Orientaciones de Politicas - Cuaderno 3 - 2007 - Portalguarani

TAPA
ORIENTACIONES DE POLTICAS PARA LA REDUCCIN DE DESIGUALDADES EN EL PARAGUAY
Orientaciones de polticas
para la reduccin
de desigualdades
en el Paraguay
Octubre, 2007
Copyright2007
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PARAGUAY
Este documento es de propiedad del PNUD en Paraguay.

No tiene fines de lucro, por lo tanto no puede ser comercializado en el Paraguay
ni en el extranjero.
Estn autorizadas la reproduccin y la divulgacin por cualquier medio del contenido
de este material, siempre que se cite la fuente.
El anlisis y las orientaciones aqu contenidas no reflejan necesariamente la
opinin del PNUD.
Diseo grfico: Creative Park

Impresin: Mercurio S.A.
Prlogo
En el contexto de las investigaciones realizadas por el PNUD, a travs de la Oficina
de Desarrollo Humano, me resulta grato presentar a la sociedad paraguaya el Cuaderno de Desarrollo Humano N3, con la expectativa que obtenga la misma favorable acogida lograda por los dos Cuadernos publicados anteriormente.
El proceso de elaboracin del prximo Informe Nacional sobre Desarrollo
Humano del Paraguay, que ser presentado el ao prximo, incluy la realizacin
de Mesas Temticas de Dilogo, integradas por autoridades y especialistas tanto del
sector pblico como privado y de la sociedad civil. Las orientaciones para reducir
las mltiples desigualdades existentes aqu expuestas emergen de los trabajos
priorizados y realizados en esas Mesas.
El Cuaderno contiene orientaciones importantes para profundizar el debate poltico, ya que el contenido del informe puede contribuir a la elaboracin y fortalecimiento de los programas de gobierno, y a la agenda de los debates electorales con
miras a las prximas elecciones generales del 2008, especficamente para promover una mayor justicia social.
Los marcados y diferentes tipos de desigualdad constituyen uno de los principales
obstculos del desarrollo socioeconmico y democrtico, adems de la pobreza.
Esta es una realidad que afecta particularmente a Latinoamrica, la regin con
mayor desigualdad de ingresos en el mundo. El Cuaderno presenta orientaciones especficas para la reduccin de las desigualdades en el Paraguay, formuladas
desde diversas reas de las polticas pblicas, y las poblaciones especialmente vulnerables y excluidas.
Sobre la base de una sociedad paraguaya econmica, poltica y socialmente ms
equitativa, es de esperar un mayor Desarrollo Humano de todos sus habitantes y
del pas en su conjunto. Con una distribucin ms equitativa de los bienes y servicios del Estado, con una participacin ms igualitaria de la sociedad, y un sistema
econmico que incorpora a toda la poblacin en la produccin y distribucin de la
riqueza, se amplan las capacidades y oportunidades de las personas para vivir una
vida digna, productiva y creativa.
Igor Bosc
Representante Residente, a.i.
Autoridad del PNUD

Igor Bosc, Representante Residente, a.i.
Equipo de la Oficina de Desarrollo Humano

encargado de la elaboracin del Cuaderno
Jorge Mndez Rheineck,
Coordinador
Roberto Cspedes,
Especialista social
Thomas Otter,
Especialista econmico
Elizabeth Barrios K.,
Asistente tcnico
Fernando Mendoza,
Asistente administrativo y operativo
Agradecimientos
Integrantes de las Mesas Temticas de Dilogo
desarrolladas por el PNUD en el perodo 2005-2007.
Centro de Informacin de las Naciones Unidas (CINU).
Fuentes de recortes periodsticos
Diarios ABC Color y ltima Hora.
Indice
Introduccin

1.

1.1.

1.2.

1.3.

1.4.

1.5.
Desarrollo Humano y desigualdades
rea poltico-institucional
Registro pblico
Participacin ciudadana
Seguridad ciudadana
Justicia
Gnero
11
13
16
19
22
24
2.
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
rea socioeconmica
Educacin
Salud y proteccin social
Macroeconoma
Desarrollo productivo
27
29
33
37
41
3.
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
rea poblaciones vulnerables

Nios, nias y adolescentes
Juventud
Personas adultas mayores
Personas con discapacidad
Pueblos indgenas
47
51
54
57
59
62

4.

Conclusiones generales
66
Bibliografa
67
Integrantes de las Mesas Temticas
69
Introduccin
En el contexto de la elaboracin del prximo Informe Nacional sobre Desarrollo Humano,
cuya tema central es el de las desigualdades, se ha llevado a cabo una serie de consultas
en Asuncin y en el interior del pas sobre aspectos centrales del desarrollo paraguayo. El
nivel de las desigualdades como obstculo al Desarrollo Humano es significativo; stas son
mltiples y muchas de ellas profundas. A modo de ejemplo se destacan, por su gravedad e
implicancias sociales, econmicas y polticas, las disparidades en la distribucin de la tierra
rural y los ingresos.
Dada la riqueza
y amplitud de los
resultados obtenidos
de las Mesas Temticas,
se ha considerado
oportuno ofrecer al
pblico las principales
conclusiones.
Segn el ltimo Censo Agropecuario de 1991, mientras que el 1% de las explotaciones de ms

de 1.000 Has. dispona del 77% de la superficie total de las tierras rurales, el 37% de las explotaciones menores de 10 Has. contaba con el 1% de las mismas. De acuerdo a la EPH 2005, el 10%
ms rico, con un ingreso promedio mensual superior a 2.440.000 guaranes per cpita, obtena
el 39% del total de ingresos; mientras que el 40% ms pobre, con un ingreso promedio mensual
inferior a 185.000 guaranes per cpita, concentraba el 12% del total de ingresos.
Una de las modalidades de consulta empleadas fue la de reuniones de trabajo en la capital
del pas, organizadas como Mesas Temticas de Dilogo. Las Mesas estuvieron integradas por
ms de 250 autoridades y tcnicos del sector pblico, del sector privado y de la sociedad civil,
personas reconocidas en sus respectivos mbitos profesionales y de experiencia. En promedio, participaron entre 15 y 20 personas por Mesa.
Dada la riqueza y amplitud de los resultados obtenidos de las Mesas Temticas, se ha considerado oportuno ofrecer al pblico las principales conclusiones con el objetivo de que sirvan
de insumo para el debate social y poltico en el actual proceso de elecciones nacionales para
el 2008. El Cuaderno recoge las principales orientaciones trabajadas por las Mesas Temticas,
y pueden servir de lineamientos de polticas para la reduccin de las desigualdades en los
diversos mbitos del desarrollo en el Paraguay.
Las propuestas estn organizadas en tres reas temticas desagregadas en catorce temas,
que constituyen aspectos centrales del desarrollo. Cada tema cuenta con una breve presentacin de la situacin actual con algunas estadsticas ilustrativas de las desigualdades existentes. Luego, se presentan las orientaciones o propuestas. Finalmente, se enuncia cmo las
orientaciones se dirigen a reducir las desigualdades. Es importante insistir en que estas orientaciones, a pesar de ser prioritarias, son slo algunas de las obtenidas en las Mesas, y que la
situacin descrita en el Cuaderno como diagnstico relativo a cada tema, rescata solamente
algunos de los aspectos sealados por dichas Mesas.
Varias de estas orientaciones pueden resultar generales, algunas familiares y otras novedosas,
pero todas tienden a reducir las desigualdades y a promover una mayor justicia econmica
y social. El grado de implementacin de las orientaciones sealadas depende de la voluntad
poltica, la existencia de suficientes recursos financieros, el compromiso de los sectores privado y de la sociedad civil, y un Estado con capacidad tcnica y efectivo sentido de equidad.
Para la lectura de este Cuaderno, una ltima pero no menos importante observacin: no se
intenta realizar una profundizacin terica de las desigualdades, sus expresiones, historia,
causas, efectos y mbitos de manifestacin en el Paraguay. Sencillamente, se busca exponer,
en forma organizada, el pensamiento vigente respecto a las desigualdades en el Paraguay y
cmo reducirlas, desde la ptica de los propios paraguayos y paraguayas calificados en los
diversos temas abordados.
Desarrollo Humano y desigualdades

La idea de desarrollo promovida desde 1990 por el PNUD
acab con la concepcin economicista del desarrollo. Esta
visin anacrnica y simplista del desarrollo, como sinnimo
de crecimiento del PIB por habitante, demostr ser ineficiente para resolver los problemas humanos ms acuciantes
en los pases y a nivel planetario: la pobreza, las desigualdades, la exclusin social, las amenazas a la sostenibilidad
ambiental y a la gobernabilidad democrtica, entre otros.
A partir de entonces, y de la mano de Mahbub ul Haq, impulsor del paradigma desde el PNUD, y Amartya Sen, laureado
Premio Nobel de Economa, fue forjndose y expandindose
una visin renovada y enriquecida del desarrollo. sta, poco
a poco, va afirmndose en el mbito de la investigacin y la
formulacin de polticas de desarrollo a escala internacional
y nacional.
Esta nueva visin es la del Desarrollo Humano, que consiste
en la ampliacin de las capacidades, oportunidades, opciones
y logros de las personas para vivir una vida digna, productiva
y creativa. Segn el pensamiento del propio Sen, el desarrollo
humano, en definitiva, es la ampliacin de las libertades de las
personas para vivir la vida que valoran o tienen razones para
valorarla. De este modo, el desarrollo resulta en la ampliacin
de las libertades reales de las personas.
Desde esta amplia concepcin del desarrollo -que va expandindose y aplicndose a diversos temas centrales en el debate
y la agenda internacional, por medio de los Informes Mundiales
sobre Desarrollo Humano-, las desigualdades verificadas entre
las personas y su grado de desarrollo no se limitan a las del
ingreso, sino, fundamentalmente, a las capacidades y la falta de
oportunidades y a una multiplicidad de aspectos sociales, cvicos, polticos y culturales de la vida humana.
Este Cuaderno recoge y presenta algunas orientaciones de
poltica para la reduccin de las desigualdades a partir del
reconocimiento de esta multiplicidad. En efecto, las Mesas
fueron organizadas en torno a diversos temas desde un
mismo eje: las desigualdades. El conjunto se ha agrupado
en tres reas: i) poltico-institucional, ii) socioeconmica y
iii) poblaciones vulnerables. Si bien todos los temas constituyen parte de un mismo sistema, se los ha agrupado
para facilitar la exposicin y anlisis. La inclusin del tema
gnero en el rea poltica obedece a la importancia que
posee como eje transversal de polticas.
Las reas y temas de la agenda fueron:
rea poltico-institucional:
Registro pblico
Participacin ciudadana
Seguridad ciudadana
Justicia
Gnero
rea socioeconmica:
Educacin
Macroeconoma
rea poblaciones vulnerables:
Nias, nios y adolescentes
Jvenes
Personas con discapacidad
Pueblos indgenas.
Las desigualdades obstaculizan seriamente al Desarrollo

Humano. Las del ingreso afectan el ritmo y los niveles de
crecimiento econmico, y la capacidad que posee este crecimiento de reducir la pobreza. Las desigualdades en general -las econmicas y aquellas en educacin, salud, participacin, justicia, entre otras- crean descontento social. Los
impactos de las desigualdades, en lo econmico y social, se
traducen en especficas amenazas a la estabilidad poltica y
a la gobernabilidad democrtica. En este sentido, si bien las
desigualdades afectan a algunas personas ms que a otras,
limitan la capacidad de desarrollo y bienestar del pas en su
conjunto.
10
rea poltico-institucional
11
12
1.1. Registro pblico
El derecho a la identidad es un derecho de ciudadana, valioso en s mismo y como instrumento para el acceso a otros derechos como recibir educacin y atencin en salud, elegir o
ser elegido para un cargo pblico o en el sector privado, ingresar a una asociacin o viajar
fuera del pas de origen, etc.
Todo ser humano tiene derecho a un nombre y apellido; a saber su origen y nacionalidad. La identidad es su particularidad
como individuo y signo de pertenencia a
una colectividad, inmediata como la familia o ms extensa como una etnia o nacionalidad, etc.
Este derecho es ejercido mediante el
registro de la identidad de la persona en
el mbito del Estado. La cadena de documentos de identidad, en el que uno es
requisito de acceso al siguiente, comienza
con el Certificado de Nacido Vivo (CNV)
expedido por la institucin de salud pertinente o la persona habilitada para expedirlo. Con este documento se obtiene el
Certificado de Nacimiento (CN) del Registro del Estado Civil de las Personas (RECP)
del Ministerio de Justicia y Trabajo. Con el
CN se puede acceder, primeramente, a la
Cdula de Identidad (CI) y, posteriormente,
ya con sta se obtiene el Pasaporte, ambos
expedidos por el Departamento de Identificaciones de la Polica Nacional, bajo la
jurisdiccin del Ministerio del Interior.
Con el mejoramiento del sistema electoral,
y, especialmente, desde 1994 con el Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE),
hasta el presente se cumple una relevante
labor en el registro y documentacin de
las personas.
La significativa expansin del acceso a

la documentacin es, histricamente,
reciente; no alcanza tres dcadas. Es ms,
a medida que se sube la escalera de la
documentacin, es ms escasa la proporcin de quienes poseen todos los documentos. Las desigualdades comienzan en
el nacimiento, porque quien nace en su
domicilio, o con quien no tiene potestad
de emitir el CNV, carece del mismo.
La legislacin vigente favorece la obtencin del CN, por ejemplo: estableciendo la
gratuidad de la inscripcin del nacimiento
en el RECP, de la expedicin del primer CN
y de la CI. No obstante, persisten inconsistencias en las estimaciones acerca de
la inscripcin en el RECP en comparacin
con otros datos con los cuales se relaciona
(Cspedes, 2005).
El derecho a la
identidad es un derecho
de ciudadana, valioso
en s mismo y como
instrumento para el
acceso a otros derechos
A pesar de los avances, hasta hoy la tenencia de la CI no es universal. Segn el Censo

de 2002 -el primero que indaga al respecto e indica su importancia-, 3 de cada
10 personas no la tienen, sin diferencias
por sexo aunque s por rea: 2 de cada 10
en la urbana y 4 de cada 10 en la rural. El
departamento de origen tambin significa
desigualdades significativas; por ejemplo,
1 de 8 personas carecen de CI en Asuncin
y la mitad de las personas de Canindey.
13
de institucin educativa, rea de residencia y departamento.
Otra constante de las asimetras es menor

tenencia a menor edad, especialmente
para nios y nias de 5 a 9 aos, edades
en las que, obligatoriamente, deben asistir
a la escuela. En este tramo de edad (5 a 9
aos) no poseen cdula 3 de cada 4 personas, independientemente de que sea nio
o nia; 6 de cada 10 en el rea urbana y 9
de cada 10 en la rural, mientras que la proporcin es 4 de cada 10 en Asuncin, en
comparacin a 9 de cada 10 en Canindey,
San Pedro o Concepcin.
Segn la Encuesta de Desarrollo Humano

2006, de las personas con 18 y ms aos
de edad, 1 de cada 10 no tiene CI vigente;
de quienes no la tienen o cuentan con una
vencida, 3 de cada 10 afirmaron haberla
extraviado, 2 de cada 10 que se perda
mucho tiempo en su tramitacin y 3 de
cada 10 se dividieron en partes iguales
entre la carencia de CN y lejana del lugar
de expedicin. Finalmente, casi la totalidad de las personas que respondieron al
cuestionario sealaron que su tenencia era
muy necesaria para el ejercicio de derechos.
Existen razones econmicas y culturales

que inciden, de manera desigual, en las
personas para la obtencin de los diferentes documentos de identidad. La obtencin de la CI usualmente se realiza recin a
los 5 aos de edad para el registro escolar,
aunque en forma desigual segn el tipo
Grfico N 1
La dinmica socioeconmica y poltica

para trmites de todo tipo y, sobre todo,
Poblacin total y poblacin de 5 a 9 aos

sin Cdula de Identidad (%)
87
72
72
72
58
41
30
30
30
21
Pas
Hombres
Mujeres
Urbana
Rural
5 a 9 aos
Total
Fuente: Procesamiento propio con base en la DGEEC, CNPV 2002.
Grfico N 2
Poblacin total y poblacin de 5 a 9 aos sin

Cdula de Identidad, segn departamento (%)
84
91
89
85
88
75
39
37
39
41
43
44
47
13
Asuncin
Alto
Paraguay
Caaguaz
Caazap
Total
Concepcin
5 a 9 aos
Fuente: Procesamiento propio con base en la DGEEC, CNPV 2002.
14
San Pedro
Canindey
de complejidad creciente, incide en la demanda de CI, ms que la conciencia del derecho

de identidad y de ser ste un mecanismo de acceso a otros. Una nueva demanda, vinculada a las desigualdades socioeconmicas, est en la necesidad de las personas beneficiarias de los programas de proteccin social de contar con CI, adems de la necesidad
de disponerla para la escuela, la salud, el comercio y el voto, entre otros.
Por otra parte, el proceso electoral ha significado, en la mayora de los casos, la expansin de la ciudadana en trminos de contar con CI desde arriba o subordinada a la
lgica partidaria de clientela.
Principales orientaciones para la universalizacin

del Registro Pblico de las personas
1. Continuidad de mecanismos y condiciones, y fortalecimiento institucional y de coordinacin, que faciliten el registro de nacimiento en los registros civiles, de las poblaciones
ms pobres y/o vulnerables, especialmente desde temprana edad.
2. Efectividad en la expedicin gratuita de cdulas de identidad para las poblaciones en
situacin de extrema pobreza y grupos poblacionales de mayor vulnerabilidad y a temprana edad.
3. Ampliacin de los servicios mviles de identificacin en las zonas rurales alejadas.
4. Expedicin de otros documentos de identificacin y antecedentes con costos diferenciales.
La articulacin de instituciones pblicas y

organizaciones de la sociedad civil (OSC)
facilitar el registro de nacimiento sobre la
base de disposiciones facilitadoras como
las recientemente promulgadas, pero es
necesario tanto el seguimiento como la
evaluacin de los impactos de stas.
El fortalecimiento institucional del RECP, por
ejemplo, en trminos de recursos y personal
idneo, y la concienciacin de la poblacin ms
pobre y vulnerable acerca de la importancia
del registro gratuito y temprano, con el apoyo
de OSC, promovern una mayor igualdad en la
tenencia de los documentos de identidad. La
escuela, mediante concienciacin y requisitos
formales, especialmente en la educacin inicial y preescolar, promover este registro.
Asimismo, una mayor complementacin
entre instituciones pblicas vinculadas a la
documentacin, como el RECP y la Polica de
Identificaciones, en primera instancia, y de
stas con el TSJE, en segunda instancia, producir una mayor eficiencia y agilidad de los
procesos de acceso, tramitacin y obtencin

de documentos de identidad. Esto significa
mayor eficiencia de recursos dirigidos a un
mismo fin.
Estas orientaciones facilitarn la llegada
del aparato del Estado a poblaciones ms
alejadas geogrficamente, a ms temprana edad de las personas y a aquellas
que se hallan en situacin de pobres y vulnerables. Esta presencia del Estado se facilitar con un tratamiento preferencial de
costos de renovacin de CI para poblaciones cuya situacin de pobreza les impide
el acceso a otros servicios o a programas
de proteccin social.
El fortalecimiento
institucional y la
concienciacin de la
poblacin ms pobre y
vulnerable acerca de la
importancia del registro
gratuito y temprano,
con el apoyo de OSC,
promovern una mayor
igualdad en la tenencia
de los documentos
de identidad.
En todos los casos, estas medidas acortan

las brechas entre quienes cuentan y quienes no con la documentacin pertinente,
favoreciendo, en mayor medida, a sectores ms pobres y vulnerables y a la niez
temprana, con lo cual el dficit total, y
especialmente de estos sectores, se reducir significativamente.
15
1.2. Participacin ciudadana
Las instituciones pblicas y las organizaciones de la sociedad civil deben promover la participacin ciudadana en los mbitos civil y poltico, mediante el fortalecimiento de las capacidades ciudadanas y la provisin del marco normativo adecuado que favorezca el aprovechamiento de las oportunidades.
La participacin ciudadana constituye una
preocupacin constante de todo rgimen
democrtico y especialmente cuando
se pretende el trnsito de la democracia
electoral a la democracia de ciudadanos
y ciudadanas (PNUD, 2004). Aun ms, el
ejercicio efectivo de la ciudadana social,
probablemente la ms reclamada, constituye parte de la intervencin estatal en la
provisin adecuada de servicios bsicos de
salud, educacin, vivienda, etc., aspectos
que corresponden a las polticas estatales
vinculadas a dichos temas y que tambin
se vinculan a la participacin ciudadana.
Sin embargo, la participacin ciudadana
Grfico N 3
Poblacin de 18 y ms aos que participa en

