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Gobierno y Administracin

Metropolitana y Regional

Jaime Sobrino

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.C.

ISBN: 968-6403-20-5
EDICiN:
Coordinacin de Investigacin y Documentacin
Primera Edicin 1993
Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.
Km. 14.5 carretera libre Mxico-Toluca, colonia Palo Alto,
05110 Cuajimalpa, Mxico, D.F.

Impreso y hecho en Mxico

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiN PBLICA, A.C.


Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

CONSEJO DIRECTIVO

Ral Salinas Lozano


Presidente
Xavier Ponce de Len
Enrique A. Salazar Abaroa
Vicepresidentes
Jos Castelazo de los ngeles
Gabino Fraga Mouret
Arturo Nez Jimnez
Ral Olmedo Carranza
Mara del Carmen Pardo Lpez
Carlos Sierra Olivares
Fernando Solana Morales
Jorge Tamayo Lpez Portillo
Mara Elena Vzquez Nava
Consejeros

COORDI NADO RES


Relaciones Internacionales
Lucila Leal de Araujo
Centro de Estudios de Administracin
Estatal y Municipal
Gustavo Martnez Cabaas
Consultora y Alta Direccin
J. Alejandro Jaidar Cerecedo
Investigacin y Documentacin
Adriana Hernndez Puente
Desarrollo y Formacin Permanente
Vctor H. Alarcn Limn
Administracin, Finanzas y Difusin
Guillermo Hiriart Rodrguez

Antonio Snchez Gochicoa


Tesorero
Mara Emilia Janetti Daz
Secretaria Ejecutiva
COMIT EDITORIAL
Vctor H. Alarcn Limn
Adriana Hernndez Puente
Guillermo Hiriart Rodrguez
J. Alejandro Jaidar Cereceda
Mara Emila Janetti Daz
Lucila Leal de Araujo
Gustavo Martnez Cabaas

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiN PBLICA, A.C.

MIEMBROS FUNDADORES
Antonio Carrillo Flores
Gilberto Loyo
Rafael Mancera Ortiz
Ricardo Torres Gaytn
Ral Salinas Lozano
Enrique Caamao
Daniel Escalante
Ral Ortiz Mena
Rafael Urrutia Milln
Jos Attolini
Alfredo Navarrete
Francisco Apodaca

Mario Cordera Pastor


Gabino Fraga Magaa
Jorge Gaxiola
Jos Iturriaga
Antonio Mart nez Baz
Lorenzo Mayoral Pardo
Alfonso Noriega
Manuel Palavacini
Jess Rodrguez y Rodrguez
Andrs Serra Rojas
Catalina Sierra Casass
Gustavo R. Velasco
lvaro Rodrguez Reyes

CONSEJO DE HONOR
Gustavo Martnez Cabaas;
Andrs Caso Lombardo;
Luis Garca Crdenas;
Ignacio Pichardo Pagaza

Presentacin
partir de la dcada de los aos setenta y ms claramente en los noventa,
elfenmeno de crecimiento urbano, que inquietaba a estudiosos y cientficos
de todo el mundo, se ha constituido en centro de la atencin gubernamental.

Uno de los principales objetivos del Instituto Nacional de Administracin Pblica es


el de inducir y apoyar la publicacin de material terico necesario para la enseanza
acadmica y para entender los problemas relevantes de la Administracin Pblica
de nuestro pas. En este sentido, el INAP, a travs de su Coordinacin de
Investigacin y Documentacin, se ha abocado a esta tarea y a la elaboracin del
presente libro.
El material bsico utilizado para esta publicacin fue aportado por los maestros que
participaron en el primer diplomado sobre "Gobierno y Administracin Metropolitana
y Regional", realizado porellNAP durante 1991-1992. El coordinador acadmico de
ste fue el Lic. Jos R. Castelazo y los coordinadores de mdulo fueron: el Arq.
Jorge Gamboa de Buen, el Lic. Marcos Carrillo, el Lic. Javier Dueas, el Lic. Manuel
Daz Infante y el Lic. Emiliano Orozco.
Como experiencia primaria en la conformacin de este libro, sabemos de sus
limitaciones Ypondremos atencin para que peridicamente sea revisado, depurado
y actualizado conforme a las transformaciones que se den en la zona metropolitana
de la Ciudad de Mxico y la regin centro del pas.
Reconocemos el gran esfuerzo de Luis Jaime Sobrino Figueroa, autor del libro, por
su encomiable labor en la elaboracin del marco conceptual, as como en la
seleccin y desarrollo de los contenidos. Agradecemos tambin al arquitecto Jos

8
Luis Corts, quien apoy la integracin de los documentos proporcionados por los
profesores y su constitucin en un banco de datos, disponible en la Biblioteca de este
Instituto.
Manifiesto mi agradecimiento a todas las personas que intervinieron en la realizacin
de este libro y mi ferviente deseo para que sea del agrado del lector, como un aporte
a la comprensin del gran fenmeno urbano-metropolitano. En hora buena.

Lic. Ral Salinas Lozano


Presidente del Consejo Directivo

Indice
PRlOGO

11

CAPTULO I
ORIGEN Y DESARROllO METROPOLITANO Y REGIONAL

15

1.1 La dimensin urbana

21

1.2 Las ciudades y el desarrollo socioeconmico

33

1.3 El fenmeno metropolitano

43

1.4 Teoras del desarrollo regional

53

1.5 Administracin Y polticas del desarrollo urbano y regional

63

1.6 La cuestin ambiental

77

CAPTULO 11
ZONAS METROPOLITANAS Y DELIMITACiN REGIONAL EN MXICO

2.1 Antecedentes histricos de la urbanizacin

85
91

2.2 Desarrollo urbano en el siglo XX

101

2.3 Movimientos migratorios

117

2.4 Proceso de metropolizacin

125

2.5 Funciones econmicas y especializacin urbana

135

2.6 Conformacin regional

147

2.7 Administracin Y planeacin territorial

167

12
Los retos que enfrenta el anlisis y la planeacin de un pas preferentemente
urbano como es Mxico, ha propiciado la proliferacin de programas acadmicos
a nivel licenciatura, maestra, doctorado y especializaciones, as como la conformacin de un grupo de investigadores de corte interdisciplinario, abocados a la
comprensin del fenmeno urbano-metropolitano nacional y de sus posibles escenarios de viabilidad a futuro. El Estado mexicano no se ha quedado atrs, ya que
tambin ha creado instancias de gobierno y administracin en sus niveles federal,
estatal y municipal.
El Instituto Nacional de Administracin Pblica ofrece una especializacin
en gobierno y administracin metropolitana y regional, cuyo objetivo principal es la
formacin de personal capacitado en el campo urbano-regional y su relacin con
la administracin pblica.
Este libro comprende los principales tpicos, elementos y materias que son
vistos en la especializacin en gobierno y administracin metropolitana y regional,
convirtindose as en un libro de texto para el curso. Tambin est orientado a
profesores y alumnos interesados en el estudio de la ciencia espacial y la administracin, as como al pblico en general que busque informacin y explicaciones
sobre el patrn de distribucin econmico-demogrfico del pas.
El tratamiento del texto es de corte retrospectivo-prospectivo. El primer
captulo contiene los principales elementos tericos que explican el fenmeno
urbano; el proceso de metropolizacin; la conformacin regional; la administracin
pblica en aspectos territoriales y las consecuencias de la urbanizacin.
En el captulo 11 se avanza en el conocimiento de la conformacin urbana,
metropolitana y regional del pas, partiendo de los antecedentes histricos de la
urbanizacin hasta la administracin y planeacin territorial. A lo largo del captulo
se manejan las dos principales variables de la ciencia espacial: poblacin y
actividades econmicas.
Ante la posicin jerrquica que guarda la Ciudad de Mxico en el sistema
urbano nacional, y de la regin centro en la organizacin territorial del pas, el
captulo 111 aborda con mayor profundidad las caractersticas econmico-demogrficas de dicha regin, adems de la estructura y organizacin de su gobierno y
administracin. Se enfatiza la problemtica actual de dicha porcin del territorio
nacional y la gestacin, formulacin y gestin de las polticas y estrategias de
accin.

13

Finalmente, en el captulo IV se elaboran escenarios sobre la panormica a


corto y mediano plazo del futuro nacional y las alternativas de desarrollo metropolitano y regional para la Ciudad de Mxico; su viabilidad, perspectivas y limitaciones.

Dejo constancia de mi reconocimiento a la Lic. Natalia Rocha, quien se


encarg de todos los elementos histricos que aparecen a lo largo del texto y me
asesor en diversos puntos del libro.

Hago patente mi agradecimiento al Arq. Jos Luis Corts, por haber confiado
en m para la realizacin del texto. Lo hago extensivo tambin para el Lic. Arturo
Pontifes, quien se encarg de revisar la versin final del documento y aport
valiosos comentarios para su enriquecimiento Y mejor comprensin.

Agradezco finalmente a El Colegio Mexiquense, institucin donde me desempeo como investigador, por las facultades y facilidades otorgadas durante la
elaboracin del libro. Tal agradecimiento se particulariza para la Dra. Mara Teresa
Jarqun, presidente; Dr. Xavier Noguz, secretario general y Dr. Roberto Blancarte,
coordinador acadmico.

Luis Jaime Sobrino

Febrero de 1993

Captulo I

Origen y desarrollo
metropolitano y regional
TEMAS

.DESARROLLO SOCIOECONOMICO

ION Y pOLTICAS DEL DESARROLLO


GIONAL

Objetivo
l presente captulo tiene como objetivo proporcionar al lector el marco de
referencia necesario para entender los principales elementos que han determinado histricamente los distintos procesos del desarrollo urbano, la metropolizacin y regionalizacin; as como el papel del gobierno y la administracin en el
mbito territorial. Para ello, se desarrollan los siguientes elementos:

_ Exponer los conceptos sobre ciudad, zona metropolitana y regin.


_ Describir los procesos Y teoras relevantes para la aprehensin del
fenmeno de concentracin espacial y su dinmica de crecimiento.
_ Destacar los factores, impactos y retos que enfrenta la urbanizacin y
regionalizacin.
_ Resaltar la importancia de las acciones del Estado para el funcionamiento, regulacin, organizacin y planeacin del espacio urbano,
metropolitano Y regional.

Presentacin
l estudio de la distribucin poblacional y de actividades en el territorio es un
tema tan sugestivo como amplio y difuso que ha fomentado el desarrollo de
diversas disciplinas, las cuales no han logrado conjugar una gran teora espacial
globalizante. El paradigma o punto de referencia de las distintas vertientes del
pensamiento radica en que la poblacin y sus actividades se organizan en el
espacio de acuerdo aciertas leyes y normas de comportamiento, pero que a la vez
engendran y reproducen contradicciones, por lo que cada vez ha sido ms
necesaria la intervencin del Estado para tratar de coadyuvar al desarrollo integral
de la sociedad.

En este sentido, el presente captulo proporciona el marco de referencia


necesario para entender los principales elementos que han determinado histricamente los distintos procesos del desarrollo urbano; la conformacin de zonas
metropolitanas; la consolidacin de sistemas regionales y el papel del gobierno y
la administracin en el mbito territorial. El punto de partida consiste en la exposicin de los conceptos de ciudad, zona metropolitana y regin; definiciones que no
son sinnimos y pueden ser abordadas desde distintos ngulos, por lo que se
acotarn las ideas desde el punto de vista de la economa y la administracin
territorial.
Los conceptos anteriores aluden a los patrones de organizacin de la
poblacin y actividades en el territorio. La ciudad o la regin son formas de
organizacin en constante cambio, por lo que es necesario reconocer los procesos
y teoras ms relevantes del desarrollo urbano y regional. Lo anterior permitir
comprender los fenmenos de concentracin espacial, su evolucin histrica y la
dinmica de crecimiento.

20
El mundo actual implica una serie de factores, impactos y retos para las
ciudades y los sistemas regionales. Entender dicha problemtica permitir reconocer las contradicciones de la urbanizacin contempornea y poner de relieve la
importancia y dificultades que el Estado tiene para el funcionamiento, regulacin,
organizacin y planeacin del espacio urbano, metropolitano y regional.

Trminos clave

Ciudad

rea metropolitana

Tasa de urbanizacin

Megalpolis

Mercados urbanos

Regin

Urbanismo

Funciones del Estado

Economas de aglomeracin

Planeacin territorial

Zona metropolitana

Medio ambiente

1.1
La dimensin urbana
a distribucin de la poblacin y actividades econmicas en el territorio es
resultado de una serie de factores y determinantes que se interrelacionan de
manera compleja. Tal organizacin ha propiciado el desarrollo de diversas disciplinas de corte espacial: la geografa urbana y regional, que privilegia el anlisis de
los factores fsico-geogrficos; la historia urbana, que explica la conformacin
actual a partir de organizaciones sociales precedentes; o la sociologa urbana, cuyo
estudio se centra en las relaciones entre los distintos agentes que intervienen en

la urbanizacin.
Los enfoques anteriores reconocen dos hechos sobresalientes:
a)

la poblacin Y actividades econmicas tienden a concentrarse en


pocos puntos y zonas del territorio y

b)

el fenmeno urbano es uno de los rasgos ms sorprendentes de la


civilizacin contempornea.

Cuando las concentraciones econmico-demogrficas son consideradas


como puntos distribuidos en el territorio, entonces el anlisis espacial se centra en
las relaciones existentes entre dichos puntos con el resto del espacio, la conformacin de regiones y las desigualdades que se suscitan. Por otro lado, si lo que
interesa es su estudio como reas o ncleos, se priorizar el proceso de urbanizacin, las interrelaciones entre los distintos agentes participantes y los casos donde
el tejido urbano ha rebasado lmites poltico-administrativos.

22
La organizacin y desarrollo de las concentraciones econmico-demogrficas conlleva de manera implcita a la gestacin y reproduccin de contradicciones
de toda ndole y obstaculizan el desarrollo armnico nacional. Por ello el Estado,
a travs de sus funciones de administracin y planeacin, afronta dichas contradicciones a fin de lograr un equilibrio global. El proceso de administracin y
planeacin del desarrollo territorial debe contemplar la distribucin fsica de la
poblacin y los elementos sectoriales de corte econmico, social y cultural que se
generan en el mbito urbano y regional.

El fenmeno urbano y la ciudad


La poblacin de cada pas se divide en dos categoras: a) poblacin rural y b)
poblacin urbana.

La poblacin rural es aquella que


vive en el campo, de manera dispersa y se dedica a las actividades
primarias (agricultura, silvicultura,
ganadera, caza y pesca).

La poblacin urbana es aquella que


reside en ciudades y se ocupa en los
sectores secundario (industria y construccin) y terciario (transporte, comunicaciones, comercio y servicios).

La ciudad se define de mltiples maneras: Toda disciplina que contiene como objeto
de estudio directo o indirecto a sta, la ha conceptualizado de acuerdo a sus
intereses; existen definiciones desde el punto de vista histrico, filosfico, econmico, sociolgico, ecolgico, demogrfico, etc. Cada concepto resalta ciertas
variables de inters para su aprehensin.

En trminos globales, la ciudad es un espacio geogrfico creado por


el hombre; que se expresa por construcciones contiguas y continuas; donde habita una poblacin relativamente grande, permanente
y socialmente heterognea; en la que se generan funciones de
residencia, produccin, distribucin, consumo y gobierno y contiene
equipamientos de servicios que aseguran y atienden necesidades
sociales y condiciones de vida 1.
Landa, Horacio. Terminolog{a de urbanismo. Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y de la
Vivienda Popular, Mxico: 1976, pp. 10-11.

23

Desde el punto de vista cualitativo, la definicin anterior es clara, pues se


trata de una concentracin de poblacin en una rea delimitada por construcciones
y usos del suelo diversos, donde se realizan actividades no rurales. Sin embargo,
la definicin cuantitativa de ciudad vara considerablemente de un pas a otro,
existiendo ms de 30 delimitaciones. Por ello, es difcil emprender comparaciones
unversales". A continuacin se anotan algunos ejemplos:
_ Para las Naciones Unidas, las poblaciones urbanas son localidades de
por lo menos 2,000 habitantes.
_ En Francia, un municipio urbano contiene al menos 2,000 habitantes,
concentrados en un ncleo central y de manera que ninguna vivienda
deber estar separada de su vecino ms cercano en ms de 200
metros. Esta definicin resalta un carcter de densidad y contigedad.
_ En Estados Unidos, hasta la dcada de los 50, la poblacin urbana
comprenda a las personas que residan habitualmente en asentamientos de 2,500 o ms habitantes. Posteriormente se definieron zonas
urbanas, comprendiendo un lugar central de 50,000 o ms habitantes.
_ Para Japn, el mnimo urbano asciende a 30,000 personas, independientemente que se concentren en una sola ciudad, o por la sumatoria municipal.
_ En Mxico, la definicin oficial de ciudad ha estado supeditada a lo
establecido por los censos generales de poblacin y vivienda. As, en
el VI Censo de 1940, se le defini por localidades de 3,000 y ms
habitantes. A partir de 1960 y hasta la fecha, el lmite inferior se ubica
en 2,500.
La tasa o grado de urbanizacin es el porcentaje de la poblacin total,
nacional o regional que vive en ciudades. Cuando la tasa supera el 50%, se dice
que el universo de estudio es preferentemente urbano. Por ejemplo, en 1990
Mxico tena 81'249,645 habitantes. De ellos, 57'959,721 vivan en localidades de
2,500 y ms personas3 , por lo que la tasa de urbanizacin se ubic en 71.3%. El
pas es predominantemente urbano. Cuando dos o ms unidades territoriales
2

Gibbs, John. Urban research methods. D. Van Nostrand Co. Inc., Princenton, Nueva Jersey: 1961, pp. 25-31.

Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI). XI censo general de poblacin Y vivienda, 1990.

Resumen general. Mxico: 1992.

24
presentan tasas de urbanizacin similares, se considera ms urbanizada aquella
donde su poblacin urbana se rena en ciudades de mayor tamao.
Las localidades urbanas ms grandes desarrollan caractersticas y funciones ms urbanas y complejas respecto a las de menor tamao. Desde
cualquier punto de vista, un conjunto de 10 ciudades con 100,000 habitantes cada una, sern menos importantes que una de 1'000,000 4 .
Por lo anterior, es necesario conocer adems la importancia relativa de los
distintos tamaos de las ciudades, o en otras palabras, el grado de concentracin
dentro de la distribucin urbana de la poblacin, que permita evidenciar las
diferencias espaciales.

Antecedentes histricos de la urbanizacin


La historia de la humanidad est ntimamente ligada con la creacin y desarrollo
de las ciudades. Ninguna civilizacin pudo evolucionar, a menos que lograra
concentrar en el espacio una cantidad significativa de habitantes. Con el paso del
tiempo, las funciones predominantes de la ciudad han cambiado, pero siempre se
han reconocido como la obra ms importante realizada por el ser humano.
Existen controversias sobre el nacimiento de las ciudades. Algunos autores
sostienen que el desarrollo de la agricultura fue el requisito previo esencial, mientras
otros apuntan hacia hiptesis contrarias". Lo cierto es que existen indicios de
asentamientos parcialmente sedentarios desde el sptimo siglo a. C. y sin lugar a
dudas, la necesidad de una residencia relativamente estable, sea por motivos de
alimentacin, resguardo o proteccin, fueron las razones primarias de concentracin poblacional.
Las comunidades creadas en el neoltico lograron conformarse gracias al
desarrollo de actividades primarias: agricultura, ganadera, caza y pesca. Dichos
asentamientos se localizaron en estepas, mesetas y mrgenes de ros.
4

Unikel, Luis; Garza, Gustavo y Ruiz, Crescencio. El desarrollo urbano de Mxico. El Colegio de Mxico, Mxico: 1978,

p.33.
5

Morris, Albert. Historia de la forma urbana. Editorial Gustavo GiIi, Barcelona: 1982, p. 14.

25
Hacia el cuarto milenio a.C., se dieron un conjunto de condiciones para la
revolucin urbana: a) excedentes en la produccin agropecuaria; b) existencia de
alguna forma de escritura; e) desarrollo de organizaciones sociales; d) primeras
formas de divisin del trabajo y e) capacidad tecnolgica a partir del uso de los
metales. Con lo anterior, la ciudad se present como un conjunto de individuos
dedicados ya no slo a cubrir las necesidades bsicas. La agricultura segua siendo
la base econmica local, pero surgieron otro tipo de disciplinas como las matemticas, astronoma, religin y administracin. A esta etapa pertenecen las CiudadesEstado sumerias como Ur y Babilonia.
La tradicin urbana de Egipto no fue tan rica como la cultura sumeria y se
sustent en bases distintas. Aunque sus localizaciones estuvieron tambin supeditadas a la existencia de recursos naturales (el ro Nilo y las frtiles tierras de su
margen), la constitucin de ciudades estuvo fuertemente definida por razones
polticas. Los faraones mandaban edificar centros urbanos cercanos al lugar que
haban elegido para su tumba. En stos habitaban los encargados de construir el
mausoleo, pero una vez que el faran mora, los abandonaban.
El desarrollo de los asentamientos de la cuenca del Indo ocurri paralelamente al de los sumerios. Esta civilizacin produjo los primeros asentamientos
urbanos de la cultura harappa. Las localidades posean una ciudadela separada
de la ciudad baja y existen pruebas para pensar que stas fueron producto del
planeamiento urbano.
Nuevamente, los factores geogrficos determinaron la organizacin urbana
de la cultura griega en los siglos VI al 111 a.C. La topografa favoreci la distribucin
de las ciudades-Estado cada una de ellas independiente, con reas de influencia
propias y separadas entre s por costas y cadenas montaosas. Estas ciudades se
componan por un ncleo urbano donde habitaban los gobernantes, sacerdotes e
intelectuales y estaban rodeadas por comunidades agrcolas subsidiarias. Campo
y ciudad estaban estrechamente unidos y equilibrados, sin embargo esta ltima
segua dependiendo del primero.
Los griegos promovieron dos corrientes de desarrollo urbano: a) la forma
urbana planeada (utilizada en la mayora de las colonias) y b) el modelo producto
del crecimiento urbano de Atenas con restricciones a su lmite de crecimiento. Los
componentes urbanos eran la acrpolis o centro religioso; el gora, lugar destinado
a fines diversos; adems de los puertos, muelles y barrios residenciales. Existan
tambin murallas que rodeaban a la ciudad.

26
La experiencia urbana de los etruscos y griegos influy directamente en el
urbanismo romano a travs de las tcnicas de construccin y el suministro de
servicios pblicos (alcantarillado, alumbrado, mercados y edificios para la administracin).
Roma lleg a contar con milln y medio de habitantes", Para satisfacer las
necesidades de la poblacin, fue necesario instrumentar acciones de planeacin,
administracin e incluso reglamentos para construcciones, higiene y trnsito.
La cultura romana conform el primer sistema urbano con diferenciacin
funcional. Existan ciudades militares, comerciales, productivas y administrativas.
De entre ellas sobresala Roma, la capital del Imperio.
A medida que la vida urbana adquiri vitalidad, se cre el mximo
exponente del gobierno y la administracin local: el Ayuntamiento.
Por su parte la civilizacin del antiguo Islam se desarroll bsicamente en
zonas ridas. La ciudad islmica jug un importante papel como centro poltico,
mientras que la estructura urbana se determinaba por intereses religiosos y
econmicos. Durante el siglo VII d. C. se distinguieron las ciudades de nueva planta
y las sometidas por los ejrcitos musulmanes.
La idea de ciudad en el mundo islmico surgi desde tiempos remotos. La
ciudad ideal era el centro del universo, La Meca era considerada "la madre dQt
mundo" y Bagdad "el paraso terrestre". Dichos calificativos correspondan a
significaciones geomtricas. La estructura urbana ms difundida era circular (ubicndose la mezquita al centro), que significaba el paraso terrestre y el smbolo del
poder universal del prncipe.
A partir del siglo V d.C. y durante los aos posteriores a la decadencia del
imperio romano, ,el ritmo de evolucin en el medio urbano disminuy, aunque la
poblacin no se ruraliz inmediatamente. La ciudad medieval era un oasis dentro
de un mbito totalmente ruralizado.
El resurgimiento de la vida urbana se manifest en el nacimiento de ncleos

y la renovacin de antiguas ciudades romanas. La estructura urbana sigui las


pendientes del suelo y se aprovecharon condiciones naturales. Los nuevos centros
6

Horno, Louis. "La Roma imperial y el urbanismo de la antigedad'. En: Berr, Henry. La evolucin de la humanidad,
vol. 20. UTEHA, Madrid: 1968. p. 452.

27
de poblacin surgieron en torno a diversas actividades econmicas: a) minera
(Salzburgo); b) agrcola (Galia, hoy Francia); e) agroindustrias (Florencia, Colonia
y Brujas) y d) comercial (Palermo, Gnova y Venecia). Se observ la ntima relacin
entre el medio rural y el urbano.
Adems de las ciudades con funciones claramente econmicas, surgieron
otros dos tipos relevantes: a) ciudad de los seores, compuesta por un castillo
amurallado, habitaciones del seor feudal, iglesia y almacenes de vveres y b)
ciudades de Dios o monasterios, con actividad econmica autosuficiente y destinados a la oracin y plegaria.
La ciudad gtica de los siglos XIII y XIV adopt una nueva fisonoma por
el desarrollo de la artesana y la necesidad de configurar centros de poder civil y
religioso. La ordenacin de la vida urbana se convirti en una preocupacin bsica,
establecindose ncleos de alta densidad de poblacin donde rega el criterio de
mximo aprovechamiento del espacio.
La concepcin barroca y renacentista de ciudad-capital contenida entre
los siglos XV al XVII se refera a la distribucin sistemtica de los asentamientos,
enlaces y comunicaciones. Esta surge cuando se pierde el carcter cerrado y
esttico que prevaleci durante la Edad Media y el Renacimiento para dar paso a
un centro generador de efectos difusores que van ms all de los lmites de la
localidad.
Las capitales adoptaron un carcter hegemnico que se combin perfectamente con los intereses polticos y econmicos del centralismo absolutista de los
estados europeos. Los antiguos perfiles urbanos obstaculizaron, en algunos casos,
el ideal barroco. Por ello, algunos monarcas fundaron nuevas capitales.
Las ciudades se adaptaron a las nuevas necesidades de la burocracia, de
las comunicaciones y la agilizacin de los servicios. La estructura urbana contaba
con vialidades ms amplias y se subordinaba la identidad individual al servicio de
la comunidad. La accesibilidad de los edificios pblicos y espacios abiertos cobr
singular relevancia.
El desarrollo de la ciudad moderna ha sido producto de una serie de
transformaciones sociales, econmicas y tecnolgicas engendradas por la revolucin industrial en el perodo comprendido entre 1750 y 1832. Las nuevas formas
de organizacin del trabajo personal, la aparicin de fbricas y mquinas de vapor,
el desarrollo del transporte, el incremento de la natalidad y el descenso de la

28
mortalidad as como los movimientos migratorios a las zonas urbanas, caracterizan
a la ciudad moderna.
Los cambios que trajo consigo la revolucin industrial se vieron reflejados
en las ciudades con el surgimiento de una nueva tipologa de edificios (fbricas,
almacenes, puertos, etc.) y la diversificacin de las funciones urbanas. El suelo se
integr tambin al conjunto de mercados urbanos y el precio de ste se fue
incrementando de manera proporcional al desarrollo urbano",

Los avances en las comunicaciones y transportes fungieron como


determinantes del crecimiento industrial e intercambio comercial.
La traza urbana se modific de acuerdo a las nuevas necesidades de
transporte de productos y personas. La facilidad de transportacin
que ofreci el ferrocarril de vapor, dio origen al desplazamiento de
la poblacin hacia la periferia, proporcionando alivio a la concentracin central y estableciendo relaciones de funcionalidad en el espacio. La vivienda obrera fue creciendo en condiciones de
hacinamiento y procesos de segregacin social.
La ciudad industrial present problemas de organizacin relacionados con
las funciones que iba adoptando. Para ello se intensific el papel del gobierno y la
administracin local en lo referente a garantizar usos del suelo para la industria.
Se elaboraron instrumentos de regulacin del crecimiento, mecanismos para
reglamentar las condiciones de vida y creacin de soportes materiales para atender
las necesidades sociales de servicios pblicos y medios de consumo colectivo.
Hasta antes de la Revolucin Industrial, el comercio era la fuerza principal
para el surgimiento y evolucin de las ciudades. Con el advenimiento de stas, las
nuevas unidades productoras fueron atradas hacia los centros urbanos debido al
conjunto de ventajas que ofrecan para su localizacin. Tales ventajas iniciales
fueron cruciales para el desenvolvimiento de un sistema urbano-industrial.
A partir del fin de la Segunda Guerra Mundial, las ciudades han experimentado notables transformaciones en su base econmica, siendo la ms relevante el
surgimiento y rpida expansin de las actividades de servicios, ofrecidos tanto para
el consumo final, como tambin para la produccin. Dichas actividades han llegado
7

Benvolo, Luis. Historia de la arquitectura moderna. Editorial Gustavo Gili, Barcelona: 1987, pp. 6-57.

29
a concentrar la mayor cantidad de poblacin ocupada y han redefinido la organizacin de usos del suelo intraurbanos.

Descripcin estructural del medio urbano


La delimitacin y anlisis de la ciudad alude generalmente a criterios exclusivamente demogrficos. Esta razn es necesaria pero no suficiente para reconocer
una definicin cualitativa con su expresin concreta y cuantitativa. La ciudad no
slo es acumulacin poblacional, es adems un espacio donde se interconectan
relaciones econmicas, sociales y culturales entremezcladas con la participacin
del Estado en sus niveles local, regional o nacional y sus funciones de gobierno,
administracin, regulacin y gestin de procesos polticos y sociales.
Un criterio bsico para la delimitacin operativa de una ciudad es su
dimensin econmica. Segn la teora econmica espacial, una
ciudad es un sistema dinmico de mercados interrelacionados e
interdependientes, caracterizados por la gran densidad y especializacin de los agentes econmicos y por ciertas condiciones institucionales que influyen en el proceso de toma de decislones".
Los mercados urbanos ms significativos son: a) suelo y vivienda; b) fuerza
de trabajo; e) transporte y d) servicios pblicos. Estos mercados conviven en un
espacio continuo y contiguo propagando relaciones intraurbanas. A la vez, algunos
se relacionan con los de otras ciudades y el conjunto nacional.
Las relaciones entre distintas ciudades (o interurbanas) tienen su origen en
el hecho de que las economas urbanas no son autosuficientes, por lo que requieren
realizar transacciones con otras, creando un sistema urbano complejo de interdependencias. La ciudad es pues, una economa abierta.
El mercado urbano de trabajo es el ms importante por conjugar la dimensin demogrfica con la econmica. El anlisis de ste implica el conocimiento
sobre las ocupaciones que logra la poblacin residente, el nivel salarial alcanzado
y la masa de bienes y servicios que consume y son ofertados por la ciudad. El
8

Hirsch, Werner. Anlsis de economfa urbana. Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid: 1977, p. 16.

30
trabajador urbano es residente, factor de la produccin de bienes o prestacin de
servicios, consumidor y contribuyente en los ingresos pblicos.
El mercado de trabajo se estudia a travs de la oferta o demanda. La oferta
de trabajo urbana est en funcin de su tamao, la composicin por edades de la
poblacin y la tasa de ocupacin. La demanda se determina por el nivel de
produccin alcanzado y la cantidad del factor trabajo utilizada''.
En trminos operativos, la oferta de trabajo se mide con la informacin sobre
poblacin econmicamente activa (PEA) del censo general de poblacin y vivienda;
las encuestas nacionales sobre empleo urbano, o encuestas sobre ocupacin. Los
indicadores de la demanda se obtienen del personal ocupado declarado en los
censos econmicos (agropecuario, industrial, de transportes y comunicaciones,
comercial y de servicios), o estimado en el sistema de cuentas nacionales. En la
delimitacin de una ciudad interesa el lado de la oferta, es decir las caractersticas
de la PEA en cuanto a sus niveles de participacin y la divisin por ramas de
actividad.
Una ciudad se caracteriza por contener un tamao poblacional lmite
inferior y mercado de trabajo en actividades tpicamente urbanas, es decir,
dentro de los sectores secundario y terciario. Empricamente, se ha establecido como parmetro mnimo de localidades con actividades tpicamente urbanas a 70% de la PEA local en actividades industriales y de servicios,
o 40% en la industria manufacturera 10.
Los criterios demogrficos y de la estructura del mercado de trabajo constituyen los elementos centrales para la delimitacin emprica de una ciudad a partir
de su definicin cualitativa. Sin embargo, otros estudios han utilizado tambin
indicadores sobre la calidad de vida, considerando a la dotacin de infraestructura
y servicios pblicos como un indicador diferencial entre las ciudades y localidades
rurales 11.
Las variables' consideradas son: a) porcentaje de viviendas con agua
potable, drenaje, electricidad o telfono; b) porcentajes de alumnos que asisten a
9

Ibid. pp. 200-216.

10

Berry, Brian. Cty classification handbook: methods and applicatlons. John Wiley and sons, Nueva York: 1972, pp.
11-15.

11

Garza, Gustavo y Sobrino, Jaime. Industrializacin perifrica en el sistema de ciudades de Bina/oa. El Colegio de
Mxico, Mxico: 1989, pp. 14-22.

31
escuelas de educacin bsica; c) camas de hospital por cada 1,000 habitantes; d)
ingresos pblicos per cpita y e) camiones del servicio de limpia por cada 10,000
habitantes.

Con base en las variables demogrficas, econmicas y de calidad de


vida de la poblacin, las localidades se pueden dividir segn la
siguiente tipologa 12:
-

Localidades
Localidades
Localidades
Localidades

rurales, con poblacin menor a 4,999 habitantes.


mixtas-rurales, entre 5,000 y 9,999 habitantes.
mixtas-urbanas, entre 10,000 Y 14,999 habitantes.
urbanas, mayores de 15,000 habitantes.

Urbanizacin y urbanismo
El fenmeno urbano es uno de los rasgos ms sorprendentes de la civilizacin
contempornea. Sin embargo, los trminos urbano, urbanismo y urbanizacin se
refieren a cosas distintas, aunque los tres contienen como punto de partida a la
ciudad definida en trminos de una concentracin demogrfica y actividades
socioeconmicas.

Lo urbano tiene que ver con la existencia de ciudades. Es decir, localidades


especializadas en actividades no rurales y con ciertos niveles en la calidad
sociocultural de vida.
Por otro lado, el urbanismo es la disciplina que se encarga de la organizacin del medio fsico que permite el desarrollo de la vida material, sentimental y
espiritual en sus manifestaciones individuales y colectivas 13.
Finalmente, la urbanizacin es un proceso de concentracin de poblacin
en ciudades, de tal manera que aumenta la proporcin de poblacin urbana
respecto a la total de un territorio dado 14.
12

Unikel, Luis; Garza, Gustavo y Ruiz, Crescencio. Op. cit. pp. 337-355.

13

Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas (SAHOP). Glosario de trminos sobre asentamientos
humanos. Mxico: 1976, p. 148.

14

Ibid. p. 149.

32
De las definiciones anteriores, es necesario resaltar el uso de la variable
tiempo y los niveles abstracto -o espacial- y concreto -o territorial-o Lo urbano
y el urbanismo se refieren a un punto en el tiempo: el sistema urbano nacional en
1990, o la distribucin de usos del suelo en la Ciudad de Mxico. Por otro lado, el
proceso de urbanizacin visualiza la dinmica de crecimiento de las ciudades en
un perodo de tiempo.
Lo urbano y la urbanizacin consideran, en principio, a las ciudades simplemente como puntos localizados en el territorio, lo que confiere una nocin abstracta.
Sin embargo, en lo urbano se llega frecuentemente a la expresin material cuando:
a) en el campo de la economa urbana se analiza la distribucin espacial de los
distintos mercados; b) en la sociologa, cuando se estudia la estratificacin espacial
de las clases sociales, etc. En el polo opuesto aparece el urbanismo, pues su punto
de partida es la base material construida y reconoce que ninguna actividad humana
es independiente del medio fsico-social que lo rodea.
La planeacin urbana obtiene del urbanismo la informacin necesaria
sobre la distribucin y organizacin del medio construido de la ciudad, pero
al ser una disciplina encargada de proponer mecanismos para lograr la
eficiencia y equidad de lo urbano a futuro, requiere adems conocer el
proceso de urbanizacin ocurrido y esperado.
La interrelacin existente entre lo urbano y la urbanizacin es tema de
controversia. Algunos estudios sostienen que la urbanizacin es producto de la
revolucin industrial, por lo que la industrializacin y el desarrollo econmico han
determinado a la urbanizacin. En sentido contrario, otros estudios apuntan a
ubicar a la urbanizacin desde el momento en que aparecieron las ciudades, o ms
an, desde que los individuos empezaron a formar grupos.
Con las aportaciones de ambas perspectivas, se concluye que los antecedentes histricos son relevantes para el conocimiento de la configuracin actual de
los asentamientos en el territorio y las diferentes funciones que han asumido los
centros urbanos. Adicionalmente, las conclusiones de la urbanizacin capitalista
derivada de la revolucin industrial y el avance posterior del sector servicios, dan
pauta para conocer la distribucin espacial de las actividades econmicas en el
territorio, los movimientos migratorios hacia las ciudades, los cambios en las formas
de organizacin social, econmica y cultural y los retos que enfrenta el gobierno y
la administracin pblica.

1.2

Las ciudades y el desarrollo


.

,.

socroeconorruco
a urbanizacin contempornea se caracteriza por la relativa multiplicacin de
centros urbanos que experimentan acelerados procesos de urbanizacin. Dichas ciudades atraen grandes flujos migratorios; concentran actividades econmicas y en algunos casos su expansin fsica ha rebasado los lmites
poltico-administrativos. Existe adems, una participacin creciente del gobierno
en sus mbitos local, regional y nacional para solucionar las contradicciones
generadas.

El desarrollo urbano actual es producto de una serie de factores y determinantes que estructuran la organizacin espacial de los asentamientos y las relaciones intraurbanas generadas entre los distintos agentes. Entre los factores ms
significativos destacan:
a) los de orden geogrfico;
b) econmico;
e) tecnolgico y
d) social.

34

Factores geogrficos del desarrollo urbano


Los factores geogrficos, o del medio natural, ocupan un lugar relevante en el
estudio de las ciudades, pues contribuyen a la explicacin de la distribucin
espacial, el crecimiento urbano y la eleccin y desarrollo de sus actividades 15. Lo
anterior es el campo de estudio de la geografa urbana y se analiza a escala regional
y local.
Desde el punto de vista regional, la posicin de una ciudad es su ubicacin
en relacin con hechos naturales susceptibles de influir en su desarrollo:
a)

condiciones generales para la circulacin;

b)

condiciones para el intercambio de mercancas e informacin;

e)

presencia de recursos naturales y

d)

la posibilidad de resguardo ante contingencias naturales.

Estos elementos estimulan el origen y crecimiento de las ciudades al mismo


tiempo que propicia la distribucin espacial de las actividades. Se tiene por ejemplo,
el surgimiento y consolidacin de ciudades mineras como Zacatecas, Taxco y
Guanajuato, o de Poza Rica a partir de la extraccin petrolera. Otras ciudades como
Monterrey se deben a un objetivo inicial de orden comercial pero, ante la conjuncin
de otra serie de factores, transformaron su funcin para convertirse en polos
industriales o de servicios.
Por lo que respecta al mbito local, el emplazamiento de una ciudad se
compone por el marco topogrfico que sostiene la base material construida. Las
caractersticas de pendientes y calidad de suelo le infieren una configuracin al
tejido urbano. Existen estructuras urbanas con disposicin desordenada: Guanajuato, Zacatecas o Cuernavaca; en plano radioconcntrico: Aguascalientes o San
Luis Potos; cuadriculadas: Saltillo, Ciudad Obregn o Mrida; o lineales: Veracruz,
Navojoa o Cuautla. Al aumentar el tamao de la ciudad, se va perdiendo la
configuracin inicial.
15

Pierre, George. Geografa urbana. Editorial Ariel, Barcelona: 1974, p. 46.

35
Los distintos estudios realizados con la perspectiva geogrfica han encontrado ciertas regularidades en la localizacin de los asentamientos en el
territorio 16.
La distribucin espacial de la actividad humana refleja una adaptacin
ordenada al factor distancia, tanto a nivel inter como intraurbano.
Las decisiones de localizacin intentan minimizar el efecto de friccin
debido a la distancia.
Todas las localizaciones tienen un cierto grado de accesibilidad, pero
algunas son ms que otras.
Las actividades humanas tienden a la concentracin en pocos puntos del
territorio. Para el caso de las actividades econmicas, su aglomeracin en
las ciudades es producto de una serie de ventajas que ofrecen.
La organizacin de los asentamientos humanos en el territorio contiene un
carcter jerrquico. La ordenacin tiene que ver con los tamaos de
poblacin, las funciones de las ciudades y la accesibilidad.
Las localidades urbanas presentan una conducta focal. Lo anterior implica
la conformacin de stas como lugares centrales o nodos de concentracin
de bienes y servicios que, a Su vez son ofrecidos para la poblacin residente
y la contenida en su rea de influencia.
El concepto de accesibilidad es muy importante no slo para la geografa,
sino tambin para la planeacin y administracin pblica. El gobierno y los especialistas en la planificacin han estado tradicionalmente interesados en la accesibilidad, que aunque aparentemente es clara, se dificulta su explicacin pues
intervienen dos componentes cualitativamente distintos: a) geogrfico, o accesibilidad !ocacional, que tiene que ver con la distancia fsica y enfatiza los flujos y
movimientos y b) social, o accesibilidad social, que se relaciona con status, clases
sociales, movilidad social, acceso a servicios pblicos y valores culturales. La
conjuncin de ambos componentes propicia la accesibilidad tnteqral".
16

Chorley, Richard y Haggett, Peter. La geograffa y los modelos socioeconmicos. Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid: 1971, pp. 214-217.

17

Garrocho, Carlos. Localizacin de los servicios en la planeacin urbana y regional: aspectos bsicos y ejemplos
de aplicacin. El Colegio Mexiquense, Zinacantepec, Edo. de Mxico: 1992, pp. 15-21.

36

Determinantes econmicos de la urbanizacin


Los factores geogrficos han incidido en la conformacin y distribucin de los
asentamientos en el territorio. Sin embargo, los econmicos han sido la fuerza
motriz del desarrollo urbano. Hasta mediados del presente siglo, la urbanizacin
estuvo supeditada por la industrializacin, pero a partir de ese momento, la
dinmica de crecimiento del sector terciario ha sido el ms importante, transformando la estructura y desempeo de los mercados urbanos de trabajo!".
Las zonas urbanas ofrecen una serie de ventajas para la localizacin y
concentracin de actividades. Tales ventajas se denominan economas de aglomeracin y se dividen en 19:
a)

Economas de escala. Se logran gracias a la integracin de actividades necesarias o complementarias para la produccin de bienes
o prestacin de servicios, tendiendo a la aglomeracin de unidades
econmicas y logrando disminuir los costos unitarios de produccin
y operacin.

b)

Economas de urbanizacin. Constituyen las ventajas ms relevantes para la concentracin de actividades. Incluyen las redes de
infraestructura; acceso al mercado; disponibilidad de mano de obra;
servicios colaterales y complementarios; transportes; comunicaciones y asistencia gubernamental. Se les llama tambin condiciones
generales para la produccin, por ser el conjunto de elementos sin
los cuales no se podra llevar a cabo la actividad.

e)

Economas de localizacin. Conceptual izadas como las ventajas


que se ofrecen para determinados giros de actividad econmica. Por
ejemplo, para un determinado grupo industrial seran las oportunidades de adquisicin de sus insumos o la demanda de mano de obra
con ciertas caractersticas. En el caso de los servicios, las economas
se entremezclan con su factor bsico de localizacin que es la
mxima cercana a los consumidores.

18

Standback, Thomas y Noyelle, Thomas. emes in transition. Land Marck Studies, Nueva Jersey: 1982, pp. 7-28.

19

Richardson, Harry. Elementos de economa regional. Editorial Alianza Universidad, Madrid: 1975, pp. 75-114.

37
Las economas de escala se logran al interior de los establecimientos,
mientras que las de urbanizacin y localizacin son externas y estn ligadas a la
aglomeracin resultante de la ciudad. El conjunto de las distintas economas recibe
el nombre de factores locacionales.

La disposicin, uso y desarrollo de factores locacionales no es el


mismo en todas las ciudades, por lo que se van concentrando cierto
tipo de actividades o funciones econmicas predominantes. Dichas
funciones se agrupan en a) produccin; b) distribucin y c) consumo, y permiten realizar clasificaciones funcionales de cualquier
sistema urbano naconaf",
La distribucin de funciones y actividades en el territorio es producto del
proceso de urbanizacin, gracias al cual las zonas urbanas se van especializando
en ciertas actividades econmicas, delineando un perfil espacial y estableciendo
divisiones territoriales del trabajo.
Los ncleos urbanos requieren importar una serie de bienes y servicios y
generar divisas a partir de la exportacin. Segn la teorie de base econmica, las
actividades de exportacin componen el sector motriz de la economa urbana".
El sector bsico o de exportacin de una ciudad se establece con el conjunto
de actividades en las cuales se especializa y que son consumidas en la localidad
y fuera de sta. Dicho sector incluye tambin la PEA que labora en otro punto y
gasta sus ingresos donde reside. Segn la teora, mientras ms pequea sea una
localidad, la importancia relativa de su sector de exportacin es mayor, conforme
aumente de tamao, ir perdiendo participacin en su estructura econmica, ya
que se tender a la diversificacin y se dar mayor peso a las transacciones
internas. Las exportaciones no slo generan divisas para importar bienes y servicios, sino adems contribuyen activamente a la base impositiva local en beneficio
de las finanzas pblicas.
La organizacin interna de las actividades econmicas en las zonas urbanas
implica interdependencias jerarquizadas y aprovechamiento de ciertas ventajas.
Algunas actividades se concentran en pocos puntos, mientras que otras prefieren
20

Goodall, Brian. La economa de las zonas urbanas. Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid: 1977. pp.
45-87.

21

Ibid. pp. 120-126.

38
localizaciones diversificadas. En primer caso aparecen los servicios financieros,
oficinas pblicas y corporativas, a dems del comercio de bienes superiores; su
tendencia a la aglomeracin en torno al centro de la ciudad, responde a sus
necesidades de mayor accesibilidad.
Las zonas industriales aparecen en puntos especficos. En un primer momento existe una clara preferencia para cambiar por la ubicacin central, posteriormente hacia la periferia aprovechando las vialidades regionales.
Por otro lado, el comercio y los servicios destinados al consumidor contienen
como determinante locacional su acceso a la demanda, por lo que el emplazamiento de dichas actividades se gua por la densidad de poblacin y accesibilidad social.

Desarrollo tecnolgico y ciudad


El progreso tcnico de la sociedad se interrelaciona cada vez ms con las ciudades
a travs de los desarrollos generados y su difusin. Independientemente de las
modificaciones ocurridas en los patrones de consumo urbano y necesidades
sociales surgidas a partir del desarrollo tecnolgico en la produccin de bienes y
prestacin de servicios, es innegable que las repercusiones tecnolgicas ms
relevantes para el mbito urbano y regional se han dado en las reas de comunicaciones y transportes.
Los transportes colectivos aseguran la integracin de las distintas zonas de
la ciudad, al mismo tiempo que jerarquizan la accesibilidad espacial con la consecuente especializacin. Los flujos internos se distribuyen bajo una relacin tiempo/espacio relativamente aceptable. La difusin del automvil particular ha
propiciado la dispersin urbana, su expansin y el alejamiento entre zonas residenciales y de trabajo.
La estructura urbana actual se organiza a partir de vialidades donde se
efecta el trnsito de bienes y personas. En ellas se presentan problemas de
congestin, aumentando el tiempo de traslado y contaminando el ambiente.
Para un buen nmero de empresas industriales el desarrollo del transporte
ha contribuido para tener una mayor libertad en la toma de decisiones locacionales.
Gracias a l, se han podido salvar barreras como el acceso oportuno a los insumas

39
necesarios o el mercado del producto. Ciertas firmas descentralizan xitosamente
etapas de su proceso productivo. El resultado ha sido una transformacin en la
divisin espacial del trabajo, tanto intra como interurbana.
La importancia creciente de la gestin e informacin en el medio urbano,
propicia la dependencia de la industria al complejo de relaciones que se dan en la
ciudad". De esta manera, la base econmica ya no est en funcin de las
decisiones de la industria, sino por el contrario, la evolucin industrial se determina
por los desarrollos tecnolgicos ocurridos en ella. Con el avance en los medios
informativos y de comunicacin, la transferencia de mensajes ya no suponen
contactos interpersonales, siendo stos mltiples y directos.
El transporte y las comunicaciones ponen en entredicho la consideracin
tradicional de la densidad fsica del hbitat como nico medio para lograr
un alto nivel de densidad social.
Lo anterior exista en la medida que el contacto supona necesariamente
desplazamientos a pie y que los mensajes se intercambiaban a partir de relaciones
cara a cara. El nivel de desarrollo alcanzado por un pas o ciudad tiene mucho que
ver con las acciones del Estado para crear y proporcionar modos de transporte
pblico y medios de comunicacin. Dichos elementos no sustituyen las relaciones
personales, sino que por el contrario, ambas formas evolucionan paralelamente'".

Factores sociales del crecimiento urbano


Al ser la ciudad un conjunto continuo y contiguo de poblacin y actividades, la
sociedad urbana se define como un cierto sistema de valores, normas y relaciones
que poseen especificidad histrica y lgica propia de organizacin y transforrnacn'". La sociedad urbana implica la existencia de una cultura urbana que se
antepone a la sociedad rural.
22

Castells, Manuel. La cuestin urbana. Editorial Siglo XXI, Mxico: 1980, p. 31.

23

Centre Nationale de la Recherche Scientifique. Anlisis interdisciplinario del crecimiento urbano. Instituto de
Estudios de Administracin Local, Madrid: 1976, p. 82.

24

Castells. Manuel. Op. cit. p. 95.

40
El estudio de la sociedad urbana es tema de muchos investigadores con
distintas corrientes de pensamiento. La primera concepcin de relieve se desarroll
en la dcada de los veinte y se denomin ecologa humana. Para ella, era
indispensable estudiar los problemas del equilibro bitico de las ciudades, particularmente los procesos de estabilizacin y transicin. La ciudad se concibe como
un ecosistema y la urbanizacin es producto de procesos de estratificacin y
diferenciacin espacial, donde la accesibilidad y factores geogrficos, econmicos,
culturales y administrativos generan procesos ecolgicos de concentracin, centralizacin, segregacin, sucesin e lnvasrr".
Una segunda aportacin al estudio de la sociedad urbana es la teora de la
modernidad, en la cual la sociedad debe pasar por una serie de etapas de
transicin, siendo los cambios y la movilidad social indicadores del trnsito. El
cambio social es un proceso de ruptura de valores y costumbres sin mediar
necesariamente un cambio en la estructura econmica. La movilidad social es el
ascenso o descenso de la poblacin en sus niveles de ingreso, que propicia
transformaciones en sus patrones de consumo, costumbres y pensamientos. Las
variables de anlisis son la etapa en que se encuentra la sociedad y la velocidad
de su cambio'",
A partir de esta ltima teora en Amrica Latina se desarroll la teora de la
dependencia, la cual parte del reconocimiento de las caractersticas del desarrollo
capitalista mundial y establece adems que la dependencia -y el subdesarrolloes una situacin que manifiestan algunos pases, caracterizada por presentar una
economa condicionada al desarrollo de otra. La dependencia es un proceso
desigual y combinado donde coexisten, en el caso urbano, dos tipos de sociedades:
la moderna, ligada al capitalismo mundial, y la tradicional o subdesarrollada. Cada
una con diferentes velocidades de evolucin. Lo anterior implica un carcter dual
y combinado de la configuracin y problemtica urbana".
De manera colateral a la teora de la dependencia, la teora de la marginalidad pone nfasis en el estudio del sector no integrado o tradicional. Esta es una
posicin de corte antropolgico, en la cual se prioriza el anlisis de las condiciones
de vida de la poblacin marginada, es decir, aquella que no se integra a actividades
formales, incorporndose al sector informal de la economa.
25

Park, R; Burguess, E. y McKenzie, R. The city. The University of Chicago Press, Chicago: 1925.

26

Germani, Gino. Urbanizacin, desarrollo y modernizacin. Editorial Paids, Buenos Aires: 1976, pp. 16-77.

27

Sunkel, Oswaldo y Paz, Pedro. El subdesarrollo latinoamericano y la teorfa del desarrollo. Editorial Siglo XXI,
Mxico: 1970, pp. 10-35.

41

La marginalidad tiene dos formas de expresin urbana:


a)

De manera dispersa, a travs de los empleos informales que aparecen a lo largo de la ciudad.

b)

Concentrada o de unidad fsica expresada en los asentamientos


irregulares.

1.3

El fenmeno metropolitano
l proceso de urbanizacin que ocurre en un pas se verifica por el cambio en
el porcentaje de la poblacin total que se asienta en zonas urbanas durante
determinado tiempo. Dicho proceso implica el aumento en el tamao de las
concentraciones econmico-demogrficas, su multiplicacin relativa y transformaciones en la organizacin espacial.

Un pas atraviesa un significativo proceso de urbanizacin cuando su tasa


de urbanizacin aumenta por lo menos 5% durante 10 aos. Sin embargo, esto no
significa que todas sus ciudades crecen a ritmos similares.
El desarrollo urbano de una localidad especfica est en funcin de factores
generales y particulares. Entre los primeros se enumeran: a) la situacin econmica
global del pas; b) movimientos migratorios tradicionales y c) cambios en las
variables demogrficas de natalidad y mortalidad. Respecto a los segundos se
pueden mencionar: a) el establecimiento de una o varias grandes empresas; b)
polticas de fomento y promocin de actividades econmicas; c) aprovechamiento
de ventajas comparativas y d) elementos coyunturales.
La expansin en algunas ciudades ha propiciado la incorporacin a su tejido
urbano de zonas continuas que no pertenecen a sus lmites poltico-administrativos
y son ocupadas con usos del suelo habitacional, industrial, de servicios o equipamiento.

44

Zonas metropolitanas
Una zona metropolitana se define como la extensin territorial en la que se
encuentra la unidad poltico-administrativa de una ciudad central (en el caso de
Mxico, el municipio), ms todos aquellos por los que se ha extendido la mancha
urbana. Los lmites municipales no son barrera artificial del crecimiento urbano y
en algunos casos, inclusive, lo han promovido.

Una zona metropolitana se integra por la unin fsica o funcional de


dos o ms municipios que contienen a la ciudad central y un conjunto
de localidades contiguas a la primera, o que son dominadas por las
actividades socioeconmicas de sta. Para el caso de la Ciudad de
Mxico, su zona metropolitana en 1990 se conform por las 16
delegaciones del Distrito Federal y 26 municipios del Estado de
Mxico.

El trmino zona metropolitana fue adoptado en Estados Unidos. Para la Gran


Bretaa, el fenmeno metropolitano recibe el nombre de conurbacin y en Alemania se define aglomeracin urbana. Otros pases han bautizado a zonas metropolitanas particulares: la regin metropolitana de Pars, o el Gran Buenos Aires.
El concepto de zona metropolitana es distinto al de rea urbana o rea
metropolitana. La primera envuelve o rodea a la segunda y su forma es ms regular,
puesto que considera la superficie municipal de la ciudad central y los asentamientos conurbados. En el segundo caso, el rea alude exclusivamente al tejido urbano
construido y contiguo, con lmites ms irregulares y finaliza donde la superficie tiene
un uso del suelo no urbano.
La poblacin y superficie de la zona metropolitana es mayor que la de su
rea urbana. La zona metropolitana incluye a la poblacin perifrica que habita en
localidades mixtas o rurales y distantes a varios kilmetros del rea metropolitana.

45
Mapa 1.1
Zona y rea Metropolitana

~--- ZONA METROPOLITANA

......._ _-\-

REA METROPOLITANA

Aunque no son sinnimos, a la zona metropolitana tambin se le denomina


con frecuencia metrpoli. Metrpoli, palabra griega que significa ciudad madre, se
utiliza para designar a la localidad principal, predominante o hegemnica de un
pas, estado o regin en el que ejerce su influencia. De manera particular, la
metrpoli sera el asiento del gobierno local o nacional.
El tamao e importancia de la metrpoli est en funcin de la superficie que
se considera: para Mxico, la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico es la
metrpoli, lo mismo que Mrida para la pennsula de Yucatn.

46

Proceso de metropolizacin
La dinmica de crecimiento de las zonas metropolitanas recibe el nombre de
proceso de metropolizacin y su expresin cuantitativa se traduce al comparar los
niveles de concentracin relativa que van adquiriendo estos conglomerados. Un
pas ha pasado de un espectro urbano a otro metropolitano, cuando estas ltimas
alcanzan:
a)

tasas de crecimiento demogrfico superior al promedio urbano;

b)

concentran ms del 40% de la poblacin nacional y

c)

dominan todo el sistema urbano del pas en cuestin.

Una zona metropolitana es resultado de dos procesos distintos: por un lado

y el ms comn, la ciudad central rebasa sus lmites municipales anexando


localidades y superficies de otros municipios. Esta es una metropolizacin de tipo
central y las localidades perifricas no representan ms del 30% de la poblacin
metropolitana. Sin embargo, estas ltimas pueden desarrollar subcentros o nodos
alternativos de concentracin de actividades.
En el segundo caso, la metropolizacin ocurre cuando dos localidades de
tamao similar van creciendo de manera conjunta hasta el momento de constituir
un solo conglomerado urbano. Se trata de una metropolizacin bifuncional y no
existe predominio por parte de alguno de los lugares centrales.
El proceso de metropolizacin no es slo aumento en el tamao y
densidad de las aglomeraciones urbanas. Es adems la difusin,
organizacin y jerarquizacin de actividades y funciones en el espaci0

28

Al interior de las zonas metropolitanas, su crecimiento ha evidenciado ciertos


patrones regulares de comportamiento, dando lugar a la conceptualizacin de
etapas de metropolitanismo, o fases del proceso de metropozacln'":
28

Castells, Manuel. Op. cit. p. 28.

29

Surez, Luis. "Metropolitan evolution, sectorial change and the city size distributiori'. En: Urban studies. nm. 25, 1988.

47
a)

En una primera etapa, la poblacin residente y la demanda ocupacional del distrito comercial central crece. Lo mismo ocurre en las
partes de la ciudad central adicionales al distrito comercial y el rea
urbana de los contornos metropolitanos. La dinmica poblacional
ms importante se observa en el anillo contiguo al distrito central,
mientras que el mercado de trabajo se concentra en ms del 50%
sobre el distrito central. Esta etapa termina cuando el distrito central
comienza a perder poblacin.

b)

Durante la segunda etapa, la poblacin decrece en el distrito central,


crece a tasas moderadas en el resto de la ciudad central y se acelera
el ritmo demogrfico del primer anillo circundante a la ciudad central.
La demanda ocupacional se sigue concentrando en el distrito central,
pero se estabiliza. Se observan fenmenos de relocalizacin de
actividades hacia la periferia.

c)

En las etapas subsiguientes, el distrito central sigue perdiendo poblacin y en algunos casos disminuye el empleo. Las partes adyacentes
de la ciudad central se estabilizan e incluso pierden poblacin y la
dinmica de crecimiento es ms importante en los anillos perifricos.

Las etapas de metropolitanismo se caracterizan por el desplazamiento


progresivo en las tasas de crecimiento del centro hacia la periferia: primero de
poblacin y luego de demanda. ocupacional. La poblacin residente en los anillos
proviene de zonas ms centrales (o migracin intrametropolitana), nuevas familias
o migraciones rural-metropolitana o urbana-metropolitana. El crecimiento de la
demanda ocupacional es producto de relocalizaciones (sobre todo industriales) o
apertura de nuevos establecimientos.
Aunque se frenara completamente el crecimiento social de una zona metropolitana, o incluso se expulsara poblacin, sta seguira creciendo en trminos de
superficie por los eventos demogrficos de natalidad y formacin de nuevas
familias. El centro y primer anillo contienen poblacin con edades promedio
superior al conjunto metropolitano.

48

Delimitacin de zonas metropolitanas

Para la delimitacin operativa de zonas metropolitanas an no existen acuerdos


generalizados y es tema de investigacin casi exclusiva de pases desarrollados.
El poco avance en este conocimiento radica en el concepto mismo de zona
metropolitana, el cual establece la unin fsica o funcional de un tejido urbano
localizado en dos o ms unidades poltico-administrativas. Lo anterior implica: a)
un espacio construido continuo; b) que incluye la variable accesibilidad y e) la
incorporacin del trmino funcionalidad.
Para la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH), el fenmeno de
conurbacin se presenta cuando dos o ms centros de poblacin forman, o tienden
a formar, una unidad geogrfica, econmica o social. Para efectos legales, la zona
de conurbacin es el rea circular generada por un radio de 30 kilmetros. Cuando
la conurbacin aparece entre localidades de distintas entidades federativas, el
centro del crculo ser el punto de interseccin de la lnea fronteriza interestatal. Si
los centros de poblacin pertenecen a un solo estado, el centro del radio de
conurbacin se ubica en el punto medio que resulte de unir a las localidades.
La norma establecida por la legislacin no coincide con los lmites que
surgieran si se aplica el concepto de zona metropolitana mencionado arriba, por lo
que es indispensable avanzar en una propuesta de delimitacin. Esto es necesario
puesto que la administracin y planeacin del espectro metropolitano deber
abarcar tanto el espacio geogrfico como las interrelaciones funcionales que se
generan.

La delimitacin de una zona metropolitana est en funcin de las


variables cuantitativas empleadas. Los municipios metropolitanos
deben cubrir tres requisitos bsicos: a) contigedad o accesibilidad
fsica: b) caractersticas predominantemente urbanas y c) interdependencia mayor con el municipio central.

49
Los municipios conurbados a la ciudad central presentan las siguientes
caractersticas";
a)

Tasa de crecimiento poblacional igualo mayor respecto al municipio


central.

b)

Estructura ocupacional principalmente urbana. Es decir, debe contener al menos 50% de su PEA en los sectores secundario y terciario.

e)

Tasa de urbanizacin superior al 50%, considerando como localidades urbanas todas aquellas integradas a la rea metropolitana, y/o
localidades de 5,000 y ms habitantes.

d)

Valor agregado de su industria manufacturera. Esta variable es


relevante, pues este tipo de actividades prefieren una localizacin
perifrica.

e)

Distancia carretera de hasta 15 kilmetros entre el centro de la ciudad


central o los subcentros del anillo exterior y la cabecera municipal
perifrica. La incorporacin de esta variable resulta de las conclusiones encontradas en los modelos gravitacionales que indican el nivel
de interaccin entre dos puntos'".

Zonas metropolitanas en el mundo


A principios de siqlo, slo uno de cada 10 habitantes del planeta viva en las
ciudades y las zonas metropolitanas aparecan en lugares de rpida industrializacin. A partir de 1950, la urbanizacin mundial se aceler dando lugar a aglomeraciones metropolitanas en todos los continentes. En ese ao, diez zonas
metropolitanas rebasaban los 5 millones de habitantes.
30

Unikel, Luis; Garza, Gustavo y Ruiz, Crescencio. Op. cit. pp. 121-124.

31

Isard, Walter. Mtodos de anlisis regional. Editorial Ariel, Barcelona: 1973, pp. 187-226.

so
Para 1990, el globo terrqueo contaba con 33 reas metropolitanas cuya
poblacin superaba 5 millones de habitantes; de ellas, 15 tenan ms de
10 millones y seis, 15 o ms millones de habitantes. Asimismo, en las 100
ciudades ms pobladas del planeta habitaban 565.5 millones de habitantes, 11.5% de la poblacin mundial, y tres ciudades rebasaban lmites
intemactonales'".

Cuadro 1.1

Las 15 reas metropolitanas ms grandes del mundo, 1990

rea Metropolitana

Pas

Poblacin

1. Tokio-Yokohama
2. Nueva York

Japn

3. Sao Paulo
4. Osaka
5. Sel
6. Cd. de Mxico
7. Mosc
8. Bombay
9. Calcuta
10. Buenos Aires
11. Los Angeles
12. Londres
13. El Cairo
14. Ro de Janeiro
15. Pars

Brasil
Japn
Corea
Mxico
CEI
India
India
Argentina

28.7 milis.
17.4
17.2
16.8
15.8
15.0
13.2
12.9
12.9
12.4
11.5
11.1

E.U.A.

EUA
Inglaterra
Egipto
Brasil
Francia

11.0
10.9

10.0

Fuente: Population Crisis Committee, Condiciones de vida en las 100 reas metropolitanas ms grandes del mundo. Washington
D.C.:1990.

La magnitud alcanzada por las zonas metropolitanas representa enormes


retos para el gobierno y la administracin local y nacional. La concentracin no es
garanta de la calidad de vida de sus habitantes y, en muchos casos se contrapone.
Las contradicciones que generan las grandes urbes se expresan entre los distintos
32

Population Crisis Committee. Condiciones de vida en las 100 reas metropolitanas ms grandes del mundo.
Washington D. C.:1990.

51
agentes sociales y entre la poblacin y el espacio geogrfico; entre la poblacin y
el medio ambiente.
El ndice de hacinamiento por vivienda es notable en algunas zonas metropolitanas. En promedio existen 4.2 personas por dormitorio en Bombay, 3.0 en
Calcuta y 2.0 en Se1 33.
Algunos sectores de la poblacin metropolitana viven en condiciones de
marginalidad. De los ingresos totales, los habitantes de Sao Pauto, Bombay y
Calcuta, destinan ms de la mitad de sus ingresos para satisfacer sus necesidades
de alimentacin, mientras que en Sel, Ciudad de Mxico, Mosc, Buenos Aires y
El Cairo, destinan entre 30 y 50%34.
La inseguridad es otra caracterstica de las grandes aglomeraciones metropolitanas. En El Cairo ocurren 56.4 homicidios por cada 100,000 habitantes al ao;
La segunda ms violenta es Ro de Janeiro con 36.6, seguida por Sao Paulo (26.0),
Ciudad de Mxico (17.6), Nueva York (12.8) y Los Angeles (12.4)35.
En las zonas metropolitanas se logran niveles de eficiencia productiva y
desarrollo tecnolgico sin igual. Se aprovechan al mximo economas ligadas a la
aglomeracin, pero coexisten externalidades como inseguridad, contaminacin,
congestionamiento vial, desempleo, miseria y catstrofes.

Los lmites al crecimiento metropolitano parecen no tener fin. El


proceso de metropolizacin en algunas partes del planeta ha sido de
tal magnitud, velocidad y orlqinalldad que ha dado lugar a la fusin,
primero funcional y despus fsica, de dos o ms zonas metropolitanas. Esta forma de organizacin del espacio se llama megalpolis,
palabra griega que significa gran ciudad. La megalpolis es el reflejo
de la nueva organizacin del espacio, en la cual existe conurbacin
entre zonas metropolitanas, con densidad poblacional considerable
y varios ncleos prximos entre s. A este nivel, los problemas y
mecanismos de administracin superan la escala netamente espacial, para incorporar elementos sectoriales.
33

Ibid.

34

lbid.

35

bid.

52
Las principales caractersticas de una megalpolis sorr":
a)

Vasta superficie que entremezcla usos del suelo urbano, suburbano


y metropolitano, conformando una cinta casi continua de ciudades.

b)

Gran poder de las grandes ciudades para absorber zonas rurales


circundantes.

e)

Alta concentracin poblacional y preeminencia econmica sobre el


resto del sistema urbano nacional.

d)

Cambios notables en los gradientes de densidad poblacional.

e)

Flujos intensos de bienes y personas, con zonas definidas para uso


residencial, laboral, comercial y de servicios.

La primer megalpolis reconocida en el mundo fue el sistema urbano del


noreste de Estados Unidos: Bastan-Nueva York-Filadelfia-Washington. En la actualidad, este pas cuenta con otras tres: en los grandes lagos (Chicago-DetroitCleveland); en Florida (Miami-Tampa-Orlando) y en California (Los Angeles-San
Diego-Tijuana). En Alemania se reconoce la aglomeracin del ro Ruhr yen Japn,
Tokio-Yokohama integran una ms.

36

Gottman, J. "Megalopolis: the urbanized northeaster seabord'. En: Readings in urban geography. The University of
Chicago Press: 1959.

1.4

Teoras del desarrollo regional


a organizacin Y distribucin de la poblacin Y actividades econmicas en el
territorio es resultado de un conjunto de variables que han evolucionado
histricamente. Por ello, la regin no es un invento, sino que por el contrario nace,
crece y se desarrolla independientemente de su reconocimiento oficial o establecimiento artificial por parte de la administracin pblica.

El estudio regional surge de la aplicacin del enfoque econmico a los


aspectos geogrficos y territoriales. La geografa y economa son los dos componentes relevantes para aprehender el conocimiento regional, pero no son los nicos
pues intervienen adems la historia, la sociologa, la demografa Yla administracin
37

pblica

La palabra regin se emplea como sinnimo de rea, es decir, cualquier


superficie de la tierra que en cierta forma es diferente a las zonas vecinas. La regin
es un espacio territorial delimitado por una o varias caractersticas que le confieren
unidad. La delimitacin vara segn los distintos conceptos que se tomen en cuenta
para su definicin

38

De lo anterior se concluye que la regin es un trmino popular pero ambiguo


y representa de alguna manera, la forma de diferenciar al espacio.
37

Guevara, Jos. La geografa regional, la regin y la regionalizacin. Universidad Central de Venezuela, Caracas:
1977, pp. 11-13.

38

Landa, Horacio. Op. cit. p. 62.

54

La prctica de la regionalizacin
Las experiencias de regionalizacin del espacio nacional estn determinadas por
los objetivos y concepto de regin que se adopta. La divisin del espacio se realiza
a partir del uso de una variable (proceso de regionalizacin de rasgos simples), o
con el conjunto de un nmero de ellas (regionalizacin de rasgos mltiples). Se
obtienen regiones fsico-geogrficas, econmicas, demogrficas, metropolitanas,
de planeacin, etc.
De acuerdo a las variables empleadas y los objetivos de regionalizacin que se persiguen, se distinguen tres tipos de regiones: regin
homognea, regin funcional y regin plan.

La regin homognea corresponde a un espacio continuo, en el cual cada


una de las partes o zonas que la integran presentan caractersticas lo ms prximas
posibles entre s, formando un territorio uniforme.
econmicas: patrones homogneos de produccin; niveles de consumo; estructura del empleo; actividades predominantes.

Variables para definir


regiones homogneas

geogrficas: topografa; clima; recursos naturales; calidad del suelo.


polticas, sociales y culturales: demarcaciones poltico-administrativas; costumbres;
pos tnicos; tradiciones.

El resultado de la regionalizacin homognea vara de acuerdo a las


variables seleccionadas y su delimitacin ser ms compleja cuanto mayor cantidad de ellas se pretenda incorporar.
La delimitacin operativa de regiones homogneas est en funcin de las
variables seleccionadas y la disponibilidad de informacin. Por razones de facilidad
de acopio y procesamiento de datos cuantitativos, la regionalizacin se realiza
comnmente con unidades poltico-administrativas completas: estados o municipios para el mbito nacional; pases para ejercicios internacionales.

