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Metropolitana y Regional
Jaime Sobrino
ISBN: 968-6403-20-5
EDICiN:
Coordinacin de Investigacin y Documentacin
Primera Edicin 1993
Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.
Km. 14.5 carretera libre Mxico-Toluca, colonia Palo Alto,
05110 Cuajimalpa, Mxico, D.F.
CONSEJO DIRECTIVO
MIEMBROS FUNDADORES
Antonio Carrillo Flores
Gilberto Loyo
Rafael Mancera Ortiz
Ricardo Torres Gaytn
Ral Salinas Lozano
Enrique Caamao
Daniel Escalante
Ral Ortiz Mena
Rafael Urrutia Milln
Jos Attolini
Alfredo Navarrete
Francisco Apodaca
CONSEJO DE HONOR
Gustavo Martnez Cabaas;
Andrs Caso Lombardo;
Luis Garca Crdenas;
Ignacio Pichardo Pagaza
Presentacin
partir de la dcada de los aos setenta y ms claramente en los noventa,
elfenmeno de crecimiento urbano, que inquietaba a estudiosos y cientficos
de todo el mundo, se ha constituido en centro de la atencin gubernamental.
8
Luis Corts, quien apoy la integracin de los documentos proporcionados por los
profesores y su constitucin en un banco de datos, disponible en la Biblioteca de este
Instituto.
Manifiesto mi agradecimiento a todas las personas que intervinieron en la realizacin
de este libro y mi ferviente deseo para que sea del agrado del lector, como un aporte
a la comprensin del gran fenmeno urbano-metropolitano. En hora buena.
Indice
PRlOGO
11
CAPTULO I
ORIGEN Y DESARROllO METROPOLITANO Y REGIONAL
15
21
33
43
53
63
77
CAPTULO 11
ZONAS METROPOLITANAS Y DELIMITACiN REGIONAL EN MXICO
85
91
101
117
125
135
147
167
12
Los retos que enfrenta el anlisis y la planeacin de un pas preferentemente
urbano como es Mxico, ha propiciado la proliferacin de programas acadmicos
a nivel licenciatura, maestra, doctorado y especializaciones, as como la conformacin de un grupo de investigadores de corte interdisciplinario, abocados a la
comprensin del fenmeno urbano-metropolitano nacional y de sus posibles escenarios de viabilidad a futuro. El Estado mexicano no se ha quedado atrs, ya que
tambin ha creado instancias de gobierno y administracin en sus niveles federal,
estatal y municipal.
El Instituto Nacional de Administracin Pblica ofrece una especializacin
en gobierno y administracin metropolitana y regional, cuyo objetivo principal es la
formacin de personal capacitado en el campo urbano-regional y su relacin con
la administracin pblica.
Este libro comprende los principales tpicos, elementos y materias que son
vistos en la especializacin en gobierno y administracin metropolitana y regional,
convirtindose as en un libro de texto para el curso. Tambin est orientado a
profesores y alumnos interesados en el estudio de la ciencia espacial y la administracin, as como al pblico en general que busque informacin y explicaciones
sobre el patrn de distribucin econmico-demogrfico del pas.
El tratamiento del texto es de corte retrospectivo-prospectivo. El primer
captulo contiene los principales elementos tericos que explican el fenmeno
urbano; el proceso de metropolizacin; la conformacin regional; la administracin
pblica en aspectos territoriales y las consecuencias de la urbanizacin.
En el captulo 11 se avanza en el conocimiento de la conformacin urbana,
metropolitana y regional del pas, partiendo de los antecedentes histricos de la
urbanizacin hasta la administracin y planeacin territorial. A lo largo del captulo
se manejan las dos principales variables de la ciencia espacial: poblacin y
actividades econmicas.
Ante la posicin jerrquica que guarda la Ciudad de Mxico en el sistema
urbano nacional, y de la regin centro en la organizacin territorial del pas, el
captulo 111 aborda con mayor profundidad las caractersticas econmico-demogrficas de dicha regin, adems de la estructura y organizacin de su gobierno y
administracin. Se enfatiza la problemtica actual de dicha porcin del territorio
nacional y la gestacin, formulacin y gestin de las polticas y estrategias de
accin.
13
Hago patente mi agradecimiento al Arq. Jos Luis Corts, por haber confiado
en m para la realizacin del texto. Lo hago extensivo tambin para el Lic. Arturo
Pontifes, quien se encarg de revisar la versin final del documento y aport
valiosos comentarios para su enriquecimiento Y mejor comprensin.
Agradezco finalmente a El Colegio Mexiquense, institucin donde me desempeo como investigador, por las facultades y facilidades otorgadas durante la
elaboracin del libro. Tal agradecimiento se particulariza para la Dra. Mara Teresa
Jarqun, presidente; Dr. Xavier Noguz, secretario general y Dr. Roberto Blancarte,
coordinador acadmico.
Febrero de 1993
Captulo I
Origen y desarrollo
metropolitano y regional
TEMAS
.DESARROLLO SOCIOECONOMICO
Objetivo
l presente captulo tiene como objetivo proporcionar al lector el marco de
referencia necesario para entender los principales elementos que han determinado histricamente los distintos procesos del desarrollo urbano, la metropolizacin y regionalizacin; as como el papel del gobierno y la administracin en el
mbito territorial. Para ello, se desarrollan los siguientes elementos:
Presentacin
l estudio de la distribucin poblacional y de actividades en el territorio es un
tema tan sugestivo como amplio y difuso que ha fomentado el desarrollo de
diversas disciplinas, las cuales no han logrado conjugar una gran teora espacial
globalizante. El paradigma o punto de referencia de las distintas vertientes del
pensamiento radica en que la poblacin y sus actividades se organizan en el
espacio de acuerdo aciertas leyes y normas de comportamiento, pero que a la vez
engendran y reproducen contradicciones, por lo que cada vez ha sido ms
necesaria la intervencin del Estado para tratar de coadyuvar al desarrollo integral
de la sociedad.
20
El mundo actual implica una serie de factores, impactos y retos para las
ciudades y los sistemas regionales. Entender dicha problemtica permitir reconocer las contradicciones de la urbanizacin contempornea y poner de relieve la
importancia y dificultades que el Estado tiene para el funcionamiento, regulacin,
organizacin y planeacin del espacio urbano, metropolitano y regional.
Trminos clave
Ciudad
rea metropolitana
Tasa de urbanizacin
Megalpolis
Mercados urbanos
Regin
Urbanismo
Economas de aglomeracin
Planeacin territorial
Zona metropolitana
Medio ambiente
1.1
La dimensin urbana
a distribucin de la poblacin y actividades econmicas en el territorio es
resultado de una serie de factores y determinantes que se interrelacionan de
manera compleja. Tal organizacin ha propiciado el desarrollo de diversas disciplinas de corte espacial: la geografa urbana y regional, que privilegia el anlisis de
los factores fsico-geogrficos; la historia urbana, que explica la conformacin
actual a partir de organizaciones sociales precedentes; o la sociologa urbana, cuyo
estudio se centra en las relaciones entre los distintos agentes que intervienen en
la urbanizacin.
Los enfoques anteriores reconocen dos hechos sobresalientes:
a)
b)
22
La organizacin y desarrollo de las concentraciones econmico-demogrficas conlleva de manera implcita a la gestacin y reproduccin de contradicciones
de toda ndole y obstaculizan el desarrollo armnico nacional. Por ello el Estado,
a travs de sus funciones de administracin y planeacin, afronta dichas contradicciones a fin de lograr un equilibrio global. El proceso de administracin y
planeacin del desarrollo territorial debe contemplar la distribucin fsica de la
poblacin y los elementos sectoriales de corte econmico, social y cultural que se
generan en el mbito urbano y regional.
La ciudad se define de mltiples maneras: Toda disciplina que contiene como objeto
de estudio directo o indirecto a sta, la ha conceptualizado de acuerdo a sus
intereses; existen definiciones desde el punto de vista histrico, filosfico, econmico, sociolgico, ecolgico, demogrfico, etc. Cada concepto resalta ciertas
variables de inters para su aprehensin.
23
Gibbs, John. Urban research methods. D. Van Nostrand Co. Inc., Princenton, Nueva Jersey: 1961, pp. 25-31.
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI). XI censo general de poblacin Y vivienda, 1990.
24
presentan tasas de urbanizacin similares, se considera ms urbanizada aquella
donde su poblacin urbana se rena en ciudades de mayor tamao.
Las localidades urbanas ms grandes desarrollan caractersticas y funciones ms urbanas y complejas respecto a las de menor tamao. Desde
cualquier punto de vista, un conjunto de 10 ciudades con 100,000 habitantes cada una, sern menos importantes que una de 1'000,000 4 .
Por lo anterior, es necesario conocer adems la importancia relativa de los
distintos tamaos de las ciudades, o en otras palabras, el grado de concentracin
dentro de la distribucin urbana de la poblacin, que permita evidenciar las
diferencias espaciales.
Unikel, Luis; Garza, Gustavo y Ruiz, Crescencio. El desarrollo urbano de Mxico. El Colegio de Mxico, Mxico: 1978,
p.33.
5
Morris, Albert. Historia de la forma urbana. Editorial Gustavo GiIi, Barcelona: 1982, p. 14.
25
Hacia el cuarto milenio a.C., se dieron un conjunto de condiciones para la
revolucin urbana: a) excedentes en la produccin agropecuaria; b) existencia de
alguna forma de escritura; e) desarrollo de organizaciones sociales; d) primeras
formas de divisin del trabajo y e) capacidad tecnolgica a partir del uso de los
metales. Con lo anterior, la ciudad se present como un conjunto de individuos
dedicados ya no slo a cubrir las necesidades bsicas. La agricultura segua siendo
la base econmica local, pero surgieron otro tipo de disciplinas como las matemticas, astronoma, religin y administracin. A esta etapa pertenecen las CiudadesEstado sumerias como Ur y Babilonia.
La tradicin urbana de Egipto no fue tan rica como la cultura sumeria y se
sustent en bases distintas. Aunque sus localizaciones estuvieron tambin supeditadas a la existencia de recursos naturales (el ro Nilo y las frtiles tierras de su
margen), la constitucin de ciudades estuvo fuertemente definida por razones
polticas. Los faraones mandaban edificar centros urbanos cercanos al lugar que
haban elegido para su tumba. En stos habitaban los encargados de construir el
mausoleo, pero una vez que el faran mora, los abandonaban.
El desarrollo de los asentamientos de la cuenca del Indo ocurri paralelamente al de los sumerios. Esta civilizacin produjo los primeros asentamientos
urbanos de la cultura harappa. Las localidades posean una ciudadela separada
de la ciudad baja y existen pruebas para pensar que stas fueron producto del
planeamiento urbano.
Nuevamente, los factores geogrficos determinaron la organizacin urbana
de la cultura griega en los siglos VI al 111 a.C. La topografa favoreci la distribucin
de las ciudades-Estado cada una de ellas independiente, con reas de influencia
propias y separadas entre s por costas y cadenas montaosas. Estas ciudades se
componan por un ncleo urbano donde habitaban los gobernantes, sacerdotes e
intelectuales y estaban rodeadas por comunidades agrcolas subsidiarias. Campo
y ciudad estaban estrechamente unidos y equilibrados, sin embargo esta ltima
segua dependiendo del primero.
Los griegos promovieron dos corrientes de desarrollo urbano: a) la forma
urbana planeada (utilizada en la mayora de las colonias) y b) el modelo producto
del crecimiento urbano de Atenas con restricciones a su lmite de crecimiento. Los
componentes urbanos eran la acrpolis o centro religioso; el gora, lugar destinado
a fines diversos; adems de los puertos, muelles y barrios residenciales. Existan
tambin murallas que rodeaban a la ciudad.
26
La experiencia urbana de los etruscos y griegos influy directamente en el
urbanismo romano a travs de las tcnicas de construccin y el suministro de
servicios pblicos (alcantarillado, alumbrado, mercados y edificios para la administracin).
Roma lleg a contar con milln y medio de habitantes", Para satisfacer las
necesidades de la poblacin, fue necesario instrumentar acciones de planeacin,
administracin e incluso reglamentos para construcciones, higiene y trnsito.
La cultura romana conform el primer sistema urbano con diferenciacin
funcional. Existan ciudades militares, comerciales, productivas y administrativas.
De entre ellas sobresala Roma, la capital del Imperio.
A medida que la vida urbana adquiri vitalidad, se cre el mximo
exponente del gobierno y la administracin local: el Ayuntamiento.
Por su parte la civilizacin del antiguo Islam se desarroll bsicamente en
zonas ridas. La ciudad islmica jug un importante papel como centro poltico,
mientras que la estructura urbana se determinaba por intereses religiosos y
econmicos. Durante el siglo VII d. C. se distinguieron las ciudades de nueva planta
y las sometidas por los ejrcitos musulmanes.
La idea de ciudad en el mundo islmico surgi desde tiempos remotos. La
ciudad ideal era el centro del universo, La Meca era considerada "la madre dQt
mundo" y Bagdad "el paraso terrestre". Dichos calificativos correspondan a
significaciones geomtricas. La estructura urbana ms difundida era circular (ubicndose la mezquita al centro), que significaba el paraso terrestre y el smbolo del
poder universal del prncipe.
A partir del siglo V d.C. y durante los aos posteriores a la decadencia del
imperio romano, ,el ritmo de evolucin en el medio urbano disminuy, aunque la
poblacin no se ruraliz inmediatamente. La ciudad medieval era un oasis dentro
de un mbito totalmente ruralizado.
El resurgimiento de la vida urbana se manifest en el nacimiento de ncleos
Horno, Louis. "La Roma imperial y el urbanismo de la antigedad'. En: Berr, Henry. La evolucin de la humanidad,
vol. 20. UTEHA, Madrid: 1968. p. 452.
27
de poblacin surgieron en torno a diversas actividades econmicas: a) minera
(Salzburgo); b) agrcola (Galia, hoy Francia); e) agroindustrias (Florencia, Colonia
y Brujas) y d) comercial (Palermo, Gnova y Venecia). Se observ la ntima relacin
entre el medio rural y el urbano.
Adems de las ciudades con funciones claramente econmicas, surgieron
otros dos tipos relevantes: a) ciudad de los seores, compuesta por un castillo
amurallado, habitaciones del seor feudal, iglesia y almacenes de vveres y b)
ciudades de Dios o monasterios, con actividad econmica autosuficiente y destinados a la oracin y plegaria.
La ciudad gtica de los siglos XIII y XIV adopt una nueva fisonoma por
el desarrollo de la artesana y la necesidad de configurar centros de poder civil y
religioso. La ordenacin de la vida urbana se convirti en una preocupacin bsica,
establecindose ncleos de alta densidad de poblacin donde rega el criterio de
mximo aprovechamiento del espacio.
La concepcin barroca y renacentista de ciudad-capital contenida entre
los siglos XV al XVII se refera a la distribucin sistemtica de los asentamientos,
enlaces y comunicaciones. Esta surge cuando se pierde el carcter cerrado y
esttico que prevaleci durante la Edad Media y el Renacimiento para dar paso a
un centro generador de efectos difusores que van ms all de los lmites de la
localidad.
Las capitales adoptaron un carcter hegemnico que se combin perfectamente con los intereses polticos y econmicos del centralismo absolutista de los
estados europeos. Los antiguos perfiles urbanos obstaculizaron, en algunos casos,
el ideal barroco. Por ello, algunos monarcas fundaron nuevas capitales.
Las ciudades se adaptaron a las nuevas necesidades de la burocracia, de
las comunicaciones y la agilizacin de los servicios. La estructura urbana contaba
con vialidades ms amplias y se subordinaba la identidad individual al servicio de
la comunidad. La accesibilidad de los edificios pblicos y espacios abiertos cobr
singular relevancia.
El desarrollo de la ciudad moderna ha sido producto de una serie de
transformaciones sociales, econmicas y tecnolgicas engendradas por la revolucin industrial en el perodo comprendido entre 1750 y 1832. Las nuevas formas
de organizacin del trabajo personal, la aparicin de fbricas y mquinas de vapor,
el desarrollo del transporte, el incremento de la natalidad y el descenso de la
28
mortalidad as como los movimientos migratorios a las zonas urbanas, caracterizan
a la ciudad moderna.
Los cambios que trajo consigo la revolucin industrial se vieron reflejados
en las ciudades con el surgimiento de una nueva tipologa de edificios (fbricas,
almacenes, puertos, etc.) y la diversificacin de las funciones urbanas. El suelo se
integr tambin al conjunto de mercados urbanos y el precio de ste se fue
incrementando de manera proporcional al desarrollo urbano",
Benvolo, Luis. Historia de la arquitectura moderna. Editorial Gustavo Gili, Barcelona: 1987, pp. 6-57.
29
a concentrar la mayor cantidad de poblacin ocupada y han redefinido la organizacin de usos del suelo intraurbanos.
Hirsch, Werner. Anlsis de economfa urbana. Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid: 1977, p. 16.
30
trabajador urbano es residente, factor de la produccin de bienes o prestacin de
servicios, consumidor y contribuyente en los ingresos pblicos.
El mercado de trabajo se estudia a travs de la oferta o demanda. La oferta
de trabajo urbana est en funcin de su tamao, la composicin por edades de la
poblacin y la tasa de ocupacin. La demanda se determina por el nivel de
produccin alcanzado y la cantidad del factor trabajo utilizada''.
En trminos operativos, la oferta de trabajo se mide con la informacin sobre
poblacin econmicamente activa (PEA) del censo general de poblacin y vivienda;
las encuestas nacionales sobre empleo urbano, o encuestas sobre ocupacin. Los
indicadores de la demanda se obtienen del personal ocupado declarado en los
censos econmicos (agropecuario, industrial, de transportes y comunicaciones,
comercial y de servicios), o estimado en el sistema de cuentas nacionales. En la
delimitacin de una ciudad interesa el lado de la oferta, es decir las caractersticas
de la PEA en cuanto a sus niveles de participacin y la divisin por ramas de
actividad.
Una ciudad se caracteriza por contener un tamao poblacional lmite
inferior y mercado de trabajo en actividades tpicamente urbanas, es decir,
dentro de los sectores secundario y terciario. Empricamente, se ha establecido como parmetro mnimo de localidades con actividades tpicamente urbanas a 70% de la PEA local en actividades industriales y de servicios,
o 40% en la industria manufacturera 10.
Los criterios demogrficos y de la estructura del mercado de trabajo constituyen los elementos centrales para la delimitacin emprica de una ciudad a partir
de su definicin cualitativa. Sin embargo, otros estudios han utilizado tambin
indicadores sobre la calidad de vida, considerando a la dotacin de infraestructura
y servicios pblicos como un indicador diferencial entre las ciudades y localidades
rurales 11.
Las variables' consideradas son: a) porcentaje de viviendas con agua
potable, drenaje, electricidad o telfono; b) porcentajes de alumnos que asisten a
9
10
Berry, Brian. Cty classification handbook: methods and applicatlons. John Wiley and sons, Nueva York: 1972, pp.
11-15.
11
Garza, Gustavo y Sobrino, Jaime. Industrializacin perifrica en el sistema de ciudades de Bina/oa. El Colegio de
Mxico, Mxico: 1989, pp. 14-22.
31
escuelas de educacin bsica; c) camas de hospital por cada 1,000 habitantes; d)
ingresos pblicos per cpita y e) camiones del servicio de limpia por cada 10,000
habitantes.
Localidades
Localidades
Localidades
Localidades
Urbanizacin y urbanismo
El fenmeno urbano es uno de los rasgos ms sorprendentes de la civilizacin
contempornea. Sin embargo, los trminos urbano, urbanismo y urbanizacin se
refieren a cosas distintas, aunque los tres contienen como punto de partida a la
ciudad definida en trminos de una concentracin demogrfica y actividades
socioeconmicas.
Unikel, Luis; Garza, Gustavo y Ruiz, Crescencio. Op. cit. pp. 337-355.
13
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas (SAHOP). Glosario de trminos sobre asentamientos
humanos. Mxico: 1976, p. 148.
14
Ibid. p. 149.
32
De las definiciones anteriores, es necesario resaltar el uso de la variable
tiempo y los niveles abstracto -o espacial- y concreto -o territorial-o Lo urbano
y el urbanismo se refieren a un punto en el tiempo: el sistema urbano nacional en
1990, o la distribucin de usos del suelo en la Ciudad de Mxico. Por otro lado, el
proceso de urbanizacin visualiza la dinmica de crecimiento de las ciudades en
un perodo de tiempo.
Lo urbano y la urbanizacin consideran, en principio, a las ciudades simplemente como puntos localizados en el territorio, lo que confiere una nocin abstracta.
Sin embargo, en lo urbano se llega frecuentemente a la expresin material cuando:
a) en el campo de la economa urbana se analiza la distribucin espacial de los
distintos mercados; b) en la sociologa, cuando se estudia la estratificacin espacial
de las clases sociales, etc. En el polo opuesto aparece el urbanismo, pues su punto
de partida es la base material construida y reconoce que ninguna actividad humana
es independiente del medio fsico-social que lo rodea.
La planeacin urbana obtiene del urbanismo la informacin necesaria
sobre la distribucin y organizacin del medio construido de la ciudad, pero
al ser una disciplina encargada de proponer mecanismos para lograr la
eficiencia y equidad de lo urbano a futuro, requiere adems conocer el
proceso de urbanizacin ocurrido y esperado.
La interrelacin existente entre lo urbano y la urbanizacin es tema de
controversia. Algunos estudios sostienen que la urbanizacin es producto de la
revolucin industrial, por lo que la industrializacin y el desarrollo econmico han
determinado a la urbanizacin. En sentido contrario, otros estudios apuntan a
ubicar a la urbanizacin desde el momento en que aparecieron las ciudades, o ms
an, desde que los individuos empezaron a formar grupos.
Con las aportaciones de ambas perspectivas, se concluye que los antecedentes histricos son relevantes para el conocimiento de la configuracin actual de
los asentamientos en el territorio y las diferentes funciones que han asumido los
centros urbanos. Adicionalmente, las conclusiones de la urbanizacin capitalista
derivada de la revolucin industrial y el avance posterior del sector servicios, dan
pauta para conocer la distribucin espacial de las actividades econmicas en el
territorio, los movimientos migratorios hacia las ciudades, los cambios en las formas
de organizacin social, econmica y cultural y los retos que enfrenta el gobierno y
la administracin pblica.
1.2
,.
socroeconorruco
a urbanizacin contempornea se caracteriza por la relativa multiplicacin de
centros urbanos que experimentan acelerados procesos de urbanizacin. Dichas ciudades atraen grandes flujos migratorios; concentran actividades econmicas y en algunos casos su expansin fsica ha rebasado los lmites
poltico-administrativos. Existe adems, una participacin creciente del gobierno
en sus mbitos local, regional y nacional para solucionar las contradicciones
generadas.
El desarrollo urbano actual es producto de una serie de factores y determinantes que estructuran la organizacin espacial de los asentamientos y las relaciones intraurbanas generadas entre los distintos agentes. Entre los factores ms
significativos destacan:
a) los de orden geogrfico;
b) econmico;
e) tecnolgico y
d) social.
34
b)
e)
d)
35
Los distintos estudios realizados con la perspectiva geogrfica han encontrado ciertas regularidades en la localizacin de los asentamientos en el
territorio 16.
La distribucin espacial de la actividad humana refleja una adaptacin
ordenada al factor distancia, tanto a nivel inter como intraurbano.
Las decisiones de localizacin intentan minimizar el efecto de friccin
debido a la distancia.
Todas las localizaciones tienen un cierto grado de accesibilidad, pero
algunas son ms que otras.
Las actividades humanas tienden a la concentracin en pocos puntos del
territorio. Para el caso de las actividades econmicas, su aglomeracin en
las ciudades es producto de una serie de ventajas que ofrecen.
La organizacin de los asentamientos humanos en el territorio contiene un
carcter jerrquico. La ordenacin tiene que ver con los tamaos de
poblacin, las funciones de las ciudades y la accesibilidad.
Las localidades urbanas presentan una conducta focal. Lo anterior implica
la conformacin de stas como lugares centrales o nodos de concentracin
de bienes y servicios que, a Su vez son ofrecidos para la poblacin residente
y la contenida en su rea de influencia.
El concepto de accesibilidad es muy importante no slo para la geografa,
sino tambin para la planeacin y administracin pblica. El gobierno y los especialistas en la planificacin han estado tradicionalmente interesados en la accesibilidad, que aunque aparentemente es clara, se dificulta su explicacin pues
intervienen dos componentes cualitativamente distintos: a) geogrfico, o accesibilidad !ocacional, que tiene que ver con la distancia fsica y enfatiza los flujos y
movimientos y b) social, o accesibilidad social, que se relaciona con status, clases
sociales, movilidad social, acceso a servicios pblicos y valores culturales. La
conjuncin de ambos componentes propicia la accesibilidad tnteqral".
16
Chorley, Richard y Haggett, Peter. La geograffa y los modelos socioeconmicos. Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid: 1971, pp. 214-217.
17
Garrocho, Carlos. Localizacin de los servicios en la planeacin urbana y regional: aspectos bsicos y ejemplos
de aplicacin. El Colegio Mexiquense, Zinacantepec, Edo. de Mxico: 1992, pp. 15-21.
36
Economas de escala. Se logran gracias a la integracin de actividades necesarias o complementarias para la produccin de bienes
o prestacin de servicios, tendiendo a la aglomeracin de unidades
econmicas y logrando disminuir los costos unitarios de produccin
y operacin.
b)
Economas de urbanizacin. Constituyen las ventajas ms relevantes para la concentracin de actividades. Incluyen las redes de
infraestructura; acceso al mercado; disponibilidad de mano de obra;
servicios colaterales y complementarios; transportes; comunicaciones y asistencia gubernamental. Se les llama tambin condiciones
generales para la produccin, por ser el conjunto de elementos sin
los cuales no se podra llevar a cabo la actividad.
e)
18
Standback, Thomas y Noyelle, Thomas. emes in transition. Land Marck Studies, Nueva Jersey: 1982, pp. 7-28.
19
Richardson, Harry. Elementos de economa regional. Editorial Alianza Universidad, Madrid: 1975, pp. 75-114.
37
Las economas de escala se logran al interior de los establecimientos,
mientras que las de urbanizacin y localizacin son externas y estn ligadas a la
aglomeracin resultante de la ciudad. El conjunto de las distintas economas recibe
el nombre de factores locacionales.
Goodall, Brian. La economa de las zonas urbanas. Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid: 1977. pp.
45-87.
21
38
localizaciones diversificadas. En primer caso aparecen los servicios financieros,
oficinas pblicas y corporativas, a dems del comercio de bienes superiores; su
tendencia a la aglomeracin en torno al centro de la ciudad, responde a sus
necesidades de mayor accesibilidad.
Las zonas industriales aparecen en puntos especficos. En un primer momento existe una clara preferencia para cambiar por la ubicacin central, posteriormente hacia la periferia aprovechando las vialidades regionales.
Por otro lado, el comercio y los servicios destinados al consumidor contienen
como determinante locacional su acceso a la demanda, por lo que el emplazamiento de dichas actividades se gua por la densidad de poblacin y accesibilidad social.
39
necesarios o el mercado del producto. Ciertas firmas descentralizan xitosamente
etapas de su proceso productivo. El resultado ha sido una transformacin en la
divisin espacial del trabajo, tanto intra como interurbana.
La importancia creciente de la gestin e informacin en el medio urbano,
propicia la dependencia de la industria al complejo de relaciones que se dan en la
ciudad". De esta manera, la base econmica ya no est en funcin de las
decisiones de la industria, sino por el contrario, la evolucin industrial se determina
por los desarrollos tecnolgicos ocurridos en ella. Con el avance en los medios
informativos y de comunicacin, la transferencia de mensajes ya no suponen
contactos interpersonales, siendo stos mltiples y directos.
El transporte y las comunicaciones ponen en entredicho la consideracin
tradicional de la densidad fsica del hbitat como nico medio para lograr
un alto nivel de densidad social.
Lo anterior exista en la medida que el contacto supona necesariamente
desplazamientos a pie y que los mensajes se intercambiaban a partir de relaciones
cara a cara. El nivel de desarrollo alcanzado por un pas o ciudad tiene mucho que
ver con las acciones del Estado para crear y proporcionar modos de transporte
pblico y medios de comunicacin. Dichos elementos no sustituyen las relaciones
personales, sino que por el contrario, ambas formas evolucionan paralelamente'".
Castells, Manuel. La cuestin urbana. Editorial Siglo XXI, Mxico: 1980, p. 31.
23
Centre Nationale de la Recherche Scientifique. Anlisis interdisciplinario del crecimiento urbano. Instituto de
Estudios de Administracin Local, Madrid: 1976, p. 82.
24
40
El estudio de la sociedad urbana es tema de muchos investigadores con
distintas corrientes de pensamiento. La primera concepcin de relieve se desarroll
en la dcada de los veinte y se denomin ecologa humana. Para ella, era
indispensable estudiar los problemas del equilibro bitico de las ciudades, particularmente los procesos de estabilizacin y transicin. La ciudad se concibe como
un ecosistema y la urbanizacin es producto de procesos de estratificacin y
diferenciacin espacial, donde la accesibilidad y factores geogrficos, econmicos,
culturales y administrativos generan procesos ecolgicos de concentracin, centralizacin, segregacin, sucesin e lnvasrr".
Una segunda aportacin al estudio de la sociedad urbana es la teora de la
modernidad, en la cual la sociedad debe pasar por una serie de etapas de
transicin, siendo los cambios y la movilidad social indicadores del trnsito. El
cambio social es un proceso de ruptura de valores y costumbres sin mediar
necesariamente un cambio en la estructura econmica. La movilidad social es el
ascenso o descenso de la poblacin en sus niveles de ingreso, que propicia
transformaciones en sus patrones de consumo, costumbres y pensamientos. Las
variables de anlisis son la etapa en que se encuentra la sociedad y la velocidad
de su cambio'",
A partir de esta ltima teora en Amrica Latina se desarroll la teora de la
dependencia, la cual parte del reconocimiento de las caractersticas del desarrollo
capitalista mundial y establece adems que la dependencia -y el subdesarrolloes una situacin que manifiestan algunos pases, caracterizada por presentar una
economa condicionada al desarrollo de otra. La dependencia es un proceso
desigual y combinado donde coexisten, en el caso urbano, dos tipos de sociedades:
la moderna, ligada al capitalismo mundial, y la tradicional o subdesarrollada. Cada
una con diferentes velocidades de evolucin. Lo anterior implica un carcter dual
y combinado de la configuracin y problemtica urbana".
De manera colateral a la teora de la dependencia, la teora de la marginalidad pone nfasis en el estudio del sector no integrado o tradicional. Esta es una
posicin de corte antropolgico, en la cual se prioriza el anlisis de las condiciones
de vida de la poblacin marginada, es decir, aquella que no se integra a actividades
formales, incorporndose al sector informal de la economa.
25
Park, R; Burguess, E. y McKenzie, R. The city. The University of Chicago Press, Chicago: 1925.
26
Germani, Gino. Urbanizacin, desarrollo y modernizacin. Editorial Paids, Buenos Aires: 1976, pp. 16-77.
27
Sunkel, Oswaldo y Paz, Pedro. El subdesarrollo latinoamericano y la teorfa del desarrollo. Editorial Siglo XXI,
Mxico: 1970, pp. 10-35.
41
De manera dispersa, a travs de los empleos informales que aparecen a lo largo de la ciudad.
b)
1.3
El fenmeno metropolitano
l proceso de urbanizacin que ocurre en un pas se verifica por el cambio en
el porcentaje de la poblacin total que se asienta en zonas urbanas durante
determinado tiempo. Dicho proceso implica el aumento en el tamao de las
concentraciones econmico-demogrficas, su multiplicacin relativa y transformaciones en la organizacin espacial.
44
Zonas metropolitanas
Una zona metropolitana se define como la extensin territorial en la que se
encuentra la unidad poltico-administrativa de una ciudad central (en el caso de
Mxico, el municipio), ms todos aquellos por los que se ha extendido la mancha
urbana. Los lmites municipales no son barrera artificial del crecimiento urbano y
en algunos casos, inclusive, lo han promovido.
45
Mapa 1.1
Zona y rea Metropolitana
......._ _-\-
REA METROPOLITANA
46
Proceso de metropolizacin
La dinmica de crecimiento de las zonas metropolitanas recibe el nombre de
proceso de metropolizacin y su expresin cuantitativa se traduce al comparar los
niveles de concentracin relativa que van adquiriendo estos conglomerados. Un
pas ha pasado de un espectro urbano a otro metropolitano, cuando estas ltimas
alcanzan:
a)
b)
c)
28
29
Surez, Luis. "Metropolitan evolution, sectorial change and the city size distributiori'. En: Urban studies. nm. 25, 1988.
47
a)
En una primera etapa, la poblacin residente y la demanda ocupacional del distrito comercial central crece. Lo mismo ocurre en las
partes de la ciudad central adicionales al distrito comercial y el rea
urbana de los contornos metropolitanos. La dinmica poblacional
ms importante se observa en el anillo contiguo al distrito central,
mientras que el mercado de trabajo se concentra en ms del 50%
sobre el distrito central. Esta etapa termina cuando el distrito central
comienza a perder poblacin.
b)
c)
En las etapas subsiguientes, el distrito central sigue perdiendo poblacin y en algunos casos disminuye el empleo. Las partes adyacentes
de la ciudad central se estabilizan e incluso pierden poblacin y la
dinmica de crecimiento es ms importante en los anillos perifricos.
48
49
Los municipios conurbados a la ciudad central presentan las siguientes
caractersticas";
a)
b)
Estructura ocupacional principalmente urbana. Es decir, debe contener al menos 50% de su PEA en los sectores secundario y terciario.
e)
Tasa de urbanizacin superior al 50%, considerando como localidades urbanas todas aquellas integradas a la rea metropolitana, y/o
localidades de 5,000 y ms habitantes.
d)
e)
Unikel, Luis; Garza, Gustavo y Ruiz, Crescencio. Op. cit. pp. 121-124.
31
Isard, Walter. Mtodos de anlisis regional. Editorial Ariel, Barcelona: 1973, pp. 187-226.
so
Para 1990, el globo terrqueo contaba con 33 reas metropolitanas cuya
poblacin superaba 5 millones de habitantes; de ellas, 15 tenan ms de
10 millones y seis, 15 o ms millones de habitantes. Asimismo, en las 100
ciudades ms pobladas del planeta habitaban 565.5 millones de habitantes, 11.5% de la poblacin mundial, y tres ciudades rebasaban lmites
intemactonales'".
Cuadro 1.1
rea Metropolitana
Pas
Poblacin
1. Tokio-Yokohama
2. Nueva York
Japn
3. Sao Paulo
4. Osaka
5. Sel
6. Cd. de Mxico
7. Mosc
8. Bombay
9. Calcuta
10. Buenos Aires
11. Los Angeles
12. Londres
13. El Cairo
14. Ro de Janeiro
15. Pars
Brasil
Japn
Corea
Mxico
CEI
India
India
Argentina
28.7 milis.
17.4
17.2
16.8
15.8
15.0
13.2
12.9
12.9
12.4
11.5
11.1
E.U.A.
EUA
Inglaterra
Egipto
Brasil
Francia
11.0
10.9
10.0
Fuente: Population Crisis Committee, Condiciones de vida en las 100 reas metropolitanas ms grandes del mundo. Washington
D.C.:1990.
Population Crisis Committee. Condiciones de vida en las 100 reas metropolitanas ms grandes del mundo.
Washington D. C.:1990.
51
agentes sociales y entre la poblacin y el espacio geogrfico; entre la poblacin y
el medio ambiente.
El ndice de hacinamiento por vivienda es notable en algunas zonas metropolitanas. En promedio existen 4.2 personas por dormitorio en Bombay, 3.0 en
Calcuta y 2.0 en Se1 33.
Algunos sectores de la poblacin metropolitana viven en condiciones de
marginalidad. De los ingresos totales, los habitantes de Sao Pauto, Bombay y
Calcuta, destinan ms de la mitad de sus ingresos para satisfacer sus necesidades
de alimentacin, mientras que en Sel, Ciudad de Mxico, Mosc, Buenos Aires y
El Cairo, destinan entre 30 y 50%34.
La inseguridad es otra caracterstica de las grandes aglomeraciones metropolitanas. En El Cairo ocurren 56.4 homicidios por cada 100,000 habitantes al ao;
La segunda ms violenta es Ro de Janeiro con 36.6, seguida por Sao Paulo (26.0),
Ciudad de Mxico (17.6), Nueva York (12.8) y Los Angeles (12.4)35.
En las zonas metropolitanas se logran niveles de eficiencia productiva y
desarrollo tecnolgico sin igual. Se aprovechan al mximo economas ligadas a la
aglomeracin, pero coexisten externalidades como inseguridad, contaminacin,
congestionamiento vial, desempleo, miseria y catstrofes.
Ibid.
34
lbid.
35
bid.
52
Las principales caractersticas de una megalpolis sorr":
a)
b)
e)
d)
e)
36
Gottman, J. "Megalopolis: the urbanized northeaster seabord'. En: Readings in urban geography. The University of
Chicago Press: 1959.
1.4
pblica
38
Guevara, Jos. La geografa regional, la regin y la regionalizacin. Universidad Central de Venezuela, Caracas:
1977, pp. 11-13.
38
54
La prctica de la regionalizacin
Las experiencias de regionalizacin del espacio nacional estn determinadas por
los objetivos y concepto de regin que se adopta. La divisin del espacio se realiza
a partir del uso de una variable (proceso de regionalizacin de rasgos simples), o
con el conjunto de un nmero de ellas (regionalizacin de rasgos mltiples). Se
obtienen regiones fsico-geogrficas, econmicas, demogrficas, metropolitanas,
de planeacin, etc.
De acuerdo a las variables empleadas y los objetivos de regionalizacin que se persiguen, se distinguen tres tipos de regiones: regin
homognea, regin funcional y regin plan.
55
La regin funcional; nodal o polarizada representa la nocin de interdependencia entre un lugar central y su rea de influencia. La regin funcional supone
una divisin territorial del trabajo, por lo que su anlisis y delimitacin se basa en
el estudio de intercambios y flujos que ocurren en el territorio. Se trata de un espacio
heterogneo, en el cual las diversas partes (generalmente localidades) son complementarias y mantienen entre s mayor volumen de intercambios respecto a
zonas vecinas.
Una regin funcional se determina por un espacio geogrfico, donde se
llevan a cabo mecanismos de interdependencia a travs de flujos de
personas, bienes y servicios. Dichas regiones se estructuran con base en
uno o ms lugares centrales y se delimita con las localidades que aparecen
en sus reas de influencia. Se reconoce una organizacin jerrquica y
funcional entre los asentamientos participantes.
Uno de los fundamentos de la regin funcional es la teora del lugar central,
elaborada por Christaller y ampliada por L6sch. Dicho estudio, cuyo corte es de
tipo inductivo, pretenda explicar el tamao, nmero y distribucin de los asentamientos en el territorio. Para ello, estableci que la funcin principal de una localidad
consista en actuar corno centro de produccin de bienes y prestacin de servicios
para la demanda local y su rea de influencia.
Tericamente, todas las localidades realizan funciones de produccin y
comercializacin de bienes y servicios (nodalidad), pero slo unas cuantas atienden las necesidades de la poblacin residente y de otras vecinas (centralidad).
Mientras ms grande sea una ciudad, mayor diversificacin tendr tanto su estructura econmica, corno la gama de bienes y servicios ofrecidos a su rea de
nuenca'".
Los servicios se pueden agrupar jerrquicamente, siendo de orden superior
aquellos que se localizan en ciudades ms grandes (universidades, hospitales de
especialidades, tiendas numismticas, etc.), e inferiores cuando aparecen en todas
las localidades (comercio al menudeo de alimentos y bebidas).
Dentro de las aplicaciones de este tipo de regin, aparece el enfoque de
sistema de ciudades, definido como una totalidad compleja, interrelacionada y
compuesta por dos grandes dimensiones: a) las ciudades o lugares centrales, que
estructuran la red urbana y se clasifican segn su nivel jerrquico. Aqu, los lugares
39
Preston, Roger. "The structure of central place systems". En: Economic geography. vol. 47. nm. 2: 1971, pp. 136-155.
56
centrales establecen relaciones funcionales de acuerdo a sus atributos y flujos de
bienes y personas generados y b) el espacio regional o rea de influencia de las
ciudades. Los lmites se definen por la magnitud de los flujos que se oriqinan'".
Las zonas metropolitanas conforman un sistema econmico especial que se puede definir como regin metropolitana. Dicha regin
es de tipo nodal, es decir, compuesta por el ncleo urbano central (o
rea metropolitana) y una periferia integrada por localidades urbanas, mixtas y rurales vinculadas por ejes de comunicacin tanto
hacia la ciudad principal, como con el resto del territorio.
La regin plan es aplicada para la eleccin de superficies donde se pondr
en marcha un plan de ordenacin espacial. Dichas superficies se delimitan desde
un principio y son el soporte espacial de polticas sectoriales. Esto supone que la
regin adoptada comparte una problemtica comn, por lo que su solucin debe
ser tratada en trminos especficos. En muchos casos, las acciones propuestas se
encaminan a solucionar desequilibrios entre las distintas porciones del territorio.
Las regiones plan pueden ser homogneas o funcionales. Por ejemplo, si lo
que se intenta es el rescate o reactivacin de la produccin agropecuaria, la
elevacin del nivel de vida de la poblacin, o la explotacin de recursos naturales,
entonces la regionalizacin para fines de planificacin ser del tipo homognea.
Por otro lado, si lo que se busca es la localizacin de una industria motriz;
la organizacin espacial de ciertos servicios; o la induccin de puntos de atraccin,
la regin funcional responde de manera ms apropiada a los objetivos de la
planeacin.
Uno de los ejemplos relevantes de regin plan de tipo funcional es la poltica
de polos de desarrollo. Dicho polo es un ncleo o sistema urbano donde a partir
de una serie de inversiones en infraestructura y capital fijo, busca elevar el bienestar
social y el desarrollo integral de las actividades econmicas. Los polos generan
efectos difusores sobre su rea de influencia y a partir de las interacciones es
posible fomentar el crecimiento de la periferia. Tal estrategia tuvo gran acogida en
41
la dcada de los sesenta .
40
41
Vase Moseley, Malcolm. Centros de crecimiento en la planificacin espacial. Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid: 1977.
57
Glasson, John. An introduction to regional plannng. Hutchinson 01 London, Londres: 1974, pp. 35-76.
58
Teora de las etapas. Para sta, el crecimiento regional sigue un proceso
evolutivo que atraviesa cinco fases o etapas: 1) base econmica agrcola de
autosubsistencia, con poca inversin y comercio; 2) con la evolucin del transporte,
la regin desarrolla actividad comercial y al integrarse completamente, propicia un
mercado interno con puntos de oferta especializados; 3) el intercambio comercial
se vuelve de corte interregional por agregar lugares de otras regiones. El comercio
permite progreso y la produccin agropecuaria se vuelve intensiva y con mayor
productividad; 4) con el crecimiento poblacional y excedente agropecuario, se inicia
la industrializacin regional: primero se crean agroindustrias y despus se procesan
otro tipo de mercancas y 5) la fase final es el despegue y consolidacin de la
produccin de bienes de capital, servicios al productor y una slida base exportadora.
Modelos macroeconmicos. Este grupo de aportaciones matizan el peso
de la oferta de bienes y servicios y explican el crecimiento regional con base en el
aprovechamiento de ventajas comparativas que ofrece la regin.
b)
Teora de base exportadora. Sostiene que la estructura econmica regional se compone por un sector de exportacin (o base econmica), ms otro que
atiende las necesidades de la poblacin local (sector de servicios).
La base econmica regional incluye bienes, servicios y mano de obra. El
volumen de exportaciones se determina por las propensiones marginales a consumir por parte de las otras regiones. El crecimiento -o estancamiento- de la regin
es producto del nivel de demanda de su base exportadora.
Modelos interregionales de renta. Se desarrollan a partir de las limitaciones en los supuestos de la teora de base econmica. En ellos se establece la
posibilidad de una inversin autnoma regional que no depende de la evolucin de
sus exportaciones. A partir de algoritmos economtricos, se estima el impacto de
dicha inversin en el comercio interregional.
