DOCUMENTO

A reforma gerencial do Estado brasileiro

no contexto das grandes tendncias mundiais*

CARlos CSAR PiMENTA **

1. Introduo

o processo de

transformao do Estado tem sido um movimento constante

na evoluo da civilizao e encontra-se em uma fase em que as mudanas esto ocorrendo muito mais rapidamente, o que est levando ao surgimento de
um novo conceito de Estado para o prximo sculo.
Durante toda a sua evoluo, o Estado Moderno tem assumido funes
e responsabilidades que so retomadas posteriormente sociedade, o que
pode estar caracterizando um processo dclico de evoluo da civilizao,
onde o Estado tem um papel catalisador na busca da prosperidade econmica e da justia social, constantemente assumindo funes e devolvendo-as
sociedade.
Um dos principais fatores de acelerao no processo de transformao
do Estado o atual contexto das grandes tendncias mundiais relacionadas
globalizao, a progressos na tecnologia da informao e emergncia da sociedade civil organizada. Neste momento, o Estado est abandonando algumas funes e assumindo outras, o que o est levando a um novo papel, onde
o setor pblico passa de produtor direto de bens e servios para indutor e regulador do desenvolvimento, atravs da ao de um estado gil, inovador e

* Texto apresentado na 141 Reunio do Grupo de Especialistas do Programa das Naes Unidas
em Administrao Pblica e Finanas, realizado em Nova York entre 4 e 8 de maio de 1998.
** Administrado~ mestre em administrao pblica pela FGV-SI? secretrio de logstica e projetos especiais do Mare, responsvel pela rea de polticas de compras e servios gerais em nvel
nacional e pela direo geral do Programa de Modernizao do Poder Executivo Federal, financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento.

RAP

Rio dE JANEiRO ~2(5):ln,99. SET.lOUT. 1998

democrtico. As principais funes deste novo Estado so a regulao, a representatividade poltica, a justia e a solidariedade.
Para desempenhar este novo papel, h um consenso de que ser necessrio reformar o Estado e que para tanto existem muitos caminhos possveis,
geralmente baseados em um dos trs grandes dogmas institucionais da nossa
poca: o mercado, o Estado e a comunidade.
Nenhuma destas instituies pode enfrentar sozinha os desafios impostos para a reforma do Estado. Ser necessria a articulao destas trs instncias, sem falcias (como aponta Claus Offe, 1998), pois o neoliberalismo, o
estatismo e o comunitarismo, cada um isoladamente, no sero a soluo
para a construo de novos paradigmas sociais.
O modelo neoliberal to falho quanto o socialismo burocrtico. O
mercado sozinho no garante prosperidade econmica e justia social. O estatismo exagerado tambm privilegia o corporativismo e a ineficincia, assim
como a sociedade civil organizada no pode dar unidade suficiente a uma nao para enfrentar os desafios da globalizao e do avano do capitalismo em
nvel mundial.
A resposta uma combinao adequada destas trs instituies, uma
mistura diferente para cada contexto econmico, poltico e social especfico.
No existe um caminho nico. Uma fora deve ajudar a outra na articulao
dos principais atores sociais na construo de um novo Estado.
Este artigo analisa inicialmente alguns aspectos do processo de transformao do Estado frente s grandes tendncias mundiais de globalizao,
progresso da tecnologia da informao e emergncia da sociedade civil organizada.
A seguir, parametrizado o processo de reforma da administrao pblica burocrtica com a conceituao de oito princpios bsicos: desburocratizao, descentralizao, transparncia, accountability, tica, profissionalismo,
competitividade e enfoque no cidado.
Ao final, elaborada uma anlise da reforma gerencial do Estado brasileiro, apresentando-se inicialmente uma retrospectiva da evoluo da administrao pblica no pas e posteriormente as polticas e as aes mais
recentes em cada um dos oito campos definidos acima.

2. As grandes tendncias mundiais e a transformao do Estado

Numa perspectiva histrica, o Estado liberal do sculo XVIII foi um Estado mnimo, composto de um pequeno ncleo estratgico e exercendo apenas funes tpicas de Estado, tais como: defesa nacional, arrecadao e diplomacia,
entre outras. Nesta configurao o gasto pblico era muito pequeno em relao ao produto econmico de cada pas.

o Estado do bem-estar, emergente nos sculos XIX e XX, ampliou seu

campo de ao e passou a atuar diretamente na rea social e a intervir no domnio econmico. Este Estado passou a ter gastos crescentes at sua crise nos
anos 80, quando o gasto pblico atingiu patamares muitas vezes superiores a
50% do PIB de alguns pases.
Como tendncia atual na evoluo do Estado, o Estado social liberal,
como tem sido recentemente conceituado (Bresser Pereira), mantm um amplo campo de ao na promoo dos servios sociais e coordenao da economia, mas com a operao e a execuo preferencialmente descentralizadas e
sujeitas a uma maior competio. Este novo perfil do Estado mantm uma importante participao do gasto pblico em relao ao PIB de cada pas, mas
com um estrito equilbrio econmico.
Definindo-se "tamanho" do Estado como a participao do gasto pblico em relao ao produto interno bruto de cada pas, este vem aumentando
substancialmente nos ltimos 100 anos. Considerando uma mdia de 17 pases desenvolvidos (The Economist/Fundo Monetrio Internacional) esta participao era de 8% em 1870, 15% em 1920, 28% em 1960, 43% em 1980 e
46% em 1996. As menores participaes so dos EUA e do Japo, com 33 e
36% respectivamente. Na Inglaterra, aps 20 anos de donwsizing do Estado,
esta participao passou de 43 para 42%. Na Europa em geral o Welfare State
tem sobrevivido com participaes em mdia acima dos 50%.
Fazendo uma anlise prospectiva sobre o futuro do Estado, este no dever, necessariamente, reduzir drasticamente sua participao na produo
econmica, voltando aos patamares do sculo passado, principalmente com
o enorme passivo social existente nos pases do bloco sul e os desafios emergentes em nvel mundial, tais como o desemprego e o aumento da idade mdia da populao. A reduo exagerada do Estado pode ser um risco para a
democracia. A diminuio do Estado pela diminuio do Estado um dogma,
assim como a defesa cega do estatismo (Offe, 1998). Assim, a principal transformao do Estado no prximo sculo no ser uma grande reduo do seu
tamanho, mas uma grande mudana na sua forma de organizao do trabalho e no seu processo decisrio. Nesta perspectiva, o Estado passa de produtor direto de bens e servios para indutor e regulador do desenvolvimento,
com uma participao mais direta dos cidados nas suas decises.
O surgimento do Estado burocrtico na era moderna, concomitante
emergncia do Estado do bem-estar, tem como caractersticas a ao direta,
a impessoalidade e a padronizao e controle de procedimentos preestabelecidos, nos moldes da dominao racional-legal conceituada por Weber. Este
fato trouxe tambm o surgimento de muitos problemas relacionados ao desempenho da gesto pblica, na medida em que se ampliou o papel do Estado na produo de bens e servios para a sociedade.
Predominou a contratao de funcionrios diretos, e no a de empresas ou organizaes para a produo de bens e execuo dos servios popu...........................................................................................................................................................................................................................-.......
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lao. Esta ao direta do Estado exige um grande esforo de gesto do setor

