REVISTA

ELECTRNICA

AO III

N 4 - 2009

LA VIOLACION DEL PRINCIPIO DE PRESUNCION DE

VERACIDAD SE SANCIONA A LOS RESPONSABLES
_____________________________________________________________________________
Abraham Rivas Lombardi, Abogado (*)

La simplificacin administrativa en el Per.A fines de la dcada de los aos ochenta (1989) y fruto del talento de Hernando de
Soto y de sus aurorales iniciativas por la modernizacin de la Administracin Pblica,
as de una poco esperada para la poca - visin de futuro del entonces Presidente
Alan Garca Prez; el Estado peruano aprob las primeras normas de simplificacin
administrativa: La Ley N 25035 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N
070-89-PCM, principiando la reforma en la prestacin de los servicios administrativo
que brindaba el Estado en todos sus niveles, central, regional (departamental) y
municipal.

Una de las innovaciones ms valiosas de la nueva legislacin fue el denominado

Principio de Presuncin de Veracidad, contenido en el Ttulo II Captulo I de la Ley y
en el Ttulo II de su Reglamento; cuya definicin ms estricta estaba en el inciso 1 del
Artculo 2 de la Ley, que sealaba que los rganos de la Administracin Pblica,
deban suponer que las personas dicen la verdad. Esta presuncin admite prueba en
contrario.

Dentro de este marco legal se impuso al Estado la obligacin de no exigir la

presentacin de una serie de documentos y remplazar los mismos por Declaraciones
Juradas emitidas por los administrados; y en el Artculo 4 se modific la regla que
sustentaba la exigencia para el administrado de presentar a revisin una serie de
documentos: la fiscalizacin dej de ser previa y pas a ser posterior, lo que hoy se
conoce como Principio de Privilegio de Controles Posteriores, regulado por el

Artculo 4 numeral 1.16 del Ttulo Preliminar de la Ley N 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General.

La decisin estatal se justificaba, pues el Per experimentaba tres fenmenos

concurrentes que catapultaban al Estado en su conjunto a intervenir prcticamente
en todas las actividades sociales y econmicas de la poca: El proceso de
regionalizacin (Primera descentralizacin) se iniciaba con doce Regiones recin
creadas; las Municipalidades haban adquirido condicin de autnticos Gobiernos
Locales autnomos, con el impulso de la Ley N 23853, Ley Orgnica de
Municipalidades; y el aparato estatal intervencionista creado por el rgimen militar,
haba continuado creciendo durante los gobiernos democrticos de Accin Popular y
el Partido Aprista Peruano.

Esta situacin se reflejaba en una multitud de engorrosos y lentos trmites y

procedimientos en la Administracin Pblica, an atada a sistemas manuales de
administracin de informacin y dotada de una plana burocrtica que responda en
su mayor parte a criterios bastante distantes de la eficiencia y vocacin de servicio
que modernamente se exigen a un funcionario pblico. Las Municipalidades no
escapaban a esta realidad.

Era necesario un cambio y la nueva legislacin sobre simplificacin administrativa

fue el punto de quiebre; complementada luego con la dacin del Decreto Legislativo
N 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, en cuyo Ttulo IV se
regul la seguridad jurdica de las inversiones en materia administrativa;
incorporando al sistema jurdico el denominado Texto Unico de Procedimientos
Administrativos (TUPO) que regimentaba gran parte de la relacin Administracin
Pblica Administrado y el Principio de Transparencia en la funcin administrativa.
En 1992 se moderniz el antiguo Reglamento de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos, Decreto Supremo N 06-67-SC, convertido primero
en Decreto Ley N 26111 y luego en el recordado Decreto Supremo N 02-94-JUS,

que rigi hasta la aprobacin de la Ley del Procedimiento Administrativo General,

Ley N 27444, en 2001.
El Principio de Presuncin de Veracidad.-

Viendo el tema en perspectiva, esta fue una de las reformas ms trascendentes en el

largo proceso de modernizacin del Estado peruano, no slo porque flexibiliz la
tramitacin administrativa objetivo esencial de estas normas existente y
posterior, sino porque cre en los rganos de la Administracin Pblica y en los
propios administrados conciencia que los procedimientos no podan ser eternos ni
extremadamente engorrosos y que lo que el Estado en sus diversos niveles prestaba,
no era un favor al ciudadano, sino un servicio pblico.