organizaciones (%)
23
20
12
no slo es escasa a nivel nacional, sino tambin es desigual. En primer lugar, personas
de menor nivel educativo o de ingresos
o de distintos departamentos participan
menos en organizaciones. En segundo trmino, a partir de la menor pertenencia a
una organizacin, puede esperarse menor
capacidad de obtencin de recursos, capacidades y oportunidades. Formar parte de
una red es disponer de capital social que, a
partir de la confianza recproca y otros factores, favorece el acceso a diversos bienes
y servicios.
De acuerdo con la EIH 2000/1, se hallan
diferencias significativas de la participacin en organizaciones civiles, segn nivel
de ingresos y ubicacin geogrfica. Primero, las personas ms pobres en ingresos
participan la mitad de lo que lo hacen las
ms ricas, y quienes viven en el rea ms
urbana, Asuncin, tambin participan en
organizaciones ms del doble de quienes
viven en un departamento muy rural y
pobre como Caaguaz.
20% ms pobre
20% ms rico
Caaguaz
Asuncin
Fuente: Procesamiento propio con base en la DGEEC, EIH 2000/1
16
Por otra parte, el tipo de organizacin a la

que se pertenece tambin resulta clave. Las
personas ms pobres con relacin a las ms
ricas, duplican en su pertenencia a organizaciones religiosas, o constituyen ms del 50%
en las comunales o vecinales, mientras que
son menos de la mitad en las econmicas o
un cuarto en las deportivas. Un patrn seme-
jante se encuentra al considerar, por una parte, las personas del quintil ms pobre y las de
Caaguaz, y, por otra, las del quintil ms rico
y las de Asuncin.
Distribucin de la poblacin de 18 aos y ms organizada,

segn tipos de organizacin (%)
Grfico N 4
43
39
Otro estudio seala que en las elecciones

municipales de 2001, el quintil (de ingresos) ms pobre vot el 45% y el ms rico
58%. Lo ms relevante fue que las personas que fueron llevadas a votar en oposicin al voto por propios medios alcanz
el 60% en el quintil ms pobre en comparacin al 12% del quintil ms rico (Cspedes, 2006). En este mismo sentido, segn la
Justicia Electoral, en las elecciones nacionales del 2003, el 38% de las personas de
18 a 29 aos se abstuvo de votar a pesar
de estar empadronada, en comparacin al
36% nacional (Mornigo y Lachi, 2006). Esto significa que uno de los mayores niveles
de absentismo se encuentra en el mbito
juvenil, que tendr significativos efectos a
largo plazo.
transparencia en la informacin pblica y

rendicin de cuentas a nivel local.
En el aspecto legislativo, a mediados del 2006,

un grupo de ONG ha presentado al Congreso dos anteproyectos de ley sobre participacin ciudadana, uno de Financiamiento poltico y otro de Ley Orgnica Municipal que
hoy se encuentran en las Comisiones correspondientes. En esta ltima se incluye tanto
la participacin ciudadana en las audiencias
pblicas obligatorias, as como el acceso y
Finalmente, en el sistema poltico de partidos

no aparece hoy en la agenda de debates los
temas de las concepciones bsicas de una
democracia electoral en oposicin a una
democracia de ciudadanos y ciudadanas, de
las insuficientes oportunidades en la competencia de cargos para las poblaciones pobres,
jvenes y mujeres, y de la escasa formacin
cvico-poltica de la poblacin.
40
35
28
24
24
21
19
15
12
5
20% ms pobre
Religiosa
20% ms rico
Gremial, productiva
4
Caaguaz
Asuncin
Deportiva
Comunal, vecinal
Fuente: Procesamiento propio con base en datos de la DGEEC, EIH 2000/1
Principales orientaciones para la participacin

poltica y civil sin exclusiones
1. Promocin del asociacionismo comunitario, civil y gremial, con nfasis en las comunidades pobres o con escasa tradicin de participacin.
2. Debate pblico y participativo de una ley que promueva y regule la participacin ciudadana.
3. Concienciacin, especialmente de las poblaciones jvenes, sobre la democracia ciudadana como elemento bsico de transformacin social.
4. Promocin del debate poltico en las universidades y otras instancias de organizaciones
juveniles.
5. Capacitacin cvico-poltica de las organizaciones de base sociales, gremiales y partidarias.
6. Fortalecimiento del sistema poltico de partidos, sobre la base de la difusin masiva de la
concepcin de la democracia de ciudadanos y ciudadanas.
7. Fomento del ejercicio del voto y la competencia por cargos electivos, entre las poblaciones pobres, las personas jvenes y las mujeres.
17
En la medida que existe un mayor asociacionismo tanto comunitario como civil o

gremial, que es fundamental para la democracia, existirn mayores posibilidades de
reducir las desigualdades; sobre todo si las
personas son aquellas que histricamente
no han tenido participacin, como son las
de comunidades ms pobres y aquellas con
escasa tradicin participativa.
En este mismo sentido, la participacin electoral y la competencia por cargos electivos
de estos sectores excluidos o subrepresentados facilitar una mayor capacidad de accin, de inclusin y decisin; es decir, reducir las asimetras causadas por su histrica
postergacin o menor representacin en
espacios de decisin de sus derechos e intereses.
La institucionalizacin de este proceso por
ley, debatida pblica y ampliamente, favorecer el desarrollo de capacidades y de opor-
No puede darse
igualitaria participacin
cuando la juventud est
ausente, como ocurre
ahora con una marcada
desafeccin poltica.
18
tunidades de participacin. No puede darse

igualitaria participacin cuando la juventud
est ausente, como ocurre ahora con una
marcada desafeccin poltica. La poblacin
joven ocupa un rol preponderante por su
peso cuantitativo como por su proyeccin
de futuro; dentro de este grupo, la juventud
universitaria es parte clave de esta tarea.
Capacitar a las organizaciones de base sociales, gremiales y partidarias favorece la mayor
participacin, e indirectamente la reduccin
de las desigualdades, en la medida en que las
asociaciones de base aprovechen oportunidades, o las creen, orientadas a sus derechos
e intereses especficos. La regulacin del financiamiento poltico busca transparencia
y un mayor equilibrio en el apoyo que reciben las facciones, reduciendo desigualdades internas que permitan superar prcticas
nocivas como es el caso del clientelismo en
oposicin a la concepcin de la democracia
de ciudadanos y ciudadanas.
1.3. Seguridad ciudadana
La seguridad debe estar al servicio de todas las personas, sin discriminacin alguna, y las
instituciones responsables de la seguridad deben contar con recursos suficientes, personal
idneo y honrado, y ptimas condiciones laborales. La inseguridad constituye un tema de
creciente preocupacin ciudadana.
En la percepcin de inseguridad, inciden
tanto los hechos objetivos y la cantidad
de actos de violencia sufridos por las personas, como la sensacin de inseguridad
que ellas experimentan. En las encuestas
de los ltimos diez aos, la inseguridad ha
ido ocupando un lugar prioritario entre
los problemas que sufre la poblacin.
La seguridad contra la violencia y el delito
es parte de la seguridad que requieren las
personas para el Desarrollo Humano. sta
contempla, adems, la necesidad de otras
seguridades, por ejemplo, la alimentaria,
de atencin en salud, de educacin, de
oportunidades de empleo, etc.
Al momento de establecer un plan o una
poltica de seguridad, las estadsticas
sobre violencia y delito se muestran insuficientes e inconsistentes, en parte debido
a la existencia de metodologas diferentes
y a la descoordinacin entre las instituciones involucradas en el tema de la seguridad ciudadana. Este hecho dificulta an
ms la planificacin basada en presupuestos estadsticamente fundamentados.
Otros problemas importantes constituyen
el diseo de la poltica, la coordinacin
interinstitucional y la fortaleza de las instituciones, as como el papel asignado a la
participacin de la ciudadana en cuestiones de seguridad. No menos importante es
el desfase que existira entre la concepcin
de la seguridad en las mismas instituciones responsables de promoverla. Es decir,

la existencia de instituciones, legislacin
y polticas ms acordes a la seguridad de
Estado que a la seguridad ciudadana.
A pesar de las limitaciones de informacin, segn la Encuesta 2000/1, 3 de cada
10 hogares sufrieron violencia de distinto
tipo en los ltimos cinco aos previos a
dicha encuesta. A mayores ingresos, se
registran mayores niveles de violencia.
La sufrieron 2 de cada 10 hogares del
quintil o 20% ms pobre de la poblacin,
en comparacin a casi 4 de cada 10 hogares del quintil o 20% ms rico. Por otra parte,
solamente 4 de cada 10 hechos de violencia
Grfico N 5
Hogares que sufrieron violencia y hechos denunciados

por quintiles de ingreso (%)
50
41
28
26
26
34
36
26
24
20
20% ms pobre
Siguiente
Siguiente
Sufri
Siguiente
20% ms rico
Denunci
Fuente: DGEEC, Revista Economa y Sociedad N. 6, con base en la EIH 2000/1.
19
fueron denunciados. En este caso, a mayor

pobreza en los hogares menor denuncia de
los hechos de violencia sufridos. As, 3 de
cada 10 de los hogares ms pobres realizaron denuncias en comparacin a 5 de cada
10 hogares ms ricos.
A mayor pobreza en
los hogares menor
denuncia de los hechos
de violencia sufridos.
La poblacin no formul la denuncia porque

no cree que sirva de algo (39%), o no fue grave
(26%) o teme a las represalias (11%); por otra
parte, el 13% no lo hizo debido a que los trmites son complicados o no existen autoridades
que se encarguen del problema. Con excepcin del quintil ms rico, a mayor pobreza
aumenta la percepcin de que el trmite de la
denuncia resultara intil, mientras que, paralelamente, a mayor pobreza aumenta la calificacin del hecho de violencia como no grave.
Se plantea as la percepcin del valor de lo sustrado o la expectativa de que resulta normal
sufrir determinados hechos de violencia en
espacios geogrficos pauperizados.
La situacin se complica ms cuando la poblacin percibe a las fuerzas policiales como
protegiendo ms a los delincuentes (56%)
que a la gente (30%), y una proporcin no
marginal (14%) se abstiene de opinar (CIRD,

2006). Otro tanto ocurre con la actuacin de
las comisiones vecinales de seguridad, especialmente en localidades del interior, donde
no se ajustan a las regulaciones vigentes y/o
han sido denunciadas por arbitrariedades
significativas, inclusive ante la Comisin de
Derechos Humanos del Senado (CODEHUPY, 2006).
Un reciente informe (HLS-UCP, 2007) cuestiona la percepcin generalizada, aunque
influenciada por intereses presentes, que
tanto el nuevo Cdigo Penal como el de Procedimientos Penales son muy poco eficaces
en la lucha contra la violencia y el delito.
Afirma que en realidad no se han aplicado
las reformas institucionales ni se han asignado los recursos econmicos que implican los
cambios legislativos de 1997 y 1998.
Por ltimo, dos temas casi siempre ausentes
del debate son la falta de una adecuada y
efectiva legislacin de la seguridad privada
por parte del Estado, y la idea de que la lucha contra la violencia y el delito es cuestin
exclusiva de la polica.
Principales orientaciones para una seguridad

ciudadana sin exclusiones

Orientaciones generales
1. Transicin del concepto de seguridad de Estado hacia el concepto de seguridad pblica

ciudadana, con el pertinente debate pblico.
2. Fortalecimiento de las capacidades institucionales y coordinacin entre las organizaciones encargadas de regir la poltica de seguridad pblica ciudadana.
3. Utilizacin del contingente policial para la seguridad pblica, no la privada, salvo en los
casos previstos por los reglamentos.

Participacin ciudadana y grupos vulnerables
4. Promocin de un debate nacional sobre el rol de la ciudadana en la seguridad.

5. nfasis en la prestacin de servicios de seguridad a los grupos pobres y vulnerables, con
rganos de seguridad capaces de tratar estos temas (indgenas, niez).
6. Promocin del respeto a la imagen, privacidad e intimidad de las vctimas de violencia
en los medios de prensa.

Utilizacin de recursos
7. Creacin de un sistema de estadstica e informacin pblica para el diseo e implementacin de las polticas de seguridad.
8. Uso del presupuesto como herramienta de planificacin estratgica para la seguridad.
20
Razones principales de no denunciar hechos de

violencia de hogares por quintiles de ingresos (%)
Grfico N 6
59
43
36
35
29 27
29
23
19
18
18
11
20% ms pobre
13
7
Siguiente
No cree que sirva de algo
4
Siguiente
No fue grave
Siguiente
20% ms rico
Temor a represalias
Fuente: DGEEC, Revista Economa y Sociedad N 6, con base en la EIH 2000/1.
El cambio fundamental hacia un sistema de

seguridad ms eficiente y equitativo es el trnsito del concepto de seguridad interna al de
seguridad pblica ciudadana (y democrtica).
Esta visin de la seguridad pblica ciudadana
implicar un protagonismo que no provendr
slo de la Polica Nacional o del Ministerio Pblico, sino tambin de otras instancias estatales, como el Parlamento, y de expresiones de
la sociedad civil, para el fortalecimiento de la
seguridad pblica ciudadana.
La consolidacin de estructuras integradas
de conduccin poltico-institucional de la
seguridad, y la existencia de un servicio civil altamente especializado en la gestin
de la seguridad, incidirn en la legislacin,
administracin y presupuesto asignado a
la seguridad ciudadana. En otras palabras,
incrementarn la capacidad de gestin gubernamental de las agencias oficiales, con
posibilidades de una atencin ms eficiente
y equitativa a la poblacin.
El impedimento del uso de recursos de seguridad pblica para fines privados y la adecuacin y efectivizacin de las regulaciones pertinentes a las fuerzas de seguridad privadas,
constituyen otros factores que acortarn las
brechas de acceso y calidad de la seguridad
entre la poblacin, debido a un uso ms eficiente y equitativo de los recursos pblicos.
La participacin ciudadana en la legislacin
y las instituciones permitir a stas cumplir
pertinentemente con sus tareas y reducir al
mximo la comisin de arbitrariedades. La
ciudadana ms pobre y vulnerable, con una

atencin positivamente discriminada, tendr un mayor protagonismo, que evitar o
reducir la criminalizacin de la pobreza.
Asimismo, grupos vulnerables como los indgenas o nios o nias deben recibir el tratamiento que corresponda a la caracterizacin
del grupo atendiendo a su particularidad
cultural o etaria. La Defensa Pblica, fortalecida en sus capacidades y recursos, podr
llegar, con ms eficiencia, a los grupos de
menores recursos.
La participacin
ciudadana en la
legislacin y las
instituciones permitir
a stas cumplir
pertinentemente con
sus tareas y reducir al
mximo la comisin
de arbitrariedades.
Una prensa profesional y con tica promover el respeto a la imagen y privacidad de

las personas afectadas por la inseguridad, a
fin de que no sufran las consecuencias de
una mayor victimizacin por la violencia a
la que fueron sometidas, y al rememorar el
hecho se vean afectadas nuevamente en su
intimidad.
Una efectiva recopilacin y normalizacin de
datos estadsticos sobre la violencia y los delitos, que formen parte de un sistema coordinado de informacin pblica, facilitar el establecimiento de polticas de seguridad e intervenciones articuladas de las agencias estatales. Un
sistema de informacin pblica basado en una
base estadstica oportuna, confiable y transparente, reducir la brecha entre la percepcin
y la situacin real de la inseguridad. Al mismo
tiempo, permitir concebir estrategias pertinentes de seguridad y contar con los recursos
presupuestarios necesarios para las polticas y
programas de seguridad.
21
1.4. Justicia
Las personas e instituciones que administran justicia deben asegurar el acceso a todas las
personas al sistema judicial y a los mecanismos o instancias de resolucin de conflictos y
arbitraje previos. Se reconoce el acceso diferenciado al sistema de justicia por razones de
distancia geogrfica, capacidad econmica, ignorancia de los derechos, uso exclusivo del
idioma guaran, prejuicios de gnero, desconfianza en el sistema, etc.
La mayora de las
personas sigue
desconociendo
sus derechos y,
consecuentemente,
no los ejerce.
22
Estos factores de diferenciacin usualmente

se agregan en forma positiva o negativa;
por ejemplo: una mujer guaranihablante,
casi sin conocer sus derechos, pobre y en
una zona rural alejada, en contraposicin a
una persona con las caractersticas opuestas. Sin embargo, a pesar de que se ha
expandido sustantivamente la infraestructura del sistema judicial en el transcurso
de una dcada, por ejemplo a travs de los
Juzgados de Paz, la mayora de las personas sigue desconociendo sus derechos y,
consecuentemente, no los ejerce.
Por otra parte, la Constitucin Nacional
de 1992 crea la Defensora del Pueblo,
la Defensa Pblica y otras instituciones
para la defensa de los derechos e intereses de la gente, especialmente de personas de recursos limitados. En efecto, en el
transcurso de este ao, el Ministerio de la
Defensa Pblica, con aproximadamente
200 personas y un promedio de 200 expedientes por defensor, ha atendido a personas de menores recursos de zonas suburbanas y a campesinos. Este promedio es
muy elevado y dificulta la defensa de personas mayormente vulnerables y privadas
de su libertad, situacin esta que las convierte en doblemente vulnerables.
As como se desconocen derechos y deberes tampoco se manejan mecanismos de

mediacin y arbitraje que podran evitar acciones judiciales y sus costos para
el sistema judicial y, especialmente, para
sectores pobres o vulnerables, que no se
encuentran en condiciones de iniciar o
continuar o finiquitar o responder a las
sucesivas apelaciones que se dan en los
juicios.
Principales orientaciones para un sistema

de justicia ms inclusivo
1. Implementacin de una estrategia amplia de concienciacin de la ciudadana sobre
sus derechos y deberes fundamentales, con nfasis en las poblaciones ms pobres y/o
en grupos vulnerables.
2. Expansin y fortalecimiento de los Juzgados de Paz.
3. Expansin y fortalecimiento de las Defensoras, Pblicas y del Pueblo.
4. Creacin de instancias locales de mediacin y arbitraje que reduzcan la necesidad de
recurrir a los procesos judiciales.
5. Fortalecimiento de la accin pblica en la accin penal privada.
Una Administracin de Justicia funciona,

eficiente y equitativamente, en gran medida mediante una ciudadana que conoce sus derechos y deberes. Por lo tanto, el
primer paso para reducir las desigualdades
que afectan a las poblaciones ms pobres y
vulnerables es la concienciacin sobre sus
derechos y deberes ciudadanos.
El fortalecimiento y expansin del Ministerio de la Defensa Pblica posibilitar una

mayor y mejor atencin a los sectores pobres y vulnerables usualmente excluidos
del sistema judicial. Dicho fortalecimiento
y expansin implica un incremento en el
nmero y una adecuada capacitacin de
los recursos humanos.
A partir del reconocimiento y exigencia de

los derechos, las personas gozarn de mejores posibilidades de acceso a la justicia, en
especial los sectores ms vulnerables como
mujeres, nios y adolescentes, indgenas y
familias de escasos recursos. Esta expansin
de los derechos, mediante una apropiada
educacin cvica, se refuerza a partir de los
convenios interinstitucionales con rganos
del Poder Ejecutivo y Legislativo, sectores de
la sociedad civil y organismos internacionales y de cooperacin, establecidos con el fin
de promover los derechos humanos.
Otro mecanismo de reduccin de desigualdades en el acceso a la justicia es el

uso de mecanismos de resolucin alternativa de conflictos. Esto es, de mediacin
y arbitraje, dado que las personas de sectores ms pobres y vulnerables padecen
de inconvenientes ms serios en el acceso a los servicios de la Administracin de
Justicia.
En igual sentido, el fortalecimiento de circunscripciones judiciales del interior y/o de juzgados asentados en las regiones ms populosas,
posibilitar un acercamiento geogrfico y social a la gente del rea rural y de menor densidad poblacional que usualmente es, a su vez, la
ms carente de recursos econmicos o personas con estas caractersticas del rea urbana.
A partir del
reconocimiento y
exigencia de los
derechos, las personas
gozarn de mejores
posibilidades de
acceso a la justicia, en
especial los sectores
ms vulnerables
Esta exclusin se debe a la escasez de recursos econmicos para iniciar litigios, y

al desconocimiento de mecanismos alternativos que evitaran este esfuerzo, usualmente significativo para estas poblaciones. La prescindencia de litigios judiciales,
mediante mecanismos de mediacin y
arbitraje, favorecer a las partes involucradas, a la Administracin de Justicia, y, en
especial, a los sectores con menores recursos y mayor vulnerabilidad.
23
1.5. Gnero
Los marcos normativos e institucionales y las polticas pblicas deben potenciar a las mujeres
en sus capacidades y oportunidades para el ejercicio pleno de sus derechos civiles, polticos
y econmicos, de modo a desarrollar una vida en igualdad de condiciones y oportunidades
con relacin a los hombres.
Las asimetras de gnero constituyen una
de las ms evidentes formas de la desigualdad al afectar a la mitad de la poblacin,
a pesar de los avances que se han verificado en los ltimos aos. La desigualdad
entre hombres y mujeres es reconocida
por el Estado paraguayo y desde el sector
pblico se han implementado acciones
tendientes a incorporar la perspectiva de
gnero en las polticas pblicas.
Asimismo, desde diversos sectores sociales se realizan esfuerzos para incorporar en la agenda pblica nuevos temas o
enfoques sobre la cuestin de gnero y
Cuadro N 1
Tasas de desempleo y subempleo por sexo (%)
Hombre
Mujer
Pas
Desempleo total
7,2
12,5
9,4
Desempleo abierto
4,9
7,3
5,8
Desempleo oculto
2,4
5,7
3,7
Subocupacin total
22,2
29,6
25,1
4,3
10,4
6,7
17,8
19,3
18,4
29,4
42,1
34,5
Subocupacin visible
Subocupacin invisible
Subutilizacin total
Fuente: Elaboracin propia con base en la DGEEC, EPH 2005.
24
de la relacin entre hombres y mujeres. El

marco institucional y jurdico paraguayo
requerido para impulsar la igualdad entre
hombres y mujeres tambin ha experimentado avances.
Se dieron importantes adelantos en la
reduccin de las desigualdades, particularmente en el mbito de la educacin, en el
que se evidencia paridad entre hombres y
mujeres en trminos globales, aunque las
brechas persisten en algunos aspectos. El
analfabetismo masculino alcanza el 4,1%
en comparacin al 6,1% femenino, segn la
EPH 2005. En la educacin media, la primera
causa de abandono escolar es el problema
econmico; la segunda, se relaciona, para
las mujeres, con sus responsabilidades
familiares a diferencia del varn, que no
quiere estudiar, segn la misma fuente.
Otros avances, aunque con restricciones, se
dieron en materia de empleo. El incremento
de la participacin econmica de las mujeres en los ltimos quinquenios obedece a
dos razones principales: a) un solo proveedor en el hogar ya no fue suficiente para
generar los ingresos necesarios que satisfagan las necesidades familiares; y b) existen
mayores oportunidades para las mujeres en
el comercio y los servicios (docencia, salud,
etc.), debido al incremento del gasto social
y a una mayor urbanizacin.
Desempleo y subocupacin por sexo, segn rea de residencia,