pblico, atividade pouco eficaz no Estado burocrtico, que privilegia o controle de processos de trabalho em vez do controle de resultados.
este Estado do bem-estar, burocrtico, que entra em crise nos anos
80, principalmente devido ao seu elevado custo de operao. A promoo da
justia social por este Estado s pode ser exercida com altas taxas de crescimento econmico, o que no vem ocorrendo nas ltimas dcadas. A mdia
anual do crescimento econmico mundial (World Bank, 1997b) caiu metade nos ltimos anos: de 4,2% nos anos 50 (5,3% nos anos 60; 3,6% nos anos
70; 3,1% nos anos 80) para 2% de 1990 a 1995.
Os Estados do bem-estar, principalmente na Europa, continuam tentando "proteger" os excludos, mas agora sem recursos suficientes, o que acelerou o processo de crise econmica. Se nos anos 30 a crise mundial foi
decorrncia de problemas no mercado, nos anos 80 a crise e a desacelerao
econmica tiveram sua causa principal centrada na crise do Estado, com sua
falta de efetividade e altos custos e o endividamento pblico.
Ao mesmo tempo, surgem novos modelos de organizao do trabalho
no setor privado, seguindo tendncias como a contratao externa de servios (terceirizao), parcerias de organizaes menores em rede, fuses e incorporaes, entre outras. Neste contexto, o paradigma da competitividade
se impe como regra fundamental de sobrevivncia e expanso no sistema capitalista como um todo.
O impacto destes novos modelos de organizao do trabalho no atual
processo de transformao do Estado ser decisivo para sua configurao a
mdio prazo, principalmente devido ao processo de globalizao econmica,
ao grande avano na tecnologia da informao e emergncia da sociedade
civil organizada.
A globalizao como integrao econmica mundial existe desde o sculo XVIII, mas recentemente, com o avano da tecnologia da informao, quando esta integrao passa a ocorrer em tempo real, ocorre um processo de
ruptura no modelo atual. A reduo dos custos dos transportes e das comunicaes, o aumento do comrcio internacional, a expanso do sistema capitalista e
a internacionalizao dos mercados financeiros levaram ao surgimento de novos paradigmas onde a competitividade entre organizaes e a busca da eficincia e da efetividade tomaram-se essenciais.
Surgem novas relaes entre capital e trabalho e a tradicional luta de
classes deixa de ser o foco das principais disputas. Patres e empregados se
aliam para competir juntos, buscando conquistar o mercado.
Ao mesmo tempo, ocorrem o fim da ''proteo" ao indivduo e da estabilidade no emprego (exigindo-se uma qualificao profissional cada vez maior)
e o aumento do desemprego (decorrente do avano tecnolgico e das baixas taxas de crescimento econmico), levando ao aumento da demanda social em relao ao Estado.
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Neste novo contexto, a filosofia conectar o que interessa e desconectar o que no tem valor, gerando uma excluso social cada vez maior, que
refora a necessidade de ao do Estado. Estes grupos, marginalizados do debate pblico e excludos do cQnjunto da economia e da sociedade, constituem campo frtil para a violncia e a instabilidade (World Bank, 1997a).
Ao mesmo tempo, ocorre uma diminuio do poder do Estado nacional, levando formao de blocos regionais tais como o Mercado Comum
Europeu, a rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) e o Mercosul, que
aparecem como uma resposta do Estado-nao tentando manter o seu poder
regulatrio. Surge o conceito de Estado-rede (Castells, 1998), resultado da
articulao entre o local, o regional, o nacional e o supranacional. Um Estado
associado ao setor privado, s entidades no-lucrativas e a outros atores da
sociedade civil.
A globalizao tambm leva a uma maior concentrao do capital, com
o aumento das fuses, incorporaes e parcerias, principalmente entre empresas multinacionais, responsveis por um tero da produo mundial e
com apenas 70 milhes de trabalhadores empregados.
O capital financeiro internacional movimenta US$1,3 trilho por dia,
seguindo expectativas e tendncias de forma extremamente instvel, gerando turbulncias e incertezas cada vez maiores. O Fundo Monetrio Internacional deveria capacitar-se para regulamentar esta movimentao financeira
muitas vezes puramente especulativa e perigosa para os Estados.
O papel do Estado neste mundo instvel fundamental como agente
estratgico, gerando uma contradio entre a demanda de maior participao dos cidados e a necessidade de decises centrais estratgicas e rpidas.
Neste contexto, a globalizao representa uma ameaa para os Estados fracos, mas tambm uma oportunidade para os Estados eficientes.
Todo este processo intensificado com o progresso da tecnologia da informao, que, alm de favorecer o comrcio internacional, interliga cidados de diversas nacionalidades segundo novos interesses e demandas.
Inicialmente ocorre uma internacionalizao dos meios de comunicao e o avano das mdias de massa, principalmente da Internet, atualmente
com 112 milhes de usurios (http://www.nua.com). Estima-se em mais de
200 milhes de usurios no ano 2000 e 2 bilhes de usurios no ano 2010, o
que representaria 20% da populao, superando os outros meios de comunicao atualmente dominantes. Mais um desafio para o Estado, que diminui
sua capacidade de regular devido mobilidade da informao.
Neste mundo virtual, no muito distante da atualidade, razovel estimar que haver maior participao da sociedade na formulao das polticas,
na definio do gasto pblico e nos processos legislativo e judicirio. Quando
se trata de decises locais, esta participao aproxima o cidado do Estado,
tornando este ltimo mais democrtico e legtimo. Mas quando se trata de de-

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cises nacionais, o risco de plebiscitarismo (excesso de consultas populares)

pode levar constante indefinio da populao, gerando instabilidade poltica, que pode, inclusive, favorecer o autoritarismo populista, quando a sociedade manipulada por lideranas momentneas. Por isto a emergncia do
Estado virtual deve ser regulada antes que oportunistas possam induzir a sociedade contra as instituies democrticas. A regulao da participao da
sociedade no processo decisrio do Estado e da realizao de plebiscitos eletrnicos fundamental neste momento ainda inicial da sociedade-rede, e a
ONU poderia sugerir isto aos seus Estados-membros.
Por outro lado, o crescimento das informaes em rede, o aumento da
transparncia e a conseqente diminuio da burocracia estatal aumentaro
o controle social sobre o Estado, o que contribuir para a democratizao do
processo decisrio e para uma maior efetividade na ao governamental.
Este avano na relao Estado/sociedade, aliado ao fortalecimento da
organizao da sociedade civil, deve acabar com o monoplio do Estado sobre o pblico.
interessante perceber que a globalizao e a emergncia da sociedade civil organizada surgem como dois movimentos paralelos, antagnicos e
complementares. Fortalecem a formao de blocos regionais supranacionais
e, ao mesmo tempo, a descentralizao para o poder local, a comunidade e o
indivduo. Neste processo, o Estado nacional o nvel mais esvaziado de suas
funes atuais, apesar de no ser totalmente extinto. De certa forma, uma
retoInJda da organizao feudal descentralizada, mas com a diferena fundamental da integrao em rede e da efetivao de acordos supranacionais.
Nem sempre, porm, a organizao da sociedade civil como organizaes
privadas no-governamentais, sem finalidade de lucro, inova a ao pblica; o
Estado influencia estas entidades, que muitas vezes acabam reproduzindo os
mesmos defeitos do Estado (Santos, 1998). A transparncia e a democracia so
os mecanismos principais para combater esta "contaminao" de vcios do Estado junto a novas entidades.
A emergncia da sociedade civil evidencia demandas locais e potenciais ainda inexploradas, ao mesmo tempo que surge como uma resposta ao
processo de excluso social, reforado pela globalizao. Os provveis excludos esto se refugiando em trincheiras comunitrias, tais como identidades
de territrio, de gnero, de religio e de etnias. Isto explica por que os pases
que possuem maior tradio comunitria so geralmente aqueles que em algum momento da sua histria sofreram algum tipo de processo discriminatrio e de excluso social muito forte.
Neste processo de maior participao da sociedade cabe ao Estado reconhecer esta nova interlocuo poltica e possibilitar a discusso e a fabricao
de consensos. Por outro lado, muitas destas organizaes no-governamentais
podero auxiliar o Estado na execuo de polticas especficas, inclusive na
produo de bens e servios populao, caracterizando um processo de des-

centralizao da ao governamental. Neste caso, muitos autores tm conceituado o conjunto destas novas entidades no-governamentais como o "terceiro
setor", ou seja, aquele que no estatal nem privado.
Para ampliar a participao poltica, o contexto internacional nunca esteve to democrtico. Em 1974 somente 39 pases (um em cada quatro) eram
democracias independentes; atualmente, 117 pases (quase dois de cada trs)
escolhem seus dirigentes em eleies abertas (World Bank, 1997a).
Desta forma, a globalizao, o progresso da tecnologia da informao
e a emergncia da sociedade civil organizada se caracterizam como trs grandes tendncias interligadas uma a outra e fundamentais na negociao democrtica de um novo pacto Estado/sociedade.

