Polticas Estatales OzegadaC ver 2/2009

POLITICAS ESTATALES: ENTRE LA POLTICA Y LAS POLTICAS

Oscar Zegada C.
Este trabajo presenta algunos aspectos tericos y metodolgicos para el estudio
de los procesos de las polticas estatales. Despus de recuperar las dimensiones
tcnica y poltica de las polticas estatales, procederemos a su integracin
analtica subrayando los anclajes estructurales que delimitan sus espacios de
accin, la definicin de sus contenidos tcnicos y los procesos sociales y
burocrticos que las cristalizan. Finalmente diferenciamos y mostramos la
interrelacin entre la intencionalidad ms general de las polticas estatales con sus
componentes estructurales, de racionalidad estatal y de relaciones de fuerzas,
dentro y fuera del aparato estatal, y los procesos -el cmo de las polticas- que
van dibujando su aplicacin y resultados en la dinmica de conflictos,
negociaciones, subordinaciones y concertaciones que caracterizan el diseo,
formulacin y aplicacin de las polticas estatales.
1. Las polticas estatales como poltica y polticas
En primer lugar, nos interesa resaltar las dos acepciones que la palabra poltica
tiene en castellano y que en el idioma ingls tiene dos expresiones distintas: la
poltica como politics, esto es como prctica referida al poder y al ejercicio de la
autoridad en la sociedad, lo que comnmente se relaciona con el arte de lo
posible en el logro, ejercicio y reproduccin del poder poltico; y la poltica como
policy, un curso deliberado de accin para lograr un objetivo y que se refiere a la
relacin medios fines (Salazar, 1995).
Mientras la poltica como politics tiene como mbito de estudio las relaciones de
poder cristalizadas en las polticas estatales, la poltica como policy remite a la
relacin tcnica entre objetivos e instrumentos. As, las polticas de reforma
institucional se mueven en dos arenas: la arena de la poltica y la arena de las
polticas.
En la arena de la poltica como politics, interesa la relacin entre las polticas y la
poltica, que comprende las demandas y presiones de sectores de inters de la
sociedad (en las que las circunstancias polticas son cruciales), con asimetras en
su capacidad de accin segn las posiciones econmicas y sociales que ocupan;
las caractersticas de los liderazgos polticos con sus capacidades de control y
concentracin de autoridad, y los procesos polticos que circulan por la estructura
administrativa del Estado. As, las polticas estatales estn condicionadas por la
estructura de relaciones de poder, por la correlacin de fuerzas especfica de cada
coyuntura, por la combinacin concreta de liderazgos y de grados de control y
autoridad; y por la dinmica intra-burocrtica estatal. Aqu tambin hay que
considerar el papel de entidades extranjeras, como factores de poder externos,
que ejercen influencia en las polticas estatales mediante el financiamiento de
programas de apoyo a las polticas, de compensacin a los afectados por las
1

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polticas y a travs de asesoras, consejeras, condicionalidades y presiones de

distinta ndole, grado y alcance (Nelson, 1994).
En la arena de las polticas como policy, nos interesa la coherencia en la
formulacin de sus objetivos e instrumentos as como su eficacia y eficiencia1; la
pertinencia tcnica entre lo que se busca alcanzar y lo que se propone para
lograrlo. Aqu adems entra la capacidad de las instancias burocrticas del
Estado, tanto para formular adecuadamente las polticas como para aplicarlas.
Consiguientemente se trata de la capacidad tcnica y administrativa del Estado
para disear y aplicar las polticas; por ejemplo la capacidad que se tiene para
analizar los problemas y encontrar opciones para enfrentarlos, el grado de
autonoma de la burocracia y los tcnicos, el entrenamiento y la experiencia
tcnica de los distintos niveles de la burocracia, la organizacin administrativa del
aparato de estado, el grado de control que tienen las autoridades y la alta
burocracia en la ejecucin de las polticas, etc.
2. La integracin de la poltica y las polticas
Esta combinacin entre politics y policy, ha sido tambin explorada y profundizada
por Samuel Lichtenstejn (1982), en un trabajo en el que realiza una aproximacin
metodolgica a las polticas econmicas para establecer las bases de su
especificidad2. Segn Lichtenstejn, la poltica econmica (P.E.) es tanto un asunto
tcnico cuanto poltico por lo que la comprensin totalizadora del objeto de la
P.E. no puede admitir una frontera difusa y alterable entre lo econmico y lo
poltico, sino que exige rescatar la original correspondencia que se entabla entre
ambos planos de relaciones sociales (Lichtenstejn 1982, p. 21), una
correspondencia que se plasma en los objetivos de la poltica econmica ya
que ellos constituyen la sntesis y la clave de la especificidad de la P.E.
(Lichtenstejn 1982, p. 22).
As las polticas estatales pueden ser vistas modificando, conservando o
reforzando el marco institucional, y en la medida en que surgen de decisiones
emanadas desde y referidas a un poder poltico constituido cuya mxima
expresin es el Estado, los objetivos de la P.E. estn simultnea y
estrechamente comprometidos con la preservacin o la proteccin de la unidad
estructural en que se basan y de la que se desprende ese poder. (Lichtenstejn
1982, p. 22).
Este enfoque, que adems de integrar lo tcnico policy- y lo poltico politics-,
resalta el componente estructural de las polticas, se complementa con la
1

Coherencia se refiere a conjuntos articulados de polticas que se retroalimentan entre s. Eficacia es la

capacidad de alcanzar determinados objetivos con los recursos que se dispone (productos y resultados).
Eficiencia es la capacidad de alcanzar los objetivos con el mnimo de recursos posible (insumos y productos).
2
La propuesta de Lichtenstejn (1982) integra cuatro categoras bsicas de la poltica econmica que este autor
dice haber encontrado en la mayor parte de los estudios sobre el tema: 1) centro o poder de decisin (estado,
gobierno, autoridades responsables, etc.); 2) prcticas o mecanismos de decisin (acciones, medios,
instrumentos, medidas, etc.); 3) destinatarios sociales de la decisiones (sectores, actividades, unidades, clases
sociales, grupos, etc.) y 4) propsitos de las decisiones (fines, objetivos, conductas, comportamientos, etc.).

