ANDREI SORA Servir LEtat Roumain Final Fragmente-Libre

ANDREI FLORIN SORA
SERVIR LTAT ROUMAIN.

LE CORPS PRFECTORAL, 1866-1940

os. Panduri 90-92, Bucureti 050663; Tel./Fax: 021.410.23.84

E-mail: editura_unibuc@yahoo.com
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Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei

SORA, ANDREI FLORIN
Servir ltat roumain. Le corps prfectoral, 1866-1940 / Andrei
Florin Sora Bucureti: Editura Universitii din Bucureti, 2011
Bibliogr.
ISBN 978-606-16-0031-1
35(498)"1866/1940"

Tehnoredactare computerizat: Tania Titu
Table des matires

Introduction ........................................................................................
Chapitre liminaire. Aperus historiques, historiographie,
mthodes ............................................................................................
La Roumanie moderne, XIXe sicle premire moiti du XXe sicle ..........

Historiographie : ltat, ladministration(s), les lites, les fonctionnaires
publics, le corps prfectoral.........................................................................
Les sources ...................................................................................................
La lgislation ............................................................................................
La presse ...................................................................................................
uvres littraires. Mmoires. Tmoignages ............................................
Ltat des archives sur ladministration et les fonctionnaires publics ......
Mthodes : lchantillonnage, les coupes ....................................................
13
21
21
37
48
49
49
51
55
61
Premire partie. Construire une fonction publique

Chapitre II Organiser ltat ............................................................
Les institutions. La structure ministrielle de la Roumanie, XIXe sicle

1940 .......................................................................................................
Ladministration roumaine en Dobroudja. Un territoire distinct de ltat
roumain ? ...............................................................................................
Minorits roumaines hors de la Roumanie : le rgime de ladministration
publique avant 1918................................................................................
La Bessarabie ............................................................................................
La Bucovine ..............................................................................................
La Transylvanie ........................................................................................
71
71
75
77
77
79
80
Matriser, uniformiser, centraliser les Roumanies de la Grande

Roumanie, 1918-1940 ..................................................................................
Modernisation ou conservatisme ? .............................................................
82
92
Chapitre III Fonction et fonctionnaires publics dans la

Roumanie moderne ...................................................................................
Fonction, emploi ; fonctionnaire, employ .................................................
Un nouvel agent public dans les Principauts Roumaines .........................
96
96
101
La lgislation concernant les fonctionnaires publics, des annes 1860

jusqu la Grande Guerre ............................................................................ 103
Le Statut des fonctionnaires publics de 1923............................................... 106
La lgislation concernant les fonctionnaires aprs 1923 : continuer,

entriner ou renouveler le Statut ? ......................................................... 111
Lusage des mots ........................................................................................... 117
Combien de fonctionnaires ? ........................................................................ 123
Chapitre IV Serviteur dtat une profession ? .............................. 130
Les conditions gnrales dadmission dans la fonction publique ............... 130
Le capital scolaire : les tudes des fonctionnaires et lenseignement

public en Roumanie ............................................................................... 134
Filires universitaires .................................................................................. 139
Les droits et les avantages des fonctionnaires ............................................. 145
La stabilit, linamovibilit, la mutation ..................................................
Le salaire...................................................................................................
Le cong ...................................................................................................
La pension de retraite ...............................................................................
Des ingalits relles ou imaginaires ..........................................................
Les sanctions.............................................................................................
La vie dans les bureaux ............................................................................
Pour ou contre le pourboire ......................................................................
La moralit . La pratique de la recommandation dans la fonction
publique ...............................................................................................
Les purations administratives .................................................................
Moldaves et valaques................................................................................
Lexpansion des regeni aprs 1918........................................................
Les femmes dans ladministration publique.................................................
145
147
150
150
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161
163
164
Chapitre V Vers une communaut des fonctionnaires .......... 172

Entre fractionnement et unit : avant et aprs le Statut de 1923 ................. 173
La presse des fonctionnaires ........................................................................ 176
Lassociationnisme : les premires formes associatives des fonctionnaires 179
Les associations des fonctionnaires aprs 1918 : entre fractionnement et

la constitution dune confdration ........................................................
La Socit (gnrale) des fonctionnaires publics ........................................
Au-del des diffrences : la longue marche pour constituer une seule
organisation des fonctionnaires..............................................................
Les missions des associations des fonctionnaires ........................................
Les fonctionnaires et la politique .................................................................
183
191
193
199
203
Deuxime partie. Le corps prfectoral : lgislation, mtier

Chapitre VI Lvolution lgislative, 1864-1940 .................................
Les modles de linstitution prfectorale roumaine .....................................
211
211
SERVIR LTAT ROUMAIN. LE CORPS PRFECTORAL, 1866-1940

Les agents du pouvoir central dans les Principauts Roumaines au XVIIIe

sicle et dans la premire moiti du XIXe sicle. La terminologie .........
Conservatisme versus modernisation. Essais et projets de rforme,
1859-1892 ..............................................................................................
La lgislation sur les agents du pouvoir central dans le territoire au cours
de la dernire dcennie du XIXe sicle : les lois de 1892 .......................
Supprimer les sous-prfets ou faire augmenter leur nombre ? ....................
La conqute de la Grande Roumanie par la lgislation du Vieux
Royaume : la loi du 1925 ........................................................................
Entre rforme et instabilit : la loi de 1929 et ses modifications ................
La loi de 1936 - le retour aux traditions du Vieux Royaume .......................
Un autoritarisme cach. La fin de la dmocratie ? .....................................
238
241
243
246
Chapitre VII Le mtier : lactivit et les devoirs officiels des

membres de ladministration prfectorale ...........................................
Le maintien de lordre dans le monde rural ................................................
Le sous-prfet comme juge de paix, 1867-1879 ...........................................
Ladministration et les paysans dans le Vieux Royaume .............................
Fonctions sociales, civiques et conomiques ...............................................
249
249
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263
215
222
230
233
La preuve de la guerre : faire son mtier pendant la Premire Guerre

mondiale ................................................................................................. 265
Chapitre VIII Lentre dans le corps prfectoral .............................

Origines sociales et gographiques .............................................................
La slection scolaire : les tudes .................................................................
Les chefs darrondissement et les directeurs de prfecture ......................

Les prfets.................................................................................................
Espaces de recrutement ..............................................................................
Un ge idal pour tre nomm et prserver des fonctions prfectorales ? .
271
271
278
278
289
293
301
Troisime partie.
Le corps prfectoral lpreuve de lhistoire roumaine
Chapitre IX Politique de parti et politique nationale .....................
Le prfet : fonctionnaire public et homme politique ....................................
1866 : une puration la roumaine ?..........................................................
309
310
319
La stabilit des chefs darrondissement et des directeurs de prfecture et

leurs fonctions politiques ........................................................................ 322
Le rgime autoritaire de Carol II : la militarisation de linstitution du
prfet et la dpolitisation de ladministration .................................. 328
Chapitre X Les membres du corps prfectoral agents de

roumanisation , agents roumaniss ..........................................
Lorigine ethnique. La confession ................................................................
335
337
343
Connatre la langue de ltat ......................................................................

Il nest pas un bon Roumain : un argument facile pour essayer de
licencier un fonctionnaire ....................................................................... 349
Nationalit roumaine et confession orthodoxe ou grco-catholique : la
roumanisation de la fonction publique ................................................... 351
Chapitre XI Stratgies de carrire et sociales .................................

Types de carrires des prfets ......................................................................
Stratgies sociales, la fortune ......................................................................
Sentourer de gens srs : la relation entre subalternes et chefs ..................
361
361
363
369
Conclusions ................................................................................................
389
Annexes .........................................................................................................
Les Rois de la Roumanie ...........................................................................
Liste des Prsidents du Conseil des ministres (1866-1940) ......................
Les fonctionnaires publics selon le Statut de 1923 et les lois ultrieures,
liste tablie par G. Alexianu ................................................................
Dnominations utilises pour dsigner les membres du corps prfectoral
Les activits des chefs darrondissement ...................................................
394
394
394
Repres chronologiques .........................................................................
401
Bibliographie ................................................................................................
411
Des inspections dans le dpartement et des rclamations contre les chefs

darrondissement ................................................................................... 372
Le conflit avec dautres autorits ................................................................ 381
La prsance et le prestige dans les fonctions prfectorales ....................... 385
397
398
399
Introduction
Malgr leur extraordinaire importance les
fonctionnaires roumains nont encore trouv ni le
sociologue, ni lhomme de lettres qui saisisse leur
psychologie particulire
Mihail Manoilescu1
Dans lhistoriographie roumaine la recherche sur lhistoire des institutions

modernes, lhistoire politique de ladministration et lhistoire des groupes sociaux
et professionnels en est encore ses dbuts. La construction dun tat Nation
roumain a entran et en mme temps a exig ldification dun systme lgislatif
et institutionnel moderne, europen. Il est important de saisir la reproduction de
cet difice tatique et en mme temps de travailler sur lvolution sociale et
professionnelle des fonctionnaires publics en Roumanie, de 1866 1940. Pour
mieux comprendre le fonctionnement de ltat, lapplication des lois, les
mcanismes administratifs, ainsi que les modalits de constitution des groupes
socioprofessionnels, nous avons choisi de nous pencher sur ltude des
fonctionnaires publics, et tout particulirement sur le corps prfectoral. Leurs
attributions et devoirs, leurs fonctions de reprsentation, leur importance dans la
socit ont confr aux fonctionnaires publics roumains le rle dagents et de
garants de la modernisation, dautant plus quils ont t eux-mmes les sujets de
ce processus.
En France, qui a servi de modle linstitution roumaine, la notion de
corps prfectoral recouvre les prfets, les sous-prfets et les chefs de cabinet2.
Cette dsignation est utilise galement dans le contexte roumain o la notion de
corps prfectoral runit trois types de fonctionnaires : les prfets, les directeurs de
prfecture et les chefs darrondissement. Du point de vue professionnel et mme
social, nous pouvons classer les membres du corps prfectoral en deux
catgories : dune part les prfets, et dautre part leurs adjoints. Premirement, le
salaire est un critre propre diffrencier les hauts fonctionnaires, les prfets, des
fonctionnaires de second rang . Deuximement, nous retenons le critre
Mihail Manoilescu, Rostul i destinul burgheziei romneti, Bucarest, Cugetarea-Delafras,

[1943], p. 198.
2
Voir Jeanne Siwek-Pouydesseau, Le corps prfectoral sous la Troisime et sous la Quatrime
Rpublique, Paris, Armand Colin, 1969, p. 9.
1
14
ANDREI FLORIN SORA

hirarchique qui spare le prfet de ses subalternes. Troisimement, il sagit du

parcours de la carrire, de lorigine, du statut social et de la formation
intellectuelle assez distincts. Du fait de lexistence dune communaut
dintrts de lensemble du corps prfectoral, des interdpendances entre ces
deux catgories socioprofessionnelles peuvent tre observes.
Les deux catgories de serviteurs de ltat 1 qui font lobjet de notre
tude de cas se distinguent par plusieurs traits. Nous analyserons donc autant les
hauts fonctionnaires publics que les fonctionnaires moyens, autant les
fonctionnaires politiques que les simples agents de ltat, instruments et acteurs
dans le jeu politique.
Notre travail a comme principal objectif de restituer et de comprendre
lvolution professionnelle et mme les implications dans la vie politique des
membres de ladministration prfectorale et galement de se pencher sur leur
statut social et leur formation intellectuelle. Un second objectif est de nature
mthodologique, emprunt du sociologue Luc Rouban qui dans un travail sur les
prfets franais se propose de montrer que lon peut dpasser le clivage entre
des tudes statistiques indment prsentes comme quantitatives et des tudes
qualitatives qui reposent souvent sur des chantillons peu reprsentatifs pouvant
se prter des extrapolations 2.
La modernisation lgislative, loccidentalisation de la socit, lvolution
des mentalits bureaucratiques ont t ralenties par la survivance dune mentalit
archaque3, par une forte politisation de ladministration et par linstabilit
lgislative. loccasion de dbats autour dune nouvelle Constitution,
promulgue en 1923, un de plus grands juristes de lpoque, Anibal Teodorescu,
caractrisait dans une seule phrase, mais assez explicite, le systme administratif
roumain: on sent que nous sommes administrs, mais on ne sent pas toujours
que nous sommes bien administrs. 4 On peut se demander alors qui appartient
la faute : la loi, au pouvoir politique ou aux agents de ltat ?
La priode vise dans cette tude prend comme limites des bornes
chronologiques empruntes lhistoire politique. Lanne 1866 marque llection
dun prince rgnant tranger, Carol de Hohenzollern-Sigmaringen, et la
promulgation de la premire Constitution, donc dun cadre lgislatif renouvel.

1
Le syntagme serviteurs de ltat na t employ dans lhistoriographie franaise que

rcemment, surtout par Marc Olivier Baruch, mme si lusage de ce terme est ancien.
2
Luc Rouban, Les prfets de la Rpublique 1870-1997, Cahier du CEVIPOF, no 26, 2000, p. 5.
3
Les similarits entre la Roumanie de la premire moiti du XIXe sicle et lAncien Rgime
franais sont relativement nombreuses. Nous ne devons pas carter totalement la thorie dAlexis
de Tocqueville sur la continuit de ladministration entre lAncien Rgime et la priode daprs
1789. Voir Alexis de Tocqueville, LAncien Rgime et la Rvolution, Paris, Gallimard, 1981
[1856], p. 135.
4
Anibal Teodorescu, Viitoarea organizare administrativ a Romniei , in Constituia Romniei
n dezbaterea contemporanilor, Bucarest, Humanitas, 1990 [1923], p. 407.

15
Dans la Constitution de 1866 on employait le nom de Roumanie et on ne faisait pas

mention de la suzerainet ottomane. Lanne 1940 signifie la perte de presque un
tiers du territoire et de la population, labdication du roi Carol II et linstauration du
rgime dirig par le gnral Antonescu, second par la Garde de Fer, la
prfiguration de la Deuxime Guerre mondiale avec toutes ses consquences. Les
deux bornes chronologiques sont significatives aussi dans ltude des fonctionnaires
publics et de ladministration prfectorale : la limite infrieure marque une plus
grande volont tatique de codification et modernisation institutionnelle tandis que
la limite chronologique suprieure reprsente un point de transition entre un rgime
(autoritaire) monarchique et linstauration du communisme en passant par le rgime
de la Garde de Fer et celui du gnral Antonescu. Nous avons choisi dtudier
galement la priode 1938-1940, gnralement dfinie sous lappellation de
rgime autoritaire , afin dapprhender le processus de modernisation de la
Roumanie et les limites de ce processus.
Le choix de nous pencher sur la longue dure - avec une introduction
dense sur lpoque davant le rgne de Carol I - et en consquence celui de ne pas
se focaliser sur un dpartement ou une rgion historique sexpliquent par la
volont de percevoir les volutions et les changements grande chelle et de
fournir une approche comparative entre le Vieux Royaume et la Grande
Roumanie. Nous avons identifi plusieurs priodes spcifiques : 1866-1916 (le
Vieux Royaume), 1916-1918 (la guerre et loccupation militaire dune grande
partie du territoire roumain), 1919-1938 (la Grande Roumanie dmocratique )
et la priode de fvrier 1938 septembre 1940 (le rgime autoritaire de Carol II).
Entre les deux grandes priodes analyss (le Vieux Royaume et la Grande
Roumanie, y compris le rgime autoritaire) il y a de fortes diffrences au niveau de
lvolution territoriale, dmographique, de la structure ethnique et confessionnelle,
de la vie politique et au niveau des mentalits, y compris institutionnelles. Dune
faon trs schmatique nous pouvons oprer dautres distinctions : pour la priode
davant 1916, apprhender un tat en cours de modernisation et un autre o ce
processus tait dj avanc ; une priode pendant laquelle on sefforce ddifier un
fondement lgislatif moderne et aprs 1918 une priode plus instable de point de
vue de la lgislation sur ladministration ; un pays o rgne le suffrage censitaire
limit et un autre o est appliqu le suffrage universel des hommes ; un pays
assez uniforme de point de vue ethnique et un autre o les minorits ethniques et
confessionnelles constituaient 30% de la population, etc. Le clivage entre ces deux
poques et ces deux entits tatiques na pas seulement des causes internes. Sur le
plan international la priode de lentre-deux-guerres est marque par la crise
conomique, lantismitisme, la monte en puissance de lextrme-droite et la
fascination que celle-ci exerait, la peur dune invasion des tats voisins.
16
ANDREI FLORIN SORA

Dautres distinctions videntes concernent la population prfectorale1.

lexception du rgime autoritaire de Carol II, qui a nomm dans la dignit
prfectorale des officiers dactive, tout au long de la priode les prfets
sinscrivent, dans la majorit des cas, dans llite politique et la haute socit,
avec ses changements dorigine sociale, de carrire, de fortune. Leurs
subordonns, les chefs darrondissement et les directeurs de prfecture2, sont
plutt recruts parmi les classes moyennes : professions librales, fonctionnaires
moyens, fermiers, petite et moyenne bourgeoisie, etc.
Travail dhistoire ou plutt de sociologie ? Marcel Mauss notait que tout
sociologue intelligent est historien, tout historien intelligent est sociologue 3.
Ladministration et les fonctionnaires publics sont des sujets qui touchent
lhistoire et la sociologie. Toutefois, notre travail reste essentiellement une tude
dhistoire, qui fait appel galement la sociologie, ses approches et mthodes.
Nous navons pas lintention de raliser seulement une esquisse dhistoire sociale
dun groupe professionnel ou au contraire une tude descriptive des pratiques
administratives. Nous avons privilgi une approche macro, mme si la microhistoire se trouve elle aussi reprsente. En analysant ladministration locale nous
essayons dapprhender les rouages administratifs, les mcanismes de
fonctionnement de lappareil tatique grande chelle, nous tentons galement
dapporter notre contribution ltude de lhistoire politique, y compris la vie
politique locale et les relations dinterdpendance entre le centre et la priphrie.
Il est important de saisir jusqu quel point la thorie dun tat centralisateur, o
tout est dcid au niveau central, se vrifie. En outre, nous avons lintention
douvrir les dbats historiographiques sur le rle politique des notabilits locales.
Le lecteur qui entre en contact avec des pisodes peu connus de lhistoire
de la Roumanie peut avoir du mal comprendre la complexit du phnomne de
la construction dune fonction publique moderne. Nous avons donc choisi de
commencer ce travail par une brve esquisse de la socit roumaine et de la
construction tatique au XIXe et au XXe sicle. Le chapitre liminaire continue par
la prsentation de lvolution des recherches sur ltat, la fonction et les
fonctionnaires publics en Roumanie et dans dautres pays. Les archives et la

1
Nous avons choisi de limiter le nombre de pages consacres ladministration des rgions
habites par les Roumains qui avant 1918 taient sous un autre rgime tatique. Nous rappelons
quil sagit dun rgime tatique, culturel et social bien diffrent du Vieux Royaume o les
Roumains, lexception de la Bucovine, taient marginaux dans lexercice de lautorit publique.
2
Au dix-neuvime sicle il existe des exceptions la rgle : des personnages riches et forts qui
commencent leur carrire administrative par la fonction de sous-prfet ou de directeur de
prfecture.
3
Apud Jean-Pierre Chaline, Entre histoire sociale et la sociologie. Ltude de la bourgeoisie in
Histoire sociale, histoire globale ? , in Christophe Charle (dir.), Histoire sociale, histoire
globale ?, Actes du colloque des 27-28 janvier 1989, Paris, Fondation de la Maison des sciences
de lhomme, 1993, p. 149.

