Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
Editora Brasiliense,
1981, p.27-117
Pgina 27
O Plano de metas 1957/60
Em fins de 1956 dando, resposta ao quadro de tenses antes descrito, o governo
formulou um ambicioso conjunto de objetivos setoriais, conhecido por Plano de
Metas, que constitui a mais slida deciso consciente em prol da industrializao na
histria econmica do pas. Estes objetivos iriam servir durante os prximos cinco
anos de norteio poltica econmica e, em certos aspectos, ao longo de sua
execuo suas postulaes iniciais foram superadas e seu carter de poltica de
desenvolvimento industrial confirmado.
O Plano conferia prioridade absoluta construo dos estgios superiores da
pirmide industrial verticalmente integrada e do capital social bsico de apoio a
esta estrutura. Daria continuidade ao processo de substituio de importaes que
se vinha desenrolando nos dois decnios anteriores. [nota: 13]
No dedicava atenes transformao estrutural do setor agropecurio. Este, em
sua evoluo anterior, no se havia constitudo em entrave industrializao.
Atravs da incorporao de novas terras, a oferta de alimentos e insumos
industriais de origem primria havia se expandido a taxa superior do crescimento
demogrfico. [nota: 14] Assim sendo, o Plano apenas marginalmente se referia ao
setor, atravs de modesta meta de armazenagem, meta de produo tritcola, cuja
motivao residia no problema geral do setor externo, e meta de mecanizao
agrcola, com participao apenas simblica no conjunto de objetivos. [nota: 15]
Tampouco preocupava-se com o problema da m distribuio da renda. Ocupavam
posio de reduzido destaque as inverses e gastos sociais. [nota: 16] E apenas em
1959 ganha contedo o propsito de dinamizao das antigas regies primrioexportadoras, deixadas margem
Pgina 29
pela industrializao concentrada na regio Centro-Sul, com a constituio da
SUDENE - Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste - entidade federal de
planejamento regional da principal rea- problema.
Em termos mais sumrios, o Plano postulava investimentos diretos do governo no
setor de energia-transporte e em algumas atividades industriais bsicas,
notadamente siderurgia e refino de petrleo - para as quais o nimo empresarial
havia se revelado insuficiente - bem como favores e estmulos ampliados
expanso e diversificao do setor secundrio, produtor de equipamentos e
insumos com funes de produo de alta intensidade de capital.
Face a estes objetivos, que propunham uma vigorosa transformao na estrutura
da economia, cediam importncia as consideraes sobre equilbrio de preos,
situao da balana de pagamentos e comportamento "sadio" do setor monetrio,
fiscal e cambial que se colocavam em segundo plano e a servio da industrializao.
SETOR
Custo
estimado
dos bens e
servios
produzidos
no pas
(bilhes de
Cr$)
Bens e servios
importados
Em
milhes de
US$
Equivalnc
ia em
bilhes de
Cr$
Investiento total
estimado
em bilhes
de Cr$
% do total
Energia
Transportes
Alimentao
Ind. de base
Educao
110,0
75,3
4,8
34,6
862,2
582,2
130,9
742,8
44,3
30,0
6,7
38,1
154,3
105,3
11,5
72,7
43,4
29,6
3,2
20,4
12,0
12,0
3,4
Total
236,0
2318,5
119,1
355,8
100,0
FONTE: VI Exposio sobre o programa de Reaparelhamento Econmico - BNDE
Um terceiro conjunto visava instalao das indstrias produtoras de bens de
capital e, finalmente, a meta da construo da nova sede administrativa do pas.
[nota: 22] verdade que esta classificao no inclui certas metas ligadas
comercializao e armazenagem de produtos agropecurios, nem expanso das
exportaes de minrio de ferro, e outros objetivos ligados a atividades primrias,
nem considera, igualmente, as inverses sociais. Contudo, seu escasso peso
permite que na apresentao do Plano tais objetivos sejam apenas citados
marginalmente.
Energia
O esforo principal seria realizado com vistas ampliao da capacidade geradora
de energia eltrica. A falta de inverses neste setor, compatveis com a ampliao
das inverses privadas, no perodo que se estende do aps-guerra ao fim dos anos
40, havia engendrado sria crise nos primeiros anos do decnio seguinte. Apesar
desta crise ter sido rapidamente superada em 1954/56, dado o crescimento da
Pgina 36
QUADRO II
ALGUNS DADOS DE EVOLUO ENERGTICA DURANTE O PLANO DE META
Ferrovias
Rodovias
Inclusive
Autos
Exclusive
Autos
Martimo
Portos e
Navios
Aerovirio
Avies e
Aeroportos
Total
Com
Autos
Sem
Autos
50/54
0,82
1,25
2,00
1,34
0,15
0,13
4,35
3,69
57/59
1,04
1,74
2,75
1,90
0,19
0,16
5,88
5,03
FONTE: APEC Estudos Semestrais maio de 1963. Citado dados de estudo
publicados pela COPLAN (Comisso de Planejamento nacional)
Pgina 39
QUADRO IV
Ano
1952
1953
1954
1955
------1959
1960
1961
FERROVIA
Extenso da
Rede (Km)
37 019
37 032
37 190
37 092
---------37 710
38 287
38 185
Carga
transportada
(t/km)
229 257
228 839
233 235
258 805
----------319 114
315 053
296 967
Passageiros
transportados
(passag/km)
279 542
298 746
319 783
334 851
---------388 212
401 543
441 396
incorporar, respectivamente, 200 e 330 mil dwt. Quanto frota de longo curso, que
participava com apenas 11,2% do total de fretes de importao, previa o Plano a
incorporao de apenas 30 mil dwt. Contudo, providncias visando a maior
utilizao da frota disponvel fez com que a participao nacional nos fretes de
importao se elevasse a 18,7% em 1959. O xito, no tocante ampliao da
frota, foi praticamente integral. Assim, entre 1956 e fins de 1960, incorporaram-se
navios somando 550 mil dwt, sendo 299 mil na frota de petroleiros, 179 mil na de
navegao de cabotagem, 64 mil na de longo curso e 8 mil dwt na frota fluvial.
[nota: 24]
Tais investimentos foram acompanhados por um parcial reaparelhamento dos
servios porturios, outro notrio ponto de estrangulamento do sistema nacional de
transporte.