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propuesta analtica de polticas estatales de Zeballos (...), quien plantea integrar

los factores de carcter estructural -que determinan los lmites y posibilidades de
las polticas estatales y la mayor o menor capacidad de influencia de los actores
socioeconmicos en las polticas-, con los de carcter coyuntural -la correlacin de
fuerzas sociales concretas que respaldan o se oponen a las polticas que se
disean e implementan.

3. El qu y el cmo de las polticas pblicas

Por otro lado, en los ltimos aos ha surgido en Latinoamrica un renovado
inters por el estudio de las polticas de reforma, alimentado principalmente por la
necesidad de entender por qu las polticas aplicadas en las dos ltimas dcadas
han dado resultados tan modestos en lo que hace al crecimiento econmico, y la
reduccin de la pobreza y la desigualdad. Partiendo de la hiptesis de que el qu
de las polticas era adecuado a esos propsitos, se han comenzado estudios que
se centran en el cmo de las polticas, para entender las razones por las cuales
las polticas tienen mayor o menor xito en su aplicacin. Aunque la hiptesis de lo
adecuado del qu de las polticas es discutible, estos esfuerzos estn
contribuyendo a trascender el enfoque racionalista y tecnocrtico3 que ha
predominado durante mucho tiempo en el estudio de las polticas pblicas, para
abrir las puertas al renovador aire de la poltica -politics- tanto en el contexto social
cuanto en el de las relaciones al interior del propio Estado.
As, los Departamentos de Investigacin y Desarrollo Sostenible del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), en un documento publicado el 2006 a cargo
de Ernesto Stein y otros coordinadores, han avanzado en esta direccin
proponiendo que, para entender lo sucedido con las reformas en Amrica Latina
es preciso mirar ms all del contenido y orientacin de las polticas, y adentrarse
en los procesos de debate, negociacin, aprobacin y ejecucin de las polticas,
focalizando su atencin en los procesos cruciales que dan forma a las
polticas, las ponen en prctica desde su concepcin hasta su ejecucin y las
sustentan en el tiempo (Stein et al. 2006, p.3), reconocindose as la importancia
que los aspectos polticos e institucionales tienen en los procesos de formulacin e
implementacin de las polticas. Segn el estudio del BID, si bien las instituciones
y la poltica no son los nicos factores que influyen en las polticas de reformas,
ayudan a entender las razones por las cuales las polticas se consolidan y
mantienen o son modificadas. En el documento mencionado, el BID ausculta las
similitudes y diferencias de los marcos institucionales y polticos vinculados al
proceso de las polticas en los pases latinoamericanos que influyen de manera
determinante en los resultados de las polticas, y plantea la necesidad de ir ms
3

Este enfoque suele argumentar que una buena poltica -policy, puede fracasar cuando es distorsionada por la
poltica -politics. Vase la crtica que el ex ministro de Finanzas del primer gobierno reformista neoliberal de
Bolivia (1985-1989), Juan Careaga, realiz a los polticos que al aplicar el DS 21060 lo distorsionaron al
introducir factores polticos en la aplicacin o modificacin de muchos de sus fundamentos. Seminario "Entre
la polarizacin y el compromiso: Horizontes para la recuperacin de la inversin nacional", Cochabamba, 7 y
8 de diciembre del 2007.

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all de un enfoque estrictamente tecnocrtico con base en la idea de que los

procesos polticos y de formulacin de polticas son inseparables (Stein et al.
2006, p. 4). Empero, a diferencia de los enfoques con nfasis estructural, desde
una perspectiva de relaciones asimtricas de poder de Lichtenstejn y Zeballos, la
aproximacin del BID se concentra en los aspectos normativos e institucionales,
en los liderazgos, coaliciones partidarias y sus expresiones en el aparato de
Estado (legislativo, judicial y ejecutivo) y en las relaciones polticas en las que
todos los actores aparecen con las mismas oportunidades iniciales,
diferencindose en los procesos de debate, negociacin, aprobacin y ejecucin
de las polticas. En este contexto el documento del BID plantea seis caractersticas
clave del proceso de las polticas pblicas que integran policy y politics,
enfatizando sta ltima: estabilidad; adaptabilidad; coherencia y coordinacin;
calidad de la implementacin; orientacin hacia el inters pblico; y eficiencia.
Por su parte el Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2007 del PNUD Bolivia
(PNUD, 2007), en el que se analizan las prcticas estatales y la manera como los
bolivianos las perciben e imaginan, explora algunos aspectos de lo que hace el
Estado, suscribiendo la visin que explica las polticas estatales desde la
integracin de los aspectos tcnicos y polticos del diseo e implementacin de las
polticas de reforma. Teniendo como objeto de estudio la puesta en agenda, el
diseo y la implementacin de la Reforma Educativa, una de las polticas de
reforma estructural aplicadas en Bolivia en el periodo neoliberal, el equipo de
investigadores del PNUD propone un enfoque analtico que busca entender el
proceso de la poltica de reformas en su implementacin politizada, compleja y
dinmica, resaltando tanto los aspectos de las relaciones de poder burocrtico y
poltico dentro el Estado como las demandas, presiones y acciones de los actores
sociales involucrados en la poltica. En este sentido, expone cuatro novedades
con respecto a estudios pasados sobre poltica pblica en Bolivia. (PNUD 2007,
p. 278):

