la
ignorancia,eldoloylaviolencia.Sibientalteoratieneampliaaplicacinenelderecho
privado(970)ysinperjuiciodesuscrticosaunenesembito(971),lateoradereferencia
trascendialderechopblico,dondetambinelerrorolaignorancia,eldoloylaviolencia
considranseviciosenlaexpresindelavoluntad(972).Esdeadvertir,adems,quesi
bienalgunostratadistasdistinguenconceptualmente "error" de "ignorancia",sosteniendo
queelprimeroesviciodelavoluntad,noaslasegunda(973),nuestroCdigoCivillos

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poneenunpiedeigualdadalosefectosdesutratamiento(artculos922y923)(974).La
"ignorancia", entonces, por iguales o mayores razones que el "error", es vicio de la
voluntadrespectoalosactosadministrativos,perosuconsideracinjurdicavasubsumida
enlaconsideracindel"error".
Losviciosindicadosafectan,pues,alaexpresindela"voluntad",sinperjuiciodequeel
viciodequesetratetengaopuedatenerunaespecialreferenciarespectoaun elemento
determinadodelactoadministrativo:losviciosdelavoluntadpuedenvincularseoreferirse
acualquieradelos elementos delacto.As,enelsupuestode "error",porejemplo,ello
significarqueenlavaloracindealgunodeloselementosdelactohubounaequivocada
apreciacinporpartedelaAdministracinPblica.
Encambio,lasimulacin,elfraudeylasbromasnosonviciosqueafectenlaexpresinde
lavoluntad,aunquepuedanincidirenlaperfeccindelacto.
485.Erroroignorancia.
Paraqueel error vicielaexpresindelavoluntadhadeser "esencial",cuyanocinfue
expuesta con acierto por los civilistas, siendo aplicables sus conclusiones en derecho
administrativo(975).Determinarsienuncasoconcretoelerroresonoesencialconstituye
unacuestindehecho.Algunostratadistas,apartedelerror"esencial",hacenreferenciaal
"errorexcluyentedelavoluntad"(976).
Elerrorpuederecaertantosobrelaparteregladacomosobrelapartediscrecionaldelacto.
En ambos supuestos, si el error fuere "esencial", el acto ser invlido, vale decir
"ilegtimo". No hay razn que justifique lo contrario. No ha de olvidarse que tanto la
actividadadministrativaregladacomoladiscrecionalsonformasdistintasdeejecucinde
laley.Inclusoelerrorpuedevincularsealaconvenienciadeemitirdeterminadoacto,en
cuyocasostesera"inoportuno"peronoilegtimo.Precedentementequeddichoquela
actividaddiscrecionaldelaAdministracinestdeterminadapordatosreveladosporla
tcnicaolapolticaconrelacinalcasoconcretoqueseconsidere,datosquerepresentanel
"mrito","oportunidad"o"conveniencia"delacto.Alemitirste,laAdministracindebe
acomodarsuconductaadichosdatos,valorndolos:deahlo"discrecional"desuactividad
(977).Perosialefectuar talvaloracinlaAdministracinPblicaincurreenunerror
"esencial", su acto ser "inoportuno" o "inconveniente", vale decir hallarase vacuo de
"mrito".
Dequnaturalezaeselvicioqueafectaaunactoqueapareja"error"?Trtasedeunacto
nulooanulable,denulidadabsolutaorelativa?Hayquedistinguir:
a)Enloscasosqueladoctrinallama "excluyentesdelavoluntad",elerrorescausalde
nulidad,denulidad absoluta.Trtasedeunsupuestodesumagravedad,puesdacomo
resultadola ausenciaofaltadevoluntad,requisito sinequanon paralaexistenciadeun
actoadministrativo.

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b)Cuandoelactoadministrativo existe,porconcurrirtodos los "elementos" esenciales

requeridosparasuformacin,peroalgunodeesoselementosestviciadodeerror,yeste
errores"esencial",elactoesanulable,hllaseafectadodeunanulidad"relativa".Vanse
losprincipiosexpuestoseneln481.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinseha
pronunciado en sentido concordante al expuesto. Sostuvo que el acto administrativo
"errneo",perorespetuosodelosrequisitosinstitucionales competencia,objeto,formas,
etc.noconfiguraunactonulo,unanulidadabsoluta,sinounanulidad"relativa",unacto
"anulable"(978).
Elviciode"error"dequepadezcaunactoadministrativotieneinfluenciaenloatinenteala
extincindedichoacto,esdecir,sistepuedeserrevocadoporlapropiaAdministracin
Pblica, por s y ante s, en sede administrativa, o si para lograr tal extincin la
AdministracinPblicadeberecurriralajusticiajudicialejercitandolaaccindenulidad.
Vaseeln477,letral.
486.Dolo.
Tambinel"dolo"puededeterminarlainvalidezdelactoadministrativo.Lasactuaciones
querealizalaAdministracinPblica,oqueserealizananteella,noestnlibresdeser
influidasporlaactitudindecorosadesusempleadosofuncionariosodelosadministradoso
particularesqueconcurrenanteesasreparticionesestataleshaciendotrmitesoformulando
peticiones.
Las reglas generales atinentes al "dolo" vigentes en derecho privado, en principio son
tambinaplicablesenlaesferadelderechopblico,peroconunaexcepcinfundamental:
enderechoadministrativonorigenitieneimperioelpreceptodederechoprivadoencuyo
mrito,paraqueeldoloseacausadeanulacindelacto,esprecisoquenohayahabidodolo
porambaspartes(CdigoCivil,artculo932,inciso4).Enderechoadministrativosera
inconcebible semejante criterio (979) : la sumisin de la Administracin Pblica a la
legalidad ylacircunstanciadequelaactividadadministrativadebatenderasatisfacerel
"inters pblico" se oponen a ello. El Estado, en tanto se halle expedita la accin
respectiva,siemprepodracudirantelajusticiasolicitandolanulidaddesuspropiosactos
emitidospordolo,seastedesuspropiosagentesodelosadministrados,odeambosala
vez.Enestoexiste,pues,unaobviadiferenciaentrelasreglasdeldolovigentesenderecho
privadoylasquedebenaceptarseenderechoadministrativo.
Dequndoleeslairregularidadqueeldoloproduceenelactoadministrativo?Trtase
de un acto nulo, nulidad absoluta, o de un acto anulable, nulidad relativa? Hay que
distinguir:
a)Sielactocontarecontodosloselementosesencialesnecesarios,yeldolosoloimplicase
un "vicio" en alguno o algunos de esos elementos, va de suyo que, de acuerdo a los
principios ya desarrollados (ver n 481),la expresada irregularidad constituira unacto
anulable,unanulidadrelativa(980).Apartedeotroelemento,esclaroqueenestoscasos
siempreapareceraviciadoelelemento"moralidad".

p.211

b)Silaactituddolosaconsistieseendarcomoexistentes"hechosoantecedentesdehecho"
falsos,elactosera nulo,denulidadabsoluta,porqueentonces carecera deunodesus
elementosesenciales:lacausaomotivo.
487.Violencia.
Esesteotroposiblevicioenlaexpresindelavoluntad.Estossupuestospuedendarse
perfectamenteenderechoadministrativo;ejemplos:1pblicoqueasistealareunindeun
organismocolegiado,yste,porlapresindelpblico,seveconstreidoatomaruna
decisincontrasuvoluntad(981);2funcionarioqueseveaobligadoaemitirunactobajo
amenazasdirectas;etc.
Variasconstitucionesdenuestrasprovinciaslesrestanvaloradecisionesadoptadasporlas
autoridadespblicasmediantecoaccin(982).
Laviolenciapuedeser"fsica"o"moral"(983).Estaltima,generalmente,vaacompaada
deactitudesquetrasuntanopresumenviolenciafsica.
En lo atinente a la determinacin del tipo de vicio que apareja la violencia, los
administrativistashacenusodelaclasificacindeellaen"fsica"y"moral".
Tratndosedeviolenciafsicaejercidasobreunempleadoofuncionario,alqueseconvierte
enmeroinstrumentodeunavoluntadcoactivamenteimpuestaporotrosujeto,elactosera
nulo,denulidadabsoluta(984).
Tratndosedeviolencia "moral",ybasndoseenque,entalcaso,lavoluntaddelagente
pblicosloresultaatenuada,peronodeltodoextinguida,seafirmaqueellanoinvalidael
actosistenoesconsecuencia deatribuciones discrecionales delagentepblico.Sila
emisindelactoseimponaportratarsedeunaactividadreglada,seestimaquelaviolencia
moral es irrelevante porque la voluntad del agente hallbase influida por la fuerza
imperativadelderechoobjetivo.Laviolenciamoralseratrascendentecuandolaemisin
delactocorrespondierealapotestaddiscrecionaldelfuncionario(985).Nocompartoesta
ltimaposicin,pueshllaseenpugnaconprincipiolgicos,jurdicosyticos.Ladecisin
adoptadaporunfuncionariooempleadopblicoarazdelaviolenciamoralejercidasobre
l,reconocecomofundamento,noprecisamenteelinterspblico,sinoeltemorasufrirun
malinjusto:enderechoadministrativo,cualquierintimidacin,auncuandonicamenteest
basadaenlasuperioridadjerrquica,desvirtanoslolafinalidadaquedeberesponderla
actividaddelaAdministracinPblica,sinotambinlalibreexpresindelavoluntadbase
fundamentaldelactoadministrativo,todolocualautorizaarechazarelactoasemitido
(986).Nadatienequeveraqulacircunstanciadequelaemisindelactopertenezcaal
crculodelaspotestadesregladasodiscrecionales.Loregladoodiscrecionalnoautorizaa
queenuncasoseacepteyenotroserechacelaintimidacinmoral.Loqueinteresaesla
"libre" expresin de la voluntad, encaminada a la satisfaccin directa y voluntaria del
"interspblico",requisitosindispensablesentodotipodeactividadadministrativa.Porlo
dems,lasolucinqueseauspicia,yqueimpugno,desvirtaelprincipio tico dequela
"fuerza",seastafsicaomoral,nopuedesuplirvlidamenteala "espontaneidad" enla

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emisin del pensamiento. Unacto asemitido es unacto realizado sinintencin y sin

libertad, locualleprivadetrascendencia jurdica (argumento del principio general de
derechocontenidoenlosartculos 900 y922 delCdigoCivil).Finalmente, unacto
administrativoemitidobajoviolenciamoral,noesunactoatribuiblealfuncionarioque
aparece emitindolo y que sera el competente para ello: de hecho sera un acto que
provienedepersonaincompetenteparatalemisin,puesenrealidadprovienedelautorde
lacoaccin oviolenciamoral.Alactoasemitidodebetenrselepor nulo,de nulidad
absoluta. Tal es la conclusin que se impone en derecho administrativo, donde la
satisfaccindirectadel"interspblico"esdecisiva,ydondeelcelosoeintegralrespectoa
lasreglassobre"competencia"esdeobservanciaineludible.
488.Simulacin.
La"simulacin"noesprecisamenteunviciodela"voluntad",pueselobjetoylafinalidad
delactoson"queridos"porelolosemisoresdelmismo.
Setratanodeun"vicio"delavoluntad,sinodeunavoluntadilegalmenteorientada,todo
ellosinperjuiciodelossupuestosexcepcionalesdesimulacinadmitidosporlaleycivil.
Msquedeunviciodela"voluntad",setratadecircunstanciasquelaleytomaencuenta
enproteccindelosterceros(987).Unautorsostienequelasimulacin,lomismoqueel
fraude,constituyeunviciodelabuenafe(988).
Perosibienenderechoprivadola"simulacin"admitedeterminadosdesenvolvimientosy
aplicaciones, no ocurre lo mismo en derecho administrativo, donde ella carece de
trascendencia,yasetratedelasimulacin"absoluta"odela"relativa",oseaqueelacto
nadatengaderealoquemedianteellaseoculteelverdaderocarcterdelactocelebrado,
respectivamente.
Enderechoadministrativo,contrariamentealoqueocurreenderechocivil,elactoportador
deunasimulacinessiempreunactoinvlido.Dequtipoesestainvalidez?
Elactoadministrativoviciadodesimulacinabsolutacarecedeelementosesencialesque
debenconcurrirparasuformacin:competencia,causa,objeto,etc.Elordenjurdicono
faculta a la Administracin Pblica para emitir esa clase de actos, ni el funcionario o
empleadotiene "competencia" paratalemisin.Unactosemejantees "nulo",denulidad
absoluta(989).
Atravsdelactoafectado desimulacin relativa sepretendera quelaAdministracin
Pblica, mediante expresiones aparentes, sustituya o reemplace situaciones efectivas o
verdaderas.Estovulnerarael "objeto" o "contenido" delacto, vicindole,puesentrelos
atributosocaracteresdelobjetoocontenidodelactoadministrativofiguranla"certeza"y
la "licitud" (vereln404).Podraocurrir,asimismo,quelasimulacin relativa afecteo
viciealelemento "finalidad".Demaneraquelos "elementos"esencialesdelactoexisten,
peroviciados.Elactoadministrativoafectadodesimulacinrelativaes,entonces,unacto
"anulable",denulidad"relativa".Ejemplo:matrimonioautorizadoporunencargadodel

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RegistroCivil "fuera" desujurisdiccin,perohaciendoaparecerelactocomocelebrado

dentro dedichajurisdiccin.TalseraelcasodeunencargadodelRegistroCivildeuna
localidad delaProvincia de Buenos Aires que autorizare unmatrimonio enla Capital
Federal,perohaciendofigurarqueelactosehacelebradoenlalocalidaddelaProvinciade
BuenosAires.Claroestqueenelejemplodadolasimulacinrelativasecomplicaconel
vicio de incompetencia. Pero por ahora lo que interesa es lo atinente a la expresada
"simulacin".
489.Fraude.
stenadatienequeverconlavalidezolainvalidezdelosactosadministrativos.
El"fraude",ennuestroordenjurdico,nosevinculaal"nacimiento"o"emisin"deunacto
administrativo. Esa vinculacin con el nacimiento oemisin del acto administrativo le
corresponde,enesteordendeideas,al"dolo",peronoal"fraude".Entre"dolo"y"fraude"
hayunaprofundadiferencia.
Enellenguajevulgar,"dolo"y"fraude"suelenapareceridentificados.Perotcnicamente
existeunaabsolutadisociacinentreambosconceptos.
"Fraude" es el acto de un deudor realizado en perjuicio de sus actuales acreedores
quirografarios(argumentodelartculo961delCdigoCivil).Encambio, "dolo"estoda
asercindeloqueesfalsoodisimulacindeloverdadero,cualquierartificio,astuciao
maquinacinqueseempleeparalograrlarealizacinocelebracindeunacto(argumento
delartculo931delCdigoCivil).Lasdiferenciasentrefraudeydoloson,pues,evidentes
(990).Mientrasloatinenteal"dolo"correspondealapartegeneraldelderechocivil(actos
jurdicos),el"fraude"constituyeuncaptulodelas"obligaciones"(991).
Muchosexpositoresrefierenel"fraude"alos"actos"administrativos;peroalprocederas
lohacenasimilandoelconceptode"dolo"alde"fraude",quizinfluidosporelhechode
queambosconceptostrasuntanlaideade"engao"(992).
Peroteniendoelfraudeyeldolo,almenosennuestroderechopositivo,supropiocampo
conceptual,yhabindomereferidoyaal"dolo",nocabehaceraqureferenciaal"fraude",
pues ste, como dije, nada tiene que ver con al validez o invalidez de los actos
administrativos,yaqueelfraudenosevinculaal"nacimiento","emisin"o"formacin"de
talesactos.
490.Loreferentealas"bromas".
Lostratadistas,especialmenteitalianos,seocupandelainfluenciaquepuedatenerenla
teoradelavalidezodelainvalidezdelactoadministrativo,laexpresindevoluntadque
traduzcauna"broma".Estasmanifestacionesdevoluntadtienentrascendenciaenlateora
delasirregularidadesdelosactosadministrativos?
Ante todo, es inconcebible que un funcionario o empleado pblico, valindose de la
funcinqueejerce,realiceohaga"bromas".Elloesajenoalafuncinytraducepobrezade

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espritudepartedelautordelamisma,actitudque,porlodems,porlafaltadedecoroque
puedeimplicar,justificaraunasancindisciplinariaalfuncionariooempleadotanpoco
celosodelejerciciodesusatribuciones(993).
La "broma" enningncasopuedevincularsealateoradelosactosadministrativos.La
expresindevoluntadquetraduzcauna"broma"noconstituyeunactoadministrativo,pues
elautordelactonoseproponeproduciruobtenerconellounefectodederecho,unefecto
jurdico(994).La"broma",entonces,nosloesajenaalateoradelasirregularidadesdel
actoadministrativo,sinotambin alateorageneraldelmismo,puesnoconstituye un
"acto"administrativo.
Paraalgunosautoresladeclaracindevoluntademitidaencalidaddebroma,tambinsera
invlidaporcarecertotalmentedeun"interspblico"quelajustifique(995).
491.a)"Sujeto".
eesteelementomeheocupadoenotrolugar(n401),alcualmeremito.
El "sujeto", como elemento, comprende tanto la Administracin Pblica como el
administrado. La primera requiere proceder con "competencia"; el segundo con
"capacidad". Pero como el rgano administrativo expresa su voluntad a travs de una
personafsica funcionariooempleado,la"capacidad"tambincorrespondereferirlaal
funcionariooempleadopblicos.
Competencia.
sta no slo se refiere al "rgano institucin", sino tambin al "rgano persona" (u
"rgano individuo"). En este orden de ideas, el funcionario o empleado deben tener
competencia funcional adecuada, pues no cualquier funcionario o empleado pueden
imputarlesuvoluntadalaAdministracinPblica(vern401,textoynotas155159).
Elactoadministrativorequiereseremitidoporunrganocompetente.Siestacompetencia
noexistiere,elactoestarviciado.Culeslanaturalezadetalvicio?Setratadeunacto
nulo,nulidadabsoluta,odeunactoanulable,nulidadrelativa?
La doctrina distingue dos tipos de "incompetencia": la absoluta y la relativa. La
incompetencia"absoluta"seproducecuandoseinvadenesferasdeotrospoderesdelEstado
omateriasdeotrosrganos;ejemplos:cuandolaAdministracininvadelaesferadeaccin
delpoderlegislativoodelpoderjudicial,yasimismocuandodentrodelaAdministracin
seviolancompetenciasporrazndelamateria(unministerioqueregulemateriasdeotro).
Estetipodeincompetenciaestambinllamadoporalgunosincompetencia"funcionales".
Los dems supuestos de incompetencia constituyen la incompetencia "relativa" (996) .
Segnlacualseaeltipodeincompetenciaenqueseincurra,asserlandoledelvicioque
afectaralacto.
Adems,la competencia esclasificadadesdetrespuntosdevista:a)pormateria;b)por
grado; c) por territorio. Tambin esta clasificacin se la vincula con la naturaleza del

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posibleviciodelactoenelsupuestode"incompetencia".Lacompetenciapor"materia"se
refierealaactividadquedebesatisfacerunadeterminadareparticinoentepblico.La
competencia por "grado" vinclase al principio de jerarqua: las funciones aparecen
distribuidasjerrquicamente,demodoqueelrganoinferiornopuedeocuparsedematerias
reservadasalrganosuperioryviceversa.Enlacompetenciapor"territorio"cadarganoo
reparticin slo puede actuar dentro de la correspondiente seccin terrestre o
circunscripcinadministrativaquelefueasignada(997).
Paraestablecersiunactoadministrativoviciadodeincompetenciaesnulooanulable,osea
si adolece de una nulidad absoluta o relativa, es menester considerar en conjunto y
simultneamente las precedentes clasificaciones de la "competencia" y de la
"incompetencia".
Endoctrinaesunnimelaopinindequelaincompetencia"absoluta"constituyeunacto
"nulo",denulidad"absoluta"(998).As,cuandoelPoderEjecutivosearrogaelejercicio
de facultades legislativas o judiciales, incurre en un caso de incompetencia absoluta,
determinantedeunacto nulo,denulidad "absoluta".Entrenosotros,taltipode nulidad
implicaunacto inconstitucional,pueselEjecutivohabraejercidofuncionespropiasdel
LegisladorodelJuez,invadiendoaslaszonasdereservadela"ley"odela"justicia",con
elconsiguienteagravioalprincipioconstitucionaldeseparacindelospoderes(999).Del
mismomodo,cuandounministerioregulemateriasdeotro,laincompetenciaserabsoluta,
yelactoadministrativoqueseemitieresernulo,denulidadabsoluta.Entrenosotrosesta
ltimaconclusinesevidente,pueslacompetencia"legal"delosdistintosministerios,por
razndela materia,tienebaseenlapropiaConstitucinNacional(artculo87,infine).
Tambinhabraactonulo,denulidadabsoluta,enlossupuestosquealgunasleyes(1000)y
tratadistas(1001)llamanactosdictados"porrgano manifiestamenteincompetente".Tal
seraelcaso,porejemplo,deunaresolucindictadaporlaAdministracinGeneralde
Obras Sanitarias de la Nacin en un asunto de clara incumbencia de la Universidad
NacionaldeBuenosAires;etc.
Lo que antecede refirese a la incompetencia "absoluta", determinada por razn de la
"materia". Qu tipo de vicio se produce cuando la incompetencia es por razn de
"territorio",de"grado"ode"tiempo"?
Cuandoelrganoadministrativoacta "fuera" delespacio "territorial" asignadoparael
ejercicio de sus funciones, el acto es nulo, de nulidad absoluta (1002) . Ejemplo:
matrimonioautorizadoporunencargadodelRegistroCivil"fuera"desujurisdiccin,pero
haciendoaparecerelactocomocelebradodentrodedichajurisdiccin.Talseraelcasode
unencargadodelRegistroCivildeunalocalidaddelaProvinciadeBuenosAiresque
autoriceunmatrimonioenlaCapitalFederal,perohaciendofigurarelactocomocelebrado
enlalocalidaddelaProvinciadeBuenosAires.Sinperjuiciodela"simulacin"queello
implica(vern488),laincompetenciaqueafectaaeseacto,vicindoledenulidadabsoluta
sejustificaplenamente,puestraduceunamarcadayaudazviolacindelordenjurdico
vigente. La potestad estatal asignada al referido encargado del Registro Civil se

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circunscribeadeterminadombitofsico:msalldestenoexistetalpotestadatribuidaa
dichofuncionario,esdecir,fueradedichombitoelfuncionariocarecedecompetencia.
Quocurrirasilaautoridadpolicialdeunlugar,enpersecucindedelincuentessalede
dicholugar,penetraenjurisdiccinajenaydetieneahalosdelincuentes?Esnulotal
procedimiento por no haberse respetado la competencia "territorial" ? Estimo que tal
procedimientoesvlido,porqueladetencindedelincuentespuedeefectuarlacualquier
persona del pueblo, y no exclusivamente los funcionarios policiales, a quienes en este
supuestocorrespondeasignarles calidadde "personasdelpueblo" ynodefuncionarios
policiales, tanto ms cuando tal solucin tiende a conservar un valor jurdico: el
procedimientodecapturadelosdelincuentes.
Elactoemitidocontraviniendolacompetenciaporraznde"grado",loquepodraocurrir
por haber actuado directamente el rgano superior en un asunto que le corresponda
resolver al rgano inferior, o a la inversa es nulo o anulable? En la doctrina hay
discrepancias al respecto. Mientras unos tratadistas sostienen que tal acto es nulo, de
nulidadabsoluta(1003),otrosexpositoressostienenquesetratadeunacto anulable,de
nulidad relativa (1004) . Forsthoff (op. y loc. cit.) funda su opinin en los siguientes
trminospararechazar,primeramente,laintervencindelrganosuperiorenunasuntode
competenciadelrganoinferior,yalainversa:"Normalmente,sloesunainstanciade
control,autorizadaparaintervenircorrectivamente,bajosupuestosclaramenteestablecidos
yenformasnomenosfijas,enelobraradministrativodelasinstanciasinferiores,perosin
elderechodesubrogarseastasenelcumplimientodeunaobligacinadministrativa,entre
otrascosasporqueentoncesseprivaraaldestinatariodeunainstanciaenlavadelos
recursos.Unactoadministrativotalseranulo.Lomismopuededecirsedelcasoinverso.Si
unacompetenciaestreservadaalasautoridadessuperioresdelaAdministracin conlo
que se aspira, por regla general, a una ms alta rectitud jurdica y objetiva y a un
tratamiento unitario de amplias unidades territoriales este propsito del legislador no
puedefrustrarseporlaarbitrariedaddelasinstanciasinferiores.Poreso,enloscasosde
estandolesiemprehayqueadmitirlanulidad".Qudeciralrespecto?Estimoquesidel
ordenjurdico vigente enellugardequesetrate, la avocacin oladelegacin fueren
procedentes,laincompetenciaporraznde "grado" esirrelevante;perosideacuerdoa
dicho ordenamiento jurdico la avocacin o la delegacin no fueren procedentes, la
incompetenciaporrazndegradoimplicaraunactonulo,denulidadabsoluta,talcomolo
sostieneForsthoff.Paralaprocedenciaoimprocedenciadelaavocacinydeladelegacin,
vaseeltomo1delapresenteobra,n190(1005).
Comoyaloexpresenotrolugardeestaobra,elviciodelactoadministrativoafectadode
incompetencia no puede suplirse aplicando la teora del "funcionario de facto". No es
posibleaplicarlasreglasdelfuncionariode"facto"alaincompetencia.Vaseeltomo1,n
193,pginas556557.
Elviciodeincompetenciaesdenominado "excesodepoder",porquealemitirelactoel
rganoactuantevamsalldelcrculodesusatribucionesopotestades, excedindolas.
Pero algunos tratadistas, adems, vinculan el "exceso de poder" a los "vicios de la

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voluntad"(1006).Evidentemente,entre"excesodepoder"y"voluntad"siemprehabruna
obviacorrelacin,yaquelavoluntaddelrganoeslaqueponeenmovimientonoslola
"competencia" y la "causa", por ejemplo, sino a todos los elementos del acto
administrativo,yaquestosestructuranycondicionanlavoluntad.Pero,tcnicamente,la
locucin "excesodepoder" debereservarseparalossupuestosde "incompetencia",tanto
mscuandoelconceptooriginariodeexcesodepodereraelde"incompetencia"(1007).
Vadesuyoque,almenosenelordenamientojurdicoargentino,elviciode excesode
poder serelacionaala "legitimidad" delactoynoasu "oportunidad":esunviciode
ilegitimidad,unaformadeviolacindelordenjurdicopositivo.Unactolegtimopuede,no
obstante,serinconvenienteoinoportuno(vern398,infine).EnFrancia,dondeexisteun
tribunalcomoelConsejodeEstado,cuyajurisdiccinycompetenciasoncaractersticas,se
levantan voces que tienden a incluir en el recurso por exceso de poder cuestiones de
"oportunidad"ynoslode"legitimidad"(1008).
Finalmente,cabeadvertirqueuna"grosera"incompetenciapuedeconstituirunaverdadera
"vadehecho",contodassusimplicancias(1009).
Capacidad.
Laincapacidadquealgunostratadistasllaman "natural" delagentepblicoviciaelacto
(1010),pueslaexigenciadecapacidadendichoagentetieneporobjetoasegurarlams
perfectaexpresindelavoluntad.Lacapacidadoincapacidad"natural"delagentepblico
resultantesdelprocesobiolgicoserigenporlalegislacincivil.Elactodictadoporun
funcionarioinsanoesinvlido.Dentrodelainvalidez,enderechoadministrativoimplicaun
acto nulo,denulidadabsoluta(1011).Lasnormasadministrativasnopuedenasignarles
validez a los actos administrativos emitidos por un funcionario demente, en estado de
demencia,pueselloecharaportierralabasemismadelactoadministrativo:ladeclaracin
devoluntad.Seracontrarioatodalgicaasignarlevalidezalavoluntaddeunostensible
insano,puesvadesuyoqueellodesvirtalasbasesmismasdelateorasobredeclaracin
delavoluntad,quepresuponeconcienciacabalconocimientoenelagentequelaemite.
Lo mismo cuadra decir del funcionario que acta en estado de embriaguez completa
(1012),tantomssielactopertinenteeslcito,sealaembriaguezvoluntariaoinvoluntaria
(1013) . El derecho administrativo, en cuanto se vale del individuo, parte aqu de un
presupuestofundamental:lasreglasdadasporlalegislacincivilsustantivaqueeslaque
seocupaydebeocuparsedeestamateria sobrecapacidadnaturaldelaspersonas.La
incapacidad "natural" debe, pues, ser reglada por las normas y principios del derecho
privado,puesel "rganopersona",esdecirelempleadooelfuncionariopblicos,como
elementosfsicosdequesevalelaAdministracinPblica,sontomadosporelderecho
pblicodelderechoprivado,queesquienregulael"status"dedichoselementosfsicos.
La capacidad o incapacidad de derecho del agente pblico (funcionario o empleado),
consideradocomo"persona",rgense,enprincipio,porlalegislacincivil;sobreestabase
dichoagenteconcurrealcampodelderechoadministrativoyestomadoporste.Peroello
puedeversevlidamentemodificadopornuevosodistintosrequisitosqueestablezcael
derechoadministrativoatinentesalacapacidadoincapacidaddederechoparaactuarcomo

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agente pblico (vase n 401, textos y notas 464467 bis). Lo que prevalece en este
supuesto es la capacidad o incapacidad de derecho establecida por la norma
"administrativa"(1014).Peroesobvioquesilaincapacidadlegalinsuficienciadeedad,
porejemplo resultaredeunanormaadministrativa,elactoemitidoportalfuncionarioo
empleadoseranulo,porqueelsujetoemisornosera"capaz"(1015).
En cuanto al "administrado", para actuar como "sujeto" en la relacin
jurdicoadministrativapartedesucapacidadhabitual,queeslaqueleatribuyeelderecho
privado.Esaeslacapacidad "presumida" (vern402,nota473ter.).Noobstante,una
norma legal expresa de derecho administrativo puede modificar o alterar tal situacin
(vasetomo1,n43,punto1,pginas172173,yprecedentemente,n401,textoynotas
468470).Engeneral,puedeafirmarsequelaincapacidadde"derecho",establecidaporel
derechocomny,ensudefecto,porelderechoadministrativo,tornan nulo elpertinente
actoadministrativo(1016).
492.b)"Causa".
Lasfallasoirregularidades enla "causa" o "motivo" delactoadministrativoafectanla
validez de ste. Tratarase de una falla en un elemento "esencial" del acto. De qu
naturaleza esdichafallaoirregularidad?Trtasedeunacto nulo,nulidadabsoluta,o
simplementeanulable,nulidadrelativa?Dependedelascircunstancias.
Deacuerdoalprincipiogeneralyaexpuesto(n481),si "faltare" lacausaomotivodel
acto,steseranulo,nulidadabsoluta.Silacausaomotivoexistieren,perosloestuvieren
"viciados"elactoseranulable,nulidadrelativa.
Habr "falta" decausaomotivoenelactoadministrativocuandolos hechos invocados
comoantecedentes quejustificaran laemisindelactonoexistieren (1017),ofueren
falsos(1018),ocuandoelderechoinvocadoparaellotampocoexistiere(1019).Todoesto
dacomoresultadoqueelactopertinentesea"nulo",nulidadabsoluta(1020).
Habr"vicio"enlacausaomotivocuandoloshechosoelderechoqueseinvoquencomo
antecedentesparalaemisindelactoexistieren,peroaparejenocontenganundefecto,un
"vicio"ensuma.Enestesupuestoelactosera"anulable",nulidadrelativa.Este"efecto"
generalmente consistir en una "errnea" interpretacin de los hechos existentes o del
derecho.
493.c)"Contenido".
Eneln404meheocupadodel"contenido"u"objeto"delactoadministrativo.Ahqued
dicho que el "contenido" u "objeto" consiste en la resolucin o medida concreta que
medianteelactoadoptalaautoridad. "Contenido"delactoesloquesteprecepta;esel
efectoprcticoqueelsujetoemisorseproponelograratravsdesuaccinvoluntaria;es,
enfin,loquepordichoactose"dispone".
Losatributosocaracteressealadosporladoctrinaparaelcontenidouobjetodelacto
administrativo("certeza","licitud","posibilidadfsica","moralidad"),concuerdanconlos

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queelartculo953delCdigoCivilexigeparaelobjetodelosactosjurdicosdederecho
privado.DichopreceptodelCdigoCiviltienevalidezdeprincipiodederechogeneral,
aplicabletantoenlaesferadelderechoprivadocomoenladelderechopblico.Algunasde
lasdisposicionesdelexpresadotextotienenevidenteraigambre "constitucional" (vern
404, in fine). De manera que, en lo pertinente, no slo resultan de inters las
consideraciones particulares formuladas por los administrativistas, sino tambin las
consideracionesgeneralesformuladasporloscivilistas,entantolasdeestosltimossean
compatiblesconlasmodalidadespropiasdelderechoadministrativo.
El "contenido" u "objeto" del acto administrativo debe estar de acuerdo con el orden
jurdico vigente, adecundose a la legislacin positiva (formal o material) aplicable,
respetando especficamente los expresados atributos o caracteres de dichocontenido u
objeto(certeza,licitud,posibilidadfsica,moralidad).Elactoadministrativocuyoobjeto
contravengadichospresupuestosesinvlido.Dequtipoesestainvalidez?Trtasedeun
actonulo,nulidadabsoluta,ounactoanulable,nulidadrelativa?
Enderechocivilelactocuyoobjetocontravengaladisposicindelosartculo953y1044
es,porprincipio,"nulo".Peroseranulable"cuandolaprohibicindelobjetodelactono
fueseconocidaporlanecesidaddealgunainvestigacindehecho"(Cdigo"Civil,artculo
1045,clusula3)(1021).Estoltimonotienevigenciaenderechoadministrativo.
Enmateriadeactosadministrativoslaviolacindelaleypuedereferirseacualquieradelos
aspectos de los mismos ("expresin de la voluntad" y "elementos"). Pero cuando en
derecho administrativo se habla de vicio de "violacin de la ley" entindese referir
particularmentealquecontravienelasreglasaquedebesujetarseel"contenido"u"objeto"
delacto.Generalmenteaesteviciosueledenominrsele "violacindelaleydefondo"
(1022).
Ladoctrinaestcontesteenqueelactoadministrativocuyo objeto o contenido resulten
desarmnicosconelordenjurdicovigente,esunactoinvlido,caracterizadocomoacto
"nulo",denulidadabsoluta(1023).
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin consider que el acto administrativo cuyo
objetoestabaprohibido,perocuyacomprobacinnecesitabadeunainvestigacindehecho,
esunacto"nulo",portadorde"nulidadabsoluta"(1024).
494.d)"Formas".Loatinenteala"motivacin".
Enotrolugardeestaobraqueddichoqueelconceptodeformasdelactoadministrativo
comprendetantolosrequisitosacumplirenelprocesode"expresin"oexteriorizacinde
lavoluntadadministrativacomoenelprocesode "formacin" delamisma.Loprimero,
procesode "expresin" delavoluntad,vinclasealasformasdelactoqueseemite;lo
segundo,procesode"formacin"delactoadministrativo,relacinaseal"procedimiento"de
emanacindelacto(vern405).Deahladiferenciaentre "forma"y"formalidades"del
actoadministrativo,querespectivamentevinclansealprocesode"expresin"delactoyal
procesode"formacin"delmismo.

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Sabidoyaenquconsistela"forma"delactoadministrativo,correspondeestablecerahora
quseentiendepor"vicios"de"forma".
Cuandoenlaformacinoenlamanifestacindelavoluntadsehubierendejadodecumplir
requisitosesenciales,ostoshubierensidoirregulamentecumplidos,seestarenpresencia
de un "vicio de forma" del acto administrativo (1025) . Desde luego, para que pueda
hablarsede "vicios deforma",esmenesterquesetratedeunacto "formal".Losactos
"no"formales no pueden aparejar vicios de forma, precisamente porque no tienen que
observar"forma"alguna.
Un acto administrativo ser "formal" segn que la legislacin aplicable exija o no
determinada formacomonecesaria paralamanifestacin delarespectivavoluntad. En
derechoadministrativo,cuandounaformaesexigidaorequerida,talformaes"esencial".
En todo acto "formal" la forma es "esencial" (vanse los nmeros 409 y 412). Las
expresiones"formaesencial"y"actoformal"soncorrelativas.
Sisetrataredeunacto"formal"ylaformaestablecidanohubieresidorespetada,elacto,
en principio, estar viciado. Pero slo cuando la norma aplicable, o la ndole de la
actividad, exijan o requieran una formalidad determinada, el acto administrativo ser
"formal". De modo que el grado de incidencia de la "forma" en la validez del acto
administrativodependedelordenamientojurdicoaplicable.Siesteltimoestableceque
determinada"forma"debeserobservadaparalaemisindelacto,elnocumplimientodetal
requisitoviciarelacto.Tratarasedeunaforma"esencial",deunacto"formal"(1026).
Silaformanoestuviereestablecidacomoindispensableparalaemisindelacto,ellasera
"noesencial",ysuinobservanciapuedenoviciarelacto.Enloscasosdedudaacercadel
alcancedeuna"forma"establecidaorequeridaporlanorma,hadeestarseporelcarcter
"esencial" de ella, pues con tal exigencia el Estado habrase apartado del principio de
"libertadformal"delactoadministrativo,exigenciaalaquelgicamentedebeatribursele
unsignificadooalcanceconcreto.
Cuandolanormanorequieraoaludaaunaformaespecial,elactoadministrativopuede
expresarsebajocualquierformaadmitidaporelordenjurdico,entantoellaseaidneapara
elobjetoyfinespertinentes.Slohabr "viciodeforma"cuandoelactosehayaemitido
prescindiendodelaforma establecida o requerida porlanorma,oporla ndoledela
actividad.Siunanormanadadiceacercadela "forma"aquedebeajustarseelacto,ste
puedeemitirsedeacuerdoacualquier"forma"idnea.
Pero no toda irregularidad en el cumplimiento u observancia de la "forma" del acto
administrativoproducelainvalidezdeste(vasen412,infine,dondesemencionan
diversossupuestosdeesandole;adems,vasen481,textoynotas633637).As,por
ejemplo:
a)Lafaltade"publicidad"publicacinonotificacin,segnloscasos,o"comunicacin",
noafectalavalidezdelacto:sloafectasu"eficacia".Ensemejantescondicioneselactoes
"vlido", pero no "ejecutorio". La "publicidad" o "comunicacin" es un aspecto de la

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"forma"delactoadministrativoqueincideensu"eficacia",noensu"validez".Perosino
obstantelafaltadepublicidadocomunicacinelactosepusiereenejecucin, losactos
dictadosensumritooensuconsecuenciahallaranseviciados.
b)LaCorteSuprema deJusticia delaNacinhadichoquecuandonomediaagravio
sustancial parael derecho dedefensa,las deficiencias eneltrmite administrativo son
subsanablesenlaposteriorinstanciajudicial(1027).
Dequnaturalezaeselvicioqueseproduceporviolacindelas "formas" aquedebe
supeditarselaemisindelactoadministrativo?Trtasedeunactonulo,nulidadabsolutao
de un acto anulable, nulidad relativa? Hay que distinguir segn que las "formas"
correspondientes hayan sido "omitidas" o hayan sido observadas o cumplidas pero
"irregularmente".
Si las formas requeridas por la norma o por la ndole de la actividad hubiesen sido
"omitidas", el acto es nulo, de nulidad absoluta (1028) . Es lgico que as sea, pues
tratarasedelafaltaoausenciadeunelementoesencialdelactoadministrativo.
Pero si, en principio, la forma requerida hubiese sido respetada u observada, pero su
produccin o cumplimiento fuese "irregular", el acto pertinente ser anulable, nulidad
relativa(1029).Estoesasimismolgico,porqueelrespectivoelementoesencial existe,
aunqueafectadoporun"vicio".
Antesdedarporterminadoestepargrafo,correspondereferirseala"motivacin"delacto
administrativo y a las consecuencias que pueden derivar de la falta de ella o de su
irregularidad.Talreferenciaseimponeporcuantola"motivacin"vinclaseala"forma"
delacto.
Comoloexpresenunpargrafoanterior(n411),la"motivacin"delactoadministrativo
consisteenlaexposicindelosmotivosqueindujeronalaAdministracinPblicaaemitir
elacto."Motivacin"eslaexpresinoconstanciadequeelmotivoexisteoconcurreenel
casoconcreto.
Ennuestroderecho,silanormaaplicableexigierelamotivacin,stedeberexistir;igual
cosacuadradecirsilanaturalezaespecialdelactorequirieselaexistenciademotivacin,
pues en este supuestotratarase deuna exigencia implcita o virtual. Sien tales casos
faltarelamotivacin,ostafuereinsuficiente,elactoestarviciado,serinvlido(1030);
unatratadistaestimaqueelviciopormotivacindebeconsiderarsecomoviolacindela
ley(1031).Culeslanaturalezaondoledelviciooriginadoporfaltademotivacino
deficienciadesta?Tratarasedeunacto nulo,nulidadabsoluta,odeunacto anulable,
nulidadrelativa?Ladoctrinaconsideraquetalvicioconfiguraunacto"anulable"(1032),
temperamentoqueseexplicafcilmente,puesnosetrataradela "falta" deunelemento
esencialdelactoadministrativo("forma",enestecaso),sinotanslodeun"vicio"detal
elemento,pueslamotivacinvinclaseala"forma"delactoadministrativo.
495.e)"Finalidad".La"desviacindepoder".

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Eneln414meocupdela"finalidad"comoelementoesencialdelactoadministrativo.
Dijeahquela "finalidad",encuantoelementoesencialdelactoadministrativo,hllase
nsitaenlapropiandoledelaactividaddelaAdministracinPblica,cuyaaccinsiempre
debetenerencuentaelinterspblico.Noesmenester,entonces,queunanormarequiera
expresamente esacorrelacinentrela "finalidad" delactoyel "interspblico",puesla
actuacinpermanentedelaAdministracinPblicaparasatisfacerdichointersconstituye
un "principio", fundamental, que en el Estado de Derecho se impone como ineludible
resultadodelasumisindelaAdministracinalordenjurdico.
La "finalidad" debe ser la prevista por la norma para actos del respectivo "objeto" o
"contenido".Debeseruna "finalidad" verdadera,noencubierta,nifalsa,nidistintaala
correspondiente al "objeto" o "contenido" del acto. En caso contrario habra una
"desviacindelpoder"queviciaraelacto(1033).Adems,comoacertadamentesedijo,si
bien la finalidad que debe perseguirse por el agente administrativo es siempre la
satisfaccindelinterspblico,noesencambiocualquierinters,sinoelintersconcreto
quedebesatisfacerpormediodelacompetenciaatribuidaacadafuncionario(1034).
Paraqueenlascondicionesindicadaselactoresulteviciadoensuelemento"finalidad"no
serequiere,pues,leyonormaalgunaqueexpresamentehagareferenciaatalvicio.Trtase
de una implcita expresin de "ilegitimidad" (1035) , de una violacin de la ley,
especficamente denominada por la doctrina "desviacin de poder" (1036) , vicio que
entoncesfacultaraalrganojudicial,anteelcualserecurra,parapronunciarseacercadela
validez del acto impugnado (1037) . Algunos cdigos sobre procedimiento
contenciosoadministrativohablanexpresamentede "desviacindepoder".Comobienlo
espresaunautor,ladesviacindefinesconstituyeunaespeciede"irrazonabilidad"vedada
ennuestroderecho(1038).
En nuestro orden jurdico, pues, la "desviacin de poder", est o no concretamente
contenidaenunanormacomovicioespecficodelactoadministrativo,siempreseruna
institucincuyavigenciaesinnegableentrenosotros,dadoqueconstituyeunaspectoobvio
dela"ilegitimidad"(enestecaso,violacindelalegalidadporquebrantamientodel"fin"a
quedeberesponderlaemisindelacto).
La "desviacin de poder", o violacin de la finalidad legal, se particulariza
fundamentalmenteportrasuntaruncontenidooelemento subjetivo,psicolgico (1039),
caracterizadoporlavoluntadgeneralmenteencubiertaodisimuladadelogrardeterminado
"fin";peronoesnecesarioqueelemisordelactoadministrativohayaprocedidooactuado
conintencinmalignaoinmoral(1040),puesladesviacindepoderpuederespondera
errordederecho(1041).
Elrganojurisdiccionaldecontrolpuederealizartodolonecesarioparaponerenclarola
efectiva y verdadera "finalidad" del acto emitido. Si as no fuere, las garantas de los
administradossloconsistiranenvanaspalabras,siendoderecordarunavezmsquelas
garantasindividualesnosurgentantodelaletradelaley,comodelaaplicacinefectiva
desta.

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Lajustificacinodemostracindelaexistenciadeesteviciogeneralmenteresultadifcil,
perodeningnmodo"imposible".Estoobedeceaquesetratadeunvicio "clandestino"
(1042),queseintentadisimularconaparienciasdelegalidad(1043),situacinquese
agudizaporqueinclusoenocasioneslaautoridadadministrativaactademalafe(1044).
Pero, como dije, esta "dificultad" no es "imposiblidad", y as, a veces, por "rastros
quedados en la documentacin administrativa" (1045) , y otras veces por meros
razonamientoslgicosfrentealoshechosocurridos(1046),selogrademostrarlatraicin
al"fin"legal,oseala"falsafinalidad"invocadaparalaemisindelacto.Comoseadvierte,
enesteordendeideaspuedeserdegranintersla "motivacin" quecontuviereelacto
(vasen411,textoynotas560y561).
Anteelrganojurisdiccional,dequmediosdepruebapuedevalerseeladministradoque
impugnaelactoadministrativo?Enla "desviacindepoder" tambinhayun "abuso" de
poder.Entre"desviacindepoder"y"abusodepoder"hayunaobviaanalogasustancial,
todoellosinperjuiciodeldistintoplanoenqueactanyseproyectanambosinstitutos
(1047);enconsecuencia,laspruebasqueseadmitanenmateriadeabusodelderecho
debenadmitirseenmateriadedesviacindepoder.Amicriterio,taleselprincipioque
debeimperar(1048).Lasdificultadesquepuedaaparejarlapruebaodemostracindela
efectiva"desviacindepoder"enmodoalgunopuedenalterarlaesenciadeesevicio,que
esde"ilegitimidad"porviolacindel"fin"queridoporlanorma.
Desdeluego,laintervencindelosrganosjurisdiccionalesdecontrolPoderJudicialen
modoalgunosignificaunagravioalprincipioconstitucionaldeseparacindelospoderes.
Talagravionoexistenidesdeelpuntodevista sustancial,nidesdeelpuntodevista
formal.
a)Unautorescribe losiguiente: "Sehadicho queel recursopordesviacin depoder
supone una injerencia del poder judicial en la rbita propia de la Administracin, un
cercenamientodesusfacultadesdiscrecionales,unestrechamientodelcrculodeaccinde
lasactividadesadministrativas.Sinosepuededecir,comomuchoshandicho,queporeste
recursolapotestaddiscrecionaldelaAdministracinPblicapasalahistoria,esevidente
que ha experimentado una considerable disminucin" (1049) . Disiento con estas
expresiones;traducenunerrordeconcepto.Elrecursopor"desviacindepoder"ennada
afectalaspotestadesjurdicasdelaAdministracinPblica.Dichorecursoennadaafecta
elejercicionormaldelaspotestadesdelaAdministracinPblica.Loquedichorecursoha
impedidoeselobrar"arbitrario"delaAdministracinPblica,locualennadarestringeel
ejercicio normal de sus potestades, ya que stas suponen o requieren juridicidad. La
"arbitrariedad"estexcluidadelejercicionormaldelobraradministrativoyhllasefuera
deste(vaseeln462).Elrecursopordesviacindepoder,lejosdeatentarcontrael
normal y pleno ejercicio de las potestades administrativas, slo tiende a mantener la
actividaddelaAdministracinPblicadentrodelaestricta "juridicidad".Yestoennada
significaatentarcontralaspotestadesdelaAdministracin.ElPoderJudicial,ainstancia
departe,sloreprimelaindebidaactividaddelaAdministracinPblicaejercitadaporsta
"fuera"delarbitaqueaellalecompete.

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b)Tampocodesdeelpuntodevista"formal"laintervencindelosrganosjudicialesde
controlimplicaagravioalgunoalprincipioconstitucionaldeseparacindelospoderes.El
juzgamientodelrecursopor"desviacindepoder",realizadoporelrganojudicialcon
competenciaenlo "contencioso administrativo",ennuestropasennadaafectaopuede
afectarelprincipiodeseparacindelospoderes.Esnecesarionoolvidarque,deacuerdoa
nuestraorganizacininstitucional,entrenosotroslajusticiaadministrativalajurisdiccin
contenciosoadministrativa esdetipoosistema judicialista,dedondederivaque,enla
especie, el tribunal judicial acta como rgano de lo contenciosoadministrativo y no
precisamentecomotribunalordinario.Siendoas,elrganojurisdiccionaljudicialquese
pronunciar en el recurso sobre desviacin de poder con que se impugne un acto
administrativo, es el establecido para el caso por el rgimen institucional del pas. La
jurisdiccindelostribunalesordinariosparadirimirlascausascontenciosoadministrativas,
surgedelapropia ConstitucinNacional yleyesespecialesdictadasensuconsecuencia
(1050).Entalescondicionesnopuedehablarsedeviolacindelprincipiodeseparacinde
lospoderes(1051).
Por principio, los problemas sobre "desviacin de poder" susctanse respecto a actos
administrativos emitidos en ejercicio de la actividad discrecional. Por su ndole o
naturaleza,generalmentedichacuestinnoseplanteaconrelacinaactosemitidosenbase
a la actividad reglada, pues sta define y concreta la actitud a asumir por el rgano
administrativo,entantoqueenmateriadeactividaddiscrecionallaAdministracinPblica
tiene mayor margen para la eleccin de comportamientos. Lo expuesto es lo que
generalmenteocurreenestacuestin,peronoconstituyelonicoquepuedeocurrir.Sibien
hay calificados tratadistas que "excluyen" la desviacin de poder respecto a actos
totalmente"reglados"(1052),estimoqueladesviacindepoderlatraicinalfinlegales
posibleaunenestaclasedeactos.Laaclaracindeestodependerdelapruebaidneaque
seproduzca.La letraexpresadelaleyysucumplimiento mecnico jams podrnser
vlidamenteinvocadosparaencubrirfinesinconfesablesoactitudesexentasdedecoro.Ello
afectala"moral".La"finalidad"verdaderadelactopuedeaparecerencubiertaodisimulada
inclusoenelactoreglado.Lademostracindeestodepender,comodije,dela prueba
idnea queseproduzca.Tngasepresentequela "finalidad",elementoesencialdelacto
administrativo,noslodebeconcurrirrespectoalosactos "discrecionales",sinotambin
respectoalosactos"reglados".Ynohayraznalgunadeprincipioqueimpidaquedicho
elementoresulteafectadodeunairregularidadinclusotratndosedeactos"reglados".Por
cierto,tratndosedeactividadreglada,todoloatinentealaadmisindeladesviacinde
poderhadeserdeinterpretacinrestrictiva.
Finalmente, a la "desviacin de poder", como medio de impugnacin de un acto
administrativo, se le atribuye carcter "residual" o "subsidiario".Esto significa que, si
apartedeladesviacindepoder,existierenotrasrazonesparaanularelacto,laanulacin
debe fundarse preferentemente en alguna de esas otras razones o medios y no en la
desviacin depoder(1053).El fundamento deeste carcter "subsidiario" o"residual"
obedecealasdificultadesquegeneralmentesuscitalapruebadelaefectivadesviacinde
poder, como as a la conveniencia de evitar el anlisis de las verdaderas razones que
determinaronlaemisindeunactoadministrativo.

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Parafinalizarconestepargrafo,correspondeconcretarahoraculeslanaturalezaondole
delviciodeunactoadministrativoafectadode"desviacindepoder".Trtasedeunacto
nulo,nulidadabsoluta,odeunactoanulable,nulidadrelativa?Ladoctrinapredominante
afirma que se trata de un acto "nulo" (1054) . Comparto totalmente este criterio. La
violacin del "fin" aquedeberesponderelactoimplica, lisayllanamente, "falta" del
elemento esencial "finalidad". No se trata de un mero "vicio" de ese elemento, sino
verdaderamentedesu"falta",yesto,deacuerdoalcriteriogeneraladoptadoparaclasificar
lasirregularidadesdelosactosadministrativos,determinasu"nulidad".Latraicinal"fin"
establecidoporlanorma,implicaemitirunactocarentedelelemento"finalidad".Un"fin"
distintoalprevistoporlanorma,significaqueel "fin" legalestausente,quedichofin
"falta".Claroestqueaunlosactoscon"finalidad"ilegtimatienensu"finalidad",loque
entoncesharapensarenqueslosetrataradeun"vicio"deunelementodelacto.Perola
"finalidad"debeestablecerseconrelacin concreta alactoqueseconsidera:poresoun
actocuyafinalidadest"desviada",esunactoque,desdeelpuntodevistaticojurdico,
debetenrselecomocarentedefinalidad.La"finalidad"aconsiderareslafinalidad"legal"
establecidaparaelcaso(1055).
496.f)"Modalidad".
Eneln415mehereferidoala"moralidad"consideradacomoelementoesencialdelacto
administrativo. Trtase de un elemento "autnomo" de dicho acto, tal como lo son el
"sujeto",la"causa",el"objeto",las"formas"yla"finalidad".
Envariaspartesdeestaobrahedichoqueunareglajurdicacarentedesubstratotico,
vacuadebasemoral yconmayorraznsiellafuerecontrariaalamoralimplicaraun
sarcasmo,unaburlaalderecho.Comoseraposibleaceptarqueel"orden"jurdicotolere
normas generales o individuales exentas de contenido moral ocontrarias a la moral?
Precisamente,elordenjurdicotieneporobjetoencauzarlasaccionesocomportamientos
humanosdentrodereglasonormasque,porsusentidotico,facilitenlaconvivenciaentre
loshombresyhagangratalavida.
Todaactuacinadministrativahadetener,pues,inexcusablemente,unabasemoral.
El concepto de "moral" incluye el de "buenas costumbres" y el de "buena fe". Son
conceptoscorrelativoseinterdependientes.
La recta conducta, el respeto absoluto al orden jurdico, los procederes e intenciones
acordesconlasmximasexigenciasdeladignidad,handeconstituirlaesenciadetodoacto
administrativo.Estorigecualquierasealandoledelacto,esdecirunilateralobilateral,o
seaconstituyeunimperativoparalaAdministracinPblicayparaeladministrado.La
"astucia" que no siempre alcanza a constituir un vicio de la voluntad y el indebido
aprovechamientodelmeroerrormaterial omecnico,porejemplo, debenreemplazarse
definitivamenteporlasactitudesgenerosas,porelcriterioampliopropiodelestadistaypor
lalealtadrecprocadelaspartes.

p.226

Porreglageneralde "objeto" delactoadministrativo,ensmismo,esmoral;encambio,

puedenoserlolamaneraenqueselogretalobjeto.Elordenjurdicodebeevitaresto
ltimo, haciendo que la moral tanto impere en el objeto del acto como en los
procedimientosutilizadosparaquedichoactoquedeconcretado.
Un"actoadministrativo"vacuodelsubstratomoral,encualquieradelosaspectosdesta
moral"strictosensu",buenascostumbresobuenafe,esunactoafectadodeilegitimidad;
conmayorrazn,elacto"inmoral"esunacto"ilegal".
Dequnaturalezaeslairregularidadqueafectaalactovacuodemoralocontrarioasta?
Trtasedeunactonulo,nulidadabsoluta,odeunactoanulable,nulidadrelativa?Unacto
administrativosemejantees nulo,denulidadabsoluta,porqueelactoadministrativoque
carece demoral, ocontrara a sta, es un acto que "carece" de unode sus elementos
esenciales.Nosetratadeunactomeramente"viciado"enunodesuselementos:setratade
unactoalquele"falta"unodesuselementosesenciales;poresoelactoes"nulo".Esla
solucinprevalecienteenderechoprivado,dondelosartculos21y953delCdigoCivil
prohbenlosactoscontrariosalasbuenascostumbres,disponiendoelltimodestosque
losactosjurdicosquenoseconformenataldisposicin "sonnuloscomosinotuviesen
objeto".Es,asimismo,lasolucinaceptadapornuestroscivilistas(1056).Yestambinla
solucin aceptada por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, para quien el acto
administrativo que vulnere la regla "moral" trasunta una nulidad absoluta por lo que,
incluso,esinsusceptibledeprescripcin(1057).
497. Las clusulas accidentales o accesorias consisten, segn qued expresado
precedentemente(n416),enel"trmino",la"condicin"yel"modo".
Dichas clusulas accesorias relacinanse con el "objeto" o "contenido" del acto
administrativoprincipal.
En otro lugar de esta obra me refer a la incidencia que la invalidez de las clusulas
accesoriasejercanrespectoalactoadministrativoprincipalaqueellas acceden(vern
424).
Perounacosaesdichaincidenciayotradistintalandoleonaturalezadelairregularidadde
queadolezcalaclusulaaccidentaloaccesoria.Lairregularidaddetalclusulaimplicaun
actonulo,nulidadabsoluta,ounactoanulable,nulidadrelativa?
Eneln425expresquelailegitimidaddelasclusulas"accesorias"o"accidentales"no
puedesersaneadaporvoluntaddequienestautorizadoparahacervaleroinvocardicha
invalidez. Sobre esto est de acuerdo la doctrina (ver n425). Tal solucin se explica
perfectamente, pues las "normas" o "principios" de derecho pblico vulnerados por la
clusulaaccidental,nopuedenserdejadossinefectoporvoluntaddelaAdministracin
Pblica, ni por voluntad del administrado: ambos deben someterse a dichas normas y
principiosque,porsunaturaleza,soninderogablesenloscasosparticulares.Mientrasesas
"normas"y"principios"estnvigentes,sonobligatoriosporcuantointegranel"bloquede
lalegalidad",importandouncorrelativolmitealaactividadjurdicadelaAdministracin

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Pblica.Enlaespecietratarase,lgicamente,deactos(accidentales oaccesorios)cuyo
"objeto"estprohibidoporlanorma.
Enconsecuencia,deacuerdoalprincipioencuyomritoentrelosatributosocaracteresdel
"objeto" delactoadministrativodebenfigurarla "certeza",la "ilicitud" yla "posibilidad
fsica" (n 404), toda clusula accesoria o accidental que no rena esos requisitos es
invlida.Dequndoleonaturalezaesesainvalidez?
La clusula accesoria o accidental invlida, por no reunir los caracteres o atributos
indicados,implicaunactoadministrativonulo,denulidadabsoluta(1058),vinculndosea
estolaimposibilidaddequedichairregularidadseasaneada.
Lainvalidezdelaclusulaaccesoriaoaccidentaltiene,pues,lamismanaturalezaquela
invalidezqueafectareal "objeto" o "contenido" delactoadministrativoprincipalaque
dicha clusula accesoria accede (ver n 493). En materia de invalidez de las clusulas
accesoriasseaplicanlosprincipiosgeneralessobreinvalidezdelosactosadministrativos
(1059).
498.Lairregularidadqueafecteaunactoadministrativotienediversasconsecuenciaso
efectos,quedependendelanaturalezaondolededichairregularidad,esdecirdependende
quesetratedeunactonulo,nulidadabsoluta,odeunactoanulable,nulidadrelativa.
Dichasconsecuenciasoefectospuedensintetizarseenlasiguienteforma:
1Actos"nulos",nulidadabsoluta:
1)Elactonulo,yconmayorraznelacto"anulable",tienevigenciayobligatoriedadhasta
tantosunulidadseaobjetodedeclaracinformalporautoridadcompetente.Mientrasello
noocurraelactotieneyproduceefectosjurdicos(1060)."Unacto,diceconinteligencia
Giannini, no es una mquina que, si tiene un defecto, no funciona" (1061) . El acto
administrativo,aunquedeacuerdoalordenamientojurdicosea"nulo",producesusefectos
mientraslanulidadnoseadeclaradajurisdiccionalmente.
Algunostratadistashacenderivarlavigenciayobligatoriedaddelactoafectadodenulidad,
dela "presuncindelegitimidad" queacompaaalactoadministrativo(1062),entanto
queotroslashacenderivarnoprecisamentedeesapresuncindelegitimidad,sinodelo
quedenominan"imperatividad"delactoadministrativo(1063).
Sehapretendidoqueelactonulo,denulidadabsoluta,noesobligatorio,porcuyaraznlos
administradospuedenprescindirdelmismoynodarlecumplimientoaunquesunulidadno
hubieresidojuzgada(1064).Esteltimotemperamentoesinaceptable:implicahacerse
justicia por s mismo, y ello es impropio en un Estado donde la "justicia" hllase
institucionalizada.
b)Esinsanable(1065).Lamaneraprcticadesalvarlasituacincreadaporelacto"nulo",
esemitirlonuevamenteenlaformadebida.

p.228

c)Conrelacinaltiempo,lanulidadactaretroactivamente,"extunc".Unavezdeclarada,
losefectosdelanulidadseretrotraenalafechadelactoanulado(1066).Elloesasporque
seconsideraqueelactodereferencianuncaexistijurdicamente(1067).Deahquela
nulidad del acto dispuesta por la autoridad competente para juzgarla tenga carcter
meramente"declarativo"(1068).
d)Laaccinparaobtenerladeclaracindenulidaddelactoadministrativonulo,nulidad
absoluta, es imprescriptible (1069) . Esta imprescriptibilidad rige tanto para la
AdministracinPblicacomoparaeladministrado(1070).
e)Quienpromuevalaaccindenulidaddebealegaryprobarlopertinente.Lanulidaddel
actoadministrativonopuedeserdeclaradadeoficioporlosjueces(1071).
f)LaAdministracinPblicapuedepedirlanulidaddesuspropiosactosanteelPoder
Judicial.Enesteordendeideas,enderechoadministrativoimperancriteriosdistintosalos
querigenenelderechoprivado,dondelanulidadabsolutanopuedeseralegadaporelque
haejecutadoelacto,sabiendoodebiendosaberelvicioqueloinvalidaba(vaseeln477,
letrai.).
g)La nulidad deunactosloprocedeporrazonesde "ilegitimidad",noporrazonesde
"oportunidad".Laextincindelactoadministrativoporrazonesde"oportunidad","mrito"
o"conveniencia"sellevaacabomediante"revocacinporrazonesdeoportunidad".Vase
eln475.
h)la"nulidad"afectaalatotalidaddelactoadministrativoosloalaclusulairregular?
Hayquedistinguirsegnsetratedeunaclusularelacionadaconelelemento "esencial"
delactooconunelemento"accesorio"o"accidental"delmismo.
Sisetrataredeunaclusularelacionadaconunelemento"accidental"o"accesorio",la
invalidezdesta,segnlossupuestos,puedeafectaratodoelactoosloadichaclusula.
Alrespectovaseeln424.
Tratndosedeunaclusulaatinenteaunelemento "esencial" delactoadministrativo,su
irregularidadoinvalidez,porprincipiogeneral,afectalavalideztotaldelacto.Aqunoes
derigurosaaplicacinlaregladelartculo1039delCdigoCivil.AsloresolvilaCorte
Suprema de Justicia de la Nacin en un caso donde habanse desatendido normas
fundamentalessobre licitacin enuncontratodeobrapblica.Antelapretensindela
parte interesada de que slo se anulase la clusula atinente a la irregular licitacin, el
Tribunal dijo: "Las ideas expuestas excluyen la posibilidad de que la nulidad se
circunscribaalaclusulaimpugnada,comoloinsinalaparteactora.Noesunaclusula
accesoria y separable, sino que, abarcando todo el rgimen del contrato en el caso de
incumplimiento,formaconlunsolotodo,distintodelquefueprevistoenlasclusulas
generalesdelicitacin.Noes,pues,aplicableelprincipiodelart.1039,segundaparte"
(1072).
2Actos"anulables",nulidadrelativa:

p.229

a)Elacto "anulable",poranlogasrazonesalasinvocadasrespectoalacto"nulo",tiene
plenavigenciayobligatoriedadhastatantosunulidadseaobjetodedeclaracinformalpor
autoridadcompetente(1073).
b)Elacto"anulable"puedeserobjetodesaneamiento(1074).
c)Respectoaltiempo,lainvalidezdelacto"anulable"actaparaelfuturo,"exnunc",es
decirapartirdelactodeanulacin(1075),queenconsecuenciatieneefectosmeramente
constitutivos(1076).
d)Laextincindel "anulable" nopuedeserdispuestadeoficioporlosjueces;debeser
requeridaporaquellosaquieneselactoafecteoperjudique(1077).
e)Laaccinparagestionarjudicialmentelaextincindeunactoadministrativo"anulable"
esprescriptible(1078).
499.Entrequinesproduceefectosladeclaracinde"nulidad"deunactoadministrativo?
Enotrolugardeestaobra,alreferirmeaquienesdebanserconsiderados "partes" con
relacinaunactoadministrativo,quedaclaradoque,enesteordendeideas,lacualidadde
"parte"correspondeextenderlaalquienparticipeenlos"efectos"delacto(vern447).As,
porejemplo,siunaconcesindeusodeaguapblicaparariegoesanuladaapedidodeun
"tercero"aquienlaconcesinlecausa"perjuicios",lanulidaddereferenciasurteefectos
entreelconcedente,elconcesionarioyelexpresado "tercero" que,deacuerdoalcriterio
expuesto,es"parte"enelactoanulado.
Perofueradeesetipode"terceros",lanulidadquesedeclarasesurteefectosrespectoa
los dems administrados, "ergaomnes"? Estorevive lavieja cuestin sobreel alcance
posibledelasresolucionesque,ennuestropas,dictenlostribunalesconcompetenciaenlo
contenciosoadministrativo.
En lo pertinente, nuestro sistema es "judicialista", por cuanto tal competencia les est
atribuidaatribunales "judiciales" (integrantes delPoderJudicial)(1079).Perocuando
dichos tribunales dirimen contiendas administrativas, no lo hacen como tribunales
judiciales ordinarios, sino como tribunales en lo contenciosoadministrativo. De esto
derivandosconsecuenciasfundamentales:
a)Alresolverlacontroversiaadministrativa,ydesdequeactancomotribunalesenlo
contenciosoadministrativo,noincurrenenviolacinalgunaalprincipiodeseparacinde
poderes, pues el rgano jurisdiccional judicial que se pronunciar al respecto es el
establecido para el caso por el rgimen institucional del pas. La jurisdiccin de los
tribunalesordinariosparadirimirlascausascontenciosoadministrativas,surgedelapropia
ConstitucinNacionalyleyesespecialesdictadasensuconsecuencia(1080).
b)Elalcance "individual" o "ergaomnes" delasentenciaquerecaigaeneljuiciosobre
nulidaddelactoadministrativo, dependerdeloquealrespectoestablezcaelderecho
positivo, representado en este caso por una ley formal dictada en consecuencia de lo

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dispuestoporlaConstitucinNacional,normacuyaaplicacinlescorresponder,entonces,
alostribunalesquedebenentenderenlaexpresadacontienda(1081).Anteelsilenciodel
derechopositivo,elalcancedelfalloquedeclarelanulidaddelactoadministrativo,es
"individual", "inter partes", es decir para el caso concreto, pues tal es el "principio"
aplicableenesteaspectoprocesal.Pero,comolodejoexpresado,nohabrainconveniente
algunoenque,atextoexpreso,seestablezcaelalcance"ergaomnes"detalsentencia,pues,
dadoelcarcterdetribunalenlo contenciosoadministrativo conqueactuaraeltribunal
judicial,nopodraargumentarsediciendoqueelPoderJudicialdejasinefectoconcarcter
generallosactosdelPoderEjecutivo(medianteeseargumentopretndeseinsinuarqueel
PoderJudiciallesionaelprincipiodeseparacindelospoderes)(1082).
Demaneraquelasentenciaquedeclarelanulidaddeunactoadministrativo,porprincipio
general, slo surte efectos entre las partes, en el sentido asignado a stas.
Excepcionalmente,a textoexpreso,talfallopodratenerefectos "ergaomnes",sinquea
estoobsteelprincipioconstitucionaldeseparacindelospoderes(1083).
500.Ladoctrinaconsideraquela"prescripcin"delasaccionesparaobtenerlanulidadde
losactosadministrativosesunadelasmanerasenquepueden "sanearse" dichosactos
(1084),porloqueentoncesalhablardelsaneamientodelactoadministrativohabrque
hacerreferenciaadicha "prescripcin".Sinembargo,porrazonesmetdicascorresponde
sentarahoralasbasesfundamentalesquelarigen.
Precedentementemeheocupadodelaprescripcindelasexpresadasaccionesdenulidad.
Vanselosnmeros477,letrah.,y498,punto1letrad.,ypunto2,letrae.Meremitoa
dichoslugares.
Dos grandes principios pueden darse con referencia a las nulidades de los actos
administrativos:1Laaccinparaobtenerjudicialmentelaextincindeunacto "nulo",
nulidadabsoluta,esimprescriptible,yaseaquetalnulidadabsolutaseamanifiestaoquesu
comprobacindependadeunainvestigacindehecho(1085).
2 La accin para obtener la extincin de un acto administrativo "anulable", nulidad
relativa,prescribealosdosaos,enlostrminosdelartculo4030delCdigoCivil(1086)
.
Por aplicacin de tales "principios", y considerando, por ejemplo, que la simulacin
"absoluta" traduce unacto nulo,entanto quela simulacin "relativa" implica unacto
anulable(vern488),laaccinparalograrlanulidaddeunactoafectadodesimulacin
absoluta es imprescriptible, en tanto que la accin para obtener la nulidad de un acto
afectadodesimulacinrelativaprescribealosdosaos.Esenestesentidoycontalalcance
quedebeinterpretarseelartculo4030 delCdigoCivil,armonizandosuletraconlas
modalidadespropiasdelderechoadministrativo(1087).
501.Elactoadministrativoportadordeunairregularidadqueafectesuvalidez,ycause
lesin,puedeserimpugnadopordiversosmedios.

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a)Medianterecursoadministrativos.Deestomeheocupadoeneltomo1deestaobra,
nmero234ysiguientes.Atravsdetalesrecursosadministrativospuedelograrse,incluso,
la"suspensin"delacto(vertomo1,nmeros232y278).
b)Medianteaccionespetitorias,oseacontenciosoadministrativas.
c)Mediantemedidasprecautelares,quepuedenser:1accinde"amparo" (vertomo1,
nmeros 276y287);2medida de"noinnovar".Esta ltima generalmente implica un
trmitepreliminardentrodeunaaccinpetitoria,ycuyaprocedenciasebasaesencialmente
enla"ilegalidadmanifiesta"delactoadministrativoimpugnado(1088).
d) Tambin el acto administrativo "irregular", en tanto rena determinados requisitos,
puedeserobjetodeunrecursodirectodeinconstitucionalidadparaantelaCorteSuprema
deJusticiadelaNacin(1089).
501bis.Qudecir dela "lesin" en elderecho administrativo? En el mbito de este
derechopuedeinvocrselaparaobtenerla"anulacin"deunactoocontrato?
Deestetrascendentetemameocupcondetenimientoeneltrabajoquepubliquenla
revista"JurisprudenciaArgentina",alcualmeremito(1090).
SECCIN7EXTINCINDELOSACTOSADMINISTRATIVOS
SUMARIO: 502. Qu se entiende por "extincin" de los actos administrativos. 503.
Diferenciaentre "extincin" delactoadministrativoy "cesacindelosefectos" delacto
administrativo.Remisin.504.Aquactosserefiere.505.Mediosdeextincindelacto
administrativo. La pretendida "abrogacin". El "decaimiento". Lo atinente a la
"caducidad",ala"rescisin"yala"renuncia".El"rescate". 506.Extincindeactosde
contenido"general","abstracto"u"objetivo".La "derogacin". 507.Extincindeactos
de contenido "individual" o "particular". a) "Revocacin". Consideraciones generales.
"Revocacin"y"anulacin":diferencias.Lacuestinenladoctrina.Criterioadoptado.
508.Nocinconceptual. 509.Actossusceptiblesdeserrevocados.Principiogeneral.a)
Actos de contenido individual; b) actos unilaterales; c) actos bilaterales; d) actos de
ejecucin "continuada"; e) actos de ejecucin "instantnea": diversos supuestos a
considerar; f) actos "reglados"; aclaracin al respecto; g) actos "discrecionales":
advertenciafundamental;h)actosquecreanobligacionesorestriccionesacargodelos
administrados;i)revocacina"favor"deladministrado.510.Naturalezadelarevocacin.
Esstadela"esencia"delactoadministrativo?511.Caracteresdelarevocacin.512.
rgano o autoridad competente para revocar. Diversos supuestos. La revocacin por
razones de "oportunidad" y el control de constitucionalidad: la competencia del Poder
Judicial. Lo atinente al acto "complejo". 513. La "forma" del acto de revocacin.
Principiosfundamentales.Revocacindeoficioyapeticindeparte.Revocacinexpresae
implcita. Revocacin tcita resultante de actos "incompatibles"; especies de
incompatibilidad. La "motivacin" del acto de revocacin. 514. Objeto, contenido o
alcancedelarevocacin: puedeser "total" o "parcial".Aclaracin. 515. Especies de
revocacin.516.1Revocacinporrazonesde"oportunidad".Concepto.Razonesquela

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justifican. Trmino o tiempo dentro del cual puede revocarse un acto por razones de
oportunidad. 517. Continuacin. Supuestos a considerar respecto a la revocacin por
razonesde"oportunidad".A.Actonacidoconformealordenjurdico,quedespusresulta
encontradiccinconstedebidoauncambioenelderechoobjetivo. B.Actonacidoen
coincidencia o en armona con el inters pblico, que despus por cambios en las
"circunstanciasdehecho"resultaencontradiccinconelinterspblico.C.Loatinentea
la "originaria" falta de "mrito", "oportunidad" o "conveniencia". D. Modificacin o
posteriorausenciadelos"presupuestosdehecho"quejustificaronlaemisindelacto.El
llamado"decaimiento".518.Continuacin.Larevocacinporrazonesde"oportunidad"y
los actos "reglados". 519. 2 Revocacin por razones de "ilegitimidad". Concepto.
Cundoprocede.520.Continuacin.Principiosfundamentalesquerigensuprocedenciae
improcedencia.Lalabordelosjuristasytribunales.521.Actos"irrevocables".La"cosa
juzgadaadministrativa":mbitodeella;finalidadaquerespondesudifeernciaconla"cosa
juzgadajudicial".La "cosajuzgadaadministrativa" yladoctrinadelosautores. 522.
"Cosa juzgada administrativa". Significado y alcance o sentido de esa locucin. La
"inmutabilidad" del acto administrativo. 523. La "irrevocabilidad" del acto
administrativo. Jurisprudencia. Doctrina. Requisitos: 1 ausencia de ley que autorice la
revocacin;2actodecontenidoindividualoparticular;3actodeadministracin"activa";
4naturalezaregladaodiscrecionaldelacto;5actocreadordederechossubjetivos;6acto
que cause estado; 7 acto "regular". Concepto de ste. 524. Fundamentos de la
revocacin:porrazonesdeoportunidadyporrazonesdeilegitimidad.525.Continuacin.
El"cambiodecriterio"delasautoridadescomofundamentodelarevocacin.Distinciones
aefectuar.526.Efectosdelarevocacin.Distintassituacionesaconsiderar.527.Puede
asuvezrevocarseelactoderevocacin?528."Revocacin"y"recursoderevocatoria".
Diferencias. 529. "Revocacin por razones de oportunidad" y "rescate": analogas y
diferencias.530.b)"Anulacin".Nocinconceptual.Nulidadyanulacin:diferencias.La
cuestinterminolgica. 531. rganocompetente para "anular" elactoadministrativo.
Fundamentodetalcompetencia. 532. Actossusceptibles deser "anulados".Principio
general en la materia. El acto "instantneo". Actos de contenido general o abstracto
(reglamentos). 533. Efectos de la "anulacin" con relacin al tiempo. 534. La
AdministracinPblicapuedeocurriranteelPoderJudicialdemandandolanulidaddesus
propios actos. 535. Prescripcin de las acciones de nulidad. Distintos supuestos.
Remisin.
502.Por "extincin" delactoadministrativoentindesesuretirodelcampojurdicopor
circunstanciasnoconsideradasniadvertidasenelmomentodeemisindelmismo(1091).
Dichascircunstanciaspuedenserconcomitantesosobrevinientesalaemisindelacto.Las
circunstancias concomitantes al nacimiento del acto determinan su extincin por
"ilegitimidad"; las sobrevinientes justifican la extincin del acto por razones de
"oportunidad", "mrito" o "conveniencia". De todo esto me ocupar ms adelante al
referirmealosdistintossupuestosde"extincin"delosactosadministrativos.
Lascircunstanciasencuestintantopuedenserde"hecho"comode"derecho".Deahque,
respectivamente,elactoadministrativopuedaserextinguidoporrazonesdemrito(vgr.,

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revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia), o por razones de

ilegitimidad(vgr.,revocacinporrazonesdeilegitimidadyanulacin),oporrazonesque
tantopuedenserdehechocomodederecho(vgr.,"caducidad",queextingueelactoporun
incumplimiento de deberes imputables al administrado, que puede consistir en la
realizacin de "hechos" o de "actos" que impliquen o traduzcan "incumplimiento" de
obligacionesasumidasoviolacindelrgimenjurdicopertinente,comoocurriraconla
paralizacin indebida de un servicio pblico, con la transferencia no autorizada de la
concesindeservicio,etc.).
Cierto es que muchas veces en las concesiones, por ejemplo, se establecen o pactan
clusulas de "caducidad"; pero esto no impide que la caducidad sea considerada,
tcnicamente,comounmediode"extincin"delasconcesiones;1antetodo,porqueesde
advertirquela"caducidad"tambinprocedealmargendetodaestipulacin;2porquelo
pactadoesuna"caducidad"abstracta,cuyaaplicacinconcretadependedelaactitudque
msadelantepuedaonoasumirelconcesionario(1092).
503.Nodebeconfundirse"extincin"delactoadministrativocon"cesacindelosefectos"
delmismo.
Precedentementemeocupdeestacuestin.Vaseeln448.
Ladiferenciaentreambosconceptosesfundamental.
La"cesacin"delosefectosdelactoaparejalaideadealgoqueocurrenormalmente,de
acuerdoaloprevistodeantemano,pueselactoadministrativoquecesadeproducirefectos
seconsideraquehastaesemomentohaexistidolegalmente.Encambio,la"extincin"del
actogeneralmenteseproduceporcausasnoprecisamentequeridas"abinitio",sinoqueson
"consecuencias"dehechosocircunstanciasadvertidososurgidosposteriormente.
La "cesacindelosefectos" delactoseopera,porejemplo,porexpiracindeltrmino
establecidoyporcumplimientodelobjeto.La"extincin"delactoseproduce,verbigracia,
porcaducidad,revocacin,anulacin,renuncia,rescisin.
Ciertamente,las"consecuencias"quederivandelacesacindelosefectosdelactoydela
extincindestesondistintas,ypuedenvariardeacuerdoalordenamientojurdicoquese
considere.Esadiferenciaenlas"consecuencias"resultafcilmentecomprensible,yaque
las"causas"quelasproducensontambindiferentes.
504.La"extincin"delactoadministrativopuedetenerlugarrespectoacualquiertipode
actodeesandole.Portanto,puedenser"extinguidos"poralgunodelosmediospropiosdel
derechoadministrativo:
a)Losactosdecontenido"general"o"abstracto"(reglamentos).
b)Losactosdecontenido "individual" o "particular","regulares"o"irregulares",hayan
creadoonoderechos.Estasdistintassituacionesnoobstan,engeneral,ala"extincin"del
acto.Loqueocurreesqueenunoscasosprocederunmediodeextincinyenotroscasos

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unmediodeextincindistinto.Perotodoactoadministrativopuedeserextinguido.Unacto
administrativo "regular",creadordederechos,porejemplo, nopuedeser revocado por
"ilegitimidad",esdecirextinguidoensedeadministrativa,perospodraserextinguidopor
anulacinensedejurisdiccionaljudicial,oporrenunciadelinteresado;etc.
c)Losactos"unilaterales".
d)Losactosadministrativos "bilaterales",yasetratedeunabilateralidad limitadaala
"formacin"delactoocomprensivatambindesus"efectos"(ejemplos:permisosdeuso
deldominiopblico,concesionesdeusodeldominiopblico,contratos).
e)Losactos"reglados"ylos"discrecionales".
f)Losactosdeejecucin"continuada".
g)Losactosdeejecucin "instantnea".Enloatinentealaextincindestoshayque
distinguirsielactoseejecutono,ysisusefectoscontinanonodespusdesuejecucin
ocumplimiento.Elactodeejecucin"instantnea"puede,entonces,enalgunadesusfases,
vincularsealasreglassobre"extincin"delactoadministrativo.
Desde luego, no todos los actos mencionados pueden ser "exigidos" por los mismos
medios.
Sibientodoslosactosreferidospueden,enprincipiogeneral,ser"extinguidos",esdecir,
retiradosdelmundojurdico,enloscasosconcretosde"extincin"procederonosegnlas
circunstanciasparticularesocurrentesyelmediojurdicoquealefectodeseeutilizarse.De
todoestomeocuparenlospargrafosquesiguen.
505.Losmediosde"extincin"delactoadministrativoson:laderogacin,larevocacin,la
anulacin,lacaducidad,larescisin,larenunciayelrescate.Elprimerodestosrefiresea
los actos de contenido general (reglamentos); los restantes a los actos de contenido
individualoparticular.
Algunos autores mencionan, adems, como medios especficos de extincin del acto
administrativo,la "abrogacin" yel "decaimiento".Nocompartoestospuntosdevista.
Tantolaabrogacincomoeldecaimientonosonotracosaquesupuestosde"revocacin",
no constituyendo, por s mismos, figuras especficas de extincin de los actos
administrativos.
Sepretendequeenloscasosdeinoportunidadsobrevinientelaextincindelactoseefecta
recurriendo ala "abrogacin" (1093).Disiento con tal puntodevista: el supuesto de
referencia va comprendido en la "revocacin por razones de oportunidad", no siendo
necesarioentonceshablarde"abrogacin"(1094).
Unsectordoctrinal,conreferenciaalaextincindelactoadministrativo,mencionacomo
figuraespecficael"decaimiento",quetendralugarcuandosemodificanollegarenafaltar
los presupuestos de hecho que justificaron la emisin del acto. Ejemplo: prdida o

p.235

disminucin de sus condiciones fsicas o intelectuales por parte de un funcionario o

empleado pblico (1095) . Considero que lo que los autores agrupan bajo el rubro
"decaimiento"quedainvolucradoenelconceptolatodeacto"inoportuno"(inoportunidad
sobreviniente),loqueexcluyelanecesidaddeunaconsideracinespecialalrespecto.El
supuestoencuestinquedaentoncescomprendidoenlassituacionesquehacenprocedente
la "revocacin por razones de oportunidad" (1096) . Desde luego, en estos casos la
extincin del acto respondera, en definitiva, a exigencias de inters pblico, lo que
entonces,cuandotalextincingeneraseundaojurdico(imputablealinterspblico),
requerira que el titular del derecho o situacin as extinguido, sea adecuadamente
indemnizado.Debehaberunadirectarelacindecausalidadentreeldaocausadoylas
exigencias del inters pblico; de lo contrario sera inconcebible toda pretensin
indemnizatoria. Si no hubiese "dao" (perjuicio patrimonial), va de suyo que la
indemnizacinnoesprocedente.As,siaunfuncionariooempleadoseleotorgaunretiro
jubilatorioporincapacidad,ydichofuncionariooempleadorecobrasuaptitudfsica,el
actoqueotorgelretirojubilatoriodebeserrevocadoporrazonesdeoportunidad,yel
empleado ofuncionario debe volveral ejercicio activo desufuncin: eneste casono
cuadraindemnizacinalguna,porquenohaydaojurdico.Lomismocorrespondedecir
cuando,porrecuperacinanticipadadelasalud,seextingueelactomedianteelcual,por
razones de enfermedad, se le haba concedido licencia a un funcionario o empleado.
Tampocoenestecasocorrespondeindemnizacinalguna(1097).
La"caducidad",la"rescisin"yla"renuncia"son,indiscutiblemente,mediosautnomos
de "extincin" delactoadministrativo.Perocomoellos,antesquemediosextintivosde
"actos", son medios que extinguen "relaciones" o "vnculos", su estudio corresponde
efectuarloalconsiderarlaextincindelosactosadministrativosbilateralesensuformacin
yensusefectos,oseaalestudiarlos"contratosadministrativos".Aslohareneltomo3
delapresenteobra.Algosimilarcuadradecirdel"rescate"(sobreste,versinembargolos
nmeros420y529).
Enconsecuencia,enlospargrafossiguientesharreferenciaalaextincindelosactos
administrativospor"derogacin","revocacin"y"anulacin".
506.Extincindeactosdecontenido"general".La"derogacin".
Ladoctrinapredominanteaceptalatotalposibilidaddequelosactosadministrativosde
contenidogeneraluobjetivo,valedecirlos "reglamentos",seanextinguidosencualquier
momentoporlaAdministracinPblica(1098),todoellosinperjuiciodequeaeseactode
extincin algunos le denominen "derogacin", otros "abrogacin", otros indistintamente
"derogacin"o"abrogacin"yotros,porltimo,"revocacin".Lociertoesqueesetipode
actosseextinguepor"derogacin"(1099),quepuedesertotaloparcial.Talderogacin
serapertinenteaunenelsupuestodequeelreglamentosehubiereemitidoparaduraro
regir cierto tiempo: a pesar de esto, puede ser modificado o extinguido antes del
vencimientodeltrminofijado(1100).
Desdeluego,laderogacindeunreglamentonoobstaalasubsistenciadelosderechosque
losparticularesoadministradoshayanadquiridoasuamparo(1101).Lasolucincontraria

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hallaraunobstculoenlosprincipiossobreirretroactividaddelosactosadministrativos
(1102).
Sostener,comolohacenalgunos,quelosreglamentos,porimplicarunaautolimitacinde
suspotestadesporlapropiaAdministracinPblica(eintegrarentoncesel"bloquedela
legalidad")soninderogables,loconsideroequivocado:
1 Porque el reglamento administrativo tpico, o sea el "autnomo", "independiente" o
"constitucional",nosiempreconsisteen"autolimitaciones",nisiemprelascontiene.
2Porquesibienesciertoquelosreglamentosadministrativosintegranelbloquedela
legalidad y constituyen, en consecuencia, un lmite a la actividad jurdica de la
AdministracinPblica,elloesasentantoyencuantoelreglamento"estvigente".Pero
nadadeesoobstaaladerogacindelreglamento.
3Porqueelloimplicaralaevolucindelderechoenlapartecuyaregulacinlecompete
constitucionalmente ala Administracin Pblica (emisin dereglamentos "autnomos",
"independientes" o "constitucionales"). La derogabilidad de los reglamentos, o su
modificacin,encuentralasmismasrazonesytienelosmismoslmitesqueladerogacin
omodificacindelasleyesformales.GastnJzehadejadoconceptoselocuentesenel
sentidoexpresado(1103).
507.Extincindeactosdecontenido"individual"o"particular".
a)"Revocacin".
Consideraciones generales."Revocacin"y"anulacin":diferencias.Lacuestinenla
doctrina.Criterioadoptado.
La "revocacin",lomismoquela "anulacin",sonmediosespecficosdeextincindel
actoadministrativo,peroacuyorespectoexistegranimprecisinconceptualenelterreno
doctrinario, jurisprudencial y legislativo. En este orden de ideas, hay una verdadera
anarqua;tantoesasqueavecesdichosvocablossansecomoequivalentes,mientrasque
otrasvecesutilzanselossupuestosenqueprocederelempleodeunouotro.
Noesposibledarunconceptoprecisode"revocacin"sinreferirlosimultneamentealde
"anulacin".Debe,entonces,comenzarsedeslindandoelrespectivocampodeaplicacinde
ambosinstitutos,puesendefinitivaunoexcluyealotro.
Unsectordoctrinallimitalarevocacinarazonesdeoportunidad,entantoquelaanulacin
larefiereacuestionesdelegitimidad(1104);peromientrasunosautoresestimanquela
revocacinesactividad administrativa,ylaanulacinmateriapropiadela jurisdiccin
judicial (o jurisdiccin contenciosoadministrativa, en algunos ordenamientos), otros
consideranquelaAdministracinPblicapuedeasimismorevocarcomoanularlosactos
administrativos(1105).

p.237

Lo que todos aceptan es que la revocacin por razones de "oportunidad" es siempre

actividadcorrespondientealaAdministracinPblica.Compartoestepuntodevista.En
estohayacuerdoenelterrenodoctrinario.
Hay quienes sostienen que la extincin del acto por razones de "ilegitimidad" puede
efectuarla,endeterminadossupuestos,laAdministracinPblica,yqueenotrossupuestos
debe efectuarla el rgano jurisdiccional judicial. En materia de extincin del acto
administrativoporrazonesde"ilegitimidad"essteelcriterioqueprevaleceenladoctrina,
yquecomparto(1106).Todoestendeterminarcundolaextincindelactoporrazones
de"ilegitimidad"lecorrespondealaAdministracinPblica,queentoncesharausodela
"revocacinporrazonesdeilegitimidad",ycundotalextincinlecorrespondealrgano
jurisdiccionaljudicial,queentoncesharausodela"anulacin"(1107).
Lasolucindeestacontrovertidacuestin,esdecirestablecercundoprocedeycundono
la "revocacin" por razones de "ilegitimidad" y cundo procede y cundo no la
"anulacin",debeefecturselaconreferenciaalordenamientojurdicopositivodecada
pas (legislacin y jurisprudencia), sin perjuicio del valioso aporte de la doctrina. La
legislacin y la jurisprudencia de un pas son elementos de indiscutible valor en esta
materia.EntrenosotroslasresolucionesdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacinson
trascendentes (1108) . Pero a la doctrina le corresponde cumplir una gran labor,
colaborando con la legislacin y la jurisprudencia en la depuracin conceptual que
permitirdesentraarlosprincipios.
Sintetizadoslosdiferentescriteriosconceptualesexpuestosparadiferenciarla"revocacin"
dela"anulacin",yteniendo,adems,especialmenteencuentalasresolucionesdenuestra
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,puedeafirmarse:
1 La extincin de un acto administrativo por razones de "oportunidad", "mrito" o
"conveniencia", es decir para satisfacer requerimientos del inters pblico, se efecta
mediante "revocacinporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia",locual,por
principio,constituyeactividadpropiadelaAdministracinPblica.
2Laextincindeunactoadministrativoporrazonesde"ilegitimidad"puedenefectuarla,
segnloscasos,laAdministracinPblicaoelrganojurisdiccionaljudicial.Cuandotal
extincincorrespondaalaAdministracinPblica,staextingueelactorecurriendoala
"revocacinporrazonesdeilegitimidad".Cuandolaextincindereferencialeincumbaal
rganojurisdiccionaljudicial,stelaefectuarrecurriendoala"anulacin"delacto.Todo
est, como ya lo expres, en deslindar debidamente cundo la extincin de un acto
administrativoporrazonesdeilegitimidadpuederealizarladirectamentelaAdministracin
Pblica,ycundodebeefectuarlaelrganojurisdiccionaljudicial.steeselverdadero
problemaexistenteenlamateria,girandoasualrededorlamayorpartedelascontroversias.
Cundo,enefecto,una"irregularidad"delactoadministrativopermitirquesuextincin
la realice directamente la Administracin Pblica y cundo ser menester que dicha
extincin la efecte el rgano jurisdiccional judicial? Existe algn grado mnimo de
"irregularidad"o"invalidez"queexcluyalaposibilidaddeque,enbaseaella,lapropia
AdministracinPblicaextingaelacto?PuedelaAdministracinPblicaextinguir,pors

p.238

y ante s, el acto administrativo afectado de cualquier tipo de "irregularidad" o

"ilegitimidad"?Todasestascuestionesserndebidamenteaclaradas(1109).
508.Despusdeloexpresadoenelpargrafoanterior,fcilesdarlanocinconceptualde
"revocacin".
Por tal se entiende la extincin de un acto administrativo dispuesta por la propia
Administracin Pblica, para satisfacer actuales exigencias del inters pblico o para
restablecerelimperiodelalegitimidad.
509.Precedentemente,nmero504,mereferalosactosadministrativosquepodanser
objeto de "extincin", lato sensu. Ahora me referir en particular a qu actos
administrativospuedenserobjetode"revocacin",encualquieradelasespeciesdesta.
Todotipodeactoadministrativo"puede",jurdicamente,serrevocado.Unoslosernpor
razonesde"oportunidad",otrosporrazonesde"ilegitimidad".Taleselprincipiogeneral;
perosuaplicacinconcretadependedelcasoparticularqueseconsidere.Concurriendolas
circunstanciasquelacienciajurdicaseala,nohayraznqueobstealarevocacinde
cualquiertipodeactoadministrativo,esdecirasu"extincin"ensedeadministrativa.
Enconsecuencia,puedenserrevocadoslossiguientesactos:
a)Losdecontenidoindividualoparticular.Losactosadministrativosdecontenidogeneral,
abstracto u objetivo ("reglamentos"), no se extinguen por revocacin, sino por
"derogacin"(vaseeln506).
b)Losactosunilaterales,oseaaquelloscuyaexistenciasedebaalaexclusivavoluntadde
laAdministracinPblica.
c)Losactosbilaterales,yasetratadeunabilateralidadlimitadaala"formacin"delactoo
comprensivatambindesus "efectos" (ejemplos:permisosdeusodeldominiopblicoy
concesionesdeusodeldominiopblico,respectivamente)(1110).Larevocacindelacto
administrativo bilateral, en principio, determnase por los criterios aplicables al acto
administrativounilateral.Ladoctrinacomparteestasolucin(1111).
d)Losactosdeejecucin"continuada".Landoledetalesactosnosuscitacuestinalguna
acercadesuposiblerevocacin.staprocedersiconcurrenlosrequisitosadmitidos o
exigidosalrespectoporelordenjurdico.
e)Actosdeejecucin"instantnea".Respectoaestacategoradeactoshayquedistinguir:
1silos"efectos"inmediatosseagotanconlaejecucindelacto;2si,ejecutadoelacto,
sus efectos perduran a travs de otro acto; por ejemplo "aprobacin", cuyos efectos
perduranatravsdelactoaprobado;3sihabindosepermitidolarealizacindeunacto
"instantneo",steserealizono.Lassolucionesvaranencadaunodeestossupuestos.
Enelprimercaso,oseacuandolos "efectos" delactoseagotanconsuejecucin,vade
suyoquelarevocacindetalactonoesconcebible.As,porejemplo,una"aprobacin",o

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un "visto bueno", una vez otorgados no pueden ser revocados, porque su mero
otorgamientovaleautomticaysimultneamente ejecucin o cumplimiento delacto.Del
mismomodo,silaautoridadpblicapermitequealguienpaseunavezconunvehculopor
un lugar determinado, y tal permiso fuere utilizado, no es posible revocarlo luego;
igualmentesisepermitelarealizacindeunaconcentracinoreuninpblica,ystase
llevaacabo,yanoesposiblesurevocacin,pueslareuninoconcentracin,ensmisma,
comoejecucinocumplimientodelactoquelapermiti,esderealizacininstantnea;lo
mismocuadradecirdelpasoefectivoconunvehculoporellugarpermitidoaquemerefer
precedentemente(1112).Entalescondicionesseraimprocedentela revocacin delacto
quepermitielpasodelvehculoolarealizacindelareunin,porque,enamboscasos,la
"revocacin",comoactojurdico,carecerade"posibilidadfsica",atributoocarcter"sine
quanon"del"contenido"u"objeto"delactoadministrativo(vern404,textoynota494).
Restaconsiderarquelosactosinstantneossonirrevocablesporfaltarelobjetoparala
revocacin("sonoirrevocabilepermancanzadimateriadirevoca")(1113).
Siseemiteunactode"efectos"instantneos,ytalesefectosperduranatravsdeotroacto,
elacto originario que produjodichos efectos es irrevocable, dadoque,porsucarcter
"instantneo",seagotcontemporneamenteasuemisin.Perosus"efectos"podranser
extinguidos,seaporlaAdministracinPblica,mediante revocacin basadaenraznde
ilegitimidad,oporanulacin,realizadastaporelrganojurisdiccionalcompetente(1114)
.Vadesuyoqueparaquelos"efectos"deunactoinstantneopuedanserextinguidos,sea
porrevocacinbasadaenilegitimidadoporanulacin,esmenesterqueelactooriginario
queprodujotalesefectoshayanacidoconelestigmadelailegitimidad.Losefectosdeun
actoviciado,comoreflejosdeste,porprincipiogeneral,sontambinviciados.Elcarcter
"instantneo"delactonopurgalosviciosquepuedanafectarlo(vaseloqueexpuseenel
n474).Aquslocuadraconsiderarlos efectos "inmediatos" delacto instantneo; los
efectosmeramente"mediatos"delmismoson,porprincipio,intrascendentesenelordende
ideasqueaquseconsidera.
Eneltercercaso,correspondeaveriguarsi,habindosepermitidolarealizacindeunacto
deefectosinstantneos,vgr.,reuninoconcentracinpblica,dichoactoseefectuono.
Si se llev a cabo, es evidente que su revocacin es inconcebible, segn qued de
manifiesto alconsiderarelprimer supuestoplanteado. Perosiel actodecumplimiento
instantneoquesepermitirealizarannofueejecutadoocumplido,puederevocarseel
actoquelodispusoopermiti(1115),puesste,nosiendodecumplimientoinstantneo,
noprodujoansusefectos:esunactoqueest "pendiente",siendoporestoquepuede
revocrsele,siemprequeconcurranrazonesqueaslojustifiquen.Mientrasdichoactoest
"pendiente",debeasimilrselealosactosdeejecucin"continuada".
f)Actos"reglados".Estospuedenserextinguidosmediante"revocacin".Sialemitirseel
actonoseactudeacuerdoalorequeridoporlasnormasquerigentalemisin,elacto
estara afectado de "ilegitimidad", siendo entonces susceptible de revocacin por
ilegitimidad.Ahhabrasevioladoelordenjurdicopositivo.

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Ciertamente,elactoregladotambinpuedeserrevocadoporrazonesde "oportunidad",
mrito oconveniencia. Si bien un sector doctrinal limita la revocacin porrazones de
"oportunidad"alosactos "discrecionales",ylaexcluyedelosactos "reglados",disiento
contalpuntodevista.Nohayraznjurdicaalgunaqueobstealarevocacindelosactos
"reglados"porrazonesde"oportunidad".Enelnmero518meocupodeestacuestin;me
remitoaloqueexpongoendicholugar.
g)Actos"discrecionales".Estospuedenser"revocados",evidentemente,perosloseras
entantoyencuantoconcurranlascircunstanciasgeneralesquejustificanlarevocacindel
actoadministrativo.Lasolacircunstanciadetratarsedeunacto "discrecional" enmodo
algunojustificasurevocacin.
Disiento con la opinin de un tratadista en cuanto afirma: "Si se trata de un acto
discrecional,lpuedeserrevocado,enprincipio,porlamismaautoridadquedictelacto"
(1116).Estaafirmacinadolecedeunainaceptablegeneralidad.Laposibilidaddequeun
acto"discrecional"seaonorevocadodependedelcontenidouobjetodelacto,yenmodo
algunodesucarcter"discrecional"(1117).Nohayrelacinalgunaentre"revocabilidad"
y"discrecionalidad"(1118),comotampocolahayentreacto"reglado"y"revocacin".
Precedentemente,nmero465,meocupcondetenimientodelanaturalezadelderecho
emergentedeunactodiscrecionalydelaposibilidaddequetaltipodeactosseaextinguido
porrevocacin.Meremitoaloexpuestoendicholugar.
Conrelacinalacto"discrecional",cabeadvertirqueelmismoserrevocablecuandodel
slonazcanderechos "precarios" enfavordeladministrado, ynocuandoelacto haya
generadoderechos perfectosenfavordelparticular.Perolanaturalezaosustanciadeun
derechonodependennisealteranporla ndole reglada o discrecional delaactividad
administrativaencuyomritoseemitielacto,puestantodelaactividadregladacomode
la actividad discrecional pueden nacer derechos perfectos o derechos precarios. Todo
dependedelandoledelamateriaaqueserefiereelacto.Vaseeln465,yamencionado.
Demodoqueelsolohechodetratarsedeunacto"discrecional"enmodoalgunojustifica
surevocacin.Paraquestaseaadmisibledebenconcurrirlascircunstanciasgeneralesque
justifican tal tipo de extincin del acto administrativo, tanto ms cuando, como qued
expresado,entre"revocacin"y"discrecionalidad"noexisterelacinalguna.
h)Actosquecreanobligacionesorestriccionesacargodelosadministrados,esdeciractos
emitidosenelintersexclusivodelaAdministracinPblica.Ladoctrinaestdeacuerdo
en que los actos de semejante "contenido" u "objeto" son revocables (1119) . Esto se
explicaperfectamente,puestalextincindelactoesasimilableauna"renuncia"departe
delaAdministracinPblica,oaunanuevayactualvaloracindelosinteresespblicos
que hace procedente la eliminacin de esas restricciones u obligaciones. Este ltimo
supuesto,enalgunodesusmatices,guardagrananalogasustancialconlarevocacinpor
razonesdeoportunidad,mritooconveniencia.