55
La regin funcional; nodal o polarizada representa la nocin de interdependencia entre un lugar central y su rea de influencia. La regin funcional supone
una divisin territorial del trabajo, por lo que su anlisis y delimitacin se basa en
el estudio de intercambios y flujos que ocurren en el territorio. Se trata de un espacio
heterogneo, en el cual las diversas partes (generalmente localidades) son complementarias y mantienen entre s mayor volumen de intercambios respecto a
zonas vecinas.
Una regin funcional se determina por un espacio geogrfico, donde se
llevan a cabo mecanismos de interdependencia a travs de flujos de
personas, bienes y servicios. Dichas regiones se estructuran con base en
uno o ms lugares centrales y se delimita con las localidades que aparecen
en sus reas de influencia. Se reconoce una organizacin jerrquica y
funcional entre los asentamientos participantes.
Uno de los fundamentos de la regin funcional es la teora del lugar central,
elaborada por Christaller y ampliada por L6sch. Dicho estudio, cuyo corte es de
tipo inductivo, pretenda explicar el tamao, nmero y distribucin de los asentamientos en el territorio. Para ello, estableci que la funcin principal de una localidad
consista en actuar corno centro de produccin de bienes y prestacin de servicios
para la demanda local y su rea de influencia.
Tericamente, todas las localidades realizan funciones de produccin y
comercializacin de bienes y servicios (nodalidad), pero slo unas cuantas atienden las necesidades de la poblacin residente y de otras vecinas (centralidad).
Mientras ms grande sea una ciudad, mayor diversificacin tendr tanto su estructura econmica, corno la gama de bienes y servicios ofrecidos a su rea de
nuenca'".
Los servicios se pueden agrupar jerrquicamente, siendo de orden superior
aquellos que se localizan en ciudades ms grandes (universidades, hospitales de
especialidades, tiendas numismticas, etc.), e inferiores cuando aparecen en todas
las localidades (comercio al menudeo de alimentos y bebidas).
Dentro de las aplicaciones de este tipo de regin, aparece el enfoque de
sistema de ciudades, definido como una totalidad compleja, interrelacionada y
compuesta por dos grandes dimensiones: a) las ciudades o lugares centrales, que
estructuran la red urbana y se clasifican segn su nivel jerrquico. Aqu, los lugares
39

Preston, Roger. "The structure of central place systems". En: Economic geography. vol. 47. nm. 2: 1971, pp. 136-155.

56
centrales establecen relaciones funcionales de acuerdo a sus atributos y flujos de
bienes y personas generados y b) el espacio regional o rea de influencia de las
ciudades. Los lmites se definen por la magnitud de los flujos que se oriqinan'".

Las zonas metropolitanas conforman un sistema econmico especial que se puede definir como regin metropolitana. Dicha regin
es de tipo nodal, es decir, compuesta por el ncleo urbano central (o
rea metropolitana) y una periferia integrada por localidades urbanas, mixtas y rurales vinculadas por ejes de comunicacin tanto
hacia la ciudad principal, como con el resto del territorio.
La regin plan es aplicada para la eleccin de superficies donde se pondr
en marcha un plan de ordenacin espacial. Dichas superficies se delimitan desde
un principio y son el soporte espacial de polticas sectoriales. Esto supone que la
regin adoptada comparte una problemtica comn, por lo que su solucin debe
ser tratada en trminos especficos. En muchos casos, las acciones propuestas se
encaminan a solucionar desequilibrios entre las distintas porciones del territorio.
Las regiones plan pueden ser homogneas o funcionales. Por ejemplo, si lo
que se intenta es el rescate o reactivacin de la produccin agropecuaria, la
elevacin del nivel de vida de la poblacin, o la explotacin de recursos naturales,
entonces la regionalizacin para fines de planificacin ser del tipo homognea.
Por otro lado, si lo que se busca es la localizacin de una industria motriz;
la organizacin espacial de ciertos servicios; o la induccin de puntos de atraccin,
la regin funcional responde de manera ms apropiada a los objetivos de la
planeacin.
Uno de los ejemplos relevantes de regin plan de tipo funcional es la poltica
de polos de desarrollo. Dicho polo es un ncleo o sistema urbano donde a partir
de una serie de inversiones en infraestructura y capital fijo, busca elevar el bienestar
social y el desarrollo integral de las actividades econmicas. Los polos generan
efectos difusores sobre su rea de influencia y a partir de las interacciones es
posible fomentar el crecimiento de la periferia. Tal estrategia tuvo gran acogida en
41
la dcada de los sesenta .
40

Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO). Sistemas de ciudades y distribucin espacial de la poblacin en


Mxico. Mxico: 1991, pp. 86-87.

41

Vase Moseley, Malcolm. Centros de crecimiento en la planificacin espacial. Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid: 1977.

57

Teoras del crecimiento regional

El reconocimiento de los problemas regionales y el anlisis del crecimiento de


stos, ha sido objeto de estudio desde la dcada de los veinte. Los aportes ms
significativos se han obtenido a partir del traslado de las teoras del desarrollo
nacional agregado al contexto espacial. La incorporacin de la variable territorial a
la macroeconoma sectorial, fue posible gracias a los postulados de la teora de la
localizacin de las actividades econmicas.

El crecimiento regional est en funcin de determinantes endgenos y


exgenos. Entre los primeros se tiene la distribucin espacial de los
factores de la produccin (tierra, trabajo y capital), mientras en el segundo
caso sobresalen el nivel de demanda interregional de bienes y salarios, la
poltica econmica nacional y la intervencin del Estado. El marco terico
de la economa neoclsica considera a dichos determinantes como variables que no cambian a corto plazo. As, las teoras del crecimiento regional
estudian las transformaciones a largo plazo (anlisis ex-post) o establecen
hiptesis de comportamiento a futuro (propuestas ex-ante).
Las teoras y modelos del crecimiento regional se pueden dividir de acuerdo
a dos supuestos: a) considerando a las regiones economas cerradas (modelos
internos) o abiertas (modelos externos) y b) analizando su estructura econmica
global (modelos agregados) o de un determinado sector (modelos desagregadosj'".
a)

Modelos agregados internos. Entre estos sobresalen:

Teora sectorial. Se deriva de observaciones empricas y establece que el


crecimiento en la renta per cpita de la poblacin regional es producto del cambio
de la actividad econmica primaria -o agropecuaria- a la secundaria y de sta a
la terciaria. Dichos cambios se miden a travs del producto interno bruto (PIS) o la
PEA, y son resultado del desempeo de la elasticidad-ingreso de la demanda de
bienes y servicios y los aumentos en la productividad.
42

Glasson, John. An introduction to regional plannng. Hutchinson 01 London, Londres: 1974, pp. 35-76.

58
Teora de las etapas. Para sta, el crecimiento regional sigue un proceso
evolutivo que atraviesa cinco fases o etapas: 1) base econmica agrcola de
autosubsistencia, con poca inversin y comercio; 2) con la evolucin del transporte,
la regin desarrolla actividad comercial y al integrarse completamente, propicia un
mercado interno con puntos de oferta especializados; 3) el intercambio comercial
se vuelve de corte interregional por agregar lugares de otras regiones. El comercio
permite progreso y la produccin agropecuaria se vuelve intensiva y con mayor
productividad; 4) con el crecimiento poblacional y excedente agropecuario, se inicia
la industrializacin regional: primero se crean agroindustrias y despus se procesan
otro tipo de mercancas y 5) la fase final es el despegue y consolidacin de la
produccin de bienes de capital, servicios al productor y una slida base exportadora.
Modelos macroeconmicos. Este grupo de aportaciones matizan el peso
de la oferta de bienes y servicios y explican el crecimiento regional con base en el
aprovechamiento de ventajas comparativas que ofrece la regin.
b)

Los modelos agregados externos. Suponen que las regiones son


economas abiertas. El grado de apertura se determina por sus
condiciones topogrficas; existencia de vas de comunicacin; estado
de desarrollo econmico; balanza comercial y tamao de la regin:

Teora de base exportadora. Sostiene que la estructura econmica regional se compone por un sector de exportacin (o base econmica), ms otro que
atiende las necesidades de la poblacin local (sector de servicios).
La base econmica regional incluye bienes, servicios y mano de obra. El
volumen de exportaciones se determina por las propensiones marginales a consumir por parte de las otras regiones. El crecimiento -o estancamiento- de la regin
es producto del nivel de demanda de su base exportadora.

Modelos interregionales de renta. Se desarrollan a partir de las limitaciones en los supuestos de la teora de base econmica. En ellos se establece la
posibilidad de una inversin autnoma regional que no depende de la evolucin de
sus exportaciones. A partir de algoritmos economtricos, se estima el impacto de
dicha inversin en el comercio interregional.

Aplicacin regional de los modelos de comercio internacional. Se


establece que el crecimiento y equilibrio interregional, se puede lograr con el
movimiento espacial del capital y trabajo: el capital se mover hacia regiones que

59
bajos niveles salariales, mientras que la mano de obra buscar las oportunidades
que ofrecen mayores sueldos.
c)

Los modelos desagregados se basan en el anlisis locacional de


ciertos grupos de actividad, sobre todo la industria manufacturera,
as como el reconocimiento de economas de localizacin. Todos
ellos son preferentemente modelos externos:

Modelos de estructura industrial. Reconocen la existencia de fuerzas y


factores que inciden en la concentracin econmica en pocas zonas del territorio
y establecen una relacin causal entre la estructura industrial y el crecimiento
regional. El fomento y la promocin industrial se pueden realizar con la identificacin de las industrias motrices y prioritarias.
Complejos industriales. Definidos como un conjunto de unidades productoras que mantienen alto grado de integracin, es decir, los productos de una
empresa son utilizados como insumas por otras. La integracin puede ser vertical
(a travs del proceso productivo) u horizontal (en el ciclo produccin-distribucinintercambio-consumo). Para conocer el nivel de integracin intra e interregional,
se utilizan los modelos insumo-producto.
Todas las teoras anteriores parten, implcita o expicitamente, del reconocimiento de desigualdades regionales, y tratan de aportar acciones o
instrumentos necesarios para su correccin. Sin embargo, la realidad ha
demostrado que los ajustes son de largo plazo y existe poca movilidad de
factores. As, aparecen teoras del tipo centro-periferia que estudian la
divergencia del crecimiento regional.
El proceso de acumulacin regional opera en sentido positivo y negativo. La
localizacin regional de una empresa estimula el desarrollo regional, ya que se
crean oportunidades de empleo y aumenta el ingreso per cpita por la demanda
ocupacional generada. Paralelamente, las firmas establecidas se benefician por el
aumento en la demanda de sus bienes y servicios y se crean oportunidades para
la apertura de nuevos establecimientos. Aumenta la inversin, el ahorro, pero
43
tambin las desigualdades regionales .
43

Myrdall, Gunnard. Teora econmica y regiones subdesarrolladas. Fondo de Cultura Econmica, Mxico: 1959, pp.

35-68.

60
A pesar del predominio acumulativo de las regiones centrales, algunos
estudios muestran la existencia de fuerzas que revierten el proceso concentrador
hacia una descentralizacin. Esto se conoce como el modelo periferia-centro, que
postula cambios en el balance espacial del crecimiento industrial. Las ciudades
medias del pas adquieren un papel central en dicha estrategia. El modelo periferia-centro se logra a partir de cinco rnecanisrnos'".
- Ventajas de la oferta de mano de obra. Las desventajas de la periferia
en cuanto a productividad, adaptabilidad y costumbres, son compensadas con su disponibilidad y costo. Ambas invitan a la localizacin
perifrica de industrias con uso intensivo de mano de obra poco
calificada.
- Deseconomas de escala en los lugares centrales. Agrupadas en
altos costos del suelo, congestin, trnsito, contaminacin y edad de
las construcciones. Aunque se habla insistentemente de dichas deseconomas, an no se cuenta con estudios concretos que intenten medir
sus efectos en la productividad, por lo que este factor se considera
elemento secundario del modelo.
- Acceso a recursos naturales. Este factor ha sido considerado en
varias experiencias para el rescate de regiones deprirnidas'". Esto se
puede aprovechar en actividades cuya localizacin dependa de recursos naturales. Dado los altos costos de las empresas idneas, generalmente el gobierno se encarga de las inversiones, intentando generar
polos de desarrollo.
- Amenidades y preferencias. Es un elemento no econmico y hasta
subjetivo, que sin embargo, logra ser en algunos casos de suma
importancia a travs de factores sociales, psicolgicos y de salud.
-Intervencin del Estado. El gobierno y la administracin local y regional son un elemento central para la localizacin perifrica. Sus acciones
pueden ser de fomento o promocin. En las acciones de fomento se
incluyen las de tipo indicativas, a travs de elaboracin de planes,
programas o exenciones fiscales para la localizacin perifrica. Existen

--------44

Keeble, David. Industrialloeation and planning in the United Kingdom. Methuen and Co. Londres: 1976, pp. 71-83.

45

Vanse Isaguirre, Mantza. Ciudad usyen v la estrategia de desarrollo polarizado. Ediciones SIAP, Buenos Aires:
1977; y Tudela, Fernando (coord.) La modernizacin forzada del trpico: el caso de Tabasco. El Colegio de Mxico,
Mxico: 1989.

61

tambin acciones directas como la inversin pblica. Las acciones de


promocin incluyen el otorgamiento de crditos selectivos o la creacin
de parques industriales.

1.5

Administracin y polticas del


desarrollo urbano y regional
a administracin pblica es el conjunto de medios de accin directos e indirectos
de que disponen los gobiernos local, regional y nacional para llevar a cabo sus
funciones y tareas de inters pblico que no son responsabilidad de agentes
privados. La administracin pblica son las actividades del Estado que no son del
mbito legislativo o [udicial'".

En un pas como Mxico, constituido en repblica representativa, democrtica y federal, la administracin pblica es un auxiliar de los poderes ejecutivos
federal, estatal y de los ayuntamientos; a nivel federal est compuesta por:
a)

rganos administrativos de carcter centralizado;

b)

organismos descentralizados Y

e)

empresas paraestatales, que coadyuvan al logro de las acciones del


propio ejecutivo federal.

--------46

Faya Viesca, Jacinto. Administracin Pblica Federal. Editorial Porra, Mxico: 1979, p. 32.

64

Funciones del Estado


Las funciones del Estado y la estructura de su administracin pblica, estn
determinadas por el grado de intervencin estatal en los aspectos y variables
macroeconmicas nacionales, dando lugar al concepto de economa mixta.
Las funciones que asume la administracin pblica son":

47

a)

Acciones de regulacin del comportamiento de los agentes


econmicos y sociales. Estas regulaciones pueden ser directas y
obligatorias (a travs de leyes, reglamentos y disposiciones), o de
carcter normativo e indicativo (planes y programas). Dichas acciones abarcan competencias sectoriales y espaciales.

b)

Acciones de produccin de bienes y prestacin de servicios. En


este rubro, el Estado y la administracin pblica se dedican no slo
a la prestacin y gestin de servicios pblicos esenciales para elevar
la calidad de vida de la poblacin, sino que adems, ofrecen bienes
manufacturados de sectores estratgicos y prioritarios (hidrocarburos, energa elctrica, siderurgia y minerales); bienes y servicios en
competencia con la iniciativa privada (bienes de consumo inmediato,
duradero, intermedios o de capital) y servicios ubicados en la esfera
de la circulacin y distribucin (transporte, almacenamiento y comunicaciones) .

e)

Acciones de acumulacin. Tanto de capital fijo socializado (infraestructura y equipamiento), como inversin en sus empresas paraestatales.

d)

Acciones de financiamiento. Divididas en financiamiento propio


para el logro de sus funciones y otorgamiento de crditos para la
promocin econmica privada y social.

Ciboti, Ricardo y Sierra, Enrique. El sector pblico en la planificacin del desarrollo. Editorial Siglo XXI, Mxico:
1981, pp. 7-38.

65
Para cumplir con las funciones anteriores y garantizar la marcha de la
administracin pblica, el Estado realiza un gasto. El gasto pblico es el
volumen de recursos monetarios necesarios para el desempeo de las
actividades del Estado. El anlisis sobre el monto y estructura del gasto
pblico, permite obtener conclusiones sobre el grado de intervencin
estatal en la economa.
Las finanzas pblicas se conciben como la recepcin, custodia, manejo y
gasto de los bienes econmicos administrados directamente por el qobierno'". En
ellas se incluye: a) recepcin y distribucin de los ingresos del gobierno; b)
estructura y distribucin del gasto pblico; e) emisin de papel moneda; d) regulacin de la actividad financiera y e) intercambio con el exterior.
Las finanzas pblicas se inscriben y forman parte de la poltica econmica
nacional y se han convertido en piedra angular de la estrategia de desarrollo. El
equilibrio de stas indica aspectos disciplinarios fiscales, mientras que su importancia se evala en trminos del balance financiero (ingresos menos gasto)
respecto al PIS total del pas.
Segn la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal de Mxico, el
Poder Ejecutivo de la Unin cuenta con las siguientes dependencias para el
estudio, planeacin y despacho de los negocios de orden aorrunlstratlvo'".
Secretara de Gobernacin
Secretara de Relaciones Exteriores
Secretara de la Defensa Nacional
Secretara de Marina
Secretara de Hacienda Y Crdito Pblico
Secretara de Desarrollo Social
Secretara de la Contralora General de la Federacin
Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal
Secretara de Comercio y Fomento Industrial
48

Somers, Harold. Finanzas pblicas e ingreso nacional. Fondo de Cultura Econmica, Mxico: 1981, p. 15.

49

Diario Oficial de la Federacin. 25 de mayo de 1992.

66
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos
Secretara de Comunicaciones y Transportes
Secretaria de Educacin Pblica
Secretara de Salud
Secretara del Trabajo y Previsin Social
Secretara de la Reforma Agraria
Secretara de Turismo
Secretara de Pesca
Departamento del Distrito Federal
Adems de las dependencias anteriores, se cuenta con organismos descentralizados y empresas paraestatales. En 1982 existan 1,155 entidades, habiendo
disminuido a 225 para 1992. La desincorporacin de empresas pblicas se debi
a los programas de saneamiento de las finanzas pblicas y la no participacin
estatal en esferas no estratgicas ni prioritarias. "las entidades que no renan las
caractersticas de estratgicas o prioritarias, o de ambas, sern desincorporadas
bajo los siguientes criterios: se liquidarn, extinguirn, fusionarn, transferirn a
gobiernos estatales, o vendern'".
Los principales organismos y empresas de control directo son:
,Petrleos Mexicanos
Comisin Federal de Electricidad
Compaa de Luz y Fuerza del Centro (en liquidacin)
Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril
Ferrocarriles Nacionales de Mxico
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos
Aeropuertos y Servicios Auxiliares
Comisin Nacional de Subsistencias Populares
Lotera Nacional para la Asistencia Pblica
50

Poder Ejecutivo Federal. Plan Nacional de Desarrollo, 1989-1994.Mxico: 1989, p. 90.

67
Productora e Importadora de Papel
Instituto Mexicano del Seguro Social
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado
La administracin pblica federal posee un carcter centralizado debido a
su proceso de toma de decisiones y localizacin espacial. La centralizacin genera
problemas en la coordinacin entre los poderes, asignacin de presupuestos y
desigualdades territoriales. Por lo anterior, el Plan Nacional de Desarrollo (PND)
1989-1994 establece que el avance hacia la modernizacin democrtica implica,
entre otras cosas, fortalecer la divisin y colaboracin entre poderes para revitalizar
el rgimen federal y hacer efectiva la descentralizacin de decisiones y recursos
para lograr madurez regional, un cabal respeto y un adecuado gobierno para el
pueblo?'.
.
La descentralizacin implica'":
a)

Que algunas atribuciones y funciones del Estado central sean transferidas a las entidades federativas y municipios.

b)

La no existencia de cambios en las competencias de las unidades


poltico-administrativas.

c)

Que toda transferencia de actividades Yfunciones del centro hacia la


periferia, se acompae por transferencias de recursos financieros y
cambios en las relaciones intergubernamentales.

En el terreno de lo urbano y regional, las funciones del Estado se


dividen en administracin Y planeacin del desarrollo territorial.

51

Ibid. p. 19.

52

Padua, Jorge y Vanneph, Alain (comps.). Poder local, poder regional. El Colegio de Mxico, Mxico: 1986. pp. 60-61.

68

Administracin del desarrollo urbano y regional


Las ciudades contienen rganos de administracin del mbito local y su misin
principal consiste en:
a)

solucionar los problemas que engendra la urbanizacin;

b)

garantizar la reproduccin de la funcin econmica de la ciudad y

c)

contribuir al incremento de la calidad de vida de la poblacin.

Las facultades de la administracin local estn reguladas por un complejo


sistema de leyes y reglamentos. Algunas funciones son delegadas por el gobierno
central; otras se realizan de manera conjunta y otras ms son competencia
exclusiva de las autoridades citadinas'".
Las acciones que realizan los gobiernos locales se dividen en inver-

sin, funcionamiento, financiamiento y requlacln'",


a)

Funciones de inversin. Tradicionalmente se ha encomendado a


los gobiernos locales la prestacin de servicios pblicos. De ah que
se deban establecer mecanismos para la construccin de soportes
materiales en lo referente a cmo, cundo y dnde construirlos.

Los servicios pblicos se dividen en: servicios de proteccin (sistema de


justicia y. proteccin contra incendios); servicios para el desarrollo de recursos
humanos (educacin, salud, recreo, cultura y seguridad social); servicios de
saneamiento (agua potable, alcantarillado y limpia); servicios de calle (pavimentacin, alumbrado y transporte) y servicios generales (poder ejecutivo y legislativo).
Para atender la demanda por estos servicios, los gobiernos se enfrentan a
su dotacin ante escasez de recursos, lo que da lugar a la seleccin de unas
cuantas inversiones entre proyectos alternativos. Para tomar decisiones de inversin se utiliza comnmente el anlisis costo-beneficio, que consiste en la enumeracin, cuantificacin monetaria y evaluacin del conjunto de costos y beneficios
53

Richards, Paul. The Jocal government system. George Allen and Unwin, Londres: 1983, pp. 59-72.

54

Hirsch, Werner. Op. cit. pp. 430-438.

69
producidos por un proyecto de inversin, que permita seleccionar la alternativa de
inversin que maximice el valor presente de todos los beneficios una vez deducidos
los costos'".
b)

Acciones de funcionamiento. Se refiere a la cantidad, calidad y


agentes que intervienen en el suministro de servicios pblicos. Estas
funciones se delimitan jurdicamente y por ejemplo, para el caso
mexicano, aparecen en el artculo 115 constitucional, el cual establece que los municipios tendrn a su cargo los servicios pblicos de
agua potable y alcantarillado, alumbrado pblico, limpia, mercados y
centrales de abasto, panteones, rastros, calles, parques y jardines,
seguridad pblica y trnsito y los dems que las legislaturas locales
determinen.

La prestacin y funcionamiento de los servicios pblicos se pueden llevar a


cabo de distintas maneras: directa, por parte del gobierno local; a travs de
concesiones a grupos privados o sectores sociales; mediante convenios de participacin entre el gobierno central y local y con organismos descentralizados, cuya
prestacin puede abarcar a ms de un municipio.
Debido a los problemas financieros que enfrentan las ciudades, el otorgamiento de concesiones se ha desarrollado de manera significativa. Por otro lado,
los organismos descentralizados han surgido para prestar servicios pblicos en
zonas metropolitanas.
e)

Funciones de financiamiento. Las finanzas pblicas municipales


son elemento clave para el gobierno y administracin, pues gracias
a ellas se realizan las distintas acciones y actividades que le han sido
atribuidas. Las preguntas que se formulan frecuentemente son qu
se debe cobrar, quin debe pagar Y cunto va a costar. El gobierno
central determina la estructura de los ingresos, pero el local decide
el destino presupuestario.

En Mxico, los ingresos municipales se componen por impuestos (prestaciones en dinero con carcter general y obligatorio, a cargo de personas fsicas y
morales); derechos (contraprestaciones que se obtienen por el cobro de uso de
servicios pblicos); productos (ingresos que se reciben por el cobro de actividades
que no pertenecen a sus funciones de derecho pblico, o por la explotacin de sus
55

Vase Layard, L. (comp.). Anlisis costo-beneficio. Fondo de Cultura Econmica, Mxico: 1978.

70
bienes patrimoniales) y aprovechamientos (recargos, multas y otros ingresos no
clasificados). A estos recursos propios se aaden los crditos obtenidos para
inversiones, ms las transferencias que provienen de la federacin y que estn
reguladas por la Ley de Coordinacin Fiscal.
d)

Funciones de regulacin. Aqu aparecen las distintas reglamentaciones elaboradas para el funcionamiento de la ciudad. De entre ellas
sobresale la planeacin del uso del suelo, la cual ser detallada ms
adelante.

Al igual que los gobiernos urbanos, los de corte metropolitano cuentan entre
sus tareas y funciones a la planeacin. Sin embargo, sta presenta connotaciones
distintas a la urbana, pues debe entremezclar objetivos y estrategias espacio-sectoriales, lo que implica la conjuncin de metodologas de planeacin de usos del
suelo, con las de ordenacin sectorial del espacio metropolitano.

Conforme a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del pas,


corresponde a la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) conducir y formular la poltica general del desarrollo urbano nacional y
representar al ejecutivo federal en materia de conurbacin, donde
tendrn competencia, adems los gobiernos estatal y municipal.

El pas ha adoptado diversos mecanismos tcnicos y polticos para la


coordinacin federal, estatal y municipal en materia de conurbacin. Sin embargo,
slo en algunos mbitos sectoriales ha sido posible su operacin, particularmente
en materia de agua potable, alcantarillado, electrificacin, y en menor medida en
vialidad y transporte.
El espacio regional abarca un conjunto de unidades poltico-administrativas
que contienen, cada una, gobiernos locales encargados de realizar funciones de
regulacin, planeacin y organizacin. Las instituciones pblicas regionales se han
encargado preferentemente de la formulacin de planes regionales, as como de
su evaluacin y seguimiento. Otras realizan funciones de regulacin, sin romper
con la soberana de los gobiernos locales.

71

En nuestro pas se han formado tres tipos de organismos de administracin del orden regional. Sus diferencias estn en funcin del
poder, competencias y facultades que obtenen'".

a)

Instituciones cuyo poder se deriva de instancias superiores que


forman parte de la administracin pblica federal. Dichas instituciones reciben el nombre de delegaciones regionales por el hecho
que las Secretaras de Estado delegan en estas oficinas las facultades que la Ley Orgnica les permite. La delegacin de facultades
implica (aunque jurdicamente no es lo mismo) la desconcentracin
administrativa. Este tipo de instituciones se dedican a regular las
facultades de su sede central y en algunos casos aparecen escasas
o conflictivas relaciones con los gobiernos estatales y municipales,
lo cual interfiere en el desarrollo regional.

b)

Instituciones de intermediacin poltica. En esta categora se


incluyen organismos que reciben poder de la cspide y realizan
inducciones y concertacin de acciones. Caben aqu los ejemplos de
ramificaciones de centrales obreras y campesinas, as como organismos tcnicos y de planeacin: comisiones de conurbacin, consejos
estatales de poblacin, comisiones para la regularizacin de la tenencia de la tierra, etc. En dichas instituciones ha recado buena parte
de las experiencias nacionales de planeacin regional.

c)

Los ayuntamientos y gobiernos estatales. Las facultades a que


tienen derecho estos rganos de representacin popular estn contenidas en los artculos 115 al 122 de la Constitucin. Las administraciones locales son autnomas pues actan en un espacio fsico
delimitado y controlan sus finanzas pblicas.

Planeacin urbana y regional


Un buen nmero de dependencias de la administracin pblica tienen entre sus
funciones la de la planeacin, la cual se entiende como el proceso de construccin
56

Padua, Jorge y Vanneph, Alain. Op. cit pp. 41-46.

72
de una lista de aspectos e interrogantes que deben ser atendidos y son plasmados
en un plan, cuya actuacin, a travs de polticas, propician un tipo continuo de
horizonte a futuro, ms no un horizonte final57 . La planeacin es un proceso del
pensar y actuar humano para el futuro.
Una poltica es una accin deliberada. Su validez depende de la naturaleza
del objetivo que se pretende alcanzar y las restricciones que impone la realidad
concreta. A travs del planteamiento de polticas, la planeacin intenta transformar
objetos o variables de un modelo predefinido, pero no se busca el cambio del
modelo mismo.
De acuerdo con la Teora de la planeacin bajo el enfoque de sistemas, la
cual se ha implementado en nuestro pas, existe una correspondencia entre las
categoras de anlisis de la formulacin de planes y los problemas fundamentales
de la realidad. Dado que la realidad implica un conjunto complejo de interacciones
y fenmenos, el punto de partida consiste en la descripcin de un modelo que
incorpore las variables a controlar y transformar. Se trata de solucionar problemas
a futuro bajo un enfoque de equilibrio parcial.
La planeacin se puede dividir en tres tipos:

- Planeacin econmica. De corte sectorial y donde se regulan las


variables macroeconmicas ms relevantes. Generalmente es elaborada por la administracin pblica central y posee un carcter global.
Las primeras experiencias de esta planeacin aparecen en la dcada
de los treinta, aplicando las aportaciones de Keynes sobre polticas de
demanda agregada.
- Planeacin del espacio nacional. Establece una interrelacin entre
los objetivos nacionales de corte sectorial, con las aspiraciones de
organizacin territorial. De ella se derivan las polticas de equilibrio
interregional. La inversin pblica y los proyectos de fomento y promocin de actividades econmicas, adquieren un papel central para su
instrumentacin. Comienzan a desarrollarse en la dcada de los cuarenta.
- Planeacin del uso del suelo. Representa el proceso ms antiguo,
pues data desde los inicios del siglo pasado.Su funcin bsica consiste

--------57

Chadwick, George. A system view of planning. Pergamon Press, Oxford: 1971, p. 23.

73
en la organizacin del espacio urbano y la previsin de zonas para su
expansin futura.
Mxico ha adoptado un sistema de planeacin democrtica, donde el
propsito fundamental es encauzar la actividad de todos los miembros de la
comunidad hacia la consecucin de los objetivos nacionales. El sistema se constituye por un conjunto de relaciones entre las diversas dependencias y niveles de
gobierno, y las agrupaciones e individuos de la sociedad'". Estas relaciones se dan
en las cuatro vertientes sealadas en la ley de planeacin: obligatoria, de coordinacin, de induccin y de concertacin.
La vertiente obligatoria se refiere principalmente a las acciones de la
administracin pblica federal; la de coordinacin, a las actividades que conjuntamente emprenden la federacin Y los gobiernos locales; la de induccin, a las
medidas que realiza el gobierno para motivar conductas compatibles con los
objetivos de la planeacin; y la de concertacin, a las acciones negociadas con los
sectores sociales.
El sistema nacional de planeacin democrtica se expresa en el PND,
documento rector. En l se fijan objetivos y estrategias para la planeacin econmica (con vertientes obligatoria, de induccin y concertacin) y para la planeacin
del espacio nacional (a travs de las vertientes de coordinacin y concertacin).
Para la planeacin de usos del suelo, slo se establecen criterios generales.
La planeacin urbana es el proceso de establecimiento Yoperacin prctica
de planes concretos y normativos de accin, encaminados al aprovechamiento
social ordenado del suelo, con atencin a las relaciones de interdependencia entre
la ciudad y su regin

59

El proceso de planeacin urbana consta de una serie de fases: a) la decisin


de adoptar la planeacin como mecanismo de regulacin y control de los usos del
suelo; b) la formulacin de fines e identificacin de objetivos; c) los cursos posibles
de accin; d) la evaluacin de los cursos; e) la accin para llevar a cabo el plan y
f) la revisin y seguimiento del plan'".

oo. cit. p. 133.

58

Poder Ejecutivo Federal.

59

Abrams, Adam. The language ot cities. Avon books, Nueva York: 1972, p. 17.

60

McLoughlin, J. Brian. Planificacin urbana y regional. Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid: 1971,
pp. 108-109.

74
Siguiendo a la teora de la planeacin bajo el enfoque de sistemas, todo plan
de desarrollo urbano contiene los siguientes apartados:

- Diagnstico. En este apartado se revisa la situacin de la estructura


urbana; la dinmica demogrfica precedente y las caractersticas de la
oferta y demanda de los servicios pblicos. No se trata de elaborar un
simple inventario cuantitativo de la ciudad, sino identificar las problemticas y contraocclones ms relevantes.
- Pronstico. Con base en el desarrollo urbano precedente y los dficit
encontrados en la prestacin de servicios pblicos, en este apartado se
intenta estimar el futuro del centro de poblacin de no emprenderse
ciertas polticas de regulacin. El elemento central para su construccin
es el manejo de proyecciones de poblacin apropiadas que incluyan el
crecimiento natural (nacimientos y defunciones) y social (saldo neto
migratorio) esperado.
- Objetivos. Deben ser suficientemente claros, concisos y realizables
para los cambios necesarios en el patrn territorial y mejoramiento de
servicios pblicos. En esta etapa se formulan distintas alternativas
imagen-objetivo, se evalan y se selecciona la ms conveniente.
- Estrategia. En este punto se establecen las acciones necesarias para
el logro de la imagen-objetivo adoptada. Dichas acciones tienen que
ver con las funciones de regulacin, concertacin, inversin y participacin de los distintos agentes.
-Instrumentacin. En esta ltima parte se establecen las acciones que
debern emprender las distintas dependencias de la administracin
pblica, la corresponsabilidad entre los niveles central y local, y la
programacin y presupuestacin de las distintas polticas.
En las bases metodolgicas de la planeacin urbana del pas, se tienen las
siguientes deniciones'".

- Centro de poblacin: es el rea urbana ocupada por las instalaciones


necesarias para su vida normal; la que se reserva para su expansin

--------61

Gobierno del Estado de Mxico. Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Mxico. Toluca, 1984.

75
futura y la constituida por los elementos naturales que requieren de
preservacin.
_ Usos: son los fines particulares a que podrn dedicarse determinadas
reas o predios (habitacin, industria, comercio o mixto).
_ Destinos: son los fines pblicos para los que se preve dedicar determinadas reas o predios (equipamiento de barrio, local o regional y
soportes materiales de servicios pblicos).
_ Reservas: son las reas que sern utilizadas para el crecimiento de un
centro de poblacin.

A partir de la aprobacin, en 1976, de la Ley General de Planeacin, los


gobiernos estatal y municipal tienen la obligacin de emitir y actualizar planes de
desarrollo urbano en los que se establezcan los objetivos prioritarios y estratgicos
de naturaleza espacio-sectorial.
La planeacin regional (denominada tambin del espacio nacional o polticas de desarrollo regional) en muchos casos se ha considerado como
versin limitada o micro de la planeacin nacional. Tal reduccin es
producto del matiz que adquiere el elemento sectorial.
Sin embargo, la introduccin de la variable espacio se traduce en un
aumento de relaciones que deben ser tomadas en consideracin.
Las economas son ms abiertas por regiones que por pases. La movilidad
de factores es prcticamente libre para el capital a lo largo del territorio nacional.
A pesar de las recomendaciones hechas por el gobierno, esta movilidad tender a
localizarse en puntos y zonas donde se maximicen beneficios. Las fuerzas del
mercado propician y fortalecen la concentracin espacial.
Por otro lado, los efectos difusores de la inversin pblica no necesariamente son centrpetos, es decir, no irradian a su rea de influencia. En muchos casos
operan fuerzas centrfugas donde los beneficios se transfieren a otras regiones,
generalmente las centrales.
Los objetivos e instrumentos de la planeacin nacional se encaminan a la
regulacin y fomento de variables macroeconmicas, mientras que la planeacin
regional intenta subsanar los desequilibrios ocurridos por la distribucin de dichas

76
variables en el territorio. La virtud de las polticas regionales es la vinculacin que
tienen con la planeacin nacional y el hacer que las inversiones sectoriales
respondan a metas del desarrollo reqonal'".
El objetivo principal de la planeacin regional es contrarrestar las desigualdades entre las distintas reas del territorio nacional. Las variables que utiliza son
poblacin, y actividades econmicas. Para ello, se apoya en postulados de la teora
de localizacin de las actividades econmicas y en la teora del desarrollo econmico.
La disponibilidad de informacin cuantitativa es elemento crucial para la
adecuada formulacin de un plan. En el caso regional, aparecen mayor cantidad
de variables exgenas respecto a las nacionales. Cuanto mayor es el nmero de
variables exgenas, tanto ms problemtica es la tarea de manipular las acciones
instrumentales para conseguir los objetivos deseados.
Otro elemento que enfrenta la planeacin regional es el tratar de combinar
los preceptos de eficiencia con equidad. El primer trmino es cuantitativo y se refiere
a la optimizacin en el uso de factores y recursos para elevar la productividad global
e el producto percpita. La eficiencia no conduce necesariamente a la homologacin de beneficios entre la poblacin, y en muchos casos se traduce en mayores
niveles de desigualdad. La equidad es ms bien cualitativa y tiene que ver con los
niveles de bienestar de la poblacin y la justicia por igual a los sectores sociales.

62

De la Madrid Hurtado, Miguel. 31 Experiel1ci;;s de desarrollo regional. Secretara de Programacin y Presupuesto y


Secretara de Educacin Pblica, Mxico: 1988, p. 11.

1.6

La cuestin ambiental
l acelerado proceso de urbanizacin ocurrido a partir de la segunda mitad del
presente siglo, ha fortalecido la posicin de ciertas ciudades ampliando el
tamao y complejidad de las relaciones sociales y propiciando fuertes impactos al
medio ambiente.

La dinmica urbana y metropolitana adquiere un doble significado, aparentemente contradictorio: a) es innegable el beneficio de la poblacin citadina por los
incrementos sustantivos en la calidad de vida, amplindose as la brecha respecto
a la presentada en el mbito rural; pero b) el fenmeno de alta concentracin
engendra, reproduce y agudiza problemas tpicamente urbanos: insuficiencia de
servicios, dficit habitacional, desempleo, subempleo, inseguridad pblica y contaminacin.
Al progreso se anteponen las contradicciones entre agentes sociales por la
satisfaccin de necesidades y oposiciones entre el hombre y la naturaleza. Algunas
urbes han llegado a sus lmites de crecimiento o de capacidad de carga del medio
ambiente.
El medio ambiente se compone por el conjunto de condiciones externas,
circunstancias Y procesos fsicos y qumicos que rodean e influyen el
desarrollo Y actividades de seres vivos o grupos de stos. En el caso de
las ciudades, el impacto sobre el medio ambiente es producto de la
interaccin Y manejo del espacio.

78

Urbanizacin y medio ambiente


En lneas generales, el impacto sobre el medio ambiente puede reducirse a dos
grandes expresiones de tipo ecolgico: a) el uso y aprovechamiento del suelo y b)
la contaminacin derivada de las distintas funciones y actividades urbanas'",
a)

Uso y aprovechamiento del suelo. Los impactos aparecen cuando


el suelo se convierte en un factor en la funcin de produccin o para
satisfacer necesidades sociales.

El suelo acta como funcin de produccin por los recursos naturales que
ofrece. La lgica de la economa de mercado consiste en la bsqueda del beneficio
privado, por lo que se genera una racionalidad depredadora. El capital se dirige a
la naturaleza para adquirir materias primas naturales, obviando en muchos casos
el equilibrio ecolgico y tiempo de renovacin. La explotacin se realiza en
productos madereros, mineros, hidrocarburos, hidrulicos y agropecuarios. Lo
anterior conlleva a su disminucin progresiva o degradacin, con los impactos en
deforestacin, contaminacin de aguas, alteraciones climticas, desequilibrios
biticos y erosin de suelos'".
El suelo es tambin factor de la produccin cuando acta como soporte
material de la produccin inmobiliaria urbana. Sin embargo y a diferencia de otros
factores, ste no es reproducible y no se puede mover. La urbanizacin implica
mayor volumen de poblacin y utilizacin de suelo. En muchos casos, la ciudad
avanza sobre superficies de alta productividad agropecuaria, tenencias de la tierra
no privadas y altas pendientes. Al margen de los conflictos sociales, polticos y
problemas tcnicos que genera la urbanizacin perifrica, los impactos ambientales se traducen en erosin de suelos, prdida de superficie agropecuaria, desequilibrios climticos y degradacin de la imagen.
Los recursos que ofrece la naturaleza tambin son utilizados para cubrir
necesidades sociales. El ejemplo ms claro es el agua potable. El gobierno local
debe emprender cuantiosas inversiones para tender la red y garantizar el suministro
de, por lo menos, 250 litros diarios por habitante. Para ello, utiliza fuentes superfi63

Puente, Sergio y Legorreta. Jorge. (coords.) Medio ambiente y calidad de vida. Plaza y Valds editores, Mxico: 1988,
pp. 13-63.

64

Portillo, Alvaro. "Polticas urbanas y contaminacin ambiental'. En: Revista A. vol. VI, nm. 15. Universidad Autnoma
Metropolitana, unidad Azcapotzalco, Mxico: 1985, p. 153.

79
ciales y subterrneas. El desvo de agua para fines urbanos, ha impactado en
desertificacin, prdida de produccin agropecuaria, desequilibrios en las recargas
65
acuferas y hundimientos de sue10 .
b)

Contaminacin. Es producto de la presencia en el medio ambiente


de elementos que perjudican o molestan la vida, salud y bienestar de
los seres orgnicos e inorgnicos; o bien, degradan la calidad del
aire, agua, tierra y recursos naturales. La contaminacin se deriva
bsicamente de la actividad humana y sus mayores repercusiones
aparecen en las ciudades'".

Los procesos productivos y la vida cotidiana de los habitantes en la ciudad


originan una serie de desechos slidos, lquidos y gaseosos, cuyo destino final es
el medio ambiente. Estos desechos propician contaminacin de todo tipo, pero la
de la atmsfera es la ms relevante por las caractersticas especficas que
presenta.
La contaminacin atmosfrica es producto de cuatro focos principales:
vehculos automotores, industria, basura y drenaje'". Los anteriores se entremezclan con factores fsicos, climticos y meteorolgicos. La existencia de cadenas
montaosas obstruye la circulacin del aire. Una intensa radiacin solar incide en
la masa atmosfrica y su limitada cantidad de oxgeno dificulta las combustiones.
En perodos de estiaje se originan inversiones trmicas por la emisin de contaminantes que, al diluirse en una masa atmosfrica reducida, elevan sus concentraciones.
Independientemente de las deseconomas de escala que produce el trnsito, el transporte de vehculos automotores es la principal fuente de contaminacin
ambiental de las ciudades. El impacto es producto de las emisiones de monxido
de carbono y ozono. El transporte forma parte de los mercados urbanos; la industria
automotriz y de transporte es en algunos pases el sector bsico de la economa
nacional.
65

Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo. Desarrollo y medio ambiente en Amrica Latina y el Caribe. Madrid:
1990, pp. 164-169.

66

Vizcano, Federico. La contaminacin en Mxico. Fondo de Cultura Econmica, Mxico: 1975, p. 17.

67

Portillo, Alvaro. Op. cit. pp. 158-161.

80
La contaminacin ocasionada por el transporte, es resultado de tres factores
que deben ser tomados en consideracin para una solucin integral a la problemtica ambiental:
a)

factores tecnolgicos;

b)

modos de transporte y

e)

congestin.

Desde el punto de vista tecnolgico, los vehculos impulsados por motores


de combustin interna, emplean gasolina o diesel y emiten gases y partculas
contaminantes sin que haya alquna solucin por el momento. Los avances tecnolgicos han apuntado hacia el diseo de motores menos contaminantes y la
creacin de combustibles sin plomo y detergentes. Existen vehculos experimentales impulsados por energa elctrica y solar, cuyo uso no se ha generalizado
debido a las condiciones dominantes que en el mercado mundial ostentan las firmas
automotriz y petroleras. Por ejemplo, en 1990, de las 500 corporaciones ms
grandes de Estados Unidos, 44 eran automotrices o de refinacin de petrleo; 6
de ellas estaban entre las 10 ms grandes (General Motors, 1; Exxon, 2; Ford Motor,
3; Mobil, 5; Texaco, 8 y en dcimo lugarChevron) en su conjunto, las 44 acumularon
ventas por 707 mil millones de dlares, equivalentes a 31% de las ventas totales
de las 500 68 , o 13.1 veces la sumatoria de las 500 ms grandes de Mxic069 .
Por lo que se refiere a los modos de transporte, se tiene un avance
sorprendente en la adquisicin de vehculos privados, que se contrapone al uso
del transporte colectivo. Por ejemplo, en 1983 la Zona Metropolitana de la Ciudad
de Mxico (ZMCM) contaba con 2.7 millones de vehculos, de los cuales 84.4%
eran automviles. En dicho ao se realizaban, sin contar los viajes a pie, 22.4
millones de viajes-persona/da y de ellos, tan slo 19% utilizaban automvil
particular. Esto implicaba que en promedio un automvil generaba 1.9 viajes-persona/da, contra 494.3 realizados en autobs."
Las cuantiosas inversiones destinadas a la construccin de vialidades
primarias alientan el uso del automvil particular, al tiempo que estimulan el
68

Fortune International. vol. 123, nm. 8: 1991.

69

Expansin. vol. XXII, nm. 572: 1991.

70

Departamento del Distrito Federal (DDF). Origen y destino. rea metropolitana de la Ciudad de Mxico. Mxico,
1984.

81
desarrollo de transportes cuasi privados como seran los taxis colectivos. Una
solucin para resolver las crecientes necesidades de transporte ha sido el fomento
y promocin de servicio de minibuses, pero ello agrava los ndices de contaminacin. Los taxis colectivos cubren prcticamente toda el rea urbana y frecuentemente ofrecen un servicio ms rpido que el transporte pblico de pasajeros. Este
ltimo sufre problemas derivados de la gestin y regulacin: a menudo se encuentran monopolios pblicos ineficientes y difciles de administrar, o controles poco
efectivos sobre los monopolios privados y la imposicin de restricciones que
producen efectos secundaros antieconmicos.
La congestin es resultado de la traza de la estructura vial urbana; el nmero
de vehculos y la distribucin de viajes por modo. Generalmente, las vialidades de
mayor aforo son aquellas que convergen en el centro de la ciudad, o bien, unen
importantes zonas residenciales con nodos de actividad. Las vialidades tienen una
capacidad de diseo que est en funcin de su seccin y tipo de calle, as como
nmero de carriles. Cuando se rebasa su capacidad, surgen problemas de trnsito.
El perifrico capitalino tiene un aforo de diseo de 6,000 autos por hora, pero en
horas pico llega hasta los 14,000.
Los cobros especficos por el uso de las calles pueden proporcionar condiciones tendientes al mejor uso de las vialidades tanto dentro de cada modo de
transporte, as como entre modos distintos. Por ejemplo, espordicamente se han
hecho grandes esfuerzos en la promocin de horarios de trabajo escalonados, con
el fin de aliviar la congestin durante las horas-pico en los servicios de transporte.
Sin embargo, excepto en circunstancias particularmente favorables, la exhortacin
parece destinada nicamente a tener un xito parcial, a menos que se base sobre
algn tipo de diferenciacin de precios.
La planta industrial localizada en las zonas urbanas contribuye de manera
activa para la emisin de contaminantes a partir de la difusin de partculas. Por
ejemplo, en 1981 en la ZMCM se emitieron 3'984,000 toneladas de elementos
contaminantes, de los cuales una cuarta parte fue producida por fuentes fijas
(empresas)'y consistentes en xidos de azufre, xidos de nitrgeno, partculas
suspendidas e hidrocarburos voltiles.
De los contaminantes anteriores, el xido de azufre es uno de los ms
peligrosos para la salud de la poblacin. Dicho residuo se obtiene en la produccin
de celulosa, papel, cemento, fundicin de hierro y acero, textiles, nulera, alimentaria, vidriera y del plstico. El problema bsico de la contaminacin ambiental por

82
ria, vidriera y del plstico. El problema bsico de la contaminacin ambiental por
fuentes industriales, es resultado del uso de tecnologas caducas y el inadecuado
manejo de los desechos.
Para medir el grado de contaminacin atmosfrica generado por una planta
industrial, se utiliza el ndice de toxicidad equivalente que pondera las emisiones
de xido de azufre, xido de nitrgeno, bixido de carbono y compuestos orgnicos
voltiles sobre su correspondiente factor de tolerancia derivado de las normas
existentes sobre las concentraciones permisibles. A partir de su uso, se ha
concluido que si tan slo salieran del Valle de Mxico las empresas papeleras y
cementeras, se reducira en casi 50% la contaminacin industrial".
Las soluciones al problema de la contaminacin ambiental por la industria
se han limitado nicamente a: a) la relocalizacin de las plantas ms contaminantes; b) el uso de equipos anticontaminantes y c) el reciclaje de los desechos. Los
procesos de relocalizacin implican la participacin activa del Estado para su
fomento hacia reas perifricas que puedan ofrecer una serie de ventajas locacionales. Por otro lado, pese a que algunas empresas incorporan equipos anticontaminantes, su impacto en el medio ambiente no es significativo, ya que se trata de
soluciones parciales a partir de filtros sencillos o colectores restringidos de polvos.
Finalmente, el reciclaje puede ser una solucin atractiva, ya que se estima que
cerca del 70% de los desechos son totalmente reciclables y solo 13% no tienen
posibilidad de aprovechamiento.

Desarrollo urbano y calidad de vida


El asunto de las condiciones de vida entre el campo y la ciudad ha sido materia de
discusin desde hace mucho tiempo: algunos autores defienden la vida en las
ciudades puesto que en ellas se concentran los valores ms relevantes de la
civilizacin contempornea; otros, se empean en mostrar las virtudes de la vida
en el campo y pequeas ciudades a partir de las relaciones ms estables que
ocurren entre la sociedad y la naturaleza. Lo cierto es que la poblacin prefiere,
cada vez ms, salir de las grandes ciudades. Sin embargo, una serie de factores
la obliga a permanecer en ellas.
71

Expansin. vol. XXIV, nm. 585: 1992.

83
A partir de lo anterior, se ha desarrollado un importante marco explicativo
de las preferencias de residencia de la poblacin. La Teora de los premios a las
desamenidades urbanas, parte del supuesto que la poblacin prefiere vivir en
localidades pequeas, pese a que en las grandes se ofrecen salarios ms elevados.
Por ello, las diferencias salariales que se obtienen en las grandes urbes incluyen
un premio a las desamenidades (o externalidades) que se traducen en contaminacin, inseguridad, carencia de espacios abiertos y largos desplazamientos. Las
diferencias salariales no son, entonces, resultado de ndices de productividad, sino
que son los salarios una sombra que intenta subsanar los costos sociales y la
degradacin del medio ambiente".
Dicha teora presenta problemas en varios campos y puede derivar en
errores de apreciacin y polticas errneas para la orqar.izacin territorial. Sin
embargo, es extremadamente sugestiva para el anlisis sobre flujos migratorios y
sus relaciones con niveles de eficiencia, equidad y calidad de vida.
Para efectos de evaluar la calidad de vida presente en las ciudades y
realizar estudios comparativos, es recomendable considerar los siguientes
elementos:
a) La infraestructura fsica y su capacidad de cobertura socioespacial;
b) los factores socioeconmicos como ingreso, educacin, salud, criminalidad y alteraciones psicolgicas;
e) los factores ambientales, particularmente los relativos a niveles de
contaminacin del aire y del agua, as como al impacto del crecimiento
urbano sobre las reas rurales circundantes, Y
d) la energa consumida por las principales funciones urbanas.

72

Alonso, William. City sizes and quality ot fife: sorne observations. University of California Berkeley, working paper
nm. 245, Berkeley: 1975.

Captulo 11

Zonas metropolitanas
y delimitacin regional
en Mxico
TEMAS
ANTECEDENTES HISTRICOS DE LA URBANIZACiN

2.2

DESARROLLOUABANO EN EL SIGLO XX

2.3

MOVIMIENTOS MIGRATORIOS

2.4

PROCESO DE METROPOLlZACIN

2.5

FUNCIONES ECONMICAS Y ESPECIALIZACiN URBANA

2.6

CONFORMACiN REGIONAL

2.7

ADMINISTRACiN Y PLANEACIN REGIONAL

Objetivo
l presente captulo tiene como objetivo proporcionar al lector los elementos para
conocer las principales caractersticas de la organizacin territorial de la
poblacin y actividades econmicas en Mxico, las acciones del Estado en el
gobierno y planeacin urbana y regional. Para ello, se desarrollan los siguientes
aspectos:

-Analizar el proceso de urbanizacin ocurrido en el pas, entatza.ido sus


principales caractersticas del siglo XX.
_ Describir los movimientos migratorios interregionales y hacia los ncleos urbanos.
_ Definir y delimitar las zonas metropolitanas del pas.
_ Estudiar el desarrollo Y conformacin regional en Mxico.
_ Exponer las experiencias de administracin y planeacin urbano-regional instrumentadas por el Estado mexicano.

Presentacin
xico es en la actualidad el dcimo pas ms poblado del mundo y contiene a
una de las seis zonas metropolitanas ms grandes. El sistema urbano nacional
se ha ido conformando desde la poca prehispnica y ha pasado por distintas
etapas de desarrollo, acelerndose en el siglo XX y teniendo para 1990 un conjunto
de 275 ciudades, 37 de las cuales han rebasado lmites poltico administrativos
para conformar zonas metropolitanas.

El desarrollo urbano ha sido paralelo a la distribucin heterognea de la


poblacin y actividades econmicas a lo largo del territorio nacional, por lo que se
pueden identificar regiones homogneas, nodales o con fines de planeacin. El
crecimiento econmico nacional ha sido desequilibrado desde el punto de vista
territorial, propiciando fenmenos de concentracin en pocos puntos y desigualdades interregionales.
En el presente captulo se abordan las principales caractersticas de la
organizacin territorial de la poblacin y actividades econmicas en Mxico, y las
acciones instrumentadas por el Estado para la formacin de mecanismos de
administracin territorial; las experiencias de planeacin urbana y los intentos para
revertir las desigualdades regionales.
El anlisis del proceso de urbanizacin ocurrido en el pas desde la poca
prehispnica hasta nuestros das, pone de manifiesto la existencia de diversas
variables socioeconmicas que se conjugan con factores histricos para explicar
la distribucin territorial presente; los movimientos migratorios que suceden y la
conformacin de un sistema urbano jerrquico y consolidado, teniendo como eje
rector a la ZMCM.

90
La multiplicacin de zonas metropolitanas en territorio nacional es un
fenmeno reciente, pero su anlisis reviste gran inters ya que representa un
segundo estada en el patrn de concentracin demogrfica nacional, e implica la
necesidad de nuevos estilos y patrones de administracin local, cuya labor principal
e inicial deber ser la coordinacin de acciones para la dotacin de los servicios
pblicos requeridos por la poblacin.
El Estado mexicano cuenta con varias experiencias de administracin y
planeacin del mbito urbano y regional. Su exposicin y anlisis permite identificar
las variables claves que han sido retomadas; el carcter que han asumido las
acciones; las repercusiones en la organizacin espacial y su prospectiva para el
futuro.

Trminos clave
Cuarteles

Migracin

Dinmica demogrfica

Zona Metroplitana
de la Ciudad de Mxico

Concentracin jerrquica

Funciones econmicas

Crecimiento natural

Regiones geeconmicas

Ley General de Asentamientos


Humanos

2.1

Antecedentes histricos
de la urbanizacin
l tamao, nmero Y distribucin espacial de las ciudades mexicanas es producto de la combinacin de fuerzas econmicas, polticas, sociales y naturales
entremezcladas con determinantes histricos. La tradicin urbana del pas es
relativamente reciente, pero el actual sistema nacional de ciudades se ha ido
conformando a lo largo del tiempo. Algunos historiadores sostienen que la ciudad
ms antigua es Toluca, y que la Ciudad de Mxico tiene su origen en la poca
prehispnica (1325). Gran parte del conjunto de ciudades medias fueron fundadas
durante la poca colonial y un nmero reducido de ellas tienen menos de 100 aos.
Las formas de organizacin social existentes en la poca prehispnica, colonial e
independiente tuvieron en las localidades urbanas el escenario de sus ms
profundas manifestaciones.

Ciudad prehispnica
Las culturas americanas precolombinas que alcanzaron el ms alto nivel de
desarrollo urbano al momento de la conquista, fueron los mexicas en el valle
de Mxico y los incas en los Andes peruanos. Las ruinas de los centros mayas

92
como Copan, Palenque, Tikal, Chichen-Itza, Uxmal y Mayapan, denotan el alto nivel
cultural alcanzado. Sin embargo, existen pruebas arqueolgicas que les conceden
un carcter ceremonial y no el perfil de ciudad en el sentido contemporneo del
trmino.
Durante este perodo, la altiplanicie de Mxico se caracteriz por cambios
estructurales que provocaron la transformacin de algunos centros urbanos. En el
preclsico y clsico, Teotihuacan fue el sitio ms importante que proporcion datos
del desarrollo de esa zona. En el perodo protoclsico (Patlachique 100-0 a.C.)
abarc una rea de 4 km2 ; una poblacin aproximada de 5,000 habitantes y
contena tres templos alrededor de una plaza.
En la siguiente fase (Tzacualli, 1-150 d.C.), se edific la Pirmide del Sol en
su mayor parte as como las construcciones internas de la Pirmide de la Luna y
el templo de Ouetzalcatl. Las edificaciones tenan una orientacin especfica y se
comunicaban con dos avenidas. Por primera vez en el altiplano se present un
centro ceremonial planificado: los grupos arquitectnicos estaban ordenados entre
s por grandes vas de trazado recto y perfectamente orientado. En esta fase, la
poblacin aument a 30,000 habitantes en una superficie de 17 km",
Para el clsico temprano (Miccaotli, 150-250 d.C.) Teotihuacan consolid
su forma urbana al conformarse la ciudad en cuatro enormes cuadrantes, en cuyo
ncleo se hallaba el centro religioso local: el templo de Ouetzalcatl. En el clsico
temprano (fase Tlamimilolpa, 250-450 d.C.), se experiment un fuerte aumento
demogrfico, se construy la ciudadela y la superestructura del templo de Ouetzalcatl.
En el clsico tardo (Xolalpan, 450-650 d.C.) se increment la densidad de
poblacin ya que se redujo la ciudad a 20.5 Km2 y aument a 85,000 el nmero de
habitantes. Durante este perodo se construyeron la mayor parte de los edificios
administrativos, religiosos y comerciales, siguiendo siempre la misma orientacin
y estilo que consisti en las cuatro avenidas importantes que desembocaban en el
llamado mega complejo de la ciudadela?".
Esta forma urbana indic una concentracin del poder similar a la de los
gobiernos absolutistas. Paradjicamente, Teotihuacan al final de la fase de mayor
73

Lombardo, Sonia. Desarrollo urbano de Mxico-Tenochtitlan segn las fuentes histricas. Secretara de Educacin
Pblica e Instituto Nacional de Antropologa e Historia, Mxico: 1973, pp. 30-34.

93
desarrollo, comenz a decaer. En el postclsico temprano (900-1200 d.C.), la
. poblacin abandon el ncleo urbano y tendi a ruralizarse.
Entre los antecedentes inmediatos a la expansin azteca, en la cuenca de
Mxico ya existan culturas urbanas. Tal es el caso de los tepanecas que haban
logrado consolidar un gran seoro a travs de su metrpoli Azcapotzalco, la cual
domin un gran territorio del Valle de Mxico. Algunas fuentes registraron a los
aztecas como un pueblo brbaro, chichimeca y trashumante. Sin embargo, desde
sus orgenes se convirti en una cultura sedentaria, agrcola y con influencia
decisiva de Tula y Azcapotzalco.
La traza de Tenochtitlan tuvo al templo corno ncleo centrai clvico-reliqiosc
y smbolo del pueblo mexica; al palacio de Moctezuma como sede del poder
poltico-econmico-militar y el tianguis que tena, adems de sus funciones mercantiles, la caracterstica de ser plaza abierta a las festividades colectivas. A su
alrededor partan cuatro calzadas orientadas hacia los cuatro puntos cardinales,
delineando los cuatro "campa" o sectores urbanos prmordiales".
Los "campa" se dividan territorial mente en barrios o "calpulli". Estos a su
vez, estaban constituidos por otra subdivisin, los llamados "tlaxicalli" o calles. Eran
barrios pequeos e integrados por parcelas de familias emparentadas entre s.
Haba tres tipos de calles: de tierra, de agua y mixtas.
Para 1473, Tenochtitlan rompi su estructura radial y concepto sin.blico al
incluir una quinta parcialidad hacia el norte, Tlatelolco. Ms tarde, este barrio se
convirti en el centro mercantil ms importante de la ciudad. Las principales
calzadas que partan del centro eran la del sur, que iba a Iztapalapa y la del oeste,
que se diriga a Tacuba. Las otras dos constituan los ejes divisores de otras
parcialidades: una de ellas iba al norte, sala del centro ceremonial y recorra una
corta distancia para llegar a la acequia de Tezontlali; la del este corra por la actual
calle de Guatemala hasta llegar al embarcadero de Texcoco.
Al integrarse Tlatelolco, se form una nueva e importante avenida llamada
Cuephotli, que parta de la hoy calle de Brasil hasta llegar a tierra firme, rumbo a

Tepeyac"'.
74

Hardoy, Jorge. Ciudades precolombinas. Ediciones Infinito, Buenos Aires: 1964, p. 195.

75

Lombardo, Sonia. Op. cit. pp. 130-137.

94
En la traza urbana de Tenochtitlan se puede percibir el pensamiento simblico as como los y principales elementos de la vida de los mexicas: los aspectos
religioso, comercial y gubernamental controlados por la clase militar. El planeamiento y construccin de las ciudades bajo dominio mexica fue producto de la
influencia ejercida por los pueblos que haban conquistado. Es as como sus formas
y mtodos urbanos estaban compuestos por elementos olmecas, zapotecas,
mayas, mixtecas y toltecas.

Ciudad colonial
En 1573, el monarca espaol Felipe II sent las bases legales para el establecimiento del sistema urbano colonial a travs de las Ordenanzas sobre el Descubrimiento Nuevo y Poblacin. En ellas se estableci que los problemas urbanos de
las colonias americanas deban ser resueltos por la Corona espaola. Antes de
dicha disposicin, se determin detalladamente la traza de las nuevas ciudades de
acuerdo al esquema urbano espaol, compuesto por manzanas regulares alrededor de la plaza, donde se ubicaban los centros polticos y religiosos.
Los primeros centros urbanos fundados en Amrica durante la etapa
colonial se establecieron en la costa. Las ciudades portuarias contaron con
entrada y salida por tierra y mar para facilitar el comercio, la administracin
y la defensa. Entre ellas estaban: Veracruz, 1519; Maracaibo, 1529;
Cartagena, 1533; Guayaquil, 1535 y Callao, 153776
Existi un modelo urbano dictado por la Corona espaola, pero no siempre
las nuevas urbes siguieron esos parmetros de planeacin, sino que se ajustaron
a las condiciones naturales. La clasificacin que se puede establecer de los
asentamientos urbanos novohispanos es77 :
a)

Segn Rango Administrativo

- Ciudades principales con doce regidores


76

Harris, Walter. El crecimiento de las ciudades en Amrica Latina. Ediciones Marymar, Buenos Aires: 1975, pp. 24-26.

77

Margadant, Florice. "Las ciudades novohspanas ante el derecho". En: Universidad Nacional Autnoma de Mxico
(UNAM). La ciudad, concepto y obra. VI Coloquio de historia del arte, Mxico: 1987, pp. 13-19.

95
- Ciudades simples con seis regidores
- Villas o lugares simples
- Pueblos de Indios
-Colonias
En el momento de su fundacin, el gobernador determinaba si era villa o
ciudad. Los pueblos de indios tenan una administracin municipal distinta a los
dems. Las colonias eran asentamientos de espaoles en expedicin o creadas
por autoridades reales.
b)

Por Funcin del Asentamiento

- Avanzadas militares. Localizadas en las fronteras de las regiones de


los "indios de guerra" y ms tarde creadas para frenar la expansin
inglesa y francesa.
-Avanzadas religiosas. Misiones de frailes fundadas en regiones paganas.
_ Adelantados. Que se ofrecan por colonizar alguna regin mediante
financiamiento propio. La Corona les prometa a cambio recompensarlos con privilegios neo-feudales heredables.
_ Lugares de mercado. Fundados por iniciativa oficial en torno a ventas
o posadas y ubicadas sobre caminos que conducan a puertos, minas
o centros administrativos.
_ Congregacin de indios. Se les obligaba a abandonar sus pueblos para
formar ciudades ms grandes. Esto se haca con fines religiosos para
contribuir al proceso de evangelizacin y econmicos, para facilitar la
cobranza del tributo y evitar el gasto que implicaba tener ms iglesias
y curas.
-Puertos.
- Reales de Minas.

96
- Dos Repblicas. Con este trmino se denomin a las ciudades donde
residan espaoles e indios y operaba un criterio radical de diferenciacin racial. (En la terminologa novohispana, Repblica se utilizaba
como simple comunidad cvica poltica). La Repblica de indios contaba
con sus propias autoridades indgenas, los caciques; la Repblica de
espaoles tena sus propios funcionarios. Estas dos comunidades
estaban ligadas por capas superiores de autoridad comn y se regan
por rganos colegiados de la Audiencia, en la figura del virrey.
El pensamiento racionalista producto de la Ilustracin, influy en la poltica
urbana y se manifest en una nueva idea de organizacin que garantizaba a los
ciudadanos la comodidad, hermosura y limpieza en la traza de la ciudad. Debajo
de esas medidas estaba el inters de las autoridades reales para recuperar el
espacio pblico urbano y controlar su uso de acuerdo a los fines centralistas de la

Corona".
La consecuencia inmediata de dicha poltica fue la protesta en contra de las
reformas urbanas manifestada por ciertos sectores como la Iglesia debido a la
movilizacin de capital que sto implicaba. Sin embargo, la Corona desatendi las
protestas. Otro problema que enfrentaron las autoridades virreinales fue el incremento de la delincuencia. Para ello se implement el alumbrado pblico y la
vigilancia nocturna.
La accin ms importante realizada por el Virrey Revillagigedo entre 1789
y 1798, fue la ejecucin de los bandos y ordenanzas que se emitieron con
anterioridad. Se concluyeron obras pblicas retrasadas y se inici la construccin
de calles empedradas con sus desages; se extendi el servicio de alumbrado y
se le puso nomenclatura a las calles para facilitar el levantamiento del padrn. Todo
ello se financi con fondos de diversos ramos que obtuvo el gobierno civil por medio
de imposiciones.

78

Lombardo, Sonia. u La reforma urbana en la ciudad de Mxico del siglo XVI/l'. En: Ibid. p. 108.

97
En cuanto a la administracin de la Ciudad de Mxico, a fines de 1782
se inici la reforma ms importante del rey Carlos 111, publicada por
el bando del Virrey Martn de Mayorga. Dicha reforma se refiere a la
divisin de la ciudad para su jurisdiccin en ocho cuarteles mayores
y 32 menores. Las razones ms importantes de poltica urbana,
fueron la eficiencia en la administracin de justicia; el ordenamiento
poltico y econmico del gobierno de la ciudad y la observancia de
las leyes y costumbres",
Al frente de los ocho cuarteles estaban los alcaldes que formaban la Real
Sala del Crimen, el corregidor y los alcaldes ordinarios. Cada cuartel mayor estaba
dividido en cuatro menores, teniendo al frente al alcalde de barrio, su juez y
escribano respectivo. Entre las funciones de los alcaldes de barrio estaban las del
control de la poblacin y la salud pblica. Para tales fines se establecan controles
sobre el nmero de casas, calles, uso de suelo, accesorias de comercio, oficios
etc. Llevaban un padrn de poblacin en las zonas de su jurisdiccin. Tambin
vigilaban que no se cometieran fraudes contra la Real Hacienda.
Las reformas econmicas fueron las que causaron mayor impacto en la
estructura productiva de la ciudad. Estas se dirigieron al establecimiento de
la primera fbrica real del tabaco, lo que ocasion la paulatina disolucin de la
organizacin gremial que rega la produccin artesanal.
La Ciudad de Mxico anterior a las reformas Borbnicas, mostr una
estructura productiva que organiz el espacio urbano de acuerdo al lugar de
produccin y venta. Se identificaban claramente las zonas de vivienda y trabajo en
un mismo lugar y en otra parte la comercial. Estos elementos configuraron el
carcter de la produccin y organizacin del trabajo gremial hasta el siglo XVIII.
La mentalidad de la poca conceptualiz a su sociedad a partir de la
regulacin ejercida por la administracin pblica en todos los niveles sociales de
produccin y distribucin urbana. Se reglamentaron los derechos y obligaciones
de cada corporacin, ocupacin o etnia, priorizando los intereses de la colectividad.
Los funcionarios virreinales, a travs de las ordenanzas que emitan, regularon la produccin y la organizacin del espacio urbano. Se gest una peculiar
poltica urbana que repercuti en la composicin y distribucin del espacio en los
79

Bez, Eduardo. "Ordenanzas para el establecimiento de alcaldes de barrio en la Nueva Espaa: ciudades de Mxico
y San Luis PotosI'. En: Boletn del Archivo General de la Nacin. vol. X, nrns, 1-2. Mxico: 1969, pp. 60-62.

98
siglos XVIII YXIX. Para controlar la produccin, las autoridades ubicaban por calles
a los artesanos que desempeaban el mismo oficio. Exista una estrecha relacin
entre la produccin gremial y la forma de apropiacin del espaco'".
El monopolio del tabaco por parte del gobierno civil origin trasformaciones
en la distribucin del espacio regional e intraurbano. Se estableci la
separacin del trabajo del campo y de la ciudad, donde las actividades de
elaboracin y proceso de produccin comenzaron a concentrarse en las
ciudades ms importantes, mientras que en las zonas rurales se producan
las materias primas.
En las ciudades ms grandes se comenzaron a manifestar cambios en la
distribucin del espacio urbano al separarse los lugares de trabajo de las viviendas
y los artesanos productores de los comerciantes. Con el surgimiento de un nuevo
sector de trabajadores asalariados, se desvincul la tradicional asociacin de
maestros y aprendices en una misma vivienda y establecimiento productivo, para
conformar una estructura urbana diferente.

Ciudad republicana: siglo XIX


Al cortar los vnculos de dependencia con las metrpolis europeas, el desarrollo de
las ciudades latinoamericanas se caracteriz por el crecimiento azaroso y desorganizado. La expansin urbana se hizo en todas direcciones, mientras lo permitiera
la topografa del terreno.
La consolidacin de las repblicas latinoamericanas influy en el desarrollo
de las ciudades, especialmente en sus capitales que se convirtieron en centros
polticos y comerciales, es decir, la metrpoli nacional. Mientras que las ciudades
coloniales tenan la funcin de trasladar poblacin hacia el interior para expandir
la colonizacin, las ciudades republicanas atraan a la poblacin rural y europea,
propiciando el crecimiento de las ciudades.
80

Gonzlez, Jos. "Los gremios de artesanos y la estructura urbana". En: Moreno Toscano, Alejandra (coord.). Ciudad
de Mxico. Ensayo de construccin de una historia. Instituto Nacional de Antropologa e Hstoria, Mxico: 1975, pp.

25-28.

99
A pesar de que los datos demogrficos del siglo XIX son escasos y en
algunas ocasiones poco fidedignos, se puede asegurar que despus de 1870, el
crecimiento de la poblacin en Argentina, Brasil y Uruguay se dio a partir de la
inmigracin europea, concentrndose en las ciudades ms importantes. Sin embargo, en Estados Unidos la poblacin se distribuy ms uniformemente por toda
la nacin.
El crecimiento de Per, Ecuador, Bolivia y Guatemala fue producto del
incremento de la poblacin indgena. En los casos de Mxico, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Colombia, Chile, Venezuela y El Salvador el desarrollo poblacional
se debi al aumento del grupo rnestzo'".
La centralizacin poltica y concentracin econmica de las capitales latinoamericanas durante el siglo XIX, se sustent en las funciones predominantes de
minera, agricultura y ganadera, mientras que la manufactura contribuy muy poco
para ello. Estas circunstancias propiciaron la concentracin demogrfica en algunas capitales o ciudades y poco inters para promover el desarrollo urbano en otros
lugares.
La estrecha relacin entre el dominio agrario y el capitalismo urbano,
propici el desarrollo del monocultivo de exportacin como el caf. Las zonas
rurales se vieron afectadas por el tipo de cultivo temporalero que estimul las
migraciones de trabajadores agrarios a los centros urbanos.
Al consumarse la Independencia de Mxico, se registr la salida de capitales, dejando a la hacienda pblica en una grave crisis econmica y sin poder
atender las obras ms indispensables. Algunas polticas de las reformas borbnicas como la definicin de la naturaleza temporal de la propiedad, la regulacin del
valor y las imposiciones sobre los bienes urbanos, se reajustaron a la nueva
estructura de la repblica que comprenda la creacin del Distrito Federal, acarreando problemas administrativos originados por la combinacin de caractersticas urbanas tradicionales en una nueva estructura.
Entre 1824 Y 1840, casi no se modific la Ciudad de Mxico. El incremento
ms significativo se registr desde 1870 hasta la primera dcada del siglo XX. A
partir de las Leyes de Reforma y de la desamortizacin de los bienes eclesisticos,
se separ urbansticamente al Mxico colonial del republicano y se restructur la
vialidad, a fin de obtener la imagen de retcula simtrica del casco de la ciudad.
81

Harris, Walter. Op. cit. pp. 37-38.

