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La poltica exterior
de Ral Alfonsn (1983-1989):
un balance aproximativo
Diego Miguel Jimnez
Doctorando en Ciencia Poltica (UCA)
diegojimenez@fibertel.com.ar
R esumen
Este artculo tiene como objetivo realizar un balance de la poltica exterior
de Ral Alfonsn (1983-1989). Dicho anlisis se sustentar en una contextualizacin histrica de su accin externa, en los fundamentos y creencias que
sostuvieron su accin internacional y en sus objetivos principales. La reconstruccin en este punto de la investigacin se basa especialmente en fuentes
bibliogrficas, dado que forma parte de los aspectos tericos de un anlisis
ms amplio, que incluye un anlisis de casos de dicho perodo.
Palabras Clave
Ral Alfonsn Poltica exterior Sistema de creencias Contexto local
e internacional Balance.
Abstract
The aim of this article is to make a balance of former Argentinean President Ral Alfonsins foreign policy (1983-1989). It deals with the historical
context and beliefs that sustained it main objectives. The reconstruction at this
point of the research is based on bibliographic sources and it is part of a more
extensive analysis that includes case studies of that period.
K ey Words
Ral Alfonsn Foreign Policy System of Beliefs Local and International Context Balance.
Temas de Historia Argentina y Americana, XVII (Julio -Diciembre de 2010) pp. 99-121.
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1. Introduccin
El presente artculo constituye un aspecto reducido, pero no por ello
menos importante, de una investigacin ms general centrada en el anlisis
del sistema de toma de decisiones en materia de poltica exterior durante el
gobierno de Ral Alfonsn (1983-1989).
En dicho estudio se abordarn con perspectiva analtica cuestiones que
se refieren, en forma especial, a dos reas del conocimiento: la Teora de las
Relaciones Internacionales y la Historia Poltica, en especial, la referida a los
acontecimientos y procesos histricos producidos en el ltimo cuarto del siglo
XX en nuestro pas.
Para tal proyecto, la primera disciplina nos ayudar a la conceptualizacin necesaria para precisar y demarcar, con la debida correccin, conceptos,
principios e ideas relevantes de temticas tales como: el sistema de creencias,
el sistema de toma de decisiones, los paradigmas o modelos de insercin internacional de la Argentina, la formulacin e implementacin de una determinada
poltica, junto con las ideas centrales y debates actuales relacionados con las
teoras clsicas y las latinoamericanas de las Relaciones Internacionales dentro
del mundo acadmico argentino.
La segunda rea del conocimiento aporta la contextualizacin histrica
local, regional y global, sus vnculos y mutuas influencias, dentro del recorte
temporal elegido para nuestro estudio. Adems de brindar el sustento fundamental, la Historia constituye la materia prima para cualquier estudio analtico dentro de las Ciencias Sociales. Como lo ha escrito Carlos Prez Llana
en referencia a los estudios sobre las Relaciones Internacionales, al afirmar
que estn inspirados y condicionados por una realidad geogrfica e histrica
determinada.
Por su naturaleza, es entonces un estudio interdisciplinario. Como tal
incorpora todo el instrumental analtico brindado por ambas disciplinas para
estudiar el tema elegido.
En forma particular, este trabajo se centra en la elaboracin de un balance
general preliminar de la poltica exterior durante la administracin Alfonsn.
Esto requiere una aclaracin: realizar un balance de una gestin poltica,
en este caso en materia de poltica exterior, puede conllevar el pecado de la
excesiva subjetividad. Este tipo de investigacin no formara parte de las
Ciencias Sociales si no tuviera parte de ese riesgo.
C. Perez Llana, El regreso de la historia. La poltica internacional durante la posguerra fra 1989-1997, Buenos Aires, Sudamericana, 1998, p. 13.
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A pesar de las dificultades que esto entraa, este artculo tiene como objetivo dilucidar, en el perodo abordado, lo que constituy una herencia positiva,
ms all del debate poltico-ideolgico, para la poltica exterior en Argentina
de la gestin radical entre 1983-1989.
