Relatório Sobre A Reforma Regulatória

OCDE Relatrio sobre a Reforma Regulatria
BRASIL
Fortalecendo a governana
para o crescimento
Sumrio
Sumrio Executivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Parte I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Estrutura regulatria global
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Captulo 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A capacidade do governo de assegurar alta qualidade de regulao no Brasil
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Parte II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tendncias atuais e estruturas regulatrias em setores selecionados
79
Captulo 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Setor de energia
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Captulo 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Setor de seguro-sade privado
Captulo 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
O setor de telecomunicaes
Captulo 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
O setor de transportes terrestres
Parte III . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
Governana regulatria dos setores selecionados
Captulo 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
Independncia e prestao de contas das autoridades regulatrias
Captulo 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
Arquitetura institucional horizontal
Captulo 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
Poderes para uma regulamentao de alta qualidade
Captulo 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
Avaliando o desempenho das autoridades reguladoras
Concluses e Recomendaes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
Sumrio Executivo
BRASIL: Fortalecendo a governana para o crescimento
O Brasil alcanou um elevado patamar de desenvolvimento econmico, e, como conseqncia, tem a necessidade de fortalecer os fundamentos institucionais, voltados para uma
economia com base no mercado. Depois de um longo perodo de interveno do Estado, o
pas experimentou uma mudana em direo liberalizao e privatizao no incio dos anos
90. O Plano Real criou um ambiente mais favorvel para a reforma regulatria com maior
abertura econmica, reformas institucionais e inflao estvel. A estrutura da concorrncia
foi modernizada com a Legislao de 1994. Nesse contexto, diversas agncias reguladoras
foram estabelecidas.
O acesso a servios bsicos como transporte, telecomunicaes, energia e saneamento
melhoraram significativamente o ndice de desenvolvimento humano e tambm lanaram
as bases do crescimento econmico futuro. Esses fatores, essenciais para o fornecimento de
bens e servios, afetaram significativamente a produtividade, o custo e a competitividade da
economia. No Brasil, a esperana era que uma participao mais profunda do setor privado
em infra-estrutura ajudaria a aumentar, a melhorar o desempenho e a cobertura bem como
facilitar o acesso a servios em um contexto de mercado. Dois papis principais para as agncias reguladoras no contexto brasileiro so: minimizar a incerteza regulatria, que pode reduzir a confiana do investidor e projetar-se como um administrador imparcial e autnomo
dos agentes do mercado. Parcelas significativas das estradas mais utilizadas foram oferecidas
como concesso, e melhoraram de maneira significativa as condies dessas estradas. O setor
privado assumiu o controle e modernizou grande parte da infra-estrutura de telecomunicaes do pas.
As agncias reguladoras e os desafios da regulao econmica e social
As novas agncias reguladoras (ANEEL, para o setor de energia eltrica, e ANATEL, para o
setor de telecomunicaes) foram criadas aps 1996, inspiradas na experincia internacional.
Desde1996, dez agncias reguladoras federais foram criadas: A ANEEL (1996), a ANATEL
(1997), a ANP para o petrleo (1997), a ANVISA para a vigilncia sanitria sobre alimentos e
medicamentos (1999), a ANS para o setor de assistncia suplementar sade (2000), a ANA
para a gua (2000), a ANTAQ para os portos (2001), a ANTT para transportes terrestres
(2001), a ANCINE para a indstria cinematogrfica (2001) e a ANAC para a aviao civil
(2005). Alm disso, o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), criado em
1962, transformou-se em um organismo governamental independente, com claros poderes
de cumprimento da poltica de concorrncia, segundo a Lei 8.884 de 1994.
Este estudo examina mais detalhadamente a governana regulatria em quatro setores:
energia eltrica com a ANEEL, transportes com a ANTT, assistncia suplementar sade
com a ANS e telecomunicaes com a ANATEL. Esses rgos fazem parte da estrutura de
administrao pblica indireta, mas so sujeitos a regimes jurdicos especficos, criados com
o objetivo de garantir um nvel mais elevado de independncia. O setor de energia eltrica, no
qual o Estado ainda tem grande responsabilidade como acionista majoritrio, diferente de
outros mercados, onde prevalece a iniciativa privada. O mercado de assistncia suplementar
sade tambm completamente diferente, pois no envolve unidades descentralizadas ou
mesmo uma infra-estrutura de rede.
De uma maneira geral, as agncias tm contribudo para um melhor desempenho econmico e social. O setor de assistncia suplementar sade foi regulamentado, oferecendo
melhores condies para os consumidores, em comparao com a anterior falta de regulao
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Sumrio Executivo
no setor. De maneira semelhante, o setor de transporte ferrovirio e transporte rodovirio

tambm melhoraram. No setor de energia, as correes efetuadas na estrutura regulatria e
a administrao eficiente da nova rede tm auxiliado a lidar com a crise, instalada em 2001.
Em termos de telecomunicaes, a performance do setor bastante consistente, vis a vis ao
relativo desenvolvimento do pas, inclusive, por fora do significativo incremento nos servios de telefonia mvel.
De qualquer modo, os desafios de aumentar os ndices de investimento permanecem.
No setor de energia, o crescimento econmico mais forte pode implicar em mais presso em
termos de fornecimento de energia no futuro. Nesse contexto, as prioridades claras e estveis
para diversificao de tecnologias de energia serviro para oferecer um sinal previsvel para
os investidores, particularmente em relao ao gs natural. Um aumento da contribuio do
gs natural para o fornecimento de energia depende de maiores e mais decisivos esforos para
melhorar a segurana e a diversidade do fornecimento do gs, mas tambm da garantia de
que esforos correspondentes sejam realizados pela estrutura regulatria. O racionamento de
gs natural reapareceu para alguns usurios no sudeste do Brasil, devido ao crescimento sustentvel experimentado nos ltimos anos. Isso ilustra os desafios da infra-estrutura de construo para o fornecimento de energia diversificada. Outra questo que ficou evidenciada
como parte desse relatrio o licenciamento ambiental, o qual pode atrasar, s vezes durante
muitos anos, a autorizao para uma nova usina de energia. Fornecer um servio verdadeiramente universal tambm um desafio em alguns setores, como o de telecomunicaes, onde
o acesso aos servios continua sendo um problema para grupos significativos da populao.
Em termos de transporte, o Brasil um dos maiores exportadores mundiais de diversos
produtos agrcolas e primrios que precisam ser transportados para embarque no litoral, mas
sua infra-estrutura interna de transporte atualmente est sobrecarregada e desequilibrada,
o que aumenta os custos logsticos. Muitas dessas questes vo alm de mero mandato da
agncia ou de sua estrutura regulatria. necessrio haver uma perspectiva mais abrangente,
que integre todo o setor de transportes. Grande parte da hesitao em torno de novas concesses de rodovias refletiu como tem sido difcil o progresso nessa rea e a ANTT enfrentou
a difcil tarefa de resolver conflitos de interesses. O recente leilo de concesses de rodovias,
que aparentemente beneficiar os consumidores brasileiros por meio da reduo de tarifas,
certamente bem-vindo. importante que o resultado alcanado no seja prejudicado quando das renegociaes que se seguiro, no setor.
Modernizando a estrutura regulatria institucional para uma economia com
base no mercado
Em termos gerais, depois de dez anos de experincia institucional, a situao macroeconmica melhorou e o progresso feito pelas agncias reguladoras setoriais tambm foi satisfatrio. Houve uma tendncia de diminuio do risco regulatrio. Existe, ainda, a concordncia
sobre a necessidade de criar condies favorveis ao capital privado, tal como ocorreu, pela
primeira vez em uma dcada, quando das concesses das estradas em 2007. Contudo, os
ministrios tm perdido alguns de seus quadros de pessoal, com implicaes para a estrutura
institucional. A falta de consenso sobre um desenho institucional tambm tem tido implicaes significativas para a percepo do risco regulatrio.
A questo da escolha das melhores opes institucionais para a governana regulatria em
uma economia com base no mercado permanece aberta. O Projeto de Lei n 3.337, de 2004,
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tem estimulado o debate poltico relacionado com as agncias nos ltimos trs anos. O Brasil
ainda precisa melhorar sua capacidade de regular com qualidade e aumentar a transparncia e
responsabilizao para uma efetiva governana pblica. A escolha correta do equilbrio entre
independncia e responsabilizao ao mesmo tempo em que se delegam competncias regulatrias reflete as escolhas estratgicas de poltica pblicas. Enquanto o principal foco inicial
era a privatizao e o equilbrio do oramento pblico, hoje em dia as questes referentes ao
desenho institucional esto recebendo mais ateno, junto com a necessidade de estabelecer
uma poltica regulatria ampla de governo.
Isso muda o foco em direo a um contexto mais amplo da qualidade da regulao em
uma moderna economia com base no mercado. Os debates sobre um novo projeto de lei para
as agncias realizados no Congresso refletem a variedade de pontos de vista no pas. Se o
Brasil ainda precisa pr fim diferena em relao aos pases da OCDE, h uma necessidade
de assegurar que as agncias sejam colocadas para funcionar, cumprindo a misso para qual
foram originalmente criadas, com recursos e pessoal estveis, objetivos claros que atendam s
necessidades dos investidores e dos consumidores e menos interferncia poltica.
Amplos desafios da poltica de regulao
Enquanto grande parte do foco do debate poltico ainda est nas agncias, uma perspectiva mais abrangente sobre as polticas tem surgido, refletindo as tendncias dos pases da
OCDE. Aprimorar o sistema jurdico do pas como um todo, e seus diversos instrumentos,
a chave para assegurar um crescimento econmico sustentvel e fornecer uma estrutura
transparente para os cidados e agentes do setor privado. Se, por um lado, existem estruturas
relativamente organizadas para preparar os atos regulatrios, com mecanismos informais de
consulta e alguns procedimentos de controle de qualidade, por outro, o Brasil necessita fazer
o uso sistemtico de diferentes ferramentas de qualidade regulatria. A consulta pblica poderia ser aproveitada mais plenamente. Mesmo ao assegurar o acesso por meios eletrnicos,
garantir a participao efetiva dos cidados, o procedimento de consulta pblica continua
sendo um desafio. O baixo nvel de participao social pode ser comparado dificuldade de
representao da sociedade civil. H tambm a necessidade de fazer com que a voz dos consumidores seja efetivamente ouvida. Outras questes incluem a conformidade nas relaes
com o judicirio, assim como esforos adicionais de simplificao administrativa. Simplificar
a estrutura jurdica exige um trabalho intensivo de aperfeioamento, tanto da quantidade
quanto da qualidade da regulao atualmente em vigor.
necessrio que haja uma estratgia sistemtica, com uma estrutura de anlise da regulao que assegure transparncia, participao social e eficincia econmica, com responsabilidades explcitas em nvel poltico e administrativo. A discusso sobre um processo padronizado de preparao de novas normas regulatrias que incluam a avaliao do impacto
das mesmas est comeando a acontecer. Existe, ainda, a necessidade de preparar capacidades regulatrias dentro da administrao a mdio e longo prazo. O governo brasileiro, por
meio da Casa Civil da Presidncia da Repblica, em conjunto com o Ministrio da Fazenda,
e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, est criando um Programa para o
Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao (PRO-REG) com o
propsito de contribuir para a melhoria do sistema regulatrio e para a coordenao entre as
instituies participantes dos processos regulatrios. O PRO-REG tem, entre outros objetivos, o estabelecimento de uma unidade de controle da qualidade regulatria e a introduo da
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Sumrio Executivo
Anlise do Impacto Regulatrio (AIR) como um instrumento poltico de suporte tomada de

decises. Sua implementao levar, ainda, algum tempo.
Fortalecimento da capacidade para a qualidade da regulao
Com referncia s agncias, o primeiro desafio tem sido operar como organismos autnomos dentro do ambiente poltico a fim de prover confiana e transparncia para o setor privado e para a sociedade civil. O estabelecimento da autonomia das agncias, no contexto de
um debate de polticas pblicas mais amplas, tem sido acompanhado de muitas discusses e
contradies. Algumas delas estavam ligadas questo de formulao da poltica para o setor,
que deveria ser de responsabilidade dos ministrios supervisores, e a execuo dessa mesma
poltica, tarefa delegada s agncias reguladoras. Em geral, as agncias tm operado sem independncia do governo; no entanto, tm cumprido sua misso desde que foram criadas. Elas
tm status diferente e algumas delas tm menos autonomia do que outras.
Um pas de renda mdia como o Brasil precisa construir e consolidar as instituies de
servio pblico, mesmo que enfrentando restries de recursos em termos de pessoal. Isso
afeta tanto os ministrios quanto as agncias. Em geral, as agncias tm construdo uma reputao de integridade e contribudo com significativas melhorias na estrutura regulatria
em seus setores. As agncias aqui estudadas so consideradas entre as melhores do Brasil, em
termos de percepes de investidores estrangeiros e consumidores em potencial, bem como
em seguidas avaliaes feitas pelo Banco Mundial. Dentre essas agncias, esto a ANEEL e a
ANTT. Esta ltima enfrenta um desafio mais difcil, pois uma agncia que foi criada mais
recentemente, e tem enfrentado dificuldades em termos de coordenao. At bem pouco tempo, seus recursos no eram consistentes com sua extensa responsabilidade regulatria.
Este relatrio identificou diversas questes que merecem ateno. Garantir a autonomia
pode ser um diferencial em termos de recursos e governana, para assegurar que os brasileiros
tenham a capacidade e a competncia tcnica de realizar suas funes sem serem contestados.
O primeiro passo necessrio garantir recursos e esclarecer as implicaes do Projeto de Lei
n 3.337, de 2004. Recentemente, foram observados aumentos significativos de recursos para
algumas agncias, como a ANTT ou a ANS. A proposta de emenda constitucional, a PEC 81,
pode ajudar a consolidar ainda mais a posio das agncias no futuro. De modo semelhante, os reguladores precisam operar em ambiente institucional onde os ministrios possam
desempenhar seu papel. Nesse aspecto, foi muito bem recebido o recente fortalecimento da
capacidade institucional dos ministrios brasileiros por meio de um aumento no nmero de
pessoal administrativo e de engenharia. Isso ajudar a posicionar o debate em um nvel tcnico e reduzir a extenso de controvrsias ideolgicas.
Assegurar a responsabilizao fundamental para que os reguladores possam desempenhar sua misso e obter certa independncia em suas relaes com seu ministrio supervisor.
H claros conflitos na estrutura atual, em termos de garantia de uma responsabilizao mais
ampla no sentido social e mesmo na garantia aos cidados que os reguladores defendero o
interesse pblico, as necessidades dos consumidores e do cidado individualmente. Em um
pas to grande, onde o acesso social a bens essenciais permanece um pouco estanque e desigual, h uma percepo de que alguns reguladores no tm dado ateno suficiente s necessidades dos indivduos, tais como queles que tm planos de sade particulares ou os que no
conseguem entender as clusulas contratuais de seu telefone celular. Se, por um lado, existem
reguladores que tm menos relao direta com o pblico, de outro, a ANS e a ANATEL esto
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enfrentando um desafio em termos de consolidao de sua legitimidade, buscando equilibrar

sua abordagem entre consumidores individuais e prestadores de servio. Ao tempo em que
ficou evidente que a consulta pblica permitiu a ANATEL se integrar na perspectiva do consumidor, percebe-se que o mesmo curso de ao no est sendo feito pela ANS. Enquanto
o trabalho das agncias beneficia os consumidores, a percepo no Brasil de que a relao
entre as pessoas atendidas pela sade pblica e as que tm planos de sade particular , com
freqncia, desequilibrada; uma situao semelhante quela observada em muitos pases da
OCDE, o que pode ter deixado a impresso de que mais poderia ser feito.
Atualmente, o Brasil parece bem posicionado para enfrentar os desafios futuros. Um
maior consenso tende a emergir no meio dos agentes polticos, as diferentes partes do governo, empresas e acadmicos: de que o pas exige mudanas para melhorar sua capacidade
para realizar uma regulao com qualidade. H uma compreenso cada vez maior acerca
da necessidade de aumentar a transparncia e a responsabilizao dentro do sistema, de introduzir novas ferramentas de desempenho regulatrio e de fazer os ajustes necessrios no
sistema judicirio. Tambm existe, apesar de todo o recente debate poltico, um consenso
nacional crescente, bem como um entendimento das principais tendncias em todos os pases
da OCDE, acerca das funes e papis da regulao.
Superando as lacunas com uma perspectiva futura
Embora os novos projetos de lei auxiliem a abordar diversos desafios em termos de superar lacunas e melhorar as condies para os consumidores, alguns aspectos tambm tm sido
bastante importantes. Os debates do ltimo ano levaram a modificaes significativas nos
contratos de gesto inicialmente propostos. Com o passar dos anos, a perspectiva das normas
tambm se modificou. O ambiente atual tambm tem tido menos risco regulatrio, conforme ilustrado pelos recentes leiles das rodovias em outubro de 2007. Outras questes ainda
permanecem em jogo: esclarecer as conseqncias econmicas e sociais da transferncia do
poder de concesso para os respectivos ministrios. Isso pode ter implicaes distintas para
os diferentes setores dependendo de como concebido e implementado.
A diversidade de experincias oferecidas pelos pases da OCDE oferece uma grande variedade de possveis solues que podem ser adaptadas ao contexto brasileiro. Elas oferecem
tanto amplas orientaes gerais em termos de estabelecimento de uma estrutura, equilibrando
independncia com responsabilizao, mas tambm demonstra variaes em diversos pases
em termos de delegao de poderes s agncias e a variedade de opes para a universalizao
dos servios.
Hoje, o Brasil est confrontando seus desafios econmicos e sociais com o fortalecimento
das agncias reguladoras e uma abordagem mais consistente em relao a sua estrutura institucional. A necessidade de se estabelecer uma ampla perspectiva, aumentando a incluso
social, envolvendo os consumidores e gerando confiana na estrutura regulatria tem motivado intensos debates internos sobre regulao e respectivas agncias. Se o Brasil precisar
continuar a aproveitar os benefcios da globalizao, tambm necessita promover a modernizao de sua infra-estrutura bsica, assim como assegurar o adequado fornecimento futuro
de servios bsicos. Determinar uma estrutura regulatria transparente e aprender com os
pases da OCDE em termos de qualidade da regulao e de avaliao de desempenho ajudar
a promover ainda mais a adaptao das instituies nacionais. Isso pode representar somente
o incio de um longo processo, por conta das dimenses do pas e da singularidade de sua
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Sumrio Executivo
diversidade geogrfica, econmica e social. O progresso alcanado nos ltimos anos anuncia
coisas boas para o futuro. Consolidar os fundamentos de uma economia baseada no mercado
muito importante se o Brasil se basear em suas realizaes atuais e aumentar as oportunidades econmicas para todos os seus cidados. Um processo de tomada de decises com base
na transparncia e consulta pblica e aes baseadas em evidncias contribuiro para melhorar as condies do debate pblico e ajudar o pas a atender melhor as necessidades de seus
cidados. Isto tambm propiciar a melhoraria da capacidade institucional para sustentar
um crescimento econmico de longo prazo, o que aumentar a capacidade do pas de resistir
a situaes econmicas adversas e manter os incentivos adequados para investimentos em
infra-estrutura.
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Introduo
A evoluo do debate no Brasil

O debate sobre as agncias reguladoras no Brasil surgiu na segunda metade da dcada
de 90 como parte das reformas ento em andamento no pas. As conversas sobre a reforma
regulatria enfatizam principalmente questes governamentais, como chegar a um equilbrio
adequado entre independncia e responsabilizao. Uma questo considerada contraditria
em relao aos aspectos centrais do Estado brasileiro a delegao de competncias regulatrias, especialmente num momento de significativas flutuaes macroeconmicas e a falta de
consenso sobre o papel exato do Estado na economia.
A grande movimentao em direo a liberalizao, privatizao e consolidao de uma
competio com base na concorrncia que ocorreu nos anos 90 demandou uma nova organizao institucional. Passos significativos foram dados em termos de poltica de concorrncia.
Outras aes incluram o rpido estabelecimento de diversas agncias reguladoras para os
setores recentemente privatizados e/ou liberados. Essas estruturas regulatrias foram implementadas antes da privatizao do setor. Isso ocorreu com o setor de energia e telecomunicaes, por exemplo, mas no no setor de transportes. No entanto, o principal foco poltico foi
a privatizao, que criou diversas oportunidades econmicas, contribuindo para o equilbrio
do oramento pblico e facilitou a modernizao da infra-estrutura bsica, como, por exemplo, na rea de telecomunicaes e ferrovias. A esperana era que essa determinao fosse suficiente para atrair investimentos, desencadear mais incentivos para o crescimento e resolver
algumas das antigas deficincias de proviso de servios pblicos. O desenho regulatrio das
agncias recebeu menor ateno.
O impacto positivo do investimento em infra-estrutura bsica sobre o crescimento econmico de longo prazo est largamente documentado em inmeros estudos.1 O acesso a servios bsicos como transporte, telecomunicaes, energia e saneamento melhoram significativamente o ndice de desenvolvimento humano e tambm lanaram as bases do crescimento
econmico futuro. Essas so questes essenciais que afetam significativamente a produtividade, o custo e a competitividade da economia.
Tradicionalmente, o fornecimento de servios de infra-estrutura no Brasil assim como
em muitos outros pases de renda mdia e at mesmo em pases desenvolvidos foi assegurado por empresas estatais. No entanto, o limite entre essas empresas e a administrao
pblica continuou incerto, o que abriu oportunidades para apropriaes polticas indevidas.
No passado, essas empresas nem sempre receberam incentivos adequados, pois a administrao tambm precisava ser sensvel a objetivos polticos de curto prazo. Alm disso, a severa
crise macroeconmica tinha limitado os recursos financeiros das autoridades pblicas, que,
conseqentemente, precisaram diminuir os principais investimentos, por exemplo, na infraestrutura de transporte rodovirio.
A esperana era que estimular o setor privado a participar da infra-estrutura auxiliaria a
aumentar o investimento, melhorar o desempenho e a cobertura alm de facilitar o acesso a
servios em um contexto de mercado. Grande parte das estradas mais utilizadas foi oferecida
como concesses, o que resultou na rpida melhoria das condies das mesmas. Porm, uma
recente avaliao do Banco Mundial (2007)2 sugere que o financiamento privado no Brasil
1
2
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Consulte referncias no ECMT (2007): Transport Infrastructure Investment and Economic Productivity, MesaRedonda No. 132, Conferncia Europia de Ministros de Transportes, OECD, Paris.
Banco Mundial (2007), Brasil: How to Revitalise Infrastructure Investments in Brazil, Vol. II, Relatrio da
Experincia, Banco Mundial, Washington, D.C.
Introduo
aumentou principalmente para fins de aplicao especulativa de recursos durante a dcada de

90 e, portanto, no foi direcionado expanso geral da infra-estrutura.
Alm disso, menor ateno foi dada a questes de governana, incluindo a formao de
agncias reguladoras e suas implicaes institucionais. De uma maneira significativamente
rpida, os ministrios perderam uma grande quantidade de pessoal qualificado, medida que
opes mais atraentes foram abertas no setor privado, prejudicando a formulao de polticas
e o estabelecimento de metas de polticas estratgicas. Em comparao aos ministrios, as
agncias eram relativamente mais bem servidas de pessoal, embora com oramentos restritos,
e vises diferentes tenham gerado conflitos de opinies. Isso afetou a estrutura institucional
em vigor e trouxe implicaes significativas em relao a como era percebido o risco regulatrio.
Em geral, nos pases da OCDE, as agncias reguladoras so estabelecidas para proteger o
processo de tomada de decises e a fiscalizao nos setores contra a interveno de polticas
de curto prazo, para defender as entidades reguladas contra os interesses privados. Em condies ideais, servem para equilibrar os interesses de diversos participantes (o governo, o setor
privado, os consumidores), enquanto corrobora com os investidores privados. Contudo, essa
uma tarefa desafiadora em um pas como o Brasil, onde a participao social baixa. Em
alguns setores, o processo de tomada de decises visto, com freqncia, como considerando
mais os interesses das entidades reguladas do que os dos consumidores e que so necessrios
alguns ajustes. Essa percepo levou a intervenes polticas que exerceram presses explcitas ou implcitas sobre algumas agncias como, por exemplo, quando o reajuste de preos
dos servios bsicos de telecomunicao, que sucedeu a desvalorizao da moeda e a inflao
resultante.
Depois de dez anos de experincia institucional, esse debate entra em nova fase, abordando o contexto mais abrangente da qualidade da regulao em uma economia com base no
mercado. O risco regulatrio parece ter sido reduzido. A melhoria da situao macroeconmica3 assim como o progresso das agncias foi compensador. Existe uma participao social
mais ampla na avaliao e melhoria da estrutura regulatria, conforme demonstrado pelo
envolvimento dos consumidores no debate de questes de regulao nos setores de infraestrutura bsica. Alm disso, h um acordo mais difundido sobre a necessidade de promover
mais o capital privado. Uma ilustrao disso a concesso de mais de 2000 km de rodovias
em outubro de 2007 a primeira concesso desse tipo em uma dcada. Isso ocorreu, porm,
depois de um perodo de tensas negociaes sobre as taxas de retorno implcitas e os preos
para a concesso, de maneira a assegurar que o interesse pblico seria atendido. Agora, o
debate mudou em direo ao ajuste institucional. O novo projeto de lei para as agncias,
ora discutido no Congresso, reflete a variedade de opinies sobre como essas instituies
devem ser desenhadas. Se o Brasil ainda precisa pr fim diferena em relao aos pases da
OCDE, h uma necessidade de assegurar que as agncias sejam colocadas para funcionar,
cumprindo a misso para qual foram originalmente criadas, com recursos e pessoal estveis,
objetivos claros que atendam s necessidades dos investidores e dos consumidores e menos
interferncia poltica.
Uma perspectiva poltica mais ampla, seguindo a experincia de alguns pases da OCDE,
surge hoje no Brasil, embora boa parte do foco do debate poltico ainda seja as agncias.
Isso exigir uma estrutura de anlise para a reviso regulatria, que assegure transparncia,
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Economist Intelligence Unit (2007), Brasil, Perfil do Pas 2007.
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participao social e eficincia econmica, com responsabilidades explcitas tanto em nveis

polticos quanto administrativos. A discusso de um sistema padronizado de avaliao para a
criao de regulao e a anlise do processo regulatrio est comeando a ocorrer.
As reformas econmicas da dcada de 90
A economia brasileira foi profundamente transformada na dcada de 90 por meio de um
histrico movimento em direo privatizao e desregulamentao, que ps fim a um
longo perodo de interveno estatal ininterrupta na economia. A abertura econmica, as
reformas institucionais e a estabilizao da inflao levada a efeito pelo Plano Real, criaram
um ambiente mais favorvel para a reforma regulatria. Os primeiros estgios da reforma
regulatria envolveram a modernizao da lei da concorrncia por exemplo, com a Lei de
1994 e a criao de diversas agncias reguladoras para supervisionar os setores recentemente privatizados. Contudo, essa movimentao surgiu to repentinamente que no houve
nenhum esforo correspondente para a criao de um consenso ou comunicao acerca da
nova ordem econmica. A participao social permaneceu baixa. As novas agncias reguladoras comearam a operar em um relativo vazio, sem redes sociais fortes, e em meio a uma
atitude de desconfiana e receio. Foram interpretadas por muitos como um acrscimo ao
contexto institucional brasileiro, contrrio cultura histrica do Poder Executivo brasileiro,
marcado por uma tradicional responsabilidade ministerial. A situao foi exacerbada pela
relativa perda da capacidade observada nos ministrios brasileiros durante aquele perodo de
transio para a iniciativa privada, quando se acreditava que a desregulamentao era tudo e
que no era necessria nenhuma interveno por parte do Estado para que os novos mercados funcionassem. O desmantelamento da capacidade de planejamento nos setores de energia
e transporte pode ser visto como uma ilustrao dessa tendncia. Os reguladores foram convocados com freqncia para compensar as falhas e a falta de capacidade analtica em alguns
ministrios.
Essas tendncias assinalavam uma mudana significativa de rumo, para longe da secular
interveno estatal na economia. No incio do sculo, de acordo com as tendncias observadas na Amrica do Norte, o estado tinha reduzido suas funes bsicas para segurana,
justia e servios bsicos em termos de contratos, propriedade privada e livre iniciativa. Essa
interveno aumentou na dcada de 30, refletindo as tendncias observadas na Europa depois
da crise econmica e tambm nos Estados Unidos com o New Deal e as conseqncias da
recesso. O conceito da funo social das empresas e os direitos sociais aumentou. O Estado
comeou a ter um papel mais ativo no ambiente econmico, o que significava maior interveno. Isso se percebeu com maior nitidez depois da Segunda Guerra Mundial, com a poltica
de substituio de importaes.
Criaram-se grandes indstrias nesse perodo, de metalurgia, motores, hidreltricas e minerao: Companhia Siderrgica Nacional (CSN), Fbrica Nacional de Motores, Companhia
Hidreltrica de So Francisco e Companhia Vale do Rio Doce (CVRD).4 O perodo de forte
interveno do Estado durou de 1945 at os anos 80. O presidente Getlio Vargas, eleito
em 1950, adotou uma poltica de desenvolvimento nacionalista. O Estado se tornou monopolista em infra-estrutura e indstrias estratgicas, e foi responsvel por investimentos de
longo prazo nessas indstrias. Empresas estrangeiras foram includas nos setores intensivos
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Atualmente, a CSN e a CVRD so empresas privadas; a Fbrica Nacional de Motores no existe mais.
Introduo
de tecnologia e de qualidade. Em 1956, o presidente Juscelino Kubitschek formulou o Plano

de Metas, que resultou em um crescimento econmico de pouca durao a um custo muito alto e terminou com o golpe militar de 1964. O governo militar introduziu uma poltica
monetria mais rigorosa, com baixas taxas de inflao e recesso. Um governo heterodoxo e
ainda militar chega ao poder em 1967, com uma poltica mais expansionista associada a um
controle rgido de preos.
Desde ento, as empresas estatais comearam a ser criadas, particularmente durante a
dcada de 70. Em 1981, havia 530 empresas pblicas federais.5 A poltica de controle de preos continuou at meados de 1990, ao contrrio das tendncias observadas em alguns pases
europeus. Todavia, a mudana para a poltica de concorrncia e de uma abordagem com base
no mercado foi adotada provavelmente uma ou duas dcadas depois de alguns pases europeus que experimentaram uma mudana semelhante, como Frana e Itlia. No Brasil, essa
mudana foi associada s significativas ineficincias do setor pblico.
Mudanas mais importantes foram introduzidas no final da dcada de 80 e incio de 90
com o propsito de aliviar o Estado da necessidade de manter elevados investimentos e conseqentes altas despesas com a infra-estrutura das empresas estatais. Essas mudanas incluram:
Abolio de algumas restries ao capital estrangeiro.
Maior flexibilidade para monoplios estatais, como as Emendas Constitucionais 5, 7, 8
e 9 de 1995, que deram aos brasileiros a possibilidade de oferecer a concesso de alguns
servios pblicos a empresas privadas em diversos setores.
Privatizao de empresas pblicas de prestao de servios. A Lei n 8.031, de 1990, introduziu o Programa Nacional de Desestatizao (PND), que visava aumentar a competitividade e restringir o papel do Estado na economia.
Havia uma nova compreenso dos limites da expanso liderada pelo Estado. O setor pblico, limitado por uma crise fiscal e pela necessidade de estabilizar as finanas pblicas, precisou reduzir as transferncias de capital para empresas estatais. O governo encarava limites
claros sobre seu poder de investimento. O que levou busca de investidores privados que
pudessem fornecer novos investimentos infra-estrutura.
Isso, por sua vez, exigia uma nova estrutura regulatria, com mudanas de uma grandeza
que provavelmente no havia sido imaginada no princpio. Os objetivos iniciais da reforma
regulatria e da privatizao eram facilitar as condies e atrair novos investimentos, inclusive do exterior, para aumentar a eficincia e reduzir a dvida pblica. Porm, havia tenso entre
o objetivo oramentrio de curto prazo e a necessidade de facilitar futuros investimentos e
oferecer um cenrio orientado ao crescimento.
No modelo anterior, a regulao e a superviso haviam sido confiadas a departamentos
dos ministrios setoriais que controlavam as empresas estatais correspondentes. No passado,
as tarifas eram reguladas predominantemente pelo Ministrio da Fazenda, de acordo com
objetivos macroeconmicos, particularmente de controle da inflao.6 Havia at mesmo
uma situao, semelhante de muitos pases europeus, na qual a mesma entidade era responsvel pela prestao de servios e regulao do mercado (telecomunicaes). Essa estrutura
se adequava a uma orientao para o mercado; no havia mais uma situao onde o Estado
precisava diferenciar sua funo como regulador, protegendo os interesses dos consumido5
6
Barroso, Luis Roberto (2005): Constituio, ordem econmica e agncias reguladoras, Revista eletrnica de
direito administrativo econmico, No.1, Fevereiro/Maro/Abril, Bahia, Brasil.
Pinheiro, Armando Castelar (2001), Economia e Justia: conceitos e evidncia emprica, Instituto Futuro Brasil.
17
res, contra seu papel como proprietrio de servios, oferecendo uma estrutura neutra com
condies iguais para todos os agentes do mercado. Como nas economias desenvolvidas, isso
forava o Brasil a mudar sua abordagem poltica para amplos setores de infra-estrutura. Isso
gerou um novo conjunto de desafios polticos e tcnicos para serem atendidos, como parte do
modelo governamental do pas. No entanto, essas mudanas no alteraram a natureza pblica
dos servios pelos quais os estados so responsveis, conforme estipulado pelo artigo 175 da
Constituio. O Estado converteu-se de agente provedor de bens e servios, para provedor
de uma estrutura estratgica, mantendo, sobretudo, as funes de regulao e superviso, em
conformidade com o Artigo 174 da Constituio.
O contexto regulatrio e a evoluo internacional
As mudanas no Brasil tambm refletem tendncias mais amplas que ocorrem no mbito internacional. Essas tendncias foram observadas em muitos pases europeus, onde o
arcabouo para os amplos setores de infra-estrutura est em constante transformao. As
diretrizes europias determinaram padres claros de regulao dos setores abrangidos pelo
estudo e at mesmo para o estabelecimento de processos independentes de tomada de decises dos rgos reguladores. Na Europa, essas diretrizes tambm abordavam os planos de
sade privados.
importante que o Brasil assegure que as mudanas no seu ambiente regulatrio avancem, de uma maneira geral, pari passu s tendncias gerais observadas no mbito internacional. Uma dimenso foi e permanece sendo os compromissos internacionais assumidos como
parte do GATT. Nesse contexto, o setor de telecomunicaes um dos mais envolvidos de
todos os setores. Cento e cinco membros da OMC (contados individualmente os estadosmembros da Comunidade Europia) comprometeram-se especificamente com algum aspecto
do setor. Nas telecomunicaes bsicas, isso dizia respeito a 98 governos, 90 dos quais se comprometeram durante as negociaes ou a partir delas com as telecomunicaes bsicas que
ocorreram aps o final da Rodada Uruguai. Seus fornecedores respondem por um supervit
de 90% da receita mundial de telecomunicaes bsicas. Na rea de servios de telecomunicaes de valor agregado, 89 governos se comprometeram. Mas deve-se reconhecer que
esses compromissos podem implicar diferentes nveis de acessos, dependendo das limitaes
programadas. A situao difere para outros setores; por exemplo, somente 17 compromissos
foram feitos em relao distribuio de energia.
Essa variedade de situaes deve-se a uma combinao de fatores. Primeiro, a introduo da concorrncia nos setores de telecomunicaes foi relativamente direta em comparao com outros setores e levou a diminuio significativa de preo e melhorou o servio
mundial. Alm disso, ao contrrio de outros setores, os servios de telecomunicaes foram
negociados pelos membros da OMC como um setor parte durante ou depois da Rodada
Uruguai. Esse processo levou ao desenvolvimento de um Anexo sobre Telecomunicaes,
que determina obrigaes em prol da competitividade no setor para todos os membros da
OMC. O Documento de Referncia sobre Telecomunicaes Bsicas (doravante, denominado, no presente Documento de Referncia) tambm surgiu nas negociaes separadas. Isto
consiste em fixar regras no ambiente regulatrio em prol da competitividade em servios de
Telecomunicao Bsica s quais os membros da OMC podem aderir voluntariamente, no
todo ou em parte. At o momento, 78 membros adotaram pelo menos alguns elementos do
Documento de Referncia.
18
Introduo
O Documento de Referncia declara: o rgo regulador desvinculado e no deve ser

responsvel por nenhum fornecedor de servios de telecomunicao. As decises e os procedimentos utilizados pelos reguladores devero ser imparciais no que diz respeito a todos
os participantes do mercado. O princpio est associado no discriminao ou seja, o
rgo regulador deve se constituir em um espao institucional justo e igualitrio. No entanto,
o Documento de Referncia permite a cada pas uma ampla flexibilidade para implementar
seus propsitos de liberalizao e de reforma regulatria. Por exemplo, a exigncia para um
rgo regulador independente no significa que este deva, para tanto, ser separado do ministrio que formula a poltica de telecomunicaes, ou que deva ser um regulador especfico
apenas para o setor de servios de telecomunicao ou de um organismo que opera segundo
as leis gerais de concorrncia.
Outros setores neste relatrio esto menos sujeitos a acordos internacionais, mesmo que
alguns compromissos tenham sido assumidos no setor de energia.
O desafio de estabelecer agncias reguladoras independentes
A configurao de reguladores independentes um desafio enfrentado por muitos pases
da OCDE medida que modernizam seu arcabouo regulatrio voltado para uma rede de
prestao de servios pblicos e de oferta de servios bsicos que tm acesso universal ou
cumpram funes sociais especiais. O estabelecimento de autoridades independentes, que
operem fora da cadeia de comando do Poder Executivo, faz parte de uma tendncia que visa
dar maior clareza s funes do governo central, j que a funo regulatria deve ser distinta
das funes de definio da estratgia pblica e daquelas que lhe so prprias. O objetivo
garantir a tomada de decises regulatrias independentes que possam ser protegidas dos
interesses privados especficos e das consideraes polticas de curto prazo. As agncias reguladoras independentes foram estabelecidas para uma rede de indstrias, como a de telecomunicaes, energia e transportes. Muitos pases europeus tm sido influenciados pela estrutura
regulatria europia, que facilita a introduo da concorrncia nos setores de monoplio,
como, por exemplo, energia e telecomunicaes, e a abertura do capital de empresas estatais.
Outra questo era a necessria e prudente superviso, especfica em setores, como o de servios financeiros, incluindo o de seguros.
A partir da perspectiva de governana pblica, as agncias reguladoras independentes
so entidades dotadas de um poder significativo e com certo nvel de autonomia em seu
processo de tomada de decises. Isso corresponde a uma etapa posterior na descentralizao
da administrao pblica, promovida pela Nova Gesto Pblica. No entanto, os reguladores
independentes diferem significativamente das agncias descentralizadas por causa desse poder de tomada de decises, que superior ao da administrao descentralizada e por causa de
outros poderes delegados que detm, os quais tradicionalmente uma prerrogativa do Poder
Executivo.
A vantagem das agncias reguladoras independentes que elas podem isolar as atividades
regulatrias das consideraes polticas de curto prazo e a influncia de interesses especiais
pblicos ou privados, particularmente das empresas reguladas. Se quiserem ser efetivas, suas
estruturas devem ser ajustadas em meio a um conjunto de reformas estruturais coerentes e
oportunas. A independncia a garantia de transparncia, previsibilidade e qualidade em
relao tomada de decises. So nesses setores onde os reguladores independentes se estabeleceram que os benefcios econmicos de mais mercados abertos tm sido, freqentemente,
19
mais evidentes, tanto em termos de investimentos quanto de preos relativos mais baixos ao
consumidor, como, por exemplo, no setor de telecomunicaes. As estruturas regulatrias
tm contribudo inquestionavelmente para o progresso tecnolgico e a inovao em diversos
setores.
Figura 01. Agncias reguladoras independentes em pases-membro da OCDE
40
35
30
25
20
15
10
0
1926
1931
1936
1941
1946
1951
1956
1961
1966
Agncias reguladoras financeiras
1971
1976
Energia
1981
1986
1991
1996
2001
Telecomunicaes
Fonte: Dados do inventrio da OCDE sobre as autoridades normativas independentes (OECD, 2005).
Os reguladores independentes, com seus poderes especficos, realmente levantam questes prprias, j que essas agncias diferem consideravelmente da administrao descentralizada do governo. Eles propem desafios ao governo, pois em muitos sistemas democrticos,
uma questo muito sensvel estabelecer instituies no majoritrias sob a responsabilidade
do Poder Executivo, mas no necessariamente sob a superviso hierrquica direta dos ministros. Alm disso, essas agncias devem ter governana especfica e estruturas institucionais,
assim como, uma estrutura apropriada para prestao de contas e responsabilizao. Uma
abordagem com base na qualidade regulatria pode fornecer uma estrutura analtica adequada consulte Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance da OCDE (2005).
No entanto, estabelecer autoridades regulatrias independentes muito especficas em um
setor restrito pode interferir na governana intersetorial e levar a uma abordagem fragmentada.7 Existe tambm o risco de captura das agncias reguladoras por parte dos operadores
de setores especficos que eles deveriam regular, o que pode faz-los perder sua perspectiva
global do mercado. Isso ocorre particularmente quando a superviso est limitada a um nico
aspecto ou segmento do mercado. Alm disso, sua relao com as autoridades da concorrncia deve ser ajustada de forma a evitar a fragmentao das polticas e medidas governamentais, com disfunes correspondentes devidas falta de coordenao.
7
20
Conforme obra recente sobre o tema: Regulatory Asymmetry, Substitute Services and the Implications for
Regulatory Policy, mesas-redondas sobre a poltica de Concorrncia, DAF/COMP/WP2(2005)3.
Introduo
Para que as autoridades independentes forneam os benefcios esperados de um sistema

ideal de regulao, deve haver um projeto institucional muito bem pensado. As implicaes
polticas, institucionais e administrativas da independncia nem sempre so compreendidas
na ntegra. Essa independncia deve andar lado a lado com diversas condies processuais
e um sistema de controle. Um sistema de apelao eficaz, mas que no paralise a ao dos
reguladores, um elemento importante para o exerccio adequado de responsabilidades. Por
todas essas razes, parece essencial dar ateno mxima ao projeto e implementao dessas
organizaes e realizar avaliaes e anlises de desempenho periodicamente. Isso ser discutido durante toda esta anlise, em conjunto com uma anlise geral de como essas agncias
interagem com seus setores.
Quadro 01.
O trabalho da OCDE com as autoridades reguladoras

independentes
A OCDE tem examinado autoridades reguladoras independentes a partir de vrios pontos de vista.1 Suas recomendaes de 1997 orientaram os governos em particular a criar mecanismos eficazes e confiveis dentro
do governo para administrar e coordenar a regulao e sua reforma. Em suas anlises de qualidade regulatria
(2002), a OCDE recebeu com prazer o movimento de estabelecimento de rgos independentes pois, em muitos
aspectos, a melhor maneira de aprimorar a eficcia regulatria. Existem muitas razes para se esperar que as
autoridades reguladoras especializadas e mais autnomas tomem decises regulatrias de maior qualidade e que
operem de maneira mais transparente e com maior responsabilizao. Nos casos em que demonstraram maior eficcia e credibilidade, sua independncia e funo foram determinadas por leis especficas que definem claramente
sua misso e objetivos. Contudo, essencial solucionar os principais problemas da arquitetura institucional para
colher totalmente os frutos do estabelecimento de reguladores independentes, por conta dos riscos mencionados
acima. Essas questes levaram a OCDE a solicitar anlises abrangentes sobre o funcionamento de rgos reguladores independentes para identificar problemas e desenvolver solues consistentes. Uma maior quantidade
de trabalho por parte da OCDE para monitorar e avaliar as melhores prticas na criao dessas importantes
instituies reguladoras promoveria ainda mais a assistncia aos pases, garantindo que recebam os benefcios
esperados em termos de desempenho no mercado, ao mesmo tempo em que respeitam normas de transparncia
e responsabilizao.
Mais recentemente, a OCDE conduziu a reviso da regulao na Noruega, Mxico e Sua. Um workshop especfico tambm foi organizado sobre esse tpico em 2005.2 As novas recomendaes da OCDE adotadas em 2005
determinam que se devem adotar medidas para assegurar que a regulao, instituies reguladoras responsveis
pela implementao, e os processos regulatrios sejam transparentes e no discriminatrios, especificando que
necessrio estabelecer organizaes reguladoras que garantam que o interesse pblico no esteja sujeito ao interesse das entidades e participantes regulados e assegurar que as instituies reguladoras prestem contas e sejam
transparentes, bem como incluir medidas para promover sua integridade.
1. OECD (2002), Improving the Institutional Basis for Sectoral Regulators, OECD Journal on Budgeting; OECD
(2002), Distributed Public Governance: Agencies, Authorities and Other Government Bodies, OECD Journal
of Competition Law and Policy, N 1, 3, pp.169-246; Relations between Regulators and Competition Agencies,
Competition Policy Roundtables n 22; OECD (2000), Telecommunications Regulations: Institutional
Structures and Responsibilities, DSTI/ICCP/TISP(99)15/Final, 25de maio. Consulte tambm TISP: DSTI/
ICCP/TISP(2005)6, Telecommunication Regulatory Institutional Structures and Responsibilities.
2. OECD (2005), Designing Independent and Accountable Regulatory Authorities for High Quality Regulation,
Proceedings of an Expert Meeting in London, United Kingdom, 10 11de janeiro.
A estrutura institucional da regulao no Brasil

A estrutura jurdica do Novo Estado regulador do Brasil definida pela Emendas
Constitucionais 5, 6, 7 e 8 do pas. Elas estabeleceram o regime jurdico da explorao de gs
natural por parte dos estados; pesquisa e extrao de recursos minerais; transporte areo,
21
aqutico e terrestre; e servios de telecomunicaes. A Emenda 9 eliminou os monoplios

legais de petrleo e derivados e definiu a criao de uma agncia reguladora para os setores
de petrleo e combustveis. A emenda 19 introduziu o princpio da eficcia na organizao e
a ao da administrao pblica, estabelecendo que devem ser criados mecanismos de participao pblica nos processos administrativos.
Ao amparo do novo sistema constitucional, casos de monoplio pblico so excees ao
princpio da livre concorrncia (Artigo 170). O envolvimento do Estado em atividades econmicas em conjunto com a iniciativa privada deve ser considerado igualmente excepcional.
Esse tipo de atividade do Estado permitida somente quando necessrias para defender a segurana nacional ou um interesse fundamental e coletivo, conforme definido pela legislao
(Artigo 173). As empresas pblicas sociedades de economia mista, autarquias e fundaes governamentais bem como as subsidirias de todas essas empresas somente podem ser criadas
e organizadas por uma lei especfica, em cada caso (Artigo 37, XIX e XX). Depende, tambm,
de autorizao legislativa, a participao de qualquer das entidades mencionadas acima, em
empresa privada. (Artigo 37, XX in fine)
Diversas outras leis fornecem um pano de fundo importante: gerais como o Cdigo de
Defesa do Consumidor (Lei 8 078, de 1990) e a Lei brasileira de defesa da Concorrncia (Lei
8.884, de 1994); e mais especficos como a Lei Geral das Concesses de Servios Pblicos
(Lei 8.987, de 1995); a Lei do Processo Administrativo Federal (Lei 9.784, de 1999); a Lei
Nacional dos Servios de Telecomunicaes (Lei 9 472/97) que criou a Agncia Nacional
de Energia Eltrica; e a Lei Nacional do Petrleo e Combustvel (Lei 9.478, de 1997) que
criou a Agncia Nacional do Petrleo, que recebeu um novo nome, Agncia Nacional do
Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis, segundo a Lei 1.097, de 2005. A Lei de Defesa da
Concorrncia foi analisada em uma reviso parte da OCDE e mencionada como parte da
relao entre as agncias reguladoras e as autoridades de concorrncia.
A estrutura geral da qualidade da regulao no Brasil
A ampla agenda da reforma regulatria internacional trata como os governos podem implementar um sistema compreensivo de gesto regulatria. Esse sistema pretende garantir a
qualidade das novas e das existentes regulaes, e envolver instituies especficas. Emprega
um conjunto diferente de instrumentos regulatrios (econmicos, sociais e administrativos)
pelo qual os governos fazem exigncias a empresas e cidados. No caso brasileiro, as reformas
vo alm do desenho institucional das agncias reguladoras, na qual boa parte do debate nacional tem se concentrado at o momento. O objetivo melhorar o sistema jurdico do pas
como um todo e seus diferentes instrumentos, de forma a assegurar o crescimento econmico
sustentvel e fornecer uma estrutura clara para a participao dos cidados e do setor empresarial privado. Isso est relacionado com todas as regulaes no apenas as estabelecidas em
nvel federal, mas tambm as especficas dos estados, que so cruciais para o Brasil. Portanto,
as questes regulatrias dos diferentes nveis de governo merecem ateno especial, pois os
mecanismos de coordenao entre o governo federal e os estados, definio clara de papis
e responsabilidades entre os nveis do governo e as capacidades de qualidade regulatria em
nveis subnacionais tm um impacto direto na atratividade e na performance econmica das
regies.
Mesmo que a discusso sobre questes regulatrias se concentre principalmente nas
agncias reguladoras, discusses recentes tm destacado a necessidade de promover capa22
Introduo
cidade de regulao dentro da administrao a mdio e longo prazo. O governo brasileiro,

por intermdio da Casa Civil da Presidncia da Repblica, contando com o Ministrio da
Fazenda e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, concebeu e est implementando o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao
(PRO-REG), com a inteno de ajudar a melhorar o sistema regulatrio e a coordenao entre
as instituies que participam do processo regulatrio. O PRO-REG tem, dentre outros, o
objetivo de estabelecer um organismo de superviso da qualidade regulatria e a introduo
de uma Anlise do Impacto Regulatrio (AIR) como uma ferramenta poltica de apoio ao
processo de tomada de deciso.
A reforma regulatria tambm se refere a melhorar processos regulatrios bem como
torn-los melhor estruturados. As leis no Brasil no so preparadas necessariamente conforme os mecanismos de controle de qualidade, embora sejam utilizados procedimentos formais para preparar novas leis. A acessibilidade a leis e normas para cidados foi aprimorada
com portais eletrnicos. Mesmo que instrumentos de consolidao tenham sido introduzidos
para reduzir o nmero de leis existentes, a estrutura jurdica permanece incerta e complexa.
Simplificar e tornar o processo mais transparente, eficaz e com maior responsabilizao so
desafios que exigem um verdadeiro esforo. Da mesma forma, necessria segurana jurdica
para aumentar a conformidade e reduzir o envolvimento do Poder Judicirio.
Os rgos reguladores e a estrutura de administrao indireta
As novas agncias reguladoras (a ANEEL para eletricidade e a ANATEL para as telecomunicaes) foram criadas aps 1996. Foram inspiradas na experincia internacional, principalmente no modelo institucional norte-americano das agncias reguladoras independentes. A
maior parte desse modelo acabou sendo reproduzido nas demais agncias. a principal caracterstica que se constituem em entidades pblicas autnomas de natureza especial, portanto,
fazem parte da administrao pblica indireta. Desde 1996, dez agncias reguladoras federais
foram criadas: a ANEEL (1996), a ANATEL (1997), a ANP para o petrleo (1997), a ANVISA
para vigilncia sanitria (1999), a ANS para a assistncia suplementar sade (2000), a ANA
para a gua (2000), a ANTAQ para os transportes aquavirios (2001), a ANTT para os transportes terrestres (2001), a ANCINE para a indstria cinematogrfica (2001) e a ANAC para a
aviao civil (2005).8 Alm disso, o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE),
que foi criado em 1962, se transformou em um organismo governamental independente, com
claros poderes de cumprimento de polticas de concorrncia, com a nova Lei 8.884, de 1994.
Essas organizaes fazem parte da estrutura da administrao pblica indireta, e esto
sujeitos a regime jurdico especial, com o objetivo de assegurar um nvel mais elevado de
independncia (a Parte I contm uma discusso de administrao direta versus administrao indireta). Por outro lado, a administrao indireta inclui uma grande variedade de
instituies heterogneas, como o Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
(IPHAN), o Instituto Nacional do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (IBAMA),
o Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) e a Empresa Brasileira de Turismo
8
Mais detalhes histricos sobre essas agncias podem ser verificados em: P, Marcos Vinicius e Fernando Luiz
Abrucio: Desenho e funcionamento dos mecanismos de controle e accountability das agncias reguladoras
brasileiras: semelhanas e diferenas (Design and work on the control and accountability mechanisms of Brazilian
regulatory agencies), Rev. Adm. Pblica Vol. 40, No. 4, Rio de Janeiro, Julho/Agosto de 2006, www.scielo.br/
scielo.php.
23
(EMBRATUR). Entretanto, tal como eu outros pases, a estrutura geral da administrao descentralizada no fornece garantias suficientes de independncia para o processo de tomada
de deciso das autoridades reguladoras setoriais. Ento, tem-se tentado desde 2003 rearranjar e melhorar a estrutura de pessoal das agncias reguladoras. Boa parte dessa tentativa
influenciada por um desejo de fortalecer a responsabilizao dos reguladores. Tem havido
um reconhecimento progressivo de que uma maior responsabilizao faz-se necessria para
melhorar o desempenho desses organismos e para reduzir a incerteza no exerccio das atividades regulatrias. Isso ocorreu em um contexto no qual os ministrios tambm procuraram
fortalecer seus quadros e, assim, aprimorar sua capacidade de planejamento.
A questo da regulao independente, que visava esclarecer a relao entre as funes do
Estado como regulador e acionista, pode exigir, da mesma forma, uma nova abordagem e
regras claras de governana semelhantes para empresas de propriedade pblica. A abordagem
pode incluir objetivos estratgicos estabelecidos por autoridades supervisoras, uma ateno
clara para questes de neutralidade competitiva e estar em sintonia plena com o exerccio dos
direitos de acionista por parte do Estado. A questo surgiu em outros pases da OCDE como
a Frana, onde se tem pensado muito sobre o esclarecimento das condies de gesto de empresas estatais e uma soluo formal foi desenvolvida por meio de contratos de planejamento,
realizados desde o incio dos anos 80. No Brasil a principal discusso ser com relao ao
setor de energia (consulte a seo de energia). Nos demais setores, no h grandes empresas
pblicas em nvel federal.
Um breve resumo das autoridades abrangidas
As autoridades abrangidas por este estudo tm responsabilidades-chave nos setores de infra-estrutura no Brasil. O setor de energia, no qual o estado ainda tem responsabilidade como
acionista majoritrio, diferente de outros mercados amplamente deixados para a iniciativa
privada. O mercado de planos de sade privados tambm completamente diferente, pois
no envolve facilidades essenciais ou uma infra-estrutura de rede. O seguro sade no um
servio universal, mas a interao com o Sistema nico de Sade (SUS) um elemento principal desse setor. Cada uma das agncias reguladoras estudadas neste relatrio tem vinculao
a um ministrio, o que ser percebido na introduo setorial de cada uma delas. A Agncia
Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) foi a primeira a ser criada, ao passo que a Agncia
Nacional de Sade Suplementar somente foi criada em 2000, com a Agncia Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT) sendo criada em 2001. A maioria dessas agncias ainda est
em seus primeiros anos de existncia. Elas podem ser comparadas s primeiras autoridades
independentes a se estabelecer no Brasil, que incluem o CADE (Conselho Administrativo de
Defesa Econmica), que foi fundado em 1962, mas com um status institucional diferente. A
constituio dessas autoridades tem gerado um amplo debate poltico no Brasil. Ainda que
este estudo no envolva todas as agncias reguladoras no Brasil, ele oferece uma amostra significativa, incluindo diversos setores, e demonstra os principais desafios de governana que
o pas enfrenta.
24
Parte I
Estrutura regulatria global
Captulo 1
A capacidade do governo
de assegurar alta qualidade
de regulao no Brasil
Reforma regulatria em um contexto nacional

Ambiente administrativo e jurdico para a reforma regulatria
Nos ltimos 25 anos, poucas reformas do setor pblico em pases da OCDE receberam
mais ateno do que aquelas realizadas na estrutura da regulao e na gesto regulatria.
Hoje, todos os 30 pases da OCDE tm programas de gerenciamento regulatrio. Esses programas so focados no sistema de gerenciamento regulatrio e em assegurar a qualidade
das novas regras existentes, bem como das j existentes regulaes (consulte o Quadro 1.1).
Poltica regulatria, tal como ocorre com outras polticas governamentais centrais, como, por
exemplo, poltica fiscal ou monetria, concentra-se e baseia-se dinamicamente na opinio de
que assegurar a qualidade da estrutura regulatria uma funo permanente de governo. Isso
significa que os governos esto adotando papis pr-ativos na implementao de sistemas de
garantia de qualidade regulatria.
Quadro 1.1.
O que a regulao?
No trabalho da OCDE, a regulao se refere ao conjunto diverso de instrumentos por meio dos quais os governos estabelecem exigncias s empresas e cidados. As regulaes incluem as leis, pedidos formais e informais e
normas subordinadas emitidas por todos os nveis de governo, e as normas emitidas por organismos no governamentais ou auto-reguladores a quem os governos delegaram poderes normativos. A legislao dividida em
trs categorias:
A legislao econmica interfere diretamente nas decises do mercado, como preos, concorrncia, entrada ou
sada do mercado. As reformas visam aumentar a eficcia econmica pela reduo de obstculos concorrncia e
inovao, freqentemente por meio da desregulao e pelo aperfeioamento da estrutura regulatria de funcionamento do mercado e de sua atenta superviso.
As regulaes sociais protegem os interesses pblicos, como sade, segurana, meio ambiente e dos mecanismos
de coeso social. Seus efeitos econmicos podem ter importncia secundria ou at mesmo imprevista, mas eles
podem ser substanciais. As reformas visam verificar se a regulao necessria, e projetar novos instrumentos,
tais como a adoo de incentivos para o mercado que sejam simples, mais flexveis, eficazes e com preos mais
baixos.
As regulaes administrativas so trmites burocrticos e formalidades administrativas por meio das quais os governos coletam informaes e intervm em decises econmicas individuais. Elas podem ter um impacto substancial sobre o desempenho do setor privado. A reforma visa eliminar as que no so mais necessrias, organizando
e simplificando e aprimorando a transparncia em sua aplicao.
Fonte: OCDE (1997), OECD Report on Regulatory Reform, Paris.
Com mais de 185 milhes de habitantes e 8.5 milhes de km2 de territrio, o Brasil o
maior pas da Amrica do Sul em populao e o quinto maior do mundo em rea. Contribui
com cerca de 3% do PIB mundial (mais de 1.7 trilhes de dlares em PPP em 2006), que torna
o Brasil uma das maiores economias mundiais.
A economia do pas diversificada, aberta e orientada ao mercado. A agricultura responde por mais de 8% do PIB (796.1 bilhes de dlares em 2007),9 a indstria por 35% do PIB
(principalmente uma extensa e diversificada base industrial, que varia da engenharia pesada
a bens de consumo), e o setor de servios com 56%.
O ambiente administrativo e legal para a reforma regulatria aquele no qual as decises governamentais e administrativas so tomadas por autoridades e agncias vinculadas ao
9
28
Banco Mundial (2007): World Development Indicators Database, Washington, Abril.
Captulo 1. A capacidade do governo de assegurar alta qualidade de regulao no Brasil
Executivo. A Constituio Federal promulgada em 1988, um marco para a consolidao do

processo democrtico, estabeleceu uma clssica diviso tripartite de poderes: o Executivo, o
Legislativo e o Judicirio, independentes e harmnicos entre si. No entanto, no regime presidencialista brasileiro, o Executivo tem amplos poderes, sendo o ator principal na elaborao
de projetos de lei e na aprovao de normas voltadas para a regulao.
O Poder Executivo exercido pelo Presidente da Repblica, apoiado pelos Ministros de
Estado. Segundo o Decreto-Lei 200, de fevereiro de 1967, a administrao pblica federal
est dividida em administrao direta e indireta (consulte o Quadro 1.2). A administrao direta composta pelas estruturas administrativas da Presidncia da Repblica e dos
ministrios. O Poder Executivo organizado em ministrios e secretarias especiais, em nvel
ministerial, localizadas dentro da estrutura da Presidncia da Repblica. A estrutura interna
dos ministrios fixada em decretos presidenciais e tende a seguir um padro uniforme: so
divididos em uma secretaria executiva, ligada diretamente ao gabinete do ministro e diversas secretarias finalsticas. A secretaria executiva, em alguns ministrios, exerce um papel de
superviso geral das secretarias finalsticas. Em outras, a secretaria executiva se concentra na
formulao de polticas, enquanto as secretarias finalsticas se concentram na implementao
dessas polticas. Geralmente, o nvel snior da secretaria executiva indicado pelo Presidente
da Repblica, bem assim os diretores de cada secretaria finalstica.
Alm disso, a estrutura do governo federal envolve diversas outras unidades ou organismos, correspondentes administrao indireta, com um status jurdico heterogneo, criado
por lei. Essas unidades ou organismos incluem empresas pblicas, autarquias, sociedade de
economia mista e fundaes pblicas.10 Geralmente, essas outras unidades ou rgos correspondem a entidades federais que implementam polticas sobre a orientao dos ministrios
aos quais se vinculam. Algumas dessas entidades tm um histrico muito antigo, que quase
sempre anterior criao do ministrio ao qual se subordinam. Em 1999, um decreto presidencial estabeleceu que deveria haver separao entre o processo de elaborao de polticas e
a agncia, no contexto de legislao de superviso da sade no pas.11 No entanto, essa separao somente se confirma nas leis de criao de algumas agncias reguladoras; a necessidade de
transparncia permanece em alguns setores. Este modelo administrativo tambm serviu para
introduzir o contrato de gesto para garantir a responsabilizao entre ministrios e agncias; contrato este que, na maioria dos casos, no foi colocado em prtica.12 Aparentemente,
inmeras razes explicam a utilizao limitada desse modelo. As secretarias finalsticas dos
ministrios dispem de identidades distintas. O novo modelo no relaxou nenhum controle
central de dados; ao contrrio, introduziu um novo nvel de controles, sem necessariamente
reforar a responsabilizao dos agentes envolvidos.
Uma notvel caracterstica da estrutura administrativa do governo federal a prevalncia
de conselhos consultivos. Existem, em geral, vrios desses conselhos ligados a cada ministrio. Eles se constituem por representantes dos respectivos ministrios do governo, outros
nveis do governo e organizaes no-governamentais. Normalmente, esses conselhos no
tm o papel de tomar decises, mas, particularmente, so um frum de desenvolvimento de
10 As autoridades reguladoras discutidas no restante deste relatrio geralmente so autarquias, uma forma de rgo
administrativo descentralizado.
11 Decreto n 3.029, de 16 de abril de 1999.
12 Os contratos de gesto foram adotados para algumas das autoridades discutidas neste relatrio.
29
polticas e de identificao de reas onde a ao governamental necessria ou que necessita

de melhorias.13
Quadro 1.2.
A evoluo da administrao pblica no Brasil
Os fundamentos da moderna administrao pblica brasileira remontam aos anos 30, quando o processo de
industrializao e de modernizao do pas exigia capacidades administrativas mais complexas para o Estado.
Naquele perodo, o nmero de ministros, rgos e entidades governamentais responsveis pela formulao das
polticas pblicas e os que expandiam o papel empreendedor do Estado cresceram consideravelmente.
Os esforos de descentralizao e simplificao durante os anos de Kubitschek (1955-1960) e Goulart (1961-1964)
foram substitudos por um maior centralismo durante o regime militar (1964-1985). Durante esse perodo, a
centralizao implicou a concentrao dos poderes e recursos em nvel federal, mas uma descentralizao no nvel
administrativo, que conduziu consolidao de uma burocracia tecnocrtica altamente qualificada em algumas
reas de governo. Os regimes militares consolidaram a interveno do Estado na economia por meio da expanso
da administrao indireta criada pelo Decreto-Lei 200, de 1967, que, ainda hoje, est parcialmente em vigor.
O retorno da democracia em 1985 estimulou mudanas no modelo administrativo. A Constituio de 1988 estabeleceu um regime legal nico para servidores pblicos, a equivalncia salarial para todos os poderes, reajustes
salariais equiparados entre militares e servidores pblicos, a exigncia de prestao de contas para quaisquer alocaes de recursos originrios no oramento, a incluso detalhada do oramento de todas os rgos e entidades
pblicas no oramento pblico federal.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, apresentado em 1995 pelo Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado, (MARE), identificou uma srie de gargalos segundo uma anlise sistematizada
baseada em uma Nova Estrutura de Gesto Pblica. Entre eles, os custos crescentes da burocracia e de controles
burocrticos e legais sobre a administrao pblica, a perda da autonomia das agncias responsveis pelo fornecimento de servios, e a reduo das capacidades dos Ministrios para formular polticas e controlar os rgos e
entidades centrais da administrao pblica. O Plano propunha a reorganizao das atividades responsveis pelo
Estado: separao entre a formulao de polticas, regulamentao e controle e provimento de servios. A autonomia administrativa foi fundamental para essas atividades nas mos da administrao pblica. O Plano visualizava
organizar as agncias executivas e as agncias reguladoras. As primeiras seriam responsveis pela operao dos
servios, enquanto as segundas seriam responsveis pela regulao dos mercados.
Essa proposta de reforma, contudo, no foi plenamente executada. As mudanas concretas introduzidas posteriormente eram limitadas em amplitude. A Emenda Constitucional 19, de 1998, entrou em vigor naquele ano acabou
com o regime nico para servidores pblicos, o que abriu a possibilidade para diferentes alternativas de reorganizao do servio pblico federal, estadual e municipal. 1 A administrao de Fernando Henrique Cardoso tentou
implementar o regime de emprego pblico nas agncias reguladoras, mas a Suprema Corte decidiu que no era
aplicvel em seu caso (ADI No. 2.310, de 19 de dezembro de 2000), j que a Constituio exige estabilidade para
os servidores pblicos responsveis por tarefas exclusivas de Estado. O nmero crescente de agncias reguladoras
criadas foi induzido pela privatizao de setores de infra-estrutura.
1. Uma deciso recente da Suprema Corte Brasileira (ADI No. 2.135) declarou inconstitucional a introduo
de diferentes regimes trabalhistas na administrao direta, autarquias e fundaes pblicas, uma vez que a
emenda constitucional no seguiu as exigncias constitucionais para a sua validao.
As leis brasileiras tm sua origem nas tradies romano-germnicas, em oposio ao

Sistema de Legislao Comum. Embora a maioria das leis brasileiras seja codificada, os estatutos no codificados ainda so parte substancial do sistema. A Constituio Federal a lei
fundamental para o todo o sistema. Como o Brasil uma Repblica Federativa, os estados
tambm adotam suas prprias constituies, mas no podem contradizer a Federal. Os municpios e o Distrito Federal adotam leis orgnicas. No existe hierarquia entre leis federais,
estaduais, municipais e distritais. As leis que tratam de um mesmo assunto, ou invadam com13 Esses conselhos existem em diversas reas das normas discutidas neste relatrio, mas geralmente no recebem
apoio de uma secretaria importante.
30
petncia reservada para leis de outra casa legislativa, ou que estejam em oposio direta s
disposies estabelecidas na Constituio Federal, so inconstitucionais.
Os esforos da reforma normativa no Brasil comearam na dcada de 90, quando o pas
adotou um vasto programa de privatizaes, que foi acelerado aps o ano de 1994, com o
Plano Real. O processo de privatizao dos principais setores de infra-estrutura foi caracterizado pela concesso de servio pblico, ao invs da transferncia permanente de propriedade.14 A administrao das concesses foi repassada a agncias reguladoras especiais (ou
ministrios relacionados em alguns casos), modificando o cenrio institucional e a cultura de
gesto do setor pblico no pas.
Quadro 1.3.
Reforma estatal e privatizao no Brasil: marcos do processo
A Reforma do Estado no Brasil consistiu em duas partes distintas: reformas na administrao pblica e reformas
econmicas envolvendo transformaes estruturais. Essas medidas se complementaram e precisaram ser precedidas por emendas constitucionais, que deveriam ser seguidas pela aprovao de legislao infraconstitucional e
de decises administrativas do Poder Executivo. As transformaes mais notveis foram:
A primeira foi a eliminao de determinadas restries ao capital estrangeiro (emendas constitucionais 6 e 7, de
1995).
A segunda introduziu a flexibilidade dos monoplios estatais, que modificou aspectos-chave da ordem econmica brasileira (emendas constitucionais 5, 8 e 9, de 1995).
A terceira transformao foi a introduo da estrutura de privatizao, mediante a Lei 8.031, de 1990, posteriormente substituda pela Lei 9.491, de 1997, estabelecendo o Programa Nacional de Privatizao.
Com o tempo, todo o processo de privatizao exigiu diferentes regulaes, em particular

sobre questes econmicas; isso levou modernizao da lei da concorrncia. A Lei 8.884, de
1994 (Lei da Concorrncia) deu ao Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE)
o status de agncia governamental independente e versava sobre a preveno e represso s
infraes contra a nova ordem econmica. Outro relatrio da OCDE analisou a Estrutura da
Lei da Concorrncia no Brasil, a qual atualmente est sendo alterada, considerando as recomendaes daquele documento.15 (Consulte tambm o debate no Sistema Brasileiro de Defesa
da Concorrncia na seo sobre Coordenao Horizontal com as agncias). A Lei 8.987, de
1995 (Lei das Concesses), estabeleceu uma estrutura regulatria para controlar as condies
para a entrada, sada e a operao da iniciativa privada em setores da infra-estrutura. Essa Lei
estava relacionada com a deciso de encerrar monoplios do setor pblico na rea de infraestrutura, contribuindo para incentivar o Programa.
Debates sobre a privatizao e regulamentao se concentravam, com freqncia, em setores especficos. Isso levou criao das agncias reguladoras para acompanhar o processo
de privatizao e redefinir a ao do Estado brasileiro em setores econmicos (consulte o
Anexo 1.A1., Tabela 1.A1.1). Essas agncias reguladoras so discutidas detalhadamente no
Captulo 2, com nfase emquatro agncias federais.
14 O processo de concesso funcionava assim: O vencedor do contrato administraria uma instalao por um perodo
limitado (geralmente de 20 a 25 anos) no final do qual os ativos seriam revertidos para o Estado, a menos que
houvesse uma nova concesso para a empresa anterior ou para a recm-chegada aps um leilo adequado. O
contrato incluiria disposies de reajustes de taxas e tarifas, obrigaes de investimento tanto em manuteno
quanto em atualizao das instalaes correspondentes etc. Amman, Edmund e Baer, Werner (2005): From the
Developmental to the Regulatory State: the Transformation of the Governments Impact on the Brazilian Economy
em The Quarterly Review of Economics and Finance, No.
15 Para obter mais detalhes, consulte a OCDE (2005b), Competition Policy and Law in Brazil, Paris.
31
Entretanto, se, por um lado, essas reformas iniciaram o debate sobre questes de regulao, por outro, a agenda mais ampla para a reforma regulatria no Brasil vai alm do projeto
institucional de agncias reguladoras, mesmo que elas tenham sido o foco de boa parte das
discusses recentes. A melhoria do sistema jurdico do pas como um todo e de seus diferentes instrumentos (consulte o Quadro 1.4) uma rea essencial para assegurar o crescimento
econmico sustentvel e fornecer uma estrutura clara aos cidados e agentes do setor privado.
Ao passo que o Brasil tem uma estrutura relativamente organizada para preparar leis, com
consultas informais e alguns procedimentos de controle de qualidade, tem carncia, de um
sistema que garanta abrangente qualidade regulatria para avaliar o contedo de suas polticas, assim como de um sistema relacionado com leis, regulaes, prticas e procedimentos.
Isso tambm tem implicaes importantes para os decretos e outras normas regulatrias que
so controlados com menor rigor do que as leis. A estrutura federal refora esta complexidade.
Quadro 1.4.
O instrumento jurdico no Brasil
De acordo com a Constituio Brasileira (art 59), o processo legislativo inclui a preparao de diferentes instrumentos legais:
I. Emendas Constituio;
II. Leis complementares;
III. Leis ordinrias;
IV. Leis delegadas;
V. Medidas provisrias;
VI. Decretos legislativos.
Estes instrumentos legais tambm refletem a hierarquia das leis normativas do sistema brasileiro. Esto acima de
outros instrumentos como as resolues, portarias, contratos e sentenas.
Com um importante nmero de instrumentos legais produzido anualmente, hoje o Brasil

tem mais de 3,5 milhes de normas nos nveis federal, estadual e municipal, as quais foram
emitidas aps a promulgao da Constituio Federal em 1988.16 Mais de 68% do estoque de
atos normativos federais foram anulados com a Constituio, mas os demais instrumentos
legais ainda so motivo de confuso, pois existem textos obsoletos, parcialmente desatualizados ou sobrepostos a outras normas legais. Isso levou incerteza legal e conflito, criando
custos desnecessrios para empresas e cidados. Desde 1998, a Lei Complementar n 95 est
em vigor, e determina que as secretarias especiais e os ministrios, bem como as entidades da
administrao indireta, adotem medidas para fazer a seleo e a consolidao dos decretos e
de outros instrumentos legais em suas reas de responsabilidade. Entretanto, poucas propostas para a consolidao legal tm sido feitas desde ento.
16 Estima-se que o nmero de leis atualmente no sistema judicirio brasileiro seja de 3.510.804 normas. Amaral,
Gilberto et al. (2007), Quantidade de normas editadas no Brasil: 18 anos da Constituio Federal de 1988, Instituto
Brasileiro de Planejamento Tributrio, Curitiba.
32
Tabela 1.1. Regulamentaes legais no Brasil adotadas aps a Constituio de

1988
Normas Federais
N de normas federais gerais
Constituio Federal
Emendas constitucionais de revises
Emendas constitucionais
52
Leis delegadas
Leis complementares
63
Leis ordinrias
3.701
Medidas provisrias originais
940
Medidas provisrias reeditadas
5.491
Decretos federais
8.947
Normas complementares
122.568
Total
141.771
Normas estaduais
N de normas estaduais gerais
Mdia por Estado
Leis ordinrias complementares
206.202
Decretos
296.124
388.786
Total
891.112
33.004
N de normas municipais gerais
Mdia por municpio
Normas municipais
Leis ordinrias complementares
Decretos
418.088
467.464
1.592.368
Total
2.477.920
446
Fonte: Jornal do Senado, Braslia, 9-15 de abril de 2007, p. 8 e Amaral, Gilberto et. al. (2007), Quantidade de normas
editadas no Brasil: 18 anos da Constituio Federal de 1988, Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio,
Curitiba.
Mesmo dentro desta estrutura administrativa, progressos considerveis tm sido feitos

nos ltimos anos visando estabilidade macroeconmica e reestruturao da economia. A
estabilizao macroeconmica de meados de 1990 e o cumprimento de uma srie de reformas
estruturais tm facilitado o aumento da produtividade. Mas o desempenho do crescimento do
PIB do Brasil (em uma mdia aproximada de 2,5% ao ano desde 1995) precisa melhorar para
pr fim a uma diferena de renda cada vez maior em relao rea da OCDE. Os benefcios
totais da estabilizao nos termos de um rpido crescimento sero colhidos somente aps
ter consolidado o ajuste macroeconmico, impulsionando a inovao no setor empresarial e
intensificando a utilizao do trabalho formal.17
Com este fim, em janeiro de 2007, o governo atual implantou o Programa de Acelerao
do Crescimento PAC com a inteno de impulsionar o investimento. Um dos desafios para
alcanar este objetivo executar as vrias reformas estruturais necessrias para promover
uma maior competitividade. As exigncias ao Brasil, na esfera de investimento do setor privado, so mais provveis de serem cumpridas se o pas remover as barreiras competio e
ao esprito empreendedor, e se for reduzida a incerteza regulatria, definindo claramente a
funo do governo no planejamento e na oferta de servios pblicos.18 Mesmo que esforos
17 OECD (2006), Economic Survey Brazil, Paris.
18 OECD (2005c), Economic Survey Brazil, Paris, p. 94.
33
significativos tenham sido feitos para facilitar a emisso de licenas, permisses e exigncias
administrativas (veja Figura 1.1), barreiras legais competio permanecem e os direitos de
votos especiais do governo nas empresas, dentro do setor empresarial, representam constrangimentos ao investimento privado. Alm disso, a sobrecarga administrativa e licenas so
significativas no nvel local. As licenas ambientais so tambm um obstculo significativo
em relao ao esforo do investimento no setor da energia.
Figura 1.1. Facilitando permisses, licenas e exigncias administrativas
14
12
Escore
10
8
6
4
2
0
L A
L H
L R
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A SL IN RL PN ZL VK UE IN M N
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A
Observao: A figura intenciona ilustrar, com uma defasagem de dois anos, a posio geral dos sistemas de
gerenciamento de qualidade regulatria no Brasil, relativamente aos pases membros da OCDE. Isto baseado na
comparao das respostas recebidas do Brasil em 2007 a um questionrio sobre indicadores de regulao em sistemas
da gesto da qualidade, com as respostas fornecidas por pases membros da OCDE em 2005. No grfico atual, notas
mais elevadas significam que diversas ferramentas foram usadas para facilitar a concesso de permisses e de licenas.
Entretanto, isso pode no refletir a atual praticabilidade de se obter uma permisso. A posio atual dos pases da
OCDE pode ter mudado em relao ao perodo analisado.
Fonte: Jacobzone, S., G. Bounds, Ch.-W Choi, C. Miguet (2007), Regulatory management systems across OECD
countries: indicators of recent achievements and challenges, OECD Working Papers on Public Governance,
No. 74.
Iniciativas recentes e atuais de reforma regulatria

A reforma regulatria no Brasil foi marcada, principalmente, pela necessidade de estabelecer uma estrutura institucional para regular setores econmicos, quer dizer, criar agncias reguladoras. Estabelecer reguladores no Brasil gerou um debate domstico significativo,
discutido no Captulo 2. Esta preocupao tornou-se ainda mais sria, devido s flutuaes
do real no contexto da crise econmica, quando alguns aspectos referentes prestao de
servios pblicos regulados, incluindo preos, foram afetados pela taxa externa de cmbio, tal
como ajustes de preo da telecomunicao. (veja a seo sobre telecomunicaes).
A criao de agncias reguladoras no Brasil foi assunto de intensa controvrsia desde sua
concepo. Em 1995, o governo, e em particular o Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado, MARE, que foi extinto em 1998 e cujas funes foram absorvidas pelo
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, apresentou um amplo programa de reformas, relacionado principalmente descentralizao de servios pblicos e ao fortalecimento
de um ncleo estratgico de polticas pblicas e de novas funes regulatrias. A Casa Civil
da Presidncia da Repblica exerceu um papel de liderana na proposio da criao de agncias reguladoras. O Congresso tambm participou do debate, o qual estava focado no grau
34
de independncia poltica e administrativa e de autonomia em relao aos ministrios envolvidos. Estas questes so discutidas em detalhes ao longo deste relatrio; este captulo ser
focalizado sobre os aspectos mais gerais da reforma regulatria, que surgiram recentemente
no debate domstico, numa tentativa de trazer o Brasil para mais perto da tendncia predominante nos pases da OCDE.
O PRO-REG (Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para
Gesto em Regulao)
Em 2007, a Casa Civil, em trabalho conjunto com os Ministrios da Fazenda e do
Planejamento, Oramento e Gesto, elaborou e props o Programa de Fortalecimento da
Capacidade Institucional para Gesto em Regulao (PRO-REG). Este Programa foi desenvolvido com o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); a proposta ajudar a implementar o sistema regulatrio e a coordenao entre as instituies que participam
do processo regulatrio. O Programa visa a introduo de novos mecanismos para a responsabilizao, participao e monitoramento da sociedade civil e em reforar a qualidade da
regulao dos mercados. So objetivos do PRO-REG:
Reforar o sistema regulatrio para facilitar o exerccio de todas funes por todos os
atores;
Reforar as capacidades para formular e analisar polticas pblicas em setores regulados;
Melhorar a coordenao e vises estratgicas entre polticas setoriais e o processo regulatrio;
Reforar a autonomia, transparncia e desempenho de agncias reguladoras; e,
Desenvolver e melhorar mecanismos para a responsabilizao social e transparncia durante o processo regulatrio.
O PRO-REG, por intermdio das aes do comit gestor e do comit consultivo, dever
mobilizar as diferentes instituies, dentro da administrao, que so envolvidas no processo
regulatrio. O programa ser responsvel pela coordenao e promoo de anlises e pesquisas, bem como da formulao das propostas concretas a serem executadas pelas unidades responsveis pela regulao. Ele tambm dever fornecer suporte tcnico a diferentes unidades
relacionadas com a implementao e o estabelecimento de um modelo da excelncia para a
gesto regulatria.
A fim de implementar o PRO-REG, duas instncias foram criadas: um Comit Gestor
CGP e um Comit Consultivo CCP, coordenados pela Casa Civil da Presidncia da
Repblica:
Comit Gestor. Composto por representantes da Casa Civil, do Ministrio da Fazenda, e
do Ministrio do Planejamento, Oramento e da Gesto; esse comit responsvel pela
definio das diretrizes estratgicas do PRO-REG, pelo estabelecimento das prioridades
do programa, pela coordenao com as diferentes instituies envolvidas na fase de implementao e pela apresentao de relatrios dos avanos alcanados. O coordenador do
comit poder convidar representantes de instituies pblicas e privadas, do Legislativo e
do Judicirio para participar das reunies. O comit poder estabelecer temporariamente
grupos de trabalho especficos ou comisses para tratar de propostas concretas.
Comit Consultivo. Composto por representantes das agncias reguladoras, dos ministrios supervisores dessas agncias, do Ministrio de Justia e do Conselho Administrativo
para Defesa Econmica (CADE). O Comit Consultivo responsvel por levar adiante
35
propostas para aprimorar o PRO-REG, e providenciar assistncia, apoio e consultoria ao

Comit Gestor, bem como melhorar o nvel tcnico das aes empreendidas.
A Subchefia de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais da Casa Civil
ser responsvel pelo apoio tcnico e administrativo ao PRO-REG, preparando suas reunies
e acompanhando a execuo das medidas adotadas. Um dos aspectos controversos do recente
processo de anlise poltica o estabelecimento de uma unidade de coordenao, acompanhamento e avaliao de assuntos regulatrios, o qual ser discutido em detalhes abaixo.
Conduo da reforma regulatria: polticas nacionais e instituies
Polticas de reforma regulatria e princpios fundamentais
Os Princpios Orientadores para a Qualidade da Regulao e da Avaliao de Desempenho
2005, da OCDE, recomendam que a AIR seja conduzida de maneira oportuna, clara e transparente. A poltica regulatria pode ser amplamente definida como uma poltica explcita,
dinmica, contnua e consistente do governo como um todo para obteno de alta qualidade
na regulao.19 Isso parte integrante de um processo que une um objetivo poltico, uma ao
poltica e a regulao para apoiar essa ao poltica.
A experincia nos pases da OCDE sugere que uma poltica regulatria efetiva possui trs
componentes bsicos que se reforam mutuamente: ela deve ser adotada no nvel poltico
mais elevado; conter explcitos e mensurveis padres de qualidade da regulao, e prover a
contnua capacitao para gesto em regulao.20 No Brasil, diferentes partes dessa poltica
existem em diversas iniciativas e programas que propem implementar a qualidade da regulao. Esses elementos, contudo, esto dispersos em toda a administrao, e no foram integrados em uma abordagem do governo como um todo para promover a poltica regulatria.
Enquanto a discusso sobre regulao concentra-se na maioria das vezes no projeto das
agncias reguladoras, existem muitas outras reas relevantes para o Brasil: o aperfeioamento
da qualidade da legislao, os esforos continuados para consolidao e codificao da legislao, a crescente utilizao de transparncia e consulta pblica, integrao e uso sistemtico de avaliaes de impacto, promoo de alternativas para regulao, etc. Esses elementos
melhorariam a estrutura para a preparao de novas regulaes, mudando, dessa forma, o
foco sobre as agncias, em direo a perspectivas mais amplas. A transformao do Estado
brasileiro e a consolidao de suas funes regulatrias implica uma nova definio e implementao de polticas pblicas. Mas elas tambm implicam uma forma diferente de exercer a
tomada de decises, partindo do canal tradicional no qual a administrao central, exercida
pelo Poder Executivo, de maneira vertical, para conceder poderes s agncias reguladoras e
introduzir mecanismos para ampliar a participao pblica (sociedade civil e iniciativa privada) na definio do contedo da regulao.
19 Define-se a qualidade regulatria em um conceito segundo o qual as normas e os sistemas normativos so

eficazes em termos de custo, eficazes em termos de haver um objetivo claro de normas e polticas, transparente
e que permita a responsabilizao. OECD (2004), Building Capacity for Regulatory Quality: Stocktaking Paper,
GOV/PGC(2004)11, Paris, Abril.
20 OECD (2002), Regulatory Policies in OECD Countries From Interventionism to Regulatory Governance, Paris.
36
Quadro 1.5.
Boas prticas para aprimorar capacidades de administrao

nacional a fim de assegurar a qualidade regulatria e a avaliao
de desempenho.
Os Princpios Orientadores da Qualidade da Regulao e da Avaliao de Desempenho, de 2005, da OCDE, captam

a dinmica em curso da abordagem do governo como um todo para alcanar a qualidade da regulao. Com
base na Recomendao de 1995, do Conselho OECD, para Aprimorar a Qualidade da Regulao do Governo, no
Relatrio sobre Reforma Regulatria, recebido pelos ministros em maio de 1997 e sobre o trabalho da OCDE de
anlises e novos exerccios de monitoramento em 20 pases, examinado na Anlise de Reforma Regulatria: uma
Sntese Multidisciplinar (OECD, 2005d), os Princpios de Orientadores formam a base da anlise empreendida
neste relatrio. Esses princpios declaram que os governos devem:
Adotar em nvel poltico amplos programas de reforma regulatria que estabeleam objetivos claros e estruturas
para a implementao.
Avaliar os impactos e analisar as regulaes sistematicamente para garantir que elas cumpram com seus objetivos
planejados de modo eficiente e efetivo em um ambiente econmico e social complexo e varivel.
Garantir que as regulaes, as instituies reguladoras encarregadas da implementao e os processos regulatrios
sejam transparentes e no discriminatrios.
Analisar e fortalecer, onde necessrio, o alcance, a efetividade e o cumprimento da poltica de concorrncia.
Formular regulaes econmicas em todos os setores para estimular a concorrncia e eficincia e elimin-las,
exceto, onde demonstrar evidncia clara que elas sejam o melhor modo de atender aos interesses pblicos.
Eliminar barreiras regulatrias desnecessrias ao comrcio e investimentos por meio da liberalizao e aumento
da consolidao e melhor integrao da abertura do mercado, por intermdio do processo regulatrio, fortalecendo a eficincia e competitividade econmica.
Identificar conexes importantes com outros objetivos polticos e desenvolver polticas para alcanar esses objetivos, de modo a apoiar a reforma.
Fonte: OCDE (2005c), Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance, Paris.
Aspectos muito importantes das polticas de reforma regulatria j em vigor so descritos

nos seguintes documentos legais existentes:
Constituio Federal do Brasil. Promulgada em outubro de 1988, a Constituio Federal
a Lei Fundamental do Brasil e rege todo o sistema legal. A Federao est alicerada em
cinco princpios fundamentais: soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, valor
social do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo poltico. A Constituio, que foi
promulgada depois de anos de ditadura militar, no dispe explicitamente sobre reforma
do Estado e transformao econmica. Somente por meio de emendas, e outras normas
legais, que pontos no muito claros foram revisados de modo que agora, a Constituio
reflete as mudanas econmicas que o pas experimentou nas ltimas cinco dcadas. A
Constituio muito detalhada, o que requer, freqentemente, emendas para atualizar o
seu texto, em especial, quando importantes reformas devem ser feitas.
A Lei n 9.784, de 19 de janeiro de 1999, regulamenta os procedimentos administrativos
internos da administrao pblica federal.
A Lei complementar n 95, de 16 de fevereiro de 1998 estabelece princpios para elaborao,
redao, alterao e consolidao das leis, de acordo com o Artigo 59 da Constituio
Federal. Ela tambm estabelece orientaes para a consolidao de atos normativos preparados pelo Executivo.
A Lei n 9.986, de 18 de Julho de 2000, e a Lei n 10.871, de 20 de maio de 2004, estabelecem
normas para a administrao de recursos humanos dentro das agncias reguladoras.
37
O Decreto n 4.176, de 28 de maro de 2002, estabelece normas e diretrizes para a elaborao, a redao, alterao, a consolidao e o encaminhamento ao Presidente da Repblica
de projetos de atos normativos de competncia dos rgos do Poder Executivo federal.
Uma particularidade desse decreto que ele tem muitas indicaes detalhadas sobre a
forma e o estilo utilizado para elaborar textos de lei.
O Decreto n 6.062, de 16 de maro de 2007, institucionaliza o Programa de Fortalecimento
da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao (PROG-REG).
O Manual de Redao da Presidncia da Repblica fornece orientaes sobre como elaborar instrumentos legais e comunicaes oficiais.
O Manual de Atuao Parlamentar, com a primeira publicao pelo Congresso Nacional
em 2002, uma ferramenta de orientao para cada parlamentar. Fornece informaes
no apenas sobre a funo do Congresso, mas sobre sua atividade legal, incluindo definies de termos, maneiras de elaborar iniciativas, diferenas entre documentos legais e uso
das ferramentas para simplificar o trabalho de elaborao da legislao.
O Manual de Redao, publicado desde 2004 pelo Congresso Nacional, fornece uma viso
abrangente do processo legislativo para aqueles responsveis pela elaborao de leis no
mbito do Poder Legislativo. O objetivo deste documento apresentar regras comuns
para desenvolvimento e comunicao. Ele dividido em trs sees: consideraes gerais
para elaborao de leis, uso do idioma portugus para a elaborao das proposies legais
e indicaes para elaborao de normas administrativas.
Muitas leis lidam com a regulao de setores econmicos especficos. Eles esto listados
na Tabela 6.A1.1, relacionada com a criao das agncias reguladoras.
Mecanismos para promover a reforma regulatria dentro da administrao
pblica federal
Mecanismos para administrar e acompanhar a reforma dentro da administrao, so necessrios para manter a reforma conforme as especificaes dadas e evitar uma reincidncia
excessiva de regulao. Contudo, em muitos pases muito difcil fazer a reforma dos seus
ministrios, em razo das fortes presses em sentido contrrio. Manter uma abordagem sistemtica e consistente, que perpasse toda a administrao condio necessria para se ter
uma reforma bem fundamentada.
No Brasil as responsabilidades pela reforma regulatria e controle da qualidade da elaborao de leis so divididas entre ministrios e agncias governamentais. O Brasil no possui uma unidade central de coordenao e controle da qualidade regulatria, ainda que o
Presidente da Repblica exera funes preponderantes dentro do governo como um todo.
O pas necessita dessa unidade, ligada diretamente ao ncleo central de governo, e que seja
dedicada, prioritariamente, para a superviso, promoo, coordenao e monitoramento da
qualidade das atividades regulatrias exercidas pelos departamentos ministeriais e agncias
reguladoras.
38
Quadro 1.6.
O processo para elaborao de leis no Brasil
A elaborao de uma lei um processo complexo, definido nos Artigos 59 a 69 da Constituio Federal, e nas
diversas normas que fazem parte do sistema legal brasileiro. O processo para elaborao de leis no Brasil obedece
a diferentes estgios:
Iniciativa. As leis no Brasil podem ser apresentadas pelos membros ou comisses do Congresso Nacional
(Cmara dos Deputados e Senado Federal), pelo Presidente da Repblica, pelo Supremo Tribunal Federal,
pelos Tribunais Superiores e pelo Procurador-Geral da Repblica e pelos cidados. Dependendo da origem,
as propostas de leis so dirigidas Cmara dos Deputados ou ao Senado.
Iniciativa do Executivo. Os projetos de lei apresentados pelo Poder Executivo podem ser elaborados pelos ministros ou qualquer entidade dentro de sua estrutura, de acordo com sua competncia. Os ministros possuem
assessorias especializadas que preparam minutas de projetos de lei, os quais so analisadas e recebem comentrios das unidades que tm interface com aquele assunto. Os procedimentos para a elaborao, redao,
alterao e consolidao de atos normativos enviados ao Presidente da Repblica so definidos em detalhes
no Decreto 4.176, de 28 de maro de 2002. Quando a proposta comea a transitar no mbito da Presidncia da
Repblica, a Casa Civil responsvel pela anlise da minuta do ato normativo no que diz respeito legalidade,
mrito e convenincia poltica. Quando necessrio, a proposta passa por um processo de reviso e ajustes, e
a Casa Civil tem competncia para readequ-los em coordenao com os proponentes daquele ato. No caso
de controvrsia relacionada com a constitucionalidade ou legalidade, a proposta submetida para anlise e
elaborao de parecer pela Advocacia-Geral da Unio. Fica a critrio da Casa Civil levar o projeto de lei
consulta pblica, escolhendo, para tanto, os meios apropriados. Ento, a verso final consolidada da proposta
segue para o Congresso Nacional. Quando a proposio diz respeito organizao da administrao pblica,
e no provoca aumento de despesas, o ato normativo no precisa ser aprovado pelo Congresso Nacional e
publicado por meio de um decreto presidencial.
Discusso. Quando a proposta enviada Cmara de Deputados ou ao Senado Federal, a Casa escolhida
conduzir a anlise tcnica, formal e jurdica, por meio de suas correspondentes comisses.
Votao. Uma vez que a comisso competente de uma das casas legislativas tenha aprovada a matria, essa ser
encaminhada para votao em plenrio. Se a proposta for rejeitada, ela ser arquivada.
Aprovao. Se a proposta for aprovada, ela ser enviada cmara de reviso, que no altera o mrito da proposta. A aprovao pode ser feita por uma comisso, sem a necessidade de uma sesso plenria, a menos que
exista um recurso nesse sentido. Se a comisso rejeita a proposta, ela ser arquivada; as emendas apresentadas
sero enviadas Casa onde a proposta foi inicialmente submetida. Se aprovada pelo Legislativo, a proposta
ser enviada ao Presidente da Repblica para sano ou veto.
Sano ou veto. Quando a proposta de lei for recebida, o Presidente pode aprov-la ou vet-la, com veto total
ou parcial, no que diz respeito aos pargrafos ou sees especficos. No caso de veto, ele precisa ser feito em 15
dias e ser justificado, por motivo de inconstitucionalidade ou por lesar o interesse pblico. O veto presidencial
somente pode ser rejeitado pela maioria absoluta dos congressistas. Se no houver veto, a lei promulgada.
Promulgao. de competncia do Presidente da Repblica (ou do Presidente do Senado Federal, no caso de
no promulgao pelo Presidente) promulgar a lei, a qual entra em vigor em uma data especfica indicada na
lei ou 45 dias aps a sua promulgao.
Publicao. A proposta sancionada enviada para publicao no Dirio Oficial. Quando publicada, a lei produz os seus efeitos.
No modelo institucional brasileiro, o Poder Legislativo estabelece a estrutura legal, enquanto o Poder Executivo formula as polticas por meio dos ministrios. Os ministrios possuem autoridade para exercer a orientao, coordenao e superviso dos rgos e entidades
da administrao pblica federal em sua rea de competncias (Artigo 87 da Constituio
Federal) e todos os rgos e entidades integrantes da administrao pblica federal direta ou
indireta esto sujeitos superviso ministerial. As agncias reguladoras, que so autnomas,
so supervisionadas pelos ministrios aos quais elas esto vinculadas.
As seguintes instituies lidam com diferentes questes de qualidade regulatria no mbito da administrao pblica brasileira:
Casa Civil. Criada em 1938, a Casa Civil um rgo da Presidncia da Repblica, responsvel por auxiliar e orientar o Presidente em suas funes, basicamente naquelas relacionadas coordenao e integrao da ao governamental. A Casa Civil tem participado
39
ativamente de algumas discusses regulatrias, assumindo funo de coordenao de um

grupo de trabalho interministerial que analisou uma proposta sobre as agncias reguladoras e exerce a coordenao do PRO-REG. Entre os rgos que fornecem apoio direto ao
Ministro de Estado Chefe da Casa Civil esto:
- a Subchefia de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais, que responsvel por:
i) monitorar a formulao e execuo de programas e projetos governamentais,
executando a anlise de mrito, adequao e compatibilidade com as orientaes
governamentais das propostas e projetos submetidos ao Presidente da Repblica,
assim como daqueles em tramitao no Congresso Nacional;
ii) executar, em articulao com a Subchefia de Articulao e Monitoramento, a coordenao e integrao das aes governamentais;
iii) solicitar informaes e realizar anlises e estudos sobre projetos, propostas e questes relacionadas s polticas pblicas sob suas responsabilidades;
iv) participar do monitoramento e avaliao de contratos de gesto de entidades pblicas, de acordo com as decises do Ministro de Estado; e
v) coordenar estudos e medidas visando realizar a reestruturao das agncias reguladoras federais.
- a Subchefia para Assuntos Jurdico, responsvel por:
i) assessorar o Ministro de Estado Chefe da Casa Civil em questes de natureza jurdica;
ii) examinar a constitucionalidade e legalidade dos atos presidenciais;
iii) coordenar, com os ministros e respectivas consultorias jurdicas ou rgos equivalentes, os assuntos de natureza jurdica;
iv) examinar os fundamentos e formas legais dos atos propostos ao Presidente da
Repblica e envi-los de volta aos rgos proponentes no caso de divergncia com
as normas em vigor;
v) realizar estudos relacionados legalidade dos atos, projetos, processos e outros
documentos, exarando pareceres;
vi) monitorar a elaborao de projetos e regras normativas no Executivo;
vii) atuar como consultoria jurdica dos rgos da Presidncia da Repblica.
- Subchefia de Articulao e Monitoramento, que responsvel, principalmente, pela
avaliao e monitoramento da ao governamental. Est atualmente incumbida de
avaliar e monitorar o Programa de Acelerao do Crescimento PAC, que tem como
objetivo aumentar os investimentos na infra-estrutura, estimulando diversos setores
econmicos em vrias regies do Brasil.
Ministrio da Justia responsvel, entre outras funes, pela defesa da ordem legal, dos
direitos polticos e garantia constitucional, bem como pela ordem econmica e direitos
dos consumidores. Duas instituies trabalham nessas questes:
- Secretaria de Direito Econmico (SDE).21 Essa instituio responsvel pela formulao e coordenao de polticas na rea de concorrncia (Departamento de Proteo
e Defesa Econmica) e proteo do consumidor (Departamento de Proteo e Defesa
do Consumidor). Incumbido de supervisionar a livre concorrncia no mercador brasileiro, prevenindo infraes e controlando aquelas atividades econmicas que pode21 Consulte OECD (2005a), Competition and Law Policy in Brazil, Paris.
40
riam induzir ao abuso econmico. Desempenha funes investigativas e algumas funes de execuo preliminar. Tambm responsvel por planejar, elaborar e executar
uma Poltica Nacional de Proteo ao Consumidor, promover atividades e disseminar
informaes sobre os direitos dos consumidores.
- Secretaria de Assuntos Legislativos, dividida em dois departamentos distintos: o
Departamento de Elaborao Normativa e o Departamento de Processo Legislativo.
As principais responsabilidades dessas instituies so coordenar a legalidade dos
atos a serem apresentados pelo Ministro de Estado da Justia ao Presidente da
Repblica, fiscalizando a constitucionalidade dos mesmos e contribuir para a consolidao e para a correta elaborao de todos os atos legais daquela Pasta.
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto encarregado, entre outras funes, da avaliao de impactos socioeconmicos de polticas e programas governamentais a nvel federal.
Tambm participa na elaborao de anlises especiais para formular polticas pblicas.
- Secretaria de Gesto SEGES. Esse rgo possui autoridade para simplificar e otimizar os processos e os regulamentos internos dos rgos e entidades da administrao
pblica federal, bem como coordenar a implementao de planos para regulamentar e
desregulamentar suas atividades.
Ministrio da Fazenda. a instituio que administra a formulao e a execuo da poltica econmica no Brasil. Uma de suas reas administra questes de regulao, principalmente quelas relacionadas s agncias reguladoras.
- Secretaria de Acompanhamento Econmico SEAE. responsvel por monitorar a implementao dos modelos de regulao e administrao desenvolvidos pelas agncias
reguladoras, ministrios setoriais e outros rgos similares. Ela emite opinies, sempre
que considerar necessrio ou for requisitada sobre, entre outros assuntos:
i) ajustes e revises de tarifas de servios pblicos e preos pblicos;
ii) processos de licitaes que envolvem a privatizao de empresas pertencentes
Unio, visando assegurar as mximas condies de concorrncia. A SEAE analisa as regras para tarifas iniciais estabelecidas para os servios pblicos e para os
preos dos bens pblicos, bem como tambm formula parmetros de ajuste das
condies que afetam os processos de reviso; e
iii) evoluo do mercado, especialmente em casos de assuntos e processos de privatizao de servios pblicos, ou para a descentralizao administrativa. Ela recomenda
medidas que estimulam a competio e a eficincia econmica na produo de
bens e na prestao de servios. A secretaria possui autoridade para coordenar a
implementao de planos para regular e desregular a atividade dos rgos e entidades da administrao pblica federal.
Advocacia-Geral da Unio AGU. Ao mesmo tempo em que o representante legal do
Poder Executivo, o Advogado-Geral da Unio tem uma importante funo de providenciar
assistncia e consultoria jurdica aos rgos do Poder Executivo federal. As consultorias
jurdicas, vinculadas Advocacia Geral da Unio, so alocadas nos diversos ministrios e
unidades setoriais da administrao pblica, e tem como principais responsabilidades:
i) aconselhar o Ministro de Estado em questes de natureza jurdica;
ii) exercer orientao normativa e superviso tcnica quanto aos rgos jurdico das autarquias e fundaes;
iii) definir a interpretao da Constituio, leis, tratados e outras regras normativas a serem uniformemente seguidas em suas reas de atuao e coordenao, quando no
existir orientao normativa do Advogado-Geral da Unio;
41
iv) apoiar o Ministro de Estado no controle interno da legalidade administrativa das aes
a serem executadas por ele ou que foram previamente executadas e daquelas originadas nos rgos ou entidades sob sua coordenao jurdica.
Controladoria-Geral da Unio CGU. Essa instituio responsvel por apoiar o
Presidente da Repblica em questes relacionadas ao uso do errio pblico e para assegurar a transparncia na gesto e avaliao de desempenho por meio do controle interno,
auditoria, preveno e combate corrupo. A CGU realiza, com regularidade, avaliao
do desempenho e de gesto das agncias reguladoras.
Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE).22 O CADE uma agncia federal
independente, ligada, no entanto, ao Ministrio da Justia, por intermdio de vinculao
ao oramento daquela Pasta. A funo do CADE no cumprimento da lei de concorrncia
arbitrar supostas violaes de leis e impor multas e correes adequadas a cada caso.
Como Poder Legislativo, o parlamento brasileiro tambm tem um importante papel na
promoo da qualidade da regulao. As leis propostas so discutidas em diferentes estgios
do processo e comisses especializadas ficam encarregadas de revisar sua legalidade e proporcionalidade. A Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania responsvel pela considerao da constitucionalidade e dos aspectos tcnicos e legais, da proposio de norma, e
das emendas enviadas Cmara dos Deputados e suas Comisses. O Grupo de Consolidao
Legal da Cmara dos Deputados responsvel por diferentes medidas para aprimorar a qualidade da regulao, tais como identificao de legislao obsoleta, revogao de leis no mais
em vigor e aquelas em contradio com a Constituio Federal, e a consolidao e codificao
por meio de tpicos especficos.
Promoo de qualidade regulatria em uma abordagem do governo como um
todo.
A discusso sobre a definio da promoo da qualidade regulatria no Brasil foi determinada, principalmente, por interesses em questes setoriais, especialmente focalizadas no
projeto institucional de agncias reguladoras. Se essa foi uma constante no debate poltico, o
dilogo entre importantes instituies no ncleo do governo e as agncias reguladoras permaneceu muito limitado, especialmente em anos recentes durante o processo de desregulamentao e de privatizao. Isso levou a uma fragmentao do processo movido fortemente por
concepes oriundas dos ministrios e da burocracia de cada setor e no por uma diretriz de
orientao geral, que houvesse impactado as condies formais e operacionais das agncias
que haviam sido criadas.23 A fragmentao da reforma regulatria at agora apresentou baixos resultados, alm de uma significativa ausncia de coerncia poltica.
A maioria dos debates foi concentrada no projeto das agncias reguladoras, dando menor
ateno necessidade de integrar uma abordagem de qualidade regulatria do governo como
um todo, e que poderia dar suporte ao estabelecimento de uma unidade responsvel pela
superviso da reforma regulatria. (consulte o Quadro 1.7).
22 Para obter uma anlise abrangente do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia, consulte OCDE (2005a).
23 P, Marcos Vinicius e Fernando Luiz Abrucio (2006): Desenho e funcionamento dos mecanismos de controle
e accountability das agncias reguladoras brasileiras: semelhanas e diferenas in Revista de Administrao
Pblica, Vol. 40, No. 4, Rio de Janeiro, Jul./Ago, p. 683.
42
Quadro 1.7.
Unidade Central de Superviso da Qualidade da Regulao: a

experincia da OCDE
Muitos pases da OCDE adotaram explicitamente uma abordagem de governo como um todo de poltica regulatria com mecanismos e rgos de coordenao permanente que suprem a carncia de coerncia poltica e
assumem compromissos estratgicos de longo prazo (ANEXO 1.A1, Tabela 1.A1.2). A experincia dos pases do
OCDE sugere que as unidades centrais de superviso so mais efetivas se:
so independentes dos reguladores (isto , elas no so atreladas a misses regulatrias especficas);
operam de acordo com uma poltica regulatria clara, aprovada em nvel poltico;
operam horizontalmente (isto , perpassam a estrutura de governo);
dispem de uma equipe de especialistas (isto , eles tm capacidade e informaes para formar opinio de
maneira independente); e
so ligadas s instncias administrativas centrais e s autoridades oramentrias (ncleos do governo, ministrios da fazenda).
Observao: Consulte a tabela sobre as unidades centrais de superviso regulatria dos pases da OCDE no
ANEXO 1.A1. Tabela 1.A1.2.
Apenas recentemente o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para

Gesto de Regulao (PRO-REG), criado pelo Decreto n 6.062, de 16 de maro de 2007,
contemplou, como um de seus componentes-chave, a concepo e o possvel estabelecimento de uma unidade de coordenao, monitoramento e avaliao de questes regulatrias no
mbito do Poder Executivo. Essa unidade, de nvel semelhante quelas existentes em pases
da OCDE, seria responsvel pela melhoria da qualidade da regulao exercida pela administrao pblica federal brasileira, e seria apoiada por um rgo colegiado independente,
composto por representantes do governo, dos empresrios, da academia, de associaes de
consumidores e de outros que interagem com o tema regulao; essa unidade dever apoiar e
assessorar o governo federal sobre assuntos e boas prticas regulatrias.
Quadro 1.8.
rgos de superviso em pases da OCDE: exemplos de funeschave
Unidades de superviso central podem executar trs papis distintos. Primeiramente, essas organizaes devem assessorar, isto , devem incrementar a capacidade regulatria por meio da publicao e disseminao de
diretrizes e dar apoio para os reguladores. O segundo papel refere-se promoo de consideraes da poltica
regulatria de longo prazo, incluindo mudana da poltica, desenvolvimento de novas e aprimoradas ferramentas
e mudana administrativa. Terceiro, as organizaes que promovem qualidade regulatria podem exercer o papel
de contestar, vis--vis as novas propostas de regulao. Tal atitude pode estar na forma de uma contribuio que
exera presso sobre a organizao regulatria proponente para melhorar o seu desempenho, de acordo com um
conjunto de critrios estabelecidos. Ou pode estar na forma de um veto, no qual a organizao revisora aja como
um verdadeiro guardio do processo regulatrio.
A experincia sugere que a maioria das polticas regulatrias assentou, primariamente, na promoo de direitos e em
assessoramento. Funes de assessoria e da promoo de direitos so pr-condies para criar um ambiente virtuoso
e no antagnico para a qualidade regulatria. No entanto, liderana na forma de unidades de superviso da regulao que questionam as propostas bem como estabelecem e implementam objetivos para qualidade da regulao
pode ser necessria para ir alm dos limites das reformas que so motivadas, primariamente, por auto-avaliao.
Papel da coordenao e assessoria
Na Coria, um Comit de Reforma Regulatria foi estabelecido por lei com um mandato geral para desenvolver
e coordenar a poltica regulatria e revisar e aprovar regulaes. Suas principais funes so propiciar alguma
perspectiva estratgica s reformas regulatrias, responsabilizar-se por pesquisas, monitorar esforos de benfeitoria de todas as agncias e certificar-se de que h coerncia entre suas aes. O primeiro-ministro, um significativo
grupo de especialistas e seis ministros participam deste comit, e um dos casos nos quais mais poder tem sido
outorgado a este tipo de instituio, multiplicando o efeito mquina de reforma.
43
A funo desafio
No Reino Unido, foram feitas mudanas na estrutura da reforma regulatria, na seqncia da aprovao do oramento de 2005. A Fora Tarefa para a Melhoria da Regulao foi substituda pela Comisso de Melhoria da Regulao;
essa Comisso providencia recomendaes independentes para o governo, tendo como fonte as expectativas de
investidores, sobre novas propostas de regulao e sobre o desempenho regulatrio geral do governo. A Comisso
ir dar seqncia ao papel de promover os questionamentos levados a efeito pela Fora Tarefa para a Melhoria da
Regulao, bem como assumir novas responsabilidades enunciadas no oramento de 2005, inclusive checando os
planos departamentais voltados para simplificao e reduo dos encargos administrativos indiretos.
O Escritrio de Melhores Prticas da Regulao da Austrlia (OBPR) est localizado dentro da Comisso de
Produtividade, que foi estabelecida em 1998 como a principal organizao de assessoria do governo, sob todos os
aspectos. de reforma microeconmica. O OBPR examina e pode rever propostas de regulao para assegurar que estejam formulados de maneira apropriada e incluam contribuies, dentre outras, de conformidade administrativa.
A proteo de direitos e o apoio aos reguladores
No Japo, o Escritrio de Avaliao Administrativa promove a devida avaliao da poltica implementada pelos
reguladores, coordena e publica relatrios sobre o progresso da implementao. Ao mesmo tempo, ele fornece
treinamento para todo o governo em avaliao de poltica regulatria.
No Mxico, uma das principais responsabilidades, de carter permanente, da COFEMER (Comisso Federal para
Melhoria Regulatria) organizar seminrios de treinamento sobre Anlise de Impacto Regulatrio AIR. De outubro
de 2001 a fevereiro de 2004, a COFEMER promoveu 33 seminrios, com o comparecimento de mais de 740 servidores
pblicos. Os objetivos dos seminrios foram: ensinar os servidores como integrar uma AIR e como usar os sistemas da
AIR on-line; melhorar as relaes e comunicaes entre a COFEMER e os servidores pblicos responsveis por propostas regulatrias; desenvolver habilidades para quantificar os efeitos da regulao e de alternativas regulatrias e no
regulatrias; disseminar o conhecimento sobre a AIR, e esclarecer os critrios de reviso que a COFEMER emprega.
Observao: Veja a tabela sobre Unidades de Superviso Regulatria nos pases da OCDE, no ANEXO 1.A1.
Tabela 1.A1.2.
Fonte: OCDE (2006) Documento Base sobre Organismos Supervisores para Reforma Normativa, Paris, disponvel em:
www.ocde.org/dataoecd/4/41/36785272.pdf
De acordo com o PRO-REG, essa unidade seria responsvel pelos seguintes assuntos:
desenvolvimento e implementao de uma rede governamental de qualidade regulatria,
constituda de servidores dos ministrios, agncias e da academia, e ser encarregada de
administrar um banco de dados com informaes sobre questes regulatrias;
desenvolvimento de uma estratgia para introduzir a anlise do impacto regulatrio (AIR)
como ferramenta para aprimorar a qualidade da regulao;
desenvolvimento de ferramentas de gesto para construir consensos e acordos sobre objetivos estratgicos de polticas setoriais, apoiar a ao das agncias reguladoras e garantir
sua autonomia financeira;
assistncia tcnica para implementar essas ferramentas e treinamento para servidores dos
ministrios e das agncias.
Coordenao entre nveis de governo
Os sistemas regulatrios so compostos por complexos nveis de regulao, implementadas nos mbitos subnacionais, nacionais e internacionais de governo. Sistemas regulatrios
complexos e estratificados so, caracteristicamente, objeto de preocupao no que diz respeito eficincia das economias nacionais e efetividade da ao governamental. A regulao
de alta qualidade em um nvel pode ser prejudicada, ou mesmo sofrer um revs, em razo de
polticas e prticas regulatrias de baixa qualidade de outros nveis; de modo oposto, a coordenao dentro do sistema pode expandir e potencializar os benefcios da reforma.
44
O Brasil uma Repblica Federativa caracterizada por diferenas regionais importantes.

