Apunte de Economa

Direccin General
de Estudios

PROPUESTA DE
SALVAGUARDIAS CAMBIARIAS

Apuntes de Economa No. 35

Elaborado por:
Alfredo Astorga, Marco Baquero y Mara Beln Freire 1
Octubre, 2003

Resumen

El tema de este trabajo tiene que ver con la imposibilidad que el Ecuador, bajo el
rgimen de dolarizacin, otorgue competitividad a los productos de exportacin va
devaluaciones del tipo de cambio nominal, cuando la mayora de los pases del mundo
tienen dicha facultad, y por ende pueden recurrir, en cualquier momento, a esta
herramienta.
Este documento presenta una propuesta para la aplicacin de un mecanismo integral de
compensacin para la balanza comercial y del aparato productivo nacional. El
mecanismo propuesto es a travs de la aplicacin contingente de una salvaguardia
cambiaria, que permita reducir el impacto negativo de las devaluaciones
o
depreciaciones de las monedas de los pases andinos, sobre nuestras exportaciones e
industria domstica.

Economistas de la Direccin General de Estudios del Banco Central del Ecuador. Se agradecen los comentarios
y sugerencias de Francisco Hidalgo, Maritza Cabezas, Wilson Prez e Ivn Intriago, funcionarios del Banco
Central del Ecuador.
Las opiniones vertidas en este documento son del autor y no comprometen la poltica oficial del Banco
Central del Ecuador.
Banco Central del Ecuador, 2003.

Abstract
This essay deals with the impossibility that Ecuador faces in giving competitiveness to
export products, through nominal devaluations; compared with those countries that have
that policy option and therefore, can employ this mechanism at any time.
The study presents a proposal for the application of an integral compensation
mechanism for the trade balance and the national productive apparatus. The proposal is
designed as a contingent based exchange safeguard instrument, which would reduce the
negative impact caused by nominal devaluations of Andean countries over Ecuadorian
exports and industrial national production.

ndice

Introduccin

La Propuesta

Aspectos tericos

Aspectos operativos
Para las importaciones
Para la transferencia de recursos a los exportadores

9
9
10

Aspectos legales

11

Ventajas de la propuesta

12

Objeciones a la propuesta por parte de los pases miembros de la Comunidad

Andina de Naciones
13
Conclusiones y recomendaciones de poltica

15

Anexo 1: Clculo del monto de la salvagua rdia

17

Anexo 2: Mecanismo alternativo: impuesto generalizado al consumo

18

PROPUESTA DE SALVAGUARDIAS CAMBIARIAS

Introduccin
Despus que el Ecuador adopt la dolarizacin a inicios del ao 2000, el centro de la
discusin es cmo este sistema monetario podra estar menoscabando las posibilidades
de crecimiento de la economa, y por ende haciendo peligrar el mantenimiento del
esquema y la estabilidad macroeconmica? El tema de fondo tiene que ver con la
imposibilidad de otorgar competitividad a los productos de exportacin va
devaluaciones del tipo de cambio nominal, cuando la mayora de los pases del mundo
tienen dicha facultad, y por ende pueden recurrir, en cualquier momento, a esta
herramienta.
En el caso de Ecuador, la adopcin del dlar norteamericano, si bien ha contribuido a
reducir el ritmo de inflacin2 y ha contribuido a mejorar la estabilidad macroeconmica,
presenta sin embargo una importante desventaja que tiene que ver con la imposibilidad
de modificar su paridad, y de este modo contar con una herramienta de ajuste
macroeconmico que permita enfrentar los ajustes en precios relativos que se requieren
ante la ocurrencia de choques exgenos negativos (i.e., devaluaciones de socios
comerciales, movimientos adversos de las tasas de inters internacionales, variacin de
los precios de nuestros principales productos de exportacin, etc.). Esta limitacin a
modificar la paridad del dlar se ha visto reflejada en la marcada tendencia a la
apreciacin de la divisa norteamericana en relacin con las monedas de nuestros
principales socios comerciales. Este proceso de apreciacin del dlar norteamericano
genera simultneamente el abaratamiento de los productos importados, as como el
encarecimiento relativo de nuestras exportaciones, en relacin a las del resto del mundo;
lo que sumado a las implicaciones arancelarias del ALCA, producirn, sin duda, efectos
adversos sobre todo el aparato productivo nacional.
Desde la adopcin de la dolarizacin, dos factores principales han contribuido al
proceso de apreciacin del tipo de cambio real. El primero tiene que ver con el patrn
de convergencia de la tasa de inflacin y que ha determinado que la significativa
depreciacin del tipo de cambio real, con la que se entr al sistema de dolarizacin, se
vaya diluyendo en el tiempo. El segundo factor tiene que ver con las devaluaciones
nominales que la mayora de nuestros socios comerciales han aplicado regularmente. En
el Grfico 1 se puede observar que ya para el primer trimestre del ao 2002, el Tipo de
Cambio Real (TCR), ha retornado a los niveles observados en 1997 y 1998. La lnea de
tendencia estimada a partir de un promedio mvil para 4 trimestres, sugiere todava una
tendencia hacia la apreciacin real, por lo que no se puede garantizar que el nivel del
TCR, haya alcanzado su nivel de equilibrio. Mientras contine el proceso de
convergencia de la inflacin de Ecuador hacia niveles internacionales de un dgito, es de
esperar todava una pequea apreciacin del TCR de origen interno.

Con la adopcin del esquema de dolarizacin, la tasa de inflacin se ha reducido gradualmente pasando de 91%
a diciembre de 2000, a 22.4% a diciembre de 2001, 9.4% en diciembre del 2003 y, de acuerdo a las previsiones
para fines del ao 2004 se tendra una inflacin anual entre 4 y 5%.

