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LA PARTICIPACIN CIUDADANA
EN EL MBITO LOCAL,
EJE TRANSVERSAL
DEL TRABAJO SOCIAL COMUNITARIO
ENRIQUE PASTOR SELLER
Universidad de Murcia.
ABSTRACT
a participacin de los implicados en los procesos de decisin, la transferencia de poder y la actuacin en tareas y
procesos son, en coincidencia con Howe (1994), pilares
fundamentales del Trabajo Social Postmoderno y marcos de referencia
en la intervencin comunitaria. La participacin es un asunto central
y de actualidad en el debate poltico, civil, profesional y acadmico,
en general, y con un significado sustantivo para el Trabajo Social, en
particular.
Democracia, ciudadana, pluralismo e interdependencia son conceptos inseparables en nuestras sociedades, en las que existen diferentes,
asimtricos, dispersos y divergentes centros de poder. El carcter interdependiente de los problemas y de los actores conlleva superar modelos clsicos de intervencin basados en programaciones segmentadas y
unidireccionales. Es necesario reconocer, aceptar e integrar la complejidad como un elemento intrnseco del proceso de intervencin comunitaria, articulando sistemas inclusivos de participacin de los diferentes
actores en el marco de las redes locales.
La incorporacin profesional en la implantacin y gestin de mecanismos de participacin ciudadana desde una perspectiva cooperadora,
sinrgica e inclusiva favorecer un Trabajo Social orientado al desarrollo local, a la vez que a la integracin social de minoras con insuficiente
representacin y/o en procesos de exclusin.
Claves conceptuales: transferencia de poder, actuacin en tareas y procesos, participacin sustantiva, bottom up, pluralismo, representatividad, interdependencia, actores sociales, complejidad, gestin compartida/participada de proyectos, empowerment comunitario, transacciones inclusivas en red, partenariado local, capital social, conflicto como
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En este nuevo contexto relacional surge el debate en torno a los instrumentos de Poltica Social y los sujetos que pueden y deben activarla;
adquiriendo una importancia relevante el tercer sector y la participacin
ciudadana, como oportunidades para incidir en los problemas sociales
y, por tanto, elementos consustanciales en la elaboracin, gestin y
evaluacin de las Polticas Sociales, especialmente Locales.
En la actualidad las Polticas Sociales tienden a la pluralidad, descentralizacin, corresponsabilidad pblica y privada, complementariedad de actores y participacin activa de los mismos destinatarios y sujetos de estas polticas. La integracin social se construye en la actualidad
desde la diversidad reflexiva de los actores que conforman un entorno
reticular -o de redes-, basado en transacciones de personas y organizaciones pblicas y privadas. Este trnsito de una Poltica Social normativa y unicntrica a otra ms relacional, reflexiva y policntrica revela el
hecho de la capacidad que tienen los actores de organizarse, entre ellos
el Estado, con un papel de "gua relacional"(Herrero y Castn, 2003).
La progresiva descentralizacin de las Instituciones del Bienestar
hacia niveles administrativos-competenciales ms prximos al ciudadano permite afirmar que la Poltica Social en el mbito local ha dejado
de ser residual para convertirse en un rea central. Esta circunstancia
implica una reorganizacin de las Administraciones Locales, tanto en
su proyeccin interna como en sus relaciones externas. En este sentido,
ya no es suficiente pensar globalmente y actuar localmente, sino que es
necesario, tambin, pensar localmente y actuar globalmente.
En la actualidad, como sealan Herrero y Castn (op.cit.), la eficacia y eficiencia de las Polticas Sociales se mide en razn de implantar
procesos e instrumentos de interaccin adecuados entre actores sociales
que permitan alcanzar compromisos y consensos satisfactorios de todos
los implicados en el diseo y/o gestin de polticas en un determinado
nivel territorial. De ah, que el objetivo de las instituciones y las polticas pblicas no sea tanto la intervencin directa sino: a) impulsar
organizaciones que atiendan las necesidades sentidas de los sujetosdestinatarios de intervencin y b) implantar procesos sostenidos que
potencien la comunicacin, la participacin y la capacidad'de relacin
entre actores sociales.