El estudio de la estatalidad ms all del Estado racional y tcnico,

penetrando en el entramado de las redes de poder burocrtico y poltico
que, en su interrelacin, ejercen el poder cuando se pasa del discurso a la
accin4.
El estudio de las redes de micropoder burocrtico y poltico, que hacen al
accionar cotidiano del Estado con juegos polticos que permiten apreciar al
Estado como poltica burocrtica, por lo que las polticas estatales no son
slo cuestiones tcnicas sino tambin de poder en los mltiples espacios
del aparato burocrtico (PNUD 2007, p. 279).
La aproximacin a las prcticas de la burocracia estatal, en el contexto
institucional del aparato de Estado y las dinmicas interrelaciones polticas,
en juegos de implementacin con culturas jerrquicas, lealtades,

Las organizaciones parcialmente articuladas y con culturas burocrticas diversas son las que formulan e
implementan las polticas pblicas. Las redes de relaciones entre funcionarios son el entramado invisible
detrs del actor racional. En realidad son los depositarios del poder al momento de pasar del discurso a la
accin. (PNUD 2007, p. 278).

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inestabilidades y rutinas entre redes de micropoder poltico y burocrtico,

con fragmentaciones, heterogeneidades y poder segmentado5.
Concebir el proceso de las polticas pblicas (agenda-decisin-diseoimplementacin-impacto social o econmico) como altamente poltico6,
inmerso en entornos politizados de carcter pblico o burocrtico
inherentes al Estado, en el que cada acto pblico, por pequeo que sea o
insignificante que parezca, navega las aguas de la poltica a la boliviana -a
veces clientelar, a veces patrimonial, muchas veces particularista, pero casi
siempre sujeta a contestacin poltica o social-. (PNUD 2007, p. 279).

Los enfoques del PNUD Bolivia y del BID, al poner al descubierto la dimensin
poltica de las polticas pblicas que, junto a la dimensin tcnica, hacen la unidad
poltica y tcnica, politics y policy, implcita en toda poltica estatal, se aproximan a
los enfoques ya mencionados de Salazar y Lichtenstejn. La integracin de ambas
dimensiones ayuda a eludir dos posibles desviaciones en el estudio de las
polticas pblicas:
a) la a-politizacin (postura tecnicista), que al ocuparse nada ms que de
la relacin entre objetivos e instrumentos, se concentra en la eleccin
racional de los medios ms adecuados para el logro de objetivos
determinados;
b) la sobre-politizacin de la poltica (postura politicista), que al ocuparse
nada ms que de las relaciones de poder, olvida el componente de la
relacin entre medios y fines de toda poltica (Lichtenstejn, 1982).
La diferencia entre los enfoques recuperadores de lo poltico del BID y del PNUD
est en que, mientras el PNUD pone especial nfasis en los procesos de
micropoder burocrtico y poltico que ocurren en el Estado, el del BID resalta los
mecanismos institucionales y sistemas polticos que, al afectar los sistemas de
incentivos y las funciones de diferentes actores, contribuyen a configurar los
resultados de la aplicacin de las polticas.
Por su parte Lichtenstejn y Zeballos enfatizan los factores de carcter estructural
referidos a los procesos de reproduccin de las bases ms amplias de poder en la
sociedad, que se observan en los contenidos de la relacin entre Estado-Sociedad
o Estado-Economa, recordando que si bien los actores establecen relaciones de
poder dinmicas y cambiantes, stas no ocurren en un vaco, sino en un sistema
econmico y poltico que distribuye asimtricamente el poder, brindando mayores
ventajas a unos que a otros actores sociales.
5

No hay ni todopoderosos ni iluminados en la administracin pblica boliviana; en cambio, si abundan

redes de micro poder poltico y burocrtico en continuo proceso de sobrevivencia y legitimacin interna.
(PNUD 2007, p. 279).
6
Segn el PNUD, intentar responder a las siguientes preguntas nos lleva a las complejas aguas de la
poltica a la boliviana: Quin escribe decretos y leyes en el proceso poltico boliviano? Cmo los
actores sociales influyen en el proceso de toma de decisiones? Cmo se aprueban leyes y decretos que luego
son modificados? Quin implementa las rdenes del gobierno central? (PNUD 2007, p. 279).

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4. El Proceso de las Polticas Estatales

El proceso de las polticas estatales comprende el conjunto de fases sucesivas de
surgimiento, desarrollo y resolucin de una situacin, que establecen y encuadran
el proceso social en el que el Estado, la sociedad y los diversos actores se
interrelacionan en los mbitos econmico, social y poltico. Con matices en las
denominaciones, las fases sucesivas son: a) el surgimiento y formulacin de una
poltica (la gnesis de la poltica), b) la implementacin y c) el establecimiento de
los resultados e impactos de la poltica. Las tres fases en su conjunto hacen lo
que se denomina un ciclo de poltica7. Desde otro ngulo, este proceso est
vinculado a un tema, asunto o cuestin que origina la poltica, al mbito social en
el que se despliega, a los actores involucrados en la visibilizacin y tratamiento de
la cuestin, a las polticas que se disean y aplican y a sus resultados previstos e
imprevistos.
4.1.
El surgimiento y formulacin de la poltica se refiere al proceso de emergencia del
asunto que la origina: una situacin que al problematizarse -hacerse visible y
posicionarse en la agenda de la poltica estatal- se convierte en situacin
problema socialmente relevante, es decir en cuestin de poltica estatal. Dos
aspectos deben puntualizarse respecto a los asuntos que originan una poltica
estatal: la aparicin del asunto y su transformacin en cuestin de poltica
estatal.
El asunto aparece de maneras diversas. Puede hacerlo como consecuencia de
una demanda particular o general de un actor o grupo de actores; tambin puede
surgir como expresin de necesidades de un actor, grupo de actores. Incluso
puede surgir de la necesidad de completar o crear condiciones materiales y no
materiales imprescindibles para la reproduccin capitalista que el mercado no est
en condiciones de brindar8. El Estado puede tambin, por su propia cuenta, hacer
aparecer un asunto, ya sea por percepcin poltica de quienes estn a cargo de su
aparato en niveles de jerarqua poltica, o por la visin tcnica de la burocracia.
Sea como fuere que aparece el asunto, lo fundamental es su transformacin en
cuestin9. Para esto es necesario establecer quin y cmo problematiza el
asunto; quin, cmo y cundo lo convierte en cuestin; cules los recursos que se
ponen en juego para hacerlo; los apoyos, alianzas y oposiciones de actores y,
finalmente, cmo se llega a definir la cuestin. Ozlack y ODonell (1981, p. 14),
explican:
analizar el lapso previo al surgimiento de una cuestin y el proceso a
travs del cual sta se convierte en tal, es tan importante no slo para
interpretar eventos posteriores sino tambin para iluminar algunos de los
7