Pgina 41
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONMICA
O quadro VI mostra claramente a estagnao, e mesmo o declnio deste setor. O
movimento de embarcaes nacionais (de bandeira brasileira), que corresponde,
grosso modo, ao comrcio de cabotagem, caiu de 18425 mil tem 1934 para 15647
mil em 1958.
A soluo definitiva do problema porturio complexa, envolvendo importantes
aspectos
de
ordem
administrativa,
que
no
podem
ser
resolvidos
independentemente dos problemas da Marinha Mercante, no abordados pelo Plano
de Metas. Este se preocupou apenas com o aspecto mais propriamente fsico da
questo, postulando a ampliao da faixa acostvel de diversos portos, aquisio de
equipamentos de carga e descarga, obras de dragagem de 23 portos e compra de
equipamentos de dragagem, segundo afirma o Relatrio do Conselho de
Desenvolvimento. Contudo, os resultados, em termos de movimento porturio,
ainda so bastante insatisfatrios, como pode ser visualizado no quadro VI.
QUADRO VI
ENTRADAS DE EMBARCAES TONELAGEM DE REGISTRO
(UNIDADE 1000 t)
BRASIL 1
Anos
1934
1935
1937
1938
1948
1949
1952
1954
1955
Nacionais
18 425
18 592
20 876
21 001
18 374
17 281
18 025
16 728
14 974
Estrangeiras
29.106
27 275
29 164
30 258
26 058
27 923
32 594
36 689
35 863
Total
47 531
45 867
50 040
51 259
44 432
45 204
50 619
53 417
50 837
1957
16 928
38 308
55 236
1958
15 647
40 958
56 605
1960
59 294
1961
60 985
FONTE: Anurio Estatstico do Brasil.
(1) At 1958 congregou-se os seguintes portos: Santos, Rio de Janeiro, Salvador,
Recife e Rio Grande. De 1959 em diante inclui todos os portos
Pgina 42
Quanto ao transporte aerovirio nunca houve problemas de maior vulto, tendo
este setor sempre acompanhado satisfatoriamente as necessidades. A meta
compreendia o reequipamento do material de vo, a expanso de uma adequada
infra-estrutura de vo e o estabelecimento da indstria aeronutica. Apenas neste
ltimo ponto o programa no obteve xito, permanecendo incipiente a indstria de
material aeronutico. O comportamento do setor pode ser visto no quadro VII.
QUADRO VII
AERONUTICA CIVIL
Ano
1951
1952
1953
1954
1955
-----1959
1960
96,1
96,6
104,2
112,9
121,0
------134,0
145,8
Passageiros/Km
Transportados
(1 000000 Passag/km)
1 492
1 505
1 692
1 814
1 899
-----2 870
3 529
QUADRO IX
CIMENTO PORTLAND COMUM (1 000 t)
Ano
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
Produo nacional
1 441
1 614
2 041
2 418
2 734
3 278
3 376
3 769
3 798
4 418
4 678
Importao
394
638
812
982
332
242
31
9
0
29
0
Alumnio
Chumbo
Cobre
Estanho
Nquel
Zinco
1 664
6 278
8 837
9 190
15 187
16 573
18 467
4 027
4 543
7 046
4 635
5 526
9 976
12 527
399
1 349
1 960
1 500
1 800
1 212
1 659
1
1
1
1
1
2
-
39
59
68
72
89
95
95
203
568
423
527
530
330
Meta
170,8
66,3
52,6
58,0
347,7
Produo efetiva
154,7
61,3
53,2
52,0
321,2
Alcanados em 30/6/62
89,3%
------93,0%
90%
95%
86,4%
94,3%
90,9%
Leves
25
436
Mdios
37
1573
1815
Pesados
80
280
Total
37
1678
2540
Pgina 50
nacionalizao. At 1955 toda a indstria se resumia em alguns estaleiros capazes
apenas de produzir pequenas embarcaes e realizar reparos de menor vulto.
Necessidade
55 550 t
Capacidade
45 000 t/ano
7 178 t
7 000 t/ano
100 700 m2
35 300 m2/ano
31 600 m2
41 000 m2/ano
11 410 t
53 500 t/ano
Pgina 52
EQUIPAMENTOS PARA A GERAO DE ENERGIA ELTRICA DEMANDA
PROVVEL PARA O PERODO 1961/71 E PRODUO ESTIMADA PARA O
MESMO PERODO, COM BASE NOS PLANOS DE AMPLIAO.
Equipamento
Turbinas
Geradores
Transformadores
- elevadores
Demanda provvel
48 860 t
65 310 t
Produo nacional
42 700 t
68 500 t
15 798 t
23 770 t
Capacidade
de
1962
10 750 t
produo
11 400 t
1961/70
Demanda
49 600 t
Capacidade de produo
38 000 t
Produo (t)
1955
2 631,9
42,2
464,9
408,9
3,6
19,5
3,0
----------------
1961
5 265,0
289,8
794,9
1 369,4
35,0
343,4
57,1
69,3
3 890,0
24,8
1 071,2
Importao (t)
1955
1961
1 665,8
2 911,5
585,2
288,6
494,2
2 698,8
196,7
756,1
63,2
182,0
87,8
174,9
636,8
2 042,0
---------------------------------------------
Pgina 53
Braslia
Um dos aspectos mais importantes do Plano de Metas era o referente a
construo da nova capital no interior do pas; no devido premncia do
empreendimento, mas da grande magnitude dos recursos comprometidos e de seus
aspectos de promoo poltica. Contudo, no foram sem importncia os aspectos
econmicos do cometimento, do ponto de vista do que significou como ampliao
do espao econmico do sistema. Isto se deve principalmente montagem do
sistema de interligaes rodovirias que vejo a rasgar grandes extenses do territrio nacional, como pode ser apreciado pelos dados abaixo.