59
bajos niveles salariales, mientras que la mano de obra buscar las oportunidades
que ofrecen mayores sueldos.
c)
Myrdall, Gunnard. Teora econmica y regiones subdesarrolladas. Fondo de Cultura Econmica, Mxico: 1959, pp.
35-68.
60
A pesar del predominio acumulativo de las regiones centrales, algunos
estudios muestran la existencia de fuerzas que revierten el proceso concentrador
hacia una descentralizacin. Esto se conoce como el modelo periferia-centro, que
postula cambios en el balance espacial del crecimiento industrial. Las ciudades
medias del pas adquieren un papel central en dicha estrategia. El modelo periferia-centro se logra a partir de cinco rnecanisrnos'".
- Ventajas de la oferta de mano de obra. Las desventajas de la periferia
en cuanto a productividad, adaptabilidad y costumbres, son compensadas con su disponibilidad y costo. Ambas invitan a la localizacin
perifrica de industrias con uso intensivo de mano de obra poco
calificada.
- Deseconomas de escala en los lugares centrales. Agrupadas en
altos costos del suelo, congestin, trnsito, contaminacin y edad de
las construcciones. Aunque se habla insistentemente de dichas deseconomas, an no se cuenta con estudios concretos que intenten medir
sus efectos en la productividad, por lo que este factor se considera
elemento secundario del modelo.
- Acceso a recursos naturales. Este factor ha sido considerado en
varias experiencias para el rescate de regiones deprirnidas'". Esto se
puede aprovechar en actividades cuya localizacin dependa de recursos naturales. Dado los altos costos de las empresas idneas, generalmente el gobierno se encarga de las inversiones, intentando generar
polos de desarrollo.
- Amenidades y preferencias. Es un elemento no econmico y hasta
subjetivo, que sin embargo, logra ser en algunos casos de suma
importancia a travs de factores sociales, psicolgicos y de salud.
-Intervencin del Estado. El gobierno y la administracin local y regional son un elemento central para la localizacin perifrica. Sus acciones
pueden ser de fomento o promocin. En las acciones de fomento se
incluyen las de tipo indicativas, a travs de elaboracin de planes,
programas o exenciones fiscales para la localizacin perifrica. Existen
--------44
Keeble, David. Industrialloeation and planning in the United Kingdom. Methuen and Co. Londres: 1976, pp. 71-83.
45
Vanse Isaguirre, Mantza. Ciudad usyen v la estrategia de desarrollo polarizado. Ediciones SIAP, Buenos Aires:
1977; y Tudela, Fernando (coord.) La modernizacin forzada del trpico: el caso de Tabasco. El Colegio de Mxico,
Mxico: 1989.
61
1.5
En un pas como Mxico, constituido en repblica representativa, democrtica y federal, la administracin pblica es un auxiliar de los poderes ejecutivos
federal, estatal y de los ayuntamientos; a nivel federal est compuesta por:
a)
b)
organismos descentralizados Y
e)
--------46
Faya Viesca, Jacinto. Administracin Pblica Federal. Editorial Porra, Mxico: 1979, p. 32.
64
47
a)
b)
e)
Acciones de acumulacin. Tanto de capital fijo socializado (infraestructura y equipamiento), como inversin en sus empresas paraestatales.
d)
Ciboti, Ricardo y Sierra, Enrique. El sector pblico en la planificacin del desarrollo. Editorial Siglo XXI, Mxico:
1981, pp. 7-38.
65
Para cumplir con las funciones anteriores y garantizar la marcha de la
administracin pblica, el Estado realiza un gasto. El gasto pblico es el
volumen de recursos monetarios necesarios para el desempeo de las
actividades del Estado. El anlisis sobre el monto y estructura del gasto
pblico, permite obtener conclusiones sobre el grado de intervencin
estatal en la economa.
Las finanzas pblicas se conciben como la recepcin, custodia, manejo y
gasto de los bienes econmicos administrados directamente por el qobierno'". En
ellas se incluye: a) recepcin y distribucin de los ingresos del gobierno; b)
estructura y distribucin del gasto pblico; e) emisin de papel moneda; d) regulacin de la actividad financiera y e) intercambio con el exterior.
Las finanzas pblicas se inscriben y forman parte de la poltica econmica
nacional y se han convertido en piedra angular de la estrategia de desarrollo. El
equilibrio de stas indica aspectos disciplinarios fiscales, mientras que su importancia se evala en trminos del balance financiero (ingresos menos gasto)
respecto al PIS total del pas.
Segn la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal de Mxico, el
Poder Ejecutivo de la Unin cuenta con las siguientes dependencias para el
estudio, planeacin y despacho de los negocios de orden aorrunlstratlvo'".
Secretara de Gobernacin
Secretara de Relaciones Exteriores
Secretara de la Defensa Nacional
Secretara de Marina
Secretara de Hacienda Y Crdito Pblico
Secretara de Desarrollo Social
Secretara de la Contralora General de la Federacin
Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal
Secretara de Comercio y Fomento Industrial
48
Somers, Harold. Finanzas pblicas e ingreso nacional. Fondo de Cultura Econmica, Mxico: 1981, p. 15.
49
66
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos
Secretara de Comunicaciones y Transportes
Secretaria de Educacin Pblica
Secretara de Salud
Secretara del Trabajo y Previsin Social
Secretara de la Reforma Agraria
Secretara de Turismo
Secretara de Pesca
Departamento del Distrito Federal
Adems de las dependencias anteriores, se cuenta con organismos descentralizados y empresas paraestatales. En 1982 existan 1,155 entidades, habiendo
disminuido a 225 para 1992. La desincorporacin de empresas pblicas se debi
a los programas de saneamiento de las finanzas pblicas y la no participacin
estatal en esferas no estratgicas ni prioritarias. "las entidades que no renan las
caractersticas de estratgicas o prioritarias, o de ambas, sern desincorporadas
bajo los siguientes criterios: se liquidarn, extinguirn, fusionarn, transferirn a
gobiernos estatales, o vendern'".
Los principales organismos y empresas de control directo son:
,Petrleos Mexicanos
Comisin Federal de Electricidad
Compaa de Luz y Fuerza del Centro (en liquidacin)
Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril
Ferrocarriles Nacionales de Mxico
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos
Aeropuertos y Servicios Auxiliares
Comisin Nacional de Subsistencias Populares
Lotera Nacional para la Asistencia Pblica
50
67
Productora e Importadora de Papel
Instituto Mexicano del Seguro Social
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado
La administracin pblica federal posee un carcter centralizado debido a
su proceso de toma de decisiones y localizacin espacial. La centralizacin genera
problemas en la coordinacin entre los poderes, asignacin de presupuestos y
desigualdades territoriales. Por lo anterior, el Plan Nacional de Desarrollo (PND)
1989-1994 establece que el avance hacia la modernizacin democrtica implica,
entre otras cosas, fortalecer la divisin y colaboracin entre poderes para revitalizar
el rgimen federal y hacer efectiva la descentralizacin de decisiones y recursos
para lograr madurez regional, un cabal respeto y un adecuado gobierno para el
pueblo?'.
.
La descentralizacin implica'":
a)
Que algunas atribuciones y funciones del Estado central sean transferidas a las entidades federativas y municipios.
b)
c)
51
Ibid. p. 19.
52
Padua, Jorge y Vanneph, Alain (comps.). Poder local, poder regional. El Colegio de Mxico, Mxico: 1986. pp. 60-61.
68
b)
c)
Richards, Paul. The Jocal government system. George Allen and Unwin, Londres: 1983, pp. 59-72.
54
69
producidos por un proyecto de inversin, que permita seleccionar la alternativa de
inversin que maximice el valor presente de todos los beneficios una vez deducidos
los costos'".
b)
En Mxico, los ingresos municipales se componen por impuestos (prestaciones en dinero con carcter general y obligatorio, a cargo de personas fsicas y
morales); derechos (contraprestaciones que se obtienen por el cobro de uso de
servicios pblicos); productos (ingresos que se reciben por el cobro de actividades
que no pertenecen a sus funciones de derecho pblico, o por la explotacin de sus
55
Vase Layard, L. (comp.). Anlisis costo-beneficio. Fondo de Cultura Econmica, Mxico: 1978.
70
bienes patrimoniales) y aprovechamientos (recargos, multas y otros ingresos no
clasificados). A estos recursos propios se aaden los crditos obtenidos para
inversiones, ms las transferencias que provienen de la federacin y que estn
reguladas por la Ley de Coordinacin Fiscal.
d)
Funciones de regulacin. Aqu aparecen las distintas reglamentaciones elaboradas para el funcionamiento de la ciudad. De entre ellas
sobresale la planeacin del uso del suelo, la cual ser detallada ms
adelante.
Al igual que los gobiernos urbanos, los de corte metropolitano cuentan entre
sus tareas y funciones a la planeacin. Sin embargo, sta presenta connotaciones
distintas a la urbana, pues debe entremezclar objetivos y estrategias espacio-sectoriales, lo que implica la conjuncin de metodologas de planeacin de usos del
suelo, con las de ordenacin sectorial del espacio metropolitano.
71
En nuestro pas se han formado tres tipos de organismos de administracin del orden regional. Sus diferencias estn en funcin del
poder, competencias y facultades que obtenen'".
a)
b)
c)
72
de una lista de aspectos e interrogantes que deben ser atendidos y son plasmados
en un plan, cuya actuacin, a travs de polticas, propician un tipo continuo de
horizonte a futuro, ms no un horizonte final57 . La planeacin es un proceso del
pensar y actuar humano para el futuro.
Una poltica es una accin deliberada. Su validez depende de la naturaleza
del objetivo que se pretende alcanzar y las restricciones que impone la realidad
concreta. A travs del planteamiento de polticas, la planeacin intenta transformar
objetos o variables de un modelo predefinido, pero no se busca el cambio del
modelo mismo.
De acuerdo con la Teora de la planeacin bajo el enfoque de sistemas, la
cual se ha implementado en nuestro pas, existe una correspondencia entre las
categoras de anlisis de la formulacin de planes y los problemas fundamentales
de la realidad. Dado que la realidad implica un conjunto complejo de interacciones
y fenmenos, el punto de partida consiste en la descripcin de un modelo que
incorpore las variables a controlar y transformar. Se trata de solucionar problemas
a futuro bajo un enfoque de equilibrio parcial.
La planeacin se puede dividir en tres tipos:
--------57
Chadwick, George. A system view of planning. Pergamon Press, Oxford: 1971, p. 23.
73
en la organizacin del espacio urbano y la previsin de zonas para su
expansin futura.
Mxico ha adoptado un sistema de planeacin democrtica, donde el
propsito fundamental es encauzar la actividad de todos los miembros de la
comunidad hacia la consecucin de los objetivos nacionales. El sistema se constituye por un conjunto de relaciones entre las diversas dependencias y niveles de
gobierno, y las agrupaciones e individuos de la sociedad'". Estas relaciones se dan
en las cuatro vertientes sealadas en la ley de planeacin: obligatoria, de coordinacin, de induccin y de concertacin.
La vertiente obligatoria se refiere principalmente a las acciones de la
administracin pblica federal; la de coordinacin, a las actividades que conjuntamente emprenden la federacin Y los gobiernos locales; la de induccin, a las
medidas que realiza el gobierno para motivar conductas compatibles con los
objetivos de la planeacin; y la de concertacin, a las acciones negociadas con los
sectores sociales.
El sistema nacional de planeacin democrtica se expresa en el PND,
documento rector. En l se fijan objetivos y estrategias para la planeacin econmica (con vertientes obligatoria, de induccin y concertacin) y para la planeacin
del espacio nacional (a travs de las vertientes de coordinacin y concertacin).
Para la planeacin de usos del suelo, slo se establecen criterios generales.
La planeacin urbana es el proceso de establecimiento Yoperacin prctica
de planes concretos y normativos de accin, encaminados al aprovechamiento
social ordenado del suelo, con atencin a las relaciones de interdependencia entre
la ciudad y su regin
59
58
59
Abrams, Adam. The language ot cities. Avon books, Nueva York: 1972, p. 17.
60
McLoughlin, J. Brian. Planificacin urbana y regional. Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid: 1971,
pp. 108-109.
74
Siguiendo a la teora de la planeacin bajo el enfoque de sistemas, todo plan
de desarrollo urbano contiene los siguientes apartados:
--------61
Gobierno del Estado de Mxico. Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Mxico. Toluca, 1984.
75
futura y la constituida por los elementos naturales que requieren de
preservacin.
_ Usos: son los fines particulares a que podrn dedicarse determinadas
reas o predios (habitacin, industria, comercio o mixto).
_ Destinos: son los fines pblicos para los que se preve dedicar determinadas reas o predios (equipamiento de barrio, local o regional y
soportes materiales de servicios pblicos).
_ Reservas: son las reas que sern utilizadas para el crecimiento de un
centro de poblacin.
76
variables en el territorio. La virtud de las polticas regionales es la vinculacin que
tienen con la planeacin nacional y el hacer que las inversiones sectoriales
respondan a metas del desarrollo reqonal'".
El objetivo principal de la planeacin regional es contrarrestar las desigualdades entre las distintas reas del territorio nacional. Las variables que utiliza son
poblacin, y actividades econmicas. Para ello, se apoya en postulados de la teora
de localizacin de las actividades econmicas y en la teora del desarrollo econmico.
La disponibilidad de informacin cuantitativa es elemento crucial para la
adecuada formulacin de un plan. En el caso regional, aparecen mayor cantidad
de variables exgenas respecto a las nacionales. Cuanto mayor es el nmero de
variables exgenas, tanto ms problemtica es la tarea de manipular las acciones
instrumentales para conseguir los objetivos deseados.
Otro elemento que enfrenta la planeacin regional es el tratar de combinar
los preceptos de eficiencia con equidad. El primer trmino es cuantitativo y se refiere
a la optimizacin en el uso de factores y recursos para elevar la productividad global
e el producto percpita. La eficiencia no conduce necesariamente a la homologacin de beneficios entre la poblacin, y en muchos casos se traduce en mayores
niveles de desigualdad. La equidad es ms bien cualitativa y tiene que ver con los
niveles de bienestar de la poblacin y la justicia por igual a los sectores sociales.
62
1.6
La cuestin ambiental
l acelerado proceso de urbanizacin ocurrido a partir de la segunda mitad del
presente siglo, ha fortalecido la posicin de ciertas ciudades ampliando el
tamao y complejidad de las relaciones sociales y propiciando fuertes impactos al
medio ambiente.
La dinmica urbana y metropolitana adquiere un doble significado, aparentemente contradictorio: a) es innegable el beneficio de la poblacin citadina por los
incrementos sustantivos en la calidad de vida, amplindose as la brecha respecto
a la presentada en el mbito rural; pero b) el fenmeno de alta concentracin
engendra, reproduce y agudiza problemas tpicamente urbanos: insuficiencia de
servicios, dficit habitacional, desempleo, subempleo, inseguridad pblica y contaminacin.
Al progreso se anteponen las contradicciones entre agentes sociales por la
satisfaccin de necesidades y oposiciones entre el hombre y la naturaleza. Algunas
urbes han llegado a sus lmites de crecimiento o de capacidad de carga del medio
ambiente.
El medio ambiente se compone por el conjunto de condiciones externas,
circunstancias Y procesos fsicos y qumicos que rodean e influyen el
desarrollo Y actividades de seres vivos o grupos de stos. En el caso de
las ciudades, el impacto sobre el medio ambiente es producto de la
interaccin Y manejo del espacio.
78
El suelo acta como funcin de produccin por los recursos naturales que
ofrece. La lgica de la economa de mercado consiste en la bsqueda del beneficio
privado, por lo que se genera una racionalidad depredadora. El capital se dirige a
la naturaleza para adquirir materias primas naturales, obviando en muchos casos
el equilibrio ecolgico y tiempo de renovacin. La explotacin se realiza en
productos madereros, mineros, hidrocarburos, hidrulicos y agropecuarios. Lo
anterior conlleva a su disminucin progresiva o degradacin, con los impactos en
deforestacin, contaminacin de aguas, alteraciones climticas, desequilibrios
biticos y erosin de suelos'".
El suelo es tambin factor de la produccin cuando acta como soporte
material de la produccin inmobiliaria urbana. Sin embargo y a diferencia de otros
factores, ste no es reproducible y no se puede mover. La urbanizacin implica
mayor volumen de poblacin y utilizacin de suelo. En muchos casos, la ciudad
avanza sobre superficies de alta productividad agropecuaria, tenencias de la tierra
no privadas y altas pendientes. Al margen de los conflictos sociales, polticos y
problemas tcnicos que genera la urbanizacin perifrica, los impactos ambientales se traducen en erosin de suelos, prdida de superficie agropecuaria, desequilibrios climticos y degradacin de la imagen.
Los recursos que ofrece la naturaleza tambin son utilizados para cubrir
necesidades sociales. El ejemplo ms claro es el agua potable. El gobierno local
debe emprender cuantiosas inversiones para tender la red y garantizar el suministro
de, por lo menos, 250 litros diarios por habitante. Para ello, utiliza fuentes superfi63
Puente, Sergio y Legorreta. Jorge. (coords.) Medio ambiente y calidad de vida. Plaza y Valds editores, Mxico: 1988,
pp. 13-63.
64
Portillo, Alvaro. "Polticas urbanas y contaminacin ambiental'. En: Revista A. vol. VI, nm. 15. Universidad Autnoma
Metropolitana, unidad Azcapotzalco, Mxico: 1985, p. 153.
79
ciales y subterrneas. El desvo de agua para fines urbanos, ha impactado en
desertificacin, prdida de produccin agropecuaria, desequilibrios en las recargas
65
acuferas y hundimientos de sue10 .
b)
Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo. Desarrollo y medio ambiente en Amrica Latina y el Caribe. Madrid:
1990, pp. 164-169.
66
Vizcano, Federico. La contaminacin en Mxico. Fondo de Cultura Econmica, Mxico: 1975, p. 17.
67
80
La contaminacin ocasionada por el transporte, es resultado de tres factores
que deben ser tomados en consideracin para una solucin integral a la problemtica ambiental:
a)
factores tecnolgicos;
b)
modos de transporte y
e)
congestin.
69
70
Departamento del Distrito Federal (DDF). Origen y destino. rea metropolitana de la Ciudad de Mxico. Mxico,
1984.
81
desarrollo de transportes cuasi privados como seran los taxis colectivos. Una
solucin para resolver las crecientes necesidades de transporte ha sido el fomento
y promocin de servicio de minibuses, pero ello agrava los ndices de contaminacin. Los taxis colectivos cubren prcticamente toda el rea urbana y frecuentemente ofrecen un servicio ms rpido que el transporte pblico de pasajeros. Este
ltimo sufre problemas derivados de la gestin y regulacin: a menudo se encuentran monopolios pblicos ineficientes y difciles de administrar, o controles poco
efectivos sobre los monopolios privados y la imposicin de restricciones que
producen efectos secundaros antieconmicos.
La congestin es resultado de la traza de la estructura vial urbana; el nmero
de vehculos y la distribucin de viajes por modo. Generalmente, las vialidades de
mayor aforo son aquellas que convergen en el centro de la ciudad, o bien, unen
importantes zonas residenciales con nodos de actividad. Las vialidades tienen una
capacidad de diseo que est en funcin de su seccin y tipo de calle, as como
nmero de carriles. Cuando se rebasa su capacidad, surgen problemas de trnsito.
El perifrico capitalino tiene un aforo de diseo de 6,000 autos por hora, pero en
horas pico llega hasta los 14,000.
Los cobros especficos por el uso de las calles pueden proporcionar condiciones tendientes al mejor uso de las vialidades tanto dentro de cada modo de
transporte, as como entre modos distintos. Por ejemplo, espordicamente se han
hecho grandes esfuerzos en la promocin de horarios de trabajo escalonados, con
el fin de aliviar la congestin durante las horas-pico en los servicios de transporte.
Sin embargo, excepto en circunstancias particularmente favorables, la exhortacin
parece destinada nicamente a tener un xito parcial, a menos que se base sobre
algn tipo de diferenciacin de precios.
La planta industrial localizada en las zonas urbanas contribuye de manera
activa para la emisin de contaminantes a partir de la difusin de partculas. Por
ejemplo, en 1981 en la ZMCM se emitieron 3'984,000 toneladas de elementos
contaminantes, de los cuales una cuarta parte fue producida por fuentes fijas
(empresas)'y consistentes en xidos de azufre, xidos de nitrgeno, partculas
suspendidas e hidrocarburos voltiles.
De los contaminantes anteriores, el xido de azufre es uno de los ms
peligrosos para la salud de la poblacin. Dicho residuo se obtiene en la produccin
de celulosa, papel, cemento, fundicin de hierro y acero, textiles, nulera, alimentaria, vidriera y del plstico. El problema bsico de la contaminacin ambiental por
82
ria, vidriera y del plstico. El problema bsico de la contaminacin ambiental por
fuentes industriales, es resultado del uso de tecnologas caducas y el inadecuado
manejo de los desechos.
Para medir el grado de contaminacin atmosfrica generado por una planta
industrial, se utiliza el ndice de toxicidad equivalente que pondera las emisiones
de xido de azufre, xido de nitrgeno, bixido de carbono y compuestos orgnicos
voltiles sobre su correspondiente factor de tolerancia derivado de las normas
existentes sobre las concentraciones permisibles. A partir de su uso, se ha
concluido que si tan slo salieran del Valle de Mxico las empresas papeleras y
cementeras, se reducira en casi 50% la contaminacin industrial".
Las soluciones al problema de la contaminacin ambiental por la industria
se han limitado nicamente a: a) la relocalizacin de las plantas ms contaminantes; b) el uso de equipos anticontaminantes y c) el reciclaje de los desechos. Los
procesos de relocalizacin implican la participacin activa del Estado para su
fomento hacia reas perifricas que puedan ofrecer una serie de ventajas locacionales. Por otro lado, pese a que algunas empresas incorporan equipos anticontaminantes, su impacto en el medio ambiente no es significativo, ya que se trata de
soluciones parciales a partir de filtros sencillos o colectores restringidos de polvos.
Finalmente, el reciclaje puede ser una solucin atractiva, ya que se estima que
cerca del 70% de los desechos son totalmente reciclables y solo 13% no tienen
posibilidad de aprovechamiento.
83
A partir de lo anterior, se ha desarrollado un importante marco explicativo
de las preferencias de residencia de la poblacin. La Teora de los premios a las
desamenidades urbanas, parte del supuesto que la poblacin prefiere vivir en
localidades pequeas, pese a que en las grandes se ofrecen salarios ms elevados.
Por ello, las diferencias salariales que se obtienen en las grandes urbes incluyen
un premio a las desamenidades (o externalidades) que se traducen en contaminacin, inseguridad, carencia de espacios abiertos y largos desplazamientos. Las
diferencias salariales no son, entonces, resultado de ndices de productividad, sino
que son los salarios una sombra que intenta subsanar los costos sociales y la
degradacin del medio ambiente".
Dicha teora presenta problemas en varios campos y puede derivar en
errores de apreciacin y polticas errneas para la orqar.izacin territorial. Sin
embargo, es extremadamente sugestiva para el anlisis sobre flujos migratorios y
sus relaciones con niveles de eficiencia, equidad y calidad de vida.
Para efectos de evaluar la calidad de vida presente en las ciudades y
realizar estudios comparativos, es recomendable considerar los siguientes
elementos:
a) La infraestructura fsica y su capacidad de cobertura socioespacial;
b) los factores socioeconmicos como ingreso, educacin, salud, criminalidad y alteraciones psicolgicas;
e) los factores ambientales, particularmente los relativos a niveles de
contaminacin del aire y del agua, as como al impacto del crecimiento
urbano sobre las reas rurales circundantes, Y
d) la energa consumida por las principales funciones urbanas.
72
Alonso, William. City sizes and quality ot fife: sorne observations. University of California Berkeley, working paper
nm. 245, Berkeley: 1975.
Captulo 11
Zonas metropolitanas
y delimitacin regional
en Mxico
TEMAS
ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA URBANIZACiN
2.2
DESARROLLOUABANO EN EL SIGLO XX
2.3
MOVIMIENTOS MIGRATORIOS
2.4
PROCESO DE METROPOLlZACIN
2.5
2.6
CONFORMACiN REGIONAL
2.7
Objetivo
l presente captulo tiene como objetivo proporcionar al lector los elementos para
conocer las principales caractersticas de la organizacin territorial de la
poblacin y actividades econmicas en Mxico, las acciones del Estado en el
gobierno y planeacin urbana y regional. Para ello, se desarrollan los siguientes
aspectos:
Presentacin
xico es en la actualidad el dcimo pas ms poblado del mundo y contiene a
una de las seis zonas metropolitanas ms grandes. El sistema urbano nacional
se ha ido conformando desde la poca prehispnica y ha pasado por distintas
etapas de desarrollo, acelerndose en el siglo XX y teniendo para 1990 un conjunto
de 275 ciudades, 37 de las cuales han rebasado lmites poltico administrativos
para conformar zonas metropolitanas.
90
La multiplicacin de zonas metropolitanas en territorio nacional es un
fenmeno reciente, pero su anlisis reviste gran inters ya que representa un
segundo estada en el patrn de concentracin demogrfica nacional, e implica la
necesidad de nuevos estilos y patrones de administracin local, cuya labor principal
e inicial deber ser la coordinacin de acciones para la dotacin de los servicios
pblicos requeridos por la poblacin.
El Estado mexicano cuenta con varias experiencias de administracin y
planeacin del mbito urbano y regional. Su exposicin y anlisis permite identificar
las variables claves que han sido retomadas; el carcter que han asumido las
acciones; las repercusiones en la organizacin espacial y su prospectiva para el
futuro.
Trminos clave
Cuarteles
Migracin
Dinmica demogrfica
Zona Metroplitana
de la Ciudad de Mxico
Concentracin jerrquica
Funciones econmicas
Crecimiento natural
Regiones geeconmicas
2.1
Antecedentes histricos
de la urbanizacin
l tamao, nmero Y distribucin espacial de las ciudades mexicanas es producto de la combinacin de fuerzas econmicas, polticas, sociales y naturales
entremezcladas con determinantes histricos. La tradicin urbana del pas es
relativamente reciente, pero el actual sistema nacional de ciudades se ha ido
conformando a lo largo del tiempo. Algunos historiadores sostienen que la ciudad
ms antigua es Toluca, y que la Ciudad de Mxico tiene su origen en la poca
prehispnica (1325). Gran parte del conjunto de ciudades medias fueron fundadas
durante la poca colonial y un nmero reducido de ellas tienen menos de 100 aos.
Las formas de organizacin social existentes en la poca prehispnica, colonial e
independiente tuvieron en las localidades urbanas el escenario de sus ms
profundas manifestaciones.
Ciudad prehispnica
Las culturas americanas precolombinas que alcanzaron el ms alto nivel de
desarrollo urbano al momento de la conquista, fueron los mexicas en el valle
de Mxico y los incas en los Andes peruanos. Las ruinas de los centros mayas
92
como Copan, Palenque, Tikal, Chichen-Itza, Uxmal y Mayapan, denotan el alto nivel
cultural alcanzado. Sin embargo, existen pruebas arqueolgicas que les conceden
un carcter ceremonial y no el perfil de ciudad en el sentido contemporneo del
trmino.
Durante este perodo, la altiplanicie de Mxico se caracteriz por cambios
estructurales que provocaron la transformacin de algunos centros urbanos. En el
preclsico y clsico, Teotihuacan fue el sitio ms importante que proporcion datos
del desarrollo de esa zona. En el perodo protoclsico (Patlachique 100-0 a.C.)
abarc una rea de 4 km2 ; una poblacin aproximada de 5,000 habitantes y
contena tres templos alrededor de una plaza.
En la siguiente fase (Tzacualli, 1-150 d.C.), se edific la Pirmide del Sol en
su mayor parte as como las construcciones internas de la Pirmide de la Luna y
el templo de Ouetzalcatl. Las edificaciones tenan una orientacin especfica y se
comunicaban con dos avenidas. Por primera vez en el altiplano se present un
centro ceremonial planificado: los grupos arquitectnicos estaban ordenados entre
s por grandes vas de trazado recto y perfectamente orientado. En esta fase, la
poblacin aument a 30,000 habitantes en una superficie de 17 km",
Para el clsico temprano (Miccaotli, 150-250 d.C.) Teotihuacan consolid
su forma urbana al conformarse la ciudad en cuatro enormes cuadrantes, en cuyo
ncleo se hallaba el centro religioso local: el templo de Ouetzalcatl. En el clsico
temprano (fase Tlamimilolpa, 250-450 d.C.), se experiment un fuerte aumento
demogrfico, se construy la ciudadela y la superestructura del templo de Ouetzalcatl.
En el clsico tardo (Xolalpan, 450-650 d.C.) se increment la densidad de
poblacin ya que se redujo la ciudad a 20.5 Km2 y aument a 85,000 el nmero de
habitantes. Durante este perodo se construyeron la mayor parte de los edificios
administrativos, religiosos y comerciales, siguiendo siempre la misma orientacin
y estilo que consisti en las cuatro avenidas importantes que desembocaban en el
llamado mega complejo de la ciudadela?".
Esta forma urbana indic una concentracin del poder similar a la de los
gobiernos absolutistas. Paradjicamente, Teotihuacan al final de la fase de mayor
73
Lombardo, Sonia. Desarrollo urbano de Mxico-Tenochtitlan segn las fuentes histricas. Secretara de Educacin
Pblica e Instituto Nacional de Antropologa e Historia, Mxico: 1973, pp. 30-34.
93
desarrollo, comenz a decaer. En el postclsico temprano (900-1200 d.C.), la
. poblacin abandon el ncleo urbano y tendi a ruralizarse.
Entre los antecedentes inmediatos a la expansin azteca, en la cuenca de
Mxico ya existan culturas urbanas. Tal es el caso de los tepanecas que haban
logrado consolidar un gran seoro a travs de su metrpoli Azcapotzalco, la cual
domin un gran territorio del Valle de Mxico. Algunas fuentes registraron a los
aztecas como un pueblo brbaro, chichimeca y trashumante. Sin embargo, desde
sus orgenes se convirti en una cultura sedentaria, agrcola y con influencia
decisiva de Tula y Azcapotzalco.
La traza de Tenochtitlan tuvo al templo corno ncleo centrai clvico-reliqiosc
y smbolo del pueblo mexica; al palacio de Moctezuma como sede del poder
poltico-econmico-militar y el tianguis que tena, adems de sus funciones mercantiles, la caracterstica de ser plaza abierta a las festividades colectivas. A su
alrededor partan cuatro calzadas orientadas hacia los cuatro puntos cardinales,
delineando los cuatro "campa" o sectores urbanos prmordiales".
Los "campa" se dividan territorial mente en barrios o "calpulli". Estos a su
vez, estaban constituidos por otra subdivisin, los llamados "tlaxicalli" o calles. Eran
barrios pequeos e integrados por parcelas de familias emparentadas entre s.
Haba tres tipos de calles: de tierra, de agua y mixtas.
Para 1473, Tenochtitlan rompi su estructura radial y concepto sin.blico al
incluir una quinta parcialidad hacia el norte, Tlatelolco. Ms tarde, este barrio se
convirti en el centro mercantil ms importante de la ciudad. Las principales
calzadas que partan del centro eran la del sur, que iba a Iztapalapa y la del oeste,
que se diriga a Tacuba. Las otras dos constituan los ejes divisores de otras
parcialidades: una de ellas iba al norte, sala del centro ceremonial y recorra una
corta distancia para llegar a la acequia de Tezontlali; la del este corra por la actual
calle de Guatemala hasta llegar al embarcadero de Texcoco.
Al integrarse Tlatelolco, se form una nueva e importante avenida llamada
Cuephotli, que parta de la hoy calle de Brasil hasta llegar a tierra firme, rumbo a
Tepeyac"'.
74
Hardoy, Jorge. Ciudades precolombinas. Ediciones Infinito, Buenos Aires: 1964, p. 195.
75
94
En la traza urbana de Tenochtitlan se puede percibir el pensamiento simblico as como los y principales elementos de la vida de los mexicas: los aspectos
religioso, comercial y gubernamental controlados por la clase militar. El planeamiento y construccin de las ciudades bajo dominio mexica fue producto de la
influencia ejercida por los pueblos que haban conquistado. Es as como sus formas
y mtodos urbanos estaban compuestos por elementos olmecas, zapotecas,
mayas, mixtecas y toltecas.
Ciudad colonial
En 1573, el monarca espaol Felipe II sent las bases legales para el establecimiento del sistema urbano colonial a travs de las Ordenanzas sobre el Descubrimiento Nuevo y Poblacin. En ellas se estableci que los problemas urbanos de
las colonias americanas deban ser resueltos por la Corona espaola. Antes de
dicha disposicin, se determin detalladamente la traza de las nuevas ciudades de
acuerdo al esquema urbano espaol, compuesto por manzanas regulares alrededor de la plaza, donde se ubicaban los centros polticos y religiosos.
Los primeros centros urbanos fundados en Amrica durante la etapa
colonial se establecieron en la costa. Las ciudades portuarias contaron con
entrada y salida por tierra y mar para facilitar el comercio, la administracin
y la defensa. Entre ellas estaban: Veracruz, 1519; Maracaibo, 1529;
Cartagena, 1533; Guayaquil, 1535 y Callao, 153776
Existi un modelo urbano dictado por la Corona espaola, pero no siempre
las nuevas urbes siguieron esos parmetros de planeacin, sino que se ajustaron
a las condiciones naturales. La clasificacin que se puede establecer de los
asentamientos urbanos novohispanos es77 :
a)
Harris, Walter. El crecimiento de las ciudades en Amrica Latina. Ediciones Marymar, Buenos Aires: 1975, pp. 24-26.
77
Margadant, Florice. "Las ciudades novohspanas ante el derecho". En: Universidad Nacional Autnoma de Mxico
(UNAM). La ciudad, concepto y obra. VI Coloquio de historia del arte, Mxico: 1987, pp. 13-19.
95
- Ciudades simples con seis regidores
- Villas o lugares simples
- Pueblos de Indios
-Colonias
En el momento de su fundacin, el gobernador determinaba si era villa o
ciudad. Los pueblos de indios tenan una administracin municipal distinta a los
dems. Las colonias eran asentamientos de espaoles en expedicin o creadas
por autoridades reales.
b)
96
- Dos Repblicas. Con este trmino se denomin a las ciudades donde
residan espaoles e indios y operaba un criterio radical de diferenciacin racial. (En la terminologa novohispana, Repblica se utilizaba
como simple comunidad cvica poltica). La Repblica de indios contaba
con sus propias autoridades indgenas, los caciques; la Repblica de
espaoles tena sus propios funcionarios. Estas dos comunidades
estaban ligadas por capas superiores de autoridad comn y se regan
por rganos colegiados de la Audiencia, en la figura del virrey.
El pensamiento racionalista producto de la Ilustracin, influy en la poltica
urbana y se manifest en una nueva idea de organizacin que garantizaba a los
ciudadanos la comodidad, hermosura y limpieza en la traza de la ciudad. Debajo
de esas medidas estaba el inters de las autoridades reales para recuperar el
espacio pblico urbano y controlar su uso de acuerdo a los fines centralistas de la
Corona".
La consecuencia inmediata de dicha poltica fue la protesta en contra de las
reformas urbanas manifestada por ciertos sectores como la Iglesia debido a la
movilizacin de capital que sto implicaba. Sin embargo, la Corona desatendi las
protestas. Otro problema que enfrentaron las autoridades virreinales fue el incremento de la delincuencia. Para ello se implement el alumbrado pblico y la
vigilancia nocturna.
La accin ms importante realizada por el Virrey Revillagigedo entre 1789
y 1798, fue la ejecucin de los bandos y ordenanzas que se emitieron con
anterioridad. Se concluyeron obras pblicas retrasadas y se inici la construccin
de calles empedradas con sus desages; se extendi el servicio de alumbrado y
se le puso nomenclatura a las calles para facilitar el levantamiento del padrn. Todo
ello se financi con fondos de diversos ramos que obtuvo el gobierno civil por medio
de imposiciones.
78
Lombardo, Sonia. u La reforma urbana en la ciudad de Mxico del siglo XVI/l'. En: Ibid. p. 108.
97
En cuanto a la administracin de la Ciudad de Mxico, a fines de 1782
se inici la reforma ms importante del rey Carlos 111, publicada por
el bando del Virrey Martn de Mayorga. Dicha reforma se refiere a la
divisin de la ciudad para su jurisdiccin en ocho cuarteles mayores
y 32 menores. Las razones ms importantes de poltica urbana,
fueron la eficiencia en la administracin de justicia; el ordenamiento
poltico y econmico del gobierno de la ciudad y la observancia de
las leyes y costumbres",
Al frente de los ocho cuarteles estaban los alcaldes que formaban la Real
Sala del Crimen, el corregidor y los alcaldes ordinarios. Cada cuartel mayor estaba
dividido en cuatro menores, teniendo al frente al alcalde de barrio, su juez y
escribano respectivo. Entre las funciones de los alcaldes de barrio estaban las del
control de la poblacin y la salud pblica. Para tales fines se establecan controles
sobre el nmero de casas, calles, uso de suelo, accesorias de comercio, oficios
etc. Llevaban un padrn de poblacin en las zonas de su jurisdiccin. Tambin
vigilaban que no se cometieran fraudes contra la Real Hacienda.
Las reformas econmicas fueron las que causaron mayor impacto en la
estructura productiva de la ciudad. Estas se dirigieron al establecimiento de
la primera fbrica real del tabaco, lo que ocasion la paulatina disolucin de la
organizacin gremial que rega la produccin artesanal.
La Ciudad de Mxico anterior a las reformas Borbnicas, mostr una
estructura productiva que organiz el espacio urbano de acuerdo al lugar de
produccin y venta. Se identificaban claramente las zonas de vivienda y trabajo en
un mismo lugar y en otra parte la comercial. Estos elementos configuraron el
carcter de la produccin y organizacin del trabajo gremial hasta el siglo XVIII.
La mentalidad de la poca conceptualiz a su sociedad a partir de la
regulacin ejercida por la administracin pblica en todos los niveles sociales de
produccin y distribucin urbana. Se reglamentaron los derechos y obligaciones
de cada corporacin, ocupacin o etnia, priorizando los intereses de la colectividad.
Los funcionarios virreinales, a travs de las ordenanzas que emitan, regularon la produccin y la organizacin del espacio urbano. Se gest una peculiar
poltica urbana que repercuti en la composicin y distribucin del espacio en los
79
Bez, Eduardo. "Ordenanzas para el establecimiento de alcaldes de barrio en la Nueva Espaa: ciudades de Mxico
y San Luis PotosI'. En: Boletn del Archivo General de la Nacin. vol. X, nrns, 1-2. Mxico: 1969, pp. 60-62.
98
siglos XVIII YXIX. Para controlar la produccin, las autoridades ubicaban por calles
a los artesanos que desempeaban el mismo oficio. Exista una estrecha relacin
entre la produccin gremial y la forma de apropiacin del espaco'".
El monopolio del tabaco por parte del gobierno civil origin trasformaciones
en la distribucin del espacio regional e intraurbano. Se estableci la
separacin del trabajo del campo y de la ciudad, donde las actividades de
elaboracin y proceso de produccin comenzaron a concentrarse en las
ciudades ms importantes, mientras que en las zonas rurales se producan
las materias primas.
En las ciudades ms grandes se comenzaron a manifestar cambios en la
distribucin del espacio urbano al separarse los lugares de trabajo de las viviendas
y los artesanos productores de los comerciantes. Con el surgimiento de un nuevo
sector de trabajadores asalariados, se desvincul la tradicional asociacin de
maestros y aprendices en una misma vivienda y establecimiento productivo, para
conformar una estructura urbana diferente.
Gonzlez, Jos. "Los gremios de artesanos y la estructura urbana". En: Moreno Toscano, Alejandra (coord.). Ciudad
de Mxico. Ensayo de construccin de una historia. Instituto Nacional de Antropologa e Hstoria, Mxico: 1975, pp.
25-28.
99
A pesar de que los datos demogrficos del siglo XIX son escasos y en
algunas ocasiones poco fidedignos, se puede asegurar que despus de 1870, el
crecimiento de la poblacin en Argentina, Brasil y Uruguay se dio a partir de la
inmigracin europea, concentrndose en las ciudades ms importantes. Sin embargo, en Estados Unidos la poblacin se distribuy ms uniformemente por toda
la nacin.
El crecimiento de Per, Ecuador, Bolivia y Guatemala fue producto del
incremento de la poblacin indgena. En los casos de Mxico, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Colombia, Chile, Venezuela y El Salvador el desarrollo poblacional
se debi al aumento del grupo rnestzo'".
La centralizacin poltica y concentracin econmica de las capitales latinoamericanas durante el siglo XIX, se sustent en las funciones predominantes de
minera, agricultura y ganadera, mientras que la manufactura contribuy muy poco
para ello. Estas circunstancias propiciaron la concentracin demogrfica en algunas capitales o ciudades y poco inters para promover el desarrollo urbano en otros
lugares.
La estrecha relacin entre el dominio agrario y el capitalismo urbano,
propici el desarrollo del monocultivo de exportacin como el caf. Las zonas
rurales se vieron afectadas por el tipo de cultivo temporalero que estimul las
migraciones de trabajadores agrarios a los centros urbanos.
Al consumarse la Independencia de Mxico, se registr la salida de capitales, dejando a la hacienda pblica en una grave crisis econmica y sin poder
atender las obras ms indispensables. Algunas polticas de las reformas borbnicas como la definicin de la naturaleza temporal de la propiedad, la regulacin del
valor y las imposiciones sobre los bienes urbanos, se reajustaron a la nueva
estructura de la repblica que comprenda la creacin del Distrito Federal, acarreando problemas administrativos originados por la combinacin de caractersticas urbanas tradicionales en una nueva estructura.
Entre 1824 Y 1840, casi no se modific la Ciudad de Mxico. El incremento
ms significativo se registr desde 1870 hasta la primera dcada del siglo XX. A
partir de las Leyes de Reforma y de la desamortizacin de los bienes eclesisticos,
se separ urbansticamente al Mxico colonial del republicano y se restructur la
vialidad, a fin de obtener la imagen de retcula simtrica del casco de la ciudad.
81
100
Los ideales del romanticismo y liberalismo se proyectaron en el repudio al
aspecto religioso de la ciudad y la promocin de una traza ms regular. Hacia finales
del siglo, la Ciudad de Mxico comenz a crecer sin un plan definido y se transform
en una urbe con influencia afrancesada, concentrando gran parte de la produccin
artesanal y manufacturera del pas, as como del comercio de bienes producidos
localmente y los de importacin.
2.2
Desarrollo urbano
en el siglo XX
a dinmica demogrfica experimentada por el pas durante el presente siglo, se
ha caracterizado por cambios notables en la estructura y distribucin espacial
de la poblacin dando pauta al crecimiento en el tamao y nmero de las
localidades y conformando un pas preferentemente urbano. Entre 1900 y 1990, la
poblacin total se quintuplic, pasando de 13.6 a 81.2 millones de habitantes y la
densidad de poblacin se elev de 6.9 a 41.5 hao/km". Tal crecimiento demogrfico
se ha visto acompaado por transformaciones significativas en el mbito socioeconmico as como de la mayor intervencin del Estado en el gobierno y administracin de los centros de poblacin. Para 1990, Mxico era el doceavo pas ms
poblado del planeta y tercero dentro del continente americano.
102
103
viva en localidades mixtas (cuyo tamao flucta entre 2,500 y 14,999 habitantes)
y 71.4% se asentaba en ncleos rurales (menores a 2,500 habitantes). Para 1990,
los porcentajes variaron notablemente, pues la tasa de urbanizacin se ubic en
57.4%; en las localidades mixtas se concentr 13.9% y la poblacin rural representaba 28.7%. Los datos revelan un patrn de concentracin urbana y la disminucin relativa de la no urbana.
Cuadro 2.1
Poblacin total, urbana y no urbana, 1900-1990
. . fjyl$~$Q)
TOTAL
URBANA
MIXTA
RURAL
:NYF~$11
TOTAL
URBANA
MIXTA
RURAL
25,779
7,209
3,940
14,630
TOTAL
URBANA
MIXTA
RURAL
100.0
10.5
18.1
71.4
TOTAL
URBANA
MIXTA
RURAL
100.0
28.0
15.2
56.8
34,923
12,747
5,288
16,888
estructura porcentual
100.0
36.5
15.1
48.4
Fuentes: Unikel, L., Garza, G. y Ruiz, C. El desarrollo urbano de Mxico, El Colegio de Mxico, Mxico: 1978, pp.