Esta nueva configuracin relacional en el diseo y gestin de Polticas Sociales presenta riesgos e incertidumbres en el proceso de consolidacin y expansin de los derechos sociales, especialmente en contextos con un insuficiente desarrollo e institucionalizacin de los mismos.
Es imprescindible estar alerta para que el trnsito a la Sociedad del
Bienestar no suponga la deslegitimacin y retirada de las instituciones
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rio e implica un trato de ste como ciudadano con una serie de Derechos
sociales, polticos e individales-civiles.
En unsono a la promocin de los criterios de calidad, se desarrolla
la idea del usuario como consumidor, lo que sugiere el reconocimiento de derechos especficos y la idea de libre eleccin. Los ciudadanos
son cada vez ms exigentes con los servicios que reciben, a la vez que
demandan sistemas de control efectivos sobre los procesos y los resultados en sus condiciones de vida. Esta nueva concepcin del usuario
puede esconder en la prctica las diferentes capacidades de las personas
y las desigualdades sociales y territoriales en la eleccin-disposicin de
los servicios pblicos.
Ambas concepciones del usuario, como ciudadano y consumidor,
incorporan al Trabajo Social en nuevos compromisos y planteamientos
estratgicos, concretamente:
a) la defensa, proteccin y ampliacin de los derechos sociales, conectndolos con las iniciativas de desarrollo en el mbito local;
b) el nfasis en el pluralismo participativo, vinculndolo con el aumento de la representatividad de los usuarios y los ciudadanos;
c) el acceso real de la poblacin en la toma de decisiones a travs de
una participacin activa y directa (ciudadanos individualmente considerados y a travs de grupos y canales) y
d) la descentralizacin de los servicios y programas.
El Trabajo Social Comunitario, orientado a] desarrollo humano, enfatiza las fuerzas, las capacidades y los recursos de las personas, las
familias, los grupos y las comunidades para desarrollar todas sus potencialidades y generar mecanismos personales, institucionales y ambientales de prevencin y resolucin de situaciones de dificultad. Una
intervencin integral que desde una perspectiva normalizadora resita
la participacin ciudadana como valor fundamental y transversal de la
intervencin profesional en su mejor tradicin colectiva. Una participacin vinculada al desarrollo econmico y social, a la calidad de vida,
a la integracin de las realidades micro y macrosociales (Max-Neef,
1994: 84), donde el desarrollo humano de la poblacin y sus condiciones de vida tienen prioridad real, porque estas dimensiones son las que
verdaderamente potencian un desarrollo sostenible y duradero.
La reflexin en torno a los principios y valores que orientan la prctica comunitaria desde el Trabajo Social nos conduce al dilogo, al consenso, al reconocimiento de la particularidad, a la identificacin de las
personas y los grupos sin representacin ni voz, a la capacidad de captar
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lo sensible, lo invisible, a la capacitacin, a la promocin de la participacin ciudadana para el cambio de las estructuras y dinmicas excluyentes y violentas, en definitiva, a crear contextos y condiciones para
que los ciudadanos sean capaces de elegir y adquieran poder acerca de
los asuntos que les conciernen. La autodeterminacin, la independencia y la autonoma son, por tanto, los tres valores que orientan la intervencin comunitaria desde una perspectiva participativa y capacitante.
En la actualidad, el Trabajo Social Comunitario, desde una perspectiva de desarrollo humano, requiere integrar dos aspectos: a) el interculturalismo y la tolerancia-compromiso ante la diversidad de grupos
minoritarios existentes y b) elfortalecimiento de colectivos y territorios
que presentan inferiores accesos a los procesos de influencia en las decisiones pblicas y de representacin en organizaciones sociales.
IV. LOS ELEMENTOS SUSTANTIVOS DE LA PARTICIPACIN
COMUNITARIA DESDE EL TRABAJO SOCIAL
El modelo de participacin de la poblacin en la toma de decisiones
y en la prctica comunitaria es un elemento crucial y transversal en la
consideracin de uno u otro enfoque de intervencin comunitaria. La
participacin se puede considerar y gestionar desde diferentes formas
e intensidades. De manera sustantiva o como proceso, promoviendo el
acceso real de los hombres y de las mujeres a la toma de decisiones en
la elaboracin, ejecucin y evaluacin de polticas y programas sociales
locales o, por el contrario, subordinada a las actuaciones profesionales
y directrices polticas, siendo un simple medio cuyo objeto es legitimar
polticas, programas y actuaciones profesionales. De esta forma, la participacin puede variar en un continuo desde el puro simbolismo a la
integracin completa en todas las fases de los procesos de decisin.