A simple vista, el sistema de simplificacin administrativa impona prcticamente

todas las obligaciones a las entidades pblicas, lo que era explicable por la realidad
antes descrita. Empero, respecto del Principio de Presuncin de Veracidad, se
trasladaba al administrado la responsabilidad por la veracidad de las declaraciones
juradas que prestaba y se disearon originalmente en el Artculo 6 de la Ley N
25035, mecanismos punitivos que comprendan la denuncia penal, nulidades del
procedimiento administrativo e indemnizacin a favor de la entidad pblica, en caso
de fraude o falsedad en la prueba documental o en la declaracin del interesado .

Luego, el Artculo 17 del Reglamento, complement las sanciones con la imposicin

de multas ... considerndose la magnitud del dao potencial o efectivamente generado
a la sociedad y/o al Estado; multas cuyo maximun era de dos Unidades Impositivas
Tributarias (UIT) para el caso de personas jurdicas y de media UIT para el caso de
personas naturales.

No debe escapar a nuestro anlisis que en toda la construccin jurdica que

sustentaba la aplicacin del Principio de Presuncin de Veracidad, el legislador
supona que toda persona deca la verdad; depositando el Estado peruano su
confianza en la buena fe del ciudadano, conforme lo establecido en el inciso 1 del

Artculo 2 de la Ley, que sealaba que los rganos pblicos deban suponer que
las personas dicen la verdad. Esta presuncin admite prueba en contrario.

La aplicacin de la materia en el procedimiento administrativo peruano.-

En una sociedad imperfecta como la nuestra, era evidente que iban a presentarse
serios problemas en la aplicacin del Principio bajo comentario. No escapa al
conocimiento general que la sociedad peruana ha experimentado en los ltimos
veinticinco aos un acelerado vaciamiento de sus contenidos morales, fenmeno que
es conocido como Relativismo Moral y que comprende el hecho que los antiguos
patrones ticos - generalmente aceptados y cumplidos - fueron cediendo paso ante
conductas colectivas permisivas y donde se ensalzaba el antivalor, desvirtuando la
estructura valorativa de la sociedad.

La ley del ms fuerte, la ley del embudo, la ley del mnimo esfuerzo, la cultura de
Pepe el vivo, la aceptacin como cuasi vlida de cualquier desviacin moral,
anidaron en nuestra sociedad especialmente en los aos noventa; lo que se ha
reflejado en la actuacin de muchos ciudadanos ante la Administracin Pblica en
general, prestando sin mayor repugnancia moral declaraciones juradas falsas o
parcialmente falsas en los trmites administrativos que realizaban.

El sistema jurdico nacional haba previsto esta situacin desde los albores de la Ley
N 25035 y su Reglamento, dotando legalmente a las entidades pblicas de
mecanismos de sancin en caso de infraccin al Principio de Presuncin de
Veracidad, que comprendan no slo la denuncia penal sino la imposicin de multas
econmicas a los responsables de la trasgresin de la Presuncin de Veracidad.

Luego, cuando por Ley N 27444 se aprob la Ley del Procedimiento Administrativo
General, se incorpor un Captulo entero el II del Ttulo IV denominado
Procedimiento Sancionador; definido en su Artculo 229 numeral 229.1 como
la facultad que se atribuye a cualquiera de las entidades para establecer infracciones

administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados; norma concordante

con lo dispuesto por el Artculo IV numeral 1.7 de su Ttulo Preliminar y el Artculo
42 de dicho cuerpo legal.

Este nuevo rgimen legal ha conferido a las entidades pblicas la posibilidad de

legislar internamente sobre las sanciones administrativas a aplicarse a los
administrados; facultad que es extensiva al caso de las declaraciones juradas falsas
presentadas en procedimiento administrativos.

En este punto, es imperioso plantearse la siguiente interrogante: Los mecanismos

de fiscalizacin funcionaron?.