En relacin con este trabajo en particular y en el sentido que queremos
darle a esta frase, nos parece que podemos incluir dentro del calificativo de
herencia positiva las siguientes cuestiones:
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2. Aspectos tericos
En esta parte nos interesa puntualizar lo que consideramos estudios de
Relaciones Internacionales. Vale aclarar que no pretendemos participar en
ningn debate terico ni hacer de este trabajo parte de una discusin que est
en manos de especialistas.
Por esa razn tomamos la siguiente definicin , la cual nos parece ms
adecuada a nuestros objetivos, amn de ser la que mejor interpreta lo que
consideramos que es eje de nuestra disciplina: las Relaciones Internacionales
pueden ser consideradas como las relaciones concretas que tienen lugar a
travs de las fronteras nacionales (esto incluye a todos los agentes estatales
y no estatales, internacionales y transnacionales en la medida que stos contribuyen a la comprensin de los fenmenos polticos) o como el cuerpo de
conocimientos que tenemos sobre tales relaciones en cualquier momento dado
(es decir la elaboracin de teoras y modelos de anlisis que permitan conocer
y comprender las vinculaciones internacionales). De esta conceptualizacin
de las relaciones internacionales como disciplina parte nuestro trabajo, sobre
todo la segunda parte.
Por otro lado se desprende de esta definicin, amplia por cierto, una
cuestin de importancia para nuestro trabajo: la dimensin internacional de
la poltica domstica. Dicho de otro modo: cmo lo local influye en la poltica
exterior (en su formulacin, implementacin y resultados), y cmo el contexto
exterior condiciona esa misma poltica.
En este sentido el concepto de juego de doble nivel elaborado por R. D.
Putnam aporta una clarificacin importante para nuestra investigacin.
Nos parece conveniente, entonces, sealar que en el mundo contemporneo las esferas domstica e internacional de los pases poseen lmites prcticamente inexistentes. Esto es producto de la creciente interdependencia entre
los Estados desde el punto de vista econmico, poltico, cultural y social, de
la cual es protagonista la humanidad como nunca antes en su historia (proceso
que se acelera a partir de los aos setenta). Una interrelacin que se da a todo
nivel: individual, organizacional, gubernamental y estatal, que ha destronado
definitivamente al Estado nacional como nico actor internacional y como
nico objeto y sujeto del Derecho Internacional.
En consecuencia, dada la creciente influencia e importancia de los actores
no estatales en las vinculaciones internacionales, cualquier anlisis explicativo
J. E. Dougherty; R. L. Pfaltzgraff, Teoras en pugna en las Relaciones Internacionales, Buenos Aires, GEL, 1993, p. 24.
R. D. Putnam, Diplomacia y poltica nacional: la lgica de los juegos de doble nivel,
en Revista Zona Abierta, N 74, 1996, p. 79.
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de una determinada poltica exterior (en este caso la de Ral Alfonsn) no debe
descuidar la dimensin nacional de la accin externa, espacio en el que actan
muchos de ellos como plataforma de su accin externa.
En palabras de Richard Neustadt, un presidente moderno (un gobierno
moderno) est obligado a enfrentar demandas de ayuda y servicios de ms o
menos cinco procedencias distinguibles: de los funcionarios ejecutivos, del
congreso, de sus partidarios, de los ciudadanos en general (distintos grupos
de presin y actores de la sociedad civil) y del exterior (empresas, gobiernos,
organizaciones).
Esto supone concebir el Estado no como una caja negra que produce e
implementa acciones (en forma solitaria, monoltica y sin presiones domsticas de ningn tipo) en sus asuntos internacionales sin tener en cuenta a los
diferentes grupos, organizaciones e individuos de la sociedad local interesados
e implicados de diverso modo y grado en las cuestiones que ataen al rea internacional. Una concepcin de este tipo nos parece insuficiente para analizar
la poltica exterior de un determinado gobierno.