RODOVIA
Belo Horizonte Braslia
Goinia Braslia
Belm Braslia
Fortaleza Braslia
Acre Braslia
EXTENSO EM km
700
200
2 000
1 500
2 500
Bovinos
Sunos
Programada
2750
1100
_____
3850
Realizada
2200
700
_____
2900
estmulos diferenciais, que tinha seus principais suportes, num lado, no acesso
efetivo aos crditos externos, e noutro, na concesso de emprstimos de longo
prazo em moeda nacional com prolongados perodos de carncia e amortizao a
taxas negativas de juro. Estes estmulos possibilitavam inverses prioritrias,
porque reduziam seu custo monetrio. Podemos dizer que via a manipulao destes
favores outorgou-se um amplo subsdio ao investimento prioritrio, que, se, por um
lado, conduziu a uma apropriao anti-social de parte pondervel do excedente
formado o perodo, por outro, teve impactos positivos na orientao das aplicaes
privadas de conformidade com os objetivos do. Plano. Finalmente no tratamento do
problema da estabilidade localiza-se a ultima grande linha de poltica econmica. Ao
permitir uma alta taxa de inflao - cerca de 20% aa -, e j se disse que esta
inflao foi em boa medida resultante do financiamento dos gastos pbicos,
colocava o Plano disposio das empresas privadas um mecanismo de captao
de poupanas foradas da comunidade, til. a seus planos de expanso. Porm,
seria necessrio que o desdobramento do processo inflacionrio no viesse a
conferir-lhe a feio ascensional que esterilizaria sua funo de mecanismos de
coleta de recursos. Assim, a poltica "anti-inflacionria" iria desprezar a presena da
taxa elevada porm lanaria mo de todos os expedientes que, no eliminando as
fontes originrias da alta de preos - o que implicaria em fechar possibilidades de
plena execuo do Plano -, servissem para conter a taxa ,em limites operacionais.
Com inmeros expedientes adiante descritos, buscou-se e logrou-se, na segunda
metade dos anos 50, contemporizar com o processo inflacionrio minimizando as
tenses mais superficiais, deslocando para a frente a data de sua acelerao.
Promoveu-se, assim,
Pgina 57
o que j se denominou, com razo, de preo do Plano de Metas com o movimento
inflacionrio.
Ao xito logrado pelo Plano, nesta disputa diria com a inflao, que lhe era
favorvel mas que, qual espada de Dmocles, lhe poderia a qualquer momento
cortar o caminho, no foi ausente, como j se viu, o elevado ritmo de crescimento
alcanado. Permitindo a ampliao do salrio real da populao com poder poltico,
evitou que, na segunda metade dos anos 50 viesse a se repetir a derrota relativa
de 1952, quando uma brusca e substancial elevao das escalas salariais introduziu
combustvel na fogueira da inflao aps um trinio em que a conteno salarial
havia erodido a renda real da base populacional urbana e contido, neste aspecto, a
alta de preos.
a) A poltica de capital estrangeiro
Antes de baixarmos ao exame sumrio das medidas relacionadas com o
tratamento da poupana do exterior convm relembrar o panorama das relaes
externas na segunda metade dos anos 50. As exportaes que haviam crescido
substancialmente na primeira metade do decnio em virtude da melhoria do preo
internacional do caf atingido a mdia de USS 1.566 milhes no quadrinio 51/54,
entraram a declinar a partir de 55 e no se apresentavam indcios de tendncia
recuperao. [nota: 34] Os compromissos assumidos anteriormente faziam prever
um esforo adicional de pagamentos externos [nota: 35] e finalmente a evoluo
da economia tendia a tornar mais rgida a pauta de importaes.
Pgina 59
tipo de industrializao que a economia atravessava e que, na ausncia de receitas
de exportao disponveis, a realizao completa das importaes necessrias
residia na obteno de financiamentos externos. Por outro lado, para o empresrio
realizar inverses em atividades de longa gestao, na ausncia de um mercado
interno de capitais, esta frmula (financiamentos externos) era condio mnima
efetivao do investimento. Tendo-se presentes estes elementos, compreende-se
porque, na manipulao destes arbtrios, residiu a principal arma de orientao das
inverses privadas no perodo do Plano. Nesta matria, interessante registrar a
alta participao dos financiamentos no total das entradas de capital exterior. No
perodo 1955/62 os financiamentos externos para projetos especficos participaram
com 81,7% no total das entradas autnomas de capitais.
O conjunto de quadros XVII a XIX sintetiza os resultados da poltica de atrao de
recursos externos.
Alm dos estmulos permitidos pela legislao de capital estrangeiro, detinha o
governo outra fonte de favores nesta matria. Atravs do BNDE assegurava acesso
a crditos do exterior aos empresrios via co-responsabilidade com a liquidao do
dbito externo assumida por aquela instituio de crdito. Seu aval, em muitos
casos decisivos para o xito da operao de financiamento externo, outorgava a
este banco poderes de orientao das inverses privadas e constitua-se, por este
aspecto, na pea fundamental da fisiologia do Plano de Metas (ver quadro XX).
Malgrado as fortes entradas autnomas de recursos exteriores no perodo do
Plano, a reduo das receitas de exportao e as crescentes amortizaes fizeram
necessrias operaes de regularizao. Entretanto, as condies externas no se
apresentaram favorveis obteno de recursos por esta via. Apenas em 1958
foram obtidos montantes apreciveis.
Assim sendo, ao esgotarem-se as linhas tradicionais de crdito externo, lanou-se
mo, nos anos finais do qinqnio, de certos expedientes de "desespero" para
solucionar temporariamente o impasse externo que poderia fazer malograr alguns
objetivos essenciais do Plano. Neste sentido, contraram-se os chamados swaps. Por
estas prticas o Banco do Brasil assumia uma dvida em dlares, entregando
cruzeiros ao depositante de divisas. A este era assegurado o direito de, em certa
data, refazer a operao, restituindo pela mesma taxa cambial, os dlares
anteriormente depositados. Tais prticas permitiram a coleta de divisas adicionais,
e, se bem que representem uma das formas mais onerosas de obteno de
poupanas do exterior, serviram para minimizar um estrangulamento ameaador.
