UNICEF/ Bolivia Amazona/ Fernando Cuellar

UNICEF/ Ecuador/ Cristobal Corral

Artculo 4 de la
Convencin sobre los
Derechos del Nio:

Los Estados Partes adoptarn todas las

medidas administrativas, legislativas y de
otra ndole para dar efectividad a los
derechos reconocidos en la presente

En lo que respecta a los derechos

econmicos, sociales y culturales,
los Estados Partes adoptarn
esas medidas hasta el mximo de
los recursos de que dispongan y,
cuando sea necesario, dentro del
marco de la cooperacin
internacional.

UNICEF TACRO / Mara Blanco

Convencin.

NDICE

Pgina

Presentacin
1.

Introduccin

2.

La transicin de modelos (1989-1991)

3.

La etapa de expansin jurdico-cultural

de autonoma de la infancia y de
implementacin fluctuante (1992-2004)

11

4.

Adolescentes en conflicto con la ley penal

y el caso de las maras en Centroamrica

37

5.

Procesos y experiencias de participacin de

nios y adolescentes: problemas y perspectivas

45

6.

Conclusin

51

7.

Estado de las ratificaciones de los Tratados de

Derechos Humanos relacionados con la proteccin
de los derechos de la niez

52

Producido por:
UNICEF/ Oficina Regional
para Amrica Latina y el Caribe 2004
Ciudad del Saber, Edif. 131
Apartado 3667 Balboa, Ancn
Panam, Rep. de Panam
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Fax: (507) 317-0258
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Todos los derechos reservados
Para ms informacin contactar con:
Mara Jess Conde (mconde@unicef.org)
Emilio Garca Mndez (emiliogarciamendez@hotmail.com)

 UNICEF/ Bolivia, Amazona/ Fernando Cuellar

 UNICEF/ Paraguay/ Cecilia Cecilia Sirtori

Presentacin

El 20 de noviembre de 1989 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprob la Convencin sobre los
Derechos del Nio. Los trabajos de su preparacin duraron ms de diez aos porque se quiso contar con las
aportaciones de diversas sociedades, religiones y culturas. El esfuerzo vali la pena y la Convencin se
convirti as en el tratado de derechos humanos ms ampliamente aprobado de la historia.
La Convencin sobre los Derechos del Nio es el primer cdigo universal de los derechos de los nios y las
nias legalmente obligatorio. Los derechos que proclama corresponden a todos los nios y nias menores de
18 aos independientemente del lugar de nacimiento, de quines sean sus padres o su familia, de cul sea su
sexo, su etnia, la religin que practiquen o la clase social a la que pertenezcan.
Hoy, quince aos despus de su aprobacin, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) en
Amrica Latina y el Caribe quiere celebrar su existencia y recordar el compromiso, casi universal, de conseguir
que el mundo sea un mejor lugar para todos los seres humanos. Con el propsito de compartir este deseo
hemos querido documentar ejemplos de logros y de retos en el desarrollo y aplicacin de este tratado. El
panorama que aqu se presenta no pretende ser exhaustivo, sino destacar algunos de los aspectos ms
relevantes de su adaptacin legislativa en Amrica Latina.
Durante los ltimos quince aos Amrica Latina ha avanzado significativamente tanto en el reconocimiento de
los derechos humanos de los nios y las nias como en la mejora efectiva de sus condiciones de vida.
Prcticamente todos los pases han venido reformando sus leyes de infancia para adaptarlas a los mandatos
5

de la Convencin, bien mediante reformas integrales, contenidas en los denominados Cdigos o Leyes de la
Niez y la Adolescencia, bien mediante reformas parciales sobre temas especficos que han orientado las
nuevas polticas de infancia y familia. Como resultado de esos avances, la mortalidad materno-infantil ha
disminuido notablemente y 19 de cada 20 nios nacidos podrn celebrar su quinto cumpleaos 1. As mismo la
cobertura de la educacin primaria ha crecido significativamente y los niveles de matrcula son cercanos al
90% en la mayora de los pases 2.
Sin embargo, Amrica Latina no est ajena a lo que ocurre en el resto del mundo y sus nios y nias sufren
con demasiada frecuencia e intensidad la violencia, el desamparo, el abuso, el maltrato y la explotacin.
Diariamente los vemos como las vctimas inocentes de los conflictos armados, de las catstrofes, de la
pobreza, de la ignorancia, del autoritarismo, as como de cualquiera de los cambios que se producen en
nuestras sociedades. Las transformaciones de las estructuras familiares, la fragilidad de las nuevas formas de
empleo, las migraciones, los recortes de los programas sociales o los modelos de comercio faltos de escrpulos
tienen tambin graves repercusiones sobre sus vidas. La superacin de esas amenazas y la conversin de la
globalizacin en fuente de justicia, equidad y bienestar depender de los avances que hagan los pases, con
el apoyo de la comunidad internacional, en el cumplimiento de la Declaracin del Milenio y sus Objetivos de
Desarrollo, especialmente en lo que se refiere al respeto de los derechos humanos y al fortalecimiento de las
democracias y buen gobierno.
Ojal que las iniciativas ejemplares de ratificacin de la Convencin que se produjeron en Amrica Latina aos
atrs, cuando los pases comenzaron a hacer realidad sus anhelos de democracia, inspiren hoy su desarrollo y
aplicacin. El respeto por los derechos humanos de todas las personas es un buen barmetro para medir los
niveles de gobernabilidad democrtica de un estado. De ah que donde la infancia no vea atendida sus
necesidades, donde no haya una verdadera conciencia sobre las distintas realidades que viven los nios y las
nias o donde no se reconozca su derecho de participacin y su autonoma progresiva no pueda hablarse de
verdadera democracia.
Esperamos que este documento contribuya a mejorar la proteccin de la niez y adolescencia latinoamericana
como el gran proyecto de las democracias de la regin de los prximos aos, en cumplimiento de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio para el 2015.

