A NATUREZA JURDICA DA COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO

DOS RECURSOS MINERAIS - CFEM

Eliane Freitas Gonalves*
Tiago Martins da Silva*
RESUMO

A Compensao Financeira pela Explorao dos Recursos Minerais (CFEM),

assunto relevante por suscitar controvrsias e contendas em todos os ramos do Direito. Pretendese focalizar a opinio de estudiosos do tema e entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF).
O estudo se desenvolver sobre a problemtica: Qual a natureza jurdica da Compensao
Financeira pela explorao de recursos minerais CFEM?. O trabalho se subdivide em trs
ttulos, quais sejam: Aspectos Constitucionais da Compensao Financeira pela Explorao dos
Recursos Minerais, Aspectos Tributrios da Compensao Financeira pela Explorao dos
Recursos Minerais e A Natureza Jurdica da Compensao Financeira pela Explorao dos
Recursos Minerais.
Palavras-chave: Compensao Financeira. Natureza Jurdica. Tributo.

1 INTRODUO

A Compensao Financeira pela Explorao dos Recursos Minerais (CFEM),

assunto relevante por suscitar controvrsias e contendas em todos os ramos do Direito. O

Publicao: Maro de 2.011.

enfoque ser pautado frente ao Direito Tributrio Brasileiro, com vistas a identificar se o CFEM
tributo ou preo pblico. Pretende-se focalizar a opinio de estudiosos do tema e entendimento
do Supremo Tribunal Federal (STF).
O tema escolhido versar sobre a seguinte problemtica: Qual a natureza jurdica da
Compensao Financeira pela explorao de recursos minerais CFEM? CFEM um tributo?
Qual o posicionamento do STF acerca da natureza jurdica da CFEM?
A anlise do instituto saliente tendo em vista que o Brasil um Pas que nasceu e
se desenvolveu sob o prisma da minerao. A CFEM auferida com a explorao de recursos
*

Advogada, professora de Direito Civil. Graduada em Direito pela Faculdade Atenas, ps-graduada em pblico pela
Faculdade Uniderp/Anhanguera. E-mail: elianefreitasg@yahoo.com.br.
*
Advogado, professor de Direito Civil. Graduado em Direito pela Faculdade Atenas, ps-graduado em Direito Civil
e Processo Civil pela Faculdade Anhanguera. E-mail: tiagoms9@hotmail.com.

minerais, o que gera controvrsias a indefinio da sua natureza jurdica. necessria a

definio da natureza jurdica deste instituto, com vista a identificar as regras e normas que se
aplicam a CFEM.
notria a carncia de fontes de pesquisa sobre os aspectos jurdicos que envolvem
este enfoque: estudos, pareceres so publicados raramente, apesar de serem estes, indispensveis
para o adequado entendimento do tema. A pesquisa unificar, dentro do possvel, os estudos j
realizados para proporcionar ao leitor melhor entendimento deste questionamento.
Almeja facilitar o entendimento da resoluo da problemtica proposta se subdivide
em trs ttulos, quais sejam: Aspectos Constitucionais da Compensao Financeira pela
Explorao dos Recursos Minerais, Aspectos Tributrios da Compensao Financeira pela
Explorao dos Recursos Minerais e A Natureza Jurdica da Compensao Financeira pela
Explorao dos Recursos Minerais.

2 ASPECTOS CONSTITUCIONAIS

DA

COMPENSAO FINANCEIRA

PELA EXPLORAO DOS

RECURSOS MINERAIS - CFEM

A Constituio Federal de 1988 (CF/88) ao regular o regime de domnio e

aproveitamento dos recursos minerais, adere ao sistema moderno, assegura a soberania do Pas
sobre os recursos naturais e privilegia a atuao da iniciativa privada.
Neste sentido, Freire (2005, p.61) ressalta que ao garantir ao minerador a
propriedade do produto da lavra instituiu, ao mesmo tempo, Compensao Financeira pela
explorao dos bens minerais.
Souza (2003, p. 195) analisa o artigo 20, IX da CF/88:
O art. 20, IX da Constituio de 1988 ratificou expressamente o domnio pblico sobre
os recursos minerais, que emana do regime jurdico do seu aproveitamento, em vigor
desde a Constituio de 1934.