En relacin con la evolucin del nivel de TCR observado, respecto de su nivel de

equilibrio, Segovia (2003 3 ) encuentra que, para el ltimo trimestre del ao 2002,
Ecuador muestra un proceso de apreciacin cambiaria en relacin con el TCR de
equilibrio; la magnitud de la sobrevaluacin cambiaria respecto de nivel de equilibrio
sera de 13%. Dicho nivel no es exagerado si se analiza la acelerada depreciacin
cambiaria del ao 1999 y la presente apreciacin que experimenta el tipo de cambio
real. Esta sobrevaluacin (apreciacin) del TCR respecto de su nivel de equilibrio
(TCRE) deber ser corregida en un escenario de mediano y largo plazo con reformas
estructurales profundas que promuevan la productividad y competitividad de la
economa.

Grfico No. 1
INDICE DEL TIPO DE CAMBIO REAL
1994=100
230.0
210.0
190.0
170.0
150.0
130.0
110.0
90.0
70.0

Ene-03

Ene-02

Ene-01

Ene-00

Ene-99

Ene-98

Ene-97

Ene-96

Ene-95

Ene-94

Ene-93

Ene-92

Ene-91

Ene-90

Ene-89

Ene-88

Ene-87

Ene-86

Ene-85

50.0

El segundo factor que contribuye a la apreciacin del tipo de cambio real, tiene que ver
con los efectos de las devaluaciones4 de los socios comerciales. Estas devaluaciones
afectan a tres componentes de la economa ecuatoriana: el primero es el sector de las
importaciones, las que tienden a abaratarse, en relacin con la produccin nacional, y
por lo tanto se incrementa su flujo. El segundo sector, a travs de un proceso de
sustitucin en consumo, es el aparato productivo nacional que resulta afectado por una
cada en la demanda; y el tercero y ltimo elemento es el sector exportable, que ve
reducida su competitividad en relacin con las exportaciones de nuestros rivales
comerciales, y que eventualmente significara un proceso gradual de prdida de
mercados.

Tipo de Cambio Real de Equilibrio: Un Anlisis del Caso Ecuatoriano, Nota Tcnica N. 71, Banco Central del
Ecuador, Junio, 2003.
En este documento, los trminos devaluacin y depreciacin se utilizan indistintamente.

A manera de ejemplo, en la Tabla 1, se puede observar el efecto que han tenido las
devaluaciones de algunos de nuestros principales socios comerciales sobre los TCR
bilaterales. Se observa que la apreciacin (signo negativo significa apreciacin) del
TCR bilateral muestra un mayor valor en los casos en que los socios comerciales han
devaluado sus tipos de cambios nominales. Esta combinacin de depreciaciones
nominales de los socios comerciales y de alta tasa de inflacin domstica de Ecuador ha
significado un encarecimiento relativo de nuestros precios para el exterior y un
abaratamiento de los precios de los bienes importados que, entre otros factores 5 ,
explicara el significativo crecimiento de las importaciones durante los ltimos aos. Si
se ponderan las depreciaciones reales por el volumen de comercio, se tiene que el
Ecuador se ha encarecido, en promedio, 11.7% con respecto a los principales socios
comerciales.

Tabla No. 1
Depreciacin del Tipo de Cambio Real Bilateral de Ecuador y Devaluaciones de Socios Comerciales
Tipo de Cambios Nominales
Dic-01
SOCIO COMERCIAL
Estados Unidos
Colombia
Japn
Brasil
Venezuela
Chile
Panam
Mxico
Argentina
Alemania
China
Blgica
Corea del Sur
Per
Espaa
Promedio Ponderado por importaciones

1.00
2,275
131
2.31
757
661
1.00
9.14
1.00
1.12
8,277
1.12
1,313
3.44
1.12

Jul-02
1.00
2,628
120
3.49
1,353
707
1.00
9.81
3.72
1.02
8,277
1.02
1,186
3.56
1.02

Depreciacin Depreciacin del Tipo de

Nominal
Cambio Real de Ecuador
0.0%
15.5%
-8.6%
51.1%
78.7%
7.0%
0.0%
7.3%
272.0%
-8.9%
0.0%
-8.9%
-9.7%
3.5%
-8.9%

-4.1%
-14.2%
-34.3%
-43.8%
-10.8%
-5.1%
-9.8%
-71.6%
5.3%
-5.2%
5.2%
7.0%
-8.4%
6.2%
-11.7%

FUENTE: Banco Central del Ecuador, Bloomberg, IFS (FMI)

De acuerdo a la informacin estadstica elaborada y difundida por el Banco Central del

Ecuador, se puede apreciar que, corroborando lo mencionado en el prrafo anterior,
junto con la fuerte apreciacin del TCR observada desde la dolarizacin (Tabla 1),
tambin se produce, desde la dolarizacin, un incremento de las importaciones de bienes
de consumo 6 , (Grfico 2) cuya tasa de crecimiento promedio es la mayor observada
inclusive desde la dcada de los aos 70s. 7 Durante el perodo 8 de dolarizacin, las
5

Un factor que se debe tener presente es el incremento de las importaciones de bienes de capital y materias
primas utilizadas para la construccin del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP).
En particular, sobresalen el primer y segundo trimestre del 2001, en donde se observan las mayores tasas de
crecimiento anual de las importaciones de bienes de consumo, con crecimientos anuales de 118% y 115%
respectivamente.
Durante el perodo previo a la dolarizacin el perodo de mayor crecimiento de las importaciones de bienes de
consumo, corresponde al quinquenio de 1990-1994, y que coincide con la dcada que signific para Ecuador, as
como para la regin latinoamericana, una etapa de profunda apertura comercial y financiera, en donde el
proceso aperturista signific eliminar las barreras a la importacin de bienes que anteriormente estaban
restringidos. Durante este perodo de apertura comercial se produjo un notable crecimiento en la demanda por
importaciones de bienes de consumo, cuya tasa de crecimiento promedio del quinquenio fue de 41.6%.
El perodo analizado comprende desde marzo del 2000 hasta junio del 2003.