3. Reforma do Estado e estratgias para a reorganizao

da administrao pblica
No mundo todo, a administrao pblica tem sido submetida a um processo
de reforma que busca adequar seu perfil e suas capacidades ao surgimento
de um novo Estado, que est nascendo como resposta s grandes tendncias,
como j analisado.
A reforma do Estado no reduz significativamente o gasto pblico, ela
melhora a qualidade e a eficincia do gasto, j que a burocracia deixa de ser
principal para se tomar acessria na produo de bens e servios para a sociedade. A flexibilidade administrativa, aliada ao controle de resultados,
deve transformar o Estado em uma organizao mais gil, com sua ao descentralizada.
Desta forma, o Estado ser essencialmente regulador, e no executor, e
as atividades que permanecerem sob sua responsabilidade devero ser preferencialmente executadas de forma descentralizada, com a contratao de entidades ou empresas privadas.
O Estado fundamental no processo de desenvolvimento econmico e
social, mas no como agente direto do crescimento, e sim como scio, elemento catalisador e impulsionador deste processo (World Bank, 1997a).
Manter o Estado como uma instituio importante no contexto da sociedade, sem redues drsticas e desmotivadas, no quer dizer manter o Estado
como ele hoje. necessrio delimitar a rea de atuao do Poder Executivo.
Para tanto, existem trs mecanismos principais: privatizao, publicizao e
terceirizao.
Privatizao a venda de ativos pblicos que no devem mais permanecer dentro do setor pblico. Publicizao a transformao de rgos estatais
em entidades pblicas no-estatais, de direito privado e sem fins lucrativos,
que recebem recursos do oramento pblico, alm de outras fontes possveis
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(Bresser Pereira). E terceirizao a contratao externa de servios a serem

prestados por terceiros.
No Poder Executivo permanecero como funcionrios pblicos diretos
somente aqueles responsveis pela formulao e acompanhamento da implantao de polticas pblicas. O quadro 1 ilustra como o Estado poder se
estruturar, restringindo a contratao direta de pessoal s atividades principais dos rgos responsveis por atividades exclusivas de Estado e financiando as outras atividades complementares atravs da execuo indireta via
contratao de terceiros, sejam empresas privadas (terceirizao) ou entidades no-estatais sem fins lucrativos (publicizao).

Quadro 1

Instituies resultantes da reforma do Estado

Atividades exclusivas Servios sociais
de Estado
e cientficos
Atividades principais
(core)

Estado
Funcionrios diretos

Atividades auxiliares

Empresas terceirizadas Empresas terceirizadas

Produo de bens e servios

para o mercado

Entidades pblicas n30- Empresas privatizadas

estatais
Empresas terceirizadas

Fonte: Pereira (1997).

As atividades principais so aquelas que esto diretamente relacionadas com a finalidade do rgo e as atividades auxiliares so aquelas que do
suporte operacional e administrativo s atividades principais.
Este novo Estado deve ter indicadores objetivos e mensurveis de gesto, dando maior nfase ao resultado, ao contrrio do que ocorre hoje, quando a nfase maior dada ao controle do processo. Nesta transformao
importante a reorganizao dos sistemas de informao, com o objetivo de
disponibilizar dados de forma adequada para a gesto pblica, desburocratizando os instrumentos tradicionais de controle e superviso e permitindo a
transparncia perante a sociedade;
Todas estas tendncias apontam para uma nova filosofia de gesto baseada em: paradigma da competitividade, effective entrepreneurial public organizations, organizaes pblicas empreendedoras, que aprendem, inovam e
aperfeioam-se constantemente, mudar o seguir regras para o obter resultados
(Gore, 1993). necessrio criar um claro senso de misso e objetivo; governar mais; delegar autoridade e responsabilidade; descentralizar; terceirizar;
substituir regulamentao por incentivo; desenvolver oramentos baseados

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em resultados; expor os servios pblicos competio; procurar solues de

mercado e no administrativas; medir o sucesso pela satisfao do usurio
dos servios.
As estratgias predominantes neste contexto para a reforma da administrao pblica podem ser resumidas em oito prindpios bsicos: desburocratizao, descentralizao, transparncia, accountability, tica, profissionalismo,
competitividade e enfoque no cidado. Este conjunto de prindpios constitui
um marco de anlise de processos de reforma da administrao pblica e pode
ser aplicado em qualquer pas como uma ferramenta de estudo, como faremos
na prxima seo, com o caso do Brasil.
A desburocratizao a retirada de obstculos processuais implantao de uma gesto mais flexvel e responsvel. Mudar o Estado de decretador
para negociador, mais estratgico, com task forces organizadas por programas que desaparecem aps atingidos os seus objetivos. Substituir controles
burocrticos por efetividade.
Isto significa uma mudana da regulamentao atual, desregulamentando alguns setores e elaborando nova regulamentao em outros. o desmonte do Estado produtor, interventor e protecionista.
A desburocratizao deve ser feita com modernizao, usando a tecnologia da informao para mudar a cultura nas organizaes e construir uma administrao flexvel e conectada dentro dos padres de um Estado globalizado.
Em sntese, desburocratizar eliminar procedimentos operacionais
desnecessrios, aceitar a declarao de um cidado como certificao, rever
processos de trabalho segundo cadeias fornecedor/cliente na busca da qualidade, facilitar a execuo das aes do gestor pblico e atender bem ao cidado/cliente.
Descentralizao, por sua vez, pode ser conceituada de trs formas: a
descentralizao interna (de cima para baixo na estrutura administrativa do
setor pblico), a descentralizao externa (de dentro para fora da estrutura
do Estado), ou ainda a descentralizao entre os nveis de governo, fortalecendo o poder local.
A primeira forma caracterizada pela descentralizao do processo decisrio, em um movimento de cima para baixo dentro da prpria organizao
estatal, entre os diversos nveis hierrquicos, delegando competncias e responsabilidades.
O segundo enfoque da descentralizao no sentido de dentro para
fora das organizaes burocrticas pblicas, ou seja, de dentro da estrutura
do Estado para a sociedade, tanto para a sociedade organizada em empresas
privadas quanto para entidades sem fins lucrativos, tais como associaes e
cooperativas. As possibilidades neste caso so os projetos de parceria com a
sociedade, contratao externa (terceirizao), descentralizao para organizaes no-governamentais (publicizao), extines, fuses e privatizaes.
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Por fim, existe o conceito mais usualmente aplicado para descentralizao, que devolver poder a atores em nveis mais baixos, seguindo o princpio da subsidiariedade, onde o nvel mais alto s deve executar aquilo que o
nvel abaixo no pode, delegando o mximo ao poder local.
A opo de ao descentralizada e indireta do Estado, com um maior
controle de resultados e flexibilidade administrativa, tende a aumentar a produtividade e a qualidade nos servios pblicos, mas depende da existncia de
uma sociedade cidad, que exera a funo de controle social, sem a necessidade de caros e ineficazes controles burocrticos, e de um mercado desenvolvido e competitivo.
O terceiro princpio o da transparncia, que se impe como fundamental para substituir controles burocrticos por controles sociais. Se a administrao pblica se torna desburocratizada e flexibilizada, necessrio dar
maior publicidade s suas aes para poder controlar o bom uso dos recursos
utilizados, alm de estimular a concorrncia entre fornecedores e a participao da sociedade no processo decisrio, dando mais legitimidade ao estatal. A parte ruim da burocracia vive do segredo, a transparncia acaba com
esta cultura que favorece o jogo de interesses.
O quarto princpio o da accountability, que significa contabilizar resultados, controlar e avaliar se os objetivos propostos foram atingidos com a
produtividade e a qualidade preestabelecidas. o processo de responsabilizao dos gestores pblicos pelos resultados das suas aes.
Interligado a este princpio est o da tica, j que a flexibilidade administrativa s vezes abre caminho para a m utilizao de recursos e a corrupo.
Desta forma, o comportamento tico se torna fundamental neste processo e
pode ser estimulado atravs da implantao de cdigos de tica, da criao de
conselhos, da permanente difuso de princpios e normas e da aplicao de punies com mecanismos geis e eficazes.
Uma administrao pblica gerencial, flexvel e enfocada no controle
de resultados deve possuir recursos humanos qualificados que possam desempenhar suas funes com eficincia e qualidade, o que constitui o sexto princpio: o profissionalismo. Para tanto, imprescindvel adotar o mrito como
mecanismo de legitimao organizacional para poder atrair, reter, desenvolver e motivar pessoal de alto calibre.
O stimo princpio o da competitividade. O Estado social liberal no
executa diretamente todas as suas aes, mas sim descentraliza e contrata externamente grande parte dos seus servios. Para tanto, importante estimular
a competitividade entre seus fornecedores, mesmo no caso da inexistncia de
mercados. No caso das organizaes no-governamentais subsidiadas pelo Estado ou mesmo de concessionrias de servios pblicos, possvel simular situaes de quase-mercados, onde entidades competem entre si na busca de
recursos, oferecendo para tanto servios com melhor qualidade.

