Gereciam de Bacias

Instrumentos de Planejamento e Gesto Ambiental para a
Amaznia, Cerrado e Pantanal Demandas e Propostas

METODOLOGIA DE GERENCIAMENTO DE BACIAS HIDROGRFICAS
36
Ministro do Meio Ambiente

Jos Sarney Filho
Presidente do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
Hamilton Nobre Casara
Diretor de Gesto Estratgica
Rmulo Jos F. Barreto Mello
Coordenador do Programa de Educao Ambiental e Divulgao Tcnico-Cientfica
Jos Silva Quintas
Coordenador do Projeto de Divulgao Tcnico-Cientfica
Luiz Cludio Machado
As opinies expressas, bem como a reviso do texto, so de responsabilidade do autor.
Edies IBAMA
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
Diretoria de Gesto Estratgica
Programa de Educao Ambiental e Divulgao Tcnico-Cientfica
Projeto de Divulgao Tcnico-Cientfica
SAIN Avenida L/4 Norte, s/n
70800-200 - Braslia-DF
Telefones:(061) 316-1191 e 316-1222
e-mail: editora@ibama.gov.br
http:\\www.ibama.gov.br
Braslia
2001
Impresso no Brasil
Printed in Brazil
Ministrio do Meio Ambiente

Diviso de Desenvolvimento de Tecnologias Ambientais - DITAM
Instrumentos de Planejamento e Gesto Ambiental para a

Amaznia, Cerrado e Pantanal Demandas e Propostas
METODOLOGIA DE GERENCIAMENTO DE BACIAS HIDROGRFICAS
2001
Sr. meio ambiente debate, 36
Srie Meio Ambiente em Debate, 36
Projeto grfico
Denys Mrcio
Capa
Ftima Feij
Diagramao
Iramir Souza Santos
Oldenyr da Silva Lima
Bibliotecria responsvel
Sonia M. L. N. Machado
Criao, arte-final e impresso
Edies IBAMA
Resposvel pela Elaborao e Coordenao
Divulgao de desenvolvimento de tecnologias ambientais /DITAM
Mirian Laila Absy
CATALOGAO NA FONTE
INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENIVVEIS
L292i
Lanna, Antonio Eduardo

Instrumentos de planejamento e gesto ambiental para a Amaznia, cerrado e
pantanal : demandas e propostas : metodologia de gerenciamento de bacias
hidrogrficas / Antonio Eduardo Lanna. Braslia : Ed. IBAMA, 2001.
59p. (Srie meio ambiente em debate ; 36)
Inclui bibliografia.
ISSN 1413-25883
1. Gesto ambiental. 2. Recursos hdricos. 3. Bacia hidrogrfica. 4. Amaznia. 5. Cerrado.
6. Pantanal. I. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis. II.Ttulo.
III. Srie.
CDU (2.ed.) 502.35
Ministrio do Meio Ambiente

Diviso de Desenvolvimento de Tecnologias Ambientais - DITAM
Coordenao Geral
Miriam Laila Absy
Concepo e Direo Editorial

Miriam Laila Absy
Redao e Pesquisa
Santin Gravena
Equipe Tcnica que Participou da Elaborao do Documento

Gustavo Henrique M. F. Arajo
Leonides Lima
Lcio Lima da Mota
Raul Laumman
Remy F. Toscano Neto
No h nada mais difcil de empreender, nem mais incerto de

sucesso, nem mais perigoso de manejar, do que iniciar uma nova
ordem de coisas. Por que o reformador tem inimigos em todos
aqueles que lucram com a velha ordem, e apenas timidos
defensores em todos aqueles que lucrariam com a nova. Esta
timidez surge parcialmente do medo de seus adversrios, que tem
a lei a seu favor; e parcialmente da incredulidade do ser humano,
que no acredita verdadeiramente em qualquer coisa nova at
que tenha uma real experincia com ela.
Maquiavel (1513). O Prncipe
Sumrio
1 - INTRODUO .......................................................................................................... 9
2 - CONCEITUAO .................................................................................................... 11
3 - BASE DOUTRINRIAS ............................................................................................ 15
3.1 Desenvolvimento sustentvel e o Gerenciamento de
bacias hidrogrficas ............................................................................................ 17
3.1.1 O conceito de desenvolvimento sustentvel ............................................... 17
3.1.2 Sobre a quantificao do capital natural ................................................. 21
3.1.3 Negociao social ou arbtrio do poder pblico? ....................................... 22
3.2 Integrao dos instrumentos: Zoneamento ecolgico-econmico
Estudo de impacto ambiental e gerenciamento de bacias hidrogrficas ............... 24
3.3 Marcos referncias para a gesto ambiental ........................................................ 25
4 - MODELOS DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HDRICOS .............................. 27
4.1 Modelo burocrtico ............................................................................................ 27
4.2 Modelo econmico-financeiro ............................................................................ 28
4.3 Modelo sistmico de integrao participativa ...................................................... 30
5 - HISTRICO DAS ENTIDADES DE GERENCIAMENTO
DE RECURSOS HDRICOS ...................................................................................... 37
5.1 Entidades casusticas de gerencimento de bacias hidrogrficas ............................ 37
5.2 Superintendncias de desenvolvimento de bacias hidrogrficas .......................... 38
5.3 Entidades sistmicas de gerenciamento de bacias hidrogrficas ........................... 39
5.4 Programas de manejo ou ordenao de bacias hidrogrficas ............................... 41
6 - A EXPERINCIA BRASILEIRA DE GERENCIAMENTO
DE RECURSOS HDRICOS ...................................................................................... 45
7 - CONCLUSES ........................................................................................................ 51
8 - RECOMENDAOES ............................................................................................. 55
9 - REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .......................................................................... 57
1 - INTRODUO
Este documento final, em uma primeira etapa, estabelece as bases do desenvolvimento

sustentvel, sob a tica da economia ambiental. Atravs dele so apresentados critrios gerais
de anlise de projetos e instrumentos de interveno a serem colocados disposio do poder
pblico para conciliao entre o desenvolvimento econmico e a proteo ambiental. Em
uma segunda etapa realizada uma anlise retrospectiva dos modelos de gerenciamento de
bacias hidrogrficas, buscando qualific-los quanto as possibilidades de atenderem s exigncias
estabelecidas pelos critrios gerais de anlise e mecanismos de interveno previamente citados.
Conclui-se que um modelo de gerenciamento de bacia hidrogrfica eficiente no atendimento
das demandas do desenvolvimento sustentvel ter que adotar uma viso sistmica das
intervenes que permita o seu planejamento estratgico. Alm disto, h necessidade de criao
de instncias de participao, na forma de colegiados de bacia, que viabilizem e tornem efetiva
a negociao social atravs da qual sero transacionados os objetivos de desenvolvimento
econmico e de proteo ambiental, e foram ainda estabelecidos os padres desejveis de
qualidade ambiental que se constituiro em metas de planejamento estratgico para a bacia
hidrogrfica.
Atravs de um histrico das experincias mundiais e brasileiras de gerenciamento de
bacias hidrogrficas verifica-se que, a rigor, este gerenciamento realizado de forma parcial :
ou esta pacialidade temtica, ao gerenciar unicamente o recurso hdrico, ou espacial, ao
gerenciar os recursos de gua e solo de pequenas bacias hidrogrficas. Nota-se tambm que
nas regies de interesse do estudo poucas iniciativas de gerenciamento esto sendo
desenvolvidas, a no ser as dos Estados da Bahia e de Minas Gerais, no que diz respeito
implantao de sistemas de gerenciamento de recursos hdricos. Nos demais Estados so
encontradas iniciativas isoladas de manejo de pequenas bacias hidrogrficas.
O quadro apresentado, se analisado em conjunto com os dados levantados pelos
demais estudos temticos e metodolgicos, serve de pano de fundo para o estabelecimento
de algumas concluses sobre as demandas e recomendaes para implantao do
gerenciamento de bacias hidrogrficas na regio.
Sempre que for apropriado, o texto remete o leitor a itens pertinentes constantes nos
documentos aprovados pela Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, a Rio 92, em notas de rodap.
10
2 - CONCEITUAO
Sero a seguir apresentados para discusses posteriores alguns conceitos sugeridos

para uniformizao de termos. importante a advertir que so sugestes preliminares, sujeitas
a criticas e aprimoramentos.
A Gesto ambiental uma atividade analtica e criativa voltada formulao de
princpios e diretrizes, ao preparo de documentos orientadores e projetos, estruturao de
sistemas gerenciais e a tomada de decises que tem por objetivo final promover, de forma
coordenada, o inventrio, o uso, o controle e a proteo do ambiente.
Fazem parte da Gesto Ambiental :
a. Poltica ambiental: Trata-se do conjunto consistente de princpios doutrinrios
que conformam as aspiraes sociais e/ou governamentais no que concerne a
regulamentao ou modificao no uso, controle e proteo do ambiente.
b. Planejamento ambiental: Estudo prospectivo que busca, na sua essncia, adequar
o uso, o controle e a proteo do ambiente s aspiraes sociais e/ou governamentais
expressas, formal ou informalmente em uma poltica ambiental, atravs da
coordenao, compatibilizao, articulao e implementao de projetos de
intervenes estruturais e no-estruturais. De forma mais resumida, o planejamento
ambiental visa a promoo da harmonizao da oferta e do uso dos recursos
ambientais no espao e no tempo.
c. Gerenciamento ambiental: Conjunto de aes governamentais destinado a
regular o uso, controle e proteo do ambiente, e a avaliar a conformidade da situao
corrente com os princpios doutrinrios estabelecidos pela poltica ambiental.
As aes governamentais so refletidas e orientadas por leis, decretos, normas e
regulamentos vigentes. Como resultado destas aes, ficar estabelecido o que denominado
por modelo de gerenciamento ou de gesto ambiental, entendido como a configurao
administrativa adotada na organizao do Estado para gerir o ambiente. Um modelo que vem
sendo amplamente utilizado, adota a bacia hidrogrfica como unidade administrativa de
planejamento e interveno ao invs de serem adotadas unidades de carter polticoadministrativo como Estados, Municpios, etc.
d. Sistema de gerenciamento ambiental: Conjunto de organismos, agncias e
instalaes governamentais e privadas, estabelecidos com o objetivo de executar a
poltica ambiental atravs do modelo de gerenciamento ambiental adotado e tendo
por instrumento o planejamento ambiental. No caso brasileiro, este sistema
estabelecido pelo Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA).
Em resumo, uma gesto ambiental eficiente deve ser constituda por uma poltica
ambiental, que estabelea as diretrizes gerais, por um modelo de gerenciamento ambiental
que estabelea a organizao legal e administrativa e por um sistema de gerenciamento
ambiental, que articule instituies, e aplique os instrumentos legais e metodolgicos para o
preparo e execuo do planejamento ambiental.
11
Podem ser identificadas trs dimenses no Gerenciamento Ambiental:

1- Relaciona-se ao contexto scio-econmico e diz respeito ao gerenciamento do uso
dos recursos;
2- Relaciona-se ao contexto biofsico, natural ou do ecossistema e refere-se ao
gerenciamento da oferta dos recursos ambientais;
3- Relaciona-se compartibilizao das duas gestes anteriores, e ocorre no contexto
poltico, legal e administrativo, sendo aqui referida como gerenciamento institucional.
A Figura 1 ilustra a inter-relao entre os gerenciamentos da oferta e a do uso dos
recursos ambientais. A identificao destas dimenses tem propsito operacional. Os recursos
ambientais, como solo, vegetao, e gua, tm usos alternativos, promovidos por diferentes
setores scio-econmicos que estabelecem seus planos setoriais de gerenciamento. A
coordenao da oferta destes recursos ambientais para os diferentes setores scio-econmicos
carece igualmente de gerenciamento, tanto para resolver conflitos inter-setoriais, ou seja, entre
demandas, como conflitos intergeracionais, ou seja, entre o uso pelas geraes presentes e
pelas geraes f uturas. Os diversos gerenciamentos da oferta dos recursos ambientais no
podem ser realizados de forma isolada j que o uso de um recurso pode diminuir a oferta de
outro e/ou aumentar a demanda sobre o mesmo. o caso tpico da vinculao entre os
recursos solo e gua : o uso do solo pode aumentar a demanda por gua e, em paralelo,
diminuir sua disponibilidade, e vice-versa.
Para promover a compatibilizao entre as diversas demandas e ofertas de recursos
ambientais a sociedade deve tomar decises polticas e estabelecer sistemas jurdicoadministrativos adequados, o que leva terceira dimenso do gerenciamento ambiental. A
complexidade de considerar em um espao geogrfico demasiadamente amplo estas trs
dimenses, determina a busca de uma delimitao geogrfica mais restrita que contenha a
maioria das relaes causa-efeito, sem se tornar de complexa operacionalidade. Em geral,
existe uma tendncia em adotar a bacia hidrogrfica como a unidade ideal de planejamento e
interveno devido ao papel integrador, fsico, econmico e natural, dos recursos hdricos. Da
projeo das trs dimenses anteriores do gerenciamento ambiental sobre a unidade
geogrfica de uma bacia hidrogrfica, surge o gerenciamento das intervenes na bacia
hidrogrfica ou, como usualmente denominado, o gerenciamento de bacias hidrogrficas,
1
objeto deste estudo .
1
Esta concepo ampla do gerenciamento de bacias hidrogrficas est em sintonia com o Principio 4 da Declarao do Rio,
Artigo 4 (e) da Conveno-Quadro sobre Modificaes Climticas e com o Artigo 10 (a) da Conveno sobre Diversidade
Biolgica e Captulos7 (d) e 10 (a) da Agenda 21.
12
GERENCIAMENTO DO USO
DOS RECURSOS AMBIENTAIS
DIMENSES DO
GERENCIALMENTO
AMBIENTAL
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Os conceitos apresentados e a tripla dimenso do gerenciamento ambiental nem

sempre tem sido adequadamente entendidos e considerados nas iniciativas brasileiras de
aperfeioamento administrativo, legal e metodolgico. Diante disto so freqentemente
estabelecidas confuses e decises equivocadas que este projeto poder contribuir para
superar. Uma delas diz respeito ao conceito de gerenciamento de bacia hidrogrfica. Este
gerenciamento deveria ser considerado como resultado da adoo da bacia hidrogrfica como
unidade de planejamento e interveno do gerenciamento ambiental. No entanto, ele tem
13
sido as vezes, confundido, com o gerenciamento de um nico recurso ambiental, a gua,

quando realizado no mbito de uma bacia hidrogrfica, ou com o gerenciamento de recursos
hdricos. No entanto, este gerenciamento busca a harmonizao da demanda e da oferta da
gua em uma bacia, situando-se, portanto, como mostrado na Figura 2, na projeo da linha
correspondente a este recurso, sobre a unidade espacial da bacia hidrogrfica selecionada.
Confundir um com o outro significa estabelecer uma reduo temtica ao gerenciamento de
bacias hidrogrficas.
Por outro lado, o gerenciamento de bacias hidrogrficas tambm confundido com
um de seus instrumentos, qual seja, o ordenamento ou manejo de bacias hidrogrficas que,
no seu sentido mais moderno, diz respeito a promoo de melhorias de uso dos recursos
naturais em uma bacia hidrogrfica, geralmente de pequenas dimenses, com a participao
da comunidade. Como estabelecido, o gerenciamento de bacia hidrogrfica, trata-se de uma
dimenso do gerenciamento ambiental que extrapola, em muito, os limites mais restritos do
instrumento comentado. Confundir um com o outro, significa estabelecer-se uma reduo
conceitual, poltica, administrativa e geogrfica ao gerenciamento de bacias hidrogrficas.
14
3 - BASES DOUTRINRIAS
Existe uma dificuldade bsica em realizar esta reviso devido confuso mencionada
no captulo anterior e ao fato de que, a rigor, no existem experincias sobre gerenciamento
de bacias hidrogrficas na amaznia, pantanal e cerrado. Podem ser encontradas iniciativas
que atendem parte dos requisitos para o gerenciamento. Exemplos so os programas de
micro-bacias, limitados mais ao ordenamento ou manejo de bacias hidrogrficas. E, tambm,
tentativas mais abrangentes, mas com diversos graus de maturao, para implementar sistemas
de gerenciamento ambiental e de gerenciamento de recursos hdricos, geralmente restritas a
tentativas de reformulao do arcabouo legal e administrativo.
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Figura 2 - O gerenciamento de recursos hidrcos no contexto do gerenciamento de bacia

hidrogrfica
15
Diante disto, foi adotada como estratgia de abordagem o conhecimento destas

experincias, complementado pela busca de modelos de gerenciamento ambiental e dos
recursos hdricos
factiveis de adoo nos biomas considerados. Devem ser considerados como
integrantes desta experincia os dispositivos das Constituies Estaduais e de suas
regulamentaes que tratam do ambiente como um todo e dos recursos hdricos em particular.
Tambm devero ser buscadas as alternativas institucionais que os estados esto adotando
para tratamento do tema.
A considerao destas questes demanda reflexes mais gerais relacionadas ao
desenvolvimento e a proteo ambiental que devero formar um pano de fundo para destacar
e posicionar adequadamente o tema. Esta reflexo ser realizada no prximo item, tendo por
base texto indito de Lanna e Cnepa (1992).
3.1 - Desenvolvimento sustentvel e o gerenciamento de bacias hidrogrficas