Enquanto isso, o pargrafo 1 do art. 20 da CF/88 assegura nos termos da lei, aos
Estados membros, ao Distrito Federal e aos Municpios, rgos da Administrao direta da
Unio, participao nos resultados da explorao dos recursos minerais ou compensao
financeira por essa explorao.
Os recursos minerais, no subsolo ou aflorados, so bens da Unio. Entretanto o artigo
173, caput, da CF/88, veda Unio a explorao direta de atividade econmica ressalvados os
casos previstos na CF/88 e quando imprescindvel aos mandamentos de segurana nacional ou
relevante interesse coletivo.

Levando em conta os aspectos constitucionais mencionados, a CFEM participao

nos resultados da explorao dos recursos minerais, o que retira a priori, constitucionalmente a
natureza jurdica tributria do instituto.

3 ASPECTOS TRIBUTRIOS DA COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO DOS RECURSOS

MINERAIS CFEM

A Lei 7.990/89, em seu artigo 6, instituiu a Compensao Financeira pela

Explorao de Recursos Minerais CFEM:
A compensao financeira pela explorao de recursos minerais, para fins de
aproveitamento econmico, ser de at 3% (trs por cento) sobre o valor do faturamento
lquido resultante da venda do produto mineral, obtido aps a ltima etapa do processo
de beneficiamento adotado e antes de sua transformao industrial.

A Lei 8.001/90 complementou o dispositivo legal da Lei 7.990/89, ao estabelecer no

artigo 2 que:
Para efeito de clculo da compensao financeira de que trata o art. 6 da Lei n. 7.990,
de 28 de dezembro de 1989, entende-se por faturamento lquido o total de receitas de
vendas, excludos os tributos incidentes sobre a comercializao do produto mineral, as
despesas de transporte e as de seguros.

As disposies sobre o clculo e pagamento da CFEM estabelecidas nas Leis

7.990/89 e 8.001/90, fizeram surgir diferentes discusses doutrinrias, jurisprudnciais, dentre
outras, quanto natureza jurdica desta.
O Cdigo Tributrio Nacional, em seu art. 3 assim conceitua tributo:
Tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela se
possa exprimir, que no constitua so de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante
atividade administrativa plenamente vinculada.

Tributo receita derivada, proveniente da manifestao do poder fiscal do Estado,

podendo ser cobrado de forma coativa e compulsria, nos limites fixados pela Constituio.
A compensao financeira instituda pela Lei 7.990/89 no esta inserida no Captulo do
Sistema Tributrio Nacional, mas em pargrafo do art. 20 da Constituio, que trata dos
bens da Unio, e evidenciando a natureza no-tributria da CFEM, que no pode ser
confundida com um tributo, porque no h meios para enquadr-la em qualquer espcie
tributria.(SOUZA, 2003, p. 197)

Freire (2005, p. 78) contrrio ao entendimento de que CFEM tenha natureza

jurdica de tributo: Toda doutrina e jurisprudncia so unnimes em afastar da CFEM a
natureza jurdica de Tributo. Se a CFEM no tributo, no h dvidas da inaplicabilidade do
CTN.
Ataliba (1997) segue o critrio jurdico para classificao dos tributos, separando-os
em vinculados e no-vinculados, os primeiros so vinculados a uma atuao estatal, enquanto
que os segundos a hiptese de incidncia consiste num fato qualquer que no em uma atuao

estatal. Assim, esto includos na primeira categoria as taxas e contribuies, enquanto que na
segunda os impostos.
A CFEM no pode ser caracterizada como taxa, porque, luz do que dispe o art. 77 do
Cdigo Tributrio Nacional, para ser considerada como tal ter de haver,
necessariamente: a) a utilizao, efetiva ou potencial, de servio pblico, especifico e
divisvel, prestado ao particular ou posto sua disposio; ou, b) o exerccio regular do
poder de polcia. Entretanto, a CFEM devida pela explorao de um bem pertencente
Unio Federal (recurso mineral) e no da utilizao de servio pblico, como tambm
no tem como fato gerador a atuao estatal decorrente do poder de polcia (SOUZA,
2003, p. 198).