30-31. INEGI. X Censo General de Poblacin y Vivienda, 1980. Resumen general abreviado, Mxico, 1984.
INEGI. XI Censo General de Poblacin y Vivienda, 1990. Resumen general, Mxico, 1992.
104
El cambio de la tasa de urbanizacin entre 1900 y 1990 (de 10.5 a 57.4)
implica la consolidacin de un significativo proceso de urbanizacin. Los habitantes
urbanos se multiplicaron 32 veces. Dicho proceso cobr fuerza a partir de la dcada
de los cuarenta y no se ha frenado, ni siquiera en los ochenta cuando se desaceler
la dinmica demogrfica global.
b) Ciudades medias, con poblacin entre 100,000 Y 999,999 habitantes. Dentro de stas es conveniente dividirlas entre aquellas que no
llegan a 500,000 habitantes (medias 1) Y las que superan dicha
cantidad (medias 2).
c) Grandes ciudades (o millonarias) aquellas que superan el milln de
habitantes.
105
Cuadro 2.2
TOTAL
GRANDES
MEDIAS 2
MEDIAS 1
PEQUEAS
TOTAL
46,675
GRANDES
MEDIAS 2
21,218
5,978
MEDIAS 1
PEQUEAS
11,885
7,594
to
TOTAL
GRANDES
100.0
39,7
0,0
MEDIAS 2
MEDIAS 1
PEQUEAS
199
404
1990
TOTAL
100,0
GRANDES
MEDIAS 2
45,5
MEDIAS 1
PEQUEAS
255
12,8
162
Fuentes: Unikel, L., Garza, G. y Ruiz, C. El Desarrollo Urbano de Mxico, El Colegio de MxICO, Mexico. pp, 30-31,
INEGI. X Censo General de Poblacin y Vivienda, 1980. Resumen general abreviado, Mxico, 1984, INEGI. XI
Censo General de Poblacin y Vivienda, 1990. Resumen general. MxIco 1992
106
Mapa 2.1
16-25
!iilll 11-15
o 6-10
o 0-5
107
La Ciudad de Mxico se ha convertido en el centro hegemnico del pas, no
slo por su tamao poblacional, sino adems por su elevada concentracin de
actividades econmicas y por ser la sede del gobierno federal y de la administracin
pblica central. En 1900, era una ciudad media que contaba con 344,721 habitantes
y concentraba apenas 2.5% de la poblacin del pas; para. 1930, alcanz un milln
de habitantes y participaba con 6.3% de la total nacional.
A partir de los cuarenta, aceler su crecimiento, rebasando cinco millones
en 1960, 10 en 1973 y para 1990, 14.7 millones. Con la poblacin actual, la Ciudad
de Mxico es ms grande que 150 de los 212 pases existentes en el planeta y
participa con 18.1 % de los habitantes de! pas.
En trminos demogrficos, la Ciudad de Mxico de 1900 era 1.1 veces ms
grande que las cuatro ciudades que le seguan, elevndose para 1990 a 2.0 veces.
En otros trminos, el tamao de la Ciudad de Mxico en 1900 era equivalente a
las 4 ciudades que le seguan, mientras que para 1990 equivala a las 17 subsecuentes. El proceso de urbanizacin mexicano ha propiciado una concentracin
jerrquica, particularmente hacia la Ciudad de Mxico.
Cuadro 2.3
POBLACION TOTAL
% RESPECTO AL PAIS
TASA DE CRECIMIENTO
INDICE DE PRIMACIA 1
INDICE DE PRIMACIA 2
POBLACION TOTAL
% RESPECTO AL PAIS
TASA DE CRECIMIENTO
INDICE DE PRIMACIA 1
INDICE DE PRIMACIA 2
1,560.0
7.9
4.0
2.7
17.0
14,673.0
18.1
1.0
2.0
17.0
Poblacin en miles de habitantes. El ndice de Primaca 1 es el numero de veces ms grande respecto a las cuatro
ciudades siguientes. El ndice de Primaca 2 es el nmero de ciudades que contiene.
Fuentes: Unikel, L., Garza, G. y Ruiz, C. El desarrollo urbano de Mxico, El Colegio de Mxico, Mxico: 1978, pp.
27-57. INEGI. X Censo General de Poblacin y Vivienda, 1980. Resumen general abreviado, Mxico: 1984. INEGI.
XI Censo General de Poblacin Y Vivienda, 1990. Resumen General, Mxico: 1992.
108
Leal, Juan Felipe. La burgues{a y el Estado mexicano. Ediciones el Caballito, Mxico: 1972, pp. 65-66.
109
El crecimiento relativo de localidades no urbanas se debi a la multiplicacin
de haciendas y ranchos, mientras que en el caso de las urbanas, su expansin fue
producto de la incipiente produccin industrial y del intercambio comercial que
fomentaba el ferrocarril. Casi todas las ciudades crecieron a tasas por encima del
promedio nacional, sobresaliendo Torren, Veracruz, Saltillo, Ciudad de Mxico y
Mrida. En el caso opuesto, antiguos centros mineros como Zacatecas y Guanajuato, disminuyeron su poblacin como respuesta a la crisis del modelo minero-exportador que imper en el perodo. Con lo anterior, el rango de las principales
ciudades se modific.
Los gobiernos locales estaban, en teora, normados y reglamentados por
las Constituciones de las entidades federativas. El ayuntamiento era el rgano
encargado de la administracin del municipio, pero en la prctica, sus facultades
fueron debilitadas por el gobierno central. Los ayuntamientos se agrupaban en
divisiones administrativas superiores denominadas partidos, distritos, prefecturas
o cantones, y eran dirigidas por un jefe poltico o prefecto que reciba rdenes del
centro y de los qobernadores".
1910-1920. El origen de la Revolucin Mexicana fue la sucesin presidencial
de 1910, pero el conflicto surgido en la esfera del poder tena un claro transfondo:
a) serios problemas en la marcha de la economa suscitados por el descenso de
las exportaciones ante la depresin internacional de principios de siglo; b) protestas
sociales por las condiciones de trabajo de millares de obreros y campesinos,
traducidos en huelgas y e) movimientos polticos que perseguan un cambio en las
estructuras' y relaciones intergubernamentales.
Los estados de Chihuahua, Morelos y Guerrero fueron los principales focos
que anticiparon el movimiento revolucionario en el que los centros urbanos y
ferroviarios asumieron un papel determinante. Las primeras ciudades que cayeron
en control de ejrcitos rebeldes fueron Ciudad Jurez, Iguala, Chilpancingo,
Torren, Cuernavaca y Cuautla. Ante tal avance, Porfirio Daz renunci a la
residencia asumindola de manera provisional Francisco Len de la Barra y en
,
.
84
P
noviembre de 1911, FrancIsco 1. Madero .
83
Martinez, Ral. Las finanzas del sistema federal mexicano. Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico:
1988, p. 229.
84
Florescano, Enrique. Atlas histrico de Mxico. Instituto Nacional de Antropologa e Historia. Mxico: 1983, pp.
148-157.
110
En 1913, Victoriano Huerta comand un golpe de estado y asesin en la
Ciudad de Mxico a Madero y Pino Surez. Gran parte del ejrcito federal qued
bajo las rdenes de Huerta generndose levantamientos y protestas en casi todo
el pas. Venustiano Carranza se levant como jefe del ejrcito constitucionalista,
tomando las ciudades de Torren, Guadalajara, Monterrey, Tampico, Zacatecas y
Quertaro. El avance hacia el centro del pas precipit la renuncia de Huerta.
Una vez que Carranza asumi el poder ejecutivo, convoc a generales y
gobernadores a una convencin nacional que tena como objetivo finalizar la lucha
armada encabezada por Villa y Zapata. Para ese entonces, la Divisin del Norte
controlaba Chihuahua, Torren, Zacatecas y Quertaro, mientras que el Ejrcito
Libertador del Sur dominaba el estado de Morelos y parte de Guerrero. La
convencin no logr que Villa y Zapata desistieran, pues sentan que sus ideales
haban sido traicionados. El resultado fue la continuacin de la lucha: convencionalistas contra constitucionalistas.
En diciembre de 1914, los convencionalistas ocuparon la Ciudad de Mxico
y los constitucionalistas asentaron el poder ejecutivo en Veracruz. Villa y Zapata
decidieron no avanzar hacia el puerto jarocho: preferan consolidar el dominio de
sus territorios ocupados. Este acuerdo le posibilit a Obregn reorganizar el ejrcito
constitucionalista, y en 1915 obtuvo victorias importantes. El triunfo en Celaya
marc el principio del fin de los convencionalistas.
Ante la evidente cada del movimiento convencionalista, Carranza promovi
en 1916 un Congreso Constituyente que se encarg de formular una nueva Carta
Magna que estuvo lista en 1917. En los ltimos aos de la dcada tuvieron lugar
levantamientos espordicos, Zapata y Carranza murieron asesinados. Obregn
emergi como el caudillo y jefe mximo.
El empleo de las vas frreas con fines militares se hizo prctica comn. Los
ferrocarriles fueron los protagonistas en las gestas revoluclonaras'". Su importancia se debi por constituir la forma de comunicacin y avance de las tropas, adems
de que un gran nmero de ciudades adquirieron un papel estratgico debido a los
nodos y estaciones de la red que se iban estructurando.
1920-1940. El saldo del movimiento revolucionario en el aspecto demogrfico, qued de manifiesto en el tercer censo de poblacin levantado en noviembre
de 1921. Los datos mostraron que entre 1910 Y ese ao, los habitantes del pas
85
Ortiz, Sergio. Los ferrocarriles en Mxico. Secretara de Comunicaciones y Transportes, Mxico: 1974, p. 185.
111
comercio exterior
Banco Nacional de Mxico. Mxico social, 1990-1991. Direccin de Estudios Sociales, Mxico: 1991, p. 27.
Moreno, Prudenciano. Desarrollo econmico y acumulacin de capital en Mxico. Editorial Trillas y Universidad
Autnoma Metropolitana, Mxico: 1982, pp. 78-86.
112
pblico fuerte y promotor. Se avanz en la construccin de condiciones generales
para la produccin (sobre todo carreteras y energa elctrica); se nacionalizaron
los ferrocarriles y la industria petrolera; se crearon Nacional Financiera y el Banco
de Comercio Exterior y se comenz el reparto agrario. El fomento y la promocin
recayeron en primer lugar para la produccin industrial de bienes de consumo
inmediato.
En el perodo 1921-1940, la tasa de urbanizacin avanz en ms de cinco
puntos, pasando de 14.7 a 20.0. Ahora habitaban 2 de cada 10 personas en
localidades urbanas, las cuales se incrementaron de 39 a 55. Las ciudades de
Torren, Jurez, Monterrey, Tampico, Nuevo Laredo, Orizaba y Mxico duplicaron
su poblacin. Esta ltima rebas el milln y medio de habitantes, concentrando 8%
del total nacional y comenzando su proceso de metropolizacin.
113
El desarrollo estabilizador surgido del modelo de sustitucin de importaciones tuvo en la industria manufacturera el sector motriz de expansin. Buena parte
de las acciones del Estado se comprometieron a la regulacin, promocin y
financiamiento de la industria. Estas acciones se expresaron en la poltica econmica: se instrumentaron mecanismos de proteccin contra competidores forneos
y reglas para la inversin extranjera directa.
Cuadro 2.4
Mxico: Evolucin del rango de las principales ciudades, 1900-1990
1990
1 CD MEXICD
CD MEXICO
2 GUADALAJARA
GUADALA.JARA
3 PUEBLA
PUEBLA
en MFX:CO
en MEXICO
en
MEXlcrl
GUADALAJARA
GUAOALAJARA
GUADALAJARA
GUAIlALAJARA
GUADAlAIAfiA
(jJADt\1 AJMV'
PUEBLA
MONTERREY
MONTEI,REY
MON fERREY
MONTERREY
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PUEBLA
PUEBLA
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4 LEON
MONTERREY
5 MONTERREY
SU,
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TAMri!CO
PACHUCA
ORIZABA
VERACRUZ
AGS
CHiHUAHUA
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OAXACA
SALTILLO
CHIHUAHUA
CHIHUAHUA
CHIHUAHUA
TiJlIt,NA
VEHACRI:/.
CHiIiUAHIJ{
GUANAJUATO
ORIZABA
SAL TILLO
PACHUCA
OfilZABA
VERACRUZ
MiHiDA
MI"XICALi
TA~tlWiCr)
SALTILLO
SALTILlO
AGS
\C/ltlUICO
CWIN:AN
Ill,).,>
TOLUCA
JUAREZ
MEXICAll
ORIZABA
CIHIA:M;
r~
TaLUCA
MOREUI\
MORElIA
MOREUA
MOREIIA
fllonf.:l.lt\
~:AL
fOlUCA
TlJUANA
IlURANGO
8 GUANAJUATO
9 PACHUCA
10 MORElIA
11 AGS
12 OAXACA
13 QUERETARO
14 ZACATECAS
15 ORIZABA
16 DURANGO
17 CHIHUAHUA
CHIHUAHUA
PACHUCA
SALTILLO
ORIZABA
TORREON
TAMPICO
DURANGO
CHIHUAHUA
PACHUCA
18 TOLUCA
QUERETARO
MOREUA
JUARE?
19 CELAYA
20 SALTIlLO
DURANGO
OUEREJARO
JAlAr)A
JALAPA
DURANCO
TOLUCA
OAXACA
DURANGO
DURANGO
PACHUCA
HEHMOSII Le:
I.JUANA
lGHHfON
IJUHMKO
Mi:HiD1
ClJIH!IAHUI,
lonJlCO
rr-r-
UE:HNAVAi': A
li! I U
f(J,c;
Fuentes: Unikel, L, Garza, G, y Ruiz, e, El desarrollo urbano de Mxico, El Coleqio do MXICO, Mxico 1978, pp.
377-380. INEGI. X Censo General de Poblacin y Vivienda, 1980. Resumen general abreviado, Mxico: 1984
INEGI. XI Censo General de Poblacin y Vivienda, 1990. Resumen general. MXICO 1992,
Entre 1940 Y 1980, el PIS creci a una tasa promedio de 6.4% anual,
pasando de 57.8 a 638.6 billones de pesos (a precios constantes de 1991). Durante
el mismo lapso, la poblacin se increment de 19.6 a 66.8 millones, lo que implic
una tasa de 3.1 % anual que, al ser inferior a la del PIB, propici un aumento del
PIS per cpita de 2.9 a 9.6 millones de pesos. Dicho aumento incidi en los niveles
de vida de la poblacin.
114
115
1989, el PIS creci apenas a una tasa de 1.1% anual; el ndice de precios se
increment en 11 ,789.2%; el personal ocupado formal remunerado creci por abajo
del ritmo de poblacin y el poder adquisitivo del salario mnimo se contrajo en 50%.
Vase Corona, Rodolfo. "Los resultados del censo de poblacin de 1990". En: Estudios Demogrficos y Urbanos.
vol. VI., nm. 16. El Colegio de Mxico, Mxico: 1991.
89
116
mente, por lo que la crisis econmica de Mxico no precipit un mayor xodo. En
los ochenta, el promedio de deportacin anual totaliz 1.5 millones de personas.
El origen de la poblacin indocumentada tiene patrones constantes por lo
que es una costumbre que se trasmite a generaciones de familiares y amigos. Los
estados que ms aportan son Michoacn, Jalisco, Zacatecas, Oaxaca y el Estado
de Mxico. En ellos, existen zonas de expulsin perfectamente distinguibles.
El desarrollo urbano de los ochenta mostr cambios relevantes en su
organizacin espacial. Las localidades urbanas dieron un total de 275, existiendo
dinmicas diferenciales por tamao de localidad.
Las cuatro ciudades millonarias mostraron el ritmo de crecimiento ms bajo,
sobresaliendo la Ciudad de Mxico cuya tasa se ubic en 1% anual. En el polo
opuesto las pequeas y medias experimentaron los crecimientos relativos ms
importantes. El conjunto de ciudades medias adquiri una posicin relevante en el
sistema urbano nacional destacando la dinmica de San Luis Potos, Quertaro,
Villahermosa, Ensenada, Tuxtla Gutirrez, Monclova, Tapachula, Chetumal, San
Juan del Ro, Nogales, Lzaro Crdenas, Puerto Vallarta, Cancn y Zihuatanejo.
Para dar mayor autonoma financiera y pluralismo poltico a los gobiernos
municipales, el gobierno federal promovi una serie de adiciones y modificaciones
al artculo 115 constitucional. En 1976, se agregaron las fracciones IV y V donde
se conceden facultades a los gobiernos estatal y municipal para elaborar sus planes
de desarrollo urbano y se expresan las normas para la planeacin de usos del suelo
de las conurbaciones.
. Las adiciones de 1977 se pueden denominar de reforma poltica en materia
municipal por permitir el principio electoral de representacin proporcional en la
eleccin e integracin de los ayuntamientos de municipios con ms de 300 mil
habitantes. Dicho principio se aplic para sndicos y regidores.
Las reformas y adiciones de 1983 estuvieron encaminadas a vigorizar su
libertad y fortalecer su autonoma econmica, poltica, administrativa y jurdica. En
este rubro se establecieron los servicios pblicos que el municipio debe prestar a
la ciudadana y las normas generales para la formulacin y ejecucin de su
hacienda pblica. Sin embargo, la autonoma financiera de los municipios an est
lejos de cumplirse. Cada vez dependen ms de las transferencias que reciben por
parte de los gobiernos estatal y federal a travs del sistema de coordinacin fiscal
y las participaciones.
2.3
Movimientos migratorios
odo proceso poblacional es ,produc,to de dos comp~nentes: a) el crecimiento
natural, que resulta de la diferencia entre la natalidad y mortalidad y b) el
crecimiento social o saldo neto migratorio, obtenido por la diferencia de los
inmigrantes menos los emigrantes. Los factores que inciden en dichos componentes pueden ser generales para ambos y especficos para cualquiera de los dos.
Entre 1980 Y 1990, el crecimiento natural del pas se ubic en 2.3% anual
como resultado de 29 nacimientos Y seis defunciones por cada 1,000 habitantes,
Ambas tasas han cado desde 1930, donde los valores eran 50 y 30 respectivamente. Por otro lado, el saldo neto migratorio intercensal fue -2'339,682 habitantes,
por lo que la tasa de crecimiento social promedio fue -0.4% y la tasa de crecimiento
total 2.0% (las tasas de crecimiento natural y social no se suman para obtener la
total, pues ellas son geomtricas, es decir, simulan proyecciones no lineales).
A nivel espacial, las tasas de crecimiento natural no presentan diferencias
significativas, siendo los polos opuestos en el perodo 1980-1990 las entidades del
Distrito Federal (1.9%) Y Chiapas (2.7%). Se observa que el componente natural
sigue siendo mayor en entidades con menores ndices de calidad de vida, urbanizacln o de elevado crecimiento total.
118
La migracin es el cambio del lugar habitual de residencia. Esta puede ser
definitiva o temporal. Los flujos migratorios inciden directamente en la distribucin
y estructura de la poblacin. Los factores de la migracin son econmicos (oportunidades de empleo y niveles de ingreso); sociales (demanda educativa y servicios
pblicos); psicolgicos y demogrficos.
Tipos de migracin
Los movimientos que se generan dentro de un pas o regin reciben el nombre de
migracin interna y analticamente se distinguen cinco tpos'".
90
a)
b)
e)
Migracin rural-urbana. Hasta hace unos aos este tipo de migracin se conceba como la ms importante, tanto por su volumen,
como por las implicaciones que generaba. En las primeras etapas de
aceleramiento de la urbanizacin nacional o regional, la migracin
Urza, Ral. El desarrollo y la poblacin en Amrica Latina. Editorial Siglo XXI, Mxico: 1979, pp. 186-195.
119
rural-urbana adquiere un papel protagnico. Sus determinantes se
explican por factores de cambio y estancarnlento'".
El primer caso alude al desempleo campesino originado por la
penetracin de capital en el proceso agropecuario; mientras que el
segundo se centra en el empobrecimiento paulatino de la poblacin
rural ante la multiplicacin familiar y la insuficiencia del suelo.
Los migrantes rurales se insertan por primera vez al mercado urbano
de trabajo en actividades poco remuneradas o del sector informal y
habitan en barrios decadentes del centro de la ciudad o con algn
pariente o amigo. No existen evidencias para asegurar que la primera
residencia de los migrantes rurales sea la periferia de las ciudades,
ni que su primera vivienda sea autoconstruida.
d)
91
Singer, Paul. Econom(a polftica de la urbanizacin. Editorial Siglo XXI, Mxico: 1975, pp. 37-67.
120
Migraciones interestatales
Para el caso de Mxico, los datos del censo de poblacin de 1990 revelaron que
17.4% de los habitantes residentes nacieron en otra entidad federativa, por lo que
constituyen la migracin interna. En el saldo neto migratorio positivo sobresalen los
estados de Quintana Roo, Baja California y Mxico, donde 53.9%,40.9% Y 34.0%
de su poblacin total era nativa de otra entidad, respectivamente. Por otro lado, los
estados de mayor expulsin relativa de poblacin fueron Zacatecas con -33.8%,
Durango con -18.8% e Hidalgo con -18.0%92.
Los datos anteriores muestran la migracin interna histrica ocurrida en el
pas hasta 1990. Sin embargo, de los datos presentados no es posible inferir el
perfil de movimientos recientes. Para ello, es necesario consultar el cuadro censal
que anota a la poblacin que cambi de residencia. Dicha informacin permite
obtener conclusiones sobre los movimientos interestatales registrados en un lapso.
A continuacin se presentan algunas comparaciones entre la migracin interestatal
de las dcadas de los setenta y ochenta.
Entre 1975 Y 1980, los movimientos interestatales de poblacin sumaron 2.7
millones, lo que implic una tasa neta de migracin de 4.0%. 14 entidades atrajeron
poblacin, mientras que 18 la expulsaron. En trminos absolutos, la atraccin ms
importante la ejerci el Estado de Mxico, mientras que la mayor expulsin ocurri
en el Distrito Federal. En trminos relativos, las entidades de mayor atraccin fueron
Quintana Roo, Baja California Sur y el Estado de Mxico, mientras Guerrero,
Oaxaca y Zacatecas obtuvieron las tasas de mayor expulsin.
Para el quinquenio 1985-1990, el nmero total de movimientos se increment a 3.5 millones, y la tasa neta a 5.0%. Una posible explicacin al aumento en la
tasa neta de migracin podran parecer los efectos de la crisis econmica. Sin
embargo, lo anterior no es correcto, pues tal aumento se debi a la mayor expulsin
poblacional ocurrida en el Distrito Federal y que responde a la etapa de metropolizacin alcanzada por la Ciudad de Mxico.
En trminos absolutos, el Estado de Mxico y Distrito Federal fueron
nuevamente los de mayor atraccin y expulsin respectivamente. En relacin a las
tasas, Quintana Roo sigui con la ms alta, ubicndose ahora Baja California en
segunda posicin. Los estados de mayor tasa de expulsin fueron, nuevamente,
92
INEGI. XI Censo general de poblacin y vivienda, 1990. Perfil sociodemogrfico. Mxico: 1992a, p. 16.
121
Guerrero, Oaxaca y Zacatecas. Los datos concluyen la no existencia de cambios
sustanciales en los patrones de migracin interna del pas como consecuencia de
la crisis econmica de los ochenta.
Cuadro 2.5
Mxico: Migracin interestatal, 1975-1980 y 1985-1990
MJ.gll~AUlll.
..................NUO<Wo
BAJA CALIFORNIA
BAJA CALIFORNIA SUR
CAMPECHE
COAHUILA
COLIMA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
DISTRITO FEDERAL
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MEXICO
MICHOACAN
MORELOS
NAYARIT
NUEVO L~aN
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSI
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULlPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATAN
ZACATECAS
26.7
81.6
23.1
26.1
65.5
28.0
30.6
54.1
393.8
40.8
77.7
38.4
48.5
164.1
592.3
88.2
58.1
33.3
114.1
49.8
87.1
40.9
41.3
48.7
69.8
38.8
40.0
83.6
19.2
134.9
26.2
40.0
17.9
73.5
10.8
17.0
56.9
18.3
45.6
51.8
572.0
55.3
96.5
98.8
69.6
136.5
241.1
113.8
46.7
34.3
63.7
108.5
117.6
25.9
12.8
71.2
75.4
56.8
36.6
83.6
20.9
176.5
37.2
62.4
8.7
1.98
8.1
0.79
12.4
6.72
9.2
2.56
8.6
0.64
9.7
3.24
(15.0) (0.84)
2.4
0.13
(178.2) (2.30)
(14.4) (1.43)
(18.8) (0.73)
(60.4) (3.36)
(21.1) (1.60)
27.7
0.74
351.2
5.44
(25.6) (1.04)
11.4
1.39
(0.9) (0.15)
50.4
2.32
(58.7) (2.88)
(30.5) (1.07)
15.0
2.42
28.5 15.13
(22.5) (1.58)
(5.6) (0.36)
(17.9) (1.37)
3.4
0.38
0.0
0.00
(1.7) (0.35)
(41.6) (0.89)
(10.9) (1.18)
(22.4) (2.34)
...
44.0
220.6
29.5
34.5
69.2
31.1
42.3
118.1
298.2
41.1
98.4
46.6
67.0
178.0
786.4
105.6
91.2
359
113.8
73.9
125.7
67.9
92.8
64.4
82.8
72.1
47.8
115.3
36.9
163.6
38.4
36.6
AlD{) ...SALO
%
NeTo
17.5
26.5
4.3
40.3
180.3
12.9
11.7
17.8
6.5
24.7
9.8
2.2
80.7
(11.5)
(0.7)
18.4
12.7
3.5
69.8
(27.5)
(1.0)
40.1
78.0
3.7
1.035.8 (737.6) (10.1)
82.4
(41.3)
(3.6)
95.0
3.4
0.1
120.2
(73.6)
(3.3)
85.9
(18.9)
(1.2)
138.4
39.6
0.9
271.4
515.0
6.1
121.1
(15.5)
(0.5)
39.6
51.6
5.0
38.8
(2.9)
(0.4)
66.2
47.6
1.7
138.8
(64.9)
(2.5)
139.1
(13.4)
(0.4)
29.3
38.6
4.3
19.0
73.8
18.1
77.7
(13.3)
(0.8)
105.3
(22.5)
(1.2)
53.8
18.3
1.2
54.4
(6.6)
(0.5)
75.6
39.7
2.0
25.0
11.9
1.6
237.5
(73.9)
(1.3)
47.4
(9.0)
(0.8)
68.8
(32.2)
(3.0)
):.: $A~.:t .
: . . . :. :.0:).. . . s.Q.
122
b)
El saldo neto migratorio del Estado de Mxico en el perodo 19801990 fue ligeramente superior al registrado en la dcada de los
setenta y le permiti colocarse desde 1985 en la entidad ms poblada
del pas. Los inmigrantes totalizaron 121,399 personas, 4.3% del
total; dos terceras partes vinieron del Distrito Federal, mientras que
uno de cada diez, de los estados del centro del pas (Hidalgo,
Morelos, Puebla, Quertaro y Tlaxcala). El gran volumen de migraciones Distrito Federal-Estado de Mxico se explica por el proceso
de metropolizacin de la Ciudad de Mxico.
De manera conjunta, el Estado de Mxico registr 898,539 movimientos intermunicipales, ms del doble que los interestatales. Cincuenta
y cinco municipios expulsaron poblacin, mientras sesenta y seis, la
atrajeron. En trminos absolutos, la emigracin ms importante se
--------93
123
registr en Nezahualcyotl, Tlalnepantla y Naucalpan, contabilizando
770,267 personas (86% de la total). Los principales puntos de atraccin fueron Ecatepec, Chalco y Chimalhuacn, con una sumatoria de
584,999. Estos movimientos se explican claramente por la etapa de
metropolizacin de la Ciudad de Mxico. La migracin intra e interestatal propici la mayor concentracin demogrfica en torno a los
municipios conurbados al Distrito Federal y la zona metropolitana de
Toluca.
b)
Ciudades de atraccin moderada: Monterrey, Len, San Luis Potos, Mexicali, Culiacn, Hermosillo, Durango, Xalapa, Obregn, Minattln, Crdoba, Colima y Delicias.
e)
d)
124
e)
y Poza Rica.
El comportamiento demogrfico de las principales ciudades del pas estuvo
supeditado en cierta forma a la manera en que sus economas urbanas sortearon
la crisis econmica de los ochenta.
2.4
Proceso de metropolizacin
a conformacin y dinmica del desarrollo metropolitano establece una nueva
tendencia de la urbanizacin contempornea, en la cual la poblacin y las
actividades econmicas se encuentran en ciertos puntos del territorio que rebasan
lmites poltico-administrativos. Esta fase de organizacin espacial se presenta
recurrentemente en los pases desarrollados, lo que ha dado pauta para proponer
conceptos como contraurbanizacin, descentralizacin, exurbanizacin, regiones
metropolitanas, primaca metropolitana y meqalpolis'".
94
Salazar, Hctor y Negrete, Mara Eugenia. "Zonas metropolitanas en Mxico, 1980'. En: Estudios Demogrficos y
Urbanos. vol. 1. , nm. 1. El Colegio de Mxico, Mxico: 1986, pp. 97-98.
126
Unikel, Luis; Garza, Gustavo y Ruiz, Crescencio. Op. cit. pp. 132-145.
127
En la dcada de los setenta, el proceso de metropolizacin prosigue y para
96
1980 se haban conformado otras 15 reas, totalizando 27 .
1. Ciudad de Mxico
2. Guadalajara
3. Monterrey
4. Puebla
5. Len
6. Torren
7. Tampico
8. Chihuahua
9. San Luis Potos
10. Veracruz
11. Mrida
12.0rizaba
13. Toluca
14. Coatzacoalcos
15. Minatitln
16. Cuernavaca
17. Xalapa
18. Poza Rica
19. Monclova
20.0axaca
21. Crdoba
22. Zamora
23. Zacatecas
24. Guaymas
25. Cuautla
26. Colima
27. Tlaxcala
128
reducido tamao que tienen los municipios de esta entidad y no de su estructura y
dinmica demogrfica.
Cuadro 2.6
Mxico: Zonas metropolitanas, 1970-1990
) ii.)~I;)!!M~I~J9~. /...
C.Y~I;)$M~I~191~ii.i
CIUDAD DE MEXICO
GUADALAJARA
MONTERREY
PUEBLA
LEON
TORREON
SAN LUIS POTOSI
MERIDA
CHIHUAHUA
TAMPICO
VERACRUZ
ORIZABA
TOLUCA
CUERNAVACA
XALAPA
MONCLOVA
OAXACA
COATZACOALCOS
POZA RICA
MINATITLAN
CUAUTLA
CORDOBA
ZACATECAS
ZAMORA
COLIMA
GUAYMAS
TLAXCALA
AGUASCALlENTES
SALTILLO
MORELlA
QUERETARO
REYNOSA
TEPIC
PACHUCA
LOS MOCHIS
DELICIAS
CHILPANCINGO
8,355,084
1,381,984
1,095,667
513,237
385,817
332,569
253,638
216,824
262,967
276,579
223.136
139,505
8,797,031
1,516,209
1,246,181
644,186
480,991
443,020
301,986
266,046
286,937
304,164
258,605
209,915
12,968,029
2,210,293
1,929,196
862,453
633,945
478,523
411,544
424,399
387,896
418,824
304,420
196,455
439,759
209,842
233,093
148,354
155,783
127,170
186,332
121,005
90,055
114,018
105,483
116,794
103,492
86,381
31,641
13,734,654
2,244,715
1,950,831
985,213
722,384
617,424
471,047
454,712
411,922
469,286
367,339
241,526
597,350
277.502
263,400
154,788
167,607
214,115
198,853
189,039
138,127
156,076
140,166
148,721
119,969
139,025
76,878
14,672,913
2,809,132
2,526,092
1,209,986
810,570
676,348
613,181
602,503
518,124
469,347
438,821
216,460
753,855
446,444
316,143
254,376
243,075
224,410
172,232
163,561
152,044
148,481
146,484
145,597
142,844
123,438
85,984
455,234
441,739
436,985
416,340
332,755
221,865
184,679
172,938
103,840
97,165
14,836,110
2,908,698
2,560,363
1,349,029
951,521
842,852
658,712
658,452
534,699
560,890
473,156
258,281
911,310
483,951
350,247
261 ,412
245,753
259,838
185,960
242,249
233,542
187,336
191,326
185,445
154,347
175,109
111,636
547,366
486,580
542,985
555,491
376,676
268,185
193,673
389,632
139,009
136,164
Fuentes: Unikel, L., Garza, G. y Ruiz, C. El Desarrollo Urbano de Mxico. El Colegio de Mxico, Mxico: 1978; Salazar,
H. y Negrete, M. "Zonas metropolitanas de Mxico en 1980', en Estudios Demogrficos y Urbanos, nm. 1. 1986.
129
La planeacin del espacio metropolitano deber prestar particular atencin
a aquellas zonas donde la fragmentacin del territorio en pequeas unidades
poltico-administrativas, se contraponga a mecanismos de concertacin de acciones de corte metropolitano y existan problemas financieros debidos a grandes
obras de infraestructura y servicios pblicos injustificables ante concentraciones
metropolitanas relativamente pequeas.
En 1980, la poblacin total de las 27 zonas metropolitanas ascendi a 25.7
millones y en las reas metropolitanas habitaba el 91.4% de ella. Dicho porcentaje
es muy similar al de 1970, producto de los siguientes elementos: a) exista mayor
dispersin de poblacin en las metrpolis de nueva creacin respecto a las
existentes en 1970; b) el porcentaje de poblacin dispersa en las 12 zonas
metropolitanas ms antiguas disminuy en ms de 5 puntos porcentuales y e) a
mayor tamao de poblacin, el rea urbana concentraba ms porcentaje de
poblacin de la zona metropolitana.
Las conclusiones anteriores indican que el proceso de metropolizacin se
desenvuelve bajo dos situaciones complementarias: por un lado, el rea
urbana se expande por el crecimiento demogrfico y redistribucin poblacional. Por otro lado, los asentamientos dispersos se anexan al rea
construida o presentan importantes movimientos migratorios intramunicipales.
El factor tiempo adquiere un papel central en las etapas de metropolitanismo.
Las zonas generadas entre 1970 Y 1980 presentan un desfase de desarrollo
metropolitano de 20 aos respecto a las existentes en 1970.
130
1.
97
2.
3.
4.
Puebla. Compuesta por los municipios poblanos de Amozoc, Coronango, Cuatlancingo, Puebla, San Andrs Cholula, San Miguel Xoxtla
y San Pedro Cholula; ms Mazatecocho, San Pablo del Monte,
Tenancingo, Papalotla de Xicotncatl y Xicotzingo pertenecientes al
estado de Tlaxcala.
5.
6.
7.
Torren. Conurbacin interestatal integrada por Matamoros y Torren, Coahuila y Gmez Palacio y Lerdo, Durango.
8.
INEGI. XI Censo general de poblacin y vivienda, 1990. Area Urbana de la Ciudad de Mxico. Mxico: 1992b.
131
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
132
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
36.
37.
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE). Programa Nacional de Desarrollo Urbano, 1990-1994. Mxico:
1990, anexo 1.
133
como en el primer contorno (Azcapotzalco, Iztacalco, Gustavo A. Madero y Nezahualcyotl). Se registraron tambin importantes movimientos intrametropolitanos
de tipo centro-periferia, expulsando poblacin Alvaro Obregn, Coyoacn, Naucalpan y Tlalnepantla; y atrayendo, Iztapalapa, Tlhuac, Tlalpan, Ecatepec, Chalco,
Ixtapaluca y los municipios recin incorporados.
En la dcada de los ochenta, las reas metropolitanas de Guadalajara y
Monterrey -yen menor medida Puebla, Tampico y Torren- consolidaron su
primera etapa de metropolitanismo para avanzar a la segunda, caracterizada por
-la expulsin poblacional del municipio central. De mantenerse el ritmo y modalidad
de crecimiento de Guadalajara y Monterrey, es muy probable que en 15 aos la
segunda rebase a la primera, para ubicarse como el segundo conglomerado
metropolitano ms poblado del pas.
2.5
Funciones econmicas
y especializacin urbana
T
136
Un problema que se presenta en el campo de la economa urbana es la
carencia de indicadores satisfactorios sobre su propio crecimiento. El anlisis de
la economa nacional se mide en trminos de producto o ingreso y su estudio se
puede realizar con el uso del sistema de cuentas nacionales. Dicha informacin
se ha elaborado sistemticamente en nuestro pas desde 1970, y permite obtener
conclusiones longitudinales (o temporales) y verticales (o estructurales). El sistema
divide a la estructura econmica del pas en 9 grandes reas y 73 ramas de
actividad.
A nivel urbano, la informacin econmica disponible es la de los censos
econmicos: agropecuario, industrial, comercial, de comunicaciones y transportes
y de servicios. Dicha informacin presenta las limitantes de exponer resultados
cada cinco aos o ms y con el municipio como mxima desagregacin espacial.
Al momento de redactar este trabajo, slo se disponan de todos los censos
econmicos para el ao de 1980, razn por lo cual en el presente apartado se
expondrn reflexiones para tal ao y suponiendo que los datos municipales
corresponden por completo a las ciudades y reas metropolitanas.
137
petroqumica); produccin industrial de bienes de consumo inmediato (alimentos,
bebidas, tabaco, textil, vestido, calzado, editoriales, qumica, hule y plstico); de
bienes de consumo duradero (muebles, artculos elctricos y electrnicos, automotriz y transporte y otras industrias manufactureras); de bienes intermedios (madera,
papel y cartn, productos de minerales no metlicos y metlica bsica); de capital
(productos metlicos y maquinaria y equipo); construccin; servicios distributivos
(electricidad, gas, agua, comunicaciones y transportes); servicios financieros (banca y finanzas); comercio al productor (al mayoreo); servicios al productor (profesionales y tcnicos); comercio al consumidor (comercio al menudeo); servicios al
consumidor (dems servicios) y servicios de carcter social (educacin, salud y
administracin pblica). No se incluyen el sector primario ni extraccin de petrleo,
por la dificultad de medir su impacto en las economas urbanas.
El PIS nacional de los 14 sectores sum 562 billones de pesos. De ellos, la
produccin de bienes de consumo inmediato, los de servicios al consumidor y el
comercio al consumidor aportaban 246.1 billones de pesos (43.8%), siendo las
divisiones ms importantes por volumen de producto generado. En el caso contrario
aparecieron minera, servicios al productor y petrleo, con un PIS conjunto de 35.7
billones de pesos (6.4%).
La evolucin temporal de los distintos sectores y divisiones de la economa
nacional han mostrado rasgos similares a los de otros pases capitalistas:
a)
b)
Tasas de crecimiento ms aceleradas del sector industrial, particularmente la manufactura, que propici un estado de desarrollo caracterizado por el auge emergente de la divisin de bienes de capital
y la consolidacin y diversificacin espacial de las divisiones de
bienes de consumo inmediato e intermedios.
c)
138
139
Cuadro 2.7
CIUDADES
10111
TOTAlPAIS
Sil,DD'"
MI,..rll
ac
rlll'llO
9,334.9
1l,513.3
1,033,4
eco
"
90,121.4
JO,88H
19,260.1
44.361.9
17,4%4
226,041.2
147.4
26,223.1
0.6
00
5,272.0
8672
5,860.4
1,986.9
COI.1JU<Ci.
9,9630
le.35B
9,867,8
1796
8302
6,977.4
2,3%,8
[}Illri~.'i
32,D6H
52,1143.0
11,260.5
27,9586
Fin,"cle"u
P"'6 '.,
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SS,lDU
1(,11179
lJ,ln9
8,2160
21,7364
6697
2,8568
814.0
3,440,5
1,488.3
2,842.5
1,080,6
7,940,4
830,0
s."lcio.
.. I ''''
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So.i.l ..
U,90D.'
~."10
4i,liO
19,996.2
33,244.1
12,813
17.4
11042
3,9822
3,802.2
2,078
119
0,058
o,u
3 AM.MONTERREY
37,687.6
108.0
00
4,653.6
1,40113
2,867.2
3,6917
2,366
19.:'
0.041
12,207.8
24.5
0.0
3,012,2
1,877.1
897.8
342.3
109.2
974.8
215,4
1,5426
117.6
1,060.3
9577
1,076
10
006.
3,017.8
5.9
0.0
1,215.6
30.4
96.5
6'-6
43'
238.3
300
134.9
10.1
338,4
2231
S89
434,9
800,6
AM.PUEBLA
5 AM.LEON
6 CIUDAD JUAAEZ
4,782.7
'3
00
7 AM TORREDN
5,446.7
14,8
0.0
l,131S
8 AM,TOLUCA
7,773.0
0.0
00
2,725.9
1,6241
41,2
..
0169
31.4
66.0
187.7
112.0
546.5
123.0
8360
1,1190
453
88
5~5.1
159.7
44.0
387.2
174.7
789.8
63,0
7680
713.1
573
11.4
0.063
2844
19i.4
.59
13.0
154.2
549,4
25,8
9892
7669
396
17.7
0.141
107
0076
67.7
.01
'44
0.081
TlJUANA
4,615.4
45
00
370,&
262.7
80.7
85.6
1310
177.1
526,8
2395
1,099.2
9916
10 AM.MERIDA
4,671.5
24.9
0.0
1,116,&
12.1
113.1
385
415,1
4910
136.8
383.3
46.7
800.9
648.4
8741
e.s
?4.S
11.9
417.5
1,1088
128,2
6371
623
628,8
837./1
466
160
0.010
147 S
:J525
188.6
1'H2
373.6
110,3
340.8
30.7
184,8
5080
493
99
0.040
1,478,9
231.8
11,0
0076
11 AM.TAMP1CO
6,685.4
00
12 AM.SANLUISPOTOSI
4,058.3
411.7
00
779,5
13 AM.CHIHUAHUA
4,408.6
293,4
0.0
2543
52.7
319.6
39.7
5799
6151
2252
363.1
902
566.9
649,8
358
11,4
0036
"
MEX1CAll
5,567.4
00
00
476.6
1718
21~.4
51,8
6375
2761
1659
1,291,2
1080
97;16
863.6
332
16.3
001:'
15 CULlACAN
3,630,8
00
00
3438
f1
W.9
40.5
3665
516.4
119.7
445.6
42.1
752.1
714,3
271
119
Don
16 AM.VERACRUZ
4,511.0
0.0
0.0
4144
319
7349
929
592
560.1
1676
3:.0,8
87.3
6253
1.0185
368
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4,653.2
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145.9
105,3
419.6
333.2
2,1235
319.5
840
22 OURANGO
2,425.0
141.1
0.0
187.4
1/1.6
410.0
48.9
39.8
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Fuente: Estimaciones a partir de los Censos Econmicos de 1991 y el Sistema de Cuentas Nacionales.
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Las divisiones de actividad no mostraron niveles similares de concentracin
urbana global, lo que permite iniciar la definicin de las funciones econmicas
predominantes del sistema urbano nacional y el aprovechamiento diferencial de
economas de aglomeracin. De las 14, slo 5 presentaban niveles de concentracin por abajo del promedio urbano (comercio al consumidor, servicios al consumidor, servicios de carcter social, petrleo y minera), mientras que los 11
restantes estaban por encima del promedio, sobresaliendo los casos de servicios
financieros y produccin de bienes de capital, donde la participacin superaba el
90%.
La manera en que se concentraron las funciones econmicas en el territorio
urbano nacional respondieron en cierta medida al grado y ritmo de desarrollo
alcanzado por cada sector. Las divisiones emergentes o con dinmicas importantes
tendieron a la mayor concentracin respecto a las de mayor tradicin o ya
consolidadas. Por lo anterior, el desarrollo econmico sectorial y por divisiones
ocurre en una primera etapa con un perfil espacial de concentracin dentro de la
concentracin, para la posterior diversificacin selectiva. Las nuevas actividades
evolucionan principalmente en las ciudades de mayor tamao y una vez rebasado
un cierto umbral comienzan a descentralizarse.