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i)Finalmente,cuandolarevocacindeunactoesen"favor"deladministrado,vadesuyo
que ella es admisible. El administrado favorecido no podra oponerse, pues el acto de
revocacinnolehabraocasionadoagravioalguno.Desdeluego,talrevocacin,paraser
lcita, no debe implicar, de parte de la Administracin Pblica, una abdicacin de
potestades esenciales; as, la revocacin sera improcedente si tuviere por objeto dejar
subsistente unacto favorable al administrado pero afectado degrave ilegitimidad. Con
mayorraznesprocedente unarevocacinfavorablealadministrado, si stemismoes
quienlasolicitaytalrevocacinnoesdiscutibleporserprocedentedesdeelpuntodevista
jurdico.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacintuvooportunidaddepronunciarse,en
esesentido,enuncasosemejante(1120).
510. Cul es la "naturaleza" de la revocacin? Corresponde o pertenece ella a la
"esencia"delactoadministrativo?
Sibienhayquienesaslosostienen(1121),tambin loshayquepiensanlocontrario
(1122),criterioesteltimoquecompartoenuntodo.NuestraCorteSupremadeJusticiade
laNacinsigueestepuntodevista,segnlopondrdemanifiestoenestemismopargrafo;
pordepronto,advirtasequenuestroaltoTribunalsentalrespectoestegranprincipio
ticojurdico:"Laperennidaddeloinestableenmateriadederechoadministrativocarece
de base legal y justiciera" (1123) . As es, en efecto. La "revocabilidad" del acto
administrativonopuedeserinherenteasuesencia,nipuedeconstituirel"principio",en
esta materia. La revocacin del acto administrativo es una medida excepcional,
verdaderamente"anormal"(1124).Sloprocedeensupuestosdediscordanciaactualdel
acto con el inters pblico o de violacin originaria del orden jurdico positivo. La
revocacinesslounmedioparacorregirciertosmalesqueafectanalactoadministrativo;
perolosmalesnuncapuedenintegrarlanormalidaddelacto:lonormaleselactocorrecto,
elactosinirregularidades.
Laerrneacreenciadequeelactoadministrativoesrevocableporsuesenciaonaturaleza
hllasemuygeneralizada.Perotalerrornoesunnimeentrelostratadistas:huboquienes
percibieronlaluzyactuaroncerteramenteguiadosporella.YaGastnJzehabaafirmado
que las "caractersticas" de la situacin jurdica individual es la de gozar de gran
estabilidad (1125) . Como bien lo expres un escritor, "al contrario de lo que viene
repitiendo la doctrina dominante como consecuencia del planteo fragmentario del
problema,lareglaesqueelactoadministrativoesunprincipio"irrevocable",mximesi
reconoceoafectaderechossubjetivos.Almenosenelderechoargentinoelloesas"(1126)
.
La revocacin no pertenece a la "esencia" del acto administrativo. Hay tanta
inconsecuenciaenafirmarosostenerquelarevocacincorrespondealaesenciadelacto
administrativo,comolahabraensostenerquela "anulacin" esdelaesenciadelacto
jurdico,oquela"expropiacin"institutoanlogoalarevocacinporrazonesdeinters
pblicoesdelaesenciadelapropiedadprivada.
Rasgoesencialdelapropiedadprivadaes,precisamente,su "perpetuidad",nosuposible
"expropiacin". sta es un instituto jurdico que entra en juego cuando circunstancias

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excepcionalesaslorequieren.Lomismocuadradecirdelarevocacin,querecinentraen
juegoensupuestosdeexcepcin:cuandoel"interspblico"asloreclame(revocacinpor
razonesdeoportunidad,mritooconveniencia),ocuandoelordenjurdicopositivoaslo
exijapararestablecerelimperiodela"legitimidad"alacualdebeajustarselaactividadde
laAdministracinPblica.Tantola "expropiacin",comola "revocacin",nosonsino
"medios"dequeelEstadosevaleparaelcumplimientodesusfines:promoverel bien
comn dentrodel ordenjurdico (1127).Porlodems,laposibilidaddecederanteel
interspblicoesinherenteatododerechoynoexclusivadelderechoemergentedeunacto
administrativo.
Los actos jurdicos, sean stos de derecho privado o pblico, no se emiten para ser
"extinguidos", sea ello mediante revocacin o anulacin, sino para ser cumplidos y
respetadoscomocriteriosreguladoresdelassituacionesquecontemplan:seemitenpara
lograruncometido.Eseeselrasgo esencial detodoslosactosjurdicos.Serainsensato
pretenderquelosactosjurdicosseemitenparaserextinguidos.Cuandoexcepcionalmente
seproduzcansituacionesquereclamenquelosactosjurdicosseanprivadosdevigencia,el
derecho proporciona los medios para ello: revocacin y anulacin, tratndose del acto
administrativo.Peroestonoeslonormal,sinoprecisamentelo"anormal",loexcepcional,
pueslocorrienteesqueelactoadministrativoguardearmonaconel "interspblico"o
conel"ordenjurdicopositivo",nosiendonecesariaentoncessuextincin.Pretenderque
larevocacindelactoadministrativoperteneceala"esencia"deste,implicaafirmarque,
comoprincipio,todoslosactosadministrativosrequierensuextincin,seaporrazonesde
interspblicoodeilegitimidad.Peroestoesirrazonable,pues,comodigo,locomno
habitual es el principio contrario, o sea que todos los actos administrativos se reputan
armnicos con el inters pblico y con el orden jurdico positivo. Acaso el acto
administrativonogozadela"presuncindelegitimidad"?
Larevocacin,pues,nocorrespondeala"esencia"delactoadministrativo.Constituyeun
remedio que la ciencia jurdica proporciona para subsanar situaciones de evidente
"anormalidad".Loanormalnorepresentala"esencia"delinstitutoaquepuedavincularse
orelacionarse, nipuedesertenido encuenta paraconvertirlo en "principio" rector del
respectivoinstituto.
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhaconsiderado:a)quela"revocacin"delacto
administrativonoconstituyeel"principio"enderechoadministrativo;b)quetalprincipio
general est representado por la estabilidad y certidumbre del derecho; c) que la
"revocacin"delactoadministrativoesunaexcepcinalreferidoprincipiogeneral(1128).
511.Larevocacintienecaracteresquelaperfilandentrodelatcnicadelderecho.Ental
ordendeideas,puedenmencionarse:
a)Antetodo,larevocacin,unavezemitida,constituyeun"actoadministrativo"(1129),
sindoleaplicables losprincipios propiosdetales actos(1130).Elactoderevocacin
encuadraestrictamenteenlanocindeactoadministrativo(1131).

p.243

b)Esunacto"unilateral"delEstado(1132).Paraoperarseohacerseefectivanorequiere
elconsentimientooaquiescenciadeladministrado,valedecirnoesmenesterelconcursode
lavoluntaddeste.
Laemisindelactoderevocacinquedalibrada,pues,aladecisindelaautoridadestatal,
todoellosinperjuiciodequeulteriormenteeladministradooparticularpuedarecurriro
accionararazdequelarevocacindispuestaportalactofueseimprocedentedesdeel
puntodevistajurdico.
Noobstaelcarcter "unilateral" delarevocacinlacircunstanciadeque,enocasiones
(revocacin porilegitimidad), el actode revocacin seemita a instancia o gestin del
administrado;aunas,laemisindelactodependerexclusivamentedelavoluntaddela
autoridadestatal:sta,advertidaporeladministrado,valoralasituacindeacuerdoa"su"
criterioyresuelveenconsecuencia.
c) Algunos tratadistas, como Resta, consideran que un carcter de revocacin es su
"discrecionalidad"(1133).Esta"discrecionalidad"nodeberelacionrselaconlaactividad
"reglada" y "discrecional" de la Administracin Pblica. Quiz el trmino est mal
empleado.Msquedeuna"discrecionalidad"strictosensu,tratarasedeunactodeemisin
"facultativa". Las propias palabras de Resta autorizan tal afirmacin, pues la
discrecionalidaddequelhabla,laestablececomocorolariofundamentaldelconceptode
poder(loc.cit.).Enconcordanciaconesto,esdeadvertirquelostratadistas,alreferirsea
dichacuestin,sepreguntansisetratadeuna"facultad"odeuna"obligacin"(1134).Es
exactoquelaemisindelactoorevocacines"facultativa"paralaautoridadestatal?
Hayquedistinguir.Paralosque,comoRestayotros,limitanelconceptode"revocacin"a
razonesdeoportunidad,mritooconveniencia(esdecir,alactovlido),talafirmacines
aceptable, pues la valoracin del inters pblico y la eleccin de los medios para
satisfacerloenlamejorforma,quedanlibradasalrazonablecriteriodelaautoridadestatal.
Insistoenque,parajuzgarenesteaspectolaopinindelostratadistas,esfundamental
determinarelconceptoquetengaelrespectivoautorsobreloquehadeentendersepor
"revocacin":paralosqueentiendenporstalaextincindelosactosvlidos,porrazones
de oportunidad, mrito o conveniencia, el carcter "facultativo" que le atribuyen a la
revocacinesaceptablecomoprincipiogeneral.Determinarconqumedidasomediosha
desatisfacerseelinters pblicoenuncasoconcreto,constituyeindiscutiblemente una
"potestad" delaAdministracinPblica:trtasedelapotestad"ejecutiva"ode"gestin"
(1135).
Pero las cosas cambian cuando se trata de la revocacin de un acto por razones de
ilegitimidad. Tal revocacin es "facultativa" u "obligatoria" para la Administracin
Pblica?LadoctrinaprevalecienteconsideraqueentalcasolaAdministracinPblica,
msqueun"derecho"tieneel"deber"derevocarelacto"ilegtimo"(1136);astambinlo
estableci el Consejo de Estado de Francia (1137) . Por cierto, tal punto de vista es
aceptable,pueslaAdministracinPblicatienedeldeberdeajustarsuactividadalorden
jurdicopositivovigente.EnelEstadoconstitucionalnoseconcibeunaAdministracinque
actealmargenoenviolacindelsistemalegalimperante.Desdeluego,hadetratarsede

p.244

unsupuestodeilegitimidadqueadmitalaextincindelactoporlapropiaAdministracin
Pblicamediante"revocacin".
d)Elactoderevocacines"constitutivo"o"declarativo"?Hayquedistinguir.
Larevocacinporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia,refirindoseaunacto
vlido cuya subsistencia actual se considera contraria al inters pblico, tiene carcter
"constitutivo".Enestoexisteuniformidadendoctrina(1138).Elloseexplica,pueseste
tipo de revocacin produce un cambio total en la situacin existente, colocando al
administradoenunasituacinnueva,queseconcretaensuderechoaserindemnizadopor
laextincindelbeneficiodequeesprivado.
Encambio,tratndosedeunarevocacinporrazonesde"ilegitimidad",lageneralidaddela
doctrinaleasignacarcter"declarativo"(1139),aunqueesdeadvertirqueaestetipode
"revocacin" algunos autores le llaman "anulacin". Dicho carcter meramente
"declarativo"derivadelhechodequeestesupuestodeextincinnadacrea,sinotanslo
retrotraelascosasalestadoqueellastenanantesdelaemisindelactoahoraextinguido
porilegitimidad.Esdecir,lascosasquedanenelestadoquetenanantesdelaemisindel
acto que se revoca. Tal solucin es aceptable, pues la revocacin por razones de
ilegitimidad que puede efectuar vlidamente la Administracin Pblica slo se refiere
segnsepuntualizarmsadelanteaactosquenuestraCorteSupremadeJusticiadela
Nacinconsidera "noregulares",oseaaaquellos actosqueostentanunairregularidad
grave que los torna en actos "nulos", de nulidad absoluta; no se refiere a los actos
meramente "anulables",denulidadrelativa,loscuales "no" puedenserrevocadosporla
AdministracinPblicaporrazonesdeilegitimidad.Comoelefectodelanulidadabsoluta
es "ex tunc", evidentemente el acto de revocacin por razones de ilegitimidad tiene
entonces carcter "declarativo" (1140) . Hay aqu una analoga sustancial entre los
caracteresyefectosdelarevocacinporrazonesdeilegitimidad(queserefiereaactos
afectadosdeunagraveirregularidad,deunanulidadabsoluta)ylaextincindelactoenva
jurisdiccionaljudicialporanulacinbasadastaenunanulidadabsoluta.
e)Delhechodequelarevocacinporrazonesde "oportunidad",mritooconveniencia,
constituyauna"potestad"delaAdministracinPblica,ydequelarevocacinporrazones
de"ilegitimidad"constituyaun"deber"delaAdministracinPblicapero,endefinitiva,
tambin una "potestad" de sta, resulta que la atribucin para revocar un acto, por
cualquierraznqueellosea,noconstituyeun"derecho"delaAdministracinPblica,sino,
precisamente,una"potestad"desta(1141);deahderivanlassiguientesconsecuencias
fundamentales(1142):
1 Como todas las "potestades", la correspondiente a la Administracin Pblica para
revocarunacto,seaporrazonesdeoportunidadodeilegitimidad,es "irrenunciable".Es
staladiferenciaesencialentre"potestad"y"derecho".
2Es"intransferible"("indelegable").Trtasedeuncorolariodelprincipiosegnelcualla
"competencia" no es un derecho subjetivo del rgano, sino una "potestad" del mismo
(1143).Laspotestadesnosontransmisiblesporvoluntaddelrganoaqueestnasignadas,

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puesformanpartedelaestructuramismadelEstado.El"rgano"debeactuardeacuerdoa
lodispuestoporelordenjurdicovigente.
3 Es "imprescriptible". Se prescriben los "derechos", no las "potestades". Por eso la
atribucin de la Administracin Pblica para revocar un acto administrativo es
imprescriptible. Los "medios" que el orden jurdico establece y reconoce para que los
rganosestatalescumplansumisinconstitucionalestnfueradetodocomercio,seaste
pblicooprivado.Las "potestades"delaAdministracin Pblica integranlaestructura
estatal.LasprerrogativaspblicasdelEstado,indispensablesparaelcumplimientodesus
fines, no pueden prescribirse: lo contrario equivaldra a la quiebra de la expresada
estructura.(Vadesuyoqueestoyrefirindomeala"revocacin"quepuedeefectuar,pors
yantes,laAdministracinPblica;nomerefieroala"anulacin"delactoquestadeba
gestionarantelaautoridadjurisdiccionaljudicial).
f)Parafinalizarconloatinentealos "caracteres" delactoderevocacin,cuadrahacer
referenciaalarelacinentreestaltimayelactorevocado.
Unautorestimaqueelactoderevocacinesun"actoderivado"dentrodelprocedimiento
administrativo.Yloes dice porcuantonotieneposibilidaddeexistirenausenciadel
primitivo,delqueemanasurazndeser.Sineseotroactonoseconcibela"revocacin";
nopuededestruirseloinexistente.Larelacinqueledaelcarcterdederivadoaadees
puramente causal y se mantiene dentro de su procedimiento especfico sin quitarle su
calidaddeactotambinprincipal.Ensntesis,terminadiciendo,sibiennoseconcibeuna
"revocacin" porsmisma, como figuraautnoma, tampoco sela puede considerar en
ejerciciodepoderjurdico,subordinadaaotroacto(1144).Qudeciralrespecto?
Apartedequetalposicinnoaparecedeltodoclaradesdeelpuntodevistaconceptual,no
compartolaideadequealoscaracteresdelactoderevocacindebaagregarseelde"acto
derivado".stenoesun "carcter" derevocacin,sinoexpresindesupropiaesencia
subsumidaenlanocinmismaderevocacin.Sistaesextincindeunacto,vadesuyo
que ha de referirse a un acto preexistente. Por ello comparto la opinin de quienes
consideranqueelpoderdeemitirunactoyelpoderderevocarloimplicandospoderes
"autnomos" diversamente regulados incluso en las modalidades de su ejercicio, sin
perjuiciodequeelpoderderevocarseacorrelativoaldeemitir.Elactoderevocacintiene
supropiaautonomaformalysustancial:tieneindividualidadpropia(1145).
512.Enlossupuestosdesilenciodelanormaacercadeculeselrganooautoridad
competente para revocar un acto administrativo, dicha competencia le corresponde al
rganooautoridaddequienemanelactoarevocar.Talesel "principio".Ladoctrina
hllasecontesteenesto(1146).Trtasedeunarazonableaplicacindelprincipiosobre
"paralelismodelascompetencias".
Entalordendeideas,sielactoadministrativoquesepretendeextinguirpordichava
procede delLegislativo oParlamento, la revocacin, porprincipio, lecorresponder al
Parlamento;sidichoactoadministrativohubieresidoemitidoporelPoderEjecutivo,su
revocacinlecompeteaste,todoellosinperjuiciodeladistribucinoadjudicacinde

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funcionesrealizadaporelEjecutivodentrodesumbitoentrerganospertenecientesasu
esferajurdica.
As,enelsupuestoderevocacindeunaconcesinporrazonesdeoportunidad,yasetrate
deunaconcesindeusodeldominiopblicoodeunaconcesindeserviciopblico(actos
administrativos bilaterales),otorgadasporlaAdministracinPblicaenejerciciodesus
facultades,larevocacindeberserefectuadaporellamisma.Encambio,sisetratarede
concesionesotorgadasdirectamenteporleyformal,larevocacindebeefectuarsemediante
otraleyformal,valedecirporactodelPoderLegislativo(1147).Sigueimperando,pues,el
paralelismodelascompetencias.Esto,comoprincipiogeneral,seexplicafcilmente,pues
lavaloracindel interspblico quefundamentalarevocacindelactoporrazonesde
oportunidad,esesencialmentepotestadadministrativaolegislativa,nocorrespondiendotal
valoracin, por principio, a la actividad jurisdiccional judicial (vase el n 468). No
obstante, ascomoenmateria deexpropiacin porcausadeutilidad pblica concepto
jurdicamenteanlogoalderevocacinporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia
lacalificacindeutilidadpblicaatribuidaalbienqueseexpropia,apesardesuobvio
carcterdepotestadlegislativa,noimpideelcontrol"jurisdiccional"detalcalificacinde
utilidadpblicacuandoellaavasalleunprincipioconstitucional(1148),delmismomodo,
aunqueeljuiciode"oportunidad"pertenece,porprincipio,alaexclusivacompetenciadela
AdministracinPblica,estonoobstaaque,sienelcasoconcretolarespectivainvocacin
del "inters pblico", como presupuesto de la revocacin, contrariase abiertamente
garantasconstitucionales,apedidodeparteseabralacompetenciadelPoderJudicial,
quienentoncessepronunciarsobrelajuridicidaddelapretendidarevocacin,delmismo
modoyporidentidadderazonesquedichoPoderpuedepronunciarsesobrelajuridicidad
dela"calificacindeutilidadpblica"queseinvocarecomobasedelaexpropiacindeun
bien.Nosetratardeuncontrolsobrelaoportunidad,mritooconvenienciatenidosen
cuentaparalaemisindelacto;tratarasedeuncontrolsobrelaefectivaexistenciadelos
"hechos",o "situacionesdehecho",invocadosparaemitirelacto,esdecir,tratarasede
revisarlaverdaderayefectivaexistenciadesuspresuntos"antecedentes",oseaaquelloque
constituyesu"causa"o"motivo"(vaseeln468).
Igualcriteriohadeseguirsetratndosedeunarevocacinporrazonesdeilegitimidad,ya
queestetipodeextincindelacto,quedifieredesu"anulacin"(actividadjurisdiccional
judicial),lomismoquelarevocacinporrazonesdeoportunidadconstituyeunaevidente
potestaddelaAdministracinPblica,consideradastaensuaspectoobjetivo,sustancialo
material(vaseeltomo1,n11).
Demaneraqueenambostiposderevocacinpor"oportunidad"ypor"ilegitimidad"rigen
criteriossimilaresenloatinentealacompetenciaparaefectuarlas.
Enconcordanciaconloexpresado,sisetrataredelarevocacindeunactocomplejo,osea
aquelcuyaemisinobedecealavoluntaddemsdeunrganoosujetoadministrativo
(vaseeln450),surevocacinrequerircomoprincipiogenerallaintervencindetodos
losrganososujetosdequienemandichoacto(1149).
513.Culesla"forma"aquedebesujetarseelactoderevocacin?

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Enotrolugardeestaobra,alreferirmeala "forma"delactoadministrativo,considerada
como elemento esencial del mismo, qued expresado que el concepto de ella tanto
comprendeelprocesodeformacindelactocomoelprocesodeexpresindelavoluntad
administrativa.Elprocesode"expresin"dedichavoluntadvinclasealasformasdelacto
al ser ste concretamente emitido o exteriorizado; el proceso de "formacin" del acto
administrativorelacinaseal"procedimiento"seguidoparasuemisin(n405).
Deloexpuestodedcesequeenmateriade"formas"dela"revocacin"cuadraaveriguar:
1quprocedimientodebeseguirseparaemitirelactoderevocacin;2quformasdeben
observarsealemitirdichoacto.
Encuantoaloprimero,esdeadvertirquelarevocacinpuedeemitirsede "oficio" oa
"peticin de parte" (1150) ; pero esto ltimo, como ya qued dicho, no le quita a la
revocacinelcarcterdeacto"unilateral"(vaseeln511,b.).
Encuantoalosegundo,vadesuyoquehadeobservarsela "forma" queprescriba el
derechoobjetivo;perosistaguardaresilencioalrespecto,elactoderevocacindebe
emitirseobservandolamisma"forma"delactoqueserevoca.Esestoloquesedenomina
"paralelismo de las formas". Tal es el principio. La doctrina hllase conteste en ello
(1151).Peroaunenesteltimosupuesto,comoquedexpresadoenotrolugardeestaobra
(n412),hadeadvertirsequesielactoderevocacinobservareunaformadistintaaladel
acto que se revoca, pero tal forma fuere ms rigurosa que la correspondiente al caso
concretoycontribuyeigualmenteamantenerlaidoneidaddelacto,elactoderevocacin
serplenamentevlidoenloquerespectaasu"forma".As,porejemplo,sielactoquese
revocasehubiereemitido"verbalmente"yelactoderevocacinlofuerepor"escrito",va
desuyoqueesadisparidadenlas formas,anteelsilenciodelderechoobjetivo,ennada
obstaaqueelactoderevocacinsurtasusefectosjurdicos.
Enconcordanciaconloexpresado,elactoderevocacintantopuedeser"expreso"como
"tcito".Conescassimaseinfundadasexcepciones(1152),ladoctrinasepronunciaental
sentido(1153).Tododependedeloquealrespectodispongaelderechoobjetivoy,encaso
desilenciodeste,dela"forma"delactoqueserevoca.
Ciertamente,larevocacinimplcitaotcitaesdeinterpretacinrestrictiva(1154),pueslo
habitualeslarevocacinexpresa,criterioqueresultaarmnicoconlasexigenciasdela
"certidumbre" delderecho.Enmritoaello,enloscasos dudosos haderechazarsela
existenciadeunarevocacintcita(1155).
Los actos administrativos que, por disposicin normativa, fueron emitidos en forma
"expresa" nopuedenrevocarseenforma "implcita":elactoquecontravengaestosera
rrito,porviciode"forma",puesentalsupuestolarevocacintambindebeser"expresa",
salvoqueatextoprecisoseautoricelocontrario;denoserasviolaraseel "principio
general"delparalelismodelasformas.Perosi,encasodeausenciadeunanormaqueas
lo requiera, el acto que se revoca se hubiere emitido en forma "expresa" por mera
superabundanciaderequisitos,larevocacin"implcita"dedichoactodebeadmitirse,pues

p.248

talsolucinarmonizaconel"principio"delalibertadformaldelactoadministrativo(1156)
.
Vadesuyoqueslopodrrevocarseenformaimplcita, tcita ovirtual,oquepuede
revocarseenformaexpresa;deah,porejemplo,quelosactosdeejecucinocumplimiento
instantneonopuedanserobjetoderevocacintcita,puestampocopuedenserloenforma
expresa(vaseeln509,letra e.);deahtambinquelosactos "regulares" creadoresde
derechosnopuedanserrevocadosenformatcita,puestampocopuedenserloenforma
expresa;etc.
Larevocacin"tcita"noslopuederesultardela"interpretacin"queseleatribuyaaun
determinado"comportamiento"o"actitud"delaAdministracinPblica,sinotambinde
la"incompatibilidad"entredosactosexpresosdeella.Cuando,conreferenciaaunamisma
materiaocuestin,unactoadministrativoestatuyeenformadistintaalaefectuadaporotro
acto administrativo, se da el caso de "incompatibilidad" entre ambos actos. La
incompatibilidadpuedeser "sucesiva" o "contempornea" (tambinllamadaestaltima
"simultnea"u"originaria").
Siunactoposteriorestatuyeenformadistintaalaestatuidaporunactoanterior,sedael
caso de incompatibilidad "sucesiva", que por cierto difiere de la incompatibilidad
"contempornea", "simultnea" u"originaria". Entalsupuesto,elacto anterior deja de
subsistir,porconsiderarsequelaincompatibilidad"sucesiva"surteefectosde"revocacin
tcita". Esta solucin halla fundamento en el buen sentido, en la lgica jurdica, pues
resultainconcebiblelasubsistenciadedosactosqueestatuyanenformadiferentesobrela
mismacuestin,destruyndoseoaniquilndoseentres:taltipoderevocacintcitatiene
elmismofundamentodelallamadaderogacintcitadelasleyesformales,encuyomrito
entredosdisposicioneslegalescontradictoriasdebeprevalecerladefechaposterior("lex
posteriorderogatpriori").Sehadichoacertadamentequeunprincipiofundamentaldetodo
ordenamiento jurdico es el de la "no contradiccin" entre las diversas normas que lo
integran;derivandodeahqueentredosvoluntadesquesecontradicen,elordenamiento
slopuedereconocerunadeellas.Porprincipio,eselactomsrecienteelqueseconsidera
legalmenteeficienteenlavidajurdica(1157).
Perocuandola "incompatibilidad" entredosactosadministrativos es "contempornea",
"simultnea" u "originaria",esdecircuando"abinitio"seemiten simultneamente dos
actosadministrativoscontradictoriossobreunamismamateriaocuestin,talsituacinno
encuadraenlafiguradelarevocacindelacto,sinoenlade"nulidad"delmismo,loquese
justifica plenamente. En efecto, los actos de contenido simultneo u originariamente
incompatiblenosevinculanala"revocacin",puesunodeellosnopuedeextinguiralotro,
yaquealnacer simultneamentenohayacto"posterior"queextingala "anterior",como
ocurreyesmenesterenlarevocacin:losdosactosestnenelmismoplano,noexistiendo
elementos para darle preferencia a uno respecto al otro. Pero ambos son "nulos" por
irregularidaddesuobjetoocontenido.Habra,enlaespecie,violacindelosatributosque
inexcusablementehandecaracterizarelcontenidouobjetodelactoadministrativo(1158).

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Demaneraquelaincompatibilidad"sucesiva"valecomo"revocacintcita",entantoque
laincompatibilidad "contempornea","simultnea"u "originaria",escausade"nulidad"
delosactosincompatibles(1159).NuestraCorteSupremadeJusticiadelaNacinha
considerado como "revocacin tctica" la incompatibilidad "sucesiva" de dos actos
administrativos(1160).
Porltimo,hadetenersepresentequeelactoderevocacin,dadalandoledesucontenido
uobjeto,requiereser "motivado",esdecirdebecontenerloqueenderechodenomnase
"motivacin". La revocacin es uno de los actos administrativos que, de acuerdo a la
doctrinapredominante,porsu"naturaleza"requiereser"motivado"(1161).
514.Laextincindelactoadministrativomedianterevocacinpuedeser total o parcial.
Taleselalcanceposibledesucontenidouobjeto.Sobreestohayacuerdoendoctrina
(1162).Eselprincipiogeneral.
Perohadeadvertirsequelarevocacin"parcial"sloserprocedenteentantoyencuanto
su"objeto"o"contenido"resultecompatibleconel"objeto"o"contenido"delactoquese
pretenderevocar.Trtasedeunacuestinquedeberesolverseencadacasoparticular.As,
siesteltimoactocreobligacionesyderechosparaeladministrado,larevocacinparcial
no podr referirse a los "derechos", dejando subsistentes las obligaciones, pues tales
derechosyobligacionesformanuntodonicoeindivisiblequeexcluyenentoncestaltipo
deextincindelacto.Unarevocacinparcialensemejantescondicionesserarrita,por
"ilicitud"desu"objeto".
Entre revocacin "parcial" del acto administrativo y "extincin" parcial de los actos
jurdicos hay correlacin conceptual. En el caso concreto han de tenerse presentes los
respectivosprincipiosquerigenesteaspectodelosactosjurdicos,todoellosinperjuicio
delasolucinparticularquerequirieselandolepropiadelactoadministrativo.Vaselo
dispuestoporelartculo1039 delCdigoCivil,quevalecomodisposicindederecho
general(1163).
515.Deladefinicindadaprecedentemente(n508),dedcesequeexistendosespeciesde
revocacin:por"oportunidad","mrito"o"conveniencia"ypor"ilegitimidad".Valedecir,
la revocacin puede responder a razones de "conveniencia" pblica o a razones de
"legitimidad".
Larevocacintantopuedereferirse,entonces,aactosadministrativos"regulares"comoa
actos administrativos "irregulares";deahlosdos expresadostipos derevocacin: por
razones de oportunidad (conveniencia o mrito) y por razones de ilegitimidad, que
respectivamentepresuponenunactoregularyunoirregular.
516.1Revocacinporrazonesde"oportunidad".
Larevocacinporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia,tiendeasatisfacerms
adecuadamente las exigencias del inters pblico. No se refiere a cuestiones de
"legitimidad".Lanecesidaddesatisfacer msadecuadamente las exigencias delinters

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pblico,apareceaqucomoconsecuenciadelcambiosenlas "circunstanciasdehecho"
operadasconposterioridadalaemisindelactoqueserevoca.Hablarderevocacinpor
razonesdeoportunidadequivaleahablarderevocacinporrazonesdeinterspblico.
El"interspblico"quepuedeservirdebasealarevocacinporrazonesde"oportunidad"
es "cualquier" inters cuya satisfaccin requiera la extincin del pertinente acto
administrativo.Noesmenesterquedicho "interspblico" estcompenetrado,directae
inmediatamente,conelreferidoactoadministrativo,comotampocoseramenesterparala
procedenciadelaexpropiacinporcausade utilidadpblica questaestcompenetrada
conelbienqueseexpropia.El"interspblico"quehadeservirdebasealarevocacin
por razones de oportunidad o a la expropiacin por causa de utilidad pblica no es
especfico,sinogenrico,pudiendoresponderacualquieradelasinnumerablescausasque
lomotivan.Loesencialesque "efectivayrealmente"elinterspblicorequiera,parasu
satisfaccin,queelactosearevocado,puesvadesuyoquelarevocacinnopuedeser
irrazonable o con desviacin de poder. Habra desviacin de poder si la revocacin
respondiere, por ejemplo, a conveniencias fiscales, al deseo de favorecer a otro
administrado,etc.(1164).
En cuanto al tiempo dentro del cual la Administracin Pblica puede revocar un acto
administrativoporrazonesde oportunidad,cabeadvertirquepuedehacerloencualquier
momento:alrespectonohaytrmino.Escomprensiblequeassea,pueselfundamentode
larevocacinporrazonesde oportunidad esanlogoaldelaexpropiacin,yaquelos
fundamentosdeaqullaydesta"interspblico"y"utilidadpblica",respectivamente
sonequivalentes; deelloderivaquelarevocacin,resultantedeestacausal,puedeser
declaradacuandoelinterspblicoaslorequiera,esdecirencualquiermomento,talcomo
ocurreenmateriaexpropiatoria.AslohaentendidolaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,aldecirenunadesussentenciasque"tratndosedeconcesionesotorgadasporla
Nacin,sucaducidadestsometidaalcriterioyapreciacindelaNacinmisma,segn
considerequesubsistenonolosmotivosdeutilidadgeneralquefundaronaqullas,sinque
ningnintersdeordenprivadopuedasobreponersealasconsideracionesyvoluntaddel
concedente"(1165).
517.Haysupuestosquerequierenunareferenciaespecialaefectosdeaclararsiconstituyen
onosituacionesqueautoricenlarevocacindelactoporrazonesdeoportunidad,mritoo
conveniencia.
A.Antetodocuadraestablecersielactoadministrativoque,habiendonacidoconformeal
ordenjurdicoydespusresultaencontradiccinconstedebidoauncambioenelderecho
objetivo,puedeserrevocadoporrazonesde"oportunidad".
Precedentemente,nmero472,queddichoqueelactonacidovlidoporresultararmnico
conelderechovigenteenelmomentodesuemisin,noseconvierteenacto ilegtimo
porquearazdeuncambioenelderechoobjetivoresultedespusincompatibleconel
nuevo rgimen jurdico. Dicho acto tan slo se convierte en "inoportuno" o
"inconveniente",perodeningnmodoenactoilegal.Meremitoalodichoeneselugar.

p.251

Siendoas,esobvioquelaextincindetalacto,alserste"legtimo",sloprocederpor
razonesde"oportunidad",mritooconveniencia.
B.Elactoquehabiendonacidoencoincidenciaoenarmonaconelinterspblico,pero
quedespus,porcambiosenlas "circunstanciasdehecho",resultaencontradiccincon
dichointerspblico,noseconvierteporelloenacto"ilegtimo",puesenlaespecienose
habra vulnerado norma jurdica positiva alguna. Tratarase, simplemente, de un acto
administrativo "inoportuno" o "inconveniente" por no armonizar con las exigencias
actualesdelinterspblico.Deestomeheocupadoprecedentemente,eneln473.Me
remitoaloexpuestoendicholugar.
Entalescondiciones,vadesuyoquelaextincindetalactoconstituyeuncasotpicode
revocacinporrazonesde"oportunidad".
C.El acto emitido "ab initio" en contradiccin con el inters pblico, es decir el que
ostenta una "originaria" falta de mrito, oportunidad o conveniencia, no es un acto
"inoportuno",sinounacto "invlido",pueshacrecidodeun elemento "esencial"parasu
emisin: la causa o motivo. La originaria falta de mrito trasunta carencia de los
antecedentesdehechoindispensablesenlaespecieparalaemisindelacto.Trtase,pues,
deunsupuestode"ilegitimidad",queentoncesexcluyelaposiblerevocacinporrazones
deoportunidad(1166).
D.Cuandosehaemitidounactoadministrativoenarmonaconelordenjurdicoyen
concordanciaconelinterspblico,dichoacto,evidentemente,es"vlido".Peropodra
ocurrirque,conrelacinatalacto,posteriormentesemodifiquenolleguenafaltarlos
"presupuestosdehecho"quejustificaronsuemisin.Autorizaestoltimolarevocacin
delactoporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia?
Sibienunsectordoctrinalconsideraqueellodalugaraunacausalespecficadeextincin,
el "decaimiento",precedentemente, nmero505,sostuvequeesassituaciones quedaban
involucradas en el concepto lato de acto "inoportuno" (inoportunidad sobreviniente),
quedandoentoncesencuadradasenlossupuestosquehacenprocedentela"revocacinpor
razonesdeoportunidad".Meremitoalodichoenellugarmencionado.
518.Respectoalarevocacinporrazonesde"oportunidad",unsectordetratadistaslimita
suprocedenciaalosactos "discrecionales",excluyndoladelosactos "reglados".Dicen
as:"Tratndosedeactosregladoslarevocacinpormritoquedanecesariamenteexcluida,
porquelaadministracindebelimitarseaprocederconformealasreglaslegales.Dicha
revocacinseconcibenicamentealldondelaadministracintienediscrecionalidad,es
decir,libertadparaapreciarlaoportunidadoconvenienciadedecidir"(1167).Porvarias
razones,disientocontalconclusin:
1Antetodo,advirtaseque,dentromismodeunprocedimientoreglado,lamerafacultad
administrativaparaelegiroseleccionarunmtodo,medioosistema,tendienteasatisfacer
unadeterminadaprestacin,enprincipionoleprivaoquitaalactosucarcter"reglado"
(1168).Podraocurrir,as,queelmedio,mtodoosistema,originariamenteelegidoo

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seleccionadoparacumplirunaactividad,sibienensuorigenaparecacomoadecuadoy
eficiente,enlosucesivodejedeserlo;entalcaso,sieladministradonoseavieneaactuar
deacuerdoalasnuevasexigenciasoconvenienciasdelinterspblico,procederaextinguir
lasituacinpresente,recurriendoparaelloalarevocacinporrazonesdeoportunidad.
2 Porque el inters pblico contemplado en la norma puede ser sucesivamente mejor
satisfechoutilizandolosnuevosmedios,mtodososistemas,queproporcionenlacienciao
latcnica,loqueentoncesjustificaraobviamentelarevocacinpor"oportunidad"delacto
"reglado" cuyaemisinsehubiereefectuadoenbaseaunsistema,medioomtodode
prestacinsuperadoluegopornuevosadelantos.
3Porquelarevocacinporrazonesde"oportunidad",tendiendoasatisfacerexigenciasde
"interspblico",procedesiemprerespectoacualquiertipodeactoadministrativo,seaste
regladoodiscrecional.Nohayactoqueescapealaposibilidaddeserrevocadoporrazones
de"oportunidad","mrito"o"conveniencia",delmismomodoquenohay"bien"alguno
queescapealaposibilidaddeserexpropiadoporcausadeutilidadpblica.
4Porquela"discrecionalidad"nadatieneparticularmentequeverconlarevocacin.Son
cuestionesabsolutamentedistintas,mximecuandodeunacto"discrecional"tantopueden
nacerderechoperfectos comoderechosprecariosenfavordeladministrado,delmismo
modoquedeunacto "reglado" tantopuedennacerderechos"precarios"comoderechos
"perfectos".Nohayvinculacinalgunaentre"discrecionalidad"y"revocabilidad"(1169).
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin admite la posibilidad de revocar actos
"reglados" por razones de "oportunidad". Dijo el Tribunal que la revocacin ser
procedentecuando,"aunactuandoydecidiendoenvirtuddefacultadesregladas,elinters
pblicoque,comohadichoestaCortepuedeconfundirseconelordenpblico(Fallos:t.
172, pgina 21 ) reclame una modificacin del status creado al amparo del acto
administrativo,aunquepodrasurgirlaobligacindeindemnizaralparticularafectadopor
larevocacin"(1170).
Elacto "reglado",pues,puedeserextinguidoenbaseasu revocacinporrazonesde
"oportunidad".
519. La revocacin por razones de "ilegitimidad" tiene lugar en supuestos de actos
administrativos emitidos en contradiccin con el orden jurdico positivo vigente, o en
contravencinalosprincipiosbsicossobre "legitimidad" establecidosalrespectoporla
cienciajurdica.Sucarcteresencialeselderesponderaunviciode"legitimidad",noaun
viciode"mrito",yelderesponderaunvicio"originario"delactoadministrativo,esdecir
aunvicioconcomitanteconlaemisindelacto,aunvicio"congnito"ensuma.
Conloexpuestovadichoquelarevocacinporrazonesde"ilegitimidad"enmodoalguno
procede tratndose de un acto "inoportuno", "inconveniente" o "falto de mrito", cuya
extincincorresponderefectuarla,precisamente,porrazonesde"oportunidad","mrito"o
"conveniencia"(1171).Comoyaquedexpresadoenpargrafosanteriores,enestoscasos

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se trata de una inoportunidad "sobreviniente", determinada por una falta actual de

correspondenciaentreelactoyel"interspblico".
Sinperjuiciodeloexpuestoacercadelainoportunidad"sobreviniente",cuadrainsistirenlo
dichoprecedentemente(n517,letraC.)acercadequela "originaria" inoportunidaddel
acto administrativo contempornea a su emisin implica una violacin de la
"legitimidad", que entonces autoriza su extincin porrevocacin basada en razones de
"ilegitimidad".
520. Antes de precisar en forma concreta, y con especial referencia al orden jurdico
argentino,lossupuestosenquelaAdministracinPblicapuedeextinguir,porsyantes,
unactoadministrativoporrazonesde"ilegitimidad",esconvenienteexponerlosprincipios
fundamentalesaceptadosenestamateriaporladoctrinaprevaleciente.
Talesprincipiosson:
1Elactoadministrativoque"no"crederechospuedeserrevocadoporlaAdministracin
Pblica,yasetratedeunacto"regular"odeunacto"irregular"(1172).
2Elactoquecrederechos,sies"regular"nopuedeserextinguidoporlaAdministracin
Pblicamedianteelprocedimientodelarevocacinporrazonesdeilegitimidad.Sielacto
es"irregular"laAdministracinPblicapuedeextinguirloporlavaindicada(1173).En
algunospases,comoFrancia,estarevocacinhllaselimitadaaserejercidaeneltrmino
dedosmeses,queesellapsoparapromoverelrecursocontenciosoadministrativocontrael
actoquesepretendeextinguir;pasadosestosdosmesesnopuederevocarseelactoirregular
(1174) . En este sentido, un autor francs dice que la jurisprudencia considera a la
seguridadjurdicamsimportantequelapropialegalidad(1175).Essteunconceptotico
delderechoque,tribunalesyjuristas,debentenermuyencuentaporelaltovalorquecon
lsedefiende.
3Sialactoadministrativoqueenesteordendeideasyaestosfinesseconsideracomo
"regular",hacreadoderechosafavordeparticulares,todoloatinenteasuextincines
materiaquelecorrespondealosrganosjurisdiccionales(1176),nocorrespondiendoello
a la competencia administrativa. Nuevamente aparece patente aqu la oposicin entre
"revocacin por razones de ilegitimidad" (materia propia de la Administra Pblica) y
"anulacin" (materia propia de los rganos jurisdiccionales judiciales, o
contenciosoadministrativos),delacualmeocupeneln507yvolveraocuparmems
adelante.
Claroestqueelproblemafundamentalradicaenaclararyestablecerquhadeentenderse
poractoadministrativo "regular".Slosielactoes"regular";sidelnacieronderechos
para el administrado y simultneamente concurren otros requisitos, la Administracin
Pblicacarecerdeimperiopararevocar,porsyantes,suspropiosactos.Talextincin
correspondeentonces,ennuestropas,alacompetenciadelosrganosjurisdiccionales
judiciales,yaqueentrenosotroslostribunalesparalocontenciosoadministrativosonde
tipo "judicialista". De dicha cuestin bsica me ocupar en prximos pargrafos. Pero

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puedeadelantarseque,enelordenjurdicoargentino,unactoadministrativopuedeser
"regular"noobstantequedichoactoaparejeviciosdelegitimidad:todoestenconcretarla
ndoledelvicio,sugravedad;trtasedeunacuestinde"grado"delainvalidez.Hasta
cierto"grado"destaelactoseconsidera,sinembargo,como"regular"alosefectosdesu
irrevocabilidadporlapropiaAdministracinPblica;excedidodicho"grado"deinvalidez,
el acto deja de ser "regular" y puede ser extinguido por revocacin basada en su
ilegitimidadporlapropiaAdministracinPblica.
Losjuristasytribunalesdejusticiaseesforzaronenconcretaryprecisarlossupuestosque
tornan irrevocable elactoadministrativoporlapropiaAdministracinPblica,actuando
staporsyantes.Todoellocontribuyeahacerefectivoelpostuladobsicodequela
seguridadjurdica,integralmenteconsiderada,esunpresupuestodelEstadoconstitucional.
LasmedidasquebusquendarlesestabilidadalasrelacionesdelaAdministracinPblica
coneladministrado,sonotrastantasformasdeasegurarlaslibertadespblicas.
521. De lo dicho en el pargrafo precedente dedcese que existen ciertos actos
administrativoscuyaextincinnopuedeefectuarlalapropiaAdministracinPblica,en
sede administrativa, actuando por s y ante s, sino que tal extincin debe lograrla la
Administracinrecurriendoalosrganosjurisdiccionalesmedianteelejerciciodelaaccin
denulidad.Culessondichosactos?
ParaestablecerquactosnopuedenserextinguidosporlapropiaAdministracinPblica,
ensedeadministrativa,actuandoporsyantes,seharecurridoalanocinde "cosa
juzgadaadministrativa".Sostinesequelosactosadministrativosportadoresdeesacosa
juzgadanosonextinguiblesporlapropiaAdministracinPblica.Peroculessonesos
actos?Quloscaracteriza?Cundoexisteesacosajuzgadaadministrativa?Culesel
mbitodesta?Enqusediferenciadelacosajuzgadajudicial?(1177).
Antetodocuadraaclararquela"cosajuzgadaadministrativa"nicamentesevinculaala
revocacinpor"ilegitimidad".Serainsensatoinvocarlacosajuzgadaadministrativafrente
alarevocacinporrazonesde"oportunidad",aefectosdeoponerseasta.Essabidoque
este tipo de revocacin, tendiendo a la mejor satisfaccin del inters pblico, es
sustancialmente anlogo a la expropiacin por utilidad pblica, por lo cual, y no
refirindoseaactosquehayanvioladoelordenjurdicopositivo,sinoaactoslegtimos,la
revocacinporrazonesde"oportunidad"escapaalmbitodevigenciadelacosajuzgada
administrativa. Una y otra se mueven en esferas paralelas, que jams se rozan. Para
satisfacer el "inters pblico" (revocacin por razones de oportunidad) o la "utilidad
pblica"(expropiacin)laAdministracinPblica "Estado",latosensunoestlimitada
por situacin jurdica alguna de los administrados: puede revocar por oportunidad o
expropiar cuando as lo juzgue pertinente, en tanto sean respetados los principios
constitucionalesaplicablesalcaso.Peroestosprincipiosconstitucionalesnadatienenque
verconlallamadacosajuzgadaadministrativa.Estaltima,pues,esinaplicabletratndose
de una revocacin por razones de oportunidad. Intuitivamente la doctrina y la
jurisprudenciasiguentalcriterio,puesentrelosrequisitosparalairrevocabilidaddelacto
administrativo,oparaqueasteselereconozcaefectosdecosajuzgadaadministrativa,

p.255

mencionanconinsistenciaqueelactosea"regular",locualcontemplaciertoaspectodela
"legitimidad" del mismo, y de ningn modo aspectos de su "oportunidad", "mrito" o
"conveniencia".
Ladoctrinadelosadministrativistastomlaexpresin"cosajuzgadaadministrativa"del
derechoprocesalcomn.Conelloseentiendecaracterizarunasituacinjurdicaquetorna
irrevocables los respectivos actos,queentonces resultan inmutables o inextinguibles en
sedeadministrativa,ysloimpugnablesporvadeanulacinanteelrganojurisdiccional.
Ensntesis,laexpresin"cosajuzgadaadministrativa"constituyeunanuevafrmulaque
condensalaideadeactoadministrativoinextinguibleoinmutableensedeadministrativa.
Eso es todo. Actualmente, tnganse presentes los artculos 17 y 18 del decretoley
19549/72.
Desdeluego,lacosajuzgadajudicial,alacualserefiereelderechoprocesalcomn,es
distinta de la cosa juzgada administrativa, tal como conciben a esta ltima quienes
auspiciansuexistencia.Lacosajuzgadaadministrativaestanslo"formal",enelsentido
dequeelactopertinentenopuedeserobjetodeunanuevadiscusiny,menosaunde
extincin, ante la Administracin Pblica, pudiendo serlo, en cambio, ante el rgano
jurisdiccional establecido al efecto por el derecho objetivo (en nuestro pas, donde el
contenciosoadministrativo es de tipo "judicialista", dicho rgano "jurisdiccional" es
judicial).Entalordendeideas,losefectosoalcancesdelacosajuzgadaadministrativason
meramente"relativos":seagotanenelmbitodelaAdministracinPblica.Encambio,la
cosa juzgada judicial es de efectos o alcances "absolutos": no puede ser objeto de
modificacinporrganoestatalalguno.Trtasedeunacosajuzgada"material".
El traslado de la nocin de "cosa juzgada" al derecho administrativo ha provocado
opiniones encontradas. Mientras unos autores rechazan ese criterio (1178) , otros lo
auspician, tanto ms si el gnero "cosa juzgada" se le especifica con el aditamento
"administrativo", con lo cual se deslinda la cosa juzgada judicial de la administrativa
(1179).
522.Noleasignoimportanciaespecialalusodelalocucin"cosajuzgadaadministrativa",
delacualpodraprescindirsesinqueelloaltereosuprimalaideaqueconlamismadesea
expresarse.Sinperjuiciodehaberpuestodereferenciaenelpargrafoanterioreldistinto
alcancedelacosajuzgadajudicialydelacosajuzgadaadministrativa,esdeadvertirque
"cosa juzgada administrativa" es un concepto o locucin que traduce la idea de que,
cuandoellaexista,laAdministracinPblicanopuedeextinguirporsyanteselacto
administrativo. Vinclanse, as, los conceptos de "cosa juzgada administrativa" e
"inmutabilidad"delactoadministrativo,conlocualquiereexpresarselaideadequeelacto
administrativo que rene ciertos requisitos es "inmutable" o "inextinguible" en sede
administrativa.Noesotroelsentidodelaexpresin"cosajuzgadaadministrativa".Cuando
se mencionan los requisitos que deben concurrir para que exista "cosa juzgada
administrativa",enrealidadloquesehaceesconcretarmetdicamentelosrequisitosque
debenconcurrirparaqueunactoadministrativosea"irrevocable",esdecir"inextinguible"
o "inmutable", en sede administrativa. En tal sentido, la expresin "cosa juzgada

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administrativa"noesotracosaqueladenominacindeunasituacinjurdicaqueimpidela
extincindelactoporlapropiaAdministracinPblica."Cosajuzgadaadministrativa"es
unasntesisconceptualdelosrequisitosquehacenirrevocable,inmutableoinextinguible,
elactoadministrativoensedeadministrativa.Contodaraznunautorpudodecirqueel
problemadelainmutabilidaddelactoadministrativoestambinllamado "cosajuzgada
administrativa" (1180).Coneltrasladodelaexpresin"cosajuzgadaadministrativa"al
derecho administrativo slo se ha querido poner orden en los problemas sobre
revocabilidadeirrevocabilidaddelosactosadministrativos,disciplinandoaseltratamiento
delamateria.Peroelmismoresultadoselograsienvezdehablarderequisitosdela"cosa
juzgada administrativa", se habla de requisitos de la "inmutabilidad" de los actos
administrativos.Sondosexpresionessinnimas.Tngansepresenteslosartculos17y18
deldecretoley19549/72.
"Inmutabilidad"delactoadministrativoequivaleconceptualmente,pues,a "cosajuzgada
administrativa". Trtase de conceptos correlativos. Incluso nuestra Corte Suprema de
JusticiadelaNacin,cuandohahabladode"cosajuzgadaadministrativa",lohizopara
referirseala irrevocabilidad delactoadministrativoensedeadministrativa(1181).Es,
entonces,enelsentidoindicadoqueseemplealalocucin"cosajuzgadaadministrativa",
sinperjuicioderecordarlayamencionadadiferenciadestaconalcosajuzgada"judicial".
Elproblemasereduce,entonces,adeterminarcundoelactoadministrativoes"inmutable"
o"inextinguible"ensedeadministrativa,o,loqueeslomismo,adeterminarcundodicho
actoproduce"cosajuzgadaadministrativa".Conigualeficacia,tantopuedehablarse,pues,
de "cosa juzgada administrativa" como de "inmutabilidad" del acto administrativo: los
requisitosquedebenconcurrirenambassituacionessonlosmismos.Conlasaclaraciones
queanteceden,lasdificultadesquealgunosautoressealanparaelempleodelaexpresin
"cosajuzgadaadministrativa"carecendetrascendencia.
La doctrina dominante ya se ha expedido acerca de cundo un acto administrativo es
"irrevocable",esdecir inextinguible o inmutable ensedeadministrativa.Cuandoproceda
talirrevocabilidad,laextincindelactodebeserrequeridaporlaAdministracinPblicaal
rgano jurisdiccional establecido por el ordenamiento jurdico, ejercitando al efecto la
accindenulidad(vaseeln520,textoynota1175).Porsuparte,nuestraCorteSuprema
deJusticiadelaNacin,paraadmitirla"irrevocabilidad"delactoadministrativoensede
administrativa,esdeciractuandolaAdministracinPblicaporsyantes,requierequeen
laespecie concurran diversos requisitos, integrantes delo queelTribunal llama "cosa
juzgada administrativa". Concurriendo tales requisitos, el acto administrativo es
inextinguibleensedeadministrativa.
Para expresar cundo el acto administrativo es irrevocable, es decir inmutable o
inextinguibleensedeadministrativa,enelpargrafosiguienteharreferenciaalcriterio
quealrespectosededucedelasistematizacindelosfallosdelaCorteSupremadeJusticia
de la Nacin, vinculando todo ello a las conclusiones de la doctrina. Estimo que ste
constituyeunmtodotil,porquealavezdeprctico,yaqueprimordialmentesebasaenla
jurisprudenciadelmsaltoTribunaldeJusticiadelaRepblica,estambinterico es

p.257

decir "constructivo" porquelasconclusionesdelaCorteSupremasernanalizadascon

referenciaalasenseanzasdeladoctrina.
Insisto una vez ms: decir que un acto administrativo produce "cosa juzgada
administrativa" no implica otra cosa que afirmar que dicho acto es "inmutable" o
"inextinguible"ensedeadministrativa,actuandolaAdministracinpblicaporsyantes.
Mencionar los requisitos que un acto debe reunir para producir "cosa juzgada
administrativa"eslomismoquemencionarlosrequisitosquedichoactodebereunirpara
ser "inmutable" o "inextinguible" en sede administrativa. Hablar de "cosa juzgada
administrativa"eslomismoquehablarde"inmutabilidad"delosactosadministrativosen
sede administrativa. En tales condiciones, el uso de la expresin "cosa juzgada
administrativa"nopuedeaparejarproblemaalguno.
Entretanto, a los que propugnan la revocabilidad sine die, lisa y llana, del acto
administrativo,oalosquesloadmitensuirrevocabilidadenbasealcumplimientooal
concurso de exagerados requisitos, vale la pena recordarles las siguientes palabras de
AdolfoMerkl:lanegacindelefectodecosajuzgadaalosactosadministrativosesunode
losltimosreductosdelateoraquesostieneelcarcter"ajurdico"delaAdministracin
(1182).
523. Cules son los requisitos que debe reunir el acto administrativo para ser
"irrevocable", es decir para ser "inmutable" o "inextinguible" en sede administrativa,
actuandolaAdministracinPblicaporsyantes?
NuestraCorteSupremadeJusticiadelaNacinhaestablecidoalefectolossietesiguientes
requisitos:
1Antetodo,correspondeaveriguarsiexisteonounanormaqueautoricelarevocacin;de
noexistirtalnorma,sigueimperandoelprincipiogeneraldelaestabilidadycertidumbre
delderechodeclaradoyreglado(1183),yelactoserentoncesrevocableonosegn
concurranonolosrequisitosestablecidosalrespectoporelordenjurdico(jurisprudenciay
doctrina),deloscualesmeocuparacontinuacin.
Desdeluego,noobstanteloexpresadoporlaCorteSuprema,paralaprocedenciadela
"revocacin" nosiemprebastarqueunaleyformallaautorice,pueslaAdministracin
Pblica,antesquelaleyformal,estdirectamentesubordinadaalaConstitucin;demodo
quelarevocacinvlidasiemprerequeriracatamientototalalasdeclaraciones,derechosy
garantasconstitucionales.Vaseeltomo1,nmeros68y68bis.
2 Ha de tratarse de un acto "individual" y "concreto" (1184) . El acto de contenido
"abstracto" o "general" ("reglamento") no se vincula al concepto de "cosa juzgada
administrativa".Losreglamentossonesencialmenteextinguiblesmediante "derogacin"
(vaseeln506).La"irrevocabilidad",la"cosajuzgadaadministrativa",nosevinculana
losactosadministrativoscreadoresdelderechoobjetivo"(reglamentos),sinoalosactos
creadoresdederecho"subjetivo",esdeciralosactos

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individuales (1185) . "El efecto de cosa juzgada de los reglamentos es algo tan
inimaginablecomoeldelasleyes",diceconaciertoMerkl(1186).
3ElactoencuestinhadeprocederdelaAdministracin "activa" (1187).Slocon
relacinadichosactosseplanteaelproblemadela"irrevocabilidad"odela"cosajuzgada
administrativa". sta no se refiere, pues, a los actos de la Administracin Pblica de
contenido "jurisdiccional", ya que ellos rgense por los principios de la cosa juzgada
judicial(1188).
4LaCorteSupremadeJusticiaexige,asimismo,queparagozardelosbeneficiosdela
cosajuzgadaadministrativaodelairrevocabilidad,elactohayasidoemitidoenejercicio
defacultades "regladas" y nodiscrecionales (1189).staconstituye unalamentable y
equivocada afirmacin de nuestro alto Tribunal. As lo puse de manifiesto en lugares
precedentes.Vanselosnmeros465y509,letrag.
Losactos "discrecionales" puedenserrevocados,ciertamente;peroellosloserasen
tantoyencuantoconcurranlas circunstanciasgenerales quejustificanlarevocacindel
actoadministrativo.Lasolacircunstanciadetratarsedeunacto "discrecional" enmodo
alguno justifica su revocacin. La posibilidad de que un acto "discrecional" sea o no
revocado depende del contenido u objeto del acto, y en modo alguno de su carcter
"discrecional".Nohayrelacinalgunaentre "revocabilidad" y "discrecionalidad",como
tampocolahayentreacto"reglado"y"revocacin"(1190).
Con relacin al acto "discrecional", cabe advertir, una vez ms, que el mismo ser
revocablecuandodelslonazcanderechos "precarios"enfavordeladministrado,yno
cuandoelactohayageneradoderechosperfectosenfavordelparticular.Perolanaturaleza
osustanciadeunderechonodependennisealteranporlandoleregladaodiscrecionalde
laactividadadministrativaencuyomritoseemitielacto,puestantodelaactividad
reglada como de la actividad discrecional pueden nacer derechos perfectos o derechos
precarios.Tododependedelandoledelamateriaaqueserefieraelacto.Vaseeln465.
La afirmacin de la Corte Suprema de Justicia de que la irrevocabilidad del acto
administrativo,osealosefectosdelacosajuzgadaadministrativa,esdecirlainmutabilidad
del acto, slo ampara a los actos administrativos emitidos en ejercicio de la actividad
regladaynoenejerciciodelaactividaddiscrecional,estcnicayracionalmenteerrnea,
tantomscuando,comoyaloexpres,entre"revocacin"y"discrecionalidad"noexiste
relacinalguna.
Esterequisitoexigidoparalairrevocabilidaddelactoadministrativodebeserobjetodeun
nuevo examen de parte de nuestro alto Tribunal, quien debe tomar en cuenta las
conclusionesqueantecedenabonadasporladoctrinapredominante,segnresultadelos
citadosnmeros465y509,letrag(1191).
5 Que el acto declare un derecho subjetivo (1192) . La "revocabilidad" existe, por
principio,respectodelosactosquecreanderecho"objetivo"(reglamentos),norespectode
losquecreanderechos "subjetivos",loscuales,porprincipio,son"irrevocables"(1193).

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Desdeluego,comoyaquedexpresadoenpginasanteriores,laextincindelactocreador
dederecho"objetivo"(reglamentos)noseefectapor"revocacin",sinopor"derogacin".
Quhadeentenderseenestoscasosporderechossubjetivos?Consencillezyelocuencia
Forsthoffentiendeportales"elderechodepoderexigiralgodelEstadoodepoderhacer
algofrenteal"(1194).Ladeterminacindesideunactohannacidoonoderechos
subjetivosafavordeladministrado,dependedelcontenidodelrespectivoacto;trtasede
unacuestinde"hecho"adeterminarencadacaso(1195).
Muchas veces el derecho subjetivo emergente del acto administrativo no requiere una
ulterioractividadpositivadepartedeladministrado,porcuantoelactopuedeimportarla
consolidacindeunasituacinyaexistente;vgr.:decretodeexencinimpositiva,basado
enley,porunlapsoanterioraldelafechadeemisindelacto(actoconefectoretroactivoa
favordeladministrado).Otrasvecesel derechosubjetivo seadquiereparael futuro sin
necesidad de una actividad o actitud positiva de parte del administrado; por ejemplo,
decretodeexencinimpositiva,basadoenley,paraunlapsofuturo.Enestesupuestotodo
se reduce al derecho del administrado a no abonar el respectivo tributo. En otras
oportunidades el derecho subjetivo reconocido por un acto administrativo a favor del
administradorequieredepartedeste,unaactitudpositiva.
Enelsupuestodequelosderechossubjetivosreconocidosporelactoadministrativo,an
no hayan sido ejercidos por el administrado autoriza ello la revocacin del acto
administrativo? Ante todo cuadra recordar que los "efectos" del acto administrativo se
producen instantnea e inmediatamente despusdelaentradaenvigordedichoacto,es
decir se producen tan pronto como el acto queda "perfecto". Desde ese instante el
administrado adquiere los derechos de referencia. Vase el n 442. El "derecho" del
administradoexiste,aunqueelmismonohayasidoejercidoopuestoenejecucin.Elno
ejercicioactualoinmediatodeunderechonoimpidesuexistencia.Enbaseaello,elsolo
hecho de que el administrado an no haya ejercitado los derechos "nacidos" del acto
administrativo,enmodoalgunoautorizalarevocacindelacto(1196).
Conmayorraznaunseranirrevocableslosactosadministrativosdondelosderechosque
ellosreconocenhubierentenidoprincipiodeejecucin(1197).
6SegnlaCorteSuprema,paraqueelactoadministrativosea"irrevocable",esdecirpara
que produzca "cosa juzgada administrativa", dicho acto debe haber "causado estado"
(1198).Qusignificaesto?
Actoque "causaestado" es elacto definitivo nosusceptible derecursoadministrativo
alguno,yasetratedeunrecursoregladoonoreglado.Unactoadministrativopuedecausar
estadoalquedar"firme"porhabersidoconsentidoporeladministrado(1199).
Pero,ajuicio mo,enloatinente alaextincin delactoporlapropiaAdministracin
Pblica,elrequisitodequeaqul"causeestado"debeserracionalmenteinterpretado.De
otramaneratodoseraconfusoeincomprensible.Enesteordendecosas,laideadeacto
administrativo que "causeestado" vinclasealaideadeacto "perfecto",enelsentido

p.260

tcnico deestaexpresin.Deahqueelactoadministrativo quenohayaalcanzado la

plenituddesuformacin,noes"irrevocable"sino,porelcontrario,"revocable",puesan
noestcnicamenteunactoadministrativo:notiene"estado"detal.
7Finalmente,laCorteSupremadeJusticiadelaNacin,paraqueelactoadministrativo
sea"irrevocable",exigequesea"regular".steeselrequisitoque,porsutrascendencia,ha
suscitadomayoresdificultades.
Eneln477,letral.,meheocupadodelconceptodelaCorteSupremasobreloquehade
entenderseporactoadministrativo"regular".Meremitoalodichoeneselugar.
ElcriteriodelTribunalacercadeloquehadeentenderseporacto"regular",noconstituye
unconceptodefinitivoacerca dela "perfeccin" delacto,sinounconceptomeramente
provisional, que tiende a establecer cundo un acto administrativo, aun no siendo
estrictamente"perfecto",resultainextinguibleirrevocableenlaesferaadministrativa,por
lapropiaAdministracinPblica,actuandostaporsyantes.
En el ordenamiento jurdico argentino concretado enreiteradas decisiones de la Corte
SupremadeJusticiadelaNacinunactoadministrativopuedeser"regular"noobstante
quedichoactoaparejeviciosdelegitimidad:todoestenconcretarlandoledelvicio,su
gravedad;trtasedeunacuestinde "grado" delainvalidez.Hastacierto"grado"dela
invalidez el acto se considera, sin embargo, como "regular" a los efectos de su
irrevocabilidadporlapropiaAdministracinPblica;excedidodicho"grado"deinvalidez,
el acto deja de ser "regular" y puede ser extinguido por revocacin basada en su
ilegitimidad por la propia Administracin Pblica. Cuando la invalidez de un acto
administrativo torna "irregular" y hace posible su revocacin por la Administracin
Pblica,actuandostaporsyantes?
Como principios generales pueden darse los siguientes: a) los actos administrativos
portadoresdenulidad "absoluta" noseconsideran "regulares";enconsecuencia,pueden
serrevocadosporilegitimidadporlapropiaAdministracinPblica,actuandoporsyante
s(1200);b)losactosadministrativosmeramente"anulables"seconsideran"regulares"a
los efectos de su irrevocabilidad en sede administrativa, actuando la Administracin
Pblicaporsyantes(1201),peropodranserextinguidosporelrganojurisdiccional
competenteanteelcuallaAdministracindebeocurrirpromoviendolaaccinjudicialde
nulidad. Tales son los principios generales acerca de lo que ha de entenderse por
"regularidad"o"irregularidad"delactoadministrativo.
En pargrafos precedentes qued establecido en qu casos se tratar de un acto
administrativo nulo (nulidad absoluta) y cundo de un acto administrativo anulable
(nulidadrelativa).Vanselosnmeros483497.
Apartedeello,tngasepresenteque,ademsdelactosimplemente "anulable",existeel
acto "meramente irregular",cuyairregularidad esintrascendente paralaperfeccin del
acto,nomenoscabandoniafectandosta.Vaseelnmero481,textoynotas954958.

p.261

Demaneraque,paralaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"actoregular"noeselacto
portadorde"legalidadperfecta":1porqueassededuceclaramentedelasdecisionesdel
Tribunal(vern477,letral.);2porquelaCorteSupremaadmiteyrecibelateoradelacto
administrativo "aparente" (ver el nmero 478). Tngase, pues, bien presente: "acto
regular" nosignificaacto "legalmenteperfecto";esunactoqueadmiteciertogradode
invalidez.Alosefectosdesu"irrevocabilidad",laCorteSupremadeJusticiadelaNacin
norequierequeelactoadministrativocuestionadoseaportadorde "legalidadperfecta":
bastaconquedichoactoapareje ciertogradodelegalidad,representadoporloqueel
Tribunalllamaacto"regular"oacto"aparente".
Delodichoenlosprrafosanteriores,resultaqueentrelasnocionesconceptualesdeacto
"regular"ydeacto"aparente",expresadasporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,
hayunaevidentecorrelacinointerdependencia.Entreambasnocionesexisteunamarcada
analogaconceptual.
524.Elfundamentodelarevocacindependedelaespeciede sta,esdecirsiellase
efecta por razones de "oportunidad", "mrito" o "conveniencia", o por razones de
"ilegitimidad".
Tratndose de la revocacin por razones de oportunidad, mrito, o conveniencia, su
fundamentoconsisteenel"poder",alavezque"deber",delaAdministracinPblicade
armonizar los actos emitidos por ella con las actuales exigencias o conveniencias del
interspblico(1202).
Noserequiereleyonormaexpresaqueautoricetaltipoderevocacin:1antetodo,porque
la posibilidad de efectuarla surge del principio contenido en el artculo 17 de la
Constitucin Nacional, en cuyo mrito los bienes individuales ceden ante la utilidad
pblica, previa indemnizacin; 2 porque teniendo la revocacin por razones de
"oportunidad"unfundamentosustancialmenteigualaldela "expropiacin" porutilidad
pblica, lo mismo que sta aqulla implica un instituto que permite al Estado el
cumplimientodesus"fines".
Larevocacinporrazonesde"ilegitimidad"constituyeunmedioidneodeobservarlaley
ycumplirconsta,acomodandoelactoalderechovigenteenelmomentodesuemanacin,
conloque,comobiendijounautor,laAdministracinPblicaejerceunapotestadde
policasobresuspropiosactos,restableciendo,as,elordenjurdicoviolado(1203).Tales
sufundamento. Sinperjuicio delas lgicas limitaciones impuestas alaAdministracin
Pblicapararevocarsusactos porrazonesdeilegitimidad delascuales meocupen
pargrafos precedentes, la revocacin de los actos administrativos por razones de
ilegitimidad, cuando ello procede, constituye un "deber" de la Administracin Pblica,
puesstadebeactuarsiempreconformealalegalidad.
525. Qu decir del "cambio de criterio" de las autoridades como fundamento de la
revocacin?

p.262

Tratndosederevocacinporrazonesde"ilegitimidad"elexpresado"cambiodecriterio"
esinconcebiblecomofundamentodelarevocacin.Elloatentaracontralacertidumbredel
derecho, contra la seguridad jurdica. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha
fulminadodicho"cambiodecriterio"comobasedelarevocacindelactoadministrativo;
dijo as el Tribunal: "Que no existe ningn precepto de ley que declare inestables,
revisibles,revocablesoanulableslosactosadministrativosdecualquiernaturalezayen
cualquiertiempo,dejandolosderechosnacidosoconsolidadosasuamparoamerceddel
arbitrio o del diferente criterio de las autoridades, cuyo personal sufre mutaciones
frecuentesporministerioconstitucional,legaloejecutivo"(1204).
SilaCorteSupremadeJusticiarechazalaposibilidaddequeunactoadministrativosea
revocado como consecuencia del cambio de criterio operado en varias o sucesivas
autoridades,conmayorraznelloserimprocedentetratndosedelcambiodecriterioque
seopereenlamismapersonaqueejercalaautoridadopoderalemitirseelactoquese
quiererevocar.Estolindaraconlamsabsolutaarbitrariedadlibertaddesenfrenada,ala
vezqueconunainadmisibleinconsecuenciadepartedelrganopblico.
Tratndosederevocacinporrazonesde"oportunidad",mritooconveniencia,elcambio
decriteriopodractuarcomofundamentodelarevocacin,siempreycuandotalcambio
decriteriorespondaanuevassituacionesdehechoquejustifiquenlaadopcindenuevosy
actualesmtodososistemasparalamejorsatisfaccindelinterspblico(1205).Peroel
solo cambio de criterio, sin que simultneamente exista un cambio en la situacin de
hecho, no autoriza la revocacin del acto por razones de oportunidad. Lo contrario
implicaraconsagrarlaarbitrariedad.
526.Larevocacinproduce"efectos".Estospuedenexaminarsedesdelossiguientespuntos
devista:1encuantoalavigenciadelacto;2conrelacinaltiempo;3respectoal
derechodeladministradoaserindemnizado;4acercadesielEstadotienederechoauna
indemnizacin.
1Larevocacinextingueelactoadministrativo.Talessuefectoesencial.Medianteella,el
actodesaparecedelmundodelderecho.Precisamente,larevocacinesunodelostpicos
mediosdeextincindelactoadministrativo(vaseeln505).
En este orden de ideas no caben distinciones entre revocacin por oportunidad y por
ilegitimidad.Enambossupuestoselactoadministrativoquedaextinguido.
2Conrelacinaltiempodesdecundoseproducenlosefectosdelarevocacin?Hayque
distinguir.
Silarevocacinseefectaporrazonesde"oportunidad",losefectosdelactoextintivose
producen"exnunc",paraelfuturo,oseaapartirdelafechadelarevocacin.Estoesas
proqueentalcasostatieneefectos"constitutivos"(vaseelnmero511,letrad.)(1206).
Silarevocacintienelugarporrazonesde"ilegitimidad",susefectos seproducen "ex
tunc",conrelacinalpasado,oseadesdelafechadeemanacindelactoviciado(1207).

p.263

Elloesasporqueestetipoderevocacintieneefectos "declarativos" (vaseloqueal

respectoexpuseenelnmero511,letra d.).Seexplicaqueassea,porquelarevocacin
quepuededictarlaAdministracinPblicaporrazonesde"ilegitimidad",serefiereaactos
considerados "no regulares", o sea a actos nulos, afectados de nulidad absoluta, cuya
extincin, por analoga con los efectos de la "anulacin" de tales actos en va
jurisdiccional, opera con relacin a la fecha de emisin del acto que se revoca por
ilegitimidad.Precedentementehicereferenciaalosefectos,conrelacinaltiempo,dela
extincindelosactos"nulos"ydelosactos"anulables"(vanselosnmeros477,letrak.,
y498,punto1,letrac.,ypunto2,letrac.).
3Lerevocacinquesedispusierecreaparaeladministradoelderechoaserindemnizado
arazdeque,enlossucesivo,nopodrejercitarelrespectivoderecho?
Hayquedistinguirentrelasdosespeciesderevocacin:porilegitimidadyporoportunidad.
Larevocacindeunactoadministrativoporrazonesde ilegitimidad serefiereaunacto
viciado que, precisamente, por la revocacin se tiende a extinguir. Pero como esta
hiptesis,porprincipiogeneral,suponeunactodelcualnohannacidoderechosparael
administrado,puesdenoseraslaAdministracinPblicanopodraextinguirelacto,por
syantes,vadesuyoqueeladministradonotienederechoaindemnizacinalguna.De
quseraindemnizado,sienlaespecienoexistiraderechoalgunoasufavor?Apartede
ello,desdequeelviciode ilegitimidad endefinitivapresuponeviolacindeunanorma
legalporalgunadelaspartes,enprincipio,ysalvoquesetrataredeunacuestinbasadaen
un hecho quepudoignorareladministrado cosaquemuydifcilmenteocurrir,steno
estaraexentodeculpaenlasituacincreada,tantomscuandolaignoranciadelasleyes
no sirve de excusa. De ser as, mal podra invocar su culpa para reclamar una
indemnizacin. Demanera quepor esas dos causas, opor cualquiera de ellas, en esta
hiptesiseladministradonotienederechoaindemnizacinalguna.
Unacosadistintaocurrecuandoelactoserevocaporrazonesdeoportunidad,esdecirpara
satisfacerlasexigenciasdel interspblico.Entalsupuesto,silarevocacinleprodujo
lesinjurdica,eladministradodebeserindemnizado(1208),loqueeslgicoqueas
ocurra,porque,comolodijoenciertaocasinlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,el
intersgeneralnopuedeautorizaralospoderespblicosadisponerdelapropiedaddelos
particulares,sinoenloscasosyconlosrequisitosestablecidosenelartculo17 dela
Constitucin(1209).Lautilidadprivadanopuedesersacrificadaalapblica,sinadecuada
compensacin.
Cul es el fundamento de la obligacin de indemnizar al administrado en casos de
revocacinporrazonesdeoportunidad?Alrespectoentreotrasdoctrinassehaninvocado
el principioderesponsabilidadporactoslcitos yla equidad.Peroamicriterioesotro
dichofundamento.
No es aceptable la opinin que funda esa obligacin resarcitoria en el principio de
responsabilidad por actos lcitos, pues en la especie no media culpa del Estado y
tratndose,porlodems,deunactolcitocumplidoporelmismoenejerciciodeundeber

p.264

legal,resultaimpropiorecurriralanocinderesponsabilidad,yaquefaltaraunodesus
elementos esenciales: la culpa. Aqu sigue imperando el principio general de derecho
incorporado al Cdigo Civil, en cuyo mrito el ejercicio de un derecho propio, o el
cumplimiento de una obligacin legal, no puede constituir como ilcito ningn acto
(artculo 1071 , y nota del Codificador). Siendo as, resulta irrazonable hablar de
"responsabilidadporactoslcitos".
Tampoco la equidad puede ser invocada como fundamento de ese derecho a
indemnizacin,puesla equidadnoesfuentejurdicaenderechoadministrativoargentino
(vaseeltomo1,n78).
Cul es, entonces, el fundamento del derecho del administrado a serresarcido en los
supuestosderevocacindelactoadministrativoporrazonesdeoportunidad?
Elderecho"subjetivo"queelactoadministrativolereconoceocreaeladministradoes,por
cierto,una"propiedad"delmismo,enelsentidoconstitucionaldeltrmino.Porotraparte,
talcomolosostuveendiversaspublicaciones,elfundamentodelafacultadrevocatoriapor
razonesdeoportunidadesanlogoaldelaexpropiacinporutilidadpblica(1210).Ental
ordendeideas,elfundamentodelderechodeladministradoaserindemnizadoenestos
supuestosnoesotroqueelrespetodebidoalaConstitucin,yaquedichaindemnizacinse
imponecomogarantadeinviolabilidaddelapropiedad.LoquelaConstitucinestablece
respectoaindemnizacinenmateriadeexpropiacin,constituyeun principiogeneralde
derecho,aplicableatodaslashiptesisenqueunderechopatrimonialcedeporrazonesde
interspblico(1211).
4 El Estado tiene derecho a ser indemnizado por el administrado cuando las
circunstanciashayanrequeridoqueelactoadministrativosearevocado?
Debentratarseseparadamentelossupuestosderevocacinporrazonesdoportunidadypor
razonesdeilegitimidad.
Enelcasoderevocacinporrazonesdeoportunidadnoprocedeindemnizacinalgunaa
favordelEstado,pues,comoentalhiptesislaextincindelactoexcluyetotalmentela
ideaderesponsabilidadculpaporpartedeladministrado,nohabrabasejurdicaenqu
fundarelderechoaeseresarcimiento.Alcontrario,comoquedexpresadoenunprrafo
anterior, es el administrado quien debe ser indemnizado por el Estado a raz de tal
revocacindelactoadministrativo.
Enelsupuestoderevocacinporrazonesdeilegitimidadtampocoprocedeindemnizacin
algunaafavordelEstado,pues,endefinitiva,nopodrnegarsequeporlomenoshubo
culpaconcurrente,esdecir,culpadelasdospartes:delEstadoydelparticular.ElEstado,
rganocreadordelderechoyencargadodeasegurarsuimperio,nopodrainvocarensu
apoyoeldesconocimientodelaley,queenelcasosehabraproducido.Precisamente,por
no haber cumplido con su deber de observar "abinitio" la ley que l mismo cre, y
ejerciendoahoraunapotestaddepolicadirectasobresuspropiosactos,elEstadoseveen

p.265

lanecesidadderevocarelacto.Ensemejantescondiciones,careceradettuloparaexigir
indemnizacinalguna.
527.Elactoderevocacinpuedeasuvezserrevocado?
Sibienhayquien,sindarfundamentoalguno,sostienelaafirmativa(1212),tambinhay
quien, si bien acepta esa posibilidad, estima que, por implicar o trasuntar ello una
defectuosa actuacin administrativa, en lugar de revocar el acto de revocacin, la
Administracindebedictarun nuevo actodeigualcontenidoaldeaquelcuyavigencia
desearestablecerse(1213).Peroladoctrinapredominantesostienelaimprocedenciade
queelactoderevocacinseaasuvezrevocado(1214).
Comofundamentodelairrevocabilidaddelactoderevocacinseaducesucarcterdeacto
"instantneo",dadoquetodossusefectosseproducenenelmomentomismodeadquirir
eficacia(1215).
Lavalegalpararestablecerlasituacinextinguidaporlarevocacinconsiste,pues,en
emitirunnuevoactodeigualcontenidoaldeaquelquefuerevocado(1216).Deahquelo
quealgunosllaman "revocacindelarevocacin",noesotracosaquelaemisindeun
nuevoactodeigualcontenidoalquefuerevocado(1217).
Porcierto,lacircunstanciadeque,tcnicamente,elactode"revocacin"nopuedaser,asu
vez, revocado, no obsta a que pueda ser "anulado" por la autoridad jurisdiccional
competente,siadolecieredeunvicioquejustifiquetalmedida(1218).
528.Ciertamente,hayunadiferenciafundamentalentre"actoderevocacin"y"recursode
revocatoria".
El primero, es decir, el "acto de revocacin", o la "revocacin", es de la exclusiva
incumbenciadelaAdministracinPblica.Elsegundo,oseael"recursoderevocatoria",
lescompetealosadministrados.
ConsideroequivocadaycontrariaalosbuenosprincipioslaafirmacindeFernndezde
VelascoencuantosostienequelaAdministracinPblicapuedeejercer "recursos" ante
ellaparalograrlaextincindesusactosadministrativos(1219).
El"recurso"derevocatoria,consusplazosydemsformalidades,sedaprincipalmenteen
favordelosadministrados.NosedaafavordelaAdministracinPblicaparaquesta
impugne ante s misma sus propios actos. La Administracin no puede ejercitar dicho
recursoparalograrlaextincindesuspropiosactos,impugnndolosanteellamisma;lo
contrarioimplicaraunabsurdoycareceradesentido.
Para enervar o extinguir sus propios actos, en su propio y exclusivo beneficio, la
Administracin Pblica no ha menester del recurso de revocatoria, ni de ningn otro
recursoestablecidoporlasnormasdeprocedimientootrmiteadministrativo:lebastacon
recurriralinstituto"revocacin",quenodebeconfundirseconel"recurso"derevocatoria,
reposicinoreconsideracin.Medianteel"actoderevocacin"laAdministracinPblica

p.266

extinguede"oficio"elactoqueconsideralesivoalinterspblicooviolatoriodelorden
jurdico.Vadesuyoqueelejerciciodelinstituto"revocacin"tienelimitacionesjurdicas
segn qued de manifiesto en pargrafos precedentes que deben ser respetadas y
observadas,bajopenadeefectuarunarevocacinilegtima.
La"revocacin",oactoderevocacin,procedeconprescindenciadetodo"procedimiento"
administrativopropiamentedicho;encambio,el "recursoderevocatoria" correspondeal
procedimientoadministrativo,seasteregladoono.
Los "recursos" administrativos, sea el de "revocatoria" o cualquier otro, son medios
establecidosprincipalmenteenfavordelosadministradosparaquestoshaganefectivala
plenituddelajuridicidad,reflejoineludibledelEstadodeDerecho.Sedan,comodije,
principalmente, en favor de los administrados y no de la Administracin Pblica, del
mismomodoquelasgarantasyderechosestablecidosenlaConstitucinsehaninstituido
principalmente en favor de los habitantes y no precisamente en favor de la propia
Administracin.TodoelloconstituyeuncorolariolgicodelEstadodeDerecho(vaselo
que,sobreestascuestiones,expuseeneltomo1,nmeros7,pginas6366,y224,pginas
598599).
529.Parafinalizarconloatinentealarevocacin,correspondeponerdemanifiestolas
diferenciasyanalogasesencialesentre"revocacin"porrazonesde"oportunidad",mrito
oconveniencia,y"rescate".
Entrelasanalogascuadrasealar:a)tantolarevocacinporrazonesdeoportunidadcomo
elrescate extinguen elrespectivoacto; b)ambos institutos sloactan yproceden por
razonesdeinterspblico,medianteindemnizacin.
Entrelasdiferenciascabedestacar:a)larevocacinporrazonesdeoportunidad,mritoo
conveniencia,tantopuedereferirseaactosadministrativossimplemente,comoacontratos
administrativos;b)elrescatesloserefiereacontratosadministrativos,ynoacualquier
tipodestos,sinoaalgunosdeellos,verbigracia"concesindeserviciopblico";c)sibien
tratndose, por ejemplo, de una "concesin de servicio pblico", en el supuesto de
revocacin de ella por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, la respectiva
actividadcesa,enelsupuestoderescatelaactividadcesaacargodelconcesionario,pero
continaacargodelEstado,pueselrescateesunamedidadereorganizacindelservicio
mediantelacuallaAdministracinPblicaextinguelaconcesinysehacecargodirectode
larespectivaprestacin.Vaseloquesobreestascuestionesheescritoprecedentemente,
nmero420.
530. "Anulacin" esalextincindeunactoadministrativoporelrgano jurisdiccional
competente,basadatalextincinenviciodelegitimidad.
Enconsecuencia,la"anulacin"eselmediodehacerefectivalanulidaddeunacto.
Endoctrinasuelediscutirselaprocedenciadelvocablo"anulacin",parareferirseadicha
extincin del acto administrativo. Hay quien considera ms apropiado hablar de

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"invalidacin", sosteniendo que "anulacin" es un trmino propio del derecho privado

(1220),criterioquenocomparto,pues "anulacin" estrminodel derechoengeneral.
Otros autores hablan tambin de "invalidacin"; pero lo hacen en sentido distinto al
indicado.As,Reallaacepta"paraaludiralaextincindelactoenvaadministrativa,por
viciosoriginarios.Yquedarasiemprereservadala"anulacin"paralava"jurisdiccional"
(1221) . De manera que este ltimo autor habla de "invalidacin" como sinnimo de
"revocacinporrazonesdeilegitimidad".
Ladoctrinapredominanteutilizaeltrmino"anulacin"enelsentidoquedejoexpresadoal
comienzodeestepargrafo,oseaparareferirsealaextincindelactoenvajurisdiccional
porviciosdelegitimidad(1222).Elvocablo"anulacin"traduceclaramentelaideade
hacerefectivala"nulidad".
531.Deacuerdoalodichoenpargrafosprecedentes,la"anulacin"esactividadpropia
delrganojurisdiccional(vanselosnmeros507,520 textoynota1175 y521523).
steeselrganocompetenteparaanularunactoadministrativo.Talcompetenciaseabre
cuandoelacto,siendo "regular",renelosdemsrequisitosexigidosalrespecto,entre
stoscreacindederechossubjetivos(vaseeln523):enestoscasoslaAdministracin
Pblicanopuede"revocar"porilegitimidadelactoencuestin.
Cuando del acto administrativo no han nacido derecho subjetivos en favor del
administrado,suextincinpuederealizarlalapropiaAdministracinPblica,actuandopor
syantes,recurriendoalarevocacinporrazonesdeilegitimidad.Entalessupuestos,la
Administracin Pblica ejerce unaespecie de polica sobresus propios actos,afin de
restablecerelordenjurdicoviolado(vern524).Perocuandoelpresuntoactoilegtimo
produjoefectosjurdicos,creandoderechosafavordeladministrado,suextincinexcedeel
mbito de la mera polica, constituyendo entonces actividad propia del rgano
jurisdiccional.
532. Qu actos administrativos son susceptibles de "anulacin"? Por principio, son
anulableslosmismosactosquepuedenser"revocados"porrazonesdeilegitimidad.Tales
elpuntodepartida(vaseeln509).
Enconsecuencia,puedenseranuladoslosactos continuados.Sobreestonohaycuestin.
Encambioqudecirdelosactos"instantneos"?
Mediantela"anulacin"tindeseaextinguirunactoadministrativoviciado.Perolosvicios
delosactosadministrativospuedenreferirseatodaclasedeactos,oseatantoalosactos
continuados como a los actos instantneos. Mas, como ya lo advert en un pargrafo
precedente, las "consecuencias" del vicio variarn segn la ndole del acto: en los
"continuados" pueden incidir en la "subsistencia" y en los "efectos" del acto; en los
"instantneos" las "consecuencias" delvicioslopuedenconcretarseprcticamentealos
"efectos"delacto,puesencuantoala"subsistencia"desteesdeadvertirqueelactose
agotacontemporneamenteasuemisin(vaseelnmero474).

p.268

Porsupuesto,los"vicios"delactoinstantneoincidirnsobrelosefectosdestesiemprey
cuandodichoactosehayaproducidoohayanacidoconelestigmadelailegitimidad.Los
efectos de un acto viciado, como reflejos de ste, por principio general, son tambin
viciados(vaseelcitadonmero474).
Una "autorizacin" o una "aprobacin", por ejemplo, son actos administrativos
"instantneos"; pero los efectos de una "autorizacin" o de una "aprobacin" pueden
perdurar a travs del acto autorizado o del acto aprobado. Si la "autorizacin" o la
"aprobacin" fuesenilegtimas,sus efectos o consecuencias nopuedenserlegtimos.Lo
contrarioimplicarauncontrasentido.Elcarcter"instantneo"delactonopurgalosvicios
quepuedanafectarlo.Deahquedebaafirmarsequelos "vicios" delactoadministrativo
tambinpuedenreferirsealos"efectos"o"consecuencias"deunactoinstantneo.
Deacuerdoaloexpuesto,ydesdequela"anulacin"eselmediojurdicodequesevaleel
Estado,atravsdelrganojurisdiccional,paraextinguiractosafectadosde vicios,vade
suyoquelaanulacintantopuedereferirseaactoscontinuadoscomoaactosinstantneos,
enlostrminosycondicionesyamencionados.
Enloatinenteala "anulacin" delosactosdeejecucin "instantnea" son,engeneral,
aplicableslasconsideracioneshechasrespectoala "revocacin" deellosporrazonesde
ilegitimidad,entantocircunstanciasparticularsimasnoexijanunasolucindistinta(vase
elnmero509,letrae.).
Tambin podran ser "anulados" los actos administrativos de contenido "general" o
"abstracto",creadoresdederechoobjetivo,verbigracia"reglamentos".Esloquesucedera
sitalesactos,apedidodeparte,fuesendeclarados"inconstitucionales".
533.Conrelacinal"tiempo"desdecundoseproducenlosefectosdela"anulacin"del
actoadministrativo?Talesefectosoperanconrelacinalpasado,"extunc",esdecircon
relacinalafechaenquefueemitidoelactoqueseanula,o,porelcontrario,operanpara
elfuturo, "exnunc",oseaapartirdelafechadelactodeanulacin?Hayquedistinguir
segneltipodenulidaddequesetrate.
Enpargrafosprecedentesquedestablecido:a)losefectosdeladeclaracindenulidadde
unactonulo,afectadodenulidad"absoluta",seproducenretroactivamente,"extunc",con
relacinalafechadeemisindelactoqueasseextingue;b)losefectosdeladeclaracin
denulidaddeunactoanulable,afectadodenulidad"relativa",seproducenparaelfuturo,
"exnunc",apartirdelafechadelactodeanulacin(vanselosnmeros477,letra k.,y
498,punto1,letrac.,ypunto2,letrac.).Talessonlasreglasfundamentalesenlaespecie.
Enconsecuencia,segndequtipodenulidadsetrate,assernlosefectosdeellacon
relacinaltiempo.
Porprincipiogeneral,comolaAdministracinPblicapuederevocar extinguir porsy
antes,ensedeadministrativa,elactoquenorenaelcarcter de "regular",segnel
respectivo concepto de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, la Administracin

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Pblica extinguir por revocacin los actos "no regulares", es decir los actos nulos,
afectadosdenulidadabsoluta.
Encambio,comolosactosconsiderados "regulares",osealosmeramente "anulables",
afectados de nulidad "relativa", al no poder ser extinguidos revocados por la propia
AdministracinPblica,porsyantes,sinoquetalextincindebeser"siempre"requerida
porellaalPoderJudicial,ejercitandolaaccindenulidad,resultaque, porprincipio,la
"anulacin"delosactosadministrativosproducirefectosexnunc,paraelfuturo,apartir
delafechadelasentenciajudicialquedeclaradichanulidadrelativa.
Excepcionalmente,enelsupuestodequelaAdministracinPblica,enlugardedisponer
ellamisma,porsyantes,laextincindeunacto"noregular",esdecirdeunactonulo,
afectado de nulidad absoluta, requiera esa extincin al Poder Judicial, ejercitando al
respectolaaccindenulidad,elefectodela anulacin enestecaso,seproducira "ex
tunc",paraelpasado,oseadesdelafechadeemisindelactoqueseanula.
Demodoque,conrelacinaltiempo,elefectodela anulacin delactoadministrativo
dependedeltipodenulidadqueafecteelactoqueseanuleporlaautoridadjurisdiccional:
lanulidadabsolutaproduceefectos "extunc",paraelpasado;lanulidadrelativaproduce
efectos "exnunc",paraelfuturo.Elactoqueproduceefectos "extunc"esmeramente
declarativo;elqueproduceefectos"exnunc"esconstitutivo.
534.LaAdministracin Pblica puedeocurriranteel rganojurisdiccional competente
demandandola nulidad desus propiosactos.Msaun: endeterminados casos noslo
"puede" hacerlo, sino que "debe" hacerlo, so pena de que, si tal extincin del acto la
efectuaseporsyantes,ensedeadministrativa,ellopodraserrrito.Adems,cuandoun
actoadministrativoadolecedeunvicio,perocuyanaturalezaexcluyelaposibilidaddeque
laextincindetalactoseaefectuadadirectamenteporlaAdministracinPblica,stadebe
requerirjudicialmentelarespectivadeclaracindenulidad:sinolohace,puedeincurriren
responsabilidadporincumplimientodesusdeberes.
LadoctrinapredominanteestcontesteenquelaAdministracinPblica,puedeodebe
segnloscasosejercitardichaaccinjudicialdenulidad(1223).
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinsiemprehareconocidoyaceptadolaposibilidad
dequelaAdministracinPblica "Estado", latosensu,ocurraantealautoridadjudicial
gestionandoladeclaracindenulidaddesusactosviciados,yaseaalegandoestoporvade
"accin"(actoraeneljuicio)oporvade"excepcin"dentrodelalitis(demandadaenel
juicio).Msaun:enocasioneslaCorteSupremaestableciquelaextincindeunacto
administrativonopodadisponerlavlidamentelaAdministracinPblica,porsyantes,
sinoquelaAdministracindebagestionartalextincinrecurriendoanteelrganojudicial
competente. Todo esto constituye una materia definitiva y reiteradamente resuelta por
nuestroaltoTribunal(1224).
Noobstante,hayquienpiensalocontrariodeloquedejoexpuesto.As,Bielsaestimaque,
por aplicacin de los principios generales que dominan en el derecho comn, la

p.270

AdministracinPblicanopuederequerirjudicialmentelanulidaddesuspropiosactos
(1225).Enmodoalgunocompartotalcriterio.
Enelsupuestodeactosviciados,cuyaextincin"no"sereconozcacomoatribucinpropia
delaAdministracinPblica,actuandostaporsyantes,laAdministracinnoslo
"puede"sinoque"debe"pedirjudicialmentelanulidaddelactorespectivo.Asloexigela
adecuadadefensaoproteccindel interspblico cuyagestinestacargodeella.Tal
defensaoproteccinpermanenteyactualdelinterspblicoquejustificalaexistenciade
la Administracin Pblica explica la posibilidad de que, en los casos de esos actos
viciados,laAdministracinPblica"Estado"demandejudicialmentepidiendolanulidad
delosactossuyosafectadosdeirregularidades.Msaun:esterespetuosoautosometimiento
delaAdministracinPblicaalaautoridadjudicial,esunaplausibledemostracindela
efectivaexistenciadeunEstadodeDerecho,dondelafuncinde"juzgar"leestreservada
al "poder" u "rgano" estatalconstitucionalmentehabilitadoparaello. "Anular" ciertos
actosadministrativosviciadosesactividadjurisdiccionalynoactividadadministrativa.
Sinperjuiciodequelosactosadministrativosafectadosde nulidadabsoluta puedenser
extinguidosporlapropiaAdministracinPblica,ensedeadministrativa,actuandoellapor
syantes,talesactos,comoasimismolosafectadosdenulidad"relativa"queintegraran
lacategoradeactos"regulares",segnlaconcepcindelaCorteSuprema,puedenser
objetodeunaaccindenulidadpromovidaporlaAdministracinPblicaanteelPoder
Judicial. Si bien los actos afectados de nulidad absoluta pueden ser extinguidos
directamenteporlapropiaAdministracinPblica,noesindispensablequeocurraas,pues
laAdministracinPblica,encasosdedudaodegrantrascendencia,attulodehomenaje
alordenjurdico,puedenohacerusodeesaprerrogativasuyadeautotutela,yoptarpor
requerirladeclaracinjudicialdenulidad.Actitudessemejantesenaltecenaquieneslas
realicen,puesrevelanunacendradosentidodejusticia.
SiseaceptaquelaAdministracinPblica,comoprerrogativapropia,extingarevoqueen
sedeadministrativa,porsyantes,losactosadministrativosviciadosdenulidadabsoluta
(1226),conmayorraznhadeadmitirsequetalextincinsearequeridaporaqullaal
rganojudicialmedianteelejerciciodelaaccindenulidad.Lagarantade"juridicidad"
queestoimplicaabonalaprocedenciadetaltemperamento,tornndoloindiscutiblemente
plausible,apartedequeennuestroordenjurdiconoexistenormaoprincipioalgunoque
obsteaello.
Siempre resultar ms acorde con los postulados del Estado constitucional que, en lo
posible,nadiesehagajusticiaporsmismo comoocurriraenlossupuestosdequela
AdministracinPblicaextingaporsyantessuspropiosactos,sinoqueladeclaracin
deloquehadeentenderse"porderecho"enelcasoconcretoprovengadequiennohaya
sido parte en la controversia. En los pueblos cultos, donde la justicia hllase
"institucionalizada",loscasosdejusticiaporsmismo,porpropiadecisinopropiamano,
handereducirsealmnimo.
Sibienenderechoprivadolanulidadabsolutanopuedeseralegadaporelquehaejecutado
elacto,sabiendoodebiendosaberelvicioqueleinvalidaba (doctrinadelosartculos

p.271

1047,1049y1164delCdigoCivil),enderechoadministrativolascosasnoocurrenni
puedenocurriras:el "interspblico",finalidadesencialeinexcusabledelaactividad
administrativa, se opone a ello. La mencionada doctrina del derecho privado no es de
automtica aplicacin o trasplante al derecho administrativo. Ya la Corte Suprema de
JusticiadelaNacindijoquelasreglasdelCdigoCivilsobrenulidades delosactos
jurdicos, pueden ser aplicadas al derecho administrativo "con las discriminaciones
impuestas por la naturaleza propia de lo que constituye la sustancia de esta ltima
disciplina",yencuantotales disposiciones seancompatibles conla ndoledelderecho
pblico(vaseeln477,letraa.).
535.Antesdefinalizarconla"anulacin"delosactosadministrativos,correspondehacer
unabrevereferenciaala"prescripcin"delaaccinparaobtenerlanulidaddetalesactos.
Enunoscasosdichaprescripcinprocede;enotrosno.
Comoqueddichoprecedentemente,lasnulidadesabsolutasylasabsolutasymanifiestas
son "imprescriptibles" (vanselosnmeros477,letra h.,y498,punto1,letra d.).En
cambio,lasnulidades relativas son "prescriptibles" (vanselosnmeros477,letra h.,y
498,punto2,letrae.).
SECCIN8SANEAMIENTODELOSACTOSADMINISTRATIVOS
SUMARIO: 536. Saneamiento:nocinconceptual.Lamerairregularidad "irrelevante".
537. Actos viciados que son susceptibles de saneamiento. 538. Terminologa en la
materia. 539. La "ratificacin",porprincipio,esimprocedentecomomedioparasanear
actosadministrativos.540.Elactoadministrativo,porprincipio,sloadmitesaneamiento
por "confirmacin", que puede ser expresa o tcita. 541. Confirmacin "tcita"; a)
ejecucin del acto; b) prescripcin de la accin. Requisitos. 542. Las clusulas
"accidentalesoaccesorias" delosactosadministrativos, invlidas puedenseobjetode
saneamiento?543.La"conversin".Nocinconceptual.Implicaefectivamenteunmedio
de "saneamiento" del acto viciado? Requisitos. Fundamentos. Especies. Procede la
"conversin" como medio para sanear actos administrativos en el derecho argentino?
Distincionesaefectuar. 544. Efectosdelsaneamientoencuantoala "validez" delacto
desdecundoseproducen? 545. Irregularidadesrelacionadasnoconla "validez",sino
con la mera "eficacia" del acto administrativo. Saneamiento de ellas para que el acto
adquiera"perfeccin".Efectos.
536."Saneamiento"eselmediodedarle perfeccinalactoadministrativoquecarecade
ellaarazdeunvicioqueafectabalavalidezolaeficacia.
Consecuentemente,sielactosloestuviereafectadodeuna "merairregularidad",yno
precisamentedeun "vicio",parasubsanarlafallaomerairregularidadnohayparaqu
recurrir al "saneamiento". Trtase de las llamadas irregularidades "intrascendentes" o
"irrelevantes"paralaperfeccindelacto,quesesubsanansinrecurriralprocedimientodel
"saneamiento".Vaseloqueexpuseenlosnmeros479y481,textoynotas954958.