importaciones de bienes de consumo registran una tasa de crecimiento promedio

anuales de alrededor de 40%. Por su parte, las importaciones de bienes de capital,
combustibles, lubricantes y materias primas no muestran el crecimiento observado en
las importaciones de los bienes de consumo; por el contrario, estas registran una tasa de
crecimiento menor (19.6%) a la registrada en el perodo previo a la dolarizacin
(21.2%).
Por ltimo, el proceso de apreciacin del tipo de cambio real, que tiene efectos no
deseados sobre las importaciones (aumentndolas) y exportaciones no petroleras
(deprimindolas), se refleja finalmente en el saldo de la balanza comercial no petrolera.
La balanza comercial no petrolera (BCNP) presenta desde la dolarizacin una marcada
tendencia hacia el dficit. Este saldo, si bien se ha caracterizado histricamente por
mantener valores deficitarios, desde la dolarizacin se ha hecho ms negativo, llegando
a representar para fines del 2002 el 10.3% del PIB, el mayor registrado desde la dcada
de los 70s; para el ao 2003, se observa sin embargo que el dficit anualizado, se
reduce a 7.7% del PIB, siendo todava el segundo valor ms alto del perodo analizado
(Grfico 3).
Grfico No. 2
CRECIMIENTO DE LAS IMPORTACIONES ANTES Y DESPUES DE LA
DOLARIZACIN
-calculado a partir de datos trimestrales-

Tasa de crecimiento promedio anual en cada trimestre

45.0%

39.7%

40.0%
35.0%
30.0%

24.2%

25.0%

21.2%

19.6%

20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
Bienes de Consumo

Bienes de capital y mat. Primas

PRE DOLARIZACIN (1997-98)

DOLARIZACIN (2000-jun/2003)

Grfico No. 3
BALANZA COMERCIAL TOTAL Y NO PETROLERA
- El ao 2003 es anualizado a partir del dato acumulado enero-junio.
Ajustado de importaciones por construccin del OCP 10.0%
9.2%

10%

5.6%

como porcentaje del PIB

5%

3.9%
3.0%

2.5%

2.3%

1.6%
0%
-2.0%
-5%

-4.0%

-1.3%

-1.4%
-2.5%

-3.6%

-4.3%

-5.0%

-4.0%

-4.6%

-7.1%

-7.7%

-10%

-9.2%
-10.3%

BC/PIB
BCNP/PIB
-15%
1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Vale resaltar sin embargo, que el crecimiento de las importaciones, y especialmente de

los bienes de consumo, si bien es ms marcado en el caso de los pases que registran
fuertes devaluaciones de sus tipos de cambio nominales (i.e., Colombia, Argentina,
Brasil, Venezuela, entre los ms importantes, como se aprecia en la Tabla 1), no se
circunscribe slo a estos casos. Se observa que el aumento de las importaciones es un
proceso generalizado desde los pases que han modificado sus paridades nominales,
segn se observa en la Grfico 4. En el caso de las importacio nes de Ecuador
provenientes de Estados Unidos, al tener ambos pases la misma moneda, no existe este
efecto devaluatorio; el resultado en cuanto a la evolucin de la tasa de crecimiento de
las importaciones, es que esta no ha variado entre los perodos analizados.

Grfico No. 4
CRECIMIENTO DE LAS IMPORTACIONES ANTES Y DESPUES DE LA DOLARIZACIN
Perodo pre dolarizacin: 1992-1998
Perodo dolarizacin: 2000-2003 (incluye imporataciones del OCP)
(el 2003 es anualizado a partir del perodo enero-mayo)
35.0%

PROMEDIO PREDOLARIZACIN
PROMEDIO DOLARIZACIN

Tasa de crecimiento anual

30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
USA

ALADI

CAN

EUROPA

ASIA

El anlisis efectuado pone de manifiesto los efectos no deseados que, bajo un esquema
de dolarizacin, tienen los procesos de apreciacin cambiaria as como la imposibilidad
de modificar la paridad del dlar. Este hecho nos lleva a considerar la necesidad de
utilizar mecanismos de compensacin o de proteccin, que permitan revertir estos
efectos.
Por ello, es necesario complementar el rgimen monetario de la dolarizacin, con
mecanismos de ajuste inmediato que disminuyan considerablemente el riesgo de un
resquebrajamiento del sistema y la prdida de la estabilidad macroeconmica, derivadas
de prdidas recurrentes de competitividad provocadas por las polticas monetarias
ejecutadas en el resto del mundo.
Este documento presenta una propuesta para la aplicacin de un mecanismo integral de
compensacin para la balanza comercial y del aparato productivo nacional. El
mecanismo propuesto es diseado como una salvaguardia cambiaria, que permita
compensar el efecto nega tivo de las devaluaciones (o depreciaciones) del tipo de cambio
nominal efectuado por los pases miembros de la Comunidad Andina de Naciones
(CAN), sobre nuestras exportaciones e industria domstica. Sin embargo, un mecanismo

integral de salvaguardia cambiaria debera considerar no solo a los pases de la CAN,

sino al resto de pases con los cules mantenemos flujos de comercio relevantes.
La aplicacin de una salvaguardia cambiaria temporal, se constituira en una proteccin
dirigida a la industria nacio nal, a la vez que reducira las presiones sobre la balanza
comercial, originadas en estas devaluaciones competitivas de los pases andinos.
Adicionalmente, la propuesta propone canalizar los recursos recaudados por la
salvaguardia cambiaria hacia el sector exportador que exporta al pas que devalu su
moneda, o que compite con ese pas por terceros mercados.