El caso de 'la concentracin urbana de las actividades minera y petrolera
responde a otro conjunto de determinantes, que tienen que ver con la distribucin
espacial de los recursos naturales, la creacin de ciudades para su explotacin
o las polticas del Estado en cuanto a inversin en actividades de refinacin o
petroqumica.
El PIS de la industria manufacturera, conformada por las divisiones de
bienes de consumo inmediato, duradero, intermedios y de capital, ascendi a 169.2
billones de pesos, de los cuales 88.8% se generaron en estas 51 ciudades. Los
factores ms relevantes que han incidido en la preferencia locacional hacia centros
urbanos han sido: a) oferta de mano de obra calificada, b) potencial del mercado,
c) polticas del Estado para fomento y promocin industrial, d) acceso a condiciones
generales de la produccin y e) obtencin de economas de escala ligadas a la
aglomeracin 100.
Como se observa, la decisin locacional ha escapado del factor acceso a
los insumos, elemento primario en los inicios del desarrollo industrial, lo que habla
100 Sobrino, Jaime. Localizacin de la industria r.,ecnica
1986, pp. 124-128.
141
de la madurez y consolidacin de buena parte de la industria manufacturera
nacional.
La localizacin de la industria manufacturera no se ajusta necesariamente
al patrn de distribucin de la poblacin, sino a la existencia de otros factores de
emplazamiento no ligados con el mercado del producto. Segn la produccin
manufacturera total, el orden jerrquico de las principales ciudades era (el porcentaje entre parntesis indica su participacin en el PIS manufacturero nacional):
Ciudad de Mxico (48.3%), Monterrey (10.2%), Guadalajara (4.6%), Puebla (3.6%),
Toluca (2.8%), Quertaro (1.7%), Orizaba (1.2%), Cuernavaca (1.1%), Torren
(1.1 %), Y Monc/ova (0.9%).
Las actividades de servicios tienden a localizarse lo ms cerca posible de
sus consumidores, por lo que el factor bsico de emplazamiento es el acceso al
mercado. Lo anterior no implica que los servicios se distribuyen uniformemente en
el territorio y segn el patrn observado por la poblacin. Algunas actividades, como
los servicios al productor, requieren adems el acceso a economas de aglomeracin, mientras que los servicios distributivos y algunos de carcter social aprovechan economas de escala ligadas al proceso de prestacin del servicio. Por ello,
las divisiones orientadas al consumo contienen un perfil ms diversificado respecto
a los servicios al productor. Tan slo las ciudades de Mxico y Monterrey concentraban el 64.9% del PIS de servicios financieros y al productor.
142
grfico. Asimismo, su preeminencia econmica dentro del sistema
urbano nacional es superior a la poblacional, ya que su PIS era
comparable a las 65 ciudades siguientes, mientras que su poblacin
equivala a las 26 siguientes.
b)
e)
Minatitln, Xalapa, Coatzacoalcos y Quertaro presentaban economas por encima de lo esperado segn su tamao poblacional,
mientras en el polo opuesto aparecan Ciudad Victoria, Zacatecas y
Uruapan.
143
En otras palabras, las funciones predominantes se identifican por su posicin relativa en la estructura econmica urbana en relacin a la nacional, y no por
su importancia absoluta. La especializacin ofrece la situacin de centralidad del
ncleo urbano, mientras que la produccin absoluta indica nodalidad.
El nmero de funciones econmicas predominantes en cada ciudad esta en
relacin directa con su tipo de estructura econmica. A mayor diversificacin, mayor
nmero de funciones econmicas predominantes. Asimismo, a mayor PIS per
cpita global del centro urbano, mayor cantidad de funciones predominantes.
Segn el nmero de funciones econmicas predominantes, las ciudades se
pueden clasificar en cuatro tipos: 1. Multifuncionales (Ciudad de Mxico, Monterrey, Mexicali, Quertaro, Veracruz, Chihuahua, Ensenada y Pachuca); 11. Diversificadas (Guadalajara, Puebla, Toluca, Tampico, Cuernavaca, Torren,
Coatzacoalcos, Crdoba, Minatitln, Hermosillo, Saltillo, Mrida, San Luis Potos,
Los Mochis, Villahermosa, Ciudad Obregn, Tijuana, Culiacn, Celaya y Matamoros; 111. Semidiversificadas (Xalapa, Tuxtla Gutirrez, Ciudad Jurez, Durango,
Aguascalientes, Irapuato, Acapulco, Mazatln, Reynosa, Oaxaca, Zamora, Orizaba, Monclova, Colima, Poza Rica y Campeche) y IV. Unifuncionales (Tepic, Nuevo
Laredo, Morelia, Uruapan, Zacatecas, Len y Ciudad Victoria).
Para conocer las caractersticas de la organizacin territorial de las funciones econmicas predominantes y su jerarqua segn nmero de apariciones, se
elabor un escaloqrarna de actividades. La finalidad de esta tcnica consiste en la
elaboracin de una matriz que registra el nmero y tipo de funciones predominantes
para cada ciudad.
Los resultados presentan conclusiones interesantes. Las funciones predominantes de mayor recurrencia fueron las del sector terciario, seguidas por las de
la industria manufacturera mientras que la minera y el petrleo aparecieron con
los mayores niveles de concentracin espacial. Lo anterior indica que a este tamao
de poblacin (100 mil y ms habitantes), las ciudades actan como lugares
centrales y ofrecen a sus reas de influencia actividades de servicios. Por otro lado,
la localizacin industrial permite mayor jerarqua del centro de poblacin desde el
punto de vista funcional y le brinda mayor diversidad de actividades predominantes.
144
Cuadro 2.8
Mxico: Funciones econmicas predominantes
del Sistema Urbano Nacional, 1980
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6
6
6
6
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5
5
5
5
5
4
4
4
4
4
3
3
3
3
3
2
1
SCS: Servicios de carcter social; CC: Comercio al consumidor; SF: Servicios financieros; CP: Comercio al productor;
SC: Servicios al consumidor; BCI: Bienes de consumo inmediato; BI: Bienes Intermedios; BC: Bienes de capital; C:
Construccin; SP: Servicios al productor; BCD: Bienes de consumo duradero; M: Minera y P: Petrleo.
145
Al conjugar las variables tamao de poblacin, economa urbana, tipo de
estructura y funciones predominantes, se puede formular una distribucin jerrquica y funcional del sistema urbano nacional. De esta manera y segn la informacin
de 1980, las 51 localidades se pueden dividir en cinco categoras:
a)
b)
Centros Nodales Regionales. Estos se especializan en la produccin manufacturera y de servicios, pero su presencia econmica es
inferior en relacin a los anteriores por lo que sus reas de influencia
son ms limitadas. A esta categora pertenecen Puebla, Torren,
Mrida, Tampico, Chihuahua, Mexicali, Veracruz, Aguascalientes,
Durango, Xalapa, Cuernavaca, Matamoros, Ciudad Obregn, Celaya, Coatzacoalcos, Los Mochis, Ensenada, Crdoba y Pachuca. Las
19 ciudades participaban con 7.9% de la poblacin nacional; 13.1%
del PIS total; 12.6% de la industria y 13.3% de los servicios al
productor.
e)
d)
146
e)
2.6
Conformacin regional
a formulacin e instrumentacin de acciones por parte del Estado con dimensin
espacial, requieren del conocimiento previo sobre las caractersticas de organizacin de las economas urbanas y el potencial regional de los recursos. Para la
correcta planeacin de los usos del suelo urbano, es indispensable un examen
riguroso sobre la estructura y dinmica de sus mercados y los agentes que
intervienen. Por otro lado, la participacin del Estado en la regulacin y fomento
regional est encaminada al aprovechamiento de recursos existentes, al incremento e integracin de las actividades productivas y a la seleccin locacional de
inversiones pblicas.
148
La distribucin espacial heterognea de las fuerzas generales; la selectividad de las polticas estatales y los mecanismos generados por el modelo de
economa de mercado, han dado lugar a la diferenciacin del territorio nacional y
formacin de regiones del tipo homogneas, nodales y de planeacin.
Regiones naturales
Las regiones de Mxico son diversas y su definicin depende de los objetivos
planteados. Sin embargo, las ms claras en su expresin son las regiones naturales
que se delimitan segn factores fsico-geogrficos y/o recursos naturales 101. Este
tipo de regiones se forman independientemente de la actuacin del hombre y son
resultado de las leyes de la propia naturaleza.
Los principales rasgos fsico-geogrficos del pas dan lugar a la regionalizacion natural. La existencia de sistemas montaosos y planicies propician un
escenario cambiante en trminos de altitud, pendientes y otros elementos que se
interconectan. Mxico se divide en 11 grandes regiones fisicogeogrficas, con las
siguientes caractersticas 102:
1.
2.
101 Bassols, ngel. Geograffa econmica de Mxico. Editorial Trillas, Mxico: 1986, p. 338.
102 Para mayor detalle vase Bataillon Claude. Las regiones geogrficas en Mxico. Editorial Siglo XXI, Mxico: 1988.
149
La altitud promedio es menor a la anterior y contiene pequeos valles
y mesetas, donde se ubican ciudades como Chilpancingo, Oaxaca y
Tuxtla Gutirrez. En las tierras altas existen asentamientos rurales
de produccin agropecuaria extensiva. La zona del Soconusco, en
Chiapas, presenta condiciones idneas para el cultivo del caf.
3.
Eje Neovolcnico. Tiene la forma de un zcalo de terrenos secundarios, rocas intrusivas y materiales volcnicos antiguos. Su topografa es compleja y se localiza en los estados de Colima, Jalisco,
Michoacn, Mxico, Puebla y Veracruz. En l se encuentran volcanes
activos y las principales cumbres del pas. Las tierras altas se
acompaan con depresiones, valles y cuencas, donde se ha asentado una parte significativa de la poblacin urbana nacional: Colima,
Guadalajara, Morelia, Toluca, Ciudad de Mxico, Puebla y Orizaba.
Al norte del Eje, las condiciones de desage se realizan por los ros
Lerma-Santiago Y Atoyac, mientras que al sur el afluente ms importantes es el Balsas.
4.
5.
150
vitivincola. Las tierras bajas muestran un escenario desrtico y en
ellas se concentra el grueso de la poblacin.
6.
7.
8.
Llanura Costera del Pacfico. Se integra con las partes bajas que
existen entre el mar y la Sierra Madre Occidental. La llanura sonorense contiene al nico desierto mexicano. Conforme avanza al sur, el
valle se estrecha -desapareciendo en Nayarit- pero es ms hmedo.
Las frtiles tierras de los valles del Mayo, Yaqui, Los Mochis y
Culiacn, apoyadas con eficientes sistemas de riego, permiten la
agricultura de exportacin para tomate, trigo, arroz y algodn. Los
subsistemas urbanos de Sonora, Sinaloa y Nayarit se ubican sobre
esta planicie.
9.
151
Mapa 2.2
Mxico: Regiones fsico-geogrficas
152
10.
11.
Regiones demogrficas
a)
b)
153
Mapa 2.3
Mxico: Regiones tnicas
D
E3
Eilll)
NUL:A. PARTICIPACiN
BAJA PARTICIPACiN DEL NOROESTE
BAJA PARTICIPACiN DEL CENTRO
MEDIANA PARTICIPACiN
ALTA PARTICIPACiN
154
Segn los datos del Censo de Poblacin de 1990, un poco ms de cinco
millones de habitantes de cinco aos y ms hablaban alguna lengua indgena,
representando 7.5% del total de dicha poblacin y concentrndose cerca de la
mitad en los estados de Oaxaca, Chiapas y Veracruz.
Con base en los porcentajes estatales de la poblacin que hablaba lengua
indgena, es posible identificar cinco regiones homogneas de concentracin de
grupos tnicos:
a)
b)
Regin de mediana participacin: San Luis Potos, Hidalgo, Puebla, Veracruz y Guerrero. En esta regin, que conforma un semicrculo en torno al Distrito Federal, habitaba poco ms del 20% de la
poblacin nacional (o una cantidad similar a la de la ZMCM) y de ella
13.1% hablaba lengua indgena.
c)
Regin de baja participacin del centro: Compuesta por los estados de Michoacn, Quertaro, Mxico, Tlaxcala, Morelos y el Distrito
Federal. Aqu habitaba casi una tercera parte de la poblacin nacional
y de ella 2.7% hablaba lengua indgena.
d)
e)
Regin de nula participacin: Jalisco, Tamaulipas, Colima, Guanajuato, Coahuila, Nuevo Len, Aguascalientes y Zacatecas. En esta
regin el porcentaje de poblacin indgena era inferior al 1%.
155
- Regin de alta participacin: Maya, Zapoteco, Tzetzal, Mixteco y
Tzotzil.
- Regin de mediana participacin: Nhuatl, Otom y Mixteco.
- Regiones de baja y nula participacin: Otom, Nhuatl, Mixteco y
Tarahumara.
La comparacin interestatal de tasas de urbanizacin permite elaborar otra
divisin regional de corte demogrfico. A nivel nacional, el pas es preferentemente urbano, pues ms de la mitad de la poblacin vive en localidades de 15,000 y ms habitantes. Sin embargo, a nivel entidades federativas
existen diferencias significativas, siendo los casos extremos el Distrito
Federal con 98.3% y Oaxaca con tan slo 19.9%. El rango de variacin es
78.4 puntos porcentuales; 17 entidades son predominantemente urbanas,
mientras 15 continan con mayor participacin de poblacin rural.
Las tasas estatales de urbanizacin no permiten definir una regionalizacin
homognea, por lo que se propone una divisin en cuatro zonas:
a)
b)
c)
d)
156
Mapa 2.4
Mxico: Zonas de urbanizacin, 1990
o
o
m
_
ALTA RURALlDAD
RURALlDAD INTERMEDIA
URBANIZACiN INTERMEDIA
ALTA URBANIZACiN
157
Regiones geoeconmicas
Regiones geoeconmicas son el tipo ms importante de divisin territorial
11.
111.
IV.
V.
Centro-Este: Quertaro, Estado de Mxico, Distrito Federal, Morelos, Hidalgo, Tlaxcala y Puebla (sta se ha denominado Regin
Centro del Pas)
VI.
VII.
VIII.
158
Al interior de las regiones existen diversos grados de homogeneidad socioeconmica y sus lmites reales coinciden de manera ms aproximada con ciertas
fronteras municipales.
El hecho de que el pas tenga un sistema federal en el que las entidades
federativas son libres y soberanas y contienen un gobierno y administracin local,
ha incidido enormemente para que el anlisis y la planeacin regional se aplique
considerando estados completos.
.
La regionalizacin planteada con anterioridad es til para el estudio de los
agregados macroeconmicos del pas, sin embargo, presenta limitaciones para la
comprensin del proceso de urbanizacin. Por tanto, se ha propuesto la siguiente
divisin 105.
159
Mapa 2.5
Mxico: Regiones geoeconmicas
160
Desigualdades regionales
Uno de los problemas principales del pas consiste en las desigualdades regionales
que se expresan en los niveles de calidad de vida de la poblacin, su evolucin
econmica y el proceso de urbanizacin ocurrido. Dichas desigualdades son
resultado de: a) la dosificacin heterognea de los recursos naturales y su explotacin; b) el patrn de distribucin espacial de las actividades econmicas; e) la
concentracin poblacional y d) las acciones emprendidas por el estado con repercusin espacial.
Una aproximacin para estudiar el grado y ritmo de las disparidades regionales se puede realizar utilizando como indicador al PIS per cpita, que a pesar de
su insuficiencia como medida del nivel de desarrollo regional, permite obtener
conclusiones interesantes al considerar las dos variables bsicas del enfoque
regional (poblacin y actividades econmicas) 106. La variacin temporal del indicador est en funcin de las dinmicas demogrfica y econmica.
El grado de desarrollo de las regiones y entidades federativas del pas es
diverso y ha dependido de la manera en que stas se insertan al modelo de
crecimiento capitalista nacional. En 1900, Mxico gener 28.5 billones de pesos
del PIS (a precios constantes de 1991) con una poblacin de 13.6 millones de
habitantes, esto es, un PIS per cpita de 2.1 millones de pesos. Para 1985, el PIS
totaliz 685.6 billones, la poblacin 73.8 millones y el PIS per cpita ascendi a 9.3
millones de pesos. Estos datos indican que la elasticidad producto-poblacin fue
4.4, o en otras palabras, por cada nuevo mexicano, el PIS se increment en ms
de 4 millones de pesos.
Hacia 1900, el pas ya mostraba claras desigualdades regionales. La regin
11 Norte (Coahuila, Chihuahua, Durango y Nuevo Len), ocupaba en rango 1 en
cuanto a PIS per cpita, seguida por la I Noroeste (Saja California, Saja California
Sur, Nayarit, Sinaloa y Sonora) y el tercer puesto era para la VII Valle de Mxico
(Distrito Federal y Estado de Mxico). Estas regiones superaban un PIS per cpita
de 3 millones de pesos y en el polo opuesto apareca la VIII Sur y Sureste
(Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco y Yucatn) cuyo
producto representaba apenas 35.9% de la 11 y 41.2% de la 1.
106 Rodrguez, Salvador (et. a/.). Aspectos regionales y sectoriales de la crisis en Mxico. Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Econmicas, Mxico: 1984, pp. 43-79.
161
Cuadro 2.9
Mxico: PIS total y por regiones, 1900-1985
REGIONES
TOTAL
I
II
111
IV
V
VI
VII
VIII
REGIONES
TOTAL
I
11
III
IV
V
VI
VII
VIII
...... }
1900
28,464.8
2,302.9
4,888.2
2,730.2
2,263.2
4,640.3
4,060.1
4,474.2
3,105.7
1940
57,850.3
4,313.9
9,391.3
6,374.0
2,339.0
5,702.8
4,232.3
21,004.0
4,492.7
1970
329,081.5
29,512.0
41,848.8
29,960.4
9,739.0
41,842.9
21,297.1
130,809.9
24,071.4
1980
638,555.1
53,847.3
85,598.4
59,253.3
19,360.8
83,279.1
48,957.4
239,905.2
48,353.6
1985
685,639.2
59,183.8
96,270.9
61,243.8
27,070.9
97,241.4
58,667.6
233,452.5
52,508.3
1900
13,607.3
716.1
1,323.0
1,200.0
1,140.0
3,216.5
2,191.0
1,476.0
2,344.7
1940
19,653.6
1,204.1
2,197.3
2,078.2
1,405.9
3,725.6
2,717.9
2,908.0
3,416.6
1970
48,225.2
3,907.7
5.361.4
5,272.3
2,571.6
8,132.3
5,224.4
10,551.0
7,204.5
1980
66,846.1
5,482.8
7,258.1
7,312.2
3,030.2
10,593.2
7,138.5
16,395.4
9,346.4
1985
73,804.3
6,207.3
8,049.7
7,694.5
3,638.2
12,022.8
8,188.0
16,420.6
11,583.2
REGIONES
TOTAL
I
1I
111
IV
V
VI
VII
VIII
1900
2.092
3.216
3.695
2.275
1.985
1.443
1.853
3.031
1.325
1940
2.943
3.583
4.274
3.067
1.664
1.531
1.557
7.223
1.315
1970
6.824
7.552
7.806
5.683
3.787
5.145
4.076
12.398
3.341
. . .
1980
9.553
9.821
11.793
8.103
6.389
7.862
6.858
14.632
5.173
1985
9.290
9.535
11.960
7.959
7.441
8.088
7.165
14.217
4.533
Fuente: Estimaciones a partir de Appendini, Kirsten. PIS por entidades federativas, 1900, 1940, 1950 Y 1960. El
Colegio de Mxico. s.f.; INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico. Estructura Econmica Regional. PIS
por entidad federativa 1970,1975 Y 1980. Mxico: 1985. y Salinas, Carlos, Tercer Informe de Gobierno, Anexo:
1991.
162
El modelo minero-exportador impulsado por el gobierno de Porfirio Daz
foment las actividades agropecuarias y comerciales de las regiones norte y
noroeste y la manufactura creci, sobre todo, en el Distrito Federal. La red
ferroviaria potenci las ventajas comparativas de estas tres regiones y margin al
sur, sureste y centro-occidente del pas.
Contra lo que pudiera pensarse, la acentuacin de las disparidades regionales ocurri en el perodo 1900-1940 y no despus. El movimiento revolucionario
y la posterior conformacin del nuevo Estado mexicano, favoreci la concentracin
de actividades econmicas en la Ciudad de Mxico, por lo que la regin del Valle
de Mxico obtuvo el PIS per cpita ms alto y equivalente a 7.2 millones de pesos.
La regin norte baj al segundo puesto y la noroeste al tercero. En ltimo lugar
continuaron el sur y sureste, con un PIS per cpita inferior al de 1900 y representaba
18.2%, 30.8% Y 36.7% respectivamente de las tres ms desarrolladas.
En trminos relativos, las regiones ms dinmicas fueron el Valle de Mxico
y el Golfo (Tamaulipas y Veracruz), sustentadas en la produccin industrial y
petrolera respectivamente. Por otro lado, el sur y sureste, centro (Hidalgo, Morelos,
Puebla, Quertaro y Tlaxcala) y centro-norte (Aguascalientes, San Luis Potos y
Zacatecas) registraron un PIS per cpita inferior al presentado en 1900. El pas no
ha vuelto a mostrar desigualdades ni ritmos de evolucin tan diferenciales
como los ocurridos en estos 40 aos.
El modelo econmico de sustitucin de importaciones entremezclado con el
rpido proceso de urbanizacin y conformacin de zonas metropolitanas que tuvo
lugar entre 1940 y 1970, suscitaron una serie de reorganizaciones funcionales del
espacio nacional. La industrializacin se concentr en un conjunto selecto de
centros urbanos comandados por la Ciudad de Mxico y para el ltimo ao, la regin
del Valle de Mxico particip con cerca de la mitad del PIS manufacturero del pas,
ms una tercera parte del PIS total, consolidando su primer lugar en relacin al PIS
per cpita.
El auge de la industria manufacturera se vio acompaado de un crecimiento
significativo en la agricultura de exportacin, el comercio, los servicios y la rpida
creacin de condiciones generales para la produccin. La regin del norte continu
en segundo puesto en cuanto al PIS per cpita, influenciada por el crecimiento
industrial de Monterrey. En ltimo lugar segua la sur y sureste, aunque sus
diferenciales respecto a las ms desarrolladas disminuyeron. Por tasa de crecimiento, el Valle de Mxico observ la menor, mientras la centro-oeste (Colima,
Guanajuato, Jalisco y Michoacn) la mayor.
163
El desarrollo estabilizador propici dos fuerzas aparentemente contradictorias: concentracin industrial en pocos puntos del territorio y diversificacin econmica en todas las regiones. El resultado parcial fue contar con disparidades
regionales similares a las de 1900, lo que permite plantear tres hiptesis alternativas, pero opuestas entre s:
a)
b)
e)
164
Puebla (66.9%), Hidalgo (63.7%) y San Luis Potos (61.2%). A nivel regional, la
jerarqua fue la siguiente (entre parntesis se anota el porcentaje de poblacin
marginada y su PIS per cpita):
---------
109 Ramrez, Mara Delfina. "Las desigualdades interregionales en Mxico, 1970-198a'. En: Estudios Demogrficos Y
Urbanos. vol. 1. nm. 3. El Colegio de Mxico, Mxico: 1986, pp. 351-373.
165
Sonora, Chihuahua y Tamaulipas y la localizacin industrial de bienes
de capital en Nuevo Len, Jalisco, Michoacn y Aguascalientes.
b)
Emergencia de un segundo patrn de concentracin espacial, derivado del notable crecimiento de la regin centro que rodea a la Ciudad
de Mxico y que se explica por la irradiacin de fuerzas centrpetas
de corte regional y megalopolitano.
166
La regin del Valle de Mxico no sorte mejor los embates de la crisis tal y
como lo postulan las teoras, por el contrario, fue de las ms golpeadas. En 1980,
concentraba 48% de la industria manufacturera y 44.3% del comercio y los servicios
del pas. Dichos porcentajes disminuyeron a 35.2% y 37.7%. Esto es, en slo cinco
aos la regin primada del pas perdi su nivel de concentracin ganada durante
30 aos.
2.7
Administracin
y planeacin territorial
as experiencias de planeacin de usos del suelo urbano y organizacin regional
en Mxico son relativamente recientes. Sin embargo, existieron disposiciones
urbansticas desde el perodo colonial que sealaban algunas normas para la
creacin y estructura fsica de las ciudades. Probablemente la primera reglamentacin formal consisti en la divisin de ciudades en cuarteles, accin derivada de
las reformas borbnicas que se instrumentaron en casi todas las ciudades del siglo
XVII. Estas polticas continuaron durante el Mxico independiente y hasta el
presente siglo se establecieron organismos de administracin territorial en el seno
del Estado.
168
Las etapas del proceso de planeacin espacial del pas en lo que va del
presente siglo, se pueden dividir en seis: a) acciones pioneras 1915-1940;
b) polticas de impacto territorial aislado 1940-1970; e) estrategia econmica nacional y polticas de desarrollo equilibrado 1970-1976; d) planificacin
urbano-regional institucionalizada 1977-1982; e) sistema nacional de planeacin y acciones ante la crisis econmica 1983-1988 y f) acciones para
el reordenamiento territorial y mejoramiento solidario de la calidad de vida
de la poblacin 1989-1994 110 .
169
En 1930 se public la Ley sobre Planeacin General de la Repblica,
representando uno de los primeros intentos de planeacin realizados en el mundo.
Dicha ley estableci un marco jurdico y las bases para la coordinacin y encauzamiento de las actividades del sector pblico en la creacin de infraestructura y
fomento al desarrollo industrial.
La necesidad de disear un programa de acciones por parte del Estado para
su insercin explcita en el modelo de desarrollo global del pas, dio pauta a la
formulacin del primer Plan Sexenal durante la administracin de Lzaro Crdenas. En ese sexenio, se vislumbraba cierta consolidacin en el sistema poltico
mexicano; su gobierno trat de reducir las desigualdades sociales y regionales
mediante un amplio programa de apoyo a las regiones, esto es, infraestructura
carretera, ampliacin de la red ferroviaria y dotacin de tierras.
La preocupacin por la justicia social y el desarrollo regional convergente,
propici una coyuntura favorable a la planeacin y a una autntica rectora del
Estado en materia econmica y regional. A partir de este momento, Mxico adopt
un sistema de economa mixta en el cual la poltica econmica seguida por el
Estado jugara un papel central en el desarrollo global.
En sntesis, de 1915 a 1940 surgen las acciones pioneras y el marco legal
fundamental que conformaron los antecedentes de las futuras polticas urbano-regionales del Estado mexicano.
170
a partir de las Leyes de Exencin Fiscal Estatal, establecidas desde 1940 y la Ley
de Industrias Nuevas y Necesarias.
Esta ltima ley se promulg en 1941 y se revis en 1955. Otorgaba
exenciones fiscales a las industrias consideradas nuevas y necesarias para el
desarrollo del pas, sin importar su localizacin. Las ventajas iniciales adquiridas
por la Ciudad de Mxico y en menor medida Guadalajara y Monterrey, determinaron
el patrn preferencial de localizacin industrial, por lo que dicha poltica fue sectorial
y no de descentralizacin territorial.
Concluida la Segunda Guerra Mundial, la poltica de desarrollo sigui
favoreciendo el crecimiento industrial, va sustitucin de importaciones e impuls
el crecimiento de territorios con mayor potencial econmico. La promocin industrial
se canaliz a travs de crditos otorgados por la recin creada Nacional Financiera
y su Fondo de Garanta y Fomento a la Pequea y Mediana Empresa (FOGAIN).
En materia regional, en 1946 se inician los trabajos para establecer un
ambicioso Programa de Cuencas Hidrolgicas, cuyo objetivo consista en la
planeacin directa del desarrollo de ciertas regiones localizadas fuera de la Mesa
Central del pas, tomando como elemento motriz un proyecto hidrolgico. El impulso
al programa de cuencas fue ms bien una concesin al grupo de los nacionalistas
y no una preocupacin al desarrollo integral del pas.
Las comisiones de cuencas hidrolgicas ofrecieron una forma de planear y
coordinar el gasto pblico en regiones donde era difcil hacerlo a travs de las
Secretaras y gobiernos estatales, a la vez de su conveniencia econmica de las
inversiones para obtener un uso ms eficiente del agua. Se crearon 5 comisiones:
Tepalcatepec, Papaloapan, El Fuerte, Grijalva y Balsas. Las inversiones tenan la
finalidad de apoyar la actividad agrcola de riego y aumentar la oferta de energa
elctrica, as como la dotacin de medios de consumo colectivos especialmente
de educacin, salud e infraestructura urbana.
El programa de cuencas no result contraproducente con el modelo desarrollista de impulso a la industria. Por el contrario, fue complementario por lo
siguiente: a) sirvi de pantalla ideolgica respecto al inters regional por parte del
gobierno; b) gener productos agropecuarios para el mercado interno y exportacin; c) asegur inversiones en el campo como garantes de tranquilidad social y d)
estimul el crecimiento industrlal de las principales ciudades del pas y ciertas
localidades de importancia regional.
171
Los problemas de la elevada concentracin industrial en pocos puntos del
territorio nacional fueron evidentes desde los cincuenta, por lo que el Estado
instrument algunas acciones para su descentralizacin. La primera de ellas
consisti en el Programa de Parques y Ciudades Industriales que parte desde
1953 con la construccin de ciudad Sahagn y continu su etapa de experimentacin hasta 1970. En esta primera etapa se establecieron cinco ciudades y cinco
parques, algunos privados que distorsionaron el objetivo del programa pues se
localizaron segn criterios de mercado, olvidando la estrategia de promover la
ubicacin industrial en regiones con insuficiencia de crecimiento.
A la par de la concentracin econmica y demogrfica en pocos puntos del
territorio, a principios de los cincuenta el pas evidenci ciertos problemas en su
esquema de desarrollo. Ante ello, en 1953 se cre el Programa Nacional de
Inversiones 1953-1958, con los objetivos de mejorar el nivel de vida de la poblacin;
lograr tasas de crecimiento econmico satisfactorias; alcanzar un desarrollo armnico; obtener estabilidad de precios y canalizar recursos hacia los sectores ms
necesitados.
Dicho programa signific un avance metodolgico en las prcticas de
formulacin y ejecucin de acciones y dio cabida para la realizacin del primer
sistema de cuentas nacionales del pas, la cual recaba informacin de los principales agregados econmicos. La inversin pblica en forma de condiciones
generales para la produccin coadyuv a la inversin privada nacional y extranjera
industrial, diversificando las mercancas ofrecidas hacia bienes intermedios y de
consumo duradero.
El perodo 1958-1970 se caracteriz por un acelerado crecimiento y diversificacin del aparato productivo. El PIS creci a una tasa del 6.8% anual, impulsado
por causas externas e internas, as como por los intentos realizados para adecuar
la administracin pblica del pas a sus necesidades.
A principios de los sesenta, fue necesario para el Estado fortalecer la imagen
y presencia de la faja fronteriza norte, compuesta por 3,326 kilmetros. Para ello
se cre en 1961 el Programa Nacional Fronterizo, cuyas acciones iniciales se
limitaron a contrarrestar el caos urbanstico de las ciudades fronterizas. Posteriormente, el programa se extendi al fomento y promocin de las economas urbanas
a travs de incentivos para la localizacin de industrias maquiladoras de capital
norteamericano.
172
El programa de maquiladoras ha tenido xitos significativos. En la actualidad, Mxico es el pas que cuenta con el mayor nmero de este tipo de establecimientos a nivel mundial y su aportacin al PIS y exportaciones va en aumento. Las
ciudades que concentran la mayor proporcin de firmas son Tijuana, Jurez y
Matamoros.
En resumen, las polticas urbano-regionales impulsadas entre 1940 y 1970
propiciaron el despegue y consolidacin del sector manufacturero del pas, pero
sin que se lograra la convergencia regional. La prioridad fue el desarrollo industrial
sin importar la concentracin espacial y disparidades regionales. No obstante, las
desigualdades entre regiones disminuyeron y se ubicaron al nivel de las existentes
en 1900.
173
En materia urbano-regional, las experiencias de planeacin fueron ricas y
variadas; se caracterizaron por la multiplicacin de medidas de carcter regional
para contribuir a solucionar desigualdades y atender zonas marginadas, as como
por sentar nuevas bases jurdicas para la intervencin del Estado en las estrategias
de crecimiento de los centros de poblacin.
Las acciones ms importantes se concretaron en: Comisin Nacional de
Zonas Aridas (1970); Comisin Intersecretarial para el Fomento Econmico de la
Franja Fronteriza Norte y las Zonas y Permetros Libres (1972); Plan Nacional de
Nuevos Centros de Poblacin Ejidal (1971); Programa para la Promocin de
Conjuntos, Parques, Ciudades Industriales y Centros Comerciales (1971); Decretos de Descentralizacin Industrial (1971-1972); Siderrgica Lzaro Crdenas-Las
Truchas (1971); Rgimen de Maquiladoras (1972); Comisin Coordinadora para el
Desarrollo Integral del Istmo de Tehuantepec (1972); Programa Integral de Desarrollo Rural (PIDER, 1973); Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral de
la Pennsula de Baja California (1973); Centros Coordinadores Indigenistas (1973);
Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico de los Estados de la Repblica
(COPRODES, 1971); Ley General de Poblacin (1973); Comisin Nacional de
Desarrollo Regional (1975); Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (1976)
y Ley General de Asentamientos Humanos (1976).
La descentralizacin de las actividades econmicas, especialmente la industrial, fue desde el principio una de las estrategias centrales del desarrollo
compartido. Dichos esfuerzos se concretaron en la creacin de mecanismos para
el fomento y promocin industrial de centros de poblacin alternativos y la creacin
de polos de desarrollo.
Los decretos de Descentralizacin Industrial de 1971 y 1972 fueron establecidos con el propsito de estimular la localizacin de empresas manufactureras en
puntos alternativos a las grandes concentraciones. Dichos decretos reconocan
formalmente la superconcentracin espacial de actividades y ofrecan estmulos
fiscales. Para ello, el pas se dividi en tres zonas, ubicndose en la primera y sin
estmulo alguno, a las zonas metropolitanas de la Ciudad de Mxico, Guadalajara
y Monterrey. La segunda abarcaba localidades cercanas al Distrito Federal y
Guadalajara, y la poltica a seguir era su consolidacin.
Paralelamente a los decretos, la descentralizacin se instrument con la
fase de expansin del Programa de Conjuntos y Parques Industriales y el fomento
a la localizacin de maquiladoras en el norte. La creacin de parques y ciudades
industriales se aceler, llegando a contabilizar 130 para 1986. Desde una ptica
174
rnicroeconrnica, slo 35 de dichos parques y ciudades industriales han sido
exitosos, mientras que los restantes presentan una serie de dificultades por su
localizacin, gestin administrativa, disponibilidad de recursos financieros, y servicios colaterales.
El manejo del concepto de polos de desarrollo por el Estado mexicano, planteaba el reconocimiento de la posibilidad de contrarrestar
las desigualdades regionales a travs de la creacin de nodos de
actividad industrial y de servicios, que generaran efectos multiplicadores hacia sus reas de influencia.
Dichos polos constituyeron la piedra angular de la poltica regional del
sexenio y se tradujeron en la construccin del complejo siderrgico en Lzaro
Crdenas, Michoacn; los proyectos tursticos de Ixtapa, Guerrero y Cancn,
Quintana Roo y el desarrollo cuprfero de Nacozari, Sonora.
El sexenio termin con la mayor iniciativa legislativa en la historia
del pas en materia de planificacin territorial: la Ley General de
Asentamientos Humanos (LGAH). Tal accin marc un deslizamiento
progresivo de la ideologa urbana y regional hacia la de asentamientos humanos y un abandono progresivo de las nociones regionales.
El marco jurdico de la LGAH parti de: la Ley General de Poblacin, la Ley
de la Reforma Agraria, la Ley Federal de Bienes Nacionales y la Ley Orgnica de
la Administracin Pblica Federal. Los objetivos de la LGAH fueron:
- Establecer la concurrencia de los municipios, entidades federativas y la
federacin, para la ordenacin y regulacin de los asentamientos en el
territorio nacional.
- Fijar las normas bsicas para planear la fundacin, conservacin,
mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin.
- Definir los principios conforme a los cuales el Estado ejercera sus
atribuciones para determinar las correspondientes provisiones, usos,
destinos y reservas territoriales.
175
En su versin actual, la LGAH consta de 59 artculos divididos en cinco
captulos: 1. Disposiciones generales; 11. De la concurrencia y coordinacin de
autoridades; 111. De las conurbaciones; IV. De las regulaciones a la propiedad en
los centros de poblacin y V. De la tierra para el desarrollo urbano y la vivienda.
176
sobre dichos puertos, a fin de lograr su diversificacin productiva y reafirmar los
efectos multiplicadores.
Los Convenios Unicos de Coordinacin se establecieron para fijar las
relaciones intergubernamentales estados-Federacin en materia de infraestructura bsica y de apoyo al desarrollo econmico regional. Con ellos
se intent fortalecer las finanzas estatales e incorporar las administraciones
locales a las tareas de planeacin. Esta poltica se fortaleci con la
instauracin de los Comits para la Planeacin del Desarrollo Estatal
(COPLADES) en 1981.
Sin lugar a dudas, la bandera fundamental del presidente Jos Lpez Portillo
para solucionar las disparidades regionales consisti en el programa COPLAMAR,
cuyo objetivo central fue la dotacin de mnimos de bienestar en zonas y ncleos
con altos niveles de marginacin. La coyuntura financiera otorgada por la expansin
de las exportaciones petroleras favoreci el destino de una gran cantidad de
recursos para la construccin de sistemas de agua potable rural, caminos vecinales, centros de salud y programas emergentes de empleo. Sin embargo, las
acciones del organismo no contaron con elementos organizados y racionalidad
presupuestaria, por lo que en muchos casos las atenciones fungieron como
paliativos a la poblacin marginada.
El gran inters por los asentamientos humanos dio lugar a la promulgacin del Plan Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) en 1978, el cual
institucionaliz la accin del Estado en materia de organizacin del
territorio.
177
Todos los planes se elaboraron segn la filosofa del plan nacional y se
estructuraron en cuatro captulos o niveles de anlisis y planeacin: l. Nivel
Normativo (diagnstico, pronstico y objetivos del plan); 11. Nivel Estratqico
(polticas, instrumentos y acciones para su realizacin); 111. Nivel de Corresponsabilidad Sectorial (programas de accin concertada entre la Federacin y los
estados, del propio Estado y del sector asentamientos humanos) y IV. Nivel
Instrumental (corresponsabilidad sectorial en la canalizacin y programacin de las
inversiones requeridas).
Una buena parte de los planes carecieron de una realizacin rigurosa y
necesaria para los intereses concretos de planeacin. Los diagnsticos se limitaban a la presentacin simple y descriptiva de la geografa, economa y aspectos
sociales de estados y municipios; los pronsticos constaban de proyecciones
aritmticas de poblacin y demanda de servicios y no se establecan escenarios
alternativos de polticas requeridas para normar el funcionamiento de los centros
de poblacin.
No todo el balance de los planes puede ser negativo. Por principio de
cuentas deben reconocerse sus ventajas como elementos que guiaron la institucionalizacin de la planificacin espacial; patentizaron las necesidades de solucin
de las contradicciones de los mercados urbanos generados por la libre competencia; obligaron la intervencin del Estado como rgano rector del desarrollo urbano
y se instrumentaron revisiones peridicas, con lo que se comprob que el proceso
de planeacin deba ser dinmico y progresivo.
La adopcin de la planeacin como instrumento de gobierno fue una de las
decisiones ms relevantes de ese sexenio. Con ella se pretendi pasar a una etapa
de definicin de objetivos a largo plazo, en donde se establecieran responsabilidades y compromisos para la administracin pblica.
La realizacin de diversas poiticas de corte sectorial y espacial y su
necesidad de integracin en un solo documento dieron como corolario al sexenio
la elaboracin del Plan Global de Desarrollo 1980-1982.
El Plan contribuy a la coherencia metodolgica de la planeacin en sus
distintos niveles y ofreci un marco de referencia para futuras administraciones.
Adems, signific el rescate de los planes sexenales iniciados en la dcada de los
treinta e incorpor los ideales espacio-sectoriales para el desarrollo global del pas.
178
179
mixto de la economa; la defensa de la planta productiva; el cambio
estructural hacia un nuevo patrn de industrializacin y especializacin
del comercio exterior ms articulado al interior y competitivo al exterior;
el desarrollo y adaptacin de tecnologas adecuadas y la bsqueda de
una desconcentracin territorial no dispersa.
_ Programas de Desarrollo Industrial y Comercial; realizados para las
industrias automotriz, electrnica, petroqumica y maquiladora, identificadas como las ms aptas para la primera etapa de diversificacin
exportadora.
180
La operacin del proceso de planeacin democrtica se dividi en cuatro
etapas: a) la formulacin del conjunto de actividades desarrolladas para la elaboracin del plan nacional y los programas de mediano plazo (en su integracin se
aplic un principio de participacin y consulta popular); b) la instrumentacin de
tareas encaminadas a traducir los lineamentos y estrategias del plan y programas
de mediano plazo, en objetivos y metas a corto plazo; c) el controlo actividades
encaminadas a vigilar que la ejecucin de acciones correspondiera a la normatividad que las rige y a lo establecido en el plan y los programas (el control como
mecanismo preventivo y correctivo permitira la deteccin de desviaciones, insuficiencias e incongruencias en la formulacin, instrumentacin y ejecucin y evaluacin de las acciones); y d) la evaluacin que permitiera valorar cuantitativa y
cualitativamente los resultados de la ejecucin del plan, de los programas y del
propio funcionamiento del sistema de planeacin.
La estructura institucional del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica
abarc tres niveles funcionales: Global, Sectorial e Institucional.
El nivel Global ubicaba a las dependencias que efectuaban actividades
referidas a los aspectos ms generales de la economa, la sociedad y lo regional.
La Secretara de Programacin y Presupuesto (SPP) fungi como dependencia de
integracin y coordinacin de las actividades de planeacin; la de Hacienda (SHCP)
se encarg de los aspectos financieros, fiscales y crediticios, y la de la Contralora
General de la Federacin aport los elementos para el control y seguimiento de las
acciones y organiz el sistema de control y evaluacin gubernamental.
El nivel Sectorial indicaba la responsabilidad de cada rgano de la administracin pblica federal en la atencin de aspectos especficos de cada sector de
la economa y sociedad, para la formulacin de los objetivos del plan y los
programas, y asegurar la congruencia de las polticas.
El nivel Institucional integr a las entidades paraestatales en el marco
general de la planeacin global y su papel dentro de los sectores administrativos
de planeacin.
Los COPLADES fungieron como instancias de coordinacin entre el sistema
nacional de planeacin democrtica y los sistemas de las entidades federativas.
Sus funciones fueron conjugar, a nivel local, los esfuerzos de planeacin federal,
estatal y municipal, y participar en las propuestas de polticas de corte territorial.
181
182
Baja California Sur, Tamaulipas y Oaxaca) y concertacin y participacin social
(Sonora, Quintana Roo, Guerrero, Chihuahua, Tlaxcala y Tabasco).
La SEDUE se encarg de las acciones de planeacin urbana, sin embargo,
sus facultades de control en el patrn de ordenacin de las ciudades fueron
mermadas en relacin a la antigua SAHOP, pues perdi la responsabilidad de las
obras pblicas, uno de los elementos vitales para la poltica urbana. Su papel se
redujo a la elaboracin del discurso oficial en materia de desarrollo urbano y
proponer el marco normativo para la formulacin de nuevos planes de desarrollo y
la actualizacin de los ya existentes.
A peticin expresa de la Secretara de Gobernacin, el CONAPO se dio a
la tarea de elaborar un vasto estudio en 22 subsistemas de ciudades con la finalidad
de dar pauta para una nueva concepcin de las polticas regionales, basadas en
el concepto de nodalidad y centralidad del sistema urbano nacional para el
fortalecimiento del desarrollo regional del pas.
La delimitacin de los subsistemas se bas en el concepto de sistema de
ciudades y el uso de un modelo gravitacional que incorpor como variables
principales los flujos telefnicos entre pares de ciudades, el tamao de poblacin
por localidad y las distancias por carretera entre cada una de las localidades
consideradas. Los estudios demostraron la existencia de 79 lugares centrales,
divididos en 6 rangos segn su jerarqua y vnculos funcionales.