Dois conceitos tem sido debatidos com grande nfase em discusses recentes
relacionadas ao meio ambiente em geral e aos recursos hdricos em particular: o
desenvolvimento sustentvel e o gerenciamento de bacias hidrogrficas. O primeiro, em
discusses mais amplas que tratam da conciliao entre a proteo do ambiente e o
desenvolvimento econmico, ou a viabilizao do desenvolvimento econmico no longo
prazo. O segundo conceito tem marcado as discusses orientadas na busca de alternativas
gerenciais para conciliao destes objetivos anteriores, atravs da adoo da bacia hidrogrfica
como unidade ideal de planejamento e interveno. Obviamente, existe uma forte interrelao
entre ambos e, portanto, necessidade de se buscar uma viso integrada, que demonstre as
formas com que um gerenciamento competente de bacias hidrogrficas poder conduzir ao
desenvolvimento sustentvel. Mais do que isto, as necessidades criadas pelo paradigma de
desenvolvimento sustentvel servem para criticar os modelos vigentes e propostos de
gerenciamento de bacias hidrogrficas e, a partir dai, estabelecer orientaes para a busca de
alternativas gerenciais mais eficientes.
3.1.1 - O Conceito de desenvolvimento sustentvel

A reflexo a ser apresentada sobre o conceito de desenvolvimento sustentvel
apoiada nos ensinamentos da Economia Ambiental, conforme apresentados por PEARCE &
TURNER (1990) e BARBIER, MARANDYA & PEARCE (1990). Segundo esta tica, os atuais
modelos econmicos de uso dos recursos ambientais apresentam dois tipos de problemas:
a) deseconomias externas, ou seja, efeitos colaterais negativos do uso dos recursos
ambientais que atingem a terceiros, incluindo as geraes futuras, conseqentes
diminuio da diversidade biolgica, degradao de ecossistemas, perdas de solo,
incrementos da poluio hdrica e do solo, de cheias e estiagens, etc;
b) comprometimento das prprias atividades antrpicas correntes, com uma
internalizao parcial das deseconomias externas nos seus prprios causadores,
resultando em estacionamento ou em perda de produtividade na atividade de
uso dos recursos ambientais
16
A soluo deste problema poder ser considerada dentro de duas ticas: a jurdica e
a econmica. Na tica jurdica, seriam estabelecidos limites s deseconomias externas, cuja
obedincia seria estimulada por penalizao dos infratores conjugada por monitoramento e
polcia ambiental. O nvel admissvel de deseconomia externa seria estabelecido por
negociao social, atravs da representao popular direta ou indireta (parlamentos) ou
arbitrado pelo poder pblico responsvel. Seria buscado, assim, um equilbrio entre a
promoo do desenvolvimento econmico de curto e mdio prazos, e o comprometimento
dos recursos ambientais e, por conseqncia, as possibilidades de manuteno do
desenvolvimento econmico no longo prazo. Para avaliar se os projetos pretendidos geram
um nvel admissvel de deseconomias externas realizado um estudo de impacto ambiental
visando a sua contabilizao.
As solues econmicas procuram estabelecer, via mercado, atravs da imposio de
preos, taxas e subsdios, o mesmo equilbrio buscado pela aplicao dos instrumentos legais.
Na soluo econmica tradicional a abordagem se processa em duas etapas. Na primeira,
realizada uma anlise custo-beneficio visando a estabelecer a rentabilidade social do
empreendimento. Para tanto, necessrio deduzir, do valor dos benefcios privados, o valor
das deseconomias externas geradas, se for possvel quantific-las. Isto d margem a realizao
dos mesmos estudos de impacto ambiental anteriores. Ao mesmo tempo, ampliado o
horizonte de tempo do fluxo de caixa associado, de forma a serem avaliados os efeitos de
longo prazo na atividade econmica.
Na segunda etapa, estudada a correo das externalidades, especialmente a sua
2
internalizao , ou seja, fazer com que os seus causadores as considerem em seu processo
produtivo e, desta forma, adeqem suas atividades. Isto pode ser executado pela aplicao do
princpio poluidor-pagador no qual so estabelecidos preos pblicos para os recursos
ambientais de propriedade do Estado, ou aplicados tributos sobre s eu uso ou comercializao.
Este seria o caso da cobrana pela poluio da gua ou do a r. Uma situao que pode ocorrer
neste caso a seguir exemplificada. Suponha um empreendimento instalado em uma regio
o responsvel direto por um grande nmero de empregos e pela arrecadao de impostos.
Seu produto comercializado em um mercado competitivo. Por isto, a aplicao do princpio
poluidor-pagador, ao aumentar os custos de produo, poder inviabilizar a colocao do
produto no mercado e, portanto, funcionamento do empreendimento. Para a regio no
interessante o fechamento do empreendimento devido s conseqncias econmicas e sociais.
Para evitar isto, uma das alternativas a aplicao do princpio beneficirio-pagador pelo
qual so concedidos subsdios aos empreendedores para que adotem alternativas mais
eficientes sobre os pontos de vista econmico ou ambiental, sendo que tais subsdios
oneram a comunidade beneficiada. Exemplo poderia ser encontrado na concesso de
descontos de tributos municipais ou estaduais aos empreendedores que adequem seus
processos produtivos necessidade de conservao ambiental. O uso simultneo dos dois
princpios estabelece um terceira alternativa. O Quadro 1 resume as abordagens econmicas.
Uma quarta alternativa, no econmica, seria a regio estabelecer padres ambientais
menos restritivos, assumindo os custos sociais e ambientais da poluio.
A diferena entre as abordagens que na abordagem jurdica as questes de custobeneficio so deixadas para a anlise das partes empreendedoras e o instrumento de estudo
de impacto ambiental utilizado para identificar projetos que podem e que no podem ser
A internalizao de custos externos sugerida no Princpio 16 da Declarao do Rio e nos Captulos 8 (c) e 18 (18.15) da
Agenda 21.
17
implementados. Na abordagem econmica procura-se analisar conjuntamente os custos e

benefcios econmicos (sociais e privados) e os custos e benefcios ambientais. O instrumento
de estudo de impacto ambiental utilizado como forma de quantificao de custos ambientais,
se possvel em termos econmicos, e como indicador das alternativas e de seus custos
correspondentes para correo de deseconomias externas que devam ser internalizadas atravs
dos princpios poluidor-pagador ou beneficirio-pagador.
QUADRO 1ABORDAGENS ECONMICAS PARA A INTERNALIZAO DE

EXTERNALIDADES
OPO 1
adoo do princpio poluidor-pagador, pelo qual obriga-se aos agentes

econmicos a incorporao aos seus custos privados dos custos de controle
das externalidades geradas.
OPO 2
adoo do princpio beneficirio-pagador, pelo qual a comunidade afetada

subsidia ou suborna, os agentes econmicos para a adoo das medidas
corretivas nas suas atividades.
OPO 3
adoo de uma combinao de 1 e 2.
Um dos problemas desta abordagem que ela pode ser eficiente para controlar a
poluio a ser emitida no futuro. Falha, porm, na recuperao de reas degradadas devido
s aes poluidoras passadas. Sendo assim, ela pode ser pouco efetiva na maior parte das
situaes em que o ambiente esgotou sua capacidade de suporte a resduos e que medidas
de recuperao, e no de mitigao apenas, devam ser aplicadas.
Outra restrio ocorre quando acha-se em pauta a compatibilizao do
desenvolvimento econmico com a eqidade social. Esta eqidade pode ser promovida
pela recuperao da capacidade de suporte do ambiente e tambm pela criao de empregos,
redistribuio de renda, aumento de oportunidades educacionais, culturais e recreativas.
difcil se conceber em que medida o princpio poluidor-pagador, que visa a impedir um
comportamento ambientalmente inadequado, possa ser aplicado para estimular um
comportamento social ou ambientalmente desejvel. O princpio beneficirio-pagador,
aplicado atravs de subsdios aos empreendedores que gerem as medidas necessrias, parece
ser mais adequado.
Esta nova concepo apresenta uma diferena com relao a anterior que merece ser
melhor explicada. Na primeira abordagem o poder pblico deixa aos agentes econmicos,
privados e pblicos, o estabelecimento de metas de planejamento, cuidando apenas para
que os custos externos sejam considerados nas suas decises. Na ltima situao o poder
pblico deve estabelecer as metas de planejamento compatibilizadas com os padres de
qualidade ambiental e de eqidade social almejadas. Atravs, principalmente, do princpio
beneficirio-pagador e, eventualmente, do poluidor-pagador, estimula-se os empreendedores
a um comportamento adequado e/ou gera recursos financeiros para a implementao dos
projetos necessrios para obteno dos padres referidos.
18
Isto leva a uma abordagem que atende exigncia ambiental ao incorporar o

conceito de desenvolvimento sustentvel, ou seja, a noo de que as atividades econmicas,
mesmo aquelas em expanso, devem, pelo menos, manter o capital natural, ou seja, o
estoque de recursos naturais renovveis, para as geraes futuras ou, em caso de degradao
acelerada, para a gerao atual. Isto, por sua vez, d origem a uma soluo do tipo custoefetividade, e no mais de custo-beneficio, ao longo de 5 etapas descritas no Quadro 2.
A primeira etapa estabelece o nvel de comprometimento que o ambiente pode ter
como fonte de recursos econmicos, ou seja, estabelece o ponto de equilbrio entre a
desenvolvimento e a proteo ambiental. O estabelecimento deste ponto de equilbrio, ou do
"capital natural" a ser preservado, funo de uma negociao social que pode ser executada
mediante duas alternativas. Na primeira alternativa o "capital natural" seria estabelecido por
arbtrio do poder pblico, consultados ou no especialistas. Na outra alternativa o "capital
natural" seria acordado mediante a participao popular atravs, por exemplo, da atuao de
colegiados existentes ou a serem especificamente criados para tal, geralmente respeitando
certas condies de contorno estabelecidas pelo poder pblico. As vantagens e desvantagens
de cada alternativa sero detalhadas adiante.
QUADRO 2 - ABORDAGEM MODERNA : ANLISE CUSTO-EFETIVIDADE
ETAPA 1
- Estabelecimento de padres de qualidade ambiental a atingir, no sentido de

manter o capital natural. Por exemplo, reduzir a perda de solo de X para Y t/ha;
reduzir a concentrao mxima de poluentes nos cursos de gua ou no ar de t
para 5 mg/l. Questo bsica : como so estabelecidos tais padres?
ETAPA 2 - Gerao de alternativas pela introduo de projetos-sombra, isto , obras e/ou

medidas mitigadoras acopladas ao modelo econmico corrente que permitam
atingir os objetivos de qualidade adotados.
ETAPA 3 - Gerao de alternativas vinculadas a modelos econmicos alternativos (com
seus prprios projetos-sombra acoplados) capazes, igualmente, de atingir os
objetivos de qualidade estabelecidos.
ETAPA 4 - Clculo da rentabilidade das alternativas geradas nas ETAPAS 2 e 3. Note-se,
agora, em virtude da incorporao dos projetos-sombra (corretivos), as
rentabilidades privada de longo prazo e social coincidem, podendo-se falar em
uma nica rentabilidade. Questo bsica: qual o perodo de anlise a ser
considerado para o clculo das rentabilidades?
ETAPA 5 - Seleo da alternativa mais rentvel.
A segunda e terceiras etapas geram alternativas de interveno vinculadas ao modelo

econmico vigente, includos os investimentos necessrios preservao ou recuperao do
"capital natural", ou vinculadas a modelos econmicos alternativos, em geral de carter
conservacionista.
Vide Princpio 16 da Declarao do Rio, e Captulos 8 e 18 (18.15) da Agenda 21 onde as bases da anlise custoefetividade so sugeridas.
19
Na quarta etapa, as alternativas geradas nas duas etapas anteriores so comparadas

de forma que se possa selecionar a alternativa mais eficiente sob o ponto de vista social. A
questo bsica, nesta etapa, trata do perodo a ser adotado na anlise da rentabilidade das
alternativas geradas. As anlises realizadas sob o ponto de vista privado tm geralmente
perodos mais reduzidos do aquelas que o so sob o ponto de vista pblico. Isto se deve s
questes transgeracionais que so objeto de preferncias da sociedade como um todo, mas
no de indivduos atuando isoladamente. Sendo mais explcito, a sociedade, considerada
como um todo, estar mais disposta a analisar os efeitos de longo prazo das suas atividades,
e que por isto afetaro s futuras geraes, do que indivduos ou corporaes privadas,
atuando de forma isolada. Diante disto cabe ao poder pblico assumir esta preferncia social,
em nome da sociedade, nas anlises das atividades econmicas. Como existem alternativas
que se mostram rentveis no longo prazo mas no em perodos mais reduzidos, podero
haver situaes em que o mesmo projeto tenha mritos econmicos sob uma tica social, e
por isto sob o ponto de vista pblico, e no o tenha sob o ponto de vista privado. Esta questo
dever ser tratada em seguida na comparao das rentabilidades sociais e privadas das
alternativas.
Se, na comparao, a melhor alternativa vinculada ao modelo econmico corrente
(Etapa 2) tiver rentabilidade superior s demais, a anlise recairia na fase de incorporao de
projetos-sombra (ou corretivos) s atividades atuais, resultando em rentabilidade privada
menor que as atividades econmicas correntes. Diante disso, deve-se induzir os agentes
privados a um comportamento socialmente adequado mediante a adoo de uma das trs
opes do Quadro 1. Em qualquer caso, faria-se com que a adoo dos projetos-sombra
fosse atraente sob o ponto de vista privado (s custas da penalizao ou gratificao financeira
dos empreendedores), como o seria sob o ponto de vista social.
Se for escolhido um dos modelos econmicos alternativos gerados na ETAPA 3,
duas situaes podem ocorrer, conforme apresentado no Quadro 3.
QUADRO 3 - SITUAES ALTERNATIVAS ORIGINADAS DA ANLISE
"CUSTO- EFETIVIDADE
SITUAO 1
A rentabilidade da melhor alternativa associada ao modelo econmico

alternativo
superior rentabilidade privada de todas alternativas do
modelo econmico corrente, de carter degradador.
SITUAO 2
A rentabilidade (social) da melhor alternativa associada ao modelo

econmico alternativo, embora superior s rentabilidades sociais das
alternativas associadas ao modelo econmico corrente, inferior
rentabilidade privada obtida na melhor alternativa com este ltimo modelo.
Na primeira situao, a alterao do comportamento dos agentes, ou seja, a passagem

do modelo econmico corrente para o alternativo, uma questo de comunicao social ou
extenso (ou, tambm, conscientizao). O comportamento socialmente mais desejvel
ser tambm o mais lucrativo do ponto de vista privado, tratando-se apenas de conscientizar
os agentes sobre a existncia desta oportunidade.
Na segunda situao, a rentabilidade privada maior das alternativas, vinculadas ao
modelo econmico corrente, compelir ao empreendedor privado a adot-las. Para que isto
seja evitado, o poder pblico dever usar os princpios "poluidor-pagador", "beneficirio20
pagador", ou uma combinao de ambos para induzir os empreendedores ou a adotarem o

modelo econmico alternativo ou, se permanecerem no modelo corrente, a adotarem os
"projetos-sombra" necessrios.
Os Quadros 2 e 3 podem ter suas concepes estendidas facilmente incorporao
de padres de eqidade social, o segundo tipo de objetivo a ser considerado. Neste caso, os
padres indicados na Etapa 1 do Quadro 2 seriam especificados atravs de metas de
distribuio de renda, de oferta de empregos e de oportunidades educacionais, culturais e
recreativas. Outro tipo de negociao social dever ser promovido para o estabelecimento
destes padres e o processo prosseguiria com adaptaes similares s demais etapas.
3.1.2 - Sobre a quantificao do "capital natural"4