o mesmo pode ser reproduzido dentro da estrutura administrativa do

governo, onde setores especficos podem competir na busca de recursos, sempre preservando a integridade das equipes de trabalho, mas com uma competio saudvel entre unidades organizacionais distintas.
O ltimo princpio bsico o do enfoque no cidado. Muitas vezes a administrao pblica se perde na execuo de grandes polticas e se volta mais
para interesses internos (corporativismo, burocratismo) do que para o seu cliente, que o cidado. Neste sentido, importante valorizar o cidado como
principal consumidor dos servios pblicos e adotar pesquisas de satisfao de
usurios como parmetros para avaliao de desempenho no setor pblico.
Estes oito princpios no esgotam todas as aes estratgicas possveis
no atual processo de reforma do Estado, mas englobam grande parte das diretrizes encontradas nas reformas administrativas no mundo.

4. Administrao pblica no Brasil: evoluo e contexto atual

At o sculo XIX, o Estado brasileiro pode ser caracterizado como um Estado

patrimonialista liberal clssico, devido sua pequena participao na economia e na ordem social do pas.
Mesmo com o incio da Repblica em 1889, quando ocorrem alteraes significativas no processo poltico de deteno do poder, que deixa de
ser centralizado por um imperador e passa a ser disputado pelas oligarquias
locais, o perfil das aes do Estado no muda significativamente.
Estas condies se estendem at a dcada de 30, com o incio da acelerao do processo de industrializao brasileiro, quando o Estado passa por
uma transformao profunda, surgindo como um Estado intervencionista,
que passa a induzir o crescimento econmico, ao mesmo tempo que apia a
profissionalizao do funcionalismo e a expanso das organizaes burocrticas pblicas. neste perodo que surgem as primeiras caractersticas do Estado brasileiro como Estado do bem-estar, com a criao de novas reas de
atuao, novas polticas e novos rgos, tais como o Ministrio do Trabalho,
Indstria e Comrcio e o Ministrio da Educao e Sade Pblica.
Com o crescimento das atribuies do Estado, ocorre tambm um crescimento numrico do funcionalismo, acompanhado de um processo de democratizao de oportunidades com a obrigatoriedade do concurso pblico
(Constituio Federal de 1934). A administrao pblica brasileira passa, ento, a incorporar de forma mais intensa a racionalidade em suas organizaes burocrticas, criando um conjunto de normas e legislaes especficas.
Desta forma, o Estado do bem-estar no Brasil surge como um Estado burocrtico, universalizando o sistema de mrito, a impessoalidade e a simplificao
e padronizao de rotinas de trabalho .
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1B~

Este modelo clssico de administrao pblica burocrtica predomina

at o final dos anos 60, quando foi implantada uma filosofia de descentralizao e de delegao de competncias, promovendo profundas mudanas na
gesto pblica, tanto estruturais quanto conceituais.
Foram reduzidos todos os controles que se evidenciassem meramente
formais, ou cujo custo fosse superior ao risco, bem como de quaisquer centralizaes decorrentes de mera formalidade burocrtica ou de preocupaes
com padronizao. Os princpios bsicos desta nova poltica eram: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle.
Nesta poca foram conceituadas administrao direta e indireta, distino que foi importante na medida em que permitiu a diferenciao das atividades tipicamente pblicas desenvolvidas no mbito da administrao direta, ou
pelas autarquias, quando sua execuo exigisse uma gesto administrativa e
financeira descentralizada, daquelas atividades que o Estado fosse levado a
executar por fora de convenincias ou contingncias que justificassem a explorao de atividade econmica.
No final dos anos 60, o pas vivenciava um processo poltico com caractersticas autoritrias. Com a tomada do poder pelas Foras Armadas, em
1964, foram suspensos vrios direitos civis e suprimidas as eleies diretas
para presidente da Repblica. Este perodo se estendeu at o surgimento da
Nova Repblica, em 1985. Foram 21 anos de hegemonia poltica militar com
ideais desenvolvimentistas, perodo em que o Estado brasileiro assumiu uma
postura extremamente intervencionista, com o objetivo de alavancar o desenvolvimento capitalista no pas.
Durante este perodo assiste-se a um novo processo de acelerao na
expanso da administrao pblica brasileira, s que bastante distinto daquele que ocorreu na dcada de 30, j que agora a expanso se d de forma mais
intensa na administrao indireta, descentralizada.
Na dcada de 80, no s o Brasil, mas boa parte do mundo, passou por
sucessivas crises e dificuldades econmicas, o que acabou por favorecer uma
certa predominncia da viso econmica nos processos de modernizao administrativa, principalmente na Amrica Latina.
O Brasil demorou para fazer um ajuste fiscal e continuou com gastos
elevados nos anos 80, radicalizando as aes para a estabilizao econmica
e o combate inflao somente nos anos 90, por meio de reduo de despesas, tais como os cortes de pessoal, privatizaes e extines. A viso predominante que orientou inicialmente este conjunto de medidas foi econmica,
preocupada em solucionar as graves distores encontradas na economia brasileira devido ao grande endividamento interno e externo do Estado.
A nova Constituio de 1988, paradoxalmente, criou uma srie de direitos e garantias aos servidores pblicos, que vieram a onerar as despesas da
Unio; o caso da estabilizao de centenas de milhares de funcionrios, da
obrigatoriedade de implantao do regime jurdico nico na rea de pessoal
.........................................H

1 184

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__ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . __ . -

RAP

5/98

que aumentou os direitos e garantias dos servidores, e da isonomia de vencimentos para cargos assemelhados, entre outros.
No campo da descentralizao houve repasse de recursos e responsabilidades da Unio para os estados. J em relao questo organizacional da
administrao pblica, emergente na nova Constituio, presenciou-se o incio de um novo processo de centralizao da ao do Estado.
Em termos gerais, pode-se concluir que, aps a centralizao da ao
estatal do modelo burocrtico clssico nas dcadas de 30 a 50, com o predomnio da administrao direta e funcionrios estatutrios, ocorreu um processo de descentralizao nas dcadas de 60 a 80, atravs da expanso da
administrao indireta e da contratao mais flexvel de servidores. O momento iniciado com a Constituio de 1988 indicava novamente a inteno
de- centralizao (regime jurdico nico); assim, pode-se caracterizar este processo de centralizao/descentralizao organizacional na administrao pblica como predominantemente cclico no Brasil.
interessante notar que os ciclos de centralizao no esto necessariamente relacionados a um perodo de centralismo poltico autoritrio,
como ocorreu, por exemplo, durante o Estado Novo. No final dos anos 80 presenciou-se um momento de democratizao do Estado, ao mesmo tempo em
que ocorreu um ciclo de centralizao organizacional da ao do Estado. J
durante o ciclo de descentralizao ocorrido nas dcadas de 60 e 70, presenciava-se um momento de autoritarismo, com srias restries liberdade de
expresso. Atualmente o que se busca no Estado brasileiro a eficincia, mas
com democracia.
A administrao burocrtica, que tem dado suporte ao estatal no
Brasil, caracteriza-se pela centralizao das decises, a hierarquia baseada
no princpio da unidade de comando, a adoo de estruturas piramidais de
poder, a rigidez e impessoalidade das rotinas, e o controle dos processos administrativos. Estes princpios conduzem a situaes de crescente falta de flexibilidade administrativa e a um afastamento das necessidades gerenciais
inerentes aos novos papis do Estado.
A partir de 1995, com o governo de Fernando Henrique Cardoso, o
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare) passa a desenvolver uma nova poltica de organizao do Estado, baseada na descentralizao da ao estatal nos setores no-exclusivos de Estado, mantendo a
proposta de centralizao iniciada nos anos 80 apenas para o ncleo estratgico do governo (a administrao direta), responsvel pela formulao e avaliao das polticas pblicas, setor que deve incorporar as modernas tcnicas de
gesto sem alterar suas caractersticas de burocracia impessoal centralizada.
Desta forma, a atual poltica proposta pelo Mare quebra a uniformidade dos
grandes ciclos de centralizao/descentralizao da ao estatal, aplicando estes dois conceitos de forma diferenciada para distintos setores do Estado .