Alguns Estados tm uma renda per capita acima de algumas economias europias, enquanto outros se posicionam entre as regies mais pobres do mundo. As evidentes disparidades
econmicas entre o norte e o sul parecem mais agudas em um pas com muitos pequenos
municpios, com limitadas capacidades administrativas.24 O longo debate existente entre centralismo e descentralizao chegou ao fim com a promulgao da Constituio Federal, em
1988, na qual nveis diferentes de governo receberam abrangentes poderes.25 Esta diviso legal
de responsabilidades e poderes confrontada, em termos prticos, com a forma que as polticas pblicas so implementadas entre os diferentes nveis de governo e os mecanismos de
coordenao estabelecidos para tais propostas.
De acordo com o Artigo 18 da Constituio Federal, a organizao poltica e administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios, todos eles autnomos. O federalismo protegido pela Constituio, que
probe qualquer tipo de emenda que poderia abolir esta forma de Estado (Artigo 60, 4,
I). A Constituio Federal estabeleceu poderes e competncias para as diferentes entidades
polticas, dotando-as de autonomia poltica, administrativa e tributria.
Em termos de poderes legislativos, para diferentes nveis de governo, a Constituio estabelece:
i) poderes exclusivos para a Unio (Artigo 22);
ii) poderes comuns entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal e dos Municpios (Artigo
23); e
iii) poderes concorrentes entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios (Artigo
24);
Dentro do campo de legislao concorrente, a competncia da Unio limita-se a estabelecer regras gerais; a legislao dessas regras no exclui a competncia suplementar dos estados.
Se no houver lei federal ou normas gerais, os estados exercem competncia legislativa plena.
Os municpios tambm tm o direito de legislar sobre assuntos de interesse local e complementar s legislaes estadual e federal quando pertinente (Artigo 30).
Esta diviso de responsabilidades no ocorre sem conflito. Em particular, responsabilidades comuns, entendidas como aquelas reas nas quais uma ao conjunta de diferentes
entidades (Unio, Estados ou Municpios) deve ser concebida para pr em prtica polticas
sociais fundamentais, que so difceis de implementar. De acordo com a Constituio, uma lei
complementar dever estabelecer formas de cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios. Isto no foi adotado para cada um dos diferentes campos de polticas, criando uma incerteza legal sobre a ao dos diferentes nveis de governo. H, contudo,
exemplos positivos de cooperao entre os nveis de governo em diferentes reas de polticas
pblicas, tais como a sade.26 Em alguns casos, as agncias reguladoras federais tambm cooperam com as autoridades reguladoras dos Estados para execuo e superviso, como o
caso, por exemplo, da ANTT e da ANEEL.
24 Aproximadamente 74% dos municpios criados depois da Constituio Federal de 1988 tm menos de 10 mil
habitantes.
25 Mesmo que os municpios tivessem sido reconhecidos nas Constituies anteriores, foi somente em 1988 que
estas entidades polticas adquiriram autonomia poltica e status de entidade federativa. Para uma viso mais
ampla do papel e da evoluo dos municpios no Brasil, veja Tomio, Fabricio Ricardo de Limas (2002), A criao
de municpios aps a Constituio de 1988 in Revista Brasileira de Cincias Sociais, Vol. 17, No. 48, Fevereiro.
26 Abrcio, Fernando Luiz (2005), A coordenao federativa no Brasil: a experincia do perodo FHC e os desafios
do Governo Lula in Revista de Sociologia e Poltica, No. 24, Curitiba, p. 58.
45
Em alguns setores econmicos, as responsabilidades e competncias para cada uma das

entidades polticas envolvidas no so sempre definidas claramente, o que cria ambigidades
e reduz a efetividade da apropriada ao governamental. Tpicos de interesse para o melhor
funcionamento do sistema federal, concernente aos poderes reguladores no Brasil, so:
Os limites da competncia legal da Unio, em particular dos poderes concorrentes, para
estabelecer normas gerais;
A legislao e a competncia regulatria da Unio e sua relao com as outras entidades
federais.
A qualidade da regulao em nvel subnacional est, tambm, ligada s capacidades inerentes a diferentes nveis de governo para responder a ambientes em transformao e para
produzir leis e regulaes de acordo com padres de qualidade. Estados e Municpios criam,
tambm, leis e regulaes que no so sistematicamente sujeitas a controles de qualidade,
mesmo que ainda existam grandes diferenas entre entidades mais desenvolvidas que outras.
Isto acentua uma tendncia a litgio entre os diferentes nveis de governo, assunto que no
somente do Brasil. Conflitos entre leis federais e estaduais so freqentes e tm que ser
resolvidos por meio de interveno jurdica, no somente por causa da incerteza do nvel de
competncia, mas, tambm, por causa de um esboo pobre e da complexidade e deficincias
do sistema legal.27
27 Em pesquisa conduzida com Magistrados, 29,3% dos entrevistados responderam que as deficincias do
sistema legal so muito importantes para explicar a falta de previsibilidade das decises judiciais. Este um dos
primeiros obstculos para prever as decises dos juzes. Pinheiro, Armando Castelar (2003), Judicirio, Reforma
e Economia: A Viso dos Magistrados, Texto para Discusso No. 966, IPEA, Rio de Janeiro, Julho, p. 45.
46
Quadro 1.9.
Formas institucionais e mecanismos de coordenao por nveis de

governos em pases da OCDE
Na Espanha, as relaes entre o Governo central (Administrao Geral do Estado ) e suas Comunidades Autnomas
so baseadas no princpio essencial de cooperao entre as administraes pblicas. Esta cooperao implementada por uma srie de instrumentos tais como acordos administrativos, conferncias seccionais e comisses de
cooperao bilateral bem como vrios organismos que debatem e tomam decises sobre assuntos importantes
concernentes a todas as administraes pblicas.
O Canad tem um extenso conjunto de programas institucionais de ao para gerenciamento entre os governos
provinciais e o federal. o principal para isso so as Reunies com o Primeiro Ministro , as quais so convocadas
pelo Primeiro Ministro quando surge uma necessidade, e no dependem de estarem previamente agendadas. Esses
encontros se constituem em um frum para promover uma cooperao interjurisdicional, e um nmero substancial de acordos intergovernamentais tm sido assinados em tais reunies, muitas das quais so relacionados com
harmonizao regulatria e cooperao.
Na Sua, h um grande nmero de fruns facilitando dilogos entre autoridades federais e cantonais (bem como
municipais) e oferecendo sugestes para o debate de propostas de autoridades cantonais e a possibilidade de
transmiti-las s autoridades federais. As mais relevantes so as seguintes: a) Conferncias de Diretores Cantonais,
compostas por diretores dos 26 cantes em 13 reas de polticas, e tem dois propsitos: i) coordenao entre os
cantes e ii) coordenao entre autoridades cantonais e federais. Embora oficialmente administrados pelos governos cantonais, os membros relevantes do Conselho Federal, e oficiais pblicos federais de altos postos, so convidados para essas reunies. As autoridades federais apresentam planos e propostas para novas leis/regulaes, que
so discutidas com os ministros cantonais. Os ministros cantonais, por outro lado, apresentam propostas ou postulaes, ou apontam problemas nas relaes cantonais-federais; b) Conferncia dos Governos Cantonais, criada
em 1993, serve como um organismo coordenador entre os cantes e um grupo de lobby dos interesses cantonais,
em todos os assuntos que vo alm do alcance das 13 conferncias de ministros cantonais voltadas para polticas
bem como da conferncia dos chanceleres cantonais. A Conferncia dos governos cantonais, portanto, discute
assuntos institucionais de importncia global, assuntos altamente importantes (principalmente aqueles de carter
transversal), e assuntos que transcendem um domnio poltico especfico (por exemplo, poltica exterior relativa
integrao europia); Dilogo Federal um frum no qual por delegao do Conselho Federal e por delegao da
Conferncia de governos cantonais a cada dois anos so discutidas questes e projetos de importncia global; d)
Conferncia da Aglomerao Tripartite agrega representantes dos nveis: federal, cantonal e municipal. Ela serve
para agilizar polticas para as reas metropolitanas e centros urbanos da Sua.
Na Itlia, o novo equilbrio constitucional de poderes entre os diferentes nveis de governo resultante das emendas constitucionais de 2001; mecanismos de coordenao tm um papel fundamental para regular as relaes entre
os nveis nacional, regional e local. O principal mecanismo na Itlia para esta proposta o chamado sistema de
Conferncia, baseado em trs organismos especficos de coordenao: 1) A Conferncia do Estado Regies; 2) A
Conferncia do Estado Municpios e outras Autoridades Locais, e 3) a Conferncia Unificada do Estado Regies
Municpios e Autoridades Locais. As trs Conferncias ocorrem no Escritrio do Primeiro Ministro e constituem
o mais importante instrumento de cooperao para coordenar os diferentes nveis de governo. Um projeto de lei
apresentado em dezembro de 2006, objetivando unificar as trs Conferncias tornando-as um nico organismo
institucional est pendente no Parlamento.
Mesmo que existam mecanismos de coordenao entre instituies de diferentes nveis

de governo, eles no so exercidos freqentemente devido diviso dos poderes estabelecida
pela Constituio. O caso de agncias reguladoras em nvel subnacional paradigmtico. O
processo de privatizao e descentralizao, bem como as divergncias entre a Unio e os
Estados, conduziu criao de um grande nmero de agncias reguladoras em nveis estadual
e municipal (veja Tabela 1.A1.1).28 Isto criou uma situao na qual h muitas agncias concorrentes, exclusivas e complementares. Agncias subnacionais tm sido criadas, na maioria dos
28 Entre 1997 e 2005, 23 agncias reguladoras foram criadas em 18 Estados brasileiros. Apenas duas delas
correspondem a agncias municipais. Olivieri, Ceclia (2006), Agncias reguladoras e federalismo: a gesto
descentralizada da regulao no setor de energia in Revista de Administrao Pblica, No. 40 (4), Rio de Janeiro,
Julho/Agosto, p. 570.
47
casos, somente depois que a privatizao do servio ocorreu, o que reduziu a consolidao de
suas estruturas de controle. Essas agncias, em contraste com o que ocorre em nvel nacional,
tendem a ser multisetoriais: 56,5% delas regulam os diferentes servios e no so especializadas.29 Por isso, elas so similares s Comisses de Servios Pblicos, dos EUA.
Capacidades administrativas para fazer novas regulaes
Esta seo avalia como processos atuais para criao de leis e regulaes subordinadas
apiam aplicaes de princpios gerais da boa regulao. Ela descreve e avalia as capacidades
sistemticas para gerar regulao de alta qualidade e assegurar que processos e decises sejam
transparentes para o pblico.
Previsibilidade administrativa e transparncia
A transparncia do sistema regulatrio essencial para construir um ambiente regulatrio estvel e acessvel, que promova a competitividade, a comercializao e os investimentos,
e ajude a prevenir a indesejvel influncia de grupos de presso. A transparncia refora a
legitimidade e eqidade dos processos regulatrios. Envolve, ainda, uma grande variedade
de prticas, incluindo processos padronizados tanto para fazer quanto para modificar regulaes; fazer consultas s partes interessadas; adotar linguagem clara na elaborao de documentos; bem como na publicao e codificao das proposies. A transparncia, portanto,
auxilia na elaborao de normas de fcil entendimento e contribui para implementaes e
processos de apelao previsveis e consistentes.
A transparncia de procedimentos para elaborar novas leis e regulaes.
Processos transparentes e consistentes para fazer e implementar leis so fundamentais
para assegurar a confiana no processo legislativo e para salvaguardar as oportunidades de
participar das formulaes de leis.
No sistema brasileiro, os projetos de lei que requerem sano presidencial tm que ser
submetidos Casa Civil para anlise; e estas anlises tm por referncia o disposto no Decreto
n 4.176, de 2002, que estabelece normas e diretrizes para a elaborao, redao, consolidao
e preparao dos atos normativos dos rgos e entidades do Poder Executivo Federal.
No que se refere aos procedimentos administrativos, no h padronizao para a elaborao de novos atos regulatrios, mesmo daqueles que j haviam sido previstos em leis especficas. O nvel infralegal de regulaes (regulamentaes, portarias, etc.) elaborado sob a
responsabilidade exclusiva das organizaes interessadas.
Transparncia enquanto dilogo com grupos afetados: uso de consulta pblica
A consulta pblica d aos cidados e empresas a oportunidade de contribuir nas decises
regulatrias. Um programa de consulta bem definido, bem implementado, pode contribuir
para melhorar a qualidade da regulao; para a identificao de alternativas mais eficazes,
com custos mais baixos para empresrios e para a administrao; maior observncia s nor29 Ibid., pp. 572-573.
48
mas e para dar respostas regulatrias mais rpidas, diante de processos intempestivos de mudana. De igual importncia, a consulta pode melhorar a credibilidade e legitimidade da ao
governamental, ganhar o apoio de grupos envolvidos em processos decisrios e aumentar a
aceitao daqueles envolvidos com o processo de regulao.
Procedimentos de consulta durante o processo de elaborao de leis
A consulta s partes envolvidas no compulsria no Brasil, mas, em geral, qualquer anteprojeto de ato regulatrio, que tenha importante impacto sobre consumidores ou usurios
submetido consulta e/ou audincia pblica. O objetivo deste procedimento obter informaes teis para o processo decisrio, melhor entendimento dos aspectos relevantes do assunto
a ser regulado e dar publicidade ao ato normativo.
Figura 1.2. Qualidade do processo de consulta
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Observao: A figura acima tem por objetivo demonstrar, com uma defasagem de dois anos, a posio geral dos
sistemas de gerenciamento de qualidade regulatria no Brasil, comparativo aos pases membros da OCDE. Ela se
baseia na comparao das respostas que foram recebidas do Brasil em 2007, por intermdio de um questionrio
sobre indicadores de sistemas de gerenciamento de qualidade regulatria, com as respostas fornecidas pelos pases
membros da OCDE, em 2005. No grfico atual, uma pontuao maior significa que os processos de consulta so mais
formalmente estruturados e devem, em tese, oferecer mais oportunidades de insero de dados. A posio atual dos
pases da OCDE pode ter mudado no perodo observado.
No. 74.
O Decreto n 4.176, de 2002, estabelece que responsabilidade da Casa Civil da Presidncia

da Repblica decidir acerca da promoo de consulta pblica sobre o texto bsico de projetos
de atos normativos, em especial daqueles que tenham relevncia poltica e social. Isso feito por meio da apresentao do respectivo ato no web site (www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Consulta_Publica/consulta.htm), ou por intermdio de audincias pblicas, sempre com o objetivo de receber sugestes de organizaes, entidades e do povo.30
No entanto, a Casa Civil somente participa das iniciativas que so de responsabilidade
do Presidente da Repblica (medidas provisrias, leis e decretos). Em geral, quando avaliado
30 Artigo 34, II, do Decreto Nmero 4.176 de 2002.
49
em relao s prticas de consulta realizadas pelos pases da OCDE, o Brasil parece estar
prximo da mdia em termos de provises formais para consulta, no mesmo nvel de pases
como Grcia, Mxico, Portugal e Dinamarca. Contudo, o tamanho do pas e de suas diferentes
regies econmicas reforam o desafio de intensificar os processos e procedimentos de coordenao e de ampliar as consultas pblicas.
Planejamento prospectivo
O planejamento prospectivo tem provado ser til para melhorar a transparncia, previsibilidade e coordenao da regulao. Ele promove a participao das partes interessadas, o
mais cedo possvel, no processo regulatrio, e isto pode reduzir os custos de transao por
meio de uma ampla divulgao prvia de futuras regulaes. Muitos pases da OCDE tm
estabelecido mecanismos para publicao de detalhes da regulao que planejam preparar
no futuro.
O Brasil no dispe de um processo consolidado ou mesmo de um documento que indique as aes regulatrias mais importantes que o Poder Executivo intenciona adotar, seja no
nvel da administrao central ou no nvel das agncias reguladoras. As informaes contendo propostas atuais de diferentes instrumentos legais elaborados pelo Executivo esto disponveis para informao no web site mantido pela Subchefia para Assuntos Jurdicos Casa
Civil: www.planalto.gov.br/ccivil_03/Projetos/Quadros/principal2003.htm
Transparncia na implementao da regulao: comunicao
Outra dimenso de transparncia a efetividade da comunicao e a acessibilidade das
regras para entidades reguladas. A transparncia regulatria requer que os governos comuniquem efetivamente ao pblico a existncia e contedo de todas as regulaes.
De acordo com o Artigo 5 da Constituio, sobre direitos fundamentais e garantias, o
acesso informao assegurado a todos e a confidencialidade da fonte dever ser protegida.
O artigo 37 da Constituio Federal estabelece que a administrao pblica, direta ou indireta, de quaisquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
dever obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, entre outros.
Devido a esta disposio, diversas leis exigem a publicao e comunicao das decises e atos das autoridades pblicas. Entre elas, a Lei n 9.789, de 1999 (Lei do Processo
Administrativo) relevante, estabelecendo que nos processos administrativos, dever haver
os seguintes critrios, entre outros, de (..) divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas na Constituio.
A Imprensa Nacional publica, desde 1862, o Dirio Oficial, no qual esto inclusos todos
os atos administrativos do governo brasileiro. A verso eletrnica (www.in.gov.br/imprensa/
jsp/destaque.jsp) est disponvel desde 1994 e contm trs sees diferentes: i) publicao de
leis, decretos, resolues, instrues normativas e outros atos legais; ii) publicao de atos de
interesse para servidores civis; e iii) publicao dos contatos e outros anncios pblicos.
No que concerne disseminao da estrutura legal, h diversos web sites (Presidncia
da Repblica www.presidencia.gov.br, o Congresso Nacional:a Cmara dos Deputados www.
camara.gov.br e o Senado Federal www.senado.gov.br) com banco de dados que cobrem toda
a administrao federal. O governo disponibilizou um banco de dados (Base da Legislao
50
Federal) no seguinte endereo: www.presidencia.gov.br/legislacao, contendo todos os atos normativos de alta hierarquia desde a proclamao da Repblica, em 1889. responsabilidade da
Subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil atualiz-lo regularmente.
A Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia est estabelecendo o
Sisnorma (Sistema de Acompanhamento de Normas), um sistema que torna disponvel a herana da Coordenao de Documentao Legislativa, CDL, que composta de cerca de trs
milhes de documentos e 370.000 arquivos de referncia. O sistema contm todas as emendas
constitucionais, leis complementares, medidas provisrias, decretos legislativos e presidenciais, leis ordinrias com suas respectivas discusses no Congresso Nacional, indicando as
mudanas propostas, revogaes e codificaes. O Sisnorma est disponvel em: http://sisnorma.mj.gov.br.
Figura 1.3. Transparncia e acesso fcil s regulamentaes
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Observao: A Figura acima demonstra, com uma defasagem de dois anos, a posio geral dos sistemas de
gerenciamento de qualidade regulatria no Brasil, com relao aos pases membros da OCDE. Ele se baseia na
comparao das respostas que foram recebidas do Brasil em 2007, por meio de um questionrio sobre indicadores
de sistemas de gerenciamento de qualidade regulatria, com as respostas fornecidas pelos pases membros da
OCDE, em 2005. No grfico atual, uma pontuao maior significa que mais mecanismos esto disponveis para
assegurar transparncia e acesso fcil as regulaes. A posio atual dos pases da OCDE pode ter mudado no perodo
observado.
No. 74.
Contudo, ao contrrio de alguns pases europeus, tais como a Frana, com a Comisso para
o Acesso a Documentos Administrativos (Commission dAccs aux Documents Administratifs,
CADA), ou o Mxico, com o Instituto Federal de Acesso Informao Pblica, IFAI, o Brasil
no apresentou, at o presente momento, iniciativa para criar uma autoridade federal especfica, responsvel pela transparncia. No geral, as prticas concernentes transparncia e
acesso a regulaes sugerem estar, no Brasil, menos desenvolvidas do que na maioria dos pases da OCDE (dados de 2005). Por exemplo, a consolidao de todas as regulaes infralegais
permanece inacabada. De igual modo, no existem garantias de que somente as regulaes
oficiais, mencionadas em registros pblicos, so executveis, e, ainda, ressente-se a falta de
uma codificao sistemtica e atualizada das mesmas.
51
Linguagem clara
O Decreto n 4.176, de 2002, determinou que as disposies dos textos normativos devem ser escritas com clareza, preciso e ordem lgica. Para ressaltar a clareza, as palavras e
expresses de uso comum devem ter preferncia, a no ser que o tpico corresponda a um
assunto tcnico. As sentenas devem ser claras e precisas, evitando redundncias e neologismos. A preciso pode ser alcanada usando-se linguagem simples que expressa os objetivos
pretendidos, o contedo e a amplitude do ato normativo. As instrues para elaborar um ato
normativo sob uma ordem lgica, tambm esto ali estipuladas.
O Manual de Redao da Presidncia da Repblica constitui a primeira tentativa do governo de iniciar a organizao e padronizao das normas de edio para atos e comunicaes
oficiais, simplificando a linguagem administrativa. O Manual tem sido adotado por todos
os rgos que integram a administrao pblica brasileira, padronizando a linguagem e a
estrutura das comunicaes oficiais e os atos normativos elaborados no mbito do Poder
Executivo, fornecendo um cdigo de estilo e um manual de esboo legislativo.
Transparncia na implementao de regulaes: observncia, execuo e
apelao
Projetar, adotar e comunicar a regulao no so medidas suficientes. Para atingir o objetivo pretendido, uma regulao deve ser implementada, executada e cumprida. Um mecanismo
de apelao deve, tambm, existir no somente como uma salvaguarda democrtica de uma
sociedade baseada em normas, mas, tambm, como um mecanismo de feedback para aprimorar as regulaes, como mencionado pela OCDE, em 2005, nos Princpios Norteadores para
Desempenho e Qualidade Regulatria.
Observncia e execuo
No Brasil, no h uma poltica especfica para avaliar a possibilidade de observncia das
regulaes. Nos pases da OCDE, a avaliao de observncia ex ante progressivamente uma
parte do processo regulatrio, embora o nvel de recursos e ateno nela focalizados varia
significantemente (veja Quadro 1.10).
Quadro 1.10. Iniciativas de avaliao ex ante de exeqibilidade das propostas
legislativas nos pases da OCDE
Na Holanda, A Mesa dos Onze usada para orientar avaliaes de observncia e execuo relativas legislao
existente, e como uma ferramenta analtica para o desenvolvimento de novas regulaes. A Mesa estruturada
em trs partes: dimenses de observncia espontnea, dimenses de controle e dimenses das sanes. Esta abordagem de catlogo pode ajudar os reguladores a considerar os assuntos de observncia em detalhes, de modo
sistemtico, e, tambm, oferecer proveitosas anlises, e ser um instrumento de controle de qualidade. No Reino
Unido, a poltica e orientao governamental sobre a preparao da regulao incluem consideraes explcitas
acerca da garantia de observncia. Os elaboradores de polticas so encorajados a considerar uma variedade de
fatores de observncia, incluindo uma equilibrada abordagem entre elevada observncia e uma (hiper-) eficiente
execuo. No Canad, as estratgias de implementao e observncia tambm devem ser explcitas e discutidas
publicamente como parte da preparao de uma proposta regulatria.
Fonte: OCDE (1999), Reforma Normativa na Holanda, Paris; OCDE (2001), Reforma Normativa no Reino Unido, Paris;
OCDE (2002), Reforma Normativa no Canad, Paris.
52
Problemas de observncia das normas no Brasil so inevitveis, j que as autoridades e

instituies, s vezes, se ressentem de definies precisas das funes e responsabilidades
durante o processo regulatrio; alm do que, falta coordenao entre as organizaes e nveis
de governo.31 A limitada anlise do impacto regulatrio no pode ser usada como evidncia
emprica sobre a forma como os cidados e empresas poderiam enfrentar os efeitos das leis e
regulaes propostas. A superviso efetiva da aplicao de regulao no sistematicamente
empreendida.
A capacidade governamental para aplicar e executar a regulao pode, tambm, ser apoiada pelo conhecimento e compreenso dos requisitos regulatrios impostos sobre as empresas
e cidados bem como pela disposio de observ-las. No Brasil, contudo, a incerteza institucional e jurdica , por vezes, gerada por conflitos e comportamentos no coordenados.
A forte presena da economia informal tambm impe constrangimentos observncia e a
execuo na ao do governo.
A observncia facilitada por formas diferentes de superviso e controle. Umas das responsabilidades da Advocacia-Geral da Unio AGU minimizar o risco de reclamaes,
exercendo um controle legal dos projetos de lei ex ante. Esta instituio tambm contribui,
como representante legal do Poder Executivo, para a conciliao. Iniciativas recentes vislumbram criar um organismo responsvel por uma conciliao que poderia apoiar a anlise ex
ante dos assuntos constitucionais e legislativos.
Os rgos e entidades do Poder Executivo Federal, sujeitos prestao de contas e responsabilizao, devem elaborar e apresentar relatrio de gesto ao Tribunal de Contas da
Unio TCU, juntamente com um comprovante de auditoria, isto , uma opinio do rgo
de controle interno e uma declarao do Ministro de Estado supervisor da rea. A instituio tem que tornar pblico o relatrio, depois de trinta dias de sua entrega. O TCU, que
presta contas ao Congresso Nacional, tambm tem realizado diversas auditorias operacionais
abrangentes das polticas pblicas. Essas auditorias avaliam a capacidade do governo de alcanar resultados como um todo e as polticas pblicas durante sua formulao e elaborao.
O TCU tem sido crtico nesses relatrios, mostrando que, s vezes, os resultados no so nem
alcanados nem justificados. A Controladoria-Geral da Unio CGU, como parte de suas
responsabilidades pela auditoria e controladoria, tem realizado, recentemente, avaliaes das
agncias reguladoras sobre os resultados quantitativos e qualitativos em relao eficincia
para alcanar seus objetivos.
A Promotoria Pblica
O Ministrio Pblico (MP), no Brasil, um vigilante extremamente ativo dos atores polticos. Essa instituio faz mais do que processar, em nome do Estado, aqueles que cometem
crime. Devido a mudanas que comearam em 1985, quando um instrumento legal conhecido como ao civil pblica foi criada, o Ministrio Pblico passou a ter um papel adicional:
ele pode levar corte qualquer pessoa ou entidade agressora do meio ambiente, direitos do
consumidor, ou o patrimnio artstico, cultural, turstico e patrimnio paisagstico da Nao.
Esses processos civis pblicos podem ser iniciados pelos Estados, Municpios, entidades de
31 Gesner, Oliveira e Fujiwara, Thomas (2005), A Estrutura Regulatria do Brasil: Possibilidades ou Incertezas ?, So
Paulo, p. 8.
53
direito pblico e sociedade civil. Mas, em prtica, o poder pblico que toma a iniciativa ou
chamado a faz-lo.
Com a Constituio de 1988, a amplitude desses processos civis pblicos aumentou, afirmando-se o que o papel institucional do Ministrio Pblico: promover inquritos e processos civis pblicos para a proteo do patrimnio pblico e social, ou do meio ambiente ou
outros interesses difusos ou coletivos (Artigo 129-III). Com esta deciso, a Constituio estabeleceu que assuntos de natureza poltica poderiam, tambm, ser trazidos para a arena da autoridade judicial.32 A Constituio tambm concedeu a essa instituio os instrumentos para
exercer o seu papel: autonomia oramentria diante da possibilidade de interferncia poltica;
recursos tais como salrios altamente competitivos para seu quadro de pessoal, e poderosos
instrumentos judiciais e legais tais como a capacidade de impor multas e de demandar apoio e
aconselhamento no oneroso da polcia ou outra organizao governamental para investigar
um determinado assunto. Isto contribuiu para fazer do Ministrio Pblico um organismo
que participa ativamente da elaborao de polticas. Como o advogado da sociedade vem
a defender muitos interesses difusos e coletivos, causando impacto em averiguaes que faz
em outros atores polticos. Ele pode inibir a ao poltica, mas, tambm, atua como rbitro,
mediador, coordenando mecanismos e notrios. Os promotores pblicos tambm tm um
importante papel em assegurar a proteo do consumidor, inclusive nos setores regulados.
O sistema brasileiro de ouvidoria
No Brasil, a funo de ouvidor surgiu dos princpios constitucionais pelos quais a administrao pblica direta ou indireta deve obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (Artigo 37). O ouvidor um profissional que est
presente em quase todas as entidades pblicas e privadas do Brasil. A principal funo do
ouvidor defender os cidados cujos direitos foram prejudicados ou ameaados por atos da
administrao pblica. Qualquer cidado tem o direito de apresentar uma reclamao direta
ao ouvidor, oralmente ou por escrito. O ouvidor no tem poder de deciso. Seu trabalho
baseia-se em mtodos de persuaso e recomendaes para reformular decises caso tenham
sido contra o cliente ou usurio.
Estas so as mesmas orientaes que guiam a Ouvidoria-Geral da Repblica, uma instituio que est ligada a Controladoria-Geral da Unio (CGU). Ela responsvel por obter, revisar e repassar qualquer reclamao, sugesto e elogio relativo aos procedimentos e aes dos
agentes, agncias ou entidades do Executivo federal. Compete, tambm, ao Ouvidor-Geral
coordenar todas as outras ouvidorias das agncias do governo federal e fornecer dados quantificados e um relatrio anual33 sobre o nvel de satisfao do usurio dos servios pblicos
oferecidos pela administrao pblica.
Reparaes pblicas e apelaes
Um slido sistema normativo requer procedimentos claros, justos e eficientes para gerar
decises baseadas em regulao, bem como na regulao propriamente dita.
32 Alston, Lee et al. (2006), Political Institutions, Policy-Making Processes and Policy Outcomes in Brazil, InterAmerican Development Bank, Washington, p. 33.
33 O Ouvidor-Geral fornece boletins chamados Escuta Brasil e um relatrio anual (Relatrio de Atividades).
54
A Constituio Federal, no Artigo 5, estabelece que ningum ser privado de liberdade

ou de seus bens sem o devido processo legal; que todos, dentro da esfera administrativa e legal, tem garantido uma durao razovel do processo e os meios que garantem a celeridade de
seu procedimento, e que litigantes, em processos judiciais ou administrativos, bem como rus
em geral, tem garantido o princpio do contraditrio e ampla defesa com os meios e recursos
a ela inerentes.
O judicirio brasileiro dividido em sistemas de justia federal e estadual (veja a Figura
1.4), cada um tendo uma jurisdio diferente. As prerrogativas e tarefas dos juzes so as mesmas sendo as diferenas somente quanto s competncias, estrutura e composio das Cortes.
Ambos os sistemas so subordinados ao Supremo Tribunal Federal STF, que a corte de
ltima instncia em casos que envolvem a lei constitucional. O sistema federal composto
por cortes de apelao e, em primeira instncia, cortes superiores. Cada Estado tem sua prpria constituio e estabelece o seu prprio judicirio, e cada um tem uma corte de apelaes
e cortes de primeira instncia. Cortes federais somente tm jurisdio sobre casos comerciais
que envolvam o governo.
Figura 1.4. O sistema judicirio no Brasil
Justia Comum
Justia Federal
Justia Eleitoral
Justia do Trabalho
Justia Militar
Justia Especializada
1a Instncia
Juizes atuam em
jurisdies
especializadas
1a Instncia
Juizes Federais
atuam nas sees
e jurisdies
judicirias
1a Instncia
Juizes Eleitorais
e cidado atuam
nos conselhos
eleitorais
1a Instncia
Juizes do Trabalho
atuam nas
juridies
do trabalho
1a Instncia
Juizes de Direito
atuam nas
auditorias
militares
2a Instncia
Suprema Corte
do Estado
2a Instncia
Trubunal Regional
Federal
2a Instncia
Trubunal Regional
Eleitoral
2a Instncia
Trubunal Regional
do Trabalho
2a Instncia
Trubunal Regional
do Militar
3a Instncia
Trubunal Superior
Eleitoral
3a Instncia
Trubunal Superior
do Trabalho
3a Instncia
Trubunal Superior
Militar
3a Instncia
Trubunal Superior
de Justia
Supremo Trubunal Federal (STF)
O Poder Judicirio brasileiro constitudo pelo Supremo Tribunal Federal, pelo Superior
Tribunal de Justia, pelo Tribunal Regional Federal e Juzes Federais, pelos Tribunais e Juzes
do Trabalho, pelos Tribunais e Juzes Eleitorais, pelos Tribunais e Juzes Militares e pelos
Tribunais e Juzes dos Estados e do Distrito Federal. As jurisdies do Supremo Tribunal
Federal, o Superior Tribunal de Justia e as Instncias Superiores abrangem todo o territrio.
55
Quadro 1.11. Procedimentos para recursos no Brasil

O sistema de recursos brasileiro funciona da seguinte maneira. Em primeira instncia, os casos so ouvidos pelos
juzes federais ou estaduais, que atuam em foros, sees judicirias ou jurisdies especializadas (varas). O pas
dividido em distritos judiciais denominados comarcas, que so constitudas de uma ou mais cidades. Cada comarca possui pelo menos um tribunal de primeira instncia. H tribunais especializados de primeira instncia para
litgios familiares ou processos de falncia em algumas cidades e estados. As sentenas dessa comarcas podem ser
objeto de recursos imediatos aos tribunais de segunda instncia. As sentenas dos tribunais de primeira instncia
so geralmente feitas por apenas um juiz. O sistema judicirio brasileiro utiliza processo judicial com jri somente
para crimes de julgamento contra indivduos.
As sentenas podem, em seguida, serem levadas ao respectivo Tribunal Regional: os Superiores Tribunais Estaduais
ou os Tribunais Regionais Federais. Cada Estado possui um Tribunal de Justia (TJ) onde o governador, com aprovao da Assemblia do Estado, nomeia os juzes. Esse Tribunal possui a prerrogativa de designao especial de
juzes regionais para lidar com problemas agrrios. Alm disso, ele responsvel por organizar e supervisionar os
tribunais estaduais inferiores.
No que diz respeito ao Poder Judicirio federal, o territrio nacional dividido em cinco regies, que so constitudas de um ou mais Estados. Cada regio dividida em sees judicirias com um territrio que poder corresponder s comarcas estaduais. As sees judicirias possuem tribunais federais de primeira instncia e cada
regio possui um Tribunal Regional Federal como um tribunal de segunda instncia. Os cinco Tribunais Regionais
Federais Recife, Braslia, Rio de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre foram criados pela Constituio de 1988.
Cada Tribunal Regional Federal deve ter pelo menos seis juzes, designados pelo Presidente da Repblica e aprovados pelo Senado.
Alm do sistema de vara regular, o sistema judicirio do Brasil possui uma srie de tribunais especiais, cobrindo
reas como, militares, trabalhistas e eleitorais. Nos casos relativos a esses assuntos, o recurso de uma deciso
de primeira instncia ouvido no Tribunal Regional especializado: Tribunal Regional Eleitoral (TRE), Tribunal
Regional do Trabalho (TRTs) e Tribunal de Justia Militar (TJM).
As sentenas podem ser recorridas nos tribunais de terceira instncia. O Superior Tribunal de Justia (STJ) o
mais alto tribunal brasileiro em questes no constitucionais e concede recurso especial quando o julgamento de
um tribunal de segunda instncia ofende a disposio do estatuto federal ou quando dois ou mais tribunais de
segunda instncia criam regras diferentes no mesmo estatuto federal. H tribunais paralelos para leis trabalhistas,
eleitorais e militares: o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), o Tribunal Superior do Trabalho (TST) e o Superior
Tribunal Militar (STM). Esses tribunais no analisam quaisquer questes factuais em seus julgamentos, mas somente a aplicao da lei e da Constituio. Fatos e evidncias so julgados pelos tribunais de segunda instncia.
O Supremo Tribunal de Federal (STF) concede recurso extraordinrio quando julgamentos de tribunais de segunda instncia violam a Constituio. O STF a ltima instncia para o mandado de hbeas corpus e para revises
de julgamentos do STJ e o nico Tribunal Federal responsvel pelo exame e verificao de assuntos de constitucionalidade.
Recursos administrativos
A Lei n 9.784, de 1999, regula os procedimentos da administrao pblica federal e estabelece normas bsicas sobre os procedimentos administrativos dentro da administrao
federal, visando proteo dos direitos dos cidados e melhor observncia aos objetivos da
administrao. Os reclamantes que podem registrar um recurso administrativo so os seguintes: aqueles titulares de direito e interesses e que so parte do processo; aqueles cujos direitos
e interesses foram indiretamente afetados por deciso; organizaes ou associaes representativas, relacionadas com direitos e interesses coletivos; e cidado ou associaes, em termos
de difundir direitos ou interesses. Os recursos administrativos podem ser registrados dez dias
depois que a deciso foi tomada e o prazo para uma ao no poder ultrapassar trinta dias.
No caso de ausncia de ao, as partes afetadas podem recorrer da deciso at trs instncias
administrativas. O recurso administrativo no possui efeito de suspenso.
56
O Poder Judicirio e a qualidade regulatria

A funo do Judicirio essencial para o controle da qualidade regulatria e para um
melhor desempenho econmico. A efetividade do processo decorre da capacidade de o
Judicirio considerar a consistncia da regulao com os princpios de constitucionalidade,
incluindo, particularmente, a proporcionalidade e o direito de ser ouvido. Decorre tambm
da anlise dos tribunais se a legislao delegada completamente consistente com a legislao
primria.
No Brasil, a liberalizao de setores econmicos e a privatizao de empresas antes pertencentes ao governo trouxeram novas responsabilidades para o Poder Judicirio, principalmente para garantir direitos de propriedade e fazer com que atores e o Estado cumpram com
os contratos. A situao levou a um aumento de casos, que tornou evidente a necessidade de
reformar o sistema judicirio, a fim de torn-lo mais eficiente e diligente. Duas das principais
preocupaes enfrentadas pelo sistema jurdico do Brasil so: ausncia de confiana pblica
e o lento perodo de processamento (consulte Tabelas 1.2 e 1.3).
Tabela 1.2. A confiana pblica no sistema judicirio
Por que no vale a pena procurar a justia?
Concordantes (%)
A justia lenta
39.8
A justia no funciona
29.1
A justia no confivel
22.3
A justia dispendiosa
4.4
Outros
4.4
Fonte: Centro de Pesquisa de Opinio Pblica DATAUnB (2005), Pesquisa de Imagem do Judicirio junto Populao
Brasileira, 13 Relatrio de Atividades, Universidade de Braslia, Braslia, Outubro, p. 13
Tabela 1.3. Opinio sobre o tempo de tramitao de questes na justia

Principais razes para durao de processos judiciais
Complexidade da justia
Porcentagem
30
Os juzes
23.5
As leis
18.8
Os advogados
7.1
Funcionrios do Judicirio
6.9
As partes interessadas
3.8
Reclamantes
3.5
No sabem
6.4
Fonte: Centro de Pesquisa de Opinio Pblica DATAUnB (2005), Pesquisa de Imagem do Judicirio junto Populao
Brasileira, 13 Relatrio de Atividades, Universidade de Braslia, Braslia, Outubro, p. 17.
57
Essas percepes tambm tm conseqncias importantes para a forma das atividades

relacionadas com o sistema judicirio. Enquanto muitas atividades contribuem tambm para
a distoro do sistema judicirio, recorrendo das decises do governo, retardando o processo
e aproveitando dessa situao, outros optam por evitar qualquer contato com o judicirio,
mesmo que isso possa implicar na perda de oportunidades e em enorme ineficincia. Os
custos que essa situao impe na economia como um todo foi estimado pelo modo como a
melhoria no judicirio impactaria outras questes: o volume de investimento anual aumentaria at 13,7 % e o nmero de empreendimentos cresceria at 18,5%.34
No Brasil, h o fenmeno da judicializao do conflito poltico, compreendido como a
tendncia das foras polticas em transferir para o Poder Judicirio as disputas de natureza
essencialmente poltica, que no so solucionadas dentro do mbito apropriado, conduzindo
a politizao do Judicirio.35 Um exemplo disso o processo legislativo, no qual, a incapacidade de construir uma clara maioria poltica para aprovar leis inequvocas e bem definidas,
conduz, s vezes, a textos ambguos, o que vai exigir acordos polticos. Isso deixa os assuntos
mais difceis, e vantagens e desvantagens para o Judicirio lidar em um estgio posterior.
O Judicirio ento colocado na posio de tornar-se responsvel pela arbitragem de
conflitos polticos, em vez da simples aplicao da legislao. Isso pode tambm ser uma fonte
de imprevisibilidade jurdica. Pouqussimas reformas regulatrias visando redefinio do
papel do Estado no Brasil foram aprovadas sem serem submetidas de alguma forma, a anlise
pelo Judicirio. Diversos casos, em contraste, demonstram o impacto de juzes e tribunais de
justia no processo de elaborao de polticas no Brasil, demandando uma tradio analtica
relacionada com quando, quanto e como esses principais agentes: (i) compelem o conjunto de escolhas de polticas acessveis, (ii) influenciam nos processos de implementao de
polticas pblicas e (iii) alteram os cursos de reformas empreendidas no contexto de transio
poltica e econmica do Brasil, desde a redemocratizao de meados dos anos 80.
Escolha de instrumentos polticos: regulao e alternativas
Uma condio administrativa essencial para a qualidade da regulao a capacidade de
selecionar as ferramentas polticas mais eficientes e eficazes, sejam elas regulatrias ou no.
Conforme demonstra a experincia, a abrangncia e o uso das ferramentas polticas tem
expandido, como tem melhorado a aprendizagem e a compreenso do papel potencial dos
mercados. Ao mesmo tempo, administradores quase sempre enfrentam riscos ao utilizar ferramentas pouco experimentadas; a alta burocracia relutante e altamente conservadora e
existem tpicos desincentivos para que os servidores pblicos sejam inovadores e utilizem
formas alternativas de regulao. As autoridades encarregadas da reforma devem exercer uma
clara liderana encorajadora de inovaes e de aprendizagem poltica, se essas alternativas
regulao tradicional promoverem avanos no sistema poltico.
34 Pinheiro, Armando Castelar (2001), Economia e Justia: Conceitos e Evidncia Emprica, BNDES, p. 16. Ver
tambm Pinheiro, Armando Castelar (2003), Judicirio, reforma e economia: a viso dos magistrados, texto
para discusso 966, IPEA, disponvel em www.febraban.org.br/Arquivo/Destaques/Armando_Castelar_Pinheiro2.
pdf
35 Em uma pesquisa com magistrados, 33,6% deles admitiram que com freqncia precisam decidir sobre
questes de natureza poltica que deveriam ser resolvidas em nvel poltico. Pinheiro, Armando Castelar (2003),
op. cit., pp.23-24.
58
Desde 1990 e de acordo com a privatizao de empresas de propriedade do governo, a

eliminao de monoplios, a criao de agncias reguladoras e a introduo de mecanismos
de concorrncia em diferentes setores que fornecem servios essenciais, mecanismos de comando e controle foram deixados em posio secundria, destacando a idia de que a presso
competitiva torna as empresas mais produtivas e eficientes.
Quadro 1.12. A utilizao de alternativas no sistema regulatrio brasileiro
As questes relacionadas no Decreto n 4.176, de 2002, relacionadas utilizao de alternativas disponveis aos
responsveis pelas diretrizes polticas so as seguintes:
Qual o resultado da anlise do problema? Qual a origem do problema? Sob quais condies a ao empreendida pode ter um efeito?
Quais so os instrumentos que parecem adequados para alcanar os objetivos esperados, em geral ou em parte? (Exemplos: medidas para a execuo das existentes regulaes; campanhas desenvolvidas com a opinio
pblica, compreenso abrangente, acordos, investimentos, incentivos, apoio para encontrar solues para
aqueles afetados pela regulao; utilizao de anlise jurdica para soluo de problemas).
Quais so os instrumentos adequados, considerando os seguintes aspectos?
- Encargos para cidados e para a economia;
- Eficincia (preciso, grau de probabilidade para alcanar a meta esperada);
- Custos e despesas para o oramento pblico;
- Efeitos sobre a ordem legal e sobre os objetivos j estabelecidos;
- Efeitos secundrios e outras conseqncias;
- Compreenso e aceitao daqueles afetados e responsveis pela execuo;
- Possibilidade de apelao, antes do Poder Judicirio.
Fonte: Decreto no 4.176, Anexo I, Maro de 2002, p. 16.
A utilizao de alternativas para a regulao ainda no muito difundida no Brasil. H,

entretanto, uma determinao no sentido de refletir sobre alternativas possveis s medidas
quando so propostos atos normativos. O Decreto n 4.176, de 2002, em seu Anexo I, lista
questes que devem ser consideradas durante a elaborao de atos normativos. A seo 2
desse Anexo faz referncia utilizao de alternativas e analisa se elas esto disponveis aos
responsveis pela elaborao das polticas (consulte o Quadro 1.12).
Acordos voluntrios
Acordos voluntrios so estabelecidos quando organizaes exercem uma ao voluntria para contornar uma preocupao poltica que poderia ensejar uma regulao onerosa do
governo. Um governo que ameae a credibilidade de possveis regulaes futuras, pode estimular um setor a lidar com a questo por si mesmo, evitando a implementao da regulao.
As organizaes podem melhorar sua reputao e por isso aumentar as vendas por meio da
participao em associaes voluntrias.
As autoridades brasileiras esto promovendo acordos voluntrios, particularmente no
campo ambiental. Por exemplo, a colaborao da associao de empregadores, que tambm
inclui servidores do governo e instituies, para lidar com a contaminao de trabalhadores
por benzeno. Distintamente dos acodos entre governo e indstria, os sindicatos dos trabalhadores neste caso foram tratados como um participante em igualdade de condies. Esse
acordo voluntrio, de mbito nacional, concedido como Acordo Tripartite sobre Benzeno,
estimulou redues significativas nas emisses de benzeno nas indstrias de metal e petro-
59
qumicas.36 Acordos voluntrios tambm foram propostos para serem assinados com o setor
de cana-de-acar. Como o Brasil um dos principais fornecedores de etanol do mundo,
foi revista, por intermdio do acordo, a deciso do governo de estabelecer um limite de preo local, em lugar de impor cotas de exportao, se os preos internacionais se tornassem
atrativos demais. Acordos voluntrios tambm foram assinados para a implementao do
Sistema de Harmonizao Universal para a Classificao e Rotulao de Produtos Qumicos
(GHS), cuja implementao iniciou-se em 2001 por meio do estabelecimento de um subgrupo da Comisso Nacional de Segurana de Produtos Qumicos presidida pelo Ministro do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e constituda por ministros e outros atores.
Polticas de educao e informao
Esses instrumentos atuam para alterar maneiras de tornar disponveis mais informaes
de modo que as empresas e clientes possam tomar decises melhor fundamentadas ao contrrio das solues nicas que se apresentam nos casos de regulao feitas com base nas formas
tradicionais de comando e controle. Campanhas informativas e educacionais so exemplos
desses instrumentos.
Quadro 1.13. Projeto Crescendo: Regulao e Cidadania Ativa
O Projeto Crescendo: Regulao e Cidadania Ativa foi lanado em 2002 pela Agncia Reguladora de Servios
Pblicos (Energia, Transporte e Comunicaes) do Estado da Bahia (Agncia Estadual de Regulao de Servios
Pblicos de Energia, Transportes e Comunicaes, Agerba) em cooperao com a Agncia Reguladora Federal de
Energia (Agncia Nacional de Energia Eltrica, ANEEL).
O projeto consiste de campanhas escolares, nas quais os professores so treinados e os estudantes informados
sobre a importncia dos servios pblicos, particularmente eletricidade e transporte e sobre os direitos dos consumidores. No Estado da Bahia, especialistas visitaram mais de 1.800 escolas pblicas e instituies de ensino e o
projeto alcanou mais de 1,5 milho de estudantes. A meta disseminar informaes sobre os objetivos e servios
fornecidos pela Agncia Reguladora, salientando o direito dos consumidores e cidados, assim como as responsabilidades sociais dos cidados.
A campanha de informaes inclui dois kits de materiais de ensino, um para a energia e outro para o setor de transporte. Os kits incluem livros, vdeos e CDs, que descrevem a reforma institucional do setor eltrico, as agncias
reguladoras, os princpios legais e aspectos normativos das estruturas regulatrias, a qualidade dos servios e os
direitos e deveres dos usurios.
Padronizao
A Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT)37 o organismo responsvel pela padronizao tcnica no pas, fornecendo os fundamentos necessrios para o desenvolvimento
tecnolgico brasileiro. Criada em 1940, uma entidade privada sem fins lucrativos, reconhecida como o nico Foro Nacional de Padronizao por meio da Resoluo Nmero 07 do
Conselho Nacional de Metrologia, Padronizao e Qualidade Industrial CONMETRO, de
24 de agosto de 1992.
36 Freitas, Nilton and Gereluk, Winston (2002), A National Tripartite Agreement on Benzene in Brazil in: ten
Brink, Patrick (ed.), Voluntary Environmental Agreements: Process, Practice and Future Use, Sheffield, U.K.,
Greenleaf Publishing, pp. 176-190.
37 www.abnt.org.br
60
A ABNT um membro fundador da ISO (International Organisation for Standardisation),

da COPANT (Pan-American Commission of Standards) e da AMN (Mercosul Standardisation
Association). A ABNT a nica representante do Brasil nas seguintes entidades internacionais: ISO, IEC (International Electro-technical Commission); e das entidades de normalizao
regional COPANT e da AMN.
Auto-regulamentao
No Brasil muitas profisses so auto-regulamentadas: mdicos, dentistas, advogados etc.,
e contam com conselhos profissionais. Os conhecidos so o Conselho Federal de Medicina,
criado em 1957 e a Ordem dos Advogados de Brasil, estabelecida em 1930.
A Bolsa de Valores brasileira tambm auto-regulamentada. Possui autonomia para monitorar os membros respectivos e a segurana das operaes realizadas por ela, conforme determina o Artigo 17 da Lei n 6.385, de 1976. Um exemplo de auto-regulamentao bem-sucedida, criada pela Bolsa de Valores de So Paulo (BOVESPA), o Regulamento de Listagem
do Novo Mercado e o Regulamento de Prticas Diferenciadas de Governana Corporativa.
Esses instrumentos auxiliam a estruturao de um tipo de auto-regulamentao que visa o
desenvolvimento do mercado de aes; e a defesa dos interesses pblicos garantido pelo que
est estabelecido no modelo de estrutura. No mercado financeiro, a Associao Nacional de
Bancos de Investimento (ANBID) props ao grupo de instituies participantes no mercado
mobilirio a implementao de cdigos de auto-regulamentao para as atividades desenvolvidas por eles, tais como a distribuio de ofertas pblicas e a aquisio de valores mobilirios, fundos de investimentos, programas de certificao continuada, servios qualificados
para o mercado de aes e servios bancrios no mercado interno. De forma semelhante,
a Federao Brasileira de Bancos (FEBRABAN) discutiu a criao de um cdigo de autoregulamentao para as atividades das instituies financeiras.
No Brasil o Conselho Nacional de Auto-Regulamentao Publicitria (CONAR), uma
organizao no governamental que visa promoo da liberdade de expresso na publicidade e defende as prerrogativas constitucionais da publicidade comercial. Seu fundamento
legislativo deriva da Lei n 4.680, de 1965.
Quadro 1.14. Auto-regulamentao no sistema de sade brasileiro
A acreditao de hospital um dos casos mais representativos de auto-regulamentao no sistema de sade
do Brasil. Esse padro permite ao Ministrio da Sade fazer investimentos por meio do programa REFORSUS
(Reforo Reorganizao do Sistema nico da Sade), objetivando incentivar organismos privados a participar na
Organizao Nacional de Acreditao ONA. Isso tem resultado na criao de padres de qualidade no mercado,
e tem reduzido os custos da regulao burocrtica, estimulando a competio por recursos pblicos e privados,
entre os hospitais.
A auto-regulamentao tambm representada no sistema de sade pelos conselhos profissionais, que regulam a
prtica profissional por meio da elaborao de normas e procedimentos ticos. Essas instituies so consideradas
parte do Estado brasileiro, em conseqncia da legislao corporativa tradicional. Isso poderia ser visto como paradoxal em termos de um sistema de auto-regulamentao, mas a autonomia organizacional foi obtida depois do
processo de redemocratizao poltica no pas e da autonomia profissional de mdicos e dentistas.
61
Compreendendo os efeitos da regulao: a utilizao da Anlise do Impacto

Regulatrio (AIR).
A Recomendao do Conselho da OCDE sobre a Melhoria da Qualidade da Regulao do
Governo, de 1995, enfatizou a funo da Anlise de Impacto Regulatrio (AIR) para assegurar,
sistematicamente, que as opes regulatrias mais eficientes e eficazes sejam as escolhidas.
De 1997, o Relatrio sobre Reforma Regulatria recomenda aos governos incorporar a anlise de impacto regulatrio no desenvolvimento, reviso e reforma de regulaes. A relao
das melhores prticas de AIR discutida em detalhes na Avaliao de Impacto Regulatrio:
as Melhores Prticas nos Pases da OCDE.38 Os Princpios Orientadores para a Qualidade
e Desempenho Regulatrio, de 2005 (2005 Guiding Principles for Regulatory Quality and
Performance) recomenda que a AIR seja conduzida de maneira oportuna, clara e transparente.39
Quadro 1.15. Anlise do Impacto Regulatrio nos pases da OCDE
O que a Anlise do Impacto Regulatrio (AIR)?
A AIR uma ferramenta regulatria que examina e avalia os provveis benefcios, custos e efeitos das regulaes
novas ou alteradas. Ela oferece aos tomadores de deciso dados empricos valiosos e uma estrutura abrangente na
qual eles podem avaliar suas opes e as conseqncias que suas decises podem ter. Um escasso entendimento
dos problemas em questo ou dos efeitos indiretos da ao governamental pode debilitar os incentivos regulatrios
e resultar em falha regulatria. A AIR utilizada para definir problemas e garantir que a ao governamental seja
justificada e apropriada.
Elementos-chave de um programa de AIR
A AIR possui muitas formas nos pases da OCDE, refletindo uma variedade de agendas de polticas de governo.
Os objetivos, funes e processos administrativos diferem entre pases e entre reas de poltica regulatria. Existe,
entretanto, um elemento-chave relacionado estrutura institucional que torna a AIR uma ferramenta regulatria
bem-sucedida: o controle de qualidade por meio de reviso independente, que contribui para avaliar a qualidade
substantiva de novas regulaes e garantir que ministros alcancem as metas includas nos critrios de avaliao.
Organizaes de superviso responsveis pela AIR devem ser capazes de questionar suas qualidades e propsitos
regulatrios. Ela precisa de capacidade tcnica para verificar a anlise de impacto e de fora poltica para garantir
que sua viso prevalea na maioria dos casos.
Prticas vlidas da AIR identificadas nos pases da OCDE:
Maximizar o comprometimento poltico para a AIR.
Alocar responsabilidade para os elementos do programa AIR.
Treinar os reguladores.
Utilizar um mtodo analtico consistente, porm, flexvel.
Desenvolver e implementar estratgias de coleta de dados.
Objetivar iniciativas da AIR.
Integrar a AIR com os processos de elaborao de polticas, iniciando o quando antes.
Comunicar os resultados.
Envolver o pblico intensivamente.
Aplicar a AIR nas regulaes existentes como tambm nas novas.
Fonte: Anlise do Impacto Regulatrio OCDE (1997): As Melhores Prticas nos Pases da OCDE, Paris.
Na ocasio em que se redigia este relatrio, no havia obrigao, no Brasil, de conduzir

a AIR no processo de tomada de deciso poltica. Alguns ministrios e instituies governa38 OECD (1997a), Regulatory Impact Analysis: Best Practices for Regulatory Quality and Performance, Paris.
39 OECD (2005c), Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance, Paris.
62
mentais empreendiam algum tipo de anlise de impacto da introduo ou modificao de

normas regulatrias, mas de uma maneira incompleta e sem aplicao sistmica. O Decreto
n 4.176, de 2002, determinou que quando for enviada uma proposio para a Casa Civil,
alm de Exposio de Motivos, um formulrio anexo medida dever ser preenchido incluindo os seguintes elementos: a sntese do problema ou situao que requer ao; solues
e aes propostas pela norma; alternativas existentes medida proposta; custos; razes que
justificam a urgncia, no caso de medidas provisrias; impacto sobre o meio ambiente; modificaes propostas, comparadas com os projetos anteriores; sntese da opinio do rgo
jurdico. O Anexo I do Decreto requer que a descrio de possveis impactos das normas a
serem adotadas sejam explicadas. Estes so elementos preliminares que podem levar a um
completo processo de AIR.
Fundamentado em requerimentos existentes e como parte da implementao do Programa
para o Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao (PRO-REG),
mencionada acima, esperado que a AIR seja incorporada gradualmente na poltica regulatria do Brasil. A experincia da OCDE mostra que a implementao da AIR um processo
que requer planejamento acurado, recursos especficos e objetivos de curto e mdio prazo.
Especificidades do sistema dependem do histrico poltico, econmico, cultural e do arcabouo legal do pas. Cada pas encontrou diferentes solues para configurar o sistema de
AIR; no existe um modelo nico para ser sugerido. As seguintes sees fornecem uma viso
geral de questes institucionais que esto sendo consideradas no Brasil, enquanto se desenha
o seu prprio sistema de AIR. Elas so avaliadas tendo como referncia as prticas e experincias dos pases da OCDE.
Roteiro para implementar a AIR com base em boas prticas internacionais
A AIR fundamental para consolidar uma abordagem regulatria abrangente, desde que
esta seja uma ferramenta que fornea elementos objetivos como: custos, benefcios e opes
para a tomada de decises. Um sistema de AIR pode apenas ser consolidado e aprimorado ao
longo do tempo. O roteiro para implementar a AIR no Brasil requer avaliao das seguintes
questes:
Maximizar o comprometimento poltico para com a AIR. A experincia da OCDE mostra
que o uso da AIR para promover reformas dever ser apoiado nos mais altos nveis de governo. A AIR precisa ser apoiada por um instrumento legislativo que o torne compulsrio para
rgos e entidades integrantes da administrao pblica (consulte Quadro 1.16).
De acordo com o Programa para o Fortalecimento da Capacidade Institucional para
Gesto Regulatria, a AIR ser implementada no Brasil como parte dos esforos para aperfeioar a qualidade regulatria. A Casa Civil da Presidncia da Repblica, o Ministrio da
Fazenda e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto devero ser os rgos responsveis pela implementao da AIR, e, essas instituies constituem o comit que ser responsvel pela gesto do programa. Esse arranjo institucional possibilitar um forte apoio e
comprometimento poltico para a qualidade regulatria.
Entretanto, ainda no existe uma proposta de se criar um instrumento legal para institucionalizar o uso da AIR como uma ferramenta para anlise ex ante dentro da administrao
pblica. O Projeto de Lei n 3.337, de 2004, que diz respeito s agncias reguladoras, atualmente em discusso no Congresso, pretende fazer com que essas agncias apresentem relatrios anuais e se renam com comisses temticas da Cmara dos Deputados e do Senado
63
Federal, para discutir e avaliar os objetivos propostos, explicando os impactos de suas aes
e os resultados obtidos.
Quadro 1.16. Base legal para a AIR nos pases da OCDE
Os pases da OCDE adotam vrias formas legais para determinar que a AIR seja includa na elaborao de suas
normas. A Repblica Tcheca, Coria e Mxico adotaram a AIR por lei. A AIR exigida por um mandato presidencial nos Estados Unidos e por decreto ou orientaes do primeiro-ministro na Austrlia, ustria, Frana, Itlia
e Holanda. No Canad, Dinamarca, Finlndia, Japo, Hungria, Nova Zelndia, Noruega, Polnia, Alemanha,
Portugal, Sucia e no Reino Unido, o uso da AIR baseado em uma diretriz ou deciso de gabinete, resoluo
governamental ou diretriz poltica.
Alocar cuidadosamente elementos de responsabilidade para o programa AIR. A experincia

nos pases da OCDE mostra que a AIR falhar se confiada integralmente a reguladores, mas
tambm falhar se estiver centralizado demais. Para garantir domnio por parte dos reguladores, enquanto ao mesmo tempo se estabelece controle de qualidade e consistncia, as
responsabilidades para a AIR so muitas vezes compartilhadas entre ministros e uma unidade
de controle de qualidade.
O PROG-REG ser conduzido pela Casa Civil da Presidncia da Repblica, a qual dever estabelecer cooperao com uma Cmara de Polticas Normativas,40 que poder vir a
ser criada no futuro, a qual seria integrada por representantes do Ministrio da Fazenda, do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, das agncias reguladoras e dos ministrios
que as supervisionam.
Treinar os reguladores. Os reguladores devem ter habilidade para preparar avaliaes econmicas de alta qualidade, incluindo a compreenso do papel da AIR para assegurar a qualidade regulatria, bem como dos requerimentos metodolgicos e das estratgias de coleta de
dados. Todas as complexas ferramentas de tomada de decises, tal como a produo adequada da AIR, demanda um processo de aprendizagem.
Na atual proposta para introduzir a AIR na elaborao de polticas no Brasil, ateno especial reservada para o treinamento de servidores pblicos que seriam responsveis pela tarefa
de estimular a AIR. Inicialmente, ser dado treinamento para os servidores da Casa Civil, do
Ministrio da Fazenda, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, das agncias reguladoras e para aqueles ministrios responsveis pela superviso dessas agncias. Mas a AIR
precisa, tambm, ser de conhecimento dos servidores pblicos do Executivo e do Legislativo,
que seriam informados sobre os deveres e competncias que a AIR impe. Tambm importante envolver outros atores, por exemplo, empresrios, estudantes universitrios e agncias
de proteo ao consumidor, que participariam na consulta pblica e que podero fornecer
dados exigidos para a efetivao da AIR.
O governo brasileiro prev que a Casa Civil, a Secretaria de Gesto e a Escola Nacional
de Administrao Pblica, vinculda ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e a
Escola Superior de Administrao Fazendria, vinculada ao Ministrio da Fazenda, devero
ser os rgos responsveis pela promoo e superviso dos cursos de treinamento para a
AIR.
Utilizar um consistente, porm flexvel mtodo analtico. A OCDE recomenda como um
princpio-chave que as regulaes devem produzir benefcios que justifiquem os seus custos,
40 Esta Cmara formularia ou proporia diretrizes a respeito dos relacionamentos entre os ministrios e as Agncias
reguladoras.
64
levando em conta a distribuio dos efeitos para toda a sociedade.41 Uma anlise de custobenefcio o mtodo preferido para considerar os impactos regulatrios porque visa produzir
uma poltica pblica que atenda aos critrios de ser muito favorvel socialmente (isto , maximizando o bem-estar social).
O Decreto n 4.176, de 2002, contem um Anexo na forma de uma lista de verificao que
inclui algumas orientaes sobre o modo de avaliao do problema e a soluo proposta que
deve ser apresentada. No existe, entretanto, uma definio concreta da abordagem metodolgica que os servidores do governo so obrigados a seguir. Tampouco existe uma obrigao
em conduzir uma anlise econmica dos custos e benefcios da legislao proposta, mesmo
se os rgos governamentais sugerirem questes tais como: quais so os encargos impostos
aos cidados e economia? Quais so os custos e encargos para o oramento pblico? Existe
um equilbrio entre os custos e os benefcios? As empresas podem, em particular as pequenas
e mdias empresas, suportar esses encargos adicionais? Foi realizada uma anlise de custobenefcio? Quais foram os resultados? Como possvel avaliar os encargos e efeitos colaterais
depois que parte da legislao entrar em vigor?
Esforos para objetivar a AIR. A AIR um processo difcil e que freqentemente contrrio a ministrios no familiarizados com anlise crtica externa, ou que esto sob coao
de tempo e de recursos. A preparao de uma AIR adequada uma tarefa intensiva para os
que elaboram regulao. A experincia mostra que as unidades centrais de superviso geral
podem ser inundadas por grande nmero de AIRs relativos a regulaes triviais ou de baixo
impacto. Os pases da OCDE optaram por abordagens diferentes para objetivar a AIR (consulte Quadro 1.17).
Quadro 1.17. Objetivando iniciativas da AIR: a experincia da OCDE
Na Coria, o sistema AIR requer uma estimativa aproximada de oramento, ou dos custos para todas as regulaes, e define como regulao significativa aquela que possui um impacto anual excedente a KRW 10 bilhes
(USD 0,9 milhes), um impacto sobre mais de um milho de pessoas, uma restrio clara sobre a concorrncia
de mercado ou um evidente afastamento de padres internacionais. Regulaes significativas, tal como definida,
esto sujeitos aos requerimentos completos da AIR.
Os Estados Unidos adotaram critrios similares, exigindo uma anlise completa de custo/ benefcio quando os
custos anuais excedem USD 100 milhes ou onde as regras so passveis de impor maiores aumentos nos custos
para um setor especfico, ou regio, ou ter um efeito adverso significativo na concorrncia, emprego, investimento,
produtividade ou inovao. Isso significa que o rgo de superintendncia dos EUA, o Office of Management and
Budged OMB, analisa aproximadamente 600 regulaes por ano (em torno de 15-17% das regras publicadas),
dais quais menos de 100 (em torno de 1-2% das regras so publicadas) so economicamente significativas e, deste
modo, exigem uma anlise completa de custo/ benefcio.
A Holanda adota dois parmetros para objetivar a iniciativa da AIR. O primeiro deles envolve a aplicao de
um conjunto de critrios, semelhante queles discutidos acima, no sentido de que apenas cerca de 8 a 10% das
regulaes elaboradas estejam sujeitas a AIR. O segundo estgio envolve a adaptao das questes que so endereadas na AIR para a regulao especfica. Uma comisso ministerial analisa a proposta regulatria e determina
qual das 15 questes padres, contidas na diretriz governamental, para a AIR, devem ser respondidas para cada
regulamentao.
Fonte: OCDE (2002), Polticas Regulatrias nos pases da OCDE. Do intervencionismo ao Governo Regulatrio,
Paris.
O PROG-REG no prev qualquer tipo de esforos para objetivar a implementao da

AIR. O governo reconhece que energia e transporte so reas regulatrias desafiadoras no
41 OECD (1997b), Report on Regulatory Reform, Vol. I, Paris, p. 221.
65
Brasil, mas no existe acordo para iniciar a AIR nessas reas, nem acordo sobre quais instrumentos legais da AIR poderiam ser utilizados para tanto, por exemplo, as leis, decretos, regulao, etc, e nem referncia para ampliar, a mdio e longo prazo, a AIR para outros nveis de
governo, o que essencial para a coerncia e coordenao regulatria como um todo. Ainda
assim, refora ainda mais o fato de que objetivar crucial para o sucesso de qualquer sistema
de AIR, pois, de outra forma, as iniciativas sero desviadas, recursos perdidos, enfim, ser
atingido, ao final do processo, um baixo nvel de execuo. O objetivo mais promissor seria
sobre o impacto econmico e do escopo do texto contemplado, tendo sempre em mente que
os impactos vo depender da situao econmica corrente do Brasil.
Desenvolver e implementar estratgias de coleta de dados. A utilidade de uma AIR depende
da qualidade dos dados utilizados para avaliar o impacto. Uma avaliao de impacto restringida s anlises qualitativas, leva a menor responsabilizao final dos reguladores e das
propostas elaboradas por eles. Desde que a questo dos dados esteja entre os aspectos mais
consistentes e problemticos na conduo das avaliaes quantitativas, essencial o desenvolvimento de estratgias de orientao para ministros encarregados de sua implementao.
O Brasil est relativamente bem estruturado em termos de produo e anlise de dados,
mas a distribuio das informaes habilidades continua sendo desigual. Os ministrios e
agncias reguladoras produzem dados que so utilizados para propsitos oficiais. Entretanto,
o assessoramento na formulao polticas pblicas de diversos ministrios no efetivo. Um
nmero de instituies em plano federal, como o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA), o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e diversas universidades federais conduzem pesquisas econmicas para melhor compreender o desempenho do mercado e desenvolvimentos sociais. Existem tambm entidades privadas, como a Confederao
Nacional da Indstria (CNI), a Confederao Nacional dos Transportes (CNTC) que tambm
produzem relatrios sobre a evoluo dos diferentes setores econmicos. Instituies nogovernamentais, como o Instituto de Defesa do Consumidor (IDEC) tambm realiza anlises
sobre diferentes polticas governamentais, para melhorar os direitos dos consumidores.
Integrar a AIR com os processos de elaborao de polticas o mais cedo possvel. A integrao da AIR no processo de elaborao de polticas, ao longo do tempo, assegura que
a disciplina de pesar custos e benefcios, de identificar e considerar alternativas, e eleger a
poltica conforme sua capacidade de cumprir objetivos, tornam-se parte de uma rotina de
desenvolvimento poltico. Se a AIR no integrada na elaborao de polticas, a avaliao
de impacto se torna simplesmente uma justificao ex post (retrospectiva), e pouco contribui para aprimorar a qualidade regulatria. A integrao um processo de longo prazo, no
qual freqentemente implica mudanas culturais significativas dentro dos ministrios encarregados de supervisionar a regulao. A integrao antecipada das AIR no processo poltico
exigiria pesados incentivos e possveis sanes para a sua no observncia. Mais importante
seria que os responsveis pela tomada de decises polticas se convencessem da necessidade
de agregar valor com a AIR.
O PRO-REG entende a AIR como uma ferramenta que pode auxiliar no aprimoramento
do processo de tomada de decises no Brasil. A AIR compreendida como um processo dinmico que evitaria a imutabilidade das relaes criadas durante do processo regulatrio, fornecendo informaes teis e propondo, quando necessrio, sugestes apropriadas e justificadas
de mudanas. O Programa, contudo, no exige a implementao da AIR no incio do processo
de tomada de decises. Ser necessrio um perodo para que os responsveis por tomada de
decises e elaborao de polticas se familiarizem com esse instrumento.
66
Comunicar os resultados. As hipteses e dados utilizados na AIR podem ser aprimorados

se eles so testados por meio da participao e consulta pblica. O lanamento da AIR junto
com projetos de textos regulatrios como parte do procedimento de consulta uma maneira
poderosa de aprimorar a qualidade das informaes disponveis sobre novas regulaes e,
dessa forma, aprimoram a qualidade das prprias regulaes.
O PRO-REG prev a publicao dos resultados da AIR. Como a AIR um modo de mostrar alternativas para a ao de governar, importante que no apenas o Executivo, mas tambm o Legislativo e o Judicirio estejam conscientes dos resultados da AIR.
Envolver intensivamente o pblico. O envolvimento do pblico na AIR tem vrios e significativos benefcios. Aqueles afetados pelas regulaes podem, de maneira especial, se
constituir numa fonte de dados, de baixo-custo, necessrios para implementar a AIR de alta
qualidade. O desafio utilizar essas informaes de um modo estruturado e crtico, evitando
a promoo de interesses particulares. A consulta pode tambm fornecer comprovaes importantes sobre a viabilidade das propostas, sobre a variedade de alternativas consideradas e
sobre o grau de aceitao da regulao proposta pelas partes afetadas.
Mesmo que a consulta pblica no seja sempre obrigatria no Brasil, um crescente nmero de leis e regulaes, que tm um impacto sobre consumidores e usurios, so circuladas
para consulta ou audincias pblicas. Esse processo j em vigor poderia servir como uma
base para a incipiente AIR. Os objetivos dessa prtica so diferentes: melhorar informaes
e dados para a deciso, incluir comentrios e sugestes feitas por partes interessadas e identificar os aspectos relevantes dessa questo. Essa prtica, principalmente coordenada pela
Casa Civil, refere-se exclusivamente queles instrumentos legais propostos e emitidos pelo
Executivo (medidas provisrias, leis e decretos).
Aplicar a AIR s regulaes existentes como tambm s novas. A AIR igualmente proveitosa na reviso de regulao existente, bem como na avaliao de novas propostas de medidas
regulatrias. De fato, a reviso da regulao existente envolve menos problemas de dados,
assim a qualidade da anlise resultante potencialmente superior. Consistentemente a aplicao da AIR regulao existente uma prioridade-chave. As partes da estrutura regulatria
que no esto sujeitas diretamente s instrues do governo devem ser includas na anlise,
como as regulaes governamentais locais ou as aes de reguladores independentes.
A introduo da AIR na estrutura do PRO-REG no previu uma avaliao especfica das
regulaes existentes. A leis so produzidas no Brasil de acordo com as exigncias estabelecidas no Decreto n 4.176, de 2002, que no exige a anlise das regulaes j existentes.
No existem procedimentos especficos e sistemticos para revisar ou atualizar as regulaes
existentes.
Mudana dinmica: mantendo atualizada a regulao
Revises das regulaes existentes
Ao longo dos anos, a maioria dos pases do OCDE acumulou um grande estoque de regulaes e formalidades administrativas. As regulaes que so eficientes hoje podem se tornar
ineficientes amanh, devido a mudana, sociais, econmica ou tecnolgicas. Se no verificadas ou revisadas podem levar a um sistema regulatrio altamente oneroso. O Relatrio sobre
a Reforma Regulatria OCDE, de 1997, recomenda que o governo faa a reviso sistemtica
das regulaes para garantir que elas continuem a cumprir com os objetivos pretendidos de
67
modo eficiente e eficaz. Os Princpios de Orientao da Qualidade e Desempenho Normativo

OCDE, de 2005 recomenda que a avaliao da regulao inclua avaliao ex post.
O Brasil tem se esforado para a manter suas normas atualizadas, principalmente por meio
de consolidao e codificao, basicamente como parte de esforos nacionais para modernizar a administrao pblica: em 1979 teve incio o Programa Nacional de Desburocratizao
e atualmente o Programa Nacional de Gesto Pblica (Gespblica), resultante do Decreto n
5.378, de 23 de fevereiro de 2005, ainda em vigor. A consolidao normativa foi uma maneira de evitar confuso e textos contraditrios, eliminar normas obsoletas, analisar as normas
existentes, codificar e utilizar textos nicos.
Quadro 1.18. Esforos de consolidao jurdica em pases da OCDE
Uma abordagem sistemtica para analisar e atualizar as regulaes ajuda a assegurar consistncia em abordagens
e critrios de anlise, gera mpeto e garante que reas importantes no sejam isentas de reforma devido a lobby
por parte de interesses poderosos. As anlises ex post so um complemento rigorosa AIR ex ante, em vez de um
substituto para ela. A anlise ex post pode ajudar a determinar se a legislao atende aos seus objetivos iniciais,
mas no pode substituir o papel da AIR em fornecer uma base sistemtica para a considerao de alternativas de
polticas desde o incio do processo. As anlises ex ante evitam problemas, ao passo que as anlises ex post corrigem
os problemas no incio.
Foram realizadas anlises substanciais de outras regulaes em diferentes pases da OCDE. Em 1992, o governo
federal canadense iniciou uma anlise abrangente sobre todas as regulaes existentes, a fim de assegurar que
o uso de poderes regulatrios do governo resulte em maior prosperidade para os canadenses. No final da anlise (concluda em junho de 1993), 835 de um total de cerca de 2.800 regulaes ento relacionadas no ndice
Consolidado de Instrumentos Obrigatrios foram identificadas para anulao, reviso ou anlise mais profunda.
A Coria conseguiu eliminar 50% de suas regulaes em menos de um ano, ao passo que o Mxico revisou mais de
90% de sua legislao nacional em cerca de seis anos. A Austrlia concluiu uma anlise de seis anos acerca de 1.700
Leis e regulaes subordinadas, identificadas como contendo restries de concorrncia.
A Lei Complementar n 95, de 1998, forneceu uma estrutura para a consolidao da legislao. Segundo esta norma, a consolidao a integrao de todas as leis pertinentes acerca
de determinado tema em um nico volume. Essa Lei foi alterada e aperfeioada pela Lei
Complementar n 107, de abril de 2001. Essa medida bastante til e ajuda a ordenar todos
os textos relevantes em um nico volume. Essa atividade refere-se consolidao, reviso e
atualizao de atos jurdicos.
O Decreto n 4.176, de 2002, foi promulgado para regulamentar essa lei. E previu o estabelecimento de um Grupo Executivo de Consolidao da Legislao, tcnica e administrativamente apoiado pela Casa Civil, que era a responsvel pela coordenao e implementao dessa consolidao. Esse trabalho est atualmente sendo conduzido pelo Ministrio
da Justia. Segundo o Decreto n 6.061, de 15 de maro de 2007, a Secretaria de Assuntos
Jurdicos a responsvel por identificar o estoque existente de normas para consolid-las, e
o Departamento de Redao Jurdica responsvel pela coordenao, dentro do Ministrio
da Justia, pela promoo, em outros rgos e entidades do Poder Executivo, dos esforos
concernentes consolidao da legislao.
O trabalho de consolidao foi realizado por comisses permanentes (regulamentadas nos
arts. 42 ao 51 do Decreto acima mencionado), responsveis pela consolidao e avaliao dos
atos normativos. Essas comisses foram criadas pelos ministrios, e entidades governamentais, responsveis pela anlise dos atos jurdicos que lhes dizem respeito, a fim de consolidar
os textos legais. As comisses foram compostas por, no mnimo, quatro membros, incluindo
68
um representante da Advocacia-Geral da Unio e coordenadas por um jurista. Mais de 160

peritos legais trabalharam juntos nesse projeto.
Os resultados foram apresentados ao Congresso Nacional, incluindo 11 projetos de consolidao em diferentes reas. (consulte a Tabela 1.4). O estudo demonstrou que mais de
dez mil leis poderiam ser consolidadas em volumes setoriais. Mais de 17.000 documentos
jurdicos, como aposentadoria, promoes ou ttulos de crdito, no puderam ser includos
nesse esforo.42 No entanto, o trabalho realizado pelo Executivo no foi concludo na poca
da lavratura deste relatrio; o Ministrio da Justia est trabalhando, atualmente, no acompanhamento dessas iniciativas.
Tabela 1.4. Algumas propostas de consolidao enviadas ao Congresso pelo
Executivo
Legislao
consolidada
No. do Projeto
de Lei
Revogao de leis concludas
Situao atual
Setor de petrleo
PL 4.633/01
2 leis ordinrias e 7 decretos-lei
Aprovadas pela Comisso* Prontas

para serem enviadas ao Plenrio
Setor Agrcola
PL 4.944/01
10 leis ordinrias, 1 decreto-lei, 1

lei delegada
Aprovadas pela Comisso Prontas

para serem enviadas ao Plenrio
Setor de transportes
PL 4.000/01
16 leis ordinrias, 36 decretos-lei,

4 decretos legislativos
Prontos para discusso pela Comisso
Seguridade social
PL 4.202/01
96 leis ordinrias, 169 decretoslei, 2 leis complementares e 3

decretos legislativos
Aprovados pelo Senado
Questes trabalhistas PL 4.402/01
28 leis ordinrias, 58 decretos-lei
Transportes
PL 4.490.01
Questes culturais
PL 3.757/00
Aprovados pelo Senado
Servios de
telecomunicao
(rdio e correio)
PL 6.189/02

26 decretos do Poder Legislativo
Terras devolutas e
colonizao
PL 3.999/00
Aguardando o relator da Comisso
Estrangeiros
PL 4.489/01

4 decretos legislativos
No esto sob responsabilidade do

Grupo de Trabalho da Consolidao
Brasileira GT-LEX
* Comisso Permanente de Constituio e Justia.
O Congresso Nacional tm sido ativo na implementao de procedimentos de consolidao. A consolidao de leis nacionais no Congresso Nacional comeou com a formao, em
1997, de um Grupo de Trabalho da Consolidao Brasileira (GT-LEX), cujo trabalho foi regulamentado pelas Normas Internas do Congresso (Artigos 212 e 213). Esse Grupo de Trabalho
responsvel pela apresentao de propostas Comisso Permanente de Constituio e Justia
que, aps revis-las, precisa envi-las ao Plenrio para discusso e aprovao. A instncia
42 Jornal do Senado, 7 August 2003.
69
final para sano o Senado. Os resultados iniciais desse Grupo de Trabalho consistiram em
duas propostas concretas de consolidao, uma aprovada pelo Plenrio e outra apresentada
sem sucesso. O GT-LEX foi reativado em 2007 com o objetivo de dar continuidade s iniciativas em outras reas, incluindo uma anlise abrangente das regulaes existentes no Brasil.
Grupos temticos, como legislao tributria, telecomunicaes, servios financeiros etc.,
conduzidos por um parlamentar, foram criados no Congresso Nacional para trabalhar nessa
iniciativa de consolidao. Projetos semelhantes foram realizados em nvel estadual, medida
que encargos administrativos em nvel estadual tambm representam um desafio significativo. O Estado de So Paulo realizou esforos significativos nessa rea (consulte Quadro 1.19).
Quadro 1.19. Consolidao jurdica no Estado de So Paulo
Desde 1835 e 2006, o Estado de So Paulo emitiu mais de 33.000 atos normativos (leis e decretos-lei). A maioria
no era mais vlida nem adequada Constituio Federal de 1988. Outras no eram claras e confundiam cidados
e empresas. Em 2005, a Comisso de Constituio e Justia, da Assemblia Legislativa, decidiu dar prioridade ao
processo de consolidao jurdica. No incio, a Comisso decidiu limpar a legislao, reduzindo o nmero de
leis existentes no Estado. Entre 2005 e 2006, 16 propostas de lei levaram anulao de 13.000 leis e decretos-lei
criados entre 1891 e 1972.
A alta administrao da Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo, por meio da Comisso de Constituio e
Justia, do Procurador do Estado e do Departamento de Documentao e Informaes, continua a trabalhar no
projeto a fim de simplificar a legislao estadual e consolidar as suas respectivas leis. O principal objetivo classificar a legislao estadual e consolid-las em uma nica lei, tornando seu contedo mais acessvel e a disseminao
da mesma para os cidados. O Legislativo trabalha em estreita cooperao com o Executivo e o Judicirio, bem
como com o Ministrio Pblico Estadual. At 2002, os resultados desse processo levaram anulao de 17.000
atos normativos.
O processo de consolidao tambm levou atualizao da Constituio Estadual. Por meio da Emenda
Constitucional 21, de fevereiro de 2006, a Constituio do Estado de So Paulo foi adaptada de modo a refletir as
54 emendas da Constituio Federal desde sua promulgao em 1988.
Fonte: www.al.sp.gov.br; www.vaccarezza.com.br
70
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72
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Lei no 9.472, 16 de julho de 1997
Lei no 9.782, 26 de janeiro de 1999
Lei no 10.233, 5 de junho de 2001
Medida Provisria no 2228-1, 6 de setembro de 2001
Lei no 11.182, de 27 de setembro de 2005
Base legal e data de criao
Lei no 2.686, 13 de fevereiro de 1997
Lei Complementar no 833, 17 de outubro de 1997
Lei no 12.786, 30 de dezembro de 1997
Lei no 7.314, 1998
Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP
Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA
Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS
Agncia Nacional de guas ANA
Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ
Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT
Agncia Nacional do Cinema ANCINE
Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC
Agncias reguladoras estaduais l
Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul Agergs/RS
Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro Arsep/RJ
Comisso de Servios Pblicos de Energia (So Paulo) CSPE/SP
Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear Arce/CE
Agncia Estadual de Regulao e Controle de Servios Pblicos Arcon/PA
Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de Energia, Transportes e Comunicaes da Bahia Agerba/BA
Agncia Reguladora de Servios Concedidos do Estado de Sergipe Ases/SE
Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Estado de Minas Gerais Arse/ES

Lei n 9.427, 2 de dezembro de 1996
o
Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL
Agncias reguladoras federais
Tabela 1.A1.1. Agncias reguladoras federais, estaduais e municipais no Brasil (1997-2005)
ANEXO 1.A1 AGNCIAS REGULADORAS E RGOS DE SUPERVISO

Lei no 13.550, 11 de novembro de 1999
Lei no 2.568, 25 de novembro de 1999
Lei no 6.267, 20 de setembro de 2001
Lei no 914, 14 de janeiro de 2002
Lei no 7.069, 12 de abril de 2002
Lei no 4.798, 1999
Lei no 4.341, 2001
Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Rio Grande do Norte Arsep/RN
Agncia Goiana de Regulao, Controle e Fiscalizao de Servios Pblicos AGR/GO
Agncia Reguladora dos Servios Pblicos Concedidos do Estado do Amazonas Arsam/AM
Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Estado do Pernambuco Arpe/PE
Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Estado de Alagoas Arsal/AL
Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos de Mato Grosso do Sul Agepan/MS
Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados de Transportes do Estado de So Paulo Artesp/SP
Agncia Estadual de Vigilncia Sanitria da Paraba Agevisa/PB
Agncia Estadual de Energia da Paraba Ageel/PB
Agncia Reguladora de Energia e Saneamento Bsico do Estado do Rio de Janeiro Agenersa/RJ
Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos de Transportes Aquavirios, Ferrovirios, Metrovirios e de

Rodovias do Estado do Rio de Janeiro Agetransp/RJ
Agncia Executiva de Gesto das guas do Estado da Paraba Aesa/PB
Agncias reguladoras municipais
Agncia Municipal de Regulao dos Servios de Saneamento de Cachoeiro de Itapemirim Agersa/ES
Agncia Municipal de Regulao dos Servios de gua e Esgotos de Joinville Amae/SC
Fonte: Associao Brasileira de Agncias de Regulao (www.abar.org.br); Casa Civil (2003), Anlise e avaliao do papel das agncias reguladoras no atual arranjo institucional
brasileiro, Relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial, Braslia.
Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Estado do Mato Grosso Ager/MT
Agncias reguladoras federais
Tabela 1.A1.1. Agncias reguladoras federais, estaduais e municipais no Brasil (1997-2005)
73
74
Servio Jurdico da Embaixada

Federal
Agncia de simplificao
administrativa no gabinete do
primeiro-ministro
Secretaria de Operaes
Regulatrias e Ordens no Conselho,
Escritrio do Conselho Privativo
Departamento de Reforma
Regulatria e Qualidade da
Administrao Pblica no Ministrio
do Interior
ustria
Blgica
Canad
Repblica Tcheca
Nome e localizao
Escritrio de Anlise da Regulao

na
Comisso de Produtividade
Austrlia
Pases
1998
Data
- Preparar materiais estratgicos nas reas de reforma na administrao

central e reforma regulatria e coordenao dessas reformas
- Superviso de qualidade da AIR
- Desenvolver e gerenciar as reformas regulatrias do governo e

programas de pesquisa;
- Apoiar o Gabinete Nacional sobre matrias administrativas, incluindo
servios secretariados para o comit do Gabinete que aprova a maior
parte das regulaes federais.
- Iniciar projetos de simplificao em todos os mbitos; Estimular

projetos de simplificao; Coordenar a poltica de simplificao em nvel
administrativo;
- Desenvolver ferramentas (medir os encargos administrativos).
- Garantir a qualidade regulatria em nvel federal, inspecionando

a conformidade dos esboos com a lei constitucional nacional, a lei
europia e outras polticas regulatrias;
- Assegurar a clareza, facilidade de compreenso e coerncia da
regulao;
- Desenvolver novas polticas regulatrias e diretrizes legislativas.
- Orientar departamentos/agncias reguladoras sobre o controle de

qualidade apropriada para desenvolvimento das propostas regulatrias
e reviso das regulaes existentes;
- Incentivar a utilizao correta da regulao e a reduo de regulao
desnecessria;
- Examinar e orientar o governo sobre o Impacto da Regulao.
Misso principal
Tabela 2.A1.2. Organismos de superviso da qualidade normativa em pases da OECD

Recursos e Comentrios
- O Departamento tem 30
funcionrios, 20 dos quais
cuidam do programa de
reforma normativa
- O Presidente da Comisso
Dirigente do Tesouro tem
um mandato para promover
a implementao de uma
Regulao Inteligente no
Canad.
- Uma equipe de
aproximadamente 20 indivduos
Departamento de Inspeo
Legislativa, Ministrio da justia:
Conselho de controle normativo
Unidade Central de Regulao

de Impacto, Secretaria-geral do
Governo, Gabinete do PrimeiroMinistro
Ministrio da Justia
Comit consultivo sobre o oficial

desmonitoramento das regras, do
gabinete do primeiro-ministro
Finlndia
Alemanha
Grcia
Hungria
Islndia
Nome e localizao
Diviso para Melhor Regulao no

Ministrio da Fazenda
Dinamarca
Pases
Data
- Examinar o monitoramento da Regulao ou a implementao da

atividade especficas
- Comentar sobre as faturas do Parlamento/esboo das normas de
procedimento do governo sobre as regras
- Verificar se a reviso das regras de monitoramento so condizentes
com a Lei. 27/1999 e apresentar sugestes de anlise, nos casos
apropriados Advertindo as autoridades governamentais sobre a
inspeo das regras de monitoramento e implementao de vigilncia
de acordo com os propsitos da Lei 27/1999
- O Primeiro-ministro faz a superviso do Parlamento a cada trs anos
Garantia da qualidade geral e controle da legislao
- Coordenar as unidades ministeriais verticais e fornecer diretrizes sobre

a AIR;
- Redigir relatrios para os editais do Primeiro-Ministro e Regulaes do
Conselho de Ministros;
- Relatar o progresso de uma melhor poltica de Regulao para o
Parlamento;
- Ministrio do Interior, a Administrao Pblica responsvel por
algumas partes de um programa de Melhoria dos trabalhos de
Regulao, como a simplificao e codificao
- Este organismo ser associado com a Embaixada Federal e precisar

avaliar a burocracia e a necessidade de leis novas e das existentes
- Assegurar a alta qualidade na regulao recente e na existente.

- Desenvolver polticas regulatrias do Governo, e coordenar a
preparao e inspeo do programa de planejamento anual de leis do
governo
- Coordenar os planos de ao anual do governo para simplificao
- Medio de SCM dos encargos administrativos e assistncia a outros
ministros na execuo da Anlise de Impacto Comercial como parte de
seu processamento de AIR.
* O Ministrio da Justia, uma diviso de qualidade na legislao
monitora a coerncia das leis e a qualidade da dos esboos de
regulao.
Misso principal

- O comit no tem funcionrios

permanentes mas utiliza os
funcionrios do ministrio e
independente consultor.
- O conselho de controle
Regulatrio est programado
para comear seu trabalho no
outono de 2006
- Ministrio da Fazenda: um
Diretor de Repartio e seis
diretores de seo
- Agncia de Comrcio e
Empresas Dinamarquesas: um
Diretor de Repartio e quinze
diretores de seo
- Ministrio da Justia: um
Diretor de Repartio e quatro
diretores de seo
75
76
Presidncia do Conselho de
Ministros
Conselho da Promoo da Reforma

regulatria
Escritrio de Reforma da Regulao

(ORR), o Gabinete do PrimeiroMinistro
Em Branco
Comisso de Aprimoramento das

Reformas Regulatrias, Ministrio
da Fazenda
Itlia
Japo
Coria
Luxemburgo
Mxico
Nome e localizao
A Unidade de Melhoria da
Regulao na Modernizao da
Diviso de Servios Pblicos, o
Departamento do Primeiro-Ministro
Irlanda
Pases
1998
Data
- Aperfeioar a qualidade da estrutura da regulao por meio dos

Programas Bienais de Aperfeioamento Regulatrio (PBMR)
- Integrar e manter atualizados o Registro Federal de Formalidades e
Servios
- Inspecionar/aprimorar esboos federais gerando custo de
cumprimento para os cidados
- Cooperar e oferecer suporte tcnico aos Estados e Municpios para
estabelecer programas de reforma regulatria.
- Apoiar o Comit de Reformas da Regulao na qual examina

estabelecimentos recente ou reforar regulaes de cada ministro
* A Fora-Tarefa de Reformas Regulatrias (RRTF) sujeita ao Escritrio de
reformas regulatrias desempenha o papel de aperfeioar as regulaes
existentes ou as regulaes em conjunto que afetam muitos ministros
- Pesquisar e discutir o que necessrio para progredir com reformas

estruturais da economia social, 1) itens necessrios sobre a reforma da
natureza das regulaes quando a central terceirizada/operaes do
governo local/trabalho de escritrio; 2) outro item fundamental sobre a
natureza das regulaes.
- ORR: 40 membros na equipe (1
vice-ministro; 2 diretores gerais;
10 diretores; 4 especialistas
exclusivos; 23 membros de
equipe)
- RRTF: 53 membros na equipe
(3 diretores gerais ; 6 diretores;
23 especialistas exclusivos; 15
membros de equipe)
- Promover poltica de regulao/monitoramento/inspeo/atividades de - RIA a unidade tem 4 membros

coordenao do ministrio
na equipe e 5 conselheiros, em
virtude da superviso do Diretor
de Departamento
- Fiscalizao da anlise do impacto da regulao.

- Apoiar a implementao do EU Plano de Ao da Melhoria
da Regulao e representantes da Irlanda em outro organismo
internacional;
- Executar regras de defesa em relao emisso da melhor regulao
em nvel nacional
Misso principal
Ministrio de Modernizao
Ministrio de Desenvolvimento
Econmico
Equipe de Qualidade Regulatria

Interministerial (O Ministrio de
Assuntos Econmicos e Trabalho
o responsvel pela equipe)
Departamento de Regulao
Econmica no Ministrio de
Assuntos Econmicos e Trabalho
Noruega
Nova Zelndia
Polnia
Nome e localizao
Organismos dos Ministrios

da Justia, Finanas, Assuntos
Econmicos e Conselho de Estado
Actal
Holanda
Pases
2000
Data
- A partir dos 8 membros da

equipe na Unidade de Poltica
Regulatria, aproximadamente
4 equivalentes em tempo
integral se dedicam ao trabalho
na Unidade de RIA
- Outra equipe do Ministrio de
Desenvolvimento Econmico
pode auxiliar
- A equipe composta de
representantes, incluindo os que
esto em posio de secretrios
de estado, subsecretrios de
estado, presidente ou vicepresidente, de 21 ministros e
organismos da administrao
de estado
- Desenvolvimento das posies governamentais de projetos sobre a

reforma regulatria;
- Empreender medidas sobre encargos administrativos e eliminar
encargos administrativos desnecessrios bem como e procedimentos
para as entidades;
- Desenvolvimento das diretrizes da AIR.
- Fornecer acesso s informaes e divulgao de conhecimento
Outras orientaes relativas qualidade normativa so designadas pelo
Conselho de Ministros ou pelo Primeiro-Ministro
Implementao do Programa de Reforma Normativa
* A equipe um organismo consultivo e de orientao para o
Presidente do Conselho
- Alm disso, o Ministrio

da Fazenda aproveita
oportunamente o julgamento
da Actal quando as propostas
so discutidas no Conselho de
Ministros
- A unidade RIA emitiu diretrizes para a preparao das Declaraes de

Impacto Regulatrio;
- Inspecionar RISs e fornecer declaraes de adequao sobre eles;
- Fornecer treinamento e orientao a respeito de questes regulatrias
para construir habilidades para a anlise de impacto regulatrio.
- Desde 2000, o Comit Consultivo de Encargos Administrativos (Actal)

tem examinado as avaliaes de impacto com ateno especfica
para a quantificao de encargos administrativos. Por causa do status
independente da Actal, ela no tem um papel direto na deciso de
uma proposta legislativa estar pronta para continuao ou no perante
o Conselho de Ministros, mas suas opinies so divulgadas junto
com a proposta legislativa e, desse modo, tm um papel no debate
parlamentar.
Misso principal
77
Nome e localizao
Ministrio de Administrao
Pblica, Gabinete do PrimeiroMinistro
Agncia de Avaliao de Polticas
Pblicas
Data
Misso principal
- Gabinete do Primeiro-Ministro: abordar a qualidade em regulao de
projetos;
- Ministrio de Administrao Pblica tratar da Poltica de Melhoria da
Regulao e promover o progresso em nvel de governo na reforma
regulatria;
- Comisso de Secretrios de Estado e Subsecretrios: monitorar a
qualidade de todas as regulaes produzidas pelos ministros antes de
apresentar o texto ao Conselho de Ministros
- A Agncia de Avaliao de Polticas Pblicas foi criada no final de 2006
e iniciou seu trabalho em 1o de janeiro. Monitora a qualidade das AIRs e
desenvolve orientaes.
Fonte: Jacobzone, S., Ch.-W. Choi and C. Miguet (2006), Quality Indicators of Regulatory Management Systems, OECD Working Papers on Public Governance, No. 4
Espanha
Pases
Parte II
Tendncias atuais e
estruturas regulatrias em
setores selecionados
Captulo 2
Setor de energia
Introduo
O Brasil estabeleceu uma meta ambiciosa de desenvolvimento nacional do sistema de
energia que pode seguramente satisfazer o crescimento da demanda, alm de ser ecologicamente sustentvel e apoiar a justia social. O setor de energia amplo e moderno possui
gesto regulatria centralizada e passou por reformas na ltima dcada que desagregaram a
indstria e introduziram a competitividade. Estes fatores combinam-se para conceder uma
estabilidade slida de encontro a seus objetivos.
Ao mesmo tempo, a predominncia da energia hidreltrica na gerao levanta questes de
gerenciamento do sistema para garantir confiabilidade do fornecimento. A crise de 2001 um
dficit de energia que exigiu medidas de emergncias por mais de um ano foi um choque
importante para o governo, para a economia e para a sociedade. A principal causa da crise foi
investimento inadequado. Atrair investimento adequado, especialmente na gerao, tem sido
o desafio principal. O investimento em gerao percebido como relativamente arriscado e
no fcil acompanhar o ritmo do crescimento da demanda. Assegurar diversidade de fontes
de energia um desafio associado. O Brasil confia fortemente na importao de gs natural
para abastecer suas usinas trmicas que so a principal reserva contra a falta de energia hidreltrica. A importao de gs foi objeto de recentes negociaes com a Bolvia.
Para o governo atingir a expectativa de atender a seus objetivos estratgicos depende, em
grande parte, da fora e adequao da estrutura regulatria e, principalmente, do regulador.
O governo no tem planos de promover reformas do mercado o sistema atual remonta
a apenas 2004 e precisa se estabelecer mas, em vez disso, procura visualizar a eficcia da
estrutura regulatria para apoiar a poltica que escolheu para o setor. Portanto, o objetivo
deste documento muito especfico: avaliar se a ANEEL, a agncia reguladora de energia,
est bem equipada para apoiar os objetivos da poltica para o setor de energia. As questes
consideradas incluem seu lugar no contexto institucional mais amplo, sua autonomia, misso
e responsabilidades, seus poderes e, no menos importante, sua estrutura de governana, incluindo os recursos.
A primeira parte do documento define o mercado, o desempenho e o contexto da poltica.
A segunda parte considera a estrutura institucional e regulatria, e examina mais detalhadamente a ANEEL.
Pano de fundo do mercado e das polticas
Caractersticas principais e desempenho do setor de energia do Brasil
Estrutura do Setor
O Brasil tem um enorme e moderno setor de energia. A indstria de energia cobre um
misto de instituies pblicas e privadas nas principais atividades de gerao, transmisso e
distribuio (o fornecimento aos clientes realizado junto com a distribuio).43 Isso inclui
uma holding muito grande controlada pelo governo (a Eletrobras, o ex-monoplio estatal)
para gerao, transmisso e distribuio, ao lado de diversas empresas menores. A Eletrobras
43 As dez maiores empresas geradores em termos de capacidade instalada so CHESF, Furnas, Eletronorte, CESP,
Itaipu, CEMIG-GT, Tractebel, COPEL-GER, AES TIETe Duke Energy.
82
Captulo 2. Setor de energia
controla as trs maiores usinas de gerao, 38,96% da capacidade de gerao instalada e 62%
das linhas de transmisso, assim como as empresas de distribuio controladas pelo governo. O domnio da empresa nacional de petrleo e gs (Petrobras), tambm controlada pelo
governo federal, tem uma participao importante na gerao como proprietria de mais de
um quinto da capacidade de gerao por usinas trmicas. As empresas estrangeiras tm uma
presena relativamente menor. A participao acionria do Estado predomina na gerao
(80% dos ativos) Em contraste, mais de dois teros dos ativos de distribuio esto nas mos
da iniciativa privada.
Quadro 2.1.
Eletrobras e Petrobras
A Eletrobras foi constituda como uma holding do maior grupo de gerao e transmisso do Brasil, incluindo
Furnas, Chesf, Eletronorte, Eletrosul, Itaipu, CGTEE, Eletronuclear, implicando presena em cada Estado da
Federao. Ela responsvel por cerca de 40% da capacidade de gerao instalada. Ela controla 32 usinas hidreltricas, incluindo a parte do Brasil na Itaipu (7.000MW), Tucuru (8.370MW), 15 usinas trmicas e as duas usinas nucleares brasileiras. Ela tambm controla empresas de distribuio do governo (Ceal, Ceam, Cepisa, Ceron,
Eletroacre, alm da Boavista Energia e Manaus Energia controladas pela Eletronorte). A empresa tambm est
ligada ao Sistema Interligado Nacional, composto por um grupo de geradores e empresas de transmisso e distribuio. Estas incluem Eletronorte, Furnas, Eletrosul e CHESF que so controladas pela Eletrobras, concedendo a
ela uma participao de 69% no sistema. A Eletrobras tambm coordena o planejamento, expanso e operao de
Sistema de Eletricidade isolado que serve regies no atendidas pelo Sistema Interligado Nacional, predominantemente localizadas na regio do Amazonas. A Eletrobras pertence majoritariamente do governo federal (78% da
participao acionria com direito a votos).
A Petrobras a maior empresa brasileira em termos de lucros e faturamento, e a dcima quarta maior empresa
internacional de petrleo. O seu monoplio do petrleo e gs terminou em 1997. A privatizao do setor, incluindo empresas estrangeiras (tal como Shell e Chevron), ainda est se iniciando no mercado. A Petrobras permanece
dominando a atividades de produo, possuindo quase todas as reservas de gs comprovadas e controlando 93%
do gasoduto de alta presso por meio de uma subsidiria. Ela tambm a maior fornecedora de gs natural por
meio de uma subsidiria, o usurio principal do Gasbol (o gasoduto Brasil-Bolvia) e mantm muitos contratos
importantes de gs. Ela tem a maior presena na distribuio de gs, como principal acionista em 18 dentre as 25
empresas de distribuio nacional. Ela permanece sob o controle do governo (56% da participao acionria).
Como mencionado acima, a gerao de energia principalmente hidreltrica (responsvel por 76% da produo, cerca de 347,8 TWh de um total de 459,6 TWh em 2006). O Brasil
o maior produtor de energia hidreltrica depois do Canad. Um tero de seu potencial hidreltrico foi explorado at o momento (258 GW). O sistema hidreltrico amplamente baseado
em armazenagem (usinas que acumulam gua em represas),44 com grandes reservatrios que
podem assegurar fornecimento por 2 a 3 anos depois de uma boa estao de chuvas. A capacidade do reservatrio junto com a expanso prevista suficiente para cobrir a demanda at o
fim de 2012. A capacidade tende a ser menor com as usinas mais novas, particularmente porque so construdas jusante de usinas mais antigas, parcialmente por causa da dificuldade
de obter liberao ambiental para usinas muito grandes. O restante da gerao constituda
de energia trmica, principalmente gs natural (4%), nuclear (3,3%), biomassa (3%), petrleo
(2.4%) e carvo (1,8%), e outras de novas fontes renovveis (Figura 2.1). A capacidade total
de 100.166,68MW espalhados em 1.666 usinas, o que inclui algumas das maiores hidreltricas do mundo (a Itaipu, compartilhada com o Paraguai, a maior hidreltrica do mundo, com
uma capacidade de 14.000 MW).
44 O outro tipo de usina hidreltrica utiliza o rio, abastecida somente pelo fluxo da gua dos rios.
83
Figura 2.1. Composio das fontes de energia brasileira (2006)

Importao
9,0%
Gs industrial
0,8%
Biomassa
3,3%
Petrleo
2,4%
Carvo
1,8%
Gs natural
4,0%
Nuclear
3,0%
Hidreltrica
75,7%
Fonte: ANEEL.
O principal sistema de transmisso brasileiro, o Sistema Interligado Nacional (Rede

Bsica) um dos maiores sistemas interconectados do mundo. Ele constitudo por quatro
subsistemas interconectados. O sistema operacional da principal rede baseado no modelo
ISO (Operao de Sistema Independente).45 H um sistema isolado para a parte da Regio
Amaznica administrado pela Eletronorte no qual, a Eletrobras tem uma participao significativa. Existem ganhos significativos de eficincia a partir de uma ampla rede principal
centralizada e do sistema de operao que reduz a necessidade de servios de backup e controles freqentes.46
A distribuio e o fornecimento esto nas mos de mais de uma centena de empresas que
so principalmentemas no totalmentede propriedade privada.47 Grandes consumidores
(de 3MW ou mais) podem contratar sua energia no mercado livre atacadista ou diretamente
com as empresas de distribuio. As empresas de distribuio no esto mais autorizadas a
serem proprietrias diretas das usinas de gerao. Permanecem fortes as ligaes indiretas
(geradores e distribuidores pertencendo ao mesmo grupo). Isso aumenta as questes de neutralidade da competio em relao a outros geradores, o que diminudo em parte nas licitaes para gerao de energia, para atender ao mercado regulamentado de distribuio, pois
45 O Brasil tambm separa a operao do sistema do gerenciamento do mercado, com outra entidade para esta
tarefa.
46 Contudo, essa abordagem tambm d margem a um risco sistmico: um dficit de energia em uma parte do pas
pode afetar o sistema inteiro.
47 As principais empresas so Eletropaulo, CEMIG-D, Light, CPFL-Paulista, COPEL-DIS, COELBA, CELESC,
ELEKTRO, BANDEIRANTE e CELPE.
84
os geradores no conhecem o valor total de energia a ser contratado e nem podem vender sua
energia diretamente aos distribuidores.
O Brasil tem algumas interconexes com seus vizinhos. 8.170 MW de energia so importados atualmente do Paraguai, Argentina, Venezuela e Uruguai (quase 7,54% do total fornecido aos consumidores brasileiros). Parte da produo da usina hidreltrica de Itaipu no
Paraguai (5.650MW) responsvel pela maior parte disso, e a Argentina responsvel pela
outra parte de 2.250 MW. Contudo, o comrcio regional permanece relativamente pouco desenvolvido, pelo menos em comparao com a Amrica do Norte e Europa.
Desempenho
Confiabilidade de fornecimento: investimento e tecnologias de energia
A Agncia Internacional de Energia (AIE) define segurana de fornecimento como a
probabilidade de que a energia ser fornecida sem interrupo (variveis econmicas, assim
como nveis de preos e volatilidade de preos so excludas da definio). Para eletricidade, a
AIE observa que a garantia de fornecimento depende de trs fatores: investimentos adequados
para fornecer capacidade de gerao suficiente para atender a demanda, rede de transmisso
e distribuio adequadas para transportar eletricidade e um portfolio adequado de tecnologia
para tratar das variaes de disponibilidade de fornecimento de combustveis.
Se seu desempenho em termos de investimento no setor de energia for comparado ao de
outros pases, o Brasil no est bem colocado (Figura 2.2). Dos pases que no fazem parte da
OCDE presentes na Figura 2.2, o Brasil surge nas ltimas posies, junto com Rssia, atrs da
frica e bem atrs da China, ndia e Indonsia. Investimentos no setor de energia em pases
em desenvolvimento geralmente respondem por uma parte maior do PIB do que em pases
da OCDE, o que freqentemente se determina entre 1 e 3%. Se a participao inferior, isso
pode indicar que os nveis de investimentos existentes so insuficientes. Embora sua taxa de
crescimento de investimento seja relativamente alta, os investimentos totais em energia eltrica no Brasil recebe apenas 1% do PIB.48
48 Deve-se perceber que a intensidade do uso energtico tem diminudo drasticamente na maioria das economias
nesse perodo, o que implica que nveis mais elevados do PIB podem ser suportados com menos energia. Isso
tem implicaes para a taxa de investimento no setor energtico. A natureza do crescimento econmico
notadamente na medida em que baseada em servios e no em fabricao tambm afeta o uso da energia.
85
Figura 2.2. Investimento em energia eltrica em relao proporo do PIB por

regio
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
OECD
China
ndia
1991-2000
Indonsia
Rssia
Brasil
frica
2001-2010
Fonte: World Energy Investment Outlook 2003.
Todavia, o investimento no setor de transmisso parece estar indo relativamente bem.

Atualmente, percebido como de baixo risco pelos investidores e os investimentos esto sendo efetuados regularmente por meio de licitaes.49 Isso provavelmente reflete, ao menos em
parte, a confiana no bom funcionamento da estrutura regulatria para a rede, com efetivo
acesso a terceiros, precificao eficiente para os servio da rede e nas cobranas dos usurios,
por parte da agncia reguladora ANEEL, que responsvel pelo acesso e uso da rede.50 Os padres de confiabilidade (estabilidade de tenso e continuidade de servios) no melhoraram
nem pioraram nos ltimos quatro anos.51
O desafio maior e mais srio encontra-se na capacidade de gerao para atender demanda, assim como a composio fundamental de tecnologias de gerao e disponibilidade
de combustvel. Com relao capacidade, a margem de reserva de gerao diminuiu significativamente nos ltimos anos, devido ao crescimento econmico mais elevado, alguns
anos de seca, o que pode ocorrer novamente, provocando preocupaes com a segurana do
fornecimento futuro.52 Existe uma demanda cada vez mais crescente por energia a partir do
49 Licitaes so realizadas aproximadamente trs vezes ao ano.
50 Isso tambm pode repercutir na natureza regulada e, portanto, de baixo risco nessa parte da cadeia de energia.
51 A continuidade de servio na rede interligada (durao e freqncia de interrupes) monitorada em pontos
de controle da rede. Um ndice demonstra a relao entre o nmero de distrbios sem perda de carga e o total de
distrbios. Os dados esto disponveis no website da ANEEL, www.aneel.gov.br.
52 A margem de reserva de gerao a medida normalmente utilizada para determinar se h capacidade de gerao
suficiente para atender demanda. Isso pode ser definido, de maneira geral, como a porcentagem da capacidade
instalada alm do pice da demanda em determinado perodo (como um ano, ms ou dia). A capacidade
instalada geralmente se refere aos ativos de gerao localizados em determinada rea geogrfica. Contudo, o
sistema com uma porcentagem muito alta de usinas hidreltricas precisa considerar o fato de que a energia
assegurada concedida a uma usina hidrulica tem sido, na maioria das vezes, de 50 a 54% de sua capacidade
instalada.
86
crescimento econmico e populacional, e tambm dos planos do governo de levar eletricidade para outras partes do Pas (principalmente o Amazonas) que ainda no esto na rede. O
Brasil projeta taxa de crescimento econmico de 4,5% em 2007 e 5% nos trs anos seguintes.
Isso pode pressionar ainda mais a margem de reserva, que pode cair para 2% em 2007. A
questo se o modelo atual de gerenciamento do setor de energia ter condies de oferecer
incentivos adequados para que os agentes do mercado reajam de maneira rpida e lidem com
essa dificuldade de maneira independente. O crescimento projetado na demanda exigir investimentos em uma nova capacidade de gerao de cerca de 5.000 MW por ano (um investimento estimado em USD 5,7 bilhes por ano nos prximos dez anos, com 90 novas usinas em
construo53 para comear a operar at o final de 2011). Outras 524 usinas ainda esto sendo
planejadas, o que totalizar 26.549MW em capacidade adicional. O licenciamento ambiental
para as novas usinas uma questo fundamental. Existem restries ambientais sobre a maior
parte da capacidade atual em construo. A resoluo dessa questo um desafio prioritrio
para assegurar que a capacidade adicional seja construda.
Os investimentos em gerao so percebidos como mais arriscados do que em transmisso, exceto em usinas pequenas e em energia renovvel, refletindo a necessidade de o ambiente regulatrio oferecer incentivos positivos aos investidores. Os aspectos desafiadores
do ambiente regulatrio aos investidores inclui licenciamento ambiental, o fornecimento de
gs natural a usinas trmicas e ainda uma presena estatal relativamente forte na gerao. A
transparncia no futuro grupo de tecnologias de energia tambm um importante elemento
para aumentar a visibilidade dos investidores. Ao mesmo tempo, o governo busca minimizar
o investimento pblico como parte da sua estratgia de reduzir o dficit pblico e por causa
de outras prioridades dos gastos pblicos. Por essa razo, os investidores particulares so importantes e necessitam ser atrados para o mercado em um nmero maior.
A Agncia Internacional de Energia (AIE) identificou trs condies para assegurar um
ambiente de polticas e normas favorvel ao investimento em gerao de energia (Quadro
2.2).
Quadro 2.2
Condies essenciais para investimento em gerao de energia
Estrutura clara e estvel de polticas. A incerteza quanto ao apoio do governo para tecnologias especficas de
gerao cria riscos considerveis para o investimento. Os governos (no os reguladores) tm a responsabilidade
fundamental de estabelecer prioridades para nova capacidade de gerao e para o mix de energias desejada.
Processo de licenciamento efetivo. Os sinais de mercado ou os incentivos da poltica no sero efetivos se os investidores no puderem obter permisso para construrem uma nova infra-estrutura de eletricidade. Os atrasos associados aprovao de novas usinas de energia e de linhas de transmisso frustram o mercado e aumentam o custo
dos projetos. O debate pblico essencial para criar aceitao da necessria e nova infra-estrutura de energia.
A concorrncia, incluindo os preos refletidos no custo, compele a um clima eficiente de investimento, desde que
exista uma estrutura de polticas clara e estvel e o governo mantenha um claro compromisso com a concorrncia.
Fonte: Enfrentando desafios de investimentos em gerao de energia nos pases da Agncia Internacional de
Energia, AIE (2007).
O panorama para investimentos pode, contudo, estar melhorando devido, ao menos em

parte, a um aprimoramento no ambiente regulatrio desde 2004. Analistas financeiros do se-
53 51 pequenas hidreltricas, 20 grandes hidreltricas, 19 trmicas, 5 usinas de gerao de energia elica.
87
tor de servios pblicos54 observam que outra reavaliao do setor poder ocorrer este ano (a
primeira reavaliao seguiu as reformas de 2004). Eles esperam que a gerao e a transmisso
sejam as primeiras a se beneficiarem, enquanto a distribuio demorar um pouco mais at a
estabilizao do processo de reviso de tarifas. Os analistas identificam trs principais fatores
responsveis: um panorama macroeconmico positivo que inclui taxas de juros decrescentes
e inflao controlada; controle corporativo aprimorado; alm de um ambiente regulatrio
mais estvel.
O mix de tecnologias de gerao de energia aliada disponibilidade de combustveis (de
insumos) o principal assunto no Brasil. Um portfolio adequado de tecnologias necessita
levar em conta possveis dificuldades de fornecimento e evitar a dependncia demasiada de
uma nica fonte. O Brasil tem uma alta dependncia de energia hidrulica e uma forte confiana ao menos, no momento em importao de gs natural para abastecer suas usinas
trmicas; estas plantas so a segunda fonte mais importante de energia e, como colocado no
captulo introdutrio, a principal reserva para falta de energia hidrulica. Contudo, as dificuldades recentes com a importao do gs boliviano destacam o risco associado a tal estratgia.
Isso no teria importncia se o Brasil fizesse parte de um mercado de energia regional efetivo,
no qual ele pudesse negociar a superao da falta de energia com sua prpria gerao.55
O governo est muito familiarizado com a vulnerabilidade do setor de energia no que se
refere s fontes de gerao. Como na maioria dos outros pases, no h uma nica soluo ideal,
cada uma das tecnologias apresenta tanto vantagens quanto desvantagens. O governo est considerando uma grande variedade de opes, incluindo novas usinas hidreltricas, usinas termeltricas a carvo, uma nova usina nuclear e novas usinas trmicas a gs natural, bem como est
aumentando o papel da biomassa e de novas fontes renovveis.56 Nova energia hdrica, a no
ser que sejam usinas muito pequenas, altamente controversa, e algumas grandes usinas tm
esperado um sinal verde ambiental por mais de uma dcada. Mais energia nuclear , tambm,
controversa. De importncia crucial para a confiana do investidor, nesse contexto, so a clareza
e coerncia ao longo do tempo, por parte do governo, quanto s suas escolhas estratgicas.
54 UBS Pactual, Abril de 2007.

55 A Noruega, por exemplo, que quase totalmente dependente de energia hidrulica, faz parte de um mercado
regional mais amplo, o Nordpool, no qual outras tecnologias energticas esto disponveis, como o carvo
dinamarqus. A energia hidrulica responsvel por metade do mix de gerao do Canad, mas que participa de
um comrcio significativo com os EUA, o que dilui o risco.
56 Recentemente, o governo autorizou um terceiro reator nuclear. Por fim, uma permisso ambiental tambm foi
concedida para o complexo de represas do rio Madeira.
88
Quadro 2.3
Gs natural como combustvel
Usinas trmicas, acionadas por gs natural, so usadas no Brasil para estabilizar as variaes sazonais no fornecimento de energia a partir de um grande sistema de base hidrulica, que depende das chuvas, e para dar suporte a
um gerenciamento prudente dos reservatrios de energia hidreltrica. Um grande problema com esta abordagem
que a energia hidreltrica precisa de suporte flexvel, ao passo que o fornecimento de gs natural canalizado
relativamente inflexvel. Sob o modelo do setor de energia estabelecido em 2004, esforos tm sido feitos para
mitigar essa incompatibilidade, remunerando-se usinas de gs por sua disponibilidade e pagando-se o seu custo
varivel quando acionadas para produzir energia (elas so uma forma de capacidade de reserva). Uma questo
relacionada que usinas de gs no so solicitadas a produzir energia freqentemente ou regularmente, o que
adicionada a sua alta inflexibilidade as torna antieconmicas.57 Devido ao sistema de despacho de energia,
baseado em uma frmula que objetiva otimizar a segurana e eficincia de fornecimento, o fator de carga muito
baixo, com uma mdia de parcos 20%, quando seria necessrio estar prximo de 60% para haver viabilidade econmica.58 Usinas termeltricas a gs respondem por cerca de 11% da capacidade instalada, mas apenas por 4% da
produo. Por fim, mas no menos importante, o fornecimento de gs uma questo quando as usinas precisam
funcionar, dada a situao de proviso limitada em relao demanda global. Novamente, a estrutura do setor
energtico de 2004 procura cuidar do assunto exigindo e reforando que os proprietrios de usinas de energia
que tm contratos de fornecimento de energia, tenham uma fonte garantida de suprimento de gs.59
Estrutura regulatria do gs
O setor do gs natural regulado, montante, pelo governo federal, onde a concorrncia tem sido introduzida
via leiles para a alocao de concesses para a E&P. O fornecimento ocorre mediante contratos de obrigao de
aquisio (take-or-pay), e a rede de gasodutos de alta presso, pertencente empresa lder Petrobras, est sujeita
a uma forma de acesso regulado. O regulador a Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis,
ANP. A ANP responsvel pela organizao do processo de licitao para novos blocos e pelos contratos de concesso; pela preparao e assinatura de contratos de concesso de produo, pelo controle da qualidade do gs
comercializado; pela autorizao de importao de gs e pela construo de novos gasodutos de transmisso; pela
autorizao da distribuio de gs natural comprimido e liquefeito; pela organizao de polticas de tarifas de
servio de transporte, e pela organizao de normas para promover a concorrncia na indstria do gs (mas, ela
no tem mandato para atuar como autoridade de concorrncia ou para contestar abusos de poder no mercado).
A regulamentao jusante desde a entrada no city gate60 de competncia dos governos estaduais. Isso
significa que os Estados tm competncia sobre a rede de distribuio de baixa presso dentro de seus limites e,
conseqentemente, sobre o fornecimento de gs natural para usinas de energia ou grandes clientes industriais
que esto localizados em seu Estado e diretamente conectados aos gasodutos de distribuio. A ANP, contudo,
tem competncia sobre o fornecimento aos clientes que no esto conectados aos gasodutos de distribuio, mas
a um gasoduto de transferncia, para seu uso exclusivo.
Propostas de reforma
Planos de reformas esto atualmente em discusso no Congresso Nacional. Duas propostas (uma encaminhada
pelo governo e a outra pelo Senador Rodolfo Tourinho) foram fundidas e aprovadas na Cmara dos Deputados.
Essa proposta foi enviada ao Senado. Suas linhas gerais estabeleceriam um sistema competitivo de licitao para
investimento em novos gasodutos, e definiriam uma forma mais clara e mais forte de acesso regulado de terceiros. Um sistema de concesso seria estabelecido para novos gasodutos (os gasodutos existentes manteriam o seu
regime de autorizao atual), baseado no oferecimento de propostas, sendo vencedora a empresa que requisitasse
a tarifa mais baixa. Um perodo seria estabelecido, no qual a capacidade de transporte poderia se adquirida por
terceiros. Haveria poucas excees, incluindo gasodutos internacionais, com uma dimenso poltica para as quais
57 Talvez isso no seja verdadeiro em um mercado mais competitivo e desagregado.
58 As usinas ficam paradas a maior parte do tempo, uma vez que os nveis dos reservatrios hdricos ficam
historicamente baixos somente a cada dois ou trs anos. O ano de 2005, com muitas chuvas, foi especialmente
ruim para o gs, pois os recursos hdricos atenderam a maior parte da demanda. O fator de carga a razo
entre a demanda por eletricidade mdia anual e o pico de demanda.
59 O regulador de eletricidade, a ANEEL, responsvel por regular os acordos para fornecimento de gs para
as usinas de energia, e pode aplicar, e aplica, penalidades pela no disponibilidade das usinas (baseado na
exigncia legal de que as usinas que tiveram sucesso nos leiles para fornecer energia devem cobrir 95% por
cento da capacidade de suprimento).
60 Entrada da cidade um termo comumente usado no setor de gs natural, que se refere ao ponto no qual a
empresa de distribuio local recebe o gs, na rede de distribuio de baixa presso, de um gasoduto de alta
presso.
89
o ministro adotaria um regime de autorizao. Para os gasodutos existentes e os novos, o regime de acesso s seria colocado em funcionamento, de acordo com um perodo definido, para permitir que os investidores recuperem o seu investimento (para novos gasodutos, a ser definido como parte das condies de licitao, dependendo
do estado de desenvolvimento do mercado do gs na rea e, para gasodutos existentes, dez anos, o que significa
acesso aberto, uma vez que a maioria deles tem mais de dez anos). Os termos de acesso seriam negociados diretamente entre o cliente e o transportador, com uma condicionante para a ANP para intervir e definir as tarifas se
no se alcanar um acordo comercial.
Gs como energia: questes
Para fomentar o papel do gs natural na gerao de energia, necessrio haver uma crescente flexibilidade e
concorrncia no fornecimento de gs. A rigidez atual dos contratos (take-or-pay) no suprimento de gs e a falta
de um regime eficaz para investimentos em novos gasodutos e para acesso de terceiros, compromete a competitividade das novas energias trmicas.61
Para superar esse problema, o Brasil est tomando medidas para importar o Gs Natural Liquefeito (GNL),
aumentar sua produo interna de gs natural e expandir sua infra-estrutura de gasodutos. Todas essas aes
esto includas no PAC (Programa de Acelerao do Crescimento) que ser responsvel por R$ 40,4 bilhes de
investimentos at 2010.
Duas usinas de regaseificao de GNL, que iniciaro sua operao em 2008, adicionaro 20MM m/dia de gs
natural ao mercado, dando suporte flexibilidade exigida pelas usinas trmicas.
A infra-estrutura de gasodutos ser dobrada at 2010, o que ajudar a otimizar as trocas de gs entre regies produtoras e centros de consumo, bem como a interconexo entre as redes de gasodutos do Sudeste e do Nordeste.
O aumento na produo interna de gs natural est se desenvolvendo pelo PLANGS (Plano de Antecipao da
Produo de Gs), que adicionar 39 milhes m3 por dia de gs natural na Regio Sudeste at 2010.
Outras medidas podero funcionar de acordo com a demanda, aumentando-se o fator de carga, no intuito de
compensar a incerteza inerente ao uso de gs natural como energia. Os consumidores potenciais, com alta demanda mdia, incluem a gerao conjunta em usinas de ciclo combinado para a indstria e comrcio, ou o uso
relacionado s refinarias de petrleo. O uso do gs poderia, tambm, apoiar a gesto de fontes intermitentes de
energia, como o vento.
Se o gs natural tem um papel de destaque para assegurar um fornecimento confivel de energia, os investidores
precisam estar certos de que este o objetivo estratgico do governo, e que est refletido em regimes regulatrios
apropriados e mutuamente afianadores para cada setor. Por exemplo, esta situao salienta que h necessidade
de uma relao muito mais prxima entre a ANEEL e a ANP, bem como a importncia de uma reforma do mercado do gs, que j esto na agenda do governo. Isso tambm ajudar a assegurar que a disponibilidade do gs
como energia no seja impedida por outros usurios finais, o que pode acontecer se os investidores decidirem
que o futuro est em outro lugar, tais como no uso industrial ou comercial do gs. As reformas de 2004 reafirmaram uma forte funo de planejamento estratgico no governo central (e isso pode ser usado para reassegurar aos
investidores o compromisso do governo com o gs natural como energia).
61 H um importante assunto sobre a precificao no regime atual do setor de energia. Os contratos de aquisio
obrigatria (take-or-pay) e a falta de um mercado atacadista significam que o fornecimento de combustvel
no um custo varivel para uma usina a gs quando posta em funcionamento, mas parte de seu custo
global de capacidade, refledo no custo dos contratos take-or-pay de combustveis. Isso aumenta o custo de
uso das usinas trmicas de reserva.
As dificuldades apresentadas por outras tecnologias e a necessidade de dar apoio energia hidreltrica reala o papel das usinas alimentadas por combustveis fsseis e gs natural
(Quadro 2.3). As perspectivas de aumento da participao acionria nas usinas trmicas alimentadas por gs natural depende de iniciativas mais acentuadas para aprimorar a segurana
e a diversidade no fornecimento do gs, bem como assegurar que a estrutura regulatria para
ambos os setores apia este objetivo.
90
Preos e eficincia
Conforme os dados coletados pelo IDEC (Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor),62
os preos aumentaram mais rpido do que a inflao, de maneira consistente e com uma margem significativa, desde 1999, embora essa diferena tenha diminudo em 2004 e 2005 (Figura
2.3). O IDEC identifica duas questes por trs desses nmeros. A primeira a metodologia
para a definio das revises de tarifa das empresas distribuidoras. Mudanas na metodologia
de clculo de algumas empresas significaram principalmente nos grandes centros urbanos
reajustes alm da inflao. Isso poderia ser apropriado, se tivesse sido parte de uma estratgia
deliberada de reequilibrar tarifas de modo que refletissem melhor os custos e, de fato, um
dos objetivos da nova metodologia foi refletir melhor os custos dos servios oferecidos pelas
empresas. O TCU Tribunal de Contas da Unio, de qualquer modo, questionou algumas
das avaliaes, e o IDEC chamou a ateno para a interferncia nas decises da ANEEL. A
segunda questo diz respeito ao repasse de custos por parte dos distribuidores, caso no qual o
IDEC identificou um flagrante desbalanceamento nas relaes entre os agentes. Por exemplo, a CELPE (dentre outras) foi autorizada a reajustar as tarifas de modo a refletir a compra
de energia eltrica mais cara de uma empresa do mesmo grupo (Termopernambuco).63 A
questo, contudo, surgiu de contratos celebrados antes de 2004, quando ainda se permitia
resolver isso individualmente, e no seria possvel hoje (essa autonomia foi proibida desde
ento). Isso tambm se reflete na necessidade da ANEEL possuir um nmero adequado de
pessoal tecnicamente qualificado para gerenciar efetivamente as revises de tarifas e tambm
na adequao de seus poderes para solicitar informaes das empresas de distribuio.
Figura 2.3. O aumento das tarifas de eletricidade comparado com a taxa de
inflao, 1998-2005
25
20
15
10
5
0
1998
1999
2000
2001
Energia
2002
2003
2004
2005
IPCA
Observao: O IPCA o ndice de Preos ao Consumidor Amplo e reflete a inflao geral. O aumento das tarifas de
energia mostrado no grfico foi fornecido pelo IDEC, Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor.
Fonte: IDEC, Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor.
62 O IDEC prepara uma anlise anual do desempenho, do ponto de vista do consumidor, de agncias reguladoras
selecionadas, incluindo a ANATEL (telecomunicaes), a ANS (sade complementar) e o Banco Central, bem
como a ANEEL. Quanto ANEEL, analisa as tarifas de distribuio para usurios finais e a gesto de subsdios
de baixa renda, assim como a qualidade do servio.
63 A compra de energia por parte dos distribuidores de suas prprias subsidirias, em tese, no autorizado.
91
O atual regime regulatrio visa alcanar uma srie de objetivos estratgicos, incluindo
sustentabilidade, justia social, garantindo um equilbrio entre oferta e demanda, e promovendo investimentos. A fixao de preos eficientes e por cost-reflective pricing que promove
a eficincia, reflete os custos e por isso pressiona os preos -, no uma parte explcita da
abordagem, embora minimizar os custos constitua uma parte importante das metodologias
desenvolvidas, como o sistema de despacho.64 A abertura parcial do mercado e a estrutura
administrada de leiles, que substitui decises tomadas diretamente pelos agentes do mercado, para o fornecimento e compra de energia, no ter o mesmo foco nos custos como um
mercado competitivo de forma geral. Os sinais dos preos so inevitavelmente atenuados e,
geralmente, no refletem no curto prazo variaes na demanda. A presso para os agentes do
mercado terem conscincia dos custos tambm atenuada.
Outro importante aspecto de eficincia a quantidade de energia per capita consumida
(consumo relativo de energia).65 A figura 2.4 mostra que o consumo relativo de eletricidade
no Brasil comparvel ao consumido pelos vizinhos da Amrica do Sul, com um PIB per capita semelhante. Isso um importante indicador para rastrear ao longo do tempo, como o consumo relativo de energia tende a crescer com o PIB (quanto maior a renda per capita maior o
consumo per capita). Apesar da eficincia energtica (mais energia por menos combustvel)
no ser mesma coisa, melhorias da eficincia melhoram o consumo relativo de energia.
Figura 2.4. Consumo de eletricidade per capita com referncia ao PIB, 2004
Consumo de energaia eltrica per capita
30000
25000
Noruega
20000
Canad
15000
EUA
Austrlia
10000
Nova Zelndia
Espanha
5000
Reino Unido
Chile
BRASIL
Argentina
0
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
45000
PIB per capita
Fonte: Key World Energy Statistics, Agncia Internacional de Energia, 2006.
64 Perceba que os preos que refletem custos no so necessariamente os mais baixos.