Contestar al para qu, cmo, cunto y cundo (definicin de necesidades, priorizacin, determinacin de estrategias y objetivos, seguimiento y evaluacin) integremos la participacin ciudadana en la
toma de decisiones es determinante en el modelo y la perspectiva de la
intervencin comunitaria
La participacin como proceso implica, en coincidencia con Gaitn
(2003): 1) querer, es decir, que los habitantes tomen conciencia respecto de sus problemas y la comprensin de los aspectos que los explican;
2) saber, es decir, reconocerse con capacidades y comprometerse para
transformar la realidad; y 3) poder, es decir, crear contextos favorecedores de la creatividad y la innovacin, a travs del acceso a la toma de
decisiones. De esta forma, la comunidad deja de ser contexto de inter-
no
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inclusivas;
b) generar un compromiso colectivo en torno a necesidades sentidas, a travs de la coordinacin interinstitucional e interdisciplinary
c) promover y organizar procesos de participacin
descentralizada
a travs de toma de decisiones ascendentes (gobernabilidad ascendente).
La creacin y fortalecimiento de redes de relaciones inclusivas supone generar redes de relaciones interpersonales y sociales abiertas, comunicativas, efectivas y slidas; en definitiva, un "mapa" comunitario
motivador y accesible. Ello requiere un anlisis e intervencin centrada,
por una parte, en el funcionamiento y estilo interno de las organizaciones y, por otra, en su proyeccin externa y estilo relacional con el
entorno que les rodea. La calidad de las organizaciones sociales y sus
posibilidades de incorporarse en procesos de desarrollo local depende,
en gran medida, de su capacidad de cooperar en un doble sentido: interno y externo.
Desde una perspectiva interna o intraorganizativa, las organizaciones sociales ms innovadoras y solidarias disean mtodos cooperativos en su gestin interna, mediante estructuras celulares, organigramas
horizontales, descentralizacin de responsabilidades y participacin
real. El Trabajo Social tiene que trabajar con las organizaciones sociales para que stas sean democrticas, transparentes e inclusivas y, de
esta forma, puedan vincularse y construir redes sociales competentes e
integradoras.
Desde una perspectiva externa o interorganizacional, se trata de incidir en las interacciones de la red de actores existentes con el fin de
activar, estimular, fortalecer e intensificar interacciones, tanto para la
consecucin de objetivos propios y comunes como para el aprendizaje
colectivo orientado a la construccin de una ciudadana local reflexiva.
Este doble anlisis e intervencin es fundamental dado que en ocasiones son las mismas organizaciones sociales las que crean las desigualdades sociales. Desde su proyeccin interna, impidiendo la creatividad e innovacin de sus miembros y de las mismas como organizacin, mediante estructuras y dinmicas internas rgidas y autoritarias, a
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(Garca Nart, 2003), los Programas Habitis (Garca Nart, op.cit., Ciudades Habitables, 2003, http://habitat.aq.upm.es), etc.
La descentralizacin local tiene entre sus retos los de elevar la calidad de vida de los ciudadanos, impulsar el tejido asociativo (Barrio,
1994), desconcentrar la toma de decisiones, mejorar la profesionalizacin en la gestin de los centros y servicios municipales (Barreiro,
1999), aproximar el gobierno a la sociedad y viceversa, ampliar las
estructuras y dinmicas participativas y luchar contra la exclusin de
personas y territorios.