La Propuesta
Aspectos Tericos
Una alternativa a considerar es la aplicacin de una salvaguardia cambiaria diferenciada
por tipo de importacin, junto con un mecanismo de transferencia (i.e., subsidio) a las
exportaciones, con lo cual se lograra aproximarse al efecto que genera una devaluacin
nominal. 9
La implantacin de la salvaguardia cambiaria, podra ser aplicada en consideracin a
cuatro criterios:
i)

Con el propsito de disear un mecanismo de fcil aplicacin, se propone que la

magnitud de la tasa de la salvaguardia a las importaciones sea funcin del grado
de depreciacin (o devaluacin) del tipo de cambio de cambio nominal de los
pases andinos. El gravamen se aplicar de manera diferenciada; esto es, se
calcular una tasa de salvaguardia para cada pas andino en funcin de la
devaluacin nominal de cada pas.

ii)

El gravamen ser diferenciado, en funcin del tipo de bien importado (consumo,

bien de capital, materia prima, etc.): materias primas y bienes de capital tendran
una salvaguardia menor. La diferenciacin de la salvaguardia en funcin del tipo
de bien se considera adecuada para que las importaciones de materias primas y
bienes de capital tengan el menor incremento de precios posible, limitando de esta
manera un aumento indeseado sobre los costos de produccin. 10 De esta forma se
precautelan los niveles de competitividad domsticos, a la vez que se reduce el
impacto inflacionario de la aplicacin de la salvaguardia.

iii)

El gravamen ser diferenciado teniendo en consideracin si la importacin

compite o no con un bien producido en el Ecuador;

La literatura econmica identifica a esta combinacin de impuestos a las importaciones y subsidios a las
exportaciones, como devaluacin fiscal.
En este sentido, el diseo del mecanismo de salvaguardia propuesto, al diferenciar entre bienes finales e
intermedios, pretende corregir las distorsiones de una depreciacin nominal corriente. Las depreciaciones
nominales son un mecanismo transitorio para elevar la competitividad porque a la larga incrementan el nivel de
precios. Un mecanismo de transmisin de la depreciacin a la inflacin es el encarecimiento del precio de los
insumos importados que se traslada seguidamente al precio de los bienes finales.

10

Adicionalmente, para replicar los efectos de una devaluacin nominal, el mecanismo

debe adems ser complementado con otro que transfiera los fondos provenientes de la
recaudacin del impuesto a las importaciones, hacia el sector exportador. Estos
subsidios, haran posible reducir los precios en dlares de los productos de exportacin
con lo cual se buscara equiparar las condiciones de competitividad del sector con la de
los rivales comerciales. El mecanismo de entrega sera contra resultados concretos de
exportacin (ver ms adelante los aspectos operativos).
La restriccin que impone el rgimen de dolarizacin, dada por la falta de un
mecanismo de ajuste inmediato ante devaluaciones de los socios comerciales, que les
confieren ganancias de competitividad de manera instantnea, obliga a que el
mecanismo propuesto se mantenga vigente en forma permanente. Sin embargo su
aplicacin ser contingente a la ocurrencia de devaluaciones competitivas.

Aspectos Operativos
En esta seccin se definen los aspectos operativos para la aplicacin de la salvaguardia.
Para las importaciones
1.

Se propone que la tasa de salvaguardia se active automticamente a fin de

compensar las depreciaciones (devaluaciones) de los tipos de cambio nominales
de los socios andinos. En trminos operativos, sta se revisara mensualmente, y
sera igual a la tasa de variacin trimestral del tipo de cambio nominal para cada
uno de los socios comerciales. 11

2.

La variable que servir como base de clculo es el tipo de cambio nominal

bilateral del Ecuador con cada uno de los pases andinos.

3.

La tasa del impuesto se aplicar diferenciadamente segn el tipo de importacin,

de acuerdo a la siguiente tabla:
a. Para bienes de consumo (duradero y no duradero), el monto del impuesto ser
igual a la tasa de depreciacin del tipo de cambio nominal (o devaluacin) del
pas andino;

11

Idealmente el tiempo de vigencia y la evolucin de la tasa de salvaguardia que se aplicara diferenciadamente a

cada pas, debera considerar el tiempo en el que la devaluacin termina trasladndose a los precios del pas que
devalu (passthrough). Por ejemplo: si se encuentra que en Colombia el 30% de la tasa de devaluacin se
traslad a inflacin durante los tres primeros meses de aplicacin de la salvaguardia, entonces la tasa de
salvaguardia debe ser reducida en 30% a partir del tercer mes, y as sucesivamente, hasta que el efecto de la
devaluacin haya sido completamente trasladado a la inflacin del pas que devalu. Sin embargo, el clculo del
passthrough no es oficialmente elaborado por los pases andinos o algn rgano supranacional, y evidentemente
es una magnitud difcil de estimar. Por tal razn se ha considerado que un horizonte de tres meses para medir la
variacin de los tipos de cambio es adecuado para tener en cuenta el efecto del passthrough y adems, para
prevenir variaciones bruscas de la tasa de salvaguardia. Una segunda alternativa es apelar a la duracin mxima
que establece la OMC para aplicar salvaguardias, igual a 200 das. Este mecanismo, sin embargo, adolece del
problema que la salvaguardia perdera su flexibilidad para adecuarse rpidamente a variaciones en los tipos de
cambio nominales de los socios comerciales.

b. Para las importaciones de materias primas y bienes de capital que tengan

industrias competidoras domsticas, el impuesto ser igual al 50% de la
depreciacin ( o devaluacin) nominal.
c. No se aplicar el impuesto para aquellas importaciones de materias primas y
bienes de capital que no son producidas localmente. 12

Para la transferencia de recursos a los exportadores

1.

Los recursos provenientes de la recaudacin de la salvaguardia se acumularn en

un fondo que servir para efectuar las transferencias a los exportadores.