Nils Kastberg
Director Regional,
UNICEF Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe

1
2

UNICEF, Estado Mundial de la Infancia, 2003.

UNESCO, 2001.

 UNICEF/ Ecuador/ Cristobal Corral

1. Introduccin

La Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN), aprobada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas el 20 de noviembre de 1989, es el primer tratado internacional especializado que reconoce los derechos humanos de todos los nios, nias y adolescentes. A lo largo de sus 54 artculos, la Convencin crea un
marco indito de proteccin integral a favor de las personas menores de 18 aos que obliga a los Estados que
la han ratificado a respetar, proteger y garantizar el ejercicio de los derechos civiles y polticos, econmicos,
sociales y culturales de este numeroso grupo de seres humanos. Quince aos despus de su entrada en vigor
puede decirse que todos los Estados del mundo, excepto Somalia y los Estados Unidos, han aceptado
obligarse a reconocer a los nios y las nias los derechos que con carcter general se haban consagrado en
el derecho internacional en favor de todos los seres humanos ms otros especficos dirigidos a asegurar su
crecimiento y desarrollo en las mejores condiciones de bienestar.
El reconocimiento internacional de la titularidad de derechos en favor de la infancia y la extensin de esa
obligacin adquirida por los Estados a todos los miembros de la sociedad y a las familias implica, desde el
punto de vista jurdico y cultural, un cambio sustancial en el modelo jerrquico y discrecional que tradicionalmente haba caracterizado las relaciones entre los adultos y los nios. Para hacer realidad ese nuevo modelo
y orientar su interpretacin y aplicacin nacional, la CDN consagra cuatro principios generales:
7

no-discriminacin (artculo 2), inters superior del nio (artculo 3), derecho a la vida, a la supervivencia y al
desarrollo (artculo 6) y derecho a opinar libremente (artculo 12).
La aprobacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio y el posterior y rpido proceso de ratificaciones
provocaron en Amrica Latina, a travs de movimientos nacionales destinados a adecuar las legislaciones
internas, una serie de transformaciones cuyo impacto real ha sido y es todava hoy extremamente difcil de
evaluar. No obstante, ms all de cualquier apreciacin crtica sobre su desarrollo y resultados, en ninguna otra
regin del mundo se produjo una movilizacin social tan intensa en torno a la CDN como en el caso de Amrica
Latina.
Sin olvidar los desfases nacionales entre pases, como, por ejemplo, Brasil, que reform su legislacin en 1990,
y Argentina, Chile, Mxico o Colombia, donde la reforma de las leyes de niez est pendiente todava,
es posible distinguir dos etapas diferenciadas de un proceso sobre el que aqu se pretende
contribuir - mucho ms de manera analtica que a travs de informacin exhaustiva que
puede recabarse de otras fuentes - a su mejor comprensin. Una primera y muy breve
etapa, de transicin de modelos, que va desde la aprobacin de la Convencin, en
noviembre de 1989, hasta fines de 1991. En este periodo, en la prctica, se completa
el movimiento de ratificaciones de este tratado por parte de los Estados de la regin,
mantenindose sin embargo intacta la vieja legislacin, especficamente diseada
para el control-proteccin del menor abandonado-delincuente, producto de las
primeras dcadas del siglo XX3. La segunda etapa, que se podra denominar de
expansin jurdico-cultural de autonoma de la infancia y de implementacin
fluctuante, se extiende hasta nuestros das. En estos aos comienzan a
producirse las primeras reformas legislativas y, como expresin del espritu
del momento, se interpretan, adoptan y desarrollan en clave de
derechos humanos los principios ms importantes sobre los que se
estructura la CDN. Sin embargo, podemos observar en esta
segunda etapa que al tiempo que se avanza en la implementacin
de algunos captulos de las leyes, la inversin en infancia es
todava insuficiente e inadecuada para alcanzar los Objetivos de
Desarrollo, aprobados por la Asamblea General de Naciones Unidas
en la Cumbre del Milenio del ao 2000, y adems, en algunos pases, se
producen involuciones represivas, muy en especial en lo referido a los

UNICEF/ Costa Rica/ Pedro Bayona

problemas derivados de la administracin de la justicia en relacin a los

adolescentes en conflicto con la ley penal.