100
Los ideales del romanticismo y liberalismo se proyectaron en el repudio al
aspecto religioso de la ciudad y la promocin de una traza ms regular. Hacia finales
del siglo, la Ciudad de Mxico comenz a crecer sin un plan definido y se transform
en una urbe con influencia afrancesada, concentrando gran parte de la produccin
artesanal y manufacturera del pas, as como del comercio de bienes producidos
localmente y los de importacin.

2.2
Desarrollo urbano
en el siglo XX
a dinmica demogrfica experimentada por el pas durante el presente siglo, se
ha caracterizado por cambios notables en la estructura y distribucin espacial
de la poblacin dando pauta al crecimiento en el tamao y nmero de las
localidades y conformando un pas preferentemente urbano. Entre 1900 y 1990, la
poblacin total se quintuplic, pasando de 13.6 a 81.2 millones de habitantes y la
densidad de poblacin se elev de 6.9 a 41.5 hao/km". Tal crecimiento demogrfico
se ha visto acompaado por transformaciones significativas en el mbito socioeconmico as como de la mayor intervencin del Estado en el gobierno y administracin de los centros de poblacin. Para 1990, Mxico era el doceavo pas ms
poblado del planeta y tercero dentro del continente americano.

En el lapso de 1900 a 1990, la poblacin creci ininterrumpidamente salvo


en la dcada de los diez, cuando a consecuencia de la Revolucin, disminuy en
ms de 800 mil habitantes. Durante el presente siglo, la tasa de crecimiento
promedio ha sido 2.0% anual -similar a la ocurrida en las dcadas de los treinta
y ochenta- acelerndose a partir de los cuarenta y observndose en los sesenta
la ms elevada con un valor de 3.4%.

102

La dinmica demogrfica del pas se puede periodizar en tres etapas:


a) de crecimiento moderado, hasta los treinta; b) con crecimiento
expansivo, durante 1940-1980 y c) de desaceleracin demogrfica en
los ochenta.

Paralelamente a la expansin demogrfica, la estructura poblacional ha


evidenciado los siguientes cambios:
- Su tendencia a la concentracin en localidades urbanas (o concentracin urbana), disminuyendo progresivamente el porcentaje de poblacin que reside en pequeos ncleos rurales, diseminados a lo largo y
ancho del territorio nacional.
- Su tendencia a concentrarse dentro de las localidades urbanas, en
ciudades cada vez ms grandes, por lo que el proceso de urbanizacin
ha estado comandado por el desempeo de las ciudades de mayor
tamao (concentracin jerrquica).
- La multiplicacin relativa del nmero de localidades, pero con elasticidad inferior respecto al crecimiento poblacional. Dichos asentamientos
han aparecido en todo el territorio (dispersin espacial relativa).
- La conformacin de centros de poblacin que han rebasado lmites
poltico-administrativos, para constituir conurbaciones (concentracin
metropolitana).
- La concentracin de las actividades econmicas en ciudades, particularmente en las ms grandes (concentracin econmica dentro de la
concentracin demogrfica).

Poblacin urbana y rural


En 1900, uno de cada diez habitantes del pas resida en ciudades (para fines del
presente estudio, se entender como poblacin urbana aquella que habita en
localidades de 15,000 y ms habitantes). Dicha tasa de urbanizacin era similar a
la registrada a nivel mundial; por otro lado, casi una quinta parte de la poblacin

103
viva en localidades mixtas (cuyo tamao flucta entre 2,500 y 14,999 habitantes)
y 71.4% se asentaba en ncleos rurales (menores a 2,500 habitantes). Para 1990,
los porcentajes variaron notablemente, pues la tasa de urbanizacin se ubic en
57.4%; en las localidades mixtas se concentr 13.9% y la poblacin rural representaba 28.7%. Los datos revelan un patrn de concentracin urbana y la disminucin relativa de la no urbana.
Cuadro 2.1
Poblacin total, urbana y no urbana, 1900-1990

. . fjyl$~$Q)
TOTAL
URBANA
MIXTA
RURAL
:NYF~$11

TOTAL
URBANA
MIXTA
RURAL

25,779
7,209
3,940
14,630

TOTAL
URBANA
MIXTA
RURAL

100.0
10.5
18.1
71.4

TOTAL
URBANA
MIXTA
RURAL

100.0
28.0
15.2
56.8

34,923
12,747
5,288
16,888
estructura porcentual

100.0
36.5
15.1
48.4

Fuentes: Unikel, L., Garza, G. y Ruiz, C. El desarrollo urbano de Mxico, El Colegio de Mxico, Mxico: 1978, pp.
30-31. INEGI. X Censo General de Poblacin y Vivienda, 1980. Resumen general abreviado, Mxico, 1984.
INEGI. XI Censo General de Poblacin y Vivienda, 1990. Resumen general, Mxico, 1992.

104
El cambio de la tasa de urbanizacin entre 1900 y 1990 (de 10.5 a 57.4)
implica la consolidacin de un significativo proceso de urbanizacin. Los habitantes
urbanos se multiplicaron 32 veces. Dicho proceso cobr fuerza a partir de la dcada
de los cuarenta y no se ha frenado, ni siquiera en los ochenta cuando se desaceler
la dinmica demogrfica global.

La urbanizacin contempornea del pas es producto del desarrollo


socioeconmico y en cierta medida ha incidido en los esquemas de
las variables demogrficas globales. Mxico concentra desde 1978
la mayor cantidad de su poblacin en las ciudades, es decir, a partir
de ese momento el pas ha sido preferentemente urbano.

Tamao y nmero de ciudades


El desarrollo urbano ha impactado en el cambio de la poblacin mayoritaria rural a
urbana, pero al mismo tiempo, ha permitido estructurar un sistema jerrquico de
ciudades y lidereado por las ms grandes.
Existen varios estudios que intentan dividir a los asentamientos urbanos
segn su tamao. Dichos anlisis concluyen que a determinado volumen poblaconal, sus economas de aglomeracin aumentan en beneficio de sus funciones
econmicas y mercados ms complejos.

De lo anterior, se propone la siguiente clasificacin:


a) Pequeas ciudades, con poblacin entre 15,000 y 99,999 habitantes.

b) Ciudades medias, con poblacin entre 100,000 Y 999,999 habitantes. Dentro de stas es conveniente dividirlas entre aquellas que no
llegan a 500,000 habitantes (medias 1) Y las que superan dicha
cantidad (medias 2).
c) Grandes ciudades (o millonarias) aquellas que superan el milln de
habitantes.

105
Cuadro 2.2

Poblacin urbana por tamaos de localidad, 1900-1990

TOTAL
GRANDES
MEDIAS 2
MEDIAS 1
PEQUEAS
TOTAL

46,675

GRANDES
MEDIAS 2

21,218
5,978

MEDIAS 1
PEQUEAS

11,885
7,594

to
TOTAL
GRANDES

100.0
39,7
0,0

MEDIAS 2
MEDIAS 1
PEQUEAS

199
404

1990
TOTAL

100,0

GRANDES
MEDIAS 2

45,5

MEDIAS 1
PEQUEAS

255

12,8
162

Fuentes: Unikel, L., Garza, G. y Ruiz, C. El Desarrollo Urbano de Mxico, El Colegio de MxICO, Mexico. pp, 30-31,
INEGI. X Censo General de Poblacin y Vivienda, 1980. Resumen general abreviado, Mxico, 1984, INEGI. XI
Censo General de Poblacin y Vivienda, 1990. Resumen general. MxIco 1992

La dinmica demogrfica del siglo XX ha coadyuvado a la multiplicacin de


asentamientos en el territorio. En 1900, el pas tena 52,749 localidades, mientras
que para 1990 se incrementaron a 156,177, es decir, dos veces ms. Como se
observa, el crecimiento de la poblacin fue superior al de las localidades, por lo
que el tamao promedio se elev de 258 a 520 habitantes por localidad.
En este ltimo ao, la densidad promedio de localidades en el territorio fue
8 por cada 100 km 2 y la distancia promedio entre los asentamientos se ubic en
7.1 km. En los estados de Aguascalientes, Chiapas, Guanajuato y Veracruz la
densidad super 20 localidades; mientras Baja California, Coahuila y Quintana Roo
no alcanzaban 3.

106
Mapa 2.1

Mxico: Densidad de localidades por cada 100 Km 2 , 1990

16-25
!iilll 11-15
o 6-10
o 0-5

De las ms de 50,000 localidades existentes en 1900, tan slo 33 eran


urbanas (una de tamao medio y 32 pequeas). Tales asentamientos aumentaron
de manera discreta hasta 1940, donde ya existan 55 y a partir de ese momento
crecieron aceleradamente: 84 en 1950; 178 en 1970 y para 1990, 275. En 1900,
ninguna ciudad rebasaba el medio milln de habitantes, mientras que en 1990,
cuatro superaron un milln; nueve entre 500,000 y 999,999 Y 47 contenan entre
100 mil y 500 mil habitantes.

107
La Ciudad de Mxico se ha convertido en el centro hegemnico del pas, no
slo por su tamao poblacional, sino adems por su elevada concentracin de
actividades econmicas y por ser la sede del gobierno federal y de la administracin
pblica central. En 1900, era una ciudad media que contaba con 344,721 habitantes
y concentraba apenas 2.5% de la poblacin del pas; para. 1930, alcanz un milln
de habitantes y participaba con 6.3% de la total nacional.
A partir de los cuarenta, aceler su crecimiento, rebasando cinco millones
en 1960, 10 en 1973 y para 1990, 14.7 millones. Con la poblacin actual, la Ciudad
de Mxico es ms grande que 150 de los 212 pases existentes en el planeta y
participa con 18.1 % de los habitantes de! pas.
En trminos demogrficos, la Ciudad de Mxico de 1900 era 1.1 veces ms
grande que las cuatro ciudades que le seguan, elevndose para 1990 a 2.0 veces.
En otros trminos, el tamao de la Ciudad de Mxico en 1900 era equivalente a
las 4 ciudades que le seguan, mientras que para 1990 equivala a las 17 subsecuentes. El proceso de urbanizacin mexicano ha propiciado una concentracin
jerrquica, particularmente hacia la Ciudad de Mxico.
Cuadro 2.3

Ciudad de Mxico: Poblacin total y principales caractersticas


demogrficas, 1900-1990

POBLACION TOTAL
% RESPECTO AL PAIS
TASA DE CRECIMIENTO
INDICE DE PRIMACIA 1
INDICE DE PRIMACIA 2
POBLACION TOTAL
% RESPECTO AL PAIS
TASA DE CRECIMIENTO
INDICE DE PRIMACIA 1
INDICE DE PRIMACIA 2

1,560.0
7.9
4.0

2.7
17.0
14,673.0
18.1
1.0
2.0
17.0

Poblacin en miles de habitantes. El ndice de Primaca 1 es el numero de veces ms grande respecto a las cuatro
ciudades siguientes. El ndice de Primaca 2 es el nmero de ciudades que contiene.
Fuentes: Unikel, L., Garza, G. y Ruiz, C. El desarrollo urbano de Mxico, El Colegio de Mxico, Mxico: 1978, pp.
27-57. INEGI. X Censo General de Poblacin y Vivienda, 1980. Resumen general abreviado, Mxico: 1984. INEGI.
XI Censo General de Poblacin Y Vivienda, 1990. Resumen General, Mxico: 1992.

108

Etapas del proceso de urbanizacin


A lo largo del presente siglo, la urbanizacin del pas muestra ciertos
cambios y patrones, lo que permite establecer ciertas etapas en su
desarrollo urbano: a) 1900-1910, en la crisis del modelo oligrquicoliberal; b) 1910-1920, poca revolucionaria; e) 1920-1940, dentro de
la reconstruccin del Estado; d) 1940-1980, apoyada por el modelo
de crecimiento econmico sustentado en la sustitucin de importaciones y e) 1980-1990, ante la crisis econmica el cambio de nfasis
en la poltica econmica hacia la apertura comercial y la desaceleracin del ritmo demogrfico.

1900-1910. La primera dcada del siglo protagoniz la crisis y destruccin


del Estado liberal-oligrquico encabezado por Porfirio Daz. El modelo ideal,
concebido a partir de las ideas liberales de la Reforma, estableca que los individuos
asumieran el principio rector mientras que el Estado se limitara a garantizar y
promover los intereses de los particulares. En la Constitucin de 1857, se estableci
una forma federal de gobierno con divisin de poderes: ejecutivo, legislativo y
judicial y 27 entidades federativas.
Sin embargo, las medidas concretas instrumentadas por la administracin
se distanciaron notablemente del modelo original. Por un lado; la voluntad de
insertar al pas al sistema capitalista mundial as como intereses internos, dieron
lugar a un Estado de corte centralista que se encarg de obtener recursos
financieros de las entidades federativas, de promover la inversin privada y de
mutilar la soberana de estados y munlcpos'". La caracterizacin oligrquica se
debi a que el poder se concentraba en una minora socialmente privilegiada.
Durante esta dcada, el proceso de urbanizacin fue discreto y el sistema
urbano se integr gracias a la red ferroviaria cuya longitud pas de 13,615 km. en
1900 a 19,280 para 1910. El sistema ferroviario fue diseado para servir a las
necesidades de exportacin y de la inversin extranjera, al mismo tiempo que
impuls el crecimiento industrial en ciertos puntos como la Ciudad de Mxico y
Puebla.
82

Leal, Juan Felipe. La burgues{a y el Estado mexicano. Ediciones el Caballito, Mxico: 1972, pp. 65-66.

109
El crecimiento relativo de localidades no urbanas se debi a la multiplicacin
de haciendas y ranchos, mientras que en el caso de las urbanas, su expansin fue
producto de la incipiente produccin industrial y del intercambio comercial que
fomentaba el ferrocarril. Casi todas las ciudades crecieron a tasas por encima del
promedio nacional, sobresaliendo Torren, Veracruz, Saltillo, Ciudad de Mxico y
Mrida. En el caso opuesto, antiguos centros mineros como Zacatecas y Guanajuato, disminuyeron su poblacin como respuesta a la crisis del modelo minero-exportador que imper en el perodo. Con lo anterior, el rango de las principales
ciudades se modific.
Los gobiernos locales estaban, en teora, normados y reglamentados por
las Constituciones de las entidades federativas. El ayuntamiento era el rgano
encargado de la administracin del municipio, pero en la prctica, sus facultades
fueron debilitadas por el gobierno central. Los ayuntamientos se agrupaban en
divisiones administrativas superiores denominadas partidos, distritos, prefecturas
o cantones, y eran dirigidas por un jefe poltico o prefecto que reciba rdenes del
centro y de los qobernadores".
1910-1920. El origen de la Revolucin Mexicana fue la sucesin presidencial
de 1910, pero el conflicto surgido en la esfera del poder tena un claro transfondo:
a) serios problemas en la marcha de la economa suscitados por el descenso de
las exportaciones ante la depresin internacional de principios de siglo; b) protestas
sociales por las condiciones de trabajo de millares de obreros y campesinos,
traducidos en huelgas y e) movimientos polticos que perseguan un cambio en las
estructuras' y relaciones intergubernamentales.
Los estados de Chihuahua, Morelos y Guerrero fueron los principales focos
que anticiparon el movimiento revolucionario en el que los centros urbanos y
ferroviarios asumieron un papel determinante. Las primeras ciudades que cayeron
en control de ejrcitos rebeldes fueron Ciudad Jurez, Iguala, Chilpancingo,
Torren, Cuernavaca y Cuautla. Ante tal avance, Porfirio Daz renunci a la
residencia asumindola de manera provisional Francisco Len de la Barra y en
,
.
84
P
noviembre de 1911, FrancIsco 1. Madero .
83

Martinez, Ral. Las finanzas del sistema federal mexicano. Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico:

1988, p. 229.
84

Florescano, Enrique. Atlas histrico de Mxico. Instituto Nacional de Antropologa e Historia. Mxico: 1983, pp.
148-157.

110
En 1913, Victoriano Huerta comand un golpe de estado y asesin en la
Ciudad de Mxico a Madero y Pino Surez. Gran parte del ejrcito federal qued
bajo las rdenes de Huerta generndose levantamientos y protestas en casi todo
el pas. Venustiano Carranza se levant como jefe del ejrcito constitucionalista,
tomando las ciudades de Torren, Guadalajara, Monterrey, Tampico, Zacatecas y
Quertaro. El avance hacia el centro del pas precipit la renuncia de Huerta.
Una vez que Carranza asumi el poder ejecutivo, convoc a generales y
gobernadores a una convencin nacional que tena como objetivo finalizar la lucha
armada encabezada por Villa y Zapata. Para ese entonces, la Divisin del Norte
controlaba Chihuahua, Torren, Zacatecas y Quertaro, mientras que el Ejrcito
Libertador del Sur dominaba el estado de Morelos y parte de Guerrero. La
convencin no logr que Villa y Zapata desistieran, pues sentan que sus ideales
haban sido traicionados. El resultado fue la continuacin de la lucha: convencionalistas contra constitucionalistas.
En diciembre de 1914, los convencionalistas ocuparon la Ciudad de Mxico
y los constitucionalistas asentaron el poder ejecutivo en Veracruz. Villa y Zapata
decidieron no avanzar hacia el puerto jarocho: preferan consolidar el dominio de
sus territorios ocupados. Este acuerdo le posibilit a Obregn reorganizar el ejrcito
constitucionalista, y en 1915 obtuvo victorias importantes. El triunfo en Celaya
marc el principio del fin de los convencionalistas.
Ante la evidente cada del movimiento convencionalista, Carranza promovi
en 1916 un Congreso Constituyente que se encarg de formular una nueva Carta
Magna que estuvo lista en 1917. En los ltimos aos de la dcada tuvieron lugar
levantamientos espordicos, Zapata y Carranza murieron asesinados. Obregn
emergi como el caudillo y jefe mximo.
El empleo de las vas frreas con fines militares se hizo prctica comn. Los
ferrocarriles fueron los protagonistas en las gestas revoluclonaras'". Su importancia se debi por constituir la forma de comunicacin y avance de las tropas, adems
de que un gran nmero de ciudades adquirieron un papel estratgico debido a los
nodos y estaciones de la red que se iban estructurando.
1920-1940. El saldo del movimiento revolucionario en el aspecto demogrfico, qued de manifiesto en el tercer censo de poblacin levantado en noviembre
de 1921. Los datos mostraron que entre 1910 Y ese ao, los habitantes del pas
85

Ortiz, Sergio. Los ferrocarriles en Mxico. Secretara de Comunicaciones y Transportes, Mxico: 1974, p. 185.

111

disminuyeron de 15.2 a 14.3 millones de habitantes y las localidades urbanas


pasaron tan slo de 36 a 39. Por otro lado, 20 de las 32 entidades federativas tenan
menos habitantes, sobresaliendo los casos de Durango, Guanajuato, San Luis
Potos y zacetecas".
Pese a lo anterior, el proceso de urbanizacin continu y el porcentaje de
poblacin urbana pas de 11.7% a 14.7%. Sin embargo, el sistema urbano mostr
cambios significativos: las ciudades ms afectadas durante el conflicto armado
fueron Chihuahua, Len, Irapuato, Guanajuato, Morelia, Tepic, Oaxaca, Quertaro,
San Luis Potos y Zacatecas. En el polo opuesto se ubicaron la Ciudad de Mxico,
Mrida y Tampico que registraron tasas de crecimiento por arriba del 2.0% anual.
La primera confirm su papel jerrquico; la segunda se ubic como la quinta ms
grande, mientras que Tampico ocup la posicin 11.
El perodo que va de 1921 a 1940 se caracteriz por innumerables esfuerzos
y estrategias para constituir un nuevo Estado, sentar las bases para el crecimiento
econmico y propiciar un proceso de urbanizacin modesto pero continuo y con
relativa estabilidad.
La Revolucin trastorn de manera notable a la economa: las vas frreas
fueron arrasadas y la produccin minera, agrcola y manufacturera disminuy.
Como consecuencia del comportamiento exitoso de los enclaves minero y petrolero, el PIS mostr un incremento real en la primera parte de la dcada de los veinte.
Con la relativa estabilidad poltica bajo los regmenes de Obregn y Calles,
la economa mexicana recuper su posicin exportadora de bienes primarios, sobre
todo ganado, arroz, minerales y petrleo. La ruptura de este modelo se inici en
1929 debido a dos factores bsicos: a) uno interno y poltico, a travs de la creacin
del Partido Nacional Revolucionario Y b) otro externo y econmico, por la gran
depresin del 29 y la Segunda Guerra Mundial, propiciando la reduccin del
87

comercio exterior

En la dcada de los treinta se sentaron las bases para un nuevo modelo de


desarrollo basado en la sustitucin de importaciones. Dicha estrategia se
deline con carcter nacionalista Y populista ya que conceba un desarrollo
econmico y poltico con independencia del extranjero y apoyado en un sector
86
87

Banco Nacional de Mxico. Mxico social, 1990-1991. Direccin de Estudios Sociales, Mxico: 1991, p. 27.
Moreno, Prudenciano. Desarrollo econmico y acumulacin de capital en Mxico. Editorial Trillas y Universidad
Autnoma Metropolitana, Mxico: 1982, pp. 78-86.

112
pblico fuerte y promotor. Se avanz en la construccin de condiciones generales
para la produccin (sobre todo carreteras y energa elctrica); se nacionalizaron
los ferrocarriles y la industria petrolera; se crearon Nacional Financiera y el Banco
de Comercio Exterior y se comenz el reparto agrario. El fomento y la promocin
recayeron en primer lugar para la produccin industrial de bienes de consumo
inmediato.
En el perodo 1921-1940, la tasa de urbanizacin avanz en ms de cinco
puntos, pasando de 14.7 a 20.0. Ahora habitaban 2 de cada 10 personas en
localidades urbanas, las cuales se incrementaron de 39 a 55. Las ciudades de
Torren, Jurez, Monterrey, Tampico, Nuevo Laredo, Orizaba y Mxico duplicaron
su poblacin. Esta ltima rebas el milln y medio de habitantes, concentrando 8%
del total nacional y comenzando su proceso de metropolizacin.

La Constitucin de 1917 sent las bases para solucionar los problemas


municipales, dar atencin a sus aspiraciones y transformar la estructura y
organizacin de la administracin local. La Carta Magna facult al ayuntamiento para administrar libremente su hacienda pblica compuesta por las
contribuciones que sealaban las legislaturas de los estados. Con el
artculo 115 se cre el municipio libre pero en su texto original no se le
otorgaron atribuciones expresas, no se reglament y tampoco se dispusieron normas para su ejercicio.
.Desde 1928, se han llevado a cabo diversas reformas y adiciones para
adecuar la realidad municipal al modelo de Estado federal y fortalecer su papel
como rgano de administracin y gobierno ante una poblacin creciente, concentrada y demandante de servicios pblicos que satisfagan necesidades colectivas.
1940-1980. Este perodo se caracteriz por un crecimiento econmico
estable, la aceleracin de la dinmica demogrfica y una clara tendencia a la
concentracin espacial en pocos puntos y zonas del territorio nacional. La estrategia de desarrollo se sustent en el modelo de sustitucin de importaciones e
integracin del mercado nacional gracias a una fuerte inversin pblica en comunicaciones y transportes. El crecimiento econmico sectorial manifest desigualdades espaciales por lo que fue necesario instrumentar acciones para tratar de
contrarrestarlas y crear mecanismos de coordinacin fiscal.

113
El desarrollo estabilizador surgido del modelo de sustitucin de importaciones tuvo en la industria manufacturera el sector motriz de expansin. Buena parte
de las acciones del Estado se comprometieron a la regulacin, promocin y
financiamiento de la industria. Estas acciones se expresaron en la poltica econmica: se instrumentaron mecanismos de proteccin contra competidores forneos
y reglas para la inversin extranjera directa.
Cuadro 2.4
Mxico: Evolucin del rango de las principales ciudades, 1900-1990
1990
1 CD MEXICD

CD MEXICO

2 GUADALAJARA

GUADALA.JARA

3 PUEBLA

PUEBLA

en MFX:CO

en MEXICO

en

MEXlcrl

GUADALAJARA

GUAOALAJARA

GUADALAJARA

GUAIlALAJARA

GUADAlAIAfiA

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5 MONTERREY

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PACHUCA

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CHIHUAHUA

CHIHUAHUA

CHIHUAHUA

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8 GUANAJUATO

9 PACHUCA
10 MORElIA
11 AGS
12 OAXACA
13 QUERETARO
14 ZACATECAS

15 ORIZABA
16 DURANGO
17 CHIHUAHUA

CHIHUAHUA
PACHUCA

SALTILLO
ORIZABA
TORREON

TAMPICO

DURANGO
CHIHUAHUA

PACHUCA

18 TOLUCA

QUERETARO

MOREUA

JUARE?

19 CELAYA
20 SALTIlLO

DURANGO

OUEREJARO

JAlAr)A

JALAPA

DURANCO

TOLUCA

OAXACA

DURANGO

DURANGO

PACHUCA

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I.JUANA

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ClJIH!IAHUI,

lonJlCO
rr-r-

UE:HNAVAi': A
li! I U

f(J,c;

Fuentes: Unikel, L, Garza, G, y Ruiz, e, El desarrollo urbano de Mxico, El Coleqio do MXICO, Mxico 1978, pp.
377-380. INEGI. X Censo General de Poblacin y Vivienda, 1980. Resumen general abreviado, Mxico: 1984
INEGI. XI Censo General de Poblacin y Vivienda, 1990. Resumen general. MXICO 1992,

Entre 1940 Y 1980, el PIS creci a una tasa promedio de 6.4% anual,
pasando de 57.8 a 638.6 billones de pesos (a precios constantes de 1991). Durante
el mismo lapso, la poblacin se increment de 19.6 a 66.8 millones, lo que implic
una tasa de 3.1 % anual que, al ser inferior a la del PIB, propici un aumento del
PIS per cpita de 2.9 a 9.6 millones de pesos. Dicho aumento incidi en los niveles
de vida de la poblacin.

114

La industrializacin nacional se caracteriz por lo siguiente: a) alta


tasa de crecimiento; b) diversificacin de la produccin y c) elevada
concentracin en pocos puntos del territorio.
La dinmica industrial super a la mostrada por los sectores primario y
terciario. En 40 aos, la tasa de crecimiento promedio fue 7.9% anual y su PIS pas
de 8.0 a 169.0 billones de pesos representando para el ltimo ao una cuarta parte
del PIS total. Su influencia en el personal ocupado tambin fue relevante, pues la
tasa bruta de ocupacin industrial se elev de 2.6% a 3.5%.
La rpida industrializacin se vio acompaada de una significativa diversificacin de los bienes manufacturados y el trnsito de distintas etapas de evolucin.
En los cuarenta, la industria mexicana se consolid en una primera fase caracterizada por la produccin de bienes de consumo inmediato; en los cincuenta se logr
un segundo estado, que consisti en la dinamizacin de la oferta de bienes
intermedios; en los sesenta y primera mitad de los setenta, la divisin de mayor
crecimiento relativo fue la de bienes de consumo duradero y en las postrimeras
de los ochenta, se inici el desarrollo incipiente de los bienes de capital.
La estructura y dinmica del sector manufacturero marc un perfil espacial
de elevada concentracin en unas cuantas ciudades del pas. En 1940, casi una
tercera parte del PIS industrial lo aportaba la Ciudad de Mxico y su participacin
se elev a poco menos de la mitad para 1980. Para este ltimo ao le siguieron
Monterrey, Guadalajara, Puebla, Toluca, Quertaro, Cuernavaca y Torren. Estas
ocho ciudades concentraron 73.4% del PIS manufacturero del pas.
La expansin econmica determin la multiplicacin relativa del nmero de
localidades urbanas, las cuales se incrementaron de 55 a 236. De stas, 24
aumentaron su poblacin 10 veces: Monterrey, Toluca, Ciudad Jurez, Tijuana,
Mexicali, Culiacn, Acapulco, Hermosillo, Cuernavaca, Coatzacoalcos, Poza Rica,
Reynosa, Matamoros, Monclova, Obregn, Guaymas, Los Mochis, Ensenada,
Delicias, Chilpancingo, San Luis Ro Colorado, Chetumal, Cancn y Lzaro Crdenas. Asimismo, la Ciudad de Mxico continu su proceso de metropolizacin y
ya para 1980, el pas contaba con 26 zonas conurbadas.

1980-1990. La dcada de los ochenta signific para Mxico un perodo de


graves desequilibrios macroeconmicos derivados de situaciones internas y condicionantes externas desfavorables que propiciaron un fenmeno de estanflacin
(recesin econmica combinada con tasas elevadas de inflacin). Entre 1980 y

115
1989, el PIS creci apenas a una tasa de 1.1% anual; el ndice de precios se
increment en 11 ,789.2%; el personal ocupado formal remunerado creci por abajo
del ritmo de poblacin y el poder adquisitivo del salario mnimo se contrajo en 50%.

Desde el punto de vista demogrfico, los resultados del XI Censo general


de poblacin y vivienda mostraron una cada sustancial en la tasa de crecimiento
natural, as como un volumen de poblacin por debajo de las proyecciones
realizadas. Dichos resultados levantaron innumerables controversias y amplios
sectores sociales manifestaron serias dudas sobre la veracidad de los datos.
Las conclusiones que se estn aportando apuntan hacia dos aspectos: por un
lado la sobrenumeracin en 1980 y por otro una subestimacin en 1990. Sin embargo,
esta ltima no es tan significativa como se estableci en un principio y est dentro de
los estndares de levantamientos censales en todo el mundo, entre 4% y 6%88.
De acuerdo a los resultados censales, entre 1980 y 1990 la poblacin creci
a una tasa del 2.0% anual, contra 3.2% de los setenta. Cabe aclarar que la dinmica
demogrfica lleg a su punto ms alto a principios de los sesenta (3.7% anual).
El descenso demogrfico est en funcin del comportamiento reproductivo
de la poblacin y, en menor medida, por la emigracin internacional. El primer caso
se puede analizar tomando como dato la tasa global de fecundidad que indica el
nmero promedio de hijos que tendra un grupo de mujeres al final de su vida
89
reproductiva. Dicha tasa descendi de 6.3 en 1973 a 3.8 en 1986 . La disminucin
de la fecundidad ha sido producto de las campaas anticonceptivas, el aumento
en la edad al tener el primer hijo y la mayor insercin de la poblacin femenina en
el mercado de trabajo.
La contribucin de los movimientos migratorios internacionales al descenso
demogrfico es ms difcil determinar, debido a las modalidades que adoptan los
flujos. El destino mayoritario est en los Estados Unidos y gran parte de los
migrantes ingresa al vecino pas sin la documentacin que exigen las leyes.
La migracin indocumentada es preferentemente temporal y el motivo
fundamental consiste en participar en labores agropecuarias en estados del sur de
los Estados Unidos. Entre 1970 Y 1986, el nmero de deportados no vari significativa88

Vase Corona, Rodolfo. "Los resultados del censo de poblacin de 1990". En: Estudios Demogrficos y Urbanos.
vol. VI., nm. 16. El Colegio de Mxico, Mxico: 1991.

89

Banco Nacional de Mxico. Dp. cit. p. 49.

116
mente, por lo que la crisis econmica de Mxico no precipit un mayor xodo. En
los ochenta, el promedio de deportacin anual totaliz 1.5 millones de personas.
El origen de la poblacin indocumentada tiene patrones constantes por lo
que es una costumbre que se trasmite a generaciones de familiares y amigos. Los
estados que ms aportan son Michoacn, Jalisco, Zacatecas, Oaxaca y el Estado
de Mxico. En ellos, existen zonas de expulsin perfectamente distinguibles.
El desarrollo urbano de los ochenta mostr cambios relevantes en su
organizacin espacial. Las localidades urbanas dieron un total de 275, existiendo
dinmicas diferenciales por tamao de localidad.
Las cuatro ciudades millonarias mostraron el ritmo de crecimiento ms bajo,
sobresaliendo la Ciudad de Mxico cuya tasa se ubic en 1% anual. En el polo
opuesto las pequeas y medias experimentaron los crecimientos relativos ms
importantes. El conjunto de ciudades medias adquiri una posicin relevante en el
sistema urbano nacional destacando la dinmica de San Luis Potos, Quertaro,
Villahermosa, Ensenada, Tuxtla Gutirrez, Monclova, Tapachula, Chetumal, San
Juan del Ro, Nogales, Lzaro Crdenas, Puerto Vallarta, Cancn y Zihuatanejo.
Para dar mayor autonoma financiera y pluralismo poltico a los gobiernos
municipales, el gobierno federal promovi una serie de adiciones y modificaciones
al artculo 115 constitucional. En 1976, se agregaron las fracciones IV y V donde
se conceden facultades a los gobiernos estatal y municipal para elaborar sus planes
de desarrollo urbano y se expresan las normas para la planeacin de usos del suelo
de las conurbaciones.
. Las adiciones de 1977 se pueden denominar de reforma poltica en materia
municipal por permitir el principio electoral de representacin proporcional en la
eleccin e integracin de los ayuntamientos de municipios con ms de 300 mil
habitantes. Dicho principio se aplic para sndicos y regidores.
Las reformas y adiciones de 1983 estuvieron encaminadas a vigorizar su
libertad y fortalecer su autonoma econmica, poltica, administrativa y jurdica. En
este rubro se establecieron los servicios pblicos que el municipio debe prestar a
la ciudadana y las normas generales para la formulacin y ejecucin de su
hacienda pblica. Sin embargo, la autonoma financiera de los municipios an est
lejos de cumplirse. Cada vez dependen ms de las transferencias que reciben por
parte de los gobiernos estatal y federal a travs del sistema de coordinacin fiscal
y las participaciones.

2.3
Movimientos migratorios
odo proceso poblacional es ,produc,to de dos comp~nentes: a) el crecimiento
natural, que resulta de la diferencia entre la natalidad y mortalidad y b) el
crecimiento social o saldo neto migratorio, obtenido por la diferencia de los
inmigrantes menos los emigrantes. Los factores que inciden en dichos componentes pueden ser generales para ambos y especficos para cualquiera de los dos.

Entre 1980 Y 1990, el crecimiento natural del pas se ubic en 2.3% anual
como resultado de 29 nacimientos Y seis defunciones por cada 1,000 habitantes,
Ambas tasas han cado desde 1930, donde los valores eran 50 y 30 respectivamente. Por otro lado, el saldo neto migratorio intercensal fue -2'339,682 habitantes,
por lo que la tasa de crecimiento social promedio fue -0.4% y la tasa de crecimiento
total 2.0% (las tasas de crecimiento natural y social no se suman para obtener la
total, pues ellas son geomtricas, es decir, simulan proyecciones no lineales).
A nivel espacial, las tasas de crecimiento natural no presentan diferencias
significativas, siendo los polos opuestos en el perodo 1980-1990 las entidades del
Distrito Federal (1.9%) Y Chiapas (2.7%). Se observa que el componente natural
sigue siendo mayor en entidades con menores ndices de calidad de vida, urbanizacln o de elevado crecimiento total.

En vista de que el crecimiento natural en las zonas urbanas es un


tanto homogneo, el estudio de la dinmica demogrfica privilegia
el anlisis del crecimiento social, o movimientos migratorios.

118
La migracin es el cambio del lugar habitual de residencia. Esta puede ser
definitiva o temporal. Los flujos migratorios inciden directamente en la distribucin
y estructura de la poblacin. Los factores de la migracin son econmicos (oportunidades de empleo y niveles de ingreso); sociales (demanda educativa y servicios
pblicos); psicolgicos y demogrficos.

Tipos de migracin
Los movimientos que se generan dentro de un pas o regin reciben el nombre de
migracin interna y analticamente se distinguen cinco tpos'".

90

a)

Migraciones estacionales. Se componen por movimientos masivos


de campesinos y otra clase de trabajadores para participar en trabajos estacionales como cosechas, zafras, construccin, etc. El destino
es una zona agropecuaria intensiva o una ciudad. Se denomina
tambin migracin golondrina y se tienen como ejemplos los flujos
desde Oaxaca y Michoacn hacia los distritos de riego de Sinaloa y
Sonora; la migracin indocumentada a los Estados Unidos y los
inmigrantes guatemaltecos que participan en la cosecha cafetalera
de la zona del Soconusco.

b)

Migracin rural-rural permanente. Generalmente se conforma por


desplazamientos definitivos de familias que carecen de tierras o bien,
stas son insuficientes para cubrir sus necesidades. El destino de
este tipo de migracin son las zonas de produccin agropecuaria
intensiva o prspera (por ejemplo, los distritos de riego o proyectos
agropecuarios como el de Valle de solidaridad en el Estado de Mxico
y Vaqueras en Nuevo Len). La sustitucin de mano de obra por
capital en el campo propicia tambin este tipo de migracin.

e)

Migracin rural-urbana. Hasta hace unos aos este tipo de migracin se conceba como la ms importante, tanto por su volumen,
como por las implicaciones que generaba. En las primeras etapas de
aceleramiento de la urbanizacin nacional o regional, la migracin

Urza, Ral. El desarrollo y la poblacin en Amrica Latina. Editorial Siglo XXI, Mxico: 1979, pp. 186-195.

119
rural-urbana adquiere un papel protagnico. Sus determinantes se
explican por factores de cambio y estancarnlento'".
El primer caso alude al desempleo campesino originado por la
penetracin de capital en el proceso agropecuario; mientras que el
segundo se centra en el empobrecimiento paulatino de la poblacin
rural ante la multiplicacin familiar y la insuficiencia del suelo.
Los migrantes rurales se insertan por primera vez al mercado urbano
de trabajo en actividades poco remuneradas o del sector informal y
habitan en barrios decadentes del centro de la ciudad o con algn
pariente o amigo. No existen evidencias para asegurar que la primera
residencia de los migrantes rurales sea la periferia de las ciudades,
ni que su primera vivienda sea autoconstruida.
d)

Migracin urbana-urbana. Estos movimientos han cobrado fuerza


recientemente y se debe principalmente a motivos econmicos, de
educacin y personales. En un primer momento, la migracin urbana
se realiza de ciudades pequeas hacia las de mayor tamao o
importantes, como por ejemplo, hacia la capital del estado, una
localidad de auge econmico o la metrpoli del pas. Las zonas
urbanas ms grandes presentan un mercado de trabajo ms diversificado y con mayores oportunidades de acceso a medios de consumo
colectivos y servicios de mayor jerarqua (hospital de especialidades,
universidades, teatros, salas de arte).

En determinado momento (para el caso mexicano, en la dcada de


los ochenta), la migracin cambia de sentido hacia ciudades medias
o incluso pequeas. Las personas abandonan las grandes ciudades
por las deseconomas que stas acumulan u otros determinantes
espontneos, como los terremotos de 1985 en la Ciudad de Mxico
o las explosiones de Guadalajara de 1992.
e)

91

Migracin de retorno. Este tipo agrupa a personas que regresan a


su lugar de origen despus de un tiempo relativamente largo. Se ha
estudiado poco esta tipologa, pero se sabe que ocurre tanto en el
mbito rural, como urbano, y se realiza una vez lograda una movilidad
social ascendente.

Singer, Paul. Econom(a polftica de la urbanizacin. Editorial Siglo XXI, Mxico: 1975, pp. 37-67.

120

Migraciones interestatales
Para el caso de Mxico, los datos del censo de poblacin de 1990 revelaron que
17.4% de los habitantes residentes nacieron en otra entidad federativa, por lo que
constituyen la migracin interna. En el saldo neto migratorio positivo sobresalen los
estados de Quintana Roo, Baja California y Mxico, donde 53.9%,40.9% Y 34.0%
de su poblacin total era nativa de otra entidad, respectivamente. Por otro lado, los
estados de mayor expulsin relativa de poblacin fueron Zacatecas con -33.8%,
Durango con -18.8% e Hidalgo con -18.0%92.
Los datos anteriores muestran la migracin interna histrica ocurrida en el
pas hasta 1990. Sin embargo, de los datos presentados no es posible inferir el
perfil de movimientos recientes. Para ello, es necesario consultar el cuadro censal
que anota a la poblacin que cambi de residencia. Dicha informacin permite
obtener conclusiones sobre los movimientos interestatales registrados en un lapso.
A continuacin se presentan algunas comparaciones entre la migracin interestatal
de las dcadas de los setenta y ochenta.
Entre 1975 Y 1980, los movimientos interestatales de poblacin sumaron 2.7
millones, lo que implic una tasa neta de migracin de 4.0%. 14 entidades atrajeron
poblacin, mientras que 18 la expulsaron. En trminos absolutos, la atraccin ms
importante la ejerci el Estado de Mxico, mientras que la mayor expulsin ocurri
en el Distrito Federal. En trminos relativos, las entidades de mayor atraccin fueron
Quintana Roo, Baja California Sur y el Estado de Mxico, mientras Guerrero,
Oaxaca y Zacatecas obtuvieron las tasas de mayor expulsin.
Para el quinquenio 1985-1990, el nmero total de movimientos se increment a 3.5 millones, y la tasa neta a 5.0%. Una posible explicacin al aumento en la
tasa neta de migracin podran parecer los efectos de la crisis econmica. Sin
embargo, lo anterior no es correcto, pues tal aumento se debi a la mayor expulsin
poblacional ocurrida en el Distrito Federal y que responde a la etapa de metropolizacin alcanzada por la Ciudad de Mxico.
En trminos absolutos, el Estado de Mxico y Distrito Federal fueron
nuevamente los de mayor atraccin y expulsin respectivamente. En relacin a las
tasas, Quintana Roo sigui con la ms alta, ubicndose ahora Baja California en
segunda posicin. Los estados de mayor tasa de expulsin fueron, nuevamente,
92

INEGI. XI Censo general de poblacin y vivienda, 1990. Perfil sociodemogrfico. Mxico: 1992a, p. 16.

121
Guerrero, Oaxaca y Zacatecas. Los datos concluyen la no existencia de cambios
sustanciales en los patrones de migracin interna del pas como consecuencia de
la crisis econmica de los ochenta.
Cuadro 2.5
Mxico: Migracin interestatal, 1975-1980 y 1985-1990
MJ.gll~AUlll.

..................NUO<Wo
BAJA CALIFORNIA
BAJA CALIFORNIA SUR
CAMPECHE
COAHUILA
COLIMA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
DISTRITO FEDERAL
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MEXICO
MICHOACAN
MORELOS
NAYARIT
NUEVO L~aN
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSI
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULlPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATAN
ZACATECAS

26.7
81.6
23.1
26.1
65.5
28.0
30.6
54.1
393.8
40.8
77.7
38.4
48.5
164.1
592.3
88.2
58.1
33.3
114.1
49.8
87.1
40.9
41.3
48.7
69.8
38.8
40.0
83.6
19.2
134.9
26.2
40.0

17.9
73.5
10.8
17.0
56.9
18.3
45.6
51.8
572.0
55.3
96.5
98.8
69.6
136.5
241.1
113.8
46.7
34.3
63.7
108.5
117.6
25.9
12.8
71.2
75.4
56.8
36.6
83.6
20.9
176.5
37.2
62.4

8.7
1.98
8.1
0.79
12.4
6.72
9.2
2.56
8.6
0.64
9.7
3.24
(15.0) (0.84)
2.4
0.13
(178.2) (2.30)
(14.4) (1.43)
(18.8) (0.73)
(60.4) (3.36)
(21.1) (1.60)
27.7
0.74
351.2
5.44
(25.6) (1.04)
11.4
1.39
(0.9) (0.15)
50.4
2.32
(58.7) (2.88)
(30.5) (1.07)
15.0
2.42
28.5 15.13
(22.5) (1.58)
(5.6) (0.36)
(17.9) (1.37)
3.4
0.38
0.0
0.00
(1.7) (0.35)
(41.6) (0.89)
(10.9) (1.18)
(22.4) (2.34)

...
44.0
220.6
29.5
34.5
69.2
31.1
42.3
118.1
298.2
41.1
98.4
46.6
67.0
178.0
786.4
105.6
91.2
359
113.8
73.9
125.7
67.9
92.8
64.4
82.8
72.1
47.8
115.3
36.9
163.6
38.4
36.6

..QtAt.:.?( (:\)):::)~~lo.$1$):.~1()$1$?))U::f).) . .. .4.Q)($4a.~/r

AlD{) ...SALO
%

NeTo

17.5
26.5
4.3
40.3
180.3
12.9
11.7
17.8
6.5
24.7
9.8
2.2
80.7
(11.5)
(0.7)
18.4
12.7
3.5
69.8
(27.5)
(1.0)
40.1
78.0
3.7
1.035.8 (737.6) (10.1)
82.4
(41.3)
(3.6)
95.0
3.4
0.1
120.2
(73.6)
(3.3)
85.9
(18.9)
(1.2)
138.4
39.6
0.9
271.4
515.0
6.1
121.1
(15.5)
(0.5)
39.6
51.6
5.0
38.8
(2.9)
(0.4)
66.2
47.6
1.7
138.8
(64.9)
(2.5)
139.1
(13.4)
(0.4)
29.3
38.6
4.3
19.0
73.8
18.1
77.7
(13.3)
(0.8)
105.3
(22.5)
(1.2)
53.8
18.3
1.2
54.4
(6.6)
(0.5)
75.6
39.7
2.0
25.0
11.9
1.6
237.5
(73.9)
(1.3)
47.4
(9.0)
(0.8)
68.8
(32.2)
(3.0)

):.: $A~.:t .

: . . . :. :.0:).. . . s.Q.

Los migrantes estan en miles de personas.


Fuentes: INEGI. X Censo General de Poblacin y Vivienda, 1980. Resumen general, Mxico: 1984a. INEGI. XI
Censo General de Poblacin y Vivienda, 1990. Perfil Sociodemogrfico, Mxico: 1992a.

122

Los flujos interestatales ilustran las lneas de deseo de la poblacin


y es indispensable su conocimiento a la hora de formular planes y
programas que repercutan sobre el territorio nacional.
A la par de los movimientos interestatales, se registran tambin reorganizaciones de poblacin al interior de las entidades federativas. La migracin intraestatal no se capta en los censos de poblacin, pero se puede estimar a partir del
empleo de un modelo ajustado de crecimiento total y qravtaconal'". El volumen
de las migraciones intraestatales es tan, o ms importante que las interestatales. A continuacin se presentan dos ejemplos.
a)

Entre 1970 y 1980, el estado de Sinaloa registr un saldo neto


migratorio de 107,837 personas, equivalente al 5.8% de la poblacin
total de 1980. Dicha poblacin migrante provena de Sonora, Durango, Baja California y Jalisco principalmente. Por otro lado, 82,246
sinaloenses cambiaron de municipio. La migracin intraestatal represent ms de tres cuartas partes de la interestatal. La mitad de los
18 municipios expulsaron poblacin hacia los otros nueve. Los movimientos intra e interestatales tuvieron como principal destino las
ciudades de Culiacn, Mazatln y Los Mochis, reforzando la tendencia de concentracin demogrfica de la entidad hacia sus principales
ciudades.

b)

El saldo neto migratorio del Estado de Mxico en el perodo 19801990 fue ligeramente superior al registrado en la dcada de los
setenta y le permiti colocarse desde 1985 en la entidad ms poblada
del pas. Los inmigrantes totalizaron 121,399 personas, 4.3% del
total; dos terceras partes vinieron del Distrito Federal, mientras que
uno de cada diez, de los estados del centro del pas (Hidalgo,
Morelos, Puebla, Quertaro y Tlaxcala). El gran volumen de migraciones Distrito Federal-Estado de Mxico se explica por el proceso
de metropolizacin de la Ciudad de Mxico.
De manera conjunta, el Estado de Mxico registr 898,539 movimientos intermunicipales, ms del doble que los interestatales. Cincuenta
y cinco municipios expulsaron poblacin, mientras sesenta y seis, la
atrajeron. En trminos absolutos, la emigracin ms importante se

--------93

Vase Garza, Gustavo y Sobrino, Jaime. Op. cit. pp. 256-257.

123
registr en Nezahualcyotl, Tlalnepantla y Naucalpan, contabilizando
770,267 personas (86% de la total). Los principales puntos de atraccin fueron Ecatepec, Chalco y Chimalhuacn, con una sumatoria de
584,999. Estos movimientos se explican claramente por la etapa de
metropolizacin de la Ciudad de Mxico. La migracin intra e interestatal propici la mayor concentracin demogrfica en torno a los
municipios conurbados al Distrito Federal y la zona metropolitana de
Toluca.

Saldos netos migratorios


Segn el saldo neto migratorio observado durante un tiempo, una localidad
(o regin) se puede definir como; a) de equilibrio, cuando su tasa de
crecimiento social es entre -0.49 y 0.49% anual; b) de atraccin moderada,
de 0.50 a 1.49%, elevada, de 1.50 a 3.49% y muy elevada, de 3.50% o ms
y c) de rechazo moderado, de -0.50 a -1.49%, elevado, de -1.50 a -3.49%
y muy elevado, de -3.50% o menos.
El comportamiento migratorio en la dcada de los ochenta de las ciudades
mayores de 100,000 habitantes de 1990, fue el siguiente:
a)

Ciudades de equilibrio: Ciudad de Mxico, Guadalajara, Chihuahua, Mazatln, Zamora y Salamanca.

b)

Ciudades de atraccin moderada: Monterrey, Len, San Luis Potos, Mexicali, Culiacn, Hermosillo, Durango, Xalapa, Obregn, Minattln, Crdoba, Colima y Delicias.

e)

Ciudades de atraccin elevada: Puebla, Jurez, Torren, Mrida,


Aguascalientes, Saltillo, Veracruz, Morelia, Matamoros, Irapuato,
Oaxaca, Tepic, Celaya, Victoria, Uruapan, Los Mochis, Ensenada,
Zacatecas, Tapachula, La Paz, Guaymas y Nogales.

d)

Ciudades de atraccin muy elevada: Toluca, Tijuana, Acapulco,


Cuernavaca, Quertaro, Reynosa, Tuxtla Gutirrez, Villahermosa,
Monclova, Coatzacoalcos, Pachuca, Cancn, Cuautla y Tehuacn.

124
e)

Ciudades de rechazo: Tampico, Orizaba, Campeche, Nuevo Laredo

y Poza Rica.
El comportamiento demogrfico de las principales ciudades del pas estuvo
supeditado en cierta forma a la manera en que sus economas urbanas sortearon
la crisis econmica de los ochenta.

2.4

Proceso de metropolizacin
a conformacin y dinmica del desarrollo metropolitano establece una nueva
tendencia de la urbanizacin contempornea, en la cual la poblacin y las
actividades econmicas se encuentran en ciertos puntos del territorio que rebasan
lmites poltico-administrativos. Esta fase de organizacin espacial se presenta
recurrentemente en los pases desarrollados, lo que ha dado pauta para proponer
conceptos como contraurbanizacin, descentralizacin, exurbanizacin, regiones
metropolitanas, primaca metropolitana y meqalpolis'".

En Mxico, el proceso metropolitano es relativamente reciente, pero


se ha acelerado en los ltimos aos. Dicho fenmeno se inici en la
dcada de los cuarenta con los casos de la Ciudad de Mxico,
Monterrey, Torren, Tampico y Orizaba. En 1970 el pas contaba con
12 conurbaciones, incrementndose a 27 en 1980 y para 1990 se
reconocen 37. Esto indica que la franca integracin de zonas metropolitanas se ha incrementado en los ltimos 25 aos, como producto
del amplio proceso de urbanizacin ocurrido.

94

Salazar, Hctor y Negrete, Mara Eugenia. "Zonas metropolitanas en Mxico, 1980'. En: Estudios Demogrficos y
Urbanos. vol. 1. , nm. 1. El Colegio de Mxico, Mxico: 1986, pp. 97-98.

126

Metropolizacin en los setenta


En 1970, el pas tena 49.1 millones de habitantes y la tasa de urbanizacin se
ubicaba en 44.9. Mxico se acercaba a ser predominantemente urbano: 22 millones
de habitantes residan en localidades de 15,000 y ms personas. Para ese ao, el
pas contaba con 12 zonas metropoltanas'".
Entre ellas, la Ciudad de Mxico registraba la etapa de metropolitanismo
ms avanzada, caracterizada por el mayor crecimiento demogrfico relativo en el
segundo y tercer contorno. Dicha metrpoli se compona por los 12 cuarteles de la
ciudad central, 12 delegaciones del Distrito Federal y 8 municipios del Estado de
Mxico (Atizapn de Zaragoza, Chimalhuacn, Ecatepec, Naucalpan, Nezahualcyotl, La Paz, Tlalnepantla y Tultitln).
Por nmero de municipios conurbados, Monterrey y Puebla seguan con 5
a la Ciudad de Mxico, Orizaba con 4, Guadalajara y Torren con 3 y Veracruz,
Chihuahua, Tampico, Len, Mrida y San Luis Potos con 2. De esta manera, el
mbito metropolitano del pas se expresaba territorialmente sobre el Distrito Federal
y 40 municipios.
La poblacin acumulada de las 12 reas metropolitanas totaliz 13.4 millones de habitantes, 27.8% de la total y 62.3% de la urbana. Los datos llevan a la
conclusin de que existe una rica tradicin metropolitana por los niveles de
concentracin alcanzados. Sin embargo, la hiptesis se diluye por el peso que
guardaba la Ciudad de Mxico (cerca del 18% de toda la poblacin y 39% de la
urbana). Las otras 11 zonas metropolitanas concentraban apenas una cuarta parte
del resto de la poblacin urbana.
La superficie y tamao poblacional de la zona metropolitana es mayor que
la del rea urbana; la primera es un envolvente de la segunda; se delimita por la
totalidad de los municipios conurbados e incluye localidades mixtas y rurales
separadas del tejido metropolitano continuo. La poblacin de las 12 zonas metropolitanas sum 14.8 millones, compuesta en un 90.5% por las reas metropolitanas
y 9.5% por asentamientos dispersos. El rea de la Ciudad de Mxico contena el
mayor porcentaje de poblacin de toda la zona, seguida por Chihuahua y Guadalajara; mientras que la mayor dispersin se observaba en Orizaba y Torren.
95

Unikel, Luis; Garza, Gustavo y Ruiz, Crescencio. Op. cit. pp. 132-145.

127
En la dcada de los setenta, el proceso de metropolizacin prosigue y para
96
1980 se haban conformado otras 15 reas, totalizando 27 .
1. Ciudad de Mxico
2. Guadalajara
3. Monterrey
4. Puebla
5. Len
6. Torren
7. Tampico
8. Chihuahua
9. San Luis Potos
10. Veracruz
11. Mrida
12.0rizaba
13. Toluca
14. Coatzacoalcos

15. Minatitln
16. Cuernavaca
17. Xalapa
18. Poza Rica
19. Monclova
20.0axaca
21. Crdoba
22. Zamora
23. Zacatecas
24. Guaymas
25. Cuautla
26. Colima
27. Tlaxcala

Los municipios metropolitanos se incrementaron a 89 y la poblacin de las


27 reas fue 23.5 millones, equivalente a 35.2% de la nacional y 67.9% de la
urbana. Al comparar estos valores con los de 1970, se constata un aumento en los
niveles de concentracin metropolitana debido bsicamente a la duplicacin de las
aglomeraciones y a la dinmica alcanzada en algunos casos. Sin embargo, se
carece de elementos contundentes para afirmar que el crecimiento relativo de las
metrpolis haya sido francamente superior al resto de las localidades urbanas. Lo
anterior fue resultado de la desaceleracin ocurrida en la Ciudad de Mxico,
Guadalajara, Len y Tampico.
Durante estos 10 aos se integraron nueve municipios mexiquenses a la
Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico (ZMCM): Coacalco, Cuautitln, Chalco,
Chicoloapan, Huixquilucan, Ixtapaluca, Nicols Romero, Tecamac y Cuautitln
Izcalli. En ella se consolidaba la tercera etapa de metropolitanismo: las delegaciones Benito Jurez, Cuauhtmoc, Miguel Hidalgo y Venustiano Carranza perdieron
poblacin absoluta, mientras que los municipios ms dinmicos en trminos
demogrficos fueron Nezahualcyotl, Coacalco, Tecmac y Cuautitln Izcalli.
A nivel nacional se observ que en el estado de Veracruz hubo una mayor
proliferacin de reas metropolitanas, 5 en total. Tal situacin fue producto del
96

Salazar, Hctor y Negrete, Maria Eugenia. Op. cito p. 124.

128
reducido tamao que tienen los municipios de esta entidad y no de su estructura y
dinmica demogrfica.
Cuadro 2.6
Mxico: Zonas metropolitanas, 1970-1990

) ii.)~I;)!!M~I~J9~. /...

C.Y~I;)$M~I~191~ii.i

. ... ..C..Tt)1\ty. ..)y..'~i~~7,@1 n.i~~1$~,?1l). ?gM~~~Jr~ . ~~;~$.M~. .M;~4~;$~$ ~~AQ1.~~


1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37

CIUDAD DE MEXICO
GUADALAJARA
MONTERREY
PUEBLA
LEON
TORREON
SAN LUIS POTOSI
MERIDA
CHIHUAHUA
TAMPICO
VERACRUZ
ORIZABA
TOLUCA
CUERNAVACA
XALAPA
MONCLOVA
OAXACA
COATZACOALCOS
POZA RICA
MINATITLAN
CUAUTLA
CORDOBA
ZACATECAS
ZAMORA
COLIMA
GUAYMAS
TLAXCALA
AGUASCALlENTES
SALTILLO
MORELlA
QUERETARO
REYNOSA
TEPIC
PACHUCA
LOS MOCHIS
DELICIAS
CHILPANCINGO

8,355,084
1,381,984
1,095,667
513,237
385,817
332,569
253,638
216,824
262,967
276,579
223.136
139,505

8,797,031
1,516,209
1,246,181
644,186
480,991
443,020
301,986
266,046
286,937
304,164
258,605
209,915

12,968,029
2,210,293
1,929,196
862,453
633,945
478,523
411,544
424,399
387,896
418,824
304,420
196,455
439,759
209,842
233,093
148,354
155,783
127,170
186,332
121,005
90,055
114,018
105,483
116,794
103,492
86,381
31,641

13,734,654
2,244,715
1,950,831
985,213
722,384
617,424
471,047
454,712
411,922
469,286
367,339
241,526
597,350
277.502
263,400
154,788
167,607
214,115
198,853
189,039
138,127
156,076
140,166
148,721
119,969
139,025
76,878

14,672,913
2,809,132
2,526,092
1,209,986
810,570
676,348
613,181
602,503
518,124
469,347
438,821
216,460
753,855
446,444
316,143
254,376
243,075
224,410
172,232
163,561
152,044
148,481
146,484
145,597
142,844
123,438
85,984
455,234
441,739
436,985
416,340
332,755
221,865
184,679
172,938
103,840
97,165

14,836,110
2,908,698
2,560,363
1,349,029
951,521
842,852
658,712
658,452
534,699
560,890
473,156
258,281
911,310
483,951
350,247
261 ,412
245,753
259,838
185,960
242,249
233,542
187,336
191,326
185,445
154,347
175,109
111,636
547,366
486,580
542,985
555,491
376,676
268,185
193,673
389,632
139,009
136,164

Fuentes: Unikel, L., Garza, G. y Ruiz, C. El Desarrollo Urbano de Mxico. El Colegio de Mxico, Mxico: 1978; Salazar,
H. y Negrete, M. "Zonas metropolitanas de Mxico en 1980', en Estudios Demogrficos y Urbanos, nm. 1. 1986.

129
La planeacin del espacio metropolitano deber prestar particular atencin
a aquellas zonas donde la fragmentacin del territorio en pequeas unidades
poltico-administrativas, se contraponga a mecanismos de concertacin de acciones de corte metropolitano y existan problemas financieros debidos a grandes
obras de infraestructura y servicios pblicos injustificables ante concentraciones
metropolitanas relativamente pequeas.
En 1980, la poblacin total de las 27 zonas metropolitanas ascendi a 25.7
millones y en las reas metropolitanas habitaba el 91.4% de ella. Dicho porcentaje
es muy similar al de 1970, producto de los siguientes elementos: a) exista mayor
dispersin de poblacin en las metrpolis de nueva creacin respecto a las
existentes en 1970; b) el porcentaje de poblacin dispersa en las 12 zonas
metropolitanas ms antiguas disminuy en ms de 5 puntos porcentuales y e) a
mayor tamao de poblacin, el rea urbana concentraba ms porcentaje de
poblacin de la zona metropolitana.
Las conclusiones anteriores indican que el proceso de metropolizacin se
desenvuelve bajo dos situaciones complementarias: por un lado, el rea
urbana se expande por el crecimiento demogrfico y redistribucin poblacional. Por otro lado, los asentamientos dispersos se anexan al rea
construida o presentan importantes movimientos migratorios intramunicipales.
El factor tiempo adquiere un papel central en las etapas de metropolitanismo.
Las zonas generadas entre 1970 Y 1980 presentan un desfase de desarrollo
metropolitano de 20 aos respecto a las existentes en 1970.

Conformacin metropolitana entre 1980 y 1990


Para definir y delimitar las zonas metropolitanas de 1990 se aplicaron dos ejercicios: uno grfico, de contigedad e integracin de reas metropolitanas y otro
estadstico, utilizando el modelo de componentes principales con las variables tasa
de crecimiento demogrfico, tasa de urbanizacin, PIS de la industria manufacturera municipal y cobertura de los servicios de agua potable. Los resultados
mostraron la existencia de 37 zonas metropolitanas, las cuales se mencionan a
continuacin con su respectiva conformacin municipal:

130

1.

Ciudad de Mxico. Compuesta por las 16 delegaciones del Distrito


Federal y 26 muncipios del Estado de Mxico: Acolman, Atizapn de
Zaragoza, Coacalco, Cuautitln, Chalco, Chicoloapan, Chimalhuacn, Ecatepec, Huixquilucan, Ixtapaluca, Jaltenco, Jilotzingo, Melchor Ocampo, Naucalpan, Nezahualcyotl, Nextlalpan, Nicols
Romero, La Paz, Tecamac, Teoloyucan, Tepotzotln, Tezoyuca,
Tlalnepantla, Tultepec, Tultitln y Cuautitln Izcalli.

Esta delimitacin difiere de la presentada por el INEGI, que incluye 27


municipios y fue definida por dos criterios: el de continuidad urbanstica del total o
parte del municipio y el de proximidad y comunicacin con la mancha urbana". En
la primera propuesta se incluyen Jilotzingo y Tezoyuca, que no aparecen en la
segunda y se omiten Ateneo, Texcoco y Zumpango. Por tamao de poblacin, la
primera definicin es 2.5% menor a la manejada por INEGI.

97

2.

Guadalajara. Guadalajara, El Salto, Tlaquepaque, Tonal y Zapopan.

3.

Monterrey. Apodaca, Garza Garca, General Escobedo, Guadalupe,


Jurez, Monterrey, San Nicols de los Garza y Santa Catarina.

4.

Puebla. Compuesta por los municipios poblanos de Amozoc, Coronango, Cuatlancingo, Puebla, San Andrs Cholula, San Miguel Xoxtla
y San Pedro Cholula; ms Mazatecocho, San Pablo del Monte,
Tenancingo, Papalotla de Xicotncatl y Xicotzingo pertenecientes al
estado de Tlaxcala.

5.

Len. Len y San Francisco del Rincn.

6.

Toluca. Almoloya de Jurez, Lerma, Metepec, Mexicalcingo, Toluca,


San Mateo Ateneo y Zinacantepec.

7.

Torren. Conurbacin interestatal integrada por Matamoros y Torren, Coahuila y Gmez Palacio y Lerdo, Durango.

8.

San Luis Potos. San Luis Potos y Soledad de Graciano Snchez


(antes Soledad Diez Gutirrez).

INEGI. XI Censo general de poblacin y vivienda, 1990. Area Urbana de la Ciudad de Mxico. Mxico: 1992b.

131
9.

Mrida. Kanancn, Mrida, Progreso y Umn.

10.

Chihuahua. Aquiles Serdn y Chihuahua.

11.

Tampico. De corte interestatal, donde intervienen Altamira, Ciudad


Madero y Tampico, Tamaulipas y Pueblo Viejo, Veracruz.

12.

Aguascalientes. Aguascalientes y Jess Mara.

13.

Cuernavaca. Cuernavaca, Emiliano Zapata, Jiutepec y Temixco.

14.

Saltillo. Ramos Arizpe y Saltillo.

15.

Veracruz. Boca del Ro y Veracruz.

16.

Morelia. Charo, Morelia y Tarmbaro.

17.

Quertaro. Corregidora, el Marquz y Quertaro.

18.

Reynosa. Reynosa y Ro Bravo.

19.

Xalapa. Coatepec y Xalapa.

20.

Monclova. Castaos, Frontera y Monclova.

21.

Oaxaca. Oaxaca, San Agustn de las Juntas y Santa Luca del


Camino.

22.

Coatzacoalcos. Coatzacoalcos y Nanchital.

23.

Tepic. Tepic y Xalisco.

24.

Orizaba. Camerino Z. Mendoza, Ixtaczoquitln, Nogales, Orizaba y


Ro Blanco.

25.

Pachuca. Mineral del Monte y Pachuca.

26.

Los Mochis. Ahome y El Fuerte.

27.

Poza Rica. Coatzintla, Poza Rica y Tihuatln.

28.

Minatitln. Cosoleacaque y Minatitln.

132
29.

Cuautla. Ayala, Cuautla y Yautepec.

30.

Crdoba. Crdoba y Fortn.

31.

Zacatecas. Guadalupe y Zacatecas.

32.

Zamora. Jacona y Zamora.

33.

Colima. Colima y Villa de Alvarez.

34.

Guaymas. Empalme y Guaymas.

35.

Delicias. Delicias y Meoqui.

36.

Chilpancingo. Chilpancingo y Zumpango del Ro.

37.

Tlaxcala. Chiautempan y Tlaxcala.

El listado anterior no coincide con el presentado en el Programa Nacional


de Desarrollo Urbano, 1990-1994, donde se estiman 31 zonas metropolitanas, pero
no se anotan los criterios empleados para su denicin'".
El total de municipios metropolitanos del pas ascendi a 139 que sumados
a las 16 delegaciones del Distrito Federal, totalizan 155, es decir, 6.5% de los 2,402
existentes.
De las 37 zonas metropolitanas, 20 son capitales estatales, lo que muestra
una cierta tendencia a la concentracin demogrfica estatal en torno a la sede de
los poderes locales. Por el tamao de la poblacin, cuatro rebasaban el milln de
habitantes; seis tenan entre 500 mil y un milln; 25 entre 100 Y 500 mil y dos eran
menores a 100 mil. La poblacin total de las reas metropolitanas fue 31.5 millones,
es decir, 38.8% de la total y 67.5% de la urbana.
Las reas metropolitanas continuaron con la tendencia de anexar localidades contiguas pertenecientes a la zona en cuestin, al mismo tiempo que evolucionaban sus etapas de metropolitanismo. Para el caso de la Ciudad de Mxico, la
fase experimentada se caracteriz por la prdida absoluta de poblacin tanto en el
anillo central (Benito Jurez, Cuauhtmoc, Miguel Hidalgo y Venustiano Carranza),
98

Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE). Programa Nacional de Desarrollo Urbano, 1990-1994. Mxico:
1990, anexo 1.

133
como en el primer contorno (Azcapotzalco, Iztacalco, Gustavo A. Madero y Nezahualcyotl). Se registraron tambin importantes movimientos intrametropolitanos
de tipo centro-periferia, expulsando poblacin Alvaro Obregn, Coyoacn, Naucalpan y Tlalnepantla; y atrayendo, Iztapalapa, Tlhuac, Tlalpan, Ecatepec, Chalco,
Ixtapaluca y los municipios recin incorporados.
En la dcada de los ochenta, las reas metropolitanas de Guadalajara y
Monterrey -yen menor medida Puebla, Tampico y Torren- consolidaron su
primera etapa de metropolitanismo para avanzar a la segunda, caracterizada por
-la expulsin poblacional del municipio central. De mantenerse el ritmo y modalidad
de crecimiento de Guadalajara y Monterrey, es muy probable que en 15 aos la
segunda rebase a la primera, para ubicarse como el segundo conglomerado
metropolitano ms poblado del pas.

2.5
Funciones econmicas
y especializacin urbana
T

anto la estructura como la dinmica de la economa nacional contienen una


dimensin espacial. La localizacin de las actividades industriales y de servicios
han tendido a la concentracin en zonas urbanas y los factores econmicos han
sido la fuerza motriz del desarrollo urbano contemporneo. En una primera etapa,
la urbanizacin se produjo a raz de la expansin industrial, pero a fines de la
Segunda Guerra Mundial, se han observado cambios significativos en las economas urbanas tendientes a una terciarizacin, mayor participacin de la PEA
femenina y nuevas caractersticas de ocupacin y distribucin salarial.
Un 'sistema econmico es al mismo tiempo un sistema de organizacin
espacial. El ritmo de crecimiento econmico nacional es semejante al experimentado por sus principales ciudades. Las actividades econmicas no se distribuyen
uniformemente en el territorio, ya que su localizacin es consecuencia de la
existencia de recursos naturales; de los costos de transporte; de las ventajas de
urbanizacin que ofrecen las ciudades al conjunto de la actividad; de las economas
de localizacin que repercuten en ciertos giros econmicos y de la participacin
del Estado en su fomento y prornocn'".
99

Goodall, Brian. Op. cit. pp. 45-51.

136
Un problema que se presenta en el campo de la economa urbana es la
carencia de indicadores satisfactorios sobre su propio crecimiento. El anlisis de
la economa nacional se mide en trminos de producto o ingreso y su estudio se
puede realizar con el uso del sistema de cuentas nacionales. Dicha informacin
se ha elaborado sistemticamente en nuestro pas desde 1970, y permite obtener
conclusiones longitudinales (o temporales) y verticales (o estructurales). El sistema
divide a la estructura econmica del pas en 9 grandes reas y 73 ramas de
actividad.
A nivel urbano, la informacin econmica disponible es la de los censos
econmicos: agropecuario, industrial, comercial, de comunicaciones y transportes
y de servicios. Dicha informacin presenta las limitantes de exponer resultados
cada cinco aos o ms y con el municipio como mxima desagregacin espacial.
Al momento de redactar este trabajo, slo se disponan de todos los censos
econmicos para el ao de 1980, razn por lo cual en el presente apartado se
expondrn reflexiones para tal ao y suponiendo que los datos municipales
corresponden por completo a las ciudades y reas metropolitanas.

Estructura econmica nacional en 1980


Para 1980, Mxico haba alcanzado cierta madurez en su estructura econmica.
Durante los veinte aos precedentes, su dinmica de crecimiento se acerc al 7%
anual. En este ao lleg a participar con el 1.9% del PIS mundial, consolidndose
como la dcima economa de mercado ms grande, slo por abajo de los siete
pases ms industrializados, adems de Espaa y Srasil.
El PIS total ascendi a 638.6 billones de pesos (a precios constantes de
1991), con un PIS per cpita de 9.6 millones de pesos. Respecto a la ltima
cantidad, Mxico ocup el lugar 36 entre los pases con economa de mercado.
Por sectores de actividad, la estructura indicaba un predominio del terciario
al participar con 53.1 % del producto total, seguido por el secundario con 39.0% y
con 7.9% el primario.
Para enriquecer el presente anlisis y poder examinar las funciones econmicas del sistema urbano nacional, la actividad econmica se dividi en 14
sectores: minera (productos metlicos y no metlicos); petrleo (refinacin y

137
petroqumica); produccin industrial de bienes de consumo inmediato (alimentos,
bebidas, tabaco, textil, vestido, calzado, editoriales, qumica, hule y plstico); de
bienes de consumo duradero (muebles, artculos elctricos y electrnicos, automotriz y transporte y otras industrias manufactureras); de bienes intermedios (madera,
papel y cartn, productos de minerales no metlicos y metlica bsica); de capital
(productos metlicos y maquinaria y equipo); construccin; servicios distributivos
(electricidad, gas, agua, comunicaciones y transportes); servicios financieros (banca y finanzas); comercio al productor (al mayoreo); servicios al productor (profesionales y tcnicos); comercio al consumidor (comercio al menudeo); servicios al
consumidor (dems servicios) y servicios de carcter social (educacin, salud y
administracin pblica). No se incluyen el sector primario ni extraccin de petrleo,
por la dificultad de medir su impacto en las economas urbanas.
El PIS nacional de los 14 sectores sum 562 billones de pesos. De ellos, la
produccin de bienes de consumo inmediato, los de servicios al consumidor y el
comercio al consumidor aportaban 246.1 billones de pesos (43.8%), siendo las
divisiones ms importantes por volumen de producto generado. En el caso contrario
aparecieron minera, servicios al productor y petrleo, con un PIS conjunto de 35.7
billones de pesos (6.4%).
La evolucin temporal de los distintos sectores y divisiones de la economa
nacional han mostrado rasgos similares a los de otros pases capitalistas:
a)

Drstica prdida participativa del sector primario (22.6% en 1940,


15.5% en 1960 y como se ha dicho, 7.9% para 1980). Dicha reduccin
tiende a afectar a los estados y regiones de la Repblica donde la
actividad agropecuaria es una de sus funciones principales.

b)

Tasas de crecimiento ms aceleradas del sector industrial, particularmente la manufactura, que propici un estado de desarrollo caracterizado por el auge emergente de la divisin de bienes de capital
y la consolidacin y diversificacin espacial de las divisiones de
bienes de consumo inmediato e intermedios.

c)

Desarrollo intermedio del sector terciario, caracterizado por contener


como eje motriz a los servicios de carcter social y servicios al
consumo duradero; prdida de dinamismo del comercio y servicios
de consumo inmediato y pocos indicios de la conformacin de una
economa de servicios superior en la cual, el rol principal recae en los
servicios al productor.

