4.

LA CALIDAD DEL SERVICIO PBLICO

4.1. EL CONCEPTO DE CALIDAD
La Administracin prestadora de servicios en trminos de calidad viene a sustituir el
concepto de servicio pblico por el de servicio al cliente. En este sentido, por calidad
se entiende la satisfaccin de necesidades de unos ciudadanos cada vez ms
exigentes en forma de prestaciones ms complejas.
La moderna Administracin lleva a cabo un enfoque global de la gestin de la
calidad, de modo que, junto a la mejora de la prestacin del servicio y la satisfaccin
del cliente, persiga la mejora de la productividad, la eficacia y la reduccin de costes.
En el mbito de las organizaciones pblicas, el concepto de calidad actual, ampliado
a la dimensin de excelencia, constituye un marco integral de gestin aplicado a la
propia organizacin en su conjunto. Responde a los principios de orientacin a
resultados y al ciudadano/cliente, liderazgo y coherencia, gestin por procesos y
hechos, desarrollo e implicacin de las personas, aprendizaje, innovacin y mejora
continua, desarrollo de alianzas, transparencia, participacin y responsabilidad
social.
La Excelencia es una herramienta que contribuye al logro de los objetivos
estratgicos de modernizar e innovar en la Administracin Pblica para crear valor y
servir mejor a las necesidades de los ciudadanos.
Una distincin de gran importancia es la que distingue entre calidad programada,
realizada y percibida. La primera se refiere a la que la entidad pens dar, la
segunda, a la que result una vez que el servicio se prest o el producto se entreg,
la tercera, a la que el contribuyente esperaba. Las instituciones deben situarse
siempre en la calidad percibida. Lo ideal, como puede comprenderse, es que las tres
coincidan.
Este inters actual por los sistemas de calidad ha dado lugar a una proliferacin de
organizaciones y normas relativas a la materia, tanto en el mbito empresarial como
pblico. En particular, la Organizacin Internacional de Normalizacin (ISO) viene
elaborando normas ISO de la serie 9000, que son adoptadas como normas
europeas por el Comit Europeo de Normalizacin (CEN) o como normas espaolas
por la Asociacin Espaola de Normalizacin y Certificacin (AENOR). En el mbito
europeo se puede citar, entre otras organizaciones, la Fundacin Europea para la
Gestin de la Calidad (EFQM). En Espaa merecen ser destacadas, en el sector
privado, el Club Gestin de Calidad, y en el sector pblico, la Seccin de la Calidad
en las Administraciones Pblicas, credada en 1993 dentro de la Asociacin Espaola
para la Calidad.
Mecin especial merece la Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y
la Calidad de los Servicios, que es un organismo pblico de los regulados en la Ley
28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios
pblicos, que se encarga del impulso de la calidad institucional de las
Administraciones Pblicas profundizaremos en su estudio en el punto 4.7 -.