Asuncin y Central de la poblacin de 10 aos y ms (%)
Grfico N 7
33
32
28
27
28
24
17
13
16
12
11
10
7
12
9
4
Hombre
A. urbana
Mujer
A. urbana
Hombre
A. rural
Mujer
A. rural
Desempleo Total
Hombre
Asuncin
Mujer
Asuncin
Hombre
Central
Mujer
Central
Subocupacin total
Sin embargo, la recesin econmica y sus

efectos presentan serios problemas como
las altas tasas de desempleo y subempleo,
los altos niveles de informalidad y la baja
cobertura de la seguridad social. En el caso
de las mujeres, a estos problemas se agregan la segregacin laboral y la discriminacin salarial.
Una gran proporcin de mujeres se
encuentra en el sector informal de la economa y como trabajadora domstica. Sus
ingresos son, en promedio, un tercio ms
bajos que los de los hombres. Esto significa capacidades no correspondidas con
equidad en las retribuciones.
La precariedad laboral de las mujeres,
medida a travs del desempleo y la subocupacin en todas sus formas, es mucho mayor
que la de los varones. La fuerza laboral femenina subutilizada alcanz el 42,1% en comparacin al 29,4% de los varones en el 2005;
se trata implicitamente, de mayor pobreza
femenina que masculina.
En este y en todos los casos, si bien existen
desigualdades entre hombres y mujeres,
tambin existen asimetras entre las propias
mujeres. En efecto, la precariedad laboral
femenina es diferente entre el rea urbana y
rural como lo es tambin entre el Departamento Central y Asuncin. En otras palabras,
desigualdad dentro de la desigualdad, especficamente desigualdad acumulada por condicin de pobreza, sexo y lugar de residencia.
Las mayores credenciales educativas y

participacin econmica no significaron
un incremento en la participacin social o
poltica. En el imaginario paraguayo, persiste la idea de una familia tradicional y de
una mujer centrada en la atencin de su
hogar y de su familia.
En el mercado laboral, esto se traducira en que
las remuneraciones de las mujeres son pensadas como recursos complementarios a las del
proveedor masculino. Igualmente, influyen los
prejuicios sobre la menor productividad de las
mujeres debido a su rol materno.
Entonces, programas de estudio, actitudes
docentes y normas institucionales estn
reforzando la diferencia entre sexos. De la
misma manera, el sistema poltico se estructura a partir de creencias, prcticas y valores que tambin discriminan a las mujeres,
independientemente de sus capacidades.
La precariedad laboral
de las mujeres, medida
a travs del desempleo
y la subocupacin en
todas sus formas, es
mucho mayor que
la de los varones.
A la educacin y el empleo se agrega la

fecundidad. La evidencia disponible muestra: a mayor educacin de las mujeres,
mayor nivel de empleo y menor nmero
de hijos; y a mayor educacin, menor probabilidad de concebir un hijo no deseado.
Dos posibles razones se esgrimen: el
empoderamiento que hace que puedan
decidir sobre el nmero y espaciamiento
de los hijos, y el menor costo de oportunidad de la crianza de los hijos; esto es,
las mujeres con ms educacin dejan de
percibir ingresos ms altos por no trabajar,
que las que estudiaron menos.
25
Principales orientaciones para la promocin

de la equidad de gnero
1. Articulacin de polticas y programas pblicos especficos dirigidos a la promocin de
la equidad de gnero.
2. Fortalecimiento de la capacidad tcnica y poltica y de la institucionalidad de las polticas de gnero en los distintos niveles de gobierno, para su incorporacin efectiva en
polticas y programas de mayor impacto.
3. Priorizacin de la atencin a las mujeres en condiciones de mayor vulnerabilidad en
las polticas y programas de lucha contra la pobreza.
4. Articulacin de actores y de alianzas e instancias intersectoriales que promuevan una
atencin eficaz a estas poblaciones.
5. Concienciacin y capacitacin de la ciudadana acerca de las mujeres como portadoras de derechos.
6. Fomento de una mayor participacin poltica de la mujer en los cargos electivos.
7. Mejoramiento del marco normativo y de las prcticas que rigen las condiciones labores de las trabajadoras orientadas hacia una mayor equidad, especialmente de las
domsticas, incluyendo la promocin de un cambio cultural que conduzca a la dignificacin de su trabajo.
8. Armonizacin entre trabajo y vida familiar as como la implementacin de estrategias
de contencin para familias desmembradas por motivos de migracin de sus miembros u otros factores exgenos.
Las polticas de gnero mediante el fortalecimiento de las instituciones orientadas a

hacerlas efectivas y la articulacin y transversalizacin en polticas, programas y proyectos-, reducen las brechas entre hombres
y mujeres. Sin embargo, como las mujeres no
constituyen un grupo homogneo, la priorizacin de atencin a las ms pobres y vulnerables, contribuir a reducir las distancias
entre los distintos grupos de mujeres, es decir, elevar la condicin de vida de quienes
se encuentran en un alto nivel de pobreza o
vulnerabilidad.
Por otra parte, la accin de la sociedad civil,
la conciencia y la prctica de derechos y obligaciones ciudadanas constituirn importan-
26
tes dinamizadores en la reduccin de las

asimetras. En este sentido, sern favorables
el poder poltico de las mujeres para promover los cambios necesarios, como tambin
mayor proteccin y promocin de la mujer
trabajadora.
Finalmente, la reduccin de la brecha de capacidades y, en especial, de oportunidades
entre hombres y mujeres se llevar a cabo
con la armonizacin entre el trabajo y la vida
familiar de ambos. Los programas de contencin reducirn la vulnerabilidad de las familias desmembradas por la migracin, sobre
todo cuando son las mujeres quienes van de
un sitio a otro y sus hijos e hijas quedan a cargo de otra mujer.
rea socioeconmica
27
28
2.1. Educacin
La educacin es un factor primordial del Desarrollo Humano. De hecho es una de sus tres dimensiones fundamentales. Adems, con educacin se obtiene mayores capacidades y oportunidades de vivir una vida sana y de generar ingresos. Con educacin se puede ser ms productivo
y creativo, razn por la cual cuando existen desigualdades en el acceso a una educacin de
calidad, stas se convierten, a su vez, en factores de desigualdad segn el grado de desarrollo
de las personas.
Desde la perspectiva de la equidad, en el
Paraguay existen menores condiciones de
aprendizaje en las escuelas de los sectores
ms pobres de la poblacin, donde la alimentacin es, a menudo, insuficiente, los
recursos pedaggicos no estn disponibles
en la medida necesaria, y la tecnologa de
informacin y comunicacin est apenas
disponible.
La cobertura de la educacin media es insuficiente, sobre todo en el mbito rural, y la
calidad de la misma requiere mayor fortalecimiento para facilitar la insercin de los
jvenes en el mercado laboral y en las exigencias de un mundo globalizado. Para este
efecto, es necesario destacar que la educacin tcnica amerita especial atencin. En
general, la calidad de la educacin, sus distintos niveles, conlleva importantes dficit
en trminos de logros en el aprendizaje.
La gestin escolar en s y la funcin que desempean los diferentes actores en la educacin (familias, docentes y directivos) tambin necesitan mejorar. La participacin de
la comunidad se ha visto promovida a partir
de la Reforma Educativa, principalmente en
programas puntuales como el de Escuela
Viva Hekokatva, sin embargo, la misma an
es insuficiente, en cantidad y calidad.
Es de destacar, adems, las deficiencias en

el acceso, calidad y equidad de la educacin
superior, a pesar de los significativos avances que el pas experiment (en trminos de
cobertura) con la creacin de nuevas universidades del sector privado y la expansin de
las universidades pblicas, principalmente
en el interior del pas.
La educacin escolar es una de las ms
importantes herramientas para formar las
capacidades bsicas de aprendizaje de las
personas, dotndolas de los conocimientos
y habilidades necesarios para su desarrollo.
Es una herramienta fundamental complementaria al aprendizaje en el mbito familiar y aquel recibido para la insercin en el
mercado laboral. Una formacin escolar elevada abre las puertas a una mayor cantidad
y variedad de oportunidades laborales, pero
lo esencial es asegurar la universalizacin de
una educacin formal de buena calidad.
As como la calidad
y universalidad son
principios claves de la
educacin, as debera
serlo el principio
de la equidad.
As como la calidad y universalidad son principios claves de la educacin, as debera

serlo el principio de la equidad. En un pas
con grandes desigualdades iniciales e histricas, la inercia llevar a la reproduccin y
ampliacin de las mismas. En este sentido,
aunque todos los padres realizaran el mismo
esfuerzo para apoyar la educacin de sus
29
Gasto personal en educacin pblica como %

del ingreso familiar
Grfico N 8
9
8
7
5
6
5
Total
A. urbana
A. rural
Niveles de educacin
EEB 1&2 (1. al 6. grado)
EEB 3 (7. al 9. grado)
EM (1. al 3. curso)
Obs.: EEB: Educacin Escolar Bsica; EM: Educacin Media

Grfico N 9
Gasto personal en educacin privada como %

del ingreso familiar
45
36
32
27
28
26
22
19
15
Total
A. urbana
A. rural
Niveles de educacin
EEB 1&2 (1. al 6. grado)
EEB 3 (7. al 9. grado)
EM (1. al 3. curso)
Obs.: EEB: Educacin Escolar Bsica; EM: Educacin Media

hijos, habra que esperar que aquellos con

mayor capital cultural y social obtengan
mayores resultados y sus hijos sean ms
beneficiados.
La igualdad de oportunidades en educacin va mucho ms all de una equitativa
oportunidad de acceso a la Educacin
Escolar Bsica (EEB). Aun dentro del grupo
de quienes asisten se generan desigualdades, principalmente en la calidad de
la educacin, debido a razones internas,
como el plantel docente, infraestructura y
material didctico disponibles; y externas,
30
como la situacin de pobreza, y todo lo que

ello implica en trminos de limitacin de
capacidades de los y las estudiantes y sus
familias. Los primeros sntomas de alerta
de problemas de calidad son, adems de
los resultados de aprendizaje, los elevados
niveles de abandono y repitencia.
La asistencia continua por parte de los

alumnos es una de las condiciones necesarias para un aprendizaje adecuado. Los
hijos e hijas de muchas familias que sufren
mltiples exclusiones sociales y econmicas, como, por ejemplo, familias indgenas
o pobres, no cuentan con facilidades para
una atencin continua y de calidad a la
educacin.
Las familias destinan parte de sus recursos para apoyar la educacin de sus hijos.
Financian el transporte a los centros educativos, uniformes y calzados, libros y tiles escolares. En algunos casos, financian
tutores particulares para reforzar la tarea
de la escuela, o recurren a escuelas privadas. Aunque todos los hogares emplearan
la misma proporcin de sus ingresos en
la educacin de sus hijos, los de mayores
ingresos destinan una cantidad muy superior por nio que los ms pobres, porque
estos ltimos tienen menos ingresos y ms
nios.
En pases como Colombia, Chile y Per
(Word Bank, 2002), por ejemplo, el gasto
privado en educacin es mayoritariamente
realizado por las familias con mayores ingresos. En el Paraguay, los gastos privados
de educacin de la poblacin de mayores
ingresos (20% ms rico de la poblacin) slo representan la mitad del total. Es decir,
las poblaciones de menores ingresos tambin tienen una participacin importante
en el gasto privado.
Sin embargo, aunque el gasto pblico en
educacin fuese repartido igualitariamente entre todos los estudiantes, el total sera
mayor entre los estudiantes de mayores
ingresos porque sus familias destinan ms
recursos a su educacin. Dichas diferencias, en los estudiantes de las familias de
mayores ingresos y acumuladas durante
todos los aos de escolarizacin, subyacen
en la reproduccin de las desigualdades
sociales mediante las desigualdades educativas.
Principales orientaciones para una poltica

educativa que reduzca desigualdades
Oportunidades
1. Implementacin de acciones que contribuyan a la igualdad de oportunidades en la asistencia, retencin y calidad de la educacin en las poblaciones pobres e indgenas: alimentacin escolar continua, refuerzo escolar, becas, transferencias condicionadas, material didctico, bibliotecas, nuevas tecnologas, entre otras.
2. Obligatoriedad de la educacin media y mejoramiento de su calidad para favorecer la
insercin laboral de la juventud.
3. Fortalecimiento de la educacin permanente para lograr la erradicacin del analfabetismo.
Calidad
Aunque todos los

hogares emplearan
la misma proporcin
de sus ingresos en
la educacin de sus
hijos, los de mayores
ingresos destinan una
cantidad muy superior
por nio que los ms
pobres, porque estos
ltimos tienen menos
ingresos y ms nios.
4. Implementacin de estndares de calidad: promocin, logros educativos, docentes con

especializacin (tercer ciclo, educacin indgena y bilinge).
5. Mejoramiento de las currculas y de su implementacin, as como de mtodos alternativos de enseanza-aprendizaje en todos los niveles educativos (educacin escolar bsica,
educacin media, educacin tcnica y formacin profesional, formacin docente).
6. Capacitacin a los actores involucrados en la educacin: docentes, directivos, padres y
madres.
Gestin
7. Promocin del modelo de gestin por resultados en todos los planes y programas educativos.
8. Disminucin de los indicadores de ineficiencia: sobre-edad, repitencia, entre otros.
9. Fomento de las mesas de concertacin y de la rendicin de cuentas.
10. Aprobacin de nuevas polticas y del plan estratgico de la formacin tcnica que incluya
procesos de certificacin de competencias.
11. Consenso y aprobacin de una nueva ley de educacin superior.
12. Reorganizacin del subsistema de educacin superior como parte integrante del sistema
de educacin nacional.
13. Creacin de mecanismos de financiamiento de la educacin superior que garanticen
igualdad en el acceso y en la permanencia de las personas en ella.
Comunidad
14. Creacin de espacios de participacin para la toma de decisiones centradas en el mejoramiento de los procesos y resultados del aprendizaje. Promocin de las cooperadoras
escolares, de los consejos de grado y de los centros de estudiantes, especialmente en las
zonas de mayor pobreza.
15. Potenciar la concienciacin de las familias y la comunidad sobre la importancia de la
educacin como salida de la pobreza.
Dichas diferencias, en
los estudiantes de las
familias de mayores
ingresos y acumuladas
durante todos los aos
de escolarizacin,
subyacen en la
reproduccin de
las desigualdades
sociales mediante
las desigualdades
educativas.
31
Con un esfuerzo simultneo del sector pblico, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil, es posible la universalizacin de la educacin preescolar y
escolar bsica, la expansin acelerada de
la educacin media y la expansin de la
educacin terciaria.
El establecimiento
de unos estndares
mnimos de calidad
de los insumos,
recursos humanos,
procesos y resultados
de la educacin,
podrn disminuir las
brechas de calidad
del aprendizaje entre
las escuelas pblicas
y privadas, y entre las
escuelas pblicas.
32
Las acciones focalizadas en escuelas pedaggicamente ms vulnerables, por lo

general insertas en poblaciones en situacin de pobreza o vulnerabilidad, aumentarn las oportunidades de los alumnos y
alumnas de recibir una educacin por lo
menos igual al estndar del pas. Con una
alimentacin adecuada y un entorno pedaggico favorable, estas poblaciones sern
capaces y tendrn la oportunidad de mejorar su aprendizaje de manera a reducir las
brechas existentes con las poblaciones no
pobres. La obligatoriedad de la educacin
media podra significar mayores oportunidades para la juventud.
El establecimiento de unos estndares mnimos de calidad de los insumos, recursos
humanos, procesos y resultados de la educacin, podrn disminuir las brechas de calidad
del aprendizaje entre las escuelas pblicas y
privadas, y entre las escuelas pblicas.
La adecuacin curricular y mtodos alternativos de enseanza-aprendizaje posibilitarn adecuar la oferta educativa a la
variada y especial demanda proveniente
de las poblaciones, sobre todo de aquellas

rurales, y/o ms pobres y vulnerables.
El involucramiento de la comunidad, con
funciones bien determinadas y compartidas respecto de los diferentes actores
educativos (familia, docente y directivos),
la creacin de espacios locales de dilogo
educativo, la concienciacin de las familias
sobre la importancia de la educacin, una
gestin educativa que destaque la importancia de los procesos, pero que tambin
se oriente a un modelo de gestin por resultados, generarn las condiciones y el
entorno educativo propicio para un mayor
y ms adecuado aprendizaje.
Para la reduccin de las desigualdades
existentes en las oportunidades educativas, esto reviste particular importancia
para las escuelas en condiciones de mayor
vulnerabilidad.
Finalmente, aunque la educacin superior
no se piensa en trminos de su universalizacin, un sistema de educacin superior
basado en el principio de equidad permitir que las oportunidades tambin estn
disponibles para las poblaciones de menores recursos, no slo en trminos de acceso
sino tambin de calidad. Esto ser posible
mediante un involucramiento del Estado
con la expresa intencin de promover dichas oportunidades con polticas e instrumentos que las generen.
2.2. Salud y proteccin social
Existe igualdad en las oportunidades, en atencin a la salud y proteccin social cuando cada
persona, independientemente de su situacin social y creencias personales, tenga acceso a
los bienes y servicios que le permitan mantenerse sana, que realice sus aspiraciones y logre
un bienestar compatible con el desarrollo de la sociedad en que vive. Desde la perspectiva del
gasto pblico esto implica que el Estado debe compensar la falta de capacidad de pago de
quienes cuentan con escasos recursos.
Hay personas que viven en hogares pobres
en desiguales condiciones sanitarias, comparados con hogares con mayor capacidad
adquisitiva. Las malas condiciones sanitarias implican un mayor riesgo de contraer
enfermedades. stas no solamente implican gastos en atencin mdica y medicamentos, sino tambin una prdida de
ingresos ante la ausencia de sistemas compensatorios como el pago continuado de
salarios en caso de enfermedad certificada
para trabajadores formales.
Entre los principales problemas de la salud

en el Paraguay estn la insuficiente cobertura y falta de servicios de salud integral, la
falta o debilidad de programas de carcter
universal relativos a los servicios bsicos de
salud, especialmente para las poblaciones
ms pobres y vulnerables, el muy bajo acceso
a sistemas de seguridad social, la emergente
pero insuficiente expansin de los programas de proteccin social para poblaciones
ms pobres, y las condiciones de insalubridad de los barrios marginales.
Esto afecta, en mayor medida, a las poblaciones pobres. Ante la falta de tal alternativa compensatoria, a menudo las personas
de hogares pobres con problemas de salud
optan por seguir trabajando, lo cual alarga
su proceso de recuperacin.
Otros problemas constituyen los dficit de