El Principio de Privilegio de Controles Posteriores (Fiscalizacin posterior).-

El diseo del proceso de fiscalizacin posterior, establecido en la Ley N 25035 y su

Reglamento, pasaba por la actuacin de la entidad pblica en la revisin posterior
muestral de la documentacin que sustentaba los expedientes administrativos
sujetos a normas de Presuncin de Veracidad. Detectada la infraccin, se activaban
los mecanismos para hacer efectivas las responsabilidades penales y administrativas
contra el administrado. Este criterio se reproduce en la Ley N 27444, atendiendo al
texto del Artculo IV numeral 1.7 del Ttulo Preliminar, que actualiza la denominacin
de la fiscalizacin posterior como Principio de Privilegio de Controles Posteriores,
regulado por el Artculo 4 numeral 1.16 del Ttulo Preliminar de la Ley N 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General y del Artculo 42 de la mencionada
norma legal.

Una apreciacin general del problema nos lleva a algunas conclusiones. En primer
trmino, en las entidades pblicas preponder derivar la responsabilidad de los
infractores al Principio de Presuncin de Veracidad al mbito penal, legislado en el
Ttulo XVIII Delitos contra la Administracin Pblica, del Cdigo Penal, Captulo III
Delitos contra la Administracin de Justicia, Seccin I Delitos contra la Funcin

Jurisdiccional, Artculo 411, que seala: El que, en un procedimiento administrativo,

hace una falsa declaracin en relacin a hechos o circunstancias que le corresponde
probar, violando la presuncin de veracidad establecida por ley.

En el plano administrativo, las entidades pblicas respondieron declarando la

nulidad administrativa de los derechos, autorizaciones o pronunciamientos que
haban obtenido los ciudadanos, como consecuencia de las declaraciones juradas
falsas presentadas en agravio y abuso - del permisivo rgimen legal de
simplificacin administrativa; lo que tena el efecto de desconocer los derechos
indebidamente otorgados.

La actuacin de la Administracin Pblica se circunscribi a estos campos, penal y

administrativo, pese a que el Artculo 17 del Decreto Supremo N 070-89-PCM,
permita la sancin pecuniaria de multa en proporcin a la magnitud del dao
potencial o efectivamente generado a la sociedad y/o al Estado.... Como indicamos
con anterioridad dicho Artculo sealaba que estas multas podan ser cobradas por la
propia entidad pblica afectada o por el entonces vigente Instituto Nacional de
Administracin Pblica INAP y no deba exceder de dos Unidades Impositivas
Tributaras (UIT) en el caso de las personas jurdicas y de 0.5 UIT en el caso de las
personas naturales; pudiendo recurrirse a la va coactiva, conforme el rgimen del
Decreto Ley N 17355. A su turno, el Artculo 18 permita la impugnacin de las
multas a travs de un Recurso de Apelacin.

En este aspecto de las multas administrativas es que se avanz muy poco acaso por
la temprana desaparicin del INAP en 1995 - y las disposiciones del Artculo 17 del
Reglamento original no fueron reproducidas en la Ley N 27444 (2001), que
incorpor las reglas de simplificacin administrativa en su mbito de aplicacin. Hay
que ejercitar mucho la memoria y recurrir a la investigacin estadstica para
encontrar el caso de entidades pblicas que hayan aplicado sanciones pecuniarias a
ciudadanos que hayan trasgredido el Principio de Presuncin de Veracidad.

Consideramos que la Administracin Pblica en su conjunto perdi la oportunidad

de proteger al Principio de Presuncin de Veracidad blindar trmino que se acu
en la administracin Toledo al prescindir de la sancin pecuniaria o en todo caso
soslayar su aplicacin, orientando su accionar hacia el campo penal y administrativo.

Un segundo factor negativo ha sido la falta de inters institucional en aplicar la

fiscalizacin posterior sobre los expedientes administrativos que se construyeron en
base a declaraciones juradas presentadas por los administrados. El mecanismo de
revisin posterior muestral de la documentacin ha sido poco utilizado, en parte
porque el volumen de informacin (carga administrativa) manejada diariamente por
los organismos pblicos, sino desborda su capacidad de trabajo, s presiona
fuertemente sobre el rendimiento de la plana administrativa.