3 Para

una visin histrica sobre el tema, que adems incluye abundante bibliografa, cfr. Emilio Garca Mndez y
Elas Carranza, Infancia, adolescencia y Control Social en Amrica Latina, Ed.Depalma, Buenos Aires, 1990 y
Emilio Garca Mndez y Elas Carranza (organizadores), Del Revs al Derecho la condicin jurdica de la infancia
en Amrica Latina. Bases para una reforma legislativa, Ed.Galerna, Buenos Aires,1992.

 UNICEF/ Colombia/ William Fernando Martnez

2. La transicin de modelos (1989-1991)

La que aqu se denomina etapa de transicin de modelos es la menos mencionada y analizada de las dos. En
un cierto sentido, esta etapa representa una fuerte continuidad con el proceso tcnico, asptico y relativamente
cerrado de redaccin de la Convencin, desarrollado entre 1979 y 1989.
A caballo de los nuevos aires que proporcionaban, primero, la retirada de las dictaduras militares (Brasil,
Argentina, Chile, Uruguay, Bolivia, etc.) y ms tarde, el fin de los conflictos armados (Guatemala, El Salvador,
Nicaragua), se les present a los nuevos gobiernos de transicin democrtica la posibilidad de un gesto
simptico y en apariencia polticamente inocuo. Un gesto que otorgaba pequeas cuotas de legitimidad tras
aos de profundos desencuentros con la sociedad civil. Sin oposicin, se finaliz en democracia, con una
velocidad sin precedentes en relacin con otros instrumentos de derechos humanos de parecido tenor y en
relacin tambin con otras zonas del mundo, el proceso regional de ratificaciones de la CDN y se introdujo de
este modo, despus de 70 aos de vigencia de un modelo en apariencia protector aunque en realidad
decididamente criminalizador de la pobreza, otro nuevo que vena a alterar el panorama jurdico-cultural de las
relaciones, por una parte, de la infancia - los menores - con las instituciones y, en general, de la infancia con
el mundo de los adultos.

Un indicador claro del nivel de aceptacin de la Convencin, especialmente comparado con otras regiones del
mundo, puede deducirse de las muy pocas reservas que los estados latinoamericanos realizaron en el
momento de su ratificacin. Argentina y Venezuela manifestaron sus reservas en relacin al tema de la
adopcin, mientras Colombia realizo una, que sin duda puede caracterizarse como positiva, en relacin al
Art.38 de la Convencin, declarando que la edad mnima nacional para el reclutamiento en las fuerzas
armadas es de 18 aos y no de 15.

Fecha de las ratificaciones de la Convencin sobre los Derechos del Nio

Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia

26 de junio de 1990
24 de septiembre de 1990
13 de agosto de 1990
28 de junio de 1991

Costa Rica

21 de agosto de 1990

Cuba

21 de agosto de 1991

Ecuador

23 de marzo de 1990

El Salvador

10 de julio de 1990

Guatemala

6 de junio de 1990

Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana

10 de agosto de 1990
21 de septiembre de 1990
5 de octubre de 1990
12 de diciembre de 1990
25 de septiembre de 1990
4 de septiembre de 1990
11 de junio de 1991

Uruguay

20 de noviembre de 1990

Venezuela

13 de septiembre de 1990

Fuente: Informacin obtenida de las Oficinas de UNICEF en Amrica Latina, 2004.

10

4 de diciembre de 1990

 UNICEF TACRO/ Cesar Villar

3. La etapa de expansin jurdico-cultural de

autonoma de la infancia y de implementacin
fluctuante (1992-2004)

Esta segunda etapa, mucho ms rica y compleja que la anterior, ha merecido algunos anlisis ms detallados
que la primera, ya que con ella da comienzo el proceso de reformas de las leyes y cdigos de niez en
Amrica Latina para adaptarlos a los estndares y principios de la Convencin.
Si algo marc con fuerza el desarrollo de esta etapa es la influencia decisiva que, a nivel regional, ejerci en
materia de contenidos y de proceso participativo el Estatuto del Nio y el Adolescente (ECA), aprobado en el
Brasil, en julio de 1990, primera adecuacin sustancial de una ley nacional a la CDN en Amrica Latina. El
proceso de Brasil influy profundamente en el cambio de modelo, tanto en trminos de contenidos cuanto en
trminos de proceso de construccin. Para muchos pases de la regin los procesos de redaccin y
aprobacin de estas leyes de infancia en el contexto del nuevo modelo se convirtieron en inditos movimientos
de participacin popular, alterando el carcter cerrado y tecnocrtico que haba imperado en la produccin de
la vieja legislacin. En todas las nuevas leyes se produjeron extraordinarios avances en trminos no slo de
reconocimiento jurdico de los derechos, sino tambin en la institucin de nuevos mecanismos de exigibilidad
de los mismos.