4.2. LA GESTIN DE CALIDAD TOTAL EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

En las ltimas dcadas se ha venido asistiendo al debate acerca de la dimensin y
eficacia de la Administracin Pblica y de las posibilidades de disminuir la una y
mejorar la otra. Para ello se estn tratando de aplicar los conocimientos adquiridos
en los ltimos doscientos aos sobre gestin de organizaciones. Estos
conocimientos proceden, tanto de las instituciones privadas, como de las pblicas.
As, la Direccin por Objetivos naci en General Electric, hacia los aos cincuenta,
siguiendo las indicaciones de Peter Drucker, mientras que las tcnicas
presupuestarias de Base Cero y el modelo PPBS (Presupuesto por Programas)
tuvieron su origen en la Administracin Pblica.
Se han propuesto Modelos de Gestin que cubren aspectos parciales de las
organizaciones y otros que pretenden abarcarlos todos. A estos ltimos pertenece el
Modelo de Gestin de Calidad Total. Su desarrollo tuvo lugar en el Japn de la
Segunda Post Guerra Mundial, contando para ello con la aportacin de importantes
expertos americanos. Su paso a Occidente suele situarse en 1980, fecha de una
conocida aparicin de E.W. Deming en un programa de la cadena norteamericana
NBC de ttulo Por qu en America no?. Hoy, el modelo est ampliamente
difundido por todo el mundo, sintetizando buena parte del pensamiento Oriental y
Occidental sobre el arte de administrar.
El Modelo de Gestin de Calidad total est sirviendo para dar un diagnstico mucho
ms preciso de las organizaciones pblicas y privadas y poder establecer con
mucha ms precisin las acciones o estrategias que orientan su marcha. El Instituto
Europeo para la Administracin Pblica (EIPA) abundaba en este papel al afirmar
que La gestin de Calidad ha sido ms beneficiosa donde se han establecido
instrucciones claras para la reforma que han servido el objetivo de disear y
gestionar procesos administrativos en un modo ms eficiente y transparente.
En cuanto al marco normativa en Espaa, hemos de partir del artculo 3 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas
y del Procedimiento Administrativo Comn (LRJPAC), as como de los principios de
funcionamiento establecidos en los artculos 3 y 4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril,
de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, que
constituye una exigencia para lograr efectivamente la mejora de los servicios
pblicos atendiendo a las demandas de los ciudadanos.
Siguiendo la evolucin cronolgica, el Real Decreto 1259/1999, de 16 de julio, por el
que se regulaban las Cartas de Servicios y los Premios a la Calidad en la
Administracin General del Estado (actualmente derogado), estableci los
contenidos y las estrategias a aplicar por las organizaciones de la Administracin
estatal para desarrollar el principio de servicio a los ciudadanos, as como para
asegurar la mejora continua de sus procedimientos, servicios y prestaciones.
Dicho Plan de Calidad para la Administracin General del Estado se revisa y ampla
a travs de la aprobacin del Real Decreto 951/2005, por el que se establece el
marco general para la mejora de la calidad en la Administracin General del Estado.
El nuevo marco integra de forma coordinada y sinrgica seis programas para
impulsar la mejora continua de los servicios pblicos en la Administracin General

del Estado, mediante la participacin de los distintos actores interesados: decisores

polticos y rganos superiores, gestores y sociedad civil; estos programas son los
siguientes:
- Programa de Anlisis de la demanda y evaluacin de la satisfaccin de los
usuarios
- Programa de Cartas de Servicios
- Programa de Quejas y Sugerencias
- Programa de Evaluacin de la Calidad de las Organizaciones
- Programa de Reconocimiento (Certificacin de Organizaciones y Premios)
- Programa del Observatorio de la Calidad de los Servicios Pblicos
Dicho marco normativo se complementa con el Real Decreto 1418/2006, de 1 de
diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Estatal de Evaluacin de
las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios.
4.3. LAS ETAPAS DE LA CALIDAD
Las etapas de la Calidad son las siguientes:

Excelencia

Gestin de calidad total

Aseguramiento de la Calidad

Control de la Calidad

1. El Control de la Calidad - primera etapa Se refiere a la comprobacin de que el producto o servicio cumple las
caractersticas que se especificaron en el diseo. Es decir, se refiere a los
objetivos finales a conseguir. Cada caracterstica puede hacerse corresponder
con un objetivo.

2. El Aseguramiento de la Calidad - segunda etapa Aparece cuando los directivos de una organizacin tratan de estar seguros,
de asegurase, de que el diseo y desarrollo de los procesos siguen
prcticas generalmente aceptadas, lo que suele denominarse buenas
practicas.
Las Normas ISO de la serie 9000 recoge estas prcticas; este modelo se
define como un modelo de gestin del sistema de calidad de una
organizacin, en el que se establecen requisitos genricos y aplicables a
organizaciones de cualquier sector econmico e industrial con independencia
de la categora de producto o servicio ofrecido.
El Modelo de las Normas ISO 9000 se basa, entre otros, en los siguientes
principios:

Enfoque al cliente Todo lo que se hace en la organizacin tiene como

punto de partida el conocimiento de los deseos del cliente.

Liderazgo Los directivos apoyan la implantacin de un sistema de

calidad de acuerdo con la Norma ISO 9000.