138

Participacin de las ciudades en la economa nacional


La generacin de producto en los sectores secundario y terciario nacional se
concentra preferentemente en centros urbanos. En 1980, el pas contaba con 19
ciudades y 32 reas metropolitanas con 100 mil y ms habitantes. Este conjunto
de localidades alberg al 43.8% de la poblacin y 79.6% del PIS nacional
conjunto de los 14 sectores antes citados. En trminos absolutos, los porcentajes
mencionados implicaban una poblacin de 29.3 millones de habitantes; un PIS por
447.2 billones de pesos y un PIS per cpita de 15.3 millones de pesos, es decir,
1.6 veces superior al promedio nacional. Las diferencias de producto por habitante
demuestran la existencia de economas de escala ligadas a la aglomeracin en
estos centros urbanos.
A nivel sectorial, las ciudades participaban con 83.4% del secundario y
77.0% del terciario. A tales tamaos de poblacin de las localidades, exista
entonces una mayor preferencia por las actividades industriales que por las de
servicios.

139
Cuadro 2.7

Mxico: Producto Interno Bruto por divisiones y principales ciudades, 1990


(miles de millones de pesos de 1991)

CIUDADES

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1,060.3

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3,017.8

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1,215.6

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140
Las divisiones de actividad no mostraron niveles similares de concentracin
urbana global, lo que permite iniciar la definicin de las funciones econmicas
predominantes del sistema urbano nacional y el aprovechamiento diferencial de
economas de aglomeracin. De las 14, slo 5 presentaban niveles de concentracin por abajo del promedio urbano (comercio al consumidor, servicios al consumidor, servicios de carcter social, petrleo y minera), mientras que los 11
restantes estaban por encima del promedio, sobresaliendo los casos de servicios
financieros y produccin de bienes de capital, donde la participacin superaba el
90%.
La manera en que se concentraron las funciones econmicas en el territorio
urbano nacional respondieron en cierta medida al grado y ritmo de desarrollo
alcanzado por cada sector. Las divisiones emergentes o con dinmicas importantes
tendieron a la mayor concentracin respecto a las de mayor tradicin o ya
consolidadas. Por lo anterior, el desarrollo econmico sectorial y por divisiones
ocurre en una primera etapa con un perfil espacial de concentracin dentro de la
concentracin, para la posterior diversificacin selectiva. Las nuevas actividades
evolucionan principalmente en las ciudades de mayor tamao y una vez rebasado
un cierto umbral comienzan a descentralizarse.
El caso de 'la concentracin urbana de las actividades minera y petrolera
responde a otro conjunto de determinantes, que tienen que ver con la distribucin
espacial de los recursos naturales, la creacin de ciudades para su explotacin
o las polticas del Estado en cuanto a inversin en actividades de refinacin o
petroqumica.
El PIS de la industria manufacturera, conformada por las divisiones de
bienes de consumo inmediato, duradero, intermedios y de capital, ascendi a 169.2
billones de pesos, de los cuales 88.8% se generaron en estas 51 ciudades. Los
factores ms relevantes que han incidido en la preferencia locacional hacia centros
urbanos han sido: a) oferta de mano de obra calificada, b) potencial del mercado,
c) polticas del Estado para fomento y promocin industrial, d) acceso a condiciones
generales de la produccin y e) obtencin de economas de escala ligadas a la
aglomeracin 100.
Como se observa, la decisin locacional ha escapado del factor acceso a
los insumos, elemento primario en los inicios del desarrollo industrial, lo que habla
100 Sobrino, Jaime. Localizacin de la industria r.,ecnica
1986, pp. 124-128.

en Mxico. Tesis de maestra. El Colegio de Mxico, Mxico:

141
de la madurez y consolidacin de buena parte de la industria manufacturera
nacional.
La localizacin de la industria manufacturera no se ajusta necesariamente
al patrn de distribucin de la poblacin, sino a la existencia de otros factores de
emplazamiento no ligados con el mercado del producto. Segn la produccin
manufacturera total, el orden jerrquico de las principales ciudades era (el porcentaje entre parntesis indica su participacin en el PIS manufacturero nacional):
Ciudad de Mxico (48.3%), Monterrey (10.2%), Guadalajara (4.6%), Puebla (3.6%),
Toluca (2.8%), Quertaro (1.7%), Orizaba (1.2%), Cuernavaca (1.1%), Torren
(1.1 %), Y Monc/ova (0.9%).
Las actividades de servicios tienden a localizarse lo ms cerca posible de
sus consumidores, por lo que el factor bsico de emplazamiento es el acceso al
mercado. Lo anterior no implica que los servicios se distribuyen uniformemente en
el territorio y segn el patrn observado por la poblacin. Algunas actividades, como
los servicios al productor, requieren adems el acceso a economas de aglomeracin, mientras que los servicios distributivos y algunos de carcter social aprovechan economas de escala ligadas al proceso de prestacin del servicio. Por ello,
las divisiones orientadas al consumo contienen un perfil ms diversificado respecto
a los servicios al productor. Tan slo las ciudades de Mxico y Monterrey concentraban el 64.9% del PIS de servicios financieros y al productor.

Funciones econmicas predominantes


El volumen de la economa de una ciudad est en funcin de su tamao poblacional
y otra serie de factores locacionales. El sistema urbano nacional se caracteriza por
la mayor concentracin econmica respecto a la poblacional, esto indica un PIS
per cpita superior respecto al promedio nacional y mejores condiciones en la
calidad de vida de la poblacin. Sin embargo, no todas las ciudades presentan las
mismas condiciones para su evolucin econmica por lo que algunas son ms
eficientes y productivas que otras. Los ejemplos ms relevantes para 1980 son los
siguientes:
a)

El rea metropolitana de la Ciudad de Mxico concentraba 19.4% de


la poblacin y 40.2% del PIS nacional, lo que implicaba una concentracin 2.1 veces superior en el mbito econmico respecto al demo-

142
grfico. Asimismo, su preeminencia econmica dentro del sistema
urbano nacional es superior a la poblacional, ya que su PIS era
comparable a las 65 ciudades siguientes, mientras que su poblacin
equivala a las 26 siguientes.
b)

Monterrey era la tercera ciudad ms poblada, pero la segunda en


trminos econmicos. Respecto a la Ciudad de Mxico, su tamao
poblacional representaba el 14.9%, y 16.7% su PIS, por lo que
presentaba un desarrollo econmico relativo superior a sta. Dicha
posicin mejora con Guadalajara al contener un tamao demogrfico
equivalente al 87%, pero una base econmica 1.4 veces superior.

e)

Minatitln, Xalapa, Coatzacoalcos y Quertaro presentaban economas por encima de lo esperado segn su tamao poblacional,
mientras en el polo opuesto aparecan Ciudad Victoria, Zacatecas y
Uruapan.

Segn los postulados de la teora de base econmica, al aumentar el tamao


de poblacin, la estructura de la economa urbana (o sus funciones econmicas)
es ms diversificada debido a su mayor autosuficiencia, complejidad de mercado
de trabajo y por haber rebasado los umbrales para el desempeo exitoso de giros
de actividad de toda ndole.
Dichas conclusiones no son aplicables para el sistema urbano en cuestin,
o en el mejor de los casos, la hiptesis se puede sostener a un nivel de
confianza de tan slo 90%. Esto indica que la localizacin de las actividades
econmicas sobre las ciudades mexicanas responde ms a estmulos de
economas de localizacin, que de urbanizacin y dan pauta para la
especializacin de las funciones econmicas (o concentracin sectorial de
la economa urbana).
Siguiendo con las aportaciones de la teora de base exportadora, las
funciones econmicas predominantes de la ciudad son aquellas que concentran mayor participacin relativa de alguna variable en la economa urbana en
relacin con una estructura nacional o regional. Tal especializacin supone que al
generar mayor producto relativo en comparacin con el pas, se atender la
demanda local ms un remanente que potencialmente integra su base exportadora.

143
En otras palabras, las funciones predominantes se identifican por su posicin relativa en la estructura econmica urbana en relacin a la nacional, y no por
su importancia absoluta. La especializacin ofrece la situacin de centralidad del
ncleo urbano, mientras que la produccin absoluta indica nodalidad.
El nmero de funciones econmicas predominantes en cada ciudad esta en
relacin directa con su tipo de estructura econmica. A mayor diversificacin, mayor
nmero de funciones econmicas predominantes. Asimismo, a mayor PIS per
cpita global del centro urbano, mayor cantidad de funciones predominantes.
Segn el nmero de funciones econmicas predominantes, las ciudades se
pueden clasificar en cuatro tipos: 1. Multifuncionales (Ciudad de Mxico, Monterrey, Mexicali, Quertaro, Veracruz, Chihuahua, Ensenada y Pachuca); 11. Diversificadas (Guadalajara, Puebla, Toluca, Tampico, Cuernavaca, Torren,
Coatzacoalcos, Crdoba, Minatitln, Hermosillo, Saltillo, Mrida, San Luis Potos,
Los Mochis, Villahermosa, Ciudad Obregn, Tijuana, Culiacn, Celaya y Matamoros; 111. Semidiversificadas (Xalapa, Tuxtla Gutirrez, Ciudad Jurez, Durango,
Aguascalientes, Irapuato, Acapulco, Mazatln, Reynosa, Oaxaca, Zamora, Orizaba, Monclova, Colima, Poza Rica y Campeche) y IV. Unifuncionales (Tepic, Nuevo
Laredo, Morelia, Uruapan, Zacatecas, Len y Ciudad Victoria).
Para conocer las caractersticas de la organizacin territorial de las funciones econmicas predominantes y su jerarqua segn nmero de apariciones, se
elabor un escaloqrarna de actividades. La finalidad de esta tcnica consiste en la
elaboracin de una matriz que registra el nmero y tipo de funciones predominantes
para cada ciudad.
Los resultados presentan conclusiones interesantes. Las funciones predominantes de mayor recurrencia fueron las del sector terciario, seguidas por las de
la industria manufacturera mientras que la minera y el petrleo aparecieron con
los mayores niveles de concentracin espacial. Lo anterior indica que a este tamao
de poblacin (100 mil y ms habitantes), las ciudades actan como lugares
centrales y ofrecen a sus reas de influencia actividades de servicios. Por otro lado,
la localizacin industrial permite mayor jerarqua del centro de poblacin desde el
punto de vista funcional y le brinda mayor diversidad de actividades predominantes.

144
Cuadro 2.8
Mxico: Funciones econmicas predominantes
del Sistema Urbano Nacional, 1980

1 AM. CIUDAD DE MEXICO


2 AM. MONTERREY
3 MEXICALI
4 QUERETARO
5 AM. VERACRUZ
6 AM. CHIHUAHUA
7 ENSENADA
8 PACHUCA
9 AM.GUADAUWARA
10 AM. PUEBLA
11 AM. TOLUCA
12 AM. TAMPICO
13 AM. CUERNAVACA
14 AM. TORREON
15 AM. COATZACOALCOS
16 AM. CORDOBA
17 AM. MINATITLAN
18 HERMOSILLO
19 SALTILLO
20 AM. MERIDA
21 AM. SAN LUIS POTOSI
22 LOS MOCHIS
23 VILLAHERMOSA
24 CIUDAD OBREGON
25 TIJUANA
26 CULlACAN
27 CELAYA
28 MATAMOROS
29 AM. XALAPA
30 TUXTLA GUTIERREZ
31 CIUDAD JUAREZ
32 DURANGO
33 AGUASCALlENTES
34 IRAPUATO
35 ACAPULCO
36 MAZATLAN
37 REYNOSA
38 AM. OAXACA
39 AM. ZAMORA
40 AM. ORIZABA
41 AM. MONCLOVA
42 AM. COLIMA
43 AM. POZA RICA
44 CAMPECHE
45 TEPIC
46 NUEVO LAREDO
47 MORELlA
48 URUAPAN
49 AM. ZACATECAS
50 AM. LEON
51 CIUDAD VICTORIA

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3
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3
3
2
1

SCS: Servicios de carcter social; CC: Comercio al consumidor; SF: Servicios financieros; CP: Comercio al productor;
SC: Servicios al consumidor; BCI: Bienes de consumo inmediato; BI: Bienes Intermedios; BC: Bienes de capital; C:
Construccin; SP: Servicios al productor; BCD: Bienes de consumo duradero; M: Minera y P: Petrleo.

145
Al conjugar las variables tamao de poblacin, economa urbana, tipo de
estructura y funciones predominantes, se puede formular una distribucin jerrquica y funcional del sistema urbano nacional. De esta manera y segn la informacin
de 1980, las 51 localidades se pueden dividir en cinco categoras:
a)

Centros Nodales Nacionales. Caracterizados por contener un PIS


significativo y amplio nmero de funciones predominantes tanto del
sector secundario como terciario. En esta categora se ubican la
Ciudad de Mxico, Monterrey, Guadalajara y Quertaro. Dichas
ciudades concentraban 25.9% de la poblacin nacional; 52.4% del
PIS; 64.7% de la industria manufacturera; 60.2% de los servicios al
productor y 43.9% de los servicios al consumidor.

b)

Centros Nodales Regionales. Estos se especializan en la produccin manufacturera y de servicios, pero su presencia econmica es
inferior en relacin a los anteriores por lo que sus reas de influencia
son ms limitadas. A esta categora pertenecen Puebla, Torren,
Mrida, Tampico, Chihuahua, Mexicali, Veracruz, Aguascalientes,
Durango, Xalapa, Cuernavaca, Matamoros, Ciudad Obregn, Celaya, Coatzacoalcos, Los Mochis, Ensenada, Crdoba y Pachuca. Las
19 ciudades participaban con 7.9% de la poblacin nacional; 13.1%
del PIS total; 12.6% de la industria y 13.3% de los servicios al
productor.

e)

Centros Industriales. Compuesto por las ciudades manufactureras


de Toluca, San Luis Potos, Saltillo, Orizaba, Monclova y Tepic; ms
las ciudades petroleras de Reynosa, Poza Rica y Minatitln. A pesar
de las ventajas que presentan para la localizacin de servicios al
productor, ste tipo de actividades no ha proliferado. Las nueve
ciudades concentraban 3.0% de la poblacin y 7.4% de la industria
manufacturera.

d)

Centros Terciarios. En esta categora se ubicaban Ciudad Jurez,


Tijuana, Culiacn, Acapulco, Hermosillo, Mazatln, Villahermosa,
Oaxaca, Tuxtla Gutirrez y Colima. Son ciudades con base industrial
emergente, pero consolidadas en el sector terciario y dentro de l en
los servicios al consumidor. En estas 10 ciudades habitaba el 3.9%
de la poblacin y generaban 6.1 % del PIS total y 9.7% del de servicios
al consumidor.

146
e)

Centros Poco Desarrollados. En esta ltima categora aparecan


ciudades de escasa dinmica econmica, pero estructura diversificada y orientada hacia los servicios al consumidor y produccin manufacturera de bienes de consumo inmediato. A ella pertenecan Len,
Morelia, Nuevo Laredo, Irapuato, Ciudad Victoria, Campeche, Uruapan, Zamora y Zacatecas. Concentraban 2.9% de la poblacin y
apenas 2.0% del PIB.

2.6
Conformacin regional
a formulacin e instrumentacin de acciones por parte del Estado con dimensin
espacial, requieren del conocimiento previo sobre las caractersticas de organizacin de las economas urbanas y el potencial regional de los recursos. Para la
correcta planeacin de los usos del suelo urbano, es indispensable un examen
riguroso sobre la estructura y dinmica de sus mercados y los agentes que
intervienen. Por otro lado, la participacin del Estado en la regulacin y fomento
regional est encaminada al aprovechamiento de recursos existentes, al incremento e integracin de las actividades productivas y a la seleccin locacional de
inversiones pblicas.

El desarrollo regional mexicano es resultado de la combinacin de fuerzas


generales y el modelo de crecimiento expresado a travs de la poltica econmica.
El primer elemento corresponde al conjunto de recursos y potencialidades que el
territorio ofrece y el grado de acceso a ellos. Dichas fuerzas se dividen en dos
conjuntos de factores: a) fsico-geogrficos (clima, edafologa, topografa, flora,
fauna y precipitacin pluvial) y b) recursos naturales (cuerpos de agua, fuentes
de energa y yacimientos minerales).
Por otro lado, los rubros de poitica econmica que han determinado la
organizacin regional son: a) la estrategia de crecimiento sustentada en la industria
manufacturera; b) la construccin de distritos y sistemas de riego para la expansin
agropecuaria y e) la creacin de condiciones generales para la produccin (infraestructura, comunicaciones y servicios para el consumo colectivo).

148
La distribucin espacial heterognea de las fuerzas generales; la selectividad de las polticas estatales y los mecanismos generados por el modelo de
economa de mercado, han dado lugar a la diferenciacin del territorio nacional y
formacin de regiones del tipo homogneas, nodales y de planeacin.

Regiones naturales
Las regiones de Mxico son diversas y su definicin depende de los objetivos
planteados. Sin embargo, las ms claras en su expresin son las regiones naturales
que se delimitan segn factores fsico-geogrficos y/o recursos naturales 101. Este
tipo de regiones se forman independientemente de la actuacin del hombre y son
resultado de las leyes de la propia naturaleza.
Los principales rasgos fsico-geogrficos del pas dan lugar a la regionalizacion natural. La existencia de sistemas montaosos y planicies propician un
escenario cambiante en trminos de altitud, pendientes y otros elementos que se
interconectan. Mxico se divide en 11 grandes regiones fisicogeogrficas, con las
siguientes caractersticas 102:
1.

Sierra Madre Occidental. Sistema montaoso originado por lavas y


rocas volcnicas. Es la continuacin de la Sierra Nevada y Cadena
de las Cascadas, ubicadas en suelo norteamericano. Se localiza
sobre los estados de Sonora, Chihuahua, Sinaloa, Durango y Nayarit.
El relieve alcanza en promedio 2,500 metros de altitud, rebasando en
algunos puntos 3,000. Esta barrera impide flujos importantes entre el
norte y noroeste del pas y slo se ha franqueado con la carretera
Mazatln-Durango y el ferrocarril Chihuahua-Pacfico. En ella nacen
por lo menos 11 ros que descargan al Golfo de California y han
permitido el desarrollo de los distritos de riego ms productivos del
pas.

2.

Sierra Madre del Sur. Comienza en el estado de Michoacn y


contina sobre la vertiente del Pacfico, atravesando Guerrero, Oaxaca y Chiapas donde se interconecta con las sierras de ese estado.

101 Bassols, ngel. Geograffa econmica de Mxico. Editorial Trillas, Mxico: 1986, p. 338.
102 Para mayor detalle vase Bataillon Claude. Las regiones geogrficas en Mxico. Editorial Siglo XXI, Mxico: 1988.

149
La altitud promedio es menor a la anterior y contiene pequeos valles
y mesetas, donde se ubican ciudades como Chilpancingo, Oaxaca y
Tuxtla Gutirrez. En las tierras altas existen asentamientos rurales
de produccin agropecuaria extensiva. La zona del Soconusco, en
Chiapas, presenta condiciones idneas para el cultivo del caf.
3.

Eje Neovolcnico. Tiene la forma de un zcalo de terrenos secundarios, rocas intrusivas y materiales volcnicos antiguos. Su topografa es compleja y se localiza en los estados de Colima, Jalisco,
Michoacn, Mxico, Puebla y Veracruz. En l se encuentran volcanes
activos y las principales cumbres del pas. Las tierras altas se
acompaan con depresiones, valles y cuencas, donde se ha asentado una parte significativa de la poblacin urbana nacional: Colima,
Guadalajara, Morelia, Toluca, Ciudad de Mxico, Puebla y Orizaba.
Al norte del Eje, las condiciones de desage se realizan por los ros
Lerma-Santiago Y Atoyac, mientras que al sur el afluente ms importantes es el Balsas.

4.

Sierra Madre Oriental. Se encuentra entre el altiplano central y la


llanura del golfo. Es un sistema montaoso compuesto por rocas
sedimentarias de alturas medias y se extiende desde Nuevo Len
hasta Veracruz, interconectndose al eje neovolcnico; atraviesa
Tamaulipas, San Luis Potos, Hidalgo y Puebla. A lo largo de la sierra
existen valles y mesetas con microclimas excepcionales, sobresaliendo las huastecas tamaulipeca, potosina, hidalguense y veracruzana. Sobre la montaa habita buena parte de la poblacin rural de
los estados de Puebla, Hidalgo y Veracruz, a la vez que en las
mesetas existen centros urbanos como Monterrey, Ciudad Victoria,
Ciudad Mante y Ciudad Valles. La explotacin agropecuaria de la
montaa hmeda es limitada. Contiene algunos ros -no tan caudalosos como los del noroeste- sobresaliendo el Pnuco, Cazones,
Jamapa y Papaloapan.

5.

Sierras de Baja California. La pennsula bajacaliforniana tiene de


norte a sur un sistema montaoso recubierto por mantos de lava y
relieve modesto que se eleva en el norte. Las montaas presentan
vegetacin de pinos y encinos, pero la precipitacin pluvial es escasa
y estn prcticamente deshabitadas. El clima y suelo slo es propicio
para la agricultura en el Valle de Mexicali, especialmente la actividad

150
vitivincola. Las tierras bajas muestran un escenario desrtico y en
ellas se concentra el grueso de la poblacin.
6.

Altiplano del Norte o Altiplanicie Mexicana. Esta planicie es la ms


extensa del territorio nacional y abarca partes de Chihuahua, Coahuila y Durango. Las barreras montaosas del este y oeste propician
climas secos, muy secos y temperaturas extremosas. Su desage es
a travs del ro Nazas. La ganadera y produccin intensiva de
algodn y trigo se han desarrollado exitosamente. Sus ciudades
medias ms importantes son Jurez, Chihuahua, Torren y Saltillo.
Existen dos zonas con microclimas especiales: el bolsn de Mapim
y la comarca Lagunera.

7.

Altiplano Central. Su clima y topografa es similar a la anterior, pero


la potencialidad del suelo es menor y no cuenta con ros. La agricultura de temporal es poco productiva y se orienta a la siembra de
granos bsicos. Esta planicie abarca zonas de Zacatecas, San Luis
Potos, Aguascalientes, Jalisco, Guanajuato y Quertaro. Sus recursos naturales se limitan a yacimientos mineros. La nica concentracin demogrfica significativa es la capital potosina.

8.

Llanura Costera del Pacfico. Se integra con las partes bajas que
existen entre el mar y la Sierra Madre Occidental. La llanura sonorense contiene al nico desierto mexicano. Conforme avanza al sur, el
valle se estrecha -desapareciendo en Nayarit- pero es ms hmedo.
Las frtiles tierras de los valles del Mayo, Yaqui, Los Mochis y
Culiacn, apoyadas con eficientes sistemas de riego, permiten la
agricultura de exportacin para tomate, trigo, arroz y algodn. Los
subsistemas urbanos de Sonora, Sinaloa y Nayarit se ubican sobre
esta planicie.

9.

Llanuras Costeras del Golfo. A diferencia del Pacfico, estas tierras


bajas gozan de climas templados y lluvias abundantes, llegando al
extremo del sur de Veracruz y noroeste de Tabasco donde se
registran las precipitaciones pluviales ms altas del pas. Su produccin agropecuaria es esencialmente de temporal y muy diversa,
sobresaliendo granos bsicos y ctricos. Existen un buen nmero de
localidades urbanas como Tampico, Poza Rica, Veracruz, Coatzacoalcos, Minatitln y Villahermosa.

151

Mapa 2.2
Mxico: Regiones fsico-geogrficas

1: SIERRA MADRE OCCIDENTAL


2: SIERRA MADRE DEL SUR
3: EJE NEOVOLCANICO
4: SIERRA MADRE ORIENTAL
5: SIERRAS DE BAJA CALIFORNIA
6: ALTIPLANICIE MEXICANA
7: ALTIPLANO CENTRAL
8: LLANURA COSTERA DEL PAcFICO
9: LLANURA Co.STERA DEL GOLFO
10: BAJiO
11: PENiNSULA DE YUCATN

152
10.

El Bajo. Es un conjunto de llanuras aluviales parcialmente irrigadas


por el ro Lerma, de baja altitud y que ocupa partes de Quertaro,
Guanajuato, Michoacn y Jalisco. Su actividad agropecuaria combina
zonas temporaleras y distritos de riego. Es una regin de cultivos
diversos, distinguindose el trigo y maz; adems, sobresale la produccin lctea, as como los medios de irrigacin. Existe especializacin agropecuaria en reas de influencia de ciertas ciudades, por
ejemplo: la porcicultura en la Piedad; la fresa en Irapuato; la vid en
Quertaro y la ganadera vacuna en Len.

11.

Pennsula de Yucatn. Se conforma por llanuras de suelo calizo sin


elevaciones significativas. Su clima predominante es clido subhmedo y no tiene ros. La poblacin se concentra al norte, noreste y
noroeste, mientras que las tierras interiores estn cubiertas de selva.
La produccin agropecuaria es limitada debido a la pobreza del suelo
y se ha convertido en tributaria de un monocultivo, el henequn, cuya
demanda ha disminuido considerablemente.

Regiones demogrficas

Otro tipo de regionalizacin corresponde a la forma de organizacin dela poblacin


en el espacio. Tal delimitacin se realiza con base en el comportamiento de dos
variables:

a)

Segn grupos tnicos y

b)

De acuerdo a su concentracin en ncleos urbanos.

153
Mapa 2.3
Mxico: Regiones tnicas

D
E3

Eilll)

NUL:A. PARTICIPACiN
BAJA PARTICIPACiN DEL NOROESTE
BAJA PARTICIPACiN DEL CENTRO
MEDIANA PARTICIPACiN
ALTA PARTICIPACiN

154
Segn los datos del Censo de Poblacin de 1990, un poco ms de cinco
millones de habitantes de cinco aos y ms hablaban alguna lengua indgena,
representando 7.5% del total de dicha poblacin y concentrndose cerca de la
mitad en los estados de Oaxaca, Chiapas y Veracruz.
Con base en los porcentajes estatales de la poblacin que hablaba lengua
indgena, es posible identificar cinco regiones homogneas de concentracin de
grupos tnicos:
a)

Regin de alta participacin: Yucatn, Campeche, Quintana Roo,


Tabasco, Chiapas y Oaxaca. En estas entidades residan 8.7 millones
de personas con cinco aos y ms, de los cuales 2.5 hablaban lengua
indgena, representando 29.2% de la poblacin regional.

b)

Regin de mediana participacin: San Luis Potos, Hidalgo, Puebla, Veracruz y Guerrero. En esta regin, que conforma un semicrculo en torno al Distrito Federal, habitaba poco ms del 20% de la
poblacin nacional (o una cantidad similar a la de la ZMCM) y de ella
13.1% hablaba lengua indgena.

c)

Regin de baja participacin del centro: Compuesta por los estados de Michoacn, Quertaro, Mxico, Tlaxcala, Morelos y el Distrito
Federal. Aqu habitaba casi una tercera parte de la poblacin nacional
y de ella 2.7% hablaba lengua indgena.

d)

Regin de baja participacin del noroeste: Baja California, Baja


California Sur, Sonora, Chihuahua, Sinaloa, Durango y Nayarit. La
poblacin regional de cinco aos y ms ascenda a 9.2 millones de
habitantes y 2.2% hablaba lengua indgena.

e)

Regin de nula participacin: Jalisco, Tamaulipas, Colima, Guanajuato, Coahuila, Nuevo Len, Aguascalientes y Zacatecas. En esta
regin el porcentaje de poblacin indgena era inferior al 1%.

La diversidad de lenguas es notable, pues el Censo recogi cerca de 100


dialectos diferentes. Por nmero total de intrpretes sobresalan el Nhuatl, Maya,
Mixteco, Zapoteco, Otom, Tzetzal y Tzotzil que concentraban ms del 60% del
total. Su importancia jerrquica segn las regiones fue:

155
- Regin de alta participacin: Maya, Zapoteco, Tzetzal, Mixteco y
Tzotzil.
- Regin de mediana participacin: Nhuatl, Otom y Mixteco.
- Regiones de baja y nula participacin: Otom, Nhuatl, Mixteco y
Tarahumara.
La comparacin interestatal de tasas de urbanizacin permite elaborar otra
divisin regional de corte demogrfico. A nivel nacional, el pas es preferentemente urbano, pues ms de la mitad de la poblacin vive en localidades de 15,000 y ms habitantes. Sin embargo, a nivel entidades federativas
existen diferencias significativas, siendo los casos extremos el Distrito
Federal con 98.3% y Oaxaca con tan slo 19.9%. El rango de variacin es
78.4 puntos porcentuales; 17 entidades son predominantemente urbanas,
mientras 15 continan con mayor participacin de poblacin rural.
Las tasas estatales de urbanizacin no permiten definir una regionalizacin
homognea, por lo que se propone una divisin en cuatro zonas:
a)

Zonas de alta urbanizacin (con tasa entre 75.0% y 98.3%): Baja


California, Coahuila, Nuevo Len y Tamaulipas; Distrito Federal y
Estado de Mxico.

b)

Zonas de urbanizacin intermedia (con tasa entre 50.0% y 74.9%):


Baja California Sur; Sonora y Chihuahua; Aguascalientes, Jalisco,
Guanajuato y Colima; Morelos; Yucatn, Campeche y Quintana Roo.

c)

Zonas de ruralidad intermedia (con tasa entre 30.0% y 49.9%):


Sinaloa, Durango y Nayarit; San Luis Potos, Veracruz, Tabasco,
Puebla, Tlaxcala, Guerrero, Michoacn y Quertaro. Esta ltima zona
conforma un crculo de costa a costa que rodea a la ZMCM.

d)

Zonas de alta ruralidad (con tasa entre 19.9% y 29.9%): Zacatecas;


Hidalgo; Oaxaca y Chiapas.

156
Mapa 2.4
Mxico: Zonas de urbanizacin, 1990

o
o
m
_

ALTA RURALlDAD
RURALlDAD INTERMEDIA
URBANIZACiN INTERMEDIA
ALTA URBANIZACiN

157

Regiones geoeconmicas
Regiones geoeconmicas son el tipo ms importante de divisin territorial

y se forman mediante la interaccin de los elementos naturales, las


actividades productivas y los factores econmicos que resultan del trabajo
humano, y su influencia transformadora sobre la naturaleza. Las regiones
geoeconmicas son resultado de la historia material de la sociedad; de
hechos socioeconmicos sobre una base de carcter natural 103 .
Utilizando datos cuantitativos sobre criterios fisicogeogrficos e indicadores
sobre poblacin, economa, desarrollo socioeconmico y comercio, se han definido
ocho grandes regiones econmicas, adems de 108 subregiones o regiones
meaies'": Las primeras se delimitaron por estados completos, mientras que las
segundas abarcaban municipios intra e interestatales. Las ocho regiones son:
1.

Noroeste: Baja California, Baja California Sur, Sonora, Sinaloa y


Nayarit.

11.

Norte: Chihuahua, Coahuila, Durango, Zacatecas y San Luis Potos.

111.

Noreste: Nuevo Len y Tamaulipas.

IV.

Centro-Occidente: Jalisco, Aguascalientes, Colima, Michoacn y


Guanajuato.

V.

Centro-Este: Quertaro, Estado de Mxico, Distrito Federal, Morelos, Hidalgo, Tlaxcala y Puebla (sta se ha denominado Regin
Centro del Pas)

VI.

Sur. Guerrero, Oaxaca y Chiapas.

VII.

Oriente: Veracruz y Tabasco.

VIII.

Pennsula de Yucatn: Campeche, Yucatn y Quintana Roo.

103 Bassols, ngel. Op. cit. pp. 338-339.


104 Bassols, ngel. Op. cit. p. 341.

158
Al interior de las regiones existen diversos grados de homogeneidad socioeconmica y sus lmites reales coinciden de manera ms aproximada con ciertas
fronteras municipales.
El hecho de que el pas tenga un sistema federal en el que las entidades
federativas son libres y soberanas y contienen un gobierno y administracin local,
ha incidido enormemente para que el anlisis y la planeacin regional se aplique
considerando estados completos.

.
La regionalizacin planteada con anterioridad es til para el estudio de los
agregados macroeconmicos del pas, sin embargo, presenta limitaciones para la
comprensin del proceso de urbanizacin. Por tanto, se ha propuesto la siguiente
divisin 105.

Regin 1, Noroeste: Baja California, Baja California Sur, Nayarit,


Sinaloa y Sonora.
Regin 11, Norte: Coahuila, Chihuahua, Durango y Nuevo Len.
Regin 111, Golfo: Tamaulipas y Veracruz.
Regin IV, Centro-Norte: Aguascalientes, San Luis Potos y Zacatecas.
Regin V, Centro-Oeste: Colima, Guanajuato, Jalisco y Michoacn.
Regin VI, Centro: Hidalgo, Morelos, Puebla, Quertaro y Tlaxcala.
Regin VII, Valle de Mxico: Distrito Federal y Estado de Mxico.
Regin VIII, Sur y Sureste: Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca,
Quintana Roo, Tabasco y Yucatn.

105 Unikel, LUIs; Garza, Gustavo y RUlZ, Crescencio. Op. cito

159

Mapa 2.5
Mxico: Regiones geoeconmicas

KL'l SUR Y SURESTE


~ VALLE DE M~XICO
l:Z:J CENTRO
CENTRO-OESTE
ca CENTRO-NORTE
0
GOLFO
E883 NORTE
o NOROESTE

160

Desigualdades regionales
Uno de los problemas principales del pas consiste en las desigualdades regionales
que se expresan en los niveles de calidad de vida de la poblacin, su evolucin
econmica y el proceso de urbanizacin ocurrido. Dichas desigualdades son
resultado de: a) la dosificacin heterognea de los recursos naturales y su explotacin; b) el patrn de distribucin espacial de las actividades econmicas; e) la
concentracin poblacional y d) las acciones emprendidas por el estado con repercusin espacial.
Una aproximacin para estudiar el grado y ritmo de las disparidades regionales se puede realizar utilizando como indicador al PIS per cpita, que a pesar de
su insuficiencia como medida del nivel de desarrollo regional, permite obtener
conclusiones interesantes al considerar las dos variables bsicas del enfoque
regional (poblacin y actividades econmicas) 106. La variacin temporal del indicador est en funcin de las dinmicas demogrfica y econmica.
El grado de desarrollo de las regiones y entidades federativas del pas es
diverso y ha dependido de la manera en que stas se insertan al modelo de
crecimiento capitalista nacional. En 1900, Mxico gener 28.5 billones de pesos
del PIS (a precios constantes de 1991) con una poblacin de 13.6 millones de
habitantes, esto es, un PIS per cpita de 2.1 millones de pesos. Para 1985, el PIS
totaliz 685.6 billones, la poblacin 73.8 millones y el PIS per cpita ascendi a 9.3
millones de pesos. Estos datos indican que la elasticidad producto-poblacin fue
4.4, o en otras palabras, por cada nuevo mexicano, el PIS se increment en ms
de 4 millones de pesos.
Hacia 1900, el pas ya mostraba claras desigualdades regionales. La regin
11 Norte (Coahuila, Chihuahua, Durango y Nuevo Len), ocupaba en rango 1 en
cuanto a PIS per cpita, seguida por la I Noroeste (Saja California, Saja California
Sur, Nayarit, Sinaloa y Sonora) y el tercer puesto era para la VII Valle de Mxico
(Distrito Federal y Estado de Mxico). Estas regiones superaban un PIS per cpita
de 3 millones de pesos y en el polo opuesto apareca la VIII Sur y Sureste
(Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco y Yucatn) cuyo
producto representaba apenas 35.9% de la 11 y 41.2% de la 1.
106 Rodrguez, Salvador (et. a/.). Aspectos regionales y sectoriales de la crisis en Mxico. Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Econmicas, Mxico: 1984, pp. 43-79.

161
Cuadro 2.9
Mxico: PIS total y por regiones, 1900-1985

REGIONES
TOTAL
I
II

111
IV
V
VI
VII
VIII
REGIONES
TOTAL
I

11
III
IV
V
VI
VII
VIII

...... }

1900
28,464.8
2,302.9
4,888.2
2,730.2
2,263.2
4,640.3
4,060.1
4,474.2
3,105.7

1940
57,850.3
4,313.9
9,391.3
6,374.0
2,339.0
5,702.8
4,232.3
21,004.0
4,492.7

1970
329,081.5
29,512.0
41,848.8
29,960.4
9,739.0
41,842.9
21,297.1
130,809.9
24,071.4

1980
638,555.1
53,847.3
85,598.4
59,253.3
19,360.8
83,279.1
48,957.4
239,905.2
48,353.6

1985
685,639.2
59,183.8
96,270.9
61,243.8
27,070.9
97,241.4
58,667.6
233,452.5
52,508.3

1900
13,607.3
716.1
1,323.0
1,200.0
1,140.0
3,216.5
2,191.0
1,476.0
2,344.7

1940
19,653.6
1,204.1
2,197.3
2,078.2
1,405.9
3,725.6
2,717.9
2,908.0
3,416.6

1970
48,225.2
3,907.7
5.361.4
5,272.3
2,571.6
8,132.3
5,224.4
10,551.0
7,204.5

1980
66,846.1
5,482.8
7,258.1
7,312.2
3,030.2
10,593.2
7,138.5
16,395.4
9,346.4

1985
73,804.3
6,207.3
8,049.7
7,694.5
3,638.2
12,022.8
8,188.0
16,420.6
11,583.2

< <.....................i... i... i.B!'lmr*~P:n~ijijml!JpM~~~.~pij~9$

REGIONES
TOTAL
I
1I

111
IV
V
VI
VII
VIII

1900
2.092
3.216
3.695
2.275
1.985
1.443
1.853
3.031
1.325

1940
2.943
3.583
4.274
3.067
1.664
1.531
1.557
7.223
1.315

1970
6.824
7.552
7.806
5.683
3.787
5.145
4.076
12.398
3.341

. . .
1980
9.553
9.821
11.793
8.103
6.389
7.862
6.858
14.632
5.173

1985
9.290
9.535
11.960
7.959
7.441
8.088
7.165
14.217
4.533

Fuente: Estimaciones a partir de Appendini, Kirsten. PIS por entidades federativas, 1900, 1940, 1950 Y 1960. El
Colegio de Mxico. s.f.; INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico. Estructura Econmica Regional. PIS
por entidad federativa 1970,1975 Y 1980. Mxico: 1985. y Salinas, Carlos, Tercer Informe de Gobierno, Anexo:
1991.

162
El modelo minero-exportador impulsado por el gobierno de Porfirio Daz
foment las actividades agropecuarias y comerciales de las regiones norte y
noroeste y la manufactura creci, sobre todo, en el Distrito Federal. La red
ferroviaria potenci las ventajas comparativas de estas tres regiones y margin al
sur, sureste y centro-occidente del pas.
Contra lo que pudiera pensarse, la acentuacin de las disparidades regionales ocurri en el perodo 1900-1940 y no despus. El movimiento revolucionario
y la posterior conformacin del nuevo Estado mexicano, favoreci la concentracin
de actividades econmicas en la Ciudad de Mxico, por lo que la regin del Valle
de Mxico obtuvo el PIS per cpita ms alto y equivalente a 7.2 millones de pesos.
La regin norte baj al segundo puesto y la noroeste al tercero. En ltimo lugar
continuaron el sur y sureste, con un PIS per cpita inferior al de 1900 y representaba
18.2%, 30.8% Y 36.7% respectivamente de las tres ms desarrolladas.
En trminos relativos, las regiones ms dinmicas fueron el Valle de Mxico
y el Golfo (Tamaulipas y Veracruz), sustentadas en la produccin industrial y
petrolera respectivamente. Por otro lado, el sur y sureste, centro (Hidalgo, Morelos,
Puebla, Quertaro y Tlaxcala) y centro-norte (Aguascalientes, San Luis Potos y
Zacatecas) registraron un PIS per cpita inferior al presentado en 1900. El pas no
ha vuelto a mostrar desigualdades ni ritmos de evolucin tan diferenciales
como los ocurridos en estos 40 aos.
El modelo econmico de sustitucin de importaciones entremezclado con el
rpido proceso de urbanizacin y conformacin de zonas metropolitanas que tuvo
lugar entre 1940 y 1970, suscitaron una serie de reorganizaciones funcionales del
espacio nacional. La industrializacin se concentr en un conjunto selecto de
centros urbanos comandados por la Ciudad de Mxico y para el ltimo ao, la regin
del Valle de Mxico particip con cerca de la mitad del PIS manufacturero del pas,
ms una tercera parte del PIS total, consolidando su primer lugar en relacin al PIS
per cpita.
El auge de la industria manufacturera se vio acompaado de un crecimiento
significativo en la agricultura de exportacin, el comercio, los servicios y la rpida
creacin de condiciones generales para la produccin. La regin del norte continu
en segundo puesto en cuanto al PIS per cpita, influenciada por el crecimiento
industrial de Monterrey. En ltimo lugar segua la sur y sureste, aunque sus
diferenciales respecto a las ms desarrolladas disminuyeron. Por tasa de crecimiento, el Valle de Mxico observ la menor, mientras la centro-oeste (Colima,
Guanajuato, Jalisco y Michoacn) la mayor.

163
El desarrollo estabilizador propici dos fuerzas aparentemente contradictorias: concentracin industrial en pocos puntos del territorio y diversificacin econmica en todas las regiones. El resultado parcial fue contar con disparidades
regionales similares a las de 1900, lo que permite plantear tres hiptesis alternativas, pero opuestas entre s:
a)

El modelo de sustitucin de importaciones continu con el saqueo


sistemtico de las regiones pobres en beneficio de las ricas. La
transferencia de recursos se dio a travs de mecanismos de intercambio de bienes, movimientos demogrficos y participacin selectiva por parte del Estado 107 .

b)

El modelo de sustitucin de importaciones permiti disminuir las


disparidades regionales originadas por el movimiento revolucionario
y las acciones centralizadoras de las primeras administraciones del
nuevo Estado mexicano.

e)

Los procesos polticos, econmicos y sociales ocurridos en el pas


durante las primeras siete dcadas del siglo permitieron mejorar la
calidad de vida de la poblacin, pero poco se avanz en la solucin
de las divergencias regionales.

Para efectos de conocer el grado de marginacin existente en el pas en


1970 y su distribucin espacial, se elabor una serie de trabajos englobados en un
proyecto ms amplio denominado necesidades esenciales de Mxico 108. El nivel
de marginacin se midi a travs de nueve indicadores: a) altos niveles de
subempleo; b) bajos niveles de ingreso de la PEA; c) alto porcentaje de poblacin
rural; d) incomunicacin de las localidades; e) alimentacin inadecuada; f) bajos
niveles de salud; g) dificultad de acceso a servicios mdicos; h) viviendas inadecuadas y sin servicios e i) escaso acceso a otros satisfactores como calzado, radio
y televisin.
Los resultados indicaron que de los 48.2 millones de habitantes que tena
el pas, 14.8 vivan en zonas y ncleos marginados, lo que representaba 30.8% de
la poblacin total, y se concentraba en 1,092 municipios. Los estados con mayor
ndice de marginacin eran Oaxaca (77.9% de su poblacin), Chiapas (76.0%),
107 Barkin, David. Desarrollo econmico regional. Editorial Siglo XXI, Mxico: 1972, p. 5.
108 Vase Comisin para la Atencin de Grupos y Zonas Marginales (COPLAMAR). Geograffade la marginacin. Editorial
Siglo XXI, Mxico: 1983.

164
Puebla (66.9%), Hidalgo (63.7%) y San Luis Potos (61.2%). A nivel regional, la
jerarqua fue la siguiente (entre parntesis se anota el porcentaje de poblacin
marginada y su PIS per cpita):

-1. Valle de Mxico (S.9% y 14.6 millones de pesos)


- 2. Noroeste (S.9% y 9.S millones de pesos)
- 3. Norte (11.3% y 11.S millones de pesos)
-4. Centro-oeste (24.1% y 7.9 millones de pesos)
-5. Golfo (35% y S.1 millones de pesos)
- 6. Centro-norte (49.6% y 6.4 millones de pesos)
- 7. Centro (59.S% y 6.9 millones de pesos)
- S. Sur y sureste (66% y 5.2 millones de pesos)
La dcada de los setenta evidenci el agotamiento del modelo de industrializacin basado en la sustitucin de importaciones, pero continu la diversificacin
de bienes producidos hacia las divisiones de mercancas de consumo duradero y
de capital. La desaceleracin econmica no fue, empero, significativa gracias al
boom petrolero de finales del perodo. La participacin de las actividades de
extraccin, refinacin y petroqumica en el PIS total nacional pas de 3.7% en 1970
a 6.0% para 19S0.
La coyuntura econmica y la reorganizacin de flujos migratorios se expresaron en ciertos indicios de convergencia en el desarrollo regional, por lo que
aparentemente disminuyeron las disparidades regionales. Sin embargo, un seguimiento detallado de los componentes de tal reduccin permiten distinguir dos
tendencias de direccin contraria 109:
a)

Ligera desconcentracin de la actividad econmica, producto de la


localizacin focalizada de la produccin petrolera en los estados de
Tabasco y Chiapas; desarrollo turstico de Quintana Roo, Guerrero y
Colima; auge de la instalacin de maquiladoras en Saja California,

---------

109 Ramrez, Mara Delfina. "Las desigualdades interregionales en Mxico, 1970-198a'. En: Estudios Demogrficos Y
Urbanos. vol. 1. nm. 3. El Colegio de Mxico, Mxico: 1986, pp. 351-373.

165
Sonora, Chihuahua y Tamaulipas y la localizacin industrial de bienes
de capital en Nuevo Len, Jalisco, Michoacn y Aguascalientes.
b)

Emergencia de un segundo patrn de concentracin espacial, derivado del notable crecimiento de la regin centro que rodea a la Ciudad
de Mxico y que se explica por la irradiacin de fuerzas centrpetas
de corte regional y megalopolitano.

Las tendencias anteriores se tradujeron en cambios interesantes en el PIS


per cpita regional. El Valle de Mxico mantuvo el valor ms elevado y la regin
noroeste la de menor crecimiento relativo, producto de su estancamiento agropecuario. En trminos absolutos y relativos, los avances ms importantes se dieron
en las tres regiones ms rezagadas (centro-norte, norte y sur y sureste).
Los desequilibrios macroeconmicos de la dcada de los ochenta
tuvieron clara expresin territorial. La dinmica econmica del pas durante
estos diez aos atraves tres momentos diferenciales: 1980-1985, de lento crecimiento; 1985-1988, de agudizacin de la crisis y 1988-1990, de cierta recuperacin.
Entre 1980 y 1985, el PIS creci apenas al 1.9% anual contra 6.7% de la dcada
de los setenta. La industria manufacturera resinti el fin del modelo de sustitucin
de importaciones, as como la contraccin de las compras del gobierno. Por ello,
su produccin se estanc e incluso las divisiones de consumo duradero y de capital
mostraron ndices de volumen de produccin comparables con los de 1970.
Segn las teoras de crecimiento regional, en perodos de crisis econmica
se tiende a la mayor disparidad regional, pues las ms dbiles contienen una
estructura sectorial ms concentrada y vulnerable, mientras que las de mayor
desarrollo resienten menos por su estructura ms diversificada. Lo anterior ocurri
parcialmente en el pas.
Entre 1980 Y 1985 pareca que continuaba la tendencia de disminuir las
disparidades regionales. Lo anterior es incorrecto ya que por un lado, el ingreso
real de la poblacin se contrajo 40% y por otro, se ensancharon las desigualdades
salariales entre grupos sociales. Por tanto, disminuyeron las desigualdades
regionales, pero aumentaron las sociales. Las regiones ms afectadas en este
lustro fueron la sur y sureste y la del golfo. Su contraccin se debi a la baja
internacional de los precios del petrleo, el estancamiento de las exportaciones y
la paralizacin de las inversiones por parte de Petrleos Mexicanos (PEMEX).

166
La regin del Valle de Mxico no sorte mejor los embates de la crisis tal y
como lo postulan las teoras, por el contrario, fue de las ms golpeadas. En 1980,
concentraba 48% de la industria manufacturera y 44.3% del comercio y los servicios
del pas. Dichos porcentajes disminuyeron a 35.2% y 37.7%. Esto es, en slo cinco
aos la regin primada del pas perdi su nivel de concentracin ganada durante
30 aos.

2.7
Administracin
y planeacin territorial
as experiencias de planeacin de usos del suelo urbano y organizacin regional
en Mxico son relativamente recientes. Sin embargo, existieron disposiciones
urbansticas desde el perodo colonial que sealaban algunas normas para la
creacin y estructura fsica de las ciudades. Probablemente la primera reglamentacin formal consisti en la divisin de ciudades en cuarteles, accin derivada de
las reformas borbnicas que se instrumentaron en casi todas las ciudades del siglo
XVII. Estas polticas continuaron durante el Mxico independiente y hasta el
presente siglo se establecieron organismos de administracin territorial en el seno
del Estado.

Desde una perspectiva conceptual, la manera como se han utilizado los


trminos regin y ciudad en la planeacin territorial del pas no necesariamente
coincide con las definiciones cientficas establecidas, sino que se ha derivado del
estilo de planeacin adoptado, el desarrollo econmico deseado y el intento de
solucin a los problemas derivados de la concentracin econmica y demogrfica.
En los aos transcurridos desde 1917 hasta la actualidad, las actividades
de planeacin realizadas por el Estado con una perspectiva territorial han adoptado
diferentes caractersticas, contenidos y profundidad, en funcin a propsitos perseguidos y de acuerdo a la coyuntura por los que atravesaba la realidad nacional.

168

Las etapas del proceso de planeacin espacial del pas en lo que va del
presente siglo, se pueden dividir en seis: a) acciones pioneras 1915-1940;
b) polticas de impacto territorial aislado 1940-1970; e) estrategia econmica nacional y polticas de desarrollo equilibrado 1970-1976; d) planificacin
urbano-regional institucionalizada 1977-1982; e) sistema nacional de planeacin y acciones ante la crisis econmica 1983-1988 y f) acciones para
el reordenamiento territorial y mejoramiento solidario de la calidad de vida
de la poblacin 1989-1994 110 .

Acciones pioneras, 1915-1940


La primera poltica con incidencia en la organizacin del espacio fue la Ley de la
Reforma Agraria de 1915, que se constituy en el principal instrumento de colonizacin del pas. Con base en ella, en este perodo se crearon 153 colonias
agrcolas, algunas de las cuales tuvieron impactos considerables en la urbanizacin
regional.
La Constitucin de 1917 estableci las bases legales del orden jurdico y
divisin de poderes en los mbitos federal, estatal y municipal. La Carta Magna
avalaba ampliamente la corriente federalista, sin embargo, las primeras acciones
del modelo posrevolucionario fueron de corte centralista, debido a la devastacin
econmica del pas, a las estructuras regionales endebles y a la ventaja existente
de la cuenca del Valle de Mxico sobre el resto del territorio.
La dcada de los veinte se caracteriz por el inicio de la reconstruccin del
pas, el establecimiento de las bases de un Estado moderno y la creacin de las
primeras instituciones y organismos pblicos: Partido Nacional Revolucionario;
Banco de Mxico y Nacional de Crdito Agrcola y Ganadero; Comisiones Nacional
Bancaria, de Irrigacin y de Caminos.
110 Para el seguimiento de las etapas mencionadas se consultaron los siguientes trabajos: CONAPO. Op. cit.; Cuadernos
de Renovacin Nacional. Sistema Nacional de Planeacin Democrtica. Mxico: 1988; Garza, Gustavo. "Desarrollo
econmico, urbanizacin y polticas urbano-regionales en Mxico, 1900-1982". En: Demografa y Economa. No. 54. El
Colegio de Mxico, Mxico: 1983; Garza, Gustavo. "Planeacin urbana en Mxico en perodo de crisis (1983-1984)".
En: Estudios Demogrficos y Urbanos. nm. 1. El Colegio de Mxico, Mxico: 1986; Garza, Gustavo (comp.). Una
dcada de planeacin urbano-regional en Mxico. 1978-1988. El Colegio de Mxico, Mxico: 1989; Hiernaux, Daniel
(et. al.). Las ciudades mexicanas en la ltima dcada del siglo XX. Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad
Xochimilco, Mxico: 1989; Poder Ejecutivo Federal. Plan Nacional de Desarrollo, 1983-1988. Mxico: 1983; Poder
Ejecutivo Federal. Plan Nacional de Desarrollo, 1989-1994. Mxico: 1989; SEDUE. Programa Nacional de Desarrollo
Urbano, 1990-1994. Mxico: 1990.

169
En 1930 se public la Ley sobre Planeacin General de la Repblica,
representando uno de los primeros intentos de planeacin realizados en el mundo.
Dicha ley estableci un marco jurdico y las bases para la coordinacin y encauzamiento de las actividades del sector pblico en la creacin de infraestructura y
fomento al desarrollo industrial.
La necesidad de disear un programa de acciones por parte del Estado para
su insercin explcita en el modelo de desarrollo global del pas, dio pauta a la
formulacin del primer Plan Sexenal durante la administracin de Lzaro Crdenas. En ese sexenio, se vislumbraba cierta consolidacin en el sistema poltico
mexicano; su gobierno trat de reducir las desigualdades sociales y regionales
mediante un amplio programa de apoyo a las regiones, esto es, infraestructura
carretera, ampliacin de la red ferroviaria y dotacin de tierras.
La preocupacin por la justicia social y el desarrollo regional convergente,
propici una coyuntura favorable a la planeacin y a una autntica rectora del
Estado en materia econmica y regional. A partir de este momento, Mxico adopt
un sistema de economa mixta en el cual la poltica econmica seguida por el
Estado jugara un papel central en el desarrollo global.
En sntesis, de 1915 a 1940 surgen las acciones pioneras y el marco legal
fundamental que conformaron los antecedentes de las futuras polticas urbano-regionales del Estado mexicano.

Polticas de impacto territorial aislado, 1940-1970


A partir del segundo Plan Sexenal 1940-1946 se estableci una estrategia econmica consistente en el crecimiento industrial y la agricultura comercial. Este plan
representaba, en teora, la continuacin de esfuerzos en materia de planeacin del
desarrollo realizados en el sexenio anterior. Sin embargo, en materia urbana y
regional se deriv una ruptura entre los grupos "nacionalistas" antecesores del
poder y los "desarrollistas", que propugnaban una poltica de "Iaissez faire".
Con la consolidacin del grupo de los desarrollistas y la Segunda Guerra
Mundial se crearon las condiciones bsicas para proseguir el desarrollo econmico
sustentado en la industrializacin para sustituir importaciones. En un principio se
sujet a la inversin nacional y recibi el fomento y promocin por parte del Estado

170
a partir de las Leyes de Exencin Fiscal Estatal, establecidas desde 1940 y la Ley
de Industrias Nuevas y Necesarias.
Esta ltima ley se promulg en 1941 y se revis en 1955. Otorgaba
exenciones fiscales a las industrias consideradas nuevas y necesarias para el
desarrollo del pas, sin importar su localizacin. Las ventajas iniciales adquiridas
por la Ciudad de Mxico y en menor medida Guadalajara y Monterrey, determinaron
el patrn preferencial de localizacin industrial, por lo que dicha poltica fue sectorial
y no de descentralizacin territorial.
Concluida la Segunda Guerra Mundial, la poltica de desarrollo sigui
favoreciendo el crecimiento industrial, va sustitucin de importaciones e impuls
el crecimiento de territorios con mayor potencial econmico. La promocin industrial
se canaliz a travs de crditos otorgados por la recin creada Nacional Financiera
y su Fondo de Garanta y Fomento a la Pequea y Mediana Empresa (FOGAIN).
En materia regional, en 1946 se inician los trabajos para establecer un
ambicioso Programa de Cuencas Hidrolgicas, cuyo objetivo consista en la
planeacin directa del desarrollo de ciertas regiones localizadas fuera de la Mesa
Central del pas, tomando como elemento motriz un proyecto hidrolgico. El impulso
al programa de cuencas fue ms bien una concesin al grupo de los nacionalistas
y no una preocupacin al desarrollo integral del pas.
Las comisiones de cuencas hidrolgicas ofrecieron una forma de planear y
coordinar el gasto pblico en regiones donde era difcil hacerlo a travs de las
Secretaras y gobiernos estatales, a la vez de su conveniencia econmica de las
inversiones para obtener un uso ms eficiente del agua. Se crearon 5 comisiones:
Tepalcatepec, Papaloapan, El Fuerte, Grijalva y Balsas. Las inversiones tenan la
finalidad de apoyar la actividad agrcola de riego y aumentar la oferta de energa
elctrica, as como la dotacin de medios de consumo colectivos especialmente
de educacin, salud e infraestructura urbana.
El programa de cuencas no result contraproducente con el modelo desarrollista de impulso a la industria. Por el contrario, fue complementario por lo
siguiente: a) sirvi de pantalla ideolgica respecto al inters regional por parte del
gobierno; b) gener productos agropecuarios para el mercado interno y exportacin; c) asegur inversiones en el campo como garantes de tranquilidad social y d)
estimul el crecimiento industrlal de las principales ciudades del pas y ciertas
localidades de importancia regional.

171
Los problemas de la elevada concentracin industrial en pocos puntos del
territorio nacional fueron evidentes desde los cincuenta, por lo que el Estado
instrument algunas acciones para su descentralizacin. La primera de ellas
consisti en el Programa de Parques y Ciudades Industriales que parte desde
1953 con la construccin de ciudad Sahagn y continu su etapa de experimentacin hasta 1970. En esta primera etapa se establecieron cinco ciudades y cinco
parques, algunos privados que distorsionaron el objetivo del programa pues se
localizaron segn criterios de mercado, olvidando la estrategia de promover la
ubicacin industrial en regiones con insuficiencia de crecimiento.
A la par de la concentracin econmica y demogrfica en pocos puntos del
territorio, a principios de los cincuenta el pas evidenci ciertos problemas en su
esquema de desarrollo. Ante ello, en 1953 se cre el Programa Nacional de
Inversiones 1953-1958, con los objetivos de mejorar el nivel de vida de la poblacin;
lograr tasas de crecimiento econmico satisfactorias; alcanzar un desarrollo armnico; obtener estabilidad de precios y canalizar recursos hacia los sectores ms
necesitados.
Dicho programa signific un avance metodolgico en las prcticas de
formulacin y ejecucin de acciones y dio cabida para la realizacin del primer
sistema de cuentas nacionales del pas, la cual recaba informacin de los principales agregados econmicos. La inversin pblica en forma de condiciones
generales para la produccin coadyuv a la inversin privada nacional y extranjera
industrial, diversificando las mercancas ofrecidas hacia bienes intermedios y de
consumo duradero.
El perodo 1958-1970 se caracteriz por un acelerado crecimiento y diversificacin del aparato productivo. El PIS creci a una tasa del 6.8% anual, impulsado
por causas externas e internas, as como por los intentos realizados para adecuar
la administracin pblica del pas a sus necesidades.
A principios de los sesenta, fue necesario para el Estado fortalecer la imagen
y presencia de la faja fronteriza norte, compuesta por 3,326 kilmetros. Para ello
se cre en 1961 el Programa Nacional Fronterizo, cuyas acciones iniciales se
limitaron a contrarrestar el caos urbanstico de las ciudades fronterizas. Posteriormente, el programa se extendi al fomento y promocin de las economas urbanas
a travs de incentivos para la localizacin de industrias maquiladoras de capital
norteamericano.

172
El programa de maquiladoras ha tenido xitos significativos. En la actualidad, Mxico es el pas que cuenta con el mayor nmero de este tipo de establecimientos a nivel mundial y su aportacin al PIS y exportaciones va en aumento. Las
ciudades que concentran la mayor proporcin de firmas son Tijuana, Jurez y
Matamoros.
En resumen, las polticas urbano-regionales impulsadas entre 1940 y 1970
propiciaron el despegue y consolidacin del sector manufacturero del pas, pero
sin que se lograra la convergencia regional. La prioridad fue el desarrollo industrial
sin importar la concentracin espacial y disparidades regionales. No obstante, las
desigualdades entre regiones disminuyeron y se ubicaron al nivel de las existentes
en 1900.

Estrategia econmica nacional


y polticas de desarrollo equilibrado, 1971-1976
Con el reconocimiento de las severas contradicciones ocurridas en el pas por el
modelo desarrollista y estabilizador, el presidente Luis Echeverra plante un
modelo alternativo de bsqueda del desarrollo equilibrado y compartido, basado
en el combate al centralismo y a las desigualdades regionales. La reforma administrativa contempl: a) conformacin de un esquema de planeacin integral; b)
apertura democrtica, para facilitar el dilogo y concertacin entre las diversas
fuerzas polticas; e) creacin de organismos de coordinacin para atencin de
problemas prioritarios; d) modificacin del marco normativo de las paraestatales,
a fin de contribuir a la reorganizacin sectorial y espacial de la economa y e)
formacin de unidades de programacin para racionalizar y optimizar la asignacin
de recursos.
La planeacin efectuada durante este sexenio cont, por primera vez, con
la divisin de polticas estrictamente sectoriales y aquellas con impacto
directo en el territorio. Entre las primeras destacan el Plan Nacional
Hidrulico, el Plan Agrcola Nacional y el Plan Nacional Indicativo de
Ciencia y Tecnologa. Dichos planes perseguan la canalizacin racional
de recursos en sectores claves de la economa y la delegacin de responsabilidades.

173
En materia urbano-regional, las experiencias de planeacin fueron ricas y
variadas; se caracterizaron por la multiplicacin de medidas de carcter regional
para contribuir a solucionar desigualdades y atender zonas marginadas, as como
por sentar nuevas bases jurdicas para la intervencin del Estado en las estrategias
de crecimiento de los centros de poblacin.
Las acciones ms importantes se concretaron en: Comisin Nacional de
Zonas Aridas (1970); Comisin Intersecretarial para el Fomento Econmico de la
Franja Fronteriza Norte y las Zonas y Permetros Libres (1972); Plan Nacional de
Nuevos Centros de Poblacin Ejidal (1971); Programa para la Promocin de
Conjuntos, Parques, Ciudades Industriales y Centros Comerciales (1971); Decretos de Descentralizacin Industrial (1971-1972); Siderrgica Lzaro Crdenas-Las
Truchas (1971); Rgimen de Maquiladoras (1972); Comisin Coordinadora para el
Desarrollo Integral del Istmo de Tehuantepec (1972); Programa Integral de Desarrollo Rural (PIDER, 1973); Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral de
la Pennsula de Baja California (1973); Centros Coordinadores Indigenistas (1973);
Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico de los Estados de la Repblica
(COPRODES, 1971); Ley General de Poblacin (1973); Comisin Nacional de
Desarrollo Regional (1975); Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (1976)
y Ley General de Asentamientos Humanos (1976).
La descentralizacin de las actividades econmicas, especialmente la industrial, fue desde el principio una de las estrategias centrales del desarrollo
compartido. Dichos esfuerzos se concretaron en la creacin de mecanismos para
el fomento y promocin industrial de centros de poblacin alternativos y la creacin
de polos de desarrollo.
Los decretos de Descentralizacin Industrial de 1971 y 1972 fueron establecidos con el propsito de estimular la localizacin de empresas manufactureras en
puntos alternativos a las grandes concentraciones. Dichos decretos reconocan
formalmente la superconcentracin espacial de actividades y ofrecan estmulos
fiscales. Para ello, el pas se dividi en tres zonas, ubicndose en la primera y sin
estmulo alguno, a las zonas metropolitanas de la Ciudad de Mxico, Guadalajara
y Monterrey. La segunda abarcaba localidades cercanas al Distrito Federal y
Guadalajara, y la poltica a seguir era su consolidacin.
Paralelamente a los decretos, la descentralizacin se instrument con la
fase de expansin del Programa de Conjuntos y Parques Industriales y el fomento
a la localizacin de maquiladoras en el norte. La creacin de parques y ciudades
industriales se aceler, llegando a contabilizar 130 para 1986. Desde una ptica

174
rnicroeconrnica, slo 35 de dichos parques y ciudades industriales han sido
exitosos, mientras que los restantes presentan una serie de dificultades por su
localizacin, gestin administrativa, disponibilidad de recursos financieros, y servicios colaterales.
El manejo del concepto de polos de desarrollo por el Estado mexicano, planteaba el reconocimiento de la posibilidad de contrarrestar
las desigualdades regionales a travs de la creacin de nodos de
actividad industrial y de servicios, que generaran efectos multiplicadores hacia sus reas de influencia.
Dichos polos constituyeron la piedra angular de la poltica regional del
sexenio y se tradujeron en la construccin del complejo siderrgico en Lzaro
Crdenas, Michoacn; los proyectos tursticos de Ixtapa, Guerrero y Cancn,
Quintana Roo y el desarrollo cuprfero de Nacozari, Sonora.
El sexenio termin con la mayor iniciativa legislativa en la historia
del pas en materia de planificacin territorial: la Ley General de
Asentamientos Humanos (LGAH). Tal accin marc un deslizamiento
progresivo de la ideologa urbana y regional hacia la de asentamientos humanos y un abandono progresivo de las nociones regionales.
El marco jurdico de la LGAH parti de: la Ley General de Poblacin, la Ley
de la Reforma Agraria, la Ley Federal de Bienes Nacionales y la Ley Orgnica de
la Administracin Pblica Federal. Los objetivos de la LGAH fueron:
- Establecer la concurrencia de los municipios, entidades federativas y la
federacin, para la ordenacin y regulacin de los asentamientos en el
territorio nacional.
- Fijar las normas bsicas para planear la fundacin, conservacin,
mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin.
- Definir los principios conforme a los cuales el Estado ejercera sus
atribuciones para determinar las correspondientes provisiones, usos,
destinos y reservas territoriales.

175
En su versin actual, la LGAH consta de 59 artculos divididos en cinco
captulos: 1. Disposiciones generales; 11. De la concurrencia y coordinacin de
autoridades; 111. De las conurbaciones; IV. De las regulaciones a la propiedad en
los centros de poblacin y V. De la tierra para el desarrollo urbano y la vivienda.

Planificacin urbano-regional institucionalizada, 1977-1982


Con el marco jurdico de la LGAH y la creacin de la SAHOP se organizaron e
institucionalizaron los esfuerzos de la planeacin territorial. El Estado se torn
promotor y gestor de la actividad planificadora, estableciendo diversos mecanismos
de coordinacin con las administraciones y gobiernos estatal y municipal. La
planeacin territorial adquiri un carcter central en cuanto a la rectora de su
ejecucin.
En el aspecto administrativo, se instrumentaron una serie de medidas que
perseguan cuatro objetivos bsicos: a) organizar al gobierno para organizar al pas;
b) adoptar la programacin como instrumento fundamental de gobierno; e) establecer un sistema de administracin y desarrollo de la organizacin poltica federal
y d) mejorar la imparticin de justicia.
Las acciones del Estado dejaron de lado la consolidacin de su ideologa
regional, para dedicarse a fondo a la formulacin de la relevancia urbana y sus
problemticas de dficit y mnimos de bienestar. En materia regional, sobresalieron
los programas sobre Puertos Industriales, los Convenios Unicos de Coordinacin
y el COPLAMAR.
El Programa de Puertos Industriales prosigui con la estrategia de desarrollo polarizado impulsada en el sexenio anterior; su objetivo consista en trasladar
el desarrollo hacia las costas del pas. Los puertos industriales fueron concebidos
a partir de la construccin de infraestructura portuaria y la inversin de grandes
empresas paraestatales en los giros de siderurgia, energa elctrica, fertilizantes,
refinacin y petroqumica. Dicho programa se centr en cuatro puntos: Altamira,
Tamulipas; Coatzacoalcos, Veracruz; Lzaro Crdenas, Michoacn y Salina Cruz,
Oaxaca.
El Plan Nacional de Desarrollo Industrial (PNDI) elaborado en 1979, le
concedi estmulos preferenciales a la localizacin de actividades industriales

176
sobre dichos puertos, a fin de lograr su diversificacin productiva y reafirmar los
efectos multiplicadores.
Los Convenios Unicos de Coordinacin se establecieron para fijar las
relaciones intergubernamentales estados-Federacin en materia de infraestructura bsica y de apoyo al desarrollo econmico regional. Con ellos
se intent fortalecer las finanzas estatales e incorporar las administraciones
locales a las tareas de planeacin. Esta poltica se fortaleci con la
instauracin de los Comits para la Planeacin del Desarrollo Estatal
(COPLADES) en 1981.
Sin lugar a dudas, la bandera fundamental del presidente Jos Lpez Portillo
para solucionar las disparidades regionales consisti en el programa COPLAMAR,
cuyo objetivo central fue la dotacin de mnimos de bienestar en zonas y ncleos
con altos niveles de marginacin. La coyuntura financiera otorgada por la expansin
de las exportaciones petroleras favoreci el destino de una gran cantidad de
recursos para la construccin de sistemas de agua potable rural, caminos vecinales, centros de salud y programas emergentes de empleo. Sin embargo, las
acciones del organismo no contaron con elementos organizados y racionalidad
presupuestaria, por lo que en muchos casos las atenciones fungieron como
paliativos a la poblacin marginada.
El gran inters por los asentamientos humanos dio lugar a la promulgacin del Plan Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) en 1978, el cual
institucionaliz la accin del Estado en materia de organizacin del
territorio.

Los objetivos del PNDU fueron: a) racionalizar la distribucin en el territorio


nacional de las actividades econmicas y de la poblacin, localizndolas en las
zonas de mayor potencial del pas; b) promover el desarrollo urbano integral y
equilibrado en los centros de poblacin; c) propiciar condiciones favorables para
que la poblacin resolviera las necesidades de suelo urbano, vivienda, servicios
pblicos, infraestructura y equipamiento urbano y d) mejorar y preservar el medio
ambiente para los asentamientos humanos.
A raz de su formulacin y siguiendo los lineamentos de la LGAH, los planes
de desarrollo urbano proliferaron a nivel estatal, municipal, de conurbaciones y de
centros estratgicos.