A primeira questo bsica formulada relacionou-se quantificao do "capital natural",
ou seja, do estoque necessrio ou desejado de recursos naturais para a sociedade atual e que
dever ser mantido para as geraes futuras. Isto requer levantamentos e anlises sobre a
dinmica ambiental, com o desenvolvimento de modelos formais ou informais de simulao
que integrem todas as relaes de causa-efeito e permitam a hipotetizao de cenrios
vinculados a alternativas de uso e proteo do ambiente no futuro de longo prazo alm,
portanto, dos horizontes de planejamento adotados pela iniciativa privada. Este requisito
esbarra na incapacidade de desenvolver-se modelos de simulao operacionais devido
carncia de conhecimentos sobre a dinmica ambiental. Algum teor de subjetividade dever
ser utilizado nas projees, alm de um comportamento decisrio coerente com tal situao
de grande incerteza do futuro. Este comportamento decisrio caracterizado pela preservao
de opes para o futuro. Por exemplo, significaria evitar projetos que comprometessem,
irremediavelmente, um recurso ambiental sobre o qual no se tem conhecimentos suficientes
para permitir a projeo das conseqncias da interveno.
A quantificao do "capital natural", no mbito dos estados brasileiros, tem sido
buscada atualmente pelas iniciativas de realizao do zoneamento ecolgico- restries de
uso dos recursos ambientais ela est definindo usos alternativos mais rentveis social,
econmica ou ambientalmente do capital natural e estabelecendo o patrimnio a ser
preservado para as geraes futuras.
A valorao destes cenrios outra etapa importante e complexa pois envolve vrias
classes de valores que so adotadas pela sociedade.
a) Valor de uso o valor derivado do uso do ambiente como recurso para promover o
bem-estar da sociedade. Por exemplo, a floresta amaznica enquanto fonte de
madeiras nobres. Um recurso com valor de uso, quando se torna escasso, assume
um valor econmico. Por exemplo, a gua tem um valor de uso. Onde ela abundante
em face demanda, como em certas regies da Amaznia, ela no tem valor
econmico. O contrrio ocorre quando escasseia, seja em termos quantitativos, e/ou
qualitativos. Em certas condies, quando vivel e admissvel a atribuio de direitos
de propriedade privada, um recurso econmico pode ter preo em mercado o que,
dependendo das condies de formao de preos, pode estabelecer um parmetro
de valorao. Este valor estabelecido pelo preo de mercado adotado nas anlise
sob o ponto de vista privado.
O dimensionamento do capital natural est em consonncia com a proposta de estabelecimento de sistemas de
contabilidade ecolgica e econmica integrada apresentada no Capitulo 8 (D), pargrafos 8.41 a 8.49, da Agenda 21.
21
b) Valor de opo o valor derivado do uso potencial do ambiente para promover

o bem estar da sociedade. Ele se contrapem ao valor de uso j que este se refere
ao uso corrente do ambiente enquanto o de opo referencia um uso provvel que
poder ocorrer no futuro. Esta classe de valores pode ser associada estratgia de
preservao de opes de uso, tpica de situaes de grande incerteza do futuro, o
que poder tornar alguns recursos ambientais com valor social expressivo. Por
exemplo, a floresta amaznica, por sua diversidade biolgica, poder se tornar
fonte de possveis medicamentos no futuro. Trata-se, portanto, de uma face da
questo transgeracional j comentada.
c) Valor intrinseco ou de existncia o valor intrinsecamente associado ao
ambiente, independente da possibilidade de seu uso, corrente ou potencial, para
promover o bem-estar da sociedade. Alternadamente, so valores estabelecidos
pela sociedade em uma base de "no uso", o que determina uma satisfao social
pela simples existncia de um bem ambiental (valor de existncia). Por exemplo,
floresta amaznica poderia ser atribudo um valor intrnseco, mesmo que nenhum
uso corrente ou potencial pudesse ser atribuido aos seus recursos, ou um valor
intrnseco derivado de uma preferncia estabelecida pela sociedade (brasileira ou
i-lo, pagando ou no. No caso de bens pblicos j existentes no h possibilidade
de transacion-los devido aos mesmos motivos. Devido a isto, estes bens no
possuem preo de mercado que possa balizar a quantificao de seu valor em termos
econmicos. No entanto, bens pblicos como eqidade social e amenidades
ambientais assumem valores expressivos para a sociedade e devem ser produzidos
ou protegidos, cabendo ao poder pblico esta funo, que raramente assumida
pela iniciativa privada.
Isto leva concluso de que existem de bens com valores que podem ou no ser
economicamente quantificados, sendo que o"capital natural" e a eqidade social pertencem
em grande parte segunda classe. Devido a isto, a fixao do ponto de mxima eficincia
entre o uso econmico do ambiente e sua proteo (ou fixao do capital natural), no poder
ser estabelecida pela anlise custo beneficio tradicional, mesmo quando realizada sob o
ponto de vista da sociedade como um todo. A alternativa que esta transao seja realizada
por negociao social ou arbtrio do poder pblico, questo a ser considerada a seguir.
3.1.3 - Negociao social ou arbtrio do poder pblico?

Em uma sociedade democrtica os valores sociais so estabelecidos tendo em
considerao o postulado de que o valor social de um bem obtido pela agregao dos
valores que cada pessoa da sociedade lhe atribui, em estado de completa informao. Os
individuos tem oportunidade de expressar estes valores por suas disposies de pagamento,
no que diz respeito a bens transacionados em mercados, ou pelo voto. Como a transao
entre o desenvolvimento econmico e a conservao do "capital natural" envolve bens pblicos,
sem preo em mercado, a segunda forma de expresso, o voto, seria a nica alternativa para
a mesma. Entretanto, esta opo merece certas restries. Inicialmente, por uma questo
operacional, a realizao de eleies formais para tomada de qualquer deciso que envolva
a questo desenvolvimento econmico vs. "capital natural" apresenta complexidades e
dificuldades de legitimao ainda no resolvidas pela moderna tecnologia da informao.
Depois, porque o voto no expressa intensidade de sentimento: desta forma, uma minoria
que seja intensamente favorvel ou desfavorvel a uma deciso poder ser anulada por uma
grande maioria que lhe oposta sem, no entanto, grande convico. Finalmente, existe a
22
questo da adequada informao: nem todo cidado est devidamente informado para a
tomada de posies que afetaro o futuro de sua gerao e das prximas.
A alternativa de deixar estas questes para arbtrio do poder pblico pode ser
igualmente criticada. Isto resultaria em grande interveno estatal em questes para as quais
eventualmente no se acha devidamente preparado para resolver, a necessidade correlata de
montar uma mquina administrativa e analtica ao custo de grandes investimentos, e o risco
de que as decises acabem sendo direcionadas por questes menores, ao sabor de desejos,
ambies e cimes do administrador pblico o qual, como o resto da sociedade, no imune
a sentimentos mesquinhos.
5
Uma soluo de compromisso pode ser buscada para a questo ambiental . Nela, a
sociedade deveria participar da negociao atravs de colegiados apropriados. Estes
colegiados deveriam, em princpio, ser formados pela representao de usurios dos recursos
ambientais e de grupos sociais mais diretamente envolvidos com a questo. No entanto, no se
pode desconhecer que embora as decises a respeito do uso dos recursos ambientais de uma
pequena bacia pouco afetem a sociedade como um todo, a concentrao das decises em
todas pequenas bacias que formam uma regio devero, por certo, afet-la. Alm disto, devero
ser considerados os interesses da sociedade como um todo no uso ou proteo dos recursos
ambientais da bacia que podero conflitar com os da sociedade local e usurios de seus recursos.
A questo informacional tambm relevante. Deve-se admitir que os usurios e a
comunidade local nem sempre conhecem, ou tem condies de considerar, devidamente, as
mltiplas facetas do uso dos recursos ambientais. Por todas estas razes deve ser promovida e
estimulada a participao comunitria e de usurios no gerenciamento da bacia, sem que isto
resulte na atribuio de direitos irrestritos de deciso. A negociao social a ser promovida
deve considerar os interesses de todas as partes, comunidade local, usurios e sociedade, e
adotar mecanismos de precauo contra decises que no considerem carncias
informacionais e consideraes intergeracionais.
Para contornar a alternativa de aumentar de forma descontrolada a representao
social no gerenciamento de cada pequena bacia, o poder pblico dever assumir o ponto de
vista da sociedade como um todo em sua participao no gerenciamento. Isto poder ser
realizado atravs de "condies de contorno" que delimitem o espao decisrio em que a
negociao social promovida pela comunidade local pode se desenvolver. Isto equivaleria ao
poder pblico estabelecer limites mximos de comprometimento dos recursos ambientais no
presente e delegar comunidade a deciso sobre a forma de apropriao.
O grau de informao da comunidade e usurios seria outra varivel a ser considerada.
O poder pblico deveria, atravs de atividades de extenso e educao ambiental apropriadamente
dimensionadas, orient-los sobre as conseqncias de cada alternativa selecionada.
Concluindo, a negociao social em uma sociedade democrtica apresenta
dificuldades de ser conduzida de forma apropriada devido a questes operacionais,
que levam limitao do nmero de participantes, e questes relacionadas ao nvel
de informao. Caber ao poder pblico intervir para superar ambas dificuldades,
representando os segmentos sociais excludos da negociao por questes operacionais
e provendo os participantes com informaes necessrias atravs de programas de
educao ambiental e extenso. As alternativas para concretizao desta soluo de
compromisso sero consideradas adiante.
Esta proposta est em sintonia com o Princpio 10 da Declarao do Rio, o Artigo 6 (a) iii da Conveno-Quadro sobre
Mudanas Climticas, e os seguintes pargrafos da Agenda 21 : 8.3, 10.10, 18.9, 18.22, 18.59 e 23.2.
23
J a questo de eqidade social mais abrangente pois no diz respeito diretamente

a uma bacia hidrogrfica mas a uma nao como um todo e as suas unidades polticoadministrativas. Os colegiados adequados para o tratamento desta questo j existem o
Congresso Nacional, as Assemblias Legislativas e as Cmaras Municipais.
3.2 - Integrao dos Instrumentos : Zoneamento Ecolgico-Econmico, Estudo

de Impacto Ambiental e Gerenciamento de Bacias Hidrogrficas6.
As anlises anteriores produziram os elementos necessrios para que seja promovida
a integrao dos instrumentos de gesto ambiental que so objeto deste projeto. Isto
apresentado esquematicamente na Figura 3.
O Zoneamento ecolgico-econmico tem por funo estabelecer a vocao do
ambiente regional com suporte de atividades de interesse antrpico. Isto materializado na
forma de condicionantes regionais que determinam as atividades mais adequadas e aquelas
que devem ser evitadas. Para viabilizar estas concluses podero ser requeridos estudos de
impacto ambiental, de carter regional, e no mbito das atividades de planejamento, que
determinem os impactos de diferentes diretrizes de desenvolvimento regional. Como
concluso, o zoneamento ecolgico-econmico dever apresentar o que aqui foi nomeado
por capital natural, ou seja, o estoque regional de recursos ambientais, distribudo naqueles
disponveis para a sociedade atual, vinculados s formas mais adequadas de uso, e aquele
que lhe indisponvel, devendo ser reservado para as geraes futuras.
ZONEAMENTO
ECOLGICO ECONMICO
ESTUDO DE IMPACTO
AMBIENTAL
FUNES
Vocao ambientais
Condicionantes regionais
Estabelecimento do "Capital
Natural" regional
FUNES
Estabelecimento de "projeto-sombra"
Gerao e alternativas tcnicas e
locacionais
Restrio "ad hoc"
GERENCIAMENTO
DE BACIAS
HIDDROGRFICAS
FUNES
Negociaa social
Compatibilizao das intervenes
Figura 3- Integrao dos instrumentos de gesto ambiental
A proposta de integrao aqui descrita est de acordo com o Princpio 17 da Declarao do Rio e com os pargrafos 7.41,
18.12, 18.38, 18.39, 18.65, 18.72 e 23.2 da Agenda 21.
24
Os estudos de impacto ambiental, alm daqueles realizados regionalmente como

subsdio ao zoneamento ecolgico-econmico, sero realizados caso a caso analisando
consequncias de intervenes especficas no ambiente. Estas intervenes estaro previstas
no zoneamento devendo, porm, serem submetidas a estudos localizados que visem a
determinao de aes mitigadoras, ou projetos-sombra, de alternativas tecnolgicas e
locacionais e, finalmente, de restries especficas.
Finalmente, no gerenciamento de bacias hidrogrficas, estabelecida a negociao
social que dever compatibilizar as metas de desenvolvimento econmico, proteo ambiental
e promoo social, no mbito desta unidade de planejamento. Para isto, devero ser atendidos
os condicionantes de carter regional estabelecidos no zoneamento ecolgico-econmico e
consideradas as alternativas e restries especficas introduzidas, para cada caso, pelos estudos
de impacto ambiental. Haver igualmente a articulao e compatibilizao das intervenes
dos diversos segmentos sociais com interesses nos recursos ambientais da bacia.
3.3 - Marcos referencias para a gesto ambiental7

Estabelecido o pano de fundo que procurou enquadrar os conceitos, problemas e
demandas da gesto ambiental e do gerenciamento de bacias hidrogrficas, cabe neste
ponto resumir as constataes em marcos referenciais, ou seja, em princpios e critrios que
devero ser adotados para a anlise de propostas e avaliao de resultados de experincias
sobre o tema. Deve ser notado que, a rigor, pouco existe na literatura sobre gerenciamento
de bacias hidrogrficas mas apenas sobre o gerenciamento de um de seus recursos ambientais,
a gua. As experincias apresentadas dizem respeito ao gerenciamento de recursos hdricos,
tal como ele foi destacado na Figura 2. possvel porm estender seus princpios e diretrizes
para o gerenciamento de bacias hidrogrficas. Isto apresentado no Quadro 4.
O princpio 7 do Quadro 4 estabelece a necessidade de descentralizao do poder
de deciso com a coordenao das entidades sendo promovida por rgo nico. Isto est
consoante com as consideraes previamente apresentadas sobre o processo de
negociao social. Os instrumentos que este rgo deve contar para promoo de suas
atribuies so conhecidos: a) outorga do uso dos recursos ambientais de propriedade
pblica como o caso da gua no Brasil ; b) licenciamento de atividades potencialmente
poluidoras; c) cobrana pelo direito de uso dos recursos ambientais de propriedade pblica
e d) rateio de custo de obras de interesse comum. Estes instrumentos devero ser detalhados
adiante. Os critrios que devem nortear a atuao desta entidade coordenadora acham-se
apresentados no Quadro 5.
Os princpios e critrios aqui apresentados acham-se de acordo com aqueles oriundo da Rio 91, referenciados nas notas
de rodap previamente colocadas.
25
QUADRO 4 - PRINCPIOS DA GESTO AMBIENTAL (Adaptado de Veiga da Cunha,

Gonalves, Figueiredo e Lino (1980).
1. A avaliao dos benefcios para a coletividade resultantes da utilizao dos recursos
ambientais deve ter em conta as vrias componentes da qualidade da vida: nvel de
vida, condies de vida e qualidade do ambiente.
2. A unidade bsica da gesto ambiental deve ser a bacia hidrogrfica.
3. A capacidade de autodepurao do ambiente deve ser considerada como um recurso
natural cuja utilizao legitima devendo os benefcios resultantes desta utilizao
reverterem para a coletividade. A utilizao do ambiente como meio receptor de rejeitos
no deve contudo provocar a rotura dos ciclos ecolgicos que garantem os processos
de autodepurao.
4. A gesto ambiental deve processar-se no quadro do ordenamento do territrio visando
a compatibilizar nos mbitos regional, nacional e internacional o desenvolvimento
econmico e social com os valores do ambiente.
5. Para por em prtica uma poltica de gesto ambiental essencial assegurar a
participao das populaes atravs de mecanismos devidamente institucionalizados.
6. A autoridade em matria de gesto ambiental deve pertencer ao Estado.
7. Na definio de uma poltica de gesto ambiental devem participar todas entidades com
interveno nos problemas do ambiente. Todavia a responsabilidade pela execuo desta
poltica deve competir a um nico rgo que coordene em todos os nveis a atuao
daquelas entidades em relao aos problemas ambientais.
QUADRO 5 - CRITRIOS PARA A ENTIDADE COORDENADORA DA GESTO

AMBIENTAL. (Adaptado de Kneese e Bower,1968).
1. Internalizar a maior parte das externalidades associadas descarga de resduos no
ambiente;
2. Estar capacitada para implementar todas as medidas relevantes para a melhoria da
qualidade ambiental ;
3. Ser capaz de levar em conta, devidamente, as interrelaes entre a qualidade ambiental
e os outros aspectos do desenvolvimento e uso dos recursos ambientais;
4. Ser capaz de levar em conta, devidamente, as interrelaes entre a gesto da qualidade
ambiental e a gesto do uso do solo;
5. Ser capaz de levar em conta, adequadamente, as interrelaes entre o gerenciamento
da qualidade de alguns aspectos ambientais e os impactos sobre os demais aspectos
daqualidade ambiental;
6. Dar oportunidade para que as partes afetadas tenham voz ativa nas decises relativas
aos recursos ambientais.
26
4 - MODELOS DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HIDRCOS
A adoo da bacia hidrogrfica como a unidade ideal de planejamento e interveno,

requer o desenvolvimento de modelos de gerenciamento que se mostrem apropriados s
demandas anteriormente apresentadas. Para tanto, ser realizada uma reviso dos modelos
historicamente adotados para o gerenciamento de bacias hidrogrficas. Inicialmente, sero
apresentadas suas evolues conceituais para, ento, serem comentadas as experincias
relevantes realizadas adotando cada modelo. Quando apropriado ser estabelecida a ponte
entre o gerenciamento dos recursos hdricos, que originou tais modelos, e o gerenciamento de
bacia hidrogrfica, objetivo mais amplo deste texto. O texto tem por base as anlises apresentadas
em DNAEE (1985) e suas extenses realizadas em LANNA & ABREU (1992).
A evoluo dos mecanismos institucionais e financeiros para o gerenciamento de
recursos hdricos permite distinguir trs fases, que adotam modelos gerenciais cada vez mais
complexos mas que, no obstante, possibilitam uma abordagem mais eficiente do problema :
o modelo burocrtico, o modelo econmico-financeiro e o modelo sistmico de integrao
participativa. Eles sero descritos a seguir.
4.1- Modelo burocrtico