viviendas y servicios bsicos de agua potable
y saneamiento, el uso de los agroqumicos
en la agricultura y los residuos de las industrias, la debilidad institucional pblica principalmente en sus funciones de atencin,
promocin y prevencin, la debilidad de
los sistemas de atencin y prevencin de las
enfermedades psicosociales, la insuficiente
atencin especializada a grupos ms vulnerables: adultos mayores, indgenas y otros, y
la debilidad e insuficiencia de los programas
de nutricin infantil. Todos estos problemas,
a menudo, afectan ms a las poblaciones
pobres y a las del sector rural.
Frente a los deficitarios sistemas de salud

pblica, la propia capacidad econmica
para solventar los gastos que implican los
problemas de salud, queda como nica
alternativa. La desigualdad en las condiciones econmicas perpeta a la vez la desigualdad en las posibilidades de evitar o
superar problemas de salud.
La desigualdad
en las condiciones
econmicas perpeta
a la vez la desigualdad
en las posibilidades
de evitar o superar
problemas de salud.
33
Grfico N 10
5
11
Estructura del gasto de los hogares en

salud por quintiles de ingreso (%)
0,4
5
13
15
10
7
12
9
21
9
84
80
20% mas pobre
siguiente
Medicamentos
75
71
siguiente
Consultas
siguiente
Seguro mdico
61
20% mas rico
otros
Fuente: Elaboracin propia con base en la DGEEC, EIH 2000/1.
Los hogares que

pertenecen al 20% ms
pobre de la poblacin
destinan ms del 80%
de sus gastos en salud
a medicamentos,
y no cuentan con
seguro mdico.
Grfico N 11
Gasto mensual de los hogares en salud por persona,

en guaranes del 2001
51.975
21.329
15.333
14.850
8.302
20% ms pobre
siguiente
siguiente
siguiente
20% ms rico
Quintiles de ingresos
Fuente: Elaboracin propia con base en la DGEEC, EIH 2000/1.
Los hogares que pertenecen al 20% ms pobre de la poblacin destinan ms del 80%
de sus gastos en salud a medicamentos, y
no cuentan con seguro mdico. Otro 10%
de sus gastos se destina a consultas, pese a
que la atencin en salud debera ser gratis
para las personas de escasos recursos. Esto
es, poco menos de lo gastado en consultas
por los hogares del 20% ms rico.
En trminos porcentuales, tanto los hogares
pobres como los ricos destinan entre el 3% y
el 5% de su ingreso a gastos en salud. Pero la
desigualdad en las capacidades de gasto se
reproduce en una desigualdad en las capacidades de acceder a servicios de salud. En
34
el 2001, los hogares del 20% ms pobre de la

poblacin gastaron por persona en promedio 8.300 guaranes al mes, mientras que, paralelamente, en los hogares que pertenecen
al 20% ms rico de la poblacin se gast casi
52.000 guaranes por persona.
El gasto privado (de bolsillo) es una forma
inequitativa de financiar servicios de salud,
porque la atencin mdica est en funcin
de la capacidad de pago, y no de las necesidades de la salud de las familias, ya que
al momento de enfermar una persona, no
podr negociar efectivamente el precio del
servicio que recibir, ni elegir el de mejor
calidad.
Principales orientaciones para el mejoramiento de

los servicios de salud pblica y proteccin social
Sistema de salud pblica
1. Implementacin de un Sistema Nacional de Salud, que incluya un programa nacional
de atencin integral a la primera infancia por lo menos con los siguientes componentes:
alimentacin, nutricin, salud, educacin e identificacin.
2. Extensin de la cobertura del modelo de atencin integral de salud.
3. Creacin de los Consejos locales de Salud, con nfasis en las zonas de mayor pobreza.
4. Instalacin de un sistema de acceso universal y gratuito a un paquete bsico de servicios
de salud, que incluya los servicios de salud reproductiva y atencin materno-infantil para poblaciones de escasos recursos y grupos ms vulnerables.
5. Inclusin de los trabajadores agrcolas y por cuenta propia al seguro social.
6. Expansin controlada, y sujeta a evaluaciones peridicas, de los programas de proteccin social, especialmente los de transferencias monetarias condicionadas para las familias en extrema pobreza, mediante mecanismos operativos transparentes, objetivos y
eficientes.
Ambiente saludable
7. Mejoramiento integral de barrios en sus aspectos urbansticos, de salubridad y ambiental, con nfasis en los urbano-marginales.
8. Construccin de viviendas sociales en zonas rurales y urbano-marginales.
9. Ampliacin de la cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento bsico, en
condiciones de accesibilidad para las familias de escasos recursos.
10. Fortalecimiento del control del uso de agroqumicos en la agricultura y de sus efectos
nocivos en las comunidades locales, e implementacin de un efectivo sistema punitivo.
11. Promocin de la instalacin de sistemas de tratamiento de los desechos de las industrias, el control de los efectos de su carencia o condicin, e implementacin de un efectivo sistema punitivo.
El gasto privado (de

bolsillo) es una forma
inequitativa de financiar
servicios de salud,
porque la atencin
mdica est en funcin
de la capacidad de
pago, y no de las
necesidades de la
salud de las familias
12. Extensin de los servicios de energa elctrica, telefona e Internet, sobre todo en las instituciones de salud del interior del pas.
Atencin especial
13. Expansin de las farmacias sociales, con prioridad en las zonas de mayor pobreza.
14. Fortalecimiento de la funcin pblica de promocin de la salud y prevencin de enfermedades.
15. Fortalecimiento de los sistemas de atencin y prevencin de las enfermedades psicosociales como el alcoholismo, la drogadiccin y el tabaquismo, con nfasis en la niez, la
adolescencia y la juventud.
16. Atencin diferenciada a personas con discapacidad, adultas mayores, nios, nias y
adolescentes en situacin de riesgo, indgenas y personas con VIH/SIDA.
17. Promocin de una gua alimentaria elaborada sobre la base de productos propios de
cada zona al alcance de las familias rurales.
35
La implementacin efectiva de un Sistema

Nacional de Salud, sobre la base de una
atencin integral y con nfasis en las zonas
de mayor pobreza, que incluya paquetes bsicos de servicios de salud, la ampliacin del
seguro social a trabajadores en general y a
trabajadores por cuenta propia, y un sistema
de proteccin social para las poblaciones en
extrema pobreza permitirn una atencin
focalizada y discriminada positivamente a
favor de las poblaciones ms vulnerables,
lo cual reducir las brechas de desigualdad
existentes.
Los consejos locales

de salud, sobre todo
en las zonas de mayor
pobreza, potenciarn
la voz y el voto de la
poblacin cuando se
trata de decidir sobre
acciones prioritarias en
cobertura de salud, ante
una realidad de recursos
pblicos limitados.
El ambiente en el cual se desarrollan las poblaciones ms pobres y vulnerables, normalmente son ms crticas que el ambiente de
aquellas poblaciones que no lo son. De esta
forma, asegurando los servicios bsicos de
calidad, el mejoramiento integral de los barrios urbano-marginales, el control del uso
de los agroqumicos en la agricultura y de
los residuos de las industrias, la situacin de
estas poblaciones podr mejorar y, de esta
forma, se reducirn las brechas de bienestar
en salud con respecto al resto de la poblacin.
Igualmente, la expansin de modalidades de
acceso a medicamentos de las familias pobres, de seguridad alimentaria que asegure
la correcta nutricin de los nios y nias de
las poblaciones de menores recursos, y de
servicios de salud a grupos especialmente
vulnerables como las personas adultas mayores, los indgenas y personas con discapacidad, permitirn una atencin universal y
ms equitativa de la poblacin, sin exclusiones debidas a condicin econmica, rea de
residencia o franja etaria.
Los consejos locales de salud, sobre todo en
las zonas de mayor pobreza, potenciarn la
voz y el voto de la poblacin cuando se trata
36
de decidir sobre acciones prioritarias en cobertura de salud, ante una realidad de recursos pblicos limitados. Dentro de estas prioridades se incluirn un paquete bsico de servicios gratuitos, pero de calidad. Este paquete
podr reducir una parte importante de las
desigualdades en salud, en lo que se refiere,
principalmente, a la cura de enfermedades.
Un paquete bsico de atencin gratuita a
los ms pobres que incluya medicamentos-, ampliando sobre todo la cobertura, cobrar mayor impacto en la reduccin de las
desigualdades en los riesgos de salud, de accidentes y de enfermedades, al ser complementadas por otras medidas relacionadas
con un sistema integral de salud que incluya
la prevencin de enfermedades.
Un ambiente saludable con acceso a agua
potable y servicios de alcantarillado, traer
un importante beneficio a la salud de la poblacin. Con un sistema de salud mejorado y
priorizado en los ms pobres, el riesgo de enfermarse de estas personas se reduce por un
lado, y por otro lado, tambin les ayudar a reducir los daos que genera el hecho de estar
aquejadas de una dolencia -por ejemplo, la incapacidad de generar ingresos- no solamente
a la persona enferma, sino a todo un hogar.
Finalmente, la oportuna y ms amplia atencin y prevencin de enfermedades mentales y psicosociales por parte del sistema
pblico, junto con la atencin diferenciada
y preferencial a los grupos ms vulnerables,
pueden reducir, de manera sensible, la fuerza destructiva de estos problemas sobre
el ncleo familiar y ambiente social, como
tambin la carga econmica que significa
para las familias, y para el presupuesto pblico, la atencin a las personas con los problemas citados.
2.3. Macroeconoma
Desde la perspectiva tica de la igualdad de oportunidades se argumenta que las desigualdades econmicas no atribuibles a responsabilidades individuales deben ser compensadas
por la sociedad, mientras que aquellas que nacen de responsabilidades individuales no
deben ser compensadas.
La situacin macroeconmica expresada
por medio de resultados agregados, como
los niveles de produccin, renta, empleo,
consumo, ahorro, inversin, inflacin y tipo
de cambio- sin lugar a dudas va ms all de
las responsabilidades individuales, sea el
individuo considerado como consumidor o
como productor. La accin del Estado queda
como una de las pocas herramientas disponibles para reducir o compensar desigualdades macroeconmicas que no son producto
de esfuerzos individuales, y para crear una
mayor equidad en las oportunidades de
aprovechar los esfuerzos individuales.
La estabilidad macroeconmica entendida bsicamente como equilibro externo
(importaciones, exportaciones, tipo de
cambio) y estabilidad de los precios, que
en su conjunto deben tener efectos positivos sobre la produccin, empleo, inversin
y ahorro - puede reducir desigualdades y
beneficiar a todos a largo plazo.
Ella es, al mismo tiempo, una de las condiciones necesarias para un proceso de crecimiento sostenido. En una situacin de
inestabilidad macroeconmica, los frutos
del crecimiento corren serios riesgos de perderse rpidamente.
La inestabilidad macroeconmica impacta
sobre la desigualdad mucho ms fuerte que
la estabilidad. Una crisis econmica con una

contraccin de la produccin en, por ejemplo, 3% puede hacer crecer la pobreza en
5%. Pero no es cierto que simplemente se
debe volver a crecer 3% el siguiente ao
para reducir la pobreza a su nivel anterior,
reduciendo as desigualdades. Esto es lo
que los economistas llaman el concepto de
elasticidades. El impacto negativo de las crisis macroeconmicas sobre la pobreza suele
ser de dos a tres veces mayor que los beneficios de un proceso de crecimiento.
Aunque no todas las personas obtengan
ganancias directas de un proceso sostenido
de crecimiento econmico, ste genera
ingresos fiscales que pueden orientarse hacia
Grfico N 12
Estructura de gastos de hogares en consumo (%)
68
37
35
19
4
Alimentacin
Vivienda
Educacin
Salud
20% ms pobre de la poblacin
Otros
8
2
Transporte
Vestimenta
20% ms rico de la poblacin
Fuente: Elaboracin propia con base en la DGEEC, EPH 2000/1.
37
polticas de seguridad social o hacia otros

mecanismos que compensen a los perdedores del proceso, que siempre existen.
En la misma lgica, la inestabilidad es causa
y efecto de la desigualdad. Algunos fenmenos de inestabilidad macroeconmica un
crecimiento voltil o la inflacin afectan, en
forma desigual, a los diferentes grupos de la
poblacin. Una de las causas ms frecuentes
de los altos niveles de inflacin en Sudamrica entre 1980 y 1990 fueron los grandes y
persistentes dficit fiscales que los bancos
centrales financiaron con emisin de nuevos
billetes y monedas. De all que la disciplina
fiscal sigue siendo la principal herramienta
de control inflacionario en la regin. La inflacin afecta ms negativamente a los grupos
de reducidos ingresos porque no pueden
sustituir un producto cuyo precio subi, por
otro alternativo ms barato.
Total de trabajadores sin ingresos monetarios
(% del total de ocupados)
Grfico N 13
60
53
30
24
14
8
Urbano / Rural
Hombre / Mujer
20% ms pobre / 20% ms rico
Fuente: Elaboracin propia en base de la DGEEC, EPH 2005.
Grfico N 14
Trabajadores no familiares sin ingreso monetario

(% del total de ocupados)
31
26
16
14
9
Urbano / Rural
Hombre / Mujer
20% ms pobre / 20% ms rico
Fuente: Elaboracin propia en base de la DGEEC, EPH 2005.
38
Los pobres destinan gran parte de su ingreso

a la compra de bienes de primera necesidad.
El 20% ms pobre de la poblacin gasta en
promedio un 68% de sus ingresos en alimentacin, mientras en el extremo opuesto
(el 20% ms rico) slo emplea el 35% al
mismo fin (EIH, 2000/01). Con este tercio
de sus ingresos, llega a alimentarse mucho
mejor que los pobres que gastan dos tercios en alimentacin pobre en cantidad o
calidad. La economa familiar de las familias
pobres, adems de no poder sustituir un
producto que sube de precio por otro (con
bajos ingresos, se adquiere lo ms barato),
recibe un fuerte golpe incluso por una inflacin moderada.
Las condiciones macroeconmicas afectan
tambin a las oportunidades laborales de las
personas y con ello a la posibilidad de ganarse su sustento de vida. El subempleo sub
porque se trabaja menos tiempo que la jornada laboral completa o porque se percibe un
salario inferior al mnimo afecta a la cuarta
parte de la poblacin econmicamente activa. Sin duda, una sociedad que vive con el subempleo es menos igualitaria, en este sentido,
que una sociedad sin subempleo.
Las desigualdades que crea el subempleo
son profundas, ms del 35% de las personas subempleadas vive en condiciones de
pobreza. Las condiciones macroeconmicas
son una de las principales causas del subempleo, pero tambin afectan a la inestabilidad
laboral en general. Detrs de casi la mitad de
los casos de desempleo, o de cambio de empleo, hay razones econmicas y estructurales
relacionadas, en la mayora de los casos, con
la gestin del Estado dentro del mercado laboral, o con la salud.
Segn datos de la EPH 2005, el 27% de la poblacin ocupada trabaja sin ninguna remuneracin o remuneracin monetaria, realizando
tareas de tiempo completo equivalentes a un
promedio de 38 horas semanales. Algo ms de
un tercio de estos trabajadores son familiares
no remunerados, que de alguna u otra forma
parecen aceptar trabajar gratis si esto favorece a la economa del hogar en su conjunto. Pero queda otro 15% del total de ocupados que
debera cobrar su justa remuneracin.
La estructura interna del trabajo no remunerado es extremadamente desigual. Ms de la
mitad de los trabajadores rurales trabaja sin
remuneracin, en su mayora hombres. Seis de cada diez trabajadores del 20% ms pobre de
la poblacin no tienen ingreso laboral monetario (pago con dinero), razn por la cual sobreviven por debajo de la lnea de pobreza. Aproximadamente la mitad de ellos son trabajadores
externos no familiares y no remunerados.
Principales orientaciones para una macroeconoma
que promueva la equidad en el desarrollo
Presupuesto
1. Formulacin de todos los presupuestos en funcin a resultados.
2. Incremento gradual de la prioridad fiscal del gasto social, con monitoreo y control de los
programas, para un crecimiento de los servicios pblicos en calidad y cantidad, sobre todo en las reas de salud, educacin, seguridad y proteccin social.
3. Proteccin de los programas pblicos de alta sensibilidad social, mediante un fondo de
proteccin social, y mejoramiento de la capacidad de monitoreo y evaluacin de stos, a
fin de asegurar la previsibilidad y provisin oportuna de los recursos.
4. Inclusin de las inversiones sociales de las empresas hidroelctricas binacionales al presupuesto pblico, con el objeto de lograr una asignacin focalizada y sistemtica en las
poblaciones ms vulnerables del pas.
Coordinacin de polticas
5. Coordinacin de las polticas entre el nivel central y el municipal para mejorar la eficiencia y eficacia de la gestin pblica.
Ingresos fiscales
6. Aumento de la progresividad del sistema tributario, con el incremento de la tasa mxima
del impuesto a la renta personal, del IVA a la produccin de granos y del impuesto a la
tenencia de tierras rurales, que desaliente el latifundio y la propiedad improductiva.
Condiciones de mercado, trabajo, empleo
7. Generacin de condiciones favorables para la provisin de servicios financieros que faciliten el desarrollo tanto de las microempresas como de las pequeas y medianas.
Lograr estos objetivos

de menor pobreza y
desigualdad no implica
elegir entre programas
alternativos de
generacin de empleo
o de transferencias
directas a hogares
pobres y vulnerables,
sino reconocer que
ambas estrategias son
complementarias.
8. Implementacin de polticas activas de empleo y formacin. Fomento de las inversiones

pblicas que incluyan metodologas intensivas en empleo de mano de obra.
9. Ajuste e implementacin del marco jurdico laboral, que incluya la revisin del clculo del
salario mnimo y la revisin de leyes vinculadas al primer empleo. Establecimiento de una
mesa tripartita de negociacin para consensuar los alcances de un rgimen de flexibilizacin laboral por sectores econmicos, que promueva el empleo y su calidad.
10. Promocin de las condiciones fundamentales de trabajo (proteccin social, sin discriminaciones, etc.)
11. Fortalecimiento de la institucionalidad del Estado en el mbito de las polticas de empleo.
El crecimiento econmico por s solo no es
suficiente para reducir la pobreza y a travs
de l tambin reducir las desigualdades econmicas dentro de un plazo razonable de
dos a tres dcadas. Sin reducir las desigualdades mediante la redistribucin, ser difcil
erradicar la pobreza. Lograr estos objetivos
de menor pobreza y desigualdad no implica elegir entre programas alternativos de

generacin de empleo o de transferencias
directas a hogares pobres y vulnerables, sino reconocer que ambas estrategias son
complementarias. Y la eficiencia de ambas
requiere de una macroeconoma sana.
39
Tambin la adopcin
de mecanismos de
proteccin de los
recursos destinados
a programas de
alta sensibilidad
social permitir una
mayor ejecucin
presupuestaria, a fin de
que los ms necesitados
sean los primeros en
recibir los beneficios.
El presupuesto es la herramienta por excelencia que posee un gobierno para dirigir sus actividades en materia de reduccin de desigualdades. El presupuesto basado en resultados,
objetivos y metas, y que incluya la atencin
prioritaria a las poblaciones ms pobres y grupos ms vulnerables posibilitar una utilizacin ms efectiva y eficiente de los recursos.
Una poltica presupuestaria orientada a la
reduccin de las desigualdades aumentar,
en forma gradual y sostenida, los recursos
para cerrar las brechas que existen en la entrega de los servicios bsicos de salud, educacin, seguridad, registro de las personas y
proteccin social, entre otros, destinados a
las poblaciones ms pobres y vulnerables.
El seguimiento, control y evaluacin sistemtica del uso de estos recursos, a los cuales se
sumarn los originados en las hidroelctricas binacionales, permitir que los mismos
sean utilizados con mayor eficiencia e impacto. Tambin la adopcin de mecanismos
de proteccin de los recursos destinados a
programas de alta sensibilidad social permitir una mayor ejecucin presupuestaria, a
fin de que los ms necesitados sean los primeros en recibir los beneficios.
Las condiciones macroeconmicas adecuadas incidirn sobre la coyuntura econmica,
y una buena coyuntura significa crecimiento
y mayores ingresos fiscales. La existencia de
ingresos fiscales posibilitar la realizacin de
gastos que amplen el potencial y el bienestar de las personas, sin discriminaciones ni
exclusiones.
El empleo es el
elemento central
para conectar los
objetivos de reduccin
de desigualdades
y pobreza al de
crecimiento econmico.
Trabajadores pobres y
excluidos aquellos ms
perjudicados por las
desigualdades deben
ser integrados en los
procesos productivos.
40
El manejo de las condiciones macroeconmicas evitar la profundizacin de algunas