p.272

537.Elsaneamientosloesposiblerespectoalosactos"anulables",esdecirafectadosde
nulidad"relativa".Noprocederespectoalosactos"nulos"(nulidad"absoluta",manifiesta
onomanifiesta).Sobreestovaseloqueexpuseenpargrafosprecedentes(nmeros477,
letrag.,y498,punto1,letrab.,ypunto2,letrab.).
538.Enmateriadesaneamientolaterminologautilizadaporlosautoresnoesuniforme.
Haygrandiscordanciaeinclusoimpropiedadenelusodealgunosvocabloscuyossentido
tcnico es distinto al que pretende atriburseles. Como lo advierte Sayagus Laso,
corrientemente se usan las expresiones confirmar, revalidar, ratificar, aprobar, sin un
sentido uniforme (1227) . Ms aun: destacados expositores usan promiscuamente las
expresiones"ratificar"y"confirmar"(1228),apesardequeellasacusanunafundamental
diferencia,nosloenalgnderechoextranjero(1229),sinotambinenelnuestrosegnlo
advertirluego.
Hayquieneshablande"convalidacin"parareferirsealasupresindelosviciosdelacto
administrativo (1230) . Sin desconocer que "convalidacin" es tambin un trmino
adecuado para expresar la idea de que aqu se trata, prefiero utilizar el trmino
"saneamiento",expresingenricacomprensivadecualquiermedioqueseutiliceparaque
el acto administrativo irregular adquiera perfeccin. En el sentido indicado, podra
aceptarselaequivalenciaconceptualde"convalidacin"y"saneamiento".
Sibien,comoloadvertirmsadelante,la "ratificacin" noes,porprincipio,unmedio
utilizableenderechoadministrativoparasanearunacto,muchosconfunden"ratificacin"
con "aprobacin",einclusocon "autorizacin",sintenerencuentaqueestasltimasno
constituyenmediosdesaneamiento,sinosimplemedidasde "control" administrativode
tipopreventivo(vaseeltomo1,nmeros229y230).
539.Enderechoadministrativo,porprincipio,esinadmisiblela"ratificacin"parasanear
actosadministrativos.Porexcepcinseradmisibleenelsupuestoaqueluegomereferir.
Eneseordendeideas,yaesosefectos,sloesconcebiblela"confirmacin",sinperjuicio
deloquemanifiestomsadelanteacercadela"conversin"(vaseeln543).Paraaclarar
estoesnecesarioprecisarelconceptodeambosinstitutos.Lasrespectivasnocionesdel
derechoprivadosondeestrictavigenciaenderechoadministrativo.
La"ratificacin"consisteenelhechodequeunapersonaaceptecomopropios,hechoso
actosjurdicosrealizados por otra ensunombre sinmandato o sinpoderessuficientes
(1231).
La"confirmacin",encambio,suponeunactootorgadopersonalmenteporlapersonaque
lahaceoporunrepresentantesuyoactuandoenloslmitesdesusatribuciones(1232).
Deloexpuestoresultaquetrasladandoelconceptode ratificacin,suministrado porel
derechoprivado,alderechoadministrativo,dichoconceptoseconcretaenactosviciadosde
"incompetencia".Sibienhaydostiposdeincompetencia,laabsolutaylarelativa,ambos
dan lugar, por principio, a la nulidad absoluta del respectivo acto, insusceptible de
saneamiento.Slolaincompetenciaporraznde"grado"dejaabiertalaposibilidaddeser

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saneada,peroellonicamenteocurrirenlossupuestosenque,deacuerdoalordenjurdico
vigenteenellugardequesetrate,laavocacinoladelegacinfuerenprocedentes,puesen
talcasolaincompetenciaporraznde"grado"serairrelevante;perosideacuerdoadicho
ordenamiento jurdico la avocacin o la delegacin "no" fueren procedentes, la
incompetencia por razn de grado implicara un acto nulo, de nulidad absoluta,
insusceptibleentoncesdesaneamiento,y,porende,de"ratificacin".Vaseloqueexpuse
eneln491,enparticulartextoynotas10021004.Paralaprocedenciaoimprocedenciade
laavocacinydeladelegacin,vaseeltomo1delapresenteobra,n190.
La "ratificacin", pues, por principio general, no constituye un medio para lograr el
"saneamiento"delosactosadministrativos(1233).Alrespectoesdeestrictaaplicacinel
siguienteprincipiogeneralsentadoporelConsejodeEstadodeFrancia:lairregularidad
resultante de que el acto haya sido emitido por una autoridad incompetente no puede
subsanarseporunasimpleratificacinemanadadelaautoridadcompetente(1234).
540. Como qued expresado en el pargrafo anterior, en derecho administrativo, por
principio, el acto administrativo irregular slo puede sanearse recurriendo a la
"confirmacin",quepuedeserexpresaotcita.
"Confirmacin"eselactoencuyomritoelrganoadministrativo,emisordelactoviciado,
disponemantenerlavigenciadeste:declaralavalidezactualdetalacto(1235).Esstala
confirmacin "expresa",oseaaquelladondeelrganoquelaemitemanifiestaenforma
inequvoca,precisayconcreta,surespectivavoluntad,purgandoaselvicioqueafectabaal
actoanterior.
Vadesuyoqueelvicioqueafecteelactoqueseconfirma,slohabrdeterminadouna
nulidad"relativa",unactomeramente"anulable",puesdelocontrarionopodraserobjeto
de"saneamiento"(n537).Lossupuestosenqueelactoadministrativohadetenersepor
"nulo"opormeramente"anulable"fueronconsideradosprecedentemente(n481).
La"confirmacin"noseraprocedentesieladministradooparticularinteresado,entiempo
tilhubiererecurridocontraelactoviciado.Entalsupuesto,dichoadministradopuede
exigirquesupeticinsearesuelta,puespodrahallarseenjuegolaestabilidadoexistencia
deun"derecho"deeseadministradooparticular.
Como acto administrativo, la "confirmacin", salvo texto expreso, hllase sujeta a los
principiospropiosdeaqullos.
Ennuestroordenjurdico,elfundamentopositivoconcretodela"confirmacin"surgede
las normas generales contenidas al efecto en el Cdigo Civil, cuyo artculo 1059 y
siguientessonaplicablesenderechoadministrativoconlasmodalidadespropiasrequeridas
por este ltimo. Pero el ejercicio originario de la potestad de "confirmar" un acto
administrativolecompetealPresidentedelaRepblica,ensucalidadde administrador
general del pas (Constitucin Nacional, artculo 86 , inciso 1), sin perjuicio de la
distribucin,adjudicacinoimputacindefuncionesquealrespectohayarealizadoentre
sussubordinados(1236).

p.274

541.Elsaneamientodeunactoadministrativo,mediantela "confirmacin" delmismo,

puedetambinefectuarseenforma"tcita".AsloestableceelCdigoCivilensuartculo
1061,respectoalosactosjurdicosdelderechoprivado,engeneral,normaquepuedeser
deestrictaaplicacinenderechoadministrativo,entantoselarelacioneaactosmeramente
"anulables",afectadosdeunanulidad"relativa".
DeacuerdoalCdigoCivil,artculo1063,laconfirmacintcitaeslaqueresultadela
ejecucinvoluntaria,totaloparcial,delactosujetoaunaaccindenulidad.Ciertamente,
paraqueestovalgaenderechoadministrativo,laAdministracinPblica,al ejecutar el
actosujetoalaaccindenulidadydarlugar,as,alaconfirmacin"tcita",debeconocer
la existencia del vicio en cuestin. Sin este conocimiento, su actitud no puede valer
razonablementecomovoluntadpresunta.
Si bien autores como Ranelletti, por ejemplo, consideran que la "prescripcin" puede
extinguirlaaccinparaobtenerlaanulacindeunacto,peroqueeltranscursodeltiempo
esinsuficienteparapurgarelvicioqueafecteatalacto(1237),nuestraCorteSupremade
JusticiadelaNacinhasostenidolocontrario.Dijoas:"Quehayentrelaconfirmacinde
losactosjurdicosylaprescriptibilidaddelaaccindenulidadunacorrelacinestrecha,ya
que la confirmacin y la prescripcin extintiva de la accin dependen de la voluntad
expresaotcitadelapartedamnificada.Quiendejacorrereltiemposininiciarlaaccinde
nulidaddeunacto,sepresumequetienelavoluntaddesanearlo.Deahsededucequelos
actosconfirmablessonlosprescriptibles"(1238).DemodoqueparanuestroaltoTribunal
la"prescripcin"delaaccinsurteefectosdeconfirmacintcica.Compartoelcriteriode
nuestra Corte Suprema, siempre y cuando la Administracin Pblica haya dejado de
ejercitarlaaccindenulidad,dandolugaralaprescripcindesta,sabiendolaexistencia
delviciorespectivo.Denoseras,debedrselepreferenciaalaopinindeRanelletti,pues
evidentemente el solo transcurso del tiempo es insuficiente para purgar los vicios que
afectenaunacto,apartedequesilaAdministracinPblicaignoralaexistenciadelvicio,
tampocoaquhabrabaserazonableparadeducirsuvoluntadpresunta.
542.Losactosadministrativossuelencontenerclusulasaccesoriasoaccidentales,quea
suvezpuedenresultarinvlidasporhallarseafectadasdeunvicio.
Una clusula accesoria o accidental invlida puede ser objeto de saneamiento, por
conformidaddelaparteopersonahabilitadaparaimpugnarla?
Yaenotrolugardeestaobraexpresquelainvalidezdeunaclusulasemejanteconfigura
unacto "nulo",unanulidadabsoluta(vern497),raznporlacualsusaneamientoes
improcedente.
543.Endoctrinaesgenerallaopinindequela"conversin"constituyeunmedioidneo
de saneamiento del acto administrativo. Pero no todos los autores se preocuparon de
averiguarsidichoinstitutoeraonoaplicableensurespectivopas.EnArgentina,por
ejemplo,la "conversin" nosiempretienevigenciacomomediodesaneamientodelos
actosadministrativos,segnquedardemanifiestoenestemismopargrafo.

p.275

Elconceptode "conversin" surgeclaramentedelartculo140delCdigoCivilalemn,

quediceas:"Cuandounactojurdiconulosatisfagalascondicionedeotroactojurdico,
valdrencalidaddeesteltimo,sifuerepresumibleque,dehaberseconocidolanulidad
delprimero,lasparteshubieranqueridolavalidezdelsegundo"(1239).Demodoquela
"conversin"seconfiguracuandounactoadministrativoinvlido,puedevalercomootro
actodistinto,declarndoloaslaAdministracinPblica(1240).
Implicalatransformacindeunactoenotro:traducelareutilizacindeunactojurdico
invlido,aprovechandoloselementosvlidosdeunactoviciadoparaintegrarotroacto
exentodevicios.Elactonuevocambiadefigurajurdica(1241).
Contrariamente aloqueserepite enformahabitual, noes exacto quela "conversin"
impliqueelsaneamientodeunactoinvlido.Ellanosaneaactoalguno.Loqueocurrees
queofrecelaoportunidaddesupliruna"situacin"quenofueposiblelogrararazdela
nulidaddelactoquelacreabaporotra"situacin".Paraobtenerestosedictaun"nuevo"
acto,queimpropiamenteyconfrecuenciasedenomina"conversin"delactooriginario.
Peronohaytal;esteactonoquedasaneado:eranuloysiguesindolo.Slosehabr
reemplazadouna "situacin" porotra "situacin";masestanuevasituacinreposaenun
"nuevo"acto,queasuveztrasuntaunanuevafigurajurdica.Nohay"conversin"deun
actoenotroacto:slohaycambiodeunasituacinporotrasituacin;cambiodeunafigura
jurdicaporotrafigurajurdica.
Pocos son los ordenamientos jurdicos que poseen textos genricos expresos sobre
"conversin". Entre esos ordenamientos pueden mencionarse los siguientes: el alemn,
CdigoCivil,artculo140,transcriptoprecedentemente,relativoalos"actosjurdicos",en
general; el italiano, cuyo Cdigo Civil, artculo 1424, se refiere a los "contratos", en
general (1242) , y el espaol, cuya Ley de Procedimiento Administrativo, artculo 51,
contempla la conversin respecto a los "actos administrativos", en general (1243) .
Actualmente,ennuestropas,vaseelart.20deldecretoley19549/72.
Pueden darse los siguientes ejemplos de "conversin" de actos administrativos: 1
nombramientodeunfuncionarioparauncargoque,pornoestarprevistoenlaley,resulta
nulocomotal,perovlidocomoactoquedalugarauncontratodetrabajo(1244);2una
designacindeprofesortitularquefuenulaporexigirseconcurso,ynohaberserealizado
ste, puede ser declarada vlida como designacin interina (1245) ; 3 si el rgano
administrativo competente celebra un contrato de arrendamiento civil de una cosa del
dominio pblico, puede ese acto viciado ser convertido en otro vlido, a travs de un
permisoodeunaconcesindeusodeldominio pblico,siconcurrierenlos requisitos
necesariosparaesto(1246).
Para la procedencia terica de la "conversin" se requiere indispensablemente la
concurrenciadelosdossiguientesrequisitos:1queelnuevoactohayasidoqueridoporla
parteafectadaointeresada,enlugardelactoinvlido,enelsupuestodehaberprevistola
nulidad;2quelaemisindelnuevoactopertenezcaalamismaesferadecompetenciadel
sujetoemisordelactooriginario(1247).

p.276

Segnacertadamenteloadvierteunautor,laconversindelactoadministrativopuedeser
"voluntaria" o "legal",segnqueelladependadelemisoroemisoresdelactoodeuna
disposicinlegislativa(1248).
Con"fundamentos"dela"conversin"sehandado:1elprincipiodelaconservacinde
losvaloresjurdicos (1249);2lavoluntad "presunta" delemisordelactoqueresulta
viciado,enelsentidodequeestconformeconelnuevoacto(1250);3laausenciadeuna
normalegalcontrariaala"conversin"(1251).
Procedela"conversin"enelderechoargentinocomomediodesaneamientodelosactos
administrativos?Hayquedistinguirentreconversinlegalyconversinvoluntaria.
Conversinlegal.
Por principio, la conversin legal, impuesta por la legislacin o basada en sta, es
improcedente en el derecho argentino como medio de "saneamiento" de los actos
administrativos.Excepcionalmente,laconversindetipolegalprocederenelcasoaque
mereferirmsadelante.
1 Porque en nuestro orden jurdico tal procedimiento hllase vacuo de fundamento
positivo,porloqueentonceselrganoadministrativocarecerade"competencia",lacual,
por principio, debe surgir de una norma expresa y eventualmente del principio de
"especialidad"(vaseeltomo1delapresenteobra,nmero189)(1252).
Contrariamentealoqueaconteceenotrosderechos,verbigraciaelalemn,cuyoCdigo
Civil,artculo 140,acepta la "conversin" respecto alos actos jurdicos engeneral;el
espaol,cuyaLeydeProcedimientoAdministrativo,artculo51,laaceptaconlarelacina
los actosadministrativos enparticular,yelitaliano,cuyoCdigoCivil,artculo1424,la
acepta respecto a los "contratos" en general, en el derecho argentino no existe norma
algunadecontenido"expreso"y"general"quepermitaaceptarla"conversin"delosactos
administrativos.Advirtasequela"conversin"es,asuvez,unactoadministrativo,yque
lavalidezdestosrequiere,entreotrosrequisitos,ladebida"competencia".
En nuestro pas existen diversas normas "particulares" y "aisladas" que, en los casos
concretos y especficos aqueellasserefieren,aceptanla "conversin" (1253).Perono
implicando tales normas un "sistema" dentro de nuestro rgimen jurdico, sino, por el
contrario,verdaderoscasosdeexcepcin,suinterpretacindebeserestrictaorestringiday
deningnmodoampliativa:debenconsiderrselaslimitadasalossupuestosexpresamente
contemplados.EntrenosotrosnosucedeloqueocurreenAlemania,EspaaeItalia,donde
al respecto hay normas "genricas" y "expresas", dentro de las cuales cabe ubicar las
diferentesespecies.Entrenosotrosocurretodolocontrarioaloquesucedeenesospases:
sloexistennormasespecficas,peroningunadetipogenrico.(Peroactualmentetngase
presenteelart.20deldecretoley19549/72).
2Porqueelinstitutodela "conversin",mximenohabiendonormaqueloautoricey
reciba expresamente en derecho administrativo, hllase vacuo de fundamento de

p.277

razonabilidad.Esarbitrario,comoprincipiogeneral,atribuirlepresuntivamentealaspartes
interesadassuconformidadparaaceptarunasituacinjurdicaenlugardeotra,elloaunen
elsupuestodeque,desdeelpuntodevistaestrictamente"econmico",lassituacionessean
igualesoaparentementeiguales.Aunenestoscasos,lasrespectivassituacionesjurdicas
puedenserdistintasensucontenidoyensusefectos.Apartedeello,notodaslaspersonas
les dan preeminencia, ni le reconocen equivalencia, a la situacin "econmica" o al
resultado"econmico",respectoaunasituacinjurdica.Undestacadohombredeciencia
puedeestarconformeconqueseledesigneprofesortitularconcarcter"permanente",pero
razonablementepuedenoestarloconqueseledesigneconcarcter "interino".Tngase
presente,adems,quela"conversin"implicaunactonuevo,distintodelanterior,queera
invlido (vase precedentemente, texto y nota 1239): la conversin implica una nueva
figurajurdicarespectoalactoadministrativoquefueobjetodeella.
3Comounodelosfundamentosdela"conversin"seinvocageneralmente,segnlopuse
demanifiesto,el"principiodeconservacindelosvaloresjurdicos".Perocuadraadvertir
queese"principio"de"conservacin"serefierealvalorjurdico"querido"o"deseado"por
laspartesintervinientesointeresadasenunacto;noserefiereaunvalorjurdicodistintoal
tenidoencuentaporlaspartes,yenelcualstasnisiquierahanpensado.Deahque,en
estahiptesis,noresulterazonablelaaplicacinlisayllanadelexpresadoprincipiode
conservacin de los valores jurdicos. Si as no fuere, ms que de un principio de
"conservacin"delosvaloresjurdicos,habraquehablardeunprincipiode"creacin"de
talesvalores.
4Lacircunstanciadequealgunospreceptosaislados,particularesoespecficosdenuestros
cdigos civil y comercial impliquen casos concretos de "conversin", o pueda
interpretrselos como tales, en modo alguno "permiten generalizar la materia que
comprende", como lo estima un tratadista (1254) . Los casos o supuestos aislados,
especficos,concretosoparticulares,consideradosporlasnormasvigentesenunpas,no
puedenconstituirlabaseofundamentodeun "sistema" odeun "principiogeneral" de
derecho con vigencia actual enese mismo pas, de lo contrario es depresumir que el
legislador, en lugar de estatuir para esos casos aislados, especficos, concretos o
particulares, habra sentado directamente la "regla general", como en materia de
"conversin"ocurreenAlemania,ItaliayEspaa.
5Nobastaquenoexistanormaalgunacontrariaala"conversin"paraquestaproceda
enderechoadministrativo.Siellegisladorslocontemplcasos "especficos" deposible
conversin,esovalecomoadvertenciadeque,alrespecto,laconversinnotienecaracteres
de "principio" en ese ordenamiento jurdico, es decir que en ste no constituye un
"sistema", mxime si la voluntad del o de los emisores del acto viciado no fuere
"indubitable"enelsentidodequeaceptanelnuevoactoenreemplazodelprimero,quees
elquedesearonllevaracabo.Nodebeolvidarsequeaquseestenplenombitodel
derecho pblico,yquenosetratadeunnegocioentreparticularesopersonasprivadas,
donderegiraensuplenitudelprincipiodelartculo19 delaConstitucinNacional,en
cuyomritonadieserprivadodehacerloquelaleynoprohibe;seestenpresenciadeun
casodondela AdministracinPblica esparteinexcusable,siendoentoncesderecordar

p.278

que la Administracin Pblica, para actuar vlidamente, debe hacerlo dentro de su

"competencia"yquestadebeserexpresa(genricaoespecfica),osurgirdelprincipiode
"especialidad"(tomo1delapresenteobra,n189).
Excepcionalmente,laconversinlegal(tomandoelconceptodeleyensusentido"lato"),
puede tener lugar cuando se efecte por acto administrativo emanado directamente del
PresidentedelaRepblica,ensucalidaddeadministradorgeneraldelpasytitulardetodas
las potestades integrantes dela "zonade reservade la Administracin " (Constitucin
Nacional,artculo86).Peroaunas,sielnuevoactoafectareolesionarejurdicamenteal
administradooparticularinteresado,serindispensablequesteaceptelasituacinquele
creaesenuevoacto,loqueseexplica,puesla"conversin"consistesustancialmenteenla
emisin de un nuevo y distinto acto administrativo (ver precedentemente, texto y nota
1239).Sinoexistiereesaconformidaddeladministrado,elnuevoactoadministrativosera
irrelevante.As,unapersonapuedehaberqueridosudesignacincomofuncionariopblico
"strictosensu",encuadradoyamparadoenelrespectivoescalafnyestatuto;perosiel
nombramientohechoalrespectoadolecierede"nulidad",dichapersonapuedenoquerer
queaquelladesignacin setransformeenotrarealizada sobrelabasedeunacategora
jurdicadistinta,porserstainferiorenjerarqua,enseguridadesdeestabilidadenelcargo,
etc.Elactode"conversin"dictadoenestascondicionescareceradetrascendencia.
Conversinvoluntaria.
Eslaquenoreposaenuntextonormativoexpreso,niderivadeste,sinodelavoluntad
delemisordelacto.
Procede en nuestro derecho la conversin "voluntaria" de los actos administrativos?
Tambinaqucuadrahacerunadistincin.
Sielactoadministrativooriginariofueseunilateralensuformacinyensusefectos,enel
sentidodequetododependedelavoluntaddelaAdministracinPblica,laconversin
"voluntaria" delactoserprocedenteentalcaso,delmismomodoquehabraprocedido
originariamentelaemisindeunactoadministrativodecontenidoigualalquedespusse
emitepor"conversin"comoconsecuenciadelanulidadqueafectaalactooriginario.
Sielactoadministrativofuesebilateralensuformacinoensusconsecuenciasoefectos,la
conversin "voluntaria" ser procedente, siempre y cuando el rgano administrativo
intervinientetenga"competencia"adecuadaparatalemisin.ElPresidentedelaRepblica
eseltitularoriginariodetodaslaspotestadesconstitucionalesintegrantesdela "zonade
reservadelaAdministracin" (artculo 86 delaConstitucinNacional),todoellosin
perjuiciodeladistribucin,adjudicacinoimputacindefuncionesquerealiceentresus
subordinados, cualquiera sea el tipo de stos. Adems, si el "contenido" del acto de
conversinlecausarelesinjurdicaaladministradooparticularinteresado,serequerirla
conformidadoaceptacindeste,talcomoqueddichoenunprrafoprecedente.

p.279

En las condiciones expresadas es admisible la conversin "voluntaria" de lo actos

administrativos,loquenoesdeextraar,pueslaconversinimplica,sustancialmente,la
emisindeunactonuevo.Vaseelartculo20deldecretoley19549/72.
544.Elactoadministrativoinvlido,unavezsaneado,adquiere"validez".Desdecundo
se produce sta? Desde la fecha de emisin del acto invlido o desde al fecha del
saneamiento?Hayquedistinguirsegnlafiguradesaneamientodequesetrate.
En el supuesto de "confirmacin" el acto de saneamiento no es constitutivo, sino
meramente "declarativo" dederechos.Enconsecuencia,susefectosproyctansehaciael
pasado,hacialafechaenquefueemitidoelactoqueseconfirma.Laconfirmacinopera
"extunc",retroactivamente(1255).Estaconclusin,queseimponecomoconsecuenciade
losprincipiosenjuego,estambinlaqueexpresamenteestableceelartculo1065 del
CdigoCivil.Vaseelartculo19b)deldecretoley19549/72.
Cuandolascircunstanciashaganviablela"ratificacin"comomediodesaneamiento,este
actosertambin"declarativo"dederechos;portanto,susefectosretrotrensealafecha
enquefueemitidoelactoratificado.Trtasedeefectos"extunc"(1256).
Va de suyo que el efecto "ex tunc", retroactivo, de los actos de "confirmacin" y
"ratificacin"essinperjuiciodelosderechosquetercerospuedanhaberadquiridodentro
dellapsotranscurridoentrelafechadeemisindelactoassaneadoyelrespectivoactode
saneamiento(1257).Paradeterminarentrequinesproduceefectoselactoadministrativo,
ylasituacindelos"terceros"eneseordendeideas,vaseelnmero447.
Enloscasosde"conversin"lascosascambian.Elactodeconversinesun"nuevo"acto,
decontenidopropioydistintoalquereemplaza.Noes,entonces,unactodeclarativo,sino
"constitutivo"dederechos.Suvigencia,deacuerdoalateorageneralsobrecomienzode
losefectosdelactoadministrativo,secomputadesdequequeda "perfeccionado" (vern
442).Portanto,rige desde queadquiere "perfeccin":operaparaelfuturo, "exnunc".
Vaseelartculo20deldecretoley19549/72.
545.Hayrequisitoscuyafaltanoafectaala"validez"delacto,sinoasu"eficacia",porlo
queentonceselactocarecedefuerzaejecutoria.Asocurrira,porejemplo,conunactoque
nohayasidoobjetode"publicidad"(publicacinonotificacino"comunicacin",oconun
actoalcuallefaltealgnotrorequisito"formal"paradarle"autenticidad"ytornarlo,as,
ejecutorio; tal sera, por ejemplo, la colocacin en el respectivo documento del sello
oficialdelorganismoemisordelacto;etc.Lafaltadecualquieradeesosrequisitosnovicia
alactorespectivo:nicamentelotornan"ineficaz",enelsentidoderestarleejecutoriedad.
Perocumplidososatisfechosesosrequisitos,elactoadquierefuerzaejecutoriadesdeel
momentoenquelosmismosfueroncumplidos:laeficaciaesadquiridaparael futuro,a
partirdelcumplimientodelosrequisitosqueaparecanomitidos.La eficacia acta "ex
nunc".Elcumplimientodelosrequisitosomitidos "publicidad"delacto,colocacindel
sellooficialeneldocumento,etc.puedeefectuarseencualquiermomento.Talessonlos
principiosquerigenenestamateria.

p.280

Perosinoobstantelafaltaoausenciadelosrequisitosqueledan"eficacia"alacto,ste
hubieresidopuestoenejecucin,losactosdictadosensumritohallaranseviciados.La
ndoleogravedaddelviciodependerdelairregularidadcometida.
Vanselosnmeros413y494.
CAPTULOIIIACTODEADMINISTRACIN(Instrucciones,circulares,rdenesde
servicio,reglamentosinternos)
SUMARIO: 546. Nocinconceptual.Sudiferenciaconelactoadministrativo.Supuestos
deactosdeadministracineninstrumentosjurdicosconqueseexpresadichoacto.547.
Terminologa. 548. Constituyeunafuentedederechoadministrativo. 549. Naturaleza
jurdica.Principiosquelesonaplicables.La "motivacin" delactodeadministracin.
550. Estructura y alcance del "acto de administracin". El acto "colectivo": diversos
rdenesderelacionesquestecrea.Elactode"derechoprivado"delaAdministracin.
551.Fundamentojurdico.552.El"administrado"frenteal"actodeadministracin".Lo
atienentealaimpugnacindeste.553.El"funcionario"o"empleado"pblicofrenteal
"acto de administracin". El "deber de obediencia". 554. Efectos: a) con relacin al
tiempo.Desdecundoseproducenycmocomienzasucmputo?;b)conrelacinalas
personas. 555. Extincin del acto de administracin. Principio general. Derogacin y
revocacin.556.Viciosdelactodeadministracin.557.Lorelativoal"saneamiento"
delactodeadministracin.Planteamientodelproblema.Criterioadoptado.
546."Actodeadministracin"estodadisposicinemitidaporlaAdministracinPblica,
tendientearegularsupropiaorganizacinofuncionamiento.
Dichoactocorrespondeala"actividadinterna"delaAdministracinPblica,queeslaque
elrganoadministradorrealizaparasupropiaorganizacinyfuncionamiento.Vaseel
tomo1,n19.
Elactodereferenciaagotasueficaciaenelmbitoadministrativoextrictamente,esdecir
rige en la esfera administrativa. Los destinatarios del acto de administracin son los
funcionariosyempleadospblicos,nolosadministradosopersonasparticulares(1258).
Deacuerdoaloqueantecedeyenmritoalanocinde"actoadministrativo"expresada
precedentemente(vaseeln394),ladiferenciaentre "actodeadministracin" y"acto
administrativo"radicaenqueesteltimoproyectasusefectoshaciaelexterior,haciaafuera
delmbitodelaAdministracinPblica,incidiendoenelmbitojurdicodeladministrado,
entantoqueel"actodeadministracin"retienesusefectosdentrodelaesferajurdicade
laAdministracinPblica,agotndosedentrodetalmbito.
Paraemitir"actosdeadministracin",elrganoadministradorpuedehaceruso,segnlas
circunstancias,dediversosinstrumentosjurdicosadecuadosalosfinesqueenlaespecie
persiga.Esascomosevaledelos"reglamentosinternos",delas"instrucciones",delas
"circulares",delas"rdenesdeservicio",etc.,sinperjuiciodeotrosactosrealizadospor

p.281

rganosadministrativosquesustancialmenteconstituyen "actosdeadministracin" (vgr.,

dictmenesderganosconsultivos).
Aparte,pues,deesosdiversos instrumentosjurdicos atravsdeloscualesseexpresael
"acto de administracin", en el concepto de ste quedan comprendidas cualquier
disposicin delaAdministracinPblica,ocualquier actividad destaquevirtualmente
traduzcanesalaboradministrativa"interna"caractersticadel"actodeadministracin".En
talordendeideas,implicanactosdeestaltimacategora:1eldecreton15.650,del
15/9/954,publicadoenelBoletnOficialdel21deseptiembrede1954,encuantoexige
quelosexpedientes administrativos sean "foliados" deacuerdoaloqueahsedispone
(1259);2losdictmenesdelosrganosconsultivos(1260);etc.
547.Laterminologaenestamaterianoesclaraoprecisa.Asloadviertenlosautores
(1261).Ellohasidocausa,ypuedeserlotodava,deconfusionesentre"instrucciones",por
ejemplo,quefundamentalmentesonactosdeadministracin,con "reglamentos",queson
actosadministrativos,ycuyosregmenesjurdicosdifierenenvariosaspectos,entrestos
enloatinentealaposibilidaddeimpugnaralrespectivoacto,asuobligatoriedadrespectoa
losadministrados,etc.(1262).Todoestoobligaaque,encadasupuesto,sehablecon
propiedad,utilizandoladenominacinexactacorrespondientealandoledelacto;delo
contrario,enloscasosconcretoshabrquerealizarladebidacalificacinjurdicaparaque
elactoquedeubicadodentrodelsistemaqueefectivamentelecorresponda.
Elsignificadoprecisodelasexpresiones"instruccin","reglamentointerno","circular"y
"ordendeservicio" noesunvocoentrelosautores.As,paraunosla"instruccin"esel
actointernodealcance general,lomismoqueel"reglamentointerno",entantoquela
"ordendeservicio"esdealcanceindividualoparticular(1263).Encambio,"circular",que
para algunos es una instruccin de carcter general (1264) , para otros constituye una
manera de hacer conocer las instrucciones, reglamentos internos y rdenes de servicio
(1265) . Otros autores distinguen la "instruccin" de la "orden": la primera sera
preferentementeunaindicacindeconducta,entantoquelasegundaseraunimperativode
conducta (1266) ; para otros la diferencia entre "orden" e "instruccin radica en lo
individualdelaordenyenlogeneraldelainstruccin(1267).
Todoslosvocablosotrminosaquehicemencinsonsinnimos(1268).Surespectivo
alcancegeneraloindividualderivardelexamendesucontenido,todoellosinperjuicio
dequeunamaneradellevaresosactosaconocimientodesusdestinatariosfuncionariosy
empleados pblicos es haciendo "circular" su texto entre ellos, o sea remitiendo
ejemplaresdelactocorrespondientealasrespectivasreparticiones.
Ladiferenciasugeridaentre"instruccin"y"orden",basadaenquelaprimeraesslouna
"indicacindeconducta",entantoquelasegundaesun"imperativodeconducta",nola
creotrascendenteenlaesferadesuaplicacin,porcuantosielfuncionariooempleado
actuarendesoyendolainstruccinolaorden,enamboscasostalhechopuedeinfluirenla
aplicacindeunasancindisciplinaria,sinperjuiciodequelagravedaddestapuedaser
mayorenuncasoqueenelotro.

p.282

548. Como ya lo expres en otro lugar de esta obra (tomo 1, pginas 300302), las
instrucciones,reglamentosinternos,circularesyrdenesdeservicioquetraducen "actos
deadministracin",son"fuentes"dederechoadministrativo.
Si bien es cierto que dichos actos agotan su eficacia en el mbito interno de la
Administracin,ellonoobstaparaqueselesconsiderecomounaimportantefuentedeuna
"parte"delderechoadministrativo:laqueregulalaactividadinternadelaAdministracin,
pues sta tambin se desenvuelve o desarrolla de acuerdo a principios de derecho. De
maneraque,pormsquelasinstrucciones,reglamentosinternos,circularesyrdenesde
servicio se apliquen en el mbito interno de la Administracin, no por ello dejan de
constituirunafuentedegranimportanciaparaelderechoadministrativo,entodoelsector
desteenqueellostenganvigencia.Basterecordarqueelderechoadministrativonoslo
seocupadelasrelacionesdelaAdministracinconlosadministrados,sinotambindelas
relaciones de la Administracin con sus propios funcionarios y empleados y que el
incumplimiento de las "instrucciones", "circulares", etc., por parte de funcionarios y
empleados,puedehacerlospasiblesdesancionesdisciplinarias,cuya"causajurdica"sera,
precisamente,aquelincumplimiento.
El carcter de fuente de derecho administrativo que revisten las "instrucciones",
"circulares",etc.,resultaobvio:laactividadqueellasrigenintegratambinel"contenido"y
el"objeto"delderechoadministrativo, delcual,enlopertinente,aqullas son"fuente"
jurdica(acercadel"contenido"y"objeto"delderechoadministrativo,vaseeltomo1,
nmeros30a32).
549. Cul es la naturaleza jurdica del acto de administracin? Constituye un "acto
jurdico"?
Ladoctrinaestdividida.Sibienhayquienniegaquetalesactossean "actosjurdicos"
(1269),tambinhayquienlesreconocedichocarcter(1270).Compartoesteltimopunto
devista.
Lacircunstanciadequelosactosdeadministracincorrespondanalaactividad"interna"
delaAdministracinPblica,ydequetalactividadseconsidere"nojurdica"porque,al
noproyectarsealexterior,laAdministracinPblicanoentraenrelacionesconterceros,en
modoalgunosignificaquelosactosenqueseconcretatalactividadinternanosean"actos
jurdicos".
Aunque los actos de administracin agoten su eficacia en el mbito interno de la
Administracin Pblica, los efectos de tales actos, dentro de ese mbito, tambin son
jurdicos,porqueesevidentequedentrodelaesferaadministrativadichosactosproducen
consecuencias que caen bajo la accin del derecho. En este orden de ideas, bastar
mencionar las sanciones disciplinarias de que pueden ser objeto los funcionarios o
empleadosquenocumplanconlas"instrucciones", "circulares" u"rdenesdeservicio",
existentes.Inclusouna "instruccin" queslocontenga oimplique "sugerencias" alos
funcionariosoempleados,ynoprecisamente "rdenes" imperativas,es "actojurdico",
porque aun el hecho de no haberse atenido a esas "sugerencias" pueden influir en la

p.283

aplicacindeunasancindisciplinaria,siendoobvio,entonces,elposibleefectojurdico
delactodeadministracin.
Dichoactoes,pues,unactojurdicoconvigenciaenlaesferainternadelaAdministracin
Pblica.Dentrodesumbito,dichoactoestan"actojurdico"comoelactoadministrativo
enlasuya.
De lo expuesto dedcese que respecto al acto de administracin, y en cuanto le sean
aplicables,rigenengenerallosprincipiospropiosdelosactosadministrativos,puesenla
especietratarasede principiosgeneralesquesurgendelpropio"derechoadministrativo"
(vaseeln395).As,porejemplo,lainvalidezdelosactosdeadministracin,aigualque
en materia de actos administrativos, requiere que su emisin provenga de autoridad
"competente";quela"finalidad"perseguidarespondaefectivamentealamejorsatisfaccin
delinterspblico(1271);la"eficacia"delosactosdeadministracin,suejecutoriedad,
requieresuadecuadapublicidadocomunicacin,puesnoesracionalmenteconcebibleque
a un funcionario o empleado pblico se le exija el cumplimiento de una instruccin,
circular u orden de servicio, de cuya existencia no tenga conocimiento fehaciente o
indubitable.
Conreferenciaalosactosdeadministracinesobligatoriala"motivacin"?Tambinaqu
son aplicables los respectivos principios que rigen en materia de actos administrativos
(vaseeln411).Comocriteriogeneral,habrquetenerencuenta,entonces,landoledel
acto.As,tratndosedeinstrucciones,circularesurdenesdeserviciocuyocontenidosea,
porssolo,de"evidente"convenienciaoventajaparaelinterspblico,lamotivacinno
seraobligatoriaporquenoseranecesaria(1272).Silaconvenienciaoventajaparael
interspblico"nofuerenevidentes",ycomotodoactodeadministracindeberesponder
al "inters pblico", en tal caso la motivacin" sera necesaria, porque mediante ella
quedarademanifiestolaconcordanciadelactoconelinterspblico,alavezquehabrase
acreditadola"juridicidad"delacto(1273).
550.La"estructura"yel"alcance"delactodeadministracinrespondenalossiguientes
caracteres:
1"Estructura".Encuantoasuformacinuorigen,essiempre"unilateral".Dadalanocin
del "acto de administracin", no se concibe la existencia de un acto de esa ndole
"bilateral".
Avecespuedeocurrirqueenunactoquetiendaaorganizarunaactividadadministrativa
encomn,intervengandosomsentidadesadministrativas.Seraelcaso,porejemplo,de
uncontratocelebradosimultneamenteporvariascomunasconunmismohospitalparala
internacinyasistenciadelosrespectivosenfermospobres.Entalacto enloatinentea
dichas comunas o entidades administrativas intervienen varios sujetos de derecho que
"unen"susvoluntadessolamenteparasumanifestacincomn,peroquejurdicamentese
mantienenautnomas.Aunquehayahunasoladeclaracindevoluntad,elactoseforma
porvariasvoluntades.Peroelactodereferencia,enloquerespectaalasrelacionesentre
lasvariascomunasoentidadesadministrativas,entresnoesde"administracin":enese

p.284

ordendeideasesunactoadministrativo"colectivo"(vaseeln450,punto2).Enloque
respectaalasrelacionesdirectasdecadaunadeesascomunasoentidadesadministrativas
conelhospital,elactoquelasconcretanoes"administrativo",nide"administracin",sino
actode"derechoprivado"delaAdministracinregidoporelderechocivilocomercialya
quesustancialmenteimplicaraunalocacindeservicios.
2 En cuanto a su "alcance", el acto de administracin tanto puede ser "general",
"abstracto"u"objetivo"como"particular"o"individual"(1274).
Habitualmentedichosactossondealcance "general".Verbigracia:reglamentosinternos,
circulares, rdenes de servicio e instrucciones, cuyos destinatarios son todos los
funcionariosoempleadospblicos,indiscriminadamente,ounsectordeellosafectadoa
unaactividaddeterminadaoramadelaAdministracin.
Excepcionalmente, el acto de administracin puede consistir, asimismo, en un acto
"individual"o"particular".Ejemplo:instruccionesdadasconcretamenteaundeterminado
funcionariooempleado.
551.Segnqueddichoenprrafosanteriores,elactodeadministracinesexpresindela
actividadinternadelaAdministracinPblica.Consecuentemente,talactoencuentrasu
fundamentoenel"poder deber"deautoorganizacinyfuncionamientoquelecorresponde
al rgano administrador, cuyo ejercicio es esencialmente administrativo: trtase de un
"poderdeber"comprendidoenla"zonadereservadelaAdministracin"(vaseeltomo1,
n19,pginas9394.Adems:n167,pgina488).
Pormsquelas"instrucciones","circulares","rdenesdeservicio",etc.,queimplicanotros
tantosactosdeadministracin,seanexpresinconcretadelasrelacionesjerrquicas(vase
eltomo1,n27,pgina126yn200,pgina565),tambinloson,engeneral,delas
potestades administrativas stricto sensu (vase el tomo 1, nmeros 20 y 209). La
regulacin del poder jerrquico es una expresin concreta de las genricas potestades
administrativas.
552. Los actos de administracin, expresados a travs de "instrucciones", "circulares",
"rdenesdeservicio","reglamentosinternos",etc.,noproducenefectosconrelacinalos
administrados, pues, correspondiendo dichos actos a la actividad interna de la
AdministracinPblica,agotansueficaciadentrodelaesferadesta,sinproyectarsehacia
loexteriordeellaomsalldetalesfera.Taleselprincipio(1275).Poresosehadicho
quelaactividadinternadelaAdministracinPblica,contrariamentealoqueocurrecon
suactividadexterna,esunaactividadnojurdica,enelsentidodequenoestdirectamente
destinadaaproducirefectosdederechoatravsderelacionesconterceros(administradoso
particulares). En principio, el acto de administracin es "res inter alios acta" para el
administrado.
Lasmencionadasespeciesdeactosdeadministracininstrucciones,circulares,rdenesde
servicio,reglamentosinternos nosonfuentede "legalidad" paralosadministrados;slo
sonfuentedeobligacinjerrquicaparaelpersonaldelaAdministracin(1276).Como

p.285

consecuencia de esto, el acto administrativo emitido al margen de las instrucciones,

circulares,etc.,esvlido:elnocumplimientodelainstrucciones,circular,etc.,noviciael
acto, todo ello sin perjuicio de la sancin disciplinaria que corresponda aplicarle al
respectivo funcionario o empleado como consecuencia del incumplimiento de sus
obligacionescomotales(1277).
Pueden los administrados o particulares promover recursos contra los actos de
administracin (circulares, instrucciones, rdenes de servicio, reglamentos internos)?
Puedenimpugnardichoactos?Enprincipio,nopueden,yaquestosagotansueficaciaen
elmbito interno delaAdministracin.Eneseordendeideas,talesactos entantosean
verdaderayexclusivamentetalesnolescausanlesinjurdicaalosadministrados;noles
causan"agravio",alextremodeque,comoquedexpresado,elsimplenocumplimientode
lasinstrucciones,circulares,rdenesdeservicioyreglamentosinternos,noviciaelacto
administrativo que se dictare. Lo que puede causar lesin jurdica o agravio al
administradoreselactodelfuncionariooempleadopblicorealizadoenejecucindela
circular,instruccin,etc.Mientrasstasslocontenganmedidasdedetallereferentesal
funcionamientointernodeunservicio,ellasnopuedencausarleagravioaladministrado,
siendo,enconsecuencia,irrecurribles losactosdictadosensumrito;perolaordende
servicio,reglamentointerno,circularoinstruccin,apesardesudenominacin,dejarnde
serunmeroactointerno,constituyendoencambiounverdadero actoadministrativo que
autorizara la promocin de los pertinentes recursos,cuando dicho acto incidiere en el
"status" del administrado, alterndolo. Como ejemplos del primer supuesto pueden
recordarse: la resolucin de la directora de un colegio prohibiendo que las alumnas
concurranaclasecontrajededeporte(enlaespeciedetratabadeunpantalnde"ski");la
implantacin de un turno de guardia en la Administracin; las pequeas medidas
disciplinarias enunestablecimientoeducacional(vgr.,retencindelalumnodespusde
terminadalaclase);etc.Comoejemplodelsegundosupuestopuederecordarselaexpulsin
deunalumnodelaescuelaocolegio;etc.(1278).
553. En el pargrafo precedente qued establecido que, como principio, el "acto de
administracin"noleesaplicablenioponiblealadministrado:notienevigenciarespectoa
ste.Tantoesasqueelactoadministrativoquesedictareconolvidoomenoscabodelo
preceptuado por un acto de administracin (orden de servicio, instruccin, circular,
reglamentointerno)noesunactoquedebaconsiderarseviciado,sino"vlido".
Algodistintoacaececonelactodeadministracinensurelacinconlosfuncionarioso
empleados pblicos.Respecto a stos dichoactoes obligatorio comoconsecuencia del
deber jerrquico que pesa sobre ellos deber que entre otras cosas se concreta en la
"obedienciadebida"(1279).
Sielfuncionario oempleado pbliconocumple conlainstruccin, ordendeservicio,
circular o reglamento interno ("acto de administracin"), habr incurrido en
"desobediencia", pudiendo entonces ser pasible de una sancin disciplinaria. Tal es,
tambinel"principio".

p.286

Peropuedeelfuncionariooempleadopbliconegarseacumplirconlodispuestoenuna
instruccin,ordendeservicio,circularoreglamentointerno?Estovinclasealos"lmites"
deldeberdeobedienciaenelordenamientojerrquico.Elfuncionariooempleadopblico,
en determinadas condiciones y circunstancias puede "desobedecer" las rdenes de
servicio,instrucciones,etc.?Sibienestacuestinserconsideradaenellugardeestaobra
dondeseestudielarelacindefuncinoempleopblico,precedentementeheexpuestolos
lineamientosgeneralessobrelamateria,aloscualesmeremito(vaseeltomo1,n201.
554.Losefectosdel"actodeadministracin"puedenserconsideradosdesdedospuntosde
vista:a)conrelacinaltiempo;b)conrelacinalaspersonas.
a)Conrelacinal"tiempo"elactodeadministracinrigeparaelfuturo:"exnunc",oseaa
partir de la fecha en que el acto adquiere "perfeccin" jurdica. Tal es el principio
fundamental,puesnoesracionalmenteconcebiblelaemisindeestetipodenormaspara
regirelpasado.
Elactodeadministracinadquiere"perfeccinjurdica"cuando,siendovlido,setorna
"eficaz".Estoltimoocurrecuandoelactodequesetrate(instruccin,ordendeservicio,
circular,reglamentointerno)hayasidoobjetodeadecuado"publicidad"o"comunicacin"
(1280).Serainsensatopretenderquefuncionariosyempleadospblicosapliquennormas
osigancriterioscuyocontenidoignoran.Lasnormasquenofueronobjetode"publicidad"
o "comunicacin",seconsideran,desdeelpuntodevistajurdico, comonoexistentes.
Tambin en este mbito rige el principio de que el derecho no puede ser creado
secretamente(vaseeln413,textoynotas603605).
Como"principio",tratndosedeactosdeadministracindecontenido general,debenser
publicadoseneldiariooficial("BoletnOficial"),publicacinque,contrariamentealoque
cree un autor, no desnaturaliza la esencia del acto, al extremo de que esa publicacin
constituyaunapresuncindequesetratadeun"actoadministrativo",propiamentedicho
("reglamento",porejemplo)(1281).Nohayraznlgicajurdicaquepermitaauspiciar
semejantetesis.
Excepcionalmente,cuandolainstruccin,ordendeservicio,etc,slodebanregirenun
preciso,circunscriptoydeterminadosectordelaAdministracinPblica,elpertinenteacto
de administracin puede recibir adecuada "publicidad" o "comunicacin" mediante
"circulares"fehacientementecursadasatodoslosagentespblicosobligadosacumplirlas.
Pero debe existir constancia indubitable de que stos tienen conocimiento de tales
instrucciones,rdenesdeservicio,etc.;delocontrarionopodraresponsabilizrselesporel
incumplimientodelasmismas.
Encambio,deacuerdoalasreglasgeneralessobrepublicidaddelosactosadministrativos
aplicablestambinenmateriadeactosdeadministracin,tratndosedeuna"instruccin"
u"ordendeservicio" individual,lapublicidadocomunicacinquedarcumplidaconla
"notificacin"personalalfuncionariooempleadorespectivo.

p.287

Talessonlos "principios"aplicablesenmateriade"publicidad"o"comunicacin"delos
actos de administracin, principios que hallo armnicos con los requerimientos de la
seguridadjurdica(1282).
b) Con relacin a las "personas", los efectos normales del acto de administracin se
producen entre la Administracin Pblica y sus agentes (funcionarios y empleados
pblicos).Deestomeheocupadoenelpargrafoanterior,alcualmeremito.
Elactodeadministracin,cualquierafuereladenominacinqueseled,queincidiereen
la esfera jurdica de los administrados o particulares, tcnicamente no sera acto de
administracin,sinoactoadministrativo,rigindoseentoncesporlasreglasdeste(vaseel
n552).
555. Los actos de administracin (circulares, instrucciones, rdenes de servicio,
reglamentosinternos),cuyaeficaciaagtaseenlointernodelaAdministracinPblica,no
sonactos "creadoresdederecho" (1283).SonnormasquelaAdministracinseda as
mismaparasumejororganizacinyfuncionamiento.Deahlaposibilidaddesuextincin
cuandolaAdministracinPblicaloestimepertinente.Taleselprincipio.Desdeluego,la
instruccin,circular,ordendeservicio,etc.,noslopuedenserextinguidas,sinotambin
meramente"modificadas".Quienpuedeloms,puedelomenos.
Lanicaoportunidadurganoestatalfacultadoparadisponerlaextincinomodificacin
delactodeadministracinencualquieradesusexpresiones,eslaAdministracinPblica,
pues ello corresponde a potestades comprendidas en la "zona de reserva de la
Administracin".
Laextincinomodificacinmencionadasnoseproducen,enprincipio,por revocacin,
sino por derogacin", pues habitualmente trtase de actos de alcance "general". Por
excepcin, cuando se tratare de una instruccin u orden de servicio "individual", por
ejemplo,dirigidasaundeterminadofuncionariooempleadoenparticular,laextincindel
pertinente actodeadministracin seproducirpor revocacin,quegeneralmente hade
serloporrazonesde "oportunidad", "mrito" o "conveniencia",envirtuddeque,paralo
sucesivo,yanoseconsideraidnealaordenoinstruccindereferencia,oseaporestimarse
queesanormadeconductainternayanoesrequeridaporlosinteresesoconveniencias
pblicos(vanselosnmeros506,507y509).
556. Cuadra hacer referencia a los "vicios" de que puede ser susceptible el acto de
administracin.
Antetodo,advirtasequehedereferirmealosviciosdelpropioactodeadministracin",y
noalosviciosdequepuedanonoadolecerlosactosadministrativosqueseemitierensin
observarlasdisposicionesdelosactosdeadministracin(instrucciones,circulares,rdenes
deservicio,reglamentosinternos).Estosactosadministrativos,emitidosconprescindencia
delodispuestoporlosactosdeadministracin,enprincipiosonvlidos.Vaseeln552.
Aqusetratadeestablecersielactodeadministracinpuedeonoresultarviciado.

p.288

Precedentementequeddichoque,dentrodesuesfera,el actodeadministracin esun

"actojurdico"comoelactoadministrativoloesenlasuya.Deestodedcesequerespecto
alactodeadministracin,yencuantolesseanaplicables,rigenengenerallosprincipios
propiosdelosactosadministrativos(vaseeln549).As,porejemplo:1lavalidezdelos
actosdeadministracin,aigualqueenmateriadeactosadministrativos,requierequesu
emisinprovengadeautoridad "competente".Estoesobvio;2la "finalidad" perseguida
deberesponderefectivamente alamejorsatisfaccin delinters pblico (1284);3la
"causa" invocadadebeserverdadera;delocontrariohabra "falsacausa" (1285);4en
ciertossupuestossernecesariala "motivacin" delacto;5la "eficacia" delosactosde
administracin, su ejecutoriedad, requiere su adecuada publicidad o comunicacin; etc.
(vaseelmencionadon549).
Losactosdeadministracinquenorenanlosdatosmencionados,uotrosqueimpliquen
requisitosoelementos "esenciales",sernactos viciados y,porlotanto, inidneospara
satisfacerlosfinesquesetuvieronenvistaalemitirlos.Comobiensehadicho,losactosde
administracin ("actos internos", sean stos normativos o concretos) no deben resultar
contrariosalosprincipiosdelordenamientogeneraldelEstado(1286).Consecuenciadela
invalidezdelactodeadministracin("actointerno")esquenoproducelosefectosquele
estabanasignados(1287).
557.Loatinenteal"saneamiento"delactodeadministracinnoleinteresaaladministrado
o particular, por cuanto los actos administrativos que se hubieren dictado omitiendo
cumplirlasdisposicionesdelosactosdeadministracin(circulares,instrucciones,rdenes
deservicio,reglamentointerno)nosonactosviciados,sinovlidos.
Losdestinatariosdelosactosdeadministracinsonlosfuncionariosyempleadosdela
AdministracinPblica.Peroastos,porprincipio,tampocolesinteresaelsaneamientode
talesactos:enprimerlugar,porquesielactoestuviereviciado,elincumplimientodesus
disposiciones nopodraaparejarles la aplicacin desancinalguna,yaquedeunacto
semejantenopuedenderivarsedefinitivasconsecuenciasvlidas.Ensegundolugar,porque
el gestor del inters pblico es la Administracin Pblica, considerada como rgano
"institucin", y no el funcionario o empleado considerado como rgano "persona" o
"individuo";demodoquesialguienpuedetenerinters enelsaneamiento delactode
administracineslaAdministracinPblicaynoelfuncionariooempleado.
Sonsusceptiblesdesaneamientolosactosdeadministracin?Ladoctrinanoanalizesta
cuestin.Amicriterio,dichosaneamientosloseraposibleaplicandoenlopertinenteel
criterio que rige respecto de los actos administrativos propiamente dichos (vanse los
nmeros 536545),en tanto y en cuanto esos principios ocriterios tengan vigencia en
materiadeactosdeadministracin.
Sinperjuiciodelodichoenelprrafoanterior,queseraopodraseraplicableenalguna
situacinespecial,loatinenteal"saneamiento", strictosensu,delactodeadministracin
carecedetrascendencia:1Porqueeleventualefecto "extunc",retroactivo,dealgunos
actosdesaneamientoessinperjuiciodelosderechosquetercerospuedanhaberadquirido
dentrodellapsotranscurridoentrelafechadeemisindelactoassaneadoyelrespectivo

p.289

acto de saneamiento (vase el n 544, texto y nota 924). En tales condiciones, los
funcionariosoempleadosqueenlopertinentehandeconsiderarse"terceros"aquienesse
lespretendiereaplicarunasancindisciplinariapornohabercumplidoconlodispuestoen
unactodeadministracin viciado,tendranderechoaimpugnartalsancindisciplinaria,
puesstanopuedetenercomo "causa" actosinvlidos.2Porqueel "saneamiento" que
tengaefecto"exnunc",paraelfuturo,nopuededarlugaralaaplicacindesancionespor
nohabercumplidoconelactodeadministracinsaneadocontalesefectos.Sielactode
saneamientorigeparaelfuturo,nohabralugaralaaplicacindesancionesporhechos
anterioresalactodesaneamiento.3Porque,dadalandoledelosactosdeadministracin,
si resultaren viciados, pueden ser inmediatamente restablecidos por la Administracin
Pblicaenformalegal,searecurriendoaalgunadelasfigurasdel"saneamiento",sieste
fuereprocedente,odictandodenuevoyenformadirectaelactorespectivo.
Demaneraque,sibienlos "vicios" delactodeadministracin tienentrascendencia en
derechoadministrativo,el "saneamiento" detalesviciosesuncaptulointrascendenteen
esederecho.
CAPTULOIVACTODEGOBIERNOOPOLTICO
SUMARIO:Nocinconceptual.Distintasteorasocriterios.Quseentiendeporactode
gobiernoopoltico?Loatinentealacto"institucional".559.Origendelactodegobiernoo
poltico. 560.Diferenciasconelactoadministrativo.Existenlosactosde"gobierno"o
"polticos"comocategorajurdica?561.Aquactosdegobiernoserefierelapresente
obra?562.Terminologa.563.Quinpuedeemitirlos?Aqurganoestatallecompete
suemisin?Nacinyprovincias. 564.Elactodegobiernoopolticoysufundamento
positivo.Puedenemitirsedichosactossintextoqueloautorice?565.Naturalezajurdica.
Lo atinente a la "discrecionalidad". 566. Principios jurdicos que le rigen. 567.
"Estructura" delactopoltico odegobierno. 568."Alcances" delactodegobiernoo
poltico:actosindividualesoparticularesyactosgeneralesoabstractos.569.Principales
actosmencionadoscomode "gobierno" o "polticos".Consideracingeneralyprevia.
570.a)"Indulto".Sunaturaleza.Requisitosnecesarios.Cundoprocede.El"indultado"no
puedeimpugnarnirechazarelindulto.571.b)"Expulsindeextranjeros".Sunaturaleza.
DerechodelEstado.Diversossupuestos.Lacuestinenelderechoargentinoactual.572.
c) Prohibicinde"entrada"deextranjerosalpas.DerechosdelEstadoalrespecto.Su
naturaleza. Normas en vigor. Casos a considerar. El "extranjero" y el derecho
constitucional de "entrar" al territorio argentino. Nocin constitucional de "habitante".
Inconstitucionalidaddelartculo18deldecretoley4805/63.573.d)Medidasadoptadas
en el curso de una guerra nacional contra los respectivos extranjeros. 574. e)
Celebracin de tratados internacionales. Distinciones a efectuar. 575. Las tentativas
realizadas para eliminar el acto de gobierno o poltico; a) "restriccin" de sus efectos
limitandosucampodeaplicacin;b)"supresin"dedichoacto.LacuestinenFranciay
enArgentina.Jurisprudencia;doctrina.Situacinactualenelterrenodoctrinario. 576.
Controljurisdiccionaldelactodegobiernoopoltico.Consideracionesgenerales.Razones
queretardaronylimitarondichocontrol. 577.Continuacin.La "naturaleza" delacto
poltico o de gobierno en nada obsta a su control jurisdiccional. "Fundamento" de tal

p.290

control.JurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin.578.Continuacin.
Procedeelcontroldelactopolticoodegobiernoensedeadministrativa?Rechazodeuna
inexactaopininatribuidaalautorrespectoalcontroldelaactividadjurisdiccionaldela
Administracin.
558. En los captulos precedentes me he referido al acto administrativo y al acto de
administracin. Ahora har lo propio con el acto de "gobierno" o "poltico". Qu se
entiendeporesteltimo?
Noes fcil precisarlanocindeactode "gobierno" o "poltico",puestoque,hastael
presente, la doctrina ha tratado promiscuamente, como formando una sola y nica
categora,losactosque,enltimoanlisis,podranserconsideradoscomodegobiernoo
polticos, y tambin los que nada tienen que ver con ellos, por constituir una distinta
especiedeactosdelEjecutivo:los actosinstitucionales,aquemsadelantemereferir.
Comoconsecuenciadeesetratamientopromiscuooindistinto,seleshaaplicadoalosactos
de gobierno o polticos reglas que no les ataen, por ser propias de los actos
"institucionales".Deahqueseamuygenerallacreenciadequeelactodegobiernoo
polticoseainsusceptibledecontroljurisdiccional,carctersloconcebibleenlosactos
institucionales.Estafalladesistemticajurdicahainfluidoconsiderablementeenlanocin
conceptualyenelrgimenaplicablealactodegobiernoopoltico.
Lasdificultadesparaestablecerculesactossonde"gobierno"o"polticos"yculesson
actos"administrativos",obedecenaqueelactopolticoodegobiernocontempladoporel
derecho administrativo, y el "acto administrativo", son expresiones de voluntad
provenientes delmismo rganoestatal: el Ejecutivo. Esaidentidad orgnica en loque
respectaalorigendelacto,obligaacentrarladistincinprescindiendodeesepuntode
vista.
Desde que surgi la nocin de acto de "gobierno" o "poltico" fueron sucedindose
diferentescriteriosparaexpresarelconceptodelmismo.
Enunprimermomento,paradarlanocindeactodegobierno,yexplicarsuexistencia,se
recurrialallamada"teoradelmvilpoltico".Deacuerdoaella,actodegobiernoesel
queseinspiraenunmvilpoltico.Implicabauncriteriohartopeligroso,puesbasbaseen
laarbitrariedad:bastabaqueelemisordelactoinvocasequetalemisinobedecaaun
mvilpolticoparaqueelactofuesetenidocomode"gobierno",conlaconsecuenciadeno
admitirsesuenjuiciamientoanteelrganojurisdiccional.Ellocontrariabalospostulados
del Estado de Derecho, que, por principio general, exige juridicidad y excluye la
arbitrariedad.Unacto"administrativo"noperdersucarcterdetalporelsimplehechode
que su emisin haya obedecido a consideraciones de orden poltico (1288) . Esta
concepcinfueabandonadaporelConsejodeEstadodeFranciaenellapso18721875,
resultando ajena al derecho administrativo actual (1289) . La doctrina contempornea
rechaza unnimemente la teora del "mvil poltico" como caracterstica del acto de
gobierno,pues,comodijounautor,eso"eserigirlarazndeEstadoenteorajurdica.No
hayabusodepoderquenopuedaasdefenderse"(1290).

p.291

Rechazada la teora del mvil poltico, se trat de caracterizar el acto de gobierno

recurriendoaotrosconceptos.
AlgunosautoresconsideranactosdegobiernociertasdecisionesdelPoderEjecutivoque,
sinsubordinarseenprincipioyaleyalguna,sondictadasendefensadelaseguridado
defensadelEstado,desusinstitucionesydelaConstitucin.Tratarasedemedidasdealta
polica(1291).Estanocinsebasaenla "naturaleza" delactoyenlo esencial dela
actividadaqueelmismoserefiere.Habraahfuncindedireccinynoprecisamentede
ejecucin,yaqueestaltimafuncinnoserade"gobierno",sinode"administracin".Se
hadichoqueestadoctrinanoofreceunabasesuficientementefirmeyclaraparaexplicarla
naturalezadelosactosdegobierno,dadoquenoesfcildeslindarconprecisindnde
terminael "gobierno" ydndeprincipiala "administracin" (1292).Slofrentealcaso
particularpodradarseunasolucinconcreta.
Sehanegadoqueelactodegobiernoderiveautomticamentedela "naturaleza" delas
cosas,porcuantolaexistenciadeunafuncingubernamental,distintadelaadministrativa,
noconduceracionalmentealactodegobierno(1293).
Desde antao expusironse criterios tendientes a demostrar cundo hay funcin
gubernamental y cundo funcin administrativa; as, Ducrocq fund tal diferencia
sosteniendoquelafuncingubernamentaleslaquederivadirectamentedelaejecucinde
laConstitucin,entantoquelafuncinadministrativaeslaquederivadelaejecucin,no
delaConstitucin,sinodelalegislacin(1294).Peroestecriterio,aunqueaceptadoporun
reducidosectordeautores,esrechazadoporladoctrinaprevaleciente,pues,deacuerdoal
mismo, todos los "actos administrativos" que, en ejecucin directa de sus potestades
constitucionales,emitaelPresidentedelaRepblicaseran"actosdegobierno",loquees
inaceptable(1295).
Para otros autores lo que caracteriza al acto de gobierno y lo distingue del acto
administrativoessu"finalidad"(quenodebeconfundirseconlaviejayarbitrariateoradel
"mvilpoltico")(1296),diferenciaqueimplicaunreflejodelosconceptosde"gobierno"
y "administracin": el primero es direccin, impulso; la segunda es "accin
complementaria", "accin subordinada". Gobierno es, entonces, la alta direccin, la
impulsinquepartedelcentroparaactivarlosnegociosenelsentidodeunabuenapoltica
ydelintersgeneral.Laaccincomplementariade"gobierno",subordinadaalmismo,es
"administracin"(vaseeltomo1delapresenteobra,n4yn6,infine).Perosiesfcil
darunanocingeneralde "gobierno" quelodistingade "administracin",lascosasno
resultantanfcilescuandoenelcasoconcretodebadeterminarsesielactoencuestines
polticooadministrativo(1297).
No falt quienes pretendieron distinguir el acto poltico o de gobierno del acto
administrativo, sosteniendo el carcter "discrecional" del primero. Este criterio fue
objetado, pues no es posible considerar como actividad de gobierno toda la actividad
administrativadiscrecional,yconfundirlosactosdegobiernoconlosactosdiscrecionales,
yaquelaactividadadministrativapuedeser,asimismo,vinculadaodiscrecional(1298).

p.292

Antelasdificultadesparadarunconceptotcnicoprecisodelactodegobiernoopoltico,
enFranciacunadedichoactosepropusouncriterioempricodelmismo,encuyomrito
seran considerados actos de gobierno los declarados tales por la jurisprudencia,
especialmente ladelConsejodeEstado(1299).Peroesta nminaolistadelos actos
considerados polticos o de gobierno, dado su origen, era susceptible de frecuentes
modificaciones,enelsentidodeunaconstantereduccin(1300),loqueseexplicaporque
elEstadodeDerechonopuedetolerarlaexistenciadeungrupodeactosnosusceptiblesde
control (1301) . "No existe lista oficial alguna de los actos de gobierno. La doctrina
sistematizalosdatosjurisprudencialesylosordenasegncadaautor.Deahquenoexista
unalistaunnimementeaceptada(1302).DeahtambinqueHaurioudijeraqueactode
gobierno es el que figura en determinada enumeracin de actos polticos hecha por la
jurisprudenciaadministrativa,bajolaautoridaddelTribunaldeConflictos(1303).Mas
estecriteriohllasevacuodecontenidocientfico.
Hayquienesentiendenquelosactosdegobiernoopolticossonlosemanadosdelrgano
Ejecutivo,nosusceptiblesdecontroljurisdiccional(1304),ytalfaltadecontrolnopueda
serexplicadaporeljuegonormaldelasreglasprocesalesodecompetencia,demaneraque
sea menester una teora especial para explicar o justificar esta falta de control
jurisdiccional.Deahresultaquees,sinduda,porerror,comoexpresauntratadista,quea
veces se invoca la teora de los actos de gobierno para explicar las negativas de los
tribunalesaintervenirencasosquehallanexplicacinsinnecesidaddeinvocartalteora
(1305).Enrealidad,estecriterio,paracalificarodeterminarloquehadeentendersepor
"actodegobierno",sebasaenloquesloseraneventuales"consecuencias"delmismo:su
faltadecontroljurisdiccional;peronodalanocinesencialosustancialdedichoacto
(1306).Adems,eseconceptodeactodegobiernonoesaceptable,porque,deacuerdoa
l, un acto "administrativo" al que se le negare todo control jurisdiccional podra
convertirseenactodegobierno.
Conprescindenciadelasteorasocriteriosyaconsiderados,diversosautorestrataronde
darunanocinracionaldelactodegobiernoopoltico.As,Ranelletticonsideraactos
polticos los que toman en cuenta el inters general del Estado en su unidad, y cuya
"causa"obedeceadichointersgeneral.Esestaconsideracinunitariadelintersgeneral
del Estado, en momentos fundamentales o supremos de su vida, la que le da carcter
polticoalactoasemitido(1307).Amicriterio,enlaposicinasumidaporRanellettiva
involucradoelacto "institucional",delquemeocuparenelcaptulosiguiente;porello
estimoquetalnocindelactopolticoodegobiernopecadeunaexcesivageneralidad.En
lapocaenqueescribaelmaestroRanellettiannohabasevislumbradolaexistenciadel
acto"institucional",queauspicioenlapresenteobracomocategoradiferentealadelacto
degobiernoopoltico.
Paraotrosautores"loshechosyaccionessocialesqueexteriorizanintencinyvoluntad
respectodelPoder,constituyenlosactospolticos".Talesseran,porejemplo,"losactosde
direccinoconduccinrealizadosporelPoderEjecutivoyelPoderLegislativo"(1308).
Esta nocin conceptual olvida que el acto administrativo tambin es manifestacin de

p.293

"Poder"yque,precisamente,enestoradicaladiferenciaentreacto"administrativo"stricto
sensuy"actocivil"delaAdministracin(vern393).
Consideroqueelllamado "actodegobierno" o "actopoltico" noconstituyeunafigura
jurdicaespecfica,sinosimplementeunanocinconceptualdeciertaactividaddelrgano
Ejecutivo del Estado (1309) . Jurdicamente, el acto de "gobierno" y el acto
"administrativo"quedanasimilados.LaConstitucinNacional,seaenelartculo86,oen
algnotrolugardelamisma,nohablade"actosdegobierno"ode"actospolticos"como
opuestosa actosadministrativos:enelordendeideasdequeaqusetrata,todosellos
expresanunaactividadejercidaporelPoderEjecutivo. Conceptualmente dichosactosse
distinguenporsufinalidad,porelalcancedelospretendidosefectosdelacto:trtasedeuna
cuestinde"grado",cuyadeterminacinconstituye,asuvez,unacuestinde"hecho",de
sensibilidad jurdica en suma. Todo acto del Poder Ejecutivo, atinente a la marcha o
funcionamiento comn u ordinario de la "Administracin", por principio es un acto
"administrativo";losactosquenorenandichoscaracteres,sinoquetenganporobjeto
finalidades superiores o trascendentes para el funcionamiento del Estado, en principio
debenconceptuarse actos degobierno opolticos (1310).Peroel rgimenjurdico de
ambas categoras de actos el administrativo y el de gobierno o poltico obedece a
principios similares, pues la diferencia "conceptual" existente entre ellos no alcanza a
separarlosjurdicamente,alextremodequedebanregirsepordistintoscriteriosjurdicos.
La circunstancia de que en unos casos ya se trate de actos de gobierno o de actos
administrativos el administrado o particular carezca de la posibilidad de impugnar
jurisdiccionalmenteelacto,nodependedelanaturalezaobjetivadelmismo,sinodeque,en
elcasoconcreto,existaunderechoounintersqueadmitantalimpugnacinjurisdiccional.
Enelactodegobiernoopoltico,eladministradooparticular"puede"seroresultar"parte"
interesada:deahlaposibilidaddeque,cuandoelloocurra,ejercitelasaccionespertinentes
endefensadesuderechoointers.Encambio,enelacto "institucional" estonoocurre,
pues a su respecto slo son "partes" los rganos del Estado. Pero los actos
"institucionales",hastahoy,fueronconfundidosconlosactos"polticos"ode"gobierno",
alextremodequesutratamientojurdicosehizoenformaconjuntaosimultnea,comosi
setrataredeunasolaynicacategoradeactos,siendoporelloquesehasostenidocon
insistente uniformidad que los actos de gobierno o polticos no eran susceptibles de
enjuiciamiento jurisdiccional, con lo cual sin discernir atribuyseles a los actos de
gobierno o polticos una de las consecuencias esenciales propias de los actos
"institucionales":suexencindelcontroljurisdiccional.Todoestoobedecaaunatcnica
equivocada.
Apartedelasexpresadasdificultadesaquedalugarlacaracterizacindelactodegobierno
opoltico,cabeadvertir,comolopondrdemanifiestoenunpargrafoprximo,queun
sectorcalificadodeladoctrinaniegacategricamentequedichoactoexistacomocategora
jurdica, afirmacin que concuerda con lo que dejo expresado en uno de los prrafos
precedentes.

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559. El origen o aparicin del acto de gobierno o poltico obedece a la actitud auto
defensivaasumidaporelConsejodeEstadodeFrancia,quienadoptesetemperamento
parapodercontinuarsubsistiendocomoinstitucin:corraelriesgodequeunEjecutivo
fuertedispusieresudisolucin,arazdechoquesoenfrentamientosconste.
La concepcin del acto de gobierno aparece progresivamente en la jurisprudencia del
ConsejodeEstadobajolaRestauracinylaMonarquadejulio(el8dejuliode1815se
produjolarestauracindeLuisXVIIIeneltronodeFrancia).Alrespectoexisteunadecena
dedecisiones,delasquelamsclebreeslaconocidacomo"affaire Lafitte"(del1de
mayode1822).Ocurrique,conmotivodelretornodelosBorbonesalpoder,elConsejo
deEstado creacinnapolenica fuevivamenteatacadoporlosliberalesyporlosultra
realistas(partidarios,estosltimos,delosBorbones)porqueconsolidlasituacindelos
adquirentesdebienesnacionales.Arazdeesto,susatribucionesfueronpuestasentelade
juicio.Comoconsecuencia,elConsejodeEstadoespontneamentelimitsusfunciones:en
primer lugar,disminuyendo considerablemente, enfavordelos tribunales judiciales, el
alcancedelprincipiodeseparacindelasautoridadesadministrativasyjudiciales,y,en
segundolugar,haciendoaparecerlanocindeactodegobierno.Eraunadoblerestriccina
su competencia contenciosa, inspirada por la preocupacin poltica de no llamar
mayormentelaatencinypoder,entonces,mantenerseyperdurar.
PerofuerecinenelSegundoImperio(lapso18521870)(1311)cuandolateoradelacto
degobiernoadquiriampliodesarrollo.Estaampliacinconsistienlaprudentelimitacin
dispuesta por el propio Consejo de Estado al recurso por exceso de poder, que haba
adquirido gran extensin. En consecuencia, para no comprometer el xito de tal
desenvolvimiento, le reconoci al Ejecutivo una esfera de competencia en la que, por
polticajurisprudencial,considerquenodebapenetrar.Dichaesfera,arazdelateora
delmvil,erasusceptibledeampliaciones.Seconsiderquehabanactosadministrativos
que,enciertascircunstancias,podantransformarseenactosdegobiernomercedasumvil
poltico. En esa forma, todo acto del Ejecutivo, como consecuencia del mvil que lo
inspiraba,podatransformarseenactosdegobierno.Talfueelorigendelactopolticoode
gobierno,concepcinque,sibienresultabamuypeligrosaparalalegalidad,seexplicaba
perfectamentedesdeelpuntodevistapolticohistrico.
Lateoraera"poltica"porquenoeraotracosaqueunamanifestacindelaprudenciadel
ConsejodeEstadoquien,paraasegurarunmejorcontroljurisdiccionaldelalegalidaddela
accinadministrativa, hizolas concesiones necesarias paranochocarconunEjecutivo
fuerte. Y tambin era "poltica" la teora porque, para adoptar el criterio de acto de
gobierno,norecurrialanlisisjurdico,sinoalanocincontingenteyextrajurdicade
"razndeEstado".
Talfue,pues,elorigendelactodegobiernoopoltico(1312):sucunafueFranciaysu
instrumentola"jurisprudencia"(1313).
Enotrosderechos,comoenelalemn,inglsydelosEstadosUnidosdeNorteamrica,por
elsistemaqueenellosrige,resultainnecesarialanocindeactodegobiernoopoltico,sea
porqueestablecenunsistemaderesponsabilidaddelEstado(derechoalemn),oporquela

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Coronaestalmargendelrespectivocontroljurisdiccional(derechoingls,cuyosistema
generalesasimismoseguidoporelderechonorteamericano)(1314).
560.Entrelosllamadosactosde "gobierno" o "polticos" ylosactos "administrativos"
existeunadiferencia;perostaesmeramente "conceptual":noesunadiferenciaquese
concreteenprincipios"jurdicos".
Laefectiva"existencia"deunaactividaddelEjecutivo,llamada"poltica"ode"gobierno"
(gubernamental), y de otra actividad de dicho rgano, llamada "administrativa", que
respectivamentedeterminaranlosllamadosactosde "gobierno" o "polticos" ylosactos
"administrativos",constituyeunaobviarealidad,unaverdadobjetivainnegable,unhechoo
dato de experiencia indiscutible. Sera insensato desconocer la realidad de esa distinta
actividaddelEjecutivo(1315).Ladiferenciaentredichosactossurgentidadeladistinta
"finalidad"oqueellosresponden.Estodeterminaentreelactode"gobierno"o"poltico"y
elacto "administrativo" unaevidente diferencia "conceptual".Sinembargo,ello noda
lugaracategorasjurdicasdistintas;enesteordendeideas,ambostiposdeactosrgense
porlosmismos principios esenciales ygeneran similares consecuencias. Ensntesis,la
diferenciaesslodeefectos"didcticos",puesfacilitaelestudioanalticodelamateria.
Unacosadistintaocurreentreelactode"gobierno"yelacto"administrativo"frentealacto
"institucional": este ltimo implica una categora jurdica distinta a la de aqullos,
derivando de esto consecuencias especficas (vgr., en cuanto a las posibles "partes"
interesadas;encuantoalcontrolaplicableadichosactos;etc.).
Ladiferenciadelactopolticoodegobiernoconelactoadministrativonoes,entonces,
"jurdica",sinomeramenteteleolgica,puesambostiposdeactospersiguen finalidades
diferentes.Ambospretendensatisfacerel "interspblico",maslohacenen "grados"de
intensidad distinta y desde posibles esferas diferentes. Pero dichos actos no ofrecen
diferenciasde"rgimenjurdico"que,porsmismas,permitanestablecerladistincin.As,
porejemplo,sibienelllamadoactode"gobierno"o"poltico"slopuedeseremitidopor
elrganojerarca PresidentedelaRepblicaoGobernadordeProvincia,ynoporlos
rganos inferiores, pues stos administran" pero no "gobiernan", esa diversa
"competencia"paraemitiractospolticosodegobiernoyactosadministrativos,noimplica
unrasgoquecaractericeun "rgimenjurdico",sinounameramodalidadcomolaque,
incluso,puedeexistirrespectoaciertosactos administrativos,yaque,segndequacto
administrativosetrate,asserla"competencia"necesariaparaemitirlo.
Demaneraque,comoyaloexpresenunpargrafoanterior(nmero558,textoynotas
1306bisy1307),elllamado"actodegobierno"o"actopoltico"noconstituyeunafigura
jurdicaespecfica,sinosimplementeunanocinconceptualdeciertaactividaddelrgano
Ejecutivo del Estado. Jurdicamente, el acto de "gobierno" y el acto "administrativo"
quedanasimiladosentres.LaConstitucinNacionalenpartealgunahabladeactosde
"gobierno" o "polticos" comoopuestosaactos "administrativos":slohacereferenciaa
funciones que, sustancialmente, sern "gubernamentales" o "administrativas", segn el
caso. Conceptualmente sedistinguen,comodije,porsu finalidad,porelalcancedelos
pretendidos efectos del acto: trtase de una cuestin de "grado", cuya determinacin

p.296

constituye,asuvez,unacuestinde"hecho",desensibilidadjurdicaensuma.Todoacto
del Poder Ejecutivo, atinente a la marcha o funcionamiento comn u ordinario de la
"Administracin",porprincipioesunacto"administrativo";losactosquenorenandichas
caractersticas,sinoquetenganporobjeto finalidades superioresotrascendentesparael
funcionamientodelEstado,enprincipiodebenconceptuarseactosdegobiernoopolticos.
Peroelrgimenjurdicodeambascategorasdeactosobedeceaprincipiossimilares.Se
trata,pues,deunadiferenciade"hecho",meramenteconceptual,node"derecho".
Ladoctrina predominante niega quelos actos de"gobierno" o"poltico" existan como
categorajurdica (1316),porloquesehaconsideradoquela "teora" dedichosactos
debeeliminarseporintil(1317).Losqueactualmentesostienenqueesosactosexisten
como categorajurdica sonlomenos(1318),perolosargumentosdequeenrealidad
hacenmritoestnrebatidosporladoctrina(vaseeln558).
561.Sibienelconceptode "gobierno" abarca simultneamente laactividaddelostres
rganosesencialesdelEstadoEjecutivo,LegislativoyJudicial(vertomo1,n6,pgina
62), cuando se habla de "actos de gobierno" (o actos polticos) se entiende referir
solamenteaciertaespeciedeactosemitidosporelPoderEjecutivo(1319).Esste,pues,
elactodegobiernoopolticoqueconsideroenlapresenteobra.Paranadaconsideraraqu
losactosqueconcretenlaactividadgubernamentaldelosPoderesLegislativoyJudicial,
actuandostosespecficamentecomotales.
Ciertamente, las leyes formales y las sentencias de los jueces del Poder Judicial son,
indiscutiblemente"instrumentos"jurdicosdegobierno,medianteloscualeselLegislativo
ylaJusticiaexpresansuvoluntad;perotalesinstrumentos,consideradoscomo"actos",no
integranelcaptulode"actosdegobierno"ode"actospolticos"aquehagoreferencia.
Precisamente, ese origen de los que tcnicamente se entiende por acto de gobierno o
polticoesloquedificultasudeslindeconceptualconelactoadministrativo,yaqueambas
categorasdeactosconstituyenexpresionesdevoluntaddelmismorgano:elEjecutivo.
562.Resultaoportunohacerreferenciaala"terminologa"empleadaenestamateria.Es
correctohablarde"actosdegobierno"?
Enelpargrafoprecedentequedaclaradoquesibienelconceptode"gobierno"abarcay
comprende simultneamente la actividad de los tres rganos esenciales del Estado:
Ejecutivo,LegislativoyJudicial,elconceptode"actodegobierno"secircunscribeylimita
aciertaactividaddelPoderEjecutivotanslo.
Noobstante, el acto encuestin serams propiodenominarle acto "poltico",pues el
rganoEjecutivo,encumplimientodesucualificadaporcindeactividad"gubernamental"
(que es actividad genrica), realiza dos tipos o especies de actividad: la poltica y la
administrativa, que respectivamente se concretan en actos "polticos" y en actos
"administrativos". Deahqueelactodereferencia deberaserdenominado,enverdad,
"acto poltico", aunque por rutina dada la "finalidad" a que responde se le llame
indistintamenteacto"poltico"ode"gobierno".

p.297

Conlasexpresadassalvedades,ydadoqueelPoderEjecutivo,segnqueddicho,tambin
ejerceunaporcindelaactividadgubernamental,vadesuyoquelaexpresin "actode
gobierno",enelsentidodequeaqusehabla,resultaaceptable.Porlafinalidadaqueese
actoresponde,aparececomosinnimode "actopoltico",porquelosactosdegobierno
lato sensu tienden a concretar una determinada disposicin o decisin de contenido
poltico.
563.EnunEstadodeDerecho,elactodegobiernoopolticopuedeseremitido,segn
qued expresado precedentemente, por cualquiera de los tres rganos esenciales:
Legislativo,JudicialoEjecutivo.Peroaqu,comotambinquedexpresado,slomeocupo
delosactosdegobiernoopolticosemitidosporelEjecutivo.Dentrodelaesferadeste,
quinpuedeemitirdichosactos?Qurganoeselcompetenteparaello?
SielPresidentedelaNacintieneasucargola "administracin" generaldelpas,con
mayor razn tendr a su cargo la porcin de "gobierno" comprendida en su esfera de
competencia constitucional, tanto ms cuando es el "jefe supremo" de la Nacin
(Constitucin Nacional, artculo 86 , inciso 1). En tal orden de ideas, es acertada la
afirmacindeRanelletti,paraquienelejerciciodelafuncindegobiernopertenece,por
principio,alrganosupremodelEstado(1320).
Loqueantecedeesloqueocurreennuestropasenelorden"nacional".Igualconclusin
corresponde adoptar para el orden "provincial", donde, en lo pertinente, la funcin
gubernamentalhllaseacargodelosrespectivos"gobernadores"(1321).
Losrganosadministrativosmenoresnopuedenemitiractosdegobiernoopolticos,pues
talesrganos,seanstoscentralizadosodescentralizados,yasetratededescentralizacin
burocrtica o autrquica, slo tienen atribuciones "administrativas", no polticas o de
gobierno.Taleselprincipio,Conrelacinaesteltimotipodefunciones,dichosrganos
slopodranrealizarlasmedidasdegobiernoopolticasdispuestasporelPresidentedela
NacinolosgobernadoresdeProvincia,encuantoelPresidenteolosgobernadoresles
atribuyerenvlidamentecompetenciaparaello.
564.Culeselfundamento positivo delactodegobierno?PuedeelPoderEjecutivo
emitiractosdegobiernoopolticossintextoqueloautorice?
ElPoderEjecutivonopuedeemitiractosdegobiernoopolticosextraosalordenamiento
jurdico positivo vigente en el Estado. Este orden jurdico positivo ha de hallarse
representado, en primer trmino, por disposiciones de la Constitucin, y en segundo
trminopordisposicionesdelalegislacin(1322).Enconcreto,dichofundamentopositivo
dependerdelascircunstanciasdelcasoodelamateriadequesetrate.
Elactodegobiernoopolticoquesedictaresinrelacinaunabaseoantecedentepositivo
serarrito:careceradelamnima"juricidad"requeridaalefectoporelEstadodeDerecho.
El"principio"delartculo19delaConstitucinNacional,encuantoestablecequenadie
est obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohibe,
aparecera vulnerado:elactopoltico odegobiernohabraseemitido sinnormaquelo

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autorice.ElloimplicaraunobrarmetajurdicodelPoderEjecutivo,esdecirunaactuacin
destequesehallara"msalldelderecho",porloquetalobrarnoserajurdico(1323).
As, el acto de gobierno o poltico puede basarseen el ejercicio directo de potestades
"constitucionales" del Ejecutivo. Por ejemplo, cuando indulta o conmuta penas
(Constitucin,artculo86,inciso6).Dichoactopuedeasimismoobedeceroresponderala
ejecucinocumplimientodeciertasleyesformales,loqueasocurrircuandolaactividad
dequesetrate,porsundole,pertenezcaalacompetenciadelCongreso,orequierala
intervencindeste;verbigracia,cuandodebaexpulsarsedelpasaextranjerosque,porsu
conducta, resultan indeseables. Estos actos de expulsin, al no estar concreta y
expresamente mencionados entre las atribuciones que la Constitucin le confiere al
PresidentedelaNacin,requierenindispensablementeunabaselegislativa;estoltimopor
dosrazones:1porqueimplicaranrestriccionesalalibertad;2porquetratarasedela
norma"reglamentaria"delderechodetodosloshabitantesde"permanecer"enelterritorio
argentinoaquehacereferenciaelartculo14delaConstitucin.
565.Elactopolticoodegobiernoesunacto"jurdico".Talessunaturaleza.Elloesas:
1 Porque tiene por objeto esencial y directo producir efectos de derecho respecto a
terceros. Tales efectos trascienden la esfera interna de la Administracin Pblica,
ubicndoseenloexternodetalesfera.
2Porque,entodossusaspectos,debeencuadrarenelordenamientojurdicogeneraldel
Estado(vaseelprecedenten564)(1324).Deahqueelactodegobiernoopolticono
impliqueunaactividadenteramente"libre"delEjecutivo;deahtambinquelaemisinde
talactoenmodoalgunopuedabasarseenelmeroolibrearbitriodequienloemita.
La"discrecionalidad"noesrasgotpicooesencialdelactopolticoodegobierno(vase
precedentemente, n 558, texto y nota 1295). Dicho acto puede o no estar reglado;
asimismo,puedeserdiscrecionalenunodesusaspectosyregladoenotros.Estoltimoes
loqueocurre,porejemplo,conel"indulto"quepuederealizarelPresidentedelaNacin
(Constitucin,artculo86,inciso6),respectoacuyaemisines"discrecional",peroque
enloatinentealprocedimiento,alandoledelosdelitosquepuedenserobjetodelyala
oportunidaddeefectuarlorequierelaobservanciadeciertasnormas;porejemplo:nopuede
disponrselosin"previoinformedelTribunalcorrespondiente";hadetratarsededelitos
sujetosalajurisdiccinfederal;sloprocederespectoalos"condenados"ynorespectoa
lo"procesados".Vaseelprecedenten558,nota1295.
566.Elactopolticoodegobierno,comotodoactojurdico,hllasesometidoaciertos
"principios".Culessonstos?
Precedentemente,nmero560,queddichoqueentreelactopolticoodegobiernoyel
acto "administrativo", propiamente dicho, no existe una diferencia "jurdica", sino
meramente "conceptual". El acto de gobierno o poltico no determina una categora
jurdicaespecfica,quelodistingadelactoadministrativo.Estocircunscribeydelimitala
cuestinplanteada.

p.299

Enunantiguopronunciamiento,laCorteSupremadeJusticiadelaNacin,sibiencon
referenciaaactosdegobiernoopolticosemanadosdeunpasextranjero,perocuyoacto
deba surtir efectos en nuestro pas (designacin de un representante de Chile ante la
Repblica Argentina), estableci que tales actos (en la especie, el que anticipaba por
telegramaladesignacindeesefuncionario)"nopuedenrazonablementeentendersesujetos
a las formas rigurosas que el derecho civil prescribe para los actos privados entre
particulares" (1325) . De modo que, de acuerdo a ello, dichos actos rgense
primordialmenteporlasnormasdelderecho"pblico".Talafirmacinesexacta,ycuadra
aceptarlacomolaexpresindeun"principio".
Demaneraquelaprimerareglaaconsiderarenesteordendeideas,esqueelactode
gobiernoopolticorgese,fundamentalmente,porel derechopblico.Sloafaltadelas
respectivamentenormasoprincipiosenste,podrrecurrirse,talcomotambinsucedecon
losactos "administrativos",alasreglasoprincipiosdecarctergeneralcontenidasenel
derechoprivado.
No habiendo normas especiales o expresas que deban ser consideradas con relacin a
determinadosactosde gobierno o polticos,comocriteriogeneralrigenrespectoatales
actos,losmismos "principios" aplicablesenmateriadeactos "administrativos".Todolo
dichoacercadestostiene,entonces,vigenciarespectoalosactospolticosodegobierno.
As,porejemplo,losrequisitosparaquelosactos"administrativos"adquieran"validez"y
"eficacia",oseaparaqueadquieran"perfeccin",sonaplicablesenmateriadeactosde
gobiernoopolticos.
En consecuencia: la "voluntad" no debe estar viciada. El Ejecutivo debe tener
"competencia"paraemitirelacto.Handeconcurrirlosantecedentesdehechoydederecho
que justifican dicha emisin ("causa" jurdica del acto. ste debe reunir las "formas"
requeridaenlaespecie.El"objeto"o"contenido"debeserlcito,esdecirencuadradoenel
ordenamientojurdicovigente.La"finalidad"nodebeaparecertraicionada("desviacinde
poder").Losprincipiosatinentesala"moral"handehallarserespetados.
567.Ensu estructura,elactodegobiernoopolticoesexclusivamente "unilateral".Su
formacinonacimientoslodependedelavoluntaddelEjecutivo.Estoseexplica,dadas
las"finalidades"queseleasignanaesetipodeactos.
Nohay,pues,actosdegobiernoopolticos"bilaterales".
Sibiendichosactosgeneralmentesedictande"oficio",esdecirporiniciativadelpropio
Poder Ejecutivo, verbigracia expulsin de un extranjero indeseable, el acto puede ser
emitidoainstanciaoapedidodeunadministrado,porejemploel"indulto",sinqueesto
ltimoaltereelcarcterunilateraldeladecisin.
568.Encuantoasusalcances,elactodegobiernoopolticopuedeser:
a) "Individual" o "particular";vgr.,el "indulto",quefavoreceaunaovarias personas
determinadas.

p.300

b)Puede,asimismo,ser"general"o"abstracto",esdecirquealcanceensusefectosatodas
las personas indeterminadamente, que se hallen en la misma situacin; por ejemplo,
medidas especiales de "polica", de alta polica, adoptadas en el curso de una guerra
nacional "contralosrespectivosgruposdeextranjeros",aquienespuedeexigrselesque
ajustensuconductaalcumplimientodedeterminadosrequisitosomodalidades(1326).Es
steunactodegobiernoopoltico,ynounacto"institucional",pueslnoafectaalos
rganosdelEstado:sonlosreferidosextranjerosquienesreciben "directamente",ycada
unodeellos,ensusrespectivaspersonasobienes,losefectosdelacto(1327):deahque
apesardelcarcter "poltico" ode"gobierno"delactoencuestin,ynoobstante la
situacin de "guerra", puedan hacer valer los medios legales reconocidos por el
ordenamientojurdicovigenteenelEstadoparadefendersupersonaosusderechoscontra
eventualesexigenciasinconstitucionales(1328).
SielEstadoqueestenguerraconotroEstadonopuedeutilizar,enelterritoriodeste,
ciertosmtodosyarmascontrasushabitantes,conmayorraznnopodrutilizarprcticas
adversasalderechointernacionalcontraesosextranjerosradicadosdentrodesuterritorioy
que,porlomenosaparentemente,nohanrealizadonirealizanactosmaterialesdeagresin
(1329).ElEstadodondesehallanesosextranjerosciudadanosdelpascontraelcualse
est en guerra no puede someter a stos a situaciones vedadas por las normas de
convivenciaentregentecivilizada.Poresodichosextranjeros,enelcasodeviolacinde
tales normas, pueden promover recursos o acciones tendientes a lograr el respeto del
principiogeneraldederechoqueconsagralalibertadintegraldelciudadano(vaseeltomo
1, pginas 279280; y para una aplicacin concreta de ese principio de la "libertad
integral",vasedichotomo,pginas533540).
569. La doctrina tradicional menciona diversos actos que deben considerarse como de
gobiernoopolticos.Noobstante,comoenestaobradistingoelactodegobiernoopoltico
del acto "institucional", algunos actos que desde antao fueron considerados como de
"gobierno"o"polticos"nolosconsideroenesecarcter,sinocomoactos"institucionales".
Esloqueocurre,porejemplo,conla"declaracindeguerra",conla"intervencinfederal
alasprovincias",conel "estadodesitio",conel "nombramientodeciertosmagistrados
judiciales",conlosactosqueconcreten"relacionesdelEjecutivoconelParlamento",etc.;
todosstos,pues,nolosmencionarentrelosactos"polticos"ode"gobierno":losincluir
entrelosactos"institucionales".
Porsutrascendenciaycarcterdebenconsiderarse "actosdegobierno" o "polticos",los
queindicoacontinuacin.
570.a)"Indulto".
El"indulto"quepuededisponerelPresidentedelaNacinnoesacto "administrativo",
puesnadatienequeverconla"administracin"delpas,puestaasucargoporelartculo
86,1,delaConstitucin(1330).Tampococonstituyeunacto"jurisdiccional"(judicial,
enlaespecie)(1331),yaquesloprocedeunavez "concluido" eltrmitedelprocesoy
cuandolapenahasidoaplicada(1332):delocontrario,valedecir,sielindultosele
otorgaseaun"procesado",oseacuandolaacusaaunestabierta,elloimplicaraunacto

p.301

violatoriodelartculo95 delaConstitucin,queleprohibealPresidentedelaNacin
"arrogarseelconocimientodecausaspendientes"(1333).Noseest,pues,enpresencia
deunacto"jurisdiccional".
Trtasedeunacto"poltico"ode"gobierno"(1334).
Comoacto,elindultoes"discrecional"encuantoasu"emisin",valedecirstadepende
delavoluntaddelPresidentedelaRepblica.Perosiesteltimohaceusodetalatribucin,
su"ejercicio"debeajustarseaciertas"reglas":as,nosepuedeindultarsinprevioinforme
delTribunalcorrespondiente(1335)ysloprocedepordelitossujetosalajurisdiccin
federal(quedanexcluidos,entonces,losdelitossujetosalajurisdiccinprovincial).Vase
loquedisponeelartculo86,inciso6,delaConstitucinNacional.Perolajurisprudencia
actual,yuncalificadosectordeladoctrina,sostienen,adems,conacierto,queelcitado
preceptoconstitucionaldebeinterpretarseenelsentidodequeelindultoquelautorizase
refiereexclusivamentea "condenados" yenmodoalgunoa "procesados" (1336),razn
porlacual,cuandoelPresidenteindulta"procesados",elactodeindultofueimpugnado
jurisdiccionalmenteporelministeriofiscal,hastalograrunpronunciamientodelmsalto
TribunaldeJusticia,oseadelaCorteSupremadelaNacin.
Noessusceptibledeimpugnacinjurisdiccionalporpartedelindultado(1337).Elloesas
nosloporqueelindultoesunactounilateral,queseperfeccionasinelconsentimientodel
favorecido por el mismo, sino, ante todo, porque la persona indultada, al resultar
enteramente"beneficiada"pordichoacto,carecedeaccinparaatarcarlo,puesnodebe
olvidarsequeelindultoserefierealdefinitivamente"condenado"porsentenciafirme.Por
lodems,requirindoseparalaprocedenciadelindultofundamentalesydecisivasrazones
quelajustifiquen,lresultade "ordenpblico",yaquemediantedichoactotindesea
evitarquelaaplicacindelaley,enelcasoconcreto,impliquemsinjusticiaquejusticia
(1338).Elcarcterde "ordenpblico" querevisteelindultolotornainsusceptiblede
impugnacinjurisdiccionalalosefectosdesurechazo,odesu "renuncia" porpartedel
favorecidoporl:elindultoexisteindependientementedelavoluntaddelindultado,pues
seleemiteatendiendoasuperioresinteresesdelasociedad(1339).
571.b)"Expulsindeextranjeros".
La"expulsindeextranjeros"esunactode"gobierno"o"poltico"(1340).Elloseexplica,
puessu"objeto"y"finalidad"excedenysediferenciandelquehacerordinarioohabitualde
laAdministracin.Mediantetalexpulsintindeseaeliminardelcuerposocialelementos
nocivosoinconvenientesparaelmismo.Poresemediolasociedadquedarencondiciones
dequelaAdministracincumplacontranquilidadyeficienciasusfuncionesespecficasen
todasuamplitud.
ElderechodelEstadoaexpulsarlosextranjerosque,consucomportamientooconducta,
alteren,conmuevanotrastornensusistemadevida,hllaseunnimementeaceptadoanteel
derechointernacionalpblico(1341).

p.302

Hadetratarsedeunaexpulsin "individual",esdecirrelacionadaconunooconvarios
individuos determinadosaquienesselesimputelacomisindeactosquejustifiquenesa
gravemedida.Laexpulsinen "masa",porprincipio,esimprocedenteporilegtima:es
considerada como un caso de "xenofobia", es decir de odio u hostilidad hacia los
extranjeros (1342);excepcionalmente sera admisible la expulsinen masa,cuando la
actituddeesencleodeextranjerossetornesospechosaoamenazanteparaelpasquelos
albergaoencuyoterritorioseencuentran.
Perolamaneraenquelaexpulsindelextranjeropuederealizarseylosrequisitosque
debenobservarseparaello,dependendel derechointerno decadaEstado.Paradilucidar
estohayquedistinguirlosdosactosquepuedenpresentarseenlaprctica:1supuestode
unextranjerolegalmenteradicadoenelpas,queluego,porsuconductayactitudes,resulta
unelementonocivoparalapazsocial;2casoenqueelextranjeroentralpasyseradic
en l,yluegosecompruebaquesuentradafue "ilegal",esdecirviolandolasnormas
vigentes.Puedeexpulsarsedelpasaunextranjeroquesehalleenesassituaciones?Qu
solucincorrespondeennuestroderecho:
Respectoalprimercaso.Tratndosedeunagraverestriccinalalibertadindividual,yno
habiendoenlaConstitucinuntextoexpresoyconcretoqueleatribuyaesafacultadal
Ejecutivo,elejerciciodeesederechodeexpulsinrequiereindispensablementeuna "ley
formal"queloautorice;silaexpulsinsellevaseacabosindichaleyformal,seatentara
contraelprincipiogeneraldederechoqueconsagralalibertadintegraldelciudadano(en
estecaso"habitante").Vaseeltomo1,pgina279;yparaunaaplicacinconcretadese
"principio",vasedichotomo,pginas533540.
Enelactualderechopositivoargentinonoexisteleyalgunaqueautoricelaexpulsinde
esos extranjeros que, no obstante ser indeseables, estn radicados en el pas y son
jurdicamente"habitantes"delmismo,porloqueentoncesgozandetodaslasgarantasque
la Constitucin consagra (1343) . Antes exista al respecto la ley 4144, del ao 1902,
llamada "ley de expulsin de extranjeros", actualmente derogada. Sigue rigiendo en la
actualidadlaleydeinmigracinycolonizacinn817,delao1876,conocidacomoley
"Avellaneda", por haber sido el doctor Nicols Avellaneda, entonces Presidente de la
Repblica,elpropulsordelamisma(1344);peroestaley,ylgicamentetambinsus
sucesivos decretos reglamentarios y el decretoley 4805/63, son mudos respecto a la
expulsin de esos extranjeros indeseables radicados legalmente en el pas (1345) . En
consecuencia,stosnopuedenser"expulsados"delpascomocuandoregalaley4144.Si
sucomportamientoencuadraseenalgunafiguradelictivaprevistaporlalegislacinvigente,
dichosextranjerosdebensersometidosaprocesocriminalyatenersealosresultadosdel
mismo.Sielcomportamiento delosextranjeros dereferencia noencuadraseenalguna
figuradelictivaestablecidaenlalegislacin,suconductacarecerdesancin.Peroenvista
deestaeventualidad,ycomoelEstadonodebecarecerdelaposibilidadlegaldeexcluirde
susenoapersonasindeseables,quealteranlapazpblica,ellegisladordebedotaralpas
delinstrumentojurdicoadecuado,quepermitalograrelfinmencionadoyeviteincurriren
lasfallasadvertidaspordiversosjuristasrespectoaladerogadaley4144.