Este modelo comeou a ser implantado no final do sculo XIX sendo seu marco
referencial estabelecido no Brasil no incio a dcada de 30 com a aprovao do Decreto n
24.643 de 10 de Junho de 1930, do Cdigo de guas. Neste modelo, o objetivo predominante
do administrador pblico cumprir e fazer cumprir os dispositivos legais. Para instrumentalizao
deste processo, em face da complexidade e abrangncia dos problemas das bacias hidrogrficas,
gerada uma grande quantidade de leis, decretos, portarias, regulamentos e normas sobre uso
e proteo do ambiente, alguns dos quais se tornam inclusive objeto de disposies
constitucionais. Como conseqncia, a autoridade e o poder tendem a concentrar-se
gradualmente em entidades pblicas, de natureza burocrtica, que trabalham com processos
casusticos e reativos destinados a aprovar concesses e autorizaes de uso, licenciamento de
obras, aes de fiscalizao, de interdio ou multa, e demais aes formais de acordo com as
atribuies de diversos escales hierrquicos.
As falhas identificadas deste modelo que ele busca to somente estabelecer condies
de contorno para a soluo da questo ambiental sendo omisso quanto necessidade do
planejamento estratgico, da negociao social e da gerao de recursos financeiros necessrios
aos investimentos para implementao das solues. Tendo por base as consideraes
previamente realizadas, constata-se que o sucesso deste modelo, particularmente quando
aplicado ao gerenciamento de bacias hidrogrficas, exige que previamente ao preparo dos
instrumentos legais ocorra:
1. uma bem sucedida negociao entre o desenvolvimento econmico e a proteo
ambiental, com a fixao de "capital natural";
2. que esta negociao tenha legitimidade, ou seja, aceitao social, em qualquer
circunstncia no espao e no tempo;
3. e que, finalmente, seja possvel legislao captar exatamente suas determinaes.
27
Estes requisitos so extremamente exigentes, j que a questo em pauta surge em

diversos tipos de problemas decisrios, os quais variam l ocal e regionalmente, e tambm no
tempo. Isto faz com que nenhuma legislao, por mais completa e inteligente que se possa
imagin-la, tenha condies de capturar a complexidade da questo ambiental, de forma
espacialmente ampla e temporalmente permanente.
Isto acaba por tornar esta legislao pouco precisa, permitindo sua aplicao em
qualquer circunstncia porm de forma incua ou, no extremo oposto, demasiadamente
detalhada e, por isto, inaplicvel maioria das situaes. Ao se omitir sobre as necessidades de
planejamento estratgico, negociao social e financiamento, acaba-se por experimentar o
fracasso no trato da questo ambiental, conforme tem sido verificado quando adotada
exclusivamente a via legal para solucion-la. Diante disto, a autoridade pblica torna-se
ineficiente e politicamente frgil ante os grupos de presso interessados em concesses,
autorizaes e licenciamentos para benefcios setoriais ou unilaterais. A inadequao desta
situao tem como consequncia o surgimento e agravamento dos conflitos de uso e proteo
do ambiente, que realimentam o processo de elaborao de instrumentos legais, dentro da
assertiva de que "se alguma coisa no est funcionando por que no existe lei apropriada".
Isto acaba por produzir uma legislao difusa, confusa, muitas vezes conflitante entre si e quase
sempre de difcil interpretao, com o conseqente agravamento dos problemas da
administrao pblica que de um quadro de atuao ineficiente passa para outro de total
inoperncia. Nesta situao, surge uma reao contrria, sintetizada pela frase j existem leis
suficientes, havendo simplesmente necessidade de serem aplicadas. Neste caso remete-se a
culpa do fracasso do modelo lentido da justia e inoperncia, ou mesmo venalidade, do
poder pblico, associadas a atitudes ambientalmente criminosas dos agentes econmicos. O
gerenciamento de recursos hdricos torna-se uma questo de polcia, desconhecendo-se que
estes sintomas tem como causa fundamental a carncia de um sistema real e efetivo para sua
promoo.
Apesar de ter experimentado um fracasso reconhecido na produo de um
gerenciamento eficiente de recursos hdricos no Brasil, este modelo encontrou condies
propcias para ser reformulado com o preparo das novas constituies federal e estaduais, a
partir de 1988. A tica do que poderia ser denominado por modelo neo-burocrtico, que
agora seria possvel o preparo de leis adequadas, pela produo de uma legislao totalmente
nova e, desta vez sim, articulada e eficiente. No entanto, deve ser compreendido que, por um
lado, a legislao anterior no foi resultado da incompetncia dos administradores, juristas e
legisladores mas do prprio processo poltico que tal opo propicia. Sendo assim, ao ser
novamente adotado este modelo, a tendncia de se cometer outra vez os mesmos erros. Por
outro lado, a dificuldade em se aplic-la no resulta da incompetncia ou venalidade da
administrao pblica, ou da lentido da justia, mas das limitaes do prprio modelo. H
necessidade, portanto, de um modelo de gerenciamento de bacia hidrogrfica que resolva a
questo ambiental, operacionalizado e instrumentalizado por uma legislao efetiva, mas que
no tenha no processo civil ou criminal sua nica opo para promoo do desenvolvimento
sustentvel.
4.2 - Modelo econmico-financeiro

Este modelo pode ser considerado como um desdobramento da poltica econmica
preconizada por John Maynard Keynes utilizada na dcada de 30 para superar a grande
depresso capitalista e que resultou na criao nos EEUU da Tennessee Valley Authority em
1933, como a primeira superintendncia de bacia hidrogrfica. tambm fruto do momento
de glria da anlise custo-benefcio, cujas bases de aplicao aos recursos hdricos foram
28
estabelecidas pelo Flood Control Act, novamente nos EEUU, em 1936. No Brasil, tem como
marco de sua aplicao a criao, em 1948, da Companhia de Desenvolvimento do Vale do
So Francisco (CODEVASF).
Ele caracterizado pela predominncia do emprego de instrumentos econmicos e
financeiros para promoo do desenvolvimento econmico nacional ou regional, e induzir a
obedincia das disposies legais vigentes. Pode aparecer com duas orientaes. Em uma
delas ele alicerado em prioridades setoriais do governo. Tem como fora motora programas
de investimentos em saneamento, irrigao, eletrificao, minerao, reflorestamento, criao
de reas de preservao, etc., e como entidades privilegiadas autarquias e empresas pblicas.
Na outra orientao, mais moderna, ele busca o desenvolvimento integral, e portanto multisetorial da bacia hidrogrfica.
Na primeira orientao, de carter setorial, a injeo de recursos financeiros acarreta o
desenvolvimento dos setores selecionados pelos planos governamentais. Isto tende a causar
um desbalanceamento entre os diversos usos dos recursos ambientais e, destes usos com os
objetivos de proteo. Pode ocorrer uma apropriao excessiva e, mesmo perdulria, por certos
setores, o que restringe a utilizao tima do ambiente pelos setores sociais e econmicos,
possibilitando a intensificao do uso setorial no integrado em certas bacias de importncia
econmica acarretando quase sempre os mesmos conflitos do modelo burocrtico, agora com
carter intersetorial e, at mesmo, intrasetorial. Finalmente, tende ou a subdimensionar a questo
ambiental, ou a superdimension-la, no processo do planejamento integrado da bacia, dando
origem a processos traumticos e, muitas vezes, histricos de contestao por parte de grupos
"desenvolvimentistas" ou ambientalistas.
No obstante estas crticas a este modelo, mesmo com a orientao setorial adotada,
representa um avano em relao ao anterior j que, pelo menos setorial e circunstancialmente,
possibilita a realizao do planejamento estratgico da bacia e canaliza recursos financeiros
para implantao dos planos. Isto permite a ocorrncia de um certo grau desenvolvimento no
uso ou na proteo do ambiente. Falha porm na promoo do gerenciamento integral da
bacia hidrogrfica, pois no trata de forma global todos os problemas e oportunidades de
desenvolvimento e proteo ambiental e no dispe sobre a negociao social para abordagem
da questo ambiental antes, adota o arbtrio do poder pblico para resolv-la. Acarreta tambm
o aparecimento de entidades pblicas com grandes poderes que estabelecem conflitos com
outras preexistentes, criando impasses polticos de difcil soluo. E tem uma grave conseqncia
que aparece quando os programas so encerrados: muitas vezes so perdidos grandes
investimentos realizados para propiciar um uso setorial do ambiente que no ser mais
privilegiado no futuro ou a bacia se torna extremamente vulnervel a atividades com potencial
de degradao ambiental.
A crtica anterior pode ser contestada pela argumentao de que algumas bacias
brasileiras apresentam tal grau de deteriorao qualitativa, real ou potencial, que somente
programas de preservao ou recuperao, envolvendo grandes investimentos, podero
solucion-los. O mesmo pode ser comentado a respeito da necessidade de programas de
irrigao, de energia, de navegao, etc. O estabelecimento de programas de investimentos
no aqui condenado e nem poderia s-lo. O que se alega que a gesto ambiental, e o
conseqente gerenciamento de bacias hidrogrficas, no pode ser efetivada exclusivamente
por programas setoriais, arbitrados pelo poder pblico. H necessidade de estabelecimento de
um modelo de gerenciamento que possibilite o desenvolvimento econmico integral da bacia,
socialmente eficiente e ambientalmente sustentvel, o que implica no fomento, articulao e
coordenao dos programas que sejam necessrios para atender necessidades e oportunidades
de curto e longo prazo, e no apenas a implementao de programas setoriais no integrados
29
e de carter transitrio. Um modelo que aumente a eficcia da gerao e emprego de

instrumentos legais, ao invs de produzir uma legislao catica. Enfim, h necessidade de um
modelo de gerenciamento de bacia hidrogrfica com a capacidade de abordar todos os
problemas e oportunidades de desenvolvimento econmico e social, e de proteo ambiental,
gerando e aplicando com eficincia os instrumentos legais e econmicos necessrios, integrando
e articulando as instituies pblicas, privadas e comunitrias interessadas, dentro de uma
concepo sistmica do gerenciamento.
Este modelo pode ser obtido com a segunda orientao do modelo econmicofinanceiro, que visa ao desenvolvimento integral da bacia hidrogrfica. O problema desta
opo a necessidade de criao de entidades de grande porte que concorrem pelo
espao poltico e administrativo com as demais entidades pblicas atuantes na bacia.
Isto dificulta, freqentemente, a necessria articulao interinstitucional e com usurios
e comunidade, como ser comentado quando for discutido o exemplo brasileiro de
entidades deste tipo, a CODEVASF.
4.3 - Modelo sistmico de integrao participativa

Trata-se do modelo mais moderno de gerenciamento de recursos hdricos, objetivo
estratgico de qualquer reformulao institucional e legal bem conduzida. Ele caracteriza-se
pela criao de uma estrutura sistmica, na forma de matriz institucional de gerenciamento,
responsvel pela execuo de funes gerenciais especficas, e pela adoo de trs instrumentos,
apresentados no Quadro 6.
QUADRO 6 - INSTRUMENTOS DO MODELO SISTMICO DE INTEGRAO
PARTICIPATIVA
INSTRUMENTO 1 Planejamento estratgico por bacia hidrogrfica. Baseado no estudo de
cenrios alternativos futuros, estabelecendo metas alternativas especficas
de desenvolvimento integrado do uso mltiplo e proteo do ambiente no
mbito de uma bacia hidrogrfica. Vinculados a estas metas so definidos
prazos para concretizao, meios financeiros e os instrumentos legais
requeridos.
INSTRUMENTO 2 Tomada de deciso atravs de deliberaes multilaterais e
descentralizadas. Baseada na constituio de um colegiado no qual
participem representantes de instituies pblicas, privadas, usurios,
comunidades e de classes polticas e empresariais atuantes na bacia.
Esse colegiado tem a si assegurada a proposio, anlise e aprovao
dos planos e programas de investimentos vinculados ao desenvolvimento
e proteo ambiental da bacia, permitindo o cotejo dos benefcios e custos
correspondentes s diferentes alternativas.
INSTRUMENTO 3
Estabelecimento de instrumentos legais e financeiros necessrios

implementao de planos e programas de investimentos. Tendo por base
o planejamento estratgico e as decises, sero estabelecidos os
instrumentos legais pertinentes e as formas de captao de recursos
financeiros necessrios para implementao das decises.
30
No que diz respeito ao planejamento estratgico por bacia hidrogrfica, deve ser
entendido que os interesses uso e proteo do ambiente de uma bacia hidrogrfica provm de
diversos setores. H necessidade de serem conhecidos, ou pelo menos hipotetizados, os diversos
planos setoriais de longo prazo, quantificando e hierarquizando as intenes de uso e proteo
ambiental de forma que seja possvel a elaborao de um plano multi-setorial de longo prazo
que buscar articular os usos entre si e estes com as disponibilidades da bacia hidrogrfica e
com a proteo ambiental. Como no planejamento de longo prazo no h possibilidade de
obteno de previses confiveis, estabelece-se a demanda de formulao de cenrios
alternativos de uso e proteo do ambiente que serviro de base para os planos setoriais. No
possvel estabelecer-se o cenrio mais provvel de ocorrer. Em uma sociedade, demandas e
valores mudam, e assim no ser encontrada em qualquer momento uma soluo final para os
problemas. O planejamento deve ser um processo contnuo de julgamentos e decises para
atender a novas situaes em um futuro incerto. Sendo assim, muitas decises que
comprometeriam o atendimento de determinados setores na ocorrncia de dado cenrio
devero ser evitadas e o gerenciamento da bacia hidrogrfica poder privilegiar aquelas
decises que preservem opes futuras de uso e proteo do ambiente. O planejamento
estratgico contrasta com os programas circunstanciais do modelo econmico-financeiro por
considerar unificadamente os problemas de desenvolvimento e proteo da bacia no longo
prazo. Como consequncia, so previstos os programas de estmulo econmico e os
instrumentos legais requeridos para atendimento das necessidades sociais e ambientais.
O segundo instrumento prev uma forma de estabelecimento da negociao coletiva
previamente apresentada, no mbito da unidade de planejamento formada pela bacia
hidrogrfica. A tomada de deciso, atravs de decises multilaterais e descentralizadas, no
preconizado apenas como forma de democratizar o gerenciamento da bacia hidrogrfica. Nem
deve ser confundido com uma tentativa de se estabelecer o assemblesmos na tomada de
decises. Em outras palavras, qualquer deciso sendo obrigatoriamente tomada em uma
assemblia de representantes dos interessados. Seu propsito vem de duas constataes
importantes e que se constituem em grandes dificuldades para um gerenciamento eficiente.
Em primeiro lugar, o uso e a proteo do ambiente em uma bacia promovido por um grande
nmero de entidades, de carter pblico ou privado. Estas entidades possuem graus distintos
de poder poltico sendo geralmente privilegiadas, embora nem sempre, as entidades pblicas
e, entre estas, as federais, mais que as estaduais, e estas mais que as municipais. Quando a
apropriao do ambiente atinge um nvel prximo ao das suas disponibilidades qualitativas e
quantitativas surgem os conflitos que envolvem diversas entidades, de setoriais e locais da
bacia. Isto agravado em presena de degradao. A soluo destes conflitos difcil, mesmo
existindo entidade responsvel por esta tarefa. Via de regra, ela ter inmeras atribuies que
dificultam o seu pleno exerccio por falta de pessoal, tempo ou canais de comunicao e,
inclusive, conhecimento pleno da natureza dos problemas. No obstante, ser dela requerida
tomada de decises crticas, pois envolvem a restrio ao atendimento de interesses, o que
pode dar margem a contenciosos polticos e legais, sem se falar nas possveis manobras de
bastidores que resultam em presses ilegtimas. O resultado que nem sempre a soluo que
promove a maior satisfao social, a curto e a longo prazos, ser adotada. Em certos casos
nenhuma soluo tomada, diante da complexidade do problema, deixando que os conflitos
se resolvam por si mesmos, o que acarreta grandes prejuzos sociais e ambientais.
A constituio do colegiado de bacia hidrogrfica visa a formao de um frum no
qual todos os interessados possam expor seus interesses e discuti-los de forma transparente e
inequvoca. Parte do pressuposto que o poder pblico deve efetivamente assumir a propriedade
dos recursos hdricos e estabelecer controles sobre o uso do ambiente, de acordo com o que
dispem a Constituio. No entanto, o gerenciamento de bacias hidrogrficas complexo e
envolve diversos interesses conflitantes. Sendo assim, o poder pblico, sem abdicar ao seu
papel gerencial e de coordenao, deve reconhecer a necessidade de promover uma
31
descentralizao do gerenciamento, permitindo a intervenincia dos representantes dos diversos