177
Todos los planes se elaboraron segn la filosofa del plan nacional y se
estructuraron en cuatro captulos o niveles de anlisis y planeacin: l. Nivel
Normativo (diagnstico, pronstico y objetivos del plan); 11. Nivel Estratqico
(polticas, instrumentos y acciones para su realizacin); 111. Nivel de Corresponsabilidad Sectorial (programas de accin concertada entre la Federacin y los
estados, del propio Estado y del sector asentamientos humanos) y IV. Nivel
Instrumental (corresponsabilidad sectorial en la canalizacin y programacin de las
inversiones requeridas).
Una buena parte de los planes carecieron de una realizacin rigurosa y
necesaria para los intereses concretos de planeacin. Los diagnsticos se limitaban a la presentacin simple y descriptiva de la geografa, economa y aspectos
sociales de estados y municipios; los pronsticos constaban de proyecciones
aritmticas de poblacin y demanda de servicios y no se establecan escenarios
alternativos de polticas requeridas para normar el funcionamiento de los centros
de poblacin.
No todo el balance de los planes puede ser negativo. Por principio de
cuentas deben reconocerse sus ventajas como elementos que guiaron la institucionalizacin de la planificacin espacial; patentizaron las necesidades de solucin
de las contradicciones de los mercados urbanos generados por la libre competencia; obligaron la intervencin del Estado como rgano rector del desarrollo urbano
y se instrumentaron revisiones peridicas, con lo que se comprob que el proceso
de planeacin deba ser dinmico y progresivo.
La adopcin de la planeacin como instrumento de gobierno fue una de las
decisiones ms relevantes de ese sexenio. Con ella se pretendi pasar a una etapa
de definicin de objetivos a largo plazo, en donde se establecieran responsabilidades y compromisos para la administracin pblica.
La realizacin de diversas poiticas de corte sectorial y espacial y su
necesidad de integracin en un solo documento dieron como corolario al sexenio
la elaboracin del Plan Global de Desarrollo 1980-1982.
El Plan contribuy a la coherencia metodolgica de la planeacin en sus
distintos niveles y ofreci un marco de referencia para futuras administraciones.
Adems, signific el rescate de los planes sexenales iniciados en la dcada de los
treinta e incorpor los ideales espacio-sectoriales para el desarrollo global del pas.

178

Sistema Nacional de Planeacin y Acciones


ante la Crisis Econmica, 1983-1988
Las experiencias de planeacin sectorial y espacial durante el sexenio de Miguel
de la Madrid contaron con criterios y coyunturas diferentes respecto a las de sus
antecesores. Las carencias y la crisis econmica derivada del colapso petrolero y
el fin del modelo estabilizador de sustitucin de importaciones, convirtieron la
planeacin del desarrollo en un elemento clave para enfrentar la adversidad
emergente y proporcionar elementos de mayor certidumbre para el futuro.
Ante la desarticulacin econmica heredada a Miguel de la Madrid, se
elabor el PND 1983-1988 con fundamentos y metas de corte cualitativo. Los
problemas bsicos coyunturales eran vencer la crisis; sanar las finanzas pblicas
-que haban llegado a su deficit ms alto en la historia reciente del pas-;
recuperar la capacidad de crecimiento e iniciar cambios estructurales. La primera
lnea estratgica consisti en la elaboracin del Programa Inmediato de Reordenacin Econmica (PIRE) con diez puntos, de los que destacaban la racionalidad
del gasto pblico, la proteccin al empleo y la reivindicacin del mercado cambiario.
La marcha interna e internacional hizo ms patente la necesidad de vincular
al pas con las economas mundiales, al mismo tiempo que consolid el carcter
mixto de la economa nacional. Se iniciaron las acciones para la nueva estrategia
de desarrollo va apertura comercial: se sustituyeron permisos de importacin por
aranceles con cuotas de O a 20%, se elimin el sistema de precios oficiales de
importacin y se obtuvo el ingreso formal al Acuerdo General sobre Aranceles y
Comercio (GATT).
La nueva estrategia de apertura comercial y cambio estructural persegua
el crecimiento econmico mediante la reorientacin industrial hacia el comercio
exterior, impulsando la modernizacin, la reconversin y el potencial de grupos
industriales con capacidad de exportacin. El objetivo primario era darle a la
industria manufacturera el papel rector del crecimiento va su insercin a los
mercados internacionales. Para ello, se instrumentaron las siguientes polticas
sectoriales:

- Programa Nacional de Fomento Industrial y Comercio Exterior


(PRONAFICE), 1984-1988; cuyo propsito general era la bsqueda de
una sociedad ms igualitaria a travs de: la consolidacin del carcter

179
mixto de la economa; la defensa de la planta productiva; el cambio
estructural hacia un nuevo patrn de industrializacin y especializacin
del comercio exterior ms articulado al interior y competitivo al exterior;
el desarrollo y adaptacin de tecnologas adecuadas y la bsqueda de
una desconcentracin territorial no dispersa.
_ Programas de Desarrollo Industrial y Comercial; realizados para las
industrias automotriz, electrnica, petroqumica y maquiladora, identificadas como las ms aptas para la primera etapa de diversificacin
exportadora.

Los desequilibrios macroeconmicos del pas, aunados al excesivo dficit


de la cuenta pblica, motivaron al gobierno federal para crear mecanismos de
saneamiento de las finanzas pblicas. Uno de ellos fue la desincorporacin de
aquellas actividades donde su participacin no era estratgica ni prioritaria, a fin
de hacerla ms fuerte y eficiente en aquellos campos donde su contribucin al
desarrollo s era necesaria.
De esta suerte, entre 1983 Y 1988 se desincorporaron 765 entidades, de las
cuales 235 fueron vendidas, 276 se liquidaron; 142 fueron extinguidas; 82 se
fusionaron Y 30 se transfirieron. Cabe resaltar que de las 144 grandes empresas
manufactureras que controlaba el Estado en 1980, ocho aos despus quedaban
69 y participaban con el 4.1 % de la demanda ocupacional total de la industria de
transformacin.
En materia de planeacin, el sexenio de Miguei de la Madrid se caracteriz
por la elaboracin de un marco metodolgico de gran envergadura y no experimentado con anterioridad. En la plataforma electoral se defini dentro de las orientaciones bsicas la planeacin democrtica como el instrumento para la
materializacin de las dems.
El objetivo general de la construccin y consolidacin del Sistema Nacional
de Planeacin Democrtica fue establecerlo como el instrumento a travs del
cual el Estado y la sociedad civil definieran el rumbo especfico para avanzar hacia
la consecucin de los propsitos polticos, econmicos y sociales del proyecto
nacional, as como incorporar nuevas tcnicas y metodologas de planeacin al
proceso cotidiano de toma de decisiones en las distintas dependencias y entidades
del gobierno federal, de los gobiernos estatales y municipales y de los diversos
grupos sociales.

180
La operacin del proceso de planeacin democrtica se dividi en cuatro
etapas: a) la formulacin del conjunto de actividades desarrolladas para la elaboracin del plan nacional y los programas de mediano plazo (en su integracin se
aplic un principio de participacin y consulta popular); b) la instrumentacin de
tareas encaminadas a traducir los lineamentos y estrategias del plan y programas
de mediano plazo, en objetivos y metas a corto plazo; c) el controlo actividades
encaminadas a vigilar que la ejecucin de acciones correspondiera a la normatividad que las rige y a lo establecido en el plan y los programas (el control como
mecanismo preventivo y correctivo permitira la deteccin de desviaciones, insuficiencias e incongruencias en la formulacin, instrumentacin y ejecucin y evaluacin de las acciones); y d) la evaluacin que permitiera valorar cuantitativa y
cualitativamente los resultados de la ejecucin del plan, de los programas y del
propio funcionamiento del sistema de planeacin.
La estructura institucional del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica
abarc tres niveles funcionales: Global, Sectorial e Institucional.
El nivel Global ubicaba a las dependencias que efectuaban actividades
referidas a los aspectos ms generales de la economa, la sociedad y lo regional.
La Secretara de Programacin y Presupuesto (SPP) fungi como dependencia de
integracin y coordinacin de las actividades de planeacin; la de Hacienda (SHCP)
se encarg de los aspectos financieros, fiscales y crediticios, y la de la Contralora
General de la Federacin aport los elementos para el control y seguimiento de las
acciones y organiz el sistema de control y evaluacin gubernamental.
El nivel Sectorial indicaba la responsabilidad de cada rgano de la administracin pblica federal en la atencin de aspectos especficos de cada sector de
la economa y sociedad, para la formulacin de los objetivos del plan y los
programas, y asegurar la congruencia de las polticas.
El nivel Institucional integr a las entidades paraestatales en el marco
general de la planeacin global y su papel dentro de los sectores administrativos
de planeacin.
Los COPLADES fungieron como instancias de coordinacin entre el sistema
nacional de planeacin democrtica y los sistemas de las entidades federativas.
Sus funciones fueron conjugar, a nivel local, los esfuerzos de planeacin federal,
estatal y municipal, y participar en las propuestas de polticas de corte territorial.

181

Lo anterior implic un estilo de planeacin de corte central, dominado por el


sistema nacional, con delegaciones Yfacultades a gobiernos estatales y municipales en materia de fijacin de polticas y atencin prioritaria a las necesidades
inmediatas de la poblacin.
En el mbito territorial, el gobierno mexicano rescat con toda fuerza el
concepto regional. La SPP, a travs de su Subsecretara de Desarrollo Regional,
se encarg de la creacin de planes regionales y obtuvieron un lugar destacado
dentro del sistema nacional de planeacin democrtica. El concepto de regin
manejado se aplic a dos mbitos territoriales:
_ Unidades espaciales de lmites indeterminados. En ellas se aplicaron
programas estratgicos: desarrollo de la regin Mar de Corts; desarrollo de la regin sureste; desarrollo de la ZMCM y regin centro;
desarrollo de las zonas ridas; desarrollo de la frontera norte; reordenacin henequenera Ydesarrollo integral de Yucatn, y desarrollo rural
integral de las mixtecas oaxaqueas alta y baja. Todos estos programas
identificaron conceptos de regin de tipo homogneo a su interior, pero
heterogneo en cuanto a problemtica Y propuesta de soluciones.
El programa especfico de la ZMCM y regin centro propuso la participacin
coordinada de los gobiernos del Distrito Federal y los estados de Mxico, Hidalgo,
Morelos, Puebla y Tlaxcala. La estrategia se basaba en la reordenacin del
crecimiento de la Ciudad de Mxico, el impulso de un desarrollo intraregional ms
equilibrado, la ubicacin selectiva de las actividades industriales y la promocin del
desarrollo rural integral.
_ El segundo sentido regional fue la correspondencia entre polticas
regionales instrumentadas para una entidad federativa. La regin era
el estado completo. El error de la correspondencia consisti en confundir con desarrollo regional a todo lo que se haca fuera del Distrito
Federal o de la ZMCM.
Se disearon 31 experiencias de desarrollo regional, una por cada entidad
federativa: acciones para enfrentar la emergencia (Quertaro, Jalisco, Michoacn,
Puebla, Guanajuato Y Durango); impulso a proyectos productivos (Zacatecas,
Morelos, Campeche, Sinaloa, Nayarit y Aguascalientes); ampliacin de los servicios sociales (San Luis Potos, Nuevo Len, Hidalgo, Baja California y Coahuila);
planeacin y coordinacin (Chiapas, Yucatn, Colima, Estado de Mxico, Veracruz,

182
Baja California Sur, Tamaulipas y Oaxaca) y concertacin y participacin social
(Sonora, Quintana Roo, Guerrero, Chihuahua, Tlaxcala y Tabasco).
La SEDUE se encarg de las acciones de planeacin urbana, sin embargo,
sus facultades de control en el patrn de ordenacin de las ciudades fueron
mermadas en relacin a la antigua SAHOP, pues perdi la responsabilidad de las
obras pblicas, uno de los elementos vitales para la poltica urbana. Su papel se
redujo a la elaboracin del discurso oficial en materia de desarrollo urbano y
proponer el marco normativo para la formulacin de nuevos planes de desarrollo y
la actualizacin de los ya existentes.
A peticin expresa de la Secretara de Gobernacin, el CONAPO se dio a
la tarea de elaborar un vasto estudio en 22 subsistemas de ciudades con la finalidad
de dar pauta para una nueva concepcin de las polticas regionales, basadas en
el concepto de nodalidad y centralidad del sistema urbano nacional para el
fortalecimiento del desarrollo regional del pas.
La delimitacin de los subsistemas se bas en el concepto de sistema de
ciudades y el uso de un modelo gravitacional que incorpor como variables
principales los flujos telefnicos entre pares de ciudades, el tamao de poblacin
por localidad y las distancias por carretera entre cada una de las localidades
consideradas. Los estudios demostraron la existencia de 79 lugares centrales,
divididos en 6 rangos segn su jerarqua y vnculos funcionales.
La agudizacin de la crisis econmica en 1987, acompaada por el proceso
inflacionario ms alto vivido en la historia reciente del pas (141.6%), condujo a la
aplicacin de medidas dolorosas pero necesarias, conjuntadas en el Programa de
Solidaridad Econmica. Este plan de choque se realiz con medidas de corte
heterodoxo, a partir del ajuste concertado de precios y salarios y su revisin
peridica. Los resultados del plan han sido relativamente existosos, pues si bien
se ha frenado la inflacin, los salarios reales de la poblacin an no muestran
mejora.

183

Acciones para el reordenamiento territorial y mejoramiento


solidario de la cal idad de vida de la poblacin, 1989-1994
La poltica econmica y los estilos de planeacin adoptados por la administracin
de Carlos Salinas de Gortari retoman algunos aspectos de su antecesor, pero
resaltan con mayor claridad y conviccin la necesidad de modernizar a Mxico y
su mayor participacin en la economa mundial.
La apertura comercial se plante como irreversible, de tal forma que el
desempeo de la planta industrial y actividades econmicas colaterales depende
de su productividad y capacidad exportadora. Con lo anterior, se da formalmente
por agotado y rebasado el viejo esquema de sustitucin de importaciones y
crecimiento va mercado interno.
La apertura comercial ha sido un hecho irrefutable. En 1980 la suma de las
exportaciones e importaciones representaron 18.7% del PIS total, porcentaje que
se elev a 29.5% en 1989. Lo anterior indic una tasa de crecimiento promedio en
las transacciones de 6.4% anual. Las exportaciones crecieron al 7.9%, mientras
que las importaciones lo hicieron al 4.9%. La balanza comercial se transform y
entre 1982-1989 rompi con la larga cadena histrica de dficit para lograr un
supervit acumulado de 384.2 billones de pesos durante la dcada de los ochenta.
El marco' jurdico de la actuacin estatal se ha sustentado en el Sistema
Nacional de Planeacin Democrtica y el PND, 1989-1994. Dicho plan establece
como objetivos nacionales: a) la defensa de la soberana y la promocin de los
intereses de Mxico en el mundo; b) la ampliacin de la vida democrtica; c) la
recuperacin econmica con estabilidad de precios y d) el mejoramiento productivo
del nivel de vida de la poblacin. Para ello, la estrategia planteada es la modernizacin nacional a todos niveles, sectores y espacios.
A cuatro aos de su mandato, los compromisos planteados y adquiridos en
acciones concretas se han centrado en gran medida en la consecucin de los cuatro
objetivos, pero con avances y nfasis diferenciales. Sin lugar a dudas, el sexenio
ser recordado por la consolidacin de la nueva estrategia de desarrollo sustentada
en la apertura comercial, amn de lo que pudiera lograrse en otros campos y
sectores.

184
La poltica exterior se ha conjugado con esfuerzos para lograr la diversificacin de las relaciones polticas y econmicas de Mxico, con objeto de crear
condiciones ms equilibradas en las relaciones con el exterior. La nueva coyuntura
internacional apunta hacia la conformacin de bloques comerciales. La administracin lo ha reconocido y ha enfilado grandes esfuerzos para la concrecin de un
Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos y Canad, independientemente del firmado con Chile a principios de 1992 y los trabajos para un
Tratado Comercial con los pases de Amrica Central.
Las negociaciones para la elaboracin del documento final del TLC con
Estados Unidos y Canad culminaron a mediados de agosto de 1992, respondiendo a siete principios rectores: a) congruencia con la Constitucin del pas; b)
congruencia con las obligaciones multilaterales, concretamente con el GATI; e)
gradualidad en la eliminacin de aranceles para que los sectores puedan ajustarse;
d) serie de disciplinas para que las normas no se utilicen como barreras no
arancelarias o injustificadas al comercio; e) serie de reglas de origen para maximizar los beneficios del impacto multiplicador de empleo en nuestro pas y conservar
la ventaja ganada en el mercado norteamericano; f) respeto al principio de la
inexistencia de subsidios injustificados a la exportacin que podran daar los
sectores primario y secundario de la economa nacional y g) negociaciones con
instancias que resuelvan controversias, con el fin de asegurar objetividad y neutralidad e impedir que se favorezca al ms poderoso.
Al margen de lo que se ha escrito, ya sea a favor o en contra de la firma del
Tratado, es innegable que por ser un caso indito en las relaciones comerciales
multilaterales a nivel mundial, las repercusiones que tenga para Mxico estarn en
funcin de la habilidad negociadora de los representantes mexicanos, de la
posicion de los gobiernos de los otros dos pases y de la estrategia espacio-sectorial
seguida por el nuestro. Ciertas zonas del territorio cuentan ya con ventajas iniciales
para la localizacin de futuras inversiones, lo que puede repercutir en la reorganizacin espacial de las actividades econmicas y por ende, de la poblacin.
La modernizacin econmica ha implicado la necesaria competitividad de
los establecimientos y su eficiencia, pero no se ha descuidado la equidad y justicia
social. En el marco de la poltica social han destacado dos mecanismos para el
combate a la pobreza y la redistribucin del ingreso: el Pacto para la Estabilidad,
el Crecimiento y el Empleo (PECE) y el Programa Nacional de Solidaridad
(PRONASOL).

185
El PECE constituye la continuacin del Programa de Solidaridad Econmica
suscrito en 1987, y sus objetivos han sido: el ajuste concertado de precios y salarios
para disminuir la inflacin, la reduccin gradual de subsidios no justificados en
precios de bienes y servicios ofertados por el Estado, el mantenimiento de niveles
normales de abasto y el crecimiento de la economa. En noviembre de 1992 se
firm por sptima ocasin y con vigencia hasta enero de 1994.
El PRONASOL se ha consolidado como el mecanismo rector de atencin
a los sectores sociales ms desfavorecidos y en condiciones de pobreza
extrema. Los principios de accin se han basado en la participacin
organizada y corresponsable de las comunidades y el respeto a su iniciativa
y decisiones. Los rganos de administracin son un tanto novedosos en
relacin con las estrategias anteriores, pues se dan a partir de los gobiernos
federal, municipal y los comits de base creados ex profeso.
Las acciones del PRONASOL se han enfocado a tres objetivos: a) dotar a
la poblacin de mnimos de bienestar en materia de alimentacin, salud, educacin
e infraestructura de servicios (solidaridad para el bienestar); b) aumentar la capacidad y recursos productivos de los grupos participantes (solidaridad para la
produccin) y ejecutar programas regionales de desarrollo (solidaridad para el
desarrollo regional).
Hasta antes de la creacin de la SEDESOL, las acciones del PRONASOL
quedaban expresadas en los Convenios Unicos de Desarrollo suscritos entre la
Federacin y los estados, pero los recursos se transferan directamente a los
municipios. Una vez creada la SEDESOL, los programas se canalizan a travs de
los Convenios de Desarrollo Social. En 1993, el gasto en desarrollo social (educacin, salud y laboral, solidaridad, desarrollo urbano, ecologa y abasto) representa
53.6% del gasto total sectorial.
En materia regional, las polticas han continuado con la tendencia de abarcar
entidades federativas completas para solucin de problemas integrales. Asimismo,
mediante el PRONASOL se han asignado recursos para la ejecucin de pequeas
obras de participacin comunitaria.
Por lo que se refiere al sector desarrollo urbano, las acciones se han
orientado a conformar una mejor distribucin y calidad de los servicios urbanos y
se realizan tareas para fortalecer el sistema urbano nacional contemplado en el
PNDU 1990-1994, y el programa de las 100 ciudades medias.

186
Los objetivos generales sealados por dicho programa son: a) la transformacin del esquema territorial hacia un patrn de descentralizacin; b) mejoramiento de los servicios urbanos y e) fortalecimiento municipal y desarrollo de los
centros de poblacin.
En relacin al ltimo objetivo, se prosigue con la elaboracin y actualizacin
de planes de desarrollo y crecimiento urbano, priorizando esquemas para
reservas territoriales, cuya estrategia se complementa con un estudio de
factibilidad financiera. Uno de los nuevos objetivos de la planeacin urbana
consiste en la autosuficiencia financiera de los proyectos de crecimiento.
Con base en las reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal realizadas en mayo de 1992, a la SEDESOL le corresponde el despacho
de varios asuntos, entre ellos: a) formulacin de planes de desarrollo urbano; b)
coordinacin y elaboracin de programas regionales y e) coordinacin del PRONASOL. Lo anterior indica la conjugacin de esfuerzos en materia territorial
canalizados en una sola secretara de Estado y no como anteriormente se daba
una divisin entre lo urbano y regional.
Finalmente, otra serie de acciones y reformas al marco jurdico han tenido
impactos significativos en el devenir del proceso urbano y regional del pas. El
ejemplo ms claro fueron las reformas al artculo 27 constitucional, ya que debe
tomarse en cuenta que gran parte de la urbanizacin perifrica que ocurre en las
ciudades del pas se realiza en suelos con tenencia ejidal y comunal.
Es incuestionable que todas las polticas de la actual administracin tendrn
repercusiones en la organizacin territorial, por lo que se deber prestar atencin
a su evaluacin y seguimiento.

Captulo "'

Regin Centro
y Zona Metropolitana
de la Ciudad de Mxico
TEMAS
REGION CENTRO
LA REGlN CENTRO

LA REGiN CENTRO

Objetivo
l objetivo central del presente captulo consiste en analizar con profundidad la
estructura y organizacin del gobierno y administracin de la Regin Centro y
Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico; la problemtica que actualmente
enfrentan y la gestacin, formulacin y gestin de las polticas y estrategias de
accin. Para ello, se desarrollan los siguientes aspectos:

_ Determinar la configuracin espacial de la Regin Centro y su perfil


sociodemogrfico.
_ Analizar el gobierno y administracin de las entidades federativas
pertenecientes a la Regin Centro.
_ Detallar las funciones de la administracin pblica federal, estatal y
municipal en el desarrollo urbano regional y su participacin sectorial.
-Identificar la importancia de las finanzas pblicas en el desarrollo
urbano y regional.

Presentacin
l desarrollo econmico-demogrfico de Mxico se ha caracterizado por una
elevada concentracin en pocos puntos del territorio y sobresaliendo de entre
ellos la ZMCM. Tal patrn de organizacin espacial no es privativo del pas, sino
caracterstica de cualquier nacin con economa de mercado.

La Ciudad de Mxico albergaba en 1990 a cerca de 15 millones de habitantes, que representaban el 18% de la poblacin nacional. En ella se produce
adems, poco ms de una cuarta parte del PIS total nacional, sobresaliendo su
participacin en la industria manufacturera, los servicios distributivos y los servicios
al productor. Dicha metrpoli ha permitido la conformacin de una regin de corte
funcional, cuya concentracin y calidad de vida disminuye conforme se aleja de
sta.
La ZMCM ha sido definida y delimitada de diversas maneras, y ha dependido
de los objetivos que se persiguen o las variables que se utilizan. En el presente
captulo se considera ZMCM a las 16 delegaciones del Distrito Federal y 26
municipios conurbados del Estado de Mxico; por otro lado, la Regin Centro se
compone por el Distrito Federal y los estados de Hidalgo, Mxico, Morelos, Pueb!a
y Tlaxcala.
En el presente captulo se detalla la estructura econmico-demogrfica de
la ZMCM y Regin Centro, as como la organizacin de su gobierno y administracin. Lo anterior permitir resaltar la problemtica que se enfrenta en la actualidad,
y la formulacin y gestin de polticas y estrategias de accin.
El anlisis del gobierno y administracin de las entidades federativas de la
Regin Centro, permite identificar las diferencias jurdicas y de actuacin entre los

192
gobiernos de los estados y el del Distrito Federal; la problemtica que se enfrenta
para la coordinacin de acciones y las estrategias que se han tomado y se deberan
considerar a futuro para atender a las necesidades que reclama la poblacin
metropolitana. Las experiencias que se tengan en la administracin metropolitana
de la Ciudad de Mxico permitirn ilustrar caminos de solucin para otras conurbaciones del pas.

Trminos clave
Regin Centro
Zona de Conurbaci6n
ZMCM

Municipio

Valle Cuautitln-Texcoco

Marco jurdico
del desarrollo urbano

Etapas de metropolitanismo

3.1

Configuracin
de la Regin Centro
E

l desarrollo econmico ocurrido en el pas en el presente siglo se ha caracterizado por un patrn de concentracin territorial en pocos puntos del territorio.
Dicha expansin econmica ha sido acompaada por el incremento en el tamao
y nmero de los centros urbanos. Actualmente el pas es preferentemente urbano.
Debido a que una pequea parte del territorio concentra la mayor parte de las
actividades econmicas y de servicios del pas, ha sido necesario instrumentar,
desde la dcada de los setenta, polticas orientadas a la descentralizacin de la
vida nacional.
El xito de la descentralizacin, de la que ya se habla en los preceptos
constitucionales, depender en gran medida de las decisiones que se adopten
sobre la ZMCM y las entidades federativas que conforman la regin centro. La
bsqueda de un mejor equilibrio entre la metrpoli nacional con el conjunto del pas
es una preocupacin que ha sido atacada en diversos planes y programas de corte
metropolitano y regional.

194

Antecedentes histricos de la Regin Centro


Desde el Congreso Constituyente de 1824, el estado del Valle de Mxico sufri las
separaciones jurdicas de Quertaro (1821-1824); Guerrero (1841-1849); Hidalgo
y Morelos (1862-1869). Esto signific para el estado la prdida de 86,521 km2 de
los 107,619 que tena una poblacin de 930,000 habitantes.
Se han dado diversas razones que justifican esa divisin territorial. Por una
parte, se debi a que Toluca no poda administrar zonas ms alejadas de su radio
de atraccin econmica, poltica y social. Segn el derecho positivo mexicano, los
lmites del dominio de un estado corresponden a la posesin efectiva que ejerce
sobre diversas reas. Toluca era una capital perifrica que no ejerca verdadera
autoridad sobre zonas alejadas.
Por otra parte, es probable que el proceso de separacin de las regiones
que constituan a dicho estado respondiera a la idea del federalismo que tenan las
entidades y al deseo de proporcionarse similar poblacin, superficie y productividad
para lograr el equilibrio poltico-social de la nacin 111.

111 McGowan, Gerald. El Estado del Valle de Mxico. 1824-1917. El Colegio Mexiquense, Zinacantepec. Estado de
Mxico: 1991, pp. 11-13.

195
Mapa 3.1
Mxico: Divisin poltica, 1824

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~-'~N";J;

Fuente: Florescano, Enrique (coord.). Atlas histrico de Mxico. Siglo XXI Editores y Secretara de Educacin Pblica, Mxico:

1983. p. 101.

196
Se buscaron razones liberales-federalistas y conservadoras-centralistas
para explicar las separaciones de los territorios que pasaran a conformar las
nuevas entidades. Existan dos lites en pugna por el control poltico del poder
econmico, que rebasaron los tradicionales lmites ideolgicos de los partidos
polticos. La serie de debates en torno a ello y a la creacin de un Distrito Federal
se dieron en el seno del Congreso Constituyente de 1824.
Los liberales suscribieron un dictamen para establecer los Supremos
Poderes de la Nacin en un Distrito Federal ubicado en Quertaro, pero la
votacin final result a favor de ubicarlo en la Ciudad de Mxico. Se tom
esta decisin porque dicha ciudad tena los rasgos centralizadores propuestos por los conservadores. La creacin del Distrito Federal en 1824
fue resultado de un carcter liberal-centralista, en el que predominaron las
razones econmicas sobre las polticas. Se eligi a la ciudad de Mxico
como capital de la Repblica - y por ende Distrito Federal- porque era la
que produca ms ingresos a la hacienda pblica
Los diputados del Estado de Mxico se opusieron a declarar a la Ciudad de
Mxico capital federal. Respecto a las votaciones de los diputados de los dems
estados, no hubo congruencia entre las decisiones y los intereses ideolgicos de
sus partidos ni la de sus estados. El resultado final fue producto de las decisiones
personales e independientes de los legisladores.
Entre las posturas en el Congreso Constituyente que estaban a favor de la
Ciudad de Mxico como sede de los Supremos Poderes de la Nacin, estaba la de
Fray Servando Teresa de Mier, quien opinaba que la mayora de los gobiernos
representativos residan en sus antiguas metrpolis, y que la Ciudad de Mxico,
adems de ser el centro poltico, econmico, financiero, militar y de comunicaciones
ms importante, haba sido capital de la antigua Anhuac. Por otra parte, cambiar
la capital a otra ciudad como Quertaro implicaba un gran gasto, que el gobierno
no estaba dispuesto a hacer porque no haba fondos para ello.
Entre los argumentos contrarios a que la Ciudad de Mxico fuera la capital
federal, estaba el de que por ser capital del Estado de Mxico, de acuerdo al
"Proyecto de Constitucin Federativa de los Estados Unidos Mexicanos", no poda
ser a la vez capital federal, porque se confundiran los poderes estatales y
federales, ocasionando conflictos de jurisdiccin al estar ubicados en la misma
ciudad. Ubicar a la capital federal dentro del estado de mayor importancia y ms

197
poblado podra presionar a los supremos poderes, adems de que se convertira
en el estado ms poderoso y se rompera con la anhelada igualdad.
La violacin legal del principio de igualdad al privar del ejercicio del derecho
poltico a una poblacin de 160,000 habitantes, tendra efecto si la Ciudad de
Mxico fuera ciudad federal. Se les negara el derecho de elegir diputados de
representacin proporcional, dos senadores y la diputacin local. Para los constitucionalistas que pretendan encontrar una solucin a la no participacin poltica
de los ciudadanos del Distrito Federal significaba una afrenta a la democracia.
A pesar de las posiciones en contra, el18 de octubre de 1824 en el Congreso
Constituyente se dieron las condiciones para crear el Distrito Federal. Entre ellas,
deba tener una extensin de dos leguas, extensin que permaneci durante doce
aos, el mismo tiempo de la primera Repblica Federal!".
En la Constitucin no qued clara la situacin de Tlaxcala, hasta que unos
meses despus se le decret territorio federal.
En 1836, durante el gobierno centralista, se dio a conocer la Ley de Divisin
del Territorio Mexicano en Departamentos. En ella, el Estado de Mxico se volvi
departamento y la Ciudad de Mxico pas a ser la sede durante 10 aos de las
dos capitales y sus poderes respectivos.
Durante el perodo centralista de 1846-1846, Tlaxcala form parte del
Departamento de Mxico como distrito.
En 1846, al instalarse nuevamente la Repblica federal y el rgimen liberal,
se declar vigente la Constitucin de 1824, y se restableci por nueve aos ms a
la Ciudad de Mxico como capital federal, los poderes del Estado de Mxico
regresaron a Toluca y Tlaxcala se convirti nuevamente en territorio.
Tlapa e Iguala se separaron en 1849 del Estado de Mxico para conformar
el de Guerrero. En ese mismo ao, el estado de Puebla contaba con 8 departamentos y 162 municipios.
Con el regreso de Santa Anna al poder, en abril de 1853, reapareci el
centralismo con el Plan del Hospicio. Durante esta administracin, el Distrito
Federal cambi de nombre a Departamento de Mxico y se ampliaron sus lmites
112 McGowan, Gerald. El DIstrito Federal de dos leguas. El Colegio Mexiquense, Zinacantepec, Estado de Mxico: 1991a,
pp, 15-17.

198
para incluir San Cristbal Ecatepec, Tlalnepantla, Los Remedios, San Bartolo,
Santa Fe, Mixcoac, San Angel, Coyoacn, Tlalpan, Tepepan, Xochimilco, Iztapalapa, El Pen Viejo y las medianas del lago de Texcoco!".
En 1855, la capital creci en 1,173 Km2 y 50,000 habitantes. En 1856-1857
la comisin de la divisin territorial present al Congreso Constituyente un dictamen
donde se declaraba a Tlaxcala como estado; se rechazaba la idea de trasladar la
capital a Quertaro, porque se haba declarado que los dos poderes podan convivir
y se trazaron los lmites geogrficos del Estado de Mxico que deban coincidir con
los lmites naturales de las montaas que rodean al Valle de Mxico.
El Estado de Mxico existi como entidad territorial durante la administracin
de Miguel Miramn (1859), Jurez (1862) y Maximiliano (1865). La reforma territorial durante la presidencia de Miramn dividi a esa entidad en 5 partes: Toluca,
Tula, Tulancingo, Territorio de Iturbide (hoy Morelos) y el Valle de Mxico (incluyendo Texcoco, Teotihuacan, Chalco y Tlalnepantla).
La nueva realidad poltica deba corresponder a la geogrfica. En este
sentido, los conservadores pensaban crear pequeas entidades para facilitar el
ejercicio del Ejecutivo. Sin embargo, el Estado de Mxico volvi a tener el orden
constitucional de 1857 y se le devolvi la extensin que tena antes de la reforma
conservadora.
Con Jurez, en 1862, se formaron tres distritos militares ante la imperiosa
necesidad de organizar la defensa del pas durante la invasin francesa:
1 Sultepec, Temascala, Tenango del Valle, Tenancingo, Toluca, Villa
del Valle, Ixtlahuaca y Jilotepec.
2 Zimapn, Huichapan, Actopan, Ixmiquilpan, Tula, Pachuca, Huascaloya, Huejutla, Zacualtipan, Tulancingo y Apan.
3 Yautepec, Cuautla, Cuernavaca y Tetela.
El decreto de los tres distritos militares dio origen a tres estados dentro de
los lmites del de Mxico, sin respetar la Constitucin de 1857.
En 1865, el gobierno imperial decret la divisin territorial del pas en 50
departamentos. Desapareci el Estado de Mxico y fue reemplazado por cinco
113 McGowan. Gerald. Ibid. p. 19.

199
departamentos: Tula, Toluca, Iturbide, (Cuernavaca, Taxco, Cuautla,) Guerrero y
Valle de Mxico. En 1868, el Congreso de la Unin aprob la creacin de los
estados de Hidalgo y Morelos, ratificando la iniciativa de la creacin de dos nuevos
estados de la federacin.
En 1898 se establecieron por primera vez para el Distrito Federal sus lmites
y superficie (1,483 km"), dividido ste en la Ciudad de Mxico, la municipalidad de
Mxico, sus prefecturas o distritos, que a su vez contenan dos o ms municipalidades.
La poltica de Daz de ampliar el Distrito Federal fue con el fin de formar un
catastro geomtrico para definir la propiedad inmueble y repartir equitativamente
el impuesto de la propiedad. La capital triplic su superficie y en 1910 su poblacin
era de 470,695 habitantes.
Las cuatro antiguas prefecturas del Distrito Federal se convirtieron en 6
distritos: Guadalupe Hidalgo, Azcapotzalco, Tacubaya, Coyoacn, Tlalpan y Xochimilco. Tres aos despus de la reorganizacin, se agregaron siete municipalidades: Tacuba, Mixcoac, Iztapalapa, San Angel, Cuajimalpa y Milpa Alta. Esta
114
configuracin permaneci durante la Revolucin Mexicana hasta 1928 .
La Constitucin de 1917 ratific los lmites establecidos en 1898. Carranza
cre el municipio libre y asign a los ayuntamientos las funciones de seguridad,
beneficencia pblica, educacin elemental y administracin de impuestos a la
propiedad raz.
En mayo de 1928, Obregn present al Congreso una iniciativa para abolir
definitivamente el gobierno municipal del Distrito Federal y crear su primera Ley
orgnica. A partir de ese momento, los capitalinos perdieron el derecho de autogobernarse, quedando en manos del Departamento del Distrito Federal (DDF) el
gobierno de la ciudad. La participacin ciudadana se tradujo en consejos consultivos en cada delegacin, siendo los representantes de los principales intereses de
la comunidad. La organizacin municipal qued dividida en delegaciones polticas,
que hoy tienen la naturaleza de rganos desconcentrados.
Bajo la administracin de Crdenas, el presidencialismo y el centralismo se
reafirmaron; terminaron las luchas palaciegas del maximato y de los partidos
polticos que daban el carcter del gobierno de la ciudad.
114 Meyer, Lorenzo. "Sistema de gobierno y organizacn poltica hasta 1940'. En: Garza, Gustavo y Departamento del
Distrito Federal (comps.). Atlas de la Ciudad de Mxico. El Colegio de Mxico. Mxico: 1987, pp. 373375.

200
El presidencialismo y la fuerza del partido oficial provocaron que a finales
de los treinta la politizacin de la administracin capitalina disminuyera. A partir de
entonces se dio luqar a una poltica ms burocrtica en las 16 delegaciones que
integran el Distrito Federal.

Base Jurdica de la Regin Centro

A partir de los lineamientos definidos por la LGAH en materia de conurbacin, el


nueve de octubre de 1976 apareci en el Diario oficial de la Federacin un decreto,
con el que se declaraba zona conurbada del centro del pas la comprendida por un
radio de 30 kms., cuyos centros estaran constituidos por los puntos de interseccin
de la lnea fronteriza entre los estados de Mxico, Morelos y el Distrito Federal.

Dentro de las consideraciones del decreto, se mencion que, independientemente de los sistemas naturales, las carreteras federales habian sido
instrumento promotor de asentamientos humanos tendientes a una conurbacin
de tipo lineal. Por lo tanto, se estableci como zona conurbada la resultante de "unir
las cabeceras municipales de los municipios de Hidalgo, Mxico, Puebla y Tlaxcala
con el Distrito Federal, incorporando as toda la extensin de la ciudad de Mxico
y las reas que en una extensin de 3D kms. se encuentren dentro del sistema
ecolgico del valle de Mxico, o bien a lo largo de las carreteras federales que unen
a la capital de la Ree,blica con las ciudades de Toluca, Puebla, Cuerna vaca,
Tlaxcala y Pecnuca" 5.

De esta manera, la reglan centro qued definida por el Distrito


Federal y los estados de Hidalgo, Mxico, Morelos, Puebla y Tlaxcala.

115 Diario Oficial de la Federacin. Mxico: 6 de octubre de 1976.

201

Mapa 3.2
Regin Centro del Pas

HIDALGO

MXICO

MORELOS

PUEBLA

km.

100

200

202
Mapa 3.3
Zona de conurbacin del Centro del Pas segn Decreto del 6 de octubre de 1976

HIDALGO

PUEBLA

203

Mapa 3.4
Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico,
segn Plan Nacional de Desarrollo Urbano y spp

HIDALGO

TLAXCALA

MXICO

MORELOS

PUEBLA

204
Mapa 3.5
Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico, segn Plan Estatal de Desarrollo Urbano

HIDALGO

TLAXCALA

MXICO

MORELOS

PUEBLA

km.

I
100

200

205
La zona de conurbacin del centro del pas se delimit por el radio de 30
kms. que sealaba la LGAH, ms los municipios por los que pasaba alguna
carretera federal. Las unidades poltico-administrativas que integran la zona de
conurbacin son:

Zona de conurbacin del Centro del Pas


A)

DISTRITO FEDERAL: 16 delegaciones

1)

Alvaro Obregn

9)

Iztapalapa

2)

Azcapotzalco

10)

Magdalena Contreras

3)

Benito Jurez

11)

Miguel Hidalgo

4)

Coyoacn

12)

Milpa Alta

5)

Cuajimalpa

13)

Tlahuac

6)

Cuauhtmoc

14)

Tlalpan

7)

Gustavo A. Madero

15)

Venustiano Carranza

8)

Iztacalco

16)

Xochimilco

B)

ESTADO DE HIDALGO: 4 municipios

1)

Pachuca de Soto

3)

Tolcayuca

2)

Tizayuca

4)

Zapotln de Jurez

C)

ESTADO DE MXICO: 54 municipios

1)

Acolman

2)

Amecameca

3)

Ateneo

4)

Atizapn de Zaragoza

5)

Axapusco

6)

Ayapango

7)

Coacalco

8)

Cocotitln

9)

Coyotepec

10)

Cuautitln

206
11)

Chalco

34)

Papalotla

12)

Chiautla

35)

La Paz

13)

Chicoloapan

36)

14)

Chiconcuac

San Martn de las


Pirmides

15)

Chmalhuacn

37)

San Mateo Atenco

16)

Ecatepec

38)

Tecmac

17)

Huehuetoca

39)

Temamatla

18)

Huixquilucan

40)

Temascalapa

19)

Isidro Fabela

41)

Tenango del Aire

20)

Ixtapaluca

42)

Teoloyucan

21 )

Jaltenco

43)

Teotihuacn

22)

Jilotzingo

44)

Tepetlaoxtoc

23)

Juchitepec

45)

Tepotzotln

24)

Lerma

46)

Texcoco

25)

Melchor Ocampo

47)

Tezoyuca

26)

Metepec

48)

Tlalmanalco

27)

Naucalpan

49)

Tlalnepantla

28)

Nezahualcyotl

50)

Toluca

29)

Nextlalpan

51 )

Tultepec

30)

Nicols Romero

52)

Tultitln

31)

Nopaltepec

53)

Zumpango

32)

Acoyoacac

54)

Cuautitln Izcalli

33)

Otumba

D)

ESTADO DE MORELOS: 9 municipios

1)

Atlatlahucan

3)

Cuernavaca

2)

Cuautla

4)

Huitzilac

207

5)

Tepoztln

8)

Totolapan

6)

TJalnepantla

9)

Yautepec

7)

Tlayacapan

E)

ESTADO DE PUEBLA: 13 municipios

1)

Coronango

8)

San Matas Tlalancaleca

2)

Cuautlancingo

9)

San Miguel Xoxtla

3)

Chiautzingo

10)

San Pedro Cholula

4)

Huejotzingo

11)

San Salvador el Verde

5)

Puebla

12)

Tlahuapan

6)

San Felipe TeotJalcingo

13)

Tlaltenango

7)

San Martn Texmelucan

F)

ESTADO DE TLAXCALA: 6 municipios

1)

Calpulalpan

4)

Panotla

2)

Ixtacuixtla de Mariano M.

5)

Tlaxcala

3)

Nanacamilpa de M. Arista

6)

Tololac

En 1978, el PNDU se conform como el instrumento que sealara las lneas


generales de desarrollo urbano para alcanzar los objetivos de la LGAH. Dicho plan
consider como ZMCM a las 16 delegaciones del Distrito Federal; 53 municipios
del Estado de Mxico y un municipio de Hidalgo. La estrategia que se persegua
era su control y tal zona fue retomada por el PNDI, 1979-1982 con la clasificacin
IJI.A, rea de crecimiento controlado.

208

Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico


A)

DISTRITO FEDERAL: 16 delegaciones

1)

Alvaro Obregn

9)

2)

Azcapotzalco

10)

Magdalena Contreras

3)

Benito Jurez

11)

Miguel Hidalgo

4)

Coyoacn

12)

Milpa Alta

5)

Cuajimalpa

13)

Tlahuac

6)

Cuauhtmoc

14)

Tlalpan

7)

Gustavo A. Madero

15)

Venustiano Carranza

8)

Iztacalco

16)

Xochimilco

B)
1)
C)

Iztapalapa

ESTADO DE HIDALGO: 1 municipio


Tizayuca
ESTADO DE MXICO: 53 municipios

1)

Acolman

12)

Chalco

2)

Amecameca

13)

Chiautla

3)

Ateneo

14)

Chicoloapan

4)

Atizapn de Zaragoza

15)

Chinconcuac

5)

Atlautla

16)

Chimalhuacn

6)

Axapusco

17)

Ecatepec

7)

Ayapango

18)

Ecatzingo

8)

Coacalco

19)

Huehuetoca

9)

Cocotitln

20)

Huixquilucan

10)

Coyotepec

11)

Cuautitln

21)

Isidro Fabela

22)

Ixtapaluca

209
23)

Jaltenco

39)

Temascalapa

24)

Jilotzingo

40)

Tenango del Aire

25)

Juchitepec

41)

Teoloyucan

26)

Melchor Ocampo

42)

Teotihuacn

27)

Naucalpan

43)

Tepetlaoxtoc

28)

Nezahualcyotl

44)

Tepetlixpa

29)

Nextlalpan

45)

Tepozotln

30)

Nicols Romero

46)

Texcoco

31)

Nopaltepec

47)

Tezoyuca

32)

Otumba

48)

Tlalmanalco

33)

Ozumba

49)

Tlalnepantla

34)

Papalotla

50)

Tultepec

35)

La Paz

51)

Tultitln

36)

San Marn de las Pirmides

52)

Zumpango

37)

Tecamac

53)

Cuautiln Izcalli

38)

Temamatla

La delimitacin anterior fue ratificada por la SPP, y se utiliz para los


programas territoriales y sectoriales instrumentados durante el sexenio 1982-1988.
Sin embargo, su extensin no corresponda con el concepto cientfico de zona
metropolitana (unin fsica o funcional de centros de poblacin) y no constitua un
todo homogneo.
Ante ello, el gobierno del Estado de Mxico elabor en 1986 su Plan Estatal
de Desarrollo Urbano. En l se incluy el llamado Valle Cuautitln- Texcoco,
conformado por 17 municipios denominados Zona Conurbada de la Ciudad de
Mxico. Tal definicin fue adoptada en diversos discursos oficiales y prcticas de
planeacin, llegando a obtener, junto con la superficie del Distrito Federal, el
nombre comn de ZMCM.


210

Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico


A)

DISTRITO FEDERAL: 16 delegaciones

1)

Alvaro Obregn

9)

Iztapalapa

2)

Azcapotzalco

10)

Magdalena Contreras

3)

Benito Jurez

11)

Miguel Hidalgo

4)

Coyoacn

12)

Milpa Alta

5)

Cuajimalpa

13)

Tlahuac

6)

Cuauhtmoc

14)

Tia/pan

7)

Gustavo A. Madero

15)

Venustiano Carranza

8)

Iztacalco

16)

Xochimilco

B)

ESTADO DE MEXICO: 17 municipios

1)

Atizapn de Zaragoza

9)

Ixtapaluca

2)

Coacalco

10)

Naucalpan

3)

Cuautitln

11)

Nezahualcyof

4)

Chalco

12)

Nicols Romero

5)

Chicoloapan

13)

La Paz

6)

Chimalhuacn

14)

Tecmac

7)

Ecatepec

15)

Tlalnepantla

8)

Huixquilucan

16)

Tultitln

17)

Cuautitln Izcalli

Finalmente, un ejercicio tcnico consistente en anlisis grfico de contigedad, y otro estadstico sobre las caractersticas socioeconmicas predominantes
de las unidades poltico-administrativas, determinaron que para 1990, la ZMCM se
conforma por las 16 delegaciones del Distrito Federal y 26 municipios conurbados
del Estado de Mxico. Los municipios integrantes fueron mencionados en el
captulo anterior.

211
Desde la dcada de los cincuenta, la poblacin de estos municipios mexiquenses creci debido a importantes movimientos migratorios registrados desde
el Distrito Federal, el propio Estado de Mxico y otras entidades federativas. Sus
funciones econmicas predominantes pasaron de agropecuaria a industrial y
servicios, debido tanto a procesos de relocalizacin de firmas establecidas en el
Distrito Federal, como por el surgimiento de nuevos establecimientos.
Para mantener este complejo territorial en su funcionamiento cotidiano, es necesaria la concurrencia de un sinnmero de organismos,
agentes y gobiernos de distinta jurisdiccin. Cada uno de ellos
percibe a la metrpoli de diferente forma y sus intereses, obligaciones, facultades y competencias son distintos. Todos ellos, al cumplir
con sus objetivos e instrumentar acciones producen, adems de lo
que se proponen, efectos no previstos, es decir, economas o deseconomas externas 116.

116 Graizbord, Boris, "Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico: fragmentacin poltica y ptsneecion del Valle Cuautitln-Texcocd'. En: Garza, Gustavo (cornp.) Op. cit., p. 291.

212
Mapa 3.6
Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico, 1990

HIDALGO

TLAXCALA

MXICO

MORELOS
PUEBLA

km.

100

200

213

Conformacin espacial de la Regin Centro


Las seis entidades que conforman la regin centro abarcan una superficie de
86,515 km2, equivalentes al 4.4% del territorio nacional. La zona de conurbacin
abarca una extensin de 15,435 km2 , mientras que la ZMCM, compuesta por las
16 delegaciones del Distrito Federal y 26 municipios conurbados del Estado de
Mxico, contiene 3,897 krn".
La regin centro colinda al norte con los estados de San Luis Potos y
Quertaro; al sur, con Oaxaca y Guerrero; al oeste, con Michoacn y al este, con
Veracruz.
La participacin de las distintas entidades federativas en la superficie
regional es variada: el estado de Puebla aporta el 39.1 %, mientras que en el polo
opuesto se ubica el Distrito Federal con 1.7%. Los cinco estados contienen 499
municipios que, sumados a las 16 delegaciones del Distrito Federal, totalizan 515
unidades poltico-administrativas, tal cantidad equivale al 21.4% del pas. La
divisin municipal no ha cambiado en los ltimos 15 aos. Aunque no existen
estudios que determinen el origen de la divisin municipal, ciertos hechos indican
que sta fue producto, sobre todo en los estados de Mxico, Puebla y Tlaxcala, de
la organizacin eclesistica derivada de la poca colonial.

ENTlDADFEDl:RATlVA

SUPERFICIE
1,479km2

MUNICIPIOS
16

84

121
33
217

214
El tamao medio de las unidades poltico-administrativas, es tambin variado a lo largo de la regin centro. La superficie promedio ms grande pertenece a
Hidalgo con 247.9 km", por municipio, mientras que Tlaxcala es la entidad con la
menor superficie municipal promedio, 91.3 km2 .
Las estructuras naturales en que se apoyan los centros de poblacin influyen
fuertemente en su desarrollo. Las caractersticas originales del territorio y la calidad
presente y futura de sus sistemas ecolgicos, condicionan la ubicacin, forma y
comportamiento de la distribucin poblacional. La mayor parte de la regin se ubica
entre las altitudes de 2,000 y 3,200 metros sobre el nivel del mar, yen menor medida
sobre altitudes superiores a 4,000 metros.
Las condiciones orogrficas de la regin se caracterizan por la combinacin de valles y sistemas montaosos. De estos ltimos, sobresalen la Sierra Madre
Oriental, ubicada en suelo poblano y tlaxcalteca, y el Eje Neovolcnico, cadena
que la atraviesa de este a oeste y contiene las elevaciones ms importantes de la
Repblica: Citlaltpetl (o Pico de Orizaba), 5,610 m.; Popocatpetl, 5,465 m.;
Iztacchuatl, 5,230 m.; Zinantcatl (o Nevado de Toluca), 4,680 m.; Matlalcuyetl
(o Malinche), 4,461 m. y Ajusco, 3,937 m.
Los climas varan desde los clidos sub-hmedos al sur del estado de
Morelos, hasta los templado-hmedos sobre la Sierra Madre Oriental y fro-hmedo
en las principales elevaciones. El clima templado sub-hmedo predomina en la
porcin central de la regin y los ridos semiclidos al noroeste de la cuenca del
Valle de Mxico. La temperatura media anual ms benigna aparece en Cuernavaca, mientras que Toluca tiene la mas fra.
De acuerdo con la carta geolgica del pas, en la regin predominan rocas
gneas extrusivas de la era terciaria, as como sedimentarias y calizas de la
cuaternaria. Los recursos minerales abundan en Hidalgo, pero en todas las
entidades existen depsitos de materiales utilizados en la industria de la construccin. La regin cuenta con gran diversidad de tipos de suelo, todos ellos aptos para
su explotacin agropecuaria, exceptuando los salinos y sdicos que se presentan
en Hidalgo, Puebla y Estado de Mxico.
La red hidrolgica corresponde a grandes e importantes cuencas, mismas
que constituyen los sistemas de Lerma-Santiago; Balsas, con las subcuencas del
Amacuzac y Atoyac; Pnuco, de la cual forma parte el ro Tula; y el Valle de Mxico.
Las dos primeras corresponden a la vertiente del pacfico y la tercera a la del golfo;
la ltima es una cuenca cerrada.

215

Las crecientes necesidades de agua potable para la poblacin han hecho


necesaria la bsqueda del vital lquido en cuencas exteriores de la regin. Asimismo, la explotacin ocurrida en el valle de Lerma ha propiciado la prdida de por lo
menos 16,000 ha. de suelo apto para el cultivo. El ro Tula conforma la red de
desage de aguas negras ms importante de la Ciudad de Mxico.
El patrimonio natural de la regin se integra por elementos naturales de
gran potencial paisajstico, esttico, cientfico y recreativo, que son indispensables
para el mantenimiento del equilibrio ecolgico. Existen por lo menos 20 parques
nacionales con una superficie cercana a las 150,000 ha. Los de mejor conservacin
son el Desierto de los Leones y el Popocatpetl-Iztacchuatl. El Estado de Mxico
es la nica entidad que ha decretado la creacin de parques estatales.
La regin centro cuenta con una buena red de vas terrestres y sistemas de
transporte que superan la media nacional. Sobre ella existen 28,538 kms. de
carreteras y 4,110 de vas frreas; la primera representa 12.6% del pas y 20.6%
las segundas. La entidad con mayor densidad de carreteras es Tlaxcala, con 691
metros por cada km": seguida por Mxico y Morelos. Respecto a la red ferroviaria,
el Distrito Federal contiene el mayor tendido relativo con 212 rn/krn".
La Ciudad de Mxico presenta comunicacin carretera directa con todas las
capitales de los estados de la regin centro. De acuerdo con los datos viales de
1989, el principal aforo de vehculos, no slo a nivel regional sino nacional, se dio
en la carretera Mxico-Toluca con 48,534 vehculos al da; en segundo lugar
apareci la Mxico-Puebla, con 22,468.
La gran cantidad de aforo carretero entre la Ciudad de Mxico y Toluca indica
la existencia de interrelaciones funcionales muy importantes, por lo que el mbito
de concentracin demogrfica en torno a estas dos zonas metropolitanas muestra
la urgencia de poner en marcha un patrn de organizacin de corte megalopolitano.

3.2
Perfil socioeconmico
de la Regin Centro
L

a elevada concentracin demogrfica y de actividades econmicas en la regin


centro alcanza magnitudes que afectan el bienestar de la poblacin, la emergencia de deseconomas de escala ligadas a la aglomeracin y el deterioro en el
medio ambiente. El patrn de distribucin poblacional polarizado que presenta el
pas ocasiona desajustes entre la disponibilidad y utilizacin de los recursos
naturales y la localizacin de los centros de poblacin; favorece flujos migratorios
hacia zonas de mayor desarrollo relativo; incrementa el costo de funcionamiento
de las zonas de mayor concentracin demogrfica y hace necesaria la intervencin
del gobierno y la administracin pblica en sus distintos niveles de competencia,
para resolver las contradicciones generadas y proporcionar los satisfactores bsicos requeridos.

Poblacin y ocupaciones
En 1990, la poblacin de la regin centro alcanz 26 millones de habitantes, 32%
del total nacional. La regin contiene a las dos entidades federativas ms pobladas

218
del pas, el Estado de Mxico y el Distrito Federal; adems de la quinta, que es
Puebla. La densidad de poblacin regional se ubic en 301 nab/km''.
La tasa de crecimiento poblacional de la regin super a su correspondiente
en el pas hasta 1980, por lo que su participacin demogrfica iba en aumento:
25.2% en 1900; 27.4% en 1940; 32.0% en 1970 y para 1980, 34.1%. Sin embargo,
durante la dcada de los ochenta, la desaceleracin demogrfica regional fue
mayor que la nacional y, por primera vez en la historia reciente del pas, se observ
una prdida en sus niveles de concentracin poblacional.
Entre 1980 Y 1990, la tasa de crecimiento total de la regin se ubic en 1.5%
anual, resultado de 2.1 % de crecimiento natural y -0.7% del social. La regin centro
obtuvo rechazo moderado de poblacin y expuls poco ms de 1.8 millones de
habitantes hacia otros puntos del territorio nacional. En otras palabras, las polticas
de descentralizacin y las fluctuaciones de la actividad econmica nacional,
lograron una tasa neta de emigracin regional del orden del 7.0% durante los
ochenta.
Al interior de las entidades federativas, la dinmica demogrfica fue diferencial: el Distrito Federal observ un rechazo elevado de poblacin, Hidalgo, Morelos
y Puebla experimentaron un equilibrio migratorio, y Mxico y Tlaxcala lograron
atraccin moderada.
Por otro lado, la poblacin del rea metropolitana de la Ciudad de Mxico
en 1990 fue 14.7 millones de habitantes, concentrando 18.1% del pas y 56.4% de
la regin centro. Su tasa de crecimiento en los ochenta fue 1.4% anual, la menor
en lo que va del siglo, y su categora migratoria fue de equilibrio con una expulsin
neta de 432,287 habitantes.

219
Cuadro 3.1

Regin Centro: Dinmica demogrfica, 1980-1990

DISTRITO FEDERAL

8,831,079

8,235,744

(0.7)

HIDALGO

1,547,493

1,888,366

2.1

(46,043) EQUILIBRIO

MEXICO
MORELOS

7,564,335
947,089

9,815,795
1,195,059

2.7
2.4

421,399 ATRACCION MODERADA


10,040 EQUILIBRIO

PUEBLA

3,347,685

4,126,101

2.2

556,597

761,277

3.3

TLAXCALA
REGION CENTRO

22,794,278

26,022,342

1.5

AREA URBANA DE LA
CIUDAD DE MEXICO

12,968,029

14,672,913

1.4

(2,153,650) RECHAZO ELEVADO

(118,953) EQUILIBRIO
61,517 ATRACCION MODERADA
(1,828,690)

RECHAZO MODERADO

(432,287) EQUILIBRIO

Fuentes: Censos Generales de Poblacion y Vivienda, 1980 y 1990.

El ndice de masculinidad de la regin centro en 1990 era ligeramente inferior


a su contraparte nacional: 48.7 en la primera y 49.1 en la segunda. Lo anterior se
explica por los movimientos migratorios de poblacin femenina hacia las ciudades
de Mxico, Puebla y Cuernavaca.
La poblacin de la regin es predominantemente joven, ya que en 1990 el
37.5% tena entre 15 y 34 aos de edad. El segundo cohorte ms importante fue
el de Oa 14 aos con 36.5% y la poblacin de 60 aos y ms representaba 6.4%.
Estos datos son significativamente diferentes a la estructura nacional, en la que el
cohorte ms importante era entre O y 14 aos, que concentraba al 38.3% de la
poblacin total. Lo anterior indica que la regin centro contiene una tasa de
crecimiento natural muyporabajo de los estndares nacionales. De hecho, ninguna
otra ciudad del pas registr una cantidad menor a los 17 nacimientos por cada
1,QOO habitantes al ao ocurridos en la Ciudad de Mxico.
En nmeros absolutos, la PEA de la regin se conform en 1990 por
8'092,190 personas de 12 aos y ms, que representaban una tasa bruta de
ocupacin de 31.1 y 43.5% de la poblacin en el mismo grupo de edad. Dichos

220
porcentajes son ms elevados respecto al pas, debido a la mayor edad promedio
de la poblacin regional y a mejores oportunidades de insercin a los mercados
urbanos de trabajo. Se destaca particularmente la mayor participacin del empleo
femenino y los activos totales por hogar en la regin respecto al pas.
La distribucin sectorial de la PEA observa cambios significativos tanto en
el tiempo, como respecto a su contraparte nacional. En los ltimos aos, ha sido
notorio el incremento relativo del sector terciario, concentrando para 1990 ms de
la mitad de la oferta ocupacional de la regin.
Grfica 3.1

Mxico y Regin Centro: Estructura sectorial de la PEA, 1990

70.0%
54.8%

60.0%

48.3%

50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
MEXICO

REGION

PRIMARIO

SECUNDARIO

(]][] TERCIARIO

Fuente: Censo de Poblacin de 1990.

Entre la diversidad de ocupaciones que realiza la poblacin regional, destacan las de los trabajadores dedicados a la industria manufacturera; los servicios al
consumidor; las de comercio, restaurantes y hoteles; y las actividades agropecuarias. Estas cuatro grandes divisiones de actividad concentraban el 81.9% de la
oferta ocupacional.

221
Las actividades econmicas que realiza la poblacin presentan una distribucin territorial determinada por el patrn de concentracin en torno a zonas
urbanas y por las condiciones generales para la produccin. Las actividades que
tienen una mayor participacin en la estructura estatal de la PEA en relacin con
el pas, se denominan bsicas o especializadas. As, para 1990, las distintas
entidades que conforman la regin centro se especializaban en las siguientes
ramas de actividad:
Distrito Federal

servicios al productor; servicios al consumidor;


transporte y comunicaciones; servicios distributivos;
comercio; industria manufacturera

Hidalgo

minera, agropecuaria

Mxico

industria manufacturera; transporte y comunicaciones;


servicios distributivos; comercio

Morelos

construccin; servicios al consumidor; industria


manufacturera

Puebla

agropecuaria

Tlaxcala

industria manufacturera; agropecuaria; construccin

Como se observa, las actividades especializadas son diferentes para cada


entidad federativa. El Distrito Federal, Mxico y Morelos contienen la mayora de
los sectores secundario y terciario, mientras que Hidalgo, Puebla y Tlaxcala
combinan primarias y secundarias.
En trminos de generacin de producto, la regin centro es la ms
importante del pas, aunque entre 1970 y 1985 observ una participacin decreciente. En el primer ao, la regin centro aport el 45.5%
del PIS nacional, contra 41.4% de 1985. Lo anterior indica la gestacin de una desaceleracin econmica que se acompaa a la demogrfica.
Tal cada en la participacin nacional fue producto bsicamente del desempeo del Distrito Federal, el cual concentraba en 1970 el 30.3% del PIS nacional,
disminuyendo a 24.2% en 1985. Por otro lado, la participacin de las dems

222
entidades federativas de la regin aument ligeramente en el mismo perodo,
pasando de 15.2 a 17.2%. Por lo anterior, algunos estudios han mencionado la
emergencia de un patrn de concentracin econmica de corte megalopolitano que
en las prximas dcadas representara una organizacin regional con mayor
complejidad a la actual.
Cuadro 3.2
Regin Centro: PIS por Gran Divisin, 1985
(MIs)

DISTRITO FEDERAL
HIDALGO
MEXICO
MORELOS
PUEBLA
TLAXCALA

REGlON CENTRO

165,617.2
10,621.5
67,835.3
8,197.6
25,739.6
5,593.0
283,604.2

~WMi~

41,971.7
2,094.4
13,123.5
2,178.6
6,430.9
901.3
66,700.4

Fuente: Estimaciones a partir de Salinas de Gortari, Carlos, Tercer Informe de Gobierno, Anexo, Mxico: 1991.

Se puede afirmar que el desarrollo econmico experimentado por el pas


dentro de la estrategia de sustitucin de importaciones favoreci a la Ciudad de
Mxico y a la regin centro. Sin embargo, la crisis econmica de los ochenta afect
especialmente a dichos territorios, como reflejo de las modificaciones realizadas
en las variables macroeconmicas. Lo ocurrido en la dcada de los ochenta puede
ser una situacin coyuntural o permanente, dependiendo del tipo de polticas
econmicas que se establezcan en el futuro. Lo anterior evidencia el firme nexo
entre las polticas econmicas sectoriales y la organizacin espacial en Mxico.

Distribucin espacial de la poblacin y sistema de ciudades


La organizacin territorial de la poblacin en la regin centro se caracteriza por una
elevada concentracin en torno a sus ncleos urbanos y metropolitanos. De los 26
millones de habitantes de 1990, 72.3% habitaban en localidades de 15 mil y ms
personas; 10.8% en localidades mixtas y 16.9% era poblacin rural. Por otro lado,

223
de los 18.8 millones de habitantes que residan en zonas urbanas, 17.5 pertenecan
a reas metropolitanas. La regin centro es predominantemente metropolitana.
La proporcin de habitantes urbanos o metropolitanos al interior de las
entidades federativas de la regin es variada: en el Distrito Federal la totalidad de
su poblacin se concentraba en la Ciudad de Mxico; en el Estado de Mxico, tres
cuartas partes era urbana o metropolitana; un poco ms de la mitad lo era en
Morelos, y los estados de Hidalgo, Tlaxcala y Puebla eran predominantemente
rurales.
La distribucin de la poblacin regional por tamaos de localidad simula una
distribucin normal invertida. Dicha distribucin comienza con una concentracin
cercana al 17% en localidades rurales (o menores a 2,500 habitantes), en la cual
el Estado de Mxico aport la mayor cantidad absoluta; posteriormente, el nivel de
participacin disminuy conforme aument el tamao de localidad, para finalmente
concentrar casi dos terceras partes de la poblacin total en las ciudades millonarias
de Mxico y Puebla.
Grfica 3.2
Regin Centro: Poblacin total por tamaos de localidad, 1990

------'--"------------l
RURAL
MIXTA -

II

10.8%

CIUDADES PEQUEf\.IAS
CIUDADES MEDIAS 1
CIUDADES MEDIAS 2
CIUDADES GRANDES

61.1%

E=~=~=~=~=~~~--1
0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0%

224
Las principales ciudades de la regin centro son: a) rea metropolitana de
la Ciudad de Mxico (14,672.9 miles de habitantes en 1990); b) rea metropolitana
de Puebla (1 ,210.0); e) rea metropolitana de Toluca (753.9); d) rea metropolitana
de Cuernavaca (446.4); e) rea metropolitana de Pachuca (184.7); f) rea metropolitana de Cuautla (152.0); g) Tehuacn (139.5); h) conurbacin Texcoco-Chiconcuac-Chiautla (90.6) y h) rea metropolitana de Tlaxcala (86.0).
Salvo en el caso de la Ciudad de Mxico, la dinmica demogrfica de las
principales ciudades de la regin centro en la dcada de los ochenta ocurri de
manera diferencial respecto a la experiencia de las entidades federativas y con
atracciones muy elevadas de poblacin migrante. Lo anterior indica dos modalidades de movimientos migratorios intraregionales: migracin rural-urbana y migracin
desde la Ciudad de Mxico hacia este conjunto de centros urbanos. Tales desplazamientos incidieron en notables cambios en el patrn de distribucin espacial de
la poblacin.
De acuerdo al PNDU, 1990-1994, el sistema urbano-regional del centro se
integra por dos centros de servicios regionales; cuatro centros de servicios estatales; seis centros de servicios subregionales y 23 centros de servicios de integracin
urbano-rurales.
Conforme a los lineamientos del plan, la regin centro en su conjunto est
sujeta a una poltica de control. Abarca un complejo sistema de ciudades en un
radio de 180 km., que comprende las zonas metropolitanas de la Ciudad de Mxico,
Puebla, Toluca, Cuernavaca y Pachuca. La estrategia de reordenamiento territorial
establece polticas para impulsar regiones alternativas, tendientes a procurar el
arraigo de la poblacin y reorientar las migraciones hacia las ciudades medias.

Calidad de vida de la poblacin


La cuantificacin y anlisis de las distintas variables que explican el nivel de calidad
de vida, demuestran que la regin centro tiene una posicin ventajosa con respecto
a los promedios nacionales, pero con desigualdades muy evidentes al interior de
la propia regin. Portanto, la delimitacin de la regin centro depende de las
relaciones funcionales que se desarrollan entre los centros de poblacin con la
Ciudad de Mxico. La regin centro es de tipo funcional, pero no homognea.

225
A continuacin se pasar revista a los principales elementos que explican la calidad
de vida de la poblacin.
a)

Esperanza de vida. A nivel nacional se ha producido una mejora en


la esperanza de vida y la mortalidad general e infantil. La esperanza
de vida de la poblacin mexicana ha observado un crecimiento
significativo en los ltimos aos. Para 1950, la edad promedio de vida
fue 46.9 aos, mientras que para 1988 pas a 69.1 117 .

En este ltimo ao, la esperanza de vida promedio de la regin centro se


ubic en 69.4 aos, ligeramente por arriba del pas. Al interior de ella exista un
amplio rango de variacin que iba de 72.6 aos en el Distrito Federal a 65.1 para
Puebla. Este ltimo estado junto con Hidalgo y Tlaxcala tuvieron esperanzas de
vida por abajo del promedio nacional.
Los habitantes de la Ciudad de Mxico y en especial del Distrito Federal,
son los ms beneficiados de la Repblica en cuanto a disponibilidad potencial de
recursos para la salud. La oferta variada de instalaciones de salud y la mayor
accesibilidad social existente entre sus habitantes ha favorecido una esperanza de
vida superior a la media nacional. Cabe destacar que uno de los elementos que
inciden en la posicin jerrquica de la Ciudad de Mxico sobre el resto del sistema
urbano nacional, se debe precisamente a su especializacin funcional en cuanto
a cantidad y calidad de servicios a la salud.
b)

Alfabetismo. El nivel educativo de la poblacin mexicana ha tenido


una mejora en las ltimas dcadas. La poblacin analfabeta de 15
aos y ms pas de 25.8% en 1970, a 17.5% en 1980 y a 12.4% en
1990. A nivel estatal, los valores ms altos de analfabetismo corresponden a Chiapas, Oaxaca y Guerrero; en el otro extremo se ubican
el, Distrito Federal, Nuevo Len y Baja California.

En trminos globales, la regin centro registr en 1990 niveles de analfabetismo inferiores al promedio nacional, pero nuevamente con diferencias notables a
su interior, ya que mientras en el Distrito Federal la proporcin fue 4.0%, en Hidalgo
se alcanz el 20.6%.
La poblacin analfabeta de 15 aos y ms para la ZMCM ha descendido de
30.4% en 1950, a 11.4% en 1970 y a 5.8% en 1990. Dentro de ella existen
117 CONAPO. Mxico demogrfico. Breviario 1988. Mxico: 1988. pp. 65-68.

226
delegaciones y municipios que presentan valores superiores al 10% Yque corresponde tanto a aquellas unidades administrativas incorporadas en la ltima dcada
(Nextlalpan, Tezoyuca y Tultepec), como aquellas que an mantienen ciertas
caractersticas de ruralidad.
e)

Asistencia escolar. En Mxico el nivel de instruccin ha mejorado


de manera significativa: de la poblacin de 15 o ms aos, el
porcentaje de personas sin instruccin se redujo de 31.6% en 1970,
a 13.4% en 1990. Entre la poblacin de 6 a 14 aos, 85.8% asistan
a algn centro educativo en 1990. El avance educativo ms importante se ha dado en los niveles posprimarios.

A pesar del aumento relativo en los niveles de escolaridad, para 1990


existan cerca de 18 millones de mexicanos sin instruccin o primaria completa.
Los problemas de desercin escolar; un cierto retraso entre la edad y el nivel escolar
correspondiente; y la disminucin de la calidad educativa, derivada tanto por
problemas salariales del profesorado como por inadecuados sistemas de enseanza-aprendizaje, ponen de manifiesto que amplios sectores de la poblacin no
cuentan con una educacin adecuada. Esta razn ha motivado al Estado a
instrumentar singulares programas de modernizacin educativa.
Los niveles de asistencia escolar de la poblacin comprendida entre los 6 y
los 14 aos de edad, estn en funcin de la oferta de centros educativos, de su
accesibilidad y de la necesidad de insertarse de manera temprana al mercado de
trabajo. Para el caso de la regin centro, en 1990 se observ un grado de asistencia
escolar por arriba del promedio nacional. Slo una de cada 10 personas de dicho
cohorte no asista a la escuela. Nuevamente, el Distrito Federal cont con la mayor
asistencia relativa (95.1 %), mientras que la menor se registr en Puebla (82.4%).
d)

Ingresos de la poblacin. El nivel salarial de la poblacin ocupada


determina su acceso a un gran nmero de satisfactores. La dcada
de los ochenta fue regresiva para el ingreso real de los ocupados, ya
que los sueldos promedio del personal ocupado formal sufrieron una
cada del 30% y 50% para el salario mnimo.

Para 1990, slo el 32.5% de la PEA del pas perciba ingresos superiores a
los 2 salarios mnimos. Los estados con mayor poder adquisitivo de sus habitantes
eran Baja California, Colima, Quintana Roo, Sonora y Chihuahua; en sentido
contrario estaban Chiapas, Oaxaca, Hidalgo, Yucatn y San Luis Potos.

227
Para esta variable, la regin centro present un promedio inferior al registrado a nivel nacional y derivado por dos hechos: los bajos niveles salariales en
Hidalgo, Puebla y Tlaxcala; y la concentracin en el Distrito Federal de empleos en
los extremos de percepcin salarial (bien remunerados y mal remunerados),
caracterstica propia de una economa altamente terciarizada.
e)

Caractersticas de la vivienda. Las condiciones habitacionales de


cualquier unidad territorial constituyen un indicador importante de la
calidad de vida de su poblacin. Dichas condiciones tienen que ver
con los materiales para la construccin y los servicios que cuenta.