65 A quantidade de energia utilizada por unidade de atividade econmica ou consumo de energia (per capita) por
unidade do PIB.
92
Abordagem atual no Brasil para gesto do setor eltrico

Adoo de um novo modelo em 2004
A atual estrutura do Brasil para a administrao de seu setor energtico foi adotada em
2004, tendo como pano de fundo a crise de fornecimento de 2001 que teve um srio impacto
na economia, reduzindo o PIB em at 1%, de acordo com algumas estimativas. Essa nova
estrutura substituiu um modelo anterior que incentivou a privatizao e o desenvolvimento por uma competio plena. O novo modelo reflete uma nova abordagem, assim como a
necessidade pragmtica realada pela crise de estimular novos investimentos privados, especialmente na gerao. A abordagem anterior falhou em fazer isso, apesar de ter iniciado a
atrao de capital privado e aprimorado a eficincia. Uma grande parte do problema surgiu
por existirem falhas nos elementos-chave da estrutura antiga incluindo fixao de preo, o
mercado atacadista e a estrutura institucional.
O novo modelo um hbrido que foi construdo contemplando concorrncia e transaes
altamente reguladas. Incluindo importantes elementos da concorrncia direta por meio do
processo de leilo para gerao e transmisso e do mercado livre (consulte a explicao
abaixo, da estrutura do mercado de energia eltrica, que consiste de um mercado regulado e
de um livre). Iniciativas foram criadas para lidar com as falhas do modelo antigo, na medida
em que elas continuam sendo questes relevantes no novo modelo, por exemplo, na estrutura
institucional. Os objetivos formais so garantir um fornecimento adequado de energia, atrair
investimentos com o mnimo de custos e com um preo razovel para os consumidores e
promover acesso universal energia por meio de programas sociais.66
66 Assegurar o fornecimento de energia crucial para o Nordeste do Brasil, que abriga mais de dois teros dos
pobres e que tambm foi a Regio mais afetada pela crise energtica, por conta da dependncia de energia
hidreltrica, em um local onde as secas so um fenmeno recorrente.
93
Quadro 2.4
Um breve resumo das reformas do setor eltrico no Brasil
Os anos noventa: uma iniciativa deficiente para implementar reformas orientadas para o mercado
Como em muitos outros pases, o sistema energtico do Brasil foi originalmente baseado em um conjunto de
empresas integradas verticalmente, a maioria de propriedade pblica. As dificuldades em adaptar-se crescente
demanda piorou nos anos 1990. Esse importante fator gerou reformas orientadas para o mercado em 1996,
inspiradas por reformas no Reino Unido e em outros lugares. Um grande nmero de empresas estatais foram
privatizadas, parcial ou completamente. Um mercado energtico de venda por atacado foi estabelecido para que
os grandes consumidores (acima de 10 MW) fossem autorizados a contratar eletricidade com empresas geradoras, incluindo Produtores Independentes de Energia Eltrica, em um mercado energtico de venda por atacado.
Um regime de acesso regulado para terceiros foi estabelecido para o transporte de energia. Uma nova estrutura
institucional para supervisionar o novo sistema foi criada, com o estabelecimento da agncia reguladora ANEEL
(Agncia Nacional de Energia Eltrica); do operador do sistema ONS (Operador Nacional do Sistema Eltrico)
separado dos ativos de transmisso; do administrador do mercado MAE (Mercado Atacadista de Energia
Eltrica); de um conselho poltico de coordenao, CNPE (Conselho Nacional de Poltica Energtica).
A reforma foi ambiciosa mas incompleta, falhou em aspectos importantes e no atraiu os investimentos privados esperados, preparando o caminho para o cenrio da crise de fornecimento de 2001. A capacidade de
gerao instalada se expandiu em apenas 28% entre 1991 e 1999, comparada com a crescente demanda de 45%.
A maior parte de energia hidreltrica, e muito pouco da capacidade trmica adicional necessria para garantir
a estabilidade de um sistema amplamente baseado em energia hidreltrica, sem perspectivas significativas para
comercializao regional com vizinhos do Brasil. Para preencher a lacuna, as reservas de gua foram esvaziadas
para gerar mais energia hidreltrica. O operador do sistema ainda despachou energia hidreltrica alguns meses
antes da crise, em vez de energia trmica.
A regulamentao da fixao de preo falhou. A fixao de preo de energia para os geradores, distribuidores e
usurios finais falhou. Houve inadequaes metodolgicas importantes na determinao do valor da base e da
produtividade do capital, e nenhuma contabilidade regulatria para fornecer uma base slida para os clculos. Os
distribuidores lamentaram no ter sido autorizados a passar as variaes dos custos incontrolveis, por exemplo,
impostos e incidncias. Os geradores reclamaram que o preo-teto estabelecido para a energia comprada nos
contratos de longo prazo ficou significativamente abaixo do custo marginal de longo prazo para construo de
novas usinas, e que a metodologia para fixao do teto falhou. A metodologia para fixao do preo de transmisso tambm falhou. As limitaes da transmisso foram ignorados e os custos foram socializados dentro
de cada sub-mercado.
O mercado de venda por atacado ficou inoperante. O mercador atacadista foi debilitado por disputas financeiras e contratuais, principalmente entre geradores e distribuidores, que a estrutura institucional foi incapaz de
resolver. O administrador do mercado foi estabelecido para implementar ajustes nos contratos dos compradores de energia e no foi aparelhado para arbitrar sobre os contratos quando disputas surgiam. Tambm houve
problemas governamentais que frustrarem o cumprimento das regras do mercado e a implementao de uma
necessria contabilizao e de sistemas de liquidao em tempo de apoiar as transaes.
Fraqueza institucional. Disputas e dificuldades surgiram em todas as partes das instituies estabelecidas para
supervisionar o novo modelo, nenhuma delas parecia ser capaz de dar exemplo de clara liderana e coordenao.
O planejamento estratgico e a capacidade de formulao de poltica, que estava ao encargo do MME, foi desmontada e os recursos para essa funo crucial foram dispersos.
A crise de 2001
Essa foi uma crise ocasionada pelo investimento inadequado na gerao e pela diversificao insuficiente da
energia hidreltrica, tendo como pano de fundo as reformas que falharam em estimular investimento apropriado
e oportuno, e uma escassez de gs.
Ficou claro mais ou menos um ano antes da crise, que se aproximava uma escassez no fornecimento. Os preos
no mercado de venda por atacado alcanaram uma alta sem precedentes, que finalmente deu incio a investimentos em novas hidreltricas. Mas ficou tambm claro que esses investimentos no seriam oportunos para
prevenir um dficit. O governo decidiu intervir e lanou o programa emergencial PPT (Programa Prioritrio de
Termoeletricidade) em 2000, visando estimular investimentos em usinas movidas a gs. Mas o programa falhou
parcialmente e nunca foi completado. Apenas 15 das 49 usinas planejadas foram construdas. Os investidores se
afastaram parcialmente por causa do alto custo do gs, bem como por preocupaes sobre o regime regulatrio e
pela instabilidade dos objetivos polticos do governo.67 Foi insuficiente e tarde demais para evitar uma crise ener67 Consulte comentrios anteriores sobre o risco regulatrio que existiu antes do incio do sistema de 2004, na
Seo sobre a confiabilidade do sistema.
94
gtica, que surgiu com uma seca surpreendente no vero, que reduziu as reservas dos reservatrios a um nvel
crtico, ao mesmo tempo que houve uma crescente demanda estimulada pela recuperao econmica.
Em contraposio, a administrao da crise foi extremamente efetiva. O governo rapidamente estabeleceu um
programa (Programa Emergencial de Reduo do Consumo de Energia Eltrica) e uma instituio (Cmara de
Gesto da Crise de Energia Eltrica) para implementar medidas emergenciais, que perduraram de julho de 2001 a
fevereiro de 2002. O consumo de energia foi reduzido em 20%. A economia de energia e a eficincia das medidas
acatadas pelos consumidores (por exemplo, trocando aparelhos eltricos por outros mais eficientes) teve um efeito sustentvel e a demanda no voltou aos nveis anteriores crise at 2004. Adversamente, isso moveu o sistema
de energia eltrica para uma situao de excesso de fornecimento, debilitando a lucratividade do setor e os incentivos para investimentos. O PPT foi interrompido e a empresa nacional de petrleo e gs dominante, a Petrobras,
financiou a maior parte dos custos do PPT que foi estruturado com a aquisio da maioria das usinas. Entretanto,
uma caracterstica positiva que emergiu dessa crise foi a necessidade de dar ateno economia e administrao de energia eltrica, que no esteve em primeiro plano na poltica energtica do Brasil no passado.
O novo modelo estabelecido em 2004
O novo modelo considera que a eletricidade um servio pblico fundamental que precisa ser mantido como
uma funo de Estado bem como uma avaliao pragmtica de debilidade das primeiras reformas e a necessidade de estabelecer uma estrutura que permita investimentos de energia eltrica confivel e dessa forma evite
outra crise prejudicial. O investimento privado, como antes, precisou ser estimulado. A demanda comeou a
crescer mais, porm a dvida pblica tinha que estar sob controle, e as prioridades de dispndio do governo
estavam em outros lugares, especialmente em programas sociais e na mitigao da pobreza. O programa de privatizao foi interrompido. As principais lies extradas a partir do passado incluram a necessidade de reinstalar
uma funo de planejamento forte e aprimorar a funcionalidade do mercado de venda por atacado. Priorizar a
energia hidreltrica em um pas onde dois teros do potencial de recursos hdricos ainda no foram explorados
foi outro objetivo da poltica.
Ponderando esses objetivos variados, a nova estrutura um hbrido, constituda de um mercado regulado organizada em torno de um consrcio de venda de energia eltrica no atacado, baseado em contratos de longo prazo
entre empresas geradoras e distribuidoras, atendendo aos consumidores cativos, e um diminuto mercador livre
no qual grandes consumidores (acima de 3 MW) so livres para contratar diretamente com empresas geradoras. Os
contratos do mercado regulado (Contrato de Comercializao no Ambiente Regulado CCAR) so baseados em
concesses de longo prazo, para geradores e distribuidores fornecerem energia aos consumidores cativos, por meio
de leiles competitivos. O regime de acesso regulado para terceiros estabelecido pela reforma anterior foi mantido.
Elementos-chave da estrutura atual

Liderana estratgica e poltica: os ministros e o Presidente
A poltica energtica estabelecida pelo Presidente da Repblica. Para essa tarefa, o
Presidente recebe orientao do Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), que
um conselho constitudo por ministros, previsto em lei. O CNPE se reporta diretamente ao
Presidente da Repblica, que pode aprovar suas propostas. O Ministrio de Minas e Energia
MME preside o CNPE, que tambm inclui representantes do Ministrio da Fazenda e do
Ministrio do Meio Ambiente. O CNPE tem uma secretaria permanente que se rene pelo
menos duas vezes por ano, embora as decises sejam algumas vezes tomadas ad referendum
(pendente de referendo do colegiado) e formalmente aprovadas na prxima reunio. O MME
o ministrio que lidera o setor energtico. A autoridade competente para fazer concesses e
conduzir licitaes o MME.
A estrutura legal e regulatria
A distribuio da energia eltrica um servio pblico, de acordo com a Constituio. O
Poder Executivo pode, contudo, em conformidade com o artigo 175, atribuir concesses, por
95
um perodo, para agentes privados selecionados por meio de um processo de licitao, sob a
superviso do Poder Executivo (poder concedente). Essa disposio fundamenta a reforma
que desmantelou o antigo monoplio e a estrutura estatal do setor energtico brasileiro. O
setor energtico regulado principalmente pelo Governo Federal, enquanto a regulao do
setor de gs natural jusante uma responsabilidade dos Estados. A estrutura legal atual consiste de sete leis68 e de legislao infra-legal associada, que vem sendo acumulada ao longo do
tempo desde o incio das reformas de meados de 1990.
A acmulo de leis uma das questes que poderiam ser compreedidas para racionalizar
o estoque legal de regulamentaes existentes. O contraste pode ser feito com a ANATEL, o
regulador de telecomunicaes, que se apia em uma lei ordinria nica. H brechas e falta
de transparncia em algumas partes da estrutura legal. Entretanto, a racionalizao legal pode
tambm representar um processo perigoso. De qualquer maneira, a questo pode ser uma
coordenao mais efetiva da poltica e do processo decisrio da regulao entre os atores, e
uma alocao mais clara de responsabilidades.
A autoridade regulatria: ANEEL
A Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL o regulador, que foi criado sob o
conjunto de reformas realizadas nos anos noventa. Modelado no conceito de reguladores independentes que foram implantadas em quase todos os pases com mercados de energia eltrica reformados, a ANEEL um rgo autnomo estabelecido pela legislao, o que significa
que vinculado administrativamente, mas no subordinado ao MME. Sua misso formal
regular e monitorar a produo, transmisso, distribuio e fornecimento de energia eltrica
e estabelecer condies para o desenvolvimento do mercado energtico, que equilibra os interesses dos protagonistas do mercado (agentes) para o amplo benefcio da sociedade, de acordo com as diretivas polticas do governo. A ANEEL responsvel tambm por promover, sob
as diretivas do MME, as licitaes para aquisies de energia eltrica, bem como as licitaes
para concesses de linhas de transmisso.
Quase toda a regulao do setor energtico est no nvel federal.69 Os Estados no possuem
virtualmente poderes reguladores, mas a lei autoriza a delegao de determinadas aes para
os Estados o Distrito Federal, por meio de acordos e contratos, que so pagos pelos impostos
de empresas que financiam a ANEEL. O objetivo aproximar os consumidores e os agentes
do mercado, ajustando a superviso e as atividades de mediao (auditorias e a administrao
de reclamaes de consumidores) s condies locais.
Duas entidades sem fins lucrativos, reguladas pela ANEEL, so responsveis pelo sistema de despacho e pela administrao do mercado. O Operador Nacional do Sistema
Eltrico ONS opera o Sistema Interligado Nacional. Seu oramento deve ser aprovado pela
ANEEL, e a maior parte de suas receitas so geradas de tarifas pelo uso da rede. A Cmara de
Comercializao de Energia Eltrica CCEE, que tem uma relao similar ao do regulador,
68 Adotado em 1995, 1996, 1998, 2000, 2004 (duas leis), e 2006.
69 O sistema regulatrio do Brasil comea com esta vantagem interna. A fragmentao das responsabilidades
regulatrias em diferentes nveis de governo normalmente atrasa e enfraquece os benefcios da reforma A Unio
Europia e a Austrlia so exemplos da tendncia centralizao para obter benefcios de uma abordagem
integrada e coerente do gerenciamento do setor de energia. Ao contrrio, os EUA e o Canad lutam para
desenvolver mercados integrados por seu territrio, e a China est encontrando dificuldade para gerenciar um
sistema crescentemente descentralizado.
96
responsvel por ajustes entre os mercados livre e regulado e tambm pelos aspectos prticos
das licitaes sob delegao da ANEEL.
Uma poderosa funo de estratgia e planejamento
O novo modelo reinseriu a funo de estratgia e no Ministrio das Minas e Energia
(MME). Atrelado ao MME, est a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), que no existia
antes da reforma de 2004, e apia o desenvolvimento de estratgia para o setor energtico,
fundamentando o planejamento de licitaes para projetos de transmisso e gerao (consulte Quadro 2.5). O sistema opera em dois nveis relacionados. Os planos estratgicos de longo
prazo so elaborados para necessidades de investimentos em gerao e transmisso, baseados
na demanda antecipada. Esses planos so, ento, efetivados por meio de um processo de licitao para nova capacidade. Especificamente, a demanda estimada pelas empresas de distribuio que precisam contratar toda sua demanda de eletricidade projetada nos prximos 3-5
anos. Essas projees so submetidas ao MME, que estima a expanso exigida na capacidade
de fornecimento para ser vendida para as empresas de distribuio, a fim de encontrar a demanda. Alm disso, a ANEEL e a CCEE podem promover licitaes de ajuste para contratar
energia a ser fornecida em um ano. A EPE em seguida elabora uma lista de projetos que
podem ser licitados e certifica as usinas que podem participar. De modo geral, o principal
objetivo encontrar um equilbrio entre a capacidade antiga e nova,70 e entre as diferentes
tecnologias energticas. O objetivo tambm contratar propores corretas ou desejveis
de energia hidreltrica e trmica, para maximizar as oportunidades com um resultado de alta
segurana/custo baixo.
Quadro 2.5
A funo da EPE (Empresa de Pesquisa Energtica)
Esse rgo (que no existia antes das reformas de 2004) foi criado para restabelecer uma funo central de planejamento energtico perdido sob as pr-reformas de 2004. Esta ausncia foi o principal fator que conduziu s dificuldades para a crise de 2001. O planejamento estratgico e a funo poltica que foi incorporada no MME foi desmontado
e os recursos para essa funo crucial foram dispersos. A EPE contratada pelo MME para realizar essas funes,
mas foi privilegiada com status de empresa privada, a fim de garantir o recrutamento de pessoal altamente qualificado, pelo fato de contratar seus funcionrios por meio de concurso pblico, mas com liberdade maior para nvel de
remunerao. A EPE desempenha uma funo central de apoio na administrao do setor energtico, elaborando e
submetendo ao MME estratgia e objetivos de longo prazo de energia, incluindo o fornecimento de energia eltrica.
Esses so utilizados como a base para as licitaes para contratar projetos de gerao e transmisso. Estudos estratgicos formulados pela EPE incluem um horizonte de tempo de dez anos, que anualmente revisado, e outro com
um horizonte de tempo de 25 anos, que revisado de trs a quatro anos. Essa funo estratgica envolve, entre outros
assuntos, a anlise da demanda esperada, por meio de estudos de viabilidade que consideram o potencial tcnico, econmico e scio-ambiental de diferentes projetos energticos e os estoques das bacias hidrogrficas, para identificar o
potencial de fomentar hidreltricas, nos quais a EPE trabalha com a ANA, o regulador de guas.
Os resultados so utilizados pelo MME para planejar o portfolio tecnolgico de energia (o compartilhamento de
energia eltrica dos diferentes tipos de usinas). Uma relao especfica de projetos estratgicos e no-estratgicos
(projetos estratgicos tem prioridade nas licitaes) so submetidos pela EPE ao MME, e em seguida ao CNPE
para aprovao (as empresas podem substituir projetos no-estratgicos formulados pela EPE se suas propostas
oferecem a mesma capacidade por uma tarifa de custo mais baixo). A EPE em seguida certifica as usinas cuja
capacidade pode ser enviada para licitao, compartilha essas informaes com o regulador ANEEL, mas toma a
deciso final.
70 Os custos marginais de cada tipo de usina so levados em considerao, a fim de assegurar que as consideraes
de curto prazo sobre preos no arrunem usinas futuras e que os geradores existentes no recorram ao
arrendamento de energia hidreltrica.
97
Licitaes para gerao e transmisso

Empresas nacionais e internacionais podem participar das licitaes, sozinhas ou em consrcio, incluindo empresas de outros setores. As licitaes so realizadas para a gerao de energia e para investimentos na rede. Licitaes so realizadas em trs categorias energia de usinas
existentes, novas usinas e novas fontes renovveis em um momento definido, antes da demanda existente, que a gerao espera suprir no futuro.71 Os vencedores ficam com as concesses.
A durao das concesses varia de acordo com o tipo de usina (geralmente para trmica a
metade do tempo da hdrica) e forma a base para os contratos de fornecimento de longo prazo
com as empresas de distribuio. A primeira licitao (para energia de usinas existentes) foi em
2004, com contratos de 8 anos de durao.72 A primeira licitao para energia nova aconteceu
em dezembro em 2005. Mais duas licitaes aconteceram em 2006. Os licitantes devem assegurar o fornecimento de energia que eles desejam contratar. O regime regulatrio prescreve
que 95% do total da demanda antecipada deve ser coberta pelos contratos de fornecimento de
energia eltrica. Os licitantes vencedoras so aqueles que ofertaram a mais baixa tarifa para sua
energia. Organizado pela ANEEL, as licitaes de linhas de transmisso so consolidadas no
MME e desenhadas de acordo com dois estudos denominados Plano de Ampliaes e Reforos e
Plano de Expanso da Transmisso PAR/PET que so desenvolvidos pelo pessoal do Operador
Nacional de Sistema (ONS), da Empresa de Pesquisa de Energtica (EPE) e do Ministrio das
Minas e Energia (MME), com apoio do pessoal das empresas de distribuio.
O mercado energtico
O mercado regulado (Ambiente de Contratao ReguladaACR). Este toma a forma de
um consrcio altamente administrado que cobre todas as empresas no Sistema Nacional
Interligado. Essas empresas so obrigadas a cobrir a demanda esperada de consumidores cativos por meio dos contratos com geradoras. Esses contratos cobrem a compra de energia de
ambas as usinas, novas e existentes, e cobrem a demanda antecipada para o ano corrente, para
os prximos trs anos e para os prximos cinco anos. Eles so colocados em funcionamento
por meio de licitaes anuais organizadas pela ANEEL, mediante solicitao do MME.
Toda a energia produzida por uma usina contratada em seguida colocada a disposio
do operador de sistema para possibilidade de despacho. No h licitao. As usinas so despachadas de acordo com uma metodologia que utiliza uma frmula matemtica desenvolvida
por um centro de pesquisa, validada pelo operador de sistema e aprovada pelo regulador
que busca um equilbrio favorvel entre segurana e eficincia de fornecimento. Com essa
finalidade, a frmula considera a quantidade atual de gua, bem como os custos futuros de
estocagem, e busca garantir um despacho timo, a longo prazo, para usinas hidreltricas e
trmicas. A frmula calcula o custo marginal operacional (CMO) de um MW extra de energia dentro do sistema, e as usinas trmicas so despachadas quando a CMO alcanado.73
71 Os dois leiles de 2006 foram realizados para contratos de 3 anos e de 5 anos.
72 O ano de 2013 , por isso, uma data-chave para a renovao dos contratos.
73 H uma lista de usinas termeltricas prioritrias, que so remuneradas por sua disponibilidade (isto , so uma
forma de capacidade de reserva), bem como por sua energia, quando chamadas a produzir. A deciso sobre quais
usinas encaminhar quando o CMO alcanado se baseia nos preos das usinas para energia adicional e suas
restries operacionais, que so notificadas ao operador do sistema. Elas so, ento, listadas em ordem de mrito
baseada nos preos e considerando as restries operacionais. A remunerao da energia produzida baseada
em um total dos preos que foram apresentados.
98
A diferena entre a quantia de energia contratada e a despachada liquidada com base no

CMO, sujeito a um teto.
O mercado livre (Ambiente de Contratao LivreACL). O preo de energia negociado
livremente de acordo com as perspectivas de demanda, com a possibilidade de escassez etc.
Os grandes consumidores tambm so livres para investir na gerao, vendendo a energia que
excede suas necessidades.74 O mercado livre tem uma funo essencial em garantir um equilbrio no fornecimento/demanda. Se os distribuidores constatarem que a demanda superior
ao projetado, eles compram no mercado livre. Se a demanda no cumprir as expectativas, eles
podem vender sua energia contratada excedente no mercado livre. O mercado livre cresceu
rapidamente para 25% do fornecimento total, com grandes consumidores se desligando dos
contratos com os distribuidores. Isso cria a necessidade de aproximar o monitoramento,
medida que se deslocam para o mercado livre consumidores importantes que podem desestabilizar a regulao eficiente e o funcionamento do setor de distribuio.
Novas fontes renovveis: O Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia
EltricaPROINFA, lanado em 2004, oferece incentivos para aumentar a contribuio do
vento, pequenas hidreltricas e biomassa. O objetivo contar com 10% dessas novas fontes
renovveis na mistura de energia at 2020. O governo designou a Eletrobras como a compradora prioritria de eletricidade gerada pelos projetos PROINFA, admitindo parte com
CCARs, com um preo garantido. A meta da Eletrobras em um primeiro estgio instalar a
capacidade de energia de 3.300 MW para a produo at o final de 2008. O custo desses projetos subsidiados includo nas tarifas do usurio final.
Distribuio e fornecimento
A energia gerada pelo mercado regulado , com efeito, agrupada e vendida a distribuidores a um preo (o mesmo para todos os distribuidores) que determinado pela mdia dos
diferentes custos de gerao. A competio foi introduzida para consumidores de 3MW75 ou
mais, que podem escolher comprar sua energia diretamente das geradoras ou adquirir seu
prprio fornecimento de energia ou ter um contrato com um distribuidor.76
As tarifas desses consumidores cativos so reguladas por meio de preo-teto, ajustado pela
ANEEL, que difere de cada empresa de distribuio e para cada classe de consumidores. O
teto calculado utilizando uma metodologia que combina um nmero de fatores -impostos
e taxas do setor, o custo de energia comprado pelas empresas e o ndice de inflao. Os consumidores de baixa renda e rurais, a iluminao pblica e os servios de rede de esgotos/gua
so subsidiados.
Superviso de empresas e neutralidade competitiva
H duas questes. A primeira a regulao de empresas estatais para garantir que elas no
possam tirar proveito de uma posio potencialmente privilegiada e assegurar neutralidade competitiva para todos os agentes do mercado. Isso importante em um mercado onde investidores
privados esto competindo por contratos de fornecimento de energia. Isso tranqiliza os investidores e ajuda a garantir que tal comportamento no ocorra. H diversas maneiras pelas quais as
74 Isso representa agora cerca de 8.500 MW de capacidade instalada (10% da capacidade total).
75 A lei habilita a ANEEL a revisar o limite de 3MW.
76 No existem planos para estender a escolha nesse estgio.
99
empresas estatais podem debilitar os competidores privados, incluindo subsdio cruzado de atividades, como gerao e transmisso, e condies generosas de financiamento do governo.
No Brasil, a Eletrobras a empresa controladora do mais amplo grupo de gerao e transmisso. A maior parte do capital pertence Unio. A equipe da Eletrobras77 aumentou de
21.904 em 2002 funcionrios para 23.076 em 2005. Embora esse fosse um perodo de expanso do sistema de energia, ele pode refletir a evidncia implcita de uma empresa que ainda
no est completamente livre para competir ou est sob alguma proteo. A principal atividade da Eletrobras, a transmisso, justamente regulada como um monoplio natural e suas
solicitaes para acessar e utilizar a rede para o fornecimento de energia so tratados da mesma forma das outras empresas. Entretanto, isso no abrange todas as questes potenciais. As
transaes diretas entre geradores e consumidores so conduzidas em um clima de segredo
e imparcialidade, isso requer que as empresas da rede sejam completamente independentes
de interesses de gerao. Essa posio foi alcanada em muitos pases que reformaram seus
mercados de energia, ainda que existam algumas excees de razovel tamanho. Se essa independncia no garantida, o regulador precisa ter certeza de que ipode no somente forar
um acesso rede e a utilizao do regime, mas tambm que isso pode ter influncia sobre
informaes relacionadas possvel subsdio cruzado de atividades do principal incumbente.
Isso envolve as assim chamadas contas regulatrias (Consulte Quadro 2.6)
Quadro 2.6
Contas regulatrias em apoio efetividade da competio
Para reforar a separao efetiva na ausncia de desinvestimento, h uma necessidade de desenvolver contas regulatrias. Essas diferem significativamente das contabilidades financeiras usuais. Os princpios de contabilidade
regulatria foram desenvolvidos em primeiro lugar para estabelecer uma separao clara entre a parte competitiva
das partes monopolistas da cadeia de valor nas empresas concessionrias previamente integradas, mas os mesmos
princpios so de igual modo relevantes para empresas concessionrias estatais. Os seguintes princpios foram
desenvolvidos por um grupo dos reguladores de telecomunicaes europeus:
Princpios de contabilidade regulatria. Esses princpios devem estabelecer as doutrinas-chave a serem aplicadas
na preparao de informaes de contabilidade regulatria. Eles devero incluir, inter alia (entre outras coisas), os
princpios de casualidade, objetividade, transparncia e consistncia dos custos.
Mtodos para atribuio de custos, receitas, ativos e passivos. Uma descrio para atribuio das metodologias utilizadas para a totalidade das receitas, custos ativos e passivos, dever ser apresentada.
Fundamentos para transferncia de encargos. Uma descrio dos fundamentos utilizados para transferir encargos
entre as diferentes partes da entidade dever ser apresentada, como requerido sob as regras de separao de contabilidade. Caracteristicamente, isso prescrever metodologias para garantir que uma entidade suporte os encargos
com a mesma base das outras entidades de servios semelhantes.
Polticas de contabilidade. Esses devem seguir a forma utilizada para a preparao de contas padro e devem incluir, por exemplo, detalhes de perodos de desvalorizao de ativos fixos. Onde as contas regulatrias so preparadas com base em um custo corrente, uma base na qual os ativos so avaliados devero ser includos.
Metodologias de custo incremental de longo prazo(MCILP). Se a MCILP se aplica, uma descrio das metodologias
utilizadas para preparar informaes de custo incremental de longo prazo dever ser apresentada. Isso dever
incluir detalhes da identificao e tratamento de aes ou custos comuns.
Os reguladores tambm apontam que as informaes financeiras preparadas e publicadas para os propsitos
regulatrios freqentemente diferem significativamente de outras informaes financeiras preparadas pelas empresas para fins estatutrios ou outros propsitos e que a base sobre a qual as contas regulatrias so preparadas
requer regras regulatrias especiais, bem como a aplicao de prticas de contabilidade geralmente aceitas. Eles
tambm ressaltam o valor de obter uma opinio de auditoria independente sobre as contas, o que aumenta a qualidade, objetividade e credibilidade das informaes apresentadas.
77 Dados retirados do relatrio anual e da prestao de contas da Eletrobras
100
A segunda questo que algumas outras empresas esto presentes, tambm indiretamente, em mais de uma parte da cadeia de valor. Algumas vezes empresas de distribuio fazem
parte de um grupo com interesses em gerao, embora elas no estejam autorizadas a serem
proprietrias de usinas de gerao diretamente. As contas regulatrias so requisitadas regularmente pela ANEEL para garantir que subsdio cruzado no ocorra.78 No est claro,
entretanto, at que ponto os procedimentos so adequados e efetivos na preveno de comportamento anticompetitivo (Quadro 2.6).
Programas sociais
Cerca de 12 milhes de brasileiros (de uma populao de 188 milhes) ainda no tem
acesso a energia eltrica. O programa Luz para Todos tem a finalidade de dar acesso eletricidade para todas as famlias em um futuro muito prximo. Seis milhes e seiscentas mil
pessoas j foram beneficiadas. O programa Luz para Todos coordenado pelo MME e implementado pelas empresas de distribuio, em parceria com governos estaduais e cooperativas
de eletrificao rural. Os recursos financeiros vm da Conta de Desenvolvimento Energtico
(CDE), criada em 2002, que paga pelos consumidores. A Eletrobras participa como gerente
da conta CDE, e estabelece contratos com as empresas de distribuio, a fim de prover fundos
e supervisionar a implementao do Programa.
Os consumidores de baixa renda tambm tem subsdios do CDE e de um fundo denominado Reserva Global de Reverso. Os recursos dos fundos so alocados para as empresas de
distribuio sob a regulao e superviso da ANEEL, a fim de estabelecer tarifas reduzidas
para as famlias pobres.
78 Outro meio de fortalecer o sistema regulatrio e evitar o abuso por parte das empresas estatais fortalecer a
governana corporativa por meio de mais transparncia, incluindo os direitos dos acionistas, por intermdio de
relatrios e reunies pblicas. No entanto, isso no responsabilidade direta da agncia reguladora.
101
Quadro 2.7
As reformas e objetivos do setor energtico no Brasil: uma viso

comparada
As reformas do setor energtico no Brasil de um mudo geral esto compatveis com outros pases (consulte Anexo
2.A1, Tabela 1.A1.1 e a Tabela 1.A1.2). Competiocompleta ou parcial foi introduzida nas ltimas dcadas na
maioria dos mercados de energia de pases desenvolvidos e em desenvolvimento para promover um setor mais eficiente e menos dependente do Estado. Isso foi acompanhado pela reestruturao da indstria para estimular uma
massa crtica de agentes do mercado e acesso neutro a rede de transmisso para geradores, fornecedores e consumidores de energia. Os objetivos polticos estratgicos convergiram em torno de assuntos para garantir preo acessvel e energia confivel, e a conseqente necessidade de promover condies positivas para os investimentos.
Ao mesmo tempo, um interesse renovado em garantir um fornecimento de energia seguro e estvel foi estimulado
pelos interesses em investimentos na gerao de energia e na rede, assim como em fontes de gerao de energia
(que assume diferentes formas, por exemplo, alguns pases esto avaliando se continuam a apoiar a energia nuclear, enquanto outros esto buscando diversificar as fontes para o gs natural para reduzir o risco poltico). Houve
tambm um interesse cada vez maior em tratar a questo de mudana climtica o setor energtico responde
por aproximadamente um tero das emisses de gases que aumentam o efeito estufa -, refletindo-se em polticas
para promover fontes renovveis de energia e estimular a eficincia energtica e, ao mesmo tempo, de um modo
mais geral, apoiar as escolhas dos consumidores e a eficincia dos mercados. Esses outros objetivos polticos precisam ser integrados na estrutura regulatria para assegurar um excelente funcionamento do mercado, que ainda
um projeto em curso, procurando encontrar um equilbrio institucional correto entre os responsveis por tomar
decises polticas no ncleo do governo e reguladores encarregados de implementar a poltica. Na prtica o relacionamento fortemente interativo: polticas estabelecem os parmetros para regulao, enquanto a aplicao das
regras afetam os resultados dos objetivos polticos, que podem ser ajustados por meio de acordos.
Embora o cenrio poltico e regulatrio estivesse desenvolvido significativamente na maioria dos pases, os recursos tcnicos do setor energtico no passaram por mudanas significativas. No houve inovaes importantes no
armazenamento de energia e um monoplio natural importante permanece no centro da cadeia de fornecimento
o sistema de despacho e transmisso. Esses constrangimentos tcnicos conduzem algumas partes importantes
da estrutura regulatria (por exemplo, a necessidade de garantir acesso efetivo de terceiros rede ou neutralidade
nas distribuies para o fornecimento pelos geradores) que precisam estar posicionadas quando o setor energtico
aberto para competio.
102
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1974
(data da primeira
legislao
relevante)
1996
Austrlia, AER, Regulador

Australiano de Energia (de
2008)
www.aer.gov.au/content/
index.phtml/itemId/651437
Brasil, ANEEL
www.aneel.org.br
Ano
1992
Argentina, ENRE, Ente

Nacional Regulador de la
Electricidad
www.enre.gov.ar/
Pas / Regulador
rgo da Administrao Pblica Federal Indireta, vinculado

ao Ministrio de Minas e Energia. A Agncia qualificada
legalmente como uma autarquia especial, caracterizada
pela independncia administrativa, pela ausncia de
subordinao hierrquica, autonomia financeira e
estabilidade dos membros diretoria, que submetida a um
prazo fixo de mandato (renovvel uma vez).
Formado fora da velha diviso de energia da Comisso

do Consumidor e Competio Australiana (CCCA), uma
autoridade de competio federal que uma entidade
legalmente separada. Nota: AER no regulamenta o
mercado de gs ou de eletricidade na Austrlia Ocidental
ou de eletricidade na Austrlia do Norte onde as entidades
regulatrias haviam sido criadas. Outras instituies
relevantes na regulao do setor incluem o Departamento
da Indstria, Cincia e Recursos e o Conselho Ministerial de
Energia (CME), no nvel federal, e os governos estaduais e
as autoridades regulatrias, no nvel estadual. A Comisso
Australiana do Mercado de Energia (CAME) responsvel
pelas regras de funcionamento e desenvolvimento do
mercado.
Setores de eletricidade e gs
- Mercado da eletricidade
por atacado e redes de
transmisso de eletricidade
no Mercado Nacional da
Eletricidade (NEM)
- Redes de distribuio de
gs e mercados de varejo
(exceto preo de varejo),
redes de transmisso de gs e
cdigos de acesso (comeou
em 2008).
Estrutura e status institucional

Entidade pblica independente dentro da Secretaria de
Energia que parte do Ministrio do Planejamento Geral.
Outras instituies relevantes na regulao do setor
incluem a Secretaria de Energia, um rgo centralizado
dependente do Ministrio da Economia. responsvel
por assessorar o Poder Executivo Federal sobre decises
a serem tomadas em matria de energia. Alm disso
emite regras e regulamentos que controlam tcnica e
economicamente o despacho do mercado por atacado
de eletricidade e estabelece periodicamente preos para
empresas de distribuio de eletricidade.
Setores regulamentados
Setor de eletricidade.
- Concesses de distribuio
a entidades criadas fora
da antiga empresa pblica
SEGBA, assim como a
transmisso nacional e a
gerao de eletricidade.
Lei 8 987/1995 organiza

Produo, transmisso,
o regime de concesso e
distribuio e comercializao
permisso para a proviso de
de energia.
servios pblicos.
Lei 9427/1996 cria a ANEEL.
Lei 10 848/2004 estabelece as
regras para a comercializao
de energia.
- Lei de prticas comerciais

(1974), Lei Nacional da
Eletricidade (1996) e Emenda
(2005)
- Acordo Australiano do
Mercado da Energia (junho
2004) estabelece os poderes
futuros do AER (torna-se efetivo
em 2008 ).
- Lei 24065 (19/12/1991). Lei

15336 (estrutura reguladora,
setor de eletricidade).
Legislao Aplicvel
Tabela 2.A1.1. Descrio geral das autoridades reguladores no setor de energia em pases selecionados
ANEXO 2.A1. AUTORIDADES REGULADORAS NO SETOR DA ENERGIA
Noruega, NVE,
Norges Vassdrags
og Energidirektorat
(Administrao de Energia
e Recursos Hdricos
Noruegus)
www.nve.no/
1921
Setor de eletricidade
- Operaes de atacado
e varejo da indstria de
eletricidade
Setor energtico
-Todas as questes
relacionadas com
eletricidade, carbono,
gs, petrleo e produtos
derivados, energia solar,
geotrmica e outras fontes
de energia.
Setores do gs, petrleo, e

eletricidade.
- Aspectos internacionais
e inter-provinciais das
indstrias de petrleo, de gs
e de eletricidade.
Lei de Energia (1990), Lei de

Setores de energia e gua.
Recursos Hdricos (2000), Lei de
Regulao do Curso de guas,
Lei de Concesso Industrial, Lei
de Planejamento e Construo.
Lei de Eletricidade de 1992,

Emenda Lei de Eletricidade de
2001 e 2004, Declaraes de
Polticas do Governo (GPS).
2003
Nova Zelndia, EC,

Electricity Commission
(Comisso de Eletricidade)
www.electricitycommission.
govt.nz/
Decreto-Lei 2.224 (25/5/1978).
1978
Chile, CNE, Comision

Nacional de la Energia
(Comisso Nacional de
Energia)
www.cne.cl/
Lei do Conselho Nacional de

Operaes de Energia, Petrleo
e do Gs, Lei da Avaliao
Ambiental, Lei do Oleoduto
do Norte, Lei dos Recursos do
Petrleo, Lei de Transportes.
Legislao Aplicvel
1959
Ano
Canada, NEB, National

Energy Board
www.neb-one.gc.ca/clf-nsi/
rcmmn/hm-eng.html
Pas / Regulador
Conselho administrativo dentro do Ministrio de Petrleo

e Energia (MPE). A NVE opera como uma reguladora
econmica autnoma e independente dos servios da rede
de monoplio dentro da estrutura da MPE.
Outras instituies relevantes incluem a Autoridade de
Concorrncia. _
Crown agent (organizao do setor pblico que no um

departamento de servio pblico ou um empresa estatal)
vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento Econmico.
Responsabilidades compartilhadas com a Comisso de
Comrcio (autoridade de concorrncia).
A CNE um rgo pblico nacional. Suas aes so

executadas pelo Ministrio de Minerao. Seu presidente
possui posio ministerial apesar da CNE no ser
considerada um ministrio. Outras instituies relevantes
so o Ministrio da Economia e a Superintendncia
de Eletricidade e Combustveis (SEC), subordinada ao
Ministrio da Economia. O Ministrio da Economia
autoriza concesses, aprova e publica tarifas propostas
pela CNE, sendo responsvel pela superviso geral
da economia. A SEC responsvel pelas funes de
superviso, como, a conformidade tcnica e operacional
de entidades do setor, os requisitos legais e normativos,
e pela aplicao de tarifas. O superintendente da SEC
designado pelo Presidente.
Agncia federal independente ligada ao Ministrio de

Recursos Naturais. Outras instituies relevantes na
regulao do setor incluem os ministrios provinciais de
energia e o Departamento de Competio Federal.
105
106
Lei 34/1998 de 7 de outubro,
Decreto Real 1.339, de 1999 de
31 de julho.
Lei de Gs (1986), Lei de

Empresas Concessionrias
(2000), Lei de Concorrncia
(1998), Lei de Empresas (2002),
Lei de Eletricidade (2000), Lei
de Energia (2004).
1987
(Criao da OFFER,
a precursora da
OFGEM)
1977
Lei de Poltica Energtica
(substitui-se o
(2005), Lei de Poltica
primeiro regulador, Energtica (1992)
a Federal Power
Commission
(Comisso Federal
de Energia) que foi
estabelecida em
1930
Reino Unido, GEMA, Gas

and Electricity Markets
Authority (Autoridade
de Mercados de Gs e
Eletricidade), apoiada
pela OFGEM, Office
of Gas and Electricity
Markets (Departamento
de Mercados de Gs e
Eletricidade) (GEMA a
autoridade controladora da
OFGEM).
www.ofgem.gov.uk/Pages/
OfgemHome.aspx
Estados Unidos, FERC,

Federal Energy and
Regulatory Commission
(Comisso Federal
Regulatria de Energia)
www.ferc.gov/
Legislao Aplicvel
1998
Ano
Espanha, CNE, Comision

Nacional de la Energia
(Comisso Nacional de
Energia)
www.cne.es/cne/Home
Pas / Regulador
Agncia reguladora independente dentro do

Departamento de Energia (DoE).
incluem as autoridades federais de concorrncia (Comisso
Federal de Comrcio e Departamento de Justia) e as
Comisses de Empresas de Servios Pblicos no plano dos
Estados (PUC).
Autoridade pblica independente vinculada ao

Departamento de Comrcio e Indstria.
incluem as autoridades de concorrncia (Departamento de
Comrcio Justo e a Comisso de Concorrncia).
Setores de eletricidade e gs
Setores de eletricidade, gs e
petrleo
- Transmisses interestaduais
de eletricidade, gs natural e
petrleo.
Entidade pblica independente vinculada ao Ministrio da

Economia.
Outras instituies relevantes na regulamentao do
setor incluem a autoridade de concorrncia (Tribunal de
Concorrncia) e as regies autnomas.
Setores de eletricidade,
petrleo e gs.
Tabela 2.A1.2. Contexto de mercado e de poltica do setor energtico nos

pases selecionados
Caractersticas de mercado
Contexto da poltica
Argentina, ENRE
Pas / Regulador
- Gs (55%) e recursos hdricos (30%) so as

maiores fontes de produo de eletricidade.
- Conexes com Chile e Uruguai.
- Trs empresas de distribuio, seis de
transmisso e 21 de gerao, mais 21
empresas de distribuio provinciais, fora
trs empresas de energia de origem federal.
Empresas de propriedade privada operam sob
o regime de concesso.
- A poltica e regulao do setor energtico

esto em uma estrutura centralizada, sendo
principalmente de responsabilidade do
governo central.
- Abertura parcial do mercado. H uma
escolha de trs mercados envolvendo grandes
consumidores, onde as partes so livres
para negociar os termos do contrato, e em
seguida locais e mercados temporrios
onde os preos so estabelecidos. A principal
liberalizao em 1989, separou atividades de
gerao, transmisso e distribuio.
Austrlia, AER
- O carvo o combustvel dominante que

sustenta o setor energtico, respondendo por
quatro quintos da produo de energia. O gs
natural e a energia hidreltrica so as outras
principais fontes de energia.
- O mercado de energia isolado, sem
vnculos de transmisses a outros pases
ou regies. Entretanto o exportador lder
mundial de carvo e urnio (aproximadamente
50% de sua produo de carvo exportada)
e um exportador em crescimento de gs
natural liquefeito (GNL).
- A estrutura industrial um misto de
propriedade pblica/privada, amplamente
baseada nos Estados. H cerca de 20
empresas geradoras, 5 de transmisso, 17 de
distribuio e perto de 100 varejistas.
- Estrutura federal altamente descentralizada

para a poltica e regulao do setor
energtico. A regulao de eletricidade e gs
uma responsabilidade dos Estados, ao passo
que o governo federal tem responsabilidade
por questes interestaduais. Uma abordagem
federal foi desenvolvida nos anos 1990, por
meio de um acordo entre os governos do
Estados e Federal, para criar um Mercado
Nacional de Eletricidade (NEM), que
regulado por reguladores estaduais, bem
como tambm por um regulador federal. Uma
iniciativa semelhante foi tomada para o gs.
Em 2008 a abordagem regulatria se tornar
muito mais centralizada medida que a AER
assumir a responsabilidade dos Estados nas
questes de distribuio.
- Completa abertura de mercado para todos
os consumidores na maioria dos Estados.
Uma das primeiras reformas. O National
Electricity Market (NEM) (Mercado Nacional
de Eletricidade) iniciou-se em 1998, junto
com a separao da gerao, transmisso,
distribuio e fornecimento.
107

pases selecionados
Contexto da poltica
Brasil, ANEEL
Pas / Regulador
- A indstria de energia envolve um misto

de entidades pblicas e privadas que
perpassam as principais atividades de gerao,
transmisso e distribuio.
- A Eletrobras controla as trs maiores usinas
de gerao, 40% da capacidade de gerao
instalada e 60% das linhas de transmisso,
bem como as empresas de distribuio de
propriedade do governo.
- A empresa nacional de petrleo e gs
dominante (Petrobras), que tambm
controlada pelo governo federal, possui mais
de um quarto da capacidade das instalaes
trmicas. As empresas estrangeiras tm uma
presena relativamente menor.
- O domnio do Estado predomina na gerao
(80% dos recursos).
- Dois teros dos recursos de distribuio esto
em mos privadas.
- A gerao predominantemente de energia
hidreltrica (77% da capacidade).
- O sistema hidreltrico amplamente
baseado em estoque (usinas que armazenam
gua de reserva em represas), com grandes
reservatrios.
- A capacidade remanescente constituda
de energia trmica (principalmente gs
natural, que contabiliza 11%), biomassa (4%),
energia nuclear (2%) e carvo (1,5%), com
uma minscula quantidade de outras fontes
renovveis.
- Estrutura centralizada para a poltica e

regulao do setor energtico. A poltica de
energia definida pelo Ministrio de Minas
e EnergiaMME e por uma comisso de
ministros, o Conselho Nacional de Poltica
Energtica CNPE. O CNPE se reporta
diretamente ao Presidente, que pode aprovar
suas propostas. O Presidente tambm
pode delegar poderes executivos (Poder
Concedente) a outros.
- O MME preside o CNPE, que tambm inclui
representantes do Ministrio da Fazenda
e do Ministrio do Meio Ambiente. Possui
uma secretaria permanente que se rene
pelo menos duas vezes por ano, embora
as decises so mais freqentemente
tomadas ad referendum (pendente de
referendo) endossadas durante a prxima
reunio. O MME o ministrio que lidera
o setor energtico. A autoridade para fazer
concesses e conduzir licitaes, um poder
delegado pelo Presidente ao MME.
- O setor energtico regulado principalmente
no plano federal ao passo que a regulao
do setor de gs natural a jusante uma
responsabilidade dos Estados.
- A ANEEL um rgo autnomo estabelecido
por lei, vinculado administrativamente,
mas no subordinado ao MME. Sua misso
formal regular e monitorar a produo,
transmisso, distribuio e fornecimento de
energia eltrica e estabelecer condies para
o desenvolvimento do mercado energtico
que equilibra os interesses dos protagonistas
do mercado (agentes), para o amplo benefcio
da sociedade e de acordo com as diretivas
polticas do governo.
- Duas entidades sem fins lucrativos reguladas
pela ANEEL so responsveis pelo sistema
de despacho e administrao do mercado:
O Operador Nacional do Sistema (ONS) e a
Cmara de Comercializao de Energia Eltrica
(CCEE)
Canad, NEB
- Quase 60% da eletricidade produzida de

hidreltricas, seguida do carvo (20%) e do
gs natural (quase 6%).
-O mercado altamente integrado com
mercado o americano. Principal produtor
de energia e exportador de petrleo, gs e
carvo.
-Cada provncia possui uma estrutura
industrial diferente, dependendo de seus
planos de reforma.
- Estrutura federal altamente descentralizada

para a poltica e regulamentao do setor
energtico. A eletricidade faz parte da
jurisdio provincial, exceto para comrcio
interprovincial e internacional.
- A abertura de mercado varia de uma
provncia para outra, de monoplio para
mercados atacadistas competitivos e alguma
concorrncia no varejo.
108

pases selecionados
Pas / Regulador
Chile, CNE
Contexto da poltica
- As fontes de recursos hdricos e de gs

produzem 76% do consumo total. Aumentos
significativos na produo hidreltrica desde o
princpio dos anos 90, apesar de outras fontes
estarem sendo exploradas para preveno nas
secas.
- 4 redes de eletricidade interligadas
que produzem e fornecem eletricidade
para as diferentes reas geogrficas. O
Sistema Central Interligado (SIC) o maior.
Estendendo-se da cidade de Taltal no norte
regio sul da lagoa de Santiago. O SIC contm
cerca de 80% da capacidade de eletricidade
instalada no pas e atende perto de 90% de
sua populao.
- A rede do SIC da Argentina e do SIC chileno
so conectadas por meio de uma linha de
transmisso. Um segunda interligao est
sendo estudada em associao com a Bolvia.
- Empresas privadas fornecem 100% da
eletricidade do Chile. A Enersis e a Endesa
Chile, pertencente principalmente a Endesa
da Espanha, produz cerca de 50% da energia
do pas. A Gener, pertencente a AES localizada
nos EUA o segundo maior produtor (20%).
- Estrutura centralizada de poltica e regulao

do setor energtico, que so principalmente
de responsabilidade do governo central.
- Abertura/escolha parcial de mercado para
alguns consumidores. O mercado dividido
em segmentos de consumidor final (abaixo
de 2.000 KW), com preos regulados e o
segmento industrial (acima de 2.000 KW),
onde os preos so definidos pelo mercado.
Nova Zelndia, EC - O sistema de energia principalmente

hidreltrico e geotrmico (70%), seguido pelo
gs natural (17%).
- O mercado de energia isolado, sem
vnculos de transmisses com outros pases
ou regies.
- As 5 principais empresas de gerao, 3 das
quais so de propriedade do Estado, so
tambm fornecedoras de 98% do mercado
varejista. A Transpower, outra SOE, possui
e opera a rede de transmisso de alta
voltagem. 28 empresas de distribuio so de
propriedade mista.
- A estrutura centralizada da poltica e

regulao do setor energtico, que so
principalmente de responsabilidade do
governo central.
- Abertura/escolha completa do mercado para
todos os consumidores.
109

pases selecionados
Contexto da poltica
Noruega, NVE
Pas / Regulador
O sistema de energia quase 100% baseado

em hidroeletricidade.
Integrao com o mercado nrdico (Nord
Pool) (Sucia, Finlndia, Dinamarca), fundado
em 1999. Tambm faz parte do mercado
regional de eletricidade da Unio Europia
328 instalaes de eletricidade, 128
verticalmente integradas. A propriedade
fragmentada. As autoridades locais e regionais
possuem 50% da capacidade de gerao, e o
governo possui em torno de 37% por meio da
Statkraft (SF). As empresas privadas possuem
aproximadamente 13%. A propriedade
estrangeira limitada e concentrada no
comrcio. A energia hidreltrica vista como
um recurso estratgico e, conseqentemente,
est sujeita propriedade ou controle
do governo. Desse modo, o governo
pode retomar a propriedade de recursos
hidreltricos da iniciativa privada sem
indenizao, uma vez que a licena original de
60 anos expire ou durante o prazo da licena,
sempre que houver mudana de propriedade
e a parte da propriedade privada exceder um
tero. As instalaes da energia hidreltrica de
propriedade comum no esto sujeitas a esses
preceitos e podem receber licenas perptuas.
Estrutura centralizada para a poltica e

regulao, que so responsabilidade do
governo central.
Abertura de mercado total/escolha para todos
os consumidores.
Espanha, CNE
As fontes principais energia so o carvo

(29%) e energia nuclear (23%), seguidas pelo
gs (20%).
Parte do mercado de eletricidade regional da
Unio Europia.
Quatro grupos geram a maioria da
eletricidade na Espanha. Quatro empresas
geram, transmitem, distribuem e vendem a
eletricidade como atacadistas.

regulao, que so responsabilidade do
governo central.
Abertura total de mercado/escolha para todos
os consumidores.
UK, GEMA e
OfGEM
As fontes principais de energia so o carvo e

o gs (74%) e energia nuclear (23%).
Parte do mercado de eletricidade regional da
Unio Europia.
H mais de 30 empresas envolvidas na
gerao de energia. Um grande produtor
de energia (British Energy) controla a maior
parte da energia nuclear e cerca de 20%
da energia total gerada. Doze empresas
regionais, pertencentes, em sua maior parte,
a geradores, cobrem a distribuio. A rede
principal da Inglaterra e do Pas de Gales
pertence National Grid Company e por ela
operada.

regulao do setor de energia, que so
responsabilidade do governo central.
Abertura total de mercado/escolha para todos
os consumidores .
110

pases selecionados
Pas / Regulador
USA, FERC
Contexto da poltica
A produo de eletricidade baseia-se

substancialmente no carvo (50%) e na
energia nuclear (20%), embora o gs tenha
tido grandes aumentos (17%).
Ligaes de comrcio significativas com o
Canad. Como maior consumidor de energia
do mundo, importa 30% de sua energia.
Possui as maiores reservas de carvo do
mundo.
H 5.000 entidades eltricas, constitudas de
instalaes de propriedade de investidores
privados, o governo (principalmente
municipal, mas tambm federal) e
cooperativas rurais. H um nmero crescente
de produtores independentes de energia
com interesses somente na gerao. Mais
da metade das instalaes pertencentes
aos investidores so, tradicionalmente,
empresas integradas de gerao-transmissodistribuio envolvidas em todos os aspectos
da indstria. No h mercado nacional,
mas um grupo de mercados regionais
interconectados.
Estrutura federal descentralizada para a

poltica e regulao do setor de energia.
A poltica e regulao so compartilhadas
entre o governo federal e os Estados.
Nenhum organismo governamental sozinho
define a poltica do governo para o setor
de eletricidade. O governo federal regula
os mercados atacadistas que seguem uma
poltica que favorece a competio. Abertura
parcial do mercado. Menos da metade dos
Estados promulgou leis para permitir alguma
forma de concorrncia no varejo. Diversos
Estados atrasaram os planos, e a Califrnia os
suspendeu
111
Captulo 3
Setor de seguro-sade privado
Introduo
O setor de seguro-sade privado se refere organizao do financiamento de sade em
diferentes contextos (Colombo Tapay, 2004). Primeiramente, diferente dos programas de
cobertura pblica por que seu financiamento se d por meio de prmios pagos, normalmente, com base em um contrato entre um particular e uma seguradora em oposio aos
impostos ou contribuies em folha de pagamento para a previdncia social. Geralmente,
mas nem sempre, tem natureza voluntria, embora a participao possa ser definida pelas
condies do emprego (OCDE 2004a).79
A Constituio Federal do Brasil de 1988 declara, no artigo 196, que A sade direito
de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem
reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e
servios para sua promoo, proteo e recuperao.80 A base legal para o desenvolvimento
atual do sistema de sade foi estabelecida nos artigos 196 a 200. A Constituio de 1988 levou
ao estabelecimento do Sistema nico de Sade (SUS), que foi consolidado pela Lei n 8.080
de 19/09/1980. Esse Sistema substituiu um sistema em que parte da populao tinha um tipo
de cobertura de seguro social, enquanto outra parte no tinha cobertura alguma ou qualquer
outra instncia que pudesse apoi-las. Embora a filosofia constitucional brasileira determine
que o cuidado com a sade deva ser fornecido com base na necessidade, em vez da capacidade
de pagamento, fornecer servios universais em um pas enorme com renda mdia e grandes
diferenas sociais, bem como geogrficas e socioeconmicas e demogrficas, representa um
desafio ainda maior. Como resultado, os servios fornecidos pelo SUS, nesse contexto de hospitais pblicos e instituies pblicas de sade, talvez no atendam s expectativas da ampla
classe mdia brasileira, em termos de conforto e receptividade.81 Um sistema de seguro-sade
particular foi ento desenvolvido como resultado da diversidade de preferncias, assim como
dos recursos financeiros da populao, bem como da necessidade de fazer frente aos custos da
tecnologia mdica. O resultado um sistema que a cobertura particular duplica a cobertura
universal, isto , no qual os segurados particulares ainda podem contar com o servio pblico.
O servio pblico ainda tem um papel principal nas intervenes ambulatoriais altamente
complexas, cirurgias de traumatismo, transplantes, dilise renal etc. A oferta coberta pelo
setor de assistncia suplementar sade talvez no seja to abrangente, mas a populao brasileira pode contar com o Sistema nico de Sade (SUS) em ltimo caso.
As imperfeies do mercado de seguro-sade particular e a necessidade de
regulao
A assimetria das informaes no mercado de seguro-sade particular pode causar diversas falhas mercadolgicas, que fornecem um fundamento para a regulao e a interveno
pblica. O risco moral e as assimetrias de informaes ex post podem resultar em utilizao
79 Essas definies foram extradas de Combo F. Tapay, N. (2004) Private Health Insurance in OECD Countries, the
Benefits and costs for individuals and the Health System e da plublicao da OECD sobre seguro-sade privado
(2004a). Consulte a bibliografia para obter mais detalhes. A maioria dos materiais relacionados com pases da
OECD, e de natureza geral, sobre seguro-sade privado tambm utilizam essa obra.
80 O SUS no pode ser discutido detalhadamente neste captulo, que tem foco na regulao do seguro-sade
privado. Para maiores detalhes, favor consultar PAHO (2005).
81 SEAE, Documento de Trabalho n 31.
114
Captulo 3. Setor de seguro-sade privado
demasiada, bem como fornecimento demasiado dos servios mdicos. Incentivos para consumo demasiado so, tambm, introduzidos por sistemas de reembolso dos servios prestados, que compensam gastos incorridos ex post. A seleo adversa contra o segurador, com
assimetrias de informaes ex ante, pode resultar em desequilbrios do mercado, bem como
na sada dos clientes de baixo risco e alta dos prmios para os de alto risco.
Nos pases da OCDE, os sistemas de sade pagam por assistncia mdica por meio de um
mix de mecanismos financeiros, com um misto de consrcio e pr-pagamento. O seguro-sade pode ser definido como uma forma de distribuir o risco financeiro associado s despesas
com assistncia mdica, conciliando os custos ao longo do tempo (pr-pagamento) e custos
com indivduos variados (consrcio). diferente de pagamentos em dinheiro, que no agrupam riscos nem pr-pagamentos para custos com assistncia mdica (OCDE, 2004a).82 A distribuio das despesas com sade geralmente muito concentrada, resultando, por isso, em
amplas desigualdades sociais quando os pagamentos em dinheiro so usados para financiar
as despesas com sade. Em pases de renda mdia ou no pertencentes OCDE, uma srie de
ajustes informais pode, tambm, atender o compartilhamento dos riscos, tais como o agrupamento das despesas de sade na famlia ampliada e mecanismos de pagamento informais.
A organizao da cobertura de sade difere em termos de subsdios cruzados (ao longo
do tempo, por periculosidade e por grupos de renda) inerente a cada sistema; em termos de
propriedade e gerenciamento; e de participao, compulsria ou no. O seguro-sade pblico inclui a cobertura da assistncia sade, principalmente financiada pela tributao ou
imposto sobre a folha de pagamento, incluindo a contribuio para a previdncia social. O
plano de sade particular, ao contrrio, coberto por pagamentos particulares (prmios) feitos para uma entidade seguradora.83 Esta garantia de cobertura comumente estabelecida em
contrato entre o particular e a seguradora, que descreve os termos e condies de pagamento
ou reembolso de servios de sade. Tambm influenciada pelas leis e regulamentaes que
se aplicam ao seguro-sade suplementar, que os novos contratos devem obedecer. Os novos
contratos tm que respeitar as regulamentaes estabelecidas para o seguro-sade suplementar. A seguradora assume a maior parte ou todo o risco pelo pagamento dos servios contratualmente especificados (OCDE, 2004a).84
Os mercados de plano de sade privados so amplamente influenciados pela estrutura
regulatria. A partir de uma perspectiva da poltica pblica, o plano de sade particular pode
ser considerado uma alternativa ou uma fonte adicional de acumulao de reservas para financiar os sistemas de sade, especialmente quando os oramentos pblicos esto no limite.
(OECD, 2004b). No Brasil, o seguro-sade suplementar tambm pode ser visto como um
esforo da sociedade para sua segurana, proporcionando algum alvio ao sistema de sade
financiado com dinheiro pblico (SUS). De um ponto de vista regulatrio, o plano de sade
particular pode levantar dois tipos de questes regulatrias:
Uma em termos de sustentabilidade financeira, para assegurar que os seguradores estejam em posio de cumprir seus compromissos.
82 Esta definio foi extrada de uma publicao da OCDE (2004a).

83 Teoricamente, poderia haver casos de prmios de seguros-sade relacionados com renda. Nenhum caso foi
encontrado em pases da OCDE. No entanto, os governos podem fornecer aos indivduos subsdios para compra
do seguro, como no caso do seguro primrio na Sua e o seguro complementar na Frana.
84 Este pargrafo foi extrado de OCDE (2004a), consulte a p. 27.
115
A outra em termos de atender aos objetivos da poltica pblica no setor de assistncia

mdica. Isso pode ter implicaes quanto ao acesso, cobertura, qualidade da assistncia
ou proteo aos clientes.
De uma perspectiva global, o setor de seguro-sade suplementar uma indstria nica,
dadas as assimetrias das informaes e as implicaes sociais, que expem problemas complexos no tocante garantia da regulao da qualidade, e que atinge seus objetivos sem criar
encargos ou distores desnecessrias. Esse relatrio adotar uma abordagem de regulao
de alta qualidade, avaliando a qualidade da estrutura regulatria, principalmente em termos
de organizao e controle da autoridade regulatria. Como resultado, o relatrio no se posicionar sobre os objetivos do sistema global de sade, nem avaliar os aspectos da poltica de
sade como tal. Esse relatrio comea com os objetivos declarados do sistema brasileiro de
sade, pblico e privado, e discutir nesse contexto os mecanismos de governana e regulatrios de seu rgo regulador de planos de sade, a Agncia Nacional de Sade Suplementar
ANS. Essa discusso ser conduzida em uma perspectiva nacional, edificada nos resultados
de um estudo da OCDE sobre plano de sade particular (OCDE, 2004).
O setor de seguros-sade e suas funes nos pases da OCDE
Os seguros-sade particulares desempenham um papel principal no financiamento da
rea da sade e um papel de apoio em muitos outros (OECD, 2004a).85 O seguro-sade pode
ter diferentes funes nos mixes de financiamento pblico-privado, conforme exibido no
Quadro 3.1. Em alguns pases, a principal fonte de financiamento de sade bsica para
grandes ou importantes setores da populao, que no se qualificam para o seguro pblico
ou optaram por no participar dessa cobertura (funo principal/substituta). Esse o caso
de pases como a Holanda ou a Alemanha. Em diversos pases com seguro pblico universal
para servios bsicos de sade, o seguro-sade fornece cobertura dupla que semelhante a
algumas ou todas as coberturas garantidas pelo sistema de seguro pblico (funo duplicada). Segundo essa classificao, o Brasil seria includo na categoria duplicadora.86 Essa funo
existe em pases como o Reino Unido, onde com freqncia a cobertura particular tem sido
utilizada para evitar filas no setor pblico, dando acesso a fornecedores particulares. Em muitos pases com seguro pblico universal para cuidados bsicos, o seguro-sade oferece cobertura adicional para riscos no includos no pacote bsico ou publicamente segurados (funo
suplementar), ou cobre o compartilhamento de custos exigido pelo sistema pblico (sistema
complementar). Esse o caso do sistema francs e o sistema de seguro-sade dos EUA para
os idosos, que cobre servios no includos no Medicare (Mercado de Medigap). Na maior
parte dos pases da OECD, o seguro-sade tem mais do que uma funo, embora normalmente um papel proeminente ou principal possa ser identificado em todos os pases.
85 A discusso neste pargrafo foi extrada de OCDE (2004a), consulte a pg. 28. Suplementado com informaes
especficas sobre o Brasil.
86 Mesmo que, de uma perspectiva nacional, a legislao defina servios de planos de sade particulares como
suplementares e complementares ao setor pblico. A realidade que o plano de sade particular fornece acesso
aos mesmos servios includos no grupo do sistema pblico, mas, na prtica, devido a questes de restrio
implcita de quantidade ou falta de opes, talvez seja necessrio que isso seja fornecido por uma empresa
particular.
116
Quadro 3.1.
Definio das funes de seguro-sade particular
Seguro-sade particular principal: seguro particular que representa o nico acesso disponvel cobertura de
sade bsica porque o seguro-sade pblico no aplicvel. O motivo poderia ser a no existncia de seguro-sade
pblico ou os indivduos no se qualificarem no seguro-sade pblico, ou tm direito cobertura pblica, mas
optaram por no ter essa cobertura:
Substituto: Seguro particular de custos de sade, que substitui a cobertura que, de outra forma, seria disponibilizada por meio de um seguro social obrigatrio ou de um sistema com o empregador.
Principal: seguro particular de custos de sade, que para o indivduo representa o nico acesso disponvel cobertura onde um sistema de seguro social no aplicvel. Isso inclui sistemas obrigatrios do empregador, se a
cobertura for privada, ou com seguro individual.
Cobertura duplicada: seguro particular que oferece cobertura para servios de sade j inclusos segundo o seguro-sade pblico. O seguro-sade duplicado pode ser comercializado como uma opo ao setor pblico porque,
enquanto oferece acesso aos mesmos servios mdicos do sistema pblico, tambm oferece acesso a diferentes
fornecedores ou nveis de servio. No isenta indivduos da contribuio para o seguro-sade pblico.
Cobertura complementar: Seguro particular que complementa a cobertura dos servios segurados publicamente
ou servios do seguro-sade principal/substituto, destinado ao pagamento de somente uma certa quantidade de
custos de assistncia qualificada, cobrindo todo ou parte do restante de tais custos no reembolsados de outra
forma (por exemplo, pagamentos conjuntos).
Cobertura suplementar: seguro mdico particular que fornece cobertura para servios mdicos adicionais sem cobertura pelo sistema pblico. Dependendo do pas, pode incluir servios no cobertos pelo sistema pblico, como assistncia de luxo, assistncia eletiva, assistncia de longo prazo, assistncia dentria, assistncia farmacutica, assistncia
de reabilitao, medicamentos alternativos ou complementares etc., ou hospedagem superior e servios hospitalares
(mesmo quando outras partes do servio (ou seja, componentes mdicos) so cobertos pelo sistema pblico).
Fonte: Extrado de OECD (2004a). Consulte o Quadro 2.2.
Os governos da OCDE adotaram trs abordagens diferentes para assegurar ampla cobertura populao. O primeiro grupo de pases conseguiu cobertura universal ou quase universal por meio de um sistema de sade pblica nacional (por exemplo, os pases nrdicos,
mediterrneos e do leste europeu, Canad, Austrlia, Nova Zelndia, Coria, Japo). O segundo grupo de pases promoveu a cobertura bsica com uma combinao de seguros-sade
pblico e privado para diferentes grupos da populao (por exemplo, Holanda, Alemanha e
EUA). A terceira abordagem, representada pela Sua, assegurar a cobertura universal com
seguro-sade bsico para toda a populao (OCDE, 2004a).87
Determinadas reformas no setor da sade removeram as fronteiras entre o seguro-sade
particular e pblico, por exemplo, por meio de regulo e subveno extensiva ao seguro-sade privado. Alm disso, alguns sistemas de financiamento no podem ser classificados com
facilidade como pblico ou privado, com base nos critrios utilizados pela OCDE. Outras
maneiras de distinguir o seguro-sade pblico do privado podem ser propostas e, certamente,
so utilizadas na literatura e pelos governos. Isso pode ser baseado, por exemplo, na natureza
pblica ou particular da entidade que administra a cobertura; a existncia de motivo de lucro
guiando as seguradoras que o oferecem; a natureza voluntria ou obrigatria da cobertura;
a extenso que a agncia do seguro assume o risco; a flexibilidade das seguradoras de basear
suas decises em prticas comerciais, o que depende da intensidade da regulao; e se a cobertura classificada em uma legislao geral ou especfica de seguro-sade. Alguns desses
fatores so discutidos no Quadro 3.2 (OCDE, 2004). 88
87 Extrado de OCDE (2004a), consulte as pp. 30-31.
88 Extrado de OCDE (2004a), consulte a p. 27.
117
Quadro 3.2.
Limites indefinidos entre os mecanismos de financiamento nos

pases selecionados
Natureza dos provedores de seguro para a sade

H uma distino entre a natureza (pblica ou privada) do provedor de seguros e o mtodo de financiamento de
sistemas de sade usado para financiar um arranjo de seguro para a sade. s vezes programas pblicos firmam
contrato com provedores de seguros particulares para oferecer uma cobertura comum, como no caso do programa U.S. Medicare Plus Choice.1 Nesse caso, as seguradoras privadas aliviam o setor pblico de alguns dos nus
na administrao de terceiros, como nas reas de processamento de reivindicaes. Esquemas de seguridade
social podem ser administrados e fornecidos por instituies privadas, tais como empresas mtuas na Blgica ou
fundos para enfermidades da Holanda e Alemanha. Seguradores estatais tambm podem fornecer seguro-sade
privado. A VHI Healthcare (anteriormente a Voluntary Health Insurance Board) uma organizao estatal que
at 1996 funcionava como monoplio de fornecimento de seguro sade privado na Irlanda. A Medibank Private,
o maior fundo de sade sem fins lucrativos da Austrlia, foi estabelecido pelo Governo Federal em 1976 e se
tornou uma empresa do governo federal autnoma desde 1998. Em alguns casos, a mesma entidade de seguros
pode oferecer outros tipos de cobertura, por exemplo, fundos para enfermidades ou seus afiliados na Holanda,
Blgica e Sua oferecem tanto o seguro sade obrigatrio e o seguro sade-privado voluntrio. O controle sobre
a forma como os recursos so coletados (imposto de renda ou contribuies previdncia social por meio de
desconto em folha de pagamento) em vez da natureza pblica ou privada da seguradora mais importante
para determinar se o seguro pblico ou privado para o propsito deste estudo, embora a natureza da seguradora
possa ser mais relevante para fins de superviso.
Financiamento do governo para seguro-sade privado ou voluntrio
O seguro-sade privado, ou os segmentos dentro do mercado de seguro-sade privado, pode receber subsdios pblicos considerveis. Em alguns casos, a aquisio de seguro-sade financiada predominantemente por
recursos pblicos, seja por causa de grandes incentivos fiscais ou porque os prmios de alguns indivduos de
baixa renda so amplamente subsidiados. No entanto, os arranjos partilham de vrias outras caractersticas do
seguro-sade privado, especialmente o principal mtodo para coletar fundos (prmios), ou a administrao por
entidades de seguro-sade privado, o regime regulamentar aplicvel, papel do contrato de seguro em relao
a sistemas pblicos de seguro-sade, e a por diante. Na Frana, um programa de seguro-sade universal do
governo (CMU) fornece a indivduos de baixa renda elegveis cobertura de seguro-sade complementar sade
pblica.2 Os prmios para essa cobertura complementar inteiramente subsidiada por recursos do governo. A
cobertura do seguro administrada pelas seguradoras de previdncia social, assim como pelas entidades seguradoras complementares (mutuelles, empresas de segurana privada ou instituies de previdncia). Seus
benefcios e condies de cobertura so regulamentados.
Regulamentao do governo sobre mercados de seguro-sade privado e a semelhana com o servio pblico
de sade
Arranjos de seguro privado, ou segmentos dentro do mercado de seguro-sade privado, podem ser amplamente
regulamentados de forma no desigual ao do servio pblico de sade. Na Holanda, alguns indivduos de alto
risco que no so elegveis para a cobertura do seguro-sade social podem comprar aplices padronizadas de
seguro-sade privado (as chamadas WTZ) nas quais a cobertura do benefcio, os nveis de prmios e as condies
para matrcula so regulamentos pelo governo (ver Captulo 3 para mais detalhes do esquema de WTZ). A exposio das seguradoras ao risco mnima. Na Sua, os indivduos so obrigados a adquirir o seguro-sade bsico
de fundos privados que adotam prmios no ligados renda. O fornecimento de seguro bsico regulamentado
de forma similar aos arranjos de seguridade social em outros pases da OCDE, por exemplo, o pacote de benefcios padronizado, os prmios so classificados por categoria, e a matrcula aberta (Colombo, F., 2001).
Arranjos para funcionrios do governo
Em alguns pases, o governo financia a cobertura de sade dos servidores pblicos por seguradoras privadas.
Essa cobertura partilha muitas das peculiaridades da cobertura financiada por empresas privadas, a despeito de
ser amplamente financiada por recursos pblicos. Na Alemanha, os funcionrios pblicos recebem reembolso
do governo pela maioria de suas contas de sade e recebem cobertura de seguro-sade privado nas restantes
(European Observatory, Alemanha, 2000). Os servidores pblicos e seus dependentes na Espanha recebem cobertura de sade de fundos mtuos privados. Eles podem optar por receber essa cobertura de seguradores comerciais privadas, e o Estado continua a agir como terceiro pagador (European Observatory, Espanha, 2000).
118
Todo seguro-sade privado voluntrio?

Na maioria dos pases da OECD, o seguro-sade privado tem uma natureza voluntria, enquanto os sistemas
pblicos so obrigatrios para no mnimo algumas partes da populao. No entanto, pode haver casos de cobertura de sade privada para a qual obrigatria a participao. A Sua, por exemplo, se baseou no seguro-sade
privado voluntrio como fonte principal de cobertura de sade at que a Lei de Seguro Sade de 1996 (LAMal)
tornou obrigatria a cobertura bsica para toda a populao. Propostas similares para estender a cobertura de
seguro-sade primrio para todos na Holanda, estabeleceriam um sistema obrigatrio de cobertura de sade
privada (Ministrio de Sade, Bem Estar e Esporte da Holanda, 2002). Nos Estados Unidos, as reformas de sade
propostas durante a primeira administrao do presidente Bill Clinton visavam estabelecer um sistema regulado
de seguro-sade privado obrigatrio. Na Coria, obrigatria a aquisio de seguro para cobrir despesas relacionadas com sade em caso de acidente de carro. Por fim, os indivduos que optarem pelo sistema de fundo de
enfermidades na Alemanha (conforme descrito mais tarde neste captulo) so obrigados a adquirir o seguro a
longo prazo das seguradoras privadas. A participao no contrato privado de seguro-sade pode no ser obrigatria por lei. No entanto, ela pode ser imposta pelas condies de trabalho, por exemplo, por contratos gerais ou
condies especficas do empregador.
1. No programa Medicare+Choice, os planos de sade privados participam do programa de sade pblica do
EUA para os idosos, Medicare, baseados no risco ou no reembolso de custo.
2. O Couverture Maladie Universelle (CMU) tambm pode ser visto como exemplo de programa de servio
pblico de sade administrado por entidades privadas. Fornece cobertura de sade bsica a grupos limitados
da populao que no tenham seguro at introduo do CMU em 2000, assim como a cobertura complementar subsidiada.
Extrado de OCDE (2004a). Ver Quadro 2.1.
O setor de seguro-sade privado no Brasil em perspectiva

O sistema privado de sade no Brasil foi criado para cobrir servios fornecidos por provedores de servios privados. De acordo com Lassey (1997), o aumento das despesas de sade
privada resulta da diferena entre o que o sistema pblico e sua oferta podem oferecer, dadas
as circunstncias sociais e econmicas do pas, e as expectativas de camadas sociais mais altas.
Como resultado, a funo da sade privada no Brasil fornecer uma cobertura duplicada,
uma vez que ela oferece servios j includos no sistema pblico de sade. Entre os pases
do OCDE, os casos mais importantes de seguro-sade duplicado so a Austrlia e a Irlanda.
Outros casos incluem Nova Zelndia, Portugal e Reino Unido.
No caso do Brasil, no h subsdios pblicos na forma de transferncias lump-sum dentro
do mercado de sade privada.89 Geralmente de natureza voluntria, embora a participao
possa ser estabelecida pelas condies de trabalho. Como em outros pases dentro do OCDE,
como os Estados Unidos, entes pblicos oferecem cobertura de sade aos servidores pblicos,
por meio de seguros privados ou arranjos alternativos de auto-seguro.
O financiamento privado de sade no Brasil, incluindo planos de sade e pagamentos
particulares, respondeu por 52,6% do total de despesas com sade em 2006. A despesa correspondente proviso de seguro-sade privado dos empregadores pblicos contabilizada
como despesa com seguro-sade privado nesses dados. Despesas particulares representam
49% disso, respondendo por 26,5% do total de despesas de sade. Os seguros-sade privados
representam 27% da cobertura do total de despesas com sade, cobrindo 23,9% da populao.90 Isso entra em contraste com a vasta maioria do financiamento de sade dos pases da
OCDE, onde os recursos pblicos respondem, em mdia, por 72% do total de despesas com
89 H incentivos fiscais, no entanto.
90 Fonte: ANS
119
sade.91 Somente a USA e a Coria tm uma quota menor de despesas pblicas com sade,92
como pode ser visto no grfico abaixo. O seguro-sade privado tambm exerce um importante papel no financiamento de sade no Brasil, perdendo apenas dos Estados Unidos quando
comparado com pases da OCDE.
Figura 3.1. Despesas com sade por fonte de financiamento
100%
90%
80%
Seguro Sade Privado e todos

os outros fundos privados
70%
60%
50%
Pagamentos particulares
40%
30%
Despesas pblicas
20%
10%
l
ia
It
ha
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Ca
ra
do
ni
U
s
do
Es
ta
0%
Pases (da esquerda direita):

Estados Unidos, Brasil, Canad, Frana, Austrlia, Alemanha, Sua, Coria, Irlanda, Espanha, Portugal, Mxico, Itlia.
Dados de 2003: Austrlia, Japo.
Dados de 2006: Brasil, Itlia, Canad.
Fonte: Dados de Sade da OCDE de 07 de julho de 2007, para dados dos pases da OCDE. Os dados do Brasil so da
Agncia Nacional de Sade.
Este um contexto no qual as despesas de sade representam uma porcentagem significante do PIB, alcanando 7,2% em 2006, que relativamente alta ao se ajustar o PIB per capita
em uma base PPP. Em termos de despesas gerais expressos na forma de porcentagem do PIB,
Brasil e Mxico esto chegando perto de alguns pases da Europa, mesmo que o PIB per capita
nesses dois pases seja de menos da metade dos nveis europeus.
91 Os dados para pases da OECD foram retirados dos dados de sade da OECD (2006), que de fato vai at 2005.
Os dados atualizados da OECD (2007) sero usados na publicao final.
92 Seguro-Sade Privado nos pases da OECD, 2004.
120
Figura 3.2. Porcentagem das despesas com sade no PIB e PIB per capita
18%
Porcentagem das despesas

com sade sobre o PIB
16%
Estados
Unidos
14%
12%
Frana
Portugal
Alemanha
10%
Itlia
8%
BRASIL
6%
Sua
Canad
Austrlia
Espanha
Holanda
Japo
Inglaterra
30 000
35 000
Irlanda
Coria
Mxico
4%
2%
0%
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
40 000
45 000
PIB per c apita em US$ PPP
Dados de 2003: Austrlia, Japo.

Dados de 2006: Brasil, Itlia, Canad e Sua.
Fonte: Dados de Sade da OCDE de 07 de julho de 2007. Os dados do Brasil so da Agncia Nacional de Sade.
Esta especificidade do caso brasileiro tambm pode ser vista abaixo, onde em termos ajustados por PPP, a despesa brasileira per capita com seguro-sade privado similar observada
na Austrlia e Irlanda, e muito acima da observada em alguns pases da OCDE, inclusive a
Espanha, Portugal, Mxico e Itlia, embora os nveis relativos de renda desses pases sejam
significantemente diferente.
Figura 3.3. Despesas com sade per capita e PIB per capita
450
Frana
Canad
400
Sua
per capita US$ PPP
Despesas comsade
350
Alemanha
300
250
BRASIL
200
Austrlia
Irlanda
150
Espanha
100
Portugal
50
Coria
Mxico
Itlia
Japo
0
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
45 000
PIB per capita em US$ PPP
Fonte: Os dados de pases da OCDE so de 2005 e foram extrado do Dados de Sade da OECD 2007. Os dados do
Brasil so de 2006, da Agncia Nacional de Sade (2006).
O Brasil est atrs do EUA em termos da quota respectiva de seguro-sade privado no

total de despesas com sade, ao mesmo tempo em que a porcentagem da populao coberta
muito menor do que em pases como Austrlia, ou Irlanda, com funes duplicativas(Figura
3.4). Isso tambm um reflexo do importante papel do seguro-sade privado no Brasil e
atesta a sua importncia poltica. Este , de certa forma, o principal sistema para financiar
121
assistncia mdica para a maioria da populao que poderia ser descrita como classe mdia,
ou, no mnimo, envolvida na economia com renda econmica regular.
Figura 3.4. Participao das despesas com seguro sade privado no total das
despesas com sade e prestao da populao coberta pelo segurosade privado
40%
EUA
Participao das despesas com seguro sade privado
no total das despesas com sade - %
35%
30%
BRASIL
25%
20%
15%
CANAD
FRANA
ALEMANHA
10%
SUA
AUSTRLIA
ESPANHA
5%
MEXICO
IRLANDA
PORTUGAL
0%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Porcentagem do total da populao coberta com planos de sades privados
Os dados da Austrlia e Holanda so de 2004; Canad e Itlia, 2006; outros pases da OCDE: 2005.
Fonte: Dados de Sade da OCDE de 2007. Dados do Brasil so de 2006, fonte: ANS (Agncia Nacional de Sade).
Um mercado diversificado com acesso desigual

O seguro-sade em grupo, com planos coletivos, a principal forma de seguro (72% dos
beneficirios em 2006) (ANS).93 O seguro-sade em grupo tambm a principal forma de
seguro na maioria de pases da OCDE com mercados de seguro-sade privado importantes
(Ver ANEXO 3.A1, Tabela 3.A1.3). De 2000 a 2006, a participao de planos coletivos aumentou 182%, refletindo uma tendncia a longo prazo.
93 Fonte: ANS
122
Figura 3.5. Participao de planos coletivos como porcentagem do total

80
Participao de planos coletivos

como % do total
70
60
50
40
30
20
10
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Ano
Fonte: ANS, 2006.
Os seguros-sade so oferecidos por vrios tipos de operadoras, que diferem em termos

de acesso, sistema de pagamento e benefcios oferecidos. Os tipos diferentes de operadoras
so:
Grupos mdicos e grupos odontolgicos que so definidos, de acordo com a Portaria n
3.232/86 do Ministrio do Trabalho, como pessoa jurdica privada dedicada a fornecer
servios mdicos por meio de recursos prprios ou por meio de rede de fornecedores
credenciados. Eles respondem por 32,3% do mercado;
Cooperativas Mdico-Odontolgicas, que so organizaes sem fins lucrativos, operando
sob a Lei de Cooperativas (Lei 5.764, de 1971);
Autogesto, que uma forma de seguro usada por empresas grandes, e similar ao autoseguro no contexto do EUA. Isso cobre 14,6% da populao. A autogesto tambm pode
ser usada por entidades pblicas (e nesse caso no est sujeita a superviso da ANS);
Seguradora especializada em sade que cobrem 11% da populao;
Filantropia. Esse tipo residual de seguro cobre 3,5% da populao. Essas so entidades sem
fins lucrativos que obtiveram um certificado de filantropia do CNAS (Conselho Nacional
de Assistncia Social), e so reconhecidas como interesse pblico em nvel federal, estadual ou municipal.94
Essas operadoras geralmente tm custos operacionais significativos. De acordo com os
dados da ANS, a quota de despesas no-mdicas nas despesas das operadoras foi constante,
cerca de 20% nos ltimos anos, com variao importante entre os diferentes tipos de operadoras.95 Isso muito acima de ndices similares observados em pases da OCDE, especialmente
levando-se em conta que o seguro-sade em grupo corresponde a mais de 70% do mercado.
94 Fonte: Livro Suplementar de Informaes de Sade da ANS

95 Caderno Suplementar de Informaes de Sade, ANS, 2006.
123
As razes para tais diferenas podem necessitar de estudos com mais detalhes, para identificar a contribuio de diferenas contbeis, assim como a prticas de gerenciamento.
Figura 3.6. Tipo de despesas
100%
90%
80%
70%
60%
Despesas Administrativas
50%
Despesas Mdicas
40%
30%
20%
10%
ol
g
ic
os
od
on
t
gi
ca
s
G
ru
po
s
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C
eg
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pe
o
ra
tiv
as
m
d
ica
s
0%
Fonte: ANS, 2006.
Quadro 3.3.
Seguro-sade privado e os ndices de perda e custos

administrativos
Os custos administrativos das empresas de seguros esto includos nos prmios. Seguradores e analistas normalmente chamam isso de porcentagem de carga, que um tipo de custo fixo. Outro ndice similar existe, que so
pos pagamentos dos benefcios mdicos pelo prmio total, chamada de razo de perda. O tamanho da perda
do seguro normalmente uma preocupao sob uma perspectiva de poltica, a fim de se reduzir os prmios de
alguns grupos.
A mais baixa de todos os ndices de perda est nos grandes sistemas de seguro social, com custos administrativos na faixa de 5-7%. No setor privado, as porcentagens mais baixas se aplicam a grupos grandes, especialmente
grupos de auto-seguro. Para esse grupo, os dados dos EUA mostrariam 5 a 11% de reivindicaes nos planos de
auto-seguro de empresas grandes. Para seguradoras de grupos seguradores pequenos, para pequenas empresas, os
valores so de at 25-27 % dos prmios, com 4-11% para comisses, 2-3% de taxas e impostos, 10-11% de despesas
gerais e 4-5% de lucro. (Chu Trapnell, Estudo de Custos Administrativos e Valores Actuariais de Planos de Sade
Pequenos). No mercado de seguro-sade no-grupo, que de contratos individuais, as despesas de venda e administrativas e retorno sobre capital ajustado ao risco normalmente consumem 30-40% do prmio (Pauly Nichols,
the Nongroup Health Insurance Market: Short on Facts, Long on Opinions e Policy Disputes, 2002).
De modo geral, um estudo norte-americano sobre o perodo de 1960-2002 estimou que o ndice de perda mdica
(reivindicaes mdicas/dividida pelos prmios) foi de 0,873 durante o perodo, que corresponde a um fator de
carga de 12,3% com variao de 8,7 a 15,4% dos valores observados ao longo do perodo. Essas taxas so substancialmente menores do que as observadas no Brasil durante esse perodo. (Born P., Santerre R. Unravelling the
Health Insurance Underwriting cycle, University of Connecticut, School of Business).
Em termos de referncia a outros pases, Mjay Mahal (Health Policy Challenges for India, Private Health Percentage
in Chile, and to Insurance and Lessons from the International experience) relata custos administrativos variando de
18,5% no Chile at 20-32% nos seguros privados na ndia, contra 5-14,6% no sistema pblico na ndia e 5% na
Sucia.
No entanto, os planos tambm diferem no grau de investimento que eles fazem para controlar custos e aumentar
a qualidade.
124
O nmero de operadoras diminuiu nos ltimos anos, com significativa consolidao e

concentrao do mercado. A concentrao discutida como parte da viso regulatria por
tipo de plano (ver abaixo). O acesso ao seguro-sade privado distribudo de forma inconstante populao brasileira. Entre os 10% mais pobres no Brasil, 1,3% tm seguro-sade
privado e 1,0% tm plano de sade da empresa onde trabalham, enquanto essas taxas aumentam para 31,1% e 28,6% entre os 10% mais ricos.96 Tambm h importantes diferenas entre
as cinco regies geogrficas brasileiras, como se pode ver na Figura 3.7. A Regio Sudeste,
onde 43% da populao mora, concentra 67,1% dos beneficirios, ao mesmo tempo em que
a Regio Norte detm apenas 2,9% dos beneficirios para 8% da populao. A taxa de cobertura difere pelas regies, que tm nveis de desenvolvimento diferentes. A taxa de cobertura
est abaixo de 10% nas regies Norte e Nordeste, enquanto est acima de 30% no Sudeste.
Diferenas socioeconmicas em relao cobertura de seguro-sade privado tambm existem na maioria dos pases da OCDE (ANEXO 3.A1, Tabela 3.A1.2).
Figura 3.7. Participao da populao coberta por seguro sade privado por
regio
0,35%
0,30%
0,25%
0,20%
0,15%
0,10%
0,05%
0,00%
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Fonte: ANS, 2006.
Estrutura institucional e regulatria

Organizao institucional
A histria dos seguros mdicos privados no Brasil data de 1960. Naquela poca, com
a introduo de grandes empresas estrangeiras, especialmente na indstria automobilstica,
veio a necessidade de se fornecer cobertura mdica para trabalhadores da indstria e do setor
privado. Como resultado, em 1967, o Decreto-Lei n 200 tornou possvel que as empresas
contratassem empresas mdicas para implementar programas que eram responsabilidade do
Estado. Desde o final dos anos 1960, um nmero crescente de trabalhadores passou a receber cobertura de planos de sade privados. Em 1966, o seguro de sade foi institudo pelo
Decreto-Lei n 73, mas somente em 1976 as seguradoras tiveram permisso para oper-lo.
Nos anos 60 e 70, o segmento de medicina de grupo e cooperativas cresceu, enquanto nos
anos 80 houve fortalecimento das seguradoras.
96 ANS, da PNAD/IBGE, 2003.
125
O Brasil tinha um sistema de seguro social at a Constituio de 1988, que no oferecia

cobertura a todos os indivduos, especialmente os trabalhadores rurais, embora tenha havido
uma tentativa, em 1979, de se estabelecer um programa nacional de servios bsicos de sade
(PREVSAUDE). Com a nova Constituio de 1988, 5 milhes de trabalhadores rurais entraram nesse sistema, que foi transformado e substitudo por um sistema universal de sade.97
De acordo com a Constituio de 1988, os Governos Federal, Estadual e Municipal dividem a
responsabilidade por esse sistema universal, chamado de Sistema nico de Sade SUS. A assistncia que dada, principalmente nos municpios, depende, na prtica, de verbas federais.
No entanto, em funo da crise econmica no final dos anos 80, os fundos federais para a sade caram para 5 bilhes de dlares entre 1988 e 1992, o que resultou em severas restries e
tempo de espera (McLauglan, 2003). O processo de universalizao associado forte restrio
de custos levou a um crescimento na demanda por seguro-sade privado. Essa situao no
nica na Amrica Latina, ou em pases de renda intermediria, como Chile ou Argentina que
tambm tm sistemas significativos de seguro-sade privado (Juttings Drechsler, 2005).
O mercado respondeu e comeou a se desenvolver rapidamente no Brasil. No entanto,
uma regulamentao para o mercado de sade privada era praticamente inexistente at 1998
(Jack, 2000), embora o Cdigo de Defesa do Consumidor fosse aplicado. Isso tornou a sade
pblica o ltimo recurso a ser utilizado. Um processo similar ocorreu no Chile, por exemplo,
onde se passou um perodo de 10 anos antes do governo gradualmente atender e estabelecer
uma estrutura regulatria, estabelecendo uma agncia. No Brasil, isso levou a abusos e prticas excessivas, o que estimulou uma regulao pblica para corrigir resultados no esperados
e criar confiana na populao (Juttings Drechsler, 2005).
A estrutura regulatria e regulamentar no Brasil estabelecida pelas Leis n 9.656, adotada em 1998, n 9.961, de 2000, n 10.185, de 2001 e pela Medida Provisria n 2.177- 44, de
2001. Nessa estrutura, os planos de referncia e os planos, aps reviso do artigo 12, foram
autorizados a ser comercializados, e outras resolues para proteger os consumidores foram
estabelecidas. De acordo com o artigo 13, obrigatrio que as operadoras renovem os contratos no final. O artigo 14 estabelece que proibido rejeitar qualquer cliente com base em critrios de idade ou condio de sade, que um dos aspectos importantes da regulamentao
de 1998. A proibio de reajustes para indivduos acima de 60 anos, com mais de 10 anos no
mesmo contrato, foi estabelecida no artigo 15 para os planos assinados antes de dezembro de
2003. A variao por faixa etria proibida acima de 60 anos para os planos assinados aps
1 de janeiro de 2004. A estrutura regulamentar tambm regida pelos princpios constitucionais, especialmente o artigo 199, que estabelece que assistncia mdica pode ser fornecida
livremente por servios privados, e pelo Cdigo de Defesa do Consumidor.
Em 2000, a responsabilidade pela regulao completa do setor foi passada oficialmente
para o Ministrio da Sade. De acordo com o Decreto n 99.438, de 1990 o Conselho Nacional
de Sade CNS, encarregado de formular e monitorar a execuo da poltica nacional de
sade em nvel federal. O Conselho de Sade Suplementar CONSU um corpo deliberativo composto pela Casa Civil, pelo Ministrio da Sade, pelo Ministrio da Fazenda, pelo
Ministrio da Justia e pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, e pelo presidente da ANS, que toma parte nas reunies como Secretrio. A Agncia Nacional de Sade
Suplementar ANS, criada em 2000 pela Lei n 9.961, de 2000 foi encarregada de reforar a
97 Mc Laughlan (2003).
126
regulao do setor. Essas leis so complementadas pela Medida Provisria98 n 2.177-44, de

2000 que alterou essas duas leis, e a Lei n 10.185 que instituiu a figura da seguradora especializada em sade. A Cmara de Sade Suplementar CSS, tambm foi estabelecida, e um
conselho consultivo composto por membros de todas as entidades que exercem um papel no
mercado, sendo presidido pelo presidente da ANS.
Quadro 3.4.
Regulamentao de seguro-sade privado, o exemplo norteamericano
O EUA, um pas grande, federal, como o Brasil, oferece um modelo de regulao da rea de sade diferente da
maioria dos que foram apresentados neste relatrio. A regulao de seguro-sade privado organizada, principalmente, no nvel estadual em termos de superviso institucional. Este quadro introduz brevemente o contexto
norte-americano, com base nos exemplos de agncias reguladoras em quatro Estados norte-americanos: Califrnia,
Texas, Nova Iorque e Massachusetts.
Estrutura e organizao
A atividade de regulao da sade est dentro do escopo das agncias de superviso de seguros (Superintendncias
de Seguros), que lidam com todo o mercado de seguros. A sade somente uma parte de suas atividades gerais.
As agncias reguladoras americanas so estabelecidas no nvel estadual e funcionam independentemente umas
das outras. No entanto, a NAIC (National Association of Insurance Commissioners) rene os 50 chefes das agncias
estaduais para discutir e coordenar questes multi-estaduais.
Essas agncias estaduais no so necessariamente independentes: as agncias de seguros so divises especficas
dentro da estrutura do governo estadual e prestam contas diretamente ao governador do Estado. Em todos os casos
examinados, as agncias recebem grandes verbas do oramento do Estado, embora as taxas e arrecadaes tambm
contribuam para financiar suas atividades.
Dado o contexto da estrutura institucional norte-americana, cada agncia estadual chefiada por um Encarregado
ou Superintendente, que pode ser eleito diretamente pelo povo (Califrnia e Massachusetts) ou proposto pelo
Governador e confirmado pelo Senado Estadual (Texas e Nova Iorque).
Misso e tarefas
Todas as agncias partilham a mesma misso: monitorar o mercado de seguros, especialmente a sade financeira
da indstria de seguros, reforar e implementar regulamentaes aplicveis, e disseminar informaes e proteger
os interesses do consumidor. Para conduzir essa misso, as agncias estaduais podem:
Conduzir exames nas seguradoras para determinar sua condio financeira, tratamento para os portadores de
aplices e requerentes, e auditoria de relatrios anuais de cada empresa;
Examinar e aprovar formaes corporativas, fuses e consolidaes dentro da indstria;
Analisar alegaes de m conduta das seguradoras e tomar as aes de execuo de lei correspondentes (multas
e/ou outras penalidades);
Coletar e analisar dados estatsticos, analisar e avaliar aspectos como ndices de arquivamento por bito, governana corporativa em firmas de seguros, e prticas de gesto de riscos;
Disseminar informaes aos consumidores, responder a averiguaes ou solicitaes especficas, e ajudar os
consumidores manterem-se informados sobre as decises referentes a seguros.
Para mais informaes:
Califrnia: CDI, California Department of Insurance www.insurance.ca.gov/. Texas: TDI, Texas Department
of Insurance www.tdi.state.tx.us/.
Massachusetts: DOI, Division of Insurance
New York: Insurance Department. www.ins.state.ny.us/hp97wel.htm.
NAIC: www.naic.org/index.ht.
Em termos de status institucional, a ANS uma agncia governamental autnoma dentro do ramo executivo do Governo. Sua organizao institucional tambm encontrada em
pases como Mxico e Canad, por exemplo, mesmo que os reguladores nesses pases no
98 Medida Provisria um ato do Presidente que de certa forma reflete a noo de Decreto-Lei em alguns pases da
Europa. Ela precisa ser validada posteriormente por uma deciso parlamentar para manter-se em vigor.
127
estejam especificamente preocupados com a regulamentao da sade, mas com aspectos

gerais (ver ANEXO 3.A1, Tabela 3.A1.1). O caso dos Estados Unidos bem diferente, pois a
regulamentao de seguro-sade privado feita por instituies de nvel estadual, que no so
necessariamente independentes (ver Quadro 3.4). Em termos de responsabilidades de setores
focados em seguro-sade privado, a agncia brasileira mais similar s agncias da Austrlia,
Irlanda ou Holanda. No Brasil, o regulador, como o caso de outras agncias similares, uma
autarquia especial ligada ao Ministrio da Sade com autonomia administrativa e financeira,
e com decises tomadas por um conselho de diretores que tm o mandato legal estabelecido
pelo artigo 1 da Lei n 9.961, de 2000. Ela difere das outras agncias reguladoras brasileiras
aqui estudadas em uma questo crucial: a nica da amostra que tem um contrato de gesto
obrigatrio, que efetivamente executado.
De fato, a anlise das misses da ANS mostra que ela deveria promover a defesa dos interesses pblicos no setor de assistncia mdica; regulamentar o setor de seguros de sade,
inclusive o relacionamento dos fornecedores e consumidores de assistncia mdica; e contribuir para o desenvolvimento do sistema de sade no Brasil. Entre as principais tarefas da
agncia est estabelecer normas e regulamentos para o setor, de acordo com a Lei n 9.656,
de 1998; emitir licenas para as seguradoras que operam no mercado; assegurar que todas as
instituies de seguros respeitem os regulamentos em vigor, inclusive as exigncias sanitrias
e epidemiolgicas e aplicar penalidades legais em caso de no-conformidade; estabelecer parmetros de qualidade; monitorar a evoluo dos preos; garantir a obedincia das obrigaes
da aplice de seguros; obter informaes dos fornecedores de assistncia mdica privada e
integr-las ao banco de dados do sistema pblico de sade; e adotar as medidas necessrias
para garantir a concorrncia do mercado de seguros privados.
O problema no atrair investimento estrangeiro no setor, mas supervisionar o mercado
privado, de forma a servir aos interesses pblicos, contribuindo para os aspectos gerais da poltica de sade. As operadoras tambm tm que estar estabelecidas no Brasil para oferecer cobertura. Essa organizao institucional pode explicar por que o nvel de independncia pode
diferir nesse setor em relao a alguns outros setores. A ANS vista como uma ferramenta
institucional para atingir os objetivos da poltica de sade, e para isso ela precisa trabalhar de
forma muito prxima ao Ministrio da Sade. As implicaes em termos de independncia
sero discutidos mais adiante como parte dos aspectos de controle.
Estrutura Regulatria
Desde a sua criao, a ANS desenvolveu dois ciclos para estabelecimento de regras que regulem o mercado e as operadoras. A ANS no regula os fornecedores de servios mdicos diretamente, porm exige contratos firmados entre eles e as operadoras. O primeiro deles inclui
as Resolues do Conselho Diretor nos 22, 25, 27, 28 e 29, que foram adotadas em 2000. Essas
regras estabeleceram a forma de monitoramento financeiro e econmico das operadoras, a
execuo de penalidades, os procedimentos para reviso tcnica, e instituiu o procedimento
tcnico para registro de produto e reajuste de prmios. O segundo ciclo inclui as Medidas
Provisrias nos 2.097-36, de 2001 e n 2.177-44, de 2001 e as Resolues ns. 38 a 42 e 47 a
93. Recentemente, foram estabelecidas importantes Resolues: RN 100, 124, 137, 139, 153 e
159. Essas medidas tm importantes implicaes para clarear as condies do mercado. Todas
essas medidas refletem o poder direto ou indireto da ANS de estabelecer regras para o setor.
As caractersticas especficas e particulares, e as implicaes da estrutura regulatria que foi
128
estabelecida sero discutidas abaixo. A estrutura regulatria leva em conta a classificao dos
planos de sade a sua natureza individual/coletiva, sua data de incio e o contexto da cobertura (Quadro 3.5). A nova estrutura regulatria tambm estabeleceu trs possveis tipos de
contratos (referentes aos novos).
O plano de referncia um modelo de fornecimento de servios (artigo 10 da Lei n 9.656,
de 1998), que tem de ser oferecido como opo pelas operadoras e relativamente completo, mas os consumidores podem desejar escolher outros planos;
O plano mnimo (artigo 12 da Lei n 9.656, de 1998) toda a combinao possvel dos
quatro modelos de planos de referncia;
O plano amplificado (artigo 12 da Lei n 9.656, de 1998) inclui servios adicionais aos
planos de referncia.
O plano de referncia exige que o assinante do contrato receba cobertura para todas as doenas dentro da Classificao Estatstica Internacional de Doenas e Problemas Relacionados
Sade (CID) da Organizao Mundial de Sade. Essa padronizao de planos pretende reduzir o problema de assimetria de informaes entre as operadoras e os clientes, no que se
refere aos servios oferecidos, mesmo que isso faa com que os consumidores no adquiram
um plano que possa atender s suas necessidades. Isso tambm permite compartilhar os riscos dados os aspectos obrigatrios. Em 2004, a ANS aprovou a RN 82, definindo os procedimentos obrigatrios dos planos, ainda que os consumidores tenham expressado alguma
insatisfao.99
Quadro 3.5.
Classificao de contratos
As vrias formas de contrato so:

Contrato individual ou familiar. Contratado diretamente pelos indivduos ou suas famlias;
Coletivo com patrocinador (quando pelo menos parte do prmio pago por terceiros);
Coletivo sem patrocinador.
Os contratos so classificados de acordo com sua data de incio:
Novo: firmado a partir de 01/01/1999 em diante;
Adaptado: firmado antes de 01/01/1999 e adaptado s normas da Lei n 9.656, de 1998;
Antigo: firmado antes de 01/01/1999.
Os contratos tambm so classificados nos termos de seu contedo de cobertura:
Ambulatrio;
Internao;
Obstetrcia;
Odontologia.
Os planos antigos, que correspondem a 35,2% dos beneficirios,100 no so transferveis e

em funo de uma deciso do Supremo Tribunal de 2003101, no esto sujeitos nova legislao, prevalecendo o que foi estabelecido no contrato. Somente algumas regras regulatrias
foram estendidas a esses contratos (como o alvar de funcionamento, coleta de impostos e reembolsos), enquanto a situao ficou menos clara em relao a proibio de nmero mximo
de consultas e de dias de internao, de acordo com as decises judiciais. As decises sobre
como adaptar o contrato s novas leis foi deixada para os consumidores. Um tero dos beneficirios de seguro-sade privado recebem o seguro das empresas pblicas onde trabalham,
99 IDEC e CREMESP, 2007.