Este carcter interpenetrado de lo internacional y lo domstico nos
permite afirmar que la accin externa de un Estado es protagonista y testigo
de un juego de doble nivel, donde grupos y organizaciones locales buscan
presionar al gobierno para que implemente polticas que los favorezcan. ste
ltimo busca su apoyo para construir poder a la vez que busca maximizar su
capacidad en el rea externa para satisfacer a sus sostenedores polticos, socioeconmicos y cumplir con sus propios objetivos.
El Poder Ejecutivo (el presidente, la Cancillera y junto con ellos el conjunto de funcionarios que intervienen en la formulacin e implementacin de
su poltica internacional) debe pivotar constantemente entre estas dos esferas,
para llevar adelante sus objetivos y agenda particular en esta rea. Factores,
todos, que se deben tener en cuenta para realizar un anlisis completo.
Dicho esto, consideramos imprescindible contextualizar internacional y
localmente la poltica exterior del gobierno de Ral Alfonsn.
A continuacin, describiremos los distintos paradigmas de insercin internacional que ha aplicado nuestro pas hasta llegar a la asuncin de la UCR
en 1983.
R. Neustadt, El poder presidencial y los presidentes modernos. Polticas de liderazgo
de Roosevelt a Reagan, Buenos Aires, GEL, 1993, p. 36.
La bastardilla es del autor del trabajo.
J. G. Tokatlian y Otros, El estado de las relaciones internacionales: una mirada desde
la Argentina, en C. Bruno (comp.) Argentina; un lugar en el mundo, Buenos Aires, FCE,
2003, p. 73.
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su rol perifrico, con precios altos para sus productos y con un mercado
asegurado para stos.)
Confrontacin y disenso con los Estados Unidos (caso de las Conferencias Panamericanas).
Dentro del que tambin podemos denominar modelo eurocntrico, se
encuentra el perodo de los gobiernos radicales (1916-1930), que conquistan el
poder luego de la apertura poltica iniciada a partir de la sancin de la denominada Ley Senz Pea, en 1912.
Dichos gobiernos no cambian el tradicional vnculo con Gran Bretaa ni
tampoco la hostilidad con respecto a los Estados Unidos.
S podemos agregar el marcado neutralismo en poltica exterior del presidente Yrigoyen (baste recordar la posicin de nuestro pas ante la guerra del
14), sustentado en claros intereses comerciales y en la cosmovisin idealista
propia del presidente.
Esta concepcin pacifista iba de perillas con la calma necesaria, a los
ojos de los gobernantes, que necesitaban las relaciones comerciales para desarrollarse plenamente.
La idea de la paz como presupuesto de la prosperidad fue asumida con
xito por la llamada generacin del 80 y continuada en las administraciones
radicales.
Durante el perodo del presidente Alvear, las relaciones con Estados Unidos se hicieron ms intensas, producto de la creciente rivalidad del pas del
Norte con Gran Bretaa (sumada a su prdida de poder global), motivada por
el deseo del primero de incrementar su influencia en la economa argentina.
Las inversiones americanas van a crecer, dando lugar al establecimiento
del famoso tringulo econmico entre los pases mencionados.
Sin dudas 1930 es un ao de quiebre en la historia de la Repblica Argentina, fundamentalmente en dos sentidos:
Desde el punto de vista poltico se produce la primera alteracin del orden constitucional con el golpe de Estado perpetrado el 6 de septiembre
de ese ao. Con ste se va a iniciar un ciclo de inestabilidad institucional
que durar hasta 1983.