Existen excepciones destacables, como el caso del Consejo Superior de

Contrataciones y Adquisiciones del Estado CONSUCODE, institucin donde el
mecanismo de fiscalizacin posterior opera tan pronto se detecta durante la
tramitacin de los recursos impugnativos de los administrados cualquier infraccin
al Principio de Presuncin de Veracidad; aplicando las disposiciones del Ttulo VI del
Reglamento de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto
Supremo N 084-2004-PCM, instaurndose un Procedimiento Sancionador contra el
infractor.

En el caso bajo comentario, el Artculo 294 inciso 9 del Reglamento, dispone que es
causal de aplicacin de sancin la presentacin de documentos falsos o inexactos a
las entidades pblicas o al CONSUCODE; con lo que extiende el manto de proteccin a
la Presuncin de Veracidad a todo el proceso de seleccin, desde su etapa inicial en la
entidad convocante y respecto de todos los documentos presentados por los
postores.

El efecto intimidante de esta figura es que las sanciones son inhabilitaciones para
contratar con el Estado, por perodos que pueden llegar a dos aos; de ah que los

postores y proveedores del Estado deben cuidar de presentar declaraciones juradas

ciertas, no slo en el Formato (Anexos) exigido por las Bases Administrativas, sino
con toda la documentacin presentada, ya que los Formatos estn diseados para
garantizar la veracidad de todas las instrumentales presentadas (Constancias,
certificados, licencias, etc.).

La fiscalizacin posterior en el futuro.-

La presencia de la Administracin Pblica en los ms variados y amplios mbitos de

la vida ciudadana social, econmica, poltica, electoral, etc. y su vinculacin
administrativa con la participacin de los ciudadanos, no slo es vasta, sino que est
en constante expansin; sea a travs de la relacin de los administrados con los
rganos de gobierno nacional, regional o municipal, con los organismos
constitucionalmente autnomos y con el resto de entidades que desempean
competencias pblicas.

En todas estas entidades est vigente el Principio de Presuncin de Veracidad, por lo

que su lgica correspondencia debe ser la adopcin de mecanismos eficientes y
celeros de fiscalizacin posterior muestral. En este punto proponemos algunas
medidas ha considerarse, como pueden ser - en primer trmino - la constitucin de
equipos administrativos que se orienten exclusivamente a la fiscalizacin posterior,
con porcentajes mustrales elevados, a efectos de desalentar la infraccin al
principio y por ende el perjuicio al Estado.
En segundo trmino, consideramos que la sancin pecuniaria debe ser incorporada al
ordenamiento jurdico administrativo, a travs de una multa administrativa, por
constituir un castigo al administrado desleal, que busca obtener un beneficio ilegal,
abusando de la buena fe de la Administracin Pblica. El carcter preventivo de estas
disposiciones tendrn un efecto disuasivo evidente.

Creemos que estas medidas contribuirn a reforzar el papel de las sanciones penales
y administrativas ya vigentes, as como ayudarn a restablecer la confianza en la
relacin Administracin Administrado.

Lima, Julio del 2008.

(*) Profesor de Derecho Administrativo y de Derecho Municipal y Regional en la

Facultad de Derecho de la Universidad de San Martn de Porres. Procurador Pblico
Regional del Gobierno Regional del Callao.

LOS DESAFIOS DEL DERECHO URBANISTICO

EN EL AMBITO MUNICIPAL
Abraham Rivas Lombardi, Abogado (*)

El cambio geogrfico demogrfico de Lima entre 1970 y 2000.-

El explosivo y desordenado crecimiento geogrfico y demogrfico de la ciudad de

Lima, tuvo su origen en la migracin iniciada a partir de fines de la dcada de los
aos sesenta, cuando enormes masas de personas abandonaron el campo para
instalarse cerca a las reas urbanas, en busca de una mejor calidad de vida. Quienes
ya cruzamos la barrera de los cuarenta aos, an tenemos recuerdos de las vastas
zonas arenales o agrcolas ocupadas por precarias habitaciones de esteras y con
innumerables banderitas peruanas flameando al viento; tierras a menudo eriazas o
extensiones privadas no urbanizadas por sus propietarios, ubicadas en la periferia de
la capital.