2.

La salvaguardia sera recaudada por la Corporacin Aduanera Ecuatoriana (CAE)

sobre la base de las importaciones CIF, a travs de los bancos privados, como se
hace actualmente en el caso de la recaudacin arancelaria. La entrega de estos
recursos estara a cargo del Servicio de Rentas Internas (SRI), ya que el
exportador tendr que estar al da en el pago de sus impuestos para obtener la
transferencia de recursos. A fin de que el SRI pueda calcular el monto a
devolverse por exportador de forma expedita, el Banco Central del Ecuador le
dara acceso permanente en lnea a la base de datos de comercio exterior. Con
esta base se pueden conocer los datos de las operaciones realizadas por
exportador, con un mes de rezago. Despus de comprobada la exportacin en
dicha base de datos, el SRI entregar a cada exportador los recursos respectivos,
ya sea en efectivo, crdito tributario o en forma de prstamos canalizados a travs
de otra institucin.

3.

El fondo acumulado se repartira en tres etapas.

a. En la primera etapa el fondo se repartir en funcin del tamao de la
devaluacin nominal de cada uno de los pases andinos; esto es, a mayor
devaluacin nominal del pas andino, los exportadores ecuatorianos que
exportan a ese pas, y/o compiten con l por terceros mercados tendrn una
mayor participacin en el fondo. 13

12

13

10

No se exime de salvaguardia a los bienes de consumo importados no producidos domsticamente, porqu al

existir algn grado de sustitucin, entre los bienes de consumo producidos domsticamente y los bienes de
consumo importados, la importacin de bienes de consumo no producidos (libres de salvaguardia) afectara a la
produccin nacional de los bienes de consumo sustitutos.
Si se considera la entrega del subsidio nicamente para los exportadores que destinan sus productos
exclusivamente al pas que devalu (pero no se entrega ninguna transferencia a los exportadores que compiten
por terceros mercados, con el pas que devalu), entonces en esta primera etapa de transferencia de recursos se
estara premiando a los sectores que tienen balanzas comerciales deficitarias; mientras que, los sectores con
balanza comercial superavitaria recibiran relativamente menos recursos. nicamente en los sectores con
balanza comercial equilibrada (X=M) se entregaran recursos proporcionales a la devaluacin nominal.
A manera de ejemplo, suponga que Colombia y Per devalan 10% su tipo de cambio nominales.
Supngase adems que las exportaciones de Ecuador a Colombia y, las importaciones que Ecuador trae de
Colombia son 50 y 100 , respectivamente. De igual manera, las exportaciones de Ecuador a Per y, las
importaciones de bienes peruanos son de 100 y 50 en su orden. En el caso de la devaluacin colombiana la
recaudacin por concepto de salvaguardia que aplicara Ecuador sera de $10, recursos que seran transferidos a
los exportadores ecuatorianos, y seran equivalentes al 20% de las exportaciones que Ecuador vende a Colombia.
Mientras que para el caso de la devaluacin de Per, la recaudacin sera de $5, equivalente a tan solo el 5% de
las exportaciones que Ecuador destina a Per. Se agradece este comentario a Wilson Prez.

b. Una vez que los recursos obtenidos han sido distribuidos por pas, en la
segunda etapa estos recursos deben ser repartidos en funcin de la importancia
de cada sector exportador en el total exportado. Este criterio se consider, a fin
de precautelar la posicin de la balanza comercial no petrolera del Ecuador
con la CAN. Por ejemplo, si del total de exportaciones ecuatorianas que se
exportan a Colombia o que compiten con ese pas por terceros mercados, el
sector florcola representa el 60% del total, entonces el fondo se repartira
proporcionalmente.
c. En la tercera etapa, y una vez definida la reparticin del fondo por pas y por
sector, se requiere un ltimo criterio de distribucin a nivel de empresa
exportadora. Esta regla de reparticin se debera hacer en base al desempeo
de cada empresa en la actividad exportadora. El mecanismo propuesto consiste
en entregar mensualmente (o trimestralmente) a cada empresa, un monto de
subsidio en funcin positiva a la variacin absoluta semestral observada en
sus exportaciones 14 , previa a la devaluacin del pas competidor del sector
econmico al que pertenece. Esta regla premiara por resultados de
exportacin, lo cual es necesario a fin de que el subsidio incentive las
actividades de exportacin. En el caso especfico de las empresas dentro del
sector industrial, a las cuales no se les podra entregar el dinero recaudado a fin
de no contravenir las reglamentaciones de la OMC, se les entregara el
subsidio de forma indirecta, por ejemplo a travs de exenciones fiscales o
prstamos para capital de trabajo, investigacin, etc.

Aspectos Legales
En el caso de la aplicacin de una salvaguardia, esta presenta al menos dos diferencias,
respecto de un impuesto a las importaciones. A diferencia del impuesto, la salvaguardia
tiene una duracin transitoria, pero el mecanismo se mantendra permanentemente para
contingencias de devaluaciones de socios comerciales. Adems la aplicacin de la
salvaguardia no requiere aprobacin del Congreso. Una segunda diferencia es que la
aplicacin de salvaguardias est respaldada por algunos de los organismos
internacionales de comercio, como la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) y la
Comunidad Andina de Naciones (CAN), siempre y cuando se justifiquen, va estudios
econmicos, la existencia de situaciones especiales que atenten contra la estabilidad
econmica del pas. Sin embargo de lo anterior, los requisitos y normatividad
establecida por estas entidades internacionales para lograr la aplicacin de este
instrumento, es extensa y compleja, imponiendo trabas para su aplicacin.
Para dar un ejemplo, conviene sealar que la OMC establece que solamente se puede
aplicar la medida de salvaguardia despus de una investigacin y de haber comprobado
el dao grave o amenaza de dao grave a la industria domstica; adems, los productos
producidos por esta industria deben tener una proporcin significativa en la produccin
domstica total. Las variables que sern analizadas son: cambios en las ventas,
produccin, productividad, capacidad de utilizacin, utilidades o prdidas y empleo. Si
14

Que son destinadas al pas andino que devalu y/o a los terceros mercados en los que compite con aquel pas.