desigualdades, y tambin asegurar el flujo
de ingresos fiscales para reducirlas. Igualmente la gestin pblica, especialmente la
relativa al presupuesto, cuando surja de una
coordinacin y articulacin efectiva entre
los diferentes niveles de gobierno, facilitar
una poltica de Estado compartida en el mbito nacional que priorice los gastos y las inversiones para beneficio de los grupos ms
pobres y vulnerables.
La inversin social eficiente generar capacidades en las personas para desarrollarse, adquirir conocimientos y vivir una vida digna
por medio de sus propios esfuerzos. Pero a
fin de aprovechar estas capacidades, faltan
oportunidades para utilizarlas dentro de un

proceso productivo y formalizado, proceso
que generar, al mismo tiempo, ingresos para las personas y para el Estado.
La implementacin de un impuesto a la renta personal ms progresivo, y el incremento
de otros impuestos que promuevan el uso
ms eficiente de la tierra rural y que grave los
rubros agrcolas empresariales manteniendo
su competitividad en el mercado internacional, contribuirn a ampliar los recursos del
Estado para financiar sus polticas en materia
de educacin, salud, proteccin social y seguridad, incluyendo, sobre todo, a las poblaciones hoy excluidas.
Ahora bien, los que pagan los impuestos son
los ciudadanos, las empresas y las unidades
productivas. Estos, con un marco adecuado
para desarrollarse, permitirn que la economa crezca. A travs de la ampliacin de las
actividades econmicas, el Estado generar
mayores ingresos, lo que compensar en algo
la necesidad actual de ampliar la base tributaria o aumentar los impuestos existentes.
Un ambiente macroeconmico adecuado
dispondr que todos los actores econmicos
cuenten con fuentes y condiciones propicias
de financiamiento para desarrollarse, conforme a sus particularidades y necesidades.
Igualmente posibilitar, mediante polticas
especficas y una institucionalidad del empleo fortalecida, la generacin de empleos
en actividades que requieren mano de obra
intensiva, para lo cual tambin fortalecer la
oferta laboral conforme con las necesidades
del mercado.
Un trabajo mancomunado con el sector privado y los trabajadores posibilitar al Estado
llegar a acuerdos bsicos que crearn las
condiciones laborales aceptables para todas
las partes y que, a su vez, permitirn un mayor nmero de empleos y un mejoramiento
de su calidad. El empleo es el elemento central para conectar los objetivos de reduccin
de desigualdades y pobreza al de crecimiento econmico. Trabajadores pobres y excluidos aquellos ms perjudicados por las
desigualdades deben ser integrados en los
procesos productivos. Por ello, el crecimiento
debe provenir de sectores en los que trabajan los pobres, por ejemplo por medio de un
aumento de la productividad. Las polticas
de empleo y el fomento de la produccin
deben tomar en cuenta estas relaciones.
2.4. Desarrollo productivo
Las polticas pblicas, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil necesitan
aunar sus esfuerzos para promover el empleo y la distribucin equitativa de los recursos productivos e ingresos, incorporando a las poblaciones urbanas y rurales, sobre todo pobres, a
los procesos de generacin de riqueza.
En Paraguay, entre 1972 y 2002, el sector de
produccin primaria (agricultura, ganadera,
caza y pesca, silvicultura) mantuvo su nivel
de produccin en aproximadamente 25%
del PIB, pero su importancia en la generacin de empleo y oportunidades de trabajo
se redujo del 49% al 27% en ese mismo
periodo. El sector secundario (industria,
manufactura, construccin y explotacin
de minas y canteras) mantuvo aproximadamente su peso en empleo y participacin
en la produccin, mientras que el sector
terciario (comercios, restaurantes, hoteles,
transporte, comunicaciones, electricidad,
gas, agua, construcciones, finanzas, seguros,
inmuebles, servicios comunales, sociales y
personales) subi de 28% a 46% en empleo,
sin embargo slo de 52% a 56% en produccin. Estos procesos fueron acompaados
por un aumento de la poblacin urbana de
37% en 1972 a 57% en el 2002.
La mayora de las poblaciones ms pobres y
las del rea rural estn ocupadas en el sector
primario, mientras que las poblaciones ms
ricas lo estn en el sector terciario y en el
rea urbana. Con relacin al sector secundario, la mayor proporcin se centra en el rea
urbana, poblacin masculina y ms rica. Las
mujeres se dedican mayoritariamente al
sector terciario.
Entre la poblacin ocupada, el 20% de la poblacin ms rica y la poblacin del rea rural
son empleados y obreros, en primer lugar, y

trabajadores por cuenta propia, en segundo
lugar. Mientras que la mitad de la poblacin
perteneciente al 20% ms pobre y del rea
rural trabaja por cuenta propia, la otra mitad
integra el rubro trabajador familiar no remunerado y empleado y obrero.
En efecto, la ocupacin incide en los niveles
de ingresos de la poblacin, como tambin
en los beneficios y seguridades que conlleva
cada una de ellas. Por ejemplo, la condicin de
empleado u obrero -en la que son minora los
pobres y los del rea rural- conlleva mayores
beneficios potenciales. Aun as, estos benefi-
Grfico N 15
Poblacin ocupada por rama de actividad econmica (%)

74
70
69
69
67
39
23
17
19
14
8
20% ms pobre
24
20
20% ms rico
22
9
Sector primario
42
. urbana
. rural
Sector terciario
Hombre
Mujer
Sector secundario
41
Grfico N 16
urbana entre 1992 y 2002 fueron mayores

(-3,5%) que en el rea rural (+0,7%) (PNUD,
2005).
Categoras ocupacionales (% de ocupados)

52
49
51
49
34
28
26
23
17
17
22
12
5
20% ms pobre
20% ms rico
Cuenta propia
4
. urbana
Empleados y obreros
. rural
Trabajador fliar no remunerado
Otros
Grfico N 17
Poblacin ocupada con seguro mdico y asociado

a un sistema de jubilacin o pensin (%)
83
57
51
43
17
1
20% ms pobre 20% ms rico
. urbana
. rural
Hombre
Mujer
cios no estn extendidos entre la poblacin

ocupada, en la que slo el 13,5% est adherido a un sistema de jubilacin o pensin y el
22,4% cuenta con seguro mdico.
Existen diferencias importantes en el acceso
a estos servicios. La mitad del 20% ms rico
de la poblacin ocupada tiene seguro mdico y acceso al sistema de jubilacin, y casi
la totalidad de la poblacin urbana ocupada
lo tiene. Sin embargo, slo una minora en el
sector rural lo tiene, y casi nadie entre el 20%
ms pobre de la poblacin.
La mayor parte de los cambios sealados
en la estructura productiva, la estructura del
empleo y el grado de urbanizacin del pas
ocurri entre 1982 y 2002, sin que la economa haya crecido. Al contrario, el crecimiento
del empleo en servicios, sin aumento de la
produccin, significaba entre 1992 y 2002
una reduccin del PIB por trabajador en ms
de -4%. De manera ms general, las prdidas
de productividad por trabajador en el rea
42
El resultado de estos procesos puede ser doblemente perjudicial, primero porque profundiza las desigualdades existentes en oportunidades de trabajo y generacin de ingresos
y crea nuevas desigualdades; y segundo, porque no hay que suponer que estas desigualdades desaparezcan por s solas a lo largo de
un proceso de crecimiento sostenido. Respecto a esto ltimo, en 1950 se crea, segn los
modelos tericos de la poca, que durante los
procesos de crecimiento era aceptable que
existiera un aumento inicial de desigualdades,
dado el mayor crecimiento de sectores ms
dinmicos; pero tambin se pensaba que, a
lo largo del tiempo, los sectores inicialmente
desfavorecidos volveran a alcanzar a los sectores de crecimiento rpido inicial y que, en
consecuencia, la desigualdad bajara en forma
automtica. Pero esta teora estaba equivocada. No existe tal reduccin automtica de
desigualdades por efecto del crecimiento.
Por ello, si las fuerzas propias de la economa y de los mercados generan profundos
cambios estructurales en la relacin entre la
participacin productiva de los sectores y su
capacidad de absorber mano de obra, es aun
ms necesario que existan polticas pblicas
que busquen reducir las desigualdades, y
que se generan como consecuencia de este
cambio estructural.
La consecuencia de este tipo de procesos
puede ser la creacin de regiones ms o menos ricas en un pas, con el hecho agravante
de que no todo tipo de actividad econmica
permite la convergencia necesaria para volver
a reducir las desigualdades creadas, que, al contrario, pueden perpetuarse o profundizarse.
Utilizar las potencialidades del sector productivo para reducir desigualdades significa,
fundamentalmente, generacin de empleo y
oportunidades de trabajo y de ingresos, para
personas que se hallan excluidas de los beneficios del crecimiento, sea por expansin
de las actividades econmicas o por aumento de la productividad.
Para asegurar la inclusin de trabajadores
pobres, el sector productivo sea de nivel
primario, secundario o terciario debe recibir
el impulso necesario para que el crecimiento
se d precisamente en aquellos segmentos
donde trabajan los pobres y excluidos. De

esta forma, estas personas, por sus propios
esfuerzos, pueden salir de la pobreza de una
forma sostenida, y, con ello, reducir los niveles de desigualdad.
La experiencia de otros pases y los resultados de la investigacin acadmica muestran
que, en pequeas economas abiertas, como
la paraguaya, la reforma de estructuras impositivas sobre commodities o bienes genricos
(como trigo, soja, algodn, entre otros), conjuntamente con un sistema de transferencias
fiscales que canaliza (redistribuye) los ingresos fiscales generados por commodities, y las
negociaciones internacionales para reducir
las barreras en el comercio internacional,
son las herramientas de poltica pblica ms
tiles para reducir desigualdades desde las
polticas que hacen al sector de produccin
primaria (Turunen, 1987).
Referente a la produccin primaria, ms all
de los commodities, para la produccin en
los sectores secundario y terciario, las polticas pblicas deben crear condiciones que
reduzcan sustantivamente la proporcin de
trabajadores pobres, que son profundamente afectados por las desigualdades. Debera
ser posible vivir una vida digna y libre de pobreza llevando una vida plena de trabajo.
Las condiciones para ello provienen de las
empresas o unidades de trabajo, cuando se
ajustan a la reglamentacin laboral y los incentivos que reciben desde las polticas pblicas redundan en beneficio de los trabajadores. Para que stas puedan tener el efecto
deseado, deben ser complementadas por

polticas sociales y de proteccin social.
En cuanto a la produccin primaria, las polticas pblicas por s solas, y en alianza con el
sector privado, deben promover el empleo y
la incorporacin de las poblaciones rurales,
sobre todo las ms pobres, a los procesos de
generacin de riqueza en los sectores agrcola
y ganadero, especialmente en aquellos rubros
y actividades intensivos en mano de obra.
Entre los problemas

ms destacados para
la reduccin de las
desigualdades en este
sector se encuentran la
tierra, su distribucin
y titulacin, la escasa
diversificacin
hacia rubros o tipo
de agricultura que
promuevan la inclusin
del sector rural ms
pobre, la falta de
atencin integral a los
asentamientos y de
articulacin sistmica
de intervenciones
del sector pblico.
Entre los problemas ms destacados para la

reduccin de las desigualdades en este sector se encuentran la tierra, su distribucin y
titulacin, la escasa diversificacin hacia rubros o tipo de agricultura que promuevan la
inclusin del sector rural ms pobre, la falta
de atencin integral a los asentamientos y
de articulacin sistmica de intervenciones
del sector pblico. Igualmente se tropieza
con limitaciones de iniciativas locales, participacin empresarial, de investigacin para
el desarrollo y uso de tecnologas.
Por su parte, los sectores secundario y terciario adolecen de un plan integrado de
promocin y desarrollo de las micro, pequeas y medianas empresas (MPYMES), y las
condiciones necesarias para el desarrollo
de las mismas en trminos de regulacin y
financiamiento; y se requiere de mayores esfuerzos para promover cadenas productivas,
rubros, actividades especficas (como la artesana y el turismo), proyectos de infraestructura y viviendas, que incluyan a los actores
menos dinmicos de la produccin y requieran mano de obra intensiva.
43
Principales orientaciones para el desarrollo inclusivo

y equitativo del sector agrcola y ganadero
Acceso a bienes de produccin
1. Cambio sustantivo en la estructura de la tenencia de la tierra.
2. Revisin de la propiedad (titulacin) de los lotes de familias campesinas beneficiadas por
el INDERT y la regularizacin de tierras del rea rural en general.
Modelo de produccin agrcola y asistencia
3. Definicin y promocin del tipo de agricultura que promueva el desarrollo campesino sobre la base de actividades o rubros orientados a una produccin competitiva, exportable,
inclusiva y sustentable.
4. Promocin de la agricultura familiar, potenciando el rol productivo de las mujeres y su conexin con los mercados ampliados por medio de cooperativas y empresas campesinas.
5. Atencin integral a los asentamientos, que incluya el acceso garantizado al uso de la tierra, infraestructura y servicios productivos y sociales.
6. Articulacin de las intervenciones pblicas en los grupos ms vulnerables del sector rural.
Acceso al mercado
En general, como los

pequeos productores
son los ms afectados
por las desigualdades,
un modelo para la
produccin agrcola en
el que se identifiquen
complementariedades
entre productores
grandes y pequeos,
ayudara a reducir
estas brechas.
7. Ampliacin de los mercados de exportacin relacionados con productos y servicios intensivos en mano de obra y sustentables.
Participacin de otros sectores
8. Concienciacin a los gobiernos locales sobre la importancia del desarrollo local endgeno.
9. Diseo e implementacin de las polticas pblicas con la participacin del sector privado.
10. Impulso a la investigacin y al desarrollo de tecnologas adaptadas a los diferentes tipos
de beneficiarios.
La masiva prdida del empleo primario, iniciada en 1972, est muy relacionada con los
problemas del acceso a la tierra para la realizacin de cualquier tipo de trabajo productivo agrcola o ganadero. La regularizacin de
los ttulos de propiedad de la tierra puede ser
una solucin inicial para ampliar las oportunidades de generacin de ingresos rurales,
sobre todo para pequeos productores, pero
la medida de mucho mayor impacto sera la
de una reforma integral de la distribucin de
la tierra cultivable en el pas.
Aun as, la simple oportunidad de poder trabajar la tierra, de ser posible propia, no garantizar la reduccin automtica de desigualdades.
Los productores, sobre todo los ms pequeos,
con acceso a los mercados, directa o indirectamente, por medio de actores de mayor porte, y
con la asistencia financiera y tcnica necesaria
para su buen desempeo en trminos de pro-
44
ductividad y competitividad, podrn ampliar

sus oportunidades econmicas.
En general, como los pequeos productores
son los ms afectados por las desigualdades,
un modelo para la produccin agrcola en el
que se identifiquen complementariedades
entre productores grandes y pequeos, ayudara a reducir estas brechas. Asimismo, un
modelo de economa familiar basado en una
economa conservacionista (que protege el
medio ambiente y aumenta la productividad
de los suelos), con una lnea de produccin
para el autoconsumo combinada con diferentes cultivos de renta, parece constituir un
modelo adecuado de reduccin de pobreza
y desigualdades, sobre todo si los cultivos
de renta se integran en cadenas productivas
agro-industriales que conectan los tres sectores productivos (primario, secundario y terciario) y que construyan un puente desde la
produccin rural hasta la produccin urbana.
El acceso a la tierra genera nuevas oportunidades de trabajo. La asistencia tcnica y financiera

puede promover una produccin de buena calidad que asegure la alimentacin bsica en los
hogares rurales pobres, y ayude a la obtencin de productos de calidad que pueden ser vendidos en el mercado local o incluidos en cadenas productivas agroindustriales conectadas al
mercado internacional para la exportacin.
Una estrategia exitosa de este tipo requiere la participacin de todos los sectores: el gobierno central, gobiernos subnacionales, el sector empresarial y, sobre todo, los productores primarios mismos. En efecto, el funcionamiento de este tipo de modelo de produccin primaria
exitosa requiere un previo acuerdo y una estrecha cooperacin entre todos los actores involucrados (alianzas).
Principales orientaciones para el desarrollo inclusivo y equitativo de

los sectores industrial, comercial, servicios, infraestructura y otros
Desarrollo de MPYMES
1. Diseo e implementacin de un plan integrado para el desarrollo de las MPYMES, que
abarque el fortalecimiento del emprendimiento con asistencia tcnica en todos los
niveles de formacin, y la conformacin de incubadores de MPYMES.
2. Fortalecimiento de las condiciones (costo y gestin) que faciliten y promuevan el acceso a la formalidad y la apertura de MPYMES.
3. Mejoramiento del marco regulatorio para la creacin, promocin y fortalecimiento
tcnico-administrativo y financiero de las MPYMES dentro de un marco de mejoramiento del ambiente o clima de negocios.
Cadenas productivas agroindustriales
4. Promocin de inversiones de empresas agroindustriales y cadenas productivas que
comprendan renglones agropecuarios utilizadores de mano de obra intensiva.
5. Apoyo a la constitucin de cadenas productivas regionales asociadas a las economas
campesinas y al fomento de las inversiones sobre bases territoriales, a partir de las herramientas vigentes como la maquila y las zonas francas, que permitan la utilizacin
masiva de mano de obra no calificada o calificable a corto plazo.
Asimismo, un modelo
de economa familiar
basado en una economa
conservacionista (que
protege el medio
ambiente y aumenta
la productividad de los
suelos), con una lnea
de produccin para el
autoconsumo combinada
con diferentes cultivos de
renta, parece constituir
un modelo adecuado de
reduccin de pobreza
y desigualdades
6. Promocin del uso del combustible biodisel en las industrias a partir de aceites vegetales de bajo precio, cuya produccin requiera el uso intensivo de mano de obra.
Construccin y servicios
7. Implementacin de proyectos de construccin y mantenimiento de infraestructura
destinada al aumento de la productividad, con uso intensivo de mano de obra local.
8. Promocin y fortalecimiento de actividades artesanales competitivas.
9. Promocin de ms acuerdos tursticos para incluir al Paraguay en los circuitos internacionales de turismo regional. Implementacin de proyectos regionales integrales, con
el sector privado y los gobiernos locales, de ecoturismo, turismo cultural, cientfico y de
aventura que incentiven el empleo de mano de obra de las poblaciones pobres.
10. Apoyo y fomento a la construccin masiva de viviendas mediante la capacitacin y
utilizacin de mano de obra de los sectores ms carenciados.
45
Las MPYMES formales

podrn recibir
asistencia tcnica
y financiera con
ms facilidad, y el
Estado podr generar
mayores ingresos con
el incremento de la
economa formal.
Las propuestas de acciones necesarias para

el apoyo de actividades que favorecen la
reduccin de desigualdades en los sectores
secundarios y terciarios, siguen estructuralmente una lgica similar a la expuesta para la
produccin primaria. En general, las polticas
pblicas, basadas en un plan integral para el
desarrollo de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (MPYMES), y las alianzas entre
los sectores pblico, privado y de la sociedad
civil, podrn promover y facilitar la creacin
y fortalecimiento tanto de las microempresas, como de las pequeas y medianas en los
sectores urbano y rural, brindando un marco
regulatorio adecuado, facilidades tcnicas y
tecnolgicas, capacitacin y asistencia comercial, contable y financiera.
Las MPYMES formales podrn recibir asistencia tcnica y financiera con ms facilidad,
y el Estado podr generar mayores ingresos
con el incremento de la economa formal. Si
estos ingresos son superiores a la inversin
en capacitacin y asistencia hecha por el
Estado en el apoyo a cada empresa nueva
o a ser formalizada, se generan condiciones
favorables para ambos. El mejoramiento general de las condiciones laborales de estas
empresas favorecer la reduccin de las desigualdades y beneficiar a las poblaciones
de menores recursos y oportunidades.
Para la creacin de empleo y oportunidades de ingresos, las cadenas productivas
46
propuestas en las orientaciones de apoyo a