Buena parte de la literatura sobre el tema se refiere a tres fases sucesivas de una poltica: formulacin,
implementacin y evaluacin.
8
Por ejemplo la provisin de los llamados bienes pblicos y bienes meritorios.
9
Vase al respecto Ozlack y ODonell, 1981. Respecto a las cuestiones, los autores en la pgina 13 de su
artculo dicen: Llamamos cuestiones estos asuntos (necesidades, demandas) socialmente
problematizado.

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problemas ms generales sobre las caractersticas del Estado y las nuevas

modalidades que asumen sus patrones de interaccin con la sociedad civil.
Estos autores tambin muestran la importancia que tiene la toma de posicin por
parte de los actores de la sociedad y el propio Estado -otro actor del procesorespecto de la cuestin. Estas posiciones son las que finalmente llevan a la
decisin estatal de encarar o no la cuestin.
Los actores no estatales pueden o no estar involucrados directamente en la
cuestin, y no hay una necesaria correspondencia entre la situacin de un actor
y su tendencia a actuar de determinada manera, por lo que a veces las posiciones
de los actores pueden estar inspiradas en factores subjetivos no derivables
directamente de su ubicacin en la economa o la sociedad.
La toma de posicin por parte del Estado tiene, por un lado, un determinante de
carcter estructural que lo lleva a reproducir o transformar las bases del poder
consolidando, por ejemplo, ciertos elementos institucionales o modificndolos como en el caso de las polticas de reformas institucionales-. En lo concreto esta
toma de posicin corresponde a diversas instancias del aparato estatal; la alta
jerarqua poltica, la jerarqua tcnica y los niveles burocrticos, de cuyas
comprensiones, predisposiciones y respuestas depende la posicin estatal
respecto a la cuestin. En este proceso juegan las relaciones de poder fuera del
Estado, las redes de poder poltico y burocrtico dentro del Estado y las redes de
micropoder burocrtico y poltico dentro el Estado, en las que las inclinaciones y
preferencias de diversas instancias estatales, que pueden no ser coincidentes y
hasta ser contradictorias, nos muestran al Estado diferenciado, complejo y
contradictorio a la hora de asumir y tomar posicin sobre la cuestin (Ozlack y
ODonell, 1981).
Aqu tambin son importantes las posiciones de los diversos actores sobre la
cuestin: cmo la perciben, cmo perciben las posiciones de otros actores, cmo
accionan y reaccionan en las interrelaciones sociales, y cmo sus intereses y
posiciones penetran en el Estado afectndolo de determinada manera.
En definitiva, se trata de determinar las circunstancias y los factores que llevan al
Estado a tomar posicin ante la cuestin y decidir por determinados rumbos de
accin. Este es el proceso en el que la cuestin de las polticas se visibiliza en su
enunciado, en la definicin del lugar que ocupa en la agenda y en cmo el Estado
la incorpora y gestiona junto con otras cuestiones. El resultado es la formulacin
de la poltica estatal.
4.2.
La implementacin de la poltica estatal, se refiere a las correspondientes
prcticas estatales orientadas a aplicar la poltica concretamente y encarar
efectivamente la cuestin que la hizo surgir; entonces est conectada a la
ejecucin de la poltica y a los factores que la facilitan o dificultan.

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Tres aspectos necesitan considerarse en la implementacin de la poltica:

1) la viabilidad estructural: la posibilidad de implementar la poltica dadas
ciertas estructuras econmicas, sociales y polticas que definen el espacio
de posibilidades del accionar estatal (los lmites de lo posible);
2) la pertinencia (oportunidad, adecuacin, conveniencia) de la poltica en el
contexto especfico de la correlacin de fuerzas sociales favorables,
contrarias y neutrales a la misma;
3) la factibilidad administrativa: los recursos y posibilidades humanas,
tcnicas, econmicas y polticas del aparato estatal para aplicar las polticas
y cmo se utilizan.
La implementacin de la poltica implica establecer por qu la poltica lleg a
aplicarse de determinada manera; por ejemplo, los factores que favorecieron o
entorpecieron la aplicacin de la poltica, las circunstancias -algunas previsibles y
otras no- que condujeron a una determinada implementacin. Al respecto,
Zeballos (, p. 5) plantea que en el estudio de la implementacin es necesario
establecer:
los mecanismos de defensa y promocin de sus intereses por parte
de sectores de la sociedad civil;
el papel especfico de los aparatos estatales ejecutores de la
poltica;
las contradicciones entre los diversos aparatos del estado respecto
al modo de implementacin y entre estos y otros actores sociales;
qu reorganizaciones y cambios en las estructuras internas del
Estado (va reformas legales y administrativas) y en las estructuras
de la sociedad civil requiri la ejecucin de la poltica.
Por bien formulada que est una poltica, puede ocurrir que no sea aplicada de
forma adecuada. Podra ser porque los que la ejecutan no pudieron llevarla a la
prctica apropiadamente -lo cual exige prestar atencin a los procesos polticos y
burocrticos dentro el Estado-; o podra ser que resistencias de sectores de la
sociedad entorpezcan, distorsionen e imposibiliten su aplicacin. Tambin puede
ocurrir que, aunque se la haya aplicado adecuadamente, es decir conforme fue
concebida y diseada, no haya logrado los resultados esperados; hecho que
sugiere que puede haber habido una mala formulacin tcnica de la poltica, por
ejemplo incongruencias entre objetivos e instrumentos; o que puede haber surgido
una no correspondencia, completa o parcial, entre la poltica y la situacin
problema socialmente relevante (la cuestin), por ejemplo una equivocada o
difusa definicin de los objetivos o incongruencias entre los objetivos e
instrumentos de la poltica respecto a la problemtica que se busca encarar (la
cuestin de la poltica)10.
Por esto la implementacin de la poltica necesita ser analizada tomando en
cuenta:
10