segmentos interessados. Esta intervenincia viabiliza o estabelecimento da deciso que, na
viso da maioria dos participantes do colegiado, melhor atenda aos interesses comuns, com
as limitaes impostas pelo poder pblico para atender aos interesses mais amplos do
municpio, do estado ou da nao. Desta forma, evita-se a possibilidade de que o
gerenciamento de bacias hidrogrficas se desenvolva nos bastidores, e traz sua execuo ao
contexto de uma ampla participao e pleno conhecimento dos interesses e das conseqncias
das decises adotadas.
Uma outra constatao surge de uma reflexo sobre as causas da falncia dos modelos
historicamente adotados para gerenciamento dos recursos ambientais. Uma delas que, como
dito popularmente as leis muitas vezes no pegam ou seja, apesar de existirem, nem sempre
so acatadas e as entidades com poderes para implement-las no tm condies operacionais
de evit-lo. Existem duas formas de corrigir este problema. Uma delas reforar o poder de
polcia das entidades responsveis, o que exige grandes investimentos em pessoal e
equipamentos, e a tomada de medidas coercitivas impopulares e de difcil sustentao poltica.
Muitas vezes, retorna-se principal causa da falncia deste modelos, imaginando-se que os
problemas sero solucionados por novas imposies legais. A outra, mais racional, fazer com
que os agentes entendam as razes da existncia das leis e de que forma suas infraes podero
afetar o bem estar das geraes presentes e futuras. A constituio de um colegiado com
atribuies no gerenciamento de uma bacia uma das formas de se obter este entendimento
fazendo com que cada participante controle sua atuao, impea a atuao ilegal de outros, e
reforce a atuao das entidades com atribuies de controle, visando o bem comum dos
interessados na bacia hidrogrfica.
Estas consideraes mostram a relevncia do estabelecimento de instncias de
negociao como forma de tratar os valores ambientais no quantificveis economicamente e
balizar a atuao do poder pblico no trato da questo ambiental.
O terceiro instrumento engloba uma srie de alternativas necessrias ante a constatao
de que o mercado de livre iniciativa, por si s, no eficiente para a promoo do uso
socialmente timo do ambiente. Isto requer:
a) a implementaao de instrumentos legais especificamente desenvolvidos para
a bacia, na forma de programas ou planos diretores, enquadramentos dos cursos
de gua em classes de uso preponderante, criao de reas de interesse ecolgico
ou de proteo ambiental, etc.
b) a outorga do uso da gua, incluindo os lanamentos de resduos, atravs de
cotas: trata-se de um instrumento discricionrio que os poderes pblicos, federal e
estaduais, proprietrios constitucionais das guas, dispem para promover o seu
uso adequado sob o ponto de vista da sociedade como um todo, limitando os
poderes dos colegiados de bacia.
c) a cobrana de tarifas pelo uso da gua, incluido o lanamento de resduos
nos corpo s de gua: instrumento que pode ser usado para gerar recursos para
investimentos na bacia, primordialmente, e para estimular o uso socialmente
adequado da gua, em carter complementar, sendo uma aplicao dos princpios
poluidor-pagador ou beneficirio-pagador acima apresentados.
d) o rateio de custo das obras de interesse comum entre os seus beneficirios:
desdobramento do instrumento anterior, que conjuga o carter financeiro com a
promoo da justia fiscal, impondo o custeio de uma obra aos seus beneficirios
diretos.
32
necessrio entender que o gerenciamento de bacias hidrogrficas comporta

investimentos de grande monta, seja em medidas estruturais, tais como reservatrios, sistemas
de abastecimento e de esgotos, de irrigao, criao e fiscalizao de reservas, etc, seja em
medidas no estruturais voltadas consecuo do gerenciamento propriamente dito, na forma
de operao de entidades devidamente equipadas de pessoal e material, promoo de
programas de extenso rural e educao comunitria, etc. No se pode pretender que toda a
sociedade pague por isso atravs de impostos mas, ao contrrio, que parcela substancial dos
recursos financeiros seja gerada na prpria bacia, onde se encontram os beneficirios diretos
dos investimentos. Duas das formas de gerao de recursos financeiros so a cobrana pelo
uso da gua e, mais diretamente, o rateio das obras de interesse comum entre seus
beneficirios. A execuo destes instrumentos de participao financeira nos investimentos
pode ser facilitada na medida que seu estabelecimento e aplicao sejam realizados com
ampla participao dos envolvidos. Esta mais uma das justificativas para a criao do
colegiado da bacia.
Esta questo da cobrana causa muitas vezes violentas, quando no destemperadas,
manifestaes de grupos ou pessoas que alegam que o Estado j c obra impostos demasiados
para o retorno que d sociedade. Entendem ser esta cobrana mais uma forma de aumento
de imposto e por isto a desaprovam enfaticamente. Este instrumento, sendo entendido
adequadamente, poderia, no entanto, fazer parte at mesmo das recomendaes do discurso
liberal que fundamenta estas reaes. A idia subjacente que a bacia deve gerar os recursos
financeiros para seus prprios investimentos, assim como o faz um condomnio de edifcio.
Como no existe na economia almoo grtis, a alternativa cobrana o financiamento dos
investimentos justamente pelos impostos que seriam cobrados de toda sociedade e no daquele
segmento diretamente beneficiado, que se insere na bacia. Isto poder, inclusive, reforar os
argumentos sobre a necessidade de diminuio de impostos, pois seria estabelecido um
instrumento de arrecadao alternativo que tem a vantagem de poder ser controlado pelos
prprios pagadores, atravs da atuao do colegiado de bacia. Nas bacias sem capacidade de
pagamento haveria ainda necessidade de buscar-se nos impostos pagos por toda sociedade
suas fontes de financiamento. Neste caso, haveria a legitimao deste instrumento por estar
coadunado com objetivos sociais amplos, como os de diminuio de diferenas regionais,
estabelecimento de plos alternativos de desenvolvimento, ampliao da fronteira agrcola,
melhoria da distribuio de renda, etc.
Em resumo, os instrumentos comentados facultam o comprometimento consciente
da sociedade e dos usurios dos recursos ambientais com os planos, programas e
instrumentos legais requeridos para o desenvolvimento da bacia hidrogrfica. criada
uma vontade poltica regional, que junto com a gerao de recursos financeiros, torna-se o
vetor mais relevante do sucesso da administrao pblica na promoo do uso e proteo
do ambiente.
Do ponto de vista gerencial este modelo de sistmico de gerenciamento adapta a
concepo apresentada do gerenciamento ambiental, apresentada na Figura 1, s demandas
gerenciais do gerenciamento de recursos hdricos. Sua extenso ao gerenciamento de bacias
hidrogrficas, de carter mais amplo, pode ser realizada devido sua concepo sistmica e
integradora. A Figura 3 apresenta a matriz gerencial resultante da concepo deste modelo,
aplicada ao gerenciamento dos recursos hdricos.
Para melhor se entender a concepo de um sistema gerencial desta natureza
recomendvel dissecar as funes que deve cumprir (Lanna, Cnepa, Grassi e
Dobrovolski, 1989)
33
a) Gerenciamento do uso setorial da gua: trata das medidas que visam o atendimento das
demandas setoriais de uso da gua. Este gerenciamento levado a efeito atravs de
planos setoriais e aes de instituies pblicas e privadas ligadas a cada uso especfico
dos recursos hdricos: abastecimento pblico e industrial, esgotamento sanitrio, irrigao,
navegao, gerao de energia, recreao, etc.
Idealmente, estes planos setoriais devero ser compatibilizados entre si no mbito de
cada bacia hidrogrfica e com o planejamento global do uso dos recursos ambientais, no mbito
regional ou nacional.
GERENCIAMENTO DE
GERENCIAMENTO DO USO
RECURSOS HIDRCOS:
DOS RECURSOS AMBIENTAIS

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MODELO SISTMICO
DE INTEGRAO
PARTICIPATIVA
MATRIZ GERENCIAL
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Figura 3 - Matriz gerencial do gerenciamento dos recursos hidricos.

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Estas funes de compatibilizao, entretanto, so objeto de gerenciamentos outros

que sero apresentados a seguir. As entidades que cumprem essa funo gerencial devem
ter natureza executiva e so encontradas nas colunas da matriz institucional de gerenciamento.
O gerenciamento da oferta dos recursos hdricos acha-se dividido, por questes de
apresentao, em duas classes - quantidade e da qualidade. Isto deriva da tradio institucional
brasileira que estabeleceu entidades distintas para atender a cada uma destas funes. Isto no
deve ser entendido que esta tradio deva necessariamente direcionar o aperfeioamento
institucional necessrio. O fato que, no momento, ela pode ser considerada como uma das
condies de contorno para esta tarefa. As funes gerenciais em pauta so:
b) Gerenciamento da oferta da gua quantidade: a funo deliberativa e
executiva de compatibilizao dos planos multi-setoriais de uso da gua, propostos
pelas entidades que executam o erenciamento das intervenes nas bacias
hidrogrficas, adiante definido, aos planos e diretrizes globais de planejamento
estabelecidos pelo poder pblico que , constitucionalmente, o proprietrio dos
recursos hdricos. no exerccio desta funo gerencial que deve ser adotado o
instrumento de planejamento estratgico por bacia hidrogrfica, que caracteriza o
modelo sistmico de integrao participativa.
c) Gerenciamento da oferta da gua qualidade: refere-se ao planejamento,
monitoramento, licenciamento, fiscalizao e administrao das medidas indutoras
do cumprimento dos padres de qualidade ambiental estabelecidos pela negociao
social efetivada neste modelo. Os instrumentos para atingi-los seriam baseados em
um amplo leque de normas administrativas e legais: estabelecimento de padres
de emisso, cobrana de multas e taxas de poluio, promoo de aes legais, etc.
O exerccio destas duas funes gerenciais anteriores limitam a autonomia das entidades
de bacia, levando em considerao que existem impactos econmicos, ambientais e sociais de
intervenes em bacias que extrapolam seus limites e, por isso, devem ser objeto de uma
coordenao central. Alm disto, a funo de descentralizao assumida pelas entidades de
gerenciamento das intervenes nas bacias hidrogrficas no deve ser confundida ou utilizada
como uma tentativa de diluio do poder central do Estado mas, exatamente o oposto, deve
ser adotada como mais um instrumento para seu exerccio de forma eficiente.
Estas funes podero tambm compatibilizar as demandas de uso da gua entre si,
quando ela no puder ser realizada pela entidade responsvel pelo gerenciamento das
intervenes na bacia hidrogrfica, seja por problemas operacionais, seja por sua inexistncia.
Portanto, a necessidade do seu exerccio resulta do entendimento de que o uso global da gua,
hoje em dia, no pode resultar de mera agregao das pretenses, demandas e planos de
usurios setoriais. Cabe ao poder pblico a sua compatibilizao de forma que seu uso implique
o mximo de benefcios para a sociedade.
d) Gerenciamento das intervenes nas bacias hidrogrficas: trata da projeo
espacial das trs funes anteriores no mbito especfico de cada bacia hidrogrfica,
visando a:
compatibilizao dos planos setoriais elaborados pelas entidades que executam
o gerenciamento dos usos setoriais da gua na bacia e os planos multi-setoriais
de uso da gua;
integrao das instituies, agentes e representantes da comunidade intervenientes
na bacia ao planejamento do uso dos recursos hdricos e dos demais recursos
ambientais.
35
Esta funo deve ser portanto exercida por entidade nica para cada bacia hidrogrfica,
que se responsabilizar pela descentralizao do gerenciamento neste mbito. Alguns tipos de
descentralizao por sub-bacia podero ser tambm preconizados, particularmente naquelas
demasiadamente grandes. Nestes casos seriam criados entidades de sub-bacia, em nvel
hierrquico inferior s anteriores. no exerccio desta funo gerencial que se emprega o
instrumento do modelo sistmico de integrao participativa, que adota a tomada de deciso
atravs de deliberaes multilaterais e descentralizadas.
e) Gerenciamento interinstitucional: tendo como palavra-chave o termo
articulao, a funo que visa a:
integrao das demais funes gerenciais entre si;
integrao dos diversos rgos e instituies ligados gua com especial nfase
questo qualidade quantidade;
integrao do sistema de gerenciamento de recursos hdricos ao sistema global de
coordenao e planejamento.
A execuo desta funo gerencial estabelecida pela legislao que cria e distribui
atribuies s entidades que participam do sistema, devendo, contudo, haver uma entidade
que promova, oriente e estimule tais integraes interinstitucionais, servindo de instncia
superior qual so dirigidos os recursos originados em dvidas de interpretao da legislao.
Tal entidade, portanto, dever ser o rgo superior do sistema mencionado, como por exemplo,
um conselho, sendo por sua natureza uma entidade consultiva, normativa e deliberativa.
Esta concepo se enquadra com a sugesto da conferncia internacional da gua de mar
del plata, em 1977, de que um sistema de gerenciamento de recursos hdricos seja coordenado
por um governo central (federal ou estadual), fazendo-se a descentralizao no mbito regional
ou de bacia.
A matriz gerencial esboada poder com adaptaes ser estendida ao
gerenciamento de bacias hidrogrficas, considerando todos os recursos ambientais e no
apenas o recurso gua.
36
5 - HISTRICO DAS ENTIDADES DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HDRICOS
Os exemplos historicamente encontrados de entidades ou sistemas de

gerenciamento de recursos hdricos que ilustram os modelos gerenciais previamente
referidos sero a seguir apresentados. Sempre que possvel, devero ser identificadas
experincias brasileiras anlogas. Para organizao destas experincias, adotou-se em parte
a classificao sugerida por Burchi (1985).
5.1- Entidades Casusticas de Gerenciamento de Bacias Hidrogrficas

Estas entidades foram as primeiras a serem criadas para soluo de problemas
especficos resultantes do uso da gua em bacias hidrogrficas, sem se integrarem, a princpio,
a um sistema de gerenciamento. Diante disto, elas apresentam vrias estruturas e atribuies, e
devem ser analisadas caso a caso. Uma norma geral que apresentam preverem a participao
dos usurios.
Um dos exemplos mais antigos das associaes de bacias na alemanha, como a do
Rio Ruhr, estabelecidas no incio do sculo. Elas surgiram de uma concepo adotada pelo
Kaiser Guilherme II de que os assuntos de recursos hdricos deveriam ser resolvidos por conta
de seus prprios usurios, cabendo ao governo apenas o estabelecimento de normas e diretrizes
destinadas a ordenar e assegurar o bom encaminhamento das solues. Sua razo de ser foi o
gerenciamento do suprimento de gua e energia, e da poluio hdrica, em regies densamente
povoadas e/ou industrializadas. So formadas por unidades locais do governo e por corporaes
privadas que usam de diversas formas as instalaes fluviais. Seus recursos financeiros procedem
dos prprios membros, alocaes do governo e emprstimos. A direo exercida por uma
assemblia de representantes eleitos pelos prprios usurios, por um conselho de diretores
para conduo das tarefas do dia-a-dia e representao da associao, e por um congresso de
apelao, ao qual so endereados recursos a deliberaes.
Estas associaes no contam com a grande autonomia. O Estado exerce uma
superviso detalhada de suas atuaes, devendo ser por ele aprovados todos os projetos novos
e as regulamentaes da operao e uso de projetos existentes. No obstante esta restrio,
elas podem assumir nas suas bacias atribuies normativas, deliberativas e executivas. Alm
disso, podem, sem maiores dificuldades adotar os instrumentos gerenciais do modelo sistmico
de integrao participativa, sendo de certa forma precursoras do mesmo.
Outro exemplo Companhia Nacional do Rhne, na Frana, criada em 1933 para o
gerenciamento de projetos de energia, irrigao e navegao daquele rio, em sua parte francesa.
Trata-se de uma companhia por aes na qual tem participao entidades pblicas interessadas
no desenvolvimento do Rhne e cmaras de comrcio representando interesses privados. A
interferncia governamental grande, sendo exercida pela indicao da maioria dos membros
do seu conselho diretor.
A rigor, estas entidades no so representativas de qualquer um dos tipos de modelo
de gerenciamento, podendo fazer parte de todos. Elas mostram inclusive que experincias de
participao dos usurios no gerenciamento de recursos hdricos so to antigas quanto a
prpria histria do gerenciamento.
37
5.2 - Superintendncias de desenvolvimento de bacias hidrogrficas