la produccin primaria, podrn ser complementadas con las polticas para la produccin secundaria y terciaria. La reforma agraria podr dar oportunidades de trabajo en el
sector rural, y el apoyo a MPYMES en el sector urbano. Pero es la integracin de ambos
sectores la que dar sustento a una estrategia de este tipo, la de las cadenas productivas, porque le asegura al sector primario el
acceso a mercados; y al sector secundario,
la materia prima necesaria para su produccin. Igualmente, beneficia al sector terciario
con actividades productivas ampliadas que
requieren tambin una ampliacin en servicios, en razn de que el sector terciario no
podra funcionar solo, sin los insumos de los
otros dos sectores.
Algunas actividades o rubros especficos como el combustible biodisel, siempre que
no atente contra la seguridad alimentaria, la
construccin y el mantenimiento de infraestructura, la construccin de viviendas, la artesana y el turismo, podrn ser importantes
generadores de empleo e ingresos en las poblaciones de menores recursos, siempre que
las polticas pblicas estn explcitamente
orientadas a ese propsito. Al promoverse un
mayor empleo e ingresos en esta poblacin,
las desigualdades existentes podrn reducirse, distribuyndose ms equitativamente las
oportunidades de desarrollo.
rea poblaciones vulnerables
47
48
Poblaciones vulnerables
El proceso de reproduccin de las desigualdades, principalmente de aquellas que afectan a personas que pertenecen a poblaciones especialmente vulnerables como los nios, nias y adolescentes, personas adultas
mayores, personas con discapacidad, indgenas y jvenes, trae consigo un doble proceso
de constante exclusin, por la continuidad
de la marginacin y por su particular o incrementada debilidad.
Los datos expuestos slo reflejan algunas de
las desigualdades que afectan a las referidas
poblaciones, en razn de su edad, nivel de
ingresos y rea de residencia. Estas desigualdades afectan ms a determinados grupos
de edad, como los nios, nias, adolescentes
y jvenes. Sin embargo, existen otras poblaciones cuyas condiciones de vida se hallan
ms deterioradas que otras, como la de los
indgenas y las personas con discapacidad.
Las principales limitantes para el mejoramiento de la atencin a estas poblaciones
constituyen: la articulacin de las instituciones en su gestin, la prioridad asignada
a estas poblaciones en las polticas pblicas,
la percepcin de la ciudadana acerca de los
fundamentos para esta priorizacin y la escasa participacin de los beneficiarios en las
polticas y las programas pblicos.
Sin embargo, la situacin de las diferentes
poblaciones especialmente vulnerables difiere, y cada grupo requiere de orientaciones
especficas. No obstante, es posible destacar
una serie de iniciativas que son comunes y
necesarias de implementar para promover
el desarrollo humano de todas ellas.
Tenencia de seguro mdico por grupos etarios,

segn grupos ms pobres y ms ricos (%)
Grfico N 18
58
52
34
32
19
14
5
0 a 17 aos
(Nias, nios y adolescentes)
15 a 24 aos
(Jvenes)
20% ms pobre
60 y ms aos
(Adultos mayores)
20% ms rico
Total
Grfico N 19
Analfabetismo de la poblacin indgena y no indgena,

con discapacidad y sin discapacidad (%)
50,5
49,4
7,1
Poblacin
indgena
Poblacin no
indgena
5,1
Poblacin
con discapacidad
Poblacin sin
discapacidad
Fuente: DGEEC, Roig 2006 y DGEEC, Resultados Finales del Segundo Censo Indgena Nacional.
49
Principales orientaciones para la atencin

prioritaria a poblaciones ms vulnerables
1. Articulacin de polticas y programas pblicos especficamente orientados a estas poblaciones.
2. Priorizacin de la atencin de estas poblaciones en las estrategias, polticas y programas de lucha contra la pobreza.
3. Concienciacin y capacitacin de la ciudadana acerca de las poblaciones vulnerables como sujetos de derecho.
4. Participacin activa de las poblaciones vulnerables en la definicin, implementacin,
seguimiento y evaluacin de polticas pblicas.
5. Promocin de la seguridad social de las poblaciones ms vulnerables.
La mayor eficiencia
y priorizacin de
los recursos ser
posible en tanto el
Estado y la sociedad
misma conciban
a las personas
pertenecientes a estas
poblaciones como
sujetas de derecho,
antes que receptoras
de la caridad pblica.
50
La eficiencia en la administracin de los recursos disponibles es crucial, sobre todo

cuando son escasos. Para ello, una mayor
articulacin de las instituciones permitir un
uso ms eficiente de los recursos y un mayor
impacto en la utilizacin de los mismos. A
esto deben agregarse criterios, instrumentos, polticas y programas especializados
que permitan la atencin prioritaria a las poblaciones ms vulnerables.
La mayor eficiencia y priorizacin de los

recursos ser posible en tanto el Estado y
la sociedad misma conciban a las personas
pertenecientes a estas poblaciones como
sujetas de derecho, antes que receptoras de la caridad pblica. Por su parte, las
personas beneficiarias, mediante una mayor participacin en las decisiones que les
afectan, merecern una mejor y prioritaria
atencin pblica.
3.1. Nias, nios y adolescentes

El perfil demogrfico caracteriza al Paraguay como un pas joven. Los nios, nias y adolescentes de 0 a 17 aos constituyen el 43% de la poblacin. Cinco de cada 10 nios, nias y adolescentes son pobres, hecho que aumenta su vulnerabilidad. La pobreza urbana (50%) de este
grupo es ligeramente superior a la rural (44%). Sumada a la condicin de pobreza y relacionada con ella, se encuentra la alta proporcin entre la poblacin pobre que, adems de estudiar, debe trabajar (48%).
Un aspecto en el que las desigualdades se
visualizan con claridad son los niveles de
desnutricin por rea de residencia, por
quintil de ingreso y por nivel de ingresos. Los
niveles de desnutricin de los ms pobres y
del rea rural son considerablemente superiores a los de los que no son pobres y del
rea urbana.
Desnutricin global y crnica en menores de 5 aos (%)
Grfico N 20
25
24
17
12
El estado de insuficiencia de ingresos en los

hogares trae consigo exclusiones de otros
derechos fundamentales en la etapa de
formacin de los nios, nias y adolescentes, por ejemplo, asistir a una institucin de
enseanza formal. En el 2005, la brecha de
cobertura educativa para nios, nias y adolescentes de 6 a 14 aos de edad, entre los
ms pobres y los ms ricos oscil entre 89%
y 98% (9 puntos). El motivo de inasistencia
ms frecuente (48%) es el econmico: 6 de
cada 10 nios y nias y adolescentes ms
pobres no asisten por razones econmicas o
causas atribuibles a la pobreza: la distancia a
la escuela, por ejemplo.
9
5
10
6
3
0
20% ms
pobre
20% ms
rico
A. urbana
Desnutricin global (Peso/Edad)
A. rural
Pobre extremo
No pobre
Desnutricin crnica (Talla/Edad)
Fuente: Sanabria, Marta (2006).
Poblacin de 10 a 17 aos que trabaja y asiste a una

institucin educativa (%)
Grfico N 21
60
Pero el problema radica no slo en la exclusin del 7% que se halla fuera del sistema educativo y que representa alrededor de 57.000
personas, sino tambin en la proporcin de
nios, nias y adolescentes que trabajan en
detrimento del tiempo dedicado al estudio
y las actividades recreativas necesarias para
su desarrollo integral. El 30% de las personas
ms pobres de esta edad, trabaja, pero tambin el 22% de las que no son pobres o ms
ricas lo hace; lo cual indica que la pobreza no
es l nico motivo para trabajar.
40
32
11
20% ms pobre
20% ms rico
A. urbana
A. rural
51
Una discriminacin
particular es la que
experimentan las
adolescentes y nias
embarazadas, la cual
conduce usualmente
al abandono escolar.
Por otra parte, tampoco debe perderse de

vista que 60.000 nios y adolescentes de
10 a 17 aos ni estudian ni trabajan. Esto
implica que el 5,3% de este grupo etario
vive en pleno estado de vulnerabilidad,
ya que esa poblacin no est acudiendo a
instituciones educativas, donde puede adquirir las herramientas bsicas que le permita mejores posibilidades de insercin
laboral y con ello fortalecer su capacidad
de generar ingresos en el futuro. Este grupo, que sufre exclusin educativa, agudiza
su condicin de vulnerabilidad por la falta
de ingresos.
Sumados a estos inconvenientes se encuentran otros como la invisibilidad como
sujetos de derechos; la falta de informacin,
que expone a los nios y nias a una mayor
vulnerabilidad. Las condiciones mnimas,
en la familia y en la comunidad, para que
los nios se desarrollen plenamente en los
primeros cinco aos de vida, es otro dficit
que limita la formacin afectiva, cognitiva y
motriz de esta poblacin.

Otros problemas que afectan a la niez
constituyen la insuficiente gestin administrativa en los registros pblicos, la
ausencia de tratamiento especial o diferenciado para nias en el sistema penal
y la presencia de violencia y maltrato a la
niez en todos los estratos socioeconmicos. Una discriminacin particular es la que
experimentan las adolescentes y nias embarazadas, la cual conduce usualmente al
abandono escolar.
Igualmente se observa una dbil gestin
municipal, unas Consejeras Municipales
por los Derechos del Nio y del Adolescente
(CODENIS) que no cuentan con suficientes
recursos y capacitacin, no obstante la relevancia de sus funciones, dado que atienden todos los casos para los cuales no existe atencin en otras instituciones, a saber:
maltrato, abusos, alimentacin o abandono.
Principales orientaciones para la atencin prioritaria

de nias, nios y adolescentes
Aspectos normativos e institucionales
1. Institucionalizacin del enfoque de los Derechos de la Niez en el diseo y la ejecucin de
las polticas pblicas, basado especialmente en cuatro principios de la Convencin: la no
discriminacin, el inters superior del nio y la nia, el derecho a la vida, la supervivencia
y el desarrollo, y la participacin del nio y la nia.
2. Promocin amplia del Cdigo de la Niez y la Adolescencia.
3. Fortalecimiento de los consejos departamentales y las consejeras por los Derechos de la
Niez y la Adolescencia en todas las instancias del sistema de proteccin social.
4. Fortalecimiento de la articulacin intersectorial e interinstitucional de polticas y programas pblicos, incluyendo a los niveles departamental y municipal, contra la explotacin
laboral infantil en la va pblica, el trabajo infantil domstico y en otros mbitos, el maltrato y abuso sexual, y las adicciones y el consumo de sustancias txicas por parte de
nios, nias y adolescentes.
Acciones de polticas pblicas
5. Aplicacin del enfoque de atencin integral a la unidad familiar, en las polticas y programas pblicos.
6. Capacitacin a padres y madres de poblaciones pobres en aspectos que hacen a la convivencia familiar y administracin del hogar.
7. Promocin de las facilidades para la inscripcin de nios, nias y adolescentes en situacin de riesgo en los registros pblicos.
52
En la medida en que el marco normativo sea

aplicado y las organizaciones en los mbitos
central, departamental y municipal involucradas en la atencin a este grupo poblacional sean fortalecidas y trabajen coordinadamente, existirn las polticas, los programas
y los recursos necesarios que permitan una
atencin priorizada y eficiente a los nios, nias y adolescentes en general y a los ms pobres en particular. Esto, a su vez, posibilitar
un ejercicio de los derechos ms igualitarios
de esta poblacin en relacin con otros grupos etarios, y de las poblaciones ms pobres
con relacin a las ms ricas.
El enfoque integral de atencin, junto con el
acompaamiento fortalecido de los padres

y madres a las intervenciones pblicas, permitir que el problema sea abordado segn
sus mltiples dimensiones. As, se ganar en
efectividad y eficiencia, de manera que las
brechas o desigualdades en educacin, salud, nutricin y registros de identidad, entre
otras, se reduzcan.
Las intervenciones centradas en la familia,
y no slo en la situacin de los nios, nias
y adolescentes que forman parte del hogar,
producirn un impacto con efectos sostenibles en el tiempo, ya que mejorarn el entorno ms prximo y de mayor influencia en la
formacin de este grupo etario.
Las intervenciones
centradas en la
familia, y no slo en la
situacin de los nios,
nias y adolescentes
que forman parte del
hogar, producirn un
impacto con efectos
sostenibles en el tiempo,
ya que mejorarn el
entorno ms prximo
y de mayor influencia
en la formacin de
este grupo etario.
53
3.2. Juventud
Los sectores pblico y privado deben promover la permanencia de personas jvenes en el sistema educativo, as como su inclusin en el mercado laboral y productivo mediante polticas
explcitas, acuerdos y recursos. Actualmente, esta exclusin educativa y laboral afecta diferenciadamente a la juventud debido a su heterogeneidad.
Asimismo, resulta necesaria la institucionalizacin de una entidad amplia vinculada a la
juventud, como tambin la regulacin legal
y las propuestas de planes para integrar la
problemtica juvenil y materializarla y transversalizarla en polticas y programas. Como
no se trata de un grupo homogneo, el enfoque debe considerar las asimetras internas,
de manera a apoyar y promocionar aquellos
segmentos ms pobres y vulnerables.
Grfico N 22
Juventud (15 a 24 aos) que no asiste a clases y

se encuentra desempleada y subempleada (%)
77
64
52
65
61
58
50
48
42
38
66
47
44
34
15 a 19 aos 20 a 24 aos
A. urbana
A. rural
No asiste institucin educativa
Hispanohablante
Guaran-Hispano hablante
Guaranihablante
Desempleo y subempleo
54
La juventud -grupo de 15 a 24 aos- requiere

atencin por razones varias e importantes. Su
peso cuantitativo es y ser significativo. Constituye el 21% en el 2005, constituir el 20% en el
2010 y el 20% en el 2015; esto es, de 1.224.465 a
1.366.200 personas. Existe una exclusin educativa importante porque, segn la EPH 2005,
no asiste a ninguna institucin educativa el
55% de la juventud y al considerar tramos de
edad resulta que a mayor edad, mayor exclusin, pues el 38% de jvenes, de 15 a 19 aos,
no asiste a clases y el 78%, de 20 a 24 aos,
tampoco; esto es, el doble.
An ms, las asimetras internas son relevantes. La juventud excluida del sistema
educativo urbano es menor que la rural, y a
medida que se impone el castellano como
idioma del hogar existe menor exclusin
que con el guaran-castellano y el guaran;
mientras que no existen diferencias relevantes por sexo.
Quien carezca de credenciales educativas
probablemente tambin carecer de empleo
o el que lo tenga ser precario aunque la alta
escolaridad tampoco ofrece un seguro de
empleo. La poblacin joven, desocupada
y subempleada alcanza el 51% sin mayores
asimetras por edad, aunque con sesgos de
gnero, pues comprende al 62% de las jve-
Grfico N 23
Juventud (15 a 24 aos)sin seguro mdico

y en condicin de pobreza (%)
97
95
86
86
83
80
71
47
39
30
15 a 19 aos 20 a 24 aos
37
34
22
A. urbana
A. rural
Sin seguro mdico
Hispanohablante
29
Guaran-Hispano hablante
Guaranihablante
Pobre
nes en comparacin al 44% de los jvenes.

Asimismo, dada la presin econmica en
la ciudad y la dificultad en la obtencin de
empleo, el joven urbano se encuentra en
una situacin mucho ms precaria que su
par rural. Paralelamente, la mayor precariedad se observa entre hispanohablantes,
antes que entre guaran o hispano-guaranihablantes. En ambos casos, se trata de un
comportamiento atpico, a juzgar por otros
resultados como los que siguen.
Exclusin educativa y laboral son consistentes con la carencia de seguro mdico y condicin de pobreza. La juventud sin seguro
mdico alcanza el 86%, sin asimetras por
grupos de edad o sexo porque se trata,
usualmente, de un fenmeno familiar. Sin
embargo, la carencia es casi universal en la
juventud rural y en la que se expresa en guaran, y menor en la urbana y en la hispano o
guaran-hispanohablante.
La condicin de pobreza alcanza al 57% de
la juventud, muy por encima del promedio
global del 38%; en otras palabras, 1,5 de las
personas jvenes en comparacin a 1 persona independientemente de la edad son
pobres. En este caso, no existen asimetras
por sexo, dadas las caractersticas familiares de la pobreza, y es menor la pobreza a
mayor edad debido a la mayor insercin
en el empleo (precario, como se ha demostrado). Por otra parte, se halla una ligera
mayor pobreza rural que urbana, pero ntida
asociacin entre mayor pobreza y guaranihablantes en comparacin a las que son hispano o guaran-hispanohablantes.
Otro rasgo juvenil es la desafeccin poltica,

entendida como desinters en los asuntos
pblicos sin cuestionar al sistema vigente.
En las elecciones presidenciales y legislativas del 2003, el 43% de las personas jvenes
de 18 a 24 aos habilitadas para votar no lo
hizo; en comparacin al 36% del total (Mornigo, 2006).
Es ms, si se considera a toda la poblacin
de ese grupo de edad, la abstencin lleg al
67%. Un indicador del inters electoral fue
ir a inscribirse, en lugar de que lo registren
en su casa personas de la Justicia Electoral
o de su partido. Segn una encuesta, as lo
hizo el 53% de quienes votaron y el 43% de
quienes no votaron, en comparacin al 64%
y el 57% respectivamente (Mornigo, 2006).
La desafeccin poltica es parte de un fenmeno ms extendido de no participacin en
espacios pblicos, que responde a un menor
nivel de asociacionismo y relativa pasividad
o limitada iniciativa en emprendimientos
diversos.
Finalmente, aunque no en menor importancia, se registran adicciones nocivas en las
personas jvenes. Segn una encuesta del
2005 a jvenes de 12 a 18 aos de la Enseanza Escolar Bsica y de la Media de instituciones educativas de Asuncin y los departamentos Central y otros tres, el consumo
actual o del ltimo mes, de alcohol fue 43%,
de tabaco 15%, de tranquilizantes 5% y de
estimulantes ms del 1%. En los tres casos,
el consumo aumenta con la edad. (PNUDOAS-CICAD, 2006).
La condicin de pobreza
alcanza al 57% de la
juventud, muy por
encima del promedio
global del 38%; en
otras palabras, 1,5 de
las personas jvenes
en comparacin
a 1 persona
independientemente
de la edad son pobres.
55

de las personas jvenes
1. Difusin y debate de una poltica, institucionalizacin y plan sobre la temtica juvenil.
2. Articulacin del sector pblico, privado y organizaciones civiles para la promocin de
la continuidad de las personas jvenes en el sistema educativo, as como el mejoramiento y ampliacin de la formacin tcnica orientada hacia el mercado laboral.
3. Desarrollo de mtodos de educacin alternativos al sistema educativo formal y la promocin del voluntariado.
4. Divulgacin y debate de la ley del primer empleo y la promocin de pasantas para
jvenes desempleados.
5. Generacin de alianzas del sector pblico con instituciones aglutinadoras de la juventud
(clubes sociales y deportivos, iglesias, etc.) para la formacin cvica, laboral y familiar.
6. Creacin de espacios saludables de recreacin, con nfasis en las poblaciones de
escasos recursos.
La inclusin laboral
constituye una
estrategia central
en la lucha contra la
pobreza, y debido a
las dificultades en la
integracin al empleo
importa la pasanta de
jvenes desempleados
tanto para su
identificacin como
para su capacitacin.
7. Promocin del debate sobre las implicancias personales, familiares, sociales y econmicas del consumo de bebidas alcohlicas, tabaco y todo tipo de acceso a drogas nocivas.
8. Fomento del espritu de asociacionismo y del espritu de emprendedor.
9. Apoyo a las organizaciones juveniles en su capacidad de autogestin, mediacin y
demanda de sus derechos y concienciacin de sus deberes ciudadanos.
10. Identificacin, formacin y promocin de lderes que impulsen el desarrollo de personas jvenes.
La institucionalizacin de la temtica juvenil

en un ente de amplio espectro, as como de
planes y programas para el sector, teniendo
presente la heterogeneidad del grupo y el
mayor apoyo a sectores juveniles ms carentes y ms vulnerables, tender a reducir las
asimetras internas. Con este propsito
resulta imprescindible la difusin y el debate
de una ley que comprenda estos aspectos.
Los programas orientados al empleo decente
y a la reinsercin educativa que de hecho,
se produce entre las personas jvenes ms
pobres y vulnerables reducirn la precariedad del empleo y el desempleo, usualmente combinados con la desercin escolar.
La inclusin laboral constituye una estrategia central en la lucha contra la pobreza, y
debido a las dificultades en la integracin
al empleo importa la pasanta de jvenes
desempleados tanto para su identificacin
como para su capacitacin.
56
El establecimiento y fortalecimiento de
espacios saludables recreativos es necesario y con mayor razn en poblaciones
pobres o con algn grado de exclusin.
Esta lnea de trabajo promueve conductas
de proteccin contra riesgos en sectores
con agudizada escasez de recursos y oportunidades. La promocin de organizaciones juveniles, y de su liderazgo, reducir
desigualdades debido al mayor protagonismo y demandas que deben ir paralelas
al cumplimiento de sus obligaciones.
El nfasis en organizar o fortalecer instituciones de sectores juveniles ms pobres o
vulnerables conduce a una poltica de discriminacin positiva doble: de reconocimiento al sector juvenil y de asignacin de
mayores recursos a quienes ms carecen o
son menos fuertes.
3.3. Personas adultas mayores