Coelho (1993, p. 281) analisa as taxas:

As taxas s podem ser institudas por servios especficos e divisveis, ou pelo poder de
policia realizado, como vimos de ver, retro. A mera utilizao de bem pblico, est na
rea de no incidncia lgica. A cesso ou utilizao de bens pblicos fecunda outros
institutos jurdicos regrados pelo Direito Administrativo, no, porm, taxas.

Souza (2003, p. 199) no entende correto considerar a natureza jurdica da CFEM

como contribuio. O artigo 149 da CF/88 prev trs tipos de contribuies especiais: sociais,
interventivas e corporativas.
A CFEM para ser considerada como contribuio, deveria ter natureza interventiva,
instrumento de poltica econmica, que possibilita as intervenes do Estado no domnio
econmico, como forma de perseguir os fundamentos e princpios inscritos no Captulo da
Ordem Econmica e Social da CF/88.
Baleeiro (1995, p.598) analisa aspectos constitucionais quanto aos tributos:
A constituio de 1988, pela primeira vez, cria tributos finalisticamente afetados, que
so as contribuies e os emprstimos compulsrios, dando destinao que lhes
prpria relevncia no apenas do ponto de vista do Direito Financeiro ou
Administrativo, mas igualmente, do Direito Tributrio. Somente a Unio tem
competncia para criar contribuies ou emprstimos compulsrios, conforme
estabelecem os arts. 148 e 149. Mas enquanto o Texto Magno probe que o legislador
vincule a arrecadao de impostos a rgo, fundo ou despesa (art. 167, IV), a afetao
do produto de certas despesas ou servios requisito necessrio para o exerccio da
competncia federal, no que tange s contribuies e aos emprstimos compulsrios.

No entanto, quase a totalidade da receita auferida com a CFEM no est vinculada ao

financiamento de polticas econmicas. A mera previso de distribuio da receita arrecadada
com a CFEM, no suficiente para consider-la como contribuio, sendo que os percentuais,
no esto vinculados a qualquer tipo de despesa por parte dos entes estatais como financiamentos
de polticas econmicas, os quais podero utilizar a receita auferida da forma mais conveniente,
proibida a aplicao de recursos em pagamento de dvida e no quadro permanente de pessoal,
conforme previso do art. 8 da Lei n. 7.990/89).
Para ser caracterizada como imposto, nos termos do art. 16 do CTN, a CFEM teria de
ter como fato gerador uma situao independente de qualquer atuao estatal especifica, relativa
ao contribuinte, pois, em se tratando de imposto no preciso que o Estado crie servio, nem

disponha de bem ou atividade especial em troca do que o contribuinte ir pagar, porque no h

contrapartida. Porm, existe contrapartida para o pagamento da CFEM, pois a receita auferida
em decorrncia da explorao do recurso mineral pertencente Unio, razo pela qual ela
tambm no pode ser considerada imposto.

4 A NATUREZA JURDICA DA COMPENSAO FINANCEIRA PELA EXPLORAO DOS RECURSOS

MINERAIS - CFEM

A CFEM decorre da explorao de um bem da Unio que, por previso

constitucional, a entrega aos Estados, Municpios e rgos da administrao pblica direta.
Freire (2005) expe seus argumentos sobre a CFEM:
uma receita pblica. As receitas pblicas podem ser classificadas em receitas
originrias e derivadas. Receitas originrias so as recebidas em funo do acervo de
bens patrimoniais do domnio pblico e das empresas mantidas pelo Estado; receitas
derivadas so as decorrentes da economia privada (2005, p. 62).