100 Livro Suplementar de Informaes de Sade (2007).
101 O STF declarou a inconstitucionalidade do Artigo 35-E da Lei n 9.656, de 1998.
129
seja do Estado ou Municpio, e que portanto esto fora da superviso reguladora da ANS, que
uma agncia federal.102
A rede de servios operada ou contratada pelo plano um fator crucial para garantir a
qualidade e o acesso. Antes da aprovao da Lei n 9.656, de 1998, as operadoras podiam
modificar sua rede de servios livremente, mesmo que os consumidores tivessem escolhido
o plano com base nos servios fornecidos pela rede no momento da assinatura. Sob a regulamentao atual, o servio somente pode ser substitudo por um equivalente, aps notificao
ao consumidor com 30 dias de antecedncia. A nova estrutura regulatria tambm cobre os
fornecedores de servios de sade, dando uma proteo extra para os consumidores.
Configurao de faixas de preos
No mercado de seguro-sade privado, os prmios so estabelecidos com base no perfil de
risco do candidato. No entanto, os pases da OECD podem impor restries s seguradoras.
(OECD 2004a)103 Em alguns casos, esses limites restringem ou probem a considerao de
fatores sobre a condio de sade no clculo de prmios, em todo o mercado de seguro sade
privado (Austrlia, Irlanda, mercado de pequenas empresas no EUA na maioria dos estados
e alguns mercados individuais). Outros impem um teto aos prmios, ligado a custos mdios
no mercado privado (Holanda antes de 2006) ou no sistema pblico (na Alemanha, cobertura substitutiva). Na Alemanha, as pessoas que usam seguro privado pagam uma taxa para
ajudar a cobrir os custos mais altos dos idosos que usam seguro privado, alm das outras populaes de alto risco. Em todos esses casos, esses limites so impostos junto com exigncias
relacionadas emisso. Na Alemanha, os prmios de cobertura privada substitutiva de sade
so financiados com base no seguro de vida (os prmios so calculados de acordo com um
modelo matemtico em que o total de prmios deve bater com o total de benefcios pagos,
e devem incluir um valor da poupana para contabilizar aumento de despesas de sade em
funo da idade). Os recursos economizados so acumulados separadamente e rendem juros.
Os prmios tambm podem levar em conta uma sobretaxa de risco.104
No Brasil, as restries regulatrias so impostas na diferenciao de prmio, de acordo
com os grupos de risco. A nica diferenciao de preos que as operadoras tm permisso
para fazer para consumidores individuais que assinem o mesmo plano em termos de faixa
etria. H atualmente 10 faixas etrias, e h uma razo mxima entre o prmio mais alto e o
mais baixo. O objetivo dessa restrio sobre outras diferenciaes impor um certo nvel de
subsdio cruzado entre os grupos de risco diferentes, para que o seguro possa realmente servir
ao propsito de redistribuir verbas. As dificuldades incomuns que so encontradas em mercados de seguro-sade privado tm relao com a seleo adversa e estratgias cream-seeking
das seguradoras, que podem ter impacto sobre a qualidade do produto, assim como sobre o
acesso de certos grupos de consumidores. No Brasil, a estratgia das operadoras do mercado era tentar diferenciar potenciais consumidores indiretamente, por meio da qualidade dos
produtos oferecidos, o que no inteno da estrutura regulatria. Como resultados de se
oferecer planos com diferentes padres de qualidade, as operadoras podem de fato segmentar
seus clientes em diferentes grupos de risco.
102 Documento de Trabalho n 37, SEAE.
103 A discusso sobre exigncias referentes emisso extrada de OECD (2004a), ver pg. 121. O exemplo da
Holanda foi eliminado, pois este pas teve uma grande reforma em 2006.
104 Questionrio Regulamentar OECD, resposta alem.
130
Extenso da superviso regulamentar por tipo de plano

A estrutura regulamentar brasileira prev diferentes nveis de controle por tipo de plano.
Os contratos individuais esto sujeitos a controle mais rgido do que os contratos coletivos,
uma vez que se parte do princpio de que os consumidores individuais tm menos poder de
barganha. Todas as decises regulamentares da ANS, chamadas de Resolues, que se referem
ao reajuste de preos de planos individuais e familiares, esto nas RDC 29/2000, 46/2000,
66/2001, 8/2002, IN/DIPRO 3/2002 e 5/2002, RN 19/2002, e RN 36/2003, 63/2003, 74/2004,
99/2005, 118/2005, 128/2006 e 129/2006. RDC 29/2000.
De um ponto de vista geral, o reajuste do preo de um plano pode ocorrer em trs situaes:
Mudana nos custos dos servios de sade fornecidos;
Mudana de faixa etria;
Reavaliao do plano, se houver desequilbrios econmicos e financeiros.105
No entanto, mudanas nos preos somente podem ocorrer por meio do reajuste anual e
em caso de mudana de faixa etria. De acordo com as RNs 128 e 129/2006, somente planos
individuais ou familiares, e aqueles operados por entidades de autogesto, sem patrocinador
externo, esto sujeitos a pr-aprovao da ANS antes de fazer um reajuste, que a principal
diferena entre eles e os planos coletivos. O reajuste de preo dos planos coletivos no controlado pela agncia, e os reajustes so definidos pelo contrato negociado pelo administrador
e a associao/empresa/unio que contrata o plano. A nica exigncia que eles devem comunicar a ANS. Alm disso, a Lei n 9.656, de 1998 no probe explicitamente o trmino do
contrato pela operadora, embora esse tipo de conduta seja entendido por alguns grupos de
defesa do consumidor como proibido pelo Cdigo de Defesa do Consumidor. Como a Lei
no afeta o reajuste de preo de planos coletivos, a interpretao atual de que esses reajustes
no devem se sujeitar s regras da ANS. No entanto, a agncia regulamenta planos coletivos e
antigos considerando os contratos conjuntos especficos.
H muita discusso no Brasil sobre a interpretao da ANS das regras referentes regulamentao de planos coletivos, especialmente o fato de que os reajustes dos preos dos planos
coletivos no so regulamentados. A despeito do fato de que a Lei n 9.656, de 1998 no
probe explicitamente o trmino unilateral do contrato, o Cdigo de Defesa do Consumidor
probe, e aplicvel a planos de sade. De acordo com um relatrio de grupos de defesa do
consumidor (Cremesp e IDEC, 2007), mesmo as associaes ou empresas grandes podem
sofrer de reajuste abusivo de preos. Esses grupos afirmam que a premissa de que reajustes
dos planos coletivos no precisam ser regulamentados, por causa de seu poder de barganha
que equilibra o peso das operadoras e das empresas, falsa. Mesmo nos Estados Unidos, alguns estudos mostram que empresas grandes experimentam um link entre aumento de sua
lucratividade e prmios de seguro-sade, como se as seguradoras pudessem obter alguns dos
lucros correspondentes.106 Outro problema o fato de que alguns grupos coletivos podem s
vezes ser muito pequenos (entre os planos com menos de 50 beneficirios o nmero mdio
de beneficirios por plano de 15), uma vez que alguns planos coletivos no mercado so
propostos para duas pessoas. Os grupos de defesa do consumidor chamam isso de estratgia
de maquiagem de balano. Os planos para 50 ou mais beneficirios cobrem em mdia 1.412
105 Em caso de planos exclusivamente odontolgicos, desde 2005 a ANS no autoriza o reajuste em funo de
variao de custos.
106 Ver Leemore Dafny (2007).
131
indivduos em contratos individuais, e 3.545 indivduos em contratos coletivos, em que o

nmero mximo de indivduos em um nico contrato de 343.365 pessoas.
O reajuste de planos antigos definido pelos termos iniciais do contrato, ainda que esses
reajustes tenham de ser comunicados agncia. Em setembro de 2003, o Supremo Tribunal
Federal (STF) declarou liminarmente a inconstitucionalidade do Artigo 35-E, que regulamentava planos antigos. A Advocacia-Geral da Unio apelou, mas a deciso foi mantida. O
processo ainda est esperando por uma deciso final.107 Desde ento, os poderes da ANS
sobre reajustes de preo para planos individuais e familiares so somente garantidos pelas
resolues da Agncia. Elas ainda no tiveram dificuldades, mas a possvel instabilidade legal
que pode ocorrer uma questo preocupante. A questo se a ANS pode invocar o Cdigo de
Defesa do Consumidor tambm precisa ser esclarecida. Os grupos de defesa do consumidor
reivindicam que o CDC fornece clusulas suficientes para a ANS regulamentar os planos
antigos. Os tribunais brasileiros tm reconhecido a aplicao do CDC para contratos antigos.108 A SDE (ver seo sobre coordenao horizontal) declarou na Medida 4/1998 que, entre
outros elementos, os limites impostos aos dias de hospitalizao abaixo do especificado por
um mdico, e o perodo de espera aplicado quando h atraso no pagamento do prmio no
so vlidos. A Medida Provisria (MP n 148, de 1998, convertida em Lei n 10.850 em 2004)
estabelece que no caso de infrao contratual, as operadoras ainda estaro sujeitas ao controle
e penalidades da ANS, especificadas pela Lei n 9.656, de 1998, no seu artigo 25. No entanto, os grupos de defesa do consumidor suspeitam que essas penalidades e controles no so
completamente aplicados.
Outro problema delicado o tempo de carncia que pode ser aplicado a planos individuais, familiares e planos coletivos pequenos (abaixo de 50 beneficirios) no-patrocinados.
Essa carncia, de no mximo 24 meses, foi estabelecida como conseqncia da excluso de
condies preexistentes. De acordo com a MP n 2.177-44, de 2001, para contratos individuais, familiares ou coletivos no-patrocinados abaixo de 50 beneficirios, proibido excluir
condies preexistentes na lista de doenas prevista pela medida provisria por mais de vinte
e quatro meses. Isso regulamentado pela RDC 68/2001.
O problema de portabilidade atualmente discutido no setor. No est claro, entretanto,
se uma Resoluo Normativa seria suficiente para aprovar a portabilidade ou se seria necessrio a aprovao de um projeto de lei pelo Congresso. Um problema o diagnstico de uma
condio preexistente. Para ter acesso a procedimentos no cobertos durante o tempo de espera, o consumidor tem de pagar um prmio mais alto, mas freqentemente eles respeitam o
perodo de carncia. Da perspectiva da OCDE, a excluso de benefcios especficos com base
em condies anteriores ou em andamento no uma prtica incomum (OECD, 2004a).
No Brasil, estudos sobre a concentrao no mercado de planos familiares e coletivos pequenos no-patrocinados so desprovidos da avaliao da concentrao desse mercado. No
entanto, as Figuras 3.8 e 3.9109 sugerem maior concentrao no mercado de planos individuais, excluindo pequenos planos coletivos. Em ambos os casos, as duas maiores operadoras
detm juntas mais de 70% da receita do mercado.
107 A ANS no faz parte deste processo judicial. A AGU o rgo responsvel.
108 Scheffer (2006).
109 Caderno de informaes da ANS, 2007.
132
Figura 3.8. Planos coletivos: participao na receita por operadora

Outros
7,0%
Bradesco
40,7%
UNIMED
2,0%
Unibanco AIG
2,2%
Maritima
3,2%
AGF
3,3%
Porto
Seguro
4,9%
HSBC
5,7%
Sul Amrica
34,2%
Fonte: ANS, 2006.
Figura 3.9. Planos individuais: participao na receita por operadora

HSBC
1,2%
Outros
0,6%
Maritima
2,3%
Itauseg
3,5%
Porto Seguro
4,6%
Sul Amrica
50,7%
Bradesco
37,1%
Fonte: ANS, 2006.
Superviso do reajuste de preos

Os preos dos planos privados so reajustados ou revisados pela ANS, aps consulta ao
Ministrio da Fazenda, de acordo com a Medida Provisria n 2.177-44, de 2001 e a Portaria
n 75/2003 do Ministrio da Fazenda. Isso referente a novos planos individuais e familiares,
uma vez que os planos antigos so supervisionados em caso de queixa ou aps investigao
da Diretoria de Fiscalizao da ANS (DIFIS). A ANS usa uma abordagem de cost plus para
finalizar o reajuste de preos, usando a mesma metodologia desde 2001: ela calcula a mdia
do ndice de reajustes aplicados a planos coletivos pelas seguradoras,110 que reflete seus custos
110 Planos coletivos que no so patrocinados e envolvem menos de 50 beneficirios no so includos no clculo.
133
mdios, conforme revelado aps o acordo dos planos coletivos. Essa estratgia deveria, em teoria, dar tratamento ao problema de falta de poder de barganha dos consumidores de planos
individuais e familiares.
De acordo com um relatrio do IDEC e da CREMESP,111 esse reajuste ainda deixa espao
para aumentos de preos significativos, pois a taxa de aumento do custo dos planos de sade,
demonstrada na Figura 3,10, 50% maior do que a inflao geral, conforme medido pelo ndice IPCA no perodo de junho de 2000 a junho de 2005. Esse fenmeno no se restringe ao
Brasil, uma vez que na maioria dos pases da OECD, o custo do seguro-sade tende a aumentar mais rapidamente do que a inflao geral. No entanto, essa situao pode ainda ser mais
satisfatria do ponto de vista do consumidor do que a falta de regulamentao dos reajustes
de preos; os aumentos de preos dos contratos antigos, onde nenhuma regulamentao se
aplica ao reajuste de preos, eram ainda maiores. Os preos dos novos contratos aumentaram
em 86,17% ao longo de 6 anos, enquanto os preos dos contratos antigos das maiores operadoras aumentaram em 115,3% para a Sul Amrica; 114,86% para Bradesco e Itauseg; 104,87%
para a Amil; e 103,43% para a Golden Cross; que cobrem mais de 90% desse mercado.
Figura 3.10. ndice de preo dos planos de sade
18%
16%
Variao Anual
14%
12%
IPCA
10%
ndice ANS
8%
6%
4%
2%
0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fonte: IDEC e CREMESP, 2006.
Superviso das seguradoras e de suas relaes com fornecedores e

consumidores
A ANS encarregada da superviso direta e indireta das seguradoras, de acordo com a
Lei n 9.656, de 1998 (artigos 1, 8, 9, 19, 21, 24, 25, 27, 29, 34 e 35). A superviso direta se
refere ao recebimento de queixas, por meio de representaes, e s inspees preventivas e
programadas nas operadoras. A superviso indireta se refere ao monitoramento contnuo e
verificao de informaes periodicamente fornecidas pelas operadoras.
111 IDEC e CREMESP, 2007.
134
Um primeiro aspecto a superviso financeira para garantir que as seguradoras cumpram

de fato com suas obrigaes. A ANS possui atribuies legais112 para atuar na manuteno da
estabilidade financeira das operadoras, para garantir os direitos dos consumidores. A ANS
estabelece as condies para entrada, sada e operao no mercado, por meio de suas prprias
regras e resolues. Isso inclui planos de contabilidade padronizados e publicao obrigatria das contas das empresas pelas operadoras. H tambm condies econmico-financeiras
que as operadoras devem garantir, e aquelas que j operavam tm at seis anos para fornecer
100% das garantias previstas. Enquanto essas medidas garantem a estabilidade financeira, argumenta-se tambm que elas funcionam como barreira de entrada (Macera e Saintive, 2004).
A agncia tambm tem o poder de exigir um plano de recuperao de uma determinada operadora, para instituir procedimentos fiscais ou tcnicos, se necessrio, determinar a alienao
de planos de consumidores, e decidir pela liquidao da empresa em alguns casos.
Um segundo aspecto importante a regulamentao da relao entre os fornecedores de
servios de sade e as operadoras (RN 42/2003, RN 54/2003 e RN 71/2003). Os fornecedores
de servios de sade tm fortes incentivos para fornecer servios aos planos de sade, pois
recebem remunerao maior.113 Esses relacionamentos precisam ser definidos por contrato. A
ANS tambm tem responsabilidade de autorizar fornecedores de servios de sade, inscritos
e no-inscritos, e os produtos oferecidos (os planos), conforme RN 100/2005. A RN 94/2005
fornece incentivos financeiros para implementao de programas de promoo de sade e
medidas preventivas contra doenas.
Como o caso de outros pases com sistemas similares de seguro-sade privado, os planos de sade tendem a interferir nos fornecedores, gerando insatisfao: 93% dos mdicos
entrevistados afirmam que os planos de sade interferiram em sua autonomia, de acordo
com a pesquisa do Instituto Datafolha em 2002.114 Dados mais recentes sobre a satisfao dos
mdicos com planos de sade esto na pesquisa do Conselho Regional da Medicina de So
Paulo, que aponta a perda de credenciamento dos planos como o maior problema que esses
fornecedores enfrentam. No entanto, h falta de estudos sobre a relao entre os fornecedores
e as operadoras.
Um procedimento padro para compartilhamento de informaes, chamado de Troca
de em Informaes em Sade Suplementar TISS, foi introduzido em 2006 para reduzir
a falta de informaes e facilitar estudos sobre as relaes entre os fornecedores e operadoras. O sistema foi desenvolvido pela ANS em parceria com o Banco Interamericano de
Desenvolvimento. um procedimento obrigatrio para fornecedores de servios de sade e
operadoras, para compartilhamento de informaes. Esse sistema substituiu sete sistemas de
informaes do setor de sade suplementar: Sistema de Informao de Beneficirios SIB e
o Sistema de Informao de Produtos SIP, ambos os sistemas da ANS. O SIB estava implementado desde 1999, e contm dados sobre os beneficirios de seguro-sade privado. O SIP,
aplicativo Registro de Plano de Sade RPS e aplicativo Adequao do Registro de Plano de
Sade ARPS, fornece informaes sobre as caractersticas dos planos, e o Documento de
Informaes Peridicas das Operadoras de Planos de Sade DIOPS e o FIPS.
No entanto, a eficcia do processo de monitoramento depende muito da disponibilidade
pblica dos resultados sobre a performance, satisfao do consumidor e servios das opera112 Lei n 9.961, de 2000.
113 Fonte: comparao entre a tabela de remunerao do SUS e as tabelas da AMB (Associao Mdica Brasileira) e
a CBHPM (Classificao Brasileira Hierarquizada de Procedimentos Mdicos).
114 Que foi conduzida antes da aprovao da RN 71.
135
doras. Alguns dos dados podem permanecer muito agregados e as queixas individuais no
so detalhadas. Por exemplo, h disponvel um ndice de Reclamaes no site agncia. Essa
varivel se baseia nas queixas dos beneficirios sobre as operadoras. importante observar
que os consumidores tm outras opes para encaminhar queixas em vez de ir somente para
a agncia reguladora: eles podem ligar para a Promotoria de Justia responsvel por proteger
os direitos dos consumidores115, ir direto para o Tribunal, ou mesmo tentar resolver o problema diretamente com a operadora. Portanto, pode ser necessria uma anlise adicional para
interpretar esses dados. Um baixo nmero de queixas tambm pode indicar uma falta de confiana de um certo grupo de consumidores em apelar agncia. A percepo da ANS pelos
consumidores geralmente no era muito positiva, o que se precisa ter em mente.
Nesse contexto, deve ser observado um passo positivo: a ANS comeou a implementar
uma Poltica de Qualificao da Sade Suplementar, que inclui o Programa de Qualificao
da Sade Suplementar, com o objetivo de aumentar a qualificao de todos os agentes envolvidos no mercado (operadoras, fornecedores, beneficirios e a agncia), com um ndice
disponvel no site da agncia. O Programa foi lanado em dezembro de 2004. O primeiro
passo foi criar um ndice para avaliar a qualidade das operadoras, chamado de ndice de
Desempenho da Sade Suplementar IDSS. Em cada etapa, indicadores adicionais foram
includos. A anlise do ano de 2006 ir concluir a implementao do Programa, e avaliaes
sero feitas sistematicamente todos os anos. O IDSS inclui a avaliao dos indicadores de
qualidade dos servios, performance financeira e econmica de operadoras, e a satisfao dos
beneficirios. A divulgao desses ndices ajuda a diminuir a assimetria de informaes do
setor. Seria importante se esses indicadores includos no IDSS considerassem mais a satisfao dos beneficirios. Alm do Programa de Qualificao da Sade Suplementar, o monitoramento da Poltica de Qualificao inclui aprimorar a regulamentao da ANS, mudanas
do modelo de assistncia mdica fornecido, qualificao institucional e gesto de recursos
humanos, mudanas no contrato de gesto da ANS, melhoria do sistema de informaes,
mudanas dos regimes especiais e provises para desequilbrios do mercado ou fechamento
de planos, e uma nova abordagem da superviso.116
De modo geral, a eficcia da superviso est ligada disponibilidade de dados corretos e
detalhados. At agora, alguns dos dados publicados no site so agregados, sem informaes
detalhadas sobre queixas e com falta de algumas informaes que possam ser teis. Um exemplo poderia ser a incluso do tipo de queixa contra as operadoras, e quantas delas foram resolvidas, de forma desagregada. No entanto, o Relatrio de Gesto e o Programa de Qualificao
representam claramente um passo na direo correta.
Relaes diretas e indiretas com oramentos pblicos
O seguro-sade privado e sua superviso tm implicaes significativas para as finanas
pblicas. A primeira envolve as relaes com o Sistema nico de Sade (SUS), no qual a ANS
tem competncia para fixar o nvel de compensao dos servios usados. A segunda se refere
ao problema de reduo de taxas do seguro-sade privado, que tem uma relevncia mais ampla para o debate da poltica.
115 PROCON. Ver Seo sobre consumidores.

116 Mais informaes sobre abordagem de qualidade podem ser encontradas no site da ANS.
136
Compensao no Sistema nico de Sade (SUS)

O processo regulatrio de compensao (ressarcimento) responsabilidade da ANS por
meio da Diretoria de Desenvolvimento Setorial DIDES. Administrativamente, implementado pela Gerncia-Geral de Integrao com o SUS GGSUS. De acordo com artigo 32 da
Lei n 9.656, de 1998, a utilizao do SUS por beneficirios de seguro-sade privado deve ser
reembolsada Unio pela operadora se o servio fornecido for coberto pelo plano de sade
privado. A ANS estimou o valor a ser compensado em R$ 463.582.951,00 durante os primeiros seis anos. No entanto, as decises da ANS esto sendo contestadas por vrias operadoras
nos tribunais, pois elas afirmam que a cobrana de compensao inconstitucional. Somente
R$ 71,2 milhes foram reembolsados em 2007, e o Poder Judicirio concedeu uma medida liminar, proibindo a cobrana das operadoras de R$ 61,1 milhes. Tambm h R$ 15,8 milhes
de dvidas das operadoras em processos de insolvncia.117 O Diretoria de Desenvolvimento
Setorial tem o objetivo de estabelecer procedimentos. As informaes usadas para calcular a
compensao vm do Sistema de Internaes Hospitalares (SIH-SUS/DATASUS/MS), sob a
responsabilidade do Ministrio da Sade. As informaes so ento transmitidas ANS. A
compensao regulamentada pela RDC 18/2000 e a RN 37/2003 que renovou os procedimentos para informaes referentes a beneficirios das operadoras.
Despesas Fiscais
As despesas fiscais no mercado de seguro-sade privado requerem uma maior discusso
no Brasil, o que est alm do escopo deste relatrio. O impacto dos incentivos fiscais com
despesas mdicas privadas para famlias e trabalhadores afeta diretamente a performance
do mercado de sade suplementar. O incentivo fiscal reduz o valor dos impostos cobrados
pelo Governo que poderiam ser usados para investir no setor. Esse incentivo fiscal tambm
pode ser considerado para aumentar a contratao do seguro-sade privado, aliviando assim
a presso de demanda no SUS. Avaliar o impacto dos incentivos contratao dos seguros
uma tarefa complexa, uma vez que a aquisio de seguro no depende apenas da elasticidade
do preo de demanda, mas tambm na receptividade a outros fatores, como a qualidade percebida do seguro pblico e privado.
Pelo menos quatorze pases da OCDE (Austrlia, ustria, Blgica (empregados autnomos), Canad, Frana, Alemanha, Grcia, Irlanda, Itlia, Luxemburgo, Mxico, Holanda,
Portugal e EUA.) forneceram algum tipo de incentivo fiscal para compradores de segurosade privado em 2004 (OCDE, 2004). O tipo e faixa dos incentivos variam em muitos pases
(OCDE, 2004a). Entre os pases europeus, a presena de um mercado de seguro-sade de
grupo privado significativo geralmente tem correlao com a presena de redues fiscais
para empregadores que oferecem cobertura de seguro-sade privado, ou a funcionrios no
que diz respeito s contribuies do empregador.118
No Brasil, a legislao referente a despesas fiscais no mercado de seguro-sade privado
estabelecido pela Lei n 9.250, de 1995 e pela Regulamentao de Imposto de Renda RIR/99.
A Secretaria da Receita Federal estimou que o total da despesa fiscal sobre despesas mdicas
privadas (prmio de seguro-sade privado e despesas pagas do prprio bolso) de 2005 foi de
117 Fausto Pereira Santos, Novembro, 2006.
118 Private Health Insurance in OECD countries, OCDE, 2004.
137
R$ 2,8 bilhes. No entanto, h poucos estudos sobre esse problema no Brasil. Mdici (1990) e
Anddreazzi (1991) descobriram que os incentivos fiscais resultaram na expanso do mercado
de seguro-sade privado e no surgimento de hospitais privados.119 Sayd (2003) identificou
um aumento das despesas privadas com sade para famlias que varia no tempo e na forma
em diferentes nveis de renda. A concluso esperada que aqueles que se beneficiam mais
dessas redues de impostos so as pessoas com rendas mais altas. Isso tambm se confirma
em um relatrio apresentado pelo Ministrio da Fazenda em 2002, que sugere que os incentivos fiscais beneficiam somente os indivduos de renda mais alta, pois os mais pobres no
pagam impostos. Na XII Conferncia Nacional de Sade, o relatrio final apresentado pelo
Ministrio da Sade sugere o fim dos benefcios fiscais nas despesas com sade privada, usando os recursos correspondentes para criar um fundo nacional para financiar aes urgentes
com a sade bsica. No entanto, isso permanece controverso, pois o fornecimento de servios
pelo SUS permanece precrio dado o tamanho e nvel relativo de desenvolvimento do pas.
Alternativas privadas de fornecimento de assistncia mdica podem ser percebidas como necessrias por muitos, mesmo que eles sintam que j esto pagando por um servio que de
responsabilidade do Estado, justificando assim a deduo de impostos. Tudo dependeria se o
uso dos recursos correspondentes elevaria o bem-estar social suficientemente para compensar a perda do acesso seguro-sade privado que seria reduzido. Outros estudos e informaes
sobre os mercados podem ser obtidos nesta edio. O problema da reduo de impostos para
seguro sade privado tambm bastante debatido em outros pases da OCDE, por exemplo
nos Estados Unidos (ver OCDE, 2004).
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Planos de Assistncia Sade, Texto para Discusso do IPEA No. 1 232.
OECD (2004a), Private Health Insurance in OECD Countries, Paris.
OECD (2004b), Private Health Insurance in OECD Countries, Policy Brief, Paris, disponvel
em: www.oecd.org/dataoecd/42/6/33820355.pdf
OECD (2004c), Proposal for a Taxonomy on Health Insurance, The OECD Study on Private
Health Insurance Study, Paris, disponvel em: www.oecd.org/dataoecd/24/52/31916207.
pdf
Panamerican Health Organisation (PAHO) (2005), Brazil Health System Profile, disponvel
em: www.lachealthsys.org/.
Scheffer M. (2006), Os planos de sade nos tribunais: uma anlise das aes judiciais movidas por clientes de planos de sade, relacionados negao de coberturas assistenciais
no Estado de So Paulo. Dissertao (Mestrado em Cincias). Faculdade de Medicina da
Universidade de So Paulo. Departamento de Medicina Preventiva. So Paulo, 2006.
139
140
Austrlia:
PHIAC, Private Health
Insurance Administration
Council
www.phiac.gov.au
Brasil:
ANS, Agncia Nacional de
Sade Suplementar
www.ans.gov.br
Irlanda:
HIA, Health Insurance
Authority
www.hia.ie
Holanda:
CVZ, College Voor
Zorgverzekeringen
www.cvz.nl/default.
asp?verwijzing=/speciaal/
english/index.asp
Obs.: todas as seguradoras
tambm esto sujeitas ao
registro, monitoramento
financeiro, relatrio anual e
outras exigncias legais pelo
Nederlandsche Bank www.
dnb.nl/dnb/home
Sade
Sade
Sade
Pas / agncia reguldora
Sade
Escopo
1999
- Zvw: Health Insurance Act em vigor desde

1 Jan 2006. A Zvw renovou a estrutura e as
funes da CVZ
- 1994 Lei de Seguro-Sade

- 1996 Regulamentaes de Seguro-Sade
- Leis de Seguro-Sade (Emendas) de 2001,
2003 e 2007.
-Lei n 9.656/98 definiu o setor de segurosade privado

- Lein 9.961/2000 estabeleceu a ANS
e determinou sua natureza, estrutura,
poderes, fontes de renda e relacionamento
com o Ministrio da Sade
2000
2001
- Seo 82B da Lei Nacional de Sade de

1953
- Seo 264-1 da Lei de Seguro Sade
Privado de 2007 (The Act)
Leis
1953
Data
rgo pblico
independente
rgo legalmente
independente
Instituies de seguro-sade privado
O CVZ regulamenta empresas de

seguro que fornecem assistncia a
longo prazo (AWBZ) e seguro-sade
obrigatrio (Zvw)
Agncia autnoma
do governo dentro do
Poder Executivo
Escritrio
independente do
governo
Estrutura
institucional e status
Indstria de seguro-sade privado

Obs.: planos antigos (antes de
1998) so protegidos pela legislao
ordinria e pelo Cdigo de Defesa do
Consumidor, em vez da ANS, embora
haja mecanismos de migrao para
novos planos
Indstria de-seguro sade privado
Setores regulados
Tabela 3.A1.1. Descrio geral das autoridades reguladoras no setor de seguro-sade privado em pases selecionados
ANEXO 3.A1. AUTORIDADES REGULADORAS NO SETOR DE SEGURO SADE PRIVADO
2001
Portugal:
ISP Instituto de Seguros de
Portugal www.isp.pt/NR/
exeres/97C24D91-5FD7-48749D7D-FFE049D206D9.htm
Empresas de seguro e resseguro,

empresas de sade suplementar,
instituies de penso complementar
privada, instituies de prvoyance
(contingncia)
Decreto-Lei n. 289/2001 de 13 de
novembro
Empresas de seguro e resseguro,

fundos de penso, intermediadores
de seguro
- Lei Orgnica de Administrao Federal

Instituies de seguros e fiana
Pblica, artigos 17 e 19, publicada em
29.12.1976, ltima reviso em 21.05.2003
- Lei Geral de Instituies de Seguros e
Sociedades de Benefcio Mtuo, artigos 108
a 109, publicada em 31.08.1935
- Lei Federal de Instituies de Segurana,
artigos 68 e 69, publicada em 29.12.1950
- Regras de Interna de Delegao de
Seguros e Fiana. ltima reviso em
20.02.2001
Seguros em
Geral
Estrutura
rgo corporativo do
Estado com autonomia
administrativa e
financeira
Agncia autnoma do
governo
rgo pblico
independente, com
personalidade jurdica.
Agncia autnoma do
Bancos, empresas de trusting
governo
e financiamento federalmente
incorporadas ou registradas, empresas
de seguros, sociedades de benefcios,
associaes de crdito cooperativo e
planos de penso
Setores regulados
N/A
Mxico:
CNSF, Comisin Nacional de
Seguros y Fianzas
http://portal.cnsf.
gob.mx/portal/
page?_pageid=1058,1&_
dad=portal&_
schema=PORTAL
Seguros em
Geral
- Lei do Gabinete do Superintendente de

Instituies Financeiras, em vigor desde
02.07.1987
- Lei dos Bancos de 13.12.1991
- Lei de Empresas de Trust e Emprstimos
de 13.12.1991
- Lei de Associaes Cooperativas de
Crdito de 13.12.1991
- Lei de Empresas de Seguro de 13.12.1991
- Lei de Padres de Benefcios de Penso,
1985, em vigor desde 27.06.1986
Leis
- Lei 2003-706 (1 August 2003) de

Seguridade Financeira
- Renomeada pelo Artigo 14 da Lei
2005-1564 (15 de dezembro de 2005) de
CCAMIP para ACAM
Data
2004
Frana:
ACAM, Autorit de Contrle
des Assurances et des
Mutuelles
www.ccamip.fr
Seguros em
Geral
1987
Canad:
OSFI, Gabinete do
Superintendente de
Instituies Financeiras
www.osfi-bsif.gc.ca/osfi/
index_e.aspx?ArtigoID=3
Seguros em
Geral
Escopo
141
142
Sua:
BPV, Bundesamt fur
Privatversicherungen
www.bpv.admin.ch
Reino Unido:
FSA, Financial Services
Authority
www.fsa.gov.uk
Seguros em
Geral
Seguros em
Geral
Escopo
Criado em
1986 servios
financeiros.
Fundiu-se
com outras
reguladoras
setoriais em 2000
N/A
Data
Lei de Servios Financeiros e Mercados,

2000
- Lei Federal de Superviso de Empresas de

Seguro de 17.12.2004.
- Lei de Superviso de Seguros e clusulas
modificadas na Lei de Contratos de Seguro
adotada em 09.11.2005, em vigor em
01.01.2006
- Decreto de Superviso de 09.11.2005, em
vigor em 1.01.2006
Leis
- Provedoras de servios financeiros,

mercados e exchange, firmas de
segurana e planos de penso
Regulamenta a mediao de seguros
desde 14 de janeiro de 2005, quando
o Reino Unido mudou da regulao
voluntria pelo GISC (General
Insurance Standard Council)
regulamentao obrigatria pelo FSA
- Empresas privadas de seguro e

resseguro que forneam cobertura em
caso de bito, acidente e danos
- Seguradoras privadas de sade
e esquemas de seguro sade com
seguro suplementar
- Intermediadores de seguro (desde
Jan. 2006)
Setores regulados
rgo independente
rgo do governo
dentro do
Departamento Federal
de Finanas
Estrutura
Tabela 3.A1.2. Caractersticas dos compradores de seguro-sade privado nos

pases da OECD
Pas
Caractersticas dos compradores de seguro-sade nos pases europeus
Austrlia1
Renda: grupos de maior renda tm mais probabilidade de ingressar (22% dos indivduos de
baixa renda)
Idade: a cobertura aumenta com pico de idade aos 45-54 anos
Regio: a cobertura varia por regio (44% no oeste da Austrlia contra 22% em Victoria)
ustria2
Renda: grupos de maior renda tm mais probabilidade de ingressar.

Trabalho: cerca de metade dos assinantes so autnomos. Outros 40% so servidores
pblicos ou empregadores assalariados.
Regio: moradores urbanos tm mais probabilidade de ingressar (50% dos moradores da
Carinithia tm seguro contra 17,5% dos moradores de Burgenland em 2001).
Brasil
Renda: entre os 10% mais pobres, 1,3% tm seguro sade privado e 1,0% tm segurosade (para servidores pblicos), enquanto entre os 10% mais ricos 31,1% tm segurosade privado e 28,6% do seguro-sade (para servidores pblicos)
Trabalho: cerca de 76% dos beneficirios pertencem a planos coletivos
Regio: a cobertura varia por regio (33,4% no Sudeste contra 2,9% no Norte)
Idade: cobertura de planos coletivos atinge o pico aos 20-29 anos e diminui gradualmente.
Blgica2
Trabalho: 76% dos profissionais autnomos tm cobertura de fundos mtuos (cerca de

7,1% da populao).
Canad3
Trabalho: cobertura extremamente ligada ao trabalho
Repblica Tcheca3
O seguro-sade privado tm pequeno papel, cobrindo menos de 1% da populao.

Adquirido basicamente por estrangeiros e pessoas que viajam para o exterior.
Dinamarca2
Trabalho: cobertura extremamente ligada ao trabalho.

Idade: estudantes, crianas e idosos tm menos probabilidade de ingressar.
Condies de Sade: o seguro-sade privado favorece aqueles sem condies preexistentes.
Finlndia3
Idade: o seguro-sade privado normalmente cobre crianas (25% das crianas e 6,7% dos
adultos cobertos em 1996).
Frana2
Renda: matrcula em seguro-sade privado e qualidade de seguro significantemente

relacionada com a renda.
Trabalho: pessoas empregadas ou aposentadas tm mais possibilidade de serem cobertas
do que os desempregados.
Situao ocupacional: 59% dos trabalhadores sem formao tm nenhum ou pouco segurosade privado, mas somente 24% dos executivos e profissionais em 2000.
Idade: jovens adultos e idosos tm menos probabilidade de ingressar.
Alemanha2
Renda: grupos de maior renda tm mais probabilidade de ingressar

Trabalho: cobertura ligada ao trabalho. 1% dos desempregados tm seguro-sade privado
(2001)).
Idade: casais jovens, casados ou solteiros tm mais probabilidade de adquirir o segurosade privado. Crianas respondem por 16% dos membros
Geografia: compradores de seguro-sade privado tm mais probabilidade de morar no
antigo Lander (10,1% taxa de cobertura) comparado como o novo Lander (3,6%) (2000).
Gnero: 52% das mulheres e 32% dos homens tm cobertura de seguro-sade privado
(1999).
Grcia2
Renda: classes mdias a alta tm mais probabilidade de ingressar.

Trabalho: os compradores so predominantemente empregadores, profissionais, servidores
pblicos, profissionais de nvel superior e gerentes de empresas privadas grandes e bancos
Idade: a maioria dos compradores tem 35 a 45 anos (2001)
Regio: normalmente moram em reas urbanas.
Irlanda2
Renda: cobertura ligada renda familiar (8% na camada mais baixa, 70% na camada mais
alta (2001).
Trabalho: cobertura maior para profissionais e classes sociais gerenciais (70% de cobertos).
Trabalhadores com pouca ou nenhuma formao (11%) (1995)
Regio: cobertura maior em Dublin e menor em reas pequenas e rurais.
Status social: nvel educacional maior e estado civil associado cobertura.
Condies de Sade: pessoas com sade deficiente tm menos probabilidade de terem
seguro privado
143
Tabela 3.A1.2. Caractersticas dos compradores de seguro-sade privado nos

pases da OECD
Pas
Caractersticas dos compradores de seguro-sade nos pases europeus
Itlia2
Renda: grupos de maior renda tm mais probabilidade de ingressar

Trabalho: compradores so geralmente gerentes e profissionais (64% dos segurados por via privada
so altos gerentes enquanto 9% so profissionais com pouca formao educacional (2001)
Idade: relao no-linear entre idade e seguro, sendo 42 anos provavelmente a idade com
mais probabilidade de cobertura.
Regio: a maioria dos compradores mora no nordeste ou centro da Itlia.
Status social: pessoas com melhor formao tm mais probabilidade de serem cobertas.
Luxemburgo2
Os 30-35% da populao sem seguro-sade privado so estrangeiros que moram l (2001).
Holanda7
Renda: a cobertura primria de 1/3 da populao que recebe uma renda de limite ajustvel.
Trabalho: empregadores fornecem seguro-sade privado para 20% da populao, ou 63%
daqueles com seguro-sade privado.
Nova Zelndia3,6
O seguro-sade privado cobre 33 37% da populao. A cobertura foi caindo ao longo dos
ltimos anos
Idade: uma quantidade desproporcional da populao jovem e saudvel no tm mais
seguro-sade privado desde meados dos anos 1980
Portugal2
Renda: a maioria dos compradores so grupos de alta renda.

Trabalho: cobertura maior entre a populao trabalhadora, especialmente profissionais e
profissionais autnomos.
Idade: o comprador mdio tem 28-34 anos.
Regio: o comprador mdio mora na rea urbana.
Repblica Eslovaca8
Seguro-sade privado insignificante. Adquirido somente por viajantes.
Espanha2
Renda: grupos de maior renda tm mais probabilidade de ingressar (30% dos grupos de
renda mais alta e 3% do grupo de renda mais baixa eram cobertos pelo seguro-sade
privado em 2001)
Trabalho: a cobertura maior entre os empregadores e autnomos que tm mais
probabilidade de adquirir o seguro do que os empregados.
Educao: maior nvel educacional est ligado a maiores coberturas.
Regio: a cobertura varia por regio, e maior nas reas urbanas.
Sucia2,3
O seguro-sade privado tem um papel pequeno, cobrindo menos de 1% da populao.

Empresas privadas no setor de servios tm mais probabilidade de ingressar no segurosade privado.
Turquia3,4
O seguro-sade privado tem um papel pequeno, cobrindo menos de 1% da populao.

Trabalho: mais da metade dos que tm seguro-privado recebem da empresa onde
trabalham.
Reino Unido2
Trabalho: cobertura ligada ao status ocupacional. (22% dos profissionais e 23% dos
empregadores e gerentes tinham seguro-sade privado em 1995 comparados com 1% dos
trabalhadores braais).
Idade: cobertura maior entre pessoas de meia idade
Geografia: compradores tm mais probabilidade de morar em Londres e na regio sul. (11%
cobertos em Grater London, 14% no Sudeste, 10% no Sudoeste e somente 4% na Esccia (2000)).
Estados Unidos9
Renda: grupos de maior renda tm mais probabilidade de ingressar (41,2% no grupo de

menor renda comparado com 90,1% no grupo de maior renda).
Trabalho: 64% tm seguro-sade privado do trabalho. Cobertura aumenta com a
experincia de trabalho.
Educao: cobertura aumenta com o nvel educacional
Etnia: negros e hispnicos tm menor probabilidade de serem cobertos por seguro sadeprivado do que brancos e no-hispnicos.
Idade: cobertura de seguro-sade privado atinge o pico na faixa etria de 45-65 anos;
menor entre os idosos e adultos jovens.
Regio: variao por regio (79% deles residentes no meio-oeste; 68,2% no Oeste).
Obs.: Dados indisponveis para o Japo, Coria, Mxico, Sua. O seguro-sade privado muito limitado, no est
disponvel na Hungria, Noruega e Islndia.
Fonte: extrados de OECD (2004), suplementado por dados especficos do Brasil: 1) Colombo, F e Tapay N. (2003). 2)
Mossialos, E e Thomson, S. (2002). 3) European Observatory on Health Care Systems. Health Care Systems in
Transition: Country Series (vrios anos). 4) Kisa, A. (2001). 5) Personal Communication Sigrur marsdttir,
Financial Supervisory Authority. 6) Bloom, A. (2000). 7) Tapay, N e Colombo, F. (2004b). 8) Colombo e Tapay
(em breve b). 9) US Census Bureau (2001).
144
Tabela 3.A1.3. Compradores de seguro-sade privado individual e de grupo

Tipo de Aplice (%)1
Pas
Individual
Grupo2
Informaes adicionais
Austrlia
100
Mercado predominantemente individual por razes

histricas e falta de incentivos do sistema de imposto
de benefcio de franja. Os empregadores s vezes
contribuem para o seguro-sade privado individual.2
ustria
20,7
79,3
As aplices de grupo so pagas pelo empregador e

conquistaram espao no mercado entre 1996 e 2000.3
Blgica
60,5(e)
39,5(e)
Em 1998, 73,6% das aplices de seguro-sade privado

foram adquiridas por grupos. Todas as aplices mtuas
e a maioria das aplices comerciais so adquiridas por
indivduos.3,
Brasil
72
28
De 2000 a 2006, a participao de planos coletivos

aumentou 182%
Canad
93,4(e)
6,6(e)
Planos de grupo mdicos, odontolgicos e de

necessidades especiais pagos totalmente ou em
parte por empregadores (que podem deduzir o custo
do seguro-sade privado da renda tributvel) so
cada vez mais populares. A cobertura de grupo
tambm disponvel para associaes profissionais e
comerciais, estudantes, credores e viajantes. Enquanto
historicamente no havia mercado para aplices
individuais de seguro-sade privado, esse mercado
estava crescendo. O seguro-sade privado para viagem
mais que triplicou na ltima dcada e representa
quase um quinto do mercado de seguro-sade privado
individual.1
Repblica Tcheca
100
Dinamarca
Principalmente
A principal seguradora mtua no mercado

(Sygeforsikringen Denmark, com 96% do mercado)
oferece principalmente aplices de seguro individuais.
As aplices de grupo so pagas pelo empregador e
respondem por mais de 80% das aplices comerciais.3
Frana
52,4
47,6
As aplices de grupo perderam mercado durante os anos

90. 23,6% das aplices de seguro-sade privado (cerca
de metade das aplices de grupo) so um componente
compulsrio do contrato de trabalho3. Instituies
econmicas oferecem principalmente contratos de grupo
(contratos obrigatrios de grupo respondem por metade
de suas atividades). Na indstria de seguros de vida e
sade, o seguro-sade privado representa menos de 5%
da receita total, com contratos de grupo e individuais
respondendo por nmeros comparveis de contratos.5
Alemanha
6,63
93,4
Os empregadores podem somente contribuir para

substituir aplices de seguro-sade privado oferecidos
por seguradoras de sade privada que se especializaram
em sade.3
Grcia
Principalmente
Irlanda
49 6
80 (e)
Entre 1989 e 1995, as aplices individuais aumentaram

para 64% e as aplices adquiridas por grupos
aumentaram 106%. 3 Todas as aplices de grupo so
pagas pelo empregador.
51 6
20(e)
Durante os anos 90, as aplices de grupo tiveram

aumento da fatia do mercado de seguro-sade privado.
O nmero de pessoas com prmios de seguro-sade
privado inteiramente pagos por seus empregadores
cresceu ao longo do tempo.7 Em 2000, 20% a 25% das
aplices de grupo eram pagas pelo empregador. 3
145
Tabela 3.A1.3. Compradores de seguro-sade privado individual e de grupo

Tipo de Aplice (%)1
Pas
Individual
Grupo2
Informaes adicionais
Todas as aplices de grupo so pagas pelo empregador. 3
Itlia
26,3 (1999) 3
Luxemburgo
Principalmente
Em 2000, 95% das aplices comerciais e 100% de

mutuais foram adquiridos por indivduos. Durante os
anos 90, as aplices de grupo conquistaram mercado.3
Holanda
60 (e)
40 (e)
Durante os anos 90, as aplices de grupo conquistaram

espao no mercado de seguro-sade privado e
agora respondem por metade de todas as aplices.3
Os empregadores tm um importante papel no
oferecimento e financiamento de cobertura de
seguro-sade privado. A proporo dos segurados
com cobertura de grupo (no incluindo aqueles com
cobertura WTZ) aumentou gradativamente de 34,4% em
1980 para 62,4% em 1998. Os empregadores fornecem
cobertura privada suplementar quelas cobertas com
os fundos para enfermidades em menor extenso. Os
empregadores freqentemente pagam at 50% dos
prmios de seus funcionrios, mas nem sempre do a
eles escolha de pacotes de benefcio 17
Polnia
100
Portugal
76
24
Repblica Eslovaca 0

espao no mercado de seguro-sade privado e agora
respondem por a maior fatia do mercado.3
100
espao no mercado de seguro-sade privado. 3
Espanha
15-183,8
Sucia
90
10

espao no mercado de seguro-sade privado. 3
Sua
16,7
83,3
Predominantemente, aplices de seguro-sade privado

individuais. No entanto, o seguro voluntrio daily
cash-benefit que cobre perda de renda por doena
normalmente aceito como seguro de grupo e cobre as
obrigaes de continuar pagando o salrio em caso de
doena ou ferimentos. 9
Turquia
64
36
Reino Unido
67(e) 10
33(e) 10
Estimativa com base em nmeros de assinantes (chefes

de famlia em vezes de pessoas cobertas).1 Durante os
anos 90, as aplices de grupo conquistaram fatia no
mercado de seguro-sade privado. Cerca de 59% das
aplices de seguro-sade privado so adquiridas por
empregadores. 3
Estados Unidos
94
O seguro-sade privado pago pelo empregador cobre

58% da populao; aplices individuais 5%.11
Fonte: OECD (2004), suplementado por dados especficos para o Brasil. 1. OECD, Private Health Insurance Statistical
Questionnaire, dados de 2000, a menos que de outra forma especificado. 2. Colombo e Tapay (2003). 3.
Mossialos e Thomson (2002). 4. European Observatory on Health Care Systems (EOHCS) (2000). Blgica.
5. Buchmueller, T. e Couffinhal, A. (2003). 6. Amrach Consulting (2003). 7. Colombo e Tapay (em breve).
8.OECD Private Health Insurance Statistical Questionnaire, dados de 1998. 9. Colombo (2001).10. OECD
Private Health Insurance Statistical Questionnaire, dados de 1999. 11. Kaiser Family Foundation, 1999 e 1998
www.statehealthfacts.kff.org. 12. Tapay e Colombo (2004b).
146
Captulo 4
O setor de telecomunicaes
Viso Geral
O setor de telecomunicaes caracterizado pela interao mtua entre a rpida mudana
tecnolgica e uma constante evoluo da estrutura regulatria. No caso do Brasil, a estratgia
para o setor foi implementar uma reestruturao big bang em meados dos anos 90: desfazer o sistema existente baseado na estatal TELEBRS; liberalizar o mercado, permitindo a
entrada de competidores adicionais; expandir a rede existente com base em metas de investimentos e de universalizao de servios, com a criao, ao mesmo tempo, de uma autoridade
reguladora moderna. De modo geral, a reforma brasileira foi exemplar e possibilitou ao setor
sinalizar o compromisso do pas com a abertura das polticas de comrcio e investimento
enquanto expandia sua rede de telecomunicaes. Hoje o Brasil responde por 43% de todas as
linhas de telefone na Amrica Latina e tem a mais alta teledensidade.120 Assim, no estgio atual, a transio para um sistema privado j foi cumprida. Se em uma perspectiva comparativa,
a estrutura regulatria brasileira seguiu as melhores prticas internacionais em termos gerais,
os obstculos da implementao em um pas extenso de renda mdia enfrentando crises macroeconmicas e flutuaes das taxas de cmbio foram significativos. A definio de metas
de universalizao de servio ainda permanece no centro do debate da poltica porque a estrutura regulatria no acompanhou os avanos tecnolgicos como a difuso da Internet de
banda larga e a rpida expanso do acesso a telefones mveis. Enquanto a estrutura da agncia reguladora relativamente slida, a trilha para a transio reala desafios scio-polticos
complexos derivados de um contexto de taxas de cmbios flutuando rapidamente e uma certa
desateno aos interesses dos consumidores. Assim, a ANATEL atualmente defronta-se com
uma situao em que uma ao regulatria adicional necessria para prevenir e resolver os
gargalos do mercado, facilitar o acesso universal no contexto de tecnologias modernas e integrar melhor a perspectiva do consumidor.
A dimenso internacional em uma perspectiva global
O crescimento na demanda de servios de telecomunicao nas ltimas dcadas esteve
em parte ligado ao fato de que eles so um importante componente de servios de comrcio
ou insumo de servios comercializveis. Com isso, a demanda por telecomunicaes desenvolveu-se de mos dadas com a interdependncia global. Alm disso, a inovao tecnolgica
nos equipamentos (inclusive Internet e hardware mvel), modalidades de servio e mecanismos de tarifao (inclusive o uso de pr-pago), tornou obsoleto a tradicional abordagem
monopolstica do setor.
Nos EUA, o julgamento final do Tribunal do Distrito de Columbia em 1982, que levou ao
desmantelamento do monoplio da AT&T naquele pas, estimulou rpidas mudanas tecnolgicas. Essas mudanas levaram os Estados Unidos a liberar seu mercado completamente em
1996, abolindo as barreiras regulatrias entre os mercados local e de longa distncia, uma vez
que os provedores de cabo poderiam fornecer servios de telecomunicaes e os usurios de
Internet poderiam fazer chamadas sem usar as redes comutadas do servio pblico de telecomunicaes. A separao vertical da TELEBRS e a desagregao de redes no Brasil derivou
em parte da experincia norte-americana. Similarmente ao Reino Unido, a liberalizao do
sistema do Brasil limitou a entrada a duas empresas inicialmente, liberando gradualmente
120 OECD (2007), Communications Outlook, Paris.
148
Captulo 4. O setor de telecomunicaes
depois. Muito da estrutura regulatria brasileira desenhada para assistir os novos entrantes
tambm vieram da experincia britnica.
Enquanto a maior parte do arcabouo regulatrio brasileiro foi estabelecido nos primeiros
estgios da liberalizao, ele no evoluiu significativamente depois; isso se deveu principalmente em razo do debate nacional questionando a rationale do modelo de autoridades reguladoras independentes. Nesse meio tempo, na Unio Europia novos passos foram dados para
avanar no processo de liberalizao. As medidas incluiram desagregao do acesso local,
promoo do acesso Internet usando tecnologias de banda larga, garantir a independncia, poderes e responsabilidades das agncias reguladoras nacionais, supervisionar a interconexo e acesso de terceiros, e finalmente definir o escopo do servio universal e incumbir
oficialmente as agncias reguladoras nacionais de proteger os direitos dos usurios finais.
Enquanto essas medidas deram um impulso significativo ao desenvolvimento do mercado
em um nmero de pases europeus, (a penetrao de telefones mveis ou acesso banda larga
em alguns pases da Unio Europia agora ultrapassam a dos EUA), elas ainda no exerceram
significativa influncia no Brasil.
Quadro 4.1.
A transformao europia
Na Europa, a situao das telecomunicaes evoluiu de um contexto em que as administraes nacionais de correios e telecomunicao forneciam servios para todo o cenrio do mercado. A separao entre servios postais
e de telecomunicaes foi primeiramente estabelecida no Reino Unido no incio dos anos 80, em particular com
a lei de 1984 que permitiu a privatizao da operadora histrica, a liberalizao do setor e o estabelecimento da
primeira agncia reguladora independente das indstrias da rede, OFTEL. A concorrncia foi introduzida no
mercado de longa distncia. Na Unio Europia, o inicial Green Paper publicado em 1988 promoveu a abertura
recomendando uma liberalizao parcial do setor, excluindo a infra-estrutura. O progresso em direo liberalizao passou por vrios estgios. O primeiro estgio foi a liberalizao inicial e o estabelecimento de autoridades
reguladoras em meados dos anos 90:
90/388/EEC liberalizou todos os mercados, exceto o de telefonia de voz.
94/46/EC liberalizou os servios de satlite.
95/51/EC suspendeu restries ao uso de redes de cabo para servios de telefonia.
96/2/EC abriu o mercado de telefonia mvel.
96/19/EC suplementou a liberalisao, suspendendo restries no uso e instalao de infra-estruturas paralelas.
O segundo estgio em 1998 consolidou os primeiros esforos e harmonizou a estrutura regulatria:
90/387/EEC, emendada pela Diretiva 97/51/EC especifica o funcionamento e poderes das National Regulatory
Authorities (NRA). Estas devem ser independentes das operadoras de rede e provedoras de equipamentos e
servios. Uma separao estrutural requerida nos estados-membros nos quais o Estado detm quotas ou
controla a operadora concessionria (incumbent).
97/13/EC sobre licenas estabelece critrios harmonizados para emisso de licenas gerais, que podem ser
substitudas por licenas individuais sob certas circunstncias.
97/33/EC sobre interconexo especifica que as condies para o acesso e interconexo devem ser orientadas
por foras do mercado. Impe um nmero de obrigaes s operadoras com poder de mercado significativo.
92/44/EC sobre linhas alugadas especifica que as tarifas devem refletir custos e serem transparentes.
95/62/EEC foi emendada pela Diretiva 98/10/CE sobre telefonia de voz.
O acesso ltima milha foi aprovado em 2000, com a Comisso adotando uma recomendao solicitando os
estados-membros a adotar todas as medidas legislativas e regulatrias para implementar o compartilhamento de
redes at julho de 2001. O regulamento 2.887, de 2000 estabeleceu ento condies harmonizadas para o livre
acesso ltima milha. D tambm s NRAs o poder de:
Impor mudanas na oferta de referncia para acesso compartilhado na ltima milha e instalaes relacionadas.
Solicitar s operadoras notificadas a suprir as informaes relevantes.
Intervir nas iniciativas prprias das operadoras para garantir uma competio justa, no-discriminatria.
149
Em 2002, uma nova estrutura regulatria foi adotada no campo das comunicaes eletrnicas para consolidar a
independncia das NRA com a Framework Directive 2002/21/EC. Esta define os direitos, responsabilidades e poderes das NRAs e objetivos da poltica, e estabelece objetivos de transparncia, consulta e acesso informao. As
operadoras que tm poder de mercado significativo estaro sujeitas a obrigaes especificadas nas diretivas oficiais
sobre servio universal e acesso. Portanto, isso vai alm das exigncias da OMC para pases europeus. A Diretiva
2002/20/EC sobre autorizao tambm impe uma autorizao geral para todos os tipos de servios de rede e
comunicaes eletrnicas; direitos individuais so concedidos apenas para uso de radiofreqncias e nmeros.
A Diretiva 2002/19/EC sobre acesso e interconexo certifica que as relaes entre as operadoras quanto s condies para acesso e interconexo so guiadas pelos mecanismos do mercado. As NRAs so habilitadas a intervir
nos casos em que esses mecanismos so insuficientes. Em compensao, as NRAs devem coordenar suas aes a
nvel nacional com o nvel comunitrio. Para garantir a conectividade de uma ponta outra e a acessibilidade dos
servios de radio e TV digital para usurios finais, as NRAs podem:
Impor obrigaes de transparncia em relao interconexo e/ou acesso; publicao de uma oferta de referncia; no-discriminao e recuperao de custo e controle de preos.
Solicitar s operadoras dar acesso a terceiros a elementos especficos de rede ou instalaes, negociar com
empresas a requisio de acesso, no retirar o acesso a instalaes j concedidas, e interconectar redes ou
instalaes de rede.
A Diretiva 2002/22/EC sobre servio universal e direitos dos usurios define o escopo do servio universal e
os direitos dos usurios finais. As NRAs tm poder de executar esses direitos. Empresas designadas devem estar
sujeitas a obrigaes do servio pblico. As empresas podem recuperar o custo lquido de fornecimento desses
servios. A Diretiva 2002/58/EC sobre privacidade e comunicaes eletrnicas protege os interesses dos usurios finais em termos da segurana de redes e servios, confidencialidade das comunicaes e dados de trfego e
localizao.
Fonte: OECD (2006), Regulatory Reform in Switzerland.
Os aspectos globais dos servios de telecomunicao tambm so relevantes para o Brasil,

na medida em que a OMC tambm envolveu vrios passos na liberalizao das telecomunicaes. Esses passos geralmente foram seguidos por pases como o Brasil, com significativos benefcios econmicos: os pases que implementaram os compromissos do GATS em
telecomunicaes bsicas tendem a ultrapassar a performance dos pases que no selaram
compromisso no setor, tanto com respeito penetrao da telefonia fixa e mvel como nas
receitas do setor como porcentagem do PIB. Essa performance relativamente melhormantm-se verdadeira mesmo quando se compara somente aqueles pases que privatizaram suas
empresas estatais lderes no lado da telefonia fixa e somente aqueles pases que introduziram
concorrncia no lado da mvel. Apesar dos resultados no poderem ser interpretados como
indicativos de causalidade entre compromissos do GATS e a performance do setor, em razo
de deficincias metodolgica e de dados, um estudo da OCDE (OECD, 2005) fornece alguns
insights iniciais na direo do possvel impacto.
150
Quadro 4.2.
Liberalizao de telecomunicaes no contexto da OMC
ANEXO GATS sobre Telecomunicaes (1994). As negociaes sobre telecomunicaes bsicas no foram completadas durante a rodada porque naquele momento o suprimento de servios bsicos de telecomunicao ainda
estava nas mos de operadoras estatais ou monoplios sancionados pelo estado em muitos pases. Por isso, o
ANEXO GATS aborda questes sobre interconexo, salvaguardas sobre condutas de mercado e transparncia,
mas a maioria das obrigaes que os membros contraram em suas agendas se limita ao que se refere comumente
como servios avanados de telecomunicao, o que inclui correio eletrnico, informaes on-line, servios de
fac-smile e processamento de dados.
Trabalho de Referncia ao Acordo GATS sobre Telecomunicaes Bsicas. O Trabalho de Referncia consiste de
um conjunto de princpios regulatrios pr-concorrenciais para servios bsicos de telecomunicaes similar s
melhores prticas internacionais. Coerentemente, o Trabalho de Referncia tenta definir direitos de interconexo
mais especificamente, busca salvaguardas de conduta no mercado para proteger novos entrantes contra possveis
abusos de posio dominante pelas empresas j estabelecidas e estabelece exigncias de transparncia tais como independncia dos rgos reguladores vis--vis os provedores de servio de telecomunicaes, para garantir disponibilidade de informaes e interconexo sem problemas. Os membros continuam competentes para estabelecer
uma estrutura administrativa especfica para a regulao. Alm disso, o Trabalho de Referncia reconhece o direito
do governo de regular o setor para garantir os objetivos da poltica pblica. Com isso, o Trabalho de Referncia
confirma explicitamente o direito dos membros de definir o tipo de obrigao do servio universal que deseja
manter e determina que tais obrigaes no sejam consideradas anti-concorrenciais per se.
Acordo sobre Telecomunicaes Bsicas (ABT) (em vigor em 5 de fevereiro de 1998). O ABT compromete os pases a
abrir progressivamente seus mercados concorrncia e ao investimento estrangeiro. O ABT se apia no compromisso do GATS de: MFN e tratamento nacional ligados a agendas de compromissos; transparncia; disciplinas sobre o abuso de uma posio de monoplio por fornecedor monopolista; e acordo multilateral sobre disputa. Alm
disso, o ABT incorpora o Anexo de Telecomunicaes para o GATS que aborda questes de acesso e uso de redes
e servios de transporte pblico de telecomunicaes. Similarmente, o ABT incorpora o Trabalho de Referncia e
com isso suas referncias s prticas anti-concorrenciais e interconexo.
Fonte: OECD (1999), Implicaes do acordo do WTO sobre Telecomunicaes Bsicas; e OECD (2005), Liberalisando
o Servios de Infra-estrutura de Rede e o GATS.
A transio no Brasil
As reformas aconteceram dentro de um contexto macroeconmico incerto no Brasil,
onde o tradicional monoplio nacional da TELEBRS enfrentava restries de capacidade
significativas. Nesse contexto, a maioria dos analistas concorda em ressaltar que a transio
brasileira foi relativamente bem administrada, especialmente se comparada com outros pases da Amrica Latina e outros.121 As reformas foram implementadas com a seqncia correta.
Quando a privatizao da TELEBRS, entidade estatal brasileira, ocorreu em julho de 1998,
uma estrutura regulatria ampla j tinha sido implementada, inclusive as Diretrizes Gerais
para Abertura das Telecomunicaes no Brasil (DGAT) e a Lei Geral de Telecomunicaes
(LGT) em 1997.122 O rgo regulador das telecomunicaes, ANATEL, j estava operando.
O objetivo disso foi reduzir a percepo do risco institucional por investidores estratgicos
na privatizao. Isso contrasta fortemente com a experincia de outros pases, por exemplo a
Argentina, onde a estrutura regularia no recebeu o mesmo nvel de ateno,123 ou o Mxico,
onde a Lei Federal de Telecomunicaes entrou em vigor cinco anos aps a privatizao,124
121 Cesar Mattos e Paulo Coutinho, O Modelo Brasileiro da reforma de Telecomunicaes, Poltica de Telecomunicaes,
29 (2005) pp. 449-466.
122 Lei 9472, de 1997.
123 Cesar mattos e Paulo Coutinho (2005), O Modelo Brasileiro da reforma de Telecomunicaes, Poltica de
Telecomunicaes, Captulo 29, pp. 449-466; Abdala e Hill (1996), pp. 203-204.
124 OECD (2004), Progress in Implementing Regulatory Reform Mexico, p. 123, Paris.
151
com significaivas implicaes para o que se seguiu.125 A DGAT delinearam as bases da reforma brasileira, ressaltando como suas trs principais metas o servio universal, a qualidade dos
servios e a introduo de concorrncia, a fim de atrair capital estrangeiro e habilidades.
Vrias etapas foram tomadas para implementar a reforma: a Emenda Constitucional n
8, de 1995, que eliminou o monoplio legal nas telecomunicaes brasileiras; as concesses
para as operadoras privadas mveis entrantes no mercado em 1996; a aprovao da LGT em
1997; a reestruturao e privatizao da TELEBRS; e a emisso de licenas para operadoras
privadas entrantes em servios telefnicos fixos.
Reestruturar a TELEBRS para prepar-la para a venda envolveu um trabalho significativo. As DGAT justificaram esse processo com base nas economias de escala (atrao de
investidores estrangeiros estratgicos), escopo (especializao) e custos de transao (economias de interconexo derivadas da propriedade nica). A reestruturao tambm pretendeu
eliminar restries de gesto derivadas da propriedade pblica da TELEBRS.
No segmento de telefonia local, havia uma leve segmentao horizontal: as 27 concesses
prvias (uma por estado) da TELEBRS foram agregadas em trs empresas regionais de telefonia fixa. Os servios de longa distncia nacional e internacional foram primeiramente
consolidados em uma nova empresa, a EMBRATEL. O segmento wireless foi dividido em dez
reas. At 1997, somente as empresas do sistema Telebrs e quatro empresas independentes
ofereciam servios wireless. Com a promulgao da Lei 9295, de 1996 a Lei Mnima que
possibilitou a entrada de novos provedores desse servio, um modelo estabelecendo a concorrncia para a rea foi desenvolvido. O objetivo do modelo foi introduzir a total concorrncia. A fim de cumprir com essa meta, o modelo definiu uma transio de uma situao de
monoplio para duoplio, e finalmente, para concorrncia total. O duoplio foi estabelecido
em 1997 por meio do processo competitivo de licitao para a Banda B nas 10 reas em que o
pas foi dividido. As empresas TELEBRS foram ento cindidas, o que originou em cada caso
uma segunda empresa criada especificamente para prover servio mvel celular, as empresas
da Banda A. Com isso, oito empresas foram criadas e privatizadas em 1998. A desintegrao
vertical foi a caracterstica mais relevante da reestruturao da TELEBRS, a fim de facilitar o
acesso interconexo. Os leiles da TELEBRS continham regras de restrio de propriedade
cruzada, queimpediram que os mesmos grupos comprassem diferentes empresas, contornando, assim, a estratgia de reestruturao do sistema TELEBRS. Potencialmente, esses leiles
tambm forneceram mais renda ao leiloeiro. Os mesmos acionistas no tinham permisso
para adquirir controle de mais de 20% do capital votante de mais de uma das quatro empresas no sistema de fio (as trs empresas regionais e a Embratel). Fuses entre os componentes
dessas empresas tambm foram proibidas e seus proprietrios no tinham permisso para
participar de leiles das empresas entrantes nesse segmento do mercado. Restries propriedade cruzada duraram at 2004 e 2002 para empresas privatizadas e novas entrantes, respectivamente, embora as primeiras pudessem antecipar esses prazos para 2002 contanto que
cumprissem as obrigaes de servio universal (todas, exceto uma delas, cumpriram). Alm
disso, nenhuma das oito empresas mveis privatizadas pde ser comprada por um grupo j
operando na mesma rea geogrfica. As restries propriedade cruzada tambm se aplicaram entre operadoras de telefonia fixa entre si.
O prximo passo foi conceder novas licenas, que ocorreram por meio de leiles pblicos.
Os leiles do sistema fixo foram feitos aps a privatizao, para dar tempo suficiente para
125 Judith Mariscal (2002), Unfinished business, Telecommunications reform in Mexico.
152
as empresas privatizadas estarem prontas para a concorrncia, enquanto que no segmento

mvel, os leiles para os novos entrantes aconteceram antes da privatizao, aumentando as
chances dessas empresas. O sistema desenhado foi similar ao modelo de duoplio no Reino
Unido.126 Cada empresa privatizada no segmento fixo, local e de longa distncia, enfrentaria
apenas um concorrente autorizado na mesma rea geogrfica at o final de 2001, quando o
governo prometeu eliminar restries de entrada. As novas entrantes foram chamadas de
empresas-espelho. No havia nenhuma restrio de propriedade cruzada entre elas.
Vrias regras regulatrias para as empresas-espelho eram menos severas do que para as
empresas j estabelecidas, para contrabalanar as vantagens destas de serem as primeiras, ou
seja, de j estarem estabelecidas. As principais obrigaes das estabelecidas, no impostas s
entrantes, foram o cumprimento de metas de universalizao de servios, submisso a um
controle de preo-teto, cumprimento mais rgido da obrigao de no-interrupo do servio
e separao contbil. Os principais direitos conferidos s empresas-espelho no estendidos s
incumbents foram a permisso de uso de tecnologia wireless local loop e aquisio de empresas
de TV a cabo.
As tendncias do mercado brasileiro de uma perspectiva global
Mesmo que haja muito o que fazer para atingir os objetivos de universalizao e alcanar o
nvel de acesso encontrado em pases da OCDE, desde a liberalizao do setor, o Brasil experimentou alto crescimento do nmero de linhas de telefone. A performance tcnica tambm
experimentou melhorias considerveis de produtividade. De fato, o nmero total de linhas
por empregado aumentou quase cinco vezes,127 e o total de empregados no setor aumentou at
2000. Aps a desacelerao da economia e a crise que afetou as telecomunicaes no mundo
todo, o nmero total de empregados foi reduzido em um quarto entre 2000 e 2003 mas recuperou totalmente seu nvel antes da crise desde ento. O investimento total em telecomunicaes em porcentagem do PIB, menor, porm comparvel com o de outros pases da OCDE.
O setor de telecomunicaes permanece sendo uma parte significativa da economia do Brasil,
com receitas equivalentes a 3% do PIB do pas.
126 Enquanto as razes para limitar a entrada no mercado e impor diferentes obrigaes s empresas incumbidas
e principiantes eram claras (evitar assimetrias no mercado), o sucesso dessas polticas no est claro e est
sujeito a controvrsia acadmica. (Equipe da Seade, 2002, O Modelo Brasileiro de Telecomunicaes Aspectos
Concorrenciais e Regulatrias).
127 Banco Mundial (2007), Brazil how to revitalize infrastructure investments in Brazil.
153
Figura 4.1. Investimento pblico em telecomunicao em porcentagem do PIB

2004-2005
0,7%
0,6%
0,5%
0,4%
2004
0,3%
2005
0,2%
0,1%
Po
l
ni
a
ni
d
U
nh
a
Re
in
o
x
ic
o
Es
pa
It
l
ia
al
Po
rt
ug
ni
do
U
Es
ta
do
n
a
Ca
na
d
Fr
a
Br
as
il
Al
em
an
ha
0,0%
Fonte: Banco de Dados de Comunicao da OECD, suplementado por dados do Brasil.
Figura 4.2. Receitas de telecomunicaes como porcentagem do PIB

2002-2005
6
0
Reino Unido
Frana
Canad
Itlia
2002
Mxico
EUA
2003
OECD
2004
Alemanha
Turquia
Polnia
Espanha
Portugal
2005
Fonte: Banco de Dados de Comunicaes OECD, suplementado por dados do Brasil.
Linhas fixas de telecomunicaes bsicas, ou vias de acesso fixas.

A telefonia fixa no Brasil experimentou uma mudana drstica depois da liberalizao. Em
1994, a teledensidade no Brasil era de 8%, menor do que na Argentina, no Mxico e mesmo
na Amrica Latina como um todo. Esses nmeros mudaram dramaticamente em 2001, com a
diferena de teledensidade entre Brasil e Argentina caindo para 7,5%. O Brasil tambm superou o Mxico e a Amrica Latina em, respectivamente, 59% e 61,3%. Em 1997, os brasileiros
possuam 22% do total de telefones na Amrica Latina contra 13% dos argentinos e 17% dos
mexicanos. Em 2001, a fatia do Brasil saltou para 43% com queda simultnea na Argentina e
Mxico. A mdia brasileira de 23 linhas para 100 habitantes ainda estava abaixo de uma mdia de 39 para cada 100 habitantes em pases da OCDE. Esse nmero varia de 60 linhas para
154
100 habitantes na Sucia e 57 no Canad na extremidade mais alta e 19 no Mxico, ou 26 na

Turquia, na extremidade mais baixa.128 O acesso no Brasil ainda era maior do que no Mxico,
e abaixo de pases mais recentes da OCDE Turquia, Polnia e Portugal (Figura 4.3).
Figura 4.3. Assinantes de linhas fixas como porcentagem da populao
70
60
50
40
30
20
10
1996
1997
1998
1999
Canad
Frana
Polonia
Mxico
2000
2001
2002
Reino Unido
USA
Turquia
2003
2004
2005
Alemanha
Portugal
Brasil
Figura 4.4. Penetrao das linhas fixas em relao ao PIB per capita em US$
PPP
N de linhas fixas como % da populao
70
60
Canad
Reino Unido
50
Frana
Alemanha
Itlia
40
Espanha
Polnia
30
Estados
Unidos
Portugal
Turquia
BRASIL
20
Mxico
10
0
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
2004
40 000
45 000
)Linear (2004
Conforme observado, apesar do Brasil ter experimentado crescimento considervel logo

aps a privatizao, a densidade de linhas fixas permaneceu consideravelmente estvel desde
2001. Isso deve ser em parte porque aps um perodo de adaptao, o Brasil quase alcanou
um relativo nvel de equilbrio em relao a seu PIB per capita, conforme ilustrado na Figura
4.4. Essa explicao consistente com as anlises feitas pelo Banco Mundial, indicando que
128 OECD (2007), Communications Outlook, Paris.
155
durante o perodo de 1997-2003, a mdia estimada de retorno para os investimentos em telecomunicaes foi negativa (-26%). Baixos retornos seriam em parte explicados pelos altos
nveis de investimento nos primeiros anos de concesso, induzidos pelos contratos de concesso, assim como pelas operaes de concentrao do mercado que se seguiu. A volatilidade
do retorno indicaria tambm que o investimento em infra-estrutura de telecomunicao no
Brasil caro porque arriscado (o Brasil tem o quarto custo mdio de capital mais alto e o
quinto mais alto custo de oportunidade em um grupo de dez pases latino-americanos de
acordo com dados de 2004).129 Alm disso, o Brasil tem um dos mais altos custos de oportunidade de investir em infra-estrutura entre os pases latino-americanos, (9 pontos percentuais
acima do Mxico em 2004).130 Essa uma diferena marcante dos pases da OCDE, onde os
investimentos em infra-estrutura de telecomunicaes so de longo prazo, alternativas de
baixo risco/baixo retorno para investidores conservadores. A despeito dessas condies, o
prmio de risco no Brasil vem caindo desde 2001, o que tornaria mais fcil atrair investimento
de capital privado no futuro. Um outro fator contribuinte para os retornos baixos durante esse
perodo pode ter sido a desvalorizao da taxa de cmbio em 1999. Enquanto os preos caam
quando medidos em dlares americanos, eles aumentavam substancialmente em termos reais
quando medidos na moeda local. O ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-DI) foi usado
para indexar tarifas, a fim de protegr os concessionrios contra o risco cambial, uma vez que
os custos de produo deste setor, que intensivo em tecnologia, so sensveis taxa cambial.
Aps o choque observado na taxa cambial em 1999, houve um forte aumento nas tarifas
de servios de telecomunicaes, com implicaes polticas, e ajustes de preo considerados
injustificados. Para abrandar a necessidade de adequado reajuste ao mesmo tempo em que
reduz a exposio ao risco cambial, o IGP foi substitudo por outro ndice de preos em 2006,
o IST (ndice Setorial de Telecomunicaes), que foi projetado para refletir adequadamente
a estrutura de custos de produo das empresas do setor. Visando especialmente os reajustes
anuais de tarifas das concessionrias o ndice a combinao de uma cesta de ndices existentes. A transio para a nova estrutura de preos baseada nesse ndice deve estar inteiramente
completa em 2008.
Um dos argumentos das operadoras para a baixa expanso de servios fixos que devido
s metas de universalizao dos servios, partes das concesses de telefonia fixa no so lucrativas. Como o investimento adicional em linhas fixas tem custos irrecuperveis significativos,
as operadoras fixas temem que os concorrentes de telefonia mvel, que no estejam sujeitos
a obrigaes do servio universal, poderiam adotar estratgias cream skimming (seleo de
risco), roubando-lhes os clientes lucrativos. Como resultado, as operadoras sustentam que as
metas de universalizao do servio no so praticveis e sugerem reviso ou substituio por
outro conjunto de metas. importante observar que h um nmero significativo de acessos
fixos disponveis atualmente, mas no h demanda para ativ-los. Isso pode ser em funo do
alto nvel da tarifa de assinatura em relao renda de assinantes em potencial e tambm
substituio que est ocorrendo com os telefones mveis.
129 Banco Mundial (2007), Brazil, how to revitalize infrastructure investments in Brazil, Volume 1.
130 Banco Mundial (2007), Brazil, how to revitalize infrastructure investments in Brazil, Volume 1.
156
Penetrao do celular mvel

O Brasil experimentou aumentos anuais na penetrao da telefonia mvel de mais de 50%
por ano na ltima dcada131 para alcanar 47 linhas por 100 habitantes em 2005132 e um total
de 86 milhes de assinantes. Isso significativo, mas permaneceu abaixo das taxas de penetrao observadas em pases da OCDE como a Polnia ou Turquia. No final de 2007, a taxa
de penetrao aumentou no Brasil, alcanando 60,4%, com 115 milhes de assinantes. Isso
parte de um processo de recuperao do crescimento; h espao para mais um aumento da
penetrao da telefonia mvel no futuro.
Figura 4.5. Assinantes de telefonia mvel como porcentagem da populao
1996-2005
140
120
100
80
60
40
20
0
Mxico
Brasil
Canad
1996
Turquia
1997
EUA
1998
Polnia
1999
Frana
2000
OECD
2001
Alemanha Espanha
2002
2003
Reino
Unido
2004
Portugal
Itlia
2005
Fonte: Banco de Dados de Comunicao da OCDE, suplementado por dados do Brasil.
131 OECD (2007), Communications Outlook.

132 Fonte, 2007, ANATEL.
157
Figura 4.6. Taxa de assinatura de telefonia mvel em relao ao PIB per capita
(PPP)
N de assinantes de telefonia mvel

como % da populao total
140
Itlia
120
Portugal
Reino Unido
100
Alemanha
Espanha
80
Frana
Polnia
EUA
Turquia
60
Canad
BRASIL
Mxico
40
20
0
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
PIB per capita em USD PPP
35000
40000
2005
)Linear (2005
45000
Cerca de 80% dos telefones celulares no Brasil so pr-pagos, uma porcentagem menor
do que no Mxico, de 90%. A predominncia de telefonia pr-paga combina com o perfil
de um pas em desenvolvimento, de renda mediana, com forte setor de economia informal,
no qual a maioria dos usurios prefere evitar contas fixas todos os meses. Entre os pases da
OCDE, naes cuja estrutura regulatria facilita estratgias de baixo custo das operadoras
(usando planos pr-pagos) alcanaram os mais altos nveis de penetrao. Esse o caso da
Itlia, Portugal e Reino Unido, que tm umas das mais altas taxas de acessos pr-pagos, mas
tambm consistentemente, as taxas mais altas de penetrao da telefonia mvel entre os pases da OCDE: mais de 100%.
Figura 4.7. Participao de assinaturas de telefones pr-pagos no total de
assinaturas de telefones mveis
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
EUA
Canad
Frana
OECD
2000
Espanha Alemanha
2001
Polnia
2002
Reino
Unido
2003
Turquia
Brasil
2004
158
Portugal
2005
Itlia
Mxico
Figura 4.8. Participao de assinaturas pr-pagas no total de assinaturas de

telefone mvel em relao ao PIB per capita (PPP)
100
Mxico
N de assinaturas pr-pagos sobre o total

de assinaturas de telefonia mvel - %
90
Itlia
BRASIL
80
Portugal
Turquia
70
Reino Unido
60
Polnia
Espanha
50
40
Alemanha
Frana
30
20
Canad
10
EUA
0
0
5000
10000
15000
20000
25000
PIB per capita USD PPP
30000
35000
2004
40000
45000
)Linear (2004
O forte crescimento da penetrao da telefonia mvel foi acompanhado de desprezvel

aumento no nmero de linhas fixas durante o perodo de 2001-2005. Uma vez que as quatro
maiores operadoras mveis do Brasil (Vivo, TIM, Claro e Oi) que juntas controlam 90% do
mercado mvel, tambm tm as maiores operadoras de telefonia fixa,133 isso significa que as
operadoras optaram por investir mais em expandir sua cobertura mvel do que em acessos
fixos. Essa circunstncia pode ser explicada em parte pelos custos irrecuperveis mais baixos
necessrios para desenvolver uma rede wireless, e a alta demanda do mercado por telefonia
mvel, mas tambm pela atual estrutura regulatria, e a ausncia de obrigaes do servio
universal em linhas mveis em comparao com os acessos fixos. A expanso mvel tambm
pode estar antecipando uma tendncia observvel entre os pases da OCDE onde o nmero
de vias de acesso fixo caiu 4% de 2003 a 2005. A queda nesses pases atribuvel principalmente substituio, pois os assinantes de telefonia mvel abriram mo de linhas fixas que
eles vem agora como suprfluo. Os pases da OCDE esto tambm experimentando a convergncia entre a telefonia fixa e a mvel. As operadoras fixas em alguns pases da OCDE j
provem um servio integrado usando um nico terminal telefnico e s vezes um nmero
de telefone nico para telefonia fixa e mvel. Por fim, um nmero de operadoras mveis est
comeando a entrar no mercado fixo para prover ofertas multiple play, incluindo banda larga
sem fio como um incentivo para os clientes usarem seus terminais mveis em casa. Conforme
a convergncia progride, a capacidade de diferenciar as operadoras de acordo com o tipo de
rede ser mais difcil e tambm menos til como uma mtrica, em particular porque se espera que operadoras mveis e fixas migrem para tecnologias similares. O Brasil tambm est
experimentando essas tendncias, com operadoras mveis comeando a oferecer servios
convergentes com linhas fixas.
133 Marcos Maciel et al. (2006), Investimento Estrangeiro e Consolidao do Mercado Brasileiro de Telecomunicao
Mvel.
159
Acesso Internet
O nmero de assinantes de Internet aumentou 67% ao ano ao longo da dcada terminando
em 2004, alcanando 26 milhes ou cerca de 14 assinantes de Internet por 100 habitantes.134
Enquanto o Brasil parece estar tendo um grande progresso comparado com pases em nveis
similares de desenvolvimento, em termos absolutos os nmeros ainda esto longe dos 93 milhes de assinantes de Internet nos EUA (31% da populao total) ou os 95 milhes da EU15,
apontando um possvel atraso na penetrao. Os 2,3 milhes de assinantes de banda larga no
Brasil em 2004 representaram uma taxa de penetrao da banda larga levemente mais alta do
que seu PIB per capita levaria a esperar. A porcentagem de penetrao ultrapassou um pouco
Turquia e Mxico. A penetrao da banda larga vem aumentando rapidamente, entretanto,
alcanando 3,5 milhes de assinantes em 2005 e quase dobrando para 6,8 milhes no terceiro
trimestre de 2007, com 20 milhes de usurios residenciais de Internet no total. Ao mesmo
tempo em que isso representa um aumento impressionante, e deve ser considerado com base
nos diferenciais geogrficos e socioeconmicos do pas, o nvel geral de penetrao permanece abaixo do observado na maioria dos pases da OCDE.
Figura 4.9. Acesso banda larga como porcentagem da populao 2000-2005
22
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Turquia
Mxico
Brasil
Polnia
2000
Portugal
2001
Espanha
2002
Itlia
2003
Alemanha
2004
Frana
2005
134 OECD (2007), Communications Outlook 2007, Paris.
160
EUA
Reino
Unido
Canad
Figura 4.10. Acesso banda larga como porcentagem da populao em relao

ao PIB per capita (PPP)
Acesso banda larga como % da populao
20
18
Canad
16
14
EUA
12
Frana
Reino Unido
10
Itlia
Portugal
Alemanha
Espanha
6
4
BRASIL
Polnia
Mxico
Turquia
0
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
2004
40000
45000
)Linear (2004
Uma vez que as conexes de Internet (ADSL ou discada) tendem a se basear em acessos de
linhas de telefone fixo, o desenvolvimento mais lento da Internet do Brasil pode ser em parte
explicado por seu menor nvel de assinantes de linhas fixas em comparao com o da maioria
dos pases da OCDE (ver Acesso a Linhas Fixas). Enquanto o acesso banda larga alcanou
3,5 milhes em 2005, contra um nmero total de 39 milhes de assinantes de linha fixa, as
dificuldades na implementao de um compartilhamento da rede local e altas tarifas impostas
s novas empresas entrantes que desejam utilizar a ltima milha, podem estar agindo como
um gargalo para a difuso mais ampla da banda larga ADSL.
As atuais tendncias entre os pases da OCDE apontam para novos desenvolvimentos que
podem permitir s operadoras saltar das linhas de telefone fixo existentes direto para as redes
de banda larga de fibra tica da prxima gerao capazes de transmitir voz, vdeo e dados diretamente aos clientes. As duas maiores operadoras de telecomunicaes fixas no mundo em
receita, NTT e Verizon, anunciaram grandes despesas de capital para construo de tais redes.
A BT observa que inverter 5,66 bilhes de dlares (3 bilhes de libras) em despesas de capital
em 2006 principalmente para a construo de rede. Para a BT, o investimento na nova rede
uma forma de abrir novas fontes de receita e ir em direo a uma reduo de custo estrutural
a longo prazo com base em uma arquitetura mais simples, mais verstil. A Verizon prev que
a nova rede de fibra ir economizar aproximadamente 1 bilho de dlares anualmente em
despesas de operao at 2010 devido eficincia da operao de fibras ticas. As operadoras
de cabo tambm esto se tornando cada vez mais provedoras de acesso multipropsito em
banda larga baseadas em suas bases de cliente existentes. Seguindo esses desenvolvimentos,
os governos de pases da OCDE esto se interessando por banda larga como uma importante
infra-estrutura para o crescimento econmico e desenvolvimento social. Como resultado, as
autoridades municipais em grandes reas metropolitanas (Amsterd, Paris, Viena) e reas
onde o investimento em infra-estrutura considerado necessrio para fornecer velocidade
161
adequada de banda larga, tm investido diretamente ou por meio de joint ventures em redes
municipais de fibra tica.
Conforme cresce a penetrao da banda larga, o uso de Voice over Internet Protocol (VoIP)
por operadoras e consumidores, um substituto para linhas fixas, tende a aumentar. Nos ltimos anos houve um nmero de decises das agncias reguladoras sobre o uso de VoIP. Em
vrios casos, decidiu-se sujeitar o VoIP mesma estrutura regulatria dos servios de voz da
telefonia fixa, em particular, impondo s operadoras de VoIP as mesmas obrigaes. Questes
sobre o tratamento do VoIP tendem a desenvolver-se medida que as redes da prxima gerao se desenvolvam e haja um leque maior de aplicativos de suporte voz. De fato, vrios pases j esto considerando incorporar a banda larga no leque de servios de acesso universal.
Aspectos institucionais e regulatrios
Estrutura regulatria
A estrutura legal do setor inclui as seguintes leis:
Lei 9.295, de 1996 (lei especfica).
Lei 9.472, de 1997 que aprova a lei geral de telecomunicaes, modificada pela Lei 9.691,
de 1997, que modifica algumas das taxas pagas ANATEL.
Essas leis so suplementadas por decretos e normas infralegais que aprovam a organizao interna e funcionamento da agncia, assim como seu regimento interno. As atividades
da agncia so regulamentadas pelo Decreto Presidencial n 2.338, de 1997 (Regulamento
da ANATEL) que determina as competncias da agncia reguladora e a estrutura geral da
organizao, e pela Resoluo da ANATEL n 270, de 2001 (Regimento Interno da ANATEL),
que estabelece regras internas e outros detalhes sobre poderes, organizao e procedimentos
administrativos.
A ANATEL parte de Administrao Pblica Federal Indireta, sujeita a regras especiais
para agncias governamentais e ligada ao Ministrio das Comunicaes. Como outras agncias reguladoras, a ANATEL qualificada legalmente como autarquia especial, uma figura
especial caracterizada por independncia administrativa, no-subordinao hierrquica, independncia financeira e um mandato fixo determinado pela LGT.135 Nesse contexto, esperase que a ANATEL implemente as polticas do Ministrio. Essa estrutura geralmente similar
observada em um nmero de pases da OCDE.
A estrutura legal brasileira trata a radiodifuso e as telecomunicaes como reas separadas e submete cada uma regulao de rgos distintos. Assim, a ANATEL regula os mercados
de telecomunicaes em geral, excluindo os servios de radiodifuso. Mais especificamente, a
ANATEL responsvel por implementar polticas nacionais de telecomunicao estabelecidas pelos braos executivo e legislativo do governo, o que inclui a regulao da performance,
comercializao e uso de servios e a implementao e operao das redes de telecomunicaes, assim como o uso de recursos de rbita e espectro de radiofreqncia.136 H mais de 60
modalidades de servios de telecomunicaes sob superviso da ANATEL, legalmente classificados como servios de interesse coletivo que so oferecidos comercialmente ao pblico
135 GTL Artigo 8, Pargrafo 2.

136 GTL, Artigo 1.
162
sob condies no-discriminatrias, ou como servios de interesse restrito, que so voltados

para o uso do provedor ou oferecido a grupos de usurios de forma seletiva.
Um importante elemento se refere classificao do regime legal sob o qual os servios
esto sendo prestados. Eles podem ser providos sob regime pblico por meio de um contrato de concesso, ou sob o regime privado como resultado de empresa privada por meio
de uma simples autorizao da ANATEL. Isso tem implicaes significativas, uma vez que o
regime pblico est ligado constituio e noo de servio pblico, com um entendimento
mais restritivo do que aquele do servio universal. Tambm est sujeito a restries institucionais, em que a ANATEL pode dar concesses de servios existentes, mas no pode criar novos
servios sob o regime pblico.
A questo do servio pblico
A misso da ANATEL aumentar a oferta do servio universal a preos razoveis, promover a concorrncia e aumentar a qualidade dos servios. A situao do Brasil difere de
outros pases da OCDE, onde a privatizao ocorreu quando o acesso universal tinha sido
mais ou menos alcanado por meio das primeiras empresas incumbents, e onde as polticas
de universalizao dos servios focavam na disponibilidade desses servios.137 No Brasil, em
contraste, as polticas de acesso universal tm o objetivo de estimular investimentos de capital
na expanso da infra-estrutura em locais que as operadoras privadas no serviro, que so
reas pobres e rurais, e principalmente no Nordeste.
Isso representa um grande desafio no Brasil, reforado pela forte desigualdade social e
econmica entre as regies brasileiras. Por exemplo, na regio nordeste a renda per capita
de apenas 35% da renda per capita da regio sudeste e 50% da mdia brasileira. As densidades populacionais tambm diferem. Elas so 20 vezes maiores no sudeste do que no norte.138
Essas diferenas tornam o investimento da operadora privada menos lucrativo em regies
subdesenvolvidas. Ao mesmo tempo o acesso a servios de telecomunicaes um fator importante para o desenvolvimento econmico, que considerado significativo para aumentar
o bem-estar social. Essa tambm a razo por que as licenas de servio so regionais em vez
de nacionais. Se a agncia reguladora optasse por licenas nacionais, as empresas teriam um
incentivo claro para fornecer servios e competir somente nas reas mais lucrativas, negligenciando investimentos nos estados mais pobres, predominantemente rurais.
O desafio equilibrar objetivos de competio para alavancar as metas de poltica pblica
ao mesmo tempo em que minimiza a distoro do mercado, atraindo o investimento privado
e garantindo a lucratividade e sustentabilidade da operadora. Os mecanismos que os pases
escolheram com relao a obrigaes do servio universal refletem a atitude nacional em
relao importncia da concorrncia, a maturidade da rede, a existncia de infra-estruturas
alternativas, como cabo e as informaes disponveis sobre o custo do servio universal.
Para cumprir com as metas do servio universal, os pases da OCDE adotaram uma variedade de medidas. Em alguns pases, as companhias telefnicas foram muitas vezes designadas a desempenharem o papel de responsveis por manter a infra-estrutura necessria para
a proviso dos servios bsicos de telefonia seja a seus custos (Japo, Sucia, Finlndia e
137 Isso inclui acesso linha fixa e telefnica mvel. Todos os pases da OCDE tm cobertura mvel 2G para
mais de 90% de suas populaes. Mesmo pases grandes com reas rurais extensas normalmente tm excelente
cobertura de locais onde as pessoas moram (Fonte, Communications Outlook 2007).
138 Ver Ferreira (2004) para uma anlise detalhada de desigualdades sociais e econmicas no Brasil.
163
Reino Unido) ou mediante compensao definida pelos reguladores (Frana). Em outros casos, cobranas assimtricas de interconexo pelas quais as incumbents cobram taxas maiores
para as novas entrantes conectarem-se com suas redes, tem sido frequentemente usadas para
financiar obrigaes (Canad, Frana e Nova Zelndia).
O papel do regime pblico
De acordo com a regulao brasileira, as obrigaes de universalizao do servio de telecomunicaes somente afetam servios prestados sob o regime pblico, e com isso, somente
os servios de telefonia fixa. Coerentemente, a LGT determina a preponderncia de servios
prestados no regime pblico sobre os prestados no regime privado (incluindo servios mveis
e acesso Internet).
A principal diretriz da poltica de universalizao do servio de telecomunicaes no
Brasil foi o controle explcito do Estado sobre as quantidades mnimas fornecidas pelos novos
proprietrios privados das empresas regionais privatizadas. A Lei n 9.998, de 2000 criou um
fundo de universalizao dos servios de telecomunicaes (FUST), cuja principal forma de
arrecadao um imposto de 1% sobre a receita operacional lquida das empresas de telecomunicaes. Esse imposto deve trazer menos distoro sobre os preos relativos do que o
subsdio cruzado interno. No entanto, o sistema existente assume implicitamente o subsdio
cruzado, pois h regies onde as receitas no cobrem os custos.
Limitar a universalizao do servio s linhas fixas contrasta com a realidade do mercado
brasileiro, assim como com as recentes tendncias de convergncia observadas em pases da
OCDE. No final de 2005, o Brasil possua 23 linhas de telefone fixo a cada 100 habitantes. Esse
nmero contrasta com o aumento anual da penetrao da telefonia mvel de mais de 50% por
ano na ultima dcada139 ao alcanar 60 linhas por 100 habitantes em 2007140 e um total de 115
milhes de assinantes nesse ano. De fato, as tendncias observadas em pases da OCDE falam
de linhas cada vez mais indistingveis entre telefonia fixa e mvel assim como a rede diminui
no nmero total de linhas fixas.
Ao mesmo tempo em que o Brasil no est no mesmo estgio, h uma diferena significativa entre o conceito institucional de servio pblico e a existente necessidade social de servio
universal. De acordo com um trabalho da OCDE,141 o acesso mvel, por causa de suas caractersticas (portabilidade e disponibilidade de opes de pr-pagamento que so amplamente
usadas no Brasil, onde 80% dos telefones mveis so pr-pagos), pode ter maior potencial de
atrair consumidores e estimular a economia de reas rurais do que as linhas fixas tradicionais.
Expandir as obrigaes de universalizao para provedores do servio mvel pode no apenas
se comprovar praticvel e economicamente sustentvel, mas tambm trazer o crescimento
econmico para as reas rurais do Brasil.
Servio universal e acesso banda larga
No Brasil, o acesso Internet um dos fatores importantes no desenvolvimento social de
muitas reas rurais. A banda larga tambm est se tornando o veculo de escolha para transmisso de voz, dados e vdeo em muitos pases avanados.
139 OECD (2007), Communications Outlook 2007, Paris.
140 ANATEL (2007).
141 OECD (2004), Leveraging Telecommunication Policies for Pro-poor Growth, Paris.
164
Quadro 4.3.
Planejamento Oramentrio e FUST
A Lei 9.998, de 1998 criou o Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes (FUST). O fundo, que deve
ser usado como um subsdio no-recupervel, busca fornecer recursos para cumprir com as obrigaes do servio universal nas reas onde o investimento no pode ser recuperado com renda da receita de servios (vilarejos
com menos de 100 habitantes, comunidades de baixa renda, instituies pblicas como bibliotecas e hospitais).1
A receita do FUST vem de um imposto de 1% sobre a receita operacional cobrado dos provedores de servios de
telecomunicao. Mais de 2,1 bilhes de dlares (R$ 4,3 bilhes)2 j foram coletados pelo FUST, sem no entanto,
ter sido utilizado.
Cabe ao Ministrio das Comunicaes formular a poltica e estabelecer as diretrizes para uso dos recursos, enquanto a ANATEL executaria e monitoraria a implementao do programa. No momento atual, a polemica gira
em redor do desenho de uma estratgia adequada para o uso dos recursos e as restries legais, polticas e oramentrias de cada alternativa. Duas alternativas foram colocadas:
Criar uma nova modalidade de concesso dentro da atual estrutura do regime pblico para cobrir as instituies beneficirias dos recursos do FUST.
Revisar a estrutura legal atual para permitir a existncia de uma concesso genrica que cobriria vrios servios, inclusive os financiados pelo FUST.
A primeira opo consolidaria uma estrutura legal baseada em diferentes regimes de concesso dependendo da
natureza dos servios fornecidos. A tendncia convergncia de plataforma usando a prxima gerao de banda
larga para transmisso de voz, vdeo e dados, e a conseqente consolidao de operadoras fornecendo servios
mltiplos, est tornando essa estratgia obsoleta na maioria dos pases avanados da OCDE. No entanto, como a
implementao dessa opo no exige participao do Congresso Nacional, os recursos do FUST poderiam ser
mais rapidamente investidos.
A segunda opo envolveria uma reviso geral significativa da atual estrutura regulatria, inclusive da lei do FUST,
necessitando de interveno do Congresso Nacional. Isso poderia estender consideravelmente a implementao.
No entanto, essa abordagem no apenas simplifica a atual estrutura regulatria, mas tambm incorpora as mais
recentes tendncias globais.
1. Artigo 5, Lei 9.998 de 2000 (Lei do FUST).
2. Relatrio anual de 2006 da ANATEL.
Fonte: Anlise de alternativas para Promoo do acesso banda larga com recursos do Fundo de Universalizao
dos Servios de telecomunicaesFUST; ANATEL 2006, Alternativas regulamentares para uso do FUST.
Implicaes regulatrias da convergncia entre banda larga e televiso

A questo da convergncia tecnolgica tambm est entrando no debate nacional no
Brasil, assim como no mundo todo. A digitalizao da televiso forneceu uma razo extra para
expandir o acesso por banda larga. A televiso gera novas reas de negcios para operadoras
de rede, que esto entre as novas entrantes nos mercados de televiso. Impedimentos concorrncia do mercado podem surgir na medida em que os reguladores de telecomunicaes e
de televiso agem de forma independente, implementando diferentes regulaes para setores
que podem prover os mesmos servios. Um nmero de pases da OCDE j tomou medidas
concretas para aumentar a flexibilidade dos reguladores e responder s exigncias da convergncia, conforme se v, por exemplo, com a OFCOM no Reino Unido, ou a organizao da
ACMA (Australian Communications and Media Authority) efetivada em 1 de julho de 2005.
No momento no Brasil, a televiso regulada diretamente pelo Ministro das Comunicaes,
enquanto a banda larga parte das prerrogativas da ANATEL. A convergncia de ambos os
setores pode ter significativas implicaes de poltica pblica no futuro.
165
BIBLIOGRAFIA
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Decisria da Anatel e o Poder de Superviso do Ministrio das Comunicaes sobre Matria
de Polticas Pblicas para o Setor de Telecomunicaes.
Banco Mundial (2007), How to revitalize infrastructure investments in Brazil, Washington
DC.
166
Captulo 5
O setor de transportes terrestres
Introduo
Transporte um fator chave por meio do qual o investimento pblico pode contribuir
para o crescimento econmico em geral. Os servios de infra-estrutura, incluindo estradas e
linhas ferrovirias, so fundamentais para a operao e eficincia de uma economia moderna.
Principais insumos na proviso de bens e servios, esses servios tm um significativo impacto na produtividade e competitividade da economia. por isso que o investimento adequado
e o aumento da eficincia nesse setor so cruciais para aprimorar as condies de vida da
populao como um todo, particularmente em um pas de renda mdia, e geograficamente
vasto como o Brasil. Uma carncia potencial de investimento de longo prazo nesse setor pode,
portanto ter implicaes negativas. por isso tambm que esse setor faz parte dos principais
objetivos do Programa de Acelerao do Crescimento PAC.
Tradicionalmente, no passado a proviso de servios de infra-estrutura no Brasil e na
maioria dos pases em desenvolvimento foi realizada por empresas estatais. Tem havido tambm, de forma geral, uma falta de planejamento adequado, ainda que o sistema de transporte seja crucial para a estruturao do pas e, como dito, do seu desenvolvimento econmico. Pesquisas recentes mostram que a melhoria do transporte inter-regional, com custos de
transporte mais baixos e maior produtividade, um dos principais fatores contribuintes para
o crescimento da cidade no pas.142 Alm disso, empresas estatais freqentemente comprovaram ter carncia de eficincia. Um primeiro passo para melhorar a oferta de servios de
infra-estrutura foi o incio de uma tendncia geral em direo privatizao, principalmente
a das empresas ferrovirias em meados dos anos 90. Um outro passo foi aumentar a oferta de
investimento do setor privado, o que tambm ajudou a suplementar o financiamento do setor
pblico e melhorar a performance e cobertura, especialmente com a introduo de concesses de estradas.
Os nveis de infra-estrutura e qualidade afetam significativamente o crescimento econmico e o alvio da pobreza. Conforme ilustrado por uma recente publicao da OCDE
(2007),143 o trabalho emprico de D. Aschauer (1989) confirmou que a elasticidade do produto
do capital pblico variou de 0,36 a 0,56, o que se traduziria em um resultado bruto muito alto
por ano. Esses resultados que, a princpio, pareciam implausveis foram mais tarde confirmados por estudos posteriores, dadas as grandes externalidades do investimento em infraestrutura de transportes, no contadas em procedimentos microeconmicos convencionais
de avaliao de projeto. A infra-estrutura de transporte pode ter um profundo impacto sobre
a extenso do mercado, e a capacidade dos produtores de explorar as economias de escala e
especializao. Mercados maiores trazem benefcios em termos de concorrncia e contestabilidade, assim como a disseminao de conhecimento e tecnologia.
Estudos economtricos mais robustos e recentes confirmaram taxas de retornos significativas, embora menores do que os resultados iniciais produzidos por Aschauer, com uma taxa
de retorno social para a infra-estrutura de cerca de 7,8% na indstria manufatureira nos EUA
no perodo 1955-1986, comparada com a taxa de retorno de 8,7% para o capital privado. No
entanto, essas taxas de retorno so muito maiores na fase inicial de investimento, tanto no
Brasil como em outro lugar. No ECMT (2007), Hulten produziu resultados para a ndia, que
mostram uma taxa de retorno positiva de 2% em 1974, aumentando para 5% em 1996. Os
142 Da Mata et al. (2005).
143 OECD-ECMT (2007) Transport Infrastructure Investment and Productivity, Roundtable No. 132. Ver contribuio
de Pr. Hulten, Pr. Bennathan e Pr. Kopp.
168
Captulo 5. O setor de transportes terrestres
efeitos para toda a infra-estrutura so muito maiores: h um efeito combinado de eletricidade

e rodovias de 9%, e ainda maior se o excedente implcito de elasticidades entre os estados da
ndia for levado em conta. O investimento em infra-estrutura tem claramente efeitos mais
significativos em pases como ndia ou Brasil, do que em ambiente de investimento rico em
infra-estrutura construda. Esses resultados so confirmados por regresses economtricas
cross section de pases, realizadas por Canning em ECMT (2007), que mostram taxas muito
maiores de retorno nos pases em desenvolvimento. Esses resultados devem ser mantidos
em mente nos debates sobre polticas, especialmente no Brasil, onde muito da ateno tem
estado nas razes custo-benefcio microeconmicas, que claramente subestimam os efeitos
econmicos gerais.
Investimento e infra-estrutura precisam ser apoiados por uma estrutura regulatria adequada. Essa estrutura deve: ser implementada no geral antes de se transferir direitos de operar; prover incentivos adequados para a concorrncia e para proteger o direito dos usurios
onde h condies de monoplio natural; e prevenir, tanto quanto possvel, comportamentos
oportunistas por parte do governo e das operadoras. Uma forte estrutura regulatria necessria para assegurar incentivos adequados do setor privado, mas tambm para proteger o
interesse dos consumidores dadas as assimetrias de informao.
Ainda que com a privatizao, a reestruturao competitiva e as reformas regulatrias
possam melhorar a performance da infra-estrutura, vrias questes devem ser consideradas e
as condies atingidas por essas medidas para alcanar suas metas polticas. Em um nmero
de pases, as ineficincias de infra-estrutura refrearam o crescimento econmico nacional,
prejudicaram a competitividade internacional e desencorajaram o investimento estrangeiro.
No Brasil, o setor de transportes representa cerca de 2% do PIB. A economia brasileira
desproporcionalmente dependente do transporte rodovirio. De acordo com dados de 2005,
58% do frete do pas em termos de tonelada-km se move por caminhes, 25% por estradas de
ferro e 13% por navegao costeira e hidrovias fluviais. A rede rodoviria pavimentada federal
(58.000 km) a pedra fundamental do setor de transportes do pas.
Os investimentos em infra-estrutura no Brasil caram entre 1980 e 2002 devido a uma
contrao dos gastos pblicos. Os investimentos pblicos em infra-estrutura caram de 3,6%
do PIB no perodo 1981-1985 para 1% no perodo 1996-2000.144 A consolidao das finanas
pblicas no Brasil, o que tambm foi necessrio para garantir a estabilidade econmica a
longo prazo, teve um alto preo em termos das infra-estruturas necessrias para o crescimento econmico a longo prazo. Em um contexto de escassez, tambm h evidncias de que o
melhor acesso a servios de infra-estrutura tm forte relao com desempenho educacional
superior e pobreza com pouco acesso. Nesse contexto, de acordo com um relatrio do Banco
Mundial145 os retornos das concesses de infra-estrutura no Brasil, medidos pelas relaes
microeconmicas, no foram suficientes para compensar os custos de oportunidade no passado. Isso reflete o risco associado ao investimento nesse setor, e a necessidade de uma estrutura regulatria forte e confivel para reduzir o custo de capital do pas o quarto mais alto
entre 10 pases latino-americanos em 2004, de acordo com o Banco Mundial. No entanto, as
condies podem ter mudado agora. A taxa de retorno dos projetos no passado foi de cerca de
16-17% em 1996-1997, que muito maior do que a taxa de retorno recente da ltima licitao
(8,95%). As condies macroeconmicas melhoraram tambm.
144 Relatrio do Banco Mundial n. 36624, 2007.
145 N. 36624-BR, 2007.
169
Ferrovias
De uma perspectiva geral, a indstria ferroviria apresenta problemas nicos em termos
de regulao (IDEI, 2003), uma atividade multiproduto com uma estrutura de custos potencialmente monopolstica; ela tem insumos e produtos que so indivisveis; e ela envolve externalidades ambientais e sociais. Os elementos de monoplio natural implicam que deve haver
algum tipo de interveno pblica uma necessidade que tambm surge mesmo quando
se introduz gesto ou propriedade privada. As atividades ferrovirias envolvem economias
significantes de escala, escopo e densidade. Os custos fixos so grandes por causa da infraestrutura trilhos, estaes e outros que necessria para os trens operarem. A infraestrutura ferroviria tem pouco valor para outros fins e seus custos fixos so irrecuperveis
criando significativas barreiras de entrada. A natureza multiproduto das estradas de ferro
implica que as mesmas instalaes, equipamentos, e mo-de-obra so freqentemente usadas
para produzirem servios diferentes. Por exemplo, passageiros e frete so transportados nos
mesmos trilhos. Em termos de frete, commodities de baixo valor e bens manufaturados de alto
valor frequentemente dividem os mesmos servios e instalaes. Esses custos compartilhados
trazem economias de escopo nas transportadoras que oferecem uma multiplicidade de servios de transporte: uma transportadora que fornece uma linha de servios pode fazer isso a
um custo menor do que um conjunto de transportadoras que fazem cada servio separadamente. A natureza multiproduto das estradas de ferro tambm implica que uma grande parte
de custos ferrovirios no pode necessariamente ser atribuda a um servio especfico em um
ponto especfico no tempo. Em vez disso, uma parte significativa dos custos incorrida em
nome de vrias atividades e no variam com a quantia do servio fornecido.
O fator chave buscar um equilbrio entre preservar as economias de escala e escopo
inerentes rede e infra-estrutura, e introduzir um grau de presso de mercado e abertura
concorrncia que tornaro possvel otimizar o servio fornecido usando essa infra-estrutura.
O ECMT-OECD (2004) considerou que, no geral, a experincia com acesso obrigatrio e separao vertical permanece limitada, com um baixo nvel de concorrncia. O ECMT forneceu
um balano geral da regulao do setor de frete (2001). Este foi seguido de uma rodada de
discusso do ECMT (2004), e outra rodada de discusso sobre melhores prticas na poltica
de concorrncia (OECD, 2005).
No entanto, os problemas so diferentes no Brasil e na Europa. O setor ferrovirio no
Brasil sob jurisdio da ANTT operado sob contratos de concesso de longo prazo, e
voltado principalmente para o transporte de carga. O transporte ferrovirio de passageiros
essencialmente suburbano nas cidades grandes e, como est dentro dos limites de um nico
estado, no cai dentro da jurisdio da agncia federal. Nesse contexto, as empresas privadas
precisam de condies financeiras previsveis para garantir o futuro investimento no setor,
condies que os regimes regulatrios tm de cumprir se quiserem ter sucesso a longo prazo.
Grandes economias de custo podem resultar ao se criar uma estrutura regulatria que d
gesto liberdade para otimizar investimentos e o tamanho da rede. A transparncia e a responsabilizao da agncia reguladora so fundamentais para garantir mais investimentos no
sistema ferrovirio e investimento, por sua vez, essencial para se alcanar uma transferncia da demanda de transporte das rodovias para as ferrovias, de forma a reduzir a natureza
desigual da matriz de transportes.
170
Uma viso geral da experincia regulatria internacional

O Brasil est mais prximo dos Estados Unidos, Austrlia e Mxico, que tm regimes
regulatrios limitados, grande liberdade comercial e um setor ferrovirio concentrado em
transporte de carga de longa distncia (Ver Anexo 5.A1, Tabela 5.A1.1). Na Amrica do Norte,
a interveno regulatria foi mais limitada desde o Staggers Rail Act de 1980, que reduziu significativamente o peso regulatrio federal sobre o transporte de carga. Esse ato tambm abriu
as possibilidades de apelo judicial se uma parte considerar que foi lesada, e de interveno do
governo no caso de uma fuso. A concorrncia ocorre entre empresas verticalmente integradas. A desregulao do transporte de carga nos Estados Unidos levou a uma queda nos preos
de aproximadamente 50%, as fuses corporativas resultaram em produtividade mais alta e
reduo na duplicao de custos e o desenvolvimento de servios integrados em todo o pas
(ECMT, 2001). A estrutura industrial que foi desenvolvida nesse mercado colhe as economias
de escala, ao mesmo tempo em que mantm a interveno regulatria desnecessria a um mnimo. Os dados comparativos mostram que na Europa o trfego em toneladas-km estagnou
de modo geral desde 1970, enquanto se recuperou significativamente nos Estados Unidos
desde 1982 e melhorou marcadamente desde 1992 (ECMT, 2001). As avaliaes disponveis
(Ivaldi e Mc Cullough, 2001) mostram que embora a integrao vertical no fornea nenhuma vantagem tecnolgica especfica, o acesso competitivo em si no leva necessariamente a
resultados efetivamente competitivos nos mercados ferrovirios. A relao de custo entre frete e infra-estrutura, que envolve custos de transao, determina a convenincia da integrao
vertical. De qualquer maneira, as estradas de ferro so aparentemente um monoplio natural.
O acesso competitivo pode ser visto como um complemento regulao administrativa, que
necessria em relao a grandes empresas operando em redes integradas.
A experincia americana tambm teve implicaes no Canad, que tambm um pas geograficamente grande, como o Brasil, com reas densamente populosas concentradas em algumas partes do pas.146 Uma grande empresa, CN, foi privatizada em 1995, e os programas de
subsdio federal foram extintos. O North America Free Trade Act (NAFTA) teve implicaes
em empresas canadenses (CN e CPR) integrando suas operaes de lado a lado na Amrica
do Norte. Desde o National Transport Act de 1987 aumentou a liberdade de comrcio e de
concorrncia, a mdia da taxa de fretes tambm caiu, com reduo de 35% entre 1987 e 2000
em termos reais ajustados pela inflao. Os indicadores das empresas canadenses so mais
favorveis se comparados aos das suas contrapartes americanas. A Comisso Canadense de
Concorrncia tem argumentado que a superviso regulatria impeidria as ferrovias de cobrarem taxas excessivas para clientes cativos. Geralmente muitos clientes de ferrovia referem-se
a si prprios como cativos, e essa falta de escolha modal resulta em taxas de frete inapropriadamente altas. As discusses tambm focalizaram nas formas de expandir o acesso a ferrovias e em instrumentos regulatrios. O Canad tem uma Agncia de Transportes Canadense
independente, que desde o National Transport Act, de 1996, supervisiona toda a atividade de
transportes no Canad sob jurisdio federal. Essa agncia um tribunal independente, quase
judicial que toma decises sobre uma ampla variedade de questes econmicas envolvendo
modais de transporte com regulao federal (areo, ferrovirio e martimo); A gncia tem os
poderes, direitos e privilgios de um tribunal superior para exercer sua autoridade. Junto com
esses papis de regulador econmico e de autoridade aeronutica, a agncia trabalha para fa146 Canada Transportation Act Review Panel (2000).
171
cilitar a acessibilidade ao transporte, e serve como autoridade de resoluo de disputas sobre

certas tarifas e queixas sobre servios.
A forma australiana de tratamento da questo tambm interessante, pois combina os
aspectos das realidades europia e americana. Sua estrutura de transporte consiste de uma
ferrovia interestadual que cruza as vrias redes estaduais. Cada uma teve suas estruturas regulatrias e regimes prprios desde as reformas introduzidas no incio dos anos 90. A regulao
combina elementos de livre acesso, como na Europa, com a flexibilidade regulatria do modelo americano. Isso importante para os Estados em que a fatia da ferrovia entre os modais de
transporte grande e em que o frete responde por um grande segmento de trfego em relao
ao transporte de passageiros. O interesse do modelo australiano que ele torna possvel avaliar solues institucionais alternativas. O modelo foi objeto de um grande estudo (Comisso
de Produtividade, 1999; Owens, 2003), que mostra que os diferentes regimes regulatrio e de
acesso so necessrios para diferentes tipos de atividade ferroviria. O relatrio conclui que
para redes urbanas de passageiro, no h vantagem bvia para separao vertical. A gesto
pode ser franqueada e concedida a empresas privadas para manter o nvel de subsdios pblicos ao mnimo possvel. Para o transporte de carga em uma situao em que uma operadora
local tenha posio dominante no mercado, um regime de acesso deveria ser implementado
com integrao vertical, que o caso do Brasil. Para o transporte de carga em uma situao
em que no h operadora dominante (como nos Estados Unidos), suficiente um regime regulatrio suave. Por ltimo, para o transporte de carga interestadual, quando h concorrncia
intermodal e muitos gestores de rede, a separao vertical recomendada, com um nico
gestor de rede e um regime de acesso supervisionado pela autoridade de concorrncia. Todo
o regime regulatrio deve estar sujeito a padres regulatrios de alta qualidade.
A rea geogrfica maior dos pases mencionados nesses exemplos tambm permite que
eles tenham um nmero de linhas concorrentes para servir aos mercados de carga. No obstante, lies interessantes podem ser extradas dessas experincias, em particular, a necessidade de se ter acesso principal infra-estrutura.
A situao europia diferente, com redes nacionais densas, resultando frequentemente
da nacionalizao de empresas privadas anteriores. H uma prevalncia do transporte de passageiros, e uma forte dimenso do servio pblico na atividade. Em alguns casos, a reforma
regulatria tambm subiu os custos por causa da fragmentao das atividades, e levou a nveis
insuficientes de investimento, como foi ilustrado por certos aspectos da reforma no Reino
Unido no incio dos anos 90. No entanto, novas empresas entrantes tambm podem ser mais
eficientes do que as empresas histricas por causa de mtodos de gesto mais flexveis. As
escolhas feitas no Reino Unido147 representam um dos plos da abordagem europia, compreendendo uma estratgia pblica, um gerenciador de rede separado, empresas operando
nessa rede, um regulador independente responsvel pela segurana, desempenho e custos, e
direitos de trnsito para carga das vias de trem mais frequentemente usadas. Por outro lado,
alguns pases europeus permaneceram relativamente cticos e cautelosos sobre a liberalizao
e as vantagens comparativas da desintegrao vertical.
O objetivo europeu foi mais fomentar a construo de um mercado ferrovirio, por meio
de vrias diretivas oficiais. Autoridades reguladoras independentes foram estabelecidas para
supervisionar essa atividade e acesso de terceiros a redes nacionais. Uma questo importante
se deve haver separao vertical de infra-estrutura para com a gesto de servios, junto
147 The Future of Rail, White Paper HMSO (2004).
172
com a gesto de direitos de acesso e o estabelecimento de autoridades reguladoras. O ECMT

(2001) considera que o modelo da Unio Europia parece ser mais apropriado em pequenos
pases que tenham comrcio significativo um com o outro. Livre acesso para transporte de
passageiros ainda parece ser um prospecto distante na Europa; mais desenvolvido para carga. Em termos econmicos, o desafio obter a gesto eficiente de vias de transporte de carga
e estabelecer um sistema no-discriminatrio de preos de acesso para a gesto e preos de
uso da infra-estrutura. Isso exige a interveno de autoridades regulatrias e arbitragem independentes, que refletiu nas diretivas oficiais europias.
No Mxico, a rede ferroviria principalmente usada para servios de carga.148 Como no
Brasil, a ineficincia da operadora estatal anterior, FNM, levou privatizao e venda em 1997.
Como resultado da privatizao, a fatia de trfego perdido em favor do transporte rodovirio
de carga, foi recuperada, e a performance do setor em geral melhorada. Todavia, significativas
ineficincias surgiram; conflitos regulatrios foram trazidos ao regulador e s autoridades de
concorrncia, assim como aos tribunais. Entretanto, um regulador setorial independente no
existe naquele pas, e as licenas so administradas pelo respectivo Ministrio, a Secretara de
Comunicaciones y Transportes (SCT). O acesso infra-estrutura principal um grande problema no Mxico onde a Lei de Servios Ferrovirios de 1995 e os regulamentos a essa lei de 1996
estabeleceram interconexes estatutrias e deu poderes SCT para impor cesso obrigatria de
direitos de uso de trilhos e acordos de transporte. Houve casos de dificuldades de acesso, com
decises do ministrio contestadas nos tribunais. Elas diziam respeito a direitos gerais de uso de
trilhos, direitos especficos e controvrsias sobre interconexo e servios de terminal. A autoridade de concorrncia teve de intervir. De modo geral, melhorias operativas foram conquistadas
com a privatizao, mesmo que o trfego interlinear tenha cado como resultado de comportamento estratgico em relao interconexo, resultando em uma subutilizao das instalaes
existentes. A experincia mexicana ilustra a necessidade de se ter diretrizes para resolver desacordos entre os concessionrios, com poderes suficientes para o regulador setorial implementar
essas regulaes, e uma clara estrutura de tarifas de interconexo e condies de acesso.
Breve histria no Brasil
Um rgido controle sobre as tarifas por parte do governo federal, como parte de vrios
planos de ajuste, e a longa crise fiscal, resultaram em dificuldades para investir e mesmo para
manter as inverses feitas, o que acabou sendo um dos menos utilizados sistemas ferrovirios
da Amrica Latina a despeito de seu enorme potencial.
A historia das ferrovias no Brasil comeou em meados do sculo XIX. Comeou com uma
rede ferroviria desenhada para ligar os centros de produo agrcola na zona rural s reas de
produo de So Paulo e Rio e aos portos. A primeira estrada de ferro foi concluda em 1854,
relativamente tarde em comparao com o resto da Amrica Latina. A rede ferroviria toda
foi construda para servir mercados de exportao, especialmente para o caf, o que resultou
em integrao no nvel regional, mais do que no nvel nacional. Os nmeros abaixo mostram
a estreita ligao entre os centros de produo de caf e as linhas ferrovirias. Os centros de
produo de caf comearam no oeste do Rio de Janeiro at So Paulo e o sul de Minas Gerais.
Os investimentos aumentaram constantemente de 1890 a 1914 e permaneceram concentrados no Sudeste, mas a rede permaneceu limitada pelos padres internacionais (26.000 km). O
148 OECD (2005)
173
lento crescimento foi resultado da baixa taxa de retorno sobre investimento para capital privado (em boa parte estrangeiro) e da falta de ateno das autoridades brasileiras (Leff, 1982).
Embora dois teros das ferrovias fossem de propriedade privada no incio, isso foi seguido de
ampla nacionalizao: mais de metade da rede estava em mos pblicas no final dos anos 20.
Figura 5.1. Mapa da rede ferroviria ligando os centros agrcolas a reas de
produo de SP e RJ, e a mercados externos de exportao
Fonte: Vencovsky (2006). Obs.: o mapa mostra as reas da produo de caf no incio do sculo XX enquanto as
primeiras ferrovias eram construdas no sculo XIX.
Isso foi seguido de um perodo de estagnao no contexto da grande depresso que afetou
o consumo de caf. Havia excesso de produo, em parte compensado por uma poltica nacional do caf e uma estratgia de substituio de importaes. A Segunda Guerra Mundial
estimulou a industrializao do Brasil com dificuldades referentes importao, e um foco
maior na expanso da rede rodoviria. Em 1957 a RFFSA (Rede Ferroviria Federal) era uma
empresa de economia mista sob controle do Ministrio dos Transportes. Cinco empresas
ferrovirias privadas em So Paulo foram nacionalizadas em 1971, tornando-se a FEPASA.
Entretanto, essas empresas no tinham capacidade nem recursos para competir pelo mercado, o que as levou a concentrar a oferta em grandes usurios por meio de acordos especiais,
deixando as despesas restantes para os proprietrios pblicos, a Unio Federal e o Estado de
So Paulo. A atividade de transporte ferrovirio de carga aumentou como resultado da crise
do petrleo em meados dos anos 70, quando essa modalidade substituiu o transporte rodovirio. Todavia, o setor no experimentou mudana estrutural; o setor estava sob controle de
preos, com os niveis e estruturas de preo fixados pelo governo at 1989.
Nos anos 90, as receitas das principais empresas, RFFSA e FEPASA, eram altas em comparao com a maioria das outras estradas de ferro na Amrica. No entanto, a relaes receita/
custo eram baixas e os dficits tiveram que constantemente serem cobertos com subsdios
pblicos. Isso resultou em uma falta de investimento e em deteriorao dos trilhos, material
rodante e capacidade. As estradas de ferro estavam perdendo terreno na concorrncia com
outros modos de transporte, medida em que a participao de mercado de caminhes e
transporte rodovirio aumentavam.
174
Privatizao e reforma regulatria

A privatizao nesse setor, como em outros setores da economia brasileira, foi conduzida
pela vontade de se reduzir a dvida pblica, aumentar os investimentos, melhorar a alocao
de recursos, aumentar a qualidade dos servios e desenvolver servios com base no mercado. O Decreto no 473, de 1992 incluiu a RFFSA e a AGEF no PND (Programa Nacional de
Desestatizao). O BNDES estava encarregado da venda. A privatizao incluiu a RFFSA,
FEPASA e Ferroeste. A RFFSA foi horizontalmente dividida em 6 empresas antes da venda.
No houve exigncias de pr-qualificao para os candidatos. A nica medida para evitar
concentrao excessiva de propriedade foi um teto de 20% de participao no capital nominal . Isso pode resultar em processos complexos de gerenciamento, uma vez que mais
difcil obter acordos e decises. Entretanto, no foram impostas restries para participaes
cruzadas em diferentes concesses ou sobre a participao de grandes usurios ou fornecedores como acionistas nas concesses privadas. No houve provises especficas referentes s
nacionalidades dos acionistas individuais. As concesses foram dadas por 30 anos, com uma
possvel extenso para um perodo adicional de 30 anos. As concesses estabeleceram metas
de desempenho a serem alcanadas em vez de especificar nveis de investimentos. Algumas
metas foram estabelecidas nos contratos, como aumento na produo (TKU) e reduo na
taxa de acidentes.
Esse modelo de privatizao de venda de empresas ferrovirias integradas verticalmente
resultou em uma situao com praticamente nenhuma concorrncia direta entre empresas.
Tradicionalmente, o transporte ferrovirio de carga tem vantagens competitivas para longas
distncias (acima de 800 km). Entretanto, isso foi enfraquecido pelo baixo custo do transporte
rodovirio no Brasil que reduz a relativa competitividade modal do transporte ferrovirio de
carga.
A privatizao foi acompanhada por uma atualizao da estrutura regulatria iniciada em
1996, com o Decreto 1832, que inclui os seguintes pontos:
As operadoras tm permisso para estabelecer livremente seus preos para servios se
enfrentarem efetiva concorrncia, incluindo diferenciao de tarifas para responder s
necessidades de clientes individuais;
As operadoras so obrigadas a operar em trfego mtuo ou, no caso de sua impossibilidade, permitir o direito de passagem a outros operadores;
As agncias reguladoras devem permitir que as operadoras estabeleam preos que respondam s diferenas de demanda e custos marginais, e entrar em contratos voluntrios
com termos e condies individualizados;
Preos estabelecidos para expedidores cativos de uma empresa ferroviria, onde ela tenha
poder de monoplio, so refreados usando-se um teto de receita definido pelo custo de
proviso do servio;
As concessionrias tero de pedir permisso do governo federal antes de desativar linhas
ferrovirias.
Isso criou uma estrutura regulatria relativamente leve em um sistema ferrovirio fragmentado e integrado verticalmente. H um nmero de argumentos econmicos que tendem
a dar suporte integrao vertical de empresas ferrovirias, sob a condio de que a adequada concorrncia existe, ou que o acesso de terceiros pode ser garantido (ver Quadro 5.1).
Tambm no havia inicialmente uma autoridade reguladora encarregada de garantir o acesso
de terceiros. Operadoras integradas verticalmente tanto poderiam ser proprietrias de em175
presas ferrovirias como ter o controle de portos. A CVRD, maior exportadora de minrio de
ferro do mundo, um exemplo. Ela detm uma grande participao em duas ferrovias, EFVM
e EFC e controla vrios portos em reas restritas s suas minas: Os concorrentes tm de usar
as estradas de ferro e portos da CVRD.149 Essa forma de regulao leve no-intervencionista
durou at o estabelecimento da agncia reguladora, ANTT, em 2001.
149 Entretanto, no foi encontrada evidncia de comportamento anticoncorrencial at agora pela ANTT ou SDBC.
Quadro 5.1.
Integrao vertical
A integrao vertical uma questo importante em um regime de acesso regulado infra-estrutura frrea. Ao
se promover a concorrncia em um determinado servio ferrovirio por meio de acesso regulado, uma questo
importante se o provedor da infra-estrutura deve ter permisso para concorrer na proviso dos servios de
transporte sobre os trilhos e permanecer verticalmente integrado. Quando o provedor da infra-estrutura tem
permisso para fornecer certos servios, ele tem um potencial incentivo para usar sua posio para negar ou
restringir a qualidade do acesso a terceiros. A experincia do setor ferrovirio mostra que frequentemente
difcil para o regulador e/ou autoridade de concorrncia controlar tal comportamento. Muitos exemplos existem
onde os provedores incumbents de servios ferrovirios integrados buscaram usar suas posies de proprietrios
dos trilhos para restringir ou negar acesso a operadoras concorrentes nos pases da OCDE.150 As autoridades
de concorrncia, que normalmente intervm ex post, so frequentemente mal equipadas para garantir o acesso
tempestivamente ou efetivo, diante de incumbents determinadas a reduzir a concorrncia.151 O acesso exige uma
superviso regulatria especfica ex ante de um regulador setorial. A separao vertical, se pode aumentar a concorrncia, tambm pode resultar em custos de produo maiores, por meio da perda de economias de escopo. Ela
tambm aumenta a importncia de incentivos regulatrios efetivos sobre o provedor de infra-estrutura.
As empresas de rede geralmente permaneceram integradas na maioria dos pases da OCDE, mesmo na Amrica
do Norte, onde a concorrncia opera entre empresas verticalmente integradas. Muitos pases adotaram o acesso
obrigatrio aos trilhos com vrias formas de separao entre o gerenciamento de infra-estrutura e as operaes
de trem. Por exemplo, a Itlia observou que garantir condies de igual acesso em servios de frete requereria a
introduo de uma maior separao entre a operadora incumbent de servios de carga e a RFI. Na prtica, isso
implicaria em privatizar o ramo de servio de carga da Trenitalia. A separao vertical no necessariamente
tudo-ou-nada. possvel aplicar a separao vertical servio por servio. Por exemplo, a integrao vertical
pode ser preservada para servios de passageiros, enquanto a separao vertical prevalece para servios de frete
(Dinamarca). Isso frequentemente toma a forma de separao contbil ou separao jurdica. Na Europa, as diretivas da Unio Europia exigem no mnimo a separao contbil entre infra-estrutura e servios de trem, assim
como a completa separao de certas tarefas regulatrias importantes, tais como a alocao de trilhos. Por exemplo, na Itlia, onde a antiga FS foi separada em duas partes, RFI e Trenitalia que esto sob uma nica holding. A
Sua tambm tem separao contbil entre os servios de passageiros e servios de infra-estrutura (servios de
carga da SBB so fornecidos por uma subsidiria). Na Alemanha, o rgo de alocao de trilhos (Trassenagentur)
ser estabelecido dentro do regulador Federal de trilhos. Em poucos pases, o proprietrio da infra-estrutura
no tem permisso para fornecer certos servios e portanto separado verticalmente para esses servios apenas.
Muito poucos cortaram a ligao completamente. Na Europa, Reino Unido e Sucia evitaram que o provedor de
infra-estrutura fornecesse todos os servios de trens.
150 Na Alemanha, a Bundeskartellamt descobriu que uma verso anterior do sistema de cobrana de acesso aos
trilhos utilizado pelo Deutsche Bahn, que inclua descontos por volume, favorecia sua prpria subsidiria de
passageiros (DB Regio) em relao aos concorrentes. Houveram. tambm queixas relacionadas com o acesso
chamada ltima milha (instalaes de carga, descarga e manobras). Na Sua, uma entrante, Lokoop, se
queixou Autoridade Sua de Concorrncia sobre uma falha da SBB em fornecer acesso a certas linhas ou
acesso s instalaes de manobras nas estaes da SBB.
151 O Mexico observa que difcil resolver os problemas de acesso por meio de resolues e sanes da
Comisso Federal de Concorrncia no suficiente exigir que as concessionrias forneam acesso
compulsrio; essencial fortalecer a agncia reguladora para que ela possa intervir quando necessrio e ter
poderes suficientes para definir regras claras de mercado.
176
H prs e contras na separao vertical. Uma deciso de proibir ou no o provedor de infra-estrutura de fornecer
certos (ou todos) os servios de trens depende portanto das respostas s seguintes perguntas: 1) qual ser o efeito
sobre a concorrncia? 2) Qual ser o efeito sobre a utilizao a longo prazo e a proviso de qualidade, confiabilidade e capacidade melhorada da infra-estrutura? e 3) Qual ser o efeito sobre os custos de produo (por meio de
perdas de economias de escopo)? A separao vertical ser mais benfica se resultar em um significativo aumento
na concorrncia. Isso depende em parte do grau de concorrncia que provavelmente surgir nos servios de trem e a
capacidade do regulador de prevenir comportamento anticompetitivo por parte das incumbents. No setor de fretes,
as entrantes tenderam a permanecerem pequenas. As operadoras incumbents mantiveram uma fatia significativa do
mercado, mesmo com um alto grau de separao vertical. Por exemplo, a Alemanha, tida como um dos mais abertos
mercados ferrovirios da Europa, tem 120 empresas ferrovirias oferecendo servios de transporte de carga, mas a
fatia do mercado das novas entrantes era de apenas 6,8% em 2003. Essa pequena participao de mercado tambm
pode ser o resultado de uma subestimao a importncia do acesso no-discriminatrio ao material rodante bem
como a instalaes essenciais como estaes e terminais, instalaes de servios e manuteno, ptios de estacionamento, etc. Finalmente, a separao vertical ser mais atraente se o aumento nos custos devido perda de economias de escopo permanecer moderado. As economias de escopo so significativas, conforme estimado por estudos
economtricos. Estudos das estradas de ferro norte-americanas sugeriram que os custos de produo poderiam ser
de 20-40% mais altos como resultado da total separao vertical.
Fonte: OECD Journal of Competition Law and Policy, Vol 8, No. 2, Paris.
Os novos concessionrios foram em sua maioria investidores norte-americanos e grupos

industriais e bancos brasileiros. Muitos dos acionistas das novas concessionrias tm interesses diretos ou indiretos nas empresas que so clientes dos servios ferrovirios.152 Os principais resultados do programa de concesso so mostrados na Tabela 5.1.
Tabela 5.1. Resultados do programa de concesso
Oeste
Centro-Leste
Sudeste
Tereza Cristina
Sul
Nordeste
Paulista
Data do leilo
05-03-96
14-06-96
20-09-96
22-11-96
13-12-96
18-07-97
10-11-09
Data de
transferncia
01-07-96
01-09-96
01-12-96
01-02-97
01-03-97
01-01-98
01-01-09
Nmero de
licitante
Operadora
privada
FNV
FCA
MRS
FTC
FSA
CFN
FBN
Principais
acionistas
Noel
Group
min. Tacum,
Railtex, Ralph
Partners, Judori
e CSN
CSN, MBR,
Usiminas
Banco
Interfinance,
Gemon G Eng
Mont, Sta. Lucia
Ralph
Partners,
Judori
CSN, ABS,
Taquari,
CVRD
CVRD,
PREVI,
FUNCEF
Lance Mnimo
(em R$
milhes)
60,2
316,9
888,9
16,6
158
11,5
233,4
Lance Real (em

R$ milhes)
62,4
316,9
888,9
18,5
216,6
15,7
245
Prmio (%)
3,5
11,3
37,1
37,9
4,9
15,8
44,4
0,83
7,9
0,5
11,6
Para o governo
Fonte:
Estache, Goldstein e Pittman, 2001.
152 CVRD a maior exportadora de minrios de ferro do mundo. Tem uma forte posio no mercado nacional de
trilhos.
177
Performance do setor
Concorrncia modal
A participao das ferrovias na matriz de transportes menor no Brasil do que em vrios
pases da OCDE, inclusive Canad, EUA, Austrlia e Japo, e tambm em dois grandes pases
fora da OCDE, Rssia e China. No entanto, a densidade da rede tambm muito baixa em
comparao com a maioria dos outros pases.
Figura 5.2. A participao das estradas de ferro na matriz de transportes e rede
total
140
120
100
80
Rede total km/ territorial (1000 km2)

% estradas de ferro na matriz de
transportes
60
40
20
Mxico
China
Brasil
EUA
Austrlia Canad
Rssia
Reino
Unido
Alemanha Frana
Japo
Obs.: os dados so de 2005 e 2006.