Pginas 60 e 61
QUADRO XVII
RECURSOS ESTRANGEIROS PARA O DESENVOLVIMENTO ECONMICO
Financiamentos autorizados pela SUMOC e Investimentos diretos licenciados pela CACEX, segundo plano de
Metas (U$$ 1.600.000)
SETOR
TOTAL GERAL
(A+B)
A. Total das metas
(I A IV)
I. Setor de energia
1. Energia
eltrica
2. Energia
nuclear
3. Carvo
mineral
4. Petrleo
(produo)
5. Petrleo
(refinao)
II. Setor
Transportes
6. Ferrovias
(reaparelhamento)
7. Ferrovias
(constru-
1955
Financiamentos
C/Prior S/Prior
79,4
-
Investimentos
57,7
Total
110,7
1956
Financiamentos
C/Prior S/Prior
253,4
57,5
966,6
1957
Financiamentos
C/Prior S/Prior
234,7
217,1
Investimentos
31,3
Total
Investimentos
108,2
78,1
15,2
93,3
241,1
27,5
16,4
315,0
204,8
217,1
47,7
40,4
40,4
2,5
-
42,9
40,4
23,9
5,3
23,9
5,3
67,2
67,2
0,7
-
2,3
2,3
0,7
0,2
0,2
18,6
18,6
31,4
0,0
0,0
82,7
0,0
82,7
105,2
0,8
31,4
52,6
52,6
21,1
o)
Rodovias
(pavimentao)
Rodovias
(construo)
Portos e
dragagens
Marinha
Mercante
Transportes
aerovirios
4,2
0,0
0,0
7,2
10,8
10,8
23,4
19,3
0,0
19,3
49,3
0,8
III. Setor
alimentao
13. Produo
Agrcola
(trigo)
14. Armazns e silos
15. Armazns
frigorficos
16. Matadouros 17. Mecaniza-o da agricultura
18. Fertilizan-tes -
1,4
1,4
8,1
0,4
8,5
7,3
28,9
3,3
1,1
1,1
0,3
0,3
2,2
0,1
0,1
7,3
1,1
2,0
2,0
6,1
6,1
28,9
0,3
03
11,3
17,6
126,4
57,5
16,0
199,9
25,1
188,2
42,9
0,5
0,5
-
6,8
0,5
-
51,6
0,4
3,5
-
55,1
0,4
10,5
1,7
4,0
8.
9.
10.
11.
12.
ferrosos
Cimento
lcalis
Celulose
Borracha
Exportao de minrios
Industrias de autom-veis
Construo naval
Industria
mecnica e
material
eltrico
pesado
0,1
1,4
0,1
1,4
5,4
1,3
13,5
3,9
0,8
1,0
1,7
5,4
1,3
14,3
1,0
5,6
0,8
0,2
5,4
-
5,0
1,4
45,6
57,5
6,2
109,3
2,3
108,2
32,3
6,7
6,7
2,4
2,4
2,1
2,1
2,3
2,8
5,1
0,2
4,2
16,1
17,4
12,3
39,3
51,6
29,9
60,5
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
1,3
Pginas 62 e 63
1957
1958
1959
SETOR
Total
Investimentos
82,5
72,1
-
Total
560,0
469,6
67,9
67,2
0,7
-
Financiamentos
C/Prior
S/Prior
392,4
115,0
372,5
114,9
133,7
122,7
11,0
-
Investimentos
65,8
53,7
-
Total
589,9
559,5
133,7
122,7
11,0
Financiamentos
C/Prior
S/Prior
354,7
42,9
349,3
40,1
95,7
54,7
23,0
18,0
-
106,0
21,1
155,4
104,6
1,1
0,7
186,5
105,3
74,8
0,3
0,3
0,3
0,0
0,0
75,1
0,6
47,2
8,9
0,4
47,2
9,3
4,2
7,2
23,4
50,1
6,1
6,8
11,8
6,1
6,8
11,8
0,1
15,0
23,7
35,7
0,1
15,0
23,7
35,7
4,5
3,2
-
11,3
-
0,7
-
16,5
3,2
-
1,5
0,1
0,2
8,2
-
9,7
0,1
0,2
0,6
11,2
0,7
12,5
1,0
8,2
5,2
0,7
0,1
0,8
0,2
0,2
48,9
103,6
70,3
222,8
177,3
31,6
53,7
262,6
256,2
463,4
443,1
95,7
54,7
23,0
18,0
19. Siderurgia
20. Alumnio
21. Metais no-ferrosos
22. Cimento
23. lcalis
24. Celulose
25. Borracha
26. Exportao de minrios
27. Industrias de
automveis
28. Construo naval
29. Industria mecnica e
material eltrico pesado
V. Setor Educa-o
30. Pessoal tcnico
10,5
1,7
4,0
0,8
0,2
5,4
5,0
1,4
222,8
18,6
3,6
1,7
25,0
4,9
98,7
0,3
1,3
8,3
59,1
18,6
0,3
6,2
11,9
1,7
182,8
129,9
5,5
5,0
4,5
12,5
17,6
1,4
2,1
28,1
0,8
0,2
0,0
46,8
131,3
6,3
2,3
5,0
0,0
4,5
12,5
92,5
4,4
1,3
1,3
2,1
0,2
3,3
2,6
5,4
2,8
19,9
0,1
10,4
30,4
5,0
2,8
12,1
20,3
Pginas 64 e 65
SETOR
TOTAL GERAL (A+B)
1960
Financiamentos
C/Prior
S/Prior
242,1
62,8
Investimentos
Total
106,8
411,7
1961
Financiamentos Investimentos
Total
130,2
39,2
Total
169,4
228,0
64,2
54,7
2,2
7,7
53,6
-
84,8
-
366,4
64,2
54,3
2,2
7,7
117,1
19,1
13,9
4,1
1,1
27,5
-
144,6
19,1
13,9
4,1
1,1
41,0
9,2
22,1
9,7
41,0
9,2
22,1
9,7
46,4
32,1
14,3
-
46,4
32,1
14,3
-
3,0
0,3
2,4
0,3
39,2
39,2
-
12,2
12,2
-
54,4
0,3
53,8
0,3
0,3
0,0
0,3
4,0
4,0
-
4,3
4,0
0,3
115,3
89,6
12,8
-
14,4
10,0
1,3
0
3,1
-
72,6
5,5
0,0
10,8
-
202,3
105,1
1,3
3,1
13,0
-
51,3
31,4
2,4
0,2
0,0
-
23,5
2,8
2,3
0,3
1,3
6,4
-
74,8
34,2
2,3
0,3
3,7
0,2
6,4
-
12,9
-
56,3
6,4
4,2
69,2
6,4
4,2
16,7
0,6
3,5
1,6
5,3
29,2
1,6
5,9
4,5
4,5
4,5
4,5
9,2
22,0
45,1
11,0
11,7
22,7
Pgina 66
Quadro XVII
Entidade
financeira
estrangeira
1959 - TOTAL
Internacionais BIRD
Oficiais
Outros
Eximbank
eTOTAL
GERAL
369,4
13,4
55,2
5,4
49,8
Industria
de base
332,0
13,4
23,6
0,2
23,4
Agricultura
e Pecuria
8,2
5,2
5,2
-
Indstrias
Leves
1,2
-
Transportes
Comunicaes
13,0
11,4
11,4
Servios
Publicos
15,0
15,0
15,0
Outros
fins
-
Particulares
Redues Posteriores
1960 - TOTAL
Internacionais BIRD
Oficiais
Outros
Eximbank
Particulares
Redues Posteriores
1961 - TOTAL
Internacionais BIRD
Oficiais
Outros
Eximbank
Particulares
Redues Posteriores
294,8
6,0
304,9
42,4
35,2
7,2
264,4
2,1
130,2
10,0
7,5
2,5
118,1
2,1
289,0
6,0
205,4
9,9
9,4
0,5
193,4
2,1
76,7
2,5
2,5
72,1
2,1
3,0
36,5
14,8
14,8
21,7
-
1,2
1,3
11,9
2,3
2,3
-
1,6
44,4
13,2
11,0
2,0
31,2
48,2
7,5
7,5
40,7
-
5,9
5,9
0,2
0,2
-
6,0
6,0
0,2
0,2
-
5,4
4,5
4,5
0,9
2,6
2,6
-
Estados Unidos
Alemanha Ocidental
1955
Inv.