Tendo em vista as formas de clculo e de pagamento da CFEM estabelecidas pelas

Leis n.7.990/89, surgiram muitos questionamentos a respeito da natureza jurdica da mesma, em
razo de sua semelhana com um tributo.
Os tributos so receitas derivadas, provenientes da manifestao do poder fiscal do
Estado, podendo ser cobrados de forma coativa e compulsria, nos limites fixados pela
constituio, o que prev a Lei n. 4.320/64 em seu artigo 9.
Souza (2003, p. 201) contrrio ao entendimento de que o CFEM tenha natureza
tributria:
O art. 2 da Lei n. 8.001/90 estabelece vinculao de pequena parte da receita auferida
pela CFEM (2% destinado ao IBAMA para proteo ambiental nas regies
mineradoras e mais 2% para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico FNDCT aplica no setor de minerao, o que afasta de vez a possibilidade
da CFEM ser considerada um imposto, pois defesa vinculao da recita de impostos,
salvo nos casos previstos no art. 167, IV, da Constituio.

Em decorrncia da explorao das jazidas minerais, o minerador paga a

Compensao Financeira, como uma participao no resultado pela explorao.
Freire (2005) j se manifestou sobre a natureza jurdica da CFEM:
A CFEM tem natureza de receita originria (patrimonial), para a Unio, e de receita
transferida para os Estados, Municpios e rgos da administrao pblica direta. Para a
Unio, a CFEM decorre da explorao mineral que essa consente ao particular; para os
Estados, Municpios e rgos da administrao pblica direta receita cuja
transferncia tem previso constitucional (2005, p. 62).

O Supremo Tribunal Federal (STF) mantm o seguinte posicionamento a respeito da

controvrsia:

EMENTA: Bens da Unio: (recursos minerais e potenciais hdricos de energia eltrica):

participao dos entes federados no produto ou compensao financeira por sua
explorao (CF, art. 20, e 1): natureza jurdica: constitucionalidade da legislao de
regncia (L. 7.990/89, arts. 1 e 6 e L. 8.001/90). 1. O tratar-se de prestao pecuniria
compulsria instituda por lei no faz necessariamente um tributo da participao nos
resultados ou da compensao financeira previstas no art. 20, 1, CF, que configuram
receita patrimonial. 2. A obrigao instituda na L. 7.990/89, sob o ttulo de
"compensao financeira pela explorao de recursos minerais" (CFEM) no
corresponde ao modelo constitucional respectivo, que no comportaria, como tal, a sua
incidncia sobre o faturamento da empresa; no obstante, constitucional, por amoldarse alternativa de "participao no produto da explorao" dos aludidos recursos
minerais, igualmente prevista no art. 20, 1, da Constituio.
(RE 228800, Relator(a): Min. SEPLVEDA PERTENCE, Primeira Turma, julgado em
25/09/2001, DJ 16-11-2001 PP-00021 EMENT VOL-02052-03 PP-00471)

O Superior Tribunal de Justia (STJ) segue o entendimento do STF:

PROCESSUAL CIVIL. EXECUO FISCAL PARA COBRANA DE RECEITA
PATRIMONIAL. PRESCRIO. NO-OCORRNCIA.
1. O Supremo Tribunal Federal firmou sua jurisprudncia no sentido de que a
Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais possui natureza
jurdica de receita patrimonial, conforme evidenciam os seguintes precedentes: MS
24.312/DF, Plenrio, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 19.12.2003, p. 50; RE 228.800/DF,
1 Turma, Rel. Min.
Seplveda Pertence, DJ de 16.11.2001, p. 21; AI 453.025/DF, 2 Turma, Rel. Min.
Gilmar Mendes, DJ de 9.6.2006, p. 28.
2. De acordo com o art. 47 da Lei 9.636, de 15 de maio de 1998, em sua redao
original, prescrevia em cinco anos os dbitos para com a Fazenda Nacional decorrentes
de receitas patrimoniais. A partir de ento, havia quem defendesse que essa regra
deveria ser aplicada aos crditos referentes Compensao Financeira pela Explorao
de Recursos Minerais, muito embora algumas posies em contrrio defendiam, ainda,
a aplicao dos prazos do Cdigo Civil, sob o entendimento de que no se podia aplicar
o prazo previsto na Lei 9.636/98 diante da referncia expressa receita patrimonial da
"Fazenda Nacional". O supracitado art. 47 foi alterado pela Medida Provisria 1.787, de
29 de dezembro de 1998, e sucessivas reedies, e tambm pela Medida Provisria
1.856-7, de 27 de julho de 1999, que veio a ser convertida na Lei 9.821, de 23 de agosto
de 1999. Foi acrescentada a previso de prazo decadencial de 5 (cinco) anos para a
constituio de crditos originados de receitas patrimoniais, mantido o prazo
prescricional em 5 (cinco) anos, alm do que eliminou-se a referncia Fazenda
Nacional. A eliminao da locuo "Fazenda Nacional" teve por efeito uniformizar o
entendimento de que se estenderia a todos os rgos e entidades da Administrao
Pblica a regra do referido artigo 47, quanto aos crditos oriundos de receitas
patrimoniais. Sobreveio a Medida Provisria 152, de 23 de dezembro de 2003,
convertida na Lei 10.852, de 29 de maro de 2004, que deu nova redao ao caput do
retromencionado art. 47 da Lei 9.636/98. Com essa nova alterao, aumentou-se o prazo
decadencial para 10 (dez) anos, permanescendo o prazo prescricional em 5 (cinco) anos.
No caso concreto, no ocorreu a prescrio, contado o respectivo prazo quinquenal a
partir do lanamento.
3. Recurso especial parcialmente provido para, afastada a prescrio, determinar ao juiz
da execuo que prossiga no julgamento da causa.
(REsp 1179282/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA
TURMA, julgado em 26/08/2010, DJe 30/09/2010)