Participacin del personal.

Mejora Continua Toda organizacin es perfeccionable.

Enfoque basado en procesos La direccin se apoya en el

conocimiento de los procesos principales de la organizacin y en su
correcta gestin.

Entres las Normas ISO 9000, podemos citar, la ISO 9001:2008: Sistemas de
Gestin de la Calidad. Requisitos. o la UNE-IWA 4:2006 IN: Sistemas de
Gestin de la Calidad. Directrices para la aplicacin de la Norma ISO
9001:2000 en el Gobierno Local que merece particular atencin por el
esfuerzo de adaptacin que supuso.
3. Gestin de Calidad Total - tercera etapa A. V. Feigenbaum define el concepto de Calidad total como un sistema eficaz
para integrar los esfuerzos de mejora de la calidad de los distintos grupos de
una organizacin, para proporcionar productos y servicios a niveles que
permitan la satisfaccin del cliente, lo cual, aplicado a la Administracin
Pblica significa que cuando se desarrolla un procedimiento administrativo
pueden intervenir muchas secciones o departamentos. Cuando cada uno trata
de dar al que le sigue aquello que desea se habla de Calidad Total.
La Gestin de la Calidad Total en adelante GCT - se apoya en las siguientes
proposiciones:

Las actividades de la organizacin deben enfocarse hacia la satisfaccin

de las necesidades y expectativas de los clientes.

Todas las organizaciones son mejorables. Se trata de conocer,

diagnosticar su situacin actual y emprender un proceso de mejora.

Las actividades de la organizacin pueden ordenarse, bien en sentido

vertical (funcional), o en sentido horizontal (procesos). El modelo GCT
practica, predominantemente, la gestin por procesos, denominndose
direccin de la excelencia la dimensin horizontal.

El instrumento principal para lograr la mejora son las personas, su

formacin y motivacin, que deben trabajar en el marco de una cultura
organizativa de armona.

Las relaciones con proveedores y clientes deben ser de colaboracin, de

tal modo que la vinculacin interna horizontal (procesos) de actividades
se prolongue hacia el exterior, quedando difusos los lmites de la
organizacin.

Los cambios deben llevarse a cabo sin causar daos traumticos en el

tejido de la organizacin.

Las prescripciones correspondientes a organizaciones que practican la GCT

estn recogidas en los Modelos de Excelencia El Premio Europeo a la
Calidad, establecido en 1988 y otorgado por la Fundacin Europea para la
Gestin de la Calidad (European Foundation for Quality Management EFQM
-) o el Marco Comn de Evaluacin para las Administraciones Pblicas (CAF),
entre otros -. Estos Modelos responden a la necesidad de mejorar la gestin
de las instituciones pblicas y privadas, y tratan de recoger aquellas pautas
de gestin que se estima contribuyen a conseguir de modo ms pleno y
eficiente los objetivos de la organizacin.
4.4. EL MODELO EFQM DE EXCELENCIA
La Fundacin Europea para la Gestin de Calidad fue creada en 1988 por 14
organizaciones europeas con objeto de impulsar la mejora de la calidad de las
empresas europeas. En 1992 lanz el Modelo Europeo de Gestin de Calidad,
conocido internacionalmente como Modelo EFQM de Excelencia, y promueve su
utilizacin mediante la creacin del citado Premio Europeo a la Calidad. Este Modelo
ha ido evolucionando progresivamente desde su aparicin.
Los Conceptos Fundamentales de la Excelencia resultan aplicables a
organizaciones de todo tipo, independientemente de su sector o tamao, y
constituyen la base del Modelo EFQM de Excelencia.
El Modelo EFQM de Excelencia tiene un carcter globalizador que cubre todos los
aspectos del funcionamiento de una organizacin, estructurando el Sistema de
Gestin de la organizacin y pudiendo ser utilizado como una herramienta de
diagnstico, proporcionando un marco de medicin, para uno mismo (mejora
continua) o para compararse con los dems (benchmarking).
En cuanto a la estructura del Modelo es al mismo tiempo un instrumento de
autoevaluacin y de gestin. Sirve tanto para conocer en qu posicin se encuentra
una organizacin, como para orientar su gestin de acuerdo con los principios de la