12,0
7,1
Fin.
1956
Inv.
Fin.
24,3
17,3
1957
Inv.
61,4
8,7
Fin.
1958
Inv.
Fin.
55,4 285,9
19,0 99,4
1959
Inv.
Fin.
23,3 99,9
12,2 44,5
1960
Inv.
36,5
25,3
Fin.
72,3
55,8
1961
Inv.
Fin.
10,8 59,5
4,9
20,0
Frana
Inglaterra
Itlia
Canad
Sua
Holanda
Blgica
Japo
12
Outros pases
TOTAL
0,8
5,1
-2,2
0,5
0,9
0,7
0,2
1,8
31,3
4,9
2,0
1,5
0,9
2,1
1,3
0,2
0,9
1,2
55,7
1,3
6,4
1,2
2,7
14,7
0,2
3,4
3,7
4,5
108,2
0,9
0,5
0,3
0,6
0,2
0,5
0,2
4,9
82,5
13,9
3,0
19,6
0,3
6,8
0,1
26,2
52,2
507,4
8,1
4,0
3,3
0,8
5,6
0,7
1,9
3,3
2,6
65,8
25,9
21,2
30,2
0,0
2,4
0,0
0,3
99,0
44,9
369,4
6,6
3,2
2,9
0,1
9,1
2,7
1,3
8,1
11,0
106,8
30,1
10,4
34,5
11,6
0,2
4,1
1,1
82,7
304,9
0,7
1,9
0,9
9,1
4,6
1,4
1,7
0,0
3,2
39,2
11,5
3,6
8,7
4,6
0,1
10,8
9,3
130,2
Cabe notar que, desta quantia, a parcela referente Polnia foi de U$$ 20,1.
2 O grande vulto da categoria outros pases, nos financiamentos em 1960, se deve principalmente Iugoslvia. (U$$
15,5 milhes), Tchecoslovquia (U$$ 12,2 milhes), Sucia (U$$ 11,8 milhes), Espanha (U$$ 11,0 milhes) e Dinamarca
(U$$ 10,1 milhes).
Pgina 68
QUADRO XX
OPERAES EM MOEDA ESTRANGEIRA - AVAIS AUTORIZADOS 1952/62 EM US$ 1.000
SETORES
TRANSPORTE
Ferrovias
Rodovias
Aerovias
Navegao, portos e dragagem
ENERGIA ELTRICA
INDSTRIAS BSICAS
Metalurgia
Siderurgia
Metal dos no-ferrosos
Mecnica
Material ferrovirio
Automobilstica
Construo naval
Material eltrico
Celulose e papel
Qumica
Outras
AGRICULTURA E SETORES
COMPLEMENTARES
Agricultura
Matadouros industriais
Armazns e silos
Armazns frigorficos
TOTAL
At
1956
24.556
24.556
------------------41.400
6.955
1.860
1.860
------------------2.403
------------2.692
-------------
1957
21.992
------4.445
13.485
4.062
54.413
30.678
8.467
6.481
1.986
219
1.880
9.869
------------------10.13
-------
3.500
------------3.500
------76.421
5.339
1.000
------------------------5.339
1.000
------------112.422 174.916
1958
43.338
------5.118
9.630
28.590
15.280
115.298
104.454
104.454
------------------10.218
-------------------------------
1959
1.953
------------------1.953
23.629
124.823
113.537
113.277
260
------------4.667
1.944
------------175
4.500
1960
33.918
------------33.918
------4.535
32.581
30.322
25.868
4.454
------------1.534
------------------300
425
1961
2.700
2.700
------------------33.639
5.409
5.089
5.089
------------------320
-------------------------------
1962
43.573
------1.290
42.373
------3.293
17.517
------------------------------5.167
------------------12.350
-------
TOTAL
1952/62
172.040
27.266
10.763
99.406
34.605
176.189
333.261
263.729
257.029
6.700
219
1.880
34.178
1.944
------2.692
23.068
5.541
535
535
------------------150.940
1.087
1.087
------------------72.121
------------------------------41.748
61
------------61
------64.444
11.522
1.622
------9.900
------693.013
%
24,8
3,9
1,6
14,3
5,0
25,4
48,1
381,1
37,1
1,0
0,0
0,3
4,9
0,3
------0,4
3,3
0,8
1,7
0,2
------1,5
------100,00
Pgina 69
QUADRO XXI
COMPOSIO PERCENTUAL DOS RECURSOS FINANCEIROS PARA O PLANO DE
METAS ESTIMATIVA REALIZADA EM 1957
Energia
Transporte
Siderurgia
Automobilstica
Outras
Indstrias
Demais
Metas
Oramento
Federa 1
Estadual
27,4
21,6
67,8
0,3
10,06
12,18
6,9
-
60,2
7,6
Recursos
Prprios 2
40,2
19,4
24,2
92
65,8
24,5
FinanciaMentos p- 10,8
Blicos
12,5
53,7
27,3
9.7
Pgina 74
QUADRO XXII
BNDE APLICAO DE RECURSOS OPERAES EM MOEDA NACIONAL
Colaborao Financeiras Autorizadas 1952/62 TOTAL
SETORES
At 1956
TRANSPORTE 10.247,7
Ferrovias
10.027,2
Navegao, 144,5
Portos,
Dragagem
Outros meios76,0
de transporte
ENERGIA
3.050,7
ELTRICA
Indstria
1.598,6
Bsica
Metalurgia
147,3
Siderurgia
93,0
Metalurgia
12,3
dos
noferrosos
Metalrgicas 42,0
diversas
Mecnica
15,0
Material
50,0
ferrovirio
Automobilsti 194,3
ca
Construo Naval
Material
128,0
Eltrico
Celulose
e66,7
papel
Qumica
993,3
1957
1.629,6
1.540,2
89,4
Outras
SETORES
483,9
COMPLEMENTA
RES
DA
AGROPECURI
A
Matadouros
94,0
industriais
Armazns
de299,0
silos
Armazns
90,0
frigorficos
Total
15.380,9
1958
530,0
330,0
200,0
1959
1.925,6
1.658,6
267,0
-
1960
646,7
626,7
20,0
-
1961
222,0
22,0
-
1962
-
15.703,8 10.706,1
1952/62
15.201,6
14.074,7