La agudizacin de la crisis econmica en 1987, acompaada por el proceso
inflacionario ms alto vivido en la historia reciente del pas (141.6%), condujo a la
aplicacin de medidas dolorosas pero necesarias, conjuntadas en el Programa de
Solidaridad Econmica. Este plan de choque se realiz con medidas de corte
heterodoxo, a partir del ajuste concertado de precios y salarios y su revisin
peridica. Los resultados del plan han sido relativamente existosos, pues si bien
se ha frenado la inflacin, los salarios reales de la poblacin an no muestran
mejora.
183
184
La poltica exterior se ha conjugado con esfuerzos para lograr la diversificacin de las relaciones polticas y econmicas de Mxico, con objeto de crear
condiciones ms equilibradas en las relaciones con el exterior. La nueva coyuntura
internacional apunta hacia la conformacin de bloques comerciales. La administracin lo ha reconocido y ha enfilado grandes esfuerzos para la concrecin de un
Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos y Canad, independientemente del firmado con Chile a principios de 1992 y los trabajos para un
Tratado Comercial con los pases de Amrica Central.
Las negociaciones para la elaboracin del documento final del TLC con
Estados Unidos y Canad culminaron a mediados de agosto de 1992, respondiendo a siete principios rectores: a) congruencia con la Constitucin del pas; b)
congruencia con las obligaciones multilaterales, concretamente con el GATI; e)
gradualidad en la eliminacin de aranceles para que los sectores puedan ajustarse;
d) serie de disciplinas para que las normas no se utilicen como barreras no
arancelarias o injustificadas al comercio; e) serie de reglas de origen para maximizar los beneficios del impacto multiplicador de empleo en nuestro pas y conservar
la ventaja ganada en el mercado norteamericano; f) respeto al principio de la
inexistencia de subsidios injustificados a la exportacin que podran daar los
sectores primario y secundario de la economa nacional y g) negociaciones con
instancias que resuelvan controversias, con el fin de asegurar objetividad y neutralidad e impedir que se favorezca al ms poderoso.
Al margen de lo que se ha escrito, ya sea a favor o en contra de la firma del
Tratado, es innegable que por ser un caso indito en las relaciones comerciales
multilaterales a nivel mundial, las repercusiones que tenga para Mxico estarn en
funcin de la habilidad negociadora de los representantes mexicanos, de la
posicion de los gobiernos de los otros dos pases y de la estrategia espacio-sectorial
seguida por el nuestro. Ciertas zonas del territorio cuentan ya con ventajas iniciales
para la localizacin de futuras inversiones, lo que puede repercutir en la reorganizacin espacial de las actividades econmicas y por ende, de la poblacin.
La modernizacin econmica ha implicado la necesaria competitividad de
los establecimientos y su eficiencia, pero no se ha descuidado la equidad y justicia
social. En el marco de la poltica social han destacado dos mecanismos para el
combate a la pobreza y la redistribucin del ingreso: el Pacto para la Estabilidad,
el Crecimiento y el Empleo (PECE) y el Programa Nacional de Solidaridad
(PRONASOL).
185
El PECE constituye la continuacin del Programa de Solidaridad Econmica
suscrito en 1987, y sus objetivos han sido: el ajuste concertado de precios y salarios
para disminuir la inflacin, la reduccin gradual de subsidios no justificados en
precios de bienes y servicios ofertados por el Estado, el mantenimiento de niveles
normales de abasto y el crecimiento de la economa. En noviembre de 1992 se
firm por sptima ocasin y con vigencia hasta enero de 1994.
El PRONASOL se ha consolidado como el mecanismo rector de atencin
a los sectores sociales ms desfavorecidos y en condiciones de pobreza
extrema. Los principios de accin se han basado en la participacin
organizada y corresponsable de las comunidades y el respeto a su iniciativa
y decisiones. Los rganos de administracin son un tanto novedosos en
relacin con las estrategias anteriores, pues se dan a partir de los gobiernos
federal, municipal y los comits de base creados ex profeso.
Las acciones del PRONASOL se han enfocado a tres objetivos: a) dotar a
la poblacin de mnimos de bienestar en materia de alimentacin, salud, educacin
e infraestructura de servicios (solidaridad para el bienestar); b) aumentar la capacidad y recursos productivos de los grupos participantes (solidaridad para la
produccin) y ejecutar programas regionales de desarrollo (solidaridad para el
desarrollo regional).
Hasta antes de la creacin de la SEDESOL, las acciones del PRONASOL
quedaban expresadas en los Convenios Unicos de Desarrollo suscritos entre la
Federacin y los estados, pero los recursos se transferan directamente a los
municipios. Una vez creada la SEDESOL, los programas se canalizan a travs de
los Convenios de Desarrollo Social. En 1993, el gasto en desarrollo social (educacin, salud y laboral, solidaridad, desarrollo urbano, ecologa y abasto) representa
53.6% del gasto total sectorial.
En materia regional, las polticas han continuado con la tendencia de abarcar
entidades federativas completas para solucin de problemas integrales. Asimismo,
mediante el PRONASOL se han asignado recursos para la ejecucin de pequeas
obras de participacin comunitaria.
Por lo que se refiere al sector desarrollo urbano, las acciones se han
orientado a conformar una mejor distribucin y calidad de los servicios urbanos y
se realizan tareas para fortalecer el sistema urbano nacional contemplado en el
PNDU 1990-1994, y el programa de las 100 ciudades medias.
186
Los objetivos generales sealados por dicho programa son: a) la transformacin del esquema territorial hacia un patrn de descentralizacin; b) mejoramiento de los servicios urbanos y e) fortalecimiento municipal y desarrollo de los
centros de poblacin.
En relacin al ltimo objetivo, se prosigue con la elaboracin y actualizacin
de planes de desarrollo y crecimiento urbano, priorizando esquemas para
reservas territoriales, cuya estrategia se complementa con un estudio de
factibilidad financiera. Uno de los nuevos objetivos de la planeacin urbana
consiste en la autosuficiencia financiera de los proyectos de crecimiento.
Con base en las reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal realizadas en mayo de 1992, a la SEDESOL le corresponde el despacho
de varios asuntos, entre ellos: a) formulacin de planes de desarrollo urbano; b)
coordinacin y elaboracin de programas regionales y e) coordinacin del PRONASOL. Lo anterior indica la conjugacin de esfuerzos en materia territorial
canalizados en una sola secretara de Estado y no como anteriormente se daba
una divisin entre lo urbano y regional.
Finalmente, otra serie de acciones y reformas al marco jurdico han tenido
impactos significativos en el devenir del proceso urbano y regional del pas. El
ejemplo ms claro fueron las reformas al artculo 27 constitucional, ya que debe
tomarse en cuenta que gran parte de la urbanizacin perifrica que ocurre en las
ciudades del pas se realiza en suelos con tenencia ejidal y comunal.
Es incuestionable que todas las polticas de la actual administracin tendrn
repercusiones en la organizacin territorial, por lo que se deber prestar atencin
a su evaluacin y seguimiento.
Captulo "'
Regin Centro
y Zona Metropolitana
de la Ciudad de Mxico
TEMAS
REGION CENTRO
LA REGlN CENTRO
LA REGiN CENTRO
Objetivo
l objetivo central del presente captulo consiste en analizar con profundidad la
estructura y organizacin del gobierno y administracin de la Regin Centro y
Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico; la problemtica que actualmente
enfrentan y la gestacin, formulacin y gestin de las polticas y estrategias de
accin. Para ello, se desarrollan los siguientes aspectos:
Presentacin
l desarrollo econmico-demogrfico de Mxico se ha caracterizado por una
elevada concentracin en pocos puntos del territorio y sobresaliendo de entre
ellos la ZMCM. Tal patrn de organizacin espacial no es privativo del pas, sino
caracterstica de cualquier nacin con economa de mercado.
La Ciudad de Mxico albergaba en 1990 a cerca de 15 millones de habitantes, que representaban el 18% de la poblacin nacional. En ella se produce
adems, poco ms de una cuarta parte del PIS total nacional, sobresaliendo su
participacin en la industria manufacturera, los servicios distributivos y los servicios
al productor. Dicha metrpoli ha permitido la conformacin de una regin de corte
funcional, cuya concentracin y calidad de vida disminuye conforme se aleja de
sta.
La ZMCM ha sido definida y delimitada de diversas maneras, y ha dependido
de los objetivos que se persiguen o las variables que se utilizan. En el presente
captulo se considera ZMCM a las 16 delegaciones del Distrito Federal y 26
municipios conurbados del Estado de Mxico; por otro lado, la Regin Centro se
compone por el Distrito Federal y los estados de Hidalgo, Mxico, Morelos, Pueb!a
y Tlaxcala.
En el presente captulo se detalla la estructura econmico-demogrfica de
la ZMCM y Regin Centro, as como la organizacin de su gobierno y administracin. Lo anterior permitir resaltar la problemtica que se enfrenta en la actualidad,
y la formulacin y gestin de polticas y estrategias de accin.
El anlisis del gobierno y administracin de las entidades federativas de la
Regin Centro, permite identificar las diferencias jurdicas y de actuacin entre los
192
gobiernos de los estados y el del Distrito Federal; la problemtica que se enfrenta
para la coordinacin de acciones y las estrategias que se han tomado y se deberan
considerar a futuro para atender a las necesidades que reclama la poblacin
metropolitana. Las experiencias que se tengan en la administracin metropolitana
de la Ciudad de Mxico permitirn ilustrar caminos de solucin para otras conurbaciones del pas.
Trminos clave
Regin Centro
Zona de Conurbaci6n
ZMCM
Municipio
Valle Cuautitln-Texcoco
Marco jurdico
del desarrollo urbano
Etapas de metropolitanismo
3.1
Configuracin
de la Regin Centro
E
l desarrollo econmico ocurrido en el pas en el presente siglo se ha caracterizado por un patrn de concentracin territorial en pocos puntos del territorio.
Dicha expansin econmica ha sido acompaada por el incremento en el tamao
y nmero de los centros urbanos. Actualmente el pas es preferentemente urbano.
Debido a que una pequea parte del territorio concentra la mayor parte de las
actividades econmicas y de servicios del pas, ha sido necesario instrumentar,
desde la dcada de los setenta, polticas orientadas a la descentralizacin de la
vida nacional.
El xito de la descentralizacin, de la que ya se habla en los preceptos
constitucionales, depender en gran medida de las decisiones que se adopten
sobre la ZMCM y las entidades federativas que conforman la regin centro. La
bsqueda de un mejor equilibrio entre la metrpoli nacional con el conjunto del pas
es una preocupacin que ha sido atacada en diversos planes y programas de corte
metropolitano y regional.
194
111 McGowan, Gerald. El Estado del Valle de Mxico. 1824-1917. El Colegio Mexiquense, Zinacantepec. Estado de
Mxico: 1991, pp. 11-13.
195
Mapa 3.1
Mxico: Divisin poltica, 1824
f\,,_-,r
.>:
~-'~N";J;
Fuente: Florescano, Enrique (coord.). Atlas histrico de Mxico. Siglo XXI Editores y Secretara de Educacin Pblica, Mxico:
1983. p. 101.
196
Se buscaron razones liberales-federalistas y conservadoras-centralistas
para explicar las separaciones de los territorios que pasaran a conformar las
nuevas entidades. Existan dos lites en pugna por el control poltico del poder
econmico, que rebasaron los tradicionales lmites ideolgicos de los partidos
polticos. La serie de debates en torno a ello y a la creacin de un Distrito Federal
se dieron en el seno del Congreso Constituyente de 1824.
Los liberales suscribieron un dictamen para establecer los Supremos
Poderes de la Nacin en un Distrito Federal ubicado en Quertaro, pero la
votacin final result a favor de ubicarlo en la Ciudad de Mxico. Se tom
esta decisin porque dicha ciudad tena los rasgos centralizadores propuestos por los conservadores. La creacin del Distrito Federal en 1824
fue resultado de un carcter liberal-centralista, en el que predominaron las
razones econmicas sobre las polticas. Se eligi a la ciudad de Mxico
como capital de la Repblica - y por ende Distrito Federal- porque era la
que produca ms ingresos a la hacienda pblica
Los diputados del Estado de Mxico se opusieron a declarar a la Ciudad de
Mxico capital federal. Respecto a las votaciones de los diputados de los dems
estados, no hubo congruencia entre las decisiones y los intereses ideolgicos de
sus partidos ni la de sus estados. El resultado final fue producto de las decisiones
personales e independientes de los legisladores.
Entre las posturas en el Congreso Constituyente que estaban a favor de la
Ciudad de Mxico como sede de los Supremos Poderes de la Nacin, estaba la de
Fray Servando Teresa de Mier, quien opinaba que la mayora de los gobiernos
representativos residan en sus antiguas metrpolis, y que la Ciudad de Mxico,
adems de ser el centro poltico, econmico, financiero, militar y de comunicaciones
ms importante, haba sido capital de la antigua Anhuac. Por otra parte, cambiar
la capital a otra ciudad como Quertaro implicaba un gran gasto, que el gobierno
no estaba dispuesto a hacer porque no haba fondos para ello.
Entre los argumentos contrarios a que la Ciudad de Mxico fuera la capital
federal, estaba el de que por ser capital del Estado de Mxico, de acuerdo al
"Proyecto de Constitucin Federativa de los Estados Unidos Mexicanos", no poda
ser a la vez capital federal, porque se confundiran los poderes estatales y
federales, ocasionando conflictos de jurisdiccin al estar ubicados en la misma
ciudad. Ubicar a la capital federal dentro del estado de mayor importancia y ms
197
poblado podra presionar a los supremos poderes, adems de que se convertira
en el estado ms poderoso y se rompera con la anhelada igualdad.
La violacin legal del principio de igualdad al privar del ejercicio del derecho
poltico a una poblacin de 160,000 habitantes, tendra efecto si la Ciudad de
Mxico fuera ciudad federal. Se les negara el derecho de elegir diputados de
representacin proporcional, dos senadores y la diputacin local. Para los constitucionalistas que pretendan encontrar una solucin a la no participacin poltica
de los ciudadanos del Distrito Federal significaba una afrenta a la democracia.
A pesar de las posiciones en contra, el18 de octubre de 1824 en el Congreso
Constituyente se dieron las condiciones para crear el Distrito Federal. Entre ellas,
deba tener una extensin de dos leguas, extensin que permaneci durante doce
aos, el mismo tiempo de la primera Repblica Federal!".
En la Constitucin no qued clara la situacin de Tlaxcala, hasta que unos
meses despus se le decret territorio federal.
En 1836, durante el gobierno centralista, se dio a conocer la Ley de Divisin
del Territorio Mexicano en Departamentos. En ella, el Estado de Mxico se volvi
departamento y la Ciudad de Mxico pas a ser la sede durante 10 aos de las
dos capitales y sus poderes respectivos.
Durante el perodo centralista de 1846-1846, Tlaxcala form parte del
Departamento de Mxico como distrito.
En 1846, al instalarse nuevamente la Repblica federal y el rgimen liberal,
se declar vigente la Constitucin de 1824, y se restableci por nueve aos ms a
la Ciudad de Mxico como capital federal, los poderes del Estado de Mxico
regresaron a Toluca y Tlaxcala se convirti nuevamente en territorio.
Tlapa e Iguala se separaron en 1849 del Estado de Mxico para conformar
el de Guerrero. En ese mismo ao, el estado de Puebla contaba con 8 departamentos y 162 municipios.
Con el regreso de Santa Anna al poder, en abril de 1853, reapareci el
centralismo con el Plan del Hospicio. Durante esta administracin, el Distrito
Federal cambi de nombre a Departamento de Mxico y se ampliaron sus lmites
112 McGowan, Gerald. El DIstrito Federal de dos leguas. El Colegio Mexiquense, Zinacantepec, Estado de Mxico: 1991a,
pp, 15-17.
198
para incluir San Cristbal Ecatepec, Tlalnepantla, Los Remedios, San Bartolo,
Santa Fe, Mixcoac, San Angel, Coyoacn, Tlalpan, Tepepan, Xochimilco, Iztapalapa, El Pen Viejo y las medianas del lago de Texcoco!".
En 1855, la capital creci en 1,173 Km2 y 50,000 habitantes. En 1856-1857
la comisin de la divisin territorial present al Congreso Constituyente un dictamen
donde se declaraba a Tlaxcala como estado; se rechazaba la idea de trasladar la
capital a Quertaro, porque se haba declarado que los dos poderes podan convivir
y se trazaron los lmites geogrficos del Estado de Mxico que deban coincidir con
los lmites naturales de las montaas que rodean al Valle de Mxico.
El Estado de Mxico existi como entidad territorial durante la administracin
de Miguel Miramn (1859), Jurez (1862) y Maximiliano (1865). La reforma territorial durante la presidencia de Miramn dividi a esa entidad en 5 partes: Toluca,
Tula, Tulancingo, Territorio de Iturbide (hoy Morelos) y el Valle de Mxico (incluyendo Texcoco, Teotihuacan, Chalco y Tlalnepantla).
La nueva realidad poltica deba corresponder a la geogrfica. En este
sentido, los conservadores pensaban crear pequeas entidades para facilitar el
ejercicio del Ejecutivo. Sin embargo, el Estado de Mxico volvi a tener el orden
constitucional de 1857 y se le devolvi la extensin que tena antes de la reforma
conservadora.
Con Jurez, en 1862, se formaron tres distritos militares ante la imperiosa
necesidad de organizar la defensa del pas durante la invasin francesa:
1 Sultepec, Temascala, Tenango del Valle, Tenancingo, Toluca, Villa
del Valle, Ixtlahuaca y Jilotepec.
2 Zimapn, Huichapan, Actopan, Ixmiquilpan, Tula, Pachuca, Huascaloya, Huejutla, Zacualtipan, Tulancingo y Apan.
3 Yautepec, Cuautla, Cuernavaca y Tetela.
El decreto de los tres distritos militares dio origen a tres estados dentro de
los lmites del de Mxico, sin respetar la Constitucin de 1857.
En 1865, el gobierno imperial decret la divisin territorial del pas en 50
departamentos. Desapareci el Estado de Mxico y fue reemplazado por cinco
113 McGowan. Gerald. Ibid. p. 19.
199
departamentos: Tula, Toluca, Iturbide, (Cuernavaca, Taxco, Cuautla,) Guerrero y
Valle de Mxico. En 1868, el Congreso de la Unin aprob la creacin de los
estados de Hidalgo y Morelos, ratificando la iniciativa de la creacin de dos nuevos
estados de la federacin.
En 1898 se establecieron por primera vez para el Distrito Federal sus lmites
y superficie (1,483 km"), dividido ste en la Ciudad de Mxico, la municipalidad de
Mxico, sus prefecturas o distritos, que a su vez contenan dos o ms municipalidades.
La poltica de Daz de ampliar el Distrito Federal fue con el fin de formar un
catastro geomtrico para definir la propiedad inmueble y repartir equitativamente
el impuesto de la propiedad. La capital triplic su superficie y en 1910 su poblacin
era de 470,695 habitantes.
Las cuatro antiguas prefecturas del Distrito Federal se convirtieron en 6
distritos: Guadalupe Hidalgo, Azcapotzalco, Tacubaya, Coyoacn, Tlalpan y Xochimilco. Tres aos despus de la reorganizacin, se agregaron siete municipalidades: Tacuba, Mixcoac, Iztapalapa, San Angel, Cuajimalpa y Milpa Alta. Esta
114
configuracin permaneci durante la Revolucin Mexicana hasta 1928 .
La Constitucin de 1917 ratific los lmites establecidos en 1898. Carranza
cre el municipio libre y asign a los ayuntamientos las funciones de seguridad,
beneficencia pblica, educacin elemental y administracin de impuestos a la
propiedad raz.
En mayo de 1928, Obregn present al Congreso una iniciativa para abolir
definitivamente el gobierno municipal del Distrito Federal y crear su primera Ley
orgnica. A partir de ese momento, los capitalinos perdieron el derecho de autogobernarse, quedando en manos del Departamento del Distrito Federal (DDF) el
gobierno de la ciudad. La participacin ciudadana se tradujo en consejos consultivos en cada delegacin, siendo los representantes de los principales intereses de
la comunidad. La organizacin municipal qued dividida en delegaciones polticas,
que hoy tienen la naturaleza de rganos desconcentrados.
Bajo la administracin de Crdenas, el presidencialismo y el centralismo se
reafirmaron; terminaron las luchas palaciegas del maximato y de los partidos
polticos que daban el carcter del gobierno de la ciudad.
114 Meyer, Lorenzo. "Sistema de gobierno y organizacn poltica hasta 1940'. En: Garza, Gustavo y Departamento del
Distrito Federal (comps.). Atlas de la Ciudad de Mxico. El Colegio de Mxico. Mxico: 1987, pp. 373375.
200
El presidencialismo y la fuerza del partido oficial provocaron que a finales
de los treinta la politizacin de la administracin capitalina disminuyera. A partir de
entonces se dio luqar a una poltica ms burocrtica en las 16 delegaciones que
integran el Distrito Federal.
Dentro de las consideraciones del decreto, se mencion que, independientemente de los sistemas naturales, las carreteras federales habian sido
instrumento promotor de asentamientos humanos tendientes a una conurbacin
de tipo lineal. Por lo tanto, se estableci como zona conurbada la resultante de "unir
las cabeceras municipales de los municipios de Hidalgo, Mxico, Puebla y Tlaxcala
con el Distrito Federal, incorporando as toda la extensin de la ciudad de Mxico
y las reas que en una extensin de 3D kms. se encuentren dentro del sistema
ecolgico del valle de Mxico, o bien a lo largo de las carreteras federales que unen
a la capital de la Ree,blica con las ciudades de Toluca, Puebla, Cuerna vaca,
Tlaxcala y Pecnuca" 5.
201
Mapa 3.2
Regin Centro del Pas
HIDALGO
MXICO
MORELOS
PUEBLA
km.
100
200
202
Mapa 3.3
Zona de conurbacin del Centro del Pas segn Decreto del 6 de octubre de 1976
HIDALGO
PUEBLA
203
Mapa 3.4
Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico,
segn Plan Nacional de Desarrollo Urbano y spp
HIDALGO
TLAXCALA
MXICO
MORELOS
PUEBLA
204
Mapa 3.5
Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico, segn Plan Estatal de Desarrollo Urbano
HIDALGO
TLAXCALA
MXICO
MORELOS
PUEBLA
km.
I
100
200
205
La zona de conurbacin del centro del pas se delimit por el radio de 30
kms. que sealaba la LGAH, ms los municipios por los que pasaba alguna
carretera federal. Las unidades poltico-administrativas que integran la zona de
conurbacin son:
1)
Alvaro Obregn
9)
Iztapalapa
2)
Azcapotzalco
10)
Magdalena Contreras
3)
Benito Jurez
11)
Miguel Hidalgo
4)
Coyoacn
12)
Milpa Alta
5)
Cuajimalpa
13)
Tlahuac
6)
Cuauhtmoc
14)
Tlalpan
7)
Gustavo A. Madero
15)
Venustiano Carranza
8)
Iztacalco
16)
Xochimilco
B)
1)
Pachuca de Soto
3)
Tolcayuca
2)
Tizayuca
4)
Zapotln de Jurez
C)
1)
Acolman
2)
Amecameca
3)
Ateneo
4)
Atizapn de Zaragoza
5)
Axapusco
6)
Ayapango
7)
Coacalco
8)
Cocotitln
9)
Coyotepec
10)
Cuautitln
206
11)
Chalco
34)
Papalotla
12)
Chiautla
35)
La Paz
13)
Chicoloapan
36)
14)
Chiconcuac
15)
Chmalhuacn
37)
16)
Ecatepec
38)
Tecmac
17)
Huehuetoca
39)
Temamatla
18)
Huixquilucan
40)
Temascalapa
19)
Isidro Fabela
41)
20)
Ixtapaluca
42)
Teoloyucan
21 )
Jaltenco
43)
Teotihuacn
22)
Jilotzingo
44)
Tepetlaoxtoc
23)
Juchitepec
45)
Tepotzotln
24)
Lerma
46)
Texcoco
25)
Melchor Ocampo
47)
Tezoyuca
26)
Metepec
48)
Tlalmanalco
27)
Naucalpan
49)
Tlalnepantla
28)
Nezahualcyotl
50)
Toluca
29)
Nextlalpan
51 )
Tultepec
30)
Nicols Romero
52)
Tultitln
31)
Nopaltepec
53)
Zumpango
32)
Acoyoacac
54)
Cuautitln Izcalli
33)
Otumba
D)
1)
Atlatlahucan
3)
Cuernavaca
2)
Cuautla
4)
Huitzilac
207
5)
Tepoztln
8)
Totolapan
6)
TJalnepantla
9)
Yautepec
7)
Tlayacapan
E)
1)
Coronango
8)
2)
Cuautlancingo
9)
3)
Chiautzingo
10)
4)
Huejotzingo
11)
5)
Puebla
12)
Tlahuapan
6)
13)
Tlaltenango
7)
F)
1)
Calpulalpan
4)
Panotla
2)
Ixtacuixtla de Mariano M.
5)
Tlaxcala
3)
Nanacamilpa de M. Arista
6)
Tololac
208
1)
Alvaro Obregn
9)
2)
Azcapotzalco
10)
Magdalena Contreras
3)
Benito Jurez
11)
Miguel Hidalgo
4)
Coyoacn
12)
Milpa Alta
5)
Cuajimalpa
13)
Tlahuac
6)
Cuauhtmoc
14)
Tlalpan
7)
Gustavo A. Madero
15)
Venustiano Carranza
8)
Iztacalco
16)
Xochimilco
B)
1)
C)
Iztapalapa
1)
Acolman
12)
Chalco
2)
Amecameca
13)
Chiautla
3)
Ateneo
14)
Chicoloapan
4)
Atizapn de Zaragoza
15)
Chinconcuac
5)
Atlautla
16)
Chimalhuacn
6)
Axapusco
17)
Ecatepec
7)
Ayapango
18)
Ecatzingo
8)
Coacalco
19)
Huehuetoca
9)
Cocotitln
20)
Huixquilucan
10)
Coyotepec
11)
Cuautitln
21)
Isidro Fabela
22)
Ixtapaluca
209
23)
Jaltenco
39)
Temascalapa
24)
Jilotzingo
40)
25)
Juchitepec
41)
Teoloyucan
26)
Melchor Ocampo
42)
Teotihuacn
27)
Naucalpan
43)
Tepetlaoxtoc
28)
Nezahualcyotl
44)
Tepetlixpa
29)
Nextlalpan
45)
Tepozotln
30)
Nicols Romero
46)
Texcoco
31)
Nopaltepec
47)
Tezoyuca
32)
Otumba
48)
Tlalmanalco
33)
Ozumba
49)
Tlalnepantla
34)
Papalotla
50)
Tultepec
35)
La Paz
51)
Tultitln
36)
52)
Zumpango
37)
Tecamac
53)
Cuautiln Izcalli
38)
Temamatla
210
1)
Alvaro Obregn
9)
Iztapalapa
2)
Azcapotzalco
10)
Magdalena Contreras
3)
Benito Jurez
11)
Miguel Hidalgo
4)
Coyoacn
12)
Milpa Alta
5)
Cuajimalpa
13)
Tlahuac
6)
Cuauhtmoc
14)
Tia/pan
7)
Gustavo A. Madero
15)
Venustiano Carranza
8)
Iztacalco
16)
Xochimilco
B)
1)
Atizapn de Zaragoza
9)
Ixtapaluca
2)
Coacalco
10)
Naucalpan
3)
Cuautitln
11)
Nezahualcyof
4)
Chalco
12)
Nicols Romero
5)
Chicoloapan
13)
La Paz
6)
Chimalhuacn
14)
Tecmac
7)
Ecatepec
15)
Tlalnepantla
8)
Huixquilucan
16)
Tultitln
17)
Cuautitln Izcalli
Finalmente, un ejercicio tcnico consistente en anlisis grfico de contigedad, y otro estadstico sobre las caractersticas socioeconmicas predominantes
de las unidades poltico-administrativas, determinaron que para 1990, la ZMCM se
conforma por las 16 delegaciones del Distrito Federal y 26 municipios conurbados
del Estado de Mxico. Los municipios integrantes fueron mencionados en el
captulo anterior.
211
Desde la dcada de los cincuenta, la poblacin de estos municipios mexiquenses creci debido a importantes movimientos migratorios registrados desde
el Distrito Federal, el propio Estado de Mxico y otras entidades federativas. Sus
funciones econmicas predominantes pasaron de agropecuaria a industrial y
servicios, debido tanto a procesos de relocalizacin de firmas establecidas en el
Distrito Federal, como por el surgimiento de nuevos establecimientos.
Para mantener este complejo territorial en su funcionamiento cotidiano, es necesaria la concurrencia de un sinnmero de organismos,
agentes y gobiernos de distinta jurisdiccin. Cada uno de ellos
percibe a la metrpoli de diferente forma y sus intereses, obligaciones, facultades y competencias son distintos. Todos ellos, al cumplir
con sus objetivos e instrumentar acciones producen, adems de lo
que se proponen, efectos no previstos, es decir, economas o deseconomas externas 116.
116 Graizbord, Boris, "Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico: fragmentacin poltica y ptsneecion del Valle Cuautitln-Texcocd'. En: Garza, Gustavo (cornp.) Op. cit., p. 291.
212
Mapa 3.6
Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico, 1990
HIDALGO
TLAXCALA
MXICO
MORELOS
PUEBLA
km.
100
200
213
ENTlDADFEDl:RATlVA
SUPERFICIE
1,479km2
MUNICIPIOS
16
84
121
33
217
214
El tamao medio de las unidades poltico-administrativas, es tambin variado a lo largo de la regin centro. La superficie promedio ms grande pertenece a
Hidalgo con 247.9 km", por municipio, mientras que Tlaxcala es la entidad con la
menor superficie municipal promedio, 91.3 km2 .
Las estructuras naturales en que se apoyan los centros de poblacin influyen
fuertemente en su desarrollo. Las caractersticas originales del territorio y la calidad
presente y futura de sus sistemas ecolgicos, condicionan la ubicacin, forma y
comportamiento de la distribucin poblacional. La mayor parte de la regin se ubica
entre las altitudes de 2,000 y 3,200 metros sobre el nivel del mar, yen menor medida
sobre altitudes superiores a 4,000 metros.
Las condiciones orogrficas de la regin se caracterizan por la combinacin de valles y sistemas montaosos. De estos ltimos, sobresalen la Sierra Madre
Oriental, ubicada en suelo poblano y tlaxcalteca, y el Eje Neovolcnico, cadena
que la atraviesa de este a oeste y contiene las elevaciones ms importantes de la
Repblica: Citlaltpetl (o Pico de Orizaba), 5,610 m.; Popocatpetl, 5,465 m.;
Iztacchuatl, 5,230 m.; Zinantcatl (o Nevado de Toluca), 4,680 m.; Matlalcuyetl
(o Malinche), 4,461 m. y Ajusco, 3,937 m.
Los climas varan desde los clidos sub-hmedos al sur del estado de
Morelos, hasta los templado-hmedos sobre la Sierra Madre Oriental y fro-hmedo
en las principales elevaciones. El clima templado sub-hmedo predomina en la
porcin central de la regin y los ridos semiclidos al noroeste de la cuenca del
Valle de Mxico. La temperatura media anual ms benigna aparece en Cuernavaca, mientras que Toluca tiene la mas fra.
De acuerdo con la carta geolgica del pas, en la regin predominan rocas
gneas extrusivas de la era terciaria, as como sedimentarias y calizas de la
cuaternaria. Los recursos minerales abundan en Hidalgo, pero en todas las
entidades existen depsitos de materiales utilizados en la industria de la construccin. La regin cuenta con gran diversidad de tipos de suelo, todos ellos aptos para
su explotacin agropecuaria, exceptuando los salinos y sdicos que se presentan
en Hidalgo, Puebla y Estado de Mxico.
La red hidrolgica corresponde a grandes e importantes cuencas, mismas
que constituyen los sistemas de Lerma-Santiago; Balsas, con las subcuencas del
Amacuzac y Atoyac; Pnuco, de la cual forma parte el ro Tula; y el Valle de Mxico.
Las dos primeras corresponden a la vertiente del pacfico y la tercera a la del golfo;
la ltima es una cuenca cerrada.
215
3.2
Perfil socioeconmico
de la Regin Centro
L
Poblacin y ocupaciones
En 1990, la poblacin de la regin centro alcanz 26 millones de habitantes, 32%
del total nacional. La regin contiene a las dos entidades federativas ms pobladas
218
del pas, el Estado de Mxico y el Distrito Federal; adems de la quinta, que es
Puebla. La densidad de poblacin regional se ubic en 301 nab/km''.
La tasa de crecimiento poblacional de la regin super a su correspondiente
en el pas hasta 1980, por lo que su participacin demogrfica iba en aumento:
25.2% en 1900; 27.4% en 1940; 32.0% en 1970 y para 1980, 34.1%. Sin embargo,
durante la dcada de los ochenta, la desaceleracin demogrfica regional fue
mayor que la nacional y, por primera vez en la historia reciente del pas, se observ
una prdida en sus niveles de concentracin poblacional.
Entre 1980 Y 1990, la tasa de crecimiento total de la regin se ubic en 1.5%
anual, resultado de 2.1 % de crecimiento natural y -0.7% del social. La regin centro
obtuvo rechazo moderado de poblacin y expuls poco ms de 1.8 millones de
habitantes hacia otros puntos del territorio nacional. En otras palabras, las polticas
de descentralizacin y las fluctuaciones de la actividad econmica nacional,
lograron una tasa neta de emigracin regional del orden del 7.0% durante los
ochenta.
Al interior de las entidades federativas, la dinmica demogrfica fue diferencial: el Distrito Federal observ un rechazo elevado de poblacin, Hidalgo, Morelos
y Puebla experimentaron un equilibrio migratorio, y Mxico y Tlaxcala lograron
atraccin moderada.
Por otro lado, la poblacin del rea metropolitana de la Ciudad de Mxico
en 1990 fue 14.7 millones de habitantes, concentrando 18.1% del pas y 56.4% de
la regin centro. Su tasa de crecimiento en los ochenta fue 1.4% anual, la menor
en lo que va del siglo, y su categora migratoria fue de equilibrio con una expulsin
neta de 432,287 habitantes.
219
Cuadro 3.1
DISTRITO FEDERAL
8,831,079
8,235,744
(0.7)
HIDALGO
1,547,493
1,888,366
2.1
(46,043) EQUILIBRIO
MEXICO
MORELOS
7,564,335
947,089
9,815,795
1,195,059
2.7
2.4
PUEBLA
3,347,685
4,126,101
2.2
556,597
761,277
3.3
TLAXCALA
REGION CENTRO
22,794,278
26,022,342
1.5
AREA URBANA DE LA
CIUDAD DE MEXICO
12,968,029
14,672,913
1.4
(118,953) EQUILIBRIO
61,517 ATRACCION MODERADA
(1,828,690)
RECHAZO MODERADO
(432,287) EQUILIBRIO
220
porcentajes son ms elevados respecto al pas, debido a la mayor edad promedio
de la poblacin regional y a mejores oportunidades de insercin a los mercados
urbanos de trabajo. Se destaca particularmente la mayor participacin del empleo
femenino y los activos totales por hogar en la regin respecto al pas.
La distribucin sectorial de la PEA observa cambios significativos tanto en
el tiempo, como respecto a su contraparte nacional. En los ltimos aos, ha sido
notorio el incremento relativo del sector terciario, concentrando para 1990 ms de
la mitad de la oferta ocupacional de la regin.
Grfica 3.1
70.0%
54.8%
60.0%
48.3%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
MEXICO
REGION
PRIMARIO
SECUNDARIO
(]][] TERCIARIO
Entre la diversidad de ocupaciones que realiza la poblacin regional, destacan las de los trabajadores dedicados a la industria manufacturera; los servicios al
consumidor; las de comercio, restaurantes y hoteles; y las actividades agropecuarias. Estas cuatro grandes divisiones de actividad concentraban el 81.9% de la
oferta ocupacional.
221
Las actividades econmicas que realiza la poblacin presentan una distribucin territorial determinada por el patrn de concentracin en torno a zonas
urbanas y por las condiciones generales para la produccin. Las actividades que
tienen una mayor participacin en la estructura estatal de la PEA en relacin con
el pas, se denominan bsicas o especializadas. As, para 1990, las distintas
entidades que conforman la regin centro se especializaban en las siguientes
ramas de actividad:
Distrito Federal
Hidalgo
minera, agropecuaria
Mxico
Morelos
Puebla
agropecuaria
Tlaxcala
222
entidades federativas de la regin aument ligeramente en el mismo perodo,
pasando de 15.2 a 17.2%. Por lo anterior, algunos estudios han mencionado la
emergencia de un patrn de concentracin econmica de corte megalopolitano que
en las prximas dcadas representara una organizacin regional con mayor
complejidad a la actual.
Cuadro 3.2
Regin Centro: PIS por Gran Divisin, 1985
(MIs)
DISTRITO FEDERAL
HIDALGO
MEXICO
MORELOS
PUEBLA
TLAXCALA
REGlON CENTRO
165,617.2
10,621.5
67,835.3
8,197.6
25,739.6
5,593.0
283,604.2
~WMi~
41,971.7
2,094.4
13,123.5
2,178.6
6,430.9
901.3
66,700.4
Fuente: Estimaciones a partir de Salinas de Gortari, Carlos, Tercer Informe de Gobierno, Anexo, Mxico: 1991.
223
de los 18.8 millones de habitantes que residan en zonas urbanas, 17.5 pertenecan
a reas metropolitanas. La regin centro es predominantemente metropolitana.
La proporcin de habitantes urbanos o metropolitanos al interior de las
entidades federativas de la regin es variada: en el Distrito Federal la totalidad de
su poblacin se concentraba en la Ciudad de Mxico; en el Estado de Mxico, tres
cuartas partes era urbana o metropolitana; un poco ms de la mitad lo era en
Morelos, y los estados de Hidalgo, Tlaxcala y Puebla eran predominantemente
rurales.
La distribucin de la poblacin regional por tamaos de localidad simula una
distribucin normal invertida. Dicha distribucin comienza con una concentracin
cercana al 17% en localidades rurales (o menores a 2,500 habitantes), en la cual
el Estado de Mxico aport la mayor cantidad absoluta; posteriormente, el nivel de
participacin disminuy conforme aument el tamao de localidad, para finalmente
concentrar casi dos terceras partes de la poblacin total en las ciudades millonarias
de Mxico y Puebla.
Grfica 3.2
Regin Centro: Poblacin total por tamaos de localidad, 1990
------'--"------------l
RURAL
MIXTA -
II
10.8%
CIUDADES PEQUEf\.IAS
CIUDADES MEDIAS 1
CIUDADES MEDIAS 2
CIUDADES GRANDES
61.1%
E=~=~=~=~=~~~--1
0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0%
224
Las principales ciudades de la regin centro son: a) rea metropolitana de
la Ciudad de Mxico (14,672.9 miles de habitantes en 1990); b) rea metropolitana
de Puebla (1 ,210.0); e) rea metropolitana de Toluca (753.9); d) rea metropolitana
de Cuernavaca (446.4); e) rea metropolitana de Pachuca (184.7); f) rea metropolitana de Cuautla (152.0); g) Tehuacn (139.5); h) conurbacin Texcoco-Chiconcuac-Chiautla (90.6) y h) rea metropolitana de Tlaxcala (86.0).
Salvo en el caso de la Ciudad de Mxico, la dinmica demogrfica de las
principales ciudades de la regin centro en la dcada de los ochenta ocurri de
manera diferencial respecto a la experiencia de las entidades federativas y con
atracciones muy elevadas de poblacin migrante. Lo anterior indica dos modalidades de movimientos migratorios intraregionales: migracin rural-urbana y migracin
desde la Ciudad de Mxico hacia este conjunto de centros urbanos. Tales desplazamientos incidieron en notables cambios en el patrn de distribucin espacial de
la poblacin.
De acuerdo al PNDU, 1990-1994, el sistema urbano-regional del centro se
integra por dos centros de servicios regionales; cuatro centros de servicios estatales; seis centros de servicios subregionales y 23 centros de servicios de integracin
urbano-rurales.
Conforme a los lineamientos del plan, la regin centro en su conjunto est
sujeta a una poltica de control. Abarca un complejo sistema de ciudades en un
radio de 180 km., que comprende las zonas metropolitanas de la Ciudad de Mxico,
Puebla, Toluca, Cuernavaca y Pachuca. La estrategia de reordenamiento territorial
establece polticas para impulsar regiones alternativas, tendientes a procurar el
arraigo de la poblacin y reorientar las migraciones hacia las ciudades medias.
225
A continuacin se pasar revista a los principales elementos que explican la calidad
de vida de la poblacin.
a)
En trminos globales, la regin centro registr en 1990 niveles de analfabetismo inferiores al promedio nacional, pero nuevamente con diferencias notables a
su interior, ya que mientras en el Distrito Federal la proporcin fue 4.0%, en Hidalgo
se alcanz el 20.6%.
La poblacin analfabeta de 15 aos y ms para la ZMCM ha descendido de
30.4% en 1950, a 11.4% en 1970 y a 5.8% en 1990. Dentro de ella existen
117 CONAPO. Mxico demogrfico. Breviario 1988. Mxico: 1988. pp. 65-68.
226
delegaciones y municipios que presentan valores superiores al 10% Yque corresponde tanto a aquellas unidades administrativas incorporadas en la ltima dcada
(Nextlalpan, Tezoyuca y Tultepec), como aquellas que an mantienen ciertas
caractersticas de ruralidad.
e)
Para 1990, slo el 32.5% de la PEA del pas perciba ingresos superiores a
los 2 salarios mnimos. Los estados con mayor poder adquisitivo de sus habitantes
eran Baja California, Colima, Quintana Roo, Sonora y Chihuahua; en sentido
contrario estaban Chiapas, Oaxaca, Hidalgo, Yucatn y San Luis Potos.
227
Para esta variable, la regin centro present un promedio inferior al registrado a nivel nacional y derivado por dos hechos: los bajos niveles salariales en
Hidalgo, Puebla y Tlaxcala; y la concentracin en el Distrito Federal de empleos en
los extremos de percepcin salarial (bien remunerados y mal remunerados),
caracterstica propia de una economa altamente terciarizada.
e)
228
Al analizar los valores cuantitativos que cada entidad federativa registr en
1990 para las variables arriba mencionadas, es posible determinar un ndice global
de calidad de vida. Los resultados indican lo siguiente:
- A nivel nacional, 18 de las 32 entidades federativas observaron un
ndice global de calidad de vida por arriba del promedio nacional. La
mejor calidad de vida de sus habitantes se registr en el Distrito Federal,
seguido por los estados de Aguascalientes, Nuevo Len, Jalisco y
Colima. Tales resultados indican una correlacin positiva entre la concentracin demogrfica de las tres zonas metropolitanas ms importantes del pas (Ciudad de Mxico, Guadalajara y Monterrey) y la
subsecuente calidad de vida de sus habitantes, con efectos difusores
hacia superficies reducidas.
- A nivel de la regin centro, se concluye la existencia de una regin de
tipo funcional o de delimitacin oficial, pero no homognea. Se percatan
cuatro niveles de calidad diferenciales, disminuyendo segn el principio
centro-periferia y con sede en la Ciudad de Mxico. La entidad con el
ndice ms alto fue el Distrito Federal; en un segundo anillo aparecieron
los estados de Mxico y Morelos, cuyo ndice es ligeramente superior
al promedio nacional; Tlaxcala registr un valor similar al estndar del
pas y finalmente Hidalgo y Puebla estuvieron por abajo del comportamiento nacional.
La conformacin de la calidad de vida regional, demuestra la necesidad de
instrumentar mecanismos de accin que promuevan el desarrollo de las
entidades ms alejadas de la Ciudad de Mxico. Para ello, la administracin
pblica se debe apoyar en las estrategias de descentralizacin intraregional y atencin a los grupos sociales ms desfavorecidos.
229
evidencia una segunda fase de organizacin metropolitana en el contexto nacional
yen la cual las reas metropolitanas ms antiguas perdieron atraccin poblacional.