El compromiso de las Administraciones Locales en el desarrollo local no significa necesariamente que la gestin de todos los servicios y
proyectos de desarrollo sean realizados de manera directa, dado que
la gestin indirecta (concesin, concierto, arrendamiento de servicios,
empresas o economas mixtas) puede proporcionar eficacia y contribuir
a implementar y consolidar procesos de participacin ciudadana. Las
estrategias de desarrollo local apuestan por esta segunda lnea, mediante la creacin de estructuras flexibles como Consorcios, Fundaciones,
Asociaciones, Grupos de Accin Local, Mancomunidades de Municipios o de Servicios, Agrupaciones de Desarrollo Local y otras frmulas
ms acordes a los nuevos objetivos y formas de gestionar centros y programas de inters social. La Administracin Local adquiere, por tanto,
un relevante protagonismo en este asunto, aunque es necesario contrarrestar las tendencias a la instrumentalizacin y burocratizacin de la
participacin, mediante el apoyo y no la "absorcin" de iniciativas.
La proximidad municipal y descentralizada, como remarcan ciertos
autores (Borja y Castells, 1999; Font. 2001; Subirats, 2001; Blanco y
Goma, 2002 a, etc.), otorga mayores bases de legitimidad a los gobiernos
locales, favorece el conocimiento de las necesidades de la poblacin y
ofrece mejores condiciones de satisfacerlas. Pero esta proximidad debe
ser "real", es decir, vinculada a una accesibilidad tangible a los procesos decisionales en igualdad de condiciones para todas las personas,
grupos y organizaciones, evitando "acaparamientos" de poder y clientelismos polticos y tcnicos. Es necesario conjugar la proximidad con
la pluralidad, la heterogeneidad, la perspectiva de gnero, la integracin
de los grupos minoritarios, la incorporacin de grupos informales, etc.,
todo ello con el propsito de conseguir que las agendas pblicas locales
se encuentren autnticamente influidas por la pluralidad del universo
local que representan.
Resultan interesantes algunas experiencias innovadoras de participacin ciudadana en el mbito de las polticas locales. Desde la
realizada en Bristol (Gran Bretaa) en 1997, hasta otras ms recientes
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Recordar que el enfoque de planificacin social asocia habilitacin con informacin (Doucet, 1996, 2002).
De esta forma, se produce habilitacin cuando: a) los residentes y los beneficiarios se les solicita informacin sobre sus necesidades y preferencias para que el trabajador social las incorpore en el proceso de
planificacin, as como b) en la informacin y orientacin respecto de los recursos existentes que le ofrece
el profesional.
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- Nivel de Institucionalizacin: referido al grado de organizacin, desarrollo normativo y permanencia en el tiempo del canal de participacin.
- Control Gubernamental: grado de autonoma/dependencia respecto
del gobierno.
Las experiencias o mecanismos de participacin implantados en el
mbito local en nuestro pas son muy desiguales y limitados2 aunque
observamos su progresiva extensin. Su diversidad radica en funcin
de:
- actores implicados: individuos aislados o grupos o entidades organizadas;
- mbitos geogrficos: ciudades, distritos, municipios rurales, pedanas, etc.;
- sectores o reas de intervencin: vivienda, medio ambiente, sanidad,
educacin, servicios sociales, fijacin de prioridades presupuestarias;
- colectivos de atencin: infancia, familia, mujer, etc.;
- necesidades y demandas: discapacitados, mujeres maltratadas, jvenes infractores, personas mayores dependientes, etc.;
- objeto de la consulta: diagnstico o identificacin de demandas y necesidades; toma de decisiones concretas; ejecucin o puesta en marcha de equipamientos y servicios; o, por el contrario, con un objeto
general como pueden ser los planes estratgicos;
- instrumentos de participacin: dirigidos a ciudadanos independientes y/o grupos organizados;
- formatos: pequeos grupos a travs de comisiones de trabajo - fundamentalmente profesionales - o, por el contrario, con una amplia
participacin como los supuestos de los presupuestos participativos.
Entre los mecanismos de participacin cabe mencionar los siguientes:
- Referndum o consulta popula?3.