17
documentation consultes nous ont permis de dcouvrir la richesse et la

complexit des sources. Nanmoins, cette richesse darchives est double par une
disparit au niveau des diffrents fonds archivistiques, par des lacunes pour
diffrentes priodes chronologiques ou pour diffrents espaces gographiques. La
presse administrative de lpoque qui prsente une riche rflexion sur
ladministration et le rle des fonctionnaires publics dans un tat moderne,
confirme limportance de notre sujet. La prsentation des sources indites ou
dites essaie dexpliquer pour quelles raisons ces sujets sont rests dans
lhistoriographie roumaine mal tudies. De surcrot, pendant la priode
communiste, lhistoriographie roumaine na pas privilgi ces sujets et une telle
approche. Aprs 1989, les lites politiques de lentre deux-guerres ont t plus
privilgies, mais peu dtudes sur les fonctionnaires publics ont t publies.
Exceptant le chapitre liminaire, notre travail est divis en trois parties. La
premire partie, intitule Construire une fonction publique (les chapitres II-V), se
penche sur le dveloppement et la construction de ltat roumain et de la socit
roumaine par ltablissement des institutions modernes. La deuxime partie, Le
corps prfectoral : lgislation, mtier (les chapitres VI-VIII), et la troisime
partie, Le corps prfectoral lpreuve de lhistoire roumaine (les chapitres
IX-XI), visent les principaux agents de ltat dans le territoire : les prfets, les
directeurs de prfecture et les chefs darrondissement.
Le chapitre II Organiser ltat introduit le lecteur dans le processus de
construction tatique de la Roumanie et tudie les influences et les modles
lgislatifs qui ont t adopts et adapts par llite politique du pays partir de la
deuxime moiti du XIXe sicle et jusqu la fin des annes 1930. Nous avons
prsent lvolution institutionnelle des Principauts Roumaines/Roumanie, ainsi
que la structure de ladministration locale dans les territoires habits par les
Roumains, territoires sous la domination de lAutriche-Hongrie et de la Russie.
Ce chapitre surprend galement le processus duniformisation des diffrents
rgimes administratifs qui ont fonctionn en Roumanie de 1918 1925.
La constitution dune fonction publique moderne en Roumanie sest
ralise par limportation de la lgislation occidentale et mme du vocabulaire
administratif franais, italien ou allemand. Le chapitre III, Fonction et
fonctionnaires publics dans la Roumanie moderne commence par la prsentation
des dfinitions et les changements smantiques de notions comme fonctionnaire
public et fonction publique, employ, etc. Les dbats des juristes ainsi que la
lgislation roumaine prouvent que la Roumanie tait au courant des dbats sur ces
sujets dans lEurope occidentale, en outre de nombreux Roumains avaient fait
leurs tudes dans les grandes facults de Droit de lEurope. la prsentation et
lanalyse de la lgislation sur les fonctionnaires publics nous avons ajout un
sous-chapitre qui fait le point sur lvolution du nombre de fonctionnaires publics
en Roumanie.
18
ANDREI FLORIN SORA

Dans le quatrime chapitre, Serviteur dtat - une profession?, nous nous

proposons danalyser les conditions dadmission dans la fonction publique, le rle
de lenseignement public et limportance du capital scolaire, et prsenter les
privilges ainsi que les devoirs des fonctionnaires publics. Nous navons pas
nglig linfluence du politique dans ladministration roumaine. En outre, un
sous-chapitre ouvre la discussion historiographique sur la prsence des femmes
dans la fonction publique.
Le cinquime chapitre, et le dernier de cette partie, Vers une
communaut des fonctionnaires, propose un autre type dapproche, assez
singulier dans lhistoriographie roumaine. Nous avons analys la cristallisation
dune identit commune des fonctionnaires publics. Ce chapitre tudie lvolution
des catgories distinctes de fonctionnaires publics qui, tout en tant htrognes
lune par rapport lautre, restent assez homognes. Une premire tape dans le
processus de cristallisation dun groupe socio-professionnel des fonctionnaires
publics a t la constitution de formes de rassemblement (socits et associations).
Ces formes de regroupement ont t accompagnes par lapparition de
publications priodiques crites pour et par des fonctionnaires publics ou par des
fonctionnaires retraits.
La deuxime partie, Le corps prfectoral : lgislation, mtier, commence
par la prsentation de lvolution lgislative concernant les membres de
ladministration prfectorale (chapitre VI Le corps prfectoral : lvolution
lgislative, 1864-1940). Ce chapitre fait une incursion dans la construction
lgislative dune institution si vitale pour la modernisation en Roumanie,
soulignant les influences trangres et les pas en arrire. Nous avons prfr une
prsentation chronologique de la lgislation sur les trois fonctions tudies: celle
de prfet, de directeur de prfecture et de chef darrondissement. Linconstance
des lgislateurs roumains lgard du corps prfectoral est aussi observable dans
les changements successifs des dnominations de la fonction de chef
darrondissement et de directeur de prfecture. Cette prsentation de la lgislation
met en vidence les devoirs des agents de ladministration centrale au niveau
local.
Le chapitre VII, Le mtier : lactivit et les devoirs officiels des membres
de ladministration prfectorale, dvoile limportance de ces fonctionnaires dans
le mcanisme bureaucratique. Nous avons tudi notamment les principaux
devoirs et attributions, ainsi que des tches peu connues. Une telle tche a t,
pour la fonction de chef darrondissement, le rle de juge de paix, exerce de
1867 1879, fait qui contredisait le principe de la sparation des pouvoirs,
lgifr par la Constitution de 1866. Si le chef darrondissement est mieux
reprsent dans ce chapitre, ce fait est d sa mission dagent du pouvoir central
dans le monde rural, dagent de tutelle, dans un mot, dadministrateur direct des
intrts de ltat. Mme sil ntait pas le dernier agent du pouvoir central - rle

19
jou diffrentes poques par le maire et par le notaire communal - le chef

darrondissement se trouvait, plus que le directeur de prfecture ou le prfet, au
milieu du mcanisme administratif. Un sous-chapitre porte sur ladministration
roumaine pendant la Premire Guerre mondiale, tudiant la mise en place de
mesures spciales pendant la guerre, la survivance et la transformation de
ladministration roumaine pendant loccupation militaire des Pouvoirs Centraux.
Le chapitre VIII, Lentre dans le corps prfectoral, montre une certaine
cohsion, dune part, des prfets et, dautre part, de leurs subordonns (les chefs
darrondissement et les directeurs de prfecture). En sinterrogeant sur lorigine
sociale et gographique, la formation intellectuelle et les espaces de recrutement
professionnel des membres de ladministration prfectorale, on saisit comment,
quand et quelles conditions taient requises pour avoir accs ces fonctions.
La troisime partie, intitule Le corps prfectoral lpreuve de lhistoire
roumaine, essaie de montrer le rle de ces fonctionnaires dans lappareil
bureaucratique de ltat roumain, leur poids au niveau local, leur place dans la
socit. Lvolution sociale et professionnelle de ces trois catgories reflte dans
une grande mesure le progrs dune socit qui se modernise et qui devient plus
homogne.
Les attributions non officielles du corps prfectoral, qui se rfrent leur
implication dans les lections lgislatives ou la mission dassurer la
prminence dans le dpartement du parti au pouvoir, sont dcrites dans le
chapitre IX, Politique de parti et politique nationale. Si pour le prfet, en tant que
fonctionnaire politique, il tait normal de soutenir, mme au-del de la loi, son
parti et ses chefs, pour le directeur de prfecture et le chef darrondissement
ctait une mission quils devaient accomplir sans tenir compte de leurs
sympathies ou amitis politiques.
Le chapitre X, Les membres du corps prfectoral - agents de
roumanisation , agents roumaniss , se penche sur le thme de la
roumanisation de la fonction publique en pointant les objectifs, les pratiques,
mais aussi les ambiguts. Quelle que soit la partie du pays et quelle que soit la
priode chronologique tudie, nous ne pouvons parler, sagissant de la Roumanie
de lentre deux-guerres, ni dune complte nationalisation de ladministration,
ni dune vritable dmocratisation. De surcrot, quand la politique
gouvernementale a favoris la prsence de fonctionnaires appartenant aux
minorits ethniques dans ladministration locale, les lites et les fonctionnaires
locaux roumains ont cherch sopposer cette politique. En revanche, en sens
inverse, les mesures prises la fin des annes 1930, qui visaient rduire le
nombre des fonctionnaires minoritaires , ont t plus dune fois sabotes par
des fonctionnaires roumains, y compris par des prfets qui ont exprim dans
beaucoup de cas leur confiance dans tel ou tel fonctionnaire qui au-del de sa
nationalit tait un bon Roumain .
20
ANDREI FLORIN SORA

Les membres du corps prfectoral ou les aspirants ces dignits publiques

dveloppent des stratgies sociales et de carrire, aspects prsents dans le
chapitre XI (Stratgies de carrire et sociales). Une fois une fonction obtenue et
montant dans la hirarchie administrative et sociale il fallait dvelopper et
entretenir des bonnes relations avec les notables locaux, les suprieurs
hirarchiques, ainsi que les subordonns.
Ce travail nest pas complet et ne pourra jamais ltre. Nous aurions pu
analyser un seul aspect de lactivit de certains de nos sujets ou limiter lespace
temporel et gographique envisags. Lun de nos objectifs de recherche
principaux consiste montrer la richesse de ce champ historiographique. La
prsentation minutieuse dtaille des enjeux mthodologiques de la fin du chapitre
liminaire essaye de rvler la complexit du sujet et son importance dans lespace
historiographique roumain.

37
Historiographie : ltat, ladministration(s), les lites, les

fonctionnaires publics, le corps prfectoral
Dans la Roumanie moderne, les institutions tatiques et mme la fonction
publique ont pris comme modle la France. Par voie directe ou par lintermdiaire
de la situation belge, la lgislation franaise a t une rfrence et une source
juridiques pour la jeune nation roumaine en qute dindpendance et de stabilit
tatique. Les changements lgislatifs oprs en France et les dbats publics sur
des questions comme la dcentralisation administrative, le statut des
fonctionnaires publics ou des problmes plus pointus comme la suppression de la
fonction de sous-prfet ont t poss en Roumanie, parfois au mme moment
quen France. Le constat dun porte-parole des fonctionnaires publics, Theodor
Jerebie, selon lequel puisque les lois qui sont votes en France sont imites
parfaitement chez nous cest la faute de la France de navoir aucune nouvelle
loi sur lorganisation administrative pour que la Roumanie puisse la copier1, a sa
part de vrit2. En ce qui concerne lhistoriographie sur notre sujet, la France offre
offre de nouveau un modle. En outre, les ventuelles approches comparatives
entre les deux pays facilitent la comprhension de la spcificit roumaine et de ses
similarits avec les systmes administratifs occidentaux.
Parmi les tudes qui se penchent sur les fonctionnaires publics3, nous
avons trouv utile, surtout dans la premire tape du notre travail, un gros ouvrage
en trois volumes ddi lhistoire de la fonction publique franaise, dont le
troisime volume portant sur le XIXe et sur le XXe nous a le plus intress4.
Un ouvrage rcent est celui de Jean Le Bihan5 sur les fonctionnaires
moyens, les fonctionnaires intermdiaires de ladministration locale. Son
travail porte sur trois professions : les grads de prfecture, les percepteurs et
les conducteurs des Ponts et chausses du dpartement dIlle-et-Vilaine, au cours
Theodor Jerebie, Funcionarii. Studiu Administrativ, Bucarest, 1892, p. 42.

cette poque-l, ltat franais avait des lois sur lorganisation administrative qui ont servi de
modles aux lgislateurs roumains, mais elle navait pas encore une loi qui codifie et uniformise
les droits, les devoirs, les conditions dadmission et le traitement des fonctionnaires publics. En
Roumanie, le premier Statut des fonctionnaires publics date de 1923, en France ce nest quen
1941 pendant le rgime de Vichy, que sera adopte une telle loi. Toutefois mme le statut de 1923
a eu lui aussi comme source dinspiration des essais lgislatifs franais : les projets de loi sur les
fonctionnaires publics de 1909 ou celui de 1920 (projet Millerand).
3
Plusieurs tudes cites dans ce sous-chapitre ont t dj cites dans le sous-chapitre antrieur, la
la prsentation historique de la Roumanie. Pour une plus rapide familiarisation avec le sujet et
pour la facilit de la lecture nous avons choisi dindiquer, nouveau, le titre de louvrage.
4
Marcel Pinet (dir.), Histoire de la fonction publique en France, tome III, Les XIXe et XXe sicles,
rdig par Michel Chabin, Ren Bidouze, Jean-Nol Lallement, Serge Salon, Paris, Nouvelle
Librairie de France, 1993.
5
Jean Le Bihan, Au service de ltat. Les fonctionnaires intermdiaires au XIXe sicle, Rennes,
Presses universitaires de Rennes, 2008.
1
2
38
ANDREI FLORIN SORA

de la priode 1825-1914. Le travail de Jean Le Bihan montre, quau moins pour la

France, la recherche sur les fonctionnaires moyens est possible. Cet ouvrage doit
tre signal galement pour une utile classification et dfinition des concepts tels :
hauts fonctionnaires, moyens fonctionnaires ou fonctionnaires intermdiaires ou
fonctionnaires de second grade et petits fonctionnaires1.
Une autre contribution importante appartient Delphine Gardey2 qui
tudie les petits fonctionnaires publics de la fin du XIXe sicle et du dbut du XXe
sicle. Dans cette priode on assiste un processus de fminisation, un plus
grand degr de spcialisation et de division du travail des fonctionnaires dus
lindustrialisation, la bureaucratisation ou des phnomnes qui doivent tre
mieux mis en relief, par exemple linvention et llargissement de lusage des
machines crire.
Un travail qui nous donne des pistes pour une meilleure comprhension de
la problmatique assez difficile et trop politise par lhistoriographie communiste
est louvrage de Jeanne Siwek-Pouydesseau qui porte sur le syndicalisme des
fonctionnaires franais davant 19483. Cette tude nous permet denvisager les
tapes qui ont conduit la cristallisation dune identit commune des
fonctionnaires, travail qui sest fait galement par la presse des fonctionnaires et la
presse administrative.
Dans cette recherche, pour mieux comprendre les cadres, la constitution du
corps des fonctionnaires publics, leur mobilit sociale et professionnelle et leur
rle dans la modernisation de la socit, on va se rapporter non seulement aux
connaissances et mthodes de lhistoire, mais aussi celles de la sociologie.
Mme si notre approche est essentiellement historique, nous avons utilis des
mthodes de la sociologie et nous avons fait appel aux recherches qui portent sur
les groupes sociaux et sur la nomenclature des catgories socioprofessionnelles,
sur la mobilit sociale et sur la carrire. partir de Max Weber, la sociologie a
fait de la bureaucratie un sujet dtude central. Les rflexions de Weber dans
lconomie et Socit4, et plus particulirement le chapitre sur la bureaucratie, ont
constitu pour nous un fondement prcieux. Mme si le fonctionnaire public nest
pas le sujet principal de ltude de Michel Crozier sur le phnomne
bureaucratique et ses pratiques5, cet ouvrage nous a fait mieux comprendre les

1
Ibidem, p. 19-26.
Delphine Gardey, Le dactylographe et lexpditionnaire. Histoire des employs de bureau, 18901930, Paris, Belin, 2002.
3
Jeanne Siwek-Pouydesseau, Le syndicalisme des fonctionnaires jusqu la guerre froide, Lille,
2
Presses Universitaires de Lille, 1989.

4
Max Weber, Economie et socit, tome 1, vol. 1, Paris, Plon 1995 ; nous avons consult aussi
ldition anglaise Economy and Society. An Outline of Interpretive Sociology, deux volumes,
Berkeley, Los Angeles, London, University of California Press, 1978.
5
Michel Crozier, Le Phnomne bureaucratique. Essai sur les tendances bureaucratiques des
systmes dorganisation modernes et sur leurs relations en France avec le systme social et
culturel, Paris, Editions du Seuil, 1963, nouvelle dition 1993.