Desde el punto de vista econmico, se van a sentir fuertemente los efectos de la crisis de Wall Street ocurrida en 1929 y su secuela de depresin
en la dcada del treinta. Los precios de las materias primas se van a
derrumbar (y lo seguirn haciendo las dcadas siguientes) afectando las
exportaciones argentinas (se reduce su mercado), la capacidad de importacin del pas (disminuye el ingreso de divisas) y la acentuacin de la
brecha tecnolgica y desarrollo entre el centro y la periferia. La relacin
especial con Gran Bretaa queda afectada luego de la Conferencia de
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Ottawa (1933), a partir de la cual nuestro principal comprador va a privilegiar sus antiguas colonias (Australia, Nueva Zelanda, Canad) como
sus proveedores preferenciales de los productos primarios que antes le
compraba a nuestro pas.
Desde el punto de vista de la poltica exterior se va a producir una crisis
de insercin internacional11 que pone de manifiesto el problema de la
identidad internacional de nuestro pas.
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Estos conceptos se enmarcaban en otras concepciones polticas y econmicas ms generales del peronismo de los aos cuarenta y cincuenta: el desarrollo
del mercado interno, la industrializacin con una apuesta al capital nacional
pblico y privado y el dirigismo estatal en materia econmica y social.
Si bien a partir de 1951 algunas polticas se modificaron (caso de las
inversiones extranjeras y una apuesta a mejorar la productividad junto con la
puesta de limitaciones al activismo sindical), las ideas esbozadas constituyeron
el ncleo central de las concepciones del peronismo en esa poca.
2.2.2. El desarrollismo (1958-1962)
El desarrollismo, en palabras de sus formuladores: Frigerio y Frondizi,
se propona cambiar la estructura econmica de nuestro pas, excesivamente
dependiente de las exportaciones agropecuarias y sin desarrollo energtico y
de la industria pesada. Consideraba que era necesaria para ello la inversin
extranjera, en especial la norteamericana, ms capacitada en esos rubros.
Adems se sostena que el Estado no contaba con el capital suficiente para
emprender esas actividades.
De qu sirve el desarrollo de la industria liviana si se depende de la importacin de maquinarias e insumos que siguen siendo un agujero en nuestro
comercio exterior?, era la pregunta bsica de cualquier desarrollista. Exista
una brecha tecnolgica y haba que buscar el modo de superarla. Haba que
integrar el pas y desarrollarlo.
Por estas razones la poltica exterior del gobierno de Frondizi tuvo un sesgo economicista que busc la relacin con EE.UU. para favorecer la inversin
directa de capitales de ese pas. Esto implicaba reconocer el liderazgo mundial
estadounidense pero sin alinearse con dicha potencia.
Tambin tuvo un acercamiento con Amrica Latina, especialmente con
Brasil, tratando de esbozar alguna actitud autnoma, en cuestiones poltico-diplomticas, como por ejemplo la relacin con Cuba pos revolucin de 1959.
Aliento a la inversin extranjera de origen estadounidense, acercamiento
poltico a Estados Unidos, fortalecimiento de las relaciones con Brasil para
cambiar la matriz econmica agroexportadora de nuestro pas, modernizando
la estructura productiva y econmica sin perder autonoma en algunas cuestiones polticas y econmicas, sern las claves de este perodo que mostrar
sus resultados en los aos siguientes.
2.2.3. El Proceso de Reorganizacin Nacional (1976-1983)
En los aos setenta se inicia el denominado proceso de globalizacin,
que en trminos de poltica exterior significa una mayor interdependencia
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y las terceras a lo que se cree o se tiene como probable/cierto en una circunstancia particular25.
En relacin con Ral Alfonsn, como decisor principal y ltimo del perodo 1983-1989, nos interesa particularmente indicar, siguiendo la clasificacin
sealada, cules eran sus creencias bsicas.
Desde el punto de vista filosfico se lo puede incluir como partidario de
las ideas del Idealismo o Liberalismo Internacional, en materia de poltica
exterior y de poltica en general.