Este podra ser el caso de los seis paquetes de poltica econmica del gobierno de Hernn Siles (19821985) que pretendan reactivar la produccin y estabilizar la moneda, sin haber logrado sus objetivos.

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a) lo que el Estado hace o deja de hacer en la aplicacin de la poltica, y las

razones de esto;
b) la relacin entre la poltica estatal y la cuestin que se pretende
enfrentar;
c) el proceso de desarrollo de la cuestin como proceso social:
agudizacin o atenuacin de conflictos entre actores, surgimiento de
nuevos factores de confrontacin o concertacin, etc.
Zeballos (, p. 5), resalta tambin un aspecto que consideramos trascendental en
el estudio de la implementacin de las polticas estatales: la expansin o reduccin
de los lmites del accionar del Estado en el proceso de aplicacin de la poltica.
Lmites que, si bien estn en general determinados por el enfoque ms o menos
intervencionista del Estado en la economa, adems de revelar las formas en que
las estructuras internas del Estado se modifican para responder a la cuestin de
la poltica, expresan las respuestas dinmicas que el Estado da a las situaciones
concretas que van surgiendo en el proceso de implementacin de la poltica.
Por otro lado, hay que tener en cuenta lo que Meny y Thoening (1992) llaman, el
impacto de la ejecucin de la poltica en su contenido; es decir la influencia de la
aplicacin de la poltica en la propia poltica. Para considerarla estos autores
proponen aadir a las caractersticas de la poltica estatal, que se determinan en la
formulacin de la poltica, los comportamientos de quienes la ejecutan y las
reacciones de los grupos-objetivo o destinatarios o, ms propiamente, los que se
ven afectados favorablemente o no por la poltica. No solamente las
caractersticas de la poltica estatal influyen en la manera en que se aplica y en
sus resultados, sino que adems quienes la ejecutan influyen en el contenido de la
poltica mientras ella se va implementando; un contenido que tambin se ve
afectado en mayor o menor grado dependiendo de las circunstancias por las
acciones, reacciones o no acciones de los actores que promovieron la poltica, la
resistieron en el momento de su diseo, o que recin conocen la poltica y se
interesan por ella en el momento de su aplicacin.
La consideracin de los comportamientos de los que ejecutan la poltica, nos lleva
de lleno al mbito de la burocracia estatal, un grupo social encargado de hacer
funcionar cotidianamente el aparato de estado y que, lejos de ser un instrumento
inerte -el trmino es de Meny y Thoening (1992)-, es un actor social importante
que, al interior de la estructura organizativa del Estado, no solamente realiza
determinadas tareas, sino que tambin establece intereses, relaciones, bloquea,
coadyuva, entrando en juegos de relaciones que son muy importantes en la
implementacin de la poltica. Hay que tener, sin embargo, cuidado en desgajar a
la burocracia de su entorno econmico y sociopoltico. Hacerlo puede llevar a
sobrevalorar su autonoma y sus capacidades en un contexto que, si bien le abre
espacios de accin independiente, tambin se los cierra. En este sentido, adems
de reconocer la necesidad de evitar pensar a la burocracia como una simple
encargada de los negocios de la clase dominante en el aparato de estado, un
instrumento inerte, hay que reconocer que, entre las prcticas de la burocracia,
los intereses de la clase dominante reciben tratamiento preferencial y gozan de
9

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representacin privilegiada. Por esto Oszlak (1984) plantea tres roles para la
burocracia estatal que, si bien abren tres mbitos de anlisis diferentes, en su
conjunto e interrelaciones, sintetizan los tres planos en los que la burocracia acta:
1) un rol infraestructural, en el que la burocracia realiza sus tareas de
cumplimiento de fines de inters general;
2) un rol sectorial, en el que representa sus intereses como grupo social y
procura alcanzarlos;
3) un rol mediador, en el que la burocracia expresa, agrega, neutraliza o
promueve intereses en beneficio de sectores econmicamente dominantes
(Oszlak 1984, p. 25).
De estos roles se desprende el carcter eminentemente contradictorio de la
burocracia, ya que a menudo ella se convierte en arena de conflicto de las
contradicciones en la sociedad y el Estado; contradicciones que entrecruzan la
atencin privilegiada de los intereses de la clase dominante, la atencin de los
intereses de la colectividad y la atencin de sus propios intereses. Por esto
Oszlak, en el texto citado, llama a esta arena de conflicto, una arena movediza.
Con referencia a las reacciones de los grupos-objetivo o destinatarios, que se ven
afectados favorablemente o no por la poltica, hay que tomar en cuenta que su
presencia en el proceso de la poltica comienza, como sealamos lneas arriba,
cuando aparecen las situaciones problema, y es particularmente importante
cuando stas se convierten en socialmente relevantes, dando lugar al surgimiento
de la cuestin. Posteriormente, estos actores tambin pueden estar presentes
cuando se formulan las polticas, influyendo tanto en la alta jerarqua poltica con
poder de decisin, como en los niveles altos e intermedios de la burocracia estatal.
Y tambin cuando las polticas se implementan, ya sea apoyndolas, ya sea
requiriendo modificaciones en su aplicacin, ya sea rechazndolas y oponindose
a ellas. Por esto, como Meny y Thoening (1992, p. 182) sealan:
De ah que los resultados, que son el fruto de la ejecucin concreta,
raramente se expliquen slo por la capacidad o la diligencia de los
ejecutores. En realidad, son el resultado de actividades polticas complejas
en el escenario de la ejecucin.
Finalmente, hay que estar alertas con respecto a que muchas veces las polticas
estatales pueden llegar a aplicarse convenientemente, caso en el que la
implementacin se aleja muy poco de la formulacin, en tanto que otras veces las
polticas estatales concebidas y dictadas de determinada manera, pueden tener su
aplicacin distorsionada debido a la burocracia o a actores que, fuera del Estado,
accionan o reaccionan de modo tal que influyen en la implementacin de la poltica
y en sus resultados.
4.3.
Los impactos de las polticas estatales se refieren a sus efectos en los factores
que dieron origen a la situacin problema y que hicieron surgir la cuestin. Son
los resultados, las consecuencias que la aplicacin de la poltica ocasiona, y que
pueden ser tanto intencionales como no intencionales. En una primera
10