11

Los nuevos aires democrticos se vieron favorecidos por

la aparicin de movimientos sociales de defensa de la
democracia y de los derechos humanos que jugaron un
papel importante en la construccin de las nuevas
reconocimiento de los derechos de la niez tanto en las
constituciones nacionales como en las correspondientes
leyes de infancia4 En muchos casos y para medir la
intensidad de estos cambios, en palabras del reconocido
pedagogo brasilero Antonio Carlos Gomes da Costa,
estos nuevos proyectos de ley se transformaron en realidad en verdaderos proyectos de sociedad.
As en poco tiempo al Estatuto del Nio y el Adolescente
de Brasil le siguieron, por orden cronolgico, en 1992, el

UNICEF/ Premios Iberoamericanos/ Martn Miguel Crespo

sociedades, en la difusin de la CDN y en el

Cdigo del Menor de Per; en 1993, el Cdigo de la

Familia de El Salvador, que dice inspirarse en la CDN, aunque no contempla al nio como sujeto de derechos individuales sino como parte de la familia; en 1994, la Ley del Menor Infractor de El Salvador; en 1996,
la Ley de Responsabilidad Penal Juvenil de Costa Rica; en 1996, el Cdigo de la Niez y la
Adolescencia de Honduras, y en 1997, la Ley de Adopciones de Paraguay.
El proceso ha continuado estos aos con el Cdigo de la
Niez y la Adolescencia de Nicaragua (1998), la Ley
Orgnica para la Proteccin del Nio y del Adolescente
de Venezuela (1999), el Cdigo del Nio, Nia y
Adolescente de Bolivia (1999), la Ley 40 de Rgimen
Especial de Responsabilidad Penal para la Adolescencia
de Panam (1999), la Ley Federal para la Proteccin de
los Derechos Nios, Nias y Adolescentes de Mxico
(2000), el Cdigo de la Niez y la Adolescencia de
UNICEF/ Guatemala/ Andrea Aragn

Paraguay (2001), la Ley de Proteccin Integral de la

Niez y la Adolescencia de Guatemala (2003), el Cdigo
de la Niez y la Adolescencia de Ecuador (2003), el
Cdigo para el Sistema de Proteccin y los Derechos
Fundamentales de Nios, Nias y Adolescentes de
Repblica Dominicana (2003) y el Cdigo de la Niez y la
Adolescencia de Uruguay (2004).

4 cfr.

12

Elisabeth Lewin, Programming For The Realization of Childrens Rights, UNICEF, 2000.

 UNICEF/ Costa Rica/ Pedro Bayona

Leyes significativas* en materia de infancia posteriores a la CDN

Argentina

No.

Bolivia

Cdigo del Nio, Nia y Adolescente (Ley 2026), 1999.

Brasil

Estatuto del Nio y el Adolescente (Ley 8069), 1990.

Colombia

No.

Costa Rica

Ley de justicia penal juvenil (Ley 7576), de 1996.

Cdigo de la Niez y la adolescencia (Ley 7739), de 1997.
Ley contra la Explotacin Sexual Comercial de
Personas Menores de Edad (Ley 7899), de 1999.
Ley de Paternidad Responsable (Ley 8101), de 2001.

Ecuador

Cdigo de la Niez y Adolescencia (Ley 2002-100), de 2002.

Chile

No.

Cuba

No.

El Salvador

Cdigo de Familia (Decreto Legislativo 677), de 1993.

Ley del Menor Infractor (Decreto Legislativo 863), de 1994.
Decreto No. 395/04 de Reforma de la Ley del Menor
Infractor, que pasa a llamarse Ley Penal Juvenil.
Decreto No. 396/04 de Reforma de la Ley de Vigilancia
y Control de Ejecucin de Medidas al Menor Infractor.

Guatemala

Ley de Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia

(Decreto 27), de 2003.

Honduras

Cdigo de la Niez y Adolescencia (Decreto 73), de 1996.

*El trmino significativo se refiere tanto al carcter comprensivo de la Ley (Cdigos integrales, leyes de responsabilidad penal juvenil o leyes de proteccin)
como a su clara adscripcin.

14

Leyes significativas* en materia de infancia posteriores a la CDN

Mxico

Ley para la Proteccin de los Derechos de los Nios, Nias y

Adolescentes. Mayo 2000.