Fonte: Lang (2007).
Isso confirmado pela Figura 5.3, que compara somente pases de uma dimenso continental, e tambm por outros resultados de um relatrio da CEL/COPPEAD (ver Bibliografia).
A matriz de transportes no Brasil mais similar a pases europeus relativamente menores,
como Dinamarca, Blgica, Frana, Alemanha e Hungria. Isso reflete a prioridade dada a rodovias e a falta de investimentos em ferrovias no perodo de 1955 a 1975. O baixo custo do
transporte rodovirio de carga, que tambm est associada baixa qualidade do transporte
nas rodovias, outro fator que impede um reequilbrio da matriz. O plano nacional de logstica busca abordar a questo do desequilbrio da matriz de transportes.
178
Figura 5.3. Distribuio modal de transporte de carga nos principais pases

100%
90%
80%
70%
60%
Vias fluviais
50%
Rodovias
40%
Ferrovias
30%
20%
10%
0%
Brasil
Rssia
ndia
Canad
Austrlia
EUA
Obs.: Dados de 2004.

Fonte: XXXV Seminrio de Fuso, Refino e Solidificao dos Metais e V Seminrio de Fundio.
Para produtos agrcolas caracterizados pelo alto volume e baixo valor agregado e cujos
centros de produo esto longe dos portos, as ferrovias devem ter preferncia em detrimento
das estradas. O custo de logstica um fator importante para a competitividade dos produtos
brasileiros. Entretanto, em 1999, 81% da produo agrcola foi transportado em estradas,153
e os dados mais recentes indicam que essa fatia ainda de 60%.154 De acordo com a ANTF, a
participao das ferrovias na matriz de transportes era de 19% em 1999 e 24% em 2003 e
h uma demanda para mais, uma vez que 78% do transporte de carga em ferrovias so para
exportao,155 e as estimativas sugerem que a demanda por produtos agrcolas brasileiros ainda ir crescer.
O desequilbrio da fatia de mercado de cada modal leva a um alto custo de logstica. De
acordo com um estudo do Banco Mundial, esse custo representa 20% do PIB brasileiro, mais
alto do que em pases como Mxico (18%), Canad (12%), e EUA (10,5%).156
Transporte Multimodal
Alm da falta de equilbrio na matriz de transportes, h outros problemas de acesso aos
portos e terminais ferrovirios, que impedem uma tranqila implementao do transporte
multimodal. A questo exacerbada pela natureza fragmentada da superviso regulatria,
medida que duas agncias esto envolvidas: a ANTT para transporte terrestre e ANTAQ para
transportes aquavirios. Instrumentos regulatrios existem. A lei que regulamenta o transporte multimodal de carga a Lei 9.611, de 1998. O Decreto 156, de 1995 estabelece os termos
153 GEIPOT, 2001.
154 COPPEAD, 2002.
155 ANTF (2003).
156 PNLT, fonte WB.
179
que regem os transportes multimodal de carga entre o Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai.
A Resoluo 794, de 2004 da ANTT estabelece os procedimentos burocrticos para ser tornar
um Operador de Transporte Multimodal (OTM).
No entanto, o acesso a portos e terminais ferrovirios ainda um problema. De acordo
com uma pesquisa conduzida pela CEL/COPPEAD, o acesso mais difcil do que nos EUA,
em todos os critrios. Um sistema de transporte eficiente exigiria estradas, ferrovias e hidrovias conectadas por meio de terminais eficientes de transferncia que no sejam custosos.
Procedimentos administrativos fragmentados esto impedindo uma tal abordagem integrada
para o transporte multimodal.
Atividades
A atividade de transporte ferrovirio focada em um reduzido nmero de produtos. 7 das
11 concessionrias eram monofuncionais em 2004, o que significa dizer que elas tinham mais
de 50% de sua produo de servios ferrovirios dedicada a dois produtos predominantes.
Semente e gros de soja so dois dos 5 principais produtos. Essa produo sazonal, o que
pode levar a um padro inconstante de uso da rede.
A atividade de transporte rodovirio de carga aumentou significativamente entre 2001 e
2005, aumentando mais de 37%, at 222 bilhes de toneladas/km em 2005 contra 162 bilhes
em 2001, com aumento anual acima de 8,1%. A privatizao trouxe importantes melhorias
atividade. Entretanto, essa performance tambm reflete o aumento das exportaes brasileiras, medida em que a maioria dos produtos transportados so matrias-primas: minrio de
ferro, coque e carvo mineral representou 71,4% dos artigos transportados em 2004 e soja 7%.
Os principais fatores que afetam o uso de ferrovias foram os custos relativos, a confiabilidade
dos prazos de entrega e a existncia de contratos de firme aquisio (Take-or-Pay)157 de acordo
com uma pesquisa da CNT (Confederao Nacional de Transportes).
De uma perspectiva internacional, o Brasil tinha a teceira maior atividade de uma amostra
de pases da OCDE, atrs dos Estados Unidos e Canad, mas acima de todos os outros pases,
incluindo um conjunto de grandes pases europeus. O Brasil tambm teve o aumento mais
constante no perodo 2001-2005, com mdia anual de aumento de 8,2% acima da Austrlia,
5,6% outro produtor de matrias-primas, e acima da Alemanha que teve o aumento mais rpido na Europa. Durante o mesmo perodo, a atividade somente aumentou 1,7% por ano no
EUA, e diminuiu 5,8% por ano na Frana, e 2,3% por ano na Itlia.
157 Nesse tipo de contrato, os clientes tm de dar a quantidade de carga estabelecida com antecedncia.
180
Tabela 5.2. Atividade em transporte ferrovirio de carga, em milhes de

toneladas/km
Pas
2001
2002
2003
2004
2005
Mdia de
aumento anual
Austrlia
136910
150460
161110
165590
170200
5,6
Brasil
162000
170000
183000
206000
222000
8,2
Canad
274434
282074
289928
298000
306000
2,8
Frana
50344
49977
46758
45035
39659
-5,8
Alemanha
76165
76283
79841
86409
95421
5,8
Reino Unido
19400
18700
21000
22100
3,3
Itlia
24352
23060
23271
22199
-2,3
11641
-1,4
Espanha
Estados Unidos
22457
12322
12247
12411
12018
2334980
2344032
2341159
2459266
1,7
Fonte: ECMT suplementado pelos dados nacionais brasileiros.
O volume de contineres transportados por ferrovia, embora ainda muito abaixo do volume que passa pelos portos, mais que dobrou de 2001 a 2005.158 Uma pesquisa realizada
pela COPPEAD em 2005 mostra que a maioria dos 26 principais terminais ferrovirios est
localizada no Sul e Sudeste do pas. A pesquisa sugere que os principais problemas do acesso
por estradas aos terminais ferrovirios so as condies e a sinalizao das estradas que do
acesso a esses terminais. Os gerentes dos terminais identificam a falta de investimento do
governo como o principal problema. O Plano Nacional de Logstica (PNLT) identificou como
principal problema a falta de centros de integrao logstica que seriam conectados economia global e rede de transportes do pas.
Alm de um aumento no volume transportado, outros indicadores importantes tambm
melhoraram, tais como a variedade de servios oferecidos e o nvel de investimento (ver abaixo). O movimento de concessionrias mais que triplicou no perodo 1997-2005, com a maior
parte do aumento nos ltimos 4 anos (Centro de Estudos em Logstica, COPPEAD). O nmero de fatalidades e a taxa de acidentes caram. No entanto, a distncia mdia coberta por
trens e sua velocidade no melhorou significativamente (Vencovsky, 2006). Alm disso, a produtividade mdia de cada vago medida em toneladas/km/ano caiu nos primeiros perodos
da privatizao, de 1997 a 2004, como resultado de um aumento do material rodante que no
foi acompanhado de uma expanso da rede. O nmero de locomotivas aumentou de 1365 em
1997 para 2541 em 2004. Isso pode tambm refletir um nvel de saturao em certas partes
da rede, que tambm pode ser consistente com a produtividade muito alta de todo o sistema
ferrovirio. A qualidade dos trilhos no o nico fator que explica a dificuldade em aumentar
a velocidade: Os trilhos e ferrovias ainda esto sofrendo problemas relacionados a conflitos
com ocupao urbana ilegal.
O setor ferrovirio controlado principalmente por grandes empresas nacionais. Umas
poucas esto controlando e utilizando os trilhos. CSN e CVRD so as principais empresas:
juntas elas usam 53% da rede, produzem 85% do trfego total e so responsveis por 68% do
investimento total no setor. Ainda que a privatizao tenha tido um impacto positivo geral no
setor, a receita bruta por vago permanece um tero do nvel dos EUA, como o caso dos in158 Hijar, Alexim, CEL, 2006.
181
vestimentos totais. A densidade de trfego mdia e a produtividade por vago ainda menor
do que a metade dos EUA, ainda que a atividade por km de rede seja mais alta.
Os investimentos privados so eficientes para estimular a competitividade de alguns mercados, principalmente mercados privados. Eles podem lidar com o desenvolvimento da infraestrutura necessria para aumentar a competitividade dos produtos brasileiros. Entretanto,
eles no podem levar em conta todas as externalidades econmicas e sociais de transporte,
assim como promover a integrao regional e fomentar o desenvolvimento do pas como um
todo. Isso requer uma estratgia de longo prazo, planejamento e envolvimento do governo.
As ferrovias tambm tm um impacto em termos de estruturao de comunidades locais.
Elas cresceram e se consolidaram ao redor dos trilhos no momento da construo. Desde
ento, essas comunidades frequentemente invadiram a rea dos trilhos, como resultado da
falta de planejamento urbano. Isso reduz a velocidade dos trens em algumas sees. De acordo com as concessionrias, o Estado no cumpriu totalmente sua responsabilidade, firmada
nos contratos de concesso, para construo dos arredores (cintures de ferrovias) das cidades onde a rea das estradas de ferro est sendo invadida.159 O Programa de Acelerao do
Crescimento inclui nove projetos nessa rea.
Os pontos de interseco entre as ferrovias e rodovias so outro problema crtico, que resulta em constante interrupo de trfego.160 Isso requer um alto nvel de sofisticao no sistema
de sinalizao e segurana: um programa nacional de segurana ferroviria em reas urbanas
foi lanado em 2001 para abordar esse problema mas foi modificado e renomeado como um
programa global para a segurana ferroviria (Programa Nacional de Segurana Ferroviria
em reas Urbanas PRONURB). A Associao Nacional dos Usurios do Transporte de
Carga (ANUT) aponta essa questo, assim como o problema da invaso das reas de trilhos
como os principais fatores para reduo da velocidade dos trens.
As concessionrias associadas associao nacional de transporte de carga indicaram
uma necessidade de 4,5 bilhes de reais para projetos prioritrios para solucionar os gargalos
logsticos. Esses projetos no apenas aumentariam a produtividade, mas tambm tem o potencial para melhorar a qualidade de vida das comunidades circunvizinhas.
Investimento
Desde a privatizao, o total de investimentos no setor ferrovirio aumentou, e eles so
agora quase inteiramente privados.161 Cerca de 80% dos investimentos em ferrovias esto ligados a transporte para fins de exportao (ANTF, 2003). Os esforos feitos pelos governos
federal e estaduais para aumentar a fluidez de sementes de soja e derivados tambm ilustram
o foco em investimento no setor de transportes para fins de exportao, facilitando o alcance
da escala global dos produtores de commodities em detrimento do objetivo de integrao
nacional (Castillo, 2004).
159 De acordo com um relatrio do Jornal Valor.

160 Passagem em nvel.
161 Fonte: ANTF, 2007.
182
Figura 5.4. Investimentos Pblicos e Privados

3 000
2 500
2 000
1 500
Invesmentos
privados
federais
InvestImentos Pblicos
1 000
500
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fonte: CNT, (em US$ ppp, usando o ndice ppp do FMI).
Um modelo linear foi aplicado aos pagamentos de dvidas das concessionrias. Isso pode
restringir suas capacidades de investimentos mais altos no incio do perodo de concesso,
quando as receitas so menores e a necessidade de investimento alta. A ANTF, associao
nacional de transporte ferrovirio, ANTF, vem tentando negociar com o governo federal uma
reviso nos contratos de leasing, a fim de se direcionar o pagamento das concesses para
investimentos estruturais na rede.162 A COPPEAD (2002) aponta essa como uma das razes
da desacelerao do desenvolvimento do setor. Alm disso, as diferenas entre os estados no
nvel do ICMS imposto sobre movimentao de bens e servios resultam em escolhas
logsticas ineficientes.
A privatizao melhorou a administrao de operaes ferrovirias e aumentou investimentos em manuteno. A produtividade do trabalho aumentou significativamente. Isso
ajudou as redes existentes a se recuperarem, mas no resultou em expanso da rede.163 O
tamanho da rede era de 28.717 km em 1994,164 e 29.487 km em 2006 (dos quais 27.917 km
para transporte de carga).165 Os novos investimentos foram geralmente mais focados no material rodante, conforme ilustrado na Figura 5.5.
162 Fleury, Valor.

163 Marcos Regulatrios no Brasil, 2005.
164 Global Trends to Railway Concessions Delivering Positive Results, 1997.
165 ANTT.
183
Figura 5.5. Estruturas de investimento em ferrovias brasileiras

100%
90%
80%
70%
60%
Superestrutura
50%
Infra-estrutura
Material rodante
40%
30%
20%
10%
0%
1997
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Obs.: material rolante todo tipo de veculo para os quais haja estradas capazes de faz-los circular por um
caminho.
Fonte: ANTT 2007.
A atratividade do investimento no setor depende de vrios fatores. Um primeiro fator

a taxa bsica de juros no pas, que relativamente alta no Brasil, mesmo que tenha tido uma
tendncia declinante recentemente. Como resultado, as concessionrias tm de gerar altas
taxas de retornos: a margem operacional das quatro principais concessionrias (ALL, FCA,
MRS e Ferroban) relativamente alta a mdia da margem era de 31% em 2000 contra 15%
nos EUA.166 No entanto, o retorno sobre patrimnio foi negativo para todas as empresas com
exceo de uma, que teve um retorno sobre patrimnio (ROE) de 5% a mdia de retorno
sobre patrimnio no Brasil foi de -34% enquanto no EUA foi de 9% no mesmo ano.
Estradas
As estradas representam um importante setor econmico, em termos de ativos, emprego e
volume de negcios. Isso representa os maiores ativos em alguns pases em desenvolvimento
e em transio, com custos de substituio muito acima de 500 bilhes de dlares.167 Em muitos pases, dentro ou fora da OCDE, as estradas so, na maioria, administradas e financiadas
publicamente. Entretanto, a congesto do trfego e a falta de manuteno representam um
importante desafio. Os custos da m administrao das estradas e o financiamento inadequado so enfrentados basicamente pelos usurios. As reas rurais tambm so altamente
dependentes de estradas, e a produo agrcola sofre quando as estradas esto impraticveis
por ms condies climticas. A deteriorao das estradas tambm envolve aumento dos custos, uma vez que cada dlar para a manuteno de estradas retardado aumenta os custos de
operao de veculos em cerca de 2 a 3 dlares.168 Como resultado, em muitos pases algumas
166 CEL, COPPEAD.
167 Heggie Vickers (1998), Banco Mundial, Trabalho Tcnico No. 409.
168 Ibid.
184
estradas com caractersticas especiais so administradas pelo setor privado e s vezes so de

propriedade privada, frequentemente onde necessrio investimento especfico, e h potencial comercial significativo.
O transporte rodovirio a principal via de transporte na maioria dos pases, de passageiros e de carga. Esse tipo de transporte geralmente vem crescendo em uma taxa mais rpida do
que outros tipos de transporte. A possibilidade e escopo para a concorrncia intermodal, com
transporte ferrovirio, areo ou fluvial depende da disponibilidade de alternativas, do tipo
de mercadoria ou passageiros a serem transportados, da combinao origem-destino e da
importncia da pontualidade. As tarifas para o uso da infra-estrutura tambm afetam a concorrncia intermodal. Elas idealmente deveriam ser neutras, no distorcendo a concorrncia
intermodal. Cada modal de transporte deveria pagar todos os seus custos de infra-estrutura
e ambientais.
A indstria de transporte rodovirio consiste de muitos setores menores com caractersticas muito diferentes. A distino mais importante entre os mercados de passageiro e de carga. No mercado de passageiros, outras distines importantes podem ser feitas entre servios
de longa distncia e local, entre servios regulares e charter e entre nibus e txis. No mercado
de carga, as distines podem ser feitas entre servios de carga de caminho e servios menores do que de caminho e entre servios por conta prpria e por produo.
Essa seo focar nas reas que so principalmente afetadas pela estrutura regulatria
brasileira. No ser desenvolvida uma anlise completa de todos os fatores que afetam a eficincia do transporte rodovirio. Ela focar portanto em dois grandes aspectos:
O envolvimento de capital privado na construo de estradas (infra-estrutura);
A estrutura regulatria para o transporte de passageiros de longa distncia. Isso corresponder principalmente ao transporte interestadual no Brasil (proviso de servios).
Como resultado, transporte urbano e txis no sero considerados e transporte rodovirio
de carga(caminhes) apenas brevemente discutido. A nfase na infra-estrutura; o transporte
de passageiro de longa distncia ser discutido em uma prxima seo.
Uma viso geral internacional da experincia de concesso
Vrios pases tem provises para concesses de rodovias ao setor privado (Anexo 5.A1.,
Tabela 5.A1.2). Esse o caso de um nmero de pases europeus, inclusive a Frana, onde h
uma lei geral de concesso desde 1955, mas tambm na Itlia e na Espanha. Outros estudos
mostram que as estradas com pedgios so muito difundidas na Europa em contextos interurbanos, ou em pontes ou tneis especficos, na ustria, Dinamarca, Espanha, Frana,
Grcia, Itlia, Noruega e Portugal (Bousquet and Fayard, 2001). Alm da Europa, as estradas
com pedgios existem em muitos outros pases, como Austrlia, Chile, Argentina e Mxico.
Elas so encontradas apenas em uma extenso limitada de locais nos Estados Unidos, onde
a maior parte da rede financiada publicamente no nvel federal. Um exemplo a Orlando
Orange County Express Way (Lawther, 2000). Poucos pases tm autoridades regulatrias especficas para supervisionar as concesses de rodovias. Esse o caso da Argentina, e tambm
na Espanha e Austrlia com agncias locais. A superviso garantida diretamente no nvel
estadual na Frana, Chile e Mxico. Esse tipo de autoridade foi proposta em determinado
momento na Itlia nos anos 90, mas considerando-se a natureza fragmentada do setor e a
limitada privatizao, a idia foi abandonada. Em vez disso, foi criada uma autoridade especializada, de assessoramento, no Ministrio da Economia (NARS). A NARS foi encarregada
185
da infra-estrutura, excluindo os portos. Essa autoridade cobria as empresas reguladas e os

ministrios setoriais relacionados com essas empresas.169
Itlia, Frana e Espanha so os trs principais pases da Europa com uma via expressa
com cobrana de pedgio. H 8000 km de estradas com pedgio na Frana, administradas
no passado por empresas semi-pblicas, que tinham sido parcialmente privatizadas; 4400 km
na Itlia; e 2500 km na Espanha. (Ver Anexo 5.A1, Tabela.5.A1.3). O tamanho da rede com
pedgio existente no Brasil de 1500 km no nvel federal, e 8500 km no nvel estadual; a rede
, portanto, muito significativa a nvel internacional, mesmo que seja pouco em comparao
com o tamanho do pas. No Reino Unido, h menos de 600 km de estradas com pedgio, e
menos de 400 km nos EUA. Os nicos pases com uma rede significativade pedgio, em uma
amostra fora da Europa ou EUA so a Argentina e Chile, com respectivamente 9400 km e
2300 km. A durao das concesses relativamente longa, geralmente 30 anos, com um mnimo de 20 anos e mximo de 75 ou mesmo 99 anos. A durao da concesso no Brasil est
dentro da mdia. Poucos pases ainda fazem uso dos pedgios-sombra, com as autoridades
pblicas reembolsando diretamente os provedores de acordo com o trfego. Esse o caso
apenas do Reino Unido, como parte de parcerias pblico-privadas, que envolve um esquema
especfico de diviso de risco, diferente de uma concesso.
Estradas com cobrana de pedgio provem uma fatia significativa do investimento total
e financia os sistemas nacionais de rodovias na Europa. Na Frana, durante o perodo de 1973
a 1995, a contribuio oramentria do estado caiu de 56 para 22%, ao passo que a receita dos
pedgios aumentou de 32 para 57%. Na Espanha, o nmero equivalente de 46% (Bousquet
and Fayard, 2001). A receita total nas estradas com cobrana de pedgio no Brasil relativamente significativa, muito acima do nvel observado na Argentina, e representando cerca de
um tero ou metade dos nveis observados na Itlia ou Frana, e de tamanho comparvel ao
da Espanha (Ver Anexo 5.A1).
A cobrana de pedgio representa cerca de 5-6 centavos de Euro por km na Frana e
Itlia, e at 8,6 centavos de Euro na Espanha. Comparativamente, a cobrana de pedgio de
1 a 1,5 centavo de dlar na Argentina, 2 a 3 centavos de dlar no Chile, e era equivalente a 4
centavos de dlar no Brasil, alinhado com outros pases latino-americanos, e tambm com a
experincia europia, ajustado com as diferenas relativas de renda per capita. Nos EUA, os
pedgios para as sees pedagiadas, que so raras, so de cerca de 15 a 20 centavos de dlar.
Geralmente, a cobrana de pedgio duas a trs vezes maior para veculos pesados (Bousquet
and Fayard, 2001).
Entretanto, a introduo de estradas com cobrana de pedgio tambm envolve um nmero de desafios, alguns, de natureza econmica e regulatria: como definir um contrato
de concesso de longo prazo? Como dividir os riscos? Como fazer contratos atraentes para
as operadoras privadas ao mesmo tempo em que se protege o interesse dos usurios? Essa
freqentemente a tarefa da autoridade supervisora para definir um conjunto ideal de parmetros. Entretanto, h desafios polticos e econmicos, em funo da aceitao social dos pedgios (ECMT, 2002). A falta de aceitao pode levar os usurios a escolher rotas alternativas,
ou gerar presso poltica sobre as concessionrias. Como resultado, em muitos pases a construo de uma estrada com pedgio somente considerada quando j h uma rota gratuita
como alternativa. Entretanto, no Brasil, dado o formato geral da rede, os usurios de uma
rodovia principal paga podem se ver cativos desse pedgio. Na Espanha, a rejeio aos pe169 Ponti em ECMT (2006).
186
dgios levou a um corte das tarifas de 30-40%170 em 1997 para coloc-los em nveis prximos
aos europeus. Isso foi acompanhado de medidas de compensao, tais como possibilidade de
licenas, novas sees, corte do imposto VAT e auxlio estatal s empresas concessionrias
acompanhado de uma extenso das concesses para 75 anos. Isso tambm mostra que mesmo quando ocorre reviso de tarifas, isso pode ser feito por meio de negociao, facilitando a
aceitao social sem enfraquecer o equilbrio econmico das concesses e aumento do risco
regulatrio.
Aspectos econmicos do transporte rodovirio de carga
Como o transporte de passageiros de longa distncia regulado e ser discutido parte, esta seo traz uma breve viso geral sobre a experincia internacional com o transporte
rodovirio de carga. Teoricamente, os caminhes podem sustentar um alto nvel de concorrncia com pouca regulao (OECD, 2003), e a maioria dos controles restantes so relacionados segurana, cabotagem ou direitos de firmas estrangeiras. Uma minoria de pases tem
diretrizes sobre preos ou entrada, e a propriedade pblica. (ver Anexo 5.A1, Tabela 5.A1.5).
Esse setor foi regulado como um artifcio para proteger a indstria ferroviria. Entretanto,
aps a experincia norte-americana no incio dos anos 80, o Reino Unido, Austrlia e outros
pases liberaram seus mercados, com benefcios econmicos significativos e uma queda de
15-25% nas tarifas. Nos ltimos 10 anos na Europa, durante um perodo de liberalizao do
transporte rodovirio de carga, esse segmento da indstria de transportes aumentou suas
atividades, enquanto outros modais de transporte terrestre permaneceram estticos, se muito
(ECMT, 2002). No Mxico, a desregulao levou a um aumento no nmero de veculos e queda nos preos. Isso refletiu em uma diferena crescente entre pequenas empresas incapazes
de modernizar sua frota, e grandes empresas capazes de tirar vantagem da desregulao por
meio de um conjunto de servios diversificados. Entretanto, em um ambiente desregulado, os
mercados tendem a cada vez mais se concentrar em servios de cargas pequenas e entregas
expressas.
Breve histria no Brasil
A primeira fase
At os anos 50, todos os planos de transporte enfatizavam que as estradas no deveriam
competir com as estradas de ferro, embora o sistema ferrovirio fosse conhecido por ser deficiente. As estradas eram vistas como necessrias, mas somente como um complemento das
estradas de ferro. Um relatrio do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER)
lanado em 1946 criticava esse ponto de vista como tendo resultado em um monoplio ferrovirio em certas regies onde no se era permitido ferrovias e estradas paralelas. A mudana
ocorreu em 1951, quando o Plano Nacional de Transportes especificou que as rodovias deveriam ter a liderana. Desde ento, as rodovias se desenvolveram rapidamente no Brasil. Nos
anos 70 o transporte rodovirio representou 73% do transporte de carga no pas.171
170 Izquerido Vassalado em ECMT (2007).

171 Senna e Michel, 2007, citando Barat, 1978.
187
A construo de estradas foi financiada por verbas pblicas. O FRN (Fundo Rodovirio
Nacional) foi criado em 1945, inicialmente incluindo as taxas de combustveis e lubrificantes.
Outro imposto foi lanado nos anos 60 sobre o transporte de passageiros e de carga, adicionando tambm uma taxa sobre a propriedade de um veculo. Esses recursos eram coletados
pelo governo federal para dar suporte ao Fundo Rodovirio Nacional e dar suporte financeiro aos estados tambm. Os recursos do FRN eram progressivamente transferidos ao Fundo
Nacional de Desenvolvimento (FND) aps 1974. Essa conexo com o setor rodovirio foi
completamente perdida em 1982. Finalmente, a Constituio de 1988 proibiu a alocao especfica de recursos provenientes das taxas de combustveis.
Como resultado, o investimento nas estradas se tornou dependente do oramento geral de
1988 em diante. O investimento nas estradas se tornou mais dependente do oramento federal. Os impostos sobre combustveis e lubrificantes e o imposto sobre servios de transporte
foram transformados no Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios
(ICMS). A coleta desse imposto ficou a cargo dos estados e municpios. O imposto sobre propriedade de um veculo se transformou no IPVA, com os recursos alocados aos estados. Esses
recursos transferidos para os estados e municpios eram maiores do que a correspondente
transferncia de responsabilidade pelas estradas intraestaduais e locais para os nveis locais de
governo. Essa situao tambm foi agravada pela consolidao fiscal do oramento nacional.
Como resultado, a qualidade das estradas se deteriorou a partir de 1988, gerando um nmero
de problemas econmicos e de segurana.
Em 2001, foi criado um imposto com objetivo de financiar a infra-estrutura de transportes: a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE), sobre a importao e comercializao de petrleo, gs natural, lcool combustvel e produtos derivados relacionados.
Entretanto, a maioria dos recursos correspondentes foi retida para atender a metas fiscais de
supervit primrio. Estima-se que somente 40,4% da arrecadao foi usado para investimentos em estradas pelo governo federal no perodo 2002-2007.172 Como resultado, o investimento pblico na rede rodoviria por km representou somente 7% do investimento correspondente nos EUA.173 Desde 2006, o uso da CIDE em transportes aumentou novamente.
Isso levou a uma significativa deteriorao de qualidade, o que pode ser medido por um
nmero de ndices. Por exemplo, 80,3% da rede analisada foi considerada em estado precrio
ou deficiente de conservao de acordo com uma pesquisa da Confederao Nacional de
Transportes (CNT) em 2000. (Nmeros recentes (CNT, 2007) mostram que algumas melhorias foram feitas uma vez que 26,1% das estradas foram consideradas em boas condies
enquanto 40,8% eram regulares e 33,1% em ms condies). A taxa de acidentes e mortes
era muito alta, muito maiores do que em todos os pases da OCDE.174 Mais de 38000 pessoas
morrem a cada ano no Brasil em acidentes de trnsito. A taxa de mortalidade est entre as
mais altas do mundo e trs a quatro vezes maior do que em pases desenvolvidos. Os custos
econmicos e sociais dos acidentes de trnsito excedem 3,3 bilhes de dlares por ano.175 Os
custos de manuteno dos caminhes so 50% mais altos do que o normalmente estimado, de
acordo com um relatrio da CEL/COPPEAD (0,23 a 0,16 reais) como reflexo da m qualidade
das estradas.
172 Fonte: Boletim Econmico, CNT.

173 CEL, COPPEAD.
174 Dados do CEL/COPPEAD, do GEIPOT (2001) e do Bureau of Transportation Statistics USA.
175 Banco Mundial, 2007.
188
Figura 5.6. Mortes nas estradas a cada 1000 km

250
200
150
100
50
0
Canad
Frana
Alemanha
Japo
Reino
Unido
EUA
Itlia
Brasil
Fonte: Banco Mundial, 2007.
O papel da privatizao nos anos 90

Como em muitos outros pases em desenvolvimento, e especialmente na Amrica Latina,
o Brasil privatizou seu setor de transportes por meio de um programa de concesso envolvendo termos diferentes para cada concesso e participao de todos os nveis de governo,
federal, estadual e municipal. Alm de levantar fundos, o objetivo principal da privatizao
no setor foi atrair investimentos privados extras, e tambm facilitar a manuteno e segurana
por meio de administrao privada.
A escolha foi transferir os trechos de alta densidade de trfego para o setor privado, uma
vez que esses so os mais economicamente viveis. O DNER publicou os editais para a concesso de cinco rodovias federais, que tinham sido previamente pedagiadas, em 1993. A Lei
de Concesso 8.987, de 1995 estabeleceu regras para as relaes entre a autoridade licenciadora e as concessionrias de servios pblicos, que limparam o caminho para uma transferncia
eficaz. Cinco trechos de estradas federais foram oferecidos para concesso durante 20 a 25
anos entre 1994 e 1997. As concesses foram administradas pelo DNER. Os vencedores das
licitaes foram selecionados com base na tarifa de pedgio mais baixa. As concessionrias
tiveram de apresentar um plano de investimentos. Outra concesso foi oferecida pelo governo
do Estado do Rio Grande do Sul em 1998, que foi depois transferida para a responsabilidade
do Governo Federal . Como resultado, um total de 1.493,2 km de estradas federais foi transferido para a responsabilidade do setor privado.
O DNER inicialmente definiu dois estgios para as concesses e a participao estrangeira
foi limitada. O primeiro estgio resultou em cinco trechos, com um investimento de R$ 871
milhes (PPP US$ 1.228 milhes), dos quais 41% foram financiados pelo BNDES (Tabela
5.3). O modelo de concesso usado para rodovias se baseou na licitao de franquia. Nos
189
leiles organizados para privatizao a nvel federal, um nvel mnimo de investimento foi estabelecido, e a concesso foi oferecida ao licitante com o pedgio mais baixo. Essas concesses
iniciais no foram objeto de crticas pblicas pois eram relativamente novas.
Tabela 5.3. Viso geral das principais concesses de rodovias
Tamanho
(em km)
Prazo
Tarifa bsica
N. de
Taxa Interna Empresas de
Incio
(em anos) (US$ ppp/km) pedgios de Retorno% Concesso
Rio Juiz de Fora
179,7
25
0,076
16,5
Concer
10/95
Ponte Rio Niteri
13,2
20
0,069
16,6
Ponte
08/96
Presidente Dutra
406,8
25
0,045
17,9
Nova Dutra
08/96
Rio Terespolis
Alm Paraba
144,4
25
0,059
23,3
CRT
09/96
Osrio Porto Alegre

Acesso Guaba
112,3
20
0,038
24,0
Concepa
10/97
Fonte: Pires e Giambiasi, 2000.
Em adio s concesses, a Lei 9.277, de 1996 tambm autorizou o governo federal a

delegar a administrao das estradas federais para os Estados. A superviso do processo de
delegao estava sob responsabilidade do DNER. No nvel estadual, o Programa Estadual de
Concesso levou concesso de 9.253 km.
Um segundo estgio de concesses, com 7.093,3 km, foi planejado para ser proposto pelo
DNER ao setor privado em 2000. Entretanto, isso no pde ser implementado por falta de
uma autoridade reguladora e incerteza sobre como definir as regras tarifrias e o processo
de licitao. Embora o primeiro estgio tenha sido bem sucedido em termos de melhora da
qualidade de rodovias de operao privada, restaram questes referentes a expanses da rede
usando esse modelo. A possibilidade de estender o modelo de concesso para o resto da rede
tambm foi restringido em termos de uma viabilidade econmica para os trechos restantes da
rede. A questo do risco regulatrio foi encarada em dois programas de concesso de estradas
(Paran e Rio Grande do Sul). As altas tarifas de pedgio necessrias para construir novas
estradas podem reduzir a demanda e aumentar o risco poltico.
Entretanto, previses de tarifas otimistas, obrigaes de investimento correlatas e regras
generosas de renegociao de contrato levaram negociao de emendas ao contrato resultando em aumentos das tarifas para os usurios, que de certa forma arcaram com parte dos
riscos.
O segundo estgio das concesses foi lanado novamente em 2004 pelo Ministrio dos
Transportes. Esse programa previu a transferncia de 2.600,88 km de estradas administradas
pelo setor pblico para o setor privado. No entanto, em funo de um nmero de atrasos, e
questionamentos por parte do TCU, entre outros, a licitao ocorreu somente em outubro de
2007. As novas concesses foram dadas ao mais baixo lance proposto. Elas no geraram receita para o governo e os incentivos expanso da rede foram reduzidos, enquanto os usurios
se beneficiaro mais por causa dos pedgios mais baixos. O resultado dessa ltima concesso
descrito na tabela abaixo:
190
Tabela 5.4. Resultados das Concesses de outubro de 2007

Empresas de
concesso
Tamanho
(em km)
Nmero
cabines de
pedgio
Tarifa
(em R$)
Tarifa por
km (em R$)
BR-116 (Rgis Bittencourt) So

Paulo-Curitiba
OHL (Espanha)
401,6
1,26
0,019
BR-381 (Ferno Dias) Belo-Horizonte

So Paulo
OHL (Espanha)
562,1
0,99
0,013
BR116/PR, BR-376/PR, BR 101/SC

Curitiba-Florianpolis
OHL (Espanha)
382,3
1,02
0,020
BR-101 Rio de Janeiro
OHL (Espanha)
320,1
2,25
0,024
BR-153 So Paulo
BRVias (Brasil)
321,6
2,45
0,024
BR-116 Curitiba at divisa SC-RS
OHL (Espanha)
412,7
2,54
0,018
BR-393 divisa MG-RJ at o

cruzamento com a Dutra
Acciona (Espanha)
200,4
2,94
0,038
Fonte: Imprensa Brasileira, outubro de 2007.
Diferentes modelos de concesso foram adotados a nvel estadual, tais como premiar concesses ao licitante que oferecer o maior pagamento pela concesso (Rio de Janeiro e So
Paulo), ou ao licitante que se oferecer para manter o maior trecho (Paran e Rio Grande do
Sul). O BNDES tambm esteve envolvido nessas concesses; ele contratou emprstimos com
23 concessionrias at 2001, com um total de R$ 1,8 bilho. Alguns estados tambm fizeram
subsdio cruzado de estradas com cobrana de pedgio, inclusive no Paran e Rio Grande do
Sul.
A rede representa 1.610.038 km no total com 72.800 km federais, 225.323 km estaduais
e o restante municipal. 196.244 km das estradas so pavimentadas (12%), principalmente a
nvel federal: 80% das estradas federais e 51% das estaduais so pavimentadas. A fatia do setor
privado bem limitada, uma vez que apenas 2,6% das estradas federais pavimentadas, 7,2%
das estradas estaduais e 0,1% das estradas municipais esto sob concesses privadas.
De uma perspectiva internacional, o Brasil tem a segunda maior rede rodoviria de uma
amostra de pases da OCDE, estando atrs apenas dos EUA e acima do Canad e de todos
os pases europeus. Em termos brutos, o ndice da atividade (em bilhes de toneladas/km)
tambm foi o segundo entre os pases da OCDE, representando um quarto do registrado nos
EUA, mas equivalente ao total da Frana e Alemanha na Europa (Tabela5.5).
191
Tabela 5.5. Dados sobre a atividade e comprimento das redes de rodovias.

Bilhes Tku
Extenso (km)
Tku/extenso
Austrlia
168
810.624
207.247
Brasil
485
1.610.077
301.414
Canad
185
1.408.800
131.317
EUA
1919
6.407.622
299.487
Frana
193
998.001
193.539
Espanha
227
666.204
341.308
Reino Unido
160
412.838
388.312
Alemanha
310
644.467
481.194
Os dados so de 2005 para a Austrlia, Brasil e Alemanha, Frana, Reino Unido, e 2004 para EUA.
Fonte: Manual UNECE, Trends in the transporte sector ECMT e CNT, COPPEAD.
O transporte de carga nas estradas representa 58% do total de transporte de carga no

Brasil. A intensidade de uso da rede para carga tambm alta, em termos de toneladas/km
de rede, uma vez que similar medida nos EUA, outro grande pas. Est acima da Austrlia
e Canad, mas permanece abaixo do Reino Unido, Alemanha e Espanha. Entretanto, a produtividade do trabalho no setor ainda tem escopo para crescimento, a 1,8 milhes TKUs por
trabalhador em 2004.176
Figura 5.7. Intensidade do uso da rede rodoviria para finalidade de carga
500 000
450 000
400 000
350 000
300 000
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
Canad
Frana
Austrlia
EUA
Espanha
Brasil
Reino Unido
Alemanha
Obs.: Dados so de 2005 para o Brasil e Alemanha, 2004 para o Canad, Frana e Reino Unido e 2003 para Espanha
e EUA.
Fonte: Manual UNECE, Trends in the transporte sector, ECMT e CNT, COPPEAD.
176 Pesquisa Anual de Servios, 2004-2005, IBGE e CNT.
192
O transporte rodovirio de carga regulado apenas superficialmente no Brasil. No h

exigncias especificas de qualidade, como o tempo mximo de renovao de veculos, segurana ou qualificao dos trabalhadores. Oitenta e trs por cento das operadoras registradas
eram remetentes autnomos em 2006, representando 57% da frota total.177 Essas so principalmente operadoras pequenas, que tm custos mais baixos, e tambm parecem ter um baixo
nvel de manuteno, igual a 70% do nvel adequado, de acordo com um relatrio da CNT.
Como resultado, o transporte rodovirio tomou uma grande fatia de mercado do transporte
total de carga em funo de seu baixo custo. Isso pode ser visto em parte como resultado do
alto uso e alta produtividade, mas tambm pode refletir falta de qualidade e manuteno.
Contudo, essa intensidade de uso tambm pode estar ligada ao alto nvel de acidentes, assim como a outros problemas. Por exemplo, as ms condies das estradas tambm facilitam
assaltos, uma vez que a velocidade deve ser muito baixa, a falta de sinalizao pode induzir a
erros, e acidentes em lugares remotos tambm facilitam os assaltos. Houve 10.650 casos relatados de roubo de carga em 2005,178 que d 53,4 ocorrncias por 1.000 km nas vias pavimentadas. Isso aumenta a necessidade das operadoras de aumentar a segurana, com custos associados. Os acidentes tambm aumentam a probabilidade de se perder os bens transportados.
O impacto das concesses
Nesse contexto global, as concesses tiveram um impacto favorvel, aliviando o efeito da
falta de investimento nessas sees que estavam sob concesso. Por exemplo, as concessionrias investiram R$ 1,1 bilho at 1999 e tambm criou 13.000 novos postos de trabalhos.179
Os ndices de capacidade e qualidade melhoraram nessas estradas sob concesses, que foram
monitorados pelo DNER e alterados pela ANTT.
As condies das rodovias melhoraram. A performance das estradas sob concesso melhorou mais que nas rodovias sob administrao pblica, de acordo com os resultados de uma
pesquisa conduzida pelo CNT em 2003 e 2006180 (ver Figura 5.8). A rede sob concesso est
em melhor estado do que a estatal, com 79,7% das estradas sob concesso em condies boas
ou timas, contra apenas 16,9% das estradas de administrao pblica. Somente 16,3% das
estradas sob concesso esto em condies regulares e 3,9% em condies ruins ou pssimas
contra 41,7% e 41,4% das estradas de administrao pblica, respectivamente.
177 Fonte: Indicadores de logstica COPPEAD/CEL.

178 COPPEAD, CEL.
179 Caderno de Infra-estrutura, BNDES, 2001.
180 Fonte: COPPEAD, CEL.
193
Figura 5.8. Melhorias nas estradas em 2003-2006

6%
5%
4%
Pblicas
Privadas
3%
2%
1%
0%
-1%
-2%
Estado geral de conservao
Pavimentao
Sinalizao
-3%
Fonte: COPPEAD, CEL.
Transporte de Passageiros
Uma grande parte do transporte de passageiros de longa distncia feita por nibus, uma
vez que as ferrovias no so muito bem desenvolvidas para viagens de longa distncia.181 Esse
meio de transporte est em relativo declnio em funo de um nmero de fatores. Um o
desenvolvimento de pequenas cidades no Brasil o que significa que elas agora oferecem mais
amenidades do que no passado, reduzindo assim a necessidade de se viajar para centros urbanos maiores. Outro a maior quantidade de pessoas com carros em funo do aumento
do padro de vida, o que facilita deslocamentos. Esse tipo de transporte tambm afetado
pelo desenvolvimento dos transportes clandestinos, especialmente as vans, que podem oferecer um servio mais customizado. Outros fatores que dificultam a atividade, incluem as
condies dos terminais rodovirios, a dificuldade de acess-los, e a falta de flexibilidade da
rota em caso de congestionamento. Isso resulta em viagens relativamente lentas, diminuindo
a disposio de viajar, movendo parte da demanda para os transportes clandestinos e carros
particulares. Outro fator o aumento da participao de mercado das linhas areas de baixo
custo, que toma uma parte da demanda.
Uma viso internacional da experincia regulatria
Na indstria de nibus, servios de nibus de longa distncia so liberados em alguns
pases, com algum sucesso econmico. (Para uma viso internacional das regulaes de transporte rodovirio de passageiros, ver Anexo 5.A1, Tabela 5.A1.6). As economias de escala e
escopo na operao de rede tm significativa influncia sobre o mercado (OECD, 2003). Em
181 Embora haja um projeto de trens de alta velocidade entre as grandes cidades do Rio e So Paulo.
194
certos pases, a abertura do mercado levou emergncia de uma nica operadora. Os EUA, o
Reino Unido, e a Austrlia tm apenas uma operadora de mbito nacional, ainda que a concorrncia permanea em redes menores e em certas rotas. Entretanto, a concorrncia tambm
pode ser garantida em pases da OCDE por meio de canais intermodais, com o transporte
areo nos EUA ou Austrlia, e transporte ferrovirio em pases europeus, junto com o carro
de passageiros.
Meyer e Gomez-Ibaez (1993) fornecem uma viso geral e Banister e Berechman (1992)
focam na Europa. Os servios interurbanos foram geralmente menos regulados do que os
servios urbanos. A experincia do Reino Unido foi mais bem estudada. Aps a desregulao
ser decretada em 1984, o licenciamento do servio rodovirio foi reduzido notificao, a
empresa de nibus nacional foi dividida em empresas separadas que foram privatizadas, e
os subsdios foram cortados para viagens urbanas. Essa indstria estava em relativo declnio
antes da privatizao em funo do aumento de carros particulares, similar ao caso brasileiro
(Darbera, 2004). Aps a privatizao e desregulao, a produo aumentou e os custos de
operao dos nibus caram 30%, comparado com a empresa anteriormente administrada
publicamente. Entretanto, as opinies diferem. Glaister (1993) e Beesley (1997) so muito
positivos, pois a produtividade aumentou e os ganhos caram. A concorrncia aumentou em
uma primeira fase, e a segurana foi mantida, uma vez que a desregulao no retirou a necessidade de controles de inspeo e segurana por comisses de trfego para se obter a licena (White, 1985). Por algum tempo, a desregulao foi capaz de parar o relativo declnio
da indstria, aumentar a oferta e estabilizar o movimento total. Outros analistas foram mais
reservados. Podia-se se esperar que uma indstria que foi fragmentada no momento da desregulao levasse emergncia de operadoras dominantes regionalmente (Nash, 1993; Mc
Kenzie Nash, 1995). A anlise de mercado mostra que as barreiras econmicas entrada existem, mas no so suficientes para impedir a entrada em muitos locais. Em uma segunda fase,
houve um processo de re-oligopolizao (Langridge e Sealey, 2000). a indstria reconstituiuse em grupos maiores: seis em meados dos anos 90, fornecendo uma variedade de servios,
inclusive as entregas rpidas. Isso confirma a existncia de algumas economias de escala e
escopo, e o fato de o mercado ser imperfeitamente contestvel. No que se refere ao mercado
de passageiros de longa distncia, uma empresa, National Express, era uma transportadora
dominante, respondendo por 95% da receita total de passageiros em meados dos anos 90.
Algumas dessas empresas podem tambm ter propriedade ou controle de linhas ferrovirias
adjacentes (White e Farrington, 1998).
Na Europa, alguns pases retiveram controles sobre a entrada e os preos (Sua, Grcia,
Irlanda e Itlia (Banister e Berechman, 1992). Alguns desses controles podem ser justificados
pela necessidade de se proteger o transporte ferrovirio, uma preocupao que pode no existir no Brasil. Na Europa, os servios de nibus so vistos como um complemento, trazendo os
passageiros estao principal mais prxima.
Quando os pases mantm direitos exclusivos sobre certas rotas, uma alternativa anunciar concursos. Conforme analisado por Hensher e Wallis (2005), esse o caso de um grande
nmero de pases inclusive Noruega, Sucia, Finlndia, Dinamarca, Holanda, e algumas cidades na Nova Zelndia e Austrlia. A experincia escandinava mostra uma alternativa clara para a completa desregulamentao, com anncio de concursos e processos de licitao
(Andersen, 1992). O processo de concursos pode especificar a freqncia do servio, ou a
qualidade do nibus, com concurso sobre o preo dos servios. Essa concorrncia pelo mercado tem tambm o potencial de reduzir o lucro oferecido s operadoras. Hensher e Wallis
195
(2005) encontram uma significativa reduo de custos, de 15% a 40% nos pases. Entretanto,
as operadoras de nibus ainda so limitadas em suas capacidades de iniciar novos servios,
retirar-se dos antigos e racionalizar suas redes sem aviso prvio para servir melhor demanda. O Brasil muito similar a essa categoria de pases.
Alm da Europa e outros pases da OCDE, os nibus interurbanos tambm foram desregulamentados no Chile, iniciando-se em 1977/1979 (Brown, 1993), aps um sistema de
concesses, e preos mximos de passagens de nibus. O nmero de concesses aumentou e
o nmero de empresas tambm. Aps a crise financeira de 1982, o nmero de nibus teve de
ser cortado. Aps um perodo inicial de aumento, as passagens caram aps a entrada de novas empresas no mercado, e ficaram, no seu todo, estveis. Empresas grandes tendiam a ficar
maiores, com aumento da concentrao de mercado e a experincia mostra que manter um
mercado competitivo um desafio, com as operadoras tendo acesso exclusivo a seus prprios
terminais de nibus.
Finalmente, Taip/Taiwan, onde essa modalidade de transporte cobre 60% dos deslocamentos de passageiros entre cidades, tambm experimentou a desregulamentao do trnsito
de passageiros interurbanos em 1995 (Chang and Yeh, 2005). A experincia trouxe passagens
mais baixas e servios mais freqentes. Entretanto, anlise economtrica mostra evidncia de
um decrscimo na segurana, uma vez que a desregulao no foi acompanhada de uma estrita regulamentao da segurana, como no caso do Reino Unido. A despeito dos nibus mais
novos, que melhoraram a segurana, outras caractersticas das empresas de nibus levaram a
alguma deteriorao.
De modo geral, a anlise do mercado mostra que a concorrncia e eficincia podem necessitar de uma combinao de liberalizao associada com re-regulao para garantir que a
concorrncia funcione. Esta pode conter medidas pr-competitivas como garantir o acesso
no-discriminatrio a terminais de nibus e outras instalaes essenciais, mas tambm aspectos como esquemas de fidelidade ou esquemas de incentivo dos agentes de viagens de
operadoras incumbents (OECD, 2003).
Aspectos multimodais
O transporte rodovirio de passageiros est em concorrncia com o transporte areo e os
carros privados, a parte o transporte informal. O transporte areo foi desregulado no incio dos
anos 90: a liberalizao comeou efetivamente em 1992, embora algumas partes tenham sido
desreguladas desde 1989 (as bandas tarifrias, por exemplo). Como resultado, o trfego mais
que dobrou em 10 anos para 26,7 bilhes de passageiros por km em 2002 contra 11,8 bilhes
em 1992, com um crescimento anual de cerca de 7%. Uma estimativa do trnsito de passageiros
entre os mercados das grandes cidades mostra que o transporte areo cresceu 87% entre 1998 e
2004, enquanto o transporte interestadual de passageiros por rodovias caiu 2% no mesmo perodo.182 A demanda de estudos sobre transporte rodovirio de passageiros devem levar em conta
a evoluo da indstria area, na medida em que a substituio ocorra.
Outro fator o desenvolvimento do transporte informal, e a taxao e estrutura regulatria. O transporte informal no est sujeito a impostos, enquanto as operadoras interestaduais
182 PNLT. Ver nota abaixo.
196
enfrentam impostos de cerca de 40% de suas receitas totais (COPPEAD, 2002) e tambm tem
de obedecer a leis trabalhistas. As ms condies das estradas facilitam os assaltos, que so
freqentes em alguns trechos das estradas.183 Entre 2000 e abril de 2007 o estado da Bahia
relatou 130 assaltos a nibus de passageiros.184
Tendncias recentes das atividades
Isso resultou em um declnio da demanda de passageiros no transporte coletivo interestadual. O trfego total caiu cerca de 30% desde 1997, e agora gira em torno de 65milhes de
passageiros.185
Figura 5.9. Transporte de passageiros
Total de passageiros
105
120,000,000
100
100,000,000
95
80,000,000
60,000,000
Passageiros
90
ndice
X km
85
40,000,000
80
20,000,000
75
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
1996
1997
1998
1999
2000
ndice de passageiros no Sudeste

Fonte: COPPEAD, 2002 e Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (FIPE).
A rede tambm permite o transporte de 30.244.960.000 passageiros-km embora servios

coletivos em 2006.186 Em termos de atividade geral, a rede de nibus e vages forneceu um
servio de cerca de 30,3 bilhes de passageiros-km em 2006, contando apenas os passageiros
de viagens interestaduais e internacionais.187 O setor teve cerca de 600.000 funcionrios em
2006, com uma produtividade de 49,6 mil passageiros-km por trabalhador.
A estrutura regulatria aps 2001
A superviso regulatria geral do setor foi remodelada em 2001 somente aps a privatizao e desregulao que ocorreu anteriormente. O Ministrio dos Transportes foi reestruturado pela Lei 10.233, de 2001: o DNER foi desfeito e trs rgos foram criados para a administrao de transportes: o Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes (DNIT)
como parte do Ministrio, e duas agncias reguladoras: a Agncia Nacional de Transportes
183 Quando as estradas esto em pssimas condies, os pedestres podem atacar os nibus.
184 Itapemirim.
185 Fonte: COPPEAD, 2002 e Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (FIPE).
186 Anurio Estatstico da ANTT.
187 Anurio Estatstico da ANTT.
197
Aquavirios (ANTAQ) e a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). Antes dessa

reestruturao, os rgos que desempenhavam esse papel eram a Secretaria de Transportes
Terrestres (STT) e uma Comisso Federal de Transportes Ferrovirios (COFER). O projeto
original da superviso regulatria que foi concebido pelo governo e enviado ao Congresso
previa somente uma agncia reguladora em vez de duas. O projeto foi modificado posteriormente; o argumento para a diviso em duas agncias foi que isso permitia que mais ateno
fosse prestada regulao dos portos.188 Entretanto, a iniciatjva foi criticada naquele momento, por causa da falta de integrao intermodal e fragmentao da superviso regulatria. O
DNIT encarregado de executar a poltica de transportes definidas pelo governo federal, e de
realizar algumas tarefas de construo referentes manuteno e operao de infra-estrutura
nos segmentos do SFV sob administrao federal direta nos modais rodovirios, ferrovirios
e aquavirios. Todas essas agncias foram inicialmente lotadas com funcionrios dos rgos
que as precederam. Um processo de admisso de novos funcionrios pblicos comeou em
2006.
Quadro 5.2.
A questo da capacidade analtica para planejamento de

transportes
Os sistemas de transporte exigem planejamento estratgico de longo prazo, uma vez que o transporte um servio
que estrutura todas as outras atividades econmicas e que tambm precisa levar em conta um grande conjunto de
restries e necessidades. A maioria dos pases da OCDE tem centros analticos especficos, seja dentro ou fora
de seus ministrios, para ajudar no planejamento de transporte. O Brasil tinha criado uma tal unidade, chamada
GEIPOT, com apoio do Banco Mundial nos anos 60, que se localizava no Ministrio dos Transportes. Seu papel
tinha relao com o planejamento, formulao e avaliao da poltica de transporte.
No movimento rumo criao de agncia reguladora, e nos resultados do processo de privatizao, essa unidade
foi desmantelada. Os vrios rgos, inclusive a autarquia DNIT do Ministrio, e as agncias ANTAQ e ANTT
assumiram a responsabilidade de algumas das tarefas. Aps a extino do GEIPOT, a ANTT assumiu a tarefa
de promover pesquisas e estudos sobre o trfego e demanda de servios de transporte, e tarifas, preos, custos,
investimentos e fretes. O Artigo 9 da Resoluo 1/2002 estabelece que a ANTT tem de elaborar um relatrio anual
de suas atividades.
Isso levou m situao em que o Ministrio foi destitudo da maioria de sua capacidade de planejamento estratgico enquanto que a agncia reguladora, a despeito de seus limitados recursos, foi obrigada a conduzir pesquisas
e avaliaes do setor de transporte. Entretanto, a ANTT uma agncia basicamente encarregada de fazer cumprir
a lei e da superviso regulatria. Como uma agncia reguladora, ela no normalmente comprometida com o desenvolvimento da poltica. Solues parciais tambm esto sendo encontradas, por exemplo, com o Ministrio dos
Transportes confiando na capacidade de planejamento do Ministrio da Defesa e em alguns centros acadmicos
independentes para desenvolver o planejamento estratgico.
Essa situao tem certa semelhana com a situao do setor de eletricidade. Entretanto, neste ltimo, crises e escassez de energia levaram reestruturao da capacidade analtica e de planejamento do setor, por meio da criao
da EPE. Nenhum movimento similar foi feito ainda no setor de transportes, embora haja sinais de encorajamento.
Em 2006/07, o Ministrio desenvolveu um novo Plano Nacional de Logstica e Transportes PNLT, como parte
de um processo para repensar o planejamento de longo prazo e a formulao de poltica uma de suas principais
responsabilidades. Isso tambm est levando a uma discusso sobre a criao de um rgo especfico de planejamento de transportes.
Nesse contexto, a ANTT uma agncia reguladora encarregada de executar as leis e responsvel por implementar a poltica. Teoricamente, as diretrizes da estrutura da poltica devem ser
fornecidas pelo CONIT (Conselho Nacional de Infra-estrutura de Transportes, que ainda no
foi implementado). A ANTT tem a atribuio de regular as ferrovias e estradas concedidas
188 Valor on-line, 27/04/2001.
198
ao setor privado, transporte de carga, transporte multimodal e transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros. A ANTT supervisiona a explorao da infra-estrutura
ferroviria e o arrendamento dos ativos correspondentes. A ANTT tambm est encarregada
de fornecer registros e autorizao de empresas que fornecem servios de charter. O incio
das operaes da agncia foi postergado, de forma que ela apenas funcionou efetivamente em
2002. Como resultado, o setor foi deixado por um tempo sem superviso regulatria.
Estrutura regulatria das ferrovias
A estrutura regulatria para a regulao de ferrovias inclui, em adio Lei geral da ANTT
acima mencionada, o Decreto n 1.832, de 1996; o Decreto n 98.973, de 1990 e a Resoluo
n 420 que regulamenta o transporte de produtos perigosos; a Lei de Concesses n 8.987,
de 1995; e a Lei n 9.074, de 1995 que estabelece normas para concesso e prorrogao de
concesses e permisses. Essas normas so de natureza geral e foram estabelecidas antes da
criao da ANTT. Muitos outros aspectos tiveram de ser posteriormente determinados e estruturados pela ANTT por meio de um nmero de resolues.
A ANTT tem de dividir a superviso do transporte de produtos perigosos com o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente, IBAMA, de acordo com o Decreto n 78, de 1991, e a Lei n
7.735, de 1989 relacionada ao IBAMA, que deve ter licena dessa autoridade, de acordo com
o Artigo 4 da Resoluo n 237, de 1997. Os preos so regulados por meio de um sistema
de preo-teto, revisado todos os anos e reajustado de acordo com a inflao pelo IGP-DI
(Resoluo 1.212/ANTT), aps consultar o Ministrio daFazenda, SEAE.
A ANTT tambm tem uma clara responsabilidade de garantir o acesso de terceiros e o
trfego mtuo, o que importante no caso da rede fragmentada brasileira189 (Resolues
433, de 2004 e 895, de 2005). As concessionrias esto encarregadas de negociar o Contrato
Operacional Especfico, que deve ser enviado ANTT em at 30 dias aps sua concluso. A
ANTT est encarregada de resolver a questo se as partes no puderem chegar a um acordo.
A Lei no estabelece termos especficos para os contratos, como tarifas mximas e nvel mnimo de servio. As regras atuais para acesso de terceiros e trfego mtuo poderiam ainda ser
melhoradas para facilitar o uso eficiente da rede ferroviria (CNT, 2003, 2006). A ANTT teve
de intervir em 2006, por meio da Resoluo n 1733, de 2006, estabelecendo as condies e
tarifas para acesso da EFC (da CVRD) nos ramais ferrovirios da malha da CFN.
Esse sistema ainda deixa os usurios de transporte dependentes dos proprietrios de rede,
uma vez que frequentemente no h solues substitutas. Isso d um poder de mercado significativo ao proprietrio dos trilhos, o que precisa ser administrado pela ANTT de acordo
com a Lei 10.233, de 2001; potencial abuso de posio dominante est relacionado com as
autoridades de concorrncia quando for detectado. Outros pases tambm esto lutando com
a questo de garantia do acesso de terceiros. O Brasil pelo menos tem uma agncia reguladora
independente explcita com a atribuio de facilitar o acesso, o que por exemplo no existe
no Mxico, ou em alguns pases europeus. O acesso de terceiros relativamente recente, uma
vez que foi estabelecido nos anos 90 por muitos pases da OCDE (exceto Canad e Austrlia,
onde foi estabelecido mais cedo).
189 Artigo 25, Lei 10.233.
199
Administrao das concesses de ferrovias e rodovias

Uma importante responsabilidade da agncia outorgar e projetar concesses de infraestrutura, incluindo os setores de ferrovias e rodovias. Isso se relaciona a um aspecto sensvel da estrutura regulatria no Brasil: a noo de Poder de Outorga, que, de acordo com a
Constituio, em essncia uma prerrogativa do Executivo. O Projeto de Lei sobre Agncias
(Quadro 6.2) transfere esse poder de volta ao Ministrio, enquanto a implementao poderia
ser delegada agncia. Entretanto, a atual falta de capacidade dos Ministrios (Quadro 5.2)
tem indicado que as agncias reguladoras foram encarregadas da maioria dos aspectos relacionados.
Nos transportes, as atuais concesses incluem a primeira onda de concesses de rodovias,
assim como as concesses existentes de ferrovias. No Brasil, a taxa de renegociao de contrato relativamente alta em comparao com outros pases da Amrica Latina, 57% no setor
de transportes. Alm disso, a primeira renegociao ocorre relativamente cedo: um ano aps
a assinatura do primeiro contrato, contra trs anos na Amrica Latina e regio do Caribe; a
parcela de renegociao iniciada pelo Governo tambm maior, 73% contra 26% do setor de
infra-estrutura.190 Essa taxa de renegociao iniciada pelo Governo tem o potencial de aumentar a incerteza e riscos regulatrios, traduzindo-se em taxas de juros a longo prazo mais
altas. Isso tambm tem implicaes estratgicas nos futuros contratos, uma vez que os investidores podem pr esse fator no processo de negociao. Entretanto, aps a criao da agncia,
o nvel de renegociao caiu consideravelmente, ainda que os programas de investimento das
concessionrias sejam revisados anualmente. Como resultado, o estabelecimento da agncia
contribuiu para clarear a estrutura regulatria e reduzir o nvel do risco regulatrio.
No setor ferrovirio, a questo mais as concessionrias existentes manterem suas infra-estruturas. A associao de concessionrias estabeleceu que as condies para se obter
emprstimos junto ao BNDES no so suficientemente atraentes, prejudicando o desenvolvimento da indstria ferroviria (ANTF, 2003). No contexto em que o material rodante e as
locomotivas so importados, os operadores do mercado esto solicitando o relaxamento de
possibilidades de importao de locomotivas usadas, assim como reduo das taxas de importao sobre os componentes que tem de ser importados.
Penas podem ser aplicadas pela ANTT a concessionrias de ferrovias que no cumprirem com as metas de produo e acidentes especificadas nos contratos (Resoluo 288/2003).
Entretanto, os resultados da superviso no so publicados pela ANTT. Em 2006, Termos de
Ajustamento de Conduta (TAC) foram assinados entre Agncia e concessionrias que no
alcanaram suas metas.
De modo geral, a ANTT estabeleceu parcerias com outras instituies para contribuir
com a superviso, como o caso do Departamento de Policia Rodoviria Federal (DPRF)
assim como com as secretarias e agncias estaduais: a Agncia Goiana de Regulao (AGR), a
Secretaria de Infra-estrutura do Piau (SEINFRA/PI) e do Tocantins (SEINF-TO), a Agncia
Reguladora do Mato Grosso (AGER/MT), a Agncia Reguladora do Mato Grosso do Sul
(AGEPAN), e a Agncia Reguladora de Servios de Transporte de So Paulo (ARTESP),
o Departamento de Transportes e Terminais de Santa Catarina (DETER/SC), a Agncia
Reguladora da Bahia (AGEBRA) e a Secretaria de Transportes do Distrito Federal (SETRAN/
190 Banco Mundial, relatrio 36624, 2007 e Guash, Laffont e Straub, WB, 2003.
200
DF). Outras parcerias com entidades acadmicas tambm foram estabelecidas para fins analticos.
Estrutura regulatria do transporte rodovirio
A ANTT possui as seguintes responsabilidades sobre o transporte rodovirio:
Regular e supervisionar as atuais concesses;
Elaborar e sugerir novas concesses e realizar a licitao de estradas federais;
Promover estudos e pesquisas relacionadas a frotas de caminhes, empresas e operadoras
autnomas;
Manter um registro nacional do transporte rodovirio de carga.
Superviso do transporte rodovirio de carga
H pouca regulao sobre o transporte rodovirio de carga. No Brasil, as operadoras domsticas precisam apenas registrar-se na ANTT. Para o transporte de carga internacional,
necessria uma autorizao da ANTT, e h restries para operadoras estrangeiras proverem
o transporte de cabotagem. O Brasil no to diferente de um nmero de outros pases, inclusive os EUA. A principal diferena que os regulamentos de segurana so mais fortemente
cumpridos em outros pases, e a rede geral mais bem mantida do que no Brasil. A questo
mais alinhar o nvel de superviso de segurana no Brasil com o de outros pases, do que
discutir a possvel extenso da regulao econmica.
Essa estrutura regulatria leve facilitou a concorrncia em preos e aumento do trfego, embora com implicaes na qualidade e segurana. Um primeiro passo em direo consolidao
da superviso regulatria foi estabelecer um Registro Nacional de Transportadores Rodovirios
de Carga (RNTRC). Isso implicar em um registro obrigatrio para as operadoras.
A questo das novas concesses
Embora a ANTT elabore os termos dos contratos de concesso, dada sua especializao
tcnica, esses termos esto sujeitos aprovao do Tribunal de Contas da Unio (TCU). As
concesses de rodovias so problema poltico sensvel, dado o impacto dos pedgios no oramento dos consumidores. A tentao para o governo, de mudar os termos das concesses
grande, como aconteceu no Paran: 50 dias aps o incio de uma operao de pedgio, o governo reduziu as tarifas em 50%, unilateralmente. Isso causou um desequilbrio no contrato,
com necessidade de subseqentes reajustes.
Essas concesses esto sujeitas a intenso escrutnio ex ante. Os Tribunais de Auditoria
podem exigir uma cpia do edital de licitao, e tm o poder de suspender a licitao, dar recomendaes e exigir mais informaes.191 Esse poder j foi exercido, quando o TCU solicitou
mudanas nas tarifas de pedgio previstas nos editais no segundo estgio das concesses de
rodovias. Em julho de 2006, o TCU suspendeu a licitao, solicitando mais informaes sobre
as tarifas. O Governo e a agncia reguladora defendem que as tarifas tm de ser atraentes para
o setor privado, seno resultar na necessidade de um subseqente reajuste. No entanto, o
191 Leis 8.666, de 1993 e 8.883, de 1994.
201
TCU afirma que no h interferncia nos contratos, solicitando apenas informaes tcnicas
sobre os termos.192
Outra questo o tipo de estrutura institucional para delegar a oferta ao setor privado.
At agora, o Brasil focou em concesses tradicionais. Entretanto, o governo declarou em 2006
que pretende utilizar Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) para alguns investimentos no setor
rodovirio (BR-116 e BR-324). No entanto, depois de um ano, as autoridades pblicas modificaram seus pontos de vista, considerando que um equilbrio poderia ser obtido com um
modelo tradicional de concesso e elas voltaram para esse modelo.193 Essa hesitao reflete as
dificuldades de implementar uma PPP. As PPPs (ou concesses patrocinadas de acordo com
a Lei 11.079, de 2004) seriam interessantes, pois abrem a possibilidade de uma remunerao
direta da parte privada, na forma de um pedgio-sombra, para o trfego nas estradas (embora o pedgio-sombra no tenha sido considerado no caso BR-324/116). Elas ofereceriam a
possibilidade de estender a delegao para o setor privado de alguns trechos, onde o trfego
e o financiamento direto pelos usurios podem no ser suficientes para cobrir todo o investimento necessrio durante o perodo de concesso.
Um novo mpeto para o segundo estgio de concesses de rodovias foi dado com o
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) lanado pelo Governo no incio de 2007.
No setor de transportes, sua estratgia consistente com o Plano Nacional de Logstica de
Transportes (PNLT).194 O programa define direes para os prximos 15 anos, e entre suas
metas est a de transferir parte do transporte de carga das rodovias para ferrovias e hidrovias.
Isso indica que de 2015 a 2023 os recursos financeiros sero mais focados nas ferrovias do que
nas estradas. O plano prev R$ 503,9 bilhes de investimentos em infra-estrutura no perodo
de 2007 a 2010. Isso incluiria a construo e melhoria de 45.000 km de estradas, junto com
a consolidao da estrutura regulatria, reduo das taxas de emprstimos e melhorias da
coordenao entre os nveis de governo.
A primeira anlise do PAC realizada em maio de 2007 mostrou que o TCU tinha aprovado os estudos de viabilidade de concesses. Entretanto, faltou um entendimento sobre a taxa
interna de retorno, e sobre a determinao dos preos-tetos para tarifas.
Muito da disputa diz respeito taxa interna de retorno, dada a restrio das taxas de juros
de longo prazo relativamente altas do pas. As concesses esto confinadas s taxas de juros
oferecidas pelo BNDES. Entretanto, o Brasil est atualmente experimentando uma melhora
de sua estrutura regulatria e uma reduo de suas taxas de juros de longo prazo, em funo
da estabilizao fiscal mas tambm em funo dos aprimoramentos da estrutura regulatria. H certo desentendimento a nvel domstico, entre as vrias instituies, sobre a taxa
de juro que est sendo praticada. O TCU, que v a si mesmo como protetor dos interesses
da nao, est exercendo presso para reduzir as rendas implcitas que tero de ser dadas s
concessionrias. Enquanto isso certamente ajudar o bem-estar dos consumidores no longo
prazo, tambm criou alguma incerteza adicional e atrasos, que pode resultar em um custo
192 FEDERAO DAS EMPRESAS DE TRANSPORTE DE PASSAGEIROS DOS ESTADOS DO PARAN E
SANTA CATARINA (FEPASC), 14/07/2005.
193 Valor, 17/07/2007.
194 O PNLT foi elaborado pelo Ministrio dos Transportes em cooperao com o Centro de Excelncia em
Engenharia de Transportes (CENTRAN) do Ministrio da Defesa. Seu objetivo formalizar instrumentos de
anlise para o planejamento de interveno pblica e privada no setor a mdio e longo prazo, de acordo com as
metas econmicas, sociais e ambientais do pas. Essa a primeira tentativa de um plano com base coordenada e
tcnico para o desenvolvimento do setor desde 1985 (quando o GEIPOT lanou o Programa de Desenvolvimento
do Setor de Transportes PRODEST).
202
de oportunidade. Alm disso, pode ser tambm igualmente importante reduzir o escopo da
renegociao ex post, uma vez que essa tambm pode ter implicaes custosas.
Como resultado, a ANTT teve de reenviar ao TCU as regras dos contratos de concesso
revisadas. Para acelerar a licitao, foi decidido que os novos contratos de concesso no seriam novamente sujeitos a uma audincia pblica.195 O TCU aprovou o edital da licitao de 7
trechos de estradas federais em Julho de 2007, recomendando, entretanto, que o retorno sobre
o investimento fosse reduzido para 8,95% (em vez dos 18% inicialmente especificados) para
reduzir o custo dos pedgios e melhorar a aceitao poltica dessas concesses.
Finalmente, a data do leilo foi estabelecida para Outubro de 2007, aps um perodo de 9
anos de hesitao, e vrias negociaes entre a ANTT, o TCU e o Ministrio. As partes privadas interessadas no processo de licitao tm de enviar estudos de viabilidade de acordo com
os termos de referncia estabelecidos pela ANTT para o leilo. Como resultado, as partes do
setor privado solicitaram um atraso para envio das propostas, devido necessidade de uma
cuidadosa avaliao ex ante, o que no foi aceito. Entretanto, essa cuidadosa avaliao reflete
a importncia do investimento correspondente, e pode tambm se traduzir em um processo
mais fcil a longo prazo.
Transporte interestadual e internacional de passageiros
A superviso dos servios de transporte coletivo interestadual e internacional de passageiros estava sob responsabilidade do DNER at 1990, quando a Lei 8.028, de 1990 e o Decreto
99.244, de 1990 transferiram essas tarefas para o Ministrio de Infra-estrutura.Em 1992, o
Ministrio dos Transportes e Comunicao foi transformado no Ministrio dos Transportes,
que foi encarregado da regulao desse sub-setor at 2001, quando foi transferido para a recm-estabelecida ANTT.
A regulao desse sub-setor comeou no incio dos anos 70, com o Decreto 68.961, de
1971, que definiu os servios e regras para estabelecimento de novas conexes. Essas regras
foram modificadas em 1985 pelos Decretos 90.958, de 1985, e 92.353, de 1986, o Decreto 952,
de 1993 e 99.072, de 1998. Esse ltimo decreto ainda faz parte da atual estrutura regulatria,
com a Lei 10.233, de 2001, a Lei 8.987, de 1995, a Lei 8.666, de 1993 e as resolues especficas da agncia. Um departamento especfico da ANTT est encarregado de regular a oferta
de transporte interestadual e internacional de passageiros; suas responsabilidades tambm
incluem a aplicao de penalidades, propostas de novas licenas e a anlise para a reviso de
tarifas.
A agncia responsvel por supervisar o transporte coletivo interestadual e internacional
e evitar o transporte no-autorizado de passageiros. O direito de operar uma linha conquistado por meio de processo de licitao, conduzido pela agncia. Uma avaliao econmica ex
ante da viabilidade da linha pode ser feita pela ANTT para aprovao, ou a parte interessada
pode ela mesma ter de apresentar um estudo de viabilidade.196
Os termos do leilo incluem uma freqncia mnima, pontualidade, tarifas e metodologia
para reviso de tarifas. Tarifas diferenciais promocionais podem ser estabelecidas livremente
somente desde 28 de maro de 2007 (Resoluo 1.928 da ANTT). A ANTT pode ainda vetar
a promoo se encontrar provas de prtica de preos predatrios, ou qualquer elemento que
195 Valor, 21/06/2007.
196 Note 2894/2007 GERPA/SUPAS/ANTT.
203
infrinja a ordem econmica (envolvendo uma consulta ao SDBC em caso de processo de concentrao de mercado). As atuais regras para solicitao de reduo de freqncia mnima so
estabelecidas na Resoluo 2275, de 2007. No entanto, mesmo se uma reduo da freqncia
for aceita em um primeiro estgio, ela pode ser subsequentemente revertida.197 A ANTT tambm publica um ndice de servios regulares de cada fornecedor, um ndice de eficincia e um
ndice de avaliao da qualidade dos servios.
De modo geral, ao mesmo tempo em que o transporte de carga apenas suavemente regulado no Brasil, o transporte de passageiros mais rigidamente regulado, ainda que a forma
das licitaes competitivas reflita a experincia de alguns pases nrdicos.
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209
210
Canadian National e Privadas

Canadian Pacific tm
quase 80% das linhas
ferrovirias
SNCF
DB AG
Canad
Frana
Alemanha
Empresas estatais com

aes privadas
EPICs (estabelecimentos
pblicos com fins
industriais e comerciais)
Basicamente privadas.
28225 km so privados,
1262 so pblicas
(geralmente linhas
suburbanas)
A empresa nacional
RFFSA foi dividida e
privatizada em 1996.
CVRD e FEPASA
Status da empresa
Operadoras de carga:
Seven. incorporada/
privatizada; entidades
verticalmente
integradas/separadas e
responsveis por trilhos
intra-interestaduais
diferentes
Brasil
Empresa
A maioria das
redes ferrovirias
interestaduais
foi privatizada e/
ou separadas
verticalmente
1994: fuso entre DB

e DR
1999: separao
legal das unidades de
negcios
1997
1996. Canada
Transportation Act
Decreto Presidencial
1.832, de 1996
plano nacional de
privatizao das
ferrovias
Data de reformas
importantes recentes
1995. Implementao
das regras gerais da
Poltica Nacional de
Concorrncia
Status da operadora incumbent
Austrlia
Pas
Sim
No
Separao
estrutural
Sim. At 2002
somente o
Governo de
Queensland
mantinha
propriedade
da empresa
de transporte
ferrovirio
de carga e
a operao
integrada
verticalmente
No. Monoplios
privados locais
1994
1997
1987
Resoluo
433/2004.
Acesso de
terceiros
O Regime Nacional
de Acesso
estabelecido na
Parte IIIA do Trade
Practices Act 1974
(tpico Parte IIIA).
(Emendado em
1995), regulado
pela ACCC.
Frete
Sim
Em parte.
2003: frete internacional
2007: frete total
Trs regras de acesso competitivo:

inter-switching, running rights e
competitive line rates (CLRs). Interswitching e o poder dos reguladores impor
as running rights, datadas de 1900.
As CLRs existem desde 1987.
Os usurios da infra-estrutura podem

negociar com a concessionria. Se eles no
chegarem a um acordo, a ANTT decidir.
Sim. Em 2002 o regime de acesso ARTC

para o transporte interestadual foi
aprovado.
Acesso
Tabela 5.A1.1. Estrutura regulatria para servios ferrovirios e acesso de terceiros em pases selecionados
ANEXO 5.A1. ESTRUTURAS REGULATRIAS DO TRANSPORTE
Todas as empresas
operadoras de ferrovias
so privadas
Corporaes
pblicas sob direo
do Ministrio de
Desenvolvimento (MdF)
As ferrovias classe I
so todas privadas. H
algumas linhas curtas
e uma regional de
propriedade pblica.
3 empresas regionais
privadas e algumas
linhas curtas,
principalmente privadas
Sim
2004
1995. Surface
No
Transportation Board
(STB) substituiu a
Comisso de Comrcio
Interestadual Interstate
Commerce Commission
(ICC Termination Act)
Sim
Aberto aotansporte internacional em todas

as rotas
Terminal e servios de Interconexo:

direitos obrigatrios de uso de estradas de
ferro e transporte podem ser negociados
bilateralmente entre operadoras privadas,
com a SCT se reservando o direito de
intervir se no for feito nenhum acordo
dentro de 90 dias.
Sim
Sem acesso forado Trs tipos de regimes de acesso

competitivo:
troca recproca, pela qual ferrovias
podem ser solicitadas a trocar de vages
com ferrovias concorrentes prximas em
reas de terminal a uma tarifa razovel;
alternativa de rota, pela qual uma
ferrovia pode ser solicitada a interlinear o
trfego com outra ferrovia;
os direitos de uso de estradas de
ferro em um terminal, pelo qual uma
ferrovia deve permitir acesso fsico a
suas linhas para trens e tripulao de
uma transportadora concorrente, com a
cobrana de taxa.
Sim
1993
Artigos 35 e 36
dos RSL e ttulos de
concesso
No
Frete
Acesso obrigatrio em uma estrutura de
separao vertical suavizada.
Acesso
Acesso de
terceiros
1999
Separao
estrutural
Sim
1993 e 2000
1995, 1996: emenda

constitucional e
legislao setorial
Data de reformas
Status da empresa
importantes recentes
Parte do Gruppo Ferrovie 2000
dello Stato SpA, uma
holding 100% estatal
Status da operadora incumbent
Fonte: National Submissions to Rail Roundtable, OECD (2005). Steer Davies Gleave for the European Commission, pesquisa NEA sobre transportes e treinamento para Comisso
Europia ajustado pela Secretaria da OECD. Austrlia: Produtivity Commission Inquiry Report, 2006. EUA: Railway Reform, ECMT, 2001. Class I railroad, conforme definido
pela Association of American Railroads, tem uma receita operacional excedendo 319,3 milhes de dlares.
Estados
Unidos
Cinco das 9 maiores

transportadoras
representam 94%
da receita de
frete ferrovirio
Classe I . Inmeras
transportadoras
menores (541 em
1997)
A incumbent foi
dividida e no existe
mais
Renfe +ADIF
Reino
Unido
Espanha
1997 Estatal FNM

foi despojada e a
maioria das ferrovias
foi privatizada
Mxico
Empresa
Trenitalia
Itlia
Pas
Tabela 5.A1.1. Estrutura regulatria para servios ferrovirios e acesso de terceiros em pases selecionados
211
212
Ministrio de Planificacin
Federal
Governos estadual e local,

Governo Federal
Ministrio dos Transportes
MOP: Ministerio de Obras

Publicas, (especificamente
Direccin General de Obras
Pblicas)
Ministrio da Ecologia e
Desenvolvimento Sustentvel
e Unidade de Planejamento
para superviso de rodovias
sob concesses, subdiretoria
especial para controle
tcnico.
Austrlia
Brasil
Chile
Frana
Ministrio
Argentina
Estrutura
regulamentar para
concesses de
rodovias em alguns
pases
Superviso direta do
Ministrio
Agencia Nacional de
Transportes Terrestres
(ANTT)
Somente estadual e
local
OCCOVIsuperviso de
concesses rodovirias
(Organo de Control de
Concesiones Viales
Agncia Reguladora
No h agncia
Lei Geral de 1955;
Lei 93-122; e ordens
correspondentes no
Conselho.c Lei de
Concorrncia Preos Livres,
1986d
Decreto Especial 164, de

1991.
Ley de Concesiones de
Obras Pblicas/1996
Lei 8.987/95 e 9.074/95
No h Lei de Concesso
Federal
Lei 17.520/67; 23.696/89;

Decreto 1.105 de 1989
Lei de Concesso
Irrelevante
implementar a poltica
formulada pelo CONIT e
o Ministrio e regular ou
supervisionar os servios
e uso da infra-estrutura
de transportes por
terceiros.
Irrelevante
Controle e superviso de
contratos
Responsabilidade da
Agncia Reguladora
Tabela 5.A1.2. Estrutura regulatria das concesses rodovirias em alguns pases
Comit Nacional de Transportes.

rgo tcnico dentro do Ministrio
de Ecologia e desenvolvimento
sustentvel e planejamento
Planejamento, projetos e
construo de infra-estrutura
pblica, e tambm conservao
e administrao, fixando os
intervalos dos pedgios.
Conselho Nacional de Integrao

de Polticas de Transporte (CONIT)
define a poltica nacional de
transportes. Sem rgo tcnico no
momento. At 2002, era o GEIPOT
(agncia de planejamento do
Ministrio de Transportes).
Australian Transport Council

(ATC) para aconselhamento
sobre coordenao e integrao
de transportes a nvel nacional.
Department of Transport and
Regional Services (DOTARS)
fornece polticas para o portfolio
de Servios de Transporte. rgo
tcnico o Bureau of Transport
and Regional Economics (BTRE).
rgos relacionados
consulta e insumo tcnico
para preparao de opes
estratgicas
Secretaria de Comunicaciones Lei Federal de Estradas,

e transportes
Pontes e Caminhes
Mxico
Intermodal Surface
Efficiency Act, 1991
USDOT
Estados Unidosa
Irrelevante
Irrelevante
Algumas regies tm
agncias de pedgios
autnomas ou semiautnomas
No
Irrelevante
Cobrana ao usurio da
rodovia
CIPE concede autoridade

Responsvel para as
rodovias estaduais,
supervisiona manuteno
e construo de infraestrutura, revisa tarifas.
ANS estabelece padres
de qualidade, inclui
correo de qualidade na
frmula do preo teto
Responsabilidade da
Agncia Reguladora
Diretamente pela SCT
Administrao
rodoviria
ANAS (Ministrio dos

Transportes) e CIPE
(Comit Interministerial
de Programao
Econmica)
Agncia Reguladora
Poltica de Infra-estrutura e
Transportes. O plano nacional
chamado de Plano Estratgico
de Infraestructuras y Transporte
(PEIT).
Administrao de planejamento de
rodovias privadas com pedgio
Transport Infraestruture
Development in Hungary
NARS, grupo de especialistas

ligados ao Tesouro para fornecer
suporte tcnico sobre reajuste
de tarifas acordadas entre o
licenciado e agncia reguladora
rgos relacionados
consulta e insumo tcnico
para preparao de opes
estratgicas
www.highways.gov.uk/aboutus/about.aspx c. Analysis of Highway Concessions in Europe, WB, 2004. Dados de 1998. d. Rodovias Auto-Sustentadas, 2007, p.303.
Lei de Vias Expressas com

Pedgios (1972) emendada
em 1996-1996. Um
decreto real necessrio
para aprovar uma
concesso; Lei 13/1996c
Secretaria de Estado
de Infraestructuras y
Planificacion
Espanha
Lei XVI de 1991
Ministrio da Economia e
Transportes
Hungria
Lei 1.137/29 Disposizioni

sulla Concessione di Opere
Pubbliche 19/1994
Decreto Presidencial 554,
de 1999
Lei de Concesso
Ministrio de infra-estrutura
Ministrio dos Transportes
Ministrio
Itlia
Estrutura
regulamentar para
concesses de
rodovias em alguns
pases
Tabela 5.A1.2. Estrutura regulatria das concesses rodovirias em alguns pases
213
214
79604 total de estradas

2300 estradas com
pedgio
7840 (rodovias com

pedgios em 2004)
Cerca de 6000 km de vias 6840k total

expressas
6000h
2255 (1999);
2900 (2004)
580
8439 (2007)
Chile
Frana
Itlia
Mxico
Espanha
Reino Unido
EUA
8.101 (2007)
1202b
6940b
N/A
Pblicas
338 (2007)
580b
2497,4b
4392b
(Aps
privatizao das
Autoestradas)
900b
2289o
1493i
168n
9383 km (da
Rede Rodoviria
Nacional)m
Privadas
Estradas com pedgios
20-99 anos
30 anos
Mximo 75 anos
(estendidos em 1997)
N/A
30 anos
30 anos
No
Sim
No (processo de licitao em
2006)
No
H a possibilidade
No
No
H trs concesses federais de 25

anos e outras duas de 20 anos
20-30 anos geralmente.
Mximo de 50 anos
No
no
Existncia de tarifa cobrada

pelo poder pblico
18-48 anose
Primeira fase: 12 anos,

Segunda fase: 22 anosb
Durao das concesses
Fonte:
ECMT Report. Bousquet (1999).
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Total de rodovias
91287 (2003)l
3476k
10500k
(25% com pedgio)
5683 (1999)
10383k
1300 km
1492 federal
8357 estaduais e
municipais (2005)
Brasil
18700 km (Sistema
Nacional de Rodovias)j
168, nenhuma delas

no Sistema Nacional de
Rodoviase
Austrlia
9383 da Rede Rodoviria

Nacionalc
10400
(vias expressas, 1999)
Tamanho da rede
rodoviria
(em km)
Argentina
Rodovias com
pedgios (km)
Tabela 5.A1.3. Aspectos importantes de concesses de rodovias em alguns pases
Tabela 5.A1.4. Aspectos econmicos das estradas com pedgios em alguns

pases
Despesa com rodovia
Receita de pedgio
em milhes
US$PPP, 2005
Preo do pedgio
Argentina
US$349 milhes pblicos e US$161

milhes privadosm
18% para manuteno
300b
Fase 1: US$0,015 por km

Fase 2: aproximadamente
US$0,01 por km
-US$ 0,0156 por km
(corredor de estradas);
US$0,035 por km (acesso
urbano)f
Austrlia
Total: US$8.779 bilhes

(pblicos: US$8252 bilhes
(22% so despesas da Commonwealth)
- privados: US$527 milhes
US$ 731
(2001-2002)d
N/A
Brasil
Privados: US$2263 milhesz1
1977z1
US$ 0,04 por km (2007)
Chile
MOP: 92 bilhes de pesos

(43% principais estradas regionais); total
de estradas: 286 bilhes. Privados: US$
43 milhes
N/A
Primeira gerao:
US$0,02-0,03 por km
(1999)f
Frana
2.700 milhes (2006)u

dos quais vo para a manuteno:
1740 milhes (2006)u
6778
0,062 euro/km (1999)
Itlia
12.900milhes (1999)u
1250 milhes para manuteno
(1999)u
4598
0,047 euro/km (1999)
Espanha
1.350 milhes (2005)u

634 milhes para manuteno (2005)u
2336a
0,086 euro/km (1999)
Reino Unido
2500 milhes (2005)u

dois quais 2147 para manuteno.
N/A
3 libras/carro (2005, via

expressa)h
Estados
Unidosa
Pblicos (2004): 136,4 bilhes
Pblicos: 8.544 (2004)y
Pblicos: 0,15-0.2 per km

por carro (2000)
Obs.: a. Milhes ECU. Fonte: Analysis of Highway Concessions in Europe, WB (2004). b. somente vias expressas
includas. Fonte: Analysis of Highway Concessions in Europe citando PIARC (2003) como fonte. c. Analysis of Highway
Concessions in Europe, WB (2004). Dados de 1998. d. para veculos categoria 1, pedgio mximo estabelecido por
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1990-2003, 2003. t. Resumen de concesiones viales otorgadas, CEPAL (2003). u. Fonte: ERF. A maioria dos pases
europeus faz distino entre custos de manuteno regulares e no-regulares, mas as despesas includas em cada
categoria diferem de um pas para outro. Na Holanda, por exemplo, os termos fixados e manuteno varivel so
aplicados, enquanto manuteno estrutural e operacional so as definies usadas na ustria, manuteno rotineira e
peridica so os termos usados na Sucia e manuteno de rotina e especial na Espanha. A Comisso Europia prope
aplicar as seguintes distines: custos Regulares buscam manter a funcionalidade da infra-estrutura existente
dentro de sua vida til original (reparos locais, como conserto de rachaduras ou buracos, manuteno de inverno,
limpeza de locais de descanso, manuteno de gramados, etc.). Custos no-regulares so despesas de renovao
que prolongam a vida til da infra-estrutura sem adicionar novas funcionalidades (renovao de estradas e estrutura
de ponte e tneis, manuteno de equipamentos da estrada, etc.) v. Indicadores Mundiais de Desenvolvimento. y.
relatrio do ECMT. z. Questionrio respondido pela ANTT. Refere-se a concesses federais. O total seria de 9296. z1.
Relatrio Anual 2005, ABC z2. Relatrio CNT, 2006.
215
Tabela 5.A1.5. Restries regulatrias no transporte rodovirio de carga,

comparao entre o Brasil e alguns pases da OECD no final dos
anos 90
Restrio Regulatria
Direitos de firmas estrangeiras so restritos
em relao s firmas domsticas
Nmero e Identificao de Pases da OCDE e Brasil

16
EUA, Alemanha, Frana, Itlia, Canad, Mxico,

Noruega, Portugal, Sucia, Turquia, Hungria, Polnia,
ustria, Blgica, Grcia, Sua, Brasil
- Proibio total de cabotagem
Frana, Blgica, Mxico, Sua, Turquia, Hungria, Brasil
- Exigncia de transportadora domstica

quanto ao trfego pblico
Grcia, Mxico, Noruega, Hungria., Polnia
- Restries sobre as possibilidades para

firmas estrangeiras
US, Frana, Itlia, Canad, Grcia, Mxico, Noruega,

Sucia, Hungria
Critrios que no sejam tcnicos, financeiros

e de segurana considerados para a
concesso de licena/permisso/concesso
12
Alemanha, Frana, Itlia, ustria, Blgica, Mxico,

Noruega, Espanha, Sucia, Repblica Tcheca, Coria,
Polnia
rgo profissional aplica diretrizes ou

regulamentos de preos ou ingresso no
mercado
10
Holanda, Portugal, Espanha, Sua, Repblica Tcheca,

Hungria, Polnia, Itlia, ustria, Grcia
O regulador pode limitar a capacidade de

alguma forma
Alemanha, Itlia, Blgica, Grcia, Espanha, Repblica

Tcheca, Hungria, Coria, Polnia
Propriedade/controle pblico no transporte

rodovirio de carga
Alemanha, Blgica, Dinamarca, Finlndia, Frana,

Austrlia, Noruega, Repblica Tcheca, Polnia
A regulao pode restringir o nmero de

concorrentes de alguma forma
Itlia, Noruega, Turquia, Repblica Tcheca, Polnia
Regulamentos proibem ou desestimulam

viagem de retorno
Finlndia, Grcia, Holanda, Noruega, Hungria

transporte particular
Finlndia, Grcia, Mxico, Holanda, Sua

transporte por contrato
Mxico, Sua, Hungria
Regulamentos proibem ou desestimulam a

operao intermodal
Finlndia, Mxico, Hungria
Preos regulados de alguma forma
Japo, Itlia, Grcia
Iseno da lei de concorrncia para o

transporte rodovirio de carga de alguma
forma
3 (+15)
US, Japo, Turquia (e EC), Brasil
A agncia de concorrncia no se envolve no

cumprimento da lei
Sua, Grcia, Brasil
Dos quais:
Fonte: Dados de Regulao Internacional da OECD de 1998.
216
Tabela 5.A1.6. Regulao do transporte rodovirio de passageiros, comparao

entre o Brasil e alguns pases da OCDE no final dos anos 90
Pas
Controles Regulatrios
Austrlia
Os servios de passageiros so regulados pelos Estados e agncias governamentais do territrio.

H servios de nibus particular e servios de propriedade do governo.
Brasil
necessrio processo de licitao para fornecer servio regular.
Blgica
Servios regulares e especializados so operados diretamente ou contratados para operadoras

privadas pela empresa ferroviria SNCV e por diferentes corporaes locais de transporte. Para
atender controles de qualidade, as transportadoras de passageiros esto sujeitas regulamentao de tarifas pelo ministrio pertinente em caso de servios domsticos e por acordo com
outros pases em servios internacionais.
Canad
Os servios de nibus so basicamente regulados pelas provncias. Uma nova entrada rara por
causa de um teste estritamente aplicado da necessidade de entrada e convenincia pblica (com
exceo de Alberta). Os conselhos das provncias geralmente especificam rotas intra- e extraprovinciais, capacidade, qualidade do servio, padres de segurana e exigncias de seguro.
Dinamarca
A proviso de servios de nibus exige uma licena das autoridades locais ou do Conselho
Dinamarqus de Transporte de Passageiros. Os preos dos servios agendados so controlados
pelas autoridades de transporte.
Frana
Servios de transporte e nibus urbanos e interurbanos, agendados ou no, so organizados

apenas pelas autoridades pblicas. A lei de 1982 sobre os Transportes Terrestres confere aos
dpartements a tarefa principal de organizar os servios de passageiros entre cidades. As autoridades dos departamentos esboam e atualizam o Plano Departamental que contm as rotas
e servios que foram autorizados. A operao real desses servios pode ser conduzida pelo
departamento diretamente ou por firmas privadas contratadas para tal. As tarifas devem ser
aprovadas pela autoridade organizadora. O transporte urbano responsabilidade das autoridades locais que podem operar os servios diretamente ou contrata-los a uma firma privada. As
autoridades locais tambm tm a tarefa de aprovar tarifas para servios locais agendados.
Alemanha
Deve ser obtida uma autorizao para o transporte pago ou comercial de passageiros em veculos motorizados, bondes e carros eltricos. Antes de ser emitida uma autorizao, so considerados os interesses pblicos de se ter tais servios estabelecidos. A autorizao recusada se
(a) as necessidades puderem ser satisfeitas pelos servios j existentes; (b) os servios aplicados
j forem conduzidos pelas transportadoras ou ferrovias j existentes e no fornecer um grande
aprimoramento das condies de transporte; (c) as transportadoras ou ferrovias que fornecem
tais servios estiverem dispostas a estender seus prprios servios. As tarifas so controladas.
Grcia
O transporte rodovirio pblico de passageiros estritamente regulamentado, quanto o nmero de nibus e tarifas. Os novos nibus so licenciados para transporte se houver necessidades
de mais servios. Atualmente, o nmero de nibus considerado adequado para a atual demanda.
Irlanda
As operadoras particulares de nibus so solicitadas a portar licenas para servios de transporte

rodovirio agendado de passageiros. A exigncia estatutria principal a ser considerada antes de
se conceder uma licena com relao aos servios de transporte de passageiros e outras formas
de transporte disponveis ao pblico na vizinhana da rota proposta. Como resultado da natureza restritiva da legislao, poucas licenas foram emitidas para operadoras privadas de nibus.
Japo
concedida uma nova licena para transporte de passageiros se (a) o servio proposto estiver
alinhado com a demanda dos servios de transporte e (b) o novo servio no trouxer um desequilbrio entre capacidade e demanda. Todas as tarifas devem ser aprovadas pelo Ministro
dos Transportes, levando em conta se as tarifas no causaram uma concorrncia indevida com
outras empresas.
Sua
Um solicitante de licena tem de cumprir com duas condies: (a) deve provar que h necessidade do servio que ele prope e (b) a rede de transporte existente no deve estar sujeita a uma
concorrncia significativa do novo servio. As empresas de transporte pblico so livres para
estabelecer seus prprios preos, sujeitos possibilidade de interveno pela confederao em
caso de abusos.
Unio Europia
Os servios internacionais agendados dentro da UE ainda precisam de licena dos EstadosMembros que, at 31 de dezembro de 1999, podiam bloquear a abertura de um novo servio se
ele ameaasse a viabilidade de um servio ferrovirio na mesma rota. A cabotagem (transporte
de passageiros dentro de outro Estado-Membro) no permitida, com exceo de servios
ocasionais (quando forem a extenso de uma viagem internacional) e em servios especiais
(contanto que no ultrapassem outras fronteiras).
Fonte: OECD (1990), Captulo 2, OECD (2001).
217
Parte III
Governana regulatria dos

setores selecionados
Captulo 6
Independncia e prestao de
contas das autoridades regulatrias
A autonomia institucional de rgos administrativos uma questo controversa e poltica

no Brasil. No entanto, difcil achar um consenso sobre esse problema em um pas grande
e altamente diversificado. Estabelecer e operar agncias reguladoras setoriais independentes
envolveu desafios significantes. Por sua vez, autonomia a nvel tcnico se fortaleceu progressivamente com mais equilbrio, facilitada pela estabilizao geral macroeconmica experimentada pelo pas nos recentes anos, e pelo crescimento econmico sustentado.
Aspectos institucionais
As principais razes para se delegar poderes regulatrios (ou quase regulatrios) so a
reduo dos custos de tomada de deciso e o aprimoramento de um compromisso crvel em
torno de uma poltica de longo prazo. As agncias reguladoras precisam de clara autonomia,
tanto em relao s autoridades polticas como em relao aos entes regulados, especialmente em setores onde o Estado retm muitas aes em empresas de energia. Uma regulao
consistente e independente ir contribuir para minimizar incertezas regulatrias, e o prmio
de risco regulatrio associado. Uma autoridade clara e reconhecida dentro da estrutura institucional mais ampla essencial para esse fim. Isso tambm requer que a misso da agncia
reguladora seja clara e sem ambigidade em relao aos objetivos estratgicos e alocao
de responsabilidades entre o Ministrio e a agncia reguladora. No entanto, o equilbrio entre
independncia e prestao de contas precisa ser considerado em suas dimenses prticas,
dadas as experincias institucionais e polticas.
Estrutura legal
No sistema institucional brasileiro, as agncias reguladoras so consideradas autarquias
especiais, ou agncias pblicas com autonomia financeira e administrativa, conforme estabelecido nas leis que as criaram. Na ordem institucional brasileira, a noo de autarquia definida pelo Decreto-Lei (200, de 1967) que, de acordo com a ordem constitucional pr-1988,
possui efeito equivalente a uma lei ordinria, uma vez que o Presidente tinha ento o poder de
emitir Decretos-Lei. Esse decreto qualifica autarquia como um servio autnomo, criado
por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receitas prprios, para executar atividades
tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada. Esse status est prximo da noo de uma agncia
descentralizada em muitos pases europeus. Oferece a possibilidade de gesto relativamente
autnoma, mas no foi projetado para englobar as caractersticas de agncias em que sejam
confiados significativos poderes regulatrios e de execuo.
A noo de autarquia especial, que corresponde s agncias brasileiras, qualifica as agncias, pelas quais as especficas condies de autonomia so diferenciadas e definidas em leis
especficas. Elas podem conceder a essas agncias, por exemplo, um nvel maior de autonomia, onde impossvel a livre demisso de diretores. Uma autarquia especial se distingue de
uma autarquia normal, quando suas leis correspondentes concedem privilgios especiais ou
um nvel especfico de autonomia.198 Esse nvel de autonomia inteiramente dependente da
lei que a organiza.
198 Meirelles citado em Barroso, 2005.
222
Captulo 6. Independncia e prestao de contas das autoridades regulatrias
Um contexto difcil
Autarquias e autarquias especiais so parte da administrao indireta no Brasil. Elas no
existem apenas no nvel Federal, mas tambm no nvel sub-federal. Refletem a tendncia geral
de gesto descentralizada em administrao pblica observada no final dos anos 60 e incio
dos 70 e est no contexto de noo de autonomia relativa com status desigual, quando as autoridades regulatrias foram estabelecidas em meados dos anos 90. A organizao dessas novas
agncias foi acompanhada por tenses significantes e esteve sujeita a intensas controvrsias.
Um desses problemas est ligado s relaes entre essas agncias e seus ministrios correlatos
e o sistema jurdico dos funcionrios. As agncias tambm foram criadas de forma ad hoc, que
no refletiu um movimento coordenado da administrao em direo a um Estado Regulador
(Gaetani, 2002). Essas agncias, criadas como parte da tendncia privatizao e liberalizao, receberam pouca ateno poltica durante o segundo mandato do Presidente Fernando
Henrique Cardoso (1999-2002) (Gaetani, 2003b). Isso resultou em acordos regulatrios frgeis na rea de infra-estrutura, precisamente quando essas agncias estavam dando seus primeiros passos e ainda havia um certo descuido, por falta de capacidade tcnica e expertise de
alguns ministrios de da rea de infra-estrutura. Isso claramente ilustrado por questes da
falta de capacidade estratgica e de recursos experimentada nos ministrios de energia, transportes e telecomunicaes logo aps a primeira onda de privatizao.
Prevaleceu uma situao de falta de consenso sobre como esse aparato estatal deveria ser
organizado. Muitos dos mecanismos institucionais projetados para proteger a autonomia e
independncia das agncias se tornaram sujeitos controvrsia, especialmente sua operao,
financiamento e nomeaes para a diretoria. Caractersticas que deveriam equilibrar a independncia para garantir a delegao de responsabilidades, de forma procedural e apoltica,
no foram devidamente asseguradas e compreendidas: transparncia, prestao de contas,
isolamento tcnico, e estabilidade de regras. Isso foi, portanto, um tema inacabado e muito
problemtico da agenda poltica geral.
Nesse contexto, a noo de delegao de poderes fortes foi questionada dentro de uma
perspectiva poltica, especialmente no contexto da eleio do Presidente Luis Incio Lula da
Silva. Ao tomar posse, o Governo foi confrontado com trs alternativas referentes s autoridades regulatrias:199
Retornar ao modelo anterior,
Fazer business as usual, ou
Buscar aprimorar os acordos regulatrios existentes.
O fortalecimento de polticas em direo qualidade da regulao e o fortalecimento das
agncias reguladoras no fazia parte das metas de poltica da nova coalizo conduzida pelo
Partido dos Trabalhadores, uma vez que foi percebida como uma validao dos processos de
privatizao. As implicaes totais para o crescimento a longo prazo e em termos de financiamento de infra-estrutura essencial tambm no foram devidamente consideradas no incio.
Progressivamente, entretanto, a partir de uma viso pragmtica, as autoridades pblicas concordaram com o fato de que elas no tinham escolha a no ser ratificar o contexto institucional existente. A deciso foi tomada no sentido de se manter as instituies sob liderana da
Casa Civil da Presidncia da Repblica.
199 De acordo com as respostas brasileiras ao questionrio.
223
A concesso de fortes poderes de regulao e de execuo da lei em favor das agncias

reguladoras ainda era vista como problemtica. Os arranjos institucionais que foram adotados tinham algumas deficincias (Binenbojm, 2006), pois refletiam uma cultura institucional
estrangeira (Gomes, 2006 e Calil, 2006). Isso resultou em falta de consenso sobre a filosofia
da estrutura regulatria. Enquanto o novo governo estava formulando uma estratgia de pensamento de longo prazo, que resultaria em uma nova proposta de lei (ver Quadro 6.2 sobre a
Nova Lei), as agncias estavam sujeitas a fortes distrbios.
O contraste entre o status formal institucional e as prticas institucionais nas agncias estudadas ser analisado abaixo em maiores detalhes . Tambm ser apresentada a perspectiva
internacional, sempre que possvel, de cada um dos setores do estudo.
Agncias estudadas
As agncias aqui estudadas desfrutam de um nvel significante de autonomia sob uma
perspectiva legal, o que pode ser favoravelmente comparado a muitos outros pases da OCDE.
Todas elas foram criadas por leis e legalmente qualificadas como autarquias especiais (Ver
ANEXO 6.A1. Tabela 6.A1.1). Isso, no entanto, precisa ser avaliado em comparao com as
operaes dirias, que foram significantemente afetadas pela falta de uma cultura geral administrativa que gere polticas autnomas.
As leis das vrias agncias reguladoras no Brasil as instituram como autarquias especiais com autonomia financeira e administrativa, onde os membros do rgo governamental
so apontados pelo Presidente e confirmados pelo Senado. Esses membros so nomeados
para mandatos de quatro anos para a ANTT e ANEEL, que aqui so similares Agncia
Nacional do Petrleo recentemente renomeada Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural
e Biocombustveis (ANP), a Agncia Nacional da gua (ANA), a Agncia Nacional de
Transportes Aquavirios (ANTAQ), e a Agncia Nacional do Cinema (ANCINE). No entanto, os diretores da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), assim como os
da ANS, tm mandato de apenas trs anos de durao. Esses mandatos so renovveis para a
ANEEL,200 ANATEL, ANS e ANVISA, assim como apenas uma vez para a ANTT. Os mandatos dos membros do conselho so normalmente intercalados, para preservar o conhecimento e coerncia de decises das agncias. Os mandatos no so necessariamente ligados ao
mandato presidencial. No caso da ANATEL, os mandatos so de 5 anos. (Ver ANEXO 6.A1.
Tabela 6.A1.2).
Esses rgos governamentais no no esto sujeitos demiso ad nutum pelo Presidente
(exceto no caso da ANVISA, ANS e ANA, em que eles podem ser demitidos por qualquer
razo nos quatros meses do incio do mandato. Para a ANEEL essa possibilidade no existe
mais e foi extinta pela lei n 9.986, de 2000). Alm disso, na ANVISA e ANS, h uma possibilidade terica de demisso em caso de falhas no cumprimento dos contratos de gesto
(ver discusso sobre prestao de contas). As decises dessas agncias so tomadas de forma
colegiada pelo conselho, com voto de minerva do Diretor Geral em caso de indeciso. Os outros elementos relativo quarentena e remunerao tambm so definidos nas leis de criao
respectivas. A despeito de sua independncia tcnica, essas agncias esto ligadas aos respectivos Ministrios setoriais.
200 Embora no sejam renovveis de acordo com a organizao original da lei pela ANEEL que foi modificada
subsequentemente.
224
Uma perspectiva internacional

No setor de energia, os mandatos das autoridades regulatrias nos pases selecionados da
OCDE variam de 3 anos, no Reino Unido e Nova Zelndia, a 5 anos na Argentina, Estados
Unidos e Austrlia, 6 anos na Noruega ou Chile e at 7 anos no Canad (Ver ANEXO 6.A1.
Tabela 6.A1.3).). Esses rgos so dirigidos por uma nica cadeira na Noruega e no Reino
Unido, e um conselho em todos os outros casos. A demisso altamente restringida, e o mandato renovvel na Argentina, Canad e Noruega. Em comparao, o mandato renovvel de
4 anos da ANEEL tende a fornecer uma independncia institucional um pouco mais restrita,
mesmo que ainda possa ser considerada como autnoma. De uma perspectiva geral (Figura
6.1), o mandato de 4 anos tende a estar em um limite inferior, mesmo que um grande nmero
de autoridades tenha esse tempo de mandato na pesquisa OCDE de 2003.
No setor de seguro sade privado, os membros dos rgos regulatrios na Austrlia tambm tem mandatos renovveis. Na Frana e Portugal, esses mandatos se estendem para 5 anos,
e so apenas renovveis uma vez na Frana. Em outros pases, esses rgos so totalmente
subordinados ao ministrio correlato, como no caso da Sua, Canad, Irlanda ou Holanda,
onde os mandatos no so fixos, de acordo com os dados disponveis. Tende a haver uma diferena entre as seguradoras especializadas em sade, usualmente subordinados ao Ministrio
da Sade, e as outras seguradoras, sob superviso mais ampla, que normalmente tm conexo
com o Ministrio das Finanas. Dessa perspectiva, os dispositivos e termos estabelecidos pela
ANS, mesmo que no confiram autonomia legal significativa, no diferem muito da maioria
dos pases que disponibilizaram suas informaes. (Ver ANEXO 6.A1. Tabela 6.A1.5).
No setor de telecomunicaes, o mandato de 5 anos da ANATEL est alinhado com a prtica predominante; em 2003, at 12 pases da OCDE escolheram um mandato com essa durao (Figura 6.1). Isso se confirma pela Tabela 3.A1.2, em que a Austrlia, ustria, Canad,
Alemanha, Grcia, Hungria, Islndia, Nova Zelndia, Polnia, Turquia e Estados Unidos tiveram 5 anos. Os nicos pases com mandatos menores foram a Holanda (4 anos), Sua (4
anos), Japo, Luxemburgo e Coria (3 anos). Alguns pases tiveram mandatos maiores, como
a Frana ou Itlia (6 ou 7 anos). No entanto, esses mandatos no estavam definidos em pases
nrdicos. A impossibilidade de renovao do mandato, prevalente no Brasil, tambm norma na Austrlia, Frana, Itlia e Portugal, onde um grande nmero de outros pases tendia
a permitir a renovao, mas a limitavam a s mais um mandato (Ver ANEXO 6.A1. Tabela
6.A1.7).
No setor de transportes, poucos pases estabeleceram uma autoridade similar, e assim
essas comparaes no puderam ser feitas, ou se limitaram Itlia e Argentina.
225
Figura 6.1. Mandatos em agncias governamentais
Mais de 8 anos
Telecom 0
12
6 a 8 anos
Energia 1
10
10
5 anos
4 anos
Finanas
14
Mandato fixo abaixo de 4

anos ou a critrio do
nomeador
Percentagem de agncias
0%
25%
50%
75%
100%
Obs.: Nmero de pases com essas caractersticas.