A nivel nacional, la tasa de crecimiento de viviendas super a la demogrfica,


por lo que el promedio de ocupantes por vivienda se redujo de 5.8 en 1970 a 5.0
para 1990. El promedio de ocupante por cuarto para el ltimo ao fue 1.5 personas.
Los indicadores significativos para evaluar la calidad de la construccin de
las viviendas son los materiales empleados en techos y paredes. Para 1990, de
las 16 millones de casas habitacin existentes en el pas, 69.5% tenan materiales
durables en paredes (tabique, ladrillo, block, piedra o cemento) y 51.4% estaban
techadas con losa de concreto, tabique o ladrillo. Estos porcentajes no mostraron
cambios significativos respecto a los de 1980, por lo que se suponen prcticas
importantes de autoconstruccin de vivienda.
Un componente elemental en la determinacin del bienestar social son los
servicios con que disponen las viviendas. Dichas condiciones han mejorado
sustantivamente en el plano nacional. La proporcin de viviendas que disponan
de agua potable fue 79.4%; con drenaje, 63.6% y con energa elctrica, 87.5%. La
mejora se ha dado bsicamente en zonas urbanas, a partir de la mayor intervencin de los gobiernos municipales en dichos asuntos, o por acciones concertadas
entre niveles de gobierno federal, estatal y municipal.

La calidad constructiva y los servicios con que cuentan las viviendas de la


regin centro son, en conjunto, superiores a los promedios del pas, pero con
niveles de desigualdad ms elevados respecto a las variables antes mencionadas.
El Distrito Federal contaba con la mayor proporcin de viviendas slidas y con
servicios respecto a la regin y al pas, mientras que las condiciones de Hidalgo y
Puebla apenas representaban un 75% de los promedios nacionales.

228
Al analizar los valores cuantitativos que cada entidad federativa registr en
1990 para las variables arriba mencionadas, es posible determinar un ndice global
de calidad de vida. Los resultados indican lo siguiente:
- A nivel nacional, 18 de las 32 entidades federativas observaron un
ndice global de calidad de vida por arriba del promedio nacional. La
mejor calidad de vida de sus habitantes se registr en el Distrito Federal,
seguido por los estados de Aguascalientes, Nuevo Len, Jalisco y
Colima. Tales resultados indican una correlacin positiva entre la concentracin demogrfica de las tres zonas metropolitanas ms importantes del pas (Ciudad de Mxico, Guadalajara y Monterrey) y la
subsecuente calidad de vida de sus habitantes, con efectos difusores
hacia superficies reducidas.
- A nivel de la regin centro, se concluye la existencia de una regin de
tipo funcional o de delimitacin oficial, pero no homognea. Se percatan
cuatro niveles de calidad diferenciales, disminuyendo segn el principio
centro-periferia y con sede en la Ciudad de Mxico. La entidad con el
ndice ms alto fue el Distrito Federal; en un segundo anillo aparecieron
los estados de Mxico y Morelos, cuyo ndice es ligeramente superior
al promedio nacional; Tlaxcala registr un valor similar al estndar del
pas y finalmente Hidalgo y Puebla estuvieron por abajo del comportamiento nacional.
La conformacin de la calidad de vida regional, demuestra la necesidad de
instrumentar mecanismos de accin que promuevan el desarrollo de las
entidades ms alejadas de la Ciudad de Mxico. Para ello, la administracin
pblica se debe apoyar en las estrategias de descentralizacin intraregional y atencin a los grupos sociales ms desfavorecidos.

Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico


El estudio de la evolucin de cualquier aglomeracin metropolitana debe abordarse
desde el punto de vista del sistema de ciudades en su conjunto y de los cambios
en el uso del suelo ocurridos al interior del espacio metropolitano. Ante el desempeo demogrfico de la Ciudad de Mxico durante la dcada de los ochenta, se

229
evidencia una segunda fase de organizacin metropolitana en el contexto nacional
yen la cual las reas metropolitanas ms antiguas perdieron atraccin poblacional.
A la par de la desaceleracin demogrfica de la Ciudad de Mxico, existieron
transformaciones intrametropolitanas determinadas tanto por las tendencias propuestas en algunos estudios (cambios locacionales de poblacin y actividades
econmicas del centro hacia la periferia), como por los efectos de la crisis econmica.

La poblacin de la ciudad de Mxico tiende a concentrase cada vez


ms hacia los municipios conurbados. En 1980, la participacin de
stos era 35.7%, elevndose a 44.5% para 1990. De continuar la
tendencia demogrfica observada, es un hecho que al terminar la
presente dcada la mayor parte de la poblacin metropolitana resida
en suelo mexiquense.
Durante la dcada de los ochenta, nueve municipios se integraron al tejido
metropolitano para sumar 26. La distribucin espacial de dichos municipios y de
las delegaciones del Distrito Federal, permiten identificar cuatro reas de forma
ms o menos concntrica. El anillo central se forma con las cuatro delegaciones
centrales; el primer contorno con otras siete delegaciones y tres municipios
(Naucalpan, Nezahualcyotl y Tlalnepantla); cuatro delegaciones y nueve municipios integran el segundo contorno y finalmente en el tercero se ubican Milpa Alta
y los 14 municipios restantes.
La dinmica demogrfica intrametropolitana durante la dcada de los ochenta mostr rasgos significativos para conceptual izar una cuarta fase en las etapas
de metropolitanismo de la Ciudad de Mxico. El anillo central y primer contorno
perdieron poblacin absoluta: en el anillo central la situacin migratoria fue de
rechazo muy elevado, mientras que en el primer contorno fue de rechazo elevado.
La participacin de ambas zonas en la poblacin total metropolitana disminuy de
78.1% en 1980, a 65.8% en 1990.
Como corolario, el segundo y tercer contorno registraron el mayor crecimiento demogrfico: atraccin elevada en el segundo, yen el tercero muy elevada. Cabe
destacar que en el segundo contorno, la expansin demogrfica relativa fue ms
intensa en los municipios que en las delegaciones.

230
Cuadro 3.3

>... <.. .GtI.lPJ\Q.c.~t'lIM(.<


1. BENITO JUAREZ
2. CUAUHTEMOC
3 MIGUEL HIDALGO
4. VENUSTIANO CARRANZA

6. AZCAPOTZALCO
7. COYDACAN
8. GA MADERO
9 iZTACALCO
10.IZTAPALAPA
11. CUAJIMALPA
12. NAUCALPAN
13. NEZAHUALCOYOTL
14.TLALNEPANTLA

16.TLAHUAC
17.TLALPAN
18.XOCHIMILCO
19.ATlZAPAN DE ZARAGOZA
20. COACALCO
21.CUAUTITLAN IZCALLI
22. CHIMALHUACAN
23. ECATEPEC
24. HUIXQUILUCAN
25.JILOTZINGO
26. LAPAZ
27. TULTITLAN

29. ACOLMAN
30. CUAUTITLAN
31.CHALCO
32.CHICOLOAPAN
33 IXTAPALUCA
34.JALTENCO
35 MELCHOR OCAMPO
36. NEXTLALPAN
37. NICOLAS ROMERO
38. TECAMAC
39. TEOLOYUCAN
40. TEPOTZOTLAN
41. TEZOYUCA
42. TULTEPEC

.<<... . ?>~Wl,!t2w.)tMm.
544,882
814,983
543,062
692,896

3.97
5.93
3.95
5.04

601,524
597,129
1,513,360
570,377
1,262,354
91,200
730,170
1,341,230
778,173

4.38
435
11.02
4.15
9.19
0.66
5.32
9.77
5.67

146,923
368,974
217,481
202,248
97,353
173,754
61,816
784,507
78,149

1.07
2.69
1.58
1.47
0.71
1.27
0.45
5.71
0.57

99,436
136,829

0.72
1.00

38,527
79,393
27,354
77,862

0.28
0.58
0.20
0.57

112,645
84,129

0.82
0.61

...<..t,~Q@7)<
407,811
595,960
406,868
519,628

J3J11<WWS 3,:54.. . }..$:H;~Mf$9...}.


2.75
4.02
2.74
3.50

0162
0.152
0.165
0.139

4.60
2.97
3.72
2.50

2.59
361
2.51
2.49
2.24
2.76
2.79
2.46
2.61

206,700
484,866
271,151
315,192
152,082
326,750
242,317
1,218,135
131,926
9,011
134,782
246,464

1.39
3.27
1.83
2.12
1.03
2.20
1.63
8.21
0.89
0.06
0.91
1.66

0.117
0.142
0.131
0122
0.131
0.165
0.124
0.138
0.138
0.089
0.138
0.167

1.92
3.30
2.43
2.99
2.81
3.44
2.11
2.14
3.54
1.97
2.29
2.33

43,276
48,858
282,438
57,306
137,357
22,803
26,154
10,840
184,134
123,218
41,964
39,647
12,416
47,323

0.29
0.33
1.90
0.39
0.93
0.15
0.18
0.07
1.24
0.83
0.28
0.27
0.08
0.32

0.120
0.186
0.105
0.127
0.112
0.138
0.161
0.136
0.158
0.110
0.132
0.168
0.111
0.161

2.34
233
2.06
2.30
2.34
2.71
2.37
2.34
2.28
2.65
2.38
2.45
2.13
2.55

M: Minera y petrleo; 1M: Industria manufacturera; K: Construccin; SO: Servicios distributivos; C: Comercio; T:
Transportes; SP: Servicios al productor y SC: Servicios al consumidor
Fuente: Censos de Poblacin de 1980 y 1990

231
En trminos generales, los municipios de mayor dinmica demogrfica
fueron los integrados a la zona metropolitana durante la dcada de los setenta.
Los cambios en la distribucin espacial de la poblacin se acompaaron por
transformaciones y relocalizaciones de la actividad econmica. En el caso del
comercio y servicios formales, el anillo central redujo su participacin en la
aportacin al PIS metropolitano (de 59.2% al 50.7% en el perodo 1980-1988). Sin
embargo, aun presenta un elevado patrn de concentracin en torno al anillo
central. El primer contorno gan participacin y el tercero mostr el crecimiento
relativo ms importante.
Las anotaciones anteriores sealan el desplazamiento de la poblacin y
actividades econmicas del centro hacia la periferia, la primera a un ritmo ms
acelerado que estas ltimas.
Las caractersticas socioeconmicas de la poblacin no son homogneas a
lo largo de la zona metropolitana. Para 1990, conforme se alejaban del centro, las
ocupaciones de la PEA eran ms diversificadas, sus niveles salariales disminuan
y cambiaban las ramas de actividad predominantes.
El anillo central mostr el nivel promedio salarial de su PEA ms elevado,
pero tambin con el mayor rango de variacin. La estructura de su PEA por ramas
de actividad fue la ms concentrada y sus actividades predominantes fueron los
servicios al productor, el comercio, la minera y petrleo y los servicios al consumidor. Tales actividades indican una elevada terciarizacin y sus remuneraciones
siguen un patrn de distribucin normal invertida, es decir, concentrados por arriba
y por abajo del promedio metropolitano.
El salario promedio de la PEA del primer contorno fue 2.63 veces el salario
mnimo, siendo los casos extremos Coyoacn (3.61) e Iztapalapa (2.24). Las
actividades predominantes se ubicaron en construccin, servicios distributivos y
servicios al productor.
. El segundo contorno present importantes desigualdades en los niveles
salariales de la PEA. Sin embargo, a diferencia del anillo central, tales desigualdades son producto de la existencia de zonas residenciales en Contreras, Tlalpan,
Atizapn de Zaragoza y Huixquilucan. La estructura de la PEA present niveles de
diversificacin similares a los del primer contorno, pero no tan concentrada en el
sector terciario ya que sus actividades predominantes eran la industria manufacturera, servicios distributivos y construccin.

232
Finalmente, las caractersticas ocupacionales del tercer contorno indicaban
la interrelacin entre urbanizacin perifrica y poblacin de bajos recursos econmicos. Los ingresos promedio de la PEA representaban dos terceras partes de los
percibidos por los residentes en el anillo central y contienen el menor grado de
variacin metropolitana. Las actividades predominantes eran transportes, construccin e industria manufacturera.

3.3
Gobierno y administracin
de la Regin Centro
D

esde el punto de vista jurdico, el sistema federal es un mecanismo funcional


de distribucin de competencias. Las funciones y tareas del gobierno federal
se expresan en la Constitucin, mientras que las de orden local se definen por
exclusin de los atributos federales.
La federacin es una frmula poltica en donde se entremezclan dos
objetivos fundamentales: a) fortalecimiento de un Estado central de jurisdiccin
general y b) existencia poltica de las entidades que concurren en el pacto federal.

La administracin pblica es el conjunto de medios necesarios para


poner en' prctica las funciones de gobierno. En el cuerpo de un
Estado, la poltica es la cabeza y la administracin sus brazos. La
poltica dirige y la administracin pblica sirve, acta y construye
para el gobierno.
Segn los analistas, el rol de la administracin pblica en su relacin con el
sistema poltico es ambivalente. Algunos la justifican como instrumento del gobierno, lo que supone una relacin de subordinacin, mientras que otros la identifican
como un elemento tcnico e independiente en su manera de actuar, es decir, con
autonoma.

234
La administracin pblica mexicana se ha caracterizado por haber presentado transformaciones significativas. La estructura de su aparato y la dinmica de
crecimiento en su demanda ocupacional ha estado en funcin de la participacin
estatal en el marco de economa mixta adoptado por el modelo de desarrollo
seguido. La relacin entre la administracin pblica y la sociedad es doble: por un
lado contribuye a la realizacin de funciones inherentes al Estado y por otro, se
constituye en un elemento de gran relevancia dentro de los mercados urbanos y
regionales de trabajo.

Sistema federal mexicano


La base jurdica del Estado mexicano es la Constitucin. En su artculo 40 se
establece que "es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica
representativa, democrtica, federal, compuesta por estados libres y soberanos en
todo lo concerniente a su rgimen interior; pero unidos en una Federacin establecida segn los principios de esta Ley Fundamental'.
Posteriormente, en el artculo 42 se define que el territorio nacional comprende, entre otros espacios, a las partes integrantes de la federacin, es decir, los
estados. El artculo 115 menciona que "los estados adoptarn, para su rgimen
interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como
base de su organizacin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el
municipio libre".
Adems de los estados y dems partes que integran el territorio nacional,
en el artculo 44 se menciona la existencia de un Distrito Federal, sede de los
poderes federales.
Ms adelante, el artculo 49 se refiere a la divisin de poderes. El supremo
poder de la federacin se divide, para su ejercicio, en legislativo, ejecutivo y judicial.
El poder Legislativo se compone por un Congreso General, dividido en
la Cmara de Diputados y Cmara de Senadores. La Cmara de Diputados se
compone por 500 miembros; 300 electos segn el principio de votacin mayoritaria
relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 electos
segn el principio de representacin proporcional. Para fines de eleccin del
Congreso, el territorio se divide en 300 distritos segn criterios de distribucin de

235
la poblacin, ms cinco circunscripciones regionales para la eleccin de diputados
de representacin proporcional. No existen distritos interestatales y las circunscripciones se conforman por conjuntos de estados.
Los habitantes de la regin centro participan en la eleccin de la cmara
de diputados en proporcin similar respecto a su concentracin demogrfica. De los 500 diputados elegidos, 173 son producto de la votacin de
dicha poblacin, que equivalen a 34.6% de diputados contra 33.2% de la
poblacin nacional que en 1990 tenan 18 aos y ms.
De los 300 distritos electorales, las seis entidades federativas de la regin
centro contienen 100, es decir un 33.3%, porcentaje idntico a su concentracin
demogrfica. A nivel regional existe una participacin electoral concomitante con
su poblacin relativa. Sin embargo, al interior de ella existen distorsiones: el Distrito
Federal tiene ms distritos respecto a su poblacin, mientras los estados de
Hidalgo, Mxico, Morelos y Tlaxcala menos.

Entidad

Distritos

Federativa

Electorales

D.F.

40

13.3

Hidalgo

Mxico

% Poblacin de 18
Aos y ms, 1990

Distritos
Ideales

Diferencia

11.7

35

-5

2.0

2.2

+1

34

11.3

12.1

36

+2

Morelos

1.3

1.5

+1

Puebla

14

4.7

4.8

14

Tlaxcala

0.7

0.9

100

33.3

33.2

100

Regin Centro

+1

Por lo que toca a la representacin electoral segn el principio de circunscripciones plurinominales, el Distrito Federal, Puebla y Tlaxcala integran la primera
(que se puede denominar del centro); en la segunda aparecen Hidalgo, Aguascalientes, Coahuila, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Quertaro, San Luis Potos y

236
Zacatecas (denominada del norte y centro-norte) y los estados de Mxico, Morelos,
Guerrero y Oaxaca integran la quinta (o del centro y sur). En cada circunscripcin
se eligen a 40 diputados de representacin proporcional -o plurinominales-. Los
votos de la regin centro son responsables de la eleccin, bajo este principio, de
73 escaos: 40 son de la primera; 6 de la segunda y 27 de la quinta; tal participacin
corresponde a 36.5% de los elegidos.
Despus de haberse conocido los resultados del Censo de Poblacin de
1990, la legislatura del Estado de Mxico ha hecho repetidos llamados para la
redistribucin de los distritos electorales, a fin de que se le otorgue la cantidad
producto de su poblacin. Hasta el momento, no existe iniciativa alguna presentada
ante el Congreso de la Unin para tal fin, pero se esperara su formulacin hacia
la preparacin de los trabajos para las elecciones de 1994.
Los distritos electorales de la regin centro se componen por conjuntos de
municipios, partes de ellos, o delegaciones. Por ejemplo, de los 34 distritos
del Estado de Mxico, 10 se encuentran en el municipio de Nezahualcyotl,
mientras que uno se integra con 18 municipios y otro ms con porciones
de Coacalco, Tlalnepantla y Tultitln. 27 de los 34 distritos mexiquenses
se ubican en suelo de los municipios conurbados al Distrito Federal, por lo
que la ZMCM concentra 67 distritos electorales.
Segn los resultados de 1991, en la Cmara de Diputados estn representados seis partidos polticos: el PRI con 290 diputados de mayora relativa y 31
de representacin proporcional; PAN, 90, 10 de los cuales son de mayora relativa;
PRD, 40; PFCRN, 23; PARM, 14 Y con 12 el PPS. Los cuatro ltimos alcanzaron
representacin solamente bajo el sistema proporcional.

237
Gfica 3.3

Conformacin de la Cmara de Diputados

PFCRN 4.6%
PRD 8.0%
PARM 2.8%
PAN 18,0%

Por otro lado, la regin centro elige a 12 de los 64 senadores de la Cmara,


dos por cada entidad federativa. En este aspecto, la participacin ciudadana est
subrepresentada y ya existe una iniciativa de Ley, no discutida ni aprobada, para
la integracin de senadores de representacin proporcional.

El Poder Ejecutivo Federal recae sobre el Presidente de la Repblica;


sus facultades y obligaciones estn contenidas en el artculo 89 constitucional.
Entre ellas sobresalen: promulgar y ejecutar leyes; disponer de la guardia nacional
y fuerzas armadas; dirigir negociaciones diplomticas; habilitar puertos y aduanas
fronterizas y nombrar y remover a servidores pblicos.
Para el cumplimiento de las funciones que encabeza el Presidente de la
Repblica, existen rganos que integran la administracin pblica federal.
Estos rganos se dividen en la administracin pblica centralizada, compuesta por secretaras de Estado ms el DDF, Yorganismos paraestatales.
La sede territorial de todos los organismos es el Distrito Federal. Asimismo,
el gobierno del Distrito Federal est a cargo del Presidente de la Repblica,
quien lo ejerce a travs del jefe del DDF, designado por el propio Ejecutivo.

238
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal distribuye los
negocios de orden administrativo de la federacin que estn a cargo de las
secretaras de Estado y departamentos administrativos. Adems, define las bases
generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del ejecutivo
federal en su operacin. Las ltimas modificaciones que se realizaron a dicha Ley,
hasta la fecha de elaboracin de este trabajo, fueron publicadas en el diario oficial
del 25 de mayo de 1992, con motivo de la desaparicin de la SEDUE y la creacin
de la SEDESOL.
La estructura burocrtica se erige en el puente que vincula pueblo y
gobierno. A medida que avanza el desarrollo global de la sociedad, se hace cada
vez ms necesario modernizar los aparatos administrativos y organizar la participacin poltica que tambin aumenta.
La tarea del Estado implica 118:
- Reconocer el aspecto de racionalidad en sus funciones
-Instrumentar mecanismos de normatividad
- Crear cuerpos administrativos apoyados en razones jurdicas y tcnicas
- Conciliar aspectos de autonoma y subordinacin
- Atender las demandas de la burocracia
La reforma administrativa ocurrida en 1976 propici cambios en la estructura
federal y de los estados. Los rganos se agruparon en secretaras, dividiendo la
responsabilidad de funciones por rea de gobierno. La modernizacin de la
estructura administrativa implica cambios para mejorar su funcionamiento y es un
recurso til para contar con aparatos administrativos eficaces que respondan al
consenso de la poblacin.
El Poder Judicial se deposita en la Suprema Corte de Justicia, en los
tribunales de circuito, colegiados en materia de amparo y unitarios en materia de
apelacin, y en los juzgados de distrito. Se integra con 21 ministros numerarios y
cinco supernumerarios.
118 Pardo. Mara del Carmen. La modernizacin administrativa en Mxico. Instituto Nacional de Administracin Pblica
y El Colegio de Mxico, Mxico: 1991. pp. 145-148.

239
El poder Judicial establece, en los trminos de la ley respectiva, la jurisprudencia sobre interpretaciones de la Constitucin; leyes y reglamentos federales y
locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano.
El Ministerio Pblico de la federacin se encarga de la persecucin, ante los
tribunales, de todos los delitos del orden federal y le corresponde solicitar rdenes
de aprehensin contra los inculpados.
A la Procuradura General de la Repblica se le ha facultado para intervenir
en las controversias suscitadas entre dos o ms estados; entre un estado y la
federacin o entre los poderes de un mismo estado. Por lo anterior, el procurador
general de la Repblica funge como consejero jurdico del gobierno.

Gobierno del Distrito Federal


La razn constitucional por la que existe el Distrito Federal obedece a la idea y a
las necesidades de la organizacin federal. El Distrito Federal es un concepto
eminentemente jurdico; es el territorio sede de los poderes federales. Tiene toda
una carga histrica y est revestido de un reconocimiento explcito. La Constitucin
seala que el gobierno del Distrito Federal est a cargo del presidente de la
Repblica, quien lo ejerce a travs del rgano u rganos que determine la Ley. El
DDF tiene el doble carcter de ser el rgano de gobierno del Distrito Federal
y una dependencia de la administracin pblica federal.
El rgimen de organizacin y funcionamiento interior del DDF es regulado
simultneamente por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y por
la Ley orgnica del propio Departamento. No obstante ser un rgano administrativo,
el DDF tiene atribuida por su Ley orgnica personalidad jurdica y adems se le
reconoce la capacidad para contar con patrimonio propio. Estos elementos le
confieren diferencias fundamentales respecto a las secretaras de Estado.
La actual Ley Orgnica del DDF data de 1978, siendo la cuarta que el
Congreso de la Unin ha emitido. Las anteriores fueron en 1928, 1941 Y1970, cada
una de las cuales abrog a su predecesora. La emisin sucesiva de Leyes
orgnicas pone de manifiesto la complejidad cada vez mayor de una estructura
administrativa que trata de atender los problemas derivados de la expansin

240
demogrfica. Con las reformas de 1983, la Ley orgnica dej de regular en detalle
las dependencias con nivel de coordinaciones generales hacia abajo.

La Ley orgnica del DDF es el marco jurdico fundamental de la


administracin pblica en esta circunscripcin, aunque su articulado contiene adems los principios de la organizacin vecinal y de la
participacin poltica de sus ciudadanos. De acuerdo a ella, las cinco
reas fundamentales de actividad son: a) gobierno; b) jurdico-administrativa; e) hacienda; d) obras y servicios y e) mejoramiento econmico y social.
Desde el punto de vista territorial, el Distrito Federal se divide en 16
delegaciones poltico-administrativas, las cuales estn encabezadas por un delegado poltico, funcionario designado por el jefe del DDF, previa consulta con el
presidente de la Repblica.
La estructura y jerarqua del DDF es compleja porque no responde a la
ordenacin de niveles en una sola lnea. El principal responsable es el jefe del DDF,
del que se derivan dependencias vinculadas en forma directa al regente capitalino,
y que a su vez dirigen los trabajos de otras. As por ejemplo, en un primer nivel
jerrquico aparecen tanto las Secretaras Generales, como la Oficiala Mayor, la
Tesorera, o la Coordinacin General de Transporte.
Los departamentos administrativos son equiparables a las secretaras de
Estado, y constituyen lo que se puede denominar los rganos para el despacho de
los asuntos del poder Ejecutivo capitalino.
El poder Legislativo del Distrito Federal es el Congreso Nacional. Sin
embargo, en 1988 se cre una figura sui gneris: la Asamblea de Representantes.
Dicha asamblea es un rgano deliberativo de la ciudad, que ejerce funciones
reglamentarias que fueron enunciadas por el presidente de la Repblica y concedidas a sta. Por lo anterior, en el Distrito Federal existe el Congreso de la Unin
que dicta las leyes y la Asamblea de Representantes que dicta los reglamentos a
esas leyes.
Adems de la Asamblea de Representantes, el Distrito Federal cuenta con
un Consejo Consultivo, el cual propone la creacin o modificacin de algunos
reglamentos e intervlene, indirectamente, en las decisiones de gobierno global. El
Consejo Consultivo es el rgano supremo de participacin vecinal y se conforma

241
por personas que fueron elegidas en distintas votaciones precedentes: comits de
manzana; asociaciones de residentes y juntas de vecinos.
La justicia administrativa en el Distrito Federal est delegada en el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo. En materia de justicia laboral, el rgano competente es la Junta Local de Conciliacin y Arbitraje. Al Ministerio Pblico del Distrito
Federal lo encabeza el Procurador General de Justicia.
Un tema que ha sido motivo de debate a lo largo de los ltimos 20 aos en
el Distrito Federal es la democratizacin o reformas al gobierno de la ciudad. As,
en 1991, el jefe del DDF plante lo que en su opinin debera ser objeto de un
anlisis y debate cuidadoso, para ir reformando las estructuras del gobierno
capitalino.
A su parecer, los trminos de dicha reforma son: a) realizar una reforma
administrativa; b) ampliar las facultades de la Asamblea de Representantes; e)
establecer un mecanismo que garantice la eleccin de los delegados y d) instrumentar reformas a las instituciones que aseguren el sistema de seguridad a la
ciudad y de justicia para los ciudadanos.
Luego de reuniones multi y bilaterales entre las autoridades del DDF y los
partidos polticos, la mesa de concertacin de la reforma poltica del Distrito Federal
public una convocatoria para iniciar los trabajos a partir de los ltimos das de
octubre de 1992. Se trata de armar por consenso una iniciativa de reforma
jurdico-poltica del Distrito Federal que debe abordar por lo menos cuatro grandes
temas:
1)

Forma de gobierno y derechos ciudadanos

2)

Hacienda pblica y aspectos econmicos

3)

Coordinacin metropolitana y gestin de servicios

4)

Procuracin y administracin de justicia

"La convocatoria conjunta y el compromiso de buscar un acuerdo de todos,


abren un terreno promisorio para los trabajos. Se trata de un experimento previo
al propio ejercicio legislativo, donde los mismos protagonistas tienen el reto de
trascender sus propuestas originales para construir una iniciativa comrt''".
119 Woldenberg, Jos. "La reforma del DFva". En: La Jornada. 3 de octubre de 1992. p. 7.

242

Gobierno de los estados


El centro de Mxico es en s el centro de la historia, la poltica, la economa
y hasta la religin del pas. En l se dicta la poltica global y la estrategia de
desarrollo nacional, pero se concentra tambin una tercera parte de la poblacin
nacional y se produce ms del 40% del PIS global del pas. Por lo anterior, el
gobierno mexicano ha ensayado diversos mecanismos de descentralizacin.
La descentralizacin es el proceso de divisin de algunos de los
poderes o funciones de una unidad social entre sus diversas partes,
sin implicar por ello cambio de localizacin geogrfica del poder
desde un rea central hacia cierto nmero de distritos perifricos. Si
la descentralizacin implica desplazamientos geogrficos, el trmino recibe el nombre de descentralizacin territorial.
Por otro lado, la desconcentracin territorial es la transferencia
parcial o total de dependencias a diferentes mbitos geogrficos, lo
que no implica descentralizacin de funciones con miras a optimizar
la prestacin de servicios pblicos o el logro eficiente de funciones
de control y gestin 120.
Las causas de la centralizacin han sido de carcter econmico y poltico.
En lo econmico implic el aprovechamiento de ventajas iniciales y comparativas
para la localizacin de las actividades productivas; mientras que en lo poltico surgi
como necesidad para estabilizar socialmente al pas y contribuir a su desarrollo.
Al iniciarse la dcada de los setenta, se hizo evidente la existencia de
desequilibrios y disparidades regionales y el enorme peso de la ZMCM sobre el
resto del sistema urbano nacional. As, se promovi la creacin de nuevos centros
de poblacin rural, adems de la fase de expansin del programa de ciudades y
parques industriales y comerciales.
En 1971 aparecieron decretos de descentralizacin industrial y se crearon
comisiones para el desarrollo de ciertas regiones. Resalta en 1973 el PIDER, con
el fin de canalizar recursos hacia las microregiones ms necesitadas 121.
120 SAHOP. Op. cit., p. 45.
121 Cuadernos de Renovacin Nacional. Descentralizacin. Mxico: 1988, pp. 17-23.

243
A partir de 1976 se realizaron acciones ms directas para el desarrollo
regional. Se cre el convenio nico de coordinacin (denominado posteriormente
convenio nico de desarrollo, y ms adelante, con la creacin de la SEDESOL,
convenios de desarrollo social), como instrumento de vinculacin entre las tareas
federales y estatales. En 1977 se crearon el COPLAMAR y otras instancias para
mejorar las condiciones de vida en las zonas deprimida,s.
El objetivo poltico de la descentralizacin, iniciada en 1982 y que contina
en el presente sexenio 1988-1994, propone que los municipios y estados desarrollen funciones y competencias precisas para atender las demandas de la sociedad.
En lo econmico, se busca una redistribucin geogrfica de las actividades
productivas, para mejorar la reparticin del ingreso; en lo social, se pretende que
todos los mexicanos satisfagan sus necesidades bsicas de alimentacin, salud,
educacin y servicios pblicos.
En lo cultural, la descentralizacin implica rescatar costumbres y tradiciones
propias de la identidad nacional. Finalmente, en lo administrativo se define el
fortalecimiento de los gobiernos locales y los elementos para su mayor eficiencia,
a travs de la delegacin de atribuciones y funciones federales y la transferencia
y reubicacin de unidades de la administracin pblica central y paraestatal hacia
diversos puntos del pas.
Otro objetivo particular consiste en revertir la concentracin que representa
la ZMCM en cuanto a bienes, servicios y poblacin.
El gobierno de' cualquier estado del pas tiene su base jurdica en la
Constitucin local y, como en el caso del gobierno federal, se compone por
los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. La Constitucin estatal le
confiere amplias facultades al gobernador.
Funciones de las legislaturas estatales:
- Emitir leyes de observancia estatal
- Aprobar la Ley de ingresos del estado y municipios
- Aprobar el monto mximo de endeudamiento
- Erigirse en colegio electoral

244
La integracin del congreso local es variable en su nmero de una entidad
federativa a otra. Existen dos frmulas distintas para determinar el nmero de
diputados locales: a) cuando la constitucin local seala la cantidad y b) la eleccin
de diputados por cierta cantidad de habitantes. La primera frmula es la ms
utilizada y en muchos casos, los distritos estatales corresponden a la divisin
federal. Las legislaturas se renuevan cada tres aos.
El poder judicial se conforma por los tribunales superiores de justicia, los
cuales dirimen controversias en el orden de lo civil y penal, as como soluciones
en cuestiones de lo contencioso administrativo y agrario.
El ejercicio del poder ejecutivo corresponde al gobernador del estado, quien
tendr las atribuciones, funciones y obligaciones que sealan: a) la Constitucin
poltica de los Estados Unidos Mexicanos; b) la Constitucin local; c) la Ley orgnica
de la administracin pblica estatal y d) las dems disposiciones jurdicas relativas
y vigentes en la entidad federativa.
Para el despacho de los asuntos que competen al poder ejecutivo, el
gobernador del estado se auxilia de las dependencias, organismos y entidades que
se sealan tanto en la Constitucin y Ley orgnica estatal, como en el presupuesto
de egresos y dems disposiciones jurdicas vigentes en el estado.
En el Estado de Mxico, por ejemplo, su Ley orgnica seala que para el
estudio, planeacin y despacho de los asuntos, en los diversos ramos de la
administracin pblica estatal, auxiliarn al titular del ejecutivo, las siguientes
dependencias:
1.
11.
111.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
IX.
X.
XI.

Secretara de Gobierno
Secretara de Finanzas y Planeacin
Secretara del Trabajo
Secretara de Educacin, Cultura y Bienestar Social
Secretara de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas
Secretara de Desarrollo Agropecuario
Secretara de Desarrollo Econmico
Secretara de Administracin
Secretara de la Contralora
Secretara de Comunicaciones y Transportes
Secretara de Ecologa

245
La Secretara de Gobierno de las entidades federativas se encarga, entre
otras funciones, de la direccin poltica de la entidad y la relacin entre el gobernador con el congreso local y el Tribunal Superior de Justicia. En otras palabras,
dicha secretara cubre el aspecto formal del gobierno.
Una segunda gran rea de la administracin pblica de los estados es la
financiera. A travs de ella se captan todos los recursos monetarios con que cuenta
el gobierno para la realizacin de sus funciones y sufragar gastos. Ser una
tendencia normal la concentracin de funciones de captacin y gasto de recursos
financieros en una sola secretara, prctica realizada por el ejecutivo federal al
fusionar las Secretaras de Hacienda y de Programacin y Presupuesto. El ejemplo
lo constituye el Estado de Mxico, donde en 1991 se fusionaron las Secretaras de
Finanzas y Planeacin en una sola.
Un tercer ramo son las antiguas Oficialas Mayores, que ahora se tienden a
llamar Secretaras de Administracin, y se encargan del gasto corriente del estado:
recursos humanos; recursos financieros, o caja chica y recursos materiales.
Otra gran rea de la administracin pblica estatal es la Procuradura
General de Justicia. El procurador general depende del gobernador y acta como
consejero jurdico del gobierno. Cada estado tienen su propio rgimen legal y la
procuradura ocupa las veces de representante social como ministerio pblico.
En el mbito de la administracin del desarrollo urbano y problemas inherentes al territorio, aparece la Secretara de Desarrollo Urbano, Obras Pblicas y
Ecologa.
La Secretara de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas del Estado de Mxico
es el rgano encargado del ordenamiento de los asentamientos humanos; de la
regulacin del desarrollo urbano y de ejecutar las obras pblicas a su cargo. Por
lo anterior, le corresponde, entre otros, el despacho de los siguientes asuntos:
a)

Formular y conducir las polticas estatales de asentamientos humanos, urbanismo y vivienda.

b)

Formular, revisar y ejecutar el plan estatal de desarrollo urbano, los


planes especiales, de los centros de poblacin estratgicos y promover la implantacin de planes municipales.

246
e)

Promover, apoyar y ejecutar los programas de regularizacin de la


tenencia de la tierra.

Cabe destacar que a ninguna secretara del Estado de Mxico se le asignan


funciones o facultades de coordinacin y concertacin con el DDF para la planeacin y solucin de problemas de la ZMCM.
Adems de las secretaras, la administracin pblica de los estados cuenta
con tribunales administrativos, fideicomisos, empresas, rganos auxiliares y sector
descentralizado.

Gobierno municipal
El municipio es la base de la divisin territorial y de la organizacin poltica y
administrativa de los estados de la repblica. En las Constituciones de 1824 y 1857,
la organizacin y reglamentacin de los municipios estaba delegada a los congresos locales. Por tanto, la soberana de los municipios quedaba supeditada al
rgimen estatal. Durante el siglo XIX, la hacienda pblica municipal se compona
por sus ingresos y necesidades propias, transfiriendo a los estados sus excedentes.
Con la Constitucin de 1917, se formaron las bases tericas del municipio
libre, su,insercin al sistema federal y la reorganizacin global del sistema hacendario mexicano.
Las caractersticas bsicas del municipio son 122 :
- Libertadpoltica. Entendida como la facultad que tiene la comunidad
para elegir a sus autoridades locales o representantes en el marco
de las leyes electorales.
- Libertad de administracin. Los municipios cuentan con la libertad
de organizarse administrativamente como mejor les convenga para
el ejercicio y accin administrativa local.
- Personalidad jurdica. Es la capacidad del municipio para ser sujeto
de derechos y obligaciones y manejar su patrimonio conforme a la
ley.
122 Martnez Cabaas, Gustavo. La administracin estatal y municipal en Mxico. Instituto Nacional de Administracin
Pblica, Mxico: 1985, pp. 148-149.

247
El rgimen municipal adems de ser un gobierno es un ente, es la base
territorial y poltica sobre la cual se organiza un estado. Es una forma descentralizada que tiene la entidad federativa para llevar a cabo sus funciones, pero con la
caracterstica de que el municipio presenta la facultad propia de expedir sus
reglamentos. Los ayuntamientos no son exclusivamente rganos con funciones
administrativas, sino que en determinado momento actan tambin como asambleas legislativas.
El ayuntamiento es el rgano de gobierno municipal caracterizado por ser
un cuerpo colegiado y deliberante, de eleccin popular y encargado de la administracin del municipio. El ayuntamiento se integra por un presidente municipal; uno
o ms sndicos y el nmero de regidores que indique la Ley orgnica municipal de
cada entidad federativa.
Grfica 3.4
Organigrama del Ayuntamiento de Tlaxcala

y ALCANTAR

SECRETARIA
DEL
AYUNTAMIENTO

AYUNTAMIENTO
'---

----

PRESIDENCIA
MUNICIPAL

L - -_ _- - - . J
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248
La planeacin del desarrollo municipal tiene las siguientes bases jurdicas:
a) artculo 26 de la Constitucin mexicana, que fija las bases para la
integracin del sistema nacional de planeacin democrtica; b) artculo
115, en el que se establecen las bases para revitalizar las funciones del
municipio; e) ley estatal de planeacin, que define los lineamientos para la
conformacin del sistema estatal de planeacin democrtica y d) ley
orgnica municipal, la cual seala, entre otros puntos, la facultad de
formular planes y programas.
Los planes de desarrollo municipal significan el nivel bsico de la planeacin
y constituyen el desglose detallado de tareas y actividades contenidas en el propio
plan estatal. Se consideran las caractersticas particulares de cada municipio y se
establecen los objetivos y metas, as como las estrategias y programas a seguir.
Es un instrumento de gestin y administracin de gran utilidad para la promocin
del desarrollo.

Gobierno de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico


La Ciudad de Mxico constituye el espacio donde se han concentrado los mayores
esfuerzos de investigacin y planeacin a nivel nacional, dada la elevada concentracin econmico-demogrfica que contiene. Sin embargo, la primera complejidad
que se presenta es la ausencia de un mbito jurdico de la zona metropolitana.
Dicha aglomeracin urbana conjuga dimensiones sociales, demogrficas y urbansticas, al lado de un mosaico de regmenes jurdicos y de mbitos de gobierno
que interactan sobre las 16 delegaciones del Distrito Federal y 26 municipios
conurbados del Estado de Mxico.
El marco jurdico que el Estado mexicano ha instrumentado para su injerencia en los aspectos de desarrollo metropolitano, se pueden dividir en generales y
especficos. En primer caso, la Constitucin en su artculo 115 fraccin VI, establece que cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de
dos o ms entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad
demogrfica, la federacin, entidades federativas y municipios, en el mbito de sus
competencias, planearn y regularn de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros. Lo anterior indica que la Constitucin le da facultades al
gobierno federal para iniciar la legislacin en materia metropolitana.

249
Las normas especficas o particulares parten de la LGAH de 1976. Su artculo
18 seala que la zona de conurbacin es el rea comprendida en un radio de 30
kilmetros, cuyo centro es el punto de interseccin de la lnea fronteriza entre las
entidades federativas (cuando se trata de metrpolis interestatales), o la que resulte
de unir los centros de poblacin correspondientes (conurbacin intraestatal).
La Ciudad de Mxico se ubica dentro de los casos de conurbacin interestatal, ya que sus lmites trascienden la demarcacin territorial del Distrito Federal
y se integra a centros de poblacin de algunos municipios del Estado de Mxico.
Como espacio de administracin, la ZMCM presenta elementos heterogneos: el tejido urbano que se localiza en los lmites del Distrito
Federal est sujeto al gobierno y disposiciones del DDF, a la regulacin de la Asamblea de Representantes y del Congreso de la Unin;
los asentamientos humanos de los municipios mexiquenses colindantes se encuentran sometidos a las autoridades estatales y municipales respectivas.

Los planes y programas llevados a la prctica por las sucesivas administraciones federales, del Distrito Federal y del Estado de Mxico con relacin a la
ZMCM, han dejado ver ciertos obstculos y limitaciones para la instrumentacin de
acciones, siendo las principales las que a continuacin se mencionan 123.
a)

Independencia y ausencia de coordinacin entre ambas entidades,


lo que ha propiciado la divisin artificial de la metrpoli en dos grandes
espacios para efectos de planeacin y administracin. La creacin
del Consejo Metropolitano de la Ciudad de Mxico en 1988 y el primer
encuentro interparlamentario entre diputados mexiquenses y asambleistas del Distrito Federal en julio de 1992, han pretendido, entre
otras cosas, romper con dicha inercia.

En el documento final preparado en la reunin interparlamentaria, se destac que por la complejidad de la problemtica metropolitana, no es aconsejable
buscar soluciones aisladas, y en el futuro se deber enfrentar el cumplimiento de
funciones a partir de una visin compartida, elaborando de manera conjunta la
gestora que requieren los problemas comunes. Los representantes populares
acordaron elaborar un catlogo de la problemtica general de la metrpoli, para
123 Iracheta, Alfonso. "Diez aos de planeacin del suelo en la zona metropolitana de la ciudad de Mxicd'. En: Garza,
Gustavo (comp.) Op. cit. p. 256.

250
fungir como vehculo y proponer a los niveles de gobierno correspondientes las
alternativas de solucin consideradas.
Finalmente, se consider que aunque la problemtica ha sido atendida por
las estructuras jurdicas y procedimientos administrativos derivados del cuerpo
normativo de cada entidad, es recomendable el estudio de formas de administracin para incrementar su capacidad de respuesta y eficiencia en la prestacin de
servicios que influyen en la vida de las comunidades residentes 124.
b)

La creacin de organismos regionales como la Comisin de Conurbacin del Centro del Pas, creada en 1976 y disuelta en 1988, y de
planes como el de Ordenacin de la Zona Conurbada del Centro del
Pas de 1982 y el Programa de Desarrollo de la ZMCM y Regin
Centro de 1985, han sido intentos para romper la rigidez y falta de
coordinacin entre las entidades que comparten el espacio metropolitano. Sin embargo, ha sido evidente su ausencia de poder y carencia
de facultades para poder convertirse en elementos de decisin regional.

La Comisin de Conurbacin del Centro del Pas se cre a partir del decreto
de declaratoria de zona conurbada, siguiendo los lineamientos de la LGAH. Sus
resultados fueron prcticamente nulos porque tocaban la parte de infraestructura,
adems de concentrarse en cosas muy pequeas. Era tal el inters por contemplar
el conjunto, que no se alcanzaba a percibir lo que era verdaderamente importante.
Se err en el anlisis y posibles soluciones desde una perspectiva espacio-sectorial.
'
Los objetivos generales de los dos planes regionales se orientan a la
reordenacin del crecimiento de la Ciudad de Mxico; el impulso al desarrollo rural
integral y el fortalecimiento de las ciudades medias de la regin. Ambos programas
establecen lineamientos de sincronizacin y racionalizacin en la prestacin de
servicios pblicos entre el DDF y los municipios conurbados.

124 Uno ms Uno. 26 de julio de 1992.

251
c)

Es notoria la distancia que se ha establecido entre lo que se ha


manejado como discurso poltico-terico en los planes y programas
realizados hasta la fecha y las acciones concretas que se han
derivado de los mismos.
Lo anterior se puede observar claramente en aspectos sectoriales
como suelo, vialidad, transporte y localizacin de actividades econmicas. La carencia de una administracin de tipo metropolitana ha
propiciado contradicciones entre agentes sociales y que se manifiestan en enfrentamientos entre operadores de transporte pblico, asentamientos irregulares, falta de vialidades continuas, etc.

d)

Finalmente, se debe destacar la escasa continuidad en los procesos


de planeacin y la ausencia explcita de evaluacin y seguimiento de
planes y programas. Lo anterior ha tenido como consecuencia que
en cada administracin se elabore un nuevo plan o programa, sin
haber evaluado el anterior, ni expuesto las razones de sustitucin.

Adems de la falta de continuidad, existen programas de desarrollo urbano


y metropolitano que se traslapan y operan supuestamente en el mismo tiempo y
espacio, pero con objetivos diferentes. Un ejemplo significativo ocurri en 1985,
cuando se elaboraron casi al mismo tiempo el Programa de Desarrollo de la ZMCM
y el Programa de Reordenacin Urbana y Proteccin Ecolgica para el Distrito
Federal.
La complejidad de los problemas derivados de la metropolizacin ha sido
factor decisivo para que los ayuntamientos de los municipios conurbados desarrollen aparatos administrativos de cierta magnitud. Adems de las dependencias
encargadas de planear, vigilar y controlar la gestin de los servicios pblicos, los
cabildos cuentan con rganos muy especializados para resolver problemas urbanos.
El Distrito Federal y el Estado de Mxico son jurdicamente distintos y se
han realizado esfuerzos de coordinacin conjunta para atender los requerimientos
de la Ciudad de Mxico. La solucin consiste no slo en elaborar un plan metropolitano, sino buscar mecanismos para la consecucin de un rgano de gobierno
y administracin que dirija las tareas de planeacin metropolitana.

252

Los cambios hacia una organizacin funcional y metropolitana en la


regin centro demuestran el imperativo de visualizarlos bajo un
enfoque global, pero tambin intrametropolitano. Es indudable la
necesidad de seguimientos y evaluaciones y de estar en posibilidades de instrumentar polticas e instancias de administracin metropolitana con una perspectiva espacio-sectorial.
Debe ser espacial porque se necesita conocer los lmites reales a la
expansin fsica de la Ciudad de Mxico. Adems, los problemas se
deben tratar desde un punto de vista sectorial y lograr profundizar
en unos cuantos sectores que se saben de antemano susceptibles
para la planeacin metropolitana y regional.

3.4
Administracin
del desarrollo urbano
l desarrollo econmico experimentado por el pas en lo que va del siglo ha
propiciado una redistribucin en el patrn de ocupacin del suelo y la emergencia de localidades que concentran poblacin y actividades productivas. Una de
las consecuencias inmediatas se refleja en el predominio de los habitantes que
residen en centros urbanos sobre los que se asientan de manera dispersa a lo largo
del territorio nacional.

Los efectos del crecimiento urbano modifican los objetivos esenciales del
desarrollo econmico global y mejoramiento en la calidad de vida de la poblacin.
Tal crecimiento debe considerarse dentro de una perspectiva general en el momento mismo en que las ciudades han conformado un sistema dinmico e interdependiente de relaciones funcionales.
La agudizacin de la problemtica urbana; la carencia de normas urbansticas en buena parte de las entidades federativas del pas; la ausencia de experiencias en la planeacin urbana y la falta de coordinacin en las acciones e
inversiones pblicas en materia de desarrollo urbano, hicieron necesaria la formulacin de una estructura jurdica para la planeacin, regulacin y administracin de
los asentamientos humanos, que vinculara bajo un esquema de concurrencia,

254
coordinacin y colaboracin, las atribuciones que en sus mbitos de competencia
tienen los gobiernos federal, estatal y municipal.
Los actores sociales que intervienen en el proceso de planeacin y administracin urbana se sujetan a dos tipos de rdenes normativos: el orden jurdico,
formado por las normas constitucionales y legislativas existentes para tal fin, y el
orden convencional, que integra normas no escritas, pero a veces muy claras,
del ejercicio del poder poltico y la gestin a distintos niveles.
Ambas normas tienen distinto significado en la prctica de la planeacin y
la administracin. Por otra parte, la relacin entre lo jurdico y la poltica es
sumamente compleja!". A continuacin se pasar revista a las normas constitucionales y legislativas creadas para la administracin del desarrollo urbano nacional.

Marco jurdico del desarrollo urbano


La legislacin que el Estado mexicano ha instrumentado para el ejercicio de la
planeacin del desarrollo urbano permite que sta acte dentro de ciertos parmetros jurdicos, es decir, que se funda en normas jurdicas o como base de otras
normas.
El marco jurdico del desarrollo urbano se compone por los siguientes
elementos: a) preceptos constitucionales; b) legislacin federal; e) legislaciones locales; d) reglamentos municipales y e) normatividad administrativa
complementaria.
a)

Preceptos constitucionales. La Constitucin mexicana le otorga al


Estado el derecho de regular el desarrollo urbano del pas. Lo anterior
se deriva de los contenidos del artculo 27, que seala el derecho de
imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters
pblico, y regular en beneficio social el aprovechamiento de los
elementos naturales susceptibles de apropiacin.

125 Azuela, Antonio. "El significado jurdico de la planeacin urbana en Mxico". En: Garza, Gustavo (comp.) Op. cit. p. 56.

255
Tomando como referencia los preceptos anteriores, en 1976 se formularon
reformas a la Constitucin para determinar explcitamente la intervencin del
Estado en los asuntos del desarrollo urbano. Las adiciones introdujeron tres
cambios importantes en el rgimen de competencias en materia de asentamientos
humanos: el artculo 73 fraccin XXIX-C, otorg al Congreso de la Unin facultades
para expedir leyes que establecieran la concurrencia de los tres rdenes de
gobierno en materia de asentamientos humanos. Lo anterior consiste en reconocer
la necesidad de una coordinacin entre niveles de gobierno y la obligatoriedad de
los planes de cada uno de dichos niveles sobre las acciones de los otros niveles.
Por otro lado, el artculo 115 dispuso que la legislacin local en materia deba
estar de acuerdo a la ley federal, y se establecieron facultades para los ayuntamientos en materia de planeacin y regulacin de los aspectos urbansticos de sus
centros de poblacin. Finalmente, se estableci un rgimen especial en materia de
conurbaciones (o reas metropolitanas) ubicadas en dos o ms entidades federativas, en el cual los tres niveles de gobierno estaran obligados a planear y ordenar
de manera conjunta y coordinada el desarrollo urbano de dichas reas.
Las reformas anteriores adoptan un carcter dual en la concurrencia de los
poderes. Son centralistas, ya que el Estado mexicano se guarda el derecho
de regular los asentamientos humanos y suministrar las leyes generales
en la materia. Son tambin compartidas, al incluir los tres niveles de
gobierno en la planeacin y administracin del desarrollo urbano.
b)

Legislacin federal. El desarrollo urbano se encuentra regulado por


diversos ordenamientos jurdicos, en especial por la LGAH y las leyes
locales de desarrollo urbano. En el mbito federal, los principales
ordenamientos son la propia LGAH, la Ley Federal de Vivienda y la
Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin del Medio Ambiente 126 .

Objetivos de la Ley General de Asentamientos Humanos:


- Establecer la concurrencia de los municipios, estados y la Federacin,
en la ordenacin de los asentamientos humanos
126 Instituto Nacional de Administracin Pblica y SEDESOL. Seminario de administracin del desarrollo urbano.
Hermosillo, Sonora: 1992, pp. 5-6.

256
- Fijar las normas bsicas para planear la fundacin, conservacin,
mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin
- Definir los principios para determinar provisiones, usos, destinos y
reservas
Dicha Ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin en mayo de
1976; en diciembre de 1981, se le adicion el captulo quinto, de la tierra para la
vivienda urbana, y en 1984, se le hicieron modificaciones para adecuarla al marco
del sistema nacional de planeacin democrtica. Se esperan modificaciones durante el segundo semestre de 1993.
El objetivo de la Ley Federal de Vivienda consiste en establecer y regular
los instrumentos y apoyos al desarrollo de la poltica nacional de vivienda. Los
instrumentos en los que se apoya son la programacin de las acciones pblicas de
los organismos y entidades de la administracin pblica que producen vivienda
(INFONA\/IT, FOVISSSTE, FONHAPO, FIVIDESU, etc.); los estmulos y fomentos
para la ampliacin de la oferta habitacional; las normas y tecnologas para la
vivienda; la promocin y fomento de sociedades cooperativas y las bases de
coordinacin de las dependencias federales con los gobiernos estatales y municipales. Esta Ley se cre en 1984.
La Ley General de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin del Medio Ambiente
apareci en enero de 1988 y tiene como objetivo central la regulacin ecolgica de
los asentamientos humanos, a travs del mantenimiento, mejora o restauracin del
equilibrio entre los centros de poblacin y el medio ambiente.
La legislacin federal matiza el carcter centralista de la gestin del
desarrollo urbano nacional, y otorga las normas generales de actuacin y
concurrencia de los distintos agentes sociales y niveles de gobierno sobre
los aspectos relacionados con el suelo para el desarrollo urbano y proteccin del medio ambiente. A la SEDESOL le corresponde el despacho de
los asuntos referentes a la observancia, gestin, regulacin y puesta en
marcha de las acciones determinadas por las normas anteriores.
La superacin de los criterios centralistas y burocrticos con los que se
hicieron los planes de reordenamiento territorial y de uso del suelo, son los objetivos
prioritarios de la SEDESOL, y las premisas fundamentales para contrarestarlos
sern la desregulacin y la descentralizacin. La planeacin urbana de la SEDE-

257
SOL se centra en un programa de atencin prioritaria a 100 ciudades medias del
pas, tomando como plataforma de impulso los elementos de regulacin de uso del
suelo, administracin urbana, vialidad y transporte, as como aspectos ambientales
y renovacin urbana de los centros histricos 127.
c)

Legislaciones locales. En el campo legislativo de las entidades


federativas destacan las leyes estatales de asentamientos humanos;
las leyes estatales de desarrollo urbano y leyes complementarias
como las referentes a obras pblicas, ecologa y planeacin.

Las leyes estatales de asentamientos humanos extienden las competencias


de la entidad federativa contempladas en las leyes federales. No todas las entidades federativas cuentan con dicha norma y en los casos existentes, stas fueron
formuladas entre 1976 y 1987, a imagen y semejanza de la general.
Las leyes estatales de desarrollo urbano tienen por objeto ordenar la
planeacin, fundacin, conservacin y mejoramiento de los centros de poblacin
correspondientes, a travs de los planes y programas estatales y municipales de
desarrollo urbano, as como de las declaratorias de provisiones, usos, destinos y
reservas.
En estas leyes se sealan los alcances de las competencias estatales y
municipales; la corresponsabilidad en los sistemas de planeacin urbana; las lneas
de coordinacin en los procesos de regulacin del suelo y las bases para la
celebracin de convenios entre los gobiernos estatal y municipal.
De acuerdo a las leyes orgnicas de la administracin pblica de los estados,
la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas es la encargada de
regular los trabajos en materia de planeacin del desarrollo urbano estatal, mientras
que el gobernador es el responsable de la coordinacin con la Federacin, cuando
es necesaria la concurrencia de ambos niveles de gobierno.
d)

Reglamentos municipales. Son los instrumentos administrativos


que le dan concrecin a la legislacin estatal en materia de desarrollo
urbano y ecologa. Su expedicin corresponde a los ayuntamientos
yen ellos se apoya la administracin, planeacin y regulacin de los
centros de poblacin.

127 Uno ms Uno. 16 de octubre de 1992. p. 7.

258
Entre los reglamentos ms importantes destacan los referentes a fraccionamientos, ecologa, construcciones, aplicacin de declaratorias de usos, destinos y
reservas y de coordinacin, o delegacin, para la dotacin de servicios pblicos.
e)

Normatividad administrativa complementaria. En este rubro se


incluyen las referencias de normas administrativas y tcnicas que se
derivan de la legislacin y la reglamentacin. Constituyen los instrumentos de la gestin urbana y ecolgica, y su expedicin corresponde
a las tres instancias de gobierno en el mbito de sus respectivas
competencias.

La normatividad administrativa sobre el desarrollo urbano se materializa en


un plan sectorial en la materia, el cual constituye la piedra angular para delinear la
estrategia de ordenacin del territorio nacional.
De manera paralela, las entidades federativas disponen de programas
estatales de desarrollo urbano en los que se definen sus lneas estratgicas, prioridades y metas del desarrollo urbano. Sus contenidos guardan
congruencia tanto con el programa nacional, como con el plan nacional de
desarrollo. En consecuencia, es el principal instrumento de gestin del
gobierno estatal en esta materia.
Los planes de desarrollo municipal son formulados y aplicados por los
ayuntamientos y sealan las acciones especficas que debe realizar el gobierno
municipal para conservar, mejorar y propiciar el desarrollo de los centros de
poblacin de su circunscripcin.
En los ltimos aos, los ayuntamientos, en concurrencia con los gobiernos
estatales, han emprendido la formulacin de programas de crecimiento para
reservas territoriales, derivadas de la expropiacin de terrenos por causas de
utilidad pblica. Dichos programas intentan avanzar en la solucin de las necesidades reales de los centros de poblacin y abrir suelo para el mercado habitacional,
comercial y de servicios.
Una de las condiciones de los programas de crecimiento de reservas
territoriales es la atencin prioritaria a los sectores populares y su viabilidad tcnica
y financiera. Lo ltimo implica que el usufructo obtenido por la venta de suelo,
restituya los gastos derivados para su habilitacin o urbanizacin, ms el desembolso de la expropiacin.

259
Finalmente, se tienen los programas de ordenacin de zonas metropolitanas. Estos tienen la finalidad de planear el desarrollo de dos o ms centros urbanos
situados en territorios municipales de una o ms entidades federativas que formen
o tiendan a formar una continuidad demogrfica.
Estos planes han adoptado dos modalidades distintas. Por un lado, se tienen
aquellos derivados de las declaratorias de zonas de conurbacin realizadas en
1976 y 1977: zona conurbada del centro; zona conurbada de la desembocadura
del ro Balsas; zona conurbada de la Laguna; zona conurbada de Manzanillo-Barra
de Navidad; zona conurbada de la desembocadura del ro Ameca y zona conurbada
de la desembocadura del ro Pnuco. Para estas mismas, se crearon comisiones
tcnicas, supeditadas por la secretara federal encargada de los asuntos del
desarrollo urbano, y cuyas funciones eran la formulacin de planes y acciones para
el desarrollo urbano en general y polticas sectoriales.
Por otro lado, el gobierno federal, en concurrencia con los gobiernos estatal
y municipal, formul planes de desarrollo para reas metropolitanas intraestatales.
Se tienen como ejemplo los de Poza Rica, Chihuahua, Veracruz, Mrida y Zacatecaso
En el caso de la planeacin del desarrollo urbano de la ZMCM, se tienen las
experiencias realizadas por el Distrito Federal, los municipios conurbados del
Estado de Mxico, La Comisin de Conurbacin del Centro del Pas y el Programa
de Desarrollo de la ZMCM y Regin Centro.

Planes de desarrollo urbano en el Distrito Federal


La planeacin territorial del Distrito Federal ha existido desde los ordenamientos
impulsados por la cultura mexica, pasando por las reformas borbnicas del siglo
XVII y sistematizndose a partir de la poca postrevolucionaria. La Constitucin de
1917 acredit la intervencin del Estado en los campos de la economa y sociedad,
creando adems algunas condiciones objetivas para el desenvolvimiento de la
planeacin. Mxico fue uno de los pases pioneros en el campo de la planeacin.

260
La planeacin del Distrito Federal se inici justamente con la creacin del
DDF en 1928. En el artculo 24 fraccin XXIV de la primera Ley Orgnica
del DDF, se asentaba que una de las funciones de ste consista en la
formacin del reglamento relativo a la planificacin de la urbanizacin y la
ejecucin de las obras necesarias. La filosofa de la fraccin era la regulacin de las obras emprendidas por el DDF y encauzar las inversiones que
en materia de construccin realizara el sector privado 128.
Posterior a la promulgacin de la Ley Orgnica del DDF y siguiendo los
postulados de la Ley sobre Planeacin General de la Repblica de 1930, en 1933
el Ejecutivo federal decret la Ley de Planificacin y Zonificacin del Distrito Federal
y Territorios de Baja California. En ella se estableci la facultad del Presidente para
organizar comisiones encargadas de la elaboracin de estudios para la planificacin y zonificacin del Distrito Federal y territorio de Baja California. El producto
normativo se tradujo en el primer plan regulador.
Ante la aceleracin de la dinmica demogrfica y localizacin de actividades
econmicas en el Distrito Federal ocurrida a partir de 1940, fue necesario ordenar
y redistribuir los espacios territoriales. De esta manera, el antiguo plan regulador
se modific a las nuevas circunstancias y en l se conjugaron todos los proyectos
aislados que se venan realizando.
En 1953, el plano regulador sufri modificaciones, como consecuencia del
crecimiento demogrfico y la expedicin de la Ley Nacional de Planificacin. En la
nueva versin, el plan redefine las principales funciones de la capital del pas y
enfatiza los aspectos referentes a salubridad. Debe recordarse que por aquellas
pocas, la Ciudad de Mxico sufri constantes inundaciones. Este marco normativo
de planeacin se mantuvo hasta la dcada de los setenta.
Ante las adecuaciones al marco jurdico federal en materia de asentamientos humanos, las experiencias de planeacin territorial del Distrito Federal
abandonaron las prcticas iniciadas en los treinta. A finales de 1975, el
DDF emiti la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, la cual
constituye hasta la actualidad el instrumento jurdico ms importante para
la ordenacin y regulacin del tejido urbano capitalino.
128 Lerdo de Tejada, Fernando. "Concentracin urbana, procesos polticos y participacin popular". En: Bassols, Angel (el.
al.) Mxico: planeacin urbana, procesos polticos y realidad. Instituto de Investigaciones Econmicas de la UNAM,
Mxico: 1992, p. 222.

261
Dicha ley le otorga al DDF la facultad de organizar las actividades de los
particulares y el propio sector pblico en materia de inversiones y construcciones,
y establece las bases normativas para elaborar planes de desarrollo urbano.
En respuesta a la ley, en 1976 se expidi el Plan director de desarrollo
urbano del Distrito Federal. Sin embargo, los problemas financieros por los que
atravesaba el DDF obligaron a la postergacin de acciones previstas para cambiar
la fisonoma de la ciudad, especialmente lo referente a la ampliacin de las lneas
del metro, iniciadas en 1971.
Con el mejoramiento de las finanzas pblicas federales originadas por la
coyuntura petrolera, las obras e inversiones en el Distrito Federal cobraron auge a
partir de 1978 y un ao despus se elabor la segunda versin del plan director,
el cual inclua:
a)

Un plan general de desarrollo urbano

b)

Planes parciales para las delegaciones

c)

Planes sectoriales para vialidad, transporte, vivienda, etc.

Uno de los objetivos centrales de los planes parciales era establecer la


zonificacin secundaria (la primaria se denotaba en el plan general) de usos,
destinos y reservas; as como de las densidades de poblacin e intensidades de
construccin para cada rea integrante de las delegaciones.
La estructura del plan director del Distrito Federal mostraba una ventaja
tcnica en relacin al plan estatal y de los municipios de cualquier entidad
federativa. Dicha ventaja consista en la identificacin global de la problemtica
urbana, vertida en el plan general, y su instrumentacin territorial determinada en
los planes parciales y sectoriales. Era un estilo de planeacin de arriba hacia abajo,
con poca participacin de la ciudadana, pero tcnicamente con mayores probabilidades de eficiencia.
El cambio de administracin presidencial ocurrido en 1982, con su mayor
nfasis en la problemtica regional sobre la urbana y el inters por las cuestiones
ecolgicas, determinaron la abrogacin del plan director del Distrito Federal y su
sustitucin por el Programa de Reordenamiento Urbano y Proteccin Ecolgica (PRUPE). Dicho documento conceba un estilo diferente de planeacin al
practicado anteriormente y entre sus intenciones destacaban: a) rescatar la funcio-

262
nalidad de la ciudad para el desenvolvimiento de sus actividades econmicas y b)
atacar la contaminacin ambiental, problema central de la urbe cuyos impactos se
reflejaban en la productividad y salud pblica.
El contenido del PRUPE presentaba una declaracin de intenciones para la
solucin ambiental, pero no precisaba las acciones correspondientes para
la proteccin del ambiente. La normatividad ms importante que manej fue la
creacin de dos zonas al sur del Distrito Federal: una de amortiguamiento del
crecimiento urbano y otra de preservacin ecolgica con prohibiciones a cualquier
tipo de construccin.
Paralelamente a la instrumentacin del PRUPE, se estudiaban las modificaciones en el plan director. Sin embargo, los sismos de 1985 obligaron a cambiar
las prioridades del DDF 129 . La direccin general de planificacin se encarg de la
preparacin de los decretos de expropiacin de las vecindades afectadas; intervino
en la formulacin de los nuevos reglamentos de construccin; revis las propuestas
de usos del suelo en zonas afectadas y supervis algunas obras de reconstruccin.
Lo imprevisible reemplaz a lo cotidiano.
A partir de 1989, la poltica urbana del DDF ha tenido como objetivo primario
revertir la oposicin entre la concentracin demogrfica y el deterioro al medio
ambiente. Para ello, las acciones instrumentadas se agrupan en tres grandes
conjuntos:
1)

Igualar la justicia social a nivel intraurbano: mejoramiento de infraestructura y equipamiento en colonias deficitarias; canalizacin de
recursos va la reforma fiscal de 1990; reversin de la inversin per
cpita; lneas del metro; programas de regularizacin de la tenencia
de la tierra; ampliacin del anillo perifrico y drenaje profundo.

2)

Controlar el crecimiento al sur, poniente y oriente: expropiacin de


terrenos en el Ajusco, Xochimilco, sierra de Guadalupe, Cerro de la
Estrella y Cerro del Judo, para conformacin del rea de reserva
ecolgica; programa integral de rescate ecolgico de Xochimilco y
lagunas de regulacin en el sistema Mixquic-Xochimilco.

3)

Mejor aprovechamiento del espacio urbanizado: acciones fiscales en


materia de impuestos prediales a baldos y terrenos mayores a 1,000

129 Hiernaux, Daniel. "La planeacin de la ciudad de Mxico: logros y contradicciones'. En: Garza, Gustavo (comp.) Op.
cit. pp. 250-252.

263
m2 ; densificacin en zonas de vivienda media; promocin del desarrollo inmobiliario no habitacional (Santa Fe y Alameda central);
revitalizacin del paseo de la Reforma, de la Zona Rosa y consolidacin de viviendas en las delegaciones centrales.

Planes de desarrollo urbano en los municipios conurbados


El rea urbana de la Ciudad de Mxico rebas los lmites del Distrito Federal en la
dcada de los cuarenta. Los primeros municipios integrados fueron Naucalpan,
Tlalnepantla YEcatepec, dando lugar al rea metropolitana de la Ciudad de Mxico.
Para la dcada de los sesenta se anexan Atizapn de Zaragoza, Chimalhuacn,
Cuautitln, La Paz y Tultitln.
Estos municipios registraron un crecimiento demogrfico significativo como
consecuencia de la localizacin de empresas industriales y promociones inmobiliarias de agentes privados.
En 1980, los municipios metropolitanos se incrementaron a 17 y para 1990
se estiman 26. En la actualidad, casi la mitad de la poblacin de la ZMCM reside
en los municipios conurbados.

264
Mapa 3.7
ZMCM: Crecimiento 1960-1990

km.

I
20

1960

Ilmmmmmmmmmmmmlll

1970

k~~~~)())()~~(~l

1980

rn>~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ <~ ~ ~I

1990

40

265
La experiencia en administracin del desarrollo urbano en los municipios
metropolitanos es relativamente reciente. Su marco jurdico parte de la Ley
Estatal de Asentamientos Humanos y de la Ley para el Desarrollo Urbano
del Estado de Mxico. En el artculo 8 de esta ltima ley, se seala que los
ayuntamientos tendrn la competencia de planeacin y ordenacin del
suelo, segn lo previsto en la ley orgnica municipal, as como la obligacin
de adecuar los planes municipales al nacional, al estatal, a los parciales y
a los especiales de carcter estatal y de zona conurbada.
Derivado de la prctica de la planeacin del desarrollo urbano nacional, en
1986 el gobierno del Estado de Mxico promulg el plan estatal de desarrollo
urbano, y en l se incluy una escala metropolitana: el Sistema Urbano del Valle
Cuautitln-Texcoco, constituido por 17 municipios que forman lo que el gobierno
estatal denomina zona conurbada de la Ciudad de Mxico.
El plan estatal de desarrollo urbano del Estado de Mxico propone para el
Valle Cuautitln-Texcoco los siguientes objetivos: a) controlar y ordenar el crecimiento fsico de las 17 ciudades perifricas; b) fortalecer los municipios y fomentar
la participacin ciudadana creando mecanismos de coordinacin con el gobierno
federal para lograr la autonoma econmica y administrativa de dichos rnuncplds
y c) alcanzar niveles de autosuficiencia en equipamiento y servicios bsicos.
El sistema se conforma por una extensin continua de aproximadamente
58,000 ha. y de los centros de poblacin de los municipios de Atizapn de Zaragoza,
Coacalco, Cuautitln, Chalco, Chicoloapan, Chimalhuacn, Ecatepec, Huixquilucan, Ixtapaluca, La Paz, Naucalpan, Nezahualcyotl, Nicols Romero, Tecamac,
Tlalnepantla, Tultitln y Cuautitln Izcalli. En ellos se concentra ms de dos terceras
partes de la poblacin mexiquense y generan cerca del 80% del PIS estatal.
El plan del sistema urbano del Valle Cuautitln-Texcoco consta de tres
niveles: diagnstico-pronstico; estrategia general y lineamientos generales de
accin. En el primero se destacan los siguientes problemas relevantes: localizacin
de empresas industriales contaminantes y consumidoras abundantes de agua;
ambiente degradado por la concentracin demogrfica; irregularidad de la tenencia
de la tierra en el 18% del rea urbanizada; deterioro habitacional en los municipios
del noreste y este y escasez de agua potable.

266
Estrategias generales para el sistema urbano del Valle Cuautitln Texcoco:
- Fijar lmites definitivos al desarrollo urbano
- Contener el crecimiento demogrfico
- Densificar las reas urbanas del sistema
- Lograr la autosuficiencia de las zonas urbanas
- Estructurar un sistema de transporte multimodal
- Preservar las reas con funcin ecolgica
Debe reconocerse el esfuerzo de la planeacin metropolitana emprendida
por el Estado de Mxico. Las polticas generales que ofrece deben traducirse en acciones concretas y es necesaria una concepcin ms clara del
papel del gobierno y la administracin de corte metropolitano que permita
conocer en detalle el tipo de desarrollo territorial que se persigue.