Nicaragua

Cdigo de la Niez y la Adolescencia (Ley No. 287), de 1998.

Paraguay

Ley de Adopciones (Ley 1136), de 1997.

Cdigo de la Niez y la Adolescencia (Ley 1680), de 2001.

Panam

Cdigo de Familia (Ley 3), de 1994.

Ley del Rgimen Especial de Responsabilidad Penal para la
Adolescencia (Ley 40), de 1999, con modificaciones en 2003.

Per

Cdigo de los Nios y Adolescentes (Decreto Ley 26.102),

de 1992.
Ley 27337, de 2000 que deroga mediante una nueva versin el
Cdigo de los Nios y Adolescentes, de 1992.

Repblica Dominicana

Cdigo para la Proteccin de Nias, Nios y Adolescentes

(Ley 14-94), de 1994.
Cdigo para el Sistema de Proteccin y los Derechos
Fundamentales de Nios, Nias y Adolescentes (Ley 136-03),
de 2003, que deroga la Ley 14-94.

Uruguay

Cdigo de la Niez y la Adolescencia, de 2004.

Venezuela

Ley Orgnica para la Proteccin del Nio y el Adolescente,

promulgada en octubre de 1998, con entrada en vigencia en
abril de 2000.

Fuente: Oficinas de UNICEF en Amrica Latina 2004.

15

 UNICEF/ Ecuador/ Cristobal Corral

Las nuevas leyes prevn nuevos sistemas de proteccin de la infancia, responsables de la ejecucin de las
polticas nacionales de atencin a la niez y nuevos sistemas de responsabilidad penal de los adolescentes en
conflicto con la ley. Pero probablemente sea en el campo de los nuevos sistemas de responsabilidad penal
juvenil, que sustituyeron a los eufemsticos modelos tutelares, donde el mayor nmero de transformaciones
concretas pueda apuntarse. Frente al uso abusivo que desde los sistemas tutelares se haca de la privacin de
libertad, ya fuera el nio un infractor de la ley penal ya fuera el nio vctima de la violencia o del abandono, en
las nuevas leyes de niez, la privacin de libertad - tal como lo dispone la CDN - pas a considerarse una medida
excepcional y un ltimo recurso, utilizada slo para los casos de delitos graves cometidos por adolescentes.
En el caso de Amrica Latina, las nuevas legislaciones disponen que los menores de 12 aos - en algunos
pases los menores de 14 aos - que cometen algn tipo de infraccin a la ley penal estn totalmente exentos
de responsabilidad penal, debiendo aplicarse, sin embargo, en dichos casos las medidas de proteccin adecuadas
dentro del mbito de las instituciones civiles de bienestar o de la familia.
16

Edades mnimas de responsabilidad penal

Fuente: Leyes y Cdigos de Niez y Adolescencia.

17

Otro aspecto significativo sobre el que se volver ms

Queda prohibido separar al nio o

adelante y distinto de la administracin de la justicia penal

adolescente de su grupo familiar, o

juvenil, es el que se refiere a la introduccin - comenzando

disponer la suspensin o prdida de la

por el pionero articulo 23 del Estatuto del Nio y el

patria potestad invocando la falta o

Adolescente del Brasil - de una precisa y taxativa normativa

insuficiencia de recursos. (Cdigo de la

mediante la cual se prohbe tajantemente la separacin de

Niez y Adolescencia de Paraguay).

los nios de su familia de origen por meras carencias

materiales o por razn de pobreza.

La mera falta o carencia de recursos

materiales no podr jams constituir
motivo suficiente para la perdida o
supresin del patrio poder. (Estatuto
del Nio y del Adolescente de Brasil).

Un menor se encontrar en situacin

de abandono o de peligro cuando falten
en forma absoluta o temporal las
personas que, conforme la ley, han de
tener el cuidado personal de su crianza
y educacin o cuando existiendo
incumplen las obligaciones o deberes
correspondientes o carecen de las
calidades morales o mentales
necesarias para asegurar la correcta
formacin del nio. (Cdigo de la Niez

UNICEF/ Ecuador/ Cristobal Corral

y Adolescencia de Honduras).