Fonte: OECD (2005). Designing Independent and Accountable Regulatory Authorities for High Quality Regulation,
Procedimentos de uma Reunio de Especialistas em Londres, Reino Unido, 10 a 11 de janeiro.
A questo das nomeaes e demisses

A dimenso poltica das nomeaes um elemento inevitvel na gesto das autoridades
regulatrias. Esse elemento pode ser minimizado quando h o requerimento de que os chefes
das agncias sejam nomeados por decises coletivas do governo em sistemas parlamentares
ou pelo Presidente, sujeito aprovao do legislativo, como no Brasil. Pode ainda ser reduzido
se houver a necessidade de apoio parlamentar para os chefes dessas agncias. Por exemplo, os
chefes das comisses reguladoras independentes norte-americanas201 precisam de aprovao
bipartidria.202 Uma perspectiva internacional mostra que muitos pases escolheram algum
mecanismo para garantir amplo suporte poltico para aos chefes de suas agncias, de acordo
com pesquisa da OCDE (2003). Esse fato se confirma por deciso coletiva do governo, no
caso de servios de telecomunicaes, energia e financeiros, em mais de metade dos pases
pesquisados, e por uma deciso conjunta em um nmero significante de casos nos setores de
energia e finanas.
201 Uma comisso reguladora independente uma agncia reguladora independente no governo norte-americano.
202 Por exemplo, trs oficiais do partido do presidente e dois da oposio.
226
Figura 6.2. Nomeao de chefes das agncias

Um ou dois ministros
Finanas
Deciso coletiva do governo

Parlamento
Parlamento e Governo
Membros
do conselho
Outros
Sem informaes
Energia
Telecomunicaes
Obs.: Nmero de pases com essas caractersticas.
Fonte: OECD (2005), Designing Independent and Accountable Regulatory Authorities for
High Quality Regulation, Procedimentos de uma Reunio de Especialistas em Londres,

Reino Unido, 10 a 11 de janeiro.
Tais salvaguardas tambm existem no Brasil, como a necessidade de confirmao do

Senado. No entanto, a extenso em que elas alcanam seus objetivos polticos permanece
nebuloso.203 Gesner e Fujiwara (2005) realizaram uma anlise detalhada, com base em uma
amostra dos CVs de dirigentes reguladores da ANATEL, ANEEL, ANP, ANA e ANTT. Eles
distinguem experincia (background) tcnica de experincia poltica. Se o dirigente demonstrar experincia tcnica ou acadmica em relao ao setor especfico, eles consideram
que seu background tcnico. Com base nessa categorizao, eles mostram que o nvel de
politizao aumentou entre 2002 e 2005.
Esses resultados so complementados por uma pesquisa conduzida pelo Banco Mundial
englobando reguladores estaduais e federais e abordando o caso de demisses.204 A pesquisa
mostra que em quase 35% dos casos, os dirigentes podem ser demitidos por razes no-legais
e abstratas, como ameaar a integridade ou autonomia da agncia. Os ministrios ou ministrios estatais tem interferido (formal ou informalmente) em processos de tomada de deciso
poltica da agncia, principalmente no nvel estadual (Banco Mundial, 2006). Isso obtido
por manipulao oramentria (57,1%), novas nomeaes (57,1%) e substituio dos diri203 A politizao das agncias, Valor, 15/08/2007, De Paula e Avellar (2007).
204 Regulatory Governance in Infrastructure Industries Assessment e Measurement of Brazilian Regulators, 2006.
227
gentes existentes (28.6%). A questo dos recursos ser discutida mais adiante. No entanto, a
nvel federal, os casos de demisso devem ser aplicados por determinao de sanes judiciais
ou quando envolvem interesses pessoais inadequados, conforme expresso na Lei n 8.112, de
1990 referente ao regime jurdico do servidor pblico federal.
A questo dos conselhos
As agncias no Brasil possuem diretorias colegiadas, com um Diretor Geral e um gabinete
de apoio, e um certo nmero de Diretores (5 para a ANEEL, por exemplo). Os membros do
conselho so nomeados pelo Presidente, confirmados pelo Senado, e nomeados para mandatos alternados para garantir a continuidade. Todas as decises regulatrias importantes so
enviadas ao conselho. A abordagem colegiada comprovou sua importncia e amplamente
adotada em vrios outros pases (Figura 6.3). Os conselhos podem ajudar a resolver conflitos de interesse na tomada de decises, e podem fortalecer a legitimidade do regulador. Isso
permite a nomeao de pessoas diferentes Mandatos sobrepostos contribuem para a estabilidade.
Figura 6.3. Estrutura de governana dos reguladores
100%
75%
27
17
20
Conselho
50%
Indivduo
25%
10
Finanas
Energia
11
0%
Telecom
Setor Econmico
Obs.: Nmero de pases com essas caractersticas
Fonte: OECD (2005). Designing Independent and Accountable Regulatory Authorities for High Quality Regulation,
Procedimentos de uma Reunio de Especialistas em Londres, Reino Unido, 10 a 11 de janeiro.
No entanto, h algumas dificuldades procedimentais no Brasil. O processo de nomeao

de novos dirigentes pode ser muito longo. A aprovao do Senado, que composto de um
grande nmero de partidos, freqentemente se depara com impasses polticos sobre os candidatos. Os cargos podem no ser preenchidos por longos perodos, o que compromete o
228
processo de tomada de deciso (o conselho precisa de quorum para a votao). Uma pesquisa
conduzida pela ABDIB205 sobre as agncias de infra-estrutura (ANEEL, ANATEL, ANTT,
ANTAQ, ANA e ANP) mostra que em 2006 cada cadeira no conselho esteve vaga em mdia
por 98 dias (27,1% do ano). Os nmeros para 2003, 2004 e 2005 eram de respectivamente, 29,
84 e 58 dias. Na situao atual, um diretor afastado no pode prolongar seu mandato at a nomeao de um novo diretor. Por exemplo, na poca do estudo, o conselho da ANEEL possua
trs dirigentes. Os salrios dos dirigentes so baixos para os padres do setor, o que gera mais
dificuldades para a nomeao.
O futuro
Enquanto o sistema atual fornece uma significante independncia para agncias como a
ANATEL ou mesmo ANEEL, ele permanece heterogneo entre setores. O novo Projeto de Lei
3.337, de 2004 pretende fornecer uma estrutura sistemtica. Isso envolveria um mandato de
4 anos em todas as agncias, com possibilidade de uma renomeao, mas essa possibilidade
aparentemente foi cancelada com a reviso do projeto. O cancelamento da possibilidade de
renomeao tenderia a reforar a autonomia, limitando o risco de captura por renomeao.
H tambm um perodo de quarentena de 4 meses em todas as agncias, conforme a Lei n
9.986, de 2000 (a despeito do fato de que a Lei inicial da ANEEL, Lei n 9.427, de 1996, ter
estabelecido um perodo de 12 meses). proposta, com a Projeto de Lei n 7528, de 2006, a
extenso desse perodo para um ano, que precisa de aprovao do Congresso e pretende regular conflitos de interesse dos responsveis federais a respeito de oportunidades de emprego
para quem deixa o servio pblico. Se o sistema atual de mandatos no-coincidentes for mantido, o novo sistema seria progressivamente implementado conforme fossem nomeados novos membros. Os dirigentes podem ser demitidos somente por renncia, ou se considerados
culpados por um tribunal judicial ou administrativo (sendo esse ultimo por meio de processo
disciplinar administrativo). O sistema manteria mais ou menos o sistema atual da ANEEL,
enquanto invadiria a independncia da ANATEL e aumentaria a da ANS. Especialmente,
para a ANS, o novo projeto suprimiria a possibilidade de demisso de dirigentes em caso de
no-conformidade com os termos do contrato de gesto.
A discusso sobre se todas as agncias precisam de mandatos exatamente iguais pode ser
debatida posteriormente. Enquanto no caso das telecomunicaes ou energia, a maioria das
empresas incumbidas est presente, e h necessidade de uma estrutura estvel para investidores nacionais e estrangeiros, a mesma necessidade no to crucial no setor de sade. Em
muitos pases, o seguro de sade privado considerado como parte do sistema de sade e a
responsabilidade cai sobre as autoridades pblicas. Tambm no caso do transporte, a necessidade de atrair grandes investimentos de infra-estrutura em nveis elevados pode requerer
uma independncia significativa. Nesse contexto, poderia ser discutido se os dispositivos atuais do novo projeto de lei n 3.337, de 2004 so mesmo suficientes, dentro complexo sistema
institucional do Brasil, para garantir proteo suficiente independncia em setores bsicos
de infra-estrutura, mesmo que eles aumentem a independncia de algumas agncias.
Outra questo se refere neutralidade e profissionalismo das nomeaes. O sistema atual
tem mostrado suas limitaes. Os dispositivos do novo projeto de Lei no seguem muito
alm. A necessidade potencial por dispositivos mais fortes, como a necessidade de publicar
205 Disponvel em www.abdib.org.br/.
229
no site das agncias o histrico profissional das autoridades mais importantes, alm de sua
remunerao, ou de submet-los consultapblica por um perodo extenso antes das nomeaes serem mandadas ao Parlamento, poderiam ser debatidas.
Nesse contexto, uma importante emenda constitucional, proposta pelo Senador Tasso
Jereissati em 2003 (PEC 81), tambm tem sido debatida. Essa emenda constitucionalizaria as
principais caractersticas das agncias, no intuito de estabilizar sua estrutura institucional. O
objetivo aparentemente fortalecer os princpios regulatrios das agncias, alguns dos quais
se referem qualidade da regulao (ver poderes para a qualidade da regulao). O objetivo tambm garantir maior estabilidade dos recursos. No entanto, a emenda constitucional
proposta no discute a questo da transferncia do Poder de Outorga, que o principal obstculo do sistema existente. Com efeito, o fato de que qualquer significativa delegao de tal
poder possa ser questionada sob a luz da Constituio existente representa um problema
muito importante, que poderia afetar a organizao institucional das autoridades regulatrias
brasileiras. Garantir uma delegao de poder transparente por meio da Constituio poderia
representar uma meta igualmente valiosa.
Quadro 6.1.
PEC n 81 Proposta de Emenda Constituio
A primeira verso da Proposta de Emenda Constituio nmero 81 do Senador Tasso Jereissati, de 2003, sofreu
algumas alteraes, como parte do processo democrtico, e est em estudo no Senado Federal. A Emenda prope
a constitucionalizao dos princpios de orientao da atividade das agncias reguladoras, como forma de inspirar
e guiar o tratamento institucional das agncias e atuam como a pedra fundamental na validao da legislao infraconstitucional primria e secundria a elas relativas. A estabilidade regulatria que esse conjunto de princpios
fornece atende s necessidades brasileiras de atrair e manter capital produtivo no pas, e promover a expanso de
investimentos em infra-estrutura a longo prazo e em infra-estruturas pblicas, assim como da gerao de renda
e emprego. Essa proposta foi aprovada na primeira votao em 7 de maro de 2007, mas so necessrias duas
votaes.
O projeto que constitui Emenda aoArtigo 174 da Constituio Federal, por meio da adio do Artigo 174-A, estabelece que as atividades reguladas estejam sob responsabilidade de agncias reguladoras, constitucionalizando os
princpios de orientao das agncias:
I.
proteo do interesse pblico;
II.
defesa do consumidor e da concorrncia;
III. promoo da livre iniciativa;
IV. prestao de contas;
V.
universalizao, continuidade e qualidade dos servios;
VI. imparcialidade, transparncia e publicidade;
VII. independncia funcional, decisria, administrativa e financeira;
VIII. mandatos fixos e estabilidade de cargo para os diretores;
IX. decises colegiadas nas agncias reguladoras;
X.
deciso monocrtica recorrvel a colegiado em agncias executivas.
Equilibrando independncia com prestao de contas

A tentativa de se chegar a um adequado equilbrio entre independncia e prestao de
contas o objetivo da promoo da transparncia e da responsabilidade da agncia reguladora, organizando estruturas de governana adequadas e um sistema de apelao eficiente,
e iniciando um dilogo entre as agncias reguladoras, Congresso Nacional e cidados para
garantir a credibilidade dessas agncias. Tudo isso deve considerar a cultura administrativa
e institucional dos diferentes pases. A prestao de contas pode tambm ser vista como um
fator que promove a independncia. O dilogo pblico e a comunicao com o Congresso
230
permitem s agncias reguladoras independentes consolidar a credibilidade de suas aes e

demarcar seu alcance institucional. Decises importantes com relao infra-estrutura requerem uma abordagem baseada no dilogo, o que tambm, em alguns casos, exige um compromisso dos rgos executivos do governo.
A contrapartida da independncia ou autonomia a necessidade de ser responsvel pelos poderes que foram concedidos. Sociedade e governo desejam garantir que a eficincia
da regulao, e que qualquer risco de captura ser minimizado. O regulador tambm precisa de salvaguardas para guiar suas aes e limitar o risco de corrupo e de ineficincia.
As ferramentas para garantir a prestao de contas so em duas linhas. Algumas esto ligadas s caractersticas democrticas e constitucionais bsicas, como o dilogo poltico com o
Congresso, sociedade civil e a possibilidade de recursos judiciais. Outras so mais procedurais, e correspondem a uma abordagem de regulao de alta qualidade, com transparncia,
consultas e acesso a informaes. A primeira abordagem tendia por vezes a ofuscar a segunda
no Brasil, com significantes implicaes para a efetiva independncia das agncias.
Em um regime presidencial como o Brasil, com diviso institucional de poderes, o o desenho dos mecanismos de controle e prestao de contas precisa considerar a interao dos trs
poderes coma sociedade civil. Sabe-se que um regime democrtico exige que qualquer mecanismo seja direta ou indiretamente guiado pela sociedade civil. Esses elementos sero discutidos abaixo, que tratar do dilogo da poltica com os Ministrios, Judicirio, Congresso e
sociedade civil como um todo.
Prado (2006) usa a estrutura terica dos erros de prestao de contas para analisar a relao entre as agncias reguladoras e o governo durante o incio do primeiro mandato de Lula.
Foi claramente percebido que a falta de controle social gerou a maior fonte de preocupaes e
dificuldades que motivaram a busca de solues por meio da alterao na estrutura legal das
agncias reguladoras, tal como revelado pela Exposio de Motivos12/Casa Civil PR, de 12
de abril de 2004. Facilitar o dilogo social uma tarefa difcil em um contexto onde a participao social baixa, e onde a maioria do pblico no necessariamente ciente dos problemas
envolvidos na regulao.
O dilogo poltico com os Ministrios
Um regulador, mesmo independente, no pode exercer essa funo no vcuo. Ministrios
setoriais esto a cargo da formulao da poltica. Um dilogo poltico saudvel com os ministrios, por meio da prestao de contas, pode tambm ser uma frutfera abordagem contanto que os reguladores sejam respeitados como parceiros em igualdade de condies e no
como entidades submissas. No entanto, essa situao foi criada pelo fato, aps o perodo de
privatizao, os ministrios terem perdido massa crtica e funcionrios, e no estavam mais
em posio de fornecer expertise. Em alguns casos, eles tiveram at de confiar na expertise
das agncias para a elaborao da poltica, o que gerou uma situao desequilibrada que era
embaraosa, e causadora de conflitos. O perigo era que, diante dessa falta de capacidade, os
ministrios poderiam se ver tentados a se envolver com discusses puramente polticas e a
exercer presso poltica mais ampla para tentar recuperar alguns dos poderes perdidos.
Os ministrios tambm precisam estar em posio de fornecer estruturas de polticas
estratgicas especialmente em setores como transporte, energia ou comunicaes que exigem investimento de longo prazo em infra-estruturas bsicas. A poltica nacional de sade
organizada pela Constituio de 1988, que extremamente focada no Sistema nico de
231
Sade (SUS). Nesse contexto, a assistncia mdica privada percebida para garantir um papel
complementar, que se apresenta como universal, quando os servios pblicos de sade so
inexistentes ou insuficientes. Nesse contexto, a ANS claramente percebida como uma estratgia de monitoramento da oferta de servios no setor de seguro de sade privado. A viso do
Ministrio de que o sistema pblico de sade e o sistema de seguro de sade privado precisam andar de mos dadas. O problema crucial da interface entre o sistema pblico de sade
e os planos privados, especialmente quando o sistema pblico entregue a pacientes com seguro de sade privado, exige um aprofundamento das inter-relaes entre os rgos de sade
pblicos e privados. A percepo do Ministrio de que as abordagens da agncia reguladora
e do Ministrio esto bem integradas. Nesse contexto, o Ministrio est promovendo uma
abordagem geral para a avaliao da qualidade no sistema de sade (Programa Nacional de
Avaliao dos Servios de Sade, PNASS), com a contratualizao dos servios, assim como o
monitoramento de um Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade (CNES).
No campo das telecomunicaes, o Ministrio encarregado de uma abordagem mais ampla rumo universalizao do acesso aos servios, com uma viso que prioriza o investimento
em direo a esse objetivo. No entanto, se o ministrio deveria tomar uma ao direta, por
cima do regulador, para esse propsito, seria algo a ser discutido. Em muitos pases, os ministrios esto desenvolvendo uma estrutura de servio universal que pode ser administrada e reforada pelo regulador. Aparentemente, no Brasil, vises conflitantes sobre o servio
universal tem sido desenvolvidas no lado do Ministrio e do regulador. A abordagem sobre a
universalizao tambm caracterizada pelo fato de que a atual classificao legal de servios,
entre o regime pblico (somente linhas fixas) e o regime privado se baseia em consideraes
histricas que podem no corresponder s atuais necessidades de acesso universal em um
pas como o Brasil atual, onde servios mveis permitem um salto maior na tecnologia e
onde o acesso banda larga permanece uma questo prioritria para fins educacionais e de
informtica.
O Ministrio das Comunicaes tambm tem perdido recursos substanciais desde 2002,
alm de ter capacidade insuficiente de acompanhar e desenvolver respostas adequadas de
poltica. Ao mesmo tempo, a agncia estava lidando com o rpido desenvolvimento de um
mercado emergente, o que absorveu seus extenuados recursos. De qualquer forma, o ministrio ainda percebe que dois problemas permanecem sem soluo: a necessidade de oferecer
segurana e qualidade para a infra-estrutura geral, com planos de contingncia, e a necessidade de promover uma poltica nacional de tecnologia, com um aspecto de alocao, para
fomentar o desenvolvimento tecnolgico. Finalmente, a questo mais ampla da convergncia entre comunicaes e servios de radiodifuso no Brasil, assim como em outros pases,
precisa de uma estrutura poltica coordenada . No entanto, atualmente no h uma agncia
reguladora especfica para radiodifuso, e os servios ainda esto sob responsabilidade direta
do ministrio.
No setor de transportes, vrias entidades esto teoricamente encarregadas de desenvolver e implementar a poltica, a saber, o Ministrio dos Transportes, o Conselho Nacional de
Integrao de Polticas de Transporte (CONIT), que no foi efetivamente posto em prtica,
o DNIT, uma autarquia subordinada ao Ministrio, o Ministrio das Cidades (para planejamento urbano), assim como a ANTT e a ANTAQ. Essa abordagem fragmentada, em um
estado nacional federal do tamanho de um continente, com ministrios e agncias com freqente carncia de recursos humanos, apresenta desafios significantes para uma adequada
formulao de polticas nesse campo. As autoridades pblicas, inclusive o Ministrio, assim
232
como a Casa Civil da Presidncia da Repblica, esto fortemente envolvidas nesse debate,
por exemplo, ao questionrios termos dos leiles para novas rodovias com algum sucesso,
entretanto, uma vez que os novos leiles parecem ter sido realizados em condies mais favorveis para o pblico do que os anteriores.
O setor de energia comparativamente melhor dotado, com o Conselho Nacional de Polticas
de Energia (CNPE) e o Ministrio das Minas e Energia (MME) seguindo um planejamento estratgico de 25 anos. Em energia, essas funes polticas estratgicas tem sido restabelecidas
com a EPE (Empresa de Pesquisa Energtica) fornecendo o planejamento (ver Discusso sobre
Setor de Energia). No entanto, as capacidades correspondentes ainda esto em falta no setor de
transportes, onde o ministrio tem de confiar nos recursos analticos das foras armadas, bem
como das unidades acadmicas. Como resultado, uma contratao significante de funcionrios
com qualificao tcnica foi feita em 2006-2007 com mais de 600 especialistas em administrao contratados pelos ministrios de infra-estrutura. Alm disso, foi criado pela Lei n 11.539
de 8 de novembro de 2007 um novo rgo, dentro do servio pblico, com300 vagas para engenheiros profissionais, para garantir a disponibilidade da uma expertise necessria.
A questo dos contratos de gesto
Os contratos de gesto so um problema brasileiro especfico. A Lei que cria algumas das
agncias reguladoras estabeleceu um contrato de gesto entre o Executivo e a agncia. Dentre
as agncias estudadas, esse contrato existe somente na ANEEL, ANVISA, ANA e ANS, . O
relatrio sobre esses contratos de gesto tem de ser includos nos relatrios anuais. No caso
da ANS e ANVISA, o no-cumprimento de obrigaes contratuais pode resultar na demisso
do presidente da agncia. No debate brasileiro, alguns partidos argumentam que o contrato de
gesto pode agir como um mecanismo que garante a prestao de contas e facilita a interao
entre o regulador e o Executivo, se devidamente desenhado. No entanto, se tal mecanismo
peculiar do Brasil, seu potencial de enfraquecer a autonomia da agncia parece bvio, gerando a possibilidade de interferncia poltica. O fato de esses contratos existirem no campo da
sade no por acaso, e de certa forma pode at mesmo fazer sentido dada a organizao poltica desse setor. Enquanto a ANS (e possivelmente a ANVISA) considerada parte de uma
estratgia integrada de poltica de sade, o argumento da independncia do regulador nesse
setor no parece ser to forte como em outros setores.
No caso da ANEEL, os contratos de gesto duravam perodos sucessivos de 4 anos, com
relatrios anuais sobreos resultados alcanados. Em 2008, os contratos de desempenho possuem um conjunto detalhado de 14 objetivos a serem cumpridos, para abordar 7 desafioschave. A extenso em que cada objetivo alcanado quantificada e agregada em um indicador nico. Uma avaliao retrospectiva das conquistas de 2006 mostrou uma taxa de sucesso
de mais de 80%, refletindo satisfao geral. A despeito dessas conquistas, a agncia continuou
sendo afetada por restries de recursos financeiros que afetaram o seu trabalho. No entanto,
o perodo de 2006-2007 mostra sinais de avanos, tais como uma maior flexibilidade para
recrutar funcionrios para fortalecer a agncia. Como recomendou um relatrio anterior do
Banco Mundial PPIAF sobre o setor de energia (2002, 2004), a prtica de se ter um contrato de desempenho deveria ser descontinuada.
Atualmente, parece que mesmo os ministrios de outros setores tem claramente apresentado reservas contra tais contratos. O Ministrio de Energia aparentemente se ops a eles, e o
Ministrio das Comunicaes manifestou reservas at que efeitos mais claros de tais contratos
233
pudessem ser observados. O Ministrio dos Transportes considera que isso poderia ser um
instrumento interessante, mas que deveria ser observado na prtica para verificar se ajudaria
a contribuir no controle das atividades da ANTT e ANTAQ.
Portanto, a potencial incluso de tais contratos de gesto no novo Projeto de Lei foi altamente controversa, e foi analisada por muitos, inclusive pela OECD (2005), como uma tentativa de reduzir a independncia das recm-estabelecidas autoridades. Muitas crticas foram
emitidas contra a primeira verso da proposta de criao de uma estrutura regulatria geral
formulada no relatrio Interministerial que prepara o novo Projeto de Lei. Essa primeira verso estipulou que o Conselho de Diretores das Agncias Reguladoras deve assinar os contratos de gesto com o respectivo ministrio nos termos do 8, Artigo 37 da Constituio.206 No
entanto, evidente que a Constituio no pretendia desenhar esses contratos como instrumentos de reduo da autonomia das agncias; tanto assim que parte desse artigo diz que
a autonomia das entidades da administrao pblica, (agncias reguladoras nesse caso) podem ser amplificadas por meio de contrato. A primeira verso do Projeto de Lei estabeleceu
que a Agncia deveria apresentar duas vezes por ano relatrios de de gesto e desempenho,
e a durao do contrato seria de um ano. De acordo com Arago, o contrato de gesto contido no esboo do Projeto de Lei viola duas caractersticas dos contratos, estabelecidas pela
Constituio: a) negociao consensual/livre, com a possvel conseqncia da no-concluso
em caso de negociao mal-sucedida, e b) a necessidade de que as entidades tenham aderidolivremente ao contrato.
Uma nova verso do Projeto de Lei estava sendo discutida na Cmara dos Deputados
no momento de elaborao desse relatrio. Nessa verso, os contratos de gesto seriam retirados e substitudos por Planos Estratgicos de Trabalho, Gesto e Desempenho. O Plano
Estratgico de Trabalho um planejamento a longo prazo com durao de 4 anos e que est
de acordo com o Plano Plurianual. O Plano de Gesto e Desempenho a etapa anual da implementao do Plano Estratgico de Trabalho, que como um planejamento de curto prazo
da agncia. Outra alterao importante que enquanto que o Relatrio Anual de Atividades
deve ser encaminhado ao Ministrio, comisses temticas do Congresso Nacional se encarregaro de avaliar o cumprimento das metas. Se esse novo mecanismo aparentemente oferece
menos espao para enfraquecer a autonomia da agncia do que o anterior, a necessidade de
se formular um planejamento de quatro anos em uma economia de mercado pode ser questionada. Esses mecanismos de planejamento foram abandonados em muitos pases europeus.
Em alguns campos, como transporte e energia, h uma necessidade real de um planejamento
a longo prazo de 10 ou mesmo 25 anos, enquanto em outros, como as telecomunicaes, a dinmica imprevisvel do mercado e a rpida mudana tecnolgica pode exigir respostas oportunistas, de curto prazo. No entanto, h possibilidade de reviso anual dos Planos Estratgicos
de Trabalho de quatro anos.
206 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta
poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha
por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I o
prazo de durao do contrato; II os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e
responsabilidade dos dirigentes; III a remunerao do pessoal.
234
Quadro 6.2.
A nova lei de agncias reguladoras, Projeto de Lei n 3.337, de

2004
O projeto de uma nova lei para as agncias reguladoras pretende harmonizar a operao dessas agncias na rea
das polticas. As leis gerais existem para toda a administrao pblica federal da administrao direta e indireta,
mas no lidam com questes gerais das agncias reguladoras: A Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, se limita a
estabelecer regras especficas para o processo administrativo dentro do domnio da Administrao Pblica Federal,
e a Lei n 9.986, de 18 de julho de 2000, regula apenas a administrao de Recursos Humanos das agncias.1
Em maro de 2003, um grupo de trabalho Interministerial foi estabelecido, por ordem do Presidente, para analisar, discutir a organizao e propor medidas para aprimorao do modelo institucional das agncias. Isso sinalizou que o governo pretendia consolidar a base institucional das agncias e fortalecer sua imparcialidade.2 Um
esclarecimento dos respectivos papis das agncias e ministrios foi visto como urgente dado o debate poltico.
Isso resultou em um relatrio sobre a Anlise e Avaliao do Papel das Agncias Reguladoras no Atual Arranjo
Institucional Brasileiro, endossado pelos Ministros do Comit de Polticas de Infra-estrutura e da Cmara de
Poltica Econmica. Ele teve o objetivo de guiar a ao do Governo Federal na rea rregulatria e impulsionar o
aprimoramento do modelo institucional da regulao econmica no Brasil.
Em 2004, o Governo Federal enviou ao Congresso Nacional o acima mencionado Projeto de Lei n 3.337, que
refere-se administrao, organizao e controle social das Agncias reguladoras, adiciona e altera disposies
das leis anteriores1 e d outras providncias. Os principais pontos do Projeto de Lei (primeira verso) foram:

A restituio do Poder de Outorga das agncias aos Ministrios, uma vez que a formulao de polticas pblicas deve ser exercida pela Administrao Direta;
A harmonizao dos mandatos dos dirigentes para 4 anos com a possibilidade de mais uma nomeao;
O aumento do controle social e transparncia com efetiva instituio e implementao do contrato de gesto
e a obrigao de audincias pblicas, procedimentos, de notificao e de observaes quando forem emitidas
novas decises;
A criao de Ouvidorias, separadas das diretoria sem todas as Agncias;
A interao entre agncias reguladora se o sistema brasileiro de defesa de concorrncia (SDBC);
A interao entre agncias reguladora se os Estado, Distrito Federal, e rgos reguladores municipais e entre
elas mesmas.
No entanto, os contratos de gesto geraram muita controvrsia (ver texto principal), e como conseqncia, uma
nova modificao na proposta foi apresentada A criao de Ouvidores, da forma como est estabelecida na PL,
ainda gera questes e debates. No momento de redao deste relatrio, o projeto ainda estava em debate no
Parlamento.
1. Leis 9.472, de 16 de julho de 1997, 9.478, de 6 de agosto de 1997, 9782, de 26 de janeiro de 1999, 9961, de 28
de janeiro de 2000, 9984, de 17 de julho de 2000, 9986, de 18 de julho de 2000, e 10233, de 5 de junho de 2001,
da Medida Provisria 2228-1 de 6 de setembro de 2001.
2. Ver dos Santos, Luiz Alberto (2004),
O sistema de apelaes e o relacionamento com o Poder Judicirio

A existncia de procedimentos para apelao contra decises administrativas tomada por
agncias reguladoras uma exigncia legal e democrtica que ajuda a garantir uma eficiente
regulao. Procedimentos transparentes de recurso feitos dentro de limites de tempo razoveis aumentam a qualidade de regulao. No Brasil, como em muitos pases da OCDE, a
Constituio fornece o acesso a recursos a qualquer indivduo, conforme a Clusula XXXV,
do Artigo 5.207 H tambm apenas uma nica ordem de jurisdio e nenhuma distino entre
tribunais administrativos e judiciais. Como resultado, as agncias reguladoras tambm devem
prestar contas ao Judicirio. No entanto, isso exige acordos efetivos para recorrer deciso
da agncia reguladora. A opo de recorrer ao Judicirio possui muitas dificuldades, dados
207 A lei no pode excluir a apreciao judiciria de ofensas ou ameaas aos direitos de algum.
235
os problemas enfrentados no Judicirio no Brasil, assim como em muitos outros pases de

renda mdia. Uma das principais preocupaes se refere imprevisibilidade e lentido do
Judicirio. A lentido da justia est no centro do debate sobre a reforma do Poder Judicirio
Brasileiro. A lentido da Justia perceptvel pelas altas taxas de congestionamento, que
responsvel pelos atrasos dos processos (10 a 20 meses nos Tribunais de Primeira Instncia,
20 a 40 meses nos Tribunais de Recursos, e 20 a 40 meses nos Tribunais Especiais). O excesso
de litgios e a lentido da Justia resultaram em um sistema judicial caro. Um estudo do Banco
Mundial em 36 pases mostrou que o Brasil tem o mais alto custo (3,66% de seu oramento) de manuteno do sistema judicirio, considerando que a mdia de todos os pases de
0,97%. Alguns problemas relacionados com o sistema judicirio tambm foram discutidos
como parte do captulo na regulao da qualidade.
No Brasil, peties para a reviso de aes de agncias federais so recebidas pelos tribunais federais de primeira instncia. Pela lei, as objees s aes das agncias reguladoras
devem ser depositadas perante o tribunal de Braslia. O julgamento de primeira instncia tem
autoridade para adjudicar a maioria das peties, inclusive aquelas em que tenha sido aplicado um estatuto de forma inconstitucional. Porm excluindo as peties em que o estatuto seja
inconstitucional, tambm pode conduzir procedimentos preliminares para gerar evidncias e
suplementar o registro factual. Os recursos da parte ou da agncia em deciso de primeira instncia so registrados no Tribunal de Recursos da regio geogrfica da deciso judicial inicial.
H cinco regies no Brasil, cada uma com um Tribunal de Recursos. Os recursos so ouvidos
primeiramente por uma comisso do tribunal e ento pode ser recorrido a uma seo do
tribunal. O nmero de juzes em uma comisso ou seo fixado pelas regras internas de cada
tribunal regional. Os recursos dos tribunais regionais de Recursos so registrados no Superior
Tribunal de Justia (STJ). No Superior Tribunal, os recursos tambm so vistos primeiramente por uma comisso e em seguida por uma seo.
Casos envolvendo peties de aplicao estatutria inconstitucional podem ser recorridos, alm do Superior Tribunal de Justia, ao Supremo Tribunal Federal (STF). O STF composto de 11 juzes e aborda somente questes constitucionais. Partes especficas, inclusive
os Procuradores da Unio, so autorizadas a fazer reivindicaes constitucionais especficas,
inclusive reivindicaes de que um estatuto inconstitucional conforme escrito, diretamente
ao STF sem o procedimento inicial de entrar no tribunal de primeira instncia. No STF, casos
de recurso de tribunais de primeira instncia so ouvidos primeiramente por uma comisso
e em seguida, se levado adiante ou certificado pela comisso designada, so adjudicados por
todos os onze juzes em sesso plenria. Casos conduzidos diretamente no STF so ouvidos
na primeira instncia por todos os onze juzes.
No Brasil, como em muitos outros pases dentro e fora da OCDE, o ramo do Judicirio
pode ser mal equipado para lidar com disputas referentes regulaodos setores de infraestrutura. Nos ltimos anos, os tribunais foram frequentemente instados, por partes privadas ou concessionrios, a interferir em decises regulatrias nos setores de telecomunicao,
transportes e eletricidade. Por exemplo, a ANTT teve de lidar com aproximadamente 2000
processos judiciais desde sua criao em 2001, 60 a 70% dos quais so relacionados com sua
atividade supervisora. Outro exemplo o ajuste das tarifas dos servios de telefonia fixa. Uma
ao civil pblica foi feita em junho de 2003, a sentena foi dada em julho de 2004, e somente em outubro daquele ano, o tribunal de ltima instncia revogou a deciso, da qual outro
recurso no seria possvel. Como resultado, um sistema judicirio descentralizado, combinado com uma estrutura federal efetiva, tem permitido que os oponentes coalizo poltica
236
majoritria iniciem aes no Poder Judicirio para paralisar, ao menos temporariamente, a

implementao de polticas nacionais de alto impacto. A lei econmica-administrativa aparentemente relativamente flexvel, com regras relativamente imprecisas, que do margem de
manobras s agncias reguladoras para arbitrar e impor o cumprimento de lei.208 Essa flexibilidade necessria para permitir que decises de alta qualidade sejam tomadas com base em
carter tcnico e especializado.
O resultado, em teoria, que as decises judiciais no deveriam se basear em mrito, mas
focar nos aspectos procedurais e processuais. Uma pesquisa emprica sobre decises judiciais
tomadas tende a mostrar que no este o caso (Pinheiro, 2003). Os resultados sugerem que
os juzes tendem a considerar questes no-econmicas ao decidir sobre questes referentes
regulao de infra-estrutura e que suas decises entram no mrito . Essa tendncia pode ser
mitigada por uma abordagem na advocacia, como feito atualmente pelo SEAE na rea de
concorrncia, para aprimorar o entendimento mutuo entre o Judicirio e a esfera da regulao da concorrncia.
Existem vrias possibilidades que poderiam reforar a eficincia do judicirio. De forma geral, dada a crescente importncia do judicirio, as mudanas institucionais que foram
conduzidas buscavam principalmente a mitigao das prerrogativas procedurais de juzes de
primeira instncia, em particular, a limitao do poder de conceder liminares temporrias e
buscar proteo contra o Governo. Essa estratgia envolveu a implementao de mudanas
na esfera das regras do processo de tomada de deciso do sistema judicirio, buscando sua
centralizao. O objetivo dessas ferramentas combinado com a percepo de que o sistema
de controle difuso de constitucionalidade, por meio do qual qualquer juiz pode interromper
programas governamentais em funo de uma suposta inconstitucionalidade, eventualmente
poderia ser relaxado. Problemas similares tem sido enfrentados no Mxico. Assim, em questes referentes a decises reiteradas pelo Supremo Tribunal Federal referentes ao impacto da
Constituio Federal, o Supremo Tribunal pode adotar decises vinculativas em relao a juzes e tribunais de primeira instncia e toda a Administrao Pblica. A incidncia de constitucionalidade se baseia no pressuposto de que uma questo constitucional deve ser removida
dos tribunais inferiores para serem concentradas no Supremo Tribunal Federal.
Outra importante realizao foi a supresso de medidas liminares contra o Poder Pblico,
centralizando-se no Supremo Tribunal Federal ou no Superior Tribunal de Justia (STF e STJ,
respectivamente), a deciso definitiva sobre causas de seu interesse.209 Isso serviu para centralizar o recurso das decises judiciais sobre questes que interessam diretamente ao Poder
Pblico. Tambm reduziu os custos de transao da execuo de contratos, e no apenas porque delegou a um nico rgo a Presidncia do STF ou STJ o poder de suspender medidas
liminares, mesmo as que foram restabelecidas ou confirmadas pelo plenrio dos tribunais de
primeira instncia. Como tal veredicto tem uma fora de res judicata, seus efeitos poderiam
se estender a outros casos com o mesmo fundamento ou objeto.210
H tambm vrias propostas de reforma do Judicirio no Congresso Nacional. Em
Dezembro de 2004, foi assinado o Pacto de Estado em favor de um Judicirio mais Rpido
e Republicano e 26 projetos de lei foram enviados ao Congresso Nacional. Desses projetos,
os mais importantes so aqueles que tratam da execuo civil (Projetos de lei 052, de 2004 e
208 Arago (2005), por exemplo.
209 O princpio da dupla suspenso (Artigo 4, Pargrafo 4, da Lei 8.437, de 1992, com o fraseado da Medida
Provisria 2.180-35, de 2001.
210 Artigo 4, Pargrafo 8 da Lei 8.437, de 1992, com o fraseado da Medida Provisria 2180-35/2001).
237
4.497, de 2004), matrias repetitivas (Projeto de Lei 4728, de 2004), smulas repetitivas de recursos (Projeto de Lei Complementar 90, de 2005) e o fim dos efeitos suspensivos da apelao
(Projeto de Lei Complementar 136, de 2004). Alm disso, a Emenda Constitucional 45, com
dispositivossobre essa questo, foi aprovada.
No que se refere a autoridades regulatrias, pelo menos, todos os recursos das decises
das agncias reguladoras e tambm do CADE so tratadas da mesma forma pelo sistema
judicirio. No que se refere a agncias reguladoras, a soluo proposta foi criar Tribunais
Especializados, enfatizando a necessidade de algum tipo de coordenao com o Tribunal
Federal, uma vez que a Constituio, em seu Artigo 91, i, d, d aos Tribunais a possibilidade de propor ao Congresso leis para criao de novas jurisdies, alm das j previstas na
Constituio. Tribunais de primeira instncia tambm podem ser especializados, mas no os
tribunais regionais e superiores.
O sistema da Ouvidoria
O Brasil tambm tem uma caracterstica especfica que mantm as autoridades regulatrias prestando contas com o pblico, e que fornece um acesso mais rpido em termos de
recurso. Isso ocorre em razo da existncia de um ombudsman interno da Agncia, chamado
de Ouvidor. O Ouvidor deve facilitar as relaes entre os usurios de servios pblicos e o
rgo administrativo. Seu objetivo facilitar a resoluo de conflitos de forma independente.
(Pacheco, 2003).211 De modo geral, um ombudsman frequentemente funciona como jurisdio residual quando outras formas de apelao no esto disponveis. Isso difere de outros
recursos administrativos, uma vez que opera de forma relativamente informal e com poderes
limitados.
No Brasil, a forma como o Ouvidor nomeado e inserido na estrutura de governo da
agncia crucial para se determinar seu papel e seu impacto em termos de prestao de contas. mas tambm em termos de limitao da autonomia do rgo. Neste momento, a figura
do Ouvidor varia entre as agncias. Na ANATEL, o Ouvidor nomeado pelo Presidente da
Repblica para um mandato de dois anos; na ANEEL a tarefa fica sob responsabilidade de
um dos diretores. Na ANS, o Ouvidor tambm nomeado pelo Presidente e deve produzir
relatrios na forma determinada em decreto. Na ANTT, o Ouvidor nomeado pelo Governo
para um mandato de trs anos. P e Abrucio (2006) apontam que enquanto na ANS, ANEEL
e ANTT, o Ouvidor somente deve atender s necessidades do pblico, na ANATEL ele poderia participar das reunies do conselho e ter acesso aos documentos, mesmo que no possa
torn-los pblicos. Isso obviamente vai alm das tarefas que so normalmente atribudas a
um ombudsman, e reforado pelo fato de que nomeado pelo Presidente, o que lhe d uma
legitimidade conflitante com a diretoria da Agncia.
O novo Projeto de Lei 3.337, de 2004 tender a generalizar a figura do Ouvidor, que ser
nomeado pelo Presidente e confirmado pelo Senado, sem a possibilidade de renomeao. De
acordo com a proposta, o ombudsman atuar em conjunto com a diretoria da agncia, sem
subordinao hierrquica. O Ouvidor ter responsabilidade sobre os servios fornecidos pela
Agncia e acompanhar o processo interno para examinar queixas pblicas contra a Agncia.
Os relatrios do Ouvidor devero ser encaminhados diretoria da Agncia, e em seguida
ao Ministrio da Fazenda, Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto, Casa Civil,
211 A ouvidoria a servio da sociedade, M.V. Pacheco.
238
Congresso Nacional e o Tribunal de Contas, e serem publicados na Internet. Uma diferena

era que no projeto original o Ouvidor poderia ser demitido pelo Presidente se autorizado
pelo Senado. Na verso modificada do novo Projeto de Lei, os Ouvidores recebem a mesma
garantia de estabilidade dos dirigentes das agncias.
Esse processo especfico de nomeao e institucionalizao do Ouvidor inexiste em outros
pases da OCDE. H o temor no Brasil de que o Ouvidor possa se tornar um co de guarda
do Executivo, introduzindo de facto uma linha dupla de comando nas Agncias. A Associao
Brasileira de Agncias de Regulao, ABAR212, opinou que o Projeto ir criar a possibilidade
de interferncia permanente, em vez de ser usado somente forma de intermediao, facilitando as relaes entre os usurios, as firmas reguladas e a administrao pblica.
Relacionamento com o Legislativo
Em muitos pases da OCDE, as autoridades regulatrias desejam manter um dilogo
saudvel com o Parlamento como parte do debate democrtico e tambm para sinalizar sua
independncia em relao aos Ministrios. No Brasil, os oramentos das agncias so aprovados pelo Congresso Nacional, como parte da LOA (Lei Oramentria Anual). De acordo
com o Artigo 49 da Constituio, o Congresso tem a competncia de controlar os atos do
Poder Executivo, inclusive os da administrao indireta. De acordo com a Constituio, o
Legislativo tambm tem a competncia de supervisionar o desempenho das agncias reguladoras213 e anular os atos normativos da agncia que no estariam de acordo com os parmetros
e objetivos estabelecidos pela Lei. Alm disso, a Lei de criao das Agncias e o Projeto de Lei
n 3.337, de 2004 estabelece que o controle externo seja exercido pelo Congresso Nacional,
auxiliado pelo TCU. Entretanto, na atual verso do Projeto de Lei, a a proposta estabelece que
a avaliao do TCU no pode interferir no mrito das decises das agncias.
No Brasil, os chefes das agncias no so obrigadas a ir ao Congresso. No entanto, no caso
das Comunicaes, eles so frequentemente convidados pelo Congresso a explanar sobre matrias especficas ou participar de audincias pblicas. Os relatrios anuais das agncias tambm no esto sujeitos a um debate pblico. Isso pode contribuir para uma falta de entendimento do Congresso sobre as questes tcnicas da regulao nesses setores. Em muitos outros
pases da OCDE, um dilogo intenso ajuda a explicar os princpios sob os quais as agncias
operam, e encorajar a transparncia. Isso tambm ajuda a chamar ateno do Parlamento
para questes de qualidade da regulao. Em alguns casos, as leis setoriais oferecem dispositivos especficos. Por exemplo, a lei de telecomunicaes estabelece que a ANATEL deve
preparar um relatrio anual para ser enviado ao Ministrio das Comunicaes, ao Presidente
e tambm ao Congresso.
Dilogo direto com os cidados e a mdia
O Brasil j est em um estgio de consolidao das reformas democrticas trazidas pela
Constituio de 1988, com debates vibrantes no Congresso e tambm na Internet e outras
mdias. No entanto, dadas as dimenses do pas e a falta de incluso de alguns setores da
sociedade civil, assegurar um debate pblico mais amplo e uma efetiva estratgia de comuni212 A Organizao e o Controle Social das Agncias Reguladoras, ABAR, 2004.
213 Artigo 49, Constituio Federal.
239
cao representam um grande desafio. Uma parte significante da populao no tem acesso
Internet e os assuntos regulatrios so novos para muitos. As autoridades regulatrias devem estabelecer e manter sua reputao nesse debate. O dilogo com os cidados e a mdia
um meio importante para a consolidao da legitimidade das agncias, especialmente se
pretendem adquirir maior independncia. Neste momento, esse dilogo parcialmente feito
por meio da Associao Brasileira de Agncias de Regulao, ABAR, que representa Estados
e algumas agncias federais, associaes de comrcio e consumidores. O impacto preciso da
comunicao de cada uma das agncias, considerados individualmente, difcil de avaliar
alm dos crculos profissionais especficos.
Todas as agncias reguladoras possuem sites na Internet, que fornecem informaes importantes para cidados e empresas. Os relatrios so sistematicamente publicados nesses
sites, que tambm fornecem press releases e conferncias. Os sites do Congresso Nacional
tambm possuem muitas informaes. Os debates sobre agncias reguladoras esto disponveis ao pblico. No entanto, a voz do consumidor precisa tambm ser mais firmemente estabelecida para exercer presso sobre as agncias e consolidar sua ao em relao aos interesses
regulatrios dos setores. Porm, as aspiraes por maior abertura devem buscar um equilbrio
entre consultas pblicas, que servem para aprimorar a legitimidade das agncias reguladoras,
e a organizao de reunies confidenciais, especialmente quando grandes interesses pblicos
ou privados esto em jogo.
A nvel nacional, transparncia e conhecimento pblico sobre autoridades regulatrias representam uma forma adequada de se convidar a sociedade civil para o debate. O lanamento
do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e os recentes leiles em rodovias tambm
oferecem uma oportunidade de estimular o debate com as autoridades regulatrias. No entanto, a crise na aviao civil experimentada em meados de 2007, se aumentou a cobertura
da mdia sobre o problema, tambm apresentou riscos significantes de criar empecilho, e de
uma possvel politizao dos problemas em conseqncia das discusses no Congresso. Isso
poderia levar a uma avaliao profunda, e produzir reflexes sobre as consequncias de crises
similares em outros pases, como na Sua. Em vez de maior politizao, a agncia daquele
pas obteve delegao para desempenhar por meio de avaliao tcnica, o que resultou em
maior autonomia tcnica para os rgos da administrao. No entanto, no Brasil, necessrio
que o pblico em geral entenda melhor a importncia e o papel das agncias reguladoras.
Recursos Humanos e Financeiros
Recursos humanos e financeiros adequados so fatores importantes para se garantir a profissionalizao e autonomia das agncias reguladoras. Um dos principais fatores da independncia a expertise tcnica dos funcionrios. As agncias precisam ser capazes de formular
opinies independentes sobre questes sem tem de recorrer a consultas externas.
Recursos Financeiros
As agncias reguladoras precisam de um oramento claramente definido para dar suporte
estabilidade e autonomia regulatrias, e que, idealmente, esteja segregado do resto do oramento do governo para que no haja capacidade ou incentivo do governo para us-lo para
240
outros fins, ou de segura-lo.214 No Brasil, como em outros pases da OCDE, as autoridades regulatrias so financiadas fora do oramento federal ou por taxas especficas arrecadadas no
setor. Dentro de uma perspectiva macroeconmica, os recursos das autoridades regulatrias
geralmente representam uma despesa oramentria modesta. A possibilidade de financiamento por fontes no-oramentrias tende a aumentar a independncia das autoridades contra presses polticas, mas pode aumentar sua dependncia econmica em relao ao setor.
Figura 6.4. Fontes de financiamento de autoridades regulatrias em pases
membros da OCDE
35
Outros (Banco Nacional para
agencies reguladoras financeiras
especficas
30
Taxas arrecadadas sobre a indstria

regulada
ou
recursos
noorcamentrios
Nmero de Agncias
25
Orcamento estatal e taxas

combinados
Somente oramento estatal
20
15
10
Concorrncia
Financeiro
Energia
Telecom
Setor Econmico
Obs.: Nmero de pases com tais caractersticas.

Fonte: OECD (2005), Designing Independent and Accountable Regulatory Authorities for High Quality Regulation,
Procedimentos de uma Reunio de Especialistas em Londres, Reino Unido, 10 e 11 de janeiro.
Legalmente, o sistema brasileiro segue essa abordagem. Os recursos das agncias esto
previstos em cada uma das leis setoriais, que especificam, em teoria, uma combinao de recursos oramentrios e tarifas especficas. Os planos oramentrios efetivos devem ser aprovados em relao LOA (Lei Oramentria Anual). Nos primeiros anos de sua implementao, as agncias tenderam a ter mais recursos do que os ministrios para o seu pessoal tcnico,
uma vez que elas recuperaram muitos funcionrios que estavam em empresas pblicas, como,
por exemplo, a equipe da Telebrs transferida para a ANATEL no setor de telecomunicaes.
Isso causou algumas tenses.
214 O Banco Mundial (2004) explica que o impacto financeiro, dado poder de regulao no setor, maior do que o
seu oramento, e a regulao deveria ser vista como parte da operao geral do setor ao invs de parte do custo
do governo. O desvio de fundos por razoes fiscais eleva o uso de receitas obtidas por taxas. O desvio de fundos
para razoes polticas compromete a independncia da agncia, como por exemplo reter fundos para penalizar a
agncia reguladora por suas decises.
241
No entanto, a prtica recente diferente. O Ministrio da Fazenda regularmente detm

uma parte significante das receitas: os recursos efetivos a serem alocados para as agncias
foram menos planejados nos ltimos anos, em funo de mecanismos de contingncia,
decorrentes da meta de equilbrio fiscal (supervit fiscal). Embora os resultados variem de
setor a setor, o resultado foi a criao de dificuldades para as agncias no cumprimento dos
objetivos estabelecidos de acordo com o oramento definido. Um estudo da ABDIB (2006)
concluiu que a contingncia foi mais severa nos ltimos anos. Ela foi realizada por meio de
atrasos na entrega de recursos, e impactou a capacidade tcnica das agncias. Isso tambm
tem resultado em implicaes no desenho de rgos tcnicos eficientes que treinem funcionrios qualificados.
No setor de eletricidade, a principal fonte de financiamento da ANEEL provm da Taxa
de Fiscalizao de Servios de Energia Eltrica -TFSEE, prevista por lei. A situao similar a
de outros pases da OCDE (veja o Anexo 6.A1. Quadro A1.4). A taxa equivale a 5% do valor
da receita total obtida pelos operadores e paga pelos consumidores como parte da conta
de eletricidade. A ANEEL estabelece um valor anual da TFSEE para cada agente baseado
em dados relevantes e proporcionais abrangncia da concesso. As receitas da TFSEE aumentaram significativamente com o passar do tempo e, todo ano, as receitas reais tm sido
significativamente maiores do que as estimadas. No caso da ANEEL, estima-se que a proporo contigenciada aumentou de 36% em 2002 para 62% em 2006215. Isso num momento em
que ANEEL atuava de forma relativamente independente dentro do panorama institucional
brasileiro. Ainda que se reconhea que as receitas da TFSEE sejam superiores em relao s
necessidades da ANEEL, a parte contigenciada era demasiadamente alta, afetando a capacidade da ANEEL de realizar at mesmo suas tarefas mais elementares.
No setor das telecomunicaes, as despesas da ANATEL so cobertas pelo FISTEL Fundo
de Fiscalizao das Telecomunicaes, composto por recursos do Oramento da Unio (10%
do oramento total da ANATEL em 2006) e taxas, principalmente licenas, autorizaes e
multas. Esse oramento tambm esteve sujeito a medidas de contingncia, aparentemente
ainda mais severas. Devido ao rpido crescimento do mercado das telecomunicaes, a parte
do oramento realmente gasta foi fortemente reduzida nos ltimos anos, representando apenas 10.1% do oramento previsto para 2005.
Tabela 6.1. Impacto da contingncia fiscal sobre a ANATEL
Ano
Parte do oramento Aprovado realmente gasto pela ANATEL
1998
40.2%
1999
64.3%
2000
41.1%
2001
36.8%
2002
31.1%
2003
32.4%
2004
25.4%
2005
10.1%
Fonte: ADBIB.
215 De acordo com um paper da Universidade de So Paulo de 2006 Desafios das Agncias Reguladoras, e baseado
nos prprios dados da ANEEL.
242
No setor do transporte, a ANTT financiada por recursos prprios servios de inspeo

e acompanhamento, servios administrativos, multas e por fundos pblicos, assim como
por emprstimos do Banco Mundial, vinculados ao envolvimento do setor privado com obras
de infra-estruturas de grande porte. As medidas de contingncia tambm afetaram a ANTT,
porm mais no seu incio do que nos ltimos anos. Houve um aumento significativo de recursos outorgados ANTT, que quase duplicaram em 4 anos, devido percepo positiva do
impacto da ANTT no setor e a necessidade contnua de realizar concesses para desenvolver
grandes infra-estruturas. Portanto, a contingncia teve maior relao com um processo de
ajuste, progressivamente permitindo agncia um desenvolvimento adequado.
Tabela 6.2. Recursos reais e aprovados a ANTT nos ltimos anos
Ano
Oramento aprovado
(BRL)
Oramento alcanado
(BRL)
2002
112528878
45987662
40.9%
2003
97730428
64437656
65.9%
Execuo
2004
110704604
85153073
76.9%
2005
114139633
87709168
76.8%
2006
137412980
104412766
76.0%
Fonte: ADBIB.
No caso das companhias de seguro de sade privadas, os recursos financeiros da ANS

provm da taxa da seguradora 35% e do Tesouro da Unio (recursos federais), o que
similar aos pases da OCDE (ver Anexo 6.A1, Quadro 6.A1.6). Sua coleta provm da arrecadao da Taxa de Sade Suplementar e das multas. Ainda que nos ltimos anos, a ANS tenha
conseguido um drstico aumento dos seus recursos, o que foi considerado parte da estratgia
do Ministrio da Sade para o setor, os dispositivos garantindo a independncia da ANS so
relativamente limitadas se comparados a outros setores.
Recursos Humanos
Autoridades regulatrias precisam dispor de um nmero suficiente de funcionrios altamente capacitados e motivados para que possam realizar suas tarefas da forma mais eficaz
possvel. Recursos humanos e financeiros adequados so crticos para assegurar uma autonomia do ente regulador em relao aos ministrios e s empresas reguladas. Isso levanta a
questo de que, se no Brasil tem ocorrido uma profissionalizao do funcionalismo pblico
nos ltimos anos, grande parte dos cargos administrativos sofrem de escassez de funcionrios tcnicos qualificados. O conhecimento tcnico dos funcionrios regulatrios tambm
fundamental para garantir que uma perspectiva independente com relao s empresas possa
ser considerada em certas questes e que no existe a tentao de que outras instituies ponham em dvida o trabalho do ente regulador. o que parece ter acontecido, por exemplo,
com os comentrios do TCU sobre a metodologia de tarifas de distribuio estabelecidas pela
ANAEEL, informadas pelo IDEC.
Alm de conhecimentos especficos em economia, direito e contabilidade, os funcionrios
deveriam contar com especialistas sobre a indstria e consumidores. O quadro de funcionrios composto por pessoal estatutrio, selecionados por concurso pblico, de acordo com a
243
Lei n 8.112, de 1990 e funcionrios terceirizados, que seguem regras gerais de trabalho. Esses
funcionrios terceirizados so empregados seguindo as regras de licitao pblica. Como os
salrios so restringidos pelas regras do setor pblico, o recrutamento e reteno de funcionrios altamente qualificados se torna um problema, porque o ente regulador est competindo
no mesmo mercado de trabalho que as empresas reguladas. Isso afeta a qualidade e a dinmica das decises das agncias reguladoras e envolve diretores em questes tcnicas que no eles
no deveriam ter que resolver. As dificuldades operacionais e algumas ordens judiciais impediram que a agncia construsse uma base slida de servidores permanentes, levando a uma
alta rotatividade de funcionrios, o que no permite agncia crescer institucionalmente. A
perda prematura de funcionrios um desperdcio de capacitao. Essas questes j tinham
sido apontadas pelo Banco Mundial em 2004.
De acordo com este diagnstico, as discusses sobre a modernizao do marco regulatrio, realizadas em grupo interministerial tambm apontaram a necessidade de fortalecer
as agncias reguladoras e os ministrios setoriais. Os primeiros passos j foram dados em
2003, por meio da Medida Provisria n 155, de 23 de dezembro de 2003, que dispe sobre a
criao de carreiras e a organizao de cargos efetivos nas Agncias Reguladoras, e cargos nos
ministrios encarregados da superviso dessas agncias, medida que foi transformada na Lei
10.871, de 20 de maio de 2004, pelo Congresso Nacional.
No momento, a ANEEL possui um quadro de 645 profissionais, composto por especialistas em regulao, incluindo 43 economistas e 33 advogados, e funcionrios de suporte tcnico
e administrativo. H uma combinao de servidores pblicos regulares, funcionrios emprestados de outras organizaes (h um acordo de compartilhamento de funcionrios entre EPE
e CCCE), consultores independentes e outros, tais como advogados federais temporariamente cedidos para ANEEL. No h possibilidades da ANEEL recrutar seus prprios funcionrios
por meio de de termos e condies diferentes daqueles que so prprios da administrao
pblica.
ANATEL a maior das agncias estudadas, com 1532 funcionrios, incluindo 74 economistas profissionais, 88 advogados, engenheiros e funcionrios de suporte tcnico e administrativo. Cerca de 66% desses funcionrios foram contratados por meio de concurso pblico. No setor do transporte, a legislao estipula a constituio de uma equipe efetiva e o
recrutamento de funcionrios especializados. De acordo com o relatrio de gesto de 2005 da
ANTT, dos 899 funcionrios apenas 490 eram concursados. Isso tem a ver com o fato de que,
depois que a unidade de anlise da GEIPOT foi fechada e o Ministrio do Transporte perdeu
seu correspondente contingente especializado, a agncia teve que compensar esse vcuo parcialmente. A ANS tem um quadro de 732 funcionrios aproximadamente, dos quais 363 so
servidores qualificados, sendo 223 especializados em regulao, onde convivem economistas,
mdicos, advogados e especialistas em administrao.
As agncias esto tentando fortalecer seu quadro de funcionrios. Por exemplo, um programa permanente de capacitao, constitudo por cursos internos e externos de curta e longa
durao, foi estabelecido pela ANS (RA11/2006), . Essas atividades tambm esto orientadas
para o bem-estar dos funcionrios, incluindo tcnicas como ioga e nutrio, que so parte
de uma abordagem orientada para a sade. O desenvolvimento quadro funcional recebeu
incentivos financeiros por meio do Decreto n 5.827, de 29 de junho de 2006, aplicado a todas
as agncias, complementando o salrio bsico de acordo com a gesto de desempenho e o
desenvolvimento profissional. Isso oferece oportunidade para o reconhecimento de sucessos
profissionais individuais e coletivos.
244
Regra de conflito de interesse

As regras de gesto de recursos humanos dos entes reguladores devem viabilizar certo
nvel de independncia, no s com relao aos ministrios, mas tambm em relao s entidades do setor privado que eles regulam, permitindo-lhes resolver conflitos de interesse da
forma mais satisfatria possvel. Tais questes so muito importantes nos pases da OCDE, e
mais ainda nos pases de renda mdia, onde o risco de corrupo e de conflito de interesses
maior, dada a maior diferena entre as condies do mercado privado e do setor pblico.
Essas questes, no momento, foram apenas parcialmente resolvidas no Brasil. H condies rgidas para a nomeao de um diretor ou de um conselheiro. Esses cargos, como estipulado no Artigo 117 da Lei 8.112, de 1990, no so compatveis com o envolvimento ou gesto
nas empresas privadas, empresas civis, juntas de diretores, ou unidades nas quais o Estado
tenha um risco direto ou indireto, e sobre o qual o regulador teria responsabilidade. Nesses
nveis, no se aplicam limites de idade.
Enquanto existem regras rgidas acerca do pessoal contratado para posies-chaves nas
agncias, o perodo de quarentena dos Diretores (proibio de aceitar emprego em empresas
em uma atividade relacionada) antes de serem autorizados a assumir cargos em empresas
reguladas depois de terem sado da agncia reguladora era inicialmente de quatro meses.
Durante este tempo (curto para os padres internacionais) eles continuam sendo pagos normalmente. Essa a principal questo, pois as agncias reguladoras sempre podem ser tentadas
a serem influenciadas por interesses setoriais especficos durante o cumprimento das suas
funes, em troca de compensaes posteriores. Foram introduzidas regras para prevenir esse
tipo de ao em outros pases, impondo, s vezes, o afastamento de at cinco anos para garantir que as autoridades seniores no possam ser influenciados em suas decises regulatrias,
por preocupaes acerca de suas futuras carreiras profissionais no setor. Isso, porm, requer
uma adequao dos planos de carreira dentro da esfera pblica. No Brasil, h atualmente o
Projeto de Lei n 7.528, de 2006, que visa a regular os conflitos de interesse decorrentes das
possibilidades de emprego de autoridades no perodo subseqente sua sada da agncia. O
perodo de quarentena seria estendido para at um ano, exceto se for explicitamente organizado por um comit de tica pblica ou pela Controladoria-Geral da Unio (CGU). Porm,
trata-se, no momento, apenas de um projeto.
Implicaes nas Polticas Pblicas
Consolidar as bases institucionais das autoridades regulatrias no Brasil uma tarefa fundamental. A independncia geralmente vista como um meio de cumprir com objetivos de
longo prazo, criando um ambiente favorvel inovao e ao crescimento, e a promoo da
confiana e sa transparncia das atividades de consulta junto ao setor privado. Entretanto, a
noo de independncia est em uma posio difcil no debate sobre polticas pblicas.
As quatro agncias estudadas, que podem refletir a variedade institucional no Brasil atualmente, gozam de certo grau de autonomia administrativa certamente maior para ANEEL e
ANATEL, do que para ANTT, sendo a ANS a menos independente. Por exemplo, como resultado, Salgado (2003) classificou ANEEL, ANTT e ANATEL como Agncias de Estado, que regulam os servios pblicos por meio da aplicao de uma legislao especfica, enquanto que
a ANS for classificada como uma agncia governamental, que segue as pautas do Governo.
Porm, essas agncias desempenham misses diferentes em diferentes setores. Enquanto que
245
a independncia pode ser crucial para atrair investimentos a longo prazo nos setores chave
de infra-estrutura, ela tambm pode ser entendida de forma diferente, como uma instncia
decisria autnoma dentro da rea de sade, em um contexto de uma poltica de sade pblica integrada. Essas agncias possuem estatutos variados, mas no so significativamente
diferentes em alguns aspectos internacionais. Na prtica, contudo, a noo de tomada de deciso independente tem sido afetada por diversos fatores, sendo que alguns deles ilustram
os desafios das administraes pblicas nos pases de renda mdia, e outros relacionados
falta de consenso referente ao papel exato das autoridades e dos mritos de uma abordagem
privatizada. Nos ltimos anos, por meio de debates pblicos bastante ativos, um consenso
parece estar surgindo. As agncias tambm consolidaram suas posies, apesar de algumas
delas terem tido um incio difcil. No obstante, as agncias tm estado em uma posio de
progressivamente consolidar sua autoridade em seus respectivos setores, nos quatro casos,
consolidando uma reputao de integridade e corrigindo algumas deficincias do mercado,
mesmo que ainda existam muitos desafios pela frente.
O debate sobre o PL no 3.337, de 2004 ilustra os desafios da construo de consenso.216
Em alguns aspectos, tais como os contratos de gesto, a lei foi bastante controversa. Acerca de
outras questes, ela prov um marco mais rigoroso e mais sistemtico, mesmo que clusulas e
estatutos reduzam a abrangncia dos mandatos da ANATEL, e reduzam, tambm, de alguma
forma, a autonomia da ANEEL. A questo do Ouvidor, e o papel exato que ele deve cumprir,
permanece aberta. Por mais que seja certamente desejvel exercer maior controle social, para
oferecer maiores oportunidades para que a sociedade civil veja seus direitos defendidos, o fato
de isso requerer uma linha dupla de comando, com possibilidade de interveno presidencial,
tal como est atualmente prevista no o PL no 3.337, de 2004, pode ser debatido. O Ouvidor
til para fazer sugestes e defender os interesses dos consumidores, e suas atuais prerrogativas no envolvem o poder institucional de intervir nas decises das agncias. Tambm pode
ser possvel investigar at que ponto os processos institucionais podem envolver diretamente
os consumidores, clientes finais e beneficirios desses processos. Outras questes tambm
podem requerer discusso, tal como as responsabilidades dos reguladores, sua habilidade de
interagir com a opinio pblica e instncias parlamentares, e procedimentos eficientes de
apelao. Uma maior profissionalizao dos funcionrios para assegurar recursos estveis
tambm formam parte da agenda pblica em andamento.
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Defesa da concorrncia
Mercado de Sade Suplementar

(operadoras de seguro de sade
privadas)
Transporte de passageiros
rodovirio internacional e
interestadual.
Transporte ferrovirio de
passageiros e de carga
Transporte Rodovirio de carga
Concesses de rodovias federais
ao setor privado
Transporte pluri-modal
Produo, transmisso,
distribuio e comercializao de
energia
ANATEL se encarrega da
regulao dos mercados das
telecomunicaes em geral
(exceto servios de transmisso de
rdio ou televiso).
Setores regulados
Fonte: Secretariado da OECD, baseado num questionrio especfico para entidades supervisoras.
1962, 1992
Lei 4.137
Lei 8.884
Lei 10.233
Polticas de Concorrncia
CADE Conselho
Administrativo de Defesa
Econmica
2001
Transporte Terrestre
Agncia Nacional de
Transporte Terrestre
Lei 9.427
Lei 9.961
1996
Setor de Energia
Agncia Nacional de
Energia Eltrica (ANEEL)
Leis
Lei Geral de Telecomunicaes
(Lei 94.742)
Lei 8.977 referente a TV a cabo
Lei 9.998 instituindo FUST
Lei 5.070 crio o Fundo de
Inspeo das Telecomunicaes
Sade Suplementar
2000
Agncia Nacional de Sade
Suplementar
1997
Datas
Telecomunicaes
Agncia Nacional de
Telecomunicaes
(ANATEL)
Autoridade / Setor
Status e marco institucional
Agncia governamental independente dentro da estrutura

do Ministrio de Justia. Apesar de no ser uma agncia
reguladora, os conselheiros do CADE so indicados por um
mandato de dois ano (com possibilidade de extenso de um
perodo mais, equivalente ao anterior) e, portanto, s podem
ser removidos sob condies especiais.
Membro da Administrao Pblica Federal Indireta,

vinculada ao Ministrio de Sade. A Agncia legalmente
qualificada como uma autarquia especial, caracterizada
por independncia administrativa, ausncia de subordinao
hierrquica, autonomia financeira e estabilidade dos
membros da Diretoria, que possuem mandato fixo.
Membro da Administrao Pblica Federal Indireta, vinculada

ao Ministrio do Transporte. A Agncia legalmente

ao Ministrio das Minas e Energia. A Agncia legalmente

ao Ministrio das Comunicaes. A Agncia legalmente
Tabela 6.A1.1. Descrio geral das autoridades regulatrias selecionadas a nvel federal
ANEXO 6.A1 ASPECTOS INSTITUCIONAIS DAS AUTORIDADES REGULADORAS
249
250
Diretor-Presidente
Diretor-Presidente
Diretor-Presidente
Diretor-Presidente
ANEEL
ANTT
ANS
Alta
Administrao
ANATEL
Autoridade
Sim
No
Pelo governo 4 anos,

federal,
renovveis
requer a
aprovao do
Senado

federal,
renovveis
requer a
aprovao do
Senado
Sim

renovveis
federal,
requer a
aprovao do
Senado
Instrues
Sim
Mandato

federal,
renovveis
requer a
aprovao do
Senado
Nomeao
Total de 732,
sendo 21
economistas,
70 advogados.
Total de 1.027,
sendo 62
economistas e
74 advogados.
Cerca de
645 pessoas
em total. 43
economistas e
33 advogados
Pessoal
R$153 milhes
(2007)
R$137 milhes
R$311 milhes
R$248.7
milhes
Oramento
2006
Tabela 6.A1.2. Independncia e financiamento das entidades reguladoras
Taxa de Sade Suplementar

TSS, mais taxas e Tesouro
Nacional
Recursos prprios
Taxas de concesses de
servios de transporte e
carga
Fundos pblicos
A principal fonte a Taxa de

Fiscalizao de Servios de
Energia Eltrica.
Os gastos da ANATEL, de
acordo com o artigo 50 da Lei
Geral das Telecomunicaes,
so cobertos pelo
Fundo de Inspeo das
Telecomunicaes FISTEL
Financiamento
Contratos de Administrao
Diretoria de Auditoria Geral
Tribunal de Contas da Unio
Diretoria de Ombudsman
ANTT tambm elabora um
relatrio anual que inclui uma
avaliao da viso da gesto
do transporte no Brasil. Esse
relatrio est disponvel na
pgina web da Agncia para
consulta por qualquer pessoa
que esteja interessada.

Contratos de Administrao

ANATEL tambm elabora um
relatrio anual que inclui uma
avaliao da viso da gesto
das telecomunicaes no Brasil.
Esse relatrio est disponvel
na pgina web da Agncia para
consulta por qualquer pessoa
que esteja interessada.
Prestao de contas
Alta Administrao
Diretrio de 5 membros,
compostos por um
Presidente, vice-presidente
e trs membros.
Junta de 3 membros
(1 membro do
Commonwealth e 2
membros do Estado/
Territrio)
Diretrio de 5 membros,
compostos por um
Presidente e quatro
membros.
Presidente Ativo, VicePresidente e Junta

composta por at 9
membros
Reguladora
Argentina, ENRE
Austrlia, AER
Brasil, ANEEL
Canad, NEB
Sim, embora a
deciso deva
ser explicada a
um comisso do
Congresso
Demisso
O Governador no
Conselho nomeia o
Presidente e o VicePresidente
O Diretor Geral e
Diretores so nomeados
pelo Presidente, e
nas nomeaes so
submetidas aprovao
do Senado.
No especificado
H clusulas rgidas
que regulamentam a
demisso.
Sim, com bases

O Cargo indicado pelo
Governador Geral, um dos especficas
membros um Comissrio
do ACCC (Conselho da
Concorrncia), e o outro
escolhido pelos Estados e
Territrios.
Nomeados pelo Executivo,

2 deles so indicados pelo
Conselho Federal para a
Eletricidade
Nomeao
ANEEL presta contas anuais ao Tribunal de Contas

da UnioTCU, como todas as outras instituies
da administrao pblica federal. A Controladoria
Geral da Unio (CGU), uma entidade de auditoria
ligada Presidncia, tambm realiza auditorias
peridicas das contas do Poder Executivo, da qual
ANEEL forma parte. ANEEL tambm presta contas
ao MME, ao Senado e cmara de Deputados
(embora no seja uma obrigao legal) e so
publicadas na pgina web. ANEEL interage com
o Senado e a cmara por meio de de audincias
pblicas e reunies tcnicas, e podem procurar
esclarecimentos do Presidente e das entidades
auditoras. ANEEL tambm conta com sua prpria
auditoria interna que monitora as atividades.
Responde ao ACCC. Relatrio anual ao Conselho

Ministerial de energia para ser apresentado ao
Parlamento
Relatrio anual ao poder Executivo e ao

Congresso
Prestao de contas
7 anos renovveis at
Presta conta ao Parlamento por meio de do
que o membro chegue Ministrio de Recursos Naturais
idade de 70 anos
4 anos, renovveis
Governador Geral
determina a durao do
mandato, que no pode
exceder os 5 anos.
5 anos, renovveis
Mandato
Tabela 6.A1.3. Estrutura e independncia das autoridades reguladoras no setor de energia nos pases selecionados
251
252
Diretor Geral
Concurso pblico
Conselho administrativo
composto por um
Presidente, Vice-presidente
e tr7 conselheiros.
- GEMA: Conselho
comporte de um Diretor e
10 assessores
- Ofgem: Diretor
At 5 comissrios
liderados por um Diretor
Noruega, NVE
Espanha, CNE
Reino Unido,
GEMA e OFGEM
EUA, FERC
No especificado
No
Mandato de 5 anos
Mandato de 3 anos
No especificado
No presta contas nem ao Presidente nem ao

Congresso, para garantir sua independncia
Presta contas ao Departamento de Comrcio e

Indstria
Presta contas ao Ministrio da Indstria, Turismo

e Comrcio
Ministro do Petrleo
No especificado
Mandato de 6 anos
renovvel uma vez
Ministro de Energia
Quando necessrio, Mandato de 3 anos

discrio do Ministro
de Energia
Prestao de contas
Presta contas diretamente ao Presidente
Mandato
Sim (demitindo o
Igual legislatura, 6
ministro em questo) anos
Demisso
Nomeado pelo Presidente, No especificado

com a assessoria e
consentimento do Senado
Nomeado pelo Secretrio

de Estado para o
Comrcio e a Indstria
Proposto pelo Ministro do

Petrleo e nomeado pelo
Primeiro Ministro
Nomeado pelo
governador Geral,
segundo recomendao
do Ministro de Energia
Uma junta de 4 a 8
comissrios, liderada pelo
Cargo Executivo
Nova Zelndia,
EC
Nomeado pelo Presidente
Nomeao
Comisso do Conselho
composta por vrios
ministros e encabeada
pelo Ministro, Presidente
da Energia Nacional
Alta Administrao
Chile, CNE
Reguladora
Tabela 6.A1.3. Estrutura e independncia das autoridades reguladoras no setor de energia nos pases selecionados
280
55
40
443
174
300
1300
Canad, NEB
Chile, CNE
Nova Zelndia, EC
Noruega, NVE
Espanha, CNE
Reino Unido, GEMA e OFGEM
EUA, FERC
227
71.8
32.9
83.2
39.4
5.6
38.5
R$311 milhes
7.2
ltimo oramento
(milhes de US$)
Verbas do governo federal (totalmente reembolsadas por meio de de taxas e

multas cobradas das firmas reguladas)
Taxas anuais das empresas licenciadas
Oramento do governo nacional
Verbas do governo
Verbas do governo (totalmente reembolsadas por meio de de taxas e multas

das firmas reguladas)
Verbas do governo, tal como parte do oramento governamental
Verbas do governo (que depois so reembolsadas por meio de de taxas e verbas

arrecadadas das empresas reguladas)
A principal fonte a Taxa de Fiscalizao de Servios de Energia Eltrica.
Taxa de controle e inspeo (que todas as empresas de transmisso e geradores

e distribuidores devem pagar anualmente) e multas
Fonte de financiamento
Isso no inclui os recursos para nvel sub-federais e sub-centrais de regulao. Algums reguladores cobrem mais do que o setor de eletricidade.
Cerca de 645 pessoas em

total. 43 economistas e 33
advogados
Brasil, ANEEL
57
Pessoal Atual
Argentina, ENRE
Pas / reguladora1
Tabela 6.A1.4. Aspectos dos recursos das autoridades regulatrias no setor de energia
253
254
Colgio de 9 membros
liderado por um Presidente
Junta de 4 membros liderada
por um Presidente
Junta de 9 governantes
liderada pelo Presidente,
apoiada por dois Vicepresidentes.
Junta composta por um
Presidente, uma Vicepresidente e dois adjuntos
Junta de 3 membros
Diretor
Junta de 6 membros liderada

por um Presidente e um CEO
Um Mdico e um painel de
Consumidores
Frana: ACAM
Pases Baixos: CVZ
Sua: BPV
Reino Unido FSA
No disponvel
3 anos renovveis
uma vez para os
diretores.
3 anos
Mandato
Membros da junta nomeados

pelo Ministro da Sade, Bemestar e Esporte
Diretor nomeado pelo
Conselho Federal
O Presidente escolhido pelo
painel de Mdicos. Requere-se
a aprovao da Fazenda para
nomeao
Membros da junta propostos

pelo Ministro das Finanas
e nomeado pelo Conselho
Ministerial
732
24
Pessoal
N/D
N/D
No especificado
Subordinado ao Departamento
Federal das Finanas
Presta contas aos Ministros da
Fazenda e, por meio de deles,
ao Parlamento
Presta contas ao Ministro da

Sade, Bem-estar e Esporte
100, mais
consultores
externos
70
300
5 anos, renovveis Presta contas ao Ministrio das N/D

Finanas
9, mais
consultores
Cerca
de 200
gerentes
185
Subordinado ao Ministrio das 450

Finanas

Sade e Envelhecimento
Sade
Prestao de contas
O Presidente nomeado pelo

5 anos, renovveis Presta contas ao Conseil dtat
Presidente francs
uma vez
(Alta Corte Administrativa)
Ministro da Sade e da Infncia No Disponvel
Sade e da Infncia
O Presidente nomeado pelo
No especificado Subordinado ao Ministro da
Ministro da Fazenda e das
Fazenda e das Finanas
Finanas
Os funcionrios so nomeados
de acordo com a Lei de
Emprego do Servio Pblico
Ministro da Sade e
Envelhecimento
Presidente da Repblica
Nomeao
Os dados sobre o quadro de pessoal so para o ano mais recente disponvel, 2005-2006.
Portugal: ISP
Mxico: CNSF
Irlanda: HIA
Canad: OSFI
Brasil: ANS
Conselho: um Comissrio e
dois a quatro outros membros
Comit de Gesto: Presidente
e 4 outros Diretores, mas um
Auditor Geral, um Procurador
Geral, e um Ombudsman.
Superintendente das
instituies financeiras
Alta Administrao
Austrlia: PHIAC
Reguladora
Multas e taxas das

asseguradoras
Taxas das
asseguradoras,
consultoria, servios
de treinamento e
licitaes
Imposto e taxas
das asseguradoras
provenientes de
servios de vigilncia,
inspeo e investigao
No oramento do
Ministrio da Sade
Taxas das
asseguradoras e
uma pequena verba
governamental
Taxas das
asseguradoras
Multas sobre os
benefcios de sade
Taxas de servios de
inspeo e vigilncia
Fonte de
financiamento
Taxas trimestrais das
asseguradoras
Verbas do governo
e taxas das
asseguradoras
Tabela 6.A1.5. Estrutura e independncia das autoridades reguladoras no setor de seguro de sade privada nos pases
selecionados
24
934
450
185
9, mais consultores
Cerca de 200 gerentes
N/D
300
70
100, mais consultores externos
Brasil: ANS
Canad: OSFI
Frana: ACAM
Irlanda: HIA
Mxico: CNSF
Portugal: ISP
Pases Baixos: CVZ
Sua: BPV
Reino Unido: FSA
Pessoal
Austrlia: PHIAC
Pas / Reguladora
560.6
10.7
No Disponvel
185.5
18.3
2.2
39.1
3.6
59.5
4.2
ltimo oramento
(milhes de US$)
Taxas das asseguradoras, consultoria, servios de treinamento e licitaes
Multas e taxas das asseguradoras
No oramento do Ministrio da Sade
Imposto e taxas das asseguradoras provenientes de servios de vigilncia,

inspeo e investigao
Taxas de servios de inspeo e vigilncia
Multas sobre os benefcios de sade
Taxas das asseguradoras
Taxas das asseguradoras e uma pequena verba governamental
Verbas do governo e taxas das asseguradoras
Taxas trimestrais das asseguradoras
Fonte de financiamento
Tabela 6.A1.6. Recursos e financiamento das autoridades reguladoras no setor de seguro de sade privada nos pases
selecionados
255
256
O Ministro e a Chancelaria
Federal
O Ministro
Governador no Conselho
O Ministro
O Ministro
O Presidente
O Presidente (membros do
corpo executivo so nomeados
pelo Presidente, o Presidente
da Assemblia Nacional e o
Presidente do Senado)
O Presidente
O Ministro
O Primeiro Ministro
O Ministro
O Ministro
O Presidente
O Ministro (no caso da
Comisso de Resoluo de
Disputas no Negcio das
Telecomunicaes)
ustria
Blgica
Canad
Repblica Tcheca
Dinamarca
Finlndia
Frana
Grcia
Hungria
Islndia
Irlanda
Itlia
Japo
Alemanha
Governador Geral
Nomeado por
Austrlia
Pas
5 anos
5 anos
5 anos
Indefinido
7 anos
3 anos
5 anos
4 anos
Indefinido
Indefinido
6 anos
6 anos
5 anos
O perodo no pode
exceder os 5 anos.
5 anos
Mandato
Sim (uma vez)

Sim
Sem clusulas especficas
No
Sim
Sim
Sim (uma vez)

No
Sim
Sim
Sim (uma vez)
Mandatos renovveis
(Parntese significa ser
renovvel apenas uma
vez)
No
Sem clusulas especficas [membros da

Cmara Presidencial (uma das Cmaras
Governantes que implantam as decises
tomadas) dependem da nomeao
poltica e possuem contratos de servio
pblicos anulveis, enquanto que os
membros de outras cmeras governantes
so servidores vitalcios.]
Possvel
Possvel
Possvel
Possvel
Possvel
Possvel
Possvel
Impossvel
Possvel
Possvel
Impossvel
Possvel
Demisso do Diretor
Tabela 6.A1.7. Nomeao do Encarregado das reguladoras de Telecomunicao em diversos pases
9
6
1
1-3
9
5
3 (H outros 3 membros
substitutos no caso de
morte ou aposentadoria
de um membro)
4
13 interinos, incluindo
o Diretor (mximo); 6
temporrios (mximo)
1
1
1
5
3-5
Nmero de membros
nomeados, incluindo o
Diretor
5 anos, membros
caducam em anos
consecutivos, para
cada membro
No
Sim
OFCOM: ComCom: Sim (duas vezes)
Sim
Sim
Sim (uma vez)
CMT: Sim (uma vez);

Agncia Estadual de Rdiocomunicaes: -
CMT: 6 anos
Agncia Estadual de
Rdio-comunicaes: 6 anos
OFCOM: Indefinido
ComCom: 4 anos
5 anos
Entre 3 e 5 anos
5 anos
No
Sim (uma vez)
5 anos
6 anos
3 anos
3 anos
Indefinido
OPTA: 4 anos
Agncia de Rdiocomunicaes
Indefinido
5 anos
Indefinido
5 anos
Mandato
* Dados para os Estados Unidos s refletem a regulao das telecomunicaes a nvel Federal.
Fonte: OECD.
Brasil
Turquia
Reuni Unido
Estados Unidos*
Sucia
Sua
CMT: O Governo com a

aprovao do Parlamento;
Agncia Estadual de Rdiocomunicaes: O Governo
OFCOM: O Ministro
ComCom: O Conselho Federal
O Conselho de Ministros
As Secretarias de Estado
O Presidente; precisa ser
confirmado pelo Senado
O Presidente. Precisa ser
aprovador pelo senado Federal
Governador Geral
Rei no Conselho
O Presidente dos Ministros do
Conselho
O Conselho de Ministros
O Conselho Nacional
Nova Zelndia
Noruega
Polnia
Portugal
Repblica
Eslovaca
Espanha
O Presidente (no caso do KCC)

Governo como um todo
O Ministro
OPTA: O Regente;
Agncia de Rdiocomunicaes O Ministro
Nomeado por
Coria
Luxemburgo
Mxico
Pases Baixos
Pas
Mandatos renovveis
(Parntese significa ser
renovvel apenas uma
vez)
Sim
Sim
OPTA: Sim;
Agncia de Rdiocomunicaes Sem
clusulas especficas
Sim
3-5
1
4-6
1
1
9 (mximo)
7
4
OPTA: 3;
Agncia de Rdiocomunicaes 4
Nmero de membros
nomeados, incluindo o
Diretor
CMT: Possvel;
CMT: 9;
Agncia Estadual de Rdio-comunicaes:
Agncia Estadual de
Rdio-comunicaes: Possvel
9
OFCOM: Possvel
OFCOM: 1
ComCom: Sem clusulas especficas
ComCom: 5-7
Possvel
5
Possvel
9
Possvel
5
Possvel
Possvel

Possvel
Possvel
Possvel
Possvel
OPTA: Possvel;
Agncia de Rdio-comunicaes Possvel
Demisso do Diretor
Tabela 6.A1.7. Nomeao do Encarregado das reguladoras de Telecomunicao em diversos pases
257
Captulo 7
Arquitetura institucional horizontal
As autoridades regulatrias so parte de um sistema regulatrio mais amplo que precisa

ser levado em conta como um todo. Isso quer dizer que se deve considerar a arquitetura institucional transversal em termos de relaes com outras agncias e com diferentes nveis do
governo, bem como a definio das atribuies das autoridades e sua relao com o ambiente
institucional. Esto includas neste ambiente, as autoridades de de defesa da concorrncia
Brasileiras, rgos de proteo ao consumidor e agncias reguladoras a nvel estadual.
Questes referentes arquitetura transversal por funo e por setor
A especializao horizontal pode adotar diversas formas dentro do sistema regulatrio.
Reguladores podem estar incumbidas de um ou mais setores e tambm com uma ou mais
atribuies dentro do(s) setor(es) em questo. incomum que uma autoridade reguladora
tenha somente uma misso. O regulador do setor do transporte pode, por exemplo, supervisionar as concesses pblicas de rodovias, bem como garantir o cumprimento das regras de
segurana de transporte. O regulador das seguradoras de sade exerce um papel em termos
de superviso financeira preventivo, mas tambm em termos de qualidade do servio dos
planos oferecidos aos cidados. As agncias estudadas neste relatrio tm uma funo econmica, mas tambm h um componente importante de segurana no caso da ANTT e uma
funo de promoo geral da sade por parte da ANS.
Atribuies setoriais amplas podem gerar uma maior distncia entre reguladores e os interesses individuais. Porm, os reguladores que operam em um nico setor tambm podem
ter vrias atribuies e, portanto, diversos objetivos, o que implicaria em forte trade-off. As
desvantagens de se ter vrios objetivos e atribuies podem ser teoricamente limitadas com o
estabelecimento de reguladores especializados com uma atribuio claramente definida, que
vise claramente a eficincia do mercado, em alguns casos, ou a segurana, em outros. Porm,
isso pode no ser desejvel, considerando-se a necessidade de se concentrar a expertise disponvel e de se minimizar os custos de coordenao. Convergncia tecnolgica e outros fatores
tcnicos podem resultar na necessidade de se racionalizar os marcos regulatrios em certos
casos, tais como telecomunicaes ou transporte.
Arquitetura institucional por setor
No caso das telecomunicaes, assim como em muitos outros pases da OCDE, predomina, no Brasil, a questo da convergncia. Alguns pases da OCDE, tal como o Reino Unido,
preferiram juntar seus reguladora e de telecomunicaes e de radiodifuso. No Brasil, porm,
a radiodifuso ainda competncia do Ministrio das Comunicaes. A radiodifuso envolve tambm questes sensveis no nvel estadual, pois as licenas para comunicao podem
ser concedidas nesse nvel . Grupos de trabalho sobre convergncia foram estabelecidos no
Brasil. Isso acontece no meio de uma demanda poltica bastante relevante: de acordo com
um estudo de AMCHAM (2006), 75% dos entrevistados concordam que uma nica entidade
deveria regular a radiodifuso e as telecomunicaes.
A ANTT possui competncias apenas sobre parte do setor de transportes, enquanto que a
ANTAQ Agncia Nacional de Transportes Aquavirios responsabiliza-se pelos portos e a
ANAC pela aviao civil. A fragmentao entre a ANTT e a ANTAQ no existia nos projetos
iniciais apresentados poca da instituio da ANTT. De acordo com De Paula e De Avellar
(2007) a fragmentao se deveu a uma demanda poltica, pois beneficiaria interesses locais
260
Captulo 7. Arquitetura institucional horizontal
do Estado do Rio de Janeiro, especialmente da construo naval. A situao atual resultou de

um substitutivo do projeto original, apresentado no Congresso Nacional. Essa fragmentao
no permite que as autoridades regulatrias lidem adequadamente com a questo dos meios
de transporte de forma conjunta, considerando ferrovias e rodovias, assim como as conexes
com terminais porturios. A discrepncia no marco das polticas pblicas entre a ANTAQ
e a ANTT no ofereceria uma resposta relevante em termos de poltica, dada a necessidade
de uma abordagem coordenada em relao s questes de transporte. A isso se une o fato
do sistema de transporte no possuir, atualmente, uma unidade geral de planejamento que
pudesse desenhar um marco abrangente. Outra questo so os terminais de nibus, no caso
do transporte de passageiros, que esto sob responsabilidade das autoridades municipais. O
Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT) pode oferecer algumas oportunidades para
resolver essas questes.
No setor de energia, h uma tendncia clara em todos os pases da OECD em favor da
integrao das regulaes de gs e de eletricidade em um nico regulador, assim como de
centralizao das atribuies regulatrias onde- no caso de muitos pases federalistas, por
exemplo as responsabilidades se dispersam em nveis centrais e locais do governo. A convergncia regulatrias entre o gs e a eletricidade motivada por sinergias regulatrias e pela
interdependncia de mercado. A centralizao de atribuies ajuda a resolver a questo dos
diferentes regimes regulatrios para mercados que precisam ou querem comercializar, fomentando o desenvolvimento de mercados integrados regionais entre Estados unitrios (a Unio
Europia) ou dentro de uma federao (Austrlia). (Veja Anexo 7.A1, Quadro 7.A1.2).
Entretanto, no Brasil, uma centralizao completa pode no ser apropriada, pelo menos
no estgio atual; a interdependncia dos dois setores requerer mecanismos de coordenao
adequados, que sero discutidos mais adiante. O uso do gs natural como combustvel, por
parte do setor de energia, pode ajudar a amortizar investimentos no desenvolvimento da produo e em oleodutos, que o Brasil quer incentivar. A inclusodo gs dentre as opes energticas contribui para a maior confiabilidade do sistema de energia brasileiro.
Arquitetura funcional
A misso do regulador deveria tambm ser clara e inequvoca, com objetivos estratgicos
diretos e uma demarcao transparente de atribuies entre o ministrio e o regulador. Isso
favorece a prestao de contas e as instncias judiciais podem decidir mais facilmente em
situaes de disputas.
No Brasil, a situao das autoridades estudadas diversa. Os objetivos das agncias reguladoras brasileiras geralmente so complexos, refletindo uma mistura de questes econmicas,
sociais e de superviso. (Ver Anexo 7.A1, Quadro 7.A1.1). Eles podem refletir o intrincado
processo que levou ao estabelecimento das autoridades regulatrias. Para a ANTT, esses objetivos so relativamente bem definidos. De acordo com a lei, sua funo reside em implantar
polticas nacionais, controlar a prestao de servios, preservar o interesse pblico e reconciliar os interesses dos usurios, concessionrios e das entidades delegadas e resolver questes
que gerem concorrncia imperfeita ou infraes ordem econmica. Em relao ANS, eles
so definidos em termos gerais, como promover o interesse pblico em termos de seguro de
sade suplementar, e contribuir para o desenvolvimento de aes de sade. Essa perspectiva
tambm mostra que as aes da ANS fazem parte de uma abordagem integrada s questes
261
de sade, que tambm podem estar relacionadas sua autonomia, relativamente mais restrita.
(Veja Anexo 7.A1, Quadro 7.A1.3).
A misso e estratgia da ANEEL so definidas no contexto mais amplo do Plano Plurianual
de Governo 2004-2007 (PPA), que define as diretrizes de implantao das polticas setoriais.
Os objetivos estratgicos para o setor de energia so:
assegurar a expanso do sistema nacional de energia por meio do processo de planejamento coordenado pelo MME, adaptado orientao do governo e realidade atual, de
modo a sanar as necessidades de energia do Brasil e as expectativas a curto, mdio e longo
prazo, estimulando a diversificao de fontes de energia, o equilbrio financeiro/econmico, a justia social e a sustentabilidade ambiental.
garantir um equilbrio entre a oferta e a demanda com a qualidade, continuidade e segurana necessrias em todo o territrio brasileiro, com preos que atraiam e remunerem o
investimento necessrio para a expanso, em condies justas.
A principal misso da ANEEL nesse contexto regular e controlar a produo, transmisso, distribuio e oferta de energia, de acordo com as diretrizes polticas do governo.
Seu papel estabelecer condies favorveis para o desenvolvimento do mercado de energia, equilibrando as necessidades dos diferentes agentes e os benefcios sociais. A ANEEL
responsvel pela realizao do Programa Qualidade do Servio de Energia Eltrica, cujo
objetivo estabelecer as condies de um sistema de eletricidade de qualidade, definido pelos indicadores de durao e interrupo do servio. Os objetivos para esses indicadores so
estabelecidos no PPA.
A ANEEL tambm cumpre uma misso de servio pblico, que consiste em:
Ouvidor Abordar, identificar e encontrar solues para problemas dos usurios.
Mediador Mediar solues para conflitos entre agentes e entre agentes e consumidores.
Audncias pblicas Organizar audincias pblicas sempre que um processo de deciso
afetar os agentes/consumidores.
Delegao das tarefas s agncias reguladoras estatais Essas tarefas abrangem monitoramento, regulao, mediao e ouvidoria, visando a garantir um servio eficiente aos
consumidores no nvel mais bsico.
Para que o PPA gerasse resultados, a ANEEL estabeleceu a Agenda de Desafios Estratgicos
para 2006-2008. O ponto central da agenda estabilizar o mercado regulado, assim como garantir um ambiente positivo para o investimento e estabelecer um marco regulatrio coerente, com tarifao eficaz, transparncia e dilogo com a sociedade. Foram identificados onze
desafios especficos, dentre eles:
Regulao Reduzir os custos de energia, rever metodologias para a reviso de tarifas,
remover brechas no marco regulatrio (o que inclui a regulao da comercializao da
energia proveniente de fontes renovveis, e a administrao das concesses para as partes
isoladas da malha, visando a integrao com a malha principal, garantindo o alcance dos
objetivos universalistas do servio e estimulando a pesquisa e o desenvolvimento).
Sociedade fortalecimento ds formas de dilogo com a sociedade, melhorar os meios de
satisfazer os consumidores.
Institucional Fortalecer a autonomia e o papel do regulador (isso se refere, em boa parte,
necessidade de aumentar a autonomia financeira, da qual se discorrer a seguir), estruturar e desenvolver servios.
Essa agenda representa um esforo vlido da ANEEL de fortalecer seus objetivos e transform-los em ao.
262
A ANATEL est encarregada de implantar as polticas para as telecomunicaes e garantir

a o acesso aos servios de telecomunicao a preos e tarifas razoveis para toda a populao.
A adoo de medidas devem estimular a concorrncia e a diversidade dos servios, de forma
a aumentar a oferta e prover padres de qualidade. O objetivo estender a universalizao dos
servios a preos razoveis. A ANATEL, alm disso, deve aplicar sanes, solucionar litgios
entre prestadores de servio, reprimir violaes aos direitos dos consumidores, prevenir e
reprimir violaes contra a ordem econmica. Essa a lista mais ampla de objetivos, sendo
que alguns deles podem ser contraditrios. Uma questo central aqui que o foco no acesso
dentro da definio usual de servio pblico baseado em linhas fixas comutadas, totalmente
inadequado, dadas as atuais circunstncias tecnolgicas, humanas e econmicas do pas. O
telefone celular mais difundido do que a linha comutada e qualquer definio de acesso
universal restrita a linhas fixas no poder, num futuro prximo, dar a cada cidado brasileiro
a oportunidade de se conectar rede de telecomunicaes.
Como resultado, enquanto que a arquitetura institucional relativamente clara, no geral,
os aspectos funcionais so mais complexos e eventualmente nebulosos. Entretanto, algumas
das agncias tomaram providncias para expressar mais claramente seu objetivos estratgicos.
A longa lista de objetivos, alguns dois quais parcialmente inatingveis por algumas agncias,
pode no facilitar a avaliao econmica do seu desempenho, pois pode ser difcil selecionar
um padro apropriado.
Coordenao com outras agncias
A coordenao das autoridades regulatrias pode assumir uma das trs seguintes aparncias: aplicao de uma doutrina comum para a implantao da regulao; coordenao dos
cronogramas de tomada de deciso; e a coordenao dos cronogramas de cumprimento. A
coordenao possibilita a minimizao do peso imposto pela obrigao das partes de aplicar a
regulao. Os modernos sistemas regulatrios contam com uma multiplicidade de entidades
com atribuies relacionadas e, s vezes, sobrepostas. Isso requer a coordenao eficaz, assim
como um marco de poltica pblica e de regulao, que designe as responsabilidades de forma
clara e transparente, provendo mecanismos efetivos para lidar com questes transversais. Isso
fundamental para minimizar as incertezas (e sobrecargas) regulatrias e para aumentar a
confiana do investidor.
Uma anlise dos mecanismos de coordenao contribui para entender o desempenho do
sistema atual, esclarecer as sobrecargas regulatrias e melhorar a eficincia dos processos de
regulao. No Brasil esse tema envolve as relaes com as autoridades de defesa da concorrncia, alm de relaes com importantes agncias ambientais e de segurana, associaes de
consumidores e de comrcio e relaes com o nvel estadual.
Relao entre autoridades de defesa da concorrncia e reguladores
Quando os pases se comprometem com reformas regulatrias em setores especficos, que
visam a reduzir a abrangncia da regulao e garantir melhor atendimento ao interesse pblico, a definio adequada da relao entre autoridades regulatrias setoriais e aquelas que
zelam pela concorrncia torna-se uma preocupao central. Algumas das funes dos reguladores setoriais podem requerer coordenao ou gerar sobreposies com suas respectivas
atribuies. Isso suscita a questo das atribuies relativas dos dois tipos de autoridades e do
263
papel das autoridades regulatrias setoriais na promoo da concorrncia em seus respectivos

setores. Uma clara diviso de tarefas e uma abordagem complementar entre as autoridades e
uma cooperao harmoniosa so pr-requisitos para que o sistema regulatrio funcione adequadamente como um todo. Contudo, podem surgir diferenas de abordagem, j que os reguladores setoriais devem prestar ateno em questes que no esto necessariamente vinculadas concorrncia, tais como segurana, universalizao do acesso ou regulao preventivo.
Introduzir a concorrncia em setores anteriormente dominados por estatais ou empresas altamente integradas verticalmente e proteger, ao mesmo tempo, os consumidores contra
preos supra-competitivos so tarefas rduas. Na transio da condio de estatal ou de uma
regulamentao pesada para um mercado mais liberalizado, as autoridades devem lidar com
diversas questes: Estrutura do setor (ex: a necessidade de separar horizontal ou verticalmente
as principais empresas incumbentes), problemas envolvendo custos de transio e a implantao das obrigaes de servios universais; proteo concorrncia controle de condutas
anti-competitivas e de fuses; regulao de acesso garantia do acesso no discriminatrio
a produtos bsicos, especialmente s infra-estruturas de rede; regulao econmica adoo
de medidas baseadas no custo para controlar o preo de monoplio; regulao tcnica estabelecimento e monitoramento de padres que garantam a compatibilidade e resoluo de
problemas de proteo ambiental, privacidade e segurana; reavaliao peridica da abrangncia e do nvel do poder de mercado remanescente nos mercados onde a concorrncia est
sendo introduzida para recomendar se tal poder justifica a continuidade de leis ou regulaes
especficas do setor (alm da regulao tcnica). A melhor alocao dessas tarefas depender de uma combinao de vantagens competitivas e de sinergias, alm de serem fortemente
afetadas pelo marco legal geral do pas e por sua histria regulatria, que varia de um pas a
outro, e mesmo de uma indstria para outra dentro do mesmo pas.
Reguladores e as autoridades de defesa da concorrncia geralmente possuem culturas diferentes: reguladores setoriais geralmente trabalham para atenuar efeitos do poder de mercado, monitoram (e s vezes definem) as condies comportamentais, aplicam uma abordagem
prescritiva ex-ante e interferem com maior frequncia. Requerem, tambm, um fluxo contnuo de informao por parte das empresas reguladas. As autoridades de defesa da concorrncia geralmente enfatizam mais a reduo do poder do mercado e, exceto nos caso de
controle de concentrao do capital, aplicam instrumentos ex-post, incluindo multas e ordens
de cessao. As agncias de defesa da concorrncia possuem importante especializao na
identificao e ajuda da reduo do excessivo poder do mercado, protegendo a concorrncia
de prticas e de fuses anti-competitivas. Elas podem ajudar a resolver questes vinculadas
s firmas incumbentes ou a definir mtodos para a recuperao de custos de transio e garantir que as condies de universalidade do servio no resultem em distores competitivas
desnecessrias. A regulao tcnica requer um monitoramente constante e a aplicao de
expertise setorial de menor relevncia direta nas questes de concorrncia, tais como superviso preventivo ou segurana. Em outras questes, a diviso menos clara; por exemplo, a
regulao ao acesso, que visa promover e proteger a concorrncia em situaes onde o acesso
a um conjunto de bens de uma empresa verticalmente integrada essencial para o desenvolvimento da concorrncia. Esse pode ser o caso das malhas ferrovirias, de energia ou telecomunicaes. Qualquer que seja a distribuio de tarefas, fundamental que as agncias
reguladoras e as autoridades de defesa da concorrncia tenham um bom fluxo de informao
e de troca de conhecimentos. Essa cooperao pode beneficiar-se do marco institucional, mas
264
tambm depender de um esforo conjunto e compartilhado e do entendimento mtuo dos

dois tipos de instituies.
Descrio e aplicao da lei de concorrncia no Brasil
No Brasil, as autoridades de defesa da concorrncia so fragmentadas e formam parte
do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC). Esse sistema composto por trs
rgos (ver Quadro 7.1.):
CADE, ou Conselho Administrativo para Defesa Econmica, uma autarquia autnoma
que possui autoridade adjudicativa nos casos do SBDC.
SDE. A Secretaria de Direito Econmico no Ministrio de Justia, que possui um papel
principalmente investigativo.
SEAE, a Secretaria de Acompanhamento Econmico no Ministrio da Fazenda, que tambm possui autoridade investigativa, mas principalmente responsvel por realizar as
anlises econmicas dos procedimentos do SBDC.
Esse sistema foi analisado como parte do peer review da OCDE sobre a Poltica e Lei de
Concorrncia (2005), aps um exame prvio realizado em 2000. O exame de 2000 tambm
recomendou uma maior ateno na aplicao da lei nos setores recm-privatizados, principalmente nos de telecomunicaes, energia e transporte. A Anlise de 2005 reconheceu
que foram feitos progressos no Brasil em termos de implantao de uma poltica robusta de
concorrncia. Aps essa anlise, foi criado um amplo consenso em torno da implantao de
revises estatutrias que remodelaro sua estrutura institucional (ver Quadro 7.2.).
Quadro 7.1.
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC)
A aprovao da Lei da Concorrncia n 8.884 em 1994 define a entrada do Brasil na era moderna da aplicao da
concorrncia. Essa Lei reformulou o papel do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), vinculado
ao Ministrio de Justia, tornando-o uma entidade administrativa e financeiramente autnoma, com autoridade
de ltima instncia. Isso significa que as decises do CADE somente podem ser revisadas pelos Tribunais em assuntos referentes defesa da concorrncia. Juntamente com a Secretaria de Acompanhamento Econmico (SEAE)
do Ministrio da Fazenda e a Secretaria de Direito Econmico (SDE) do Ministrio de Justia, que cumpre funes analticas e investigativas, e o Conselho Administrativo de Defesa Econmica, o CADE faz parte do Sistema
Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC). No h isenes especficas da lei da concorrncia para nenhum
dos setores regulados. A Lei 8.884, de 1994 primeira vista, aplica-se a todos eles e tambm s privatizaes, que
so consideradas similares s fuses.
O principal papel do SBDC promover a concorrncia por meio de de uma combinao de correo, preveno
e advocacia. A Lei da Concorrncia 8.884, de 1994 probe a consolidao de empresas e condutas que afetem a
concorrncia (Artigos 20, 21 e 54). O Artigo 20 define as violaes da ordem econmica em geral, em termos dos
seus efeitos indesejveis, tais como a limitaes ou prejuzos concorrncia aberta ou ou controle de mercados e o
Artigo 21 enumera algumas das condutas que seriam ilegais se elas gerassem qualquer um dos resultados descritos
no Artigo 20. O Artigo 54 estipula a necessidade de aprovao de fuses e concentraes. O CADE, como ltima
instncia administrativa, determina o veredicto final do caso. A SDE e a SEAE possuem funes analticas e investigativas. A maioria dos casos comea na SDE, que conduz investigaes em parceria com a SEAE antes de enviar
o caso e sua recomendao ao CADE.
265
Quadro 7.2.
Projeto de reestruturao das autoridades de defesa da

concorrncia, Projeto de Lei 5.877, de 2005
O Projeto Lei 5.877 de 2005 est tramitando na Cmara de Deputados com certa prioridade. Esse projeto reestrutura o SBDC e regula a preveno e represso de infraes contra o ambiente econmico. Algumas das principais
alteraes so:
O CADE realizaria todas funes de investigao, anlise e julgamento dos assuntos de concorrncia. A SDE
deixaria de existir depois de transferir suas funes investigativas ao CADE, enquanto que sua funo de defesa do consumidor seria no Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor (DPDC), dentro da estrutura
do Ministrio de Justia. A SEAE continuar ativo na funo da advocacia da concorrncia.
O CADE no ser mais constitudo apenas por um Conselho e pela Procuradoria. Sua nova estrutura abrangeria uma Superintendncia Geral, com uma Procuradoria Geral, que investigaria empresas suspeitas e instruiria casos; um Departamento de Estudos Econmicos e um Tribunal Administrativo.
As anlises de concentraes sero realizadas prviamente.
Os critrios de notificao de concentrao estariam baseados somente no faturamento.
Os procedimentos seriam simplificados para casos que no representem uma ameaa concorrncia e requeiram apenas a aprovao da Superintendncia Geral.
Os casos de concentrao poderiam ser resolvidos sem a necessidade sistemtica de uma deciso do Tribunal
e poderiam ser propostos acordos para resolver casos complexos nos quais fosse necessria a aprovao do
Tribunal.
A ao penal de crimes contra a ordem econmica seria resolvida a nvel federal, sob a alada da Justia
Federal, em vez de procedimentos judiciais ordinrios.
Relaes entre reguladores e autoridades de defesa da concorrncia