850,9
%
15,3
14,1
0,9
276,0
0,3
44.628,0
44,9
4.668,1
5.548,8
3.583,9
1.366,6
1.838,9
5.679,7
4.339,0
11.482,6 7.175,7
3.728,8
35.853,3
36,2
1.040,0
590,0
450,0
4.419,1
4.039,0
249,3
1.592,9
1.409,2
13,0
11.080,0 6.390,7
11.040,0 6.128,0
262,7
762,8
762,8
-
25.432,8
24.062,0
987,3
25,6
24,2
1,0
130,8
170,7
40,0
383,5
0,4
25,0
-
222,8
47,0
47,0
91,8
60,0
82,0
-
36,0
-
427,8
248,8
0,4
0,3
187,7
421,8
1.106,6
156,0
2.066,4
2,1
1.122,0
189,0
340,0
1.651,0
1,7
205,9
40,0
166,1
540,0
0,6
150,0
354,0
277,1
84,0
931,8
0,9
230,3
200,0
61,6
400,0
2.560,0
4.449,2
4,5
309,1
15,0
483,2
184,0
20,5
59,1
30,0
771,0
40,0
1.328,0
105,5
3.618,3
0,1
3,6
200,0
25,0
184,0
46,5
31,0
50,0
630,5
0,6
109,1
458,2
12,6
340,0
942,0
2.160,9
2,2
400,0
336,0
829,9
0,8
8.445,7
12.241,7
10.032,5
23.555,0
23.872,5
15.772,69
99.301,2
100,0
ter presente que a orientao das medidas de curto prazo nestes dois sentidos
antagnicos confere um carter paradoxal ao tratamento geral do problema
inflacionrio na segunda metade dos anos 50. Porm, tendo presente a prioridade
das metas de longo prazo e que se imputava queles instrumentos, por um lado, a
funo de carrear recursos pelas linhas de menor resistncia e, por outro, manter
politicamente o programa, ganha coerncia com adoo simultnea de medidas
contraditrias.
Nunca demais insistir no fato de que ao rpido crescimento econmico
alcanado se deve o conjunto de conseqncias habitadoras desta poltica de
contemporizaes contraditrias. O dinamismo da economia brasileira absorvia
parte das tenses, na medida em que possibilitava nveis crescentes de
investimento, sem conduzir perda absoluta de renda por outros setores da
economia. A renda real do trabalhador urbano no decaiu e no cmputo final
nenhum setor perdeu posio em termos absolutos. Permitindo um ajustamento na
margem, o crescimento econmico tornou compatvel um processo de transferncia
forada dos recursos adicionais gerados para o setor pblico e empresas (um dos
objetivos da poltica de curto prazo), com a
Pgina 77
defesa de flutuaes acentuadas nos nveis de consumo dos assalariados (via
tentativas de conteno de preos dos produtos de subsistncia), atravs da
aplicao de medidas aparentemente incoerentes.
Com isto no se quer dizer que tivesse o governo conscincia do que realizava
com o manejo dos instrumentos monetrios, fiscais, de controle de preos e de
salrios. Nestas matrias atuou s apalpadelas, da maneira a mais emprica.
Apenas agora, olhando para trs, extraem-se aquelas duas caractersticas do
comportamento dos instrumentos. Igualmente, da observao da evoluo
atravessada que se entende o porque das medidas assumidas sem qualquer plano
diretor. Tudo se passou como se tivesse a evoluo anterior obrigado a continuidade
de transformao estrutural e disposto as condies para a
execuo da poltica, na aparncia, paradoxal.
Neste enquadramento se encontra a poltica de preos adotada no perodo.
Procurou-se, por distintos processos, resistir a reajustes nos preos de itens bsicos
de subsistncias ou de insumos, considerados de importncia na determinao da
estrutura de custos. Assim, assistiu o perodo do Plano a uma continuao dos
tradicionalmente mal sucedidos esforos de conteno dos preos de subsistncia,
via aplicao de controles diretos. Tais medidas tm sido criticadas por
desestimuladores da produo primria. Outros ressaltam a sua inocuidade. Sem
contestar a procedncia destas crticas sublinha-se que, se por um lado os controles
diretos de preos no conseguiram beneficiar a longo prazo os consumidores
urbanos s expensas dos produtores rurais nem tampouco conduziram eliminao
da alta de preos, por outro, no menos verdadeiro que, interajustes das tabelas
de preos, algum benefcio adveio para os consumidores. O fato de ter-se mantido
inalterados, mesmo que por perodos reduzidos, os preos agrcolas, contribuiu
para amortecer em alguma medida as solicitaes por reajustes salariais, se em
que transferindo para a frente presses acumuladas. um bom exemplo da
tendncia para postergar o combate dos desequilbrios, via contemporizao de
algumas de suas conseqncias mais visveis.