18

 UNICEF/ Per/ Alejandro Balaguer

Nada de lo dicho hasta aqu sobre los procesos de reforma

legal debe entenderse en el sentido de que las leyes puedan
sustituir la movilizacin social y la voluntad poltica, como
motor fundamental de una nueva concepcin de polticas
sociales para la infancia. Ni la reforma de la ley ni la reforma
de las instituciones pueden dejarse de lado en cualquier
propuesta que en un contexto democrtico pretenda formular
y ofrecer una poltica social que combine coberturas significati-

En Costa Rica, en 1995 haba 104

hombres y 14 mujeres menores de edad
en los centros de privacin de libertad,
mientras que en junio de 1996, a un
mes de entrada en vigor de la ley, slo
haba 25.
Fuente: Justicia Penal Juvenil: Buenas Prcticas en Amrica
Latina, UNICEF, 2003.

vas con una sustentabilidad en el tiempo de sus programas y

servicios. En otras palabras, puede decirse que la ley y las
instituciones, sin ser condicin suficiente para la realizacin de
las transformaciones, son condicin imprescindible para la
realizacin de las mismas. Prueba de esta afirmacin es la
reduccin drstica del nmero de menores de edad privados
de libertad tras la aprobacin de leyes adaptadas a la CDN en
nuestra regin, una de las consecuencias ms notables y

En Nicaragua, la entrada en vigor del

Cdigo de la Niez y la Adolescencia
(octubre de 1998), cuyo ttulo III crea un
sistema de responsabilidad penal juvenil,
tuvo como consecuencia inmediata la
presentacin de 300 recursos de

concretas del cambio de modelo que implica el pasar de la

habeas corpus a favor de adolescentes

tutela a la responsabilidad.

privados de libertad en el rgimen

anterior, a quienes se les imputaban

Lo mismo puede decirse - a pesar de la persistencia del

problema en muchos pases - de la reduccin del nmero de

hechos que no constituan delitos.

Fuente: Derechos humanos de la niez y la adolescencia en
condiciones de vulnerabilidad social y jurdica en Amrica
Latina y el Caribe, UNICEF, 2000

19

En Panam, antes de la aprobacin de

la Ley 40, el total de menores de edad
privados de libertad oscilaba alrededor
de los 500, de una poblacin total (de
menores de edad) que apenas llegaba
al milln, segn cifras que proporcion
el rgano Judicial a la Comisin
Presidencial. Los criterios normativos
impuestos por la Ley 40 redujeron
drsticamente el nmero de privados de
libertad. Los nuevos conceptos obligaban
a distinguir entre los que estn en
proceso de resocializacin (porque se les
impuso una sancin) de los que estn
en Centros de Custodia (porque se les
est investigando). Durante este perodo
de transicin, que se extendi ms all
de lo prudente, el primer grupo oscil
alrededor de 25, y el segundo entre los
50 y 60. Esto a su vez permiti elevar la
calidad de los programas en los centros
de resocializacin.
Fuente: Cfr.Jorge Giannareas, Comentario al proceso de
reforma legislativa en Panam, en, Infancia, Ley y
Democracia en Amrica Latina, ob cit.

nios institucionalizados por pobreza. Por lo que sin duda

una consecuencia notable de la aprobacin e implementacin de los nuevos sistemas de responsabilidad
penal juvenil es el progresivo y creciente abandono de la
utilizacin de la privacin de libertad (ms all del nombre
que se le de a dicha prctica) como una forma reforzada
de poltica social.
Pero los impactos concretos de la ley sobre la poltica social
y sobre la condicin material de la infancia no se limitan al
plano, generalmente de alta visibilidad, de los conflictos
jurdicos de naturaleza penal. La ley de adopciones de
Paraguay, de 1997, constituye un ejemplo tan rico cuanto
poco mencionado en la regin. Durante muchos aos, las
prcticas y modalidades rutinarias de la adopcin, muy
especialmente el uso desmedido - y, por tanto abusivo - de
aquella de carcter internacional, rozaron con situaciones no
muy lejanas de lo que pudiera definirse como trfico de
nios. A modo de ejemplo, comprese que mientras desde la
entrada en vigencia de la ley de adopcin prcticamente no
se ha tramitado ninguna adopcin internacional, el Ministerio
Pblico del Paraguay calcula que slo entre 1990 y 1995
ms de 4.000 nios paraguayos fueron adoptados por
residentes extranjeros.
Para entender mejor la verdadera dimensin de estos

En Paraguay, con la entrada en vigor del

Cdigo de la Niez y la Adolescencia el
nmero de nios privados de libertad
pas de 650, en 1999, a 300, en 2001.
Fuente: UNICEF/Paraguay, 2004.

cambios, conviene no perder de vista que a comienzos de la

dcada de los 90 persistan todava las resistencias de antiguos
actores representantes del viejo modelo. Ese modelo no era
otra cosa que una recreacin de las formas clsicas del
minorismo de los aos 20 y 30, que encontr su sntesis en
la vaga doctrina de la situacin irregular. El viejo modelo
asistencial, de fuerte impronta religiosa y de voluntariado
asistencial, se moderniz, se reorganiz y termin plasmndose muchas veces en organismos nacionales igualmente

20

centralizados, donde mediante el uso instrumental de las

nuevas corrientes sociolgicas y psicolgicas, entr en

Libertad asistida en Guatemala

disputa por el control de los menores no slo con las viejas

formas de la caridad y la psiquiatra, sino tambin con la

Los adolescentes en conflicto con la ley

propia administracin de justicia.

participan en servicios comunitarios

como alternativa al encarcelamiento.