A relao entre os reguladores e as autoridades de defesa da concorrncia pode ter vrias
configuraes possveis:217
Combinar regulao tcnica e econmica dentro da regulao setorial e deixar a aplicao
da lei de concorrncia totalmente nas mos da agncia de defesa da concorrncia;
Organizar somente a regulao tcnica e transferir a regulao econmica para dentro da
agncia de defesa da concorrncia;
Combinar regulao tcnica e econmica dentro da regulao setorial e dar ao regulador
todas ou algumas funes de aplicao da lei de concorrncia;
A princpio, relativamente difcil classificar o Brasil de acordo com essas categorias, pois
as autoridades regulatrias independentes ainda esto em um estgio relativamente inicial
de desenvolvimento. Alm disso, os marcos regulatrios e de concorrncia esto para serem
alterados. A lei de concorrncia se aplica a todos os setores. Os reguladores setoriais no so
as principais autoridades encarregadas de garantir o cumprimento da lei de concorrncia
no seu setor, j que a deciso administrativa final do Conselho Administrativo de Defesa
Econmica (CADE). Porm, reguladores possuem, certamente, um papel importante na
aplicao da lei de concorrncia, pois esto constantemente monitorando o setor, alm de
possurem as informaes e os conhecimentos tcnicos necessrios. Como resultado, existe
uma certa superposio de tarefas: O CADE tambm pode ser convocado para resolver casos
que esto sendo investigados tanto pelo regulador setorial especfico quanto pela autoridade
de defesa de concorrncia. Ainda assim, tende a haver uma diviso de trabalho baseada no
tipo de delegao, e as duas autoridades exercem um importante papel na aplicao da lei de
concorrncia e na regulao econmica. Mesmo que acordos mais sistemticos possam ser
implementados, j existe um bom nvel de colaborao, .
217 Para maiores detalhes, ver as concluses da Mesa Redonda da OCDE sobre este assunto (OECD, 1999).
266
Em termos da relao geral entre o SDBC e reguladores, embora a SEAE esteja envolvido
principalmente na funo de advocacia, tambm contribui com revises tarifrias. A SEAE
analisa regras de regulao para avaliar seus impactos em termos de concorrncia, realizando
uma espcie de Anlise de Impacto sobre a Concorrncia, embora um sistema de anlise de
impacto regulatrio formal ainda no esteja vigente no Brasil (Ver Captulo 1). Isso antecipa,
de certo modo, a atribuio formal acerca das indstrias reguladas, outorgada para a SEAE
por meio do Projeto de Lei 3.337, de 2004 (ver Quadro 6.2 sobre o Projeto de Lei) Tambm
est de acordo com o Artigo 11 do Decreto 6.193, de 2007, que define preos em geral e tarifas
pblicas como competncia do Ministrio da Fazenda. O Artigo 12 dessa mesma Lei estipula
que o SEAE tem a responsabilidade de acompanhar a implantao dos modelos de regulao
e gesto desenvolvidos pelas agncias, e manifestar sua opinio acerca do reajuste de tarifas e
preos do servio pblico, em licitaes, e sobre a evoluo do mercado das indstrias que foram privatizadas. Alm disso, o Artigo 70 da Lei 9.069, de 1995 estipula que o reajuste e a reviso os preos pblicos e tarifas dos servios pblicos so determinados de acordo com regras
anuais definidas pelo Ministrio da Fazenda. Diversos Decretos do Ministrio da Fazenda
tem autorizado as agncias reguladoras a estipularem preos, tarifas e reajustes. As ltimas
contribuies da SEAE em 2006 incluem suas opinies sobre a metodologia da ANEEL para a
reviso tarifria na distribuio de eletricidade, sobre o fator X aplicado pela ANATEL e sobre
a metodologia de reajuste de preos do transporte rodovirio internacional e inter-estadual.
Exceto pelo caso das telecomunicaes, no qual a ANATEL conta com prerrogativas especficas, as Secretarias do SDBC podem requerer opinies dos reguladores, tanto em conduta,
como em fuses, e como parte do processo de anlise e investigao. No nvel do CADE, as
agncias podem ser convidadas a dar opinio sobre as medidas a serem impostas em uma
fuso ou obrigaes comportamentais impostas no caso de conduta. Em geral, como no
existem dispositivos legais especficos, essa relao fica sujeito discricionariedade do SDBC.
Em termos gerais, o CADE possui acordos de cooperao com ANATEL, ANS e ANEEL.
Ultimamente, o CADE tem promovido estudos e debates sobre setores e questes especficas,
por exemplo, sobre o setor da sade, no qual foram identificados diversos casos, ou sobre
questes de convergncia tecnolgica, com a participao da ANATEL.
Aspectos setoriais
Em termos dos aspectos setoriais:
No setor de telecomunicaes, as regras gerais de concorrncia so aplicveis desde que
elas no entrem em conflito com clusulas especficas da Lei Geral de Telecomunicaes
(LGT). A LGT e a lei que criou a ANATEL so mais detalhadas em questes relacionadas
concorrncia, assim como bem especificadas. A autoridade est encarregada da superviso, preveno e represso de aes conta a ordem econmica, exceto para aquelas sob
competncia do CADE. A Agncia possui regras especficas relacionadas a aspectos da
concorrncia e respeita a legislao de concorrncia ( Lei n 8.884, de 1994) quando ela
no entra em conflito com as regras e princpios estabelecidos pela LGT. A agncia tambm precisa considerar os princpios da concorrncia na tomada de decises (Artigo 5 da
Lei das Telecomunicaes).
Isso reflete a tendncia entre os pases da OCDE de permitir, no setor de telecomunices,
a responsabilidade conjunta das autoridades de defesa da concorrncia e do regulador
especfica do setor. Em alguns casos, existem mecanismos formais para a cooperao, em
267
outros no. No Brasil, assim como nos pases da OCDE, a boa cooperao entre as duas
autoridades essencial. No momento, embora no haja um acordo formal de cooperao
entre o CADE e a ANATEL, a coordenao parece estar operando bem por meio de procedimentos informais. Ademais, a ANATEL tomou diversas medidas que regulam procedimentos administrativos que envolvam concorrncia. A Portaria 76/1998 aprova a Norma
4/98 e estabelece que a ANATEL examina fuses preliminarmente e o CADE emite a
aprovao final.218 A ANATEL a nica agncia com autoridade para investigar casos de
fuses, substituindo a SEAE e a SDE neste caso. A SEAE e a SDE apenas emitem pareceres
se requeridos por algum conselheiro do CADE. A ANATEL conta com unidades especiais
para a gesto geral da defesa da concorrncia. A Portaria 195/99 aprova a Norma 7/99 e
estabelece procedimentos para a investigao de violaes s regras de concorrncia. No
que se refere s fuses, a responsabilidade seria da autoridade de defesa da concorrncia.
A ANATEL j emitiu diversas decises sobre esses temas, tal como a que define o conceito
de Poder de Mercado Significante.
No setor da eletricidade, a lei que estabelece o novo regime para o mercado requer que
a ANEEL facilite a concorrncia no setor sempre que possvel. H uma concorrncia de
competncias com a SDE. Porm, o Decreto 2.338, de 1997 da ANEEL no muito detalhado e explcito em termos de questes relacionadas concorrncia. De qualquer forma,
a ANEEL e as trs agncias que compem o SBDC j possuem acordos formais de cooperao para compartilhar informao e conhecimento tcnico. A ANEEL se comprometeu
a trabalhar com a SDE na conduo de investigaes e formular pareceres tcnicos SDE
e ao CADE sobre fuses e privatizaes na indstria, que esto totalmente sujeitos lei de
concorrncia.
No setor do transporte, a principal Lei do Transporte, Lei n 10.233, de 2001, estipula
no seu Artigo 31 que qualquer infrao ordem econmica que esteja sob escrutnio da
ANTT deve ser comunicada s autoridades de defesa da cooncorrncia. Isso resulta numa
situao na qual a agncia supervisiona e monitora o mercado que est sob sua alada
cotidianamente, enquanto que a interveno da autoridade de defesa da concorrncia
convocada sempre que estiver ocorrendo condutas anti-competitivas. No setor dos transportes, h uma relao constante entre a ANTT e a autoridade de defesa da concorrncia,
e um acordo de cooperao tcnica com o CADE. Tambm houve um acordo em 2002
entre a SEAE e a ANTT para o intercmbio de informaes, anlises conjuntas de tcnicas
para a aplicao dos princpios da concorrncia e regulao tarifria. Um acordo de cooperao tambm est sendo negociado atualmente com a SDE.
Como resultado, quando uma questo envolve tanto a agncia reguladora quanto a autoridade de defesa da concorrncia, casos de sobreposio de funes podem ocorrer,
existindo, assim, a necessidade de cooperao. A anlise de um ato de concentrao em
um setor regulado um exemplo clssico. Nesses casos, as medidas que esto disponveis
s autoridades de defesa da concorrncia podem no ser suficientes para estabelecer a
concorrncia, produzindo sugestes para melhorar a regulao. Um exemplo, no Brasil,
foi a recomendao que a SEAE apresentou em 2008 acerca do ato de concentrao envolvendo duas grandes empresas ofertantes de transporte inter-estadual de passageiros,
Gontijo e So Geraldo. A anlise se referia a algumas linhas nas quais ambas as empresas
estavam presentes e relevncia econmica dessas sobre cada seo dentro da linha. Era
218 Para maiores detalhes, ver OECD (2005b), para casos de fuso no setor das telecomunicaes.
268
difcil, porm, aplicar uma medida que solucionasse a preocupao de a nova empresa no
estar sujeita a novas licitaes e autorizaes. Assim, embora a SEAE tenha recomendado
a aprovao da fuso, o rgo sugeriu enfaticamente que se considerasse as possibilidades
de licitaes e autorizaes nas linhas. Esse exemplo sublinha o papel complementar necessrio entre agncia reguladora e autoridades de defesa da concorrncia e a necessidade
de cooperao. Felizmente, a avaliao que a cooperao est em bom termo. No setor
do transporte, tambm h uma deciso do CADE de 2005 que afirmou a existncia de um
cartel de empresas de nibus.
A ANTT regula as tarifas de transporte ferrovirio de carga por meio de de um sistema
de preos-teto estabelecido por contratos. Esses tetos so revisados a cada ano e ajustados pelo ndice geral de preos (IGP-DI, Portaria 1.212/ANTT). Entretanto, quaisquer
revises tarifrias devem ser previamente comunicadas SEAE. Alm disso, mudanas
de tarifas de transporte de passageiros dentro de um prazo menor que um ano devem ser
aprovadas pelo Ministrio da Fazenda.
A Lei de Defesa da Concorrncia, Lei n 8.884, de 1994, tambm se aplica ao setor do seguro de sade privado. A ANS no possui autoridade antitruste, que pertence totalmente
ao SDBC. A ANS deve aprovar todas as operaes que envolvam mudana no controle de
uma operadora, nos termos da norma RDC 83/2001. Tambm tem ocorrido uma crescente concentrao no mercado das seguradoras de sade nos ltimos anos, como resultado
de um processo de consolidao. As intervenes das autoridades de defesa da concorrncia tambm tem se preocupado com aspectos especficos de prticas anti-competitivas
nesse mercado. Houve casos, por exemplo, nos quais algumas cooperativas de sade tinham requerido a exclusividade para a prestao de servios pelos mdicos, e isso foi denunciado no CADE pela Associao Nacional de Medicina de Grupo e por promotores de
So Paulo e do municpio de Bauru (SP), por meio de do SDE em 2002.219 A ANS tambm
denunciou tais prticas ao CADE em 2004.220 Outro caso referia-se a um abuso de posio dominante pelas cooperativas mdicas.221 Outra questo foi uma prtica cartelizada
de fixao de preos por associaes mdicas por meio de do estabelecimento de uma
Comisso Central para determinar tarifas no Rio Grande do Norte, que foi denunciada
pela Associao Nacional dos Planos de Sade. Em outro caso mais antigo, a Associao
Estadual para Servios de Internao, no Paran, foi denunciada pela Associao Nacional
de Medicina de Grupo por prtica cartelizada de fixao de preos222.
Finalmente, no que se refere s tarifas, a ANS tem responsabilidade de revisar os preos
dos planos privados, aps audincia com o Ministrio da Fazenda, de acordo com MP
2177-44, de 2001 e Portaria 75, de 2003 do Ministrio da Fazenda. Porm, a falta de cooperao entre essas entidades um tema de preocupao e no oferece muito espao para
o aumento da eficincia no setor da sade por meio de preos mais baixos.
Esta seo reala a necessidade de se garantir a concorrncia nesses setores, de modo que
se levem em conta as realidades econmicas dos setores e as foras relativas das agncias e da
autoridade de defesa da concorrncia. At agora, as relaes parecem ter ocorrido de forma
relativamente satisfatria, apesar da falta de acordos sistemticos de cooperao, mesmo que
estes existam em alguns casos. Mesmo assim, o Grupo Interministerial considerou que have219 Processos Administrativos 08012002475/2002-83 8012.005459/2002-42, 8012.001410/02-11.
220 Processo Administrativo 08012.001892/2004-71.
221 Processo Administrativo 08012004156/2001-21.
222 Processo Administrativo 08000.002322/96-57.
269
ria espao para aperfeioar a implantao de procedimentos de cooperao entre reguladores

e o SDBC. Como resultado, o Projeto de Lei n 3.337, de 2004 dar maior base institucional
para procedimentos de coordenao e troca de informaes. Isso garantir que as agncias
do SDBC trabalharo em estreita cooperao com as agncias reguladoras, deixando claro,
ao mesmo tempo, que as autoridades de defesa da concorrncia devem aplicar a lei da concorrncia, independentemente do setor. Uma nova caracterstica do projeto de lei tambm
requeriria que todas as novas regras e regulaes sejam submetidaspara a SEAE para a reviso
dos aspectos relacionados concorrncia, como parte da fase de consulta pblica normal, instituindo uma forma de avaliao de impacto da concorrncia, na linha da prtica estabelecida
at hoje. Porm, a nova Lei no faz nenhuma recomendao especfica acerca do papel do
SEAE em relao s tarifas pblicas.
Coordenao entre reguladores e entidades de proteo ao consumidor
Os direitos e deveres dos consumidores dos bens e servios pblicos so definidos pela
Constituio Federal, pela Lei de Concesso, pelas leis que criam as agncias reguladoras
e o Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC) (Lei n 8.078, adotado em 1990). H atualmente o Projeto Lei n 5.877, de 2005 na Cmara dos Deputados que prope reformar o
Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. Atualmente, o Sistema Nacional de Defesa do
Consumidor no Brasil, como organizado no CDC, inclui:
O Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor na SDE. (que ficar no Ministrio
da Justia quando a SDE for suprimida pela nova lei). (para maiores detalhes, veja OCDE,
2005).
As agncias de proteo locais e estaduais, denominadas PROCONS.
Os Conselhos de Promotoria Federal e Estaduais, localizados em 26 estados brasileiros e
em 670 municpios, tambm cumprem um papel importante na defesa do consumidor.
As promotorias esto encarregados da defesa dos interesses coletivos dos consumidores.
Assim, elas no atuam em questes individuais, mas podem envolver-se em aes de litgio de classe. Para questes individuais, os consumidores podem recorrer defensoria
pblica, os Tribunais Cveis Especiais e os PROCONs locais. Os PROCONs tambm contam com um sistema geral de informao. Os casos de maior probabilidade de ocorrncia
nos setores do estudo so os de seguro de sade suplementar (problemas de acesso a tratamentos) e os de servios de telecomunicaes (litgios relacionados aos servios celulares
e contratos).
As Organizaes No-governamentais de Consumidores (ONGCs)- Este grupo inclui
trs organizaes nacionais e mais de 40 organizaes estaduais.223 Entre essas, o Instituto
Brasileiro de Defesa do Consumidor (IDEC) cumpre um papel de liderana. O IDEC
uma associao de consumidores sem fins lucrativos, no partidria, fundada em 1987
para promover a educao, a conscientizao e a defesa dos direitos do consumidor e
encorajar a tica nas relaes de consumo, com independncia poltica e econmica. O
IDEC financiado por contribuies dos seus membros e por organizaes financeiras
internacionais. Discusses com os consumidores fazem parte de um dilogo poltico mais
amplo com cidados.
223 H 24 importantes ONGs em: www.mj.gov/br/controleprocon.
270
A defesa do consumidor nos setores regulados no Brasil possui dois desafios. O primeiro
o fato de que o CDC, segundo as Entidades de Defesa do Consumidor e as Promotorias
Pblicas,224 nem sempre est de acordo com as regulaes especficas do setor. O segundo a
relativa falta de engajamento social pleno, em um pas onde a participao social e a coordenao e organizao de consumidores relativamente limitada e com uma curta histria.
Apesar dos seus limitados recursos, as organizaes no-governamentais cumprem um
papel importante na assessoria, orientao e defesa dos interesses dos consumidores. O registro mais amplamente publicado sobre a relao entre as agncias reguladoras e os grupos
de consumidores a avaliao da eficcia do Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor
(IDEC) (www.idec.org.br/arquivos/site_agencias.doc). Desde 2003, o IDEC publica anlises
anuais de sete autoridades regulatrias referente a sua relao com os consumidores, examinando trinta questes distribudas em cinco categorias (existncia de canais institucionalizados e condies para a participao do consumidor; transparncia; acesso informao; publicidade; e eficcia em favor do consumidor.225 Os rgos pblicos incluem: ANEEL, ANATEL,
ANS, ANVISA (Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria), Inmetro (Instituto Nacional de
Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial), o Banco Central e a Secretaria de Defesa
Agropecuria (SDA) Em todas as classificaes gerais produzidas pelo IDEC para os anos
de 2003, 2004 e 2005, a ANS foi considerada a pior das sete em termos tratamento com o
consumidor.
No setor das seguradoras privadas de sade, uma primeira questo foi o reajuste abusivo
dos preos, tanto para contratos antigos quanto residuais. Em termos de planos coletivos, o
IDEC considera que a ANS, no exerccio de seu poderes regulatrios, segue uma interpretao restrita da lei, o que resulta em perdas para a sociedade como um todo. Alm disso,
dado o papel crescente desses planos coletivos que representam mais de 72% do mercado
toda a ao da ANS pode perder espao em termo de relevncia. Os elementos positivos
classificados pelos consumidores foram as iniciativas em termos de garantia da qualidade e
da qualificao.
No setor das telecomunicaes, a ANATEL realiza audincias pblicas onde grupos de
consumidores podem debater e apresentar suas opinies sobre temas de interesse geral.226
Tambm possui uma unidade de assessoria especfica que cuida das reclamaes dos usurios, alm de um Ouvidor, que atende as ligaes de consumidores individuais. Os relatrios
do IDEC tambm mostram deficincias da ANATEL, apesar dos progressos realizados. Ao
serem perguntados se o regulador protege os interesses dos consumidores de forma eficiente,
34% dos entrevistados em 2006 responderam que a agncia nunca age de forma eficiente,
comparados a 5% em 2005. O IDEC reconhece a falta de recursos da agncia e que houve a
implantao de um call center e de uma lista de reclamaes contra companhias de telefones
fixos e celulares. Por exemplo, o processo de engajamento dos consumidores na prorrogao dos contratos de concesso para as linhas de telefone fixo foi bastante superficial (IDEC,
2006).
No setor da energia, a defesa do consumidor funciona como um contrapeso s empresas
e d ao regulador uma perspectiva de demanda em um marco geralmente guiado pela oferta.
A lei prev conselhos de consumidores, com uma funo de considerar a oferta, os preos e
224 IDEC e CREMESP, 2007 e www.emdefesadoconsumidor.com.br/stj/2005/maio_2005_04.htm.
225 (as Avaliao de agncias e rgos reguladores ). Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor. www.idec.org.
br.
226 Fonte, ANATEL Consultas publicas.
271
a qualidade do servio aos usurios finais. A ANEEL a encarregada de promover tais conselhos, e contribuiu para seu estabelecimento em 2000. Eles comparecem a reunies e apresentam informaes relevantes para a melhor gesto do setor de energia. A ltima avaliao
geral do IDEC sobre a organizao dos consumidores que a ANEEL um dos reguladores
mais eficazes, do ponto de vista do consumidor. Contudo, ainda h espao para melhorias. A
responsabilidade da ANEEL para realizar o Programa para um Servio Eltrico de Qualidade
requer o estabelecimento e acompanhamento de indicadores de durao e de interrupo do
servio, assim como de estabilidade da voltagem. O IDEC observa que, em uma resoluo
dirigida s companhias de distribuio em So Paulo, o regulador estipulou padres de estabilidade de voltagem mais baixos do que nos contratos originais, com baixas penalidades em
caso de descumprimento das metas. Uma segunda resoluo agravou a situao estendendo
o tempo para restabelecer os nveis de voltagem adequados e um novo enfraquecimento das
penalidades. O IDEC observa que no h informaes relevantes a respeito no website da
ANEEL.
Os consumidores de baixa renda tambm so uma questo importante, principalmente
no setor da energia. A ANEEL tambm audita o programa para a eletricidade subsidiada
para consumidores de baixa renda. O IDEC tem criticado o programa, no pelo seu objetivo,
mas pela sua baixa eficincia em servir s necessidades dos verdadeiros pobres. Restries s
linhas monofsicas e requerimentos de qualificao para que os consumidores sejam registrados nos programas sociais do governo federal mostram que o programa muitas vezes no
consegue prestar o servio queles que realmente o necessitam. O IDEC tambm observa falha da ANEEL e das empresas (Eletrobrs e empresas relacionadas) para divulgar o programa
e explicar os critrios.
De um modo geral, os grupos de consumidores tem manifestado sua oposio s decises
das agncias diversas vezes, principalmente no setor das telecomunicaes A complexidade
do processo regulatrio, caracterizado por novas regras e atores, tema de controvrsia e
conflito. Ademais, h um choque entre as regras gerais de proteo ao consumidor e as regras setoriais para cada um dos setores (Sundfeld e Cmara, 2005). Uma das questes mais
controversas do perodo de ps-privatizao tem relao com os ajustes das tarifas dos bens
pblicos, inclusive dos servios de telecomunicaes, e a validade da cobrana da taxa de
assinatura pela concessionria do Servio Telefnico Fixo Comutado (STFC). O debate acerca desta questo releva uma discusso complexa sobre os limites do poder regulatrio das
agncias, principalmente quando as normas e aes setoriais no parecem ser coerentes com
o Cdigo de Defesa do Consumidor ou com outras normas gerais.
Um caso especfico foi a controvrsia sobre o ndice de reajuste de taxas dos servios
telefnicos fixos em 2003. O Juiz Federal da 2 Vara Judicial do Distrito Federal emitiu uma
liminar para uma ao civil pblica iniciada por procurador Ministrio Pblico Federal, garantindo que seria usado o ndice geral de preos (IPCA), em vez do IGP-DI, para reajustar
as taxas. O IGP-DI tem subido rapidamente devido aos choques macroeconmicos externos.
No obstante, a deciso judicial final do Tribunal Superior de Justia (STJ) garantiu a volta ao
status quo da poltica de determinar as taxas definidas pela ANATEL.
Outro caso no qual os grupos de consumidores cumpriram uma papel decisivo, foi na
reviso da regulamentao da ANATEL acerca da converso dos pulsos em minutos para
as taxas de cobrana dos servios telefnicos fixos comutados. Devido oposio dessas associaes, a ANATEL revisou sua metodologia e comeou a oferecer um Plano Alternativo
de Servios de Oferta Obrigatria (PASOO) ao Plano Bsico. O trabalho inicial realizado
272
pela ANATEL no processo de alterar a cobrana de taxas locais de pulsos para minutos foi
um exemplo de desrespeito ao interesse do consumidor, de acordo com essas associaes. A
metodologia usada para calcular o preo de um minuto no plano bsico no era claro e teria
resultado em aumentos absurdos nos preos das chamadas de mais de trs minutos. (Para
maiores informaes, visite o site do IDEC: www.idec.org.br )
Porm, com exceo da ANATEL que estabelece legalmente a obrigao de examinar
sugestes/propostas apresentadas em consultas pblicas no h procedimentos administrativos que garantam esse feedback ou algum procedimento sistemtico para convocar grupos
de consumidores a comentarem propostas de regulao em outras agncias. O Projeto Lei n
3.337, de 2004 procura expandir esses mecanismos a todas as agncias reguladoras.
Essas aes sero ainda mais fortalecidas pelo fato de o IDEC estar desenvolvendo um
projeto em parceria com o Fundo de Investimento Multilaterial do Banco Inter-Americano
de Desenvolvimento, com o intuito de melhorar a coordenao entre as organizaes dos
consumidores e as agncias reguladoras, fortalecendo mecanismos para a participao social nos processos de regulao de duas agncias: a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
(ANVISA) e a Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL). Este projeto, que envolve
a doao de US$1 milho ao IDEC acertada com fundos locais, visa a melhorar a capacidade
institucional das organizaes de proteo aos consumidores para que tenham participao
efetiva nas consultas e audincias pblicas dessas agncias.
Coordenao no setor de energia
Trs outras agncias reguladoras so relevantes para o setor de energia:
Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e BiocombustveisANP. A ANP regula as
questes de gs montante. Sua jurisdio no alcana a esfera municipal, onde as agncias reguladoras estatais passam a encarregar-se.
Agncia Nacional de guas- ANA. A Lei da Poltica Nacional de Recursos Hdricos de
1997 criou um marco para a gesto integrada dos recursos hdricos (abrangendo os usos
multihdricos e controle de inundaes, assim como questes relacionadas ao uso de gua
para hidreltricas) e um Plano Nacional de Recursos Hdricos. As funes da ANA nesse
marco incluem a manuteno de um inventrio das bacias hidrogrficas, estaes pluviomtricas e fluviomtricas correntes, provendo dados essenciais para a gesto das plantas
hidreltricas.
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente- IBAMA. O IBAMA responsvel por supervisionar o regime de licenciamento (veja Quadro 7.3), abrangendo questes ambientais juntamente com o licenciamento econmico e o regime de concesso. Qualquer nova construo na rea de energia requer a aprovao do IBAMA, assim como das autoridades
regulatrias de energia.
As relaes com a ANP so muito importantes no que se refere ao mercado do gs, enquanto que as relaes com o IBAMA so importantes no que se refere ao licenciamento ambiental (veja Quadro Quadro 7.3). Esse marco levanta questes de coordenao e cooperao
que so chave para o desenvolvimento futuro saudvel do setor de energia no Brasil, principalmente considerando que as debilidades institucionais foram um dos motivos do fracasso
das pr-reformas de 2004. A cooperao necessria em dois nveis. O primeiro em relao
s decises polticas que afetam mais de uma parte do governo, e a CNPE foi estabelecida
para isso. Porm parece haver atrasos ou dificuldades na tomada de decises e na formao
273
de consenso, por exemplo, no caso do meio-ambiente e da reforma do mercado do gs a jusante.227 Isso pode expor a ANEEL demasiadamente, ao lidar com problemas da melhor forma possvel sem uma conduo poltica clara. A questo da sobreposio de funes entre a
ANEEL e a ANP tambm foram identificadas por Fujiwara j que a ANEEL tem competncia
no que se refere ao insumo para a termoeletricidade, mas a ANP que regula o gs natural e a
distribuio se encontra sob regulao do nvel sub-nacional. O segundo nvel de cooperao
entre agncias e entre a ANEEL e o Ministrio. Foram estabelecidos grupos de trabalho ad
hoc entre a agncia reguladora e o ministrio para discutir questes de interesse comum, mas
nem todos os problemas so abordados nesses fruns e algumas questes sensveis so levadas adiante pela agncia reguladora sem a consulta adequada.
Quadro 7.3.
Licenciamento ambiental: seqncia de eventos
O processo para a aprovao ambiental de um projeto, em linhas gerais, tem quatro passos (supondo que seja
necessria uma licena a nvel federal)1:
Estudo de viabilidade. O IBAMA inicia um estudo de viabilidade sobre os impactos ambientais e sociais (efeitos na fauna, flora, gua e, igualmente importante, na populao) do projeto proposto, que deve ser aprovado
antes do processo passar ao estgio seguinte. Isso geralmente feito por consultores externos. Uma audincia
pblica acertada, os procedimentos so filmados e guardados, podendo agregar novos elementos. Depois de
se chegar ao consenso, preparado um resumo do estudo de viabilidade para o pblico em geral.
Licena Prvia (LP), com condies extradas do estudo de viabilidade. A lei diz que ela deveria ser emitida
um ano depois da PBA, mas alguns empecilhos legais, na prtica, causam atrasos. A autorizao da ANEEL
vem depois da LP.
Licena de Instalao- LI. A construo pode comear neste estgio. A princpio deveriam transcorrer seis
meses entre a LP e a LI.
Licena de Operao- LO. O reservatrio pode ser enchido (no caso de uma hidreltrica) e a produo de
energia pode comear.
1. H trs nveis possveis federal, estadual e municipal e a diviso de papis nem sempre algo muito clara.
O Judicirio geralmente participa, e como no possuem muita experincia, podem sofrer presses de ONGs
que se opem ao projeto.
A falta de consulta/coordenao ainda mais clara entre a ANEEL e dois dos seus mais
importantes interlocutores, o IBAMA e a ANP. Uma relao forte com o IBAMA importante
por causa do regime de licenciamento ambiental, com trs estgios que devem ser cumpridos
com sucesso antes de que a construo possa comear a funcionar (licena prvia, licena de
instalao e licena de operao). A impossibilidade de cumprir as condies estabelecidas
pelas licenas ambientais resulta em atrasos na obteno da autorizao para que a hidreltrica comece a gerar energia. Trabalhar no processo de obteno de uma licena ambiental , na
melhor das hipteses, algo difcil. Isso deve-se importncia das ONGs e da oposio local
aos projetos; aos recursos do IBAMA; compensao; e/ou questes de diversos nveis, com
responsabilidades federais e estaduais. Responsabilidade pessoal tambm pode ser um problema. Embora isso represente um dispositivo amplamente usado contra a corrupo, tambm pode desencorajar a tomada de deciso quando os funcionrios de uma agncia como
o IBAMA sabem que poderiam ser imputados individualmente caso algo saia errado. Isso
tambm pode ser um problema de por que se considera que decises do IBAMA so relativamente lentas, suscitando algumas questes polticas. A situao muito complexa. Um
impacto ainda maior foi sofrido com a deciso das autoridades nacionais de dividir o IBAMA
227 Presidente Lula compareceu a sua primeira reunio do CNPE apenas recentemente (de acordo com The
Economist, 18 de agosto, 2007).
274
em duas agncias, na primavera de 2007. O resultado dessa mudana institucional permanece

nebuloso at o momento.
No caso da ANP, na situao atual, essa relao est distante e o marco regulatrio no
motiva o dilogo at mesmo em questes que so altamente relevantes para ambos reguladores. Por exemplo, a ANEEL incumbe-se de assegurar que os proprietrios das plantas termais
a gs tenham os contratos de oferta necessrios para funcionarem, o que inclui a Petrobrs.
Um slido dilogo poderia ajudar a garantir que os progressos regulatrios especficos de
cada setor sejam mutuamente reforados e consistentes, para identificar questes mais abrangentes na evoluo do regime regulatrio para cada setor, que possam precisar ser levadas
ateno do MME e CNPE, e obter um bom entendimento dos seus mercados. Esse objetivo
pode ser alcanado sem fuso, e h vantagens em manter duas agncias reguladoras nesse estgio, pelo menos para prover duas fontes diferentes do panorama regulatrio para a principal
empresa, a Petrobrs.
Economias de competncia profissional tambm podem ser compartilhadas. Poder-se-ia
considerar intercmbios de pessoal, por exemplo. Isso pode ser de grande ajuda para reguladores econmicos dedicados a setores que compartilham caractersticas importantes (por
exemplo, uma operadora dominante, a necessidade de fiscalizar a concorrncia e acesso a
instalaes monoplicas), alm de reduzir o isolamento e o risco de captura regulatria (adotando a forma de pensar das empresas reguladas).
Coordenao com a SUSEP na rea da sade
Comparativamente h menos problemas de coordenao na rea do seguro privado de
sade. H outro ente de superviso geral dos seguros: SUSEP (Superintendncia de Seguros
Privados). As companhias de seguro especializadas em seguro de sade esto sujeitas s supervises da ANS. Porm, no comeo da ANS, foi introduzida expertise pela SUSEP, que
tinha uma histria mais longa. Em termos de regulao econmica e financeira, a estrutura
de contabilidade usada para a superviso preventiva pela ANS deriva de outro utilizado pelo
SUSEP. Este tambm o caso para as normas de garantias financeiras e as formas de informao peridicas. Apesar do alcance da fiscalizao reguladora no se sobrepor, no h uma
cooperao slida entre a ANS e o SUSEP. Parece que, passado esse perodo inicial, a troca de
informaes e mtodos tem sido reduzida, medida que a ANS aumenta seu foco em questes especficas da rea de sade. Essa pode no ser necessariamente a forma mais apropriada
para desenvolver uma expertise consistente e uma abordagen de poltica para as diferentes
agncias governamentais.
Coordenao com a Autoridade de Radiodifuso no setor das telecomunicaes
No setor das telecomunicaes, o atualmente fragmentado marco regulatrio suscita questes de coordenao. A ANATEL e o Ministrio das Comunicaes compartilham atribuies
na regulao das atividades de radiofreqncia. Isso particularmente importante luz das
tendncias recentes de convergncia, mencionadas anteriormente. A emisso de autorizaes
para a explorao de servios de radiofreqncia est sob a incumbncia do Ministrio e
regida pela Lei 4.117, de 1962 do Cdigo das Telecomunicaes (revogado, em parte, pela Lei
das Telecomunicaes) e pela legislao subordinada. Conforme a LGT, a ANATEL encarrega-se somente da preparao e manuteno dos respectivos planos de distribuio de canais
275
e da inspeo, assim como de aspectos tcnicos, das respectivas estaes de radiodifuso. Na

prtica, lidar com questes transversais muitas vezes resultou em atrasos nas decises e confuses para as operadoras envolvidas.
Enquanto no papel, a diviso de atribuies parece mais bvia, na prtica parece dar lugar a confuses e ineficincias procedimentais. Isso, em conjunto com a tendncia global de
consolidao da radiofreqncia e da telecomunicao, explica por que surgiu uma demanda
importante para a consolidao de atividades das duas agncias reguladoras. Isso no ocorreu
em razo da relao tensa entre a agncia reguladora e o Ministrio em outras questes, tais
como financiamento ou reajustes de preos. Seria de grande ajuda para o aperfeioamento do
marco regulatrio que fosse tomadas medidas em direo a acordos formais de cooperao
nessa rea.
Coordenao no setor do transporte
H diversas autoridades no setor do transporte, o que requer uma abordagem coordenada. Um grupo de interface funcionou em 2004-2005 no mbito das atividades do planejamento estratgico da ANTT. O Ministrio do Transporte est desenvolvendo um planejamento
nacional de logstica (PNLT) e a ANTT est realizando um estudo do transporte na regio
central do Brasil. Entretanto, isso incluiria reunies com acadmicos de diversas universidades, com autoridades regulatrias estaduais, bem como cooperao com o Departamento
de Poltica Rodoviria Federal para o Controle das Operadoras de Transporte, alm da cooperao com a Comisso de Segurana Nacional, com a Embratur, com o DNIT, com o
Ministrio do Transporte, com o Ministrio da Defesa e, finalmente, com as autoridades de
defesa da concorrncia. Tambm h alguns pontos de contato com o IBAMA em relao ao
transporte de produtos perigosos. Os contatos com a ANTAQ so feitos de modo ad hoc. A
ANTT tomou medidas para fiscalizar as dificuldades de conexo entre o transporte terrestre
e martimo, incluindo o acesso aos portos de Santos e Itaqui por vrias concessionrias de
ferrovias. A ANTAQ, ademais, uma agncia bastante pequena. A eficincia dos portos brasileiros tambm depende de outras entidades, tais como as que se encarregam da vigilncia
sanitria, que estabelecem terminais de triagem para caminhes e para a fiscalizao de transporte de mercadorias. Alm disso, foi recentemente formada uma Secretaria dos Portos para
cuidar de quarenta portos federais pblicos. Essa Secretaria independente do Ministrio dos
Transportes e deve trabalhar em coordenao com a ANTAQ.
Se esse grupo de trabalho certamente contribuiu para a troca de informaes, pode
no ser em si suficiente para resolver a necessidade de coordenao no setor do transporte.
Atualmente no h acordos slidos de cooperao entre as duas agncias que operam no
setor, a ANTAQ e a ANTT, muito embora essas duas agncias pudessem fazer parte de uma
entidade nica para resolver problemas de regulao em todo o setor. Igualmente, a cooperao com o IBAMA pode ser necessria com relao a questes ambientais mais amplas,
relacionadas aos padres de poluio, autorizaes de construo de estradas e outros assuntos. Conseqentemente, apesar de a coordenao ser estreita com o Ministrio ou mesmo
com as autoridades de defesa da concorrncia acerca de pontos importantes, ela no est sob
esquemas de cooperao duradouros que pudessem contribuir para a resoluo do panorama
de polticas fragmentrias para o setor. A falta de coordenao foi sublinhada por diversas
anlises, inclusive as de Carvalho (2005) e Mendes de Paula e Paula Macedo de Avellar (2007).
Sua consequncia so atrasos na carga e descarga nos portos, pois a ANTT e a ANTAQ no
276
conseguem chegar a um acordo acerca do que pode ser feito. A diviso tambm foi criticada
pela Confederao Nacional da Indstria e pela Associao Brasileira da Infra-estrutura e
Indstrias de Base (ABDIB).
Coordenao em diferentes nveis do governo e autoridades regulatrias
estaduais
No Brasil, a Constituio Federal divide as autoridades por nveis de governo. H trs
tipos diferentes: autoridades concorrentes, exclusivas e complementares. Isso pode ser exemplificado com dois setores deste estudo, nos quais h uma necessidade urgente de coordenao: energia e transporte.
No setor de energia, os estados virtualmente no tm poder regulatrio sobre sua prpria
eletricidade, sendo que a energia eltrica e os usos hdricos para gerar energia so, claramente,
competncia federal, embora a lei estipule a delegao de algumas atividades s agncias reguladoras estaduais e ao Distrito Federal, por meio de de acordos e contratos, que do iseno de
impostos s empresas que financiam a ANEEL. Por enquanto, foram assinados acordos entre
a ANEEL e 12 entidades estaduais. Esses acordos se referem, principalmente, ao controle das
empresas de distribuio, ao ajustamento de atividades de superviso e mediao, auditorias
e gesto das reclamaes dos consumidores s condies locais. Contudo, uma abordagem
coordenada do setor de energia incluindo o gs, que um fator importante para a gerao
de eletricidade se depara com o fato de que a competncia federal da ANP apenas engloba
o gs montante, e no entra no municpio, onde as agncias reguladoras estaduais assumem
a questo. Neste caso, no h acordos de cooperao nas atividades de acompanhamento, o
que um problema, pois a autoridade na rea do transporte de gs est dividida entre o nvel
federal, para produo e transporte, e o estadual, para a comercializao e distribuio. Essa
fragmentao entre as duas agncias a nvel federal, assim como em diferentes nveis de governo, no facilita a soluo coordenada desse aspecto crucial do sistema de eletricidade.
O acompanhamento estadual enfrenta a questo fundamental da eficincia e da probidade das empresas de distribuio, principalmente aquelas que ainda so de propriedade do
Estado Federal. Embora o desempenho esteja melhorando, as empresas de distribuio ainda
sofrem probabilidade de perdas devido a roubos e a fraude. A superviso das empresas de
distribuio delegada a entidades estaduais. No obstante, a ANEEL considera no possuir
mecanismos eficazes para controlar a eficincia do trabalho dessas entidades. Mecanismos de
controle no fazem parte dos acordos de cooperao que apiam a delegao, dado que esses
acordos so voluntrios e focados no processo, no nos resultados. Um Plano de Atividades e
Metas define quais atividades devem ser delegadas (dependendo das capacidades da agncia
reguladora estadual) e seu custo. A agncia reguladora estadual executa as atividades acordadas no Plano e reporta novamente ANEEL sobre a realizao das tarefas, bem como os
custos. Depois da aprovao da ANEEL, o regulador estadual pago por seus servios.228 A
ANEEL tem procurado resolver essas questes elaborando uma forma diferente de acordo,
mais focado nos resultados, incluindo indicadores de desempenho. O objetivo assinar um
novo tipo de contrato com agncias estaduais que defina metas com prazo delimitado, bem
como penalidades. Custos de referncia sero usados para avaliar os resultados. A ANEEL
espera que isso fortalea a autonomia dos reguladores estaduais em relao aos meios pelos
228 Para um estudo detalhado do caso da energia em So Paulo, ver Queiroz (2001).
277
quais eles realizam suas tarefas, provendo, ao mesmo tempo, uma forma de delegao mais
eficaz.
Na rea do transporte, h acordos cooperativos e de cooperao tcnica entre estados e
municpios, ainda que se considere o fato de que o acompanhamento eficaz das licenas outorgadas melhor exercida a nvel local.
Alm dessas questes de cooperao, as autoridades federais no Brasil coexistem com
uma ampla rede de autoridades regulatrias estaduais. Quaisquer medidas ou decises acerca das autoridades federais, tal como o Projeto de Emenda Constitucional (PEC) 81 de 2003,
afetariam imediatamente todos os nveis da federao. Questes que abrangem a autonomia
das autoridades regulatrias tambm so remetidas para o nvel estadual (Peci, Cavalcanti,
2000). H certa hesitao no nvel estadual em relao garantir a autonomia das entidades
reguladoras. Igualmente, quaisquer desafios tais como a necessidade de recursos, autonomia
e clareza institucional existentes a nvel federal tambm so encontradas, e at com maior
agudeza, a nvel estadual (Queiroz, 2001). Porm, uma considerao importante que os
reguladores estaduais geralmente so multi-setoriais, da mesma forma que as comisses de
bens pblicos nos Estados Unidos, enquanto que as agncias federais so especializadas por
setor.
Implicaes nas Polticas Pblicas
Uma abordagem horizontal revela questes mais amplas acerca do sistema regulatrio
brasileiro, por diferentes setores, objetivos de poltica e nveis do governo. A distribuio setorial geralmente est clara, mesmo se apresentem diversos desafios. Um desafio que o Brasil
encontra, como em todos os pases da OCDE, diz respeito convergncia tcnica no campo
das telecomunicaes. Outro desafio, mais especfico ao Brasil, est relacionada com a dualidade das autoridades regulatrias no setor de transporte terrestre, que caracterizada pela
falta de coordenao entre as duas agncias. Outros pases, como o Canad, por exemplo,
optaram por uma abordagem integrada. Em termos de abordagem funcional, os objetivos
estipulados para as autoridades regulatrias brasileiras so bastante complexos, quase impossveis de serem alcanados ao mesmo tempo, o que requer uma viso estratgica por parte dos
reguladores, no sentido de se encontrar um caminho para realizar sua misso. A ANEEL tem
adotado essa estratgia com certo sucesso. A questo das telecomunicaes mais intrincada
e a natureza institucional da noo de servio pblico no contribuiu para um entendimento
claro e consensuado da noo de servio universal no setor.
As relaes com as autoridades de defesa da concorrncia variam de setor para setor, tendo
em vista que a distribuio de atribuies desigual entre a ANATEL, em uma extremidade, e
a ANS, na outra. Parece que as relaes em andamento tem sido, no geral, satisfatrias, ainda
que mecanismos formais de coordenao no tenham sido impostos por lei. O fortalecimento
institucional previsto, oferecido pelo Projeto de Lei no 3.337, de 2004, pode gerar uma oportunidade de sistematizar tais relaes no futuro.
A parte que impe um maior desafio refere-se coordenao, em alguns setores, entre
vrias agncias que possuem atribuies sobrepostas no mesmo setor. Isso ocorre principalmente nos setores de energia e transporte. Nesses setores, os mecanismos de coordenao
estabelecidos entre diversos nveis do governo com agncias que possam ter atribuies relacionadas so parcialmente inadequados. Esse desafio comea a ser enfrentado com a concluso de acordos entre diferentes nveis do governo e a ANEEL, mas ainda h muito a ser feito.
278
Igualmente, certa cooperao parece ocorrer em diversas agncias que tm responsabilidade

similar de superviso preventiva sobre companhias de seguro de sade e sobre aquelas no
relacionadas sade. Talvez uma certa noo de autonomia e independncia tenha impedido
que algums reguladores desenvolvessem relaes mais estreitas com outras agncias federais,
provavelmente por medo de perder alguma autonomia operativa. Porm, no futuro, a consolidao institucional dos reguladores pode oferecer um ambiente mais frutfero, no qual
algumas das brechas do atual sistema poderiam ser mais sistematicamente sanadas.
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279
280
Regula e acompanha a produo, transmisso e distribuio

da oferta de energia, estabelece condies para o
desenvolvimento do mercado energtico que equilibre os
interesses dos agentes de mercado (competidores) com o
benefcio mais amplo da sociedade, em cumprimento das
diretivas polticas governamentais.
Preservar os interesses nacionais e promover o

desenvolvimento econmico e social.
Garantir a unidade nacional e a integrao regional
Proteger os usurios.
Promover a defesa dos interesses pblicos na assistncia

suplementar sade.
Regular as operadoras setoriais
Contribuir para o desenvolvimento das atividades de sade no
pas
Polticas de Defesa da Concorrncia
ANEEL
ANTT
ANS
CADE
Tarefas
Guiar, acompanhar, prevenir e investigar abusos de poder econmico.
Regulao e inspeo das atividades que garantem a assistncia suplementar sade
Aplicao das polticas e regulamentaes do Conselho Nacional de Integrao de Polticas

de Transportes e a inspeo dos servios de transporte.
Regular, supervisar, monitorar as atividades e prestao de servios e a explorao da infraestrutura de transporte
Regula e supervisa a produo, a transmisso, a distribuio e a comercializao de energia

eltrica de acordo com as polticas e diretrizes estabelecidas pelo Governo Federal.
ANATEL est encarregada de implantar polticas nacionais de telecomunicaes

estabelecidas pelo Executivo e pelo Legislativo, por meio de da organizao da explorao
dos servios de telecomunicaes. A ANATEL a responsvel por outorgar concesses
ou, excepcionalmente, autorizaes para a prestao de contas dos servios sob o regime
pblico, sujeito ao servio universal e obrigaes de continuidade.
A ANATEL tambm responsvel por outorgar licenas (autorizaes) para servios de
prestao de contas sob o regime privado.
Fonte: Secretariado da OECD baseado em questionrios enviados autoridades de superviso.
Prestao do acesso aos servios de telecomunicao a

preos e tarifas razoveis, sob condies adequadas, a toda
a populao, com a adoo de medidas que fomentem a
concorrncia e a diversidade dos servios que aumentem a
oferta e ofeream padres de qualidade compatveis com os
requerimentos dos usurios. A misso da ANATEL ampliar o
servio universal a preos razoveis, fomentar a concorrncia e
aumentar a qualidade do servio.
Misses, Objetivos
ANATEL
Autoridade
Tabela 7.A1.1. Autoridades reguladoras selecionadas: designao e tarefas
ANEXO 7.A1 ATRIBUIES SETORIAIS E MISSES DAS AUTORIDADES REGULATRIAS
Assegurar que a atividade no setor da

eletricidade cumpra as polticas nacionais
relacionadas oferta, transporte e
distribuio da eletricidade, sempre levando
em considerao a proteo dos interesses
dos consumidores
Governar e administrar os recursos de

eletricidade de forma eficiente
Austrlia, AER
Misso
Argentina,
ENRE
Regulador
Regular os rendimentos dos provedores de servio de rede de transmisso estabelecendo tetos de rendimento.
Monitorar o cumprimento da lei de eletricidade nacional, regras de eletricidade nacional e regulamentaes de
eletricidade nacional
Investigar violaes ou possveis violaes de clusulas de lei, regras e regulamentaes nacionais.
Instituir e realizar procedimentos de aplicao da lei contra os concorrente relevantes
Estabelecer as pautas da vinculao de despesas para as operaes de negcio relacionado aos servios de
transmisso
Isentar os provedores de servio de rede do registro
Proteger os direitos dos consumidores

Promover a concorrncia de mercado nos mercados de demanda e de produo de eletricidade e fomentar os
investimentos privados que garantam uma oferta adequada a longo prazo
Promover a operao, confiabilidade, acesso gratuito, no discriminao, e uso generalizado dos servios de
instalao de eletricidade, transmisso e distribuio.
Regular a transmisso e distribuio de eletricidade, garantindo tarifas justas e razoveis
Motivar a oferta, transmisso, distribuio e uso eficiente da eletricidade usando metodologias tarifrias
adequadas
Atribuies
Tabela 7.A1.2. Misso e responsabilidades das reguladoras de energia nos pases selecionados
281
282
Misso
Regular e acompanhar a produo,

transmisso e distribuio da oferta de
energia, estabelecer condies para o
desenvolvimento do mercado energtico
que equilibra os interesses dos agentes de
mercado (competidores) para o benefcio
mais amplo da sociedade, em cumprimento
das diretivas polticas governamentais.
Promover a segurana, a proteo

ambiental e a eficincia econmica no
interesse do pblico canadense dentro do
mandato estipulado pelo Parlamento na
regulao de oleodutos, desenvolvimento
de energia e comrcio
Elaborar e coordenar planos, polticas

e normas para o funcionamento e
desenvolvimento adequado do setor de
energia, garantir seu cumprimento e assistir
o governo em todas as questes referentes
energia
Regulador
Brasil, ANEEL
Canad, NEB
Chile, CNE
Elaborar e propor planos e polticas de energia

Aplicar planos e polticas de energia
Monitorar evoluo do mercado
Realizar ou solicitar os estudos setoriais necessrios
Garantir que instalaes e atividades reguladas estejam seguras e que elas seja, igualmente, assim percebidas
Garantir que as instalaes reguladas sejam construdas e operadas de forma que proteja o meio-ambiente e
respeite os direito das pessoas afetadas.
Garantir que os canadenses se beneficiem de uma infra-estrutura e mercados de energia eficientes
Cooperar com outras entidades pblicas e prover renda de qualidade por meio de da liderana inovadora e
processos de suporte eficazes
Regular e supervisar a produo, a transmisso, a distribuio e a comercializao de energia eltrica de acordo

com as polticas estabelecidas pelo governo federal.
Assegurar a expanso do sistema de energia nacional por meio de de um processo de planejamento coordenado
pelo MME
Garantir um equilbrio entre a oferta e a demanda com a qualidade, continuidade e segurana necessrias para
servir todo o territrio brasileiro, com preos que atraiam e paguem o investimento necessrio para a expanso,
em condies justas.
Conduzir o Programa Qualidade do Servio de Energia Eltrica, cujo objetivo estabelecer as condies de
um sistema de eletricidade de qualidade, definido pelos indicadores de durao e interrupo do servio. Os
objetivos para esses indicadores so estabelecidos no PPA
Administrar, identificar e encontrar solues para problemas dos usurios.
Mediar solues para conflitos entre agentes e entre agentes e consumidores.
Organizar audincias pblicas sempre que um processo de deciso afetar os agentes/consumidores.
A delegao das tarefas s agncias reguladoras estatais. Essas tarefas abrangem tarefas de monitoramento,
regulamentao, mediao e ouvidoria, visando a garantir um servio eficiente aos consumidores no nvel mais
bsico.
Para fazer vigorar o PPA, a ANEEL deve estabelecer uma Agenda de Desafios Estratgicos para 2006-2008.
Reduzir os custos de energia, rever metodologias para a reviso de tarifas, remover brechas no marco
regulatrio (inclusive referente regulao da comercializao da energia proveniente de fontes renovveis, e
a administrao das concesses para as partes isoladas da malha, visando a integrao com a malha principal,
garantindo o cumprimento dos objetivos universalistas do servio, estimulando pesquisa e desenvolvimento).
fortalecer formas de dilogo com a sociedade, melhorar os meios de satisfazer os consumidores.
Fortalecer a autonomia e o papel do regulador (isso se refere, em geral, necessidade de melhorar a autonomia
financeira,estruturar e desenvolver os servios.
Atribuies
Garantir que a eletricidade seja produzida

e oferecida a todos os consumidores
de forma eficiente, justa, confivel e
ambientalmente sustentvel. Promover e
viabilizar o uso eficiente da eletricidade
Garantir uma gesto integrada e

ambientalmente saudvel dos recursos
hdricos do pas, para promover mercados
de energia eficientes e sistemas energticos
de alto custo-benefcio e trabalhar em prol
de um uso mais eficiente da energia.
Garantir que o mercado de energia seja

competitivo, objetivo e transparente, para
o benefcio de todos os operadores e
consumidores de mercado.
GEMA: Monitorar atividades de empresas

de eletricidade e realizar aes de aplicao
da lei sempre que necessrio para garantir
o cumprimento das obrigaes estatutrias
e de licenciamento
OFGEM: Proteger os interesses dos
consumidores promovendo a concorrncia
sempre que for apropriado
Regular e fiscalizar as indstrias de energia

conforme os interesses econmicos,
ambientais e de segurana do pblico dos
Estados Unidos
Noruega, NVE
Espanha, CNE
Reino Unido,
GEMA e
OFGEM
EUA, FERC
Misso
Nova
Zelndia, EC
Regulador
Promover o desenvolvimento de uma infra-estrutura forte de energia

Apoiar mercados competitivos
Prevenir a manipulao do mercado
Regular a transmisso interestadual
GEMA: Promover a eficincia e a economia por parte dos titulares da licena, proteger o pblico dos danos que
possam surgir da gerao, transmisso, distribuio ou oferta de gs e eletricidade, contribuir para o alcance de
um desenvolvimento sustentvel, garantir uma oferta de energia a longo prazo que seja diversa e vivel
OFGEM: Promover a concorrncia de mercado, proteger os interesses dos consumidores, regular as empresas de
monoplio que administram redes de gs e eletricidade, garantir a oferta ininterrupta de energia, contribuir para
frear as mudanas climticas e trabalhar em prol do desenvolvimento sustentvel
NOTA: O GEMA determina a estratgia, analisa as principais questes polticas e fiscaliza o regime de eletricidade.
O OFGEM administra questes cotidianas sob o GEMA
Garantir competitividade do mercado

Elaborar regulao de mercado detalhada (quando designada por leis setoriais)
Elaborar anlises de mercado e prover informaes s regies autnomas
Garantir que os consumidores tenham acesso oferta contnua de boa qualidade e que seus direitos sejam
respeitados
Controlar e regular operao de monoplio

Viabilizar o mercado de eletricidade e resguardar os interesses do consumidor
Regular arranjos de acesso rede e determinar metodologia para tarifas de rede
Coordenar os procedimentos administrativos para o licenciamento da construo e operao da infra-estrutura
de gerao e de rede
Garantir que os objetivos do governo para o setor da eletricidade sejam cumpridos. As atuais reas de prioridade
so: segurana da oferta e gerao de reserva, investimento prioritrio na malha de transmisso e em arranjos de
mercado hedge e participao do lado da demanda
Desenvolver Regulamentaes e Normas de Eletricidade para garantir melhores condies para que a
concorrncia funcione bem e de forma eficaz
Garantir que a eletricidade seja gerada e distribuda de forma confivel, que o mercado de compra e venda de
eletricidade seja administrado de forma eficiente e que os litgios que surjam no transcurso da operao do
sistema e nos mercados sejam gerenciados de forma eficaz.
Atribuies
283
284
- Supervisar que as condies financeiras das companhias de seguro estejam agindo conforme a lei vigente
- Assessorar instituies que se encontram com problemas financeiros e tomar ou solicitar medidas
corretivas necessrias
- Promover a adoo de polticas e procedimentos elaborados para controlar e gerenciar risco
- Monitorar e avaliar questes setoriais e de todo o sistema que possam impactar as instituies de forma
negativa
- Garantir que todas as instituies de seguro respeitem as regulamentaes vigentes
- Monitorar o bom funcionamento financeiro das instituies de seguro para garantir que elas podem
manter seus compromissos junto aos titulares e garantir que as instituies de seguro tomem medidas
adequadas contra a lavagem de dinheiro
- Registrar associaes que tenham assinado contratos de seguro coletivo e esquemas nacionais de
previdncia (Plans dpargne retraite populaire)
- Participar no processo de seleo de certos especialistas nas reas de imveis e aturios
- Participar no desenvolvimento de novas regulamentaes a nvel internacional e da UE.
Canad: OSFI - Proteger os depositantes, titulares de polticas

pblicas e membros de planos de previdncia
contra perdas indevidas
- Promover e administrar um marco regulatrio
que favorea a confiana pblica em um sistema
financeiro competitivo
Proteger os interesses dos responsveis pelas

polticas e beneficirios de garantias, controlando
e monitorando todos os concorrente do Mercado
Francs de Seguro
- Beneficiar o bem comum viabilizando um

mercado de seguro de sade competitivo,
preservando, ao mesmo tempo, a avaliao
comunitria, inscrio aberta e cobertura vitalcia
- Resguardar os interesses dos consumidores
atuais e futuros dos seguros de sade
Frana:
ACAM
Irlanda: HIA
- Registrar as companhias de seguro de sade privadas

- Monitorar a realizao dos negcios de seguro de sade e seus desenvolvimentos
- Tomar ou recomendar medidas disciplinares quando as companhias de seguro infringiram normas
estatutrias
- Reportar ao Ministro da Sade e da Infncia sobre equalizao de risco, e fazer recomendaes sobre
questes de sade e revisar queixas dos consumidores e monitorar propagandas e materiais promocionais
produzidos pelas companhias de seguro e investigar reclamaes referentes s companhias de sade.
- Emitir licenas s companhias de seguro operando no mercado

- Garantir que todas as instituies de seguro respeitem as regulamentaes vigentes, inclusive os
requerimentos sanitrios e epidemolgicos
- Estabelecer parmetros de qualidade, monitorar evoluo dos preos e garantir a conformidade com as
obrigaes das polticas de segurana
- Reunir informaes sobre os provedores de assistncia privada de sade e integr-la ao banco de dados o
Sistema de Sado Pblica
Promover a defesa do interesse pblico no

setor da sade, regular o setor do seguro de
sade, incluindo a relao com os provedores
e consumidores de assistncia de sade, e
contribuir para o desenvolvimento do sistema de
sade no Brasil
Tarefas
- Administrar o Fundo de Confiana de Equalizao do Risco da Sade Privada
- Administrar o registro das companhias de seguro de sade privadas
- Prover informaes ao governo e outros atores sobre a utilizao e associao ao seguro de sade privado,
benefcios do resseguro e cobertura de carncias
- Arrecadar rendimentos financeiros e estatsticos de cada uma das organizaes de benefcios de sade
registradas trimestral ou anualmente
- Cooperar com outras agncias reguladoras em questes que afetam a indstria da sade privada
Brasil: ANS
Misses, Objetivos
Seo 264-5 da Lei requer que o PHIAC alcance

um equilbrio entre trs objetivos amplos:
- Fomentar uma indstria do seguro de sade
eficiente e competitiva
- Proteger os interesses dos consumidores
- Garantir a segurana de cada uma das
companhias de seguro de sade privadas
Austrlia:
PHIAC
Regulador
Tabela 7.A1.3. Misses e tarefas das autoridades reguladoras no setor do seguro de sade privado nos pases selecionados
Misses, Objetivos
- Garantir uma operao tranqila das indstrias

de seguro e fianas, assegurando os interesses
dos usurios
- Promover um desenvolvimento salutar das
indstrias de seguro e fianas com o intuito de
ampliar seus servios maioria da populao
- Prover estabilidade aos setores de seguro e
fiana
- Regular e supervisar atividades de seguro e

resseguro, fundos de penso e atividades de
mediao de seguro em Portugal
- Garantir e desenvolver pr-condies pblicas

do sistema de sade
- Garantir que as instituies de seguro privadas

oferecem as garantias necessrias relacionadas
solvncia, organizao e administrao dos
titulares de aplices.
- Garantir que as instituies de seguro privado
cumpram com a lei e no cometam abusos contra
o assegurado
- Promover uma desenvolvimento favorvel das
organizaes de seguro privadas a nvel nacional
e internacional
- Manter a confiana no sistema financeiro;

promover a compreenso pblica sobre o
sistema financeiro; proteger os interesses dos
consumidores e reduzir a abrangncia dos crimes
financeiros
Reguladora
Mxico: CNSF
Portugal: ISP
Pases Baixos:
CVZ
Sua: BPV
REINO UNIDO
FSA
- Monitorar a implantao de normas, controlar abusos de mercado e prover servios de consultorias para
empresas
- Influenciar negociao de legislao em estgios iniciais e cooperao com os reguladores nacionais e
internacionais
- Oferecer assessoria financeira aos consumidores e melhorar a relevncia da informao sobre o produto
que os consumidores recebem
- Desenvolver regulao baseada em risco por meio de de superviso e poltica temtica e especfica da
empresa Estabelecer planos de reduo de riscos
- Ajustar padres de servio e fazer o benchmark de desempenho da FSA comparando-o com as melhores
prticas do setor
- Monitorar as operaes negcio como um todo de empresas de seguro privadas sujeitas superviso
estatal
- Licenciar operaes de negcios, aprovar produtos de seguro, checar relatrios anuais, inspecionar
empresas e gerenciar queixas
- Participar na elaborao da legislao e acordos internacionais no setor se seguro privado
- Promover processos de auto-regulao e transparncia no setor de seguros
- Apoiar o desenvolvimento nacional e internacional de superviso
- Administrar o pacote de intervenes nos sistema de seguro de sade e administrar fundos da rea de
sade
- Monitorar oramento baseado no risco para companhias de seguro de sade
- Centralizar procedimentos administrativos de sade
- Regular, controlar e supervisar atividades de seguro, assim como atividades relacionadas ou

complementares.
- Assistir o Ministrio da Fazenda na definio das polticas setoriais
- Executar e controlar a execuo de polticas do setor de seguros
- Cooperar com as autoridades equivalentes de outros Estados, principalmente de outros estados da EU e
outras autoridades nacionais
- Monitorar solvncia e estabilidade financeira das instituies de seguro e fiana

- Garantir que todas as instituies de seguro respeitem as regulamentaes vigentes
- Impulsionar uma cultura de seguro no Mxico e promover a inovao do produto
- Autorizar a operao do negcio de seguro e fiana no mercado mexicano
- Elaborar pautas para a regulao dos mercados de seguro e fiana
Tarefas
Tabela 7.A1.3. Misses e tarefas das autoridades reguladoras no setor do seguro de sade privado nos pases selecionados
285
Captulo 8
Poderes para uma regulamentao

de alta qualidade
As autoridades reguladoras so diferentes de outras agncias descentralizadas, pois so

dotadas de poderes especficos, muitas vezes pela lei que as estabeleceram. Isso permite que
as autoridades emitam opinies, estabeleam normas, monitorem e inspecionem, implantem
regulamentaes, outorguem licenas e autorizaes, estipulem preos e solucionem litgios.
A gama desses poderes pode variar bastante de uma agncia para outra, mesmo dentro do
mesmo pas, pois ela reflete a diferena de realidades e de setores. Por isso, uma abordagem
tipo tamanho nico pode no ser muito apropriada. As agncias podem receber poderes
diretos, mas tambm cumprem, muitas vezes, funes de assessoria baseada nos seus conhecimentos tcnicos especficos. Esses poderes reguladores outorgados s autoridades reguladoras precisam ser considerados a partir de uma perspectiva integral de governo, pois eles
podem contribuir com a regulao de alta qualidade. Portanto, uma perspectiva que visa a
uma regulao de qualidade pode servir como base analtica para avaliar a transparncia e a
confiabilidade da regulao feita e aplicada pelas agncias.
Poderes das autoridades reguladoras em questo
Os poderes das autoridades reguladoras refletem o progresso obtido na liberalizao ou
abertura de diversos setores. Esses poderes dependem da natureza dos instrumentos legais
que lhe foram outorgados. Eles sero necessariamente mais amplos quando as autoridades so criadas por meio de de uma legislao, tal como o caso das Agncias Reguladoras
Brasileiras. Porm, um problema geral no Brasil que o poder de atribuir concesses para
servios pblicos (Poder concedente) visto como prerrogativa constitucional exclusiva do
Executivo. Essa uma das razes pelas quais se elaborou um Projeto Lei no 3.337, de 2004 que
foi enviado ao Congresso. Embora essa lei possa trazer benefcios bvios, pode ser necessrio
dar ateno s circunstncias dos vrios setores, dadas as tendncias da tecnologia, a necessidade de garantir a confiana a longo prazo do mercado e dos investidores, assim como a
acumulao de conhecimentos.
Os poderes das autoridades no Brasil so definidos claramente nas leis, mas a organizao da interface com os ministrios deixa espao para melhorias e pode gerar casos de
sobreposio (Ver ANEXO 8.A1. Quadro 8.A1.1). Essa uma questo importante, onde o
atual Projeto de Lei 3.337, de 2004 pode ter implicaes importantes, e que sero abordadas
no final deste captulo. Por exemplo, os principais poderes da ANEEL, estipulados na Lei e
nas normas secundrias, so: alocar as licenas que reforam as bases das concesses e autorizaes oriundas do processo de licitao; estabelecer as condies para o acesso e uso da
malha, incluindo a cobrana dos usurios e os rendimentos da rede; e estabelecer um marco
de preos para usurios finais, assim como outras tarefas de superviso. Est claro que para
alguns dos aspectos centrais da infra-estrutura principal, a influncia indireta dos ministrios
pode ser importante, pois essas so questes fundamentais. Similarmente, a ANATEL possui
amplos poderes229 para: emitir licenas; promulgar normas; estabelecer e controlar tarifas e
preos mximos pelos servios prestados sob regime pblico; regular interconexo; administrar radiofreqncia e espectro de onda; aplicar sanes; solucionar disputas entre provedores
de servio e entre eles e os consumidores; impor sanes; e proteger os interesses dos consumidores no campo das telecomunicaes. Porm, o exerccio de alguns desses poderes econmicos pode ser muito delicado, tal como estipular os preos para os servios de linhas fixas na
229 GTL Artigo 19.
288
Captulo 8. Poderes para uma regulamentao de alta qualidade
poca de crise macro-econmica. Ambos reguladores esto predominantemente exercendo

uma funo de regulao econmica.
Ao contrrio, os outros dois reguladores tambm contam com poderes reguladores relacionados a medidas de segurana e proteo, alm daqueles econmicos. A ANTT a responsvel pelo transporte de cargas especiais e perigosas em rodovias federais. Ao mesmo
tempo, a ANTT tem o direito de analisar e propor concesses para obras pblicas e servios
para transportes interestaduais e internacionais, apresentando os planos de concesses para
aprovao do Ministrio do Transporte. Quando esses planos so aprovados, o processo de
licenciamento e adjudicao de concesses realizado pela ANTT. A ANS est encarregada
de garantir tanto a credibilidade dos planos de sade como tambm de coordenar questes
vinculadas qualidade e ao preo de alguns planos.
O poder de outorgar licenas sob a perspectiva da segurana
A ANTT possui os seguintes poderes com relao segurana:
Os padres mnimos de segurana para rodovias so definidos nos contratos com as concessionrias pela ANTT. A ANTT tambm supervisiona o cumprimento desses contratos.
A agncia tambm pode estabelecer normas especficas com relao s clusulas dos contratos em coordenao com outras entidades, tais como os Departamentos de Trnsito
estaduais.
O transporte de bens nocivos (Decreto 1.832, de 1996, Decreto 98.973, de 1990 e Portaria
420). Essa tarefa no de incumbncia apenas da ANTT, pois o IBAMA tambm tem a
responsabilidade de supervisionar o transporte de produtos nocivos (Decreto 78, de 1991
que aprova a estrutura do IBAMA, de acordo com a Lei 7.735, de 1989 que estabeleceu o
IBAMA).
Inspeo, vigilncia e sanes em termos de segurana
No caso do transporte coletivo de passageiros, a ANTT responsvel pela superviso de
veculos e terminais e verificao do cumprimento dos padres de segurana. O relatrio
anual da ANTT oferece um panorama geral dessas atividades. No caso das concesses de
rodovias, a agncia realiza inspees anuais, que resultam em relatrios tcnico-operacionais.
Em alguns casos, pode haver um processo administrativo com a emisso dos boletins de
registro de ocorrncia.230 A ANTT trabalha em parceria com a Poltica Rodoviria Federal
para supervisar os veculos de transporte de cargas. A agncia tambm realiza a superviso
tcnica das ferrovias e dos trens. Em todos os setores, podem ser aplicadas penalidades caso
no se cumpram os padres impostos. A segurana tem sido uma prioridade recente para a
ANTT, que est elaborando uma proposta de regulamentao estipulando que as empresas de
transporte devem designar seus responsveis como parte do contrato de servios. O controle
do transporte de produtos perigosos tambm foi intensificado.
Entretanto, essas inspees e aes ainda podem ser pouco quando se trata da questo da
segurana nas estradas brasileiras, considerando que os registros de fatalidades nas estradas
so maiores do que na maioria dos outros pases. H uma falta de padres gerais de segurana
em termos de qualidade mnima, tempo para renovao dos veculos e qualificao dos tra230 Termos de Registro de Ocorrncia (TRO).
289
balhadores. As deficincias desses aspectos so encontradas mais comumente nos pequenos

operadores, que representam 57% do total da frota.231
O poder de licenciamento sob a perspectiva econmica
A delegao do poder de outorgar uma licena para operar num mercado a uma agncia
reguladora autnoma um componente crucial do processo de liberalizao. O objetivo desse
processo reassegurar as operadoras e promover condies favorveis para o investimento e
o crescimento. Essa tambm uma questo chave para garantir a livre entrada no mercado
e estimular a concorrncia em alguns casos. As normas atualmente vigentes no Brasil so
apresentadas abaixo, enquanto que o impacto potencial do Projeto Lei 3.337, de 2004 sobre
essas questes ser discutido mais adiante. Todos os setores includos neste estudo esto relacionados:
Na rea das telecomunicaes, h vrios tipos de licenas. A ANATEL responsvel pela
emisso de concesses de operao sob o regime pblico (telefonia comutada fixa). Os
concorrentes so selecionados por meio de de licitao, sem exclusividade. Isso est sujeito ao servio universal e s obrigaes de continuidade do servio. De acordo com o plano
geral para outorga de licenas (Decreto Presidencial 2.534, de 1998), atualmente h quatro
concessionrias principais, e duas menores, para telefonia comutada.
A agncia reguladora tambm emite autorizaes sob o regime privado. Todos os servios so autorizados sob regime pblico. A telefonia comutada fixa autorizada tanto nos
regime pblico quanto no privado. A ANATEL possui a obrigao legal de adotar medidas
para promover a concorrncia e diversidade dos servios. De acordo com o Artigo 136, da
LGT, no h limite para o nmero de autorizaes de servio, exceto nos casos de impedimentos tcnicos. O preo a ser pago deveria refletir os custos administrativos pagos pela
ANATEL (valor mximo de R$9.000, Portaria 386, novembro de 2004). A nica restrio
o uso das radiofreqncias, dada a disponibilidade do espectro. A ANATEL tambm
tem o poder de estabelecer restries, limites e condies para que empresas ou grupos
de empresas obtenham licenas, principalmente no caso das operadoras com poder de
mercado significativo.
A ANATEL tambm responsvel por fiscalizar os servios de TV a cabo, sob regime
privado, com procedimentos de outorga regidos pela Lei 8.977 de janeiro de 1995.
Para o transporte ferrovirio, a concesso de transporte de carga por 25 anos e a autorizao para o transporte turstico e comemorativo de passageiros so outorgadas pela ANTT.
Para a carga rodoviria, o transporte nacional est sujeito apenas a registro, enquanto que
o internacional requer uma autorizao formal e h restries quanto a cabotagem. No
caso dos nibus interestaduais, requere-se uma autorizao especfica para cada linha de
viagem, que vlida por dois anos. Para os servios regulares, a ANTT tambm deve outorgar uma licena aps uma licitao e essa licena vlida por 15 anos. O servio deve
ser prestado usando nibus convencionais, mesmo se so oferecidos servios de categoria superior. Dada a estrutura federal, o transporte intra-estadual no abrangido pela
ANTT.
Para as concesses de rodovias, um plano de concesses tem de ser enviado, para aprovao, ao Ministrio do Transporte. A ANTT realiza, ento, as licitao e a contratao
231 Fonte: Indicadores logsticos COPPEAD/CEL.
290
e depois fiscaliza a prestao dos servios em trechos relevantes das rodovias federais. A
durao das concesses geralmente de 25 anos.
Com relao ao setor de energia, as empresas necessitam de uma licena, que pode ter
a forma de um contrato de concesso, um contrato de permisso ou uma autorizao
para a gerao e o fornecimento de energia. Esse um poder de do MME, previsto na
Constituio (Poder de Outorga), formalmente delegado ANEEL. A distribuio de uma
licena precedida por licitaes pblicas, organizadas pela ANEEL, seguindo diretrizes
aprovadas pelo MME, baseadas no planejamento futuro da demanda e oferta de energia realizado pelo EPE, que tambm est encarregado da certificao tcnica das plantas
que podem ser licitadas. Esse panorama constitui um frgil equilbrio entre a ANEEL e
o MME/EPE com respeito s responsabilidades de licenciamento e a questo relacionada
s licitaes pblicas que, em seu conjunto, sustentam a entrada de geradores e distribuidores de energia no mercado.232 O papel da ANEEL nas licitaes , em grande medida,
prtico, no sentido de elaborar a licitao, aplicar as regras e procedimentos estipulados
pelo MME, com o EPE sendo responsvel pelo estabelecimento da quantidade e tipo de
energia que ser licitado, bem como as plantas para certificao. Isso outorga poderes apenas parciais ANEEL, que podem no ser suficientes para que esta funcione como uma
reguladora autnoma e imparcial, pois requere-se interao constante com o Ministrio.
Tambm h incertezas acerca dos poderes legais e da diferena entre, por um lado, o que
indicado por lei com relao aos poderes da ANEEL, que procura responsabilizar a agncia reguladora, e, por outro, o que acontece na prtica. Deve-se levar em conta tambm o
fato de que o MME administra os bens do estado com a Eletrobrs e empresas associadas,
sendo tambm a instituio lder juntamente com o EPE, sua entidade associada, que ,
por sua vez, totalmente financiada pelo MME, na configurao de um marco adequado
para as licitaes. Com respeito a isso, a transparncia dos processos a chave para o sucesso.
No campo do seguro de sade suplementar, a ANS deve dar uma autorizao baseada no
cumprimento das regras estipuladas para as operadoras no mercado. Qualquer operadora
que cumpra essas regras devem ter a autorizao para operar. Dadas as especificidades
desse mercado, tambm necessrio provar que j no h beneficirios ativos e que no
h dvidas junto aos provedores de servios. As empresas tm de estar registradas no Brasil
para prestar servios.
Superviso de mercado, inspeo e sanes para questes sob uma perspectiva
econmica
No setor das telecomunicaes, para se supervisar os requerimentos de qualidade e desempenho impostos s operadoras, a agncia reguladora estabelece objetivos especficos para
as prestadoras de servios de telefonia fixa e mvel e Televiso Paga. Alm disso, a agncia
reguladora tem o poder de solicitar s operadoras qualquer informao que possa ser considerada necessria, e aquelas devem apresentar periodicamente relatrios com dados econmicos, financeiros e contbeis sobre suas atividades. Um estudo recente da OCDE e do
Banco Mundial revela que houve um salto qualitativo na qualidade do servio logo depois
232 (1) contribuir com dados de mercado uma responsabilidade compartilhada entre a reguladora e o ministrios
em diversos pases.
291
da liberalizao, exemplificado por uma diminuio de 30% na perda de ligaes. Porm, a

qualidade do servio ainda uma questo importante para os consumidores, principalmente
com relao aos servios de telefonia mvel. Havia pouca informao disponvel acerca das
sanes.
No setor energtico, a ANEEL regula os trabalhos da ONS e CCCE que, entre si, encarregam-se dos aspectos tcnicos e prticos de gesto do mercado de energia. Os sistemas e procedimentos tcnicos da ONS so auditados pela ANEEL em termos de confiana, cumprimento
das prticas operativas, qualidade dos modelos de computador, etc. A ONS deve preparar e
publicar padres de desempenho de expedio para esse intuito, incluindo segurana, perdas
operacionais etc. As regras de mercado so propostas pela ONS, discutidas com agentes e
reportadas ANEEL. A superviso do CCCE importante para garantir uma gesto eficaz
do mercado. A responsabilidade geral da superviso do mercado, com atribuies especficas
delegadas a entidades especializadas, da agncia reguladora na maioria dos pases com mercados de energia competitivos. A situao no Brasil j melhorou desde a crise de 2004, cujas
razes remetem a falhas institucionais nessa rea, incluindo a falha da agncia reguladora de
supervisar o precursor do CCCE de forma eficaz. O problema da superviso continua sendo
uma funo especialmente importante da ANEEL num mercado complexo que abrange tanto um mercado livre quanto um mercado regulado, alm de contratos para energia antiga e
nova, no qual grande parte dos consumidores pode migrar entre um e outro.233
Uma boa parte da superviso tambm delegada pela ANEEL ao nvel estadual. Isso j foi
abordado anteriormente como parte da coordenao entre diferentes nveis de governo.
A ANEEL recolhe um volume considervel de dados sobre o setor energtico e coloca-os
no seu website. O EPE e a ONS tambm oferecem dados nos seus websites. Isso inclui a base
de dados online Banco de Informaes Gerenciais (BIG) que prov informao sobre plantas
operativas e outras em construo, bem como seu status regulamentar, incluindo licena ambiental e restries. Tambm h dados similares disponveis sobre capacidade de transmisso
e expanses.
Em termos de sano, a lei estipula que a ANEEL pode aplicar as penalidades administrativas aos concorrentes (incluindo multas, proibio de participao em licitaes pblicas, e
cancelamento de uma concesso).234 De acordo com a informao recolhida, as sanes pela
no prestao do servio de eletricidade em sua quantidade acordada so bastante altas e so
um grande impedimento para produtores e distribuidores. As sanes podem ser dadas no
233 Projeto PPIAF Fortalecimento da Estrutura Regulatria do Setor Brasileiro de Energia (Strengthening of the
Institutional and Regulatory Structure of the Brazilian Power Sector), Banco Mundial (2002, 2004). Observa
que em vrios estados dos EUA que abriram seus mercados varejistas concorrncia, os clientes oscilam entre
mercados regulados e livres de uma forma imprevista at ento, sendo que, por isso, difcil editar e aplicar
normas. Os clientes, principalmente os de grande porte, vo simplesmente procurar o preo mais baixo e migrar
ao mercado que permita obter isso, deixando de lado as normas feitas para evitar isto. O Banco sublinhou
a necessidade de uma entidade forte com uma misso clara de monitorar o mercado procura de sinais de
problemas, chamando-lhes a ateno especialmente da ANEEL, que deveria ser claramente responsvel por
fazer algo a respeito. H outras duas funes notadas. A primeira aliviar o trfico de transmisso. O pool de
contratos para todas as distribuidoras significa que o impacto de cada contrato na malha pode variar bastante de
um lugar para outro. Um acompanhamento do mercado pode ajudar a solucionar isso. A segunda a resposta
do lado da demanda. Embora o preo da energia a curto prazo seja menos importante nesse novo modelo, a
resposta da demanda importante como arma contra as deficincias de abastecimento e o acompanhamento do
mercado para preos mostra que isso poderia ajudar sua evoluo.
234 Os detalhes esto estabelecidos na Portaria 63/2004. que tambm estabelece as regras para calcular o tamanho
das multas.
292
caso de manuteno ou procedimentos inadequados. Elas tambm podem ser aplicadas se a

energia for vendida em maior quantidade do que produo real, ou se a energia vendida for
comprada de outro produtor (Portaria 63/2004 e 254/2007). Por exemplo, a ANEEL pode e
deve aplicar penalidades se uma linha for removida sem autorizao prvia (isto pode representar at 2% dos rendimentos da empresa). O nmero de sanes anuais tem aumentado
de quatro em 1998, equivalente a R$1 milho, a 170, equivalente a R$45 milhes, em 2002, e
81, equivalente a R$76 milhes em 2003. Desde ento, esse nmero se estabilizou em cerca
de 50-60 sanes por ano, com uma magnitude de R$40 milhes no total. Isso tambm pode
implicar que o sistema tem sido um impedimento e que as empresas tm podido modificar
suas prticas para reduzir o risco de sano.
No setor do transporte, a ANTT tinha estabelecido parcerias com diversas instituies
para auxiliar na superviso: a Polcia Rodoviria Federal (DPRF), as Agncias Reguladoras
de Goinia (AGR), Mato Grosso (AGER/MT), Mato Grosso do Sul (AGEPAN), So Paulo
(ARTESP), Santa Catarina (DETER/SC), Bahia (AGEBRA) e as Secretarias de Infra-estrutura
do Piau (SEINFRA/PI) e de Tocantins (SEINF-TO), e a Secretaria de Transporte do Distrito
Federal (SETRAN/DF). Tambm foram formadas outras parcerias com entidades acadmicas. (Ver captulo 7).
Em termos de sanes, a Portaria 288/2003 da ANTT regula as penalidades aplicveis
s concessionrias ferrovirias que no cumprem com as metas estipuladas nos contratos
referentes a acidentes, mas a informao disponvel sobre as penalidades correspondentes
escassa. Em 2006, um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) foi assinado entre a Agncia
e as concessionrias que no tinham atingido suas metas.
No setor do seguro de sade privado, a ANS tem o poder e a obrigao de supervisar
as operadoras de planos de sade e puni-las quando for necessrio com multas de at R$1
milho, e uma possvel suspenso ou cancelamento da licena. Quando h suspeitas de uma
infrao, inicia-se um processo administrativo sobre o qual a deciso final fica nas mos de
uma Junta Colegiada. (NR 48 e NR 124). A superviso direta se refere deteco de denncias
realizadas e a auditorias programadas nas operadoras. Vrios nmeros de telefone e contatos
web esto disponveis para o pblico denunciar abusos. Alm disso, a ANS possui 10 unidades
para receber reclamaes e para realizar a superviso em todas as regies do pas. A superviso indireta se refere ao acompanhamento contnuo e checagem das informaes peridicas
oferecidas pelas operadoras.
Acesso s redes e infra-estrutura
O poder de prover acesso rede uma das funes principais de uma agncia reguladora
autnoma que procura garantir que terceiros possam desfrutar de uma infra-estrutura chave,
um mecanismo essencial. Isso se refere apenas aos setores de infra-estrutura deste estudo:
A ANATEL deve promover a concorrncia. A interconexo bastante freqente no centro dos gargalos concorrenciais, pois os concessionrios geralmente tentam impedir ou
sobretaxar a interconexo paraos novos participantes. De fato, essa uma rea chave para
a interveno da ANATEL, j que os concessionrios locais tentaram obstruir o desenvolvimento do mercado. Em 2002, os concessionriosmantiveram 99% do mercado local, contra um mero 1% de novas empresas competidoras235. No Brasil, a LGT regulou a
235 ANATEL & INTELIG (2002).
293
interconexo em termos genricos como na maioria dos pases, deixando clusulas mais
especficas discrio da agncia reguladora. Em 2004, a ANATEL publicou uma deciso
obrigando as operadoras responsveis locais a prover acesso ao circuito local. A ANATEL
possui alguns poderes especficos para forar a interconexo, conforme estipulado pelos
artigos 146, 147 e 155 da LGT, mesmo se eles no forem totalmente comparveis aos outros pases da OCDE. (veja Anexo 8.A1. Quadro 8.A1.3).
No setor ferrovirio, regras claras definindo o Acesso de Terceiros a trfego mtuo, so
muito importantes, especialmente em uma rede regionalmente fragmentada (ver Quadro
5.A1.1 no Anexo 5.A1). A ANTT possui responsabilidade explcita de regul-las e apliclas236. A Portaria 433/2004 (com emenda da Portaria 895/2005) determina procedimentos para o trfego e o acesso mtuos. As concessionrias tm que negociar os termos do
contrato, chamado Contrato Operativo Especfico, que deve ser enviado ANTT em at
30 dias depois de ser concludo. Esse princpio de livre negociao pode no levar ao melhor resultado, pois no h ferrovias paralelas e geralmente a opo de usar outro trajeto
no est disponvel para o prestador do servio. Isso pode dar um poder de negociao
excessivo para o proprietrio dos trilhos. De acordo com a Lei 10.233, de 1997 a ANTT
responsvel por prevenir e evitar o abuso de poder, e informar s autoridades anti-truste
os casos de abuso. Se as partes no puderem chegar a um acordo, a ANTT deve solucionar
a questo. Contudo, a Lei no determina clusulas especficas para os contratos, tais como
tarifas mximas ou nvel mnimo de servio. De acordo com um relatrio da CNT (2003),
as regras atuais para o acesso de terceiros e trfego mtuo no permitem uma utilizao
plena e eficiente da malha ferroviria. Em 2006, a ANTT teve de intervir para solucionar
as condies e tarifas para o acesso da EFC, da CVRD.237
No setor da eletricidade, a ANEEL diretamente responsvel pela regulao do acesso e
utilizao das malhas de transmisso e distribuio. Isso implica um bom funcionamento
do marco regulamentar, iniciado em 1999, para o acesso aberto ao sistema de transmisso
e distribuio, incluindo importaes e exportaes, estipulando rendimentos e tarifas
para o acesso e uso da malha, bem como outras condies. Realiza audincias pblicas
para os procedimentos das malhas. A ANEEL tambm cumpre um papel importante na
manuteno da malha, aplicando padres de desempenho assim como autorizando projetos de reforo da malha. A gesto geral da malha compartilhada com o EPE, responsvel
pelo planejamento do investimento para extenses da malha por meio de de processos de
licitao e, alm disso, algumas outras funes so as de gerar expanso, avaliar demanda
futura e identificar projetos. A ONS responsvel pelos aspectos tcnicos da gesto da
malha de acesso aberto.
Regulamentao de preo
O poder de regulamentar preos essencial para as autoridades regulatrias nos casos
em que a operadora historicamente responsvel detenha o monoplio ou exera um poder
de mercado importante, ou se beneficie de assimetrias de informao. No Brasil, isso feito
por autoridades reguladoras, em estreita colaborao e coordenao com o Ministrio da
236 Artigo 25, Lei 10.233.

237 Portaria 1 733, de 2006, de 21/11.
294
Fazenda(a SEAE, em alguns casos), mesmo que os ministrios setoriais tenham tentado intervir em algumas vezes para forar determinadas decises.
A ANATEL responsvel pelo controle, monitoramento e reviso de tarifas dos servios
prestados sob regime pblico, bem como pela estipulao de tarifas e ratificao de reajustes. As concessionrias esto sujeitas regulamentao de teto de preo para os preos
de varejo, sujeitas, tambm, ao reajuste anual de acordo com um ndice especificamente
vinculado aos servios de telecomunicaes (ndice de Servios de Telecomunicaes
IST). Porm, o reajuste de tarifas no regime pblico levou a algumas controvrsias no
passado, principalmente quando o pacote de preos escolhido para o reajuste aumentava
rapidamente devido desvalorizao da moeda. O novo pacote de referncia, resultado
de importantes negociais a nvel nacional, busca diminuir a influncia das tendncias de
preos internos e o impacto dos fatores monetrios internacionais. (Veja Anexo 8.A1.
Quadro 8.A1.5).
Sob o regime privado, os preos so determinados livremente, sujeitos s regras da concorrncia e s obrigaes de tratamento no-discriminatrios. Entretanto, a agncia monitora os preos de servios de telefonia mvel.
As cobranas de interconexo deveriam estar baseadas nos custos. A no ser que a reguladora requeira o desempacotamento completo e um tratamento no discriminatrio,
as cobranas de interconexo e tetos de preo provavelmente no se basearo nos custos, deixando aberta a possibilidade de uma negociao injusta de preo e discriminao
tecnolgica. As autoridades brasileiras esto trabalhando pela implantao de um Custo
Adicional de Longo Prazo. O Decreto 4.733, de 2003 reforma a legislao anterior e estipula uma nova diretiva onde as tarifas estaro baseadas nos custos adicionais de longo
prazo da operadora. Essa alterao est agendada para ser promulgada em 2008 e segue
uma fase de transio que vai de 2006 a 2007 durante a qual as tarifas de interconexo so
proporcionais aos preos de varejo. At isto ser totalmente implementoda, as condies
para a interconexo so negociadas entre as partes interessadas. A ANATEL pode apenas arbitrar no caso de falta de acordo. As cobranas pela prestao das linhas locadas
tambm podem ser negociadas livremente, mas a ANATEL definiu valores de referncia
baseados nos custos a serem usados nos casos de litgio envolvendo um grupo com poder
de mercado significativo.
A ANEEL estabelece e fiscaliza a aplicao de metodologia para as tarifas das empresas de
distribuio para usurios finais, que est includa nos contratos de concesso dos distribuidores e sujeita a ajustes anuais. A metodologia j melhorou bastante e uma mistura
de controles de custo e um teto de preo. Inclui o uso de uma empresa de referncia para
estabelecer os custos operacionais eficientes. Porm, todos esses custos so monitorados
de perto pelo Ministrio. Por exemplo, o MME interveio com suas prprias regras para a
metodologia de tarifas de distribuio em 2003/2004238.
No setor do seguro de sade privado, a ANS tem a responsabilidade de revisar o reajuste
de preos dos planos privados, considerando a opinio dada pelo Ministrio da Fazenda239.
Os planos tm de apresentar uma nota tcnica atuarial como um pr-requisito para serem
registrados, tanto para planos familiares, individuais e coletivos. H uma exceo para os
planos odontolgicos e para os planos coletivos que so em parte ou totalmente financia238 University of So Paulo, Desafios das Autoridades Reguladoras, 2006.
239 MP 2177-44/2001 e Norma 75/2003 do Ministrio da Fazenda.
295
dos por empresas. Os planos no podem ser comercializados por valores abaixo dos gastos
mdicos mdios somados a uma margem atuarial de segurana. Tambm h limites fixos
para variao de prmios.
A ANS tem poderes tambm para fiscalizar o aumento de preos de planos individuais e
familiares. Para isso, utiliza a mesma metodologia desde 2001, calculando a mdia do ndice de reajuste aplicado aos planos coletivos. Isso, na perspectiva da agncia reguladora,
deveria ser suficiente para lidar com a falta de poder de negociao dos consumidores dos
planos individuais e familiares e poderia gerar incentivos eficincia. Os planos coletivos
no-subsidiados, contendo menos de 50 beneficirios, no so includos no clculo.
A ANTT regula as tarifas de transporte de carga ferrovirio por meio de de um sistema de
tetos de preos estabelecidos por contratos. Esses tetos so revisados a cada ano e ajustados pelo IGP-DI (Portaria 1212/ANTT. ). Qualquer reviso tarifria deve ser comunicada
aos SEAE duas semanas antes de entrar em vigor. As tarifas para os servios complementares no so reguladas pela ANTT. No entanto, para os usurios que so altamente
dependentes do transporte ferrovirio a ANTT pode arbitrar. Alm disso, as mudanas de
tarifas para o transporte de passageiros dentro de um prazo de menos de um ano devem
ser aprovadas pelo Ministrio da Fazenda. As alteraes no transporte de passageiros seguem vrios ndices de preos internos ou especficos, com um reajuste anual calculado
pela ANTT a cada ano. A agncia deve supervisionar e monitorar o mercado diariamente
e a autoridade anti-truste deve intervir sempre que ocorrer qualquer conduta anti-competitiva. Os pedgios das estradas so estabelecidos por contrato. Os preos para transporte
de carga em rodovias so livres.
Resoluo de conflitos
As reguladoras geralmente recebem o poder de solucionar disputas, representando um
poder quase-judicirio. Em muitos casos, as reguladoras, com seu conhecimento verdadeiro
do setor, esto em melhor posio para proporem um acordo entre partes; alm de terem a
capacidade de agir rapidamente. Essas disputas podem surgir seja entre firmas no mercado
ou entre firmas e clientes.
No setor das telecomunicaes, a ANATEL a encarregada de resolver disputas entre os
provedores de servio e entre estes e os consumidores, visando garantir a proteo dos
direitos e interesses dos consumidores. As disputas tambm so comuns na interconexo.
Os regulamentos internos da ANATEL tambm estabeleceram um processo de mediao
caso uma ou ambas as partes solicitem a interveno da agncia, assim como um processo de arbitragem, se ambas as partes se comprometem a aceitar a deciso vinculativa da
ANATEL. Qualquer indivduo cujo direito seja violado pode apresentar o caso jurisdio da ANATEL.
A ANEEL procura resolver disputas entre agentes e entre agentes e consumidores, por
meio de do Procedimento de Mediao, que estabelece um quadro geral e marcos para o
processo. De acordo com o relatrio Anual de 2006 da ANEEL, 83% dos conflitos foram
resolvidos por meio de desse procedimento, sendo que 97% dos conflitos onde havia uma
perda de objeto. Muitas questes levantadas com a ANEEL so relacionadas, porm, a
questes que no so reguladas: brechas na legislao, dificuldades de interpretao da
lei, ou de obteno de fatos necessrios para resolver o caso. As brechas na legislao so
ilustradas no setor de eletricidade. Por exemplo, as regulamentaes para os consumido296
res no mercado livre podem requerer revises e melhorias. A regulamentao para sistemas isolados est incompleta em termos de outorga de produo e comercializao para
integrar o sistema nacional interconectado. Tambm h falta de reguo para faz fontes
alternativas de energia.
A ANS no interfere em disputas entre operadoras e consumidores. A ANS se considera
uma entidade da administrao indireta, sem competncia para resolver controvrsias entre consumidores e os planos. Porm, h mecanismos que esto sendo desenvolvidos pela
agncia para possibilitar a resoluo desses conflitos. Existe a possibilidade de reparao
voluntria por parte de uma operadora. A ANS tambm est desenvolvimento um sistema de linhas telefnicas s quais se pode recorrer antes de estabelecer os procedimentos
administrativos, para facilitar a interao entre os consumidores e as operadoras.
A ANTT tem o poder de resolver disputas, com decises administrativas, que no impedem qualquer litgio posterior.
Fiscalizao dos Servios Universais
A fiscalizao dos servios universais um das principais tarefas de algumas agncias
reguladoras nos pases da OCDE. Tudo depende da definio e abrangncia de talservio.
No Brasil, isso se refere principalmente s telecomunicaes e eletricidade, mesmo que a
situao dessas duas reas polticas difira enormemente.
No setor da energia, h um programa para a universalizao do acesso energia eltrica e para uma utilizao eficiente da energia. Esses dois programas so gerenciados pelo
Ministrios de Minas e Energia. Porm, a ANEEL se encarrega do monitoramento da universalizao do acesso realizada pelas empresas de distribuio. Este um item explcito no
contrato de gesto da ANEEL, com indicadores de monitoramento para a universalizao por
64 empresas de distribuio. De fato, o acesso eletricidade, de acordo com os dados disponveis, praticamente universal, com apenas 6% da populao sem acesso a ela. O programa
Luz para Todos visa a preencher essa lacuna.
No setor das telecomunicaes, a Lei Geral das Telecomunicaes define as obrigaes de
Servio Universal como sendo aquelas que permitem habilitar e dar acesso a qualquer pessoa
ou instituio de interesse pblico aos servios de telecomunicao, qualquer que seja sua
localizao e status econmico-social, bem como aqueles servios que visam a permitir a utilizao das telecomunicaes em servios essenciais de interesse pblico. O servio universal
no Brasil engloba tanto pontos de acesso individuais quanto coletivos. Os nicos provedores
de servio sujeitos s obrigaes de servios universais so aqueles que prestam servios sob
o regime pblico. Atualmente, este o caso apenas dos provedores de servio de telefonia
comutada fixa operando sob um contrato de concesso.
Em termos de acesso, 46.8% dos domiclios tm acesso a linhas fixas e 27.7% possuem
apenas linhas mveis. Como um todo, 74.5% dos domiclios possuem acesso a pelo menos
um servio de comunicao, fixo ou mvel (IBGE-PNAD, 2006). O acesso universal est,
portanto, longe de ser completo, comparado tanto com a eletricidade quanto com as telecomunicaes em outros pases da OECD. Teoricamente, as obrigaes de servio universal
so estabelecidas em planos especficos propostos pela ANATEL e enviados para aprovao
do Presidente da Repblica por meio de do Ministrio das Comunicaes. A implantao,
acompanhamento e inspeo desses planos so de responsabilidade da ANATEL. A Agncia
tambm tem o poder de impor sanes no caso do no-cumprimento das obrigaes de servi297
o universal. Na prtica, os fundos reservados para a universalizao ao longo dos anos como
parte do FUST no foram gastos, exceto em um projeto: em fevereiro de 2007 foi decretada a
aprovao de um plano para prover acesso a pessoas com deficincias auditivas. Depois deste
decreto, a ANATEL assinou termos de um acordo com instituies de telefonia comutada fixa
responsvel por apoiar pessoas com deficincias cognitivas. Este primeiro uso dos recursos
do FUST feito at hoje segue estudos feitos pelo Ministrio das Comunicaes para desenvolver uma estratgia para a universalizao. Porm, ainda h um grave desacordo dentro do
Brasil acerca de qual seria a estratgia adequada para gastar esses fundos e para fomentar a
universalizao do acesso s telecomunicaes. Isso resultou at mesmo em conflitos judiciais
vinculados ao uso dos recursos do Fundo da Universalizao criado pela Lei 9.998, de 2000.
Da elaborao de normas
Nos pases da OCDE, os ministrios so responsveis pelas principais decises polticas
e estratgicas e so eles que preparam as normas gerais, tais como leis ou decretos, pois possuem responsabilidade poltica. As agncias reguladoras autnomas geralmente esto encarregadas de implantar regulamentaes gerais, o que tambm envolve decises regulatrias
individuais. Como resultado, geralmente no seu papel elaborar regras gerais que as deixem
com a responsabilidade de ser juiz e jri. Porm, as decises individuais constroem um marco regulatrio e resultam numa forma de jurisprudncia. As Agncias Reguladoras tambm
tm um alto grau de conhecimento tcnico e podem desempenhar um papel de assessoria.
Por razes pragmticas e prticas, as autoridades reguladoras autnomas podem encontrar-se
numa posio de promulgar regulaes tcnicas ou subordinadas.
No Brasil, a administrao direta, com o executivo e os ministrios, imbuda de poderes
reguladores gerais. A exceo o setor das telecomunicaes, no qual a agncia reguladora, a
ANATEL, possui poderes reguladores. Outras agncias reguladoras possuem alguns poderes
limitados, tal como a ANTT, por exemplo, que estabelece normas especficas para a segurana
nos transportes. A ANEEL tambm estabelece um nmero importante de regulaes tcnicas.
A ANATEL aprova regras tcnicas, tais como aquelas para a portabilidade de nmeros para
os servios de interesse coletivo. Geralmente, as reguladoras podem adotar Resolues que
servem como normas tcnicas eficazes para o setor.
Os poderes das agncias reguladoras brasileiras desde uma perspectiva geral
Um real entendimento dos poderes das reguladoras brasileiras requer uma anlise detalhada dos poderes das autoridades nos diversos setores em comparao com os poderes que
suas contrapartes em outros pases desfrutam.
No setor da energia, os poderes da ANEEL com reao formao de preos e superviso
geral do mercado, por meio de sua regulao da operadora do sistema e gesto do mercado,
bem como do acesso e uso da malha, a colocam entre as reguladores fortes em comparao
a seus pares de outros pases (Quadro 8.A1.2). A ANEEL tem poderes para estipular tarifas
e metodologias que so, em outros pases, formalmente compartilhadas com os ministrios.
No geral, a agncia reguladora pode fazer propostas de preos, mas o ministrio tomaria a
deciso final. Entretanto, a ANEEL tem poderes mais restritos em outros aspectos, como,
por exemplo, policiar comportamentos anti-competitivos, tais como o subsdio cruzado por
beneficirios, pois ela no pode solicitar relatrios regulatrios completos. Comparada EPE,
298
ela tem um papel bastante secundrio com relao ao processo de licitao para projetos de
energia. Alm disso, o poder de certificao outorgado EPE geralmente um poder do qual
as autoridades reguladoras gozariam em outros pases. No Chile, as funes da EPE so realizadas pela agncia reguladora, em termos de projees de oferta e demanda. Isso no deve
esconder o fato de que a ANEEL limita-se a eletricidade, enquanto que muitos outros pases
preferiram uma abordagem integrada para gs e eletricidade, tais como Austrlia, Mxico,
Estados Unidos e Reino Unido.
Nos servios ferrovirios, novamente comparado a vrios pases europeus, a gncia reguladora brasileira relativamente avanada no que se refere aos poderes para garantir o acesso
de terceiros (ANEXO 8.A1, Quadro 8.A1.5). Porm, a maioria das operadoras na Europa so
entes pblicos historicamente monopolistas, principalmente nos servios de passageiros, o
que uma estrutura de mercado diferente do Brasil. Ainda assim, o marco legal para garantir o acesso de terceiros tambm mais desenvolvido do que no Mxico, ainda que continue menos desenvolvido do que no Canad ou nos Estados Unidos (ANEXO 8.A1, Quadro
8.A1.5). A estrutura de licenciamento em termos de segurana tambm relativamente similar, mesmo que em alguns pases europeus o Ministrio possua competncia sobre isso. (Veja
ANEXO 8.A1. Quadro 8.A1.7).
Em termos de concesses rodovirias, a situao relativamente diferente (ANEXO 5.A1,
Quadros 5.A1.2 e 5.A1.3). As autoridades nacionais existem, principalmente, na Itlia e na
Argentina. Na Itlia, a outorga de infra-estrutura, assim como a superviso da manuteno
e construo, responsabilidade de um comit inter-ministerial para a programao econmica, enquanto que a Autoridade est encarregada principalmente de revises de tarifas e
padres de qualidade.
Acerca do transporte rodovirio mesmo, a situao mais mesclada. Os dados disponveis
para os pases da OCDE so desatualizados. Parece que o Brasil se encontra numa posio
intermediria com relao regulao dos nibus de passageiros, com algumas restries de
mercado administradas pela ANTT. Em termos de carga rodoviria, porm, a ANTT tende a
ter poderes relativamente limitados no que , majoritariamente, um mercado livre.
No setor das telecomunicaes, os poderes da ANATEL so relativamente desenvolvidos,
mas eles refletem principalmente a primeira onda de liberalizao que ocorreu em diversos
pases em meados nos anos noventa. (Veja ANEXO 8.A1. Quadros 8.A1.4, 8.A1.5, 8.A1.6 ).
Possui poderes adicionais outorgados para garantir a interconexo, assim como o no agrupamento do circuito fechado local, conforme previsto pelos artigos 146, 147, 153 e 155 do
LGT. A situao tambm diferente com relao s linhas fixas ou comutadas, pois elas foram
dadas em concesso a empresas privadas no Brasil, enquanto que em vrios pases europeus
da OCDE, isso ainda responsabilidade de rgos nacionais historicamente responsveis.
Porm, seja pblico ou privado, uma entidade responsvel tem freqentemente exercido o
poder local monoplista em infra-estrutura, o que no deixa de apresentar ao Brasil lies
das tendncias recentes nesses pases da OCDE. Em termos de universalidade do servio, a
questo que o marco no adequado dadas as condies sociais e econmicas no Brasil.
Embora exista o mecanismo de financiamento, ele no foi implantado, e ainda h diferenas
das perspectivas acerca da implantao. Ao contrrio das tendncias em muitos outros pases,
mencionado explicitamente que no Brasil o servio universal financiado por meio de de
mecanismos de subsdio cruzado, para a parte dos custos que no podem ser cobertos por
servios prestados de forma eficiente. Ao contrrio, muitos outros pases tentam avaliar o
299
custo do servio universal e garantir que este seja coberto eficientemente (Veja ANEXO 8,A1.
Quadro 8.A1.6).
No setor do seguro de sade privado, os poderes que de que a agncia reguladora brasileira goza so prximos queles exercidos pelas autoridades encarregadas com responsabilidade
similar em termos de superviso de seguro de sade especfico (Quadro 8.A1.3). Porm, nos
Pases Baixos, a agncia reguladora pode ter uma perspectiva crtica sobre o pacote de sade
assegurado, e pode levar as brechas existentes ateno do Ministrio. Na Austrlia, a agncia reguladora administra fundos de equalizao de risco de sade privada, tendo tambm a
incumbncia de cooperar com outras agncias reguladoras em questes que afetem o setor
do seguro privado. Essa perspectiva da equalizao de risco est, por enquanto, totalmente
ausente do sistema brasileiro, mas isto requereria uma anlise mais profunda do sistema de
sade.
Maximizao da qualidade do poder regulador
As agncias autnomas com poderes reguladores representam uma parte fundamental do
sistema geral de gesto reguladora. A transferncia dos poderes deve vir acompanhada por
requerimentos de qualidade reguladora, que tambm poderiam ser aqueles solicitados no
processo regulador geral. Esses requerimentos so expressos nas recomendaes da OCDE
de 1995, que foram incorporados s Diretrizes para a Qualidade e Desempenho Regulador da
OCDE em 2005. No caso de reguladores autnomos, cujo desempenho puramente prescritivo
permanece limitado em termos de volume, os seguintes critrios tirados da liste de referncia
da OCDE de 1995 para decises de regulao podem ser teis:
A regulao oferece um bom custo-benefcio?
A distribuio dos efeitos dentro da sociedade como um todo transparente?
A regulao clara, consistente, compreensvel e acessvel?
Todas as partes interessadas tm a oportunidade de expressar seus pontos de vista?
Como se garante a conformidade s regulamentaes?
As diretrizes de 2005 estipulam explicitamente a necessidade de avaliar instrumentos e
instituies reguladores com base no desempenho. Este aspecto ser analisado na ltima parte deste relatrio. Esses princpios visam explicitamente garantir que as instituies reguladoras sejam transparentes e no discriminatrias.
O Brasil possui algumas especificidades com relao a esses requisitos. De fato, as autoridades reguladoras representam uma parte do sistema de gesto regulatrio que tem recebido
ateno especfica em termos de qualidade regulatria, num estgio mais inicial do que o
resto do sistema de gesto regulatria (Ver captulo 1). Como parte do programa PRO-REG,
o Brasil est por adotar agora uma estratgia geral para todo o Governo para a reforma/melhoria regulatria. (Albuquerque, 2006).
Com relao s autoridades reguladoras, a Cmara Americana do Comrcio no Brasil
(AMCHAM) tem publicado pesquisas para avaliar a transparncia e o desempenho regulatrio das autoridades reguladoras que, juntamente com os relatrios do IDEC sobre a eficcia,
sero usados nesta seo para discutir a eficcia das agncias reguladoras brasileiras em termos de garantia da qualidade da regulao.
300
Acesso informao
O acesso informao e um componente fundamental do processo de tomada de deciso,
que avalia no apenas os custos e benefcios, mas tambm a distribuio dos efeitos. H clusulas relativamente extensas tanto na Constituio quanto em leis relacionadas para garantir
o acesso informao para processos administrativos.
As regras de transparncia e demandas do processo administrativo so estabelecidas pela
legislao de cada agncia reguladora. Alm disso, a Lei do Processo Administrativo, n 9.784,
de 1999, tambm se aplica. O Ministrio Pblico Federal pode requerer a conformidade com
regras estabelecidas legalmente no Judicirio. O Tribunal de Contas da Unio (TCU) pode, em
alguns casos, determinar a conformidade com algumas regras de transparncia e de processos
administrativos. Nenhuma outra entidade possui autoridade para requerer a conformidade
com essas normas. Porm, no h sanes administrativas estipuladas. No geral, as agncias
brasileiras tm pginas na Internet bem organizadas e atualizadas. O acesso informao
relativamente transparente e par de prticas similares em diversos pases da OCDE.
Transparncia
A transparncia permite que as partes envolvidas entendam as decises. Ajuda a fortalecer
a independncia do regulador. Diversas inovaes de TI foram muito benficas para aumentar a disponibilidade eficaz de oportunidades de consulta. A oferta de material para consulta
por meio de da Internet tem dado poder principalmente a grupos menos organizados, dandolhes maior acesso informao necessria para poder contribuir de maneira eficaz com o
processo de consulta. Alm disso, a possibilidade de enviar comentrios eletronicamente reduziu custos e demoras e permitiu que grupos comunitrios operassem de forma mais eficaz
na formulao de suas opinies e na transmio destas ao governo. As agncias reguladoras
tm amplamente utilizado a Internet para disponibilizar publicamente documentos, processos e legislao.
As audincias pblicas so uma ferramenta importante para garantir comentrios das
partes e grupos interessados. Tambm importante que as audincias estejam conectadas a
outros processos de consultas, como, por exemplo, observe e comente. Em princpio, elas esto abertas ao pblico em geral, mas o acesso real depende da circulao ampla dos convites,
do lugar e hora da audincia. Para ser uma forma efetiva de levar todos os atores ao debate, a
organizao de audincias requer mais coordenao e planejamento para garantir quorum.
No Brasil, as audincias pblicas ainda no esto institucionalizadas em todas as agncias
e seu uso est codificado nas normas de cada uma delas. Os processos de observe e comente depois das audincias pblicas so ainda bastante inconsistentes. At 2005, apenas trs
das quatro agncias, ANATEL, ANEEL e ANTT, disponibilizaram ao pblico os documentos
enviados para consultas e audincias pblicas. A ANTT e a ANATEL tm divulgado seus
comentrios e respostas correspondentes.240
De acordo com a lei, a ANATEL deveria enviar ao Executivo os esboos dos decretos que
esto relacionados prestao de servios no regime pblico, vinculados universalizao
dos servios.241 Os esboos das leis normativas tambm deveriam ser enviados a consulta
240 P e Abrucio (2006).
241 Artigos 18 e 19, Lei 9.472, de 16 julho 1997.
301
pblica, formalizados pela publicao no Dirio Oficial e as observaes deveriam ser revisadas e mantidas disposio do pblico em Biblioteca242. A Regulao Interna da ANATEL
estipula que a consulta pblica visa a enviar um esboo das pautas normativas para comentrios e sugestes do pblico em geral. A audincia pblica deveria ajudar a discusso oral de
questes de interesse geral e a agncia tambm pode adotar outros meios de participao das
partes interessadas, seja diretamente ou por meio de de organizaes e associaes legalmente
reconhecidas243. Mattos (2007), a partir da anlise de 1053 propostas para alteraes de regulaes sujeitas consulta, encontrou que 45% da participao provinha de empresas, 35% de
cidados, e 6% de ONGs, com uma baixa participao dos grupos de defesa do consumidor.
Porm, 66% das propostas de alteraes nas normas representam os interesses das empresas
de telecomunicaes. Quatorze porcento das propostas de alteraes em favor dos consumidores vm do setor pblico (municpios e governos estaduais), enquanto que 7.7% provm de
associaes de consumidores. Das propostas do interesse das empresas de telecomunicao
foram incorporadas 24,5%, enquanto que 31.4% daquelas em defesa do consumidor ou das
pessoas mais pobres foram adicionadas.
A Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL tambm abre consultas pblicas, assim como audincias pblicas. Os procedimentos para consultas pblicas e audincias, assim
como para as reunies da Diretoria, esto disponveis na Internet, sendo um dos casos mais
avanados entre todos os pases244. O processo normativo que afete os direitos dos atores do
setor de energia eltrica ou os dos consumidores deve vir precedido de uma audincia pblica245. De acordo com a Agncia a audincia Pblica uma ferramenta de apoio ao processo
de tomada de deciso da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), de ampla consulta
sociedade, que antecede a promulgao de atos administrativos. A Consulta Pblica uma ferramenta administrativa, delegada pela Diretoria da Agncia aos superintendentes da ANEEL,
para apoiar as atividades das unidades em apoio aos processos de regulao e fiscalizao ou
a implantao de suas atribuies especficas. O principal objetivo das Audincias e Consultas
Pblicas obter subsdios e informao da sociedade para os assuntos sob anlise, assim como
oferecer s partes interessadas a oportunidades de enviar solicitaes, opinies e sugestes relacionadas ao assunto em questo. Esses processos de Audincias e Consultas Pblicas podem
implicar a realizao de sesses pblicas, com manifestaes ao vivo, como so as chamadas
Sesses Presenciais, que so prprias dessa Agncia, ou ento serem feitos por meio de de
Troca de Documentos246.
Como resultado, a AMCHAM fez uma avaliao positiva acerca da participao social em
processos regulatrios e da capacidade da agncia. Igualmente, a ANEEL a agncia melhor
classificada dentre as quatro estudadas, de acordo com os indicadores do IDEC. P e Abrucio
(2006) apresenta um resumo dos resultados e confirmam que a ANATEL e a ANEEL so as
agncias melhor classificadas em termos de consulta, seguidas, de longe, pela ANTT, enquanto que a ANS era a menos transparente, com apenas 14% das regulaes abertas consulta.
Acerca da ANTT, as iniciativas dos projetos de leis, alteraes das normas administrativas
e decises da Diretoria para a resoluo de disputas que afetem os direitos dos agentes econmicos ou dos usurios dos servios de transporte devem ser antecedidas por audincias
242 Artigo 42, da Lei 9.472, de 16 de julho 1997.
243 Artigos 42 a 45 da Regulao Interna da ANATEL. Disponvel em www.anatel.gov.br.
244 www.aneel.gov.br/aplicacoes/consulta_publica/documentos.
245 Item 3, Artigo 4, Lei 9.427, de 1996.
246 www.aneel.gov.br
302
pblicas247. A ANTT regulamentou o processo de audincia e consulta pblica248. Qualquer

parte interessada pode apresentar uma petio ou apelao contra as aes da agncia dentro
de 30 dias contados a partir da oficializao dessas aes (Lei 10.233, de 2001).
Esses procedimentos so menos desenvolvidos na Agncia Nacional de Sade. As
Audincias Pblicas so feitas discrio da agncia, pois no so institucionalizados por lei.
Elas tambm podem ser realizadas na Cmara de Sade Suplementar.
Entretanto, requer-se mais do que apenas audincias pblicas institucionalizadas para engajar os cidados, principalmente considerando-se a baixa participao social. Pode ser difcil
representar a sociedade civil. Ainda falta no Brasil uma cultura de participao dos cidados
(Peci & Cavalcanti, 2000). Portanto, a transparncia pode necessitar de uma estratgia de
comunicao mais ampla, com mais informao sobre os propsitos da regulao econmica
e social e suas conseqncias para a sociedade, para que sejam amplamente difundidas na
imprensa249. Os passos recentes para consolidar o IDEC certamente serviro para reforar a
participao social.
Clareza das decises
A clareza do processo de deciso um requerimento bsico em termos de qualidade da
regulao, principalmente no caso de assuntos tcnicos. A transparncia somente no necessariamente suficiente: as decises da autoridade reguladora econmica no so em si necessariamente fceis de entender. fundamental explicar as decises para assegurar o suporte
pblico para aes regulatrias envolvendo, por exemplo, a organizao de audincias pblicas, a disseminao de relatrios e a elaborao de pginas web bem desenhadas. Comparada
a outros pases membros da OCDE, a situao do Brasil , como um todo, satisfatria. As
operadoras e os consumidores comprovaram que em vrios casos a criao das agncias serviu para clarificar a situao do setor. Esse o caso do transporte e da sade suplementar,
desde a criao da ANTT e da ANS, respectivamente, com regras mais claras para os setores
em questo.
Consistncia, conformidade com procedimentos e previsibilidade das decises
Consistncia e previsibilidade so outros componentes chave da qualidade das regulaes.
O sistema legal cumpre um papel fundamental a esse respeito. Num sistema legal baseado no
direito romano (tal como o caso brasileiro), as autoridades reguladoras devem tentar cumprir
at onde seja possvel as regras gerais estipuladas na legislao e nas regulaes. A previsibilidade das decises outro fator importante na qualidade da regulao, no interesse daqueles
que esto sujeitos a ela. As empresas, os consumidores e os Ministrios devem poder prever as
opes que uma agncia pode tomar. Em sistemas baseados no direito civil, as agncias reguladoras devem tentar cumprir at onde seja possvel as regras gerais estipuladas na legislao
e nas regulaes. Neste caso, a conformidade estrita com essas regras gerais do base slida
para a segurana, a previsibilidade e a legitimao da sua autoridade. Em jurisdies baseadas no Direito Consuetudinrio, a abordagem feita por casos, ou seja, baseada em decises
tomadas anteriormente. Explicar como as decises foram tomadas, citando a legislao, as re247 Ver Artigo 68, da Lei 10.233, de 5 de junho 2001.
248 Portaria 151, de 16 janeiro 2003 publicada no Dirio Oficial dia 23 de janeiro de 2003.
249 Arago 2006. Moreira Neto (2003).
303
gulaes e critrios legais especficos, referindo-se a decises anteriores e explicando as bases

sobre as quais novas decises esto ancoradas, melhora a previsibilidade das decises feitas
pela agncia reguladora. A conformidade com procedimentos e a segurana de que as partes
envolvidas sero consultadas so aspectos fundamentais para ampliar a confiana, principalmente entre as novas operadoras. O respeito pelos direitos procedimentais dos atores tambm
uma parte essencial do processo da construo da confiana.
A legislao brasileira, conforme observado anteriormente, segue o sistema do Direito
Romano, organizada por uma constituio bastante detalhada, na qual as leis definem precisamente o contexto no qual as decises so tomadas. As questes so menos em termos de
arquitetura legal, que bastante precisa, que do risco de interferncia poltica. Uma pesquisa
feita pela AMCHAM mostrou que o risco de interferncia poltica nas aes da ANATEL e
tambm da ANEEL. O risco foi considerado mdio a alto e muito alto por todos os entrevistados em 2005 acerca da ANEEL. No caso da ANATEL, as pesquisas tambm realam um
risco de duplicidade de funes entre a agncia e o ministrio. A previsibilidade do sistema
regulatrio brasileiro foi analisada por Gesner e Fujiwara (2005). No setor das telecomunicaes, dois dos anteriores ministros da comunicao opuseram-se publicamente s regras
contratuais previamente estabelecidas. De acordo com Gesner e Fujiwara, essas aes representam violaes dos contratos entre a ANATEL e as empresas reguladas, e sua instabilidade
contribui negativamente para o investimento no setor. No que se refere ao gs natural, o
marco regulatrio atual no conduz previsibilidade das regras nesse setor, que apresenta um
outra dificuldade recente que o problema do Gs Boliviano (fato que exgeno ao sistema
regulatrio brasileiro).
Implicaes para medidas pblicas
A anlise dos poderes das autoridades reguladoras estudadas revela a natureza parcialmente incompleta do processo de liberalizao no Brasil. Apesar de que o processo tem sido
relativamente avanado na rea de energia e de telecomunicaes, com poderes relativamente
amplos atribudos ANEEL e tambm ANATEL, a ANTT possui menos poderes em alguns
outros aspectos e pode ser mais deficitria no sentido de garantir segurana. A ANS tem
poderes que seriam comparveis queles de outras reguladoras de seguro de sade privado.
Embora os poderes da ANATEL sejam relativamente desenvolvidos, eles tendem a ficar para
trs com relao a alguns pases, em termos de interconexo e no agrupamento do circuito
fechado local.
Comparado ao resto dos sistemas reguladores, os instrumentos de participao social foram mais amplamente desenvolvidos nas diferentes agncias, ainda que no de forma regular.
Eles so mais desenvolvidos na ANEEL e na ANATEL, que so bastante transparentes, gerando uma maior satisfao por parte dos consumidores e empresas. Os requisitos legais da
ANATEL so possivelmente os mais slidos, enquanto que a prtica da ANEEL parece ser a
mais abrangente. Entretanto, a ANS tende a ficar para trs, devido falta de requisitos formais similares. A isso se acrescenta o amplo descontentamento social e pblico com relao
a diversas prticas das companhias de seguro de sade privadas, j que esse setor apresenta
um nmero muito alto de reclamaes feitas aos PROCONs. As reclamaes tambm so numerosas para os servios de telecomunicao, mas elas se referem a litgios menores e, muitas
vezes, falta de compreenso e clareza dos termos de alguns dos contratos.
304
O Projeto Lei 3.337, de 2004 certamente teria efeitos positivos em termos de participao
social, harmonizao, consulta e procedimentos de transparncia, sempre no melhor nvel.
Isso seria especialmente positivo para a ANS. Como parte do Projeto de Lei, seria obrigatrio
que todas as agncias reguladoras organizassem audincias pblicas antes de uma deciso e de
propostas para alteraes de normas legais, atos normativos, decises e revises de tarifas pela
Diretoria. O Projeto Lei tambm prope que as associaes com mais que trs anos (nos termos
do direito civil) criadas para a defesa do consumidor, para o ambiente econmico ou para proteo da concorrncia teriam o direito de nomear trs representantes para acompanhar o processo
e assessorar as entidades, com esses representantes sendo financiados pela Agncia. O Projeto
de Lei tambm estipula a divulgao obrigatria para processos de observao e comentrio, o
que certamente um passo para melhorar a legitimidades das decises das agncias.
A questo principal como o Brasil pode manter e consolidar a credibilidade do seu sistema regulador para que obtenha benefcios duradouros provenientes da queda das suas taxas
de juros de longo prazo e da volta da confiana dos investidores em sua situao macro-econmica. Neste contexto, a questo surge acerca das principais alteraes a serem introduzidas
pelo novo Projeto Lei 3.337, de 2004 que introduziu dois elementos bastante controversos:
Um deles so os contratos de gesto que foram discutidos como parte dos instrumentos de
prestao de contas, e que tm sido um pouco flexibilizados e tornado-se menos prejudiciais
independncia das agncias. A segunda a transferncia do Poder de Outorga novamente
aos ministrios, para d-los o poder de definir e implantar polticas pblicas para o setor. A
justificao oferecida para restituir o poder de outorga, das agncias para os ministrios,
principalmente poltico, afirmando que a formulao de polticas pblicas deveria ser exercida pela administrao direta, dando aos ministrios a autoridade de formular polticas setoriais e outorgar a explorao de servios de utilidade pblica.
Porm, isso tem implicaes importantes. Se o mero exerccio de dar autorizaes no ser
afetado, o que o sofrer mudanas ser o Poder de Outorga referente s concesses, que envolvem as concesses de ferrovias, rodovias e energia. O setor de telecomunicaes, incluindo as
autorizaes para explorao das redes de telefonia mvel, tambm estaria englobado. A situao ambgua, mas podem surgir preocupaes importantes. Isso particularmente verdade
na rea das telecomunicaes, com um rpido progresso e inovao tecnolgicos, no qual essa
medida relacionada s redes mveis separaria o Brasil de outros pases industrializados que
delegaram os poderes de aplicao, superviso e licenciamento s autoridades reguladoras.
No que concerne aos poderes de licenciamento centrais para grandes infra-estruturas,
incluindo usinas hidreltricas, rodovias, concesses ferrovirias e linhas de telecomunicaes fixas, o Brasil delegou (pelo menos em parte) as concesses de algumas dessas grandes
infra-estruturas a autoridades autnomas. Isso provavelmente foi requerido devido a aspectos
institucionais especficos do pas, e justificado em termos de eficincia e imparcialidade das
decises. No caso das rodovias, no entanto, vrios pases da OCDE no tm uma reguladora
para administrar as concesses de grandes obras, exceto um ou dois. Portanto, a situao
difcil de lidar se consideramos uma perspectiva comparativa entre diversos pases. No caso
das linhas de telecomunicaes comutadas fixas, diversos pases da OCDE na Europa ainda se
baseiam num prestador parcialmente estatal, mas quase todos tm uma reguladora independente. Tal medida, no caso do setor das telecomunicaes, no que se refere s linhas fixas, certamente no aproximaria o Brasil do resto dos pases industrializados. Isto poderia aumentar
a dificuldade de coordenao com o Ministrio. Tambm no contribui com o fortalecimento
dos poderes da agncia em termos de interconexo, o que necessrio se o Brasil quiser redu305
zir os ganhos implcitos mantidos pelas concessionrias para facilitar a difuso de Internet de
alta velocidade e aspectos multimodais da transmisso da informao. Seria importante tambm checar que em cada uma das reas polticas os ministrios estejam realmente de acordo
e dispostos a exercer tais poderes.
Outra considerao importante que mais especfica ao caso do Brasil a credibilidade
do atual marco regulador. A necessidade de credibilidade foi sublinha por analistas (Mattos,
Mueller, 2004, Mueller, Pereira, 2002) como um dos fatores chaves para formar as agncias
reguladoras, com uma estratgia para estabelecer compromissos confiveis. Isso importante j que o Brasil, de acordo com esses autores, tem uma histria de oportunismo governamental, com intervenes de preos, manipulao das variveis econmicas, etc. Apesar de
ser difcil avaliar o prmio de risco cobrado pelos investidores referente ao ambiente regulatrio, estima-se que isso gere um aumento de 2 a 6 % no custo de capital para investimentos
em infra-estrutura na Amrica Latina. Tal aumento representaria um custo adicional a ser
transferido aos consumidores em termos de taxas que seriam 20% mais altas. Isso muito
importante, dado que o Banco Mundial (2007) considerou que o investimento privado em
infra-estrutura no Brasil apenas pde gerar rendimentos adequados a longo prazo, quando se
leva em conta o perodo total da concesso.
Uma medida de alterao dos processos de decises, para questes que requerem compromissos de at 25 anos como parte de concesses de longo prazo, poderia envolver renegociaes
bastante caras, assim como um aumento do prmio de risco para futuros investimentos. No
setor de energia, o atual marco institucional, apesar de complexo, mostrou que funciona, permitindo uma contnua expanso da capacidade e o cumprimento dos objetivos, pelo menos a
curto prazo. Qualquer distrao poderia interromper os processos de novos licenciamentos,
resultando tambm numa avaliao negativa pelo mercado. Isso teria implicaes no futuro
custo e fornecimento de energia no pas.
Portanto, essa questo crucial pode precisar de esclarecimento e avaliao por parte das
autoridades brasileiras. Pode-se at mesmo perguntar se deveria haver um nico marco para
as questes mais relevantes concernentes s agncias, em termos de definir o alcance dos seus
poderes ou se isso deveria ser deixado para cada uma das legislaes setoriais. Os poderes,
assim como os setores, variam amplamente. Embora o Projeto Lei seja particularmente til
pois se refere legitimidade democrtica, regulao de qualidade e participao social, melhorando os processos regulatrios e harmonizando clusulas para a independncia, ele pode
no resultar nos benefcios sociais e econmicos esperados, se ele alterar significativamente o
atualmente frgil equilbrio de poder estabelecido nessas reas.
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Captulo 9
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das Agncias Reguladoras Estaduais, Revista de Administrao Pblica, 34 (5).
307
308
Abrir o mercado para novos

participantes; acesso livre
e no-discriminatrio ao
sistema de transmisso
e distribuio; realizao
de contratos de longo
prazo entre empresas de
distribuio e os vencedores
(empresas de gerao) das
licitaes; reformulao do
sistema de licenciamento
ambiental nacional;
implantao de programas
sociais; introduo da
concorrncia na gerao.
ANEEL
Atribuio
Autorizar a explorao dos

servios de telecomunicaes;
promulgar normas sobre o
uso e prestao de servios
de telecomunicaes;
controlar, monitorar e revisar
tarifas para os servios
prestados sob regime
pblico; administrar o
espectro de radiofreqncia
e uso das rbitas; aplicar
sanes; resolver disputas
entre fornecedores de
servios de telecomunicaes;
reprimir violaes aos
direitos dos usurios; e
controlar, prevenir e reprimir
violaes contra a ordem
econmica, no que concerne
as telecomunicaes.
ANATEL
Pases
Os preos para usurios finais fornecidos

pelas empresas de distribuio so regulados
pela ANEEL e diferem para cada empresa
de distribuio e para diferentes classes
de consumidores. Essa basicamente uma
funo dos impostos ou taxas do setor, uma
funo da energia comprada pelas empresas
e ajustado pelos ndices econmicos.
No mercado Livre, os preos dos contratos
bilaterais tm uma negociao livre e
tendem a variar de acordo com a percepo
do mercado sobre o aumento da demanda,
possibilidade de escassez, dificuldade de
expandir o sistema e a expectativa do
preo para entrega imediata, que depende
enormemente da hidrologia do sistema
brasileiro, dentre outros fatores que afetam
o mercado.
Sano
A ANATEL tem o poder de autuar
empresas por violaes Lei Geral
de Telecomunicaes ou a regulaes
secundrias, assim como pelo
descumprimento das condies e
obrigaes estipuladas nos contratos
de concesso e nas clusulas de
autorizaes para a explorao dos
servios de telecomunicao ou para
o uso de radiofreqncias. Entre as
penalidades que podem ser aplicadas
esto as admoestaes, multas,
suspenses temporrias, confisco e
declarao de inadequao.
A ANEEL monitora os investimentos

A agncia possui competncia
realizados pelos distribuidores,
legal na aplicao de penalidades
demandando mais, se necessrio.
administrativas aos agentes.
Delega a superviso das empresas de
distribuio a nvel estadual.
Os sistemas do ONS e os procedimentos
tcnicos so auditados pela ANEEL em
termos de confiana, cumprimento
das prticas operativas, qualidade dos
modelos de computador, etc.
Os relatrios de regulao so solicitados
regularmente pela ANEEL para garantir
que no ocorram subsdios cruzados.
Inspeo
Todos os fornecedores de servios,
incluindo as operadoras histricas
(concessionrias) devem apresentar
ANATEL informaes tcnicas,
operacionais, econmicas, financeiras e
tributrias, assim como todos os dados
e elementos vinculados ao servio, na
forma e freqncia determinadas pelas
regulaes.
Principalmente no que se refere
s concessionrias, a Lei Geral das
Telecomunicaes determina, no artigo
96, a obrigao de prover informaes
tcnicas, operacionais, econmicofinanceiras e tributrias, ou outras
informaes relacionadas solicitadas pela
Agncia.
Poltica de preos
A ANATEL responsvel pelo controle,
monitoramento e reviso de tarifas dos
servios prestados sob regime pblico, bem
como pela estipulao de tarifas e ratificao
de reajustes. As concessionrias esto
sujeitas regulamentao de teto de preo
para os preos de varejo, sujeitas, tambm,
ao reajuste anual de acordo com um ndice
especificamente vinculado aos servios de
telecomunicaes (ndice de Servios de
Telecomunicaes IST).
Sob o regime privado, os preos so
determinados livremente, sujeitos s
regras da concorrncia e s obrigaes de
tratamento no-discriminatrios. Entretanto,
a Agncia monitora os preos de servios
mveis.
As cobranas de interconexo deveriam
estar baseadas nos custos. At que isso
seja implantado, as condies para a
interconexo de redes so livremente
negociadas entre as partes interessadas.
ANEXO 8.A1 PODERES DAS AUTORIDADES REGULADORAS
Emitir deciso final acerca de assuntos

relacionados concorrncia, previstos
na Lei 8.884 (ltima instncia
administrativa)
CADE
Fonte: Secretariado da OECD baseado em questionrios enviados autoridades de superviso.
Sem poder relacionado aos preos.