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REfORMA GERENCiAl do ESTAdo BRASilEiRO

185

A estrutura da atual administrao federal direta est composta pela

Presidncia da Repblica e 20 ministrios, e a administrao indireta por cerca de 130 autarquias, 40 fundaes, 17 empresas e 25 sociedades de economia mista, muitas das quais sendo desativadas ou privatizadas.
So aproximadamente 512 mil funcionrios civis ativos na administrao direta, autarquias e fundaes, em nvel de governo central. Somados os
aposentados e pensionistas, ultrapassa-se o total de um milho de pessoas. O
maior problema encontrado hoje na folha de pagamento que 42% da despesa so destinados aos aposentados e pensionistas (Mare, 1998a).
No incio dos anos 90, existiam mais de 700 mil funcionrios pblicos
diretos na Unio; hoje so pouco mais de meio milho. Mantido o ritmo atual
de aposentadorias, nos prximos 10 anos se afastaro do governo federal
mais de 200 mil servidores. Apenas parte deste contingente dever ser reposta, principalmente nas reas de formulao de polticas pblicas. A rea
operacional dever ser descentralizada para a sociedade, organizada em entidades (organizaes sociais), ou empresas privadas (terceirizao). Esta diretriz, que segue a linha da proposta de descentralizao da ao estatal, no
deve ser confundida com o iderio liberal: pelo contrrio, uma proposta
que mantm ou at aumenta a ao do Estado no campo social, com um correspondente aumento de produtividade.
Existem atualmente aproximadamente 7 milhes de funcionrios pblicos no Brasil, somados os trs nveis de governo: central, estadual e municipal.
Isto significa 11% da PEA (populao economicamente ativa). A distribuio
desses funcionrios est concentrada nos governos estaduais (mais de 50%),
seguida pelos municipais e o federal.
A expanso do nmero de funcionrios no nvel de governo estadual
ocorreu nas ltimas dcadas e foi decorrncia do processo de descentralizao da ao do setor pblico, alm do fim de um ciclo onde o governo federal
foi o protagonista principal de um Estado desenvolvimentista clssico.
O Mare consolidou, em 1995, suas propostas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que considera a existncia de quatro setores
dentro do aparato de Estado:
y

o ncleo estratgico do Estado, responsvel pela formulao das polticas

pblicas;

a execuo de atividades exclusivas do Estado, dissociadas da formulao;

os servios no-exclusivos ou competitivos;

a produo de bens e servios para o mercado.

O ncleo estratgico deve ser organizado nos moldes da atual administrao direta, com uma menor flexibilidade de gesto. J a execuo de ativida-

des exclusivas do Estado deve ser organizada atravs de agncias executivas,

entidades de direito pblico com maior autonomia de gesto. Os servios noexclusivos ou competitivos devem ser organizados como organizaes sociais,
entidades de direito privado, sem finalidade de lucro; neste caso, enquadramse os setores de sade, educao e cultura. E a produo de bens e servios
para o mercado deve ser totalmente privatizada.
Para colaborar na implantao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, foi obtido um emprstimo de US$114 milhes, junto ao Banco
Interamericano de Desenvolvimento, para o Programa de Modernizao do
Poder Executivo Federal. Espera-se, com a execuo deste programa, atingir
os seguintes objetivos especficos:
... a reduo dos custos, assim como o melhoramento do controle de resultados dos rgos federais, mediante a reviso de metas institucionais e a implantao de novas estruturas administrativas;
... uma melhor gesto e desenvolvimento de recursos humanos do governo
federal;
... o aperfeioamento dos sistemas e dos recursos tecnolgicos da administrao federal;
... um melhor atendimento ao cidado e uma comunicao mais fluida entre
o governo e a sociedade civil para consolidar e direcionar a reforma do setor pblico.
Esta proposta de um novo marco para a organizao da ao do Estado
brasileiro j est amplamente difundida no pas, o que criou um novo paradigma inclusive para os nveis de governo estadual e municipal, caracterizando,
aps mais de trs anos de implantao, um novo ciclo para a administrao
pblica brasileira.

5. A reforma gerencial brasileira

A crise do Estado burocrtico brasileiro possui diversos componentes, entre
eles aquele que podemos caracterizar como uma crise operacional. Suas
aes se tomaram cada vez menos efetivas e a custos cada vez mais elevados.
neste contexto que surge a reforma gerencial que tem como princpio fundamental dar maior autonomia de deciso ao gerente pblico, distanciandose das tendncias autoritrias da burocracia e consolidando a democracia
tambm dentro das organizaes pblicas e no somente atravs do voto espordico da populao .
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RefORMA GERENCiAl do ESTAdo BRASilEiRO

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Existem trs dimenses da reforma gerencial (Bresser Pereira): a institucional-legal, a cultural e a dimenso-gesto. A dimenso institucional-legal
composta pelas mudanas necessrias no arcabouo normativo e legal da
administrao pblica; a cultural baseada na mudana de valores burocrticos para gerenciais; e a dimenso-gesto coloca em prtica as novas idias gerenciais e oferece sociedade um servio pblico efetivamente mais barato,
mais bem controlado e com melhor qualidade.
Segundo Bresser Pereira, a reforma gerencial brasileira tem trs objetivos principais:
... aumentar a eficincia e efetividade dos rgos ou agncias do Estado por
meio da descentralizao e desconcentrao, da separao entre formulao e execuo, da implantao de novos controles (de resultados, contbil,
por competio administrada e social), da separao entre as atividades exclusivas de Estado e as competitivas, da transferncia ao setor pblico noestatal dos servios competitivos, da terceirizao das atividades de apoio e
do fortalecimento da burocracia central;
... fortalecer a capacidade do Estado de promover o desenvolvimento econmico e social atravs da garantia dos contratos, da estabilidade econmica, de
um Poder Judicirio eficaz e da promoo de educao, sade, desenvolvimento tecnolgico e comrcio exterior;
... assegurar o carter democrtico da administrao pblica com um servio
orientado para o cidado-cliente e a responsabilizao do servidor pblico
pelos seus resultados.
Estes objetivos esto totalmente coerentes com os princpios fundamentais da reforma constantes no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado no Brasil, que so:
... a ao do Estado deve estar enfocada no cidado, que o principal cliente
de seus servios;
... a competitividade administrada deve ser diretriz na organizao da ao
do Estado;
... a execuo dos servios prestados pelo Estado deve ser preferencialmente
descentralizada;
... o controle das aes estatais deve ser principalmente por avaliao de resultados;
... o controle social indispensvel para a transparncia da ao estatal;
... os sistemas administrativos devem ter flexibilidade na gesto.

