Em tempos de crescimento urbano fomentado por polticas pblicas de

acesso a casa prpria sobressai importante questo relacionada reserva de "rea

institucional" nos loteamentos urbanos.
Por fora da Lei Federal n 6.766/79, todo loteamento urbano, para ser aprovado perante a
Prefeitura, precisa reservar parte do imvel, em percentual definido em lei municipal, para
construo de praas, escolas, postos de sade e outro equipamentos comunitrios
necessrios ao atendimento dos futuros moradores daquele empreendimento.
Muitos loteadores questionam administrativamente, e por vezes at
judicialmente, a necessidade de se reservar essa rea, tambm conhecida como "rea
institucional", quando nas proximidades do imvel objeto de loteamento j existem
equipamentos comunitrios suficientes para atender a populao daquela regio e a que
est por se instalar. Alguns empreendedores chegam a oferecer ao Poder Pblico a
entrega da rea correspondente em outra localidade da cidade, sob o argumento de que
como j h equipamentos comunitrios suficientes para servir a populao que ali vai se
instalar sem prejuzo das demais, seria mais conveniente e oportuno ao interesse pblico a
implantao dessa rea em outra regio do Municpio, carente daqueles servios.
Nesse contexto, a questo que se pe est em saber se o Administrador
Pblico pode aprovar o loteamento urbano apresentado nessas condies, ou mesmo
depois de aprovado poderia eventualmente desafetar a "rea institucional" originalmente
reservada quando verificado que determinado bairro j est suficientemente equipado dos
servios e reas pblicas necessrios ao bem-estar de determinada populao.
Pensamos que no.
A Lei Federal n 6.766/79, tambm conhecida como "Lei Lehmann", veio
justamente para tentar impedir o crescimento desordenado das cidades, tendo
estabelecido regras mnimas de parcelamento e desmembramento do solo urbano.
O legislador federal determinou que em todo parcelamento para fins
urbansticos dever ser reservada rea mnima, em percentual estabelecido pela
legislao local, para implantao de "sistema de circulao", "equipamentos urbanos" [01],
"comunitrios" [02] e "espaos livres para uso pblico", proporcionais densidade de
ocupao (art. 4 da Lei Federal n 6.766/79), sendo que, desde a data do registro do
loteamento, essas reas, tambm conhecidas como "reas institucionais", passaro a
integrar automaticamente o domnio do municpio (art. 22), que no caso passa a funcionar
como verdadeiro tutor da populao.
A inteno do legislador foi garantir infraestrutura mnima em todos os
bairros da cidade, evitando-se, com a reserva da rea institucional, que o espao urbano
continuasse a representar amontoados habitacionais sem qualquer planejamento ou
controle estatal.
E a frmula adotada foi muito simples.
A Lei Federal j determinou quais seriam os equipamentos mnimos que
no poderiam deixar de constar em todo loteamento, ficando a cargo dos municpios, por
meio de sua lei de parcelamento local, a definio do percentual do empreendimento que
ficaria reservado para essas construes.

Em outras palavras, aos Municpios, no exerccio de sua competncia

legislativa suplementar (CF, art. 30, II), coube apenas definir percentual de "rea
institucional" a ser reservada, sendo certo que essa frao no pode ser igual a zero e que
a lei municipal no poder permitir a instalao dessa rea em localidade diferente, pois
do contrrio estar-se-ia violando a norma federal.

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A regulamentao prevista na Lei n 6.766/79 atende o comando

constitucional da "funo social" da propriedade (CF, art. 5, XXIII; e art. 170, III), bem
como a poltica de desenvolvimento urbano, cujo objetivo "ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes"
(CF, art. 182), razo por que a "Lei Lehmann" sempre foi aplaudida pelos urbanistas.
importante ainda destacar que a Lei n 6.766/79 no estabeleceu
qualquer exceo hiptese de reserva de reas destinadas construo de
equipamentos urbanos e comunitrios. Ao contrrio, o legislador federal foi enftico em
subordinar a aprovao do projeto de parcelamento prvia indicao das chamadas
"reas institucionais" que passariam ao domnio pblico to-logo aprovado o projeto de
loteamento pelo Municpio (cf. art. 4, I; art. 6 e art. 22 da Lei Federal n 6.766/79).
H que se registrar, tambm, que tal foi a preocupao do legislador federal
que a Lei n 6.766/79 chega, inclusive, a dizer que, aps aprovao do projeto pela
Prefeitura, os equipamentos urbanos e comunitrios nele discriminados no podero mais
ter sua destinao alterada (art. 17).
Nesse particular, no Estado de So Paulo, a regra prevista no art. 17 da Lei
n 6.766/79 reforada pelo art. 180, VII, da Constituio Estadual.
A partir desses dispositivos, a jurisprudncia paulista tem entendido que
nem mesmo o prprio Municpio pode alterar a destinao dessas reas, sob pena de
violao da vontade do legislador. Nesse sentido: Incidente de Inconstitucionalidade n
172.801-0/7-00, Rel. Des. Jos Santana, rgo Especial, M.V., j. em 01/04/2009; ADI n
169.056-0/9, Des. Relator Armando Toledo, rgo Especial, V.U., j. em 22/07/2009; e
Incidente de Inconstitucionalidade n 178.011-0/5 da Comarca de Itpolis. Des. Rel. Souza
Lima, Dcima Primeira Cmara de Direito Pblico, V.U., 19/08/2009. Para elucidar,
transcrevo abaixo a ementa do ltimo julgado:
"INCIDENTE DE INCONST1TUCIONALIDADE - Lei n 1.549/92, do
Municpio de Itpolis, que desafetou rea institucional reservada em loteamento, alterando
sua destinao para conceder direito de uso a entidade privada, para destinao especial
e diversa da prevista originalmente - Afronta aos arts. 180, inciso VII, e 144 da
Constituio Estadual - Inconstitucionalidade declarada Argio procedente."