Polticas y estrategias de accin metropolitana


A pesar de la desaceleracin demogrfica de la ZMCM iniciada en la dcada de
los ochenta, su mancha urbana se apropia de 1,500 ha. al ao y se incrementan
las necesidades de infraestructura y servicios pblicos. Lo anterior obliga una
estricta planeacin urbana, as como una eficiente prestacin de servicios y ptima
construccin de las obras pblicas.
En la ZMCM concurren diferentes jurisdicciones poltico-administrativas,
como son la Federacin, el DDF con sus delegaciones polticas y el Estado de
Mxico con sus municipios conurbados. Esto implica una compleja coordinacin
entre los gobiernos mencionados para obtener decisiones conjuntas y coherentes.
Es necesario seguir mejorando dicha coordinacin.
Al asumir el gobierno federal el papel rector en materia de conurbacin, sus
primeras acciones se orientaror. hacia la creacin de organismos tcnicos encargados de proponer acciones inherentes a las conurbaciones del pas. As, en 1976

267
se cre la Comisin de Conurbacin del Centro del Pas y en 1985 apareci el
Programa de Desarrollo de la ZMCM y Regin Centro.
El mayor problema que enfrentan los centros de poblacin conurbados es
el control de su crecimiento y desarrollo, para lo cual es indispensable regularizar
la tenencia de la tierra, defendiendo las reas habitables, las de equipamiento y la
reserva territorial. Uno de los elementos centrales para la solucin de los problemas
del suelo irregular consiste en las reformas al artculo 27 constitucional de 1992.
Una vez que se haya delimitado la zona urbana permitida, la administracin
metropolitana deber estar en condiciones de definir la periferia, para impedir que
en los terrenos aledaos y limtrofes se asienten zonas irregulares.
Las acciones que deben instrumentarse bajo una perspectiva de administracin metropolitana, no slo para la Ciudad de Mxico, sino para el conjunto de
conurbaciones que existen en el pas, se debern centrar en por lo menos 10
puntos'i'".
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)

Mejorar los servicios pblicos


Incrementar la oferta de suelo y vivienda en lugares previstos
Impedir el establecimiento de zonas urbanas irregulares y en
particular en sitios inadecuados para la habitacin humana
propiciar un aumento general de la productividad
Fomentar la participacin ciudadana
Evitar el deterioro del medio ambiente
Lograr una mayor equidad en la inversin y acciones
Apoyar el ordenamiento Y regulacin metropolitana
Vigilar estrictamente el uso del suelo
Dar atencin especial a los grupos populares

Los lmites a la expansin de la Ciudad de Mxico se pueden visualizar bajo


dos perspectivas de anlisis complementarias: por un lado, existen lmites fsicos
al crecimiento, determinados por barreras naturales que no podrn ser rebasadas
fcilmente, as como barreras tecnolgicas Y constructivas en las redes de agua
potable, pendientes y medio ambiente. El franquear estos lmites implica una
reconsideracin del estilo de planeacin bajo el enfoque de teora de los umbrales
y la nece'sidad de invertir grandes montos financieros.
130 Tllez Senz, Javier. "Concentracin Y crecimiento de la zona metropolitana de la ciudad de Mxico". En: Delgadillo
Macias, Javier y Torres Torres, Felipe (comps.). El desarrollo regional en Mxico: teora y prctica. Instituto de
Investigaciones Sociales de la UNAM, Mxico: 1992, p. 227.

268
Por otro lado, existen mecanismos que permiten refuncionalizar el subsistema urbano de la regin centro, a fin de controlar el crecimiento de la Ciudad de
Mxico y promover el desarrollo en ciudades alternativas. Tal refuncionalizacin es
posible con la construccin de sistemas de transporte y comunicaciones: trenes
elctricos, trenes radiales, helicpteros, carreteras radiales. Lo anterior implica la
consolidacin de un sistema territorial de corte megalopolitano.

3.5
Participacin sectorial
en el mbito
metropolitano y regional
os diferentes elementos que forman parte de la estructura metropolitana de la
Ciudad de Mxico han sido examinados desde diferentes perspectivas analticas siendo los enfoques ms relevantes los de la economa, sociologa, planeacin
y administracin pblica.

La participacin del Estado en la gestin de los servicios pblicos urbanos


se ha caracterizado por la tendencia a la nacionalizacin o estatizacin desde hace
unas dcadas, mientras que en los ltimos aos dicha situacin parece revertirse.
Actualmente, se buscan nuevas frmulas de gestin que implican novedosas
articulaciones entre lo pblico y lo privado y propuestas por parte de instituciones
u organismos no lucrativos.
Estas nuevas alternativas buscan reducir la carga fiscal del Estado, la cual
tiene su origen en la contradiccin existente entre la creciente demanda de servicios
y la imposibilidad de grandes sectores de la poblacin para pagar los costos de los
mtsrnos!".
131 Schteingart, Martha y D'Andrea, Luciano (comps.). Servicios urbanos, gestin local y medio ambiente. El Colegio
de Mxico. Mxico: 199f, pp. 73-75.

270
Otro aspecto relacionado con los servicios pblicos se refiere a la gestin
local, es decir, a la necesidad de aumentar las facultades y potencialidades de los
gobiernos locales (delegacionales y municipales) en lo que concierne a la provisin
de los servicios. En el contexto de diversificacin social y tecnolgica creciente, la
centralizacin resulta ineficiente. Las decisiones tomadas por los gobiernos locales
reflejan mejor las r.ecesidades y preferencias sociales por los servicios.
La problemtica ambiental de las ciudades se genera en gran medida a partir
de la vivienda, o bien, en servicios como el transporte, aprovisionamiento de agua,
drenaje y recoleccin de residuos. Desde el punto de vista ambiental, la ciudad es
el lugar donde se evacuan residuos de distinto tipo que afectan el aire, agua y tierra
de un centro urbano y su entorno. Por lo anterior, la forma como se producen y
gestionan los servicios pblicos, desde distintos niveles de administracin, tiene
significativas implicaciones en el medio ambiente.
La relacin entre servicios urbanos y medio ambiente no implica una
perspectiva de anlisis independiente de la tratada por la economa o la sociologa.
El hecho de que el transporte urbano sea contaminante no es independiente de la
forma como se produce y gestiona el servicio; de quienes son los agentes que
intervienen en el proceso y como participa el Estado.
Por otro lado, la desigual distribucin de los servicios urbanos a lo largo de
la trama metropolitana, vinculada a la forma de apropiacin del espacio por parte
de los distintos grupos sociales, implica tambin diferencias ambientales. Existe
una estrecha vinculacin entre la divisin funcional y social del espacio y las formas
en que se distribuye el consumo energtico y la contaminacin ambiental.
La participacin sectorial es tambin una participacin intergubernamental
en la que intervienen diversas instituciones del gobierno y la administracin, que
adems deben contar con mecanismos de concertacin, coordinacin y delegacin
especfica de funciones. Los gobiernos locales se encargan de la autoridad poltica,
dedicada: a sus funciones directivas, vigilantes y de justicia; mientras que la
administracin de los servicios pblicos atae a la capacidad tcnica y financiera
para proveerlos a la poblacin.
A continuacin se pasar revista a los principales componentes estructurales del desarrollo urbano, tanto de la ZMCM, como de la regin centro en su
conjunto.

271

Acciones en materia habitacional


El conjunto de problemas socioeconmicos de la vivienda en la regin centro y la
Ciudad de Mxico es la expresin del desarrollo global del pas, caracterizado por
su tendencia a la concentracin sobre dicho territorio, con fuertes desequilibrios en
la distribucin del ingreso en su interior y amplias prcticas de autoconstruccin
por parte de los grupos sociales menos favorecidos.
La Ciudad de Mxico, como otras tantas ciudades del pas, se ha expandido
ocupando diferentes tipos de tenencia de la tierra rural y entremezclando
diferentes submercados habitacionales. Para el caso del Distrito Federal,
el crecimiento de la mancha urbana se ha producido en un 50% sobre
terrenos de propiedad privada y el 50% restante en terrenos de propiedad
de ncleos rurales. Por su parte, el desarrollo urbano de los municipios
conurbados se ha dado en una cuarta parte sobre suelo propiedad del
Estado (producto de la desecacin del lago de Texcoco), otra cuarta parte
en propiedad privada y la mitad restante en predios rurales 132.
Los municipios de Tlalnepantla, Tultitln y Cuautitln Izcalli se han urbanizado preferentemente sobre suelos ejidales; Ecatepec y Chimalhuacn en comunales; las tierras estatales se han abierto en Ecatepec y Nezahualcyotl y
finalmente, Atizapn y Cuautitln Izcalli muestran la mayor expansin sobre terrenos privados.
Las modalidades que se han generado en la oferta de suelo para uso
habitacional en la Ciudad de Mxico se ha caracterizado por dos submercados:
a)

el que se da en el marco de la legalidad y se conforma por la


produccin de vivienda individual en subdivisiones autorizadas y la
produccin en serie -privada o estatal- de unidades habitacionales
y fraccionamientos; y

b)

el que no cumple con la legislacin vigente y que tiene lugar preponderantemente en las reas perifricas del espacio metropolitano, a
partir de invasiones y fraccionamientos clandestinos.

132 Schteingart, Martha. Los productores del espacio habitable. Estado, empresa y sociedad en la ciudad de Mxico.
El Colegio de Mxico, Mxico: 1989, pp. 32-37.

272
El mercado de suelo legal se organiza dentro de un marco jurdico bien
definido. Para el caso de Distrito Federal, la Ley de Desarrollo Urbano, en su
captulo 111, expresa los mecanismos y pagos a efectuar para fraccionar, fusionar,
subdividir y relotificar el suelo apto al crecimiento urbano. Cabe destacar que la
aprobacin depende, adems, de lo dispuesto por los planes parciales de desarrollo existentes en cada delegacin. Dichos planes contienen la normatividad y los
usos permitidos para la construccin de bienes inmuebles.
En el Estado de Mxico, el mercado legal se sustenta en la Ley de
Fraccionamientos, la Ley de Desarrollo Urbano y la Ley Estatal de Asentamientos
Humanos. En ellas se especifican las obligaciones normativas, tecnolgicas y de
imagen urbana que deben guardar las construcciones.
La vivienda construida por el sector privado se apoya en financiamientos
de la banca privada y las instituciones inmobiliarias, provocando una fuerte ocupacin de los recursos monetarios de las clases media y alta, al destinarlos al pago
de intereses. En ltimas fechas, los bancos ms grandes, recientemente reprivatizados, se han ocupado de retomar prcticas anteriores para el financiamiento
individual a largo plazo. La promocin privada ha mostrado cada vez menor inters
en la oferta de vivienda en arrendamiento, debido a las cargas fiscales y la
normatividad jurdica que afecta a sus intereses.
De acuerdo a la capacidad de pago de los demandantes, los fraccionamientos privados se dividen en campestres, residenciales, social progresivo y popular.
Estos ltimos han sido los de mayor utilizacin de suelo y se concentran en
Ecatepec, Naucalpan, Tlalnepantla y Cuautitln Izcalli.
La vivienda construida por el sector pblico es financiada principalmente
por los siguientes organismos encargados de la construccin de la llamada vivienda
de inters social:

1.

Independientes o con fondos de vivienda provenientes de aportacin


patronal, como INFONAVIT, FOVISSSTE y FOVIMI.

2.

Banca pblica y privada con apoyo de FOVI-FOGA y BANOBRAS.

3.

Recursos combinados, fiscales y de la banca privada, como INDECO


y CODEUR.

273
4.

Aportaciones especficas de empresas paraestatales como Ferrocarriles, eFE y PEMEX.

5.

Organismos que operan en el mbito estatal como el Instituto AURIS.

Las unidades habitacionales promovidas por el Estado se han localizado


preferentemente en las delegaciones del Distrito Federal, particularmente
en Gustavo A. Madero, Iztacalco e Iztapalapa, mientras que los fraccionamientos han proliferado en los municipios conurbados, La prctica de estos
ltimos determin, en buena medida, la expansin metropolitana de los
sesenta y setenta.
El mercado de suelo ilegal ocurrido en la Ciudad de Mxico se divide en dos
grandes grupos: las invasiones, u ocupacin directa del suelo, dando lugar a
colonias de paracaidistas; y la ocupacin a travs de un propietario reconocido,
originando fraccionamientos clandestinos o irregulares.
Las invasiones de tierra tuvieron auge en los cuarenta, pero han disminuido
considerablemente. Los fraccionamientos clandestinos son cuantitativamente ms
numerosos, se asientan sobre suelo ejidal o comunal y disfrutan de mayor seguridad que las primeras, ya que las autoridades han sido ms tolerantes; sin embargo,
ello no implica la ausencia de situaciones de violencia y represin.
Uno de los objetivos centrales del PND 1989-1994 consiste en el mejoramiento productivo del nivel de vida de la poblacin. Para ello, la vivienda es
identificada como elemento fundamental del bienestar colectivo. Del Plan Nacional,
se ha derivado el Programa Nacional de Vivienda, instrumento principal de la
poltica sectorial en la materia y que se apega a los lineamientos de la Ley Federal
de Vivienda. El Programa Nacional incorpora las metas y acciones que los organismos financieros de vivienda tienen previstos en el mediano plazo.
La estrategia habltaconal contempla 11 lneas, de las cuales sobresalen:
a) coordinacin institucional;

b) autoconstruccin;

e) vivienda en arrendamiento;

d) normas y tecnologa y

e) simplificacin administrativa.

274
Ante el redimensionamiento del sector pblico, las lneas de coordinacin
interinstitucional se enmarcan en las siguientes relaciones:
1.

El FONHAPO se encuentra sectorizado a la SEDESOL y contina


con su promocin de vivienda por autoconstruccin.

2.

El FOVISSSTE se encuentra sectorizado a la Secretara de Salud y


su promocin habitacional se sigue orientando al sector burocrtico
de la sociedad.

3.

El INFONAVIT no guarda relacin sectorial; las aportaciones patronales se integran al Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) y
desaparece su funcin de gestionar la produccin directa de vivienda.
Ahora slo actuar como institucin de financiamiento individual.

4.

PEMEX y CFE estn coordinados sectorialmente a la Secretara de


Energa, Minas e Industria Paraestatal, y su promocin habitacional
ser normada por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal y sus recursos disponibles.

5.

El FOVIMI se coordina con la Secretara de la Defensa Nacional,


manteniendo su estructura y funcionamiento.

6.

Los organismos estatales de vivienda, como AURIS en el Estado de


Mxico, dependen de los gobiernos de los estados.

7.

El DDF cuenta con el FIVIDESU para la promocin habitacional en


el Distrito Federal de acciones por autoconstruccin.

En apoyo a las prioridades territoriales y la poltica de descentralizacin, la


estrategia territorial menciona que se deber canalizar un 85% de los
recursos de vivienda fuera de las tres grandes zonas metropolitanas del
pas, Lo anterior indica que para la Ciudad de Mxico, la gestin pblica
de vivienda se reducir a las acciones del FIVIDESU y aquellos financiamientos que logren obtener las familias por separado.
La produccin habitacional en la Ciudad de Mxico deber incorporar
aspectos globales de poltica urbana y se deber avanzar en la conformacin de
instancias de administracin metropolitana, a fin de coordinar ms eficazmente las
acciones. En este contexto, la primera reunin interparlamentaria entre la Asamblea

275
de Representantes del Distrito Federal y el Congreso Local Mexiquense destac
el impulso a las polticas de redensificacin y uso de baldos para aprovechar al
mximo la infraestructura existente; apoyar a la iniciativa social como promotora
de la vivienda popular y la bsqueda de nuevos esquemas de financiamiento, tanto
pblicos como privados.

Servicios urbanos y gestin social


Los servicios urbanos son de carcter pblico porque el acceso a ellos implica un
consumo colectivo que responde a necesidades compartidas por la totalidad de los
ciudadanos y cuya satisfaccin es garantizada por el ejercicio del gobierno a sus
distintos niveles. El artculo 115 constitucional le asigna al municipio la responsabilidad de otorgar los servicios pblicos indispensables; mientras que la Ley
Orgnica del DDF se otorga la competencia de gestionar los servicios pblicos
requeridos por los ciudadanos capitalinos.
El marco jurdico anterior determina que la gestin primaria y general de los
servicios pblicos recae en el Estado. Sin embargo, las normas especficas
instrumentadas han permitido identificar cinco alternativas bsicas 133:

a)

La gestin puede ser pblica o privada, quedando normalmente


retenidas a la primera las funciones de planeacin y regulacin.

b)

Puede efectuarse en condiciones de concurrencia o monopolio. En


el primer caso, diversas organizaciones ofrecen el mismo servicio
para mbitos territoriales distintos; mientras que en el segundo existe
solo un rgano (los telfonos pblicos proporcionados por Telfonos
de Mxico, es un ejemplo).

e)

En trminos de competencia, la gestin puede ser centralizada o


descentralizada. El suministro de agua potable puede ser gestionado por una oficina regidora del ayuntamiento, o por un organismo
descentralizado del gobierno estatal o municipal creado ex profeso.

133 Duhau, Emilio. "Gestin de los servicios urbanos en Mxico: alternativas y tenaeocies'. En: Schteingart, Martha y
D'Andrea, Luciano. Op. cit. pp. 84-85.

276
d)

La gestin puede orientarse partiendo del supuesto de que la prestacin del servicio implicar una operacin deficitaria o autofinanciable. En este punto, los crditos que otorga BANOBRAS deben
destinarse a obras y servicios pblicos autofinanciables, es decir,
para una demanda solvente. Los deficitarios se pactan en los convenios de desarrollo social y programas federal y estatal de inversin
pblica.

e)

La gestin puede ser heternoma respecto de los usuarios o


puede incorporar diversos grados de autogestin. Uno de los
mecanismos bsicos del PRONASOL consiste en la solucin de
problemas por servicios pblicos a partir de la incorporacin de la
comunidad a las tareas tanto productivas, como de autogestin.

La prestacin de los servicios urbanos bsicos en el pas se ha acotado bajo


dos parmetros: por un lado, el aumento o sostenimiento de la cobertura y por el
otro, la atencin a la poblacin creciente de bajos recursos. El nivel de equipamiento
de servicios pblicos en las localidades es uno de los principales factores que
determinan su jerarqua y permiten estructurar la estrategia de ordenacin del
territorio bajo el principio de sistema de ciudades.
La Ciudad de Mxico es el centro articulador o lugar central de primer orden
de todo el sistema urbano nacional. Su influencia trasciende los lmites de la regin
centro para hacer de sta un nodo nacional de servicios especializados. Esto ha
provocado que las otras ciudades de la regin centro no puedan competir en
cantidad y calidad de sus servicios urbanos disponibles. Lo anterior debilita el actual
subsistema urbano regional.
Debido al nivel actual de equipamiento urbano de las capitales estatales de
la regin centro y su relativa cercana con la Ciudad de Mxico, la influencia de
dichas Ciudades no rebasa sus respectivos lmites estatales, con excepcin de la
ciudad de Puebla, que funciona como centro articulador regional.
Uno de los elementos principales que determinan el nivel de acceso a los
servicios pblicos por parte de la poblacin, lo constituyen el agua potable y
alcantarillado. Para 1990, el 79.4% y 63.6% de las viviendas del pas contaban con
estos servicios respectivamente. Cabe destacar que en ambos casos elDistrito
Federal es la entidad con mayor cobertura, y la Ciudad de Mxico es la de mayor
dotacin de todo el sistema urbano nacional.

277
La Comisin Nacional del Agua (CNA), rgano dependiente de la Secretara
de Agricultra y Recursos Hidrulicos, se cre en 1989 con el propsito de atender
las prioridades de la poltica en materia hidrulica; agilizar la administracin del
recurso; facilitar la coordinacin entre dependencias a nivel federal, estatal y
municipal; ampliar esquemas ae descentralizacin y fortalecer mecanismos de
concertacin tal y como se plantea en el PND y el Programa Nacional de Agua
Potable y Alcantarillado.
En base a lo anterior, la CNA es el rgano rector del Ejecutivo federal
encargado de los recursos hidrulicos con que cuenta la nacin. Los rganos
estatales, como la Comisin Estatal de Aguas y Saneamiento del Estado de Mxico,
tienen como funcin coordinarse con la CNA y el gobierno estatal para explorar y
explotar los recursos acuferos necesarios. La SEDESOL es la responsable de
elaborar dictmenes sobre impacto ambiental de la explotacin del agua, tratamiento de desechos lquidos y verificacin de la congruencia de las acciones con los
planes de desarrollo urbano.
Finalmente, el ayuntamiento o los organismos intermunicipales se encargan
del tendido de redes y operacin global del sistema. Para lo anterior, BANOBRAS,
en sus crditos normales o a travs del Fondo Financiero para Agua Potable y
Alcantarillado (FIFAPA), tiene la funcin de ejercer la administracin y control
general de los recursos que forman el financiamiento total del programa.
Entre los principales problemas que impiden la integracin de una infraestructura hidrulica adecuada para la regin centro, se pueden enumerar los
siguientes 134.
1)

La altitud de las ciudades de Mxico (2,240 metros sobre el nivel del


mar), Puebla (2,150), Toluca (2,650), Pachuca (2,400) y Tlaxcala
(2,230) dificultan su abastecimiento de agua, ya que los grandes
recursos acuferos del pas se encuentran por debajo de la cota de
los 500 m. Esto crea la necesidad de hacer grandes y costosas obras
de ingeniera, como el sistema Cutzamala.

2)

La ubicacin de la ZMCM en la cuenca del Valle de Mxico hace


necesaria costosas obras de drenaje para eliminar las aguas negras
de la ciudad; la creacin de lagunas de regulacin en las delegacio-

134 Comisin de'Conurbacin del Centro del Pas. Plan de ordenacin de la zona de conurbacln del centro del pafs.
Mxico: 1981. p. 15.

278
nes Tlahuac y Xochimilco y el bombeo de dichas aguas a otras
cuencas.
3)

Los altos costos de la introduccin y extraccin del agua en la ZMCM,


se ven aumentados debido a la escasa infraestructura para el tratamiento de aguas contaminadas que permita reutilizar dicha agua.

4)

La falta de distribucin coordinada del agua provoca dficit de dotacin tanto al interior de la ZMCM, como entre sta y el sistema urbano
regional, particularmente Pachuca y Toluca. Al este y sureste de la
Ciudad de Mxico se tienen severas deficiencias por el hecho de
carecer de redes troncales de distribucin, mientras que en el poniente existen colonias con dotaciones mayores a los 600 litros/habitante/da (La norma de dotacin de los planes de desarrollo urbano
mencionan 200 litros para zonas hmedas; 250 para templadas y 300
para secas).

5)

La concurrencia de las jurisdicciones poltico-administrativas del Distrito Federal y Estado de Mxico conlleva a una compleja problemtica en las tareas de coordinacin entre los gobiernos, as como la
falta de enfoques unitarios y coherentes en las funciones de gestin
y concertacin social que realizan cada una de las autoridades.

Es necesario establecer zonas de reserva ecolgica con el objeto de


contribuir a la recarga de los mantos acuferos e impulsar la formacin de empresas
pblicas o privadas que se responsabilicen del tratamiento y reciclamiento de aguas
residuales. Por otro lado, la recaudacin por concepto del pago del servicio se ha
mantenido entre un 25 y 30% del ingreso potencial; los derechos que se cobran no
cubren costos de operacin y existen precios diferenciales entre el Distrito Federal
y municipios conurbados. Se deben cobrar tarifas similares e instrumentar programasque desalienten el uso excesivo del lquido.

Transporte urbano y efectos ambientales


El sistema de transporte es una actividad indispensable en las zonas urbanas y se
relaciona estrechamente con las actividades de la poblacin. Su afluencia, congestionamiento y problemtica colateral surge del propio desequilibrio entre la zonifi-

279
cacin por usos del suelo del tejido urbano y las necesidades de movimiento por
parte de bienes y personas. La consecuencia ms visible de una relacin inadecuada de los sistemas de transporte dentro del ecosistema de la ciudad, es la
contaminacin ambiental.
El problema del transporte en las ciudades mexicanas, y particularmente
en la Ciudad de Mxico, se deriva del patrn de crecimiento de las reas
urbanas; la organizacin espacial de usos y actividades y las soluciones
tcnicas que han Coadyuvado a paliar, aunque no a resolver en definitiva,
los sntomas ms agudos del problema. Para atender la demanda de
transporte, se han desarrollado diversos modos de transporte, tanto pblicos como privados.
A continuacin se pasar revista sobre las caractersticas ms relevantes
del transporte urbano de la Ciudad de Mxico:
a)

La cantidad de vehculos en circulacin ha presentado el siguiente


crecimiento: en 1950,74,327; en 1970, 717,672; en 1980,1'869,808
Y 2'018,346 para 1985. Lo anterior indica que la tasa de crecimiento
en el parque vehicular de la metrpoli estuvo muy por encima de la
demogrfica en la dcada de los setenta, mientras que en los
primeros aos de los ochenta observ una fuerte contraccin, producto de la disminucin del ingreso real de la poblacin. No obstante,
la Ciudad de Mxico se caracteriza por tener el mayor ndice de
vehculos por cada 1,000 habitantes dentro del sistema urbano
nacional.

La Ciudad de Mxico ha sido el principal mercado de consumo para la


industria automotriz del pas, yen buena medida esto explica el patrn concentrado
de localizacin de dicha industria hacia la regin centro, observando en la dcada
de los ochenta una cierta descentralizacin a entidades como Aguascalientes,
Sonora y Chihuahua.
b)

La red vial de la Ciudad de Mxico se conforma por una gran cantidad


de vas y arterias, entre las que destacan el Viaducto Miguel Ale!". .n
(14.2 km), Calzada de Tlalpan (12.6 km), Anillo Perifrico (42.3 km),
el Circuito Interior (24.4 km) y vas radiales (16.6 km). Todas estas
vialidades son continuas o de acceso controlado a las que se aaden
los 270.3 km de ejes viales. Dichos ejes fueron inaugurados en su

280
primer etapa en junio de 1979, con la finalidad de ofrecer una
estructura vial continua de corte ortogonal. La primera etapa const
de 15 ejes viales con una extensin de 133 km, a un costo de 8 mil
321 millones de pesos (a precios de 1979) 135. La vialidad de la ciudad
representa poco ms de una cuarta parte del rea urbana total.
e)

Uno de los aspectos ms relevantes en el anlisis de la situacin y


problemtica del transporte se refiere al determinar la cantidad de
viajes que se realizan, as como su distribucin entre los modos de
transporte 136.

En 1972, los viajes totales diarios en la Ciudad de Mxico sumaron 11.1


millones, de los cuales 10.7% se efectuaron en transporte privado y 89.3% en
pblico. El transporte pblico ms importante era el de los autobuses, constituido
por un sistema de 20 lneas de permisionarios ms la Ruta 100, el cual concentraba
la mitad de los viajes totales. En el metro se realizaban el 10.3% de los viajes y las
peseras participaban tan solo con el 3.3%.
Para 1983, los viajes totales al da se incrementaron a 22.4 millones. El
crecimiento del consumo de vehculos particulares en la dcada de los setenta se
manifest en la distribucin modal de los viajes, ya que para este ao los privados
representaron 19.5%, contra 80.5% de los pblicos. Las ampliaciones del metro y
la estatizacin del sistema de autobuses urbanos propiciaron importantes cambios
en su participacin: el primero movi al 29.1% de los viajes, mientras que el
segundo cay a 26.0%. El metro se consolid como el modo de transporte pblico
por excelencia. El porcentaje de las peseras tambin se increment, pasando a
8.2%.
Finalmente, para 1989 los viajes totales diarios se estimaron en 26 millones.
Los efectos de la crisis y la puesta en marcha del programa "Hoy no circula", se
manifestaron en una reduccin de los viajes privados, 14.2%, y 85.8% de los
pblicos. La participacin del metro y la Ruta 100 disminuy en relacin a 1983 y
el sistema que cobr auge fue el de los taxis colectivos o peseras. Estos tres modos
pblicos movilizaban prcticamente la misma cantidad de pasajeros y concentraban dos terceras partes de los desplazamientos totales.
135 El Gobierno mexicano. Mxico: junio de 1979.
136 Islas, Victor. "El transporte urbano y sus efectos ambientales', En: Schteingart, Martha y D'Andrea, Luciano. Op. cit. pp.
109-113.

281
Grfica 3.5
Viajes-persona-da en la Ciudad de Mxico, 1972-1989

MILLONES DE VIAJES-PERSONA-DIA

30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0 -lL-.-L.==;:==.......JL_ _J...................-......,-........-....--J"-----L---...........,--.......lL
1989

1983

1972

EJ

METRO

AUTOBUS

PARTICULAR

1<1

OTROS

PESERAS

De los datos anteriores se destacan las siguientes conclusiones:


_ Predomina el uso del transporte pblico frente al privado, no obstante
que la planta vehicular del segundo representa ms del 80% de los
automotores de la ciudad.
_ El nico modo de transporte no motorizado, la bicicleta, tiene una
participacin mnima (0.4% en 1983); los modos no contaminantes
(metro, trolebs, tranva y bicicleta) apenas realizan una tercera parte
de los viajes.
_ Existe una diversidad de modos de transporte, por lo que no hay un
predominio absoluto de alguno de ellos, pero los taxis colectivos han
observado el mayor desarrollo en cuanto a cobertura y viajes.
d)

A pesar del gran tamao de la Ciudad de Mxico, la estructura en el


origen y destino de los viajes se caracteriza por su tendencia a la

282
concentracin en torno al anillo central del rea metropolitana. Segn
datos de 1983, en los distritos Zcalo, Zona Rosa y Merced se
iniciaban o terminaban ms del 20% de los viajes totales de la ciudad
de Mxico 137.
e)

La prctica de la planificacin urbana ha considerado en aos recientes a la vialidad primaria y al transporte masivo. Los corredores
urbanos fundamentados en el metro para el Distrito Federal y el
esquema vial de la doble hache y sistemas de transporte troncal para
los municipios conurbados, son importantes evidencias de esta ocupacin. El plan director del Distrito Federal designa un papel fundamental al transporte para la consolidacin de centros, subcentros y
corredores urbanos; en el caso de los municipios metropolitanos, una
de las primeras acciones de coordinacin conjunta se obtuvo precisamente a travs de la creacin de un consejo de transporte metropolitano.

Existen complejas causas estructurales que determinan el divorcio entre la


planeacin del transporte y sus correlatos sectoriales. Sin lugar a dudas, se
lograran niveles mucho ms elevados de eficacia utilizando enfoques globales y
planeacin efectivamente integral. Es recomendable iniciar los trabajos para la
construccin de lneas del metro que unan al anillo central con los municipios
conurbados, as como estudios de factibilidad para diversificar los modos de
transporte y redes viales entre dichos municipios.
f)

La regin centro del pas cuenta con una buena red de vas terrestres
y modos de transporte que supera a la media nacional. La rpida
movilizacin de bienes y personas representa un elemento primordial
en las actividades de transportacin, lo cual provoca el uso intensivo
de la red de caminos en un radio de 200 km alrededor de la Ciudad
de Mxico.

Debido a que la red de carreteras fue creciendo en forma radial a partir de


la Ciudad de Mxico, en la actualidad es casi obligatorio el cruce por ella de toda
la carga y personas cuyo origen y destino est fuera de ella. Adicionalmente, la
falta de acciones congruentes y coordinadas en relacin a la planeacin ha
propiciado falta de continuidad vial con los problemas subsecuentes en la fluidez
del transporte.
137 Departamento del Distrito Federal. Op. cit. p. 66.

283
La calidad del aire en la Ciudad de Mxico est vinculada con los siguientes
elementos: a) volumen de combustibles consumidos; b) calidad y tipo de
combustibles; c) tipo, estado y operacin de los procesos industriales y de
combustin; d) tecnologas de control de emisiones; e) cubierta vegetal y
composicin de suelos; f) ubicacin y condiciones meteorolgicas del valle
de Mxico y g) interaccin entre los diferentes contaminantes 138.
El transporte contamina la atmsfera, litosfera e hidrsfera. Sin embargo, la
mayor atencin se centra en la contaminacin atmosfrica por ser la ms notoria
y con los efectos ms palpables sobre la poblacin. El transporte genera 3.3
millones de contaminantes al ao, el 76.6% del total de emisiones de la metrpoli,
y es el principal responsable de la emisin del monxido de carbono, de los xidos
de nitrgeno y del ozono. La dispersin y transformacin de los contaminantes en
la atmsfera se ve favorecida -o Iimitada- por los efectos del clima, as como por
las condiciones orogrficas y de altitud del Valle de Mxico.
Las acciones que se han instrumentado en la Ciudad de Mxico para reducir
o controlar la contaminacin ambiental, se han centrado en medidas para el control
de emisiones. La primera de ellas ocurri en 1970 cuando se concertaron acciones
entre el DDF, PEMEX y la Unin de Permisionarios, que permiti la sustitucin de
autobuses con motor a gasolina por los llamados "delfines", con motor a diesel,
Con la creacin en 1972 de la Subsecretara de Mejoramiento del Ambiente, el
gobierno federal inici las actividades de prevencin y control de la contaminacin
en el Valle de Mxico y se instaur la primera red de medicin de contaminantes
atmosfricos.
La primera medida que se tom a gran escala para el control de emisiones
contaminantes del transporte, fue la verificacin obligatoria iniciada en 1989. A ella
se le anex el programa "Hoy no circula" y diversos mecanismos para el control de
las fuentes fijas. Los resultados indican una ligera reduccin de la emisin de
contaminantes, pero tambin una gran vulnerabilidad del medio ambiente ante
situaciones poco favorables para la dispersin de contaminantes.
La preocupacin creciente de los problemas ambientales del Valle de
Mxico originaron la formulacin del Programa Integral Contra la Contaminacin
Atmosfrica de la ZMCM, presentado en octubre de 1990.
138 Ojeda Mestre, Ramn. "La contaminacin atmosfrica en la ciudad de Mxico". En: Bassols, Angel (et. al.) Op. cit. p.
164.

284
Aun cuando se han realizado esfuerzos significativos para revertir el deterioro ambiental, la Primera Reunin Interparlamentaria concluy que los gobiernos
del DDF y Estado de Mxico estn lejos de responder a la magnitud del problema.
Por ello, se propone redoblar esfuerzos, canalizar mayor cantidad de recursos
econmicos y fortalecer la coordinacin. Tambin se recomienda realizar un
diagnstico y evaluacin de las medidas adoptadas en el programa anticontaminante, as como fortalecer la participacin de la sociedad civil en el diseo de
programas y campaas para recuperar el medio ambiente.
En vista que el transporte pblico resulta la mejor opcin para el desplazamiento masivo de personas, es necesario que las polticas de transporte se
concentren en las medidas tendientes a evitar el congestionamiento, practicar
tecnologas anticontaminantes (que ya se disean en el pas) y mejorar la coordinacin de los transportes.

3.6
Finanzas pblicas
y asignacin de recursos
P

ara cumplir con las funciones de tipo poltico, econmico y social, el Estado
realiza una serie de actividades administrativas que le permitan obtener recursos, organizarlos y aplicarlos eficientemente. La hacienda pblica consiste en los
medios por los que el Estado se procura y utiliza los recursos monetarios necesarios
para la cobertura de los gastos. Las finanzas pblicas se inscriben y forman parte
de la poltica econmica nacional y se han convertido en la piedra angular de la
estrategia de desarrollo.
La administracin de la hacienda pblica requiere cumplir con una serie de
leyes, convenios y mecanismos administrativos que regulan las relaciones fiscales
y financieras entre los gobiernos federal, estatal y municipal. Este conjunto de
ordenamientos constitucionales y legales de orden federal y estatal, y las reglamentaciones propias de cada municipio conforman el marco normativo de la
hacienda pblica. Para el caso mexicano, existen las finanzas pblicas federales,
estatales y municipales.

286

Finanzas pblicas federales


Las finanzas pblicas del gobierno federal se dividen en ingresos pblicos y gasto
pblico. Los ingresos son la cantidad monetaria que el Estado percibe o se hace
llegar, mientras el gasto es dinero invertido o devengado para el cumplimiento de
las funciones propias del Estado. Los ingresos y gasto responden a lineamientos
de poltica econmica y se norman jurdicamente por el derecho financiero del pas.
Ingresos Federales:
1.
2.
3.
4.
5.
1.

Impuestos
Derechos
Productos
Aprovechamientos
Accesorios

Los impuestos son cantidades monetarias que se perciben de las


personas fsicas o morales en su calidad de causantes. Estos impuestos se determinan segn las leyes impositivas de la Federacin. Los
impuestos representan el elemento central de los ingresos pblicos,
de ah que stos se dividan en ingresos tributarios y no tributarios.

,El desarrollo de los impuestos est reglamentado por la poltica fiscal, la cual
junto con la monetaria establecen los elementos centrales de la macroeconoma y
poltica econmica nacional. La finalidad de la poltica fiscal son motivos estrictamente financieros (contribucin al financiamiento del gasto pblico), o no financieros (redistribucin del ingreso).
Los impuestos que percibe la federacin se clasifican en cuatro tipos:
a)

Impuestos directos. Son aquellos donde el contribuyente paga al fisco


en forma personal. Dichos impuestos se dividen en:
-

Impuesto sobre la renta


Impuesto a nminas
Adquisicin de inmuebles
Obtencin de permisos

287
b)

Impuestos indirectos. En este caso, el contribuyente resta los impuestos de sus ingresos cuando consume bienes o servicios cuyo precio
ya incluye al impuesto:

- Impuesto al valor agregado (IVA)


- Impuesto a las exportaciones e importaciones

c)

Impuestos patrimoniales. Son producto de la posesin de bienes y


capital fijo por parte de personas fsicas y morales:

d)

Autos nuevos
Tenencia o uso de vehculos
Activos de la empresa
Propiedad raz

Impuestos especiales a la produccin y servicios. Son cargas impositivas adicionales para determinados bienes como la venta de gasolina, tabaco, alcohol, telfonos, cerveza, seguros, aguas envasadas
y energa elctrica. Se crearon en 1981 y se aplican de manera similar
aIIVA.

En 1980, los ingresos tributarios ascendieron a 88 billones de pesos (a


precios constantes de 1991), mientras que para 1990 totalizaron 97 billones de
pesos. Tal aumento fue producto de la expansin recaudatoria de los impuestos
indirectos y especiales, propiciados por la apertura comercial y el ajuste a los
precios de las gasolinas y energa elctrica. Por otro lado, los impuestos directos
y patrimoniales fueron menores en 1990 respecto a 1980, como consecuencia de
la disminucin en los ingresos reales de la poblacin y su menor capacidad
adquisitiva para comprar bienes de consumo duradero (automviles y casas
habitacin). Para 1990, la captacin de ingresos federales va impuestos represent 10.6% del PIS. Asimismo, PEMEX contribuy con el1 0.8% de los impuestos
totales percibidos.

288
Grfica 3.6

Impuestos federales, 1980 y 1990

BILLONES DE PESOS DE 1991

50.011
40.0

44.2

l.

30.0],
20.01

)
10.0

1I

0.0

I!
J1=
1990

1980
_

DIRECTOS

INDIRECTOS

PATRIMONIALES

ESPECIALES

Fuente: Salinas de Gortari, Carlos, Tercer Informe de Gobierno, Anexo. Mxico, 1991, pp. 147-149

2.

Los derechos son contribuciones establecidas en la ley respectiva


por los servicios que presta el Estado -bienes pblicos y medios de
consumo colectivo- y por el uso y aprovechamiento de bienes de
dominio pblico. Se trata de pagos por servicios que jurdicamente
son inherentes al Estado y no de servicios de otra ndole, pues estos
ltimos se contabilizan en el ramo de bienes y servicios ofrecidos por
los organismos y empresas paraestatales.

Los servicios sujetos al cobro de derechos son prestados por la administracin pblica federal, el poder judicial o el usufructo de bienes y recursos cuya
propiedad originaria es la Nacin.

289
Los derechos se dividen en servicios de funciones de derecho pblico y uso
y aprovechamiento de bienes de dominio pblico. En 1980, los derechos ascendieron a 30.6 billones de pesos y en 1990, 33.8 billones (3.7% del PIS). La mayor
parte de los derechos se obtienen por el uso y aprovechamiento de bienes de
dominio pblico, y PEMEX aport en 1990 el 94.4% del total de contribuciones
obtenidas. En otras palabras, los derechos federales son un rengln donde PEMEX
adquiere una participacin muy elevada.
3.

Los productos son contraprestaciones por los servicios que presta


el gobierno en sus funciones de derecho privado, as como por el uso,
aprovechamiento y enajenacin de bienes del Estado bajo la denominacin de dominio privado. Dichas aportaciones son reglamentadas por la Ley Federal de Productos.

Entre 1980 Y 1990, los ingresos percibidos por concepto de productos


aumentaron significativamente: 1.9 contra 6.3 billones de pesos. Prcticamente la
totalidad de los productos se derivan del uso, aprovechamiento y enajenacin de
bienes de dominio privado y para 1990 los productos totales representaban apenas
0.7% del PIS.
4.

Los aprovechamientos son ingresos que el Estado percibe por


funciones de derecho pblico no contabilizadas en el rubro de derechos. Aqu se incluyen ingresos derivados de financiamientos, rezagos, recargos, reintegros a cuenta de impuestos, multas y otras
recuperaciones.

Durante la dcada de los ochenta, los aprovechamientos observaron el


crecimiento relativo ms acelerado, pasando de 1 a 6.7 billones de pesos entre
1980 y 1990 respectivamente. Para este ltimo ao, significaron 0.7% del PIS.
Nueve dcimas partes de los aprovechamientos se obtienen por rezagos, multas
y recargos .
. 5.

A los ingresos anteriores se les aade un quinto denominado accesorios, donde se incorporan recargos y sanciones por servicios o
bienes que no corresponden a funciones de derecho pblico o uso
de dominio pblico. Para 1990, los ingresos accesorios totalizaron
1.5 billones de pesos, equivalentes a 0.2% del PIS.

290
Los ingresos anteriores se denominan ingresos presupuestales del
gobierno federal. Son presupuestales por estar normados por leyes
creadas para tales fines. En 1980, los ingresos presupuestales ascendieron a 122.2 billones de pesos, 15.3% del PIB; aumentando a
145.3 billones para 1990 y 15.8% del PIB.
En la dcada de los ochenta, la evolucin de los ingresos presupuestales
estuvo ntimamente ligada con la dinmica macroeconmica nacional. Por otro
lado, y no obstante la cada sustancial de los ingresos reales de la poblacin, el
ingreso per cpita se mantuvo constante durante la dcada: 1.828 millones de
pesos en 1980 y en 1990, 1,789.
Grfica 3.7

Ingresos presupuestales del gobierno federal, 1980 y 1990


BILLONES DE PESOS DE 1991
120.0
97.0
100.0

88.1

80.0
60.0
40.0
20.0

1.9

0.7

6.7

i.o

0.0
1990

1980

IMPUESTOS
ACCESORIOS

DERECHOS
_

Cj PRODUCTOS

APROVECHAMIENTOS

Fuente: Salinas de Gortari, Carlos, lbki, pp. 147-150.

El Estado obtiene tambin recursos de los bienes y servicios ofrecidos en


sus organismos y empresas paraestatales. Los precios y tarifas de dichos bienes
y servicios se denominan precios pblicos y son regulados por la Comisin
Intersecretarial de Precios y Tarifas de los Bienes y Servicios de la Administracin
Pblica Federal. La evolucin de precios pblicos ha sido para el fortalecimiento
de las empresas y organismos, pero no para el saneamiento de las finanzas
pblicas.

291
A partir de la administracin presidencial de 1982 y que continu con mayor
nfasis en 1988, uno de los objetivos centrales de la reordenacin econmica
consisti en el saneamiento de las finanzas pblicas va su racionalizacin y menor
participacin en actividades productivas. De esta manera, el sector paraestatal de
la economa ha disminuido notablemente, quedando su participacin en sectores
estratgicos y prioritarios.
Los ingresos percibidos por precios y tarifas de bienes y servicios ofrecidos
por el Estado se mantuvieron en los mismos niveles: 85.6 billones de pesos en
1980 y 86.0 en 1990. Los montos anteriores indican que los ingresos por precios
y tarifas representaron 70.0% y 59.1% de los ingresos presupuestales en 1980 y
1990 respectivamente.
PEMEX es la empresa paraestatal ms importante del gobierno federal y la
ms grande del pas. En 1990, sus ingresos totalizaron 30.3 billones de pesos,
siendo la quinta firma petrolera ms grande del mundo y aport 30.9% de los
ingresos totales del Estado, producto de sus ventas, impuestos y derechos.
Grfica 3.8

Ingresos de organismos y empresas parestatales, 1990


PEMEX

30.3

IMSS
eFE
ISSSTE
eONASUPO
AHMSA
FERRONALES
LOTENAL
OTROS
0.0

5.0

10.0
15.0
20.0
25.0
BILLONES DE PESOS DE 1991

Fuente: Salinas de Gortari, Carlos, tbid, pp. 151-153.

30.0

35.0

292
Los ingresos totales del gobierno federal fueron 207.8 billones de pesos en
1980 y 231.3 billones de pesos en 1990. Lo anterior indica una tasa de
crecimiento anual de 1.0%, similar a la registrada por el PIS, pero por abajo
del 2.0% de la poblacional.
El gasto pblico esta representado por el monto de dinero que el Estado
utiliza para sufragar las erogaciones que se originan en el cumplimiento de sus
funciones. El monto global que gasta el Estado se denomina gasto neto devengado
del sector pblico presupuestario o presupuesto de egresos de la federacin. En
el mes de noviembre de cada ao, el secretario de hacienda comparece ante la
Cmara de Diputados para exponer la Ley de Ingresos de la Federacin y el
presupuesto de egresos para el ejercicio inmediato posterior. Despus de su
anlisis, consulta y propuestas de modificaciones, el Congreso de la Unin los
aprueba.
En 1980, el gasto neto devengado sum 252.8 billones de pesos, lo que
implic un dficit de 45 billones de pesos en las finanzas pblicas federales,
equivalente a 5.6% del PIS. Dicho dficit se increment notablemente en 1981,
constituyendo uno de los factores internos que propiciaron la crisis econmica de
principios de la dcada. Las acciones encaminadas desde 1982 al logro del
saneamiento de las finanzas pblicas han tenido xito y para 1990, el gasto sum
246.6 billones de pesos, con un dficit de 15.3 billones de pesos (1.7% del PIS).
En 1992 se obtuvo un supervit en las finanzas pblicas de 0.8% del PIS, situacin
nunca antes registrada en la historia reciente del pas.
Para 1993, el proyecto de presupuesto de egresos asciende a 294 billones
de pesos corrientes (o 294 mil millones de nuevos pesos), representando un alza
nominal de 18% respecto al ejercicio de 1992. El presupuesto incluye incrementos
sustanciales a los recursos destinados al PRONASOL, desarrollo rural, regional,
salud y educacin. Para el resto de los sectores el presupuesto se mantendr
similar al de 1992, pues no se preven cambios sustanciales en sus montos
asignables 139.
El gasto neto devengado del sector pblico tiene las siguientes divisiones:
1.

Gasto primario y servicio de la deuda. El gasto primario corresponde al gasto neto total menos los intereses, comisiones y gasto de la
deuda pblica. En 1980, el gasto primario represent 89.7% del total,

139 La Jornada. 12 de enero de 1993, pp. 26-27.

293
disminuyendo a 66.6% en 1990. Esto indica que para el ltimo ao
en cuestin, de cada peso gastado, una tercera parte se destin al
servicio de la deuda pblica. Una de las piedras angulares en el
saneamiento de las finanzas pblicas de la presente administracin
ha sido la renegociacin de la deuda externa, ocurrida en 1990.

La diferencia entre los ingresos totales y el gasto primario se denomina saldo


primario del gobierno federal. En 1980 era deficitario, mientras que en 1990 se
obtuvo un supervit por 67 billones de pesos.
2.

Gasto programable y no programable. El gasto programable corresponde a las erogaciones realizadas por los rganos de la administracin pblica federal -central, organismos y empresasmientras que el gasto no programable se conforma por las participaciones a estados y municipios; estmulos fiscales; servicio de la deuda
y gastos diversos. La disminucin del gasto pblico ha recado
bsicamente en el gasto programable, el cual cay de 207.5 billones
en 1980, a 107.4 para 1990. El descenso del gasto programable ha
sido consecuencia de la contraccin de su demanda ocupacional y
el deterioro en los ingresos reales de la poblacin econmicamente
activa. El gasto no programable de 1990 lleg a ser casi tan importante como el programable.

Las participaciones conforman una parte del gasto no programable del


gobierno federal y son recursos financieros que se transfieren a estados y
municipios como resultado de compartir la recaudacin de los impuestos
federales. El monto de las participaciones en 1980 fue 17.4 billones de
pesos, incrementandose a 24.7 para 1990 y equivalentes al 10% del gasto
neto devenqado por el gobierno federal.
Dichas participaciones estn normadas por el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal y la Ley de Coordinacin Fiscal. Los estados de Jalisco, Mxico y
Nuevo Len no estn adheridos al sistema nacional, por lo que slo reciben
recursos del fondo general de participaciones.

294
Divisiones del Gasto Programable:
- Por clasificacin de Dependencias
- Por clasificacin Administrativa
- Por clasificacin Sectorial
El gasto por clasificacin de dependencias se divide entre el ejercido en las
dependencias de la administracin pblica central y los organismos y empresas
paraestatales. El recorte presupuestario ha sido ms importante en las dependencias centrales respecto al sector paraestatal.
El gasto programable por clasificacin administrativa se divide en poder
Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Las erogaciones de los poderes legislativo y judicial
son poco significativas, siendo de 775 mil millones de pesos en 1990. Lo anterior
indica que el Poder Ejecutivo ejerci 56.1 % del gasto neto devengado del gobierno
federal.
Finalmente, el gasto programable por clasificacin sectorial se puede dividir
en cinco rubros: a) desarrollo rural y pesca; b) condiciones generales de la
circulacin (comunicaciones y transportes); e) medios de produccin socializados
(abasto, turismo, energticos e industria); d) desarrollo social (educacin, salud,
desarrollo urbano, desarrollo regional y laboral) y e) funciones inherentes del
Estado (administracin, justicia y seguridad).
Los incisos 1, 2 Y3 constituyen condiciones generales de la produccin bajo
el significado de capital fijo socializado, mientras que el 4 se denomina medios de
consumo colectivos o condiciones para la reproduccin de la fuerza de trabajo.
Tradicionalmente, el Estado ha destinado la mayor parte de su gasto
programable en el sector de medios de produccin socializados, representando
para 1990 el 43.1%. El segundo sector ha sido desarrollo social, acaparando 31 %
y 37.6% del gasto programable en 1980 y 1990 respectivamente. En trminos
relativos, este sector registr el mayor avance participativo durante los ochenta.
El nfasis del gobierno federal en la administracin 1976-1982 en el desarrollo urbano sobre el regional, se manifiesta en sus participaciones en el gasto
programable. Para 1980, al desarrollo urbano se asign 3.1 % contra 2.3% del
regional. Dicha tendencia cambia en las administraciones subsiguientes y para

295
1990 el desarrollo regional (incluido los fondos al PRONASOL) consigui 2.4% del
gasto programable contra 1% del desarrollo urbano.
Grfica 3.9
Gasto programable por clasificacin sectorial, 1980 y 1990

BILLONES DE PESOS DE 1991

260 ..- ----

....-

.--.-.-.----------.--~

DEFINICIONES:

200

DA DESARROLLO AGROPECUARIO
160

CGC CONDICIONES GENERALES DE LA CIRCULACION


MPS MEDIOS DE PRODUCCION SOCIALIZADOS

100

OS DESARROLLO SOCIAL

FIE FUNCIONES INHERENTES AL ESTADO

60f

Ol

1990

1980
.DA

~CGC

DMP8

t'J:'JD8

FIE

Fuente: Salinas de Gortari, Carlos, ibid, p. 157.

Finanzas estatales
Para el cumplimiento de sus funciones, los gobiernos estatales disponen de
recursos propios ms transferencias del gobierno federal. La Ley de Ingresos es
la base jurdica que tiene el Poder Ejecutivo estatal para recaudar Ingresos. Dicha
ley se acompaa del presupuesto de egresos correspondiente. La Ley de Ingresos
y el presupuesto de egresos estatal se presenta ante la legislatura del estado en
el mes de diciembre y una vez aprobada por el Congreso Local, se publica en el
diario o gaceta del gobierno.

296
Los ingresos estatales se pueden dividir de tres maneras: a) ingresos
corrientes e ingresos de capital; b) ingresos tributarios e ingresos no
tributarios y e) ingresos ordinarios e ingresos extraordinarios.
Los ingresos ordinarios se dividen en directos -o propios- e indirectos. En el
primer caso aparecen los impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y
aportaciones de mejoras; los ingresos indirectos se conforman por las participaciones. A su vez, los ingresos extraordinarios son producto de transferencias federales
en forma de subsidios, donaciones y crditos.
Con base en la legislacin fiscal existente en el pas; a la Ley de Coordinacin Fiscal y los convenios en materia de fiscalizacin, los ingresos a que tienen
derecho de recaudar todas las entidades federativas son los siguientes:

Impuestos
Sobre erogaciones por remuneraciones al trabajo personal
Sobre tenencia o uso de vehculos
Los causados en ejercicios fiscales anteriores

Derechos
Registro pblico de la propiedad
Trabajo y previsin social
Educacin pblica
Desarrollo urbano y vivienda
Gobernacin
Salud
Seguridad pblica y trnsito
Procuradura general de justicia
Registro civil
Contralora
Comunicaciones y transportes
Ecologa

Productos
Venta de muebles e inmuebles propiedad del gobierno estatal
Arrendamientos
Utilidades por acciones de empresas

297
Recuperacin de inversiones
Telfonos y telefona estatal
Peridico oficial
Establecimientos penales
Fideicomisos
Empresas del gobierno del estado

Aprovechamientos
Reintegros por responsabilidad civil
Donativos
Indemnizaciones
Recargos
Multas
Subsidios

Aportaciones
Cooperacin para obras pblicas
Adicionalmente, en la ley de ingresos y con base a la ley de deuda pblica,
el Ejecutivo estatal propone el endeudamiento mximo para el ejercicio siguiente.
Dichos recursos constituyen los ingresos extraordinarios.
Los ingresos indirectos de los estados de la Repblica se conforman por las
participaciones o transferencias de recursos financieros. Dichas participaciones
estn reguladas por la Ley de Coordinacin Fiscal. Hasta 1990, las participaciones
se integraban por el fondo general de participaciones, el Fondo Financiero Complementario de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal.
En 1990 se modific la ley de coordinacin fiscal y a partir de 1991,
cambiaron las reglas para la transferencia de recursos. Ahora el monto total de
participaciones se otorga a partir del Fondo General de Participaciones yel Fondo
de Fomento Municipal.
El Fondo General de Participaciones se integra con el 18.51 % de la
recaudacin federal participable que obtenga la Federacin en un ejercicio. La
recaudacin federal participable es la obtenida por todos sus impuestos, as como
por los derechos sobre hidrocarburos y minera, disminuidos con el total de las
devoluciones por los mismos conceptos. No se incluyen los impuestos adicionales

298
del 3% sobre el impuesto general de exportacin de petrleo crudo, gas natural y
sus derivados y el 2% de las dems exportaciones. Tampoco los derechos
adicionales sobre hidrocarburos y el impuesto sobre tenencia o uso de vehculos
de aquellas entidades que han celebrado convenios de colaboracin administrativa
en este impuesto.
La distribucin del fondo general de participaciones entre las 32 entidades
federativas del pas se realiza de acuerdo a tres criterios: a) poblacin; b) asignables y c) inverso. Los porcentajes a utilizar entre 1991 y 1994 son los siguientes:

Criterios

1991

1992

1993

1994

Poblacin

18.05

27.10

36.15

45.17

Asignable

72.29

63.24

54.19

45.17

9.66

9.66

9.66

9.66

Inversos

El criterio de poblacin es de acuerdo a la participacin demogrfica de cada


entidad federativa en el total nacional, segn los datos del Censo de Poblacin de
1990. Como se observa, existir una mejora hacia las entidades ms populosas
de la Repblica, como el Estado de Mxico, Distrito Federal, Veracruz y Puebla.
El criterio de asignables est en funcin de la participacin de cada entidad
federativa en la recaudacin de impuestos sobre autos nuevos, tenencia e impuestos especiales sobre produccin y servicios. Su tendencia regresiva implica salvar
los problemas anteriores de beneficiar a las entidades ms ricas.
Finalmente, el criterio inverso persigue una redistribucin ms equitativa al
otorgar dicha proporcin del fondo en razn inversa a la obtencin de los dos
criterios anteriores.
La Ley de Coordinacin Fiscal establece que de las participaciones totales
obtenidas por cada entidad federativa, se deben destinar por lo menos un
20% a los municipios.
El Fondo de Fomento Municipal se integr en 1991 con el 0.42% de la
recaudacin federal participable y a partir de 1992 con el 0.57%. Del monto global
de dicho fondo, 30% se distribuye a todas las entidades federativas por partes
iguales y el 70% entre las entidades coordinadas en derechos (para 1992, slo los

299
estados de Jalisco y Nuevo Len no lo estaban). La Ley obliga a trasladar el1 00%
de los recursos obtenidos por dicho fondo a los municipios. Las entidades federativas distribuyen a los municipios segn las participaciones de stos en las
recaudaciones de impuesto predia! y derechos por el servicio de agua potable.
A partir de 1980, se ha observado que una buena parte de los ingresos de
los gobiernos estatales provienen de participaciones, extraordinarios y deuda
pblica.
En 1988, los ingresos totales de los estados de la Repblica sumaron 27.1
billones de pesos, de los cuales 10.7% fueron ingresos propios; 61.0% por concepto
de participaciones; 6.0% por deuda pblica y 22.3% por cuenta de terceros. Se
observa tambin el gran desequilibrio entre los ingresos de la Federacin y lo
recaudado por los gobiernos estatales, ya que por cada peso obtenido en las
entidades federativas, la federacin capt 8.
Los ingresos de los estados de la regin centro en 1988 totalizaron 4.2
billones de pesos, que representaban 15.6% de las 31 entidades federativas. Al
ser su participacin demogrfica superior -24.4%- se concluye que los ingresos
per cpita de Hidalgo, Mxico, Morelos, Puebla y Tlaxcala estn por abajo de los
estndares nacionales.
En trminos de ingresos por habitante, el estado de Tlaxcala obtuvo en 1988
el valor ms elevado (432 mil pesos), seguido por el Estado de Mxico y Morelos
y ms abajo Hidalgo y Puebla, con tan slo 203 mil pesos por habitante. El caso
de Tlaxcala es relevante, pero la situacin en Hidalgo y Puebla es consecuente
con su nivel de desarrollo alcanzado.
Los estados de la regin centro obtienen mayor proporcin de Ingresos
propios y participaciones federales en relacin a las finanzas globales estatales
Para el mismo ao de 1988, de los 4.2 billones de pesos, "16.1 cio fueron recursos
propios; 61.4% participaciones; 6.3% deuda pblica y 16.2% por cuenta de terceros.
El presupuesto de egresos estatal es un conjunto de documentos contenidos en un decreto que presenta los gastos necesarios para cubrir los programas
y actividades oficiales. El presupuesto de egresos se divide generalmente en siete
rubros:

300
a)

Poder Legislativo. Corresponde a las erogaciones realizadas para


sueldos, salarios, honorarios, materiales, equipos, muebles y dems
que son utilizados por los congresos locales. En el presupuesto de
egresos preparado a finales de ao se anota el monto total correspondiente y el propio congreso local se encarga de su administracin
y destino.

b)

Poder Judicial. Apartado equivalente al anterior.

e)

Poder Ejecutivo. Son los gastos realizados por la administracin


pblica estatal para el logro de sus funciones. En el presupuesto de
egresos se detalla el desglose presupuestario por dependencias y
programas de cada secretara. La secretara de finanzas es la encargada de administrar los recursos de todas las dependencias del
ejecutivo.

d)

Participaciones a municipios. Dicho presupuesto debe ser acorde a


los contenidos de la Ley de Coordinacin Fiscal. El secretario de
finanzas se encarga de coordinar las acciones para determinar los
montos equivalentes a cada municipio, los cuales son representados
por el presidente municipal, el tesorero o los sndicos.

e)

Obras Pblicas. Es el gasto que el gobierno estatal destina para la


construccin de las condiciones generales para la produccin. Dichas
obras deben estar especificadas segn proyectos y programas, y
justificadas por el plan estatal de desarrollo.

f)

Organismos auxiliares y fideicomisos. Son aquellos de carcter sectorizado o descentralizado que dependen del Ejecutivo estatal o que
contienen un control legislativo. El ejercicio del presupuesto es reglamentado por la Secretara de finanzas. En este rubro se incluyen
tambin las inversiones financieras.

g)

Amortizacin de deuda pblica. Contrada por el gobierno estatal ante


el gobierno federal, instituciones de crdito o agentes privados.

Para el caso de los estados de la regin centro, en 1988 de los egresos


totales, 40.2% los destinaron a gastos administrativos de los poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial; el segunda gran monto lo obtuvo obras pblicas con 30.9%
y las participaciones aparecieron hasta el tercer lugar, con 13.8%. Dentro de los

301

gastos del poder Ejecutivo se destacan los de las secretaras de Educacin


Gobierno, Administracin y Finanzas.
'
Las relaciones intergubernamentales tienen el propsito de buscar el fortalecimiento fiscal y financiero de los gobiernos estatal y municipal, a fin de contrarestar las desigualdades regionales producto de las leyes del mercado y las
ventajas comparativas a la localizacin de actividades econmicas derivadas del
patrn de desarrollo econmico. Dichas relaciones se dan a partir de las transferencias.
Las transferencias son recursos fiscales y financieros del gobierno federal
que reciben los estados y municipios en forma separada y adicional a sus ingresos
ordinarios. Adems de las participaciones, las transferencias se dividen en cuatro:
1)

Convenios de desarrollo social. Permiten financiar necesidades prioritarias; avanzar en el proceso de descentralizacin Y contribuir al
desarrollo estatal y municipal. Estos tienen su origen en los Convenios nicos Coordinados creados a finales de 1976, restructurndose
en 1983 por la razn de incorporarlos como mecanismos de desarrollo regional, yen 1992 para concretar en ellos las tareas del PRONASOL.

El Convenio de Desarrollo Social incluye transferencia de recursos segn


cinco programas: a) programa de desarrollo regional (PRODES); b) programas
regionales de empleo; e) programas de coordinacin especial (PROSEC); d)
programas integrales de desarrollo rural (PIDER) Y e) PRONASOL.
A partir de ,1988, los Convenios de Desarrollo Social (antes nicos de
Desarrollo) se consolidaron como elemento central de la planeacin regional y descentralizacin territorial, adems sirvieron para apoyar la supervisin del PRONASOL, tarea encomendada ahora a la SEDESOL.
Los Convenios de Desarrollo Social son elaborados por los Comits de
Planeacin para el Desarrollo Estatal (COPLADES). Se firman con el Ejecutivo
federal en el primer trimestre de cada ao y son publicados en el Diario Oficial de
la Federacin entre los meses de noviembre y diciembre.
2)

Inversin pblica federal. Son erogaciones del gobierno federal,


organismos descentralizados Y empresas paraestatales destinadas
a la construccin de capital fijo, ya sea productivo o social.

302
La inversin pblica federal se desglosa por clasificacin sectorial administrativa (o secretaras de Estado); por entidades federativas y por administracin
pblica central (capital fijo social) y organismos descentralizados y empresas
paraestatales (capital productivo).
3)

Subsidios. Son erogaciones que permiten financiar actividades que


no forman parte de las funciones ordinarias de estados y municipios.
Estos constituyen ingresos extraordinarios para cubrir desequilibrios
o prdidas de operacin. Se utilizan tambin para capacitacin de
autoridades locales o para la prestacin de un bien o servicio por
abajo de su costo.

4)

Crditos. Son ingresos extraordinarios que los gobiernos estatal y


municipal obtienen a partir de prstamos para el cumplimiento de sus
funciones.

Dichos crditos se obtienen bsicamente de BANOBRAS, el cual fue creado


en 1933 como instrumento financiero para impulsar la dotacin de servicios
pblicos urbanos. En la actualidad, sus funciones son de banca mltiple; intermediacin financiera; asesora tcnica; organizacin de empresas paramunicipales y
evaluacin de proyectos sociales.
Para lo anterior, BANOBRAS tiene tres fideicomisos de apoyo: Fondo
Fiduciario Federal de Fomento Municipal (FOMUN); Fondo de Inversiones Financieras para Agua Potable y Alcantarillado (FIFAPA) y Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO).
Durante la dcada de los ochenta, la distribucin porcentual de las transferencias federales a los estados qued de la siguiente manera:
Inversin pblica federal
Participaciones
Crditos
Convenios nicos de Desarrollo
Subsidios

61.9%
25.2
6.8
4.3
1.8

Las finanzas pblicas estatales han presentado los siguientes problemas:


a) disparidad entre riqueza producida e ingresos estatales derivados; b) desarrollo
desequilibrado y e) diferencias notables entre impuestos federales y estatales.

303

Finanzas pblicas del Distrito Federal


El marco jurdico de las finanzas pblicas del Distrito Federal es diferente al de los
estados de la Repblica. La diferencia bsica estriba en que el Distrito Federal es
una dependencia de la administracin pblica federal y que tiene la facultad de
obtener y administrar recursos financieros. Le corresponde al DDF la elaboracin
de su Ley de ingresos y presupuesto de egresos y el regente capitalino comparece
ante la Cmara de Diputados, la cual analiza las propuestas y las aprueba.
La poltica fiscal y financiera del Distrito Federal se caracteriza por ocho
elementos:
a)

Una amplia, constante y cada vez mayor participacin de los representantes populares, diputados y asamblestas en las decisiones de
materia financiera y fiscal del DDF. La Ley de ingresos y el presupuesto de egresos del Distrito Federal debe obtener tanto las aprobaciones formales del Congreso de la Unin, como aceptar las
propuestas y evaluaciones de la Asamblea de Representantes del
Distrito Federal. No hay duplicacin de funciones, simplemente es
complementariedad, pero tambin mayor complejidad respecto a lo
ocurrido con las finanzas estatales.

b)

El Distrito Federal debe sortear la dualidad entre atencin especial a


las mayoras en las formulacin de los presupuestos y eficiencia en
el uso de los recursos. Lo anterior se ha consolidado ante la cada
en los ingresos reales del DDF y el reclamo de un buen nmero de
agentes sociales para las reformas polticas del Distrito Federal. En
1980, los ingresos totales del DDF ascendieron a 12.2 billones de
pesos, mientras que para 1988 cayeron a 7.5, para aumentar a 12.9
billones en 1992.

c)

La administracin de los recursos financieros se encuentra inmersa


. en un cmulo de controles y normas establecidas por el gobierno
federal y el propio DDF. Entre las primeras destacan las Secretaras
de Hacienda y de la Contralora General de la Federacin, mientras
que a las internas se anexan el conglomerado de normas en materia
fiscal y financiera tanto del mbito federal como local.

304
d)

Un cuarto elemento es la jerarquizacin de los programas. El presupuesto de egresos se integra por un nutrido paquete de programas y
actividades que intenta dar respuesta a las necesidades sociales de
la poblacin. En los ltimos aos, el sector que ha merecido mayor
atencin financiera es el transporte, tanto por las obras de ampliacin
del sistema de transporte colectivo metro, como por la modernizacin
de las unidades de Ruta 100.

e)

Dentro del presupuesto de actividades, el DDF ha dado prioridad a


los programas de inversin en condiciones generales para la produccin, sobre los programas de gasto corriente. Desde hace ms de
diez aos, el gobierno capitalino invierte en obras pblicas entre el
40 y 50% de su presupuesto de egresos, porcentaje muy elevado en
relacin a las dems entidades federativas del pas. El gasto de
inversin se ha canalizado en buena medida para obras viales.

f)

La poitica tributaria del Distrito Federal deber basarse en una


ampliacin en el nmero de contribuyentes y no en la elevacin de
las tarifas o niveles de las mismas, prctica registrada durante la
primera mitad de la pasada dcada. De los ingresos totales percibidos
por el Distrito Federal en 1988,34.1 % provenan de recursos propios.
Dicho porcentaje est muy por arriba del 10.7% registrado en las
entidades federativas. Al igual que en otros niveles de gobierno, los
ingresos propios del Distrito Federal se componen por impuestos,
derechos, productos y aprovechamientos.

g)

Se ha procurado que los derechos correspondientes por la contraprestacin de servicios de derecho pblico y el uso y aprovechamiento de bienes de dominio privado, guarden un doble equilibrio: por un
lado, en la homologacin entre la tarifa y el costo real del bien o
servicio; por otro lado, entre la tarifa y los ingresos del contribuyente.
Se habla constantemente de los enormes subsidios que otorga el
gobierno capitalino en la prestacin de sus servicios pblicos. Sin
embargo, tal prctica est en decadencia. Por ejemplo, en 1988, los
derechos captados representaron 5.1 % de los ingresos totales, cuando el porcentaje por el mismo concepto de los gobiernos estatales
fue 3.3% y 7.5% en el caso de los municipales.

h)

El Distrito Federal es cada vez ms autosuficiente en su operacin


fiscal. En 1988, el porcentaje de las participaciones respecto a sus

30S
ingresos totales fue de 64 .7'1'0, cantidad similar al de los gobiernos
estatales. Asimismo, su deuda en ese ao signific apenas 1.3% de
sus ingresos totales, permaneciendo en 1.6% en 1992. Tradicionalmente se ha dicho que el resto de la Repblica subsidia al Distrito
Federal. Sin embargo, lo anterior no es correcto, al mE!nOS al nivel de
ingresos va participaciones y subsidios. El subsl-io relativo ha sido
a partir de las asignaciones en inversin pblica federal.

Finanzas pblicas municipales


La hacienda municipal, en su enfoque administrativo, cuenta con diversas funciones que tienen que ver directamente con los sistemas legal, fiscal, de regulacin y
punitivo. La hacienda municipal tiene cuatro funciones bsicas 140:

_ Funciones normativas: programacin y presupuestacin; comprementacin legal; organizacin y desarrollo de mtodos de trabajo.

_ Funciones operativas: captacin de recursos; ejercicio del gasto y


administracin del patrimonio.

_ Funciones de apoyo: sistema de informacin hacendaria; contabilidad


y cuenta pblica.

_ Funciones directivas: coordinacin; direccin; evaluacin: supervisin y control.


Estas funciones conforman la columna vertebral del quehacer hacendara
municipal, las cuales se entremezclan con las facultades otorgadas al ayuntamiento
para el gobierno y administracin Y una serie de relaciones interqubernarnentales.
La administracin de la hacienda pblica municipal debe cumplir con una
serie de leyes, convenios y mecanismos administrativos que regulan las relaciones
fiscales y" financieras entre los gobiernos federal, estatal y municipal. Este conjunto
de ordenamientos constitucionales Y legales de orden federal y estatal, y las
reglamentaciones propias de cada municipio, conforman el marco normativo de la
hacienda municipal.
140 Instituto Nacional de Administracin Pblica y SEDESOL. Op. clt. pp.43-48.

306
El artculo 115 constitucional menciona que los municipios disponen de la
libertad para manejar su hacienda pblica. De esta manera, el presidente municipal
y el tesorero elaboran a finales de ao la Ley de ingresos municipal. Tal documento
es revisado y aprobado por el congreso local. Dicho congreso se encarga tambin
de la revisin peridica del presupuesto de egresos, actividad delegada a un rgano
tcnico denominado contadura mayor de hacienda o contadura de glosa.
Los ingresos municipales son los recursos financieros que recibe el municipio a travs de su tesorera, por el cobro de los conceptos establecidos
en la Ley de ingresos vigente, as como de los derivados por convenios,
decretos y reglamentos especiales.
Los ingresos municipales se dividen en ordinarios y extraordinarios. Los
primeros son los que se reciben en forma constante y regular, mientras que los
segundos se obtienen eventualmente y cuando es necesario buscar recursos
adicionales para satisfacer necesidades imprevistas. Los principales conceptos por
los que el municipio recibe ingresos ordinarios son:
Impuestos: son prestaciones en dinero o especie que fija la Ley con carcter
general y obligatoria a las personas fsicas y morales. Los ms importantes son:
predial, traslado de dominio, anuncios en va pblica, sobre tenencia o uso de
vehculos, juegos permitidos, espectculos y ferias, uso de agua de pozos artesianos y los no cobrados con anterioridad.
Derechos: son contraprestaciones establecidas por el poder pblico, conforme a la ley, en pago por los servicios pblicos que presta el municipio. Se
incluyen las contribuciones por agua potable y drenaje, registro civil, obras pblicas,
rastros, mercados, panteones, estacionamientos, licencias y aportaciones a la
seguridad social.
Productos: representan ingresos por actividades que no corresponden a
sus funciones propias de derecho pblico o por la explotacin de sus bienes
patrimoniales. Son ejemplos la venta o arrendamientos de bienes propiedad del
ayuntamiento, bosques municipales, utilidades por inversiones e ingresos de las
empresas paramunicipales.
Aprovechamientos: aqu se clasifican los recargos, multas, reintegros,
indemnizaciones por daos, gastos actuariales y otros no considerados en los tres
ingresos anteriores.