Lgica consecuencia de este fenmeno, fue la demanda de vivienda, servicios

pblicos bsicos y servicios sociales, titulacin sobre los lotes ocupados y la demanda
de autorizaciones municipales para la nueva infraestructura; demanda que fue
incrementndose conforme se formaban los asentamientos humanos en los por
entonces distritos perifricos de Comas, San Martn de Porres, San Juan de
Lurigancho, Independencia, en el norte y San Juan de Miraflores, Villa Mara del
Triunfo y Villa El Salvador en el sur. Se plantearon as varios problemas urbansticos
para la ciudad de Lima, tanto para las autoridades nacionales como para las
municipales; los que podemos describir en dos grandes grupos: sociales y legales.

En cuanto a los problemas urbansticos sociales, la tradicional ciudad de Lima de baja

densidad, inmuebles de uno o dos pisos y con relativamente escasos edificios, creci

de forma horizontal, ocupando grandes extensiones de terreno y repitiendo el diseo

de escasa altitud, producto fundamentalmente de la incertidumbre de los nuevos
habitantes sobre el destino de sus construcciones y por su escaso poder econmico
para establecerse en los distritos ya consolidados.

Caracterstica clave de este fenmeno es el desorden en que se produjo tal

crecimiento, sin respetar las lneas maestras de la planificacin urbanstica que en
mucho casos no exista -, sin guardar las disposiciones tcnicas y legales de los
Reglamentos de Construcciones y Zonificacin; as como alejados de los puntos de
acceso a los servicios bsicos.

Evidentemente, el problema subsiguiente fue justamente dotar de servicios pblicos

bsicos a concentraciones humanas asentadas en reas tan extensas, que iban del
Callao a Chosica y de Carabayllo a Pucusana. La atencin de agua y desague, luz
elctrica, pistas y veredas, transporte pblico, limpieza pblica y dems, demanda
costos que se multiplican por razn de la distancia; a lo que debe agregarse que la
atencin devena siempre en deficitaria por la dinmica del crecimiento de los
asentamientos humanos: ms habitantes, ms rea ocupada. De forma tal que no
debe llamar a sorpresa los permanentes reclamos por una mayor y mejor cobertura
de estos servicios, que se enfilaron contra el Gobierno Nacional y las
Municipalidades, segn sea el caso.

La debilidad institucional de la autoridad para regular la expansin geogrfica

y demogrfica.-

Empero, motiva el presente artculo los problemas urbansticos legales, referidos a

la debilidad institucional de las autoridades nacionales y municipales para regular
convenientemente

esta

desordenada

expansin

geogrfica

demogrfica;

especialmente en materias como la titulacin sobre los lotes ocupados y la demanda

de autorizaciones municipales para la nueva infraestructura. Durante los aos de los
grandes asentamientos, entre 1970 y 1990, estos movimientos demogrficos

coincidieron con la infancia del Derecho Urbanstico en el Per y la incipiente

institucionalizacin de los Gobiernos Locales, trayendo como consecuencia el
desorden urbano que la legislacin nacional y municipal han tratado de encausar
desde la dcada pasada.

Precisando la materia en cuanto a la competencia de las Municipalidades, es

necesario sealar que los Gobiernos Locales durante los aos setenta, dependientes
del Ministerio del Interior, econmicamente estrangulados por la falta de recursos y
por el control centralista de la Municipalidad de Lima Metropolitana, estaban
diseados slo para atender determinados servicios pblicos y sociales,
especficamente limpieza pblica y servicios administrativos; incapacitados logstica,
tcnica y legalmente para ejercer atribuciones de ordenamiento de los nuevos
asentamientos; que se instalaron y crecieron muchas veces bajo los auspicios de los
jerarcas del rgimen militar imperante.