p.303

Acercadelsegundocaso.Delcomplejolegalvigenteenlaactualidad(ley817ytextosque
lacomplementan),surgequeelextranjeroquehayaentradoalpasviolandolasnormas
pertinentes, ser "expulsado" del mismo (ley 817, artculo 32 ; decreto ley 4805/63,
ratificadoporlaley16478,artculos6,7y8,decreto4418/65,artculos151,152y153)
(1346) . Estas normas son estrictamente "constitucionales", es decir son perfectamente
vlidasencuantoala "expulsin" queautorizan(1347).Mastalexpulsin,noobstante
tratarseenlaespeciedeunactode"gobierno"o"poltico",hadeefectuarsecumpliendo
conlasgarantasesencialesdeldebidoprocesolegal;as,nopodrexpulsarsevlidamente
alextranjerosinquepreviamenteselehayadadooportunidaddeexponerlasrazonesy
aportarlaspruebasquecreaoportunoensudefensa.Esestolomnimoquetodohombre,
porsusolacalidaddetal,porsucalidaddepersonahumana,tienederechodeexigirleaun
Estadocivilizado.Laoportunidaddeladefensa,elserodopreviamente,perteneceala
llamada "justicia natural", postulado vigente en todos los pueblos libres (1348) . Sin
embargo,elextranjeroquehayaentradoalpasysehayaradicadoen l,violandolas
normasvigentessobreinmigracin,noadquierelacalidadde"habitante"quelepermitira
invocarensuapoyoelderechode"permanecer"enelpas,aquehacereferenciaelartculo
14delaConstitucin(1349)."Lalegislacinvigentenoestableceplazodespusdelcual
quien ingres de modo subrepticio se convierta en habitante de derecho" (1350) .
Establecercundounextranjeroqueentralpasensemejantescondicionesadquierela
calidadde"habitante",conlasprerrogativascorrespondientes,constituyeunacuestinde
"hecho".Eneseordendeideas,dijolaCorteSuprema:"paraunaaplicacinrazonablede
lasnormasencuestindbeseconsiderarencadacasosilarectituddelcomportamientoen
el pas, unida a un transcurso del tiempo capaz de ponerlo a prueba y demostrar que
responde a una leal voluntad de honrado arraigo venga a constituir una comprobacin
concretayvivientecapazdevalertanto,paralosfinesdelaseleccindequesetrata,como
laquesedebihacermedianteladocumentacineludida"(1351).
572.c)Prohibicinde"entrada"deextranjerosalpas.
En ejercicio de sus potestades, toda nacin soberana tiene como poder inherente a su
soberana y esencial a su propia conservacin la facultad de prohibir la entrada de
extranjerosasuterritorioodeadmitirlosenloscasosybajolascondicionesquejuzgue
conveniente establecer. Asloreconoce el derechointernacional, yasloha declarado
textualyreiteradamentelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin(1352),haciendosuya
idnticadeclaracinqueantao(ao1891)hizolaSupremaCorteFederaldelosEstados
UnidosdeNorteamrica(1353).Demaneraque,sinperjuiciodelasvirtualeslimitaciones
establecidasenelartculo25 delaConstitucin,laNacin puedeprohibiroimpedirla
entradadeextranjerosalpas.
Todoloatinentealosrequisitosquelosextranjerosdebenllenarparaobtenersuentradaal
pas,rgeseporelderechointernodeste.
ElactodelPoderEjecutivoqueprohibaoimpidalaentradadeunextranjero,esunactode
"gobierno"o"poltico",puesmedianteltindeseaimpedirqueelorganismosocialsufra
alteraciones mediante la incorporacin de individuos nocivos o inconvenientes para el

p.304

mismo, sea por constituir elementos de perturbacin o agitacin de la tranquilidad o

seguridadpblicasoporconstituircargasquepesarnsobrelacomunidad.Talespropsitos
que sealan una "poltica" exceden a la obra administrativa habitual, pues tienden a
mantener, preparar o facilitar, el ambiente econmicosocial que permitir realizar una
administracindesprovistadeesosinconvenientes.
Vadesuyoqueelactoqueprohibaoimpidalaentradadeextranjerosalpas,pormsque
impliqueunactode"gobierno"o"poltico",essusceptibledeimpugnacinenelsupuesto
dequeelmismoseaviolatoriodelaleyodeunadisposicinconstitucional.LaCorte
SupremadeJusticiadelaNacinenreiteradasoportunidadesadmitiesaimpugnacin,e
incluso enmritoalamisma muchasvecesdejsinefectoelactodelEjecutivoque
prohibaoimpedalaentradadeunextranjeroalpas(1354).
LaConstitucinNacionalauspicialainmigracin.Tratndosedeeuropeos,disponequeel
GobiernoFederalla"fomentar";tratndose,engeneral,delasdemsrazas,sibiennola
"fomenta", dispone que dicho Gobierno no podr restringir la entrada en el territorio
argentinodelosextranjerosquetraiganporobjetolabrarlatierra,mejorarlasindustriase
introduciryensearlascienciasylasartes(artculos25y67inciso16)(1355).Envirtud
de estos preceptos constitucionales, nuestro pas dict normas que implican una
"reglamentacin"delosmismos(1356),normassasque,comobienloestablecilaCorte
Suprema de Justicia de la Nacin, no pueden prescindir de lo dispuesto por el citado
artculo25delaConstitucin,queslopermitela"inmigracin"dequienesvenganalpas
conelfindetrabajar,ensearoperfeccionarlascienciasylasartes(1357).Noseadmitela
entradade "inmigrantes" quenollenen,entreotros,losexpresadosrequisitos.Todoesto
refiresealos"inmigrantes",propiamentetales(ley817,artculo32).
Perocuadraadvertirque,apartedelextranjero"inmigrante",tambinpuedenveniryentrar
alpas,yradicarseenl,extranjeros "no" inmigrantes(decretoley4805/63,artculo1;
decreto4418/65,artculo10).Tngasepresentelanuevaleygeneraldemigracionesyde
fomentodelainmigracin,22439,demarzode1981,ysudecretoreglamentario1434/87.
Desdeunprincipio,lasautoridadesdelaDireccinNacionaldeMigracionesfueronseveras
ymuyestrictasenloatinentealaautorizacinparaqueciertosextranjeros,porejemplo,los
afectadosdealgunafallafsicaomentalquelesimpedatrabajar,entrasenalpasyse
radicasenenl.Realizabanunaaplicacincasiliteraldelasnormas;deahqueavecessus
decisiones resultaban injustas. Bastaba que la persona para la cual pedase permiso de
entradayradicacinpadeciesedealgunadelasfallasfsicasomentalesque,deacuerdoa
lasnormasvigentes,impedanlaentradadeextranjerosalpas,paraquelasautoridadesde
migracinnegasenlasolicitud.Peroantelainsistenciadelosparientesdelosafectados,los
pedidosdereferenciafrecuentementellegabanalaPresidenciadelaRepblica,ydestaa
laProcuracindelTesorodelaNacin,lacual,interpretandolasnormasconformeala
raznquelasinspiraba,ennumerosasoportunidadesaconsejalPoderEjecutivoapartarse
deladecisinnegativadelaDireccinNacionaldeMigracionesyautorizarelrespectivo
pedidodeingresoalpas,noobstantelaincapacidadfsicaomentaldeleventualviajero.
Fueasqueenvariasocasionesseautorizlaentradayradicacindepersonasimpedidas

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fsica o mentalmente, nacidas y domiciliadas en el extranjero, pero que eran hijos o

parientesdepersonasque,desdetiempoatrs,hallbanseradicadasentrenosotros,cuyas
personas se hacan cargo del sostenimiento de la que ingresara al pas. Una solucin
distintahabraimportadoapartarsedelarazndeterminantedelasnormas,lasqueentonces
seaplicaranfraomecnicamente,conprescindenciadesuespritu(1358).Elactual
decreto reglamentario de las normas sobre "migraciones" contiene un precepto amplio
(decreto4418/65,artculo27),encuyomritolaDireccinNacionaldeMigracionestiene
facultadparaautorizarelingresoconresidenciapermanenteenelterritoriodelaRepblica,
medianteresolucinfundadaparacadacasoindividualofamiliar,alosextranjerosque,en
principio,deacuerdoalasdisposicionesvigentesnotendranderechodeentraryradicarse
enelpas(1359).
Antesdedarporfinalizadoloatinentealaprohibicindeentradadeextranjerosalpas,
correspondeaclararelsiguientepuntofundamental:alextranjerolegalmenteradicadoenla
Nacin,queseausentadeellayluegodealgntiemporegresapuedenponrseletrabas
legalesoreglamentariasparaimpedirleesereingreso,sostenindosequelaausenciadela
Repblicalehizoperdersucalidadde"habitante"delamismayque,enconsecuencia,no
puedeinvocarasufavorelartculo14delaConstitucinNacional,encuantodisponeque
"todoslos habitantesdelaNacingozandelossiguientesderechosconformealasleyes
que reglamenten su ejercicio: ... de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio
argentino"?
LaCorteSupremadeJusticia delaNacin,enreiteradas decisiones,estableci quela
ausenciadelpas,efectuadaporunextranjeroyaradicado legalmente enl,nolehaca
perdersucalidadde"habitante",porloque,alregresar,noselepodaimpedirlaentrada
al territorio argentino, pues a ello obstaba lo dispuesto en el citado artculo 14 de la
ConstitucinNacional(1360).Enunodedichoscasos,laausenciadelpasdurdieciocho
meses(Fallos,tomo197,pgina336).Refirindoseadichajurisprudencia,elexProcurador
GeneraldelaNacin,doctorCarlosG.Delfino,dijo:"Ynopodaserdeotramanera,
porquebastaplantearselahiptesisdelargentinodomiciliadoenpasextranjeroqueintenta
ingresaralterritorionativo,paracomprobarquelarestrictivainterpretacingramaticalde
lapalabrahabitanteempleadaenelart.14delaConstitucinpodallevaralabsurdode
negarleesederechosopretextodequeeseargentinonohabitaenlaRepblica"(1361).
Compartoenuntodolasconclusionesprecedentes,encuantoestablecenquealextranjero
queestandolegalmenteradicadoennuestropas,seausentadelmismoalexterioryluego
resuelveregresaraterritorioargentino,suentradaalpasnopuedenegrselealegandoque
la"ausencia"lehizoperdersucalidadde"habitante"yque,portanto,nopuedeinvocaren
sufavorelartculo14delaConstitucinquelereconoceatodoslos "habitantes"dela
Nacin,entreotrosderechos,elde"entrar"alterritorioargentino.
Peroocurrequeeldecretoley4805/63,ratificadoporlaley16478,estableceensuartculo
18 que los extranjeros quese ausenten del pas porun perodo continuado mayor de
veinticuatro meses, pierden, a los efectos de su reingreso, su calidad de "habitantes".
Textualmente dice as dicho precepto: "Todo extranjero residente permanente que

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permanezcafueradelterritoriodelaRepblicaporunperodocontinuadomayorde24
meses,pierde,deplenoderecho,sucalidaddetaly,encasoquedeseereingresaralpas,
debersolicitarnuevopermisoalaautoridadmigratoria,laquepararesolvervalorarsu
situacinfamiliarenelpas,sudomicilio,lasededesusnegocios,profesinyantecedentes
personales".Qudecirdesemejantedisposicin?Lajuzgorrita,porqueviolaelartculo
14delaConstitucinNacional,encuantosibienstasupeditaelderechode"entrar"al
pasalasleyesque"reglamenten"suejercicio,encasoalgunodichasleyes,sopretextode
"reglamentar",pueden suprimir totalmente elderecho encuestin. Es loqueocurreal
privrselesadichosextranjerosdesu"status"de"habitantes"(1362).
La Corte Suprema de Justicia, en las reiteradas decisiones ya mencionadas, fij las
consecuencias que, respecto a su reingreso al pas, puede tener el hecho de que un
extranjero,legalmenteradicadoenelmismo,seausentealexteriorydespusdeunlapso
msomenosprolongado,resuelvareingresaraterritorioargentino.Eltribunalconsider
que tal ausencia no le haca perder adicho extranjero su calidad de "habitante" de la
Nacinalosefectosdelderechode"entrar"o"reingresar"asuterritorio.Eldecretoley
mencionado,sopretextodereglamentarelartculo14 delaConstitucin,estableceque
dicha ausencia por un perodo continuado de veinticuatro meses, le hace "perder" al
extranjero, de pleno derecho, su expresada calidad de "habitante". De acuerdo a dicho
decretoley,pasadosveinticuatromesesdeausenciadelterritorioargentino,elextranjero
pierde,comodije,su"status"de"habitante".
Lasleyes"reglamentarias"depreceptosconstitucionalesenmodoalgunopuedenllegaral
extremo de "cercenar" o "suprimir" el derecho respectivo. "Reglamentar" un derecho
significa disponer la manera cmo ese derecho ha de ser "ejercido" (1363) . La
"reglamentacin"deunderechosupone,pues,"ejercicio"deesederecho.La"prdida"de
ste,dispuestaporunaleyreglamentaria,excedeloslmitesconceptualesdeloquehade
entenderseconstitucionalmentepor"reglamentacin"(Constitucinnacional,artculo28).
Todoestoresultatantomsevidentecuandoesosefectosdela"ausencia"setrasladandel
extranjero que estuvo radicado legalmente en nuestro pas, al ciudadano argentino
domiciliadoenotroEstadoyquedespusdesearegresarasupatria.Noseraabsurdo
pretenderqueunalargaausenciadesupasleshagaperderalosargentinosnativossu
calidadde"habitantes",nopudiendoinvocar,entonces,elderechode"entrar"asupatria
reconocidoporelartculo14delaConstitucin?Sitalsituacinesinconcebiblerespectoa
losargentinosnativos,tambinloserrespectoalosextranjerosqueestuvieronlegalmente
radicadosennuestroterritorio,yaqueentalescasosstosgozandetodoslosderechos
civiles del ciudadano (Constitucin Nacional, artculo 20 ), debindose advertir que el
derechode"entrar"alpasesunderecho"civil"(1364).
Elextranjeroqueseausentadelpasdespusdehaberestadoradicadolegalmenteenel
mismo,ydesearegresaral,puedehacerloencualquiermomento,seacualfuereellapso
quehayaduradolaausencia,delmismomodoenquepodrahacerlounargentinonativo,
pues,apartedequeambosejercitaranentalcasounderechodeigualsustancia("civil"),
tal extranjero es constitucionalmente un "habitante" de la Nacin, pudiendo, entonces,
invocarelderechocivilde"entrar"alterritorioaquehacereferenciaelartculo14dela

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Constitucin Nacional, todo ello sin perjuicio de las normas "reglamentarias" que se
dictarenycuyavalidezdepender,endefinitiva,dequetales normastengansuficiente
fundamentode"razonabilidad"(1365).
573.d) Medidasadoptadasenelcursodeunaguerranacionalcontralosrespectivos
extranjeros. Durante una guerra nacional el Estado puede adoptar medidas, de alta
polica, contra los respectivos grupos de extranjeros, a quienes puede exigrseles que
ajustensuconducta alcumplimiento de determinados requisitos omodalidades.En la
especietratarasedeunactode"gobierno"o"poltico".
Deestacuestinmeheocupadoprecedentemente,eneln568,letrab.Meremitoalo
expresadoendicholugar.
574.e)Celebracindetratadosinternacionales.
Ladoctrinaestcontesteenconsiderar,engeneral,comoactosde"gobierno"o"polticos"
laconclusindetratadosinternacionales(1366).Perodeesteconceptoestimoquedeben
excluirse lostratadosdepaz,alianza,lmites,neutralidadyconcordatosquemencionala
ConstitucinNacionalensuartculo86,inciso14:todosstosnoconstituyenactosde
gobiernoopolticos,sinoactos "institucionales",porcuantolasobligacionesyderechos
quedeellosderivansemantienenenelaltoniveloplano "institucional",notrasladando
directamentesusefectosalosadministradosoparticulares(vaseloqueexpuseeneltomo
1,n72,nota255).
Slohadeconsiderarseactodegobiernoopolticoeltratadoque,porsunaturaleza,pueda
odebaincidirenlaesferajurdicadel"habitante"odelaspersonasjurdicasseanprivadas
opblicas, dando lugar, llegado el caso, a que stos impugnen jurisdiccionalmente la
aplicacindeltratadoencuestin(1367).Noobstaaqueestostratadosseconsiderenactos
"polticos"ode"gobierno"elhechodequelostratadosseanactosbilaterales,entantoque
elactodegobiernoopolticoesesencialmenteunilateral.Dentrodelderecho interno la
nica voluntad a considerar es la del Estado, sin que, en la "formacin" del tratado,
intervenga para algo la voluntad de los administrados. Esto basta para que, dentro del
derechointerno,conrelacinalostratadossetengaporexistenteelcarcter "unilateral"
propiodelactodegobiernoopoltico(1368).
575.Elactodegobierno,consideradocomocategorajurdicaconproyeccionespropias,es
ysiemprefuerepudiadoporunconsiderableycalificadosectordeladoctrina.
Dichosectordoctrinal,anteelefectobsicoqueanactualmentecontinaasignndoseleo
reconocindoselealactodegobierno,oseasu"nojusticiabilidad",tratdelograr,porlo
menos,lareduccindelosefectosdedichoacto,recurriendoparaelloalalimitacindesu
campodeaplicacin.Contalobjetoide"restringir"lanocinconceptualdeeseacto,
limitndolaalactoens,peroexcluyendodetalnocinlasmedidaspreliminaresalactoy
lasdeejecucindelmismo.Talesmedidaspreliminaresylasdeejecucinseran,entonces,
susceptibles decontroljurisdiccional,conlocualyadesapareceranpartedelosgraves
efectosasignadosalactodegobiernoopoltico.

p.308

Esos propsitos loables no se lograron en la medida deseada. Slo dieron resultados

parciales,esdecirsloenciertas ocasionesyconrelacinaciertosactosconsiderados
entoncescomodegobiernoopolticos.As,enFrancia cunadetalacto,elintentode
limitarelconceptodeactodegobiernoopolticomediantelarestriccindesucampode
aplicacin, tuvo xito en materia de "estado de sitio", pues se consider como de
"gobierno"o"poltico"eldecretomismodeclarativodelestadodesitio,noaslasmedidas
tomadasenejecucindetaldecreto,quefueronconsideradassimplesactosadministrativos.
En cambio, lo atinente a "cuestiones internacionales" (por ejemplo, negociacin,
ratificacin, denuncia o interpretacin por el servicio diplomtico de los tratados
internacionales;etc.).nopermiti, enFrancia,adelantar enlosesfuerzosporreducirel
campo de aplicacin del acto de gobierno o poltico, pues incluso a las medidas de
"ejecucin"detalesactoscontinuasignndoseleslosefectosqueentoncesseleatribuan
alactopolticoodegobierno.Tampocoenmateriade "indulto" seadelantmuchoen
dichopasenelsentidoderestringirlanocindeactodegobiernoopoltico,pues,enlugar
delimitarelconceptodeactodegobiernoopolticoaldecretomismodeindulto,incluso
las medidas "preparatorias" tendientes a lograr el indulto fueron consideradas como
integrantesdelanocindeactodegobierno;fueasquehabiendounapersonasolicitadosu
indulto,yhabiendorehusadounfuncionarioelevarlarespectivasolicitudaconocimiento
delPresidentedelaRepblica,elinteresadosequejdeello,llegandoentonceslacuestin
al Consejo de Estado, quien se neg a actuar alegando que tales asuntos no eran
susceptiblesdesersometidosalajurisdiccincontenciosa(1369).Ysibienenelao1947
cambilajurisprudenciafrancesaenloatinentealcarcterjurdicodelactoquedisponeun
indulto,puesapartirdeeseaoelConsejodeEstadoconsiderqueeldecretodeindulto
noesactopolticoodegobierno,sinoquesetratadeunactodelPoderEjecutivovinculado
alejerciciodel poderjudicial,oseaqueelindultosevinculaal funcionamientodela
justiciaordinaria,tambinsedeclarincompetenteparaintervenirencuestionesdeindulto
porque entonces tratarase de una materia que no corresponde a la jurisdiccin
administrativa (1370) . Ciertamente, el carcter "judicial" del decreto de indulto sera
inconcebible entre nosotros, dada la terminante disposicin del artculo 95 de la
ConstitucinNacional.
Ennuestropaslascosasnosiemprehansidotratadasuniformementeenelordendeideas
queaquconsidero.As,conreferenciaal"estadodesitio",enciertaoportunidadlaCorte
SupremadeJusticiadelaNacinhizolugaralrecursopromovidoporunsenadornacional,
detenidoporordendelPoderEjecutivodelaNacin(1371).Enotraoportunidad,tambin
conrelacinal"estadodesitio",laCorteSupremadeclarqueelejerciciodelafacultad
acordadaalPresidentedelaRepblicaporelartculo23delaConstitucinNacional,de
arrestaralaspersonasduranteelestadodesitio,noes,enprincipio,susceptiblederevisin
judicial,salvocircunstanciasexcepcionales(1372).IgualdeclaracinhizoelTribunalen
uncasodondeserecurricontraunadecisindelJefedelaPolicaFederalqueprohibi
realizar una reunin pblica (1373) . Estos pronunciamientos demuestran falta de
coherenciaenlasresolucionesdelaltoTribunal,oseaausenciadeuncriterioprecisoyfijo
pararesolveresascuestiones.Porsuvaguedad,nocondiceconlaseguridadjurdicala
afirmacin de que, respecto a una misma materia, por "principio" es improcedente la
intervencinjudicial,peroquesloes "excepcionalmente".Lacertidumbredelderecho,

p.309

baseesencialparaelgoceefectivodelalibertad,requierequelascosasseanonosean:no
admitesolucionescasuistas,puesestopodradesembocarenloarbitrario.Debesentarseun
"principio" bsico acerca de la competencia judicial para intervenir respecto de actos
dictadosduranteelestadodesitio.Ladoctrinaargentinaadmite,comoprincipio,elcontrol
jurisdiccionaldelosjuecesenlossupuestosdelimitacionesoataquesinjustosalderechode
losadministradosdispuestosporelPoderEjecutivoenbasealestadodesitio(1374).En
cambio,enmateriade "indulto" lostribunalesjudicialesargentinosadmitieronelcontrol
jurisdiccional, requerido por el ministerio fiscal, "contra" el decreto que dispona un
indultoqueenlaespecieconsiderbaseinconstitucional(vaseprecedentemente,nmero
570,textoynota1333).
Sin embargo, con las nuevas ideas acerca de la perfecta posibilidad de controlar
jurisdiccionalmentealactodegobiernoopoltico,y,especialmente,conlaexclusindelos
actos"institucionales"delacategoradeactodegobierno,conlosquehastahoyaparecen
confundidos,lasplausiblestentativasderestringirolimitarelcampoconceptualdeactode
gobiernoopoltico al actoensmismo,hanperdidotrascendencia. Hoyseobtiene lo
mismo, y algo ms, mediante otra tcnica: separando el acto "institucional" del acto
"poltico"ode"gobierno",peroreservandoolimitandolaposibilidaddelenjuiciamiento
jurisdiccional a este ltimo. De manera que en la actualidad nicamente el acto
"institucional"quedafueradelcontroljurisdiccionaldelosjueces,entantoquelosactos
quecontinan integrando la categora conceptual de actode gobiernoopoltico seran
justiciablesojurisdiccionalmentecontrolables.
Anteelfracasodelasplausiblestentativasrealizadasparareducirolimitarelconceptode
actodegobiernoopolticomediantelaexpresadarestriccindesucampodeaplicacin,se
intententonces"suprimirlo",lisayllanamente,eliminndolodelderechopblico,yaque
implicabaunainadmisiblealteracindelprincipiodelegalidad.Perolosautoresquese
ocuparon de este aspecto de la cuestin, consideraban que la eliminacin del acto de
"gobierno"o"poltico"quedaralogradaalabandonarselaabsurdaideadequetalesactos
eraninsusceptiblesdecontroljurisdiccional.Poreso,enestesentido,considerabanquelos
actos de referencia deberan ser sometidos a un control equivalente al de los actos
administrativos, quedandoas,dehecho,eliminada lacategora deactos degobiernoo
polticos,yaqueelefectofundamentalatribuidoatalesactos,yqueparamuchosautores
determinaba su caracterizacin, era la imposibilidad de enjuiciarlos jurisdiccionalmente
(1375).Perootrossectoresdeladoctrinafueronaunmslejos,pues,apartedenegar
acertadamentequeelactodegobiernoopolticoexistacomo"categorajurdica"distinta
aladelactoadministrativo(vernmero558,textoynotas1306y1307,ynmero560,
textoynota1312),consideraronquela"teora"dedichosactosdebeeliminarseporintil
(vaseeln560,textoynota1313),einclusolosquecreenenlaexistenciadetalesactos
comocategorajurdicapropia,auspiciansueliminacin(1376).
Alnegarselaexistenciadelactodegobiernoopolticocomocategorajurdicapropia;al
aceptarsequelanicadiferenciadedichoactoenelacto"administrativo"esconceptual,y,
sobretodo,deslindandoelacto"institucional"delactopolticoodegobierno,losefectos
nocivosquedesdeunprincipioseadvirtieroncomoconsecuenciadelaentoncesllamada

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"teoradelactodegobiernoopoltico" quedansuperados.Enlaactualidad,elactode
gobiernoopoltico,"strictosensu",debesersometidoaunrgimenjurdicosimilaraldel
acto administrativo.Sloelacto "institucional" quedafueradelcontroljurisdiccionalde
losjueces.Peroelcontroljurisdiccionaldelactodegobiernoopolticoserprocedente
cuandolosefectosdelmismolesionenlaesferajurdicadeladministradoystepromueva
elrespectivorecursoolarespectivaaccin.
576.Elcontroljurisdiccionaldelllamadoactodegobiernoopolticohasidoyesuna
materianotratadaadecuadamenteporlajurisprudencianiporlageneralidaddeladoctrina,
en cuanto sostienen el carcter irrevisable de ese tipo de actos en sede jurisdiccional
judicial (1377) . Incluso existen algunos textos legales que expresamente excluyen del
controljurisdiccionalloqueendichostextossedenominaactospolticosodegobierno;es
lo que ocurre, por ejemplo, en la Ley de Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa de
Espaa,del27dediciembrede1956(1378),ytambinenelderecholocaldealgunasde
nuestrasprovincias(1379).
Eselamentableestadodecosasobedeceadiversasrazones:
1Enprimerlugar,alequivocadoplanteodoctrinarioquedesdeunprincipioseefectu.
As,Ducrocq,enFrancia,hizomritodelsiguienteargumentoparafundaresafaltade
control jurisdiccional: "Existe un contencioso administrativo y no un contencioso
gubernamental.ElConsejodeEstado,deacuerdoalasleyesqueloinstituyen,slotiene
competenciaenmateriacontenciosoadministrativayrespectoademandasdeanulacinpor
excesodepodercontralosactosdediversasautoridades administrativas.Losactosdel
PresidentedelaRepblicaquetrasuntenejerciciodirectodeatribucionesgubernamentales
queleconfierelaConstitucin,nosonactosadministrativos,sinoactosdegobierno.Espor
estoqueescapanalacompetenciadelConsejodeEstadoyquesloestnsujetosalcontrol
delParlamento"(1380).Talafirmacinreposaenunconceptoequivocado,asreconocido
hoyporladoctrinapredominante:eldeconsideraralactodegobiernoopolticocomo
constituyendounacategorajurdicaespecficaoautnomarespectoalactoadministrativo.
Encambio,comoyaloexpresenpargrafosanteriores(nmero558,textoynotas1306y
1307,ynmero560,textoynota1312),elactodegobiernoopolticonoconstituyeuna
figurajurdicaespecfica,sinosimplementeunanocinconceptualdeciertaactividaddel
rganoejecutivodelEstado."Jurdicamente",elactode"gobierno"o"poltico"yelacto
administrativoquedanasimiladosentres:nohayentreellosunadiferencia"jurdica".De
esto resulta que, desde el punto de vista jurdico, el acto administrativo y el acto de
gobierno o poltico tienen un "rgimen" similar. De ah que ambos tipos de actos se
encuentrenigualmentesometidosalcontroljurisdiccionalcorrespondiente.
2Alaprescindenciadetodocriterio "jurdico"pararesolverlacuestin,yaqueenesto
prevaleci un criterio "oportunista" y "arbitrario". Era la poca en que la "razn de
Estado"el"mvilpoltico"aparecaerigidaenteorajurdica(estaconcepcin,adoptada
porelConsejodeEstadodeFrancia,fueabandonadaporelmismoenellapso18721875).
Elpropioorigendelactodegobiernoexplicasufaltadefundamento"jurdico"(vaseel
nmero559).

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Refirindose al hecho de que el acto de gobierno haya sido sustrado a todo control
jurisdiccional.Jzedejescritasestaspalabraslapidarias:"Lasrazonesdeestergimen
excepcionalson nicamente razonesde oportunidadpoltica...."Lasresolucionesdelos
tribunales revelan este hecho brutal: existen actos que, nicamente por razones de
oportunidad poltica, escapan a todo control jurisdiccional". ... "A primera vista, esta
situacin que se halla en absoluta contradiccin con las ideas modernas parece un
escndalointolerable yunoseasombradequehayasubsistidohastanuestrosdas.En
verdad,esinjustificable:eslarazndeEstado,esdecir,laarbitrariedad,bajopretextode
oportunidadpoltica"(1381).
Sibienescierto,comoloafirmaundestacadotratadista,queelConsejodeEstadode
Francia, al negar el control jurisdiccional a cierta categora de actos del Ejecutivo, no
invocaexpresamentelanocindeactodegobierno,ladoctrinadominante,desdehaceya
tiempo, consider imposiblehallarle otraexplicacin quenosealaderecurriradicha
nocin(1382).
3 Al tratamiento promiscuo y simultneo sin hacer distincin alguna entre actos de
"gobierno"o"poltico"yacto"institucional".Elnohaberdiferenciadoestosdostiposde
actosdesorientalosintrpretes tribunalesytratadistas,pues,comoambascategoras
aparecancomounamismaynica,losintrpretesnoacertabanconlasolucin,dadoque,
evidentemente, en ese conglomerado de actos unos admitan o requeran control
jurisdiccionalyotrosno.Deahresultqueleaplicaranalacto"poltico"ode"gobierno"
reglas que le son ajenas, por corresponder ellas exclusivamente al acto "institucional",
figurandoentretalesreglaslaexclusindetodocontroljurisdiccional.Estahasidounade
las ms graves razones del desacierto con que fue tratado lo atinente al control
jurisdiccionaldelosactosdegobiernoopolticos.
4 El haber confundido o asimilado "cuestin poltica" o de "gobierno", con asunto o
cuestinregidoporel"derechopoltico";verbigracialorelacionadoconlaoficializacinde
listasdecandidatosparaeleccionesnacionalesoprovinciales.Valedecir,seextendiel
concepto de "cuestin poltica" que justificara la exclusin de la intervencin de los
tribunalesdejusticiaaasuntosquenorenentalcarcter.
Todo lo atinente a la "teora de la representacin nacional", a la cual pertenece lo
relacionadoconlas"elecciones"(yasuvezlorelacionadoconel"funcionamiento"delos
partidospolticos,inclusolaseleccindelos "candidatos" o "lite" quedebedirigirlos
destinos de la Nacin), es materia propia del "derecho poltico" o, en un sentido ms
amplio,dela"cienciapoltica"y,enunsentidomsrestringido,del"derechoelectoral".
As lo consideran los tratadistas de esta rama del derecho (1383) . En un rgimen
democrtico liberal, todo lo vinculado a las "elecciones" en particular a las listas de
candidatos integra el rubro de las libertades pblicas, las cuales, desde luego, han de
ejercerseconformealasleyesquelasreglamentenconfundamentoderazonabilidad.El
derechodeelegirydeserelegidoesunadelastantaslibertadespblicasfundamentalesdel
ciudadano (1384) . De manera que lo atinente a ese aspecto de las "elecciones" no
constituyeuna"cuestinpoltica",aunquesetratedeunacuestinoasuntopertenecienteo

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regidoporel"derechopoltico"oporel"derechoelectoral"("cienciapoltica",ensuma)
(1385).Elejerciciodeloatinenteal "sufragio" implica,portanto,ejercerunalibertad
esencialdelciudadano.
Notodacuestinregidaporelderechopoltico,porelderechoconstitucional oporel
derecho parlamentario, constituyen, pues, una "cuestin poltica" excluyente de la
intervencin de la justicia: puede hallarse involucrada ah una cuestin netamente
"jurdica", relacionada a derechos "individuales" del ciudadano, o al ejercicio de una
prerrogativa integrante de esenciales libertades pblicas; verbigracia: juicio poltico
seguidoaungobernadordeprovincia,encuyotrmitesehayaprescindidodelasreglas
elementales del "debido proceso", las cuales son de observancia ineludible en todo
procedimientodondeseapliquensancionesalosindividuosen"particular",cualquierasea
lanaturalezadelasuntoquemotivelasancinqueseapliqueycualquierasealaesferade
gobiernodondeserealiceelprocedimiento.Desdeluego,trataraseenestossupuestosde
uncontrolde"legitimidad"(enestecaso"constitucionalidad")exclusivamente(1386).La
invocacindequeenlaespeciedetratadeuna"cuestinpoltica",enmodoalgunopuede
sanearlaviolacindepreceptosygarantasconstitucionales,exponentesdelaculturadeun
puebloquedesenvuelvesuvidabajolosauspiciosdeunEstadodeDerecho(1387).
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinenreiteradasoportunidadesnegsuproteccin
jurisdiccional a reclamos llegados hasta ella por la va del recurso extraordinario de
inconstitucionalidad.EnesospronunciamientoselTribunalapareceasimilandoelconcepto
decuestin"poltica"aldeasuntoregidoporel"derechopoltico",encuadradoensteo
dentro del objeto de la "ciencia poltica". As, tratndose de "cuestiones electorales",
atinentesensumayoraalaoficializacindelistasde"candidatos"oalreconocimientode
la personera de partidos polticos, la Corte Suprema sostuvo que ellas constituan
"cuestionespolticas",porlocual,ynotratndoseenlaespecie,dijo,de"causas"comolo
estableceelartculo100 delaConstitucinNacional rechazla "procedencia" delos
recursospromovidos(1388).Todoesto,lamentablemente,afectalaintegralproteccin
jurisdiccionaldelosadministrados.PeroaundentromismodelaCorteSupremalacuestin
no es pacfica: aparte del dictamen del ex Procurador General de la Nacin, doctor
SebastinSoler,aquemereferenlanota1382,dictamenadversoalcriteriodelTribunal,
posteriormente uno de los miembros incorporados al mismo, doctor Luis Mara Boffi
Boggero,conagudosargumentosseapartadelaexpresadaposicindelaCorteSuprema,y
votandoendisidenciasostieneladoctrinaquejuzgoprocedentedeacuerdoaloqueyahe
expresado;dijodichomagistrado:a)quelapeticindeunderechodecontenidopolticoes
tanjusticiablecuantoladeunderechodecualquierotrocontenido.Laposicincontraria
dejasindefensaderechosfundamentalesquehacenalaesenciadelsistemarepresentativo,
republicano yfederal; b)queunacosaes la poltica ens yunamuyotra elderecho
polticoquelaregulajurdicamente;yque,enconsecuencia,sonmuydistintaslapoltica
enmateriadeeleccionesyelderechoelectoralquejurdicamentelasregula;c)recordando
las palabras del juez Brennan, de la Suprema Corte Federal delos Estados Unidos de
AmricadelNorte,dijoelDr.BoffiBoggeroqueelmerohechodequesesolicite la
proteccindeunderechopolticonosignificaqueelloencierreunacuestinpoltica(1389)
.Nodebe,entonces,olvidarsequeunacuestin "electoral",ounacuestinregidaporel

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"derechopoltico",puedeserygeneralloesunacuestin"jurdica"que,alsuscitaruna
controversia,caebajoelcontroljurisdiccionaldelajusticia.
5Apartedelodichoenelprrafoprecedente,acercadelerrordecalificaroconsiderar
como"actopoltico"ode"gobierno"acuestionesquenotienenesecarcter,pormsque
ellasseencuentrenregidasporel derechopoltico ysuestudioencuadreenla "ciencia
poltica",otrarazndellamentabletratamientoaquefuesometidoelcontroljurisdiccional
delactodegobiernoopolticolaconstituyeelhaberleatribuidoadichoasuntoocuestin
una indebida proyeccin procesal: que no constituye "causa", en los trminos de los
artculos100y101delaConstitucinNacional,alosefectosdejustificarlaintervencin
delaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,seaestoatravsdelrecursoextraordinariode
inconstitucionalidad (1390) ode un recursoordinario deapelacin entercera instancia
(1391).
Tales decisiones del alto Tribunal, especialmente en lo que se refieren al recurso
extraordinariodeinconstitucionalidad,noarmonizanconotrasdecisionessuyasdondela
procedencia"formal"delrecursoextraordinarionofuesupeditadaalconceptorestringido
de"causa"judicial,entendidastacomo "casocontencioso"enquelaintervencindela
justiciaesrequeridaainstanciade"parte".Sonnumerososlosantcedentes de recursos
extraordinariosadmitidosdesdeelpuntodevista"formal",sinquelasrespectivasespecies
tradujerancontiendaalgunaentrepartes.Asocurriconmotivodehabersedenegadouna
cartadeciudadana (1392);porhaberseprohibidoelejercicio delderechodereunin
(1393);porhaberseprohibidolaentradadeextranjerosalpas(1394);etc.Enningunode
stos hubo un "juicio", "pleito", "litis", entre partes; es decir, no existi una "causa"
propiamentedicha.Entodosellosslohubounaactodeautoridadquerechazabaelpedido
deunadministrado.Poresosehadichoconrazn:"Paraquehayajuicioalosefectosdel
recurso extraordinario, no es indispensable un caso contencioso en el sentido de
controversia entre partes que respectivamente afirman y contradicen sus pretendidos
derechos,comoloesparalaprocedenciadelfuerofederal"(1395).Porqu,entonces,
respectoaciertos actos errneamente calificados como "polticos" "cuestinpoltica",
verbigraciatodoloatinenteacuestioneselectoralesoficializacindelistasdecandidatos,
personeradepartidos polticos, etc.,paranegarelcontrol jurisdiccional sobreellos a
travs del recurso extraordinario de inconstitucionalidad, se alega, adems, que no
constituyen"causas"judicialesenelsentidodelartculo100delaConstitucinNacional?
Estaposicinnoesrazonable(1396).
Paralaprocedenciadel "recursoextraordinariodeinconstitucionalidad" noesmenester
que el agravio a un derecho o garanta esencial aparezcan o se discutan en un juicio
contenciosoentrepartes:bastaconqueesederechoogarantaaparezcandesconocidos,
cualquiera sea el procedimiento de donde surja tal menoscabo, siempre que el
ordenamientojurdiconoreconozcaotravaparalograresareparacin.Siasnofuere,
muchosderechosquedaranexcluidosdeunaadecuadaproteccinjurisdiccional.Enun
EstadodeDerecho,donderigeunaConstitucincomoladelaRepblicaArgentina,que
protegesindiscriminaciones lageneralidad delas potestades posibles delindividuo,es
inconcebible aceptar la existencia de zonas jurdicas desprovistas de una efectiva

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proteccin integral de la justicia. La admisin del recurso extraordinario de

inconstitucionalidad encasoscomolosexpresados,enmodoalgunopuedeinterpretarse
comounaampliacindelacompetencianormaldelaCorteSuprema,pues,precisamente,
medianteesavadeexcepcinelaltoTribunalcumplesutrascendentemisindeintrprete
finaldelaConstitucinyguardindesuimperio.Entenderentalrecursoextraordinarioes
funcin obvia de la Corte Suprema. Desde el punto de vista "formal", el control de
constitucionalidad,porlavadelrecursoextraordinario,debeadmitirsesiempreytodaslas
veces que un "administrado" sostenga que determinado acto ejecutivo, legislativo o
judicial lesione, en forma directa e inmediata, uno de sus derechos garantidos por la
Constitucin.El"origen"delactoencuantoalrganoemisoresirrelevanteenlaespecie:
loesencialesqueelagravioaunderechodesustanciaconstitucionaltengaloscaracteres
yamencionadosenlosprrafosqueanteceden(1397).
577.Despusdelomanifestadoenelpargrafoanterior(n576),resultaclaroquenoexiste
raznjurdicasuficienteparasustraerlosllamadosactosdegobiernoopolticosdelcontrol
jurisdiccionaldelajusticia(1398).Lanegativadeesecontrolescontrariaalaorientacin
doctrinariageneralyalasideasmodernas(1399),siendorechazadaporlacasiunanimidad
delosautoresfranceses,quienesadviertenquetalexclusindelcontroljurisdiccionalslo
respondeaunacuestinmeramentede "oportunidadpoltica" ydeningnmodoauna
razn "jurdica",puesnadahayenlanaturalezadelactodegobiernoopolticoquese
opongaaesecontrol(1400),loquebienvalelapenasealar,yaqueFranciafuelacuna
delactodegobiernoopoltico.SehadichoexpresaPaulDuezquelaexclusindelacto
de gobierno del control jurisdiccional se debe a que dicho acto aparece como tpica
expresindelasoberanadelEstado;pero,agrega,lasoberanadelEstadosiemprefue
invocadacuandoquisosustraersesuactividaddelcontroljurisdiccional;hayah,concluye,
lainsuficienciaracionaldeunaexplicacinquequedapuramenteverbal(1401).
La circunstancia de que en unos casos ya se trate de actos de gobierno o de actos
administrativos el administrado o particular carezca de la posibilidad de impugnar
jurisdiccionalmenteelacto,nodependedelanaturalezaobjetivadelmismo,sinodeque,en
elcasoconcreto,existaunderechoqueadmitatalimpugnacinjurisdiccional.Enelactode
gobiernoopoltico,eladministradooparticular"puede"seroresultar"parte"interesada,
porque los efectos del mismo pueden incidir, directa e inmediatamente, en su esfera
jurdica:deahlaposibilidaddeque,cuandoelloocurra,ejercitelasaccionesasualcance
endefensadesuderecholesionado.Locontrariosucederespectoalacto "institucional",
puesenstesloson"partes"losrganosdelEstado(1402),norepercutiendolosefectos
de tales actos, directa e inmediatamente en la esfera jurdica de un administrado
determinado(1403).
Nopuede,pues,sostenerseque,comoconsecuenciadelanaturalezadelactollamadode
gobierno o poltico, esta categora de actos sea "no justiciable". Tal afirmacin sera
arbitraria y equivocada: ni la "naturaleza" del acto poltico o de gobierno excluye su
enjuiciamientoantelajusticia,nidichaafirmacinresultaraarmnicaconlasgarantas
individualesestablecidasenlaConstitucin.

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Al contrario, estimo que, como principio general, el acto de gobierno o poltico es

justiciable,valedecirestsujetoalcontroljurisdiccionaldelajusticia.Apartedequenada
hayenla"naturaleza"delactoqueobsteaestaconclusin,elloesasporque,comoyalo
expres,enlaespeciegeneralmenteeladministradooparticularactacomo "parte" en
dichaclasedeactos(1404),yaquelosefectosdelosmismosrecaensobre losele
imputan a l. En tales supuestos rigen los principios generales sobre ejercicio de las
acciones,encuyomritopuedeatacaroimpugnarunactoquientengaaccinalrespecto,
nopudindolohacerquiencarezcadeella.Encambio,tratndosedelacto"institucional"
ese control jurisdiccional no existe porque este tipo de actos excluye o descarta la
intervencin del habitante, particular o administrado, ya que los efectos directos e
inmediatosdeelloslimtansealos"poderespblicos"u"rganosesenciales"delEstado.
El error de afirmar, con carcter general, como lo hacen algunos autores, que los
administradosoparticulares"noposeenindividualmentemediosjurdicosquelespermitan
atacar,porcausadeilegalidad,losactosdegobierno"(1405),provienedequelosautores
nuncadistinguieronentreelactode"gobierno"yelacto"institucional".Lafaltademedios
jurdicosdeimpugnacinporpartedelosparticulares comoyaloadvertesexactacon
relacinal actoinstitucional,peronorespectoalactollamadode "gobierno",enelcual,
siendoopudiendoser"parte"eladministrado,esevidentequepuedeimpugnarelactode
gobiernoquelesionesuesferajurdica,tantomscuandonadahayenlanaturalezadeese
actoqueseopongaaello.Perocomolosautoresnuncahabandisociadoconceptualmente
elactode"gobierno"deacto"institucional",aladvertirqueenmuchoscasoselactoslole
interesabaalospoderespblicos,acuyorespectolosadministradosnadatenanquehacer,
generalizaron indebidamente laconclusin,diciendo entonces quelos administrados no
podanimpugnarjurisdiccionalmentelosactosdegobierno.Masestonoesas.
Demodoquetratndosedeactosdegobiernoopolticos,el "principio" consisteenque
talesactossonsusceptiblesdeserjurisdiccionalmentecontrolados.Cuandoellonoocurra
asesporque,deacuerdoalateorageneralsobreejerciciodelasacciones,eladministrado
oparticularnoesparteenlacuestinendebatey,consecuentemente,carecedeaccinpara
litigar,nopudiendoentoncesponerenmovimientoelmecanismojudicial.Estoltimoeslo
quesiempreocurreenelacto"institucional".
Qudecir,engeneral,delajurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacinen
cuantoalcontroljurisdiccionaldelosactosdegobiernoopolticos?Yamehereferidoalas
resolucionesdelTribunalencuantonegsuintervencinencasosque,deacuerdoasu
criterio, implicaban "cuestiones polticas" (verbigracia lo atinente al rgimen de
funcionamientodelospartidospolticos),yexpresmidisensincontalpuntodevista.En
loquerespectaalosdemsactosconsideradoscomo "polticos" ode "gobierno" porla
doctrina dominante, porejemplo "indulto", "expulsin deextranjeros", "prohibicin de
entradadeextranjerosalpas",etc.,laCorteSupremaaceptsuintervencinporlavadel
"recursoextraordinario",aefectosdeentenderenlasrespectivasimpugnaciones.Desde
luego,tratbasedesupuestosdondelosimpugnantes,deacuerdoalateorageneralsobre
ejerciciodelasaccionespodanefectuaresasimpugnaciones,puesenlaespeciehabaun
derechodelaccionantedirectaeinmediatamenteafectado.As,enmateriade"indulto"se

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admiti la impugnacin formulada por el ministerio fiscal cuando el Presidente de la

Nacin ejercit indebidamente su atribucin, indultando a un "procesado" y no a un
"condenado"(1406);lomismoocurrienmateriade"expulsindeextranjeros",dondelos
directa e inmediatamente afectados por la medida fueron escuchados en la esfera
jurisdiccional,porhaberseconsideradoqueelrecursoextraordinariointerpuestoproceda
desde el punto de vista "formal" (1407) ; igual cosa corresponde decir de la ilegal
"prohibicindeentrada"deextranjerosalpas(1408).CuandoelTribunalnoaceptdicho
controljurisdiccional,tratsedeactosqueciertamentenoloadmitan,puesenrealidadno
importabanactosdegobiernoopolticos(aunqueequivocadamenteasselesllamase),sino
actos"institucionales"enlosquelosadministradosnoson"parte"directaoinmediata.
Comoconsecuenciadeloexpuesto,puedeafirmarsequeelcontroljurisdiccionaldelacto
degobiernoopoltico,esprocedenteporlassiguientesrazones:
1Porqueenlanaturalezadelosactosllamados"polticos"ode"gobierno"nadahayque
obste a tal control. Vase precedentemente texto y nota 1397. Advirtase que queda
excluido de dicho control el acto "institucional", del cual, si bien ya hice reiteradas
referencias,meocuparenelcaptulosiguiente(captuloV).
2Porquelaproteccinjurisdiccionaldelosadministradosconreferenciaalosllamados
actosdegobiernoopolticoshallafundamentoenlaConstitucinNacional,cuyotextos,
artculos18 y28,nocontienenniautorizanexcepcinalgunarespectoadichosactos.
Queda, as, incluidos en dicha proteccin no slo los derechos afectados por actos
"administrativos",sinotambinlosderechosafectadosporlosllamadosactos"polticos"o
de"gobierno"(1409).
3 Porque a los efectos de su proteccin, la Constitucin no distingue entre derechos
nacidos o afectados por actos civiles, actos administrativos o actos polticos (o de
gobierno). A todos ellos, indistintamente, les alcanza la proteccin constitucional. El
intrprete,seasteuntribunalountratadista,nopuedeexcluirdetalproteccinalos
derechosnacidosoafectadosporactos"polticos"ode"gobierno",pueslaLeySuprema
nohaceniadmitedistincinalgunaalrespecto.
Paralaprocedenciadelexpresadocontroljurisdiccionalpocoimportaqueexistaonouna
"ley" que lo establezca o consagre: su fundamento, como qued dicho, hllase en la
Constitucin, cuyos preceptos tienen virtualidad operativa por s mismos, sin que sea
menesterleyalgunaquereglamenteelrespectivopreceptoconstitucional(vaseeltomo1,
n58).MientraslaConstitucintengaimperio,esaproteccinjurisdiccionalconstituyeuna
exigenciadenuestroordenjurdico,uncorolariodelEstadodeDerecho.
La propia Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha declarado: "Las disposiciones
constitucionales establecidas en garanta de la vida, la libertad y la propiedad de los
habitantes del pas, constituyen restricciones establecidas principalmente contra las
extralimitaciones de los poderes pblicos" (1410) . Cmo sera posible reprimir tales
extralimitacionessinelcontroljurisdiccionaldelosactosquelasimpliquen,sean stos
"administrativos" ode "gobierno" o "polticos"?Lasdisposiciones seanstaslegaleso

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jurisprudencialesquedenieguenonoabranunavajurisdiccionalparaimpugnaractosde
gobiernoopolticos,lesivosdelosderechosdelosadministrados,estnalmargendela
Constitucin.
Finalmente, si las "leyes formales" y las "sentencias de los jueces", que si bien son
instrumentosdegobierno,aunquenotcnicamente,"actosdegobierno"o"actospolticos"
(vaseeln561),estnsujetosalcontroljurisdiccionaldeconstitucionalidadporquno
handeestarlolosactosdegobiernoopolticostcnicamentetales,osealosemitidosporel
PoderEjecutivo?
578.Puedeimpugnarseelactode "gobierno" o "poltico" ensedeadministrativa?Hay
quiensostienequeellonoprocede,yquetodaquejadeducida enese mbitodebeser
consideradacomouna"denuncia"(1411).Nocompartotalpuntodevista.
Estimoque,porprincipio,esaposibilidaddeimpugnacinexiste,peroquelamanerade
llevarla a cabo depende del ordenamiento jurdico vigente. Si ste estableciere un
procedimientoadministrativoespecialalrespecto,debeseguirseeseprocedimiento;yslo
cuandosehayaagotadoelprocedimientoencuestinynohubiereotravajudicialde
impugnacin, si concurrieren los requisitos pertinentes podr deducirse un recurso
extraordinariodeinconstitucionalidadparaantelaCorteSupremadeJusticia.Esloque
ocurriraentrenosotrosconlaexpulsindeextranjerosaquienesselesimputarehaber
ingresadoilegalmente alpas (1412).Elrecursoextraordinario deinconstitucionalidad
procedera,comodejoexpresado,afaltadeotravajudicialdeimpugnacin(1413).
Sinohubiereunprocedimientoadministrativoespecial,elacto dadosucarcter debe
dictarloendefinitivaelPresidentedelaRepblica, puessetratadeactos que nicay
exclusivamentepuedenseremitidosporelPoderEjecutivo(rganopresidencial);siendo
as,vadesuyoquelaimpugnacinjerrquica,medianteelrecursojerrquico,noprocede
contra la decisin dictada por el Presidente de la Nacin, dado que ste hllase en la
cspidedelalneajerrquica,noteniendosobrelsuperiorjerrquicoalguno.Demanera
que,enestoscasos,enelmbitoadministrativo,elactodegobiernoesirrevisableenva
jerrquica,porlaraznexpuesta(1414).
Noobstante,yprescindiendodelsupuestodeunrecursojerrquico,strictosensu,contrael
actodegobiernoemanadodelPresidentedelaNacinpodrandeducirseotrosrecursos;
verbigracia, el de reconsideracin, el de revisin, etc. (1415) . Agotadas las vas
administrativas respecto a actos emanados del rgano Presidencial, si concurrieren los
requisitospertinentespodrapromoverseelrecursoextraordinariodeinconstitucionalidad
paraantelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin(vaseeltomo1,n280).
CAPTULOVACTOINSTITUCIONAL
SUMARIO: 579. Elacto "institucional".Deslindeconceptualdelmismorespectoalacto
poltico o de gobierno. El indebido tratamiento conjunto de dichos actos: equivocada
consecuenciaderivadadeello.Nocindelacto "institucional".580.Definicindelacto
"institucional". 581. Qu acto institucional se contempla en la presente obra. 582.

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Diversos supuestos o casos de actos "institucionales". 583. El acto "institucional"

pertenece al orden jurdico permanente del Estado. Consecuencia de ello. El acto
"institucional" del derecho brasileo. 584. "Caracteres" del acto institucional. 585.
"Estructura" del acto institucional. Lo atinente a los "tratados" y a la designacin de
miembrosdelPoderJudicialdelaNacin.586."Alcance"delactoinstitucional.587.El
acto"institucional"hllaseexentodelcontroljurisdiccionaldelajusticia.Razndeello.
Lmite detalexencin.Cmosesancionaoreprime elacto"institucional" contrarioa
derecho.Anlisisdealgunassituacionesparticulares(intervencinfederal;estadodesitio;
designacin,cesantaytrasladodemagistrados).
579.Latcnicajurdicareclamaunadistincinentreelactollamadopolticoodegobierno
yelactoinstitucional.
Sibien,hastaelpresente,ambostiposdeactosestuvieronconfundidosenunamismay
nicacategora,ladelosactos "polticosodegobierno",lociertoesquesetratadedos
categoras distintas. Equipararlas implica un error, del cual derivaron equivocadas
consecuencias.Lostratadistas,clsicosyactuales,alreferirsealosactospolticosode
gobierno,incluyenentrestosamuchosactosqueevidentementenocorrespondenaese
tipo,sinoaldeactoinstitucional.
Muchos juristas intuyeron la distincin, pero no alcanzaron a realizar el aislamiento
conceptual entre esos tipos de actos. As se observa en sus diversos trabajos, pues en
ocasiones se manifiestan perplejos o desorientados ante consecuencias dismiles que
corresponderanaactosqueaparecenenglobados,incluidosoinvolucrados,enunasolay
mismacategora:ladelosactosde"gobierno"o"polticos",loqueautorizabaapensarque
todos los actos incluidos en esa misma categora tenan idnticas consecuencias. Slo
mediante ese aislamiento o separacin conceptual es posible tratar adecuadamente
cuestiones enabsolutodistintas entres,porcuantounasimportan actos polticos ode
gobiernoyotrasactosinstitucionales.Cadaunodestosobedeceareglasdiferentes.
Porqu,porejemplo,sepreguntabanalgunosautores,dentrodelosactoshastaentonces
considerados como de "gobierno" o "polticos", algunos eran susceptibles de control
jurisdiccional y otros no? Acaso no se aceptaba como una caracterstica del acto de
gobiernoopolticoladenoserjurisdiccionalmentecontrolable?Esotenasuexplicacin:
elactocontrolableeraelqueanhoysiguesiendoactode"gobierno"o"poltico",sinoun
actoinstitucional.Perocomoambascategorasdeactosaparecanconfundidasenunasola,
aambassepretendaaplicarleslasmismasreglasyreconocerleslasmismasconsecuencias:
deahlasdificultadesqueencontrabanlostratadistas,yaqueafigurasjurdicasdistintas
pretendanregirlasporidnticoscriterios.
Ladiferenciaentreelactodegobiernoopolticoyelacto"institucional"essustancialode
fondo. El hecho de que el acto de gobierno o poltico sea o pueda ser susceptible de
impugnacinantelaautoridadjurisdiccionaljudicial,yqueelacto "institucional" nosea
susceptibledeesto,esslouna"consecuencia"deesadiferencia.
Enquconsisteladiferenciaentreelactopolticoodegobiernoyelactoinstitucional?

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TodoactodelPoderEjecutivo,atinentealamarchaofuncionamientocomnuordinario
de la Administracin Pblica, por principio ser un acto administrativo o un acto de
administracin, segn los casos. Los actos que no renan o no respondan a dichas
caractersticas,sinoquetenganporobjetofinalidades superiores o trascendentes parael
"funcionamiento" del Estado, en principio deben conceptuarse actos de gobierno o
polticos.Elactodegobiernoopolticotrasuntauna"directiva"decarctersuperior,pero
siempre dentro del funcionamiento normal del Estado. El rgimen jurdico de esas
categoras deactos,enlofundamental, obedece aprincipios similares. Setrata deuna
diferenciade"hecho",de"grado",meramenteconceptual,nodeunadiferenciadederecho.
Vaseeln558,textoynota1307,yeln560.
Encambio,elacto "institucional" yanosloserefiereal "funcionamiento" normaldel
Estado,comoocurreconelactopolticoodegobierno.Elacto institucional tieneaun
mayortrascendencia:vinclasealapropia"organizacin"y"subsistencia"delEstado.As,
entre otros, son actos institucionales: la declaracin de guerra (Constitucin nacional,
artculo86,inciso18);laintervencinfederalaunaprovincia(ConstitucinNacional,
artculo6),que,encasosurgentesygraves,puedeserdispuestaporelPoderEjecutivo
duranteelrecesodelCongreso(1416);ladeclaracindelestadodesitio(artculo86,
inciso19);elnombramientodemagistradosdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin
(Constitucin Nacional, artculo 86 , inciso 5), etc. Todos estos actos refirense a la
"organizacin"mismadelaNacin(nombramientodemagistradosdelaCorteSuprema,
querepresentaaunodelosPoderesurganosesencialesdelgobierno;intervencinfederal
alasprovincias,quepermitemantenerlaorganizacinpolticojurdicadelaRepblica)
(1417),oala"subsistencia"delaNacin(declaracindeguerra;declaracindelestadode
sitio;celebracindetratadosdepaz,dealianzaydeneutralidad).
De esa bsica diferencia conceptual entre ambas categoras de actos, surge una
"consecuencia" tambin fundamental: el acto de gobierno o poltico del que
precedentementehedadodiversosejemplos(vernmero569574)puedeincidir,directae
inmediatamente,enlaesferajurdicadelparticularoadministrado,vulnerandoinclusoun
derechoounagarantaindividualestablecidosasufavorenlaConstitucin;elloautorizara
laimpugnacindelactoantelaautoridadjurisdiccionaljudicial.Elactoinstitucional,en
cambio,nopuededarlugaralaexpresadaimpugnacindeinconstitucionalidad,pues,por
sundolenoafectaderechossubjetivosdelosadministrados.Estosltimosderechosrecin
podran verse afectados, directa e inmediatamente, a raz de acto emitidos como
consecuenciadelosmencionadosactos"institucionales".Elactoinstitucionalnosevincula
orelacionainmediataodirectamenteconlosadministrados oparticulares;sevinculao
relaciona con los propios rganos o poderes estatales, contemplando principalmente
relaciones entre poderes pblicos, siendo por ello que los administrados no pueden
impugnar el acto institucional: no son "parte" en el mismo, careciendo entonces de
"accin"paraimpugnarlo.
580.Comoderivadodeloexpuestoenelpargrafoanterior,poracto"institucional"hade
entenderseelemitidoporelPoderEjecutivoparaasegurarolograrla organizacin ola
subsistenciadelEstado.

p.320

Trtase,pues,deunactodeindiscutibletrascendenciaparalavidadelaNacin.
581. No slo el Poder Ejecutivo puede emitir actos "institucionales". Tambin puede
hacerloelPoderLegislativo.Asocurrira,porejemplo,conelestadodesitiooconla
intervencin federalalasprovincias que,ensituaciones especiales,noslopuedenser
dispuestosporelCongreso,sinotambinporelEjecutivo.Lanaturalezaosustanciadel
acto no se altera por la calidad o ndole de su autor. Pero en esta obra me refiero
exclusivamentealosactosinstitucionalesqueemitaelPoderEjecutivo.
582.Elactoinstitucional,porsundole,interesayvadirigidoalos poderespblicos,al
"Estado"ensuma,pues,comoquedexpresado,dichoactorefireseala"organizacin"y
"subsistencia" delEstado.TrtasedeactostrascendentalesparalavidadelaNacin,en
cuantoserefierenasuorganizacinoasusubsistencia.
El acto institucional no va, pues, dirigido a persona alguna en particular o a algn
administradodeterminado.
Culessonesosactosinstitucionales?Entrelosmssignificativospuedenmencionarselos
siguientes,todosvinculadosdemaneraesencialalaorganizacinoalasubsistenciadela
Nacin:
a)Ladeclaracindeguerra(ConstitucinNacional,artculo86,inciso18).Eselmsgrave
dedichosactos.
b) La celebracin de "ciertos" tipos o especies de tratados internacionales (de paz, de
alianza,deneutralidad,delmites,losconcordatos),aquehacereferenciaelartculo86,
inciso14,delaConstitucin.Vaseelprecedenten574.
c)Laintervencinfederalalasprovincias(vern579,textoynota1075).Unautordijo
que"unaintervencinfederalenlasprovinciases,siempre,unactodesoberananacional
yconsisteenlaimposicindelavoluntadqueemanadelcuerpoorgnicodelaNacin
referidaaunadesuspartescomponentes"(1418).
d)Ladeclaracindelestadodesitio(Constitucinnacional,artculo86,inciso19).El
carcter institucional de tal declaracin, en el sentido que le he asignado al "acto
institucional", resulta de las siguientes palabras de la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin: "El estado de sitio que ese artculo autoriza (se refiere al artculo 23 de la
Constitucin)esunarmadedefensaextraordinariaquelaConstitucinhapuestoenmanos
delospoderespolticosdelaNacin,paraque,enpocastambinextraordinarias,puedan
defendersedelospeligrosqueamenacen,tantoalaConstitucincomoalasautoridades
que ella crea" (1419) . Por lo dems, advirtase que el estado de sitio implica una
declaracin"genrica",noreferidaenparticularapersonaalguna,aunquepotencialmente
comprendaatodosloshabitantes.
e)ElnombramientodemagistradosqueintegranlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin.

p.321

ElPresidentedelaRepblica"nombralosmagistradosdelaCorteSupremaydelosdems
TribunalesFederalesinferiores,conacuerdodelSenado"(Constitucin,artculo86,inciso
5).TrtasedelosintegrantesdelPoderJudicialdelaNacin(Constitucin,artculo94)
(1420).
Elnombramientodedichosmagistradosesunacto"institucional",porquemediantetales
nombramientosseintegraunodelostresrganosesencialesdelaestructuradelEstado:el
PoderJudicial,dandolugar,as,alfuncionamientonormaldelasinstitucionesbsicasdela
Nacin, cuyas competencias excluyentes forman la esencia de la forma republicana de
gobierno.LapropiaCorteSupremadijoenciertaoportunidadqueella"representa,enla
esferadesusatribuciones,la soberananacional yestanindependienteensuejercicio,
comoelCongresoensupotestaddelegislarycomoelPoderEjecutivoeneldesempeode
susfunciones"(1421).Enotraocasin,porhabersecuestionadosideterminadomiembro
del Tribunal poda o no integrarlo, la Corte dijo: "lo atinente a las calidades de los
magistradosparaeldesempeodesuministerio,es,comoprincipio,cuestinqueincumbe
alospoderespblicosynoesdebatibleenjuicio,niporvaderecusacinnideartculo
alguno"(1422).
f)LosactosqueconcretenlasrelacionesdelEjecutivoconelLegislativo,consistentesenla
prrrogadelas sesionesordinarias; enlaconvocacinasesionesextraordinarias; enla
promulgacinoenelvetodelosproyectosdeleyes(1423).Lomismocorrespondera
decir del acto por el cual el Poder Ejecutivo citase a las Cmaras del Congreso para
"iniciar" el perodo ordinario de sesiones, aunque al respecto debe advertirse que la
doctrina predominante considera que tal citacin es innecesaria y que las Cmaras
legislativas pueden reunirse por su propia iniciativa, sin aguardar citacin alguna del
Ejecutivo(1424).
583.Elacto"institucional"aquemerefieroenlapresenteobra,comoresultaclaramente
delpargrafoqueantecede,surgeypertenecealordenjurdicopermanentedelEstado.Las
racespositivasdetalesactossonnadamenosquepreceptosdelaConstitucinNacional.
Consecuencia inevitable de lo anterior es que todo acto "institucional" requiere
concordanciaplenaconlospreceptosconstitucionales.Alemitirunactodeesandole,el
Ejecutivo y lo mismo cabe decir del Legislativo debe proceder en ejercicio de su
competenciaconstitucional,poniendoenmovimientoatribucionesquelaLeySupremale
atribuye.DentrodelaRepblica,entantolaConstitucinestvigente,nadahayquepueda
servlidamenterealizadoalmargendelamismaoencontradiccinconella.
Unacostadistintaocurreconelllamado"actoinstitucional"delactualderechobrasileo.
DichoactoapareceintroducidoalordenjurdicodeBrasilporautoridadesrevolucionarias
triunfantes(1425).Demaneraque,contrariamentealoqueacaececonelactoinstitucional
queconsideroenlapresenteobra,extradodelordenjurdicopermanentedenuestropas,
elactoinstitucionaldelactualderechobrasileoesunactoqueseincorporaalderechode
esepasviniendodesdeafueradelordenjurdicoahvigentehastaentonces.

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584. Despus de lo ya dicho en los pargrafos que anteceden, fcil es concretar los
caracteres que perfilan el acto "institucional", existente en todo orden jurdico como
opuestoalacto"poltico"ode"gobierno".Dichoscaracteresson:
1Elactoinstitucionalvinclasealapropia "organizacin" y "subsistencia" delEstado.
Constituyeunactodevitaltrascendencia.Nosetrata,comoocurreconelactopolticoode
gobierno, de un acto relacionado con el "funcionamiento" normal del Estado. La
fundamentalimportanciadelactoinstitucionalquedademanifiestoconlosejemplosde
talesactosmencionadoseneln582(declaracindeguerra,intervencinfederal,estadode
sitio,etc.).
2Elactoinstitucional,contrariamentealoqueocurreconelactopolticoodegobierno,
"no" incide en forma directa e inmediata en la esfera jurdica del administrado, cuyo
"status"detalnosealteraantelaemisindelactoinstitucional.Elderechosubjetivodel
administrado,consideradosteenparticular,noseafectaantelaemisindetalacto,pues
ste no se vincula o relaciona directa e inmediatamente con los administrados o
particulares,sinoconlospropiosrganosopoderesestatales.
3Esunacto "jurdico" dederechopblico,puestiendeaproducirefectosdederecho.
Correlativamente,suemisindebearmonizarconlasnormasyprincipiosdelordenjurdico
general del Estado; as, sera inconcebible un acto institucional de las especies
mencionadas,sinquelacompetenciaparaemitirlosefundamenteennormasoprincipios
constitucionales.
4Encuanto asu "emisin" es siempre "discrecional":dependedelarbitrio delPoder
Ejecutivo,delahonestaylealvaloracinquesterealicedelascircunstanciaspertinentes.
Asocurre,porejemplo,conladeclaracindeguerra(1426),conlaintervencinfederala
lasprovincias(1427),conladeclaracindelestadodesitio,conalprrrogadelassesiones
ordinariasdelParlamento;conlaconvocacinasesionesextraordinarias;conelvetoalos
proyectosdeleyes;etc.Perosilaemisindelactoinstitucionaldependedelarbitriodel
Poder Ejecutivo, jams podr constituir un acto arbitrario, porque ste es siempre
ilegtimo.Noesposibleconfundir"discrecionalidad"con"arbitrariedad":laprimeraest
rodeadade"juridicidad";lasegundade"antijuridicidad"(vaseeln462).Noobstante,la
"sancin"correspondientealactoinstitucional"arbitrario",comoaselmedioparahacer
efectivaesasancin,difierendelosquecorrespondenalacto"administrativo"yalacto
"poltico"ode"gobierno"arbitrarios(ilegtimos).Asloharvermsadelante.
Sienloatinenteasu"emisin"elacto "institucional" esdiscrecional,encuantoalos
"elementos" delmismocomoactojurdicodederechopblico,oaalgunooalgunosde
esoselementos,puedeestar"reglado".As,porejemplo,laConstitucinNacionalestablece
qurequisitoshandereunirlosmagistradosqueintegrarnlaCorteSupremadeJusticia;
delmismomodo,laConstitucinestablecereglasalascualesdebesujetarseelejerciciodel
derechodevetoqueelPoderEjecutivopuederealizarrespectoalosproyectosdeleyes;as
tambinlaConstitucinestableceenqucasospuededisponerselaintervencinfederala
lasprovincias(artculo6),yenqucasosprocedeladeclaracindelestadodesitioy

p.323

quinespuedendeclararlosegnlossupuestos(artculos23,67,inciso26,y86inciso
19).
Porltimo,yaunquenosetrateprecisamentedeuncarcterdelactoinstitucional,sinode
una "consecuencia" derivada de sus caracteres, dicho acto es insusceptible de control
jurisdiccional,elloporlasrazonesyconelalcanceaquemereferireneln587.
585.Losactos "institucionales" son"unilaterales"ensuestructura.Esteaspectodelacto
hllasensitoenlapropiafinalidaddelmismo:"organizacin"y"subsistencia"delEstado.
No obstante, corresponde hacer algunas aclaraciones respecto a ciertos actos
institucionales:tratadosydesignacindelosmagistradosqueintegrarnlaCorteSuprema
deJusticiadelaNacin.
Con relacin a los "tratados" que impliquen actos institucionales, en lo atinente a su
estructuracabehacerlamismaadvertenciaqueenmateriadetratadosqueimpliquenactos
"polticos"ode"gobierno".Siconreferenciaalderechointernacionalsonactosbilaterales,
conrelacinalderechointernosonactos"unilaterales",pueslanicavoluntadaconsiderar
enlaespecieesladelEstado.Losadministradosparanadaintervienenconsuvoluntaden
laformacindetratados(vaseeln574,textoynotas1364y1365).
RespectoaladesignacindelosmagistradosqueintegrarnlaCorteSupremadeJusticia
delaNacin,sibienlarelacindefuncinoempleopblicoes"contractual"dederecho
pblico,elloesasenelmbito "administrativo",siendodeadvertirquelosjuecesdela
Corte Suprema de Justicia no pertenecen al mbito "administrativo" del Estado. Sin
perjuicio de esto, el acto de su designacin no es acto "administrativo", sino acto
"institucional" (vase el n 582, letra e.). La propia Constitucin distingue entre
nombramiento delos funcionarios yempleados administrativos ynombramiento de los
integrantesdelacorteSupremaydemstribunalesinferioresdelaNacin(artculo86,
incisos5y10).Lasgarantasdeestabilidadensuscargos,respectoalosmiembrosdela
Corte Suprema de Justicia y dems tribunales inferiores de la Nacin, no es menester
buscarlasenteorascontractuales:surgendelapropiaConstitucin(artculo96).
586.Elactoinstitucionaltantopuedeserdealcance"general"como"particular".
Porprincipio,dichoactoesdealcance "general",pues,dadalandoledelmismo,sus
efectosvinclansealavidamismadela"comunidad"(declaracindeguerra;intervencin
federal;estadodesitio;promulgacindeleyes;etc.).
Excepcionalmente, el acto institucional puede ser de alcance "particular"; ejemplo:
designacindelosmagistradosdelaCorteSupremadeJusticiaydelosdemstribunales
inferioresdelaNacin.Elactomismodeladesignacinesdealcance"particular",puesse
refiereacadaunodelosdesignados.Perosetratadeunacto "institucional",porcuanto
mediante esos nombramientos se logra "organizar", el Poder Judicial de la Nacin,
permitiendoaselfuncionamientoregulardeunodelostrespoderesurganosesenciales
delEstado(vaseeln582,letrae.).

p.324

587.Elacto"institucional"delqueenpargrafosprecedenteshedadoejemplosconcretos
(declaracindeguerra,intervencinfederalenlasprovincias,estadodesitio,celebracin
deciertostratados,designacindemagistradosqueintegrarnlaCorteSupremadeJusticia,
etc.)noestsujetoalcontroljurisdiccionaldelosjueces.Sibienestaafirmacin,segnlo
har ver luego, no tiene efectos absolutos, constituye, en cambio, el "principio" en la
materia.Salvadalaobviaexcepcinquemencionar,siguerigiendoelprincipioexpresado:
elactoinstitucionalesirrevisablejurisdiccionalmente.
Lostribunalesyjuristasalreferirseaestacuestinyalosactosdelaespecieindicada,
dicenqueesaexencindecontroljurisdiccionalobedeceaqueelPoderJudicial,yentre
nosotrosparticularmentelaCorteSuprema,noentiendeen"cuestionespolticas",esdecir
que no interviene en stas. As, sera una "cuestin poltica" el acto que dispone una
intervencinfederalaunaprovinciaoelquedeclareelestadodesitio,porejemplo.Pero
cabe advertir que tales actos, contrariamente a la calificacin que se les da, no son
"polticos" o de "gobierno", en el sentido clsico de la expresin: son actos
"institucionales";ysitribunalesyjuristasalreferirseaelloshablandecuestionesoactos
"polticos",talcircunstanciaobedeceaqueannoestdifundidalanuevaclasificaciny
terminologa de actos "institucionales", como especie diferenciada de la de actos de
gobiernoopolticos.
Elactode"gobierno"o"poltico",delquetambinhedadoejemplosprecedentemente(ver
nmeros569574),incideopuedeincidirinmediataydirectamenteenlaesferajurdicadel
habitante oadministrado, alterando su"status"legal. Deah que,contra tales actos,el
administradoraquiensedirijanlosefectosdelactopuedaimpugnarlojurisdiccionalmente,
puesparaellotienela"accin"correspondientealadefensadesuderecho.Nohayderecho
sinaccinquelotutele.Lalesinoagravioasuesferajurdicaconviertealadministrado
habitanteen"parte"interesada(1428),yaquelosefectosdelactorecaensobreloselo
imputanal.Entalescondiciones,rigenlosprincipiosgeneralesaplicablesalejerciciode
lasacciones.
Elhechodequeelacto"institucional"noestsujetoalcontroljurisdiccionaldelosjueces,
sedebeaquetalcategoradeactostrasuntaesencialmenterelacionesentrelosPoderesdel
Estado,oseadelEjecutivoconalgunodelosotrosdosrganosintegrantesdelgobierno,es
decirelLegislativoyelJudicial:relacionesentrerganosestatalesensuma(1429).Deah
que los administrados, por no ser "partes" en estas relaciones, no puedan enjuiciar
jurisdiccionalmenteelrespectivoacto.Esunefectolgicodelateoradelasacciones:el
ejerciciodestaslecompetealtitulardelderechopertinente;quiencarezcadederechoque
tutelar,carecedeaccin.Elacto "institucional",pues,contrariamentealoqueocurre,o
puedeocurrir,conelactopolticoodegobierno,noincidedirectaeinmediatamenteenla
esferajurdicadeladministrado:losefectos directos e inmediatos delacto"institucional"
limtansealos"poderes"u"rganos"esencialesdelEstado.
Ciertamente, tambin hay una serie de actos internos y externos de la Administracin
Pblica actos de administracin y actos administrativos que tampoco afectan al
administrado.Peroestoocurreaveces,mientrasqueenelacto"institucional"esosucede

p.325

siempre,constituyendounacaractersticadelacto.Desdeluego,apartedesta,entreelacto
institucional y los actos de administracin y administrativos las diferencias son
sustanciales.
Lacircunstanciadequeelacto"institucional"noseaenjuiciablealosefectosdesucontrol
porelrganojurisdiccionaljudicial,enmodoalgunosignificaquedichoactoestubicado
fuera delordenjurdicogeneraldelEstado.Alcontrario,sujuridicidad comoquedde
manifiesto en un pargrafo anterior, n 583 halla fundamento en dicho ordenamiento
jurdico general. Esto es obvio en un Estado de Derecho, donde lo metajurdico es
ajurdico.
Perosielacto"institucional"noesenjuiciableocontrolableporelPoderEjecutivo,sloes
porotrasvas,queson jurdicas porquesurgendelderechopositivoydelacienciadel
derecho.Culessonesasotrasvas?Tratndosedeunactoinstitucionalilegtimoemitido
porel Presidente dela Repblica, la va legal de control, en este caso, sera el juicio
poltico;sielactocontrarioaderecholohubieseemitidoelCongreso,lavajurdicasera
laadmitidaporlacienciadelderechoconstitucionalyporlacienciapolticapararesistir
actitudesopresivas.
Demaneraqueelconocimientoovaloracindelosactos"institucionales"nolecompeteal
PoderJudicial,sinoalospoderespolticosintegrantesdelGobierno,poderesde origen
popular: Legislativo y Ejecutivo, de los cuales emanan dichos actos. Lo contrario
implicaraunaflagranteviolacindelprincipiodeseparacindelospoderesofunciones
estatales.LaSupremaCorteFederaldelosEstadosUnidosdeAmricadelNortedijoque
resulta"contrarioaunsistemademocrticoinmiscuiralpoderjudicialenlapolticadela
Nacin"(1430).
Aunqueempleandoladenominacinde"cuestinpoltica"ode"actopoltico"quedebe
sersustituida porlaaccin de "acto institucional" laCorteSupremadeJusticia dela
NacindeclarquehallbanseexentosdelcontroljurisdiccionaldelTribunallossiguientes
actos(quesonactos"institucionales"yno"polticos").
a)Elquedeclaraodisponela "intervencinfederal" aunaprovincia."Laintervencin
nacionalenlasprovincias,entodosloscasosenquelaConstitucinlapermiteoprescribe,
es,comoquedadicho,unactopoltico porsunaturaleza,cuyaverificacin correponde
exclusivamentealospoderespolticosdelaNacin"(1431).
b)Elquedeclaraelestadodesitio."Unavezproducidoelactopolticoynojusticiablepor
elcualelCongresodeclaraelestadodesitio...",dijolaCorteSuprema(1432).
c)Lorelacionadoconlascalidadesdelosmagistradosparaeldesempeodesuministerio
(actode"designacin"delosmagistrados),yenespeciallorelacionadoconlascalidadeso
requisitosparasermiembrodelaCorteSupremadeJusticia(1433).Sibienelactode
designacin delosmagistradosnoesdebatibleenjuicio"niporvaderecusacinnide
artculoalguno"(fallocitado),loatinentealaindebidaoarbitrariacesantaotrasladode
losmagistrados federales,es susceptible deimpugnacin; ello esasporlas siguientes

p.326

razones:1porquelasgarantasdeestabilidaddelosmagistrados(permanenciaenelcargo
yenellugar determinado"abinitio")surgendirectamentedelaletraydelespritudela
Constitucin; 2 porque los actos de "cesanta" o de "traslado" no son actos
"institucionales", sino actos de gobierno y polticos, ya que no tienen por objeto
"organizar"elPoderJudicial,puessteyaestorganizadoconlosjuecespertinentes.La
"separacin" arbitrariaoelindebido "traslado" deunmagistradojudicialserefierenal
"funcionamiento" del Estado, y si violan una garanta constitucional son entonces
impugnablesjurisdiccionalmente(1434).
Alcomenzarestepargrafodijequelaexencindelcontroljurisdiccionaljudicialrespecto
de los actos "institucionales" tena un lmite: as es en efecto. Cul es dicho lmite?
Consisteennopermitirque,yaseaelLegislativooelEjecutivo,violenlaConstitucin
atribuyndose,porejemplo,facultadesquenoleshubierensidoconferidasporella;pero
dentro de sus atribuciones constitucionales, los referidos actos del Legislativo o del
EjecutivonosoncontrolablesporelPoderJudicial.As,laCorteSupremadeJusticia,en
unantiguopronunciamientoquesigueimperandocomo "leadingcase",arazdehaberse
alegadolainconstitucionalidaddeunaintervencinfederalaunaprovincia,dispuestaporel
Congreso,basadadichainconstitucionalidadenquelaleyrespectivahabasidosancionada
sinobservareltrmitequelaConstitucinestableceparalasancindelasleyes,dijo:"La
partedemandantereconoceexplcitamenteenelCongreso,lafacultadconstitucionalde
sancionarleyesdeIntervencinenlasProvincias;locualllevaimplcitoelreconocimiento
enelPoderEjecutivodeldeberdeejecutaresasleyes,quedandoporlotantolegitimadala
investiduralegaldelInterventorquerepresentalaautoridaddelPresidentedelaRepblica
ennombredelaley.Tampocodesconocenicontestaelcarcteresencialmentepolticode
ella,derivandotodasuargumentacindelacircunstancia,yamencionada,dehabersido
rechazadoenlaCmaradeDiputadosunproyectodeleydeIntervencinenlamisma
Provincia,quelehabasidoremitidoenrevisindelSenado;iniciandoella,quincedas
despus,otroproyectodeintervencinenlostrminostranscriptos,queresultsancionado
porambasCmarasdelCongreso,yquefuepromulgadoporelPoderEjecutivocomoley
delaNacin.Laobjecin,porconsiguiente,sehacealaformadelasancin,noala
materiadelaleymisma,quereconoceser,entesisgeneral,atribucindelpoderlegislativo
eldictarla"...."Sicomoquedademostrado,lamateria,esdecir,laIntervencin,esdel
resortedelospoderespolticos,ysusdecisionesalrespecto,nopuedensercontrovertidas
poreldepartamentojudicial,nopuedencontestarselasfacultadesdeaqullosparadecidir
tantosobreelfondo,comosobrelaformadesusdeliberaciones;ascuandosedictalaley,
comocuandoseresuelvetodoasuntocomprendidoensusatribucionesconstitucionales.Es
unareglaelementaldenuestroderechopblicoquecadaunodelostresaltospoderesque
formanelGobiernodelaNacin,aplicaeinterpretalaConstitucinporsmismo,cuando
ejercitalasfacultadesqueellalesconfiererespectivamente.Porestarazn,nocompetea
estaSupremaCorte,enlapresentedemanda,examinarlainterpretacinyaplicacinque
las Cmaras delCongresohandadoalartculo sesenta yuno delaConstitucin. Por
consiguienteestademandanohapodidonidebidoserpresentadaanteestaSupremaCorte
(1435).EntantoelLegislativooelEjecutivosemantenganenelejerciciodeatribuciones
quelescompetanconstitucionalmente,talesdepartamentosdegobiernoestnhabilitados
parareconocerodeclararque"undeterminadoconjuntodehechosexisteoqueunstatus

p.327

existe,yestasdeterminaciones,juntoconlasconsecuenciasquedelasmismasresultan,no
pueden ser cuestionadas ante los tribunales" (1436) . En ese orden de ideas, la
determinacin de si los Estados (Provincias) tienen o no una forma republicana de
gobierno que en caso negativo autorizara la intervencin federal corresponde a los
departamentoslegislativoyejecutivo(1437).
Algunostratadistas,comoDiezyBidartCampos,consideranquesilaintervencinfederal
aunaprovinciasedispusiereviolandolaConstitucin,elPoderJudicialescompetentepara
controlarelusoquedeesafacultadsehahecho,siempre,claroest,quemediarecaso
judicial.Porejemplo,agregaBidartCampos,siseinterviniereunaprovinciaalegndose
subversindelaformarepublicanadegobierno,yenrealidadsepersiguieradestituiraun
gobernantequeresultareincmodoalgobiernocentral,ste(elgobernantedepuesto)podra
ocurriranteelpoderjudicial,yelpoderjudicialdeberarevisarsiefectivamentehaexistido
causaconstitucionalparalaintervencin.Ambostratadistasentiendenqueserapartecon
interslegtimoparaprovocarlaactuacindelajusticia,cualquieradelostitulares del
poderprovincialdesplazadosporlaintervencininconstitucional(1438).BidartCampos
recuerdaquesibienlaCorteSupremaenelconocidocaso"Cullenc/Llerena"(Fallos,tomo
53,pgina427ysiguientes)sepronunciensentidoadversoalquelauspicia,enesa
oportunidadvotendisidenciaconladecisindelamayoradelaCorteSupremaeldoctor
LuisV.Varela,cuyatesisconcuerdaconlaquelsustentaahora(1439).Apartedequeel
doctorBidartCamposnohatenidopresentequeeldoctorLuisV.Varela,aosmstarde,
cambideopinin,reconociendoloequivocadodesumencionadovotoendisidencia(ver
loquealrespectodigoenlanota1428infine),nocompartoelcriteriodelosexpositores
mencionados.
1 Porque, como ya qued expresado, en base a las opiniones de Willoughby, Colley,
Haines,entrelosforneos,ydeGonzlezCaldernyLinaresQuintanaentrelosargentinos,
apartedelcitadofallodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,dictadoen"Cullen
c/Llerena", en materias como las atinentes a una intervencin federal el control
jurisdiccional judicial del acto que decreta la intervencin, por ejemplo, limitarase a
comprobarsiquiendispusolaintervencin tenaonoatribucionesconstitucionalespara
ello,quedandolibradoalcriterioovaloracindelosrganosopoderespolticosEjecutivo
y Legislativo si en la especie concurran o no las circunstancias que justificaban
constitucionalmentedichaintervencin,figurandoentretalescircunstanciaslaapreciacin
desienelcasoconcretoestonosubvertidalaformarepublicanadegobierno.Siel
EjecutivooelLegislativohicierenunejercicioabusivooilegtimodesus atribucioneso
prerrogativasconstitucionales,elactoquedecretelaintervencinaparejarlasancina
quehicierereferencia,peronopodraseranuladopordecisindelostribunalesdejusticia.
2 Si los funcionarios que estaban a cargo del gobierno de la provincia intervenida
consideranqueelactodeintervencin,porserinconstitucional,afectasusderechoscomo
funcionarios, ello no los autoriza a gestionar judicialmente la declaracin de
inconstitucionalidad(nulidad)dedichoacto.Estoesasporqueelactode"intervencin"no
incide directa e inmediatamente enlaesferajurdicadetalesfuncionariosconsiderados
comopersonasparticularesoadministrados:incidesobreelgobernadorovicegobernador,

p.328

por ejemplo, como "rganos individuos" u "rganos personas" integrantes del rgano
ejecutivodegobiernodelaprovincia("rganoinstitucin"),locualtieneimportanciaenlo
atinente al control jurisdiccional del acto de intervencin. El gobernador o el
vicegobernador, "rganos individuos", siguen, como tales, la suerte del "rgano
institucin"aquepertenecenydelcualformanparte.Ellospertenecenala"funcin"yno
staaellos.Sila"funcin"cesa,ellostambincesan.Porlodems,yestoesfundamental,
tratarasedeuna"remocin"autorizadaporlaConstitucin,yaquelaintervencinfederal
estprevistaenlaConstitucinNacionalcomoevidentecausavirtualderemocindeesos
funcionarios(1440).Sienmateriadeintervencinfederalelcontroljurisdiccionaldela
justiciaselimitaacomprobarsilamedidafuedispuestaporautoridadconstitucionalmente
competente,vadesuyoqueunavezacreditadoesto,elfuncionariodepuestocarecede
accinparapretenderquelajusticiaanalicesilascircunstanciasenqueelEjecutivooel
Legislativobasaronsudecisineranonoexactas.Estoltimoexcedelasatribucionesdel
PoderJudicial,quienentoncesnopodrapronunciarsealrespectosinviolarelprincipiode
separacin de los poderes o funciones estatales. Se ha dicho con acierto que el Poder
Judicialnopuedejuzgarlospropsitosomotivosquepuedanhaberinspiradoallegislador
enlaaprobacindelasleyes(1441),conceptoextensivoalosactos"institucionales"que
emitiereelPoderEjecutivo.
Amayorabundamiento,concarctergeneral,parafinalizarconestacuestinyresumirlo
dicho,cuadrarecordarencuantoalejercicio desuspotestadesconstitucionales porlos
rganospolticosdelgobierno,quecomoloexpresauntratadistasibienelmodocomo
lospodereslegislativoyejecutivoejercitansusfacultadesconstitucionalesprivativasno
estsujetoalcontroldelpoderjudicial,elloenvirtuddelprincipiodelaseparacindelos
poderes,encambiosloestcuandoesospoderes,pretendiendoejercitartalesfacultades,
incurrenenfrancastransgresionesaloslmitesquelaConstitucinlesfijaycuandodichas
transgresiones exigen el restablecimiento de los derechos y garantas constitucionales
(1442).As,porejemplo,cuandoelLegislativooelEjecutivo,uorganismosdependientes
deellosverbigracia:unareparticinadministrativaounacomisinlegislativa,dispusieran
oejecutaran medidas coactivas ajenas asucompetencia constitucional porejemplo: la
calificacin de delitos o la aplicacin de medidas represivas, cabra el recurso de
"inconstitucionalidad" anteelpoderjudicial,enamparodelosderechosconstitucionales
allanados y para asegurar el imperio de la Constitucin en cuanto ley suprema de la
Repblica(1443).
Destacadosjuristascompartenmisconclusionesenloatinentealacto"institucional"(1444)
;tambinlascompartencalificadostribunalesdejusticia(1445).

p.329

(1)LonDuguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo2,pgina61.ParaDuguitlos
serviciospblicossonunodeloselementosdelEstado.Agrega:elEstadonoes,comoen
cierto momento se crey que era, un poder que manda, una soberana: "l es una
cooperacindeserviciospblicosorganizadosycontroladosporlosgobernantes"(op.cit.,
pgina59).
(2)GastnJze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen1,
pginas319,edicinespaolaDepalma,BuenosAires.ParaJzehabrserviciopblico
siempre que la Administracin satisfaga necesidades de inters general mediante el
procedimientodelserviciopblico,queimplicaunrgimenjurdicoespecial,dederecho
pblico(tomo2,volumen1,pginas4y19,edicinDepalma,ypginas284y289,
edicinespaolaReus).Sinembargo,esdeadvertirqueentrelasactividadesquesatisface
la Administracin Jze incluye la "justicia" (tomo 2, volumen 1, pgina 3, edicin
Depalma, y pgina 283, edicin Reus), lo cual ya sale del marco de la actividad
"administrativa",propiamentedicha,paraubicarseenelmbito"judicial".Porlodems,la
"justicia"noesprecisamenteunserviciopblico,sinounadelasfuncionesesencialesdel
Estado.
(3) La extensin del concepto de servicio pblico a actividades de inters general
satisfechasporlosparticularesoadministrados(quenoseanconcesionarios),trasladala
cuestinalcriterio"funcional"(vern291).
(4) Vase: Andr de Laubadre: "Trait lmentaire de droit administratif", n 1041,
pginas553554;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas
402403.
(5)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas154155,BuenosAires,1947.
(6)Greca:"DerechoyCienciadelaAdministracinMunicipal",pginas192193.
(7)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas402407.
(8)DeValles:"Iservizipubblici",en"PrimoTrattatoCompletodiDirittoAmministrativo
Italiano",deV.E.Orlando,tomo6,pginas385y387,Milano,1930.
(9)Duguit:"Traitetc.",tomo2,pginas59y61;Jze,op.cit.,pginas4y19,edicin
Depalma;LouisRolland:"Prcisdedroitadministratif",n20,pgina16;JeanAppleton:
"Traitlmentaireducontentieuxadministratif",n59,pginas114115;Waline:"Droit
Administratif",n1057,pgina624,Paris1959;Laubadre:"Traitetc.",n1038,y"Droit
AdministratifSpcial",pgina71;Vedel:"DroitAdministratif",pgina611.Porsuparte,
comolodigoeneltexto,lajurisprudenciafrancesa(ConsejodeEstado)tienepor"servicio
pblico"amuchasactividadesejercidasporentes"privados";porejemplo:laorganizacin
profesional; la Seguridad Social, aunque las "cajas" respectivas sean organismos de
derecho privado (Jean Rivero: "Droit Administratif", n 447, pgina 370; Laubadre:
"Traitlmentairededroitadministratif",pginas553554).Esdeadvertirquesibien
algunostratadistasfrancesesincluyenaDuguityaJzeentrelossostenedoresdelcriterio

p.330

"material" (veraLaubadre:"Traitetc.",n1041,pgina553),lociertoesquedichos
tratadistas deben ser incluidos entre los sostenedores del criterio "orgnico" (en igual
sentido:SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pgina
29).Entrenosotros,Sarrasigueelcriterio"orgnico"("DerechoAdministrativo",pginas
217218).EnuruguaylosigueSayagusLaso("TratadodeDerechoAdministrativo",tomo
1,pginas6165).
(10)ArnaldodeValles:"Iservizipubblici",en"PrimoTrattatoetc.",pginas385396.
Adems:ErricoPresutti:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,n161,
pginas437438.EnChile,desdeelpuntodevistadoctrinario,SilvaCimmaconsideraque
seabrepasoenformadefinidalaconcepcinfuncional(tomo2,pginas31,6061y66).
En Espaa, Garrido Falla habla de servicio pblico "impropio o virtual" ("Tratado de
DerechoAdministrativo",tomo2,pginas406407).
(11) Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 3, pgina 163 y
siguientes,edicinespaolaDepalma;Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroit
public",pginas141145;Rolland:"Prcisdedroitadministratif",pgina121ysiguientes;
BernardGeny:"Lacollaborationdesparticuliersavecladministration",Paris1930,Sirey.
(12)DeValles:"Iservizipubblici",en"PrimoTrattato,etc.",pginas395396.
(13)DeValles:"Iservizipubblici",en"PrimoTrattatoetc.",pgina396.
(14) Silva Cimma: "Derecho Administrativo Chileno y Comparado", tomo 2, pginas
4950.EnEspaa,GarcaOviedosostuvoqueelabastecimientodepan,carne,leche,como
asimismo el servicio de farmacia, no son servicios pblicos ("La teora del servicio
pblico", pgina 19, Madrid 1923); entre nosotros, Gordillo considera que el
abastecimiento de pan, carne, leche, etc., no es servicio pblico (Agustn A. Gordillo:
"EstudiosdeDerechoAdministrativo",pgina40).
(15)Ver,DeValles:"Iservizipubblici",en"PrimoTrattatoetc.",pginas396y614616.
(16)DeValles:"Iservizipubblici",en"PrimoTrattatoetc.",pginas395396y614616.
Lahistoriadelderechoregistraantecedentesdeintersacercadelaventadepanydeleche
consideradoscomoserviciospblicos,yaqueinclusointentse"municipalizarlos"(verms
adelante,nota251).
(17)Ver,DeValles:"Iservizipubblici",pginas616619.
(18) Ver, De Valles: "I servizi pubblici", en "Primo Trattato etc.", pginas 614616;
625628.
(19)DeValles:"Iservizipubblici",pginas613y614.
(20)ParaGascnyMarnhadetenerseporserviciopblicoaqueldondelasatisfaccinde
lanecesidadpblicaserealice"porprocedimientosjurdicosqueconfieranalarelacin

p.331

naturalezadiversadelacivilomercantilcorriente"("TratadodeDerechoAdministrativo",
tomo1,pgina225).
(21) Vase: tomo 1, n 44. Advirtase que ya De Valles, refirindose a los servicios
pblicos"impropios",sostuvoquestos,auncomoactividadprivada,hllansesujetosaun
particularrgimenpublicstico(verprecedentemente,textoynota13).
(22)VerlasreferenciasdeLaubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",n1047,
pgina557.
(23)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",n1047,pgina557.
(24) De Valles: "I servizi pubblici", pginas 405 y 431, y "Elementi di diritto
amministrativo", pgina 303; Caetano: "Manual de Direito Administrativo", pginas
522523;Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina331;Bielsa:"DerechoAdministrativo",
tomo1,pgina157;VillegasBasavilbaso,tomo3,pgina42.
(25)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen1,pginas
19y23,edicinDepalma;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",n1038,
pgina 552; Vedel: "Droit Administratif", pgina 611; Silva Cimma: "Derecho
AdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pgina31;Rivero:"DroitAdministratif",
n449,pgina371.
(26)Waline:"DroitAdministratif",pgina624,Paris1959.Sirey;GarridoFalla:"Tratado
deDerechoAdministrativo},tomo2,pginas317y324.
(27)GastnyMartn:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina223,quien
habla de "necesidad general pblica"; Garca Ovideo: "La teora del servicio pblico",
pginas 19, 22, 27 y 28, y "Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 92, 93 y 94;
Gordillo: "Estudio de Derecho Administrativo", pginas 35 y 39, quien aboga por la
exclusindelelemento"satisfaccindeunanecesidadcolectiva"enlanocindeservicio
pblico.
(28)DeValles:"Iservizipubblici",y"Elementididirittoamministrativo",pgina303.
(29)Alessi;"DirittoAmministrativo",pgina331.
(30)DeValles:"Iservizipubblici",pgina405.
(31)Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina522.
(32)Gordilloimpugnaacertadamentelaafirmacindequeelinterspblicoeselintersde
unconjuntodehabitantestomadocomomasa.Afirma,conrazn,queinterspblico"es
slolasumadeunamayoradeinteresesindividualescoincidentes".Terminadiciendo:
"Slohayinters pblicocuandodeentreunamayoradeindividuos,cadaunopuede
escindirdelmismosuintersindividual:elinterspblicoenquecadaindividuonopueda
encontrar e identificar su porcin concreta de inters individual es una simple falacia"

p.332

(AgustnA.Gordillo:"EstudiosdeDerechoAdministrativo",pginas4647).SilvaCimma
dice:"Desdeluego,nohaydiferenciaesencialentrenecesidadesindividualesycolectivas.
stassonlasumadeaqullas.Sinperjuiciodequesugeneralidadpuedallegarahacerlas
pblicas"("DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pgina67).
(33)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen1,pginas
21,24y147ysiguientes,edicinDepalma.
(34)Jze,obracitadaenlanotaanterior,pgina24;Hauriou:"Prcisdedroitadministratif
et de droit public", pginas 827828, nota 87; Waline: "Droit Administratif", n 1054,
pgina623,Paris1959.Ennuestropassedeclarqueladifusindelacultura,atravsde
unteatro,puedeimplicarunserviciopblico("JurisprudenciaArgentina",1959I,pgina
231ysiguientes).
(35)Referenciaalaprimeraedicindeestaobra.
(36)Hayquiensealacomofechadenacimientodel "serviciodecolectivos",el25de
septiembrede1928,enqueungrupodecuarentadueosdetaxiscomenzesetipode
viajes.Inclusoserecuerdanlosnombresdealgunosdeesosiniciadores.Vaseelartculo:
"El colectivo. Ayer y hoy", de Virginia Garbarini Jaeschke, en "Revista La Nacin",
BuenosAires,domingo30dejuliode1972,pginas10y11.Asimismo,vaseelartculo
"Elcolectivo",ensuplementoespecialdeldiario"LaPrensa",domingo9deoctubrede
1977.
(37)Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo2,pginas6263;GarcaOviedo:"La
teoradelserviciopblico",pginas2933.
(38)TitoPratesdaFonseca:"AutarquasAdministrativas",pgina30.
(39)Waline:"DroitAdministrafi",n1054,pgina623,Paris1959,Sirey.
(40)GarcaOviedo:"Lateoradelserviciopblico",pgina29;adems,pgina32.
(41)HonoratodeBalzac:"LaPrimaBela",1,pgina227,edicinColeccinUniversal.
(42)Enloquerespectaanuestropas,debetenersepresentequela actividadteatral,en
todassusformasyramas,hasidodeclaradade"intersnacional"(ley14800,del14de
enerode1959).Enrealidad,elobjetodeesaleyesla"proteccin"delaactividadteatral.
Peroaundentrodeladeclaracinquehacelaley,estimoquenotodaactividadteatral
podr ser considerada servicio pblico. A estos efectos deben tenerse presentes las
distinciones que hago en el texto acerca de actividades de "inters" general segn
correspondanaserviciospblicos"propios"o"impropios",yacercadelasactividadesque
proporcionenmerasutilidades "superfluas".Unteatrode"revistas",porejemplo,nodebe
considerarsecomoserviciopblico,porcuantolaactividaddedichoteatrohllasevacuade
contenidoeducador.Encambio,laactividaddelteatro"Coln",comoasimismoladel
teatro"Cervantes",oladelteatro"GeneralSanMartn",porsusfinalidadesenprodela

p.333

cultura y por el sentido educador de las mismas, son de evidente "inters" general,
debiendoconsiderrselescomoserviciospblicos.
(43)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",nmeros10431054,pginas
554556; Duguit: "Trait de droit constitutionnel", tomo 2, pginas 61 y 66; Jze:
"Principios generales del derechoadministrativo", tomo 2,volumen 1,pginas 1826,
edicinespaolaDepalma.
(44)GarcaOviedo:"Lateoradelserviciopblico",pgina76.
(45)Vase,GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas402404.
Losproductosalimenticiosqueseexpendenenlos"almacenes"o"proveeduras"queno
seandeprimeranecesidad,estnexcluidosdelanocindeserviciopblico;as,laharina,
por ejemplo, estara incluida en dicha nocin, no as las bebidas alcohlicas. La
AdministracinPblica,enlareglamentacinquedicte,deberestablecerculessonlos
productosalimenticiosquehandeconsiderarsecomode"primeranecesidad".
(46)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen1,pgina4,
edicinDepalma.
(47) Garca Oviedo: "La teora del servicio pblico", pginas 21 y 22, y "Derecho
Administrativo", tomo 1, pgina 94, n V; Villegas Basavilbaso: "Derecho
Administrativo", tomo 3, pginas 4346 y 49; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo1,pginas6465.
(48)Jze,op.cit.,tomo2,volumen1,pgina5.
(49)Jze,op.cit.,tomo2,volumen1,pginas6y7.
(50)GarcaOviedo:"Lateoradelserviciopblico",pgina50ysiguientes,y"Derecho
Administrativo",tomo1,pgina99ysiguientes;VillegasBasavilbaso,tomo3,pgina65
ysiguientes.
(51)SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pginas43,
47,66y6970;GarridoFalla: "TratadodeDerechoAdministrativo", tomo2,pginas
318319;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",n1052,pginas559560;
Rivero: "Droit Administratif", n462; Gordillo: "Estudios de Derecho Administrativo",
pgina39.
(52)SilvaCimma,obracitada,tomo2,pgina47.
(53)Jze,op.cit.,tomo2,volumen1,pginas910.
(54)SilvaCimma,op.cit.,tomo2,pgina43."Ladistincinentreserviciopblicoy
servicioadministrativo,escribedichotratadista,nospareceparaestosefectossimplemente
artificiosa.Elprocedimientodederechopblicopararegularlaactividaddelrganono

p.334

ser, por lo dems, tan importante como que su estructura de tal quede sujeta a esta
disciplinajurdica"(loc.cit.).
(55) Arnaldo de Valles: "I servizi pubblici", en "Primo Trattato Completo di Diritto
Administrativo"deV.E.Orlando,tomoVI,pgina396.
(56)Gordillo:"EstudiosdeDerechoAdministrativo",pgina44.
(57)Comprese:GarridoFalla,op.cit.,tomo2,pgina406.
(58)DeValles:"Iservizipubblici",en"PrimoTrattatoetc.",tomo6,pgina396.
(59)Vase:GarridoFalla,op.cit.,tomo2,pginas403404y406407,ynota56.
(60)Enidnticosentido:GascnyMarn:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,
pginas 223224.Adems: Garca Oviedo: "La teora del servicio pblico", pgina 91;
GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina390.
(61)Enlossupuestosde "concesiones" deservicios pblicos,correspondedistinguirel
"monopolio" de la clusula de "exclusividad". Trtase de institutos jurdicos distintos,
segnlopondrdemanifiestooportunamente.Vaseeltomo3B,n1172.
(62) Vitta: "Diritto Amministrativo", tomo 1, pgina 5; Giannini: "Lezioni di diritto
amministrativo",pgina114.
(63)Vitta,op.cit.,tomo1,pginas56.
(64)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina153,BuenosAires1947.
(65)Giannini:"Lezionietc.",pginas114115.
(66)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen1,pginas
912,edicinDepalma.
(67)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas43y49.Algunos
autoresfundanladistincinentre"serviciopblico"y"servicioadministrativo"enotras
circunstancias; as, Presutti piensa que servicio pblico es el gnero, y servicio
administrativola"especie"("Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,pginas
198199),temperamentoqueGarcaOviedorechazacategricamente,sosteniendoquese
tratadecosasdistintas,enlasquenoexistelarelacindegneroaespecie("Lateoradel
serviciopblico",pginas3940).
(68)Verprecedentementen298,textoynotas5154.
(69)Enigualsentido,Waline:"DroitAdministratif",pginas623624,Paris1959.Sirey;
Jean Rivero: "Droit Administratif", pginas 369370, Paris 1962, Dalloz. En sentido
contrario, Agustn A. Gordillo: "Estudios de Derecho Administrativo", pginas 3435;
adems,enesteltimosentido,Rolland:"Prcisdedroitadministratif",pgina2.