A entidade mais conhecida, e que foi pioneira desta classe, foi a Tennessee Valley
Authority (TVA) criada em 1933. Seu exemplo orientou a implantao em 1948 da Companhia
de Desenvolvimento, depois Superintendncia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco
(SUVALE), mais tarde Comisso de Desenvolvimento do Vale do So Francisco (CODEVASF).
Em mbito estadual existe no Brasil a Comisso de Desenvolvimento do Vale do Paragua
(DESENVALE) na Bahia.
O Artigo 42 da Lei n 26.088 de 16 de Julho de 1974 que criou a CODEVASF
estabelece suas finalidades como o aproveitamento, para fins agrcolas, agropecurios e
agroindustriais, dos recursos de gua e solo do Vale do So Francisco, diretamente ou por
intermdio de entidades pblicas e privadas, promovendo o desenvolvimento integrado de
reas prioritrias e a implantao de distritos agroindustriais e agropecurios, podendo, para
este efeito, coordenar ou executar, diretamente ou mediante contratao, obras de infra-estrutura,
particularmente de captao de guas para fins de irrigao, de construo de canais primrios
ou secundrios, e tambm obras de saneamento bsico, eletrificao e transportes, conforme
plano diretor, em articulao com os rgos federais competentes.
O princpio que levou criao deste tipo de entidade, como fica claro nas atribuies
da CODEVASF, foi a promoo do desenvolvimento do uso de alguns recursos ambientais,
gua e solo neste ltimo caso, adotando a bacia hidrogrfica como a unidade geogrfica de
planejamento. Raramente so encontradas entidades que visam o desenvolvimento integral
dos recursos ambientais. As entidades criadas so geralmente pblicas com poderes para
planejar, construir e operar projetos com mltiplos propsitos, vinculados aos recursos de
interesse, e atingir metas de desenvolvimento econmico e social. Portanto, tem atribuies
normativas, deliberativas e executivas.
Elas costumam ter grande autonomia, tendo fontes de financiamento especficas
destacadas no oramento do governo que se subordinam. So caractersticas do modelo
econmico-financeiro do gerenciamento dos recursos hdricos. Suas inseres no modelo
sistmico de integrao participativa so obstaculizadas por duas razes. Em primeiro lugar,
eles no costumam, na sua origem, adotar o segundo instrumento gerencial deste modelo, que
prev a participao de rgos colegiados, j que suas criaes foram anteriores concepo
sistmica do gerenciamento de recursos hdricos. Depois, devido s suas grandes autonomias,
existem dificuldades de suas inseres no modelo sistmico sem que isso represente uma grande
perda de poderes, para si ou para outras entidades regionais, o que costuma ocasionar grandes
e prolongados contenciosos institucionais e jurdicos. Isto tambm dificulta as suas integraes
com outras entidades governamentais com atribuies executivas no gerenciamento de recursos
hdricos, ou com entidades polticas em nvel inferior ao que se subordinam, e com associaes
de usurios ou comunitrias. Quando as superintendncias so colocadas no vcuo de iniciativas
voltadas criao de colegiados de bacias, as propostas, via de regra, tm trnsito unicamente
na rea tcnica ou, quando implementadas, no conseguem esconder a viso autoritria e
assistencialista que impregna tais experincias, atravs das amplas limitaes que so impostas
a estes colegiados.
Exemplos das colocaes acima podem ser encontradas na histria da CODEVASF.
Ela foi criada antes da Companhia Hidreltrica do So Francisco (CHESF) e da Superintendncia
de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). Como a CHESF tem por objetivo a explorao
do potencial hidreltrico da bacia e a SUDENE o desenvolvimento econmico e social do
Nordeste, foram criadas superposies ntidas de atribuies. Isso, como no podia deixar de
ser, tem estabelecido diversos conflitos de interesse: no uso da gua, que a CHESF reivindica
38
para gerao de energia e a CODEVASF quer privilegiar para irrigao; na transposio das
guas do So Francisco para outras regies fora da bacia, que estabelece confrontos potenciais
entre CODEVASF, SUDENE e o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas. Apesar do
apoio que a CODEVASF d operao do Comit de Estudos Integrados do Vale do So
Francisco (CEIVASF), e ao Sub-Comit do Verde Grande, entidades colegiadas de bacia, notase que at hoje no ficaram claras as intenes de atendimento s reivindicaes destas ltimas
entidades no sentido de serem a elas concedidas atribuies deliberativas.
Estes fatores podem ter ocasionado, como foi observado por Burchi (1985), que raramente
tenham sido criadas mais de uma entidade deste tipo em um pas. O exemplo da DESENVALE
baiana ilustra este aspecto j que se acha praticamente extinta aps alguns anos de operao.
5.3 - Entidades sistmicas de gerenciamento de bacias hidrogrficas

Esta classe se diferencia das anteriores por incluir entidades que so criadas como
parte integrante de um sistema de gerenciamento de recursos hdricos que adota o modelo
sistmico de integrao participativa. As experincias mais relevantes foram realizadas na Frana,
e na Inglaterra e Pas de Gales, as quais sero resumidamente apresentadas a seguir:
a) Inglaterra e Pas de Gales. resultante da reformulao realizada em 1974 e
prosseguida em 1983. O gerenciamento inter-institucional foi inicialmente atribuido
a um conselho nacional de guas, que determinaria a estratgia geral do uso dos
recursos hdricos, sendo composto pelas Secretarias de Estado para o Meio Ambiente,
Ministrio da Agricultura, Pesca e Abastecimento e por representaes das 10
superintendncias regionais de bacia que abrangem todo o territrio.
Estas superintendncias regionais, que correspondem s principais bacias
hidrogrficas, possuem responsabilidades amplas, englobando o uso, controle e a
conservao dos recursos hdricos. Elas controlam ou cumprem de forma cumulativa
os gerenciamentos da oferta do uso da gua (quantidade e qualidade), das
intervenes nas bacias hidrogrficas, e a maioria dos gerenciamentos dos usos
setoriais da gua, com nfase principal no abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio. Isto centralizou as aes executivas, ficando estas superintendncias
responsveis pelo patrimnio e pela construo, operao e manuteno de quase
todas as obras hidrulicas na bacia.
Para dirigir cada uma delas previsto um conselho de administrao, formado por
representantes das comunidades, das indstrias e dos governos locais e central,
realizando-se a a integrao participativa. Possuem autonomia financeira, tendo
como fonte principal de receita a cobrana pelo uso da gua, e tcnicoadministrativa, por fora da atuao de um corpo tcnico e gerencial expressivo.
Por exemplo, a Severn-Trent Water Authority empregava em 1980 cerca de 10.000
pessoas.
Na reformulao de 1983 concluiu-se que as superintendncias regionais haviam
adquirido suficiente maturidade para prescindirem de um conselho nacional de
guas. O dilogo entre as secretarias e as superintendncias poderia ser estabelecido
de forma direta, sem intermedirios. Desta forma, o gerenciamento interinstitucional
foi atribudo a elas, completando assim a centralizao praticamente total do
gerenciamento dos recursos hdricos.
A implantao destas superintendncias ocasionou um remanejo profundo da
administrao anterior, incluindo a absoro de cerca de 1.200 servios de gua e
39
esgotos municipais existentes em 1974. Esta drstica modificao da estrutura

institucional vigente parece ser possvel apenas em situaes em que as entidades
existentes so de pequeno porte, geralmente limitadas atuao local. Torna portanto
a sua transposio para a situao brasileira muito pouco factvel.
Informaes obtidas recentemente mostram que esta experincia acha-se em avaliao
j que a criao de entidades gigantescas tem tornado suas administraes
demasiadamente burocratizadas.
b) Frana. De acordo com CNEPA(1992), a Frana, que tem uma tradio de Direito
semelhante nossa, tratou de regular, desde o final do sculo passado os problemas
de recursos hdricos atravs de um Cdigo de guas, um Cdigo Florestal, um Cdigo
de Pesca e uma infinidade de regulamentaes derivadas e ad hoc, situao tpica
do modelo burocrtico anteriormente analisado. Devido as falhas deste tipo de modelo,
toda esta parafernlia legislativa no impediu que, no incio da dcada de 60, por
ocasio do grande boom de desenvolvimento do ps-guerra, os rios franceses
estivessem transformados em verdadeiras cloacas. Diante disso, em 1964, foi
promulgada uma revolucionria Lei das guas, a qual, sem remover propriamente
os dispositivos legais anteriores, deu um sentido de conjunto ao do Estado. A lei
francesa de 64, ao lado de suas normas, decretos, regulamentos,etc., saudada hoje
por especialistas internacionais em recursos hdricos e economistas ambientais como
um dos instrumentos mais abrangentes e eficientes em matria de gerenciamento de
recursos hdricos, demonstrando que possvel ter um Estado forte, no setor, sem
estruturas administrativas gigantescas.
O sistema francs opera em dois nveis. Num primeiro nvel, o territrio francs foi
dividido em 6 regies hidrogrficas (bacias). Em cada uma das bacias h um conjunto
de 3 elementos interatuantes: 1) as comunas e os departamentos; 2) a agncia da
gua, e 3) o comit de bacia. A dinmica de atuao a seguinte: as comunas e
departamentos determinam os objetivos de qualidade para os cursos de gua da
bacia, objetivos estes a serem alcanados ao longo dos anos; a agncia da gua
realiza estudos tcnicos e econmicos sobre o elenco de aes de menor custo
global para a consecuo de tais objetivos e determina as cotas de contribuio
(redevances) sobre os diversos usos da gua, necessrias para cobrir uma parcela
pondervel dos investimentos planejados (entre 30 e 40% dos totais); o comit de
bacia - entidade colegiada composta de polticos locais, funcionrios do governo
central e usurios da gua - aprova as cotas de contribuio; finalmente,a agncia
da gua cobras as cotas de, e as canaliza na forma de emprstimos para, os diversos
agentes (prefeituras, empresas industriais, agricultores,etc.). O sistema, como um
todo, aloca anualmente algo em torno de 0,3 % do PIB gesto dos recursos hdricos
franceses.
Em um segundo e mais elevado nvel, o Estado monitora as fontes poluidoras e/ou
consumidoras e a qualidade das guas, zelando para que a melhoria da qualidade
seja continua, embora no ritmo estabelecido pelas prprias comunidades afetadas
em cada bacia. Igualmente, atravs do Ministrio do Meio Ambiente (servio da
gua), exerce a tutela sobre as agncias da gua e os comits de bacia das 6 regies
hidrogrficas francesas.
A lei francesa de 64 tem a seu crdito um grande elenco de sucessos acumulados
nas duas ltimas dcadas, mas como no solucionou todos os problemas
originalmente focalizados, e novos problemas surgiram na dcada de 80, o
Parlamento francs procedeu, no ano de 1991, uma reviso e ampliao do sistema.
40
Analisando sob o ponto de vista das funes gerenciais desenvolvidas previamente, o

xito do sistema francs parece residir nos seguintes elementos: 1) levar at as ltimas
consequncias a funo de gerenciamento das intervenes na bacia hidrogrfica; 2)
dentro desta viso descentralizada, dar grande nfase funo gerenciamento da oferta
da gua (qualidade), atravs das comunas, departamentos e agncias da gua e,
principalmente, funo de gerenciamento interinstitucional, atravs da agncia da
gua e o comit de bacia, que costuram e selam acordos de ao e de rateio de
custos.
Outro aspecto relevante da experincia francesa que ela tem servido de base para
toda reformulao institucional brasileira no mbito dos recursos hdricos. Esta
reformulao ser apresentada adiante.
5.4 - Programas de manejo ou ordenaao de bacias hidrogrficas

Estes programas tm sido confundidos com iniciativas voltadas ao gerenciamento de
bacias hidrogrficas, particularmente por estudiosos no vinculados s experincias de
gerenciamento de recursos hdricos. Por outro lado, e conforme foi apresentado na Figura 2,
estes ltimos especialistas incorrem frequentemente em erros ao conceituarem o gerenciamento
de bacias hidrogrficas como sinnimo de gerenciamento de recursos hdricos. O erro comum
em ambas situaes vem da considerao de uma das partes como o todo.
Neste item sero avaliadas as experincias de manejo ou ordenao de bacias
hidrogrficas e consideradas as lacunas existentes que devero ser preenchidas para que se
atinja atravs destes programas o gerenciamento de bacias hidrogrficas integral.
De acordo com editorial publicado na revista Unasylva (1991) a origem da ordenao
de bacias hidrogrficas pode ser estabelecida em duas iniciativas paralelas e independentes: a
reabilitao dos Alpes a partir do ltimo quarto do sculo XIX e o movimento conservacionista
dos EEUU, iniciado em 1930. Na primeira iniciativa o foco se dirigiu ao desenvolvimento e
aplicao de tcnicas de reabilitao de terras e correo de cursos de gua torrenciais. Na
segunda, a ateno foi orientada no manejo da vegetao e na conservao do solo e da gua.
A caracterstica comum de ambas iniciativas que elas foram concebidas para bacias com
pouca ou nenhuma atividade antrpica: a finalidade era portanto alterar os fenmenos fsicos
e naturais.
Aps a segunda grande guerra, pases em desenvolvimento buscaram os ensinamentos
produzidos por estas duas vertentes para atender s necessidades de proteo de grandes
estruturas hidrulicas e de projetos de cultivo ou de assentamento humano. Os resultados obtidos
no foram os esperados devido a no terem levado em considerao as diferenas entre as
situaes originais, onde foram produzidos os conhecimento, e as situaes nas quais eram
aplicados. Nos pases em desenvolvimento as bacias onde foram realizadas experincias de
ordenao eram bacias povoadas, em particular aquelas prximas de recursos ambientais de
valor. A poltica de concentrao de renda destes pases levou a marginalizao de grande
parte da sociedade. Este segmento marginalizado ocupou as periferias dos grandes centros
urbanos ou as rea imprprias para a produo agrcola, caracterizadas por suas grandes
declividades, baixas fertilidades e carncia geral de recursos ambientais com valor econmico.
Para poderem sobreviver, foram obrigados a adotar prticas produtivas ou comportamentos
ambientalmente inadequados que geraram impactos que se propagaram via cursos de gua,
afetando as parcelas da bacia mais valorizadas economicamente. O problema, h longo tempo
existente, somente ento se tornou visvel.
41
As tcnicas de ordenao de bacias hidrogrficas geradas na Europa e nos EEUU

constituam-se em um patrimnio considervel mas deveriam ser adaptadas a situaes em
que o objetivo era alterar fenmenos fsicos e naturais, e tambm sociais. A soluo buscada
era permitir populao o uso da terra, at porque o modelo economicamente excludente
no apresentava outras alternativas, mas aumentando a produtividade de suas atividades ao
mesmo tempo em que eram minimizados os impactos ambientais. Da surgiu, mais uma vez, a
necessidade de ampla participao comunitria no processo de ordenao de bacias
hidrogrficas.
Este processo de ordenao geralmente vinculado a bacias rurais. Por exemplo,
Hernadez-Becerra (1991) assim o define: " a forma lgica de harmonizar a conservao
e produo agrcola, pecuria e florestal de bacias com o manejo de recursos hdricos,
sobretudo quando estes tem elevada transcendncia scio-econmica para os usurios
localizados jusante".
Uma das metodologias de ordenao de bacias hidrogrficas que tem sido aplicada
no Brasil, mas no em bacias nos biomas considerados, a denominada por manejo
conservacionista ou administrao ambiental de bacias hidrogrficas. Foi desenvolvida por
Hidalgo (1991) na Venezuela tendo sido aplicada em bacias do Esprito Santo e Santa Catarina.
A estratgia adotada define duas vertentes: a institucional e a comunitria.
Na vertente institucional forma-se um grupo de especialistas das diversas reas ou
disciplinas cientficas, oriundos das instituies pblicas com atribuies na bacia. O trabalho
considerado como um processo de carter tcnico e cientfico, aproveitando os diversos
instrumentos modernos de apoio ao planejamento ambiental: fotos areas, imagens de
satlite, anlises fsico-qumicas de gua e solo, estatsticas secundrias, etc.). Esta vertente
coordena todos os programas e projetos desenvolvidos pelas diversas instituies e integraos ao plano ambiental a ser desenvolvido por um consrcio de municpios contidos na
bacia em pauta.
A vertente comunitria formada por diversos lideres da sociedade civil organizada
existente nos municpios que fazem parte do consrcio acima referido. Eles tero participao
paritria na elaborao do plano ambiental. Para permitir uma participao adequada desta
vertente, foram criados instrumentos prprios denominados cadernos de planejamento popular.
Estes instrumentos buscam captar a percepo ambiental das comunidades rurais e urbanas
da bacia, resultado de sua vivncia, experincia e sensibilidade das transformaes ambientais
ao longo de sua existncia na regio.
A vertente institucional utiliza diagnsticos para caracterizar o meio ambiente e propor
solues. Eles so apresentados no Quadro 7:
QUADRO 7 - DIAGNSTICOS UTILIZADOS PELA VERTENTE INSTITUCIONAL
1. Diagnstico fsico-conservacionista da bacia;
2. Inventrio e diagnstico de solos;
3. Inventrio e diagnstico de vegetao;
4. Diagnstico do recurso gua e da infra-estrutura hidrulica;
5. Inventrio e diagnstico da fauna;
6. Diagnstico da poluio ambiental.
42
A vertente comunitria emprega os cadernos de planejamento popular para

identificao dos seus principais problemas ambientais e para propor solues.
So previstas 7 etapas de trabalho, apresentadas no Quadro 8, integradas por um
processo educativo e participativo, que atinge ambas as vertentes, atravs de um processo de
capacitao dos tcnicos e dos lideres comunitrios.
QUADRO 8 - ETAPAS DE TRABALHO
1. Promoo: processo de conscientizao;