gestin de calidad. Diagnstico de la situacin y mejora son dos aspectos

complementarios de un todo constituido por el Modelo. De la preocupacin por la
mejora surge la necesidad de analizar cules son los puntos fuertes y los puntos
dbiles de la organizacin y, a partir de la informacin obtenida es posible poner en
marcha planes de mejora que vayan dirigidos a las reas ms crticas cuyas
deficiencias se hayan hecho patentes.
El Modelo, que reconoce que la excelencia en todo lo referente a resultados y
rendimiento de una organizacin se puede lograr de manera sostenida mediante
distintos enfoques, se fundamenta en que los resultados excelentes con respecto al
Rendimiento general de la Organizacin, a los Clientes, las Personas y la Sociedad
en la que acta, se logran mediante un Liderazgo que dirija e impulse la Poltica y
Estrategia, que se har realidad a travs de las Personas de la Organizacin, las
Alianzas y Recursos y los Procesos.
El Modelo EFQM de Excelencia se compone de nueve criterios reunidos en dos
grandes grupos: los criterios Agentes Facilitadores y los criterios Resultados. Los
primeros tratan sobre lo que la organizacin hace y aluden a factores causales
cuyos efectos se materializan en los segundos. Los criterios que hacen referencia a
"resultados" tratan sobre lo que la organizacin logra. Los "resultados" son
consecuencia de los "agentes facilitadores", y los "agentes facilitadores" se mejoran
utilizando el feedback de los "resultados". Asimismo, en dicho cuadro se aprecia la
ponderacin aplicada a la asignacin de puntos a cada uno de los criterios conforme
al Modelo, ya que no todos los criterios tienen un mismo peso en la puntuacin final.
Los criterios se encuentran interrelacionados no slo dentro de cada grupo sino
dentro del conjunto del Modelo. La visin de su esquema nos da una idea ms
aproximada del funcionamiento del Modelo:

Las flechas subrayan la naturaleza dinmica del Modelo, mostrando que la

innovacin y el aprendizaje potencian la labor de los agentes facilitadores dando
lugar a una mejora de los resultados.
Las 9 casillas del Modelo representadas anteriormente muestran los criterios que
permiten evaluar el progreso de una organizacin hacia la excelencia.

En el ncleo del modelo se encuentra un esquema lgico que se denomina REDER,

compuesto de cuatro elementos:
Resultados - Enfoque - Despliegue - Evaluacin - Revisin
Este esquema lgico reproduce el ciclo PDCA (Planificar, Desarrollar, Controlar y
Actuar) y establece lo que una organizacin necesita realizar para alcanzar la
Excelencia:

Determinar los Resultados que quiere lograr como parte del proceso de
elaboracin de su poltica y estrategia. Estos resultados abarcan el
rendimiento de la organizacin, tanto en trminos econmicos y
financieros como operativos, as como las percepciones de todos los
grupos de inters de la organizacin.

Planificar y desarrollar una serie de Enfoques slidamente

fundamentados e integrados que la lleven a obtener los resultados
requeridos ahora y en el futuro.

Desplegar los enfoques de manera sistemtica para asegurar una

implantacin completa.

Evaluar y Revisar los enfoques utilizados basndose en el seguimiento y

anlisis de los resultados alcanzados y en las actividades continuas de
aprendizaje. En funcin de todo ello, identificar, establecer prioridades,
planificar e implantar las mejoras que sean necesarias.

Veamos el esquema:

Al emplear el modelo para realizar la autoevaluacin de una organizacin, los

elementos Enfoque, Despliegue, Evaluacin y Revisin deben abordarse en cada
subcriterio del grupo Agentes Facilitadores, y el elemento Resultados debe
abordarse en cada subcriterio del grupo Resultados.