11

no se puede esperar la investigacin, se puede aplicar una salvaguardia temporal (hasta

200 das) tiempo en que se determinar si existe dao serio. Tambin cabe indicar que la
OMC prohbe la entrega de subsidios directos al sector industrial, lo cual dificulta la
entrega de subsidios a este sector. Por ello se deben buscar alternativas (algunas de las
cuales ya han sido mencionadas en este documento) que no contravengan estas
disposiciones.
Por su parte, la Comunidad Andina de Naciones (CAN), cuenta con toda una gama de
salvaguardias. 15 Por citar las ms importantes tenemos la salvaguardia dispuesta a
travs de la Decisin 452, que autoriza a los pases miembros de la Comunidad Andina
la aplicacin de salvaguardias a las importaciones para pases no miembros de la CAN,
siempre y cuando estn, entre otros requisitos, previstas en el Artculo XIX del GATT
de 1994. Los pases miembros de la CAN podrn imponer salvaguardias cuando se
verifique el aumento significativo de importaciones procedentes de pases no miembros
de la Comunidad Andina y que amenacen con causar o causen dao grave a la
produccin comunitaria de un bien similar o directamente competidor
Otra posibilidad de salvaguardia es la que se autoriza a travs del Acuerdo de Cartagena
en el Artculo 110. Este Artculo permite la aplicacin de salvaguardias para protegerse
contra devaluaciones de los pases miembros de la CAN (pero no contra terceros
pases). Sin embargo cabe decir que la redaccin del Artculo no es clara.
Explcitamente se seala: ...cuando una devaluacin monetaria efectuada por uno de
los Pases Miembros altera las condiciones normales de competencia, el pas que se
considere perjudicado podr adoptar medidas correctivas de carcter transitorio y
mientras subsista la alteracin... En todo caso, dichas medidas no podrn significar
una disminucin de los niveles de importacin existentes antes de la devaluacin. Las
medidas que se adopten de conformidad con este artculo no podrn significar una
disminucin de las corrientes de comercio existentes antes de la devaluacin.
A pesar de esta posibilidad de aplicar salvaguardias cambiarias, no existe sin embargo
un reglamento que haga operativa su aplicacin.
El FMI, se opone al uso de salvaguardias, como lo ha explicitado en los dos ltimos
acuerdos suscritos con el Ecuador, en donde se incluyen disposiciones para eliminar el
uso de salvaguardias. Sin embargo de lo anterior, la particular situacin derivada del
esquema de dolarizacin, dejara espacio para negociar la aplicacin de un mecanismo
que compense los efectos negativos provocados por las devaluaciones de nuestros
socios y rivales comerciales, ya sea este mediante la aplicacin de salvaguardias o
alternativamente a travs de un impuesto a las importaciones.

Ventajas de la propuesta
La aplicacin de una salvaguardia como la propuesta tiene algunas ventajas, entre las
cuales se puede citar a:
15

12

A travs de la Decisin 452, el CAN define a la salvaguardia como: ...toda medida excepcional de carcter
transitorio, aplicable mediante un incremento arancelario o una restriccin cuantitativa, destinada a proteger a
una rama de la produccin comunitaria contra el aumento significativo de determinadas importaciones en
cantidades y condiciones tales que causen o amenacen causar un dao grave a dicha rama de la produccin de
la Comunidad Andina.

1)

El mecanismo propuesto es similar a la devaluacin nominal, en cuanto a

desincentivar la demanda de bienes importados.

2)

Protege a la produccin nacional contra los menores precios de los bienes

importados que compiten con los nacionales, y que provienen de pases que han
devaluado su moneda.

3)

Como se mencion, a diferencia de la devaluacin, que se transmite por igual a

todos los precios de bienes importados, ste impuesto diferenciado impondra una
tasa menor sobre los bienes de capital y materias primas en comparacin a la de
los bienes de consumo, reduciendo el impacto sobre los costos de produccin de
las empresas y la inflacin. Las materias primas y bienes de capital importados
que no tienen sustitutos nacionales no tendran salvaguardia, pues no tiene sentido
encarecerlas. En cambio, para las materias primas y bienes de capital que s se
producen localmente, se protegera a las industrias correspondientes con una tasa
de salvaguardia positiva pero inferior a la aplicada a los bienes de consumo.

4)

Provee al fisco de ingresos que deben ser revertidos hacia el sector exportador en
la forma de subsidios. Estos subsidios, al replicar el efecto de una devaluacin
nominal, haran posible reducir los precios en dlares de los productos de
exportacin con lo cual se estimulara al sector. Se espera que con estos subsidios,
los productos ecuatorianos puedan competir en condiciones menos desfavorables
con los pases que han devaluado nominalmente su moneda.

5)

El mecanismo mejorara los efectos de una devaluacin nominal para fomentar las
exportaciones, ya que se considera entregar subsidios sobre la base de resultados
(a mayor incremento de las exportaciones, mayor subsidio). Adems, al ser el
subsidio proporcional al cambio en el monto absoluto de las exportaciones, el
mecanismo no es vulnerable a la presin de grupos de inters que busquen
capturar los ingresos obtenidos de la aplicacin del impuesto.