La primera experiencia de reforma en Amrica Latina, ofrece

algunas enseanzas en estos temas que sera un grave
error ignorar. En Brasil, la oportuna conjuncin de
dispositivos jurdicos de la nueva ley de infancia (ECA), que
efectivamente abra las puertas a una descentralizacin

Empresas privadas ofrecen trabajo y

oportunidades de entrenamiento para
adolescentes que de otro modo no
tendran esta oportunidad. Para

municipal y a un nuevo tipo de institucionalizacin de la

muchos participantes, esto significa

participacin comunitaria (los Consejos Municipales de

mucho ms que un entrenamiento de

Derechos de la Infancia), sumada a la rpida y decidida

trabajo; se les da la oportunidad de

voluntad poltica del Poder Ejecutivo de suprimir el rgano

desarrollar sus habilidades sociales e

nacional de bienestar de la infancia, produjo cambios drsticos

intrapersonales y de ganar autoestima.

a travs de la lisa y llana extincin del viejo rgano nacional

centralizado, cambios que hasta la fecha, con esa
profundidad, no se han verificado en otros pases de la
regin.

Durante los dos aos y medio del

programa, 304 adolescentes, entre los
13 y 18, aos han participado en l.
Fuente: Justicia Penal Juvenil. Buenas Prcticas en Amrica
Latina. UNICEF, 2003.

Esta etapa expansiva no slo lo es desde el punto de vista

jurdico sino tambin poltico-cultural. Todava el discurso
meditico de vinculacin automtica de los jvenes con la

Derecho a la identidad

inseguridad urbana, uno de los problemas percibido como

de mayor preocupacin social hoy, no haba alcanzado la
importancia y centralidad de nuestros das.
A partir de mediados de la dcada del 90 puede decirse que
el proceso de implementacin de la Convencin en los
diversos pases de la regin se da en una situacin de

En Bolivia, el 50% de los nios

menores de un ao y el 12% de los
menores de 14 aos estan sin inscribir
en el registro civil. En Nicaragua se
estima que un 69% de los nios y

permanente tensin, de avances y retrocesos, de profundas

nias no son inscritos al nacer. En

oscilaciones que claramente pueden percibirse dada la

Colombia, la falta de inscripcion afecta

dimensin de las ransformaciones que implica el cambio de

a un 29.3% de la infancia; mientras que

modelo, no slo entre paises si no dentro de un mismo pas.

en Honduras, afecta a un 20%.

Fuente: CEPAL, UNICEF y SECIB, Construir Equidad desde la
Infancia y Adolescencia en Iberoamrica, 2001.

21

 UNICEF TACRO/ Cesar Villar

Defensorias municipales y comunitarias

Bolivia

Defensoras de la Niez y Adolescencia en los Municipios del pas.

Comisiones Municipales y Comisiones Departamentales de la Niez y
Adolescencia.

Brasil

Consejo de Derechos de Nios y Adolescentes.

Consejos Tutelares.

Chile

Oficinas de Proteccin de Derechos.

Costa Rica

Comits Tutelares de los Derechos de la Niez y la Adolescencia.

Ecuador

Juntas de Proteccin de Derechos (a nivel cantonal).

Guatemala

Comisiones Municipales de la Niez y la Adolescencia.

Honduras

Procuraduras locales.

Paraguay

Consejeras por los Derechos de la Infancia y la Adolescencia

(CODENIS).
Consejo Municipal de Niez y Adolescencia.

Per

Defensoras Municipales del Nio y Adolescente (DEMUNAS).

Defensoras Escolares del Nio y Adolescente (DESNAS).

Repblica Dominicana

Juntas Locales de Proteccin y Restitucin de Derechos.

Venezuela

Defensoras Comunitarias.
Consejos de Proteccin del Nio y Adolescente Consejos Municipales.

Fuente: Informacin obtenida de las Oficinas de UNICEF en Amrica Latina, 2004.

22

Es durante este perodo que en muchos pases de

Amrica Latina se crea, difunde y expande una
institucin realmente desconocida en la historia de
la infancia: Las Defensoras municipales y comunitarias de nias, nios y adolescentes. Pocas instituciones resultan ms representativas de la profunda
evolucin que viven los derechos de la infancia. A
pesar de que, como se ha dicho, su existencia se
verifica en muchos pases, los ejemplos de Per y
El Salvador resultan altamente representativos,
tanto por su dimensin cuantitativa, como por el
carcter realmente novedoso de su naturaleza. Los
nmeros son elocuentes. En el caso del Per, la
existencia de ms de 1.500 Defensoras activas en
24 Departamentos, que en casi una dcada han
atendido 160.000 casos de violaciones a los derechos de la infancia, da cuenta de su importancia.
Pero tal vez uno de los hechos que resulte ms
significativo sea su presencia e insercin territorialmunicipal. En otras palabras, la posibilidad de que
buena parte de los problemas de la infancia se
resuelvan en el mismo lugar donde se originan. El
UNICEF/ Belice/ Csar Villar

caso de El Salvador no es menos importante.