p.335

(70)WalineyRivero,obrasylugarescitadosenlanotaprecedente.
(71) Presutti: "Istituzioni di diritto amministrativo italiano", tomo 1, pginas 435436;
Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina330;Waline:"DroitAdministratif",pgina622,n
1054,Paris1959,Sirey;SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",
tomo2, pginas 7677; GarridoFalla: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo2,
pginas 390391; Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 3, pginas
147148; Rivero: "Droit Administratif", pginas 379380. En contra, Sayagus Laso:
"Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 6061 y 65, quien concibe al
serviciopblicocomoprestacinsuministradadirectaeinmediatamentealosindividuos;
valedecir,sloconsideracomprendidaenelserviciopblicolaprestacin "utisinguli".
Esta nocin conceptual de Sayagus Laso fue criticada por Silva Cimma ("Derecho
AdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pginas4445).
(72)Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina330;GarridoFalla:"Tratadoetc.",tomo2,
pginas390391.
(73)Sobreelcarcterdeservicio"utisinguli"querevistelaenseanzaprimaria;Waline:
"DroitAdministratif",pgina622,Paris1959.Adems:GarridoFalla:"Tratadoetc.",tomo
2,pgina391.Walinesostienequeenelserviciodeenseanzaprimariaelbeneficiarioes
elalumnoo,siseprefiere,todoslospadresdefamilia(loc.cit.);estimoqueenestecasolos
beneficiariosconcretossonlosniosquerecibenlaenseanza;lospadresdeellossloson
beneficiariosenelsentidomoral.Ennuestropas,conrelacinala"enseanzaprivada",
hubojuristasparaquienesdichaactividadnoconstituyeunserviciopblico,nisiquiera
"impropio". En tal sentido, vase la interesante publicacin del doctor Juan Ramn de
Estrada,"Enseanzaprivadayserviciopblico",en"ElDerecho",5deagostode1986.
Paraotrosectordeladoctrinatratarasedeuncasodecolaboracindelosparticularescon
laAdministracinenlaprestacindeunserviciopblicopor"actividadparalela".Verel
n365ysiguientes.
(74)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina148.
(75)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo1,pgina1,edicin
Depalma.
(76)Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo2,pgina59.
(77)Duguit:"Lastransformacionesdelderechopblico",traduccinespaoladeAdolfo
Posada,pginas85y106,Madrid,segundaedicin.
(78)GarcaOviedo:"Lateoradelserviciopblico",pgina5,y"DerechoAdministrativo",
tomo1,pgina89.
(79)Hauriou:"Lajurisprudenceadministrativede18921929",tomo1,pg.1,Paris
1929,Sirey.
(80)Waline:"DroitAdministrafi",pgina620,n1051,Paris1959,Sirey.

p.336

(81) Arnaldo de Valles: "I servizi pubblici", en "Primo Trattato Completo de Diritto
Amministrtivo",enV.E.Orlando,tomo6,pgina396.
(82) Laubadre: "Trat lmentaire de droti administratif", pgina 562 y siguientes;
SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina59;GarridoFalla:
"Lastransformacionesdelrgimenadministrativo",pgina137ysiguientes,Madrid1954;
SilvaCimma:"DerechoAdminsitrtivo ChileyComparado",tomo2,pginas 12y66;
Gordillo:"EstudiosdeDerechoAdministrativo",pginas3740.
(83) Adems de lo que expuse en pargrafos percedentes, vase: Laubadre, op. cit.,
pginas563y565;GarridoFalla:"Lastransformacionesetc.",pgina137ysiguientes;
SilvaCimma:"DerechoAdministrativoetc.",tomo2,pginas12y66;Gordillo:"Estudios
etc.",pgina40.
(84) En igual sentido, Enrique Silva Cimma: "Derecho Administrativo Chileno y
Comparado",tomo2,pginas12y66.SantiagodeChile1961.
(85)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina56;Bielsa:"Derecho
Constitucional", pgina 395; Silva Cimma: "Derecho Administrativo Chileno y
Comparado",tomo2,pginas7071;Gordillo:"EstudiosdeDerechosAdministrativo",
pgina35.
(86)SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pgina71;
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina59;Gordillo:"Estudios
deDerechoAdministrativo",pgina35.
(87)Entrelosmuycontadostratadistasquemencionanexpresamentela "obligatoriedad"
con carcter esencial del servicio pblico, corresponde mencionar a Silva Cimma:
"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pgina71,yaSayagusLaso,
paraquienlaprestacindelservicioesunaobligacin("Tratadoetc.",tomo1,pgina72).
VillegasBasavilbasomencionala"obligatoriedad",peronocomo "carcter" delservicio
pblico,sinocomounadelasnotasespecficasdesurgimenjurdico(tomo3,pginas
6971);esteltimocriterioestambinelseguidoporGarcaOviedo:"Lateoradelservicio
pblico",pgina53,y"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina72.
(88)SilvaCimma:"DerechoAdministrativoetc.",tomo2,pgina71.
(89) Garca Oviedo: "La teora del servicio pblico", pginas 4144, y "Derecho
Administrativo",tomo1,pginas9495;Rolland:"Prcisdedroitadministratif",pginas
1819;VillegasBasavilbaso,tomo3,pginas6163;SilvaCimma,tomo2,pgina70;
Vedel: "Droit Administratif", pgina 613, c); Rivero: "Droit Administratif", pginas
377378;Gordillo:"EstudiosdeDerechoAdministrativo",pgina35.
(90)Sobreesteltimopunto,vaseeltomo5,nmero1766.
(91) Ms adelante, cuando al estudiar los contratos administrativos, me refiera a la
"concesindeserviciospblicos",meocupardela"ejecucindirecta",comotambinde

p.337

la teora de la "imprevisin", pues es ah el lugar adecuado para el anlisis de estos

institutos.
(92) En sentido concordante: Villegas Basavilbaso, tomo 3, pginas 6263; Gordillo:
EstudiosdeDerechoAdministrativo",pgina35.
(93)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen1,pginas
270271, edicin espaola Depalma; Charles Gide: "Curso de Economa Poltica",
traduccindelfrancs,pginas706708,Paris1923;GarcaOviedo:"Lateoradelservicio
pblico",pginas7071;GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo2,
pginas 159160, Buenos Aires 1923; Moacir Lobo Da Costa: "A greve nos servios
pblicos", en "Revista de Direito Administrativo", pginas 3353, volumen 33, Rio de
Janeiro 1953, editada por Fundacin Getlio Vargas; Villegas Basavilbaso, tomo 3,
pginas6162y8285;ErnestoKrotoschin:"TratadoPrcticodeDerechodelTrabajo",
tomo2,pginas828830,BuenosAires1955;LinaresQuintana:"TratadodelaCiencia
delDerechoConstitucionalArgentinoyComparado",tomo5,n2986,pginas119120;
Silva Cimma: "Derecho Administrativo, etc.", tomo 2, pgina 70; Vedel: "Droit
Administratif", pgina 613, c); Rivero: "Droit Administratif", pgina 378; Gordillo:
"Estudios etc.", pgina 35. Puede verse, Grard Belorgey: "Le droit de la grve et les
servicespublics",Paris1964.
(94)Vase:LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucionalArgentino
yComparado",tomo5,nmeros2987y2994;ConstitucindeBrasil,art.162.
(95)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo258,pginas267 y269,y
"JurisprudenciaArgentina",1964IV,pgina215ysiguientes,inre"Rivas,Riegoyotros",
sentenciadel13demayode1964.
(96)"JurisprudenciaArgentina",1964II,pginas582584.
(97)Publicadoenel"BoletnOficial"del6denoviembrede1962yen"Jurisprudencia
Argentina",1962,AnuariodeLegislacinNacionalyProvincial,pginas253256.
(98)Deacuerdoconelartculo14deldecreto8946/962:"Losconflictosquedirectao
indirectamentepuedanocasionarlasuspensin,paralizacinonegacindelosservicios
pblicos esenciales, debern ser sometidos obligatoriamente en todos los casos, a la
decisin arbitral, conarreglo alas disposiciones precedentes. En tales supuestos,sino
hubiese acuerdo entre los rbitros designados por las partes, el rbitro tercero ser
designadoporsorteoentrelosintegrantesdelalistadeconjuecesdelaCorteSupremade
Justicia delaNacin. A los efectos de esteartculo seconsiderarn servicios pblicos
esenciales los siguientes: a) de transportes terrestres, areos, martimos y fluviales,
incluyendopuertos,depsitos,estaciones dedespachodecargaydescargadebienesy
servicios auxiliares complementarios; b) de produccin, distribucin y suministro de
energaelctricaycombustiblesengeneral;c)decomunicaciones;d)deaguascorrientesy
obras sanitarias; e) de sanidad, incluyendo produccin, distribucin y suministros de
productos medicinales. El Poder Ejecutivo queda autorizado a ampliar la enumeracin

p.338

precedentecomprendiendoenellaaaquelloscasosqueporsugravedadpuedanafectarde
manera vital el desarrollo y progreso nacionales y/o la seguridad y bienestar de la
colectividad".Deacuerdoalartculo15dedichodecreto,sernconsideradasilegaleslas
huelgas o los paros patronales en los siguientes supuestos: ... f) Cuando afecten a los
serviciospblicosesencialesaqueserefiereelartculo14.
Laactividad "bancaria" constituyeunserviciopblico?Lasopinionesestndivididas:
destacadosjuristassepronuncianporlanegativa;otrosporlaafirmativa.Sindesconocer
losatinadosargumentosdequienesnieganquelaactividadbancariaconstituyaunservicio
pblico,piensoquedichaactividadesunserviciopblicoe,incluso,esencial,dadaslas
trascendentesimplicanciasquelamismatieneenlacomplicadasociedadmoderna.Dicha
actividadconstituyeun"complejo"cuyasexpresiones,porsudistintandoleonaturaleza,
nosiemprerespondenalmismorgimenjurdico.ConraznlaCorteSupremadeJusticia
delaNacinpudodecirquelaactividad bancariatiene unanaturaleza peculiar quela
diferenciadeotrasdecarctercomercial("Fallos",tomo275,pgina265 ysiguientes,
considerando10).Algunosaspectosdeesaactividadpueden,porsmismos,noconstituir
unserviciopblico,propiamentetal,peroelconjuntodeellos "comointegrantes dela
actividadbancariatotal"sloconstituyen.Dirasequelo"principal"deesaactividades,el
conjunto de ellas, constituye servicio pblico, aunque alguna o algunas de sus
particularidades,aisladamenteconsideradas,podrannoserlo.Tratarasededetallesqueno
influyenenelresultado.Elcarcterdeserviciopblicoderivaradeltotaldelaactividad
bancariaconsideradaensuconjuntocomouncomplejonico.Elimpactootrastornosocial
que produce un paro bancario o una huelga bancaria justifican lo expuesto. Tngase
presente mi publicacin: "El servicio pblico y sus variadas expresiones. (Actividad
bancaria; servicio fnebre; actividad del corsario)", en "Jurisprudencia Argentina",
291975,pgina728ysiguientes.
(99) La Ley 16936 de agosto 26 de 1966 derog el decreto 8946/62 y mantuvo la
vigenciadelaley14786.Aquellaleynocomprendealos"agentesestatales".Vaselaley
17183delao1967,queautorizasancionaralpersonaldeserviciospblicosquerecurraa
medidasdefuerza.
(100)Unsain:"Manualdelalegislacinobreraargentina"(1915),pgina157,citadopor
GonzlezCaldern:"DerechoConstitucinArgentino",tomo2,pginas159160.
(101)GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo2,pgina160.
(102)"LagarantadelarazonabilidadobligaalLegisladoradictarleyesqueobservenuna
mesurayproporcionalidadtalquenorestrinjanabsurdamentelalibertaddelindividuo.
Valedecirqueobligaalrganoestatal digamosalLegislador aobservarciertapoltica
jurdica estimativa en las imputaciones normativas que realiza cuando legisla" (Juan
FranciscoLinares:"Lagarantaconstitucionalderazonabilidad",en"RevistadeDerechoy
AdministracinMunicipal",n164,octubrede1943,pgina981,BuenosAires).
(103)"Latotalidaddelordenamientojurdicorigecadacasojudicialoadministrativoque
sepretendaconsiderar,alaluzdenormasjurdicas,parasudebidacomprensin"(Juan
FranciscoLinares:"Poderdiscrecionaladministrativo",pg.41,BuenosAires1958).

p.339

(104)Moacir LoboDaCosta: "Agrevenosservios pblicos",en"RevistadeDireito

Administrativo", pgina53,volumen33."Laprohibicindelahuelga enlos servicios
pblicos,dicedichoautor,...seimponeporlanecesidadimperiosadesalvaguardarlos
superioresinteresesdelacomunidad"(pgina38).
(105)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen1,pginas
270271,edicinespaolaDepalma.
(106)ResultaoportunotranscribirlassiguientespalabrasdeMarioL.Devealirecordadas
porelescritorbrasileoMoacirLoboDaCosta,quienpropugnaralainstitucindeun
rganoespecialpararesolverlosconflictos laborales,rganoqueactualmenteexisteen
nuestropasenloatinenteaconflictosquesesuscitenenactividadesconsideradascomo
"serviciospblicos"(leyescitadas):"Dondeexisteunrganodeestanaturaleza,nopuede
yahablarsedederechodehuelga.Losconflictoscolectivosdeltrabajoalapardetodoslos
otros conflictos debern ser decididos por el rgano investido de la jurisdiccin
correspondiente.Ladeclaracindelahuelgatendrapueselmismoalcancequeelhechode
hacersejusticiaporsmismo:hechoqueescondenado,tantoporelderechoprivadocomo
porlasleyespenalesdetodoslospasescivilizados.Elproblemadelahuelgapuedepues
presentarse sloen los pases en los cuales noexiste todava un rgano encargado de
decidirlosconflictoscolectivos.Entalescasos,nopuedeprohibirselahuelga,talcomono
puedenegarseelderechodehacersejusticiaporlapropiamanoenlospasesoenlos
momentosenquenoexisteonofuncionalaorganizacinjudicialdelEstado"(Moacir
LoboDaCosta:"Agrevenosserviospblicos",en"RevistadeDireitoAdministrativo",
pginas3031,volumen33,RodeJaneiro1953).Insisto:ennuestropas,enmateriade
serviciospblicos,lalegislacinprevelarbitrajeparadirimiresosconflictos.Tngase
presente el decreto 2184/90 del Poder Ejecutivo Nacional, sobre reglamentacin del
derecho de huelga. Adems, vase: Gerardo Ral Mosquera: "La reglamentacin de la
huelgaenlosserviciospblicos",en"LaLey",18y19demarzode1991;JuanCarlos
Cassagne:"Lareglamentacindelahuelgaenlosserviciospblicos",en"Anales"dela
AcademinaNacionaldeDerechoyCienciasSocialesdeBuenosAires,Segundapoca,ao
XXXV,nmero28,pgina215ysiguientes,BuenosAires1991,yAdaKemelmajerde
Carlucci:"HuelgayServiciosPblicos",en"LaLey",14demarzode1990.
(107)Dichaleyfuederogadayreemplazadaporlaley16970.
(108)Vase:VillegasBasavilbaso,tomo3,pgina85;LinaresQuintana:"Tratadodela
Ciencia del Derecho Constitucional Argentino y Comparado", tomo 5, pgina 121, n
2988. La situacin mencionada en el texto se produjo en enero de 1951, a raz de la
interrupcindelosserviciosferroviariosporlahuelgadesupersonal.VaseaVillegas
Basavilbaso,tomo3,pginas8586,nota,dondesehacereferenciaaestasituacinyse
transcribe el decreto del P.E. que declar movilizado al personal en huelga. Tngase
presentelaley16970,delao1966,quederogyreemplazala13234.
(109)ConrelacinalpersonaldelaAdministracinPblicaNacional,eldecretodelPoder
Ejecutivo4973,del23dejuniode1965,publicadoenel"BoletnOficial"el28dedicho
mesyao,disponequeleserndescontadosdesushabereslosdasnotrabajadospor

p.340

huelgas(movimientosdefuerza),parosotrabajoadesgano,todoellosinperjuiciodelas
sancionesdisciplinariasquecorrespondieren.Diceaselartculo2dedichodecreto:"Los
organismosdelaAdministracinPblicaNacional,entodassusramas,nodarncursoala
liquidacindeloshaberesdelpersonaldesudependenciacorrespondientesacadajornada
delaborduranteelcualstesehubieseplegadoamovimientosdefuerza,suspendiendo
totalmentelasactividadesdurantetodaopartedelamisma,pudiendohacerseextensiva
dichamedidaalassituacionesdeclaradasde"trabajoadesgano".Todoellosinperjuiciode
las sanciones disciplinarias que pudieran corresponder por violacin de los deberes
contenidosenelrespectivorgimenestatutario".
Vadesuyoqueelpersonalafectadoalosserviciospblicosprestadosdirectamenteporla
Administracin Pblica por "administracin", por ejemplo "correos y
telecomunicaciones", queda incluido en el derecho mencionado. Adems, vase ms
adelante,n361.
(110)GarcaOviedo:"Lateoradelserviciopblico",pginas4445;VillegasBasavilbaso,
tomo 3, pginas 6061; Silva Cimma, tomo 2, pginas 7071; Gordillo: "Estudios de
DerechoAdministrativo",pgina35.
(111)SilvaCimma,tomo2,pginas7071.
(112)GarcaOviedo:"Lateoradelserviciopblico",pginas4445.
(113)VillegasBasavilbaso,tomo3,pgina61.
(114)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pgina24,edicin
espaola Depalma, Buenos Aires; Rolland: "Prcis de droit administratif", pgina 18;
Villegas Basavilbaso,tomo3,pginas 5960;Bielsa:"DerechoConstitucional",pgina
394;SilvaCimma,tomo2,pgina71;Vedel:"DroitAdministratif",pginas613614;
Rivero: "Droit Administratif", n 465, pgina 379; Gordillo: "Estudios de Derecho
Administrativo",pgina35.
(115)Verprecedentenota84.
(116)Rolland:"Prcisetc.",pgina18;VillegasBasavilbaso,tomo3,pgina59;Bielsa:
"Derecho Constitucional", pgina 394; Silva Cimma, tomo 2, pgina 71; Gordillo:
"EstudiosdeDerechoAdministrativo",pgina35.
(117)Rivero:"DroitAdministratif",n465,pgina379.
(118)Vedel:"DroitAdministratif",pginas613614.
(119) Rolland: "Prcis etc.", pgina 18; Bielsa: "Derecho Constitucional", pgina 394;
Rivero:"DroitAdministratif",n465,pgina379.
(120)Vedel:"DroitAdministratif",pginas187y613.

p.341

(121) Villegas Basavilbaso, tomo 3, pginas 5657; Bielsa: "Derecho Constitucional",

pginas394395;Gordillo:"EstudiosdeDerechoAdministrativo",pgina35.
(122)Desdeluego,esa"obligatoriedad"existeenlamayoradelosserviciospblicos,pero
puede haber algunos supuestos excepcionales en los que, quien realiza el servicio, no
siempreestobligadoaprestarlo.Demodoquelaposibilidaddenoprestarelrespectivo
serviciodependerdecircunstanciasexcepcionales,que,porcierto,determinanqueesa
negativanopuedeserarbitraria.
(123)Verprecedentemente,textoynota87.
(124)Ensentidoconcordante:ArnaldodeValles:"Iservizipubblici",en"PrimoTrattato
CompletodiDirittoAmministrativoItaliano",deV.E.Orlando,tomo6,pgina625,n
67.
(125)ArnaldodeValles:"Iservizipubblici",loc.cit.,pginas614618y625627.
(126)Dichodecretofuederogado.Vaselaprecedentenota99.
(127)Entrminosgenerales,laindicadaeneltextoeslanocinquelosautoresexpresan
acerca deloquehadeentenderse por "creacin" deunserviciopblico.Vase,Jze:
"Principios generales del derecho administrativo", tomo 2, volumen 1, pgina 103,
edicinespaolaDepalma;Waline:"Manuel lmentairededroitadministratif",pgina
275,Paris1946;SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,
pgina88,n149.
(128)Debentenersepresenteslasdisposicionesdelos"actospreexistentes"quealefecto
hubieren.Entalordendeideas,vaseCorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo
256,pgina588 ysiguientes.Elserviciopblicodetelfonos,originariamenteinstalado
para atender las respectivas comunicaciones dentro de la provincia, se convierte en
"interprovincial"pasandoentoncesala"jurisdiccinnacional",siposteriormentelaredse
unealadeotrauotrasprovincias(verCorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,
tomo250,pgina154ysiguientes,enespeciallosrespectivosvotosendisidenciadelos
doctores Boffi Boggero,AberasturyyOyhanarte, in re "S.A.Compaa Argentina de
Telfonosc/ProvinciadeSantiagodelEstado").Adems,vaseCorteSupremadeJusticia
delaNacin,Fallos,tomo257,pgina159 ysiguientes.Asimismo,vaseelfallodela
CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital,dondeseanalizasielserviciodeprovisin
de gas en la ciudad de Buenos Aires, originariamente local, se convirti o no en
"interestadual"porelhechodequeactualmenteelgasprocededelazonasurdelpas,a
travs de un gasoducto ("Jurisprudencia Argentina", 1966II, pgina 94 y siguientes,
especialmentepgina97,considerando7).
(129)Enconcordanciacondichopreceptoconstitucional,laleydeCorreos,n816,del10
deoctubrede1876,diceasensuartculo8:"Lasprovincias slopodrnestablecer
correosdentrodesusrespectivosterritorios,entrelugaresdondenoloshayaestablecidos
por cuenta de la Nacin; debiendo cesar aquellos luego que el gobierno general lo

p.342

establezca, en cuyo caso abonar el valor de las existencias destinadas a ese objeto".
ActualmentevaselaLeydeCorreos20216,demarzode1973,quederogalaley816.
(130) Vedel: "Droit Administratif", pgina 612; Rivero: "Droit Administratif", pginas
373374.
(131)SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pgina89.
(132) Para responder har referencia al orden nacional, debindose tener presentes las
respectivasconclusionesenelordenprovincial.
(133)ConsideranquelacompetenciaesdelPoderLegislativohayaonomonopolio;Jze:
"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen1,pginas105106,
edicinespaolaDepalma;Presutti:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,
pginas448449;Waline:"Manuellmentairededroitadministratif",pginas275276,
Paris 1946. En general, le atribuyen tal competencia al Parlamento; Gascn y Marn:
"Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 226; Journ: "Prcis de droit
administratif",pgina182;GuillermoVares,C.:"DerechoAdministrativo",pgina288,
SantiagodeChile1940;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",pgina567,
y"DroitAdministratifSpcial",pgina74(estasreferenciasdeLaubadresonanterioresa
la Constitucin francesa de 1958); Silva Cimma: "Derecho Administrativo Chileno y
Comparado", tomo 2, pginas 8990; Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo",
tomo 3, pgina 154; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1,
pginas67y84.
(134) En idntico sentido se pronuncia el profesor italiano Renato Alessi: "Diritto
Amministrativo",pginas332333,Milano1949.
(135)Verprecedentemente,textoynota130.
(136)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo164,pginas213ysiguientes,
especialmentepginas237238.Adems:CmaraFederaldelaCapital,en"Jurisprudencia
Argentina", tomo 46, pginas 858861; Gonzlez Caldern: "Derecho Constitucional
Argentino", tomo 2, pginas 162166; Linares Quintana: "Tratado de la Ciencia del
DerechoConstitucionalArgentinoyComparado",tomo4,pginas291292.
(137)DAlessio:"Istitutzionididirittoamministrativoitaliano",tomo2,n411,pginas
128129.
(138) El concepto constitucional de "propiedad" es amplio. Dijo al respecto la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin: "Debe observarse que las palabras "libertad" y
"propiedad"comprensivasdetodalavidasocialypoltica,sontrminosconstitucionalesy
debensertomadosensusentidomsamplio.Eltrmino"propiedad",cuandoseempleaen
los artculos 14 y 17 de la Constitucin o en otras disposiciones de ese estatuto
comprende,comolohadichoestaCorte,"todoslosinteresesapreciablesqueunhombre
puedeposeerfueradesmismo,fueradesuvidaydesulibertad".Tododerechoquetenga
unvalorreconocidocomotalporlaley,seaqueseorigineenlasrelacionesdederecho

p.343

privado,seaquenazcadeactosadministrativos(derechossubjetivosprivadosopblicos),a
condicin de que su titular disponga de una accin contra cualquiera que intente
interrumpirloensugoceasseaelEstadomismo,integraelconceptoconstitucionalde
"propiedad"(Fallos,tomo145,pgina327,inre"PedroEmilioBourdiec/Municipalidad
delaCapital").
(139)Acercadeesto,vaseeltomo4,quintaedicin,nmero1647bis.
(140)Vaseeltomo1delapresenteobra,n74,punto6,textoynota300.
(141)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,nmeros419423,
pginas 598605; Spota: "Tratado de Derecho Civil. El Sujeto del Derecho. Personas
Jurdicas",n1448,pginas582585.Adems,vase:LinaresQuintana,en"Jurisprudencia
Argentina",tomo74,seccindoctrinaria,pginas34.
(142)Enotrosrdenesdeideas,esqueloscontratosadministrativospuedenserinvocados
porlostercerosypuedenseropuestosastos.Deellomeocuparenellugaroportunode
esta obra. Puede verse: Miguel A. Beraitz: "Teora general de los contratos
administrativos",nmeros149158,BuenosAires1952.
(143)Vase:Laubadre:"Traitlmentairededrotiadministratif",n1068,pgina573,
Paris1953.
(144)Entreotrosautores,sostienenlacompetenciadelPoderEjecutivopara "organizar"
serviciospblicos;deValles:"Iservizipubblici",en"PrimoTrattatoCompletodiDiritto
Amministrativo Italiano", de V. E. Orlando, tomo 6, pgina 452; Gascn y Marn:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina226.
(145)Laubadre,obraylugarcitadosenlaprecedentenota143.
(146)Vereltomo1delapresenteobra,n167.
(147)ConreferenciaaChile,yenbasealrgimenjurdicoahimperante,SilvaCimma
sostiene un criterio que en lo fundamental coinciden con el que sostengo en el texto
("DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pgina97).
(148) En sentido concordante, Jze: "Principios generales del derecho administrativo",
tomo 2, volumen 1, pgina 146, edicin espaola Depalma; Silva Cimma: "Derecho
AdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pgina99.
(149)GascnyMarn:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina227;Journ:
"Prcisdedroitadministratif",pgina185;SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChileno
yComparado",tomo2,pgina99.
(150)SilvaCimma,op.cit.,tomo2,pgina71.
(151)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen1,pgina
7,edicinespaolaDepalma."Estaposibilidaddemodificacin,resultadelaobligacin

p.344

queincumbealosagentespblicosdehacerfuncionarlomejorposibleelservicioasu
cargo.Esprecisopoderrealizarsiemprelasreformasaconsejadasporlastransformaciones
econmicas, sociales y polticas, o por los nuevos ideales polticos y sociales. Ningn
obstculojurdicopuedeimpediresamodificacin"(Jze,op.yloc.cit.).
(152) Garca Oviedo "La teora del servicio pblico", pginas 6264, y "Derecho
Administrativo", tomo 1,pgina 103;Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo",
tomo3,pginas7677;SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",
tomo2,pgina88;Rivero:"DroitAdministratif",n464,pgina378.
(153) Con referencia a un servicio pblico "impropio" (vehculos de alquiler para
transportedepasajerosdentrodelradiourbano),laCmaraCivil2delaCapitalreconoci
lafacultaddelEstadoparamodificarloatinentealfuncionamientodetalserviciopblico.
Tratbasedediversasysucesivasmodificaciones dispuestasporlaMunicipalidaddela
Capital Federal relacionadas con el uso de aparatos "taxmetros" en los vehculos de
alquilerdetraccinmecnicaoasangre("JurisprudenciaArgentina",tomo8,pgina459,
sentenciadel10demayode1922).
(154)Entrminosgenerales,esederechoaindemnizacinesreconocidoporladoctrina,
GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas164165;CuartaConferencia
NacionaldeAbogados,reunidaenTucumnenelao1936,"Rgimendeconcesionesde
servicios pblicos", captulo VI, en "Jurisprudencia Argentina", tomo 61, seccin
doctrinaria,pgina306;Rivero:"DroitAdministratif",n464,pgina378.
(155) Garca Oviedo: "La teora del servicio pblico", pgina 62, y "Derecho
Administrativo",tomo1,pgina103.
(156)Vaseeltomo5,nmero1722ynmero1896ysiguientes.
(157)Vaseeltomo5,nmeros1709y1765.
(158)Vaseeltomo5,pginas232233.
(159)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo97,pginas1516;tomo98,
pgina224;tomo125,pgina212;tomo161,pgina112.
(160)Elartculo1 delaleydeobraspblicas,13064,enelconceptodeobrapblica
comprendetodaconstruccinpara"serviciospblicos"(decreto19324/49,artculo1).
(161) Garca Oviedo: "La teora del servicio pblico", pginas 5158, y "Derecho
Administrativo", tomo 1, pginas 99102; Villegas Basavilbaso: "Derecho
Administrativo",tomo3,pginas6776.Adems,Jze:"Principiosgeneralesdelderecho
administrativo",tomo2,volumen1,pgina15,edicinespaolaDepalma.
(162)Ver:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo164,pginas186187,in
re "Sociedades AnnimasCompaas dePetrleoLaRepblicayotrasc/Provinciade
Salta", y tomo 244, pginas 252255, in re "Hassanie Mohamed M. c/Provincia de

p.345

Chubut";Sarra:"Teoradelrecursocontenciosoadministrativo",pgina7ysiguientes;
BrandaoCavalcanti:"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo6,pginas162166;Fraga:
"DerechoAdministrativo",pginas816820.Adems,Laubadre:"Traitlmentairede
droit administratif", nmeros 502510, pginas 295303; Garca Oviedo: "La teora del
serviciopblico",pginas7375,y"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina107.
(163) En sentido concordante: Cuarta Conferencia Nacional de Abogados, reunida en
Tucumn en 1936, "Rgimen de Concesiones de Servicios Pblicos", captulo XII, en
"JurisprudenciaArgentina",tomo61,pgina309,seccindoctrinaria.
(164)Fontanarrosa:"DerechoComercialArgentino"(ParteGeneral),n154,pgina168;
RaymundoL.Fernndez:"CdigodeComerciodelaRepblicaArgentinaComentado",
tomo1,pgina58.Entalordendeideas,soncomercialeslasempresasconcesionariasde
serviciosdetransporte,lasdesuministrodeenergaelctrica,etc.(verjurisprudenciacitada
porFernndez,op.yloc.cit.).
(165)GarcaOviedo:"Lateoradelserviciopblico",pgina94ysiguientes,y"Derecho
Administrativo", tomo 1, pgina 107 y siguientes; Villegas Basavilbaso: "Derecho
Administrativo",tomo3,pgina133ysiguientes;SilvaCimma:"DerechoAdministrativo
ChilenoyComparado",tomo2,pginas 7779;Rivero: "DroitAdministratif", n466,
pginas379380.
(166)Vasedichodecreto en"Jurisprudencia Argentina, 1962.AnuariodeLegislacin
(NacionalyProvincial)",pginas253256,yenel"BoletnOficial",del6denoviembrede
1962.Acercadeserviciospblicos "esenciales" y "noesenciales",vaseeldecretodel
PoderEjecutivoNacional2184/90,yJuanCarlosCassagne:"Lahuelgaenlosservicios
esenciales",Madrid1993,EditorialCivitasS.A.
(167)TalesloqueopinaGarcaOviedorecordandoaHauriou("Lateoradelservicio
pblico",pgina95,y"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina108).Entrenosotroses
salaopinindeSarra:"DerechoAdministrativo",pgina223.
(168) En sentido concordante, vase: Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo",
tomo3,pginas139140.
(169)Ensentidoconcordante,Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",
pgina 138; Waline: "Manuel lmentaire de droit administratif", pgina 355; Garrido
Falla: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 392. Adems, Sarra:
"DerechoAdministrativo",pgina223.
(170) En igual sentido, Garca Oviedo: "La teora del servicio pblico", pgina 95, y
"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina108,c.
(171) Sin embargo, diversos autores hablan de servicio pblicos "gratuitos", o de la
"gratuidad"enlaprestacindelosserviciospblicos.Paraevitarconfusionesdebetenerse
presentelodichoeneltexto.

p.346

(172)Vase,VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina171.
(173)Conrelacinalosgastosocasionadosporlaorganizacinyelfuncionamientodeun
serviciopblico,GarcaOviedosehaocupadodeestablecercundodichosgastosdeban
sersatisfechosdirectamenteporlosusuariosycundodebansercubiertosconelimpuesto.
Peroalhacerloprocedeenbaseauncriteriodediscriminacinoanlisisalgodiferenteal
que he seguido en el texto ("La teora del servicio pblico", pginas 8586). Villegas
Basavilbasosigue,engeneral,laorientacindeGarcaOviedo("DerechoAdministrativo",
tomo3,pginas175177).
(174)Ensentidoconcordante,GarcaOvideo:"Lateoradelserviciopblico",pginas
8185.
(175)JeanRivero:"DroitAdministratif",n451,pgina372.
(176)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo,tomo3,pgina178.
(177)Villegas Basavilbaso:"DerechoAdministrativo,tomo3,pginas178179.Bielsa
sustentaunaideasimilar("DerechoAdministrativo",tomo3,pginas312313,Buenos
Aires1947).
(178) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Fallos, tomo 196, pgina 233, in re
"Baiocchic/ProvinciadeSantaFe",sentenciadel26dejuliode1943.
(179)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo138,pgina181,inre"Martn
PereyraIraolac/ProvinciadeBuenosAires",sentenciadel22dejuniode1923;tomo156,
pgina432;tomo172,pginas145146y277;tomo196,pginas233234.
(180)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo138,pginas181182.
(181)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo138,pgina182;tomo156,
pgina432;tomo172,pginas46y277278.
(182)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo138,pgina183;tomo156,
pginas432433;tomo172,pginas 146y277278;tomo180,pgina413;tomo210,
pgina78.
(183)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo167,pginas8384;tomo170,
pgina264;tomo172,pginas146147y278;tomo180,pginas413417.
(184) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Fallos, tomo 196, pginas 151152 y
232233.
(185) En idntico sentido, Villegas Basabilvaso: "Derecho Administrativo", tomo 2,
pgina420.Engeneral,seharesueltoquelascomunasnopuedenestablecerotrastasaso
gravmenesquelosautorizadosporsusleyesorgnicas("JurisprudenciaArgentina",tomo
38,pgina705;tomo41,pgina406;tomo49,pgina99;tomo70,pginas138y316;
tomo73,pgina616;etc.).

p.347

(186)CmaraCivil1delaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",tomo3,pgina1017,
sentenciasuscriptaporlosdoctoresRepetto,PerayJurezCelman;HugoAlsina,notaen
"JurisprudenciaArgentina",tomo6,pgina558,"Naturalezadelcrditoporpavimentos",
en "Jurisprudencia Argentina", tomo 48, pgina 340, nota; Alberto D. Molinario; "Los
privilegiosenelderechocivilargentino",pginas9498y381384,BuenosAires1941;
Cmara1,CivilyComercialdeLaPlata,en"JurisprudenciaArgentina",1953III,pgina
435.Encambio,laCmaraCivil1delaCapital,luegodeunarenovacintotaldesus
miembros,perosindarraznalgunadesuafirmacin,hasostenidoqueelcrditopor
pavimentos es una carga real que pesa sobre el inmueble afectado ("Jurisprudencia
Argentina",tomo76,pginas453y455).
(187)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo196,pginas231232, inre
"Baiocchi c/Provincia de Santa Fe" . Idntida es la posicin de Carlos Juan Zavala
Rodrguez,alexpresarseenlossiguientestrminos:"Pornuestrapartepensamosqueen
ausenciadeconvencinodeavisoprevio,elpagodeladeudadeafirmadosesacargodel
vendedor" ("Responsabilidad por la deuda de afirmados", nota en "Jurisprudencia
Argentina",tomo46,pgina345,n10).
(188) En idntico sentido, Hugo Alsina: "Naturaleza del crdito por pavimentos", en
"Jurisprudencia Argentina", tomo 48, pgina 342, nota; Juan Carlos Luqui: "Algunos
aspectos de la contribucin de mejoras en la Repblica Argentina", en "Jurisprudencia
Argentina",1943I,pgina36,seccindoctrinaria.
(189)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo196,pginas233234, inre
"Baiocchic/ProvinciadeSantaFe".
(190)Vaseeltomo5,nmeros1813y1829.
(191)Vereltomo5,pginas442444.
(192)Enlopertinente,diceasdichotexto:"Lastarifasrelativasaltransportedepasajeros
ymercaderassernrazonablesyjustas".
(193)Vase,Bielsa:"Lalocucin justoyrazonable enelderechoylajurisprudencia",
pginas7,22y24,Rosario1942.
(194)Vase,JuanF.Linares:"Lagarantaconstitucionalderazonabilidad",en"Revistade
DerechoyAdministracinMunicipal",n164,octubre1943,pgina981,BuenosAires.
"La garanta de la razonabilidad obliga al Legislador a dictar leyes que observen una
mesurayproporcionalidadtalquenorestrinjanabsurdamentelalibertaddelindividuo"
(Linares,op.yloc.cit.).Conrelacinaun"antecedente"dado,ellegisladordebesacaruna
"consecuencia"queobserveciertaproporcionalidadoigualdad,ciertoequilibrioconaqul
(Linares,op.yloc.cit.).
(195)VerVillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas182183y
187;tambin:AlbertoG.Spota,encuantoadviertequela"proporcionalidad"nohadeser
"matemtica",pueshadeadmitirseun"margendetolerancia"("Laadecuadaproporcin

p.348

entreelservicio pblicoylatasaretributiva", en"JurisprudenciaArgentina",1946IV,

pginas152y153,nota).Lajurisprudenciaesterminanteenelsentidodequeentrelatasa
y el servicio no puede exigirse una proporcionalidad matemtica, sino simplemente
"razonable"; una "discreta equivalencia", dicen algunos tribunales, mientras que otros
hablan deproporcin"aproximadamente equivalente" (Corte Suprema deJusticia de la
Nacin,Fallos,tomo192,pgina149;CmaraCivil1delaCapital,en"Jurisprudencia
Argentina",tomo37,pgina185;CmaraCivil2,Capital,en"JurisprudenciaArgentina",
946IV,pgina148).
(196) En cierta oportunidad consider que la tarifa aplicada a los usuarios por una
Compaa concesionaria del servicio de electricidad quebrantaba el requisito de
"proporcionalidad".LaCompaaencuestin,paracobrarlesalosusuarioselconsumode
electricidadcorrespondienteatodoelao,aplicabaelprecioestablecidoparaelconsumo
mximo realizadodurantelostresmesesenqueeneledificiorespectivofuncionabaun
equipo de aire acondicionado, lo que determinaba un precio muy superior al
correspondiente al consumo de electricidad efectivamente realizado. El mdulo
excepcional,derivadodelostresmesesdeconsumomximo,seaplicabaatodoelao.No
haba proporcin entre la tasa o precio que se aplic y la energa elctrica real y
efectivamenteconsumado.Paraunacantidaddeenergautilizadadurantelamayorparte
del ao (nueve meses), se aplic el elevado precio excepcional correspondiente a una
cantidaddeenergasloutilizadadurantelostresmesesdeconsumomximo.
(197)Enbuenosprincipios,lastarifassonactosadministrativos"reglamentarios";peroen
nuestropas,indebidamente,aveceslastarifashansidofijadasporleyformal.Vereln
349,nota201.
(198)Vereltomo1delapresenteobra,nmeros59y61.
(199)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo256,pgina403ysiguientes,
considerando4,5,6y7,inre"Ca.IndustrialSudAmericanaS.A.c/GasdelEstado".
Adems,vasedichofalloen"JurisprudenciaArgentina",1963V,pginas301302.En
sentidoconcordante,JeanRivero:"DroitAdministratif",n464,pgina378,quiencitauna
decisindelConsejodeEstadodeFrancia.
(200)Corte Suprema de Justicia dela Nacin, Fallos, tomo 180, pginas 1620, in re
"BancoEspaoldelRodelaPlatac/MunicipalidaddelaCapital".
(201)Deacuerdoalaley7501/2,artculo121,latarifaparalosdespachostelegrficosser
"establecida" por ley especial. La ley 11253 , del 12 de noviembre de 1923 cuyas
disposiciones fueron sucesivamente modificadas establece la tarifa para el servicio de
"correos"yde"telgrafos".Noobstantequela"creacin"delservicionacionaldecorreos
ydetelgrafospertenecealacompetenciadelCongreso(Constitucin,artculo67,inciso
13),lafijacindelas "tarifas" pertinentescorresponde,enbuenosprincipios,al Poder
Ejecutivo.Vermsadelante,nmero351.

p.349

(202)CuartaConferenciaNacionaldeAbogados,reunidaenTucumnenelao1936,
"Rgimen de concesiones de servicios pblicos", Captulo IX, en "Jurisprudencia
Argentina",tomo61,pgina307,seccindoctrinaria.LaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin ha establecido: "ninguna tarifa tiene validez legal si una ley o decreto que la
autorice, pero una vez establecida ella es obligatoria para el pblico y para el
concesionario" (Fallos, tomo 184, pgina 313, in re "Ventafridda c/Ca. Unin
Telefnica").
(203)"Todaconcesinparaelejerciciodeunserviciopblicollevaimplcitalacondicin
dequesuspreciosotarifassehallensometidosalcontralordelaautoridadadministrativa"
(CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo184,pgina314),conceptoqueya
anteriormentehabaexpresadoelTribunal(Fallos,tomo146,pgina233, inre "JuanB.
Gmezc/EmpresadelFerrocarrilCentralCrdoba").
(204)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo146,pginas232233, inre
"JuanB.Gmezc/EmpresadelFerrocarrilCentralCrdoba".Enigualsentido:Fallos,tomo
184,pginas311138,inre"Ventafriddac/CompaaUninTelefnica".
(205) En sentido concordante: Cuarta Conferencia Nacional de Abogados, reunida en
Tucumn en 1936, "Rgimen de concesiones de servicios pblicos", Captulo IX, en
"JurisprudenciaArgentina",tomo61,pgina307,seccindoctrina.
Lodichoeneltextoacercadelcarcter"unilateral"delatarifas,noobstaaquelasmismas
seefectenpor convenio entreelconcesionarioyelusuario,porejemplo,cuandotales
convencionesestuvierenimpuestasoexpresamenteadmitidasporlapropiaAdministracin
Pblicaconcedente,mximetratndosedetarifasquehanderegirparacasosespeciales.La
improcedenciade"convenios"entreconcesionarioyusuarioenmateriadetarifasserefiere:
1alosconveniosqueelconcesionarioleimpusiere,porsupropiadecisin,alusuario;2a
losconveniosque,ahurtadillas,realicenelconcesionarioyelusuario,puesestoltimo,
apartedeotrasinfraccionesjurdicas,implicaraunquebrantamientodelaigualdadantela
ley.
(206) Esto es de doctrina: Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 3,
pginas82183y184,letrae.;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina312,
BuenosAires1947.
(207)Enigualsentido:AlbertoG.Spota:"Laadecuadaproporcinentreelserviciopblico
ylatasaretributiva",en"JurisdiccinArgentina",1946IV,pginas149y151152.Lo
atinente a si los servicios pblicos han sido o no "efectivamente" prestados es de tal
trascendenciaque,incluso,motivlasugerenciadeque,enlasrespectivascontroversias,se
adopte el principio de inversin de la prueba, en el sentido de que sea el Estado
AdministracinPblicaquiendebaaportarlapruebadelaefectivaprestacindelservicio
(Gordillo:"EstudiosdeDerechosAdministrativo",pginas4950).
(208)Entreotrosfallos,vanse:"JurisdiccinArgentina",tomo35,pginas3678y958;
tomo56,pgina166;tomo59,pgina823;1942I,pginas995997;1943I,pgina220.
Incluso se declar la ilegalidad de una ordenanza municipal que dispona que la

p.350

contribucinporlosserviciosdealumbrado,barridoylimpiezaserapagadaporquienes
disfrutasen de uno cualquiera de esos servicios ("Jurisprudencia Argentina", tomo 70,
pgina 625). Sobre este ltimo aspecto de la cuestin, la jurisprudencia de nuestros
tribunalesevolucion.As,cuandolaMunicipalidadhabacobradounasumaglobalporlos
serviciospblicosdealumbrado,barridoylimpieza,yslohabaprestadoalgunodeesos
servicios,seresolviqueellamismadebapracticarunaliquidacinparadeterminarel
importe delserviciocobradoynoprestadoal usuario,aquiendebareintegrrsele ese
importe,reteniendolaMunicipalidadelresto("JurisprudenciaArgentina",1946I,pgina
727;1948IV,pgina219).Encambio,anteriormentehabaseresueltoquetratndosede
los expresados servicios, y habindose prestado slo alguno de ellos, proceda la
devolucindeltotalcobrado,porquela"discriminacindelvalordelosmismosescapaala
competencia judicial, por ser materia exclusivamente administrativa" ("Jurisprudencia
Argentina",tomo59,pginas823y828;tomo70,pgina629).Peroestoltimo,conrazn,
se consider injusto; por eso se cambi de jurisprudencia, adoptndose la indicada
precedentemente,quehacejusticiarespetandolosprincipios.
(209)Ensentidoconcordante:Spota,trabajocitadoenlanota192,pginas149150,y"Las
tasasretributivasdeserviciosportuarios",en"JurisprudenciaArgentina",1944II,pgina
17,seccinjurisprudenciaextranjera,ennota.
(210)Verleyesnmero11248,deoctubrede1923,sobrealmacenajeyeslingaje,artculo4
,ynmero11249,tambindeoctubrede1923,sobreguinches,gras,etc.,artculo7.
(211)Ensentidoconcordante:Spota,trabajocitadoenlanota192,pgina150.
(212) En anlogo sentido, Spota: "Las tasas retributivas de servicios portuarios", en
"JurisprudenciaArgentina",1944II,seccinjurisprudenciaextranjera,pginas17y18,y
"Laadecuadaproporcinentreelserviciopblicoyaltasaretributiva",en"Jurisprudencia
Argentina",1946IV,pgina150,ennota3.Algunasleyesverbigracialayacitada11248,
conreferenciaaleslingaje(art.4),hablande"impuestos"enlugardehablarde"tasas",
peroesdeadvertirquelaerrneacalificacindeuntributonoalterasusustancia:la"tasa"
seguirsiendotalaunquelaleyequivocadamentelellame"impuesto".Asresultadela
teoradelacalificacinjurdica.
(213)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo184,pginas307y317,inre,
"Ventafriddac/Ca.UninTelefnica".
(214)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo192,pgina149,inre"Vignolo
deCasulloc/MunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires".
(215)EnlosEstadosUnidosdeAmricadelNorte,laSupremaCorteFederal,enreiterados
fallos,reconocilacompetencia delos tribunalesjudiciales parapronunciarsesobrela
"razonabilidad" delastarifas(Pritchett:"LaConstitucinAmericana",pginas787791,
BuenosAires1965,edicinT.E.A.,traduccindelingls).

p.351

(216)Untratadistasepregunta:"Silosserviciosmunicipalessehanprestado,cabe,no
obstante,pronunciarsesobrelalegalidaddelatasaporfaltadeadecuadaproporcionalidad
entrestayelcostodeaqullos?Larespuestaafirmativaprocedesinhesitacinalguna"
(AlbertoG.Spota:"Laadecuadaproporcinentreelserviciopblicoylatasaretributiva",
en"JurisprudenciaArgentina",1946IV,pgina152,captuloVI,ennota).
(217) En tal sentido, Laubadre: "Trait lmentaire de droit administratif", n 1155,
pginas614615.
(218) Vase, Guicciardi: "La giustizia amministrativa", pginas 3132, 3435. Adems,
vaseeltomo5,pginas523538.
(219)Enigualsentido,Laubadre:"Trait lmentairededroitadministratif",n1155,
pgina615;adems,Sarra:"DerechoAdministrativo",pgina223.
(220)Enigualsentido,Waline:"Manuellmentairededroitadministratif",pginas355y
356;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",n1071,pgina574;Garrido
Falla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas392393.Tratarasedeun
supuesto de responsabilidad extracontractual del Estado por las consecuencias de su
comportamientooconductaomisiva.Ennuestropasesteaspectodelaresponsabilidad
estatal fue poco estudiado por los autores, aunque se registran interesantes casos de
jurisprudencia,enalgunosdeloscualeslosmagistradosensusvotosaportaronvaliosos
conceptos doctrinarios. Vase la meritoria publicacin del doctor Beltrn Gambier:
"algunasreflexionesentornoalaresponsabilidaddelEstado,poromisinalaluzdela
jurisprudencia",en"LaLey",3deoctubrede1990.
(221)Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",pginas138139;Waline:
"Manueletc.",pgina355;Sarra:"DerechoAdministrativo",pgina223;GarridoFalla:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas392393.
(222)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina398;Hauriour:
"Prcisetc.",pginas139140;Valine:"Manuellmentairededroitadministratif",pginas
355 y 356; Bielsa: "Derecho Constitucional", pginas 394 y 395; Laubadre: "Trait
lmentairededroitadministratif",pgina615.
(223)Verlaprecedentenota220.
(224)LeydeCorreos816,artculo14:"Ningunaoficinadecorreospodrnegarsearecibir
ydespacharlacorrespondenciaqueseleentregueenlascondicionesestablecidasporesta
ley y de acuerdo con los reglamentos". Ley de telgrafos, 7501/2, artculo 28: "Todo
habitantedelaRepblicatiene derecho ahacerusodelostelgrafosabiertosalservicio
pblico,pormediodelosfuncionariosdelaadministracindelaslneas,ysujetndosea
lasprescripcionesdelasleyesyreglamentosparaellosestablecidos".Leydeferrocarriles
2873,artculo 35,primeraparte:"TodohabitantedelaRepblicatiene el derecho de
servirsedelosferrocarrilesenexplotacin,conarregloalaleyyalosreglamentos".Laley
orgnicadeltransportedepasajerosdelaProvinciadeBuenosAires(decretoley16378,

p.352

del 11 de septiembre de 1957), dispone que todo habitante de la Repblica tiene el

"derecho" de utilizar el servicio de transporte pblico establecido (artculo 31). Las
mencionadasleyesnacionaleshansidosustituidasporotras,perolotranscriptovalecomo
expresindel"principio".
(225)Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",pginas1390140;Garrido
Falla: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 398. Adems: tnganse
presenteslostextostranscriptosenlanotaanterior.
(226)GiorgioJellinek:"Sistemadeidirittipubblicisubbiettivi",pgina49;Enneccerus,
Kipp y Wolff: "Derecho Civil. Parte General", tomo 1, prrafo 65, pginas 287293;
ArturoAllesandriRodrguezyManuelSomarrivaUndurraga:"CursodeDerechoCivil",
tomo1, pginas 318320;Busso: "CdigoCivil Anotado",tomo 1,pgina 245;Ral
Mugaburu:"Esquemassobrelasistemticadelderecho",pginas225232.
(227)RogerBonnard:"Lecontrlejuridictionneldeladministration",n14ypgina204,
Paris1934.
(228) En igual sentido, Garrido Falla: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2,
pgina397.
(229) Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 3, pginas 1620,
edicin espaola Depalma, Buenos Aires; Laubadre: "Trait lmentaire de droit
administratif",pginas614615.TambinGarcaOviedosostieneelcarctermeramente
"reglamentario" de toda relacin entre el usuario de un servicio pblico y el Estado
("Derecho Administrativo", tomo1, pginas 205208);asimismo Caetano: "Manual de
direitoadministrativo",pginas531533,Coimbra1951.
(230) Jze, op. cit., tomo 3, pginas 1617; Duguit: "De la situacin juridique du
particulier faisantusagedunservicepublic".en"Mlanges MauriceHauriou",pginas
262284,Sirey,Paris192.Conrelacinaestepunto,enotraoportunidadheescritolo
siguientes:"Laadhesinesunaformadeexpresarelconsentimientoquebienseamoldaa
las particularidades del derecho pblico, en el cual, antes que el inters individual y
privado,setieneenvistaelinterscolectivoogeneral.Aesorespondeque,enestaesfera
legal,noseaadmisibleladiscusindirectayconcretadecadaunadelasdistintasclusulas
porpartedelaAdministracinPblicayelparticularinteresado.EselEstado,intrpretede
lasnecesidadesyconvenienciascolectivas,elque,cumpliendosumisintutelar,fijalas
condicionesonormasquedebenregirenlasdiferenteshiptesis;elparticularinteresadono
estencondicionesdeapreciarculesson,enelcaso,lasconvenienciascolectivas,puesl
persigue en forma inmediata y directa su propio beneficio. Por tal razn, en estas
cuestiones, la esfera en que puede moverse el "consentimiento" del particular queda
reducidaasu"adhesin"alavoluntadexpresadaporelEstado(MiguelS.Marienhoff:
"Rgimen yLegislacin delas Aguas Pblicas yPrivadas", pginas 738739,nota13,
BuenosAires1939).
(231)Duguit,trabajocitadoenlasnotaprecedente,pginas259260y263.

p.353

(232)Verprecedentemente,n346,yeltomo5,nmeros1795,1813y1829.
(233)Vaseprecedentemente,n303,yeltomo5,nmero1695.
(234)Enelconceptodeserviciopblico"utisinguli",deutilizacin"obligatoria",deben
incluirse tambin aquellos servicios que, sin bien su utilizacin no est impuesta
obligatoriamenteporelEstado,dichoutilizacinresultaigualmente "obligatoria" parael
administradocomoconsecuenciadeunasituacindehechoqueloconstrieaello;vrg.,
serviciopblicodeasistenciahospitalaria,queresultadeutilizacinforzosaoindispensable
paralaspersonasqueseenfermanycarecenderecursosparacostearseasistenciamdica
particularoprivada.La"obligatoriedad"surgeaqucomounaconsecuenciadeun"estado
denecesidad".
(235)Vereltomo1delapresenteobra,nmeros63ysiguientesy79.
(236)Elcarcterprevalentemente"privado"delarelacinjurdicaexistenteenestoscasos
entre el Estado y el usuario, es reconocido por la doctrina, aunque para llegar a tal
conclusin los respectivos autores empleen un mtodo de razonamiento diferente al
utilizadoeneltexto.Entalsentido,puedeverse:Hauriou:"Prcisdedroitadministratifet
de droit public", pginas 139140; Alessi: "Diritto Amministratio", pginas 334338,
especialmentepgina338;Waline:"Manuellmentairededroitadministratif",pginas
356358;SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pgina
77. La naturaleza contractual" de la relacin contrato celebrado por "adhesin" a las
condiciones del servicio es reconocido por diversos autores, aunque para llegar a tal
conclusin tambin suelen utilizar un razonamiento distinto al del texto (entre otros:
Hauriou, op. y loc. cit.; Waline, op. y loc. cit.; Villegas Basavilbaso: "Derecho
Administrativo",tomo3,pginas208209,quiencitaensuapoyoaPierreLarroque:"Les
usages des services publics industriels", Paris 1933; etc.). Sobre la posible naturaleza
"contractual"delarelacinentreelEstadoyelusuariodelserviciopblico,vasetambin
aPresutti:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,pginas443444,tercera
edicin,Roma1931.
(237)Enigualsentido:VillegasBasabilvaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas
7071y212213.
(238)Paraladiferenciaentre"administrado"y"usuario"enelordendeideasdequeaqu
setrata,vaseeln354.
(239)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina218.
(240)Ensentidoconcordante,Laubadre:"Traitlmentairedroitadministratif",pgina
615.
(241)Sobrela"obligatoriedad"comocarcterdelserviciopblico,vaseeln317.
(242)Sobrela"igualdad"deloshabitantesantelosserviciospblicos,vaseeln359.

p.354

(243)Enigualsentido,Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",pgina615.
(244)Enidnticosentido,Bielsa:"DerechoConstitucional",pgina397.
(245)Ver,Presutti:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,pgina445,
terceraedicin,Roma1931.Nuestraviejaleydeferrocarriles,n2873,artculo66,declara
nulaslasclusulassemejantes;diceas:"Sonnulastodaslasclusulasestablecidasenlos
reglamentos,cartasdeporteybilletesporlascualesquedanexoneradaslasempresasdelas
responsabilidades que les imponen las leyes". Igual criterio sigue la ley orgnica del
transportedepasajerosdelaProvincia deBuenosAires(decretoley16378,del11de
septiembrede1957,publicadoenelBoletnOficialel18deseptiembrede1957),cuyo
artculo 31, segunda parte, declara nulas las expresadas clusulas limitativas de la
responsabilidad. Nuestros tribunales reiteradamente han restado validez a semejantes
clusulas introducidas porpersonas oempresas que tienen a sucargo la prestacin de
serviciospblicos.
(246)Ladoctrinaestcontestaenque,entalessupuestos,elusuariodebeserresarcidode
los daos y perjuicios que le ocasione el mal funcionamiento del servicio (Villegas
Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 3, pgina 213; Sarra: "Derecho
Administrativo", pgina 223; Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 159;
Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",pgina615;Gordillo:"Estudiosde
DerechoAdministrativo",n22,pginas5051).
(247)Enellugarindicadosemencionalaley19983,quemodificlosrespectivostopes.
(248)Acercadelosrecursos"administrativos",inclusoel"jerrquico",vaseeltomo1de
lapresenteobra,n234ysiguientes;asimismo,Bielsa:"Elrecursojerrquico",pginas
113114,BuenosAires1964.
(249)Eneln275,textoynota446ysiguientes,deltomo1delapresenteobra,mehe
ocupadodeloslineamientosgeneralesdela"accindeamparo".
(250)Notodoslosautoresseexpidendelamismamaneracuandoserefierenaestepunto.
Engeneral,sobrelosmodosdegestinoprestacindelosserviciospblicos,puedeverse,
GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina170ysiguientes;Laubadre:
"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,pgina537ysiguientes,Paris1963;
Waline: "Droit Administratif", n 1314, Paris 1963; Greca: "Derecho y Ciencia de la
AdministracinMunicipal",pgina194ysiguientes;GarridoFalla:"TratadosdeDerechos
Administrativo", tomo 2, pgina 342 y siguientes; Villegas Basavilbaso: "Derecho
Administrativo",tomo3,pgina91ysiguientes;FernndezdeVelascoCalvo:"Resumen
deDerechoAdministrativoetc.",tomo2,pgina283ysiguientes.
(251)Laubadre,obracitadaenlanotaprecedente,tomo1,pgina538,n1010;Rivero:
"Droit Administratif", pginas 387388; Hauriou: "Prcis etc.", pgina 1013; Garca
Oviedo:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina170.Vaseprecedentemente,n334.

p.355

(252)Paralorelacionadoconlosserviciospblicosdetipoculturaly,especialmente,conla
actividad"teatral",vaseeln295.
(253)Ensentidoconcordante,GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina
170.
(254)Dadalanaturalezadela"concesin",suestudioloharalreferirmealoscontratos
administrativos.Vaseeltomo3B,n1146ysiguientes.
(255)Sobrela "locacin" comosistemaparalaprestacindeserviciospblicos,puede
verse:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas9698.
(256)Ver:"JurisprudenciaArgentina",1964III,pgina554ysiguientes.
(257) Gascn y Marn: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 229;
FernndezdeVelascoCalvo:"ResumendeDerechoAdministrativoydeCienciadela
Administracin",tomo2,pginas285286.Adems,vase,Greca:"DerechoyCienciade
la Administracin Municipal", pginas 219221; Villegas Basavilbaso: "Derecho
Administrativo",tomo3,pginas106y107;Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",
pginas525y529;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina
328ysiguientes.
(258)VerGascnyMarn:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina229;
SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pginas6263;
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas106107.
(259)TambinFernndezdeVelascoCalvovinculaalaideade"soberana"loatinenteasi
el servicio pblico debe o puede ser prestado por el Estado o por los particulares
("Resumen de Derecho Administrativo y de Ciencias de la Administracin", tomo 2,
pgina287).
(260) Hay ciertos servicios pblicos de utilizacin "obligatoria" para el administrado,
comola enseanzaprimaria,cuyaprestacin,sibienestsiempreacargooriginarioy
esencial del Estado, se admite tambin la "colaboracin" de los particulares en tal
prestacin,todoello,desdeluego,bajoelrigurosocontrolestatal.
(261)JosGascnyMarn:"Municipalizacindeserviciospblicos",pginas6566y106
y siguientes, Madrid 1904; Fernndez de Velasco Calvo: "Resumen de Derecho
Administrativo y de ciencia de la Administracin", tomo 2, pginas 287289; Greca:
"DerechoyCienciadelaAdministracinMunicipal",pginas221222;Caetano:"Manual
dedireitoadministrativo",pgina526.
(262)FernndezdeVelascoCalvo,op.cit.,tomo2,pginas 289291;Greca, op.cit.,
pgina222;Caetano,op.cit.,pginas526527.
(263)Hauriou:"Prcis dedroitadministratif etdedroitpublic", pgina1017;Villegas
Basavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina101.

p.356

(264)Bielsa:"DerechoConstitucional",pgina396,nota169.
(265)Hauriou:"Prcisetc.",pgina1017.
(266)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina102.
(267)Bielsa:"CienciadelaAdministracin",pgina84ysiguientes.
(268)Caetanohaceresaltar,comounargumentoafavordelsistemadela"concesin",que
enstesehacevalerla responsabilidadindividual delconcesionario("Manualdedireito
adminsitrativo",pgina527).
(269)JosGascnyMarnrecuerdainteresantes antecedentes encuyomritosequiso
"municipalizar" la venta de leche y de pan, del mismo modo como se "estatiz" el
abastecimientode"aguas".ElmunicipioinglsdeSt.Helens,en1899,tomasucargola
ventadelecheesterilizadaporhaberobservadoqueaqudondesehabaensayadosuuso
porinstalacionesespecialmenteorganizadasparafavorecerlaalimentacindelosrecin
nacidos,lamortalidadhabadisminuido("Municipalizacindeserviciospblicos",pginas
226227y229233).
(270)Enesteordendeideas,Rollandrefierela"colaboracin"alosserviciospblicos"en
rgie",esdeciralosprestadosdirectamenteporelEstado,"poradministracin"("Prcisde
droitadministratif",pgina121).
(271) Jean Rivero: "Droit Administrafi", n 447, pgina 370; Laubadre: "Trait
lmentairededroitadministrafi",tomo1,n1018,pgina538ynmeros10991122,
Paris1963.
(272) Hauriou: "Prcis etc.", pgina 142; Jze: "Principios etc.", tomo 3, pgina 164,
edicinespaolaDepalma;Rivero,op.cit.,n447,pgina370;Laubadre:"Traitetc.",
tomo 1, n 1018, pgina 537; n 1055, pgina 552, Paris 1963; Waline: "Droit
Administratif", n 1135, Paris 1963; Geny: "La collaboration des particuliers avec l
Administration",pginas198201.
(273)Hauriou,op.cit.,pgina142;Jze,op.cit.,tomo3,pgina164;Fraga:"Derecho
Administrativo",pgina515yn237.
(274)Fraga,op.cit.,n235;Geny,op.cit.,pginas180190.
(275)Rolland,op.cit.,pginas121122.
(276)Fraga:"DerechoArministrativo",pgina513.
(277)Hauriou:"Prcisetc.",pginas141142.
(278)Ensentidoconcordante,Hauriou:"Prcisdedroitadministratif",pgina142;Geny:
"LacollaborationdesparticuliersaveclAdministration",pginas242243.

p.357

(279)Hauriou:"Prcisetc.",pgina142.
(280)Ver,GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas492493.;Hauriou:
"Prcisetc.",pgina143;Geny:"Lacollaborationetc.",pginas8182.
(281)Hauriou:"Prcisetc.",pgina143.
(282)Hauriou:"Prcisetc.",pginas142145;GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",
tomo1,pginas492493;Geny:"Lacollaborationetc.",pginas8182y87ysiguientes;
Spota: "Tratado de Derecho Civil.El Sujeto del Derecho. Personas Jurdicas", nmeros
13891394y1397.
(283)Elcriterioquerechazoeneltexto,encuantopretendeestudiarelfuncionario "de
facto" dentro del servicio pblico, constituye un resabio de la generalizada y errnea
opininqueconsideraala"funcin"o"empleo"pblicoscomounserviciopblico.Tal
temperamentoesinaceptable,porcuantola"funcin"o"empleo"pblicosslorepresentan
unaexpresindelacomnonormalactividaddelaAdministracinPblica,todoellosin
perjuicio de que, "excepcionalmente" y dentro del respectivo crculo o sector de la
Administracin Pblica, tambin puedan ser expresin de un servicio pblico prestado
directamentepor"administracin"(vern361,textoynotas251y252).
(284)Fraga,op.cit.,pginas513514.
(285)PuedeverseloqueensentidoconcordanteescribenHauriou:"Prcisetc.",pgina
142;Spiliotopoulos:"Ladistinctiondesinstitutionspubliquesetdesinstitutionsprivesen
droitfranais",pgina42,letrae.
(286)Sabidoesqueenla"gestindenegocios"elgestorrealizaasabiendasunnegocio
"ajeno": si as no fuere, tcnicamente no habra gestin de negocios, pudiendo quedar
configurado,noobstante,unsupuestode"enriquecimientosincausa".Ver:GuillermoA.
Borda: "Tratado de Derecho Civil Argentino. Contratos", tomo 2, n 1795, pginas
490491,BuenosAires1962.Sehasostenidoqueesteprincipiofundamentalimperanteen
derecho privado, debe ser apreciado con cautela y menor rigidez en Derecho
Administrativo,enelsentidodeadmitirselagestindenegociosanenelcasodemediar
laintencinderealizarunnegociopropioocomnconlaAdministracin(Spota:"Tratado
deDerechoCivil.ElSujetodelDerecho.PersonasJurdicas",pginas364y383,Buenos
Aires 1951). Sin perjuicio de la solucin especial que pudiere requerir algn caso
particular, considero que la expresada regla del Derecho Civil debe ser de rigurosa
interpretacin al aplicarse en Derecho Administrativo, donde el instituto esencialmente
privadodelagestindenegocios vieneaalterar nadamenosquelos principios sobre
"competencia"delosrganosadministrativos,cuestintrascendenteennuestramateria.
(287)Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina523.
(288)Fraga,op.cit.,pginas 523y526527.Ensentidoconcordante, Rolland:"Prcis
etc.",pgina123;Geny:"Lacolaborationetc.",pginas210211.

p.358

(289) Gascn y Marn: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 347;

Rolland: "Prcis etc.", pgina 123; Julin M. Ruiz y Gmez: "Principios generales de
derechoadministrativo",pginas498499;Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina467,n
3;Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",pgina69,n45.
(290)Ensentidoconcordante,Rolland:"Prcisetc.",pgina124.
(291)Rolland,op.cit.,pgina124.
(292)Mayer:"Ledroitadministratif allemand", tomo4,pgina125;Rolland,op.cit.,
pgina125;Spiliotopoulos:"Ladistinctionetc.",pgina42,letrae.
(293)JulinM.RuizyGmez:"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pginas
499y500,n11.
(294)RuizyGmez,op.cit.,pgina499.Enidnticosentido,GascnyMarn:"Tratado
etc.",tomo1,pgina347.Adems,Rolland:"Prcisetc.",pgina125;Alessi:"Diritto
Amministrativo",pginas475476.Adems,CorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo
295,pg.87.
(295)Vase:Rolland,op.cit.,pgina125;Borda:"TratadodeDerechocivilArgentino.
Contratos",tomo2,n1802.
(296)Para"decretos"vaseeltomo1,n81,pginas304305.Para"reglamentos",vase
dichotomo,n63ysiguientes,pgina232ysiguientes.
(297)Para"resoluciones",conslteseeltomo1,n81,pginas304305.
(298)Conreferenciaalas"instrucciones"y"circulares",vaseeltomo1,n22,textoy
nota155;n27,textoynota194ysiguientes,yn79.
(299)Para"ordenanzas",vaseeltomo1,n83,pginas307308.
(300) Vase, Ranelletti: "Teoria degli atti amministrativi speciali", pgina 8. Para los
"hechos"ensurelacinconelDerechoAdministrativo,puedeverse:FranciscoGonzlez
Navarro:"DerechoAdministrativoEspaol",tomo2,pgina55ysiguientes,Pamplona
1988.
(301)FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pgina137.
(302)FernndezdeVelasco,op.cit.,pgina139.
(303)Romano:"Corsodidirittoamministrativo",pgina213.
(304)Romano:op.cit.,pgina213;Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,
pgina191;Lentini:"Istituzionididirittoamministrativo",tomo1,pgina172,n1.

p.359

(305)Notadelcodificadoralartculo896;Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino",
ParteGeneral,n1552,BuenosAires1931.
(306)Zanobini:"Corsoetc.",tomo1,pgina192;Romano:"Corsoetc.",pgina214.La
expresadadistincinentrehechossubjetivosyobjetivoshasidosubestimadaporalgunos
tratadistas (Giannini: "Lesioni di diritto amministrativo", pgina 364; Fragola: "Gli atti
amministrativi",pgina7).Amicriterio,dichadistincinoclasificacinesplausible,pues
separaclaramente porrazndesuorigen loshechosqueinfluyenopuedeninfluiren
disposiciones,decisiones,solucionesocomportamientosdelaAdministracinPblica.
(307)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",n8,pgina8.
(308)Ranelletti,op.yloc.cit.
(309)Zanobini:"Corsoetc.",tomo1,pgina194.
(310) Vanni: "Filosofa del Derecho", pgina 219. En sentido concordante, Jze:
"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo1,pgina70,BuenosAires1948,
edicinDepalma;Zanobini,op.cit.,tomo1,pgina192.
(311)Zanobini,tomo1,pginas95196.
(312)Zanobini,tomo1,pgina196.
(313)Enigualsentido,DAlessio:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo2,
pgina143.
(314)Asocurreenelordennacional,dondeeldecretoley19549/72,modificadoporla
ley21686,estableceque"losactos,actuacionesydiligenciassepracticarnendashoras
hbilesadministrativos,perodeoficiooapeticindepartepodrnhabilitarseaquellosque
nolofueren,porlasautoridadesquedebendictarlosoproducirlos"(art.1,incisod.).
(315)Zanobini,tomo1,pgina195;Romano,pgina217.
(316)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo253,pginas53ysiguientes,in
re "Marcelo Cornet DHunval c/Provincia de Santa Cruz" . Para tierras "fiscales" o
"pblicas",vaseeltomo5,pginas3233.
(317)Vaseeltomo5,nmero1746,pgina197ysiguientes.
(318)Puedeverse:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo190,pgina142y
siguientes,inre"S.A.GanaderaLosLagosc/NacinArgentina",dondeseanalizaronlas
cuestiones mencionadas en el texto. Tngase presente que, actualmente, el decretoley
19549/72,sobreprocedimientoadministrativonacional,preceptasobreesamateria.
(319)Vasemi"RgimenyLegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",n427,yel
tomo5,nmeros18481852,pgina519ysiguientes.

p.360

(320)Lasgestionesadministrativasnoconstituyenunactointerruptivodelaprescripcin,
porquenoimportandemandajudicial,compromiso,nireconocimientodelderechodelos
actores(CorteSuprema,Fallos,tomo97,pginas357y364,considerando7;tomo189,
pgina257;tomo200,pgina114;tomo224,pginas40y51;tomo229,pginas13y20;
tomo254,pginas259y262,considerando6).Elreclamoadministrativocarecedelos
efectosconsagradosporelartculo3986delCdigoCivil,desdequesteysuscorrelativos
hablan de demandas y juicios, que son cosas diversas de los gestiones ante el Poder
Ejecutivo(CorteSuprema,Fallos,tomo103,pginas155y167;tomo115,pginas395y
398).LainterposicindeunademandacontralaNacinantesdehabersecumplidolos
requisitosexigidosporlasleyes3952y11634interrumpelaprescripcin(CorteSuprema,
Fallos,tomo197,pgina554;tomo224,pginas40y51).
(321)Para "actojurisdiccional" y "actoadministrativojurisdiccional",vaseeltomo1,
nmeros 18, 240, 243 y 275. Vase: Luis Mara Boffi Boggero: "Tratado de las
Obligaciones",tomo5,pgina53;CmaraNacionalFederalContenciosoadministrativo,
en pleno, sentencia del 30 de noviembre de 1981, in re "Fiat Concord s.A.
c/AdministracinNacionaldeAduanas",en"LaLey",13deabrilde1982.Adems,vase
ley11683,artculo65,yCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo237,
pgina452ysiguientes,dondeelTribunalhizoaplicacindelanormamencionada.
(322)Aquelconceptode"ley"eslato,debiendoconsiderarsequetantopuedereferirseala
ley"formal"comoalaley"material".Pararecursoextraordinariodeinconstitucionalidad
contraactosadministrativos,vaseeltono1,n280,pgina737ysiguientes.Adems,
vaseelpresentetomo,nmeros576punto5y577.
(323)Comprese,Spota:"TratadodeDerechoCivil.Hechosyactosjurdicos",nmeros
1780y1781,pginas7182.Adems,Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino".Parte
General,n1562,3,BuenosAires1931.
(324) Desgranges: "Essai sur la notion de voie de fait en droit administratif franais",
pginas12,234y296;Waline:"DroitAdministratif",pgina439,Paris1963,ed.Sirey;
Pareja:"CursodeDerechoAdministrativoTericoyPrctico",tomo1,pgina376.
(325)Desgranges:"Essai,etc.",pginas7,12,234y296;Waline,op.cit.,pg.439.
(326)"Tambinexistevadehechocuandolaautoridadadministrativadecideyejecutaun
acto sin observar ningn procedimiento legal propio" (Rafael Bielsa: "El estado de
necesidadconparticularreferenciaalderechoconstitucionalyalderechoadministrativo",
pgina51,Rosario1910).Elactualart.9,inciso a deldecretoleysobreprocedimiento
administrativonacional,19.549/72,hablade "comportamientosmateriales" queimporten
vasdehechoadministrativaslesivasdeunderechoogarantaconstitucionales,locual
comprendeal "hecho"violatoriodelordenjurdico.Vase:EduardoGarcadeEnterray
TomsRamnFernndez:"CursodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina573.
(327)Desgranges:"Essai,etc.",pginas7,11,12,13y296.Waline,op.cit.,pgina439.

p.361

(328)Waline,op.cit.,pgina439.
(329) Desgranges: "Essai, etc.", pginas 12, 234235 y 296. En sentido concordante:
Waline,op.cit.,pginas438439;Pareja:"Cursoetc.",tomo1,pgina376.
(330)Desgranges:"Essai,etc.",pgina13.Adems,Waline:op.cit.,pgina443;Bielsa:
"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina275,BuenosAires1947.
(331)Desgranges:"Essai,etc.",pgina12.
(332)Waline,op.cit.,pgina440;Bielsa,op.cit.,tomo1,pgina275.
(333)Pareja,op.cit.,pgina376;Waline,pgina439.
(334)Waline,pgina439.
(335)Pareja,op.cit.,pgina376;Waline,op.cit.,pgina439.
(336)Sobreesovaseeltomo5,nmero1876.
(337)Pareja,op.cit.,pgina376;Waline,op.cit.,pgina439.
(338)Desgranges:"Essai,etc.",pginas255ysiguientesy296;Waline,op.cit.,pginas
443444;Bielsa,op.cit.,tomo1,pgina275;Bielsa:"Elestadodenecesidadetc.",pgina
51;GarcadeEnterrayFernndez,op.cit.,tomo1,pgina575.
(339)Desgranges,op.cit.,pgina296;Waline,op.cit.,pgina443.
(340)Desgranges,op.cit.,pginas255ysiguientes,262ysiguientes.Vaseeltrabajodel
doctorCarlosM.Grecco:"Vasdehechoadministrativas,"LaLey",4deseptiembrede
1980.
(341) Desgranges, pginas 255, 268272; Waline, pgina 444; Vitta: "Diritto
amministrativo",tomo1,n97,pginas443448.
(342)Waline,pgina444.Ensentidoconcordante:Desgranges,pgina270;Vitta,op.cit.,
tomo1,pgina445.
(343)Sobreelcarcterde"actojurdico"delactoadministrativo:Stassinopoulos:"Trait
des actes administratifs", pgina 22; Vedel: "Droit Administratif", pginas 140141;
Zanobini: "Corso di diritto amministrativo", tomo 1, pgina 221; Eisenmann: "Droit
AdministratifApprofondi",pgina83.Adems,Romano:"Corsodidirittoamministrativo",
pgina222;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina179,nota,Buenosaires
1947;Tivaroni:"Teoradegliattiamministrativi",pgina15;Entrenacuesta:"Cursode
DerechoAdministrativo",pginas515516.
(344)Tomo1,n11,pginas7779.
(345)Vertomo1,n2,textoynotas6,7y8,yn63,textoynota213.

p.362

(346)RecaredoFernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pgina70,Madrid1929.
(347)Ladoctrinaestcontesteconloexpresadoenestepargrafo.Vase:Fernndezde
Velasco: "El acto administrativo", pginas 6879; Stassinopoulos: "Trait des actes
administratifs",pginas17y2223.Adems:DAlessio,tomo2,n425,pginas148149;
Romano,pgina222;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1pginas
353356.
Sibien,comoloexpresoeneltexto,lanocintcnicade "actoadministrativo",como
figura especfica, sometida a reglas determinadas, apareci con posterioridad a la
revolucinfrancesa,esverosmilque,conanterioridadaella,enlosEstadosseemitieran
diversos actos que prcticamente eran "actos administrativos". Esto no debe asombrar,
pues,comoloadvierteunautor,ascomosecompusieronversosantesdeconocersela
mtricaysehizomsicaantesdequefueseconocidoelartedelacomposicinmusical,as
tambinseemitieronactosadministrativosmuchoantesdequeapareciereloquehoyse
llamaderechoadministrativo(CarlosTivaroni:"Teoriadegliattiamministrativi",pgina7,
Torino1939).
(348) Ranelletti: "Teoria degli atti amministrativi speciali", pgina 2. Adems, Vedel:
"DroitAdministratif",pgina147.
(349)Merkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina234;Ranelletti:"Teora
etc.",pgina2;Vedel,pginas147148;Rivero:"DroitAdministratif",pgina86;Garrido
Falla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina380;Fiorini:"Teoradela
justicia administrativa", pgina 79; Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 1, pginas
204205,BuenosAires1947.Asimismo,Eisenmann: "DroitAdministratif Approfondi",
pgina 84; Entrena Cuesta: "Curso de Derecho Administrativo", pginas 517 y 519;
JeanMarieRainaud:"Ladistinctiondelacterglementaireetdelacteindividuel",pgina
40ysiguientes.
(350)GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina116;Romano:"Corso
etc.",pgina226;Zanobini:"Corsoetc.",tomo1,pgina224;Caetano:"Manualdedireito
administrativo",pginas220y221;SayagusLaso:"Tratadoetc.",tomo1,nmeros230y
239.
(351) Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez: "Curso de Derecho
Administrativo",tomo1,pgina104,creenqueelreglamentonoesniunaleymaterialni
unactoadministrativogeneral,sinoun"quidnovum"...
(352)Tomo1,n66,pgina239.
(353)Tomo1,nmeros67,68y68bis.Adems,vanselosnmeros69y70.
(354)Fiorini:"Teoraetc.",pgina79;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas
204205; adems, pgina 116, Buenos Aires 1947; del mismo autor: "Derecho
Constitucional",pgina666,BuenosAires1959;BidartCampos:"DerechoConstitucional
delPoder",tomo2,pgina79b.

p.363

(355) Vedel: "Droit Administratif", pgina 148; Merkl: "Teora general del derecho
administrativo", pgina 234. Vase: JeanClaude Douence: "Recherches sur le pouvoir
rglementairedelAdministration",especialmentepginas4445,9596,225ysiguientes,
237,Paris1968.
(356)Gordillo:"Elactoadministrativo",pginas6774.
(357)Gordillo,op.cit.,pginas72y79.
(358)Enidnticosentido:GarridoFalla:"Tratadoetc.",tomo1,pgina380.
(359) Diez: "El acto administrativo", pginas 107114, Buenos Aires 1961. Pero
actualmenteDiezcambideopininalrespecto,puesahoraestimaquelosactosgenerales
y abstractos, verbigracia "reglamentos", integran tambin la nocin de "acto
administrativo". Para justificar tal cambio deopinin noinvoca fundamento jurdico o
positivoalguno;diceas:"Hemospensado,siguiendolaopinindepartedeladoctrina,que
convienequeelconceptodeactoadministrativoabarquetantoalosgeneralescomoalos
concretos"("DerechoAdministrativo",tomo2,pgina206,Buenosaires1965).
(360)Elactoadministrativo"unilateral"queeselactoadministrativotpicoaparececon
diversas denominaciones en la doctrina. En Francia llmasele "dcision excutoire"
(Eisenmann;"DroitAdministratifApprofondi",pgina43;Vedel:"DroitAdministratif",
pginas140141;Rivero:"DroitAdministratif",pginas8384);enItaliaalgnautorle
llamaactoadministrativo"especial"(Ranelletti:"Teoriadegliaattiamministrativispeciali",
pginas3y139,nmeros3y120).Demodoquelasreferidasexpresionesdebentomarse
con harta cautela, ya que hacen referencia al acto administrativo "unilateral" en su
formacin,quedandofueradelconceptoelactoadministrativo"bilateral".
(361) Fernndez de Velasco: "El acto administrativo", pgina 128; Garca Oviedo:
"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina118;Zanobini:"Corsoetc.",tomo1,pginas
235236y211217;Fragola:"Gliattiamministrativi",pginas8687;Forsthoff:"Tratado
deDerechoAdministrativo",pginas283,284,287y290.Paraestosautores,losactos
contractualesdederechopblicodelEstadoylosparticularesnosonactosadministrativos,
aunque pertenezcan al derecho administrativo. Entre nosotros, Diez slo cree en la
existenciadeactosadministrativos "unilaterales";deahque,alexcluirlaposibilidadde
actosadministrativos "bilaterales",desestimelaideadequeel "contratoadministrativo"
seaunactoadministrativo("DerechoAdministrativo",tomo2,pginas205206).
(362)Ranelletti:"Teoraetc.",pginas139151;Romano:"Corsoetc.",pginas234238;D
Alessio,tomo2,pginas153154;Alessi:"DirittoAmministrativo",pginas217223,y
"Sistemaistituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",pginas295296.
(363)Laband:"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,pginas530y535;Merkl:
"Teora general del derecho administrativo", pgina 251; Tivaroni: "Teoria degli atti
amministrativi",pginas3940;BrandaoCavalcanti:"TratadodedireitoAdministrativo",
tomo2,pgina218;Rolland:"Prcisdedroitadministratif",pgina46,n61;Bielsa:

p.364

"Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 287 y 295297; Vitta: "Diritto

amministrativo",tomo1,pginas359369;VillegasBasavilbaso,tomo3,pginas302y
397398; Caetano: "Manual de direito administrativo", pginas 267272; De Valles:
"Elementididirittoamministrativo",n249,pgina196ysiguientes;Beraitz:"Teora
generaldeloscontratosadministrativos",nmeros5y75,pginas6y136;GarridoFalla:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas391392,ytomo2,pginas3033;
Vedel:"DroitAdministratif",pginas140141;CretellaJnior:"DireitoAdministrativodo
Brasil",tomo3,pginas99103;LafayetePond:"Avontadeprivadanaformaoouna
eficciadoatoadministrativo",pginas19y29,en"RevistadedireitoAdministrativo",
volumen63,RodeJaneiro1961;Rivero:"DroitAdministratif",pgina84;Laubadre:
"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,pgina187,n359,Paris1963.
(364)Entrelospocostratadistasquecontemplanesasituacinoposibilidad,oquehacen
esadistincin, cuadra mencionar a Romano: "Corso di diritto amministrativo", pginas
230231;aCretellaJnior:"DireitoAdministrativodoBrasil",tomo3,pginas99103,ya
GarcaTrevijanoFos:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas439441,
Madrid1964.
(365) En nuestro pas la existencia de actos administrativos "bilaterales" ha sido
reconocidaporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacinenunatrascendentesentencia,en
la cual van aceptados los razonamientos vertidos al efecto en la presente obra. Dicha
sentenciafuedictadael23dediciembrede1976, inre "MetalmecnicaS.A.c/Gobierno
Nacional", que puede verse en "Fallos", tomo 296, pgina 672 y siguientes, en "El
Derecho",18demarzode1977,yen"JurisprudenciaArgentina",1977III,pgina9.El
acto administrativo "bilateral" puede, asimismo, ser base de un contrato o de un
cuasicontratoadministrativos.Vasemitrabajo,enelcualcomentodichofallo,titulado"El
actoadministrativobilateralylaCorteSupremadeJusticiadelaNacin.Loatinenteal
contratoyalcuasicontratoadministrativos",en"RevistadelDerechoComercialydelas
Obligaciones",n61,BuenosAiresfebrerode1978,pgina71ysiguientes.Cabedestacar
queFioriniestuvodeacuerdoenlaposibleexistenciadeactosadministrativosbilaterales
(BartolomA.Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas277278,y
"Teorajurdicadelactoadministrativo",pginas3132).
(366) Eisenmann: "Droit Administratif Approfondi", pginas 7378. Para Eisenmann el
actoadministartivo"unilateral"es,pues,eldeorigenpuramenteadministrativo,elquees
obraexclusivadelaAdministracinPblica(pginas80y83).
(367)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina443,nota65,y
pgina 455, nota 91; adems, vase pgina 318. Del mismo autor: "Rgimen de
impugnacin de los actos administrativos", pgina 259, texto y nota 112. En sentido
concordante,otroautordijoquela"causa"deunactoadministrativopuedeserun"pedido"
queformuleelinteresado.As,el pedido dejubilacinporhabercumplidolosaosde
servicio, constituye la "causa" del acto que otorgue la jubilacin (Lafayete Pond: "A
vontadeprivadanaformaoounaeficciadoatoadministrativo",en"RevistadeDireito
Administrativo",volumen63,pgina23,RiodeJaneiro1961,FundaaoGetlioVargas).

p.365

Consideroqueestasopinionessonequivocadas:enelcasoplanteadocomoloharnotar
eneltexto,el"pedido"delinteresadoenmodoalgunoconstituyela"causa"delactoque
otorguelajubilacinoelretirojubilatoriovoluntario.
(368)Lageneralidaddeladoctrinamencionala"voluntad"entrelos"elementos"delacto
administrativo;peroalprocederas,losautoreslohacensinmayorpreocupacinoanlisis,
valedecir,sindetenerseaprecisarsiefectivamentesetratadeun"elemento"delactoode
un"presupuesto""sinequanon"delmismo,todoellosinperjuiciodeloseventualesvicios
quelapudierenafectar.Sinembargo,Presuttimencionala"voluntad",juntoconla"causa"
yel"objeto",como "requisitosdeexistencia" delactoadministrativo;entantoqueala
"competencia"yala"forma"lasmencionacomorequisitosde "validez" detalesactos
("Istituzionietc.",tomo1,pgina149ysiguientes).
(369) En idntico sentido, De Valles: "Elementi di diritto amministrativo", pginas
158159;Alessi:"DirittoAmministrativo",pginas233234,y"Laresponsabilitdella
pubblica amministrazione", pgina 82. Adems, Tivaroni: "Teoria degli atti
amministrativi",pginas1015.
(370)Verprecedentemente,textoynota364.
(371) Marienhoff: "Dominio pblico. Proteccin jurdica del usuario", pginas 8692,
BuenosAires1955,yeltomo5,nmero1809.
(372)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina499,textoy
nota64;enigualsentido:GarcaTrevijano Fos:"TratadodeDerechoAdministrativo",
tomo1,pginas440441.AlgosimilarocurreconJze,quiendistingueentreel"acuerdo
devoluntades"yloquelllamaacto"unilateral"solicitado,provocadooaceptado.Aparte
de que el maestro francs tampoco hace referencia a la distincin entre "mero acto
administrativo"y"negociojurdicodederechopblico",desestimalatrascendenciadela
voluntaddeladministrado,alextremodenegarlescarcterbilateralasituacionesquela
prevalecientedoctrinaactualselareconoce almenosennuestropas;porejemplo:ala
relacin de empleo pblico y al enganche militar ("Principios generales del derecho
administrativo", tomo 3, pginas 514515, Buenos Aires 1949, edicin Depalma). En
similarposicinhllaseStassinopoulos("Traitdesactesadministratifs",pginas5761).
Talesconceptossoninaceptablesyrequierenunarevisin,siesquerealmentesedeseaque
elDerechoseaunreflejodelavida.
(373)Laresolucin"contraria"alapretensindeladministradonoobstaalaexistenciade
un"actoadministrativo",pues,comosedicemsadelante(n388),el"contenido"detodo
actoadministrativotantopuedeser"negativo"como"positivo".
(374)Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pginas294y297.
(375)Vase:Forsthoff,op.cit.,pgina295.
(376)Noobstaalodichoque,respectoaloesencialdelacto,lavoluntaddeladministrado
oparticular puedaimplicar una "adhesin" alavoluntaddelaAdministracin Pblica

p.366

expresadaanteriormente,seaenformaabstractaoenformaconcreta.La"adhesin"esuna
forma harto adecuada para lograr la conjuncin de voluntades tratndose de "negocios
jurdicos de derecho pblico" (que son actos administrativos bilaterales en sus
"consecuencias").Deestovolveraocuparmealreferirmealaexpresindevoluntaden
loscontratosadministrativos.
(377) Vedel: "Droit Administratif", pgina 151; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo1,pgina447;CretellaJnior:"DireitoAdministrativodoBrasil",
tomo 3, pginas 172 y 173. Tambin Fiorini, aunque con una mera diferencia
terminolgica,pueslellama"motivos"ala"causa",entiendeportallasconsideracionesde
hecho y de derecho que justifican el acto administrativo ("Teora de la justicia
administrativa", pginas 86 y 89); en igual sentido, Fraga: "Derecho Administrativo",
pginas 246247; Royo Villanova: "Elementos de Derechos Administrativo", tomo 1,
pgina107.
ParaBodda,la"causa"delactoadministrativoconsisteenelfinconcretoquelosrganos
administrativospersiguenenejerciciodesuactividadparasatisfacerelrespectivointers
pblico. Para dicho autor el "inters pblico", en sus mltiples manifestaciones, es la
"causa" del acto administrativo (Piero Bodda: "La nozione di causa giuridica della
manifestazionedivolontneldirittoamministrativo",pginas4549,Torino1933).No
compartosuopinin,pueselladapor"causa"delactoadministrativoloquenoesotracosa
quelafinalidadesencialdela"funcin"delaAdministracinPblicaengeneral.Partiendo
delabasedequetodalaactividaddelaAdministracinPblicadebetenderasatisfacerel
"interspblico",dichanocinde"causa"peca,pues,deunaexagerada"generalidad".(En
sentidoconcordantealqueexpongo,Alessi:"Dirittoamministrativo",pginas242246,y
"Laresponsabilitdellapubblicaamministrazione",pginas9093).Sobreelpresupuesto
evidenteeineludibledeque,encadacaso,seestprocurandosatisfacer unaspectodel
interspblico(vertomo1,n9,textoynotas86y86bis),elconceptode"causa"esms
concreto, debindosele referir al supuesto singular que en cada caso se considere (en
sentidoconcordante,vaseVitta:"DirittoAmministrativo",tomo1,pgina376).Poreso
insistoenlanocindecausaexpresadaeneltexto.Enelsupuesto,porejemplo,deunretiro
jubilatoriovoluntario,esde"interspblico"que,quienesrenanlosrequisitosde"hecho"
yde "derecho" pertinentes,seacojanaldescansooreposorespectivos,gozandodeuna
asignacinpecuniaria.El"interspblico"esaqudoble:porlajusticiaqueelactoimplica
paraeldestinatarioyporelaltoestmuloqueellosignificaparalosdemscolaboradores
delEstado,quevenaseguradalapartematerialdelaltimaetapadesuvida.
(378)Noseconfunda"retirovoluntario"con"jubilacindeoficio".
(379)Vertomo1,n89,pgina323.
(380)Sobreestovaseeltomo5,pgina392.
(381) Los que niegan la existencia de actos administrativos "bilaterales" llevaron su
rigorismo conceptual a la propia definicin del acto administrativo, que slo y
exclusivamente conceban como manifestacin "unilateral" de voluntad de la
AdministracinPblica,loqueesevidentementeequivocado.

p.367

(382)ResultandeinterslassiguientespalabrasdeCinoVitta,atravsdelascualesel
profesoritalianorechazalaafirmacindequeladeclaracindevoluntadenelderecho
pblicodifieradeladelderechoprivado:"Seobjetaqueladeclaracindevoluntadenel
derechopblicodifiereprofundamentedeladelderechoprivado,porquelaAdministracin
Pblicapersigueinteresesdeordensuperior,mientrasqueenelactodederechoprivadoel
sujetodeclarantepersiguesuspropiosinteresesfrentealotrosujeto,presentndosecomo
unaparteasurespecto.PeroenrealidadtambinlaAdministracinPblicapersiguesus
propiosfinesrespectoalosparticulares,pormsquetalesfinesseandeinterscolectivo,
comportndoseporconsiguientecomounapartefrenteaotraspartes.Ciertoessolamente,
comoobservCammeo,quequedanexcluidasdelnmerodenegociosjurdicosaquellas
declaracionesdevoluntadenquelaautoridadaparececomosujetosuperioreimparcialal
regularunarelacinjurdicaoalproveerlosinteresesdesujetossubordinados,quedando
entonces fuera de este campo los reglamentos y las decisiones jurisdiccionales, como
tambinlosactoscertificativosylosdecomprobacin,losque,comodijeantes,tampoco
sonmanifestacionesdevoluntad"("DirittoAmministrativo",tomo1,pginas357358).En
igualsentido,DeValles:"Elementididirittoamministrativo",pginas158159;Alessi:
"Diritto Amministrativo", pginas 233234, y la "La responsabilit della pubblica
amministrazione",pgina82.Tivaroni:"Teoradegliatoamministrativi",pginas1015.
Vaseprecedentemente,textoynota368.Alessidijoacertadamentequeenelcampodel
derecho privado y en el del derecho pblico el elemento "voluntad" tiene la misma
naturaleza y la misma importancia (Renato Alessi: "sistema istituzionale del diritto
amministrativoitaliano",pginas298299).
(383)Entreotrosautores,vase:Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",n
122, pginas 140141; Romano: "Corso di diritto amministrativo", pginas 236237;
Giannini: "Lezioni di diritto amministrativo", pginas 345346; Lafayete Pond: "A
vontadeprivadanaformaoounaeficciadoatoadministrativo",en"Revistadedireito
Administrativo",volumen63,pgina29,RiodeJaneiro1961,edicinFundacinGetlio
Vargas; Garca Trevijano Fos: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas
440441.
(384)Losjuristassevenendificultadesparaexplicarelcontrasentidode"actounilateral"
productor de consecuencias "bilaterales". Es difcil aceptar semejante construccin
jurdica, que ms tiene de artificial o caprichosa que de sensata y verdadera. Tal
construccinenvuelveunverdaderojuegodepalabras,conelquesepretendedefenderuna
posicinindefendible.Noesposibleauspiciarsolucionescontrariasalalgicaoalbuen
sentido.Refirindoseaestacuestin,Giannininopudomenosquereconocerquelodeacto
unilateralproductordeconsecuenciasbilaterales,sibienresultaformalmenteasanteel
derecho positivo, "prcticamente las cosas pueden ser distintas" ("Lezioni di diritto
amministrativo",pginas345346).
Inclusoenelplano"testamentario"paraqueelherederoinstituidoadquieralospertinentes
derechosyobligaciones,requiresesuulterior"aceptacin"o"consentimiento",expresado
ste en alguna de las formas previstas por la ley o aceptadas por la doctrina o la
jurisprudencia.Vase:CdigoCivil,artculo3413;LuisdeGsperi:"TratadodeDerecho
Hereditario",tomo3,nmeros378y531;EduardoPrayones:"NocionesdeDerechoCivil.