2. Identif icao: identificao dos problemas prioritrios;
3. Propostas: discusso dos problemas prioritrios e usas origens;
4. Elaborao de projetos: pela vertente institucional, com participao da comunitria, tendose em conta suas limitaes tcnicas;
5. Execuo: dos projetos, utilizando a prtica e mo de obra da comunidade, conjuntamente
com os conhecimentos tcnicos da Vertente Institucional;
6. Avaliao: tcnica por parte da vertente institucional e sobre o atingimento dos objetivos
estabelecidos por parte da vertente comunitria;
7. Sustentao: consolidao poltica e empresarial do consrcio de municpios, com sua
infra-estrutura, recursos humanos e financeiros.
Esta metodologia tenta portanto operacionalizar no mbito de uma pequena bacia

hidrogrfica os conceitos previamente apresentados, particularmente aqueles relacionados
necessidade de articulao institucional e de participao comunitria.
O ponto de contato entre a atividade de ordenao de bacias hidrogrficas com o
gerenciamento de bacias hidrogrficas, com a concepo aqui apresentada foi indicado por
Michaelsen (1991). Segundo este autor, a ordenao de bacias hidrogrficas com a
participao da comunidade implica na passagem de um sistema hierrquico tradicional a
outro mais descentralizado. No entanto, existem razes que aconselham a consolidao e
coordenao dos organismos e mecanismos nacionais. O gerenciamento centralizado
necessrio para as bacias de importncia nacional sem esquecer, porm, a necessidade da
consulta aos usurios da terra. Como sugesto, o autor apresenta um esboo de organizao
institucional que prev:
um comit interministerial para o que foi denominado neste texto por Gerenciamento
Interinstitucional;
um mecanismo de coordenao interinstitucional para a ao sobre o terreno, ou
seja, para atuar no que foi chamado por gerenciamento das Intervenes nas bacias
hidrogrficas;
um organismo principal para o planejamento e execuo eficaz da ordenao.
43
Desta forma, ficam estabelecidos os pontos de contato entre as iniciativas

macroregionais voltadas ao estabelecimento de mecanismos jurdicos e institucionais, no mbito
do poder pblico, para o gerenciamento integral de bacias hidrogrficas, com aquelas que
preconizam a atuao microregional, no mbito de pequenas bacias hidrogrficas, prevendo a
participao comunitria, que fazem parte da ordenao de bacias hidrogrficas.
44
6 - A EXPERINCIA BRASILEIRA DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HDRCOS
A experincia internacional pode oferecer algumas diretrizes para desenvolvimento

dos sistemas brasileiros de gerenciamento dos recursos hdricos. No entanto deve ser entendido
que existem diferenas estruturais bsicas entre a situao de pases altamente desenvolvidos,
como Inglaterra e Frana e nosso pais, antes de se transplantar simplesmente as experincias.
A maior diferena a do nvel desenvolvimento. Conforme comentado por Sinnott
(1985), sobre a situao inglesa, no desenvolvimento de bacias hidrogrficas a maioria dos
novos projetos so relativamente pequenos e incrementais aos sistemas de usos de recursos j
intensamente explotados. No ocorre com freqncia, como na situao brasileira, a
perspectiva de realizao de obras que estabeleam profundas modificaes no regime
quantitativo dos rios, embora possam faz-lo no que diz respeito ao qualitativo. As entidades
buscam estabelecer medidas para atingir os padres negociados de atendimento qualitativo e
quantitativo s demandas, no havendo a cogitao de planos ambiciosos de desenvolvimento
de bacias hidrogrficas.
Na Inglaterra e Pas de Gales as iniciativas so centralizadas em uma superintendncia
regional, que assume os planos de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e controle
da poluio. Na Frana adotou-se um sistema mais descentralizado no qual as comunas e
departamentos estabelecem os padres de atendimento, as agncias de gua realizam os estudos
para implement-los ao mnimo custo e dimensionam as cotas de contribuio, que devero
ser aprovadas pelos comits de bacia. Neste caso, as agncias cobram tais cotas e obtm os
recursos para financiar as obras que sero realizadas pelas entidades especficas de cada
departamento ou comuna (indstrias, cooperativas, empresas de abastecimento ou esgotamento
sanitrio, etc.).
Em ambos os casos so tratados problemas relativamente simples em relao aos
problemas brasileiros que so caracterizados pela existncia de todas as combinaes possveis
de problemas. Nos biomas Amaznia, Pantanal e Cerrado eles se apresentam de forma
diversificada. Encontram-se desde bacias em que no existe em termos prticos apropriao
da gua e dos demais recursos ambientais, particularmente na Amaznia, at as situaes de
graves problemas qualitativos em conjunto com uma alta apropriao quantitativa de gua,
particularmente em bacias com projetos de irrigao, no Cerrado. Outra combinao possvel
a existncia de problemas ambientais com baixa apropriao quantitativa da gua, nas regies
de minerao do ouro. A nica combinao que no encontrada, por ser impossvel, aquela
em que ocorrem grandes apropriaes quantitativas dos recursos ambientais sem problemas
qualitativos. Isto decorre da constatao de que toda atividade produtiva gera resduos.
O gerenciamento de bacias hidrogrficas no Brasil em geral, e nos biomas considerados,
em particular, no ser meramente uma questo de controle de poluio, mas ter um forte
componente de desenvolvimento econmico e social, que poder assumir um carter dominante
nos planos de uso e controle da gua e dos demais recursos ambientais.
A situao institucional brasileira caracterizada por uma grande interveno do
poder pblico nos recursos hdricos atravs de entidades que se situam nas colunas da matriz
institucional apresentada na Figura 3. Ou seja, entidades que tem atribuies no
45
gerenciamento dos usos setoriais da gua. Alm disso, nas bacias hidrogrficas de maior
interesse ocorrem diversos nveis de deciso poltica, nos mbitos federal, estadual e municipal,
sendo que nos dois ltimos pode haver participao de mltiplos estados e municpios. A
semelhana com a situao francesa no que tange s tradies jurdicas, a diversidade de
atribuies nos recursos hdricos de um considervel nmero de organismos pblicos e
privados, e o inegvel sucesso da experincia francesa, estabeleceu uma tendncia de que a
reformulao brasileira nela se inspirasse.
O ponto de partida para a reformulao institucional brasileira na rea dos recursos
hdricos pode ser encontrada criao por Portaria Interministerial n. 90 de 29 de Maro de
1978 dos Ministrios do Interior e das Minas e Energia, do Comit Especial de Estudos
Integrados de Bacias Hidrogrficas (CEEIBH). Teve por finalidade este CEEIBH a classificao
dos cursos de gua da Unio, bem como o estudo integrado e acompanhamento da utilizao
racional dos recursos hdricos das bacias hidrogrficas dos rios federais, no sentido de obter
o aproveitamento mltiplo de cada rio e minimizar as conseqncias nocivas ecologia (sic)
da Regio. Em sua composio reunia os titulares da Secretaria do Meio Ambiente (SEMA),
Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE), da ELETROBRS, do
Departamento nacional de obras de saneamento, das superintendncias de desenvolvimento
regional e secretrios de estado indicados pelos respectivos governadores. Foi acertado que
a presidncia e a secretaria executiva do CEEIBH seriam ocupadas com alternncia por
indicaes da SEMA e do DNAEE sendo seus demais integrantes. Para atingir seus objetivos
foram criados comits executivos de estudos integrados de bacias hidrogrficas em alguns
dos principais rios brasileiros. Estes comits tinham como atribuio realizar estudos e propor
solues aos problemas de recursos hdricos destas bacias. Estas propostas seriam levadas
ao CEEIBH que promoveria as aes pertinentes. Como os comits de bacias no tinham
atribuies deliberativas em pouco tempo verificou-se o esgotamento desta experincia,
embora algum resultados positivos tenham sido verificados quando foi possveis a obteno
de solues por consenso. No obstante isto, continuam em operao os comits do So
Francisco, Paraba do Sul e do Paranapanema, adotando uma posio estratgica de guardar
espao enquanto reivindicam uma legislao que lhes conceda atribuies mais abrangentes,
incluindo a deliberativa.
Outro marco representativo da modernizao do sistema brasileiro de recursos hdricos
foi a realizao em 1983 do seminrio internacional de gesto de recursos hdricos, promovido
pelo Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE), Secretaria Especial do
Meio Ambiente (SEMA), Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(CNPq) e Comit Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas (CEEIBH).
Representantes da Frana, Inglaterra, Alemanha puderam apresentar os sistemas de seus pases
e iniciaram no pas um processo de reflexes e anlises voltadas ao aprimoramento do
gerenciamento de recursos hdricos no Brasil. Seguiram-se diversos encontros de rgos gestores
de recursos hdricos em diversas capitais brasileiras que discutiram com ampla participao de
tcnicos e representantes de entidades pblicas alternativas a serem propostas. Papel relevante
teve o DNAEE na promoo de cursos sobre gerenciamento de recursos hdricos e a Associao
Brasileira de Recursos Hdricos (ABRH) na realizao de discusses tcnicas e divulgao de
experincias. Estas iniciativas resultaram na criao de uma conscincia nacional, nas reas
tcnica e administrativa dos recursos hdricos, que facilitaram o encaminhamento de propostas
Constituio federal e de diversos estados.
Como resultado deste processo que arregimentou uma ampla parcela das pessoas
interessadas nos recursos hdricos brasileiros, a Constituio Federal de 1988 no seu Artigo 21,
atribui Unio competncia de instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos
46
e definir critrios de outorga de direitos de seu uso. Dos estados que se inserem nos biomas
selecionados neste estudo, Gois, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso e Bahia estabeleceram em
suas Constituies referncias especficas a sistemas estaduais de recursos hdricos. O Amazonas
e Par incluram as questes dos recursos hdricos como parte dos sistemas de recursos minerais.
No Par, entretanto, existe abertura para regulamentao por lei Complementar. Rondnia
tratou dos recursos hdricos enquanto bens de propriedade do Estado, repetindo a Constituio
Federal. Sobre os demais estados, Tocantins e Roraima, e o Distrito Federal, no foram
encontradas informaes.
A instituio do sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos prevista pela
Constituio est sendo proposta pelo projeto de lei n 2249/91, encaminhado ao Congresso
Nacional pela Presidncia da Repblica. Conforme esquematizado na Figura 4 ele estabelece
um Colegiado Nacional para executar o gerenciamento interinstitucional formado por duas
partes : uma fixa, denominada colegiado interministerial, e outra mvel, denominada colegiados
regionais. A primeira parte trataria dos problemas dos recursos hdricos como um todo. A
segunda, apenas em seus aspectos regionais.
O gerenciamento das intervenes nas bacias hidrogrficas seria levado a cabo por
comits de bacias hidrogrficas de rios federais, formados por representantes dos rgos
pblicos, usurios pblicos e privados e dos comits de sub-bacias e associaes de usurios,
tendo poderes consultivos e deliberativos.
prevista uma Secretaria Executiva do Sistema, a ser exercida pela coordenao geral
de recursos hdricos do Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica - DNAEE. Ela
forneceria o suporte tcnico, administrativo e financeiro, este ltimo atravs das leis de
compensao financeira e dos royalties sobre a gerao de energia.
COLEGIADO NACIONAL
SECRETARIA
EXECUTIVA
COMIT RIO A
COMIT RIO B
COMIT RIO C
COMIT RIO Z
Figura 4 - Representao esquemtica do sistema nacional de recursos hdricos proposto pelo

projeto de lei 2249/91.
Finalmente, o gerenciamento da oferta dos recursos hdricos ficaria com as entidades

federais com tais atribuies, ou seja, o DNAEE e a Secretaria Nacional de Irrigao. Entendese que a compatibilizao entre as demandas seria promovida nos comits de g erenciamento
de bacias.
Em discusses promovidas em seminrio tcnico com ampla participao de
especialistas nacionais da rea dos recursos hdricos, realizado em So Paulo em Maio de
1992, concluiu-se que o projeto de lei significa um avano na medida em que incorpora os
pontos principais destacados aps todo o processo de reflexo e discusso promovido no setor
dos recursos hdricos. No entanto, sugeriu-se que algumas emendas poderiam aperfeio-lo.
As mais relevantes sero aqui resumidamente apresentadas:
47
1. A explicitao na lei da convenincia de articulao do sistema nacional com os

estaduais, j prevista em diversas Constituies Estaduais.
2. Dar maior nfase descentralizao por intermdio de delegao progressiva de
atribuies da Unio aos estados e ao Distrito Federal, no que tange outorga do
uso da gua, enquadramento de classes de uso preponderante, a cobrana pelo
uso de guas de domnio federa l e a concesso de aproveitamentos hidroeltricos
de pequenas e mdias potncias.
3. Preservar a autonomia dos estados, promovendo a descentralizao administrativa,
respeitando a capacidade dos estados j aparelhados, no que diz respeito criao
e operao de comits de bacias de rios federais, por parte dos estados interessados.
4. Deixar para os comits de bacia a atribuio de aprovar planos de utilizao de
recursos hdricos de bacias hidrogrficas e enquadramento de corpos de gua em
classe de uso preponderante, cabendo ao colegiado nacional estabelecer diretrizes
e critrios orientadores.
5. Dar maior equilbrio s decises a serem tomadas no colegiado nacional, atribuindo
paridade de votos dos estados, Distrito Federal e dos municpios com relao
Unio.
Verifica-se que as emendas buscam promover de forma mais efetiva a descentralizao
do gerenciamento, atribuindo maiores competncias aos estados e comits de bacia. Nota-se
tambm que as emendas aproximam o projeto da concepo francesa de promover a
descentralizao administrativa atravs da atribuies de reais poderes deliberativos aos comits.
No previsto, como no sistema francs, o estabelecimento de objetivos estratgicos nas comunas
e departamentos, ou no municpio, na diviso poltico-administrativa brasileira. Isto seria
realizado, em conjunto com a negociao social, no mbito dos prprios Comits de Bacia.
To pouco e prevista a existncia de agncias de bacia, encarregadas de prover os estudos
tcnicos e administrativos aos comits. Isto seria competncia da secretaria executiva, ou seja,
da coordenao geral de recursos hdricos do DNAEE que, pelo menos neste instante, no
estaria aparelhada para atender diretamente a todos os comits.
Finalmente, nota-se que o projeto de lei diz respeito exclusivamente ao gerenciamento
de recursos hdricos no atendendo aos demais recursos ambientais. Portanto, no se trata de
uma legislao voltada especificamente ao gerenciamento de bacias hidrogrficas, na concepo
aqui adotada, mas um ponto de partida que poder atingir esta finalidade. Para tanto, devero
ser previstas as articulaes necessrias com o Sistema Nacional do Meio Ambiente.
Atividades de aprimoramento do gerenciamento de recursos hdricos, com o enfoque
similar ao que originou este projeto de lei, tem sido desenvolvidas, nesta regio, nos estados
da Bahia e de Minas Gerais. Estes estados tem seus prprios projetos de lei de recursos hdricos
que devero em breve ser discutidos nas respectivas Assemblias Legislativas. No foram
encontradas iniciativas similares nos demais estados da regio. Experincias de gerenciamento
por bacia hidrogrfica encontrada na bacia do rio So Francisco, oriunda das tratativas do
CEEIBH. Existem igualmente estudos em desenvolvimento pela Companhia de
Desenvolvimento do Vale do So Francisco (CODEVASF) e pela Fundao Centro Tecnolgico
de Minas Gerais (CETEC) para criar um comit de sub-bacia no rio Verde Grande, afluente do
So Francisco. Finalmente, a coordenaria de recursos hdricos do estado da Bahia desenvolve
plano diretor que poder resultar na criao do comit de bacia do Rio Grande.
Finalmente, no estado do Acre, existe um projeto, submetido ao Fundo Nacional do
Meio Ambiente, como ttulo Implantao do Programa de Gerenciamento Ambiental de
48
Recursos Hdricos do Estado do Acre, visando classificao das guas fluviais de acordo
com a resoluo CONAMA 20/86 e estabelecimento de critrios e aes para o controle
ambiental, monitoramento e recuperao dos cursos de gua. Este projeto, caso seja aprovado,
poder se constituir no incio de uma experincia abrangente de gerenciamento de bacias
hidrogrficas na regio amaznica.
Outra experincia nacional diz respeito ao manejo de bacias hidrogrficas estando em
execuo pelo Ministrio da Agricultura e Secretarias Estaduais de Agricultura, no mbito do
Programa Nacional de Microbacias Hidrogrficas. Seu objetivo geral promover o
planejamento e a ocupao racional do espao rural, dentro de um novo padro de
desenvolvimento integrado (microbacias hidrogrficas) que viabilize o aumento sustentado de
produo e produtividade agro-silvo-pastoris, a elevao dos nveis de renda e a obteno da
melhoria das condies de vida da populao rural brasileira. Entre os objetivos especficos
so encontrados:
manejo adequado dos recursos naturais renovveis, em especial o solo e a gua;
incremento da produo e produtividade agro-silvo-pastoril;
diminuio de riscos de secas e estiagens;
reduo da degradao do solo, em especial da eroso;
garantia de maior disponibilidade e melhor qualidade de gua para usos mltiplos;
propiciar novas alternativas de explorao econmica comunidade rural;
e participar do processo de fixao da mo-de-obra no campo.
O Decreto n 94.076 de 5 de Maro de 1987 que instituiu este programa estabelece
os seguintes objetivos:
"I - executar aes voltadas para a prtica de manejo e conservao dos recursos naturais
renovveis, evitando sua degradao e objetivando um aumento sustentado da
produo e produtividade agropecurias, bem como da renda dos produtores rurais;
II - estimular a participao dos produtores rurais e suas organizaes nas atividades
de que trata o inciso anterior;
III- promover a fixao das populaes no meio rural e reduzir os fluxos migratrios do
campo para a cidade."
A superviso deste programa ficou a cargo de uma Comisso Nacional de Coordenao
constituda no Ministrio da Agricultura. previsto que sua execuo seja gradualmente
descentralizada dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal para os governos
dos estados, dos Territrios, do Distrito Federal e dos municpios.
Na regio de interesse de estudo foram colhidas indicaes sobre a criao de microbacias, sem que maiores detalhes tenham sido obtidos. No estado do Acre h uma iniciativa
em estado inicial de estudo em micro-bacia na regio metropolitana de Rio Branco.
A articulao das atividades do programa de microbacias com aquelas dos sistemas
nacional e estaduais de recursos hdricos tem ocorrido de forma eventual, faltando a sua
institucionalizao de modo a se poder atingir a meta de promoo do gerenciamento integral
de bacias hidrogrficas.
49
Este resumo da experincia brasileira mostra que existem atividades voltadas ao