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aproximacin, que denominaremos cndida, podra decirse que los impactos de

la poltica dependen nada ms que de la coherencia, eficacia y eficiencia del
diseo e implementacin de la poltica estatal, y que se reflejarn en el grado en
que la cuestin socialmente problematizada ha sido resuelta. Sin embargo el
asunto no es tan sencillo.
Meny y Thoening (1992) consideran que, por lo general, la determinacin de los
impactos de una poltica pasa por su evaluacin, entendida sta como la
identificacin, apreciacin y medicin de los efectos atribuibles a ella. Meny y
Thoening (1992), plantean dos preguntas para precisar la aproximacin al tema:
En qu resultados desemboca la accin gubernamental?
Qu efectos, qu impactos reales generan las polticas pblicas?
El esfuerzo por responderlas conduce a lo que los conocedores del tema llaman
la evaluacin de las polticas, definida como un juicio hecho sobre un dato con
referencia a un valor (Meny y Thoening 1992, p. 195). Este juicio adems de la
descripcin de los resultados de una poltica comprende establecer si sus
objetivos han sido alcanzados y en qu medida (eficacia); cul la relacin entre los
objetivos y los costos incurridos para alcanzarlos (eficiencia); si la cuestin que
dio lugar a la poltica ha sido, y en qu medida, resuelta, o por lo menos atendida,
y en qu medida el impacto estudiado es imputable a la poltica y no al curso
natural de las cosas u otros factores que no siempre se observan fcilmente.
Todos pueden por cierto emitir juicios sobre las polticas estatales, y de hecho muy
a menudo lo hacen. Se trata de juicios fuertemente cargados por valoraciones
subjetivas que responden a los intereses econmicos, sociales y polticos de quien
emite el juicio, a las opiniones que se forman basadas en posturas ideolgicas, a
las que se forman influenciadas por corrientes masivas de pensamiento y opinin.
Nos referimos aqu al campo ideolgico de la lucha de intereses en la sociedad, en
el que los medios de comunicacin y su uso tienen gran importancia.
Para precisar mejor el espacio terico para el anlisis que nos proponemos,
consideramos necesario acompaar a Meny y Thoeing (1992), en su exploracin
de algunos aspectos importantes a tener en cuenta para una visin ms certera
del estudio de los impactos de las polticas:
Primero: que toda evaluacin implica un componente de carcter normativo que
determina lo que se toma como referencia, como dato, como cristal para leer los
resultados de la poltica estatal. Evaluar consiste en tomar partido, nos recuerdan
Meny y Thoeing (1992), y adems saber y hacer conocer qu partido se est
tomando y las consecuencias de ello.
Segundo: hay distintas formas de hacer una evaluacin. Estas se derivan de
cuatro tipos de actitudes respecto de la evaluacin:
1) la descriptiva que no es ms que dar a conocer los efectos de la poltica
con ayuda de determinados datos;

11

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2) la clnica que explica las razones del logro o no de un objetivo, las

diferencias, y las razones de ellas, entre lo que se quera lograr y lo que se
logr;
3) la normativa que analiza los objetivos propuestos con base en valores
referenciales asumidos por quien hace la evaluacin;
4) la experimentalista que busca establecer las relaciones de causalidad, y
sus caractersticas, entre la poltica y sus consecuencias.
Tercero: hay cuatro ejes que en el tiempo han ido modificando los aspectos sobre
los que se centra la evaluacin:
1) el estudio de los efectos observar los impactos de la poltica,
esperados y no esperados;
2) el juicio sobre los objetivos la relacin entre los resultados y lo que se
estaba buscando con la poltica;
3) la innovacin experimental que adems de analizar la poltica propone
soluciones;
4) la evaluacin como actividad poltica consiste en hacer de la
evaluacin el problema de estudio analizando cmo, quines, cundo y
por qu evalan la poltica; quienes y cmo la juzgan.
Adems hay dos problemas que deben tomarse en cuenta en los impactos de las
polticas estatales:
Un primer problema tiene que ver con la identificacin y caracterizacin de los
impactos. Qu impacto ocasiona la poltica estatal? En qu? Cmo percibirlo,
determinarlo claramente y aun medirlo? Qu criterios utilizar para definir los
impactos: el punto de vista del bien comn, el del Estado como aparato
burocrtico, el de quienes promovieron la poltica, el de los que se benefician con
ella, el de los que se perjudican, el de quien hace el anlisis? No hay respuestas
establecidas a estas preguntas que son ms bien hilos conductores en la
investigacin sobre las polticas estatales, y que en el plano concreto hay que
tratar de responder.
Un segundo problema est referido a las causas que ocasionan los impactos.
Aunque en una primera aproximacin luce obvio que la causa del impacto de una
poltica estatal es la poltica misma, la experiencia muestra que es difcil
establecer rigurosas conexiones causales entre una poltica y un conjunto de
impactos (Oszlack y ODonell, 1981 p. 27). Lo ms importante al respecto es
clarificar el panorama desechando la creencia, extendida en muchos crculos, de
que las consecuencias de las polticas son un resultado mecnico de su adopcin
e implementacin. Segn esta creencia, una determinada causa -la poltica
estatal- provoca un determinado efecto -un impacto especfico, o varios impactos-,
en un sistema causal cerrado, que: a) excluye, o toma como datos dados que no
varan otros factores que podran afectar en los impactos de la poltica (al estilo del
ceteris paribus, de la teora econmica), b) excluye los impactos secundarios
(indirectos, fruto a su vez de los impactos directos de la poltica), c) excluye los
impactos inesperados (no previstos y que pueden ser indeseados) de una poltica.
12