Los liberales internacionales (que tienen una visin optimista de la naturaleza humana y que consideran al hombre centro de la accin poltica)
mencionan generalmente la cooperacin y la bsqueda de la armona entre las
naciones como una meta a conseguir, objetivo siempre posible si se parte de
un ordenamiento internacional basado en Estados democrticos respetuosos
de un Derecho Internacional que supone su igualdad jurdica. Estados as
comprometidos con una comunidad internacional, que supone la existencia
de valores globales comunes aceptados y respetados, que garantizaran la posibilidad de construir una gobernanza global basada en la aceptacin y difusin
de Instituciones globales26.
En este mundo interrelacionado y con un gobierno planetario (una institucionalizacin internacional que regule las relaciones entre los Estados) la
autonoma (es decir la capacidad de decidir por s mismo) de las naciones se
vera reducida (porque habra una sesin de la soberana estadual en pos de un
gobierno global), pero a la vez se vera reforzada para los pequeos y medianos
pases que no se hallaran tan condicionados, en su accin externa, al formar
parte de un mundo basado en la cooperacin, en el respeto a una ley y unos
valores comunes.
Esa igualdad redundara en la disminucin de los constreimientos externos en un mundo donde la consulta mutua y la cooperacin primaran sobre
el inters exclusivo y egosta de los Estados, sobre todo los ms poderosos.
Igualdad, autodeterminacin, no intervencin en los asuntos de otros
Estados, comunidad de valores sera la sntesis de esta concepcin.
Concepcin a la cual se le suman el reformismo latinoamericano, el incipiente autonomismo del radicalismo en el perodo 1916-1930 (neutralidad ante
la guerra y las crticas a ciertas disposiciones de la Sociedad de Naciones, por
Ibdem, p. 3.
D. Held; A. Mc Grew, Globalizacin/antiglobalizacin. Sobre la reconstruccin del
orden mundial, Barcelona, Paids, 2003, p. 118
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El canciller Caputo sintetiza claramente los objetivos del nuevo gobierno: 1) que la poltica exterior tenga como meta fundamental incrementar la
independencia poltica y econmica del pas (obtener grados crecientes de autonoma); 2) la bsqueda permanente de la paz y el resguardo de los derechos
humanos fundamentales; 3) el impulso a la integracin latinoamericana para
fortalecer la capacidad regional, poltica y econmica del pas29.
Para ello era necesario recuperar el prestigio y la confianza internacional
de nuestra nacin malogrado por la sistemtica violacin de los derechos humanos durante el perodo 1976-1983; la imprevisibilidad poltica dada por las
cinco dcadas de inestabilidad institucional, la guerra del Atlntico Sur y el
desconocimiento de la resolucin del diferendo del Beagle en 1978, sumado a
ello el descrdito econmico internacional y local.
En este sentido se va buscar la diversificacin de los vnculos exteriores
(Europa, Estados Unidos y Latinoamrica), con un criterio universalista para
consolidar la joven democracia, protegindola de lo que se perciba como amenazas (pases vecinos con gobiernos militares y luego de 1985 las presiones
internas del sector militar a nivel local).
Para Guillermo Figari, Ral Alfonsn tratar de cumplir con el programa
de gobierno que se haba trazado. Esto es buscar la autonoma, pagar la deuda
(distinguiendo lo legtimo de lo ilegtimo), desarrollar relaciones maduras con
los Estados Unidos, adherirse a Contadora mediante la creacin del grupo de
apoyo, propiciar la creacin del Consenso de Cartagena para negociar la deuda
externa y buscar la integracin con Brasil30.
Roberto Miranda seala, por ejemplo, que uno de los tpicos principales del gobierno de Ral Alfonsn fue ponderar la dimensin poltica del
escenario latinoamericano. Un hecho que revela esta intencionalidad fue el
inters del presidente por el Grupo de los Ocho, posteriormente identificado
como Grupo de Ro. En este sentido, la administracin radical no slo quiso
terminar con las rivalidades diplomticas y militares que la Argentina tena
con pases vecinos; tambin inici un proceso de integracin regional (Declaracin de Iguaz en 1985, con Brasil). En la base de esta idea estaba la
intencin de buscar distintos puntos de apoyo para su poltica internacional,
para no depender exclusivamente de la relacin con los Estados Unidos (se
buscaba establecer con Washington relaciones maduras; la explicacin era que
29
E. R eficco, Poltica exterior y cultura poltica: el caso de la democracia argentina
(1983-2005) en Revista Cidob D Afers Internacionals N 32, Fundacin Cidob, 1996, p. 66.