Neste sentido, o Tribunal Regional Federal (TRF) da 1 Regio, por meio da 7

Turma, decidiu que o CFEM no tem natureza Tributria:
CONSTITUCIONAL MANDADO DE SEGURANA - COMPENSAO
FINANCEIRA PELA EXPLORAO DE RECURSOS MINERAIS - NATUREZA
JURDICA: INDENIZAO - PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS PERTINENTES
AOS TRIBUTOS - INAPLICABILIDADE - CONSTITUIO FEDERAL, ART. 20,
1 - LEIS Nos 7.990/89 E 8.001/90 - LEGITIMIDADE.

a) Recurso - Apelao em Mandado de Segurana.

b) Deciso de origem - Denegada a Segurana.
1 - A explorao de recursos minerais, que so bens de propriedade da Unio Federal
(Constituio Federal, arts. 20, IX, e 176), est sujeita ao pagamento de uma
compensao financeira a ser dividida entre as entidades federadas, autorizada pelo art.
20, 1, da Constituio Federal, instituda pela Lei n 7.990/89, art. 1, e cobrada na
forma estabelecida na Lei n 8.001/90, como forma de participao dessas entidades no
produto dessa explorao, no tendo natureza tributria, mas de indenizao pela
utilizao de bem passvel de exausto.
2 - Ldima a exigncia da compensao financeira decorrente da explorao de recursos
minerais com espeque nas Leis nos 7.990/89 e 8.001/90.
3 - "Leis nos 7.990/89 e 8.001/90. Constitucionalidade. Arts. 20, 1, 154, I, e 155,
3, da CF. Precedentes: RE n 228.800 e MS n 24.312. Agravo regimental a que se
nega provimento." (AI-AgR n 453.025/DF - Relator Ministro Gilmar Mendes - STF Segunda Turma - Unnime - D.J. 09/6/2006 - pg. 28.)
4 - Remessa Oficial no conhecida.
5 - Apelao denegada.
6 - Sentena confirmada.
(AMS 2000.34.00.003684-9/DF, Rel. Desembargador Federal Cato Alves, Stima
Turma,e-DJF1 p.209 de 13/03/2009)

Souza (2003) reafirma seu posicionamento:

A CFEM tem a natureza jurdica de preo pblico, porque se trata de receita originria
do Estado, auferida em decorrncia da explorao da explorao do seu patrimnio
(receita patrimonial) revestida, ainda, de carter facultativo, eis que no h, para sua
percepo, o exerccio do poder fiscal do Estado, mas a vontade do minerador de
explorar o recurso mineral, que, para tanto, deve submeter-se ao regime jurdico de
aproveitamento estabelecido pela legislao vigente (2003, p. 203).