El Modelo EFQM ha sido adoptado por algunas Administraciones Pblicas, entre

ellas la Administracin General del Estado; as pues, este modelo es el que
prescribi el Real Decreto 1259/1999 (art. 14) como base para la concesin del
Premio a la Calidad en la Administracin General del Estado actualmente el Real
Decreto 951/2005 -.
El 29 de septiembre de 2009 se present en el Foro Anual de la EFQM en Bruselas
la ltima versin del Modelo EFQM 2010, esta versin supone una simplificacin en
la redaccin del Modelo y una adecuacin a los retos especficos de las
organizaciones que estn viviendo en los ltimos tiempos, incorporando una fuerte
tendencia a la innovacin, la creatividad, la gestin del riesgo y la sostenibilidad. Al
mismo tiempo, logra aumentar su practicidad, para que sea utilizado como referencia
por cualquier tipo de organizacin.
4.5. EL MARCO COMN DE EVALUACIN PARA LAS ADMINISTRACIONES
PBLICAS-CAF
El Marco Comn de Evaluacin (CAF) es una herramienta de gestin de la calidad
total inspirada en el Modelo de Excelencia de la Fundacin Europea para la Gestin
de la Calidad (EFQM) y en el Modelo de la Universidad Alemana de Ciencias
Administrativas de Speyer; surgiendo en la XI Reunin de Ministros de la Unin
Europea en Roma.
El CAF es el resultado de la cooperacin entre los Ministros responsables de
Administracin Pblica de la Unin Europea (UE) y se ha desarrollado
conjuntamente bajo los auspicios del Grupo de Servicios Pblicos Innovadores
(IPSG), grupo de trabajo constituido por expertos nacionales designados por los
Directores Generales con el fin de promover los intercambios y la cooperacin en lo
relativo a vas innovadoras de modernizacin de la prestacin de los servicios
pblicos y la gobernanza en los Estados Miembros de la Unin Europea.
Este modelo examina la organizacin desde distintos ngulos a la vez con un
enfoque holstico del anlisis del rendimiento de la organizacin.
El CAF se presenta como una herramienta fcil de utilizar para ayudar a las
organizaciones del sector pblico de Europa a utilizar tcnicas de gestin de la
calidad para mejorar su rendimiento. El CAF ofrece un marco de autoevaluacin que
es conceptualmente similar al de los principales modelos de gestin de la calidad
total, en particular al modelo EFQM, pero est especficamente diseado para las
organizaciones del sector pblico teniendo en cuenta sus peculiaridades.
El CAF tiene cuatro propsitos principales:

Introducir a la administracin pblica de forma progresiva, en los

principios de la gestin de la calidad total y guiarla por medio del
conocimiento y la utilizacin de la autoevaluacin, a partir de la
Planificacin y el Desarrollo de actividades hasta completar el ciclo
PDCA.

Facilitar la autoevaluacin de una organizacin pblica con el fin de

obtener un diagnstico y definir acciones de mejora.

Hacer de puente entre los diferentes modelos que se usan en la gestin

de la calidad.

Facilitar el benchlearning entre las organizaciones del sector pblico.

La versin espaola de este modelo se encuentra disponible en el documento CAF

2006, el Marco Comn de Evaluacin. Mejorar una Organizacin por medio de la
Autoevaluacin.
4.6. LAS CARTAS DE SERVICIOS
Las Cartas de Servicios son documentos a travs de los cuales los rganos,
organismos y entidades de la Administracin General del Estado informan a los
ciudadanos y usuarios sobre los servicios que tienen encomendados, sobre los
derechos que les asisten y sobre los compromisos de calidad en su prestacin. Su
regulacin se contiene en el Captulo III Programa de Cartas de Servicios del Real
Decreto 951/2005.
Los titulares de los rganos y organismos a los que se refiera la carta de servicios
son los responsables de su elaboracin, gestin y seguimiento interno; para la
realizacin de estos cometidos los Subsecretarios facilitarn los medios necesarios.
Las cartas de servicios y sus posteriores actualizaciones sern aprobadas mediante
resolucin del Subsecretario del departamento al que pertenezca el rgano o est
vinculado o adscrito el organismo proponente, previo informe favorable de la
Secretara General para la Administracin Pblica, dicha resolucin habr de
publicarse en el Boletn Oficial del Estado BOE -. As pues, mediante la Resolucin
de 31 de octubre de 2008, de la Subsecretara del Ministerio del Interior, se aprueba
la Carta de Servicios de la Jefatura Provincial de Trfico de Madrid - BOE de 19 de
noviembre de 2008 -.
Una vez aprobadas las Cartas de Servicios de la Administracin General del Estado,
cada rgano u organismo lleva a cabo las acciones divulgativas de dichas cartas,
para que puedan ser conocidas por los usuarios en todas sus dependencias con
atencin al pblico, en el servicio de atencin e informacin al ciudadano del
correspondiente ministerio y a travs de Internet.
La Certificacin de Cartas de Servicios conlleva un procedimiento de evaluacin de
las Cartas de Servicios, mediante el cual la Agencia Estatal de Evaluacin de las
Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios garantiza que dichas Cartas cumplen
los requisitos establecidos en el protocolo de certificacin, y para lo cual emite un
documento que asegura este hecho.