39
interactions luvre dans un groupe tel que celui des fonctionnaires. En ce qui
concerne les approches anglo-saxonnes sur la bureaucratie on rappelle les tudes
rassembles par Robert K. Merton dans son Reader in bureaucracy1 ou louvrage
de David Beetham2. Dans lespace nord-amricain la notion de public
administration est analyse surtout du point de vue sociologique. Nous avons
trouv de fortes ressemblances du rapport politique-administration entre la
Roumanie et les tats-Unis. En outre, jusqu un certain point, le spoil system
amricain est identifiable aussi dans la Roumanie de la priode 1866-1940.
Dans les dernires dcennies, aux tats-Unis, les tudes sur les agents
publics ont commenc ne plus proccuper uniquement les sociologues. En
analysant la professionnalisation des agents publics dans des institutions comme
la Poste ou dans diverses agences autonomes du dpartement de lagriculture,
Daniel P. Carpenter3 offre des pistes de recherche concernant la difficult du
processus de professionnalisation, y compris dans un systme administratif avanc
comme celui des tats-Unis, o ladministration est troitement lie la politique.
En ce qui concerne ltude de la bureaucratie dans les pays europens nous
mentionnons le travail de Franoise Dreyfus4 qui a ralis une tude comparative
sur trois pays sous diffrents rgimes administratifs (la France, la Grande Bretagne
et les tats-Unis), les recherches menes par Guy Thuillier5 et louvrage de Rolf
Torstendahl6 sur la bureaucratie et le pouvoir central dans lEurope du Nord.
Dans lhistoriographie des pays du Sud-est de lEurope, lhistoire de
ladministration et des fonctionnaires nest pas encore un domaine de recherche
trs dvelopp, mais la dmarche en a t dj commence. Dans un ouvrage sur
les intellectuels et leur rle dans le processus de modernisation de la Bulgarie,
lhistorien Jordan Kolev7 consacre un chapitre aux fonctionnaires publics o il
accorde une grande importance lvolution de leur niveau dtudes. Un essai
russi danalyse comparative des lites politiques de la Bulgarie et de la
Roumanie est celui de la chercheuse bulgare Dobrinka Parusheva8.
Robert K. Merton (dir.), Reader in Bureaucracy, Glencoe, Illinois, Columbia University, The
Free Press, 1952.
2
David Beetham, Birocraia, Bucarest, Du Style, 1998 (dition anglaise 1987).
3
Daniel P. Carpenter, The Forging Bureaucratic Autonomy. Reputations, Networks and Policy
Innovation in Executive Agencies, 1862-1928, Princeton University Press, 2001.
4
Franoise Dreyfus, Linvention de la bureaucratie. Servir ltat en France, en Grande-Bretagne
et aux tats-Unis (XVIIIe-XXe sicle), Paris, La Dcouverte, 2000.
5
Guy Thuillier, La Bureaucratie aux XIXe et XXe sicles, Paris, Economica, 1987; Pour une
histoire de la bureaucratie en France, Paris, 1999 ; Les retraites des fonctionnaires, tome 1.
Dbats et doctrines 1790-1914, Paris, Scurit Sociale, 1996.
6
Rolf Torstendahl, Bureaucratisation in Nortwestern Europe 1880-1985, Londres et New York,
Routledge, 1991.
7
Jordan Kolev, Blgarskaia inteligentzija, 1878-1912, Sofia, 1992.
8
Voir notamment son article Political Elites in the Balkans, Nineteenth and Early Twentieth
Century: Routes to Carrier , in Balkan Studies, no 4/2001, p. 69-79.
1
40
ANDREI FLORIN SORA

Les tudes comparatives visent aussi ladministration et les fonctionnaires

publics. En Europe cet intrt sexplique notamment par la cration de lUnion
Europenne et le besoin de mieux connatre larchologie institutionnelle et les
rgimes administratifs et politiques des 27 pays membres. On mentionne un
ouvrage collectif qui porte sur les anctres du haut fonctionnaire moderne en
France, Espagne et Portugal entre le XVIe et le XVIIIe sicle1 ou celui dirig par
Vida Azimi2, comprenant les actes dun colloque portant sur les lites
administratives en France et en Italie, o parmi les contributeurs on trouve Guido
Melis, Marc Olivier Baruch, Sabino Cassese, Luc Rouban, etc. Remarquable par
la construction dun objet de recherche qui tienne compte de lvolution des
classes sociales et du rle de la bourgeoisie, reste louvrage dirig par lhistorien
allemand Jrgen Kocka3. Louvrage dArpad Von Klimo4 analyse les
administrations centrales de lItalie et de la Prusse lpoque de leur construction
nationale et tatique.
En France les tudes sur le corps prfectoral sont relativement nombreuses
et diversifies, toutefois beaucoup despaces historiographiques concernant ce
grand sujet restent complter. Ltude de ces membres de llite administrative
est au carrefour des domaines acadmiques comme la science politique, la
sociologie, la gnalogie, etc. Dans les dernires annes de nouvelles directions de
recherche se sont dveloppes : lhistoire culturelle du politique et de
ladministration.
Les plus importantes tudes qui traitent de linstitution prfectorale et des
prfets, aussi bien du point de vue historique que sociologique, ont comme auteurs
Jeanne Siwek-Pouydesseau5, Vincent Wright et Bernard Le Clre6, Luc Rouban7,
Christophe Charle8, Dominique Chagnollaud9, les deux derniers analysant les
prfets dans le cadre dune recherche plus vaste, les hauts fonctionnaires. Jeanne
Siwek-Pouydesseau ralise une recherche dense sur la Troisime et la Quatrime
Robert Descimon, Jean-Frderic Schaub, Bernard Vincent (dir.), Les figures de ladministrateur.
Institutions, rseaux, pouvoirs en Espagne, en France et au Portugal, 16e- 19e sicle, Paris,
1
ditions de lcole des Hautes tudes en Sciences Sociales, 1997.

2
Vida Azimi (dir.), Les lites administratives en France et en Italie, Paris, Panthon-Assas, 2006
3
Jrgen Kocka (dir.), Brgetum im 19 Jahrhundert, Munich, Deutscher Taschenbuch Verlag,
1988. Nous avons utilis ldition franaise Les bourgeoisies europennes au XIXe sicle, parue
chez Belin en 1996.
4
Arpad Von Klimo, Tra Stato e societ. Le lites amministrative in Italia e Prussia (1860-1918),
Rome, 2002.
5
Jeanne Siwek-Pouydesseau, Le corps prfectoral sous la Troisime et sous la Quatrime
Rpublique, Paris, Armand Colin, 1969.
6
Vincent Wright et Bernard Le Clre, Les Prfets du Second Empire, Paris, Armand Colin, 1973.
7
Luc Rouban, Les prfets de la Rpublique 1870-1997, Cahier du CEVIPOF, no 26, 2000.
8
Christophe Charle, Les Hauts fonctionnaires en France au XIXe sicle, Paris, Gallimard/Julliard,
Gallimard/Julliard, 1980 et Les lites de la Rpublique (1880-1900), Paris, Fayard, 1987.
9
Dominique Chagnollaud, Le premier des ordres. Les hauts fonctionnaires (XVIIIe-XXe sicle),
Paris, Fayard, 1991.

41
Rpublique franaise, qui porte essentiellement sur les prfets. Cette contribution a
t complte quelques annes plus tard par louvrage de Vincent Wright et
Bernard Le Clre sur les prfets du Second Empire. Les prfets de lpoque qui a
suivi la dfaite de Sedan ont t dcrits dans lexcellent ouvrage biographique
posthume de Vincent Wright, riche en informations et surtout enrichissant par les
mthodes de travail dployes1. Ainsi, par la publication des biographies de la plus
grande partie des prfets de 1870-1871, ralise par un travail darchive et un
questionnement trs pointu qui sert aussi notre recherche comme modle, Vincent
Wright nous dvoile les modalits de survivance et de reproduction dune
institution blme et mme condamne par les nouveaux dirigeants, mais qui a su
sadapter - par la lgislation et le facteur humain - et servir au nouvel ordre
politique. Il faut mentionner aussi la contribution du sociologue Luc Rouban qui
ralise une riche analyse quantitative par laquelle il montre les origines
gographiques et sociales, lvolution sociale, professionnelle, les tudes des prfets
en fonction durant la priode 1870-1997. Lauteur se propose de mesurer avec
prcision la ralit sociale dun grand corps de ltat et dapprcier ce qui fait quun
groupe professionnel de la fonction publique constitue un corps 2 et de sinterroger
sinterroger sur les rapports entre ladministration et la politique.
Le bicentenaire de la loi du 28 pluvise an VIII (17 fvrier 1800) a
engendr lorganisation de plusieurs colloques dont les actes ont t le plus
souvent publis3. loccasion du bicentenaire un autre ouvrage est paru, crit par
Edouard Ebel qui essaie danalyser une des principales attributions des prfets, le
maintien de lordre4.
En France, le pays de lcole des Annales, lhistoire sociale est bien
reprsente galement par des tudes sur les lites. Les hauts fonctionnaires
publics de mme que des membres de la haute socit sont analyss dans les
tudes sur les lites administratives de Dominique Chagnollaud, Christophe
Charle ou Marie-Christine Kessler5.
Vincent Wright, Les prfets de Gambetta, texte complt, mis jour par Eric Anceau et Sudhir
Hazareesingh, Paris, Presses Universit Paris-Sorbonne, 2007.
2
L. Rouban, op. cit., p. 4.
3
Francis Borella (dir.), Le prfet 1800-2000. Gouverneur, Administrateur, Animateur, colloque du
du 30-31 mars 2000, (Nancy), Nancy, Presses Universitaires de Nancy, 2000; Jean-Jacques Clre
et Jean-Louis Halprin (dir.), Ordre et dsordre dans le systme napolonien, colloque du 22-23
juin 2000 (Dijon), Paris, ditions la Mmoire du Droit, 2003 ; La loi du 28 pluvise an VIII, deux
cents ans aprs, survivance ou prennit ?, colloque du 9-10 mai 2000 (Amiens), Paris, Presses
Universitaires de France, 2000 ; Maurice Vaisse (dir.), Les prfets, leur rle, leur action dans le
domaine de la dfense de 1800 nos jours, colloque du 29-30 septembre 2000 (Chteau de
Vincennes), Bruxelles, Paris Bruylant, LGDJ, 2001, etc.
4
Eduard Ebel, Les prfets et le maintien de lordre public, en France au XIXe sicle, Paris, La
Documentation franaise, 1999.
5
Marie-Christine Kessler, Les Grands Corps de ltat, Paris, Presses de la FNSP, 1987.
1
42
ANDREI FLORIN SORA

En ce qui concerne les sous-prfets franais nous ne disposons pas encore

dun travail historique indpendant, part quelques articles comme celui de Vida
Azimi sur les dbats en France au sujet de la suppression des sous-prfets1, un
thme galement rencontr dans lespace roumain, et surtout des fragments ou des
chapitres dans des ouvrages qui analysent notamment leurs suprieurs, les prfets.
On signale aussi le travail de Jean-Michel Bricault, paru en 2004, qui porte surtout
sur la priode daprs la promulgation de la loi de dcentralisation du 1982 et qui
se penche sur le statut juridique des sous-prfets2.
Les tudes sur les prfets ont dpass lespace franais. En Italie,
ladministration publique et mme linstitution prfectorale constituent des terrains
de recherche en plein essor. On peut noter les similitudes et les ressemblances entre
le corps prfectoral italien et le corps prfectoral roumain, si lon se rfre au fait
que, dans les deux pays, la consolidation du nouveau tat unifi a demand un
appareil administratif fort et donc centralis et que le modle de ladministration et
surtout des dignits prfectorales a t la France. Pour lItalie de la fin du XIXe
sicle, Nico Randeraad3 a ralis un travail trs pointu et trs riche en observations.
Il faut souligner son choix de mener une tude de cas sur plusieurs dpartements
italiens avant la Premire Guerre mondiale. Linstitution prfectorale des premires
annes du rgime fasciste a t dcrite par Luigi Ponziani4. Guido Melis est lauteur
dun ouvrage remarquable sur lhistoire de ladministration italienne5. Par une tude
tude comparative entre rgime libral et rgime fasciste en Italie6, le mme Guido
Melis russit rpondre aux nombreuses questions relatives la relation
fonctionnaire administration rgime politique.
Ltude de la fonction prfectorale peut contribuer, en mme temps,
mieux sinformer sur dautres sujets sensibles pour lhistoriographie, comme, par
exemple, loccupation et le rgime de Vichy. La contribution de Marc Olivier
Baruch7 sur ladministration franaise pendant la Deuxime Guerre mondiale est

1
Une contribution importante est celle de Vida Azimi, De la suppression des prfets : chronique
dune mort ajourne , in Marc Olivier Baruch et Vincent Duclert (dir.), Serviteurs de ltat. Une
histoire politique de ladministration franaise, 1875-1945, Paris, La Dcouverte, 2000, p. 245-260.
2
Jean-Michel Bricault, Le sous-prfet darrondissement. Elment de modernisation de ltat en
France, Paris, LHarmattan, 2004.
3
Nico Randeraad, Authority in Search of Liberty: The Prefects in Liberal Italy, Amsterdam,
Thesis Publishers, 1993. Nous avons utilis ldition italienne Autorita in cerca di autonomia. I
prefetti nellItalia liberale, Rome, 1997.
4
Luigi Ponziani, Il fascismo dei prefetti. Amministrazione e politica nellItalia meridionale, 19221926, Catanzaro, Meridiana Libri, 1995.
5
Guido Melis, Storia dellamnistrazione italiana, 1861-1993, Bologne, Il Mulino, 1996.
6
Idem, Due modelli di amministrazione tra liberalismo e fascismo. Burocrazie tradizionali e nuovi
nuovi apparati, Rome, 1988.
7
Marc Olivier Baruch, Servir ltat Franais. Ladministration en France de 1940 1944, Paris,
Fayard, 1997.

43
une rfrence importante et non seulement pour le cas franais. Lauteur nous
dvoile comment un rgime politique dtermine le changement du comportement
et mme des mentalits administratives et comment - et surtout pour quelles
raisons - les fonctionnaires acceptent de devenir les instruments dun rgime antidmocratique et rpressif.
En revenant au constat que Mihail Manoilescu faisait dans les annes
1940, que nous avons mis en exergue lintroduction, on pourrait dire que cette
analyse se vrifie encore au dbut du XXIe sicle. Au-del de la pnurie de
recherches dhistoire ou de sociologie sur les fonctionnaires publics, et
notamment sur les membres de ladministration prfectorale, en Roumanie, mme
les monographies sur les institutions publiques sont peu nombreuses et, quand
elles existent, ont souvent un caractre partisan. Le rgime communiste davant
1989 na pas encourag le dveloppement dun vrai dbat historiographique sur
ladministration publique de la Roumanie moderne. Dans des pays comme la
France et lItalie, les tudes sur ladministration et sur les lites administratives
ont t prcdes ou accompagnes de la publication de dictionnaires
biographiques sur des prfets ou sur dautres hauts fonctionnaires, tape
historiographique qui en Roumanie se manifeste encore timidement.
Pour la science juridique roumaine davant 1945, ladministration et la
fonction publique reprsentaient des sujets favoris, les dbats tant encourags
pour des raisons pratiques : lessor de sciences juridiques en Roumanie, le
prestige du mtier davocat, de magistrat, du titre de docteur en Droit dans le
contexte de la cration de ltat roumain. Ces conditions ont favoris un ensemble
de dbats entre les juristes sur les voies du dveloppement institutionnel.
Lhistoire des institutions tatiques comme celle des sources de la Constitution de
1866 nont pas t laisses de ct1. Avant 1940, ladministration locale, y
compris les agents territoriaux de ladministration centrale, a t tudie par des
juristes, des fonctionnaires publics, ou on lui a consacr des mmoires de matrise
ou de thses de doctorat2. La Roumanie moderne a t un terrain favorable aux
dbats thoriques sur ladministration locale et sur les questions de
dcentralisation ou de dconcentration. Nous rappelons les spcialistes roumains
les plus apprcis en droit administratif : C. G. Dissescu3, Anibal Teodorescu4,
Ion I. C. Filitti, Izvoarele constituiei de la 1866, Bucarest, 1934.

Parmi ces contributions on remarque les tudes du Vasile C. Nicolau, Priviri asupra vechii
organizri a Moldovei, Brlad, [1913]; Anton I. Milea, Rolul pretorului dup legea de unificare
administrativ, Bucarest, 1928; Ion G. Vntu, Comuna. Studiu critic i comparat, Bucarest, 1928 ;
Gavril Ursu et tefan Oniga, Prim pretorul i plasa cu o bogat descriere a plii n diferite State
strine, Alba-Iulia, 1933; Valeriu Moldovan, Administraiunea local romn - Judeul i
comuna, Cluj, 1936; ou les divers articles de la Revista de Drept Public, fonde en 1926 par Paul
Negulescu.
3
C. G. Dissescu, Curs de drept public romn, Bucarest, Socec, 1891.
4
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, troisime dition, Bucarest, 1929.
1
2
44
ANDREI FLORIN SORA

Paul Negulescu1, Marin Vraru2, Victor Onior3, Erast Diti Tarangul4. En ce qui
concerne la fonction publique notre travail fait appel notamment aux crits de
George Alexianu5 ou Jean Vermeulen6.
En lignes gnrales la littrature historique et juridique reste dans le
sillage descriptif et se limite une brve prsentation de la lgislation. Aprs
1989 la ncessit dun changement qui dtermine un plus grand degr de
dmocratisation de lappareil tatique, les dbats publics ou entre les juristes sur
une nouvelle Constitution et sur le statut des fonctionnaires publics ont fait
maintes fois appel au modle institutionnel occidental et, galement, la
Roumanie de lentre-deux-guerres.
En ce qui concerne limage densemble de lhistoire de ladministration, il
faut rappeler les recherches de Manuel Guan, historien du droit lUniversit de
Sibiu, auteur autant dune histoire de ladministration publique7 que dun ouvrage
ouvrage sur lhistoire de ladministration publique locale8. M. Guan fait le point
sur limportance et le poids des emprunts trangers. Une autre vision, plus
dtaille mais moins claire, est celle de lhistorien Nicolae Prun dveloppe dans
plusieurs ouvrages qui portent sur ladministration de la priode 1860-1916, en se
penchant sur divers aspects (ladministration locale, les dbats parlementaires, la
question de la dcentralisation)9. Sur le ministre de lIntrieur, mme sil nest
pas indit, on mentionne seulement le travail de Florin N. inca sur la police10,
recherche qui sappuie sur un riche matriel darchives.
Linstitution prfectorale et ses fonctionnaires ont fait lobjet de plusieurs
monographies locales11, toujours insuffisantes et incompltes, exclusivement
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Organizarea administrativ a Romniei,

quatrime dition, vol. I, Bucarest, 1934 [1904].
2
Marin Vraru, Tratat de drept administrativ romn, Bucarest, Socec, 1928.
3
Victor Onior, Tratat de drept administrativ romn, deuxime dition, Bucarest, Cartea
Romneasc, 1930 [1923].
4
Erast Diti Tarangul, Curs de drept administrativ, 1947, Cluj.
5
George Alexianu, Statutul funcionarilor publici (Lege i regulament), din 19 iunie 1923 cu toate
legile modificatoare (1923-1937), troisime dition, Bucarest, 1937.
6
Jean Vermeulen, Statutul funcionarilor publici, Bucarest, 1933.
7
Manuel Guan, Istoria administraiei publice romneti, deuxime dition, Bucarest, Hamangiu,
2006 [2005].
8
Idem, Istoria administraiei publice locale n statul romn modern, Bucarest, All Beck, 2005.
9
Nicolae Prun, Centralizarea sau descentralizarea administraiei locale n Romnia modern
(1864-1905). Dezbateri parlamentare, Drobeta Turnu Severin, Lumina, 2001; Administraia
local n Romnia modern Vol. I: Perioada 1864-1876, Drobeta Turnu Severin, Univers, 2002;
Administraia local n tranziie (1860-1866), Drobeta Turnu Severin, Recreativ, 2005; Evoluia
regimului administraiei publice locale, 1864-1914, thse de doctorat soutenue lUniversit de
Bucarest, la Facult dHistoire, 2008.
10
Florin N. inca, Din istoria poliiei romne, vol. I ntre onoare i obedien, Bucarest, 2006
11
Ionela Mircea, Prefectura i prefeci. Instituia prefectului. Judeul Alba, Alba-Iulia, 2005; Ioan
Pnzar et Emil Satco, Prefectura. Repere istorice locale, Iai, Junimea, 1995 ouvrage qui se
rfre essentiellement au dpartement de Suceava; Corneliu Tamas, Smaranda ana, Judeul
1