Ainda que todos os adquirentes dos lotes se pronunciem favoravelmente

no construo de qualquer equipamento comunitrio no local, que em ltima anlise se
destina ao melhor conforto daquela comunidade, o loteador no estar desobrigado de
reservar, naquele terreno, o percentual mnimo previsto na lei Municipal, no sendo
permitido nem ao Poder Pblico dispensar essa imposio. Nem mesmo a constatao de
que na regio do empreendimento j existem equipamentos pblicos suficiente para
excepcionar a regra da reserva de "rea institucional". Se o legislador federal quisesse
dispensar a reserva institucional, em casos excepcionais, certamente assim o teria feito.
Nesse ponto oportuno observar que a prpria Lei n 6.766/79 previu a possibilidade de
existncia desses tipos de equipamentos no local em que se pretende lotear (cf. art. 6,
IV, in fine, e art. 9, 2, IV), e mesmo assim no dispensou a reserva da rea em
nenhuma passagem do texto legal.
A nica norma urbanstica que possibilitou a exceo a essa regra foi a
Constituio do Estado de So Paulo, na redao dada pela Emenda n 23, de 31/01/2007
cuja inovao, alis, de constitucionalidade duvidosa.
Seja como for, vale registrar que a exceo prevista pelo constituinte
reformador paulista aplica-se apenas ao loteamento "ocupado por ncleos habitacionais de
interesse social" (art. 180, VII, "a"), e "equipamentos pblicos implantados com uso diverso
da destinao, fim e objetivos originalmente previstos quando da aprovao do
loteamento" (art. 180, VII, "b"), cuja situao esteja consolidada desde dezembro de 2004
(art. 180, 1). Afora essas duas hipteses absolutamente excepcionais e de aplicao
cada dia mais reduzida (s situaes consolidadas at 2004), no h nenhum outro
dispositivo legal que permita a dispensa da "rea institucional" ou sua instalao em
localidade diversa do loteamento. Da porque se defende aqui que a Prefeitura no est
autorizada a receber determinada "rea institucional" em outra localidade que no no
loteamento, ainda que sob o pretexto de que se destinaria bem mais valioso ou que o
interesse pblico seria melhor atendido com a destinao dessa rea em outra regio.
importante repetir. A preocupao do legislador em matria urbanstica
no foi proporcionar acrscimo patrimonial ao Municpio ou a correo de distores de
ordem estrutural em reas menos favorecidas da cidade.
O propsito da lei foi evitar o crescimento desordenado da cidade, hiperinflacionando determinadas reas do Municpio sem nenhum controle ou regulao do
Poder Pblico.
Se determinada rea da cidade onde j h ocupao urbana no
atendida adequadamente por servios pblicos ou espaos coletivos de interesse da
populao, cabe ao Estado concentrar investimentos para corrigir tal distoro.
A reserva da "rea institucional" no se presta exclusivamente ao
atendimento de uma demanda atual. Com a reserva dessa rea assegura-se que, no
futuro, mesmo que haja alterao da espcie de ocupao da regio ou mudana das
necessidades daquela populao, ainda assim haver espaos pblicos para servir de
vlvulas de escape das tenses originadas da convivncia em comunidade.
Seguindo essa linha de raciocnio, o ilustre jurista SRGIO A. FRAZO DO
COUTO explica: "Assim como se exige do empresrio o destaque de parte de sua gleba
para a implantao de equipamentos urbanos, impe a Lei, no mesmo dispositivo, a
separao de reas destinadas a equipamentos comunitrios, entendidas essas como