La siguiente dcada, aos ochenta, instalado ya el rgimen democrtico, es una de

acondicionamiento de la institucin municipal, en la cual bajo el marco legal del
Decreto Legislativo N 051 y la Ley N 23853, Leyes Orgnicas de Municipalidades de
1981 y 1984, respectivamente; se dise el actual modelo de Gobierno Local y se
fueron asignando las competencias correspondientes a las Municipalidades.
Asimismo, se fueron formando los nuevos cuadros tcnicos municipales en materia
urbanstica.

Es de destacar que sin embargo en materia de ordenamiento territorial y uso del

suelo, esto es en materia urbanstica, estas facultades estuvieron mediatizadas por la
todava fuerte presencia del Ministerio de Vivienda y Construccin y de la
Municipalidad de Lima Metropolitana, en la regulacin centralizada de estas
materias, tramitando solicitudes y otorgando las autoridades respectivas;
coexistiendo con algunas atribuciones para las Municipalidades Distritales.

Consecuencia evidente de los aspectos sealados, fue la debilidad institucional de las

Municipalidad Distritales - y la mayora de Provinciales - para regular este fenmeno
urbano que se materializaba indefectiblemente conforme la ciudad iba creciendo, su
poblacin nutrindose y la demanda de titulacin y de servicios pblicos y sociales
incrementndose.

Contribuy a esto una estructura tcnico normativa para el ordenamiento territorial

y uso del suelo, plasmada en el Reglamento Nacional de Construcciones, Reglamento
Provincial de Construcciones de Lima Metropolitana, Planes Urbanos y el
Reglamento de Acondicionamiento Territorial, aprobado por Decreto Supremo N
007-85-VC; que planteaba dos problemas muy serios para su aplicacin en la nueva
realidad urbana de Lima: Procedimientos y normas profusas y rgidas, concebidas
para regular una situacin de expansin urbana ideal, con seguimiento ordenado de
los procesos de habilitacin urbana y de construccin (urbanizacin) y con respeto al
derecho de propiedad, pero de difcil aplicacin para el fenmeno urbano que
experimentaba la ciudad a partir de los aos setenta.

En segundo lugar, la carencia de cuadros tcnicos calificados y de volumen de

profesionales suficientes en las Municipalidades Distritales, para atender no slo las
demandas ordinarias de autorizaciones para habilitaciones urbanas y los procesos
constructivos subsiguientes; sino para efectuar los procedimientos de fiscalizacin y
de promocin de formalizacin de las vastas reas urbanas que nacieron como
consecuencias de los movimientos migratorios antes descritos y de los nuevos
asentamientos de la segunda generacin de migrantes (aos noventa).

En los aos noventa, los problemas geogrficos y demogrficos se acentuaron, con la

existencia de extensas zonas en los distritos perifricos formalmente sin habilitacin
urbana, licencias de construccin o autorizaciones para instalacin de servicios
pblicos, pero que en la prctica eran reas urbanizadas, en gran porcentaje
consolidadas en cuanto a su infraestructura y servicios bsicos; y respecto de las

cuales las Municipalidades Distritales empezaron a prestar servicios y a girar el

cobro de Arbitrios Municipales.

El Gobierno Nacional tom conciencia de la gravedad del problema y empez a emitir

una serie de normas tendientes a la regularizacin del fenmeno urbano informal
que presentaba la ciudad de Lima. Norma pionera fue la Ley N 24513, primera Ley
de saneamiento de la estructura fsico legal de los Pueblos Jvenes, de la que se
desprendieron el Reglamento del Registro Predial de Pueblos Jvenes y
Urbanizaciones Populares, aprobado por Decreto Supremo N 001-90-VC, el bloque
normativo de formalizacin de la propiedad informal, con la creacin de COFOPRI, la
Ley General de Habilitaciones Urbanas, Ley N 26878, el Reglamento de
Formalizacin de la Propiedad Informal en las Urbanizaciones Populares, aprobado
por Decreto Supremo N 031-99-MTC; y las normas de simplificacin para el
otorgamiento de licencias de construccin, conformidad de obra y certificado de
numeracin, aprobado por Decreto Supremo N 02-94-TCC; as como a partir de
1994, la asignacin de la facultad de otorgar las licencias de construccin y
declaratoria de fbrica a las Municipalidades Distritales, a mrito del Decreto
Supremo N 025-94-MTC.