p.368

DerechodeSucesin",pginas398399,BuenosAires1924.Enelterrenodelosactos
"bilaterales"y"convencionales"talmecanismonoesconcebible.
(385)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhaaceptadoclaramentelaexistenciade
actos administrativos de estructura "bilateral", creadores de derechos y obligaciones
(sentenciadel23dediciembrede1976,inre"MetalmecnicaS.A.c/GobiernoNacional",
considerando6,7,8y13,"Fallos",tomo295,pgina672ysiguientes).
(386) Roberto Lucifredi: "Latto amministrativo nei suoi elementi accidentali", pginas
1516; DAlessio: "Istituzioni de diritto amministrativo italiano", pgina 189; Carlo
Tivaroni: "Teoria degli atti amministrativi", pgina 49; De Valles: "Elementi di diritto
amministrativo",pgina175.
(387)VerLucifredi:"Lattoamministrativoetc.",pginas1718;DAlessio:"Istituzioni
etc.",tomo2,n455,pgina189;Fragola:"Gliattiamministrativi",pgina31;Fiorini:
"Teora de la justicia administrativa", pgina 87; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo1,pgina444,n276.
(388)Vitta:"DirittoAmministrativo",tomo1,n85ysiguientes,pgina372ysiguientes.
(389)Giannini:"Lezionietc.",pginas294295y310.
(390) Zanobini: "Corso etc.", tomo 1, pginas 225, 226 y 229; Jos Cretella Jnior:
"DireitoAdministrativodoBrasil",tomo3,pginas130,131,140y176177.
(391)VaseloqueescribeLucifredi,op.cit.,pginas1822y32ysiguientes.
(392)Giannini:"Lezionietc.",pginas294295y310.
(393)Vitta:"DirittoAmministrativo",tomo1,pginas372373.
(394)Vasetomo1,nmeros19,22textoynotas155y155bis,27textoynotas194y
195y79.Msadelante,alreferirmealos"actosdeadministracin",volveraocuparme
delas instrucciones ycirculares (reglamentos internos). Enel sentidodel texto, vase,
Vedel: "Droit Administratif", pginas 142144; Rivero: "Droit Administratif", pginas
8788;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,nmeros479y481,
Paris1963.
(395)Vasetomo1,n27,textoynotas190191,pginas124125.
(396)Entalordendeideassehadichoqueaveceselactoadministrativopuedeconsistiren
accionesmateriales,encuantostastrasuntenun"pronunciamiento"ouna "declaracin
tcita" (Romano:"Corsodidirittoamministrativo",pginas224225).Enigualsentido,
Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina8,n8;DeValles:"Elementi
di diritto amministrativo", pginas 149150; Forsthoff: "Tratado de Derecho
Administrativo", pgina 283; Vitta: "Diritto Amministrativo", tomo 1, pgina 373.
Adems: Duguit, quien incluye en el concepto de "acto administrativo" a todas las

p.369

operaciones "materiales" realizadas para asegurar el funcionamiento de los servicios

pblicos("Traitdedroitconstitutionnel",tomo2,pgina289).Resulta,entonces,poco
alabable la afirmacin queantao formul Laband,quien, distinguiendo entre acciones
materiales("actionsdefait")yactosjurdicos("oprationsjuridiques")llevadosacabopor
la Administracin, sostuvo que lo nico importante para el derecho pblico eran las
expresadas "oprations juridiques" de la Administracin ("Le droit public de lempire
allemand,tomo2,pgina530).
(397)Ranelletti:"Teoriaetc.",pgina8,n8.
(398) DAlessio: "Istituzioni etc.", tomo 2, pgina 150, n 425; Fragola: "Gli atti
amministrativi",pgina39.Vaseloqueexpongoeneln394,textoynota414.
(399)Vertomo1,nmeros99y100.
(400)Sobreelvalordelavoluntaddeladministradoenlaformacinyefectosdelosactos
administrativos,vaseprecedentementenmeros383387.
(401)Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pgina261.Ensentidoconcordante,
Merkl:"Teora generaldelderechoadministrativo", pginas 231232;Zanobini: "Corso
etc.",tomo1,pginas250251.
(402)CaioTcito:"Aadministraoeocontrledelegalidade",en"RevistadeDireito
Administrativo", volumen 37, pgina 5, Rio de Janeiro 1954, edicin de la Fundacin
GetlioVargas.
(403) Vignocchi: "Gli accertamenti costitutivi nel diritto amministrativo", pgina 19,
Milano 1950; Fragola: "Gli atti amministrativi", pginas 106107; Alessi: "Diritto
Amministrativo", pgina 326; Sandulli: "Manuale di diritto amministrativo", pginas
269270;DAlessio:"Istituzionietc.",tomo2,pginas160161.
(404)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pginas89,n9.
(405)Ranelletti,op.cit.,n10,pgina11.Enigualsentido,EntrenaCuesta:"Cursode
DerechoAdministrativo",pgina518,letrab.,Madrid1965.
(406)Vaseeltomo1,n99;Zanobini:"Corsoetc.",tomo1,pginas205206;Ranelletti:
"Teoraetc.",n,pginas911.
(407)Ranelletti,op.cit.,n11,pgina11.
(408) En sentido concordante, Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 244,
BuenosAires1947.
ParaGordilloeserrneodecirqueexisten "actosdederechoprivado" realizadosporla
AdministracinPblica,excluidosdelconceptodeactoadministrativo.Agregaquesibien
ciertosactosadministrativospuedenenalgunoscasosestarregidos,enpuntoasuobjeto,
porelderechoprivado,noporellodejandeseractosadministrativosparatranformarseen

p.370

actosdederechoprivadodelaAdministracin,puesentodosloscasosesinvariablela
aplicacindelderechopblicoencuantoalacompetencia,voluntadyforma("Elacto
administrativo",pginas6467).Nocompartoestemododepensar.SibienelEstadotiene
una sola personalidad, tiene en cambio una doble capacidad: de derecho pblico y de
derechoprivado,quelepermiteactuarenunauotradeestasesferasjurdicas,porloquela
diferenciaentreactoadministrativoyactocivildelaAdministracinsejustificayexplica
perfectamente.ElhechodequeelactoqueemitalaAdministracinPblica,yasetratede
unactoadministrativoodeunactocivil,estsiempresometidoaigualesoidnticasreglas
sobrecompetencia,voluntad,forma,etc.,enmodoalgunosignificaquelaAdministracin
Pblica slo pueda emitir actos "administrativos" y no actos "civiles", pues, siendo el
mismoyunosoloelrganoqueemitetalesactos,vadesuyoque,comotodorganodeuna
personajurdicapblicaestatal,haderespetarlasreglaspertinentes(competencia,forma,
etc.),quesonlasquerigensuactuacin,cualquieraquestasea.Porlodems,comoqued
dicho al comienzo de este pargrafo, la naturaleza "administrativa" o "civil" del acto
emitidoporlaAdministracinPblicanodependeprecisamentedequehayasidoemitido
porsta,sinodelasustancia ocontenidodelrespectivoacto,puesparacaracterizarla
funcin administrativa ha de atenerse a la consideracin "objetiva", "material" o
"sustancial"deella(vertomo1,n11),oseaalanaturalezajurdicainternadelaactividad
desarrollada,contotalprescindenciadelrganoodelagenteproductordelamisma.
(409)Vasetomo1,n8,pgina66.Adems,Vitta:"DirittoAmministrativo",tomo1,
pgina 295; Garrido Falla: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas
369370.
(410) Zanobini: "Corso etc.", tomo 1, pginas 205206. En igual sentido, Ranelletti:
"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pginas810,nmeros9y10.Vase,Tivaroni:
"Teoria degli atti amministrativi", pginas 1516; Stassinopoulos: "Trait des actes
administratifs", pginas 3233; adems, Presutti: "Istituzioni di diritto amministrativo
italiano",tomo1,pginas138139;Vitta;"DirittoAmministrativo",tomo1,pgina297.
Respectoalaexistenciadeladoblecategoradeactos"civiles"y"administrativos"que
puede realizar la Administracin Pblica, a pesar de su carcter de tal, nada ms
aleccionadorquetranscribirlassiguientespalabrasdeunodelosgrandesjuristasquetuvo
laRepblica:JosMaraMoreno,que,enunodesusdictmenescomoFiscalGeneraldela
Provincia de Buenos Aires, escribi en 1870, poca en que el derecho administrativo
hallbase en sus comienzos, tanto en nuestro pas como en el extranjero: "...Una
Municipalidadnoespersonacivilen todos susactos,auncuandotengala capacidad de
serloenalgunos,y...ejerciendolasfuncionespblicasyadministrativasquelaleyleha
confiado,nopuedeserconsideradaenaquelcarcter;porquetodoslosactosquecelebraen
elejercicio de sus funciones,sehallan fueradel alcance del derecho privadoydelas
jurisdicciones establecidas para aplicarlo". ... "As, aun cuando el Estado o una
municipalidadpuedenadquirir,poseeryobligarsecomounindividuo,nopierdenporeso
sucarcterpblico;ylarelacindederechoquecreencomopersonaquedarsometidaala
jurisdiccinrespectiva,segnqueelactocelebradocorrespondaalejerciciodefunciones
pblicasyadministrativasoaldominioexclusivodelderechoprivado;enelprimercaso,el
actooelcontratoensunaturalezayefectosserapreciadoyjuzgadoporlostribunales

p.371

administrativosycontenciosoadministrativos,puestoqueseharealizadoenlaesferade
esajurisdiccinyhacepartedelasmaterias queleconciernen:enelsegundo,porlos
tribunales establecidos para aplicar las reglas del derecho puramente privado en las
cuestionespromovidasentrelosindividuos;porquelapersonajurdicahabrejercitadosu
capacidadenloslmitesdeesederechoyhabradquiridoocontradounaobligacinenel
modoyformaqueloharaunapersonanatural,ejercitandosuaccinindividualensu
propiointers,dentrodeloslmites queelderecholeasigna"(JosMaraMoreno,en
"ObrasjurdicasdeldoctorJosMaraMoreno",reunidasypublicadasporlosdoctores
AntonioE.MalaveryJuanJosMontesdeOca,tomo1,pginas370y371372,edicin
FlixLajouane,BuenosAires1883,impresoenFrancia,Paris,ImprentaPaulDupont).
(411)Vertomo1,n253,5,yn254,1.
(412)Vertomo1,n129,pginas423424.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,
interpretando elartculo 101 delaConstitucin Nacionalylaley48,reiteradamente
declarque,paralaprocedenciadelajurisdiccinoriginariadelTribunalenjuicioscontra
provincias,lalitisdebarevestirelcarcterde"causacivil"(Fallos,tomo179,pgina455;
tomo 184, pginas 73 y 9294; tomo 187, pginas 202203 ; etc.). Adems, vase el
decretoley1285/58,artculo24,inciso1(estedecretoley,enotrasdesusdisposiciones,
fueobjetodereformasporlaley15271).
(413)Vertomo1,n125ter,pginas403405.
(414)Lacircunstanciadequetambinlaactividad"material"delaAdministracinPblica
quedeincluidaenlanocindelactoadministrativo,encuantotalactividad("hecho"dela
Administracin) trasunte inequvocamente la voluntad de la Administracin, tiene
trascendenciajurdica;as,enesecaso,podraserprocedenteunrecursojerrquicocontra
talactividadmaterialo"hecho"administrativo,puesenlaespecieyanosetrataradeun
merohecho administrativo,sinodeunaactividad material delaAdministracinidnea
paraexpresarytraducirlavoluntaddestayque,enconsecuencia,integraraelconcepto
deactoadministrativo.Loquenopodradarlugaralrecursojerrquicoeselmerohecho
administrativo(vereltomo1,n254).Vern390,textoynota398.
(415)Vasetomo1,n81,pginas304305,yRanelletti:Teoriadegliattiamministrativi
speciali",pgina3,n4.
(416) Gianni: "Lezioni di diritto amministrativo", pgina 288. Dice Giannini que esa
definicinsintticaequivaleperfectamenteaaquellaqueenvezde"pronunciamiento"usa
unafrmulaextensayanaltica,comoporejemplo"declaracindevoluntad,dedeseo,de
conocimiento,dejuicio...etc."(loc.cit.).Conestasltimaspalabras,Gianninialudeala
definicin de acto administrativo del profesor Zanobini, que dice as: "cualquier
declaracindevoluntad,dedeseo,deconocimiento,dejuicio,realizadaporunsujetodela
AdministracinPblicaenelejerciciodesupotestadadministrativa"("Corsodidiritto
amministrativo",tomo1,pgina223).Vittadefineelactoadministrativo,conceptoenel
queincluyetambinlos"hechos"delaAdministracinPblica,comoelqueemanadeuna

p.372

autoridadadministrativa,yqueproduceunefectojurdicorespectoasujetosajenosala
Administracinmisma("DirittoAmministrativo",tomo1,pgina281).
(417)Fallos,tomo175,pgina373,inre"ElenaCarmandeCantnc/Nacins/pensin".
(418)OttoMayer: "Ledroit administratif allemand", tomo1, pgina120,Paris 1903.
Stassinopoulossiguetambinesecriterio("Traitdesactesadministratifs",pgina31).
(419)DijolaCorteSurpema:"QueelactoadministrativoescomolodefineMayer:toda
disposicinodecisindeautoridadquedeclaraloqueesdederechoensucasoparticular"
(loc.cit.).
(420)Lodichoeneltextoesdeparticularimportanciaennuestropas,dergimenfederal,
dondelasprovinciasqueintegranlaNacinconservantodoelpodernodelegadoastaen
laConstitucin.Entrelospoderes"reservados"porlasprovinciashllaseeldelegislaren
materiaadministrativa.Entrenosotroselderechoadministrativoesesencialmente"local"o
"provincial",porloquetienenrelevantetrascendencialasnormasquealrespectohayan
sancionadolasprovincias.Vaseeltomo1,n33,pgina149.
(421)Ensentidoconcordante,Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina36.
(422)Vertomo1,n43,textoynotas88y88bis,pginas171y172.Actualmentedebe
tenerseencuentaloque,respectoaactosadministrativos,disponeeldecretoley19549/72,
sobreprocedimientoadministrativonacional.
(423) Ver tomo 1, n 43, pginas 170172, texto y notas respectivas. Adems,
Stassinopoulos:"Traitetc.",pginas35y36.
(424)Enigualsentido,Stassinopoulos,op.cit.,pgina33.
(425)Verprecedentementen386,textoynota383.
(426)Vern385,textoynota372.
(427)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo190,pginas142y150151, inre
"S.A.GanaderaLosLagosc/NacinArgentinas/nulidaddedecreto";tomo205,pginas
200y207,inre"RocaWrightc/NacinArgentinas?nulidaddedecreto".
(428)Vase,RecaredoFernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pginas269270.
(429)Constitucin Nacional,artculos 100 y101;leyesfederales nmeros27 y48.
Adems,vaseeldecretoley1285/58ylaley15271.Asimismo,LinoEnriquePalacio:
"ManualdeDerechoProcesalCivil",tomo1,pgina147ysiguientes,BuenosAires1965.
(430) "Es un hecho evidente dice Villegas Basavilbaso que la justicia administrativa
tiendeaadquirirunafisonomapropiayaconstituirunaramadelajusticia,quecomprende
unamateriaespecial,conunderechopropioytambinunprocedimientoespecial,sinque
eldiscutidodogmadelaseparacindelospoderespostuladopolticopuedaoponerseal

p.373

contralorjurisdiccionaldelaactividadadministrativa.Losargumentosenquesebasaesta
opinin son polticohistricos y ese contralor es materia propia de la justicia
administrativa"("DerechoAdministrativo",tomo1,pginas5859).
(431)Eneseordendeideas,laCorteSupremadeJusticiadelaNacinsehapronunciado
entrminoscategricosyelocuentes.Enciertaocasinexpresqueelrespetoalprincipio
de separacin de los poderes quedaba salvado, si la intervencin del Tribunal no se
apoderabadeoficio,sinoapeticindeparte(Fallos,tomo190,pginas155156).Enotro
caso,dondesedemandalaProvinciadeCorrientes,conmotivodeundecretodelPoder
Ejecutivoquelesionderechosdelaparteactora,elTribunaldijolosiguiente,quetiene
valorde"principio":"loquelosparticularesinvocancomoderechopropiodebetenerun
juezquenosealaautoridadejecutoradelosactoscuestionados"(Fallos,tomo201,pgina
448).
(432)Vertomo1,n120,textoynota122,pgina397,yelpresentetomon353.Sobrela
garantaconstitucionalderazonabilidad,puedeverse:JuanFranciscoLinares:"Lagaranta
constitucionalderazonabilidad",en"RevistadeDerechoyAdministracinMunicipal",n
164,pgina957ysiguientes,BuenosAires1943,ySegundoV.LinaresQuintana:"Tratado
delaCienciadelDerechoConstitucionalArgentinoyComparado",tomo3,pgina355y
siguientes,BuenosAires1956.
(433)Enigualsentido,FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pgina270.
(434)Vasetomo1,n74,textoynota300.
(435)Puedeverse,FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pginas271272.
(436)Enigualsentido,Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",n188,pgina359.
(437)Vaseeltomo5,nmero1818,pginas412414.
(438)Vaseeltomo1,n74.
(439)Ensentidoconcordante,Giannini:"Lezionietc.",pgina359;Sandulli:"Manualedi
dirittoamministrativo",pgina245;Alessi:"Sistemaistituzionaledeldirittoamministrativo
italiano",n206,pgina338.
(440)Vaseelprecedenten392.
(441)Giannini:"Lezionietc.",pginas358y359;Fragola:"Gliattiamministrativi",pgina
37; Sandulli: "Manuale di diritto amministrativo", pgina 245; Alessi: "Sistema
istituzionaleetc.",pgina338.
(442)Giannini:"Lezionietc.",pgina358.
(443)Enigualsentido,CretellaJnior:"DireitoAdministrativodoBrasil",tomo3,pgina
127, Sao Paulo 1961; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1,
pgina431.

p.374

(444)Enigualsentido,Gordillo:"Elactoadministrativo",pgina107.
(445)VerLaubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,pgina203,n
383, Paris 1963; adems, Ranelletti: "Teoria degli atti amministrativi speciali", n 84,
pginas 103104; Fiorini: "Teora de la justicia administrativa", pginas 8590; Maria
Rivalta:"Lamotivazionedegliattiamministrativi",pgina113,Milano1960.
(446)Fiorini:"Teoradelajusticiaadministrativa",pginas84y85;Lentini:"Istituzionidi
dirittoamministrativo",tomo1,pgina198,n6.
(447)Fiorini,op.cit.,pgina85.
(448)Vaseelprecedenten397,textoynotas446y447.
(449)MariaRivalta:"Lamotivazionedegliattiamministrativi",pgina113.
(450)Ensentidoconcordantealexpresadoeneltexto,vaseaFiorini:"Teoradelajusticia
administrativa",pginas9093.
(451)Ranelletti:"Teoradegliattiamministrativispeciali",n84,pginas103104.
(452) Entre estos ltimos, Vitta: "Diritto Amministrativo", tomo 1, nmeros 85 y 86,
pginas372377.
(453)Vittanomencionala"voluntad"entreloselementosesencialesyespecficosdelacto
administrativo. La menciona como ingrediente de elementos especficos: "contenido" y
"causa"("DirittoAmministrativo",tomo1,nmeros85y86,pginas372377).Fiorini,
quetampocomencionala"voluntad"entreloselementosesencialesyespecficosdelacto
administrativo("Teoradelajusticiaadministrativa",pgina85ysiguientes),alreferirsea
los expresados "elementos" que enumera dice que ellos "estructuran la voluntad"
("Recurso Jerrquico", pgina 30). Para dichos tratadistas, pues, la voluntad no es un
"elemento"delactoadministrativo.Fioriniseexpideenformaconcordantealaqueexpreso
eneltexto("ManualdeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina326).

(454)Paraloquehadeentendersepor"rganoinstitucin"ypor"rganopersona"(o
"individuo"),vaseeltomo1,n170,pginas492493.
(455)Entreotros,vase:DAlessio:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo2,
pgina 178; Zanobini: "Corso di diritto amministrativo", tomo 1, pgina 225; Garrido
Falla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina422.
(456)Vase,CretellaJnior:"DireitoAdministrativodoBrasil",tomo3,pgina132y
siguientes,enespecialn70.
(457)Vertomo1,n189,letraa.,pginas544546,yJuanF.Linares:"Poderdiscrecional
administrativo",pginas8996.

p.375

(458)Vaselaprecedentenota383,infine.
(459)As,seharesueltoque"loslibrosdelaAdministracinPblicaestnexclusivamente
acargodelosjefesdeoficina,ysloellospuedendarcertificadosdesusconstancias"
(CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo121,pgina183).Adems,vase
Alessi: "La responsabilit della pubblica amministrazione", pginas 1516, y "Diritto
Amministrativo",pginas9091.
(460) Ver tomo 1, n 195, pginas 558559; Laubadre: "Trait lmentaire de droit
administratif",tomo1,n431,pgina234,Paris1963.
(461)Waline:"DroitAdministratif",n743,pgina453,Paris1963;Laubadre:"Trait
lmentairededroitadministratif",tomo1,n431,pgina234,Paris1963.
(462)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n431,pgina235,
Paris1963;Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pginas100y288.
(463)Vaseeln491,textoynota1010.
(464)CretellaJnior:"DireitoadministrativodoBrasil",tomo3,pgina133.Ensentido
concordante,Diez:"Elactoadministrativo",pgina190.
(465)Fiorini:"Teoradelajusticiaadministrativa",pgina86.Ensentidoconcordante,
Diez:"Elactoadministrativo",pginas190191.Adems,vase:CretellaJnior,op.cit.,
tomo3,pgina1332,nota2;Romano:"Corsodidirittoamministrativo",pgina132,n6;
Alessi:"DirittoAmministrativo",pginas423424.
(466)Ensentidoconcordantealdeltexto,TitioPratesdaFonsecadice:"Lacapacidadcivil
de ejercicio de los derechos es presupuesto de la competencia o del poder legal. La
incapacidad absoluta del derecho civil alcanza, con sus efectos, al acto administrativo
realizadoporelincapaz,comorganodelaAdministracinPblica.Elactosernulo"
("Lies de direito administrativo", pgina 347, Rio de Janeiro 1943, Livraria Editora
FreitasBastos;delmismoautor:"direitoAdministrativo",pgina392,RiodeJaneiro1939,
LivrariaEditoraFreitasBastos).CretellaJniorcompartelaopinindePratesdaFonseca
(op.cit.,tomo3,pgina132,nota2).
(467)Nocompartolaposicindeautores,comoAlessi,quelimitanlaexigenciadetal
capacidad "natural" alossupuestosquepuedancausarlesseriosdaosalosrespectivos
insanos(RenatoAlessi:"Sistemaistituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",n302,
pgina 496, Milano 1960): en primer lugar, la actitud de un insano no slo puede
ocasionarleperjuiciosal,sinotambinalaAdministracinPblica;ensegundolugar,es
contrarioatodalgicaasignarlevalidezalavoluntaddeuninsano,puesvadesuyoque
ellodesvirtalasbasesmismasdelateorasobredeclaracindelavoluntad,quepresupone
concienciacabalconocimientoenelagentequelaemite.
(468)Ensentidoconcordante,Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",pgina218;
BrandaoCavalcanti:"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo2,pgina251.Adems:

p.376

vaseartculo22delaleyespaoladeprocedimientoadministrativo,del17dejuliode
1958,yEduardoVivancos:"Comentariosalaleydeprocedimientoadministrativo",pgina
26,Barcelona1959.Segnelcitadoartculo22delaleyespaola,"tendrncapacidadde
obrarantelaAdministracinPblica,ademsdelaspersonasquelaostentenconarregloa
lasnormas civiles,lamujercasadaylosmenoresdeedadparaelejercicioydefensade
aquellos de sus derechos cuya actuacin est permitida por el ordenamiento jurdico
administrativosinlaasistenciadelmaridoopersonaqueejerzalapatriapotestadotutela,
respectivamente".
(469)Conaciertosehadichoque,tambinenderechoadministrativo,rigeelprincipio
segnelcual,afaltadeunanormaexpresaensentidoopuesto,lacapacidadsepresume
(Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina416).Ensentidoconcordante:Pquignot:"Des
contratsadministratifs",fascculo505,n26,EstraitduJurisClasseurAdministratif,Paris
1953.
Comosediceeneltexto,unanormaexpresapuedemodificaroalterarlacapacidadde
derechodeladministradooparticularparaactuarenlaesferadelderechoadministrativo.
As,ciertasleyesdeterminanquenosernadmitidoscomoproponentesofiadores:loque
estuvierenapremiadoscomodeudoresdelEstado;losquehubierenfaltadoanteriormentea
contratoscelebradosconelEstado.Tambinalgunasleyessuelendisponerqueslopodrn
participar en licitaciones las personas establecidas en el pas o los representantes de
empresasextranjerasdebidamenteacreditados.Vase,AlcidesGreca:"Lalicitacinyel
privilegioenloscontratosadministrativos",pginas2829,SantaFe1941.
(470)Romano:"Corsodidirittoamministrativo",pgina122,n2;Zanobini:"Corsodi
diritto amministrativo", tomo 1, pgina 140; DAlessio: "Istituzioni di diritto
amministrativoitaliano",tomo1,pgina183,n115.
(471) Garrido Falla: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 305 y
siguientes.Tambinsuelehablarsede"capacidadjurdicaadministrativa",parareferirsea
la idoneidad para ser sujeto de relaciones administrativas (Renato Alessi: "Sistema
istituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",pginas489490,Milano1960).Vaseel
trabajodeJessGonzlezPrez:"Eladmministrado",pginas2425.
(472) La afirmacin que hago en el texto va especialmente referida a ordenamientos
jurdicosdeltipoquerigeennuestropas,decuyosrasgosgeneralesmeocupoeneste
mismopargrafo.Peroniaunlasdiversasmodificaciones especiales alacapacidaddel
administrado, establecidas por la legislacin, mencionadas por algunos tratadistas,
justificanlaadmisindeuna"teoradeladministrado"(conreferenciaalderechoespaol,
vanselosdatosaportadosporGarcaTrevijanoFos:"TratadodeDerechoAdministrativo",
tomo1,pgina473ysiguientes,Madrid1964;conreferenciaalderechoitaliano,vanse
losdatosquesuministraRenatoAlessi:"sistemaistituzionaledeldirittoamministrativo
italiano", n 300, pginas 490492, Milano 1960): trtase de simples modalidades de
derechoslocalesvacuasdesustanciaparadarpieauna"teora",puestalesmodalidadesno
constituyenun"principiogeneral"dentrodelateoradelderecho.Enestesentido,elorden
jurdico espaol e italiano y el orden jurdico argentino son totalmente distintos. en

p.377

concordanciaaloqueexpongoeneltexto,RafaelEntrenaCuesta:"CursodeDerecho
Administrativo",pgina506,Madrid1965.
(473) En ese sentido, resulta aceptable la afirmacin de que tambin en derecho
administrativo,afaltadeunanormaexpresaqueestablezcalocontrario, lacapacidadse
presume(RenatoAlessi:"Sistemaistituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",n299,
pgina 490, Milano 1960). Pero cul es la capacidad "presumida"? A mi criterio la
capacidadpresumidanoesotraquelaconsagradaporelderechoprivado,todoellosin
perjuiciodeque,enlossupuestosde"dudas",ode"lagunaslegislativas",lacuestinsea
resueltaaplicandolasdisposicioneslegalesqueenelcasocorrespondan(alrespectovase
eln395).
(474)Porejemplo,eldecreto1759/72,art.3,reglamentariodeldecretoley19549/72,
sobreprocedimientoadministrativonacional,estableceque"losmenoresadultostendrn
plenacapacidadparaintervenirdirectamenteenprocedimientosadministrativoscomoparte
interesadaendefensadesuspropiosderechossubjetivosointereseslegtimos".Dichotexto
seaparta,enciertomodo,deloestablecidoporelartculo283delCdigoCivilenelttulo
referentealapatriapotestad.Vaseeltomo1delapresenteobra,nmeros260y284.
(475)Resta:"Larevocadegliattiamministrativi",pgina93.
(476) Vedel: "Droit Administratif", pgina 151; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo1,pgina447;CretellaJnior:"DireitoAdministrativodoBrasil",
tomo3,pginas172y73;Fiorini:"TeoradelaJusticiaAdministrativa",pginas86y89;
Fraga: "Derecho Administrativo", pginas 246247; Royo Villanova: "Elementos de
DerechoAdministrativo",tomo1,pgina107.Adems,ensentidoconcordante,Bielsa:
"Lanocindecausaconparticularreferenciaalderechofinanciero",pgina12,Rosario
1938,ImprentadelaUniversidadNacionaldelLitoral,SantaFe.
(477)PieroBodda:"Lanozionedi causagiuridica dellamanifestazionedivolontnel
dirittoamministrativo",pginas4550,Torino1933.
(478)Ensentidoconcordantealqueexpongo,Alessi:"DirittoAmministrativo",pginas
242246,y"Laresponsabilitdellapubblicaamministrazione",pginas9093.
(479)Vertomo1,n9,textoynotas86y86bis,pgina71.
(480)Ensentidoconcordante,Vitta:"dirittoAmministrativo",tomo1,pgina376.
(481)Entrelosautoresqueauspicianelpuntodevistaaquemerefieroydesestimoenel
texto, vase a Mastropasqua: "I limiti subbiettivi di efficacia dellatto amministrativo",
pginas5557,Milano1950.
(482)Vaseeltomo5,nmero1787,pginas339340.
(483)Vedel:"DroitAdministratif",pgina151.

p.378

(484) Fioprini: "Teora de la justicia administrativa", pgina 89; Royo Villanova:

"ElementosdeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina107;SayagusLaso:"Tratadode
DerechoAdministrativo",tomo1,pginas447448.
(485)Fiorini:"Teoradelajusticiaadministrativa",pgina89.
(486)RoyoVillanova:"Elementosdederechoadministrativo",tomo1,pgina107.
(487)RoyoVillanova,op.cit.,tomo1,pgina107.
(488) Romano: "Corso etc.", pgina 260; Prates da Fonseca: "direito Administrativo",
pgina383.Adems,MariaRivalta:"Lamotivazionedegliattiamministrativi",pginas
5556;Fragola:"Gliattiamministrativi",pginas27y28;Diez:"Elactoadministrativo",
pginas212218.Hayquienprescindedelanocinde "causa",pero,encambio,alos
"antecedentes" delactolesllama "motivo" (JulioA.Prat:"Deladesviacindepoder",
pginas105106y107).
(489)RoyoVillanova:"Elementosetc.",tomo1,pgina107;Fiorini:"Teoraetc.",pgina
86;SayagusLaso:"Tratadoetc.",tomo1,pginas446448.
(490)CretellaJnior:"DireitoAdministrativodoBrasil",tomo3,pgina173;Sayagus
Laso:"Tratadoetc.",tomo1,pgina447;Vedel:"DroitAdministratif",pgina151.
(491)Presutti:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,pgina150.
(492)Fiorini:"Teoradelajusticiaadministrativa",pgina89.
(493)Fiorini,op.cit.,pgina89.
(494)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina98;Presutti:"Istituzioni
etc.", tomo 1, pgina 150; Tivaroni: "Teoria degli atti amministrativi", pginas 4950;
Diez:"Elactoadministrativo",pginas231233;CretellaJnior:"DireitoAdministrativo
doBrasil",tomo3,pginas142145;Gordillo:"Elactoadministrativo",pginas142146.
(495) Cretella Jnior: "Direito Administrativo do Brasil", tomo 3, pginas 142143.
Adems,verprecedentemente,n397.
(496)Vertomo1,n74,textoynota288,pginas273274.
(497)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina450.
(498)Enidnticosentido,FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pgina196;
Garrido Falle, op. cit., tomo 1, pgina 450. Adems, Caetano: "Manual de Direito
administrativo",pgina230;Fiorini:"Teoradelajusticiaadministrativa",pginas8889.
Algunos expositores estiman que la inobservancia de las "formas" y requisitos del
procedimiento administrativo constituye un defecto de preparacin de la voluntad
administrativa, y no un defecto de "forma" de acto administrativo (Gordillo: "El acto
administrativo",pgina148,n19).Amicriterio,tantoelcumplimientodelosrequisitos

p.379

parala formacin delavoluntad,comoparala expresin desta,constituyenelementos

"formales"delactoadministrativo,porloqueintegranelconceptode"forma"delmismo.
(499)SayagusLaso:"Tratadoetc.",tomo1,pgina458;Caetano:"Manualdedireito
administrativo",pgina236,n130;Presutti:"Istituzionietc.,tomo1,pginas165167.
(500)Entretalesformalidades "posteriores"alaemanacindelactopuedenmencionarse
lasatinentesasu"publicidad"o"comunicacin"(vern413).
(501)TaleselmododepensardeGordillo:"Elactoadministrativo",pgina148,n19.
(502)Ensentidoconcordante:CretellaJnior:"DireitoAdministrativodoBrasil",tomo3,
pgina 148, n 80; Roberto Lucifredi: "Laatto amministrativo nei suoi elementi
accidentali",n10,pginas3235,Milano1963;Gordillo:"Elactoadministrativo",pgina
147.
(503)Vase,TitoPratesdaFonseca:"LiesdedireitoAdministrativo",pginas320321,
RiodeJaneiro1934.
(504)Entreotros,vase:Fallos,tomo175,pgina368ysiguientes,especialmentepgina
375,inre"ElenaCarmandeCantnc/Nacins/pensin".Adems:tomo190,pgina142
ysiguientes,especialmentepginas151152, inre "S.A.GanaderaLosLagosc/Nacin
s/nulidaddedecreto".
(505)Vaseeltomo1delapresenteobra,n11,pginas7779.
(506)Vaseeltomo1deestaobra,loc.cit.;adems,vasemsadelante,n409,textoy
nota523.
(507)FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pginas195y196;Fraga:"Derecho
Administrativo",pgina249;Fleiner:"InstitucionesdeDerechoAdministrativo",pgina
153;PratesdaFonseca:"LiesDedireitoAdministrativo",pgina321;Alessi:"Diritto
Amministrativo", pgina 238, y "La responsabilit della pubblica amministrazione",
pgina86;Waline:"DroitAdministratif",pgina459,Paris1963;GarridoFalla:"Tratado
deDerechoAdministrativo",tomo1,pgina461;CretellaJnior:"DireitoAdministrativo
doBrasil",tomo3,pginas147y148.
(508)Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina249;PratesdaFonseca:"LiesdeDireito
Administrativo",pgina321.
(509)Elderechoprocesaladministrativoabarcalasumadelasreglasdeproduccindelos
actosadministrativos(Merkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina282).El
motivopolticolegislativoparalaelaboracindeunderechoprocesaladministrativoesel
empeodeproporcionarlesaquienesobtienensuderecho,encadacasoparticular,atravs
de las autoridades administrativas, las mismas garantas de juridicidad que ofrece el
derechoprocesaljudicial(Merkl,op.cit.,pgina283).(CuadraadvertirquesibienMerkl
habla de "derecho procesal administrativo", en realidad ha querido referirse al

p.380

"procedimientoadministrativo",propiamentedicho).
En distintos pases se observa el deseo de "juridizar" el procedimiento dentro de la
AdministracinPblica,armonizandoentoncestalprocedimientoconlospostuladosdel
"EstadodeDerecho".AsocurreenEstadosUnidosdeAmricadelNorteconsu"Federal
AdministrativeProcedureAct"(ao1946).Vase,JorgeTristnBosch:"Elprocedimiento
administrativoenlosEstadosUnidosdeAmrica",Montevideo1953;Schwarts:"Ledroit
administratif amricain", pgina 105ysiguientes, Paris 1952;JohnClarkeAdams: "El
derechoadministrativonorteamericano",pgina15,BuenosAires1964,EditorialEudeba,
quien,refirindosealaAdministrativeProcedureActde1946,dice:"Estaleyrepresenta
unatentativa,porpartedelCongreso,decodificar,almenosenlneasgenerales,elderecho
administrativo procesal federal norteamericano" (loc. cit.). En Espaa existe la Ley de
Procedimiento Administrativo del 17 de julio de 1958. Vase, Eduardo Vivancos:
"Comentariosalaleydeprocedimientoadministrativo",Barcelona1959.EnBrasil,segn
referencias de Caio Tcito, no existe una ley general sobre normas de procedimiento
administrativo. Pero numerosas disposiciones garantizan la defensa de los derechos e
intereses legtimos de los administrados ("O abuso de poder administrativo no Brasil",
pginas 33 y 83, Rio de Janeiro 1959); la expresada situacin de Brasil se repite
exactamenteenArgentinaenelorden"nacional".Peroendiversasprovinciasdenuestro
pasexistennormassobreprocedimientoadministrativo(Crdoba,BuenosAires,Tucumn,
etc.),apartedeproyectosrecientes(BuenosAires,Crdoba)*.
*Actualmente,ennuestropas,enelordennacional,existeeldecretoley19549/72,sobre
procedimientoadministrativo,quefueseguidodenumerososdecretosrelacionadosconel
mismo.
(510)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas453y459.
(511)LosmediosdepruebaautilizarenlaAdministracinPblica,sonsimilaresalos
mediosdequesevalelaJusticia."Encuantoamediosdeprueba,laAdministracinno
renunciaaningunodelosqueseofrecenalaJusticia"(Merkl,op.cit.,pgina289).
(512)Fallos,tomo255,pgina112,inre"MargaritaCaindeMangold";tomo258,pgina
301,considerando3.Adems:tomo222,pginas117120.Noobstante,vaseeldictamen
delProcuradorGeneraldelaNacin,aceptadoporsusfundamentosporlaCorteSuprema
deJusticia("JurisprudenciaArgentina",tomo221974,pginas114115),ymiartculo"La
garantadelibredefensaylainstanciaadministrativa"(notaen"JurisprudenciaArgentina",
tomo221974,pginas554556).
(513)Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina238.
(514)Caetano,op.yloc.cit.
(515)Verdecreto15650,del15/9/954,publicadoenelBoletnOficialdel21deseptiembre
de1954.
(516)Elincumplimientodeeserequisitoslopuedetenercomoconsecuencialaquese
indicaeneltexto.Refirindoseaestetipodesituaciones,GarridoFallaexpresaqueel

p.381

efecto jurdico de su incumplimiento resulta difcilmente determinable ("Tratado de

DerechoAdministrativo",tomo1,pgina459).
(517)Gordillo:"Elactoadministrativo",pgina149.
(518) En sentido concordante: Gordillo, op. cit., pginas 149150. Adems, Forsthoff:
"TratadodeDerechoAdministrativo",pgina329.
(519)Enigualsentido:Forsthoff,op.cit.,pginas329330;Gordillo,op.cit.,pgina150.
(520) Vase, Ranelletti: "Teoria degli atti amministrativi speciali", pginas 8485;
FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pgina197;GarridoFalla:"Tratadode
DerechoAdministrativo",tomo1,pgina461.
(521)Laband:"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,pginas542y543;Fleiner:
"Instituciones de derecho administrativo", pgina 153; Romano: "Corso di diritto
amministrativo", pgina 253; Fraga: "Derecho Administrativo", pgina 249; Ranelletti:
"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina85;Bielsa:"DerechoAdministrativo",
tomo1,pgina239,BuenosAires1947;Vitta:"DirittoAdministrativo",tomo1,pgina
388;Fragola:"Gliattiamministrativi",pgina38;SayagusLaso:"TratadodeDerecho
Administrativo", tomo 1,pgina 459;Stassinopoulos:"Trait des actes administratifs",
pgina 123; Cretella Jnior: "Direito Administrativo do Brasil", tomo 3, pgina 153;
Vedel: "Droit Administratif", pgina 151; Garrido Falla: "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo1,pgina461;Gordillo:"Elactoadministrativo",pgina149.
(522)As,Sarria:"DerechoAdministrativo",pgina130.
(523)Ensentidoconcordante:FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pgina197;
Alessi:"DirittoAmministrativo",pginas238239,y"Laresponsabilitdellapubblica
amministrazione",pginas8687;Romano:"Corsodidirittoamministrativo",pgina253;
Fleiner:"Institucionesdederechoadministrativo",pginas153154;Forsthoff:"Tratadode
Derecho Administrativo", pginas 301302; Laubadre: "Trait de droit administratif",
tomo1,n453,pgina243,Paris1963.
(524)Entalsentido,Fragola:"Gliattiamministrativi",pgina39.
(525)Laband,op.cit.,tomo2,pginas542543;Romano,pgina254;Vitta,tomo1,
pgina388;Fraga,pgina249;Stassinopoulos,pgina123;Forsthoff,pgina302;Vedel:
"DroitAdministratif",pgina151;Fragola:"Gliattiamministrativi",pgina38;Cretella
Jnior,tomo3,pgina153;GarridoFalla:"Tratadoetc.",tomo1,pgina461;Laubadre:
"Trait lmentaire de droit administratif", tomo 1, n 453, pgina 243, Paris 1963;
Gordillo:"Elactoadministrativo",pgina149.
(526)Eisenmann:"DroitAdministratifApprofondi",pgina89.
(527)Laband:"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,pgina543.

p.382

(528) Vitta, tomo 1, pginas 388389; Sayagus Laso, tomo 1, pgina 459;
Stassinopoulos,pgina125.Vaseprecedentementen408,textoynotas525y519.
(529)Vase,GarcaTrevijanoFos:"Principiosjurdicosdelaorganizacinadministrativa",
pginas251252;Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina231;CretellaJnior,
tomo3,pgina154.
(530) Vase: Romano, pgina 253; Fragola: "Gli atti amministrativi", pginas 3839;
CretellaJnior,tomo3,pginas153154.Adems:Caetano,pginas230231.
(531)Ensentidoconcordante,GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo
1,pgina462.
(532)Ranelletti: "Teoriadegliattiamministrativi speciali",pgina86;Fraga:"Derecho
Administrativo",pgina250;Fragola:"Glicattiamministrativi",pgina39;CretellaJnior:
"DireitoAdministrativodoBrasil",tomo3,pgina158.
(533)Fraga,op.cit.,pgina250.
(534) Giannini: "Lezioni etc.", pgina 341. Numerosas leyes, sean stas "formales" o
"materiales",seocupandelacuestin,tantoenelderechoargentino,comoenelextranjero,
declarando que en los casos respectivos el silencio debe interpretarse a "favor" o en
"contra"delopeticionadoporelparticularoadministrado.EnelCdigodeProcedimientos
deloContenciosoAdministrativoparalaProvinciadeBuenosAires,elsilencioahsele
llama"retardacin"surteefectosderechazodelapeticin(artculo7).Enlaleynacional
3952,sobredemandascontralaNacin,elsilencioduranteloslapsosahestablecidossurte
efectos de rechazo de lo solicitado (artculo 2 ). En el decreto ley 19549/72 , sobre
procedimientoadministrativonacional,elsilencioolaambigedaddelaAdministracinse
interpretarcomonegativa,salvotextoexpresoensentidocontrario(art.10).Eneldecreto
15349/46,ratificadoporlaley12962,sobreempresasosociedadesdeeconomamixta,el
silencioduranteveintedasacercadelvetodeducidoporelpresidentedelaentidad,opor
los directores autorizados para ello, respecto a las resoluciones del directorio o de las
asambleas,seinterpretacomorechazodeeseveto,oseacomofavorableparaladecisin
deldirectoriooasambleasdelaentidad(artculo8).EnEspaa,deacuerdoalaleyde
procedimientoadministrativodel17dejuliode1958,elsilencioconefectos"negativos"es
el principio general, en tanto que el silencio con efectos "positivos" es la excepcin
(artculos 94y95);vase, EduardoVivancos: "Comentarios ala leyde procedimiento
administrativo",pgina157,Barcelona1959.
(535)Fernndez deVelasco: "Resumen deDerechoAdministrativo ydeCienciadela
Administracin",tomo1,pgina193,y"Elactoadministrativo",pgina206;Zanobini:
"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pginas261y262;DeValles:"Elementidi
dirittoamministrativo",pgina174;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",
tomo 1, pginas 222 y 437; Garrido Falla: "Rgimen de impugnacin de los actos
administrativos",pgina282,textoynota162.

p.383

(536)Giannini:"Lezionietc.",pgina341.
(537)VaseloqueescribeRanelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina87.
(538)Enderechoprivado,enmateriade"silencio",elprincipioconsisteenqueelsilencio
novalecomoexpresindevoluntadenmodoalguno,salvoenloscasosexcepcionales
previstosporlaley,CdigoCivil,artculo919.Enidnticosentido,Salvat:"Tratadode
DerechoCivilArgentino(ParteGeneral)",n1590;Aguiar:"Hechosyactosjurdicosenla
doctrina y en la ley", tomo 1, pginas 116117; Borda: "Tratado de Derecho Civil
Argentino(ParteGeneral)",tomo2,pginas6061;Llambas:"TratadodeDerechoCivil
(ParteGeneral",tomo2,pgina282.
(539)Vase,Zanobini:"Corsoetc.",tomo1,pgina261.
(540)Zanobini:"Corsoetc.",tomo1,pgina261.
(541)Enigualsentido,Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pginas8384.
Adems,FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pgina205.
(542)Stassinopulos,op.cit.,pgina84.
(543)Vase,AntonioRoyoVillanova:"ElementosdeDerechoAdministrativo",tomo1,
pgina 109; Fraga: "Derecho Administrativo", pginas 250251; "Cdigo de
ProcedimientosdeloContenciosoAdmministrativoparalaProvinciadeBuenosAires",
informedelcodificadordoctorLuisV.Varela,captuloII,"Laretardacindelaautoridad
administrativa". Adems, vase el tomo 1 de la presente obra, n 276, pgina 720 y
siguientes.
(544) Adems, vase, Jorge Aja Espil: "El amparo judicial y su valoracin", en
"Jurisprudencia Argentina", 1959II, pginas 439440; Cmara Federal de La Plata, en
"JurisprudenciaArgentina",1960II,pgina120(enestefallo,porrazonesocircunstancias
de"hecho",noseadmitilaaccin);CmaradelTrabajodelaCapital,en"Jurisprudencia
Argentina",1964I,pginas243244.Paralaaccindeamparocontraactosadministrativos
en Brasil,vase:PratesdaFonseca:"Liesdedireitoadministrativo",pginas380381;
SeabraFagundes:"Ocontrledosatosadministrativospelopoderjudiciario",pgina215y
siguientes;BrandaoCavalcanti:"Domandadodesegurana",pginas93y9596.
(545)Eneltextotomoencuentaelordennacional,peroesdeadvertirqueenelorden
"provincial" rigen "principios" similares a los del orden nacional. Actualmente, el
decretoley19549/72regulalosefectosdel "silencio" delaAdministracinenelorden
nacional(art.10).
(546)Respectoal "recursojerrquico",actualmentetngasepresentelodispuestoenel
decretoreglamentarion1759/72ysusmodificaciones.
(547)Ensentidoconcordante,Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina251.

p.384

(548)Presutti:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,pgina169;Alessi:
"Diritto Amministrativo", pgina 240, y "La responsabilit della pubblica
amministrazione",pgina88;Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina
99;MariaRivalta:"Lamotivazionedegliattiamministrativi",pginas148,149,150y151;
GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina462;Waline:"Droit
Administrafi",pgina472,n781,Paris1963.
(549)MariaRivalta:"Lamotivazionedegliattiamministrativi",pgina150.
(550)Romano:"Corsodidirittoamministrativo",pgina261;DAlessio:"Istituzionidi
dirittoamministrativoitaliano",tomo2,pgina194;Waline:"DroitAdministratif",pgina
472,n781,Paris1963.
(551)Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pginas337338.Diceesteautorquela
"motivacin"sehallafrecuentementecontenidaenelprembulodeladecisin,aludindoe
aellaconlasexpresiones"ritenutoche...","consideratoche...",etc.(op.yloc.cit.).
(552)Giannini,op.cit.,pgina337;MariaRivalta:"Lamotivazioneetc.",pginas152153.
(553)Ranelletti:"Teoradegliattiamministrativispeciali",pgina99.
(554)Ranelletti:"Teoriaetc.",pgina99;Romano:"Corsoetc.",pgina261;DAlessio:
"Istituzionietc.",tomo2,pgina194.Adems,vase,MariaRivalta: "Lamotivazione
etc.",pgina159.
(555)Vase,Romano: "Corsoetc.", pgina 261;Maria Rivalta: "Lamotivazione etc.",
pgina159.
(556)MariaRivalta:"Lamotivazioneetc.",pginas148,150y156.Paraestatratadistala
"motivacin"serefiereala"sustancia"delacto,asu"contenido",asuparte"perceptiva",
ynosloasu"forma".
(557)RoyoVillanova:"Elementosdederechoadministrativo",tomo1,pgina110;Alessi:
"Diritto Amministrativo", pgina 240, y "La responsabilit della pubblica
amministrazione",pgina88;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo
1,pgina244,n455,Paris1963.TambinForsthoffvinculalamotivacinala"forma"
delactoadministrativo("TratadodeDerechoAdministrativo",pgina329).
(558)Gordillo:"Elactoadministrativo",pginas148149.ComoGordilloagregaque la
faltademotivacinequivaleafaltadefundamentacin"normativa"y"fctica" (pgina
149),fcilesadscribirsutesisala "causa" o "motivo" delacto,yaqueprecisamentela
fundamentacin normativa y fctica constituye la "causa" ("motivo") del acto
administrativo(vern403).
(559)Silvestri:"Lattivitinternadellapubblicaamministrazione",pgina86,nota21;
Lucifredi: "Latto aministrativo nei suoi elementi accidentali", n 10, pginas 3235.
Adems,verloquealrespectoexpresaMariaRivalta,op.cit.,pginas151152,nota12.

p.385

(560)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina464.
(561) Para la "motivacin" frente a actos "reglados" y a actos "discrecionales", vase,
Stassinopoulos: "Trait des actes administratifs", pginas 203204, quien con acierto
adviertequelamotivacinpuedeonosernecesariayasetratedeunactoregladoodeuno
discrecional.
(562)MariaRivalta:"Lamotivazioneetc.",pginas152,153,164y190.
(563)Vase:Presutti,op.cit.,tomo1,pgina168;Romano:"Corso,etc.",pg.261.Ver,
asimismo,Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,pgina244,n
455,Paris1963,quienmencionajurisprudenciadelConsejodeEstado,segnlacual,auna
faltadenormaquelaestablezca,laobligacindemotivarexistecuandotalmotivacinsea
necesariaparaqueeljuezotribunalqueentiendanenelrecursoquesededuzcapuedan
apreciarloshechospertinentes.
(564) Cmara Federal de Apelaciones de Mendoza, en "Jurisprudencia Argentina",
1957III,pginas518y524,votodelvocaldoctorGuillermoMarioArroyo.
(565)Romano:"Corsoetc.",pgina261.
(566)Romano,pgina261;Ranelletti:"Teoriaetc.",pginas99y101;Vitta,tomo1,
pginas389390;Alessi:"DirittoAmministrativo",pginas240241,y"Laresponsabilit
della pubblica amministrazione", pgina 88; Fleiner: "Instituciones etc.", pgina 154;
Stassinopulos,pgina126;SayagusLaso,tomo1,pgina461,n287;Waline:"Droit
Administratif",pginas 462y472,nmeros754y781,Paris1963;Laubadre:"Trait
lmentairededroitadministratif",pgina244,Paris1963.Vase,adems,loqueescribe
MariaRivalta:"Lamotivazioneetc.",pginas157161.
(567)Romano,pgina261.
(568)Ranelletti:"Teoriaetc.",pginas100101.Vase,asimismo:Vitta,tomo1,pgina
390;Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina241,y"Laresponsabilit dellapubblica
amministrazione",pgina88.
(569)Vitta, tomo1, pgina390; Resta: "Larevoca degli atti amministrativi", pginas
253254;Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali,pginas135136;Alessi:"La
revoca degli atti amministrativi", pginas 137138; del mismo autor: "Diritto
Amministrativo", pgina 241, y "La responsabilit della pubblica amministrazione",
pgina88;Stassinopoulos,pg.204.
(570)Presutti,tomo1,pginas168169.
(571) Vitta, tomo 1, pgina 390; Alessi: "Diritto Amministrativo", pgina 241, y "La
responsabilitdellapubblicaamministrazione",pgina88.

p.386

(572)Stassinopoulos,pgina204,quienhacereferenciaalcambioenelsentidoomanera
deaplicacindeunanorma.
(573)Verprecedentemente,textoynota254.
(574)Stassinopoulos,pgina205.
(575)Giannini:"Lezionietc.",pgina338.
(576)Tampocodentromismodelorden "nacional" existetalobligacin*.Sinembargo,
algunosrecientesproyectossobreprocedimientoadministrativoexigenla"motivacin"del
respectivo acto; en tal sentido, vanse: Proyecto del Instituto de Derecho Poltico,
ConstitucionalyAdministrativodelaFacultaddeCienciasJurdicasySocialesdeLaPlata,
presentadoalaLegislaturadelaProvinciadeBuenosAiresenoctubrede1961,artculo20;
ProyectodeCdigoAdministrativoparalaProvinciadeCrdoba,preparadoporeldoctor
GuillermoAlbertoSaravia,en1963,artculo9;ProyectodeCdigoAdministrativoparala
MunicipalidaddeMardelPlata,preparadoporeldoctorAgustnA.Gordillo,artculo121;
etc.
* Actualmente, en el orden nacional, la cuestin est contemplada en el decretoley
19549/72,sobreprocedimientoadministrativo,art.7,incisosbye.
(577)MariaRivalta:"Lamotivazioneetc.",pginas167175;Vitta,tomo1,pgina391;
Ranelletti:"Teoriaetc.",pginas101102.
(578)MariaRivalta: "Lamotivazione etc.", pginas 171175.Forsthoff,queincluye la
motivacinenelelemento"forma",sostienequeeldefectodeformanopuedesubsanarsea
posteriori mediantesureparacin("TratadodeDerechoAdministrativo",pginas328y
329).Ensentidoconcordante, Waline: "DroitAdministratif", n755,pgina 462,Paris
1963.
(579)MariaRivalta:"Lamotivazioneetc.",pginas183y188.
(580)Vitta,tomo1,pgina390.
(581)MariaRivalta,op.cit.,pginas183185;Presutti:"Istituzionietc.",tomo1,pgina
170;Ranelletti:"Teoriaetc.",pgina101,n82.
(582)Giannini:"Lezionietc.",pgina339.
(583)Lucifredi:"Lattoamministrativoneisuoielementiaccidentali",pginas2425.
(584) Royo Villanova: "Elementos de derecho administrativo", tomo 1, pgina 111;
Lucifredi: "Latto amministrativo etc.", pginas 2425; Sayagus Laso: "Tratado de
DerechoAdministrativo",tomo1,pgina460.
(585)Entalordendeideas,vaseelart.7,incisoa.)deldecretoleynacional19549/72.

p.387

(586)"Lavinculacinlegaldelactoadministrativoaunadeterminadaformasignificaque
aqulslopuedetenereficaciacuandoserevisteprecisamentedeesaforma.Lainfraccin
deformaimplicanulidad"(Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pgina328).
Forsthoff habla ah de "eficacia" del acto, pero en realidad ha querido referirse a la
"validez"delmismo.
(587)Vase,Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina84;Fernndezde
Velasco: "El acto administrativo", pgina 197; Caetano: "Manual de Direito
Administrativo",n130,pgina236;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",
tomo1,pgina461.
(588)Ver:Ranelletti,op.cit.,pgina84;Fiorini:"TeoradelaJusticiaAdministrativa",
pgina89;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n457,pgina
245,Paris1963;Waline:"DroitAdministratif",pgina459,Paris1963;Stassinopoulos:
"Trait des actes administratifs", pginas 131133. Pero otros expositores rechazan la
distincin entre forma "esencial" y "sustancial", pues consideran que ambos trminos
significanlomismo(Gordillo:"Elactoadministrativo,pgina147).
(589)Enidnticosentido,Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",n130,pgina236.
Adems,Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina132.
(590)EnFrancia,enlossupuestosenquelaleyexijaunadeterminadaforma,perosin
expresarsisuinobservanciaseronocausaldenulidad,cuandotal"forma"hubieresido
omitidaoirregularmentesatisfecha,paraestablecersielactodebeonotenrselecomo
nulo,lajurisprudenciarequierequeseestablezcasilaformanocumplidaoirregularmente
satisfechahabrapodidocambiarladecisinfinal(Waline:"DroitAdministratif",pginas
459460,Paris1963,quientraeacolacinnumerososcasosresueltosporlajurisprudencia.
Ver,asimismo,Laubadre:"Trait lmentairededroitadministratif",tomo1,n457,
pgina 245, Paris 1963). Considero que este criterio es caprichoso: deja librada a la
interpretacin del juez la suerte del acto administrativo, lo cual no condice con los
requerimientos delaseguridadjurdica.Espreferiblelaadopcindeuncriterio fijo de
solucin,talcomoloexpresoeneltexto.
(591)Ensentidoconcordante,CretellaJnior:"DireitoAdministrativodoBrasil",tomo3,
pginas152153.
(592)Enidnticosentido,Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",n130,pgina236.
(593)Vaseprecedentemente,textoynotas520524,586588y592.
(594) Vase: Garrido Falla: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas
461462.Enesteordendeideas,Gordillopudodecirconaciertoque"laformaslopuede
serformal,onoesforma"("Elactoadministrativo",pgina147).
(595) Giannini: "Tratado di diritto amministrativo", pginas 333334; Garrido Falla:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina462.Larazndeloexpresadoenel
texto obedece a que, rigiendo en el derecho privado el principio de autonoma de la

p.388

voluntad,sta,porprincipiogeneral,puedeahexpresarseencualquiermanera;deello
resultaquetodanormaquedispongaoestablezcauna "forma" determinadaimplicauna
derogacinalprincipiogeneralmencionado,porloqueentoncestalnormadebeserclaray
precisaensusdisposiciones.Peroesteplanteonoseproduceenmateriaadministrativa,
donderigeelprincipiode"legalidad"yde"particularidad"(Giannini,op.cit.,pgina334),
alextremodequelafaltadelaformaprescriptadebeconsiderarsesiempreunviciodelacto
administrativo(vase:GarridoFalla,op.yloc.cit.).
(596)GarridoFalla:"Tratadoetc.",tomo1,pgina462.
(597)Caetano:"Manualdedireitoadministrativo,pg.237.
(598) Caetano, op. cit., pgina 238. Ver, adems, Stassinopoulos: "Trait des actes
administratifs",pgina132.
(599) "Validez" y "eficacia" son conceptos distintos: ambos integran el de acto
administrativo "perfecto"."Vlido"eselactoquehanacidoconformealordenamiento
positivovigente.Encambio,la"eficacia"delactoslosevinculaasuejecutoriedad,asu
fuerzaejecutoria,alaposibilidaddeponerloinmediatamenteenprctica.Demodoque
slopuedehablarsede"ineficacia"deunactovlidocuandodichoactocarezcadefuerza
ejecutoria. Vase, De Valles: "Elementi di diritto amministrativo", pgina 153. Acto
"perfecto"sloeselquesimultneamenterenalosrequisitosdevalidezyeficacia.
Noobstante,algunostratadistas,enlugardeconsiderarla"validez"yla"eficacia"como
requisitosparaqueelactoserepute "perfecto",esdecircomorequisitosdelaperfeccin
del acto, oponen el concepto de "perfeccin" al de "eficacia", asimilando entonces
perfeccin a validez (en tal sentido, Allessi: "Diritto Amministrativo", pgina 249, y
"Sistema institucionale del diritto amministrativo italiano", pgina 314; DAlessio:
"Istituzionidedirittoamministrativoitaliano",tomo2,pginas196197;SayagusLaso:
"TratadodeDerechoAdministrativo", tomo1,pgina488;GarridoFalla: "Tratadode
DerechoAdministrativo",tomo1,pgina473;Diez:"Elactoadministrativo",pgina257),
lo que considero inaceptable, pues, evidentemente, el acto que siendo "vlido" no sea
tambin "eficaz" noes unacto "perfecto".Trtase de unacuestin lgica. De ah que
cuadre distinguir "perfeccin" de "validez" y considerar a sta como un requisito de
aqulla,lomismoquela"eficacia".LaConstitucinNacional,ensuartculo87,reconoce
ladistincinentre"validez"y"eficacia"(vasenota877).
(600)Algunostratadistas,alreferirseaestepunto,hablande"publicidad",comprendiendo
enestetrminola"publicacin"yla"notificacin",segnquelapublicidadserefieraal
acto de alcance general o particular, respectivamente (vase, Laubadre: "Droit
AdministratifSpcial",pginas1314y"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,
nmeros 464465, pginas 249250, Paris 1963; Vedel: "Droit Administratif", pginas
152153);otrosexpositores,enlugardehablarde"publicidad",hablande"comunicacin"
delacto,queentoncesrefierenalacolectividadoalaspersonasparticularmenteinteresadas
en sus efectos (vase, Garrido Falla: "Rgimen de impugnacin de los actos
administrativos",pgina275).Ambostrminos,"publicidad"y"comunicacin",significan
aqulomismo,ytraducenconigualaciertolaideaqueconellosquiereexpresarse.

p.389

(601) En igual sentido, Garrido Falla: "Rgimen de impugnacin de los actos

administrativos",pginas275276;Gordillo:"Elactoadministrativo",pgina150.
(602)Ensentidoconcordante:autorescitadosenlanotaanterior.
(603)Laubadre:"DroitAdministratifSpcial",pgina13.
(604)GarridoFalla:"Rgimendeimpugnacinetc.",pgina275.
(605)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n466,pgina250,
Paris1963.
(606)Vaseeltomo1,pginas206207,delapresenteobra.
(607)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo179,pginas39y40;tomo
191,pginas442y444."Espatente,dijoelTribunal,quesilasleyesslosonobligatorias
enlaCapitaldesdeeldasiguientealdesupublicacin(art.2delCd.Civil),losdecretos
dictadosporelPoderEjecutivoenusodelafacultadconstitucionalqueleacuerdaelart.86
,inc.2,tampocopuedenentrarenvigenciaconanterioridadasupublicacin,yquecarece
deasiderolegallaresolucinministerialdeagosto23de1928invocadaporelFisco,que
lesacuerdaobligatoriedaddesdelafechamismaenquesedictan"(falloscitados).Enigual
sentido:SupremaCortedeMendoza,en"JurisprudenciaArgentina",1944IV,pgina497;
TribunalFiscaldeLaPlata,en"JurisprudenciaArgentina",1962III,pgina296.
(608) En igual sentido: Suprema Corte de Mendoza, en "Jurisprudencia Argentina",
1944IV, pgina 497; Gordillo: "El acto administrativo", pgina 151. Adems, vase,
GarridoFalla:"Rgimendeimpugnacinetc.",pginas276277.
(609) Royo Villanova: "Elementos de derecho administrativo", tomo 1, pgina 112;
Ranelletti: "Teoria degli atti amministrativi speciali", pgina 124; Gordillo: "El acto
administrativo",pgina151.
(610)GarridoFalla: "Rgimen de impugnacin etc.", pgina 276,texto ynota,donde,
adems,secitajurisprudenciadeEspaa,igualmenteaplicableentrenosotros.
(611)SupremaCortedeMendoza,en"JurisprudenciaArgentina",1944IV,pgina497.
(612) Vitta: "Diritto Amministrativo", tomo 1, pginas 391 y 392; Vedel: "Droit
Administratif",pgina153;Laubadre:"DroitAdministratifSpcial",pgina14,y"Trait
lmentairededroitadministratif",tomo1,pgina250,n465,Paris1963.
(613)Vaseeltomo 1delapresenteobra,n59,pginas 206207.Enigualsentido,
Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n466,pginas250251,
Paris1963;Walien:"DroitAdministratif",n924,pginas547y548,Paris1963.
(614)Vase,asimismo,eltomo1delapresenteobra,n59,pginas206207.Ensentido
concordante,Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n466,pgina

p.390

251,Paris1963.Vasetambin,Waline:"DroitAdministratif",n924,pgina547,punto
2,Paris1963.
(615)Laubadre:"Traitlmentaireddroitadminsitratif",tomo1,n466,pgina251,
Paris1963.
(616)Gordillo:"Elactoadministrativo",pgina152.
(617)Ensentidoconcordante,Fiorini:"Teoradelajusticiaadministrativa",pgina88;
CretellaJnior:"DireitoAdministrativodoBrasil",tomo3,pginas174175.
(618)Fiorini:"Teoradelajusticiaadministrativa",pgina88.
(619)SayagusLaso:"Tratadoetc.",tomo1,pgina449.
(620)Ensentidoconcordante,SayagusLaso:"Tratadoetc.",tomo1,pginas449450;
CretellaJnior:"DireitoadministrativodoBrasil",tomo3,pginas175176.
(621) "La moralidad del acto administrativo, parte de la poltica jurdica de la
Administracin, debe ser tambin tema de los elementos intrnsecos del acto
administrativo. El acto administrativo legtimo y adems eficaz, pero signado por la
inmoralidad, es de un mrito inferior al acto legtimo, eficaz, justo y moral" (Fiorini:
"Teoradelajusticiaadministrativa",pgina95).YaGascnyMarnexprescontodo
acierto"quelosactosadministrativoshandetenerpresenteslosprincipiosdelamoral"
("TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina87);yBullrich,refirindoseala
estrechavinculacinentrelamoralyelderechoadministrativo,expresque"lamoralesla
basedetodoslosderechos"("Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina21).
(622) Cretella Jnior: "Direito administrativo do Brasil", tomo 3, pginas 142 y 143.
Generalmente,el "objeto" delacto,ensmismo,esmoral;encambio,puedenoserlola
maneraenqueselogretalobjeto.
(623)Vaseeltomo1delapresenteobra,n50,pginas189190.
(624)Sobrelabuenafeenderechoadministrativo,vase:Berthlemy,citadoytranscripto
porRamnBadenesGasset,en"Elriesgoimprevisible",pginas151152,Barcelona1946;
Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo,pginas244246;SayagusLaso:"Tratado
etc.",tomo1,pgina148.
(625)Comolomanifestprecedentemente(nota622),porreglageneralel"objeto"delacto
administrativo,ensmismo,esmoral;encambio,puedenoserlolamaneraenqueselogre
talobjeto.Elordenjurdicodebeevitarestoltimo,haciendoquelamoraltantoimpereen
el objeto del acto como en los procedimientos utilizados para que dicho acto quede
concretado.
(626)Vaseeltomo1,pgina279,punto10.
(627)Vertomo1,n50.

p.391

(628)Acercadelaaplicacin,enelderechoadministrativo,delasreglasdelCdigoCivil
sobrenulidadesdelosactosjurdicos,vaseeltomo1,n43,textoynota86ysiguientes.
(629) Con particular referencia a la "moralidad" en su vinculacin con la potestad
discrecional,yconprocederes"caprichosos"o"arbitrarios",vase,Forsthoff:"Tratadode
DerechoAdministrativo",pginas138139.
(630) Roberto Lucifredi: "Latto amministrativo nei suoi elementi accidentali", Milano
1963;DeValles:"Elementididirittoamministrativo",pgina177;GarridoFalla:"Tratado
deDerechoAdministrativo",tomo1,pgina433.
(631)GarridoFalla,op.cit.,tomo1,pgina433.
(632)Beraitz:"Teorageneraldeloscontratosadministrativos",pgina255.
(633)Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",pgina254.
(634)Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pgina328.
(635)Lucifredi:"Lattoetc.",n37,pgina185.
(636)Lucifredi:"Lattoetc.",pgina37ysiguientes;DeValles:"Elementietc.",n227,
pgina 177; DAlessio, tomo 2, n 445, pginas 172 y 173; Fragola: "Gli atti
amministrativi", n23,pgina 45;Giannini: "Lezioni didiritto amministrativo", pgina
329.
(637)Lucifredi:"Lattoetc.",pginas411427.
(638)Lucifredi:"Lattoetc.",pginas280283;Sandulli:"Manualeetc.",pgina255;D
Alessio, tomo 2, n 446, pgina 176; Alessi: "Sistema istituzionale del diritto
amministrtivo italiano", pgina 337; Forsthoff: "Tratado de Derecho Administrativo",
pgina301.
(639)Lucifredi:"Lattoetc.",pginas120,121,textoynota39,126y280.
(640)Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina259;DAlessio,tomo2,pgina
174;Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pgina301;GarridoFalla:"Tratado
etc.",tomo1,pgina433;Vitta,tomo1,pgina378.
(641)Stassinopoulos:"Traitetc.",pginas91,92y93.
(642)Lucifredi:"Lattoetc.",pgina38.
(643)Lucifredi:"Lattoetc.",pginas188,195y243;Romano:"Corsoetc.",pgina262;
DAlessio, tomo 2, pginas 174175; De Valles: "Elementi etc.", n 227, pgina 177;
Forsthoff,pgina298;Diez:"Elactoadministrativo",pgina230;Vitta,tomo1,pgina
377;Alessi:"DirittoAmministrativo",pginas264267;Stassinopoulos,pginas90,94y
95;Fragola:"Gliattietc.",n23,pgina45.

p.392

(644)Vaselanota352.
(645)Vaselanota353.
(646)Lucifredi:"Lattoetc.",pginas3839y248;GarridoFalla:"Tratadoetc.",tomo1,
pginas432433;DeValles:"Elementietc.",n227,pgina178;Forsthoff,pgina298;
Vitta,tomo1,pgina378;Stassinopoulos,pgina89.
(647)Stassinopoulos,pgina89.
(648)Lucifredi:"Lattoetc.",pgina188;FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",
pgina 238; Romano, pgina 262; Vitta, tomo 1, pginas 378379. Adems:
Stassinopoulos,pgina95.
(649)Vitta,tomo1,pgina378.
(650)Vereltomo1delapresenteobra,n71,pgina261,yn74,pginas278279.
Adems, Resta: "La revoca etc.", pginas 1523; Dupeyroux: "La rgle de la
nonrtroactivitdesactesadministratifs",pginas7273y8790;Jeanneau:"Lesprincipes
gnraux du droit dans la jurisprudence administrative", pginas 9294; Diez: "El acto
administrativo",pgina493ysiguientes.Algunostratadistas,comoLucifredi,consideran
que en ciertos casos el acto administrativo puede disponer que algunos de sus efectos
actenconefectoretroactivo,esdecirconanterioridadalafechadesuemanacin.Pero
aparte de aceptar que se trata de una posibilidad de carcter excepcional, en cuanto
contrastaconel"principio"delairretroactividaddelosactosadministrativos,advierte:1
quesloenbaseaunaexpresanormallegalpuedederogarsetalprincipio;2quesetratade
una retroactividad "voluntaria", favorable al administrado. En este ltimo sentido da
diversosejemplos(Lattoamministrativoneisuoielementiaccidentali",pginas193194,
textoynotas,241242,textoynotas).Ladoctrinayjurisprudenciamodernasconsideranla
irretroactividadgenricadelactoadministrativocomoun "principiodederecho".Parala
"irretroactividad"delactoadministrativoennuestroderecho,vasemsadelanten445.
(651) Alessi: "Diritto Amministrativo", pgina 264; Lucifredi: "Latto etc.", pginas
189190,textoynotas.
(652) Lucifredi: "Latto etc.", pginas 188189, texto y notas; Alessi: "Diritto
Amministrativo",pgina265.
(653) Lucifredi: "Latto etc.", pgina 195; Vitta, tomo 1, pgina 378; Alessi: "Diritto
Amministrativo",pgina265;Forsthoff:"Tratadoetc.",pginas298299.
(654)Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pginas331332;Forsthoff:"Tratado
etc.",pgina298.
(655)Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina265;Lucifredi:"Lattoetc.",pgina200.
(656)Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina265;Lucifredi:"Lattoetc.",pgina200.

p.393

(657) Lucifredi: "Latto etc.", pgina 243; Vitta, tomo 1, pgina 379; Alessi: "Diritto
Amministrativo",pgina265;Fragola:"Gliattiamministrativi",pgina47.
(658)Vaseeltomo5,nmero1829,pginas441447,dondemeocupdelanaturaleza
jurdicadel"canon".Enigualsentido,Fragola:"Gliattietc.",pgina47.
(659)Lucifredi:"Lattoetc.",pginas254260.
(660)Vase,Lucifredi:"Lattoetc.",pginas264265;Vitta,tomo1,pgina380.
(661)Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pgina330.
(662)Vaseeltomo5,nmeros1789y1829.
(663)Alessi:"dirittoAmministrativo",pgina265.
(664) Lucifredi: "Latto amministrativo etc.", pginas 202214 y 309310; Forsthoff:
"Tratado etc.", pginas 298 y 300301; Sandulli: "Manuale di diritto amministrativo",
pginas254255;Stassinopoulos,pginas9349;Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina
267.Adems,vase,GarridoFalla:"Tratadoetc.",tomo1,pgina433,textoynota.
(665) Lucifredi: "Latto etc.", pginas 215 y 310311; Silvestri: "Il riscatto delle
concessioni amministrative", pginas 147151; Alessi: "Diritto Amministrativo", pgina
267, y "La revoca degli atti amministrativi", pgina 69; Sandulli: "Manuale di diritto
amministrativo",pgina255.
(666)Vereltomo5,n1839,pginas486489,yn149,pginas490492.
(667)Vereltomo5,nmeros1832y1840.Asimismo,vasemsadelante,nmeros507y
519522.
(668)Vereltomo5,lugaresindicadosenlasnotasprecedentes.Endoctrinaesdiscutidala
diferenciaentre"revocacin"y"anulacin",materiadelacualmeocuparmsadelanteal
referirmeala"extincin"delactoadministrativo.
(669) Vase lo que escribe Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo3,pginas186192,Paris1956.Noobstanteloexpresadoeneltexto,
cuadrarecordar,comolohaceSilvestri,queparaladoctrinafrancesalaposibilidaddel
rescatevasobreentendida,entantoqueparaladoctrinaitalianasloprocedeenbaseal
textoexpresodelaleyodelaconvencin("Ilriscattodelleconcessioniamministrative",
pgina53).Ennuestropas,laposibilidaddequelaAdministracinPblica"rescate"una
concesinesde"principio"yva"sobreentendida",loquenopodraserdeotramanera
dado quela causa jurdica del rescate es similar a la de la revocacin porrazones de
oportunidad,osealasatisfaccindelinterspblico.
(670)Porsupuesto,yhuelgadecirlo,la "revocacin porrazonesdeoportunidad" yel
"rescate",comomediosjurdicosextintivosdelaconcesin,procedenunoendefectodel
otro,perodeningnmodosimultneamente.Laeleccindeunodeellosdependedela

p.394

finalidadperseguidaporelEstado:silaactividadpertinentehadecesar,elmedioidneoes
la"revocacinporrazonesdeoportunidad",entantoquesitalactividadhadecontinuara
cargodelEstado,elmedioapropiadoesel"rescate".
(671)SibienAlessi,yotrosautoresitalianos,estimanqueelrescatepuedeobedecera
razonesajenasalestrictointerspblico,porejemploarazonesofines "fiscales" ("La
revocadegliattiamministrativi",pginas68y69;adems,vase,Silvestri:"Ilriscattodelle
concessioni amministrative", pgina 96), Laubadre, y otros tratadistas franceses,
consideran que el rescate slo puede responder a motivos de inters general, y que el
rescatequeobedezcaamotivosdeintersfinancieronosejustificayresultaraviciadode
desviacindepoder("TraitThoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,
pginas191192).Enigualsentido,Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina
562.CompartoplenamentelaposicindeLaubadre,Caetanoyotrosquepiensancomo
ellos.
(672)Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pginas258y259;Lucifredi:"Latto
amministrativo etc.", pginas 191, 201 y 259260; Alessi: "Diritto Amministrativo",
pginas264265.
(673)Caetano,pgina259.
(674)Lucifredi:"Lattoamministrativoetc.",n28,pginas129139.
(675)Lucifredi:"Lattoamministrativoetc.",n34,pginas169171.
(676)Enidnticosentido,Lucifredi:"Lattoetc.",pginas165166.
(677)Lucifredi:"Lattoetc.",pginas166168.
(678)Lucifredi:"Lattoetc.",n59,pgina385ysiguientes.
(679)Lucifredi:"Lattoetc.",pginas386,390y403.
(680)Lucifredi:"Lattoetc.",pgina390.
(681)Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pginas9697;Romano:"Corsodi
dirittoamministrativo",pgina264;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",
tomo 1, pgina 434; Fragola: "Gli atti amministrativi", pgina 136, n 10; Sandulli:
"Manualedidirittoamministrativo",pgina255.
(682)Lucifredi:"Lattoetc.",nmeros6063,pginas391404.
(683)Stassinopoulos,pginas9697;Romano,pginas263264;GarridoFalla:"Tratadode
DerechoAdministrativo",tomo1,pgina435;Caetano,pginas259260.Otrostratadistas
proponen soluciones de tipo "general", un tanto simplistas, pues prescinden de las
discriminacioneshechasenelcursodeestepargrafo;entalsentido,vanse:DAlessio,
tomo2,pginas176177;Zanobini,tomo1,n7,pgina231;Vitta,tomo1,pginas
380381;Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",pgina255.

p.395

(684) Lucifredi: "Latto etc.", pginas 345346 y 348; Forsthoff: "Tratado de Derecho
Administrativo",pgina301.
(685)As,sera"manifiesta"lailegitimidaddeunacto,cuandouna"concesin"otorgada
porunrganoo"poder",porejemploLegislativooEjecutivo,fuereextinguidacaducadao
revocadaporunrganoo"poder"distintoalquelaotorg;cuandoelconcedente,pors
mismo,declaralacaducidaddelaconcesinporunacausalnoestablecidaniprevistaenla
leyonoenlaconcesin(vasemi"Caducidadyrevocacindelaconcesindeservicios
pblicos",pginas106107,yeltomo5delapersenteobra,n1860,pginas548549);
etc.
(686)Vereln413.
(687)VerRivero:"DroitAdministratif",n97,pgina88;MariaRivalta:"Lamotivazione
degliattiamministrativi",pgina165,n8.
(688)Vern413,textoynota599.
(689)ParalaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,lareferidapresuncindelegitimidad
obedeceaqueelactoadministrativoprovienedeunaautoridadopoder.Dijoas:"Elacto
administrativoesunactodeautoridadodepoderquellevaconsigocomoexpresindetal
poderlapresuncindesuvalidez"(Fallos,tomo190,pgina15;tomo218,sentenciasde
pginas321322,33940y379).LaexpresinusadaporlaCorteSupremaesdemasiado
general,pueselsolohechodequeelactoprovengadeunaautoridadopodernobastapara
servirdefundamentoaesapresuncin,dadoquelasautoridadeso"poderes"suelenincurrir
enactosilegtimos.
(690)Tivaroni:"Teoriadegliattiamministrativi",pgina54.MariaRivalta,recordandoa
Treves,alreferirsealfundamentodetalpresuncindelegitimidad,dicequeeslgicoque
dichapresuncinseaaceptada,porcuantoelactoadministrativoprocededeunaautoridad
pblica, que tiene el deber de respetar la ley; es obra de funcionarios particularmente
seleccionadosydesinteresados;debeobservarfrecuentementedeterminadaforma;antesde
su eficacia est supeditado a una serie de controles, siendo entonces necesaria la
intervencindevariosorganismos.Todasesascircunstanciasinducenaconsiderarqueen
lamayorpartedeloscasoselactoadministrativoseconformaalaley(MariaRivalta:"La
motivazionedegliattiamministrativi",pginas165166).
Enelao1872,elentoncesProcuradorGeneraldealNacin,doctorFranciscoPico,enun
inconcebibledictamenpresentadoantelaCorteSuprema,alimpugnarunfallodelTribunal
pusoenteladejuicioelaciertoposibledelasdecisionesdelaCorteSuprema.Antelo
afirmadoporelProcuradorGeneraldelaNacin,despusdevariasconsideraciones,para
desvirtuar lo dicho por aquel funcionario y justificar la presuncin de acierto de sus
decisiones,laCortedijolosiguiente,queconcuerdaconlosfundamentosahorainvocados
por la actual doctrina para justificar la presuncin de legitimidad de los actos
administrativos(garantas "subjetivas" y "objetivas" querodeanlaemisindelacto):"Si
para el seor Procurador no tienen valor alguno, como garanta del derecho, las
precaucionesquelaConstitucinhaestablecido,afindequelaCorteseacompuestapor

p.396

personasexperimentadasyhonorables;siningunaimportanciaatribuyealainamovilidad
desusempleos,queloshacetanindependientesdelasexigenciasdelpodercomodelas
pasionesdelospartidos;sitampocoleatribuyealsentimientodeldeber,quenopuede
suponerenellosmenosfuertequeenotroshombrescualquiera;sicreequenadasignifica
paraelloslaestimacinquelaopinindelosdemsslodispensaalosjueceshonradosy
leales;sipiensaquelosmiembrosdelTribunaldequelmismoformaparte,sonlosnecios
eignorantesdequehablalaleydepartidaquehacitado;sicreequelasreglasdecriterio
quehanfijadolasleyes,yelhbitodeentenderlasyaplicarlasquehancontradoenuna
largaprcticaprofesional,notienenvaloralgunoparaimpedirlaarbitrariedaddelosjueces
y la supresin de las leyes; si todo eso, que los mejores expositores consideran como
garantaseficaces,noesbastanteensuopinin,suespritualarmadopuedetranquilizarse;
todavalosjueces sonresponsables enlaformayenlos casosquelaConstitucin ha
previsto"...."Yesunhechosingularenestacausa,quelaautoridadmoraldelaCorteysu
poderlegalseandesconocidos,porprimeravezdesdesuinstalacin,precisamenteporel
mismo alto funcionario, que ejerciendo el ministerio pblico, est encargado de
defenderlos"...."Esprecisoconfiarmuchoenlapurezadelosmiembrosdelacorte,ensu
amoralajusticia,ensusolicitudporlaverdad,enlasuperioridaddeesprituquealejarde
elloslasdebilidadesdelamorpropio,parareconocerloscapacesdeenmendarsupropio
error"...."TantaconfianzaimplicacontradiccinentoncesconeltemordequelaCortese
convierta en un poder arbitrario, conculcador del derecho, supresor de las leyes, que
cubrindoseconalteoradelasumisinestpida,pongaenpeligrolajusticia,comprometa
la verdad y atente contra las bases de un gobierno civilizado y democrtico" (Corte
SupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo12,pgina134ysiguientes,inre"ElFisco
NacionalcontraD.ManuelOcamposobrenulidadyrescisindesentencia",especialmente
pginas154,155y156).LasprecedentespalabrasdelaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,sibienserefierenalasrazonesquetornanverosmilelaciertodelasresoluciones
delTribunal"sentenciasjudiciales",yaunquenoserefieranprecisamentealapresuncin
delegitimidaddel "actoadministrativo",bienvalelapenarecordarlasporquepermiten
establecerqueesapresuncindeaciertoeslamsimaqueahoraseinvocacomofundamento
delapresuncindelegitimidaddel"actoadministrativo".
(691)Tivaroni:"Teoriadegliattiamministrativi",pgina54,VI.
(692)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo190,pgina154,inre"S.A.
GanaderaLosLagosc/Nacins/nulidaddedecreto".
(693)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomoypginacitadosenlanota
anterior.Esalostercerosqueimpugnenlalegalidaddelactoaquieneslesincumbela
pruebapertinente(Waline:"DroitAdministratif",pgina549,n927,Paris1963).
(694)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo190,pginas155156,inre"S.
A.GanaderaLosLagosc/Nacins/nulidaddedecreto".
(695)Rivero:"DroitAdministratif",pgina88,n97;MariaRivalta:"Lamotivazionedegli
attiamministrativi",pgina165.

p.397

(696)Entreotros,vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo190,pgina
142ysiguientes,inre"S.A.GanaderaLosLagosc/Nacins/nulidaddedecreto";tomo
241,pgina384ysiguientes, inre "RomnMaraJosdeSzec/Nacins/nulidadde
decreto".Puedenverse:"Fallos",tomo294,pgina69;tomo295,pgina1017.
(697)Vereltomo5,nmero1841,pgina501ysiguientes.
(698) Vase, Ranelletti: "Teoria degli atti amministrativi speciali", pginas 126127;
Waline:"DroitAdministratif",pgina549,n927,Paris1963;DAlessio:"Istituzionidi
dirittoamministrativoitaliano",tomo2,pgina198,n461.
(699)Vertomo1,n209,pginas575576.
(700)VerlareferenciaquehaceWaline:"DroitAdministratif",pgina549,n927,Paris
1963.
(701)Rivero:"DroitAdministratif",pgina89,Paris1962.
(702)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pgina264.
(703)DAlessio:"Istituzionietc.",tomo2,pgina198.
(704) Zanobini: "Corso etc.", tomo 1, pgina 265; Tivaroni: "Teoria degli atti
amministrativi",pgina54;Lentini:"Istituzionididirittoamministrativo",tomo1,n5,
pgina210.
(705)Fragola:"Gliattiamministrativi",pgina77.
(706) Ranelletti: "Teoria degli atti amministrativi speciali", pgina 127. En sentido
concordante:Tivaroni,op.cit.,pginas5455.
(707) Zanobini: "Corso etc.", tomo 1, pgina 266; Fragola: "Gli atti amministrativi",
pginas7778;Tivaroni,op.cit.,pgina54.Asimismo,Ranelletti:"Teoriaetc.",pgina
127.
(708)Lentini:"Istituzionididirittoamministrativo",tomo1,n5,pgina211.
(709)Sandulli: "Manualedidiritto amministrativo", pgina238;DAlessio:"Istituzioni
etc.",tomo2,n461,pgina198.
(710)Ranelletti:"Teoriaetc.",pgina127;Tivaroni,op.cit.,pgina55.
(711)Vernmeros413,textoynota599,y750.
(712)VerCannadaBartoli:"Linaplicabilitdegliattiamministrativi",Milano1950.
(713)Vereltomo5,nmero1782,pginas323324.

p.398

(714)Ranelletti:"Teoriaetc.",pginas125126;Romano:"Corsoetc.",pginas282283;D
Alessio,tomo2,pgina198;Vitta:"DirittoAmministrativo",tomo1,pginas394395;
Zanobini: "Corso etc.", tomo 1, pgina 264, letra d.; De Valles: "Elementi di diritto
amministrativo",n234,pgina183;Sandulli:"Manualeetc.",pginas238239;Rivero:
"DroitAdministratif",n92,pgina85.
(715)Vereltomo5,nmero1782,pginas323324.
(716)Verasimismoeltomo5,nmero1757,pginas256257,ynmeros1782,pginas
323324.
(717)DeValles:"Elementididirittoamministrativo",n236,pgina184.
(718)DeValles,op.yloc.cit.Comoraznexplicativadeesedobletipodeejecutoriedad,
puedencitarselassiguientespalabrasdeMerkl:"nopertenecealaesenciadelanorma
jurdicaadministrativaelque,ademsdeseraplicadaporunrganoadministrativoalcaso
particular,tengaqueserejecutoriadatambinporunrganoadministrativosieloblgiado
nocumpleconsuobligacin.Noslocabeimaginarqueelestablecimientodelanorma
general administrativa corresponda a otra esfera de la actividad estatal, distitna de la
administracin,sinotambinquesultimaaplicacin,laejecucinforzosadelanorma
administrativao,cuandomenos,ladeclaracinimperativadesuejecutoriedad,corresponda
alajusticia"("Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina364).
(719)VerMerkl,op.cit.,pginas372373.
(720)SobreestoltimovaseaDeValles,op.cit.,pgina185.
(721)Vaseprecedentemente,n431.
(722)Vaseeltomo1delapresenteobra,n232,pgina627ysiguientes.
(723)Enigualsentido,FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pginas253254.
(724)Vaseloquedijesobreestacuestineneltomo1,n276,pgina724ysiguientes,y
n287.Adems,vaselaprecedentenota544.Adems,tngasepresentelaley16986,de
octubre de1966,sobreaccin deamparo. Vaseel actual artculo 28 deldecretoley
nacional19549/72.
(725)Enidnticosentido,Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pgina262;
Mastropasqua:"Ilimitisubbietividiefficaciadellattoamministrativo",pgina67,n14;
Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 496, n 321;
Laubadre: "Droit Administratif Spcial", pgina 13, y "Trait lmentaire de droit
administratif", tomo 1, pgina 249, n 463, Paris 1963; Rivero: "Droit Administratif",
pgina92,n101,Paris1962;Waline:"DroitAdministratif",pgina547,Paris1963.

p.399

(726)Vase,EduardoVivancos:"Comentariosalaleydeprocedimientoadministrativo",
pgina92,Barcelona1959;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,
pgina474.
(727)Respectoasielderechodebehabersidoejercidoporeladministrado,osipudono
haberlosido,verpginas619620,n523.
(728)Enigualsentido,Rivero:"DroitAdministratif",pgina93,n102.
(729) Mastropasqua: "I limiti subbiettivi di efficacia dellatto amministrativo", pginas
6870; Sandulli: "Manuale di diritto amministrativo", pgina 279. Adems, Resta: "La
revocadegliattiamministrativi",pginas105109.
(730)Rivero:"DroitAdministratif",pgina93,n102.
(731)Jeanneau:"Lesprincipesgnrauxdudroitdanslajurisprudenceadministrative",
pginas 9299; Dupeyroux: "La rgle de la non rtroactivit des actes administratifs",
pginas3974;Vedel:"DroitAdministratif",pgina154.
(732) Jeanneau, op. cit., pginas 9899; Dupeyroux, op. y loc. cit.; Laubadre: "Droit
AdministratifSpcial",pgina12,y"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n
467,pgina251,Paris1963;Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",pgina278;
Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina232;Rivero:"DroitAdministraif",
pgina93,n101.
(733) Vedel: "Droit Administratif", pgina 154; Fernndez de Velasco: "El acto
administrativo",pgina269.
(734)Jeanneau,op.cit.,pginas9799;Dupeyroux,op.cit.,pginas4346.
(735)Waline:"DroitAdministratif",pgina467,n769,Paris1963.
(736)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina474.Fernndez
deVelascoafirma quenilosactos decarcter general, nilos decarcter individual y
concreto, pueden desconocer las situaciones jurdicas que existan con la naturaleza de
derechosubjetivo("Elactoadministrativo",pgina269).
(737)Vedel:"DroitAdministratif",pgina154.
(738)Delmismomodo,serainvlidaunaleyformalqueautorizarealPoderEjecutivoa
emitirunreglamento"autnomo",conefectos"retroactivos",puesentalsupuestolaleyde
referenciaestatuirasobremateriaajenaalacompetenciaconstitucionaldelLegislador.
En otros pases, donde la potestad reglamentaria del Ejecutivo no tiene la base
constitucional y los caracteres que dicha potestad posee entre nosotros, las soluciones
pueden ser distintas. De ah que algunos autores den como un lmite de la
"irretroactividad" elhechodequeel "legislador" autoricealEjecutivoparaemitiractos
retroactivos.

p.400

(739) As, las Constituciones de Crdoba (artculo 24 ) y de San Juan (artculo 24 )

prohiben la sancin de leyes con efecto retroactivo. Las Constituciones de Catamarca
(artculo26),deMendoza(artculo29),deSalta(artculo32),deSanLuis(artculo9)y
deTucumn(artculo13),prohibenquesedictenleyesqueprivendederechosadquiridos.
(740)SibienelCdigoCivil,ensuartculo3,alestablecerla irretroactividad delas
leyes,agregaquestasnopuedenalterarlosderechosadquiridos,esdeadvertirqueeste
"principio"noesoriginariodelCdigoCivil,sinodelaConstitucinNacional,porhallarse
subsumidoenlagarantadeinviolabilidaddelapropiedad,aseguradaenelartculo17de
lamisma.
(741)Vereltomo1delapresenteobra,n59,pginas211215,dondehagomencinde
lasexpresadasdecisionesdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin.
(742)Elconceptode "derechoadquirido" expuestoeneltextoyque,correlativamente,
obstaalaaplicacinretroactivadelactoadministrativoy,poranlogasrazones,tambina
la aplicacin retroactiva de la ley formal, fue expresamente compartido en el mbito
jurisprudencialyeneldoctrinario.Entalsentido:CmaraNacionalCivil,salaG.,sentencia
del27demayode1992,inre"Rozanski,Ernestoc/Y.C."en"LaLey",23denoviembrede
1992; Julio Rodolfo Comadira: "Acto Administrativo Municipal", pgina 112, Buenos
Aires1992.
(743)Leyespaoladeprocedimientoadministrativo,del17dejuliode1958,artculo45,
inciso3;Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",pgina278.
Enlaprcticasonfrecuenteslosactosadministrativosemitidosconefectoretroactivoa
favor del administrado. As, en cierta oportunidad, una provicnia sancion una ley
disponiendoquelosindustrialesquecumpliesendeterminadosrequisitosgozarandeuna
exencinimpositivaporeltrminodediezaos.EnlaleyseautorizabaalPoderEjecutivo
paraque,comprobadoslosextremospertinentes,declarasealindustrialqueaslosolicitase,
incluido en dicho beneficio. Habiendo un industrial acreditado que se hallaba en
condicionesdedisfrutardeesaexencinimpositiva,elPoderEjecutivodictundecreto
(actoadministrativoindividual)reconociendotalcircunstanciaydeclarandoalindustrial
incluidoenelbeneficiolegalporeltrminodediezaos,computadodesdedosaosatrs
(fechadeiniciacindelasgestionesporelindustrial).
(744)Jeanneau:"Lesprincipesgnrauxdudroitdanslajurisprudenceadministrative",
pginas 9394; Dupeyroux: "La rgle de la non rtroactivit des actes administratifs",
pginas7274y8790;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,
pginas251252,Paris1963;Stassinopoulos:Traitdesactesadministratifs",pgina233.
(745)AsocurreenFrancia.Ver:Jeanneau,op.cit.,pginas9495;Dupeyroux,op.cit.,
pginas110130.
(746)Verprecedentemente,textoynota736.

p.401

(747) La Corte Suprema se refiri a las "leyes formales", pero sus declaraciones son
igualmenteaplicablesalos"actosadministrativos",seanstosgeneralesoindividuales.
(748)Debindoseagregar:"oporelmismopoderqueemiteelactoadministrativo,seaste
generaloindividual".
(749)Agrguese:"odelactoadministrativo,seastegeneraloindividual".
(750)Vaseeltomo1delapresenteobra,n59,pginas213214.
(751)Vaseloqueexpuseeneln409.
(752)Conreferenciaaloexpresadoeneltexto,unautorestimaque,enmateriadeactos
administrativos,lacualidadde"parte",correspondeextenderlaaquienesparticipenenlos
"efectos"delacto(Mastropasqua:"Ilimitisubbiettividiefficaciadellattoamministrativo",
pgina73).
(753)Vaseeltomo5,nmero1830;ademsvasemitrabajo"Legislacindeaguas.La
clusula sinperjuiciodeterceros enlasconcesionesdeusodelaguapblica",Buenos
Aires1942,edicinValerioAbeledo.
(754) Esta diferencia ya la advirti con agudeza Stassinopoulos ("Trait des actes
administratifs",pgina237).
(755)Stassinopoulos,op.cit.,pgina237).
(756) Entre otras clasificaciones, vanse las formuladas por los siguientes autores;
Ranelletti: "Teoria degli atti amministrativi speciali", pginas 17 y siguientes y 117 y
siguientes;DAlessio:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo2,pgina152y
siguientes:Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pgina232ysiguientes;
Alessi:"Sistemaistituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",pgina339ysiguientes,
Milano1960;Tivaroni:"Teoriadegliattiamministrativi",pgina35ysiguientes;Cretella
Jnior:"DireitoAdministrativodoBrasil",tomo3,pgina40ysiguientes;GarridoFalla:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina377ysiguientes.
(757)FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pgina152.
(758)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,n242,pgina391.
(759)Entreotros,vase,GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,
pgina392ysiguientes.
(760)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina17.
(761)Ranelletti:"Teoriaetc.",pginas1819.
(762)Vaselodichoenelnmero384.

p.402

(763)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pginas232233.Ensentido
concordante: DAlessio: "Istituzioni di diritto amministrativo italiano", tomo 2, pgina
155;Alessi:"Sistemaistituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",pgina340.
(764)Ranelletti:"Teoriaetc.",n99,pgina117.
(765)Zanobini:"Corsoetc.",tomo1,pginas232233.
(766)Zanobini,op.cit.,tomo1,pgina233;Ranelletti:"Teoriaetc.",pginas117119,
nmeros99103.
(767)Zanobini,op.cit.,tomo1,pgina233.
(768) En sentido concordante, Ranelletti: "Teoria degli atti amministrativi speciali",
pginas117118,n101.Semenciona,asimismo,comoejemplodeacto"complejo"ala
leyformal,cuyaexistencia,atravsdelasancinydelapromulgacin,esdebidaala
accindelos rganos Legislativo yEjecutivo (Ranelletti: "Teora etc.",pgina 118,n
102);peroesteejemplonoesaceptable,puesla "leyformal" esacto "legislativo" yno
"actoadministrativo",queeselqueaquseconsidera.
(769)AstambinopinaZanobini,op.cit.,tomo1,pgina233.Eneseordendeideas,para
loatinentealanaturalezadela"autorizacin"ydela"aprobacin",consideradascomo
actosdecontrol,vaseeltomo1delapresenteobra,nmeros229y230.
(770)Zanobini,op.cit.,tomo1,pgina34;Ranelletti,op.cit.,pginas119120.Paralas
distintasrelaciones,yeltipodestas,aquepuededarlugarelacto"colectivo",vasems
adelante,nmero550.
(771)Zanobini,op.cit.,tomo1,pgina234.
(772)Ranelletti,op.cit.,pgina119,n104.
(773)Ranelletti,op.cit.,pgina117,n99.
(774)Zanobini,op.cit.,tomo1,pgina234;Ranelletti,op.cit.,pgina120,n105.
(775)Vertomo1,pginas364365.
(776)Porcierto,estimoequivocadalaopinindeautores,comoTivaroni("Teoriadegliatti
amministrativi", pginas 3536), que consideran "administrativo" al acto de la
Administracin Pblica realizado en el mbito del derecho privado, porque el sujeto
actuanteylasnormasdeacuerdoalascualesdebeactuarsonlosmismosquecuandola
AdministracinPblicaactaenlaesferadelderechopblico.Deestetipodeargumentos
meheocupadoprecedentemente(vereln393,especialmentetextoynota408).Ensentido
concordantealquesostengo,Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pginas
1314,nota22.

p.403

(777)VenselasreferenciasdeDuguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo2,pginas
346348.
(778) Rolland: "Prcis de droit administratif", nmeros 6364, pginas 4748; Duguit:
"Traitetc.",tomo2,pginas344358;CretellaJnior:"DireitoadministrativodoBrasil",
tomo3,pginas6668.
(779)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina398.
(780)Ranelletti:"Teoriaetc.",pgina13,n12.
(781)Vertomo1,pginas5355.
(782)Ensentidoconcordante,Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo
1,pgina 213,Paris 1963,y "Droit Administratif Spcial", pgina 25; Waline: "Droit
Administratif", pgina 450,n739,Paris 1963; Vitta: "Diritto Amministrativo", pgina
303;FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pgina161;Sandulli:"Manualedi
dirittoamministrativo",pgina228,n122.
(783)Ensentidoconcordante,Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo
1,pgina213,Paris1963,y"DroitAdministratifSpcial",pgina25;Sandulli:"Manuale
didirittoamministrativo",pginas228229;Vitta:"DirittoAmministrativo",pgina303;
Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina156.
(784)L.LopesRod:"Opoderdiscricionriodaadministrao.Evoluodoutrinriae
jurisprudencial",en"RevistadeDireitoAdministrativo",volumen35,pgina45,Riode
Janeiro1954,edicindelaFundacinGetlioVargas.
(785)CaioTcito:"Aadministraoeocontrledelegalidade",en"RevistadeDireito
Administrativo",volumen37,pgina3,RiodeJaneiro1954,edicinFundacinGetlio
Vargas.
(786)Fiorini:"LadiscrecionalidadenlaAdministracinPblica",pgina41.
(787)Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pgina127.
(788)Forsthoff,op.cit.,pginas136137.
(789)Guicciardi:"Lagiustiziaamministrativa",pginas1314.
(790) Fiorini: "La discrecionalidad etc.", pgina 45. Adems, Waline: "Droit
Administratif",pgina450,n740,Paris1963;Guicciardi:"Lagiustiziaamministrativa",
pgina14.
(791) Santamara de Paredes: "Curso de Derecho Administrativo", pgina 62;
Stassinopoulos: "Tarit des actes administratifs", pginas 161162; Waline: "Droit
Administratif",n740,pgina450,Paris1963.