Objeciones a la propuesta por parte de los pases miembros de la Comunidad

Andina de Naciones
La presente propuesta fue presentada para discusin en la Red de Dilogo
Macroeconmico (REDIMA), que se llev a cabo durante el mes de septiembre del
2003. Los representantes de los pases andinos presentaron varias objeciones, que
merecen ser analizadas, una por una.
A continuacin se indican las objeciones y algunos comentarios a las mismas:

Justificar la aplicacin de la salvaguardia

Varios pases andinos manifestaron que previa la aplicacin de la salvaguardia
cambiaria, Ecuador deba presentar la prueba de dao grave a la industria nacional
producto de la devaluacin. Una vez presentado este estudio, la Secretara General
de la CAN sera la que autoriza o no la aplicacin de la salvaguardia.
13

En relacin con esta objecin, vale sealar que este requisito resta efectividad a la
salvaguardia debido al tiempo que demanda la presentacin de estudio y
cumplimento de todos los requisitos y normativas que establece la CAN. Por otra
parte cabe adems preguntarse si los pases que devalan sus monedas preparan la
justificacin respectiva y/o solicitan autorizacin al ente andino, para dicha accin?

Salvaguardia por producto

Los pases andinos indicaron que el uso de la salvaguardia debera ser diseada para
cada producto o sector econmico; es decir mostrando primeramente el dao
econmico sobre el producto (o sector econmico), lo que reduce la efectividad y
oportunidad de la aplicacin de la salvaguardia. Adicionalmente, las devaluaciones
afectan a todos los bienes que son importados, por lo que no se considera que la
salvaguardia cambiaria deba ser diferenciada a nivel de partida arancelaria.

No debe ser automtica, sino que debe ser autorizada por la Secretara General de
la CAN
De las dos primeras objeciones se deduce la tercera objecin que tiene que ver con
la automaticidad del mecanismo. Esta objecin fue apoyada adems por la SG de la
CAN. Al respecto consideramos que una de las condiciones indispensables para el
buen funcionamiento de la salvaguardia cambiaria es que esta automtica frente a
eventos de devaluaciones de los tipos de cambio de los pases socios y rivales
comerciales.

La salvaguardia debe ser funcin de la depreciacin del Tipo de Cambio Real

Bilateral (TCRB)
El objetivo de la salvaguardia cambiaria es compensar especficamente por el efecto
negativo que generan las devaluaciones nominales, razn por la que esta debe ser
funcin de la devaluacin nominal. Una reduccin de la tasa de inflacin en el socio
andino tambin produce una depreciacin del TCRB del pas andino respecto al
Ecuador, en cuyo caso la aplicacin de una salvaguardia cambiaria no corresponde.
Por otra parte y considerando que, en el corto plazo (i.e., tres meses), la devaluacin
nominal es efectiva para depreciar proporcionalmente el TCRB, el uso del tipo de
cambio nominal como variable para efectuar el clculo de la salvaguardia sera
adecuado. En segundo lugar, se consider que la variacin del tipo de cambio
nominal es una informacin ms transparente y de ms fcil acceso para ambas
partes, por lo tanto facilita el clculo de la tasa de salvaguardia cambiaria. En el caso
de utilizar el TCRB, el clculo de esta variable podra diferir entre pases,
dificultando, cul de las dos mediciones hay que utilizar.

La salvaguardia se debe aplicar solo en caso de devaluaciones competitivas

Al respecto se argument que las devaluaciones nominales no siempre buscan lograr
mayor competitividad para sus exportaciones, sino que responden a temas de cuenta

14

de capitales, de poltica monetaria o realineamientos hacia el nivel de equilibrio del

tipo de cambio real, en cuyo caso no se debe aplicar la salvaguardia.
Independientemente de si la devaluacin es o no competitiva, el efecto para el
Ecuador es, en cualquier caso, negativo, lo cual amerita la aplicacin de una
salvaguardia. La aceptacin de esta objecin hace simplemente imposible la
aplicacin de la salvaguardia, pues determinar cundo una devaluacin es
competitiva puede conducir a debates argumentados, a favor y en contra, lo cual
imposibilitara su aplicacin.

La salvaguardia no debe ser aplicada slo a los pases de la CAN

Los pases de la CAN objetan que la aplicacin de la salvaguardia cambiaria por
parte de Ecuador es discriminatoria en relacin a terceros pases, lo cual va en
contra de los principios de integracin y fomento de comercio intra CAN.
Consideramos vlida esta objecin, pues las devaluaciones de pases No CAN,
tambin tienen el mismo efecto negativo sobre nuestras exportaciones; por lo que
una aplicacin focalizada nicamente a los pases de la CAN es injusta para los
socios andinos. La salvaguardia cambiaria debe ser de aplicacin general.

La salvaguardia tiene efectos inflacionarios para el Ecuador

La devaluacin nominal permite reducir el precio en dlares que Ecuador importa.
El objetivo de la salvaguardia pretende reestablecer el precio en dlares del bien
importado previo a la devaluacin, por tanto la salvaguardia no tiene efectos
inflacionarios.

EFECTO DE LA SALVAGUARDIA SOBRE PRECIO DEL BIEN IMPORTADO

VARIABLES
E pesos/dlar
Precio en dlares de importacin
Devaluacin nominal del pas andino
Salvaguardia Cambiaria

Antes
de Despus de
Salvaguardia
devaluacin devaluacin
3,000
5.0
0%
0%

3,450
4.35
15%

3,450
5.0
15%
15%

Como se puede apreciar en el Anexo 1, una devaluacin reduce el precio del bien
importado por Ecuador. La salvaguardia eleva el precio del bien importado al valor
previo a la devaluacin, lo cual no es inflacionaria.