Como podemos perceber, os seis princpios que norteiam a reforma no

Brasil constam dos oito campos de anlise estabelecidos como referncia na
seo 3: desburocratizao (flexibilidade de gesto), descentralizao, transparncia (controle social), avaliao de resultados (accountability), tica, profissionalismo, competitividade e enfoque no cidado.
Para avaliarmos a reforma administrativa no Brasil, seguiremos estes
oito campos de anlise, que podem ser utilizados como marco terico para
anlise da reforma do setor pblico de qualquer pas, no tendo a pretenso
de ser completo mas sim apenas constituir uma ferramenta de estudo.
No quadro 2 esto listadas as principais aes recentes da reforma administrativa no Brasil, classificadas nos oito campos de anlise propostos.

Quadro 2

Principais aes recentes da reforma administrativa no Brasil

Campo
Desburocratizao
e flexibilidade de
gesto

Ao
1. Programa de Agncias Executivas (regulamentado e em execuo)

2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

Programa de Organizaes Sociais (regulamentado e em execuo)

Programa de Restruturao e Qualidade nos Ministrios (em execuo)
Fim do regime jurdico nico para contrataes de funcionrios (aprovado)
Rede do Governo (em implantao)
Integrao de sistemas estruturadores (em implantao)
Sistema de Cadastro de Fornecedores (implantado)
Nova legislao de compras (proposta, dependendo de aprovao de lei)
Ampliao de limites para compras simplificadas (proposta, depende de
aprovao de lei)

Descentral izao

1. Programa de qualidade (implantado e ativo)

2. Programa de privatizaes (implantado para setores bsicos, continua em
implantao)
3. Programa de Organizaes Sociais (regulamentado e em implantao)
4. Programas com participao comunitria (em implantao; exemplos:
Comunidade Solidria e recursos para educao)
5. Nova poltica de contrataes e carreiras (implantada)
6. Aumento no nmero de computadores pessoais (implantado)
7. Poltica de terceirizao de servios (regulamentada e em implantao)
8. Modelo de gesto de compras descentralizado e integrado (implantado)
9. Sistema integrado de administrao de servios gerais on line (implantado)

Transparncia e
controle social

1.
2.
3.
4.
5.

Disseminao de informaes via Internet (dezenas de sites implantados)

Programa de Comunicaes sobre a Reforma Administrativa (em execuo)
Divulgao de estatsticas de pessoal (implantada)
Rede do Governo (em implantao)
Divulgao de inteno de compra via Internet (implantada e em expanso)

continua
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RefORMA GERENCiAI do ESTAdo BRASilEiRO

189

Campo

Ao

Avaliao de
resultados
(accountability)

1. Contratos de gesto e indicadores de desempenho (regulamentados e em

implantao)
2. Programa de Acompanhamento Gastos Governamentais (implantado e em
aperfeioamento)
3. Avaliao de desempenho funcional (fim da estabilidade no emprego aprovada)
4. Sistema de registro de preos e contratos (implantado, em fase de operao
inicial)

tica

1. Novo Cdigo de tica (em preparao pelo Conselho de Reforma do Estado)

2. Eliminao de privilgios e reduo de custos (implantada e em atividade)
3. Teto mximo de remunerao (implantado)

Profissionalismo

1. Programa Nacional de Capacitao (implantado e em execuo)

2. Nova poltica de contrataes (implantada)
3. Nova poltica de carreiras tpicas de Estado (implantada)
4. Redes informatizadas locais (implantadas e em expanso)

Competitividade

1. Contratos de gesto (regulamentado e em execuo)

2. Programa de Organizaes Sociais (regulamentado e em execuo)
3. Simplificao dos processos de compras (proposta, dependendo de aprovao de
lei)

Enfoque no cidado

1. Programa de qualidade (implantado e ativo)

2. Servios de atendimento ao cidado (implantados nos estados e em expanso)
3. Acesso informao via Internet e terminais pblicos (implantado e em
expanso)

Desburocratizao e flexibilidade de gesto

No campo da desburocratizao e aumento da flexibilidade de gesto esto
sendo executadas nove aes relacionadas simplificao de processos de
trabalho e maior autonomia do gestor pblico.
A separao entre formulao e execuo de polticas pblicas foi fundamental na regulamentao do Programa de Agncias Executivas, que so
os rgos responsveis pela execuo de atividades exclusivas de Estado,
com maior autonomia de gesto.
O Programa de Organizaes Sociais a transferncia de atividades competitivas do Estado em setores tais como educao, sade, cultura, cincia e
tecnologia para o setor pblico no-estatal, Caracteriza-se pela transformao
de rgos estatais em entidades pblicas no-estatais, sem fins lucrativos e de
direito privado, denominadas organizaes sociais, aumentando a flexibilidade
de gesto das mesmas. H uma organizao-piloto em funcionamento e quase
100 em processo de preparao e negociao para a transformao .
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1190

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RAP

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o Programa de Restruturao e Qualidade, financiado com recursos do

Banco Interamericano de Desenvolvimento, tem como objetivo rever processos de trabalho nos ministrios federais e j se encontra em funcionamento
em cinco unidades.
Foi aprovada uma mudana na Constituio Federal brasileira, a chamada reforma administrativa, que suprimiu a obrigatoriedade do regime jurdico nico para contratao de funcionrios. Esta mudana possibilitar a
contratao de funcionrios pblicos em regimes mais flexveis de trabalho.
O nvel de informatizao do governo federal bastante alto e est passando por uma transformao conceitual, mantendo os atuais sistemas de
processamento centralizados, mas agora interligados em redes de microcomputadores. A chamada Rede do Governo j possibilita a comunicao eletrnica entre grande pane do funcionalismo na capital federal, alm da utilizao
de agendas compartilhadas e outros aplicativos em desenvolvimento, agilizando os processos decisrio e de elaborao de polticas pblicas.
Toda a movimentao financeira do governo federal centralizada em
um sistema integrado de administrao financeira on Une com mais de 5 mil
unidades gestoras. A integrao deste sistema com o sistema de pessoal, o
oramentrio, o organizacional e o de servios gerais desburocratiza procedimentos em duplicidade e toma a operao administrativa do governo mais
rpida e eficaz.
A desburocratizao no se restringe simplificao de processos e sistemas dentro do governo, mas tambm cobre servios externos, tais como o
Sistema de Cadastro de Fornecedores, atualmente com 70 mil fornecedores
habilitados para concorrer em licitaes pblicas. Os fornecedores podem se
cadastrar nos escritrios do governo federal distribudos em todo o territrio
nacional, o que facilita e desburocratiza o procedimento, dispensando a apresentao de certificados para cada compra governamental.
A proposta de nova lei de licitaes incorpora uma menor uniformidade de normas, uma lei menor e menos abrangente, deixando questes especficas e procedimentos operacionais para regulamento. Esta proposta 70%
menor do que a norma atual, ou seja, se resume a 30% da Lei n2 8.666/93.
Tambm sero ampliados os limites para a realizao de aquisies,
dos atuais US$1,7 mil para aproximadamente US$27 mil, ou seja, at este valor as compras governamentais devero ser sempre justificadas, mas no seguiro um processo-padro de aquisio, e sim procedimentos simplificados.
Descentralizao
O programa de qualidade em implantao abrange praticamente todo o governo federal e caracterizado por um processo de descentralizao interna
nas organizaes pblicas, aumentando a participao dos funcionrios na
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REfORMA GERENCiAI do ESTAdo BRASilEiRO