Interveno apenas quando identifica
que o preo est violando a ordem
econmica.
Regulamentao dos reajustes tarifrios

Estabelece normas e regulaes para
de novos planos individuais.
o setor de acordo com a Lei 9.656,
emite licenas para companhias
seguradoras operando no mercado;
assegura que todas as instituies
de seguro respeitem as regulaes
vigentes, inclusive os requisitos
sanitrios e epidemiolgicos e apliquem
as penalidades legais em caso de
no-cumprimento, para estabelecer
parmetros de qualidade, monitorar
evoluo dos preos, garantir a
conformidade com as obrigaes de
polticas de seguro e reunir informaes
das fornecedoras de servios de sade
privada e integr-las base de dados
do Sistema Pblico de Sade, e adotar
as medidas necessrias para garantir a
concorrncia no mercado de seguros
privado.
ANS
As diversas leis e decretos especficos,

resolues e contratos estabelecem
critrios para uma poltica de preos
e reviso tarifria. Em alguns casos,
eles podem ser influenciados pelo TCU,
autoridades anti-truste ou o Governo
Federal.
Poltica de preos
Fiscaliza a explorao da infra-estrutura

e leasing dos bens correspondentes.
A agncia tambm est encarregada
de prover registro e autorizao para
empresas que oferecem servios de
frete.
Atribuio
ANTT
Autoridade
ANEXO 8.A1 PODERES DAS AUTORIDADES REGULADORAS
Sim
A ANS se encarrega da superviso

direta e indireta das companhias
seguradoras de acordo com a Lei
9656, que inclui a representao de
inspees preventivas e programadas
das operadoras.
A agncia tambm tem o poder de
solicitar um plano de ressarcimento
de uma dada operadora, de instituir
diretivas fiscais e tcnicas, se
necessrias, determinar a alienao
dos planos de consumidores e decidir
sobre a falncia da empresas em
alguns casos.
Troca de Informao de Sade
Suplementar
Sistema de Informao aos
Beneficirios
Sistema de Informao de Produto
A ANTT deve compartilhar a

fiscalizao do transporte de
produtos nocivos com a Agncia de
Proteo Ambiental.
Inspeo
Sim
A ANS tem amplos poderes

para aplicar penalidades, tal
como aplicar multas e cancelar a
autorizao para o funcionamento
de uma operadora. As penalidades
s quais as operadoras esto
sujeitas esto determinadas na
Portaria 124.
As penalidades podem ser

aplicadas pela ANTT s
concessionrias que no cumprem
as metas de produo e acidentes
especificadas nos contratos
(Portaria 288/2003)
Sano
309
310
- Elaborar regulaes nas reas de segurana,

normas e procedimentos tcnicos, preos e medidas
de consumo, controle e utilizao, desconexo e
reconexo de abastecimento, acesso a instalaes
de terceiros e qualidade dos servios.
- Determinar as bases para o clculo tarifrio ou
contratos de terceirizao para distribuidores e as
bases para a seleo de transmisso de eletricidade
e companhias de distribuio
- Emitir regulamentaes para a aplicao de
sanes
- Estabelecer e alterar polticas de preo de acesso

ao gs e eletricidade e as decises regulatrias
dos ganhos da transmisso
- Estabelecer e alterar diretrizes para a vinculao
de despesas dos fluxos de operaes e informaes
entre atividades, ou dentro de um negcio, de uma
entidade regulada de transmisso (2008)
- Desenvolver e divulgar padres do servio a serem
aplicados s redes de transmisso de eletricidade
(2008)
- Responsabilizar-se pela regulamentao do gs
(exceto regulamentao de preos)
Argentina, ENRE
Austrlia, AER
Poderes reguladores
- Monitorar a conformidade com o setor, investigar

violaes ou possveis violaes e, ento, aplicar a
legislao
- Emitir notificaes de infrao com relao s
clusulas de penalidade civil As notificaes podem
ser contestadas no tribunal
- Aplicar a legislao de Acesso s Tubulaes de
Gs e o Cdigo do Gs
- Iniciar os procedimentos judiciais para o que se
alega ser uma violao da lei (procedimentos civis
ou criminais)
- Garantir que a Lei de Eletricidade e as clusulas

vinculadas a ela sejam respeitadas e aplicar as
sanes necessrias em caso de violao da lei.
- Solucionar conflitos entre usurios e fornecedores
e entre agentes no mercado atacadista
- Iniciar aes civis ou criminais
Poderes de execuo das leis
Vigilncia e anlise
- Acessar as instalaes dos geradores,
distribuidores e usurios com notificao prvia
para investigar qualquer ameaa potencial ou
real segurana pblica.
- Solicitar informaes e documentaes dos
distribuidores para verificar conformidade
com a Lei de Eletricidade, legislao derivada e
contratos pertinentes
- Realizar inspees com respeito adequado pelas
informaes confidenciais
- Responder consultas dos produtores,
distribuidores e usurios
- Prevenir aes anti-competitivas, monoplistas
e discriminatrias em todos os segmentos do
mercado
- Assegurar a proteo da propriedade, a
proteo ambiental e a segurana pblica na
construo e operao de sistemas de gerao,
transmisso e distribuio
Tabela 8.A1.2. Poder das autoridades reguladoras no setor de energia nos pases selecionados
Poder executivo delegado pelo Ministrio ANEEL

para distribuir licenas. Elaborar e aplicar as
regras e procedimentos para licitaes pblicas.
Regulamentao do acesso e uso das malhas de
transmisso e distribuio; estipulao e aplicao
da metodologia para as tarifas de empresas de
distribuio aos usurios finais. Regulao do
ONS e CCCE, as entidades que se encarregam dos
aspectos tcnicos e prticos de gesto do mercado
de energia. Responsabilidade geral pela superviso
do mercado. Auditoria do programa para a
eletricidade subsidiada para os consumidores de
baixa renda.
- Regula a construo e operao de algumas

tubulaes inter-provinciais e todas as
internacionais, trfego de tubulaes, pedgios e
tarifas, construo e operao de linhas de energia
internacionais e as inter-provinciais designadas,
exportao e importao de gs natural,
exportao de petrleo e eletricidade, atividades
de petrleo e gs fronteirios.- Presta assessoria
em energia ao Ministrio dos Recursos Naturais nas
reas de especialidade da Diretoria.
- Preparar planos e polticas para o setor energtico

e prop-los ao Presidente
- Elaborar, coordenar e propor normas tcnicas
necessrias para a conformidade com as normas
vigentes e para propsitos de segurana
- Aprovar o programa de ao anual e a
organizao interna da Comisso e adotar os
acordos que sejam necessrios para o bom
funcionamento da instituio
Canad, NEB
Chile, CNE
Poderes reguladores
Brasil, ANEEL
Reguladora
- Monitorar a conformidade com as leis e

regulaes vigentes
- Administrar contratos de concesso e resolver
conflitos acerca das rejeies de licenas
Aplicao das penalidades administrativas aos

competidores (incluindo multas, proibio de
participao em licitaes pblicas, e retirada de
uma concesso).
Vigilncia e anlise
- Terceirizar os estudos sobre o setor que sejam

necessrios
- Solicitar dos Ministrios e outras entidades
pblicas a informao necessria para cumprir
com essas funes
- Realizar anlises tcnicas de preo, estrutura e
evoluo tarifria
- Analisar e preparar projees nacionais
de oferta e demanda a serem usadas em
atualizaes peridicas dos planos e polticas
setoriais
- Realizar anlises especficas e preparar

relatrios quando solicitados pelo ministro.
- Realizar consultas pblicas sempre que
necessrio
- Monitorar as atuais e futuras commodities
principais de energia do Canad
- Cooperar com outras agncias, canadenses
e estrangeiras, para reduzir a sobreposio e
melhorar a eficincia
A ANEEL monitora os investimentos realizados

pelos distribuidores, demandando mais, se
necessrio. Delega a superviso das empresas de
distribuio a nvel estadual.
Os sistemas do ONS e os procedimentos tcnicos
so auditados pela ANEEL em termos de
confiana, cumprimento das prticas operativas,
qualidade dos modelos de computador, etc.
Os relatrios de regulao so solicitados
regulamente pela ANEEL para garantir que no
ocorram subsdios cruzados.
311
312
Sugerir recomendaes ao Ministro de

Energia que pode ou no aceit-las, e aplicar as
recomendaes adotadas
- Apresentar novas regulaes sempre que
as consultas junto aos agentes revelarem a
necessidade de tal regulao
- Realizar outras funes estipuladas na Lei
- Regular os aspectos do setor de energia abertos

concorrncia para garantir aos agentes a
construo e operao de malhas eficientes
- Coordenar os procedimentos de aplicao para
a construo de novas instalaes hidreltricas e
emitir pareceres (a favor ou contra o projeto)
- Elaborar, desenvolver e executar circulares de

documentos baseados nos Decretos e Ordens Reais
do Ministrio da Economia, sempre que estiver
habilitada para faz-lo
- Elaborar propostas e normas gerais relacionadas
ao mercado de energia e a elaborao normativa
da Lei de Hidrocarboneto
- Elaborar projetos sobre a determinao de tarifas,
multas e retribuies
Noruega, NVE
Espanha, CNE
Poderes reguladores
Nova Zelndia,
EC
Reguladora
- Decidir sobre a necessidade de realizar estudos de

impacto ambiental e determinar o contedo dos
programas de estudo
- Realizar avaliaes de futuras necessidades
energticas
- Catalogar recursos energticos, realizar
planejamento do sistema de abastecimento de
energia e anlises econmicas
- Assegurar que os projetos hdricos sejam
consistentes com o Plano Diretor de Recursos
Hdricos
- Elaborar anlises e relatrios quando solicitados
pelas Regies Autnomas
- Prover informao sobre operaes de
concentrao de mercado, transferncia de
administrao eaquisies de empresas, quando
tais operaes estejam sujeitas aprovao do
Governo Central.
- Inspecionar a necessidade de separar atividades
sempre que necessrio para garantir o respeito pela
livre concorrncia
- Inspecionar as condies tcnicas das instalaes
eltricas e garantir o cumprimento das regulaes
- Monitorar a continuidade do abastecimento,
qualidade dos servios e corrigir as cobranas aos
consumidores
- Monitorar as condies econmicas dos agentes
do setor energtico quando elas afetam as tarifas
- Indicar os culpados pelas deficincias e falhas

no abastecimento ao consumidor e propor
medidas corretivas
- Instruir procedimentos de sano em questes
nas quais o Governo Central tem atribuio
formal
- Resolver disputas relacionadas distribuio
e ao transporte, arbitrar conflitos envolvendo
consumidores e outros agentes e resolver
questes relacionadas gesto econmica e
tcnica do sistema
-Inspecionar toda ou qualquer parte de qualquer

obra, instalaes eltricas, aparelhos eltricos ou
equipamentos relacionados e tomar qualquer
medida necessria para deix-los seguros
- Solicitar documentos, examinar, fazer cpias ou
resumi-los
- Realizar averiguaes relacionadas a acidentes ou
em casos de possvel violao da regulao
- Procurar fontes de economia de energia
Vigilncia e anlise
- Impor taxas no caso de violao da regulao

de mercado
- Tomar todas as medidas necessrias para

garantir o abastecimento e uso seguro de
eletricidade
-Nomear os membros do Painel Regulador,
que cuida das reclamaes de violao das
regulaes de energia e impe penalidades
Poderes reguladores
- GEMA: Outorgar licenas, estipular controles e

padres de preos
- OFGEM: Assessorar a Secretaria de Comrcio
Justo (Office of Fair Trading OFT) e a Comisso
Europia sobre as fuses e aquisies e consultar
as partes interessadas, grupos de consumidores e a
indstria sobre o impacto de qualquer fuso sobre
a concorrncia
- Regime especial de solvncia para empresas que
possuem licenas de transmisso e distribuio
de eletricidade, para garantir o abastecimento
ininterrupto
- Regular a transmisso e venda de gs natural para

revenda no comrcio interestadual, a transmisso
e preos de atacado da eletricidade no comrcio
interestadual, a transmisso do petrleo por
oleodutos no comrcio interestadual
- Licenciar projetos de hidreltricas privadas
municipais ou estaduais
- Realizar anlises de fuses e aquisies (exceto
para o setor do petrleo)
Reguladora
Reino Unido,
GEMA e OFGEM
EUA, FERC
Vigilncia e anlise
- GEMA: Realizar estudos de mercado ou pesquisas
de mercado sempre que a concorrncia parecer ter
sido evitada, restringida ou distorcida Monitorar o
regime de licenciamento
- OFGEM: Realizar pesquisas e elaborar o
documento descrevendo o caso no qual se suspeita
que uma empresas tenha violado a lei ou os
contratos de licena
- Manter uma infra-estrutura ambientalmente

segura
- Inspecionar projetos de hidreltricas privadas
municipais ou estaduais
- Assegurar a confiabilidade de sistemas de
transmisso interestaduais de alta voltagem
- Monitorar e investigar mercados energticos
- Fiscalizar questes ambientais relacionadas a
projetos de gs natural e hidreltricas e iniciativas
de polticas de eletricidade de grande porte

- GEMA: Tomar medidas para garantir a
conformidade com as obrigaes estipuladas em
estatutos e licenas
-OFGEM: Impor penalidades financeiras aos
titulares de licenas caso haja violaes de suas
obrigaes, sobre decises do GEMA
- Usar penalidades civis e outros meios

necessrios contra organizaes de energia ou
indivduos que violem as regras da FERC
- Administrar os procedimentos observveis em
relatrios financeiros e contbeis, e a conduta
das empresas reguladas
313
314
De acordo com a Seo 264-20 da Lei, O Conselho

tem o poder de fazer tudo o que for necessrio ou
conveniente para a realizao de suas atribuies
- Monitorar as instituies de seguro, cumprir as

obrigaes legais e aplicar as penalidades legais no
caso de no-cumprimento
- Requerer a informao necessria das instituies
de seguro para exercer suas funes
-Adotar as medidas necessrias para garantir a
concorrncia no mercado de seguro privado
Avaliar riscos nas instituies financeiras e planos

de penso privados e intervir adequadamente e
oportunamente, se necessrio
- Examinar a situao financeira e as condies

operacionais das instituies de seguro e requerer
que essas instituies tomem as medidas
necessrias para melhorar suas condies,
conforme for.
- Garantir que as instituies de seguro apliquem
as medidas necessrias para combater a lavagem
de dinheiro
- Inscrever associaes vinculadas ao Plan
dpargne Retraite populaire (Plano de Economia
de Aposentadoria)
Austrlia: PHIAC
Brasil: ANS
Canad: OSFI
Frana: ACAM
Vigilncia
- Certificado de quadros de mortalidade

e capacidades diminudas utilizadas pelas
companhias de seguro para elaborar seus
quadros de tarifas
- Contribuir com regras para promover a

segurana e solidez das instituies e planos
com regras para dar diretrizes ao setor Tais
regras podem ser emitidas por uma autoridade
domstica ou internacional
-Prover dados s regulaes e legislaes em
fase de interpretao ou elaborao, emitir
pautas e aprovar solicitaes das instituies
federalmente reguladas.
A ANS no possui por si s poderes regulatrios

Em vez disso, a ANS executa polticas
governamentais Porm, a ANS pode:
- Estabelecer princpios de gesto fiscal ou
tcnica para os fornecedores de planos de sade
- Definir as atribuies do diretor tcnico, diretor
fiscal e gerente em um procedimento de falncia
- Estabelecer as normas para a constituio,
organizao e gerenciamento e controle das
companhias seguradoras
Regulamentao
Investigar qualquer operao realizada por uma

instituio que seja enviada a sua vigilncia Pode:
solicitar s instituies quaisquer informaes
consideradas teis; solicitar aos auditores das
instituies qualquer informao; recomendar s
instituies a tomada de medidas apropriadas para
fortalecer sua situao financeira e melhorar seus
mtodos administrativos e estender a investigao
de uma instituio a qualquer empresa relacionada
O Conselho pode nomear inspetores com o

intuito de pesquisar as questes das companhias
seguradoras privadas de sade, podendo nomear
pessoas como gerentes externos do fundo de
benefcios de sade
Pesquisa/informao
Tabela 8.A1.3. Poder das autoridades reguladoras no setor de seguro privado de sade nos pases selecionados
Supervisionar a implantao das regulamentaes
Pases Baixos:
CVZ
Ter uma perspectiva crtica do pacote de

interveno de seguro de sade regulado pelo
Zvw e AWBZ. Realar as necessidades e brechas
da nova legislao e traz-las ateno do
Ministrio
Garantir o recolhimento e anlise de dados

estatsticos nos setores regulados, publicao
anual de um documento sobre a situao no setor
de seguros, promover a elaborao de estudos
tcnicos e anlises solicitados por indivduos ou
entes oficiais relacionados ao funcionamento dos
fundos de penso e companhias de seguro
Monitorar os operadores (compromissos de seguro,

negociadores e gerentes de fundos de penso)
e controlar a conformidade com as normas e
regulamentaes que regem o setor
Portugal: ISP
Pesquisa/informao
Vigilncia
Reguladora
- Agir como um ente consultivo para o Ministrio

do Tesouro e das Finanas, referente a questes
relacionadas a seguro; assistir o Ministrio do
Tesouro e Finanas na elaborao de polticas
apropriadas acerca dos riscos tcnicos e financeiros
do sistema de seguros.
- Produzir normas tcnicas e cooperar na

elaborao da nova legislao que governa a
administrao e a meta dos negcios de seguro
e fundos de penso
- Funcionar como um ente consultivo para
o desenvolvimento das principais linhas
estratgicas de legislao relacionadas com os
setores de seguro e fundos de penso
Realizar tarefas de inspeo e vigilncia requeridas

- Editar as clusulas necessrias para o exerccio
por lei e aplicar sanes administrativas aos autores das competncias que lhe foram outorgadas
das infraes
por lei
- Editar medidas cautelares para preservar a
solvncia, liquidez e estabilidade financeira
das instituies de seguro e para participar na
elaborao das regulaes e normas, conforme
previsto por lei
Mxico: CNSF
Pesquisa/informao
Regulamentao
A autoridade pode exercer tais poderes conforme

so necessrios para o desenvolvimento de suas
funes. O Ministro da Sade e da Infncia pode
designar mais responsabilidades Autoridades,
conforme estiver estipulado na Lei
Regulamentao
Irlanda: HIA
Vigilncia
315
316
Solicitar a informao necessria para estabelecer

se a prtica ou o marco regulatrio possui algum
efeito adverso sobre a concorrncia
REINO UNIDO
FSA
- Fazer as regras necessrias para proteger os

interesses dos consumidores
- Contribuir com normas e pautas emitidas
nacional ou internacionalmente Isso inclui as
normas que regulam o negcio de seguros, as
que endossam as regulamentaes de entes
externos, as que determinam as condies de
estabelecimento de preos, as realizadas sobre
a comunicao das promoes financeiras, e as
normas que evitam e detectam a lavagem de
dinheiro
- Assistir o Departamento Federal de Finanas

- Checar os princpio de negcio das empresas de
seguro privado ao lidar com o pedido de aprovao na elaborao da legislao sobre as reas
das operaes de negcio e aprovao de outorga
sobsuperviso do BPV.
- BPV est legalmente vinculado para checar as
instalaes de seguro pelo menos uma vez ao ano
para ver se as quantias distribudas correspondem
quantia nominal, que elas satisfaam as
especificaes de investimento e ver se elas existem.
Durante essas inspees anuais, o BPV tambm
poder checar polticas e solicitar dossis.
Regulamentao
Sua: BPV
Vigilncia
- Nomear um ou mais responsveis para

investigar, em seu nome, as situaes de qualquer
esquema associativo autorizado, se a autoridade
investigadora acredita que, dados os interesses dos
participantes ou potenciais participantes, isso deva
ser feito ou que seja de interesse pblico.
- Solicitar as informaes ou documentos
necessrios em relao ao exerccios das atribuies
da Autoridade Isso tambm pode ser feito sob
requisio de uma reguladoraestrangeira.
- Examinar os relatrios anuais a serem

apresentados pelas companhias de seguro Os
relatrios devem ser preparados usando os
formulrios oficiais de relatrio e devem prover
informaes sobre todas as partes da operao do
negcio
- Examinar elementos do plano de negcio
apresentado pelas companhias de seguro,
principalmente a base de clculo dos meios
tcnicos e sistemas de bnus, as condies polticas
e as taxas prmio. Estes elementos apenas se
aplicam depois da aprovao por meio de do ente
supervisor, que abrange todos os riscos no seguro
de sade
Pesquisa/informao
Sem autorizao
Noruega
Pases Baixos
Luxemburgo
Mxico
Nova Zelndia
- (*)
M, R (KCC)
Coria
- (*)
Itlia
Regulao da No
Agrupao do
Circuito Fechado
Local
Japo
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
Canad
Repblica Tcheca
Dinamarca
Finlndia
Frana
Alemanha
Grcia
Hungria
Islndia
Irlanda
C
R
R
R
C
R
R
R
Autorizao de cobrana
de interconexo de
operadoras com poder de
mercado significativo
Austrlia
ustria
Blgica
Brasil
Pas
R(KCC)
R (Comisso de
Resoluo de Conflitos
no negcio das
Telecomunicaes)
R
R, C
R
R
R
R
R
R
R
R
C
R
C
R
Resoluo de
Conflitos
KCC tem tido autoridade, desde abril de 2004, para emitir ordens
de correo para prticas injustas e impor multas operadora de
telecomunicao por prticas injustas.
De acordo com a reviso da Lei do Negcio das Telecomunicaes, que

entrou em vigor em abril de 2004, as regulaes ex ante referentes
interconexo, tal como notificao prvia do contrato de interconexo
para transportadores no-dominantes foram abolidas
Os operadores beneficirios locais esto obrigados a prover acesso

ao seu circuito fechado local no agrupado, sob as formas de
compartilhamento de linha e total desagrupamento As cobranas de
interconexo so negociadas, embora a ANATEL determine tetos de
preo.
Notas
Tabela 8.A1.4. Regulaes de Interconexo no setor das telecomunicaes em diferentes pases
317
318
R
As partes de um contrato de interconexo devem enviar OFCOM

uma cpia do contrato quando ele for concludo. Paralelamente ao
estabelecimento das condies para a interconexo pela ComCom, a
OFCOM deve consultar a Comisso de Concorrncia para determinar
se um fornecedor possui uma posio dominante e a Comisso
poder divulgar seu parecer.
Notas
R, Comisso de Utilidades Qualquer contrato de interconexo adotado pela negociao ou

Pblicas Estatais
arbitragem deve ser submetido aprovao da comisso estatal. Se
uma comisso estatal no consegue cumprir com suas atribuies nos
procedimentos, tal como na arbitragem, ento a Comisso deve se
encarregar do caso.
R (ComCom)
Resoluo de
Conflitos
Notas: (*) Mxico, Nova Zelndia e Sua ainda no implantaram o desagrupamento (unbundling).
M Ministrio, R Reguladora, C Autoridade para a Concorrncia.
Fonte: OECD, DSTI/ICCP/TISP(2005)6.
R, Comisso de Utilidades
Pblicas Estatais
Estados Unidos
- (*)
Turquia
Reuni Unido
- (*)
Sem autorizao
Sucia
Sua
R
R
Regulao da No
Agrupao do
Circuito Fechado
Local
Eslovquia
Autorizao de cobrana
de interconexo de
operadoras com poder de
mercado significativo
Espanha
Polnia
Portugal
Pas
Tabela 8.A1.4. Regulaes de Interconexo no setor das telecomunicaes em diferentes pases
Sim
Sim
Sim
Sim
Pases Baixos
Nova Zelndia
Noruega
Polnia
Sim
Sim
Sim
Itlia
Japo
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Grcia
Irlanda
Sim
No
No
Sim
Sim
Frana
Alemanha
Coria
Sim
Sim
Sim
Dinamarca
Mxico
Sim
Sim
Brasil
Sim
No
Sim
No
Sim
Sim
Sim
Sim
Blgica
Sim
Existncia de
mecanismo de
financiamento
Sim
Marco de
Servio
Universal
Austrlia
Pas
R (ACMA)
Custo
estimado
do USO
Alocao
de custo
OSU referido como Obrigaes do Servio de Telecomunicaes para o servio de

telefonia residencial local e no precisa de cobertura de servio universal (para todas as reas
geogrficas e todos os tipos de cliente).
O custo ainda no foi calculado formalmente.
O custo no foi calculado porque atualmente no h um custo lquido de fornecimento de

SU existente.
H uma taxa de Servio Universal, ou seja, onde uma compensao garantida, cada
compromisso assinado deve contribuir com essa compensao por meio de de um taxa
retroativa de SU (no h um fundo de SU previamente financiado). O custo do Servio
Universal no foi calculado, pois no foi dada nenhuma compensao de Servio Universal.
Se o PTO do beneficirio prov documentao que prova que os servios de SU envolvem um

dficit em uma base geral, o mecanismo de financiamento funcionar. O beneficirio ainda
no passou por essa situao. Est designado como um fornecedor de SU at 2007.
Cada operadora de telecomunicaes que fornece servios de telefnica fixa sob regime
pblico deve contribuir com a consecuo de metas estabelecidas para servios de telefonia
fixa universal. Outras metas para o servio universal so financiadas por meio de de um
imposto de 1% sobre os rendimentos das companhias telefnicas (rendimento operacional
bruto)
O fundo ainda no foi ativado.
Todas as operadoras de telecomunicaes contribuem com o financiamento do SU por meio

de da Taxa de Servio Universal. As operadoras contribuem em proporo a sua participao
de mercado relativa. O DCITA facilita o pagamento oportuno das quantias de taxa recebidas
das operadoras para os fornecedores de SU.
Notas
Tabela 8.A1.6. Regulaes de Telecomunicaes referentes ao Servio Universal em diversos pases
319
320
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Espanha
Sucia
Sua
Reino Unido
Estados Unidos
Sim
No
Sim
No
Sim
Sim
Existncia de
mecanismo de
financiamento
Notas: M Ministrio, R Reguladora.

Fonte: OECD (2005).
Sim
Marco de
Servio
Universal
Portugal
Pas
Custo
estimado
do USO
R (OFCOM)
M, R
Alocao
de custo
Toda operadora de telecomunicaes que fornece servios de telecomunicaes

interestaduais deve contribuir, de forma no discriminatrio e eqitativa, ao SU.
O responsvel designado como fornecedor de SU.
A licena do servio universal outorgada periodicamente por meio de de licitao. Se for

impossvel para o investimento necessrio pelo servio universal numa rea determinada ser
quitado dentro do perodo usual, o requerente que envia a melhor oferta deve receber a
contribuio. Ele deve apresentar seu oramento e contabilidade OFCOM todos os anos. A
atual concesso de OSU termina no final de 2007.
No h atualmente um fornecedor de SU designado como resultado do vencimento das

clusulas legais que designaram o responsvel fixo.
O responsvel foi designado como um fornecedor de servio universal at 2005. A

implantao de um fundo est sujeita a que o custo bruto do servio universal esteja definido
como sendo um encargo injustificado para a operadora prevalecente. Porm, essa deciso
ainda no foi implantada.
O responsvel atualmente o provedor de SU (concesso at 2025). O custo do SU ainda no

foi calculado.
Notas
Tabela 8.A1.6. Regulaes de Telecomunicaes referentes ao Servio Universal em diversos pases
Critrios para Licenciamento
ANTT
Agncia de Transporte
Canadense
Ministrio do
Transporte
EBA2
Ministrio do
Transporte (MIT)
Ministrio do
Desenvolvimento
(MdF)
OFT
Secretaria para a
Regulao Ferroviria
(Office for Rail
Regulation ORR)
STB
Brasil
Canad
Frana
Alemanha
Itlia
Espanha
Sua
Reino
Unido
Estados
Unidos
O STB tem ampla autoridade para verificar a adequao do servio prestado

pela ferrovia (49 USC 10701-11123). A FRA emite regulamentaes para
estabelecer um programa de certificao e licenciamento para operadores de
trens.
5 padres diferentes de licenas
Garantia do bom funcionamento e segurana das operaes e equipamento

ferrovirio de acordo com os requisitos.Medidas de segurana, direitos e
condies trabalhistas so respeitadas.
Os contratos ferrovirios devem ser registrados de acordo com a legislao da

empresa e a Lei do Setor Ferrovirios, e devem demonstrar solidez financeira:
habilidade de arcar com suas necessidades financeiras por um perodo de 12
meses, avaliao contbil anual, garantias dos acionistas, deve demonstrar
que est em dia com seus pagamentos tributrios e de seguro social.
Solvncia, competncia profissional, registro de estabilidade, prova de boa

manuteno do equipamento ferrovirio
A licena outorgada baseada em critrios de confiabilidade, aptido

financeira, competncia profissional e seguro para cobrir eventuais passivos
Critrios para atribuio so: boa reputao, capacidade financeira, habilidade

de cobrir responsabilidade legal, competncia profissional
Adequao da cobertura de seguro para garantir que os passivos potenciais

das ferrovias aos transportadores e pblico em geral sejam cumpridos
CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) responsvel pelo

licenciamento ambiental e a ANTT para licenciamento operacional
FRA e STB esto localizadas dentro do Departamento de

Transporte
A ORR emite, modifica e aplica licenas, a HSE5 emite

certificado de segurana para contratos ferrovirios e
administra a infra-estrutura desde 2005.
Certificado de segurana emitido pela OFT.
Certificado emitido pelo Ministrio da Infra-estrutura

(MdF) pela ADAF4
Ministrio do Transporte estabelece padres para

certificados de segurana, o RFI3 os emite .
Os portadores de licena CTA que operam sob jurisdio

federal
Crdito e competncia (para concesses nacionais), elegibilidade da operadora BB. Uma certificao de segurana necessria para as
e um certificado de segurana (para concesses europias)
concesses europias
A Operadora recebe o credenciamento do Departamento

de Transporte nos Estados onde se pretende operar. As
Operadoras podem procurar credenciamento em outros
estados por meio de de arranjos de reconhecimento mtuo.
Comentrios
Fonte: National Submissions to Rail Roundtable, OECD (2005). Steer Davies Gleave para a Comisso Europia, NEA Treinamento e Pesquisa em transporte da Comisso Europia
adaptada pela Secretaria da OECD. Austrlia: Australian Rail Track Corporation Code of Practice for Operations & Safeworking, 2004. 1.BMVIT: Ministry of Transport,
Innovation and Technology; 2. EBA: Eisenbahn-Bundesamt; 3. RFI: Rete Ferroviria Italiana Spa (gesto de infra-estrutura); 4. ADAF: Asociacin de Accin Ferroviaria
(instituto para interoperabilidade); 5. HSE: Health and Safety Executive.
Ministrio do
Transporte BMVIT1
Departamento de
Cumprir os requisitos de Credenciamento de Segurana Ferroviria em cada
Transporte nos Estados Estado em que operam. O credenciamento dos Trabalhadores de Segurana
Ferroviria deixar de ser reconhecido onde o credenciamento foi retirado ou
suspenso em ou por alguma jurisdio ferroviria.
Autoridade de
Licenciamento
ustria
Austrlia
Pas
Tabela 8.A1.7. Regulao de Licenciamento e Segurana para servios ferrovirios nos pases selecionados
321
Captulo 9
Avaliando o desempenho das

autoridades reguladoras
Avaliando o desempenho baseado em realizaes

O uso de avaliao de desempenho fundamental para melhorar a qualidade das decises
e aes dos reguladores. Isso inclui determinar o impacto das aes dos reguladores. A avaliao de desempenho pode ser realizada a priori ou a posteriori. Uma anlise a priori consiste
em uma Anlise de Impacto Regulatrio (AIR), tal como foi analisada no captulo sobre a
capacidade para regulao de qualidade. Uma anlise a posteriori inclui a avaliao da consecuo dos objetivos dos reguladores por meio de da avaliao do impacto social e econmico
relativos aos poderes e recursos que lhes so designados. Isso fundamental para as instituies financiadas pelos cofres pblicos que tm a obrigao de prestar contas. Esse processo
precisa de uma abordagem equilibrada, pois uma avaliao rigorosa demais poderia ser usada
para debilitar a independncia das reguladoras, minando sua ao, enquanto que a falta de
avaliao poderia gerar dvidas a respeito da sua legitimidade e restringir sua influncia.
As diversas dimenses da avaliao
O alcance da avaliao de desempenho pode incluir:
Auditoria pura, com uma avaliao do uso dos fundos pblicos (de acordo com as
regulaes).
Uma anlise do marco institucional e do processo de tomada de deciso da reguladora
sob um ponto de vista jurdico. Esse exame, realizado pelos entes de apelao e como
ltimo recurso por um Tribunal Federal, tambm ajuda a garantir a prestao de contas das agncias reguladoras.
Uma avaliao mais ampla do desempenho em termos econmicos, que pode incluir:
- Auto-avaliao, realizada pela prpria autoridade;
- Uma avaliao por um ente pblico, Ministrio supervisor ou escritrio de auditoria, que, quando apropriado, informar em termos gerais ao Congresso sobre a
eficcia de suas polticas;
- Uma avaliao independente realizada dentro do mbito acadmico para oferecer
mais dados ao debate pblico.
- Uma avaliao realizada por uma organizao internacional, tal como o Banco
Mundial ou o BID para as agncias reguladoras brasileiras.
A alternativa de Auditoria pura possui relevncia limitada para as autoridades reguladoras, dado que essas agncias geralmente so relativamente pequenas em termos oramentrios. Portanto, a dimenso chave uma avaliao econmica geral, para saber se as agncias
reguladoras contribuem com a eficincia econmica geral. Esta avaliao econmica geral
pode ser garantida por meio de da instituio de um lanamento obrigatrio de relatrios
de avaliao de desempenho, para ver se as agncias reguladoras cumpriram com seus objetivos. Esses relatrios podem ser preparados pelas prprias autoridades reguladoras nos seus
relatrios anuais ou podem resultar de uma avaliao externa. Sua disponibilidade poder ser
considerada um elemento importante para a transparncia e eficincia na tomada de deciso
pblica. Um panorama geral das prticas recentes da OCDE apresentado na figura abaixo.
No surpreende o fato de que esses relatrios de avaliao esto mais frequentemente disponveis e solicitados nos setores nos quais a independncia das agncias maior.
324
Captulo 9. Avaliando o desempenho das autoridades reguladoras
Figura 9.1. Publicao obrigatria de relatrios de avaliao de desempenho

peridicos sobre consecuo de objetivos
Finanas
52
24
21
Setor
Sim, somente
relatrio anual
52
Telecomunicaes
8 0
Sim, outro
40
No
Energia
0%
24
14
20%
52
10
40%
n.a.
60%
80%
100%
Percentagem
Nota: Nmero de pases com tais caractersticas

Fonte: OECD (2005), Designing Independent and Accountable Regulatory Authorities for High Quality Regulation,
Relatrio de uma Reunio de Especialistas em Londres, Reino Unido, 10-11 janeiro.
Este relatrio focaliza o desempenho econmico, num sentido amplo, das as autoridades
reguladoras no Brasil. A avaliao de desempenho requer uma definio clara dos objetivos
das reguladoras. Porm, tal como se mencionou acima, isto um relativamente complexo.
A isso se acrescenta o fato de que no existe um consenso sobre o que deveria formar parte
das incumbncias das agncias no Brasil, da os debates sobre a formulao do Projeto de Lei
3.337, de 2004. Na prtica, as reguladoras setoriais muitas vezes se encontram diante de vrios
outros objetivos que lhes so designados, inclusive os que requerem conhecimentos tcnicos
ausentes nos respectivos Ministrios, tal como o caso da energia, do transporte e das telecomunicaes no Brasil.
Praticas vigentes de auditoria e avaliao no Brasil
Um intenso debate sobre as autoridades reguladoras no Brasil e os amplos riscos econmicos tm estimulado a realizao de diversas avaliaes, incluindo algumas formais e
constitucionalizadas, entre diversos outros estudos. Duas entidades exercem o controle das
agncias: a Controladoria-Geral da Unio ou CGU, no Executivo, e o Tribunal de Contas
da Unio TCU, que assiste o Congresso Nacional. A CGU est encarregada de defender o
patrimnio pblico e aumentar a transparncia administrativa. O TCU divulga um relatrio
anual analisando aspectos contbeis, oramentrios, operacionais e patrimoniais dos rgos
Administrativos Federais, inclusive das agncias reguladoras. Desde a constituio de 1988,
outorgou-se ao TCU o poder constitucional de realizar auditorias operacionais. O controle
externo realizado pelo TCU fundamental na contribuio eficincia e eficcia, garantindo, tambm, a prestao adequada de contas dos entes reguladores, incluindo as autoridades
reguladoras.250
250 Ver Vidigal (2004).
325
Os rgos do Executivo Federal devem divulgar amplamente, por meio de de meios eletrnicos de acesso pblico, seu relatrio de gesto e seus relatrios e certificados de auditoria correspondentes, com pareceres do rgo de controle interno e a declarao do Ministro
de Estado supervisionando sua rea de ao, dentro de at trinta dias aps o envio destes
ao TCU. Por exemplo, a ANEEL e a ANTT publicam anualmente seu Relatrio de Gesto,
avaliando os impactos da regulao implantada pela Agncia durante o ano. O TCU realiza
avaliaes peridicas da gesto e resultados alcanados pelas agncias reguladoras. Porm,
at onde o TCU deve intervir tema de discusso, pois ele no apenas tem analisado decises
ex post de agncias, como em todos os outros pases, mas tambm deu conselhos ex ante. Por
exemplo, o Banco Mundial (2007) considerou que, enquanto seja necessria a vigilncia para
assegurar os freios e contrapesos adequados, recomenda-se tambm certa prudncia para que
o risco regulatrio seja mantido sob controle, j que o TCU est amplamente envolvido na
reviso das concesses.
No Brasil, o TCU tem acompanhado todos os processos de privatizao, emitindo pareceres sobre a privatizao e concesses dos servios pblicos e supervisionando as regulaes e
outorgas estatais. Tem editado, tambm, normativos internas sobre a superviso de outorgas,
licenas e autorizaes (ex: IN 27/1998, IN 43/2002, e IN 46/2004). Seus pareceres tiveram
um impacto no processo de licitao realizado pelas agncias, tal como foi mostrado por
meio de de ofertas recentes realizadas em 2007 para novas concesses de rodovias. As intervenes do TCU, que questionavam as taxas internas de retorno implicitamente escolhidas
como referncia nas licitaes, para proteger o interesse pblico, tambm gerou atrasos nos
processos licitatrios. H um trade-off entre os benefcios a longo prazo de dita ao, que so
claros e tangveis, e seus custos induzidos em termos de incerteza regulatria. Tambm tema
de debate at que ponto as secretarias de auditoria nacionais podem ir alm das suas funes
de mero controle dos recursos pblicos para passar a realizar uma avaliao de desempenho
mais ampla. Essa prtica pode ser vista em pases mais desenvolvidos, tais como Austrlia,
Alemanha, Pases Baixos, Sucia, Reino Unido, e Estados Unidos, como mostrado nos grupos de trabalho INTOSAI (Gomes, 2003).
O TCU realizou diversas auditorias das polticas pblicas, apontando que os objetivos no
tinham sido atingidos. O TCU muitas vezes tem realizado avaliaes detalhadas das metodologias de preos de condies para concesses (Gomes, 2005). Dois exemplos recentes no
setor das telecomunicaes so:
uma auditoria operacional das dificuldades relativas ao uso dos Fundos para a
Universalizao dos Servios de Telecomunicaes (FUST).251
uma auditoria operacional avaliando como a ANATEL estava monitorando a qualidade
da prestao de servio telefnico.252
Como resultado dessas auditorias, o TCU faz recomendaes prticas s agncias. O TCU
tem sido considerado apto para realizar um acompanhamento eficaz, principalmente luz
do constante risco de captura por parte dos interesses privados nesses setores (Gomes, 2003,
2005).
A CGU opera como o rgo central das funes de controle interno, corregedoria, ouvidoria e preveno e combate corrupo. Alm disso, deve ajudar a promover a transparncia
da gesto pblica. Seu ltimo relatrio anual menciona a ANATEL e a ANEEL, mas no a
251 Processo TC-010.889/2005-5 e Deciso Final do Tribunal da Sesso Plenria 2148/2005.
252 Processo TC-019.009/2005-1 e Deciso Final do Tribunal da Sesso Plenria 2109/2006.
326
ANS ou a ANTT. As auditorias das Agncias Reguladoras realizadas em 2002 (ANATEL) forma parte das Auditorias Especiais253 para a gesto e superviso, no estando, porm, disponveis na pgina da CGU na Internet. A Auditoria da ANATEL analisou a gesto e a conduta
da agncia, inclusive a qualidade da fiscalizao regulatria, as penalidades aplicadas pela
ANATEL, o alcance da conformidade com recomendaes anteriores do TCU ou da CGU, e a
gesto de recursos humanos e operacionais. Considerou tambm a questo da conformidade
com as metas de servio universal, em termos de objetivos alcanados pelas concessionrias.
Auto-avaliao pelas autoridades regulatrias
Todas as autoridades estudadas neste relatrio divulgam relatrios anuais, mas a maioria
delas restringe-se aos aspectos contbeis e meros relatrios de atividades. ANEEL, ANATEL
e ANTT publicam uma avaliao de impacto da regulao no seu setor como parte do relatrio de gesto anual. Uma funo chave que necessria para a avaliao mas que muitas
vezes est faltando consiste na produo de dados abrangentes que permitam a avaliao das
tendncias de mercado. No setor da eletricidade, isso cumprido, de certo modo, pela EPE.
Porm, no setor das telecomunicaes, ainda falta no Brasil uma base de dados abrangente
que permita a compreenso de tendncias de mercado mais amplas. As bases de dados privadas comercializadas no oferecem o mesmo servio. No setor de seguro de sade, a produo
de dados da ANS significativa, mas restringe-se a atividades de fiscalizao dos planos de
sade privados. H uma falta de compreenso dos impactos sociais dos planos de sade privados, assim como sua contribuio para o desempenho do sistema de sade como um todo.
As agncias tambm tm sites de Internet mostrando alguns fatos importantes. Os relatrios das agncias so sistematicamente publicados nesses sites, como parte de uma estratgia
de comunicao, com comunicados imprensa e conferncias. As pginas web do Congresso
Nacional tambm oferecem informaes importantes, por exemplo, com debates acerca das
agncias. Enquanto as agncias esto realizando aes vlidas para a transparncia e a comunicao de seus atos, h uma falta de transmisso sociedade como um todo que pode
requerer outros canais para a disseminao da cultura da regulao.
As agncias tm tambm as Auditorias Internas, que se reportam CGU, como parte dos
mecanismos internos de controle para garantir o cumprimento das leis e regulaes. Tambm
h secretarias internas para o acompanhamento do desempenho dos funcionrios, avaliando
como eles realizam suas tarefas e aplicando os procedimentos disciplinares quando necessrio.
Avaliao pelas ONGs
As agncias tambm esto sujeitas avaliao independente por parte das ONGs, em um
nvel pouco comum em outros pases da OCDE. Isso mostra a intensidade do debate sobre as
agncias. As avaliaes produzidas pelo IDEC e AMCHAM,254 parte das quais foram utilizadas neste relatrio, mostraram-se muito teis, apesar de estarem restritas perspectiva ou dos
consumidores ou das entidades reguladas. Tais avaliaes sero ampliadas ainda mais pelo
253 Os principais elementos sujeitos ao controle so: Avaliao da execuo dos programas de governo, auditoria
especial, controle de gastos, auditoria anual tributria, auditoria e superviso de projetos para financiamento
externo e cooperao tcnica e demandas externas.
254 Alguns deles usandos neste relatrio.
327
IDEC como parte de uma parceria com o BID. elas esto baseadas em pesquisas de percepo com amplas amostras de consumidores ou empresas, refletindo uma perspectiva real da
consecuo de metas por parte das agncias em termos de participao social, satisfao das
necessidades dos consumidores, promoo da transparncia e facilitao do acesso informao. Enquanto a maioria das avaliaes positiva no que se refere s duas agncias deste
relatrio, a ANEEL e a ANATEL, as avaliaes que o IDEC realizou sobre a ANS mostraram
certo grau de frustrao e insatisfao dos consumidores.
Avaliao por organizaes internacionais
Amplos relatrios tambm so disponibilizados pelas organizaes internacionais. Por
exemplo, o Banco Mundial e a PPIAF publicaram uma avaliao das tendncias de governana regulatria nas indstrias de infra-estrutura no Brasil em 2006 (Carrea, Pereira, Mueller,
e Mello, 2006, complementado pelo Banco Mundial, 2007). O Relatrio do Banco Mundial
resultou em uma anlise detalhada com ndice de governana regulatria para um amplo conjunto de autoridades a nvel federal e estadual, incluindo variveis relacionadas autonomia
das decises tomadas, ferramentas de decises e prestao de contas. Entre aquelas estudadas, a ANATEL e a ANEEL foram as agncias melhor conceituadas no Brasil como um todo,
enquanto que a ANTT ficou em 7 lugar. A ANS no foi includa. Os resultados deste estudo
tendem a mostrar que vrias das agncias analisadas no atual relatrio da OCDE tendem a
ser as melhores dentro do marco regulatrio brasileiro. Em diversos aspectos, no presente
relatrio essas agncias so comparadas quelas encontradas em outros pases da OCDE. As
trs agncias citadas pelo Banco Mundial e estudadas aqui tambm foram as mais bem classificadas usando uma metodologia comparvel desenvolvida pelo Banco de Desenvolvimento
Asitico/NERA. Porm, uma avaliao mais ampla do marco regulatrio brasileiro pode precisar levar em considerao o fato de que outras agncias, principalmente a nvel estadual,
ainda tm muitas lacunas a serem preenchidas. Alm disso, o programa PRO-REG elaborado
pela Casa Civil e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto tem contribudo para
fortalecer a capacidade institucional. Estudos especficos realizados pelo Banco Mundial no
setor energtico tambm desempenharam um papel importante no passado (Banco Mundial,
2004).
Avaliao independente feita por acadmicos
A avaliao realizada por acadmicos tambm pode prover valiosos dados ao processo
regulatrio, com uma perspectiva multidisciplinar. O Brasil se beneficia de uma ampla gama
de especialistas acadmicos, similar ao que se observa tambm em outros grandes pases da
OCDE. Esses acadmicos tambm esto estreitamente vinculados a associaes comerciais,
tal como a Associao Brasileira de Agncias Reguladoras (ABAR), as associaes de usurios
de transporte, dentre outros. Alm disso, as grandes instituies pblicas de pesquisa, tais
como o IPEA e o IBGE, cumprem um papel importante, assim como as fundaes privadas,
como a Fundao Getlio Vargas, e seus Ncleos de estudos sobre regulao, e sua Revista
de Administrao Pblica255 que muitas vezes enfatizam questes regulatrias, promovendo
255 Revista de Administrao Pblica.
328
debates e anlises. A ABAR muitas vezes publica artigos e revistas contendo avaliaes realizadas por acadmicos.256
As agncias tambm comissionam alguns trabalhos acadmicos. Por exemplo, a ANS possui uma rede de centros colaboradores e tambm contrata estudos especficos do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Pelo menos sete estudos esto sendo realizados atualmente, pelo CNPQ, sobre diferentes aspectos da concorrncia e
cobertura no mercado de seguro do setor de sade privada. Em 2003 a ANATEL iniciou um
programa de parceria acadmica com a Universidade de Braslia (UnB) e o Sindicato das
Telecomunicaes Internacionais para promover cursos, pesquisas e seminrios. A ANTT e
a ANEEL no possuem acordos formais com acadmicos. H alguns centros especializados
dedicados pesquisa em transportes na UFRJ. No setor de energia, a EPE cumpre um papel
de liderana na elaborao de anlises estratgicas para o setor.
Implicaes para medidas pblicas
No geral, tende a haver uma ampla gama de avaliaes no Brasil, com vrios consultores
independentes cumprindo um papel dentro da comunidade acadmica ativa. Alm dessas
avaliaes independentes, o Brasil tambm desenvolveu uma cultura interessante de avaliao pelos atores das autoridades reguladoras, incluindo os consumidores (IDEC) e investidores estrangeiros (AMCHAM), a um nvel impressionante e incomparvel com vrios outros
pases da OCDE. Porm, a avaliao mais poderosa e eficaz geralmente realizada pelo TCU,
apesar dele tambm interferir no trabalho cotidiano das agncias, pois isso tambm envolve
uma avaliao prvia de algumas decises. O papel do TCU tambm reafirmado como parte
do Projeto de Lei 3.337, de 2004, que prev que o controle externo das agncias ser exercido
por meio de do Congresso Nacional, assistido pelo TCU, embora possa restringir a abrangncia desse controle.
Alm destes, os relatrios do Banco Mundial e do BID tambm tm tido um importante
papel para prover avaliaes das tendncias regulatrias nesses setores. Ademais, as agncias
geralmente publicam relatrios detalhados sobre suas aes, apesar das bases de dados estatsticas e das abordagens quantitativas ficarem devendo em alguns setores. O fato de o Brasil
no estar atualmente participando do trabalho da OCDE sobre as telecomunicaes ou no
Frum de Transporte Internacional (anteriormente, ECMT), tambm um fator que tende
a limitar a avaliao das polticas nacionais a partir de uma perspectiva comparativa com
diversos pases.
BIBLIOGRAFIA
Correa, Paulo, Pereira Carlos, Mueller B., Melo Marcus et al. (2006), Regulatory Governance
in Infrastructure Industries: assessment and measurement of Brazilian Regulators, Trends
and Policy Options No. 3, the World Bank PPIAF, Washington.7
Frison Roche M., Laffont J.J. (2002), Contrle et valuation des autorits de regulation, rapport dexpertise pour la Cour des Comptes, Paris.
Vidigal, Jos Augusto Maciel (2004), As agncias reguladoras e seus poderes especiais no ambiente institucional contemporneo brasileiro, TCU, Instituto Serzedello Corra, Vitria,
ES.
256 Disponvel em www.abar.org.br.
329
Concluses e
Recomendaes
O Brasil encara o desafio de estabelecer um marco regulatrio que venha a facilitar e a

acelerar seu crescimento a longo prazo. O pas tem feito progressos no que diz respeito aos
seus amplos desequilbrios econmicos e sociais. O trabalho da OCDE mostra que h uma
ligao clara entre o desempenho econmico de um pas a longo prazo e a qualidade de seu
marco regulatrio como um todo. No Brasil, muitos dos debates recentes esto focados nas
autoridades reguladoras, que o que foi analisado neste documento. De qualquer maneira, as
implicaes econmicas e polticas dos marcos regulatrios vo alm dessas agncias. Ao se
otimizar o marco regulatrio, priorizando-se a qualidade, avaliao de impacto e simplificao, contribui-se tambm com o crescimento a longo prazo. Aspectos significativos do marco
regulatrio no foram discutidos como parte desse relatrio, em nvel estadual e municipal.
Mesmo que as melhorias possam ser discutidas a nvel federal, elas precisaro ser aplicadas
de maneira parecida nos nveis inferiores do governo. Os setores analisados neste relatrio
mostram muitos sinais e conquistas positivos, ainda que gargalos significativos persistam em
algumas reas. Uma abordagem governamental que leva em conta a ligao entre estruturas
institucionais e o desenvolvimento econmico pode contribuir na realizao de metas sociais
e econmicas, enquanto se responde a prioridades de polticas pblicas. Enquanto o Brasil
se confronta com o desafio de melhorias na incluso social, a participao social mais ampla
pode tambm contribuir para lidar com os desafios da reforma de servios pblicos num pas
to grande e diverso.
Em direo a uma melhor governana para o crescimento
O Brasil consolidou seus fundamentos econmicos com um modelo de desenvolvimento
baseado em reformas de mercado, abertura econmica e poltica fiscal responsvel. O Brasil
tem sido capaz de conquistar a estabilidade macroeconmica, impondo uma poltica monetria atenta e uma poltica oramentria relativamente austera. O pas tambm beneficia-se das
melhoras nos termos de troca. Isso criou um ambiente mais adequado para investimentos na
economia em geral, assim como para investimentos estrangeiros. No entanto, um dos maiores
desafios da economia brasileira alcanar um crescimento econmico sustentvel a longo
prazo, de maneira que seja possvel assegurar melhoras no padro de vida para sua crescente
populao. O Programa de Acelerao do Crescimento do governo est planejado para lidar
com esse desafio.
A necessidade de uma resposta poltica diversificada
Melhorias nos marcos regulatrios para setores centrais de infra-estrutura so tambm essenciais para garantir o crescimento a longo prazo. Isso exige uma resposta de poltica pblica
diversificada. Em um nvel geral, a consolidao de competncias institucionais para a reforma regulatria fundamental para atingir esses objetivos. O pas necessita de investimentos
privados em setores relacionados infra-estrutura. Polticas regulatrias mais amplas e melhores e sua implementao por meio de de uma estrutura institucional que apie o processo
regulatrio so primordiais para o futuro. Apesar de alguns esforos ao nvel federal para
desenvolver um programa de qualidade regulatrio, o encargo resultante de um vasto nmero
de leis federais e regulamentos frequentemente representam um desafio para empresas de pequeno e mdio porte. A poltica regulatria pode contribuir para resolver estes problemas ao
332
Concluses e Recomendaes
aliviar encargos regulatrios, simplificando regras econmicas, reforando as normas legais e

proporcionando segurana para o setor de investimento privado.
A administrao geral e processos regulatrios
Os ambientes administrativo e legal brasileiro evoluram rapidamente ao longo das duas
ltimas dcadas, primeiramente na seqncia da transio democrtica no fim dos anos 80
e depois por meio de dos programas econmicos de liberalizao e privatizao nos anos
90. O processo de ajustes institucionais e legais ainda est em andamento. O Brasil comeou
sua passagem para o gerenciamento regulatrio ao se concentrar na regulao econmica.
Futuramente, uma abordagem sistemtica, compreensiva e contnua poderia vir a contribuir
para a melhoria das habilidades governamentais a fim de torn-las mas eficazes, eficientes
e menos dispendiosas. As tendncias atuais no Brasil podem tambm espelhar a situao e
os esforos de outros pases membros da OCDE que enfrentaram um processo de transio
poltica ou que sejam pases de renda mdia.
Dadas as circunstncias especficas da histria institucional Brasileira, muito do debate ficou focado na necessidade de se melhorar o quadro institucional das agncias reguladoras, o que fundamental para o bom funcionamento dos principais setores econmicos.
De qualquer maneira, outras reas de gerenciamento regulatrio tambm requerem ateno.
Avanos positivos recentes incluem o desenvolvimento do Programa de Fortalecimento da
Capacidade Institucional para Gesto de Regulao (PRO-REG), o qual poderia influenciar
de maneira positiva avanos em polticas pblicas, se for concebido como uma maneira de
promover avanos na poltica regulatria, e no se restringir a apenas aumentar o controle
da qualidade regulatria no mbito nas autoridades reguladoras, onde muito progresso j foi
feito. Uma das questes a ser discutida tambm a necessidade de clarificar as funes, normas e implicaes regulatrias de uma vasta gama de instituies includas na administrao
indireta, caracterizadas por um grande nmero de rgos descentralizados em muitas partes
da administrao federal brasileira.
O Brasil possui os elementos bsicos para um processo regulador estruturado. Enquanto
no existe um programa formal para a qualidade regulatria, um processo formal delimita
a preparao de novas leis. Coordenao e cuidado nos aspectos da qualidade regulatria
quando as regras so preparadas no mbito do Poder Executivo, envolvendo diferentes instituies, pode ajudar a fortalecer o marco regulatrio como um todo. Como parte do processo
legislativo, o crescente papel do Congresso Nacional de emitir ou emendar a legislao tem
implicaes importantes nos termos da qualidade regulatria e na coordenao de polticas
regulatrias.
O Brasil dispe de procedimentos de consulta relativamente desenvolvidos, ainda que no
necessariamente formais, com acesso integral aos textos legais, e com esforos de consolidao em vrias reas. A despeito de sua complexidade, o marco regulatrio est acessvel para
cidados e homens de negcio. Mas como um resultado de maiores atividades legais e regulatrias, um grande fluxo de regras tem sido produzido em nvel federal, bem como em nveis
sub-federais da administrao, deixando espao para melhorias adicionais em mecanismos
de coordenao entre esses nveis, relacionados a questes regulatrias. O Brasil faz uso de
um certo nmero de alternativas regulao, bem como de auto-regulao, seja para atividades padronizadas, profisses especficas ou por meio de de atividades educacionais e de treinamento. O Brasil tambm dedicou esforos significativos por meio de de uma atualizao
333
dinmica de seu crescente rol de regulaes. Os esforos de consolidao so expressivos, mas

eles no necessariamente podem ser considerados elementos de uma poltica de simplificao
administrativa completa.
Certos aspectos da poltica regulatria ainda so atrasados com relao aos pases da
OCDE. As habilidades para a qualidade regulatria esto fragmentadas e espalhadas pela
administrao, e mecanismos de coordenao, algumas vezes existentes, ainda deixam espao para melhorias. O pas carece de uma utilizao sistemtica de diferentes ferramentas de
qualidade regulatria. Avaliao de Impacto Regulatrio uma delas. Ela recebeu uma significativa ateno poltica, mas empenhar-se na direo de um sistema de Avaliao de Impacto
Regulatrio pode ainda tomar um tempo considervel nos prximos anos. Um outro ponto
controverso pode envolver a aquiescncia, diante da falta de clareza de algumas normas
regulatrias, requisitando-se a ao do poder Judicirio. As funes do Judicirio, tal qual
ocorre muitas vezes num grande estado federal e em um pas de renda mdia, representam
um considervel desafio. Uma discusso completa das implicaes desta questo est alm do
escopo deste relatrio. Mesmo assim, uma compreenso melhor das implicaes do sistema
judicirio para a qualidade regulatria, bem como para a economia como um todo, poderia
representar um investimento a longo prazo para o aumento da capacidade institucional do
pas.
A questo das agncias
parte das questes gerais, muito do debate e da ateno das polticas pblicas tem sido
focado nas agncias. As quatro agncias estudadas no presente relatrio representam uma
amostra de tais agncias, em quatro reas polticas diferentes: Sade, transporte, energia e
comunicaes. Enquanto eles todos representam vrias formas de delegao de autoridade, eles no so necessariamente equivalentes. Algumas delas, incluindo a ANEEL, ANTT e
ANATEL, foram classificadas, segundo Salgado (2003), como Agncias Estatais, que regulam
os servios pblicos por meio de da aplicao de uma legislao especfica, enquanto que a
ANS foi classificada como uma agncia governamental, que segue diretrizes governamentais.
Embora esta classificao no seja reconhecida pelas autoridades brasileiras, e no signifique
que alguma agncia teria poder governamental, ela reproduz algumas das diferenas encontradas entre agncias na Europa, como por exemplo aquelas encarregadas da sade ou dos
cuidados sanitrios, de um lado, e aquelas totalmente independentes de autoridades reguladoras, de outro, operando em setores financeiros, de energia e telecomunicao. Tambm nos
Estados Unidos, o nvel de autonomia da FDA, com um simples comissrio, no similar ao
nvel de autonomia da FERC ou da FCC. De qualquer maneira, no Brasil, todas as agncias
so tecnicamente consideradas como Autarquias especiais.
O primeiro desafio poltico para essas agncias tem sido operar como rgos autnomos
dentro do ambiente institucional para trazer confiana e transparncia ao setor privado e
sociedade civil. A incluso do tema independncia no amplo debate sobre polticas pblicas
foi marcada por discusses e contradies. Algumas delas estavam ligadas questo da separao entres as aes de definio de polticas gerais e planejamento, que deveriam continuar
submetidas aos ministrios, das aes de fiscalizao e execuo de tarefas, que foram delegadas s agncias. Como um todo, as agncias tm atuado como braos operacionais do governo
e tm cumprido sua misso desde que foram criadas. Elas tm status diferentes e algumas
delas deixam menos espao para a autonomia que outras. No entanto, tambm em pases da
334
OCDE, agncias que operam em algumas reas no necessariamente possuem o mesmo nvel
de independncia legal que outras reas onde isso mais evidente, como o caso das telecomunicaes ou dos servios financeiros.
O desafio para um pas de renda mdia como o Brasil construir e consolidar instituies
de servio pblico enquanto se depara com a restrio de recursos com relao a pessoal. Isto
tem, s vezes, afetado os ministrios e tambm as agncias. De uma maneira geral, as agncias
construram uma reputao ntegra e contriburam generosamente em importantes melhorias no marco regulatrio em suas reas. A rea de seguro de sade privado foi controlada e
regulada, oferecendo melhores condies para os consumidores, comparando-se situao
anterior de falta de regulao. De maneira parecida, as condies para o transporte ferrovirio
e rodovirio foram facilitadas graas a um ambiente melhorado. No setor energtico, as correes feitas no marco regulatrio e o gerenciamento eficaz de novas estruturas contriburam
para a resoluo da crise de 2001. No mbito das telecomunicaes, os feitos do Brasil esto
amplamente alinhados com seu desenvolvimento relativo e pode se orgulhar da importante
penetrao dos servios de telefones mveis.
De qualquer maneira, os desafios de elevar os nveis de investimento permanecem. No
setor energtico, o forte crescimento econmico pode implicar uma presso adicional relativa
ao suprimento de energia no futuro, enquanto os nveis de investimento como um todo permanece em aproximadamente 1% do PIB. De acordo com a Agncia Internacional de Energia,
trs condies so necessrias a fim de se assegurar uma poltica e um ambiente regulador
que contribua para o investimento em gerao de energia: uma estrutura de poltica pblica
clara e estvel; um processo de licenciamento eficaz; e competitividade que inclua preos que
reflitam os custos a fim de levar a um clima positivo de investimento. Nesse contexto, prioridades claras e estveis para a diversificao de tecnologias de energia serviro para oferecer
um sinal aos investidores, em especial no que se relaciona ao gs natural. Uma crescente contribuio do gs natural no suprimento de energia depende de um esforo maior no sentido
de melhorar a segurana e diversificar o suprimento de gs, alm de depender da garantia que
os esforos desprendidos seguem os marcos regulatrios, incluindo o minoritrio mercado
de gs. Outra questo que surgiu como parte desse relatrio, ainda que ultrapasse seu escopo,
a questo das licenas ambientais, pois ela pode atrasar, algumas vezes por muitos anos, a
autorizao para a explorao de uma nova usina de energia.
A ANEEL e a ANATEL so bem avaliadas internamente, incluindo-se as percepes advindas de investidores estrangeiros em potencial e consumidores. Elas tambm so consideradas entre as melhores agncias reguladoras econmicas do Brasil na avaliao do Banco
Mundial. De diversas maneiras, seus processos, consultas e capacidade de avaliao alcanam
amplamente os padres internacionais de melhor atuao. A ANTT depara-se com um desafio mais difcil, uma vez que ela uma agncia recente, encontrando grandes desafios no
que se refere coordenao. At pouco tempo, seus recursos no eram compatveis com suas
amplas responsabilidades reguladoras.
Dois papis principais para o regulador econmico no contexto brasileiro so: minimizar
as incertezas regulatrias, pois isto reduz a confiana do investidor; e se impor como um gerenciador imparcial e autnomo dos agentes de mercado. Proporcionar um servio de acesso
universal verdadeiro tambm um desafio em algumas reas, como as telecomunicaes,
onde uma maior noo prtica do que seja servio universal pode servir para melhorar as
condies de acesso para a grande maioria da populao que carece de qualquer tipo de conexo ou acesso Internet.
335
Este relatrio identificou um nmero de questes que merecem ateno. Assegurar a autonomia pode ser um problema em termos de recursos e governabilidade, para garantir que
os reguladores brasileiros tenham capacidade e competncia tcnica a fim de executar suas
funes sem serem desafiados. Uma questo central para todas as agncias pode ser a garantia de recursos e a clarificao das implicaes do novo Projeto de Lei 3.337, de 2004.
Recentemente, um significativo crescimento de recursos foi notado em algumas agncias,
como a ANTT e a ANS. Uma emenda constitucional proposta, a PEC 81, pode contribuir
para consolidar ainda mais a posio das agncias no futuro.
De maneira similar, os reguladores precisam operar em um ambiente institucional onde
os ministrios podem desempenhar seu papel. A esse respeito, um recente fortalecimento
das atribuies dos ministrios brasileiros por meio de do crescimento de pessoal nas reas
administrativas e de engenharia bem-vindo. Isso ajudar a dar lugar a um debate em nvel
tcnico e reduzir o espao para disputas ideolgicas.
Assegurar a prestao de contas crucial, se os reguladores querem levar a cabo sua misso e desfrutar de certa independncia em suas relaes com o ministrio de seu setor. A
verso inicial dos contratos de gesto foi uma reflexo de tal tendncia no Projeto de Lei
3.337, de 2004. Na estrutura atual existem lacunas claras, no que se refere a garantir uma ampla prestao de contas no sentido social, e reassegurar aos cidados que os reguladores iro
defender os interesses pblicos, as necessidades do consumidor e a perspectiva individual
do cidado. Em um pas to grande, onde o acesso social a bens essenciais continua, de certa
forma, difuso e desigual, a idia que se formou que alguns reguladores no deram a devida
ateno s necessidades dos indivduos, tal como cuidados de sade garantidos a pacientes
de maneira individual, ou queles incapazes de entender as clusulas de seus contratos de
telefone celular. Enquanto os outros reguladores tm menos funes de contato direto com
o pblico, a ANS e a ANATEL tm enfrentado um desafio no que diz respeito a consolidar
sua legitimidade e equilibrar sua abordagem entre consumidores individuais e prestadores
dos servios. Embora se tenha demonstrado que a consultoria permite ANATEL conhecer
a perspectiva do consumidor, os processos para a ANS esto atrasados. Embora o trabalho da
agncia realmente beneficie os consumidores, a percepo de que as relaes entre seguradoras de sade e os segurados particulares frequentemente desequilibrada pode ter criado a
impresso de que h mais a ser feito. Isso tambm agravado pelo fato de que o foco poltico
mais importante para o ministrio a universalizao do servio de sade pblica, o que
vital para os mais pobres.
Por fim, alguns importantes gargalos para o futuro crescimento econmico so encontrados nas reas de transporte e no setor energtico. No setor energtico, o racionamento
de gs natural para alguns usurios apareceu novamente na regio Sudeste do Brasil, por
conta do crescimento sustentvel vivenciado nos ltimos anos. Isso ilustra os desafios de se
construir uma infra-estrutura diversificada para o suprimento de energia. Quanto aos meios
de transporte, a economia brasileira fez do Brasil um dos maiores exportadores de uma sria
de produtos agrcolas e primrios, mas sua infra-estrutura de transporte interna freqentemente sobrecarregada e desequilibrada, o que aumenta os custos com logstica. Muitas dessas
questes vo alm do escopo legal da agncia ou de seu marco regulatrio. Uma perspectiva
mais ampla, que integre todo o setor de transportes, necessria. Grande parte das dvidas
com relao s novas concesses rodovirias refletem o quo difcil tem sido progredir neste
campo, onde a agncia se confronta com as dificuldades em resolver conflitos de interesse.
O fato de que estes problemas foram resolvidos e que, aparentemente, as mudanas recentes
336
podem beneficiar os consumidores brasileiros por meio de de reduo de tarifas, um movimento bem-vindo. importante que o resultado no seja prejudicado por renegociaes adicionais enquanto as concesses prosseguem. Uma agncia forte poderia estar em uma posio
melhor para garantir que a efetivao do servio esteja intrinsecamente ligada s condies
contratuais, com rgido monitoramento. As recomendaes mais gerais listadas no restante
deste captulo oferecem algumas sugestes.
O caminho adiante
No presente, o Brasil parece estar em boa posio para enfrentar esses desafios. H um
amplo consenso entre atores polticos, diferentes partes do governo, empresas e a academia,
acerca do fato de que o pas precisa de mudanas para melhorar suas capacidades para qualidade regulatria. H uma crescente compreenso das necessidades de aumentar a transparncia e a prestao de contas neste sistema, introduzir novas ferramentas para a execuo
regulatria e fazer os ajustes necessrios no judicirio. H tambm, a despeito de todo debate
poltico recente, um crescente consenso interno, assim como a compreenso das mais importantes tendncias nos pases da OCDE, das funes e normas da regulao.
No que diz respeito s agncias, o Projeto de Lei 3.337, de 2004 tem estimulado o debate
nos ltimos trs anos. Enquanto esse Projeto de Lei ajuda a tratar de alguns desafios no que
se refere a diminuir as defasagens sociais e oferecer melhores condies aos consumidores,
alguns aspectos tm sido tambm objeto de preocupao. Os debates ocorridos ao longo do
ltimo ano j trouxeram algumas mudanas, com modificaes significativas nos contratos
de gesto que haviam sido propostos inicialmente. Ao longo dos anos, a perspectiva poltica
tambm foi modificada. O ambiente em vigor tem sido de menor risco regulatrio, como ilustrado pelos recentes leiles das rodovias em outubro de 2007. Outras questes ainda permanecem, como, por exemplo, esclarecer as conseqncias econmicas e sociais da transferncia
do poder concessionrio para os respectivos ministrios. Isto deve ter diferentes implicaes
para diferentes setores, dependendo de como se prev seus desdobramentos. A diversidade
de experincias oferecidas pelos pases da OCDE tambm fornece uma gama de possveis
solues que poderiam ser adaptadas ao contexto brasileiro. Elas oferecem tanto uma idia
geral ampla de como implementar uma estrutura, equilibrando independncia com prestao
de contas, quanto uma ilustrao da variao entre os pases em termos de delegao de poder
s agncias e as opes para o servio universal.
Opes polticas a serem consideradas
As opes polticas que vm a seguir esto baseadas em um consenso internacional sobre
boas polticas regulatrias e em experincias concretas de pases da OCDE que poderiam
ajudar as autoridades brasileiras em seus esforos na melhoria da regulao. Baseadas no
Guia de Princpios para Qualidade Regulatria e Desempenho de 2005, da OCDE, elas seguem
as linhas analticas do relatrio, ainda que elas possam ter implicaes mais especficas por
setores. A sua implantao pode exigir a reavaliao das prticas institucionais nacionais.
Algumas mudanas propostas podem levar algum tempo. O objetivo que essas mudanas
acompanhem e fortaleam o crescimento da experincia e da consolidao de uma cultura
regulatria no pas que possa vir a beneficiar o crescimento a longo prazo.
337
Parte 1. Opes polticas relacionadas Capacidade Governamental em

Assegurar Regulao de Alta Qualidade
Ampliar esforos para integrar uma aproximao do governo como um todo
para o apoio de uma qualidade regulatria no mais alto nvel poltico
A poltica regulatria pode ser definida em linhas gerais como uma poltica de governo
como um todo que seja explcita, dinmica, contnua e consistente a fim de adotar uma regulao de alta qualidade. No Brasil, a questo da qualidade regulatria surge de um contexto
de desregulao e de gerenciamento regulatrio para os setores econmicos. Nesse quadro,
mudou-se o papel do Estado na economia, introduziu-se um amplo programa de privatizao e foram criadas agncias reguladoras. H ainda uma necessidade, no entanto, de adotar
um foco mais amplo: O Brasil vem procurando opes para uma abordagem mais consolidada para uma qualidade regulatria sob o Programa de Fortalecimento da Capacidade
Institucional para Gesto de Regulao (PRO-REG). Como muitos outros pases da OCDE,
o Brasil possui elementos bem colocados para uma poltica regulatria. Ele tambm possui
um forte centro governamental. Esses pontos precisam ser integrados em um abrangente programa para a qualidade regulatria. Um amplo escopo de aes governamentais voltadas
qualidade regulatria, no sentido de consolidar um Estado regulatrio moderno, minimizaria
riscos de conflitos de interesse e de captura, melhorando a segurana regulatria e separando
claramente o processo de definio de polticas de sua implementao. A implementao de
uma poltica regulatria eficaz sob uma perspectiva de um governo como um todo uma
tarefa complexa que atravessa uma srie de reas de polticas e precisa levar em conta a variedade da estrutura institucional.
No contexto brasileiro, h uma concordncia no sentido de que as agncias reguladoras
precisam ser fortalecidas, como vem sido discutido ao longo deste relatrio. No entanto, h
uma reflexo limitada sobre outros aspectos importantes da qualidade regulatria, tal como a
maneira como a qual se poderia melhorar a legislao em geral e as regulaes, a necessidade
de se revisar o estoque atual regulaes e a utilizao de ferramentas regulatrias para melhorar o desempenho econmico. Ajustes institucionais para agncias setoriais representam
um passo necessrio; mas no o suficiente para que se construam capacidades em toda a
administrao, para criar mecanismos de coordenao entre instituies, e para melhorar a
qualidade da regulao em reas especficas. O objetivo final adotar regulaes que sejam
mais eficientes e eficazes na busca de objetivos relacionados poltica ambiental, social e
econmica.
O PRO-REG representa o primeiro passo para se preencher esta lacuna. Mas institucionalizar uma nova abordagem para a qualidade regulatria exige cuidado com certo nmero de
questes fundamentais. A experincia de pases da OCDE sugere que uma poltica regulatria
eficaz possui trs componentes bsicos que se reforam mutuamente:
Ela deve ser adotada nos nveis polticos mais elevados;
Ela deve conter padres explcitos e mensurveis de qualidade regulatria; e,
Ela deve ser capaz de garantir um gerenciamento de capacidade regulatria contnuo.
A adoo da poltica nos nveis polticos mais elevados outorga autoridade s instituies para reformar e garantir que o governo tenha incentivos para lutar pela realizao dos
objetivos e metas polticas. Um comprometimento poltico rigoroso fundamental para a
continuidade do progresso. No Brasil, a Casa Civil, O Ministrio da Fazenda e o Ministrio do
338
Planejamento, Oramento e Gesto j se esforam nesta direo. Eles precisam assumir um

papel de liderana a fim de garantir que o Programa atinja seus objetivos ao se valer do apoio
poltico necessrio. Estas instituies devem estar capacitadas a tornar clara a relevncia da
reforma regulatria para metas sociais e econmicas mais amplas e estabelecer comunicaes
com as partes interessadas e o pblico.
Em pases da OCDE, a poltica regulatria tem evoludo para incluir novos elementos e
mais reas de polticas. A experincia internacional mostra que os processos de deciso tm
se tornado progressivamente mais empricos. Essa tendncia baseia-se em avaliaes econmicas, sociais e de viabilidade apoiadas por anlises de custo-benefcio completas para
complementar controles tradicionais da qualidade tcnica legal. O PRO-REG deve refletir
essa tendncia se desejar tornar-se um instrumento para expandir as habilidades de gesto
regulatria por meio de da administrao. Ainda que essa iniciativa se concentre em agncias
regulatrias, existe a necessidade de aumentar o escopo das instituies envolvidas. No deveria haver justificativa alguma para que sejam feitas excees em diferentes reas polticas e
instituies, aps a acumulao de experincia. Se o PRO-REG pretende, por exemplo, melhorar os mecanismos de consulta e promover o uso compulsrio de avaliao de impactos
para alguns setores e agncias, isso deveria evoluir com o tempo e ser aplicado em seu devido
tempo a toda a administrao pblica e no somente para agncias setoriais. fundamental
para o sucesso do projeto sustentar esse mpeto e ser capaz de consolidar as necessidades para
uma qualidade regulatria. O PRO-REG poderia ser reforado ao se integrar seus princpios
centrais em planos nacionais mais detalhados, os quais poderiam ento ser ligados a uma
estratgia mais ampla de avano para a reforma regulatria.
Implantar capacidades institucionais para a qualidade regulatria
Estruturas institucionais para a implementao de programas de reforma regulatria so
essenciais para seu xito. A arquitetura institucional para a poltica regulatria reflete as condies culturais, legais, polticas e sociais de qualquer pas. Isso algo complexo e em muitos
casos permanece fragmentado, pois algumas reas em particular podem exigir esforos em
particular e negociar com diferentes entidades pode ser algo difcil. A experincia da OCDE
mostra que cada pas encontrou solues particulares, mas a tendncia tambm indica que h
necessidade de implantao de um rgo de superviso para a qualidade regulatria.
A relao entre uma poltica regulatria eficaz e de abrangncia geral e a existncia de um
rgo supervisor central parece ser forte. Eles se apiam mutuamente. Estes rgos deveriam
agir como motores para a reforma com clara prestao de contas pelos resultados. Eles deveriam garantir que os princpios da qualidade regulatria sejam aplicados com xito.
Polticas regulatrias bem sucedidas invariavelmente incluem alguns mecanismos de gesto e coordenao para a realizao da reforma, seu monitoramento e seu relatrio de resultados. O Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto de Regulao
(PRO-REG) visa a implementao de uma unidade de gesto e coordenao. As autoridades
brasileiras deveriam considerar tambm a possibilidade de implementar um programa anual
para a qualidade regulatria, no qual objetivos claros e medidas a serem tomadas pudessem
ser descritas, o que poderia gerar competncias regulatrias de maneira contnua.
rgos de superviso em sistemas presidencialistas possuem a vantagem de realizar reformas polticas transversais e de cima para baixo, seguindo as estruturas institucionais destes
339
sistemas. Pases como os Estados Unidos, Mxico e Coria do Sul tiveram ganhos impressionantes ao melhorar seus sistemas regulatrios internos.
No Brasil, a criao de um rgo com essa funo deveria ser acompanhada de recursos
adequados para as tarefas que lhe sero dadas. O seu pessoal deveria ser treinado regularmente e ter a competncia necessria para o uso eficaz da consulta pblica junto aos interessados.
A idia seria aumentar as capacidades regulatrias por meio de da administrao. Tarefas
chave na sustentao dessas atribuies incluem a distribuio de um amplo manual impresso
e o treinamento em questes relativas qualidade regulatria.
Um rgo de superviso para qualidade regulatria no Brasil deveria tambm ter autoridade para obter acordos e apoio de ministrios, agencias reguladoras e outras instituies.
Embora as funes precisem ser ajustadas de acordo com o contexto interno, a possibilidade
de que esse trabalho cubra a administrao como um todo precisa ser explorada. O governo
brasileiro poderia seguir o exemplo dado por outros pases da OCDE que solicitaram a participao de ministrios e agncias a fim de designar uma pessoa responsvel para lidar com
qualidade regulatria em cada instituio. Isso ajudaria a criar uma rede de funcionrios responsveis pela qualidade regulatria dentro de toda a administrao e a disseminar o conhecimento de diferentes ferramentas para serem integradas no processo decisrio. Enquanto o
centro governamental encarrega-se da liderana, os ministrios setoriais precisam tambm
reforar sua capacidade de gesto e conhecimentos quantitativos para que esteja em posio
de desenvolver polticas setoriais com fortes bases tcnicas. Isso pode exigir uma construo
de habilidades significativa no Brasil, uma vez que muitos ministrios perderam algumas de
suas capacidades para elaborar polticas pblicas em um contexto de desregulao e privatizao.
Se a utilizao da Anlise de Impacto Regulatrio (AIR) est prevista, o rgo de superviso deveria ter a capacidade de agir como um rgo independente avaliando a qualidade
tcnica (no apenas legal) da nova regulao e trabalhar para garantir que os ministrios
cumpram com os princpios de qualidade incorporados no critrio de avaliao.
A capacidade para qualidade regulatria tambm dizem respeito a outras instituies que
poderiam dar apoio ao rgo de superviso. O Comit Consultivo criado dentro da estrutura
do PRO-REG deveria ser reforado. Enquanto a proposta em andamento faz desse Comit
uma entidade consultiva interna, ele poderia tambm evoluir a mdio prazo para ter um papel crucial como rgo consultivo externo para qualidade regulatria, comparado ao que j
existe em pases como Canad, Reino Unido e Holanda. A experincia da OCDE mostra que
entidades consultivas externas so fundamentais para difundir o entendimento da agenda
regulatria. Eles proporcionam suporte e orientaes, ao dar voz aos atores interessados e
grupos de interesse, em estgios iniciais do processo regulatrio. Seria importante dar a esse
Comit uma vida permanente com tarefas flexveis que poderiam evoluir de acordo com as
necessidades da agenda regulatria no pas. A participao da sociedade civil, do setor privado e outros agentes fundamental para se dar credibilidade ao projeto e para expandir a
avaliao de possveis aes dentro da qualidade regulatria.
Melhorar os mecanismos de coordenao e esclarecer responsabilidades para a
qualidade regulatria.
Um aspecto fundamental da implementao de um programa de qualidade regulatria
sustentvel a coordenao e a cooperao que se fazem necessrias para estabelecer uma
340
estrutura geral de poltica regulatria. A coordenao essencial para garantir a coerncia

e a amplitude da reforma do ambiente regulatrio. A coordenao pode ser feita dentro da
administrao, mas tambm junto a outros nveis do governo que participam do processo
regulatrio nacional. Uma clarificao dos papis dentro do processo regulatrio, a fim de
evitar duplicao de tarefas e de reduzir riscos de fracassos regulatrios, uma tarefa desafiadora para o governo brasileiro.
No Brasil, no existe um mecanismo de coordenao formal entre os ministrios, agncias
e outras instituies reguladoras que pudesse levar ao aproveitamento total de suas competncias e que pudesse ampliar suas responsabilidades durante o processo regulatrio. Ajustes
especficos, no entanto, existem entre as autoridades antitruste e algumas das agncias reguladoras e so discutidos em uma parte deste relatrio. O Programa de Fortalecimento da
Capacidade Institucional para Gesto de Regulao (PRO-REG) pretende ser a ponte entre
algumas das instituies envolvidas com as questes regulatrias, mas uma viso mais estratgica deveria ser considerada para o mdio e longo prazo do projeto. Em alguns pases da
OCDE, a coordenao interministerial formal, geralmente na forma de reunies regulares ou
fazendo-se de maneira compulsria onde os ministrios apresentem estratgias peridicas
voltadas qualidade regulatria, tem sido essencial para alavancar a agenda regulatria.
A Coordenao entre nveis de governo uma questo crescentemente preocupante em
alguns paises membros da OCDE, assim como no Brasil. Decises regulatrias tomadas sem
nenhuma coordenao sistemtica ou formal vm tendo um impacto claro na atuao econmica do pas. Essa questo no foi claramente avaliada e estudada, o que reduz a possibilidade
de se encontrar solues apropriadas. Um problema principal a sobreposio de competncias
regulatrias, o que, em alguns casos, devido a uma definio imprecisa de responsabilidades.
Em alguns setores econmicos, agncias reguladoras em diferentes nveis de governo, em particular em nvel nacional e estadual, j estabeleceram mecanismos de coordenao, os quais
poderiam servir como um ponto de partida para desenvolvimentos posteriores. Mas falta muito
a ser feito.
A produo legal em diferentes nveis do governo carece de esforos coordenados estveis
para introduzir controles de qualidade e harmonizao medida que documentos legais so
produzidos. O governo brasileiro poderia dar suporte ao estabelecimento de um mecanismo
de coordenao, como por exemplo uma conferncia ou uma reunio voltada para peritos
legais em diferentes nveis do governo, e que pudesse ento tomar a responsabilidade pela
melhoria dos processos de elaborao de leis do ponto de vista tcnico e legal.
Implantar a Anlise de Impacto Regulatrio como uma ferramenta eficaz da
qualidade regulatria.
A Anlise de Impacto Regulatrio (AIR) uma ferramenta que ajuda os governos s tornar
suas polticas mais eficientes. Esse um fator importante como resposta ao impacto sobre as
economias modernas causados por mercados internacionais abertos e de restrio oramentria, alm das conseqncias da competio entre demandas polticas. Um aspecto primordial
da AIR o fato de considerar os impactos econmicos potenciais de propostas regulatrias. O
Brasil no usa a AIR de forma sistemtica, mas na estrutura do Programa de Fortalecimento
da Capacidade Institucional para Gesto de Regulao (PRO-REG) ele pretende introduzir
um sistema de AIR.
341
A experincia da OCDE mostra que a AIR, para ser eficaz, precisa estar nas mos de
um rgo responsvel pelo controle de qualidade e que esteja apto a examinar o uso da AIR
em outras instituies governamentais. No caso brasileiro, essa tarefa est diretamente relacionada criao de um rgo central fiscalizador da qualidade regulatria. Esta Unidade
poderia ser estabelecida na Casa Civil, dado que essa instituio tem o apoio poltico e exerce
um papel crucial na coordenao de polticas governamentais. Este rgo supervisor deveria
ter como uma de suas funes principais a reviso da utilizao da AIR e sua promoo por
meio de de toda a administrao. Os Ministrios e as agncias deveriam estar preparadas para
colocar a AIR em prtica o mais breve possvel dentro do processo de tomada de decises.
Isto implicaria em treinamento voltado ao pessoal responsvel de maneira que eles pudessem
cumprir com sucesso sua tarefa.
Algumas questes fundamentais que precisam ser avaliadas antes que se coloque em prtica o sistema de AIR so as seguintes:
Mandato legal para a AIR
Em muitos pases da OCDE, a AIR amparada por procedimentos administrativos legais
ou por decretos presidenciais e legislativos, dando assim um mandato para a AIR que no
pode ser ignorado por outras instituies. H uma necessidade de o Brasil obrigar a utilizao
da AIR, uma vez consolidada, de forma compulsria para todos os rgos institucionais do
Poder Executivo dotados de poderes regulatrios. A AIR um instrumento que s poder
fazer alguma diferena se for levado a cabo de forma abrangente. No entanto, ela exige um
processo que precisa estar embutido na cultura administrativa, com um entendimento disseminado. Todos os rgos da administrao federal, sem exceo, deveriam ser responsveis
para utilizar AIR. Uma soluo possvel seria fazer uma emenda ao Decreto 4.176, de 2002,
a fim de introduzir a obrigao pelo uso da AIR. Isso poderia ser precedido por uma fase
experimental que poderia servir para estabelecer e consolidar um processo, para preparar e
posicionar o terreno para o estgio em que a AIR venha a se tornar obrigatria.
A consulta pblica durante o processo da AIR
A consulta pblica sistemtica deveria estar tambm estabelecida para o processo da AIR.
A consulta pblica pode fornecer informaes importantes quanto viabilidade das propostas, quanto s alternativas consideradas e quanto ao grau em que as partes envolvidas esto
dispostas a aceitar a regulao proposta. Alm disso, as conjecturas e dados usados na AIR
podem tambm ser melhorados se eles forem testados depois de a execuo da AIR por meio
de de divulgao e consultas pblicas.
Um sistema da AIR para ser bem sucedido no Brasil deveria incluir algumas orientaes
sobre como estabelecer a consulta pblica e tambm como tornar esta consulta pblica mais
formal e sistmica. Isso implica identificar alguns dos pr-requisitos para um bom processo
de consulta pblica. Entre as questes que precisam ser levados em conta est a que os objetivos da consulta pblica deveriam ser estabelecidos para identificar o pblico alvo e selecionar
o mtodo apropriado de executar a consulta pblica. As partes interessadas precisam ser cuidadosamente identificadas, assim como os departamentos e as agncias que precisam estar
envolvidos no processo. Se o sistema brasileiro de AIR optar por procedimentos de consulta
pblica escritos, ento a natureza e a forma das questes deveriam ser levadas em conta. Isto
342
poderia tambm ser til para prever que as autoridades pblicas devam emitir uma resposta
para os comentrios recebidos, e porque eles talves no tenham sido considerados como parte
da proposta regulatria.
Metodologia para a AIR
O questionrio incluso no Decreto 4.176, de 2002, compe uma estrutura inicial que poderia ser mais desenvolvida. O governo brasileiro prev a consolidao de uma abordagem
metodolgica da AIR, talvez por meio de da implementao de um projeto piloto no qual
as agncias reguladoras pudessem participar. Seria aconselhvel comear com as agncias
reguladoras que no representem uma grande disperso geogrfica, mas sim com aquelas
cujas aes cobrem uma ampla gama de servios e dos quais os consumidores e usurios
tm reclamado. O desafio da metodologia escolhida que isso seja proporcional s capacidades especficas do pas. Isso significa, basicamente, que a AIR deveria servir mais como um
processo de perguntar as questes certas s pessoas certas, com antecedncia suficiente para
o processo de elaborao de polticas pblicas, criando ento uma estrutura para polticas
pblicas regulatrias, do que anlises de impacto tecnicamente precisas que poderiam ser
difceis de cumprir.
Direcionando os esforos da AIR
Assim como em outros pases da OCDE, o Brasil poderia direcionar os esforos da AIR
baseado em princpios especficos, para focar na avaliao de impacto daquelas regulaes
que envolvem um custo econmico significativo. Por outro lado, h o risco de que os requerimentos para uma AIR sejam transformados em um processo administrativo vazio, realizado
ex-post e sem impacto significativo. Dado o grande nmero de leis e regulaes produzidas
anualmente, bem como a necessidade concreta de fomentar as atividades econmicas e de
atrair investimentos para a infra-estrutura, a questo do princpio acima para definir quais as
leis e regulaes deveriam ser objeto da AIR, torna-se fundamental.
Melhorar a qualidade do estoque regulatrio a fim de assegurar a consecuo
eficiente dos objetivos econmicos e sociais
A poltica regulatria precisa focar em duas dimenses de atividade regulatria: ela precisa reformar a avaliao regulatria de novas regulaes (fluxo), como discutido acima sobre
o sistema AIR, e defender a reforma da regulao existente (estoque). Isso exige a adoo
de uma abordagem dinmica para a melhoria de sistemas regulatrios ao longo do tempo e
certificar-se de que as reformas estejam sendo realizadas em uma ordem lgica.
Muitos dos pases da OCDE realizam anlises da qualidade legal do texto de esboos de
leis e regulaes antes de sua aprovao ou apresentao ao Parlamento. O Brasil carece de
uma ferramenta processual que possa garantir, durante a definio dos objetivos da medida
ou poltica pblica, uma avaliao emprica e comparativa dos resultados esperados e que
tenha sido informado pelo engajamento de uma gama de grupos envolvidos. A relao entre
a legislao primria e a secundria, incluindo-se a coordenao entre estes dois nveis de
regulao e a consistncia de anlises e controles de qualidade aplicadas a cada um, algo que
343
tambm est faltando no modelo em vigor, a despeito das verificaes legais executadas pela
AGU e pelo setor jurdico da Casa Civil.
A abordagem dinmica deveria tambm ser aplicada a fim de se revisar a regulao existente. Os pases da OCDE tm seguido diferentes estratgias para assegurar que as regulaes
existentes correspondem s condies econmicas e sociais em vigor. O Brasil tem feito importantes avanos para consolidar e sistematizar seu corpo legal. Isso tem sido, no entanto,
insuficiente. Um esforo conjunto entre o poder Executivo e o poder Legislativo necessrio
para que se adote uma abordagem que poderia fazer uma grande diferena na forma com que
isto tem sido feito at hoje, e com vistas a promover a simplificao administrativa para alm
de uma mera sistematizao. Ministrios e agncias que produzem regulao deveriam ser
mobilizados a participar nesse esforo, o qual ser necessrio conduzir ao longo de muitos
anos, com recomendaes do setor privado sobre as reas mais cruciais para ao no que se
refere simplificao.
Melhorar a transparncia e amplir a participao social nos processos regulatrios
A transparncia abrange uma vasta gama de questes essenciais para o processo regulatrio. Muitos dos pases da OCDE fizeram melhoras considerveis em termos de maior transparncia, no apenas na consulta s partes interessadas e fazendo regulaes mais acessveis
ao pblico, mas tambm ao esboar leis e regulaes em uma linguagem acessvel e reduzindo
incertezas legais ao comunicar as propostas regulatrias e as decises a tempo.
O Brasil fez bons progressos ao introduzir princpios de transparncia em seu processo
regulatrio, ao menos em um sentido formal. Mas esses esforos poderiam ser complementados por outras medidas. Apesar de qualquer sistema de AIR discutido anteriormente, a
consulta pblica, por exemplo, deveria ser compulsria para a discusso de qualquer proposta
regulatria e para todos os ministrios e agncias da administrao pblica. Para o momento, o Projeto de Lei 3.337, de 2004 das agncias regulatrias inclui clusulas extensas para a
consulta pblica que pretende harmonizar as prticas consultivas a fim de traz-las para os
melhores padres, mas ser aplicado apenas para as agncias. Isso poderia ser complementado estabelecendo-se prazos especficos para a consulta pblica e tornando disponvel ao
pblico as diferentes opinies recebidas sobre uma questo em particular. Os pases da OCDE
tm optado por diferentes ferramentas para lidar com a consulta pblica, tais como a circulao -para- comentrio ou observe -e- comente. Os mecanismos j utilizados pelo Brasil
poderiam ser melhorados: consultas pblicas informais podem ser apoiadas por novos procedimentos, como os procedimentos do tipo circulao -para- comentrio, de uma forma
mais sistematizada, o que poderia ter um impacto positivo na prestao de contas e anlise
e reforo da confiana nas aes do governo. Esses comentrios deveriam ser fornecidos em
um perodo de tempo estabelecido (em alguns pases essa durao varia de trinta dias a trs
meses) e de forma escrita, o que poderia ser tambm uma boa maneira de se obter dados para
tomada de decises.
A utilizao de tecnologias de informao e comunicao (TIC) a fim de fortalecer a consulta pblica por meio de de uma maior acessibilidade para mais grupos, maior velocidade
no fluxo de informaes e reduo de custos de distribuio e obteno de informaes, tambm poderia ser melhorada. O Brasil j dispe de um bem desenvolvido sistema de stios de
Internet com informaes sobre as aes do governo. Estes stios, no entanto, poderiam ser
mais interativos e de acesso mais fcil, alm de ter mais contedo informativo. O uso da TIC
344
tambm relevante para outro aspecto da transparncia: a comunicao com o pblico. Nesta
rea, o governo brasileiro tem feito importantes melhorias ao tornar disponvel a existncia e
o contedo de todas as regulaes. Mas em um pas onde a inflao regulatria permanece
preocupante, o desafio relacionar esse aspecto positivo a uma melhor compreenso do sistema legal e melhoria na qualidade das regulaes novas e das j existentes.
Parte 2. Opes polticas acerca das autoridades reguladoras
1. Consolidao da autonomia e do estatuto das autoridades reguladoras
brasileiras
A crescente internacionalizao de atividades no setor de infra-estrutura tem realado a
necessidade de prover um campo de atuao nivelado para operadores e investidores e para
garantir a neutralidade do marco regulatrio. Isso requer cuidado para as estruturas regulatrias e para a independncia da sano e da fiscalizao regulatria, a fim de oferecer uma
estrutura apropriada e clara que suporte mudanas e proteja investimentos a longo prazo. Este
em particular o caso das comunicaes, do transporte e da energia. No Brasil, assim como
em outros pases latino-americanos, altos riscos regulatrios restringiram oportunidades de
investimento no passado ou os encareceram. A experincia de diversos pases da OCDE que
ajustaram seus marcos regulatrios nos ltimos anos, fosse como resultado de acordos internacionais como parte da OMC ou como resposta s diretivas europias na Europa, pode
fornecer exemplos da prtica institucional.
No Brasil, o status de autarquia especial tem sido escolhido pelos reguladores que operam prximos do governo. O exemplo do CADE mostra tambm que possvel estabelecer
rgos razoavelmente independentes dentro desse status no Brasil. No momento, os reguladores brasileiros estudados tiveram, ao menos em um sentido estritamente legal, clusulas
que garantem um nvel diversificado, se bem que significante, de independncia. O Projeto
de Lei proposto iria sistematizar as clusulas por autonomia por meio de das agncias, com
relao questo da durao dos mandatos, sua renovao, e processos para a indicao da
diretoria. O requisito chave e fundamental que os membros das diretorias ainda sejam nomeados dentro de termos coordenados de modo a no coincidir com mandatos polticos.
Pode ser desejvel explorar este ponto se, para algumas agncias onde a durao do mandato
j de mais de quatro anos, isso no pudesse ser mantido, por exemplo exigindo que os mandatos sejam de pelo menos quatro anos na lei geral.
Os elementos mais importantes incluem aspectos que vo para alm das clusulas estritas
da lei. Eles podem estar relacionados aos recursos, ao preenchimento de vagas e governana. Em termos de governana, importante que as agncias possam funcionar eficazmente a
todo o momento e que sua neutralidade no seja posta em dvida. importante elaborar uma
clusula que d liberdade a diretores interinos de serem indicados provisoriamente no caso
de alguma ociosidade maior que certo perodo de tempo, por exemplo depois do perodo de
dois meses. Uma diretoria de membros interinos s poderia ser proposta pelo Presidente da
agncia, e s poderia ser formada entre os superintendentes da agncia (superintendncias).
Relacionado a isso, os mecanismos processuais deveriam ser usados para consolidar e fortalecer o perfil profissional de todos os membros das das diretorias das agncias. A reputao
de uma agncia pode ser prejudicada quando as nominaes levam indicao de um alto
funcionrio que no tenha a experincia profissional apropriada. Por essa razo, todos os
345
membros da Diretoria deveriam ter sua biografia completa apresentada publicamente no stio
de Internet das agncias e um perodo de tempo para apurao pblica e comentrios deveria
ser aberto quando suas nomeaes fossem enviadas ao Congresso para aprovao.
As agncias devem ter confiana em seu financiamento. Pode perfeitamente ocorrer o
caso em que os recursos computados como parte das taxas cobradas possam ser mais do
que as agncias poderiam precisar. De qualquer maneira, a extenso do corte oramentrio em algum estgio foi tamanha que houve implicaes para algumas agncias no passado. Por isso, a reviso dos mecanismos financeiros faz-se necessria. A Proposta de Emenda
Constitucional PEC 81 pode tambm auxiliar a reduzir incertezas quanto ao financiamento.
Enquanto nenhuma soluo perfeita existe, uma compreenso compartilhada da necessidade
de as agncias disporem de recursos estveis e previsveis ser importante para consolidar
suas operaes e para manter uma equipe de profissionais bem treinados. Esforos significativos foram feitos com respeito profissionalizao dos funcionrios, por meio de da Medida
Provisria 155, de 2003 convertida na Lei 10.871, de 2004, relacionada s questes de carreira
e preenchimento de vagas. Passos posteriores podem envolver a possibilidade de melhorar a
mobilidade de pessoal entre as agncias, oferecendo grande flexibilidade e diversificao de
escolhas profissionais. Isso poderia ser organizado em uma base geral, levando-se em conta a
variedade de qualificaes exigidas.
Por fim, a consolidao da autonomia tambm exige maior ateno voltada a prevenir possveis conflitos de interesse. A autonomia precisa estar assegurada no apenas pelo
Executivo, mas tambm pelos interesses regulados no setor. Essas questes esto apenas parcialmente resolvidas no Brasil. O perodo de quarentena recorrentemente adotado de quatro
meses, onde o pessoal mais qualificado deixa a agncia para ir ao setor privado muito curto
e deveria ser estendido para um mnimo de um ano dentro da linha adotada pela melhor prtica internacional, com compensao adequada para os funcionrios em questo. Clusulas
estritas para evitar conflitos de interesse e interesses privados do nvel mais snior tambm
deveriam ser adotadas.
2. Fortalecer a estrutura estratgica para o planejamento e tomadas de deciso
nos setores regulados
Autoridades reguladoras precisam estar funcionando de acordo com uma estrutura regulatria e geral estratgica. Questes genricas de significativa importncia incluindo planejamento a longo prazo e planejamento estratgico precisam ser resolvidas a fim de habilitar
as autoridades regulatrias a cumprir suas tarefas de aplicao da lei. Estas questes esto
pendentes no Brasil, e em alguns setores, ainda existem lacunas claras.
O Brasil fez um progresso significativo nos ltimos anos para consolidar as capacidades
em alguns ministrios ou nos rgos relacionados, como o caso da EPE no setor energtico.
Decises recentes permitem e iro permitir que os ministrios consolidem seus recursos humanos. Ainda assim, precisa-se de mais. H a necessidade de os ministrios desenvolverem
uma viso estratgica e dividi-la com as partes interessadas. Isso particularmente importante para os setores de transporte e de comunicaes. Uma poltica de transportes integrada
com objetivos claros para tratar dos mais considerveis gargalos e para estruturar os canais de
transporte a longo prazo ir ajudar o Brasil a superar alguns dos gargalos atuais. O CONIT,
que foi previsto como parte da lei, deveria ser estabelecido para funcionar de forma eficaz.
Ao se consolidar o planejamento e a funo analtica neste setor, ainda que seja dentro ou
346
fora do ministrio, poderia ajudar. Isto proporcionaria alvio agncia, que algumas vezes
precisa compensar pelas fraquezas da estrutura em vigor. De maneira parecida, no campo
das telecomunicaes, uma estratgia mais ampla para desenvolver o acesso banda larga,
abrindo caminho para um acesso ampliado a uma gama de facilidades de comunicao, levando em conta a disperso populacional, a renda per capita e as capacidades locais, ainda se
faz necessria.
Isso poderia ajudar as agncias e os ministrios a se engajarem em um dilogo mais frutfero sobre questes polticas de regulao que esto claramente sobrepostas. Essas relaes
existem e funcionam bem em alguns casos, como, por exemplo, no setor de seguro de sade
privado, onde o regulador parece estar envolvido em uma colaborao positiva com o ministrio. No entanto, em outras reas polticas, incluindo-se a de energia e a de telecomunicaes, o dilogo precisa ser promovido de maneira que no prejudique a autonomia das agncias. Isso iria permitir um consenso mais forte em questes centrais ligadas ao setor regulado,
assegurando ento que a regulao possa ser mais eficaz.
3. Fortalecer os mecanismos de prestao de contas sociais sem prejudicar a
autonomia das autoridades
Uma maior autonomia precisa ser equilibrada com uma estrutura clara para a prestao
de contas. A independncia eficaz de intervenes polticas de curto prazo, bem como de interesses regulados, exige que as autoridades regulatrias estabeleam um dilogo amplo com
todas as partes interessadas.
No Brasil, o conceito de responsabilidade ministerial muitas vezes prevaleceu nos debates
pblicos em um pas onde a participao social nem sempre foi muito forte. As autoridades
regulatrias precisam estabelecer um dilogo aberto, tanto com o Executivo, como mencionado anteriormente, mas tambm com os setores legislativos. O presidente das agncias deveria estar autorizado a participar de audincias do Congresso com a possibilidade ir todos
os anos para apresentar seu relatrio anual e comunicar os progressos do setor regulado. No
entanto, os contratos de gesto que foram propostos provavelmente no foram apropriados
para fortalecer a prestao de contas, uma vez que eles teriam implicaes para a autonomia
das agncias. As alternativas propostas tero se ser consideradas com cuidado para prover
objetivos claros a mdio prazo para as agncias sem que haja interferncia da prtica do diaa-dia e nas decises individuais.
Adicionalmente, as autoridades regulatrias precisam fortalecer sua prestao de contas
e sua legitimidade junto populao encorajando o dilogo com ONGs, associaes do consumidor e cidados. A experincia no Brasil mostra que em alguns casos a expresso da sociedade civil precisa ser reforada, como no caso das organizaes de defesa do consumidor
onde esforos positivos tm sido feitos. Os PROCONs tambm esto tendo um papel til em
processos de consulta. No Brasil chegou-se a suspeitar que as agncias reguladoras no davam
ateno suficiente para as necessidades do consumidor. No entanto, processos fortes de consulta certamente ajudariam a assegurar que a perspectiva do consumidor foi completamente
integrada. Isso existe, no momento, em algumas agncias, como a ANATEL, mas ainda
deficiente em outros setores, como o caso da ANS. O Projeto de Lei 3.337, de 2004 com suas
abordagens sistemticas ir certamente oferecer melhoras significativas. Algumas agncias
brasileiras j demonstraram que elas esto aptas a funcionar de maneira muito similar aos
347
melhores exemplos de pases da OCDE. Por isso, h uma necessidade de garantir que essa
prtica possa ser difundida nas agncias.
Um fortalecimento da avaliao de desempenho tambm ajudar a promover a prestao
de contas. As agncias so objeto de auditoria feita pela TCU, que auxilia o Congresso. Esses
esforos so bem vindos e a execuo da avaliao por tribunal de contas nacional pode servir
para proteger os interesses pblicos. O que diferente no Brasil a amplitude na qual a avaliao ex ante e as recomendaes do TCU so aplicadas nas agncias. O fortalecimento da avaliao ex post, e o apoio s agncias quando confrontadas por tarefas de avaliao complexas,
pode significar uma oportunidade de fortalecimento da prestao de contas sem prejudicar a
autonomia das agncias.
As clusulas consideradas no Projeto de Lei garantiriam que os representantes do consumidor estivessem envolvidos por meio de dos recursos oferecidos pelas agncias. Tal prtica
no existe nos pases da OCDE, onde mais comum financiar organizaes relevantes para o
consumidor em uma base mais genrica. No caso do Brasil, outro elemento a ser consolidado
a perspectiva do consumidor: H uma necessidade de garantir uma coerncia plena entre os
cdigos de proteo ao consumidor e leis setoriais. Em alguns casos, como o caso do seguro
de sade privado, algumas questes foram levantadas no sentido de obter uma maior coeso
que poderia ajudar a fortalecer a proteo ao consumidor.
Similarmente, as clusulas para estabelecer o fortalecimento do papel dos Ouvidores so
mais especficas para o Brasil. Enquanto estas certamente representam ferramentas teis para
canalizar as vises da populao dentro de um contexto onde algumas vozes encontram dificuldade para serem ouvidas, importante que isso seja feito de uma maneira que no prejudique a autonomia da autoridade.
Os reguladores deveriam ser tambm encorajados a desenvolver uma estratgia de comunicao ativa com a mdia, a fim de esclarecer o valor de suas aes e garantir que seus casos
e argumentaes foram bem entendidos e recebidos.
4. Sistematizar a cooperao com autoridades de defesa da concorrncia
A alta qualidade da regulao requer que se alcance um ambiente competitivo coerente
por meio de de uma poltica bem coordenada. Isso pede uma colaborao eficaz entre autoridades regulatrias setoriais e autoridades de defesa da concorrncia.
As relaes existentes, que tendem a apoiar a colaborao entre os reguladores setoriais
estudados e as autoridades de defesa da concorrncia, so apoiadas por um marco regulatrio
desigual. Enquanto algumas leis setoriais ensejam uma coordenao eficaz e clarificam os
termos sobre os quais isso poderia acontecer, outras so menos explcitas, como no caso da
ANS, ainda que claros comportamentos anti-competitivos tenham sido descobertos no setor
de seguro de sade privado. Para que o sistema de defesa da concorrncia e regulatrio funcionem eficazmente, requer-se uma estrutura de cooperao mais sistemtica.
O Projeto de Lei 3.337, de 2004 possui vrias clusulas para sistematizar as relaes entre
os reguladores setoriais e as autoridades de defesa da concorrncia. Estas so bem-vindas
e deveriam ser coordenadas junto com os projetos atuais que tratam da modernizao do
Sistema Brasileiro para a Defesa da Concorrncia, o que poderia ajudar a tornar essas relaes
mais estveis e sistemticas.
348
5. Melhorar os mecanismos de coordenao em setores especficos

A coordenao eficaz tambm requerida em uma gama de questes tcnicas a fim de garantir a coerncia regulatria. Isso tambm importante para garantir a qualidade regulatria
como um todo sob a perspectiva governamental.
A histria das autoridades regulatrias brasileiras recente. Elas fizeram esforos significativos para consolidar e assegurar sua independncia em alguns casos, como acontece com
a ANEEL e a ANATEL. Em alguns casos, muitas agncias foram criadas, como a ANTT e a
ANTAQ, enquanto que uma poltica coordenada com uma nica agncia poderia ter sido
mais eficaz para garantir a fiscalizao eficaz e integrada. Neste contexto, importante discutir as fraquezas resultantes das presentes carncias de cooperao.
No campo da energia, importante discutir algumas das lacunas na estrutura para o gs
natural. Esta uma questo complexa que envolve tanto a ANP quanto a ANEEL, mas que
tambm possui implicaes ao longo dos nveis do governo com autoridades reguladoras
estaduais. Uma forte relao entre a ANEEL e a ANP nessas questes, incluindo coordenao
estreita nos problemas relativos ao gs poderia ajudar. De maneira parecida, a ANEEL e o
IBAMA precisam manter um contato estreito com relao ao processo de licena ambiental
para instalaes de gerao de energia, de maneira que possveis bloqueios sejam entendidos
mais eficazmente e prevenidos e no exijam uma interveno do CNPE. Adicionalmente,
outras questes mais tcnicas deveriam ser discutidas, como o caso das responsabilidades
dos funcionrios no caso de processos de licenciamento que impedem um processo rpido e
eficaz.
No campo dos transportes, essencial o fortalecimento da coordenao entre a ANTT e
a ANTAQ, como um primeiro passo. Adicionalmente, o fortalecimento da coordenao com
o IBAMA tambm ajudar a analisar uma gama de questes ambientais. A meta deveria ser
a promoo de uma perspectiva integrada para a poltica de transportes, de maneira que os
usurios dos servios de transporte e indstrias bsicas possam ser mais bem servidos. Isso
poderia ajudar na promoo de alternativas para o transporte rodovirio, em um tempo em
que as rodovias brasileiras tendem a ficar sobrecarregadas. Adicionalmente a isso, algum envolvimento no Frum Internacional de Transportes da OCDE, que agora est substituindo a
Conferncia Europia dos Ministrios de Transportes, poderia ajudar o Brasil a se beneficiar
dos amplos recursos de conhecimento dessa organizao.
No setor de telecomunicaes, os esforos j esto em andamento para analisar questes
relacionadas convergncia tcnica. Neste campo, uma coordenao mais eficaz com outras autoridades regulatrias de outros pases poderia ajudar a compartilhar conhecimento
e a contribuir com a redefinio da perspectiva brasileira para as comunicaes. Uma forte
participao e o possvel envolvimento no trabalho do Comit da OCDE para a Informao,
Computao e Poltica de Comunicao (ICCP) ajudaria a fortalecer a coordenao dessa
poltica no Brasil.
No campo do seguro de sade privado, intercmbios metodolgicos com a SUSEP ajudariam a consolidar a abordagem supervisria. A coordenao eficaz com o ministrio da
sade e entidades relacionadas parece j ter sido estabelecida. Adicionalmente, uma abordagem mais harmoniosa entre os diferentes atos legais poderia servir tambm para resolver as
incertezas sobre reembolso por parte das seguradoras de sade privadas para o SUS.
349
6. Maior fortalecimento dos mecanismos de coordenao em vrios nveis para

fortalecera segurana e o desempenho
O estabelecimento de mecanismos eficazes para a coordenao por meio de dos nveis de
governo tambm um importante elemento para garantir a qualidade regulatria, em particular em grandes pases federais. A coordenao por meio de de nveis de governo tambm
foi destacada sob uma perspectiva regulatria geral (veja a Recomendao 3 sobre capacidade
governamental para assegurar regulao de qualidade).
No que diz respeito s agncias, os mecanismos de coordenao j foram estabelecidos em
alguns setores, como no de energia e no de transportes, para garantir a fiscalizao regulatria
em nvel local e controlar a segurana. Isso representa um passo necessrio, mas mais poderia
ser feito. No setor energtico, importante garantir a efetividade das companhias de distribuio, uma vez que isso afeta a qualidade e custos do servio para os consumidores comuns. Os
esforos da ANEEL em melhorar os termos nos quais ela delega tarefas para os reguladores
estaduais precisam ser apoiados. No caso dos transportes, o fortalecimento dos requisitos de
segurana pode requerer outras aes favorveis em nveis locais. Isso pode dizer respeito a
sanses severas mais eficazes quanto ao transporte ilegal de passageiros e inclui a continuidade dos esforos em melhorar a segurana dos cruzamentos entre ferrovias e rodovias.
7. Fortalecer alguns dos poderes das agncias reguladoras brasileiras
Autoridades regulatrias precisam ter suficiente poder para realizar sua misso. Elas precisam de fora suficiente para implantar decises centrais.
Neste momento, os poderes das reguladoras brasileiras so significantes sob uma perspectiva internacional. Eles ajudariam as reguladoras a melhorar a situao de seus respectivos
setores ao longo dos anos. Por esse motivo importante que esses poderes sejam mantidos e
consolidados. Em alguns casos, o fortalecimento adicional dos poderes pode ser necessrio.
Isso tambm diz respeito ao circuito local no agrupado para as telecomunicaes e acesso
s estradas de ferro para as ferrovias. A atual implantao de um mecanismo baseado em custos para 2008 uma medida bem vinda, mas a implantao eficaz requer mais poderes regulatrios para a agncia. Os mecanismos em andamento no oferecem flexibilidade e margem
suficientes para a interveno da agncia. Ao se fortalecer estes poderes, poder-se-ia melhorar
a competio e tambm os servios para novos concorrentes e usurios dos servios. Isso poderia servir para facilitar a difuso do acesso banda larga. No caso da ferrovia, isso poderia
melhorar a utilizao da infra-estrutura central de algumas ferrovias. No caso ferrovirio,
seria importante especificar as taxas mximas e os nveis mnimos de servio para o acesso
parcial e taxao mtua. No futuro, para o setor de transportes, deveria ser estabelecida uma
estrutura eficaz para monitorar as novas concesses outorgadas em 2007, alm da reduo da
possibilidade de caras renegociaes.
No setor energtico, o fortalecimento de clusulas que garantam a neutralidade competitiva, possivelmente dando s agncias a capacidade de monitorar contas regulatrias poderia
ajudar na preveno de possibilidades de abuso e reasseguraria aos investidores que eles tero
um tratamento justo. Isso seria particularmente importante para companhias estatais e para
aquelas ligadas a diferentes atividades.
No setor de sade, maiores poderes poderiam tambm ajudar a ANS a regular melhor os
reajustes de preos dos planos coletivos. Na estrutura brasileira atual, a introduo de uma
350
abordagem do tipo alm-custo tende a prevalecer, onde todos os reajustes so automaticamente repassados aos preos dos contratos. O sistema atual carece de incentivos para os seguradores de sade particulares conterem os custos e protegerem o interesse dos consumidores.
De maneira similar os poderes da ANS relativos aos reajustes de preo para planos individuais
e familiares poderiam ser mais fortemente estabelecidos a partir de uma perspectiva legal.
Poderes adicionais poderiam ser tambm atribudos ANS para fortalecer a qualidade do
servio oferecido, por meio de dos planos de sade. A implantao do Programa de Qualidade
em Sade Complementar representa um primeiro passo bastante positivo. Assegurar a portabilidade de cobertura outra questo importante que poderia requerer ainda mais poderes
para a ANS.
8. Considerar as mudanas institucionais e legais para modernizar processos de
recursos, possivelmente designando juzes especializados e estruturas recursais
Um sistema regulatrio de alta qualidade inclui a necessidade de prover possibilidades de
recursos eficientes e reais que no causem demoras no processo decisrio das empresas. A
existncia de um processo recursal eficaz e consistente pode ajudar na criao de um ambiente favorvel para o investimento e para o desenvolvimento de atividades econmicas.
O sistema de recursos em vigor no Brasil, que se baseia na justia geral, pode ser lento e
causar atrasos. Ele pode tambm oferecer oportunidades s partes interessadas mais poderosas de prejudicar parcialmente a funo regulatria e fiscalizadora das agncias, dado o nmero de recursos recebidos por algumas delas. Um melhor sistema para contestaes de decises
regulatrias precisar ser coordenado com a funo da poltica de defesa da concorrncia.
Apesar de haver restries constitucionais para a criao de tribunais especializados, poderia
haver a possibilidade de tribunais recursais regionais designarem quadros especializados para
questes relacionadas regulao, bem como concorrncia. Sugestes para a nomeao de
juzes especializados podem auxiliar no que diz respeito ao fortalecimento das capacidades
do judicirio em resolver casos que envolvam tanto as agncias reguladoras quanto levantem
questes econmicas. As agncias poderiam tambm unir seus esforos SEAE em termos de
defesa, chegando ao Judicirio e promovendo a anlise regulatria por meio de de seminrios
e workshops a fim de promover a familiaridade do Judicirio com as questes regulatrias.
Isso precisa ser acompanhado por claras e intimidatrias foras sancionrias das agncias. O caso da ANEEL ilustra a capacidade que algumas agncias reguladoras brasileiras
conseguiram estabelecer em assegurar por meio de de sanes eficazes que o fortalecimento
e a conformidade com clusulas regulatrias fossem obtidos. Isso poderia ser transferido de
forma bastante til a outros setores.
351

Relatório Sobre A Reforma Regulatória

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