45
descriptives. Un autre type dapproche, celle de lhistorien du droit, est due Emil
Blan1. En outre on peut trouver des informations sur les attributions des prfets et
leur relation avec le conseil local dans louvrage de Drago Rotaru2. Les deux
ouvrages analysent surtout la priode daprs 1989.
Dans la dernire dcennie, plusieurs tudes ont abord lhistoire
constitutionnelle. Tel est le cas des recherches menes par Laureniu Vlad, Radu
Carp et Ioan Stanomir3. En ce qui concerne la cration des institutions modernes et
leur rle dans le processus de construction de ltat roumain, y compris les
rformes du prince Alexandru Ioan Cuza nous rappelons les recherches menes par
Grigore Chiri4. Un autre ouvrage qui savre utile pour notre recherche et qui
russit rpertorier lvolution de ladministration locale, en analysant galement
les causes de ses changements et leurs consquences, est d Ioan Silviu Nistor5.
Notre choix comme tude de cas de linstitution prfectorale et de ses
principaux fonctionnaires et sa projection sur une longue priode nous permet de
quantifier lvolution de la socit roumaine, les changements qui soprent dans
le recrutement des fonctionnaires, lorigine sociale et gographique, leur
formation intellectuelle, le type de leur carrire.
Lhistoriographie roumaine sur la vie quotidienne nest pas aussi riche que
dans lespace anglo-saxon ou franais. Nanmoins, notre recherche sappuie sur les
travaux de Dan Berindei6, Grigore Chiri7, Ion Bulei8 ou Elena Olariu9 qui se
penchent sur la socit roumaine du XIXe sicle ou du dbut du XXe sicle. Les
boyards, parmi lesquels il y a un nombre important de prfets et mme de directeurs
de prfecture et de chefs darrondissement, ont t dans lhistoriographie roumaine
Vlcea i prefecii lui, Rmnicu Vlcea, Conphys, 2004; Nicolae Bblu, Dinic Ciobotea, Ion
Zarzr, Din istoria instituiilor administrative ale judeului Dolj, Craiova, Sitech, 2004.
1
Emil Blan, Prefectul i prefectura n sistemul administraiei publice, Bucarest, Editura Fundaiei
Romnia de Mine, 1997.
2
Drago Rotaru, Consilierii locali: istorie i actualitate. Statutul aleilor locali - consilieri n
organizarea administraiei publice locale a Romniei moderne i contemporane, Iai, Helios, 2003.
3
Radu Carp, Ioan Stanomir, Laureniu Vlad, De la pravil la constituie. O istorie a nceputurilor
constituionale romneti, Bucarest, Nemira, 2002 ; Ioan Stanomir, Naterea Constituiei : Limbaj
i drept n Principate pn la 1866, Bucarest, Nemira, 2004 ; Ioan Stanomir, Libertate, lege i
drept. O istorie a constituionalismului romnesc, Iai, Polirom, 2005.
4
Grigore Chiri, Organizarea instituiilor moderne ale statului romn (1856-1866), Bucarest,
Editura Academiei Romne, 1999.
5
Ioan Silviu Nistor, Comuna i judeul. Factori ai civilizaiei romneti unitare. Evoluia istoric,
Cluj-Napoca, Dacia, 2000.
6
Dan Berindei, Societatea romneasc n vremea lui Carol I (1866-1876), Bucarest, Editura
Militar, 1992.
7
Grigore Chiri, Societatea din Principatele Unite Romne n perioada constituirii Statului
Naional, Bucarest, Editura Academiei Romne, 2004.
8
Ion Bulei a publi plusieurs livres sur la vie quotidienne au dbut des annes 1900. Nous
mentionnons notamment son ouvrage Lumea romneasc la 1900, Bucarest, Eminescu, 1984.
9
Elena Olariu, Mentaliti i moravuri la nivelul elitei din Muntenia i Moldova. Secolul al
XIX-lea, Bucarest, Editura Universitii din Bucureti, 2006.
46
ANDREI FLORIN SORA

lobjet dun nombre limit dtudes, pour la plupart des biographies, fait qui
contraste avec leur importance historique. Parmi les exceptions nous signalons
louvrage de Gheorghe Platon et dAlexandru Florin Platon, qui vise lespace
moldave dans la premire moiti du XIXe sicle1. Dans louvrage dj mentionn,
Elena Olariu analyse les changements intervenus aux divers chelons de la haute
socit roumaine dans le XIXe sicle et dcrit la querelle entre lancien et le
nouveau, entre la tradition et la modernit lintrieur de llite du pays.
Mme si elles nont pas comme sujet les fonctionnaires publics, les tudes
sur les intellectuels dElena Siupiur, recueillies dans un ouvrage paru en 20042 et
de Lucian Nastas-Kovacs3 nous offrent un cadre de comparaison avec dautres
groupes sociaux et nous facilitent la comprhension de limportance des tudes
universitaires dans lespace public roumain et les rseaux qui se constituent entre
des gens avec une formation intellectuelle et mme origine sociale proche.
Une tude prosopographique pointue, mais limite comme groupe et
priode analyss est celle de Mihai Sorin Rdulescu4 sur les lites librales durant
durant la priode 1866-1900. Dautre part, sur les lites conservatrices, pour une
rgion et une poque bien dtermine (lOltnie du dbut du XXe sicle) nous
signalons les recherches dAna Maria Rdulescu5.
Mme si elle a t rdige il y a plus de soixante ans, ltude du
sociologue Mat(t)ei Dogan6 sur les membres du Parlement est trs utile. Son
analyse sur les membres du Parlement roumain de lentre-deux-guerres constitue
une direction de recherche dans le reprage de lorigine sociale et professionnelle
de la classe politique roumaine et demeure encore un point de rfrence. Un
ouvrage complmentaire et aussi novateur, mais crit plus rcemment, qui analyse
le Parlement roumain comme institution et qui nous aide saisir les mcanismes
qui sont la base du changement de rgime politique, est le travail de lhistorien
allemand dorigine roumaine Hans Christian Maner7.
Gheorghe Platon, Alexandru Florin Platon, Boierimea din Moldova n secolul al XIX-lea. Context
Context european, evoluie social i politic (Date statistice i observaii istorice), Bucarest,
1
Editura Academiei Romne, 1995.

2
Elena Siupiur, Intelectuali, Elite, clase politice moderne n Sud-estul european. Secolul XIX,
Bucarest, Dominor, 2004.
3
Lucian Nastas, Intelectualii i promovarea social. Pentru o morfologie a cmpului universitar,
universitar, en 2004, Itinerarii spre lumea savant. Tineri din spaiul romnesc la studii n
strintate (1864-1944), en 2006, Suveranii Universitilor romneti. Mecanisme de selecie i
promovare a elitei intelectuale. I Profesorii Facultilor de Filosofie i Litere (1864-1948), en
2007 ; ouvrages parus Cluj-Napoca chez Limes.
4
Mihai Sorin Rdulescu, Elita liberal romneasc 1866-1900, Bucarest, ALL, 1998.
5
Ana Maria Rdulescu, Conservatorii n Oltenia, Dolj, 1899-1913, en 2004 et Conservatorii din
judetul Dolj ntre 1899-1922, en 2005; les deux ouvrages publis chez Aius, Craiova.
6
Matei Dogan, Analiza statistic a democraiei parlamentare din Romnia, Bucarest, 1946.
7
Hans Christian Maner, Parlamentarismus in Rumnien : 1930-1940. Demokratie im autoritren
Umfeld, Munchen, Oldenbourg, 1997, traduit en roumain chez Editura Enciclopedic (Bucarest),
2004.

47
Une trs riche tude, assez singulire par sa valeur mthodologique et par
les pistes de recherche proposes, mais assez peu connue et mise en valeur par les
historiens, est le travail du sociologue Marius Lazr1. Mme si Marius Lazr
sefforce dtudier notamment les lites culturelles, il nous fait galement une
analyse de lorigine sociale, des tudes, de la carrire politique des ministres de la
priode 1866-1938. Ce travail est le premier en Roumanie, notre connaissance,
qui emploie lanalyse gomtrique des donnes pour un chantillon dhommes
politiques.
Une des plus importantes attributions des membres du corps prfectoral a
t durant toute la priode le contrle des lections, au profit des forces politiques
au pouvoir. Sur la vie politique de lentre-deux-guerres, et notamment le
comportement lectoral et les programmes lectoraux des principaux partis
politiques se penche louvrage de Stelu erban2. Un autre jeune historien, Sorin
Radu, nous fournit des rponses relatives au degr de dmocratisation des
lections3. Le lecteur saisit ainsi la relation entre la politique, le vote et llectorat
en montrant les modalits de fraude des lections. Sorin Radu est galement
lauteur dun ouvrage qui analyse lvolution de la lgislation lectorale et les
dbats provoqus par ses nombreux changements4. Parmi les tudes rcentes sur
les systmes lectoraux on mentionne aussi les travaux de Cristian Preda5 ou
dAndreea Zamfira6.
Un nombre restreint danciens membres du corps prfectoral ont fait
lobjet dtudes biographiques. Ces tudes ne visent que dans une mesure limite
lactivit professionnelle comme prfets ou fonctionnaires administratifs de nos
sujets. La publication des biographies de ceux qui avaient dtenu un certain
moment des dignits prfectorales est plutt due dautres raisons : cest en tant
quintellectuels - crivains7, publicistes8, hommes de lglise9, hommes
Marius Lazr, Paradoxuri ale modernizrii. Elemente pentru o sociologie a elitelor culturale
romneti, Cluj-Napoca, Limes, 2002.
2
Stelu erban, Elite, partide i spectru politic n Romnia interbelic, Bucarest, Paideia, 2006.
3
Sorin Radu, Electoratul din Romnia n anii democraiei parlamentare (1919-1937), Iai,
1
Institutul European, 2004.
Idem, Modernizarea sistemului electoral din Romnia (1866-1937), Iai, Institutul European,
2005.
5
Cristian Preda, Influena sistemelor electorale asupra sistemului de partide n Romnia
interbelic , in Studia Politica, vol. II, 2002, no 1, p. 15-76.
6
Andreea Zamfira, lections et lecteurs aux XIXe et XXe sicles. Une gnalogie de ltude
lectorale en Roumanie , in Studia Politica, vol. VII, 2007, no 2, p. 339-372.
7
Adrian Marino, Viaa lui Alexandru Macedonski, Bucarest, Editura pentru Literatur, 1966 ;
Viorica Diaconescu, Pantazi Ghica. Studiu monografic, Bucarest, Minerva, 1987 ; V. I. Cataram,
Spiritul Junimii: Vasile Pogor, Iai, 1942.
8
Viorel Domenico, Claymoor, Bucarest, Intact, 2003.
9
Grigore Ploeteanu, Dimitrie Poptma (dir.), Elie Cmpeanu, omul i faptele sale, Trgu-Mure,
Mure, Fundaia Cultural Vasile Netea, 1999.
4
48
ANDREI FLORIN SORA

politiques1, notables locaux2, victimes de la rpression communiste3 que sont

prsentes leurs biographies. Louvrage dIoan Popa4 se penche sur la vie du
prfet dArge et de Neam, Nicolae Brnzeu, nomm pour la premire fois dans
cette dignit pendant la rvolte paysanne de 19075, des tudes sur lactivit et la
vie dAurel Cosma, le premier prfet roumain du dpartement de Timi-Torontal6,
Torontal6, de Remus Opreanu prfet du dpartement de Constana, dans le dernier
dernier quart du XIXe sicle7.
Nous avons trouv dans les tudes gnalogiques8 des informations
importantes.
Nous avons dj soulign le poids limit dans lhistoriographie roumaine
des monographies locales et mme des biographies qui dpassent la mthode
descriptive et les loges. Parmi les exceptions, nous signalons le travail dIon
Zainea sur lhomme politique Aurel Lazr, membre du Parti National Roumain,
ouvrage qui est galement une riche tude dhistoire locale. Lauteur tudie la vie
politique et la socit du dpartement de Bihor, les conflits politiques lintrieur
du Parti (National) Paysan dans lentre-deux-guerres. Ltude de la biographie de
Lazr est ainsi un prtexte historique qui permet Ion Zainea de peindre le
paysage politique et ltroite liaison de celle-ci avec ladministration.
Les sources
Notre travail sappuie sur diffrents types de sources : des lois, des
rglements, des statuts, des fonds archivistiques, des annuaires et la presse, le
Journal officiel et les dbats parlementaires (Dezbaterile Adunrii Deputailor,
Dezbaterile Senatului), des mmoires et des tmoignages, des rflexions
contemporaines sur les fonctionnaires, la littrature.

1
Th. G. Rosetti, Bucarest, Liga de Propaganda Conservatoare, 1909.
Constantin Lupescu, Dr. Nicolae Hasna in Titu Pnioar, Ion oldea (dir.), Amintirile
oraului, Trgu-Jiu, Miastra, 2006, p. 49-52; Marin Pop, Din viaa i activitatea lui Ion
Ossian , in Acta Musei Porolissensis, vol. 27, 2005, p. 213-224.
3
Adrian Bric, Alexandru Cartojan (1901-1965) , in Arhivele Totalitarismului, XII, no 44-45,
3-4/2004, p. 252-258, Ioan Opri, tefan Mete , in Magazin istoric, XL, no 5 (470), mai 2006,
2
p. 50-53.
Ioan Popa, Un ardelean prefect de Arge. Profesorul Nicolae Brnzeu, Bucarest, Editura
Niculescu, 1997.
5
Nicolae Brnzeu tait originaire de la Transylvanie. Diplm de la Facult de droit de Bucarest il
il a fait preuve de bonnes qualits dadministrateur.
6
Ioan Munteanu, Dr. Aurel Cosma - primul prefect romn al judeului Timi , in Acta Musei
Apulensis, Alba Iulia, XXV, 1988, p. 523-532.
7
Gheorghe Dumitracu, Aspecte ale situaiei Dobrogei n perioada noiembrie 1878mai 1883.
Activitatea primului prefect de Constana, Remus N. Opreanu , in Anuarul Institutului de istorie
i arheologie A. D. Xenopol, vol. XVIII, 1981, p. 293-304.
8
Mihai Dimitrie Sturdza (dir.), Familiile boiereti din Moldova i ara Romneasc: enciclopedie
enciclopedie istoric, genealogic i biografic, vol. I, Bucarest, Simetria, 2004.
4

49
La lgislation
Si dans les chapitres qui visent lorganisation tatique et les fonctionnaires
publics, la lgislation, la presse et les prises dopinion des contemporains
constituent les principales sources, dans le cas de linstitution prfectorale on sest
appuy surtout sur les archives. Nanmoins, ltude de la lgislation sur
ladministration prfectorale laquelle nous ddierons un important chapitre
reprsente un point majeur pour comprendre lorganisation tatique.
En ce qui concerne les fonctionnaires publics roumains, jusqu 19231
ceux-ci nont pas eu un statut qui rglemente dune manire uniforme leur
situation, mme si beaucoup de voix lont demand. Nous avons identifi des lois,
des dcrets et des rglements dordre intrieur pour les fonctionnaires des
ministres ou mme des rglements pour les fonctionnaires de ladministration
locale. Ces rglements voulaient poser des droits, des obligations, des normes
pour fixer une meilleure conduite des fonctionnaires. Nous avons examin
galement le statut des diverses socits de fonctionnaires publics fondes dans
cette priode2.
La presse
La presse, y compris les annuaires, les dbats parlementaires, etc., nous
offre dautres prcieuses sources qui nous facilitent lidentification, comme dans
un puzzle, des pices pour reconstituer le statut social et professionnel des
fonctionnaires publics et leur images de soi. Des sources essentielles notre
recherche sont les annuaires des ministres et des institutions autonomes, mme
lorsquils ne couvrent que de courtes priodes. Une source importante dans
lanalyse de la carrire des fonctionnaires publics et surtout des membres de
ladministration prfectorale rside dans lAnnuaire du ministre de lIntrieur,
paru entre 1893 et 1901 et en 1914, 1923 et 1938. Dautres annuaires, qui
prsentent les biographies du personnel employ ce moment-l, concernent des
institutions comme le ministre de la Justice (Anuarul Ministerului de Justiie,
1899-1900, Anuarul Magistraturei, 1904-1928), la Cour des comptes (pour
lanne 1941), le ministre de lInstruction et des Cultes (1899-1903, 1912, 1943),
etc. Dautres sources, qui viennent complter les archives et les fiches
personnelles des annuaires, sont les informations fournies par la presse.
Statutul funcionarilor publici, Bucarest, 1923.