4.7. LA AGENCIA ESTATAL DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS Y LA

CALIDAD DE LOS SERVICIOS

La Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los

Servicios, cuyo objeto es la promocin y realizacin de evaluaciones de las polticas
y programas pblicos, desarrolla una actividad institucional en la que se une la
voluntad de mejorar la calidad de los servicios pblicos con la de racionalizar el uso
de los recursos pblicos y rendir cuentas ante los ciudadanos. En esta lnea, la
evaluacin constituye una herramienta esencial para conocer los efectos y
resultados de las intervenciones pblicas. Es, en definitiva, un instrumento de buen
gobierno.
La Agencia es un organismo pblico de los regulados en la Ley 28/2006, de 18 de
julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios pblicos y esta adscrita al
Ministerio de Poltica Territorial y Administracin Pblica a travs de su titular. Es la
primera de las establecidas por dicha Ley, de acuerdo con un nuevo modelo de
gestin pblica, y se integra en un amplio proceso de modernizacin e innovacin de
las Administraciones Pblicas, en lnea con los principios de gobernanza de la Unin
Europea: responsabilidad, eficiencia, participacin, apertura y coherencia.
La creacin de la Agencia de Evaluacin ha sido autorizada precisamente por la
Disposicin Adicional Primera de la citada ley, donde se recogen ya algunas
competencias de la Agencia, como la evaluacin de los programas y polticas que el
Consejo de Ministros estipule anualmente y la presentacin de un informe al
Congreso de los Diputados acerca de la actividad de las dems agencias estatales
en sus compromisos para mejorar la calidad de los servicios prestados a los
ciudadanos.
El Real Decreto 1418/2006, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de
la Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los
Servicios, es el que recoge de manera ordenada los distintos aspectos que regulan
su gestin y funcionamiento.
La Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los
Servicios tiene los siguientes objetivos:

Promover la cultura de evaluacin y de calidad de los servicios e

impulsar su prctica en la gestin pblica.
Elaborar y proponer metodologas, realizar actividades de acreditacin y
certificacin, en los trminos previstos en el presente Estatuto, y
fomentar la implantacin de sistemas de informacin e indicadores, para
la evaluacin y la gestin de la calidad.

Realizar trabajos de evaluacin y anlisis de polticas y programas

pblicos.

Fomentar la mejora de la calidad de los servicios pblicos como

compromiso con la ciudadana.

Analizar, a efectos de la realizacin del Informe previsto en el apartado 3

de la disposicin adicional primera de la Ley de Agencias Estatales, la
actividad desplegada por las agencias estatales, y su compromiso para
mejorar la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos.

Prestar un servicio eficaz, eficiente y de calidad, en un marco donde se

equilibren la responsabilidad por la gestin y la autonoma y flexibilidad
de la misma.

De acuerdo con la exigencia establecida en la Ley 28/2006 el Contrato de Gestin

de la Agencia contiene los objetivos a perseguir, tanto estratgicos como
especficos, y los planes necesarios para alcanzar los mismos, as como los
resultados a obtener y los indicadores para su evaluacin.