reas reservadas a estabelecimentos educacionais, culturais, de sade, de lazer e

similares, cujas consideraes mais detalhadas faremos adiante, esclarecendo desde j,
no entanto, que mencionados equipamentos desempenharo papel de grande importncia
para o equilbrio scio-poltico-cultural-psicolgico da populao e como fator de escape
das tenses geradas pela vida em comunidade. (...) Equipamentos comunitrios vm a
ser, portanto, os aprestos do sistema social da comunidade previstos para atender a suas
necessidades de educao, cultura, sade e lazer" (Manual Terico e Prtico de
Parcelamento Urbano. Editora Forense, 1981, p. 64/72)
Na mesma senda vem entendendo o Egrgio Tribunal de Justia do Estado
de So Paulo, conforme se observa do trecho do voto proferido pelo Desembargador
Laerte Sampaio na Apelao Cvel n 836.331-5 /0, da Terceira Cmara de Direito Pblico,
julgado em 09/12/2008, por votao unnime, no qual o relator sobreleva o carter de
ordem pblica das regras de urbanizao:
"Como j ficou superiormente decidido (REsp 28.058/SP), a Lei n 6.766/79
impe uma interpretao sistemtica dos artigos 4, 17, 22 e 28 para reconhecer que a
inalienabilidade de tais espaos, a sua transferncia para o, domnio pblico e a
obrigatoriedade do Municpio fiscalizar e respeitar os objetivos previstos na lei de
parcelamento do solo, da porque existe em relao a esses bens, uma espcie de
separao jurdica entre o sujeito de direito da propriedade, o Municpio, e o seu objeto, a
comunidade. Assim embora a norma jurdica em apreo se dirija ao loteador, retirando-lhe
de forma expressa o poder de disponibilidade sobre as praas, ruas e reas de uso
comum, a razo de ser da norma, isto , o seu esprito, cria limitaes atuao do
Municpio, pois, a Administrao que fiscaliza no pode violar a norma`. Por isso, se o
objetivo da norma jurdica vedar ao incorporador a alterao das reas destinadas
comunidade, no faz sentido, exceto em casos especialssimos, possibilitar
administrao a faz-lo. As referidas reas foram colocada sob a tutela do Municpio para
preservar os interesses dos administrados, principalmente os adquirentes dos lotes. A
importncia desse patrimnio pblico deve ser aferida em razo da importncia de sua
destinao tendo em vista sua funo "ut universi"`."
Assim, parece equivocada a interpretao que invoca o pressuposto da
discricionariedade do Administrador para justificar a no reserva de "rea institucional" em
determinado loteamento - com sua ocupao total - sob o frgil pretexto de que o interesse
pblico dispensa mais espaos pblicos naquele local. As normas aqui mencionadas no
contemplam margem de discricionariedade pelo Administrador. Logo, em se tratando de
reserva de "rea institucional", no h espao para juzo de convenincia ou oportunidade,
de modo que o Poder Pblico no est autorizado a aprovar o parcelamento de forma
diversa daquela prevista em lei, nem desafetar rea institucional com base em fato
posterior.
Nesse sentido defende a ilustre administrativista LCIA VALLE
FIGUEIREDO, para quem " dever do Municpio o respeito a essa destinao, no lhe
cabendo dar s reas que, por fora da inscrio do loteamento no Registro de Imveis
passaram a integrar o patrimnio municipal, qualquer outra utilidade. No se insere, pois,
na competncia discricionria da Administrao resolver qual a melhor finalidade a ser
dada a estas ruas, praas, etc. A destinao j foi preliminarmente determinada."
(Disciplina Urbanstica da Propriedade, RT, 1980, p. 41).

Com base nesses argumentos, decidiu recentemente o Tribunal de Justia

Paulista, no julgamento dos Embargos Infringentes n 680.260.5/6-01, Rel. Des. Regina
Capristano, Cmara Especial de Meio Ambiente, julgado em 20/07/09, no qual se
confirmou, unanimidade, precedente segundo o qual, em tema de parcelamento e
reserva de rea institucional, "no existe discricionariedade contra a lei, consoante bem
consignou o Des. Rgis de Castilho Barbosa no AI n 695.330.5/9-00, TJSP, 1 Cm. de
Direito Pblico, j. em 27/05/2008, p.m.v".
Em suma, ainda que j existentes outros equipamentos comunitrios no
local e haja outra regio no Municpio mais carente de equipamentos comunitrios, no
possvel divorciar-se da regra de reserva de "rea institucional" na propriedade objeto de
parcelamento, sob pena de violao das leis urbansticas aplicveis espcie.

Leia mais: http://jus.com.br/artigos/15085/a-indisponibilidade-da-reserva-de-areainstitucional-no-parcelamento-do-solo-urbano#ixzz2gETsrRpn