191

programao e controle de suas atividades. Dentro desta filosofia, processos

de trabalho so revistos e aperfeioados pelos prprios funcionrios, s vezes
orientados por consultores externos. So premiadas as melhores experincias, e as equipes e unidades de trabalho so incentivadas a participar.
O programa de privatizaes provavelmente a ao mais abrangente
e significativa do Estado brasileiro no seu processo de reforma recente e caracterizado por uma descentralizao de funes e de empresas do setor pblico para o setor privado atravs da venda de ativos. O governo brasileiro
vendeu 56 empresas nesta dcada. Arrecadou US$17,956 bilhes e transferiu
dvidas de US$8,12 bilhes, totalizando uma receita de US$26,076 bilhes.
Com esta liquidao de ativos, o governo federal deixou de fabricar
ao, trens, avies e fertilizantes e transferiu para a iniciativa privada 147.619
empregos; o Estado ficou mais leve. Est prevista para 1998 a venda de mais
de US$32 bilhes em ativos estatais, englobando os nveis federal e estadual.
Foram criadas as agncias reguladoras para os setores de telecomunicaes, energia eltrica e petrleo, com ~s objetivos de regular tarifas, atrair o
investimento internacional e garantir competitividade nos setores, j que
em alguns casos o monoplio estatal foi substitudo pelo monoplio privado.
O Programa de Organizaes Sociais, j mencionado no item desburocratizao, caracterizado por um processo. de descentralizao de dentro
para fora do Estado, j que transfere atividades competitivas do Estado para
o setor pblico no-estatal por meio da transformao de rgos estatais em
entidades sem fins lucrativos de direito privado, denominadas organizaes
sociais.
Existem muitos programas com participao comunitria no Brasil,
principalmente nos nveis municipal e estadual, mas destacamos dois programas federais em implantao: o Comunidade Solidria e as transferncias de
recursos para a educao.
O Comunidade Solidria articula entidades comunitrias e universidades para a prestao de servios a populaes carentes, tais como capacitao profissional, alfabetizao e assistncia mdica. totalmente financiado
por empresas, os projetos so avaliados constantemente e seguem sempre a
diretriz de haver competio entre propostas. Inclui a criao de uma rede informatizada para o terceiro setor (independente) e a reviso do marco legal
Estado/sociedade civil, que no Brasil ainda da dcada de 30. No tem oramento prprio nem burocracia, um grupo pequeno com grande poder de articulao, caracterizando um novo modelo de gesto na rea social.
No caso das transferncias de recursos para a educao, o Ministrio
da Educao tem repassado parte dos recursos destinados ao ensino bsico
nos municpios diretamente a associaes de pais de alunos e professores nas
escolas beneficiadas. Quando o repasse realizado prefeitura municipal, estas associaes so informadas e fazem o controle social da aplicao dos recursos .
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RAP 5/98

A nova poltica de contrataes e carreiras descentralizadora porque

prioriza a contratao de funcionrios em nvel estratgico do Estado, terceirizando as atividades operacionais e acessrias.
Estes novos funcionrios tm uma qualificao inicial intensa e so dotados de ferramentas essenciais de ao, tais como um computador pessoal ligado em rede. No Mare, por exemplo, havia apenas 50 computadores trs
anos atrs; hoje so 621 para aproximadamente 800 funcionrios.
A poltica de terceirizao de servios complementa a poltica de contrataes e carreiras, incentivando a contratao externa de atividades operacionais
e acessrias. O Estado brasileiro contrata pouco externamente, predominando a
execuo direta e a contratao de funcionrios pblicos.
Neste campo houve uma mudana constitucional muito relevante, que
foi a limitao da participao dos gastos diretos com pessoal a 60% do total
do gasto pblico, incluindo todos os nveis de governo (federal, estadual e
municipal) e dando um curto prazo para a adaptao.
Com esta nova poltica de terceirizao o que se espera incrementar a
contratao de empresas ou entidades pelo Estado, concretizando uma descentralizao na execuo da sua ao, reduzindo custos e compromissos previdencirios futuros, alm de aumentar a flexibilidade e a eficincia da gesto.
O modelo de gesto implantado para compras governamentais baseado em um processo decisrio descentralizado. Cada unidade gestora no governo federal tem autonomia para executar o seu oramento e os processos
de seleo de empresas so realizados por comisses de licitao constitudas
com esta finalidade. O planejamento e a programao tambm so realizados em um modelo descentralizado. Somente o controle de resultados centralizado, para permitir a avaliao de desempenho das diversas unidades,
comparando-se preos praticados, por exemplo, ou ainda realizando pesquisas de opinio de usurios.
Existe um sistema integrado de administrao de servios gerais (Siasg)
que d suporte a este modelo descentralizado mas integrado. um sistema corporativo on Une, que possui um banco de dados central e vrios mdulos em
plena operao tais como o de cadastro de fornecedores (Sicaf), o de cadastro
de materiais e servios (Sicam), o de divulgao eletrnica de compras (Sidec)
e o geral de comunicao com os 13 mil usurios conectados, ou seja, os gestores que executam suas aquisies em cada rgo ou entidade.

Transparncia e controle social

A disseminao de informaes via Internet um dos principais mecanismos
de divulgao de informaes do governo federal, alm, claro, dos meios
de comunicao de massa. Foram implantados e so atualizados constantemente dezenas de sites, praticamente todos os ministrios possuem um (ver
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19~

http://www.brasiLgov.br). S a homepage do Mare recebeu 42 mil visitas em

maro de 1998, sendo que estes nmeros continuam subindo a cada ms.
Nos sites do governo existem informaes sobre oramento e gasto pblico (muito fiscalizadas pelos deputados federais), economia, projetos em execuo e canais para opinies e consultas, entre muitas outras possibilidades.
J o Programa de Comunicaes sobre a Reforma Administrativa envolve a publicao e distribuio dos Cadernos do Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado, uma revista mensal (Reforma Gerencial), alta
presena na mdia em geral e organizao de eventos. Atualmente est em estudo a elaborao de programas para a televiso.
Entre as publicaes do Mare, merece destaque o Boletim Estatstico de
Pessoal, com informaes mensais sobre despesas de pessoal (mais de US$40
bilhes ao ano), e o nmero de funcionrios por rgo.
A Rede do Governo, j mencionada no item de desburocratizao, tambm aumentar a disponibilidade de informaes para a sociedade.
A divulgao de inteno de compras governamentais outro destaque
e tem seguido uma poltica de total abertura e transparncia, buscando-se, inclusive, o fomento de controles sociais sobre o Estado, alm do aumento da
concorrncia. Para tanto, existe um mdulo de divulgao eletrnica de compras que pode ser acessado tambm via Internet a partir de qualquer ponto
do planeta. Atualmente esto disponveis todos os avisos de compras do governo federal gerados no Distrito Federal; at o final de 1998 esta abrangncia ser ampliada para todo o territrio nacional (http://www.mare.gov.br).

Avaliao de resultados (accountability)

A reforma constitucional criou o conceito de contratos de gesto, que a negociao e a avaliao de desempenho institucional no governo federal. So
pactuados indicadores de desempenho e metas entre o ministrio supervisor
e suas agncias executivas ou organizaes sociais, que dele recebem recursos, possibilitando um processo de avaliao contnua.
O Programa de Acompanhamento de Gastos Governamentais tambm
possibilita a avaliao de resultados atravs da informao dos gastos realizados por unidade organizacional do governo federal. Isto o que vem sendo
conceituado como contabilidade gerencial.
Todo este processo completado pela avaliao de desempenho do
funcionrio, que agora, com o fim da estabilidade no emprego aprovada (reforma constitucional), possibilitar a demisso por insuficincia de desempenho, o que dever mudar radicalmente a cultura no setor pblico. . .
Outra ao no campo do controle de resultados a implantao do Sistema de Registro de Preos e Contratos, que faz parte da poltica atual de
compras. O sistema encontra-se em fase de operao inicial, e em pouco tem.~,

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RAP

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po ser possvel a comparao de preos praticados, possibilitando a elaborao de estatsticas de acompanhamento e avaliao de desempenho do setor.
So registrados os preos contratados segundo a catalogao com 15 mil linhas de fornecimento de produtos e 1,8 mil linhas de fornecimento de servios, utilizando o padro do Federal Supply System norte-americano.

tica

Existem dois enfoques possveis para a implantao da tica na administrao

pblica, o primeiro relacionado ao comportamento tico de seus funcionrios e
dirigentes, e o segundo relacionado reduo de privilgios que existem no
Estado.
Em relao ao primeiro enfoque, existe um cdigo de tica federal de
1994, e est em preparao, pelo Conselho de Reforma do Estado, um novo
conjunto de recomendaes, principalmente para os altos dirigentes pblicos. O Conselho de Reforma do Estado realizou com a ONU, em dezembro de
1997, um seminrio internacional sobre tica no servio pblico, cujas recomendaes esto sendo incorporadas nesse trabalho.
A reforma da Constituio previu tambm a regulamentao de "quarentenas" para ex-dirigentes pblicos que tiveram acesso a informaes que
possam ser usadas em interesses pessoais. Desta forma, sero estabelecidos
prazos mnimos para a ida desses profissionais para o mercado.
Alm de normatizar, importante investir na mudana cultural do funcionalismo para coibir a corrupo e criar instncias institucionais de constante acompanhamento da tica em cada rgo pblico.
Pelo lado da eliminao de privilgios e reduo de custos, o Mare tem
reduzido em mdia a folha de pagamentos do governo federal em aproximadamente US$l bilho por ano, com o corte de irregularidades e privilgios
que no existem no setor privado.
Tambm foi implantado um teto mximo de remunerao para coibir
ingressos pessoais exorbitantes, geralmente conseqncia de aes judiciais
em julgamento.