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Consiguientemente hay que tener en consideracin que:

1) Los impactos de una poltica estatal pueden verse afectados por otras
polticas estatales, as como esa poltica puede influir en las consecuencias
de otras polticas (lo que se llaman efectos ligados).
2) Entre la poltica estatal y sus impactos pueden aparecer muchos factores
no previstos, que alteran los impactos que habran ocurrido de no haber
existido stos.
3) Los impactos de una poltica pueden verse afectados por las propias
consecuencias iniciales de la poltica.
Por esto, muchos de los estudiosos de las polticas estatales sostienen que es
difcil establecer rigurosas conexiones causales entre una poltica y sus impactos.
Meny y Thoening (1992) sostienen que la poltica estatal no se inscribe en la
linealidad causa-efecto sino ms bien en un sistema en el que la relacin es:
causa sistema efectos mltiples. Por su parte Oszlack y ODonell (1981)
comentan al respecto que ha sido ampliamente reconocido por varios autores lo
difcil que es identificar, caracterizar y atribuir a una determinada causa los
impactos de las polticas estatales:
Si las polticas estatales son parte de un proceso social tejido
alrededor de cuestiones, y si a l concurren polticas de actores
privados que pueden tener gran peso sobre el curso seguido por los
eventos estudiados, el tema de los impactos se complica
enormemente. Dado X cambio en cierta caracterstica Z, qu
proporcin de ese cambio podemos atribuirlo causalmente a polticas
estatales, a polticas privadas y a otros factores ajenos a unas y a
otras? (Oszlack y ODonell 1981, p. 26).
Estos autores ilustran los esfuerzos de atribucin de los impactos de las polticas
que se han hecho, para concluir que es poco til tratar de establecer puntualmente
y aun cuantitativamente los impactos de la poltica estatal. Consiguientemente
proponen entender por impactos de las polticas estatales las consecuencias
sociales, contribuciones -imputables al Estado- a complejos patrones de
cambio de la sociedad global. (Oszlack y ODonell 1981, p. 27). Esto resulta
particularmente importante para estudiar polticas como las polticas de reforma
institucional, que al modificar los fundamentos institucionales del proceso de
acumulacin de capital, de la organizacin socioeconmica y del sistema
econmico, contribuyen a la generacin de procesos de transformacin estructural
en la economa y la sociedad difciles de aprehender de manera lineal y con base
en datos e indicadores habituales en el anlisis econmico. Por esto, los impactos
de las polticas de reforma institucional, ms que objeto de una valoracin puntual
con base en efectos que son resultado de las polticas, pero tambin de otros
factores, deben ser apreciados en el proceso histrico complejo del devenir de una
formacin econmica y social en el que mltiples determinaciones interactan.
Adems, tambin est sujeto a discusin el momento en el cual se tendra que
realizar el corte para apreciar adecuadamente los efectos de las polticas. Podra
ser cuando la normativa formal est completa, aunque an los actores
13

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socioeconmicos no hayan terminado de incluirla en sus conjuntos de

oportunidad11. O quizs cuando la normativa efectivamente define los espacios de
decisin e interrelacin social. O cuando la normativa fruto de las polticas
conforma un ncleo fundamental de ella suficiente para sostenerla en su
desarrollo o cuando termina de constituir los diversos elementos de una poltica.
O cuando sectores de la sociedad comienzan a reclamar los frutos de las polticas
que a menudo son ofrecidos por los principales promotores de las polticas dentro
y fuera del Estado.
4.4
Las polticas estatales comprenden tanto los aspectos tcnicos como los polticos
de los procesos de diseo, formulacin e implementacin de las polticas que ellas
articulan; desde los condicionantes estructurales hasta los de relaciones de
fuerzas dinmicas y cambiantes, dentro y fuera del Estado, pasando por los
componentes tcnicos; todos ellos integrados en el proceso de las polticas. Esta
integracin demanda tomar en cuenta agencia y estructura: agencia, como la
capacidad autnoma de los actores socioeconmicos para actuar ms all de los
condicionamientos que impone el sistema social (Sautu 2003, p. 34);
estructura, como el factor que establece los lmites a las posibilidades de
actuar autnomamente (y) los mrgenes de libertad (Sautu 2003, p. 35) de
los actores socioeconmicos. As, las estructuras institucionales y econmicas
establecen un orden social y cristalizan los intereses de clase y de grupos de
poder, definiendo la mayor o menor capacidad de accin de los actores
socioeconmicos, las decisiones y acciones de los actores socioeconmicos,
dentro y fuera del Estado. Por esto son las que finalmente plasman las opciones
posibles de las polticas, su concrecin y su aplicacin.
Para tomar en cuenta este conjunto de elementos, el estudio de las polticas debe
desarrollarse en tres niveles analticos en los que ocurren los procesos de puesta
en agenda, diseo y aplicacin de las polticas12:
El primer nivel, nivel estructural, define el contexto de las estructuras de poder,
su formacin y transformaciones, y es el escenario ms amplio donde surgen las
cuestiones socialmente problematizadas que pugnarn por integrarse a la
agenda estatal. Este nivel establece el conjunto de opciones posibles para
enfrentarlas, determina la posibilidad de influir, constrie las prcticas sociales de
los actores -el lmite de lo posible- y fija las prioridades y rumbos de accin del
Estado, dndole una racionalidad extra-estatal con base en la cual el Estado
desarrolla su propia racionalidad. A este nivel corresponden las matrices de
lugares o posiciones interrelacionadas en la economa, la sociedad civil y el
Estado, los fundamentos del proceso de acumulacin de capital y su marco
institucional -la estructura social de acumulacin-.