Nacidas en 1994, por iniciativa de la Procuradura
de los Derechos Humanos (rgano estatal de
defensa de los derechos humanos en general),
estas Defensoras conocieron un rpido proceso de
expansin municipal. Durante dicho proceso se
asisti a un interesante movimiento de transforma-

estas Defensoras han demostrado un alto grado

cin de su naturaleza inicial. La participacin de

de sustentabilidad y permanencia en el tiempo. No

jvenes y adolescentes otorg a estas Defensoras

cabe duda, tal como lo muestran procesos ms

un carcter crecientemente comunitario. Una gradual

recientes como los de Bolivia y Ecuador, que el

y clara transferencia de funciones y un vnculo en

futuro de las polticas para la infancia en la regin

constante aumento con la comunidad, condujeron a

est indisolublemente ligado a la evolucin de insti-

un compromiso ms concreto con los problemas

tuciones como stas, caracterizadas por su

esenciales de la poblacin. A pesar de las discon-

flexibilidad y su enorme capacidad de adaptacin a

tinuidades y fragmentaciones de la poltica social,

los desafos del momento.

23

Pero el rea de la poltica social para la infancia que

mejor permite percibir las tensiones provocadas por la
transicin del modelo de la tutela al modelo de la
responsabilidad es el rea donde se cruzan las polticas
de proteccin con las polticas asistenciales. En otras
palabras, un rea no desprovista de vastas zonas
grises del muchas veces tratamiento indiferenciado de
los nios y adolescentes ya sean sujetos activos ya
sean sujetos pasivos de la violencia. Esta confusin
aumenta cuando contemplamos las respuestas de los

conflicto con la ley penal, pues, a pesar de que su

dimensin numrica es bastante reducida, sobre todo si
se compara con otras reas de las polticas sociales,
posee una extraordinaria influencia sobre el conjunto de
las polticas pblicas en favor de la niez.

En general, puede afirmarse que, salvo algunas

excepciones positivas, los diversos tipos de

UNICEF/ Repblica Dominicana/ Luis E. Gonzlez

Estados para con los nios, nias y adolescentes en

instituciones responsables de las polticas de proteccin

de la niez y la adolescencia, tanto por las condiciones materiales de los servicios que prestan como por las
interpretaciones que hacen de la Convencin, estn todava lejos de satisfacer de forma
integral los derechos de los nios, nias y adolescentes. En este sentido, es obligado
reconocer que las condiciones de vida ms aceptables para los adolescentes infractores de la ley penal se verifican precisamente en aquellos pases donde una
consecuente reforma legal e institucional ha permitido una separacin
tajante entre los servicios y programas dirigidos a los nios, nias y
adolescentes vctimas de la violencia y los servicios y programas
dirigidos a los que son sujetos activos de la misma. Sin desconocer

UNICEF/ Ecuador/ Cristobal Corral

la existencia de problemas y dificultades, las leyes de

Responsabilidad Penal Juvenil de Costa Rica (1996) y Panam (1999), por la
seriedad y consecuencia de su implementacin, son buenos ejemplos de estos
avances.

En una imaginaria lnea continua que va de aceptables

a inaceptables condiciones materiales, no cabe duda
de que la mayor parte de los pases de la regin se
colocan mucho ms prximos a esta ultima hiptesis.
Veamos ms de cerca el problema con algunos casos
concretos de la regin. En Bolivia, por ejemplo, el
monto asignado para la mayora de los nios privados
de libertad por diversos motivos no alcanza para cubrir
el mnimo de las necesidades nutricionales.
El internamiento de nios y adolescentes, un
eufemismo que frecuentemente encubre la privacin de
libertad, tal como esta es definida por las Reglas de
Naciones Unidas, todava se realiza en la mayor parte
de los pases de la regin no slo en forma abusiva
sino adems sin distinguir entre medidas de proteccin
y medidas socio-educativas de privacin de libertad

UNICEF/ Ecuador/ Cristobal Corral

propiamente dichas.

Por privacin de libertad se entiende toda

forma de detencin o encarcelamiento, as
como el internamiento en un establecimiento

UNICEF/ Ecuador/ Cristobal Corral

pblico o privado del que no se permita salir

al menor por su propia voluntad, por orden
de cualquier autoridad judicial, administrativa
u otra autoridad pblica. (Reglas de las
Naciones Unidas para la Proteccin de los
Jvenes Privados de Libertad, de 1990.)
25

 UNICEF/ Bolivia Amazona/ Fernando Cuellar