Igualmente, en el caso de los distritos ms antiguos de la capital, fue necesario emitir

Leyes de regularizacin de construcciones antirreglamentarias y con edificacin
terminada pero que no hubieran obtenido su declaratoria de fbrica que se
prolongaron entre 1994 y 1999, luego de la dacin de la Ley N 26389 y sus
sucesivas

modificatorias,

que

igualmente

establecieron

procedimientos

simplificados.

El comn denominador de toda esta malla normativa genricamente descrita, fue la

asignacin a las Municipalidades de la mayor parte de las atribuciones para ejecutar
las nuevas medidas de ordenamiento territorial y control del desarrollo urbano
establecidas en dicha normatividad, tanto en la ciudad como en su periferia, con el
concurso de algunas instituciones pblicas como COFOPRI y el Ministerio de

Vivienda en aspectos determinados como la asesora tcnica para la formalizacin de

la propiedad y la demarcacin territorial, respectivamente.

Su fundamento se encontraba en la propia Constitucin del Estado. En el caso de la

Carta Poltica de 1979, vigente hasta 1993, los Artculos 254 y 255 establecieron
las competencias municipales en materia de planificacin del desarrollo urbano de
sus circunscripciones, reservando la regulacin de la zonificacin y el urbanismo
para las Municipalidades Provinciales; mientras que la Constitucin actualmente
vigente establece en su Artculo 195, modificado por la Ley N 27680, de forma
general sin distingo de rango, que las Municipalidades (lase Provinciales y
Distritales) son competentes para planificar el desarrollo urbano y rural de sus
circunscripciones, incluyendo la zonificacin, el urbanismo y el acondicionamiento
territorial (inciso 5).

Empero, la asignacin de tales atribuciones a los Gobiernos Locales, no cont con la

subsecuente y necesaria transferencia de recursos, que justamente permitieran
constituir un autntico Sistema Administrativo de Desarrollo Urbano; por lo que los
estndares de eficiencia de muchas Municipalidades en el aspecto tcnico y de
control, dejaron mucho que desear.

A principios de la presente dcada, un esfuerzo de Gobierno Central por compendiar

una serie de normas urbansticas, regular construcciones antirreglamentarias
ordenar procedimientos y simplificar algunos de ellos, origin la aprobacin por el
Congreso de la Ley N 27157, Ley de Regularizacin de Edificaciones, del
Procedimiento para la Declaratoria de Fbrica y del Rgimen de Unidades
Inmobiliarias de Propiedad Exclusiva y de Propiedad Comn

Los desafos del Derecho Urbanstico en el mbito municipal en la actualidad.-

Del desarrollo de las ideas anteriormente expuestas, queda claro que son los
Gobiernos Locales los organismos pblicos que desempean el papel central en el

proceso de promocin, direccin, regulacin y fiscalizacin de los procesos de

titulacin, habilitacin urbana y construccin (urbanizacin); y el cumplimiento de
tal encargo legal demanda la aplicacin de un bloque normativo para la regulacin
del desarrollo urbano, que constituye objeto de estudio para el Derecho Urbanstico.

Cierto es que como disciplina jurdica el Derecho Urbanstico se ve opacado por el

fulgor del Derecho Administrativo y el Derecho Municipal, disciplinas fuertemente
desarrolladas en el Per en la ltima dcada, lo que ha determinado que muchas
Facultades de Derecho prescindan de tal asignatura. Empero, la aplicacin del marco
regulatorio del desarrollo en la ciudad y su periferia, sigue siendo materia del
Derecho Urbanstico, que por vigencia del Principio de Especialidad de la Norma,
concentra el conjunto de normas de las que dispondrn los Gobiernos Locales para
ejercer sus competencias y subsecuentes atribuciones de carcter legal y
reglamentario.