De qualquer forma, a crtica aos controles de preo no deve esquecer que antes
que estas prticas se desmoralizem, devido melhor organizao dos produtores e
Pgina 91
rvel a uma depresso conjuntural gerada internamente, ao contrrio dos anos do
decnio passado.
O outro aspecto a destacar no final do Plano refere-se ao problema instrumentalinstitucional, e objeto de tratamento detalhado em outra seo deste trabalho.
guisa de anncio, lembramos que a insensibilidade revelada no particular, ao longo
da consecuo das metas e conseqente desgaste do quadro instrumental,
deteriorou a situao ao ponto de ter transformado sua adequao em problema
prioritrio dos anos 60.
Pgina 92
O instrumento do Plano de Metais
Esta seo pretende descrever a montagem comprovadamente eficaz do
subconjunto de instrumentos utilizados pelo Plano de Metas. Apresentar os
condicionantes que impuseram a escolha de certos meios algo inslitos, e mostrar
como, ao longo da execuo do Plano, logrou-se instalar um sistema de
coordenao instrumental em relao aos distintos objetivos perseguidos bastante
operacional, muito embora de precria apresentao formal.
O subconjunto de instrumentos utilizados na execuo do Plano resultou da
mobilizao dos velhos instrumentos herdados das fases anteriores que, em alguns
casos, tiveram sua forma de operao ajustada aos requerimentos do Plano, e de
novos instrumentos forjados face a problemas especficos, num quadro
marcadamente pragmtico. A escolha de novos instrumentos parece ter-se pautado
pela opo daqueles que constitussem linhas de menor resistncia poltica. Este
dado superou quaisquer consideraes relacionadas com a "economicidade" dos
novos meios de ao. As prticas do Plano de Metas revelam uma quase total
insensibilidade em relao ao problema instrumental-institucional considerado
isoladamente, salvo as notrias excees da reforma aduaneira de 1957 e do
imposto federal de consumo, adiante apreciadas - e, na verdade, conduziram a um
esgotamento das possibilidades instrumentais no mbito jurdico herdado do
decnio anterior. Pode-se afirmar que constituram uma pesquisa nos limites de
possibilidades jurdicas da velha ordem econmica para a montagem de um novo
sistema. Como ver-se-, posteriormente, a constatao do esgotamento dessas
possibilidades ir animar as discusses sobre a poltica econmica dos ltimos anos.
Pgina 93
A situao na metade do decnio
Antes de procedermos apresentao dos instrumentos do Plano de Metas,
convm apreciar, sumariamente, qual a situao do painel quando da adoo do
Plano. Esta apreciao ser extremamente til para a compreenso do porqu das
solues encontradas na segunda metade do decnio.
No cruzar dos anos 50, encontrava-se disposio dos executores do Plano um
painel razoavelmente completo de instrumentos tradicionais.
A maioria desses instrumentos haviam surgido no seio do governo, em sua maior
parte, quando a economia crescia apoiada no modelo primrio-exportador.
Surgiram numa data em que, salvo no tocante s relaes externas, preenchia o
cmbio. Para a exportao a taxa era fixada por via administrativa, estando os
produtos de exportao classificados em quatro classes contempladas com distintas
taxas de cmbio. Esta soluo respondia necessidade de outorgar um tratamento
diferencial s exportaes segundo seus nveis de produtividade. O mesmo efeito
poderia ser obtido atravs da manipulao de uma tabela diferenciada de tributos
sobre as exportaes, porm, a faculdade de impor tributos sobre esta base
encontra-se sob rbita estadual e sua transferncia demandaria modificao na
Constituio do pas. A adoo de um sistema de taxas mltiplas de cmbio um
conspcuo exemplo da pesquisa de linhas de menor resistncia poltica para a
dotao instrumental, sacrificando operacionalidade a elegncia terica da
soluo.
O desenvolvimento do setor industrial e a necessidade de recursos tinham
conduzido substituio, em 1953; ao velho sistema de controle administrativo das
importaes taxa nica de cmbio vigente desde 1958, por um sistema de cinco
categorias de importao com a formao de correspondentes taxas diferenciadas
flutuantes. Este siso tema, determinando um reajuste mais flexvel da taxa e
elevando o preo relativo dos produtos importados, fornecia proteo e reserva de
mercado mais eficiente e menos sujeita ao arbtrio pessoal do que a outorgada pelo
regime anterior. Para um conjunto importante de produtos (papel, trigo, petrleo e
derivados e fertilizantes) mantinha-se o regime anterior de fixao de cotas e taxas
de cmbio fortemente subsidiada. Gozavam igualmente deste subsdio as
importaes de equipamentos destinados a setores bsicos, bem como,
excepcionalmente na fase do Plano de Metas peas e partes complementares de
veculos e chapas para a construo naval foram importadas sob certas condies
(cumprimento das etapas de nacionalizao) a esta taxa favorecida. A concesso de
taxa subsidiada para a importao de equipamentos estava sujeita ao parecer e
aprovao pelo Conselho da SUMOC que se constitua assim, em organismo
coordenador deste estimulo estratgico da poltica de investimento.
Finalmente, as transaes financeiras e os servios de transporte seguro e de
turismo, processavam-se atravs de um mercado de livre formao de taxa. As
remessas financeiras de empresas estrangeiras e as amortizaes e juros dos
financiamentos obtidos no exterior desfrutariam de taxa favorecida se se
originassem em setores considerados prioritrios e houvesse merecido registro na
SUMOC.
Vejamos alguns traos caractersticos do painel de instrumentos disponvel no
incio do Plano. Em primeiro lugar, avulta como trao sobressalente a no
coordenao do instrumental. Estava o Estado
Pgina 97
inconsciente do raio de manobra potencial do conjunto de instrumentos sua
disposio, muitas vezes superior ao resultante da simples soma destes poderes, se
considerados isoladamente. Cada instrumento era manejado dentro de seu campo
de ao especfico, segundo uma hiptese - no mais das vezes conservadora e no
explcita - particular por vezes colidente com as subjacentes em outros setores da
atividade pblica. O horizonte de alcance consciente de cada instrumento era
limitado peja definio restritiva ao seu impacto imediato. Em conseqncia, o
instrumental apresentava-se compartimentalizado e montado de forma no
ajustada. O Plano de Metas, em certo sentido, iria proceder a uma explorao das
possibilidades instrumentais inerentes via a simples explicitao e tosca
coordenao de parte desses poderes preexistentes.
inevitveis conflitos ideolgicos que cercam tal ampliao do Estado e que poderiam
ter lhe acarretado bices polticos.