A la par de la desaceleracin demogrfica de la Ciudad de Mxico, existieron
transformaciones intrametropolitanas determinadas tanto por las tendencias propuestas en algunos estudios (cambios locacionales de poblacin y actividades
econmicas del centro hacia la periferia), como por los efectos de la crisis econmica.
230
Cuadro 3.3
6. AZCAPOTZALCO
7. COYDACAN
8. GA MADERO
9 iZTACALCO
10.IZTAPALAPA
11. CUAJIMALPA
12. NAUCALPAN
13. NEZAHUALCOYOTL
14.TLALNEPANTLA
16.TLAHUAC
17.TLALPAN
18.XOCHIMILCO
19.ATlZAPAN DE ZARAGOZA
20. COACALCO
21.CUAUTITLAN IZCALLI
22. CHIMALHUACAN
23. ECATEPEC
24. HUIXQUILUCAN
25.JILOTZINGO
26. LAPAZ
27. TULTITLAN
29. ACOLMAN
30. CUAUTITLAN
31.CHALCO
32.CHICOLOAPAN
33 IXTAPALUCA
34.JALTENCO
35 MELCHOR OCAMPO
36. NEXTLALPAN
37. NICOLAS ROMERO
38. TECAMAC
39. TEOLOYUCAN
40. TEPOTZOTLAN
41. TEZOYUCA
42. TULTEPEC
.<<... . ?>~Wl,!t2w.)tMm.
544,882
814,983
543,062
692,896
3.97
5.93
3.95
5.04
601,524
597,129
1,513,360
570,377
1,262,354
91,200
730,170
1,341,230
778,173
4.38
435
11.02
4.15
9.19
0.66
5.32
9.77
5.67
146,923
368,974
217,481
202,248
97,353
173,754
61,816
784,507
78,149
1.07
2.69
1.58
1.47
0.71
1.27
0.45
5.71
0.57
99,436
136,829
0.72
1.00
38,527
79,393
27,354
77,862
0.28
0.58
0.20
0.57
112,645
84,129
0.82
0.61
...<..t,~Q@7)<
407,811
595,960
406,868
519,628
0162
0.152
0.165
0.139
4.60
2.97
3.72
2.50
2.59
361
2.51
2.49
2.24
2.76
2.79
2.46
2.61
206,700
484,866
271,151
315,192
152,082
326,750
242,317
1,218,135
131,926
9,011
134,782
246,464
1.39
3.27
1.83
2.12
1.03
2.20
1.63
8.21
0.89
0.06
0.91
1.66
0.117
0.142
0.131
0122
0.131
0.165
0.124
0.138
0.138
0.089
0.138
0.167
1.92
3.30
2.43
2.99
2.81
3.44
2.11
2.14
3.54
1.97
2.29
2.33
43,276
48,858
282,438
57,306
137,357
22,803
26,154
10,840
184,134
123,218
41,964
39,647
12,416
47,323
0.29
0.33
1.90
0.39
0.93
0.15
0.18
0.07
1.24
0.83
0.28
0.27
0.08
0.32
0.120
0.186
0.105
0.127
0.112
0.138
0.161
0.136
0.158
0.110
0.132
0.168
0.111
0.161
2.34
233
2.06
2.30
2.34
2.71
2.37
2.34
2.28
2.65
2.38
2.45
2.13
2.55
M: Minera y petrleo; 1M: Industria manufacturera; K: Construccin; SO: Servicios distributivos; C: Comercio; T:
Transportes; SP: Servicios al productor y SC: Servicios al consumidor
Fuente: Censos de Poblacin de 1980 y 1990
231
En trminos generales, los municipios de mayor dinmica demogrfica
fueron los integrados a la zona metropolitana durante la dcada de los setenta.
Los cambios en la distribucin espacial de la poblacin se acompaaron por
transformaciones y relocalizaciones de la actividad econmica. En el caso del
comercio y servicios formales, el anillo central redujo su participacin en la
aportacin al PIS metropolitano (de 59.2% al 50.7% en el perodo 1980-1988). Sin
embargo, aun presenta un elevado patrn de concentracin en torno al anillo
central. El primer contorno gan participacin y el tercero mostr el crecimiento
relativo ms importante.
Las anotaciones anteriores sealan el desplazamiento de la poblacin y
actividades econmicas del centro hacia la periferia, la primera a un ritmo ms
acelerado que estas ltimas.
Las caractersticas socioeconmicas de la poblacin no son homogneas a
lo largo de la zona metropolitana. Para 1990, conforme se alejaban del centro, las
ocupaciones de la PEA eran ms diversificadas, sus niveles salariales disminuan
y cambiaban las ramas de actividad predominantes.
El anillo central mostr el nivel promedio salarial de su PEA ms elevado,
pero tambin con el mayor rango de variacin. La estructura de su PEA por ramas
de actividad fue la ms concentrada y sus actividades predominantes fueron los
servicios al productor, el comercio, la minera y petrleo y los servicios al consumidor. Tales actividades indican una elevada terciarizacin y sus remuneraciones
siguen un patrn de distribucin normal invertida, es decir, concentrados por arriba
y por abajo del promedio metropolitano.
El salario promedio de la PEA del primer contorno fue 2.63 veces el salario
mnimo, siendo los casos extremos Coyoacn (3.61) e Iztapalapa (2.24). Las
actividades predominantes se ubicaron en construccin, servicios distributivos y
servicios al productor.
. El segundo contorno present importantes desigualdades en los niveles
salariales de la PEA. Sin embargo, a diferencia del anillo central, tales desigualdades son producto de la existencia de zonas residenciales en Contreras, Tlalpan,
Atizapn de Zaragoza y Huixquilucan. La estructura de la PEA present niveles de
diversificacin similares a los del primer contorno, pero no tan concentrada en el
sector terciario ya que sus actividades predominantes eran la industria manufacturera, servicios distributivos y construccin.
232
Finalmente, las caractersticas ocupacionales del tercer contorno indicaban
la interrelacin entre urbanizacin perifrica y poblacin de bajos recursos econmicos. Los ingresos promedio de la PEA representaban dos terceras partes de los
percibidos por los residentes en el anillo central y contienen el menor grado de
variacin metropolitana. Las actividades predominantes eran transportes, construccin e industria manufacturera.
3.3
Gobierno y administracin
de la Regin Centro
D
234
La administracin pblica mexicana se ha caracterizado por haber presentado transformaciones significativas. La estructura de su aparato y la dinmica de
crecimiento en su demanda ocupacional ha estado en funcin de la participacin
estatal en el marco de economa mixta adoptado por el modelo de desarrollo
seguido. La relacin entre la administracin pblica y la sociedad es doble: por un
lado contribuye a la realizacin de funciones inherentes al Estado y por otro, se
constituye en un elemento de gran relevancia dentro de los mercados urbanos y
regionales de trabajo.
235
la poblacin, ms cinco circunscripciones regionales para la eleccin de diputados
de representacin proporcional. No existen distritos interestatales y las circunscripciones se conforman por conjuntos de estados.
Los habitantes de la regin centro participan en la eleccin de la cmara
de diputados en proporcin similar respecto a su concentracin demogrfica. De los 500 diputados elegidos, 173 son producto de la votacin de
dicha poblacin, que equivalen a 34.6% de diputados contra 33.2% de la
poblacin nacional que en 1990 tenan 18 aos y ms.
De los 300 distritos electorales, las seis entidades federativas de la regin
centro contienen 100, es decir un 33.3%, porcentaje idntico a su concentracin
demogrfica. A nivel regional existe una participacin electoral concomitante con
su poblacin relativa. Sin embargo, al interior de ella existen distorsiones: el Distrito
Federal tiene ms distritos respecto a su poblacin, mientras los estados de
Hidalgo, Mxico, Morelos y Tlaxcala menos.
Entidad
Distritos
Federativa
Electorales
D.F.
40
13.3
Hidalgo
Mxico
% Poblacin de 18
Aos y ms, 1990
Distritos
Ideales
Diferencia
11.7
35
-5
2.0
2.2
+1
34
11.3
12.1
36
+2
Morelos
1.3
1.5
+1
Puebla
14
4.7
4.8
14
Tlaxcala
0.7
0.9
100
33.3
33.2
100
Regin Centro
+1
Por lo que toca a la representacin electoral segn el principio de circunscripciones plurinominales, el Distrito Federal, Puebla y Tlaxcala integran la primera
(que se puede denominar del centro); en la segunda aparecen Hidalgo, Aguascalientes, Coahuila, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Quertaro, San Luis Potos y
236
Zacatecas (denominada del norte y centro-norte) y los estados de Mxico, Morelos,
Guerrero y Oaxaca integran la quinta (o del centro y sur). En cada circunscripcin
se eligen a 40 diputados de representacin proporcional -o plurinominales-. Los
votos de la regin centro son responsables de la eleccin, bajo este principio, de
73 escaos: 40 son de la primera; 6 de la segunda y 27 de la quinta; tal participacin
corresponde a 36.5% de los elegidos.
Despus de haberse conocido los resultados del Censo de Poblacin de
1990, la legislatura del Estado de Mxico ha hecho repetidos llamados para la
redistribucin de los distritos electorales, a fin de que se le otorgue la cantidad
producto de su poblacin. Hasta el momento, no existe iniciativa alguna presentada
ante el Congreso de la Unin para tal fin, pero se esperara su formulacin hacia
la preparacin de los trabajos para las elecciones de 1994.
Los distritos electorales de la regin centro se componen por conjuntos de
municipios, partes de ellos, o delegaciones. Por ejemplo, de los 34 distritos
del Estado de Mxico, 10 se encuentran en el municipio de Nezahualcyotl,
mientras que uno se integra con 18 municipios y otro ms con porciones
de Coacalco, Tlalnepantla y Tultitln. 27 de los 34 distritos mexiquenses
se ubican en suelo de los municipios conurbados al Distrito Federal, por lo
que la ZMCM concentra 67 distritos electorales.
Segn los resultados de 1991, en la Cmara de Diputados estn representados seis partidos polticos: el PRI con 290 diputados de mayora relativa y 31
de representacin proporcional; PAN, 90, 10 de los cuales son de mayora relativa;
PRD, 40; PFCRN, 23; PARM, 14 Y con 12 el PPS. Los cuatro ltimos alcanzaron
representacin solamente bajo el sistema proporcional.
237
Gfica 3.3
PFCRN 4.6%
PRD 8.0%
PARM 2.8%
PAN 18,0%
238
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal distribuye los
negocios de orden administrativo de la federacin que estn a cargo de las
secretaras de Estado y departamentos administrativos. Adems, define las bases
generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del ejecutivo
federal en su operacin. Las ltimas modificaciones que se realizaron a dicha Ley,
hasta la fecha de elaboracin de este trabajo, fueron publicadas en el diario oficial
del 25 de mayo de 1992, con motivo de la desaparicin de la SEDUE y la creacin
de la SEDESOL.
La estructura burocrtica se erige en el puente que vincula pueblo y
gobierno. A medida que avanza el desarrollo global de la sociedad, se hace cada
vez ms necesario modernizar los aparatos administrativos y organizar la participacin poltica que tambin aumenta.
La tarea del Estado implica 118:
- Reconocer el aspecto de racionalidad en sus funciones
-Instrumentar mecanismos de normatividad
- Crear cuerpos administrativos apoyados en razones jurdicas y tcnicas
- Conciliar aspectos de autonoma y subordinacin
- Atender las demandas de la burocracia
La reforma administrativa ocurrida en 1976 propici cambios en la estructura
federal y de los estados. Los rganos se agruparon en secretaras, dividiendo la
responsabilidad de funciones por rea de gobierno. La modernizacin de la
estructura administrativa implica cambios para mejorar su funcionamiento y es un
recurso til para contar con aparatos administrativos eficaces que respondan al
consenso de la poblacin.
El Poder Judicial se deposita en la Suprema Corte de Justicia, en los
tribunales de circuito, colegiados en materia de amparo y unitarios en materia de
apelacin, y en los juzgados de distrito. Se integra con 21 ministros numerarios y
cinco supernumerarios.
118 Pardo. Mara del Carmen. La modernizacin administrativa en Mxico. Instituto Nacional de Administracin Pblica
y El Colegio de Mxico, Mxico: 1991. pp. 145-148.
239
El poder Judicial establece, en los trminos de la ley respectiva, la jurisprudencia sobre interpretaciones de la Constitucin; leyes y reglamentos federales y
locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano.
El Ministerio Pblico de la federacin se encarga de la persecucin, ante los
tribunales, de todos los delitos del orden federal y le corresponde solicitar rdenes
de aprehensin contra los inculpados.
A la Procuradura General de la Repblica se le ha facultado para intervenir
en las controversias suscitadas entre dos o ms estados; entre un estado y la
federacin o entre los poderes de un mismo estado. Por lo anterior, el procurador
general de la Repblica funge como consejero jurdico del gobierno.
240
demogrfica. Con las reformas de 1983, la Ley orgnica dej de regular en detalle
las dependencias con nivel de coordinaciones generales hacia abajo.
241
por personas que fueron elegidas en distintas votaciones precedentes: comits de
manzana; asociaciones de residentes y juntas de vecinos.
La justicia administrativa en el Distrito Federal est delegada en el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo. En materia de justicia laboral, el rgano competente es la Junta Local de Conciliacin y Arbitraje. Al Ministerio Pblico del Distrito
Federal lo encabeza el Procurador General de Justicia.
Un tema que ha sido motivo de debate a lo largo de los ltimos 20 aos en
el Distrito Federal es la democratizacin o reformas al gobierno de la ciudad. As,
en 1991, el jefe del DDF plante lo que en su opinin debera ser objeto de un
anlisis y debate cuidadoso, para ir reformando las estructuras del gobierno
capitalino.
A su parecer, los trminos de dicha reforma son: a) realizar una reforma
administrativa; b) ampliar las facultades de la Asamblea de Representantes; e)
establecer un mecanismo que garantice la eleccin de los delegados y d) instrumentar reformas a las instituciones que aseguren el sistema de seguridad a la
ciudad y de justicia para los ciudadanos.
Luego de reuniones multi y bilaterales entre las autoridades del DDF y los
partidos polticos, la mesa de concertacin de la reforma poltica del Distrito Federal
public una convocatoria para iniciar los trabajos a partir de los ltimos das de
octubre de 1992. Se trata de armar por consenso una iniciativa de reforma
jurdico-poltica del Distrito Federal que debe abordar por lo menos cuatro grandes
temas:
1)
2)
3)
4)
242
243
A partir de 1976 se realizaron acciones ms directas para el desarrollo
regional. Se cre el convenio nico de coordinacin (denominado posteriormente
convenio nico de desarrollo, y ms adelante, con la creacin de la SEDESOL,
convenios de desarrollo social), como instrumento de vinculacin entre las tareas
federales y estatales. En 1977 se crearon el COPLAMAR y otras instancias para
mejorar las condiciones de vida en las zonas deprimida,s.
El objetivo poltico de la descentralizacin, iniciada en 1982 y que contina
en el presente sexenio 1988-1994, propone que los municipios y estados desarrollen funciones y competencias precisas para atender las demandas de la sociedad.
En lo econmico, se busca una redistribucin geogrfica de las actividades
productivas, para mejorar la reparticin del ingreso; en lo social, se pretende que
todos los mexicanos satisfagan sus necesidades bsicas de alimentacin, salud,
educacin y servicios pblicos.
En lo cultural, la descentralizacin implica rescatar costumbres y tradiciones
propias de la identidad nacional. Finalmente, en lo administrativo se define el
fortalecimiento de los gobiernos locales y los elementos para su mayor eficiencia,
a travs de la delegacin de atribuciones y funciones federales y la transferencia
y reubicacin de unidades de la administracin pblica central y paraestatal hacia
diversos puntos del pas.
Otro objetivo particular consiste en revertir la concentracin que representa
la ZMCM en cuanto a bienes, servicios y poblacin.
El gobierno de' cualquier estado del pas tiene su base jurdica en la
Constitucin local y, como en el caso del gobierno federal, se compone por
los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. La Constitucin estatal le
confiere amplias facultades al gobernador.
Funciones de las legislaturas estatales:
- Emitir leyes de observancia estatal
- Aprobar la Ley de ingresos del estado y municipios
- Aprobar el monto mximo de endeudamiento
- Erigirse en colegio electoral
244
La integracin del congreso local es variable en su nmero de una entidad
federativa a otra. Existen dos frmulas distintas para determinar el nmero de
diputados locales: a) cuando la constitucin local seala la cantidad y b) la eleccin
de diputados por cierta cantidad de habitantes. La primera frmula es la ms
utilizada y en muchos casos, los distritos estatales corresponden a la divisin
federal. Las legislaturas se renuevan cada tres aos.
El poder judicial se conforma por los tribunales superiores de justicia, los
cuales dirimen controversias en el orden de lo civil y penal, as como soluciones
en cuestiones de lo contencioso administrativo y agrario.
El ejercicio del poder ejecutivo corresponde al gobernador del estado, quien
tendr las atribuciones, funciones y obligaciones que sealan: a) la Constitucin
poltica de los Estados Unidos Mexicanos; b) la Constitucin local; c) la Ley orgnica
de la administracin pblica estatal y d) las dems disposiciones jurdicas relativas
y vigentes en la entidad federativa.
Para el despacho de los asuntos que competen al poder ejecutivo, el
gobernador del estado se auxilia de las dependencias, organismos y entidades que
se sealan tanto en la Constitucin y Ley orgnica estatal, como en el presupuesto
de egresos y dems disposiciones jurdicas vigentes en el estado.
En el Estado de Mxico, por ejemplo, su Ley orgnica seala que para el
estudio, planeacin y despacho de los asuntos, en los diversos ramos de la
administracin pblica estatal, auxiliarn al titular del ejecutivo, las siguientes
dependencias:
1.
11.
111.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
IX.
X.
XI.
Secretara de Gobierno
Secretara de Finanzas y Planeacin
Secretara del Trabajo
Secretara de Educacin, Cultura y Bienestar Social
Secretara de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas
Secretara de Desarrollo Agropecuario
Secretara de Desarrollo Econmico
Secretara de Administracin
Secretara de la Contralora
Secretara de Comunicaciones y Transportes
Secretara de Ecologa
245
La Secretara de Gobierno de las entidades federativas se encarga, entre
otras funciones, de la direccin poltica de la entidad y la relacin entre el gobernador con el congreso local y el Tribunal Superior de Justicia. En otras palabras,
dicha secretara cubre el aspecto formal del gobierno.
Una segunda gran rea de la administracin pblica de los estados es la
financiera. A travs de ella se captan todos los recursos monetarios con que cuenta
el gobierno para la realizacin de sus funciones y sufragar gastos. Ser una
tendencia normal la concentracin de funciones de captacin y gasto de recursos
financieros en una sola secretara, prctica realizada por el ejecutivo federal al
fusionar las Secretaras de Hacienda y de Programacin y Presupuesto. El ejemplo
lo constituye el Estado de Mxico, donde en 1991 se fusionaron las Secretaras de
Finanzas y Planeacin en una sola.
Un tercer ramo son las antiguas Oficialas Mayores, que ahora se tienden a
llamar Secretaras de Administracin, y se encargan del gasto corriente del estado:
recursos humanos; recursos financieros, o caja chica y recursos materiales.
Otra gran rea de la administracin pblica estatal es la Procuradura
General de Justicia. El procurador general depende del gobernador y acta como
consejero jurdico del gobierno. Cada estado tienen su propio rgimen legal y la
procuradura ocupa las veces de representante social como ministerio pblico.
En el mbito de la administracin del desarrollo urbano y problemas inherentes al territorio, aparece la Secretara de Desarrollo Urbano, Obras Pblicas y
Ecologa.
La Secretara de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas del Estado de Mxico
es el rgano encargado del ordenamiento de los asentamientos humanos; de la
regulacin del desarrollo urbano y de ejecutar las obras pblicas a su cargo. Por
lo anterior, le corresponde, entre otros, el despacho de los siguientes asuntos:
a)
b)
246
e)
Gobierno municipal
El municipio es la base de la divisin territorial y de la organizacin poltica y
administrativa de los estados de la repblica. En las Constituciones de 1824 y 1857,
la organizacin y reglamentacin de los municipios estaba delegada a los congresos locales. Por tanto, la soberana de los municipios quedaba supeditada al
rgimen estatal. Durante el siglo XIX, la hacienda pblica municipal se compona
por sus ingresos y necesidades propias, transfiriendo a los estados sus excedentes.
Con la Constitucin de 1917, se formaron las bases tericas del municipio
libre, su,insercin al sistema federal y la reorganizacin global del sistema hacendario mexicano.
Las caractersticas bsicas del municipio son 122 :
- Libertadpoltica. Entendida como la facultad que tiene la comunidad
para elegir a sus autoridades locales o representantes en el marco
de las leyes electorales.
- Libertad de administracin. Los municipios cuentan con la libertad
de organizarse administrativamente como mejor les convenga para
el ejercicio y accin administrativa local.
- Personalidad jurdica. Es la capacidad del municipio para ser sujeto
de derechos y obligaciones y manejar su patrimonio conforme a la
ley.
122 Martnez Cabaas, Gustavo. La administracin estatal y municipal en Mxico. Instituto Nacional de Administracin
Pblica, Mxico: 1985, pp. 148-149.
247
El rgimen municipal adems de ser un gobierno es un ente, es la base
territorial y poltica sobre la cual se organiza un estado. Es una forma descentralizada que tiene la entidad federativa para llevar a cabo sus funciones, pero con la
caracterstica de que el municipio presenta la facultad propia de expedir sus
reglamentos. Los ayuntamientos no son exclusivamente rganos con funciones
administrativas, sino que en determinado momento actan tambin como asambleas legislativas.
El ayuntamiento es el rgano de gobierno municipal caracterizado por ser
un cuerpo colegiado y deliberante, de eleccin popular y encargado de la administracin del municipio. El ayuntamiento se integra por un presidente municipal; uno
o ms sndicos y el nmero de regidores que indique la Ley orgnica municipal de
cada entidad federativa.
Grfica 3.4
Organigrama del Ayuntamiento de Tlaxcala
y ALCANTAR
SECRETARIA
DEL
AYUNTAMIENTO
AYUNTAMIENTO
'---
----
PRESIDENCIA
MUNICIPAL
L - -_ _- - - . J
_._-
L-.___
OIRECCION o E OBRAS
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248
La planeacin del desarrollo municipal tiene las siguientes bases jurdicas:
a) artculo 26 de la Constitucin mexicana, que fija las bases para la
integracin del sistema nacional de planeacin democrtica; b) artculo
115, en el que se establecen las bases para revitalizar las funciones del
municipio; e) ley estatal de planeacin, que define los lineamientos para la
conformacin del sistema estatal de planeacin democrtica y d) ley
orgnica municipal, la cual seala, entre otros puntos, la facultad de
formular planes y programas.
Los planes de desarrollo municipal significan el nivel bsico de la planeacin
y constituyen el desglose detallado de tareas y actividades contenidas en el propio
plan estatal. Se consideran las caractersticas particulares de cada municipio y se
establecen los objetivos y metas, as como las estrategias y programas a seguir.
Es un instrumento de gestin y administracin de gran utilidad para la promocin
del desarrollo.
249
Las normas especficas o particulares parten de la LGAH de 1976. Su artculo
18 seala que la zona de conurbacin es el rea comprendida en un radio de 30
kilmetros, cuyo centro es el punto de interseccin de la lnea fronteriza entre las
entidades federativas (cuando se trata de metrpolis interestatales), o la que resulte
de unir los centros de poblacin correspondientes (conurbacin intraestatal).
La Ciudad de Mxico se ubica dentro de los casos de conurbacin interestatal, ya que sus lmites trascienden la demarcacin territorial del Distrito Federal
y se integra a centros de poblacin de algunos municipios del Estado de Mxico.
Como espacio de administracin, la ZMCM presenta elementos heterogneos: el tejido urbano que se localiza en los lmites del Distrito
Federal est sujeto al gobierno y disposiciones del DDF, a la regulacin de la Asamblea de Representantes y del Congreso de la Unin;
los asentamientos humanos de los municipios mexiquenses colindantes se encuentran sometidos a las autoridades estatales y municipales respectivas.
Los planes y programas llevados a la prctica por las sucesivas administraciones federales, del Distrito Federal y del Estado de Mxico con relacin a la
ZMCM, han dejado ver ciertos obstculos y limitaciones para la instrumentacin de
acciones, siendo las principales las que a continuacin se mencionan 123.
a)
En el documento final preparado en la reunin interparlamentaria, se destac que por la complejidad de la problemtica metropolitana, no es aconsejable
buscar soluciones aisladas, y en el futuro se deber enfrentar el cumplimiento de
funciones a partir de una visin compartida, elaborando de manera conjunta la
gestora que requieren los problemas comunes. Los representantes populares
acordaron elaborar un catlogo de la problemtica general de la metrpoli, para
123 Iracheta, Alfonso. "Diez aos de planeacin del suelo en la zona metropolitana de la ciudad de Mxicd'. En: Garza,
Gustavo (comp.) Op. cit. p. 256.
250
fungir como vehculo y proponer a los niveles de gobierno correspondientes las
alternativas de solucin consideradas.
Finalmente, se consider que aunque la problemtica ha sido atendida por
las estructuras jurdicas y procedimientos administrativos derivados del cuerpo
normativo de cada entidad, es recomendable el estudio de formas de administracin para incrementar su capacidad de respuesta y eficiencia en la prestacin de
servicios que influyen en la vida de las comunidades residentes 124.
b)
La creacin de organismos regionales como la Comisin de Conurbacin del Centro del Pas, creada en 1976 y disuelta en 1988, y de
planes como el de Ordenacin de la Zona Conurbada del Centro del
Pas de 1982 y el Programa de Desarrollo de la ZMCM y Regin
Centro de 1985, han sido intentos para romper la rigidez y falta de
coordinacin entre las entidades que comparten el espacio metropolitano. Sin embargo, ha sido evidente su ausencia de poder y carencia
de facultades para poder convertirse en elementos de decisin regional.
La Comisin de Conurbacin del Centro del Pas se cre a partir del decreto
de declaratoria de zona conurbada, siguiendo los lineamientos de la LGAH. Sus
resultados fueron prcticamente nulos porque tocaban la parte de infraestructura,
adems de concentrarse en cosas muy pequeas. Era tal el inters por contemplar
el conjunto, que no se alcanzaba a percibir lo que era verdaderamente importante.
Se err en el anlisis y posibles soluciones desde una perspectiva espacio-sectorial.
'
Los objetivos generales de los dos planes regionales se orientan a la
reordenacin del crecimiento de la Ciudad de Mxico; el impulso al desarrollo rural
integral y el fortalecimiento de las ciudades medias de la regin. Ambos programas
establecen lineamientos de sincronizacin y racionalizacin en la prestacin de
servicios pblicos entre el DDF y los municipios conurbados.
251
c)
d)
252
3.4
Administracin
del desarrollo urbano
l desarrollo econmico experimentado por el pas en lo que va del siglo ha
propiciado una redistribucin en el patrn de ocupacin del suelo y la emergencia de localidades que concentran poblacin y actividades productivas. Una de
las consecuencias inmediatas se refleja en el predominio de los habitantes que
residen en centros urbanos sobre los que se asientan de manera dispersa a lo largo
del territorio nacional.
Los efectos del crecimiento urbano modifican los objetivos esenciales del
desarrollo econmico global y mejoramiento en la calidad de vida de la poblacin.
Tal crecimiento debe considerarse dentro de una perspectiva general en el momento mismo en que las ciudades han conformado un sistema dinmico e interdependiente de relaciones funcionales.
La agudizacin de la problemtica urbana; la carencia de normas urbansticas en buena parte de las entidades federativas del pas; la ausencia de experiencias en la planeacin urbana y la falta de coordinacin en las acciones e
inversiones pblicas en materia de desarrollo urbano, hicieron necesaria la formulacin de una estructura jurdica para la planeacin, regulacin y administracin de
los asentamientos humanos, que vinculara bajo un esquema de concurrencia,
254
coordinacin y colaboracin, las atribuciones que en sus mbitos de competencia
tienen los gobiernos federal, estatal y municipal.
Los actores sociales que intervienen en el proceso de planeacin y administracin urbana se sujetan a dos tipos de rdenes normativos: el orden jurdico,
formado por las normas constitucionales y legislativas existentes para tal fin, y el
orden convencional, que integra normas no escritas, pero a veces muy claras,
del ejercicio del poder poltico y la gestin a distintos niveles.
Ambas normas tienen distinto significado en la prctica de la planeacin y
la administracin. Por otra parte, la relacin entre lo jurdico y la poltica es
sumamente compleja!". A continuacin se pasar revista a las normas constitucionales y legislativas creadas para la administracin del desarrollo urbano nacional.
125 Azuela, Antonio. "El significado jurdico de la planeacin urbana en Mxico". En: Garza, Gustavo (comp.) Op. cit. p. 56.
255
Tomando como referencia los preceptos anteriores, en 1976 se formularon
reformas a la Constitucin para determinar explcitamente la intervencin del
Estado en los asuntos del desarrollo urbano. Las adiciones introdujeron tres
cambios importantes en el rgimen de competencias en materia de asentamientos
humanos: el artculo 73 fraccin XXIX-C, otorg al Congreso de la Unin facultades
para expedir leyes que establecieran la concurrencia de los tres rdenes de
gobierno en materia de asentamientos humanos. Lo anterior consiste en reconocer
la necesidad de una coordinacin entre niveles de gobierno y la obligatoriedad de
los planes de cada uno de dichos niveles sobre las acciones de los otros niveles.
Por otro lado, el artculo 115 dispuso que la legislacin local en materia deba
estar de acuerdo a la ley federal, y se establecieron facultades para los ayuntamientos en materia de planeacin y regulacin de los aspectos urbansticos de sus
centros de poblacin. Finalmente, se estableci un rgimen especial en materia de
conurbaciones (o reas metropolitanas) ubicadas en dos o ms entidades federativas, en el cual los tres niveles de gobierno estaran obligados a planear y ordenar
de manera conjunta y coordinada el desarrollo urbano de dichas reas.
Las reformas anteriores adoptan un carcter dual en la concurrencia de los
poderes. Son centralistas, ya que el Estado mexicano se guarda el derecho
de regular los asentamientos humanos y suministrar las leyes generales
en la materia. Son tambin compartidas, al incluir los tres niveles de
gobierno en la planeacin y administracin del desarrollo urbano.
b)
256
- Fijar las normas bsicas para planear la fundacin, conservacin,
mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin
- Definir los principios para determinar provisiones, usos, destinos y
reservas
Dicha Ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin en mayo de
1976; en diciembre de 1981, se le adicion el captulo quinto, de la tierra para la
vivienda urbana, y en 1984, se le hicieron modificaciones para adecuarla al marco
del sistema nacional de planeacin democrtica. Se esperan modificaciones durante el segundo semestre de 1993.
El objetivo de la Ley Federal de Vivienda consiste en establecer y regular
los instrumentos y apoyos al desarrollo de la poltica nacional de vivienda. Los
instrumentos en los que se apoya son la programacin de las acciones pblicas de
los organismos y entidades de la administracin pblica que producen vivienda
(INFONA\/IT, FOVISSSTE, FONHAPO, FIVIDESU, etc.); los estmulos y fomentos
para la ampliacin de la oferta habitacional; las normas y tecnologas para la
vivienda; la promocin y fomento de sociedades cooperativas y las bases de
coordinacin de las dependencias federales con los gobiernos estatales y municipales. Esta Ley se cre en 1984.
La Ley General de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin del Medio Ambiente
apareci en enero de 1988 y tiene como objetivo central la regulacin ecolgica de
los asentamientos humanos, a travs del mantenimiento, mejora o restauracin del
equilibrio entre los centros de poblacin y el medio ambiente.
La legislacin federal matiza el carcter centralista de la gestin del
desarrollo urbano nacional, y otorga las normas generales de actuacin y
concurrencia de los distintos agentes sociales y niveles de gobierno sobre
los aspectos relacionados con el suelo para el desarrollo urbano y proteccin del medio ambiente. A la SEDESOL le corresponde el despacho de
los asuntos referentes a la observancia, gestin, regulacin y puesta en
marcha de las acciones determinadas por las normas anteriores.
La superacin de los criterios centralistas y burocrticos con los que se
hicieron los planes de reordenamiento territorial y de uso del suelo, son los objetivos
prioritarios de la SEDESOL, y las premisas fundamentales para contrarestarlos
sern la desregulacin y la descentralizacin. La planeacin urbana de la SEDE-
257
SOL se centra en un programa de atencin prioritaria a 100 ciudades medias del
pas, tomando como plataforma de impulso los elementos de regulacin de uso del
suelo, administracin urbana, vialidad y transporte, as como aspectos ambientales
y renovacin urbana de los centros histricos 127.
c)
258
Entre los reglamentos ms importantes destacan los referentes a fraccionamientos, ecologa, construcciones, aplicacin de declaratorias de usos, destinos y
reservas y de coordinacin, o delegacin, para la dotacin de servicios pblicos.
e)
259
Finalmente, se tienen los programas de ordenacin de zonas metropolitanas. Estos tienen la finalidad de planear el desarrollo de dos o ms centros urbanos
situados en territorios municipales de una o ms entidades federativas que formen
o tiendan a formar una continuidad demogrfica.
Estos planes han adoptado dos modalidades distintas. Por un lado, se tienen
aquellos derivados de las declaratorias de zonas de conurbacin realizadas en
1976 y 1977: zona conurbada del centro; zona conurbada de la desembocadura
del ro Balsas; zona conurbada de la Laguna; zona conurbada de Manzanillo-Barra
de Navidad; zona conurbada de la desembocadura del ro Ameca y zona conurbada
de la desembocadura del ro Pnuco. Para estas mismas, se crearon comisiones
tcnicas, supeditadas por la secretara federal encargada de los asuntos del
desarrollo urbano, y cuyas funciones eran la formulacin de planes y acciones para
el desarrollo urbano en general y polticas sectoriales.
Por otro lado, el gobierno federal, en concurrencia con los gobiernos estatal
y municipal, formul planes de desarrollo para reas metropolitanas intraestatales.
Se tienen como ejemplo los de Poza Rica, Chihuahua, Veracruz, Mrida y Zacatecaso
En el caso de la planeacin del desarrollo urbano de la ZMCM, se tienen las
experiencias realizadas por el Distrito Federal, los municipios conurbados del
Estado de Mxico, La Comisin de Conurbacin del Centro del Pas y el Programa
de Desarrollo de la ZMCM y Regin Centro.
260
La planeacin del Distrito Federal se inici justamente con la creacin del
DDF en 1928. En el artculo 24 fraccin XXIV de la primera Ley Orgnica
del DDF, se asentaba que una de las funciones de ste consista en la
formacin del reglamento relativo a la planificacin de la urbanizacin y la
ejecucin de las obras necesarias. La filosofa de la fraccin era la regulacin de las obras emprendidas por el DDF y encauzar las inversiones que
en materia de construccin realizara el sector privado 128.
Posterior a la promulgacin de la Ley Orgnica del DDF y siguiendo los
postulados de la Ley sobre Planeacin General de la Repblica de 1930, en 1933
el Ejecutivo federal decret la Ley de Planificacin y Zonificacin del Distrito Federal
y Territorios de Baja California. En ella se estableci la facultad del Presidente para
organizar comisiones encargadas de la elaboracin de estudios para la planificacin y zonificacin del Distrito Federal y territorio de Baja California. El producto
normativo se tradujo en el primer plan regulador.
Ante la aceleracin de la dinmica demogrfica y localizacin de actividades
econmicas en el Distrito Federal ocurrida a partir de 1940, fue necesario ordenar
y redistribuir los espacios territoriales. De esta manera, el antiguo plan regulador
se modific a las nuevas circunstancias y en l se conjugaron todos los proyectos
aislados que se venan realizando.
En 1953, el plano regulador sufri modificaciones, como consecuencia del
crecimiento demogrfico y la expedicin de la Ley Nacional de Planificacin. En la
nueva versin, el plan redefine las principales funciones de la capital del pas y
enfatiza los aspectos referentes a salubridad. Debe recordarse que por aquellas
pocas, la Ciudad de Mxico sufri constantes inundaciones. Este marco normativo
de planeacin se mantuvo hasta la dcada de los setenta.
Ante las adecuaciones al marco jurdico federal en materia de asentamientos humanos, las experiencias de planeacin territorial del Distrito Federal
abandonaron las prcticas iniciadas en los treinta. A finales de 1975, el
DDF emiti la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, la cual
constituye hasta la actualidad el instrumento jurdico ms importante para
la ordenacin y regulacin del tejido urbano capitalino.
128 Lerdo de Tejada, Fernando. "Concentracin urbana, procesos polticos y participacin popular". En: Bassols, Angel (el.
al.) Mxico: planeacin urbana, procesos polticos y realidad. Instituto de Investigaciones Econmicas de la UNAM,
Mxico: 1992, p. 222.
261
Dicha ley le otorga al DDF la facultad de organizar las actividades de los
particulares y el propio sector pblico en materia de inversiones y construcciones,
y establece las bases normativas para elaborar planes de desarrollo urbano.
En respuesta a la ley, en 1976 se expidi el Plan director de desarrollo
urbano del Distrito Federal. Sin embargo, los problemas financieros por los que
atravesaba el DDF obligaron a la postergacin de acciones previstas para cambiar
la fisonoma de la ciudad, especialmente lo referente a la ampliacin de las lneas
del metro, iniciadas en 1971.
Con el mejoramiento de las finanzas pblicas federales originadas por la
coyuntura petrolera, las obras e inversiones en el Distrito Federal cobraron auge a
partir de 1978 y un ao despus se elabor la segunda versin del plan director,
el cual inclua:
a)
b)
c)
262
nalidad de la ciudad para el desenvolvimiento de sus actividades econmicas y b)
atacar la contaminacin ambiental, problema central de la urbe cuyos impactos se
reflejaban en la productividad y salud pblica.
El contenido del PRUPE presentaba una declaracin de intenciones para la
solucin ambiental, pero no precisaba las acciones correspondientes para
la proteccin del ambiente. La normatividad ms importante que manej fue la
creacin de dos zonas al sur del Distrito Federal: una de amortiguamiento del
crecimiento urbano y otra de preservacin ecolgica con prohibiciones a cualquier
tipo de construccin.
Paralelamente a la instrumentacin del PRUPE, se estudiaban las modificaciones en el plan director. Sin embargo, los sismos de 1985 obligaron a cambiar
las prioridades del DDF 129 . La direccin general de planificacin se encarg de la
preparacin de los decretos de expropiacin de las vecindades afectadas; intervino
en la formulacin de los nuevos reglamentos de construccin; revis las propuestas
de usos del suelo en zonas afectadas y supervis algunas obras de reconstruccin.
Lo imprevisible reemplaz a lo cotidiano.
A partir de 1989, la poltica urbana del DDF ha tenido como objetivo primario
revertir la oposicin entre la concentracin demogrfica y el deterioro al medio
ambiente. Para ello, las acciones instrumentadas se agrupan en tres grandes
conjuntos:
1)
Igualar la justicia social a nivel intraurbano: mejoramiento de infraestructura y equipamiento en colonias deficitarias; canalizacin de
recursos va la reforma fiscal de 1990; reversin de la inversin per
cpita; lneas del metro; programas de regularizacin de la tenencia
de la tierra; ampliacin del anillo perifrico y drenaje profundo.
2)
3)
129 Hiernaux, Daniel. "La planeacin de la ciudad de Mxico: logros y contradicciones'. En: Garza, Gustavo (comp.) Op.
cit. pp. 250-252.
263
m2 ; densificacin en zonas de vivienda media; promocin del desarrollo inmobiliario no habitacional (Santa Fe y Alameda central);
revitalizacin del paseo de la Reforma, de la Zona Rosa y consolidacin de viviendas en las delegaciones centrales.
264
Mapa 3.7
ZMCM: Crecimiento 1960-1990
km.
I
20
1960
Ilmmmmmmmmmmmmlll
1970
k~~~~)())()~~(~l
1980
rn>~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ <~ ~ ~I
1990
40
265
La experiencia en administracin del desarrollo urbano en los municipios
metropolitanos es relativamente reciente. Su marco jurdico parte de la Ley
Estatal de Asentamientos Humanos y de la Ley para el Desarrollo Urbano
del Estado de Mxico. En el artculo 8 de esta ltima ley, se seala que los
ayuntamientos tendrn la competencia de planeacin y ordenacin del
suelo, segn lo previsto en la ley orgnica municipal, as como la obligacin
de adecuar los planes municipales al nacional, al estatal, a los parciales y
a los especiales de carcter estatal y de zona conurbada.
Derivado de la prctica de la planeacin del desarrollo urbano nacional, en
1986 el gobierno del Estado de Mxico promulg el plan estatal de desarrollo
urbano, y en l se incluy una escala metropolitana: el Sistema Urbano del Valle
Cuautitln-Texcoco, constituido por 17 municipios que forman lo que el gobierno
estatal denomina zona conurbada de la Ciudad de Mxico.
El plan estatal de desarrollo urbano del Estado de Mxico propone para el
Valle Cuautitln-Texcoco los siguientes objetivos: a) controlar y ordenar el crecimiento fsico de las 17 ciudades perifricas; b) fortalecer los municipios y fomentar
la participacin ciudadana creando mecanismos de coordinacin con el gobierno
federal para lograr la autonoma econmica y administrativa de dichos rnuncplds
y c) alcanzar niveles de autosuficiencia en equipamiento y servicios bsicos.
El sistema se conforma por una extensin continua de aproximadamente
58,000 ha. y de los centros de poblacin de los municipios de Atizapn de Zaragoza,
Coacalco, Cuautitln, Chalco, Chicoloapan, Chimalhuacn, Ecatepec, Huixquilucan, Ixtapaluca, La Paz, Naucalpan, Nezahualcyotl, Nicols Romero, Tecamac,
Tlalnepantla, Tultitln y Cuautitln Izcalli. En ellos se concentra ms de dos terceras
partes de la poblacin mexiquense y generan cerca del 80% del PIS estatal.
El plan del sistema urbano del Valle Cuautitln-Texcoco consta de tres
niveles: diagnstico-pronstico; estrategia general y lineamientos generales de
accin. En el primero se destacan los siguientes problemas relevantes: localizacin
de empresas industriales contaminantes y consumidoras abundantes de agua;
ambiente degradado por la concentracin demogrfica; irregularidad de la tenencia
de la tierra en el 18% del rea urbanizada; deterioro habitacional en los municipios
del noreste y este y escasez de agua potable.
266
Estrategias generales para el sistema urbano del Valle Cuautitln Texcoco:
- Fijar lmites definitivos al desarrollo urbano
- Contener el crecimiento demogrfico
- Densificar las reas urbanas del sistema
- Lograr la autosuficiencia de las zonas urbanas
- Estructurar un sistema de transporte multimodal
- Preservar las reas con funcin ecolgica
Debe reconocerse el esfuerzo de la planeacin metropolitana emprendida
por el Estado de Mxico. Las polticas generales que ofrece deben traducirse en acciones concretas y es necesaria una concepcin ms clara del
papel del gobierno y la administracin de corte metropolitano que permita
conocer en detalle el tipo de desarrollo territorial que se persigue.
267
se cre la Comisin de Conurbacin del Centro del Pas y en 1985 apareci el
Programa de Desarrollo de la ZMCM y Regin Centro.
El mayor problema que enfrentan los centros de poblacin conurbados es
el control de su crecimiento y desarrollo, para lo cual es indispensable regularizar
la tenencia de la tierra, defendiendo las reas habitables, las de equipamiento y la
reserva territorial. Uno de los elementos centrales para la solucin de los problemas
del suelo irregular consiste en las reformas al artculo 27 constitucional de 1992.
Una vez que se haya delimitado la zona urbana permitida, la administracin
metropolitana deber estar en condiciones de definir la periferia, para impedir que
en los terrenos aledaos y limtrofes se asienten zonas irregulares.
Las acciones que deben instrumentarse bajo una perspectiva de administracin metropolitana, no slo para la Ciudad de Mxico, sino para el conjunto de
conurbaciones que existen en el pas, se debern centrar en por lo menos 10
puntos'i'".
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
268
Por otro lado, existen mecanismos que permiten refuncionalizar el subsistema urbano de la regin centro, a fin de controlar el crecimiento de la Ciudad de
Mxico y promover el desarrollo en ciudades alternativas. Tal refuncionalizacin es
posible con la construccin de sistemas de transporte y comunicaciones: trenes
elctricos, trenes radiales, helicpteros, carreteras radiales. Lo anterior implica la
consolidacin de un sistema territorial de corte megalopolitano.