p.404

(792)SantamaradeParedes:"CursodeDerechoAdministrativo",pgina62.
(793)Vertomo1,n68,pgina243.
(794)Enigualsentido,Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina161.
(795)Fiorini:"LadiscrecionalidadenlaAdministracinPblica",pgina72.
(796)Enigualsentido,Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina161.
(797)Puedeverse,GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina
214.
(798)Vase,Diez;"Elactoadministrativo",pgina69.
(799)Stassinopoulos:"Traitetc.",pgina164.
(800) Merkl: "Teora general del derecho administrativo", pgina 186; Stassinopoulos:
"Trait etc.", pgina 163; Garca Trevijano Fos: "Tratado de Derecho Administrativo",
tomo1,pgina381.
(801) Laubare: "Trait lmentaire de droit administratif", tomo 1, pgina 219, Paris
1963.
(802)Vaseeln460.Adems,vaseloquealrespectoescribeStassinopoulos,op.cit.,
pgina162.
(803)Vaseeln460.
(804)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,nmeros395y401,
pginas212y215,Paris1963.Adems,Vitta:"DirittoAmministrativo",tomo1,pginas
303304.
(805)Vertomo1,pgina59.
(806)FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pginas153155.
(807)Fiorini:"LadiscrecionalidadenlaAdministracinPblica",pginas36y40.
(808) En idntico sentido, Cretella Jnior: "Direito administrativo do Brasil", tomo 3,
pginas 9293;Laubadre: "Trait lmentaire dedroitadministratif", tomo 1,n399,
pginas214215,Paris1963.Fiorini,despusdereferirsealconceptoque antao sele
atribuaala"discrecionalidad"delaAdministracinPblica,osealamanifestacindeun
"poder absoluto" que tenan ciertos rganos de la Administracin para emitir actos
administrativos,quesecalificabande"actosdiscrecionales",consideraquelaexpresin
"actosdiscrecionales"esinconcebible("Queselcontencioso",pgina32);perocomoel
conceptoactualde"discrecionalidad"havariadofundamentalmenterespectoalquesele
atribua en elpasado,ya quelaAdministracin Pblica hllase totalmente sometida al

p.405

ordenjurdico,cualquieraseaeltipodeactividadqueejerza regladaodiscrecional,por
lasrazonesquedoyeneltextoescorrectohablarde"actosdiscrecionales"yde"actos
reglados".
(809) Fernndez de Velasco: "El acto administrativo", pgina 152; Garca Oviedo:
"Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 119; DAlessio: "Istituzioni di diritto
amministrativo italiano", tomo 2, pgina 156; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho
Administrativo", tomo 1, pgina 405; Alessi: "Sistema istituzionale del diritto
amministrativoitaliano",pgina339;CretellaJnior,op.yloc.cit.;GarridoFalla:"Tratado
deDerechoAdministrativo",tomo1,pgina386.
(810)DAlessio:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo2,n430,pginas
16158;Lopes Rod: "O poder discricionrio da administrao. Evoluo doutrinria e
jurisprudencia",en"RevistadeDireitoAdministrativo",volumen35,pgina45,Riode
Janeiro 1954; edicin Fundacin Getlio Vargas; Garrido Falla: "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo1,pgina386.
(811)LopesRod,obraylugarcitadosenlanotaanterior.
(812)Stassinopulos:"Traitdesactesadministratifs",pginas161162.
(813)Stassinopoulos,op.cit.,pgina162.
(814)Vitta:"DirittoAmministrativo",tomo1,pgina304;DAlessio:"Istituzionietc.",
tomo2,pgina156;GarcaTrevijanoFos:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,
pgina383.
(815)Ver,Diez:"Elactoadministrativo",pgina69.
(816)Algunosautoresponenderelieveelintersdeladistincinentreambascategorasde
actos.Ver,Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n398,pgina
214,Paris1963.
(817)Actualmente,eldecretoley19549/72,ensusartculos17y18,sindistinguirentre
actos reglados y discrecionales, prohibe la revocacin en sede administrativa de actos
firmes y consentidos, etc. Vase mi trabajo "Temas de Derecho Administrativo en la
jurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin",captuloVII,en"LaLey",21
denoviembrede1983.
(818)LegazyLacambra:"Introduccinalacienciadelderecho",pgina467.
(819)Entrenosotrosunautorhadicho:"silaleydisponequeelejerciciodelasfacultades
discrecionales es irreversible jurisdiccionalmente, el acto administrativo puede ser
arbitrarioyapesardeellolegtimo:laarbitrariedadestprotegidaporelordenjurdico"
(AgustnGordillo:"IntroduccinalDerechoAdministrativo",pginas7374).Disientocon
talcriterio.Loqueenesecasolaleyprotegeessloelejercicioadministrativodel"poder
discrecional", y nada ms que eso. La "arbitrariedad" jams puede estar o resultar

p.406

amparadapornuestralegislacinseasta"formal"o"material",puesaelloseoponela
garantaconstitucionalde "razonabilidad".LaConstitucinestporencimadecualquier
tipodelegislacin.Diceuntratadista:porimposicindelaConstitucin,lafrmulade
razonabilidad estsiemprepresenteenlasnormasdecompetencia detodofuncionario
administrativoargentino(JuanF.Linares:"Poderdiscrecionaladministrativo",pginas42,
115, 149, 153154 y 162). En igual sentido, Fiorini: "La discrecionalidad en la
AdministracinPblica",pginas2829;BidartCampos:"DerechoConstitucional",tomo
1,pgina228ysiguientes."Razonabilidad" y"arbitrariedad" sonconceptos antitticos
(BidartCampos,op.cit.,tomo1,pgina232).
(820)Vitta:"DirittoAmministrativo",tomo1,pginas303304;FernndezdeVelasco:
"Elactoadministrativo",pginas152153y156157.
(821)El"obrararbitrarioesaqueldeterminadopormotivosextraosalasunto"(Forsthoff:
"TratadodeDerechoAdministrativo",pginas138139).Ensentidoconcordante,Garca
Oviedo:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina84.
(822)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina236.Ensentido
concordante: Julio A. Prat: "De la desviacin de poder", pgina 150; Waline: "Droit
Administratif",n737,pgina449,Paris1963.
(823)Ver,CretellaJnior:"DireitoAdministrativodoBrasil",tomo3,pgina91.Adems:
GarcaOviedo,op.cit.,tomo1,pgina84.
(824)GarcaTrevijanoFos:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina385,
Madrid1964.
(825)Verprecedentemente,textoynotas787y788.
(826)Paralanocinconceptualde "accincaprichosa",vaseaForsthoff:"Tratadode
DerechoAdministrativo",pgina138.
(827)Merkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina189.
(828)GarcaTrevijanoFos:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina378.
(829)Guicciardi:"Lagiustiziaamministrativa",pgina14;Vitta;"DirittoAmministrativo",
tomo 1, pginas 304305; Maria Rivalta: "La motivazione degli atti amministrativi",
pgina110,n5;FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pgina158;Argaars:
"Tratadodelocontenciosoadministrativo",pgina173.
(830)FernndezdeVelasco,op.cit.,pgina158;MariaRivalta,op.cit.,pgina110;Vitta,
op. cit., tomo 1, pginas 306307; Guicciardi, op. cit., pgina 15; Bielsa; "Derecho
Administrativo",tomo4,pgina311,BuenosAires1947;Argaars,op.cit.,pgina173.
Sinperjuiciodequeenvariospasajesdelapresenteobraespecialmenteeneltomo1,por
ejemplopginas7677y680yenmi"TratadodelDominioPblico",hicereferenciaala
"discrecionalidad tcnica", cabe advertir que dichas referencias tuvieron carcter

p.407

meramente"provisional",parairdeslindandonocionesoconceptos;pero,comolosostengo
ahora, en el presente pargrafo, jurdicamente no cuadra hablar de "discrecionalidad
tcnica",puesstanoexiste.
(831)Guicciardi,op.cit.,pginas1415;Vitta,op.cit.,tomo1,pgina305.
(832)Vitta,op.cit.,tomo1,pginas306307;Guicciardi,op.cit.,pgina15.Ver,adems,
Garrido Falla: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 213; Giannini:
"DirittoAmministrativo",tomo1,pgina486ysiguientes.
(833)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo4,pgina311,BuenosAires1947.
(834)MariaRivalta:"Lamotivazionedegliattiamministrativi",pgina111.
(835)Alessi:"Sistemaistituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",pgina215,Milano
1960; Garca Trevijano Fos: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas
385389.Adems,vase:Vitta,op.cit.,tomo1,pgina307.
(836)Alessi:"Sistemaistituzionaleetc.",pgina215;GarcaTrevijanoFos:"Tratadode
DerechoAdministrativo",tomo1,pginas386y389.Ver,adems:Vitta,op.cit.,tomo1,
pgina307;Giannini:"DirittoAmministrativo",tomo1,pgina488.
(837) La "discrecionalidad" es una cuestin jurdica, igual que toda otra sobre
"legitimidad" (Maria Rivalta: "La motivazione etc.", pginas 110113). "La llamada
discrecionalidadtcnica,desdeluego,eselementointegrantedelalegitimidaddelacto,ysi
ste es tcnicamente incorrecto es con ello ilegtimo" (Gordillo: "algunos aspectos del
recurso jerrquico en la prctica administrativa actual", en "Jurisprudencia Argentina",
1965I,pgina6,nota29,seccindoctrina).
(838) En sentido concordante, vase, Garca Tervijano Fos: "Tratado de derecho
administrativo",tomo1,pgina388,punto "tercero";asimismo,vase,SayagusLaso:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina409."Ladiscrecionalidadtcnica,
hadichountratadista,essiempreproductodeunprocesoracionalynormativoquenose
puededivorciarenformatotaldeunaactividadreglada"(Fiorini:"Queselcontencioso",
pgina160).
Desdeluego,loexpresadoeneltextoesmuydistintoaestablecerquelosinformeso
dictmenes de los rganos consultivos puedan ser "vinculantes" (ver tomo 1, n 20,
pginas 9697), pues aqu no se trata de un "parecer", de una "opinin", sino de una
"comprobacin".Enelcasoconsideradoeneltextoslotomoencuentaelinformetcnico
cuyasconclusionesocontenidoimpliquenlacomprobacindeunindubitable "estadode
hecho",delcualelactoqueseemitanopuedeprescindirsinincurriren ilegitimidad,ya
que,entalsupuesto,elactoestarabasadoenhechosfalsosoinexactos.
(839)"Cuandosetratadeunacuestinmeramentetcnica,staseresuelveexclusivamente
en base a criterios tcnicos y a reglas tcnicas, y la Administracin Pblica no tiene
facultadalgunaparaapartarsededicharegla"(RenatoAlessi:"Sistemaistituzionaledel
dirittoamministrativoitaliano",pgina215).Lafalsedadolainexactituddelos"hechos"

p.408

invocados,viciaelactodiscrecional(Waline:"DroitAdministratif",pgina451,punto4,
Paris1963).Enmateriadediscrecionalidadsloestfueradelcontroljurisdiccionalel
"mrito" u "oportunidad" del acto, pero en modo alguno la existencia efectiva de los
"hechos" queconstituyenlos "antecedentes" delacto,esdecirsus"motivos"o"causa"
(Caio Tcito: "Al administrao e o contrle de legalidade", en "Revista de Direito
Administrativo",volumenn37,pginas3y6,RiodeJaneiro1954,edicinFundacin
GetlioVargas);entalordendeideassehadichoque"lalegalidadmsgraveeslaquese
ocultabajounaaparienciadelegitimidad"(CaioTcito,op.cit.,pgina6).Vase,adems,
Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n402,pginas216218,
Paris1963;asimismo,Fiorini:"LadiscrecionalidadenlaAdministracinPblica",pginas
164165,y"Queselcontencioso",pginas3638.
(840)VillegasBavavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas237238;tomo6,
pginas8283.
(841)Ensentidoconcordante;Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pginas
178179.
(842)FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pgina264;Resta:"Larevocadegli
attiamministrativi",pginas91y118;Alessi:"Larevocadegliattiamministrativi",pginas
2426;Sarra:"Teoradelrecursocontenciosoadministrativo",pginas6162,y"Derecho
Administrativo", pginas 137138; Fiorini: "La discrecionalidad en la Administracin
Pblica", pgina 42y "Qu es el contencioso", pginas 3738; Juan F. Linares: "Cosa
juzgadaadministrativaenlajurisprudenciadelaCorteSupremadelaNacin",pginas
111118;Diez:"Elactoadministrativo",pginas350352.
(843)DiceRomano:"Nosonrevocableslosactos,aunquesuemanacinfuesediscrecional,
quedieronlugaraderechos perfectos"("Corsodidirittoamministrativo", pgina 289).
Escribe Stassinopoulos: "El carcter precario del acto no deriva necesariamente de la
naturalezadiscrecionaldeste.Bienporelcontrario,unprincipioinversoprevalece,segn
elcuallosactosdiscrecionalesnosonrevocablesporelsolohechodeserdiscrecionales;
pues,unavezquehaejercidosupoderdiscrecional,elrganoadministrativoseencuentra
muyfrecuentementeligadoporelacto"("Traitdesactesadministratifs",pgina262).En
igualsentido,AlbertoR.Real:"Extincindelactoadministrativocreadordederecho",en
"RevistadelaFacultaddeDerechoyCienciasSociales"deMontevideo,pgina94,punto
7,Montevideoenerojuniode1960.Vasemitrabajo"TemasdeDerechoAdministrativo
enlajurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin",captuloVII,en"La
Ley",21denoviembrede1983.
(844)Actualmente,losartculos17 y18deldecretoley19549/72nohacendiferencia
alguna entre el derecho nacido de un acto administrativo reglado o de un acto
administrativodiscrecional.
(845)Ver,porejemplo,RobertoLucifredi:"Lattoamministrativoneisuoiaccidentali",
pginas205206.Milano1963.

p.409

(846)Enigualsentido,FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pginas162163.
Adems,paraloatinentealanaturalezajurdicadelderechoemergentedeunaconcesin
deusosobreeldominiopblico,vaseeltomo5,nmero1826,pginas429432.
(847)Enigualsentido,JuanF.Linares:"cosajuzgadaadministrativaenlajurisprudencia
delaCorteSupremadelaNacin",pginas112y114.Adems,paraloreferenteala
naturalezajurdicadel"permisodeuso",vaseeltomo5,nmero1809,pginas388396.
(848) Actualmente, esa jurisprudencia de la Corte Suprema ha perdido valor, pues los
artculos 17 y 18 del decretoley nmero 19549/72, no hacen distincin alguna entre
derechonacidodeunactoregladoodeunactodiscrecional.
(849)Fallos,tomo175,pgina374.
(850)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo186,pginas391y394;tomo
189,pginas209y211;tomo245,pginas406y414;tomo250,pginas491y501;tomo
255,pginas231y236;tomo258,pginas300y301.
(851)Fallos,tomo175,pgina374.
(852) "La afirmacin injustificada de que el derecho particular creado por la
discrecionalidad es siempre revocable no tiene ningn sentido y resulta muy difcil
discernirlaraznenqueselafunda"(Fiorini:"Queselcontencioso",pgina38).
(853)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo186,pginas391y394,inre
"AlfredoCaffaroc/NacinArgentina".
(854)Ensentidoconcordante,Fiorini:"Queselcontencioso",pginas156157.Adems,
Vedel:"DroitAdministratif",pginas159160.
(855)Enigualsentido,JuanFranciscoLinares:"Cosajuzgadaadministrativaetc.",pginas
117118.
(856) Vicente Santamara de Paredes: "Curso de Derecho Administrativo", pgina 68,
Madrid 1898. Dice este tratadista: "No basta, en efecto, que el derecho lesionado sea
administrativoyquelaAdministracinobrecomoPoderpoltico,paraqueseproduzcael
conflicto que da lugar a lo contenciosoadministrativo, sino que es menester que la
Administracin obreenvirtuddesus facultades regladas,porquesloaspodrhaber
infraccionesdelderechoquereconozcaalreclamantelaley,elreglamentoocontratoque
limitenlapotestaddiscrecionaldeaqulla.Auncontralasresolucionesdecarctergeneral,
procederesterecurso,silalesinesdeunderechoadministrativoparticular,estoes,sila
ley o el reglamento lo ha reconocido mediante ciertas condiciones que la persona ha
cumplido particularmente. Por eso ha dicho con notable acierto el Sr. Alfaro, que
constituyenmateriacontenciosoadministrativalosactosquelaAdministracinejecutaen
virtuddesusfacultadesregladas,conloscualeslastimaopuedelastimaralgnderecho
administrativoparticular"(op.yloc.cit.).
Sinembargo,conreferenciaalorigendesuafirmacin,enFallos,tomo186,pgina394,

p.410

la Corte Suprema de Justicia manifiesta que dijo eso "en compaa de los doctores
SabinianoKier,JosEvaristoUriburu,BenjamnZorrilla,ylostratadistasMayer,Delbez,
Laferrire, Lacoste y Sarra (Fallos: tomo 175, pgina 368)". Lamentablemente, esto
implicaunaafirmacinerrneadelaltoTribunal,puesenFallos,tomo175,pgina368
quecorrespondealcaso"ElenaCarmandeCantnc/Nacins/pensin",ningunodeesos
doctoresytratadistasfuecitadooinvocadoporelTribunalenapoyodequelacosajuzgada
administrativasloamparalosactosemitidosenejerciciodefacultadesregladasynolos
actosdictadosenejerciciodefacultadesdiscrecionales.
(857)Enidnticosentido,Fiorini:"Queselcontencioso",pginas3738.
(858) Con posterioridad a la obra de Santamara de Paredes, y de otros escritores
contemporneos a l, la legislacin espaola cambi fundamentalmente al respecto,
suprimiendo la exigencia de que la accin contencioso administrativa slo procediera
contraactosadministrativosreglados.
(859)Vaseeln403.
(860)Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pginas92y93.
(861)Fiorini:"Queselcontencioso",pgina37.
(862)Alessi:"Sistemaistituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",pgina203.
(863)Porejemplo:otorgamientodeunpermisoespecialdeusodeldominiopblico,ode
una concesin de uso sobre dicho dominio, cuyos actos se otorgan en inters del
permisionarioodelconcesionario.Vaseeltomo5,nmero1825,pginas426429.
(864)Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina217.Asimismo,CaioTcito:
"A Administrao e o contrle de legalidade", pgina 5, en "Revista de Direito
Administrativo", volumen 37, Rio deJaneiro 1954, edicin Fundacin Getlio Vargas;
Prat:"Deladesviacindepoder",pginas150151.
(865)Waline:"DroitAdministratif",pgina451,punto5,Paris1963.
(866) Caio Tcito, op. y loc. cit. en la nota 544. En igual sentido, Waline: "Droit
Administratif",pgina451,punto5,Paris1963;Stassinopoulos:"Traitetc.",pgina217;
SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas408409.
(867)Gordillo:"Introduccinalderechoadministrativo",pgina73.
(868)Ensentidoconcordante:CaioTcito,op.cit.enlanota544,pgina3;Fiorini:"La
discrecionalidadenlaAdministracinPblica",pginas156160.
(869)CaioTcito,obracitadaenlanota544,pgina3;Fiorini:"Ladiscrecionalidadenla
AdministracinPblica:,pginas160166.Adems,vase,Bielsa:"Ideasgeneralessobre
locontenciosoadministrativo",pgina43.

p.411

(870)"Laactividaddiscrecionalfiscalizablesesometealcontroldehechosydederechode
los jueces. Yavimos cmodepende endefinitiva dela valoracin fctica. Porello, el
control debe llegar hasta las entraas mismas de los hechos" (Garca Trevijano Fos:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina392).Enidnticosentido,Waline:
"DroitAdministratif",pgina451,punto4,Paris1963;Fiorini:"Ladiscrecionalidadenla
Administracin Pblica", pginas 160166, y "qu es el contencioso", pginas 3637;
SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrtivo",tomo1,pginas409410.
(871)CaioTcito,obracitadaenlanota864,pgina6.
(872) Vase: Guicciardi: "La giustizia amministrativa", pgina 13. Adems, vase el
precedenten460.
(873) Lopes Rod: "O poder discricionrio da administrao. Evoluo doutrinria e
jurisprudencial", pgina 45, puntos VII y VIII, en "Revista de direito administrativo",
volumen 35, Rio de Janeiro 1954, edicin Fundacin Getlio Vargas; Waline: "Droit
Administratif", pgina 451, punto 1, Paris 1963; Bielsa: "Ideas generales sobre lo
contenciosoadministrativo",pgina43.
(874) Alessi: "Sistema istituzionale del diritto amministrativo italiano", pgina 204;
Waline:"DroitAdministratif",pgina451,punto2,Paris1963.
(875) Guicciardi: "La giustizia amministrativa", pginas 1314. Adems, vase
precedentemente,n460.
(876)GastnJze:"Losprincipiosgeneralesdelderechoadministrativo",traduccindel
francs,edicinReus,tomo1,pginas4670,Madrid1928,yedicinDepalma,tomo1,
pginas2965,Buenosaires1948.
(877) Cuando la Constitucin Nacional, artculo 87 , establece que los ministros
refrendarnlosactosdelPresidente,sincuyorequisitotalesactoscarecendeeficacia,est
reconociendoladistincinentre"validez"y"eficacia"delactoadministrativo.Todoacto
delPresidentees,porprincipio,"vlido",tengaonolarefrendataministerial,perosinsta
noes "eficaz",esdecirnoes ejecutorio.LosactosdelPresidente,aunquecarezcandela
refrendada ministerial, son, por principio, actos administrativos vlidos, pero no
"perfectos":carecendeejecutoriedad.
(878)Vaseprecedentemente,n413,textoynota599,ynmeros426y428.Enigual
sentido,CretellaJnior:"DireitoadministrativodoBrasil",tomo3,pgina180.
(879)Ensentidoconcordante,Merkl:"TeorageneraldelDerechoAdministrativo",pgina
252;Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pgina273;Forsthoff:"Tratado
deDerechoAdministrativo",pginas310,312313.
(880) Forsthoff, op. cit., pginas 310313; Garrido Falla: "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo1,pginas418420.

p.412

(881)Entalsentido,CretellaJnior:"DireitoAdministrativodoBrasil",tomo3,pgina
181.As,porejemplo,comoloponedemanifiestoesteautor(op.yloc.cit.),quienes
auspicianelcriterioquedesestimosostienenquela"incapacidadrelativa"esdefectoyno
vicio;queel"dolo"esvicioyporconsiguientedefecto.Quela"faltadeconsentimiento"de
la mujer o del marido es defecto y no vicio. Como se advierte fcilmente, tales
discriminaciones carecen defundamentoytrascendencia: queladeficiencia deunacto
tengaunouotroalcanceoconsecuencia,noleprivadesuindistintocarcterde"defecto"o
de"vicio".
(882)Jze:"Losprincipiosgeneralesdelderechoadministrativo,pgina118,Madrid1928,
edicinReus,ytomo1,pginas124125,BuenosAires1948,edicinDepalma;Fraga:
"DerechoAdministrativo",pgina309;Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",
pgina283;Ranelletti:"Teoriadegliattiaministrativispeciali",pginas105106,nota138.
DisientoconlaopinindeDiez,quienconsideraqueelcambiodelasnormalegalestorna
invlidoelactoquehabanacidovlido,loqueentonceshacepertinentesurevocacinpor
legitimidad ("El acto administrativo", pginas 303 y 306, n 3). Por anlogas razones
disientotambinconWaline,quienestimaqueelactoinicialmentelegal,puedeconvertirse
en ilegtimo como consecuencia de un cambio operado en la legislacin o en la
interpretacindelalegislacinporlajurisprudencia("DroitAdministratif",n897,pgina
534,Paris1963).
(883)Fraga,op.yloc.cit.,enlanotaanterior.
(884)Ranelletti,op.cit.,pginas105106,nota138.
(885)J.M.Auley:"Avalidadedosatosadministrativosunilaterais",en"Revistadedireito
administrativo",volumen66,pgina59,RiodeJaneiro,edicinFundacinGetlioVargas.
(886)Lentini:"Istituzionididirittoamministrativo",tomo1,pgina218,n3.
(887)Vaseeltomo5,pginas486489y506508.
(888)Lentini:"Istituzionididirittoamministrativo",tomo1,pgina218,n3.
(889)Tivaroni:"Teoriadegliattiamministrativi",pginas6263.
(890)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pgina275.
(891)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas502503.
(892)Diez:"Elactoadministrativo",pgina424,y"DerechoAdministrativo",tomo2,
pgina379.Ensentidoconcordante,Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina
271,n89,BuenosAires1947,quienalefectofundalanaturalezaespecialdelosactos
administrativos enelfinpblicoosocialdelaactividadadministrativayenladistinta
competencialegaldelosagentesurganosdelaAdministracin.

p.413

(893)Cretella Jnior: "Direito Administrativo doBrasil", tomo 3,pginas 182y184;

Gordillo:"Elactoadministrativo",pginas86y96.
(894)SeabraFagundes:"Ocontrledosatosadministrativospelopoderjudiciario",pginas
47,4849y60;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,pgina205,
n386,Paris1963.
(895)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo190,pginas150151, inre
"S.A.GanaderaLosLagosc/Nacins/nulidaddedecreto".
(896)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo205,pginas200ysiguientesy
207,inre"AlejandroC.RocaWrightc/NacinArgentinas/nulidaddedecreto".
(897) Tambin Spota considera "acertada la orientacin de nuestra jurisprudencia, en
cuantoaplicalosprincipiosdelderechocivilsobrenulidadesdelosactosjurdicospara
decidirsobrelaeficaciajurdicadeunactoadministrativo"("TratadodeDerechoCivil",
tomo1,ParteGeneral,HechosyActosJurdicos,pgina872,BuenosAires1957).
(898)As,porejemplo,laafirmacindequelanulidaddelosactosadministrativosno
puedeserdeclarada deoficio, sinoapeticin departe, obedece aunarazn deorden
constitucional,basadaprecisamenteenelprincipiodeseparacindelospoderes.LaCorte
SupremadeJusticiadelaNacinaslohareconocido,segnlopondrdemanifiestoenel
lugaroportuno.
(899) Como lo expresar ms adelante, tambin en derecho administrativo existen
nulidades"manifiestas".
(900) Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 504. En
sentido concordante, vase lo que dije en el n 412, acerca del incumplimiento de
determinada"forma"exigidaporlanormaaplicable,sinquestaestablezcalasancinpara
talincumplimiento.RevisteninterslassiguientespalabrasdeForsthoff:"Delaleynose
deducensinoparcialmenteculessonlosrequisitosquetienenquecumplirseparaqueun
actoadministrativoseaplenamentecorrecto"...."Existenotrosrequisitosquederivandela
razn, de la lgica inmanente del derecho, de las concepciones ticas y de las leyes
naturalesque,intrnsecamenteconsiderados,parecentanevidentesyobviosqueresultara
raro,cuandomenos,hacermencinexpresadeellosenlasleyes,noobstantelocualposeen
importancia en la prctica administrativa". ... "Si ya el derecho positivo no resulta
exhaustivoalregularelobraradministrativocorrecto,todavaesmuchomayorsuactitud
dereservaconrespectoalactoadministrativodefectuosoyaldestinoquejurdicamentele
conviene"...."Elproblemadelactoadministrativodefectuososebasaenelsimplehecho
fundamental de que aquellas irregularidades que afectan al obrar de la Administracin
redundanendaodesueficaciajurdica.Estehechononecesitaconfirmacinnormativa,
pues deriva necesariamente de la lgica inmanente del ordenamiento jurdico. Si ste
prescribe que un determinado acto administrativo puede realizarse bajo determinados
supuestosyguardandociertoslmitesobjetivos,nopuedepermanecerindiferenteenelcaso
de que in concreto se haya producido un desvo de estos preceptos, pues lo contrario

p.414

equivaldraanegarseasmismo.Estaafirmacintienecarcterpuramenteteorticoyvale
con independencia de cualquier experiencia" ("Tratado de Derecho Administrativo",
pginas307y309).
(901)Gordillo:"Elactoadministrativo",pginas8694.
(902) Desde el punto de vista "conceptual", en lo que respecta no precisamente a las
"nulidades"delactoadministrativo,sinoalateorageneraldelmismo,ladeficienciams
gravequeseadvierteenlasdecisionesdelaCorteSupremaessureiteradaafirmacinde
que,delactoadministrativo emitido enejercicio defacultades discrecionales nonacen
derechosperfectosqueimpidansuextincin"revocacin"porilegitimidadporlapropia
AdministracinPblica,ensedeadministrativa,actuandostaporsyantes.Deahquela
CorteSupremasostengaquelosactosadministrativosemitidosenejerciciodefacultades
discrecionales no produzcan "cosa juzgada administrativa" (ver n 465). Actualmente,
tngansepresenteslosartculos17y18deldecretoley19549/72,quenohacendiferencia
algunaentreelderechonacidodeunactoadministrativoregladoodiscrecional.
(903)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo190,pginas150151, inre
"S.A.GanaderaLosLagosc/Nacins/nulidaddedecreto".
(904)CorteSuprema,Fallos,tomo205,pginas200ysiguientesy207,inre"AlejandroC.
RocaWrightc/NacinArgentinas/nulidaddedecreto".
(905)CorteSuprema,Fallos,tomo190,pgina156;tomo196,pginas450451,puntoV,
inre "ElenaRuizMorenodeSierrac/NacinArgentina";tomo241,pgina397, inre
"RomnMaraJosdeSzec/NacinArgentinas/nulidaddedecreto".
(906)CorteSuprema,Fallos,tomo190,pginas152,154y157;tomo241,pginas396y
397.
(907)Gordillo:"elactoadministrativo",pginas9091.
(908) Con relacin a las nulidades "manifiestas" y "no manifiestas" en derecho
administrativo,puedenrepetirselassiguientespalabrasdeuntratadistadederechocivil,
pues ellas traducen un concepto jurdico de carcter general: "El vicio que obsta a la
validezdelactopuedeestarpatenteenelmismo,o,porelcontrario,estaroculto,demodo
queserequieraunainvestigacinparaponerloderelieve.Estadiferenciacineslaqueda
origenennuestrosistemalegal,comoeneldeFreitas,aquienhaseguidoelcodificadoren
esteaspectoyenvariosotrosdelateoradelasnulidades,alaclasificacindenulidades
manifiestas ynomanifiestas (odependientes dejuzgamiento segnlaterminologa del
Esbozo)"(JorgeJoaqunLlambas:"TratadodeDerechoCivil.ParteGeneral",tomo2,
pginas583584).
(909)CorteSuprema,Fallos,tomo190,pginas151,153y156;tomo250,pgina501,in
re"BlasCceresCowanyotross/recursodeamparo".

p.415

(910)Fallos,tomo179,pginas276277,inre"EmpresaConstructoraF.H.SchmidtS.A.
contraProvinciadeMendoza,sobrecobrodepesos".
(911)Fallos,tomo190,pginas151152.
(912)Fallos,tomo190,pgina154;adems,pgina156.
(913)Fallos,tomo196,pginas449450.
(914)Fallos,tomo190,pginas154y156;asimismo:tomo196,pgina422ysiguientes,
especialmentepgina440,inre"PaulinaBritosdeTornessiehijosc/NacinArgentina".
(915)Enidnticosentido:Bosch,JorgeT.:"Laextincindelosactosadministrativosenla
jurisprudencia de la Suprema Corte Nacional de Justicia", en "Revista Argentina de
EstudiosPolticos",pgina254,BuenosAires,marzode1946.
(916)Fallos,tomo179,pginas276277.
(917)Fallos,tomo253,pgina15ysiguientes,especialmentepgina18,considerando3,
inre"PedroAlfredoLapernes/amparo",yjurisprudenciaahcitada.
(918)Fallos,tomo190,pgina155.
(919)Fallos,tomo190,pginas154y155.
(920)Fallos,tomo190,pginas155156.
(921)Enidnticosentido,Gordillo:"Elactoadministrativo",pgina90.
(922)Fallos,tomo190,pginas153y154.Ensentidoconcordante:Gordillo,op.cit.,
pgina90.
(923) Salvat: "Tratado de Derecho Civil Argentino", Obligaciones, n 2217; Borda:
"TratadodeDerechoCivilArgentino",ParteGeneral,tomo2,n1252;Llambas:"Tratado
deDerechoCivil",ParteGeneral,tomo2,nmeros1979y2109.
(924)CorteSuprema,Fallos,tomo179,pginas250,278279y281;tomo190,pginas
157158;tomo241,pginas396397.Enunodelosexpresadospronunciamientos,dijoel
Tribunal:"Puededecirse,fundadoenladoctrinacorriente,quelasnulidadesabsolutasno
sonsusceptiblesdeprescripcin.Loqueesinmoral,loqueescontrarioalordensocial,lo
que se reputa inexistente por falta de formas sustanciales, no puede subsanarse por el
transcursodeltiempo.Elactosersiempreinmoral,contrarioalordenpblicoocarentede
lasformasindispensables asuexistencia,cualquieraseaelnmerodeaosquehayan
pasadodesdesucelebracin.Eltiempoesimpotenteparatransformarloinmoralenmoral,
loilcitoenlcito,loinformalenformal,ysiempreelactoconservarelviciooriginal"
(Fallos,tomo179,pginas278279).

p.416

(925)Corte Suprema, Fallos, tomo 196, pginas 450452; tomo 241,pginas 396397;
tomo310,pgina1578.
(926) Corte Suprema, Fallos citados en la nota precedente. Adems, Juan Francisco
Linares: "Cosa Juzgada administrativa en la jurisprudencia de la Corte Suprema de la
Nacin", pgina 30 y jurisprudencia ah citada. Asimismo, Gordillo: "El acto
administrativo",pgina89.
(927) Corte Suprema, Fallos, tomo 179, pgina 249 y siguientes, donde el Estado
Provincia de Mendoza, en la especie al contestar la demanda aleg como defensa la
nulidadabsolutadeuncontratodeobrapblicacelebradoentredichaProvinciaylaparte
actora.LaCorteSupremahizolugaraloalegadoporlaProvincia,declarandolanulidad
absolutadelreferidocontrato.
(928)CorteSuprema,Fallos,tomo190,pginas158y159,dondearazdeque,ensu
contestacin a la demanda, el representante del Estado simplemente aleg que el acto
administrativoquemencionfueemitidoarazdelfraudeodelengaocometidosporel
administradoactor,elTribunaldijo:"Quenohabindosededucidoreconvencinporel
representantedelGobierno,acercadelosviciosqueimputaalosttulosdedominiosobre
los campos fiscales objetos de la transmisin relacionados con los de la actora, este
Tribunalnoseencuentraautorizadoparapronunciarsesobreesacuestin,sinperjuiciode
losderechosdelGobiernoparahacerlosvalerenlaformaquecorrespondesegnderecho".
Portales razones,laCorteSuprema agreg:"DjanseasalvoalP.E.las acciones que
puedancorresponderleparahacervalerjudicialmentelasaccionesnocomprendidasenesta
causa".Ver,enelmismosentido:tomo196,pginas441y450451,considerandosVy
VII(actoemitidopor "error").Eneltomo241,pgina395,laCorteSupremaestableci
quehabindosesostenidodentrodeljuicio,porpartedelProcuradorGeneraldelaNacin,
queelpertinenteactoadministrativohallbaseviciadodefraudeodolo,laextincindetal
acto debe lograrse recurriendo "necesariamente a la va judicial, siempre que la
correspondienteaccindenulidaddelactonoestprescripta".
(929)CorteSuprema,Fallos,tomo190,pgina151.
(930)Entreotros,vese:Fallos,tomo175,pgina368ysiguientes,especialmentepgina
375;tomo190,pgina142ysiguientes,especialmentepginas151152.
(931)CorteSuprema,Fallos,tomo190,pgina158.
(932)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina416;Gordillo:
"Elactoadministrativo",pginas89y103.
(933)Tngansepresenteslosartculos17y18deldecretoley19549delao1972,queno
hacen diferencia alguna entre el derecho nacido de un acto administrativo reglado o
discrecional.
(934)CorteSuprema,Fallos,tomo175,pgina375.

p.417

(935)Fallos,tomo256,pginas277 y280,considerando4, inre,"EustaquioGmez

Zorrilla".
(936)Fallos,tomo250,pgina491 ysiguientes,especialmentepgina501, inre "Blas
Cceres Cowan y otros s/recurso de amparo". En este caso se trat de un acto
administrativodelaUniversidaddeBuenosAiresporelquestarevocotroactosuyoque,
almargendeloqueresultabadelasnormasvigentes,habahabilitadottulosquenotenan
carcteruniversitario.Vase,adems,tomo258,pginas299y301,considerando6,inre
"S. R. L. Mara Guerrero de Garca e Hijos" , donde el Tribunal reitera que actos
administrativosregularessonaquellosquecumplenlosrequisitosexternosdevalidez,es
decirformaycompetencia, yadems noincurren enerrorgravedederecho. Enigual
sentido:Fallos,tomo255,pgina231 ysiguientes,especialmentepgina236, inre "O
Brienc/NacinArgentina".Adems,vase"Fallos",tomo265,pgina349ysiguientes;
tomo285,pgina195ysiguientes.
(937)Fallos,tomo250,pgina501,considerando6.
(938)Fragola:"Gliattiamministrativi",n10,pginas1819.
(939)EnelprimerodeesoscasoslaCortedijo:"queseraatentatorioalordenestablecido
enlaCartaFundamentalencuantoconsagraladivisindelospoderesdelEstado,admitir
queelPoderEjecutivogeneralolocal,seatribuyafacultadesjudicialesparaaniquilarpors
yantesderechoslegtimos,oaparentementelegtimosenvirtuddesuttulo,puescomolo
hadichoestaCorte,enunodesusprimerosfallos,siendounprincipiofundamentalde
nuestro sistema poltico la divisin del Gobierno en tres grandes departamentos, el
legislativo, elejecutivo yeljudicial,independientes ysoberanosensuesfera,sesigue
forzosamentequelasatribucionesdecadaunolesonpeculiaresyexclusivas;pueseluso
concurrenteocomndeellasharadesaparecerlalneadeseparacinentrelostresaltos
poderespolticos ydestruiralabasedenuestraformadegobierno"(Fallos,tomo164,
pgina140ysiguientes,especialmentepgina191,inre"SociedadesAnnimasCompaa
dePetrleoLaRepblicayotrascontraProvinciadeSaltasobreinconstitucionalidadde
decreto").
En el segundo de esos casos, el Tribunal dijo: "Que las constancias del juicio
administrativo patentizan que se han llenado, por lo menos aparentemente, todos los
requisitosdelaley4167 parahacerlaventadefinitivadelcampo"(Fallos,tomo185,
pgina 177 y siguientes, especialmente pginas 181182, in re "Francisco Rodrguez
Meleroc/NacinArgentina").
(940)Enigualsentido:CaioTcito:"Ateoriadainexistnciadoatoadministrativo",en
"RevistadeDireitoAdministrativo",volumen48,pgina354,RiodeJaneiro1957,edicin
FundacinGetlioVargas.Nocomparto,pues,laopinindeTivaroni,quienestimaque,en
materiadeactosadministrativos,elviciodeunelementodeterminasiemprela"nulidad"y
jams la "anulacin" del acto ("Teoria degli atti amministrativi", pginas 6263). La
doctrina prevaleciente tampoco comparte semejante posicin, pues, por de pronto,
contrariamente a lo que hace Tivaroni, distingue entre "falta" de un elemento y mero
"vicio"deunelemento,derivandodeahqueelactoseanuloomeramenteanulable.Ental

p.418

sentido,Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pgina274,n2,letra a.;
Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pginas55y56;Lentini:"Istituzioni
didirittoamministrativo",tomo1,pgina218,n4;Laubadre:"Traitlmentairede
droitadministratif",tomo1,pgina206,n389,Paris1963;Spota:"TratadodeDerecho
Civil",ParteGeneral, Hechos yActos Jurdicos,pginas 876877,Buenos Aires1957;
CretellaJnior:"DireitoAdministrativodoBrasil",tomo3,pginas221y227.Msaun:
se ha sostenido que en derecho administrativo la regla es la "anulabilidad", siendo
excepcionales las nulidades "absolutas" (Garrido Falla: "Tratado de Derecho
Administrativo", tomo 1, pgina 417); en igual sentido: Forsthoff, quien sostiene que
tambinaqulapresuncindebeestablecerseafavordelaconsecuenciamsleve,oseala
"anulabilidad"("TratadodeDerechoAdministrativo",pgina315).
(941)Ranelletti:"Teoriaetc.",nmeros4950,pginas5557;Romano:"Corsodidiritto
amministrativo",pgina266;Zanobini:"Corsoetc.",tomo1,pgina274,n2,letra a.;
PratesdaFonseca:"Lioesdedireitoadministrativo",pginas342343;Forsthoff:"Tratado
etc.",pginas314316;Lentini:"Istituzionietc.",tomo1,pgina218;n4;Laubadre:
"Trait lmentaire de droit administratif", tomo 1, n 389, pgina 206, Paris 1963;
Waline:"DroitAdministratif",pgina448,n735,Paris1963;CaioTcito,trabajocitado
enlanotaprecedente,pgina354;Spota,obracitadaenlanotaanterior,pginas876877;
GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas415417y457458;
Cretella Jnior: "Direito Administrativo do Brasil", tomo 3, pginas 186187, 220 y
siguientes,227ysiguientes;RafaelEntrenaCuesta:"CursodeDerechoAdministrativo",
pgina563,Madrid1965.
(942)Forsthoff:"Tratadoetc.",pginas314315.
(943)EstebanImaz:"Teoradelactoinexistente",en"LaLey",tomo89,pginas893y
897.Perohaydestacadosjuristasqueseexpidenenunsentidototalmenteadverso.As,el
doctor Alfredo Colmo, refirindose a la nulidad absoluta, despus de algunas
consideraciones,dijo:"Esloqueseharesueltoalgunavezapropsitodeactosquese
quierellamar"inexistentes"yquesonprecisamentelosdenulidadabsoluta(Planiol,1,
332), segn fallo de la Cm. Civ. 2 en G.F., 36170. Advertir a propsito, que los
francesespuedenhablardeactosinexistentes,porqueenelrespectivoCd.seignorala
nulidadabsolutadequehablannuestrosarts.1047ysiguientes.Peroentrenosotrosla
expresinyelconceptocarecendesentido"("DelasObligacionesengeneral",pgina694,
Buenosaires,1928).Porsuparte,laCmaraNacionalenloComercial,SalaA,dijoque"el
actoinexistentenotienecategorajurdica",sentenciadel17deseptiembrede1979,inre
"MuizyCa.c/MartnezFerreiro"("DoctrinaJudicial",1980,n2,pgina59).
(944) Caetano: "Manual de direito administrativo", pginas 243246; Tivaroni: "Teoria
degli atti amministrativi", pginas 6367; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo1,pgina505;BaldiPapini:"Lannullamentodufficiodegliatti
amministrativi invalidi", pginas 4346; Giannini: "Lezioni di diritto amministrativo",
pginas426429;JulioAlbertodAvisS.:"CursodeDerechoAdministrativo",pgina362;
Cretella Jnior: "Direito Administrativo do Brasil", tomo 3, pginas 209212; Fiorini:

p.419

"Teoradelajusticiaadministrativa",pginas130133,y"Queselcontencioso",pginas
151152;Diez:"Elactoadministrativo", pginas 390393,y"Derecho Administrativo",
tomo 2, pginas 370371; Gordillo: "El acto administrativo", pginas 97101, y
"Procedimientoyrecursosadministrativos",pgina46.
(945)CaioTcito:"Ateoriadainexistnciadoatoadministrativo",en"RevistadeDireito
Administrativo",volumen48,pgina354,RiodeJaneiro1957,edicindelaFundacin
GetlioVargas;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo,tomo1,pginas415y
417;Bielsa:"DerechoAdministrativo", tomo1,pginas 267269y275,BuenosAires
1947.Waline:"DroitAdministratif",n732,pgina446,Paris1963,semuestrareticente
encuentoalaaplicacindela"teoradelainexistencia"enderechoadministrativo.
(946)CaioTcito,trabajoylugarcitadosenlanotaanterior.
(947)CaioTcito,trabajocitadoenlanota944.Enidnticosentido,Laubadre:"Trait
lmentairededroitadministratif",tomo1,pgina207,Paris1963.
(948)As,Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina275,BuenosAires1947.
(949) Desgranges: "Essai sur la notion de voie de fait en droit administratif franais",
pginas 127136; Caetano: "Manual de direito administrativo", pgina 243, n 133;
Sayagus Laso: "Tratado etc.", tomo 1, pgina 505, nota 3; Fiorini: "Qu es el
contencioso",pgina151.
(950)Waline:"DroitAdministratif",pgina447,n734,letraf.,Paris1963;Laubadre:
"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,pgina207,Paris1963;Gordillo:"El
acto administrativo", pgina 110. Adems, vase lo que escribe Desgranges, op. cit.,
pginas128131.
(951)Forsthoff:"Tratado deDerechoAdministrativo", pginas 312315;GarridoFalla:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina417.
(952)Ranelletti:"Teoriaetc.",pgina55;Zanobini:"Corsoetc.",tomo1,pginas274y
275; Prates da Fonseca: "Direito Administrativo", pgina 389; Lucifredi: "Latto
amministrativo nei suoi elementi accidentali", pgina 37; Cretella Jnior: "Direito
AdministrativodoBrasil",tomo3,pgina221,n113;Spota:"TratadodeDerechoCivil",
ParteGeneral,HechosyActosJurdicos,pgina876,BuenosAires1957.
(953)Ranelletti,op.cit.,pgina56;Zanobini,op.cit.,tomo1,pgina274;CretellaJnior,
op.cit.,tomo3,pgina227;Spota,op.cit.,pgina876.Adems,vase,GarridoFalla:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina420.
(954)ParatodalaexpresadajurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,
vaseprecedentemente,n477,letrab.
(955)CannadaBartoli:"Linapplicabilitdeglieattiamministrativi",n3,pgina34.

p.420

(956)Forsthoff:"Tratadoetc.",pgina310.Ensentidoconcordante,Giannini:"Lezionidi
diritto amministrativo", pginas 401402; Cretella Jnior: "Direito Administrativo do
Brasil",tomo3,pginas186187;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",
tomo1,pginas416,418y420.
(957)VaselaLeyEspaoladeProcedimientoAdministrativo,de1958,artculo49,in
fine.
(958)Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pginas402403.
(959)Vaseloqueexpuseenlosnmeros412y413.Asimismo,vase,Forsthoff:"Tratado
de Derecho Administrativo", pgina 310; Giannini: "Lezioni di diritto amministrativo",
pgina402;CretellaJnior:"DireitoAdministrativodoBrasil",tomo3,pginas186187;
GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas418y420;Leyde
ProcedimientoAdministrativodeEspaa,de1958,artculos48,inciso2,y49.Apartede
lasirregularidadesdetipo"formal"aquehicereferenciaenpargrafosanteriores(nmeros
412y413),deladoctrina,legislacin yjurisprudenciapuedenextraerse los siguientes
ejemplosdeirregularidadesintrascendentesparalaperfeccindelactoadministrativo:a)
erratasenlaescritura;b)designacinerrneadeldestinatario,perosinquesubsistaduda
sobresuidentidadpersonal;c)citaequivocadadeunadisposicinlegal;d)realizacinde
lasactuacionesfueradeltiempoestablecido,sistenoseimpusierecomodeterminantede
anulacin;e)lafaltadelpreviopagodeunderecho,tributoocontribucin;etc.Ensentido
concordante,nuestraCorteSupremadeclarquecuandonomediaagraviosustancialpara
elderechodedefensa,lasdeficienciaseneltrmiteadministrativosonsubsanablesenla
posterior instancia judicial (Fallos, tomo 255, pgina 112 , in re "Margarita Cain de
Mangold").
(960)Vernmero426,nmero476,textoynota898;nmero477,puntosbyd.Adems,
verCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo267,pgina215ysiguientes,
especialmentepgina222,considerando20,sentenciadel29III1967, inre "CarlosJos
Outnyotross/recursodeamparo".
(961)Diez:"Elactoadministrativo",pgina426;Spota:"TratadodeDerechoCivil",Parte
General, Hechos y Actos Jurdicos, pginas 873, 876 y 877878, Buenos Aires 1957.
Asimismo,Gordillo:"Elactoadministrativo",pginas86y91;noobstante,vaseloque
expresaenlapgina98,nota33.
(962)Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pgina304.
(963)Forsthoff,op.cit.,pgina307.
(964)Vaseloqueexpuseeneln412,textoynotas586593.
(965)Vasetomo1,n193.
(966)Vern403.

p.421

(967)Vereln414.
(968)Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pgina309.
(969) En sentido concordante, Alessi: "sistema istituzionale del diritto amministrativo
italiano", pginas 497498, Milano 1960; Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 1,
pginas222y273,BuenosAires1947.Adems,SeabraFagundes:"Ocontrledosatos
administrativospelopoderjudiciario",pgina55,n32.Vase,asimismo,GarridoFalla:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas422423.
(970)RenDemogue:"Traitdesobligationsengnral",tomo1,pgina356ysiguientes;
Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino",ParteGeneral,n2279;Aguiar:"Hechosy
actos jurdicos en la doctrina y en la ley", tomo 1, pginas 128 y siguientes, 173 y
siguientesy201ysiguientes;Llambas:"TratadodeDerechoCivil.ParteGeneral",tomo
2,pginas469470,474530.
(971) Borda: "Tratado de Derecho Civil Argentino", Parte General, tomo 2, nmeros
11261127.Ver,adems,Llambas,"TratadodeDerechoCivil.ParteGeneral",tomo2,
pginas470473.
(972)Fragola:"Glicattiamministrativi",pgina132;SayagusLaso:"TratadodeDerecho
Administrativo",tomo1,pginas 434435;Bielsa:"DerechoAdministrativo", tomo1,
pginas 220223,Buenos Aires 1947;Diez: "El acto administrativo", pginas 409410;
Gordillo: "Elacto administrativo", pginas 409410;Gordillo: "Elacto administrativo",
pginas141142,nmeros1516.
(973) Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 220, Buenos Aires 1947. La
"ignorancia" implicafaltadeconcepto;entantoqueel "error" esfaltadeconformidad
entreelconceptoformadoylarealidad(op.yloc.cit.).
(974) "El error es el falso conocimiento que se tiene de una cosa, mientras que la
ignoranciaeslaausenciadeconocimientoacercadealgo.Sienteoraladualidaddeambos
conceptosesaceptable,enlaprcticalaignoranciaseresumeenunerror,yaquetratndose
deloselementosdelacto,odelascircunstanciasdesurealizacin,odelrgimenlegalque
leesaplicable,nadieporignorantequeseapuededejardeteneralgunaideaalrespecto,aun
cuandoellaresulteenteramentedisconformeconlarealidad.Estoexplicaquelaleytrate
unitariamentedelerroroignorancia,comoviciosdelavoluntadqueproducenidnticas
consecuenciasjurdicas.Tambinlosromanostratabanlamateriabajounttulonico:De
jurisetfactiignorantia"(Llambas,"TratadodeDerechoCivil.ParteGeneral",tomo2,n
1716,pginas474475).Enidnticosentido:Salvat,op.cit.,n2293;Aguiar,op.cit.,tomo
1,pginas137138.
(975)Ensentidoconcordante,Fragola:"Gliattiamministrativi",pgina133.
(976)Llambas, "Tratado de DerechoCivil. Parte General",tomo 2,pginas 477478.
Como ejemplo se menciona el caso de dos personas que contratan, de las cuales A.
entendivenderyB.creyrecibirlacosaendonacin.Entalsupuestonohuboventani

p.422

donacin.Hubo"disentimiento",peronoelindispensable"consentimiento"delaspartes
paralaexistenciadelcontrato(op.yloc.cit.).
(977)Vern454.
(978)CorteSuprema,Fallos,tomo196,pginas449450, inre "ElenaRuizMorenode
Sierrac/NacinArgentina".
(979)Enigualsentido,DAlessio:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo2,
pgina189.
(980)Eslasolucinaceptada,engeneral,tantoenderechocivil(Salvat,op.cit.,Parte
General,pgina934,n2279,ypgina974,n2376;Borda,"TratadodeDerechoCivil
Argentino",ParteGeneral,tomo2,n1126,pgina253;Llambas,"TratadodeDerecho
Civil. Parte General", tomo 2, n 1766, pgina 509), como en derecho administrativo
(Gordillo: "El acto administrativo", pgina 142, n 16; Diez: "El acto administrativo",
pgina426).
(981)Vaseloqueescribeneln408,textoynotas513y514.
(982)ConstitucindeCatamarca,artculo14;deCrdoba,artculo34;deCorrientes,
artculo7;deLaRioja,artculo8.
(983)Demogue:"Traitdesobligationsengnral",tomo1,n307,pginas498499;
Salvat,op.cit.,ParteGeneral,nmeros 2392y2394;Aguiar,op.cit., tomo1,n73,
pginas202203.
(984)DAlessio:"Istituzionietc.",tomo2,pgina187;Zanobini:"Corsoetc.",tomo1,
pgina 278, letra c.; Ranelletti: "Teoria etc.", pgina 65; Antonio Royo Villanova:
"Elementosdederechoadministrativo",tomo1,pgina115,Valladolid1948.
(985)DAlessio,op.cit.,tomo2,pgina187;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,
pginas222223,BuenosAires1947;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",
tomo1,pginas423424.
(986)Enigualsentido,Zanobini:"Corsoetc.",tomo1,pginas283284.
(987)Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino",ParteGeneral,n2279.
(988)Llambas: "Tratado de Derecho Civil", Parte General, tomo 2, n1711, pginas
469470.
(989)Ensentidoconcordante,Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pgina
279; Alessi: "Sistema istituzionale del diritto amministrativo italiano", pgina 356, y
"DirittoAmministrativo",pginas280281.
(990)Entalsentido,vase,Aguiar:"Hechosyactosetc.",tomo1,n66,pginas192193;
Salvat,op.cit.,ParteGeneral,n2355.

p.423

(991)Llambas:"TratadodeDerechoCivil",ParteGeneral,tomo2,n1844,pgina558.
(992)Entalsentido,Waline:"DroitAdministratif",n736,pginas448449,Paris1963,
quienconcretamentediceas:"Unadecisinadministrativaobtenidaporfraude,engaando
alaAdministracin,puedeseranulada"(op.yloc.cit.).
(993)Enigualsentido,Tivaroni:"Teoriadegliattiamministrativi",pgina86.
(994)Vitta:"DirittoAmministrativo",tomo1,pgina423.
(995)Alessi:"Sistemaistituzionale deldiritto amministrativo italiano",pgina355;del
mismoautor:"DirittoAmministrativo",pgina280,y"Laresponsabilitdellapubblica
amministrazione",pgina96.
(996)Vertomo1,n193,pginas555556.
(997)Vertomo1,n194,pginas557558.Tambinexistelacompetenciapor"razndel
tiempo".Vaseeltomo1,n194,segundaedicin.
(998)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina64;Zanobini:"Corsodi
Diritto Amministrativo", tomo 1, pgina 277; Forsthoff: "Tratado de Derecho
Administrativo",pgina315;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo
1,pginas512513;CirneLima:"Principiosdedireitoadministrativobrasileiro",pgina
95,PortoAlegre1954.
(999)EnidnticosentidosepronuncilaCorteSupremadeJusticiadelaNacin.Dijoel
Tribunal:"LafaltadeaptituddelPoderEjecutivo,derivadadecarecerdefacultadespara
ponerenmovimientosuactividadenunsentidodeterminadoolaprohibicinderealizar
ciertosactosque,pormotivosespeciales,chocaranconlaorganizacinycontenidodelas
ramasdelGobiernooconlasgarantasindividuales;...,constituiranotrastantascausas
esenciales de invalidez en la apreciacin y examen de un acto administrativo. Puede
agregarse,anticipandolasolucin,queentodosesossupuestoslanulidaddelactosera
completaytotal,esdecirabsoluta,auncuandosudeclaracinslopuedapedirseporlos
particularesinteresadosenl"(Fallos,tomo190,pginas151152,inre"S.A.Ganadera
LosLagosc/NacinArgentinas/nulidaddedecreto").Enigualsentido:Fallos,tomo241,
pginas 396397, in re "Romn Mara Jos de Sze c/Nacin Argentina s/nulidad de
decreto" . En ambos juicios se le imputaba al Poder Ejecutivo el haberse arrogado el
ejerciciodefacultadespropiasdelosjueces.
(1000)LeydeProcedimientoAdministrativodeEspaa,delao1958,artculo47.
(1001)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina419.
(1002) Laband: "Le droit public de lempire allemand", tomo 2, pginas 541542;
Forsthoff;"TratadodeDerechoAdministrativo",pgina318,nota30;GarridoFalla,op.
cit.,tomo1,pgina428.

p.424

(1003) Forsthoff: "Tratado de Derecho Administrativo", pginas 322323; Laband: "Le

droitpublicdelempireallemand",pginas541542.
(1004)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina429.
(1005)Paraefectosdelaincompetenciaporrazndeltiempo,vaseeltomo1,n194,
segundaedicin.
(1006)Entalsentido,Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",n66,pgina
76;Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pginas281282.
(1007)VerRanelletti,op.cit.,pgina75.
(1008) Ver Michel Dubisson: "La distinction entre la lgalit et lopportunit dans la
thoriedurecourspourexcsdepouvoir",Paris1958.
(1009)Vaseeln376.Adems,vaseeln480.
(1010) Llambas critica la expresin "incapacidad natural" que utiliza la doctrina,
especialmenteitalianayfrancesa("TratadodeDerechoCivil",ParteGeneral,tomo2,n
1946).
(1011)Enidnticosentido,Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina63,
n58;Tivaroni:"Teoriadegliattiamministrativi",pgina83.Encontra:GarridoFalla:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina423,quiensostiene"quenocabe
contemplarelactoadministrativocomoexpresindelavoluntadpsquicadelfuncionario
de que emana, cualquiera que sea la participacin que ste haya tenido". Esto es
inaceptable: 1 porque la actuacin del funcionario debe ser "consciente", directa y
expresamente dirigidaalasatisfaccindel interspblico contempladoporlanorma;2
porqueelfuncionarioeselrganoconscientedequesevalelaAdministracinPblicapara
expresar su voluntad. Un funcionario demente, incapaz de controlar sus acciones, no
satisfacelos expresadosrequisitos,aparte deque,comolodigoeneltexto, aceptarla
validezdeunactoadministrativoemitidoporunfuncionariodemente,implicaecharpor
tierra el fundamento mismo del acto administrativo que, como acto jurdico, es
esencialmente"voluntario".
(1012)Enigualsentido,Ranelletti:"Teoriaetc.",pgina63,n58;Tivaroni,pgina83.
(1013)Paralacuestinenelderechocivil,vase,Aguiar:"Hechosyactosjurdicosetc.",
tomo 1, pgina 66, n 28; Llambas: "Tratado etc.", tomo 2, nmeros 1377, 378 y
19461948.
(1014)Ensentidoconcordante,Ranelletti:"Teoriaetc.",pgina63,n58,segundaparte.
(1015)Tivaronipretendequesielfuncionariotuviereunaedadinferioralarequeridapor
lanorma,losactosquedichofuncionarioemitiereseransinembargovlidos;encambio,
dice,invlidosloserelactodesunombramiento("Teoriadegliattiamministrativi",

p.425

pgina83).Estimoqueestoesinaceptable,porcuanto,porprincipiogeneral,deunacto
nulonopuedenderivarconsecuenciasvlidas.
(1016)Vase,RuyCirneLima:"Principiosdedireitoadministrativobrasileiro",pgina95,
n7,letraa.,PortoAlegre1954.
(1017) Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 514;
Romano: "Corsodi diritto amministrativo", pgina 259; Vitta: "Diritto Amministrtivo",
tomo1,pgina376;Waline:"DroitAdministratif",nmeros782y783,pginas472y473,
Paris 1963. Adems, Laubadre: "Trait lmentaire de droit administratif", tomo 1,
pgina204,punto5,Paris1963.
(1018) Waline: "Droit Administratif", n 781, pgina 472, Paris 1963; Garrido Falla:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas442443;Romano,op.cit.,pgina
259;Vitta,op.cit.,tomo1,pgina376.
(1019) Seabra Fagundes: "O contrle dos atos administrativos pelo poder judiciario",
pginas5556,n33.
(1020)SayagusLaso,op.cit.,tomo1,pgina514;Romano,op.cit.,pgina259,n7;
Prates daFonseca:"Lies dedireito administrativo", pgina 352,RiodeJaneiro San
Paulo1943.Vase,adems,GarridoFalla,op.cit.,tomo1,pginas443445.
Entrenosotros,Diezconsideraqueestarafectadodenulidad"relativa"elactofundadoen
hechosinexistentesoqueniegahechosqueexisten("Elactoadministrativo",pgina426).
No comparto tal solucin: un acto emitido en esas condiciones es un acto "nulo", de
nulidadabsoluta,porcarecerde"causa",elementoesencialdelactoadministrativo.
(1021)Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino",ParteGeneral,nmeros1637,2614y
2615;Llambas:"TratadodeDerechoCivil",ParteGeneral,tomo2,nmeros14551466,
1936y19551956.
(1022)Caetano: "Manualdedireito administrativo", n129,pginas 235236,Coimbra
1951.Ensentidoconcordante,Diez:"Elactoadministrativo",pgina413.
(1023)SayagusLaso:"Tratadoetc.",tomo1,pgina513;Zanobini:"Corsoetc.",tomo
1,pgina278,n4,letrab.;SeabraFagundes:"Ocontrledosatosadministrativospelo
poder judiciario", pgina 56, n 34; Cirne Lima: "Principios etc.", pgina 95; Cretella
Jnior: "Direito Administrativo do Brasil", tomo 3, pgina 186; Diez: "El acto
administrativo",pgina426.Forsthoff,ensu"TratadodeDerechoAdministrativo",pgina
335,yGarridoFallaensu"Tratadoetc.",tomo1,pgina419,refirindoseenparticulara
los actos administrativos de contenido "imposible", los consideran nulos, de nulidad
absoluta.Ranelletti,"Teoriaetc.",pgina98,refirindosealosactosadministrativoscuyo
contenidosea"incierto"o"imposible"losconsidera"nulos";encambio,estimaqueelacto
administrativoqueincurraenviolacindelaleyes"anulable".Estaltimasolucinhllase
endesacuerdoconladoctrinaengeneral,yconelordenjurdicoargentinoenparticular,
puesenstelosactoscuyoobjetoestprohibidoporlasleyesson "nulos",denulidad

p.426

absoluta, tanto ms en derecho administrativo (ver texto y nota 701, y Cdigo Civil
artculos953y1044).
(1024)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo190,pginas152157,inre
"S.A.GanaderaLosLagosc/Nacinsobrenulidaddedecreto".
(1025)Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",n130,pgina236;Laubadre:"Trait
lmentairededroitadministratif",tomo1,n886,pgina477,Paris1963.
(1026)As:1nocumplirconelrequisitodelalicitacin,exigidoporlaConstitucinde
provincia, implica un vicio de "forma", que configura una nulidad "absoluta" y
"manifiesta"(CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo179,pginas276277,
in re "S.A. Empresa Constructora F. H. Schmidt c/Provincia de Mendoza s/cobro de
pesos",ytomo294,pginas69ysiguientes.Enigualsentido,SayagusLaso:"Tratadode
DerechoAdministrativo",tomo1,pgina515,nota1);2delotratadoenlasasambleaso
reunionesdeloscuerposcolegiadosdebelevantarseolabrarse"acta",cuyaobservancia
constituye un requisito formal (Garca Trevijano Fos: "Principios jurdicos de la
organizacin administrativa", pginas 251252; Caetano: "Manual de direito
administrativo",pgina231;CretellaJnior:"DireitoAdministrativodoBrasil",tomo3,
pgina154,n83);3elfuncionamientodelosrganoscolegiadosrequierelaexistencia
del"qurum"correspondiente,puesdenoserasincurriraseenunviciode"forma"(vase
precedentemente, n 408); 4 en materia de "indulto" (acto llamado de "gobierno" o
"poltico"),lafaltadelprevioinformedelTribunalcorrespondienteaquehacereferenciael
artculo 86 , inc. 6, de la Constitucin Nacional, implica un vicio de "forma" en el
procedimientodeemanacindelacto,quedeterminasunulidadabsoluta(CorteSuprema
deJusticiadelaNacin,Fallos,tomo136,pgina244ysiguientes,especialmentepgina
257).
(1027)Fallos,tomo255,pgina122,inre"MargaritaCaindeMangold".
(1028) Forsthoff: "Tratado de Derecho Administrativo", pgina 328; Stassinopoulos:
"Traitdesactesadministratifs",pgina132;Romano:"Corsodidirittoamministrativo",
pgina273,punto3;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas
420y462;LeydeProcedimientoAdministrativodeEspaa,de1958,artculo47,inciso1
b.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacindeclarqueelnohabercumplidoconel
requisito de la licitacin, exigido por una Constitucin provincial, implica un vicio de
"forma"queconfiguraunanulidadabsolutaymanifiesta(verprecedentementenota1025);
enigualsentido:SayagusLaso(ver,asimismo,laexpresadanota1025).
(1029)GarridoFalla,op.cit.,tomo1,pgina462.Adems,Romano:"Corsoetc.",pgina
273,punto3.
(1030)Romano:"Corsodidirittoamministrativo",pgina262,n7.
(1031)MariaRivalta:"Lamotivazionedegliattiamministrativi",pgina179.

p.427

(1032) Forsthoff: "Tratado de Derecho Administrativo", pgina 329; Garrido Falla:

"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina464.
(1033) Algunos autores consideran que la "desviacin de poder" es un vicio de la
"voluntad". Ciertamente, siempre habr una correlacin entre la "voluntad" y la
"desviacin del poder", pues la "voluntad", presupuesto "sine qua non" de todo acto
administrativo,sevinculaatodoslos"elementos"dedichoacto,yaqueelloscondicionany
estructuranlavoluntad.Perola"desviacindepoder"noesunviciodela"voluntad",sino
especficamentedelelemento "finalidad".La voluntad,comopresupuesto"sinequanon"
de todoacto administrativo, vinclase a todos los elementos del mismo. Vase lo que
expuseprecedentemente,n491,textoynotas10051007.
(1034)Fraga:"DerechoAdministrativo",n134,pgina299.
(1035)Enigualsentido,MartnezUseros:"Ladoctrinadelabusodelderechoyelorden
jurdicoadministrativo",pginas 9798y112113;Fraga:"DerechoAdministrativo", n
134, pgina 299; Sarra: "Teora del recurso contenciosoadministrativo", pgina 189;
Waline:"DroitAdministratif",n810,pgina489,Paris1963;Fiorini:"Teoradelajusticia
administrativa",pgina151;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,
pgina449;JuanF.Linares:"Poderdiscrecionaladministrativo",pginas109111.
(1036)Hay "desviacindepoder" cuandoelrganoestatalsesirvedesupotestadlegal
para fines o por motivos distintos a los previstos en la norma respectiva (Prat: "De la
desviacindepoder",pginas370371;Heredia:"Contenciosoadministrativo.Recursode
ilegitimidad",pgina2,BuenosAires1941,y"JurisprudenciaArgentina",tomo75,seccin
doctrinaria, pgina 18; Stassinopoulos: "Trait des actes administratifs", pgina 217;
Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,pgina204,Paris1963;
CretellaJnior:"DireitoAdministrativodoBrasil",tomo3,pgina175;BidartCampos:
"DerechoConstitucional",tomo1,pgina235).Lavidadiariaylascrnicas jurdicas
suministran muchos ejemplos de actos administrativos irregulares por violacin del
elemento "finalidad" (vanse,Waline:"DroitAdministratif",pginas481482y484488,
Paris 1963; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas
451452;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina447).
(1037) En igual sentido, Stassinopoulos: "Trait des actes administratifs", pgina 217;
Gordillo:"Ladesviacindepoderenelderechoargentino",en"RevistadeAdministracin
Pblica", n 2, pginas 9396, Buenos Aires julioseptiembre de 1961. En sentido
concordante, vase el fallo que transcribe dicho autor (pginas 9697) y que, adems,
hllasepublicadoen"JurisprudenciaArgentina",1961V,pginas550552, inre "Dela
Torre,JosAlejandro"(CmaraFederaldelaCapital,salacontenciosoadministrativa).
(1038)JuanFranciscoLinares:"Poderdiscrecionaladministrativo",pgina111.
(1039) Stassinopoulos: "Trait etc.", pgina 217; Sarra: "Teora del recurso
contenciosoadministrativo",pgina188;Waline:"DroitAdministratif",pgina480,Paris
1963;Prat:"Deladesviacindepoder",pgina371.

p.428

(1040)Stassinopoulos,op.cit.,pgina217.
(1041)Sarra:"Teoradelrecursocontenciosoadministrativo",pgina190.
(1042)Prat:"Deladesviacindepoder",pgina371.
(1043)SayagusLaso:"Tratadoetc.",tomo1,pgina450.Enigualsentido,GarridoFalla:
"Tratadoetc.",tomo1,pgina448.
(1044)Waline:"DroitAdministratif",n795,pgina481,Paris1963.
(1045)SayagusLaso,op.yloc.cit.
(1046)Ver,porejemplo,lasentenciadelaCmaraFederaldelaCapital,citada enla
precedentenota1036.
(1047)Ensentidoconcordante,Waline:"DroitAdministratif",n797,pgina482,Paris
1963; Martnez Useros: "La doctrina del abuso del derecho y el orden jurdico
administrativo",pgina135.
(1048) Acerca de las pruebas que han de admitirse para justificar o demostrar la
"desviacindepoder",puedeverse,SayagusLaso:"Tratadoetc.",tomo1,pginas452y
457;Prat:"Deladesviacindepoder",pginas241ysiguientesy377378.
(1049)MartnezUseros,op.cit.,pginas100101.
(1050)ConstitucinNacional,artculos100y101;leyesfederales27y48;decretoley
1285,delao1958.Enelordenprovincialexistendisposicionesmsomenossimilaresa
lasvigentesenelordennacional.
(1051)Ensentidoconcordante,Diez:"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas348349
y352.
(1052) Waline: "Droit Administratif", n 799, pgina 484, Paris 1963; Sayagus Laso:
"Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 451, nota 3; Bidart Campos:
"DerechoConstitucional",tomo1,pginas236237.
(1053) Waline: "Droit Administratif", n 799, pgina 484, Paris 1963; Sayagus Laso:
"Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 456457 y 514; Prat: "De la
desviacindepoder",pginas371372.
(1054) Sayagus Laso: "Tratado etc.", tomo 1, pgina 455; Cretella Jnior: "Direito
AdministrativodoBrasil",tomo3,pgina186;Diez;"Elactoadministrativo",pgina426.
Adems,Stassinopoulos:"Traitetc.",pgina218.
(1055)LlamalaatencinquelaleydeprocedimientoadministrativodeEspaa,de1958,
declare"anulables"losactosadministrativosafectadosdedesviacindepoder(artculo48,
inciso1).

p.429

(1056)Salvat: "TratadodeDerechoCivilArgentino",ParteGeneral,n2614,nota22;
Llambas: "Tratado de Derecho Civil", Parte General tomo 2, nmeros 1936 y 1938;
Spota;"TratadodeDerechoCivil",ParteGeneral,Hechosyactosjurdicos,nmeros1828
y1962,letra c.,pginas 278,758y766769,Buenos Aires 1957;Borda: "Tratado de
DerechoCivilArgentino",ParteGeneral,tomo2,n1242.
(1057)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo179,pginas278279,inre
"EmpresaConstructoraF.H.SchmidtS.A.c/ProvinciadeMendoza".DijoelTribunal:
"...,puededecirse,fundadoenladoctrinacorriente,quelas nulidadesabsolutas noson
susceptiblesdeprescripcin.Loqueesinmoral,loqueescontrarioalordensocial,loque
sereputainexistenteporfaltadeformassustanciales,nopuedesubsanarseporeltranscurso
deltiempo.Elactosersiempreinmoral,contrarioalordenpblicoocarentedelasformas
indispensablesasuexistencia,cualquieraseaelnmerodeaosquehayanpasadodesde
sucelebracin.Eltiempoesimpotenteparatransformarloinmoralenmoral,loilcitoen
lcito,loinformalenformalysiempreelactoconservarelviciooriginal".
(1058)Ensentidoconcordante,vase,Lucifredi:"Lattoamministrativoneisuoielementi
accidentali",pginas358359.
(1059)Lucifredi,op.cit.,pgina358.
(1060) Giannini: "Lezioni di diritto amministrativo", pginas 381, 384, 423426;
Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,nmeros387388,pginas
205206,Paris1963;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina271,BuenosAires
1947;Spota:"TratadodeDerechoCivil",ParteGeneral,HechosyActosJurdicos,pgina
881,BuenosAires1957;Gordillo:"Elactoadministrativo",pgina99.
(1061)Giannini,op.cit.,pgina381.
(1062)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n388,pgina206,
Paris1963.
(1063)Giannini:"Lezionietc.",pginas423426.
(1064)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",nmeros49y50,pginas55y
56;Romano:"Corsodidirittoamministrativo", pgina266;Zanobini: "Corsodidiritto
amministrativo", tomo 1, pgina 274, n 2; Cretella Jnior: "Direito Administrtivo do
Brasil", tomo 3, pgina 226. Adems, vase, Forsthoff: "Tratado de Derecho
Administrativo",pgina315.
(1065) Romano, op. cit., pgina 266; Ranelletti: "Teora etc.", pgina 55; Forsthoff:
"Tratado de Derecho Administrativo", pgina 315; Lentini: "Istituzioni di diritto
amministrativo", tomo1,pginas 218219,n7;SayagusLaso: "TratadodeDerecho
Administrativo",tomo1,pgina512;CretellaJnior:"DireitoAdministrativodoBrasil",
tomo 3, pginas 222 y 230. Asimismo: Proyecto de Ley de Procedimiento en la
Administracin Pblica para la Provincia de Buenos Aires, preparado en 1961, por el

p.430

InstitutodeDerechoPoltico,ConstitucionalyAdministrativodelaFacultaddeCiencias
JurdicasySocialesdeLaPlata,artculo22.
(1066)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo190,pgina158,inre"S.A.
GanaderaLosLagosc/Nacins/nulidaddedecreto".DijoelTribunal:"Conarregloalo
prescriptoporelart.1050delCdigoCivil,ladeclaracindenulidadvuelvelascosasal
estadoenqueseencontrabanantesdedictarseeldecretoobjetado".Enidnticosentido,
GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina416.
(1067)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,pgina205,n387,
Paris1963.
(1068) Zanobini: "Corso etc.", tomo 1, pgina 274; Cretella Jnior: "Direito
AdministrativodoBrasil",tomo3,pgina226.
(1069)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo190,pginas157158,inre
"S.A.GanaderaLosLagosc/Nacins/nulidaddedecreto".DijoelTribunal:"Lanulidad
manifiestayabsolutaylaabsolutaquerequiereunainvestigacindehechoparadeterminar
suverdaderanaturaleza,soninsusceptibles deprescripcin".Tngasepresentelaactual
redaccindelart.4023,segundaparte,delCdigoCivil,yvase,JorgeJoaqunLlambas:
"TratadodeDerechoCivil,ParteGeneral(Apndice)",pgina92,n1979bis,Buenos
Aires1969.
(1070)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina415.
(1071)Vern477,letraf.Adems,vanselosprecedentesnmeros430y431.
(1072)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo179,pgina277,inre"S.A.
EmpresaConstructoraF.H.Schmidtc/ProvinciadeMendozas/cobrodepesos".
(1073)Verprecedentemente,textoynotas10971063.
(1074)Vern477,letrag.Adems,Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",
pgina56;Romano:"Corsodidirittoamministrativo",pgina267;Lentini:"Istitutzionidi
dirittoamministrativo",tomo1,pgina219,n8;CretellaJnior:"DireitoAdministrativo
doBrasil",tomo3,pgina230;Gordillo:"ProcedimientoyRecursosAdministrativos",
pgina45.
(1075)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina416;Gordillo:
"ProcedimientoyRecursosetc.",pgina45.
(1076)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pgina274;Romano,op.cit.,
pgina267.
(1077)Vern477,letraf.
(1078)Vaseelprecedenten477,letrah.Adems,Gordillo:"ProcedimientoyRecursos
Administrativos",pgina45.

p.431

(1079) En trminos generales, es lo que ocurre en el orden nacional y en el orden

provincial.
(1080)ConstitucinNacional,artculos100y101;leyesfederales27y48;decretoley
1285,delao1958.Enelordenprovincialexistendisposicionesmsomenossimilaresa
lasvigentesenelordennacional.
(1081)Enelordenprovincial,deacuerdoalderecholocal,lascosasgeneralmenteocurren
comoenelordennacional.
(1082)Deacuerdoanuestrosistemaconstitucional,siunaleyasloestableciere,nohabra
inconveniente alguno en que los tribunales judiciales, con jurisdiccin en lo
contenciosoadministrativo,dictasensentenciasconefectos "ergaomnes".Vase,Bosch:
"Tribunales judiciales o tribunales administrativos para juzgar a la Administracin
Pblica?",nmeros43,44y45,pginas131145.
(1083)Ensentidoconcordante,Fiorini:"Queselcontencioso",pginas325326.Hay
quienescreenquelosefectos "ergaomnes" sonpropiosyexclusivosdelactolegislativo
(leyformal).Estoesinexacto.Noexistenormaoprincipioalguno inclusodecarcter
constitucional que limite a dicho acto la posible "generalidad" de sus efectos. Esa
"generalidad" tambin se produce en el "reglamento" administrativo, que es acto
administrativo"general".
(1084)Setratadelaprescripcinrelacionadaconlosactos "anulables",nulidadrelativa,
pueslaaccindenulidaddelosactos"nulos",nulidadabsoluta,es"imprescriptible".
(1085)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo190,pginas157148,inre
"S.A.GanaderaLosLagosc/Nacins/nulidaddedecreto".DijoelTribunal:"Lanulidad
manifiestayabsolutaylaabsolutaquerequiereunainvestigacindehechoparadeterminar
suverdaderanaturaleza,soninsusceptiblesdeprescripcin".Adems:Fallos,tomo241,
pginas396397,inre"RomnMaraJosdeSzec/Nacins/nulidaddedecreto".
(1086) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Fallos, tomo 241, pginas 396397.
Adems:Fallos,tomo175,pgina379,inre"ElenaCarmandeCantnc/Nacins/pensin"
.
(1087)Acercadelascuestionessuscitadasenderechoprivadorespectoalaprescripcinde
laaccindesimulacin, vaseaLlambas: "TratadodeDerechoCivil",ParteGeneral,
tomo 2, nmeros 18161818 bis, pginas 544546. Adems, vase el segundo prrafo
agregadoalart.4030,delCdigoCivil,porlareformade1968.
(1088)Vaseeltomo5,nmero1860,pginas548551,ymi"CaducidadyRevocacinde
laConcesindeServiciosPblicos",pginas106109.
(1089)Vaseeltomo1delapresenteobra,nmeros280y288.

p.432

(1090) Vase, Miguel S. Marienhoff: "La lesin en el Derecho Administrativo.

Improcedencia de su invocacin por el Estado. Lo atinente al administrado", en
"JurisprudenciaArgentina",Doctrina,ao1975,pgina468ysiguientes.
(1091)Unautorentiendepor"extincin"delactoadministrativo"laclausuradelavidade
unactoodelcicloenquesedesenvuelveeneltiempoyelespaciounasituacinjurdica
subjetiva en lo administrativo" (Aparicio Mndez: "Notas para un estudio sobre los
caracteres de la revocacin", pgina 5, Montevideo 1949). Considero que sta es una
nocin excesivamente amplia de lo que ha de entenderse por "extincin" del acto
administrativo,pues,simultneamente,involucralanocinde"cesacindelosefectos"del
acto,locual,conceptualmente,esdistintoaloqueseentiendepor"extincin"delacto
administrativo,segnasloharverenelpargrafosiguiente.
(1092)Vaseloque,respectoa"caducidad",expongoeneltomo5,nmeros18341837,
pginas459481.
(1093)Guicciardi:"Lagiustiziaamministrativa",pgina25.
(1094)Enigualsentido,GarridoFalla: "TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,
pgina490,textoynota.Otrosautoreshablande"abrogacin"parareferirsealaextincin
delosreglamentos(Rivero:"DroitAdministratif",n103,pgina94,Paris1962;Waline:
"DroitAdministratif",n942,pgina557,Paris1963;Vedel:"DroitAdministratif",pgina
158, Paris 1961); en tanto que otros tratadistas emplean como sinnimos los trminos
"abrogacin" y "derogacin" como figuras adecuadas para extinguir los actos
administrativosdecontenidogeneral(Mndez:"Notasparauneestudiosobreloscaracteres
delarevocacin",pginas1617;Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina
256).Estimoquelaextincindelosactosadministrativosdecontenidogeneraloabstracto
seefectamediante"derogacin",segnloexpresarenelpargrafosiguiente.
(1095)Ver:DAlessio: "Istituzioni didiritto amministrativo italiano", tomo2,n 465,
pginas205206;Mndez:"Notasparaunestudiosobreloscaracteresdelarevocacin",
pginas 914; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas
527528.
(1096)Ensentidoconcordante:DeValles,quienconsideraquelarevocacindelactopor
razonesde"oportunidad"procede,entreotroscasos,"porlacesacindealgunosdesus
presupuestos"("Elementididirittoamministrativo",n240,pgina189).
(1097)PuedeverseloqueescribeMndez:"Notasparaunestudiosobreloscaracteresde
larevocacin",pgina13,textoynota10.
(1098) Jze: "Los principios generales del derecho administrativo", tomo 1, pginas
115117,Madrid1928,edicinReus,ytomo1,pginas118120,BuenosAires1948,
edicinDepalma:Waline:"DroitAdministratif",n946,pgina559,Paris1963;Vedel:
"Droit Administratif", pgina 158; Pareja: Curso de Derecho Administrativo Terico y
Prctico", tomo 1, n 174, pgina 371; Laubadre: "Trait lmentaire de droit

p.433

administratif", tomo 1, pgina 274, Paris 1963; Stassinopoulos: "Trait des actes
administratifs", pgina 256; Rivero: "Droit Administratif", n 103, pgina 94; Garca
TrevijanoFos:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina299.
(1099)Enigualsentido:Jze,op.cit.,pgina115(edicinReus)ypgina118(edicin
Depalma).
(1100)Jze,op.cit.,pgina116(edicinReus)ypgina119(edicinDepalma);Vedel:
"DroitAdmministratif",pgina158;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",
tomo1,pgina274,Paris1963.Estosdosltimosautorescitanensuapoyounfallodel
ConsejodeEstadodeFrancia,delao1954.
(1101) En igual sentido: Pareja, op. cit., tomo 1, n 174, pgina 371; Vedel: "Droit
Administratif",pgina158;GarcaTrevijanoFos:"TratadodeDerechoAdministrativo",
tomo1,pgina299.
(1102)Vaseelprecedenten445.
(1103)DijoJze:"Laderogacindeunaleyodeunreglamentoesposibleentodotiempo.
Lacaractersticadelasituacinjurdicageneral,ydelactoquelacrea,esladepoder
modificarse encualquiermomento.Polticamenteesabsurdo,quimricoyhastacriminal
pretenderencadenarlasgeneracionessucesivasalasinstitucionespolticas,administrativas,
sociales,etc.,delaactualidad,aunqueellasestuviesenencontradiccinabsolutaconel
idealdelmomento,conlamoraldemoda,conlajusticiadominante,conlasnecesidades
polticas,econmicas,etc.Estoequivaleaincitaraunageneracinhacialarevoluciny
hacialaviolencia.Siunageneracincualquieraformulara,porelrganodesuParlamento,
lapretensingrotescadereglar nevarietur lasuerteylaconductadelasgeneraciones
sucesivassobretalocualpunto,suvoluntadnotendraningunaeficacia poltica,ningn
valor jurdico.Habraejercidounpoderquenolepertenece,polticanijurdicamente,y
quenuncapodrapertenecerle.Deben,pues,considerarsecomosinningnvalor jurdico
lasprohibicionesformuladas,porcualquierautoridadquefuere,demodificarlareglade
derechoantesdedeterminadapoca.Estossonsimples consejos dadosaloslegisladores
futuros. Debe existir, en todo pas, un medio jurdico para modificar las instituciones
polticas, econmicas y sociales, para armonizarlas con las necesidades materiales y
morales de la poblacin. Y sera una falta poltica, una provocacin a la revolucin,
inscribirenunaleylaproposicin carentedevalorjurdico dequetalreglanopodr
cambiarse o modificarse antes de cierto tiempo. Los ejemplos ms conocidos son las
promesas generales deexencindeunimpuesto:taleslainmunidadfiscaldelarenta
francesa.Jurdicamente,estareglanoobligaalosParlamentosposteriores,aunquepueda
resultar de oportunidad poltica no dejar sin efecto la inmunidad" ("Los principios
generales delderechoadministrativo",tomo1,pginas 116117,Madrid1928,edicin
Reus,ytomo1,pginas119120,BuenosAires1948,edicinDepalma).
(1104)Alessi:"Sistemaistituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",pgina390;del
mismo autor: "Diritto Amministrativo", pginas 313314, y "La revoca degli atti
amminsitrativi",pginas3335.

p.434

(1105)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pginas288293;Resta:"La
revocadegliattiamministrativi",pginas6369y176176;DeValles:"Elementididiritto
amministrativo", pginas 187189; Fraga: "Derecho Administrativo", pginas 302304;
Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",pginas281y284;GarridoFalla:"Tratado
deDerechoAdministrativo",tomo1,pginas493497;EntrenaCuesta:"CursodeDerecho
Administrativo",pginas569571.
(1106) En el sentido del texto, Aparicio Mndez: "Notas para un estudio sobre los
caracteres de la revocacin", pginas 2123; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho
Administrativo", tomo1,n338,pgina519;Real: "Extincin delactoadministrativo
creador de derechos", en "Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de
Montevideo", pginas 7677, Montevideo 1960 (enerojunio); Juan Francisco Linares:
"Poderdiscrecionaladministrativo",pgina150,nota2;Diez:"DerechoAdministrativo",
tomo2,pgina304.Adems,vasemitrabajo"Extincindelactoadministrativocreador
de derechos", en "Segundo Congreso Argentino de Ciencia Poltica", tomo 1, Buenos
Aires1960,publicadoporlaAsociacinArgentinadeCienciaPoltica.
(1107)Enlaactualidad,enelordennacional,rigeeldecretoley19549/72,cuyosartculos
17y18deslindanlacuestin.
(1108) Lo mismo ocurre en otros pases, verbigracia en Alemania, donde, respecto al
Tribunal Supremo Administrativo de Prusia, Forsthoff, refirindose al problema de la
revocabilidad, dice: "precisamente la jurisprudencia de este Tribunal ha contribuido de
modo esencial a constituir un sistema de principios jurdicos generales" ("Tratado de
DerechoAdministrativo",pgina357).
(1109)Paraloatinenteadichoproblemaenelordennacionalargentinoactual,vanselos
artculos17y18deldecretoley19549/72,sobreprocedimientoadministrativonacional.
(1110) La "revocacin", en cualquiera de sus dos especies, puede actuar como medio
extintivodelasconcesionesdeserviciospblicosodeusodeldominiopblico(vasemi
"CaducidadyRevocacindelaConcesindeServiciosPblicos",BuenosAires1947,yel
tomo5,nmeros18381841,pginas481510),valedeciractacomomedioextintivode
"contratos"administrativos(actosbilaterales).
(1111) Vase, Aparicio Mndez: "Notas para un estudio sobre los caracteres de la
revocacin",pgina30;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,n
395, pginas 574575; Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 256, 257 y
264267,BuenosAires1947;Beraitz:"Teorageneraldeloscontratosadministrativos",
pgina341ysiguientes.
(1112) En sentido concordante, Fraga: "Derecho Administrativo", pginas 310311;
Caetano: "Manual de direito administrativo", pgina 248; Alessi: "La revoca degli atti
amministrativi", pginas 1617, texto y nota; Sayagus Laso: "Tratado etc.", tomo 1,
pgina523;Resta:"Larevocadegliattiamminsitrativi",pginas106107.

p.435

(1113)Resta,op.yloc.cit.,enlanotaprecedente.
(1114) En sentido concordante, Ranelletti: "Teoria degli atti amministrativi speciali",
pgina 131, n 115, letra a.; Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 264,
BuenosAires1947.
(1115)Enigualsentido,Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",n151,pgina280.
(1116) Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 256, y adems pgina 264,
BuenosAires1947.
(1117)ConsobradaraznpudodecirRomano:"Nosonrevocableslosactos,aunquesu
emanacin haya sido discrecional, si originaron derechos perfectos" ("Corso di diritto
amministrativo", pgina 289). En sentido concordante, escribe Fernndez de Velasco:
"Determinada, pues, la eficacia del acto administrativo simplemente en razn de su
contenido, y no por el origen del mismo, es claro que el principio de irrevocabilidad
alcanza de igual suerte a los actos reglados que a los actos discrecionales". ("El acto
administrativo",pginas262263).
(1118) En idntico sentido, Alessi: "Sistema istituzionale del diritto amministrativo
italiano",pgina388;delmismoautor:"DirittoAmministrativo",pgina311,y"Larevoca
degliattiamministrativi",pgina25.
(1119)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pgina297.
(1120)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo228,pgina186ysiguientes,
especialmentepginas194195,inre"ClaraValviudadeRedradoc/InstitutoNacionalde
PrevisinSocial".
(1121)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina128,n113;Lentini:
"Istituzioni di diritto amministrativo", tomo 1, pgina 214, n 12; Bielsa: "Derecho
Administrativo",tomo1pgina257,BuenosAires1947;GuillermoVarasC.:"Derecho
Administrativo",pgina259;CaioTcito:"Aadministraoeocontrledelegalidade",en
"RevistadeDireitoAdministrativo",volumen37,pgina9,RiodeJaneiro1954,edicin
Fundacin Getlio Vargas; Forsthoff: "Tratado de Derecho Administrativo", pginas
360361; Alberto R. Real: "Extincin del acto administrativo creador de derechos", en
"Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales", pginas 79 y 94, punto 5,
Montevideo1960;JosCretellaJnior:"DireitoAdministrativodoBrasil",tomo3,pgina
243.
(1122)FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pginas258262;Resta:"Larevoca
degliattiamministrativi",pginas7072;JuanF.Linares:"Inmutabilidadycosajuzgadaen
el acto administrativo", en "Revista de Derecho y Administracin Municipal", n 211,
pgina667,BuenosAiresseptiembre1947(estemismotrabajovaseleen"LaLey",tomo
47); De Valles: "Elementi di diritto amministrativo", pgina 187; Alessi: "Sistema
istituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",pginas386388;delmismoautor:"Diritto
Amministrativo",pginas309311,y"Larevocadegliattiamministrativi",pginas2326;

p.436

Laubadre: "Trait lmentaire dedroitadministratif", tomo1,pginas 272273,Paris

1963. Garrido Falla, aunque circunscribe la revocacin a razones de "oportunidad",
sostienequelarevocabilidad noestantounacaractersticaobjetivadelacto,cuantouna
potestaddequedisponeelsujetoqueloemite("TratadodeDerechoAdministrativo",tomo
1,pgina493).
(1123)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo175,pgina379,inre"Elena
CarmandeCantnc/Nacins/pensin".
(1124) En sentido concordante, De Valles: "Elementi etc.", pgina 187, n 238, quien
afirmaquela"revocacin"yla"anulacin"sonmedios anormales deextincindelacto
administrativo.
(1125)Jze:"Losprincipiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo1,pgina135,
Madrid1928,edicinReus,ytomo1,pgina188,BuenosAires1948,edicinDepalma.
(1126)JuanFranciscoLinares:"Inmutabilidadycosajuzgadaenelactoadministrativo",en
"Revista de Derecho y Administracin Municipal", n 21, pgina 667, Buenos Aires
septiembre 1947.Este mismotrabajo vasele en"LaLey", tomo 47.Enigual sentido,
Alessi: "Sistema istituzionale del diritto amministrativo italiano", pginas 386388; del
mismo autor: "Diritto Amministrativo", pginas 309311; Reta: "La revoca degli atti
amministrativi",pginas7072,quiensostienequeaceptar,comoprincipiooreglageneral,
larevocabilidaddelosactosadministrativosesdetalytantapeligrosidadparaelorden
jurdico, que el favor que dicho principio goz de una parte de la doctrina y de la
jurisprudenciaresultaverdaderamenteinexplicable(pgina72).
(1127)Entalsentido,resultatotalmente exactalayatranscriptaafirmacindeGarrido
Falla,paraquienlarevocabilidadnoestantounacaractersticaobjetivadelacto,cuanto
unapotestaddequedisponeelsujetoqueloemite(verlaprecedentenota1121,infine).
(1128)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo175,pginas375376,inre
"ElenaCarmandeCantnc/Nacins/pensin".
(1129)Alessi:"Larevocadegliattiamministrativi",pgina124;Mndez:"Notasparaun
estudiosobreloscaracteresdelarevocacin",pginas24y50.
(1130)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina525.
(1131)Precedentementehedadolanocindeactoadministrativo.Dijequeportaldeba
entenderse"todadeclaracin,disposicinodecisindelaautoridadestatalenejerciciode
suspropiasfuncionesadministrativas,productoradeunefectojurdico"(vaseeln394).
(1132)Resta:"Larevocadegliattiamministrativi",pginas232233;Alessi:"Larevoca
degli atti amministrativi", pgina 125;DAlessio: "Istitutzioni de diritto amministrativo
italiano",tomo2,n463,pgina201;Mndez:"Notasetc.",pginas25,37y50.

p.437

(1133)Resta:"Larevocaetc.",pginas 182183.Alessicritica aRestaynoacepta su

opininacercadelcarcter discrecional delactoderevocacin("Larevocaetc.",pgina
126).LasobjecionesdeAlessi,ademsdenoserclaras,nosonconvincentes.Entodocaso,
conlaaclaracinquehagoeneltextoacercadequelaopinindeRestadebereferrselaa
acto"facultativo"msqueaactodiscrecional,"strictosensu",supuntodevistalimitadoa
larevocacinporrazonesdeoportunidadesaceptable.
(1134)Vanselosautorescitadosenlanota808.
(1135)Sobredicha"potestad",vaseeltomo1,n210,pginas576577.
(1136)DAlessio:"Istituzionietc.",tomo2,n464,pgina203;SayagusLaso:"Tratado
etc.",tomo1,pgina521;Vedel:"DroitAdministratif",pgina157;Laubadre:"Trait
lmentaire de droit administratif", tomo 1, n 514, pgina 277, Paris 1963. Son
escassimoslostratadistasqueconsideranquelaAdministracinPblica"no"estobligada
a revocar un acto ilegtimo (en tal sentido, vase, Zanobini: "Corso di diritto
amministrativo",tomo1,pgina289).
(1137)VerlasreferenciasdeVedelydeLaubadre(obrasylugaresmencionadosenla
notaprecedente).
(1138)Entreotrosautores,vase,Alessi:"Larevocaetc.",pgina126;CretellaJnior:
"DireitoAdministrativodoBrasil",tomo3,pgina252.
(1139)Vase,CretellaJnior:"Direitoetc.",tomo3,pgina252.
(1140)Paralosefectosdeladeclaracindelasnulidades"absolutas"y"relativas",con
relacinaltiempo,vaseprecedentementeeln498,1letrac.,y2letrac.
(1141)Paraladiferenciaentre"potestad"y"derecho",vaseeltomo1,n206.
(1142)Aunquesinrecurriralosargumentosdequehagomrito,Restamencionacomo
caracteresdelarevocacin,losdeserstairrenunciable,intransmisibleeimprescriptible
("Larevocaetc.",pginas181182).EnigualsentidosepronunciaAlessi("Larevocaetc.",
pginas8485).
(1143)Vaseeltomo1,n187.
(1144)AparicioMndez:"Notasparaunestudiosobreloscaracteresdelarevocacin",
pginas37y4243.
(1145)Resta:"Larevocadegliattiamministrativi",n62,pgina177;Alessi:"Larevoca
degli atti amministrativi", pgina 123; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo1,n342,pgina525.
(1146)Fernndez deVelasco: "Elacto administrativo", pgina 266;Ranelletti: "Teoria
degli atti amministrativi speciali", n 119, pgina 137; Resta: "La revoca degli atti
amministrativi", n 65, pginas 185186; Alessi: "Sistema istituzionale del diritto

p.438

amministrativoitaliano",n235,pgina396;delmismoautor:"DirittoAmministrativo",
pgina320,y"Larevocadegliattiamministrativi",pgina113;Stassinopoulos:"Traitdes
actes administratifs",pgina 288.Enidntico sentido:Corte Suprema deJusticia dela
Nacin,Fallos,tomo183,pgina121ysiguientes.
(1147)Vaseeltomo5,nmero1840.
(1148)Enidntico sentido:CmaraFederaldeRosario,en"JurisprudenciaArgentina",
1958III,pgina559ysiguientes:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo
251, pgina 246 y siguientes, especialmente considerando 7; este mismo fallo puede
vrseleen"JurisprudenciaArgentina",1962IV,pgina546ysiguientes.Adems,vase
CmaraFederaldelaCapital,en"DoctrinaJudicial",BuenosAires25deabrilde1958,n
250,sentenciadel21demarzode1958,inre"GobiernoNacionalc/OttoEduardoBemberg
oquienresultepropietariodelafincaTalcahuano1234enCapitalFederals/expropiacin",
donde existe un constructivo voto del doctor Jos Francisco Bidau. Asimismo, vase:
CharlesEvansHughes:"LaSupremaCortedeEstadosUnidos",pgina98,edicinFondo
deCulturaEconmica,Mxico1946.
(1149)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,n342,pgina524;
Diez:"Elactoadministrativo",pgina327.
(1150) DAlessio: "Istituzioni di diritto amministrativo italiano", tomo 2, pgina 202;
Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 521; Brandao
Cavalcanti:"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo2,pgina291;Bielsa:"Derecho
Administrativo",tomo1,pgina261,BuenosAires1947.
(1151)Fernndez deVelasco: "Elacto administrativo", pgina 265;Ranelletti: "Teoria
degli atti amministrativi speciali", n 119, pgina 137; Resta: "La revoca degli atti
amministrativi", pgina 252; Alessi: "Sistema istituzionale del diritto amministrativo
italiano",n236,pgina397, a.;delmismoautor:"DirittoAmministrativo",pgina321;
Caetano: "Manual de Direito Administrativo", pgina 250; Stassinopoulos: "Trait des
actesadministratifs",pgina286.
(1152)Pareja:"CursodeDerechoAdministrativoTericoyPrctico",tomo1,pgina372.
(1153)Reta:"Larevocadegliattiamministrativi",n57,pginas157161;Waline:"Droit
Administratif",n942,pgina557,Paris1963;Alessi:"Sistemaistituzionaledeldiritto
amministrativo italiano", n 236, pgina 397, letra b.; del mismo autor: "Diritto
Amministrativo",pgina321,y"Larevocadegliattiamministrativi",pgina132,n5;
Stassinopoulos: "Trait des actes administratifs", pgina 285; Bielsa: "Derecho
Administrativo",tomo1,pgina262,BuenosAires1947.
(1154) Bielsa, op. cit., tomo 1, pgina 262, Buenos Aires 1947; Diez: "El acto
administrativo",pgina310.
(1155) Las consecuencias prcticas de lo expresado en el texto son de fundamental
importancia. Bielsa poneel casode que el PoderEjecutivo designe auna persona sin

p.439

revocarexpresamenteelactodecesantaoeldeexoneracinqueanteshabadictadocontra
esapersona.Sepreguntasiestenuevonombramientoimplicalarevocacindelacesantao
de la exoneracin. Admite la posibilidad de que el nuevo nombramiento implique
revocacin de la cesanta, pero no la de la exoneracin, porque podra ocurrir que la
autoridadquenombranotengaconocimientodelaexoneracinantesdictada,yaporhaber
pertenecidoelnombradoaotrorganooseccindelaAdministracinPblica,yaporfalta
deconstanciaenellegajooregistro(op.cit.,tomo1,pginas262263).Compartotal
conclusinenloatinenteala"exoneracin",peronoenloreferenteala"cesanta",puesla
revocacintcitadelacensantahaderegirseporuncriteriosimilaraldelarevocacin
tcita de la "exoneracin". Slo si el nuevo nombramiento correspondiere al mismo
ministeriooreparticin,ylacesantaoexoneracinconstasenenellegajooregistrodel
personal administrativo, podr aceptarse que el nuevo nombramiento implique una
revocacintcitadelacesantaoexoneracin,puesentalhiptesisesrazonablepresumir
que la Administracin Pblica conoca la situacin del empleado e hizo el nuevo
nombramientoconcabalconcienciadesusconsecuenciasjurdicas.Desdeluego,loscasos
prcticosquetraducenlaimportanciadelprincipiosegnelcuallarevocacintcitaesde
interpretacinrestrictiva,sonmuyabundantes.
(1156)DisientoconFernndezdeVelascoencuantoafirmaquesisetrataderevocarun
acto producido "tcitamente" (vgr., cuando ha mediado "silencio administrativo"), la
revocacindelmismodebeser "expresa",seaverbaloescrita("Elactoadministrativo",
pginas265266).Talafirmacincarecedefundamentoycontradicelos"principios"sobre
libertadformaldelactoadministrativoysobreparalelismodelasformas.Nohabiendo
textoqueestablezcalocontrario,elactoemitido"tcitamente"puedeserrevocadoenesa
mismaforma.
(1157)Ver,Resta:"Larevocadegliattiamministrativi",pginas158y160.
(1158) Dicho atributos o caracteres son: "certeza", "licitud", "posibilidad fsica" y
"moralidad"(vaseeln404).
(1159)VaselaagudaexposicindeResta:"Larevocadegliattiamministrativi",nmeros
57y58,pginas157163.
(1160) En ese orden de ideas, el Tribunal dijo que el funcionario pblico queda
"virtualmente separado" de su cargo si se designa otra persona para desempear sus
funciones, ya que no es conciliable la existencia de dos titulares en el mismo empleo
(Fallos,tomo144,pgina158ysiguientes,especialmentepgina165,inre"MartinianoD.
Cejasc/GobiernodelaNacins/cobrodepesos",ytomo205,pgina200ysiguientes,
especialmentepgina207,inre"AlejandroC.RocaWrightc/NacinArgentina").
(1161)Vaseeln411,especialmentetextoynota569.
(1162) Gascn y Marn: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 182;
FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pgina265;Stassinopoulos:"Traitdes
actesadministratifs",pgina243;Mndez:"Notasparaunestudiosobreloscaracteresdela

p.440

revocacin",pgina50;CretellaJnior:"DireitoAdministrativodoBrasil",tomo3,pgina
235.
(1163)Conreferenciaalanulidadtotaloparcialdelosactosjurdicos,diceLlambas:
"Paraquepuedafuncionarlanulidadparcial,serequierequeelcontenidodelactosea
susceptiblededivisin,sinquesedestruyalaesenciadelconjunto.Esunatraslacindel
conceptosobredivisibilidaddelascosasestablecidoenelart.2326"("TratadodeDerecho
Civil.ParteGeneral",tomo2,n1894,pgina590).
(1164)Nisiquierael "rescate" deunaconcesin,cuyofundamentoesanlogoaldela
revocacinporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia,esprocedenteporrazones
deintersfiscal(vern420,textoynotas669671).
(1165)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo114,pgina124ysiguientes,
especialmentepgina126,inre"S.A.PuertodeSanNicolsc/ProvinciadeBuenosAires
s/expropiacinysobreoposicindelusufructuario".Sibienel"concepto"delTribunales
correcto,laterminologaqueempleaesequivocada.ComoelprincipioquesentlaCorte
Supremaenestefalloescitadoconfrecuenciaporlosautores,cabeentoncesadvertir:1,
contrariamentealoqueresultadesustrminosliterales,noserefierea"caducidad"delas
concesiones,sinoasu"revocacin",comosecompruebaporlacircunstanciadequeahse
habla de "motivos de utilidad general", que si bien pueden servir de base para una
revocacinporrazonesde"oportunidad",noconstituyenfundamentoparala"caducidad"
delaconcesin,yaquela caducidad noseoperaporrazonesdeinterspblico,sinoen
mritoaunincumplimientodesusobligacionesporpartedelconcesionario,entantotal
incumplimientoleseaimputable;2,sibienserefierea"revocacin"deconcesiones,debe
entendrselocircunscriptoarevocacinporrazonesde"oportunidad".
(1166)Ensentido concordante, Alessi:"Sistema istituzionale deldiritto amministrativo
italiano", pgina 375, letra b.; Lucifredi: "Latto amministrativo nei suoi elementi
accidentali",pginas204205,textoynota52.
(1167)Sayagus Laso: "Tratado deDerechoAdministrativo", tomo 1,pgina 523.En
igualsentido,DAlessio:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo2,n464,
pgina203;Diez:"Elactoadministrativo",pginas326y330.
(1168) Vanse los nmeros 456 y 460, donde hice ver en qu casos la "apreciacin
subjetiva"delaAdministracinPblicainfluyeenelcarcterdiscrecionaloregladodeun
actoadministrativo.
(1169)Vaseloqueexpuseeneln465,textoynotas.Adems,vanse:n509,letrag.,y
n523,punto4.
(1170)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo175,pgina374,inre"Elena
CarmandeCantnc/Nacins/pensin".
(1171) Vase lo que expuse en el n 473. Adems, Zanobini: "Corso di diritto
amministrativo",tomo1,pginas289291.

p.441

(1172) Rivero: "Droit Administratif", pgina 94; Vedel: "Droit Administratif", pginas
156157;Waline:"DroitAdministratif",n944,pginas558559yn947,pgina559,
Paris1963;Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina256;Fiorini:"Teora
de la justicia administrativa", pginas 101102; Villegas Basavilbaso: "Derecho
Administrativo",tomo4,pgina287;Jeanneau:"Lesprincipesgnrauxdudroitdansla
jurisprudenceadministrative",pgina100.Tngansepresenteslosartculos17 y18del
decretoley19549/72sobreprocedimientoadministrativonacional.
(1173)Rivero,op.cit.,pgina94;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",
tomo1,n509,pgina273;n510,pgina274,yn511,pgina275,Paris1963;Vedel
op.cit.,pgina157;Waline,op.cit.,n948,pgina560;Stassinopoulos,op.cit.,pgina
256;CaioTcito:"AAdministraoeocontrledelegalidade",en"RevistadeDireito
Administrativo",volumen37,pgina9,RiodeJaneiro1954,edicinFundacinGetlio
Vargas; Alberto R. Real: "Extincin del acto administrativo creador de derechos, en
"RevistadelaFacultad deDerechoyCiencias Sociales", pgina 94,Montevideo1960
(enerojunio); Proyecto de Ley de Procedimiento en la Administracin Pblica para la
Provincia de Buenos Aires, del Instituto de Derecho Poltico, Constitucional y
AdministrativodelaFacultaddeCienciasJurdicasySocialesdelaUniversidaddeLa
Plata,artculo22,infine(ao1961).
(1174)Rivero,op.cit.,pgina95;Vedel,op.cit.,pgina157;Waline,op.cit.,n950,
pgina561.
(1175)Rivero,op.cit.,pgina95.TambinVedelafirmaquelairrevocabilidaddelosactos
administrativosquehancreadoderechossejustificaporelintersdelaseguridadjurdica
(op.cit.,pgina157).
(1176)Vaseeltomo5,pginas492498.Enidnticosentido:Fiori,op.cit.,pgina102;
Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 4, pgina 287; Diez: "El acto
administrativo", pginas 318320; Garca Oviedo: "Derecho Administrativo", tomo 1,
pgina123;ProyectodelInstitutodeDerechoPoltico,ConstitucionalyAdministrativode
laFacultaddeCienciasJurdicasySocialesdelaUniversidaddeLaPlata,citadoenlanota
845,artculo23.
(1177)Paraelderechonacionalargentino,posterioralasentenciadelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,inre"ElenaCarmandeCantnc/Nacins/pensin"("Fallos",tomo
175,pgina369ysiguientes),vanselosartculos17y18deldecretoley19549/72.
(1178)Resta:"Larevocadegliattiamministrativi",n28,pginas7678;GarridoFalla:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas419492;Real:"Extincindelacto
administrativo creador de derecho", en "Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales",pginas92y94,Montevideoenerojuniode1960;Bielsa:"Larevocacinde
decretos sobre jubilaciones y pensiones irregulares. Esos decretos no constituyen cosa
juzgada", en "Jurisprudencia Argentina", tomo 55, pgina 382, quien sostiene que el
concepto de cosa juzgada slo sele puede aplicar a actos jurisdiccionales, es decir, a

p.442

decisionesdictadasencasosdendolecontenciosa;agregaqueespeligrosoyantijurdicoel
empleopromiscuodelaexpresin"cosajuzgada"(loc.cit.).
(1179) Juan F. Linares, "Inmutabilidad y cosa juzgada en el acto administrativo", en
"RevistadeDerechoyAdministracin Municipal", n211,pginas 670y671.Buenos
Aires,septiembre1947.Tambinpuedeversedichotrabajoen"LaLey",tomo47.Adems,
Merkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",pginas263278.