Portanto, a contraprestao financeira pela explorao dos recursos minerais

instituda pela Lei n. 7.990/89 no tem natureza jurdica de tributo, no taxa, contribuio ou
imposto.
A CFEM, conforme entendimento doutrinrio e jurisprudencial mencionados uma
receita patrimonial originria do Estado decorrente da explorao dos recursos minerais.
Assim, o Estado aufere receitas provenientes de suas riquezas, denominadas receitas
originrias ou patrimoniais, por decorrerem da explorao de seus bens ou pagamento pela
utilizao ou consumo de servio ou produto, de natureza comercial ou industrial, que o Estado
fornece, ou que representa pagamento pela aquisio do direito de propriedade, ou de uso e gozo
de bem pblico dominial.

CONSIDERAES FINAIS

A Compensao Financeira pela Explorao dos Recursos Minerais foi instituda

pela lei 7.990/89, complementada com as normas veiculadas pela lei 8.001/90, calculada
alquota mxima de 3% (trs por cento) sobre o valor do faturamento lquido resultante da venda
do produto mineral.

Discusses diversas foram e so traadas quanto a natureza jurdica da referida

CFEM, doutrinrias e jurisprudenciais, neste sentido, foi proposto o estudo com vista verificar a
possibilidade de a CFEM ser um tributo e almejando entender o posicionamento do Supremo
Tribunal Federal.
Com vistas a facilitar o entendimento do tema proposto, foram abordados Aspectos
Constitucionais da Compensao Financeira pela Explorao dos Recursos Minerais, Aspectos
Tributrios da Compensao Financeira pela Explorao dos Recursos Minerais e A Natureza
Jurdica da Compensao Financeira pela Explorao dos Recursos Minerais.
De acordo com a Constituio Federal de 1988, os recursos minerais so bens da
Unio, cabe aos Estados membros, ao Distrito Federal e aos Municpios, rgos da
Administrao direta da Unio, participao nos resultados da explorao dos recursos minerais
ou compensao financeira por essa explorao. Constitucionalmente a CFEM uma
participao nos resultados pela explorao.
Aps uma breve comparao da CFEM com as espcies tributarias previstas na
Constituio Federal e no Cdigo Tributrio Nacional, entende-se que ela no pode ser
considerada como tributo.
Reunindo aspectos constitucionais e tributrios aufere-se que a natureza jurdica da
CFEM uma receita patrimonial originria do Estado decorrente da explorao dos recursos
minerais, no sendo, portanto, tributo.
A problemtica proposta fora resolvida, podendo se afirmar com base nos
doutrinadores e jurisprudncias apresentadas que a natureza jurdica da Compensao Financeira
pela explorao de recursos minerais de preo pblico, ou seja, uma receita patrimonial do
Estado. A CFEM no um tributo, por no se encaixar em nenhuma das espcies tributrias
previstas na legislao brasileira em vigor. O posicionamento do STF acerca da natureza jurdica
da CFEM de que esta configura uma receita patrimonial.
A legislao que disciplina a CFEM, a posio adota pelo Supremo Tribunal Federal
e pelos Tribunais, a natureza jurdica da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos
Minerais de receita patrimonial, retirando deste instituto qualquer previso voltada para os
Tributos. No se trata de receita tributria, seno de uma receita patrimonial originria do
Estado, como ressarcimento pela explorao mineral no seu territrio.
O trabalho realizado atendeu o objetivo de analisar as controvrsias quanto a
natureza jurdica da Compensao Financeira pela Explorao dos Recursos minerais.

ABSTRACT

Financial Compensation for Exploiting Mineral Resources (CFEM) relevant matter

raised by controversies and disputes in all branches of law. It is intended to focus the review of
academic literature and understanding of the Supreme Court (STF). The study will develop on
the issue: What is the legal nature of a financial compensation for the exploitation of mineral
resources - CFEM?. The work is divided into three headings, namely: "Constitutional Aspects of
the Financial Compensation for Exploiting Mineral Resources", "Tax Aspects of Financial
Compensation for Exploiting Mineral Resources" and "The Legal Nature of the Financial
Compensation for Exploiting Mineral Resources".

Key-words: Financial Compensation. Legal Nature. Tribute.

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