30
G. Figari, Democracia y Poltica Exterior en Argentina (1983-2005), en Revista de
Relaciones Internacionales, N 30, 2006 (1 29), pp. 3-4.
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La cercana del gobierno con los intelectuales vinculados al Club de Cultura Socialista,
los acercamientos y la incorporacin de la UCR a la Internacional Socialista, as como tambin
la propia formacin poltico filosfica del presidente Alfonsn.
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europea sobre temas tales como la deuda externa. Visin que no difiri de la
norteamericana. Como afirma Noem Brenta39, el gobierno pensaba, con cierta
ingenuidad, que la necesidad de consolidad la democracia y el hecho de que la
deuda hubiera sido contrada por un gobierno dictatorial le dispensara cierta
lenidad de la comunidad internacional. La realidad mostr que una cosa era
la poltica y otra la economa, y que los gobiernos europeos, al igual que el de
los Estados Unidos, tenan bien clara esa distincin.
Se incluye tambin en este punto la intencin del gobierno de establecer
una relacin madura con los Estados Unidos, puntualizando lo que nos una
(convergencias esenciales: democracia, derechos humanos; y lo que nos separaba, disensos metodolgicos: deuda externa y poltica hacia Amrica Central).
Relacin oscilante40 durante toda la gestin de Ral Alfonsn, pero que plante
la necesidad (por necesidades propias: apoyo en el FMI y en el plan Austral;
y por el reconocimiento del liderazgo mundial de los Estados Unidos) de normalizar y establecer una pauta en el vnculo con ese pas.
Todo ello contribua a: la reconstruccin o mejoramiento de la imagen
internacional de nuestro pas.
La eliminacin de hiptesis de conflicto regionales, la poltica de integracin regional, el llamamiento al desarme y a una poltica basada en la paz y en
el derecho internacional (la conformacin del Grupo de los Seis, junto con
la India, Grecia, Mxico, Suecia y Tanzania; el co-patrocinio de la iniciativa
brasilea de crear una Zona de Paz y Cooperacin en el Atlntico Sur son
una prueba de ello), la bsqueda de un vnculo basado en la normalidad con
Estados Unidos, junto con el restablecimiento de la imagen de nuestro pas en
Europa contribuyeron a ir delineando una nueva percepcin acerca de nuestro
pas.
Aquel pas que estuvo a punto de una guerra con Chile en la Navidad de
1978, que luego enfrent a Gran Bretaa y que adems practic el terrorismo
de Estado dentro y fuera de sus fronteras (lase: Plan Cndor) en nombre de
los valores occidentales, iniciaba un perodo democrtico como un paria internacional. Esta situacin, a pesar de la salida abrupta del gobierno a mediados
de 1989, haba sido revertida.
39
N. Brenta, Argentina atrapada: Historia de las Relaciones con el FMI 1956-2001,
Buenos Aires, Ediciones Cooperativas, 2008, p. 441.
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Oposicin norteamericana a las iniciativas argentina en relacin con la deuda externa
latinoamericana y la poltica relacionada con Centroamrica; apoyo al Plan Austral y luego,
no sin reticencias, al denominado Plan Primavera. Finalmente, en enero de 1989, su falta de
apoyo al gobierno motiv la no liberacin de un crdito de 350 millones de dlares del Banco
Mundial a nuestro pas para sostener el programa econmico.
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R. Gargarella y otros, Introduccin: orgenes y propsito de este libro, en R. Gary otros, Discutir Alfonsn, cit., p. 19.
garella