Al igual que muchos pases de Amrica Latina y el Caribe, el Paraguay est experimentando un
paulatino proceso de envejecimiento de su poblacin. En la actualidad, las personas de 60 aos
alcanzan el 7% de la poblacin total. Sin embargo, segn las proyecciones, para el 2050 uno de
cada cuatro habitantes tendra 60 aos y ms.
El proceso de envejecimiento es producto
de los cambios ocurridos en los componentes de la dinmica demogrfica, como son
la reduccin en las tasas de fecundidad y de
mortalidad, lo cual conlleva a un aumento en
la esperanza de vida al nacer. De 1950 al 2005,
la longevidad ascendi de 62,6 a 71,7 aos.
El cambio en la estructura etaria de la poblacin trae aparejado profundas implicancias
para todas las facetas de la vida humana, por
ejemplo, en el mercado laboral, en la relacin
ahorro-inversin, en la entrega de servicios
pblicos, especialmente aquellos ms necesarios para cubrir necesidades especficas de
la poblacin adulta mayor, en el sistema de
seguridad social, el cual debe proporcionar a
los mayores de edad los recursos necesarios
para atender sus necesidades bsicas.
A pesar de que este grupo, actualmente,
cuenta con ms de 450.000 personas conforme a datos del 2005, la problemtica del envejecimiento an no es visible para el Estado,
las organizaciones sociales e incluso para las
familias. A esto se suman otros problemas que
enfrentan los adultos mayores, tales como los
vacos legales, ausencia de un ente rector que
atienda sus necesidades especficas de personas adultas mayores, la falta de adaptacin
de la infraestructura de los servicios pblicos
a las necesidades especficas de los mismos,
que, en muchas ocasiones, obstaculiza el acceso a atenciones indispensables.
La baja cobertura de la seguridad social es
otro de los inconvenientes que enfrentan,
siendo un claro ejemplo de ello la limitada
poblacin cubierta por el seguro mdico
que llega a 3 de cada 10 personas adultas

mayores. Esta carencia en previsin de salud
es an ms profunda para los que se encuentran en peores situaciones socioeconmicas,
como los ms pobres: slo el 5% de los mismos cuenta con seguro mdico. Para los ms
ricos, la situacin es diferente: cuentan con
una cobertura del 58%. Estas marcadas desigualdades tienen, a su vez, efectos directos
en la atencin de la salud, tan vital en esta etapa de la vida en que las demandas de
atencin aumentan.
Por otra parte, debido al restringido desarrollo y cobertura de programas de jubilaciones
y pensiones, 5 de cada 10 personas de 60
aos y ms an se encuentran econmicamente activas en el mercado laboral, trabajando en su mayora en actividades independientes. Tres de cada 4 ocupados adultos mayores trabajan por cuenta propia, hecho que
acenta la necesidad de revisar los planes de
proteccin social para este grupo. El ingreso
proveniente de jubilaciones y pensiones beGrfico N 24
Poblacin de 60 y ms aos que ha estado enferma o

accidentada y que no ha consultado por razones econmicas (%)
34
30
19
A. urbana
20
A. rural
20% ms pobre
20% ms rico
57
neficia slo al 15% de los adultos mayores, el resto cubre sus necesidades de ingresos provenientes de la actividad principal y, en menor escala, de ayuda de sus familiares.
La participacin, ya sea comunitaria, organizacional o cvica de las personas adultas mayores,
es escasa, y la organizacin de los mismos an es bsica. Slo participa el 20%, proporcin levemente mayor en el rea urbana que en la rural (22% y 17,5% respectivamente). Los grupos
religiosos son los ms concurridos por los adultos mayores (43%), seguido de las comisiones
vecinales donde participa el 17% de los adultos mayores; y en tercer lugar, con 12% de participacin, las cooperativas que congregan en su organizacin a los adultos mayores.
de las personas adultas mayores.
Acciones de polticas sociales
1. Provisin de un ingreso mnimo de subsistencia para adultos mayores que viven en
extrema pobreza.
2. Atencin de la salud general y geritrica, gratuita para adultos mayores en situacin
de extrema pobreza.
3. Promocin de la atencin integral de adultos mayores.
Acciones institucionales y familiares
4. Apoyo a la poblacin adulta mayor en su organizacin y su capacidad de demanda
de sus derechos ciudadanos.
5. Creacin de un entorno propicio en trminos de infraestructura: caminos, iluminacin, transporte y recreacin.
6. Capacitacin familiar y comunitaria para la insercin de adultos mayores en el ncleo familiar y la comunidad.
El reconocimiento y la aceptacin del desafo que conlleva el envejecimiento de la

poblacin y de las necesidades especficas
de los adultos mayores, facilitarn la visibilidad de esta poblacin y la adecuacin
socioeconmica y cultural de las polticas
pblicas y la sociedad en general. Esta visibilidad afectar, sobre todo, a la poblacin
adulta mayor en condiciones de mayor vulGrfico N 25
Participacin de la poblacin de 60 aos y ms de edad

en grupos u otras organizaciones (%)
30
16
Guaranihablante
27
14
Hispanohablante
20% ms pobre
20% ms rico
58
nerabilidad, a los ms pobres, los guaranihablantes y a los residentes en el rea rural.

Las polticas pblicas, al incorporar entre sus
acciones prioritarias la definicin de estrategias de seguridad y proteccin social que
brinden seguridad econmica y atencin integral a los ms carenciados especialmente
de la salud y la nutricin, las desigualdades
existentes en este grupo podrn disminuir,
mejorando significativamente la calidad de
vida en esta etapa de la existencia.
Asimismo, las acciones que la misma poblacin
adulta mayor puede realizar es determinante
para el logro de sus objetivos de mejorar las
condiciones de vida. Por medio de una mejor
organizacin de los grupos de adultos mayores y de la capacitacin de las propias familias
y comunidad, el mejoramiento de la calidad de
vida, con relacin al resto de la poblacin y en
este mismo grupo etario, ser evidente, y las
brechas de desigualdad sern reducidas.
3.4. Personas con discapacidad
Discapacidad es un trmino genrico que incluye deficiencias en las funciones corporales y en

las estructuras corporales, que ocasionan limitac iones en la actividad y restricciones en la participacin (OPS/OMS, 2006).
Segn datos de la misma fuente, el nmero
total de personas con discapacidad es amplio
y sigue en continuo aumento, prueba de ello
es que a nivel mundial existen alrededor de
600 millones de personas con discapacidad,
equivalente al 10% de la poblacin total. Por
ser la discapacidad un hecho que no slo
afecta a la persona que la sufre sino tambin a la familia y a la sociedad, el efecto se
extiende al 25% de la poblacin. De estos
600 millones unos 400 millones estn en los
pases en desarrollo.
Las causas de la discapacidad varan de un
pas a otro. Entre los factores que contribuyen, se citan: el aumento de la longevidad
(que torna ms vulnerable a las personas),
el incremento de las enfermedades no transmisibles, las enfermedades emergentes y reemergentes, la creciente violencia, los conflictos armados; el uso y abuso del alcohol,
tabaco o sustancias prohibidas y los accidentes de todo tipo (OPS/OMS, 2006).
Dadas estas causas, que son fruto de circunstancias socioeconmicas y culturales, y
que, adems, dependen de las acciones de
polticas pblicas, la tendencia general de
la prevalencia de las discapacidades va en
aumento, razn por la que se necesita abordar la problemtica como un hecho de responsabilidad social antes que individual.
En el Paraguay, segn los resultados obtenidos
en el ltimo Censo Nacional de Poblacin y
Viviendas (2002) existen alrededor de 51.200
personas con algn tipo de discapacidad, lo
que significa, en trminos relativos, una prevalencia del 1% de la poblacin total. Este dato
indica que, a pesar de los continuos esfuer-
zos por mejorar la captacin de este dato,

an es insuficiente y puede considerarse que
est muy por debajo de los promedios de la
regin (DGEEC, Roig 2006). Por su parte, para
Poblacin analfabeta con discapacidad y sin ella,

por grupos de edades (%)
Grfico N 26
56
44
33
33
22
11
2
15 a 24 aos
25 a 44 aos
Analfabetos con discapacidad
45 a 64 aos
65 aos y ms
Analfabetos sin discapacidad
Fuente: DGEEC, Roig 2006.
Asistencia escolar de la poblacin de 5 a 19 aos con

discapacidad y sin ella (%)
Grfico N 27
84
83
46
27
A. urbana
Con discapacidad
A. rural
Sin discapacidad
Fuente: DGEEC, Roig 2006.
59
el relevamiento de la informacin, la DGEEC

considera como personas con discapacidad a
aquellas con un impedimento de orden fsico
o mental que obstaculiza o dificulta el normal
desenvolvimiento de la persona, sin incluir
aquellos impedimentos de carcter temporal.
La insercin de
las personas con
discapacidad a las
actividades educativas
(37%), es menor
que la insercin
de las personas
que no presentan
discapacidades (78%).
La diferencia es an
mayor cuando se
analiza la brecha por
las reas de residencia.
60
Segn la distribucin geogrfica se observa un

mayor nmero en la zona urbana (55%) que en
la rural (45%). Asuncin y los departamentos
Central, Itapa, Alto Paran y Caaguaz concentran al 59% del total. Por grupos de edades
llama la atencin que el 30% de los menores
de 20 aos, y el 60% de la poblacin en edad
de trabajar, de 10 a 59 aos, tiene algn tipo de
discapacidad. El otro grupo etario con mayor
cantidad de personas afectadas, por las caractersticas propias del ciclo de vida, son los adultos mayores, con 28%. La incidencia es mayor
en varones (55%) que en mujeres (45%). Finalmente, el 11% de los nios y nias menores de
10 aos sufre de alguna discapacidad.
La insercin de las personas con discapacidad
a las actividades educativas (37%), especialmente del grupo etario de 5 a 19 aos de edad,
es menor que la insercin de las personas que
no presentan discapacidades (78%). La diferencia es an mayor cuando se analiza la brecha por las reas de residencia. Casi la mitad de
las personas con discapacidad residentes en las

ciudades acude a centros educativos, mientras
que slo la cuarta parte de la poblacin rural
con discapacidad lo hace.
La menor cobertura escolar de las personas
con discapacidad se ve reflejada en el indicador educacin de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI). El 42% de dichas personas no
satisface esta necesidad, contra slo el 6% de
las personas sin discapacidad. Los niveles de
carencias en la capacidad de subsistencia tambin son mayores para la poblacin con discapacidad, con relacin a la que no lo es (23% y
13%, respectivamente).
Otra de las debilidades sentidas por este grupo
vulnerable es el incumplimiento de las leyes
existentes, la falta de continuidad en el proceso de cumplimiento de la ley que establece
que el 2% de los cargos pblicos deben ser
ocupados por esta poblacin, la falta o limitada educacin especializada, los problemas
de integracin a los cuales se suma la falta de
adaptacin de las infraestructuras tanto pblicas como privadas. Sumada a estos obstculos
se encuentra la forma en que la sociedad ve y
trata a la poblacin con discapacidad, y la dbil
organizacin y capacidad de demanda que
tiene esta poblacin para exigir sus derechos.

prioritaria de las personas con discapacidad
Polticas sociales especficas
1. Fortalecimiento y expansin de la cobertura de las escuelas inclusivas y aulas especiales en escuelas regulares, que amplen el acceso de los nios y nias con necesidades educativas especiales.
2. Creacin de un entorno propicio para las personas con discapacidad en trminos de infraestructura: iluminacin, sonido,
transporte y recreacin.
3. Atencin a la salud general y especializada a las personas con discapacidad.
4. Promocin del empleo de las personas con discapacidad a travs de sistemas de incentivos y de un marco legal e institucional mejorado.
5. Provisin de un ingreso mnimo de subsistencia para las personas con discapacidad, en situacin de extrema pobreza.
6. Atencin profesional temprana (0-3 aos de edad), sobre todo a los nios y nias con discapacidades severas de las poblaciones de mayor pobreza.
Organizacin e informacin
7. Mejoramiento de las estadsticas acerca de las personas con discapacidad, con la unificacin de los criterios de medicin.
8. Apoyo a la poblacin con discapacidad en su organizacin y su capacidad de demanda de sus derechos ciudadanos.
9. Capacitacin del entorno familiar y del personal de las instituciones pblicas y privadas involucradas en la atencin a las
personas con discapacidad.
Debido al crecimiento poblacional y al proceso de envejecimiento, la cantidad de personas con discapacidad ir en aumento, lo
cual conlleva mayores demandas de servicios
especializados que el sector pblico deber
responder. La ampliacin de la cobertura en
las distintas reas, como la salud y la educacin, reducir las brechas de logros en estos
dos mbitos con relacin a la poblacin sin
discapacidad.
Por otra parte, con el entorno apropiado
para el desplazamiento y la recreacin, esta
poblacin vulnerable podr lograr una insercin ms efectiva en la sociedad. Esta insercin tambin ser promovida mediante el
mayor nivel de empleo como consecuencia
de la aplicacin de sistemas de incentivos y el
marco legal e institucional mejorado.
La atencin focalizada y prioritaria, que

asegure la subsistencia de las personas que
se encuentran en situacin de discapacidad que viven en la pobreza extrema, permitir reducir las ms profundas brechas
que existen con relacin a la poblacin sin
discapacidad.
Con el mejoramiento permanente de las
estadsticas especializadas acerca de las
personas con discapacidad, el apoyo a
estas poblaciones y sus organizaciones,
y el fortalecimiento del entorno familiar
e institucional que les atienden, podrn
ampliarse las capacidades y oportunidades de este grupo poblacional vulnerable,
a fin de que se reduzcan las diferencias de
bienestar en relacin con la poblacin sin
discapacidades.
61
3.5. Pueblos indgenas
En el Paraguay, la poblacin indgena se compone de 87.000 personas y representa el 1,7% de

la poblacin total. Est integrada por un conjunto de pueblos de gran diversidad tnica, lingstica, riqueza histrica y costumbres propias (DGEEC, Arce A., 2006). Se caracteriza por ser
eminentemente joven. El 73% de la poblacin tiene menos de 29 aos, y 5 de cada 10 nios son
menores de 15 aos.
Esta estructura demogrfica obedece a la alta
fecundidad de cada etnia. En la actualidad,
esta poblacin est distribuida en partes iguales entre la regin occidental (49%) y la oriental (51%), pero asentada fundamentalmente
en reas rurales (9 de cada 10 personas).
La riqueza y diversidad tnica se ve reflejada
en 5 grupos lingsticos, agrupados en 20
tnias (Censo, 2002), siendo los ms numerosos los Av Guaran, Pai Tavyter, Mby,
Grfico N 28
Asistencia a institucin educativa de la

poblacin indgena y no indgena de 6 a 14 aos (%)
90
Poblacin indgena
Poblacin no indgena
59
27
14
1
0,2
NR
3
Nunca asisti
6
No asiste actualmente
Asiste actualmente
Fuente: DGEEC, Arce 2006 y elaboracin propia con base en DGEEC, Segundo Censo indgena Nacional 2002.
62
Nivacl, Enlhet Norte y Enxet Sur. Otra caracterstica importante de la cultura indgena
es que el 76,5% habla la lengua de su propia
etnia. Los Manjui y los Tomrahos utilizan en
su totalidad la lengua de su etnia. A pesar
de que los pueblos indgenas representan
las races culturales del Paraguay, constituyen los grupos ms excluidos en cuanto al
acceso a los servicios pblicos esenciales
para potenciar el desarrollo humano.
Existe una brecha considerable en la asistencia a la educacin escolar bsica entre la poblacin indgena y la no indgena: 30 puntos
porcentuales a favor de la ltima. La diferencia
es an mayor cuando se toma en cuenta a los
nios y nias indgenas que nunca asistieron
a una institucin educativa, inasistencia que
llega al 27%. Una de las principales causas por
las que no concurren a los centros educativos
es la falta de dinero, seguido de la falta de inters y la inexistencia de escuelas o colegios
(DGEEC, 2006). Estas causas no deben excluir
otras de origen cultural.
Los pueblos indgenas casi no disponen de
los servicios bsicos en sus viviendas, por
ejemplo, de energa elctrica, de agua, va
caera para el consumo en el hogar, recoleccin de basuras y desage de los servicios
sanitarios. La cobertura en estos servicios es
extremadamente baja, lo cual trae conse-
cuencias directas sobre la salud y el desarrollo de capacidades.

El limitado nivel de acceso a los servicios
pblicos expone a la poblacin indgena
a mayores riesgos a la salud, como la desnutricin y la mortalidad. La mortalidad infantil de los nios y nias indgenas menores de un ao de edad es superior a los que
no lo son en ms de 70 muertes por 1.000
nacidos vivos.
El nmero de puestos de salud, en las comunidades indgenas, es escaso. Slo en 26%
de las 412 comunidades indgenas, existe algn puesto o centro de salud; se practica la
medicina tradicional en casi todas las aldeas
(90%). En 275 comunidades, trabaja algn
promotor de salud, ya sea indgena o no.
La tenencia de documento de identidad,
como un elemento para el ejercicio de sus
derechos civiles, tambin es menor en relacin con los que no son indgenas. De
entre todas las personas que se identificaron como indgenas, slo el 39% manifest
contar con este importante documento,
carencia que a su vez restringe las posibilidades para el acceso a otros servicios. De
entre las etnias que cuentan en mayor proporcin con documentos de identidad son
los Tomraho (79%), los de la etnia Enlhet
Norte (74%), los Mak (67%) y los Guaran
Occidental (65%). Por el contrario, los que
menos poseen son los Pai Tavyter (9,4%) y
los Mby (12%). Esto se asocia a una barrera cultural vinculada a la identidad tnica.
Los cambios socioeconmicos y culturales
experimentados por la sociedad paraguaya han tenido asimismo, sus consecuencias
en la forma y estructura de produccin de
los pueblos indgenas; como la ha tenido
la falta de alternativas a las actividades
productivas para estos pueblos y de apoyo
integral a las actividades existentes.
Por otra parte, la lucha por la tenencia y recuperacin de las tierras ancestrales hasta
hoy ha sido larga, con limitados resultados, y a eso se suman las migraciones que
conllevan la bsqueda de tierras nuevas o
nuevas formas de supervivencia. Entre las
comunidades indgenas, el 76% tiene personera jurdica y el 55% cuenta con tierra
propia, por ende, el 45% est asentado en
tierras que pertenecen principalmente al
Disponibilidad de principales servicios bsicos

de la poblacin indigena y no indgena (%)
Grfico N 29
Poblacin indgena
89
Poblacin no indgena
64
53
34
13
6
3
Desage cloacal
o pozo ciego
Sistema de
recoleccin de basura
4
Luz elctrica
Agua va caera
Fuente: DGEEC, Arce 2006 y elaboracin propia basada en la DGEEC, CNPV 2002.
Grfico N 30
Desnutricin en menores de 5 aos entre indgenas

del Chaco y no indgenas del pas (%)
9,9
6,7
4,2
1,0
Desnutricin global
Menores indgenas de 5 aos
Desnutricin aguda
Menores no indgenas de 5 aos
Fuente: Sanabria, Marta (2006).
Estado. Esta ausencia de condiciones para

el desarrollo obliga a la migracin no planificada de los indgenas, quienes sobreviven en condiciones muy precarias en los
centros urbanos y periurbanos.
Sumados a estas exclusiones, persisten problemas como la falta de adecuacin del marco legal y de los servicios a las necesidades y
cultura de las poblaciones indgenas, la falta
de armonizacin en las acciones institucionales para atender las necesidades de estos
pueblos lo que a su vez conlleva intervenciones desarticuladas y aisladas, la escasez
de los servicios en las comunidades o cerca
de ellas, todo lo cual impide el logro de resultados eficaces. Esta situacin se agrava y
sustenta en la escasa concienciacin existente respecto a los derechos de las poblaciones indgenas.
63