307
Participaciones: son los porcentajes de la recaudacin federal participable
que la Ley de Coordinacin Fiscal y las leyes estatales conceden a las administraciones municipales.

Los ingresos municipales ordinarios pueden clasificarse segn el control que


el municipio tenga sobre sus fuentes. As, los ingresos propios incluyen los
conceptos de impuestos, derechos, productos y aprovechamientos. Dichos ingresos reflejan en cierta medida la capacidad propia de los ayuntamientos para
generar los recursos que requiere para financiar sus actividades, o bien, su
dependencia respecto a las participaciones.
Uno de los propsitos centrales de las reformas constitucionales de 1983,
consisti en el fortalecimiento municipal, tanto de su forma y estructura de gobierno,
como en los aspectos financieros. En 1980, los ingresos brutos de todos los
ayuntamientos del pas sumaron 4.9 billones de pesos, elevndose a 6.9 para 1984
o un incremento porcentual de 40.8%. Tal crecimiento relativo fue superior al
registrado en las finanzas estatales. En 1988, las finanzas totales sufrieron una
contraccin, ubicando su monto en 6.1 billones de pesos.
La reforma administrativa persegua la consolidacin de los ingresos propios. Sin embargo, lo anterior no ocurri pues en 1980 tales ingresos aportaron un
poco ms de la mitad de los totales municipales, disminuyendo a 30.5% en 1984.
Por lo tanto, el crecimiento de las finanzas pblicas municipales se dio a costa del
aumento en el monto asignable va participaciones: 30.2% en 1980; 59.1 % en 1984
y para 1988, 58.1%.
El peso de los ingresos autnomos y participaciones se mantuvo constante
hasta 1988, y a partir de ese momento, el porcentaje de las participaciones ha
disminuido entre cuatro y cinco puntos. Los estados de la regin centro han
concentrado la misma cantidad de ingresos municipales durante ms de 10 aos,
y del orden del 20%.
Los municipios mexiquenses conurbados al Distrito Federal concentran una
proporcin superior, pero marginal, de ingresos respecto a su participacin demogrfica estatal. Para 1988, los 17 municipios metropolitanos participaban con 69.5%
de los ingresos municipales del Estado de Mxico, mientras su poblacin representaba 64.7%. Lo anterior indica que el gobierno del Estado de Mxico no ha
privilegiado la asignacin de participacones hacia el conjunto de estos ayuntamientos.

308
Pero al interior de ellos, s existen cambios en la asignacin de recursos.
Entre 1980 y 1988, los municipios de Atizapn de Zaragoza, Coacalco, Chalco,
Chimalhuacn, Ecatepec, Huixquilucan, Ixtapaluca, Nezahualcyotl, Tultitln y
Cuautitln Izcalli registraron un aumento significativo en sus ingresos reales;
Cuautitln, Chicoloapan, Nicols Romero, La Paz y Tecamac lo mantuvieron
constante, y finalmente Naucalpan y Tlalnepantla vieron importantes mermas de
sus recursos.
A los ingresos ordinarios se le suman los extraordinarios para conformar los
totales municipales. Los ingresos extraordinarios se componen por aportaciones
para mejoras, crditos y recursos del PRONASOL. No todos los municipios hacen
uso de su capacidad para obtener este tipo de recursos y generalmente representan entre 5 y 15% de los ingresos totales. Dentro de los municipios conurbados,
los que ms nan utilizado su facultad para obtener emprstitos han sido Chimalhuacn, Ecatepec, Ixtapaluca, Naucalpan y Nezahualcyotl.
El gasto pblico municipal es el conjunto de recursos financieros que
destina el gobierno municipal para el cumplimiento de sus funciones. Al igual que
en las finanzas pblicas estatales, el gasto ejercido por los municipios sigue una
evolucin y distribucin prcticamente igual a la de los ingresos respectivos. El
gasto pblico se divide en gasto corriente V gasto de inversin.
El gasto corriente se destina a cubrir el costo directo de la administracin
pblica municipal: servicios personales, compra de recursos materiales y servicios
generales de apoyo. Dicho gasto es un estimador del precio de administracin de
los ayuntamientos. Generalmente, los municipios destinan entre 50 y 60% de su
gasto total para este rubro, sobresaliendo el caso de los municipios de Tlaxcala y
los conurbados del Estado de Mxico, donde representa ms de dos terceras
partes. El caso de los municipios metropolitanos se explica por la existencia de
organismos tcnicos encargados de la administracin del desarrollo urbano y
aspectos sectoriales de la conurbacin.
El gasto de inversin representa las erogaciones destinadas a obras pblicas, construcciones directas e inversiones financieras. La caracterizacin del gasto
en inversin aporta elementos para evaluar la capacidad de promover condiciones
generales para la produccin por parte de los ayuntamientos y la relativa dependencia que puedan tener de las aportaciones que reciben de! gobierno estatal para
satisfacer sus necesidades.

309
A nivel nacional, los ayuntamientos destinan aproximadamente una cuarta
parte de su gasto total para inversiones. Dentro de la regin centro, los municipios
de Morelos destinan ms del 40%; Hidalgo, Mxico y Puebla entre 30 y 40% Y
Tlaxcala, menos del 20%.

El ritmo de inversin de los municipios metropolitanos se ha incrementado


en los ltimos aos. Sin embargo, se observa una relacin estrecha entre los
perodos gubernamentales que dura la administracin municipal. Al inicio de la
gestin, el gasto corriente es mayor y tiende a disminuir conforme se consolida la
administracin.

Las diferencias existentes entre las proporciones del gasto corriente y de


inversin entre los municipios metropolitanos se puede interpretar como mayores
cargas burocrticas para el manejo de los servicios pblicos. Es importante
destacar que la dinmica de crecimiento demogrfico de los que integran el tercer
anillo de la ZMCM, puede redundar en problemas administrativos y carencia de
recursos para sufragar los costos de obra pblica.

Adems de los ingresos ordinarios y extraordinarios, los municipios reciben


recursos a travs de los convenios de desarrollo estatal, los convenios de desarrollo
social y los programas de inversin pblica estatal. Dichos recursos se utilizan para
complementar las acciones en materia de inversin en servicios pblicos, comunicaciones y transportes. En los ltimos aos, las aportaciones de estos programas
han decrecido.

Se espera que a futuro los ayuntamientos obtengan incrementos


sustanciales de sus ingresos pblicos en razn de las polticas que
se han adoptado en materia de recaudacin del predial y del cobro
de derechos y tarifas. Asimismo, y como resultado de las polticas
de fortalecimiento municipal, se tender a disminuir el gasto corriente para favorecer la inversin, lo que traer como consecuencia un
mejoramiento en la calidad de vida de la poblacin.

Captulo IV

El futuro de la Regin
Centro y de la Zona
Metropolitana de la
Ciudad de Mxico

TEMAS
4.1

PANORAMA PARA EL FUTURO DE MXICO

4.2

ALTERNATIVAS DE DESARROLLO
METROPOLITANO Y REGIONAL

Objetivo
n el presente captulo se elaboran escenarios sobre las diversas alternativas
de desarrollo metropolitano y regional para la Ciudad de Mxico, as como su
viabilidad, perspectivas y limitaciones. Para ello, se desarrollan los siguientes
aspectos:

_ Elaborar un pronstico sobre el desarrollo probable del pas a corto y


mediano plazo, enfatizando la evolucin demogrfica total y por entidades federativas.
_ Esbozar la nueva poi tica econmica orientada hacia la apertura comercial yel rol que jugar la regin centro y zona metropolitana de la Ciudad
de Mxico.
_ Determinar las perspectivas del crecimiento metropolitano de la Ciudad
de Mxico y su interrelacin con la regin centro.
_ Establecer la necesidad de instrumentar un gobierno y administracin
de corte metropolitano y regional, as como los retos y problemtica que
deber enfrentar para el control y regulacin de la expansin de la
Ciudad de Mxico.

Presentacin
redecir el futuro de la regin centro y de la ZMCM implica necesariamente la
elaboracin de escenarios sobre las diversas alternativas de desarrollo que se
vislumbran para el pas. Lo anterior es producto de la importancia de dicha metrpoli
en el contexto nacional, por lo que ciertas polticas y acciones de corte sectorial,
implicarn la convergencia en el desarrollo regional del pas o la agudizacin de la
concentracin en torno al centro del territorio nacional y la capital mexicana.

Por lo anterior, el presente captulo se compone por una serie de pronsticos


e interpretaciones sobre el desenvolvimiento de la poblacin y actividades a corto
y mediano plazo: se presentan proyecciones de poblacin a nivel nacional, de la
regin centro y para la ZMCM y se esboza la poltica econmica a futuro, sustentada
en la apertura comercial y el Tratado de Libre Comercio (TLC).
Es necesario determinar las perspectivas del crecimiento metropolitano de
la Ciudad de Mxico y su interrelacin con la regin centro. Lo anterior permitir
buscar soluciones para instrumentar un gobierno y administracin de corte metropolitano y regional, as como los retos y problemtica que se debern enfrentar
para el control, regulacin y expansin de la Ciudad de Mxico.

316

Trminos clave

Proyecciones

Reforma poitica

Poiticaeconmica

Administracin metropolitana

Desigualdades regionales

4.1
Panorama para

el futuro de Mxico
l desarrollo presente del pas y la organizacin de la poblacin y actividades
econmicas sobre el territorio, ponen de manifiesto una serie de retos y
condicionantes para las opciones del futuro. Es indudable que los desequilibrios
existentes en el plano econmico durante la dcada de los ochenta han quedado
atrs, por lo que de ahora en adelante se debern consolidar los cambios emprendidos hacia el nuevo proyecto de evolucin y atender las cuestiones emergentes
en el mbito social y de organizacin del espacio.

Se trata de cuestiones tales como la problemtica ambiental de la regin


centro, especialmente el rescate ecolgico de la ZMCM; las expectativas de
organizacin que plantea la propuesta de reforma poltica para el Distrito Federal.
que en estos momentos se encuentra en la mesa de negociaciones entre autoridades y partidos; la ineludible realidad de las condiciones adversas de la Ciudad
de Mxico, desde el punto de vista fsico-geogrfico, Y su repercusin en materia
de calidad de vida de la poblacin y obtencin de insumos bsicos; y la necesidad
de avanzar en el perfeCCionamiento democrtico de la sociedad.
Estas cuestiones forman parte de una multitud de factores que han sido la
base para el desarrollo de estructuras de accin gubernamental, de normas y
polticas que hoy constituyen la base jurdica del pas para dar respuesta al reto

318
del proyecto histrico nacional, en el marco de la concepcin globalizadora que la
nueva agenda internacional impone, y de la realidad interna que en ningn
momento se debe soslayar.
El desempeo futuro a corto, mediano y largo plazo tendr que ser congruente con aquellos modelos que permitan mantener una interaccin productiva
y favorable a los intereses internos, en el concierto de naciones y en especial, con
los vecinos del norte. Para ello, la atencin deber centrarse tanto en elementos
econmicos, como en el cambio tecnolgico y la correcta aplicacin de normas
ecolgicas en la actividad urbana.
Por las acciones realizadas en el presente, se desprende que la poltica de
desarrollo a futuro estar sustentada en la interaccin productiva con las dems
naciones -en un principio Estados Unidos y Canad- con base en los niveles
posibles de intercambio comercial, pero sin perder de vista la soberana nacional
y la vitalidad cultural.
Mxico arriba al fin del milenio con una estructura gubernamental que se ha
depurado constantemente para modernizarse desde hace ms de 20 aos, y hoy
rene los elementos de gestin necesarios para intervenir en el proyecto de
desarrollo nacional con un matiz neoliberal, bajo las condicionantes que plantean
las necesidades sociales, la conservacin de los recursos y el modelo econmico
deseado. El Estado seguir de cerca los cambios demogrficos y de localizacin
de las actividades econmicas para garantizar las necesidades de la sociedad.

Proyecciones de poblacin
Uno de los elementos centrales en la planeacin del desarrollo futuro es la
estimacin demogrfica. Adems de la utilidad directa que ofrecen las proyecciones de poblacin, sobre ellas pueden conocerse algunas caractersticas particulares, como son: la oferta ocupacional, la condicin rural o urbana de residencia y la
composicin de los hogares y las familias.

319
Las proyecciones de poblacin que a continuacin se presentan corresponden a ajustes realizados a partir de la hiptesis programtica de fecundidad en
descenso, sugerida por el CONAP0141. Cabe aclarar que son necesarios dichos
ajustes por el hecho de que las proyecciones establecidas para 1990, estuvieron
un 5.6% por arriba de las obtenidas en el XI censo de poblacin y vivienda 142.

Para 1990 la poblacin total del pas sum 81.2 millones de habitantes, con una tasa de crecimiento promedio de 2.0% anual. Segn las
proyecciones, para el ao 2000 el pas contar con 97 millones de
habitantes y 112.5 para el 2010. Lo anterior indica que durante la
dcada de los noventa, la tasa de crecimiento ser de 1.8% anual,
disminuyendo a 1.5% para la primera dcada del prximo milenio.

141

INEGI Y CONAPO. Proyecciones de la poblacin de Mxico y de las entidades federativas: 1980-2010. Mxico:
1990.

142

Los datos del censo de 1990 determinaron una poblacin total de 81.2 millones de habitantes, mientras que en las
proyecciones segn la hiptesis de fecundidad programtica arrojaron 85.8.

320
Cuadro 4.1
Poblacin total y por entidad federativa, 1990-2010

AGUASCALlENTES
BAJA CALIFORNIA
BAJA CALIFORNIA SUR
CAMPECHE
COAHUILA
COLIMA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
DISTRITO FEDERAL
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MEXICO
MICHOACAN
MORELOS
NAYARIT
NUEVO LEON
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSI
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULlPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATAN
ZACATECAS

719.7
1,660.9
317.8
535.2
1,972.3
428.5
3,210.5
2,441.9
8,235.7
1,349.4
3,982.6
2,620.6
1,888.4
5,302.7
9,815.8
3,548.2
1,195.1
824.6
3,098.7
3,019.6
4,126.1
1,051.2
493.3
2,003.2
2,204.1
1,823.6
1,501.7
2,249.6
761.3
6,228.2
1,362.9
1,276.3

957.1
2,119.4
461.3
703.7
2,374.1
511.2
4,281.3
2,771.5
8,151.2
1,518.6
4,905.3
3,134.5
2,209.2
6,184.3
12,651.1
4,158.0
1,473.0
932.9
3,659.4
3,493.5
4,936.2
1,404.1
914.7
2,358.0
2,686.1
2,166.7
1,930.0
2,558.8
957.6
7,411.6
1,691.3
1,383.4

1,226.2
2,514.3
653.4
923.9
2,738.3
587.9
5,201.1
2,977.5
8,118.7
1,664.2
5,716.3
3,601.9
2,485.3
6,955.3
15,757.5
4,644.5
1,762.8
1,034.8
4,152.4
3,779.8
5,717.0
1,783.6
1,529.3
2,705.0
3,254.1
2,509.8
2,317.8
2,822.6
1,132.1
8,799.9
2,032.4
1,445.9

Fuente: para el ao 1990, Censos Generales de Poblacion y Vivienda, para los aos 2000 y 2010, estimaciones a
partir de INEGI y CONAPO, Proyecciones de la poblacion de Mxico y de las entidades federativas, 1980-2010.

321
La disminucin del ritmo de crecimiento obedece a la baja en los niveles de
fecundidad que se observaron desde los ochenta y que seguirn consolidndose
en el futuro. El tamao de las familias pasar de 5.0 miembros en 1990 a 3.9 para
el ao 2010.
El porcentaje de poblacin en grandes grupos de edad tendr la siguiente
distribucin: para el ao 2000, el 28.3% se ubicar entre O y 11 aos, 66.4% entre
12 y 64 aos y el 5.3% con 65 aos y ms; la distribucin para el 2010 ser 24.8%,
68.4% Y 6.8% respectivamente. La disminucin en el primer grupo ser consecuencia de la baja en los niveles de fecundidad y el aumento en la esperanza de vida
de la poblacin.
La estructura de la pirmide de edades de la poblacin nacional indica que
a futuro se debern crear 1.3 millones de ofertas ocupacionales por ao; se prev
tambin un supervit en escuelas primarias y se requerir atender la demanda
creciente en educacin media y superior.
Grfica 4.1

Distribucin de la poblacin por regiones, 1980-2010


40%

~-------------------------I

35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%

2010

2000

1980

1990

CENTRO

NORTE Y NOROESCJ SUR y SURESTE

CENTRO-OESTE

c=J

GOLFO

c=J

CENTRO-NORTE

322

La reqron centro del pas seguir con una tasa de crecimiento


demogrfico inferior a la nacional, fenmeno que ocurre desde la
dcada de los ochenta, por lo que su participacin caer de 32.0%
en 1990, a 31.3% en el 2000 y 31.1 % en el 2010. El Distrito Federal
mostrar una poblacin absoluta estable; Hidalgo, Morelos, Puebla
y Tlaxcala crecern de manera similar al conjunto nacional y el
Estado de Mxico seguir con una dinmica superior al promedio del
pas, por lo que su participacin demogrfica pasar de 12.1% en
1990, a 14.0% en el 2010.
Grfica 4.2

Regin Centro: Participacin demogrfica por entidad federativa, 1980-2010


~-~-

-----~

20%
10%
0%
1990

MEXICO

D.F.

MORELOS

1-

_HIDALGO

2010

2000

1980

U
U

PUEBLA
TLAXCALA

323

Poltica econmica
Desde el punto de vista econmico, el pas se encuentra en el umbral de un crculo
positivo de crecimiento econmico con estabilidad de precios. Para consolidar las
metas, se debern redoblar esfuerzos en todos los sectores. Las principales
caractersticas de la economa mexicana a finales de 1992 son las siguientes 143:
a)

En materia de precios, se ha logrado la disminucin de la inflacin.


Al trmino de octubre se observ que la inflacin durante el ao fue
de 9.5%, la cifra ms baja desde 1972. Inflacin a la baja y pleno
abasto son signos alentadores y constituyen uno de los logros ms
slidos de la poltica econmica.

b)

En relacin con las finanzas pblicas, sobresale el hecho de que


aun sin considerar los ingresos derivados de la desincorporacin de
la banca y empresas pblicas, se obtuvo en el primer trimestre de
1992 un supervit financiero por 7.8 billones de pesos corrientes. La
consolidacin de las finanzas pblicas ha permitido reducir la inflacin
y al mismo tiempo, incrementar el gasto social y la inversin. Lo
anterior forma parte de los objetivos fundamentales de la reforma del
Estado.

e)

Contina el proceso de desendeudamiento del sector pblico,


como resultado del supervit fiscal. El progreso alcanzado en este
mbito permite inferir que para finales de 1992, el monto de la deuda
total ascender a 28.4% del PIS, contra 62.4% que representaba en
1988. La deuda neta total del sector pblico disminuy en 55% entre
los aos citados.

d)

El sector financiero evoluciona de acuerdo con el resto de las


variables econmicas. Al cierre de junio de 1992, la informacin
preliminar indic un incremento en el saldo de captacin de la banca
mltiple de 23.2% en trminos reales, lo que permiti canalizar
mayores recursos crediticios a las actividades productivas y al consumo.

143 Aspe Armella, Pedro. "Una nueva etapa econmica". En: Examen. nm. 42 noviembre de 1992. pp. 5-8.

324
El SAR comenz a brindar sus frutos: superada la etapa inicial de operacin,
al mes de octubre se tenan 10.2 millones de cuentas individuales, que en su
conjunto representaban recursos por 2.9 billones de pesos. El siguiente paso
consisti en la expansin de la cobertura del SAR y en el aprovechamiento de las
ventajas fiscales de dichas cuentas para fomentar el ahorro voluntario de la
sociedad.
e)

La actividad econmica contina expandindose, aunque a un


ritmo inferior al previsto, mientras que el dficit comercial registrado
en los primeros cinco meses del ao es superior al de 1991.

La desaceleracin del crecimiento del producto, la existencia de un dficit


en la balanza comercial del pas y un supervit global en la balanza de pagos, son
producto de la combinacin de varios factores, entre los que sobresalen: i) la
debilidad de la actividad econmica mundial, y en particular de Estados Unidos,
principal socio comercial del pas; ii) el desequilibrio existente entre el nivel de
inversin registrado y la capacidad de produccin suficiente para atender la
demanda agregada y iii) el proceso de reconversin del aparato productivo que se
est llevando al cabo en el pas.
Ante las circunstancias anteriores, el gobierno federal tiene que perseverar
en el manejo congruente de las finanzas pblicas y la poltica monetaria, con lo que
profundizar el cambio estructural. El abatimiento de la inflacin contina siendo
un propsito fundamental de la poltica econmica, condicin indispensable para
cimentar la prosperidad en circunstancias ms equitativas. Estas premisas son el
sustento del proyecto de presupuesto de egresos para 1993.
Las perspectivas econmicas han permitido instrumentar un ajuste tcnico
en la poltica monetaria, consistente en la eliminacin de tres ceros a las cantidades
nominales y la creacin de un nuevo peso. La medida se aplic desde enero de
1993, con lo que regresaron los precios, tarifas y sueldos de 1968.
La estrategia de desarrollo adoptada por el pas a partir de mediados de la
dcada de los ochenta, que se ha tratado de consolidar en la administracin de
Carlos Salinas de Gortari, consiste en una vocacin de apertura comercial sustentada en el fortalecimiento de vnculos comerciales con otras regiones del mundo,
y en la promocin de Mxico como destino atractivo y seguro de inversiones y
transacciones comerciales. La estrategia depende en gran medida de un continuo
flujo de recursos procedentes del exterior. Pero ante la incertidumbre que en lo

325
inmediato se cierne sobre la economa internacional, el nfasis de la poltica
econmica deber centrarse en los siguientes objetivos 144:
a)

Reestructurar la economa interna para impulsar la competitividad


nacional en el largo plazo. Detrs de Singapur, Taiwan, Hong Kong,
Malasia, Corea del Sur y Tailandia, Mxico sigue ocupando el sptimo
lugar en materia de competitividad internacional entre los pases
recin industrializados.

b)

Fortalecer la base manufacturera del pas. El fomento y la promocin


industrial futura deber centrarse en la consolidacin del sector de
bienes de capital, amn del aprovechamiento de la ventajas comparativas que sern abiertas ante la concrecin del Tratado de Libre
Comercio suscrito con Estados Unidos y Canad.

e)

Contar con altos ejecutivos experimentados en negocios internacionales. Elevar la productividad no implica solamente la sustitucin de
capital fijo, sino el desarrollo del capital humano a todos los niveles
de intervencin en el proceso productivo.

d)

Crear un sistema educativo capaz de satisfacer las demandas de una


economa competitiva. La educacin tcnica contribuye al avance del
capital humano, pero tambin es incuestionable la necesidad de
lograr una mayor vinculacin entre los sectores de la produccin y el
mbito acadmico dedicado a la investigacin existente en el pas.

Predecir el comportamiento del entorno econmico es una necesidad


ineludible para cualquier empresa y pas. De acuerdo con el Centro de
Investigacin Economtrica de Mxico (Ciemex-WEFA), se considera que
el gobierno mexicano ha tomado la decisin de frenar el crecimiento
econmico para abatir los niveles de inflacin 145.
El escenario bsico de la firma consultora mostr que para 1992 se mantendra la desaceleracin, con una tasa de inflacin de 12.5%. Para el bienio
1993-1994, se espera una reaceleracin sucesiva del crecimiento con inflacin
estabilizada, aunque todava de dos dgitos (10.2 y 11.5%). Ser hasta el perodo
144 Expansin. vol. XXVI. nm. 597, agosto 19 de 1992. p. 1.
145 bid. pp. 25-26.

326
1995-1997 cuando se alcancen las metas de crecimiento e inflacin de la administracin salinista: crecimiento sostenido de 6% anual e inflacin de un solo dgito.
Aunque el escenario descrito tiene una alta probabilidad de realizacin
(50%), existen factores como la posicin del presidente norteamericano Clinton
ante el TLC, o el propio desenvolvimiento de la economa norteamericana, factores
que distorsionaran el comportamiento de las variables macroeconmicas del pas.

El Tratado de Libre Comercio


El desarrollo econmico experimentado a nivel mundial en los ltimos aos se ha
caracterizado por cuatro elementos: a) cambios en la organizacin del proceso
productivo, con mayor nfasis en el uso del capital humano como factor de la
produccin; b) innovaciones tecnolgicas, que han permitido diversificar los bienes
y servicios ofrecidos; e) la posibilidad dual de reducir costos e incrementar economas de escala y d) el proceso de internacionalizacin de la produccin. Ante ello,
la competencia internacional se ha agudizado y los pases se agrupan para sumar
esfuerzos.
La revolucin cientfica y tecnolgica permite producir mayores cantidades
de bienes mejor hechos y ms baratos, que compiten en todos los mercados. Para
ello es necesaria la existencia de reglas claras y permanentes, acceso a tecnologas de punta, aprovechar ventajas comparativas nacionales, buscar especializaciones sectoriales y contar con mercados amplios que permitan bajar el costo
unitario de produccin.
Los pases se han agrupado para aprovechar las ventajas de un comercio
multinacional: la Comunidad Europea cuenta con 323 millones de habitantes y 4.3
billones de dlares de PIB; la Cuenca de Pacfico, encabezada por Japn, ha
utilizado exitosamente los procesos de produccin compartida y el desarrollo
tecnolgico inverso. Los bienes combinan partes fabricadas en Corea, Taiwan,
Hong Kong y Singapur y, en muchos casos, la oferta de bienes se dirige al
perfeccionamiento de mercancas ya existentes. En Amrica Latina, la ALADI, el
Pacto Andino y el Mercosur son intentos para integrar mercados multinacionales.

327
Un TLC es un acuerdo entre dos o ms pases para eliminar barreras
comerciales entre ellos. Dicha eliminacin permite: a) aumentar las exportaciones, b) aumentar las inversiones, c) aumentar los empleos y d)
aumentar los salarios. El TLC de Amrica del Norte crear la zona de libre
comercio ms grande del mundo y podr propiciar la elevacin del nivel de
vida de los mexicanos 146.
El comercio de Mxico con Estados Unidos ha ocupado un papel preponderante desde finales del siglo pasado. En 1890, el 69% de nuestras exportaciones
se destinaban al mercado estadunidense y de l provenan el 56% de las importaciones. La estrategia de apertura comercial instrumentada en la dcada de los
ochenta permiti elevar el volumen de las exportaciones; para 1990, su monto
ascendi a 41 mil millones de dlares y el 73% de ellas fue dirigido a Estados
Unidos.
Las negociaciones intergubernamentales para la consecucin del TLC entre
Mxico, Canad y Estados Unidos iniciaron en 1990 y el documento final fue
entregado en octubre de 1992. Tales negociaciones cubrieron una gama amplsima
de bienes y servicios, con caractersticas particulares en muchos de ellos. Esto
oblig a crear seis grandes reas de negociacin y 18 grupos de trabajo para
a bordar aspectos y sectores espect'f'ICOS de cada
a area 147 :

Grandes reas
de negociacin:

Grupos de trabajo:

l. Acceso a mercados

1. Aranceles y barreras no arancelarias


2. Reglas de origen
3. Compras gubernamentales
4. Agricultura
5. Industria automotriz
6. Otras industrias

11. Reglas de comercio

7. Salvaguardas
8. Prcticas desleales
9. Normas

146 Secretara de Comercio y Fomento Industrial. El ABC del TLC. Mxico: 1992.
147 Serra Puche, Jaime. Avances en la negociacin del Tratado de Libre Comercio entre Mxico, Canad y Estados
UnIdos. Secretara de Comercio y Fomento Industrial, tomos 1, 11, 11I Y IV. 1992.

328
111. Servicios

10. Principios generales


11. Servicios financieros
12. Seguros
13. Transporte terrestre
14. Telecomunicaciones
15. Otros servicios

IV. Inversin

16. Inversin

V. Propiedad intelectual

17. Propiedad intelectual

VI. Solucin de controversias

18. Solucin de controversias

A partir de la ratificacin del TLC en cada uno de los tres pases, se iniciar
un perodo de transicin que reconocer la necesidad de graduar temporalmente
la apertura de los mercados para evitar desequilibrios en los sectores econmicos.
Si el Tratado se pone en marcha, en el ao 2008 el Area de Libre Comercio de
Amrica de Norte (NAFTA, por sus siglas en ingls) habr: f) eliminado completamente las tarifas al comercio de bienes y servicios entre los tres pases; b)
disminuido las barreras no arancelarias al intercambio trilateral y c) inducido la
homogeneizacin de las prcticas nacionales de propiedad intelectual, inversin
extranjera y regulaciones sanitarias y ambientales.
El TLC se ha presentado como un instrumento ms de la poltica econmica
para consolidar la insercin de Mxico en los mercados internacionales y fortalecer
el desarrollo interno a partir del incremento en la competitividad internacional de
nuestros bienes y servicios.

Convergencia en el desarrollo regional


Con base en los lineamientos del PND 1989-1994, se sabe que uno de los tres
grandes objetivos del desarrollo urbano y regional consiste en la transformacin
del patrn territorial de asentamientos humanos, en concordancia con las polticas
de descentralizacin y de desarrollo econmico. Dichas polticas tienden a reducir
los costos sociales del proceso de urbanizacin, principalmente aquellos que se

329
generan en las zonas metropolitanas y los que tambin implican la dispersin

rural!".
La creacin de la SEDESOL en mayo de 1992 permiti que al proyectar la
planeacin nacional bajo la responsabilidad de dicha instancia, se estableciera el
mximo equilibrio entre las acciones para satisfacer las necesidades de la generacin presente, con el compromiso ineludible de no comprometer la capacidad de
las generaciones futuras para satisfacer sus necesidades propias. Este principio,
base de la definicin del desarrollo sostenible, slo podr integrarse a la planeacin
nacional en el marco de una estructura como la que el Ejecutivo federal dise para
la nueva secretara de Estado.
En materia de planeacin del desarrollo del pas, la nueva secretara
proyecta la planeacin regional y coordina la participacin que le corresponde a los gobiernos estatales y municipales. Asimismo, coordina con los
gobiernos locales las acciones que convengan al Ejecutivo federal para el
desarrollo integral de cada regin.
La planeacin regional se concreta en los programas regionales, sectoriales
y especiales, cuya elaboracin tiene a su cargo la SEDESOL, y que son resultado
del anlisis y aprobacin por parte del Estado, de las diversas propuestas que
presentan las entidades de la administracin pblica federal y los gobiernos locales.
Esta funcin se complementa con la evaluacin y autorizacin de los fondos
financieros para la ejecucin de programas, actividades e inversiones. Esto ltimo,
en coordinacin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Las atribuciones relativas al mbito del desarrollo regional, constituyen uno
de los tramos de responsabilidad fundamentales que determinaron en su momento,
la existencia de la Secretara de Programacin y Presupuesto. Ahora, la SEDESOL
tiene la posibilidad de conjugar los aspectos ambientales y justicia social en todas
las actividades que incidan o formen parte del desarrollo regional.
Las actividades relacionadas con el medio ambiente implican no solamente
la proteccin de los ecosistemas y su conservacin, adems se contemplan
medidas necesarias para la explotacin racional de los recursos naturales y el uso
responsable de los elementos bsicos: aire, agua y suelo.
148 SEDUE. Op. cit.p. 31.

330
El desarrollo social se concreta en todos aquellos programas que se formulan y ejecutan para elevar el nivel de vida de la poblacin y buscar la convergencia
en el desarrollo regional. Los programas podrn darse en todos los aspectos de la
atencin de necesidades bsicas de la poblacin y de consumo colectivo: salud,
educacin, alimentacin, vivienda, empleo y proteccin a la tecnologa artesanal.
El modelo de desarrollo seguido por el pas ha generado desigualdades
regionales en cuanto al patrn de ordenacin en el territorio de la poblacin y
actividades econmicas. Dichas desigualdades se han tratado de contrarrestar
desde la dcada de los setenta, alcanzando ciertos niveles de convergencia en el
desarrollo regional, pero mantenindose an elevados grados de concentracin en
pocos puntos del territorio.
La convergencia en el desarrollo regional deber profundizarse con mecanismos complejos, compartidos y complementarios, en donde se conjuguen objetivos de eficiencia y equidad. La eficiencia debe ser canalizada a travs de la
elevacin en la competitividad productiva, debida a redistribuciones en inversin
pblica, transferencias a estados y municipios y programas para reorientar la
localizacin de las actividades econmicas que sern favorecidas con el TLC.
La equidad debe ser alcanzada con programas realistas y objetivos que
persigan la elevacin global en la calidad de vida de la poblacin. Esto permitira
mitigar los flujos migratorios hacia las grandes ciudades. Es necesario fortalecer la
red nacional de centros de poblacin jerarquizados por niveles de atencin, o
lugares centrales, con el fin de mejorar la distribucin de los servicios pblicos
bsicos.
Eficiencia y equidad deben extenderse tambin a la ampliacin de la vida
democrtica del pas. El sexenio de Salinas se ha caracterizado por grandes
reformas econmicas que han permitido conformar un nuevo modelo de desarrollo.
Se debern profundizar los cambios en materia poltica y electoral, a fin de poder
llegar a una reforma democrtica del Estado y no caer en un sistema decisionista
y autoritario 149.

149 Salazar, Luis "Democracia y Legalidad'. En: Cuaderno de Nexos. nm. 53, Noviembre de 1992, p. VII.

4.2
Alternativas del desarrollo
metropolitano y regional
as aportaciones ms relevantes sobre la teora del tamao de las localidades
urbanas sostiene la existencia de una estrecha relacin entre el tamao de las
reas urbanas, su especializacin econmica y la eficiencia global. Las ciudades
funcionan como lugares centrales de abastecimiento de servicios, tanto a su rea
de influencia como a otros centros urbanos, de acuerdo con su tamao y con la
diversificacin de la estructura econmica 150.

Se ha considerado que a mayor tamao urbano existe una mayor diversificacin econmica y su posicin poltico-administrativa se torna ms importante,
pero a la vez compleja. Las grandes ciudades concentran una serie de actividades
de toda ndole, pues su tamao les permite alcanzar mayores economas de escala
ligadas a la aglomeracin. La eficiencia de cualquier actividad guarda estrecha
relacin con el tamao del centro urbano donde se localiza.
A partir de las evidencias empricas sobre los efectos de la elevada concentracin econmico-demogrfica en pocos puntos del territorio, se han tratado de
investigar los factores que pueden contribuir para limitar el crecimiento urbano. En
trminos tericos, es interesante saber si efectivamente es posible no slo contener
150 Salazar, Hctor. La dinmica de crecimiento de ciudades intermedias de Mxico. El Colegio de Mxico. Mxico:

1984, p. 12.

332
y controlar el tamao de la poblacin y de la actividad econmica de la metrpoli,
sino inclusive disminuirla.
Podra argumentarse que los cambios en la eficiencia, con relacin a su
tamao, pueden darse en una forma de U invertida. De acuerdo con la grfica 4.3,
existen tres tipos bsicos de relaciones tamao-funcin econmica: los centros del
rango a-b abastecen reas rurales, aunque los ms grandes tengan alguna
actividad industrial; los del rango b-e son los centros de crecimiento potencial con
actividad industrial dominante y un sector terciario considerable; en los centros
mayores que C, la eficiencia industrial ha llegado a su lmite, por lo que se
especializan en servicios de alto nivel, entremezclados con servicios informales.
Grfica 4.3

Especializacin, tamao y eficiencia urbana sectorial

CIUDADES TERCIARIAS AVANZADAS

z
w

CEN 1ROS

-.l

DE SERVICIOS:

Hj

CIUDADES

---;,-----------1
INDUSTRIALES

~-,~---..
SECTOR INDUSTRIAL

TAMAO DE CIUDAD

Fuente: Salazar, Hctor. La dinmica de crecimiento de ciudades intermedias de Mxico. El Colegio de Mxico,
Mxico: 1984.

333
Los efectos del incremento del tamao urbano y metropolitano de la
Ciudad de Mxico sobre su eficiencia se manifiestan de muchas
formas, algunas obvias o aparentes, pero otras no tanto. Entre las
primeras sobresalen la congestin vehicular; la contaminacin atmosfrica; la emergencia de un sector informal de gran magnitud y
la escasez de agua potable. Por lo que se refiere a las cuestiones
menos aparentes, se encuentran la descomposicin social; la demanda creciente de reformas polticas al Distrito Federal y la crisis
de las finanzas pblicas, no del Distrito Federal, sino de la ZMCM
como un todo.

El rescate de la eficiencia de la Ciudad de Mxico depende no slo de


soluciones de carcter econmico y demogrfico. La ciudad ser viable en la
medida que existan formas de convivencia poltica y social entre sus habitantes.

Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico:


Dinmica demogrfica al ao 2010
Las proyecciones de poblacin son una herramienta til e indispensable en la
planeacin territorial, ya que permiten pronosticar la demanda futura de bienes y
servicios, as como la oferta de mano de obra. La proyeccin que a continuacin
se presenta, se deriva de una serie de ajustes y seguimientos al trabajo realizado
151
por Virgilio Partida en 1989 .
Uno de los elementos iniciales a tener en cuenta para delinear el futuro de
la Ciudad de Mxico y la regin centro del pas, es la elaboracin de un escenario
hipottico de crecimiento demogrfico y de organizacin, a lo largo de toda la trama
de la zona metropolitana. Dicho ejercicio slo puede dar elementos de juicio bajo
el supuesto de que no existirn grandes polticas que reviertan el patrn de
distribucin poblacional que hasta la fecha ha ocurrido, ya que stas podran
modificar las preferencias de localizacin por parte de los habitantes.
151 Partida, Virgilio. "Proyecciones de la poblacin de la zona metropolitana de fa ciudad de Mxico". En: Garza, Gustavo
y Departamento del Distrito Federal (comps.) Op. en. pp. 410-414.

334
Adems de la dificultad inherente que implica el pronstico normativo de la
futura composicin demogrfica de la ZMCM, se presenta el problema adicional de
pronosticar la expansin de su rea geogrfica, es decir, los municipios que a futuro
ingresarn al tejido metropolitano. Por lo anterior, es conveniente utilizar una
expansin territorial lo suficientemente extensa sobre la que se fuera conformando
la metrpoli hasta el ao 2010. La superficie territorial elegida fue la ZMCM
considerada por el programa de desarrollo de la ZMCM y de la regin centro. Dicha
superficie abarca las 16 delegaciones del Distrito Federal, 53 municipios del Estado
de Mxico y un municipio de Hidalgo (vase el mapa 3.4 del captulo 111).
Esta zona presenta la ventaja de que en el ao base de la proyeccin (1990)
congregaba slo 5.2% ms habitantes, que la zona considerada a lo largo del
trabajo e integrada por las 16 delegaciones del Distrito Federal y 26 municipios del
Estado de Mxico. No se quiere decir que para el ao 201 Ola mancha metropolitana
se extender a lo largo de los 54 municipios proyectados, sino que varios de ellos
se conurbarn eventualmente, aunque no es posible precisar cules.
Las proyecciones de poblacin presentadas se elaboraron segn el mtodo
de cambios en las participaciones municipales respecto a los totales estatales,
estimados con anterioridad segn la hiptesis programtica de fuerte descenso
sugerida por el CONAPO.
De acuerdo a las proyecciones elaboradas, la poblacin de la ZMCM
alcanzar 17.8 millones de habitantes en el ao 2000 y 19.9 para el 2010. Lo
anterior implica que la tasa de crecimiento demogrfico ser del 1.4% anual en la
dcada de los noventa y 1.1 % para el primer decenio del prximo siglo. Dichas
tasas estarn por abajo de las del pas, por lo que su participacin en el total
nacional descender de 19.0% en 1990, a 18.3% en el 2000 y 17.7% en el 2010.

335
Cuadro 4.2

ZMCM: Proyecciones de poblacin, 2000-2010


INCREMENTO
1990.2010

4Qf11il\:.l'v1sTl'!PPOt.JT;,!\;~A. 1S;47~;Q:lll
1;11l1'1~fl'9fIaP;Ml. 1l;~:l$,1~
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20
21
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24
25
26

2i
28
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31
32
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35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53

ALVARO OBREGON
AZCAPOTZALCO
BENITO JUAREZ
COYOACAN
CUAJIMALPA
CUAUHTEMOC
GUSTAVO A. MADERO
IZTACALCO
IZTAPALAPA
MAGDALENA CONTRERAS
MIGUEL HIDALGO
MILPA ALTA
TLAHUAC
TLALPAN
VENUSTIANO CARRANZA
XOCHIMILCO

s~TAPot:l!3M~J(lcq...

ACOLMAN
AMECAMECA
ATENCO
ATIZAPAN DE ZARAGOZA
ATLAUTLA
AXAPUSCO
AYAPANGO
COACALCO
COCOTITLAN
COYOTEPEC
CUAUTITLAN
CHALCO
CHIAUTLA
CHICOLOAPAN
CHICONCUAC
CHIMALHUACAN
ECATEPEC
ECATZINGO
HUEHUETOCA
HUIXQUILUCAN
ISIDRO FABELA
IXTAPALUCA
JALTENCO
JILOTZINGO
JUCHITEPEC
MELCHOR OCAMPO
NAUCALPAN
NEZAHUALCOYOTL
NEXTLALPAN
NICOLAS ROMERO
NOPALTEPEC
OTUMBA
OZUMBA
PAPALOTLA
LA PAZ
SAN MARTIN DE LAS P
TECAMAC
TEMAMATLA
TEMASCALAPA
TENENGO DEL AIRE
TEOLOYUCAN
TEOTIHUACAN
TEPETLAOXTOC
TEPETLlXPA
TEPOTZOTLAN
TEXCOCO
TEZOYUCA
TLALMANALCO
TLALNEPANTLA
TULTEPEC
TULTITLAN
ZUMPANGO
CUAUTITLAN IZCALLI

.}.::.f$.'J'AOOOlnUP"A:~GO:
'1iIZAYUCA'
.......

642,753
474.688
407,811
640,066
119,669
595,960
1,268,068
448,322
1,490.499
195,041
406,868
63,654
206,700
484,866
519,628
271,151

!'~;~~~f
36,321
21,219
315,192
18,993
15,803
4,239
152,082
8,068
24,451
48,858
282,940
14,764
57,306
14,179
242,317
1,218,'135
5.808
25,529
131,926
5.190
137,357
22,803
9,011
14,270
26.154
786.551
1.256.115
10,840
184,134
5.234
21:834
18,052
2.387
134,782
13.563
123.218
5,366
19.099
6.207
41.964
30.486
16,120
12.687
39,647
140,368
12,416
32,984
702.807
47.323
246.464
71.413
326.750

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595,699
373,216
349.479
735,195
168,410
432,691
1,128,583
370,240
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17.005
41,060
57,354
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127,192
22,096
461,472
1,789,002
10,538
48.890
186.432
10.232
216,798
41.089
18,068
23,132
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756,481
1202,549
22,173
260,524
5,022
18.141
16.963
2.514
208.935

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10,538
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16,493
9,747
54,135
145.805
19,899
29,718
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29,128
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336
La poblacin del Distrito Federal permanecer prcticamente constante
durante los 20 aos de proyeccin, aunque ocurrirn importantes movimientos de
redistribucin demogrfica. Seis delegaciones incrementarn su poblacin, sobresaliendo Cuajimalpa y Tlahuac por su dinmica de crecimiento, mientras que
Iztapalapa alcanzar poco ms de 2 millones de habitantes. Por otro lado, Coyoacn y Milpa Alta aumentarn marginal mente el nmero de habitantes y las ocho
delegaciones restantes sufrirn una disminucin absoluta.
Para el ao 2010, Iztapalapa tendr la mayor densidad de poblacin por
kilmetro cuadrado (19,580 habitantes) no slo del Distrito Federal, sino de toda la
ZMCM; las delegaciones Benito Jurez, Coyoacn e Iztacalco contarn con densidades superiores a los 10,000 hab/krn" y Milpa Alta seguir con la densidad ms
baja e inferior a 400 hab/km",
El crecimiento demogrfico de la ZMCM seguir recayendo en los municipios conurbados del Estado de Mxico. En 1990, stos participaban con 46.6% de
la poblacin metropolitana y de acuerdo a las proyecciones elaboradas, para el ao
1993 aportarn el 50%, aumentando a 58.9% en el 2010. La poblacin metropolitana tender a ser preferentemente mexiquense en los prximos aos.
Ecatepec ser el nico municipio que rebase los 2 millones de habitantes
hacia el ao 2010; Nezahualcyotl alcanzar el milln y, entre 500 mil y un milln
de personas estarn Atizapn de Zaragoza, Chalco, Chimalhuacn, Naucalpan,
Tlalnepantla, Tultitln y Cuautitln Izcalli. Los municipios que crecern ms rpido
se ubican en el segundo, tercero y cuarto contorno de la ZMCM.

La ZMCM experimentar un crecimiento demogrfico moderado de


1990 al 2010, en comparacin con el notable incremento observado
hasta 1980. En los prximos veinte aos el volumen de sus habitantes aumentar en 28.6%, lo que implica la necesidad de construir y
dotar de viviendas, infraestructura, servicios pblicos, etc. para ms
de 200 mil personas al ao, o en otras palabras, incorporar cada ao
una ciudad del tamao de Celaya o Nuevo Laredo.

337

Perspectivas y viabilidad de la Ciudad de Mxico


La importancia de entender y conocer el fenmeno metropolitano dei pas y en
especial de la Ciudad de Mxico, radica en su utilidad de prever el futuro,
administrar su desarrollo y establecer soluciones a los problemas actuales y
futuros. El anlisis de la Ciudad de Mxico permite visualizar las contradicciones
que potencialmente pueden ocurrir en otras ciudades, fomentar su crecimiento o
evitar experiencias negativas de la concentracin econmico-demogrfica.
Resulta evidente la necesidad de contar con modelos tericos que normen
el desarrollo futuro de la ZMCM, los cuales debern considerar las variables de
accin ms relevantes para influir en ellas y establecer impactos racionales y
positivos. En primer lugar, hay que considerar las caractersticas de la poblacin
y las caractersticas fisicogeogrficas de la metrpoli, debido a que stas impactan
de manera fundamental la naturaleza de sus problemas y ei tiro de respuestas que
se puedan dar.
La ZMCM constituye uno de los conglomerados ms grandes de! mundo, lo
que significa un reto para la zona metropolitana como tal, pero tambin a nivel
nacional, sobre todo si se toma en consideracin que para el ao 2010 concentrar
17.7% de los mexicanos. Los requerimientos de tal poblacin no respetan lmites
poltico-administrativos, por lo que el fenmeno debe ser considerado en forma
integrada. La unidad de anlisis debe ser la zona metropolitana en conjunto y no
de manera fragmentada: Distrito Federal-municipios conurbados.
El hecho de que la trama metropolitana se asiente sobre el territorio de dos
entidades federativas -y eventualmente tres o cuatro a futuro-- implica problemas
de coordinacin, de regulacin jurdica, de naturaleza econmica y social, pero
tambin problemas de autonoma Y soberana enfatizados en el pacto federal, ya
que muchas veces las entidades no estn de acuerdo en las decisiones que toma
alguna de ellas.
Con una altura de 2,240 metros sobre el nivel del mar y rodeada por cadenas
montaosas, en la Ciudad de Mxico existen tambin problemas tan importantes
como la contaminacin, el abasto de agua potable y los desechos lquidos. La
ZMCM se asienta en una cuenca, por lo que carece de salidas naturales de agua.

338
La elevada concentracin econmico-demogrfica que presenta la ZMCM,
conlleva la existencia de dos tipos de problemas: visibles y no visibles, mismos que
debern formar parte del planteamiento de polticas que permitan mejorar la calidad
de vida de la poblacin y organizar las interacciones que resulten con otros puntos
del territorio, especialmente de la regin centro.
Los problemas visibles son aquellos que comparten cualquier ciudad del
pas y del mundo; esto es, la prestacin de los servicios pblicos, el transporte, la
congestin y la contaminacin ambiental. Sin embargo, en el caso de la Ciudad de
Mxico existen especificidades debido a la concentracin poblacional y al desequilibrio existente en su dotacin a lo largo de las delegaciones del Distrito Federal y
los municipios conurbados.
Los problemas visibles de la ciudad son cuestiones de administracin; son
retos para los especialistas en cuestiones administrativas, que involucran un
aspecto poltico en la medida que las decisiones adoptadas inciden sobre los
niveles de bienestar de la comunidad. En ltima instancia, son problemas polticos
tendientes a equilibrar la eficiencia y equidad ante la escasez de recursos financieros. Una vez tomada la decisin poltica entre eficiencia y equidad, la instrumentacin se vuelve de ndole administrativo en la medida que se busca la solucin
tcnica a esa situacin.
Los problemas no visibles no son de corte administrativo, sino de mayor
complejidad. Dentro de ellos, sobresale el de la reorganizacin de la poblacin a
lo largo de la zona metropolitana.
No obstante que la Ciudad de Mxico experiment una desaceleracin en
la atraccin de inmigrantes durante la dcada de los ochenta, y aunque esta
tendencia pudiera mantenerse en el futuro, esto no significa que ocurra por igual
en todas las unidades poltico-administrativas que conforman la zona metropolitana. Se esperan flujos migratorios de gran relevancia en aquellos municipios que
conforman los anillos dos, tres y cuatro circundantes a la ciudad central; migraciones tanto de poblacin de la propia zona, como de ncleos rurales.
La reorganizacin de poblacin, y de las actividades econmicas como
consecuencia, implicar el despoblamiento en algunas delegaciones y municipios,
precisamente en aquellos que acumulan la mayor cantidad de inversin histrica
en infraestructura y servicios pblicos. Ante ello, habr porciones de la Ciudad de
Mxico con sobreoferta de servicios pblicos, entremezcladas con unidades pol-

339
tico-administrativas donde se debern duplicar, o incluso triplicar las inversiones
en un lapso no mayor a 20 aos.
Es de esperar que la nueva poltica que se plantea sobre el campo,
consistente en mayores inversiones, se traduzca en mejores oportunidades de
empleo y calidad de vida en la poblacin rural, lo que puede permitir el arraigo de
dicha poblacin. Sin embargo, se debe tener en cuenta que este tipo de estrategias
propician una migracin por cambio y sustitucin en el uso de factores, al ser
desplazada la mano de obra por capital. Por tanto, el xodo de migrantes del campo
continuar. Las acciones del gobierno debern encaminarse a la reorientacin de
dichos flujos migratorios.
Otra cuestin no visible es el dilema que existe entre reprimir las inversiones
pblicas en la ciudad para frenar su crecimiento, o enfrentar sus costos crecientes
para mantener su eficiencia productiva y calidad de vida, pero con la perspectiva
de seguir fomentando su atraccin locacional. Esta es una cuestin que rebasa el
mbito meramente poltico e incorpora las decisiones sobre la asignacin de
recursos financieros por parte de la federacin.
Por ltimo, dentro de los problemas no visibles aparece el de las relaciones
administrativas entre los gobiernos federal, del Distrito Federal y del Estado de
Mxico (aunque eventualmente tambin del resto de las entidades de la regin
centro), que implica la concurrencia de por lo menos tres niveles de gobierno sobre
un mismo territorio y una misma poblacin; esto es, necesidades de coordinacin
y regulacin jurdica.
Para resolver estos problemas, se requiere una respuesta global y
conjunta que no tome a cada sector por separado para evitar contradicciones. De lo que se trata es tener una concepcin integral de
zona metropolitana y contar con mecanismos de gobierno y administracin, cuyas funciones permitan delinear un tipo de metrpoli
en lo poltico, econmico y social, as como proponer polticas de
planeacin bajo una perspectiva espacio-sectorial. La consecucin
del gobierno metropolitano depender, en gran medida, de los avances y conclusiones a que se lleguen en los trabajos referentes a la
reforma poltica del Distrito Federal, iniciados en octubre de 1992.

340

Soluciones sectoriales
En el control futuro de la ZMCM destaca la necesidad de instrumentar estrategias
polticas bajo dos criterios: a) acciones que guen la regulacin y orientacin del
comportamiento global de la ciudad y b) programas especficos en materia demogrfica, agua potable, drenaje, vialidad, transporte, vivienda, abasto, reas verdes
y contaminacin.
Los mecanismos reguladores deben comprender la creacin y consolidacin
de centros urbanos ya conurbados; creacin de zonas de regularizacin del
desarrollo urbano; constitucin de reservas territoriales; continuidad de los programas de rescate ecolgico en zonas perfectamente delimitadas, como el caso de
Xochimilco y sierra del Ajusco; y reorientacin del crecimiento de la poblacin hacia
centros urbanos ms convenientes de la regin centro.
Para alcanzar los propsitos anteriores, se deben plantear polticas sectoriales que refuercen la imagen objetivo global, pues si no se logra controlar el
crecimiento de la Ciudad de Mxico en todos los renglones, habr deterioros
irreversibles.
El desarrollo metropolitano de la Ciudad de Mxico ha producido los siguientes problemas sectoriales: a) crecimiento anrquico por la incompatibilidad entre
los planes normativos de desarrollo y la prctica en la urbanizacin; b) estructura
vial que no corresponde a la extensin territorial de la metrpoli ni a las lneas de
deseo de los viajes/persona/da; e) especulacin del suelo urbano en zonas con
limitada posibilidad para la prestacin de servicios pblicos o de alto riesgo; d)
deterioro del medio ambiente a partir de la contaminacin atmosfrica, del suelo y
del agua; e) equipamientos de tipo regional saturados y sin alternativa de sustitucin y f) abatimiento de los mantos freticos del sur del Distrito Federal y Valle de
Lerma, que propician hundimientos diferenciales del suelo y prdida de superficie
agropecuaria.
La ZMCM consume actualmente 48.6 m3 de agua por segundo, de los cuales
slo 2.5 se someten a tratamiento para el riego de parques e inundacin del lago
de Xochimilco. Para el ao 2010 existir una demanda de 63m 3 de agua por
segundo, que debern de provenir de lugares ms distantes, como el ro Tecolutla,
ya que el sistema Cutzamala se agotar hacia 1998. El programa del ro Tecolutla
implicar un gran gasto financiero que incluir tanto el tendido de redes de

341
abastecimiento, como el empleo de plantas termoelctricas que permitan el bombeo. Es imperativo concretar acciones urgentes y racionales para el ahorro del
lquido y evitar las mermas en su conduccin, estimadas en ms del 15% de la
oferta total.
El drenaje es el servicio pblico de mayor carencia en las viviendas del pas
y de la ZMCM. La solucin en este rengln implicar el subsanar el dficit existente
y ampliar la cobertura hacia el tejido metropolitano futuro. Lo anterior conduce,
tambin, a grandes erogaciones, puesto que no slo deben planearse las redes de
captacin, sino su almacenamiento, tratamiento y conduccin final. Rengln aparte
merece la atencin a los problemas de inundaciones que se presentan al oriente
y noroeste de la ZMCM en pocas de lluvias.
Para el ao 2010, en la ZMCM se generarn cerca de 35 millones de
viajes/persona/da, sin considerar los ms de 2 millones que sern realizados entre
dicha metrpoli con el resto del sistema urbano y metropolitano de la regin centro.
Para lo anterior, la planta vehicular rebasar 3.5 millones de automotores. La
estructura actual de los viajes se caracteriza por su elevada concentracin hacia
el anillo central de la Ciudad de Mxico, por lo que se deber promover la
consolidacin de subcentros urbanos alternativos y la reordenacin del uso del
suelo con el fin de disminuir los viajes largos y los numerosos desplazamientos
personales.
Los vehculos van a requerir de vialidades donde transitar. La solucin no
es el derribar casas para tender calles, sino plantear un sistema radial y concntrico
que apoye las ventajas de localizacin en los subcentros alternativos. Es necesario
tambin crear un libramiento para que el trnsito forneo que se realiza entre costa
y costa no pase necesariamente por la Ciudad de Mxico. Dicho libramiento deber
dar fluidez a los desplazamientos entre Toluca-Cuernavaca, Toluca-Puebla y
Quertaro-Puebla.
La estrategia de vialidad debe ser coherente tanto con los subcentros
urbanos alternativos, como con el sistema global de transporte. Existen propuestas
para ampliar y consolidar el sistema de transporte colectivo (metro) como eje
ordenador del transporte metropolitano, y el proyecto de trenes radiales que prev
la constitucin de ciudades perifricas (o un mbito de concentracin de corte
megalopolitano), que unidas a la Ciudad de Mxico por medio de trenes rpidos
integren un conjunto de metrpolis interdependientes.

342
Las ciudades perifricas que se proponen como terminales de los trenes
radiales son: Toluca, Ixtlahuaca, Teotihuacn, Cuautla, Jilotepec y Tizayuca. El
proyecto de trenes radiales podr ser un elemento bsico de la poltica global de
control y regulacin de la Ciudad de Mxico, al permitir la descentralizacin
poblacional a un mbito regional. La velocidad y calidad del servicio que se ofrezca
y el desarrollo adecuado de las seis ciudades perifricas sern elementos clave
para la eficiencia del proyecto.
La oferta actual de vivienda en la ZMCM asciende a poco ms de 3.1
millones de casas habitacin, pero existe un dficit aproximado de 450 mil viviendas
por concepto de familias sin vivienda, deterioro y hacinamiento. Entre 1990 y 2010,
se debern construir 1.8 millones de viviendas para enfrentar la demanda potencial
a futuro y solucionar el dficit existente. Estos datos muestran el reto de construir
por lo menos 70 mil nuevas moradas al ao. Rebasar esta meta permitira subsanar
el dficit existente, pero no llegar a ella implicara la agudizacin del problema
habitacional de la metrpoli.
Las invasiones de suelo y la creacin de colonias irregulares son producto
de la propia dinmica de crecimiento metropolitano y es una opcin para las familias
de bajos recursos. Se deben armar polticas de vivienda sensibles a los cambios
en la evolucin socioeconmica de los habitantes y deben sustentarse en los
principios de autogestin.
Por lo que se refiere al abasto, actualmente la Ciudad de Mxico recibe 30
mil camiones de carga al da y concentra la mitad del comercio al mayoreo del pas.
Se estima que para el ao 2010, el arribo de camiones ascienda a 42 mil,
provocando congestionamientos tanto en las carreteras, como al interior de la
ciudad. Por lo anterior, es necesario reestructurar el ingreso de carga forneo a
travs de tres mecanismos: a) controlar el crecimiento de la Central de abasto de
Iztapalapa y lograr una mayor accesibilidad fsica a ella; b) promover centrales de
abasto en centros urbanos perifricos a la Ciudad de Mxico, como pueden ser
Huehuetoca, Tizayuca, Huejotzingo y Cuautla y e) establecer una poltica nacional
de abasto y comercio al mayoreo para fortalecer los distintos sistemas regionales
de ciudades y evitar el trfico de bienes hacia la capital de la Repblica.
Finalmente, respecto a la contaminacin "se presentan tres tipos que inciden
en el desequilibrio ecolgico. La primera de ellas corresponde a la generacin de
9,694 toneladas diarias de desechos slidos, de los cuales 20% se deja en
depsitos clandestinos [...} ser necesario modificar los patrones urbanos en
cuanto a la generacin de desperdicios y someterlos a tratamiento e incineracin.

343
El segundo tipo corresponde a la emisin de agentes contaminantes (producidos
por fuentes mviles y fijas); debe aplicarse una reglamentacin ms estricta en
cuanto a la emisin de contaminantes, desechar vehculos en mal estado y
fomentar los transportes elctricos. El tercer tipo, corresponde a la prdida del 90%
del rea lacustre y 73% de los bosques de la cuenca f. ..] es necesario crear reservas
naturales, reducir el crecimiento espacial de la ciudad, evitar la degradacin de los
suelos y hacer consciente a la poblacin del peligro de todo esto,,152.

Organizacin de la Regin Centro a futuro


La estructura y dinmica actual de las entidades de la regin centro del pas
depende, en gran medida, de sus zonas metropolitanas existentes debido a la
concentracin poblacional y de actividades que contienen. Dicha tendencia ser
reforzada en el futuro, por lo que las acciones que se tomen en stas repercutirn
tanto en el nivel de vida de los habitantes, como del conjunto de la regin.
La regin centro del pas se ha estructurado bajo el principio de funcionalidad, en el cual las interrelaciones de bienes y personas que se dan entre las reas
metropolitanas permiten conformar un subsistema de ciudades con la mayor
integracin a nivel nacional y complejas interacciones entre s.
Durante la dcada de los ochenta, la Ciudad de Mxico observ un ritmo de
crecimiento demogrfico por debajo del ocurrido a nivel nacional, pero el resto del
sistema urbano regional alcanz significativas tasas de expansin. El lugar central
de la regin perdi participacin, pero su rea de influencia la gan y es indudable
que a futuro persistir tal situacin, manteniendo la ZMCM el rol jerrquico en la
estructuracin global de la regin centro.

152 Gil Elizondo, Juan. "El futuro de la ciudad de Mxico: metrpoli controlada". En: Garza, Gustavo y Departamento del
Distrito Federal (comps.). Op. cit. p. 418.

344

Desde el punto de vista del modelo de metrpoli que se busque para


la Ciudad de Mxico a futuro y de la necesidad de instrumentar
instancias de gobierno y administracin para la atencin global e
integral de sus requerimientos, es necesario tomar en cuenta que las
polticas que se adopten tendrn efectos directos sobre el conjunto
de ciudades de la regin centro, por lo que la estrategia espacio-sectorial deber abarcar consideraciones sobre una eventual consolidacin de un modelo de organizacin de corte megalopolitano.

En este sentido, las interrelaciones de la Ciudad de Mxico con Toluca,


Cuernavaca, Puebla, Pachuca y Cuernavaca, se incrementarn con elasticidades
superiores a la demogrfica, como producto de la reconversin de los factores de
localizacin intrametropolitano de las actividades econmicas. El desarrollo urbano
futuro se realizar en direccin de los ejes radiales de las carreteras que salen de
la Ciudad de Mxico.
Si tomamos como vlida la conformacin de la megalpolis entre las zonas
metropolitanas de la Ciudad de Mxico y Toluca, en 1990, dicha aglomeracin
contaba con cerca de 16 millones de habitantes. "En el decenio 1990-2000 las
zonas metropolitanas de Cuernavaca-Cuautla y Puebla- Tlaxcala se unirn o traslaparn con la megalpolis, amplindola a las cuatro zonas metropolitanas con la
muy posible inclusin de Pachuca y Tulancingo. La integracin de Puebla es viable,
pues la Ciudad de Mxico presentar un crecimiento acelerado hacia la planicie
del oriente por la carretera de cuota que pasa por Ixtapaluca y Chalco. '" Si a esto
se agrega la incorporacin de Huitzilac, tambin Cuerna vaca y Cuautla quedarn
fsicamente integradas.. 153 As pues, la megalpolis de las cuatro zonas metropolitanas tendr una poblacin mnima de 27 millones de habitantes en el ao 2010.
La economa metropolitana de la Ciudad de Mxico se ha caracterizado por
su tendencia a la diversificacin de sus actividades, predominando cada vez ms
aquellas ligadas al sector terciario. Su base exportadora se ha transformado
paulatinamente, perdiendo peso la produccin industrial para dar paso a los
servicios distributivos, administracin pblica y servicios privados. El rea de
mercado para estos bienes y servicios abarca todo el territorio nacional. Sin
embargo, su influencia va siendo cada vez menor por los procesos de descentralizacin ocurridos.
153 Garza, Gustavo "El futuro de la ciudad de Mxico: megalpolis emergente". En Garza, Gustavo y Departamento del
Distrito Federal (comps.). Op. clt. p. 421.

345
Parece viable suponer que para el futuro, la funcin econmica predominante de la ZMCM ya no sea la produccin directa, sino la gestin y organizacin del
proceso productivo y financiero del pas, acompaada por la oferta de servicios a
la poblacin residente. La industria manufacturera tender a localizarse preferentemente en las ciudades perifricas. Se espera, entonces, una ciudad altamente
terciarizada donde concurrirn servicios tradicionales, servicios modernos con uso
creciente de tecnologa y sedes corporativas de las empresas ms importantes del
pas. Esto implicar adecuaciones intrametropolitanas en cuanto al mercado de
trabajo y usos del suelo, as como de organizacin al interior de la regin centro.
Estos son los retos a la planeacin por parte del gobierno y administracin
metropolitana.

Glosario de trminos
dm in ist racin pblica Conjunto de medios necesarios para poner en prctica
las funciones de gobierno.

rea metropolitana Tejido urbano continuo que se asienta sobre dos o ms


municipios y finaliza donde la superficie tiene un uso del suelo no urbano.
Ciudad Espacio geogrfico creado por el hombre, en el cual habita una poblacin
relativamente grande, permanente y socialmente heterognea, que se expresa por
construcciones contiguas y continuas, y donde la poblacin se ocupa principalmente en actividades industriales, comerciales y de servicios.
Ciudades medias Localidades urbanas con poblacin entre 100,000 Y un milln
de habitantes.
Concentracin jerrquica Proceso de acumulacin demogrfica y de actividades
econmicas por parte de las ciudades ms grandes de un pas.
Convenios de Desarrollo Social Elementos centrales para la planeacin regional
y descentralizacin de las actividades econmicas. Dichos convenios se firman
entre la Federacin y los estados.
Crecimiento natural Cambio poblacional ocurrido por la diferencia entre nacimientos y defunciones.
Cuarteles Divisiones hechas en las principales ciudades durante el siglo XVIII, con
el propsito de mejorar la eficiencia en la administracin local.

348
Desigualdades regionales Disparidad en los niveles de desarrollo y calidad de
vida de la poblacin como consecuencia de la desigual distribucin de recursos
naturales, localizacin de actividades econmicas y poblacin. Las polticas del
Estado en materia regional intentan revertir tales desigualdades a fin de lograr una
convergencia en el desarrollo regional.
Distrito Federal Concepto jurdico y territorio sede de los Poderes Federales. El
gobierno del Distrito Federal est a cargo del presidente de la Repblica, quien lo
ejerce a travs del Departamento del Distrito Federal, cuyo titular es el regente del
Distrito Federal. El DDF es el rgano de gobierno del Distrito Federal y una
dependencia de la administracin pblica federal.
Dinmica demogrfica Ritmo de crecimiento poblacional inducido por factores
naturales y sociales, y que repercute en la distribucin espacial de la misma.
Economas de aglomeracin Ventajas que aprovechan las actividades econmicas para ubicarse en las ciudades, con lo que se generan concentraciones
econmico-demogrficas. Las economas de aglomeracin pueden ser ligadas a
las de escala, de urbanizacin o de localizacin.
Etapas de metropolitanismo Cambios que van sucediendo al interior de las zonas
metropolitanas y que se manifiestan en relocalizaciones de poblacin, actividades
econmicas y usos del suelo.
Federalismo Sistema poltico compuesto por estados libres y soberanos en lo
concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una federacin establecida
segn los principios de la Constitucin.
Finanzas pblicas Se componen por la recepcin, custodia, manejo y gasto de
los bienes econmicos administrados directamente por el gobierno.
Funciones del Estado Se clasifican en regulacin del comportamiento de los
agentes econmicos y sociales; produccin de bienes y prestacin de servicios;
acumulacin y financiamiento.
Funciones econmicas predominantes Conjunto de actividades econmicas
que aprovechan ciertas economac de aglomeracin presentes en las ciudades o
regiones y conforman el sector especializado de la economa urbana o regional.

349
Ley General de Asentamientos Humanos Iniciativa legislativa en materia territorial, creada en 1976 y con los objetivos de establecer la concurrencia de los
municipios, estados y Federacin en la ordenacin y regulacin de los asentamientos humanos, y fijar las normas bsicas para la planeacin territorial y definir los
principios de intervencin del Estado para la regulacin de usos, destinos, reservas
y provisiones. Ser sometida a revisin durante el segundo semestre de 1993.
Marco jurdico del desarrollo urbano Legislacin instrumentada por el Estado
mexicano para su actuacin en aspectos inherentes a la organizacin espacial de
la poblacin y actividades econmicas.
Medio ambiente Conjunto de condiciones externas, circunstancias y procesos
fsicos y qumicos que rodean e influyen el desarrollo y actividades de los seres
vivos.
Megalpolis Unin fsica o funcional de dos o ms zonas metropolitanas.
Mercados urbanos Segn la teora econmica espacial, una ciudad se compone
por un sistema de mercados interrelacionados e interdependientes, caracterizados
por su gran densidad, especializacin de los agentes que intervienen y la regulacin
por parte de ciertas instituciones. Los mercados ms significativos son suelo y
vivienda, trabajo, transporte y servicios pblicos.
Migracin Cambio del lugar habitual de residencia, que puede ser definitiva o
temporal. Los emigrantes son las personas que salen de un lugar para residir en
otro; los inmigrantes son quienes llegan a un lugar proveniente de otro. La diferencia
entre inmigrantes y emigrantes en un punto determinado se denomina saldo neto
migratorio, o crecimiento social.
Municipio Base de la divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa
de los estados de la Repblica.
Participaciones Recursos financieros que se transfieren a estados y municipios
como resultado de compartir la recaudacin de los impuestos federales. La asignacin de las participaciones se regula por la Ley de Coordinacin Fiscal.
Planeacin Proceso de construccin de una lista de aspectos e interrogantes que
deben ser atendidos y son 'plasmados en un plan. La planeacin urbana se aboca
a la organizacin de los distintos usos del suelo contenidos en una ciudad. La

350
planeacin regional se dirige a la elaboracin de estrategias de corte sectorial para
el desarrollo futuro de la superficie en cuestin.
Poltica econmica Serie de acciones, medidas e instrumentos elaborados por
parte del Estado para el desenvolvimiento econmico nacional durante un tiempo.
Proyecciones Tendencias o escenarios a futuro que podrn ocurrir con base en
el manejo y comportamiento actual de las variables. Generalmente aportan informacin cuantitativa.
Reforma poltica Serie de cambios en materia legislativa y normativa para la
adecuacin del gobierno y administracin.
Regin Espacio territorial delimitado por una o varias caractersticas que le
confieren unidad interna y diversidad respecto al resto de la superficie. Las regiones
pueden ser homogneas, nodales o con fines de planeacin.
Regin Centro Delimitacin oficial que comprende al Distrito Federal y los estados
de Hidalgo, Mxico, Morelos, Puebla y Tlaxcala.
Regiones geoeconmicas Unidades territoriales delimitadas por la conjuncin de
variables naturales, actividades productivas y factores econmicos. Mxico se ha
dividido en 8 regiones geoeconmicas.
Sistema Nacional de Planeacin Democrtica Instrumento por medio del cual el
Estado y la sociedad civil definen el rumbo especfico para avanzar hacia la
consecucin de los propsitos polticos, econmicos y sociales del proyecto
nacional.
Tasa de urbanizacin Porcenta]e de la poblacin total de un pas o regin que
habita en ciudades.
Urbanismo Disciplina que se encarga de la organizacin del medio fsico construido de una ciudad.
Urbanizacin Proceso de concentracin poblacional en torno a ciudades.
Valle Cuautitln-Texcoco Delimitacin elaborada por el Estado de Mxico y
conformada por 17 municipios conurbados al Distrito Federal.

351
Zona de Conurbacin del Centro del Pas Delimitacin oficial integrada
por el Distrito Federal, 4 municipios del estado de Hidalgo, 54 del Estado de Mxico,
9 de Morelos, 13 de Puebla y 6 de Quertaro.
Zona metropolitana Unin fsica o funcional de dos o ms municipios que
contienen a una ciudad central y un conjunto de localidades perifricas integradas
a la primera. Constituye un envolvente del rea metropolitana. Se le conoce
tambin como conurbacin.
Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico Compuesta en 1990 por las
16 delegaciones del Distrito Federal y 26 municipios del Estado de Mxico.

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Gobierno y administracin metropolitana y regional


de Jaime Sobrino, se termin de imprimir el mes de mayo de 1993 por FEM.
La edicin en tiro de mil ejemplares estuvo al cuidado
de la Cordinacin de Investigacin y Documentacin dellNAP

RED NACIONAL DE BIBLIOTECAS

PUBLICAS
FECHA DE DEVOLUCION

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