Memoriul i Statutul Asociaiei generale Liga Muncei a fotilor funcionari publici suprimai
pe motive de economie la 1 aprilie 1901 ; Bucarest, Statutele Asociaiei generale ale primpretorilor din Romnia, Bistria, [s.d.] ; Statutele Asociaiei Generale a Funcionarilor din
Ministerul de Finane Serviciile Exterioare, Bucarest, 1937 ; Statutele societii Corpul didactic
din Romnia cu cinci anexe, Bucarest, 1879 ; Statutele funcionarilor publici din judeul Vlcea
sub numele de Concordia, fondat n anul 1895, Rmnicu-Vlcea, 1895 ; Statutele societii
funcionarilor Covurlui, Galati, 1898 ; Statutele Societatei Funcionarilor Publici, Bucarest,
1885 ; Statutele Societii Peleul i Vrful cu dor a micilor funcionari (ai Statului din Bucuresti),
1
2
Bucarest, 1896.
50
ANDREI FLORIN SORA

Nous avons identifi plusieurs types de presse qui visent nos objets de
recherche: la presse destine aux fonctionnaires, la presse centrale et la presse
rgionale. La presse des fonctionnaires peut tre partage en presse officielle
(parue sous la protection officielle ou non des institutions tatiques) et des
journaux sinon indpendants au moins autonomes, dirigs et patronns par des
fonctionnaires ou par des retraits. Si avant 1916 les plus importants priodiques
avaient comme lieu de publication Bucarest, la cration de la Grande Roumanie a
engendr un plus grand degr datomisation. Cluj1, Chiinu2, etc.
paraissaient des publications, qui visaient premire vue un caractre rgional.
Dans les pages de ces publications, on analysait le statut des fonctionnaires
publics, leur rapport avec la socit, leur reprsentation dans lopinion publique et
des solutions possibles aux problmes de ce groupe professionnel. Elles nous
offrent de riches informations sur les fonctionnaires, leurs problmes, leurs
aspirations sociales et mme sur le niveau de cristallisation dune conscience
commune. Beaucoup de ces priodiques3 sont galement une source qui nous
permet de saisir le fonctionnement des socits des salaris publics, en labsence
de leurs archives.
Dans la presse centrale, les fonctionnaires publics - vus comme un
ensemble, voire comme un groupe - constituent un sujet relativement frquent. On
observe quils apparaissent dans la presse dans plusieurs occasions: au moment o
le gouvernement et surtout lopposition politique met en question le grand nombre
des fonctionnaires ; quand un fonctionnaire ou un groupe de fonctionnaires
devient la cible dun journal ; durant la priode pendant laquelle le Parlement
analyse le budget.
La presse rgionale - et il faut dire quil existait en province dans les
grandes et dans les petites villes de nombreux journaux - naccorde pas dattention
spciale aux problmes des fonctionnaires en gnral. Les discussions abordes
sont plus ponctuelles: un abus prcis, la situation des petits fonctionnaires dune
prfecture ou dune mairie etc. Tant dans la presse centrale que rgionale, on
retrouve des articles logieux ou critiques concernant les fonctionnaires de ltat.
Ceux qui attiraient les reproches des journaux de province ntaient pas seulement
les hauts fonctionnaires ou les dputs et les ministres, mais plutt les
fonctionnaires moyens (les directeurs de prfecture, les sous-prfets, les adjoints
des sous-prfets, les commissaires de police). La situation inverse tait aussi
Administraia Romn. Le chapeau initial de la revue Administraia romn, parue Cluj tait
organul Reuniunei notarilor comunali i cercuali din Transilvania, Banat i prile ungurene
alipite pour y devenir ultrieurement organul asociaiei notarilor comunali din Romnia . Son
sige a t transfr en 1923 Lugoj.
2
Funcionarul, Chiinu, partir de 1921.
3
Buletinul Societii Funcionarilor Publici, priodique continu dans lentre-deux-guerres par la
Revista funcionarilor publici, Bucarest.
1

51
possible : dans la majorit des cas il sagit de la presse partisane, de la faction

politique laquelle tel fonctionnaire appartenait ou avait rendu des services. Nous
avons rencontr des situations o on demandait dans les articles des journaux
lannulation dun licenciement de tel fonctionnaire de prfecture sous prtexte que
la population de cette ville lestimait.
uvres littraires. Mmoires. Tmoignages
La vie des bureaux et les employs de ltat sont des sujets qui
apparaissent dans des rcits et des nouvelles, dans des pices de thtre et mme
dans des romans, mais il ny a pas dauteur ou douvrage reprsentatif, comme
cest le cas pour la France o on peut donner comme exemple Les employs
dHonor de Balzac ou les comdies et les rcits de Georges Courteline. Il est
important de voir comment ce monde trouve sa place dans la littrature roumaine
moderne, comment il est peint, quels sont les caractres dcrits1. Dans la
littrature roumaine, le fonctionnaire ne bnficie pas dune image favorable. Le
npotisme, le clientlisme, les purations politiques et labsence dun personnel
administratif comptent sont prsents et condamns dans beaucoup douvrages.
Dans la majorit de ces crits, la lutte entre le bien et le mal se manifeste aussi
dans le monde des bureaux. Le bon fonctionnaire, celui qui doit son poste
exclusivement ses qualits intellectuelles et morales va russir simposer et
recevoir la considration de ses suprieurs.
Ion Luca Caragiale (1852-1912), lun des grands crivains roumains, a
dcrit avec beaucoup dhumour dans ses rcits (Momente i schie)2 la socit
roumaine o lon retrouve le manque des valeurs et lhypocrisie. Son chef-duvre,
la pice de thtre O scrisoare pierdut (Une lettre perdue)3, parue en 1884, dcrit
les lections dans le chef-lieu dun dpartement, le mcanisme lectoral, la
corruption, les devoirs non constitutionnels de ladministration dpartementale.
Une intressante prsentation de la vie locale, des enjeux de la fonction de
sous-prfet, ainsi que les relations de pouvoir entre les grands propritaires terriens
et les paysans est faite par Duiliu Zamfirescu dans le rcit Le Sous-prfet, paru la
fin du XIXe sicle4. Le personnage principal est un jeune licenci en droit, nomm
sous-prfet dans larrondissement o il avait une petite proprit. Par un processus
de rajeunissement du personnel administratif, le ministre de lIntrieur souhaitait
Parmi ceux qui ont crit sur ce monde on mention galement Alexandru Pelimon (Un funcionar
sinucis. Fratele i sora), I. M. Bujoreanu (Zapciul), George Baronzi (Muncitorii Statului), Dimitrie
1
Teleor, etc.
2
Momente i schie, dition de A. Rosetti, erban Cioculescu et Liviu Clin, Bucarest, Eminescu,
1985.
O scrisoare pierdut, Galai, Porto Franco, 1993. Il y a plusieurs traductions en franais de ce

chef duvre, nous mentionnons celle dEugen Ionesco et Monica Lovinescu, Une nuit orageuse,
Msieur Leonida face la raction, Une lettre perdue, Paris, LArche, 1994.
4
Duiliu Zamfirescu, Nuvele, dition dAlexandru Sndulescu, Bucarest, Minerva, 1988, p. 106-130.
3
52
ANDREI FLORIN SORA

amliorer la vie des paysans et rnover ladministration : Cette anne-ci, il y avait

un ministre de lIntrieur sage et prudent, qui, partir du renouvellement de
ladministration, voulait amliorer ltat du paysan. Ayant lespoir que la jeunesse
est lge auquel les gens sont meilleurs et laborieux, il dcida de nommer dans
ladministration locale des jeunes hommes instruits. Lexprience qui, dans de tels
cas, est la sur de la science du vol, pouvait arriver plus tard. 1
Les membres du corps prfectoral, et notamment les prfets, apparaissent en
gnral comme des personnages secondaires dans les ouvrages littraires de lpoque
qui peignent les ralits sociales de la vie de province2. Les prfets, directeurs de
prfectures ou sous-prfets ayant des proccupations littraires y sont prsents
galement3. Le publiciste Dumitru C. Moruzi (1850-1914), issu dune grande famille
noble, qui a occup diffrentes fonctions publiques dont la plus haute fut celle de chef
darrondissement, emploie dans ses crits lexprience de ladministration. Ainsi,
dans le roman nstrinaii (Les loigns), paru en 1910, Moruzi fait dun de ses
personnages principaux un prfet qui, cause de son incapacit, est promu inspecteur
administratif puisque ses suprieurs considrent que dans cette position il fera moins
de mal ladministration4. Nous pensons que cette histoire a t inspire dun fait rel
et reflte, dans une certaine mesure, lamertume dun fonctionnaire moyen qui na pas
russi monter plus haut dans la carrire5.
Les tmoignages et les mmoires rdigs par les prfets constituent une
source trs utile, qui nous facilite la reconstitution dun monde qui nest saisissable
ni dans les archives administratives, ni mme dans la presse. Malheureusement nous
navons pas identifi beaucoup de journaux intimes rdigs par des membres du
corps prfectoral alors quils taient encore en fonction. Une telle dmarche
appartient Ioan C. Filitti, historien, juriste et diplomate roumain, prfet du
dpartement de Ialomia lors de loccupation militaire de la Triple Alliance, pendant
la Premire Guerre mondiale. La priode qui nous intresse le plus - la Grande
Guerre - est prsente par Ioan C. Filitti dans quatre cahiers (du 8 mai 1913 au 3

1
Ibidem, p. 109.
Cezar Petrescu, Comoara regelui Dromichet, Bucarest, Cugetarea, 1946 ; Liviu Rebreanu,
Rscoala, Bucarest, Adevrul, 1932.
2
3
Nicolae M. Gane, Ion Neniescu, Vasile Pogor, Leon Negruzzi, Gheorghe Baronzi, Arthur
Gorovei, I. M. Bujoreanu, George Cair, Dimitrie Iov, Aurel Pavel Bnu, Alexandru Procopovici,
Dumitru C. Moruzi, Alexandru Lascarov Moldovanu.
4
Dumitru C. Moruzi, nstrinaii. Studiu social n form de roman (1854-1907), Bucarest, 1912
[1910], p. 282-283.
5
Un fait semblable celui dcrit par Dumitru C. Moruzi sest pass en 1893 quand une enqute
ministrielle a confirm les rclamations successives rcusant la probit du prfet de Putna,
Dimitrie Nicolaidi. Au lieu que le prfet Nicolaidi soit dfr devant la Justice il a t promu
inspecteur administratif, haute fonction dans ladministration centrale du ministre de lIntrieur.
Cf. DAD, no 7, 30 novembre 1894, sance du 26 novembre 1894, p. 125.

53
septembre 1918)1, prservs la Bibliothque de lAcadmie Roumaine et publis

par Georgeta Filitti2. I. C. Filitti raconte dans son journal pour quelles raisons et
dans quelles conditions il avait accept le poste de prfet en 1917, les difficults de
cette mission, les rapports entre ladministration dpartementale roumaine et les
autorits militaires allemandes.
Nous avons trouv deux autres tmoignages clairant ladministration
durant la Premire Guerre mondiale, mmoires tudis que trs peu par les
historiens. Nous nous rfrons aux manuscrits de Lupu Kostaki3 et Emil
Petrescu4. Si le premier, dans sa qualit de grant du ministre de lIntrieur a t
une sorte de chef de ladministration roumaine en Valachie pendant loccupation
militaire des Puissances centrales, Emil Petrescu a t une des victimes de cette
occupation : maire de la capitale Bucarest au moment de lentre des troupes des
Puissances centrales, il na rsist dans cette fonction quencore quelques mois.
Petrescu a d galement subir les consquences de la guerre : il a t mme arrt.
Pour Lupu Kostaki, ses mmoires sont une sorte de plaidoirie pour mieux prouver
son innocence, moyen pour dfendre son honneur et lhonneur de sa famille5. Il
aspirait au jugement quitable de lhistoire6. Ces tmoignages ne dcrivent pas
seulement ladministration et la vie pendant la Grande Guerre, ils nous prsentent
les alas dune carrire administrative la fin du XIXe sicle et au dbut du XXe
sicle : leurs fonctions antrieures, leurs amitis politiques, les rapports avec les
chefs de leur parti. Il faut ajouter que les deux avaient exerc la fonction de prfet.
Un journal tint aussi Iunin Lecca7, grand propritaire terrien, homme
politique et prfet de Bacu, mais il ne sy rfre pas cette priode passe dans la
fonction de prfet. Nanmoins, la priode couverte (de 1906 jusquau dbut des
annes 1920) nous offre une image intressante sur la vie politique locale et la vie
de tous les jours dun notable local. Iunin Lecca passait son temps en province (
son domaine de Radomireti ou dans la ville de Bacu, le chef-lieu du
dpartement, participant la vie politique locale et aux sances de son parti
politique), Bucarest, en qualit de dput, ou dans de longs voyages Paris, la
ville o il avait pass sa jeunesse comme tudiant.
Dans la catgorie de mmoires de prfets nous rappelons galement celles
de Nicolae M. Gane (ministre, maire de la ville de Iai, prfet de Suceava en 1862,
Bibliothque de lAcadmie roumaine. Dpartement des manuscrits (BAR, Mss.), Familia Filitti
(A 3824), Jurnal, vol. I-IV.
2
Ioan C. Filitti, Jurnal, vol. 1, (1913-1919), dition tablie par Georgeta Filitti, Trgovite, Muse
dpartemental de Ialomia, Editura Cetatea de Scaun, 2008.
3
BAR, Mss., Lupu C. Kostaki, Memoriile unui trdtor, 1850-1919 (A 1825).
4
Ce travail biographique est prserv sous forme de manuscrit dactylographi dans le fonds
Mihail Berceanu (608), ANIC, VI/36.
5
Lupu C. Kostaki, op. cit., p. [1].
6
Ibidem, p. 332.
7
ANIC, fonds Iunin I. Lecca (1701), ds. 1-8.
1
54
ANDREI FLORIN SORA

de Dorohoi 1862-1864, 1866-1870, de Iai 1870-1871, 1879, 1883-1888, 19011904)1, dArthur Gorovei (prfet de Suceava, en 1905)2, de Radu Rosetti (prfet
de Roman en 1889, de Brila 1892-1893, de Bacu 1893-1895)3 ou de Sergiu
Dimitriu (prfet de Tighina, sous le gouvernement libral de 1922-1926)4. Ces
crits napprofondissent pas seulement le temps pass dans des fonctions
publiques, y compris dans celle de prfet, elles nous permettent galement de
connatre des dtails sur la vie des auteurs, leurs cercles damis, les amis
politiques, leur famille, ainsi que les circonstances de leur nomination dans le
poste de prfet. Aussi nous donnent-ils des informations sur la fonction de prfet.
Lactivit des prfets dans des moments de crise est reprsente dans les
mmoires rdiges par C. D. Anghel (prfet dOlt, 1907-1908 et de Prahova,
1908-1910), qui dcrit son activit la tte du dpartement dOlt pendant la
jacquerie paysanne de 19075.
La vie de province, les relations entre les notables locaux, leurs amitis et
divergences, les modalits de passer le temps libre sont dcrites par Grigore
Ghica6. Fils dEdouard Ghica, propritaire terrien, prfet de Vaslui (1907-1910,
1914-1918), chef de la Sret Publique au lendemain de la Premire Guerre
mondiale, le prince Grigore Ghica se souvient de son adolescence et de sa
jeunesse. Dans le rcit de Grigore Ghica on trouve des informations sur plusieurs
prfets : son pre, Eduard Ghica; son beau-frre, Grigore Vasiliu, prfet de Flciu
de 1907 1910, et la veille de la Premire Guerre mondiale ; Neron Lupacu,
loncle de son pre, prfet de Vaslui (1876-1877, 1881-1885, 1886-1887, 18871888, 1896-1899, 1901-1903) et de Flciu (1885-1886).
Dautres informations prcieuses pour notre travail se trouvent dans les
mmoires dAndrei Rdulescu7 (1880-1959), juriste, magistrat, haut fonctionnaire
fonctionnaire (prsident de la Cour de cassation) et prsident de lAcadmie
Roumaine (1946-1948). Le texte dAndrei Rdulescu, fils de paysan, employ la
mairie dune commune rurale, nous dpeint les visites faites par les hauts
fonctionnaires dans sa commune natale et la mairie, ainsi que son activit dans
le cadre de lcole Suprieure des Sciences Administratives.
Nicolae M. Gane, Amintiri (1848-1891), Craiova, Scrisul Romnesc, 1941.

Arthur Gorovei, Alte vremuri. Amintiri literare, Falticeni, 1930 ; Pagini de via, in Ioan Lcust
(dir.), De la o Unire la alta. Memorie sau memorialiti, 1859-1918, Bucarest, Albatros, 2005, p.
180-212.
3
Radu Rosetti, Amintiri din prima tineree, Bucarest 1927.
4
Sergiu Dimitriu, Din trecut, Iai, Institutul European, 2006.
5
C. D. Anghel, Amintirile unui fost prefect din timpul rscoalelor, Bucarest, 1912.
6
Grigore Ghica, Grigri, dition tablie par Mariana Avana Iancu, prface par Constantin
Blceanu Stolnici, Bucarest, Editura Fundaiei Culturale Romne, 1998 ; la premire dition est
parue Madrid en 1973.
7
Andrei Rdulescu, Amintiri, Bucarest, Editura Academiei Romne, 1995.
1
2

55
Dans les rcits et les mmoires des hommes politiques roumains, comme
Nicolae Iorga1, Constantin Argetoianu2, Mihail Manoilescu3 nous avons trouv
dautres informations utiles notre recherche.
Ltat des archives sur ladministration et les fonctionnaires

publics
Sagissant du lieu de conservation des documents, les fonds archivistiques
que nous avons consults se trouvent soit la direction des Archives Nationales
Historiques Centrales de Bucarest (ANIC), soit aux directions dpartementales
des Archives Nationales.
La disparition dune importante partie des archives utiles notre travail
constitue une des causes qui fait de lhistoire de ladministration locale, des
institutions, des fonctionnaires publics un terrain historiographique peu dense. Les
raisons qui ont entran cette pnurie sont multiples : les pertes dues aux deux
guerres mondiales, le fait que les institutions qui devaient prserver ces richesses
nont pas accord attention la prservation des fonds, etc. Dans le fonds de la
sous-prfecture de Filipeti, dpartement de Prahova, nous avons trouv une note
officielle de la Prfecture de Prahova, adresse aux sous-prfets (dans notre cas au
sous-prfet de Filipeti), dans laquelle tait voque une disposition du ministre
de lIntrieur, du 5 aot 1908, concernant lorganisation denchres afin de vendre
le papier non ncessaire des archives des mairies communales4. La tche de
trier les dossiers revenait au sous-prfet, la recommandation du prfet tant de
garder tous les dossiers sur la proprit rurale, les institutions culturelles (glise,
cole), ltat civil, la mobilit de la population et lhistoire de la commune et tout
ce que vous trouverez de significatif 5. Les recettes (100 lei par tonne de papier)
devaient rentrer, par lintermdiaire des maires, dans les caisses communales,
situation qui a eu comme rsultat la vente de nombreux dossiers qui auraient t
indispensables notre tude actuelle. On doit aussi tenir compte de lincapacit
des sous-prfets choisir les dossiers importants ou le fait qu leur tour ils ont
laiss ce devoir la charge des maires. De surcrot lpoque, il y eut des
interpellations parlementaires qui ont critiqu la coutume des membres des
gouvernements demporter avec eux divers dossiers la fin de leur mandat.
Nicolae Iorga, Memorii, vol. VI, ncercarea guvernrii peste partide (1931-1932), Bucarest,
1939 ; Orizonturile mele. O via de om aa cum a fost, Bucarest, Minerva, 1984.
2
Constantin Argetoianu, Pentru cei de mine : amintiri din vremea celor de ieri, Bucarest,
Humanitas (vol. I-IV), Machiavelli (V-X), vol. I-X, 1991-1997 et nsemnri zilnice, vol. III (1er
juillet31 dcembre 1937), IV (1er janvier30 juin 1938), Bucarest, Machiavelli, 2001-2002,
ditions tablies par Stelian Neagoe.
3
Mihail Manoilescu, Memorii, deux volumes, Bucarest, Editura Enciclopedic, 1993.
4
Arhivele Judeene Prahova (AJP), fonds Pretura Filipeti, ds. 60, f. 237.
5
Ibidem.
1
56
ANDREI FLORIN SORA

Les informations recueillies sur les fonctionnaires, sur leurs attributions

ainsi que sur leurs biographies ne correspondent pas nos attentes initiales. Par
une note du 3/15 novembre 1865, adresse au prsident du Conseil des ministres,
N. Kretzulescu, et conue par son secrtaire, Baligot de Beigne, le prince Cuza
demandait la cration de registres du personnel pour chaque ministre, des
dossiers du personnel appels tats de service , portant sur lactivit
professionnelle et mme la vie prive de chaque fonctionnaire1. Ce desideratum a
t renouvel chaque poque. Jusquau dbut des annes 1920 il ntait pas
courant de crer des dossiers personnels sur lactivit des fonctionnaires. On ne
retrouve des dossiers que pour quelques directions ou fonctions. Nanmoins,
certaines lois dorganisation des institutions et des services administratifs
prvoyaient une telle exigence ds la deuxime moiti du XIXe sicle2.
Les fonds du ministre de lIntrieur du Vieux Royaume, conservs aux
Archives Nationales, rassemblent des fiches biographiques de ceux qui postulaient
pour des fonctions publiques de moindre importance3. Dhabitude, elles taient
tablies par les demandeurs dun emploi dans ladministration, sagissant, dans la
majorit, de fonctions subordonnes4. Pour les demandes demplois dans une
fonction publique moyenne ou haute, nous navons pas trouv ce type de
documents.
La croissance du nombre des fonctionnaires, la prise en charge de
nombreuses attributions, en un mot la bureaucratisation tatique ont conduit la
ncessit dun meilleur enregistrement du personnel et dun contrle plus strict de
chaque agent de ltat, mission qui tait aussi la charge des administrations
centrales. Le rglement dapplication (du 23 novembre 1923) de la loi sur le statut
des fonctionnaires publics du 19 juin 1923 a introduit la condition que le candidat
une fonction publique dpose un dossier qui contienne des informations sur sa
personne, sa conduite morale, ses diplmes, etc.5, ainsi que lobligation de
ladministration tatique de crer un dossier, appel cazier (casier), pour chaque
C. C. Giurescu, op. cit., p. 400-401.