Profissionalismo

Para melhorar a profissionalizao do servidor pblico, est sendo criado o

Programa Nacional de Capacitao, que executado descentralizadamente
em cada ministrio, mas seguindo diretrizes gerais nicas que do nfase
melhoria da gesto. Somente a Escola Nacional de Administrao Pblica
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tem treinado aproximadamente 20 mil funcionrios pblicos por ano. Somadas todas as aes no governo federal, este nmero muito maior.
As novas polticas de contrataes e carreiras, j mencionadas no campo
da descentralizao e que priorizam a contratao de funcionrios em nvel estratgico do Estado, terceirizando as atividades operacionais e acessrias, tambm so um dos fatores de profissionalizao e tm atrado profissionais de
alto calibre para trabalhar no setor pblico.
Antes desta mudana, faziam-se grandes concursos para a contratao
de novos funcionrios a cada 10 ou 20 anos. Em decorrncia disto, estes funcionrios tambm se aposentam em massa na mesma poca, deixando a administrao pblica somente com empregados recm-admitidos. A nova poltica
distribuiu estas contrataes, que agora ocorrem todos os anos, com um nmero menor de funcionrios, para no ocorrerem novamente aposentadorias em
massa que levam embora grande parte da experincia das organizaes. O momento atual de alta rotatividade, pois esto se aposentando mais de 20 mil
servidores por ano, sendo substitudo at um tero dos que saem.
As carreiras tpicas de Estado foram fortalecidas e revistas. Recentemente foi criada uma nova carreira de comrcio exterior, o que demonstra
que o Estado est permanentemente adaptando a organizao do seu quadro
de pessoal, em nvel estratgico, ao novo contexto internacional.
As redes informatizadas locais de cada ministrio, que esto sendo integradas para a formao da Rede do Governo, tambm so um instrumento
poderoso no processo de profissionalizao do servidor, j que ampliam o
acesso informao e possibilitam uma comunicao mais rpida, dando
oportunidade para o desenvolvimento do potencial de cada funcionrio.
A formao do servidor pblico federal muito superior que a mdia
do setor privado. H quatro vezes menos analfabetos no servio pblico
(1,1%) do que na iniciativa privada (4,6%) e quatro vezes mais servidores
com nvel superior completo (44%) do que nas atividades particulares
(11,7%). Assim, os esforos de profissionalizao no servio pblico so muito mais necessrios em capacitaes especficas, mudana de valores culturais e motivao para o trabalho.

Competitividade
Os contratos de gesto, j mencionados no item de avaliao de resultados,
so pactos de desempenho estabelecidos entre o ministrio supervisor e suas
agncias executivas ou organizaes sociais, gerando uma competio por recursos entre os rgos contratados. Como so rgos pblicos, o que ocorre
uma competio administrada, criando contexto de quase-mercados.
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o Programa de Organizaes Sociais, j mencionado nos itens de desburocratizao e descentralizao, tambm estimula a competio institucional nos mesmos moldes j citados.
Outro enfoque o da competio entre os fornecedores privados do governo. O anteprojeto de lei de licitaes proposto busca a melhoria do processo de compras governamentais no Brasil e o incremento da competitividade,
atravs da simplificao dos processos, da descentralizao, da desburocratizao e da maior autonomia de gesto do administrador pblico.

Enfoque no cidado
O programa de qualidade, mencionado no item descentralizao, fundamental para a mudana da cultura do servidor pblico, voltando mais suas
atenes para o cidado-cliente. Neste processo cada vez mais comum a
realizao de pesquisas de satisfao de clientes na administrao pblica.
Os servios de atendimento ao cidado (SAC), j implantados em seis
estados e em planejamento em outros nove com a ajuda do Mare, so o melhor exemplo de servio pblico voltado ao cliente. So centrais de atendimento que fornecem carteiras de identidade, de trabalho, segunda via de
contas, certides e informaes em geral. So mais de 60 servios disponveis
em cada SAC, geralmente implantados em reas de grande movimento como
shopping centers, chegando a atender, em alguns casos, mais de 70 mil pessoas por ms cada um. O estado da Bahia foi o pioneiro neste tipo de projeto
e estabeleceu recentemente um memorando de intenes com a ONU para a
difuso desta experincia para outros pases.
No futuro a maioria destes servios documentais poder ser obtida
atravs da Internet. Por isto, importante o acesso informao via Internet
e terminais pblicos que vem sendo oferecido pelo governo, como um embrio da prestao deste tipo de servio para o cidado.

6. Concluses
No podemos afirmar que o processo de reforma gerencial da administrao
pblica brasileira consiste apenas nas aes expostas acima, mas podemos
utilizar este agrupamento como uma forma de anlise.
H uma ao mais intensa nos quatro primeiros campos de anlise e
no sexto, ou seja, existem mais aes voltadas desburocratizao (referentes melhoria de processos de trabalho e maior flexibilidade de gesto), descentralizao (principalmente de dentro para fora do Estado), transparncia
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(com o aumento da disseminao de informaes), avaliao de resultados

- accountability (contratos de gesto, avaliao de desempenho, responsabilizao) e profissionalismo (novas contrataes e capacitao em massa).
Nos outros trs campos analisados h tambm muitas iniciativas do governo, mas o nmero de aes em desenvolvimento menor. No campo da tica, o governo est comeando a aprofundar aes neste momento (novas
regras para cdigo de tica). Na competitividade, ainda esto sendo criadas as
condies institucionais-legais (pequeno nmero de rgos realmente competindo). E no enfoque no cidado a principal ao so os servios de atendimento ao cidado (disponveis a uma parcela ainda pequena da sociedade).
Assim, a reforma administrativa brasileira engloba iniciativas em todos
os campos selecionados para anlise, com uma concentrao em desburocratizao, descentralizao, transparncia, avaliao de resultados e profissionalismo, mas com timas perspectivas em tica, competitividade e enfoque
no cidado.
Os princpios gerais da atual reforma gerencial no Brasil so totalmente compatveis com a anlise dos impactos das grandes tendncias mundiais
no processo de transformao do Estado. Estes princpios passaram a transformar-se em programas de ao concretos e estruturados apenas no governo
do presidente Fernando Henrique Cardoso, a partir de 1995. So apenas trs
anos de execuo, mas j com mudanas significativas, como a alterao da
Constituio Federal.
A reforma do Estado no um processo rpido. No Reino Unido, por
exemplo, foram mais de 15 anos de transformaes profundas na administrao pblica. No Brasil, o consenso das principais tendncias analisadas recente. Pesquisas de opinio mostram que, antes dos anos 90, polticos, dirigentes e
a sociedade como um todo eram contra as privatizaes, por exemplo. Por isto,
a Constituio Federal de 1988 era to corporativista e seguia para um modelo
centralizador de administrao pblica.
Podemos concluir que a reforma gerencial do Estado brasileiro recente, mas apresenta uma tendncia bem delineada e no caminha para a constituio de um Estado mnimo, e sim para um Estado forte, legtimo, gil,
indutor e regulador do desenvolvimento econmico e da justia social.

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