11

Mucho ms en pases como Bolivia en los que la tradicin histrica de debilidad institucional suele
estimular a acatar pero no cumplir las normas formales.
12
Esta propuesta metodolgica est adaptada del texto GAPI UNICAMP (2002).

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Un segundo nivel, el nivel de los procesos de decisin, donde encontramos,

por un lado, los intereses manifestados de los actores externos al Estado, que se
expresan polticamente y que penetran al Estado y, por otro lado, los intereses de
los actores burocrticos que conforman redes de poder burocrtico y poltico en la
estructura administrativa estatal, que tienen su propia lgica interna intraburocrtica y conexiones con la expresin poltica de los actores externos al
Estado. Tanto las instancias de poder externas al Estado como las instancias de
las redes de poder internas, en su interrelacin, entretejen los procesos de
formacin de la agenda de polticas estatales, la toma de posicin ante ella, el
diseo de las polticas y su implementacin.
El tercer nivel, corresponde al del funcionamiento de la estructura
administrativa del Estado, donde ocurre la dinmica intra-burocrtica que lleva a
sucesivas tomas de posicin, tanto tcnicas como polticas, que plasman el diseo
de las polticas y su implementacin. En este nivel se despliega el entramado de
redes de micro-poder burocrtico y poltico con juegos de implementacin de
jerarquas, lealtades, rutinas, con fragmentaciones, heterogeneidades y micropoderes segmentados. Aqu se aprecia el papel de los diseadores y ejecutores
burocrticos
de
las
polticas,
sus
conflictos,
contradicciones
y
complementariedades; los vnculos entre la burocracia estatal y los actores
socioeconmicos que estn fuera del Estado y los mecanismos que stos utilizan
para promover y defender sus intereses; las contradicciones entre actores
socioeconmicos de la economa y la sociedad entre s y con los aparatos
estatales y la burocracia que disea y ejecuta las polticas; las reorganizaciones y
modificaciones en la estructura interna del Estado y en la sociedad civil necesarias
para la implementacin de las polticas. Es en este nivel que se explica por qu la
poltica se implement de determinada manera, considerando tanto su viabilidad
estructural (qu estructuras posibilitan o limitan la accin estatal y la presencia y
acciones de otros actores que influyen), como su factibilidad administrativa
(recursos humanos, materiales y tcnicos del Estado involucrados y cmo se los
utiliza).
Los tres niveles analticos articulan los fenmenos macro-sociales, que integran
los aspectos econmicos e institucionales en su dinmica histrica y explican la
puesta en agenda de las reformas; los fenmenos meso-sociales, que hacen a
las interrelaciones y procesos de decisin en los organismos institucionales del
aparato de Estado, en instancias de la sociedad civil y en organismos
internacionales, con actores socioeconmicos que deciden, actan, se
interrelacionan, se imponen, ceden, ganan y pierden; y los fenmenos
microsociales referidos a los estilos de conduccin de la jerarqua poltica en el
pas y las prcticas habituales de la burocracia estatal con sus creencias, valores,
rutinas, lealtades, resistencias, etc.
Politics y policy, agencia y estructura, atraviesan y cohesionan los niveles y
procesos de la formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas estatales.

15

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5. Palabras finales
En aos recientes, el estudio de las polticas estatales ha ganado en extensin y
en profundidad. A ello han contribuido el cuestionamiento cada vez ms intenso a
la esterilidad de los enfoques tecnicistas que reducan las polticas estatales a la
asignacin de recursos pblicos escasos a distintos fines alternativos, la
relativizacin de los determinismos estructurales que reducan al Estado a un
mero reflejo de su base econmica, la crtica a las concepciones del Estado que lo
conceban como un instrumento capturado por clases sociales o grupos de inters
para alcanzar sus propios fines, as como la consideracin de los procesos
polticos dinmicos y complejos en los que se interrelacionan diversos actores
socioeconmicos. Hoy en da difcilmente se puede sostener que las polticas
estatales son creacin de polticos y funcionarios pblicos esclarecidos, que las
conciben y disean para alcanzar el bien comn, y es menos habitual entender a
las polticas estatales expresando una racionalidad compacta y consistente. Los
espacios de participacin poltica que crecientemente se abren, por ejemplo en
Bolivia, muestran al Estado y sus acciones cada vez con ms claridad como un
tejido complejo y cambiante, como una relacin social que se produce y reproduce
permanentemente. Asimismo, la dinmica de la relacin entre Estado y Economa,
en un permanente flujo y reflujo que reconfigura el marco institucional dentro el
cual individuos y grupos toman decisiones, muestra a las polticas estatales como
una creacin social disputada que expresa las cambiantes formas de interaccin
entre la esfera poltica y la econmica.
La agenda de estudio de las polticas estatales se ha abierto y est en pleno
desarrollo. En ella dialogan enriquecedoramente la economa, la ciencia poltica y
la sociologa buscando descubrir en el accionar estatal tanto regularidades como
variaciones y mutaciones. De la extensin y profundidad de este esfuerzo
depender si las polticas estatales pueden contribuir de alguna manera a dar
forma a la creacin de posibilidades ms incluyentes de participacin en la
economa, el estado, la sociedad.

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