Cest le cas pour un rglement visant le corps des postes et des tlgraphes de 1871, qui obligeait
les inspecteurs de circonscription rdiger un dossier spcial pour chaque employ. Ce dossier
devait contenir toutes les notes relatives son service, ses qualits, linstruction, la moralit et son
comportement. Rglement visant la fixation des attributions des fonctionnaires des postes et des
tlgraphes, 1871, art. 13. Apud Constantin N. Minescu, Istoria potelor romne. Originea,
desvoltarea i legislaiunea lor, Bucarest, [1916], p. 316.
3
Ces fiches contenaient les colonnes suivantes: le nom et le prnom, la date et le lieu de naissance,
le domicile, ltat civil, les tudes, le profil moral, la fortune (notamment immobilire), les
fonctions antrieures, si lindividu a fait ou non le service militaire.
4
La raret des sources darchive concernant les fiches biographiques des membres de
ladministration prfectorale pour la priode davant 1920 a limit la ralisation dune tude
exhaustive. Toutefois, les autres sources, y inclus les dictionnaires biographiques, russissent
combler ces manques.
5
Le rglement du 23 novembre 1923 visant lapplication de la Loi du 19 juin 1923, art. 7, in
Statutul funcionarilor publici, Bucarest, 1923, p. 23.
1
2

57
fonctionnaire1. Le fonctionnaire avait le droit de connatre son dossier personnel2.

En ce qui concerne le ministre de lIntrieur, nous avons observ qu partir de
1923 ou 1924, chaque fonctionnaire, y compris le prfet, avait reu un numro,
correspondant son dossier personnel, numro qui apparaissait dhabitude sur
chaque nomination. Dans les archives du ministre de lIntrieur nous navons
trouv de tels dossiers personnels quaccidentellement. Dans les archives
dpartementales nous avons trouv plus de dossiers personnels. Dans ce cas-ci il
existe deux situations : des fragments des casiers personnels quon peut trouver
dans des dossiers qui portent sur une problmatique plus tendue et des dossiers
indpendants3. Dans les deux cas il ne sagit que dune minorit de dossiers
personnels, qui, de surcrot, en raison de la loi sur les archives, peuvent tre
inaccessibles laccs du chercheur. Par la loi 16/1996 sur les archives nationales,
laccs aux dossiers personnels est permis 75 ans aprs la date de leur cration. En
ce qui concerne les archives qui nous intressent, la date de cration dun dossier
est assez problmatique : elle peut tre soit la date du plus rcent document mme la date de la retraite de la fonction publique -, soit linverse la date
dentre dans ladministration de la personne concerne.
cause du grand nombre de chefs darrondissement et de la difficult
dobtenir des informations biographiques, les prfets seront la principale catgorie
analyse. Pourtant, mme dans le cas des hautes fonctions publiques comme la
dignit de prfet, on trouve des titulaires silencieux, qui nont pas laiss trop de
traces, notamment les prfets en fonction pour peu de temps de quelques jours
quelques mois - y compris les dlgus.
Il y a un grand volume de dossiers, classs selon lanne de cration, selon
le dpartement, qui portent sur les devoirs des membres de ladministration
prfectorale, sur la nomination dans le poste, le licenciement ; ils contiennent des
notes sur la conduite et lactivit des fonctionnaires rdiges par les suprieurs ou
les subordonns. On y retrouve aussi des changes de notes officielles entre les
prfectures et le cabinet du Ministre, des fiches sur les rclamations des citoyens
ou des subordonns. Plusieurs dossiers contiennent des informations sur les
fonctionnaires condamns par la Justice, auxquels on interdisait lembauche dans
les services publics. Il y a beaucoup de comptes rendus rdigs par des prfets,
des chefs darrondissement et des inspecteurs administratifs sur la situation
financire, conomique ou sociale des dpartements. Ces rapports constituent une
source dinformations sur une rgion prcise, ils nous font connatre les
principaux devoirs de ces fonctionnaires, les problmes de ladministration, et

1
2
3
Ibidem, art. 12, p. 25.

Ibidem.
Aux archives dpartementales de Vrancea, les dossiers personnels dune grande partie des
fonctionnaires des annes 1920-1940 de la prfecture, y compris quelques prfets, ont t
rassembls dans un fonds commun, le fonds 13 (Prfecture de Putna), numro dinventaire 5.
58
ANDREI FLORIN SORA

dtaillent ce que les fonctionnaires considraient comme important mentionner

et comment ils mettaient en vidence leurs russites administratives.
Le problme des sources a influenc le traitement des donnes et les
mthodes danalyse. Au dbut, nous avons envisag de nous pencher sur un ou
plusieurs dpartements ou de limiter notre tude une priode dtermine, par
exemple la dure dun gouvernement. Ainsi, nous avons essay de trouver des
fonds sous-prfectoraux et des fonds prfectoraux, assez bien conservs pour faire
une coupe longitudinale (un dpartement sur la longue dure) ou une coupe
transversale (une priode politique donne). Les guides archivistiques1 et la
recherche sur le terrain nous ont permis didentifier les archives dpartementales
les plus riches. Pour la priode davant 1918, les fonds gards aux directions
dpartementales des Archives Nationales contiennent beaucoup de priodes, avec
peu de dossiers conservs jusqu nos jours. Nanmoins, une grande richesse
dinformations dintrt local se trouvent dans les fonds de ladministration
centrale : les plaintes de la population locale contre les fonctionnaires concerns
dans notre tude, les dlations entre les membres du corps prfectoral ou celles
faites par dautres fonctionnaires ou institutions, les comptes rendus et les procs
verbaux des inspections entreprises par les inspecteurs administratifs, prfets ou
chefs darrondissement, la prsentation de lactivit (annuelle) faite par les chefs
darrondissement et les prfets. Nous avons fait des recherches dans les archives
cres par les prfectures et quelques sous-prfectures (prtures) pour les
dpartements de Dolj, de Putna, de Prahova, de Fgra, Braov et Teleorman.
Avec quelques exceptions, assez spectaculaires, ces archives noffrent que
dans une mesure limite plus dinformations que celles trouves dans les fonds du
ministre de lIntrieur conservs aux ANIC. Les motifs sont simples.
Premirement la centralisation de ladministration roumaine se manifeste
galement dans ce domaine : dans le Vieux Royaume, dans beaucoup de cas, les
chefs darrondissement portaient une correspondance directe avec ladministration
centrale, sans lintermdiaire du prfet; dans lentre-deux-guerres les chefs
darrondissement communiquaient presque exclusivement avec la prfecture (le
prfet et le directeur de prfecture/le sous-prfet), institution qui envoyait des
comptes rendus assez prcis Bucarest. Deuximement, nous avons trouv des
Teodor Mavrodin, Mircea Glg, Violeta Sima, Dan Pintilie, Lucian Pribeagu, ndrumtor n
Arhivele Statului Judeul Arge, 1984 ; Dumitru Zaharia, Emilia Chiriacescu, ndrumtor n
Arhivele Statului Judeul Bacu, 1979 ; Nicolae Mocioiu, Gheorghe Iavorschi, Stanca Bounegru,
Gabriela Vidas, ndrumtor n Arhivele Statului Judeul Brila, 1979 ; Marin Stanciu, Aurelia
Rducnescu, Maria Iacob, Maria Boia, ndrumtor n Arhivele Statului Judeul Constana, 1977 ;
Paul Barbu, Ilie Bogheanu, Constantin Deca, Ilie Vulpe, Ion Zarzr, ndrumtor n Arhivele
Statului Judeul Dolj, 1976 ; Mihai Cotenescu, Alexandru Vldreanu, ndrumtor n Arhivele
Statului Judeul Ialomia, 1985 ; Nicolae Ajitriei, Vasile Manole, Elena Ciuc, ndrumtor n
Arhivele Statului Judeul Ilfov, 1975 ; Nicolae Chipurici, Mite Mneanu, ndrumtor n Arhivele
Statului Judeul Mehedini, 1974 ; Mihai Rachieru (dir.), ndrumtor n Arhivele Statului Judeul
Prahova, 1972 ; Corneliu Tama, Petre Bardau, Sergiu Purece, ndrumtor n Arhivele Statului
Judeul Vlcea, 1972. Pour tous ces ouvrages le lieu de parution est Bucarest.
1

59
informations trs intressantes pour notre recherche dans les plaintes portant
contre les membres du corps prfectoral et faites par des particuliers, des
fonctionnaires, des maires, dautres autorits publiques (la Gendarmerie, lArme,
la Justice). Troisimement, en ce qui concerne les informations qui nous
intressent il y a des annes entires, pour la priode davant 1918, pour lesquelles
on ne trouve aucun dossier. En outre, les informations sont trs disparates.
Nanmoins, ltude des archives dpartementales nous a permis de mieux
comprendre lexistence des spcificits locales qui ne tiennent pas seulement au
dcoupage du territoire dans des rgions historiques (Vieux Royaume, Dobroudja,
Transylvanie, Bucovine, Bessarabie). Les particularits locales (la distribution de
la proprit agraire, la confession, lethnie, etc.) des dpartements sortant dun
tronc commun de dveloppement historique peuvent influencer les
comportements de ladministration au niveau local et engendrer des distinctions
au niveau de la population prfectorale (origine sociale et gographique, fortune,
formation intellectuelle, carrire antrieure et ultrieure, etc.).
Des informations prcieuses sur les membres du corps prfectoral peuvent
tre trouves dans des dossiers cres par le ministre de lIntrieur, y compris par
la Police et la Sret Gnrale1. La fouille dans dautres fonds archivistiques crs
par des ministres ou des institutions afin de trouver plus de donnes sur la
fonction publique en Roumanie na pas donn les rsultats esprs. Nanmoins,
nous avons trouv des documents provenant des archives de quelques socits de
fonctionnaires publics, ainsi que de nombreux matriels de propagande et
brochures, dans plusieurs fonds qui se trouvent lANIC, mais qui proviennent de
lArchive du Comit Central du Parti Communiste Roumain - section
Chancellerie. Nous avons entrepris des recherches dans les fonds suivants, qui
avant 1989 ont t prservs dans la direction archivistique du Comit Central :
La Commission centrale des Syndicats, 1907-1923 (2908), Les organisations
professionnelles PTT, 1919-1936 (2958); Le Syndicat des fonctionnaires de la
Roumanie, 1912-1941 (2959), La Fdration des associations et des syndicats
professionnels des Chemins de fer, 1930-1937 (2987).
Une des sources les plus importantes concernant le cadre organisationnel
de la Fdration gnrale des associations professionnelles des fonctionnaires
publics (FGF), qui en mme temps met au jour et laisse dans lombre certains
aspects du mouvement des fonctionnaires publics en Roumanie de lentre-deuxguerres, est un mmoire rdig probablement en novembre 19362. Le dossier
La division communale, 1866-1879 (318) ; La division rurale communale, 1866-1868 (319) ; La

division administrative, 1866-1879 (2600-2602), La division de ladministration centrale, 18801933 (320-332); La direction de ladministration et des finances locales, 1901-1949 (1375) ; La
direction gnrale de la Police, 1893, 1903-1940 (2349-2350) La direction de ladministration
dtat, 1928-1949 (1689), Le fonds de la Direction gnrale de la Statistique, 1866-1901 (430) et
un dernier fonds appel le Ministre de lIntrieur, p. I-II, 1934-1944, (754-755).
2
ANIC, fonds Sindicatul funcionarilor de toate categoriile din Romnia (2959), ds. 133, f. 1-36,
1
r. 393, c. 808-843.
60
ANDREI FLORIN SORA

(contenant ce document) est conserv lANIC dans un fonds intitul le Syndicat

des fonctionnaires de toutes catgories de Roumanie, prserv sous le numro
dinventaire 29591. Dans ce fonds sont rassembls presque exclusivement des
documents appartenant la FGF et aux associations dont elle tait compose ou
qui lui taient affilies. Le document qui nous intresse a t inventori sous le
titre tude sur ltat des salaris publics de Roumanie, novembre 1936 (Studiu
privind situaia salariailor publici din Romnia, noiembrie 1936). Ce
mmoire anonyme couvrant 36 pages, sous forme dactylographie, est une
riche source pour lhistoire du mouvement des fonctionnaires. Deux problmes se
posent : qui est son auteur et pour quelle instance et dans quels buts il a t
rdig ? En ce qui concerne son auteur il nous semble quil sagit dun membre
(ou de plusieurs membres) de lAssociation gnrale des fonctionnaires publics
(AGFP), partie composante de la FGF, qui sopposait la direction et qui
reprsentait plutt les intrts des petits et des moyens fonctionnaires. Le texte
laisse entendre que son auteur tait proche des cercles socialistes. La rponse la
deuxime question est plus difficile. Il est possible que ce mmoire ait t
dbattu dans une sance ou congrs dans le cadre de lAGFP ou la FGF mme si
lauteur adopte une position trs critique contre ses dirigeants. Il ne faut pas
carter totalement la possibilit que ce document ait t rdig pour la Sret de
ltat ou la demande dune force politique, comme les socialistes ou mme le
Parti Communiste Roumain. Il ne semble pas rdig par un informateur ou un
agent ; de surcrot on ne mentionne aucun nom dans le document. Toutefois nous
ne croyons pas que le document soit faux.
Les premires pages de ce mmoire traitent des questions gnrales
comme ce quon comprend par fonctionnaire ou salari public, leur nombre, etc.
Les passages qui nous intressent le plus, et qui occupent une grande partie de ce
mmoire, se rfrent lorganisation de lAGFP et de la FGF. Il sagit donc dun
tmoignage de lintrieur, de la part dun ou de plusieurs membres de lAGFP.
Faute dautres archives de la Fdration ou au moins de discussions pendant les
Congrs ou dans les plus importantes sances, il sagit dun document qui au-del
dune prsentation un peu tronque ou incomplte du statut des fonctionnaires
publics en Roumanie ralise une analyse pertinente de leur mouvement.
Des informations importantes pour notre recherche sont recueillies dans le
fonds de la Direction gnrale de police, conserv aux ANIC. Les rapports rdigs
par les agents de Sret ou de la Police investiguent la constitution des
associations et des mouvements de fonctionnaires, ainsi que leur programme, les
moyens envisags pour donner satisfaction aux revendications sociales et

1
Pendant le rgime communiste, ce fonds ainsi que dautres visant les associations et les
organisations syndicales ont t conservs lArchive du Comit Central du Parti Communiste
Roumain section Chancellerie. Aprs les vnements de dcembre 1989, ces fonds darchives
ont t pris par le ministre de la Dfense Nationale, qui les a transfrs en 1995 aux Archives
Nationales, au Service Archives Contemporains.