3.5
Participacin sectorial
en el mbito
metropolitano y regional
os diferentes elementos que forman parte de la estructura metropolitana de la
Ciudad de Mxico han sido examinados desde diferentes perspectivas analticas siendo los enfoques ms relevantes los de la economa, sociologa, planeacin
y administracin pblica.
270
Otro aspecto relacionado con los servicios pblicos se refiere a la gestin
local, es decir, a la necesidad de aumentar las facultades y potencialidades de los
gobiernos locales (delegacionales y municipales) en lo que concierne a la provisin
de los servicios. En el contexto de diversificacin social y tecnolgica creciente, la
centralizacin resulta ineficiente. Las decisiones tomadas por los gobiernos locales
reflejan mejor las r.ecesidades y preferencias sociales por los servicios.
La problemtica ambiental de las ciudades se genera en gran medida a partir
de la vivienda, o bien, en servicios como el transporte, aprovisionamiento de agua,
drenaje y recoleccin de residuos. Desde el punto de vista ambiental, la ciudad es
el lugar donde se evacuan residuos de distinto tipo que afectan el aire, agua y tierra
de un centro urbano y su entorno. Por lo anterior, la forma como se producen y
gestionan los servicios pblicos, desde distintos niveles de administracin, tiene
significativas implicaciones en el medio ambiente.
La relacin entre servicios urbanos y medio ambiente no implica una
perspectiva de anlisis independiente de la tratada por la economa o la sociologa.
El hecho de que el transporte urbano sea contaminante no es independiente de la
forma como se produce y gestiona el servicio; de quienes son los agentes que
intervienen en el proceso y como participa el Estado.
Por otro lado, la desigual distribucin de los servicios urbanos a lo largo de
la trama metropolitana, vinculada a la forma de apropiacin del espacio por parte
de los distintos grupos sociales, implica tambin diferencias ambientales. Existe
una estrecha vinculacin entre la divisin funcional y social del espacio y las formas
en que se distribuye el consumo energtico y la contaminacin ambiental.
La participacin sectorial es tambin una participacin intergubernamental
en la que intervienen diversas instituciones del gobierno y la administracin, que
adems deben contar con mecanismos de concertacin, coordinacin y delegacin
especfica de funciones. Los gobiernos locales se encargan de la autoridad poltica,
dedicada: a sus funciones directivas, vigilantes y de justicia; mientras que la
administracin de los servicios pblicos atae a la capacidad tcnica y financiera
para proveerlos a la poblacin.
A continuacin se pasar revista a los principales componentes estructurales del desarrollo urbano, tanto de la ZMCM, como de la regin centro en su
conjunto.
271
b)
el que no cumple con la legislacin vigente y que tiene lugar preponderantemente en las reas perifricas del espacio metropolitano, a
partir de invasiones y fraccionamientos clandestinos.
132 Schteingart, Martha. Los productores del espacio habitable. Estado, empresa y sociedad en la ciudad de Mxico.
El Colegio de Mxico, Mxico: 1989, pp. 32-37.
272
El mercado de suelo legal se organiza dentro de un marco jurdico bien
definido. Para el caso de Distrito Federal, la Ley de Desarrollo Urbano, en su
captulo 111, expresa los mecanismos y pagos a efectuar para fraccionar, fusionar,
subdividir y relotificar el suelo apto al crecimiento urbano. Cabe destacar que la
aprobacin depende, adems, de lo dispuesto por los planes parciales de desarrollo existentes en cada delegacin. Dichos planes contienen la normatividad y los
usos permitidos para la construccin de bienes inmuebles.
En el Estado de Mxico, el mercado legal se sustenta en la Ley de
Fraccionamientos, la Ley de Desarrollo Urbano y la Ley Estatal de Asentamientos
Humanos. En ellas se especifican las obligaciones normativas, tecnolgicas y de
imagen urbana que deben guardar las construcciones.
La vivienda construida por el sector privado se apoya en financiamientos
de la banca privada y las instituciones inmobiliarias, provocando una fuerte ocupacin de los recursos monetarios de las clases media y alta, al destinarlos al pago
de intereses. En ltimas fechas, los bancos ms grandes, recientemente reprivatizados, se han ocupado de retomar prcticas anteriores para el financiamiento
individual a largo plazo. La promocin privada ha mostrado cada vez menor inters
en la oferta de vivienda en arrendamiento, debido a las cargas fiscales y la
normatividad jurdica que afecta a sus intereses.
De acuerdo a la capacidad de pago de los demandantes, los fraccionamientos privados se dividen en campestres, residenciales, social progresivo y popular.
Estos ltimos han sido los de mayor utilizacin de suelo y se concentran en
Ecatepec, Naucalpan, Tlalnepantla y Cuautitln Izcalli.
La vivienda construida por el sector pblico es financiada principalmente
por los siguientes organismos encargados de la construccin de la llamada vivienda
de inters social:
1.
2.
3.
273
4.
5.
b) autoconstruccin;
e) vivienda en arrendamiento;
d) normas y tecnologa y
e) simplificacin administrativa.
274
Ante el redimensionamiento del sector pblico, las lneas de coordinacin
interinstitucional se enmarcan en las siguientes relaciones:
1.
2.
3.
El INFONAVIT no guarda relacin sectorial; las aportaciones patronales se integran al Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) y
desaparece su funcin de gestionar la produccin directa de vivienda.
Ahora slo actuar como institucin de financiamiento individual.
4.
5.
6.
7.
275
de Representantes del Distrito Federal y el Congreso Local Mexiquense destac
el impulso a las polticas de redensificacin y uso de baldos para aprovechar al
mximo la infraestructura existente; apoyar a la iniciativa social como promotora
de la vivienda popular y la bsqueda de nuevos esquemas de financiamiento, tanto
pblicos como privados.
a)
b)
e)
133 Duhau, Emilio. "Gestin de los servicios urbanos en Mxico: alternativas y tenaeocies'. En: Schteingart, Martha y
D'Andrea, Luciano. Op. cit. pp. 84-85.
276
d)
La gestin puede orientarse partiendo del supuesto de que la prestacin del servicio implicar una operacin deficitaria o autofinanciable. En este punto, los crditos que otorga BANOBRAS deben
destinarse a obras y servicios pblicos autofinanciables, es decir,
para una demanda solvente. Los deficitarios se pactan en los convenios de desarrollo social y programas federal y estatal de inversin
pblica.
e)
277
La Comisin Nacional del Agua (CNA), rgano dependiente de la Secretara
de Agricultra y Recursos Hidrulicos, se cre en 1989 con el propsito de atender
las prioridades de la poltica en materia hidrulica; agilizar la administracin del
recurso; facilitar la coordinacin entre dependencias a nivel federal, estatal y
municipal; ampliar esquemas ae descentralizacin y fortalecer mecanismos de
concertacin tal y como se plantea en el PND y el Programa Nacional de Agua
Potable y Alcantarillado.
En base a lo anterior, la CNA es el rgano rector del Ejecutivo federal
encargado de los recursos hidrulicos con que cuenta la nacin. Los rganos
estatales, como la Comisin Estatal de Aguas y Saneamiento del Estado de Mxico,
tienen como funcin coordinarse con la CNA y el gobierno estatal para explorar y
explotar los recursos acuferos necesarios. La SEDESOL es la responsable de
elaborar dictmenes sobre impacto ambiental de la explotacin del agua, tratamiento de desechos lquidos y verificacin de la congruencia de las acciones con los
planes de desarrollo urbano.
Finalmente, el ayuntamiento o los organismos intermunicipales se encargan
del tendido de redes y operacin global del sistema. Para lo anterior, BANOBRAS,
en sus crditos normales o a travs del Fondo Financiero para Agua Potable y
Alcantarillado (FIFAPA), tiene la funcin de ejercer la administracin y control
general de los recursos que forman el financiamiento total del programa.
Entre los principales problemas que impiden la integracin de una infraestructura hidrulica adecuada para la regin centro, se pueden enumerar los
siguientes 134.
1)
2)
134 Comisin de'Conurbacin del Centro del Pas. Plan de ordenacin de la zona de conurbacln del centro del pafs.
Mxico: 1981. p. 15.
278
nes Tlahuac y Xochimilco y el bombeo de dichas aguas a otras
cuencas.
3)
4)
La falta de distribucin coordinada del agua provoca dficit de dotacin tanto al interior de la ZMCM, como entre sta y el sistema urbano
regional, particularmente Pachuca y Toluca. Al este y sureste de la
Ciudad de Mxico se tienen severas deficiencias por el hecho de
carecer de redes troncales de distribucin, mientras que en el poniente existen colonias con dotaciones mayores a los 600 litros/habitante/da (La norma de dotacin de los planes de desarrollo urbano
mencionan 200 litros para zonas hmedas; 250 para templadas y 300
para secas).
5)
La concurrencia de las jurisdicciones poltico-administrativas del Distrito Federal y Estado de Mxico conlleva a una compleja problemtica en las tareas de coordinacin entre los gobiernos, as como la
falta de enfoques unitarios y coherentes en las funciones de gestin
y concertacin social que realizan cada una de las autoridades.
279
cacin por usos del suelo del tejido urbano y las necesidades de movimiento por
parte de bienes y personas. La consecuencia ms visible de una relacin inadecuada de los sistemas de transporte dentro del ecosistema de la ciudad, es la
contaminacin ambiental.
El problema del transporte en las ciudades mexicanas, y particularmente
en la Ciudad de Mxico, se deriva del patrn de crecimiento de las reas
urbanas; la organizacin espacial de usos y actividades y las soluciones
tcnicas que han Coadyuvado a paliar, aunque no a resolver en definitiva,
los sntomas ms agudos del problema. Para atender la demanda de
transporte, se han desarrollado diversos modos de transporte, tanto pblicos como privados.
A continuacin se pasar revista sobre las caractersticas ms relevantes
del transporte urbano de la Ciudad de Mxico:
a)
280
primer etapa en junio de 1979, con la finalidad de ofrecer una
estructura vial continua de corte ortogonal. La primera etapa const
de 15 ejes viales con una extensin de 133 km, a un costo de 8 mil
321 millones de pesos (a precios de 1979) 135. La vialidad de la ciudad
representa poco ms de una cuarta parte del rea urbana total.
e)
281
Grfica 3.5
Viajes-persona-da en la Ciudad de Mxico, 1972-1989
MILLONES DE VIAJES-PERSONA-DIA
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0 -lL-.-L.==;:==.......JL_ _J...................-......,-........-....--J"-----L---...........,--.......lL
1989
1983
1972
EJ
METRO
AUTOBUS
PARTICULAR
1<1
OTROS
PESERAS
282
concentracin en torno al anillo central del rea metropolitana. Segn
datos de 1983, en los distritos Zcalo, Zona Rosa y Merced se
iniciaban o terminaban ms del 20% de los viajes totales de la ciudad
de Mxico 137.
e)
La prctica de la planificacin urbana ha considerado en aos recientes a la vialidad primaria y al transporte masivo. Los corredores
urbanos fundamentados en el metro para el Distrito Federal y el
esquema vial de la doble hache y sistemas de transporte troncal para
los municipios conurbados, son importantes evidencias de esta ocupacin. El plan director del Distrito Federal designa un papel fundamental al transporte para la consolidacin de centros, subcentros y
corredores urbanos; en el caso de los municipios metropolitanos, una
de las primeras acciones de coordinacin conjunta se obtuvo precisamente a travs de la creacin de un consejo de transporte metropolitano.
La regin centro del pas cuenta con una buena red de vas terrestres
y modos de transporte que supera a la media nacional. La rpida
movilizacin de bienes y personas representa un elemento primordial
en las actividades de transportacin, lo cual provoca el uso intensivo
de la red de caminos en un radio de 200 km alrededor de la Ciudad
de Mxico.
283
La calidad del aire en la Ciudad de Mxico est vinculada con los siguientes
elementos: a) volumen de combustibles consumidos; b) calidad y tipo de
combustibles; c) tipo, estado y operacin de los procesos industriales y de
combustin; d) tecnologas de control de emisiones; e) cubierta vegetal y
composicin de suelos; f) ubicacin y condiciones meteorolgicas del valle
de Mxico y g) interaccin entre los diferentes contaminantes 138.
El transporte contamina la atmsfera, litosfera e hidrsfera. Sin embargo, la
mayor atencin se centra en la contaminacin atmosfrica por ser la ms notoria
y con los efectos ms palpables sobre la poblacin. El transporte genera 3.3
millones de contaminantes al ao, el 76.6% del total de emisiones de la metrpoli,
y es el principal responsable de la emisin del monxido de carbono, de los xidos
de nitrgeno y del ozono. La dispersin y transformacin de los contaminantes en
la atmsfera se ve favorecida -o Iimitada- por los efectos del clima, as como por
las condiciones orogrficas y de altitud del Valle de Mxico.
Las acciones que se han instrumentado en la Ciudad de Mxico para reducir
o controlar la contaminacin ambiental, se han centrado en medidas para el control
de emisiones. La primera de ellas ocurri en 1970 cuando se concertaron acciones
entre el DDF, PEMEX y la Unin de Permisionarios, que permiti la sustitucin de
autobuses con motor a gasolina por los llamados "delfines", con motor a diesel,
Con la creacin en 1972 de la Subsecretara de Mejoramiento del Ambiente, el
gobierno federal inici las actividades de prevencin y control de la contaminacin
en el Valle de Mxico y se instaur la primera red de medicin de contaminantes
atmosfricos.
La primera medida que se tom a gran escala para el control de emisiones
contaminantes del transporte, fue la verificacin obligatoria iniciada en 1989. A ella
se le anex el programa "Hoy no circula" y diversos mecanismos para el control de
las fuentes fijas. Los resultados indican una ligera reduccin de la emisin de
contaminantes, pero tambin una gran vulnerabilidad del medio ambiente ante
situaciones poco favorables para la dispersin de contaminantes.
La preocupacin creciente de los problemas ambientales del Valle de
Mxico originaron la formulacin del Programa Integral Contra la Contaminacin
Atmosfrica de la ZMCM, presentado en octubre de 1990.
138 Ojeda Mestre, Ramn. "La contaminacin atmosfrica en la ciudad de Mxico". En: Bassols, Angel (et. al.) Op. cit. p.
164.
284
Aun cuando se han realizado esfuerzos significativos para revertir el deterioro ambiental, la Primera Reunin Interparlamentaria concluy que los gobiernos
del DDF y Estado de Mxico estn lejos de responder a la magnitud del problema.
Por ello, se propone redoblar esfuerzos, canalizar mayor cantidad de recursos
econmicos y fortalecer la coordinacin. Tambin se recomienda realizar un
diagnstico y evaluacin de las medidas adoptadas en el programa anticontaminante, as como fortalecer la participacin de la sociedad civil en el diseo de
programas y campaas para recuperar el medio ambiente.
En vista que el transporte pblico resulta la mejor opcin para el desplazamiento masivo de personas, es necesario que las polticas de transporte se
concentren en las medidas tendientes a evitar el congestionamiento, practicar
tecnologas anticontaminantes (que ya se disean en el pas) y mejorar la coordinacin de los transportes.
3.6
Finanzas pblicas
y asignacin de recursos
P
ara cumplir con las funciones de tipo poltico, econmico y social, el Estado
realiza una serie de actividades administrativas que le permitan obtener recursos, organizarlos y aplicarlos eficientemente. La hacienda pblica consiste en los
medios por los que el Estado se procura y utiliza los recursos monetarios necesarios
para la cobertura de los gastos. Las finanzas pblicas se inscriben y forman parte
de la poltica econmica nacional y se han convertido en la piedra angular de la
estrategia de desarrollo.
La administracin de la hacienda pblica requiere cumplir con una serie de
leyes, convenios y mecanismos administrativos que regulan las relaciones fiscales
y financieras entre los gobiernos federal, estatal y municipal. Este conjunto de
ordenamientos constitucionales y legales de orden federal y estatal, y las reglamentaciones propias de cada municipio conforman el marco normativo de la
hacienda pblica. Para el caso mexicano, existen las finanzas pblicas federales,
estatales y municipales.
286
Impuestos
Derechos
Productos
Aprovechamientos
Accesorios
,El desarrollo de los impuestos est reglamentado por la poltica fiscal, la cual
junto con la monetaria establecen los elementos centrales de la macroeconoma y
poltica econmica nacional. La finalidad de la poltica fiscal son motivos estrictamente financieros (contribucin al financiamiento del gasto pblico), o no financieros (redistribucin del ingreso).
Los impuestos que percibe la federacin se clasifican en cuatro tipos:
a)
287
b)
Impuestos indirectos. En este caso, el contribuyente resta los impuestos de sus ingresos cuando consume bienes o servicios cuyo precio
ya incluye al impuesto:
c)
d)
Autos nuevos
Tenencia o uso de vehculos
Activos de la empresa
Propiedad raz
Impuestos especiales a la produccin y servicios. Son cargas impositivas adicionales para determinados bienes como la venta de gasolina, tabaco, alcohol, telfonos, cerveza, seguros, aguas envasadas
y energa elctrica. Se crearon en 1981 y se aplican de manera similar
aIIVA.
288
Grfica 3.6
50.011
40.0
44.2
l.
30.0],
20.01
)
10.0
1I
0.0
I!
J1=
1990
1980
_
DIRECTOS
INDIRECTOS
PATRIMONIALES
ESPECIALES
Fuente: Salinas de Gortari, Carlos, Tercer Informe de Gobierno, Anexo. Mxico, 1991, pp. 147-149
2.
Los servicios sujetos al cobro de derechos son prestados por la administracin pblica federal, el poder judicial o el usufructo de bienes y recursos cuya
propiedad originaria es la Nacin.
289
Los derechos se dividen en servicios de funciones de derecho pblico y uso
y aprovechamiento de bienes de dominio pblico. En 1980, los derechos ascendieron a 30.6 billones de pesos y en 1990, 33.8 billones (3.7% del PIS). La mayor
parte de los derechos se obtienen por el uso y aprovechamiento de bienes de
dominio pblico, y PEMEX aport en 1990 el 94.4% del total de contribuciones
obtenidas. En otras palabras, los derechos federales son un rengln donde PEMEX
adquiere una participacin muy elevada.
3.
A los ingresos anteriores se les aade un quinto denominado accesorios, donde se incorporan recargos y sanciones por servicios o
bienes que no corresponden a funciones de derecho pblico o uso
de dominio pblico. Para 1990, los ingresos accesorios totalizaron
1.5 billones de pesos, equivalentes a 0.2% del PIS.
290
Los ingresos anteriores se denominan ingresos presupuestales del
gobierno federal. Son presupuestales por estar normados por leyes
creadas para tales fines. En 1980, los ingresos presupuestales ascendieron a 122.2 billones de pesos, 15.3% del PIB; aumentando a
145.3 billones para 1990 y 15.8% del PIB.
En la dcada de los ochenta, la evolucin de los ingresos presupuestales
estuvo ntimamente ligada con la dinmica macroeconmica nacional. Por otro
lado, y no obstante la cada sustancial de los ingresos reales de la poblacin, el
ingreso per cpita se mantuvo constante durante la dcada: 1.828 millones de
pesos en 1980 y en 1990, 1,789.
Grfica 3.7
88.1
80.0
60.0
40.0
20.0
1.9
0.7
6.7
i.o
0.0
1990
1980
IMPUESTOS
ACCESORIOS
DERECHOS
_
Cj PRODUCTOS
APROVECHAMIENTOS
291
A partir de la administracin presidencial de 1982 y que continu con mayor
nfasis en 1988, uno de los objetivos centrales de la reordenacin econmica
consisti en el saneamiento de las finanzas pblicas va su racionalizacin y menor
participacin en actividades productivas. De esta manera, el sector paraestatal de
la economa ha disminuido notablemente, quedando su participacin en sectores
estratgicos y prioritarios.
Los ingresos percibidos por precios y tarifas de bienes y servicios ofrecidos
por el Estado se mantuvieron en los mismos niveles: 85.6 billones de pesos en
1980 y 86.0 en 1990. Los montos anteriores indican que los ingresos por precios
y tarifas representaron 70.0% y 59.1% de los ingresos presupuestales en 1980 y
1990 respectivamente.
PEMEX es la empresa paraestatal ms importante del gobierno federal y la
ms grande del pas. En 1990, sus ingresos totalizaron 30.3 billones de pesos,
siendo la quinta firma petrolera ms grande del mundo y aport 30.9% de los
ingresos totales del Estado, producto de sus ventas, impuestos y derechos.
Grfica 3.8
30.3
IMSS
eFE
ISSSTE
eONASUPO
AHMSA
FERRONALES
LOTENAL
OTROS
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
BILLONES DE PESOS DE 1991
30.0
35.0
292
Los ingresos totales del gobierno federal fueron 207.8 billones de pesos en
1980 y 231.3 billones de pesos en 1990. Lo anterior indica una tasa de
crecimiento anual de 1.0%, similar a la registrada por el PIS, pero por abajo
del 2.0% de la poblacional.
El gasto pblico esta representado por el monto de dinero que el Estado
utiliza para sufragar las erogaciones que se originan en el cumplimiento de sus
funciones. El monto global que gasta el Estado se denomina gasto neto devengado
del sector pblico presupuestario o presupuesto de egresos de la federacin. En
el mes de noviembre de cada ao, el secretario de hacienda comparece ante la
Cmara de Diputados para exponer la Ley de Ingresos de la Federacin y el
presupuesto de egresos para el ejercicio inmediato posterior. Despus de su
anlisis, consulta y propuestas de modificaciones, el Congreso de la Unin los
aprueba.
En 1980, el gasto neto devengado sum 252.8 billones de pesos, lo que
implic un dficit de 45 billones de pesos en las finanzas pblicas federales,
equivalente a 5.6% del PIS. Dicho dficit se increment notablemente en 1981,
constituyendo uno de los factores internos que propiciaron la crisis econmica de
principios de la dcada. Las acciones encaminadas desde 1982 al logro del
saneamiento de las finanzas pblicas han tenido xito y para 1990, el gasto sum
246.6 billones de pesos, con un dficit de 15.3 billones de pesos (1.7% del PIS).
En 1992 se obtuvo un supervit en las finanzas pblicas de 0.8% del PIS, situacin
nunca antes registrada en la historia reciente del pas.
Para 1993, el proyecto de presupuesto de egresos asciende a 294 billones
de pesos corrientes (o 294 mil millones de nuevos pesos), representando un alza
nominal de 18% respecto al ejercicio de 1992. El presupuesto incluye incrementos
sustanciales a los recursos destinados al PRONASOL, desarrollo rural, regional,
salud y educacin. Para el resto de los sectores el presupuesto se mantendr
similar al de 1992, pues no se preven cambios sustanciales en sus montos
asignables 139.
El gasto neto devengado del sector pblico tiene las siguientes divisiones:
1.
Gasto primario y servicio de la deuda. El gasto primario corresponde al gasto neto total menos los intereses, comisiones y gasto de la
deuda pblica. En 1980, el gasto primario represent 89.7% del total,
293
disminuyendo a 66.6% en 1990. Esto indica que para el ltimo ao
en cuestin, de cada peso gastado, una tercera parte se destin al
servicio de la deuda pblica. Una de las piedras angulares en el
saneamiento de las finanzas pblicas de la presente administracin
ha sido la renegociacin de la deuda externa, ocurrida en 1990.
Gasto programable y no programable. El gasto programable corresponde a las erogaciones realizadas por los rganos de la administracin pblica federal -central, organismos y empresasmientras que el gasto no programable se conforma por las participaciones a estados y municipios; estmulos fiscales; servicio de la deuda
y gastos diversos. La disminucin del gasto pblico ha recado
bsicamente en el gasto programable, el cual cay de 207.5 billones
en 1980, a 107.4 para 1990. El descenso del gasto programable ha
sido consecuencia de la contraccin de su demanda ocupacional y
el deterioro en los ingresos reales de la poblacin econmicamente
activa. El gasto no programable de 1990 lleg a ser casi tan importante como el programable.
294
Divisiones del Gasto Programable:
- Por clasificacin de Dependencias
- Por clasificacin Administrativa
- Por clasificacin Sectorial
El gasto por clasificacin de dependencias se divide entre el ejercido en las
dependencias de la administracin pblica central y los organismos y empresas
paraestatales. El recorte presupuestario ha sido ms importante en las dependencias centrales respecto al sector paraestatal.
El gasto programable por clasificacin administrativa se divide en poder
Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Las erogaciones de los poderes legislativo y judicial
son poco significativas, siendo de 775 mil millones de pesos en 1990. Lo anterior
indica que el Poder Ejecutivo ejerci 56.1 % del gasto neto devengado del gobierno
federal.
Finalmente, el gasto programable por clasificacin sectorial se puede dividir
en cinco rubros: a) desarrollo rural y pesca; b) condiciones generales de la
circulacin (comunicaciones y transportes); e) medios de produccin socializados
(abasto, turismo, energticos e industria); d) desarrollo social (educacin, salud,
desarrollo urbano, desarrollo regional y laboral) y e) funciones inherentes del
Estado (administracin, justicia y seguridad).
Los incisos 1, 2 Y3 constituyen condiciones generales de la produccin bajo
el significado de capital fijo socializado, mientras que el 4 se denomina medios de
consumo colectivos o condiciones para la reproduccin de la fuerza de trabajo.
Tradicionalmente, el Estado ha destinado la mayor parte de su gasto
programable en el sector de medios de produccin socializados, representando
para 1990 el 43.1%. El segundo sector ha sido desarrollo social, acaparando 31 %
y 37.6% del gasto programable en 1980 y 1990 respectivamente. En trminos
relativos, este sector registr el mayor avance participativo durante los ochenta.
El nfasis del gobierno federal en la administracin 1976-1982 en el desarrollo urbano sobre el regional, se manifiesta en sus participaciones en el gasto
programable. Para 1980, al desarrollo urbano se asign 3.1 % contra 2.3% del
regional. Dicha tendencia cambia en las administraciones subsiguientes y para
295
1990 el desarrollo regional (incluido los fondos al PRONASOL) consigui 2.4% del
gasto programable contra 1% del desarrollo urbano.
Grfica 3.9
Gasto programable por clasificacin sectorial, 1980 y 1990
....-
.--.-.-.----------.--~
DEFINICIONES:
200
DA DESARROLLO AGROPECUARIO
160
100
OS DESARROLLO SOCIAL
60f
Ol
1990
1980
.DA
~CGC
DMP8
t'J:'JD8
FIE
Finanzas estatales
Para el cumplimiento de sus funciones, los gobiernos estatales disponen de
recursos propios ms transferencias del gobierno federal. La Ley de Ingresos es
la base jurdica que tiene el Poder Ejecutivo estatal para recaudar Ingresos. Dicha
ley se acompaa del presupuesto de egresos correspondiente. La Ley de Ingresos
y el presupuesto de egresos estatal se presenta ante la legislatura del estado en
el mes de diciembre y una vez aprobada por el Congreso Local, se publica en el
diario o gaceta del gobierno.
296
Los ingresos estatales se pueden dividir de tres maneras: a) ingresos
corrientes e ingresos de capital; b) ingresos tributarios e ingresos no
tributarios y e) ingresos ordinarios e ingresos extraordinarios.
Los ingresos ordinarios se dividen en directos -o propios- e indirectos. En el
primer caso aparecen los impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y
aportaciones de mejoras; los ingresos indirectos se conforman por las participaciones. A su vez, los ingresos extraordinarios son producto de transferencias federales
en forma de subsidios, donaciones y crditos.
Con base en la legislacin fiscal existente en el pas; a la Ley de Coordinacin Fiscal y los convenios en materia de fiscalizacin, los ingresos a que tienen
derecho de recaudar todas las entidades federativas son los siguientes:
Impuestos
Sobre erogaciones por remuneraciones al trabajo personal
Sobre tenencia o uso de vehculos
Los causados en ejercicios fiscales anteriores
Derechos
Registro pblico de la propiedad
Trabajo y previsin social
Educacin pblica
Desarrollo urbano y vivienda
Gobernacin
Salud
Seguridad pblica y trnsito
Procuradura general de justicia
Registro civil
Contralora
Comunicaciones y transportes
Ecologa
Productos
Venta de muebles e inmuebles propiedad del gobierno estatal
Arrendamientos
Utilidades por acciones de empresas
297
Recuperacin de inversiones
Telfonos y telefona estatal
Peridico oficial
Establecimientos penales
Fideicomisos
Empresas del gobierno del estado
Aprovechamientos
Reintegros por responsabilidad civil
Donativos
Indemnizaciones
Recargos
Multas
Subsidios
Aportaciones
Cooperacin para obras pblicas
Adicionalmente, en la ley de ingresos y con base a la ley de deuda pblica,
el Ejecutivo estatal propone el endeudamiento mximo para el ejercicio siguiente.
Dichos recursos constituyen los ingresos extraordinarios.
Los ingresos indirectos de los estados de la Repblica se conforman por las
participaciones o transferencias de recursos financieros. Dichas participaciones
estn reguladas por la Ley de Coordinacin Fiscal. Hasta 1990, las participaciones
se integraban por el fondo general de participaciones, el Fondo Financiero Complementario de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal.
En 1990 se modific la ley de coordinacin fiscal y a partir de 1991,
cambiaron las reglas para la transferencia de recursos. Ahora el monto total de
participaciones se otorga a partir del Fondo General de Participaciones yel Fondo
de Fomento Municipal.
El Fondo General de Participaciones se integra con el 18.51 % de la
recaudacin federal participable que obtenga la Federacin en un ejercicio. La
recaudacin federal participable es la obtenida por todos sus impuestos, as como
por los derechos sobre hidrocarburos y minera, disminuidos con el total de las
devoluciones por los mismos conceptos. No se incluyen los impuestos adicionales
298
del 3% sobre el impuesto general de exportacin de petrleo crudo, gas natural y
sus derivados y el 2% de las dems exportaciones. Tampoco los derechos
adicionales sobre hidrocarburos y el impuesto sobre tenencia o uso de vehculos
de aquellas entidades que han celebrado convenios de colaboracin administrativa
en este impuesto.
La distribucin del fondo general de participaciones entre las 32 entidades
federativas del pas se realiza de acuerdo a tres criterios: a) poblacin; b) asignables y c) inverso. Los porcentajes a utilizar entre 1991 y 1994 son los siguientes:
Criterios
1991
1992
1993
1994
Poblacin
18.05
27.10
36.15
45.17
Asignable
72.29
63.24
54.19
45.17
9.66
9.66
9.66
9.66
Inversos
299
estados de Jalisco y Nuevo Len no lo estaban). La Ley obliga a trasladar el1 00%
de los recursos obtenidos por dicho fondo a los municipios. Las entidades federativas distribuyen a los municipios segn las participaciones de stos en las
recaudaciones de impuesto predia! y derechos por el servicio de agua potable.
A partir de 1980, se ha observado que una buena parte de los ingresos de
los gobiernos estatales provienen de participaciones, extraordinarios y deuda
pblica.
En 1988, los ingresos totales de los estados de la Repblica sumaron 27.1
billones de pesos, de los cuales 10.7% fueron ingresos propios; 61.0% por concepto
de participaciones; 6.0% por deuda pblica y 22.3% por cuenta de terceros. Se
observa tambin el gran desequilibrio entre los ingresos de la Federacin y lo
recaudado por los gobiernos estatales, ya que por cada peso obtenido en las
entidades federativas, la federacin capt 8.
Los ingresos de los estados de la regin centro en 1988 totalizaron 4.2
billones de pesos, que representaban 15.6% de las 31 entidades federativas. Al
ser su participacin demogrfica superior -24.4%- se concluye que los ingresos
per cpita de Hidalgo, Mxico, Morelos, Puebla y Tlaxcala estn por abajo de los
estndares nacionales.
En trminos de ingresos por habitante, el estado de Tlaxcala obtuvo en 1988
el valor ms elevado (432 mil pesos), seguido por el Estado de Mxico y Morelos
y ms abajo Hidalgo y Puebla, con tan slo 203 mil pesos por habitante. El caso
de Tlaxcala es relevante, pero la situacin en Hidalgo y Puebla es consecuente
con su nivel de desarrollo alcanzado.
Los estados de la regin centro obtienen mayor proporcin de Ingresos
propios y participaciones federales en relacin a las finanzas globales estatales
Para el mismo ao de 1988, de los 4.2 billones de pesos, "16.1 cio fueron recursos
propios; 61.4% participaciones; 6.3% deuda pblica y 16.2% por cuenta de terceros.
El presupuesto de egresos estatal es un conjunto de documentos contenidos en un decreto que presenta los gastos necesarios para cubrir los programas
y actividades oficiales. El presupuesto de egresos se divide generalmente en siete
rubros:
300
a)
b)
e)
d)
e)
f)
Organismos auxiliares y fideicomisos. Son aquellos de carcter sectorizado o descentralizado que dependen del Ejecutivo estatal o que
contienen un control legislativo. El ejercicio del presupuesto es reglamentado por la Secretara de finanzas. En este rubro se incluyen
tambin las inversiones financieras.
g)
301
Convenios de desarrollo social. Permiten financiar necesidades prioritarias; avanzar en el proceso de descentralizacin Y contribuir al
desarrollo estatal y municipal. Estos tienen su origen en los Convenios nicos Coordinados creados a finales de 1976, restructurndose
en 1983 por la razn de incorporarlos como mecanismos de desarrollo regional, yen 1992 para concretar en ellos las tareas del PRONASOL.
302
La inversin pblica federal se desglosa por clasificacin sectorial administrativa (o secretaras de Estado); por entidades federativas y por administracin
pblica central (capital fijo social) y organismos descentralizados y empresas
paraestatales (capital productivo).
3)
4)
61.9%
25.2
6.8
4.3
1.8
303
Una amplia, constante y cada vez mayor participacin de los representantes populares, diputados y asamblestas en las decisiones de
materia financiera y fiscal del DDF. La Ley de ingresos y el presupuesto de egresos del Distrito Federal debe obtener tanto las aprobaciones formales del Congreso de la Unin, como aceptar las
propuestas y evaluaciones de la Asamblea de Representantes del
Distrito Federal. No hay duplicacin de funciones, simplemente es
complementariedad, pero tambin mayor complejidad respecto a lo
ocurrido con las finanzas estatales.
b)
c)
304
d)
Un cuarto elemento es la jerarquizacin de los programas. El presupuesto de egresos se integra por un nutrido paquete de programas y
actividades que intenta dar respuesta a las necesidades sociales de
la poblacin. En los ltimos aos, el sector que ha merecido mayor
atencin financiera es el transporte, tanto por las obras de ampliacin
del sistema de transporte colectivo metro, como por la modernizacin
de las unidades de Ruta 100.
e)
f)
g)
Se ha procurado que los derechos correspondientes por la contraprestacin de servicios de derecho pblico y el uso y aprovechamiento de bienes de dominio privado, guarden un doble equilibrio: por un
lado, en la homologacin entre la tarifa y el costo real del bien o
servicio; por otro lado, entre la tarifa y los ingresos del contribuyente.
Se habla constantemente de los enormes subsidios que otorga el
gobierno capitalino en la prestacin de sus servicios pblicos. Sin
embargo, tal prctica est en decadencia. Por ejemplo, en 1988, los
derechos captados representaron 5.1 % de los ingresos totales, cuando el porcentaje por el mismo concepto de los gobiernos estatales
fue 3.3% y 7.5% en el caso de los municipales.
h)
30S
ingresos totales fue de 64 .7'1'0, cantidad similar al de los gobiernos
estatales. Asimismo, su deuda en ese ao signific apenas 1.3% de
sus ingresos totales, permaneciendo en 1.6% en 1992. Tradicionalmente se ha dicho que el resto de la Repblica subsidia al Distrito
Federal. Sin embargo, lo anterior no es correcto, al mE!nOS al nivel de
ingresos va participaciones y subsidios. El subsl-io relativo ha sido
a partir de las asignaciones en inversin pblica federal.
_ Funciones normativas: programacin y presupuestacin; comprementacin legal; organizacin y desarrollo de mtodos de trabajo.
306
El artculo 115 constitucional menciona que los municipios disponen de la
libertad para manejar su hacienda pblica. De esta manera, el presidente municipal
y el tesorero elaboran a finales de ao la Ley de ingresos municipal. Tal documento
es revisado y aprobado por el congreso local. Dicho congreso se encarga tambin
de la revisin peridica del presupuesto de egresos, actividad delegada a un rgano
tcnico denominado contadura mayor de hacienda o contadura de glosa.
Los ingresos municipales son los recursos financieros que recibe el municipio a travs de su tesorera, por el cobro de los conceptos establecidos
en la Ley de ingresos vigente, as como de los derivados por convenios,
decretos y reglamentos especiales.
Los ingresos municipales se dividen en ordinarios y extraordinarios. Los
primeros son los que se reciben en forma constante y regular, mientras que los
segundos se obtienen eventualmente y cuando es necesario buscar recursos
adicionales para satisfacer necesidades imprevistas. Los principales conceptos por
los que el municipio recibe ingresos ordinarios son:
Impuestos: son prestaciones en dinero o especie que fija la Ley con carcter
general y obligatoria a las personas fsicas y morales. Los ms importantes son:
predial, traslado de dominio, anuncios en va pblica, sobre tenencia o uso de
vehculos, juegos permitidos, espectculos y ferias, uso de agua de pozos artesianos y los no cobrados con anterioridad.
Derechos: son contraprestaciones establecidas por el poder pblico, conforme a la ley, en pago por los servicios pblicos que presta el municipio. Se
incluyen las contribuciones por agua potable y drenaje, registro civil, obras pblicas,
rastros, mercados, panteones, estacionamientos, licencias y aportaciones a la
seguridad social.
Productos: representan ingresos por actividades que no corresponden a
sus funciones propias de derecho pblico o por la explotacin de sus bienes
patrimoniales. Son ejemplos la venta o arrendamientos de bienes propiedad del
ayuntamiento, bosques municipales, utilidades por inversiones e ingresos de las
empresas paramunicipales.
Aprovechamientos: aqu se clasifican los recargos, multas, reintegros,
indemnizaciones por daos, gastos actuariales y otros no considerados en los tres
ingresos anteriores.
307
Participaciones: son los porcentajes de la recaudacin federal participable
que la Ley de Coordinacin Fiscal y las leyes estatales conceden a las administraciones municipales.
308
Pero al interior de ellos, s existen cambios en la asignacin de recursos.
Entre 1980 y 1988, los municipios de Atizapn de Zaragoza, Coacalco, Chalco,
Chimalhuacn, Ecatepec, Huixquilucan, Ixtapaluca, Nezahualcyotl, Tultitln y
Cuautitln Izcalli registraron un aumento significativo en sus ingresos reales;
Cuautitln, Chicoloapan, Nicols Romero, La Paz y Tecamac lo mantuvieron
constante, y finalmente Naucalpan y Tlalnepantla vieron importantes mermas de
sus recursos.
A los ingresos ordinarios se le suman los extraordinarios para conformar los
totales municipales. Los ingresos extraordinarios se componen por aportaciones
para mejoras, crditos y recursos del PRONASOL. No todos los municipios hacen
uso de su capacidad para obtener este tipo de recursos y generalmente representan entre 5 y 15% de los ingresos totales. Dentro de los municipios conurbados,
los que ms nan utilizado su facultad para obtener emprstitos han sido Chimalhuacn, Ecatepec, Ixtapaluca, Naucalpan y Nezahualcyotl.
El gasto pblico municipal es el conjunto de recursos financieros que
destina el gobierno municipal para el cumplimiento de sus funciones. Al igual que
en las finanzas pblicas estatales, el gasto ejercido por los municipios sigue una
evolucin y distribucin prcticamente igual a la de los ingresos respectivos. El
gasto pblico se divide en gasto corriente V gasto de inversin.
El gasto corriente se destina a cubrir el costo directo de la administracin
pblica municipal: servicios personales, compra de recursos materiales y servicios
generales de apoyo. Dicho gasto es un estimador del precio de administracin de
los ayuntamientos. Generalmente, los municipios destinan entre 50 y 60% de su
gasto total para este rubro, sobresaliendo el caso de los municipios de Tlaxcala y
los conurbados del Estado de Mxico, donde representa ms de dos terceras
partes. El caso de los municipios metropolitanos se explica por la existencia de
organismos tcnicos encargados de la administracin del desarrollo urbano y
aspectos sectoriales de la conurbacin.
El gasto de inversin representa las erogaciones destinadas a obras pblicas, construcciones directas e inversiones financieras. La caracterizacin del gasto
en inversin aporta elementos para evaluar la capacidad de promover condiciones
generales para la produccin por parte de los ayuntamientos y la relativa dependencia que puedan tener de las aportaciones que reciben de! gobierno estatal para
satisfacer sus necesidades.
309
A nivel nacional, los ayuntamientos destinan aproximadamente una cuarta
parte de su gasto total para inversiones. Dentro de la regin centro, los municipios
de Morelos destinan ms del 40%; Hidalgo, Mxico y Puebla entre 30 y 40% Y
Tlaxcala, menos del 20%.
Captulo IV
El futuro de la Regin
Centro y de la Zona
Metropolitana de la
Ciudad de Mxico
TEMAS
4.1
4.2
ALTERNATIVAS DE DESARROLLO
METROPOLITANO Y REGIONAL
Objetivo
n el presente captulo se elaboran escenarios sobre las diversas alternativas
de desarrollo metropolitano y regional para la Ciudad de Mxico, as como su
viabilidad, perspectivas y limitaciones. Para ello, se desarrollan los siguientes
aspectos:
Presentacin
redecir el futuro de la regin centro y de la ZMCM implica necesariamente la
elaboracin de escenarios sobre las diversas alternativas de desarrollo que se
vislumbran para el pas. Lo anterior es producto de la importancia de dicha metrpoli
en el contexto nacional, por lo que ciertas polticas y acciones de corte sectorial,
implicarn la convergencia en el desarrollo regional del pas o la agudizacin de la
concentracin en torno al centro del territorio nacional y la capital mexicana.
316
Trminos clave
Proyecciones
Reforma poitica
Poiticaeconmica
Administracin metropolitana
Desigualdades regionales
4.1
Panorama para
el futuro de Mxico
l desarrollo presente del pas y la organizacin de la poblacin y actividades
econmicas sobre el territorio, ponen de manifiesto una serie de retos y
condicionantes para las opciones del futuro. Es indudable que los desequilibrios
existentes en el plano econmico durante la dcada de los ochenta han quedado
atrs, por lo que de ahora en adelante se debern consolidar los cambios emprendidos hacia el nuevo proyecto de evolucin y atender las cuestiones emergentes
en el mbito social y de organizacin del espacio.
318
del proyecto histrico nacional, en el marco de la concepcin globalizadora que la
nueva agenda internacional impone, y de la realidad interna que en ningn
momento se debe soslayar.
El desempeo futuro a corto, mediano y largo plazo tendr que ser congruente con aquellos modelos que permitan mantener una interaccin productiva
y favorable a los intereses internos, en el concierto de naciones y en especial, con
los vecinos del norte. Para ello, la atencin deber centrarse tanto en elementos
econmicos, como en el cambio tecnolgico y la correcta aplicacin de normas
ecolgicas en la actividad urbana.
Por las acciones realizadas en el presente, se desprende que la poltica de
desarrollo a futuro estar sustentada en la interaccin productiva con las dems
naciones -en un principio Estados Unidos y Canad- con base en los niveles
posibles de intercambio comercial, pero sin perder de vista la soberana nacional
y la vitalidad cultural.
Mxico arriba al fin del milenio con una estructura gubernamental que se ha
depurado constantemente para modernizarse desde hace ms de 20 aos, y hoy
rene los elementos de gestin necesarios para intervenir en el proyecto de
desarrollo nacional con un matiz neoliberal, bajo las condicionantes que plantean
las necesidades sociales, la conservacin de los recursos y el modelo econmico
deseado. El Estado seguir de cerca los cambios demogrficos y de localizacin
de las actividades econmicas para garantizar las necesidades de la sociedad.
Proyecciones de poblacin
Uno de los elementos centrales en la planeacin del desarrollo futuro es la
estimacin demogrfica. Adems de la utilidad directa que ofrecen las proyecciones de poblacin, sobre ellas pueden conocerse algunas caractersticas particulares, como son: la oferta ocupacional, la condicin rural o urbana de residencia y la
composicin de los hogares y las familias.