(1180)Diez:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina306.
(1181)Asseadvierteenel"leadingcase"deFallos,tomo175,pgina369ysiguientes,
especialmente pginas 371, 373 y 375377, in re "Elena Carman de Cantn c/Nacin
s/pensin".
(1182)AdolfoMerkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina278.
(1183)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo175,pginas375376.En
sentidoconcordante:JuanF.Linares:"Cosajuzgadaadministrativaenlajurisprudenciade
laCorteSupremadelaNacin",pgina31,e"Inmutabilidadycosajuzgadaenelacto
administrativo", en "Revista de Derecho y Administracin Municipal", n 211, pginas
666667,BuenosAiresseptiembre1947.
(1184)CorteSuprema,Fallos,tomo175,pginas373,punto4,y375.Adems,Linares,
Juan F.: "Cosa juzgada etc.", pgina 17; Merkl: "Teora general del derecho
administrativo",pgina268.
(1185)Merkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",pginas268y277.
(1186)Merkl,op.cit.,pgina268.
(1187)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo175,pgina373.Vase,sin
embargo,loqueexpreseneln394,textoynotas115117,yJuanF.Linares:"Cosa
juzgadaadministrativaetc.",pginas2123.
(1188)Merkl,op.cit.,pgina267.
(1189)CorteSuprema,Fallos,tomo175,pginas373374,criterioreiteradoennumerosos
pronunciamientos.Entreotros:Fallos,tomo265,pgina349;tomo278,pgina273;tomo
281,pgina48;tomo303,pgina1684.
(1190)Eldecretoley19549/72,artculos17y18,nodistingueentreacto"reglado"yacto
"discrecional".
(1191)Lodispuestoporeldecretoley19549/72,alnodistinguirentreactoregladoyacto
discrecionalensusartculos17y18,solucionaesacuestin.

p.443

(1192)CorteSuprema,Fallos,tomo175,pgina375.Enidnticosentido,Merkl:"Teora
general del derecho administrativo", pginas 268 y 277; Proyecto de Ley sobre
ProcedimientoenlaAdministracinPblica,paralaProvinciadeBuenosAires,preparado
porelInstituto deDerechoPoltico, Constitucional yAdministrativo delaFacultadde
CienciasJurdicasySocialesdelaUniversidadNacionaldeLaPlata,delao1961,artculo
23, que dice as: "Las decisiones administrativas firmes que reconozcan derechos
particulares nopodrninvalidarsedeoficio,debiendolaAdministracinrecurriralava
jurisdiccionalparapromoverlaaccindenulidad,dentrodelossesentadasdedictadala
decisinquehacalificadolaexistenciadelailegitimidad".
(1193)Merkl,op.cit.,pgina277.
(1194)Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pginas364365.
(1195)Ensentidoconcordante,Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina
261.
(1196) En idntico sentido, Stassinopoulos: "Trait des actes administratifs", pginas
266267.
(1197)Stassinopoulos,op.cit.,pginas265266,quientraeacolacinvariosejemplos.
Tngansepresenteslosartculos17y18deldecretoley19549/72.
(1198)CorteSuprema,Fallos,tomo175,pgina375;adems,pgina373,considerando5.
Asimismo,ProyectodeLeysobreProcedimiento enlaAdministracin Pblica,parala
ProvinciadeBuenosAires,preparadoporelInstitutodeDerechoPoltico,Constitucionaly
AdministrativodelaFacultaddeCienciasJurdicasySocialesdelaUniversidadNacional
de La Plata, del ao 1961, cuyo artculo 23 dice as en lo pertinente: "Las decisiones
administrativas firmes que reconozcan derechos particulares no podrn invalidarse de
oficio,...".
(1199) En sentido concordante, Juan F. Linares: "Cosa juzgada administrativa en la
jurisprudenciadelaCorteSupremadelaNacin",pginas2324.
(1200)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo250,pgina501,considerando
6.Adems,vaseprecedentementeelnmero477,infine.
(1201)EnelProyectodeCdigoAdministrativoparalaMunicipalidaddeMardelPlata,
preparadoen1964porelDr.AgustnA.Gordillo,seconsideraqueelactoadministrativo
"anulable"esunacto"regular".Diceas:"Elactoanulableseconsideracomoactoregular
alosefectosdeestecdigo"(artculo166)."Elactoanulablegozadelapresuncinde
legitimidadyejecutividad.Tantolosfuncionariospblicoscomolosparticulares tienen
obligacindecumplirlo"(artculo167).
(1202)Rest:"Larevocadegliattiamministrativi",pgina122;DAlessio:"Istituzionidi
dirittoamministrativoitaliano",tomo2,pginas202203.

p.444

(1203)VaseaDAlessio,op.cit.,tomo2,pginas202203.
(1204)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo175,pgina371,inre"Elena
CarmandeCantns/Nacins/pensin".Enigualsentido,Rivero:"DroitAdministratif",n
103,pgina94.
(1205)Vase,Stassinopoulos:"Trait des actes administratifs", pgina 283;Resta: "La
revoca degli atti amministrativi", pginas 121122; Forsthoff: "Tratado de Derecho
Administrativo", pgina 363. Asimismo, Entrena Cuesta: "Curso de Derecho
Administrativo",pgina570.
(1206)FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pgina267;Resta:"Larevocadegli
atti amministrativi", pginas 265267; Alessi: "Sistema istituzionale del diritto
amministrativo italiano", pginas 391392 y 398; Caetano; "Manual de Direito
Administrativo",pgina251;SayagusLaso:"TratadodeDerechoadministrativo",tomo
1,pgina524.
(1207)FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pgina267;Caetano:"Manualde
direitoadministrativo",pgina251;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",
tomo 1, pgina 522; Alberto R. Real: "Extincin del acto administrativo creador de
derechos", en "Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales", pgina 83,
Montevideo,enerojunio1960.
(1208)Enigualsentido,Resta:"Larevocadegliattiamministrativi",pginas279280.
(1209)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo174,pginas185186.
(1210)Vaseeltomo5,nmeros1839y1841.
(1211)Vaseeltomo1,nmero74,punto6,textoynota.Enconcordanciaconlodicho
eneltexto,resultandegraninterslassiguientespalabrasdeFritzFleiner:"Pero,conforme
alcriteriodelaConstitucindelReichyaldesarrollohistricoalemn,laexpropiacin
supone un traspaso de derechos de los ciudadanos al dominio de una persona pblica
establecidaparaelbienpblico,yqueprecisadeestosderechos.Esteprincipionoseaplica
solamenteenloscasosenqueestprevistoelprocedimientoespecialdeexpropiacin,sino
queelprincipioinvolucradoenelconceptodeexpropiacindebeaplicarsesiemprequeel
Estado,porvirtuddesupotestadimperativa,ponealadisposicindelaAdministracinun
derechoprivadoopblicoquepertenecealciudadano;detalmaneraquelaAdministracin
Pblicaleprivadedisfrutarestederechoindividual,ensusaspectosesenciales.Deesta
suertesetraspasanderechosindividualesaldominiodelaAdministracinPblica.Porlo
tanto,resultanestosaspectossemejantesalaexpropiacin.DeahsederivaparaelEstado
un deber de compensar tambin en estos casos, mediante indemnizacin pecuniaria, el
patrimoniodelparticularinteresado"("InstitucionesdeDerechoAdministrativo",pginas
236237).
(1212)FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pgina268.

p.445

(1213)Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina287.
(1214)Forsthoff: "Tratado deDerecho Administrativo", pgina 369;Resta: "La revoca
degliattiamministrativi",pgina283.
(1215)Resta,op.cit.,pgina283.
(1216)Resta,op.cit.,pgina284;Forsthoff,op.cit.,pgina369.
(1217) Ver Resta, op. cit., pgina 284. Vanse las siguientes sentencias de la Corte
SupremadeJusticiadelaNacin,donde,conreferenciaaundecretoquedejsinefecto
otroanterior,dicequeasuvez"puedeserrevocadoporotroposteriorquerestablezcael
imperio del primero": Fallos, tomo 188, pgina 135, in re "Alejandro Vila c/Nacin
Argentina";tomo194,pgina254,inre"ManuelR.Vivancoc/NacinArgentina".
(1218)Enigualsentido:Resta,op.cit.,pgina284.
(1219)FernndezdeVelasco:"Elactoadministrativo",pgina265.Advirtasequeenel
textomerefieroalos"recursos"dentrodelapropiaesferadelaAdministracinPblica;
nomerefieroalaaccindenulidadquelaAdministracinPblicapuedepromoverante
losrganosjurisdiccionalesparalograrlaextincindesusactosadministrativosafectados
deilegitimidad.
(1220)Diez:"Elactoadministrativo",pgina301,nota4,prima.
(1221) Alberto R. Real: "Extincin del acto administrativo creador de derechos", en
"RevistadelaFacultaddeDerechoyCienciasSociales",pginas78y9394,Montevideo,
enerojuniode1960.
(1222)Entreotros,SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas
517y519;AparicioMndez:"Notasparaunestudiosobreloscaracteresdelarevocacin",
pginas 1415; Garrido Falla: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas
488490;EntrenaCuesta:"CursodeDerechoAdministrativo",pginas569570.
(1223) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 4, pginas 288 y 289;
Fiorini:"TeoradelaJusticiaAdministrativa",pgina102;Diez:"Elactoadministrativo",
pginas318319;ProyectodeLeydeProcedimientoenlaAdministracinPblica,parala
Provincia de Buenos Aires, preparado en 1961 por el Instituto de Derecho Poltico,
Constitucional y Administrativo de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la
Universidad Nacional de La Plata, artculo 23; Gonzlez Prez: "Derecho Procesal
Administrativo",tomo2,pginas306307,Madrid1957;Leyespaoladelajurisdiccin
contenciosoadministrativa, de1956,artculo 28,inciso3,queentreotras obraspuede
verse en la de Francisco Pera Verdaguer: "La nueva ley de la jurisdiccin
contenciosoadministrativa",Barcelona1957.
(1224)Enelsentidoindicadoeneltexto,entreotrosfallos,vanse:tomo96,pgina354y
siguientes, especialmente pgina 359, considerandos 3 y 4; tomo 115, pgina 189 y

p.446

siguientes,enespecialpginas211212;tomo164,pgina140ysiguientes,especialmente
pgina190197;tomo175,pgina368ysiguientes,enespecialpgina377;tomo179,
pgina249ysiguientes,especialmentepgina271,primerconsiderando;tomo182,pgina
267 y siguientes, en especial pgina 269, considerando II; tomo 185, pgina 177 y
siguientes,especialmentepginas185186;tomo186,pgina391ysiguientes,enespecial
pgina395;tomo190,pgina142ysiguientes,especialmentepginas158y159;tomo
241,pgina384ysiguientes,enespecialpgina395.
(1225)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas260261,BuenosAires1947.
Con referencia al derecho uruguayo, Alberto R. Real estima que lo relativo a la
Administracin actora contra sus propios actos "no se concibe" ("Extincin del acto
administrativocreadordederechos",en"RevistadelaFacultaddeDerechoyCiencias
Sociales",pgina86,Montevideoenerojuniode1960).Porqunoseconcibe?Desdeel
punto de vista jurdico objetivo, ello es perfectamente concebible. Dejara de serlo si
existieseunanormaexpresaqueloprohibiere.
(1226) Vase: Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Fallos, tomo 250, pgina 501,
considerando6.
(1227)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas511512.
(1228) Romano: "Corso di diritto amministrativo", pgina 275, n 4; Entrena Cuesta:
"CursodeDerechoAdministrativo",pgina567.
(1229) Zanobini: "Corso di diritto amministrativo", tomo 1, pgina 300; Lentini:
"Istituzionididirittoamministrativo",tomo1,pgina225,n21,textoynota2.
(1230)SayagusLaso,obracitada,tomo1,pginas511512.LomismohaceelProyecto
deLeydeProcedimientoenlaAdministracinPblicaparalaProvinciadeBuenosAires,
preparadoen1961porelInstitutodeDerechoPoltico,ConstitucionalyAdministrativode
laFacultaddeCienciasJurdicasySocialesdeLaPlata,artculo22.
(1231)Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino",ParteGeneral,n2670,pgina1103,
Letra C;Llambas:"TratadodeDerechoCivil",ParteGeneral,tomo2,n2053,pgina
662;Borda:"TratadodeDerechoCivilArgentino",ParteGeneral,tomo2,n1290,pgina
361.
(1232)Salvat,op.yloc.cit.;Llambas,op.yloc.cit.;Borda,"TratadodeDerechoCivil
Argentino", Parte General, tomo 2, n 1290, pgina 361. Adems, Bielsa: "Derecho
Administrativo",tomo1,pgina254,Buenosaires1947.
(1233)Noobstante,esdeadvertirquelageneralidaddeladoctrinahacereferenciaala
"ratificacin" enmateriadesaneamientodelosactosadministrativos(Romano:"Corso
etc.",pginas 267y275;Ranelletti: "Teoria degli atti amministrativi speciali", pginas
113114;Vitta:"DirittoAdmministrativo", tomo1,pgina441;Lentini:"Istituzionidi
dirittoamministrativo",tomo1,pgina219,n8,ypgina225,n21;Caetano:"Manual
de Direito Administrativo", pgina 252; Fragola: "Gli atti amministrativi", pgina 145;

p.447

EntrenaCuesta:"CursodeDerechoAdministrativo",pginas567568.Asimismo:Proyecto
deLeydeProcedimientoenlaAdministracinPblicaparalaProvinciadeBuenosAires,
preparadoen1961porelInstitutodeDerechoPoltico,ConstitucionalyAdministrativode
laFacultaddeCienciasJurdicasySocialesdeLaPlata,artculos25y26).Soncontados
losautoresque,enalgunaforma,sepreocuparondemeditarsobreestacuestin,ycuyas
opiniones,enlos"sustancial",coincidenconloqueexpresoeneltexto.As,Bielsaafirma
quecuandolaleyestablecelacompetenciaexclusivadeunaautoridaddada,laratificacin
no es admisible, porque entonces se la sanciona con nulidad absoluta ("Derecho
Administrativo",tomo1,n80,pgina253,BuenosAires1947);GarridoFallamanifiesta
quelaratificacinprocedeenloscasosenquelavoluntaddelrganoadministrativoautor
delactodefectuoso,odesusuperiorjerrquico,essuficienteporsmismaparasubsanarel
vicioexistente("TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas470471);Aparicio
Mndezsostienequela "ratificacin",enmateriajerrquica,estvirtualmenteabsorbida
porotrasfigurascomolaconfirmacin,aprobacinyautorizacin("LaJerarqua",pginas
146147);etc.
(1234)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,pgina235,n432,
punto3,Paris1963.Tngasepresenteelart.19deldecretoley19549/72.
(1235) En sentido concordante, Ranelletti: "Teoria degli atti amministrativi speciali",
pgina114,n97.
(1236)Tngasepresenteelart.19deldecretoley19549/72.
(1237)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina115,n98.
(1238)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo179,pginas2792890,inre
"S.A.EmpresaConstructoraF.H.Schmidtc/ProvinciadeMendozas/cobrodepesos".
(1239)Eseprincipiodelderechoprivadoseconsideraplicableenderechoadministrativo
(Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina41).
(1240) En sentido concordante, Ranelletti: "Teoria degli atti amministrativi speciali",
pgina109,n91;Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pgina301,letra
b.;Alessi:"Sistemaistituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",pgina381;Sayagus
Laso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina512.
(1241)Caetano:"ManualdeDireitoAdministrativo",pginas253254;Fragola:"Gliatti
amministrativi",pginas142143.
(1242)CdigoCivildeItalia,artculo1424:"Elcontratonulopuedeproducirlosefectosde
otrocontrato,delcualcontengalosrequisitosdesustanciayforma,cuando,habidacuenta
del fin perseguido por las partes, pueda considerarse que stas lo habran querido si
hubiesenconocidolanulidad".

p.448

(1243)LeydeProcedimientoAdministrativodeEspaa,artculo51:"Losactosnulosque,
sinembargo,contenganloselementosconstitutivosdeotrodistinto,producirnlosefectos
deste".
(1244)Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina41.
(1245)SayagusLaso:"Tratadoetc.",tomo1,pgina512,nota2;GarridoFalla:"Tratado
deDerechoAdministrativo",tomo1,pgina470;Alessi:"Sistemaistituzionaledeldiritto
amministrativoitaliano",pginas381382;Zanobini:"corsodedirittoamministrtivo",tomo
1,pgina301;Caetano:"ManualdeDireitoAdministrativo",pgina254.
(1246)Caetano:"Manualetc.",pgina254.
(1247) Ranelletti: "Teoria degli atti amministrativi speciali", pginas 109110; Baldi
Papini:"Lannullamento dufficio degli atti amministrativi invalidi", pgina35;Cdigo
Civilalemn,artculo140;CdigoCivildeItalia,artculo1424.
(1248)Fragola:"Gliattiamministrativi",pgina144.
(1249) Alessi: "Sistema istituzionale del diritto amministrativo italiano", pgina 381;
Fragola:"Gliattiamministrativi",pgina142.
(1250)Ranelletti:"Teoriaetc.",pgina109,n91.
(1251)Spota:"TratadodeDerechoCivil",ParteGeneral,HechosyActosJurdicos,pgina
753,BuenosAires1957.Adviertoyaclaroqueesteautorelaborasusconclusionescon
referenciaalderecho"privado",ynoconreferenciaalderechopblico("administrativo",
enlaespecie),queesalquefundamentalmentemerefieroeneltexto.
(1252)Actualmente,laleydeprocedimientoadministrativonacional19.549,delao1972,
aceptala"conversin"enmateriadeactosadministrativos(art.20).
(1253)Spota,queaceptalaexistenciadela"conversin"comoinstitutojurdicogenrico
en nuestro derecho privado, para fundar su conclusin hace referencia a los casos
especficos deconversinaceptadospornuestralegislacincivilycomercialreferentesa
papelesdecomercio,testamentos,creacindederechosreales,duracindelcontratode
locacin, instrumento pblico nulo que vale como instrumento privado ("Tratado de
DerechoCivil",ParteGeneral,HechosyActosJurdicos,pginas753758,BuenosAires
1957). Sobre la base de esos casos particulares, dicho tratadista considera que tales
ejemplos"permitengeneralizarlamateriaquecomprenden"(op.cit.,pgina756).Sibien,
como ya lohe expresado (nota 919), Spota elabora sus conclusiones con referencia al
derecho "privado",ynoconrelacinalderecho "pblico" (administrativo,enestecaso),
queeselquefundamentalmentecontemplo,disientoconsucriterio,segnlopongode
manifiestoeneltexto.
(1254)Spota,op.cit.,pgina756.

p.449

(1255)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina115,n97;Caetano:
"Manual de direito administrativo", pgina 255; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo1,pgina512;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina
253, Buenos Aires 1947. No obstante, cuadra advertir que la Ley de Procedimiento
Administrativo de Espaa, artculo 53, inciso 3, declara que el acto de convalidacin
produce efectos "desde su fecha", o sea "a partir precisamente de la fecha de la
convalidacin"(GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina471;
EntrenaCuesta:"CursodeDerechoAdministrativo",pgina568).Delmismomodo,el
Proyecto de Ley de Procedimiento en la Administracin Pblica para la Provincia de
BuenosAires,preparadoen 1961 porelInstitutodeDerechoPoltico,Constitucionaly
AdministrativodelaFacultaddeCienciasJurdicasySocialesdelaUniversidadNacional
deLaPlata,leatribuyeefectos"exnunc",paraelfuturo,alactode"confirmacin"(artculo
26).
(1256)ElProyectodeLeydeProcedimientoenlaAdministracinPblicaparalaProvincia
deBuenosAires,preparadoen1961porelInstitutodeDerechoPoltico,Constitucionaly
AdministrativodelaFacultaddeCienciasJurdicasySocialesdelaUniversidadNacional
deLaPlata,leatribuyeefectosretroactivos,"extunc",alactoderatificacin(artculo26).
(1257)"Teoriadegliattiamministrativispeciali",pgina115,n97.
(1258)Rivero:"DroitAdministratif",n96,pgina87;Bielsa:"DerechoAdministrativo",
tomo1,pgina179,nota,BuenosAires1947.
(1259)Vaseprecedentemente,n408,textoynotas515516.
(1260)Vaseeltomo1,pgina98.Diez,ensulibro"Elactoadministrativo",sostuvo
categricamente que los pareceres de los rganos consultivos constituan un "hecho
administrativo" (pgina 47, edicin de 1961), pero en el tomo 2 de su "Derecho
Administrativo"cambidecriterio,ysigueelquesostengoeneltexto,oseaquedichos
dictmenesconstituyen "actosdeadministracin"(pgina212,BuenosAires1965).Esta
opininyalahabaexpresadoenmitomo1delapresenteobra,lugarindicado.
(1261)Jze:"Losprincipiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pginas71,
nota5,y7476,BuenosAires1949;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo
1,pgina303;AparicioMndez:"LaJerarqua",pginas123128.
(1262)Jze,op.cit.,tomo3,pginas7476.
(1263)Mndez,op.cit.,pgina124;Vedel:"DroitAdministratif",pgina142.
(1264)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina561,BuenosAires1947;Vedel,
op.cit.,pgina142;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n472,
pgina254,Paris1963.
(1265)Mndez,op.cit.,pginas124125.

p.450

(1266)Mndez,op.cit.,pgina124.
(1267)Vedel,op.cit.,pgina142.
(1268)Ensentidoconcordante:Jze,op.cit.,tomo3,pgina71,nota5,infine;Villegas
Basavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas303304.
(1269)Jze:"Losprincipiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pgina72,
Buenosaires1949,paraquienlas instrucciones ylas rdenesdeservicionosonactos
jurdicos,sino"consejosimperativos".
(1270)Waline:"DroitAdministratif",pgina512,n851,Paris1963,quiensostienequela
instruccinylaordendeserviciosonactosjurdicos.
(1271)Sobreesto,Silvestri:"Lattivitinternadellapubblicaamministrzione",pginas
9197.
(1272) Verbigracia: obligacin impuesta a los empleados pblicos de "foliar" los
expedientes.
(1273)MariaRivaltasepronuncia,engeneral,porlaprocedenciadela"motivacin"de
estaclasedeactos("Lamotivazionedegliattiamministrativi",pginas153155).Silvestri
afirma que los actos de administracin ("actos internos", sean stos normativos o
concretos)nodebenresultarcontrariosalosprincipiosdelordenamientogeneraldelEstado
("Lattivitinternadellapubblicaamministrazione",pgina91).
(1274)Enigualsentido,Jze:"Losprincipiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo
3, pginas 7173, Buenos Aires 1949; Laubadre: "Trait lmentaire de droit
administratif",tomo1,n472,pgina254,Paris1963.
(1275)Laubadre: "Trait lmentaire dedroitadministratif", tomo1,n471,pginas
253254,Paris1963;Rivero:"DroitAdministratif",n96,pgina87.Vase,adems,el
ProyectodeCdigoAdministrativoparalaMunicipalidaddeMardelPlata,preparadopor
elDr.AgustnA.Gordillo,enelao1964,artculo260.
(1276)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n475,pgina255,
Paris1963;Waline:"DroitAdministratif",n774,pginas469470,Paris1963.Adems,
Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",n125,pgina236;Stassinopoulos:"Trait
desactesadministratifs",pgina132.
(1277) En igual sentido, Silvestri: "Lattivit interna della pubblica amministrazione",
pginas186197;Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina132.
(1278)Vedel:"DroitAdministratif",pginas143144;Rivero:"DroitAdministratif",n96,
pginas 8788;Laubadre: "Trait lmentaire dedroitadministratif", tomo 1,n481,
pginas 258259, Paris 1963. Adems, Jze: "Los principios generales del derecho

p.451

administrativo",tomo3,pginas7375,BuenosAires1949;Sandulli:"Manualedidiritto
amministrativo",n125,pginas236237.
(1279)Rivero:"DroitAdministratif",n96,pgina87;Laubadre:"Traitlmentairede
droitadministratif",tomo1,n475,pgina255,Paris1963.
(1280)Sobre"publicidad"o"comunicacin"delosactosadministrativos,cuyasreglasse
aplican,enlopertinente,alosactosdeadministracin,vaseeln413.
(1281)Waline:"DroitAdministratif",n774,pgina470,infine,Paris1963.
(1282)Ensu"ProyectodeCdigoAdministrativoparalaMunicipalidaddeMardelPlata",
preparadoenelao1964,elDr.AgustnA.Gordilloestablecelosiguienteenmateriade
publicidad de los actos de administracin (instrucciones y circulares internas): "Las
instruccionesycircularesinternasdebenexponerseenvitrinasomuralesenlasoficinas
respectivas duranteunperodomnimo deveintedas,ycompilarseenunrepertorioo
carpeta que debe estar permanentemente a disposicin de los funcionarios y de los
administrados" (artculo 262). Este temperamento lo considero plausible como
procedimientosubsidiariodedivulgacindetalesactos,especialmenteconrelacinalos
administrados o particulares. Pero como criterio fundamental a seguir respecto a los
directamente obligados a cumplir las instrucciones, rdenes de servicio, etc., o sea los
funcionariosyempleadospblicos,juzgoindispensableseguirelprocedimientoqueindico
eneltexto.
(1283)Ensentidoconcordante,Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina
261.
(1284)Jze:"Losprincipiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pgina81,
BuenosAires1949;Silvestri:"Lattivitinternadellapubblicaamministrazione",pginas
9197.
(1285)Silvestri,op.cit.,pgina91.
(1286)Silvestri,op.cit.,pgina91.
(1287)Silvestri:"Lattivitinternadellapubblicaamministrazione",pginas96y97.Con
relacin ala "invalidez" del "acto de administracin" ("acto interno"), Silvestri estima
suficiente hablar de "invalidez", sin que sea necesario dividir sta en actos nulos y
anulables, por cuanto dice en la esfera interna de la actividad administrativa no se
encuentra esa diversidad y complejidad de intereses de la "colectividad" y de los
"administrados" que se oponen entre s en la esfera externa de la actividad de la
Administracin,interesesaloscualeselordenjurdicoacuerdaunaproteccindistinta:los
viciosdelactoqueafectenelinterscolectivo,implicaransu"nulidad",entantoquelos
viciosqueafecteninteresesparticularesimplicaranlaposible "anulacin" delacto(op.
cit.,pginas9396).SeaqueseaceptenlosrazonamientosexpuestosporSilvestri,oque
slo se tenga presente que el acto de administracin, por principio, nicamente rige
respectoalosfuncionariosyempleadosdelaAdministracinPblica,ynorespectoalos

p.452

administradosoparticulares,lociertoesqueenmateriadeirregularidadesoviciosdelacto
deadministracincarecedeimportanciaclasificardichasirregularidadesoviciosenactos
"nulos" y "anulables", pueslasconsecuencias esenciales detalclasificacin notienen
aplicacin otrascendencia eneste sector jurdico.Paraqueelactodeadministracin,
emitidoalmargendelordenamientovigente,sereputeinadecuadoparacumplirsusfines,
bastar,pues,conquesehabledeacto"invlido"odeacto"ineficaz",yaquelavalidezyla
eficacia son los requisitos que simultneamente han de concurrir para que el acto sea
"perfecto"ypuedaascumplirsudestinoenelcampodelderecho.Comparto,entonces,la
expresadaopinindeSilvestriacercadeque,conrelacinalosactosdeadministracino
actos internos no corresponde dividir las irregularidades en actos "nulos" y actos
"anulables".
(1288)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",n37,pginas3940.
(1289) Duez: "Les actes de gouvernement", pginas 3033; Gonzlez Prez: "Derecho
Procesal Administrativo", tomo 2, pginas 5758; Hamson: "Pouvoirdiscrtionnaire et
contrlejuridictionneldelAdministration",pgina163.
(1290) Berthlemy: "Trait lmentaire de droit administratif", pgina 131. En sentido
concordante, Laubadre: "Trait lmentaire de droit administratif", tomo 1, pginas
225226,Paris1963.
(1291)Fragola:"Manualedidirittoamministrativo",pgina156;delmismoautor:"Gliatti
amministrativi",pginas3435;Bielsa:"DerechoConstitucional",pgina641.
(1292)Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",pgina29.YaRollanddijoqueera
delicadodistinguirelGobiernodelaAdministracin("Prcisdedroitadministratif",pgina
64).
(1293)Duez:"Lesactesdegouvernement",pginas187y188.
(1294)Th.Ducrocq:"Coursdedroitadministratifetdelgislationfranaisedesfinances
avec les principes du droit public", tomo 1, pginas 8788, Paris 1897. En la misma
orientacin doctrinaria se encuentra Carr de Malberg: "Teora general del Estado",
nmeros175y176,pginas482484,edicinFondodeCulturaEconmica,Mxico1948.
Ennuestropas,Diezsigueesaopinin(ManuelMaraDiez:"Elactoadministrativo",
pginas523y528529).
(1295)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",n38,pginas4041;Duez:
"Les actes de gouvernement", pgina 33; Gonzlez Prez: "Derecho Procesal
Administrativo",tomo2,pginas5859.
(1296)AdolfoPosada:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina221,n3;
Fiorini: "Teora de la justicia administrativa", pgina 76. Adems, Fraga: "Derecho
Administrativo",pgina96.

p.453

(1297)Ranelletti;"Teoriaetc.",n36,pginas3839;Duez:"Lesactesdegouvernement",
pginas3233y3536;Berthlemy:"Traitlmentairededroitadministratif",pginas
134135;Prat:"Contribucinalestudiodelactodegobierno",pginas1517.
(1298)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",n39,pginas4142.Entre
nosotros,Faytconsideraquelosactospolticoscomprendenaquellosactos "noreglados"
porleysino"libres"("TeoradelaPoltica",pginas7071),cuyaopinin,porlasrazones
dadaseneltexto,nocomparto.Nisiquieralaatribucindeindultaroconmutarpenasque
poseeelPresidentedelaNacinesenteramente "libre".As,apartedequeslopuede
hacerlo"previoinformedelTribunalcorrespondiente"(ConstitucinNacional,artculo86,
inciso6),requisitoquedeporsexcluyeunalibertadtotaldelPresidente,segnunsector
autorizadodeladoctrinaydeeminentesmagistradoselindultosloprocederespectoalos
"condenados"ynorespectoalos"procesados",pues,delocontrario,violaraseelartculo
95 delaConstitucinencuantoleprohibealPresidente "arrogarseelconocimientode
causaspendientes".Elartculo86 inciso6delaConstitucindebeserinterpretadoen
forma armnica con el artculo 95 de la misma, pues ambos textos, combinados,
constituyenointegranelrespectivoordenamientojurdicoaplicableenlaespecie.Puede
verse:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo136,pginas265273(votoen
disidenciadelosdoctoresDmasoE.PalacioyRamnMndez),ytomo165,pgina199y
siguientes(sentenciasuscriptaporlosdoctoresRobertoRepetto,RicardoGuidoLavalle,
AntonioSagarna,JulinV.PerayLuisLinares);RodolfoMoreno(h);"ElCdigoPenaly
susantecedentes",tomo3,pginas206218,BuenosAires1923.
(1299)Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",pgina418;Duez:"Les
actesdegouvernement",pginas33y35;Stassinopoulos:"Traitdesactesadministratifs",
pginas2930;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,nmeros
416y417,pgina226,Paris1963;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",
tomo1,pgina400;Prat:"Contribucinalestudiodelactodegobierno",pginas2224.
(1300)Duez:"Lesactesdegouvernement",pgina35.
(1301)Duez:"Lesactesdegouvernement",pgina35;Stassinopoulos:"Traitdesactes
administratifs",pgina31.
(1302)Prat:"Contribucinalestudiodelactodegobierno",pgina23,nota30.Ensentido
concordante,Vitta:"DirittoAmministrativo",tomo1,pgina290.
(1303)Hauriou:"Prcisetc.",pgina418.
(1304)Waline:"DroitAdministratif",n357,pgina217,Paris1963;Laubadre:Trait
lmentaire de droit administratif", tomo 1, n 413, pginas 224225, Paris 1963;
Guillermo Varas C.: "Derecho Administrativo", pgina 251; Prat: "Contribucin etc.",
pginas89.
(1305)Waline,op.cit.,n358,pgina217.

p.454

(1306)Ensentidoconcordante,LonDuguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo2,
pgina308.
(1307)Ranelletti:"Teoriaetc.",n43,pgina47.Ennuestropas,Diezsiguelaorientacin
deRanelletti(ManuelMaraDiez:"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas424y426).
(1308)CarlosS.Fayt:"TeoradelaPoltica",pginas67y6869.
(1309)Enunsentidoconcordante,Gordillo:"Elactoadministrativo",pgina45.
(1310)MsadelantemencionaralgunosactosdelPoderEjecutivoquedebenconsiderarse
"actosdegobierno"o"polticos".Conreferenciaalcriterio "general"queexpongoenel
texto para distinguir el acto de gobierno del acto administrativo, vase, en sentido
concordante,Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina182,BuenosAires1947.
(1311)El2dediciembrede1852,LuisNapolenBonapartefueproclamadoEmperador
conelnombredeNapolenIII.
(1312)Duez:"Lesactesdegouvernement",pginas3031.
(1313)Laubadre:"Traitlmentairededroitadminstratif",tomo1,n414,pgina225,
Paris1963;GarridoFalla:"Rgimendeimpugnacindelosactosadministrativos",pgina
114,y"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina367.EnFranciaavecesseha
fundadolaexistenciadelactodegobiernoopolticoenelartculo26delaleydel24de
mayode1872,segnlacual"losministrostienenelderechoderequeriralTribunalde
Conflcitosladevolucindelosasuntosllevadosalaseccincontenciosa(delConsejode
Estado)yquenocorrespondanalcontenciosoadministrativo".Pero,comoloadvierteun
tratadista,elalcancedeestetexto,quejamsfueaplicado,permaneceincierto,nosiendo
seguroquelserefieraalosactosdegobierno(JeanRivero:"DroitAdministratif",n155,
pgina140,Paris1962).
(1314)Duez:"Lesactesdegouvernement",pginas125ysiguientes,147ysiguientesy
157ysiguientes.AcercadelaresponsabilidaddelEstadoenAlemania,EstadosUnidosde
NorteamricaeInglaterra,vaseeltomo4,nmeros1677,1680y1682,respectivamente.
(1315)"Nopuedenegarse,diceFiorini refirindosealosactosdegobierno,cualquiera
quefueselaescuelajurdica,queestosactospresentanunafinalidaddistintaalaactividad
comndelEstado.Noeslasustancialoquelosdistingue,sinomsbiensuinmediata
finalidad" ("Teora de la justicia administrativa", pgina 76). "Es indudable, expresa
Posada,quehayactosdegobiernoyactosadministrativos,enconsonanciaconlasdos
funciones de gobierno y de administracin"; y agrega: "la distincin entre funcin de
gobiernoyadministrativa,repetimosqueesreal"(AdolfoPosada:"TratadodeDerecho
Administrativo", tomo 1, pginas 220 y 221). No obstante, hay quienes se resisten a
aceptar la distincin entre actividad "poltica" y actividad "administrativa" del rgano
Ejecutivo,porqueestimanquetodaactividadadministrativaestambinpoltica,yaque,en
definitiva dicen, la actividad administrativa no puede prescindir de las circunstancias
polticas;agreganqueactividaddegobiernosignificaactividadconstitucionaldelEstado,

p.455

por lo que debe distinguirse entre funciones constitucionales y no constitucionales del

mismo(Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pginas107108).Estaposicinla
juzgodesvirtuadaporloqueyaexpresalrespecto(nmeros558yelpresente).Pero,
fundamentalmente, advirtase la absoluta inexactitud, al menos en el ordenamiento
constitucional argentino, de que slo la actividad de gobierno signifique actividad
constitucional del Estado; en nuestrosistema constitucional el rgano Ejecutivo, en su
calidadde"administrador"generaldelpas(artculo86,inciso1),tieneunaesferapropia
deactividadla"zonadereservadelaAdministracin",enejerciciodecuyaspotestadesel
PresidentedelaNacin,ejecutandodirectamentelaConstitucin,emiteunaseriedeactos
"administrativos" strictosensu,apartedelosotrosactosquetambinpuedeemitiryque,
porsufinalidadespecial,yparadistinguirlosdelosactosadministrativos,selesdioel
nombredeactosde"gobierno"o"polticos".Noesconcebiblenegarlaexistenciadeesos
dos tipos de actividad del rgano Ejecutivo: la gubernamental y la administrativa,
afirmacinqueenmodoalgunosignificaaceptarelactode"gobierno"o"poltico"como
categorajurdicaespecfica.
(1316)Berthlemy: "Trait lmentaire de droit administratif", pgina 137; Paul Duez:
"Lesactesdegouvernement",pginas186187y193;Fraga:"DerechoAdministrativo",
pgina96;Hamson:"Pouvoirdiscrtionnaireetcontrlejuridictionneldeladministration",
pgina 163; Ve3del: "Droit Administratif", pginas 209 y 211212; Gordillo: "El acto
administrativo",pginas4445.
(1317)Duez:"Lesactesdegouvernement",pgina193;Prat:"Contribucinalestudiodel
acto de gobierno", pginas 58 y 59. Adems, vase: Jess Gonzlez Prez: "Derecho
ProcesalAdministrativo",tomo2,pgina56.
(1318)Entreotros,vaseaManuelMaraDiez:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina
423ysiguientes.
(1319)Ensentidoconcordante,Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",n36,
pgina38;Gordillo:"Elactoadministrativo",pgina13.
(1320)Ranelletti:"Teoriadegliattiamministrativispeciali",n48,pgina52.
(1321)DisientoconDiez,encuantoafirmaquelosactospolticosodegobiernodeben
emanardelPoderEjecutivoNacional,ynodelPoderEjecutivodeunaProvincia(Manuel
Mara Diez: "Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 424). La "autonoma" de que
gozannuestrasprovincias,ylaspropiaspalabrasempleadasporlaConstitucin,queensu
Ttulo Segundo, artculo 104 y siguientes, se refiere a los "Gobiernos de Provincia",
rechazanlaafirmacindelautorcitado."Autonoma"significa"gobierno"propio,ynoslo
"administracin"propia.Precisamente,"autonoma"esunconcepto"poltico".Adems,la
ConstitucinNacionalhablade "gobernadores"deProvincias,ynode"administradores"
deprovincias(artculos105y110).Losgobernadoresdenuestrasprovincias,dentrodesu
rbita,puedendictaractosde"gobierno"o"polticos"delmismomodoqueelPresidente
delaNacinpuededictarlosenlaesferadesucompetencia.

p.456

(1322)CarrdeMalberg:"TeorageneraldelEstado",pginas483y487,edicinFondode
CulturaEconmica,Mxico1948.Diceesteautor:"Cualesquieraquefuerenlagravedady
laurgenciadelassituacionesquepuedensurgirenlaprctica,laautoridadquegobierna
slo puede hacerles frente por medios tomados del derecho establecido por los textos
vigentes,yenningncasopuedearrogarseasmismapoderesquesobrepasanaquellosque
paraelladerivandelordenjurdicolegalexistenteenelEstado"(op.cit.,pgina487).
(1323) Acerca del sentido de la expresin "metajurdico", vase a Legaz y Lacambra:
"IntroduccinalaCienciadelDerecho",pgina348.
(1324)Enigualsentido,Fiorini:"Teoradelajusticiaadministrativa",pginas76y7677.
(1325)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo46,pgina133ysiguientes,
especialmentepgina140(sentenciadel1deoctubrede1891).
(1326)"Laguerrade1914diceGastnJzehahechoaparecerunnuevocasodeactode
gobierno.Nosreferimosalas medidasdepolicaadoptadas,enelcursodeunaguerra
nacional,contralosextranjeros"("Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo
1,pgina426,edicinDepalma,BuenosAires1948).Enidnticosentido,PaulDuez:"Les
actes degouvernement",pginas7476.Rollandmencionaentrelosactos considerados
como "polticos" ode "gobierno" porelConsejodeEstadodeFrancia,"lasmedidasde
policaespecialmenteadoptadasrespectoalosextranjerosencasodeguerra"("Prcisde
droitadministratif",pgina67,punto5).
Enelcasodeguerra,elderechointernacionaladmitequelosextranjeroscuyanacionalidad
correspondaaunpasenemigo,seansometidosamedidasdevigilancia,y,aveces,aque
sean"internados"enlugaresadecuados(PodestCosta:"DerechoInternacionalPblico",
tomo2,pginas7273).
Nadaobstaparaquelaactividadestatalqueimpliqueejerciciodeunamanifestacindel
poder de "polica", al concretarse tal actividad en actos, stos deban considerarse,
"conceptualmente",enciertasoportunidades,comoactosdegobiernoopolticos.Elloser
ascuandolaespecial trascendencia dela"causa",del"objeto"ydela"finalidad"que
llevan a la emisin del acto justifiquen tal conclusin. Es lo que ocurrira con las
expresadasmedidasdispuestasrespectoalosextranjerosradicadosdentrodelEstadoycon
cuyopasdeorigenstehllaseenguerra.Trtase,enlaespecie,deunamedidadealta
polica,cuyocarcterdeactodegobiernoopolticoresultatantomsaceptablesisetiene
encuentaquetalmedidanadatienequeverconlosactosordinarios,comunesohabituales
delquehaceradministrativo(vanselosprecedentesnmeros558y560).Segnloscasos,
elejerciciodelpoderdepolicapuedeconcretarseenactosadministrativosoenactosde
gobiernoopolticos.
(1327)Enel"estadodesitio",encambio,quealgunosautoresincluyenentrelosactosde
gobierno o polticos pero que yo excluyo de estos para ubicarlo entre los actos
"institucionales",susefectosnosehacensentir,indefectiblemente,sobrecadaunodelos
habitantes,consideradosenparticular;talesefectossloson"potenciales",yseconcretan
cuandolascircunstanciasaslorequieren.

p.457

(1328)Es deadvertirqueelimperio ovigencia delaConstitucin nosesuspendeen

tiempodeguerra.Tantorigeentiempodepazcomoentiempodeguerra.Enesesentido
sonelocuenteslassiguientespalabrasdeldoctorJuanAntonioGonzlezCaldern,emitidas
enunvotodadoendisidencia juntoconelDr.VillarPalacio enlaCmaraFederalde
ApelacindelaCapital.Entreotrascosas,expresdichomagistrado:"LaConstitucines
elestatutofundamentalquerigeentiempodepazyentiempodeguerra,sometiendoasu
soberanoimperioatodosloshombres,puebloygobernantes,yatodaslascosasquehay
dentrodelaNacin,yningunadesusdisposicionespuededejardeaplicarsecualesquiera
sean las emergencias en que el pas se encuentre; norma interpretativa trascendental
establecidaporlaCorteSuprema"...."LosllamadospoderesdeguerradelPresidentedela
Nacin no pueden ser ejercidos con violacin flagrante o disimulada de esos textos
expresosdelaConstitucin,niquebrantandolasgarantasindividuales,niultrapasandolas
limitaciones o frustrando las prohibiciones a que obviamente estn condicionadas. La
formaymaneracomoactaelPresidentedelaNacinejerciendoesasfacultades,escapaal
controljudicial,comolaCorteSupremayestaCmaralohandichoenloscasosyacitados;
pero si su consecuencia puede ser una franca transgresin de la Ley Fundamental,
violndosesustextosexpresos,quebrantndosegarantasindividuales,ultrapasndoselas
limitaciones o frustrndose las prohibiciones a que obviamente estn condicionados,
entoncessqueelPoderJudicialponeenjuegosutambinfacultadprivativademantener
elimperiosoberanodelaConstitucin(arts.31y100)".VasedichovotoenFallosdela
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo211,pgina183ysiguientes,especialmente
pginas184y184185;adems,puedevrseleenLinaresQuintana:"TratadodelaCiencia
del Derecho Constitucional Argentino y Comparado", tomo 4, n 2594, pgina 211 y
siguientes.LinaresQuintanarecalcaquelasdisposicionesconstitucionalestantorigen"en
tiempodepazcomodeguerra"(op.cit.,tomo4,pgina222).Consecuentemente,aunen
lossupuestosde"guerra",noslola"propiedad"delosextranjerosradicadosennuestro
pasypertenecientesaunEstadoconelqueelnuestroestenguerra,sinotambinla
"persona"dedichosextranjeros,hllanseamparadasporlasdisposicionesestablecidasen
laConstitucin.NoobstanteverloresueltoporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin
en"Fallos",tomo211,pgina162 ysiguientes(inre "S.A.MerckQumicaArgentina
c/Nacin Argentina"), ypgina 497y siguientes (in re "Qumica Bayer S.A. c/Nacin
Argentina).VanselasreferenciasdeIsidoroRuizMorenoen"Elderechointernacional
pblicoantelaCorteSuprema",pgina249,BuenosAires1970.
(1329) Insisto en que me refiero a ciudadanos extranjeros contra los cuales no exista
acusacinderealizaractoshostilesalosinteresesdelaNacinquelosalberga.
(1330) En sentido concordante, Bielsa: "Derecho Constitucional", pgina 650; Brugo,
MarafuschiyMassimino:"Elindultocomoactodegobierno",entrabajosdel"Segundo
CongresoArgentinodeCienciaPoltica",tomo2,publicadosporlaAsociacinArgentina
de Ciencia Poltica; Josefina Rosa Ambrouil: "Los actos de gobierno: su contralor
jurisdiccional",publicadotambinenlostrabajos del"SegundoCongresoArgentinode
CienciaPoltica",tomo2.

p.458

(1331) Bielsa: "Derecho Constitucional", pginas 650 y 651; Brugo, Marafuschi y

Massimino,trabajocitadoenlanotaanterior;JosefinaRosaAmbrouil,trabajocitadoenla
nota precedente. En Francia, actualmente (desde el ao 1947) el Consejo de Estado,
cambiando su anterior jurisprudencia, considera al "indulto" como acto "vinculado al
funcionamiento de la justicia ordinaria" (Laubadre: "Trait lmentaire de droit
administratif",tomo1,n417,pgina226,Paris1963),comounacto "judicial"(Vedel:
"DroitAdministratif",pgina210).Ennuestrospas,ManuelMaraDiezconsideraqueel
indultoesacto "jurisdiccional" delPoderEjecutivo("DerechoAdministrativo",tomo2,
pgina 426). No obstante, Duguit neg categricamente que el indulto fuese acto
jurisdiccional del Poder Ejecutivo ("Trait de Droit Constitutionnel", tomo 2, pginas
312313).
(1332)RodolfoMoreno(h):"ElCdigoPenalysusantecedentes",tomo3,nmeros141y
142, pginas 206207; Sebastin Soler: "Derecho Penal Argentino", tomo 2, pginas
520521.
(1333) Vase a Rodolfo Moreno (h), op. cit., tomo 3, pgina 218. En igual sentido,
Octavio Gonzlez Roura: "Derecho Penal", tomo 2, pgina 245. Tngase presente lo
expuestoenlanota964.
(1334) Paul Duez: "Les actes de gouvernement", pginas 4445; Bielsa: "Derecho
Constitucional", pgina650;Brugo,MarafuschiyMassimino,trabajo citadoenlanota
1327;JosefinaRosaAmbrouil,trabajomencionadoenlanota1327.
(1335)LafaltadelprevioinformedelTribunalcorrespondiente,aquehacerefernciael
artculo86,inciso6,delaConstitucin Nacional,implica unviciode "forma" enel
procedimientodeemanacindelactodeindulto,quedeterminasunulidadabsoluta.Vase
eln494.
(1336)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo165,pgina199ysiguientes,
especialmente pginas 210214; Rodolfo Rivarola: "Derecho Penal Argentino" (Parte
General),pgina614;OctavioGonzlezRoura:"DerechoPenal",tomo2,pginas242,
243y245;RodolfoMoreno(h),op.cit.,tomo3,pginas206218;SebastinSoler,op.
cit.,tomo2,pginas520521.Encontradeloexpresadoeneltexto:Bielsa:"Derecho
Administrativo", tomo 1, pginas 199200, Buenos Aires 1947, y "Derecho
Constitucional",pgina652,nota47.Sobreestacuestin,lajurisprudenciadelaCorte
SupremadeJusticiadelaNacintuvoalternativas:enunprincipio,Fallos,tomo6,pgina
227,elTribunaldeclarqueelindultosloprocedarespectoa"condenados"ynorespecto
a"procesados";posteriormente,tomo136,pgina244ysiguientes,conladisidenciadelos
doctoresDmasoE.PalacioyRamnMndez,lamayoradelTribunal,conlaconformidad
delProcuradorGeneraldelaNacin,doctorJosNicolsMatienzo(pginas 253255),
declarqueelindultocomprendetambinalos "procesados" (inre "JosIbez");pero
finalmente,eneltomo165,pgina199 ysiguientes,especialmentepginas210214,el
Tribunalvolviasuoriginariaposicin,declarandoqueelindultosloprocederespectoa
los "condenados" ynoconrelacinalos"procesados"(inre "HiplitoYrigoyen").En
posterioresdecisionesdelaCorteSupremaseadvierteuncriteriodistinto.

p.459

(1337)Enigualsentido,Bielsa:"DerechoConstitucional",pginas650651.
(1338)Sobrelos"fundamentos"o"razones"quejustificanelindulto,vaseCorteSuprema
deJusticiadelaNacin,Fallos,tomo120,pgina28.
(1339)Vaseensentidoconcordante,Bielsa:"DerechoConstitucional",pginas650651.
Tanto el indulto, como la conmutacin de penas, una vez concedidos son irrevocables
(JoaqunV.Gonzlez:"ObrasCompletas",tomoVII,pginas8991).
(1340)Enigualsentido,Bielsa:"DerechoConstitucional",pgina641.
(1341)Antokoletz:"Tratadodederechointernacionalpblicoentiempodepaz",tomo3,
pgina54;PodestCosta:"DerechoInternacionalPblico",tomo1,pgina307.
(1342)PodestCosta,op.cit.,tomo1,pgina307;Antokoletz,op.cit.,tomo3,pgina
54.
(1343) En idntico sentido, Linares Quintana: "Tratado de la Ciencia del Derecho
ConstitucionalArgentinoyComparado",tomo3,pginas586587.
(1344) Crcano, Miguel Angel: "Evolucin histrica del rgimen de la tierra pblica",
18101916",pgina217.
(1345)Vanselossiguientestextosvinculadosalaley817,vigentesenlaactualidad:
decreto ley 4805,del17dejuniode1963,ratificadoporlaley16478,publicadoenel
"Boletn Oficial" el 22dejunio de1963,yenel "Anuario deLegislacin Nacional y
Provincial",ao1963,de"JurisprudenciaArgentina",pgina66ysiguientes;decreto4418,
del4dejuniode1965,publicadoenel"BoletnOficial"el14dejuniode1965.Ensu
origen,enmateriadeinmigracin,laley817estuvoreglamentadaporeldecretodel31de
diciembrede1923.VaseelfallodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo278,
pgina147ysiguientes.Tngasepresentequelaley817fuederogadayreemplazadapor
laley22439,delao1981,sobremigraciones.
(1346)Actualmenterigelaley22439,delao1981,quederogalanmero817.
(1347)Enigualsentido,respectoalavalidezdeunaleyqueautoricela "expulsin" de
extranjeros, Linares Quintana: "Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional
ArgentinoyComparado",tomo3,nmeros2097y2099,pginas585y586.
(1348)Inclusodurantelavigenciadelaley4144,laCorteSupremadeJusticiaNacional
establecielderechodelextranjeroaser odo enestoscasos.DijoelTribunal:"Quela
validezconstitucionaldelaley4144deducidadelosconsiderandosanterioresnosignifica
queelprocedimientoadministrativocreadoporelladebaserarbitrario,secreto,opresivoo
injusto.Dentrodesuformabreveysumaria,ydesuscaracteresdejuiciomeramentecivil
hadeobservarlagarantaconstitucionalconsignadaporelart.18dequenadiepuedeser
condenado sin ser odo, garanta que necesariamente presupone por parte del P. E. la
obligacindenotificarsupropsitoalextranjerocrendolelaposibilidaddedefendersede

p.460

lasimputacionesqueseleformulen.Enlahiptesisdequeelprocedimientoadministrativo
desconocieraalextranjeroelderechodedefensalostribunales competentes tendranla
obligacin y el medio de hacerla efectiva en cumplimiento de prescripciones
constitucionalesylegales"...."Que,encambio,silapersonasometidaalprocedimientoes
realmente un extranjero pero que sostiene no haber perturbado el orden pblico o
comprometidolaseguridadnacionalyaquiennoselehadadooportunidaddedefenderseo
delevantarloscargos,aunqueentalcasoelP.E.tuviesejurisdiccin,laresolucinas
pronunciadadesconoceralagarantadelart.18referentealainviolabilidaddeladefensa
enjuicioyacarrearatambinlaintervencindelosjuecesparahacerlaefectiva"...."En
virtuddetalinterpretacin,enefecto,lafacultadconferidaalP.E.debeseraplicadaconlas
garantasdepublicidadyjusticiapropiasdelospuebloslibres,perosienalgncasofuesen
desconocidos los derechos fundamentales asegurados por la Constitucin a todos los
habitanteslosjuecesestaranfacultadospararevisarelprocedimientoconelfindeimpedir
queunciudadanoargentinofueseexcluidodesupasoqueunextranjerodeseablefuese
injustamente expulsado" (Fallos, tomo 164, pginas 385, 386 y 387). En sentido
concordante,LinaresQuintana:"Tratadoetc.",tomo3,n2086,pgina579,yn2099,
pgina586.
(1349)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo200,pginas107109;tomo
205,pginas632633.Adems,vanse:"Fallos",tomo151,pgina211;tomo268,pginas
393y406.
(1350)CorteSuprema,Fallos,tomo200,pgina108,considerando6.
(1351)CorteSuprema,Fallos,tomo200,pgina109,considerando7.
(1352)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo151,pgina249;tomo164,
pgina379;tomo200,pgina107,considerando2.
(1353)VaselacitaycorrelativatranscripcindedichofalloenHansKelsen:"Principios
deDerechoInternacionalPblico",pgina210,nota29,BuenosAires1965,traduccinal
espaoldelosdoctoresHugoCaminosyErnestoC.Hermida.
(1354)EntreotrosfallosdelaltoTribunal,emitidosdeacuerdoaloexpresadoeneltexto,
vanse:tomo151,pgina249ysiguientes;tomo164,pgina290ysiguientes;tomo184,
pgina 101 y siguientes; tomo 197, pgina 332 y siguientes; tomo 200, pgina 99 y
siguientes;tomo212,pgina101.
(1355)Linares Quintana: "Tratado delaciencia delderechoconstitucional argentino y
comparado",tomo3,n2056,pgina542.
(1356)Eneseordendeideas,vase:leydeinmigracinycolonizacin817,delao1876;
decretoley4805,del17dejuniode1963,ratificadoporlaley16478;decreto4418,del4
dejuniode1965.Adems,puedeverseeloriginariodecretodel31dediciembrede1923,
queenunprincipioreglamentlaley817.
(1357)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo164,pgina379.

p.461

(1358) Como Procurador del Tesoro de la Nacin, el autor de la presente obra tuvo
oportunidaddedictaminarenelsentidoqueseindicaeneltexto.As,enciertaocasin
aconsejapartarsedelodecididoporlaDireccinNacionaldeMigracionesencuantosta
habanegadolasolicituddeingresoparaunaniaque,sibiensuestadofsicoomentalle
impedatrabajar,supadrehallbaseradicadoenlaRepblicadesdetiempoatrsyposea
bienesqueasegurabanlasubsistenciadelgrupofamiliar.Enlopertinente,eldictamendice
as:"Lasrestrictivasdisposicionesespecficassobreinmigracinnosonaplicablesalcaso
en examen; fueron concebidas para otros supuestos. Aplicarlas en este caso implicara
prescindirdesu"ratioiuris",delaraznquelasinforma,quenoesotraqueladeprohibir
que,enformaoriginariaydirecta,setrasladenanuestropaspersonasque,sinvinculacin
alguna con el mismo, pretendan radicarse en l para vivir. A ese tipo de personas, si
padecendelasenfermedadesodefectosquemencionanlasleyessobreinmigracin,les
estprohibidalaentrada,nopudiendo,entonces,incorporarseanuestracomunidad;pero,si
setrataredepersonasque,aunpadeciendodeesasfallasfsicas,vienenalpasnopara
establecerseenlsinhabertenidoconelmismovnculoanterior,sinopara integraro
completaruncentrooncleofamiliaryaradicadoenelpasdesdeaosatrs,atales
personasnoselesdebenipuedeaplicarlasdisposiciones restrictivas delalegislacin
inmigratoria, porque en tal caso se estara violando el espritu de la ley, ya que sta
apareceraaplicadaalmargendelaraznquelainspir"(dictamendel21deenerode
1963).
(1359)Tngasepresentelanueveleydemigracionesnmero22439/81.
(1360) Corte Suprema de Justicia, Fallos, tomo 164, pgina 290 y siguientes,
especialmentepginas296298(inre"AntonioBertones/recursodehbeascorpus");tomo
184,pgina101ysiguientes,especialmentepgina110(inre"PedroDiCesare");tomo
197,pgina332ysiguientes,especialmentepgina336(inre"EladioRodrguez").
(1361)Concretamente,vasedichapartedeldictamenenFallosdelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,tomo212,pgina535,inre"EduardoA.Shepherdsusucesin".
(1362)Eldecretoley4805/63estderogadoporelartculo113 delanuevaleysobre
migraciones22439.
(1363) En sentido concordante, Joaqun V. Gonzlez: "Manual de la Constitucin
Argentina",nmeros9091,pginas9495;LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadel
Derecho Constitucional Argentino y Comparado", tomo 3, n 1779, pginas 300301;
CarlosSnchezViamonte:"ManualdeDerechoConstitucional",pgina130."Limitar"no
es"alterar"(JoaqunV.Gonzlez:"ObrasCompletas",tomo3,pginas8586).
(1364)Enigual sentido,JoaqunV.Gonzlez: "ManualdelaConstitucin Argentina",
nmeros 8557, pginas 9092; Carlos Snchez Viamonte: "Manual de Derecho
Constitucional",pginas129130.Adems,vaseelinteresantefallodelaCorteSuprema
deJusticia,ydelosrespectivostribunalesinferioresintervinientes,comoaseldictamen
delProcuradorGeneraldelaNacin,dondesedeclarquelosextranjerosque,sinhaber
estadoradicadosenlaRepblicaArgentina,sehallansometidosasusleyesenrazndelos

p.462

actosquerealizan, tienenderechoainvocarlasgarantasconstitucionales (Fallos,tomo

212,pgina493ysiguientes,inre"EduardoA.Shepherdsusucesin").
(1365) Sobre la regla de "razonabilidad" como limitacin del poder de polica, vase,
Linares Quintana: "Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional Argentino y
Comparado", tomo 3, n 1824 y siguientes, pginas 335 y siguientes. Adems, Juan
FranciscoLinares:"Lagarantaconstitucionalderazonabilidad",en"RevistadeDerechoy
AdministracinMunicipal",n164,pgina957ysiguientes,BuenosAiresoctubre1943.
Acercadel"principioderazonabilidad"enelejerciciodelpoderdepolica,vaseeltomo
4,n1611.
(1366)Ducrocq:"Coursdedroitadministratifetc.",tomo1,pgina87;Rolland:"Prcisde
droitadministratif",pgina66;PaulDuez:"Lesactesdegouvernement",pgina53;Bielsa:
"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina193,BuenosAires1947.
(1367)Enesesentido,vase,porejemplo,loqueexpuseeneltomo1,textoynota260.
(1368)Porconsiderarquelostratadosnosonactosunilaterales,dadoquesuformacin
depende de la voluntad de dos pases, Diez estima que los tratados no podran ser
consideradoscomoactosdegobierno.Lesllama"actosinternacionalesdecarctermixto"
(ManuelMaraDiez:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina432).Porlasrazonesque
doyeneltexto,disientoconsumododepensar.
(1369) Jze: "Los principios generales del derecho administrativo", tomo 1, pginas
420426, edicin espaola Depalma, Buenos Aires 1948; Paul Duez: "Les actes de
gouvernement",pginas50,167,168,170171y173;adems,pginas4445.LaCorte
SupremadeJusticiadelaNacindeclarque,noobstantequeladeclaracindelestadode
sitio es acto poltico no justiciable, las medidas que disponga el Poder Ejecutivo para
efectivizarlo por ejemplo, la prohibicin de realizar una reunin pblica son actos
administrativos (Fallos,tomo243,pgina514,considerando7, inre "AntonioSofay
otro").
(1370)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n417,pgina226,
Paris1963;Vedel:"DroitAdministratif",pginas209210.
(1371)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo54,pgina432ysiguientes,
especialmentepginas453463,inre"LeandroN.AlemyMarianoM.Candioti".LaCorte
considerquelasinmunidadesconstitucionalescorrespondientesalossenadoresnoquedan
limitadasporelestadodesitio.
(1372)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo256,pginas359361,inre
"PedroJuanBellman".
(1373)Fallos,tomo243,pgina515,considerando10,inre"AntonioSofayotro".Dijo
laCorteSuprema:"Que,porello,elcontroldelosactosdelanaturalezadelqueoriginalas
presentes actuaciones es ajeno a la competencia judicial, salvo casos estrictamente
excepcionales".

p.463

(1374) Vase, Segundo V. Linares Quintana: "Tratado de la Ciencia del Derecho

ConstitucionalArgentinoyComparado",tomo5,nmeros3354y3365,pginas459y
471; dictamen de la mayora y de la minora del Instituto de Derecho Constitucional
"JoaqunV.Gonzlez",en"CuadernodelosInstitutos",UniversidadNacionaldeCrdoba,
FacultaddeDerechoyCienciasSociales,pginas165169,nmero46,Crdoba1960.En
elfallodelaCorteSupremadeJusticiaregistradoeneltomo243,pgina504ysiguientes
(inre"AntonioSofayotro"),porsimplemayora(tresvotoscontrados),obtenidadicha
mayoraporladecisindeunconjuez,elTribunalsepronuncisobreel "alcance" del
control judicial en materia de actos emitidos durante el estado de sitio. Tal sentencia,
mximeantelosatendiblesfundamentosdelosvotosdelosministrosdoctoresAlfredo
OrgazyLuisMaraBoffiBoggero,requierenuevasmeditacionessobretanfundamental
cuestin.
(1375)Vase,Duez:"Lesactesdegouvernement",pginas185y193.
(1376) Entre estos ltimos, Manuel Mara Diez: "El control jurisdiccional del acto de
gobierno", en "Revista Argentina de Ciencia Poltica", publicada por la Asociacin
ArgentinadeCienciaPoltica,n2,pgina191,BuenosAiresjuliodiciembrede1960.
(1377)Desdeluego,huboyhayexpositoresque,conclaravisindelascosas,sostuvieron
locontrario.
(1378) De acuerdo a la mencionada ley quedan excluidos de la jurisdiccin
contenciosoadministrativalascuestionesquesesuscitenenrelacinconlosactospolticos
del gobierno, como son los que afecten a la defensa del territorio nacional, relaciones
internacionales,seguridadinteriordelEstadoymandoyorganizacinmilitar(artculo2,
incisob.).Aunuedichaleyhablede"actospolticos",enrealidadlosquemencionaenla
disposicintranscriptacorrespondenalacategoradeactos "institucionales"ynoalade
actos "polticos" o de "gobierno". Los actos "institucionales" quedan, ciertamente,
excluidos del control jurisdiccional, no debiendo ser objeto de tal exclusin los actos
"polticos"ode"gobierno".
(1379)Vadesuyoquetaldeclaracindelasnormasquerijanennuestrasprovinciaspuede
resultarinnocuaenelsupuestodequeelrespectivoactodegobiernoopolticovulnerase
algn derecho o garanta constitucional: en tal caso su control jurisdiccional sera
incuestionable,yaquedichostextosnopuedenprevalecersobrelaConstitucin,alextremo
de negar la proteccin de un derecho o garanta que ella reconozca o consagre. Las
disposicioneslegislativas,seanstasnacionalesoprovinciales,queexcluyanlosactosde
gobierno o polticos de la revisin jurisdiccional, pueden, pues, implicar disposiciones
rritas cuandoelacto degobiernoopoltico ofreceunderechodeladministrado. Siel
derecho as afectado o lesionado tuviese sustento constitucional, siempre existir,
indefectiblemente,laposibilidaddeunrecursoodeunaaccinaefectosdequeelderecho
agraviadosearespetado.
(1380)Ducrocq:"Coursdedroitadministratifetc.",tomo1,pgina87,Paris1897.

p.464

(1381)Jze:"Losprincipiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo1,pginas413,
415y416,edicinDepalma,BuenosAires1948.
(1382) Jean Rivero: "Droit Administratif", n 156, pgina 141. A veces, ese mismo
razonamientocuadrahacerlorespectoaalgunasdecisionesdelaCorteSupremadeJusticia
delaNacin,dondealexcluiraciertosactosdelcontroljurisdiccionalsolicitado,nohabla
expresamentedeactosdegobiernonideactospolticos,limitndoseadecir,alosumo,que
la"esencia"o"ndole"delacuestindebatidanoincumbealconocimientodelosjueces
(vase,porejemplo:Fallos,tomo256,pginas4849).
(1383) Entre otros, vase, Maurice Duverger: "Instituciones Polticas y Derecho
Constitucional", pgina 78 ysiguientes; Mario Justo Lpez: "Partidos Polticos. Teora
GeneralyRgimenLegal",pginas11,27,28,58,81y85;CarlosS.Fayt:"Teoradela
Poltica",pgina91.
(1384)Duverger,op.cit.,pgina82;JorgeXifraHeras:"Introduccinalestudiodelas
modernastendenciaspolticas",pgina87.
(1385)EnidnticosentidosepronuncielexProcuradorGeneraldelaNacin,doctor
Sebastin Soler, quien advirti claramente queno es lo mismo "cuestin poltica" que
"cuestinelectoral"."Cuestionespolticas"dijoelDr.Solersonlasqueversensobrela
extensinymododeejercerlasfacultadesqueprivativamentecorrespondenacadaunade
las ramas polticas del gobierno. Sobre esas materias ningn tribunal judicial podra
pronunciarse.Perocuandosetratade "cuestioneselectorales",..."esdecirlassuscitadas
sobre el alcance y ejercicio del derecho de elegir a los representantes del pueblo que
integran las ramas polticas del gobierno nacional, la situacin es totalmente distinta.
Derechos de esta ndole son tan acreedores de la proteccin jurisdiccional como los
referentesalapropiedadoalalibertadcivildelaspersonas,puesenunrgimencomoel
quequisieronfundarnuestroscontribuyentesestanvitallaproteccindeaqulloscomola
destos"...."Lascausasreferentesalgoceyejerciciodelosderechospolticosnoson
cuestionespolticas,delmismomodoquelascausassobrederechospatrimonialesnoson
cuestioneseconmicas.Unasyotrasserefierenalainterpretacinyaplicacindelasleyes,
y en tal carcter no pueden escapar al mbito de la competencia judicial" (vase ese
dictamen en Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, tomo 238, pginas
283285,inre"PartidoDemcrata,DistritoSanJuan").
LinaresQuintanatambinsepronunciaenelsentidodeltexto("TratadodelaCienciadel
DerechoConstitucionalArgentinoyComparado",tomo7,pgina582,n4600,ypgina
586,n4604).
Faytconsidera,conacierto,quelopolticoylapolticaestnvinculadosal"Poder"estatal
("TeoradelaPoltica", pgina 36).Estaadvertencia deFaytresulta oportunafrentea
decisionescontrariasemitidasporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,quien,con
motivodelreclamo interpuestoporunapersonaquesostenahabersidoindebidamente
excluidadeunalistadecandidatos adiputadosnacionales porresolucindeunaJunta
ElectoralPartidaria,excuslaintervencinjudicialsosteniendoqueenlaespecietratbase
deunacuestindenaturaleza"poltica"(Fallos,tomo240,pginas1112,inre"Iturraspey

p.465

otroc/UninCvicaRadicaldelPueblo").ApartedequeelaltoTribunalconsideraahque
lascuestiones"electorales"deesandolesondecarcter"poltico"criterionocompartido
porladoctrinapredominante,cabepreguntardndeestenlaresolucindeunaJunta
Electoral Partidaria la expresinde "Poder estatal",a que,contodofundamento, Fayt
adscribelanocinde"poltica"?
Porlodems,cuadraadvertirqueelllamado"contenciosoelectoral"puededarlugarados
sistemasdiferentes:elqueconfadichamateriaauntribunalyelquelaponeenmanosde
la misma asamblea salida del escrutinio. Sin embargo, como lo expresa Duverger, "El
sistemacontenciosojurisdiccionaleselmslgico.Setrataderealizarunactoqueentra
en las normales atribuciones de un juez. Y por esto lo han adoptado numerosos
pases"...."EnTurqua, elcontroldelas elecciones porlos tribunales,minuciosamente
establecido en 1950, seala el punto de partida de un sistema de libres elecciones"
(Duverger: "Instituciones Polticas yDerechoConstitucional", pginas 101102).Nose
trata,pues,deuna"cuestinpoltica".
Finalmente, es oportuno poner de manifiesto que todas las limitaciones a las
"candidaturas" y a la "eleccin del elector", contenidas en las respectivas leyes
reglamentarias,constituyenlimitaciones"jurdicas"alalibertaddecandidatura(Duverger,
op. cit., pginas 114115). Trtase, pues, de cuestiones "jurdicas", no de cuestiones
"polticas". Las controversias que al respecto se susciten constituyen una "cuestin
judicial". Las cuestiones "jurdicas" corresponden, sin duda alguna, a la jurisdiccin y
competenciadelasautoridadesjurisdiccionalesjudiciales.
(1386)Elcontroldereferencianadatienequeverconlaprocedenciaoimprocedenciadel
juiciopoltico,cuestinstalibradaalexclusivocriteriodelosrganosprovinciales,pues
las provincias se rigen por sus propias instituciones (artculo 105 de la Constitucin
Nacional);dichocontrolserefierenicayexclusivamenteadeterminarsienel"trmite"
dedichojuiciofuerononoobservadaslasreglasdel"debidoprocesolegal",devigenciaen
todoelmbitodelaRepblicaporimperiodelartculo31delaConstitucinNacional.
(1387)Enelsentidodeltexto,vaseelvotoendisidenciadeldoctorLuisMaraBoffi
Boggero,enlasentenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,del14defebrerode
1966,publicadaen"LaLey",20demayode1966,pginas1y2,inre"Gonzlez,Roque",
yen"Fallos"tomo264,pgina7ysiguientes.
(1388)Fallos,tomo238,pgina283ysiguientes, inre "PartidoDemcrata.DistritoSan
Juan";tomo238,pginas288289, inre "PartidoProvincialUninSantiaguea";tomo
240,pginas1112,inre"Iturraspeyotroc/UninCvicaRadicaldelPueblo";tomo256,
pgina47ysiguientes,inre"PartidoUninPopular".
(1389) Voto del doctor Boffi Boggero, emitido en disidencia, en Fallos de la Corte
SupremadeJusticiadelaNacin,tomo256,pginas5054,inre"PartidoUninPopular".
(1390)Fallos,tomo238,pginas286287;tomo238,pginas288289;tomo240,pginas
1112 ; tomo 252, pginas 5456 (con disidencia del Dr. Boffi Boggero); tomo 256,
pginas4754(condisidenciadelDr.BoffiBoggero).

p.466

(1391)Fallos,tomo238,pginas288289.
(1392)Fallos,tomo147,pgina252ysiguientes,enespecialpginas282286.
(1393)Fallos,tomo156,pgina81ysiguientes;tomo190,pgina101ysiguientes;tomo
243,pgina504ysiguientes.
(1394)Vanselosfalloscitadosenlanota1016.
(1395)EstebanImazyRicardoE.Rey:"Elrecursoextraordinario",pgina37,segunda
edicinactualizadaporlosdoctoresRicardoE.ReyyLinoEnriquePalacio,BuenosAires
1962.
(1396)Respectoalcarcter "judicial"del"contenciosoelectoral",vaseprecedentemente
nota1382,ltimosprrafos.
(1397)Vanselosconstructivosvotos,endisidencia,deldoctorLuisMaraBoffiBoggero,
enFallosdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo252,pgina56,ytomo256,
pginas5054.
(1398)JeanAppleton:"Traitlmentaireducontentieuxadministratif",pgina300.
(1399)Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo2,pgina307;Jze:"Losprincipios
generales del derecho administrativo", tomo 1, pgina 416, edicin Depalma, Buenos
Aires1948;Prat:"Contribucinalestudiodelactodegobierno",pginas59y60;Manuel
MaraDiez:"Elcontrol jurisdiccional delacto degobierno", en"Revista Argentina de
Ciencia Poltica", n 2, pginas 191 y 194, Buenos Aires 1960; Gordillo: "El acto
administrativo",pginas1819.
(1400)Duguit,op.yloc.cit.;Jze,op.cit.,tomo1,pginas412413;PaulDuez:"Les
actesdegouvernement",pginas23y186187;Laubadre:"Traitlmentairededroit
administratif",tomo1,n425,infine,pgina231,Paris1963.
(1401)Duez:"Lesactesdegouvernement",pgina187.porsuparte,AdolfoPosadaya
advirtique"elcarctermeramenteformal,envirtuddelcualelactodegobiernoesactode
soberana,noesexclusivodelactodegobierno;daseenelactolegislativoyenelacto
judicial,yenelmismoactoadministrativoendeterminadasmanifestaciones"("Tratadode
DerechoAdministrativo",tomo1,pgina221).
(1402)Aunqueempleandolostrminosactosde"gobierno"o"polticos",yrefirindosea
stos,Vedeldicequeenlageneralidaddeloscasoslafaltadecontroljurisdiccionalsobre
ellosobedeceaquedichosactossloserefierenarelacionesentrelos poderespblicos
(Vedel:"DroitAdministratif",pgina209).Precisamenteestoltimoesloquetrasladala
cuestin al acto "institucional" a que me refiero en el texto, excluyndola del acto de
"gobierno"o"poltico".

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(1403) Tnganse presentes los actos que he mencionado como ejemplos de actos de
gobierno o polticos (nmeros 569574); asimismo, tnganse presentes los actos que
mencionocomoejemplosdeactosinstitucionales(n582).
(1404)Acercadequinessonconsiderados "partes" conrelacinalacto administrativo,
criterioextensivoalactodegobiernoopoltico,vaseeln447.
(1405) En tal sentido, R. Carr de Malberg: "Teora general del Estado", pgina 501,
edicinFondodeCulturaEconmica,Mxico1948.
(1406)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo165,pgina199ysiguientes,
inre,"HiplitoYrigoyen".
(1407)CorteSuprema,Fallos,tomo151,pgina211ysiguientes;tomo164,pgina344y
siguientes,especialmentepgina378ysiguientes;etc.
(1408)VaselajurisprudenciadelaCorteSupremamencionada enlaprecedentenota
1016.
(1409) En sentido concordante, Gordillo; "Estructuracin dogmtica del Estado de
Derecho"(separatade"leccionesyEnsayos",n17,ao1960,BuenosAires),pginas14y
15, y "El acto administrativo", pginas 1819; Manuel Mara Diez: "El control
jurisdiccional del acto de gobierno", en "Revista Argentina de Ciencia Poltica", n 2,
pginas191y194,BuenosAires1960,y"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas423
y424425.
(1410)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo137,pgina254,sentenciadel
6denoviembrede1922, inre "CarmenSalazardeCampoc/ProvinciadeBuenosAires
s/interdictoderecobrar".
(1411)Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",pgina465.
(1412)Elartculo8deldecretoley4805/63,ratificadoporlaley16478,diceas:"Delas
resolucin de la Direccin Nacional de Migraciones que dispongan la expulsin o
detencindeunextranjero,enfuncindeloestablecidoporelart.7,podrinterponer
recurso de apelacin fundado, dentro del plazo perentorio de 5 das de notificada la
resolucin, por ante el Ministerio del Interior, el que, previo requerimiento de los
antecedentes,deberresolverenelplazomximode10das,sinulteriorrecurso".(Dicho
decretoleypuedevrseleenel"AnuariodeLegislacinNacionalyProvincial",publicado
por"JurisprudenciaArgentina",ao1063,pgina66ysiguientes).Interpuestoeserecurso,
laexpulsindelextranjeronoseharefectivahastaquelamedidaquedafirme(decreto
4418/65,artculo157,publicadoenelBoletnOficialel14dejuniode1965).Tngase
presentequeeldecretoley4805/63fuederogadoporelart.113 delanuevaleysobre
migraciones22439.
(1413)Apropsitodeloquedigoeneltexto,consideroindispensablerectificarunacitade
unprrafodemiprimertomo,hechaporelDr.AgustnA.Gordillo,quienleasignaamis

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palabrasunalcanceosentidoimpropios,quedesvirtanmipensamiento.Meatribuyehaber
dichoque"reconocerfacultadesjurisdiccionalesalaAdministracin,conelalcancedeque
entonces slo proceder contra ellas el recurso extraordinario", sea ventajoso para el
administradocomouna"garantaprocesal".AgregaelDr.Gordilloque,ajuiciodel,la
verdaderagarantaprocesalestenlanaturalynormalintervencindelajusticiaordinaria,
ynoenunrecursoexcepcionalysumamenterestringidocomoeselrecursoextraordinario
("IntroduccinalDerechoAdministrativo",pgina113,nota24,segundaedicin,Buenos
Aires1966).Jamsefectusemejanteafirmacin.Refirindome,engeneral,alaactividad
"jurisdiccional"delaAdministracindijequeellatenaunagranproyeccincomogaranta
procesalparalosadministrados,porqueslocontralosactos administrativos enquese
concreta esa actividad, y que sean irrevisables por va judicial, procede el recurso
extraordinariodeinconstitucionalidadparaantelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin
(vaseeltomo1delapresenteobra,pgina88).Lejosderetacearlosmediosjurdicosde
defensaafavordelosadministradosparaimpugnaractosadministrativos,ylejosdereducir
olimitardichosmediosalrecursoextraordinariodeinconstitucionalidad,loquedije,y
surgeclaramentedemispalabras,esquelaactividad"jurisdiccional"delaAdministracin,
con referencia a la actividad "no jurisdiccional" de sta, tiene, por s, una proyeccin
especial como"garantaprocesal"paralosadministrados,dadoqueslocontralosactos
administrativosenqueseconcretadichaactividad,yqueseanirrevisablesjudicialmente
porfaltaactualdeunanormaqueestablezcatalrevisin,procededichorecurso(staesla
orientacin dela Corte SupremadeJusticia delaNacin,aunquelodeseable serala
admisindeese"recurso"contracualquiertipodeactoadministrativo,irrevisableporva
judicialordinaria,entantodichoactovulnereunagarantaconstitucional.Vaseeltomo1,
n 280, notas 13931394. Adems, vase precedentemente, texto y notas 10551056 y
1069).LareferenciahechaporelDr.Gordilloyelsentidoqueleatribuyeamispalabrasno
son, pues, procedentes. Vase, Corte Suprema, "Fallos", tomo 277, pgina 474 y
siguientes.
(1414)Vaseeltomo1delapresenteobra,pginas678679.Asimismo,Fiorini:"Recurso
Jerrquico",pgina34.
(1415)VasetambinaFiorini:"RecursoJerrquico",pgina34.
(1416)JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",n735,pgina742;
GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,pgina552;Snchez
Viamonte:"ManualdeDerechoConstitucional",pgina102.
(1417) No debe confundirse "organizacin" de la "Nacin", con "organizacin
administrativa".
(1418)SnchezViamonte:"ManualdeDerechoConstitucional",pgina99.
(1419)Fallos,tomo54,pgina432ysiguientes,especialmente pginas 454455, inre
"LeandroN.AlemyMarianoN.Candiotiporrebelinetc.".

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(1420) Lo dicho en el texto es sin perjuicio de que los requisitos para ser designado
miembrodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacinsurjandelaConstitucinNacional
(artculo 97 ), y de que los requisitos para integrar los tribunales federales inferiores
puedanserestablecidosporleyformal(art.94,infine,delaConstitucinNacional).As
tambin lo interpret la Corte Suprema de Justicia (Fallos, tomo 248, pgina 401,
considerando7,inre"S.A.AlejandroBianchiyCa.c/NacinArgentina").Vadesuyo
queloexpuestonoobstaaque,sidealgnotrotextodelapropiaConstitucinNacional
resultare alguna inhabilidad total para el desempeo de cargos pblicos verbigracia la
inhabilidademergentedehabersidodeclarado"infametraidoralaPatria",laspersonasas
afectadasnopuedanserdesignadasparaintegrarlostribunalesfederales,cualquieraseala
jerarqua de stos, pues, los preceptos constitucionales forman un complejo jurdico
indivisibleynicoqueencadacasohadeaplicarseensutotalidadpararesolverlacuestin
queseplanteare.
(1421)Fallos,tomo12,pgina134ysiguientes,enespecialpgina155, inre "ElFisco
NacionalcontradonManuelOcampo,sobrenulidadyrescisindesentencia".
(1422)CorteSupremadeJusticia,Fallos,tomo248,pgina400,considerando5,inre"S.
A.AlejandroBianchiyCa.c/NacinArgentina".
(1423)EnloatinentealaconvocacindelCongresoasesionesextraordinarias,elcarcter
"institucional" del acto respectivo surge de la propia letra de la Constitucin, pues tal
convocacin procede "cuando un grave inters de orden o de progreso lo requiera"
(Constitucin Nacional, artculo 86 , inciso 12), lo que encuadra en la nocin de acto
institucinqueexpongoeneltexto.
La"promulgacin"delasleyeses,comobienlosealauntratadista,unacto"esencial",
puesla"promulgacin"oseala"publicacin"esunobviocorolariodelartculo19dela
ConstitucinNacional,encuantoparaquelaleysea"obligatoria"esmenesterquesea
conocidaporloshabitantes,locualselogramediantelapromulgacindelanorma(vasea
Gonzlez Caldern: "Derecho Constitucional Argentino", tomo 3, pginas 4243). La
"publicacin" delaleyeseesencial, dije enotraoportunidad: constituye labasedela
presuncindeconocimientodelaleyatribuidaaloshabitantesdelpas(vaseeltomo1de
lapresenteobra,n59,pginas206207).
(1424)Entalsentido,LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucional
ArgentinoyComparado",tomo8,pginas252256,ylascitasqueahefecta.
(1425)AlrespectovaseeltrabajodelosdoctoresMiguelM.Padilla(h)yJorgeReinaldo
Vanossi:"Lareformaconstitucionalbrasilea",aparecidoen"JurisprudenciaArgentina",
1966,III,pgina52,seccindoctrina.
(1426)Merkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina189.
(1427)JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",n735,pgina742,
undcimaedicin,BuenosAires.

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(1428)Paraelconceptode "parte" conrelacinalosactosadministrativos,conceptode

lgicaextensinalactopolticoodegobierno,vaseeln447.
(1429)YaGeorgesVedel,aunquerefirindosealactohastaentoncesllamado"poltico"o
de "gobierno", expres que la mayor parte de esos actos no da lugar a impugnacin
jurisdiccionalporqueserefierenarelacionesentrepoderespblico("DroitAdministratif",
pgina209).
(1430)Pritchett:"LaConstitucinAmericana",pgina206,traduccindelingls,Buenos
Aires1965.
(1431)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo53,pgina420ysiguientes,en
especialpgina431.Vaseeltomo1delapresenteobra,n177,textoynota47,dondese
citan otros fallos de la Corte Suprema concordantes con el indicado. En la expresada
sentenciadelaCortecorrespondientealtomo53,pgina420ysiguientes,unodesus
ilustresmiembros,doctorLuisV.Varela degranprestigio votendisidencia(pginas
435475),sosteniendoqueelTribunaleracompetenteparaavocarseelestudioyladecisin
delademandadeinconstitucionalidadahalegada.Pero,comoloadvierteelDr.Gonzlez
Caldern,"aosmstardeeldoctorVarelareconocipblicamente,enunadesusobras
sobrederechoconstitucional,quesupuntodevistaaldisentirconlaCorteen1893,haba
sido equivocado" (Gonzlez Caldern: "Derecho Constitucional Argentino", tomo 3,
pgina555).ElDr.LuisV.Varelahizoesadeclaracinensu"PlandeReformasala
ConstitucindeBuenosAires",tomo1,pgina109ynota2alapgina321delmismo
volumen(GonzlezCaldern,op.;yloc.cit.,nota8).
(1432)Fallos,tomo243,pgina514,considerando7,inre"antonioSofaootro".
(1433)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo248,pgina400,considerando
5,inre"S.A.AlejandroBianchiyCa.c/NacinArgentina".
(1434)Vaselainteresante yfundadaacordadadelaCorteSupremadeJusticia dela
Nacin,del2deabrilde1945,enlacual,antelaoposicinexpresadaporelJuezFederal
deSantaFe,Dr.SalvadorM.DanaMontao,aquienpretendasetrasladaraSanRafael
(ProvinciadeMendoza),laCorteSuprema compartiendoelcriteriodelJuezafectado
declar que tal traslado era violatorio de la Constitucin (Fallos, tomo 201, pginas
245248 ). Adems, vase: Linares Quintana: "Tratado de la Ciencia del Derecho
ConstitucionalArgentinoyComparado",tomo9,n6042,pginas419420.
(1435)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo53,pginas431y434,inre
"EldoctordonJoaqunM.Cullen,porelGobiernoProvisoriodelaProvinciadeSantaFe,
contraeldoctordonBaldomeroLlerena,sobreinconstitucionalidaddelaleynacionalde
intervencinenlaProvinciadeSantaFe,ynulidaddelosactosdelinterventor".
De modo que para la Corte Suprema de Justicia de la Nacin los eventuales vicios
parlamentariosenelprocedimientodeemanacindelaley,quedanabsorbidosysuperados
porelhechodequeelcontenidodetalleycorrespondaefectivamenteala"competencia"
constitucionaldelCongreso(a).

p.471

Noobstante,aunconrespectoalonojusticiabledelprocedimientodesancindelasleyes,
laCorteSuprema,estableceunlmite:queelloserassalvoquenosecumplaconlos
requisitosconstitucionalesmnimoseindispensablesquecondicionanlacreacindelaley,
comoocurriraantelafaltadepromulgacinvlidadelaley("Fallos",tomo268,pgina
352, inre "CiriacoColellac/S.A.FvreyBasset").Enbaseaesecriterio,elTribunal
declar que no era pertinente su intervencin para decidir si el art. 14 nuevo de la
Constitucin Nacional fue sancionado de conformidad con el reglamento interno de la
Convencin Constituyente ("Fallos", tomo 256, pg. 556, in re "Juana Ana Soria de
Guerreroc/S.A.BodegasyViedosPulentaHnos.").
(a)ParalorelacionadoconestetemaenlaactualConstitucinespaola,vaseelestudio
dePalomaBiglinoCampos"Losvicios enelprocedimiento legislativo. Laposturadel
Tribunal Constitucional en la sentencia 99/87", publicado en la "Revista Espaola de
DerechoConstitucional",ao8,n24,septiembrediciembre1988.
(1436)Willoughby:"TheconstitutionallawoftheUnitedStates",t.3,pgina1326;en
igualsentido,ThomasM.Cooley:"Principiosgeneralesdederechoconstitucional",pgina
136, ambos citados por Linares Quintana, en "Tratado de la Ciencia del Derecho
Constitucional Argentino y Comparado", tomo 2, n 1103, pgina 312. En sentido
concordante,GonzlezCaldern:"DerechoConstitucional Argentino",tomo3,pginas
554555.
(1437)Haines:"TheroleoftheSupremeCourtinAmericangovernmentandpolitics",Los
Angeles,1944,pginas1213,citadoporLinares Quintana, "TratadodelaCienciadel
DerechoConstitucionalArgentinoyComparado",tomo2,n1105,pginas313314.
(1438) Manuel Mara Diez: "El acto administrativo", pginas 538539, y "El control
jurisdiccionaldelactodegobierno",en"RevistaArgentinadeCienciaPoltica",publicada
por la Asociacin Argentina de Ciencia Poltica, n 2, pgina 193, Buenos Aires
juliodiciembrede1960;GermnJ.BidartCampos:"DerechoConstitucional",tomo1,
pginas508509,BuenosAires1964.
(1439)BidartCampos,op.cit.,pgina508,nota67.
(1440)Vase,Villegas Basavilbaso:"DerechoAdministrativo", tomo3,pginas471y
473.
(1441)VerLinaresQuintana,"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucionalArgentino
yComparado",tomo2,pgina341ysiguientes.
(1442)LinaresQuintana,"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucionalArgentinoy
Comparado",tomo2,n1137,pgina339,yjurisprudenciaahcitada.Nocompartola
posicindeldoctorCarlosSnchezViamonteencuantoestimaquecuandolaConstitucin
Nacional,ensuartculo6,disponequeel"gobierno"federalintervieneenelterritoriode
las Provincias, entre otros casos para "garantir la forma republicana de gobierno", por
"gobierno"federaldebeentenderselaCorteSupremadelaNacin.Entalsentido,agrega,
elPoderEjecutivoselimitaraadarcumplimientoalasdecisionesjudiciales("Manualde

p.472

DerechoConstitucional",pginas106107).ElcriteriodelDr.SnchezViamontetiendea
lograrlapurezaenlaprcticadelasinstituciones,pues,consuexpresadainterpretacin
constitucional,quiereevitarqueennuestropassiganrepitindoseloslamentablescasosde
intervenciones federal arbitrariamente dispuestas por los poderes polticos (Ejecutivo o
Legislativo). Sin embargo, es de advertir que la incorrecta aplicacin que algunos
gobernanteshayanhechodelaprerrogativaconstitucionaldeintervenirenlasprovincias,
no justifica apartarse del recto sentido de los preceptos constitucionales: lo que debe
hacerseestratardequeelpuebloelijagobernantesdotadosdesentidopatriticoyslo
animadosporeldeseohonestodeservirobjetivaylealmentealacomunidad.Estoltimo
sloseconseguirmedianteunagradualeducacindelpueblo.
(1443)LinaresQuintana,"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucionalArgentinoy
Comparado",tomo2,n1137,pgina340.
(1444)JuanCarlosCassagne:"Elactoadministrativo",pgina165ysiguientes,Buenos
Aires1974,y"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina84ysiguientes,BuenosAires
1982; Ricardo Mercado Luna: "Estabilidad del empleado pblico", pginas 141144,
BuenosAires1974,editorial"Astrea";HoracioH.Heredia:"Elcontenciosoadministrativo
enelfuerofederaldelaCapitaldelaRepblicaArgentina",en"RevistadelaUniversidad
deBuenosAires",publicadaporordendelConsejoSuperiordelaUniversidad,pginas7y
8,BuenosAires1979;JuanFranciscoLinares:"FundamentosdeDerechoAdministrativo",
pginas 79 y 80, Buenos Aires 1975, y "Derecho Administrativo", pginas 191195,
Buenos aires 1986; SegundoV.Linares Quintana: "Tratado de laCiencia delDerecho
ConstitucionalArgentinoyComparado",tomo3,pginas460462,BuenosAires1978,y
"Reglasparalainterpretacinconstitucional",pgina169ysiguientes,BuenosAires1988;
AlbertoB.Bianchi:"ControldeConstitucionalidad",pgina354,BuenosAires1992.
(1445)SuperiorTribunaldeJusticiadeCrdoba,enpleno,sentenciadel14deseptiembre
de1978, inre "BenitoRoggioeHijosS.A.Emp.Const.c/ProvinciadeCrdobayotra
s/inconstitucionalidad"("LaLey",Repertorio,1981I,pgina116,n98);SupremaCorte
deSantaFe,sentenciadel31dediciembrede1990,inre"CaballeroMartn,Carlosyotros
c/ProvinciadeSantaFe,decretoP.E.4018/90"("ElDerecho",BuenosAires,19y20de
junio de 1991).. Otros juristas, actuando apresuradamente y sin la debida meditacin,
dudaron de las saludables consecuencias jurdicas derivadas del "acto institucional":
creyeronquedeelloresultabaunaumentodelosactosexcluidosdelcontroljurisdiccional
delajusticia.Graveerror.Laconsecuenciaquederivadelacategoradeactosquehe
llamado"institucionales"esprecisamentelacontrariadelaquesuponen,yaqueallimitar
laexencindedichocontrolalactoinstitucional,losactosexentosdelmismoresultanlos
menos, dado que los actos "polticos" o de "gobierno" que permanecen sometidos al
control jurisdiccional cuantitativamente son los ms. Los actos "institucionales"
cuantitativamentesonlosmenos,ysloellosquedanexcluidosdelcontroldelajusticia.