61
professionnelles, leurs membres et dirigeants. A ces sujets sajoutent des dlations

des fonctionnaires contre un socitaire, un de leurs collgues ou les suprieurs.
Les agents de police taient attentifs galement aux fonctionnaires sympathisants
du mouvement communiste1 ou, la fin des annes 1930, de la Garde de Fer2.
Les rapports des agents de la Sret nationale ou des informateurs, les
comptes rendus des confrences et runions montrent la force des rassemblements
des fonctionnaires publics, leur composition, la hirarchie lintrieur des
associations. Nanmoins, nous avons constat que surtout la fin des annes 1930,
la force de la FGF, et mme des fonctionnaires publics comme corps, rside aussi
dans les troites relations que ses dirigeants essayaient dentretenir avec le pouvoir.
Mthodes : lchantillonnage, les coupes

La complexit des sources laquelle sajoute leur dispersion, et notamment
le manque dinformations biographiques sur les individus tudis, nous
contraignent bien dlimiter notre terrain et prciser les limites de ce travail. Un
des problmes principaux rsidait dans lestimation du nombre de membres du
corps prfectoral. Faute dautres recherches antrieures et cause des manques
darchives, nous avons ralis des dpouillements afin dtablir le nombre de
prfets, de directeurs de prfecture et de chefs darrondissement durant la priode
1866-1940. Si dans le cas des directeurs de prfecture et des chefs darrondissement
nous sommes parti des priodes prcises, pour arriver un chiffre approximatif,
pour les prfets davant 1914 nous avons fait appel aux listes de prfets tablies
pour chaque dpartement, qui se trouvent dans les Annuaires du ministre de
lIntrieur, mais qui, pour quelques dpartements, contiennent encore des erreurs et
qui, en outre, ne mentionnent pas les noms des prfets des trois dpartements cds
en 1878 par la Roumanie la Russie. Pour couvrir ces manques et les ventuelles
erreurs des listes fournies par lAnnuaire et pour rpertorier les prfets de la priode
1914-1940, nous avons parcouru le Moniteur officiel. Le mme problme de
mconnaissance, au moins de ceux qui ont occup les hautes fonctions publiques,
sest galement pos aux autorits administratives de lpoque.
partir du 11/23 fvrier 1866 jusqu la veille de la Premire Guerre
mondiale (15 aot 1916), nous avons compt environ 1370-1400 nominations
dans la fonction prfectorale, y compris les dlgations. Entre 1866 et novembre

1
Par exemple, lenqute mene par la Sret gnrale contre Andrei Cosmiade, douanier Galati,
suspect de communisme, et proche de deux membres du Parti Communiste. Ce dossier montre les
moyens utiliss par la Sret gnrale de ltat pour licencier un fonctionnaire. Le Statut des
fonctionnaires publics de 1923 empchait un licenciement arbitraire, et sur le fonctionnaire
Cosmiade on na pas russi prouver son affiliation au communisme ou une activit cense mettre
en pril la scurit de ltat. En consquence, les agents de la Sret gnrale ont essay de le
licencier et mme de lexpulser sur le prtexte quon ne retrouvait pas son acte originel de
citoyennet roumaine. Andrei Cosmiade tait n en Roumanie dun pre grec. Cf. ANIC, fonds
Ministerul de Interne. Direcia general a Poliiei (2350), ds. 224/1938, passim.
2
Idem, ds. 205/1939, f. 216, 217, 220, 221.
62
ANDREI FLORIN SORA

1918, le nombre des prfets, lexception des dlgus, est denviron 900 pour
lensemble du Vieux Royaume (1866-1918). Dans lentre-deux-guerres
(dcembre 1918-septembre 1940), sans compter les dlgations exerces pour
seulement quelques jours par le directeur de prfecture (le sous-prfet), un chef
darrondissement ou un inspecteur gnral administratif, il y a eu entre 1500 et
1600 nominations et environ 1200 prfets. Entre 1866 et 1940, la population totale
des prfets slve environ 2000 personnes. Le nombre de nominations dans la
fonction de directeur de prfecture est un peu moins lev que celui des prfets.
En ce qui concerne les chefs darrondissement, le nombre de nominations est plus
lev dans le Vieux Royaume que dans la Grande Roumanie. Nous estimons peu
prs 13.000 le nombre de chefs darrondissement pour toute la priode envisage,
nombre dentre eux ayant dtenu galement la fonction de directeur de prfecture.
Au total, il sagit denviron 15 16 mille membres de ladministration
prfectorale entre 1866 et 1940.
Le grand nombre dindividus tudier, la longue dure envisage,
linsuffisance des sources, le nombre rduit dinstruments de travail sur lesquels
sappuie notre recherche, soulvent le problme de la pertinence des chantillons.
Nous avons fait appel aux travaux dhistoire sociale et surtout aux mthodes
utilises par des historiens comme Christophe Charle, Vincent Wright, Jean Le
Bihan ou par le sociologue Luc Rouban. Mme si la comparaison avec la France
permet beaucoup de similarits, ltude des catgories socio-professionnelles - dans
notre tude de cas les membres de ladministration prfectorale - doit commencer
par la mise en place dun cadre conceptuel et llaboration des critres dvaluation.
En usant dun codage adapt cette situation et aux principales questions souleves
par notre recherche, nous avons construit nos propres chantillons.
Le choix des chantillons, la collecte, le codage1 et le traitement des
donnes doivent tre bien expliqus afin de bien comprendre la structure de ce
travail. Nous navons pas voulu nous limiter un travail descriptif sur la
construction dun appareil tatique moderne ou seulement la prsentation de la
lgislation sur les fonctionnaires publics et des attributions officielles et non
officielles des membres du corps prfectoral. Toutefois, lutilisation de la mthode
descriptive contribue une meilleure comprhension de ldification de la
Roumanie moderne.
Dans la partie qui porte sur le corps des fonctionnaires publics (la
codification de leurs droits et devoirs, ainsi que le processus de cristallisation
dune communaut dintrts - selon le terme de Michel Crozier) nous avons
entam galement des recherches plus pointues sur certaines fonctions et agents

1
Daprs le sociologue Alain Desrosires un codage est une dcision conventionnelle de construire
une classe dquivalence entre divers objets, la classe tant juge plus gnrale que tout objet
singulier . Voir Alain Desrosires, Comment faire des choses qui tiennent. Histoire sociale et
statistique , in Christophe Charle (dir.), Histoire sociale, histoire globale ?, Actes du colloque des
27-28 janvier 1989, Paris, Fondation de la Maison des sciences de lhomme, 1993, p. 26.

63
publics. Cette entre dans la problmatique de recherche nous permet de mieux

expliquer le choix des membres du corps prfectoral comme objet de recherche et
de mieux intgrer ces catgories de fonctionnaires dans le grand ensemble des
serviteurs de ltat . Nous avons ralis lenqute sur les membres du corps
prfectoral en oprant des coupes transversales, en faisant des dcoupages et,
galement, des coupes longitudinales par la comparaison de diffrentes catgories
socio-professionnelles. Nous navons pas la prtention davoir ralis une tude
prosopographique complte et exhaustive. A notre avis, lanalyse qualitative
est un bon indicateur qui sert montrer dans quelle mesure lanalyse des
exemples prcis sur lactivit et la vie des membres du corps prfectoral se vrifie
au niveau des statistiques et si les exemples trouvs ont galement une pertinence
statistique.
La division de lchantillon en deux parties : dun cot les prfets et de
lautre leurs subordonns, chacune avec son propre questionnaire qui, en lignes
gnrales, est semblable, mais non pas identique, sexplique par trois raisons.
Premirement, le traitement des donnes pour les catgories tudies doit se faire
indpendamment lun de lautre, en tenant compte du degr diffrent de richesse
des informations et du type de sources quon peut employer (plus de dossiers
personnels et de candidature pour les chefs darrondissement et les directeurs de
prfecture, plus de sources dites - dictionnaires, presse, monographies locales pour les prfets). Deuximement, mme si on tudie les dpositaires de ces
fonctions comme un corps, il ne sagit pas dune identit sociale et professionnelle
identique. Troisimement, lanalyse dune population qui nest pas si homogne
peut induire une dformation de la ralit en ce qui concerne le poids relatif des
trois fonctions que compose le corps prfectoral.
Pour la fin du XIXe sicle, un outil indispensable notre recherche a t
lAnnuaire du ministre de lIntrieur, mme si nous en avons dj nonc les
insuffisances. Dans le cas des directeurs de prfecture et des chefs
darrondissement, faute dautres types de sources, nous avons choisi de construire
notre chantillon partir des fiches biographiques de lAnnuaire du ministre de
lIntrieur paru entre 1893 et 1901, en 1914. Des informations prcieuses sur ces
fonctionnaires se trouvent galement dans les annuaires du ministre de lIntrieur
de 1923 et de 1938.
Comme mthode dchantillonnage le choix arbitraire, par ordre
alphabtique, sur toute la priode, tait une procdure quon a vite carte cause
des problmes soulevs par ltat des sources, dj nonces et du fait que
certaines biographies exceptionnelles chappent notre recherche. Par
consquent, nous avons prfr raliser des dcoupages chronologiques en ce qui
concerne le questionnaire et nous lancer dans des recherches darchives pour
apprhender ladministration prfectorale sur la longue dure et sur tout le
territoire de la Roumanie. Les coupes transversales que lon a opres nous ont
permis de mieux comprendre autant limportance dun phnomne quon peut
64
ANDREI FLORIN SORA

appeler la dpartementalisation des carrires prfectorales que lexistence

dune forte synchronisation des processus tels quvolution au niveau de la
formation intellectuelle des prfets, croissance du degr de politisation, contrle
de ladministration centrale, etc.
Afin de soutenir notre approche, nous mentionnons un trait assez
remarquable qui sera longuement tudi dans la partie qui visera le corps
prfectoral. Ainsi, dans la Grande Roumanie, nous avons observ que lvolution
de ladministration prfectorale est en gnral synchrone pour tout le pays, mais
elle naboutit pas nanmoins gommer les clivages de comportement et pratiques
institutionnelles dune province historique autre. Ni la mise en place de ltat de
sige, ni la priode de prfets militaires ne parviendront altrer le rgime
administratif de la Bessarabie, par exemple, en comparaison avec le Vieux
Royaume ou celui des dpartements de la Transylvanie habits dans une large
proportion par les Roumains.
Les biographies visibles sont celles des individus impliqus dans la vie
politique au niveau national et de ceux qui, au niveau local, ont dispos dun
prestige personnel et non seulement celui offert par la dignit prfectorale, qui ont
laiss des traces par leurs entreprises culturelles, par des ralisations dilitaires.
En outre, dans leur cas, la visibilit publique, la reprsentativit sociale,
limplication dans la vie politique ou leurs activits intellectuelles reprsentent des
sources pour la prise en compte de nouveaux indicateurs qui chappent
lAnnuaire du Ministre ou aux informations fournies par les archives cres par
le ministre de lIntrieur. On rappelle que lobligation dtablir des dossiers
personnels date daprs la Premire Guerre mondiale, mais le traitement des
donnes savre difficile cause de la dispersion et mme la disparition de ce type
de sources. Nous signalons quune bonne partie de donnes biographiques ne
proviennent pas de documents darchive, comme nous lavions imagin au dbut
de notre travail.
Les dictionnaires biographiques, les journaux et les monographies locales
reprsentent une source ingale dinformations concernant ceux qui ont exerc la
dignit prfectorale par rapport leurs subordonns, mme sils nont pas eu
dactivits politiques ou culturelles, leur travail administratif et politique est plus
visible que celui de leurs subordonns. Toutefois, on ne doit pas arriver la
conclusion que le fait quils dtiennent la fonction de prfet, mme pour une dure
plus longue de temps, assure une meilleure prservation de leur nom ou de leurs
actes.
De lautre ct, les archives administratives consacrent le phnomne
contraire : les informations biographiques sur les chefs darrondissement et les
directeurs de prfecture sont plus riches que celles concernant les prfets, qui pour
la priode davant 1918 chappent totalement aux dossiers de personnel. Et non
seulement des fiches biographiques. Le chef darrondissement, plus que les autres
fonctionnaires, est au cur de lcriture administrative au niveau local, il est le
sujet de prdilection des plaintes et des rclamations des citoyens.

65
En ce qui concerne lanalyse qualitative, les prfets sont plus favoriss

dans notre enqute. Cette situation peut sexpliquer par leur nombre infrieur
celui de leurs adjoints, par une plus grande visibilit dans la socit, par lappui
que lon a trouv dans les autres sources, comme les dictionnaires biographiques locales ou nationales - et les tudes gnalogiques. Cependant, le groupe de
directeurs de prfecture et de chefs darrondissement occupe une place essentielle
dans notre enqute ; labsence danalyses statistiques approfondies est compense
par une fouille dense dans les archives administratives, qui nous a permis de
recueillir des informations, mme en ce qui concerne la vie prive de nos sujets.
Pour un meilleur traitement et pertinence des donnes nous avons choisi
de mener deux enqutes : une pour les prfets et lautre pour leurs subordonns.
Dans le cas des prfets nous avons ralis deux grands dcoupages
chronologiques : un pour le Vieux Royaume (1895-1901) et un autre pour la
Grande Roumanie (1926-1932), en sappuyant aussi sur des coupes plus marques
comme lan 1914. Pour les directeurs de prfecture/les sous-prfets et les chefs
darrondissement nous avons men des enqutes et des comparaisons pour les
annes 1893, 1897, 1914 et 1938. Une recherche approfondie dans les archives du
ministre de lIntrieur nous a permis de remarquer que la priode de lentredeux-guerres accentue jusqu lextrme, avec des consquences plutt ngatives
que positives, un processus observable partir de la premire dcennie du XXe
sicle : la stabilit dans la fonction, mais non pas toujours dans le mme poste, des
chefs darrondissement. La stabilit sest rpercute aussi sur les directeurs de
prfecture, qui non seulement sont devenus leur tour plus stables, mais leur
destitution furent plus destins quitter le corps. Ils revenaient dans le poste de
prteur (pretor) ou ils taient mis sur les listes dattente pour un tel poste. A cette
continuit dans la fonction sest ajoute la cristallisation dune identit de groupe
socio-professionnel des chefs darrondissement qui sont devenus le principal
vivier pour la dignit de directeur de prfecture. La consolidation dune certaine
unit de groupe rside dans un type de carrire et de formation intellectuelle
semblables. Nous avons galement tenu compte, l o des informations taient
disponibles, de leur origine sociale ainsi que de leur style de vie ou de celui de
leurs proches. Si lon compare les volutions dans la Grande Roumanie avec le
Vieux Royaume on observe que le clivage entre les gnrations sest maintenu.
Notre questionnaire prend comme modle celui construit par Christophe
Charle dans Les lites de la Rpublique, qui fait un codage en fonction des
variables suivantes1 : dmographiques, sociales, culturelle, idologiques,
dynamiques, financires. Son chantillon de 1093 individus et lampleur de ce
codage sont tributaires dune grande richesse de sources darchives et des tudes
antrieures. Nanmoins Christophe Charle prvient le lecteur que lingale
prcision des sources, les facilits diverses daccs linformation nont pas

1
C. Charle, Les lites de la Rpublique (1880-1900), p. 20.
66
ANDREI FLORIN SORA

toujours permis dtre aussi complet sur tous les aspects. Indpendamment de
cette htrognit, loption dun chantillon clat implique un codage complexe
pour essayer de prendre en compte le maximum des donnes applicables
lensemble et ne pas se limiter quelques indicateurs gnraux mais pauvres 1.
Dans le choix de nos variables nous avons tenu compte aussi des mthodes
employes par Luc Rouban dans son travail sur les prfets franais et par Jean Le
Bihan dans son ouvrage sur les fonctionnaires intermdiaires au XIXe sicle.
La recherche mene par Elena Siupiur sur les intellectuels roumains nous a
t dune grande aide. Ses analyses ont comme point de dpart lenqute ralise
dans les annes 1970 avec Andrei Pippidi et Vlad Georgescu lInstitut des
tudes Sud-Est Europennes de Bucarest, sous le titre La vie intellectuelle des
Roumains au XVIIe-XVIIIe-XIXe sicle2. Pour le XIXe sicle, lchantillon
sociologique est compos de 3000 individus ns entre 1780 et 1855 et qui
dploient leur activit aprs 1800. Les rsultats de cette enqute et certaines
donnes sont galement utiles notre travail, mais nous avons prfr tablir
notre propre codage pour plusieurs raisons : les priodes tudies ne concident
que partiellement, lchantillon retenu par Elena Siupiur nest pas reprsentatif
pour notre tude de cas. Pourtant, nous avons tenu compte du questionnaire utilis
par Elena Siupiur, compose de 11 typologies principales et 77 situations
possibles pour chaque individu.
Nous avons tabli deux questionnaires, semblables, un pour les sousprfets et les directeurs de prfecture et un autre pour les prfets, en identifiant
plusieurs variables interdpendantes :
Variables
Sujets
Dmographiques
anne de naissance
tat civil3
nombre denfants
date de dcs
origine gographique : lieu de naissance par dpartement/rgion
mobilit gographique dans la carrire prfectorale
si le lieu de naissance ou plutt le lieu
dorigine de la famille ou le dpartement
o elle exerce de linfluence/dtient des
proprits concide avec le lieu de la
premire dignit publique (y compris les
fonctions politiques)
Variables
souhaites :
Gographiques
Chefs darrondissement
directeurs de prfecture

1
2
3
Ibidem.
E. Siupiur, op. cit., p. 45.

tat matrimonial : mari, non mari (veuf, clibataire).
et Prfets

Culturelles
Dynamiques
(Carrire)
Variables
souhaites :
Politiques
67
niveau dtudes
filire(s) universitaires suivi(es)1
lieu des tudes universitaires (nous avons inclus dans cette catgorie
galement les coles suprieures militaires)
activits intellectuelles : crivain, journaliste, juriste, sil a rdig
des ouvrages sur ladministration
premire fonction publique
ge dentre dans la fonction publique
dernire fonction publique avant la (premire) nomination dans la
dignit prfectorale analyse2
type(s) de carrire(s) suivi(s) avant la carrire prfectorale (carrire
professionnelle et politique avant sa nomination): magistrature,
arme, administration (centrale ou locale), instruction publique,
prtre, avocat, des fonctions politiques
ge de la premire nomination dans la fonction tudie
nombre des nominations et la
dure de lexercice du mandat
de prfet
carrire administrative postrieure
dtention de hautes fonctions
administratives
ge de la retraite dfinitive dans ladministration : sil sagit de mort
physique dans le poste, de retraite ou dun dpart dfinitif vers la
vie politique.
amitis politiques
profession en fin de carrire
niveau de reconnaissance du
travail par le suprieur (le prfet)
opinions politiques
fonctions politiques locales : maire de commune rurale/ville/chef

lieu de dpartement, conseiller dpartemental, membre du conseil
excutif du dpartement

1
Les filires universitaires identifies par nous sont les suivantes : sciences juridiques, sciences
administratives, sciences humaines (Philosophie, Lettres, Histoire), coles militaires suprieures,
Thologie, grandes coles techniques (cole Polytechnique de Paris, de Vienne, cole des
Mines et cole des Ponts et Chausses, etc.), sciences conomiques, mdecine, autres (chimie,
biologie, etc.).
2
On peut identifier des diffrences significatives si on analyse sparment cette variable et la
dernire fonction publique. Une grande partie des membres du corps prfectoral nexerce aucune
activit lucrative pendant les pauses entre une fonction publique de grande importance et la
suivante. On peut reprer des cas de hauts fonctionnaires qui reviennent leurs activits
professionnelles antrieures.
68
ANDREI FLORIN SORA

Sociales
Variables
souhaites
De conscration
Variables
fonctions politiques au niveau national : dput, snateur, ministre

positionnement dans la vie politique
locale : membre important dun parti
politique au niveau local ou national,
sil est nomm dans la fonction
pendant quil est membre de la
direction de la filiale locale
(prsident, vice-prsident, secrtaire)
du parti au pouvoir
origine sociale1, cette variable vise surtout les prfets2.
rseaux ou dynasties prfectorales :
le poids de la famille au niveau local.
Voir sil sagit dautoreproduction au
sein du dpartement.
origine sociale et famille de lpouse,
son implication dans la socit et ses
fonctions sociales dans les stratgies
de carrire.
prestige antrieur, au niveau local ou mme national : faits darmes,
implication dans la vie locale, prestige de la famille
liens franc-maonniques
souhaites
Financires,
Variables
Fortune
proprits dans le dpartement
souhaites :
Nous avons eu recours des exemples qui dpassent le dcoupage

chronologique des chantillons envisages. Ces exemples montrent mieux la
pertinence de notre analyse quantitative, les changements intervenus dans un
mme dpartement ou mme par une autre gnration de la mme famille qui
obtient des dignits prfectorales. La micro-histoire sociale de la vie
administrative locale enrichit beaucoup notre analyse.