prioritaria de los pueblos indgenas
Polticas econmicas y sociales
1. Expansin de la cobertura, mejoramiento de la calidad y el tipo de intervencin de los servicios pblicos salud, educacin, agua potable, electricidad, nutricin, vivienda, etc. para la atencin integral y continua de los pueblos indgenas.
2. Desconcentracin de los servicios pblicos ubicndolos dentro o cerca de sus comunidades (para evitar el maltrato de
indgenas durante el viaje y en la provisin del servicio), y adecuacin de dichos servicios a sus pautas culturales. Los
servicios estatales (centros y puestos de salud, escuelas, fiscalas, etc.) para esta poblacin deben proveerse con tcnicos o
profesionales indgenas capacitados, o contar con la participacin de miembros de la comunidad cuando proporcionan
bienes y servicios a los indgenas.
3. Desarrollo de alternativas de produccin e ingresos con apoyo crediticio, de mercadeo, apoyo tcnico, etc. para las
comunidades indgenas, respetando y fomentando sus culturas con especial consideracin al rol de la mujer en la vida
econmica, familiar y comunitaria. Gran inversin en la formacin de oficios tcnicos y profesionales que les permitan
ingresos monetarios dentro y fuera de sus comunidades.
4. Desarrollo de capacidades educativas en las comunidades para la asuncin y defensa de sus derechos civiles, sociales y
polticos.
5. Abordaje de la compleja problemtica de migracin indgena hacia las urbes, reconocimiento de su derecho al libre trnsito y provisin de servicios pblicos especficos. El desarraigo y la migracin indgena hacia las ciudades debe enfrentarse
atacando no slo sus efectos sino sus causas: la pobreza, ausencia de ingresos, crisis del modelo comunitario para enfrentar la sociedad exterior, de modo a eliminar fenmenos como el criadazgo, la prostitucin, la mendicidad, la adiccin a
sustancias txicas, etc.
Aspectos legales e institucionales
6. Gobernabilidad a las polticas indigenistas, con participacin plena (no slo consultiva) de representantes electos o nombrados de los pueblos indgenas en el diseo, implementacin y monitoreo de programas y proyectos destinados a ellos.
Superar la seleccin arbitraria de liderazgos indgenas por parte de las autoridades nacionales. Apertura de canales de
participacin para representantes de estos pueblos en otras polticas pblicas nacionales.
7. Superacin de las limitaciones existentes que frenan la gobernabilidad de las polticas indigenistas marco jurdico, sistema institucional, capacidad tcnica para gerenciar las polticas indigenistas y asignacin de recursos financieros, tcnicos y humanos suficientes.
8. Defensa de las tierras indgenas y sus recursos, penalizar las violaciones del marco jurdico indgena, mejoramiento del
marco legal (propietarios vecinos que impiden acceso a las tierras), provisin de tierras a comunidades que an carecen
de ella, instalacin y fomento de capacidades de las comunidades indgenas para la defensa, el empoderamiento del
territorio como propiedad colectiva y el manejo de sus tierras, ecosistemas y recursos naturales.
Aspectos culturales y de informacin
9. Generacin y difusin de conocimientos sobre el concepto de Pueblos indgenas (diferente del de etnia, comunidad o
poblacin) y el carcter multicultural del Paraguay.
10. Rescate, defensa y fomento de valores, lenguas y conocimientos indgenas. Freno a la discriminacin existente en la sociedad nacional por medios educativos y legales.
11. Inversin en produccin de estadsticas e investigaciones sobre pueblos y comunidades indgenas, especialmente sobre
pobreza y vulnerablilidad.
64
El acercamiento de los servicios pblicos a

las propias comunidades, de manera integral, con tcnicos, profesionales y servicios
adecuados a las pautas culturales de las comunidades, ampliar la eficacia estatal en la
atencin a las poblaciones indgenas.
La inclusin del componente generacin
de ingresos posibilitar la sustentabilidad
de las intervenciones pblicas y el mejoramiento de la calidad de vida de estas poblaciones. El carcter integral de los programas
contribuir a que ellas no necesiten emigrar
por falta de oportunidades y condiciones de
vida precarias. La educacin en sus derechos
aumentar las posibilidades de que sean
ejercidos.
La genuina representatividad y participacin de las poblaciones indgenas en los
mbitos de intervencin pblica (legislacin, polticas, programas, proyectos), junto
con el fortalecimiento normativo, gerencial
y tcnico del sistema de instituciones responsables e involucradas en las polticas indigenistas, llevarn a una mayor pertinencia, eficacia y eficiencia de las intervenciones del Estado, y, de este modo, al desarrollo
humano de las poblaciones indgenas.

La propiedad de tierras en cantidad y calidad
suficientes, y el acompaamiento tcnico y
financiero para la produccin y la conservacin del ecosistema y los recursos naturales,
sern decisivos para este desarrollo.
La concienciacin de la poblacin respecto
del concepto de Pueblos indgenas y el carcter multicultural del Paraguay, la valorizacin de la cultura indgena y la ampliacin
del conocimiento colectivo y especializado
de los pueblos indgenas posibilitarn los
cambios necesarios en el marco jurdico y de
las polticas pblicas.
La toma de conciencia del problema u oportunidad, la clara percepcin de su naturaleza,
causas y efectos, podr movilizar la voluntad
ciudadana y de la clase poltica y burocrtica
hacia esos cambios necesarios que podrn
mejorar, de forma significativa, el desarrollo
de los pueblos indgenas. De este modo, se
reducirn significativamente las vergonzosas brechas de calidad de vida de estos pueblos en relacin con la poblacin paraguaya
que no es indgena.
La inclusin del
componente
generacin de
ingresos posibilitar la
sustentabilidad de las
intervenciones pblicas
y el mejoramiento de
la calidad de vida de
estas poblaciones.
65
Conclusiones generales
En general, la poblacin paraguaya, a juzgar por el amplio proceso de participacin y conclusiones arribadas para la elaboracin del prximo Informe Nacional sobre Desarrollo
Humano, est consciente y se siente indignada por los tipos y niveles de desigualdad imperantes en la sociedad paraguaya.
Las orientaciones
expuestas podrn ser
implementadas sobre
la base de una explcita
voluntad poltica
que comprenda la
institucionalidad y los
recursos necesarios,
un aparato estatal
transparente, eficaz,
eficiente y con alto
sentido de equidad, un
sector privado eficiente y
socialmente responsable,
y una ciudadana
sensibilizada en sus
derechos y obligaciones.
Las orientaciones formuladas por las Mesas

Temticas de Dilogo constituyen orientaciones especficas para reducir las desigualdades. Muchas de ellas dependen de medidas o cambios estructurales que se relacionan con aspectos que trascienden las reas
temticas abordadas y las limitan en su realizacin, a saber: la praxis poltica paraguaya,
el Estado de Derecho y el funcionamiento
del Estado.
Estas orientaciones, de ser implementadas,
construirn una sociedad ms justa, en la
que las oportunidades estarn al alcance de
toda la poblacin, independientemente de
la condicin socioeconmica, sexo, rea de
residencia, edad e idioma utilizado. Las polticas que promuevan una mayor equidad
debern estar, a menudo, orientadas para
beneficiar, mediante una discriminacin
positiva, a las poblaciones ms pobres y grupos ms vulnerables de la sociedad.
El logro de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio, compromiso asumido por todos los
gobiernos del mundo en el 2000 el Paraguay entre ellos, es un paso necesario, pero
no suficiente, para reducir las brechas entre
poblaciones ricas y pobres, urbanas y rurales,
hombres y mujeres, guaranihablantes e hispanohablantes.
En este sentido, reducir la pobreza extrema y
el hambre, universalizar la educacin bsica,
reducir la mortalidad materna e infantil,
ampliar el acceso al agua potable y a los
servicios de saneamiento, entre otros, son
metas que implican una atencin preferen-
66
cial orientada a las poblaciones ms pobres

y vulnerables, que, en caso contrario, quedarn rezagadas del beneficio en el logro de
estas metas.
Todos los paraguayos y paraguayas deben
tener oportunidad de acceder a un empleo
decente y a ingresos suficientes para una
vida digna, a servicios de salud, proteccin
social y educacin de calidad, a un sistema
de justicia eficaz, a vivir en un ambiente de
seguridad, de participar en la vida civil, social
y poltica del pas, de contar con registros de
identidad para ejercer sus derechos.
Las orientaciones expuestas podrn ser
implementadas sobre la base de una explcita voluntad poltica que comprenda la institucionalidad y los recursos necesarios, un
aparato estatal transparente, eficaz, eficiente
y con alto sentido de equidad, un sector privado eficiente y socialmente responsable, y
una ciudadana sensibilizada en sus derechos y obligaciones.
Con ello, las exclusiones y las discriminaciones sern reducidas al establecer y ejecutar
polticas sociales y econmicas inclusivas,
polticas que integren efectiva y eficazmente
a las poblaciones ms pobres, a las personas con discapacidad, a los jvenes y a las
mujeres, a los adultos mayores, a los pueblos
indgenas, a los nios, nias y adolescentes,
al desarrollo del pas, como actores y beneficiarios de ese desarrollo.
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68
Integrantes de las Mesas

Temticas de Dilogo
Ciudadana poltica
Juan Bentez Florentn
Jorge Lara Castro
Daniel Codas
Miguel ngel Ramrez
Cristina Muoz
Line Bareiro
Luis Fretes Carrera
Jos Soler
Carmen Echauri
Milda Rivarola
Crecimiento econmico
Ral Vera Bogado
Derlis Cspedes
Jorge Corvaln
Ramn Maciel Rojas
Judith Romero
Vernica Lpez
Eduardo Bernal
Hugo Royg
Zulma Espnola
Carmen Galdona
Dionisio Borda
Ricardo Yorg
Fleming Duarte
Leticia Carosini
Mario Ruiz Daz
Miguel Angel Yegros
Redi Gonzlez
Jos A. Lpez
Gladys Santacruz
Carmen Galdona
Francisco Ibarra
Alicia Bentez
Aldo Centurin
Irene Ocampos
Enrique Rodrguez
Sergio Feliciangeli
Alberto Emategui
Ramn Gauto
Julio Csar Ibarra

Bruno Defelippe
Juan Carlos Fischer
Julio Snchez Laspina
Christian Cieplik
Claudia Aveiro de Russer
Beltrn Macchi
Dionisio Borda
Carlos Bentez
Fleming Duarte
Francisco Snchez
Ramiro Rodrguez
Lizza Cacase
Hugo Garca
Georg Birbaumer
Doria Baranda
Venus Caballero
Macroeconoma
Jorge Corvaln
Jos Cantero
Ramn Ramrez Caballero
Emilio Ortiz Trepowsky
Francisco Snchez
Miguel A. Rodrguez
lvaro Caballero
Dionisio Borda
Julio Fernndez
Ricardo Yorg
Miguel Yegros
Mnica Valdovinos
scar Campuzano
Eduardo Freschenko
y personas con discapacidad
Roberto Cino
Zulma Sosa
Zulma Ferreira Servn
Blanca Gaona de Marchuk
Blanca Gonzlez de Gmez
scar Barrios
Nstor Manuel Jimnez
Julio Fretes
Teodora Ferreira
Cristina Caballero
Elodia Lpez de Yinde
Mara del Carmen Royg
Olga Fortlage Machuca
Fernando Aguayo
Gilda Martnez
Jorge Quintana
Inocencia Rivarola de Wehrle
Nilda Bonzi
Mara Teresa Bentez de Paredes
Julia Stete de Daz
Iris Cardozo
Educacin
Blanca Ovelar de Duarte
Marta Lafuente
Mara Esther Jimnez
Maria del Carmen Schaerer
Bernardo Enciso
Eva Fleitas de Virgili
Gerda Palacios
Carolina Arra
Gustavo Bcquer
Ilde Silvero
Esperanza Alcaraz
Luis Casabianca
Lzaro Rojas
Gabriel Espnola
Dominique Demelenne
Magdalena Rivarola
Luis Alberto Riart
Miguel ngel Lpez
Carmen Echauri
Elvira De Len de Cardozo
Evangelina A. de Frascone
Roberto Torres
Gnero
Sonia Brucke
Marta Diarte
Marta Melgarejo
Benefrida Espinoza
Clotilde Romero
69
Graciela Azcona
Soledad Caballero
Sandra Friedman
Nilda Romero
Nury Montiel
Gladis Lpez de Gauto
Mara de Jess Caballero
Graziella Corvaln
Julia Franco
Romina Paiva Godoy
Carlos Carmona
Blanca Galeano
Graciela Acevedo de Noguera
Rosa Posa
Cinthya Fernndez
Patricio Dobr
Line Bareiro
Clyde Soto
Carmen Echauri
Mirtha Rivarola
Ana Margarita Ramos
Montserrat Canal
Nilda Bonzi
Eduardo Calderini
Mara Cano Radil
Miriam Monzn
Guillermina Peralta
Indgenas
Marta Dvalos
Ana Margarita Ramos
Mariln Rehnfeldt
Jorge Servn
Bartomeu Meli
Beatriz Bossio
Ricardo Moreno Azorero
Mirta Pereira
Oleg Vysokoln
Noelia Boggino
Guillermo Sequera
Graciela Ocariz
Jos Zanardini
Ramn Fogel
Raquel Peralta
Felicita Alcaraz
Emilio Caballero
Bruno Barrios
Roberto Aquino
Justicia
Derlis Cspedes
Osvaldo Caballero
70
Marco Alcaraz
Benigno Rojas Va
Leila Yambay de Gilardoni
Mara Magdalena Barrios de Jacquet
Carla Crossa
Federico Callizo Nicora
Gustavo Bcquer
Csar Lpez Bosio
Luis Mara Duarte
Mara Victoria Rivas
Ramn Corvaln
Daniel Mendonca
Jos Soler
Luis Armando Godoy
Juan Carlos Rocholl
Juventud
Arturo Jimnez
Mirtha Rivarola
Ana Selva Roln
Antonia Florentn
Norma Medina
Carlos Gauto
Vladimir Velsquez
Jos Jimnez
Karina Bianchi
Miriam Nez
Rodolfo Serafini
Ronald Rodrguez Olmedo
Sebastin Villarejo
Astrid Gustafson
Fernando Rojas
Juan Carlos Yuste
Yole Boggino de Mojoli
Niez y adolescencia
Victorina Ruiz Daz
Isidro Mrmol
Cristina Semidei
Eduardo Allende
Mara Teresa Snchez de Martnez
Eduardo Gallardo
Rosa Mara Ortiz
Jess de la Pea
Lcida Machuca Duarte
Antonia Florentn Melgarejo
Heve Otero
Elizabeth Urbieta de Burr
Lourdes Barboza
Nstor Vera
Nelly Meza Ortega
Nilse Bentez
Luca Bernal
Andrea Cib
Amelia Nardelli
Teresa Len
Blanca Villalba
Osvaldo Alvarenga Princigalli
Nidia Lpez de Gonzlez
Trigidia Arce
Wilma Basualdo
Mara Graciela Gamarra
Hctor Crdenas
scar Martnez Arguello
Carmen Frutos de Almada
Roberto Acosta
Marcia Moreira
Javier Uribe
Cinthya Prieto
Rubn Gaete
Daro Gutierrez Yegros
Felipe Recalde
Jos Alberto Andrada
Edgar Jimnez Caballero
Carlos Mara Romero
Desire Massi
Esperanza Martnez
Carlos Bentez
Jos Amarilla
Roberto Almirn Riveros
Edgar Jimnez
Luca Bogado
Seguridad e Identidad
Rogelio Bentez
Fidel Isasa Palacios
Martn Font
Miguel Angel Gonzlez
Carlos Liseras Osorio
Marco Alcaraz
Juan Manuel Nez
Leila de Dami
Gregorio Almada
Roberto Franco
Fernando Basualdo
Csar Lpez Bosio
Luis Fretes
Jos Caballero
Mara Victoria Rivas
Ral Gutirrez
Carmen Echauri
Gumersindo Cardozo
Gabriel Samudio
Gerardo Cacase (+)
El PNUD, como agencia de las Naciones Unidas especializada

en el desarrollo, tiene como uno de sus principales mandatos
la generacin y difusin del conocimiento acerca del desarrollo. Y el Desarrollo Humano, como filosofa y enfoque es la
piedra angular de esta agencia.
Con la publicacin de los Cuadernos de Desarrollo Humano
tenemos la intencin de aportar a la investigacin, difusin,
debate y formulacin de polticas pblicas en los diferentes
temas que hacen al desarrollo en el Paraguay, desde la perspectiva del desarrollo humano.
Los Cuadernos forman parte de una estrategia ms amplia de
profundizacin y aplicacin de este enfoque al desarrollo del
pas, conjuntamente con los Informes Mundiales y Nacionales
sobre Desarrollo Humano y el Atlas de Desarrollo Humano de
Paraguay. Por lo tanto, no resultan una iniciativa aislada sino
parte de un esfuerzo sustancial y sistemtico orientado al fortalecimiento de las capacidades de polticos, profesionales,
intelectuales, empresarios, lderes sociales y funcionarios.
La concepcin amplia, integrada y holstica del desarrollo
centrado en las personas, como desarrollo humano, permitir
que estos Cuadernos traten una diversidad de temas en los
mbitos social, econmico, poltico y cultural, y resulten de
inters para el sector pblico, privado y la sociedad civil.
71
CONTRATAPA
72

Orientaciones de Politicas - Cuaderno 3 - 2007 - Portalguarani

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ORIENTACIONES DE POLTICAS PARA LA REDUCCIN DE DESIGUALDADES EN EL PARAGUAY

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ORIENTACIONES DE POLTICAS PARA LA REDUCCIN DE DESIGUALDADES EN EL PARAGUAY

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Autoridad del PNUD

Equipo de la Oficina de Desarrollo Humano

ORIENTACIONES DE POLTICAS PARA LA REDUCCIN DE DESIGUALDADES EN EL PARAGUAY

Desarrollo Humano y desigualdades

rea poblaciones vulnerables

Integrantes de las Mesas Temticas

ORIENTACIONES DE POLTICAS PARA LA REDUCCIN DE DESIGUALDADES EN EL PARAGUAY

Segn el ltimo Censo Agropecuario de 1991, mientras que el 1% de las explotaciones de ms

ORIENTACIONES DE POLTICAS PARA LA REDUCCIN DE DESIGUALDADES EN EL PARAGUAY

Desarrollo Humano y desigualdades

Las desigualdades obstaculizan seriamente al Desarrollo

ORIENTACIONES DE POLTICAS PARA LA REDUCCIN DE DESIGUALDADES EN EL PARAGUAY

ORIENTACIONES DE POLTICAS PARA LA REDUCCIN DE DESIGUALDADES EN EL PARAGUAY

ORIENTACIONES DE POLTICAS PARA LA REDUCCIN DE DESIGUALDADES EN EL PARAGUAY

ORIENTACIONES DE POLTICAS PARA LA REDUCCIN DE DESIGUALDADES EN EL PARAGUAY

1.1. Registro pblico

La significativa expansin del acceso a

A pesar de los avances, hasta hoy la tenencia de la CI no es universal. Segn el Censo

ORIENTACIONES DE POLTICAS PARA LA REDUCCIN DE DESIGUALDADES EN EL PARAGUAY

de institucin educativa, rea de residencia y departamento.

Otra constante de las asimetras es menor

Segn la Encuesta de Desarrollo Humano

Existen razones econmicas y culturales

La dinmica socioeconmica y poltica

Poblacin total y poblacin de 5 a 9 aos

Fuente: Procesamiento propio con base en la DGEEC, CNPV 2002.

Poblacin total y poblacin de 5 a 9 aos sin

Fuente: Procesamiento propio con base en la DGEEC, CNPV 2002.

ORIENTACIONES DE POLTICAS PARA LA REDUCCIN DE DESIGUALDADES EN EL PARAGUAY

de complejidad creciente, incide en la demanda de CI, ms que la conciencia del derecho

Principales orientaciones para la universalizacin

La articulacin de instituciones pblicas y

procesos de acceso, tramitacin y obtencin

En todos los casos, estas medidas acortan

ORIENTACIONES DE POLTICAS PARA LA REDUCCIN DE DESIGUALDADES EN EL PARAGUAY

1.2. Participacin ciudadana

Poblacin de 18 y ms aos que participa en

Fuente: Procesamiento propio con base en la DGEEC, EIH 2000/1

ORIENTACIONES DE POLTICAS PARA LA REDUCCIN DE DESIGUALDADES EN EL PARAGUAY

Por otra parte, el tipo de organizacin a la

Distribucin de la poblacin de 18 aos y ms organizada,

Otro estudio seala que en las elecciones

transparencia en la informacin pblica y

En el aspecto legislativo, a mediados del 2006,

Finalmente, en el sistema poltico de partidos

Fuente: Procesamiento propio con base en datos de la DGEEC, EIH 2000/1

Principales orientaciones para la participacin

ORIENTACIONES DE POLTICAS PARA LA REDUCCIN DE DESIGUALDADES EN EL PARAGUAY

En la medida que existe un mayor asociacionismo tanto comunitario como civil o

ORIENTACIONES DE POLTICAS PARA LA REDUCCIN DE DESIGUALDADES EN EL PARAGUAY

tunidades de participacin. No puede darse

1.3. Seguridad ciudadana

de la seguridad en las mismas instituciones responsables de promoverla. Es decir,

Hogares que sufrieron violencia y hechos denunciados

Fuente: DGEEC, Revista Economa y Sociedad N. 6, con base en la EIH 2000/1.

ORIENTACIONES DE POLTICAS PARA LA REDUCCIN DE DESIGUALDADES EN EL PARAGUAY

fueron denunciados. En este caso, a mayor

La poblacin no formul la denuncia porque