2
Para una mayor informacin: Germain, op.cit.; Solomon, op.cit., Rezsohazy, 1988, Twelvetrees, 1988; Alberich, op.cit.; Botella, 1999; Font, 1996 y 2001; Font y Rivera, 1999; I Encuentro de Ciudades Europeas sobre
Participacin Social en el Siglo XXI, 1999; Dienel y Harms, 2000, Pindado, 2000; Genro y Souza, 2000;
Villasante, 1995, 1998a y 1998b; Villasante, Montas y Mart, 2000, 2001; Marchioni, 2001; Camprubi i
Vendrell, op.cit.; Subirats, 1999 y 2002 b; Brugu y Jaque, 2002; PNUD, 2002 y 2003, Blanco y Goma, 2002
a, Lorenzana, 2002, Red Vega, 2002, Friedmann y Llorens, 2002; Gret y Sintomer, 2003, Herrero y Castn,
2003; Rebollo, op.cit., Alguacil, op.cit., Foro.
Referndum o consulta popular. Participa toda la poblacin con derecho a voto, siendo el principal instrumento de la democracia directa utilizado para cuestiones concretas.
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- Presupuestos
participativos4.
participativa5.
municipal6.
Presupuestos participativos. Requieren un proceso muy largo, no tienen por qu afectar al conjunto del
presupuesto municipal y puede o no participar toda la poblacin (bien elegida al azar o mixta). Su objetivo
es establecer as prioridades del presupuesto local. Su metodologa es: inicialmente, se fijan prioridades
territoriales y/o temticas (participacin extensiva a travs de reuniones y asambleas populares que eligen
a su vez a sus representantes al Consejo del Presupuesto Participativo), posteriormente, se elabora el presupuesto municipal (participacin intensiva mediante la elaboracin de Informe y aprobacin de! mismo por
el Consejo) y, finalmente, se fijan los planes de inversin municipal por territorios y sectores (participacin
intensiva).
Consejos ciudadanos o Ncleos de intervencin participativa. Tambin denominados Clula de Planificacin, son un instrumento nuevo de participacin ciudadana local, desarrollado (a partir de las aportaciones
de Peter Dienel, Dienel y Harms, 2000) y testado en numerosos municipios. Pueden ser utilizados para tomar
decisiones y tambin para captar necesidades y demandas y comprenden tres fases: preparacin, ejecucin
y seguimiento. Se selecciona a los participantes de manera aleatoria utilizando el Padrn Municipal de Habitantes, evitando as la injerencia de grupos de intereses encubiertos y garantizando la heterogeneidad de
participantes. A partir de este momento, se generan grupos de personas que, tras un proceso intenso de informacin, deliberacin y discusin, adoptan una decisin mayoritaria sobre el asunto objeto. Es conveniente la
supervisin del proceso por un agente externo con el fin de que la poblacin no lo asimile al gobierno local
que usualmente lo promueve, asimismo debe existir, con anterioridad al inicio del proceso, un acuerdo de la
Corporacin Municipal para utilizar este mecanismo de participacin (consenso sobre el procedimiento) y
que el Informe emitido (Citizen Report) por el Consejo Ciudadano o N.I.P. sea vinculante.
Planes estratgicos territoriales de mbito municipal. Son instrumentos que permiten definir de manera
participada escenarios de futuro en la ciudad, a la vez que promueven, incentivan y articulan ia participacin de los diversos actores locales. Por tanto, no es slo una forma de visionar el futuro de la ciudad sino
tambin una oportunidad de potenciar el dinamismo de la sociedad civil. Su metodologa supone articular
mecanismos que permiten responder a tres preguntas clave "dnde estamos?, dnde nos gustara estar?
v por qu queremos estar en una situacin determinada? " (Brugu y Jarque, 2002: 44 - 45). Para ello se
parte de un conjunto de tcnicas (encuestas, entrevistas, llamadas telefnicas, jornadas o frums de debate
abiertos a todos los ciudadanos, conferencias pblicas, debates pblicos, reuniones con entidades asociativas
y empresariales, explotacin de datos estadsticos, etc.) que permiten conocer la situacin de par/ida (diagnstico), complementndose con mtodos destinados a la construccin y eleccin de escenarios futuros, y
que finalmente explicitan los valores ciudadanos que estn "detrs" de la opcin elegida. Para la adecuada
gestin, se crean estructuras organizativas: Consejo General, Comisin Plenaria, Grupos de Diagnstico
Sectoriales, rganos Directivos, Oficina Tcnica de Ejecucin, etc., que permiten articular la diversidad de
actores participantes (instituciones pblicas a travs del Ayuntamiento, entidades cvicas, colegios profesionales, empresas, partidos polticos, sindicatos, universidades y personas a ttulo individual).