1
Lorigine sociale nest pas dhabitude prsente dans les dossiers personnels ; dans le cas des
directeurs de prfecture et des chefs darrondissement on ne peut pas faire recours dautres types
dinformations pour combler ce manque.
2
En ce qui concerne le codage de lorigine sociale nous avons entrepris un regroupement dans :
grandes familles nobles (grands boyards), moyennes et petites familles nobles, grande bourgeoisie,
professions juridiques, librales (notamment mdicales), intellectuelles (professeur de lyce, de
luniversit) et ceux dont le pre est dans la haute et la moyenne fonction publique, classes
populaires (familles des paysans, petits fonctionnaires).
Conclusions
Pendant la priode communiste, et mme aprs 1989, lhistoriographie

roumaine a dfini le fonctionnaire public du temps de la monarchie comme
corrompu (prvaricateur), sans ducation, voire mme illettr, et comme un
instrument docile du pouvoir politique. Dans cette tude on ne se propose pas de
continuer cette dmarche, ni, par contre de prouver les bnfices de la jeune
bureaucratie roumaine de la priode 1866-1940. Jusqu la fin des annes
1860-1870 la nomination dans le service public tait valorise notamment par le
fait quelle exprimait un certain statut social. La suppression des rangs nobiliaires
en 1858, accompagne par les reformes de modernisation dAlexandru Ioan Cuza,
ont dtermin, au moins sur le plan juridique, la disparition des derniers vestiges
fodaux. La fonction publique tait cense devenir un instrument de la
modernisation. Mais pour cela, le titulaire de ce mtier devait tre lui mme
diffrent de celui de lpoque rglementaire. La modernisation ne pouvait
commencer quavec ceux qui appliquaient la loi. Ds la fin du XIXe sicle, on
observe lamplification de la hirarchisation, la spcialisation et la rationalisation
de ladministration et du service public, aspects qui lemporteront dans lentredeux-guerres. Lappel aux thories juridiques et la tradition administrative des
pays occidentaux ont servi comme fondements la construction dune base
lgislative de ladministration publique roumaine.
Le Statut de 1923 a eu un rle important dans luniformisation des lois et
lapplication de rglementations considres avances, mais de nombreuses
administrations et leur personnel bnficiaient dj depuis quelques dcennies
dune organisation moderne. Par la loi de 1923, on assiste plutt une
uniformisation des rgles modernes concernant les serviteurs de ltat . En
effet, on ne peut pas parler dun vritable renouvellement lgislatif ni dans le cas
des lois pour l'organisation du ministre de lIntrieur, ni dans celui du statut des
fonctionnaires publics. Il ne sagit que de lextension large chelle des
rglementations modernes qui taient dj appliques dautres chelons de
ladministration.
Le fonctionnement de ltat moderne devait reposer non seulement sur
une lgislation cohrente et prcise, mais galement sur un personnel instruit et
expriment. Dautre part, le fonctionnaire public a t peru comme un agent
lectoral et (ou) un lecteur du parti de gouvernement. Dans le dernier tiers du
XIXe sicle notamment, chaque parti politique arriv au pouvoir changeait une
partie de lappareil administratif, tout dabord pour gratifier ses partisans
390
ANDREI FLORIN SORA

politiques en leur offrant des emplois. Mais, par ladaptation, voir limitation du
modle institutionnel et lgislatif franais, par limposition des lois novatrices,
llite politique roumaine tmoigne dune volont de changement.
La ncessit dune tude comparative centre sur les titulaires dune
fonction qui se ressemble, sur des catgories professionnelles dun mme systme
partageant le devoir de la fonction, nous a dirig choisir les membres de
ladministration prfectorale : cest aussi un sujet peu tudi dans
lhistoriographie roumaine. Des tudes biographiques et hagiographiques jusqu
des analyses bien construites et trs complexes menes en France et en Italie,
lhistoriographie sur ladministration prfectorale et son personnel est bien riche
et sinscrit dans des directions de recherche plus larges comme lhistoire des
lites, des institutions tatiques ou des rgimes politiques. Entre les prfets
roumains et leurs subordonns, les directeurs de prfecture, et les chefs
darrondissement, il ny avait pas que des rapports de subordination, il y
avait aussi des interdpendances, des interactions et des contacts au-del de la
fonction publique. En outre, on assiste des passages dun groupe un autre
accompagns dune monte dans la hirarchie sociale.
Dans un tat centralisateur comme ce fut le cas de ltat roumain, la
fonction de prfet avait une importance particulire. Le prfet avait une double
qualit : agent du gouvernement et chef de ladministration locale dcentralise.
Lintrt du gouvernement tait de confier cette fonction des personnes fidles
au parti politique au pouvoir, prts servir leurs demandes officielles ou dautres
requtes. Ce problme tait au cur de la nomination des prfets et acquiert un
caractre plus particulier aprs la Premire Guerre mondiale. Dans le Vieux
Royaume, les hauts fonctionnaires du ministre de lIntrieur ntaient pas assez
forts et manquaient de moyens pour imposer leurs candidats, alors quau niveau
local ctaient les notables qui rclamaient ce poste. Il sagissait aussi dun
change, on concdait plus dautonomie locale pour se voir accder une
fonction publique plus haute.
Avant 1925, labsence dune procdure dadmission la fonction de prfet
a suscit de nombreux dbats. Le prfet tait cens ne pas tre soumis des
critres dadmissibilit parce que cest un poste de confiance inconditionne et
nous ne pouvons pas limiter cette confiance par certaines conditions
dadmissibilit imposes lindividu qui bnficie de la confiance du ministre ;
par consquent, nous ne demandons aucune condition dadmissibilit 1. De cette
manire, les fidles du parti et les notables du dpartement pouvaient aisment
accder ces postes. Nanmoins, pour toute la priode tudie, les prfets avaient
une formation scolaire suprieure aux autres catgories de fonctionnaires :
nombreux sont ceux qui ont obtenu leurs diplmes ltranger, et il y en a qui
sont docteurs en sciences juridiques ou en sciences administratives. Dans lentre
1
DAD, no 48, 23 mai 1892, la sance du 18 mai 1892, p. 683.

391
deux-guerres, le diplme d'une facult de sciences juridiques ou administratives

devient une condition dadmissibilit, ce qui, avec toutes ses drogations,
tmoigne bien dune volution dans les pratiques politiques. En effet, les anciens
propritaires terriens du XIXe sicle sont remplacs dans lexercice de ce mtier
par des avocats ou dautres reprsentants des professions intellectuelles.
Nanmoins, cette fonction reste une fonction politique.
Quant aux autres projets de rforme de la fonction de chef
darrondissement, que ce soit dans les dbats parlementaires ou dans les
programmes politiques, les hommes politiques roumains ont toujours exprim leur
volont de modifier les conditions dadmissibilit ou le rle des sous-prfets dans
larrondissement, jusqu la suppression de cette fonction. Mme si la volont de
confrer aux fonctionnaires publics une certaine stabilit dans le poste et dassurer
la dcentralisation administrative est exprime, les dbats politiques rvlent
lexistence de deux courants dominants : les libraux, qui sont plus favorables la
suppression des chefs darrondissement, et les conservateurs, qui leur accordent
une plus grande importance dans lappareil administratif. Aprs 1908, la suite
dune puration dans ladministration rgionale, le chef darrondissement tend
devenir un personnage dun prestige moindre, mais il reoit plus de stabilit et
dindpendance dans lexercice de ses actes administratifs.
Dans lentre-deux-guerres, les changements dans le corps des sous-prfets
(directeur de prfecture) et des chefs darrondissement sont notamment visibles
dans le transfert dune place une autre, ce qui pouvait prendre la forme dune
rtrogradation informelle (dans un dpartement loign ou dans une zone difficile)
ou formelle (de la fonction de sous-prfet celle de premier prteur ou chef dun
service de la Prfecture). On assiste un effet de stabilit consistant dans une
baisse considrable des entres et sorties dans le corps des chefs
darrondissement. Ils sauto-dfinissent et ils se crent une identit, reposant
dune part sur la centralisation, la bureaucratisation et la rationalisation et, dautre
part, sur une solidarit professionnelle, le statut social leur permettant galement
de prserver les fonctions avant la retraite.
Dans la deuxime moiti du XIXe sicle, de nombreux sous-prfets et
directeurs de prfecture appartenaient la classe des boyards. Il sagit en gnral
de llite locale, les familles nobles ntant pas en possession de grandes
proprits rurales, la fonction publique devenant une modalit dascension sociale
ou, la limite, de conservation du prestige. De mme, il y avait de nouveaux
riches qui essayaient de consolider leur pouvoir et cherchaient dans la fonction
publique une sorte de lgitimit et de prsance. Il ne manque pas les exemples de
fils de grands boyards et de familles bnficiant dun fort prestige et bien riches
qui ont choisi dtre nomms dans ces dignits subalternes (directeur de
prfecture, sous-prfet), parfois comme un teste dautovaluation, pour acqurir
de lexprience et largir le cercle de leurs connaissances (dventuels votants aux
lections ou des partisans) et pour avancer dans dautres dignits publiques
392
ANDREI FLORIN SORA

(prfet, membre et aprs prsident du Conseil dpartemental, dput, snateur). La

fonction de chef darrondissement et le chef darrondissement comme individu
voluent durant la priode analyse. On a observ un changement graduel
concernant le niveau dtudes, la trajectoire professionnelle et mme le rapport
avec les suprieurs ou les citoyens.
Le renouvellement des chefs darrondissement dans la premire dcennie
du XXe sicle a conduit la cration dune identit professionnelle : des individus
plus rapprochs quant lge, le niveau social, la formation scolaire. Lune des
consquences a t le fait que ces nouveaux agents du pouvoir central au niveau
local ont essay, dj avant 1918, dagir ensemble, de se dfendre et dobtenir des
droits. En 1913 est organis le premier congrs des administrateurs
darrondissement, et aprs 1925 voit le jour lAssociation gnrale des chefs
darrondissements, qui continue de fonctionner jusque dans les annes 1940.
leur tour, les prfets ont commenc se rencontrer plus, par lintermdiaire du
ministre de lIntrieur, mais ils nont pas fond une association, en raison du fait
que, pour eux, dautres types de rseaux lemportaient, comme la qualit de
membre de parti politique au pouvoir. Aprs la loi de 1925, si pour ses
subordonns on peut parler dune certaine stabilit, le prfet reste un fonctionnaire
politique dont la mission se termine au moment du changement de gouvernement.
Dans la Roumanie du XIXe sicle, avoir un diplme dtudes suprieures
reflte dans la majorit des cas lorigine sociale et les moyens financiers, mme si
de nombreux membres de ladministration prfectorale, y compris les prfets,
avaient exerc au dbut de leur carrire des fonctions publiques de moindre
importance, comme celle de copiste ou archiviste. Pour la carrire ultrieure, le
lieu o on avait exerc ces fonctions tait important. tre copiste dans un
ministre ou au Parlement assurait en partie la rmunration et surtout un cercle
de connaissances. Pourtant, dans le cas des prfets, tout au long de la priode
tudie, le pourcentage de ceux qui ont eu carrire long terme dans
ladministration partir de petites fonctions subordonnes est limit.
une premire approche, par comparaison avec dautres dignits
publiques (prsident des Cours dappel, magistrat, officier suprieur ou membre
du Parlement), la fonction de prfet noffrait pas le mme prestige, de plus,
laccs au premier niveau du pouvoir (ministre, prsident de la Cour de cassation
et de justice ou de la Cour des comptes) tait plus difficile. Et pourtant, la fonction
de prfet tait trs convoite, permettant le contact direct avec le ministre de
lIntrieur, organisateur des lections lgislatives et communales, le pouvoir de
dcision au niveau local. Les dignits prfectorales constituaient galement un
tremplin pour acqurir un statut social plus lev, ou au moins le prserver.
Pour le parti politique arriv au pouvoir il tait de rgle non seulement de
nommer les prfets parmi leurs membres et partisans, mais galement que ceux-ci
soient des personnes connues au niveau local. Si les premires options taient
refuses, dautres propositions taient envisages. Parfois la nomination devait se

393
faire vite afin dviter quun autre membre du parti politique ne demande le poste.
La grande partie des prfets (titulaires) ont fait de la politique au niveau local.
Lattribution officielle, celle de veiller au bon droulement des lections et
le devoir, non officiel mais figurant parmi les obligations de parti, dassurer la
victoire des candidats gouvernementaux, faisaient du prfet un personnage
important au niveau local la possibilit de favoriser certains candidats, mme
lintrieur de son groupe politique et national. Le chef de file de lorganisation
locale se considrait en droit de donner son avis non seulement sur la nomination
des petits ou des moyens fonctionnaires, mais aussi sur la haute fonction de prfet.
Nous avons vu que cette dignit tait une sorte de prix pour le chef de
lorganisation locale du parti qui maintes fois la refusait pour se contenter de
rester/devenir parlementaire ou tout simplement parce qu'il ne lui apportait pas un
grand prestige. Nanmoins, la nomination dans ce poste signifiait souvent acqurir
un plus de prestige, mais aussi la consolidation de linfluence exerce, des
contacts plus troits avec le ministre de lIntrieur, avec des personnalits
politiques, et mme avec la famille royale.
En comparaison avec le Vieux Royaume, la Roumanie de lentre-deuxguerres est plus htrogne du point de vue de llite du pays et de son origine
sociale. Un aspect intressant est quune grande partie des prfets ont puis leur
lgitimit politique dans des mtiers qui leur confraient du prestige : avocat,
professeur ou mme directeur de lyce dans le dpartement, professeur des
universits, prtre, haut officier. Aprs la Premire Guerre mondiale, les
distinctions qui sparaient les prfets des chefs darrondissement se sont
multiplies, mais il existe toujours des enchanements et des affinits pour tous les
membres de ladministration prfectorale, lis des intrts politiques ou de
carrire.
Le processus de modernisation de lappareil bureaucratique et la
prfiguration de ladministration au sens wbrien du terme nont pas russi
mettre en cause lingrence du politique dans les affaires publiques. Les fraudes
lectorales sont dtermines aussi par ces pratiques qui faisaient voir les creux de
la lgislation en vigueur. On est ici la limite de leffet pervers dune
administration mise au service du parti au pouvoir. Mme si au sujet de la
politisation de ladministration la situation est reste presque identique, il y a une
nette distinction entre le Vieux Royaume et la Grande Roumanie. Si avant 1916 le
fonctionnaire public, en tant quagent du parti au pouvoir, accomplissait ses
attributions au service de celui qui lavait promu, pendant lentre-deux-guerres,
lexception du prfet, le chef darrondissement, le directeur de prfecture et les
autres fonctionnaires ne sont plus quune roue dans cet engrenage en
accomplissant des attributions au service de celui qui tait au pouvoir.

ANDREI SORA Servir LEtat Roumain Final Fragmente-Libre

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ANDREI FLORIN SORA

SERVIR LTAT ROUMAIN.

os. Panduri 90-92, Bucureti 050663; Tel./Fax: 021.410.23.84

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei

Table des matires

La Roumanie moderne, XIXe sicle premire moiti du XXe sicle ..........

Mthodes : lchantillonnage, les coupes ....................................................

Premire partie. Construire une fonction publique

Les institutions. La structure ministrielle de la Roumanie, XIXe sicle

Matriser, uniformiser, centraliser les Roumanies de la Grande

Chapitre III Fonction et fonctionnaires publics dans la

La lgislation concernant les fonctionnaires publics, des annes 1860

La lgislation concernant les fonctionnaires aprs 1923 : continuer,

Le capital scolaire : les tudes des fonctionnaires et lenseignement

Chapitre V Vers une communaut des fonctionnaires .......... 172

Les associations des fonctionnaires aprs 1918 : entre fractionnement et

Deuxime partie. Le corps prfectoral : lgislation, mtier

SERVIR LTAT ROUMAIN. LE CORPS PRFECTORAL, 1866-1940

Les agents du pouvoir central dans les Principauts Roumaines au XVIIIe

Chapitre VII Le mtier : lactivit et les devoirs officiels des

La preuve de la guerre : faire son mtier pendant la Premire Guerre

Chapitre VIII Lentre dans le corps prfectoral .............................

La slection scolaire : les tudes .................................................................

Les chefs darrondissement et les directeurs de prfecture ......................

La stabilit des chefs darrondissement et des directeurs de prfecture et

Chapitre X Les membres du corps prfectoral agents de

Connatre la langue de ltat ......................................................................

Chapitre XI Stratgies de carrire et sociales .................................

Repres chronologiques .........................................................................

Des inspections dans le dpartement et des rclamations contre les chefs

Dans lhistoriographie roumaine la recherche sur lhistoire des institutions

Mihail Manoilescu, Rostul i destinul burgheziei romneti, Bucarest, Cugetarea-Delafras,

ANDREI FLORIN SORA

hirarchique qui spare le prfet de ses subalternes. Troisimement, il sagit du

Le syntagme serviteurs de ltat na t employ dans lhistoriographie franaise que

SERVIR LTAT ROUMAIN. LE CORPS PRFECTORAL, 1866-1940

Dans la Constitution de 1866 on employait le nom de Roumanie et on ne faisait pas

ANDREI FLORIN SORA

Dautres distinctions videntes concernent la population prfectorale1.

SERVIR LTAT ROUMAIN. LE CORPS PRFECTORAL, 1866-1940

documentation consultes nous ont permis de dcouvrir la richesse et la

ANDREI FLORIN SORA

Dans le quatrime chapitre, Serviteur dtat - une profession?, nous nous

SERVIR LTAT ROUMAIN. LE CORPS PRFECTORAL, 1866-1940

jou diffrentes poques par le maire et par le notaire communal - le chef

ANDREI FLORIN SORA

Les membres du corps prfectoral ou les aspirants ces dignits publiques

SERVIR LTAT ROUMAIN. LE CORPS PRFECTORAL, 1866-1940

Historiographie : ltat, ladministration(s), les lites, les

Theodor Jerebie, Funcionarii. Studiu Administrativ, Bucarest, 1892, p. 42.

ANDREI FLORIN SORA

de la priode 1825-1914. Le travail de Jean Le Bihan montre, quau moins pour la

Presses Universitaires de Lille, 1989.

SERVIR LTAT ROUMAIN. LE CORPS PRFECTORAL, 1866-1940

ANDREI FLORIN SORA

Les tudes comparatives visent aussi ladministration et les fonctionnaires

ditions de lcole des Hautes tudes en Sciences Sociales, 1997.

SERVIR LTAT ROUMAIN. LE CORPS PRFECTORAL, 1866-1940

ANDREI FLORIN SORA

En ce qui concerne les sous-prfets franais nous ne disposons pas encore

SERVIR LTAT ROUMAIN. LE CORPS PRFECTORAL, 1866-1940

Ion I. C. Filitti, Izvoarele constituiei de la 1866, Bucarest, 1934.

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