Sobre este punto, debemos sealar que si bien es cierto son los Artculos 73, 78,
79, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95 y 96 de la Ley Orgnica de Municipalidades
vigente, Ley N 27972, los que regulan la potestad de los Gobiernos Locales en
materia de desarrollo urbano; tales normas no pierden su esencia de ser normas de
Derecho Urbanstico, como tampoco las disposiciones del Artculo 195 inciso 5 de la
Constitucin; de tal manera que en este caso especfico coexisten instituciones del
Derecho Municipal y de Derecho Urbanstico, con primaca de este ltimo por
aplicacin del citado Principio de Especialidad de la Norma.
El progreso econmico y social de un grupo social, de la sociedad en su conjunto,
como el que est experimentando lenta pero sostenidamente nuestro pas, debe
traducirse en la mejora paulatina de la calidad de la vida urbana, tambin entendido
como el desarrollo armnico y sostenido de una urbe. Este fenmeno se expresa, en
general, en ciudades ordenadas en lo fsico (tcnico, estndares urbansticos) y en lo
legal (titulacin y autorizaciones) y medioambientalmente equilibradas.

En este orden de ideas, creemos que los desafos del Derecho Urbanstico nacional
son justamente conducir a la ciudad de Lima hacia ese orden tcnico y legal que exige
el derecho de los ciudadanos a una mejor calidad de vida y al pleno desarrollo de su
personalidad. El brazo ejecutor para asumir esos desafos y satisfacerlos, son los
Gobiernos Locales.

Claro, a diferencia de otras grandes urbes como Mxico D.F., donde para una
poblacin calculada en 19.8 millones de habitantes (calculada a Julio del 2007),
existen slo catorce delegaciones, lo que vendran a ser nuestras Municipalidades
Distritales; en el caso de Lima existen decenas de Municipalidades Distritales que
ejercen jurisdiccin sobre reas muy pequeas y son competentes para aprobar sus
propios planes urbanos y ejecutar autnomamente las normas tcnicas y legales de
la malla normativa en materia de desarrollo urbano.

Esto evidentemente genera el riesgo que ante tantas autoridades igualmente

competentes, igualmente oficiales, los criterios no sean los mismos para casos o
realidades a veces exactamente iguales; lo que ha contribuido grandemente al
desorden urbano que vemos hoy en nuestra ciudad capital, donde mientras algunos
distritos residenciales protegen tal carcter y no expiden licencias de obra para
edificacin de edificios, el distrito contiguo permite la construccin de enormes
bloques multifamiliares, a veces a escasas cuadras de zonas exclusivamente
residenciales (R-1, R-2).

Existen algunos aspectos que consideramos podran tenerse en cuenta, a efectos que
los Gobiernos Locales puedan afrontar satisfactoriamente la tarea de conducir el
desarrollo urbano de la ciudad. En primer trmino, fortalecer la capacitacin de los
funcionarios, profesionales y tcnicos de los organismos de Desarrollo Urbano de las
Municipalidades, a travs de un programa acadmico que tenga por objetivo la
paulatina uniformidad de los criterios de aplicacin de la normatividad vigente,
salvaguardando s las peculiaridades geogrficas y demogrficas de cada
circunscripcin.

La integracin efectiva y no meramente formal de los Planes Urbanos Distritales,

de forma tal que, entre otras ventajas, zonas contiguas tengan criterios de desarrollo
armnicos; que los proyectos de inversin en servicios pblicos y en obras viales se
desarrollen a nivel metropolitano o submetropolitano, que la cobertura de
prestacin de los servicios pblicos y los costos de su mantenimiento sean
compartidos, abaratando los mismos y permitiendo una prestacin ms eficiente, con
ampliacin de la cobertura; pudindose alentar programas de inversin privada en
infraestructura urbana que beneficien simultneamente a varios distritos, como se
intent realizar a mediados de la dcada de los noventa en algunos distritos de Lima
Metropolitana y que la crisis econmica de fines de dicha dcada impidi.

Una tercera alternativa es el denominado Sistema Administrativo de Desarrollo

Urbano, que ser materia de una prxima entrega.

Lima, Agosto del 2007.

(*) Profesor de Derecho Administrativo y de Derecho Municipal y Regional en la

Facultad de Derecho de la Universidad de San Martn de Porres.