aprimoramento do gerenciamento de recursos hdricos e do manejo de bacias. Elas tm sido
realizadas de forma desarticulada e com diferentes graus de interesse e aprofundamento nos
estados brasileiros. Nos estados incluidos nos biomas selecionados foram encontradas iniciativas
no sentido de estabelecer sistemas estaduais de recursos hdricos na Bahia e em Minas Gerais.
Ambos estados esto prestes a enviar s suas Assemblias Legislativas projetos de lei dos sistemas
estaduais de recursos hdricos com formatos similares ou Nacional acima comentado, porm
atendendo a peculiaridades prprias. Nos demais estados existe um aparente atraso nestas
iniciativas.
Como avaliao geral pode-se comentar que o Brasil se acha ainda distante da
possibilidade de promover um efetivo gerenciamento de bacias hidrogrficas, de forma geral
e, mais especificamente, na amaznia, cerrado e pantanal. Falta ainda um devido
amadurecimento e aprimoramento das iniciativas voltadas ao gerenciamento de recursos
ambientais especficos como a gua e, particularmente, suas articulaes visando a considerao
integral dos aspectos de uso e proteo. As instituies brasileiras, no mbito federal e estaduais
no estimulam este tipo de articulao quando no formam um obstculo intransponvel para
a mesma.
50
7 - CONCLUSES
Inicialmente deve ser comentado que, a rigor, no existe em andamento no pas

qualquer iniciativa de implementao de um sistema de gerenciamento de bacias hidrogrficas,
com a concepo a-dotada neste texto. Entende-se que para iniciar esta tarefa h necessidade
de buscar-se formas de articulao entre os sistemas nacionais e estaduais do meio ambiente e
de gesto dos recursos hdricos, o que este projeto est habilitado a fazer.
Os problemas que podem ser identificados nos sistemas atuais de gesto de recursos
hdricos e do meio ambiente podem ser explicitados adaptanda crtica da CEPAL (1989),
originalmente endereada aos sistemas de recursos hdricos:
a. A indefinio do sistema decisrio, o que resulta habitualmente em
uma lentido excessiva para reagir frente aos problemas de gesto
correlatos. No so claramente explicitadas as atribuies das diversas entidades
participantes do sistema. Existem tanto lacunas quanto superposies de
competncias. Muitas entidades possuem atribuies alm daquelas que poderia
assumir com a infra-estrutura material e tcnica disponvel. H carncia igualmente
de instrumentos legais de interpretao clara e operacionais para respaldar a
atuao dessas entidades.
b. O reducionismo, ou seja, uma tendncia a reduzir a definio dos
sistemas construo ou licenciamento de obras de carter setorial.
Existem carncias no que diz respeito a intervenes de carter no estrutural, na
forma de zoneamentos ecolgico-econmicos, tal como definido neste texto na
Figura 3. O mesmo se aplica a outras medidas que digam respeito aos critrios e s
normas de planejamento e operao das intervenes e, particularmente, a
abordagem multi-setorial do problema.
c. Uma preocupao em resolver os problemas imediatos de curto prazo,
de carter local e setorial, as custas de uma viso de longo prazo
orientada pela eficincia funcional e sistmica, com uma considerao
integrada dos recursos ambientais. Existe uma carncia pronunciada de um
planejamento estratgico que antecipe as necessidades e oportunidades de
interveno e as racionalize no tempo e no espao.
d. A adoo de um estilo de gesto geralmente passivo ou reativo, em vez
de antecipar-se aos problemas. Como corolrio da crtica anterior, a interveno
no ambiente ocorre de forma reativa, guiada pelo surgimento de problemas que
demandam solues imediatas que geralmente so caras e pouco efetivas.
e. A manuteno de estruturas e prticas de gesto inadequadas obsoletas.
H carncia de uma concepo verdadeiramente sistmica de gesto, que integre
funcionalmente as entidades participantes, que preveja a aplicao de instrumentos
econmicos e jurdicos para suas atuaes e que, enfim, d coerncia, efetividade
e eficincia s gestes ambiental e dos recursos hdricos.
51
f. A falta de considerao do fato de que os sistemas de uso de recursos

ambientais so tanto instituies sociais, como empresas produtivas
de importncia. Geralmente existe uma tendncia a consideraes unilaterais
onde, ou atribuida nfase ao carter econmico dos sistemas de uso, ou so
realadas as suas contribuies sociais. Menos freqentemente so consideradas
estas duas dimenses de anlise com o pesos relativos adequados, permitindo a
adoo de abordagens com mltiplos objetivos.
g. A falta de dinamismo e articulao nos sistemas de gesto. Via de regra
so encontrados nos sistemas de gesto ambiental e da gua, conflitos internos
que prejudicam a suas atuaes. Estes conflitos ocorrem tanto entre entidades
pblicas com diversos tipos de atribuies, algumas das quais similares, quanto
entre estas como um todo e as comunidades locais que se sentem tolhidas em
seus anseios de participao. As tentativas de promover este processo participativo
so tmidas e burocrticas. Freqentemente, ou talvez sempre, elas so promovidas
simplesmente para cumprir exigncias legais, com desconfianas recprocas de seus
atores. Este , por exemplo, o caso das audies pblicas previstas nos estudos de
impacto ambiental.
Para superar estas dificuldades haver necessidade de execuo de reformulaes
jurdicas e administrativas que considerem, em sua integralidade, o processo de
gerenciamento de bacias hidrogrficas. Devido tradio institucional brasileira pouco
provvel que uma sugesto de unio dos sistemas de recursos hdricos e do meio ambiente
tenham respaldo poltico de imediato. No entanto, os seus aperfeioamento devem levar
em considerao a necessidade de articulao para a promoo do gerenciamento de bacias
hidrogrficas como um objetivo prioritrio e no como um sub-produto marginal.
Estas reformulaes devem ser levadas a efeito tanto no mbito do poder pblico
federal quanto no dos poderes estaduais. Programas de apoio aos estados menos preparados
para levar adiante esta tarefa devero ser estabelecidos pelo governo federal.
Nas reformulaes preconizadas o gerenciamento de bacias hidrogrficas deve ser
entendido como um processo que se desenvolve em vrios nveis polticos (federal, estadual
e municipal), geogrficos (grandes, mdias e pequenas bacias) e temticos (recursos
ambientais). Ele deve atender aos mltiplos usos do ambiente demandados pelo diversos
setores econmicos e aos mltiplos objetivos da sociedade, relacionados ao desenvolvimento
econmico e social, proteo ambiental, desenvolvimento regional, etc. Alm destas questes
institucionais nota-se uma necessidade relevante de promover a participao comunitria no
gerenciamento de bacias hidrogrficas.
Alguns aspectos especficos s regies consideradas devem ser considerados nas
iniciativas de aprimoramento. So eles:
a. As grandes reas geogrficas ocupadas pelas bacias, particularmente
na amaznia. Uma soluo que se acha em inicio de execuo na bacia do rio
So Francisco seria a criao de comits de sub-bacias hidrogrficas. Nesta bacia
acha-se em anlise a criao dos comits das sub-bacias do rio Verde Grande (MG
e BA) e do Rio Grande (BA). Estes comits teriam certa autonomia limitada pelas
deliberaes do comit da bacia mais ampla;
b. Problemas culturais que impedem ou tornam pouco efetiva a
participao comunitria. Este problema tambm criado pela necessidade
de se passar de uma poltica assistencialista, onde o agente o poder pblico, para
outra de carter participativo, onde o poder pblico divide com a comunidade as

iniciativas de interveno. Para super-la, h necessidade de promoo de iniciativas
de educao comunitria, possivelmente articuladas com programas de microbacias
que tratem de problemas vinculados mais diretamente aos anseios da populao.
No entanto, verifica-se que em certas bacias, notadamente do cerrado, existem j
comunidades no apenas preparadas para a participao como tambm
reivindicando-a. Isto ocorre na bacia do Rio Grande na Bahia onde a Associao
dos Irrigantes do Oeste da Bahia (AlBA), em trabalho tcnico promovido para o
levantamento do uso dos recursos hdricos, c onclui sugerindo a criao de um
comit para o Rio Grande, com poderes para administrar, outorgar, regular a
utilizao dos recursos hdricos, atendendo a critrios especficos de utilizao a
serem urgentemente definidos (AlBA, 1991).
8
c. As questes dos povos indgenas e da biodiversidade . Elas devem ser

consideradas como vinculadas a valores intrnsecos e de opo que no podem
ser medidos com o mesmo padro dos valores de uso dos recursos ambientais,
conforme previamente foi comentado. Para suas consideraes necessria a
realizao de negociaes sociais, possivelmente no mbito das discusses e
aprovao de zoneamentos ecolgico-econmicos.
d. Desconhecimento dos mecanismos que estabelecem o comportamento
dos processos ecolgicos atuantes nas regies. Este desconhecimento leva
necessidade de tomada de deciso em situaes de grandes incertezas.
Existem diversas alternativas para balizamento do processo decisrio nestes casos,
muitas delas desenvolvidas teoricamente, como o caso das decises Minmax ou
Maxmine. Geralmente elas conduzem busca de alternativas voltadas preservao
de opes para o futuro o que, em termos prticos, resulta em evitar a implantao
de grandes obras, ou intervenes que afetem vastas regies, e a escalonar as
intervenes programadas permitindo o monitoramento e a correo de rumos.
Nestes aspectos, importante a consulta Conveno sobre Diversidade Biolgica, ao Princpio 22 da Declarao do Rio
e aos captulos 15 (Conservao da diversidade biolgica) e 26 (Reconhecimento e fortalecimento do papel das populaes
indgenas e de suas comunidades) da Agenda 21.
8 - RECOMENDAES
Sugere-se como pauta de atuao nas regies consideradas a promoo das seguintes
iniciativas a serem adotadas pelos rgos e entidades pblicas estaduais e federais,
apresentadas na ordem crescente de necessidade:
1. Que os estados desenvolvam, em carter prioritrio, iniciativas voltadas ao
aperfeioamento de seus sistemas de gerenciamento dos recursos hdricos,
articuladamente com os sistemas do meio ambiente, de forma a assumirem de forma
efetiva a propriedade constitucional das guas subterrneas e as de seus rios. Para
tanto, alm do aperfeioamento legal e institucional, exige-se realizao de um cadastro
dos usurios de gua e a regularizao dos usos atravs da outorga.
2. Que seja promovida, como ao com segunda prioridade, a articulao dos rgos e
entidades pblicas federais e estaduais atuantes em cada bacia hidrogrfica para que,
mediante procedimentos especficos de consulta, sejam integradas preliminarmente as
intervenes atuais e planejadas, mitigando possveis conflitos e agresses ambientais,
e promovendo o uso mltiplo dos recursos ambientais com as conseqentes economias
de escala originadas em uma atuao integrada.
3. Que sejam estudadas formas apropriadas cada regio para implantao de comits
de bacias hidrogrficas, encarregados de promover o uso integrado dos recursos
ambientais, de descentralizar a atuao administrativa dos poderes pblicos, incluindo
a participao comunitria no processo decisrio.
4. Que, finalmente, os programas de microbacias hidrogrficas sejam adotados como
alternativa para promoo do gerenciamento integral de microbacias e como parte de
um processo educacional preparatrio para a promoo de uma efetiva participao
comunitria nos processos decisrios e de negociao social caractersticos do modelo
sistmico de integrao participativa.
Este projeto, ao prever a discusso dos seus resultados com a comunidade tcnica e
poltica dos estados incluidos na amaznia, pantanal e cerrado, direciona-se positivamente
neste sentido. Sendo assim, as concluses e recomendaes aqui apresentadas somente
devero ser consideradas aps reflexes realizadas tendo por base as discusses a serem
promovidas em conjunto com as entidades participantes do sistema, nos mbitos federal,
estaduais e municipais.
56
9 - REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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A Descentralizao e o Meio Ambiente Aspsia Camargo
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Meio Ambiente e Cidadania Marina Silva
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A Poltica Nacional Integrada Para a Amaznia Legal Seixas Loureno
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Diretrizes Para Operacionalizao do Programa Nacional de Educao Ambiental
10.
Anlise de Um Programa de Formao de Recursos Humanos em Educao Ambiental Nilza Sguarezzi
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Anos 50 Caio Paulo Smidt de Medeiros
30.
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do Litoral Nordeste do Brasil Rgis Pinto de Lima
31.
A Pesca nas Lagoas Costeiras Fluminenses Lisia Vanacr Barroso e outros
32.
O Lugar do Parque Nacional no Espao das Comunidades dos Lenis Maranhenses lvaro de Oliveira D'Antona
33.
Perspectivas para Anlise de Conflitos Ambientais: Desafios sociambientais em Lisarbsarret Textos para um
curso de Educao Ambiental
34.
Formigas Cortadeiras: Princpios de Manejo Integrado de reas Infestadas D'Alembert de B. Jaccoud
35.
Plantas Medicinais: Diagnstico e Gesto Mary Carla Marcon Neves
36.
Instrumentos de Planejamento e Gesto Ambiental para a Amaznia, Cerrado e Pantanal Demandas e Propostas:
Metodologia de Gerenciamento de Bacias Hidrogrficas Antonio Eduardo Lanna

Gereciam de Bacias

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Instrumentos de Planejamento e Gesto Ambiental para a

Amaznia, Cerrado e Pantanal Demandas e Propostas

Ministro do Meio Ambiente

As opinies expressas, bem como a reviso do texto, so de responsabilidade do autor.

Ministrio do Meio Ambiente

Instrumentos de Planejamento e Gesto Ambiental para a

METODOLOGIA DE GERENCIAMENTO DE BACIAS HIDROGRFICAS

Sr. meio ambiente debate, 36

Srie Meio Ambiente em Debate, 36

Lanna, Antonio Eduardo

CDU (2.ed.) 502.35

Sr. meio ambiente debate, 36

Ministrio do Meio Ambiente

Concepo e Direo Editorial

Equipe Tcnica que Participou da Elaborao do Documento

No h nada mais difcil de empreender, nem mais incerto de

Este documento final, em uma primeira etapa, estabelece as bases do desenvolvimento

Sr. meio ambiente debate, 36

Sr. meio ambiente debate, 36

Sero a seguir apresentados para discusses posteriores alguns conceitos sugeridos

Sr. meio ambiente debate, 36

Podem ser identificadas trs dimenses no Gerenciamento Ambiental:

Sr. meio ambiente debate, 36

Os conceitos apresentados e a tripla dimenso do gerenciamento ambiental nem

Sr. meio ambiente debate, 36

sido as vezes, confundido, com o gerenciamento de um nico recurso ambiental, a gua,

Sr. meio ambiente debate, 36

Figura 2 - O gerenciamento de recursos hidrcos no contexto do gerenciamento de bacia

Sr. meio ambiente debate, 36

Diante disto, foi adotada como estratgia de abordagem o conhecimento destas

3.1 - Desenvolvimento sustentvel e o gerenciamento de bacias hidrogrficas

3.1.1 - O Conceito de desenvolvimento sustentvel

Sr. meio ambiente debate, 36

Sr. meio ambiente debate, 36

implementados. Na abordagem econmica procura-se analisar conjuntamente os custos e

QUADRO 1ABORDAGENS ECONMICAS PARA A INTERNALIZAO DE

adoo do princpio poluidor-pagador, pelo qual obriga-se aos agentes

adoo do princpio beneficirio-pagador, pelo qual a comunidade afetada

adoo de uma combinao de 1 e 2.

Sr. meio ambiente debate, 36

Isto leva a uma abordagem que atende exigncia ambiental ao incorporar o

- Estabelecimento de padres de qualidade ambiental a atingir, no sentido de

ETAPA 2 - Gerao de alternativas pela introduo de projetos-sombra, isto , obras e/ou

A segunda e terceiras etapas geram alternativas de interveno vinculadas ao modelo

Sr. meio ambiente debate, 36

Na quarta etapa, as alternativas geradas nas duas etapas anteriores so comparadas

A rentabilidade da melhor alternativa associada ao modelo econmico

A rentabilidade (social) da melhor alternativa associada ao modelo

Na primeira situao, a alterao do comportamento dos agentes, ou seja, a passagem

Sr. meio ambiente debate, 36

pagador", ou uma combinao de ambos para induzir os empreendedores ou a adotarem o

3.1.2 - Sobre a quantificao do "capital natural"4

Sr. meio ambiente debate, 36

b) Valor de opo o valor derivado do uso potencial do ambiente para promover

3.1.3 - Negociao social ou arbtrio do poder pblico?

Sr. meio ambiente debate, 36

Sr. meio ambiente debate, 36

J a questo de eqidade social mais abrangente pois no diz respeito diretamente

3.2 - Integrao dos Instrumentos : Zoneamento Ecolgico-Econmico, Estudo

Figura 3- Integrao dos instrumentos de gesto ambiental

Sr. meio ambiente debate, 36

Os estudos de impacto ambiental, alm daqueles realizados regionalmente como

3.3 - Marcos referencias para a gesto ambiental7

Sr. meio ambiente debate, 36