Conclusiones y recomendaciones de poltica

El mecanismo propuesto para aplicar salvaguardias cambiarias, permitira hacer uso del
Artculo 110 de la CAN. La aplicaci n de salvaguardias cambiarias servira para:
15

proteger al sector productivo ecuatoriano de prdidas de competitividad generadas en

devaluaciones competitivas de rivales y socios comerciales. Adicionalmente, cumplira
con el propsito de frenar el deterioro de la balanza comercial derivada de prolongados
perodos de apreciacin del tipo de cambio real del pas frente a la CAN, haciendo ms
sostenible al rgimen de dolarizacin en el mediano y largo plazo.
La propuesta presentada en este estudio es la aplicacin de una salvaguardia cambiaria
diferenciada por tipo de importacin, junto con un mecanismo de transferencia (i.e.,
subsidio) a las exportaciones, con lo cual se lograra aproximarse al efecto que genera
una devaluacin nominal. Si bien la propuesta circunscribe su aplicacin nicamente a
los pases de la CAN, se considera necesario contar con un mecanismo integral de
salvaguardia cambiaria, es decir aplicable no solo a los pases de la CAN, sino al resto
de pases con los cules mantenemos flujos de comercio relevantes.
El anlisis de pros y contras del mecanismo frente a uno alternativo de impuesto
generalizado al consumo permite concluir que el mecanismo de devaluacin fiscal tiene
mayores ventajas que un impuesto al consumo ver Anexo 2.
Complementariamente a la aplicacin de la salvaguardia cambiaria, es importante
tambin elevar los niveles de competitividad y productividad de del aparato productivo
ecuatoriano, para lo cual se requieren varias reformas estructurales en diferentes
mbitos econmicos (i.e., polticas de fomento a la innovacin tecnolgica, seguridad
jurdica, ley de competencia, reforma arancelaria con una visin de desarrollo de largo
plazo, reformas sector elctrico, petrolero y de telecomunicaciones, etc.).

16

Anexo No. 1

Clculo del monto de la salvaguardia

La aplicacin por parte de Ecuador de la salvaguardia cambiaria (s) es necesaria, toda
vez que la posibilidad de devaluar la moneda nacional (g) de parte del pas rival
comercial permitira reducir el precio en dlares del bien exportado por ese pas
(P$1 < P$0 ) lo cual implica que nuestras exportaciones, que compiten con el bien de ese
pas, se tornan relativamente ms caras; adicionalmente, si ese bien es importado por
Ecuador, este abarata en relacin al producto nacional, afectando negativamente al
aparato productivo.
La salvaguardia cambiaria (s) se aplicara al nuevo precio en dlares P$1 del bien
importado por Ecuador; es decir: P$2 = P$1 (1 + s) . La aplicacin de la salvaguardia
cambiaria permitira igualar nuevamente al precio en dlares previo a la devaluacin, es
decir: P$2 = P$0
Por lo tanto:

P$0
1 = s
P$1

(1)

Donde:
P$0 =
P$i

0
Pmn
E0

(2)

P$1 =

0
Pmn
E1

(3)

= precio en dlares del bien para el perodo i=0, 1

Pmn0
= precio en moneda nacional (mn) del bien que se exporta, el cual se supone
constante en los perodos i = 0,1.
E0

= tipo de cambio nominal (unidades de mn por dlar) en el perodo i = 0.

= devaluacin o depreciacin el tipo de cambio nominal E 0 entre el perodo i =

0,1; por lo tanto: E1 = E 0 (1 + g )

Reemplazando (2) y (3) en (1) y haciendo las operaciones algebraicas se obtiene que la
tasa de salvaguardia es igual a la tasa de devaluacin del socio comercial: seg.

17

Anexo No. 2

Mecanismo alternativo: impuesto generalizado al consumo

En esta seccin analizamos las ventajas y desventajas de aplicacin de un impuesto

generalizado al consumo de bienes importados y nacionales, como alternativa a la
propuesta realizada en este documento.
VENTAJAS:
1)

Al ser un impuesto aplicado a las actividades de consumo en general, no

provocara retaliaciones en el mbito del comercio internacional ya que no sera
un impuesto discriminatorio contra importaciones.

DESVENTAJAS:
1)

La mayor traba de un impuesto de este tipo es su viabilidad poltica y social para

lograr un consenso nacional previa su aplicacin.

2)

Este impuesto es recesivo ya que deprimir el consumo y por lo tanto desalentar

la produccin nacional, pues sera un impuesto general al consumo.

3)

El impuesto no ataca la raz del problema que es el desmejoramiento continuo de

la balanza comercial producto del aumento de importaciones de consumo y el
debilitamiento en el crecimiento de las exportaciones. La aplicacin de un
impuesto sobre los bienes importados y nacionales, no cambia el precio relativo
entre ambos y, al encarecer ambos tipos de bienes, se desalienta el consumo de
ambos. En cambio, con la tasa de salvaguardia a las importaciones, junto con el
subsidio a las exportaciones propuesto en el documento, se desincentiva la
demanda e bienes importados (en especial los de consumo) e incentiva la demanda
de bienes domsticos, y la produccin de exportables, atacando la raz del
problema.

Un impuesto al consumo tiene un efecto inflacionario mayor que el de la alternativa

propuesta, que como se vio no tendra efecto inflacionario. Los productores nacionales
tendrn un incentivo directo para aumentar el precio de sus bienes, en un monto
equivalente al impuesto al consumo, con el objeto de mantener su utilidad constante.
Mientras ms inelstica la demanda del bien, y mayor el poder de mercado que detenten
los oferentes de dicho bien, el efecto descrito sobre el nivel de precios ser mayor. En
cambio, un mecanismo de salvaguardia a las importaciones de bienes de consumo en
cambio, no tiene este efecto directo en los precios de los bienes producidos localmente.
Adems, al aplicar una tasa menor a los bienes de capital y materias primas importadas
que compiten con la produccin nacional, se limita el efecto de aumento en los costos
de produccin y por ende la presin para subir los precios de los bienes finales.
Finalmente, los bienes de capital y materias primas importadas que no tienen sustitutos
en bienes producidos localmente, no se les aplicar un impuesto y por ende el efecto
inflacionario en este caso es nulo.

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