Agrupaciones de Desarrollo Local Integral (ciudad o unidad administrativa inferior y municipios rurales)
o Sectorial (atendiendo a categoras poblacionales y/o colectivos en dificultad). Las Agrupaciones de Desarrollo pueden adoptar o no frmulas jurdicas (asociacin, fundacin, etc.) que les permitan asumir delegaciones de las Administraciones representadas (desconcentracin). Es un mecanismo que permite reunir a los
actores clave de un rea geogrfica y/o sector, vinculndolos en red a una estrategia comn (programa de
trabajo detallado, plan presupuestario, compromisos de financiacin, asignacin de responsabilidades, etc.)
orientada al desarrollo innovador del territorio y de determinados colectivos en dificultad social. Ejemplos
prcticos se encuentran en las Agrupaciones de Desarrollo de los Proyectos EQU AL o los Grupos de Accin
Local relacionados con la Iniciativa LEADER +.
Asambleas Territoriales o de Distrito (tambin denominados en ocasiones Loros de distrito o barrio). Son
espacios abiertos (plenarios) a todas los ciudadanos mayores de 16 aos y representantes de las organizaciones y entidades sociales existentes en el distrito o barrio e inscritos en el Registro de entidades municipal. En
ellos se discuten, debaten y deciden cuestiones que afectan a dicha zona y que son trasladadas al gobierno
municipal. Pueden contar con un secretario, un moderador de debates y/o un asesor metodolgico, bien
propio del Ayuntamiento o ajeno a ste. Es un mecanismo habitualmente utilizado como primer eslabn del
presupuesto participativo.
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Vecinalesn.
Ciudadana12.
Reuniones vecinales y comunales. Los lderes vecinales convocan reuniones en las diferentes microrrealidades que contempla el distrito o barrio para establecer prioridades, detectar demandas, elegir delegados de
representacin del barrio, etc.
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concretas y solidarias, desarrollo interno de sus organizaciones, negociar con la Administracin, crear redes e influir en lo poltico, etc.
- Reconocer de manera pblica las iniciativas innovadoras en el terreno vecinal desarrolladas por las personas, grupos u organizaciones;
siendo fundamental para fomentar procesos de generacin de ideas
dinmicas de participacin ciudadana (la realizacin de Conferencias, Premios, o actos similares pueden ayudar en este aspecto).
- Incorporar de arriba-abajo y de abajo-arriba las nuevas tecnologas
de la informacin y la comunicacin aplicadas a la generacin de
procesos de participacin ciudadana; complementndose con otras
acciones que contribuyan a mejorar el debate pblico y fortalecer la
cultura ciudadana.
El Trabajo Social en contextos comunitarios debe promover iniciativas comunitarias "bien cimentadas", a partir de intereses autctonos,
evitando especulaciones y una participacin interesada. La generacin
de centros de inters para su deliberacin por los diferentes grupos y
organizaciones locales es un mtodo para iniciar los procesos de intervencin comunitaria. Ello requiere reconocer, conciliar y reconciliar
intereses, equilibrar preferencias, y construir compromisos colectivos
e institucionales.
Promover la participacin ciudadana desde el Trabajo Social sugiere desenredar nudos, promover fluidez y eficacia en las transacciones
entre los recursos comunitarios, vincular a las personas en redes significativas, garantizar la equidad participativa sin prejuzgar la relevancia de las personas (activas/no activas; voluntarios/profesionales, representantes/representados; etc.) y de los grupos (tamao, formalidad,
objetivos, etc.), incorporar a las organizaciones sociales y vecinales que
tradicionalmente son excluidas de los procesos decisionales y descubrir
las redes de los propios grupos y organizaciones autctonos, pero no
para su control sino para apoyar a que continen siendo autnomas e
independientes.
Es imprescindible revisar actitudes, comportamientos y prcticas relacionadas con la participacin ciudadana en el mbito local, al objeto
de:
a) promover el acceso de personas y colectivos a espacios de participacin ciudadana;
b) mejorar el funcionamiento interno y de audicin externa de los mecanismos de participacin existentes;
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