O segundo dado favorvel reside na anterior montagem, transferida para o Plano,
de um conjunto inicial de instrumentos de poltica "desenvolvimentista" - BNDE,
criado em 1952, estmulos cambiais em 1953 bem como os recursos vinculados de
carter extra-oramentrio, provenientes da tributao de combustveis lquidos e
derivados aos programas rodovirios desde 1946, objeto do violento reajuste nos
anos iniciais da dcada de 50 e a fixao de certas diretrizes bsicas da poltica de
atrao de capitais do exterior durante a fase de transio 54/55. Novamente, a
presena anterior destes instrumentos minimizava tenses para o perodo do Plano,
quando tais prticas foram de uso generalizado.
Pgina 99
As peas fundamentais da Implantao e execuo do Plano de Metas
til ter presente essas observaes, quando se examinam as solues
instrumentais adotadas do Plano de Metas. Como norma geral, seguiram-se nesta
matria as linhas de menor resistncia poltica, sacrificando presteza a elegncia
terica ou a eficincia milimtrica do instrumento. No houve neste perodo, salvo
raras excees, preocupao com a reformulao instrumental redefinio do
papel do Estado. Mobilizou-se e utilizou-se intensivamente o velho aparelho, nele
apenas introduzidos, como no passado, ajustes parciais, sem qualquer definio
global da tarefa. Contudo, devido crescente complexidade dos objetivos impostos
pela etapa superior de industrializao, conferiu-se um certo refinamento a alguns
instrumentos (oramento cambial, fundos financeiros, etc.) bem como instalou-se
uma incipiente conjugao instrumental (grupos executivos coordenados dos
estmulos industrializao privada). Igualmente, instala-se neste perodo um
organismo embrionrio de planejamento central (Conselho do Desenvolvimento)
com reduzido xito. Tais avanos realizaram-se com um cunho acentuadamente
pragmtico e emprico. Progrediu-se nestas matrias o estritamente requerido para
a consecuo direta dos objetivos propostos. No se realizou qualquer esforo
autnomo por maior adequao. Persistiu e, de certa forma, acentuou-se o carter
no harmnico e improvisado do instrumental de poltica econmica. Contudo, por
se ter forjado no processo, revelou-se sobremodo eficaz o sistema de ao
governamental resultante daqueles ajustes parciais operados margem do velho
esquema. Tenha-se presente, contudo, que as caractersticas gerais assinaladas
acentuaram-se em relao ao instrumental encarado conjuntamente. Porm, em
relao ao subconjunto de Instrumentos utilizados para a consecuo do Plano de
Metas, e em nada mais do que o imediatamente requerido, atingiu-se
indiscutivelmente, uma certa coerncia.
Pode-se resumir o instrumental utilizado pelo Plano de Metas nos seguintes
elementos-chave. No tocante s metas de responsabilidade do setor pblico, a
instrumentalizao repousou na conjugao de formas administrativas flexveis
(empresas estatais e autarquias) com vinculaes de fundos financeiros no
sujeitas a cortes oramentrios. Em relao s metas de responsabilidade do setor
privado, o esquema repousou na combinao de um conjunto de fortes estmulos
com entidades coordenadoras na concesso destes favores (grupos executivos).
Funcionaram como centrais de coordenao e complementao
Pgina 100
Setor pblico
Entidade
autrquica
empresa
estatal
Vinculao
efundos
deAgncia
manipuladora
da medida
Coordenao
eExame
eRegistro
compatibilizao pareceres
da
do plano quantosobre
amarcha
ao
prioridade
do
macroeconmi programa
ca do projeto
deDiversos
Impacto sobre a
(DNER, CMM,Balana
de
DNEF, etc.)
Pagamentos
(oramento
de
cmbio)
endividamento
externo (registro
de
capitais
do
exterior)
Setor pblico
Entidade
autrquica
empresa
estatal
Entidade
autrquica
empresa
estatal
Entidade
autrquica
empresa
estatal
Entidade
autrquica
empresa
estatal
Iseno
etributria
CPA
Cmbio
efavorecido
SUMOC
Setor Privado
Grupos
executivos
Iseno
reduo
tributria
Setor Privado
Grupos
executivos
Grupos
executivos
Setor pblico
Setor Privado
Setor Privado
Grupos
executivos
Setor Privado
Grupos
executivos
Setor Privado
Grupos
executivos
Reserva
Controle
cmbio
Mercado
registro
similar
SUMOC
BNDE (aval)
eCPA
BNDE,
(Emprstimo
interno
e
concesso de
aval)
Impacto sobre osCPA
fundos
pblicos(Alterao
(financiamentos atarifria,
longo prazo)
registro
de
(BNDE)
similar
e
mudana
de
categoria
de
importao)
deSUMOC
de
de
CPA
SUMOC
Conselho
(registro
dede
capital
desenvolvi
estrangeiro)
mento
Pgina 115
cimento de interesse por reformas instrumentais, que recompusessem em outro
nvel aquela situao de equilbrio no plano instrumental, rompido pela intensidade
do processo de industrializao substitutiva.
No plano instrumental institucional sobressai como dado bsico a profunda
transformao qualitativa do Estado, resultante da poltica de desenvolvimento
industrial ao longo dos anos 50. J se viu, pginas atrs, a ampliao quantitativa
de sua presena no sistema econmico; agora interessa pr em evidncia a
penetrao e conseqente mudana qualitativa de sua figura e da ordem
institucional decorrente do alargamento horizontal e vertical de suas funes.
Assim, convm listarmos as aes permitidas ao setor pblico nos anos atuais, para
pr em destaque a extenso, a diversidade, e a profundidade de sua ao no
funcionamento do sistema econmico brasileiro.
Todavia, por mais favorveis que fossem esses dados formulao e execuo da poltica econmica,
mais cedo ou mais tarde a crescente inadequao atingiria nvel que suscitaria um processo de reajuste
instrumental-institucional. Antes de descrevermos as reformas realizadas ou propostas nos ltimos anos
devemos proceder a um levantamento do quadro que conduziu constatao da inadequao