319
Las proyecciones de poblacin que a continuacin se presentan corresponden a ajustes realizados a partir de la hiptesis programtica de fecundidad en
descenso, sugerida por el CONAP0141. Cabe aclarar que son necesarios dichos
ajustes por el hecho de que las proyecciones establecidas para 1990, estuvieron
un 5.6% por arriba de las obtenidas en el XI censo de poblacin y vivienda 142.
Para 1990 la poblacin total del pas sum 81.2 millones de habitantes, con una tasa de crecimiento promedio de 2.0% anual. Segn las
proyecciones, para el ao 2000 el pas contar con 97 millones de
habitantes y 112.5 para el 2010. Lo anterior indica que durante la
dcada de los noventa, la tasa de crecimiento ser de 1.8% anual,
disminuyendo a 1.5% para la primera dcada del prximo milenio.
141
INEGI Y CONAPO. Proyecciones de la poblacin de Mxico y de las entidades federativas: 1980-2010. Mxico:
1990.
142
Los datos del censo de 1990 determinaron una poblacin total de 81.2 millones de habitantes, mientras que en las
proyecciones segn la hiptesis de fecundidad programtica arrojaron 85.8.
320
Cuadro 4.1
Poblacin total y por entidad federativa, 1990-2010
AGUASCALlENTES
BAJA CALIFORNIA
BAJA CALIFORNIA SUR
CAMPECHE
COAHUILA
COLIMA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
DISTRITO FEDERAL
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MEXICO
MICHOACAN
MORELOS
NAYARIT
NUEVO LEON
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSI
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULlPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATAN
ZACATECAS
719.7
1,660.9
317.8
535.2
1,972.3
428.5
3,210.5
2,441.9
8,235.7
1,349.4
3,982.6
2,620.6
1,888.4
5,302.7
9,815.8
3,548.2
1,195.1
824.6
3,098.7
3,019.6
4,126.1
1,051.2
493.3
2,003.2
2,204.1
1,823.6
1,501.7
2,249.6
761.3
6,228.2
1,362.9
1,276.3
957.1
2,119.4
461.3
703.7
2,374.1
511.2
4,281.3
2,771.5
8,151.2
1,518.6
4,905.3
3,134.5
2,209.2
6,184.3
12,651.1
4,158.0
1,473.0
932.9
3,659.4
3,493.5
4,936.2
1,404.1
914.7
2,358.0
2,686.1
2,166.7
1,930.0
2,558.8
957.6
7,411.6
1,691.3
1,383.4
1,226.2
2,514.3
653.4
923.9
2,738.3
587.9
5,201.1
2,977.5
8,118.7
1,664.2
5,716.3
3,601.9
2,485.3
6,955.3
15,757.5
4,644.5
1,762.8
1,034.8
4,152.4
3,779.8
5,717.0
1,783.6
1,529.3
2,705.0
3,254.1
2,509.8
2,317.8
2,822.6
1,132.1
8,799.9
2,032.4
1,445.9
Fuente: para el ao 1990, Censos Generales de Poblacion y Vivienda, para los aos 2000 y 2010, estimaciones a
partir de INEGI y CONAPO, Proyecciones de la poblacion de Mxico y de las entidades federativas, 1980-2010.
321
La disminucin del ritmo de crecimiento obedece a la baja en los niveles de
fecundidad que se observaron desde los ochenta y que seguirn consolidndose
en el futuro. El tamao de las familias pasar de 5.0 miembros en 1990 a 3.9 para
el ao 2010.
El porcentaje de poblacin en grandes grupos de edad tendr la siguiente
distribucin: para el ao 2000, el 28.3% se ubicar entre O y 11 aos, 66.4% entre
12 y 64 aos y el 5.3% con 65 aos y ms; la distribucin para el 2010 ser 24.8%,
68.4% Y 6.8% respectivamente. La disminucin en el primer grupo ser consecuencia de la baja en los niveles de fecundidad y el aumento en la esperanza de vida
de la poblacin.
La estructura de la pirmide de edades de la poblacin nacional indica que
a futuro se debern crear 1.3 millones de ofertas ocupacionales por ao; se prev
tambin un supervit en escuelas primarias y se requerir atender la demanda
creciente en educacin media y superior.
Grfica 4.1
~-------------------------I
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2010
2000
1980
1990
CENTRO
CENTRO-OESTE
c=J
GOLFO
c=J
CENTRO-NORTE
322
-----~
20%
10%
0%
1990
MEXICO
D.F.
MORELOS
1-
_HIDALGO
2010
2000
1980
U
U
PUEBLA
TLAXCALA
323
Poltica econmica
Desde el punto de vista econmico, el pas se encuentra en el umbral de un crculo
positivo de crecimiento econmico con estabilidad de precios. Para consolidar las
metas, se debern redoblar esfuerzos en todos los sectores. Las principales
caractersticas de la economa mexicana a finales de 1992 son las siguientes 143:
a)
b)
e)
d)
143 Aspe Armella, Pedro. "Una nueva etapa econmica". En: Examen. nm. 42 noviembre de 1992. pp. 5-8.
324
El SAR comenz a brindar sus frutos: superada la etapa inicial de operacin,
al mes de octubre se tenan 10.2 millones de cuentas individuales, que en su
conjunto representaban recursos por 2.9 billones de pesos. El siguiente paso
consisti en la expansin de la cobertura del SAR y en el aprovechamiento de las
ventajas fiscales de dichas cuentas para fomentar el ahorro voluntario de la
sociedad.
e)
325
inmediato se cierne sobre la economa internacional, el nfasis de la poltica
econmica deber centrarse en los siguientes objetivos 144:
a)
b)
e)
Contar con altos ejecutivos experimentados en negocios internacionales. Elevar la productividad no implica solamente la sustitucin de
capital fijo, sino el desarrollo del capital humano a todos los niveles
de intervencin en el proceso productivo.
d)
326
1995-1997 cuando se alcancen las metas de crecimiento e inflacin de la administracin salinista: crecimiento sostenido de 6% anual e inflacin de un solo dgito.
Aunque el escenario descrito tiene una alta probabilidad de realizacin
(50%), existen factores como la posicin del presidente norteamericano Clinton
ante el TLC, o el propio desenvolvimiento de la economa norteamericana, factores
que distorsionaran el comportamiento de las variables macroeconmicas del pas.
327
Un TLC es un acuerdo entre dos o ms pases para eliminar barreras
comerciales entre ellos. Dicha eliminacin permite: a) aumentar las exportaciones, b) aumentar las inversiones, c) aumentar los empleos y d)
aumentar los salarios. El TLC de Amrica del Norte crear la zona de libre
comercio ms grande del mundo y podr propiciar la elevacin del nivel de
vida de los mexicanos 146.
El comercio de Mxico con Estados Unidos ha ocupado un papel preponderante desde finales del siglo pasado. En 1890, el 69% de nuestras exportaciones
se destinaban al mercado estadunidense y de l provenan el 56% de las importaciones. La estrategia de apertura comercial instrumentada en la dcada de los
ochenta permiti elevar el volumen de las exportaciones; para 1990, su monto
ascendi a 41 mil millones de dlares y el 73% de ellas fue dirigido a Estados
Unidos.
Las negociaciones intergubernamentales para la consecucin del TLC entre
Mxico, Canad y Estados Unidos iniciaron en 1990 y el documento final fue
entregado en octubre de 1992. Tales negociaciones cubrieron una gama amplsima
de bienes y servicios, con caractersticas particulares en muchos de ellos. Esto
oblig a crear seis grandes reas de negociacin y 18 grupos de trabajo para
a bordar aspectos y sectores espect'f'ICOS de cada
a area 147 :
Grandes reas
de negociacin:
Grupos de trabajo:
l. Acceso a mercados
7. Salvaguardas
8. Prcticas desleales
9. Normas
146 Secretara de Comercio y Fomento Industrial. El ABC del TLC. Mxico: 1992.
147 Serra Puche, Jaime. Avances en la negociacin del Tratado de Libre Comercio entre Mxico, Canad y Estados
UnIdos. Secretara de Comercio y Fomento Industrial, tomos 1, 11, 11I Y IV. 1992.
328
111. Servicios
IV. Inversin
16. Inversin
V. Propiedad intelectual
A partir de la ratificacin del TLC en cada uno de los tres pases, se iniciar
un perodo de transicin que reconocer la necesidad de graduar temporalmente
la apertura de los mercados para evitar desequilibrios en los sectores econmicos.
Si el Tratado se pone en marcha, en el ao 2008 el Area de Libre Comercio de
Amrica de Norte (NAFTA, por sus siglas en ingls) habr: f) eliminado completamente las tarifas al comercio de bienes y servicios entre los tres pases; b)
disminuido las barreras no arancelarias al intercambio trilateral y c) inducido la
homogeneizacin de las prcticas nacionales de propiedad intelectual, inversin
extranjera y regulaciones sanitarias y ambientales.
El TLC se ha presentado como un instrumento ms de la poltica econmica
para consolidar la insercin de Mxico en los mercados internacionales y fortalecer
el desarrollo interno a partir del incremento en la competitividad internacional de
nuestros bienes y servicios.
329
generan en las zonas metropolitanas y los que tambin implican la dispersin
rural!".
La creacin de la SEDESOL en mayo de 1992 permiti que al proyectar la
planeacin nacional bajo la responsabilidad de dicha instancia, se estableciera el
mximo equilibrio entre las acciones para satisfacer las necesidades de la generacin presente, con el compromiso ineludible de no comprometer la capacidad de
las generaciones futuras para satisfacer sus necesidades propias. Este principio,
base de la definicin del desarrollo sostenible, slo podr integrarse a la planeacin
nacional en el marco de una estructura como la que el Ejecutivo federal dise para
la nueva secretara de Estado.
En materia de planeacin del desarrollo del pas, la nueva secretara
proyecta la planeacin regional y coordina la participacin que le corresponde a los gobiernos estatales y municipales. Asimismo, coordina con los
gobiernos locales las acciones que convengan al Ejecutivo federal para el
desarrollo integral de cada regin.
La planeacin regional se concreta en los programas regionales, sectoriales
y especiales, cuya elaboracin tiene a su cargo la SEDESOL, y que son resultado
del anlisis y aprobacin por parte del Estado, de las diversas propuestas que
presentan las entidades de la administracin pblica federal y los gobiernos locales.
Esta funcin se complementa con la evaluacin y autorizacin de los fondos
financieros para la ejecucin de programas, actividades e inversiones. Esto ltimo,
en coordinacin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Las atribuciones relativas al mbito del desarrollo regional, constituyen uno
de los tramos de responsabilidad fundamentales que determinaron en su momento,
la existencia de la Secretara de Programacin y Presupuesto. Ahora, la SEDESOL
tiene la posibilidad de conjugar los aspectos ambientales y justicia social en todas
las actividades que incidan o formen parte del desarrollo regional.
Las actividades relacionadas con el medio ambiente implican no solamente
la proteccin de los ecosistemas y su conservacin, adems se contemplan
medidas necesarias para la explotacin racional de los recursos naturales y el uso
responsable de los elementos bsicos: aire, agua y suelo.
148 SEDUE. Op. cit.p. 31.
330
El desarrollo social se concreta en todos aquellos programas que se formulan y ejecutan para elevar el nivel de vida de la poblacin y buscar la convergencia
en el desarrollo regional. Los programas podrn darse en todos los aspectos de la
atencin de necesidades bsicas de la poblacin y de consumo colectivo: salud,
educacin, alimentacin, vivienda, empleo y proteccin a la tecnologa artesanal.
El modelo de desarrollo seguido por el pas ha generado desigualdades
regionales en cuanto al patrn de ordenacin en el territorio de la poblacin y
actividades econmicas. Dichas desigualdades se han tratado de contrarrestar
desde la dcada de los setenta, alcanzando ciertos niveles de convergencia en el
desarrollo regional, pero mantenindose an elevados grados de concentracin en
pocos puntos del territorio.
La convergencia en el desarrollo regional deber profundizarse con mecanismos complejos, compartidos y complementarios, en donde se conjuguen objetivos de eficiencia y equidad. La eficiencia debe ser canalizada a travs de la
elevacin en la competitividad productiva, debida a redistribuciones en inversin
pblica, transferencias a estados y municipios y programas para reorientar la
localizacin de las actividades econmicas que sern favorecidas con el TLC.
La equidad debe ser alcanzada con programas realistas y objetivos que
persigan la elevacin global en la calidad de vida de la poblacin. Esto permitira
mitigar los flujos migratorios hacia las grandes ciudades. Es necesario fortalecer la
red nacional de centros de poblacin jerarquizados por niveles de atencin, o
lugares centrales, con el fin de mejorar la distribucin de los servicios pblicos
bsicos.
Eficiencia y equidad deben extenderse tambin a la ampliacin de la vida
democrtica del pas. El sexenio de Salinas se ha caracterizado por grandes
reformas econmicas que han permitido conformar un nuevo modelo de desarrollo.
Se debern profundizar los cambios en materia poltica y electoral, a fin de poder
llegar a una reforma democrtica del Estado y no caer en un sistema decisionista
y autoritario 149.
149 Salazar, Luis "Democracia y Legalidad'. En: Cuaderno de Nexos. nm. 53, Noviembre de 1992, p. VII.
4.2
Alternativas del desarrollo
metropolitano y regional
as aportaciones ms relevantes sobre la teora del tamao de las localidades
urbanas sostiene la existencia de una estrecha relacin entre el tamao de las
reas urbanas, su especializacin econmica y la eficiencia global. Las ciudades
funcionan como lugares centrales de abastecimiento de servicios, tanto a su rea
de influencia como a otros centros urbanos, de acuerdo con su tamao y con la
diversificacin de la estructura econmica 150.
Se ha considerado que a mayor tamao urbano existe una mayor diversificacin econmica y su posicin poltico-administrativa se torna ms importante,
pero a la vez compleja. Las grandes ciudades concentran una serie de actividades
de toda ndole, pues su tamao les permite alcanzar mayores economas de escala
ligadas a la aglomeracin. La eficiencia de cualquier actividad guarda estrecha
relacin con el tamao del centro urbano donde se localiza.
A partir de las evidencias empricas sobre los efectos de la elevada concentracin econmico-demogrfica en pocos puntos del territorio, se han tratado de
investigar los factores que pueden contribuir para limitar el crecimiento urbano. En
trminos tericos, es interesante saber si efectivamente es posible no slo contener
150 Salazar, Hctor. La dinmica de crecimiento de ciudades intermedias de Mxico. El Colegio de Mxico. Mxico:
1984, p. 12.
332
y controlar el tamao de la poblacin y de la actividad econmica de la metrpoli,
sino inclusive disminuirla.
Podra argumentarse que los cambios en la eficiencia, con relacin a su
tamao, pueden darse en una forma de U invertida. De acuerdo con la grfica 4.3,
existen tres tipos bsicos de relaciones tamao-funcin econmica: los centros del
rango a-b abastecen reas rurales, aunque los ms grandes tengan alguna
actividad industrial; los del rango b-e son los centros de crecimiento potencial con
actividad industrial dominante y un sector terciario considerable; en los centros
mayores que C, la eficiencia industrial ha llegado a su lmite, por lo que se
especializan en servicios de alto nivel, entremezclados con servicios informales.
Grfica 4.3
z
w
CEN 1ROS
-.l
DE SERVICIOS:
Hj
CIUDADES
---;,-----------1
INDUSTRIALES
~-,~---..
SECTOR INDUSTRIAL
TAMAO DE CIUDAD
Fuente: Salazar, Hctor. La dinmica de crecimiento de ciudades intermedias de Mxico. El Colegio de Mxico,
Mxico: 1984.
333
Los efectos del incremento del tamao urbano y metropolitano de la
Ciudad de Mxico sobre su eficiencia se manifiestan de muchas
formas, algunas obvias o aparentes, pero otras no tanto. Entre las
primeras sobresalen la congestin vehicular; la contaminacin atmosfrica; la emergencia de un sector informal de gran magnitud y
la escasez de agua potable. Por lo que se refiere a las cuestiones
menos aparentes, se encuentran la descomposicin social; la demanda creciente de reformas polticas al Distrito Federal y la crisis
de las finanzas pblicas, no del Distrito Federal, sino de la ZMCM
como un todo.
334
Adems de la dificultad inherente que implica el pronstico normativo de la
futura composicin demogrfica de la ZMCM, se presenta el problema adicional de
pronosticar la expansin de su rea geogrfica, es decir, los municipios que a futuro
ingresarn al tejido metropolitano. Por lo anterior, es conveniente utilizar una
expansin territorial lo suficientemente extensa sobre la que se fuera conformando
la metrpoli hasta el ao 2010. La superficie territorial elegida fue la ZMCM
considerada por el programa de desarrollo de la ZMCM y de la regin centro. Dicha
superficie abarca las 16 delegaciones del Distrito Federal, 53 municipios del Estado
de Mxico y un municipio de Hidalgo (vase el mapa 3.4 del captulo 111).
Esta zona presenta la ventaja de que en el ao base de la proyeccin (1990)
congregaba slo 5.2% ms habitantes, que la zona considerada a lo largo del
trabajo e integrada por las 16 delegaciones del Distrito Federal y 26 municipios del
Estado de Mxico. No se quiere decir que para el ao 201 Ola mancha metropolitana
se extender a lo largo de los 54 municipios proyectados, sino que varios de ellos
se conurbarn eventualmente, aunque no es posible precisar cules.
Las proyecciones de poblacin presentadas se elaboraron segn el mtodo
de cambios en las participaciones municipales respecto a los totales estatales,
estimados con anterioridad segn la hiptesis programtica de fuerte descenso
sugerida por el CONAPO.
De acuerdo a las proyecciones elaboradas, la poblacin de la ZMCM
alcanzar 17.8 millones de habitantes en el ao 2000 y 19.9 para el 2010. Lo
anterior implica que la tasa de crecimiento demogrfico ser del 1.4% anual en la
dcada de los noventa y 1.1 % para el primer decenio del prximo siglo. Dichas
tasas estarn por abajo de las del pas, por lo que su participacin en el total
nacional descender de 19.0% en 1990, a 18.3% en el 2000 y 17.7% en el 2010.
335
Cuadro 4.2
4Qf11il\:.l'v1sTl'!PPOt.JT;,!\;~A. 1S;47~;Q:lll
1;11l1'1~fl'9fIaP;Ml. 1l;~:l$,1~
j
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
2i
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
ALVARO OBREGON
AZCAPOTZALCO
BENITO JUAREZ
COYOACAN
CUAJIMALPA
CUAUHTEMOC
GUSTAVO A. MADERO
IZTACALCO
IZTAPALAPA
MAGDALENA CONTRERAS
MIGUEL HIDALGO
MILPA ALTA
TLAHUAC
TLALPAN
VENUSTIANO CARRANZA
XOCHIMILCO
s~TAPot:l!3M~J(lcq...
ACOLMAN
AMECAMECA
ATENCO
ATIZAPAN DE ZARAGOZA
ATLAUTLA
AXAPUSCO
AYAPANGO
COACALCO
COCOTITLAN
COYOTEPEC
CUAUTITLAN
CHALCO
CHIAUTLA
CHICOLOAPAN
CHICONCUAC
CHIMALHUACAN
ECATEPEC
ECATZINGO
HUEHUETOCA
HUIXQUILUCAN
ISIDRO FABELA
IXTAPALUCA
JALTENCO
JILOTZINGO
JUCHITEPEC
MELCHOR OCAMPO
NAUCALPAN
NEZAHUALCOYOTL
NEXTLALPAN
NICOLAS ROMERO
NOPALTEPEC
OTUMBA
OZUMBA
PAPALOTLA
LA PAZ
SAN MARTIN DE LAS P
TECAMAC
TEMAMATLA
TEMASCALAPA
TENENGO DEL AIRE
TEOLOYUCAN
TEOTIHUACAN
TEPETLAOXTOC
TEPETLlXPA
TEPOTZOTLAN
TEXCOCO
TEZOYUCA
TLALMANALCO
TLALNEPANTLA
TULTEPEC
TULTITLAN
ZUMPANGO
CUAUTITLAN IZCALLI
.}.::.f$.'J'AOOOlnUP"A:~GO:
'1iIZAYUCA'
.......
642,753
474.688
407,811
640,066
119,669
595,960
1,268,068
448,322
1,490.499
195,041
406,868
63,654
206,700
484,866
519,628
271,151
!'~;~~~f
36,321
21,219
315,192
18,993
15,803
4,239
152,082
8,068
24,451
48,858
282,940
14,764
57,306
14,179
242,317
1,218,'135
5.808
25,529
131,926
5.190
137,357
22,803
9,011
14,270
26.154
786.551
1.256.115
10,840
184,134
5.234
21:834
18,052
2.387
134,782
13.563
123.218
5,366
19.099
6.207
41.964
30.486
16,120
12.687
39,647
140,368
12,416
32,984
702.807
47.323
246.464
71.413
326.750
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11;:7111;~T1
11li&llMllll
MM@~
M11l,l61l
595,699
373,216
349.479
735,195
168,410
432,691
1,128,583
370,240
1,722,833
256,486
351,258
71,086
285,859
617,078
362,610
330481
9;$llB;S11;
53;506
41,430
31,026
508.853
26,015
23,434
6.820
236,070
17.005
41,060
57,354
530,635
20,445
127,192
22,096
461,472
1,789,002
10,538
48.890
186.432
10.232
216,798
41.089
18,068
23,132
38.859
756,481
1202,549
22,173
260,524
5,022
18.141
16.963
2.514
208.935
1i.726
219.351
10,538
19,048
6,976
70,094
35,463
16,493
9,747
54,135
145.805
19,899
29,718
676,423
74,960
373,987
88,249
619,448
<jf:~W
448,675
276,697
322,484
690,Oi2
215,042
326,096
910,222
288,457
2,065,643
303,257
325,968
76,599
365,534
799,738
324,637
379,528
11.110>;17D
72,884
54,293
40.193
656,554
41,769
30,709
10415
301,715
35,257
66,315
63,257
685,632
25,026
191,978
39,526
884,531
2,107.046
23,187
76,345
249487
17,114
280,181
64.668
29,128
30,832
61.615
750141
1.053.181
43.555
346.761
4,710
14,956
13,374
2,595
283.555
21469
330.525
12.747
19.302
7.121
108.248
40,899
17.425
8,419
69.173
147,822
25,856
28,362
634,750
108485
529,269
114,664
827,100
~M~O
65,330
21t6%
-1,4%
-30'.2%
-41.7%
209%
18%
19 "7%
-45.3%)
-282%,
-3S l%
94.1
235
105.5
434
49.3
2274
1252
307,9
386%
5 1iS%
:f1.4
54
498
1868
78 '1
1187
228
146
3,691
149
73
113
4,395
382
461
1,586
1,102
656
1,532
2,626
4,8Ei6
b521
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2,597
649%
375%
400'Yo
9,119
2,963
1;843
937
341
21'7
7,688
356
128.1
'6,353.1
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778
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1271
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336
La poblacin del Distrito Federal permanecer prcticamente constante
durante los 20 aos de proyeccin, aunque ocurrirn importantes movimientos de
redistribucin demogrfica. Seis delegaciones incrementarn su poblacin, sobresaliendo Cuajimalpa y Tlahuac por su dinmica de crecimiento, mientras que
Iztapalapa alcanzar poco ms de 2 millones de habitantes. Por otro lado, Coyoacn y Milpa Alta aumentarn marginal mente el nmero de habitantes y las ocho
delegaciones restantes sufrirn una disminucin absoluta.
Para el ao 2010, Iztapalapa tendr la mayor densidad de poblacin por
kilmetro cuadrado (19,580 habitantes) no slo del Distrito Federal, sino de toda la
ZMCM; las delegaciones Benito Jurez, Coyoacn e Iztacalco contarn con densidades superiores a los 10,000 hab/krn" y Milpa Alta seguir con la densidad ms
baja e inferior a 400 hab/km",
El crecimiento demogrfico de la ZMCM seguir recayendo en los municipios conurbados del Estado de Mxico. En 1990, stos participaban con 46.6% de
la poblacin metropolitana y de acuerdo a las proyecciones elaboradas, para el ao
1993 aportarn el 50%, aumentando a 58.9% en el 2010. La poblacin metropolitana tender a ser preferentemente mexiquense en los prximos aos.
Ecatepec ser el nico municipio que rebase los 2 millones de habitantes
hacia el ao 2010; Nezahualcyotl alcanzar el milln y, entre 500 mil y un milln
de personas estarn Atizapn de Zaragoza, Chalco, Chimalhuacn, Naucalpan,
Tlalnepantla, Tultitln y Cuautitln Izcalli. Los municipios que crecern ms rpido
se ubican en el segundo, tercero y cuarto contorno de la ZMCM.
337
338
La elevada concentracin econmico-demogrfica que presenta la ZMCM,
conlleva la existencia de dos tipos de problemas: visibles y no visibles, mismos que
debern formar parte del planteamiento de polticas que permitan mejorar la calidad
de vida de la poblacin y organizar las interacciones que resulten con otros puntos
del territorio, especialmente de la regin centro.
Los problemas visibles son aquellos que comparten cualquier ciudad del
pas y del mundo; esto es, la prestacin de los servicios pblicos, el transporte, la
congestin y la contaminacin ambiental. Sin embargo, en el caso de la Ciudad de
Mxico existen especificidades debido a la concentracin poblacional y al desequilibrio existente en su dotacin a lo largo de las delegaciones del Distrito Federal y
los municipios conurbados.
Los problemas visibles de la ciudad son cuestiones de administracin; son
retos para los especialistas en cuestiones administrativas, que involucran un
aspecto poltico en la medida que las decisiones adoptadas inciden sobre los
niveles de bienestar de la comunidad. En ltima instancia, son problemas polticos
tendientes a equilibrar la eficiencia y equidad ante la escasez de recursos financieros. Una vez tomada la decisin poltica entre eficiencia y equidad, la instrumentacin se vuelve de ndole administrativo en la medida que se busca la solucin
tcnica a esa situacin.
Los problemas no visibles no son de corte administrativo, sino de mayor
complejidad. Dentro de ellos, sobresale el de la reorganizacin de la poblacin a
lo largo de la zona metropolitana.
No obstante que la Ciudad de Mxico experiment una desaceleracin en
la atraccin de inmigrantes durante la dcada de los ochenta, y aunque esta
tendencia pudiera mantenerse en el futuro, esto no significa que ocurra por igual
en todas las unidades poltico-administrativas que conforman la zona metropolitana. Se esperan flujos migratorios de gran relevancia en aquellos municipios que
conforman los anillos dos, tres y cuatro circundantes a la ciudad central; migraciones tanto de poblacin de la propia zona, como de ncleos rurales.
La reorganizacin de poblacin, y de las actividades econmicas como
consecuencia, implicar el despoblamiento en algunas delegaciones y municipios,
precisamente en aquellos que acumulan la mayor cantidad de inversin histrica
en infraestructura y servicios pblicos. Ante ello, habr porciones de la Ciudad de
Mxico con sobreoferta de servicios pblicos, entremezcladas con unidades pol-
339
tico-administrativas donde se debern duplicar, o incluso triplicar las inversiones
en un lapso no mayor a 20 aos.
Es de esperar que la nueva poltica que se plantea sobre el campo,
consistente en mayores inversiones, se traduzca en mejores oportunidades de
empleo y calidad de vida en la poblacin rural, lo que puede permitir el arraigo de
dicha poblacin. Sin embargo, se debe tener en cuenta que este tipo de estrategias
propician una migracin por cambio y sustitucin en el uso de factores, al ser
desplazada la mano de obra por capital. Por tanto, el xodo de migrantes del campo
continuar. Las acciones del gobierno debern encaminarse a la reorientacin de
dichos flujos migratorios.
Otra cuestin no visible es el dilema que existe entre reprimir las inversiones
pblicas en la ciudad para frenar su crecimiento, o enfrentar sus costos crecientes
para mantener su eficiencia productiva y calidad de vida, pero con la perspectiva
de seguir fomentando su atraccin locacional. Esta es una cuestin que rebasa el
mbito meramente poltico e incorpora las decisiones sobre la asignacin de
recursos financieros por parte de la federacin.
Por ltimo, dentro de los problemas no visibles aparece el de las relaciones
administrativas entre los gobiernos federal, del Distrito Federal y del Estado de
Mxico (aunque eventualmente tambin del resto de las entidades de la regin
centro), que implica la concurrencia de por lo menos tres niveles de gobierno sobre
un mismo territorio y una misma poblacin; esto es, necesidades de coordinacin
y regulacin jurdica.
Para resolver estos problemas, se requiere una respuesta global y
conjunta que no tome a cada sector por separado para evitar contradicciones. De lo que se trata es tener una concepcin integral de
zona metropolitana y contar con mecanismos de gobierno y administracin, cuyas funciones permitan delinear un tipo de metrpoli
en lo poltico, econmico y social, as como proponer polticas de
planeacin bajo una perspectiva espacio-sectorial. La consecucin
del gobierno metropolitano depender, en gran medida, de los avances y conclusiones a que se lleguen en los trabajos referentes a la
reforma poltica del Distrito Federal, iniciados en octubre de 1992.
340
Soluciones sectoriales
En el control futuro de la ZMCM destaca la necesidad de instrumentar estrategias
polticas bajo dos criterios: a) acciones que guen la regulacin y orientacin del
comportamiento global de la ciudad y b) programas especficos en materia demogrfica, agua potable, drenaje, vialidad, transporte, vivienda, abasto, reas verdes
y contaminacin.
Los mecanismos reguladores deben comprender la creacin y consolidacin
de centros urbanos ya conurbados; creacin de zonas de regularizacin del
desarrollo urbano; constitucin de reservas territoriales; continuidad de los programas de rescate ecolgico en zonas perfectamente delimitadas, como el caso de
Xochimilco y sierra del Ajusco; y reorientacin del crecimiento de la poblacin hacia
centros urbanos ms convenientes de la regin centro.
Para alcanzar los propsitos anteriores, se deben plantear polticas sectoriales que refuercen la imagen objetivo global, pues si no se logra controlar el
crecimiento de la Ciudad de Mxico en todos los renglones, habr deterioros
irreversibles.
El desarrollo metropolitano de la Ciudad de Mxico ha producido los siguientes problemas sectoriales: a) crecimiento anrquico por la incompatibilidad entre
los planes normativos de desarrollo y la prctica en la urbanizacin; b) estructura
vial que no corresponde a la extensin territorial de la metrpoli ni a las lneas de
deseo de los viajes/persona/da; e) especulacin del suelo urbano en zonas con
limitada posibilidad para la prestacin de servicios pblicos o de alto riesgo; d)
deterioro del medio ambiente a partir de la contaminacin atmosfrica, del suelo y
del agua; e) equipamientos de tipo regional saturados y sin alternativa de sustitucin y f) abatimiento de los mantos freticos del sur del Distrito Federal y Valle de
Lerma, que propician hundimientos diferenciales del suelo y prdida de superficie
agropecuaria.
La ZMCM consume actualmente 48.6 m3 de agua por segundo, de los cuales
slo 2.5 se someten a tratamiento para el riego de parques e inundacin del lago
de Xochimilco. Para el ao 2010 existir una demanda de 63m 3 de agua por
segundo, que debern de provenir de lugares ms distantes, como el ro Tecolutla,
ya que el sistema Cutzamala se agotar hacia 1998. El programa del ro Tecolutla
implicar un gran gasto financiero que incluir tanto el tendido de redes de
341
abastecimiento, como el empleo de plantas termoelctricas que permitan el bombeo. Es imperativo concretar acciones urgentes y racionales para el ahorro del
lquido y evitar las mermas en su conduccin, estimadas en ms del 15% de la
oferta total.
El drenaje es el servicio pblico de mayor carencia en las viviendas del pas
y de la ZMCM. La solucin en este rengln implicar el subsanar el dficit existente
y ampliar la cobertura hacia el tejido metropolitano futuro. Lo anterior conduce,
tambin, a grandes erogaciones, puesto que no slo deben planearse las redes de
captacin, sino su almacenamiento, tratamiento y conduccin final. Rengln aparte
merece la atencin a los problemas de inundaciones que se presentan al oriente
y noroeste de la ZMCM en pocas de lluvias.
Para el ao 2010, en la ZMCM se generarn cerca de 35 millones de
viajes/persona/da, sin considerar los ms de 2 millones que sern realizados entre
dicha metrpoli con el resto del sistema urbano y metropolitano de la regin centro.
Para lo anterior, la planta vehicular rebasar 3.5 millones de automotores. La
estructura actual de los viajes se caracteriza por su elevada concentracin hacia
el anillo central de la Ciudad de Mxico, por lo que se deber promover la
consolidacin de subcentros urbanos alternativos y la reordenacin del uso del
suelo con el fin de disminuir los viajes largos y los numerosos desplazamientos
personales.
Los vehculos van a requerir de vialidades donde transitar. La solucin no
es el derribar casas para tender calles, sino plantear un sistema radial y concntrico
que apoye las ventajas de localizacin en los subcentros alternativos. Es necesario
tambin crear un libramiento para que el trnsito forneo que se realiza entre costa
y costa no pase necesariamente por la Ciudad de Mxico. Dicho libramiento deber
dar fluidez a los desplazamientos entre Toluca-Cuernavaca, Toluca-Puebla y
Quertaro-Puebla.
La estrategia de vialidad debe ser coherente tanto con los subcentros
urbanos alternativos, como con el sistema global de transporte. Existen propuestas
para ampliar y consolidar el sistema de transporte colectivo (metro) como eje
ordenador del transporte metropolitano, y el proyecto de trenes radiales que prev
la constitucin de ciudades perifricas (o un mbito de concentracin de corte
megalopolitano), que unidas a la Ciudad de Mxico por medio de trenes rpidos
integren un conjunto de metrpolis interdependientes.
342
Las ciudades perifricas que se proponen como terminales de los trenes
radiales son: Toluca, Ixtlahuaca, Teotihuacn, Cuautla, Jilotepec y Tizayuca. El
proyecto de trenes radiales podr ser un elemento bsico de la poltica global de
control y regulacin de la Ciudad de Mxico, al permitir la descentralizacin
poblacional a un mbito regional. La velocidad y calidad del servicio que se ofrezca
y el desarrollo adecuado de las seis ciudades perifricas sern elementos clave
para la eficiencia del proyecto.
La oferta actual de vivienda en la ZMCM asciende a poco ms de 3.1
millones de casas habitacin, pero existe un dficit aproximado de 450 mil viviendas
por concepto de familias sin vivienda, deterioro y hacinamiento. Entre 1990 y 2010,
se debern construir 1.8 millones de viviendas para enfrentar la demanda potencial
a futuro y solucionar el dficit existente. Estos datos muestran el reto de construir
por lo menos 70 mil nuevas moradas al ao. Rebasar esta meta permitira subsanar
el dficit existente, pero no llegar a ella implicara la agudizacin del problema
habitacional de la metrpoli.
Las invasiones de suelo y la creacin de colonias irregulares son producto
de la propia dinmica de crecimiento metropolitano y es una opcin para las familias
de bajos recursos. Se deben armar polticas de vivienda sensibles a los cambios
en la evolucin socioeconmica de los habitantes y deben sustentarse en los
principios de autogestin.
Por lo que se refiere al abasto, actualmente la Ciudad de Mxico recibe 30
mil camiones de carga al da y concentra la mitad del comercio al mayoreo del pas.
Se estima que para el ao 2010, el arribo de camiones ascienda a 42 mil,
provocando congestionamientos tanto en las carreteras, como al interior de la
ciudad. Por lo anterior, es necesario reestructurar el ingreso de carga forneo a
travs de tres mecanismos: a) controlar el crecimiento de la Central de abasto de
Iztapalapa y lograr una mayor accesibilidad fsica a ella; b) promover centrales de
abasto en centros urbanos perifricos a la Ciudad de Mxico, como pueden ser
Huehuetoca, Tizayuca, Huejotzingo y Cuautla y e) establecer una poltica nacional
de abasto y comercio al mayoreo para fortalecer los distintos sistemas regionales
de ciudades y evitar el trfico de bienes hacia la capital de la Repblica.
Finalmente, respecto a la contaminacin "se presentan tres tipos que inciden
en el desequilibrio ecolgico. La primera de ellas corresponde a la generacin de
9,694 toneladas diarias de desechos slidos, de los cuales 20% se deja en
depsitos clandestinos [...} ser necesario modificar los patrones urbanos en
cuanto a la generacin de desperdicios y someterlos a tratamiento e incineracin.
343
El segundo tipo corresponde a la emisin de agentes contaminantes (producidos
por fuentes mviles y fijas); debe aplicarse una reglamentacin ms estricta en
cuanto a la emisin de contaminantes, desechar vehculos en mal estado y
fomentar los transportes elctricos. El tercer tipo, corresponde a la prdida del 90%
del rea lacustre y 73% de los bosques de la cuenca f. ..] es necesario crear reservas
naturales, reducir el crecimiento espacial de la ciudad, evitar la degradacin de los
suelos y hacer consciente a la poblacin del peligro de todo esto,,152.
152 Gil Elizondo, Juan. "El futuro de la ciudad de Mxico: metrpoli controlada". En: Garza, Gustavo y Departamento del
Distrito Federal (comps.). Op. cit. p. 418.
344
345
Parece viable suponer que para el futuro, la funcin econmica predominante de la ZMCM ya no sea la produccin directa, sino la gestin y organizacin del
proceso productivo y financiero del pas, acompaada por la oferta de servicios a
la poblacin residente. La industria manufacturera tender a localizarse preferentemente en las ciudades perifricas. Se espera, entonces, una ciudad altamente
terciarizada donde concurrirn servicios tradicionales, servicios modernos con uso
creciente de tecnologa y sedes corporativas de las empresas ms importantes del
pas. Esto implicar adecuaciones intrametropolitanas en cuanto al mercado de
trabajo y usos del suelo, as como de organizacin al interior de la regin centro.
Estos son los retos a la planeacin por parte del gobierno y administracin
metropolitana.
Glosario de trminos
dm in ist racin pblica Conjunto de medios necesarios para poner en prctica
las funciones de gobierno.
348
Desigualdades regionales Disparidad en los niveles de desarrollo y calidad de
vida de la poblacin como consecuencia de la desigual distribucin de recursos
naturales, localizacin de actividades econmicas y poblacin. Las polticas del
Estado en materia regional intentan revertir tales desigualdades a fin de lograr una
convergencia en el desarrollo regional.
Distrito Federal Concepto jurdico y territorio sede de los Poderes Federales. El
gobierno del Distrito Federal est a cargo del presidente de la Repblica, quien lo
ejerce a travs del Departamento del Distrito Federal, cuyo titular es el regente del
Distrito Federal. El DDF es el rgano de gobierno del Distrito Federal y una
dependencia de la administracin pblica federal.
Dinmica demogrfica Ritmo de crecimiento poblacional inducido por factores
naturales y sociales, y que repercute en la distribucin espacial de la misma.
Economas de aglomeracin Ventajas que aprovechan las actividades econmicas para ubicarse en las ciudades, con lo que se generan concentraciones
econmico-demogrficas. Las economas de aglomeracin pueden ser ligadas a
las de escala, de urbanizacin o de localizacin.
Etapas de metropolitanismo Cambios que van sucediendo al interior de las zonas
metropolitanas y que se manifiestan en relocalizaciones de poblacin, actividades
econmicas y usos del suelo.
Federalismo Sistema poltico compuesto por estados libres y soberanos en lo
concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una federacin establecida
segn los principios de la Constitucin.
Finanzas pblicas Se componen por la recepcin, custodia, manejo y gasto de
los bienes econmicos administrados directamente por el gobierno.
Funciones del Estado Se clasifican en regulacin del comportamiento de los
agentes econmicos y sociales; produccin de bienes y prestacin de servicios;
acumulacin y financiamiento.
Funciones econmicas predominantes Conjunto de actividades econmicas
que aprovechan ciertas economac de aglomeracin presentes en las ciudades o
regiones y conforman el sector especializado de la economa urbana o regional.
349
Ley General de Asentamientos Humanos Iniciativa legislativa en materia territorial, creada en 1976 y con los objetivos de establecer la concurrencia de los
municipios, estados y Federacin en la ordenacin y regulacin de los asentamientos humanos, y fijar las normas bsicas para la planeacin territorial y definir los
principios de intervencin del Estado para la regulacin de usos, destinos, reservas
y provisiones. Ser sometida a revisin durante el segundo semestre de 1993.
Marco jurdico del desarrollo urbano Legislacin instrumentada por el Estado
mexicano para su actuacin en aspectos inherentes a la organizacin espacial de
la poblacin y actividades econmicas.
Medio ambiente Conjunto de condiciones externas, circunstancias y procesos
fsicos y qumicos que rodean e influyen el desarrollo y actividades de los seres
vivos.
Megalpolis Unin fsica o funcional de dos o ms zonas metropolitanas.
Mercados urbanos Segn la teora econmica espacial, una ciudad se compone
por un sistema de mercados interrelacionados e interdependientes, caracterizados
por su gran densidad, especializacin de los agentes que intervienen y la regulacin
por parte de ciertas instituciones. Los mercados ms significativos son suelo y
vivienda, trabajo, transporte y servicios pblicos.
Migracin Cambio del lugar habitual de residencia, que puede ser definitiva o
temporal. Los emigrantes son las personas que salen de un lugar para residir en
otro; los inmigrantes son quienes llegan a un lugar proveniente de otro. La diferencia
entre inmigrantes y emigrantes en un punto determinado se denomina saldo neto
migratorio, o crecimiento social.
Municipio Base de la divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa
de los estados de la Repblica.
Participaciones Recursos financieros que se transfieren a estados y municipios
como resultado de compartir la recaudacin de los impuestos federales. La asignacin de las participaciones se regula por la Ley de Coordinacin Fiscal.
Planeacin Proceso de construccin de una lista de aspectos e interrogantes que
deben ser atendidos y son 'plasmados en un plan. La planeacin urbana se aboca
a la organizacin de los distintos usos del suelo contenidos en una ciudad. La
350
planeacin regional se dirige a la elaboracin de estrategias de corte sectorial para
el desarrollo futuro de la superficie en cuestin.
Poltica econmica Serie de acciones, medidas e instrumentos elaborados por
parte del Estado para el desenvolvimiento econmico nacional durante un tiempo.
Proyecciones Tendencias o escenarios a futuro que podrn ocurrir con base en
el manejo y comportamiento actual de las variables. Generalmente aportan informacin cuantitativa.
Reforma poltica Serie de cambios en materia legislativa y normativa para la
adecuacin del gobierno y administracin.
Regin Espacio territorial delimitado por una o varias caractersticas que le
confieren unidad interna y diversidad respecto al resto de la superficie. Las regiones
pueden ser homogneas, nodales o con fines de planeacin.
Regin Centro Delimitacin oficial que comprende al Distrito Federal y los estados
de Hidalgo, Mxico, Morelos, Puebla y Tlaxcala.
Regiones geoeconmicas Unidades territoriales delimitadas por la conjuncin de
variables naturales, actividades productivas y factores econmicos. Mxico se ha
dividido en 8 regiones geoeconmicas.
Sistema Nacional de Planeacin Democrtica Instrumento por medio del cual el
Estado y la sociedad civil definen el rumbo especfico para avanzar hacia la
consecucin de los propsitos polticos, econmicos y sociales del proyecto
nacional.
Tasa de urbanizacin Porcenta]e de la poblacin total de un pas o regin que
habita en ciudades.
Urbanismo Disciplina que se encarga de la organizacin del medio fsico construido de una ciudad.
Urbanizacin Proceso de concentracin poblacional en torno a ciudades.
Valle Cuautitln-Texcoco Delimitacin elaborada por el Estado de Mxico y
conformada por 17 municipios conurbados al Distrito Federal.
351
Zona de Conurbacin del Centro del Pas Delimitacin oficial integrada
por el Distrito Federal, 4 municipios del estado de Hidalgo, 54 del Estado de Mxico,
9 de Morelos, 13 de Puebla y 6 de Quertaro.
Zona metropolitana Unin fsica o funcional de dos o ms municipios que
contienen a una ciudad central y un conjunto de localidades perifricas integradas
a la primera. Constituye un envolvente del rea metropolitana. Se le conoce
tambin como conurbacin.
Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico Compuesta en 1990 por las
16 delegaciones del Distrito Federal y 26 municipios del Estado de Mxico.
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